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Timestamp: 2017-11-21 07:56:43
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Jueves, 30 Abril 2015 06:35
Published in Los alcaldes
Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. .
Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un período de cuatro (4) años. Pueden ser reelegidos.
Su mandato es revocable, conforme a ley, e irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.
Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, miembro del Parlamento Nacional o Presidente del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar al cargo seis (6) meses antes de la elección respectiva (*)
(*) Texto del artículo según modificatoria efectuada por la Ley N° 28607, publicada el 04 de octubre de 2005.
C.: arts. 32 inc 3), 39, 107,176, 195 al 199 Y 203 inc. 6);
Ley 23853: arts. 125,126;
Ley 26300: arts. 20 y ss.;
Ley 27972;
C.A.D.H.: arts. 23.1.a, 23.1.b;
D.D.D.H.: arto 21;
P.I.D.C.P.: arts. 25.a, 25.b
Hildebrando Castro-Pozo Díaz
1. Uniformismo y diversidad
Nos referiremos brevemente al sello uniformista que preside este artículo. La referencia primera de su texto está orientada a "las municipalidades provinciales y distritales" como órganos de gobierno local, con exclusión expresa de las municipalidades de centros poblados, que "son creadas conforme a ley" (corrigiendo o enmendando así el artículo 189, en el que se sostiene lo contrario).
Este criterio uniformista del texto comentado difiere de la moderna legislación que en Iberoamérica adquiere y adopta regímenes locales que responden y son flexibles a la diversidad o en los que se estudia y discute diversas propuestas respecto a la topología de municipios. El tratamiento diferenciado de los municipios es un tema recurrente en el Derecho Constitucional y el Derecho Municipal.
El Derecho Constitucional comparado a todas luces supera el nuestro. Así, desde el año 1949 la Constitución alemana estableció para los espacios demográficos y económicos continuos y delimitados "una adscripción regional única". El artículo 243 de la Constitución de la India regula sobre los Comités Metropolitanos de Planificación de áreas metropolitanas. El artículo 25 de la Constitución de Brasil establece que los Estados podrán, mediante ley, instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas para integrar la organización, el planeamiento y la ejecución de funciones públicas de interés común. El artículo 319 de la Constitución de Colombia y el artículo 171 de la Constitución de Venezuela reconocen las áreas metropolitanas y postulan modelos de gobierno distintos al del régimen municipal. Lo mismo sucede en las Constituciones de Argentina y México.
En México, la reforma municipal tiene en su agenda un análisis riguroso y autocrítico de la visión "generalista" que ignoró la diversidad del municipio mexicano.
Las propuestas en curso buscan trascender la visión uniformista del municipio hacia un nivel mayor de especificidad de las propuestas que tengan en cuenta la heterogeneidad, dado que se reconoce que las propuestas de reforma válidas para un municipio rural no lo son para una gran metrópoli. Asimismo, en España, la Ley 57/2003 de diciembre de 2003, expresamente recusa el uniformismo que configuró un modelo orgánico similar para todos los municipios y aprueba la modernización del régimen de las "grandes ciudades".
En nuestro país aún no tenemos conciencia de la diversidad de particularidades que presentan nuestros municipios, lo que indudablemente impacta directamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructura organizativa correspondiente. Se olvida que nuestro país es diverso y que nuestras ciudades y centros poblados no son iguales para que todos ellos se regulen uniformemente.
2. Municipalidad y gobierno local
La Administración Pública tiene como elemento consustancial su personería jurídica. Por eso, cuando este artículo constitucional refiere que las "municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local" relaciona correctamente la personificación jurídica que tienen nuestras municipalidades con las exigencias de gobierno descentralizado del nivel municipal y de configurar municipalidades aptas y dispuestas a gobernar democráticamente, abriendo cauces e instancias para que las organizaciones e instituciones representativas de la población participen de la gestión y los asuntos locales.
Esta disposición tiene como precedentes el artículo 252 de la Constitución de 1979 que sancionó que las municipalidades son órganos del gobierno local y el artículo 2 de la derogada Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853, que reiteró que la "municipalidad es el órgano de gobierno local, que emana de la voluntad popular", añadiendo, seguidamente que (las municipalidades) "son personas jurídicas de derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
La doctrina y la legislación comparada son firmes respecto a que el municipio está definido por tres elementos: territorio, población y organización de gobierno, que se denomina históricamente "municipalidad"[1].
Por su parte, la ley municipal de Bolivia conceptualiza acertadamente el municipio y la municipalidad. Asi el artículo 3 de la Ley de Municipalidades define al municipio como la "unidad territorial, política y adrninistrativamente organizada" que es base "del ordenamiento territorial del Estado", y a la municipalidad como la "entidad autónoma de derecho público" que representa al municipio.
El concepto de gobierno local no es igual al territorio distrital o provincial (municipio) ni tampoco a la entidad pública que personifica su gobierno (municipalidad). El concepto de gobierno local es uno que pone de manifiesto un estadio del autogobierno ciudadano y releva una forma de gobierno con la sociedad civil local.
Yerran por ello los legisladores, funcionarios y servidores de los ministerios, cuando en diversos proyectos de leyes y reglamentos, denominan "gobiernos locales" a las municipalidades. Este tipo de error, lamentablemente, impregna la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que a lo largo de todo su texto utiliza inapropiadamente el término "gobierno local"[2]. Grave error que seguramente será enmendado oportunamente.
3. Autonomía local
El texto constitucional, asimismo, instituye que las municipalidades tienen "autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia".
¿Qué es y en qué consiste la autonomía local? y ¿cuáles son los alcances de las autonomías, política, económica y administrativa que la Constitución atribuye a las municipalidades?
En cuanto a la autonomía local, diremos que la misma configura su contenido nuclear en la propia Constitución cuando en esta se asigna a las municipalidades la condición de "órganos de gobierno local", cuando se establece que las autoridades locales se eligen mediante sufragio directo; cuando se dice adscribir a favor de ellas las competencias y atribuciones para promover el desarrollo y la economía local, la aprobación de normas de su competencia; la reglamentación y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad (artículo 195). En fin, cuando en la Constitución se asigna a las municipalidades bienes y rentas (artículo 196) e igualmente cuando se les encarga promover y reglamentar la participación vecinal (artículo 197).
El maestro Mario Alzamora Valdez añade acertadamente a las ya referidas, la garantía de que "solo judicialmente pueden cuestionarse los actos de sus autoridades".
La autonomía local no es, pues, un concepto abstracto y sin contenido, librado a la interpretación de los gobernantes y servidores públicos de turno. La autonomía local tiene como sus componentes esenciales y fundamentales el origen democrático de las autoridades locales, los poderes y la facultad normativa, las competencias y las atribuciones; los bienes y los recursos suficientes para la adecuada gestión y el desarrollo local; y, asimismo, la garantía que sus disposiciones, por principio general y con excepción de los casos de competencias concurrentes y donde prima el interés general (por ejemplo, el caso de los bienes culturales o la protección ambiental), solamente son recurribles ante los tribunales judiciales o constitucionales competentes.
En este mismo sentido Brandes Sánchez-Cruzat[3] señala que el contenido nuclear de la autonomía local integra el principio de autogobierno; la existencia de la administración autónoma; la atribución del ámbito competencial adecuado para la gestión de sus intereses; el principio de suficiencia de la hacienda local, y la ausencia de relaciones de dependencia o tutela en la presencia de controles de oportunidad en el ejercicio de sus competencias propias respecto de otras administraciones públicas.
En nuestro país, a lo largo de la historia republicana, la autonomía municipal fue permanentemente cuestionada y regateada por el centralismo imperante. La Constitución de 1839 llega incluso a suprimir las municipalidades y en su reemplazo instituyó a los prefectos y subprefectos. En efecto, en el Perú la autonomía local no pudo existir ni desarrollarse hasta antes que entrara en vigencia la Constitución de 1979, pues hasta entonces las municipalidades eran meras dependencias controladas por la Dirección General del Ministerio de Gobierno, donde la modificación de talo cual arbitrio debía ser consultada y sometida a la aprobación del Poder Ejecutivo.
En cuanto a la autonomía, política, económica y administrativa que este artículo de la Constitución atribuye a las municipalidades, no existe en su texto ni en los artículos ulteriores, desarrollo ni conceptualización de sus contenidos y alcances. Las autonomías política, económica y administrativa de las municipalidades tampoco tienen desarrollo ni la respectiva organización en la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 de mayo de 2003.
El artículo 9 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783, define dichas autonomías en los siguientes términos: "9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concordar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes. 9.2. Autonomía administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. 9.3. Autonomía económica: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias".
La autonomía política de las municipalidades, por 10 menos, comprende: i) La facultad para autonormarse en las materias de competencia local mediante ordenanzas y la de complementar las normas de alcance nacional; ii) la facultad de autoorganizarse, a partir de su propia realidad y de las prioridades y planes que determine ejecutar; iii) la defensa de su autonomía en casos de conflictos de competencia; y iv) el derecho de formular iniciativas legislativas en materias de competencia local.
La autonomía económica comprendería: i) la capacidad de las municipalidades para aprobar y ejecutar su presupuesto y sus planes de desarrollo; ii) la capacidad para administrar y disponer de sus bienes y rentas; y iii) el ejercicio de la potestad tributaria local para crear y modificar sus tasas, arbitrios y derechos.
La autonomía administrativa abarcaría de manera general: i) la capacidad de organizar, gestionar, otorgar en concesión y supervisar la prestación de los servicios públicos locales; ii) la capacidad para resolver directamente todo asunto de carácter administrativo de su competencia y ejecutar sus propias decisiones; iii) la capacidad de hacer cumplir sus propias normas, disposiciones y decisiones con el auxilio de la fuerza pública; y iv) la capacidad de regular su estructura orgánica, de personal y de sus empresas.
La autonomía local constitucional obliga que las leyes y los reglamentos aprendan a coexistir y articularse con la misma; y a su vez, que los ordenamiento s municipales respeten y operen dentro del ordenamiento jurídico nacional, sin que por ello dejen de atender de manera concienzuda la diversidad que tiene el territorio y la población nacional. La competencia será el instrumento que guiará cada una de las actuaciones. Cuando nuestro país vuelva a ser planificado, las políticas y los planes también serán importantes instrumentos que orientarán las actuaciones de los distintos niveles de gobierno.
En cuanto a las competencias concurrentes, la autonomía local obliga que las leyes y los reglamentos nacionales reconozcan que no tienen como único destinatario a una parte de la Administración Pública (Gobierno Central), sino a un conjunto de entidades, gobiernos territoriales y a la sociedad civil. y, además, que si bien deben existir disposiciones generales también debe existir la posibilidad de tratamientos diferenciados, por razones sociales, geográficas, culturales, etc.
4. Elección y revocatoria de autoridades locales
Respecto a las normas constitucionales sobre elección, plazos y prerrogativas de las autoridades locales, los últimos años hemos tenido diversas modificaciones.
I Así, la Constitución de 1979 no fijó el período de mandato de los alcaldes y regidores I que fue establecido en el artículo 19 de la Ley N° 23853, reiterando el período de tres años establecido por el artículo 7 de la Ley N° 14669. Luego, el artículo 191 de la Constitución de 1993 fijo en cinco (5) años el período de mandato irrenunciable de los alcaldes y regidores[4], pudiendo ser reelectos y revocados. Posteriormente, con la reforma constitucional aprobada por Ley N° 27680 de marzo del 2002, el período del mandato de los alcaldes y regidores se fijó en cuatro (4) años, manteniéndose la reelección, la revocación y también la irrenunciabilidad.
En octubre último, mediante Ley N° 28607 se aprobó otra reforma constitucional[5] que modifica los artículos 91, 191 Y 194 de la Constitución, a fin de que tanto los presidentes regionales (la Constitución se refiere a las autoridades regionales) y los alcaldes, renuncien a sus cargos seis (6) meses antes de la elección para poder postular al Congreso, la Presidencia o la Vicepresidencia de la República, resquebrajando así la irrenunciabilidad de sus cargos.
Disiento del sentido de esta disposición que consagra evidentes reglas electorales discriminatorias y antitécnicas, que favorecen y privilegian los apetitos reeleccionistas de los actuales congresistas y de los viejos caudillos de los partidos tradicionales; sin embargo, habrá de reconocerse que frente al nuevo texto constitucional no caben interpretaciones valederas en el sentido de que podría optarse por pedir licencia temporal al Concejo Municipal respectivo conforme a los artículos 9 y 22 inc. 2) de la Ley Orgánica de Municipalidades, N° 27972, Y así evadir la renuncia que exige el nuevo texto constitucional. A partir de ahora, los alcaldes electos para poder postular al Congreso de la República o a la Presidencia de la República, tienen que renunciar a su cargo seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones. Tómese nota de que el texto de la última reforma no alcanza a los regidores que decidan postular a congresistas u otros cargos.
La última reforma constitucional que obliga a las autoridades regionales y a los alcaldes a renunciar a sus cargos seis (6) meses antes de la elección para poder postular al Congreso, la Presidencia o la Vicepresidencia de la República, ni siquiera concuerda ese plazo de seis (6) meses con el cronograma electoral y las normas especiales que sobre elecciones internas establece el artículo 22 de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos[6]. Existe al respecto un evidente desfase que al parecer no ha sido debidamente razonado ni tenido en cuenta por los congresistas reformadores.
La irrenunciabilidad del cargo de alcalde ha sido abierta peligrosamente. Baste recordar los sonados conflictos ocurridos hace poco en el sur del país (llave en Puno), que pusieron en evidencia la debilidad y la precariedad de las administraciones municipales y de las autoridades locales. Este problema se origina no solamente en la debilidad estructural de los partidos políticos, la crisis institucional municipal, la extensión del plazo de gobierno de alcaldes y regidores, de tres a cuatro años, el creciente abstencionismo ciudadano, sino inclusive en las propias deficiencias de la legislación electoral municipal que admite la elección y la proclamación de autoridades locales sin mayoría política ciudadana. Así, el artículo 23 de la Ley de Elecciones Municipales, Ley N° 26864, admite la proclamación de la lista que "obtenga la votación más alta" sin exigencia de un porcentaje mínimo y razonable del total de sufragantes. Por eso hemos tenido en los últimos años en el país autoridades locales electas con el 18 o 20% del electorado de sus respectivas circunscripciones. A todas estas manifestaciones, la reciente reforma constitucional de este artículo añade la supresión de la irrenunciabilidad de los alcaldes, todo lo cual puede generar una creciente inestabilidad de los gobiernos territoriales municipales y también de los regionales.
La precariedad estructural de las municipalidades así configurada aparece claramente como una expresión más del sistema político peruano, afectado por el viejo y persistente centralismo que las considera instituciones de segundo orden para la función gubernamental.
Dada la debilidad de la aún bisoña democracia local en nuestro país[7], debe repararse en la necesidad de reconocer a las autoridades locales las prerrogativas, las garantías y la protección necesarias para el desempeño adecuado de sus cargos. Nuestro ordenamiento jurídico erróneamente y de a poco (por reforma constitucional y desarrollo legislativo), ha creado un verdadero sistema de controles a los cargos de alcaldes y regidores, (vacancia, suspensión de cargos, rendición de cuentas, revocatoria, etc.), distinguiéndolos nítidamente de los aplicables a otros cargos de elección popular. En cambio, los congresistas tienen para sí inmunidad, irrenunciabilidad y pese al mandato del artículo 31 constitucional tampoco pueden ser revocados, lo que desde nuestro punto de vista-no es compatible con los principios que deben informar la organización de un sistema esencialmente democrático, unitario y descentralizado.
Es preciso, por ello, que se establezcan y desarrollen las garantías para el normal desempeño de cientos de concejos municipales provinciales y distritales de manera que exista el adecuado balance de los controles con las garantías y el debido proceso, pues actualmente se han privilegiado y acentuado los primeros.
Considero apropiada y necesaria una reforma que enmienda los errores ya aprobados, y para que se establezca que los alcaldes y regidores sean electos por sufragio directo, por un periodo de tres (3) años, con expresa indicación que deba irse necesariamente a una segunda vuelta en las elecciones municipales cuando ninguna de las listas alcance por lo menos el 25% de los votos válidamente emitidos. De igual manera, en este conjunto de reformas debería preceptuarse que las consultas ciudadanas de revocatoria de autoridades locales deben realizarse cuando se acredite el respaldo de por lo menos el 15% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción, procediendo la revocatoria con la votación mayoritaria de los electores.
ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislación municipal. Editorial Universitaria, Lima, 1966; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. ¿ Qué eran? Los ayuntamientos ¿ Qué son?
Ediciones Destino. España, 1997; BRANDES SÁNCHEZ-CRUZAT, José Manuel. La autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En: "La autonomía local. Análisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998;
GARCÍA CALDERÓN, Francisco. Diccionario de la legislación peruana. 2" edición. Librería De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879.
10.Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
C.: arts. 16, 74, 75, 119, 162, 191 Y 196;
C.T.: art 52;
Ley 27972: arts. 9 me. 9),73 al 87, 97;
L.D.F.: arto 6;
Ley 26878;
Ley 27238: arto 7 ine. 3);
P.I.D.C.P.: arto 1.1;
P.I.D.E.S.C.: arts. 1.1,2.3, 11.1
1. Desarrollo local y servicios públicos
Este articulo, siguiendo las nuevas tendencias en materia económica, política y social que enfatizan que las municipalidades deben asumir la responsabilidad del desarrollo de sus jurisdicciones, encarga como primera responsabilidad de las municipalidades promover el desarrollo y la economía local y prestar los servicios públicos de su responsabilidad, "en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo".
La lucha sostenida y extensiva contra la pobreza debe encontrar en la movilización organizada de las municipalidades y de la sociedad civil local un soporte significativo que con toda seguridad permitirá aplicar e incluso optimizar los escasos recursos con que cuenta el Estado peruano, desterrando y superando así las experiencias negativas de las estructuras burocráticas centrales que fueron utilizadas, también, para manipular políticamente a los sectores pobres de la sociedad.
El desarrollo económico local debe ser entendido como un proceso permanente que requiere el diseño de estrategias adecuadas que permitan la implementación de acciones, programas y proyectos en materia de derechos sociales y económicos; es decir: educación, salud, programas de atención a la pobreza, infraestructura, servicios básicos, etc. Advertimos, sin embargo, aunque para algunos resulte obvio, que el I desarrollo local será posible en la medida en que efectivamente se descentralice lo que ahora está centralizado, y que se lleve a cabo efectivamente la reforma integral del Estado en su conjunto, así como la respectiva descentralización fiscal que, como se sabe, no es la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955 de febrero de 2004.
El desarrollo local supone, además, que la municipalidad se involucre en las tareas de aliento y promoción de las actividades económicas. En nuestro país, las municipalidades rurales ya tienen abiertas las puertas para impulsar las actividades productivas del sector primario y para desarrollar toda clase de proyectos de apoyo tecnológico, de información y de comercialización. Si bien los recursos de las municipalidades rurales siguen siendo débiles, sus posibilidades de impulsar la producción y emprender nuevos proyectos que generen empleo en sus territorios son óptimas e infinitas.
En cuanto a los servicios públicos locales diremos que estos son amplios y responden a las permanentes necesidades de los vecinos; por consiguiente, están sujetos a regulación en protección del interés general y local. De acuerdo con el artículo 58 de la Constitución, el Estado debe orientar el desarrollo del país, actuando principalmente -dice el texto acotado- en las áreas de promoción del empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. En este caso, en virtud de la descentralización, las municipalidades resultan titulares encargadas de prestar y brindar los servicios locales esenciales a sus respectivas poblaciones.
Ya en el artículo 51 del Decreto Legislativo N° 051 del año 1981 se comprendía entre los servicios municipales esenciales los de saneamiento del medio ambiente, agua potable, alcantarillado, limpieza, alumbrado público, posta sanitaria, mercados de abastos, registros civiles, promoción cultural, etc. Los mismos que podían prestarse en cualquiera de las siguientes modalidades: administración directa; concesión; contrato y empresas municipales.
Posteriormente, la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984, modificada y complementada por una diversa legislación, estableció que las municipalidades tenían a su cargo los servicios públicos locales de transporte urbano, agua potable y alcantarillado, limpieza pública y disposición final en rellenos sanitarios, recreación, parques y jardines, seguridad ciudadana, estacionamiento o parqueo vehicular, mercados, carnales, silos y terminales pesqueros, embarcaderos, servicios higiénicos, baños públicos, etc.
Actualmente la calidad de muchos de los servicios públicos locales es critica y sus problemas son de diverso tipo: carencia de recursos y tecnologías inapropiadas, burocratismo, baja recaudación de los arbitrios y tasas, y nula o escasa promoción de las inversiones privadas. Este problema generalizado aconseja la organización de programas regionales y nacionales dirigidos a superar este estado de cosas.
Ya hemos señalado que para nosotros, el desorden y los errores de la reforma constitucional de marzo de 2002, entre otros,[8] se evidencia en la debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias. Este artículo 195 en más de cinco incisos se refiere, en realidad, a determinadas atribuciones y no a competencias locales[9]. Así, se infiere de la lectura de los incisos 1,2,3,9 Y 10 referidos a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones no son competencias sino simplemente atribuciones locales.
Como se sabe, la competencia asigna y habilita en determinadas materias a las administraciones públicas o gobiernos, mientras que las atribuciones son solamente instrumentos que entrega la ley para que se cumplan y desarrollen las competencias.
Al respecto, sostenemos que en orden de primacía o importancia primero están las funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones, y que las funciones[10] de todo Poder Público son solamente, de acuerdo con la doctrina del Derecho Público o Administrativo, cuatro: la legislativa o normativa, la jurisdiccional, la fiscalizadora y la administrativa.
Las competencias reconocidas a favor de las municipalidades por esta norma constitucional son únicamente las señaladas en los incisos 4, 5, 6, 7 Y 8; es decir, en materia tributaria, servicios públicos locales, planificación y acondicionamiento territorial, inversiones y proyectos de infraestructura local; y finalmente, las competencias concurrentes mencionadas en el inc. 8: educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.
Del conjunto de constituciones que hemos tenido a lo largo de la República, resalta en esta materia la Constitución de 1823, que en su artículo 140 estableció que correspondía a las municipalidades las atribuciones de "la policía de orden", la policía de instrucción primaria, la policía de beneficencia, la policía de salubridad y seguridad, la policía de comodidad, ornato y recreo, y que, además en su artículo 141 encargó a las municipalidades promover la agricultura, la industria, la minería y "cuanto conduzca en razón de la localidad al bien del pueblo".
Los errores y confusiones en que incurre el texto constitucional comentado se han trasladado de manera general a la vigente Ley Orgánica de Municipalidades donde se constata un tratamiento deficiente de las competencias municipales. Así diversos capítulos y artículos son denominados erróneamente como "funciones" de las municipalidades, como sucede con los artículos 78 al 87 que incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función, competencia y atribuciones, llegando a sostenerse que aprobar el plan de acondicionamiento territorial así como aprobar el plan urbano es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia de planificación urbana (1.1 y 1.2 del artículo 79), que elaborar el catastro es una función y no una atribución (3.1. del numeral 3 del artículo 79), que la "limpieza pública" es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3 del artículo 80), que realizar campañas de medicina preventiva es una función y no una atribución (2.6. del numeral 2 del artículo 80), etc.
En general, se constata que en la Ley Orgánica de Municipalidades existe una mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y atribuciones, todo lo cual sin lugar a dudas generará confusión al momento de su aplicación. En cambio, el artículo 16 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 23853, establecía correctamente como funciones de los concejos municipales, las funciones normativas, administrativas y fiscalizadoras.
A fin de superar las deficiencias que estamos señalando, me permito sugerir la reforma constitucional pertinente con el siguiente texto:
"Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Funciones: las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
Competencias: las municipalidades son competentes, de manera exclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones urbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa del consumidor, seguridad ciudadana, derechos sociales, participación ciudadana y las demás que correspondan al interés local que se establezcan en la Ley de Bases de Municipalidades[11].
Atribuciones: para el ejercicio de sus competencias las municipalidades están premunidas de las correspondientes atribuciones para formular, aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos que resulten necesarios.
CASTRO-POZO DÍAZ, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada, concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003; GUERRERO, Ornar.
La teoría de la Administración Pública. Estudio preliminar. Editorial Hada, México, 1986.
C.: arts. 41, 74, 77, 194 Y 195;
C.P.Ct.: arto 77;
Ley 23853: arts. 129 al 132;
Ley 27506;
Ley 27933;
Ley 27972: arto 69;
P.I.D.E.S.C.: arts. 1.2, 25.
Este artículo 196, pobre y parcamente, dice que son de las municipalidades los bienes muebles e inmueb1es de su propiedad. Es obvio que se trata de un reflejo del estado de las cosas imperan te. No se puede pedir en un país que es centralista, que los bienes y recursos del Estado aparezcan de la noche a la mañana en la titularidad y la esfera de las municipalidades. La Constitución de 1933, pese al centralismo imperante, fue mucho más creativa que la actual, ya que en su artículo 194 consideró como municipales los productos de los "bienes propios" que la ley les señale y los derechos de concesión de bosques, terrenos eriazos y de montaña.
Por lo mismo, poco tendríamos que decir al respecto, pero es imprescindible referir que este artículo debe concordarse con el artículo 73 de la Constitución, que prescribe que los bienes de dominio son inalienable s e imprescriptibles y que los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
Esta referencia es obligatoria por cuanto, los bienes de uso público son bienes municipales por así establecerlo expresamente el artículo 56 de la Ley Orgánica de Municipalidades, N° 27972, que en verdad se limita a reiterar lo que establecieron el artículo 70 del Decreto Legislativo N° 051 (Ley Orgánica de Municipalidades de 1981) Y el artículo 85 de la Ley N° 23853 (Ley Orgánica de Municipalidades de 1984), en el sentido que eran bienes municipales los de uso público, tales como las plazas, las áreas verdes y otros análogos.
2. Rentas municipales
El largo listado que tiene este artículo sobre las rentas municipales a primera vista deslumbra. Nueve apartados constitucionales que se refieren a las rentas municipales no parece ser poca cosa. Pero una atenta lectura y el estudio de sus reales alcances nos vuelve a la realidad.
En general, podemos sostener que este artículo constitucional no compromete ni asigna los recursos que necesitan las municipalidades para desempeñar con efectividad el papel que la propia Constitución les encarga. La vaguedad, la imprecisión y la generalidad de sus disposiciones hacen que ello ocurra así. Se trata de normas en "blanco" que no obligan a compromisos o pactos redistributivos fiscales en montos y en plazos conocidos.
En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales de este artículo constitucional señalados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) Y 8) no constituyen prescripciones claras, precisas y mandatorias de asignación y de distribución de los recursos públicos a favor de las municipalidades, La primera reza que son de las municipalidades "los tributos creados por ley a su favor", con lo cual se trata de asunto dejado al libre albedrío del legislador ordinario. Otra se refiere a las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por ordenanzas, "conforme a ley" (que es una ratificación de la potestad tributaria local ya reconocida desde la Carta Política de 1979) y también adolecen de esa generalidad las referidas a "transferencias específicas que se asigne en la Ley Anual de Presupuesto" o los provenientes de "operaciones financieras".
Mención aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de Compensación Municipal y los provenientes del canon.
Los derechos económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios contemplados por el inciso 4) de este artículo constituye la única disposición original de este artículo constitucional. Esta tiene su origen en la ola de protestas de distintas provincias del interior de la República contra los procesos privatizadores, como los ocurridos en el sur del país. A partir de entonces cada contrato de concesión o de transferencia del Estado al Sector Privado tiene que asignar un porcentaje de esos ingresos a favor de las municipalidades. Esta disposición constitucional, y tampoco ninguna ley indica de manera general el monto o porcentaje que en cada caso corresponde a las municipalidades, hecho que genera suspicacias, recelos, reclamaciones y también protestas de las sociedades locales, como ocurre por ejemplo en el caso del proyecto Las Bambas, en Apurimac, al haberse asignado un porcentaje apreciable de los recursos al Sector Defensa.
En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, este fue creado en 1984 por el artículo 160 de la Ley N° 24030 Y posteriormente fue incrementado con la recaudación de hasta el 2% del IGV por mandato del artículo 43 de la Ley N° 24971 de 1988. Ya a partir de 1985 estos recursos constituían más del 50% de los recursos de las municipalidades. Este Fondo creado en 1984 fue insertado en el artículo 193 de la Constitución de 1993.
El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) se constituye con el rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal -establecido desde 1984- del Impuesto al Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la reforma des centralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no ha incrementado sus recursos, que se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y provinciales sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo. La descentralización fiscal aprobada por el Decreto Legislativo N° 955 no aumentó ni fortaleció este Fondo, sancionando la tradicional débil participación de las municipalidades en los recursos nacionales que se evidencia en el siguiente cuadro:
En cuanto a los recursos provenientes del canon, que originalmente tuvieron el sustento constitucional del artículo 121 de la Constitución de 1979[12], el mismo fue desmontado durante el gobierno de Fujimori y por la Constitución de 1993. Grupos empresariales interesados apoyados por el neoliberalismo imperante arguyeron que el canon era un "fondo atado" y una mayor carga tributaria para las empresas. Así, el Grupo Apoyo recomendaba a los constituyentes de ese entonces que el canon se tratase como un porcentaje de lo recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas que trabajan en la zona. Por ello, desde la sanción de la Constitución de 1993, el canon pasó de ser un derecho de los pueblos a participar de la riqueza proveniente de la explotación de los recursos naturales a ser simple tributo.
Este cambio generó la lógica protesta de los pueblos del interior del país, razón por la cual el propio régimen fujimorista tuvo que realizar la primera reforma constitucional a la Constitución de 1993, que no restituyó el canon original de la Constitución de 1979, operación que fue calificada por algunos como la "estatización del canon"[13]. En efecto, mediante la Ley N° 26472 de mayo de 1995 se modificó el artículo 77 de la Constitución de 1993, con el siguiente texto: "La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del Sector Público contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de 'canon".
La legislación concerniente a la tributación por explotación de los recursos naturales, siendo deficiente, parcial y pro empresarial, no constituye un aporte significativo al financiamiento municipal. Las estadísticas dan cuenta que en el año 2003, la minería exportó US$ 4,500 millones mientras que la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones, y como quiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los gobiernos regionales y las municipalidades apenas recibieron el 1.8% del valor exportado.
A todo lo ya expuesto, nos queda indicar que el sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para los municipios urbanos, ya que en las municipalidades rurales son prácticamente inaplicables los impuestos al patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a los espectáculos públicos, casinos de juego y los otros impuestos municipales establecidos por la ley[14]. Por ello, las municipalidades rurales carecen o tienen una escasa recaudación de ingresos tributarios propios, y para su funcionamiento dependen casi exclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de Compensación Municipal y de otros impuestos de recaudación nacional.
Este problema no es secundario a los objetivos y a los principios que se impone la descentralización desde que estas municipalidades son las más numerosas.
En conclusión, diremos que las municipalidades peruanas históricamente han tenido una participación porcentual del conjunto de los recursos públicos menores al 5%, y que este nivel de participación es uno de los más bajos en América Latina y no hace más que reflejar el centralismo imperan te.
Debemos tomar conciencia que el centralismo tiene su raíz en una tradición paternalista e intervencionista, sin fe en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones y ejecutar las obras que le interesen a él y a su comunidad inmediata. El modelo centralista, entre otros, propicia las migraciones significativas y permanentes del área rural, generando hacinamiento, extrema pobreza, desempleo y otros males sociales en las principales ciudades y la perpetuación de un gobierno burocrático, ineficiente, aislado del pueblo y, por lo tanto, ignorante de sus necesidades prioritarias.
Recordamos que el actual presidente de la República durante su campaña electoral suscribió el "acta de compromiso" del 30 de agosto del 2001 en la ciudad del Cusco con los dirigentes de los frentes regionales y de la Confederación Campesina del Perú en el cual se comprometió al fortalecimiento de municipalidades mediante el incremento de sus recursos del 3.8% a 15%, así como a la restitución de competencias afectadas por la dictadura, en cuya virtud y a presión de algunos congresistas, en la sexta disposición complementaria de la actual Ley de Municipalidades se estableció que las transferencias de recursos económicos del gobierno nacional a las municipalidades se incrementarían en cada ejercicio fiscal, comprometiéndose que para el ejercicio fiscal del 2004, las transferencias a las municipalidades ascenderían al 6% del total del Presupuesto Público, a partir del cual y por un lapso de cuatro años esta participación se aumentaría hasta alcanzar no menos del 12% del total del presupuesto del Sector Público.
Pese a lo indicado, en el presupuesto para el año fiscal 2004 no se realizó mayores esfuerzos del Estado por asignar nuevos recursos a las municipalidades y ni siquiera se incorporó una visión general de los posibles nuevos ingresos derivados de alguna propuesta digna de denominarse como de "reforma tributaria" y tampoco se planteó las medidas tendientes al desarrollo de la reforma del Estado y del gasto descentralizado. En el presupuesto para el año fiscal 2005 se sigue el guión centralista del manejo presupuestal. Si bien el presupuesto del 2005 crece un 12% pasando de Sj. 44,000 millones a SI. 49,000 millones, los mayores recursos se asignan y permanecen en el seno del Poder Ejecutivo (más del 75% del total). Conforme con este proyecto de presupuesto las municipalidades serían las más afectadas, pues reducen sus expectativas de participación del Presupuesto de la República del 7% al 6%. Es decir, tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplirían lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades que fijó un incremento gradual de la participación de las municipalidades en los recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% en el año 2009.
La legislación comparada sobre rentas y recursos municipales resulta aleccionadora. Así, el artículo 357 de la Constitución de Colombia de 1991 manda que la participación en los ingresos corrientes de la Nación se incremente año por año del 14% en 1993 hasta alcanzar el 22% como mínimo en el año 2002. El artículo 146 de la Constitución de Bolivia manda que las rentas del Estado se dividan en nacionales, departamentales y municipales, y que se invierta por sus tesoros de acuerdo con sus respectivos presupuestos y en relación con el plan de desarrollo económico y social del país.
Es claro que en nuestro país se requiere de una efectiva reforma y descentralización fiscal que reconozca para las municipalidades una importante coparticipación de los recursos nacionales. Asimismo, corresponde incrementar el Fondo de Compensación Municipal con una adecuada participación porcentual del Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo. Asimismo, es recomendable perfeccionar los criterios de distribución de recursos del Fondo de Compensación Municipal a fin de que se distribuyan recursos beneficiando a las localidades cuya población está en extrema pobreza o es de predominio rural. En el marco de una reforma tributaria, efectivamente seria y técnica y no como la aprobada por este gobierno mediante el Decreto Legislativo N° 955, debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursos naturales, entre ellas las referidas a la Ley del Canon y la Ley de Regalías Mineras.
DE ECHAVE, José. La Estatización del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.
C.: arts. 2 inc. 12),31, 42, 44, 118 inc. 4), 137 inc. 1) y 166;
Ley 26922: arts. 1 y ss.;
Ley 27972: arts. 53,97, 106;
D.U.D.H.: arto 28;
P.I.D.C.P.: arto 2.1;
P.I.D.E.S.C.: arto 2.1
Participación vecinal y seguridad ciudadana son los dos temas que el artículo constitucional consagra.
Aunque vinculados estrechamente -de ahí su ubicación en el mismo textocada instituto mantiene su irreducible identidad. Por ello la necesidad de distinguirlos conceptualmente y abordarlos de forma separada, sin menoscabo, claro está, de las múltiples relaciones que existen entre ambos.
2. La problemática de la participación política
Constituye una de las grandes paradojas de nuestro tiempo el hecho de que la democracia liberal como sistema político se haya extendido, sin rival, por todo el orbe -luego de la debacle de su gran impugnador: el comunismo, durante la última década del siglo XX- pero que, al mismo tiempo, acuse en demasiados lugares una notable degradación del ideal democrático, debido al cúmulo de contradicciones con la realidad, al vaciamiento de contenidos y reducción de las prácticas a meras fórmulas rituales.
La democracia como promesa de autodeterminación social, de ejercicio de la libertad por parte de seres humanos racionales, que deliberan en conjunto sobre la mejor forma de gobierno, contrasta brutalmente con "la democracia realmente existente", de muchos países que no encuentran, todavía, el camino al desarrollo económico. Así bajo un epitelio democrático, perviven formas autoritarias, mecanismos de corrupción y negación de lo público, la exclusión de vastos sectores sociales y una manifiesta apatía en la población por participar en las instancias públicas.
Este cuadro poco edificante se ha traducido en un marcado desencanto en la opinión pública de regiones, como la de América Latina, transida por el subdesarrollo, la inequidad social y la inestabilidad política, a punto que la lealtad y compromisos con el régimen democrático denota serias debilidades[15].
La situación descrita despierta las mayores preocupaciones no solo en las esferas políticas, sino repercute directamente en el ámbito académico. En consecuencia, el debate democrático, que algunos creyeron concluido y finito hace algunos años[16], aparece más vivo y apasionado que nunca.
Ya no se discute, como en el siglo XIX y la primera mitad del xx, sobre la conveniencia y superioridad de la democracia frente a otros regímenes, como ideal a conquistar, en un mundo donde imperaban formas de gobierno no democráticas, ciertamente. El debate se ha desplazado al interior de la propia democracia, a la vigencia de sus modelos históricos[17] y, concretamente a la viabilidad en la escena contemporánea, de aquel proyecto hegemónico de democracia representativa, reducido a reglas de juego donde las elites políticas compiten leal y pacíficamente, que sintetizara magistralmente Joseph Schumpeter en 1942[18].
Este modelo competitivo de la democracia representativa constituye el paradigma dominante en la actualidad, y resulta coherente con la universalización de la economía de mercado y los valores del nuevo liberalismo económico en boga. Una democracia, formal y procedimental, antes que sustantiva; una democracia donde el poder real se asienta cada vez más en la burocracia en detrimento de los representantes del pueblo; una democracia donde la representación escinde radicalmente a los gobernantes de los gobernados. Una democracia de mínimos, como diría Norberto Bobbio[19]: "conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos':
A pesar de su raigambre exitosa en los países más desarrollados del planeta, este modelo está lejos de satisfacer los grandes anhelos de la democracia, desde que apareció en el Ática, en Grecia, hace dos mil quinientos años. Incluso la crítica conservadora es reacia a esta forma de vida en común sin emociones, dominada por el aletargamiento y la rutina. De esta forma, el norteamericano Daniel Bell dirá:
"La dificultad principal es doble: la sociedad occidental carece al mismo tiempo de civitas, la disposición espontánea a sacrificarse por el bien público, y de una f1losofía política que justifique las reglas normativas de las prioridades y asignaciones en la sociedad"[20].
Pero no se trata únicamente de malestares derivados por la falta de pahtos, de sentimientos superiores, de una visión heroica de la vida. No. El problema radica, fundamentalmente, en que el modelo minimalista de la democracia, hoy hegemónico, denota agudas debilidades en diferentes órdenes. En primer lugar, su procedimentalismo intrínseco no comporta formas ampliadas de democracia. Esta se contrae a una competencia entre elites, que refuerza el rol pasivo de la población, sin saber si este método agota los procedimientos de autorización por parte de los ciudadanos, por un lado, y si se consume toda la gama de representación de la diferencia social.
En segundo lugar, el papel cada vez más relevante de la burocracia, que redunda, sin duda, en el manejo técnico y la homogenización en el trato de los problemas administrativos, tiene la dificultad de no dar cuenta que, cada vez más, estos requieren de soluciones plurales, específicas y no únicas. Por ello, el conocimiento retenido por los actores sociales deviene primordial, no siendo remisible a una cuestión meramente tecnocrática. Finalmente, el mandato representativo de esta forma de democracia, justificado por el gran tamaño de los países, no es capaz de representar adecuadamente identidades y agenda específicas, que se multiplican en el mundo contemporáneo y, especialmente, en las zonas periféricas, donde la diversidad, incluyendo la étnica, es significativa[21].
Por estas razones, el nuevo debate sobre la democracia luego del final de la Guerra Fria y en plena globalización se caracteriza por la necesidad de complementar la democracia representativa y superar sus limitaciones, con formas y elementos de la llamada democracia participativa, es decir, lo que Benjamín R. Barber[22] denomina una strong democrary, una democracia fuerte basada en la participación política, la movilización del pueblo, la deliberación pública, la promoción de ciudadanos en vez de individuos y el reconocimiento de la comunidad como espacio de actuación política, que se gobierna a sí misma.
Más allá de las posibilidades de la superación de una democracia formalista por modelos alternativos, el tema de la participación política se ha convertido en el tópico de nuestro tiempo. Existe una suerte de creencia, a veces sin fundamento decisivo, que ella encierra la posibilidad de renovación, la superación del anquilosamiento, el despegue hacia nuevos ámbitos de la sociedad. En consecuencia, las patologías que acusa la teoría de la representación en las democracias realmente existentes solo podrían encontrar remedio mediante el fomento de la participación ciudadana, en múltiples formas y a escala ampliada.
Aunque no esté plenamente acreditado, la percepción generalizada de agotamiento de un modelo de democracia trata de ser redivivo con la panacea optimista de la participación política.
2.1. La participación en el Perú
La tendencia mencionada no ha sido ajena en nuestro medio. La impugnación por los formalismos y deficiencias del sistema democrático, tan comunes entre nosotros, encontró inevitable eco en los programas políticos, siendo especialmente fértil entre los partidos vinculados con la izquierda. En estos casos, el abandono paulatino de un marxismo duro, eclipsado por los vertiginosos cambios internacionales (caída del muro de Berlín, fin de la Unión Soviética, hegemonía sin par del capitalismo) los llevó a abrazar con fervor la teoría de la democracia participativa. Y cuando les tocó gobernar a las municipalidades redivivas, durante la década del 80 del siglo anterior, la pusieron en práctica con notable éxito[23].
Posteriormente, el tema participativo, todavía circunscrito al ámbito vecinal, escapó a determinaciones políticas y se liberó de su enclaustramiento ideológico. En ese momento, en muchas comunas administradas por partidos no marxistas, se aplicaron formas participativas, siendo las más importantes las ocurridas en la Municipalidad de Miraflores.
Como para ratificar que, luego de su impacto inicial, la participación ciudadana respondía a concepciones instrumentales ya cierta moda extendida, antes que a valores políticos ideológicos excluyentes, fue durante el autoritarismo de los años 90 del siglo pasado cuando la participación alcanzó su clímax constitucional y legislativo.
En efecto y paradójicamente, el documento del 93, que sirvió para legitimar el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, consagró solemnemente los derechos de participación y control ciudadanos en su artículo 31. Y por medio de la Ley N° 26300 se aprueba la correspondiente Ley de Desarrollo Constitucional, hasta ahora vigente, que hace gala de los más avanzados mecanismos de la democracia participativa (referéndum, derechos de iniciativa, revocatoria de mandatos, rendición de cuentas, etc.) Pero, ¡cuidado!, ello no pasó de un mero espejismo. Las declaraciones ditirámbicas nunca pasaron de eso. Cuando la realidad lo exigía, el régimen no dudada en desconocer los flamantes mecanismos de la democracia directa, en la forma más grosera y violenta. El célebre referéndum contra la reelección presidencial, llevado a cabo entre 1996 y 1998, fue víctima propiciatoria de este proceder autoritario[24].
2.2. Antecedentes jurídicos de la participación vecinal
Aunque la dictadura militar del general Velasco Alvarado (1968-1974) Y la que le sucedió, encabezada por el general Morales Bermúdez (1975-1980), recurrieron a la fórmula política de la "democracia social de participación plena" para justificar el asalto al régimen democrático, acusado de "tradicional" y "oligárquico", ella no puede ser conceptuada como un antecedente genuino de participación política. En realidad, el modelo corporativo que se pretendió imponer, más el control vertical de cualquier organización social independiente, y el estilo castrense de concebir la política, que reprimía la más leve disidencia era, en verdad, la negación de toda suerte de participación ciudadana[25].
a) La Constitución de 1979 como punto de partida
Por esta razón, las tendencias participativas de la democracia moderna fueron recepcionadas en el texto de la Constitución Política de 1979, conjuntamente con otras innovaciones, entre ellas, la definición descentralizada del Estado peruano y la recuperación del viejo municipio republicano, organizado como verdadero gobierno local, dotado de autonomia, y primer nivel del Estado descentralizado, al mismo tiempo (artículo 252).
A raíz de ello, la participación vecinal-ausente en nuestra tradición institucional oficial; no en la andina donde sí existían prácticas participativas y comunitarias súbitamente adquiere rango constitucional. El artículo 256 la consagra mediante la fórmula:
"Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación de los vecinos en el desarrollo comunal".
De donde fluye que la participación, en el marco vecinal, es responsabilidad de los renovados municipios, pues la fomentan, apoyan y regulan, por un lado. Pero al mismo tiempo, el ejercicio participativo es parte constitutiva de una estrategia que persigue el desarrollo de la comunidad.
En consecuencia, desde su origen, las políticas de participación ciudadana aparecen muy vinculadas con la institución edilicia y la noción del desarrollo local, simultáneamente. De esta manera, se convierte en un factor importante y hasta decisivo, tanto para la caracterización de la identidad contemporánea del quehacer municipal, así como elemento sustantivo para llevar adelante las estrategias desarrollistas, que los gobiernos locales promueven.
b) Las leyes de desarrollo de la Constitución de 1979
Esta matriz constitucional relativa a la participación política de los ciudadanos en los asuntos locales, fue desarrollada por las dos Leyes Orgánicas de Municipalidades del siglo XX: el Decreto Legislativo N° 051, del 16 de marzo de 1981 y la Ley N° 23853, del 9 de junio de 1984.
La primera de ellas plasma en el Título V la participación de los vecinos en el Gobierno Local, en un capítulo único con siete artículos (del 80 al 86). Se trata de una presentación temática todavía inicial, como no podía ser de otro modo, cuyo mérito radica, justamente, en su naturaleza pionera. Sin embargo, en su tiempo, mereció durísimas críticas por parte de los defensores de la "democracia directa", que pensaban que la participación no pasaba de meras fórmulas sin referente real[26]. Es verdad que esta se contraía al ejercicio del derecho de iniciativa, las Juntas de Vecinos ("encargadas de supervisar los servicios municipales y ejecutar obras comunales": artículo 81), el derecho a la información (artículo 83), los trabajos comunales (artículo 84) y los comités comunales como instancias de apoyó y asesoría (artículos 85 y 86), y, por cierto, a la luz actual, deviene en una actuación diminuta. Pero ubicado en su contexto temporal, las normas mencionadas inauguraron una época donde las políticas participativas han alcanzado las cotas más altas, que pudieran haberse imaginado en los inicios de los años 80 de la centuria pasada.
La segunda Ley Orgánica recogió -en parte- las críticas que provenían principalmente de las canteras de la Izquierda; aunque en verdad no se aprecia, todavía, una superación radical con el modelo participativo del D. Leg. N° 051. En efecto, el Título IV denominado De la Participación de la Comunidad, también en un capítulo único con cinco artículos, reitera que esta se verifica en las elecciones municipales, las juntas de vecinos y comités comunales, en el ejercicio del derecho de petición, en las consultas formuladas y en el derecho a ser informado por las autoridades locales (artículo 79). Lo novedoso de esta nueva redacción radicaría en la obligación de la municipalidad a informar a los vecinos, cada noventa días, sobre la marcha de las cuestiones comunales y el estado de la economía edilicia, así como la realización de una sesión de concejo municipal para tratar públicamente las materias de interés comunal, que los vecinos soliciten, por lo menos cada sesenta días (artículo 82). Comentario aparte merece la legalización de la ancestral práctica del cabildo abierto en el artículo 83 de la Ley. Pero su convocatoria está limitada a los municipios con población no mayor de tres mil votantes, previo Acuerdo de Concejo, aprobado por las dos terceras partes de sus miembros y "en vía ilustrativa", es decir, sin carácter vinculante. Y con el objeto de evitar equívocos y excesos, se prohíben convocatorias o pronunciamientos sobre temas ajenos a los municipales o pedidos de renuncia, vacancia, suspensión o reemplazo de alcaldes o concejales.
c) El bache constitucional del documento de 1993
El esquema descrito fue quebrado por la mal llamada "Constitución de 1993", coincidiendo y rindiendo homenaje a la demolición del Estado de Derecho, producto del golpe de abril del año anterior.
Esto se traduce, en primer lugar, porque en el capítulo correspondiente a la Descentralización se omitió toda referencia a la participación vecinal, como sí ocurría en la Carta Política de 1979.
Sin embargo, esta ausencia podría compensarse con una declaración general y amplia sobre la participación política, que pretende abarcar todos los ámbitos estatales, la cual se encuentra plasmada en el inciso 17) del artículo 2 y el artículo 31 del mencionado documento.
Lo municipal, propiamente dicho, está presente en el último numeral, bajo los términos siguientes:
"Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación".
Quizá ello eximió a sus autores de no incluir el tema participativo en la parte de la descentralización y los gobiernos locales, por suponer que sería redundante. El hecho es que, a la par que se rompía con modo de tradición municipal participativa, se abría un nuevo curso, una variante alterna, cuyas repercusiones, para bien o para mal, se prolongan hasta hoy.
La innovación y novedad aparecen recién con la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, de fecha 2 de mayo de 1994, razón por la cual su análisis resulta imprescindible.
No se trata, por cierto, de abordar el conjunto de la norma legal ni cada uno de sus aspectos, sino centrarse exclusivamente en sus connotaciones edilicias. Con esta perspectiva, podemos decir que el participativo municipal aparece en los artículos 2 y 3 de la Ley, relativos a los derechos de participación y los derechos de control de los ciudadanos, respectivamente.
Así entre la relación de los derechos de participación se encuentran el de "iniciativa en la formación de dispositivos municipales" (inc. d) y "otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley, para el ámbito de los gobiernos municipales" (inc. e). Y en cuanto a la relación de los derechos de control, del artículo 31a referencia abarca también a la fórmula: "Otros mecanismos de control establecidos por la presente ley, para el ámbito de los gobiernos municipales", como reza el inciso d). También en el mismo texto existen referencias a derechos de control que sí afectan los espacios locales, como la rendición de cuentas, la remoción de funcionarios y, especialmente, la revocatoria de autoridades, que por su importancia y singular vigencia merecen un examen específico.
Pero en cuanto a lo primero, a esas fórmulas' amplísimas y a la vez cripticas, la Ley pretende encontrar una vía de esclarecimiento mediante el artículo 7, el mismo que dispone que:
"Los derechos de participación y control ciudadano a que se refieren los incisos d) ye) del artículo 2° y d) del artículo 3° de la presente ley; así como el referéndum sobre normas municipales y regionales serán regulados por las leyes orgánicas que reglamenten lo referente a los gobiernos locales y regionales".
Sin embargo, el hecho de que durante los años del autoritarismo no se hayan dictado las referidas leyes -principalmente porque el Gobierno nunca tuvo interés en promover a las municipalidades y, menos aún, a los gobiernos regionales- dejará en perpetua incógnita la concreción práctica de sus nociones sobre la participación política en los ámbitos descentralizados. De ahí que su remembranza no transciende las fronteras de la anécdota, como vehículo para contrastar los discursos con la realidad.
En lugar de lo dicho, sí resulta revelante el régimen de las revocatorias de los mandatos de alcalde o regidor. Es decir, el mecanismo por el cual las autoridades elegidas por votación popular pierden sus cargos por decisión de sus propios electores, a través de una elección de signo negativo. La revocatoria está consignada en el texto del Documento del 93, en su artículo 31, y ha sido desarrollado en el Capítulo III, del Título II de la Ley N° 26300. Más allá de la calidad de las reglas establecidas, de la naturaleza de la propia institución, originalmente se pensó que se trataba de un procedimiento para afectar más aún a las municipalidades, no gratas a la dictadura; y que en todo caso, podría provocar un gran desorden e inestabilidad en el mundo edilicio.
Felizmente, estas aprehensiones no se han verificado con el correr de los años.
y es que el uso de la revocatoria, por su complejidad y exigentes requisitos, no ha alcanzado dimensiones preocupantes. La primera experiencia de esta clase de consulta, en el año de 1997, comprometió solamente al Bo 7% del número total de municipios, pero las autoridades revocadas no pasó del 3.25%. Y la revocatoria de los años 2001 y 2004 se mantuvo dentro de estos rangos. Es decir, este mecanismo de control ciudadano tuvo un impacto relativo y en vez de válvula para intereses subalternos, los casos de revocación estuvieron justificados plenamente[27].
A pesar de lo expuesto, la revocatoria sigue siendo el mecanismo participativo, de control ciudadano, de democracia directa más importante de nuestro ordenamiento institucional.
2.3. El régimen actual de participación vecinal
El retorno a la vida democrática llevó a sus cotas más altas las políticas de participación ciudadana, no porque la dictadura hubiera exacerbado estos planteamientos -con exclusivos fines demagógicos, claro está- sino principalmente porque en el ámbito internacional las tendencias democratizadoras cada vez más fusionan e identifican, con mayor énfasis, la institucionalidad democrática existente con la variedad de prácticas de participación directa[28].
Esto se tradujo en la nueva estrategia des centralista puesta en práctica que, con más claridad que antaño, concebía a esta importantísima reforma estatal como un mecanismo idóneo para la profundización de la democracia; y esta, a su vez, como auto de su renovación, debería abrir nuevos y múltiples canales para la participación de las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, descentralización política, democracia y participación ciudadana, configuraban una tríada indesligable. Cada una de estas nociones supone, integra, complementa y desarrolla a las otras. Constituyen un verdadero círculo virtuoso, que tienden a elevar la calidad de la vida democrática, en un contexto de deterioro de sus manifestaciones representativas[29].
Esta concepción se encuentra plasmada en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, publicada el 20 de julio de 2002. Entre los objetivos a nivel político, consignados en el artículo 6, inc. c) destaca la: "Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos, de cada región y localidad".
Coherente con esta lógica, le dedica todo un Capítulo, el IV; a la participación ciudadana. Se constituye, de esta manera, en una verdadera obligación política: "Los gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública" (artícul017.1). Y dicha participación "se canaliza a través de los espacios de consulta, coordinación, concertación y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan, de acuerdo a ley" (artículo 17.2).
Y, finalmente, llegamos a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, de fecha 27 de mayo de 2003, la cual resume las concepciones señaladas incorporando en la definición misma del gobierno local la cuestión participativa. Así el artículo 1 de su Título Preliminar (que es novedad también) destaca:
"Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos".
Esta concepción de la participación política en los asuntos y la gestión pública, en el ámbito local, operaría a través de dos grupos de mecanismos. El primero, con el restablecimiento de los llamados derechos de participación y control vecinal. Y el segundo, con los novísimos procedimientos de participación en la elaboración de los planes de desarrollo local y la aprobación del inédito presupuesto participativo.
a) El vigente régimen de los derechos de participación y control vecinal
El primer tema se verificó con la reincorporación del tema de la participación vecinal, en términos similares al artículo 256 de la Constitución de 1979, mediante la reforma constitucional aprobada por la Ley N° 27680, que sustituyó íntegramente al Capítulo XIV del Título IV del documento de 1993. En el plano jurídico, fue este paso el inicio de la recuperación y retorno al proceso de descentralización del Estado, pasmado durante los ominosos años del autoritarismo de la década de los 90. El resultado de esta nueva voluntad política se cristalizó en el artículo 197 del nuevo Texto Constitucional, el mismo que está siendo objeto del presente comentario.
Esto se aprecia en la Ley N° 27972, la vigente Ley Orgánica de Municipalidades. A diferencia de las dos Leyes Orgánicas Municipales de finales del siglo XX -que hemos analizado líneas arriba- el tratamiento relativo a la participación vecinal no solo es sustancialmente más amplia, sino conlleva, también, una estructura diferente y novedosa.
Veamos, primero, lo similar. Definitivamente, la comparación del Título VIII denominado Los Derechos de Participación y Control Vecinal, de la actual Ley Orgánica de Municipalidades, con sus análogos del D. Leg. N° 051 Y de la Ley N° 23853, pone en evidencia una ampliación temática, un tratamiento más completo y sofisticado, así como la incorporación de nuevos derechos participativos y de control.
De saque, el artículo III aporta una elaboración más compleja de las políticas de participación, que las anteriores versiones:
''Los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal, a través de mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos políticos, de conformidad con la Constitución y la respectiva ley de la materia".
A continuación, la Ley Municipal ofrece una relación vasta de mecanismos para ejercer el derecho a la participación vecinal: a) derecho a la elección de los cargos municipales, b) iniciativa en la formación de normas municipales, c) derecho de referéndum, d) derecho de denunciar infracciones, e) derecho a ser informado, f) cabildo abierto, conforme a la ordenanza que el Concejo expida, g) juntas vecinales y otras asociaciones similares, h) comités de gestión; tal como está consignado en el artículo 113.
y lo sugestivo es que cada una de estas facultades merece un desarrollo amplio y detallado en los sucesivos artículos, comprendidos entre el 114 al 120, lo que demuestra que el legislador no se contentó con la mera enunciación, sino ingresó decididamente a su desarrollo, con el indudable propósito de garantizar su cumplimiento efectivo e ir, de esta manera, más allá de las declaraciones formales.
En segundo lugar, y esto sí resulta novedoso, se consignan los llamados derechos de control vecinal, en sentido estricto, como una variante de la participación en general, siguiendo, quizá, la pauta de la Ley N° 23600, que consagra estos derechos, su especificidad y diferenciación.
El artículo 121 reconoce dos: la revocatoria de autoridades municipales y la demanda de rendición de cuentas. Solo el primero accede a un desarrollo limitado, pues se limita a señalar que los cargos de alcaldes y regidores son revocables, "de acuerdo a las normas previstas en la Constitución y la ley en la materia". Así después de casi diez años, el instituto de la revocatoria es incorporado, de pleno derecho, en el seno de la Ley Orgánica de Municipalidades.
b) Los planes de desarrollo municipal concertados y el presupuesto participativo
Aunque, sin duda, existen cuestiones inéditas, el contenido del Título VIII de la actual Ley edilicia todavía se enmarca dentro de las pautas anteriores, en términos gruesos. La auténtica ruptura con la anterior tradición municipal participativa recién la encontramos en el Título VII de la Ley, relativo a los Planes de Desarrollo Municipal
Concertados y los Órganos de Coordinación. Sin embargo, la cuestión estaría incompleta y no se entendería cabalmente, si se omitiera la problemática novedosa del presupuesto participativo, que aparece en el artículo 53 de la Ley Orgánica, dentro el Título IV correspondiente al Régimen Económico Municipal.
Se recoge así la auspicio s a experiencia de gestión municipal realizada en la ciudad brasileña de Porto Alegre, en el año de 1989, donde se puso en marcha originales mecanismos institucionales para garantizar la participación de los vecinos en la elaboración y ejecución del presupuesto edilicio, interviniendo, por lo tanto, en la distribución de los recursos y en el señalamiento de las prioridades de inversión.
Este proceso, conocido como "presupuesto participativo", se convirtió -según autores especializados como Sousa Santos[30] en "la clave del éxito de la administración municipal" de Porto Alegre. Pero no solamente ello. Se lo concibe, también, como la "mediación institucional para la reinvención de la teoría de la democracia" y "principio de organización de una administración municipal democrática y redistributiva".
Posteriormente, esta práctica fue exportada a otras ciudades del país vecino, con rutilante éxito, convirtiéndose en un verdadero modelo que ha transcendido sus propias fronteras.
El mencionado artículo 53 de la actual Ley Orgánica de Municipalidades asume plenamente estos conceptos y establece, de forma meridiana, que: "El presupuesto participativo forma parte del sistema de planificación". Es decir, el reconocimiento de que el presupuesto está íntimamente vinculado con esa gran herramienta para la gestión edilicia: el plan de desarrollo municipal concertado. Eso explica la denominación del Título VII de la Ley.
Por otro lado, el mismo artículo precisa la naturaleza del presupuesto participativo, relacionándolo con la participación vecinal; la misma que deberá ser regulada, en la forma como lo establece el artículo 197 de la Constitución reformada. Justamente, esta normación especializada aparece consignada en el aludido Título VII, pero, igualmente, en la Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 171-2003-EF, conformando un sugestivo cuerpo jurídico sobre la materia. Repasémosla escuetamente.
De acuerdo a esta legislación, esta participación de los vecinos en los procesos de formulación del Plan Concertado y el Presupuesto Participativo municipales se canalizan a través dos órganos inéditos: el Consejo de Coordinación Local Provincial y el Consejo de Coordinación Local Distrital, diseñados siguiendo la pauta de los Consejos de Coordinación Regional (artículo 191 de la Constitución reformada y la Ley N° 27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales).
En efecto, el artículo 97 de la Ley Municipal ratifica la naturaleza coordinadora de estas instancias, mas no gubernativa. Ello se verifica cuando se dispone que tanto el Plan como el Presupuesto Participativo son aprobados por los respectivos concejos municipales, el legislativo local. Por lo tanto, estos órganos coordinadores son mecanismos de información, debate, consulta y propuesta. Ilustran a los órganos de gobierno, mas no los sustituyen.
Según el artículo 98 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el Consejo de Coordinación Local Provincial es presidido por el alcalde e integrado por los regidores de la provincia, más los alcaldes distritales de la jurisdicción. Asimismo, lo integran los representantes de las organizaciones de la sociedad civil de la localidad, en una proporción equivalente al 40% de las autoridades municipales participantes. Son elegidas democráticamente, por un periodo de dos años, entre los delegados debidamente acreditados de las organizaciones de nivel provincial e inscritas en el registro que para dichos efectos abrirá la Municipalidad. Se reúne ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente, cuando lo convoque el alcalde provincial. En las reuniones ordinarias se deberá integrar los planes distritales y coordinar, concertar y proponer el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo de la provincia (artículo 99). Con el objeto de que no haya duda, el artículo 100 declara que este Consejo "no ejerce funciones ni actos de gobierno". Finalmente, el funcionamiento de este órgano se regulará por ordenanza municipal, aprobada por el Concejo Povincial a propuesta de la instancia de coordinación (artículo 101).
El Consejo de Coordinación Local Distrital sigue la misma pauta, pero según el artículo 102 de la Ley Municipal, los alcaldes que concurren son los de los centros poblados del territorio. También se establece la limitación para que una misma organización no pudiera acreditarse simultáneamente en los niveles provinciales y distritales.
El referido Título VII de la Ley edilicia crea, además, la llamada Junta de Delegados Vecinales, conformado por los representantes de las organizaciones urbanas y rurales, "organizadas, principalmente" como juntas vecinales", correspondiendo a la Municipalidad "regular su participación, de conformidad con el artículo 197 de la Constitución Política del Estado" (artículo 106). Esta instancia tiene como funciones la proposición de las prioridades del gasto e inversión, apoyar la seguridad ciudadana, organizar actividades recreativas, fiscalizar la ejecución de los planes de desarrollo y otros similares (artículo 107).
Para terminar esta visión panorámica, debemos mencionar las disposiciones y normas contenidas en la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su Reglamento.
En efecto, en dichas normas se encuentran los principios que animan a este instrumento de gestión, las instancias y mecanismos que establecen los procedimientos específicos, las evaluaciones técnicas, la formalización de acuerdos, la rendición de cuentas, los métodos de vigilancia, etc. En fin, todo un complejo y vasto universo, a la vez sugerente, por su enorme potencialidad para reinventar la democracia, desde una perspectiva participativa.
3. La problemática de la seguridad ciudadana
La segunda parte del artículo 197 de la Constitución reformada postula que las municipalidades: 'asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley".
No es causal, ni obedece a meras razones de economía normativa, que este tema aparezca en el mismo texto en el que se estipula la importancia de la participación vecinal en el desarrollo de la localidad. Ciertamente, hay fundamentos profundos, incluso principistas, para establecer esta vinculación.
3.1. Aparición del concepto de seguridad ciudadana
A diferencia de la noción de seguridad, a secas, que se remonta al advenimiento del Estado moderno, ese cuerpo político depurado de todo idealismo en cuanto sus fines comunes o trascendentes, verdadero dios mortal-según la idea de Thomas Hobbes- "que por el terror que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en su propio país, y para la ayuda mutua contra sus enemigos, en el extranjero", razón por la cual le debemos "nuestra paz y nuestra defensa"[31], como función esencial, la llamada seguridad ciudadana es de reciente data.
Surge cuando se toma conciencia que la tranquilidad pública y la paz social no dependen, exclusivamente, de la fuerza estatal ni de la capacidad técnica de los aparatos de seguridad, creados para tal fin. En nuestro medio, ello cobró realidad en los años 80 del siglo anterior, cuando la violencia subversiva y el incremento de la delincuencia común desbordaron a la policía y la instancia de seguridad, haciendo evidente sus límites.
La ausencia del Estado llevó a la proliferación de mecanismos de autodefensa ciudadana, como las rondas campesinas, los cuerpos de vigilancia urbana, además de las compañías de policías particulares, para compensar los niveles crecientes de inseguridad.
Las municipalidades, que en esos años recuperaron su autonomía, fueros y recursos, no fueron insensibles ante este reto social. Existía en las corporaciones edilicias un viejo cuerpo de policía municipal, encargado de hacer cumplir las disposiciones de los gobiernos locales. Pero evidentemente, por su tipo de organización y lo limitado de sus funciones, no era la entidad idónea para cumplir las nuevas responsabilidades en materia de seguridad.
Por eso, algunos municipios distritales de Lima, particularmente el Concejo de San Isidro, crearon los llamados servicios de serenos, con sus respectivos arbitrios y atribuciones, para corregir los vacíos dejados por la Policía Nacional que abandona la calle (se había perdido la figura del "tombo" de la esquina), por estar abocada a la lucha antisubversiva y a la persecución de los delitos mayores.
Al calor de esta nueva práctica urbana se puso de moda el término "seguridad ciudadana", para denotar la participación de las organizaciones de la sociedad civil y de las propias municipalidades en la lucha contra la criminalidad local.
El Documento de 1993 refleja esta inédita realidad y consagra juridicamente por primera vez el concepto, vinculándolo con la actuación municipal en es la clase de tareas. El artículo 195 a la letra decía:
"La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana",
Como se observa, desde el comienzo, la noción de "seguridad ciudadana" fue percibida como una función compartida entre la Policía Nacional y las Municipalidades, correspondiéndole al Gobierno Central mediante una ley determinar las formas de cooperación.
3.2. Precisando los alcances del concepto
Esta primera característica de la seguridad ciudadana -su relación con el quehacer municipal- se complementa y perfecciona con la idea de la participación vecinal en dicha tarea. En consecuencia, la institución técnica encargada de la seguridad, la Policía Nacional del Perú, deberá establecer una doble coordinación: con el municipio y los vecinos de la localidad.
Que la seguridad y la defensa del orden interno puedan ser, ahora, una responsabilidad compartida no solo entre entidades del Estado, sino con la propia sociedad civil, constituye una ruptura del monopolio de violencia legítima que concentró el Estado moderno, frente a las formas tradicionales de autocomposición de los conflictos, donde los mecanismos de seguridad eran múltiples y estaban dispersos.
Por esta razón, ni en la Constitución de 1979 ni en el Documento de 1993 la función de mantener el orden interno ofrece esta concurrencia plural de instituciones. El artículo 277 de la primera, como el artículo 166 del segundo, hace alusión
exclusiva a las Fuerzas Policiales o la Policía Nacional, sin mención alguna a los gobiernos locales y, menos aún, a las organizaciones sociales.
La misma inercia aparece en el artículo 3 de la Ley N° 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, vigente desde el 23 de diciembre de 1999. En vez de innovar y ponerse a tono con los nuevos tiempos, el citado numeral reproduce el mandato constitucional, en términos de exclusividad policial en los referente a la preservación de su finalidad fundamental: el orden interno.
Sin embargo, en el artículo 7 de la misma Ley, advertimos el objetivo impacto de la realidad. Entre el dilatado listado de funciones, el inc. 3) destaca:
"Garantizar la seguridad ciudadana. Capacita en esta materia a las entidades vecinales organizadas".
El texto es sustancial porque no solo se incorpora el tema participativo dentro de las estructuras orgánicas de la Policía Nacional, sino porque ayuda a clarificar el concepto.
En primer lugar, la misión fundamental sobre el orden interno adquiere especificidad, mediante la idea de seguridad ciudadana en los espacios locales. Dicho de otro modo, la seguridad ciudadana es el procedimiento de preservación del orden interno, en los términos municipales. Razón por la cual, la cooperación del gobierno edilicio resulta estratégica e insustituible, marcando sus notas y rasgos particulares.
En segundo lugar, la seguridad ciudadana no solo tiene una definida vocación local-a pesar de que puedan existir instancias de dirección y coordinación de mayor envergadura- sino está en estrecha vinculación con lo que el artículo 7 denomina "entidades vecinales organizadas". De esta manera, la cuestión de la seguridad se desplaza de sus ámbitos clásicos: policiales, técnicos, burocráticos, administrativos y especializados, para ingresar en el exultante mundo de la sociedad civil.
Se trata de una visión donde la seguridad deja de ser un asunto exclusivo de las fuerzas del orden, para devenir en preocupación y responsabilidad de las organizaciones ciudadanas. Es la sociedad entera y ya no solo del aparato oficial, la que se vuelca a conseguir la paz social, la protección de la gente y sus bienes. La idea de deficiencia de este último, si bien está presente, ya no es la explicación principal, sino una relectura refrescante, a luz de la democracia participativa y sus ventajas.
El manejo del orden interno deja de ser monopolio funcional de las instituciones especializadas del gobierno central, para dar lugar a manejos descentralizados, específicos, con un fuerte componente participativo.
El artículo 197 de la Constitución reformada asume esta tendencia y por ello trata la seguridad ciudadana no solamente en el mismo artículo, sino como variante' renovadora de las prácticas participativas de la población, a escala local.
3.3. La seguridad ciudadana en las leyes de desarrollo constitucional
El retorno a la democracia, así como llevó a sus cotas más altas la temática de la participación vecinal, le ha dado un extraordinario impulso a la seguridad ciudadana.
Ciertamente, la vigente Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, ha otorgado un tratamiento privilegiado a esta cuestión. Pero más sugestivo resulta que a partir del 12 de febrero de 2003, se haya expedido un conjunto de leyes tendentes a reforzar, ampliar y precisar los alcances de la seguridad ciudadana, dándole al tema una dimensión que jamás ha tenido, y nos permite avizorar nuevos y espectaculares desarrollos en este campo.
Repasemos cada una de estas normas de forma sintética, para tener una visión completa del panorama actual de la seguridad ciudadana en nuestro medio.
a) La Ley Orgánica de Municipalidades
A diferencia de sus similares del último siglo, el Decreto Legislativo N° 051 Y la Ley N° 23853, la actual Ley Orgánica de Municipalidades ofrece un tratamiento adecuado del tema que estamos ventilando.
El artículo 85 tiene la particularidad de incorporar dentro de los predios de la seguridad ciudadana las acciones de la llamada defensa civil, es decir, las labores que corresponden a la prevención de desastres naturales y al manejo de las situaciones provocados por ellos. Esta fusión en un mismo texto legal, aunque discutible, porque se trata de temas distintos, no impide la autonomía conceptual de cada una de estas actividades. Por ello, sin perjuicio de lo anterior, es factible indagar, en solitario, por la problemática de la seguridad ciudadana.
El mencionado artículo, por otro lado, está estructurado siguiendo la pauta de distribución de competencias, establecido por la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización: competencias exclusivas de las municipalidades provinciales, competencias exclusivas de las municipalidades distritales y competencias compartidas entre ambas instancias u otras.
De este modo, a los municipios provinciales les corresponde, en exclusiva:
"Establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participación de la sociedad civil y de la Policía Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del centro poblado en la jurisdicción provincial, de acuerdo a ley".
En consecuencia, a las municipalidades distritales les alcanza:
"Organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva".
Y; entre el ámbito de 10 compartido, las municipalidades provinciales deberán:
"Coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Policía Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y de seguridad ciudadana".
Este es el cuadro que presenta la Ley Municipal: la seguridad ciudadana aparece como una competencia compartida, correspondiéndole al gobierno provincial la función normativa y a los distritales la función ejecutiva. Además, y aunque la relación es marginal, se encarga a estos últimos la tarea de llevar "el registro y control de las asociaciones vecinales que recaudan cotizaciones o administran bienes vecinales, para garantizar el cumplimiento de sus fines" (Inc. 3.3, artículo 85).
b) Las leyes de seguridad ciudadana
El incremento de la criminalidad, especialmente la expansión del sentimiento de peligro en amplias capas de la población, generó una demanda que obligó al Gobierno a conformar una Comisión de Trabajo sobre Seguridad Ciudadana, presidido por el entonces Primer Vicepresidente de la República e integrado por los ministros del Interior y de Justicia, el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional del Perú, el Instituto Nacional Penitenciario, la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Asociación Pro Seguridad Ciudadana (APROSEC), con el objeto de preparar propuestas legislativas sobre el tema[32].
Tras once sesiones se acordó un conjunto de conclusiones, recomendaciones y plan de acción, que se tradujo en diez iniciativas legislativas, tendentes a darle un nuevo y vigoroso impulso a la cuestión de la seguridad ciudadana, presentadas al Congreso de la República el 29 de octubre de 2002.
Posteriormente, en la edición del diario oficial El Peruano, de fecha 12 de febrero de 2003, apareció un verdadero paquete legislativo de siete normas legales, relacionadas con la constitución de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, con instancias, niveles y funciones, y temas afines, que ciertamente han revolucionado la problemática.
Veamos, a continuación, en qué consisten.
a) La Ley N° 27933, que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, SINASEC, con el objeto de "coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la participación ciudadana para garantizar una situación de paz social" (artículo 3), y cuyos componentes son el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, los Comités Regionales, los Comités Provinciales y los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (artículo 4).
De acuerdo a la Ley y su Reglamento, aprobado por ns. N° 012-2003-IN del 7 de octubre de 2003, el Consejo Nacional es el órgano rector del Sistema. Le corresponde formular, conducir y evaluar las políticas de seguridad ciudadana y goza de autonomía funcional y técnica (artículo 5). Depende de la Presidencia de la República y es presidido por el Ministro del Interior. Lo integran los ministros de Justicia, de Educación, de Salud, Economía y Finanzas o sus representantes, el representante de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal de la Nación, el Defensor del Pueblo o sus representantes, dos Presidentes Regionales, el Alcalde Metropolitano de Lima y los Alcaldes de las dos provincias capitales de departamento con mayor número de electores o sus representantes (artículo 6); y cuenta con una Secretaría Técnica como órgano de soporte técnico y administrativo, cumpliendo funciones ejecutivas y de coordinación, dependiente del Ministerio del Interior (artículos 11 y 13 del Reglamento).
Es necesario hacer una especial mención a los Comités Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, pues en ellos participan las municipalidades. Concretamente, le corresponde a los alcaldes de dichas circunscripciones presidir los referidos organismos, los cuales están integrados por la autoridad política de mayor nivel (subprefecto o gobernador), el jefe policial de mayor graduación, la autoridad educativa y de salud de la localidad, representantes del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Defensor del Pueblo, tres alcaldes distritales o dos del centro poblado, según el caso, y representantes de las rondas campesinas y de las juntas vecinales (artículos 15 y 16 de la Ley).
Hay que destacar que estos organismos, aunque fundamentalmente tienen una función deliberativa y coordinadora entre instancias comprometidas con el tema de la seguridad de los vecinos, sin embargo, pueden "formular, ejecutar y controlar los planes, programas y proyectos de Seguridad Ciudadana, en sus respectivas jurisdicciones" (inc. c del artículo 17 de la Ley). Más aún, el artículo 18 del Reglamento define a los Comités Provinciales como "órganos ejecutivos del Sistema, que cumplen además 'la función técnico normativo respecto al cumplimiento de las funciones de los Comités Distritales, dentro de su demarcación territorial". Por su parte, estos últimos, de conformidad con el artículo 23 del Reglamento, son igualmente "órganos ejecutivos y constituyen las células básicas del Sistema".
Esto quiere decir que la seguridad ciudadana acentúa su carácter municipal tanto por la dirección y representación de los Comités, adjudicada a los alcaldes, como por ser concebidos como órganos ejecutivos del Sistema Nacional del Seguridad Ciudadana. Lo que implica no solo novedad, sino un giro radical verdaderamente asombroso en una materia que hace pocos años no aparecía en el horizonte edilicio.
Sin duda se trata de una de las principales innovaciones en la experiencia municipal, aunque todavía no se hayan desplegado todos sus efectos y consecuencias.
Las demás normas del paquete legislativo del 12 de febrero de 2003 son:
b) Ley N° 27934, que regula la intervención de la Policía y el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, a [m de facilitar la actuación de las autoridades ante hechos delictivos de comisión inmediata, por lo cual la oportuna intervención resulta decisiva. Merece destacarse la ampliación del concepto jurídico de flagrancia, comprendiendo situaciones más allá del acto actual, como la detención después de una persecución inmediata o cuando es sorprendido con objetos o huellas que delatan que el delito acaba de ser cometido.
c) Ley N° 27935, que modifica artículos de la Ley de Ejecución de la Penas de Prestación de Servicios a la Comunidad y de Limitación de Días Libres, en el sentido de permitir que las municipalidades puedan participar en la ejecución de esta clase de penalidades menores y que redunda en beneficio de la comunidad, ya sea ofreciendo locales o determinando los servicios de redención que pudieran aplicarse.
d) Ley N° 27936, que altera las condiciones para el ejercicio de la legítima defensa, excluyendo el criterio absoluto de la proporcionalidad del medio empleado, por la idea de la necesidad racional del mismo, con lo cual se supera la rigidez anterior, que hacia ilusa esta institución.
e) Ley N° 27937, que modifica varios artículos del Código Penal, en el sentido de agravar las penas por los delitos de violencia y resistencia a la autoridad.
f) Ley N° 27938, que autoriza la asignación y uso de los bienes incautados en caso de delitos de secuestro o contra el patrimonio, cometidos en banda.
g) Ley N° 27939, que establece el procedimiento en caso de faltas, modificando los artículos pertinentes del Código Penal, con el propósito de darle importancia a esta clase de contravenciones, que pese a su poca magnitud, constituye, sin embargo, un vastísimo problema social.
Estas normas, como se observa, complementan las acciones en materia de seguridad ciudadana y ofrece un cuadro impresionante por las consecuencias, aún inéditas, que pudieran desarrollarse en el futuro.
BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México, 1994; BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo. Alianza Editorial, Madrid, 1989; COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil y teoría política. México, 2000; DELGADO SIL V A Ángel. Municipio, descentralización y movimiento popular. Editora Ingraf - Peruana, Lima, 1982; DEL AGUILA Rafaet Fernando; V ALLESPÍN y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editoriat Madrid, 1998; FUKUY AMA, Francis. The end of de History? The National Interest , 16 (summer 1989); HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editoriat Madrid, 1991; HOBBES, Thomas. Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Tomo 1, Sarpe, Madrid, 1984; JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 2001; MC CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos:
políticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en W.AA. "El gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985; PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS-PNUD. Informe sobre la democracia en América Latina. PNUD, 2004; SCHUMPETER, Joseph.
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SOUSA SANTOS, Bounaventura y A VRITZER, Leonardo. Para ampliar el canon democrático. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Económica, México D.F., 2004; SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Alegre: para una democracia redistributiva. En W.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Económica, México, 2004;
T ARROW, Sydney. El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997; W.AA. Reelección presidencial y derecho de referéndum. Foro Democrático y Fundación Hans Seidel, Lima, 1977; W.AA. El gobierno militar: Una experiencia peruana 1968 -1980. Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985.
[1] Ver GARCíA CALDERÓN, Francisco. Diccionario de la legislación peruana. 2' edición. Librería De Laroque Jeune 1, Qua Voltaire. Paris, 1879; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Derecho Municipal, Lima, 1985, p. 9; MARAGALL, Pasqual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos ¿Qué son? Ediciones Destino
[2] España, 1997, p. 32. , Así, por ejemplo, en el artículo 1 del Título Preliminar se dice: "Los gobiernos locales son entidades básicas de la organización territorial del Estado" (Sic). °, en d artículo II del mismo Título Preliminar: "Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa", etc
[3] BRANDES SÁNCHEZ-CRUZAT, José Manuel. La autonomía local en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional En: "La autonomía local. Análisis jurisprudencial". Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998, p. 29; ALZAMORA V ALDEZ, Mario. Bases para una legislación municipal Editorial Universitaria, Lima, 1966, p. XVII.
[4] La Quinta Disposición Final de esa Constitución dispuso que ese mandato de cinco (5) años era progresivo en las futuras elecciones municipales: primero de tres años y luego de cuatro años.
[5] Ley que ha sido denominada como "Ley del embudo" por la Presidenta de la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la República.
[6] El artículo 22 de la Ley de Partidos Políticos prescribe que las elecciones internas de candidatos a cargos de elección popular se realizan entre los 210 Y 180 días calendario anteriores a la fecha de la elección.
[7] Por culpa del centralismo, el gamonalismo y las dictaduras de turno, desde que la Constitución de 1834 suprimió las municipalidades, durante la mayoría de la etapa republicana no hemos tenido' elecciones para alcaldes y regidores. Las ocasiones en que hubieron elecciones municipales son especies de islas históricas, y luego se retornan a partir del año 1963 en que se promulgó la Ley N° 14669
[8] En el artículo 189 de la Constitución se otorga a los centros poblados la condición de "gobierno local", aunque seguidamente en el artículo 194 se establece que únicamente las municipalidades provinciales y distritales son órganos de gobierno local y que "las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley". Asimismo, el artículo 198 de la Constitución, a nuestro entender erradamente, dispone que las "municipalidades de frontera tienen régimen especial".
[9] CASTRO-POZO DÍAZ, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada, concordada y jurisprudencia). Editorial Rao, Lima, 2003, p. 17 Y ss. , Las funciones del Poder Público son cuatro: la constituyente, la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. GUERRERO, Ornar
[10] La teoría de la Administración Pública. Estudio preliminar. Editorial Harla, México, 1986, p. X.
[11] La propuesta de Ley de Bases de Municipalidades en lugar de la tradicional Ley Orgánica, en verdad no es ninguna novedad. Ella y su debate se remontan a la década de! sesenta, conforme consta en la publicación efectuada por e! Colegio de Abogados de Lima titulada Bases para una legislación municipal En este debate los doctores Luis De! Prado Paredes, Gustavo Bacacorzo y Marío Gotuzzo, entre otros, delinearon las características de la "Ley de Bases Municipal", ya que no compartían e! criterio de quienes sostenían que tal medida imposibilitaría e! control de las, municipalidades. Por e! contrario, afirmaron que a nombre de dicho control se habían cometido los más grandes atentados contra la autonomía municipal, y que e! control no se realiza eficazmente jamás con medidas prohibitivas, sino mediante una directa y eficaz ingerencia de los próximamente interesados en el gobierno y en el manejo de los intereses locales.
[12] "Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicado, en la renta que produce su explotación, en armonía con una política descentralista. Su procesamiento se hace preferentemente en la zona de producción".
[13] "A este proceso podemos denominarlo como la estatización del canon. Las empresas son exoneradas de esta carga, y las regiones donde existen recursos naturales significativos, continúan sin obtener directamente un porcentaje de las utilidades generadas por su explotación. Esto coincide con la lógica global de crear un panorama atractivo para las inversiones, aminorando las cargas que las empresas deberían asumir. Así como en la privatización las deudas de las empresas en venta vienen siendo asumidas por el Estado, igualmente en el caso del canon u otras cargas, son transferidos al Estado". DE ECHAVE, José. La estatización del canon. L.R. 05/11/1994, p. 20.
[14] El artículo 6 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por el Decreto Supremo N° 156-2004-EF del 11/11/2004, refiere que los impuestos municipales son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto Predial; b) Impuesto de Alcabala; c) Impuesto al Patrimonio Vehicular; d) Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en el diario oficial El Peruano, 15/11/2004, p. 280367.
[15] Esta se evidenció en el reciente Informe La democracia en América Latina. Elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD, 2004, pp.137 Y ss
[16] Es el caso del célebre pero episódico texto de FUKUYAMA, Francis. The end of de History? The Nacional Interest, 16 (summer 1989), pp. 3-18
[17] Ver, por ejemplo, HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial, Madrid, 1991.
[18] SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo y democracia. Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946, , pp. 311 Y ss
[19] BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia. Fondo de Cultura Económica, México, 1994, pp. 14 Y ss
[20] BELL, Daniel. Las contradicciones culturales del capitalismo. Alianza Editorial, Madrid, 1989, p. 37
[21] Estas ideas han sido tomadas, entre otros, de SOUSA SANTOS, de Bounaventura y AVRITZER, Leonardo. Para ampliar el canon democrático. En: "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa". Fondo de Cultura Económica. vv.AA. México D.F., 2004, pp. 35 Y ss.
[22] DEL ÁGUILA, Rafael; VALLESPÍN, Fernando y otros. La democracia en sus textos. Alianza Editorial, Madrid, 1998, pp. 281-296
[23] Sin duda, la experiencia más valiosa fue la de Villa El Salvador, pero en esos años se promovieron experiencias similares en la Municipalidad Metropolitana, como el programa del Vaso de Leche y en distritos como el Agustino, San Juan de Miraflores, Comas, Independencia, etc. Asimismo municipios provinciales como lIo, Cajamarca, Cuzco, entre otros, conocieron, también, de prácticas participativas
[24] La dictadura consintió el proceso de recolección de firmas hasta el momento que creyó que la iniciativa no prosperaria. Cuando cayó en cuenta de lo contrario, dictó leyes contrarias al espíritu participativo, sin el menor escrúpulo. Sobre dicho itinerario, ver vv.AA. Reelecdón presidendal y derecho de referéndum. Foro Democrático y Fundación Hans Seidel. Lima, 1977
[25] Sobre el estilo de movilización social en los años 70 "plagados de contradicciones" y donde "la retórica superó a la acción" se ha escrito mucho; pero nos quedamos con el ensayo de Mc CLINTOCK, Cynthia. Velasco, funcionarios y ciudadanos: políticas de cautela, de donde extraemos estos conceptos. Ver en vv.AA. "El gobierno militar: una experiencia peruana 1968-1980". Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1985. pp. 324 Y ss
[26] Sobre el particular ver DELGADO SILVA, Ángel. Municipio, descentralización y movimiento popular. Editora Ingraf-Peruana, Lima, 1982, pp. 23 Y ss.
[27] Sobre el particular ver JURADO NACIONAL DE ELECCIONES. Consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. Biblos S.A., Lima, 200t
[28] Sobre el auge de esta corriente participativa, ver importantes desarrollos como T ARROW, Sydney.
El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Alianza Editorial s.A.
Madrid, 1997. Así como COHEN, Jean y ARATO, Andrew. Sociedad civil Y teoría política. Fondo de Cultura Económica, México, 2000
[29] Desencanto que se observa con especial énfasis en nuestro medio, donde los ciudadanos no se sienten representados, provocando una crisis política que afecta la gobernabilidad y al propio sistema democrático
[30] SOUSA SANTOS, de Bounaventura. Presupuesto participativo en Porto Akgre: para una democracia redistributiva. En: vv.AA. "Democratizar la democracia. Los caminos de la democracia participativa".
Fondo de Cultura Económica, AA.vv. México D.F., 2004, pp. 395 Y 396.
[31] Esta nueva concepción estatal tuvo en el pensador inglés su formulación más definida e, incluso, ' descarnada. El Estado, por encima de todo, tiene la responsabilidad superior de preservar el orden público y la seguridad de sus súbditos. HOBBES, Thomas. Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Tomo 1. Sarpe, Madrid, 1984, p. 179.
[32] Ver Documento intitulado Actualización de Informe de Dispositivos Legales de Seguridad Ciudadana. Lima, Impreso en computadora, 2002