Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/791670741
Timestamp: 2019-06-24 14:09:53
Document Index: 115536486

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 6', 'artículo 3', 'Artículo 15', 'artículo 10', 'artículo 72', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 72', 'artículo 10', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 6', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 58', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 58', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 72', 'artículo 58', 'artículo 10', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 11', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 19', 'artículo 34', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 6', 'artículo 34', 'artículo 72', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 72', 'e contrario', 'artículo 72', 'artículo 19', 'artículo 72', 'artículo 11', 'artículo 72', 'Artículo 2', 'artículo 11', 'Artículo 11', 'artículo 7']

Auto nº 294/19 de Corte Constitucional, 5 de Junio de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 791670741
Recurso de súplica. El rechazo de la demanda se dio porque en el escrito de subsanación no se corrigieron los yerros advertidos en el auto de inadmisión. La Sala Plena de la Corporación concluyó que la decisión de rechazo fue acertada con excepción del cargo formulado por la presunta vulneración del derecho a la propiedad privada, el cual resultó apto. Se confirma parcialmente la decisión recurrida y se dispone la admisión de la demanda exclusivamente respecto del cargo precitado. Se ordena remitir el expediente al despacho del magistrado sustanciador, con el fin de que surta el trámite correspondiente. Recibo Relatoria:
Auto 294/19
Referencia: Expediente D-13160
Asunto: Recurso de súplica interpuesto contra el auto del 9 de mayo de 2019, que rechazó la demanda formulada contra los artículos 6 y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997.
Demandantes: M.P.L. y L.A.R.Á..
Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo 50 del 22 de julio de 2015, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes:
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos M.P.L. y L.A.R.Á. formularon demanda contra los artículos 6 y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997 “por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias.”
Las normas acusadas son las siguientes, subrayándose los apartados demandados:
ARTÍCULO 6º. Modificado por la Ley 1185 de 2008, artículo 3º. Patrimonio Arqueológico. El patrimonio arqueológico comprende aquellos vestigios producto de la actividad humana y aquellos restos orgánicos e inorgánicos que, mediante los métodos y técnicas propios de la arqueología y otras ciencias afines, permiten reconstruir y dar a conocer los orígenes y las trayectorias socioculturales pasadas y garantizan su conservación y restauración. Para la preservación de los bienes integrantes del patrimonio paleontológico se aplicarán los mismos instrumentos establecidos para el patrimonio arqueológico.
Parágrafo 2°. El patrimonio arqueológico se rige con exclusividad por lo previsto en este artículo, por el Decreto 833 de 2002, y por las disposiciones de esta ley que expresamente lo incluyan.
Artículo 15. Modificado por la Ley 1185 de 2008, artículo 10. De las faltas contra el patrimonio cultural de la Nación. Las personas que vulneren el deber constitucional de proteger el patrimonio cultural de la Nación, incurrirán en las siguientes faltas:
Los bienes del patrimonio arqueológico son decomisables en forma definitiva por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia y se restituirán a la Nación, ante la realización de cualquier acto de enajenación, prescripción o embargo proscrito por el artículo 72 de la Constitución Política, o ante la ocurrencia de cualquiera de los eventos previstos en el artículo 19 del Decreto 833 de 2002, mediante el procedimiento previsto en el artículo 20 del mismo decreto.
Parágrafo 2°. Para decidir sobre la imposición de las sanciones administrativas y/o disciplinarias y de las medidas administrativas previstas en este artículo, deberá adelantarse la actuación administrativa acorde con la Parte Primera y demás pertinentes del Código Contencioso Administrativo.
La demanda tuvo dos argumentos centrales. De un lado, consideró que el Legislador excedió su margen de configuración, puesto que aunque el artículo 72 de la Constitución determina, en cuanto al patrimonio arqueológico y los bienes culturales de la Nación, que la ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares, la norma acusada determina el decomiso de esos bienes. De otro lado, advierte que aunque conforme a la misma norma superior, corresponde a la ley determinar dicha readquisición, las previsiones acusadas remiten al reglamento para el efecto, desconociéndose con ello la reserva de ley sobre la materia.
El asunto fue repartido al Magistrado A.J.L.O. en la Sala Plena del 20 de marzo de 2019. El Magistrado, mediante auto del 8 de abril del mismo año, inadmitió la demanda al considerar que no cumplía con los requisitos argumentativos exigidos por la jurisprudencia constitucional.
El proveído mencionado sintetizó los argumentos planteados en la demanda, así como los motivos de inadmisión, del modo siguiente:
A juicio de los demandantes, la disposición normativa acusada desconoce los artículos 4, 34, 58 y 72 de la Constitución Política, razón por la cual solicitaron que su retiro del ordenamiento jurídico mediante una sentencia que declare su inexequibilidad. De manera subsidiaria, requirieron se declare la exequibilidad condicionada para que a los casos regulados bajo los apartes demandados les sea aplicado el artículo 10 de la Ley 163 de 1959[1]. Lo anterior, conforme a los siguientes argumentos:
2.1. Violación al artículo 72 Constitucional.
Presentan 3 argumentos frente a la presunta vulneración del artículo 72 Superior. Afirmaron, en primera instancia, que el Congreso excedió su margen de configuración al (i) no regular lo ordenado por la Constitución —desarrollar el proceso de decomiso y no de readquisición—, y (ii) al delegar en el ejecutivo una función que fue expresamente conferida al legislativo, como lo es establecer los mecanismos para readquirir el patrimonio cultural de la Nación.
En segundo lugar, los apartes demandados desarrollan un concepto diferente al planteado en la Constitución, es decir, el proceso de decomiso y no de readquisición de bienes de interés cultural, el cual tiene una naturaleza penal o sancionatoria. El legislador fundó la protección del patrimonio arqueológico en una figura que dista de lo presupuestado por el Constituyente:
En efecto, la Carta del 91 quiso que el Estado procediera a readquirir los bienes arqueológicos que estuvieran en manos de particulares, esto es, para adquirir nuevamente los derechos sobre aquellos. A pesar de ello, la manera que contempló la Ley 397 de 1997 fue la de acudir al derecho sancionatorio. Al hacer esto, el Congreso excedió su margen de configuración y con ello violó la Constitución.
Finalmente, en tercer lugar, alegaron que los apartes demandados vulneraron el principio de reserva de ley pues el legislador tenía la carga de regular íntegramente lo relativo al decomiso, por ser este un proceso sancionatorio, el cual, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-459 de 2011, solo puede ser regulado por el Congreso; sin embargo, el legislativo delegó su función al P., quien reglamentó la materia en el Decreto 833 de 2002.
En conclusión, argumentaron que “existe una diferencia entre lo que ordenó el artículo 72 Superior y lo que hicieron los artículos 5 y 16 de la Ley 397 de 1997”[2].
2.2. Inconstitucionalidad de los apartes demandados por desconocimiento del régimen constitucional de protección a la propiedad privada.
La figura de decomiso, adoptada en las disposiciones acusadas, como medida para proteger el patrimonio arqueológico, impone una restricción irrazonable y desproporcionada al derecho a la propiedad adquirida, consignada en los artículos 34 y 58 constitucionales, pues supone la posibilidad de privar del dominio de un bien sin compensación a través de una figura del orden legal y no constitucional, excediendo la protección que la Carta Política ha brindado a la propiedad privada.
Plantearon que la modificación que la Ley 1185 de 2011 hizo al artículo 6 de la Ley 397 de 1997, introdujo la figura de decomiso permanente como mecanismo de protección a bienes de interés cultural, lo que resulta contrario al artículo 10 de la Ley 163 de 1959, el cual no solo está vigente en el ordenamiento colombiano —ya que no fue derogado explícitamente en el artículo de vigencia de la Ley 1185 de 2011—, sino que además se encuentra ajustado a los artículos 58 y 72 Superiores, pues habilita que (i) los inmuebles y muebles de interés cultural pertenecen a particulares y (ii) que estos puedan ser readquiridos por la Nación mediante compra. Conforme a lo anterior, encuentran necesario que se retiren del ordenamiento colombiano los artículos 6 y 15 de la Ley 397 de 1997, por contrariar el derecho a la propiedad privada, y en su lugar, dar aplicación al artículo 10 de la Ley 163 de 1959.
Igualmente, afirmaron que las disposiciones acusadas, al consagrar el decomiso como figura para readquirir bienes arqueológicos, no superan el test de constitucionalidad consagrado en la sentencia C-459 de 2011, en los siguientes términos: (i) principio de legalidad: se obvió la orden de regular la readquisición y se delegó en una norma reglamentaria la consagración de causales de decomiso; (ii) principio de tipicidad: las causales por las cuales se puede aplicar la figura del decomiso pueden ser ampliadas de manera discrecional a través de normas de carácter reglamentario; (iii) proporcionalidad de la medida: el decomiso no es una figura excepcional, sino permanente “pues es la única figura consagrada en la Ley 397 de 1997 de la [que] pudiera decirse que puede terminar generando la readquisición del Estado de los bienes que se encuentran en manos de particulares”[3], además de no justificarse la figura por razones de seguridad. El requisito de independencia de la sanción penal sí se cumplió pues la disposición no condiciona el decomiso a una decisión judicial penal.
Finalmente aplican un juicio de proporcionalidad para verificar la constitucionalidad de la supuesta limitación al derecho a la propiedad privada en virtud de la protección al patrimonio cultural. En primer lugar, manifestaron que el decomiso plasmado en los apartes demandados es realmente “(i) una forma de extinción de dominio sin sentencia judicial respecto de bienes lícitamente adquiridos; (ii) una expropiación sin indemnización y sin motivos de utilidad pública o interés social; o (iii) una confiscación”[4]. Y en segundo lugar, afirmaron existen otros sanciones menos gravosas para corregir faltas administrativas relacionadas con el incumplimiento del registro que podrían sacrificar en menor medida los derechos de los particulares, garantizando además una mejor protección de los bienes arqueológicos —alegan que no es claro que el Estado tenga la capacidad para resguardar y proteger en condiciones técnicas adecuadas los bienes de interés cultural—. Afirman, aún en gracia de discusión, que si la medida fuera necesaria, esta supone un sacrificio desproporcionado del derecho a la propiedad.
2.3. Inconstitucionalidad de los artículos 6 y 15 de la Ley 397 de 1997 por omisión legislativa relativa.
Arguyeron la configuración de una omisión legislativa ya que en las disposiciones acusadas (i) no se realizó ninguna estipulación de cómo el Estado readquiriría los bienes de interés cultural que se encuentren en manos de particulares, (ii) pero sí reguló la posibilidad de decomisar bienes de patrimonio arqueológico cuando los tenedores cometieran faltas de carácter administrativo, y (iii) no hubo una justificación razonable para evadir un deber impuesto en la Constitución. Concluyeron, entonces, que “las normas demandadas configuran una omisión legislativa relativa, en la medida en que la regulación del patrimonio arqueológico de la Nación excluyeron [sic] reglamentar la forma como el Estado readquirirá este tipo de bienes cuando estén en poder de particulares”[5].
3.1. Falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia frente a la presunta vulneración del artículo 34 Constitucional.
Los accionantes no presentan argumentación alguna frente a la presunta vulneración del artículo 34 Constitucional, dejándolo huérfano de explicación, por lo que este Despacho no procederá a realizar el análisis de procedibilidad sobre dicho cargo.
3.2. Falta de claridad frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
Los accionantes deberán fortalecer su planteamiento, a través de un hilo conductor argumentativo que permita comprender adecuadamente el contenido y alcance de sus razones de inconstitucionalidad aducidas, toda vez que no cumple con una carga mínima argumentativa que permita llevar a cabo la confrontación objetiva entre las disposiciones acusadas y la Carta Política como lo exige el juicio de inconstitucionalidad, dado que no hay claridad sobre cuáles son las normas constitucionales supuestamente infringidas. En efecto, si bien en varios apartes desarrolla una argumentación que dice demostrar la presunta vulneración del artículo 58 constitucional, lo cierto es que este Despacho encontró que toda va dirigida a advertir la vulneración del artículo 72 superior. En consecuencia, la carga argumentativa que los demandantes ponen de manifiesto en su libelo acusatorio, no contiene un problema de naturaleza constitucional relevante y no logra precisar -con claridad- el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basan.
3.3. Falta de certeza frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
Los alegatos de los demandantes no cumplen con la certeza exigida en las demandas de inconstitucionalidad, toda vez que no logran evidenciar cómo su interpretación es cierta, real y existente. Al contrario, se evidencia que la acción de inconstitucionalidad recae sobre una apreciación subjetiva e interpretación particular de la norma acusada, consistente en que el mecanismo de decomiso no tiene sustento como medida para proteger el patrimonio arqueológico, y sin embargo, es la única forma de readquirir el patrimonio cultural de la Nación dispuesto en la Ley 397 de 1997.
Así, no presentaron argumentación cierta que condujera a pensar que el Congreso excedió la libertad de configuración en la materia por regular una materia diferente a lo dispuesto constitucionalmente, esto es, decomiso en vez de readquisición. No evidenciaron de qué manera no procedía el decomiso como figura para readquirir el bien, cuando la persona tenedora de dicho bien no hubiera cumplido con la obligación de registro; se limitaron por tanto a suponer que el legislador dispuso como forma de readquisición el decomiso. Tampoco lograron probar de qué manera hubo una indebida delegación al ejecutivo para que este regulara el proceso de readquisición de un bien mueble de interés cultural, proceso explícitamente a cargo del legislador por ser materia reserva de ley, cuando dicha tarea ya se había hecho por el Congreso a través del artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997, en el que se determinó el proceso de enajenación de bienes declarados patrimonio cultural de la Nación.
Igualmente, los demandantes no lograron argumentar de manera cierta cómo las disposiciones desconocen el artículo 58 Superior, pues presentaron como cierto el hecho de que la única forma de readquirir bienes de interés cultural era a través del decomiso, lo que derivó en el planteamiento de argumentos subjetivos que no devienen de la lectura íntegra de la Ley 397 de 1997. Realizaron no solo una lectura parcial de la Ley, ignorando por completo el artículo 11.4 de dicha ley, en el que se regula el proceso de enajenación de bienes de interés cultural, sino del ordenamiento jurídico que regula la materia, pues si bien afirmaron que el artículo 10 de la Ley 163 de 1959 está vigente, no hicieron una lectura completa para entender los mecanismos creados con el fin de readquirir bienes a favor de la Nación. Por ende, la realización tanto del test de constitucionalidad como del juicio de proporcionalidad, no sólo incumplen con los estándares de argumentación, sino que se derivan de una lectura parcializada e incompleta de la norma, lo que imposibilita a este Despacho llevar a cabo un juicio de fondo de constitucionalidad.
Más aún, no lograron probar cómo si el mismo artículo 72 constitucional afirma categóricamente que el patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles, el decomiso como medida de readquisición de dichos bienes ante los incumplimientos consagrados en la ley, suponen una vulneración al derecho a la propiedad.
Por ende, para el Despacho, las afirmaciones que hacen los accionantes no cumplen con el rigor suficiente, en tanto no logran evidenciar cómo su interpretación del alcance normativo de la disposición acusada es cierta, real y existente. Por el contrario, se presenta una lectura parcializada de la norma, negando la existencia de otras disposiciones que resuelven la contradicción por ellos planteada. El artículo 11.4 de la Ley acusada dispone los mecanismos a través de los cuales el Estado puede readquirir aquellos bienes de interés cultural que se encuentren en manos de particulares, y el mecanismo de decomiso plasmado en los artículos 6 y 15 de la Ley 397 de 1994 solo se ejercerá ante el incumplimiento de deber de inscripción el bien en el registro, el cual se deberá ajustar a los términos del debido proceso administrativo.
Por tanto, se observa que la acción de inconstitucionalidad recae sobre proposiciones deducidas por los accionantes que no se desprenden del alcance del contenido normativo de la disposición demandada. Al respecto, se advierte que la interpretación subjetiva o los alegatos respecto de la aplicación particular e individual de una ley o sus efectos jurídicos concretos no es objeto del control abstracto de constitucionalidad, juicio que, como es sabido, sólo opera cuando se trata de establecer si el contenido normativo demandado resulta contrario a la Constitución Política.
3.4. Falta de especificidad frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
Las razones expuestas no son específicas, en tanto no establecen de manera concreta una oposición objetiva y verificable entre la disposición normativa acusada y los artículos 4, 58 y 72 Superiores. Por el contrario, el Despacho advierte que los demandantes acuden a argumentos indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con la disposición que se acusa y que impiden adelantar un juicio de constitucionalidad.
De lo expuesto se colige que la falta de especificidad de la presente demanda radica, concretamente, en el hecho de que las acusaciones no buscan atacar el contenido del precepto legal demandado, pues lo que en realidad controvierte es una interpretación subjetiva y parcializada de la norma demandada, de acuerdo con la cual, la única forma de readquisición de bienes de interés cultural plasmada en la disposición es el decomiso, el cual además está regulado en un decreto y no en la ley como lo demanda la Constitución en su artículo 72. No se evidencia de qué manera se genera una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y el texto constitucional, pues hace referencia a un problema de interpretación legal el cual -en principio- no le corresponde resolver a la Corte Constitucional en sede de control abstracto de constitucionalidad.
En este sentido, este Despacho advierte que no se cumple el requisito de especificidad toda vez que las acusaciones expuestas no buscan atacar el contenido del precepto legal demandado, pues lo que en realidad controvierte son los efectos que ha tenido la aplicación de dicha normativa, pues concibe que la implementación de la misma ha vulnerado el artículo 58 Superior.
3.5. Falta de pertinencia frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
El Despacho señala que el requisito de pertinencia se refiere a los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados. En el caso bajo estudio, se alega que la disposición normativa demandada desconoce los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política. Sin embargo, aun cuando presenta información en relación con la supuesta confrontación entre las disposiciones normativas demandadas y la Constitución Política, esta resulta insuficiente toda vez que no permite evidenciar cómo dicha controversia es verdaderamente de carácter constitucional. Por el contrario, formula argumentos legales en tanto establece una supuesta confrontación entre las disposiciones normativas acusadas contenidas en la Ley 397 de 1997 y la Ley 163 de 1959. De esta manera, no están acusando el contenido del precepto, sino que están utilizando la acción pública para resolver una situación particular, siendo esta la de aquellas personas naturales que tienen bienes de interés cultural, los cuales no han reportado a la entidad competente para su registro, por lo que pueden ser decomisados, sin pago alguno por parte del Estado.
Por lo tanto, no desarrollan efectivamente una carga argumentativa de orden constitucional que resulte pertinente y que le permita a este Despacho identificar cuáles son las razones por las cuales la expresión contenida en los artículos 6 y 15 de la Ley 397 de 1994, transgrede los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
3.6. Falta de suficiencia frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
Las acusaciones formuladas carecen de fundamentos suficientes, toda vez que de la lectura del libelo en estudio no surge una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la disposición normativa demandada, de manera que se pueda iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación. En consecuencia, la decisión inadmisoria se hace necesaria en aras de propiciar los ajustes y complementaciones advertidos en esta providencia.
3.7. Falta de argumentación especial frente al cargo por omisión legislativa relativa.
En el caso bajo estudio, los accionantes alegan que mediante la disposición acusada, el legislador, sin justificación, modificó la orden constitucional de regular la readquisición para en su lugar, regular la figura del decomiso —como mecanismo a través del cual el Estado tiene la posibilidad de adquirir la propiedad de bienes de interés cultural, incluidos los bienes de patrimonio arqueológico, que se encuentran en manos de particulares—, dejando sin regulación una figura expresamente ordenada por el constituyente.
En consecuencia, a juicio de los demandantes, la figura de “readquisición” no está incorporada en el aparte acusado y ha debido incluirse y ello no sucedió, perspectiva bajo la cual, indudablemente se estaría en presencia de una acusación basada en lo que la jurisprudencia de esta Corporación denomina una omisión legislativa relativa[6]; situación que se configura cuando una norma no dice lo que por expreso mandato de la Constitución ha debido contemplar, omisión cuya inexequibilidad es posible aducir, como bien se sabe, cuando es relativa, más no cuando es absoluta[7], pero que, en todo caso, requiere de una especial fundamentación que evidentemente no se satisface en el presente caso.
En efecto, la labor de la Corte no es cuestionar la decisión política del legislador de regular una determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino que se trata de evaluar si el legislador incumplió una exigencia derivada de la Carta, cuya falta de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce un deber predeterminado por el Texto Superior[8]. Por lo tanto, cuando se presenta una demanda por omisión legislativa relativa, es deber del demandante cumplir con una carga de argumentación aún más exigente, en tanto que su intención es plantear un escenario de controversia respecto de la Constitución, en el que sea el accionante, y no el juez, quien delimite el marco dentro del cual se ejercerá, en cada caso, el control constitucional sobre las leyes y los actos acusados[9].
Para que la Corte pueda considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa relativa[10], deberán estar demostrados los siguientes presupuestos:
(i) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con el Texto Superior, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que en los casos de exclusión la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado de la inobservancia de un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador[11].
En el caso sub examine el magistrado sustanciador advierte que si bien los demandantes identificaron una norma sobre la cual predican el cargo y el deber específico impuesto por el constituyente, no encuentra probados los demás elementos requeridos para la configuración de la omisión legislativa relativa. No explicaron, primero, cómo la norma acusada excluye “de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado”[12] pues no expusieron de qué manera las situaciones acá tratadas son asimilables, pues si bien tanto el decomiso como la readquisición son formas que permiten al Estado recuperar el dominio de un bien de interés cultural, las dos versan sobre supuestos diferentes. En segundo lugar, no se evidencia por qué se considera que no cumple con el “principio de razón suficiente”, pues como se expuso previamente, tratan de supuestos diferentes. Finalmente, tampoco se probó por los accionantes cómo la presunta falta de justificación y objetividad de lo dispuesto en la norma genera una “desigualdad negativa”.
En virtud de lo anterior, no se encuentra sustentado el cargo por omisión legislativa en la demanda bajo análisis.
3.8. Sobre la solicitud subsidiaria de condicionamiento de la norma demandada a la principal de declaratoria de inconstitucionalidad
La Corte Constitucional ha señalado que una acción pública no es per se inadmisible cuando se solicita la exequibilidad condicionada, más aún, cuando dicha solicitud es subsidiaria a la pretensión de declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición acusada. En sentencia C-020 de 2015, el Alto Tribunal Constitucional dictaminó que es permisible analizar la procedencia de una acción pública cuando las pretensiones versen sobre la declaratoria de exequibilidad condicionada, cuando exista otra pretensión de declaratoria de inconstitucionalidad, pues “la acción pública que presenta cargos aptos puede resolverse de fondo sin ulteriores exigencias, toda vez que incluso si una pretensión no es apta, la otra sí lo es. Por esto mismo, la Corte ha estudiado, sin exigir el cumplimiento de específicos requisitos adicionales, demandas que plantean solicitudes de exequibilidad condicionada cuando estas son adicionales a otra de inexequibilidad”.
En el caso sub examine, los accionantes presentaron como petición principal la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes demandados y, en consecuencia, su retiro del ordenamiento jurídico; y de manera subsidiaria, la exequibilidad condicionalidad de los apartes demandados, en el sentido de que a los casos allí regulados les sea aplicable lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 163 de 1959. Por consiguiente, y acorde con lo dispuesto por la Corte Constitucional, cabría un pronunciamiento de fondo, en caso de que los cargos de inconstitucionalidad contra la disposición acusada cumplieran con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, últimos cuatro que no son alcanzados en la presente acción, así como tampoco se plasmó la carga especial frente a la alegada omisión legislativa, como ya se indicó.”
Dentro del término previsto para el efecto, los demandantes radicaron escrito de subsanación. Esta solicitud fue resuelta por el Magistrado sustanciador mediante auto del 9 de mayo de 2019, en el que concluyó el rechazo de la demanda, al no haberse subsanado en debida forma.
Para sustentar esta conclusión, la decisión en comento señaló que aunque el escrito subsanatorio presentaba algunas razones adicionales, las mismas no modificaban los cargos originalmente presentados, de manera tal que subsistían los argumentos que dieron lugar a la inadmisión. Específicamente, en el auto se expresó lo siguiente:
1.1. Falta de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia frente a la presunta vulneración del artículo 34 Constitucional.
Los accionantes no presentan argumentación alguna frente a la presunta vulneración del artículo 34 Constitucional, por lo que es procedente reiterar la inadmisión sobre este cargo.
1.2. Falta de claridad frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política.
Si bien se evidenció la inclusión de algunos nuevos apartes adicionales a los presentados en el libelo, este despacho identificó que el escrito de corrección es casi idéntico a la acción presentada inicialmente, reiterándose las falencias de claridad esgrimidas en el auto inadmisorio. De manera que no se corrigió la falta de claridad en la argumentación presentada, manteniéndose la confusión frente a los argumentos que fundamentan los cargos por violación a los artículos 58 y 72 de la Constitución.
Lo anterior, por cuanto de los escritos de demanda y de corrección, no se identifica de manera clara el contenido de las consideraciones que fundamentan la vulneración de la Constitución a causa de las disposiciones demandadas.
1.3. Falta de certeza frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política
Si bien se evidenció un esfuerzo por establecer de qué manera el artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997 vulnera el artículo 72 de la Constitución, la argumentación presentada se fundamenta en supuestos subjetivos que no derivan de la lectura literal de la norma. En primer lugar, afirmaron que dicha disposición no es aplicable a los bienes de interés arqueológico por ser inembargables, ignorando que el Estado puede retomar el dominio de un bien del patrimonio arqueológico a través de la enajenación, por ser esta, al igual que la readquisición, formas lícitas de transferir el dominio. Además de lo anterior, no lograron desvirtuar por qué no procede el decomiso como figura para readquirir el bien cuando la persona que lo posee no hubiera cumplido con la obligación de registro.
En segundo lugar, interpretaron que el contenido del artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997 no es aplicable a los bienes del patrimonio arqueológico por no hacer una referencia expresa a ellos. Sin embargo, para sustentar su posición, se limitaron a señalar que el parágrafo 2 del artículo 6 de la ley demandada dispone que la regulación para bienes del patrimonio arqueológico solo se hará por remisión expresa, sin argumentar por qué dichos bienes, en su opinión, no son de interés cultural, y desconociendo lo dispuesto en el artículo 4, literal b, de la Ley 397 de 1997, según el cual “se consideran como bienes de interés cultural del ámbito nacional los bienes del patrimonio arqueológico”.
Respecto de la presunta indebida delegación al ejecutivo para que regule el proceso de readquisición de un bien del patrimonio arqueológico, los accionantes se limitaron a reiterar las razones esgrimidas en el libelo inadmitido, sin probar de qué manera el mandato del artículo 72 constitucional no ha sido cumplido a través del artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997, por lo que no se encontraron subsanados los yerros identificados en la acción de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, se identificó que los libelistas reiteraron su argumentación, de manera que insistieron en que el decomiso es la única forma de readquisición de los bienes del patrimonio arqueológico por parte del Estado, —lo que supone la extinción de dominio que atenta contra el derecho a la propiedad privada, consagrada en los artículos 34 y 58 de la Constitución—, interpretación que no es cierta ni deriva de la lectura del texto normativo, pues supone una valoración no solo subjetiva, sino parcializada de todo el cuerpo normativo que compone la Ley 397 de 1997.
En conclusión, no lograron subsanar los yerros identificados en la argumentación contenida en su libelo respecto de la presunta vulneración de la Constitución de 1991.
1.4. Falta de especificidad frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política
De igual manera, las razones de inconstitucionalidad expuestas no dan cumplimiento al requisito de especificidad por cuanto no encontraron argumentos objetivos y verificables que evidencien cómo las disposiciones acusadas desconocen los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política. Por el contrario, el Despacho advierte que los demandantes reiteraron de manera idéntica los argumentos catalogados como indeterminados, indirectos y globales en el auto de inadmisión, sin desvirtuar dicha afirmación por no probar la concreta y directa violación de la Constitución Política.
Este Despacho reitera sus apreciaciones sobre la argumentación expuesta por los litigantes contenidas en el auto de inadmisión, por encontrar que las acusaciones buscan atacar los posibles efectos de los preceptos legales demandados en tanto las razones esgrimidas en el escrito de corrección no lograron probar que la única forma en que el Estado puede readquirir la propiedad de bienes del patrimonio histórico sea el decomiso, indicando razones subjetivas para señalar que el contenido del artículo 11.4 de la ley demandada no es aplicable a bienes del patrimonio histórico, estas son: (i) por ser bienes inajenables y (ii) por no referenciarlos de manera expresa. Tampoco demostraron de qué manera las disposiciones acusadas, al contemplar una sanción por la falta de registro de este tipo de bienes, vulneró los artículos 4, 34 y 58 de la Constitución Política.
Por lo anterior, no se superó el requisito de especificidad en el escrito de corrección de la demanda bajo análisis.
1.5. Falta de pertinencia frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política
Los accionantes reiteraron que la norma acusada vulnera los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política, advirtiendo que la mención a la Ley 163 de 1959 es una simple referencia que permite señalar que el marco normativo colombiano permite que los particulares sean propietarios de bienes con interés arqueológico. Sin embargo, en el desarrollo de su carga argumentativa se encontró que tal afirmación no es meramente enunciativa y demostrativa, sino que es la base para sostener que la apropiación de bienes de interés arqueológico por particulares es permisible sin que proceda su expropiación.
En efecto, al indicar que “los artículos cuestionados permiten que una ley posterior como lo es la Ley 397 de 1997 desconozcan derechos civiles válidos adquiridos en virtud de la Ley 163 de 1959” (cuaderno 87), describen una discusión del orden legal referida a la aplicación de la ley en el tiempo.
Por tanto, no lograron demostrar de qué manera el debate que se presenta versa sobre una discusión constitucional, hecho que fue claramente referenciado por el magistrado sustanciador en el escrito de inadmisión, por lo que no se encuentra superado el requisito de pertinencia.
1.6. Falta de suficiencia frente a la presunta vulneración de los artículos 4, 58 y 72 de la Constitución Política
Como se ha enfatizado a lo largo de este auto, las acusaciones presentadas por los accionantes no presentan argumentación suficiente para que el despacho sustanciador tenga una duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
1.7. Falta de argumentación especial frente al cargo por omisión legislativa relativa.
En el escrito de corrección los demandantes insistieron en la vulneración del artículo 72 constitucional y la consecuente existencia de una omisión legislativa relativa. Sin embargo, no subsanaron los defectos identificados en el auto de inadmisión, pues continuaron (i) sin exponer las razones que hicieran evidente de qué manera los apartes demandados deben incluir tanto el decomiso como la readquisición, a pesar de ser figuras de traslado de dominio que versan sobre supuestos diferentes; (ii) sin justificar las razones por las que no es razonable que se regule de manera separada la readquisición —a través de la enajenación dispuesta en el artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997— y el decomiso en una misma disposición normativa; y (iii) sin probar cómo la regulación diferenciada de la enajenación (artículo 11.4) y el decomiso (artículo 6) genera una “desigualdad negativa”.
En virtud de lo anterior, no fortalecieron la argumentación frente al cargo por omisión legislativa en la corrección de la Litis bajo análisis.
1.8. Presentación de un nuevo cargo: presunta violación del artículo 2 constitucional.
Los accionantes incluyeron un nuevo cargo —violación al artículo 2—, que, al no haber sido presentado en el momento procesal indicado para el efecto de acuerdo con lo estipulado en el Decreto 2067 de 1991, no será analizado.
Conforme la constancia expedida por la Secretaría General[13] el auto en mención fue notificado por medio del estado número 075 del 13 de mayo de 2019, razón por la cual el término de ejecutoria corrió los días 14, 15 y 16 de mayo de 2019. El día 16 y de manera oportuna, los demandantes radicaron escrito contentivo del recurso de súplica.
Los demandantes expresan diferentes argumentos destinados a demostrar que los cuestionamientos señalados en el auto de rechazo carecen de sustento y, en cambio, el libelo original y su subsanación responden a tales asuntos. Para el efecto, asumen el mismo orden propuesto por la decisión de rechazo, a fin de dar respuesta a los diferentes cuestionamientos.
6.1. En lo relativo a la falta de argumentación respecto de la vulneración del artículo 34 de la Carta Política, indican que esas razones han estado presentes desde la demanda original. Refieren a que, con base en dicha norma se prohíbe expresamente la confiscación; se determina la extinción de dominio decretada judicialmente como límite constitucional al derecho de propiedad; y se aclara que dicha medida procede respecto de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social.
Señalan que, en contradicción con estas condiciones, la norma acusada establece un modo de decomiso administrativo permanente de los bienes del patrimonio arqueológico, establecido como sanción por no someterlos a registro ante el ICANH o por la realización de cualquiera de las conductas previstas en el artículo 19 del Decreto 833 de 2002. Asimismo, tal decomiso desconoce que, al amparo de normas legales preconstitucionales, se aceptaba el ejercicio de derecho de propiedad respecto del patrimonio arqueológico. En ese sentido, el decomiso administrativo permanente era una forma de extinción del dominio sobre bienes adquiridos de manera legítima. A partir de esta comprobación, expresaron argumentos para demostrar que esta forma de decomiso excede las posibilidades de válida limitación del derecho de propiedad, lo que implica el desconocimiento del artículo 34 de la Constitución.
6.2. En lo que tiene que ver con el requisito de claridad por vulneración de los artículos 4°, 58 y 72 de la Constitución, los demandantes indican que, contrario a lo expresado en las decisiones de inadmisión y rechazo, los cargos propuestos sí tienen un evidente hilo conductor. Respecto del primer cargo, indican que la demanda es clara en señalar que aunque el artículo 72 de la Constitución establece que la ley establecerá los mecanismos para readquirir el patrimonio arqueológico, la norma acusada establece un procedimiento distinto, consistente en un decomiso administrativo permanente y, a su vez, delega en el reglamento la materia, contradiciéndose con ello el principio de reserva de ley, que en este caso es sin duda aplicable en virtud de un mandato constitucional expreso. Por lo tanto, concluyen que se vulnera el principio de reserva de ley por dos vías: se omite regular la materia de la readquisición y, en cambio, se establece una modalidad de decomiso administrativo, en contraposición con lo ordenado por el Constituyente y, además, remitiendo al reglamento asuntos que debió regular directamente el Legislador.
Frente al segundo cargo, relativo a la presunta vulneración del derecho constitucional a la propiedad privada, los demandantes señalan que también se cumple el requisito de claridad. Indican que desde el libelo original se señaló que ese derecho está regulado en los artículos 2°, 34, 58 y 59 y que de esas normas superiores se extraen las siguientes reglas: (i) es deber del Estado proteger a todas las personas en sus bienes y derechos; (ii) se garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; (iii) dicha propiedad no puede desconocerse o vulnerarse a través de leyes posteriores; (iv) la propiedad es una función social y ecológica que implica obligaciones; (v) este derecho puede limitarse a través de la expropiación judicial o administrativa, la cual procede por motivos de utilidad pública o interés social y, necesariamente, debe otorgarse una indemnización previa, salvo en casos de guerra; (vi) la confiscación está prohibida; (vii) la propiedad también puede limitarse mediante la extinción de dominio y bajo las condiciones señaladas anteriormente; y (vii) el Estado tiene el deber de promover el acceso a la propiedad privada.
Destaca que con el fin de establecer la validez de una medida de limitación del derecho de propiedad, la jurisprudencia constitucional ofrece un test, explicado en la demanda y consistente en definir condiciones de legalidad, tipicidad, debido proceso, proporcionalidad e independencia de sanción penal. A partir de estas condiciones, los demandantes señalan que el cargo propuesto asumió esa metodología para demostrar que el decomiso previsto en las normas acusadas no cumple con tales requisitos, por lo que resulta inconstitucional.
Agrega que la demanda también expresó cómo el mencionado decomiso es contrario a la protección de la propiedad adquirida conforme a las leyes civiles, en particular los bienes legítimamente adquiridos al amparo de la Ley 163 de 1959. Sobre este último aspecto, destaca que dicha ley no es utilizada como parámetro de constitucionalidad, como lo entiende el auto de rechazo, sino como sustento para la acusación por desconocimiento del mandato, este sí de carácter constitucional, de protección de la propiedad adquirida con arreglo a las leyes civiles. Finalmente, señalan que también la demanda ofrece diferentes argumentos que buscan demostrar que el decomiso administrativo no supera un test de proporcionalidad y, antes bien, configura una afectación desproporcionada al derecho a la propiedad privada.
6.3. En relación con el cuestionamiento fundado en el incumplimiento del requisito de certeza, los demandantes se oponen al auto de rechazo al señalar que, contrario a lo señalado en dicho proveído, los cargos propuestos no cuestionan el artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997, sino que señalan que el procedimiento de enajenación allí previsto no puede asimilarse a la readquisición cuya previsión legislativa ordena la Constitución. Además, manifiestan que esa referencia fue realizada en cumplimiento de lo previsto en el auto de inadmisión, el cual sostuvo que la demanda hacía una lectura descontextualizada de las normas acusadas. Asimismo, expresan que el libelo también contiene las razones por las cuales la figura de la enajenación no puede asimilarse a la de readquisición en tanto los bienes arqueológicos son inajenables y, además, dicha figura no hace referencia expresa a los bienes arqueológicos, los cuales son regulados, conforme al parágrafo 2° del artículo 6° de la Ley 397 de 1997, exclusivamente por lo señalado en ese artículo, por el Decreto 833 de 2002 y por las normas que expresamente lo incluyeran.
En ese sentido, se concluye para los actores que la demanda cumple el requisito de certeza, puesto que ofrece diferentes razones tendientes a demostrar tanto el incumplimiento del requisito de reserva de ley para la fijación del procedimiento de readquisición de bienes arqueológicos, como la desproporción en que incurre, en términos de protección del derecho a la propiedad privada, el decomiso administrativo permanente.
6.4. Los demandantes consideran que, contrario a lo expresado en el auto de rechazo, el libelo cumple con el requisito de especificidad. Insisten en que el cargo se sustenta en el hecho que el Legislador pretermitió regular la readquisición de los bienes que integran el patrimonio arqueológico y, en cambio, fijó un procedimiento que vulnera el derecho a la propiedad privada y el principio de reserva de ley. Estos argumentos, a juicio de los accionantes, configuran un cargo de inconstitucionalidad que cumple con el estándar exigido por la jurisprudencia constitucional. Ello, por supuesto, al margen de la posibilidad de que tales razones lleven a la inconstitucionalidad del precepto, análisis que pertenece al estudio de fondo.
6.5. Similar conclusión expresan los recurrentes respecto del requisito de pertinencia. Reiteran que la confrontación normativa que presenta la demanda se realiza entre las normas constitucionales que establecen la protección del derecho de la propiedad privada y el precepto legal que determina el decomiso administrativo permanente de los bienes pertenecientes al patrimonio arqueológico. En ese sentido, la referencia a la Ley 163 de 1959 se explica en el hecho de que esa es una disposición que reconoce derechos a particulares y, por ende, protección en los términos del artículo 34 de la Constitución. Por ende, el debate no es de naturaleza legal, como lo comprende la decisión de rechazo, sino genuinamente constitucional.
A su vez, el análisis sobre la proporcionalidad de la medida de decomiso tiene también raigambre constitucional, puesto que busca ponderarla con la protección de los derechos adquiridos. De esta manera, el cargo propuesto cumple con el requisito argumentativo mencionado.
6.6. En cuanto al cuestionamiento sobre la insuficiencia de la demanda, los actores indican que el estándar exigido en el auto de rechazo es propio del estudio de fondo y no el de admisión. Así, la fortaleza argumentativa del libelo es suficiente para un análisis material por parte de la Corte, en tanto (i) efectivamente el artículo 72 de la Constitución determina que el Legislador debe determinar las reglas para la readquisición de los bienes que integran el patrimonio arqueológico, lo cual fue omitido por la norma acusada; (ii) la norma delega la regulación en el Ejecutivo, en contraposición con la reserva de ley que la Constitución impone a la materia; y (iii) la demanda ofrece diversos argumentos dirigidos a demostrar que el decomiso que plantean las normas acusadas es una restricción desproporcionada del derecho a la propiedad y una forma de restricción del mismo incompatible con las normas superiores que regulan esa garantía.
6.7. Respecto de las observaciones que la decisión de rechazo hace al cargo por omisión legislativa relativa, los accionantes reconocen que el decomiso no es un procedimiento comparable con la enajenación, por lo que acierta el auto recurrido en ese punto. Con todo, señalan que no es aceptable el argumento según el cual el procedimiento de readquisición corresponda a la enajenación de bienes de interés cultural, según las razones expuestas anteriormente. De allí que sí exista una omisión legislativa al no haberse regulado la figura de la readquisición y, en cambio, definirse un procedimiento de decomiso administrativo y permanente, incompatible con la Constitución.
6.8. Por último, los recurrentes señalan que el auto de rechazo yerra al señalar que existe un nuevo cargo respecto de la violación del artículo 2° de la Constitución. En contrario, expresan que desde la demanda original este artículo fue integrado como parte de las fuentes que sustentan la protección constitucional del derecho a la propiedad privada.
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
El recurso de súplica contra el auto que rechaza una demanda de inconstitucionalidad.
El Decreto 2067 de 1991, ‘por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional’, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.[14]
La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano elabore la demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 y a los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta Corporación en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito.
El artículo 2° ibídem señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[15]. Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. La concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un pronunciamiento de fondo.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha definido, en cuanto requisitos argumentativos de la demanda, que las razones que sustentan el cargo deben cumplir con condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[16]
3.1. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal, que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque en razón del carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[17] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[18].”[19]
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[20]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [21]
Así pues, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, ésta impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación, que permita generar una verdadera controversia constitucional, que sea decidida por la Corte.[22]
De conformidad con el artículo 6º ibídem, la Corte puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad, cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que: (i) tras haber sido inadmitidas por el Magistrado sustanciador, no fueron corregidas en término; (ii) fueron corregidas oportunamente, pero de forma insuficiente; (iii) recaen sobre normas amparadas por cosa juzgada constitucional; o, (iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.
Contra la decisión de rechazo de una demanda sólo procede el recurso de súplica, cuya única finalidad es la de otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos que sustentan esa providencia, en un escenario jurídico distinto al que evaluó la providencia cuestionada. En ese sentido, debe resaltarse que el recurso de súplica no puede limitarse a una reiteración de los argumentos contenidos en la demanda y en el escrito de subsanación. En cambio, el demandante debe presentar razones que contrasten, de manera específica, cuestionen las premisas que dieron lugar al rechazo de la demanda.
Finalmente, por tratarse de un órgano colegiado, la sustanciación del auto que resuelve el recurso de súplica corresponde a otro magistrado de esta Corporación (de acuerdo con las reglas de reparto), quien deberá poner a disposición de la Sala Plena la decisión.
Decisión del recurso de súplica
Con el fin de determinar si los argumentos planteados por los recurrentes refutan las razones que sustentan la decisión de rechazo, la Sala dividirá el estudio en tres secciones. La primera, hará una consideración general acerca de la distinción entre los ámbitos de admisibilidad y el estudio de fondo de las acciones públicas de inconstitucionalidad, Luego, reconstruirá tanto las censuras contenidas en la demanda de la referencia como los argumentos que se oponen al auto de rechazo. En la tercera sección se resolverá sobre el recurso de súplica interpuesto.
Como se ha señalado, los requisitos que deben cumplir las acciones públicas de constitucionalidad están contenidos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Una de estas condiciones es la determinación acerca de las razones por los cuales se estima que las disposiciones acusadas desconocen la Constitución. En cuanto a estos argumentos, es claro que los mismos no responden a una técnica jurídica particular, pues una exigencia de este carácter resultaría incompatible con el carácter público de la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, ello no quiere decir que cualquier raciocinio resulte apto para fundamentar el cargo, puesto que se requieren los elementos de juicio suficientes para que la Corte pueda adelantar un estudio de fondo. Esto con base en dos premisas: la necesidad de evitar los pronunciamientos inhibitorios y la imposibilidad que la Corte adicione los cargos planteados por el actor, en la medida en que ello configuraría una forma de control automático de constitucionalidad que no prevé la Carta Política.
Con todo, estas exigencias deben enmarcarse en la necesaria distinción entre el ámbito de la admisibilidad y el de la decisión de fondo. El primero está vinculado a la verificación acerca del cumplimiento de los requisitos previstos en la norma legal mencionada. Así, en lo que respecta a las condiciones argumentativas, las exigencias explicadas en el fundamento jurídico 3 de esta decisión tienen como único objeto contar con una demanda con una estructura discernible, que proponga una presunta contraposición entre la norma acusada y la Constitución, y que ofrezcas razones que sustenten dicha contradicción. En otras palabras, la demanda debe ofrecer razones que provoquen una “duda mínima” sobre la exequibilidad de la disposición acusada. En otras palabras, el ámbito de admisibilidad es una comprobación sobre la aptitud argumentativa de la demanda, que es precisamente el sentido dado a la materia por la jurisprudencia constitucional al principio pro actione. De este modo, la Corte ha señalado que “con base en el principio pro actione (…) el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[23]. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado[24]; en tal medida, “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[25]
Ahora bien, el ámbito del estudio de fondo se concentra en el análisis acerca del grado de persuasión de las razones de la demanda, en términos de su aptitud para justificar la inexequibilidad de los preceptos demandados o, en cambio, la falta de convicción de estos, que deja incólume la presunción de constitucionalidad que tienen las normas jurídicas. Entonces, mientras el estudio propio de la admisibilidad corresponde a la identificación de los presupuestos argumentativos mínimos que susciten el control de constitucionalidad, el ámbito del estudio de fondo se concentra en el análisis sobre el poder de convicción de dichos argumentos. Esta decisión, aunque simple, es de la mayor importancia puesto que, si se llegasen a confundir estos dos ámbitos, se terminaría por concentrar todo el escrutinio judicial en la admisión del libelo, en contraposición de las normas que regulan la acción pública de inconstitucionalidad y que exigen que las decisiones de la Corte estén precedidas de la participación ciudadana y el escrutinio por parte de un juez colegiado.
Determinadas estas condiciones, la Sala encuentra que la demanda de la referencia ofrece tres cargos diferenciados, a saber:
8.1. Violación de las normas constitucionales que regulan el derecho a la propiedad privada, por el hecho que el Legislador haya previsto lo que los demandantes denominan como “decomiso administrativo permanente”, el cual advierten es una modalidad de restricción del derecho de propiedad que no está amparada por la Constitución. Este procedimiento, a su vez, desconoce un contenido concreto de la Constitución, como es la protección de la propiedad adquirida lícitamente, mediante las formas propias de la ley civil, incluso aquellas regulaciones preconstitucionales que permitían la adquisición de bienes culturales o pertenecientes al patrimonio arqueológico.
8.2. Desconocimiento del principio de reserva de ley, por el hecho que los apartados acusados refieran a una norma reglamentaria en relación con el procedimiento de readquisición de los bienes que integran el patrimonio arqueológico. Ello a pesar de que el artículo 72 de la Constitución determina que ese asunto deberá ser regulado por el Legislador.
8.3. Configuración de una omisión legislativa relativa, debido a que los preceptos acusados dejaron de cumplir el mandato constitucional de regular la readquisición de los mencionados bienes y en cambio dispusieron una modalidad de decomiso que vulnera el derecho constitucional a la propiedad privada.
La Sala considera, en relación con el primer cargo, que contrario a como lo planteó las decisiones de inadmisión y de rechazo, se cumplen con los mínimos argumentativos explicados en esta decisión. En efecto, el cargo es claro, puesto que se basa en considerar que la Constitución garantiza la propiedad privada y, en ese sentido, determina cuáles son las limitaciones y restricciones válidas a ese derecho. Asimismo, identifica cómo las normas acusadas prevén un procedimiento de decomiso que no puede prima facie no se inserta en ninguna de esas hipótesis y que, a su vez, desconocería que los bienes integrantes del patrimonio arqueológico pudieron ser adquiridos con arreglo a leyes constitucionales que permitían el ejercicio del derecho de propiedad. Una argumentación de este carácter es, a juicio de la Sala, comprensible en tanto respecto a una estructura argumentativa identificable.
La censura, además, es cierta, puesto que efectivamente los apartados acusados disponen el decomiso en forma definitiva y por parte del ICANH de los bienes del patrimonio arqueológico que (i) no se hubiesen registrado dentro de los cinco años siguientes a la vigencia de la ley acusada; (ii) sean objeto de cualquier acto de enajenación, prescripción o embargo proscrito por el artículo 72 de la Constitución o cualquier de los eventos previstos en el artículo 19 del Decreto 833 de 2002. Además, esas mismas normas califican el decomiso como realizado “en forma definitiva”. Por lo tanto, concurren suficientes elementos normativos para concluir, como lo hacen los demandantes, que podría estarse ante una modalidad de decomiso administrativo permanente.
Los argumentos del cargo son específicos, en tanto se fundan en la oposición objetiva y verificable entre las normas constitucionales que regulan el derecho a la propiedad privada, en particular los artículos 34 y 58 superiores, y las normas legales anotadas, que disponen el mecanismo de decomiso antes señalado. Sobre este particular debe tenerse en cuenta que si bien los demandantes refieren a normas legales preconstitucionales, no lo hacen con el objeto de conformar el parámetro de control de constitucionalidad, como lo concluyó el auto de rechazo, sino con el fin de ejemplificar la afirmación según la cual existen normas que permitían la adquisición lícita de los bienes que integran el patrimonio arqueológico. Esta estrategia argumentativa es aceptable y no configura el desconocimiento del requisito mencionado.
El requisito de pertinencia también es cumplido. Como se explicó a propósito de la acreditación del requisito de claridad, los demandantes construyen el cargo a partir de la identificación de las causales que la Constitución plantea para la válida restricción o limitación del derecho a la propiedad privada, para luego señalar que el decomiso administrativo permanente que identifican en las normas legales acusadas no se ajusta a ninguna de estas hipótesis y, por ende, vulnera el derecho a la propiedad. Por ende, la censura se funda en la contraposición entre las disposiciones acusadas y una lectura razonable de la Constitución. Por lo tanto, las razones planteadas en el libelo se muestran pertinentes para el control de constitucionalidad.
Por último, en lo que tiene que ver con el requisito de suficiencia, la Sala considera que los argumentos contenidos en la demanda, al margen de su grado de persuasión, permiten adelantar el control de constitucionalidad, el cual deberá concentrarse en definir, entre otros asuntos, tanto el ámbito protegido del derecho a la propiedad respecto de los bienes que pertenecen al patrimonio arqueológico, como si el decomiso que prescriben las normas acusadas es una expresión válida de restricción del mencionado derecho.
En consecuencia, la Sala concluye que el cargo analizado cumple con los requisitos mínimos para ser admitido, por lo cual deberá ser estudiado de fondo por la Corte y en la oportunidad procesal correspondiente.
Con todo, esta conclusión sobre la admisibilidad del cargo no se predica de las demás censuras. En efecto, en lo que respecta a la violación del principio de reserva de ley, la Sala advierte que las normas acusadas en modo alguno regulan el procedimiento de readquisición de bienes culturales y del patrimonio arqueológico, sino que, como lo reconocen los mismos demandantes, el objeto de la regulación es determinar las reglas para el decomiso administrativo permanente. De allí que no pueda colegirse que dichas reglas difieren a normas reglamentarias el procedimiento de readquisición, puesto que este no es el objeto del precepto.
En otros términos, la condición para que el cargo de reserva de ley resultase apto, particularmente en lo que respecta al requisito de certeza, consiste en que la norma hiciese referencia al procedimiento de readquisición de los bienes en comento y que, a su vez, difiriese el asunto a normas reglamentarias. Con todo, revisado el contenido de las disposiciones parcialmente demandadas, se encuentra que ninguna de ellas refiere al dicho procedimiento, sino que regulan una materia diferente, esto es, el trámite de decomiso. De allí que no se cumpla con una condición mínima de la demanda de inconstitucionalidad, relativa a que la premisa normativa sobre la cual se edifica el cargo esté efectivamente contenida en la norma demandada.
Nótese que el recurso de súplica insiste al respecto en el mismo argumento de la demanda original, sin que resuelva la cuestión puesta de presente por el Magistrado sustanciador incluso desde el auto de inadmisión, consistente en el hecho que las previsiones demandadas no regulan el procedimiento de readquisición y, a pesar de ello, los actores insistían en la vulneración del principio de reserva de ley. Por lo tanto, la Corte advierte que son acertados los argumentos del auto de rechazo, puesto que el argumento según el cual una norma que regula un procedimiento distinto al de readquisición y que remite al reglamento, viole el principio de reserva de ley, incumple el requisito de certeza en la medida en que el cargo se sustenta en una premisa que la disposición acusada no ofrece.
Conclusión similar se predica del cargo por omisión legislativa relativa. La jurisprudencia constitucional determina que dicho vicio existe en los siguientes eventos: (i) cuando se expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución[26].
Para acreditar estas condiciones, el mismo precedente establece unas condiciones argumentativas propias de la admisibilidad del cargo por omisión legislativa relativa, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al Legislador. Además de los anteriores criterios, en algunos pronunciamientos la Corte ha precisado que también es menester tener en cuenta: (vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o (vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que regulan situaciones distintas.
La Sala considera que en el caso analizado se está ante la última de las hipótesis mencionadas. En efecto, se ha señalado en varias ocasiones que los preceptos acusados no regulan el procedimiento de readquisición de que trata el artículo 72 de la Constitución, sino un diferente. Por ende, no se está ante una regulación incompleta y que omite un componente que resulta obligatorio, sino ante una omisión legislativa absoluta, derivada del hecho de que el Legislador no ha regulado el procedimiento de readquisición de bienes integrantes del patrimonio arqueológico. Sobre esta clase de asuntos, como es bien sabido, la Corte carece de competencia.
Sobre el particular también es pertinente señalar que la Sala concuerda con los demandantes en el sentido de que el procedimiento previsto en el artículo 11.4 de la Ley 397 de 1997[27]sobre enajenación no es modo alguno equiparable al de readquisición, al menos por dos tipos de razones: (i) el trámite allí previsto se aplica a los bienes muebles de interés cultural, que es una categoría mucho más restringida que la prevista en el artículo 72 de la Constitución (patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional); y en cualquier caso (ii) el procedimiento de enajenación no sería predicable de los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, pues los mismos son inalienables, inembargables e imprescriptibles, por expreso mandato constitucional.
Con todo, esta verificación demuestra la ineptitud del cargo propuesto, pues demuestra que efectivamente no existe una norma legal respecto de la cual pueda predicarse la omisión legislativa relativa. Por lo tanto, la Corte confirmará el auto de rechazo sobre ese particular.
En conclusión, la Sala evidencia que la decisión de rechazo es acertada, con excepción del cargo formulado por la presunta violación del derecho a la propiedad privada, el cual resulta apto según se explicó en el fundamento jurídico 9 de esta providencia. Por ende, se confirmará parcialmente la decisión objeto de recurso de súplica.
PRIMERO. CONFIRMAR PARCIALMENTE el auto del 9 de mayo de 2019, que rechazó la demanda formulada por los ciudadanos M.P.L. y L.A.R.Á. contra los artículos 6° y 15 (parciales) de la Ley 397 de 1997.
SEGUNDO. DISPONER la admisión de la demanda, exclusivamente respecto del cargo fundado en la presunta violación del derecho a la propiedad privada y en los términos previstos en esta decisión. En consecuencia, la Secretaría General remitirá el expediente al despacho del magistrado A.J.L.O., con el fin que se surta el trámite correspondiente.
TERCERO: A través de la Secretaría General de la Corte, COMUNICAR el contenido de esta decisión a los recurrentes, indicándoles que contra ésta no procede recurso alguno.
[1] Cuaderno principal, folio 40.
[2] Cuaderno principal, folio 17.
[3] Cuaderno principal, folio 31.
[4] Cuaderno principal, folio 33.
[5] Cuaderno principal, folio 39.
[6] Ver Sentencias C-240 de 2009, C-352 de 2013 y C-494 de 2016.
[7] Ver, entre otras, las Sentencias C-780 de 2003, C-1154 de 2005, C-891A y C-192 de 2006, C-240 de 2009, C-238 de 2012 y C-494 de 2016.
[8] Sentencia 494 de 2016.
[9] Cfr. Sentencia C-352 de 2013
[10] Sentencia C-891A de 2006. La Corte ha señalado que existe una omisión legislativa cuando el legislador ha expedido una ley, pero en ella ha regulado algunas relaciones “dejando por fuera otros supuestos análogos” y aun cuando en una buena parte de los casos la omisión se torna patente en relación con el derecho a la igualdad, no siempre ello es así, pues como lo ha indicado esta Corporación, la omisión relativa también podría configurarse respecto “del derecho de defensa, como elemento esencial del debido proceso, por cuanto la ley existe pero no cubre todos los supuestos que debería abarcar” y su actuación sería “imperfecta o incompleta”.
[11] Ver sentencia C-494 de 2016.
[12] Cfr. Sentencia C-642 de 2012, reiterada en la sentencia C-494 de 2016.
[13] Folio 106.
[14] La recopilación de reglas contenida en este apartado es tomada del Auto 327 de 2016, M.G.S.O.D..
[15] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[16] La síntesis planteada en esta decisión es tomada de la sentencia C-370 de 2006 (M.M.C., J.C., R.E., M.M., A.T. y C.I. V.)
[17] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.M.G.M.C.) y 244 de 2001 (M.J.C.T.) y las sentencias C-281 de 1994 (M.J.G.H.G., C-519 de 1998 (M.V.N.M., C-013 de 2000 (M.Á.T.G., C-380 de 2000 (M.V.N.M., C-177 de 2001 (M.F.M.D., entre varios pronunciamientos.
[18] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.A.M.C.. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[19] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01. Fundamento jurídico 3.4.2.
[22] Ver sentencia C-572 de 2004; M.R.U.Y..
[23] Corte Constitucional, Sentencia C- 012 de 2010 (MP J.C.H.P.; SV G.E.M.M.; SV J.I.P.P.).
[24] Corte Constitucional, Sentencia C- 814 de 2009 (MP J.I.P.C.; SPV H.A.S.P..
[25] Sentencia C-892 de 2012, M.L.E.V.S..
[26] Sentencia C-584 de 2015, M.G.S.O.D..
[27] Artículo 11. Modificado por la Ley 1185 de 2008, artículo 7º. Régimen Especial de Protección de los bienes de interés cultural. Los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente Régimen Especial de Protección:
Enajenación. Quien pretenda enajenar un bien mueble de interés cultural, deberá ofrecerlo en primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición, en condiciones no menos favorables de aquellas en las que adquirirían los particulares y previo avalúo. Esta primera opción podrá ser ejercida por cualquier entidad estatal, según coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la declaratoria.
Sobre las colecciones declaradas de interés cultural no podrá realizarse su desmembramiento o la disposición individual de los bienes que las conforman, sin autorización previa de la autoridad que haya efectuado la declaratoria.