Source: https://es.scribd.com/document/36748769/Ley-General-Trabajo-Final1rfg-1
Timestamp: 2017-09-23 14:53:08
Document Index: 379663246

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 46', 'artículo 47', 'artículo 48', 'artículo 49', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 36', 'artículo 27', 'artículo 16', 'artículo 65', 'artículo 66', 'Artículo 16', 'Artículo 60', 'Artículo 61']

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REFLEXIONES PARA LA REFORMA DE LA NORMATIVA LABORAL EN BOLIVIA
POR RUBEN FERRUFINO
REFLEXIONES PARA LA REFORMA DE LA NORMATIVA LABORAL
Luego de aprobado el nuevo texto constitucional y en la perspectiva de su reglamentación, la actual administración gubernamental está trabajando en borradores de 100 leyes, entre las que se encuentra una nueva Ley General de Trabajo. En ese marco, este documento realiza un análisis de la legislación que regula el régimen laboral en Bolivia, mismo que data del año 1942. Se argumenta que, pese a que se han realizado avances, modificaciones y complementaciones, la ley del trabajo no ha tenido un cambio que se adecue a la realidad económica y laboral del país. Al contrario, las modificaciones parciales han conducido a una situación donde la normativa es confusa y de difícil aplicación. En muchos aspectos, la norma, por un exceso en su intención de proteger al trabajador ha generado todos los desincentivos necesarios para la no creación de trabajo. El desbalance que se evidencia del análisis contrasta con una visión donde es necesario ocuparse de los trabajadores pero también de los factores que impulsan a las instancias creadoras de empleo que son las unidades productivas y las empresas. Se presentan observaciones puntuales y propuestas de mejora en los ámbitos de los contratos laborales, la equidad de género, los sistemas de remuneraciones y la estabilidad laboral. Se muestra cómo la norma actual conlleva a limitaciones en la gestión del recurso humano cuando el Estado, mediante norma, determina factores contractuales que deberían ser fijados por las partes. Se analiza la organización sindical y las formas para fortalecerlas en busca de escenarios de equilibrios que den paso a negociaciones balanceadas en materia de salarios y otros aspectos donde las partes son las que tienen el mejor conocimiento de las capacidades empresariales. Se revisa legislación comparada explorando los marcos de Brasil, Chile, Perú, Colombia, Panamá y Costa Rica. Este esfuerzo permite identificar innovaciones en varios frentes que han permitido mejorar las condiciones generales de los mercados de trabajo. Se identifican acciones que reducen los costos del empleo y benefician a los trabajadores pero también a las empresas. Conceptos innovadores como el “Banco de Horas” son rescatados y puestos al debate para ser considerados en una nueva propuesta de norma laboral para Bolivia. Se exploran otras innovaciones que permitan que sin reducir los beneficios para los trabajadores se puedan abrir espacios para cubrir de manera más eficiente los costos laborales no salariales como son los desahucios e indemnizaciones. Se identifican casos puntuales como el de Panamá donde se reconocen los ciclos económicos y empresariales como determinantes del empleo y sus sostenibilidad. En una sección expresa se presentan principios adicionales para la reforma desde la visión de los empleadores. La idea es que esta contribución sea de utilidad para que el propio sector privado pueda elaborar y fundamentar sus posiciones institucionales frente al tema laboral. De manera ordenada, se desarrollan las propuestas en dos ámbitos. Todo lo que podría mejorar la oferta laboral que esta ligada al crecimiento de la población y las capacidades que esta desarrolla producto de su formación educativa y su capacitación. Se identifica la necesidad de que la educación sea más orientada a las necesidades de trabajo y oportunidades económicas. Se argumenta que las acciones por el lado de la demanda, relativas a lo que se puede hacer para estimular a los empleadores, han sido frecuentemente olvidadas y que en esencia, lo que hoy se tiene es una necesidad impostergable de tomar iniciativas en este ámbito. La visión integral, de demanda y oferta laboral, de incentivos y controles, de participación estatal y compromiso empresarial, es la que promete un mejor futuro para algo tan importante para la sociedad y el Estado como es el trabajo.
Contenido: I. La Ley General del Trabajo en Bolivia y su Reglamentación. II. Legislación Comparada III. Principios Adicionales para la Reforma: la visión del empleador IV. Conclusiones En su momento calificada como de avanzada, la Ley General del Trabajo de Bolivia (LGT), aprobada en 1942, cumple el próximo 8 de diciembre 67 años de vigencia. Con los años esta norma ha quedado obsoleta; no ha evolucionado con la sociedad ni la economía. La importancia del empleo es medular. La economía no tiene relevancia por sí misma sino por el resultado que genera en lo social. Es decir, por el bienestar y prosperidad que puede producir para los habitantes de un país. Resulta que uno de los mecanismos de entrega de ese bienestar es el empleo y la remuneración. Entonces, la normativa que regula estos dos objetivos debe ser de la mayor calidad y eficiencia en el conjunto de normas económicas y sociales. Siendo así, resulta curioso que en casi setenta años de evolución económica, cultural y de valores, no se hubiera mantenido actualizada la norma que regula el trabajo en Bolivia. Una de las características centrales de la LGT es que respondió a un conjunto de principios y valores vigentes antes de la mitad del siglo pasado. Con el tiempo, se han introducido parches que al final del día han hecho que toda la norma laboral sea confusa, con débil coherencia y llena de excepciones, que regularmente son producto de presiones que se ejercieron en determinados momentos para ser o no ser parte de esta legislación. Es decir, grupos que presionaron para ser cubiertos por ésta ley, como el caso de ciertas instancias del Sector Público que permanecieron bajo la LGT cuando ya estaba en vigencia el Estatuto del Funcionario Público que tiene menores privilegios y derechos a favor del trabajador estatal. La ciencia del Derecho está presente en toda la sociedad y puesto que el trabajo es una necesidad del hombre, el derecho al trabajo es un elemento central de las ramas del derecho (Derecho Social). Un objetivo de la ciencia jurídica es promover la superación de conflictos en la sociedad y precisamente las relaciones laborales suelen ser materia de conflicto. El objetivo final es defender el trabajo y en el camino no puede desconocerse que la generación de trabajo depende de la economía y de las condiciones que se establecen para el desarrollo de unidades productivas.
Ley General del Trabajo en Bolivia y su reglamentación.
A diferencia de la visión parcial que solo enfatiza en los derechos del trabajador, el análisis contemporáneo integra la necesidad de lograr también condiciones para proteger e impulsar la producción y las unidades generadoras de empleo. El mercado de trabajo ha evolucionado desde 1942 en muchos sentidos. Para empezar, un paso importante ha sido reconocer la importancia del capital humano en el desarrollo de las naciones y es en función a ello que las normas ya no son laborales sino de desarrollo de recursos humanos. En el caso de Bolivia, lo más relevante ha sido el surgimiento agresivo de la pequeña unidad productiva, como respuesta a la necesidad de autoempleo o empleo familiar en pequeña escala. En ese ámbito usualmente informal, no predomina la LGT ni los principios fundamentales del trabajo digno. Es en ese ámbito donde se produce el empleo infantil y donde se posterga algo tan importante para el desarrollo humano y la economía, como es la formación en base a educación y salud. El mundo ha cambiado y la estabilidad laboral hoy NO depende de la existencia, rigidez, o exclusivamente, del sentido protectivo de la norma. En el sector productivo de cualquier país, el trabajo depende de la capacitación y la pertinencia de la educación para la generación de valor. En los mercados formales no basta la calidad de la educación sino la consonancia que tiene ésta con las vocaciones productivas de los países y hasta sus regiones internas. Entonces, el empleo tan importante para el bienestar, depende de la capacidad de conjuncionar mano de obra, con capital y otros factores, de modo que el producto final pueda monetizarse exitosamente y cubrir adecuadamente el costo laboral y su permanente capacitación. Por principio, existe una importante convergencia de intereses entre trabajadores y empleadores, lo que lleva a una dependencia mutua importante. El empleador fundamenta, entre otras cosas, su capacidad de éxito en la calidad de sus trabajadores, su eficiencia, experiencia y formación. Sin trabajadores capacitados ninguna industria tiene futuro. En el tiempo, los trabajadores adquieren experiencias que no son fácilmente encontradas en el mercado laboral. En el óptimo, el empleador debe capacitar e invertir tiempo y recursos en formar trabajadores para asegurar una gestión que le permitan competir y ganar la preferencia del consumidor. Entonces, el concepto de que el trabajo es fácilmente sustituible - que no existen costos, incluso sin considerar los que fija la ley - para el despido, es un mito equivocado. El empleador pierde mucho cuando por alguna razón uno o varios de sus trabajadores tienen que desvincularse. Pierde capacidad productiva, pierde en gestión, pierde capacidad de innovación y pierde operadores en los que tenía delegadas responsabilidades importantes. En el otro lado de la moneda, el trabajador también pierde y ciertamente puede perder más que el empleador. Pierde su fuente de sustento para él y su familia, pierde ingresos, pierde muchas veces un nivel de jerarquía que había ganado con años de esfuerzo, y pierde en definitiva un componente central de su condición humana de sentirse y ser útil para la sociedad. En economías donde las condiciones son precarias; el crecimiento es limitado o concentrado en áreas poco generadoras de empleo y con condiciones de inestabilidad de mercados, se producen desequilibrios importantes donde la oferta laboral es superior a la demanda. Entonces, se produce el desempleo y se contraen las probabilidades de que una persona desvinculada pueda encontrar una nueva opción de trabajo. Con certeza, una característica del siglo pasado, particularmente en países como Bolivia, fue la certidumbre que generaba la capacitación en relación a una trayectoria de estabilidad y desarrollo profesional. Quien había atravesado exitosamente el umbral de la universidad, era no solamente privilegiado en materia de conocimiento, sino que tenía vida laboral estable. Esos tiempos parecen haber acabado, tanto en Bolivia como en muchas otras partes del mundo. Hoy no es suficiente la educación sino quizás sólo la condición básica e inicial para competir.
En 1942 estaban todavía vigentes, sino formalmente pero sí en los hechos, regímenes laborales que hoy son indiscutiblemente inaceptables. Permanecía vigente el “pongueaje” y la servidumbre, particularmente en el área rural. No se reconocían derechos fundamentales de las mujeres y tampoco de los trabajadores con identidad racial discriminada. Existían resabios de la “mita” que prevalecieron en la “encomienda” por el cual el siervo estaba obligado a servir al señor feudal. Existían resabios de los llamados “obrajes” por los cuales se tomaba ventaja de la mano de obra de las mujeres. En ese ambiente es que nace en 1942 la LGT como una medida de avanzada frente a lo que prevalecía como norma, muchas veces consuetudinaria. Antes de ingresar al análisis de la norma laboral, resulta pertinente partir de los alcances fijados en la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE). Al final de cuentas, esta norma es la que define los preceptos que deben ser observados en la elaboración de una nueva ley de trabajo. Más propiamente dicha y consonante con los tiempos que vivimos, una Ley General de Recursos Humanos. El artículo 9 de la NCPE señala que es una función esencial del Estado “garantizar el acceso de las personas a la educación, la salud y el trabajo”. A partir de la sección III, el artículo 46 dispone que “toda persona tiene derecho al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna”. El mismo artículo continúa diciendo que toda persona también tiene derecho a “una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”. “El Estado protegerá el trabajo en todas sus formas” y se “prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”. Sobre esta primera declaración de derechos, nuestra observación más importante es que está ausente el derecho de acceder a capacitación permanente. Posiblemente debería establecerse este principio no solo como un derecho sino como un deber también. No se trata de argumentar un aspecto de interés del empleador. El hecho es que los trabajadores bolivianos deben ser cada vez más capaces, primero en beneficio de ellos mismos y luego en beneficio del conjunto del país y su economía. La capacitación regular es la fuente de renovación del capital humano y la garantía más importante de estabilidad laboral y más aún, de progreso en la carrera laboral. Un trabajador capacitado tiene mayores oportunidades de ascenso laboral. Goza de opciones con más empleadores y puede encontrar mejores niveles de remuneración. Como principio debería existir lo señalado y luego se establecerá cómo se accede a este derecho, cómo se lo financia; desde la unidad productiva o desde el Estado o desde una combinación de varias opciones: Estado, empleador y el propio trabajador. El artículo 47 de la NCPE señala que “toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo” luego señala que “los trabajadores de pequeñas unidades productivas urbanas o rurales, por cuenta propia y gremialistas en general, gozarán del Estado de un régimen de protección especial, mediante una política de intercambio comercial equitativo y de precios justos para sus productos, así como la asignación preferente de recursos económicos financieros para incentivar su producción”. El artículo 48 establece que “las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”. “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección a los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador”. La norma luego señala que “Los derechos y beneficios reconocidos a favor de los trabajadores no pueden renunciarse y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos”. Posteriormente se dice que “los salarios y sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio de preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles”.
Lo señalado representa un avance en varios sentidos y vacíos en otros. Sin duda que se reconoce el derecho a ejercer el comercio y la industria, aspecto que es positivo. En cuanto a las pequeñas unidades productivas, se establece la necesidad de que el Estado las proteja. En nuestra visión, más que protección, lo que ellas necesitan del Estado es incentivos para crecer, para ampliar operaciones, para vincularse a mercados más grandes y para lograr mayores ganancias y expandir patrimonio. En suma, requieren ayuda para prosperar, antes que una protección para permanecer en una especie de cápsula de ventajas distantes a la realidad de sus negocios. Como sea, con esa diferencia de matiz, el propósito es absolutamente positivo. Lo que está ausente es la definición de un sentido claro de desarrollo empresarial. Todos coincidimos hoy que la informalidad es, en su mayoría, un problema económico y no de negligencia a cumplir la ley. Entonces, en la medida que un pequeño productor crece, amplia clientes, comienza a tener contacto comercial con empresas formales más grandes y se internacionaliza, automáticamente se formaliza. La necesidad lo obliga a formalizarse y la mayor capacidad económica le permite asumir el costo de esa formalidad, como también los beneficios. Lo que la norma debería declarar como principio es la trayectoria correcta hacia la formalidad y la obligación de asumir responsabilidades como el empleo formal, con beneficios sociales y con la observancia de derechos laborales. Resulta paradójico que en un precepto constitucional en materia laboral se ignore la necesidad de que el sector informal, donde el empleo no cumple con ningún principio y derecho del trabajador, evolucione en un sentido definido por la ley. Los principios que se definen constitucionalmente deben quedar, al menos en un sentido ideal, para la aplicación a favor de todos los trabajadores del país y no solamente para los que tienen empleadores formales. El texto continúa argumentando que “El Estado promoverá la incorporación de mujeres al trabajo y garantizará la misma remuneración que a los hombres por un trabajo de igual valor, tanto en el ámbito público como en el privado”. “Las mujeres no podrán ser discriminadas ni despedidas por su estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas e hijos. Se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores, hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad” En la visión de los empleadores, la pertinencia de igualdad de género cumple con un principio de equidad social indispensable para lograr el desarrollo. Más adelante se contrastará este avance con la irracionalidad que aún prevalece sobre la materia en la LGT. En el artículo 49 se reconoce el derecho a la negociación colectiva y luego se define que la “Ley regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y feriados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales; aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa; indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros derechos sociales” Sobre lo anotado, preocupa la práctica que se ha venido aplicando en materia de incrementos salariales, mismos que han sido definidos mediante decreto supremo, fijando montos para el sector privado, sin importar las condiciones particulares de las unidades productivas. Lamentablemente, por ley no se puede determinar la sostenibilidad financiera de las empresas. Por ley no se puede mantener o incrementar sus ventas y generarles un ingreso suficiente como para cubrir obligaciones laborales establecidas constitucionalmente. Los organismos internacionales de defensa de los derechos laborales y la práctica en muchos países, reconocen que quienes tienen la mayor información para determinar la capacidad de una unidad productiva para incrementar salarios, sin que ello ponga en riesgo la operación, son los empleadores y los trabajadores. Sin duda existen asimetrías en cuanto al acceso a información y en perjuicio de los trabajadores. Particularmente, en Bolivia puede darse el caso de falta de transparencia y precariedad en las normas de contabilidad y auditoría que son necesarias para dar fe de la veracidad de la situación de una unidad productiva. En el ámbito de la informalidad la situación es mucho más precaria.
En la visión de los empleadores es mucho mas razonable resolver estos asuntos mediante negociaciones antes que establecer de manera ciega un incremento por Ley. Lo correcto es generar normativa que obligue a llevar adelante negociaciones equilibradas, donde las partes tengan igual información y donde se equipare la capacidad de análisis y determinación de espacios de ajuste. El equilibrio en una adecuada negociación debería establecerse como principio legal y mediante reglamento determinar cómo se establece esa condición y cómo se financia el fortalecimiento de la capacidad de los más vulnerables, que ciertamente son los trabajadores. En el sector público prevalece el principio de negociación entre el Estado como empleador y sectores importantes de sus trabajadores. Los maestros y los trabajadores de salud negocian con el Estado sus incrementos salariales de manera regular. ¿Por qué no prevalece el mismo concepto en el sector privado? En otro ámbito, se constitucionaliza la disposición que prohíbe el despido injustificado. Por la normativa reciente, se considera justificado el despido cuando se produce un perjuicio material causado con intención en los instrumentos de trabajo; revelación de secretos industriales; omisiones o imprudencia que afecten la seguridad e higiene industrial; la inasistencia injustificada; incumplimiento total o parcial de convenio laboral; robo, hurto por parte del trabajador. Es decir, las causales reconocidas como justificadas son todas relativas a problemas de conducta del trabajador. No se reconocen aspectos importantes como son las condiciones económicas de la unidad productiva. No es causal justificada, el hecho real y frecuente, que las unidades productivas o comerciales se vean ante la contingencia de contracción de ventas, reducción de demanda y mercados y otros problemas que hacen necesario el achicamiento de la producción. En consecuencia, se genera un escenario de rigidez que puede derivar en un claro desincentivo a la generación de empleo. La ley de recursos humanos que se elabore a partir del texto constitucional debe generar un equilibrio donde se enfatice tanto en la condición básica de la permanencia del empleo pero también en la estabilidad empresarial. La igualdad en escenarios de negociación justa puede ser la salida a situaciones de controversia. En otro frente, se define que toda diferencia en materia laboral será resuelta por tribunales y organismos administrativos. Esta redacción es imprecisa. Una interpretación es que se elimina la participación del poder judicial e implicaría transferir esa delicada competencia a favor de un escenario extrajudicial donde no existe ninguna garantía básica de debido proceso. La segunda interpretación es que de manera conjunta, la instancia administrativa y los tribunales judiciales deberían resolver estas controversias, situación que no parece posible, particularmente cuando existan posiciones encontradas entre órganos de poderes independientes. En suma, el espíritu positivo de protección al trabajador ha derivado en alcances que pueden resultar en dificultades serias para la generación de empleo. En lo que sigue se presentan algunos comentarios generales y otros puntuales sobre la LGT. El objetivo es reflejar las dificultades que hoy representa la norma, su caducidad, y a partir de ello la indiscutible necesidad de un trabajo ordenado y ojala no político-ideologizado para producir una nueva ley que ayude a la creación de empleo, a la formalización de aquél que no lo es y al establecimiento de equilibrios sanos en la relación trabajadores y empleadores. En la visión empresarial de hoy, solo el balance, el justo medio, la simetría en derechos y obligaciones, hará posible el empleo estable y creciente en el largo plazo. El excesivo peso en cualquiera de las partes de la balanza destruye el empleo. Excesos a favor del trabajador no solo desincentivan el empleo, sino hacen inviable a la empresa, que es la fuente de éste. Excesos a favor del empleador establecen un marco injusto, insostenible, generador de protesta social, confrontación, paros, huelgas y otras acciones que inviabilizan la inversión y la empresa. En la visión de los empleadores, existe la lectura que es necesario crear condiciones de mayor igualdad, acceso a información y fortalecimiento de las agrupaciones laborales. En lo pertinente y con límites racionales, la norma debe cumplir el rol preferencial de proteger al trabajador, pero también debe cumplir la misión de proteger el empleo. Esto último implica que también se debe velar por la unidad productiva o empresa.
La LGT se ha convertido en una norma de difícil aplicación y confusa. Las excepciones se han convertido en la regularidad. La legislación laboral vigente confiere al Estado capacidades amplias y en cierta medida generan conflicto de interés cuando el Estado actúa como empleador y dirimidor de controversias. Le faculta, como es correcto, la función normativa y de control. Sin embargo, también le concede atribuciones de juez, impredecible, sujeto a presiones o susceptible a que funcionarios públicos incurran en corrupción. El Estado determina en detalle muchos alcances de la relación contractual y en el intento de conceder los más altos beneficios posibles al trabajador, determina costos que han hecho proliferar el empleo informal, donde la mayor parte de los bolivianos no tiene ninguna protección. El análisis de algunos artículos puntuales ayudará en el propósito de remarcar la necesidad de un nuevo conjunto de normas laborales. El artículo 3 de la LGT establece que el número de trabajadores extranjeros no debe exceder el 15 por ciento del total y que el personal femenino tampoco debe sobrepasar del 45 por ciento en las empresas o establecimientos, que por su índole, no requieran usar trabajo de esta naturaleza en una proporción superior. Lo menos grave de lo señalado es la limitación al trabajo de extranjeros sin distinguir que éstos trabajadores son regularmente residentes y no existe justificación legal para el límite señalado. Lo más grave es el techo al trabajo femenino que es discriminatorio e irracional. Se ha verificado con cuidado y resulta que este artículo esta plenamente vigente a la fecha de elaboración del presente documento. Contratos de Trabajo Lo que inicialmente estableció la LGT ha cambiado gradualmente en el sentido de hacer más dura la norma y con ello se han creado incentivos para evitarla. En materia de contratos, la LGT estableció varios alcances importantes como el hecho que éstos tienen valor sea que hubieren sido pactados por escrito o verbalmente. Se definía que todos los medios posibles son válidos para comprobar la existencia de la relación laboral. Se contempló que los contratos pueden ser por tiempo indefinido o por un periodo limitado. Con la diferenciación posterior de los costos asociados a la desvinculación, en función a la naturaleza de plazo de los contratos, se logró que los que son indefinidos representen costos más altos. Entonces, esta discriminación actuó como desincentivo en contra de los contratos de plazo indefinido, que fueron sustituidos por contratos de plazo definido con opción de renovación. Es decir, la propia norma actuó generando sesgos en contra la estabilidad laboral. Otro ejemplo es el relativo al carácter verbal del contrato; se definió reglamentariamente que en el contrato verbal se presupone que la relación contractual es de plazo indefinido. En consecuencia, a partir de dicha disposición se ha evitado el contrato verbal y solo funciona el escrito en el ámbito formal. En el informal es indiferente uno o el otro, pues el trabajador no tiene forma efectiva de exigir su cumplimiento. El contrasentido de la norma se hace explícito cuando se dispone, por un lado, una diferenciación en función al plazo. Es decir, se reconoce que no toda relación laboral es indefinida y que se enfrenta a una realidad donde existe la necesidad de contratación temporal, sea por estacionalidad en el trabajo o por el hecho que una obra tiene una finalización determinada en el tiempo. Este es el caso típico en la construcción. Al mismo tiempo, se define una estructura de costos alta para el contrato de plazo indefinido y con ello se impulsa al uso de contratos fraccionados en plazo. Se crea inestabilidad laboral y dado que una relación que podía haberse establecido con un plazo indefinido se fija como temporal, se afecta a ambas partes. Por un lado, cae la productividad pues limita el compromiso y esfuerzo del trabajador, que entre otras cosas, legítimamente tiene que tomar previsiones de búsqueda de alternativas laborales y por otra parte, limita acciones importantes que debería tomar el empleador como es la inversión en capacitación de sus trabajadores. Se establece la duración máxima de un año para el contrato de plazo definido y se prohíbe la renovación por más de una vez. En la intención de evitar que un contrato con potencial estabilidad no sea fraccionado, se induce a un trámite administrativo ante el Estado para justificar
otra renovación, situación que regularmente deriva en la desvinculación. Finalmente, la posibilidad de contrataciones temporales requiere de una autorización del Ministerio correspondiente, aspecto que desincentiva inclusive este tipo de relaciones laborales. Un claro ejemplo de exceso de parte del Estado es el referido a al artículo 9 de la LGT donde se define que si se contrata al trabajador para que preste servicios en un lugar diferente al de su residencia, el patrono debe sufragar los costos de traslado y retorno. Igualmente, se dice que cuando el trabajo se realice a una distancia superior a 2 kilómetros, el Estado podrá imponer a los empleadores la obligación de traslado de los trabajadores. Regularmente, la contratación que implica traslado está relacionada a cargos de especialización donde la oferta laboral es insuficiente. En contraste, los contratos de personas con baja capacitación regularmente son locales. Lo que la norma genera, entonces, es un obstáculo a la movilidad del trabajo, aspecto que es importante en una economía donde se presentan diferencias de oferta y demanda que producen dificultades en unos casos y oportunidades en otros. En los hechos, para evitar problemas, los empleadores que requieran de mano de obra no necesariamente calificada en alguna región del país, anunciarán que harán contrataciones locales para lo que el potencial trabajador tendrá que asumir los costos de su traslado. En consecuencia, la norma no es efectiva y lejos de proteger al trabajador, le crea un escenario menos ventajoso que aquél que podría posiblemente acordar con su potencial empleador. El otro ejemplo es el referido a los 2 kilómetros. En la realidad de hoy, prácticamente todos trabajan a una distancia de más de 2 kilómetros de su vivienda. Entonces, que todos los empleadores establezcan una logística de transporte resulta ineficiente para los propios trabajadores que pueden minimizar costos en función de sus intereses y formas de transporte. El artículo 22 de la LGT establece que el contrato laboral debe ser refrendado por la autoridad del Trabajo o una administrativa, para tener eficacia jurídica. Este requerimiento limita los derechos de las partes y en particular, de los trabajadores. En centros laborales lejanos de ciudades capitales, no se puede lograr el visado del Ministerio de Trabajo y en consecuencia las partes quedan descubiertas. A partir del artículo 36 al 38 se definieron los alcances del trabajo doméstico sobre una visión retrógrada pero que fue vigente en su momento. Se establecieron plazos como de pre aviso que son sustancialmente menores para estos trabajadores, respecto a los otros sectores. Se condicionó los escasos beneficios a situaciones de calificación subjetiva como la inmoralidad en la que podría incurrir la trabajadora y peor aún, cuando exista una enfermad contagiosa. A estas trabajadoras se les concedió una vacación anual de 10 días con goce de haberes, cuando en los otros sectores existe una escala que parte en 15 días y se extiende hasta 30 días en función de la antigüedad. Se definió que las trabajadoras domésticas tendrán un descanso de 8 horas diarias, lo que implica 16 horas potenciales de trabajo; el doble que cualquier otro trabajador. Muchos de estos alcances fueron derogados por la Ley No 2450 de 9 de abril de 2003 y el nuevo contenido es mucho más acorde con la protección a estas trabajadoras. Existen otros alcances que también deben ser modificados, siempre en busca de un adecuado equilibrio para las partes. Un ejemplo de desbalance es el artículo 27 de la LGT, que dispone que el empleador está obligado a negociar y celebrar contratos colectivos cuando los sindicatos así lo deseen. Sobre el particular, se crea una situación de asimetría, pues los sindicatos pueden tomar la iniciativa de negociar contratos cuando la unidad productiva está en periodos de alta demanda y con compromisos comerciales, cuyo incumplimiento le puede significar costos significativos. Entonces, las condiciones de negociación no son equilibradas para el empleador, quien puede verse ante la disyuntiva de asumir presiones por la premura y las sanciones que le significaría incumplir obligaciones comerciales. Por otra parte, la LGT establece que en los contratos colectivos el Sindicato es responsable de las obligaciones de cada uno de sus afiliados y que el patrimonio sindical garantiza el cumplimiento de tales compromisos. Sobre el tema cabe recordar que la NCPE establece el carácter inembargable del patrimonio de las organizaciones sindicales, razón por la que no procede este tipo de garantías.
Ciertamente, ambos, los trabajadores y el empleador deben generar seguridad sobre el cumplimento de sus compromisos y corresponderá establecer el tipo de cobertura que respalde las mismas. Remuneraciones En materia de remuneraciones la LGT y su reglamentación han establecido parámetros que no dejan mucho espacio a la negociación entre partes. Por ejemplo, se define para las horas extraordinarias y los días feriados un 100 por ciento de recargo al salario vigente. En consecuencia, la posibilidad de que la empresa pueda operar por urgencia, por ejemplo para cumplir un compromiso comercial, representa incrementar en el doble uno de los principales costos de las ventas, que son los salarios. Con esos niveles de recargo, sin duda que la operación se hace no rentable y la señal que envía este tipo de normativa es que NO se debe incurrir en la necesidad de horas extra ni feriados. El enfoque de la normativa fue posiblemente el penalizar o impedir la sobrecarga laboral y así proteger al trabajador. Sin embargo, con ello se ha eliminado toda posibilidad de que exista un espacio de ingreso extra para el trabajador. En nuestra visión, el texto nuevo debe partir de dos principios. El primero es que nadie debe ser obligado a trabajar extra o en feriados; es decisión libre del trabajador. De esa manera, se protege de un abuso al trabajador. El segundo principio es que se debe establecer un recargo razonable, que no signifique una penalidad para el empleador y una oportunidad improbable para el trabajador. Si se fijará el carácter libre de poder aceptar o no cargas de trabajo adicionales a las pactadas originalmente en los contratos y se deja a negociación entre partes el porcentaje de premio sobre la remuneración habitual, es posible que sin dejar de proteger al trabajador, se le pueda crear una oportunidad de ingreso extra. Por otra parte, la ley no contempla alternativas como compensación con días libres que podrían ser en una proporción mayor, pero que se puedan realizar cuando no existe igual presión de plazos en contratos y por lo tanto no represente una perdida significativa para la unidad productiva. Un aspecto muy importante y ausente en la normativa es la posibilidad de acordar un salario fijo, quizás en el rango más bajo del mercado, pero a ello sumar un salario variable que potencialmente pueda incrementar en mucho el total ganado. Estos esquemas, en función de la producción, permiten que los trabajadores puedan duplicar o triplicar su salario, en la medida que la producción y las ventas se incrementan. Existe en la práctica de este tipo de sistemas de remuneración en el país y es necesario contemplarlos como una posibilidad que deberá ser regulada por la norma. Aquello indispensable deberá ser normado, de modo que no se caiga en el problema recurrente de que por excesiva reglamentación se desincentive el uso de esta opción. Finalmente, la decisión de establecer sistemas de remuneración con factor variable debe ser libre, particularmente para las unidades productivas que ya están funcionando y tienen contratos laborales vigentes. Podrán estar vigentes los regímenes fijos, con componente variable y permitir que los trabajadores decidan, en función de sus intereses, migrar hacia este tipo de sistemas de remuneración o quedarse en el sistema tradicional. Un problema frecuente en materia de remuneraciones y el cumplimiento de plazos se produce cada fin de año. Se establece una fecha límite para el pago de los aguinaldos, disponiendo que vencida tal fecha el pago debe ser el doble al inicialmente calculado. En consecuencia, lo que sucede es que se dispone para el mes de diciembre el pago de aguinaldos y se deja sin cancelación el pago de los salarios del mes. Estos segundos, de no pagarse, no acarrean una sanción similar a la que se fija para el aguinaldo. Nuestra visión es que el no pago oportuno de aguinaldos responde frecuentemente a un problema de iliquidez temporal. Entonces, establecer una sanción de 100 por ciento resulta excesiva y además induce a que se haga todo lo posible para evitar esta infracción, postergando la otra obligación de pago del salario del mes de diciembre. Es decir, la extrema dureza de la norma no cumple el objetivo de que el trabajador goce de un ingreso extraordinario en ese mes de modo que pueda enfrentar los gastos estacionales de la época, sino cuente solamente con un ingreso que es el aguinaldo. Lo señalado implica que se
debe modificar lo vigente por un mecanismo efectivo y viable. Una posibilidad, entre muchas, es reducir el cargo o sanción sobre el aguinaldo y establecer algún cargo razonable sobre el no pago de la remuneración del último mes del año, considerando un plazo adecuado para su cumplimiento, mismo que puede ser el 15 del mes de enero, tal como está fijado en la norma. Lo ideal es que gradualmente el empleador asuma la práctica de hacer caja a lo largo de todo el año, de modo que a tiempo del pago de estas obligaciones no tenga dificultades de liquidez. En otro frente, a efectos tributarios y aportes de diferente índole, lo que se debe tomar como base imponible es aquello que efectivamente constituye la renta del trabajo. En ciertos casos, los trabajadores perciben importantes asignaciones por concepto de viáticos, asignaciones para pasajes y costos de transporte, asignaciones en efectivo para el pago de capacitación y otros recursos que son aplicados por el trabajador para el efectivo cumplimiento de sus labores, incluyendo gastos de representación o similares. Estos pagos no constituyen retribución por sus servicios y en consecuencia no pueden ser base imponible para aportes ni tributos. Ya se ha mencionado previamente, pero es necesario remarcar en esta sub sección la crítica a la imposición unilateral de los incrementos salariales y de remuneraciones, proceso que no toma en consideración la capacidad individual de cada unidad productiva. Sobre la materia, la propuesta es que se generen las condiciones adecuadas para una negociación equilibrada y que la ley disponga los alcances necesarios para lograr tal escenario. Será la norma que defina cómo se dispone para que los sindicatos, las asociaciones de trabajadores u organizaciones laborales en las unidades productivas, tengan acceso suficiente a información financiera y de otra índole relevante para la negociación. Se puede establecer que exista apoyo por el tiempo que dure la negociación, de profesionales que apoyen a los trabajadores a lograr una negociación justa. Inclusive, resulta mucho más racional que se disponga que los costos de apoyo profesional, que pueden incluir un abogado por un tiempo limitado y/o un contador, tengan que ser co financiados paritariamente por los trabajadores y el empleador. Así, ambas partes tendrán el mayor incentivo para llegar a un acuerdo a la brevedad posible y evitar sufragar los costos asociados a una negociación larga con beneficios adicionales marginales. Estabilidad Laboral Uno de los objetivos que se ha buscado con la LGT y su reglamentación es la estabilidad laboral, tomando en consideración solo un componente que hace a este resultado. Sin duda, la permanencia en el trabajo depende de una norma adecuada que evite excesos, pero fundamentalmente depende de la estabilidad, sino crecimiento, en las actividades empresariales. El enfoque prioritario de la normativa boliviana ha estado centrada en el primer componente relativo a fijar altos costos de desvinculación, mientras que las políticas dirigidas a la estabilidad de la unidad productiva han sido mucho menos atendidas. De acuerdo a la LGT y su reglamentación, existen tres disposiciones que se focalizan en la estabilidad laboral. En el primer caso, se reglamenta en el artículo 16 las causales de despido que dan lugar al alejamiento del trabajador sin derechos a prestaciones sociales. Es decir, sin costo para el empleador. Todas estas causales son atribuibles a faltas graves por parte del trabajador y fueron señaladas previamente en este trabajo. Cuando no se atribuyan causales a faltas del empleado, se tienen las dos otras disposiciones referidas al Preaviso y la indemnización por tiempo de servicios prestados. El preaviso es una notificación anticipada sobre la decisión del empleador de prescindir de los servicios del trabajador. El concepto es que ante esta notificación anticipada, el trabajador pueda tomar las previsiones necesarias para poder emprender la búsqueda de una fuente laboral alternativa y de esa forma, otorgarle la oportunidad de evitar caer en un periodo de desempleo. El tiempo de preaviso es de tres meses, en los cuales se asume que el trabajador podrá tomar las acciones pertinentes para encontrar una fuente laboral alternativa. Luego de varios años de experiencia con esta disposición se tienen los siguientes criterios para su valoración.
Desde el punto de vista del trabajador la medida tiene un lado positivo pues le notifica en avance sobre una decisión que afectará sus ingresos. Esto le ayuda a tomar previsiones respecto a sus gastos o respecto a compromisos que podría asumir y que luego representen una carga difícil de enfrentar sin empleo. Sin embargo, la notificación y su condición de empleado con preaviso no lo eximen de la responsabilidad de cumplir con sus funciones, horario y reglamentos. Existe una tolerancia de horarios en algunos casos, pero ello resulta regularmente insuficiente para una labor usualmente difícil de encontrar un nuevo empleo. En consecuencia, el beneficio efectivo para el trabajador es el anuncio anticipado de la decisión del empleador, pero no así la limitada libertad para emprender la búsqueda de otro empleo. Desde el punto de vista del empleador la medida tiene igualmente pocas ventajas. La más importante o quizás la única, es que en vez de tener que pagar de una sola vez el desahucio, lo puede hacer en tres meses a través de los salarios correspondientes al periodo de preaviso. Esto podría leerse como un alivio desde el punto de vista de flujo de caja. Sin embargo existe una contraparte de costo muy importante. Una vez anunciada la decisión de desvinculación, es totalmente natural esperar una baja significativa en la productividad del trabajador. Ello puede implicar costos más altos dependiendo de la relevancia del cargo que ocupa el trabajador; por ejemplo, retraso en las tareas no solamente de él sino de toda un área o línea de producción, con un costo superior en merma de producción a lo que significaría el pago de desahucio. Por lo anotado, la medida no es frecuentemente usada puesto que no representa una protección efectiva para el trabajador ni una medida de equilibrio para el empleador. Para el trabajador resulta mucho más conveniente recibir en un solo pago su desahucio equivalente a tres meses y luego dedicarse a tiempo completo a buscar alternativas de empleo. Para el empleador que requiere de un funcionario clave en su proceso, igualmente resulta más efectivo hacer el pago completo y tomar las previsiones para incorporar a un nuevo trabajador acorde a sus expectativas. El tercer componente referido a la indemnización por tiempo servido dispone que el empleador pague al trabajador un sueldo completo por cada año de servicios prestados. La idea fue establecer un costo a la desvinculación y de esa manera inducir mayor estabilidad laboral. Es decir, que el empleador tenga que enfrentar un costo importante cuando decida desafectar a un trabajador y en consecuencia deba valorar con detalle su decisión. Detrás de lo señalado se apunta a regular una decisión del empleador que eventualmente podría ser excesiva, injusta o apresurada. Para que no corresponda el pago, el trabajador tendría que haber incurrido en faltas graves, situación que no es la que se busca regular con esta medida. Entonces, efectivamente se incorpora un mecanismo de estabilidad laboral desde el punto de vista discutido. Sin embargo, con el tiempo se ha dispuesto que cuando se trate de un retiro voluntario de parte del trabajador, igualmente procede el pago de la indemnización. Es decir, siendo que no existe de por medio una decisión del empleador, misma que podría caer en los extremos señalados, y más bien es el empleado el que se retira, - por ejemplo, para aprovechar una oportunidad de empleo más ventajosa - igualmente opera el pago de éstos beneficios. En la búsqueda de un intermedio estuvo en vigencia la condición de que el trabajador debiera haber cumplido al menos 5 años continuos de labor para acceder al beneficio, aún cuando éste se retire voluntariamente. Así, se evitaría también el abuso por parte de aquél trabajador que apela a este derecho, renuncia, cobra y luego repite la práctica con otro empleador. Sin embargo, recientemente se dispuso que ya no es necesario el cumplimiento de los 5 años para el pago. A partir del inicio de labores y cumplido el término de prueba, el trabajador que renuncie cobra igualmente, por duodécimas, el derecho de indemnización. Esto, a su turno, responde a la práctica de algunos empleadores que inducían la renuncia de trabajadores, poco antes que éstos cumplan los 5 años de servicio y de ese modo eviten el cargo correspondiente. Como sea, la norma no está cumpliendo el objetivo de generar estabilidad laboral. Lo que parece tener más sentido es diferenciar la naturaleza del alejamiento en función de la decisión del empleador o del empleado. Por ejemplo, antes de los 5 años de servicio, corresponderá el pago de indemnización cuando se trate de una decisión del empleador. Entonces, el trabajador tiene un mecanismo de estabilidad laboral y para el empleador ya no existe el incentivo para despedirlo
poco antes de los 5 años. Puesto que se trata de una situación de desvinculación, el trabajador debe denunciar sin tener temor a enfrentar el despido, cualquier situación de presión por parte del empleador para disfrazar su despido mediante una renuncia voluntaria. En contraste, cuando se trate de la decisión del trabajador, el pago corresponderá cuando éste cumpla los 5 años y no antes. En este caso, el pago de quinquenio ya no tiene la connotación de protección ante decisiones arbitrarias del empleador, sino constituye una compensación por el compromiso y estabilidad laboral concedida por el trabajador a la unidad de trabajo. La realidad es que la estabilidad laboral es un beneficio para ambas partes, particularmente cuando se trata de un trabajador valioso. Un trabajador estable significa valor para la empresa, mientras que la excesiva rotación implica costos en términos de adiestramiento y capacitación. Lo que está olvidado en la norma es el otro componente de generación de estabilidad laboral. Se ha descrito un mecanismo de costo para el empleador, pero no existe un complemento de incentivo a la estabilidad laboral. La evidencia es que una adecuada combinación de penalidades e incentivos es la mejor manera de inducir a determinados resultados socialmente deseados. El componente de incentivos no está previsto en la norma y corresponde equilibrar ese desbalance. El argumento que fortalece esa necesidad está vinculado a la estabilidad que requiere la unidad productiva en la demanda de los bienes y servicios que genera. En toda esta discusión es imprescindible recordar que la fuente del empleo está ligada al comportamiento del mercado, de las ventas, de la competencia leal y del contrabando, entre otros factores. Entonces, el enfoque requiere de integralidad en su solución. Si las ventas se contraen dramáticamente por la volatilidad de la economía y el empleador enfrenta la necesidad impostergable de adecuar y reducir el tamaño del negocio, con la norma actual enfrenta mayores dificultades por las sanciones que debilitan más aún la posición financiera de la empresa, afectando a más trabajadores y destruyendo más la estabilidad laboral. Limitación en la Gestión del Recurso Humano La LGT contempla ciertas disposiciones que representan una intervención en el manejo óptimo de los recursos humanos en las unidades productivas. El artículo 65 define que ante vacancias, el trabajador inmediatamente inferior debe asumir funciones, estableciendo condiciones de honorabilidad, competencia y antigüedad en el servicio, para que ello se produzca. Al respecto cabe comentar que la norma está sustituyendo la atribución del empleador, de la propia organización y de las normas internas de desarrollo organizacional, para decidir sobre la asignación de responsabilidades. Es muy probable que este tipo de alcances sean muy poco o nunca cumplidos por la mayoría de los empleadores, incluyendo al propio Estado y sus diversas entidades. Entonces, ¿cuál es la relevancia de una normativa que no se cumple por tener un carácter excesivamente reglamentario y oficioso? En lo formal, lo señalado induciría a que exista pronunciamiento ya sea de parte del empleador o de un inspector, cuando corresponda la fiscalización, sobre la i) honorabilidad; ii) capacidad y iii) antigüedad del trabajador. Con excepción de la antigüedad que es un dato objetivo y que no siempre refleja mayor aptitud para un cargo, los otros parámetros son muy subjetivos en su valoración. Por su parte, el artículo 66 referido de manera curiosa solo a los trabajadores en entidades financieras, dispone que los trabajadores de 70 años o más, están obligados a la jubilación, bajo responsabilidad del empleador. Sobre esto cabe señalar que este tipo de disposiciones no pueden ser parte de esta norma. Existe una ley específica que reglamenta el régimen de pensiones y seguridad social de largo plazo, mismo que contiene todos los alcances necesarios para regular el sistema de jubilación para todos los sectores de trabajadores.
Organización Sindical La normativa complementaria a la LGT (Decreto Ley No 38 de 1944 y el No 02565 de junio de 1951) establece sanciones tanto para los empleadores que impidan la libre asociación sindical, como para los dirigentes sindicales, cuando propicien paros o huelgas ilegales. En ambos casos, las sanciones contemplan la privación de libertad y extremos inaceptables en democracia como el confinamiento. En la visión de los empleadores que aquí se desarrolla, ambos tipos de sanciones son inviables en un estado de Derecho donde inclusive se han eliminado las sanciones de privación de libertad por deudas económicas. Las sanciones pecuniarias deberían ser suficientes para toda infracción, sin necesidad de apelar a medidas que son típicas de vulneraciones penales. La misión central de la organización sindical es la representación de los legítimos intereses laborales de sus afiliados. En ese marco, se ha establecido la imposibilidad de que puedan asumir funciones de dirigencia sindical quienes sean jefes, directores o miembros prominentes de partidos políticos. Al presente, no solo los partidos políticos ejercen la representación política y de por medio están nuevas formas como las agrupaciones ciudadanas. Pero en lo central, lo que la norma debería regular es que al nivel de las empresas y unidades productivas se limite la actuación política partidaria y el hecho que actores políticos formales, no ejerzan la dirigencia sindical, no garantiza que los dirigentes asuman un rol político. Por otra parte, avala la existencia de las organizaciones sindicales no solamente la actual Constitución sino los acuerdos suscritos por el país con organismos como la Organización Internacional del Trabajo. En consecuencia, está fuera de toda discusión su vigencia en el ordenamiento nacional; pero más allá de la norma, la presencia de los sindicatos debe ser un factor de equilibrio muy importante en la protección de los trabajadores y la defensa de la unidad productiva, como fuente de trabajo. El reto, sin duda, es lograr que la interacción entre empleadores y sindicatos genere resultados favorables al desarrollo del empleo y la unidad generadora de éste. En consecuencia, los trabajadores, pero también los empleadores deben invertir esfuerzos para lograr condiciones de dialogo y negociación productivas. La capacitación de los líderes sindicales en su misión, la transparencia y generación de información que permita una relación sustentada en confianza, son aspectos en los que se debe trabajar en el diseño de una nueva normativa. A cualquier empleador le resulta ventajoso tener una contraparte laboral adecuadamente organizada, capacitada, bien informada, con vocación de dialogo y comprometida con los verdaderos intereses de los trabajadores. En contraste, un interlocutor radical, impulsado por la consigna y con práctica confrontacional, representa un retroceso. Es responsabilidad del empleador definir cual de esos dos tipos de actores son más efectivos para los trabajadores. Si se confunden los atributos del primer caso con debilidad y en consecuencia no se llegan a acuerdos razonables, se estará dando el claro mensaje en sentido que lo que realmente funciona es el segundo tipo de contraparte. Asistencia Social La LGT es previa a la promulgación del Código de Seguridad Social de 1956. En consecuencia, en ella se incluyeron algunos alcances en materia social que posteriormente se hicieron parte especializada en dicho código. En el intento de adelantar algunos principios de protección en materia social, la LGT hizo dichas incorporaciones que hoy son innecesarias. Se establecía que las empresas establezcan un servicio médico permanente y que también se disponga la creación de boticas, con cargo al empleador. A lo largo de los años se ha creado el seguro social y en el régimen de salud existen varios proveedores de seguros, todos de derecho público. Sin duda que es urgente un cambio y una mejora en estos sistemas, pero ello debe tratarse en el marco de la especialidad de esa materia y no en la normativa laboral. Reglamentación como la referida a la creación de campamentos para trabajadores y la provisión de artículos de primera necesidad a través de las llamadas “pulperías” está obsoleta en contenido y
pertinencia en relación a lo que hoy existe en materia de comercio y provisión de bienes y servicios, inclusive en el área rural. En consecuencia, el criterio es que este tipo de disposiciones deben ser eliminadas de la norma laboral. En otro frente, se dispone que las empresas con más de 500 trabajadores deban asumir los costos relativos al perfeccionamiento técnico de un trabajador en centros de enseñanza nacionales o extranjeros. El beneficio no solo podría alcanzar al trabajador sino a su hijo. La norma complementaria dispone que las empresas grandes, medidas por el número de empleados y que funcionen es zonas rurales, deban crear y gestionar también escuelas. Finalmente, esas mismas empresas grandes deben crear y gestionar hospitales para sus trabajadores. En materia de salud, todo empleador está obligado a realizar un aporte de 10 por ciento del salario del trabajador y otro porcentaje para riesgo profesional. Por otra parte, conceder subvención de estudios a los hijos de los trabajadores no parece tener razón siendo que la sociedad subvenciona a la totalidad de las universidades públicas y algunos centros de formación vocacional. En cambio, la capacitación del trabajador tiene mucha relevancia por cuanto incrementa el valor de la mano de obra, genera mayor estabilidad laboral, amplia las opciones de desarrollo laboral y significa una mayor productividad que beneficia al empleador. En suma, de toda esta sección de la LGT, lo que debería quedar como relevante y ampliarse como beneficio, es lo relativo a la capacitación del trabajador. Finalmente, en un marco más amplio, el financiar programas como la vivienda social mediante gravámenes a las planillas salariales representa un costo que encarece el empleo. Son recurrentes los argumentos de insatisfacción con estos programas puesto que no se percibe que beneficien particularmente a trabajadores de las empresas en el sector privado. Aquí no se esta haciendo una valoración puntual de la validez de lo señalado. Sin embargo, la vivienda social debería ser una política de más amplio alcance y no limitada a las fronteras del trabajo y en particular formal. En esa línea, resultaría más adecuado ampliar la cobertura de estos programas y para ello, eliminar el financiamiento exclusivo desde la esfera del empleo formal y la planilla salarial, para crear condiciones más amplias de captura de recursos. En particular, para que estos programas sean financiados por todos y tengan el potencial de beneficiar a todos, podrían cubrirse con recursos presupuestarios ordinarios que pueden ser reforzados con la aplicación de impuestos indirectos. Este tipo de impuestos no se ven limitados al registro formal que conforma la base tributaria. Es decir, no quedan limitados por las fronteras de la formalidad y son capaces de llegar a lo informal. Se aplican a conceptos como el consumo o el valor agregado que es transferido vía precios a los consumidores. Todos consumen y en consecuencia, todos aportan en función de su capacidad. Si bien es cierto que este tipo de impuestos tienen componentes regresivos, dado que la incidencia del impuesto es mayor sobre quien tiene menores ingresos, también es cierto que los beneficiarios de vivienda social no son los estratos de ingresos altos. Entonces existe un factor de compensación a tomar en cuenta.
La legislación comparada tiene el propósito de analizar las normas laborales de diferentes países latinoamericanos y establecer ciertos parámetros a considerarse en la legislación del trabajo en Bolivia, estableciendo un equilibrio de derechos y obligaciones, tanto del empleador como del trabajador. La mayoría de los países en América Latina han revisado sus regimenes laborales. Los países que han sufrido modificaciones en su régimen laboral tienen actualmente varios puntos a favor en sus mercados de trabajo; entre éstos países están Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Panamá y Perú. La legislación laboral en América Latina se ha dividido en seis grandes períodos: 1. 2. El primero comienza a partir del siglo XIX, donde se relaciona la regulación del trabajo con las normas civiles del arrendamiento de servicios. El segundo, a principios del siglo XX, crea las primeras leyes obreras, las mismas que fueron inspiradas por el Código de Napoleón. Países como Argentina las adoptan en el Código de Minas que prohibió el trabajo subterráneo de mujeres y de niños, o en el Código de Policía del Ecuador, que fijaba tasas de salarios mínimos. Un tercer período, de formulación de la doctrina sobre el deber que tiene el Estado de legislar para proteger al trabajador, se expresa en la Constitución mexicana de 1917. El cuarto período, de consolidación y codificación, se inicia en 1931 con la Ley Federal del Trabajo de México, el Código de Trabajo de Chile y la Ley General del Trabajo de Bolivia en 1942. El quinto corresponde a la fase de profundización de las garantías laborales, que concluye hacia 1974 con la Ley de Contrato de Trabajo de la Argentina. Finalmente están las últimas reformas constitucionales en países como Colombia, Brasil y Perú que fortalecen las garantías de las personas, equilibran la flexibilización laboral necesaria en el trabajo, pero también limitan el abuso del empleador.
Legislación comparada y derecho laboral La legislación comparada del derecho laboral descrita a continuación, señala las principales reformas legislativas en América Latina, haciendo énfasis en las características más importantes y relevantes como antecedentes para la reforma nacional. Brasil La legislación laboral en Brasil tiene como base principal el Compendio de Leyes Laborales (CLL) que data del año 1943, realizado por el gobierno de Getulio Vargas, utilizando las bases corporativas italianas. La política que ha seguido éste país ha consistido en observar detalladamente los artículos o secciones del Compendio de Leyes Laborales, con la finalidad de que puedan ser adaptadas a la realidad política y económica de las diferentes épocas que ha atravesado Brasil. En 1966 se realizó la primera reforma a la legislación laboral, introduciendo cambios en materia de trabajo individual. Se promulgó la ley que creó el Fondo de Garantía del Tiempo de Servicios (FGTS), otorgando al trabajador la opción de permanecer bajo el régimen del CLL, es decir bajo un trabajo estable, o acogerse al FGTS, donde el empleador podría despedir en cualquier momento y por cualquier causa al trabajador, sin preaviso ni indemnización. Pero en este último caso el trabajador adquiría derecho a un pago, garantizado por el FGTS. Este pago sería realizado por
motivo de la terminación de contrato de trabajo por cualquier causa, por renuncia intempestiva o incluso el despido justificado. La Constitución Federal de 1988, aparte de introducir una garantía para el trabajador, consagra el derecho y estabilidad del FGTS, transformándose éste como predominante. Se estableció también que además de la prestación del Fondo, se deberá otorgar al trabajador un preaviso de treinta días y una indemnización equivalente al cuarenta por ciento de sus fondos acumulados en el FGTS en todos los casos. La segunda reforma en el régimen laboral fue en el año 1974, donde se reglamentó el trabajo por horas, siendo Brasil junto con Argentina los primeros países de América Latina en regular este tema. La tercera modificación, con la promulgación de la Constitución Federal de Brasil de 1988, incorporó varios conceptos, entre ellos el derecho a la huelga sin restricciones para todos los trabajadores en todas las funciones de Estado, a excepción de la policía y el ejército. Vale aclarar que el texto constitucional permite la huelga en los servicios públicos, pero la condiciona a una reglamentación específica que hasta la fecha no ha sido desarrollada, conllevando a evidentes dificultades en el ejercicio de éste derecho. En cambio, el sector privado regula el tema de huelga mediante la ley del año 1989 que protege el derecho de huelga de forma razonable y establece una lista de causales, reguladas por convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) Otra reforma de importancia es la de enero de 1998 señalando que las empresas pueden reclutar trabajadores bajo contratos de duración determinada (CDD), pero previamente se debe realizar una negociación colectiva entre el empleador y los trabajadores de la empresa para establecer los lineamientos de éste contrato. La ley señala claramente que el CDD debe tener una duración máxima de dos años y cuando se extinga la empresa, ésta no tiene la obligación de otorgar un preaviso ni de pagar el FGTS. Pero con la finalidad de evitar el abuso del CDD, “la empresa no puede reclutar nuevamente al mismo trabajador mediante un CDD hasta transcurridos seis meses de la terminación del precedente”; por lo que tampoco está permitido que la empresa utilice el CDD con el objeto de reemplazar a sus trabajadores bajo contrato de duración indeterminada. La ley aclara que estos contratos serán utilizados únicamente para reclutar a nuevos trabajadores por encima de la plantilla existente. Entre los derechos de los trabajadores que tendría esté contrato como vínculo de relación laboral con el empleador, los más importantes son: remuneración equivalente a los trabajadores bajo los Contratos de Duración Indefinida (CDI) que desempeñan funciones similares, derecho décimo a tercer mes1, vacaciones pagadas, licencia por maternidad y protección de los representantes sindicales, lo mismo que de los miembros de las comisiones internas de prevención de accidentes. Está claro que existe el pago de indemnización en los CDD´s en los casos de ruptura antes del tiempo establecido. La ley establece límites numéricos para los trabajadores con contratos de duración determinada, “los que son decrecientes de manera inversamente proporcional al número de trabajadores de la empresa: hasta 50 por ciento de la plantilla en las empresas de hasta 49 empleados, hasta un 35 por ciento adicional en las que tienen entre 50 y 199 empleados, y hasta un veinte por ciento suplementario a partir de doscientos o más trabajadores”. Vale la pena aclarar que la contratación bajo el CDD prevista en la nueva ley, no excluye el contrato de trabajo temporal, ya que éste fue instituido en virtud de la ley de 1974 y está limitado a una sustitución temporal de trabajadores permanentes ausentes, o para atender a un aumento excepcional del trabajo.
Décimo de Tercer Mes. Consiste en un pago único anual en monto igual al último salario devengado.
Otro concepto importante es la creación del “Banco de Horas”, sistema que tiene la finalidad de que la empresa pueda ajustar la jornada de trabajo de sus empleados a las necesidades de la producción o demanda de servicios, es decir, “permite reducir las horas del trabajo en los períodos de poca actividad, sin reducción del salario, permaneciendo un crédito de horas a ser utilizadas en los periodos de alta actividad, con un límite de diez horas diarias trabajadas.” En el caso de que el contrato terminara antes de que el trabajador pueda utilizar su crédito, el empleador “debe pagar las horas extraordinarias del período de alta actividad con las bonificaciones previstas en el convenio o el acuerdo colectivo.” Un requisito fundamental para el funcionamiento e implementación de este sistema es que debe ser habilitado, mediante negociación colectiva entre el empleador y sus trabajadores. En suma, se trata de un mecanismo eficiente que adecua la carga laboral a la estacionalidad de la empresa y el giro del negocio de ésta. En periodos de baja demanda y baja producción, los trabajadores pueden trabajar menos horas que serán compensadas en periodos de alta demanda. Lo interesante de este esquema es que se optimiza el tiempo del trabajador y la disponibilidad de la fuerza de trabajo para el empleador. Por ejemplo, el trabajador puede cumplir sólo 6 horas diarias y dedicar el tiempo remanente a otra actividad laboral adicional, su capacitación o simplemente el descanso. Este sistema permite que el trabajador pueda incrementar sus ingresos con una segunda actividad laboral, sin perder los que devenga en su empleo principal. Por su parte, el empleador puede generar ahorro puesto que no incurre en costos de insumos y materias primas que deberían estocarse necesariamente como inventarios. Es decir, una parte importante del capital de operaciones puede quedar libre para poder ser utilizado en otras aplicaciones. Colombia El régimen laboral colombiano está plasmado en el Código Sustantivo del Trabajo, norma que ha sufrido cambios en el tiempo, siendo la última modificación en el año 1990, mediante Ley Nº 50, donde se dictan nuevas disposiciones sobre las relaciones laborales y la seguridad social en Colombia. De manera general, los cambios han sido realizados en base los siguientes lineamientos: • • • Modernización productiva y económica de Colombia. Revisión de rigideces laborales con la finalidad de mejorar las condiciones de las empresas colombianas en relación al fenómeno exógeno de la globalización. Creación de fondos para administrar las cesantías de los empleados.
La legislación señala que la jornada de trabajo diurna es la que se desarrolla entre las seis de la mañana y las diez de la noche y en los casos en los que el trabajador labore entre el horario comprendido entre las diez de la noche y las seis de la mañana su trabajo debe remunerarse con recargo nocturno del 35 por ciento adicional al valor de la hora diurna. Este recargo contrasta con el 100 por ciento que prevalece en Bolivia, cifra que representa una prohibición en desmedro del trabajador y el empleador. Con este alto porcentaje, el empleador programa la producción de modo de no tener nunca la necesidad de requerir horas extra. En consecuencia, el trabajador dispuesto y necesitado de ingresos adicionales no accede nunca a esta posibilidad. En la norma colombiana, los trabajadores que ostenten cargos de dirección y confianza no serán susceptibles al pago de horas extras por el empleador. En el tema del salario, se dispone que su incremento será negociado entre el empleador y trabajador teniendo en cuenta la realidad económica de la empresa, con la finalidad de evitar despidos o recorte de personal. Esto contrasta con la imposición unilateral que se ha venido practicando en Bolivia, aspecto que desincentiva el empleo adicional.
En el tema de contratos de duración determinada, el plazo exigido con anterioridad era de un año, pero con la modificación de 1990 se suprimió lo mencionado. Ahora, la ley señala que los contratos de duración determinada no pueden exceder los tres años pero si pueden ser renovados de manera indefinida teniendo el trabajador derecho a los beneficios sociales como las vacaciones y primas de servicio en proporción al tiempo laborado. Sobre las causales de despido justificadas, la legislación colombiana las regula de la siguiente manera:
La muerte del trabajador. El mutuo acuerdo. El vencimiento del plazo pactado. La finalización de la obra o labor contratada. Por suspensión de actividades de más de 120 días, previa autorización del Ministerio de Protección Social. Por la liquidación o clausura definitiva de la empresa, previa autorización del Ministerio de Protección Social. Por decisión unilateral del trabajador con causa justificada, explicando en detalle la motivación o sin causa justificada, dando aviso con 30 días de antelación. Por decisión unilateral de empleador con causa justificada que deberá comunicarse con 30 días de antelación, explicando en detalle la motivación.
La legislación de Colombia no contempla como causal de desvinculación los posibles problemas de mercado que podrían estar llevando a tal decisión. En los casos que el empleador realice el despido por decisión unilateral, es decir, sin causa justificada, se procede a indemnizar al trabajador de la siguiente manera: a. Equivalente a 30 días de salario por el primer año de servicios y adicionales por cada año subsiguiente, si devenga menos de 10 salarios legales mensuales b. El equivalente 20 días de salario por el primer año de servicios y adicionales por cada año subsiguiente, si devenga más de 10 salarios legales mensuales. 20 días mínimos 15 días mínimos
Es importante notar que los costos son menores que en el caso de Bolivia, donde se reconoce un mes completo de indemnización por cada año trabajado, independientemente de cual fuere el nivel salarial del trabajador. Sin embargo, desde el punto de vista de la economía política puede resultar inviable una propuesta que, siendo necesaria para el empleo en general, puede ser rechazada por los trabajadores. Es el caso de una hipotética propuesta de reducir los costos en una escala similar a la colombiana. Dicho ello, consideramos que deberían abrirse espacios para que los empleadores puedan optimizar y reducir los costos de la desvinculación, sin que ello represente un deterioro en los beneficios para los trabajadores. Concretamente, la Ley debería posibilitar que los empleadores puedan contratar un seguro para la cobertura de los costos de desvinculación. La probabilidad de que un trabajador quede desvinculado dentro un periodo de tiempo, digamos un año, es menor a uno. De manera más general, se puede considerar que muchos empleadores no generan desvinculaciones en cantidad, de modo que existe la posibilidad de distribuir la incidencia de los costos de la desvinculación entre muchos empleadores.
El concepto es que la Ley deje abierta la posibilidad para que el sector asegurador privado pueda desarrollar productos adecuados por los cuales, los empleadores privados puedan decidir por la contratación de una prima de cobertura para el financiamiento de contingencias como las desvinculaciones. La responsabilidad final del pago de los beneficios permanecería en los empleadores, pero el financiamiento correspondiente podría ser contratado con un seguro. Las primas del seguro las pagarían los empleadores y dependiendo de las condiciones particulares de cada empleador, el costo de la prima podría resultar menor al costo efectivo de cubrir las obligaciones por desvinculación de personal. En periodos en los que los empleadores hacen un uso más frecuente de sus seguros por incremento en el desempleo, las primas subirían, de modo que los empleadores tendrían un incentivo para no incurrir irracionalmente en desvinculaciones que podrían encarecerle el pago del seguro. Entonces, se mantiene el concepto de protección al trabajador. Mientras el costo de la prima de seguro sea inferior a lo que representaría para el empleador hacer una previsión para enfrentar el costo total de la desvinculación, el seguro funcionaría adecuadamente. Por lo contrario, cuando el costo de la prima sea superior a lo que representaría al empleador hacer las previsiones individuales, la norma debería permitir que se opte por la segunda opción, dejando de lado a las compañías aseguradoras. Algunos componentes o tramos del seguro deberían ser reglamentados a efectos que sean usados de manera obligatoria para poder lograr masa crítica que permita reducir las primas. Por ejemplo, se podría dejar para que por reglamentación se defina que obligatoriamente se cubra mediante seguros los desahucios. Luego, con los estudios del caso se podría dar un paso más para cubrir las indemnizaciones. Para entender la propuesta vale la pena pensar en un seguro simple. Por una prima, se cubre el seguro de un automotor por un monto dado. La prima es normalmente una fracción del costo de reposición del vehículo. Ahora, como la probabilidad de robo es menor a uno, el riesgo se puede distribuir entre todos los que participan en el seguro. Si el titular no asegura su carro, el costo de reposición en caso de robo sería el valor de mercado del automotor. En contraste, con un seguro el costo de reposición en menor. Lo propio se propone para la contingencia del financiamiento de las desvinculaciones. El valor de la prima debería ser menor a lo que significaría asumir como empleador el costo efectivo del desahucio y las indemnizaciones. La propuesta es que una redacción apropiada deje abierta esta alternativa de financiamiento y que luego, los actores centrales que son las empresas de seguros y los usuarios, puedan proponer la reglamentación que haga que el mecanismo funcione. Lo propuesto se ajusta a la necesidad de reducir los costos del empleo, preservando los derechos de los trabajadores. Costa Rica El Código de Trabajo de Costa Rica está dividido en dos componentes: derecho individual y derecho colectivo. El primero regula el contrato, sus cláusulas, suspensión y terminación de la relación laboral y las prestaciones de salarios y servicios; el segundo hace referencia a las convenciones colectivas, los sindicatos y la solución de conflictos obrero-patronales. Sobre el reglamento interno de trabajo, el mismo tiene carácter obligatorio. En el pasado era obra exclusiva del empleador, quien de manera unilateral regulaba todo lo referente a la organización de la empresa, los aspectos disciplinarios, medios de seguridad y otros procedimientos. Actualmente, la legislación sobre el reglamento interno ha sufrido modificaciones y es un acuerdo entre patronos y trabajadores, donde los últimos participan de modo directo o indirecto. Las últimas modificaciones al régimen laboral costarricense se hicieron en 1993 con la ley que adiciono un Capítulo nuevo al Código de Trabajo, destinado a la protección de los derechos sindicales, reduciendo el número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato y prohibiendo al empleador que pacte convenios colectivos con grupos de trabajadores no sindicalizados en casos de que existiera uno en la empresa.
En 1995 se regularon las prohibiciones contra los delitos de acoso y hostigamiento sexual. La ley estableció por primera vez en Latinoamérica la definición de acoso sexual, señalando que se entiende por tal “toda conducta sexual indeseada por quien la recibe, reiterada y que provoque efectos perjudiciales. Es una conducta grave que habiendo ocurrido una sola vez perjudique a la víctima en su bienestar laboral y personal”. Se enumeraron todas las conductas que pueden considerarse como delitos sancionables y se estableció que la vía para proceder serán los tribunales laborales sin la exclusión de la vía penal correspondiente. Chile En 1931 se creó el primer Código del Trabajo, que fue derogado en su totalidad por el régimen del General Pinochet para luego sufrir otras modificaciones por el gobierno de Aylwin a mediados de los años 80. Las últimas modificaciones del Código de Trabajo fueron en 1994, tuvieron efectos en tres temas principales que actualmente son aplicados en la relación laboral: las negociaciones colectivas, las organizaciones sindicales y la regulación del contrato individual. En las negociaciones colectivas el ordenamiento laboral chileno distingue las negociaciones colectivas regladas y las no regladas o informales. Las primeras son aquellas que se efectúan de acuerdo a las normas del Código del Trabajo y se resuelven a través de un contrato colectivo o un fallo arbitral. Las segundas son aquellas negociaciones directas que se celebran en cualquier momento entre uno o más empleadores y una o más organizaciones sindicales, y concluyen al suscribir un convenio colectivo. La finalidad de las negociaciones colectivas regladas es la de llegar a un acuerdo sobre condiciones comunes de trabajo y la remuneración de los trabajadores, para posteriormente formalizarlo en un "contrato colectivo". La característica principal de éste tipo de negociación radica al nivel de la empresa, ya que busca fijar una remuneración que refleje la productividad de los trabajadores, la cual puede diferir entre distintas actividades económicas. Por otro lado, se permite la huelga, siempre cuando se respete el derecho de la empresa a contratar reemplazantes temporales. Una característica importante de la regulación de las huelgas, es que los trabajadores que las realizan, tienen monopolio sobre su puesto de trabajo hasta sesenta días, después automáticamente sus contratos caducan. La intervención del Gobierno es limitada debido a que se trata de evitar lo político dentro de las empresas y se impulsa a que los arreglos sean realizados tanto por el empleador como el trabajador buscando la conveniencia de ambos. Se derogó la ley que establecía que el despido sólo tenía lugar ante la existencia de una causa justificada. La norma que sustituyó el tema estableció el pago del desahucio en la relación de trabajo, lo que significa que puede existir un despido sin causa justificada y el empleador tiene la obligación de comunicar un preaviso y pagar una indemnización hasta seis meses después del preaviso, de lo contrario se establecerá una multa. Entre las causales de despido que señala el Código de Trabajo se tiene: a) Falta de probidad, vías de hecho, injurias o conducta inmoral grave debidamente comprobada. b) Negociaciones que ejecute el trabajador dentro del giro del negocio y que hubieren sido prohibidas por escrito en el respectivo contrato por el empleador. c) No concurrencia del trabajador a sus labores sin causa justificada durante dos días seguidos, dos lunes en el mes o un total de tres días durante igual período de tiempo; asimismo, la falta injustificada, o sin aviso previo de parte del trabajador que tuviere a
su cargo una actividad, faena o máquina cuyo abandono o paralización signifique una perturbación grave en la marcha de la obra. d) Abandono del trabajo por parte del trabajador, entendiéndose por tal: e) La salida intempestiva e injustificada del trabajador del sitio de la faena y durante las horas de trabajo, sin permiso del empleador o de quien lo represente, y f) La negativa a trabajar sin causa justificada en las faenas convenidas en el contrato. g) Actos, omisiones o imprudencias temerarias que afecten a la seguridad o al funcionamiento del establecimiento, a la seguridad o a la actividad de los trabajadores, o a la salud de éstos. h) El perjuicio material causado intencionalmente en las instalaciones, maquinarias, herramientas, útiles de trabajo, productos o mercaderías. i) Incumplimiento grave de las obligaciones que impone el contrato. Por otra parte, en materia de organización del tiempo de trabajo, esta permitida la individualización de los horarios mediante la fijación de un tope semanal de 48 horas, lo que significa flexibilidad para que el empleador pueda organizar las jornadas diarias según las necesidades de producción de la empresa. Finalmente, entre otras innovaciones al régimen laboral chileno, se regulo de manera detallada la prohibición total del trabajo nocturno de los menores incluso en áreas de comercio. Panamá El Código de Trabajo panameño es de 1972 y estableció por primera vez las garantías a favor del trabajador. El mencionado Código ha sufrido bastantes revisiones y modificaciones que han ido evolucionando según el contexto económico y político que fue atravesando el país. Actualmente, éste régimen laboral establece el derecho del trabajador a la reincorporación en el trabajo, pero con requerimientos sobre todo a favor de las empresas de zonas industriales. Por ejemplo establece la creación de “juntas de conciliación y decisión” en cada empresa para que sean éstas las que dispongan si el trabajador obtendrá la reintegración o indemnización en el trabajo. La última reforma al régimen laboral se la realizo en 1995 y se estableció que a partir de entonces la legislación laboral de Panamá tenía como objetivo principal el “procurar al capital humano una compensación equitativa por su inversión”. Los aspectos más interesantes a comentar son:
Los contratos de duración determinada tendrían el plazo de un año, en los casos de servicios que requieran preparación técnica especial, el término del contrato podrá estipularse hasta un máximo de tres años. Pero en aquellos contratos en que los trabajadores requieran preparación técnica especial y ésta fuese costeada por el empleador, es susceptible de un máximo de dos prórrogas. Lo anterior muestra efectivamente cómo la capacitación se convierte en un factor de estabilidad laboral. En el caso de despido justificado, las causales para éste se han dividido en tres áreas: naturaleza disciplinaria, naturaleza no imputable al empleador y naturaleza económica; en el caso último, la ley establece que las causas justificadas para terminar la relación laboral serán: o El concurso o la quiebra del empleador. o La clausura de la empresa o la reducción definitiva de los trabajos, debido a la incosteabilidad notoria y manifiesta de la explotación o agotamiento de la materia objeto de la actividad extractiva. o La suspensión definitiva de las labores inherentes al contrato o la disminución comprobada de las actividades del empleador, debidas a crisis económicas
graves, incosteabilidad parcial de las operaciones por razón de disminución de la producción, o por innovaciones en los procedimientos y equipos de fabricación, o revocación o caducidad de una concesión administrativa, cancelación de pedidos u órdenes de compra, o la disminución en la actividad productiva de la empresa en los pedidos u órdenes de compra o las ventas, u otra causa análoga debidamente comprobada por la autoridad competente. La ley panameña presenta un avance muy importante en la búsqueda de equilibrios a la hora de tratar las causales de despido, sin que ello necesariamente de lugar a que los trabajadores pierdan derechos. Este ordenamiento reconoce que el empleo está en función de las condiciones de mercado que afectan a las empresas. Reconoce las crisis que son frecuentes y los efectos adversos sobre las ventas y la producción. En suma, es una ley que toma en cuenta la realidad y reglamenta frente a ella en vez de simplemente ignorarla, como sucede en otras legislaciones. La visión empresarial es que se debe considerar estas causales reales y frecuentes para la desvinculación y se debe trabajar en disposiciones equilibradas que protejan al trabajador y a la fuente generadora de empleo. Es decir, las unidades productivas. Perú A partir del año 1991, el régimen de empleo sufrió reformas. La más importante fue la promulgación de la Ley de Fomento del Empleo (LFE) – Decreto Ley Nº 728 -. El objetivo principal de ésta reforma fue establecer reglas en la contratación y determinación del salario, para agilizar la captación de trabajadores fijando límites salariales en niveles realistas siempre y cuando se promueva mayor productividad y competitividad. En el año 1995 se aprobaron dos nuevas leyes laborales: la Ley N° 26504 que flexibiliza la contratación y el despido y la Ley N° 26507 que establece nuevas condiciones para el desarrollo del sistema privado de pensiones, reestructurando las aportaciones de éste y fijando la edad de jubilación a 65 años para ambos sexos. En 1997 se dividió la Ley de Fomento del Empleo en dos normas: Ley de Formación y Promoción Laboral (D.S. 002-97-TR) y Ley de Productividad y Competitividad Laboral (D.S. 003-97-TR). Asimismo, mediante Resolución Ministerial Nº 003-2001-TR de fecha 04 de enero de 2001, se conformó el actual Consejo Nacional del Trabajo y Promoción Social con diferentes representantes del área laboral. Entre ellos se encuentran: la Confederación General del Trabajo de Perú (CGTP), Central de Trabajadores del Perú (CTP), Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), Central Única de Trabajadores (CUT); representantes de empleadores de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y representantes del Ministerio del Trabajo, entre otros. El mencionado Consejo trabaja con la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso, con la finalidad de que previamente se emitan dictámenes respecto a los proyectos en materia laboral que serán remitidos al Congreso, con el objetivo de que las leyes tengan el consenso de todos los actores socio laborales en el momento de ser tratadas. En el caso del despido, se han agregado a la LFE causales que tienen que ver con motivos económicos de la empresa. Como causas objetivas para la terminación del contrato se tiene: a) El caso fortuito y la fuerza mayor; b) Los motivos económicos, tecnológicos, estructurales o análogos;
c) La disolución y liquidación de la empresa, y la quiebra; d) Las necesidades de funcionamiento de la empresa. A efectos de la aplicación de las causales económicas se sigue un procedimiento ante el Ministerio de Trabajo para verificar la veracidad de las causales señaladas. Por otra parte, la LFE exige que una vez se despida al trabajador contratado bajo un CDI debe existir una causal justificada pero a falta de ésta, la otra vía es solicitar a los tribunales el pago de la indemnización, la que será de “un mes de salarios por cada año de servicios del trabajador, con un tope de doce meses”. La misma ley establece la existencia de los despidos nulos, única causal por la que se podrá reincorporar al trabajador, pero los motivos de nulidad se limitan a motivos antisindicales o discriminatorios por razón de sexo, raza, religión, opinión, idioma, o por embarazo si se produce dentro de los 90 días anteriores o posteriores al parto. Sobre el tema de contratos, la Ley de Fomento al Empleo establece nueve modalidades de éstos, que son detallados de la siguiente manera: 1. Contratos de naturaleza temporal: a. Por inicio o lanzamiento de una nueva actividad (hasta tres años) b. Por necesidades de mercado (hasta cinco años) c. Por reconversión empresarial (hasta dos años) 2. Contratos de naturaleza accidental: a. Contrato ocasional (hasta seis meses del año) b. Contrato de suplencia (lo que se requiera) c. Contrato de emergencia ( lo que dure la misma) 3. Contrato para obra o servicios: a. Contrato de obra determinada o de servicio específico (lo que se requiera) b. Contrato intermitente (lo que se requiera) c. Contrato de temporada (lo que se requiera) En el área de subcontratación a terceros, la legislación laboral peruana la divide en tres formas: 1. 2. 3. El suministro de mano de obra a través de empresas de servicios temporales, limitado a los casos en que el empleador puede ofrecer contratos de duración determinada. El suministro de servicios complementarios, a través de empresas especializadas, por ejemplo en tareas de mantenimiento, limpieza, vigilancia, seguridad y otras de carácter especializado. Y la sub-contratación de mano de obra a través de sociedades cooperativas, cuyos miembros no adquieren la calidad de empleados de la empresa usuaria, ni tampoco de la cooperativa de la que son socios, aún cuando según la LFE esta ultima les debe reconocer ingresos y condiciones de trabajo no inferiores que los que corresponden a trabajadores de la empresa usuaria que realizan labores análogas.
Se contempla los temas de convenios de “formación laboral juvenil” y de “prácticas profesionales”. El primer convenio se ha regulado con una duración máxima de 36 meses para los jóvenes de 16 a 25 años que no han completado sus estudios escolares. La ley establece un límite a la empresa del 30 por ciento para tener personal en ésta categoría. La ley señala que la empresa está obligada a impartir formación y a pagar una subvención económica mensual que no debe ser menor del salario mínimo vital pero sin cobertura de enfermedad o accidente, vale aclarar que éstos jóvenes no gozan derechos laborales. Aún así, estas condiciones son superiores a las que, por ejemplo, se establecieron en la modalidad de contratos de aprendizaje de la actual Ley General del Trabajo de Bolivia.
En el caso del convenio de “prácticas profesionales” el objetivo es proveer orientación y capacitación técnica a los estudiantes y egresados sin importar la edad. Éste tipo de convenio es muy similar al contrato de aprendizaje en el contenido, pero la ley no establece hasta la fecha un porcentaje de la cantidad de profesionales que serían contratados bajo ésta modalidad. Finalmente, sobre la jornada laboral, el régimen laboral de Perú faculta al empleador a realizar y modificar turnos de los días u horas de trabajo según la conveniencia de la empresa, siempre y cuando se las realicen dentro de “criterios de razonabilidad y teniendo en cuenta las necesidades del centro de trabajo” que no excedan las 48 horas semanales.
III. Principios adicionales para la reforma: la visión del empleador
Los ejes centrales que deben orientar la reforma laboral están contenidos en los alcances de las críticas desarrolladas en secciones previas, más lo que se propone en la presente sección. Iniciativas para la Reglamentación de la NCPE La nueva normativa laboral no puede caer en la misma deficiencia que la LGT, en sentido que su alcance efectivo sea solamente la unidad productiva formal. Del total de la Población Económicamente Activa (PEA), aproximadamente un 23 por ciento se desempeña en el sector privado, bajo condiciones de formalidad y sujeta a los beneficios, derechos y obligaciones de la LGT. Existe cerca de un 70 por ciento de la PEA que no está siendo alcanzada por la norma. Entonces, si el objetivo es proteger el empleo para los bolivianos, una propuesta que llegue solamente a una pequeña fracción carece de universalidad y efectividad. La nueva norma laboral tiene que extender controles a la informalidad; se podrán diseñar procesos y tiempos de adecuación, pero lo central es que el empleo informal y sus consecuencias deben ser materia de contenido y propuesta de la nueva ley. Es claro que la informalidad está vinculada a los altos costos del empleo formal y los gravámenes que se establecen sobre la planilla. Mientras esto no cambie y se racionalicen costos, expandiendo la carga a una base de contribuyentes más amplia, el empleo informal persistirá y la ley laboral no tendrá efecto alguno sobre la gran mayoría de los trabajadores bolivianos. El reto es disminuir los costos de la formalidad sin que ello incida en una reducción de los beneficios de los trabajadores. Se trata de encontrar formas alternativas de financiamiento de varios de los componentes extra salariales que van ligados a la planilla. En la medida que el empleo se hace menos caro, sin afectar los salarios y trasladando algunos costos a otras bases imponibles, el costo de la formalidad se reduce. Por otra parte, corresponde encarecer el costo de la informalidad. Para lograr ello se van incorporando gradualmente condicionantes como la demostración de formalización para acceso al crédito. Lo propio para la participación como proveedor en bienes y servicios contratados por el Estado. Desde el sector privado formal, los contratos con proveedores incluirán una cláusula por la cual el proveedor declara que no tiene empleados informales y no está evadiendo responsabilidades sociales. Es cierto que el contratante no tiene capacidad de fiscalización ni competencia concedida para el efecto por la Ley. Sin embargo, en caso de verificarse la vulneración a la cláusula señalada y se comprueba que el empleo no cumple con los beneficios previstos por la norma, esta vulneración podrá ser causal de disolución unilateral de contrato. Es decir, se crea un costo potencial adicional a la informalidad. En el ámbito del financiamiento de la pequeña y micro empresa, podría establecerse como requisito de acceso y elegibilidad crediticia, la presentación de planillas, contratos laborales y otros que permitan primero lograr un registro adecuado de empleadores informales. Luego, se determinarán plazos y procesos de adecuación, que contemplen las capacidades de los empleadores para cumplir con la norma. La idea es lograr empleo digno y no destruir en el intento fuentes de empleo, que por los costos emergentes podrían terminar cerradas.
En materia de género e igualdad de condiciones laborales, se deben fijar parámetros mínimos de contratación de personal femenino, en un sentido exactamente opuesto a lo que se tenía en la LGT de 1942. En materia de representación política y otros espacios del ordenamiento estatal ya se vienen aplicando prácticas en el sentido de igualdad de género. Por ejemplo, un legislador titular hombre y la suplente mujer, o exactamente lo contrario. El que se comience a establecer criterios similares en el empleo privado no debería ser de preocupación. Por otra parte se requiere establecer incentivos para impulsar el empleo femenino. Por ejemplo, cuando el esposo trabaja genera cobertura de salud tanto para su cónyuge como para los hijos mediante el aporte patronal para salud (10 por ciento, de cargo del empleador). En consecuencia, siendo el caso en el que el conyugue ya genera la cobertura de salud, se podría reducir este costo para otro empleador, de modo que tenga una clara preferencia para la contratación de personal femenino. Sencillamente, el costo del personal femenino sería menor y ello generaría el incentivo respectivo. Una alternativa también valida es que en el mismo caso referido en el ejemplo anterior se considere incrementar en 10 por ciento la remuneración para la funcionaria, de modo que, en defecto de no aceptarse el incentivo propuesto para el empleador, al menos se impulse la equiparación de remuneración a favor de la empleada que por circunstancias de empleo de su conyugue ya esta cubierta al igual que sus hijos. La disponibilidad de empleo y la calidad de éste dependen de la evolución de la oferta y la demanda de trabajo. Cuando la oferta es mayor, el resultado es el desempleo y la baja remuneración a éste. Es decir, la oferta creciente hace que el precio del empleo (que son los salarios) bajen. Más aún, cuando se tienen muchas fluctuaciones en la economía y la demanda de bienes y servicios es volátil, mientras la oferta laboral crece, la demanda se contrae y ello genera el peor resultado. Escaso empleo mal remunerado. Medidas para mejorar la calidad de la oferta Prevalecen los factores demográficos La oferta laboral crece fuertemente por factores demográficos. Cada año un contingente muy grande de jóvenes engrosan la fuerza de trabajo y la cantidad de unidades productivas crece a un ritmo menor o decrece por baja inversión, contracción de mercados o competencia desleal como el contrabando. Frente a esto, es claro que la demanda será regularmente menor a la oferta. Por lo tanto, corresponde pensar nuevamente en lo que puede lograrse con el autoempleo, la microempresa o la unidad productiva familiar. Un aspecto importante que debe contemplarse es la formación de emprendedores desde la escuela. Se requiere formar profesionales, técnicos medios o superiores que tengan como objetivo desarrollar su propia actividad y no dependan de un empleador. La propuesta es formar futuros emprendedores capaces de tomar riesgos y generar empleo. Espíritu emprendedor Como herramienta de lo señalado se puede pensar en lo que se denomina incubadoras de empresas, las que podrían funcionar con recursos humanos y financieros del sistema de universidades estatales. Establecer este tipo de facilidades en la nueva Ley de Recursos Humanos sería un avance sustantivo en la materia. Las incubadoras son centros donde se desarrollan ideas de nuevos emprendimientos y donde se hacen inversiones relativamente pequeñas para iniciar este tipo de negocios, asegurando que éstos tengan un promotor o dueño, joven egresado o profesional, obsesionado con su idea y apoyado por profesionales universitarios que le otorguen apoyo. Muchas veces el tiempo y esfuerzo financiero que representa una tesis de grado podría suplirse con un requisito de formar un emprendimiento y crear autoempleo primero y luego trabajo para terceros.
Oferta educacional y capacitación Los centros de formación no pueden seguir ofertando formación y capacitación que no tiene demanda en el país. Tanto los oferentes de educación y capacitación estatales como privados deben realizar estudios permanentes que muestren las prospectivas para sus egresados o titulados. La publicación de estadísticas de empleo de sus titulados y otros indicadores que protejan a los consumidores de educación y capacitación. El concepto es similar a la protección que se brinda a cualquier otra inversión. Por ejemplo, cuando un consumidor financiero demanda un instrumento como un Depósito a Plazo Fijo, detrás está un sistema de información que es fiscalizado por un organismo regulador. En el caso de la educación, debería instalarse algo parecido. Los consumidores de educación y capacitación realizan una inversión en capital humano con la expectativa de lograr retornos mediante oportunidades de empleo. Entonces, los oferentes de educación deberían publicar regularmente las expectativas de las carreras que ofertan y las condiciones esperadas del mercado laboral en esas carreras disciplinas. La ley que derive de la NCPE debe contemplar un espacio preferente para el tema de la capacitación. Nuestra visión es que la capacitación está entre los factores de mayor impacto en las condiciones laborales. La calidad de la oferta laboral determina la estabilidad, la productividad y la remuneración correspondientes. Entonces, debe contemplarse en la ley, tanto como derecho como deber, la capacitación. El trabajador y el empleador deberían compartir los costos de capacitación en cierta proporción, más aún cuando dicha capacitación tendrá un efecto importante en la productividad y el beneficio para la empresa. Facilitar mayores opciones de empleo Una tendencia mundial y también en Bolivia, es hacia la búsqueda del empleo múltiple; el trabajador requiere y opta por más de un empleo para mejorar sus ingresos. Sin embargo, cargas como el aporte al sistema de salud o la aplicación del Régimen Complementario al IVA permanecen invariables y desincentivan la demanda de modo que el mercado no funciona. El trabajador ya esta cubierto en salud por su empleo central y un aporte adicional por un segundo empleo no le representa mejor calidad o cobertura de salud. Entonces, representa un cargo adicional para el segundo empleador, sin beneficio para el trabajador. En el segundo caso, la aplicación del RC IVA podría quedar exenta en el empleo complementario de modo que el trabajador se vea beneficiado con la totalidad del ingreso que devenga esta segunda actividad. Adicionalmente, en el marco de lo señalado, los costos incrementales que se establecen para trabajos nocturnos y en días feriados deberían reducirse para estimular la demanda y que la oferta extra sea absorbida adecuadamente. Para estimular la oferta debe existir una diferenciación por el trabajo en los horarios descritos, pero no debe ser tan elevada al punto de desincentivar el empleo. Es previsible que ante un incremento en la remuneración en horarios nocturnos o en feriados, la oferta laboral se incremente. Sin embargo, cuando el precio del trabajo que es la remuneración, sube demasiado, la demanda por éste se contrae. Es decir, los empleadores son desincentivados a generar ese tipo de empleo. Por otra parte, una característica empírica de la oferta de trabajo adicional es que ésta se correlaciona con la edad promedio de la fuerza laboral. Cuanto más joven es la fuerza laboral, mayor es la oferta de trabajo adicional (múltiple). Coincidentemente, la fuerza laboral del país es joven y reaccionaria positivamente ante este tipo de incentivos. Los jóvenes tienen mayores condiciones de trabajo adicional y también enfrentan mayores necesidades económicas cuando recién están conformando familias y tienen crecientes responsabilidades. Certificación de competencias laborales En la realidad del país, una parte importante de la capacitación del trabajador proviene de su experiencia laboral. Es decir, adquiere habilidades y competencias mediante un proceso de capacitación informal por la transferencia de conocimientos de otros obreros, trabajadores y técnicos más antiguos. Este proceso de capacitación no deja, sin embargo, constancia a favor del trabajador. No existen de por medio, diplomas, certificados ni títulos que avalen los conocimientos
del trabajador y por lo tanto, su saber no queda avalado por nadie. Esta característica genera dificultades de movilidad de la mano de obra y costos para los empleadores. Sucede que un trabajador calificado no puede demostrar a un potencial nuevo empleador sus condiciones de experiencia y conocimiento. La especialización es cada vez más importante y el conocimiento puntual de procesos industriales, el manejo de maquinaria y tratamiento de materias primas es valorado crecientemente. Entonces, el trabajador requiere de un sistema de certificación de competencias laborales y el empleador requiere lo mismo a efectos de poder contratar con más seguridad al trabajador, sabiendo que éste tiene la experiencia deseada y esta es certificada. En suma, la puesta en funcionamiento de un sistema de certificación de competencias laborales tendrá un efecto muy importante sobre la oferta laboral y sobre la movilidad del trabajo, situación que permite a los trabajadores tener mayores condiciones para lograr encontrar empleos con las condiciones más ventajosas para ellos. En la experiencia mundial, éstos sistemas de certificación requieren de un importante componente de subvención al trabajador, para que éste pueda pagar los costos de la certificación. En el tiempo cuando se genera masa crítica de certificaciones los recursos de subsidio se reducen hasta que el sistema puede llegar a ser autosostenible. Como sea, el impulso inicial debe ser estatal, en cumplimiento a su función de promover el empleo como principal política social. Reinserción laboral Luego de una experiencia de desempleo, el trabajador requiere mejorar su perfil e incrementar capacidades que le permitan una adecuada reinserción laboral. Es en ese marco que se inscriben los programas de capacitación para un nuevo empleo. La actualización de conocimientos y la renovación de saberes son factores que incrementan el valor de la mano de obra, contribuyen a encontrar nuevo empleo y contribuyen a la obtención de mejores remuneraciones. La nueva Ley debería establecer los principios y procesos generales para que esto suceda a favor del trabajador. Una forma, entre varias para lograr el cometido, es mediante la asignación de “bonos” de capacitación a desempleados, para que éstos los usen en aquella formación que sea más relevante a su área de trabajo. Se trata de asignaciones por el lado de la demanda, donde queda a responsabilidad del trabajador la decisión del tipo de capacitación que requiere. Usualmente, este tipo de incentivos por el lado de la demanda suelen tener mejor efecto que aquellos que se generan por el lado de la oferta, donde es el Estado el que crea cursos, los gestiona y es el responsable de la capacitación. En nuestra visión, el Estado puede exigir a los proveedores de capacitación estudios que certifiquen la relevancia de la capacitación ofertada y la forma en que el mercado de trabajo premia y reconoce esta capacitación. Entonces, el Estado cumpliría un rol de fiscalizador de la relevancia y calidad de los productos de capacitación y su pertinencia con la realidad del mercado laboral. Los bonos a que se hace referencia no son asignaciones en efectivo, sino documentos valores intransferibles que el trabajador usará para cubrir los costos de su capacitación. Por su parte, el Estado certificará centros con currícula especializada en programas puntuales de reinserción laboral una vez que cada uno de ellos presente estudios y evidencia relevante que muestre la viabilidad de los citados programas. Los primeros empleos y la experiencia laboral. Uno de los más importantes impedimentos sobre la oferta laboral es la falta de experiencia, particularmente para la fuerza de trabajo joven. Esta dificultad es relevante incluso para profesionales jóvenes que naturalmente no tienen ninguna experiencia puntual en el área en el cual desarrollaron su formación profesional. Entonces, los empleadores exigen alguna experiencia y como los jóvenes no la tienen, no consiguen empleo y tampoco experiencia. Los programas denominados “mi primer empleo” y similares tienen el potencial de contribuir a solucionar estas deficiencias y corresponde incluir en el nuevo texto de Ley de Recursos Humanos un conjunto de disposiciones en esta dirección. Los programas de “pasantías” en el sector privado son muy limitados en cuanto a su extensión y se requiere establecer algún mecanismo que contemple incentivos para su amplificación.
Por ejemplo, se puede establecer que toda unidad productiva con un número mínimo de trabajadores, esté obligada a incorporar gente recién titulada, en calidad de pasantes o lo que se quiera denominar a estos trabajadores. La remuneración podría adecuarse al salario mínimo por un periodo definido y el incentivo será la exención temporal de cargas sociales, en el entendido que se trata de una forma complementaria de capacitación. Vencido el plazo fijado por norma, el pasante puede ser incorporado a la planilla o alternativamente puede ser desvinculado. En ambos casos el joven trabajador se beneficia. Si es incorporado como funcionario regular, asume todos los derechos que le corresponden. Si no es incorporado, habrá acumulado experiencia laboral que es un requisito para empleo en otra unidad productiva. La obligatoriedad de incorporar un porcentaje relativamente pequeño de nuevos trabajadores recién titulados como profesionales, técnicos superiores o medios, aplicará también al sector público, de modo que el efecto del programa sea amplio e importante a nivel nacional. Medidas para mejorar el nivel y la calidad de la demanda Lo más importante es trabajar sobre la demanda. No resuelve el problema del desempleo la sola mejora de la calidad de la oferta laboral, tampoco ayudan solamente los programas de reinserción y menos los mecanismos de coercitivos que hacen más dura la normativa. El hecho es que la oferta laboral aumenta a un ritmo muy veloz; los contingentes de nuevos trabajadores, técnicos y profesionales suman y crecen, mientras que el número de empleadores está estacando o decrece. Entonces, es muy evidente que se requiere un esfuerzo importante para que la nueva normativa laboral permita la expansión de la demanda de trabajo. La nueva Ley de Recursos Humanos debe ayudar a crear condiciones adecuadas para ampliar la demanda de empleo y ello pasa por entender que se requiere mejorar las condiciones de las unidades productivas, generar incentivos condicionados para que se expanda el empleo y combinar apropiadamente los estímulos y penalidades, para que el resultado sea mayores fuentes de trabajo, ojala todas formales. La demanda de trabajo depende de factores que incluyen la inversión y la creación de nuevas unidades productivas. Por otra parte, existen factores microeconómicos que pueden estimular la demanda de trabajo sobre los cuales se enfatiza en esta sub-sección. La demanda de trabajo es generada por los empleadores que pueden ser tanto del sector privado como del público. Siguiendo además los principios señalados en la NCPE, depende de la actividad económica que generen el Estado, las Empresas, la Organización Económica Comunitaria (que puede o no contemplar retribución monetaria al trabajo), y la Social Cooperativa. Cuantas más dinámicas sean todas estas formas de organización económica, mayor será la demanda de mano de obra y eventualmente, la mayor demanda también incrementará los salarios. De manera simple, una economía en crecimiento y con sectores relativamente equilibrados en su contribución al PIB, genera mayor demanda de empleo y mejor retribución a éste. Costo del empleo Como en todo escenario donde existe oferta y demanda, el precio es un factor relevante para el equilibrio. Un precio alto, desincentiva la demanda. En el caso del empleo, el precio relevante es el costo global del empleo. No solamente se limita a los salarios, sino al costo global que representa para el empleador la contratación de personal. En tal sentido, todas las cargas sociales que se han discutido previamente son parte del costo global y en la medida que éstas serán demasiado altas, tienden a desincentivar la demanda de trabajo. Se han propuesto, de manera general, acciones para reducir el costo de la planilla, sin que ello represente una perdida de beneficios para el trabajador. El ejemplo citado fue transferir varios costos desde la planilla hacia gravámenes generales, en particular los indirectos. Igualmente, se propuso abrir una alternativa de financiamiento de los costos de desvinculación mediante seguros privados. Mercados
Una variable que define, a su turno, el volumen de producción es la demanda de bienes finales o servicios que genera la unidad económica. Esa fuerza puede estar generada por el mercado interno, por el mercado externo o una combinación de ambos. En consecuencia, un conjunto de acciones importantes tiene relación con aquello que se pueda realizar para ampliar los mercados, particularmente para los sectores que son intensivos en mano de obra. El mercado depende principalmente del número potencial de demandantes que es la población y el ingreso que ella tiene. Por las características de Bolivia, cabe anotar que el mercado interno tiene restricciones en ambas variables. El mercado externo es mucho más amplio, pero se requiere de esfuerzos sistemáticos y desarrollo de competitividad para poder penetrarlo. Mucho se ha discutido en otros documentos sobre la importancia de las exportaciones, la defensa de mercados existentes y la penetración de nuevas plazas de ventas. En este documento no se ampliara más en relación a ello. Herramientas de política de empleo Economías como la boliviana enfrentan con cierta regularidad periodos de alto desempleo y ello se explica en la volatilidad de la economía, la caída en la demanda y factores importantes como el contrabando. Por lo anotado, resulta adecuado pensar que la norma laboral tenga mecanismos que se puedan activar mediante decisión del Órgano Ejecutivo, para establecer incentivos temporales y regulados para la creación de empleo, también transitorio. El mayor costo para la sociedad es la carencia de empleo y desde esa óptica y en el marco de la temporalidad, resulta importante que la Ley autorice para que se puedan crear incentivos a la demanda de trabajo. Por ejemplo, la Ley autorizará para que mediante Decreto Supremo y por un tiempo limitado, se puedan reducir costos laborales para estimular la demanda. Se dejará en suspenso algunos de los componentes que encarecen el empleo, como contribuciones o los costos asociados a la desvinculación. Con ello, se puede impulsar la demanda de manera transitoria y cuando se perciba que las condiciones han regresado a la normalidad, se levantará la dispensación de estos costos. Se contemplará una la llave para que, mediante norma reglamentaria, se puedan suscribir convenios entre empleadores y el Estado, para que se pueda contratar personal con la exención temporal señalada, a cambio de un compromiso de creación de nuevos puestos de trabajo. En mercados inicialmente desbalanceados, donde la oferta excede por mucho a la demanda, la imposición de costos no salariales adicionales en la búsqueda de protección al trabajador, conduce a un resultado no deseado. El empleador, dado que existe suficiente oferta laboral, sustituye trabajadores actuales por otros que están dispuestos a trabajar por una menor remuneración. En el fondo, lo que sucede es que los costos incrementales al trabajo, son transferidos a los trabajadores, a través de menores salarios. Así, en el neto, el empleador compensa el incremento en costos no salariales con una bajada en el costo de las remuneraciones. Es absolutamente importante reconocer que es imposible controlar esta situación en un mercado donde el exceso de oferta es creciente impulsada por la evolución demográfica que hace que un contingente cada vez mayor de jóvenes entren al mercado laboral. Sistemas de remuneración alternativos En otro frente, la creación de opciones de remuneración combinada con un factor bajo fijo y uno variable con alto potencial, es otro determinante de la demanda. En la práctica del país y por supuesto en la legislación, no se reconoce la vinculación entre remuneración y productividad. Es posible que por razones ideológicas o de cautela por una posible reacción adversa en los trabajadores, nunca se haya establecido este concepto universal. Sin embargo, el punto es que aún cuando no esta en ninguna norma, todos los empleadores y en particular los pequeños e informales, son sensibles a esta relación. Desde el punto de vista del empleador, la planilla es un componente de gasto fijo en el corto plazo. Sea que existan ventas e ingresos o éstos se contraigan, la planilla y su carga social son egresos que se deben cubrir de todas maneras. La idea NO es cambiar al otro extremo y establecer una planilla totalmente variable, pero sí lograr un grado un tanto menos rígido en este componente. La clave de este sistema combinado está en el
potencial de incremento de remuneración por el factor variable. Si la retribución adicional (salario variable) es reducida, poco es lo que se lograría con el esquemas; y al contrario, se puede motivar incertidumbre y rechazo en el trabajador. El componente variable debe ser muy importante y capaz de duplicar o más el ingreso del trabajador; pero además, debe ser cancelado sin demora ni reparo. Al final, la productividad adicional del trabajador ha generado mayor ingreso y por ello, no existe lugar a discusión sobre la disponibilidad de recursos para el pago del componente variable. El sistema debe ser simple y todos los trabajadores deben tener la posibilidad de entenderlo y medir sus ingresos conforme avanza el mes y se cumplen las metas que definen las remuneraciones variables. Por ejemplo, si el sistema está vinculado a ventas, el logro de metas en esa variable para cada trabajador debe dar lugar a que éste pueda calcular, cualquier día, lo que ha podido generar de remuneración variable. El componente variable debe ser un incentivo fuerte para que el trabajador logre una remuneración total por demás superior a la que lograría bajo un régimen tradicional. Además, el componente variable no debe tener límite y si se diera el caso de un trabajador que triplica o más su ingreso fijo, debe cancelarse el total sin objeción alguna. A efectos de evitar traumas, es frecuente que por un periodo de tiempo convivan ambos sistemas de remuneración; el tradicional fijo y el combinado. La migración será voluntaria y los trabajadores pasan al esquema nuevo, motivados por los resultados reales observados en otros colegas de trabajo. Esta propuesta implica bajar a un porcentaje razonable los salarios vigentes a efecto de partir con un remuneración fija relativamente baja. En la legislación actual, toda reducción salarial implica despido indirecto, desvinculación y costos. Puesto que el propósito de bajar el componente fijo es crear uno combinado con un potencial grande de remuneración variable, la norma debería conceder la disminución del tramo fijo, bajo la supervisión del Ministerio de ramo y en base a decisiones libres e individuales de los trabajadores. Inversión pública intensiva en mano de obra En otro frente, desde la perspectiva pública, la Ley debe establecer que en periodos declarados de estímulo a la demanda de empleo, sea mediante Decreto u otra norma, la inversión pública debe tener programas y proyectos intensivos en la generación de puestos de trabajo. Para ello, los parámetros que definen el cumplimiento de este criterio los definirá el ministerio del ramo, con aquél que es encargado de inscribir proyectos de inversión pública (VIPFE). Siendo tan importante el empleo, no tiene coherencia que en periodos de crisis laboral, la inversión pública priorice proyectos intensivos en capital. Estos criterios de incentivo a la generación de empleo deberán ser de aplicación en todos los proyectos de inversión pública, incluyendo aquella que corresponda a los niveles autonómicos conformados por los municipios y prefecturas. Es absolutamente posible que esto ya esté sucediendo en la práctica. Sin embargo, es necesario que la ley defina la obligatoriedad para que, independientemente del tipo de administración gubernamental, que exista, este principio sea cumplido por todo gobierno. Causales de desvinculación laboral Resulta indispensable establecer en el nuevo marco legal, un conjunto general de situaciones que pueden dar lugar a la desvinculación laboral. Al presente se tiene solamente causales de conductas establecidas en el Artículo 16 de la LGT a las cuales no reconocen que existen con mucha frecuencia causales asociadas a las condiciones del negocio tales como el deterioro de las ventas, contracción de mercado y otras. Cuando se producen situaciones de tal naturaleza, las unidades productivas se ven limitadas a mantener el mismo nivel de empleo y eventualmente entran en una situación que pone en riesgo todo el empleo que ellas generan. El concepto es que dichas situaciones son reflejadas en estados financieros auditados y por lo tanto, deben ser demostradas por el empleador a efectos de poder desvincular a trabajadores en exceso a su real capacidad. El cuidado que esto amerita es que no se use esta opción como mecanismo arbitrario de despido y que exista de por medio la necesidad de explicar la situación de insostenibilidad de empleo por razones de mercado, a quienes corresponda. Podrá ser contraparte el ministerio del
ramo, quien evalúe la condición de cada empresa y en función de ello pueda autorizar la desvinculación de personal ante dicha eventualidad. El pre-aviso En relación al pre aviso, nuestra visión es que se debería eliminar esta forma de desvinculación puesto que no representa ninguna ventaja para las partes. Las razones fueron previamente explicadas y se sintetizan en un escenario de limitada libertad para la búsqueda de nuevo empleo que no beneficia al trabajador y un deterioro en la productividad que afecta al empleador. En caso de despido, donde no existe causal para la pérdida de beneficios, la única opción sería el pago del desahucio. En consecuencia, el empleador que requiera desvincular a un trabajador deberá tomar las previsiones suficientes para contar con los recursos necesarios para el cumplimiento de la Ley. Derecho laboral y equidad de género. Está claro que en Bolivia existe una contradicción entre las garantías constitucionales, los instrumentos internacionales ratificados por nuestro país y el derecho interno sobre el tema de equidad de género. La NCPE establece que el “Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien”. La norma laboral vigente señala lo opuesto ya que promueve la desigualdad como la discriminación contra la mujer. La desigualdad laboral está reflejada en estudios realizados por la misma Organización Internacional del Trabajo que señalan disparidad en el tema, teniendo en cuenta lo siguiente: las mujeres reciben sólo el 32 por ciento de los ingresos en el país. Se deben reformular las normas laborales para que las mujeres tengan la libertad de acceso a las profesiones y la habilitación correcta para actuar sin restricciones en la vida económica activa, promoviendo que éstas obtengan los mismos derechos que el hombre en relación al trabajo. Para lo expuesto es necesario ahondar en el conocimiento de la dimensión del problema mediante estadísticas, instrumentos de medición; cumplir con los convenios de la OIT sobre los temas de igualdad de remuneración sobre la mano de obra masculina y femenina. La justicia no debe limitarse a la simple formulación de una queja, sino a una regulación más detallada del tema, ya que como se constata en otras legislaciones, el tema de equidad de género ha ido evolucionando, plasmándose en las normas y complementando de esta manera a las garantías constitucionales que señalan las cartas magnas de diferentes países. Vacaciones Otro componente de costo emerge en ciertos casos de la acumulación irracional de vacaciones no concedidas por el empleador o no solicitadas por el trabajador. Las vacaciones acumuladas por plazos mayores a dos años se pierden, perjudicando a los intereses de los trabajadores. Al respecto, consideramos que la norma debe establecer la obligatoriedad para ambas partes, empleador y empleado, para que este último haga uso de un derecho que esta vinculado con su salud, su capacidad productiva y el descanso que requiere toda persona para reponer sus capacidades. No tiene ningún sentido que los trabajadores acumulen vacaciones, afectando sus condiciones de salud. El espíritu de las vacaciones debe ser recuperado y por lo tanto, ningún trabajador debería ser obligado a acumular vacaciones y tampoco ningún trabajador debería considerar sus vacaciones acumuladas como una fuente de ingreso adicional. Nuestra visión es que se deben programar eficientemente las vacaciones de modo que éstas sean obligatoriamente concedidas durante cada gestión.
Subsidio al empleo a cambio de estabilidad laboral En cuanto a los programas de empleo ejecutados en el pasado, vale la pena retomar una experiencia relativamente reciente en el país y proponer algunas variantes para que puedan ser recogidas apropiadamente en la normativa, misma que dejará los detalles a reglamento para que puedan ser implementadas estrategias duraderas cuando las condiciones lo aconsejen. Hace algunos años se implementaron en el país programas de empleo temporal con financiamiento estatal. Estos programas permitieron la contratación de ciudadanos, muchos en situación de pobreza, de manera temporal y para la realización de obras públicas. A la finalización de estos programas el trabajador nuevamente se vio sin empleo y sin ingreso. Lo que sucede es que si bien las obras públicas son necesarias y de alto impacto, éstas no generan flujo que pueda hacer sostenible el empleo. Se realiza el empedrado de vías, luego finalizan las obras y con ello el empleo. Luego de esa experiencia y la posibilidad de que en el futuro nuevamente el país se pueda ver en la necesidad de impulsar el empleo mediante subvenciones desde el Estado, una opción es sembrar el subsidio para cosechar empleo permanente. Puntualmente, se puede establecer en la Ley las opciones para que se reglamente un proceso por el cual el Estado subvencione empleo, pero no solamente limitado al ámbito de las obras públicas. Puntualmente, se podrá pensar en convenios entre empleadores y el Estado, para que se subvencione a trabajadores nuevos durante cierto tiempo, a cambio de que el empleador privado asuma el compromiso de retener a este trabajador luego de finalizado el periodo de subvención estatal. A manera de ejemplo, se subvenciona los salarios del trabajador por seis meses y el empleador asume el compromiso de mantenerlo en planta, luego de la subvención, por lo menos por doce meses adicionales. Este tipo de incentivos son importantes puesto que apuntan con mucho más precisión que un incentivo tributario que no necesariamente podría traducirse en mayor empleo y más estable. Dependiendo de la duración de la subvención, lo que se está logrando en el fondo es un proceso de capacitación en el propio trabajo, que asume el Estado a favor del trabajador que luego será transferido a planta regular con cargo al empleador. Nuestra visión es que esta es una opción más para impulsar la demanda de trabajo y que puede incluso ser focalizada a trabajadores con rangos salariales relativamente bajos, de modo que la medida tenga especial impacto en ellos. Frecuentemente se enfrenta la dificultad de focalizar la política estatal hacia los más necesitados. Esta opción es una forma efectiva de lograr lo señalado, tomando el salario como factor que ayuda a identificar al más necesitado. A nivel de la Ley se debería plasmar este tipo de opciones y dejar el detalle de cómo se instrumentan para decretos supremos. De por medio existirán convenios y compromisos que serán fiscalizados por el Estado, de modo que esto constituya un instrumento más de política de empleo y no un sistema que pueda ser objeto de abuso por las partes. La experiencia en otras partes ha demostrado que el efecto de estos programas, traducido en una fuente de ingreso para trabajadores que de otra manera estarían engrosando la pobreza, puede durar muchos años. Parte de las políticas de empleo y los incentivos aplicados por muchos países contemplan créditos fiscales por la creación de nuevos empleos. La visión empresarial es contemplar una versión eficiente, focalizada y controlable, con la subvención temporal de salarios a cambio de la incorporación con garantía de estabilidad por cierto tiempo, con mayor duración. El sistema podría funcionar con pagos en efectivo o si existieran problemas de liquidez, con notas de crédito fiscal, funcionando sólo como medio de pago. Siendo que el trabajador quedará por un tiempo obligatoriamente vinculado a la unidad productiva, le convendrá al empleador lograr la mayor productividad de éste y para ello quedará también incentivado a capacitarlo. La norma reglamentaria determinará los criterios de evaluación para los empleadores que quieran participar en estos programas, evitando los casos en los que el empleador hubiera contratado de todas maneras al trabajador, aún sin la subvención estatal.
Lo señalado, por la formidable capacidad de focalización del subsidio, va mucho más allá de una herramienta necesaria de política de empleo. Es sin duda, parte de una clara política anti pobreza. La razón para esta afirmación es simple: en los convenios se puede apuntar a segmentos sociales de trabajadores que están en el umbral de la pobreza o en pobreza moderada. Se trata de subvencionar a personas y no a los estados financieros de las empresas. La condición socioeconómica de las personas puede ser valorada objetivamente y es posible seleccionar con mayor precisión a grupos etáreos priorizados. Por ejemplo, esta iniciativa puede focalizarse sobre una plataforma de género donde se implementen acciones a favor de las mujeres. Lo propio si el objetivo es incentivar el empleo juvenil y contribuir a mitigar la delincuencia. Finalmente, el esquema propuesto puede ser aplicado temporalmente en una estrategia sectorial (por ramas económicas) o geográfica (donde la incidencia del desempleo sea mayor). Esta es otra ventaja que tiene la propuesta en materia de efectividad sobre los segmentos priorizados. Promoción de empleo al nivel de asociación social cooperativa La NCPE ha establecido a la organización social cooperativa como una de las cuatro formas de organización económica del país. En este tipo de asociaciones la propiedad es colectiva pero se diferencia de la comunitaria, donde no existe posibilidad de ejercer derechos de propiedad sobre participaciones en el capital social, por lo tanto es intransferible y permanentemente colectiva. La asociación cooperativa requiere de varios aspectos para su promoción, tales como capacitación, mercados, crédito y fortalecimiento organizacional. En la visión nuestra, es posible contribuir al fortalecimiento de estas instancias a través de programas de desarrollo de proveedores. El concepto es lograr formar cooperativas con organización eficiente y con capacidades suficientes a efectos que las unidades productivas más grandes puedan delegar procesos productivos que hoy están integrados. Cada vez, la especialización en la producción se convierte en un factor más relevante de éxito y en la medida que sea posible y seguro, muchas empresas podrían terciarizar varios de sus procesos internos con proveedores organizados como cooperativas sociales productivas. Para lograr ello se requiere realizar algunas acciones importantes y la ley de Recursos Humanos puede recoger algunos de los principios que se explican a continuación. Los productores formales requieren relacionarse con proveedores también formales; no solo se trata de una necesidad sustentada en la certidumbre de cumplimiento de contratos y otras obligaciones, sino también existe una razón fiscal importante. Las empresas requieren generar crédito fiscal y por lo tanto, compran bienes y servicios a quienes pueden emitir facturas y por lo tanto son formales. En consecuencia, las Cooperativas deben ser formales y el Estado puede apoyar en acciones concretas para la creación y formalización de estas unidades productivas. Segundo, los productores requieren relacionarse con entidades cooperativas donde existen responsables de áreas y representantes legales identificados. Entonces, es necesario también dotar a las cooperativas de mecanismos para establecer sus gobiernos internos y una institucionalidad estable. Tercero, las cooperativas requieren capacitación en materia administrativa, legal y posiblemente productiva. Estos insumos son necesarios para poder llevar adelante una relación con un adecuado entendimiento entre las cooperativas y los productores formales. Finalmente, es necesario crear seguridad en los negocios y formalizar los derechos y obligaciones de las partes mediante contratos. Entonces, algo indispensable es que el Estado y la justicia en particular puedan solucionar controversias haciendo cumplir lo pactado en estos acuerdos formales. Finalmente, a efectos de impulsar una cooperativa social productiva nueva, se requiere de apoyo y asesoría que permita evaluar la factibilidad de estos emprendimientos. Nuevamente, será rol del Estado facilitar lo necesario para la realización de estas tareas. Por su parte, el sector productivo puede contribuir generando mercado para estas unidades cooperativas, mediante la terciarización y la delegación de procesos que no son los centrales para la operación. Para que ello suceda, se requiere lograr confianza y fiabilidad de proveedor, como
también confianza en el contratista. A la fecha ya se han dado algunos pasos para lo que se ha denominado la vinculación de las micro, pequeñas y grandes empresas. Es en esa misma línea de acción que puede inscribirse este componente de desarrollo de cooperativas sociales productivas. Al final del día, lo que se quiere es que estas cooperativas puedan lograr especialidades y convertirse en proveedores de no solamente la empresa que dio lugar a la terciarización inicial, sino en muchas otras que requieran similares bienes o servicios. Así, estas unidades lograrán expandir sus negocios y generar mayor demanda laboral. Lo que la ley debería establecer es el marco general donde estos procesos cuenten con el apoyo estatal para la formalización y desarrollo institucional en las cooperativas. Los incentivos estatales pueden ser un importante factor para que los propios trabajadores decidan formar sus empresas y contratar nuevo personal. Esto da paso también a que estas nuevas empresas cooperativas puedan ampliar sus carteras de servicios y eventualmente subir en las cadenas de valor hasta llegar a bienes finales para mercados locales y externos. Crédito para nuevos emprendimientos Frente al desempleo, el activo más importante al que se puede apelar es a la creatividad y persistencia del trabajador cesante. Pero éste requiere de capital para iniciar una nueva actividad donde pueda aplicar su experiencia laboral previa. En cuanto al crédito, la norma de prudencia bancaria que tiene el objetivo central de proteger el ahorro de los depositantes, limita seriamente la concesión de préstamos para nuevos emprendimientos. Usualmente, no se tiene posibilidad de evaluar las condiciones financieras de un negocio que no ha tenido algún funcionamiento previo exitoso, entonces, este tipo de solicitantes no tienen acceso a financiamiento. No se trata de cambiar la norma crediticia puesto que ello implicaría mayores riesgos que en definitiva pueden perjudicar a los ahorristas. De lo que se trata es que la sociedad en su conjunto, a través de los recursos del Estado que son de todos, pueda asignar una pequeña cantidad de financiamiento para estos fines. Existe hoy banca estatal de segundo y primer piso que puede estructurar programas relativamente seguros para nuevos emprendimientos donde existan actores desempleados con experiencia previa y suficiente. También se pueden diseñar mecanismos de garantía estatal a este tipo de préstamos, cubriendo un parte relativamente pequeña (menor al 50 por ciento) del saldo insoluto en caso de mora. Entonces, el riesgo se mitiga y se puede distribuir adecuadamente la incidencia de nuevos negocios fracasados compensando con aquellos exitosos, de modo que no se afecte al ahorro nacional. Es importante señalar que estas acciones se inscriben dentro un marco de políticas de empleo nacionales y no pueden llevarse adelante sin la participación del Estado como actor central en la promoción y fomento del empleo. Por su parte, el sector privado aportará desarrollando metodologías para la evaluación de este tipo de nuevas operaciones, contribuirá con experiencia y sistematización de lecciones nuevas para asegurar que los productos financieros nuevos funcionen. Finalmente, el sector privado contribuirá como gestor y asumirá riesgos medidos con el apoyo de las garantías por mora que se establezcan. Esto último a favor de la calidad de activos que protegen al ahorrista y no a favor de las entidades bancarias o sus accionistas. Nuevamente, nuestra visión es que la Ley laboral debe abrir esta vía y dejar a reglamento para que las partes involucradas desarrollen los mecanismos más adecuados para su funcionamiento, considerando que no puede existir obligatoriedad ni cupos para estas operaciones. Una forma adecuada para impulsar este tipo de programas es realizar los primeros pasos en el ámbito de las entidades financieras estatales. No discriminación En un nuevo marco de inclusión social y económica establecida por la NCPE, la ley de Recursos Humanos debe contemplar las medidas necesarias para eliminar la discriminación por razones de género, características étnicas, culturales, religiosas y otras. A efectos de un adecuado funcionamiento de estas disposiciones, es importante definir con claridad los casos de
discriminación y mantener un equilibrio de modo que no se generen situaciones por las cuales cualquier desacuerdo con una decisión de selección de personal que no satisfaga a uno o varios afectados no elegidos pueda derivar en denuncias y sanciones por discriminación, haciendo costoso y riesgoso todo proceso de selección de personal. Empleo Infantil No existe duda que el principal activo que tiene un país es su capital humano. Es frente a esa evidencia que los países han suscrito la Convención de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente además de otras normas internacionales relevantes. Pero en lo interno, una de las principales virtudes de la NCPE es el reconocimiento de estos derechos con especial ponderación. El Artículo 60 de la nueva carta magna señala “Es deber del Estado, la sociedad y la familia, garantizar la prioridad del interés superior de la niña, niño y adolescente, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y el socorro en cualquier circunstancia….” Por su parte, el Artículo 61, inciso II dispone “Se prohíbe el trabajo forzado y la explotación infantil. Las actividades que realicen las niñas, niños y adolescentes en el marco familiar y social, estarán orientadas a su formación integral…” Lo señalado es contundente y reconoce el valor de la formación educativa de la niñez como parte del futuro de la nación. Por una parte, se ha establecido un sentido de prioridad y superioridad a los derechos de la niñez. En esencia, estos derechos son la educación y la salud, además de otros como la protección y la tutela familiar. Desde el punto de vista de los derechos humanos, ha quedado establecido un sentido de igualdad entre todos ellos a nivel internacional. En el caso de Bolivia, la NCPE ha dado un paso más reconociendo un sentido de prelación mayor cuando se trata de los derechos de la niñez. En consecuencia, una norma laboral debe ser expresa al traducir estos preceptos en un contexto donde la realidad muestra explotación y trabajo infantil. Desde el punto de vista económico, un niño que deja la escuela y se incorpora al mercado de trabajo, genera un círculo vicioso de pobreza que es necesario romper. El niño pierde oportunidades de capacitación y formación; en consecuencia, no invierte en capital humano y los futuros hijos de éste niño trabajador, enfrentarán una realidad de un hogar con pobreza y sin capacidad de inversión en educación. El trabajo infantil puede ser debatido desde una óptica cultural, donde se argumenta que el trabajo, particularmente en el marco familiar, genera valores importantes para el niño. Se puede argumentar a favor de la transferencia de saberes de padres a hijos, la preservación de factores milenarios y otros. Nuestra visión es que todo ello es positivo en la medida que represente una acumulación de experiencias en el niño que no interfiera con su educación formal. Por lo tanto, consideramos que desde la posición cultural el debate del trabajo infantil, como lo hemos descrito líneas arriba, es un falso debate. Así, consideramos que no debería existir dualidad o controversia ni en la sociedad ni en el Estado sobre esta materia. La legislación actual prevé que ningún niño menor a 14 años está habilitado para trabajar formalmente para un empleador. Por su parte, es posible afirmar que la incidencia del empleo infantil se registra en el ámbito informal y no así el formal. Lo señalado es otro factor que devela la necesidad de impulsar gradualmente el empleo formal y reducir, también de esa manera el informal. Pero más allá de esto, es necesario comprender que el empleo infantil es un problema de orden económico. Los ingresos familiares se generan en la combinación de dos variables importantes que son el empleo adulto (padres) y los niveles salariales. Cuando los padres no tienen suficiente capacidad para sostener el gasto familiar surge la necesidad de que los niños trabajen y abandonen la escuela. La solución de fondo al problema está absolutamente ligada al mercado laboral, donde surgen el desempleo y las bajas remuneraciones que hacen necesario un ingreso extra generado por los
niños. Nuevamente aquí hace falta anotar el desbalance del mercado de trabajo. La oferta, sin capacitación adecuada, crece a un ritmo mucho más veloz que la demanda. Mientras exista exceso de oferta laboral el problema potencial del empleo infantil estará vigente. No se puede contraer la oferta pero sí se puede capacitarla y se puede formar emprendedores desde un momento temprano de la formación de los jóvenes. Pero además se debe generar incentivos para expandir la demanda, de modo que se impulsen mayor empleo y mayores remuneraciones. Mientras una solución estable como la que se ha descrito se genera, existe un número de acciones que deben tomarse y la Ley debe contemplarlas. Un primer paso es crear un mecanismo de certificación en la producción y comercialización de bienes y servicios libres de trabajo infantil. Se requiere para el efecto la disposición legal que cree el marco institucional correspondiente y que el proceso de certificación pueda ser realizado, bajo parámetros fijados por norma, por varios proveedores competitivos. De lo que se trata es de crear un sistema de evaluación y certificación que no sea un monopolio adicional del Estado y que no represente un factor de costo que afecte la ya débil competitividad nacional. De hecho, la certificación debería ser inicialmente voluntaria puesto que el epicentro del problema está en la informalidad. Por lo tanto, un sistema obligatorio no tendría efecto sobre el trabajo infantil si no llega a ése ámbito informal. Adicionalmente, los problemas frecuentes de trabajo infantil se generan en las bases de las cadenas de valor que son los diversos proveedores, sobre los cuales los productores formales no tienen capacidad ni competencia de control. Finalmente, intentar erradicar este problema de manera abrupta, sin un acompañamiento de políticas de sensibilización y de sustitución de ingresos generados por los niños, puede llevar a peores resultados en términos de pobreza en el corto plazo. Es necesario dosificar tanto las acciones de mejora de empleo e ingresos de los padres, como las acciones de control. Desde la óptica empresarial, gradualmente los mercados vienen valorando más las certificaciones señaladas, de modo que se convertirán, por efecto de la conciencia de los consumidores, en un factor de acceso a éstos. Un avance importante con potencial impacto sobre el empleo infantil son las transferencias condicionadas. El Bono Juancito Pinto puede ayudar mucho en la reducción del trabajo infantil ya que ayuda a sustituir parte del ingreso que generan los niños, de modo que éstos pueden quedar con mayor libertad para su educación y desarrollo integral. En nuestra visión, este tipo de transferencias deben ser fortalecidas pero también deben perfeccionarse los mecanismos de verificación y seguimiento a efectos de que los recursos efectivamente sean dispuestos a favor de los niños. El objetivo último de estas transferencias es lograr mayor escolaridad y ello conlleva menor trabajo infantil. Entonces, consideramos que el Estado debe tomar acciones puntuales en la materia. Primero, debe fijarse en la Ley la responsabilidad del Estado para medir la incidencia del trabajo infantil. Segundo, se deben realizar estudios regulares sobre el impacto de las transferencias sobre el trabajo infantil. Esta competencia de análisis y formulación de políticas debe ser asignada por Ley a una instancia gubernamental encargada de gestionar recursos nacionales y externos para los fines correspondientes. Como parte de las acciones de responsabilidad social, se puede contemplar que los productores formales puedan establecer programas de becas escolares y que los costos correspondientes puedan ser deducibles de impuestos. Con la medida, niños que de otra manera deberían trabajar, podrían percibir becas que sustituyan parte del ingreso que ellos generan para sus grupos familiares. La ley establecería los criterios generales de la iniciativa, fijando su carácter voluntario y las directrices de control y verificación de beneficiarios. Mediante decreto se estructuraría en detalle un mecanismo de funcionamiento apropiado.
1. El mercado laboral de Bolivia ha evolucionado desde el año 1942 pero la norma que
lo regula se ha mantenido estática sin acompañar los cambios correspondientes. De manera progresiva se han realizado ajustes parciales y al final del día se tiene una norma laboral confusa, desfasada y de difícil aplicación. 2. Se considera apropiado que el régimen laboral enfatice los derechos del trabajador, pero también es necesario que se establezcan condiciones que protejan e impulsen al empleador, para que cumpla con la misión de generar empleo en cantidad y calidad. 3. En el caso de Bolivia, lo más relevante ha sido el surgimiento agresivo de la pequeña unidad productiva, como respuesta a la necesidad de autoempleo o empleo familiar en pequeña escala. Dentro este alcance está toda la informalidad, ámbito donde no existe ninguna protección a los trabajadores. En consecuencia, una norma laboral que pretenda tener efectividad sobre los derechos del trabajador boliviano, no puede simplemente asumir que no existe informalidad y en consecuencia no regular nada en la materia. La nueva norma tiene que enfrentar esta realidad y comenzar a buscar los mecanismos para proteger también a los trabajadores que se desarrollan en la informalidad. 4. Existe una importante convergencia de intereses entre trabajadores y empleadores, lo que lleva a una dependencia mutua importante. Es en función de ello que una norma laboral debe tener un mínimo de equilibrio en respuesta a que un desbalance en cualquier sentido destruye empleo. Una norma que deja en indefensión al trabajador no es viable, como tampoco es aquella que, por exceso de protección, hace inviable el empleo. 5. En función del principio del equilibrio que ha sido transversal a todas las visiones que se han presentado, se han analizado algunos componentes de la actual LGT. En materia de contratos, la observación es que LGT ha cambiado gradualmente en el sentido de hacer más dura la norma y con ello se han creado todos incentivos para evitarla. ¿Como? Entre otras formas, evitando expandir el empleo. 6. En materia de remuneraciones, la LGT y su reglamentación han dejado muy poco espacio a la negociación entre partes, sea individual o colectiva. Pero no solo existe un fuerte intervencionismo estatal que trata cuadricular todo, sino también excesos que operan en contra de las partes. El ejemplo del recargo del 100 por ciento por horas extras y feriados es el más emblemático del exceso de parte de la norma. Un recargo tal solamente asegura que el trabajador no tenga nunca la posibilidad de generar un ingreso extra, puesto que el empleador nunca optará por una situación en la que tenga que recurrir a dicha opción, por lo excesivo del recargo. 7. Una propuesta puntual es la creación de alternativas a la remuneración fija en base a esquemas que contemplen un componente variable con un potencial fuerte de incremento del total ganado. Se propone que este tipo de esquemas sean reconocidos por la Ley de modo que exista un potencial de ingreso alto para los trabajadores y una vinculación con la productividad, desde la óptica de los empleadores. 8. También en materia de remuneraciones se ha observado la inconsistencia de la norma al establecer recargos demasiado altos a obligaciones como el aguinaldo, aspecto que igualmente perjudica al trabajador, cuando el empleador se ve obligado a cumplir con el aguinaldo y dejar en suspenso la remuneración del mes de diciembre. Se propone reducir la penalización en un caso y crear otra complementaria, pero en un rango razonable, para que el trabajador acceda efectivamente a un ingreso extraordinario a finales de cada año. 9. En otro alance de lo que se considera como remuneración y su vinculo con tributos y otras obligaciones, se argumenta que se debe tomar como base imponible aquello que
efectivamente constituye la renta del trabajo. En ciertos casos, los trabajadores perciben importantes asignaciones por concepto de viáticos, asignaciones para pasajes y costos de transporte, asignaciones en efectivo para el pago de capacitación y otros recursos que son aplicados por el trabajador para el efectivo cumplimiento de sus labores, incluyendo gastos de representación o similares. Estos pagos no constituyen retribución por sus servicios y en consecuencia no pueden ser base imponible para aportes ni tributos. Esa característica central debe ser recogida por el nuevo texto de Ley. 10. En cuanto a los incrementos salariales por norma, se crítico la imposición unilateral a través de una ley o decreto. Dicho proceso unilateral no toma en consideración la capacidad individual de cada unidad productiva. Sobre la materia, la propuesta es que se generen condiciones adecuadas para una negociación equilibrada y que la ley disponga los alcances necesarios para lograr tal escenario. Será la norma que defina cómo se logra que los sindicatos, las asociaciones de trabajadores u organizaciones laborales en las unidades productivas, tengan acceso suficiente a información financiera y de otra índole relevante para la negociación. 11. En cuanto a la estabilidad laboral, se critica que la norma actual considere solo un componente que hace a este resultado. Sin duda, la permanencia en el trabajo depende de una norma adecuada que evite excesos, pero también depende de la estabilidad, sino crecimiento, en las actividades empresariales. La propuesta es equilibrar lo anotado, desarrollando políticas de promoción del empleo. En esa línea se han mencionado mecanismos que incentiven la contratación haciendo menos onerosos lo costos de desvinculación acudiendo a seguros privados para el efecto. También se ha propuesto transferir algunos componentes de costo desde las planillas hacia bases tributarias más amplias como los impuestos indirectos, de modo que también se amplíen los beneficiarios. Puntualmente esa es la propuesta para los aportes al régimen de vivienda social. 12. En otro frente, se ha propuesto la eliminación del pre – aviso como mecanismo de desvinculación. Luego de presentar los argumentos correspondientes, se ha verificado que no ofrece ventajas ni para el trabajador ni para los empleadores. 13. Los costos asociados a la desvinculación no están cumpliendo el objetivo de generar estabilidad laboral. Lo que parece tener más sentido es diferenciar la naturaleza del alejamiento en función de la decisión del empleador o del empleado. Por ejemplo, antes de los 5 años de servicio, corresponderá el pago de indemnización cuando se trate de una decisión del empleador. Entonces, el trabajador tiene un mecanismo de estabilidad laboral y para el empleador ya no existe el incentivo para despedirlo poco antes de los 5 años. En contraste, cuando se trate de la decisión del trabajador, el pago corresponderá cuando éste cumpla los 5 años y no antes. En este caso, el pago de quinquenio ya no tiene la connotación de protección ante decisiones arbitrarias del empleador, sino constituye una compensación por el compromiso y estabilidad laboral concedida por el trabajador a la empresa. La realidad es que la estabilidad laboral es un beneficio para ambas partes, particularmente cuando se trata de un trabajador valioso. 14. A partir del estudio de legislación comparada se han planteado algunas experiencias de países vecinos que deben ser motivo de consideración y debate a la hora de pensar en mejorar el marco legal boliviano. De la experiencia de Brasil se rescató el manejo de los Contratos de Duración Determinada (CDD) que permiten un grado importante de movilidad y agilidad en el mercado laboral. De manera complementaria, se ha expuesto el funcionamiento del contrato de trabajo temporal que tiene finalidades puntuales como el reemplazo de trabajadores permanentes ausentes o la demanda excepcional de trabajo, por ejemplo por razones de estacionalidad. 15. Una experiencia excepcionalmente interesante, en materia de legislación comparada, es la referida al “Banco de Horas” de Brasil, que permite ajustar la duración de la jornada de trabajo a las condiciones del mercado y la demanda. Todo esto, sin que represente la menor pérdida de derechos para los trabajadores. Todo lo contrario,
permitiendo un uso óptimo del tiempo del trabajador, mismo que puede invertir horas adicionales en otra actividad laboral, su capacitación o simplemente el descanso. 16. De la experiencia de Colombia se rescató el ejemplo del recargo de 35 por ciento por horas extra trabajadas en ciclos nocturnos, de modo que esta sea una opción real de ingresos adicionales extra para el trabajador. El criterio es que no exista obligatoriedad de cumplir trabajo extra, sino un incentivo real y posible para ambas partes, empleador y empleado. 17. También, con la experiencia de Colombia se refuerza el concepto que la negociación equilibrada debe ser la base de los incrementos salariales. Estos actores conocen la realidad de la empresa y la idea es que la norma equilibre las condiciones de negociación de las partes. 18. En cuanto a los costos de desvinculación, se ha verificado que estos son menores en varios países, entre ellos Colombia. Frente a la dificultad de reducir beneficios, se propone crear alternativas de financiamiento al alcance de los empleadores para que ellos cumplan con los beneficios hoy vigentes. Concretamente, se propuso que la Ley debería posibilitar que los empleadores puedan contratar un seguro para la cobertura de los costos de desvinculación. 19. De la legislación de Costa Rica se rescataron importantes principios para la regulación del acoso sexual y la reducción de requerimientos para la sindicalización. 20. Por su parte, de la norma de Chile se retomó la posibilidad de que la norma pueda dejar en libertad a las partes para acordar un sistema de cargas horarias que reflejen las necesidades temporales de los negocios. Todo esto, en el marco de protección del trabajador, sin que pierda beneficios y con la posibilidad de liberar horas en tiempos de baja demanda para compensarlos en tiempos de alta demanda, por supuesto con un techo máximo de carga horaria que preserve la salud del trabajador. 21. La legislación de Panamá ha servido para plantear el debate impostergable de acomodar las causales de desvinculación a un hecho real que es el ciclo económico y de los negocios. La incosteabilidad comprobada y manifiesta de las unidades productivas no puede ser simplemente ignorada como si ella no existiera. La propuesta que se planteó es considerar además de la quiebra o situación similar, la disminución de ventas y la contracción de mercado asociada a crisis frecuentes en la economía. La ley panameña presenta un avance muy importante en la búsqueda de equilibrios a la hora de tratar las causales de despido, sin que ello necesariamente de lugar a que los trabajadores pierdan beneficios. 22. El ejemplo de la legislación de Perú refuerza el criterio de encarar los motivos económicos como factores que afectan la demanda de empleo y la capacidad de los empleadores. En esa experiencia, existen condicionantes para calificar una situación de contracción de negocio que debe ser verificada por la autoridad competente. En suma, el ignorar esta realidad solamente conduce a situaciones de deterioro de las empresas y en definitiva amplifica el efecto negativo del desempleo cuando por imposibilidad de ajuste a la realidad, las empresas deben cesar actividades dejando a más trabajadores cesantes. 23. Se ha recuperado el concepto de trabajo bajo el esquema de “practicas profesionales” a efectos de lograr la incorporación de nuevos trabajadores y la acumulación de experiencia laboral que impide que los jóvenes puedan acceder a empleos más competitivos. En la realidad boliviana se produce el círculo vicioso por el cual los jóvenes no son contratados por falta de experiencia y siendo que no pueden acceder a empleo, tampoco tienen la oportunidad de acumular dicho requisito de actividad laboral previa. Este es un problema que requiere solución y se propone encararlo de manera efectiva en la norma laboral futura del país. 24. Se han presentado propuestas para encarar el tema de la informalidad y mecanismos que sean una combinación de incentivos y penalidades en busca de la generación de empleo digno. Se propone la capacitación como factor central que mejore la oferta laboral, generando beneficios para el trabajador que construirá mediante esta acción, estabilidad laboral además de mejoras en retribución. El beneficio para el
empleador también ha sido expuesto en términos de mayor productividad. Se han desarrollado los conceptos suficientes que muestran que con la capacitación ambas partes se benefician. 25. En materia de género el documento ha desarrollado mecanismos que apunten a la equidad y la contratación preferente de mujeres. Esto viene ligado a ciertos incentivos que deben ponerse en funcionamiento para que la preferencia por personal femenino sea clara para los empleadores. Se trata de abaratar particularmente el empleo femenino, apelando a la reducción de costos que no impliquen menor salario ni reducción de beneficios. Se ha mostrado que esto es posible particularmente para la trabajadora que tiene un conyugue que por su relación laboral ya genera beneficios de cobertura de salud para él, su pareja y sus hijos. 26. En el análisis del mercado se ha mostrado, en primer lugar, que existe un claro desbalance de exceso de oferta laboral. Ello obedece a factores demográficos inevitables. Frente a esta realidad, se han propuesto medidas para mejorar la calidad de la oferta mediante impulso al autoempleo, el financiamiento de nuevos emprendimientos y otras medidas efectivas como la certificación de competencias laborales. 27. Sin embargo, también se ha mostrado que la solución duradera al desempleo pasa por la puesta en marcha de políticas para mejorar y ampliar la demanda de trabajo. Es decir, la capacidad de los empleadores. Se han tocado los temas relativos al costo del empleo y la discusión para reducir los componentes no salariales del mismo. Se han presentado argumentos en materia de ampliación de mercados y en particular se ha desarrollado una propuesta de herramienta de política de empleo que involucra un esfuerzo del Estado y una contraparte de los empleadores. Una combinación de subvención temporal al empleo y un compromiso del empleador para hacer estable y duradero el empleo que inicialmente fue subsidiado. Se ha dado un paso más allá en el sentido de mostrar que esta es una herramienta de lucha contra la pobreza por su formidable flexibilidad y posibilidad de focalización sobre grupos desprotegidos. 28. También desde la óptica de la demanda se ha desarrollado una propuesta de subsidio al empleo a cambio de estabilidad laboral. El concepto es que el empleo y su promoción es un mandato central que le confiere la sociedad al Estado y en consecuencia, la aplicación de recursos que logren estabilidad laboral debe entenderse como una inversión estatal. Por su parte, el compromiso del empleador refleja su vocación de generación de puestos de trabajo y la necesidad de desarrollar políticas de responsabilidad social. 29. Se ha planteado la promoción del empleo a nivel de cooperativa social, en el marco de las formas de organización económica reconocidas en la nueva Constitución Política del Estado. Sobre la materia se propone que la ley incorpore las directrices que hagan posible la articulación productiva entre estas formas menos tradicionales de producción y la empresa formal. Un objetivo inicial es delegar procesos en pequeños productores, cooperativas sociales y otros. Para que ello suceda, se han planteado los requerimientos que permitirán un adecuado desarrollo de proveedores de bienes y servicios intermedios. La idea es generar mercado para estas formas de organización económica recientemente reconocidas. Luego, con el tiempo y el crecimiento, ellas podrán madurar hasta lograr escala y a su turno ser generadoras de demanda para otras unidades más pequeñas. Finalmente, se han presentado los argumentos que reflejan la posición de los empleadores respecto al trabajo infantil. No solo por mandato constitucional sino por razones económicas y morales, consideramos inaceptable el trabajo de los niños. Menos cuando éste implica el abandono de la formación indispensable que sólo provee la educación formal. El documento sugiere incorporar en la norma un mecanismo de certificación en la producción y comercialización de bienes y servicios libres del trabajo infantil, pero no se puede erradicar este problema de forma abrupta sin un acompañamiento de políticas de sensibilización y de sustitución de ingresos generados por los niños, ya que esto puede conllevar a peores resultados en términos de pobreza.
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