Source: https://pt.scribd.com/document/168864586/Orientacao-TCU-sobre-Repactuacao
Timestamp: 2020-01-26 02:02:52+00:00
Document Index: 59976817

Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 30', 'artigo 31', 'artigo 2', 'artigo 84', 'artigo 40', 'artigo 237', 'artigo 132', 'artigo 2', 'artigo 30', 'artigo 31', 'artigo 2', 'artigo 40', 'artigo 40', 'artigo 65', 'artigo 40', 'artigo 65', 'artigo 84', 'artigo 84', 'artigo 5', 'artigo 55', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 65', 'artigo 41', 'artigo 57', 'In casu', 'artigo 57', 'artigo 37', 'artigo 237', 'artigo 132', 'artigo 113']

Orientação TCU sobre Repactuação | Lei Estatutária | Administração Pública
Orientação TCU sobre Repactuação
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984-Texto do artigo-1858-1-10-20151018
TC 027.973/2007-2
GRUPO: II CLASSE VII Plenrio TC n 027.973/2007-2 NATUREZA: Representao INTERESSADO: Tribunal de Contas da Unio RGO: Ministrio dos Transportes ENTIDADE CONTRATADA: Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. (CNPJ n 02.660.447/0001-12) SUMRIO: REPRESENTAO. AUDITORIA NO MINISTRIO DOS TRANSPORTES COM O OBJETIVO DE AVALIAR A TERCEIRIZAO NO SETOR DE INFORMTICA. POSSVEIS IRREGULARIDADES EM CONTRATO CUJO OBJETO FOI A CONTRATAO DE EMPRESA ESPECIALIZADA PARA EXECUTAR SERVIOS DE MANUTENO DE SISTEMAS DE INFORMTICA NO MBITO DO MINISTRIO. PROCEDNCIA PARCIAL. DETERMINAES. 1. No caso de empresas tributadas sobre o lucro real, obrigatoriamente enquadradas no regime no-cumulativo do PIS, o percentual reservado ao PIS nas planilhas de custo e formao de preos, conforme expressamente determina o artigo 2 da Lei n 10.637/02, de 1,65%. Em acrscimo, o artigo 30 da Lei n 10.833/03 determina que os pagamentos efetuados pelas pessoas jurdicas a outras pessoas jurdicas de direito privado pela prestao de servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia, transporte de valores e locao de mo-de-obra, dentre outros, esto sujeitos reteno na fonte da contribuio para o PIS/PASEP com o percentual de 0,65%, de acordo com o disposto no artigo 31 da mesma Lei. 2. O artigo 2 da Lei Complementar n 110/01 majorou a contribuio vinculada ao FGTS devida pelos empregados em 0,5%. Todavia, o 2 do mesmo diploma legal estabeleceu que a contribuio majorada seria devida por 60 (sessenta) meses, a contar de sua exigibilidade (1/1/2002), sendo extinta, por conseqncia, em 1/1/2007. 3. A repactuao de preos no foi editada pelo Decreto n 2.271/97 como figura jurdica autnoma, mas como espcie de reajuste de preos, a qual, ao contrrio de valer-se da aplicao de ndices de preos, adota apenas a efetiva alterao dos custos contratuais. Desse modo, no h se falar em inconstitucionalidade quanto ao aspecto previsto no artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal. 4. Sendo a repactuao contratual um direito que decorre de lei (artigo 40, inciso XI, da Lei n 8.666/93) e, tendo a lei vigncia imediata, foroso reconhecer que no se trata, aqui, de atribuio, ou no, de efeitos retroativos repactuao de preos. A questo ora posta diz respeito atribuio de eficcia imediata lei, que concede ao contratado o direito de adequar os preos do contrato administrativo de servios contnuos aos novos preos de mercado. 5. A partir da data em que passou a viger as majoraes salariais da categoria profissional que deu ensejo reviso, a contratada passou deter o direito repactuao de preos. Todavia, ao firmar o termo aditivo de prorrogao contratual sem suscitar os novos valores pactuados no acordo coletivo, ratificando os preos at ento acordados, a contratada deixou de exercer o seu direito repactuao pretrita, dando azo ocorrncia de precluso lgica.
Trata-se de Representao formulada por equipe de auditoria deste Tribunal em decorrncia de fiscalizao realizada no Ministrio dos Transportes, com o objetivo de avaliar a terceirizao no setor de informtica desse Ministrio (Fiscalis n 568/2007). 2. Segundo a equipe de auditoria, o Contrato n 20/2005, firmado entre a Unio, por intermdio da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT), e a empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., e cujo objeto a contratao de empresa especializada no ramo de informtica para executar os servios de manuteno de sistemas de informtica no mbito do Ministrio, estaria eivado das seguintes irregularidades:
(i) pagamentos contendo percentuais indevidos (1,65%) a ttulo de PIS, enquanto que, conforme informaes nas notas fiscais, a empresa retm 0,65% relativo a esse tributo, e devido a no-cumulatividade prevista na legislao, cabe empresa o nus de provar que arca com percentual superior a esse; (ii) pagamentos contendo percentuais indevidos a ttulo de FGTS e rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando, a partir de 1 de janeiro de 2007, os percentuais desses encargos passaram a ser 8% e 4%; (iii) faturamentos e pagamentos realizados em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados), pois em diversas faturas foram consideradas 176 horas de servios prestados, o que equivale a 22 dias teis, sendo que h meses em que no se atingiu essa quantidade de horas; e (iv) pagamento referente repactuao do Contrato n 20/2005 com efeitos financeiros retroativos a 1/5/2005, sem previso legal que subsidie tal deciso, sendo que os efeitos financeiros da repactuao deveriam retroagir, no mximo, a 10/4/2007, data da solicitao da contratada. 3. Em instruo inicial, a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti), props fosse realizada a audincia da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT), bem como da empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., para que se pronunciassem a respeito dos indcios de irregularidades acima mencionados (fls. 1/10, v.p.). 4. Em 28/11/2007, a SAAD/MT encaminhou, por intermdio do Ofcio n 118/2007-SAAD/SE/MT (fl. 1, anexo 2), informaes a respeito do andamento do atendimento audincia, ocasio em que anexou a documentao de fls. 2/90, anexo 2, e informou que solicitara esclarecimentos empresa Poliedro acerca dos indcios de irregularidades elencados. 5. Em 30/11/2007, a empresa Poliedro enviou a este Tribunal as suas razes de justificativa (fls. 91/160, anexo 2), ao passo que, em 5/12/2007, a SAAD/MT enviou o Ofcio n 121-2007/SAAD/SE/MT (fl. 161, anexo 2), ao qual anexou documento de igual teor quele apresentado pela Poliedro. 6. A Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes, por sua vez, encaminhou os esclarecimentos insertos s fls. 237/268, anexo 2, v. 1. 7. Ao examinar o feito, a ACE lotada na Sefti elaborou a instruo de fls. 24/45, v.p., da qual transcrevo o trecho a seguir, verbis: (...) I - Da irregularidade nas planilhas de custos e formao de preos Ponto questionado: percentuais indevidos (1,65%) a ttulo de PIS, enquanto que, conforme informaes nas notas fiscais, a empresa retm 0,65% relativo a essa contribuio, e, devido a no-cumulatividade prevista na legislao, cabe empresa o nus de provar que arca com percentual superior a esse. Razes de Justificativa dos responsveis 8. Com relao questo em tela, a Subsecretaria de Assuntos Administrativos, conforme Ofcios nos 121/2007/SAAD/SE/MT e 118/2007/SAAD/SE/MT, no se pronunciou, restringindo-se a promover a manifestao da contratada (fls. 161/162, anexo 2). 9. Os esclarecimentos expostos pela empresa aliceram-se no fato de ela ser tributada no regime do lucro real e, por conseqncia, ser obrigatoriamente enquadrada no regime no-cumulativo do PIS, que impe aplicao do percentual de 1,65% sobre a receita auferida. A contratada elucida que, para as pessoas jurdicas tributadas de acordo com esse regime, os percentuais incidentes nas retenes de tributos federais, efetuadas pelas fontes pagadoras, no correspondem exatamente carga tributria efetiva, que calculada ao final do perodo-base (fls. 105/107, anexo 2). 10. Para respaldar esse entendimento, a contratada fez meno ao normativo que rege a reteno de tributos e contribuies, (art. 64 da Lei n 9.430/1996 e a Instruo Normativa SRF n 480 de 15 de dezembro de 2004 e suas alteraes). 11. Dessa forma, a Poliedro conclui que, por ser tributada sobre o lucro real, as retenes promovidas pelo Ministrio dos Transportes nas faturas da empresa observam somente a reteno na fonte pagadora e no a realidade tributria a que est sujeita, sendo que a diferena questionada na Representao j seria objeto de recolhimento junto Receita Federal no momento oportuno (fls.110/111, anexo 2). Anlise 12. A contribuio para o PIS segue as regras gerais de apurao (incidncia no-cumulativa e incidncia cumulativa), alm de diversos regimes especiais. No regime de incidncia cumulativa, a base de clculo o total das receitas da pessoa jurdica, sem dedues em relao a custos, despesas e encargos. Nesse regime, as alquotas da contribuio para o PIS/Pasep de 0,65%. As pessoas jurdicas de direito privado que apuram o IRPJ com base no lucro presumido ou arbitrado esto sujeitas incidncia cumulativa. 13. A reteno de 0,65%, referente ao PIS, feita nos pagamentos empresa contratada, est de acordo com a Lei n 9.430/1996, em especial seu art. 64, que define as regras para a reteno de tributos e contribuies, e com o 2
disposto nos 4 e 5 do art. 2 da IN/SRF n 480/2004,. 14. Adicionalmente, a Lei n 10.833/2003, nos artigos 30 e 31, estabelece que esto sujeitos a reteno na fonte da contribuio para o PIS os pagamentos efetuados pelas pessoas jurdicas a outras pessoas jurdicas de direito privado, pela prestao de servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia, transporte de valores e locao de mo-de-obra, pela prestao de servios de assessoria creditcia, mercadolgica, gesto de crdito, seleo e riscos, administrao de contas a pagar e a receber, bem como pela remunerao de servios profissionais, mediante aplicao da alquota de 0,65% sobre o montante a ser pago. 15. Entretanto, as pessoas jurdicas que apuram o IRPJ com base no lucro real esto sujeitas incidncia no-cumulativa, que permite o desconto de crditos apurados com base em custos, despesas e encargos da pessoa jurdica. Para esse regime, a Lei n 10.637/2002, art. 2, determina a aplicao da alquota de 1,65% (um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento) para clculo do valor da contribuio para o PIS. 16. Ante o esclarecimento da contratada acerca do regime ao qual se sujeita, sendo tributada com base no lucro real, resta comprovado o nus da empresa quanto alquota de 1,65% referente contribuio para o PIS e presente nas planilhas de custo do contrato em tela. 17. Considerando as justificativas apresentadas e os normativos relacionados, conclui-se que: 17.1. Devem ser acolhidas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro; 17.2. Consideram-se regulares as alquotas cobradas e retidas a ttulo de PIS, restando elidido o citado indcio de irregularidade declarado na Representao. II - Da irregularidade nos pagamentos no decorrer do contrato Ponto questionado: percentuais indevidos a ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando a partir de 1 de janeiro de 2007 os percentuais destes encargos passaram a ser 8% e 4%. Razes de Justificativa dos responsveis 18. Por meio do Ofcio n 121/2007/SAAD/SE/MT (fls. 161, anexo 2), a Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes informa estar adotando as providncias com vistas a obter as devolues devidas. Essa deciso foi tomada em funo dos esclarecimentos apresentados pela empresa contratada, em que ela reconhece a irregularidade dos percentuais cobrados a ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa, e declara ser justa a reparao de tal situao, afirmando que no oferecer bice ao ressarcimento desses valores (fls. 100/101, anexo 2). Anlise 19. A Lei Complementar n 110/2001, que entrou em vigor em 01/01/2002, elevou a contribuio do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS de 8% para 8,5%. O 2 do art. 2 dessa lei previa que o acrscimo de 0,5% na contribuio vigeria pelo prazo de 60 (sessenta) meses a contar de sua exigibilidade. Dessa forma, desde 01/01/2007 o percentual do FGTS voltou ao patamar de 8%.
LC n 110/2001: Art. 2 Fica instituda contribuio social devida pelos empregadores, alquota de cinco dcimos por cento sobre a remunerao devida, no ms anterior, a cada trabalhador, includas as parcelas de que trata o art. 15 da Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990. (Vide: ADIN 2.556-2 e ADIN 2.568-6) (...) 2 A contribuio ser devida pelo prazo de sessenta meses, a contar de sua exigibilidade. (...) Art. 14. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao, produzindo efeitos: (Vide: ADIN 2.556-2 e ADIN 2.568-6) I noventa dias a partir da data inicial de sua vigncia, relativamente contribuio social de que trata o art. 1; e (Vide: ADIN 2.556-2 e ADIN 2.568-6) II a partir do primeiro dia do ms seguinte ao nonagsimo dia da data de incio de sua vigncia, no tocante contribuio social de que trata o art. 2. (Vide: ADIN 2.556-2 e ADIN 2.568-6)
20. Inclui-se nessa norma legal a contribuio a ttulo de FGTS Rescises sem justa causa, que, com o trmino da vigncia do dispositivo da Lei, deveria ter tido seu valor percentual, cobrado na planilha de custos e formao de preos, diminudo ao patamar de 4% desde 01/01/2007. 21. Todavia, como no houve alterao alguma nos valores contratuais nessa data, os pagamentos efetuados empresa Poliedro continuam considerando os percentuais de 8,5% e 4,25%,conforme consta nas planilhas de formao de preos originais dos diversos profissionais que prestam os servios ao Ministrio dos Transportes (fls. 111/122, anexo 1). 22. Segundo clculo estimativo, conforme memria de clculo (Apndice I, Memria de Clculo), os 3
valores devidos em razo dessa diferena de percentuais so da monta de R$ 11.292,12 (onze mil, duzentos e noventa e dois reais e doze centavos). 23. A despeito do propsito do Ministrio dos Transportes de reaver os valores pagos a maior, manifestado no incio do ms de dezembro de 2007, e da anuncia da Poliedro quanto s devolues devidas, at o dia 24 de janeiro de 2008, data em que foi realizada consulta ao Siafi, os valores referentes aos pagamentos indevidos a ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa ainda no haviam sido glosados (fls. 276/294, anexo 2, v. 1). 24. Ante as consideraes feitas, conclui-se que: 24.1. Consideram-se indevidos os pagamentos feitos pelo Ministrio dos Transportes empresa Poliedro a partir de 1 de janeiro de 2007 a ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando os percentuais destes encargos passaram a ser 8% e 4%; 24.2. O Ministrio dos Transportes deve efetuar o clculo e a glosa dos pagamentos efetuados a maior referentes s alquotas de FGTS e Resciso sem justa causa efetuados empresa Poliedro; 24.3. O Ministrio dos Transportes deve efetuar a reviso das alquotas referentes ao FGTS previstas em todos seus contratos de prestao de servios contnuos. III - Dos indcios de superfaturamento Ponto questionado: faturamentos e pagamentos realizados em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados), pois em diversas faturas foram consideradas 176 horas de servios prestados, o que equivale a 22 dias teis, sendo que h meses em que no se atinge esta quantidade de horas, como por exemplo em maio de 2005 (21 dias teis, equivalentes a 168 horas), fevereiro de 2006 (18 dias teis, equivalentes a 146 horas) e fevereiro de 2007 (19 dias teis, equivalentes a 152 horas). Razes de Justificativa dos responsveis 25. Inicialmente, quanto questo, cumpre ressaltar que o ponto elucidado j foi tratado no mbito do Contrato n 20/2005, como descrito a seguir. 26. Em maro de 2006, sobre o pagamento referente Ordem de Servio 01-MT e correspondente Fatura n 000340, da empresa Poliedro, o Ministrio dos Transportes realizou uma glosa no valor de R$ 28.574,48 (vinte e oito mil, quinhentos e setenta e quatro reais e quarenta e oito centavos) decorrente de uma reanlise dos termos do Contrato e Termo de Referncia, onde se constatou um equvoco na interpretao dos textos, levando a uma forma de pagamento julgada incorreta. Segundo a nova interpretao, o pagamento deve ser efetuado com base nas horas efetivamente trabalhadas, implicando pagamentos por dias teis, excluindo-se finais de semana e feriados, conforme declarado no Memorando n 052/CGMI/SAAD/SE/MT (fls. 365/367, anexo 1, v. 1). 27. No ano seguinte, em setembro de 2007, foi realizada uma glosa no valor de R$ 14.829,12 (catorze mil, oitocentos e vinte e nove reais e doze centavos) em complemento quela feita em maro de 2006, cujo clculo no considerou, no total descontado da Fatura n 000340, o correspondente ao valor dos servios cobrados maior no prprio ms a que a fatura se referia (fls.368, anexo 1, v. 1). 28. Em relao s demais ordens de servio, estas tambm estavam sendo pagas de acordo com a interpretao incorreta, considerando 22 dias teis no ms, o que foi detectado e corrigido a partir do ms de junho de 2007, sem, contudo, haver, poca, reviso dos pagamentos efetuados desde o incio do contrato at a referida correo. 29. Esses pagamentos indevidos foram apontados pela equipe do TCU que realizou auditoria na rea de informtica do Ministrio dos Transportes, o que motivou o rgo a promover o levantamento em todos os processos de pagamentos referentes ao perodo de maio/2005 a abril/2007, acerca dos dias teis trabalhados por tcnicos da empresa contratada. Nesse trabalho, apurou-se uma diferena no valor total de R$ 105.081,68 (cento e cinco mil, oitenta e um reais e sessenta e oito centavos) a ser glosado (369/371, anexo1, v. 1). 30. Por meio da Carta n 013/2007-CGMI/SAAD/SE/MT, de 25/09/2007, o Ministrio dos Transportes comunicou o fato Poliedro e concedeu-lhe 10 (dez) dias para que se manifestasse a respeito da memria de clculo apresentada, no havendo, nos autos, referncia alguma existncia de resposta da empresa contratada. 31. Cabe mencionar que os servios vm sendo pagos segundo a nova interpretao desde junho de 2007, ou seja, por hora de servio efetivamente prestado, o que, segundo o Ministrio dos Transportes, teve sempre o consentimento da empresa, haja vista em nenhum momento esta ter se manifestado de forma contrria s aes que foram tomadas e executadas pela Coordenao-Geral do Ministrio (fls. 06/07, anexo 2). 32. No obstante o exposto, em especial as glosas j efetuadas e o consentimento da empresa em relao forma de pagamento considerando os dias teis efetivamente ocorridos no ms de prestao do servio, a Poliedro, nas suas razes de justificativas, manifestou-se contrria ao entendimento apresentado na Representao quanto irregularidade da medio das horas constantes do faturamento e pagamento do Contrato n 20/2005, no perodo de maio/2005 a junho/2005. 33. Em suas alegaes, a Poliedro menciona a vinculao ao instrumento convocatrio como princpio que perpassa a fase de licitao e insere-se no seio da execuo contratual (fl. 155, anexo 2) com o intuito de respaldar legalmente a obrigatoriedade da adoo da unidade de medida de 176 horas mensal na execuo do contrato, por fora do item 9 do Termo de Referncia do Contrato (fl. 21, anexo 1), transcrito a seguir.
Para os servios tcnicos profissionais, ser considerada a jornada de trabalho mensal de
176 (cento e setenta e seis) horas.
34. A empresa afirma que no edital e no contrato consta clusula impond o o parmetro de remunerao de 176 horas. Acrescenta que a situao analisada exemplo de um costume administrativo profundamente arraigado na realidade dos rgos pblicos (fl. 121, anexo 2) e no pode uma mera concluso interpretativa estabelecer um critrio de remunerao distinto do estatudo no Edital e no Contrato, visto que isso seria impingir ao particular regra nova que consistiria na manuteno da equao econmica do contrato, o que s se admite na hiptese de aditivo ou justo motivo, mediante prvia anuncia do particular (fl. 156, anexo 2). 35. As alegaes trazem a considerao de que se o Tribunal entender que a metodologia determinada pelo Edital e pelo Contratado contraproducente e afigura-se como inadequada aos propsitos e interesses da Administrao pblica, dever adotar medidas corretivas a serem aplicadas doravante, observando-se o mandamento constitucional da preservao das condies efetivas da proposta financeira apresentada por esta empresa (fl. 156, anexo 2). Anlise 36. No se pode por em dvida a vinculao ao edital como princpio bsico de toda licitao, a que se sujeitam tanto os licitantes como a Administrao (Lei n 8.666/1993, arts. 3 e 41). Pela Lei de Licitaes e Contratos, os contratos administrativos vinculam-se aos termos do edital e proposta do licitante vencedor (art. 54, 1, e art. 55, inciso XI). Nesse sentido, a execuo do Contrato n 20/2005 deve observar, obrigatoriamente, as especificaes constantes do Termo de Referncia do Prego n 027/2004. 37. O Termo de Referncia em questo cita, em vrios pontos (itens 9 e 24.3), que ser considerada a jornada de trabalho mensal de 176 (cento e setenta e seis) horas. Esse preceito est inserido em tpicos que discorrem sobre a previso da demanda de horas de prestao de servios com a finalidade de dimensionar o volume dos servios a serem contratados e seus respectivos valores. Trata-se de estimativa da demanda anual, conforme se verifica nos quadros acostados s folhas 21 e 36 do anexo 1, para cujo clculo considerou-se a jornada de trabalho de 176 horas. 38. Nesse contexto, a jornada de trabalho adotada no impe um parmetro de remunerao, como interpreta a contratada, mas refere-se a um valor mdio adotado para cmputo da estimativa da demanda dos servios contratados. Essa demanda anual prevista para o contrato, para fins de pagamento, deve ser considerada exclusivamente como volume mximo dos servios a serem prestados por ano de vigncia do contrato. 39. Corroborando esse juzo, o item 9 do Termo de Referncia estabelece que o pagamento mensal do contrato deve considerar somente os servios efetivamente realizados em cada ms. Assim, embora seja prtica comum o pagamento mensal de 176 horas por profissional alocado em contratos de natureza de locao de mo-de-obra, conforme colocao da Poliedro, para a correta execuo dos contratos cujo pagamento se d por horas de servios prestados, imprescindvel o cmputo da quantidade exata de horas de servios efetivamente prestados administrao, de acordo com o disposto na avena e no termo de referncia. 40. Essa a forma que os pagamentos do Contrato n 20/2005 tm sido realizados desde junho de 2007, com base nas horas efetivamente trabalhadas, implicando em remunerao por dias teis, excluindo-se finais de semana e feriados, sem conhecimento de divergncia por parte da empresa at o momento desta Representao. 41. Dessa maneira, em consonncia com o entendimento do Ministrio dos Transportes, entende-se que os faturamentos e pagamentos relativos execuo correta do Contrato n 20/2005 devem ser contabilizados mediante a apurao exata de horas de servios efetivamente prestados, no se computando os dias no teis, sendo devidos os valores pagos em desacordo com as regras editalcias de medio. 42. Diante do exposto, conclui-se que: 42.1. No devem ser acatadas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro; 42.2. Julgam-se indevidos os pagamentos realizados desde o incio do contrato at maio de 2007 em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados); 42.3. O Ministrio dos Transportes deve glosar os pagamentos a maior em razo de despesas referentes a horas no trabalhadas relativas a faturas emitidas desde o incio do contrato at maio de 2007. IV - Dos efeitos financeiros referentes repactuao contratual Ponto questionado: A empresa Poliedro Informtica e a Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT) realizaram, respectivamente, a solicitao e autorizao de pagamento referente repactuao do Contrato n 20/2005, de efeitos financeiros retroativos a 01/05/2005, sem previso legal que subsidie tal deciso, quando os efeitos da repactuao deveriam retroagir no mximo at 10/04/2007, data da solicitao da contratada. Razes de Justificativa dos responsveis Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. 43. De incio, em suas justificativas, acostadas s folhas 131/153 do anexo 2 dos autos, a contratada expe a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos como postulado constitucional e 5
apresenta dispositivos legais correlatos e citaes doutrinrias que asseguram essa harmonia contratual. 44. Refere-se, a entendimento deste Tribunal de Contas, no qual reconheceu que a imposio contra o Particular que contrata com a Administrao Pblica de suportar por at 12 (doze) meses as alteraes de suas planilhas em decorrncia da celebrao de Acordo/Conveno/Dissdio Coletivo de Trabalho, representaria locupletao da Administrao (fl. 134, anexo 2) e, dessa maneira, a contratada no deve arcar com o nus decorrentes desses acordos. 45. Por outro lado, trouxe julgado mais recente deste Tribunal, Acrdo n 1563/2004-Plenrio, admitindo que a ocorrncia de acordo coletivo de trabalho no observa o prazo carencial de doze meses (fl. 134, anexo 2). 46. Em seqncia, a empresa faz referncia a julgados, acrdos do TCU e a doutrinadores (fls. 135/142, anexo 2) que, em sntese, amparam o repasse, por meio do instituto da repactuao, dos reajustes salariais concedidos s categorias de trabalhadores para manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato, e assentam a data a partir da qual se inicia o direito repactuao contratual. 47. A contratada, com amparo da Deciso 467/2002TCUPrimeira Cmara, acrescenta que a concesso do reajustamento do contrato com base na Conveno/Acordo Coletivo de Trabalho implica em reviso dos valores pagos.
os reajustes salariais deflagrados por Acordos Coletivos homologados pela Justia Trabalhista podem ser enquadrados, no entender da equipe, no que dispe o art. 65, 5, acima. Ressalte-se, porm, que tal dispositivo prev, como conseqncia, uma reviso de valores pagos,(...); (...) Fica, assim, como entendido pela equipe, validado o Parecer da CONJUR-MEC, uma vez que a Lei n 8.666/1993 permite tanto a modificao de parmetros e especificaes de prestao de servios e conseqente modificao de valores pagos, como o reajuste desses valores a partir de Acordos Salariais Coletivos.
48. Conforme juzo da Poliedro, o pagamento de diferenas, apuradas entre o valor faturado e o valor devido consoante aplicao dos ndices de reajuste, nada mais do que a compensao financeira entre os valores faturados sem o reajustamento e aqueles que eram devidos aps aplicado o reajustamento, mas que, por fora de lei, tiveram que aguardar o interstcio de doze meses. Esse pagamento, segundo a empresa, um direito garantido ao contratado e se constitui em reserva legal contra a ofensa ao princpio do enriquecimento sem causa por qualquer das partes contratantes. 49. Com o intuito de corroborar esse entendimento e defender a plena possibilidade do pagamento de diferenas residuais anteriores celebrao do termo aditivo, a contratada traz, em suas justificativas, os pareceres do MPU nos 094/2006 e 0159/2006 (fls. 145/147, anexo 2). O primeiro defende que um reajuste devido uma data anterior assinatura do termo aditivo deve ser feito mediante reconhecimento de dvida. O outro parecer, por sua vez, consigna a possibilidade da repactuao a partir da vigncia do contrato e da vigncia da nova conveno ou acordo coletivo. 50. Deve-se mencionar ainda as citaes dos doutrinadores Celso Antnio Bandeira de Mello e Floriano Azevedo Marques Neto, trazidas pela contratada, acerca da pertinncia e procedncia do pagamento dessas diferenas, sob pena de enriquecimento sem causa e locupletao da Administrao. 51. Em contraponto ao posicionamento da Sefti de que o pagamento de tais diferenas deve ser admitido somente aps a data de solicitao do pedido de repactuao contratual, a empresa trouxe o julgado do Tribunal Regional Federal da 1 Regio (TRF1), AC 1999.01.00.111803-4BA APELAO CIVEL, com o entendimento transcrito a seguir (fl. 147, anexo 2).
A ausncia de requerimento administrativo para a reviso do contrato no conduz carncia de ao.
52. Ademais, mencionou outra ao do TRF1, cujo julgado, para o caso tratado, se manifesta pela prescrio qinqenal dos pagamentos mensais de faturas resultantes da execuo de contrato de prestao de servios firmado entre a Unio e a Autora da ao (AC 1997.34.00.031549-7/DF APELAO CIVEL) (fl. 148, anexo 2). 53. Ante esses julgados, a Poliedro entende que no h que se falar em inrcia por ausncia de requerimento administrativo, sendo pertinente a postulao de repactuao fundada em conveno coletiva de trabalho, bem como o pagamento do passivo desde o momento do fato gerador, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administrao (fl. 148, anexo 2). 54. Por fim, traz aos autos deciso do Superior Tribunal de Justia, em que reconheceu o direito a Autora de receber os valores desde a primeira conveno coletiva, a partir da qual a Unio foi considerada inadimplente, como foi determinada a incidncia de correo monetria aplicvel sobre o passvel desde a data do fato gerador, ou seja, a data das respectivas convenes coletivas de trabalho (fls. 152/153, anexo 2). SAAD/MT 55. Para esclarecimento, a SAAD encaminhou o Despacho n 1222/2007 (fls. 15/16, Anexo 2), o qual 6
apresenta o Parecer n 331 (fl. 18/46, Anexo 2) como resposta ao questionamento, ambos documentos exarados pela Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes Conjur/MT. 56. No Parecer n 331, a Conjur/MT argumenta que a repactuao ora em anlise atende no s aos requisitos da legislao que rege a matria, como tambm se amolda ao entendimento manifestado no Acrdo 1.563/2004TCUPlenrio. Defende, ainda, que, estando o Contrato em vigor, a partir de 0 1/05/2005, quando foi celebrada nova conveno coletiva reajustando o salrio da categoria, a empresa passou a ser titular do direito repactuao, independentemente do momento em que a solicitou e para que a demora em se efetuar o requerimento administrativo pudesse ter o condo de extinguir parcialmente os efeitos financeiros do direito repactuao, haveria necessidade de lei prevendo expressamente essa situao(fls. 22 e 24, anexo 2). 57. A Consultoria apresentou como precedente para a questo a deciso do Recurso Especial n 554.375/RS do Superior Tribunal de Justia, em que ficou estabelecido que o termo inicial a ser respeitado para manuteno do equilbrio contratual a data em que passou a viger as majoraes salariais da categoria profissional que deu ensejo reviso (fls. 26/28, anexo 2). 58. Citaram-se ainda os Acrdos ns 1.309/2006 e 1.116/2004, ambos da Primeira Cmara, os quais, segundo a Consultoria Jurdica do Ministrio, consideraram regulares os efeitos retroativos data-base da categoria, por entender que a repactuao decorre do contrato e no do termo aditivo (fls. 28/31, anexo 2). 59. Em contestao ao argumento de que a execuo do contrato sem a repactuao durante 23 (vinte e trs) meses demonstra a ausncia de desequilbrio econmico-financeiro, a Conjur/MT respondeu que o fato de a empresa ter executado o contrato sem receber os valores a ttulo de repactuao no pode extinguir o seu direito. Segundo a rea jurdica, necessrio considerar que h situaes fticas que muitas vezes inviabilizam a empresa de fazer o requerimento no momento em que lhe reconhecido o direito repactuao. Um exemplo seria o assincronismo entre a data-base da categoria e os dissdios coletivos, os quais, com freqncia, so firmados algum tempo depois da data-base e somente eles apresentam o instrumento necessrio para a elaborao do requerimento, conforme a legislao pertinente (fl. 34, anexo 2). 60. A Consultoria argumenta que o parecer da auditoria interna do MPU trazido aos autos pela equipe de auditoria que formulou a representao no o mais atualizado sobre o tema (fls. 35, anexo 2) e trouxe novos pareceres mostrando que o Ministrio Pblico no apresenta entendimento pacfico acerca do assunto. 61. Na resposta a Conjur/MT disse no entender o motivo pelo qual o parecer por ela exarado foi qualificado como falho e precrio pelos analistas, j que o assunto controvertido e no h conformidade de entendimento sobre o tema (fl. 37, anexo 2). 62. A referncia doutrina trazida aos autos por esta Secretaria na citao de Jos Cretella Jnior foi rebatida pela Conjur/MT com a argumentao que o normativo transcrito no se encontra vigente, tendo sido revogado pela Lei de Licitaes (fl. 38, anexo 2). 63. Quanto responsabilizao dos Advogados da Unio em exerccio na Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes, o corpo jurdico verificou ser despida de razoabilidade a tentativa de responsabilizao dos Advogados da Unio desta Conjur/MT, pois o juzo de valor em relao ao comportamento e ao exerccio do mnus pblico dos Advogados da Unio (ao contrrio do que fora realizado pelos Analistas de Controle Externo da Sefti), somente poderia ser realizada pela Corregedoria-Geral da Advocacia-Geral da Unio, rgo competente para tal fim, nos termos da Lei Complementar n 73/93 (fls. 40/43, anexo 2). 64. Por fim, ressaltou a Conjur/MT que a ela cabe emitir parecer conclusivo, no podendo omitir -se diante de uma situao, como a presente, em que no h regramento legal espec fico, nem pronunciamento do TCU (fls. 43, anexo 2). Anlise 65. Inicialmente, faz-se oportuno referenciar o Sexto Termo Aditivo ao Contrato n 20/2005, cujo objeto a repactuao de preos do Contrato conforme Conveno Coletiva de 2005 e 2006 e no qual consta a autorizao para os pagamentos dos efeitos financeiros desse reajuste desde maio de 2005. 66. Porm, em vista da ocorrncia de indcios de falhas na repactuao do Contrato n 20/2005 apontada pela equipe de auditoria, por meio do Ofcio de Requisio n 06-568/2007, a Coordenao Geral de Recursos Logsticos (CGRL) orientou a SAAD para que, embora autorizado por meio de termo aditivo, fosse suspenso qualquer pagamento relacionado com repactuao at que se esclarea a questo (fls. 373/374, anexo 1, v. 1). Consoante consulta s Ordens Bancrias emitidas pelo rgo, realizada no Siafi, verificou-se que a SAAD acatou a orientao da CGRL (fls. 276/294, anexo 2, v. 1). 67. Cabe ressaltar que a questo em comento restringe-se retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao, no havendo controvrsia quanto concesso de reajustamento do contrato administrativo com assento na conveno/acordo coletivo de trabalho, nem quanto data inicial a partir da qual a empresa contratada tem direito repactuao, qual seja 1 de maio de 2005. 68. Isso posto, verifica-se que a argumentao da contratada quanto ao direito repactuao e data em que se inicia esse direito, resumida nos itens 43 a 46, no apresenta dissonncias com o entendimento exposto nesta instruo. 69. Para anlise da questo, preliminarmente, faz-se conveniente trazer aos autos esclarecimentos 7
acerca do instituto de repactuao exarado no relatrio do Ministro-Relator do Acrdo n 1.309/2006 TCUPrimeira Cmara:
10.5. Repactuao, diferentemente dos demais institutos mencionados, no tem sede na Lei n. 8.666/93, ao menos de forma expressa. Foi prevista pelo art. 5 do Decreto n. 2.271/97, na esteira de uma srie de medidas adotadas pelo governo para desindexar a economia. O aludido Decreto n. 2.271/97 dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal Direta, vedando a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam a indexao de preos por ndices gerais. 10.6. A melhor forma de interpretar a repactuao como uma espcie do j mencionado instituto de reajuste, pois a repactuao tambm se destina a compensar o desequilbrio econmico-financeiro resultante do aumento dos custos de execuo do contrato causado pela inflao. 10.7. A diferena fundamental entre os dois institutos que, enquanto no reajuste h correo automtica do desequilbrio, com base em ndices de preos previamente estipulados no edital, na repactuao a variao dos componentes dos custos do contrato deve ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos e o contrato corrigido na exata proporo do desequilbrio que a parte interessada lograr comprovar. Outra distino importante que, diferentemente do que ocorre com o reajuste, a repactuao aplicvel exclusivamente naqueles contratos cujo objeto a prestao de servios executados de forma contnua.
70. Igualmente apropriado apresentar os fundamentos legais que definem e regem o instituto da repactuao, cujo objetivo a adequao dos preos contratuais aos novos preos de mercado. 71. A Lei n 8.666/1993 estabelece, em relao aos critrios de reajuste contratual, o que segue:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;
72. J o Decreto n 2.271/1997, que dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, admite a possibilidade de repactuao contratual:
Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.
73. Por sua vez, a Instruo Normativa MARE n 18/1997, que disciplina a contratao de servios a serem executados de forma indireta e contnua, celebrados por rgos ou entidades integrantes do Sistema de Servios Gerais SISG, sobre repactuao define:
7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS 7.1 Ser permitida a repactuao do contrato, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao; 7.2. Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente. 7.3. A repactuao ser precedida de demonstrao analtica do aumento dos custos, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos referida no subitem 1.1.5.
74. O Tribunal de Contas da Unio, por seu turno, trata o tema no Acrdo n 1.593/2004- Plenrio, em que expede as seguintes orientaes Secretaria-Geral de Administrao do TCU: 8
9.1.3. no caso da primeira repactuao dos contratos de prestao de servios de natureza contnua, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 - Plenrio conta-se a partir da apresentao da proposta ou da data do oramento a que a proposta se referir, sendo que, nessa ltima hiptese, considera-se como data do oramento a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.2 da IN/Mare 18/97; 9.1.4. no caso das repactuaes dos contratos de prestao de servios de natureza contnua subseqentes primeira repactuao, o prazo mnimo de um ano a que se refere o item 8.1 da Deciso 457/1995 - Plenrio conta-se a partir da data da ltima repactuao, nos termos do disposto no art. 5 do Decreto 2.271/97 e do item 7.1 da IN/Mare 18/97;
75. Diante dos normativos apresentados, constata-se que a repactuao contratual legalmente prevista, podendo ser requerida pelo contratado, desde que observado o interregno mnimo de um ano, a partir da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao. Contudo, quanto data a partir da qual devero valer os efeitos financeiros decorrentes da repactuao, a legislao silente, no havendo, portanto, previso legal para a retroatividade de pagamentos. 76. A Conjur/MT defende a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao do Contrato n 20/2005 a 01/05/2005, data-base que ensejou o primeiro acordo coletivo ocorrido aps a vigncia do contrato. 77. A justificativa apresentada no item 56 para tal posicionamento no encontra respaldo nos dispositivos elencados anteriormente. A afirmao da Conjur/MT de que seria necessria a existncia de lei prevendo a extino do direito retroatividade dos efeitos financeiros quando da repactuao contratual, no encontra suporte no princpio da legalidade, pelo qual deveria haver previso legal para que se procedesse retroatividade de pagamentos. 78. De acordo com o doutrinador Hely Lopes Meirelles (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32. Ed. So Paulo: Ed. Malheiros Editora, 2006).
A legalidade, como princpio da administrao (CF, art. 37, caput), significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (...) Na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.
79. Dessa forma, se no h dispositivo legal que expressamente autorize a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao contratual, o administrador pblico, por estar vinculado lei, no pode, por si s, autoriz-la. 80. Quanto deciso do STJ referente ao Recurso Especial n 554.375/RS, citada pela Conjur/MT (item 57) e pela empresa Poliedro (item 54), h que se ressaltar que o acrdo daquela Corte partiu da premissa ftica de que o contrato previa a aplicao da repactuao ante a ocorrncia de fatos imprevisveis ou previsveis, porm de conseqncias incalculveis. Diante disso, entendeu que o deferimento da recomposio dos valores pela Unio apenas a partir do aditamento do contrato teria gerado uma espcie de ilcito contratual. Nota-se, portanto, que, no caso, o prprio contrato confundiu repactuao com reequilbrio econmico-financeiro, que so institutos distintos. 81. A repactuao e o reequilbrio possuem hipteses de incidncia e requisitos de aplicao totalmente diferentes. Enquanto o reequilbrio uma obrigao constitucional que sequer exige previso contratual para sua aplicao, a repactuao uma obrigao estritamente contratual, sendo necessrio, inclusive, um acordo das partes sobre todos os seus termos para ser aplicada. 82. O acrdo do STJ entendeu que o caso de majorao salarial por meio de convenes coletivas seria causa de reequilbrio econmico-financeiro, contrariando jurisprudncia pacfica do prprio STJ (RESPs 134.797/DF, 41.1101/PR e 382.260/RS) e do TCU, pela qual entendem ser tal hiptese motivo para uma repactuao do contrato. 83. O fundamento bsico da repactuao contratual a bilateralidade, o interesse de ambas as partes em alterar o preo pactuado diante de uma necessidade superveniente. Tendo o acrdo abordado a questo sob a tica do reequilbrio econmico-financeiro, torna-se invivel utilizar os argumentos daquela deciso ao caso em questo, que trata apenas de repactuao. 84. Com o intuito de embasar seu posicionamento favorvel reviso dos valores pagos em decorrncia de repactuao salarial, a Poliedro, em seus esclarecimentos, fez meno Deciso 467/2002 TCU Plenrio (item 47) e a pareceres do MPU. Ocorre que tal Deciso trata de uma situao analisada sob a tica de entendimento j superado por este Tribunal, no qual os reajustes dos valores pagos se viabilizariam somente depois de decorrido o prazo de pelo menos um ano de vigncia contratual. Ademais, de forma contrria ao entendimento da 9
contratada, no h na Deciso determinao para que se efetue a reviso de valores pagos:
Deciso n 467/2002-Plenrio: 8.1.5. avalie, em caso de reajustes salariais de categorias profissionais envolvidas em contratos de prestao de servios, a convenincia e legalidade de alteraes de valores pagos, para reequilbrio econmico-financeiro, nos termos do art. 65 da Lei n 8.666/1993 e da Deciso TCU n 457/1995Plenrio, bem como a alternativa de alteraes na logstica da prestao desses servios e conseqente diminuio desses valores como compensao dos acrscimos salariais, luz do mesmo dispositivo legal, desde que no haja comprometimento da qualidade, confiabilidade e efetividade dos servios;
85. Em relao aos pareceres do MPU citados pela Poliedro (ns 094/2006 e 159/2006), esses no fazem aluso ao ponto central da questo, que a data a partir da qual deveriam viger os efeitos financeiros da repactuao contratual. Como j descrito no item 49, um trata da forma como devem ser pagos os efeitos financeiros retroativos, sem expor fundamentao legal quanto questo suscitada nesta instruo. O outro parecer trata da data em que se inicia o direito da contratada repactuao. Desse modo, no h nas referncias fundamentos que se aproveitem ao conflito em tela. 86. Tambm, em suas razes de justificativa, a Conjur/MT invocou os Acrdos do TCU nos 1.309/2006 e 1.116/2004, ambos da Primeira Cmara (item 58). Da anlise do Acrdo n 1.309/2006, constata-se que o Tribunal reconheceu o direito do contratado retroatividade dos efeitos financeiros data do requerimento da repactuao e no data-base da categoria, como alegado pela Consultoria do Ministrio dos Transportes, pois se tratava de demora, por parte da Administrao, no exame do pleito da contratada. 87. J o Acrdo n 1.116/2004, que trata de Embargos de Declarao opostos ao Acrdo n 147/2004TCUPrimeira Cmara, no faz aluso data de retroatividade de efeitos financeiros de repactuao contratual e, em sentido diverso ao defendido pela Conjur/MT, considera irregular a repactuao com a atribuio de efeitos retroativos:
A periodicidade mnima para o reajuste de contratos, nos termos do art. 28 da Lei 9.069/95 e do art. 5 do Decreto 2.271/97, de um ano. Por esses dispositivos, nula de pleno direito e no surtir efeito clusula de correo monetria, cuja periodicidade seja inferior a um ano. Como corolrio, postergar a repactuao com a atribuio de efeitos retroativos incorre na mesma nulidade. (grifo nosso)
88. A Poliedro apresenta julgados do TRF1 como contra-argumentos ao entendimento da Sefti pela retroatividade dos pagamentos da repactuao data da solicitao do pleito. O julgado AC 1999.01.00.111803-4BA APELAO CIVEL faz referncia ao fato de que no h carncia de ao pela ausncia de requerimento administrativo para a reviso contratual. De fato, o direito ao requerimento da repactuao contratual se inicia, de acordo com a legislao, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao, sem limitao legal para a extino desse direito durante a vigncia do contrato, ou seja, uma vez adquirido o direito repactuao, no h carncia para sua interposio. Contudo, da ausncia de prazo limite para o requerimento da repactuao, no se pode inferir a atribuio de efeitos retroativos data em que se inicia o referido direito. Logo, o julgado no apresenta elementos capazes de contrapor o entendimento retro. 89. A outra ao do TRF1 referida pela Poliedro, AC 1997.34.00.031549-7/DF APELAO CIVEL, faz aluso prescrio qinqenal de prestaes devidas pela Fazenda. Replica-se a colocao com o fato de que o ponto abordado nesse tpico da instruo precede a questo da prescrio. O que est em discusso a data a partir da qual a contratada tem direito ao pagamento das diferenas decorrentes do reajustamento dos valores contratuais, ou seja, data a partir da qual os valores so devidos. Portanto, no procede, no momento, a referncia ao preceito da prescrio. 90. Em relao alegao da Conjur/MT de que no h extino do direito da contratada por ela ter executado o objeto sem receber os valores repactuados, justificando que podem ocorrer situaes que a impeam de requerer a repactuao to logo nasa o direito, no h como considerar a retroatividade de pagamentos como direito inerente empresa, visto que a legislao pertinente estabelece apenas a data em que se inicia o direito repactuao, sendo omissa quanto aos seus efeitos financeiros. De acordo com o princpio constitucional da legalidade, o administrador pblico deve regrar-se pelo que determina a lei. 91. Ademais, entre o incio da vigncia do contrato e a data do requerimento da repactuao (23 meses), a contratada assinou termo aditivo, em abril de 2006, que prorrogava o Contrato n 20/2005 (fls. 75/77, anexo 1) e que, conforme disposto na Clusula Terceira, ratificava as demais clusulas e condies estabelecidas no contrato original, inclusive a sua Clusula Nona, que define os preos para a execuo do objeto. 92. Portanto, no cabe a alegao de desequilbrio econmico-financeiro, haja vista que o preo inicialmente acordado foi formalmente ratificado pela contratada, a qual se comprometeu a dar continuidade execuo dos servios por mais 12 meses, a despeito do prvio conhecimento dos novos valores pactuados no dissdio coletivo ocorrido em 2005, que onerou seus custos. oportuno ressaltar que a prorrogao ato bilateral, sendo esse o momento prprio para que as partes se manifestem quanto s condies contratuais. 10
93. A contratada defende que o pagamento dessas diferenas deve proceder desde o momento do fato gerador, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administrao (itens 44 e 53). Ora, esta unidade tcnica pondera que o enriquecimento sem causa tem trs pressupostos : a ausncia de justa causa, o locupletamento e o nexo de causalidade entre o enriquecimento e o empobrecimento. No caso, os requisitos no so preenchidos, tendo em vista que h sim justa causa para o indeferimento da repactuao retroativa. 94. O pedido de repactuao, assim como a demonstrao analtica do aumento ou reduo dos custos nus da parte que solicita, conforme se observa no item b da clusula quarta do contrato. Desse nus a contratada no se desincubiu no momento oportuno, tendo em vista que apenas dois anos depois, inclusive aps a prpria prorrogao do contrato, veio solicitar a repactuao. preciso que o pedido seja feito oportunamente para que a Administrao possa analisar a conjuntura do mercado naquele momento e avaliar se, mesmo com a repactuao, aquele contrato mantm-se vantajoso. 95. O instituto da repactuao possui a caracterstica contratual tpica, pois exige sempre bilateralidade, de modo que s se efetua se houver concordncia de ambas as partes. Essa bilateralidade impe nus para ambas as partes e o nus da contratada era exatamente o de solicitar a repactuao quando se apresentasse a necessidade. Incabvel falar-se em necessidade se a contratada cumpriu o contrato a contento e foi capaz de adimplir todas as obrigaes trabalhistas, previdencirias, sociais e tributrias respectivas. No cabia Administrao efetuar de ofcio a repactuao, a esta cabe apenas fiscalizar o contrato, de modo a garantir que a contratada preste o servio a contento e cumpra todas as suas obrigaes, a fim de evitar qualquer responsabilizao solidria ou mesmo subsidiria. 96. Nota-se que, no momento da prorrogao do contrato cabe Administrao observar se o contrato mantm-se ou no vantajoso. Para que o contrato mantenha-se vantajoso no basta que o preo seja compatvel com os praticados no mercado, o valor deve continuar sendo exeqvel, ou seja, suficiente para que o contratante cumpra todas as suas obrigaes, execute corretamente o contrato e obtenha lucro, fim primordial da atividade empresria. Tendo a Administrao observado isso no momento da prorrogao do contrato, que, ressalte-se, foi expressamente aceita pela parte contrria, no h que se falar em enriquecimento ilcito. 97. Em relao argumentao de que o parecer citado na representao no o mais atualizado sobre a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao contratual, da anlise dos pareceres do MPU mais recentes do que o mencionado na representao e trazidos aos autos pela Conjur/MT (fls. 35/37, anexo 2), constata-se que h divergncia de entendimento acerca do tema, mostrando a falta de uniformizao da matria naquele rgo. 98. A respeito da contestao da Conjur/MT sobre a citao doutrinria de Jos Cetrella Jnior apresentada na representao, embora, de fato, o Decreto n 2.300/1986 tenha sido revogado com a publicao da Lei de Licitaes, e o artigo da Lei n 8.666/1993 que previa a vedao da retroatividade dos efeitos financeiros nos contratos da Administrao tenha sido vetado, no se pode concluir que a retroatividade est autorizada em todas as hipteses. Ao contrrio, pelo princpio da legalidade, a inexistncia de dispositivo legal que autorize a retroatividade dos efeitos financeiros de repactuao contratual j motivo suficiente para no conced-la, visto que o administrador deve ter seus atos vinculados ao que a lei expressamente estabelece. 99. Na mesma linha do raciocnio defendido pela Sefti, existe deciso proferida pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, em que a Conselheira Marli Vinhadeli assim se pronunciou no voto da Deciso Ordinria n 325/2007, Processo TCDF N 28882/2005:
f) o prazo para pagamento dos novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das negociaes, ou no mximo poder retroagir data da solicitao do contratado; (grifo nosso)
100. Conquanto a inexistncia de dispositivo legal acerca do ponto em questo, um dos principais problemas da retroatividade dos efeitos financeiros relaciona-se prorrogao da vigncia do contrato. Para a prorrogao, o rgo deve realizar pesquisa de preo junto ao mercado com a finalidade de verificar se o preo do contrato vigente consiste ainda na proposta mais vantajosa para a Administrao. 101. No caso de postergao da repactuao com efeitos financeiros retroativos, a pesquisa fica comprometida, pois so comparados preos de mercado, cujos valores j consideram as variaes decorrentes de dissdios coletivos, com valores contratuais defasados. Nesse contexto, a postergao da repactuao contribui para a prorrogao contratual, propiciando a continuidade do vnculo da contratada com a Administrao e comprometendo a validade da pesquisa realizada. 102. A postergao da repactuao somente seria aceitvel no caso de assincronia entre a data-base da categoria e a data da celebrao do acordo coletivo de trabalho, em que o interstcio, para algumas categorias, pode ser de meses, ou no caso em que h atraso na disponibilizao pblica do termo do acordo. Nesses casos, a empresa fica impossibilitada de apresentar instrumento comprobatrio do aumento de seus custos. 103. Apesar da retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao no ser a regra, a Administrao deve resguardar o direito legal da contratada quanto adequao dos preos contratuais aos novos preos de mercado nas situaes anteriormente descritas. Para tanto, quando existente clusula contratual referente repactuao de preos, deve-se incluir condio fixando prazo para que a contratada, uma vez de posse da demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada por meio da conveno coletiva de trabalho, solicite a repactuao com efeitos financeiros retroativos data-base da categoria. No caso da no manifestao da contratada 11
durante o prazo estabelecido, a retroatividade dos efeitos financeiros restringir-se-ia data da solicitao. 104. Alm disso, h que se ponderar que a retroatividade dos efeitos financeiros pode ocasionar outros problemas como, por exemplo, o comprometimento do planejamento do rgo e de sua execuo oramentria. A retroatividade, como regra a ser aplicada aos contratos administrativos, fere a segurana do direito da Administrao, que poderia se ver diante de um requerimento de repactuao tendo transcorridos vrios anos da vigncia do contrato e, dessa forma, ser obrigada a arcar com desembolsos financeiros sem prvia proviso de recursos. 105. Assim, pelo princpio constitucional da legalidade, o administrador pblico deve reger seus atos segundo a legislao, e para que no realize a repactuao contratual com efeitos financeiros retroativos, no necessria lei que a proba, basta a inexistncia de legislao que a autorize. Ademais, o administrador no pode se furtar ao dever de agir em consonncia com o princpio da supremacia do interesse pblico, segundo o qual se deve interpretar a norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige e evite atos lesivos ao Errio. 106. Em sntese, esta unidade tcnica conclui que os pagamentos dos efeitos financeiros decorrentes de repactuao contratual devem vigorar a partir da data da solicitao da contratada, podendo, excepcionalmente, em vista do assincronismo entre a data-base da categoria e a celebrao dos dissdios coletivos, retroagir data-base, desde que exista clusula contratual que preveja essa situao e que estipule prazo para a manifestao da contratada, a partir da publicao do acordo coletivo. 107. Dessa forma, para o caso do Contrato n 20/20005, frente inexistncia de clusulas contratuais e de expressa autorizao na legislao correlata, a retroatividade a 01/05/2005 dos efeitos financeiros em virtude da repactuao contratual no deve ser concedida, podendo se estender no mximo at a data da solicitao da contratada, qual seja 10/04/2007, rejeitando-se as razes de justificativas apresentadas pela Poliedro e pela Conjur/MT. Da atuao da Conjur/MT 108. Quanto ao juzo de valor emitido na representao acerca do parecer exarado pela Conjur/MT, esse foi firmado ante o fato de a Consultoria ter fundamentado legalmente o direito repactuao, contudo, sem mencionar dispositivos legais, jurisprudncia, doutrina, decises ou orientaes que embasassem o direito aos efeitos financeiros retroativos, e dessa forma, sustentassem a opinio emitida. 109. Embora a Conjur/MT tenha questionado sua responsabilizao em relao autorizao dos efeitos retroativos da repactuao do Contrato n 20/2005 exarada por meio do Parecer n 205/2007 (fls. 239/248, anexo 1, v.1), este Tribunal entende ser passvel a responsabilizao de parecerista jurdico e de advogado pblico, desde que presentes condies especficas, conforme pode ser verificado nos seguintes Acrdos:
Acrdo n 462/2003TCUPlenrio: O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, constitui fundamentao jurdica e integra a motivao da deciso adotada, estando, por isso, inserido na verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao pblica federal, exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio deste Tribunal, ex vi do art. 70 caput, e 71, II, da Constituio Federal. (...) Sempre que o parecer jurdico pugnar para o cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica, figurando com relevncia causal para a prtica do ato, estar o autor do parecer alcanado pela jurisdio do TCU, no para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas para fins de fiscalizao da atividade da Administrao Pblica. Acrdo n 629/2004TCUPlenrio: 7.Relativamente alegada contradio, sob o argumento de que este Tribunal firmou entendimento segundo o qual, quando o administrador age sob o entendimento de parecer jurdico, no se lhe deve imputar responsabilidade pelas irregularidades, h que se observar que esta Corte ev oluiu, j h algum tempo, seu posicionamento no sentido de que tal entendimento somente pode ser admitido a partir da anlise de cada caso, isto , deve-se verificar se o parecer est devidamente fundamentado, se defende tese aceitvel, se est alicerado em lio de doutrina ou de jurisprudncia. Presentes tais condies, no h como responsabilizar o advogado, nem, em conseqncia, a autoridade que se baseou em seu parecer, conforme leciona a professora Maria Silvia Zanella Di Pietro (in Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos, Malheiros Editores, 2 edio, 1995, pg. 118).
110. O entendimento do Tribunal corroborado pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se verifica no julgamento do Mandado de Segurana (MS) 24.584, em que o Supremo ratificou ato do Tribunal de Contas da Unio que responsabilizou procuradores federais por manifestaes jurdicas proferidas no exerccio de suas atribuies profissionais . 12
111. Portanto, uma vez que o parecer da Conjur/MT no apresenta tese aceitvel quanto retroatividade dos efeitos financeiros, nem fundamentao, doutrina ou jurisprudncia, e sendo ato de pagamentos retroativos danoso ao Errio, este Tribunal de Contas entende que o parecerista jurdico sim alcanado pela sua jurisdio, podendo ser responsabilizado por posicionamento proferido. 112. Urge frisar que, para o contrato em tela, no cabe, no momento, a responsabilizao da Conjur/MT pela autorizao dos pagamentos referentes retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao, haja vista no se ter concretizado dano ao Errio, devido s medidas tomadas por parte do Ministrio dos Transportes, que, diante dos apontamentos da auditoria, ordenou a suspenso provisria desses pagamentos. Contudo, caso o Tribunal, posteriormente, venha a analisar o Contrato n 20/2005 e constatar ato lesivo ao Errio, a Conjur/MT poder sim ser responsabilizada pelos danos para os quais concorreu. 113. Ante a anlise apresentada, conclui-se que: 113.1. De forma geral, no mbito da Administrao Pblica, os pagamentos dos efeitos financeiros decorrentes de repactuao contratual devem vigorar a partir da data da solicitao da contratada, podendo, excepcionalmente, em vista do assincronismo entre a data-base da categoria e a celebrao dos dissdios coletivos, retroagir data-base, desde que exista clusula contratual que preveja essa situao e que estipule prazo para a manifestao da contratada, a partir da publicao do acordo coletivo (item 106); 113.2. No h respaldo legal para pagamentos retroativos a 01/05/2005 referentes repactuao do Contrato n 20/2005 (item 75); 113.3. A retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao do Contrato n 20/2005 deve se estender no mximo at a data da solicitao da contratada, qual seja 10/04/2007, haja vista que os atos emanados do administrador pblico devem vincular-se estritamente ao que determina a legislao, consoante o princpio constitucional da legalidade, no lhe cabendo autorizar a retroatividade de efeitos financeiros decorrente de repactuao contratual, conduta no pressentida nas normas legais aplicveis (itens 105 e 107); 113.4. Os pareceristas jurdicos podem ser alcanados pela jurisdio do TCU quando esses elaborarem pareceres sem a devida justificativa, que no defendam tese aceitvel, sem fundamentao alicerada em doutrina ou jurisprudncia, e pugnar para o cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica (itens 109 a 111); 113.5. Devem ser rejeitadas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro e pela Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes (item 107). Concluses 114. Dessa forma a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao, conclui que: I. Quanto s alquotas cobradas e retidas a ttulo de PIS: a) Devem ser acolhidas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro; b) Consideram-se regulares as alquotas cobradas e retidas a ttulo de PIS, restando elidido o citado indcio de irregularidade declarado na Representao. II. Em relao s alquotas cobradas a ttulo de FGTS e Resciso sem justa causa: a) Consideram-se indevidos os pagamentos feitos pelo Ministrio dos Transportes empresa Poliedro a partir de 1 de janeiro de 2007 a ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando os percentuais destes encargos passaram a ser 8% e 4%; b) O Ministrio dos Transportes deve efetuar o clculo e a glosa dos pagamentos efetuados a maior referentes s alquotas de FGTS e Resciso sem justa causa efetuados empresa Poliedro; c) O Ministrio dos Transportes deve efetuar a reviso das alquotas referentes ao FGTS previstas em todos seus contratos de prestao de servios contnuos. III. Quanto aos indcios de superfaturamento: a) No devem ser acatadas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro; b) Julgam-se indevidos os pagamentos realizados desde o incio do contrato at maio de 2007 em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados); c) O Ministrio dos Transportes deve glosar os pagamentos a maior em razo de despesas referentes a horas no trabalhadas relativas a faturas emitidas desde o incio do contrato at maio de 2007. IV. Em relao retroatividade dos efeitos financeiros referentes repactuao contratual: a) De forma geral, no mbito da Administrao Pblica, os pagamentos dos efeitos financeiros decorrentes de repactuao contratual devem vigorar a partir da data da solicitao da contratada, podendo, excepcionalmente, em vista do assincronismo entre a data-base da categoria e a celebrao dos dissdios coletivos, retroagir data-base, desde que exista clusula contratual que preveja essa situao e que estipule prazo para a manifestao da contratada, a partir da publicao do acordo coletivo (item 106); b) No h respaldo legal para pagamentos retroativos a 01/05/2005 referentes repactuao do 13
Contrato n 20/2005 (item 75); c) A retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao do Contrato n 20/2005 deve se estender no mximo at a data da solicitao da contratada, qual seja 10/04/2007, haja vista que os atos emanados do administrador pblico devem vincular-se estritamente ao que determina a legislao, consoante o princpio constitucional da legalidade, no lhe cabendo autorizar a retroatividade de efeitos financeiros decorrente de repactuao contratual, conduta no pressentida nas normas legais aplicveis (itens 105 e 107); d) Os pareceristas jurdicos podem ser alcanados pela jurisdio do TCU quando esses elaborarem pareceres sem a devida justificativa, que no defendam tese aceitvel, sem fundamentao alicerada em doutrina ou jurisprudncia, e pugnar para o cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica (itens 109 a 111); e) Devem ser rejeitadas as razes de justificativas apresentadas pela empresa Poliedro e pela Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes (item 107). Proposta de Encaminhamento 115. A representao em exame, desdobramento de fiscalizao realizada no Ministrio dos Transportes (Fiscalis n 568/2007), apontou indcios de irregularidades no Contrato n 20/2005 sobre os quais foi dada oportunidade Subsecretaria de Assuntos Administrativos do MT e empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. para esclarecerem os fatos. As razes de justificativa apresentadas, com exceo do item I , no elidiram as irregularidades indicadas. 116. A ttulo de estimativa, tem-se o valor total devido de R$ 116.373,80 (cento e dezesseis mil, trezentos e setenta e trs reais e oitenta centavos), considerando-se que os pagamentos indevidos referentes a cobranas realizadas, desde o incio do contrato at maio de 2007, em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados) totalizam o valor de R$ 105.081,68 (cento e cinco mil, oitenta e um reais e sessenta e oito centavos), de acordo com levantamento realizado pelo Ministrio dos Transportes (item 29), e que os valores devidos em razo das diferenas de percentuais cobradas e faturadas ttulo de FGTS e Resciso sem justa causa desde janeiro de 2007 foram estimados em R$ 11.292,12 (onze mil, duzentos e noventa e dois reais e doze centavos) (item 22), conforme memria de clculo constante do apndice I desta Representao. 117. A esse total, deve ser acrescido o valor referente economia oriunda da ao da Sefti em relao irretroatividade dos efeitos financeiros da repactuao do Contrato n 20/2005, cujo montante estimado em R$ 512.744,05, resultando benefcios para a Administrao Pblica na ordem de R$ 629.117,85 . 118. Considerando-se que a vigncia do Contrato n 20/2005 extingue-se em 25/04/2008, sem possibilidade de novas prorrogaes em virtude de determinao emanada do Acrdo n 2.904/2005 TCUPrimeira Cmara e ratificada pelo Acrdo n 1.312/2007 TCUPrimeira Cmara, e que a contratada ainda faz jus a trs meses de pagamento (fevereiro, maro e abril de 2008), cujo valor estimado de R$ 666.347,00 (seiscentos e sessenta e seis reais, trezentos e quarenta e sete reais), consagrando a viabilidade da glosa dos pagamentos indevidos, esta Secretaria de Fiscalizao de TI entende necessria a adoo de medida urgente que vise resguardar o Errio. 119. Em relao Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes, que autorizou o pagamento dos efeitos financeiros retroativos, considerando que no foram encontrados indcios de m-f na elaborao do Parecer n 331/2007/AGU/CONJUR/MT (fls. 18/46, anexo 2) e considerando que o dano ao Errio no foi consumado, no se oferecer encaminhamento relativo Conjur/MT neste momento, sem prejuzo de eventual responsabilizao em caso de futura apurao de dbito. 120. Ante o exposto, a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao prope determinao para que o rgo realize a glosa dos valores devidos ao Errio, de forma a obter maior efetividade no ressarcimento dos valores, sem prejuzo de eventual instaurao de Tomada de Contas Especial caso os valores apurados no sejam glosados tempestivamente. 121. Dessa forma, submetemos os autos considerao superior propondo o que se segue: I. Acolher as razes de justificativa apresentadas pela empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. quanto ao item I desta instruo, considerando regulares as alquotas cobradas e retidas a ttulo de PIS, sob os percentuais de 1,65% e 0,65%, respectivamente, tendo em vista o regime tributrio sobre o lucro real adotado pela empresa e o disposto nas normas que regem a referida contribuio: arts. 30 e 31 da Lei n 10.833/2003, art. 2 da Lei n 10.637/2002, art. 64 da Lei n 9.430/1996 e os 4 e 5 do art. 2 da IN/SRF n 480/2004; II. Rejeitar as razes de justificativa da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes e da empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. quanto aos itens II, III e IV desta instruo; III. Determinar Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes, com fulcro no art. 71, inciso IX e 1 e 2, da Constituio Federal c/c art. 45 da Lei n 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que aplique os exatos termos do Contrato n 20/2005 conforme o art. 3 da Lei n 8.666/1993, adotando as seguintes providncias: a. Reduzir para 8% e 4%, nas planilhas de custo e formao de preos da contratada, os percentuais das parcelas referentes ao FGTS e s Rescises sem justa causa, respectivamente, a partir de 01/01/2007, haja vista o trmino da vigncia do 2 do art. 2 da Lei Complementar n 110/2001; 14
b. Efetuar, desde j, os pagamentos conforme as planilhas de custo e formao de preos corrigidas pelo item anterior; c. Recalcular, conforme as planilhas de custo e formao de preos corrigidas, todos os pagamentos realizados anteriormente, efetuando a glosa dos valores pagos indevidamente nas prximas faturas; d. Efetuar a glosa, nas prximas faturas, dos valores pagos indevidamente, no mbito Contrato n 20/2005, em razo de cobranas de horas no trabalhadas constantes das faturas emitidas desde o incio do contrato at maio de 2007, que, conforme levantamento realizado pelo prprio rgo, totaliza uma diferena no valor de R$ 105.081,68 (cento e cinco mil, oitenta e um reais e sessenta e oito centavos); e. Tornar nulo o ato do Subsecretrio de Assuntos Administrativos, assinado em 02/08/2007, que autorizou a despesa referente ao pagamento retroativo da repactuao do Contrato n 20/2005, por falta de amparo legal; f. Elaborar novo ato em substituio ao referenciado no item anterior, abstendo-se de conceder efeitos financeiros retroativos 01/05/2005 na repactuao do Contrato n 20/2005, devido falta de amparo legal, limitando a retroatividade, no mximo, data da solicitao pela contratada, qual seja 10/04/2007; g. Efetuar a reviso de todos seus contratos de prestao de servios contnuos quanto s alquotas cobradas ttulo de FGTS e Rescises sem justa causa nas planilhas de custo e formao de preos; IV. Determinar Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes que apresente ao Tribunal, no prazo de 30 dias, os valores pagos e a forma de clculo, demonstrando o mtodo de quantificao dos valores e a comprovao da glosa referente a cada irregularidade apontada; V. Determinar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP) que, ao prazo de 30 dias, oriente a Administrao Pblica na gesto dos seus contratos quanto s determinaes contidas no acrdo que vier a ser proferido por este Tribunal, em especial quanto ilegalidade dos efeitos financeiros retroativos decorrentes de repactuao contratual. 8. O Sr. Diretor em substituio ratificou a instruo acima transcrita (fl. 45, v.p.). 9. O Sr. Secretrio da Sefti, igualmente, manifestou-se de acordo com a instruo apresentada pela Sra. Analista (fl. 45, v.p.). 10. Em 18/3/2008, autorizei, em carter excepcional e em homenagem aos princpios da verdade real, contraditrio e ampla defesa, a juntada aos autos de documentao enviada pela Advocacia-Geral da Unio (anexo 4). Em acrscimo, determinei o encaminhamento dos autos Sefti para que fossem verificados os reflexos dos documentos em questo no mrito desta Representao (fl. 46, v.p.). 11. Em instruo conclusiva, a Sefti assim se manifestou, verbis (fls. 47/49, v.p.): (...) 10. Nos esclarecimentos juntados aos autos, a AGU, preliminarmente, apresenta justificativas que a legitima a ofertar medidas defensivas em prol de seus membros (fls. 4/9, anexo 4), alguns deles considerados responsveis, no mbito da presente Representao, pela autorizao de despesa retroativa referente repactuao dos Contratos ns 19/2005 e 20/2005. 11. Posteriormente, a AGU apresenta argumentos exclusivamente em relao ao mrito da retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao. Tal assunto foi tratado em profundidade na instruo anteriormente mencionada. 12. Por no trazerem inovaes s argumentaes j encaminhadas pela Consultoria Jurdica do MT (Conjur/MT), a Sefti entende que a questo j est sendo adequadamente tratada na instruo que analisa as razes de justificativa da SAAD/MT, da Conjur/MT e da empresa Poliedro, e, portanto, nada tem a acrescentar. Concluso 13. O documento juntado aos autos pela AGU no trazem reflexos na anlise do mrito desta Representao. 12. 13. O Sr. Diretor em substituio e o Sr. Secretrio da Sefti ratificaram a instruo acima (fl. 49, v.p.). o relatrio.
Preliminarmente, insta destacar que a representao ora em exame atende aos requisitos de admissibilidade previstos pelo artigo 237, inciso V e nico, do RITCU c/c artigo 132, inciso V, da Resoluo TCU n 191/06, razo pela qual deve ser conhecida. 2. Versa este processo sobre representao formulada por equipe de auditoria deste Tribunal em decorrncia de fiscalizao realizada no Ministrio dos Transportes, com o objetivo de avaliar a terceirizao no setor de informtica desse Ministrio. 3. Segundo a equipe de auditoria, o Contrato n 20/2005, firmado entre a Unio, por intermdio da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT), e a empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., e cujo objeto a contratao de empresa especializada no ramo de informtica para executar os servios de manuteno de sistemas de informtica no mbito do Ministrio, estaria eivado das seguintes irregularidades: (i) pagamentos contendo percentuais indevidos (1,65%) a ttulo de PIS, enquanto que, conforme informaes nas notas fiscais, a empresa retm 0,65% relativo a esse tributo, e devido a no-cumulatividade prevista na legislao, cabe empresa o nus de provar que arca com percentual superior a esse; (ii) pagamentos contendo percentuais indevidos a ttulo de FGTS e rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando, a partir de 1 de janeiro de 2007, os percentuais desses encargos passaram a ser 8% e 4%; (iii) faturamentos e pagamentos realizados em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados), pois em diversas faturas foram consideradas 176 horas de servios prestados, o que equivale a 22 dias teis, sendo que h meses em que no se atingiu essa quantidade de horas; e (iv) pagamento referente repactuao do Contrato n 20/2005 com efeitos financeiros retroativos a 1/5/2005, sem previso legal que subsidie tal deciso, sendo que os efeitos financeiros da repactuao deveriam retroagir, no mximo, a 10/4/2007, data da solicitao da contratada. 4. Aps a instruo inicial, foi realizada a audincia da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT), bem como da empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., para que se pronunciassem a respeito dos indcios de irregularidades acima mencionados. 5. A anlise das razes de justificativa oferecidas pela SAAD/MT e pela empresa Poliedro feita a seguir. (i) pagamentos contendo percentuais indevidos (1,65%) a ttulo de PIS, enquanto que, conforme informaes nas notas fiscais, a empresa retm 0,65% relativo a esse tributo, e devido a no-cumulatividade prevista na legislao, cabe empresa o nus de provar que arca com percentual superior a esse; 6. Quanto a esta suposta irregularidade, a empresa Poliedro esclareceu que, por ser tributada sobre o lucro real, estaria obrigatoriamente enquadrada no regime no-cumulativo do PIS, que impe a aplicao do percentual de 1,65% sobre a receita auferida. 7. Nesse caso, o percentual reservado ao PIS nas planilhas de custo e formao de preos, conforme expressamente determina o artigo 2 da Lei n 10.637/02, seria 1,65%. 8. Em acrscimo, o artigo 30 da Lei n 10.833/03 determina que os pagamentos efetuados pelas pessoas jurdicas a outras pessoas jurdicas de direito privado pela prestao de servios de limpeza, conservao, manuteno, segurana, vigilncia, transporte de valores e locao de mo-de-obra, pela prestao de servios de assessoria creditcia, mercadolgica, gesto de crdito, seleo e riscos, administrao de contas a pagar e a receber, bem como pela remunerao de servios profissionais, esto sujeitos reteno na fonte da contribuio para o PIS/PASEP com o percentual de 0,65%, de acordo com o disposto no artigo 31 da mesma Lei. 9. Assim sendo, a empresa tributada pelo lucro real, como o caso da empresa Poliedro, dever recolher 1,65% referente Seguridade Social, sendo que 0,65% desse percentual retido na fonte na ocasio do pagamento pelo contratante. A diferena (1%) poder ser abatida de crditos junto Receita Federal, conforme permite a Lei n 10.637/02, ou dever ser recolhida aos cofres pblicos. 10. Quanto a esta questo, portanto, a planilha de preo ofertada apresenta-se em conformidade com a legislao que rege a matria, razo por que as justificativas oferecidas merecem ser acolhidas.
(ii) pagamentos contendo percentuais indevidos a ttulo de FGTS e rescises sem justa causa, respectivamente em 8,5% e 4,25%, quando, a partir de 1 de janeiro de 2007, os percentuais desses encargos passaram a ser 8% e 4%; 11. No que se refere a essa questo, invoco como razes de decidir as concluses da Unidade Tcnica s fls. 26/27, v.p. 12. O artigo 2 da Lei Complementar n 110/01 majorou a contribuio vinculada ao FGTS devida pelos empregados em 0,5%. Todavia, o 2 do mesmo diploma legal estabeleceu que a contribuio majorada seria devida por 60 (sessenta) meses, a contar de sua exigibilidade (1/1/2002), sendo extinta, por conseqncia, em 1/1/2007. Ocorre que o Ministrio dos Transportes continuou efetuando os pagamentos como se a majorao ainda estivesse em vigor. 13. O mesmo se aplica ao percentual de 0,25% referente a rescises sem justa causa, percentual igualmente incorporado aos custos da prestadora de servios em decorrncia da Lei Complementar n 110/01 e tambm no mais exigvel a partir de janeiro de 2007. 14. Apesar de a SAAD/MT ter informado que as providncias com vistas obteno da devoluo dos valores devidos estavam sendo adotadas, bem como que a empresa contratada no imps bices referida devoluo, at o presente momento no h evidncias de que as mencionadas glosas tenham sido realizadas. 15. Desse modo, no procedem as alegaes oferecidas. (iii) faturamentos e pagamentos realizados em desacordo com as regras editalcias de medio (horas de servios prestados), pois em diversas faturas foram consideradas 176 horas de servios prestados, o que equivale a 22 dias teis, sendo que h meses em que no se atingiu essa quantidade de horas; 16. Consoante destacado pelo Ministrio dos Transportes, desde junho de 2007, os servios vm sendo pagos por hora de servio efetivamente prestado. 17. A empresa Poliedro, por sua vez, entende que os pagamentos devem ser realizados de acordo com o parmetro previsto pelo edital (176 horas), independentemente das horas efetivamente trabalhadas. 18. Embora o instrumento convocatrio disponha, em seu Termo de Referncia, que ser considerada a jornada de trabalho mensal de 176 (cento e setenta e seis) horas , h que se observar que essa considerao feita em tpicos que tratam da previso da demanda de horas de servios a serem prestados Administrao. A finalidade de tal previso to somente dimensionar o volume de servios a serem contratados e seus respectivos valores. Isso o que se depreende do item 9 do Termo de Referncia em questo, que estabelece que o pagamento mensal do contrato deve considerar apenas os servios efetivamente realizados em cada ms. 19. Desse modo, os pagamentos relativos ao Contrato n 20/2005 devem ser realizados com base nas horas de servio efetivamente prestadas, no se computando os dias no teis. 20. Logo, assiste razo Sefti no sentido de considerar indevidos os valores pagos em desacordo com as regras editalcias de medio, qual seja: mediante a apurao exata das horas trabalhadas. (iv) pagamento referente repactuao do Contrato n 20/2005 com efeitos financeiros retroativos a 1/5/2005, sem previso legal que subsidie tal deciso, sendo que os efeitos financeiros da repactuao deveriam retroagir, no mximo, a 10/4/2007, data da solicitao da contratada; 21. A irregularidade em comento restringe-se retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao contratual, no havendo dvida no que diz respeito concesso de reajuste do contrato com base na conveno/acordo coletivo, tampouco quanto data inicial a partir da qual a empresa contratada tem direito repactuao, a saber, 1/5/2005. 22. Segundo a empresa Poliedro, a partir de 1/5/2005, quando foi celebrada nova conveno coletiva reajustando o salrio da categoria, a empresa passou a fazer jus repactuao, independentemente do momento em que a solicitou. Esse entendimento se justificaria pela necessidade de se manter o equilbrio econmico-financeiro do contrato, sob pena de enriquecimento sem causa e locupletao da Administrao. 23. Igualmente, a SAAD/MT, por meio de parecer exarado pela Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes (Conjur/MT), defende que o termo inicial a ser considerado para a manuteno do equilbrio contratual a data em que passou a viger as majoraes salariais da categoria profissional que deu ensejo reviso. 24. A Sefti, diferentemente, entende que, em face da inexistncia de dispositivo legal que autorize a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao contratual, bem como da ausncia de clusulas contratuais nesse sentido, a retroatividade a 1/5/2005 no deve ser concedida, podendo tais efeitos serem estendidos, no mximo, at a data da solicitao por parte da contratada (no presente caso, 10/4/2007). 25. A Lei n 8.666/93 prev que o valor pactuado inicialmente entre as partes pode sofrer trs espcies de alteraes: reajuste (artigo 40, inciso XI), atualizao financeira em decorrncia de atraso no pagamento (artigo 40, inciso XIV, alnea c) e reequilbrio econmico-financeiro (artigo 65, inciso II, alnea d). 26. O reajuste de preos, conforme previsto pelo artigo 40, inciso XI, da Lei n 8.666/93, tem como idia central a reposio da perda do poder aquisitivo da moeda por meio do emprego de ndices de preos prefixados no contrato administrativo. 27. O reequilbrio econmico-financeiro stricto sensu, por sua vez, trata do reestabelecimento da relao 17
contratual inicialmente ajustada pelas partes, desde que a alterao tenha sido provocada por lea extraordinria superveniente ao originalmente contratado. Instituto previsto no artigo 65, i nciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93, concedido ao contratado pela Administrao, desde que se verifique a ocorrncia das hipteses especficas de sua admissibilidade apontadas pela lei. 28. Especificamente para os contratos administrativos de servios contnuos na esfera federal, o Decreto n 2.271/97 e a Instruo Normativa MARE n 18, de 1997, apresentam a repactuao de preos como mecanismo para manter a relao econmico-financeira do contrato. 29. Vedada a inovao normativa por meio de decreto, nos termos do artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal, a repactuao contratual poderia, a princpio, ser considerada inconstitucional, sob o argumento de que o instituto no poderia ter sido criado por norma inscrita em decreto. 30. Entretanto, ao meu ver, por fora da supremacia constitucional e da presuno de constitucionalidade das leis, norma de hermenutica constitucional que os atos normativos sejam interpretados conforme a Constituio. Nada obsta que o mesmo tipo de esforo possa ser feito para preservar a legalidade de atos regulamentares. Nesse sentido, a repactuao de preos no teria sido editada pelo Decreto n 2.271/97 como figura jurdica autnoma, mas como espcie de reajuste de preos, a qual, ao contrrio de valer-se da aplicao de ndices de preos, adota apenas a efetiva alterao dos custos contratuais. Desse modo, no h se falar em inconstitucionalidade quanto ao aspecto previsto no artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal. 31. Essa linha de raciocnio baseia-se no contorno dado a esses institutos pelos dispositivos legais que os fundamentam. Consoante se mencionar de forma mais detalhada adiante, a repactuao de preos tem como requisitos, para a sua concesso, a necessidade de previso contratual e interregno temporal mnimo (artigo 5, caput, do Decreto n 2.271/97 e item 7 da IN MARE 18/97), requisitos estes tambm presentes no reajuste de preos (artigo 55, inciso III, da Lei n 8.666/93 e artigo 3, 1, da Lei n 10.192/01). Ambos os institutos se destinam a recompor o desequilbrio causado pelo aumento dos custos de execuo do contrato causado pela inflao. 32. Consoante destacado no Voto condutor do Acrdo n 1.309-TCU-1 Cmara, a diferena fundamental entre os dois institutos que, enquanto no reajuste h correo automtica do desequilbrio, com base em ndices de preos previamente estipulados no edital, na repactuao a variao dos componentes dos custos do contrato deve ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos, e o contrato corrigido na exata proporo do desequilbrio que a parte interessada lograr comprovar. Outra distino importante que, diferentemente do que ocorre com o reajuste, a repactuao aplicvel exclusivamente naqueles contratos cujo objeto a prestao de servios executados de forma contnua. 33. Diante do exposto, o instituto da repactuao contratual, entendido como espcie de reajuste, encontra seu fundamento legal nos artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei n 8.666/93, verbis: Lei n 8.666/93 Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte: (...) XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela; Art. 50. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam: (...) III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento; 34. Contudo, o normativo que trata expressamente da repactuao contratual, como j dito, o Decreto n 2.271/97, que dispe sobre a contratao de servios pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Seno vejamos: Decreto n 2.271/97 Art. 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital, admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o interregno mnimo de um ano e a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada. 35. Ao prever o instituto da repactuao, o artigo 5 do Decreto n 2.271/97 regulamenta os citados artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei n 8.666/93, nos casos de contratos que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua, quando expressamente prevista essa espcie de reajuste no edital. 36. Como visto, o normativo que estabelece interregno mnimo de um ano para concesso de repactuao o 18
artigo 5 do mencionado Decreto. Mas a IN MARE n 18/97, que, ao disciplinar a contratao de servios a serem executados de forma indireta e contnua, define servios continuados como aqueles servios auxiliares, necessrios Administrao para o desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro. 37. Acrescente-se, ainda, que tambm a IN MARE n 18/97 que determina, em seu item 7, que o interregno de um ano comea a correr da data da proposta, da data do oramento a que a proposta se referir ou da data da ltima repactuao. Tambm esse normativo que permite a adoo, como data do oramento, da data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta: Instruo Normativa MARE n 18/1997 7. DA REPACTUAO DOS CONTRATOS 7.1 Ser permitida a repactuao do co ntrato, desde que seja observado o interregno mnimo de um ano, a contar da data da proposta, ou da data do oramento a que a proposta se referir, ou da data da ltima repactuao; 7.2. Ser adotada como data do oramento a que a proposta se referir, a data do acordo, conveno, dissdio coletivo de trabalho ou equivalente, que estipular o salrio vigente poca da apresentao da proposta, vedada a incluso, por ocasio da repactuao, de antecipaes e de benefcios no previstos originariamente. 7.3. A repactuao ser precedida de demonstrao analtica do aumento dos custos, de acordo com a Planilha de Custos e Formao de Preos referida no subitem 1.1.5. 38. Observa-se, porm, que os normativos supracitados silenciam acerca da data a partir da qual devero valer os efeitos financeiros decorrentes da repactuao. 39. Feitas essas consideraes iniciais, passemos anlise do ponto central da questo em tela, qual seja, a data a partir da qual devem viger os efeitos financeiros da repactuao contratual: se da data da celebrao do novo acordo coletivo que alterou o salrio da categoria profissional ou se da data da solicitao, pela empresa contratada, da repactuao contratual. 40. Vale mencionar que, quanto aos reajustes salariais concedidos por meio de dissdios coletivos ou equivalentes, este Tribunal pacificou entendimento no sentido de que, por ocasio das repactuaes de contratos administrativos para a prestao de servios de natureza contnua, deve ser observado o interregno de um ano da data do acordo que serviu de base para a proposta ou para a ltima repactuao (Acrdos n 1.563/2004-Plenrio e 1.744/2003-2 Cmara, dentre outros). 41. Todavia, esta Corte de Contas, nas ocasies em que tratou do tema em comento, no abordou o aspecto relativo fixao do termo a quo para a eficcia dos efeitos da repactuao de preos. 42. Quanto a essa questo, o entendimento exarado pela Unidade Tcnica no me parece ser aquele que reflete o melhor encaminhamento a ser dado matria. 43. Em relao ao ponto em discusso no presente feito, um dos posicionamentos possveis considera que a data do requerimento pela contratada, acompanhado da respectiva planilha de custos, definiria o momento a partir do qual seria devida, se aprovada pela Administrao, a repactuao dos preos contratados. 44. Contudo, sendo a repactuao contratual um direito que decorre de lei (artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei n 8.666/93) e, tendo a lei vigncia imediata, foroso reconhecer que no se trata, aqui, de atribuio, ou no, de efeitos retroativos repactuao de preos. 45. A questo ora posta diz respeito atribuio de eficcia imediata lei, que concede ao contratado o direito de adequar os preos do contrato administrativo de servios contnuos aos novos preos de mercado. Em outras palavras, a alterao dos encargos durante a execuo contratual deve resultar na compatibilizao da remunerao da contratada, de modo que se mantenha inalterada a equao financeira do ajuste. O direito repactuao decorre de lei, enquanto que apenas o valor dessa repactuao que depender da Administrao e da negociao bilateral que se seguir. 46. Assim, a partir da data em que passou a viger as majoraes salariais da categoria profissional que deu ensejo reviso, a contratada passou a deter o direito repactuao de preos. 47. Vale destacar, ainda, que a repactuao de preos poderia dar-se mediante apostilamento, no limite jurdico, j que o artigo 65, 8, da Lei n 8.666/93, faz essa aluso quanto ao reajuste. Contudo, no seria antijurdico e seria, inclusive, mais conveniente que fosse aperfeioada por meio de termo aditivo, uma vez que a repactuao tem como requisitos a necessidade de prvia demonstrao analtica quanto ao aumento dos custos do contrato, a demonstrao de efetiva repercusso dos fatos alegados pelo contratado nos custos dos preos inicialmente pactuados e, ainda, a negociao bilateral entre as partes. E, para reforar o entendimento ora exposto, vale mencionar que o referido termo aditivo teria natureza declaratria, e no constitutiva de direitos, pois apenas reconheceria o direito repactuao preexistente. 48. De mais a mais, importa destacar que a IN MARE n 18/97, como ato normativo integrante da legislao regulamentar, no pode ser interpretada de forma a atingir objetivos distintos dos princpios que regem a atuao administrativa, em especial o princpio da vedao do enriquecimento sem justa causa pela Administrao em detrimento do particular contratado. E, sendo a vedao ao enriquecimento sem causa um princpio de direito, deve ser observado pela Administrao Pblica, em especial na execuo de seus contratos. 49. Como cedio, o contrato administrativo, por parte da Administrao, destina-se ao atendimento do interesse pblico, mas, por parte do contratado, objetiva um lucro, por meio da remunerao consubstanciada nas clusulas 19
econmicas e financeiras. E esse lucro h que ser assegurado nos termos iniciais do ajuste, durante a execuo do contrato, o que se dar por meio da preservao da relao inicial encargo/remunerao. Isso porque, se, de um lado, a Administrao tem o poder de modificar o projeto e as condies de execuo do contrato para adequ-lo s exigncias supervenientes do interesse pblico, de outro, o contratado tem o direito de ver mantida a equao financeira originariamente estabelecida no ajuste diante de situaes especficas que passam a onerar o cumprimento do contrato. 50. Portanto, em vista de todas as razes apresentadas, considero que a repactuao de preos, sendo um direito conferido por lei ao contratado, deve ter sua vigncia reconhecida imediatamente desde a data da conveno ou acordo coletivo que fixou o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado. 51. Oportuno ressaltar a necessidade de a Administrao contratante comparar as planilhas de custos e formao de preos fornecidas pela contratada no momento da apresentao da proposta e do requerimento de repactuao, com vistas a verificar se ocorreu ou no a efetiva repercusso dos eventos majoradores nos custos do pactuado originalmente. 52. Alm disso, a Administrao, por intermdio da negociao bilateral, deve envidar esforos no sentido de, sem prejudicar a adequada relao econmico-financeira do contrato, reduzir custos para a atividade administrativa, certificando-se de que os preos caso aprovada a repactuao encontram-se de acordo com os valores de mercado de modo a verificar se a contratao continua vantajosa para a Administrao. 53. Insta ressaltar que esse entendimento no exclui a aplicao da Instruo Normativa n 2, de 30/4/2008, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que dispe sobre regras para a contratao de servios continuados ou no, em especial de seu artigo 41, inciso III. Ao contrrio, alinha-se s diretrizes ali contidas. 54. Ocorre que a hiptese ora sob exame apresenta algumas particularidades que impedem a ampla aplicao da tese at aqui exposta. 55. O Contrato n 20/2005 foi firmado em 25/4/2005. Decorrido o interregno de um ano da data do acordo que serviu de base para a proposta, a partir de 1/5/2005, data-base que ensejou o primeiro acordo coletivo ocorrido aps a vigncia do contrato, a contratada passou a deter o direito repactuao de preos. 56. Em 2006, foi firmado o Terceiro Termo Aditivo, que teve por objeto a prorrogao do contrato por mais 12 (doze) meses de 25/4/2006 a 25/4/2007 (fls. 269/270, anexo 2, v. 1). Segundo dispe o artigo 57, inciso II, da Lei n 8.666/93, os contratos de prestao de servios a serem executados de forma contnua podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a (60) sessenta meses. 57. A lei reconhece que a prorrogao pode acarretar a alterao das condies originais da contratao no apenas em relao aos prazos contratuais. Apesar de as clusulas iniciais do contrato serem mantidas inalteradas, as clusulas relacionadas aos preos podem ser revistas em respeito ao equilbrio econmico-financeiro da contratao. 58. Nos termos acima expostos, considero que, nas hipteses de prestao de servios contnuos, cada prorrogao caracteriza um novo contrato. Uma vez assinado o termo aditivo, o contrato original no mais pode ser repactuado. 59. Desse modo, no momento da assinatura do Terceiro Termo Aditivo caberia contratada, caso ainda no tivesse postulado, suscitar seu direito repactuao, cujos efeitos retroagiriam 1/5/2005, data-base que ensejou a celebrao de novo acordo coletivo que alterou o salrio da categoria profissional. Contudo, o que aconteceu foi to somente a alterao do prazo contratual, ratificando-se todas as demais clusulas e condies estabelecidas no contrato original (fls. 269/270, anexo 2, v. 1). 60. Ao aceitar as condies estabelecidas no termo aditivo sem suscitar os novos valores pactuados no acordo coletivo, a empresa Poliedro deixou de exercer o seu direito repactuao pretrita. Em outros termos, a despeito do prvio conhecimento da majorao salarial decorrente do acordo coletivo ocorrido em maio de 2005, a empresa contratada agiu de forma oposta e firmou novo contrato com a Administrao por meio do qual ratificou os preos at ento acordados e comprometeu-se a dar continuidade execuo dos servios por mais 12 (doze) meses. 61. Por conseguinte, considero que a solicitao de repactuao contratual feita pela empresa Poliedro em 10/4/2007, com efeitos retroativos a 1/5/2005, encontra bice no instituto da precluso lgica. Com efeito, h a precluso lgica quando se pretende praticar ato incompatvel com outro anteriormente praticado. In casu, a incompatibilidade residiria no pedido de repactuao de preos que, em momento anterior, receberam a anuncia da contratada. A aceitao dos preos propostos pela Administrao quando da assinatura da prorrogao contratual envolve uma precluso lgica de no mais question-los com base na majorao salarial decorrente do acordo coletivo ocorrido em maio de 2005. 62. A contrario sensu, ao se admitir que os efeitos da repactuao pudessem retroagir a perodos anteriores data da assinatura do termo aditivo de prorrogao contratual, o juzo discricionrio feito pela Administrao acerca da convenincia e oportunidade em prorrogar o contrato (juzo este baseado na qualidade dos servios prestados e na adequao dos preos at ento praticados) restaria comprometido. nesse sentido que o artigo 57, inciso II, da Lei n 8.666/93, ao dispor sobre a possibilidade de prorrogao dos contratos de prestao de servios a serem executados de forma contnua, estabelece, como finalidade, a obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao . 63. Ressalto que a aplicao de um instituto processual tal qual a precluso ao feito sob exame decorre do entendimento de que a execuo de um contrato um processo, composto por diversos atos, que concede direitos e impe obrigaes s partes. 20
64. Por outro lado, na data da solicitao da repactuao por parte da empresa Poliedro (10/4/2007), estava em vigor o Terceiro Termo Aditivo, cuja vigncia abrangia o perodo de 25/4/2006 a 25/4/2007. Assim, tendo em vista que os efeitos da repactuao somente podem incidir sobre contrato em vigor, entendo que o termo a quo a ser adotado para a incidncia dos efeitos da repactuao contratual solicitada deve ser 1/5/2006, primeira data-base ocorrida aps a vigncia do Terceiro Termo Aditivo. A partir de 1/5/2006, portanto, a empresa contratada passou a deter direito nova repactuao dos preos do contrato em vigor. 65. A adoo da data-base como termo a quo para a incidncia dos efeitos da repactuao contratual justificase pelo fato de que, regra geral, os efeitos do acordo ou conveno coletiva de trabalho que dispe sobre majorao salarial retroagem data-base da categoria que deu ensejo reviso. 66. Desse modo, considerando que, a partir da data-base, a empresa passa a arcar com o incremento dos custos da mo-de-obra ocasionado pela majorao salarial decorrente do acordo coletivo, a tese ora defendida encontra amparo nos princpios da justa correspondncia das obrigaes e da vedao ao enriquecimento sem causa, conforme j abordado nos itens 48 e 49 deste Voto. 67. Contudo, vale destacar a rara possibilidade de que, em situaes diferenciadas, o sindicato da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado pode optar por abrir mo dessa retroatividade, fazendo com que os efeitos da repactuao apenas vigorem a partir da data da concluso do acordo, conveno ou dissdio coletivo de trabalho. 68. Oportuno mencionar, ainda, aquelas hipteses em que as negociaes para a celebrao do acordo ou conveno de trabalho, ou a soluo do dissdio coletivo eventualmente instaurado, se prolonguem por algum tempo aps a data-base da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo e, nesse intervalo, a Administrao convoque o contratado para uma prorrogao contratual. 69. Nesse caso, o contratado estaria impossibilitado de postular a repactuao contratual no momento da assinatura do termo aditivo, pois, segundo j mencionado, um dos requisitos para a repactuao a necessidade de registro do acordo ou conveno coletiva de trabalho no Ministrio do Trabalho. Assim, caber ao contratado inserir no termo aditivo a ser celebrado clusula por meio da qual resguarde seu direito repactuao, a ser exercido to logo disponha do instrumento relativo ao acordo ou conveno devidamente registrado. 70. Reputo necessrio, ainda, tecer um breve comentrio acerca da atuao da Consultoria Jurdica do Ministrios dos Transportes no feito ora sob exame. 71. Segundo a Sefti, uma vez que o parecer da Conjur/MT no apresenta tese aceitvel quanto retroatividade dos efeitos financeiros, nem fundamentao, doutrina ou jurisprudncia, e sendo ato de pagamentos retroativos danoso ao Errio, este Tribunal de Contas entende que o parecerista jurdico sim alcanado pela sua jurisdio, podendo ser responsabilizado por posicionamento proferido (fl. 41, v.p.). 72. De fato, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, os pareceristas jurdicos podem ser alcanados pela jurisdio do Tribunal de Contas da Unio quando elaborarem pareceres sem a devida justificativa, que no defendam tese aceitvel, sem fundamentao alicerada em doutrina ou jurisprudncia, e pugnarem para o cometimento de ato danoso ao errio ou com grave ofensa ordem jurdica. 73. Entretanto, essa no a situao retratada na Representao ora sob anlise. Ao exarar o Parecer n 2052007/MT/CONJUR/CGTA (fls. 239/248, anexo 1, v. 1), a Conjur/MT defendeu tese jurdica baseada na legislao que rege a matria. Conforme j mencionado, trata-se de tema bastante controverso, sendo que os normativos correlatos silenciam acerca da data a partir da qual devero valer os efeitos financeiros decorrentes da repactuao. Assim, no h se falar, no presente caso, em eventual responsabilizao de pareceristas jurdicos. 74. Por fim, merece destaque a observao feita pela Unidade Tcnica de que, considerando-se que a vigncia do Contrato n 20/2005 extinguiu-se em 25/4/2008, sem possibilidade de novas prorrogaes em virtude de determinao emanada do Acrdo n 2.904/2005-TCU- 1 Cmara e ratificada pelo Acrdo n 1.312/2007-TCU-1 Cmara, e que a contratada ainda faz jus a trs meses de pagamento (fevereiro, maro e abril de 2008), cujo valor estimado de R$ 666.347,00 (seiscentos e sessenta e seis mil, trezentos e quarenta e sete reais), est demonstrada a viabilidade da glosa dos pagamentos indevidos. 75. Consta dos autos, ainda, que, em vista do apontamento de indcios de falhas na repactuao do Contrato n 20/2005 expostos ao Ministrio dos Transportes pela equipe de auditoria por meio do Ofcio de Requisio n 06568/2007-Sefti, a Coordenao-Geral de Recursos Logsticos (CGRL) orientou a SAAD/MT para que, embora autorizado por meio de termo aditivo, fosse suspenso qualquer pagamento relacionado com a repactuao at que se esclarecesse a questo (fls. 373/374, anexo 1, v. 1). Consoante consulta efetuada no Siafi, pela Unidade Tcnica, s ordens bancrias emitidas pelo rgo, verificou-se que a SAAD acatou a orientao da CGRL (fls. 276/294, anexo 2, v. 1). 76. Destaco que o Exmo. Ministro Aroldo Cedraz, aps solicitar vista deste processo na Sesso Plenria de 18/6/2008, elaborou Voto Revisor por meio do qual manifesta, na essncia, sua concordncia com o entendimento ora exposto. 77. Nesse sentido, o Ministro Revisor destaca ser o direito repactuao um direito intangvel da contratada, no podendo a Administrao Pblica suprimi-lo unilateralmente. Ainda de acordo com o nobre Ministro, os princpios da legalidade e da indisponibilidade do interesse pblico a que esto sujeitos os rgos e entidades contratantes, c/c o silncio do ordenamento jurdico brasileiro quanto ao termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes de repactuaes, no so suficientes para respaldar a tese de que ilegal a concesso de efeitos retroativos a esse tipo de ajuste econmicofinanceiro. 21
78. Ainda em linha de consonncia com o entendimento descrito no presente Voto, o Ministro Aroldo Cedraz considera que, embora se trate de direito intangvel, a repactuao no se caracteriza como direito indisponvel, podendo a contratada, por conseguinte, dela abdicar. Alis, foi exatamente o que ocorreu poca da terceira alterao do contrato 19/2005, ocorrida em 13/4/2006, quando a contratada, com exceo da vigncia inicialmente acordada, ratificou as demais clusulas at ento vigentes, entre elas a que se refere aos preos originalmente pactuados para a execuo do objeto. Destarte, o Ministro Revisor tambm reconhece como termo a quo para a incidncia dos efeitos da repactuao contratual pleiteada a data de 1/5/2006, visto tratar-se da primeira data-base ocorrida aps a vigncia do Terceiro Termo Aditivo. 79. O Ministro Aroldo Cedraz, entende, no entanto, que a tese merece maior aprofundamento, de modo a evitar que seja invocada em todo e qualquer caso, principalmente pelo fato de no haver na jurisprudncia deste tribunal qualquer deliberao na qual se tenha enfrentado a questo da legalidade da concesso de efeitos retroativos s repactuaes. Assim, considerando que, dentre os requisitos para a concesso de efeitos retroativos, est a necessidade de que o pedido seja feito em prazo razovel pela contratada, o Ministro Revisor reputa importante que se busque um soluo objetiva para a questo, especialmente em razo da subjetividade inerente avaliao do que seja prazo razovel para protocolizao do requerimento. A busca por essa soluo objetiva, nas palavras do nobre Ministro, alm de evitar tratamento anti-isonmico tanto por parte do administrador, como por parte deste tribunal entre contratos firmados pelo setor pblico com particulares, minimizaria eventuais conseqncias danosas ao Errio na hiptese de concesso de efeito retroativo repactuao, a exemplo daquelas descritas pela Sefti e sintetizadas nos subitens 7.8 e 7.9 supra . 80. Desse modo, o Ministro Revisor prope que, a exemplo da soluo adotada pelo Ministrio do Trabalho e do Emprego, seja recomendado ao Ministrio dos Transportes que limite a retroao dos efeitos financeiros aos casos em que a contratada tenha formalizado o pedido dentro de um prazo previamente estipulado no edital de licitao e/ou minuta de contrato que o acompanha, sob pena de no mais fazer jus a tais efeitos. 81. Restitudos os autos ao meu Gabinete e depois de ler atentamente as razes expostas pelo ilustre Ministro, peo vnia para manter o entendimento inicialmente exposto, sem prejuzo de tecer os comentrios a seguir. Agradeo, desde logo, a importante colaborao do nobre Revisor no sentido encontrar o encaminhamento que melhor se ajusta aos fatos narrados no presente processo. 82. Como oportunamente ressalvou o Ministro Aroldo Cedraz, o feito ora sob exame reveste-se de extrema relevncia, uma vez que a deciso que vier a ser exarada por este Tribunal poder impactar sobremaneira a Administrao Pblica Federal com um todo, em especial no que se refere aos contratos administrativos que tenham por objeto a prestao de servios executados de forma contnua. 83. Registre-se que no se antev a possibilidade de que o raciocnio construdo neste Voto possa vir a resultar em significativos gastos para a Administrao em face de solicitaes de repactuaes contratuais pretritas. Isso porque a tese que advogamos limita o exerccio do direito repactuao data de prorrogao contratual. 84. Repito, conforme j explicitado, considero ser a repactuao contratual um direito que decorre de lei (artigos 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei n 8.666/93), com fundamento em mandamento constitucional (artigo 37, inciso XXI), e que confere ao contratado a possibilidade de adequar os preos do contrato administrativo de servios contnuos aos novos preos de mercado. Assim sendo, no vejo como a Administrao possa restringir seu exerccio por meio de um ato normativo ou de um contrato. Claro est, entretanto, que estamos falando de direitos disponveis, passveis de precluso, tal como colocado no presente Voto. 85. Por outro lado, entendo que, de certa forma, a sugesto alvitrada pelo Ministro Revisor para que seja limitado, de forma prvia e expressa, o alcance retroativo da repactuao foi contemplada na proposta que ora submeto apreciao deste Plenrio. 86. Do que ressai do entendimento ora perfilhado, o prazo para que a contratada exera, perante a Administrao, seu direito repactuao ter incio, aps observado o interregno mnimo de um ano, na data da homologao da conveno ou acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado (podendo ou no, como mencionado nos itens 65 a 69 deste Voto, retroagir database que ensejar a celebrao dos referidos instrumentos) e findar no momento da assinatura de novo termo aditivo. Ou seja, em termos gerais, o direito de repactuar surgir quando ocorrer um aumento dos custos do contratado, devendo a repactuao ser pleiteada at a data da prorrogao contratual subseqente. 87. Se o contratado no pleitear de forma tempestiva a repactuao e, por via de conseqncia, prorrogar o contrato sem realiz-la ou, ao menos, prev-la expressamente, entendo que ocorrer a precluso do seu direito a repactuar. 88. Constata-se, por conseguinte, a existncia de um prazo para o contratado formalizar seu pedido de repactuao, o que, ao meu ver, vai ao encontro da sugesto feita pela Ministro Revisor. 89. Ademais, na linha da proposta do eminente Ministro Aroldo Cedraz, nada impede que o edital deixe sempre claro o prazo acima referido, de forma a esclarecer ao contratado o perodo dentro do qual dever exercer, tempestivamente, seu direito repactuao contratual, podendo esta Corte exarar recomendao nesse sentido. 90. Ainda na esteira da preocupao preconizada pelo Ministro Aroldo Cedraz, reputo conveniente determinar ao Ministrio dos Transportes que nas futuras licitaes para contratao de servios contnuos de mo de obra deixe assente nos editais a data a partir da qual dever ser contado o interregno de 1 (um) ano para a primeira repactuao. Em regra, ser a data base da categoria envolvida. Assim ser possibilitado aos licitantes a elaborao de propostas uniformes, tendo como base pressupostos nicos devidamente divulgados. 91. Por fim, agradeo mais uma vez as sugestes, de forma (integralmente acolhidas) e de mrito, formuladas 22
pelo Ministro Aroldo Cedraz na busca pelo melhor encaminhamento a ser dado matria versada nos presentes autos. 92. Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto deliberao deste Plenrio.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 27 de agosto de 2008.
BENJAMIN ZYMLER Ministro-Relator
ACRDO N 1827/2008 - TCU Plenrio
1. Processo n 027.973/2007-2 2. Grupo II Classe de Assunto: VII Representao 3. Interessados: Tribunal de Contas da Unio 4. rgo: Ministrio dos Transportes 4.1. Entidade contratada: Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. (CNPJ n 02.660.447/0001-12) 5. Relator: Ministro Benjamin Zymler 5.1. Revisor: Ministro Aroldo Cedraz 6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou 7. Unidade Tcnica: Sefti 8. Advogado constitudo nos autos: no h 9. Acrdo: Vistos, relatados e discutidos estes autos que versam sobre Representao formulada por equipe de auditoria deste Tribunal em decorrncia de fiscalizao realizada no Ministrio dos Transportes, com o objetivo de avaliar a terceirizao no setor de informtica desse Ministrio (Fiscalis n 568/2007). ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da presente Representao, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no artigo 237, inciso VII e nico, do RITCU c/c artigo 132, inciso VII, da Resoluo TCU n 191/2006, e artigo 113, 1, da Lei n 8.666/93, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente; 9.2. com fulcro no art. 71, inciso IX e 1 e 2, da Constituio Federal c/c art. 45 da Lei n 8.443/92 e com o art. 250, inciso II, do RITCU, determinar Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT) que, no prazo de 30 (trinta) dias contados da notificao, aplique os exatos termos do Contrato n 20/2005 conforme o art. 3 da Lei n 8.666/93, adotando as seguintes providncias: 9.2.1. efetue a glosa, nas prximas faturas, dos valores pagos indevidamente, no mbito Contrato n 20/2005, em razo de cobranas de horas no trabalhadas constantes das faturas emitidas desde o incio do contrato at maio de 2007, que, conforme levantamento realizado pelo prprio rgo, totaliza uma diferena no valor de R$ 105.081,68 (cento e cinco mil, oitenta e um reais e sessenta e oito centavos); 9.2.2. reduza para 8% e 4%, nas planilhas de custo e formao de preos da contratada, os percentuais das parcelas referentes ao FGTS e s Rescises sem justa causa, respectivamente, a partir de 1/1/2007, haja vista o trmino da vigncia do 2 do art. 2 da Lei Complementar n 110/2001; 9.2.3. efetue, desde j, os pagamentos conforme as planilhas de custo e formao de preos corrigidas pelo subitem 9.2.2 supra; 9.2.4. recalcule, conforme as planilhas de custo e formao de preos corrigidas segundo os parmetros mencionados no item 9.2.1, todos os pagamentos realizados anteriormente, efetuando a glosa dos valores pagos indevidamente nas prximas faturas; 9.2.5. adote as mesmas medidas constantes dos subitens 9.2.2 a 9.2.4 supra em relao aos demais contratos de prestao de servios contnuos firmados no mbito do Ministrio dos Transportes; 9.2.6. torne nulo o ato assinado em 2/8/2007 pelo Subsecretrio de Assuntos Administrativos, mediante o qual fora autorizada despesa referente ao pagamento, retroativo a 1/5/2005, da repactuao do Contrato n 20/2005, ressalvada a possibilidade de elaborao de novo ato que reconhea, como marco inicial para a incidncia dos efeitos da repactuao de preos, a data de 1/5/2006, primeira data-base ocorrida aps a celebrao do Terceiro Termo Aditivo; 9.2.7. compare as planilhas de custos e formao de preos fornecidas pela contratada no momento da apresentao da proposta e do requerimento de repactuao, com vistas a verificar se ocorreu ou no a efetiva repercusso dos eventos majoradores nos custos do pactuado originalmente; 9.2.8. envide esforos no sentido de, sem prejudicar a adequada relao econmico-financeira do contrato, reduzir custos para a atividade administrativa, certificando-se de que os preos caso aprovada a repactuao encontram-se de acordo com os valores de mercado de modo a verificar se a contratao continua vantajosa para a Administrao; 9.3. determinar, ainda, Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT) que: 9.3.1. apresente a este Tribunal, no prazo de 30 (trinta) dias contados da notificao, os valores pagos e a forma de clculo, demonstrando o mtodo de quantificao dos valores e a comprovao da glosa referente a cada irregularidade apontada; 9.3.2. efetue a reviso de todos seus contratos de prestao de servios contnuos quanto s alquotas cobradas ttulo de FGTS e rescises sem justa causa nas planilhas de custo e formao de preos; 24
9.4. recomendar Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT) que, em seus editais de licitao e/ou minutas de contrato referentes prestao de servios executados de forma contnua, deixe claro o prazo dentro do qual poder o contratado exercer, perante a Administrao, seu direito repactuao contratual, qual seja, da data da homologao da conveno ou acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo contrato administrativo a ser repactuado at a data da prorrogao contratual subseqente, sendo que se no o fizer de forma tempestiva e, por via de conseqncia, prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva repactuao, ocorrer a precluso do seu direito a repactuar; 9.5. recomendar Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT) que, em seus editais de licitao e/ou minutas de contrato referentes prestao de servios executados de forma contnua, deixe claro a data de referncia que servir para a contagem do interregno de 1 (um) ano para a primeira repactuao, data esta que, em regra, ser a data base da categoria envolvida; 9.6. determinar Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP) que, ao prazo de 30 (trinta) dias contados da notificao, oriente a Administrao Pblica na gesto dos seus contratos, considerando as determinaes e a recomendao contidas no presente Acrdo; 9.7. dar cincia da deciso que vier a ser proferida, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentarem, Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes (SAAD/MT), empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda. e Advocacia-Geral da Unio. 10. Ata n 34/2008 Plenrio. 11. Data da Sesso: 27/8/2008 Ordinria. 12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1827-34/08-P.
13. Especificao do quorum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz (Revisor) e Raimundo Carreiro. 13.2. Ministro que alegou impedimento na Sesso: Valmir Campelo. 13.3. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti. 13.4. Auditores presentes: Marcos Bemquerer Costa e Andr Lus de Carvalho.
WALTON ALENCAR RODRIGUES Presidente
BENJAMIN ZYMLER Relator
PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em exerccio
GRUPO II CLASSE VII Plenrio TC-027.973/2007-2 (com 4 anexos, os dois primeiros deles com 1 volume cada) Natureza: Representao. Unidade Jurisdicionada: Ministrio dos Transportes. Interessado: Tribunal de Contas da Unio. Advogado constitudo nos autos: no h. SUMRIO: REPRESENTAO. REPACTUAO CONTRATUAL FUNDADA EM DISSDIO COLETIVO. RETROAO DOS EFEITOS FINANCEIROS. LEGALIDADE. POSSIBILIDADE DE FIXAO DE CRITRIOS PARA RECONHECIMENTO DO DIREITO RETROAO. 1. A repactuao contratual representa direito intangvel da contratada, constitucional e legalmente reconhecido, no podendo a Administrao Pblica suprimi-lo unilateralmente, sendo, inclusive, possvel a atribuio de efeitos financeiros retroativos, retroao esta que, via de regra, alcana a data-base subseqente ao recebimento da proposta, ao oramento que serviu de base para a licitao, ou ao dies a quo referente aos efeitos financeiros da ltima repactuao. 2. Embora intangvel, o direito retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao no indisponvel, podendo haver, por parte da contratada, renncia tcita ou expressa.
Trata-se de representao encaminhada por equipe da auditoria deste tribunal, em decorrncia de fiscalizao realizada no Ministrio dos Transportes com objetivo de avaliar a terceirizao em seu setor de informtica. 2. As irregularidades tratadas nestes autos cingem-se ao contrato 20/2005, firmado entre a Unio, por intermdio da Subsecretaria de Assuntos Administrativos do Ministrio dos Transportes SAAD/MT, e a empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., cujo objeto a contratao de empresa especializada no ramo de informtica para executar os servios de manuteno de sistemas de informao no mbito do Ministrio dos Transportes. 3. A solicitao de vistas deste processo teve como objetivo possibilitar-me o empreendimento de mais detalhada anlise com relao repactuao do contrato 20/2005, mais precisamente quanto ao efeito retroativo que foi dado quele ajuste financeiro, haja vista a potencial repercusso que o decisum a ser proferido nestes autos ter sobre a Administrao Pblica de um modo geral. 4. Inicialmente, importa traar um breve histrico relacionado quela avenca. Firmado em 25/4/2005, o contrato 20/2005 (fls. 60/74, anexo 1) foi objeto de aditivo em 13/4/2006, oportunidade em que se prorrogou sua vigncia at 25/4/2007, ratificando-se as demais condies do ajuste (fls. 269/270, anexo 2, vol. 1). 5. Posteriormente, em decorrncia de pedido de repactuao formulado em 10/4/2007 pela empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., foi autorizado pela SAAD/MT o pagamento das diferenas devidas contratada, com efeitos financeiros incidentes desde 1/5/2005, data-base da categoria dos trabalhadores envolvidos na prestao dos servios objetos do contrato 20/2005. 6. A retroao dos efeitos financeiros desse ajuste foi considerada indevida pela Secretaria do TCU responsvel pela Fiscalizao de Tecnologia da Informao Sefti, ensejando o chamamento aos autos, em sede de audincia, da SAAD/MT e da empresa Poliedro Informtica, Consultoria e Servios Ltda., as quais, em resposta, apresentaram razes de justificativa, argumentando, em sntese, que: 6.1. a repactuao ora em anlise atende no s aos requisitos da legislao que rege a matria, como tambm se amolda ao entendimento manifestado nos acrdos 1.563/2004-Plenrio, 1.309/2006 e 1.116/2004, ambos de 1 Cmara, na deciso do Recurso Especial 554.375/RS do Superior Tribunal de Justia STJ, e em julgados do Tribunal Regional Federal da 1 Regio TRF/1 Regio; 6.2. com a celebrao de nova conveno coletiva de trabalho, em 1/5/2005, reajustando o salrio da categoria, a empresa passou a ser titular do direito repactuao, independentemente de t-la solicitado apenas em 10/4/2007, eis que somente na hiptese de haver expressa previso legal nesse sentido a demora em se efetuar o requerimento administrativo 27
teria o condo de extinguir parcialmente os efeitos financeiros do direito quele ajuste financeiro; 6.3. h situaes fticas que muitas vezes inviabilizam a empresa de fazer o requerimento no momento em que lhe reconhecido o direito repactuao, a exemplo do que se verifica quando h assincronismo entre a data-base da categoria e o dissdio coletivo correspondente, este imprescindvel para a elaborao do requerimento; 6.4. a no-retroao do reajuste caracterizaria enriquecimento ilcito da Unio, uma vez que os servios foram prestados por profissionais remunerados em patamares incompatveis com os valores pagos contratada aps 1/5/2005. 7. A Sefti, refutando os argumentos apresentados pela SAAD/MT e pela empresa Poliedro Informtica, concluiu que os efeitos financeiros decorrentes de repactuao contratual devem vigorar a partir da data da solicitao da contratada, podendo, excepcionalmente, em vista do assincronismo entre a data-base da categoria e a celebrao do dissdio coletivo, retroagir referida data-base, desde que exista clusula contratual que preveja essa situao e que estipule prazo para a manifestao da contratada, a partir da publicao do acordo coletivo. Em respaldo a esse entendimento, a Sefti sustentou, entre outros, que: 7.1. ao passo que h previso legal para a repactuao contratual, a legislao silente quanto data a partir da qual devero valer os efeitos decorrentes desse ajuste financeiro, no sendo possvel, portanto, a retroatividade de pagamentos, haja vista a sujeio do administrador pblico ao princpio constitucional da legalidade; 7.2. milita, ainda, em favor dessa tese o princpio da supremacia do interesse pblico, segundo o qual a norma administrativa deve ser interpretar da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, evitando atos lesivos ao Errio; 7.3. aquela mesma sujeio do administrador pblico ao princpio constitucional da legalidade evidencia ser infundado o argumento de que, para prevalecer o entendimento da unidade tcnica, seria necessria a existncia de lei prevendo a extino do direito retroatividade dos efeitos financeiros atinentes repactuao contratual; 7.4. os acrdos 1.309/2006 e 1.116/2004, ambos da 1 Cmara do TCU, no se amoldam ao presente feito, eis que, naquela primeira deliberao, o tribunal, em face de demora por parte da Administrao Pblica no exame do pleito da contratada, reconheceu o direito retroatividade dos efeitos financeiros data do pedido de repactuao, e no data-base da categoria; ao passo que o acrdo 1.116/2004, alm de no fazer aluso ao termo a quo atinente aos efeitos financeiros da repactuao, considerou irregular a autorizao de pagamentos retroativos baseados nesse tipo ajuste contratual; 7.5. o julgado do STJ invocado pelos defendentes tambm no se aplica ao caso em estudo, uma vez que, contrariando a jurisprudncia do TCU e daquela prpria corte judicial, considerou que a majorao salarial resultante de conveno coletiva de trabalho seria causa de reequilbrio econmico-financeiro, e no de repactuao; 7.6. as deliberaes do TRF/1 Regio no apresentam elementos que sustentem o entendimento de que seja legal, no caso em estudo, a retroao dos efeitos financeiros da repactuao ao dia em que se inicia o referido direito, ou seja, data-base da categoria; 7.7. some-se impossibilidade legal de se celebrar repactuao com efeitos ex tunc, o fato de que, entre o incio da vigncia do contrato e a data do requerimento do ajuste financeiro 25/4/2005 e 10/4/2007, respectivamente , os contraentes, mediante termo aditivo firmado em abril de 2006, prorrogaram o contrato 20/2005 por mais doze meses, ratificando as demais clusulas e condies estabelecidas no ajuste original, entre as quais a clusula nona, que define os preos para a execuo do objeto; 7.8. existe deciso proferida pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, no sentido de que o prazo para pagamento dos novos valores repactuados dever iniciar-se sempre a partir da concluso das negociaes, ou no mximo poder retroagir data da solicitao do contratado (deciso ordinria 325/2007, processo TCDF-28.882/2005); 7.9. considerando que, para a prorrogao da vigncia do contrato, o rgo/entidade contratante, a fim de verificar se a hiptese representa vantagem para a administrao, deve realizar pesquisa de preo junto ao mercado, evidencia-se que a retroatividade dos efeitos financeiros da repactuao poderia tornar a prorrogao economicamente prejudicial para a Administrao Pblica, supervenientemente referida prorrogao contratual; 7.10. a repactuao com efeitos retroativos tem, ainda, como conseqncia danosa Administrao Pblica a dificultao do planejamento e da execuo oramentria da contratante, sem contar a dificuldade de se examinar, a destempo, a validade da demonstrao analtica apresentada pela contratada em respaldo a seu pedido, exame este que deve ter por base a conjuntura do mercado existente poca a partir da qual a repactuao produzir efeitos financeiros; 7.11. no h que se falar em aumento patrimonial injustificado por parte da Uno, uma vez que a ilegalidade da retroao motivo suficiente para seu indeferimento, de modo que resulta afastado um dos pressupostos imprescindveis caracterizao do enriquecimento ilcito, qual seja, a ausncia de justa causa; 7.12. a espcie de reajuste em comento possui caracterstica contratual tpica, exigindo sempre bilateralidade, significando, entre outros, imposio de nus para ambas as partes, sendo obrigao da contratada solicitar a repactuao quando se mostrar necessrio, o que somente se verificou em 10/4/2007; 28
8. Por sua vez, segundo se depreende do voto que disponibilizou aos demais ministros antes da sesso plenria de 18 de junho do corrente ano, o eminente relator, ministro Benjamin Zymler, concluiu, em tese, pela possibilidade de se conceder efeitos retroativos s repactuaes, de modo que o termo a quo dessa espcie de ajuste, ao contrrio do que defendeu a Sefti, no seria necessariamente a data em que a contratada formulou o pedido junto SAAD/MT, podendo se estender data-base referente ao primeiro acordo coletivo ocorrido aps a vigncia do contrato, respeitados, obviamente, os normativos que regem a matria. 9. Por outro lado, o eminente relator ressalvou que, at 13/4/2006 momento da assinatura do terceiro termo aditivo, mediante o qual se prorrogou a vigncia do contrato, ratificando-se as demais clusulas daquele instrumento , caberia contratada, caso ainda no tivesse postulado, suscitar seu direito repactuao, cujos efeitos retroagiriam 1/5/2005. Ainda segundo o ministro-relator, ao no tomar tal providncia, o pedido de repactuao com efeitos retroativos a 1/5/2005 passou a encontrar bice no instituto da precluso lgica, somente sendo possvel adotar, como termo a quo para a incidncia dos efeitos da repactuao pleiteada, a primeira data-base ocorrida aps a vigncia do terceiro termo aditivo, qual seja, 1/5/2006. 10. Em meu entendimento, assiste razo ao nobre relator quando defende a possibilidade de se atribuir efeitos financeiros retroativos em caso de repactuao, retroao esta que, via de regra, alcana a data-base subseqente ao recebimento da proposta, ao oramento que serviu de base para a licitao, ou ao dies a quo referente aos efeitos financeiros da ltima repactuao. 11. Trata-se, conforme destacou o ministro Benjamin Zymler, de direito assegurado empresa contratada, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666, de 21/6/1993. O aludido direito, alis, classificado pela doutrina administrativista e pela jurisprudncia ptria como direito intangvel, no podendo a Administrao Pblica suprimi-lo unilateralmente. 12. Ademais, com as vnias de estilo por dissentir da Sefti e de alguns administrativistas que compartilham o raciocnio exposto pela unidade tcnica, entendo que os princpios da legalidade e da indisponibilidade do interesse pblico a que esto sujeitos os rgos e entidades contratantes, c/c o silncio do ordenamento jurdico brasileiro quanto ao termo inicial dos efeitos financeiros decorrentes de repactuaes, no so suficientes para respaldar a tese de que ilegal a concesso de efeitos retroativos a esse tipo de ajuste econmico-financeiro. 13. Tal raciocnio, a meu ver, desconsidera outro princpio, to importante quanto aqueles outros dois, qual seja, o da impossibilidade de enriquecimento ilcito da Unio, insculpido, entre outros, na prpria Constituio Federal (art. 37, inciso XXI) e na Lei 8.666/1993 (arts. 40, inciso XI, e 65, inciso II, alnea d, e 5 e 6), objetivando, em favor dos contratados, a garantia manuteno das condies efetivas da proposta. 14. Em reforo a essa tese, lano mo das palavras de Dalton Santos Morais ( in Temas de Licitao e Contratos Administrativos, Editora NDJ Ltda., 2005, p. 131/132) . Segundo esse autor, a IN/MARE n 18/97, como ato normativo integrante da legislao regulamentar, no pode ser interpretada de forma a atingir objetivos distintos dos princpios que regem a atuao administrativa, em especial o princpio da vedao do enriquecimento sem causa pela Administrao em detrimento do particular contratado. Dando continuidade ao raciocnio e escorado no mesmo princpio de direito, o autor assevera que poder a Administrao Pblica contratante fixar como incio da eficcia dos efeitos da repactuao a data de requerimento da contratada ou a data inicial de vigncia dos salrios normativos em relao aos quais se realiza a repactuao, desde que, ante a natureza jurdica de negociao bilateral da repactuao de preos, tenha sido o requerimento feito em prazo razovel pela contratada. (op. cit., p. 134) 15. No caso da repactuao em estudo, mostra-se evidentemente desarrazoado a aplicao de efeitos retroativos 1/5/2005, eis que o pedido somente foi formulado pela contratada em 10/4/2007, mais de 18 meses aps a conveno coletiva vigente entre 1/5/2005 e 30/4/2006 (fls. 210/220, anexo 1, vol. 1). 16. Outrossim, embora se trate de direito intangvel, a repactuao no se caracteriza como direito indisponvel, podendo a contratada, por conseguinte, dela abdicar. Alis, foi exatamente o que ocorreu poca da terceira alterao do contrato 20/2005, ocorrida em 13/4/2006, quando a contratada, com exceo da vigncia inicialmente acordada, ratificou as demais clusulas at ento vigentes, entre elas a que se refere aos preos originalmente pactuados para a execuo do objeto. 17. Nessas circunstncias, segundo destacou o ministro-relator Benjamin Zymler, 1/5/2006 e no 1/5/2005 deve ser reconhecido como termo a quo para a incidncia dos efeitos da repactuao contratual pleiteada, haja vista se referir primeira data-base ocorrida aps a vigncia do terceiro termo aditivo. 18. Apesar de razovel e coerente o encaminhamento adotado pelo eminente relator frente ao caso concreto objeto desta representao, entendo que a tese merece maior aprofundamento, de modo a evitar que seja invocada em todo e qualquer caso, principalmente pelo fato de no haver na jurisprudncia deste tribunal qualquer deliberao na qual se tenha enfrentado a questo da legalidade da concesso de efeitos retroativos s repactuaes. 19. Da transcrio empreendida no item 14 deste voto, extrai-se que o doutrinador citado aponta como requisito para a concesso de efeitos retroativos a necessidade de que o pedido de repactuao tenha sido feito em prazo razovel pela 29
contratada. Embora concorde que a demora injustificada para a formalizao do pedido configure renncia tcita ao direito de retroao dos efeitos financeiros do ajuste pleiteado, considero temerrio deixar de buscar uma soluo objetiva para o problema, especialmente em razo da subjetividade inerente avaliao do que seja prazo razovel para protocolizao do requerimento. 20. Tal busca por uma soluo objetiva, alm de evitar tratamento anti-isonmico tanto por parte do administrador, como por parte deste tribunal entre contratos firmados pelo setor pblico com particulares, minimizaria eventuais conseqncias danosas ao Errio na hiptese de concesso de efeito retroativo repactuao, a exemplo daquelas descritas pela Sefti e sintetizadas nos subitens 7.9 e 7.10 supra. 21. Em pesquisa a editais de licitao que tratam expressamente do tema repactuao, constata-se que o Ministrio do Trabalho e Emprego MTE tem fixado prazo para que a contratada solicite a repactuao, sob pena de no mais fazer jus retroao dos efeitos financeiros. Como exemplo, cito o prego eletrnico 20/2007 e os preges presenciais 4/2008 e 5/2008, este ltimo com sua minuta de contrato parcialmente transcrita abaixo:
CLUSULA DCIMA DO REAJUSTE DO VALOR DO CONTRATO Os preos contratados podero ser reajustados mediante solicitao da adjudicatria, observado o interregno mnimo de um ano, contada da data limite para a apresentao da proposta ou do ltimo reajuste, com base na variao de custos ocorrida no perodo, desde que devidamente justificada e demonstrada em planilha. Pargrafo Primeiro: Os componentes de custos apresentados em planilha, por ocasio da abertura da licitao, sero referncias para a anlise de reajuste, no sendo admitida a incluso de qualquer elemento de custo que no esteja nos componentes apresentados inicialmente, salvo os decorrentes da Lei n 8.666/93 ou outros atos normativos. Pargrafo Segundo: A Adjudicatria no far jus a repactuao com efeitos retroativos se no apresentar a solicitao de reajustamento contratual dentro do primeiro ms contados da data da homologao da Conveno Coletiva, tornando-se a nica e exclusiva responsvel pelos prejuzos decorrentes da no apresentao da solicitao no prazo informado. (destaque no consta no original)
22. O Banco da Amaznia S.A. Basa, tambm fixa critrios para fins de repactuao, a exemplo do que se verifica na concorrncia 2008/010 e nos preges eletrnicos 2008/031 e 2008/033, este ltimo redigido nos seguintes termos: 11. DA REPACTUAO DOS PREOS 11.1 - O valor constante da proposta da licitante vencedora poder ser modificado, nos termos da Instruo Normativa n 18, de 22.12.1997, do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, publicada no Dirio Oficial da Unio de 29.12.1997, e da Resoluo n 10, de 08.10.1996, do CCE Conselho de Coordenao e Controle das Empresas Estatais, publicada no Dirio Oficial da Unio de 14.10.1996. A primeira repactuao s poder ocorrer desde que observado o interregno de 1 (um) ano a contar da data da sesso pblica deste Prego Eletrnico. 11.1.1 - A repactuao s ser admitida a partir do dia em que houver solicitao da empresa contratada, sem efeitos retroativos. O preo repactuado ser mantido fixo e irreajustvel pelo prazo de 12 (doze) meses, admitindo-se nova repactuao somente aps o complemento desse prazo. (sublinhado no consta no original)
23. Dos modelos de edital lanados acima, depreende-se que, enquanto o Basa veda a concesso de efeitos ex tunc repactuao, o MTE admite a retroao desse reajuste, desde que a empresa contratada formalize o pedido dentro de determinado prazo, contado da data da homologao da conveno coletiva. 24. Essa segunda soluo me parece mais adequada, especialmente se for considerada a possibilidade de haver assincronismo entre a data-base da categoria e o respectivo dissdio coletivo, circunstncia que, no mbito dos contratos firmados com o Basa, poderia levar as contratadas a solicitar repactuao to logo se atingisse a data-base das respectivas categorias, independentemente da formalizao de dissdio coletivo. 25. Ressalte-se que a soluo adotada pelo MTE no representa afronta ao princpio da vedao ao enriquecimento ilcito da Unio, pois, conforme destacado acima, embora intangvel, o direito de ver a repactuao retroagir data do fato 30
que deu ensejo ao desequilbrio financeiro, no indisponvel. 26. Destarte, reputo pertinente e oportuno recomendar ao Ministrio dos Transportes que siga o modelo adotado pelo MTE no que tange repactuao, limitando a retroao de efeitos financeiros aos casos em que a contratada tenha formalizado o pedido dentro de um prazo previamente estipulado no edital de licitao e/ou na minuta de contrato que o acompanha. 27. Quanto s demais irregularidades tratadas nestes autos, compartilho o entendimento do nobre relator, consentneo com o encaminhamento sugerido pela Sefti. Com essas consideraes, voto por que seja adotada a deliberao que ora submeto a este colegiado.
T.C.U., Sala das Sesses, em 27 de agosto de 2008.
AROLDO CEDRAZ Revisor
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