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Timestamp: 2016-10-20 21:20:57
Document Index: 71941487

Matched Legal Cases: ['Art. 22', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE']

102 Ia 12221. Urteil vom 15. Juni 1976 i.S. Erben Monneron gegen Gemeinde M�nnedorf und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich.
Art. 22ter Cst.; expropriation mat�rielle. Attribution d'un immeuble, constitu� pour l'essentiel par des remblais d'un lac combl� en vertu d'une concession �tatique, � une zone � laisser libre de toute construction. Lorsque l'autorisation de construire sur ces remblais pouvait �tre refus�e pour des motifs d'int�r�t public et conform�ment � une disposition expresse de la concession, on ne saurait admettre qu'il existait un usage futur possible prot�g� par la garantie de la propri�t�, � tous le moins pas lorsque, tenant compte de la situation de l'immeuble, de sa signification pour l'environnement et du comportement des autorit�s, on ne pouvait s�rieusement compter sur l'octroi d'une autorisation de construire (consid. 2). Le retrait d'une possibilit� de construire, f�t-elle des plus limit�es, n�cessite que l'on proc�de avec soin � une estimation, et l'exclusion de l'obligation d'indemniser doit �tre s�rieusement motiv�e (consid. 3). Faits � partir de page 123
Marie-Antoinette Monneron war Eigent�merin des Grundst�cks Kat. Nr. 3226 in M�nnedorf. Die Parzelle liegt zwischen dem See und der Seestrasse, hat einen Seeanstoss von rund 85 m, umfasst 3433 m2 und ist, abgesehen von einem Bade- und Schiffshaus, nicht �berbaut. Mit Ausnahme eines kleinen Segmentes an der Seestrasse besteht das Grundst�ck aus Landanlagen, die aufgrund von staatlichen Konzessionen durch Auff�llung von Seegebiet erstellt worden sind. In den Konzessionsurkunden wird bestimmt:
"F�r Ausf�hrung allf�lliger Bauten auf der Landanlage ist die Bewilligung
der Direktion der �ffentlichen Bauten einzuholen."
Laut Bauordnung und Zonenplan der Gemeinde M�nnedorf vom 17. April 1952 befand sich das Grundst�ck in der BGE 102 Ia 122 S. 124Gr�nzone. In dem zur Bauordnung der Gemeinde vom 27. Oktober 1969 (BauO) geh�renden Zonenplan wurde dann die Parzelle der Freihaltezone entlang dem Seeufer zugewiesen. In dem vom Gemeinderat M�nnedorf beantragten Sch�tzungsverfahren stellte die Sch�tzungskommission II fest, die Gemeinde schulde aus der Belastung des Grundst�cks Kat. Nr. 3226 mit �ffentlichrechtlichen Eigentumsbeschr�nkungen (Freihaltezone) keine Entsch�digung. Auf Einsprache hin wurde dies vom Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich am 6. Juni 1975 best�tigt.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde gest�tzt auf die Art. 4 und 22ter BV beantragen die Erben Monneron die Aufhebung dieses Entscheids und die Anweisung an die zust�ndigen kantonalen Instanzen, "die den Beschwerdef�hrern wegen Einteilung des Grundst�ckes Kat. Nr. 3226 in M�nnedorf in die Freihaltezone zustehende Entsch�digung festzusetzen."
1. ... (Verh�ltnis der R�gen der Willk�r und der Verletzung der Eigentumsgarantie).
2. Es ist unbestritten, dass bis zum Inkrafttreten von Bauordnung und Zonenplan 1969 (24. Juni 1970) ein rechtsbest�ndiges, raumplanungsrechtliches Hindernis der �berbauung des Grundst�ckes Kat. Nr. 3226 nicht entgegenstand. Der Streit dreht sich jedoch um die Frage, ob schon vor der Einteilung des Grundst�ckes in die Freihaltezone eine �berbauung konzessionsrechtlich - nach den geltenden Konzessionsbestimmungen - ohne weiteres durch die zur Bewilligung solcher Bauten zust�ndige kantonale Baudirektion h�tte verhindert werden k�nnen (soweit die Landanlage auf Konzessionen beruht, welche diese Bewilligungspflicht f�r allf�llige Bauten enthalten), oder ob jede Konzession zur Landanlage grunds�tzlich und seit jeher auch eine (durch die Eigentumsgarantie gesch�tzte) M�glichkeit der �berbauung in sich schloss.
a) Boden, der auf Grund einer Sondernutzungskonzession durch Aufsch�ttung im Seegebiet gewonnen wird, geht ins Eigentum des Konzession�rs �ber. In der Konzession kann aber der Umfang der Nutzungsbefugnisse des Eigent�mers/Konzession�rs beschr�nkt werden, insbesondere kann BGE 102 Ia 122 S. 125der Staat die M�glichkeit der �berbauung solcher konzessionierter Landanlagen einschr�nken oder ausschliessen. Die Eigentumsgarantie setzt in dieser Beziehung der konzessionsrechtlichen Gestaltung der Nutzungsbefugnisse keine Schranken. Was durch raumplanerische Massnahmen oder zivilrechtliche Abmachungen (z.B. Bauverbotsservitut) festgelegt werden kann, ist auch m�glicher Inhalt einer Konzessionsurkunde. - Um im Rahmen einer Landanlage-Konzession die Errichtung von Bauten auf dem geschaffenen Land auszuschliessen, bedarf es keiner besonderen gesetzlichen Grundlage. Dem Staat als Konzedent steht die Befugnis zu, die Nutzungsm�glichkeiten des durch Beanspruchung von Seegebiet geschaffenen Landes im �ffentlichen Interesse zu regeln. Damit wird ja nicht in eine bestehende Eigent�merposition eingegriffen, sondern festgelegt, welche Befugnisse mit der durch die Konzession gestatteten Sondernutzung �ffentlichen Grundes verbunden sein sollen.
Die R�ge, eine Beschr�nkung oder Aufhebung der Baufreiheit bed�rfe einer klaren gesetzlichen Grundlage, erweist sich daher als unbegr�ndet. Der Vorwurf, es fehle eine ausreichende gesetzliche Grundlage, kann sich - trotz missverst�ndlicher Formulierung - nicht auf die unangefochtene Zuweisung zur Freihaltezone im Zonenplan 1969 beziehen. Die vom Verwaltungsgericht angenommene konzessionsrechtliche Regelung, wonach ein Anspruch auf �berbauung nicht besteht und die erforderliche Bewilligung (Baukonzession) mit R�cksicht auf entgegenstehende �ffentliche Interessen ohne weiteres verweigert werden darf, ist an sich nicht verfassungswidrig. Eine solche L�sung l�sst sich mit der Eigentumsgarantie durchaus vereinbaren.
b) Es bleibt zu pr�fen, ob die hier massgebende Konzessionsbestimmung �ber die Bewilligung allf�lliger Bauten in dem Sinne zu interpretieren ist, wie das Verwaltungsgericht dies tut (vgl. auch ZBl 73/1972, 166 und 74/1973, 428).
Der Wortlaut der umstrittenen Klausel der Konzession enth�lt weder ein Bauverbot noch eine Zusicherung der Baum�glichkeit. Die Frage der Zul�ssigkeit "allf�lliger Bauten" wird klarerweise offen gelassen. In einem besonderen Bewilligungsverfahren soll von der Baudirektion im Einzelfall entschieden werden, ob und in welchem Ausmass Bauten erstellt werden d�rfen. - Ob die Bewilligungspflicht als Pflicht zum BGE 102 Ia 122 S. 126Einholen einer eigentlichen Konzession (zus�tzlichen Baukonzession) zu verstehen ist, braucht hier nicht n�her untersucht zu werden. Auf jeden Fall wird mit dieser Konzessionsbestimmung der Entscheid �ber die Zul�ssigkeit von Bauten auf Landanlagen eindeutig vorbehalten. Wer gest�tzt auf eine solche Konzession eine Landanlage erstellt, weiss noch nicht, ob und in welchem Ausmass er Bauten auf dem gewonnenen Boden errichten darf.
K. SINTZEL vertritt in seiner Dissertation (Die Sondernutzungsrechte an �ffentlichem Boden im Gemeingebrauch im Kanton Z�rich, Z�rich 1962, S. 190 f.) die Auffassung, da der Ausschluss der Baufreiheit ein sehr starker Eingriff in das Eigentumsrecht des Beliehenen darstelle, bed�rfe er einer unmissverst�ndlichen eindeutigen Grundlage, die zwar nicht in einem Gesetz, wohl aber in der Verleihungsurkunde enthalten sein m�sse. Die konzessionsrechtliche Bewilligungspflicht stellt offenbar nach der Meinung dieses Autors keine solche unzweideutige Bestimmung dar. - Wer die im vorliegenden Fall in Frage stehende Konzessionsklausel unvoreingenommen liest, wird aber auf Grund des Wortlautes nicht den Schluss ziehen k�nnen, Bauten oder gar Bauten bestimmten Ausmasses w�rden unter allen Umst�nden bewilligt. Die Pr�fung der �berbauungsm�glichkeit wird klar aufgeschoben und von den Umst�nden des einzelnen Bauvorhabens abh�ngig gemacht. In der Konzession wird nur das Recht zur Schaffung einer Landanlage einger�umt, nicht auch die Befugnis, auf dem geschaffenen Seeuferland zu bauen.
Eine solche konzessionsrechtliche Regelung, welche die Frage der Errichtung allf�lliger Bauten in der Schwebe l�sst, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist verst�ndlich, dass der Kanton Z�rich bei der grossen Zahl von Landanlagekonzessionen am Z�richsee die Frage einer k�nftigen �berbauung nicht von vornherein abstrakt regeln wollte, sondern hief�r ein besonderes Bewilligungsverfahren vorsah. Wollte der Konzessionsempf�nger �ber die M�glichkeit der Errichtung von Bauten Klarheit haben, so konnte er gleichzeitig mit dem Begehren um Erteilung der Landanlagekonzession auch um Bewilligung eines konkreten �berbauungsprojektes ersuchen. Gegen den konzessionsrechtlichen Vorbehalt, �ber die Zul�ssigkeit der Errichtung allf�lliger Bauten sei zu gegebener BGE 102 Ia 122 S. 127Zeit von der Direktion der �ffentlichen Bauten zu befinden, bestehen keine rechtsstaatlichen Bedenken.
c) Landanlagen wurden nicht nur zum Zwecke der �berbauung gemacht. Gerade der vorliegende Fall zeigt, dass offenbar im 19. und anfangs des 20. Jahrhunderts gr�ssere Aufsch�ttungen durchgef�hrt wurden, ohne dass eine �berbauung beabsichtigt war. Die Behauptung, mit jeder Landanlage sei selbstverst�ndlich die M�glichkeit der �berbauung verbunden, entbehrt der Begr�ndung. Die Errichtung von Bauten kann auch nicht der in der Regel ohne besondere Bewilligung zul�ssigen Bepflanzung gleichgestellt werden. Dass nach den Allgemeinen Bedingungen f�r Landanlagen vom 27. Februar 1948 (aufgestellt von der Direktion der �ffentlichen Bauten) auch f�r die Bepflanzung des Grundst�ckes mit B�umen und Str�uchern eine Bewilligung erforderlich ist, sei nur nebenbei bemerkt. Der konzessionsrechtliche Bewilligungsvorbehalt f�r Bauten schliesst, wenn er einen vern�nftigen praktischen Sinn haben soll, die grunds�tzliche Baufreiheit aus.
M�gen die Kosten der Landanlage auch verh�ltnism�ssig hoch gewesen sein, so l�sst sich doch daraus keineswegs der Schluss ziehen, die Konzession der Aufsch�ttung habe gewissermassen implicite die Zusicherung einer gewissen �berbauungsm�glichkeit umfasst. Schon die Tatsache, dass die Landanlage nun seit mehreren Jahrzehnten ohne Bauten besteht, spricht gegen die Annahme, sie sei im Grunde seinerzeit wegen der �berbauungsm�glichkeit errichtet worden. Eine solche Annahme steht aber auch im Widerspruch zur Bewilligungsklausel in den Konzessionen.
d) Wie den Akten entnommen werden muss, hat die Baudirektion w�hrend langer Zeit die Erstellung von Bauten auf Landanlagen ohne besondere Beschr�nkungen gestattet. Im Laufe der Zeit wurde die Praxis jedoch zur�ckhaltender und es wurden Richtlinien entwickelt, welche eine lockere �berbauung gew�hrleisten sollen. Die in � 9 der Verordnung zum Bundesbeschluss �ber dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. M�rz 1972 (BMR) enthaltene Vorschrift stellt wohl den heutigen Stand der allgemein bei solchen Bewilligungen zu beachtenden Schranken dar.
Die Beschwerdef�hrer m�chten aus der Regel von � 9 ableiten, dass grunds�tzlich auf jeder Landanlage unter den in dieser BGE 102 Ia 122 S. 128Bestimmung umschriebenen Bedingungen Bauten errichtet werden d�rfen. Die Verordnung des Regierungsrates zum BMR, die �brigens an dem f�r den vorliegenden Fall massgebenden Stichtag (27. Juni 1972) noch nicht erlassen war, kann aber nach ihrem Sinn und Zweck lediglich im Interesse des Landschaftsschutzes gewisse Beschr�nkungen einf�hren oder ausdr�cklich in Erinnerung rufen. � 9 statuiert Bedingungen, die bei der Bewilligung von Bauten auf Landanlagen in jedem Fall zu beachten sind, verschafft aber den Eigent�mern des Anlagegebietes nicht einen Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung und �ndert grunds�tzlich nichts an der konzessionsrechtlichen Freiheit der Bewilligungsbeh�rde, �ber jedes Gesuch unter Ber�cksichtigung der �ffentlichen Interessen nach pflichtgem�ssem Ermessen zu entscheiden.
e) Der Bewilligungsvorbehalt in den Konzessionsurkunden besagt nicht, nach welchen Gesichtspunkten �ber die Bewilligung von Bauten zu entscheiden ist. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es seien die �ffentlichen Interessen uneingeschr�nkt zu wahren, ist naheliegend. Wenn der Staat dem Privaten die Beanspruchung von Seegrund f�r eine Landanlage erlaubt, dann erscheint es als sachgem�ss, die Nutzung des auf diese Weise gewonnenen Landes in weitem Masse davon abh�ngig zu machen, dass dadurch keine �ffentlichen Interessen tangiert werden. Dieser Grundgedanke einer weitgehenden Nutzungsbeschr�nkung im �ffentlichen Interesse findet in den bereits erw�hnten Allgemeinen Bedingungen f�r Landanlagen vom 27. Februar 1948 und f�r Seebauten und Bauten auf Landanlagen vom gleichen Datum (beide im Anhang zur Dissertation SINTZEL S. 255 ff.) pr�gnanten Ausdruck: So ist f�r allf�llige Strassenbauten oder f�r �ffentliche Anlagen usw. das erforderliche Land unentgeltlich abzutreten; Bauten auf der Landanlage sind durch den Eigent�mer ohne Entsch�digung zu entfernen, sobald dies wegen der Erstellung eines Uferweges, einer �ffentlichen Anlage, einer Uferstrasse usw. n�tig wird (vgl. Ziff. 12, 17 und 18). - Wenn auch diese Bestimmungen nicht Bestandteil der fr�her erteilten Landanlage-Konzessionen sind, so darf ihr Inhalt doch als Indiz daf�r gewertet werden, dass das Eigentum an Landanlagen seit jeher als durch die Pflicht zur Ber�cksichtigung der �ffentlichen Interessen beschr�nktes Eigentum gegolten hat.
Den Beschwerdef�hrern ist allerdings zuzugestehen, dass offenbar w�hrend Jahrzehnten aus den zu wahrenden �ffentlichen Interessen keine starke Beschr�nkung der Baufreiheit abgeleitet wurde. Diese fr�here grossz�gige Bewilligungspraxis, die an sich unbestritten ist und daher nicht n�her abgekl�rt zu werden braucht, �ndert aber nichts daran, dass der Staat sich mit der konzessionsrechtlichen Bewilligungsklausel das Recht vorbehielt, �ber die M�glichkeit der Errichtung von Bauten auf Landanlagen unter Beachtung der �ffentlichen Interessen im Einzelfall frei zu entscheiden. Dass lange Zeit Bauten auf Landanlagen ohne einschneidende Schranken bewilligt wurden, und so der Eindruck entstehen konnte, das Eigentum an der Landanlage umfasse eo ipso auch eine gewisse bauliche Nutzungsm�glichkeit, macht zwar die Argumentation der Beschwerdef�hrer verst�ndlich, konnte aber weder einen Anspruch jedes Landanlage-Eigent�mers auf Bewilligung von Bauten noch irgendeine durch die Eigentumsgarantie gesch�tzte Bauerwartung begr�nden. Auch die Einzonung gewisser Landanlagen, deren �berbauung kein �ffentliches Interesse entgegensteht, und die f�r aufgesch�ttetes Land im Hinblick auf erhoffte oder zugesicherte �berbauungsm�glichkeiten bezahlten hohen Preise widerlegen nicht, dass gest�tzt auf den konzessionsrechtlichen Bewilligungsvorbehalt die verlangte Bewilligung f�r Bauten auf einer Landanlage aus �ffentlichem Interesse verweigert werden darf.
f) Bei dieser Rechtslage stellt die M�glichkeit der Errichtung von Bauten auf dem durch den generellen Bewilligungsvorbehalt belasteten Land keine durch die Eigentumsgarantie gesch�tzte k�nftige Nutzungschance dar, auf jeden Fall dann nicht, wenn nach der Lage des Grundst�ckes, nach dessen Bedeutung f�r das Landschaftsbild und nach der Haltung der Beh�rden mit der Bewilligung einer �berbauung nicht gerechnet werden konnte.
Im vorliegenden Fall ist das �ffentliche Interesse an der Freihaltung des in Frage stehenden Ufergebietes unbestritten. Durch die - wenn auch nicht rechtsbest�ndige - Einteilung des Grundst�cks in eine Gr�nzone wurde seit 1952 klar dokumentiert, dass einer �berbauung �ffentliche Interesse entgegenstehen und dass folglich die konzessionsrechtlich erforderliche Bewilligung f�r Bauten nicht erteilt w�rde. Die Zuweisung zur Freihaltezone durch Bauordnung und Zonenplan BGE 102 Ia 122 S. 1301969 konnte also, soweit f�r das Grundst�ck der konzessionsrechtliche Baubewilligungsvorbehalt gilt, weder eine wahrscheinliche k�nftige �berbauungsm�glichkeit beseitigen noch einen gefestigten Baulandpreis zerst�ren. Die unterschiedliche Umschreibung des Begriffs der materiellen Enteignung durch das Bundesgericht und das Z�rcher Verwaltungsgericht ist im vorliegenden Fall ohne praktische Bedeutung und es braucht darauf nicht eingetreten zu werden. Eine von der bundesgerichtlichen Definition abweichende kantonale Rechtsprechung w�re in diesem Bereich verfassungsrechtlich nur zu beanstanden, wenn sie im konkreten Fall zur Verweigerung einer Entsch�digung f�hren w�rde, obschon nach den bundesgerichtlichen Kriterien gem�ss Art. 22ter BV die Entsch�digungspflicht zu bejahen w�re. Liegt sowohl nach der einen wie der andern Umschreibung keine materielle Enteignung vor, so er�brigt sich eine Untersuchung der abstrakten Unterschiede.
Soweit es um Landanlagen mit Bewilligungsvorbehalt geht, erweist sich somit die staatsrechtliche Beschwerde als unbegr�ndet.
3. Bei Beachtung der Baulinie an der Seestrasse einerseits und der Grenze des mit Baubewilligungsvorbehalt belasteten, aufgesch�tteten Landes andererseits verbleibt ein Segment von rund 100 m2 (nach der Darstellung des Verwaltungsgerichts) bis 150 m2 (nach den Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrer), auf welchem vor Inkrafttreten von Bauordnung und Zonenplan 1969 unbestrittenermassen kleinere Bauten (Badeh�uschen) h�tten errichtet werden d�rfen. Diese r�umlich sehr beschr�nkte bauliche Nutzungsm�glichkeit wurde durch die hier zu beurteilende planerische Massnahme beseitigt.
Die pauschale Feststellung des Verwaltungsgerichts, eine Nachfrage f�r dieses Baulandsegment sei nicht erh�rtet, ist durch nichts belegt. Nach allgemeiner Erfahrung erscheint es nicht als ausgeschlossen, sondern sogar als wahrscheinlich, dass auf einem Seegrundst�ck die M�glichkeit, gewisse Freizeiteinrichtungen (wie Garderobe, Duschen, Kiosk) zu erstellen, f�r den Wert des Landes erhebliche Bedeutung hat. Zwar h�tte kaum jemand das kleine, halbmondf�rmige Segment gesondert kaufen wollen, doch darf es nicht losgel�st vom �brigen Seegrundst�ck betrachtet werden; mit einem kleinen, aber doch beschr�nkt �berbaubaren Teil h�tte sich f�r das ganze Grundst�ck durchaus ein h�herer Preis erzielen lassen.
BGE 102 Ia 122 S. 131Die nicht weiter begr�ndete Ablehnung jeder Entsch�digungspflicht erscheint unter den gegebenen Umst�nden als willk�rlich. Der unbestrittene Entzug einer, wenn auch sehr begrenzten baulichen Nutzungsm�glichkeit bedarf der sorgf�ltigen Sch�tzung.
Ob mit der Feststellung, die entzogene bauliche Nutzungsm�glichkeit habe keinen Verkehrswert, die auf Antrag der Parteien vom Verwaltungsgericht beschlossene Beschr�nkung des Prozessthemas auf die Grundsatzpr�fung der Entsch�digungspflicht willk�rlich missachtet wurde, kann hier offen bleiben. Der Entscheid ist auf jeden Fall aufzuheben, weil der Verneinung der Entsch�digungspflicht f�r die entzogene bauliche Nutzungsm�glichkeit eine haltbare Begr�ndung fehlt.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 6. Juni 1975 im Sinne der Erw�gungen aufgehoben.