Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2014-02335-0998-2015-de-mayo-10-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_58016a2bbddb43269ca37bc90d7e7726&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-11 13:59:02
Document Index: 231992330

Matched Legal Cases: ['artículo 231', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 229', 'artículo 17', 'artículo 48', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 5', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'e contrario', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 17', 'e contrario', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 273', 'Artículo 4', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 13', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 230', 'artículo 13', 'artículo 84', 'artículo 48', 'artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 18', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 141', 'artículo 243', 'Artículo 242', 'artículo 150', 'artículo 18', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 17', 'artículo 21', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 53', 'artículo 11', 'artículo 241', 'artículo 229', 'artículo 13']

﻿ AUTO 2014-02335/0998-2015 DE MAYO 10 DE 2018
AUTO 2014-02335 DE 10 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DEL DECRETO DE UNA MEDIDA CAUTELAR CONSAGRADA EN LA LEY 1437 DE 2011 NO IMPLICA PREJUZGAMIENTO. EL ALTO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SEÑALÓ QUE EN CUANTO A LA PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES Y LA POSIBLE EXISTENCIA DE UN PREJUZGAMIENTO POR PARTE DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA, LA SALA EN FORMA PREVIA AL ANÁLISIS A QUE HUBIERE LUGAR, DEJARÁ SENTADAS LAS BASES FRENTE A LA PROCEDIBILIDAD DE DICHA HERRAMIENTA PROCESAL. ADEMÁS, SE EXPLICA QUE EN TODOS LOS PROCESOS DECLARATIVOS, QUE SE ADELANTEN ANTE ESTA JURISDICCIÓN, ANTES DE SER NOTIFICADO EL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA, O EN CUALQUIER ESTADO DEL PROCESO, A PETICIÓN DE PARTE DEBIDAMENTE SUSTENTADA, PODRÁ EL JUEZ O MAGISTRADO PONENTE, DECRETAR EN PROVIDENCIA MOTIVADA, LAS MEDIDAS CAUTELARES QUE CONSIDERE NECESARIAS PARA PROTEGER Y GARANTIZAR PROVISIONALMENTE, EL OBJETO DEL PROCESO Y LA EFECTIVIDAD DE LA SENTENCIA. POR OTRO LADO, SE CONSIDERÓ QUE LA MEDIDA CAUTELAR NEGATIVA DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROCEDERÁ SIEMPRE Y CUANDO PUEDA COMPROBARSE LA VULNERACIÓN DE LAS DISPOSICIONES INVOCADAS EN LA DEMANDA O EN LA SOLICITUD DE LA MEDIDA, LA CUAL PUEDE SURGIR DE LA CONFRONTACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO CON LAS NORMAS SUPERIORES SEÑALADAS COMO VIOLADAS, EN LAS QUE EL ACTO DEBÍA FUNDARSE, O DEL ESTUDIO DE LAS PRUEBAS ALLEGADAS CON LA SOLICITUD.
TEMAS ESPECÍFICOS:MEDIDAS CAUTELARES, DEMANDA, PROCESO, DEBERES DEL JUEZ, JUEZ, CRITERIO DEL JUEZ, MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO LABORAL
Auto 2014-02335/0998-2015 de mayo 10 de 2018
Expediente: 250002342000201402335 01 (0998-2015)
Demandante: John Jairo Velásquez Cárdenas
Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República(1)
Asunto: Medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó una pensión de vejez
Decisión: Revoca auto del 22 de enero de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125(10), 236(11) y 243(12) de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto de 22 de enero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, expedidos por FONPRECON, por los que se reliquidó una pensión de jubilación conforme a lo establecido en la Sentencia C-258 de 2013 y se negó la solicitud de inaplicación de la misma para el caso particular del señor John Jairo Velásquez Cárdenas.
De acuerdo con las disposiciones normativas referenciadas en precedencia, corresponde a la Sección Segunda, a través de la Subsección B, decidir la apelación presentada por la parte demandada contra el auto ya citado, para lo cual se fija el siguiente:
Esta Sala procederá a resolver las discrepancias formuladas por la parte accionada frente a la decisión del a quo, las cuales se condensan en determinar si se dan los elementos fácticos contemplados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.
En aras a resolver el problema jurídico planteado, la Sala adelantará un análisis de la Sentencia C-258 de 2013 emanada de la Corte Constitucional y de la regla jurisprudencial sentada por ésta respecto de los topes pensionales y el IBL utilizado para la liquidación de pensiones de altos dignatarios, para por último, examinar el caso en concreto a partir de una confrontación de los actos administrativos demandados y las normas superiores invocadas como vulneradas por el accionante. Una vez estudiado lo anterior, se emitirá un pronunciamiento respecto de la vocación de prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra el auto de 22 de enero de 2015, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó una medida cautelar de suspensión provisional.
Encuentra la Sala que uno de los motivos de inconformidad alzados por el recurrente, consiste en que la resolución demandada no puede ser enjuiciada por tratarse de un acto de ejecución. Sobre el particular se recuerda a la parte interesada, que el estudio de la naturaleza del acto administrativo acusado es propio de la etapa de admisión de la demanda, y que de estar en desacuerdo con la decisión adoptada en el auto admisorio, contaba con el recurso de reposición para atacarla(13). No obstante, por haber sido planteado este argumento en el escrito de apelación, se estudiará como cuestión previa.
Naturaleza del acto acusado.
En cuanto a la inconformidad elevada por el recurrente, según el cual el a quo omitió estudiar su argumento relativo a que la Resolución 0443 de 12 de julio de 2013 no es susceptible de ser demandada por ser un acto de ejecución; advierte la Sala que si bien es cierto que el auto apelado únicamente enuncia la existencia del mismo y no analiza su procedencia; éste no tenía vocación de prosperidad, como se explicará seguidamente.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que aquellos actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en tal medida tampoco pueden ser objeto de acciones judiciales; toda vez que ello implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En efecto, esta corporación ha señalado que, aún si en gracia de discusión se permitiera la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia y a su vez implicaría la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones. Al respecto se pronunció esta Sección en sentencia de 6 de marzo de 2003, con ponencia del consejero de Estado Nicolás Pájaro Peñaranda, así:
Si no fuera de esta manera, todo acto dictado en cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del conflicto y desconocería la cosa juzgada, ya que la sentencia judicial, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa juzgada”(14) (subraya y negrilla en el texto).
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser controvertidos judicialmente, bajo la condición de que se pruebe que la administración pública se aparta del alcance de la providencia judicial. Así, se busca salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados, quienes pueden verse afectados en virtud de la interpretación o aplicación irrazonable o arbitraria de una sentencia judicial por parte de una autoridad pública. Así, ha manifestado el Consejo de Estado:
“Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”(15).
La anterior posición fue reiterada por esta Sala en sentencia de 25 de mayo de 2017, proferida dentro del proceso de radicación interna 1183-2016, con ponencia de la suscrita consejera. Por lo tanto, bajo el anterior supuesto, se tiene que la Resolución 443 de 2013 si puede ser objeto de control de legalidad, y en razón de ello el argumento del recurrente no ostenta vocación de prosperidad.
4.2. El decreto de una medida cautelar consagrada en la Ley 1437 de 2011 no implica prejuzgamiento.
El motivo de inconformidad principal expuesto por el accionante en su escrito de apelación, consiste en que al decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, el a quo incurrió en un prejuzgamiento del sub lite. Así las cosas, en cuanto a la procedencia de las medidas cautelares y la posible existencia de un prejuzgamiento por parte del tribunal de primera instancia, la Sala en forma previa al análisis a que hubiere lugar, dejará sentadas las bases frente a la procedibilidad de dicha herramienta procesal.
Así las cosas, tal como se ha hecho en otras oportunidades,(16) a continuación el despacho expondrá de manera resumida los aspectos más relevantes de las medidas cautelares:
Establece el artículo 229, inciso 1º, de la Ley 1437 de 2011,(17) que:
Se colige de las normas trascritas, que la medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, la cual puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas y/o en las que el acto debía fundarse, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
El Consejo de Estado se ha pronunciado en repetidas oportunidades respecto a la reforma que introdujo la Ley 1437 de 2011(18) al regular la institución de la suspensión provisional. Ha precisado la corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984(19) esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción”(20) de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011,(21) la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o “prima facie”(22).
Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011(23), artículo 231, establece la exigencia de que se acredite la trasgresión de las normas superiores, cuando ésta surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero a partir de una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sucinto y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no anticipa la decisión final.
En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011,(24) le confiere al juez un margen de estudio más amplio que aquél previsto por la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del juez contencioso administrativo en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
De tal forma que, en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011,(25) que establece que “la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”, el eventual decreto de una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, no implica prejuzgamiento, ni torna nugatoria la eventual sentencia que se profiera en el proceso, pues no se está tomando posición alguna respecto al fondo de la controversia; sino que se busca, precisamente, proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso.
4.3. La Sentencia C-258 del 2013 de la Corte Constitucional y la orden de reajuste automático de las mesadas pensionales al tope de 25 smlmv.
En este punto, procede la Sala a estudiar la Sentencia C-258 de 2013, en aras a establecer el ámbito de aplicación de la orden de reajustar las mesadas pensionales al tope de 25 smlmv.
Así las cosas, se encuentra que los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992(26), el cual reza:
Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal(27).
“PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto(28) devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.
En sustento de su acusación, los accionantes manifestaron que el régimen pensional previsto en la Ley 4ª de 1992, reglamentado por el Decreto 816 de 2002, desconocía los topes establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005(29), y en consecuencia era vulneratorio de los principios de igualdad material y sostenibilidad financiera, al otorgar prerrogativas a un sector privilegiado de la población, como lo son los congresistas y las altas dignidades. De tal forma que, en su criterio, se dio una discriminación positiva injustificada que ponía en peligro la seguridad social de la colectividad.
Por lo anterior, la Corte Constitucional para resolver los cargos elevados por los demandantes procedió a estudiar dos aspectos fundamentales para las pensiones de los congresistas cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993: La determinación del ingreso base de liquidación y los factores de liquidación en virtud del cual se liquidarían sus pensiones, y la aplicación de un tope a sus pensiones.
Respecto del primer aspecto estudiado, dicho tribunal indicó:
“4.3.5.6. Factores.
La Sala recuerda que las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto” contenidas en el inciso primero y en el parágrafo, respectivamente, del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 han sido interpretadas en el sentido que todos los ingresos que obtiene un beneficiario del régimen especial en el último año de servicios, deben ser tenidos en cuenta para el cálculo de su ingreso base de liquidación, independientemente de si tienen o no carácter remunerativo o si ellos fueron tenidos en cuenta para determinar las cotizaciones con destino al sistema de pensiones a cargo del antiguo servidor.
En vista de esta interpretación fruto del derecho viviente, las expresiones acusadas se tornan inconstitucionales, por las siguientes razones:
4.3.5.6.1. Las expresiones en comento permiten que un beneficiario del régimen especial bajo estudio pueda incluir en su ingreso base de liquidación ingresos sobre los que no hizo las respectivas cotizaciones al sistema y que ni siquiera constituían salario, en detrimento del principio de solidaridad que rige la seguridad social y los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de la sentencia de la Corte Constitucional C-608 de 1999 que tienen efectos erga omnes.
En efecto, el principio de solidaridad en la seguridad social, como ya se explicó, tiene dos implicaciones: (i) la obligación de los afiliados al sistema de contribuir a su financiación de acuerdo con sus capacidades, de tal forma que los que más ingresos tienen contribuyan en mayor medida a financiar el sistema y (ii) la obligación del sistema, a su turno, de brindar protección especial a los sectores más pobres y vulnerables, quienes por sus propios medios probablemente no podrían enfrentar las contingencias frente a las que la seguridad social ofrece amparo. Esta exégesis de la solidaridad fue además acogida por el Acto Legislativo 01 de 2005, cuyo inciso 6 expresamente dispone: “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.
Con fundamento en razonamientos similares, en la Sentencia C-608 de 1999, esta corporación precisó que para el cálculo de la pensión de los favorecidos por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, no puede tenerse en consideración cualquier “asignación” percibida, sino solamente aquellos emolumentos que tienen carácter remunerativo.
En este caso y de conformidad con lo expuesto, la Sala observa que las expresiones referidas desconocen las dos dimensiones de la solidaridad, pues, por una parte, permiten la existencia de afiliados al sistema que no contribuyen de acuerdo con su nivel de ingresos real, y por otra, en lugar de favorecer a los sectores más vulnerables, brinda una ventaja para el cálculo de la pensión a personas que de hecho ya se encuentran en una mejor situación dentro del grupo de potenciales beneficiarios del sistema pensional.
4.3.5.6.2. Además, al igual que lo que ocurre con la regla de beneficiarios, las expresiones citadas, en tanto permiten la entrega de subsidios públicos a personas que no son merecedoras de ellos desde el punto de vista de la seguridad social y los principios del Estado Social de Derecho, sacrifica el cumplimiento de metas de cobertura y universalidad. Esto va en detrimento del mandato de progresividad en el ámbito de los derechos sociales.
Al extender los factores más allá de lo estipulado en los referentes constitucionales, el cálculo de las pensiones en ciertos casos condujo a pensiones de una cuantía muy elevada que solo podían ser financiadas con subsidios públicos más altos, en términos absolutos y porcentuales, que los asignados a las demás pensiones reconocidas en el sistema.
4.3.5.6.3. En este orden de ideas, además de reiterar lo expuesto en la Sentencia C-608 de 1999, las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto” contenidas en el inciso primero y en el parágrafo, respectivamente, del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, serán declaradas inexequibles.
4.3.5.6.7. ingreso base de liquidación.
El precepto acusado señala que el ingreso base de liquidación será el “ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista”. Pese a la adopción de la Ley 100 y la configuración expresa del régimen de transición en su artículo 36, en la actualidad se sigue aplicando esa regla de ingreso base de liquidación, por las razones expuestas en apartes previos. La Sala encuentra que las expresiones aludidas son inconstitucionales, por las razones que siguen:
4.3.5.571.(sic) La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993(30), tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de ingreso base de liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad.
4.3.5.7.2. De otro lado, tal como ocurre con el tema de factores, la regla que se viene aplicando de ingreso base de liquidación conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados, con desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad. En efecto, el cálculo de las pensiones en ciertos casos con base en dicha interpretación del ingreso base de liquidación condujo a pensiones de una cuantía muy elevada que sólo podían ser financiadas con subsidios públicos más altos, en términos absolutos y porcentuales, que los asignados a las demás pensiones reconocidas en el sistema. El caso extremo es el de las pensiones basadas en el ingreso mensual promedio de un periodo muy breve en comparación con toda la vida laboral del beneficiario.
4.3.5.7.3. Por último, de conformidad con lo antes expuesto, la transferencia de recursos a la que la regla de ingreso base de liquidación conduce, también impone un sacrificio claramente desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
4.3.5.7.4. Con fundamento en estas razones, la expresión “durante el último año” será declarada inexequible”.
De tal manera que, según lo indicó la Corte en la providencia que se estudia, el IBL no fue un aspecto sometido a transición por parte de la Ley 100 de 1993; y en tal medida se debe aplicar lo dispuesto en ella para efectos de su cálculo. Además, no pueden incluir todos ingresos que obtiene un beneficiario del régimen especial en el último año de servicios.
Así las cosas, la mencionada providencia se refiere a la implementación de topes en el monto de las pensiones; en los siguientes términos:
“4.3.5.9. Topes.
Finalmente, recuerda la Sala que la ausencia de una disposición expresa sobre el valor máximo de las mesadas que pueden reclamar los favorecidos por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, ha conducido a que en la actualidad tales mesadas se paguen sin un tope máximo.
La ausencia de topes en el régimen especial al que da lugar el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, entre otras causas, conduce a la existencia de pensiones con mesadas muy por encima del promedio nacional, financiadas con recursos públicos en un porcentaje también muy superior al de los subsidios que se destinan al pago de otras pensiones, y que además favorecen a un grupo de personas que no pertenece a los sectores más pobres, vulnerables y débiles, sino que, por el contrario, incluso podría afirmarse, hace parte de los sectores en las mejores condiciones socio-económicas.
En vista de lo anterior, parte del espíritu del Acto Legislativo 01 de 2005 fue establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4ª de 1976, el legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media. Más recientemente, el artículo 5º de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005.
En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente”.
De la lectura del aparte jurisprudencial transcrito, se encuentra que los topes pensionales recogidos por el Acto Legislativo 01 de 2005 deben ser aplicados cuando la norma especial no prevea un límite cuantitativo a las mesadas.
Seguidamente, el máximo tribunal constitucional adelantó un estudio de la situación pensional en Colombia, coligiendo que el monto de los subsidios con dineros públicos destinados a las pensiones más altas era desproporcionado en relación con aquél destinado a las más bajas. Así, indicó que la interpretación que las autoridades administrativas le estaban dando al régimen pensional dispuesto en la Ley 4ª de 1992 constituía una vulneración de los principios señalados por los accionantes de igualdad, solidaridad y sostenibilidad financiera, y del derecho a la seguridad social. En sustento de lo anterior, manifestó:
“5. Examen de constitucionalidad de las ventajas otorgadas por el régimen previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Como se expondrá a continuación, la Sala encuentra que el precepto demando tal como viene siendo interpretado por el derecho viviente desconoce los artículos 13 y 48 superiores, este último adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, por cuatro razones principales:
4.3.5.1. Permite que personas cobijadas por el régimen de transición, que no estaban afiliadas al régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 el 1º de abril de 1994, puedan beneficiarse de él si posteriormente fueron elegidas o nombradas congresistas, magistrados de Altas Cortes o en cargos a los que se extiende el régimen. Por tanto, esta interpretación conduce a que personas que no tenían una expectativa legítima de pensionase según las reglas del régimen bajo estudio, sean protegidas por el régimen de transición, es decir, extiende un tratamiento diferenciado basado en la protección de expectativas próximas a un grupo de personas que no tenían una expectativa amparable bajo ese principio, lo que desconoce el principio de igualdad.
4.3.5.2. La interpretación vigente del precepto también lesiona el principio de igualdad, ya que conlleva a que un grupo de personas que pertenecen a los sectores mejor situados económicamente dentro de la población, sean favorecidos por ventajas también económicas de las que no gozan el resto de la población pensionada y que además suponen un alto subsidio con recursos públicos; en otras palabras, el precepto contiene un tratamiento diferenciado favorable en beneficio de un grupo que ya está en mejores condiciones que los demás grupos comparables. El tratamiento favorable se tradujo, en razón del derecho viviente, en que la brecha entre la pensión promedio y la pensión reconocida al amparo del artículo 17 fuera manifiestamente desproporcionada.
4.3.5.3. Al permitir que los recursos de la seguridad social no se destinen con prelación a los sectores más pobres y vulnerables, sino a personas con altos ingresos, cuyas cotizaciones carecen de una relación de correspondencia con el monto de la pensión que les fue reconocida, el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 según el derecho viviente también vulnera el principio de solidaridad.
4.3.5.4. Por último, la forma como viene siendo interpretada la disposición, conduce a la existencia de ventajas claramente desproporcionadas a favor de un grupo de personas en una situación socio-económica mejor que la del resto de la población, y que implican un sacrificio injustificado de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, así como un obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su vejez en condiciones de alta vulnerabilidad”.
En suma, la Corte señaló que:
i) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, permitía que personas que no tuvieran una expectativa legítima de pensionarse según las reglas del régimen contenido en la norma demandada, pudieran beneficiarse de él, lo que devenía en una conculcación del principio de igualdad.
ii) Se beneficiaba a un sector privilegiado de la población mediante recursos públicos, otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el resto de la población pensionada.
iii) Se vulnera el principio de solidaridad, toda vez que los recursos de la seguridad social no se asignan a la población más vulnerable, sino a personas con altos ingresos.
iv) Se presenta un sacrificio infundado de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que presiden la seguridad social, y un obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su vejez en condiciones de alta vulnerabilidad.
Así las cosas, para esta corporación el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992, consagraba una prerrogativa desproporcionada en favor de congresistas y altas dignidades. Al respecto pronunció:
“Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio”.
En consonancia con las consideraciones expuestas, la Corte declaró la inexequibilidad de las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, del inciso 1º del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al igual que “por todo concepto”, consagrada en su parágrafo, pues permitían que para determinar la liquidación de la pensión de los congresistas, se tuvieran en cuenta ingresos sobre los cuales no se hicieron aportes al sistema y no constituían salario, en detrimento del principio de solidaridad.
En virtud de garantizar la protección de los principios de sostenibilidad financiera y de igualdad, la corporación declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones restantes en el artículo demandado, en el entendido que:
“3 Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:
(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.
Entonces, de acuerdo con el texto en cita, a las pensiones reconocidas conforme al régimen contenido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, estaban exentas de tope en virtud del Decreto 816 de 2002, ordenando que se les aplicara a partir del 1º de julio de 2013, y en consecuencia no pueden sobrepasar de 25 smlmv, tal como se aprecia en el numeral 3º ordinal iv).
Una vez definido lo anterior, la Corte estableció los parámetros para la implementación de los límites constitucionales impuestos al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, así:
“Quinto. En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia”.
Es decir, que los efectos de la sentencia serían inmediatos y en su virtud se debía proceder a reajustar de forma automática las pensiones otorgadas bajo el amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Sin embargo, posteriormente la Corte Constitucional, en las sentencias SU-230 de 2015 y 395 de 2017, hizo alusión a la Sentencia C-258 de 2015 alrededor de otros regímenes pensionales, como se procederá a explicar.
En primer lugar, se tiene que el fallo de constitucionalidad SU-230 de 2015, con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, aclaró la regla jurisprudencial sentada en la Sentencia C-258 de 2013 y su alcance, en lo que respecta a las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el IBL con el cual éstas debían ser liquidadas, así:
“2.6. El precedente establecido en la Sentencia C-258 de 2013.
Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013(31) fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes especiales.
En esta providencia la Sala Plena de la Corte Constitucional, conoció la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, según la cual, los ciudadanos demandantes alegaban que (i) la mesada pensional que pueden reclamar los beneficiarios de aquella disposición no está sujeta al tope establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005, (ii) no es proporcional a las cotizaciones efectuadas al sistema durante su vida laboral, (iii) la forma de liquidar el ingreso se toma a partir del último año de servicio y no como lo consagra el régimen general de pensiones y (iv) el incremento anual se hace en relación con el salario mínimo a diferencia de todas las demás mesadas pensionales que son reajustadas de conformidad con el índice de precios de consumidor (IPC). Con base en lo anterior, señalaron que la norma demandada permitía a los cobijados por dicho régimen, acceder a prestaciones económicas, bajo condiciones más favorables que el resto de la población.
Inició su examen de constitucionalidad refiriéndose al alcance del control constitucional rogado de las leyes. En esta materia, la Corte manifestó que su análisis debía limitarse a la norma acusada y a los cargos propuestos por el demandante, razón por la cual no puede ejercer un control oficioso de constitucionalidad. En la providencia C-258 de 2013, advirtió que el alcance de este control, se circunscribía al régimen pensional especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los congresistas y los demás servidores señalados. De ese modo, la Corte consideró necesario examinar el texto del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 tanto en su perspectiva literal como también a partir del alcance resultante del derecho viviente, es decir, sus contenidos normativos según “la manera como la disposición está siendo aplicada, ya sea por las autoridades administrativas o por los jueces”.
“(i) son beneficiarios del régimen especial de congresistas y magistrados, en virtud del régimen de transición, no sólo aquellos que al 1 de abril de 1994, momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993, ostentaban tal calidad, sino también aquellos que adquirieron con posterioridad tal dignidad (claro está con la condición que también se encontraran en el régimen general de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993), (ii) el ingreso base de liquidación aplicable es lo devengado durante el último año por todo concepto, y no los diez últimos años como lo consagraba el régimen general dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, (iii) a pesar que la Sentencia C-608 delimitó el alcance de los factores de liquidación, algunas autoridades judiciales continuaron tomando como referencia todos los rubros recibidos por los congresistas, sin tener en consideración ni su carácter remunerativo del servicio, ni lo referido a lo recibido específicamente por cada beneficiario del régimen, (iv) en la actualidad las mesadas pensionales no se encuentran sometidas a un tope y (v) su incremento anual se hace de conformidad con el aumento del salario mínimo, y no como lo señala el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993”.
Concretamente, respecto a los cargos dirigidos contra la expresión ingreso base de liquidación (IBL) del régimen especial de congresistas y demás servidores públicos a los que le es aplicable el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, la Corte encontró lo siguiente:
“La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la transición, que no fue prevista originalmente por el legislador al expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993(32), tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de ingreso base de liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad.
Así pues, la Sentencia C-258 de 2013(33), fijó unos parámetros determinados para el régimen especial dispuesto en la Ley 4ª de 1992, pero además, estableció una interpretación sobre la aplicación del IBL a los regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100. En esa medida, Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resultaba contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 cuando, además, (iii) existía falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto, además, (v) es incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio.
(…) 2.6.3.2. Cabe recordar que la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-078 de 2014, denegó el amparo solicitado por el ciudadano Miguel Santos García Ramírez, quien alegó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, así como Caprecom, incurrieron en una causal de procedencia de tutela contra providencia judicial, al desconocer el régimen especial que se basa en el sistema de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto se tomó como base para liquidar la pensión, el promedio de lo devengado en los últimos 10 años, y no el ingreso base de liquidación, que corresponde a lo devengado en el último año de servicio, tal y como lo disponen las normas especiales que rigen para las pensiones de los trabajadores de la extinta Telecom.
En aquella decisión, la Sala de Revisión realizó un análisis sobre la interpretación constitucional que se ha hecho del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto concluyó que la Sala Plena de la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación —IBL—. En palabras de la Sala Segunda de Revisión:
“4.3.3. En la Sentencia C-258 de 2013, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100/93, la Corte determinó que el cálculo del ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la concesión de una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley 100, en la medida que el beneficio otorgado, como se señaló en un principio, consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. Situación distinta se presenta respecto del ingreso base de liquidación, puesto que este no fue un aspecto sometido a transición, como se deriva del tenor literal del artículo 36 de la ley mencionada(34).
4.3.5. De lo anterior, se puede colegir que esta corporación al estudiar la constitucionalidad de la norma demandada en esa oportunidad (art. 17 Ley 4ª de 1992), fijó unos parámetros de interpretación para la aplicación del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100/93, especialmente en lo relacionado en su inciso 3º, que establece el modo de calcular el ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios del tránsito normativo; interpretación constitucional que no resulta ajena al presente caso, más aun, cuando el conflicto versa sobre la aplicación integral del régimen especial del que era beneficiario el accionante, y del régimen de transición mencionado”.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala comprobó que el actor era beneficiario del régimen de transición, y por ende, debía aplicarse los requisitos del régimen especial al cual pertenecía antes de la Ley 100. No obstante, afirmó que el ingreso base de liquidación debía ser el dispuesto en el régimen general. De ese modo, la Sala de Revisión resaltó el hecho de que la Sala Plena de esta corporación fijó un parámetro de interpretación del artículo 36 de la Ley 100, a través de la Sentencia C-258 que era relevante para el caso concreto, especialmente, en lo relacionado con la aplicación de la norma pertinente para establecer el ingreso base de liquidación de la pensión de vejez. Por consiguiente, resolvió que “no se estructuró el defecto sustantivo alegado, por cuanto, la decisión de la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral— adoptada dentro del proceso laboral promovido por el actor en contra de Caprecom, no es contraria a la interpretación fijada por la jurisprudencia constitucional en lo relacionado con la norma que se debe tener en cuenta para establecer el ingreso base de liquidación, pues el alto tribunal de la jurisdicción ordinaria laboral reconoció que los requisitos de edad, cotizaciones y monto de la pensión se deben regir por la norma especial que estaba vigente a la entrada en vigencia del régimen de transición, en tanto, el ingreso base de liquidación será el determinado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100/93”.
La Sala Plena al conocer dicha solicitud, mediante Auto 326 de 2014(35) decidió denegar la petición de nulidad, por cuanto consideró que no se configuraba el desconocimiento del precedente toda vez que no existía, antes de la Sentencia C-258 de 2013, un pronunciamiento de constitucionalidad expreso de Sala Plena sobre la interpretación del monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición. En efecto advirtió que al no existir esta interpretación, se entendía que estaba permitida aquella que a la luz de la Constitución y la ley, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma razonada y suficientemente justificada. Aclaró que de las sentencias emitidas por la Sala Plena sobre el tema (C-168 de 1995, C-1056 de 2003, C-754 de 2004) ninguna se había referido a las disposiciones de monto y base de liquidación dentro del régimen de transición, y en ese orden, el precedente fijado por la Sala Plena en este aspecto, debía ser el formulado en la Sentencia C-258 de 2013.
3.2.2.6. A partir de las anteriores razones, la Sala Plena considera que la solicitud de nulidad no está llamada a prosperar, por cuanto la Sala Segunda de Revisión de Tutelas no cambió la jurisprudencia constitucional en vigor, relativa a la interpretación del inciso 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en lo atinente a la forma de liquidar el monto y el ingreso base de liquidación, sino que, por el contrario, siguió en estricto rigor la interpretación fijada por la Sala Plena en la Sentencia C-258 de 2013, que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y que establece, preciso es reiterarlo, que el monto y el ingreso base de liquidación se calculan bajo presupuestos diferentes, el primer concepto, bajo el régimen especial del que fuese beneficiario el afiliado antes de la entrada en vigencia del tránsito normativo, y el segundo, siguiendo lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100/93”.
2.6.4. De esa forma, la Sala Plena mediante el estudio de la solicitud de la nulidad de la tutela T-078, reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la Sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”.
Así las cosas, se concluye que la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Auto 326 de 2014(36), al resolver un recurso de anulación contra una sentencia de tutela,(37) estableció que conforme a la Sentencia C-258 de 2013, los beneficios del régimen de transición únicamente aluden a los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; excluyendo expresamente su aplicación ultractiva al ingreso base de liquidación. Tal posición fue recogida por la Sentencia SU-230 de 2015; toda vez que, en su criterio, dicha corporación no se había pronunciado antes de dicho fallo en sede de constitucionalidad, acerca de la interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 199. Señaló en consecuencia, que el IBL no es un elemento del régimen de transición. Entonces, dijo la Corte que en virtud de la facultad que tiene su Sala Plena para establecer cambios jurisprudenciales, la interpretación de la Sentencia C-258 de 2013, aclarada por el mencionado auto interlocutorio, es de obligatoria observancia.
Posteriormente el tribunal constitucional se pronunció en Sentencia SU-395 de 2017, con ponencia del magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, respecto de las pensiones de regímenes especiales aplicables por transición y la interpretación que se le debía dar al concepto de “monto” en relación con el IBL. En este sentido, esta providencia estableció:
“Ahora bien, esa garantía de poder recibir un monto de pensión igual, no se traduce automáticamente en la tesis de que una ley nueva no pueda consagrar reglas diferentes en la materia, siempre y cuando los extremos de la expectativa legítima no se vean reducidos al punto de hacer nugatorio o aparente el derecho al régimen de transición(38). Así, para la creación, funcionamiento y sostenimiento de un nuevo sistema es necesario contar con reglas que garanticen los principios que lo sustentan, entre ellos, la sostenibilidad financiera del mismo. De manera que lo liquidado debe ser proporcional a lo cotizado. Por esta razón, se estableció en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, un ingreso base de liquidación para quienes fueren beneficiarios del régimen de transición.
Conforme con ello, se ha entendido en sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, que cuando el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se refiere a “monto de pensión” como una de las prerrogativas que se mantienen del régimen anterior, está refiriéndose al porcentaje aplicable al ingreso base de liquidación. Lo anterior, tiene sentido no sólo desde el punto de vista del lenguaje sino también con fundamento en el alcance, finalidad y concepto del régimen de transición.
En la medida en que si el inciso tercero de la norma bajo análisis expresamente establece cuál debe ser el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del régimen de transición, entonces el monto se refiere al porcentaje aplicable a esa base que será el señalado por la normativa anterior que rija el caso concreto. En igual sentido, los factores salariales, al no determinar el monto de la pensión sino parte de la base de liquidación de la misma, serán los señalados por la normativa actual, en este caso, por el Decreto 1158 de 1994.
A través de las Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, a la Corte Constitucional le correspondió estudiar la constitucionalidad de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sin dejar lugar a dudas sobre el alcance del inciso tercero, en cuanto a que el mismo determina el ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición en los términos de los incisos primero y segundo.
Tratándose de los servidores del Estado, como es el caso de los que se regían por la Ley 33 de 1985, salvo algunos casos exceptuados, la regla es el traslado al régimen general de pensiones. En efecto, el artículo 273 de la Ley 100 de 1993, al determinar el régimen aplicable a los servidores públicos, estableció que se podrán incorporar “respetando los derechos adquiridos a los servidores públicos, aún a los congresistas, al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”. Con esta disposición ya se cumplió. El Decreto 691 de 1994 incorporó al sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los funcionarios de la rama ejecutiva, nacional, departamental, municipal, a los servidores públicos del Congreso, a la rama judicial, Ministerio Público, Fiscalía, Contraloría, Organización Electoral. Particularmente, se indicó que para ellos la vigencia del sistema general de pensiones comenzó a regir, en el orden nacional, el 1o de abril de 1994.
Sin embargo, el decreto citado reiteró que hay un régimen de transición, que por lo tanto se torna inalterable: “Artículo 4o. Los servidores públicos que seleccionen el régimen de prima media con prestación definida, estarán sujetos al régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás disposiciones que lo reglamentan”. De manera que las consideraciones esbozadas sobre la interpretación de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, son aplicables al caso concreto y, en general, a quienes se regían por la Ley 33 de 1985. No obstante todo lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia impugnada, interpretó dichas disposiciones de manera evidentemente contraria a como ha sido esbozado, desconociendo lo establecido expresamente por el legislador, así como lo dispuesto en la Sentencia C-168 de 1995.
A este respecto, la sentencia impugnada concluyó que el inciso tercero sólo se habilita cuando el régimen anterior aplicable en el caso concreto no establece una norma expresa que determine el ingreso base de liquidación. Así las cosas, encontró también que el monto de la pensión incluía no sólo la tasa de reemplazo, sino también el ingreso base de liquidación, los factores salariales y los demás elementos constitutivos de la liquidación. Perspectiva bajo la cual se advierte un defecto sustantivo por desconocimiento del texto legal al otorgarle un alcance no previsto por el legislador, acompañado además de una violación directa de la Constitución.
Y aun cuando en sentencias de tutela posteriores a la Sentencia C-168 de 1995 se haya ordenado la reliquidación de pensiones al entender que la expresión “monto de la pensión” incluía ingreso base de liquidación, éstas simplemente ostentan un efecto inter-partes que no tiene la virtualidad de subsanar el defecto advertido en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El Acto Legislativo 01 de 2005, en su inciso 6, introdujo la regla ya consagrada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la cual, Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Y, en cuanto al régimen de transición, hizo remisión a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La Sentencia SU-1073 de 2012, al estudiar la cuestión de la indexación de la primera mesada pensional, concluyó que ésta sólo podrá realizarse sobre el pago de las mesadas que no haya prescrito en los términos del Código Sustantivo del Trabajo (tres años).
En este orden de ideas, es posible concluir que de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del sistema de seguridad social, correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni los factores salariales previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Por último, cabe recordar que la Sentencia C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 sobre régimen especial de congresistas y magistrados de Altas Cortes, sostuvo que, no obstante que el Acto Legislativo 01 de 2005 haya respetado la existencia de un régimen de transición en materia pensional, “impuso límites temporales y materiales. En cuanto a los beneficios y condiciones, la reforma constitucional remitió a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, disposición que establece que los beneficiarios del régimen de transición tendrán derecho a que se les apliquen las normas pensionales anteriores, en relación con la edad, el tiempo de cotización o servicios prestados, y el monto de la pensión, entendido como tasa de remplazo. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez, se sujetan a las disposiciones contenidas en el sistema general de pensiones””.
De la providencia transcrita se desprende que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 únicamente implica que a sus beneficiarios se les aplique el régimen anterior en relación con la edad, el tiempo e servicio y la tasa de remplazo. Es decir, que reiteró la posición adoptada en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, según la cual las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez, como por ejemplo el IBL, serán las dispuestas por el sistema general de pensiones.
4.4. Las sentencias de la Corte Constitucional como fuente formal de derecho.
Encuentra esta Sala que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los precedentes jurisprudenciales en materia de constitucionalidad, emanados de dicha corporación, son de obligatoria aplicación.
Así la cosas, en Sentencia C-539 de 2011(39), la Corte dijo:
“En síntesis, respecto de la obligatoriedad de la jurisprudencia constitucional, se reitera aquí, que esta se fundamenta en (i) el respeto al principio de la seguridad jurídica, el cual implica el respecto por las normas superiores y la unidad y armonía de las demás normas con éstas, de manera que al ser la Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, “sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la Carta”; (ii) la diferencia entre decissum, ratio decidendi y obiter dicta, ratificando la obligatoriedad no solo de la parte resolutiva sino de los contenidos de la parte motiva de las sentencias, en el control abstracto de constitucionalidad como en el concreto, que son determinantes para la decisión o constituyen la ratio decidendi del fallo; y (iii) las características de la ratio decidendi y, por tanto, de la jurisprudencia como fuente de derecho, por cuanto “la ratio decidendi de las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida en que se proyecta más allá del caso concreto, tiene fuerza y valor de precedente para todos los jueces en sus decisiones, por lo que puede ser considerada una fuente de derecho que integra la norma constitucional”(40).
En igual sentido, se encuentra que en Sentencia C-634 de 2011(41) reiteró la posición adoptada en el anterior fallo, en el sentido de que sus sentencias de constitucionalidad son reconocidas como fuente formal de derecho en el ordenamiento jurídico colombiano. Además, manifestó que las autoridades administrativas siempre deben acatar este precedente. En este sentido, la Corte dijo:
“El carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional para las autoridades 11. El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto. 7 Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.
No sucede lo mismo cuando se trata de autoridades administrativas. En este caso, habida cuenta que esos funcionarios carecen del grado de autonomía que sí tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción de apartarse del mismo. Ello en el entendido que la definición, con fuerza de autoridad, que hacen las altas cortes del contenido y alcance de los derechos y, en general, de las reglas constitucionales y legales, resulta imperativa para la administración”.
En concordancia con lo anterior, en la Sentencia SU-230 de 2015, por la cual se aclara la regla jurisprudencial contenida en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte revisa el concepto de “precedente”, y manifiesta:
“(…) el precedente, a diferencia de un antecedente, no es orientador sino de obligatorio cumplimiento, más tratándose de las sentencias emanadas por la Corte Constitucional, máximo órgano vigilante de la Constitución Política(42). Al respecto la Corte ha señalado las siguientes razones para establecer la vinculatoriedad de los precedentes:
“La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el concepto de ‘ley’ ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción(43).
La segunda razón se desprende de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe(44). El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica(45), igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad(46) en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales(47). En palabras de la Corte Constitucional:
‘La fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser ´razonablemente previsibles`; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico’(48).
La tercera razón es que la respuesta del precedente es la solución más razonable que existe hasta ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un juez, ante circunstancias similares, decide apartarse debe tener unas mejores y más razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el mismo problema jurídico o similares. En ese orden la doctrina ha establecido como precedente: ‘tratar las decisiones previas como enunciados autoritativos del derecho que funcionan como buenas razones para decisiones subsecuentes’ y ‘exigir de tribunales específicos que consideren ciertas decisiones previas, sobre todo las de las altas cortes, como una razón vinculante’(49) (énfasis de la Sala)”.
2.5.2. Concretamente, sobre la relevancia de los precedentes constitucionales, la Corte en Sentencia T-656 de 2011(50) afirmó que “(…) el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata de jurisprudencia constitucional, en la medida en que la normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes del derecho, de modo que las decisiones que determinan su alcance y contenido se tornan ineludibles para la administración. No entenderlo así, resulta contrario a la vigencia del principio de supremacía constitucional”.
En lo referente a las sentencias de control abstracto de constitucionalidad, la obligatoriedad de la jurisprudencia se desprende de los efectos erga omnes y de la cosa juzgada constitucional. De un lado, cualquier norma que sea declarada inconstitucional por parte de la Corte por ser contraria a la Carta, debe salir del ordenamiento jurídico y no puede ser aplicada por ninguna autoridad. De otro lado, la ratio decidendi de todas las sentencias de control abstracto de constitucional —bien declaren o no inexequible una disposición— debe ser también atendida por todas las autoridades para que la aplicación de la ley sea conforme a la Constitución”.
Es así como, conforme a la jurisprudencia constitucional citada, las sentencias de control abstracto de constitucionalidad de la Corte Constitucional son fuente formal de derecho y en consecuencia, son de estricto cumplimiento por parte de las autoridades administrativas.
4.5. Del caso concreto.
En el sub lite se encuentra que el accionante, señor John Jairo Velásquez Cárdenas, ha demandado los actos administrativos por los cuales se le reajustó la pensión al tope máximo de 25 smlmv, al considerar que estos vulneran los artículos 13, 29, 48, 53 constitucionales; así como el artículo 48 de la Ley 270 de 1996; el 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen pensional por el cual se le liquidó su pensión de jubilación, contenido en la Ley 71 de 1988. Así las cosas, acompañó con el libelo de la demanda, solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos acusados, cuya procedencia se entra a estudiar a continuación.
En tal medida, la Sala entra al confrontar los actos administrativos demandados con la orden impartida por la Sentencia C-258 de 2013, para determinar si con ellos se dio estricto cumplimiento a la misma como lo indica el recurrente, o si por el contrario, éstos excedieron el contenido de las partes motiva y resolutiva de la sentencia, como lo expresa la parte demandante.
De conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, FONPRECON expidió la Resolución 001 de 9 enero de 2008 “Por la cual le reconoce una pensión de jubilación por aportes de conformidad con lo establecido en la Ley 71 de 1988” al señor John Jairo Velásquez Cárdenas, en una cuantía de $ 6.153.734,14 a partir del 5 de septiembre de 2007, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio público si este fuere ulterior a dicha fecha. La mencionada pensión fue reliquidada mediante Resolución 1178 de 2009, en los términos establecidos por el Decreto 2709 de 1994 teniendo en cuenta el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios del señor John Jairo Velásquez, durante el cual ostentó la calidad de congresista, en una cuantía de $ 13.769.660,98 efectiva a partir del 5 de septiembre de 2007. Adicionalmente, se le reconoció por concepto de retroactividad, sin perjuicio de los descuentos a que hubiere lugar, la suma de $ 229.215.519,35.
Posteriormente, a través de la Resolución 0443 del 12 de julio del 2013, expedida por el director general de FONPRECON, por la cual se adoptaron las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 del 7 de mayo del 2013, proferida por la Corte Constitucional, se ordenó:
“” (…) Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere los 25 smmlv, que a partir del 1º de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 (…)”.
Inconforme con la decisión adoptada en dicha resolución, el señor John Jairo Velásquez Cárdenas el 15 de enero de 2014 interpuso solicitud de inaplicación de la Sentencia C-258 de 2013 para su caso particular, toda vez que su pensión no fue liquidada con base en la Ley 4ª de 1992, sino por la Ley 71 de 1988. Su petición fue resuelta por el Oficio 20142000006401 del 28 de enero del mismo año, proferido por el director general de FONPRECON, negando la petición. Este oficio contempla en sus antecedentes el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación por aportes reconocida al accionante; mientras que en su parte considerativa señala:
“La ratio decidenci de la decisión proferida por la Honorable Corte Constitucional en relación con los topes legales, evidencia claramente que bajo el amparo de ningún régimen legal, las pensiones que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública pueden superar el tope establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, así las cosas resulta imposible considerar que una mesada pensional reconocida al tenor de lo previsto por la Ley 71 de 1988 y a la cual no se le aplicó tope en virtud de un decreto reglamentario del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992”.
De la lectura de la contestación de la entidad, se desprende que el decreto reglamentario al cual hace alusión su parte considerativa es el Decreto 816 de 2002 “Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión, recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras disposiciones en materia de pensiones”.
Se encuentra entonces, que el decreto ibídem regula lo relacionado con la reliquidación de pensiones para congresistas y los topes a las mesadas, en los siguientes términos:
“ART. 12.—Reliquidación de pensiones para congresistas en régimen de transición de congresistas. Para las personas que se encuentren en régimen de transición de congresistas, la reliquidación de la pensión por concepto de nuevos servicios no podrá ser inferior al 75% del ingreso promedio mensual que durante el último año calendario de servicio haya percibido dicho congresista. Para estos efectos el ingreso promedio mensual estará constituido por el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda, la prima de salud y la prima de servicios.
De conformidad con el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 19 de 1987, las personas en régimen de transición de congresistas que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar temporalmente a recibir, la pensión de jubilación que les había sido reconocida con anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social del Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en el ejercicio de sus funciones. Para que tengan derecho a esta reliquidación, será necesario que el nuevo lapso de vinculación al Congreso y de aporte al Fondo no sea inferior a un (1) año, en forma continua o discontinua. Para estos efectos, el Fondo dará aplicación al artículo 9º del Decreto 1359 de 1993 y las reservas que se deban trasladar por parte de la entidad que originariamente hubiere decretado la pensión serán las correspondientes a la pensión que el congresista percibía con anterioridad.
“ART. 17.—Congresistas en el régimen general de pensiones. <Artículo modificado por el artículo 1º del Decreto 1622 de 2002:>
La pensión de estos servidores no estará sujeta al límite de 20 salarios mínimos legales mensuales vigente previsto en el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando se pensionen en calidad de congresistas, esto es que teniendo esta condición, cumplan los requisitos para adquirir el status de pensionado o que el último tiempo servido o cotiza do fuere en esta calidad.
La tasa de cotización para los servidores de que trata esté artículo será la establecida en el régimen general de pensiones, sin someterse al límite de 20 salarios mínimos legales mensuales vigente.
En todo caso, a partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones de invalidez y sobrevivencia de todos los congresistas se someterán al régimen general de pensiones”.
Conforme a la norma en cita, la reliquidación de las mesadas pensionales de los congresistas corresponde al 75% del IBL correspondiente al último año de servicios cotizados al Fondo de Previsión Social del Congreso, y además, exime a las mesadas de los congresistas de la aplicación de topes pensionales consagrados en el régimen general de pensiones.
Así las cosas, como se señaló en líneas precedentes, se encuentra que la Sentencia C-258 se pronunció respecto de los topes pensionales, indicando que las mesadas pensionales no pueden superar los 25 smlmv, toda vez que exceder dicho valor causa un detrimento al erario, desconociendo el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad, proporcionalidad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo.
De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 genera.
En segundo lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa. (…)”
Por su parte, en el acápite decisorio del fallo, la Corte dicta:
“3. DECLARAR EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:
4. Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.
5. En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia”.
Del análisis global de la sentencia en cita en conjunto con las sentencias de unificación(51) que amplían y aclaran sus efectos, resulta claro que si bien en ella se alude únicamente al régimen pensional especial de la Ley 4ª de 1992, la regla jurisprudencial que crea se hace extensiva a todos los regímenes pensionales, en el sentido que en lo no previsto por el régimen especial, se aplicaría el régimen general. De forma tal, que al no existir una disposición expresa en el régimen especial por el cual se liquidó la pensión del accionante, le será aplicable el tope pensional de la Ley 100 de 1993.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que de la confrontación de los actos administrativos acusados, la normativa aplicable y las sentencias de la Corte Constitucional no se encuentra que exista la vulneración de las disposiciones invocadas por el accionante.
Lo anterior, por cuanto se encuentra que la Sentencia C-258 de 2013, conforme fue aclarado por las sentencias unificadoras SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, estableció una regla jurisprudencial consistente en que el IBL aplicable a los beneficiarios de regímenes especiales sería el dispuesto por la Ley 100 de 1993, y que además, ninguna pensión del sistema general de pensiones puede superar los 25 smlmv.
Por último, se recuerda que la inconformidad esbozada por el accionante respecto de la imposibilidad de enjuiciar actos de ejecución, como lo es la Resolución 433 de julio 12 de 2013, fue despachado por la Sala el acápite segundo de estas consideraciones; toda vez que los argumentos y cargos presentados por el demandante encuadran el caso en concreto bajo la excepción a la regla general de que éstos no pueden ser objeto de acciones judiciales.
En este estado, la Sala observa que en el presente asunto, a los doctores Carmelo Perdomo Cuéter y Cesar Palomino Cortés, se les aceptó impedimento(52) con fundamento en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso,(53) toda vez que integraron la Sala de Decisión que decretó la medida cautelar de suspensión provisional, objeto de estudio en esta providencia, cuando trabajaban como magistrados en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, esta Sala de Decisión se conformará con los consejeros de Estado William Hernández Gómez y Rafael Francisco Suárez Vargas.
1. REVOCAR el auto de enero 22 de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante el cual suspendió provisionalmente los efectos de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, a través de las cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República —Fonprecon— le reajustó una pensión de jubilación al señor John Jairo Velásquez Cárdenas, al tope de los 25 smlmv y le negó la solicitud de inaplicación de la Sentencia C-258 de 2013 en su caso particular, respectivamente, conforme las razones esgrimidas en la parte motiva de este proveído.
2. En su lugar, NIÉGASE la medida cautelar solicitada por el demandante en este proceso.
3. Por Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, devolver el expediente de la referencia al tribunal de origen.
1 En adelante FONPRECON.
10 “ART. 125.—Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.
11 “ART. 236.—El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)”.
12 “ART. 243.—(…) serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
13 Ley 1437 de 2011; Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.
14 Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003. C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Exp. 6058-01, citada en la sentencia de 25 de agosto de 2011. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Exp. 2008-00020-00.
15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, Exp. núm. 5934, actora Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda. C.P. Julio César Uribe Acosta.
16 Auto de 28 de julio de 2017, por el cual se decreta la suspensión provisional de un acto administrativo, Rad. 110010325000201600974 00 (4414-2016); Accionante: Jairo Benjamín Villegas Arbeláez, Accionado: Fondo Nacional del Ahorro.
17 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
19 Código Contencioso Administrativo.
20 “ART. 152.—El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
21 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
22 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de: (1) 24 de enero de 2014, expedido por el consejero Mauricio Fajardo en el expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (2) 29 de enero de 2014 proferido por el consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el expediente 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); (3) de 30 de abril de 2014, proferido por el consejero Carlos Alberto Zambrano, en el expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (4) de 21 de mayo de 2014, emitido por la consejera Carmen Teresa Ortiz en el expediente 11001-03-24-000-2013-0534-00 (20946); (5) de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015 con ponencia de la suscrita, emitido en el expediente 11001-03-15-000-2014-03799-00.
23 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
26 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
27 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 del 2013.
28 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 del 2013.
29 “Por el cual se adiciona el artículo 18 de la Constitución Política”.
30 El artículo 36 indica: “ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto).
31 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
32 El artículo 36 indica: “ART. 36.—Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto).
34 “La Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, al estudiar la constitucionalidad de la expresión durante el último año contenida en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, fijó una interpretación clara de la aplicabilidad del artículo 36 de la Ley 100/93, en lo relacionado con el cálculo del ingreso base de liquidación de las pensiones de las personas que fueran beneficiarias del régimen de transición, a saber: “En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36. Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de ingreso base de liquidación a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992; en vista de la ausencia de justificación, este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de igualdad”.
En ese orden de ideas, la Corte resolvió declarar inexequible la expresión cuestionada, condicionado el resto del precepto normativo, de conformidad con las siguientes conclusiones: “[e]n vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del legislador; (ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100, el legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema —de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100— la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas”.
35 M.P. Mauricio González Cuervo.
36 M.P. Mauricio González Cuervo.
37 Sentencia T-078 de 2014.
38 El interesado en el régimen de transición se acoge a él no solamente porque el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es muy claro y es una norma de orden público, sino porque se trata de un principio del derecho laboral, reconocido constitucionalmente en el artículo 53 de la Constitución que penetra en todo el ordenamiento laboral por ser su hilo conductor, y, además, porque en la Ley 100 artículo 11 y en la propia Constitución (art. 53) se establece el principio de favorabilidad. Consultar Sentencia T-235 de 2002.
42 “La supremacía del precedente constitucional se cimienta en el artículo 241 de la Constitución Política, el cual asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma de normas —principio de supremacía constitucional—. En efecto, esta corporación ha establecido que, como intérprete de la Constitución, las decisiones de la Corte Constitucional son obligatorias tanto en su parte resolutiva, como en su ratio decidendi, es decir, la regla que sirve para resolver la controversia. Por esta razón, si se desconoce el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, se “(…) genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica.” Cfr. Sentencias SU-168 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
43 En palabras de la Corte Constitucional: “La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía”. Cfr. Sentencia C-372 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
44 En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias SU-049 de 1999. M.P José Gregorio Hernández Galindo, SU-1720 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-468 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-162 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo.
45 Sobre este principio, es posible afirmar que el respeto del precedente se funda, principalmente, en el deber de un juez de fallar casos que presenten elementos fácticos y puntos en derecho similares, de manera igual, y no sorprender a los ciudadanos que acuden a la justicia, en virtud del respeto del principio de igualdad y la coherencia y estabilidad en el ordenamiento jurídico. Por ello, un juez, en el caso en que lo encuentre necesario, si se aparta de una decisión anterior aplicable al caso que tiene bajo conocimiento, debe justificar la nueva postura y descalificar las otras consideraciones que han sido base de anteriores decisiones.
46 La Sentencia C-104 de 1993 con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero, estableció el punto de partida jurisprudencial en relación con el derecho a la igualdad y las decisiones judiciales en los siguientes términos: “El artículo 229 de la Carta debe ser considerado con el artículo 13 ídem, de tal manera que el derecho a “acceder” igualitariamente ante los jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de los jueces y tribunales en situaciones similares”.
47 Ver Sentencia T-683 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “La actividad judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas, aspecto que implica que el funcionario determine en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y derivar de ella, por esta razón, efectos distintos”.
48 Cfr. Sentencia T-049 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Entre otras, sentencias T-086 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-161 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
49 Ver J. Bell. “Sources of Law”, en P. Birks (ed.) English Private Law, 1, Oxford University Press, pp. 1-29 (2000). Citado por Bernal Pulido, Carlos. “El Precedente en Colombia”. Revista de derecho del Estado. Universidad Externado de Colombia, pp. 81-94 (2008). Ver en el mismo sentido, “American Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P., pp. 80-83. (2005) “Casos que establecen una regla en la interpretación de una norma o situación concreta. Esto se identifica con los hechos, el problema jurídico, las consideraciones que sustentan y son relevantes para la decisión, y la solución que se declara para el caso. Para identificar un caso como precedente: stare decisis (casos previos que vinculan como precedente), ratio decidendi (la razón de ser de la decisión), obiter dicta (argumentos por decir que no son la razón de ser de la decisión ni son vinculantes para decisiones posteriores)” (traducción libre). “American Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P., pp. 80-83. (2005).
50 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
51 SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017.
52 Mediante autos obrantes a folios 149-150 y 178-159 del cuaderno de suspensión provisional, respectivamente.
53 “(…) Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.