Source: https://pt.scribd.com/document/127802163/Incendios-Florestais
Timestamp: 2020-07-03 11:27:00+00:00
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Análise Do Nivel de Ruido Em Itajai - SC - TISCHER,V.; GAIO, B. M. TONDELLO, L. L. M; TESTOLIN, R. C., 2008
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Artigo - Avaliação Do Risco de Incendio Nas Matas e Florestas de Portugal Continental
MOD 3127 Prevenção de incêndios florestais - scribd
Artigo - Análise Dos Incêndios Florestais Em Portugal e Avaliação Do ICRIF
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Manual Op Meios Aereos
A Distribuição Da Temperatura Em Portugal
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Gestão Incêndios Florestais
ALEXANDRE, José A. A. (1998) – Enquadramento jurídico dos incêndios
florestais em Portugal. Instituto de Estudos Geográficos da Universidade de
Arabescos luminosos, vermelhos, amarelos com reflexos e franjas violáceas
verdes-celestes, que dentro do triste bosque entrelaçam bizarras simetrias; longos cordões onde as chamas aqui e além se reúnem e acumulam: cúspidas abrasadas em que se atam línguas altíssimas, multiforcadas; leques negros de ramos já descarnados e resistentes ainda por um instante ao calor branco que os vai abater; grossos troncos próximos no nosso olhar que quase não suporta a violência daquelas cavernas de brasas vivas escavadas no seu negrume; folhagens carbonizadas, esparsas e suspensas por entre o fumo que aqui e além, mais ou menos espesso, mais ou menos ténue, vela o extraordinário espectáculo
(M. Soldati)
O presente trabalho constitui o relatório final de seminário em Geografia Física, tendo como objectivo o enquadramento jurídico dos incêndios florestais em Portugal, mas, para isso é necessário inserir o fenómeno dos incêndios florestais no conjunto interdisciplinar que se dedica ao seu estudo, estando na encruzilhada da protecção do ambiente, com o ordenamento do território e com implicações directas de ciências tão distintas, como seja a Física, a Química, a Economia, o Direito, a Geografia, etc.
Assim, para se proceder ao estudo da legislação existente em Portugal referente à problemática dos incêndios florestais será necessário que nos debrucemos sobre este fenómeno no seu conjunto, conhecendo, de forma sucinta as suas causas e consequências e as suas implicações nas políticas mais amplas de florestação, para depois se poder sintetizar e classificar a diversa legislação existente.
Apesar da problemática crescente dos incêndios florestais em Portugal, muito pouco se tem produzido, em
termos de investigação cientifica, neste domínio. Assim não são abundantes as obras de vulto sobre este tema, tendo que se recorrer a autores estrangeiros, nomeadamente franceses, que têm já alguma tradição nesta temática. Abundando sim, pequenos artigos, normalmente publicados em revistas ou comunicações apresentadas em congressos ou outro tipo de convenções com carácter de divulgação científica, mas na sua maioria já ultrapassados
e desactualizados.
No entanto, a produção cientifica no domínio dos incêndios florestais é bastante recente, sendo a maioria a partir da segunda metade da década de 1980, pois anteriormente, o fenómeno dos incêndios em floresta não atingia as dimensões actuais, sendo considerado um fenómeno natural para o qual pouco havia a fazer e em termos de número de incêndios e área ardida era insignificante. Mas a partir do inicio da década de 1980 esta situação altera-se enormemente e, assim começa-se a estudar a sua problemática e vários autores cada vez mais vão propondo medidas de atenuar os efeitos dessa calamidade.
No que concerne à legislação sobre incêndios florestais, através da consulta dos diplomas legais e regulamentares directa ou indirectamente ligados àquela temática, tenta-se fazer a sua caracterização nos seus múltiplos aspectos, desde os organismos e entidades com competências no fenómeno dos incêndios florestais, à reintegração de áreas ardidas, passando pelos preceitos legais ligados à prevenção, detecção e combate daquele fenómeno. Neste domínio passa-se o mesmo em relação ao que se disse anteriormente, pois se a legislação mais antiga ainda em vigor data do inicio do século (1901), trata do desenvolvimento e conservação dos povoamentos
florestais em traços gerais. No que respeita à sua conservação já se refere aos fogos florestais, mas considerado um mal menor, pois os principais agentes da sua destruição eram, normalmente, o furto ou o corte prematuro de árvores
e arbustos. E, foi nesta linha de conduta que se manteve a legislação até aos anos 80 com o aparecimento do surto dos grandes incêndios florestais, aparecendo, concumitantemente, legislação mais específica no domínio dos incêndios florestais, nomeadamente no que respeita à criação de organismos responsáveis pela sua prevenção, detecção e combate, bem como à recuperação das áreas ardidas, interrelacionando o fenómeno dos incêndios com
a arborização e a rearborização de forma a preveni-los e a melhor combatê-los.
No entanto, devido à própria posição de Portugal na Europa e no Mundo, não se esqueceu de dar especial relevância à legislação comunitária neste domínio, pois Portugal sendo Estado-membro da União Europeia tem que coadunar a sua legislação nacional com as directivas e regulamentos comunitários e, ao ser membro signatário de várias convenções internacionais no domínio da conservação da natureza não se pode deixar menosprezar a sua importância e especial relevância para a protecção das florestas contra os incêndios.
Causas e Consequências dos Incêndios Florestais
I - OS INCÊNDIOS FLORESTAIS EM PORTUGAL — CAUSAS E CONSEQUÊNCIAS
2. Condições propicias à ocorrência de incêndios
3. Causas dos incêndios
4. Consequências dos incêndios
Actualmente, as florestas sofrem agressões de carácter abiótico, biótico ou puramente antrópico, que provocam perdas económicas nos produtos da madeira e danos no ambiente 1 . Os incêndios florestais encabeçam a lista das agressões mais graves.
«O incêndio é uma combustão que se desenvolve sem controlo, no tempo e no espaço» 2 . A combustão é uma reacção química em cadeia, isto é, a combinação que se dá entre uma substância (o combustível) e um comburente (o oxigénio do ar) com libertação de calor, mas para esta reacção ter lugar é necessária uma certa quantidade de calor.
voluntariamente, designa-se por fogo. Ao contrário, quando não é controlável designa-se por incêndio.
pode-se assim definir como uma combustão viva, livre e generalizada da massa de
combustíveis existentes (folhas, ervas, arbustos, árvores) nas áreas florestais.
O fogo é então, o sinal visível da reacção química que se referiu no inicio, bem como o aumento da
temperatura, o sinal sensível.
Para que esta combinação resulte em incêndio florestal é necessário fornecer continuamente os três elementos que constituem os lados do «triângulo do fogo» (Calor, Oxigénio e Combustível) 3 .
O perigo de incêndios florestais é típico das regiões do mundo que têm uma estação seca bem definida,
precedida de uma estação das chuvas. As regiões de alto risco são os países da bacia mediterrânica; o SW dos EUA, México e América Central até à Nicarágua; o centro do Chile; o sul de África; a Austrália.
Assim, ainda que nenhuma floresta esteja totalmente imune aos incêndios, na Europa estes afectam fundamentalmente os países meridionais, ou seja, Portugal, Espanha, França, Itália e Grécia, que com regularidade padecem de largos períodos de seca. Não obstante, em períodos anormais de seca o problema pode afectar também as florestas dos países septentrionais, como aconteceu no Verão de 1992, quando ocorreram grandes incêndios florestais na Alemanha, Polónia, Estados Bálticos e Bielorrússia.
Para a generalidade das pessoas, os incêndios florestais são acontecimentos insólitos, um problema da sociedade actual, que desaparece quando se modificam determinadas circunstâncias sócio-estruturais, económicas
O incêndio florestal
1 PARLAMENTO EUROPEO (1993) - La Política de la Unión Europea relativa a la protección de los bosques contra los incendios. Parlamento Europeo. Dirección General de Estudios.
2 TRABAUD, L. (1989) - Les feux de forêts, France-Selection, Aubervilliers, p. 7.
3 S. CORREIA, 1989.
ou políticas. Por outro lado, os incêndios consideram-se um fenómeno local derivado do próprio meio e das características de cada país.
A realidade histórica e actual não coincide com esta imagem estereotipada da opinião pública, tanto mais que
o fogo, independentemente da sua origem representa o agente de alteração da vegetação mais frequente na maioria dos ecossistemas.
Existem causas naturais dos incêndios que são anteriores à aparição do homem (raio, erupções vulcânicas, etc.). Neste caso, as superfícies afectadas pelos incêndios naturais podiam cobrir grandes extensões. Mas, o lapso geralmente largo que separava cada um destes incêndios permitia a reconstituição do ecossistema.
A acção do fogo nas florestas é muito antiga, de tal forma que a vegetação existente actualmente é o
resultado de um equilíbrio ecológico do meio natural, do qual o fogo é um elemento. No entanto, com a crescente intervenção do homem, cuja intensidade aumenta de forma exponencial em função da densidade demográfica e do progresso técnico modifica este equilíbrio e com frequência, os resultados são desastrosos.
A partir do século XIX foram introduzidas em Portugal várias espécies exóticas o que levou a uma transformação em larga escala do espaço florestal. Com o objectivo de fixação das dunas para defesa dos terrenos férteis do interior e mais tarde numa perspectiva de luta contra a erosão, fez-se a arborização de grandes áreas do País especialmente no litoral e nas áreas elevadas da região norte. Estas campanhas fizeram-se maioritariamente com pinheiro bravo, que constitui actualmente a espécie dominante da floresta portuguesa, levando à criação de grandes zonas de monocultura, especialmente no norte e no centro do País (R. OLIVEIRA e SILVA, 1996).
As características actuais da floresta portuguesa resultam assim, do equilíbrio dinâmico entre a acção de factores naturais, tais como o clima, a natureza dos solos e a fisiografia do País, e a acção do homem ao longo dos séculos.
De facto, o aproveitamento da floresta realizado no contexto de uma perspectiva integrada e multifuncional que permita respeitar de forma sustentada a sua capacidade produtiva, não foi ao longo dos tempos devidamente equacionada e respeitada, tendo-se privilegiado excessivamente a produção de material lenhoso devido ao seu elevado rendimento económico.
Foi esta orientação marcadamente economicista que funcionou como verdadeiro motor da expansão das áreas arborizadas e da maior proliferação das espécies de crescimento rápido em regime de monocultura intensiva, tornando a floresta portuguesa extremamente sensível ao fogo.
Se a proliferação dos incêndios florestais é fortemente devida a condições climáticas favoráveis, importa também, referir que resultam de uma agressão da sociedade sobre a floresta.
Os incêndios provocados por causas naturais constituem um fenómeno normal e com aspectos positivos na regeneração da floresta, no entanto, a intensidade com que estão a ocorrer incêndios devidos a causas humanas põe em perigo a existência da floresta, não só em Portugal, como em toda a bacia mediterrânica. Tal situação, conduzindo a uma rápida aceleração da erosão dos solos e à diminuição da diversidade biológica, tem favorecido a reconversão das culturas florestais com outras menos adequadas e frequentemente em regime de monocultura.
Como factores mais importantes para a ocorrência de incêndios florestais em Portugal, há a destacar os seguintes (R. OLIVEIRA e SILVA, 1996):
Formações florestais não heterogéneas do ponto de vista da composição e da estrutura, indutoras de uma elevada combustibilidade;
Estrutura minifundiária da propriedade que bloqueia as intervenções nos povoamentos e desincentivam o investimento e dificuldade de acesso nas regiões montanhosas;
Progressivo abandono do corte do mato para a cama do gado e produção de estrume e de práticas ancestrais de queimadas;
profundas, principalmente nas zonas mais deprimidas de montanha,
sócio-económicas
conduzindo a uma acentuada diminuição e envelhecimento da população;
Insuficiente rede viária florestal, linhas de corta-fogo e pontos de abastecimento de água nuns locais e, por outro lado, a maior mobilidade das populações e aumento das redes de penetração em áreas rurais e florestais;
Factores climáticos indutores do risco de incêndio.
As condições ideais para os incêndios produzem-se quando se reúnem condições de clima, do estado da vegetação e de gestão social do espaço.
1.a. Condições climáticas e meteorológicas
Em relação ao clima, as épocas de maior sensibilidade ocorrem quando se observa a justaposição dos seguintes fenómenos:
Uma estação seca (de 2 a 5 meses), característica do clima mediterrânico;
Sequências de distintos ventos que propiciam a extensão rápida dos fogos incipientes.
Relativamente às situações meteorológicas, directamente influenciadas pela situação sinóptica, como seja o rumo e velocidade do vento (com os ventos de leste, quentes e secos no Verão), a temperatura máxima do ar e a humidade relativa mínima e ainda a ausência de precipitação.
O vento afecta de diversas formas as condições de ocorrência e as características de progressão dos incêndios, segundo mecanismos mais ou menos complexos 4 .
O vento interactua com os incêndios florestais através de diversas formas:
a) Transporte de massa de ar de temperatura e humidade diversas que condicionam fortemente o risco de incêndio;
b) Intensificação da secagem dos combustíveis com o consequente agravamento das condições de risco;
c) Aportação de oxigénio à zona de combustão facilitando a mistura dos gases combustíveis com o oxigénio, tornando assim mais enérgica a reacção;
d) Transporte de gases quentes para a zona não queimada, provocando a secagem e pré-aquecimento do combustível adiante da frente de chamas, acelerando a velocidade de progressão, que nalgumas circunstâncias pode adquirir praticamente as características de uma deflagração;
4 D. X. VIEGAS e L. NETO, 1990.
e) Inclinação da frente de chamas e aumento do seu comprimento produzindo uma radiação muito intensa no combustível vizinho, com os mesmos efeitos descritos atrás a respeito da convecção;
f) Nas condições anteriormente descritas, facilitam a passagem das chamas para as copas, podendo-se desencadear ou não um mecanismo de progressão independente do fogo rasteiro;
g) Transporte
incandescentes e sua projecção à distância podendo originar focos
secundários;
h) Em incêndios de grande intensidade as correntes ascensionais associadas ao efeito de rotação da Terra poderão originar condições extremamente graves, designadas por “tempestades de fogo” com um elevado efeito destruidor;
i) Associado a determinadas condições de relevo o vento pode ter um efeito agravado ou atenuado, consoante seja o sentido e intensidade do vento em relação ao declive da encosta.
Relativamente aos tipos de tempo, normalmente a ocorrência de grandes incêndios florestais está associada a um aumento da temperatura máxima do ar e a uma descida da humidade relativa mínima do ar 5 . As quais são influenciadas pelas condições gerais da circulação atmosférica.
A situação sinóptica caracterizada pela circulação de uma massa de ar com trajectória continental (circulação do quadrante este), localmente designadas por «suão». Já de si quentes e secas, sofrem, ao atravessarem as serras da Cordilheira Central, o efeito de föhn, que lhes aumenta, ainda mais, a temperatura e baixa a humidade, a ausência de precipitações, são situações favoráveis à eclosão e rápida progressão de incêndios.
Ao contrário a existência de um vale depressionário, ao originar uma depressão, vai permitir a entrada de ar marítimo, húmido, levando ao rápido aumento da humidade relativa mínima do ar e a uma acentuada descida da temperatura máxima do ar, proporcionando a facilidade no ataque e extinção aos incêndios e à existência de menores probabilidades para a sua ocorrência.
Relativamente à época do ano mais sensível, é o final do Verão, pois à medida que se aproxima o fim do Verão, a humidade das plantas é cada vez mais baixa, tanto pela falta de precipitações, como pela manutenção da transpiração das próprias plantas. Esta reduz ainda mais a já de si escassa humidade, sendo, por isso, cada vez mais fácil a eclosão de incêndios florestais e, simultaneamente, cada vez mais difícil a extinção dos mesmos.
1.b. Factores topográficos
O relevo exerce efeitos directos e indirectos no comportamento dos incêndios. Estes efeitos da topografia depende amplamente de maneira em que modifica as condições micro e meso-metereológicas e como estas, por sua vez, influenciam o teor em humidade do combustível e a velocidade do vento junto ao solo.
De maneira directa, as vertentes modificam a transferência de calor por radiação e convecção; a propagação do fogo pode ser diferente se o fogo sobe ou desce a vertente. A topografia influencia indirectamente um fogo modificando as condições meteorológicas locais e o microclima. A massa de ar que envolve a Terra e os combustíveis são as componentes do ambiente do fogo mais instáveis. Ora, as características das massas de ar que possuem maiores influências sobre o comportamento do fogo, compreendem o vento, a humidade relativa, as
5 LOURENÇO, L. F. (1988) - "Tipos de tempo correspondentes aos grandes incêndios florestais ocorridos em 1986 no centro de Portugal". Finisterra, 23 (46).
precipitações, a temperatura e a estabilidade do ar. Próximo da superfície, a massa de ar é influenciada pelo relevo e a sua interacção com o combustível. Ela influencia e pode ser influenciada pelo sistema do fogo, de facto na região mediterrânica, a topografia tem uma influência enorme no comportamento dos incêndios florestais.
A topografia fornece uma indicação útil e facilmente reconhecivel do comportamento eventual de um fogo. Os
fogos têm, muitas vezes, comportamentos totalmente diferentes segundo a exposição e declive das vertentes, a
altitude, a sua posição na vertente e a configuração geral da área envolvente.
Contrariamente aos agentes atmosféricos, a topografia é um factor permanente, de forma que é possível determinar e prever a sua influência.
1.c. Estado da Vegetação
Além do estado de secura, a vegetação é mais ou menos sensível em função das suas características botânicas e da sua estrutura.
1.c.1) Características botânicas
Existem certas peculiaridades das espécies no que respeita ao seu grau de inflamabilidade (capacidade de inflamar-se em contacto com uma chama) e de combustibilidade (capacidade de arder e progredir, por elevação da temperatura).
Os incêndios propagam-se de forma mais lenta nas áreas onde predominam as folhosas de crescimento lento do que onde predominam as resinosas. Porque as folhosas criam condições próprias e geram um microclima próprio, isto devido ao facto de se desenvolverem sobretudo em zonas de maior humidade, e terem geralmente folhas largas que perdem no Outono. Os eucaliptos e as acácias, apesar de folhosas, apresentam-se também bastante vulneráveis ao fogo, pois, na sua composição existem substâncias voláteis bastante inflamáveis, as quais libertam grande quantidade de energia ao arder, levando a que as chamas tenham tendência a aumentar a sua velocidade de propagação 6 .
A floresta de pinheiro bravo é especialmente sensível ao fogo embora seja uma espécie bem adaptada a este
piro ecossistema. É especialmente sensível, pela natureza da sua manta morta, agulhas compridas e recurvadas que formam uma almofada bem arejada onde é fácil a oxigenação da chama, e também pelo seu sub-bosque constituído
por espécies pirófitas mas extraordinariamente combustíveis como a carqueja, o tojo e as diversas urzes, além do seu elevado grau de inflamabilidade e combustibilidade devido à resina. Por outro lado, é também uma espécie com grande capacidade de regeneração após a passagem dos fogos, pois este estimula a sua sementeira natural, desde que aqueles ocorram com intervalos superiores a 15/20 anos, idade conveniente para a frutificação. No entanto, muitos dos pobres terrenos, graniticos ou xistosos das montanhas do norte e centro de Portugal não têm aptidões edáficas para outras espécies e daí terem-se arborizado grandes manchas com pinheiro bravo.
6 LOURENÇO, L. F.; NUNES, A. E REBELO, F. (1994) - "Os grandes incêndios florestais registados em 1993 na fachada costeira ocidental de Portugal Continental". Territorium, 1.
1.c.2) Estrutura da vegetação
Outros factores, como a existência de árvores decrépitas e mortas, o estado do coberto sub-arbustivo e ao nível do solo, a existência de caruma, pinhas, folhas e ramos secos, influenciam grandemente o desenvolvimento dos incêndios florestais.
Normalmente nas formações de um único estrato vegetal, os fogos são mais fáceis de combater do que nas formações complexas de vários estratos, nas quais o fogo muda incessantemente de dinâmica e complica enormemente as estratégias de luta.
1.d. Ocupação Humana do Espaço
Os espaços hipersensíveis podem classificar-se em dois grandes grupos: as zonas rurais abandonadas e as cinturas urbanas.
1.d.1) Áreas rurais abandonadas
Estas áreas acumulam todos os riscos: vegetação colonizadora de escassa frondosidade com malezas e ausência de gestão, pois já não se trata de zonas agrícolas e todavia não são florestas, não há actividade, salvo a caça e a pastorícia. Frequentemente perderam-se os títulos de propriedade, ou os proprietários estão ausentes, de modo que não é possível realizar obras de utilidade pública sem gestões cadastrais complicadas e onerosas.
Sendo a floresta um modo de ocupação do solo. Este estado físico é suporte de um certo número de actividades correspondentes aos diversos usos que podem dar lugar à produção de bens e serviços: madeira em primeiro lugar, por ser um rendimento remunerado, mas também recreio, colheita (frutos, cogumelos, etc.), caça, pecuária extensiva ou ainda protecção do solo contra a erosão, regulação do regime das águas, etc. 7 .
Daí que valorizar os recursos florestais significa gerir a floresta, ou o espaço florestal de forma a obter uma utilização máxima das suas potencialidades, tendo em conta os usos possíveis e as eventuais restrições de carácter sócio-económico, de conservação da natureza ou outras.
Num ecossistema mediterrânico em que Portugal está inserido, com maior ou menor influência atlântica, mas sempre com um clima caracterizado por verões secos e quentes com a queda pluviométrica muito mal distribuída ao longo do ano, a gestão da floresta está condicionada ao elevado risco de incêndio, agravado pela alta combustibilidade da flora expontânea constituída essencialmente por espécies pirófitas.
Este risco aumentou fortemente por razões sócio-económicas. Em 1940, ano em que por via do Plano de Povoamento Florestal, deu-se um incremento na arborização dos terrenos baldios, situados nas áreas montanhosas do norte e centro do País. Praticava-se aí uma pastorícia de raízes comunitárias - usufruto em comum das zonas de pastagem e encargo colectivo na condução e guarda dos rebanhos. Os terrenos mais férteis e abrigados eram aproveitados para uma agricultura de auto-consumo, em equilíbrio com o meio envolvente. A montanha, através da sua vegetação expontânea, além de alimentar durante todo o ano os seus pequenos ruminantes e, o gado vacum
7 SILVA, J. M. (1990) - “Gestão florestal”. Acta do Seminário: Portugal e a Legislação Comunitária sobre Protecção da Natureza. Sezimbra, 25 e 26 de Janeiro de 1990.
desde os princípios de Maio, após os labores agrícolas das culturas da Primavera/Verão, até aos frios de Novembro, também lhes fornecia o combustível para as suas lareiras e os matos para as camas dos animais.
E, assim, como era preciso cortar, periodicamente, os matos, para fazerem a cama e produzirem estrume, usado para fertilizar os terrenos agrícolas, também a parte aérea dos arbustos das áreas de pastagem tinha de ser, de vez em quando, eliminada, para proporcionar, pela rebentação, um alimento mais nutritivo e apetecível e, por isso, melhor aproveitado pelo gado. Isto conseguia-se pelas queimadas efectuadas nas épocas mais convenientes.
Esta prática milenária deu origem a um verdadeiro ecossistema condicionado, onde as espécies, animais e vegetais, foram sendo progressivamente seleccionados pelo fogo de forma a poderem subsistir num verdadeiro piro- ambiente.
Com o processo de arborização recorrendo em larga medida ao pinheiro bravo e ao proibir-se a realização de queimadas tradicionais nas zonas livres para a pastorícia extensiva, provocou-se a acumulação do combustível até limites muito perigosos, por outro lado, agravou-se essa perigosidade utilizando na arborização em larga escala uma espécie muito sensível, facilmente inflamável antes mesmo do fogo atingir temperaturas muito elevadas.
Os incêndios fortuitos, principalmente por negligência dos agricultores, tornaram-se cada vez mais frequentes e de difícil controlo, e os provocados por pastores e caçadores também foram inevitáveis. Estes fogos, muitos deles sem outro propósito que não seja a eliminação periódica da vegetação expontânea e assim o melhoramento dos pastos ou das condições para a prática da caça, lançados na proximidade das áreas florestais, públicas ou privadas, avançam para estas, aproveitando as condições favoráveis de propagação, e transformam-se, muitas vezes em autênticas catástrofes.
Outra razão está ligada à rarefacção de mão de obra, por via do surto de emigração e pelo êxodo rural, nas áreas rurais e em especial nas áreas deprimidas de montanha, levando a sérios problemas de despovoamento dessas áreas, pois já não é possível, por falta de mão de obra disponível, ir ao monte cortar mato para a cama dos animais, substituindo-se o estrume pelos adubos químicos.
Aquelas duas razões, o problema das alterações do status quo devido à florestação ou às reconversões agrícolas por via da emigração, levaram ao aumento de risco, tornando mais fácil o deflagrar dos incêndios florestais e mais amplas as áreas ardidas, mas não são as únicas. Pois, a floresta arde mais ao fim de semana, porque grande parte das pessoas que a procuram, provenientes das zonas urbanas, são descuidadas, fazem fogueiras em locais de muito perigo, não as apagam completamente ao abandoná-las ou lançam pontas de cigarro acesas pelas janelas das suas viaturas. Sem esquecer os pirómanos, que tanto podem sofrer de debilidade mental como terem uma forte adoração pelo fogo. E, ainda, os incêndios de origem criminosa com intuitos de vingança pessoal, lucros fáceis e outros mais ou menos inconfessáveis.
Apesar da aquisição dos mais modernos meios de combate aos incêndios florestais, da utilização sistemática de aviões e helicópteros e do reforço da rede de vigilância e alerta, os resultados obtidos, não têm correspondido nem aos abnegados esforços nem aos capitais investidos. Não sendo, nem física, nem economicamente possível, manter baixos os níveis de combustível acumulado nos solos dos espaços de montanha, florestados ou não, de forma que se-ja mínimo o risco de propagação de um incêndio, não se deve apesar disto considerar os incêndios uma fatalidade, não fazendo nada e esperando que as condições meteorológicas melhorem com a chegada do tempo fresco e das chuvas.
1.d.2) Cinturas urbanas
Estas áreas são caracterizadas pelo abandono da actividade hortícola e agrícola a pequena escala na proximidade das cidades, aqui, o risco de incêndio também é enorme: de igual forma como nas áreas rurais, vegetação sensível e cadastros imprecisos; estruturas de comunicação arcaicas, não adaptadas à proximidade de uma cidade; enorme disparidade entre o valor dos terrenos de construção, que se desflorestam e valorizam rapidamente, e os demais, dos quais ninguém se preocupa.
Igualmente como para as zonas rurais abandonadas, a ordenação destes espaços exige consideráveis obras de ordenamento e a intervenção de numerosos agentes. Em Portugal, insere-se dentro desta categoria os distritos do Porto e de Braga, essencialmente.
Como foi visto, são vários os factores que contribuem para a existência de um elevado risco de incêndio 8 :
São as condições climáticas desfavoráveis - verões quentes e secos e má distribuição da precipitação ao longo do ano;
É a grande combustibilidade da flora expontânea, constituída essencialmente por essências pirófitas que, por selecção natural, tem grande capacidade de recuperação e de acumular rapidamente grande quantidade de combustível;
É a actividade antropossociológica, quase sempre considerada como ré neste complicado processo.
Relativamente às causas de incêndio aplicadas aos fogos florestais, são numerosas, mas podem ser agrupadas em categorias bem definidas segundo a origem da causa.
Causas apuradas em 1991 pelas Brigadas de Investigação de Fogos Florestais:
a) Por negligência - 39%
b) Intencionais - 28%
c) Naturais - 5%
d) Desconhecidas - 28%
3.a. Naturais
O raio provocado pela trovoada é uma causa natural dos fogos florestais, seja directamente, seja
indirectamente. Todos os anos a trovoada faz deflagrar diversos fogos, variando a sua percentagem de país para país. Este tipo de fogos aparece de Abril a Outubro, sendo Julho e Agosto os meses com frequências mais elevadas. A trovoada é o único fenómeno atmosférico capaz de causar directamente fogos florestais. A propagação dos fogos originados pela trovoada varia grandemente consoante a região, mas é nas áreas montanhosas que são mais
Se actualmente, a trovoada não parece ter um papel muito importante nos fogos florestais, tal não foi o caso
ao longo das eras geológicas, antes da intervenção directa do homem. Actualmente, a distribuição dos fogos
8 SILVA, J. M. (1993) - “Prevenção de incêndios florestais”. Sociedade e Território, 19.
provocados pela trovoada mudou em relação à sua distribuição original, pois, a existência de cidades, estradas, áreas agrícolas e outras mudanças originadas pelo homem. A distribuição das trovoadas não deve ter mudado, mas as alterações levadas a cabo pelo homem modificaram as paisagens e a disposição da vegetação, os fogos não
podem aparecer devido às clareiras e ausência de vegetação, ou às barreiras artificiais, não se podendo propagar por vastas extensões como no passado. Ou seja esses incêndios eram menos frequentes, mas de maior durabilidade
e consecutivamente de maior extensão.
O vulcanismo. As lavas incandescentes podem inflamar os vegetais na sua passagem, mas estes fogos estão localizados nas regiões vulcânicas activas.
As faíscas produzidas pelos rochedos resvalando pelas vertentes abaixo aquando de desmoronamentos podem também provocar incêndios.
3.b. Origem acidental
As queimadas agrícolas podem escapar a toda a vigilância e provocar incêndios. Estes incêndios provêm de fogos controlados acendidos inicialmente com a finalidade de limpar um terreno, queimar restolho ou pastos (desmatar, regeneração das pastagens). Incluindo-se, também, os incêndios provocados pelos caçadores, com a finalidade de arranjar passagens e territórios de caça.
As fogueiras acesas por caçadores, pescadores, excursionistas, campistas, trabalhadores florestais, pastores, etc., com a finalidade de cozinhar, queimar detritos, iluminar, aquecer ou qualquer outro trabalho agrícola, podendo deflagrar em incêndio desde que essa pessoa deixe o fogo sem vigilância ou mal extinto.
As armas de fogo ou os engenhos utilizados por militares podem projectar faíscas ou centelhas de pólvora para a vegetação seca e assim fazendo deflagrar incêndios.
3.c. Incêndios por negligência
Muito frequentemente as linhas eléctricas provocam fogos, de maneira que a presença de uma linha de alta tensão no interior ou na proximidade de uma área incendiada, pode ser considerada como a origem desse incêndio. Mas, o número de casos em que uma linha eléctrica pode originar um fogo é limitada, sendo somente, os curtos circuitos dos transformadores; uma fuga de corrente a partir dos isoladores danificados ou superestruturas húmidas; um curto circuito entre cabos condutores que entram acidentalmente em contacto aquando de grandes ventos, é o caso mais frequente e o mais perigoso; fios caídos por terra que produzem um curto circuito com o solo ou com os objectos existentes no solo; a queda de árvores ou outros objectos para cima de cabos condutores.
A circulação rodoviária e ferroviária também pode originar incêndios, de múltiplas maneiras, como seja pelo material rolante, pelo pessoal distraído, passageiros. Normalmente o fogo inicia-se na proximidade duma via férrea
ou de uma estrada. Os fogos devidos unicamente aos utilizadores dos meios de locomoção são às vezes difíceis de separar dos fogos provocados por fumadores ou campistas, pois outras pessoas, além dos viajantes ou da tripulação, utilizam as proximidades das vias de comunicação. Há vários anos, as locomotivas a vapor originavam numerosos fogos ao longo das vias férreas; actualmente, com a utilização generalizada das locomotivas eléctricas ou
a diesel, levou a uma diminuição do número de fogos devidos a esta categoria de causas.
Os fogos de origem industrial provêm de fontes muito diversas, tais como das chaminés das fábricas, máquinas sobre-aquecidas ou motores mal regulados que podem estar em contacto com os combustíveis vegetais.
A combustão em lixeiras, oficiais ou clandestinas, ou muito simplesmente a incineração de lixos, constituem
também uma categoria importante de causas de fogos. Nestas lixeiras, o fogo é aceso para queimar o lixo e os detritos afim de os destruir, mas em dias de vento forte, os papeis ou farrapos inflamados são levados pelo vento, constituindo verdadeiras faúlhas que vão incendiar a vegetação circundante.
3.d. Imprudências
A negligência dos fumadores é uma causa indirecta da deflagração de incêndios, que provêm seja de cigarros
e pontas de cigarros deitados fora ainda acesos, seja tabaco ou fósforos incandescentes.
Os fogos devidos às imprudências das crianças provêm dum grupo de pessoas bem definido, sendo necessário determinar qual a motivação que levou à deflagração do fogo: jogos, maldade, inabilidade, etc.
3.e. Origem criminosa
Os fogos de origem criminosa são acendidos intencionalmente por uma pessoa com a finalidade de queimar a vegetação ou a propriedade de outrém, e sem o consentimento do proprietário ou seu representante.
Estes fogos são acendidos por duas grandes categorias de pessoas, umas pertencem ao grupo das que pensam por uma razão ou por outra que o fogo é uma coisa boa - os pirómanos-, ou para assistirem ao espectáculo do fogo e ao seu combate - os maníacos. As pessoas do segundo grupo acendem os fogos por malevolência ou vingança - os criminosos 9 .
O incendiário pode ser animado de diversos interesses para a consumação do seu acto delituoso, havendo
vários mobiles ou motivações, entre estas destacam-se 10 :
A ocultação de outro crime;
Tácticas de diversão;
Auto promoção;
Defraudação de companhias seguradoras;
Vingança, ódio, inveja;
Vandalismo e danos voluntários;
Piromania;
Intimidação, extorsão, sabotagem.
a) É do sexo masculino - 97%
9 TRABAUD, L. (1989) - ob. cit., p. 15. 10 BRITO, E. et all (1991) - "Contributo para o estabelecimento do perfil do incendiário português". Policia e Justiça. II Série, nº 2.
b) Normalmente não é casado - 64%
c) Tem baixa escolaridade - 69%, sendo muitas vezes analfabeto - 31%
d) Pertence, maioritariamente, ao sector profissional primário - 80%
e) Reside, normalmente, na localidade de naturalidade - 83%
f) Não tem antecedentes criminais - 86%
g) Não é reincidente no crime de fogo posto - 97%
h) É, maioritariamente, jovem (39% dos 16 aos 25 anos, 20% dos 41 aos 45 anos e 8% dos 56 aos 60
3.f. Causas diversas
Existem diversas causas devidas a diferentes objectos ou actividades conhecidas mas que não podem ser classificadas em nenhuma rúbrica enumerada acima ou são muito pouco frequentes.
Os fogos acendidos pelo sol através de um caco de vidro podem ser incluídos nesta rúbrica. Estes fogos são rarissimos, mas possíveis. De facto, todo o objecto de vidro com a configuração de uma lente pode focar os raios solares num material combustível e assim acender um fogo. Da mesma forma, um objecto reflector com uma superfície côncava pode ter o mesmo efeito, como são os pedaços de uma garrafa de vidro.
3.g. Desconhecidas
Nesta rúbrica são englobados todos os incêndios dos quais se desconhece a causa, que são a maioria. Para contrariar tal facto é necessário empreender uma investigação eficaz na determinação das causas, pois estas nem sempre são visíveis e só através da determinação exacta da verdadeira causa é que se consegue um melhor conhecimento dos factores que lhe estão na origem.
O fogo sempre foi um elemento presente nos ecossistemas florestais situados em climas secos e as causas naturais sempre existiram. Às vezes, os incêndios percorriam grandes superfícies, mas eram muito espaçados no tempo e os ecossistemas regeneravam-se entre cada passagem, levando a que algumas espécies se adaptassem à passagem do fogo.
Actualmente, as diferentes funções que desempenham os bosques em geral (paisagem, nível de vida, protecção do meio natural, etc.), a densidade de ocupação e o desenvolvimento de actividades humanas, são incompatíveis com os incêndios, incluindo naturais, de tipo catastrófico.
As consequências dos incêndios florestais podem ser, então de vária índole: a incidência económica, relativamente aos meios que intervêm na luta e prevenção e aos danos e perdas directas da produção de material lenhoso, como aos gastos de reconstituição do arvoredo destruído; efeitos sociais induzidos, manifestando-se por uma degradação da paisagem e a redução do valor turístico. A maioria dos incêndios provoca uma destruição muito brutal da paisagem, com uma grave repercussão no nível de vida e inclusive no património cultural. Os incêndios provocam também o desinteresse dos proprietários florestais e, portanto, uma falta de gestão que agrava o perigo.
Para além dos prejuízos económicos directos, com projecção futura negativa, não podem esquecer-se as perdas elevadas de vidas humanas, as influências negativas no emprego rural e fabril, a agressão ao meio ambiente e o facto de todos estes danos afectarem, sobretudo, áreas interiores deprimidas onde as populações encontram nas actividades florestais parte substancial da sua sobrevivência.
No entanto, é comum ler-se na comunicação social ou ouvir de alguns curiosos que tendo ardido nos últimos 50 anos mais de um milhão de hectares se estaria perante uma diminuição da área florestal nacional da mesma ordem de grandeza 11 . Acontece porém que as espécies florestais indígenas e as exóticas melhor adaptadas às condições de solo e de clima em Portugal têm características pirófitas que lhes permitem, em muitos casos, sobreviver ao fogo e ou regenerar após a sua ocorrência. De tudo isto resulta que nem sempre após um incêndio nem sempre a área florestal global diminui necessariamente, se bem que a idade e a qualidade dos povoamentos atingidos sempre se reduzam (por exemplo, um pinhal de 10 ha com 60 anos de idade passa, em termos florestais após o fogo e o respectivo corte, para um pinhal de 10 ha de 0 ou -1 anos de idade porquanto a regeneração natural, pelo penisco adormecido, manterá a área ocupada pelo pinhal).
É no entanto evidente que se o fogo ocorrer em povoamentos jovens que ainda não geraram semente, em florestações recentes (de eucalipto, por exemplo), ou se o incêndio percorrer pela segunda vez uma área recentemente regenerada a área pode, de facto, passar de área florestal a área inculta e de matos, porquanto a floresta aí instalada desaparecerá e não terá condições para se regenerar.
Assim, a repercussão ecológica dos incêndios florestais é especialmente grave se estes se reproduzem no mesmo lugar com poucos anos de intervalo. Provocam um empobrecimento progressivo do ecossistema, que passa do bosque à garrigue, depois às herbáceas e até à rocha nua. Por exemplo, com a constante passagem dos incêndios, produz-se o desaparecimento do Quercus pubescens, que dá lugar ao Quercus ilex, depois ao Quercus coccifera e à esteva, antecedendo a fase da rocha. Aumenta a erosão nas vertentes. As consequências ecológicas são duradouras quando a frequência dos incêndios num mesmo lugar é demasiado elevada.
Estes incêndios demasiado frequentes provocam uma regressão duradoura do bosque e em seu lugar aparecem formações de base bem adaptadas a incêndios frequentes, mas banais e de escassa biodiversidade. A degradação dos recursos naturais (solo e água) e as mudanças climáticas profundas resultado da eliminação de formações florestais são outros tantos fenómenos que com frequência precedem a desertificação.
11 SOARES, J. (1993) - “Balanço da florestação em Portugal nas últimas cinco décadas”. Sociedade e Território,
O Coberto Florestal em Portugal
II- O COBERTO FLORESTAL EM PORTUGAL
1. O processo de arborização ao longo dos tempos
a. Anteriormente ao século XIX
b. As mutações do espaço florestal no século XIX
c. Os programas públicos de florestação no século XX
2. Situação actual da floresta portuguesa
a. Estrutura da propriedade florestal
b. Distribuição
1. O processo de arborização ao longo dos tempos em Portugal
1.a. Anteriormente ao século XIX
Da floresta primitiva portuguesa apenas restam algumas manchas de vegetação natural, pois grandes mutações no coberto vegetal foram levadas a cabo pelo Homem ao longo dos tempos. De uma floresta natural composta predominantemente por carvalhos à floresta profundamente artificial dos nossos dias foi enorme a acção transformadora do Homem.
A floresta primitiva de carvalhos — caducifólios a norte do rio Tejo — incluía o Quercus robur (carvalho alvarinho) nos vales e encostas de clima temperado atlântico, o Quercus pyrenaica (carvalho negral) e o Quercus faginea (carvalho cerquinho) na transição para o clima mediterrânico e os carvalhos do sul perenifólios e de folhas duras e resistentes como o Quercus suber (sobreiro) e o Quercus ilex spp. rotundifolia (azinheira) e ainda o Quercus lusitanica (carvalhiça) e o Quercus coccifera (carrasco). Nas montanhas encontravam-se os teixos e os vidoeiros e nas linhas de água, os freixos, os salgueiros, os ulmeiros e os amieiros.
Por um lado deu-se um longo e sistemático processo de desarborização que culminou no fim do século XVIII (estima-se em apenas 7% a área arborizada contra os actuais 35%). Esse processo foi o resultado de acções de várias acções das quais se destacam as guerras de ocupação e conquista do território, o aumento progressivo da população e o desenvolvimento da agricultura e da pastorícia extensiva, a utilização da madeira na construção civil e naval e o recurso à lenha e carvão como combustível industrial e doméstico.
As consequências da exploração das matas e desarborização não se fizeram esperar. A partir dos finais do século XIII, a documentação mostra que os direitos costumeiros dos povos, em principio salvaguardados pelo rei, os abusos no corte de madeira e nas queimadas e os efeitos da desarborização do meio físico tornam-se uma preocupação permanente, tanto para o rei e os «poderosos» do reino, como para os «moradores» nos termos dos concelhos 12 .
Desta época datam as referências documentais sistemáticas das montarias na coutada real, ou seja, nas áreas reservadas para as caçadas do rei e da nobreza. No final do século XIV, já vigorava a organização espacial das montarias. A «coutada velha» abrange então uma vasta área, essencialmente localizada na faixa litoral entre o
Porto e Setúbal, prolongando-se para o interior até Coimbra, Abrantes, Montemor-o-Novo e nos arredores de Évora.
No entanto, no inicio do século XV, as funções da montaria ainda têm mais a ver com a caça grossa do que com os produtos lenhosos. Durante a primeira metade do mesmo século, manifestou-se nas montarias uma separação cada vez mais nítida entre as medidas de protecção à caça e outras directamente relacionadas com a produção lenhosa.
A partir do reinado de D. Afonso V (1438-1481), o rei tenta regulamentar por todo o país o corte de carvalhos,
sobreiros e pinheiros mansos necessários para a construção naval; por outro lado cresce uma procura crescente de produtos florestais devido à Expansão.
No Renascimento, entre as medidas tomadas pela administração do rei, destacam-se, a partir do reinado de D. Manuel, os descoutamentos para a caça, as tentativas de fiscalização da exploração florestal, a protecção do sobreiro, várias providências contra o uso das queimadas e as plantações.
Nas Ordenações Manuelinas, de 1521, tomam-se provisões contra o fogo e corte de madeiras. Em 1565, a chamada Lei das Árvores, foi um diploma jurídico de vanguarda, instituindo à escala dos municípios, uma política de arborização sistemática dos incultos dos baldios e das propriedades privadas.
A Lei de 1565, bem como outras provisões contra a desarborização publicadas durante o século XVI foram
transcritas nas Ordenações Filipinas, de 1603. As duas primeiras décadas do reinado dos Filipe de Espanha caracterizaram-se por reformas e inventariação do património florestal da coroa, que culminam com o novo
Regimento do Monteiro-Mor de 1605: as montarias passam a ser coutadas de madeira.
Nos dois séculos seguintes surgem variadas medidas de fomento florestal. A florestação fomentada pelos municípios teriam favorecido a progressão espontânea do pinheiro bravo, enquanto prosseguia, nos séculos XVII e
a desarborização das folhosas.
partir do século XVII, depara-se com recomendações incessantes na legislação da administração central
a arborização dos incultos, mas a par dessas recomendações e obrigações para arborizar, as Reformações da
Época Moderna revelam um ordenamento florestal muito incipiente. Correspondem mais a uma política defensiva e fiscalizadora contra a desflorestação, tentando-se, ao mesmo tempo, de garantir o abastecimento necessário para lenhas, carvão e outros usos quotidianos. Então o fenómeno da intensa desarborização foi-se acentuando ao longo da primeira metade do século XVIII com a expansão das culturas cerealíferas e da vinha.
1.b. As mutações do espaço florestal no século XIX
Como resposta à desarborização progressiva do País, que se verificou ao longo de muitos séculos apesar das
muitas medidas de protecção e fomento que a procuraram contrariar, deu-se inicio, ainda a partir dos finais do século
XVIII e inícios do século XIX, uma política de reflorestação que veio até aos nossos dias. As principais espécies
utilizadas foram o pinheiro bravo, o sobreiro e nas últimas décadas também o eucalipto.
Por paradoxal que pareça, o século XIX caracterizou-se por um aumento simultâneo da área cultivada e da área florestal, com enormes transformações no espaço agrícola e florestal, que se prendem com as novas condições económicas instauradas após as guerras liberais e o desmantelamento de estruturas sócio-políticas do Antigo
12 DEVY-VARETA, N. (1993) - “A questão da florestação em Portugal: um processo de longa duração”. Sociedade e Território, 19.
Regime. A iniciativa privada passa a controlar muitos dos movimentos espaciais, daí o surgimento de formas contrastadas da evolução agro-florestal, que variam consoante as regiões. Globalmente, estas mutações conduzem à extensão do espaço agrícola (cerealicultura no Alentejo e, por todo o lado, vinha e oliveira) e a um aumento relevante da superfície florestal (sobreiro e pinheiro bravo).
É de assinalar, a venda dos bens nacionais após 1834 e do destino da extensa área arborizada que possuíam
os mosteiros, ou ainda do prosseguimento da apropriação individual dos baldios onde, na fachada litoral, os novos proprietários vão semear pinheiros. De todos os proprietários que tinham grandes superfícies arborizadas, foram certamente os mosteiros que melhor souberam cuidar do seu património desde a Idade Média. Agora, com a venda
dos seus bens, as matas na maioria dos casos vão ter outro destino.
Dá-se uma profunda desarborização de folhosas no norte e centro do País com progressão das culturas agrícolas e do pinhal bravo, assiste-se na segunda metade do século à regeneração do sobreiro e valorização dos montados de sobro e azinho e ainda à progressão rápida do pinheiro bravo formando povoamentos mistos com outras espécies e invadindo os incultos. Este processo deu-se espontaneamente, como resultado da iniciativa privada, pois que a administração pública florestal só iniciou a sua actividade em finais do século e durante muitas décadas concentrou os seus esforços nas dunas e nos terrenos comunitários de montanha.
Como tendência secular, a desarborização das folhosas a norte do Tejo tem diversas origens que se relacionam, ora com os arroteamentos, ora com a procura e especulação sobre lenhas, carvão e madeira de construção, estimuladas pelo crescimento demográfico nos centros urbanos. Além do mais, a «tinta» dos castanheiros provocou uma forte diminuição da área desta espécie. O corte de bosques e formações arbóreas ou arbustivas precedeu numerosas plantações de vinhas e olivais, ou a extensão da cultura do milho no interior do país.
A regeneração do montado de sobro foi devido à descida do preço do trigo e à consequente valorização do
gado bovino e da cortiça.
1.c. Os projectos públicos de florestação no século XX
1.c.1) O povoamento das dunas e das serras
Às tentativas falhadas de povoamento florestal das dunas dos finais do século XVIII na Vieira e em Aveiro sucederam-se os primeiros êxitos em 1802 por Bonifácio de Andrade e Silva. Mas tal povoamento processava-se muito lentamente, faltava um enquadramento legislativo e administrativo para estimular a arborização do Estado. No entanto, demora a criação de novos corpos administrativos, mesmo depois das guerras liberais, e, nos anos 1839- 1853, não foi possível ultrapassar as dificuldades inerentes à elaboração de um projecto de Código Florestal.
Mas os progressos da agronomia e da silvicultura permitem, para além das novas técnicas culturais, o aperfeiçoamento progressivo da ofensiva contra os incultos e a ineficácia das instituições públicas. As décadas de 1860 e 1870 correspondem ao período em que os primeiros silvicultores dirigem trabalhos técnicos e de gestão:
desenvolve-se então a doutrina dos ordenamentos nas matas do reino.
Em 1886, com a organização dos Serviços Florestais da Direcção-Geral da Agricultura, inicia-se uma nova
decreto de 25 de Novembro de 1886, que organizou os serviços florestais, estatuía que seriam sucessiva e
etapa: a preparação concreta dos planos de florestação nos baldios serranos e nas dunas, contudo: “(
parcialmente submetidas ao regime florestal, pelas forças das verbas para tal fim votadas todos os anos pelas Cortes Gerais da Nação, e por meio de expropriação, os terrenos incultos das cumeadas e encostas dos montes, as areias soltas e dunas do litoral, e quaisquer outros terrenos cujo povoamento se tornasse necessário aos interesses do País, e especialmente ao regime das águas. Ressalvava, porém, aos municípios, corporações ou particulares, a quem os terrenos pertencessem, o direito de evitarem a expropriação, uma vez que se obrigassem à arborização ou cultura dos mesmos terrenos, dando começo aos trabalhos no prazo de um ano.
No mesmo decreto era autorizada a venda das matas nacionais cuja área fosse inferior a 100 ha e cuja conservação no domínio público não se tornasse necessária para o bom regime florestal, devendo o produto da venda ser aplicada no alargamento de outras matas ou à instalação das escolas agrícolas.
Devido certamente à crise económica e financeira que a pouco trecho assoberbava o país, as prometedoras e
bem pensadas disposições do mencionado decreto não tiveram mais do que um restrito inicio de execução nas
serras do Gerês e da Estrela, pois as verbas do orçamento de Estado eram cada vez menores ( )”
Assim, ao fim de 15 anos, o balanço situa-se muito abaixo das expectativas, e o mesmo vai acontecendo até inícios dos anos 1920. A colonização arbórea das dunas está em regular execução desde 1902, mas difere-se o fomento continuo da florestação nas serras. Em 1888, tinham sido aprovados os regulamentos da arborização nos primeiros perímetros florestais, criados nas Serras do Gerês e da Estrela. O regulamento do regime florestal promulgado em 1903 14 fixava os trâmites jurídicos e enquadramento técnico da submissão dos baldios a este regime, estabelecendo-se também um sistema de regulação da exploração na floresta privada.
As sementeiras e plantações nas Dunas de Quiaios tiveram inicio em 1926 e terminaram em 1940. Nas Dunas
de Mira, as primeiras sementeiras de pinheiro bravo fizeram-se no ano de 1918, mas só em 10 de Fevereiro de 1919 foi aprovado um projecto de arborização, referente à sementeira de 2 062 ha, cujos trabalhos tiveram inicio nesse mesmo ano. A arborização de toda esta superfície foi dada como concluída em 1943. Para a sementeira de pinheiro bravo, experimentou-se uma mistura de semente de estorno e penisco, pois aquela espécie fixando rapidamente as areias, devido à sua facilidade de crescimento, constituiria um óptimo abrigo aos pinheiros pequenos, protegendo-os dos ventos. Procedeu-se, também, à sementeira ou plantação de Acácias longifólias, nos intervalos dos regos, porque, tal como o estorno, são boas fixadoras de areias pois devido ao seu rápido crescimento, fornecem protecção às árvores pequenas 15 .
1.c.2) O Plano de Povoamento Florestal (1938-1968)
A Lei do Povoamento Florestal 16 , de modo conciso e incisivo determina as modalidades genéricas da
arborização, retomando e simplificando muitos dos dispositivos do Regulamento de 1903. A principal «novidade» deste diploma reside principalmente na imposição da florestação, qualquer que seja o tipo de situação jurídica dos baldios e do seu aproveitamento pelos vizinhos.
13 Preâmbulo ao Decreto, com força de lei, de 24 de Dezembro de 1901, do Ministério das Obras Públicas.
14 1903.12.24 - Decreto de 24 de Dezembro de 1903 (Aprova o regulamento do regime florestal, criado pelo decreto de 24 de Dezembro de 1901).
15 LOURENÇO, L. F.; NUNES, A. E REBELO, F. (1994) - "Os grandes incêndios florestais registados em 1993 na fachada costeira ocidental de Portugal Continental". Territorium, 1.
16 Lei nº 1971, de 15 de Julho de 1938 (Estabelece as bases do povoamento florestal).
Assim esta lei estabelece as bases para a arborização dos terrenos baldios aptos para a cultura florestal, a construção de caminhos florestais, casas, postos de vigia, montagem de rede telefónica, obras de correcção torrencial e outras inerentes ao povoamento florestal, e ainda, o revestimento florestal dos areais da costa marítima e respectivas construções.
Os terrenos baldios, depois de submetidos ao regime florestal, entram na posse dos serviços à medida que forem arborizados. O Plano de Povoamento Florestal tem a duração de 30 anos (1938-1968), além da Lei n.º 1971, de 15 de Setembro de 1938, foi sendo implementado e regulamentado por várias diplomas, dos quais convém destacar a Lei n.º 2069, de 24 de Abril de 1954 e o Decreto-Lei n.º 45.443, de 16 de Dezembro de 1963.
De um modo geral, as análises globais sobre a florestação do Estado Novo têm realçado os seguintes aspectos, que retomam as queixas mais frequentemente apresentadas pelas comunidades lesadas:
A apropriação
desrespeitando
contidas no Código Administrativo de 1936;
A fiscalização e progressiva diminuição das práticas comunitárias de exploração territorial: redução drástica das áreas de pasto e dificuldades de acesso decorrentes do avanço da florestação; regulamentação e falta de locais para produção de mato e lenha; impossibilidade de continuar o cultivo de parcelas temporárias;
Os procedimentos incorrectos dos Serviços Florestais, desde os abusos de autoridade e falta de diálogo até a alguns actos de violência;
A compactação das áreas arborizadas, essencialmente realizadas com essências resinosas, daí uma extrema sensibilidade ao fogo e a sua propagação;
O aceleramento do despovoamento (êxodo rural e emigração), provocado pela brusca falta de recursos.
É evidente que o carácter autoritário da execução do Plano de Povoamento Florestal não se pode desligar do tipo de regime político então vigente no país.
A Lei n.º 2069, de 24 de Abril de 1954, considerou “de utilidade pública urgente a beneficiação dos terrenos
tida como indispensável para garantir a fixação e conservação do solo”. Considerou igualmente que a arborização florestal deveria ser promovida nos casos em que o revestimento silvícola fosse indispensável para garantir a referida
fixação e conservação do solo.
Contudo os efeitos práticos desta Lei tiveram uma expressão bastante reduzida, sendo empreendido um trabalho de levantamento sistemático da situação em cerca de um milhão de hectares no Sul do Alentejo e no Algarve, dando origem a um macroplaneamento para a florestação das principais bacias hidrográficas da zona 17 .
1.c.3) O Fundo de Fomento Florestal
O Fundo de Fomento Florestal (FFF) teve a sua origem no Decreto-Lei n.º 34.394, de 27 de Janeiro de 1954,
mais tarde ampliou a sua acção ao fomento piscícola. Com o Decreto-Lei n.º 45.443, de 16 de Dezembro de 1963,
17 CARVALHO, J. B. e MORAIS, C. J. E. (1996) - “Análise da florestação em Portugal: 1966-1995”. Informação Florestal, 15.
definiram-se os princípios gerais a que deveriam obedecer os trabalhos de arborização, com fins produtivos dos terrenos cuja capacidade de uso fosse predominantemente florestal, plantando-se até 1980 cerca de 180 mil ha de floresta.
O FFF, vocacionado para arborização da propriedade privada, passou a constituir um instituto público com
personalidade jurídica e foi-lhe atribuída a competência para conceder empréstimos 18 . Foi orientado inicialmente para
as regiões a Sul do Tejo abrangendo ainda a região Centro como, os distritos de Castelo Branco e Santarém e mais tarde o Norte do País.
Os empréstimos eram concedidos durante 30 anos, vencendo em cada ano uma taxa de juro composto de 2,5% e, obrigando-se o beneficiário, sempre que houvesse realização de produções florestais, a amortizar com 50% do rendimento bruto, até à liquidação total da dívida.
A par destes empréstimos haviam os da Junta de Colonização Interna (JCI), através da Lei dos
Melhoramentos Agrícolas, que eram concedidos com fiança de 5 anos até à liquidação da dívida e, os subsídios a fundo perdido da Comissão Coordenadora e Orientadora da Reconversão Agrária (CCORA). Em qualquer dos casos o projecto era elaborado e implantado no terreno pelas Brigadas de Arborização do FFF, constituídas por equipas técnicas que dispunham de parques de maquinaria e alfaias agrícolas.
Depois de lhe ter sido retirada a competência para a concessão de empréstimos, o Decreto-Lei n.º 367/73, de 20 de Julho, reconduziu o FFF à sua função de organismo básico de orientação de financiamentos para a florestação de acordo com a legislação já citada.
Em 1977, com a nova lei orgânica do Ministério da Agricultura, os serviços do FFF transitam para a Direcção- Geral do Fomento Florestal. O Decreto-Lei n.º 293/82, de 27 de Julho, aprova a nova lei orgânica do Ministério da Agricultura, Comércio e Pescas (MACP) e cria a Direcção-Geral das Florestas, extinguindo a Direcção-Geral do Fomento Florestal. Os compromissos anteriormente assumidos transitaram para este novo organismo.
1.c.4) O Projecto Florestal Português / Banco Mundial (1981-1986)
Os finais da década de 70 representam um momento de profunda mutação na política de arborização pública. Enquanto o sector silvo-industrial se afirma como um protagonista activo no movimento de terras florestadas, as instituições públicas ultrapassam a situação herdada do Estado Novo. Quando se perspectiva a entrada de Portugal na CEE, o intervencionismo estatal retoma o fôlego em matéria de política florestal, passando a privilegiar a expansão física das áreas arborizadas.
É nessa altura que ressurge com maior força a argumentação em favor da «vocação florestal» do país,
baseada explicitamente nas potencialidades edafo-climáticas, mas cujo fundamento se encontra na decisão político- económica de racionalização da ocupação do solo e aumento das capacidades de produção florestal para a
transformação industrial.
18 Artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 45.443, de 16 de Dezembro de 1963 e artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 45.793, de 6 de Julho de 1964.
Dentro das estratégias de conversão dos solos, o Projecto Florestal Português / Banco Mundial (1981-1986) é o primeiro a ser concebido. Este Projecto foi instituído pela Lei n.º 44/80, de 20 de Agosto - Loan Agreement no. 1853.PO e aplicado pelos Decretos-Lei n. os 291/81, de 14 de Outubro e 157/82, de 6 de Maio.
Prevê-se, então, a florestação de mais de cerca de 3 milhões de ha, onde dominariam as plantações de resinosas (até 2,6 M ha), contendo-se a plantação de eucalipto a menos de 500.000 ha. A primeira fase do Projecto Florestal Português no quinquénio 1981-86 devia abranger a arborização de 150.000 ha, distribuídos por 60% de pinheiro bravo, 30% de eucalipto e 10% para outras folhosas. Quanto às entidades implicadas na execução, couberam 90.000 ha à DGF e 60.000 ha à Portucel, E.P. No entanto, não se atingiu a meta global fixada, tendo sido arborizados cerca de 120.000 ha (QUADRO I). O balanço final foi relativamente favorável para o sector industrial, que conseguiu atingir a meta física e aumentar a sua influência a montante da fileira florestal. A análise da não concretização dos objectivos realçou os efeitos negativos de factores de natureza humana: estruturas fundiárias inadequadas, enquadramento financeiro deficiente, falta de informação e individualismo dos proprietários.
Interessa salientar a repartição espacial da actuação das duas entidades. Verifica-se o nítido predomínio da DGF na metade norte do país, com base no maior empenho das suas Brigadas de Arborização nos Perímetros / baldios, enquanto que a Portucel teve maior implantação no domínio da propriedade privada. Aliás, a empresa industrial tentou penetrar nos baldios, mas o estatuto específico destes terrenos impede a celebração de qualquer comércio jurídico. Tendo mais anos de experiência nos contactos com os proprietários privados, a empresa oferecia condições de imediato aliciantes, como por exemplo arrendamentos a longo prazo.
1.c.5) O Programa de Acção Florestal (1986-1995)
Com a adesão de Portugal à CEE em 1 de Janeiro de 1986, são encetados acordos que apoiam a política de arborização, com efeito, dos investimentos previstos para a conversão da agricultura portuguesa, cerca de metade é atribuída ao fomento dos recursos florestais.
Na sequência da aprovação pelo Conselho das Comunidades Europeias do Regulamento (CEE) n.º 3828/85, de 20 de Dezembro, que instituiu o Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (PEDAP), foi o mesmo objecto de medidas de aplicação através do Decreto-Lei n.º 96/87, de 4 de Março. Sendo um dos programas que fazia parte do PEDAP, o Programa de Acção Florestal (PAF) visava a correcção das deficiências estruturais do sector primário, sendo legalmente instituído através da Portaria n.º 258/87, de 1 de Abril e posteriormente pelas Portarias n.º 570/88, de 20 de Agosto e n.º 340-A/91, de 15 de Abril.
O PAF, escalonado ao longo de 10 anos (1986-1995), tinha objectivos genéricos não inteiramente novos, uma vez que retomam alguns do precedente Projecto, no âmbito da conversão e valorização das terras de agricultura dita marginal em termos de competitividade, ou de rearborização dos terrenos afectados por incêndios florestais. Mas, à expansão da área florestada, com a meta de 400.000 ha, acresce agora a beneficiação da floresta existente numa superfície equivalente. Isto significa que, em média, 80.000 ha deveriam ser arborizados ou beneficiados por ano, para além da instalação de infra-estruturas viárias e de barragens destinadas ao combate aos incêndios.
Acima de tudo, a novidade mais relevante do PAF reside numa nova forma de intervencionismo estatal, que assenta em dois principais aspectos. Por um lado, as sucessivas fases do empreendimento são da responsabilidade da iniciativa privada: a elaboração e execução dos projectos estão a cargo das entidades ou proprietários
interessados, com a participação de empresas de prestação de serviços. Por outro lado, o PAF é colocado sob o exclusivo controlo da DGF, desde a aprovação dos projectos até à concessão dos subsídios. De inicio as subvenções a fundo perdido variam entre 30 e 100%: as taxas mais elevadas são concedidas às folhosas de crescimento lento e ao pinheiro, quanto às espécies, e aos agrupamentos de proprietários e aos terrenos baldios quanto às áreas envolvidas.
A apresentação do Programa foi feita de uma forma bastante mediática. Numa Europa largamente deficitária em produtos florestais, a valorização dos recursos naturais do país e o decorrente aumento da produção de bens lenhosos são apontados como factores de dinamismo económico e de modernização da exploração dos solos, sobretudo nas regiões periféricas do país onde a conversão das terras levaria a uma nítida melhoria das condições de vida da população local.
Em 1991 foi modificado o PAF, dando-se maior relevância à beneficiação, sobretudo em áreas arborizadas continuas formadas por agrupamentos de produtores, e ao fomento do uso múltiplo. Paralelamente, alterou-se a política dos subsídios atribuídos às espécies: o eucalipto já não desfruta de qualquer financiamento a fundo perdido.
Quadro I - Áreas (re)arborizadas por programas de florestação (áreas em hectares)
PFP/BM
Reg CEE
2328/91
2080/92
19 As áreas dos programas assinalados correspondem às candidaturas aprovadas e não às efectivamente realizadas.
Extraído de: CARVALHO, J. B. e MORAIS, C. J. E. (1996) - ob. cit., p. 9.
1.c.6) Medidas Florestais no âmbito do Regulamento (CEE) nº 797/85, para a modernização das explorações agrícolas
O Regulamento (CEE) nº 797/85, do Conselho, de 12 de Março 20 , relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas sofreu profundas alterações no que respeita a medidas florestais como resultado da promulgação do Regulamento (CEE) n.º 1069/89.
Este regulamento previa a atribuição de ajudas a investimentos florestais no âmbito das explorações agrícolas sob a forma de subsídios a fundo perdido, entre 60% a 80%, para acções de arborização de superfícies agrícolas ou de incultos anteriormente agricultados, de melhoria de povoamentos e de instalações de infraestruturas.
Era um regulamento agrícola que, no que respeita a medidas florestais, era complexo, selectivo em termos de beneficiários, das espécies, dos objectivos de produção, da qualificação dos projectistas e das próprias regiões (J. A. N. VIEIRA, 1991-b).
1.c.7) Regulamento (CEE) n.º 2328/91
Estabeleceu ajudas necessárias para a conversão dos solos agrícolas e a florestação (QUADRO I).
Nas campanhas de florestação anteriores ao PAF, depois de plantadas, as áreas arborizadas foram rigorosamente abandonadas (por desinteresse dos proprietários e por incapacidade dos serviços públicos).
Em contrapartida, os investimentos florestais feitos por privados (o caso das empresas de celulose) foram sempre encarados numa óptica produtiva em que o capital investido teria de ser capaz de gerar mais valias adequadas à sua remuneração. A intervenção oportuna nos anos críticos imediatos à plantação (de forma a diminuir a concorrência de matos e a garantir o sucesso das plantas instaladas), a limpeza de matos e a vigilância adequada parecem ser provas simples de sucesso do valor e da importância da manutenção dos povoamentos que à partida não beneficiaram de subsídios excessivos ou de falsas promessas.
Actualmente, estão em vigor uma série de programas comunitários de apoio à florestação, reflorestação e beneficiação de áreas florestais, como sejam o Plano de Desenvolvimento Florestal (PDF), as Medidas agro- ambientais e as Medidas florestais na agricultura, que serão tratados detalhadamente mais adiante, na Parte III.
20 Aplicado a Portugal pelos Decretos-Lei n. os 79-A/87, de 18 de Fevereiro e 81/91, de 19 de Fevereiro e, regulamentado pelos: Decreto Regulamentar n.º 5/91, de 19 de Fevereiro; Despachos Normativos n. os 73/91, 75/91, 78/91 e 83/91, de 5 de Abril.
Na Europa meridional, Portugal apresenta um fenómeno quase paradoxal à escala da União Europeia: é um país exportador de produtos florestais, cuja balança comercial se mantém largamente positiva neste sector desde os finais do século passado.
Actualmente, 35% da área total do país (3.102.000 ha) é coberta por floresta ou arvoredo disperso para se avaliar do papel conservacionista da actividade silvícola. Razões de ordem económica têm alterado a fisionomia da
floresta portuguesa que, na sua fase climácica, corresponderia ao carvalhal ibero-atlântico no Minho e Douro Litoral e
a vegetações mediterrânicas no resto do território (carvalho negral no supramediterrâneo, carvalhal esclerófilo no mesomediterrâneo e Oleo-Ceratonion no termomediterrâneo) 21 . Hoje, apenas cerca de 50% da área florestada é constituída por carvalhal com enorme predomínio do esclerófito. O pinheiro e outras resinosas ocupam quase 40% da floresta e o eucalipto cerca de 15% (QUADRO IV).
A maior parte dos autores partem de uma premissa quase mítica que se desenvolveu ao longo deste século: a “vocação florestal do País”, isto é, uma aptidão excepcional das condições edafo-climáticas para a produção intensiva
e industrial de material lenhoso 22 . Cobrindo hoje um terço do território, estima-se que a floresta podia ocupar 60% da superfície total do país (QUADRO II).
Quadro II - Utilização actual e potencial do solo em Portugal Continental
Fonte: Portugal, País de Florestas, DGF, 1992.
Como estrangulamentos ao desenvolvimento florestal destacam-se: a deficiente estrutura da propriedade florestal predominantemente minifundiária e pulverizada; a dimensão catastrófica dos incêndios florestais com graves prejuízos económicos e ecológicos e a consequente desmotivação dos proprietários florestais pelo fenómeno florestal em que ao elevado custo e longo prazo dos investimentos se associa um elevado risco; a ausência de espírito empresarial ao nível dos pequenos proprietários e de sólidas organizações de produtores florestais; o fraco nível técnico na gestão dos povoamentos do património privado e a ausência de ordenamento florestal na generalidade das matas.
Em relação ao aumento dos incêndios florestais e das áreas ardidas a partir dos meados dos anos 1970, mesmo excluindo as áreas onde a floresta regenerou após a passagem do fogo, a superfície ardida ultrapassa certamente a das terras arborizadas durante esse período.
21 ALMAÇA, C. (1990) - “Introdução” à . Acta do Seminário: Portugal e a Legislação Comunitária sobre Protecção da Natureza. Sezimbra, 25 e 26 de Janeiro de 1990.
22 M. FERREIRINHA, 1987.
A nível institucional, dividem-se as opiniões acerca das estratégias prioritárias que permitiriam diminuir a excessiva propagação dos incêndios. Por um lado, foram feitos investimentos em meios sofisticados de combate, que, em certa medida, não tiveram os resultados esperados. Por outro, defende-se mais a importância da prevenção, essencialmente baseada em duas modalidades: técnicas silvícolas apropriadas, tais como a compartimentação das essências e a elaboração de projectos de arborização de uso múltiplo; limpeza dos matos que, pelo facto de já não serem cortados, funcionam como autêntica pólvora nos meses de Verão. Utilizam-se então as complexas técnicas de fogo controlado, isto é, a queima controlada dos matos e sub-bosques arbustivos durante o Inverno.
Mas há outros motivos de inquietação. Entre eles sobressai o envelhecimento e os recentes índices de enfraquecimento e morte dos sobreiros nos montados. O estado actual dos sobreiros teria a sua origem nas podas excessivas, no descortiçamento frequente e nas culturas intensivas de cereais; daí que, fragilizados, estejam mais sensíveis às doenças e às pragas. Também a aposta no crescimento da produção de pasta tem vindo a gerar muitas polémicas em torno da extensão dos eucaliptais.
2.a. Estrutura da propriedade florestal
Portugal tem uma floresta cuja estrutura é essencialmente dominada pelo sector privado (próximo de 80% - QUADRO III) e com uma parte significativa da mesma integrada em explorações agrícolas. As matas do Estado representam menos de 3% da área florestal e as matas comunitárias (baldios) cerca de 12% e situam-se basicamente em dunas e zonas de montanha. As empresas industriais, com um forte peso das Celuloses, detêm cerca de 6% da área florestal.
em termos globais é minifundiária — 71% dos proprietários têm explorações florestais com menos de 4 ha e só 1% têm explorações florestais com mais de 100 ha, sendo frequentes no norte e centro do País situações de reduzida dimensão da propriedade repartida por inúmeras parcelas dispersas e ainda situações de propriedade indivisa e posse desconhecida, com os graves estrangulamentos inerentes.
A dimensão da propriedade florestal é variável consoante as regiões do país mas
Quadro III - Regime de propriedade florestal
Estado Comunidades Locais - Baldios Colectiva de Trabalhadores Privada Sector Industrial
2.b. Distribuição
Com o processo de florestação e desflorestação ao longo dos tempos, resultou um mosaico de paisagens agro-florestais. As areias e colinas do litoral, como também as vertentes das serras, estão cobertas de pinhais puros ou misturados de eucaliptos, a que acrescem as plantações industriais. A sul do Tejo, os montados de sobreiro, floresta aberta e fortemente antropizada do domínio mediterrânico, são mais densos no NW do Alentejo, onde se encontram actualmente entrecortados por eucaliptais. O envelhecimento e índices de mortalidade do sobreiro favoreceram, até à pouco tempo, um rápido processo de substituição dos montados pelas plantações de eucalipto.
Quanto às outras espécies, tais como os carvalhos e castanheiros, estão confinadas aos espaços serranos e do interior. Nestas áreas, estão integradas em sistemas de produção agro-florestal e ou pastoril, ou são protegidas
em reservas e parques naturais. Os soutos de castanheiros subsistem apenas com maior incidência na Beira Alta e em Trás-os-Montes. No caso do género botânico Quercus, os carvalhos roble, negral ou cerquinho constituem matas dispersas e protegidas, ou pequenos bosques e formações arborescentes (talhadias). Fora da Terra Quente de Trás- os-Montes, os sobreiros raramente ultrapassam os estratos arbustivo ou arborescente nos pinhais.
Assim, Portugal apresenta uma grande diversidade ecológica e potencialmente de grande variedade florestal. A originalidade na distribuição florística e repartição territorial dos maciços florestais em Portugal continental, são devidos à 23 :
Posição meridional do país na fachada atlântica da Europa, portanto, nas margens dos domínios floristicos atlânticos e mediterrânico;
Trama dos contrastes bioclimáticos: por um lado, a transição progressiva nas regiões litorais, do norte mais atlântico para o sul mais mediterrânico, e por outro, um forte gradiante do litoral marítimo para o interior continental, acentuado a norte do Tejo pela repartição vos volumes topográficos;
Construção do espaço florestal presente a partir dos começos do século XIX:
formação de maciços monoespecíficos do pinheiro bravo, do sobreiro e, mais recentemente, plantações de eucalipto. O pinheiro bravo, essência dominante no espaço florestal e caracterizada por uma grande plasticidade ecológica, ilustra as combinações complexas que existem entre os meios bioclimáticos e os processos sócio-económicos da sua difusão.
Contudo, quatro espécies ocupam por si só cerca de 90% do coberto florestal (QUADRO IV):
 O pinheiro bravo, espécie de elevada rusticidade e plasticidade, encontra-se nas mais variadas situações desde as dunas do litoral às serras do interior, do nível do mar até 1000 metros de altitude e nos mais variados substractos geológicos. Estas características tornaram-no uma espécie de eleição no fomento florestal de larga escala. É no norte e no centro do País que tem a sua presença mais significativa, penetrando para o interior até onde a influência atlântica se faz sentir. Sofreu nos últimos anos uma ligeira regressão em área, nomeadamente pelo abandono e extensificação pastoril e pela reconversão em eucaliptal após o fogo.
 O sobreiro, sendo a segunda espécie florestal do País, pertence à vegetação primitiva e é responsável pela posição de Portugal como primeiro produtor mundial de cortiça. Tendo como área preferencial a metade litoral sul do País, encontra-se em situação de estabilidade em termos de área e está sujeita a legislação proteccionista.
 A azinheira, espécie igualmente pertencente à vegetação primitiva e sujeita, também, a legislação proteccionista, situada na metade interior sul do território continental e em zonas do centro e norte interior, tem sofrido uma regressão de área acentuada, cerca de 54.000 ha nos últimos 20 anos (QUADRO IV).
23 N. DEVY-VARETA, 1993.
 O eucalipto, explorado em talhadia de revolução curta para utilização pela indústria da pasta de papel e competindo ecologicamente com o pinheiro bravo e com o sobreiro tem tido nos últimos anos um crescimento espectacular — 600% em 30 anos. A sua expansão prende-se com a sua elevada produtividade e rentabilidade, exploração em revolução curta e boa adaptação em largas áreas do País.
A distribuição da floresta por distritos mostra que o eucalipto ocupa a maior área florestal do distrito de Lisboa e que pinheiro e eucalipto são as duas espécies arbóreas mais cultivadas nos distritos de Aveiro, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Leiria, Porto e Viseu. O carvalhal esclerófito só sobreleva o eucalipto nos distritos de Beja, Évora, Faro e Portalegre e, juntamente com o pinheiro, nos distritos de Santarém e Setúbal (C. ALMAÇA, 1990).
Segundo a Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro (Grandes opções do Plano para 1998), as medidas de política no período 1996/97, referentes ao subsector das florestas:
O investimento total na rearborização / arborização / beneficiação em 1996, foi de cerca de 5,3 milhões de contos, correspondendo a uma ajuda pública de 4,5 milhões de contos;
Aquele investimento relativo ao ano de 1996 beneficiou numa área de 43.700 ha, dos quais cerca de 16% corresponde à rearborização de áreas ardidas;
Está em apreciação o projecto de criação de uma Empresa Pública Florestal com vista à gestão das matas do Estado, bem como das matas comunitárias (baldios) e algumas matas das autarquias correspondendo a cerca de 13% do total da área florestada do País;
Está em discussão em sede de conselho de consertação estratégica e no âmbito da regulamentação da Lei de Bases florestal, a criação dos PROT com vista à organização dos espaços florestais numa óptica de uso múltiplo e de forma articulada com os instrumentos de gestão territorial.
Quadro IV - Evolução do coberto florestal em Portugal Continental nos últimos 130 anos
Pinheiros Sobreiro Azinheira Eucalipto Carvalh + Castan Outras espécies
24 VIEIRA, J. A. N. (1991) - “Arborização e desarborização em Portugal”. DGF - Informação, 8.
26 A. MENDES DE ALMEIDA, 1929, in N. DEVY-VARETA, 1993.
30 Este valor é referente à área ocupada total por Sobreiro e Azinheira.
TX. ARBORIZAÇÃO
Legislação no Âmbito dos Incêndios Florestais
III - LEGISLAÇÃO NO ÂMBITO DOS INCÊNDIOS FLORESTAIS
1. Enquadramento dos incêndios florestais no ordenamento jurídico português
2. O ordenamento jurídico (e alguns aspectos técnicos) por áreas temáticas em termos de análise sectorial dos incêndios florestais
a. Aspecto organizatório
b. Ordenamento, planeamento e protecção florestal
c. Prevenção
d. Detecção
e. Extinção
f. Reintegração e recuperação de áreas florestais ardidas
A legislação sistemática referente especificamente aos incêndios florestais em Portugal é relativamente recente. Na verdade, embora se possa considerar a existência de diversa regulamentação que indirectamente pode influenciar a protecção das florestas contra incêndios, ela não foi criada exclusivamente com esse fim.
Contudo, em Portugal, o quadro legal ao serviço dos incêndios florestais é, quer do ponto de vista quantitativo, quer qualitativo, perfeitamente suficiente para assegurar um correcto ordenamento do espaço florestal e uma adequada política preventiva, reintegrativa e repressiva dos incêndios florestais. O principal obstáculo, é que o elevado número de dispositivos legais e regulamentares não pressupõe, antes dificulta, uma correcta articulação e complementaridade entre eles; o principal defeito do quadro legal português sobre o perigo de incêndio é a sua enorme dispersão, designadamente ao nível organizatório, que torna difícil um conhecimento exacto e preciso dos preceitos em vigor, bem como um tratamento sistemático e teleologicamente orientado do ordenamento jurídico referente ao tema em causa 32 .
A abordagem sobre a problemática dos incêndios florestais é pluridisciplinar, e, em termos jurídicos, está na encruzilhada entre o direito do ordenamento do território e o direito do ambiente. Uma vez que em relação ao ambiente, é evidente que a sua defesa e promoção passa também pela luta contra os incêndios florestais e pela protecção do espaço florestal.
Seguidamente e em complementaridade ao que foi feito na Parte I, estudar-se-á o fenómeno dos incêndios florestais sob as suas outras vertentes, nomeadamente, os aspectos inerentes ao seu aspecto organizatório, isto é a apresentação e análise das entidades, públicas e privadas, com competências na área dos incêndios florestais, utilizando como instrumento a legislação existente para o efeito. Ao estudo daqueles organismos, segue-se toda a
32 DIAS, J. E. (1994) - “A legislação portuguesa e o risco de incêndio”. II EPRIF. Pp. 153-168.
problemática relacionada com a prevenção, detecção e combate de incêndios, onde se apresentam algumas considerações sobre este assunto e se referem as normas legais e regulamentares actualmente vigentes 33 , das quais se passa para o estudo dos aspectos pós-passagem ou ocorrência do incêndio, ou seja, a reintegração e ou recuperação das áreas florestais ardidas.
Uma das medidas preventivas e dissuasouras, é o aspecto sancionatório da legislação, contudo, o Direito é muito mais do que sanção e coacção, tem um decisivo papel a desempenhar na organização da Sociedade e da Administração Pública (que serve os interesses dos cidadãos) e a sua vertente preventiva não pode ser desvalorizada, particularmente num tema como o dos incêndios florestais, onde muito mais importante do que sancionar os responsáveis pela delapidação do património florestal é evitar que ocorram situações que culminem em fogos florestais. Mais do que desenvolver instrumentos de reacção aos atentados à floresta interessa aqui eliminar ou reduzir as próprias causas dos incêndios florestais (J. E. DIAS, 1994).
De facto, como vem sendo dito, a floresta portuguesa tem vindo, anualmente, a ser desvastada por incêndios, levando a avultados prejuízos e um despovoamento que só pode ser recuperado ao fim de muitos anos. Na sua maior parte, os incêndios ocorridos tiveram origem em factores humanos, muitas vezes por incúria ou negligência e, não raramente, de natureza criminosa, pelo que vêm sendo criadas medidas legislativas visando uma maior prevenção dos riscos de incêndio e uma maior fiscalização das áreas habitualmente atingidas. Relativamente ao combate a incêndios, este terá forçosamente de assentar num sistema articulado e conjugado, em que os esforços de várias entidades oficiais e dos particulares sejam aproveitados e coordenados, de forma a minorar as consequências dos fogos, a sua expansão e a sua reactivação, diminuindo quer o número de surtos, quer a possibilidade de os incêndios atingirem frentes demasiado extensas, quer os danos materiais e morais que, apesar de tudo venham a ocorrer.
No entanto, o fenómeno do incêndios florestais, tem conexões com o ordenamento do território, na medida em que este o engloba e transcende, por isso teve-se em conta a apresentação de alguns aspectos referentes a esta problemática, no que se refere ao planeamento e ordenamento florestal, quer este ocorra antes ou após a passagem do fogo.
2.a. Aspecto organizatório
Existe uma série de diplomas destinados à criação de organismos e atribuição de competências, uns dedicados exclusivamente à prevenção, detecção, combate de incêndios florestais, outros relativos à concessão de poderes a autoridades já existentes, à revisão e extensão de competências anteriormente atribuídas e à articulação das actividades desenvolvidas por estes entes e organismos.
Neste sub-capítulo visa-se, fundamentalmente, discriminar as competências das entidades intervenientes em todo o sistema de prevenção, detecção e combate a incêndios florestais, por forma a conseguir-se a melhor coordenação de esforços e a mais eficiente utilização dos meios disponíveis. De facto, a eficácia do sistema depende em grande parte do empenho que todas as entidades, incluindo os proprietários florestais, colocarem na assumpção
33 Disposições, não só legais, mas também regulamentares e administrativas, já que muitas delas aparecem, além das Leis e Decretos-Lei, sob a forma de Decretos Regulamentares, Resoluções do Conselho de Ministros, Despachos e Portarias.
das suas responsabilidades, sendo legitimo esperar que a participação activa, interessada e coordenada das mesmas proporcione as melhores condições de defesa do património florestal.
Relativamente à definição das acções a desenvolver e ao estabelecimento das normas para a organização do sistema de prevenção, detecção e combate aos incêndios florestais e à reintegração das áreas ardidas, serão tratadas nos sub-capítulos posteriores.
No que respeita à definição das competências dos organismos que serão discriminados mais adiante, há que ter em conta que a sua aplicação não é geral, uma vez que as propriedades sujeitas a estatuto próprio, designadamente as que se encontram afectas a departamentos militares ou de justiça, são obrigadas a adoptar medidas especiais de defesa contra incêndios dos povoamentos que administram 34 .
2.a.1) Governo
Uma das competências do Governo é legislar sobre matérias respeitantes a incêndios florestais, de facto a Assembleia da República delegou as suas competências neste órgão de soberania, uma vez que fica autorizado a legislar sobre prevenção, detecção e combate de incêndios florestais e a estabelecer as penas aplicáveis à violação dos deveres impostos com aqueles objectivos 35 .
O Governo providenciará, ainda, no sentido de melhorar a prevenção e a detecção dos incêndios florestais, designadamente através das seguintes acções 36 :
Elaboração de planos para a detecção dos incêndios florestais e redução das suas causas, prioritariamente nas áreas a definir como «zonas críticas» (para a elaboração destes planos serão ouvidas as autarquias locais);
Determinação, mediante análise dos factores climáticos, das épocas de perigo, durante as quais devem intensificar-se as acções de prevenção, detecção e combate aos incêndios nas matas;
Efectivação de campanhas educativas sobre a prevenção, detecção e combate aos incêndios florestais utilizando os meios de informação adequados e recorrendo à colaboração das entidades competentes;
Fixação de normas de segurança a observar nas explorações florestais, nas instalações industriais e em depósitos de produtos inflamáveis ou de combustíveis que se localizem nas matas ou nas imediações;
A realização de estudos que visem a melhoria dos meios de detecção e prevenção dos incêndios florestais.
As acções referidas anteriormente deverão ser executadas por iniciativa dos serviços da administração central especialmente encarregados do ordenamento e gestão florestais, em estreita ligação com a orgânica dos serviços de bombeiros, de protecção civil e de ordenamento do território.
Na defenição de qualquer zona crítica, o Governo deve:
34 Artigo 1.º do Decreto Regulamentar n.º 55/81, de 18 de Dezembro.
35 Lei n.º 27/80, de 26 de Julho.
36 Decreto-Lei n.º 327/80, de 26 de Agosto, ratificado com emendas pela Lei n.º 10/81, de 10 de Julho.
a) Definir o plano das infra-estruturas de detecção e combate aos incêndios florestais
a instalar com o auxilio do Estado;
b) Estabelecer as normas e as técnicas de silvicultura e de exploração dos patrimónios florestais consideradas convenientes, tendo em vista reduzir os riscos de incêndio e facilitar o seu combate, bem como criar as condições e conceder os apoios que permitam a respectiva aplicação.
Enquanto não se desenvolver uma rede adequada de estaleiros de recepção e triagem de material lenhoso e sempre que tal se justifique, o Estado promoverá, em conjugação com os produtores, instalações de parques de emergência para o material removido das matas percorridas pelos incêndios e facilitará por todos os meios possíveis a respectiva triagem e comercialização.
Ao Governo compete tomar as disposições necessárias ao repovoamento das áreas florestais percorridas pelo incêndio. A substituição das culturas florestais afectadas pelo incêndio carece de autorização do Estado.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/86, de 14 de Junho, cria uma estrutura destinada a dinamizar as acções a desenvolver no âmbito dos incêndios florestais, com a seguinte constituição:
nível nacional, uma comissão executiva presidida pelo Ministro da Administração
Interna e integrando os presidentes do Serviço Nacional de Protecção Civil (SNPC,), Serviço Nacional de Bombeiros (SNB) e director-geral das Florestas;
A nível de distrito, uma comissão distrital presidida pelo governador civil e integrando os representantes do SNPC, SNB e DGF;
Atribuições da comissão executiva:
a) A harmonização e o ajustamento dos planos de acção globais a implementar por cada uma das entidades que a integram;
b) O estabelecimento de linhas de orientação que ajudem a elaborar e executar planos de acção parcelares, numa perspectiva de planeamento integrado;
c) A resolução de problemas que ocorram em situações de emergência que imponham a adopção de medidas não previstas.
Atribuições das comissões distritais:
A adopção e dinamização de medidas especiais de defesa da floresta ajustadas à
realidade do respectivo distrito;
b) O apoio e dinamização da acção das Comissões Especializadas em Fogos Florestais (CEFF) distritais e municipais.
2.a.2) Serviço Nacional de Bombeiros
O SNB foi criado, no âmbito do Ministério da Administração Interna (MAI), pela Lei n.º 10/79, de 20 de Março, tendo os actuais estatutos sido instituídos pelo Decreto-Lei n.º 418/80, de 29 de Setembro (Lei orgânica do Serviço Nacional de Bombeiros). Sendo este Decreto-Lei alterado pelos Decretos-Lei n. os 253/92, de 19 de Novembro, 277/94, de 3 de Novembro e 209/96, de 15 de Novembro.
2.a.2)a) Natureza jurídica
O SNB é um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, tutelado pelo Ministro da Administração Interna.
2.a.2)b) Atribuições
atribuições genéricas do SNB
a orientação, coordenação e fiscalização
actividades e serviços exercidos pelos corpos de bombeiros e, atribuições especiais do SNB:
Promover a instalação gradual de uma escola nacional de bombeiros e assegurar a realização de acções de formação e de aperfeiçoamento profissional, com vista à melhoria contínua de conhecimentos técnicos do pessoal dos corpos de bombeiros;
Exercer a acção tutelar sobre os corpos de bombeiros, nomeadamente zelando pela observância das leis e regulamentos em vigor;
internacionais em matéria relacionada com a acção dos corpos de bombeiros;
Pronunciar-se e emitir parecer sobre os projectos de natureza legislativa que versem questões de segurança ou que impliquem riscos normalmente abrangidos pela acção dos corpos de bombeiros, bem como propor ao Governo medidas de carácter legislativo sobre a mesma matéria;
Prestar apoio financeiro ou em espécie aos corpos de bombeiros, designadamente mediante a concessão de subsídios e compartimentações para a compra de material e equipamento;
Promover o estudo e adequada aplicação pelos corpos de bombeiros das técnicas de prevenção e socorro mais conformes com a evolução dos riscos;
Promover ou colaborar na análise e estudo dos riscos, bem como na elaboração de regulamentos de segurança relacionados com as actividades exercidas pelos corpos de bombeiros;
racionalização dos meios a utilizar pelos corpos de bombeiros;
Homologar a criação de novos corpos de bombeiros ou novas secções de corpos de bombeiros;
Promover ou incentivar todas as formas de auxilio possível ao cabal exercício da missão dos corpos de bombeiros;
l) Fomentar o espirito de voluntariado, com vista à participação das populações na prevenção, segurança e combate a incêndios e outras formas de socorro confiadas aos corpos de bombeiros;
m) Colaborar com outros organismos e entidades em matérias relacionadas com a acção dos corpos de bombeiros;
n) Prosseguir as demais atribuições que lhe sejam conferidas por lei.
É responsabilidades prioritária do SNB, o desenvolvimento das acções relacionadas com o combate a
incêndios, independentemente dos meios envolvidos. Estas responsabilidades envolvem o planeamento, coordenação e execução das acções, bem como a obtenção e gestão dos meios que se tornem necessários, designadamente: a organização, contratação e apetrechamento dos meios terrestres e aéreos, grupos de primeira intervenção, brigadas helitransportadas, Centro de Coordenação de Meios Aéreos, telecomunicações, instrução e treino do pessoal e outros aspectos ligados à preparação e execução das acções de combate 37 .
Para tanto poderá recorrer, nomeadamente, à colaboração dos governadores civis, SNPC, Estado Maior do Exército (EME), Estado Maior da Força Aérea (EMFA) e Direcção-Geral de Aviação Civil (DGAC). Assim, o SNB fica autorizado, no âmbito das respectivas responsabilidades, a contactar e estabelecer, directamente com outras entidades, os necessários acordos de colaboração, quer estes envolvam troca de informações quer a utilização de meios humanos ou materiais dessas entidades.
2.a.2)c) Órgãos
O SNB tem órgãos centrais e órgãos regionais. Os órgãos centrais são: o Conselho Superior de Bombeiros; a
Direcção e o Conselho Administrativo. Os órgãos regionais são: o Conselho Regional de Bombeiros do Norte, com sede no Porto; o Conselho Regional de Bombeiros do Centro, com sede em Coimbra; o Conselho Regional de Bombeiros de Lisboa e Vale do Tejo, com sede em Lisboa; o Conselho Regional de Bombeiros do Alentejo, com sede em Évora e o Conselho Regional de Bombeiros do Algarve, com sede em Faro.
O Conselho Regional de Bombeiros é o órgão de apoio directo a cada Inspecção Regional de Bombeiros e é
composto pelo inspector regional, que preside, e por quatro delegados regionais da Liga dos Bombeiros Portugueses (LBP).
2.a.2)d) Serviços
De igual forma, o SNB tem serviços centrais e serviços regionais. Os serviços centrais, são: a Direcção de Serviços Administrativos e Financeiros; a Direcção de Serviços Técnicos e a Inspecção Superior de Bombeiros. Os Serviços Regionais são: a Inspecção Regional de Bombeiros do Norte; a Inspecção Regional de Bombeiros do Centro; a Inspecção Regional de Bombeiros de Lisboa e Vale do Tejo; a Inspecção Regional de Bombeiros do Alentejo e a Inspecção Regional de Bombeiros do Algarve.
O esquema seguinte apresenta a estrutura orgânica do SNB, não se podendo, contudo, considerar como um
37 Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/86, de 14 de Junho.
Estrutura organica do SNB
Ministro da Administracao Interna
Servico Nacional de Bombeiros
(Conselhos Regionais de Bombeiros)
(Inspeccoes Regionais de Bombeiros)
Conselho Superior de Bombeiros
CRB do Norte
CRB do Centro
CRB de Lisboa e Vale do Tejo
CRB do Alentejo
CRB do Algarve
2.a.2)e) Corpos de bombeiros
Dir. de Serv. Administr. e Financ.
Direccao de Serviços Tecnicos
Inspeccao Superior de Bombeiros
IRB do Norte
IRB do Centro
IRB de Lisboa e Vale do Tejo
IRB do Alentejo
IRB do Algarve
O Decreto-Lei n.º 407/93, de 14 de Dezembro, estabelece o regime jurídico dos corpos de bombeiros.
2.a.2)e)1- Criação de corpos de bombeiros
A criação de corpos de bombeiros e das respectivas secções carece de homologação do Serviço Nacional de Bombeiros, precedida de parecer da Liga dos Bombeiros Portugueses. Podendo o seu processo de criação ser iniciado pelas seguintes entidades: câmaras municipais; associações de bombeiros voluntários e ou pessoas colectivas de direito público ou privado.
2.a.2)e)2- Missão dos corpos de bombeiros
Os corpos de bombeiros têm como missão: o combate a incêndios; o socorro às populações em caso de incêndios, inundações, desabamentos, abalroamentos e em todos os acidentes, catástrofes ou calamidades; o socorro a náufragos; o socorro a sinistrados e doentes; a protecção contra incêndios em edifícios públicos, casas de espectáculos e outros recintos, mediante solicitação e de acordo com as normas em vigor, nomeadamente durante a realização de eventos públicos; a colaboração em actividades de protecção civil, no âmbito das funções específicas que lhes forem cometidas e a participação em acções de prevenção e segurança contra riscos de incêndio e outros sinistros, incluindo a emissão de pareceres técnicos, nos termos da lei.
2.a.2)e)3- Tipos de corpos de bombeiros
Nos municípios podem existir os seguintes corpos de bombeiros: corpos de bombeiros sapadores; corpos de bombeiros municipais; corpos de bombeiros voluntários e, para além destas, poderão ainda existir corpos de bombeiros privativos.
Tipos de Corpos de Bombeiros
2.a.2)e)3-a- Caracterização dos corpos de bombeiros sapadores
Os corpos de bombeiros sapadores são criados na dependência de um câmara municipal, sendo exclusivamente integrados por elementos profissionais, detêm uma estrutura que compreende a existência de companhias, batalhões e regimentos, ou, pelo menos, de uma destas unidades estruturais. Os regimentos e batalhões de bombeiros sapadores compreenderão, na sua estrutura, o comando, a secção técnica, a companhia de instrução, as companhias operacionais e os serviços logísticos. As companhias de bombeiros sapadores, quando não enquadradas em regimentos ou batalhões, compreenderão o comando, a secção técnica e de instrução, os pelotões operacionais e os serviços logísticos.
2.a.2)e)3-b- Caracterização dos corpos de bombeiros municipais
Os corpos de bombeiros municipais são criados na dependência de um câmara municipal, podem integrar bombeiros em regime de voluntariado, que ficarão sujeitos às normas legais e regulamentares aplicáveis a esse regime, e estão organizados de acordo com o modelo definido pela câmara municipal.
2.a.2)e)3-c- Caracterização dos corpos de bombeiros voluntários
Os corpos de bombeiros voluntários pertencem a uma associação de bombeiros voluntários, podem integrar em permanência e no seu período laboral os funcionários da administração local que sejam simultaneamente bombeiros voluntários, mediante acordo entre a respectiva associação e a autarquia, sendo os elementos em questão submetidos aos regimes de comando e disciplina aplicáveis genericamente ao corpo de bombeiros.
2.a.2)e)3-d- Corpos de bombeiros privativos
A criação de corpos de bombeiros privativos pode ser iniciada por pessoas colectivas de direito público ou privado e carece de homologação pelo Serviço Nacional de Bombeiros. A sua área de actuação é circunscrita ao domínio privado de que seja titular a entidade a que pertence e ao domínio público que lhe esteja afecto. A sua criação e a manutenção constituem encargo das entidades a que pertencem, não sendo abrangidas por apoios do Serviço Nacional de Bombeiros.
Os corpos de bombeiros privativos podem actuar em locais exteriores à sua área de actuação, por requisição e sob a direcção do Serviço Nacional de Bombeiros, o qual suportará os encargos inerentes.
2.a.3) Conselho Nacional dos Bombeiros
O Conselho Nacional dos Bombeiros é presidido pelo Ministro da Administração Interna. É um órgão com
carácter consultivo, do qual fazem parte: o presidente do Serviço Nacional de Bombeiros; o presidente da Liga dos
Bombeiros Portugueses; o director-geral da Administração Autárquica; o presidente do Instituto Nacional de Emergência Médica(INEM); um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e um representante das associações de bombeiros profissionais 38 (ver o esquema seguinte).
Composicao do CNB
Presidente do SNB
Presidente da LBP
Dir-Geral Administr. Autarq.
Presidente do INEM
Representante da ANMP
Repres. Assoc. Bomb. Prof.
2.a.4) Direcção-Geral das Florestas
Os Serviços Florestais foram criados em 1886 (então um Departamento da Direcção-Geral de Agricultura, do Ministério da Economia). Àqueles Serviços sucede-lhe a Direcção-Geral dos Serviços Florestais e Aquícolas (DGSFA) em 1919. Em 1981, a DGSFA é substituída pela Direcção-Geral do Ordenamento e Gestão Florestal (DGOGF); e em 1983, a Direcção-Geral de Fomento Florestal- DGFF - (ex-FFF), é incluída, como Direcção de Serviços, da Direcção-Geral das Florestas (ex-DGOGF).
A actual Lei orgânica da Direcção-Geral das Florestas foi estabelecida pelo Decreto Regulamentar n.º 11/97,
de 30 de Abril.
A Lei orgânica do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, aprovada pelo Decreto-Lei
n.º 74/96, de 18 de Junho, veio instituir a Direcção-Geral das Florestas, cujas atribuições e competências vinham a
ser exercidas no âmbito de um organismo com responsabilidades mais amplas e distribuídas por todo o território nacional.
A reorganização das Direcções Regionais de Agricultura (DRA), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 75/96, de 18
de Junho, ao integrar as delegações florestais sediadas a nível regional, que até então estavam dependentes do ex- Instituto Florestal, veio exigir a reestruturação deste organismo no âmbito da sua competência territorial, dotando-o
dos instrumentos necessários ao desenvolvimento de uma política florestal.
Assim, a DGF passa a ser um órgão central do MADRP e as DRA, passam a acumular as funções das antigas Administrações e Circunscrições Florestais.
2.a.4)a) Natureza e competências
A Direcção-Geral das Florestas (DGF) é um serviço central do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento
Rural e das Pescas investido nas funções de autoridade florestal nacional ao abrigo do artigo 12.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto (Lei de bases da política florestal), e dotado de autonomia administrativa.
São competências da DGF:
1- Apoiar o Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas na formulação e concretização da política florestal nacional;
2- Assegurar as competências que lhe estão cometidas, enquanto autoridade florestal nacional, pela Lei de Bases da Política Florestal, aprovada pela Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto, e demais legislação regulamentar, nomeadamente, pelo Decreto-Lei n.º 256/97, de 27 de Setembro, ou seja:
Propor as medidas necessárias à concretização da política florestal nacional e respectiva regulamentação, bem como coordenar e apoiar a sua execução, designadamente nos domínios do ordenamento e da protecção agro-florestal, da produção, transformação e comercialização dos produtos da floresta e dos recursos silvestres associados;
Elaborar normas genéricas necessárias à boa execução das medidas de desenvolvimento da política florestal, assegurando o desenvolvimento integrado do sector florestal com vista à harmonização das componentes da produção primária, prestação de serviços, transformação e comercialização;
Promover a gestão, conservação e desenvolvimento sustentável das florestas e dos recursos silvestres associados, no respeito pela multifuncionalidade e biodiversidade dos espaços florestais;
Coordenar a fiscalização e policiamento das actividades de natureza florestal, cinegética e aquícola das águas interiores;
Compatibilizar os interesses em presença e promover a resolução dos conflitos resultantes da execução da política florestal nacional;
Promover a harmonização da actuação dos diversos órgãos e serviços da administração central, regional e local, bem como dos organismos da administração indirecta do Estado com atribuições incidentes no sector florestal;
Gerir o património florestal sob jurisdição do Estado, directamente ou por outras formas que se revelem adequadas, designadamente nos termos previstos nos artigos 11.º a 14.º da Decreto-Lei n.º 74/96, de 18 de Junho (Lei orgânica do MADRP);
Elaborar o plano florestal nacional e, neste âmbito, coordenar a elaboração dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 5.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto;
Garantir o cumprimento dos Planos de Gestão Florestal (PGF) nos termos que vierem a ser definidos na regulamentação do disposto no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto;
Colaborar na criação de instrumentos de fomento florestal e assegurar a sua correcta aplicação;
Promover as acções necessárias à defesa dos espaços florestais contra os agentes bióticos e abióticos;
38 Alteração efectuada pelo Decreto-Lei n.º 247/96, de 21 de Dezembro.
m) Intervir na gestão do fundo financeiro de carácter permanente a que se refere artigo 18.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto, nos termos que vierem a ser definidos no respectivo diploma regulamentar;
n) Dinamizar e apoiar a constituição das assembleias de compartes e respectivos conselhos directivos e colaborar na elaboração de planos integrados de utilização dos baldios;
o) Promover e apoiar o desenvolvimento das organizações de produtores florestais;
p) Colaborar com as entidades competentes do ensino universitário, politécnico e técnico-profissional na adequação da estrutura curricular dos cursos florestais às necessidades do País e às condições de mercado;
q) Promover as acções necessárias à definição da qualificação profissional na área do trabalho florestal e ao respectivo controlo;
r) Promover acções de sensibilização dos cidadãos, em particular dos jovens, para a importância da salvaguarda e valorização dos recursos florestais;
s) Assegurar a não discriminação e o acesso voluntário a sistemas de certificação e rotulagem existentes e a criar no domínio da gestão florestal sustentável e dos produtos florestais, no respeito pelos diferentes tipos de floresta ou de produtos florestais, e garantir a participação de todos os agentes económicos interessados na definição ou adopção de tais sistemas;
t) Exercer as demais competências que lhe forem cometidas pelo respectivo diploma orgânico, pelos diplomas legais de regulamentação da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto, e quaisquer outras que por lei lhe venham a ser atribuídas.
3- Assegurar o comando do Corpo Nacional da Guarda Florestal;
4- Coordenar e apoiar a execução da política florestal, nomeadamente nos domínios do ordenamento dos espaços florestais, da produção, da protecção, da transformação e comercialização dos produtos da floresta e dos recursos cinegéticos e aquícolas das águas interiores;
5- Emitir normas funcionais para, em articulação com as Direcções Regionais de Agricultura proceder às acções de ordenamento, protecção, gestão, conservação, experimentação e demonstração dos recursos silvícolas, cinegéticos e aquícolas das águas interiores e de outros recursos silvestres;
6- Assegurar as acções destinadas ao cumprimento das disposições legais no âmbito das suas atribuições;
7- Estabelecer com outros organismos a articulação da execução de políticas sectoriais.
São responsabilidades prioritárias da DGF a, prevenção, vigilância, detecção e fiscalização das matas. Estas responsabilidades envolvem o planeamento, coordenação e execução das acções, bem como a obtenção e gestão dos meios que se tornem necessários, designadamente 39 :
39 Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/86, de 14 de Junho.
arborizações, estatística dos incêndios, rede de telecomunicações privativa e fiscalização das matas e ainda acções de primeira intervenção nos povoamentos sob a sua administração. Para tanto poderá recorrer, nomeadamente, à colaboração dos governadores civis, SNPC, EME, GNR, PJ, Instituto de Meteorologia (IM) e comunicação social.
Assim, a DGF fica autorizada, no âmbito das respectivas responsabilidades, a contactar e estabelecer, directamente com outras entidades, os necessários acordos de colaboração, quer estes envolvam troca de informações quer a utilização de meios humanos ou materiais dessas entidades.
2.a.4)b) Órgãos e serviços
A DGF compreende os seguintes órgãos e serviços:
1) Órgãos: o Director-Geral; o Conselho Florestal.
2) Serviços centrais de apoio técnico e administrativo: a Direcção de Serviços de Administração; a Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística; a Direcção de Serviços de Valorização do Património Florestal; a Direcção de Serviços de Caça e Pesca nas Águas Interiores; a Direcção de Serviços de Relações Exteriores; a Divisão de Coordenação do Corpo Nacional da Guarda Florestal e o Gabinete de Apoio Jurídico.
3) Serviço operativo: o Corpo Nacional da Guarda Florestal.
Estrutura organica da DGF
Direccao-Geral das Florestas
Servicos Centrais de Apoio Tecn.Admin.
Servico Operativo
Conselho Tecnico Florestal
Dir.Serv. de Administracao
DS Planeam. e Estatist.
DS Valor. Patrim. Florest.
DS Caca e Pesca Aguas Int.
DS Relacoes Internacion.
Div. Coorden. do C.N.G.F.
Gabin. Apoio Juridico
Corpo Nac. da Guarda Florestal
2.a.4)b)1- O corpo nacional da Guarda Florestal
O Decreto-Lei n.º 142/90, de 4 de Maio, veio regular pela primeira vez o enquadramento e a especificidade própria da actividade desenvolvida pelo pessoal enquadrado na carreira de guarda florestal.
Segundo o Decreto-Lei n.º 111/98, de 24 de Abril, a carreira de Guarda Florestal desenvolve-se pelas categorias de mestre florestal principal, mestre florestal e guarda florestal. O pessoal da carreira de Guarda Florestal assegura todas as acções de policia florestal, de caça e pesca.
No exercício das funções referidas anteriormente compete-lhe, designadamente:
Fiscalizar o cumprimento da legislação florestal, da caça e da pesca;
Levantar autos de notícia pelas infracções de que tiver conhecimento no exercício das suas funções e adoptar as medidas cautelares e de policia necessárias e urgentes para assegurar os meios de prova, bem como relativamente a objectos susceptíveis de apreensão, e proceder à detenção e a actos de investigação e inquérito, nos termos da lei de processo penal;
Exercer funções de sensibilização e vigilância na área florestal nacional;
Participar na prevenção e detecção de incêndios florestais e colaborar no seu combate;
Investigar as causas dos fogos florestais.
2.a.4)c) A DGF enquanto Autoridade Florestal Nacional
A Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto, prevê que o organismo público que estiver investido nas funções de
autoridade florestal nacional é responsável pelo sector florestal, remetendo para legislação específica a definição das
suas atribuições e competências, designadamente nos domínios da formulação da política de acompanhamento da sua correcta execução, fiscalização e informação das actividades da fileira florestal, de compatibilização dos interesses em presença, bem como de arbitramento dos conflitos resultantes das medidas que a implementem.
Pelo Decreto-Lei n.º 256/97, de 27 de Setembro dá-se execução ao disposto no artigo 12.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto, cometendo-se a responsabilidade pelo sector florestal à Direcção-Geral de Florestas, organismo público que fica investido nas funções de autoridade florestal nacional.
A natureza, a estrutura orgânica e o funcionamento da Direcção-Geral das Florestas regem-se pelo disposto
no Decreto Regulamentar n.º 11/97, de 30 de Abril, como foi referido anteriormente.
No exercício de funções de autoridade florestal nacional, incumbe à Direcção-Geral das Florestas colaborar na definição da política florestal nacional, assegurar a sua execução, normalizar, fiscalizar e informar a actividade dos agentes interventores, bem como compatibilizar os diversos interesses em presença e arbitrar os conflitos resultantes da sua aplicação.
No respeitante às competências do director-geral das Florestas enquanto autoridade florestal nacional já foram expostas anteriormente.
Os órgãos e serviços da administração central, regional e local e os organismos da administração indirecta do Estado com atribuições incidentes no sector florestal devem prestar à Direcção-Geral das Florestas toda a colaboração que lhes seja solicitada como necessária à prossecução das suas atribuições e ao exercício das suas competências.
2.a.5) Comissão Interministerial para os Assuntos da Floresta
A articulação efectiva das políticas sectoriais que interagem com o sector florestal é uma medida fundamental
para uma revisão global da legislação vigente, muitas vezes dispersa e até contraditória, por forma a obter a base
legal que enquadre e dinamize, de modo concertado, o desenvolvimento sustentado e integrado da floresta portuguesa e as actividades da fileira florestal.
Com a finalidade de garantir a necessária articulação das políticas sectoriais, fundamentalmente de âmbito agrícola, industrial, ambiental, fiscal e de ordenamento do território, e de avaliar as consequências das respectivas medidas de política na fileira florestal e nos seus agentes, foi criada pelo artigo 13.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto,
a Comissão Interministerial para os Assuntos da Floresta (CIAF) e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 276/97, de 8 de Outubro.
2.a.5)a) Competências
A CIAF é um órgão presidido pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas que visa
garantir uma efectiva articulação entre as diferentes políticas sectoriais com incidências no sector florestal, bem como avaliar as consequências das respectivas medidas de política na fileira florestal e nos seus agentes.
Compete à CIAF:
Discutir e recomendar as medidas sectoriais adequadas à consecução de uma política nacional de desenvolvimento integrado do sector florestal;
Estudar formas de harmonização da legislação com incidência no sector florestal;
Propor a definição de prioridades de desenvolvimento nacional na óptica da gestão sustentada dos recursos da floresta, dos espaços associados e da promoção do conjunto das actividades da fileira florestal;
Propor medidas coordenadas de actuação dos órgãos da administração central, regional e local com atribuições nos sectores agrícola, industrial, ambiental, fiscal e do ordenamento do território;
Propor a realização de estudos sectoriais com interesse para o sector florestal;
Avaliar periodicamente o impacte da execução das medidas de política sectorial sobre a fileira florestal e os respectivos agentes e propor o seu reajustamento em função da conjuntura sócio-económica do País e do contexto internacional em que se insere;
Designar o representante da Administração Pública no Conselho Consultivo Florestal (CCF).
2.a.5)b) Composição
A CIAF é presidida pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas, podendo este delegar
a presidência ou fazer-se representar nas reuniões do órgão para as quais esteja impedido, e é integrada, com
carácter de permanência, por um representante do organismo público legalmente investido em funções de autoridade florestal nacional (DGF) e por um representante de cada um dos seguintes ministérios: Ministério das Finanças; Ministério da Administração Interna; Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território;
Ministério da Economia; Ministério do Ambiente. Podendo integrar representantes de outros ministérios sempre que se mostre conveniente a sua participação no processo de definição e desenvolvimento da política florestal nacional, sem direito a voto.
Os representantes dos ministérios com assento na Comissão são designados por despacho dos ministros respectivos.
Composicao da CIAF
Ministro da ADRP
Comissao Interministerial para os Assuntos da Floresta
Representante do MAI
Representante da DGF
Representante do MF
Representante do MEPAT
Representante do ME
Representante do MA
2.a.6) Conselho Consultivo Florestal
O artigo 14.º da Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto cria o Conselho Consultivo Florestal, sendo este um órgão de
consulta do Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas.
2.a.6)a) Competências
Ao Conselho Consultivo Florestal compete pronunciar-se sobre:
Medidas de política florestal e sua concretização;
Medidas legislativas e regulamentadoras dos instrumentos de fomento, gestão e protecção dos sistemas florestais e das actividades a eles associadas;
aplicação, no quadro interno, da legislação comunitária mais relevante para a área florestal;
estabelecimento de limites à posse de áreas florestais.
O Conselho Consultivo Florestal pode propor ao Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das
Pescas a adopção de medidas legislativas que considere necessárias ao desenvolvimento florestal do País.
O Conselho Consultivo Florestal é ainda consultado sobre todas as questões sobre as quais o Governo
considere útil ouvir o Conselho.
2.a.6)b) Composição e funcionamento
O Conselho Consultivo Florestal é constituído, nomeadamente, por representantes da Administração Pública,
das autarquias locais, das associações de produtores florestais, do comércio e das indústrias florestais, dos baldios, das confederações agrícolas e sindicais e dos jovens agricultores, das associações de defesa do ambiente e das
instituições de ensino e de investigação florestal.
O Conselho Consultivo Florestal é convocado e presidido pelo Ministro da Agricultura, Desenvolvimento Rural
e das Pescas e funcionará nos termos a definir em regulamentação específica.
2.a.7) Direcções Regionais de Agricultura
A Lei orgânica das Direcções Regionais de Agricultura foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 75/96, de 18 de
2.a.7)a) Natureza e competências
As Direcções Regionais de Agricultura (DRA), são serviços do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP) dotados de autonomia administrativa, que dependem directamente do Ministro.
São atribuições das DRA:
Participar na formulação da política agro-alimentar e de desenvolvimento rural 40 , em conjunto com os serviços centrais do MADRP;
Executar, na respectiva região, a política agro-alimentar e de desenvolvimento rural, de acordo com as normas funcionais emanadas pelos serviços centrais do MADRP e em articulação com as organizações representativas dos respectivos sectores;
Facultar aos serviços centrais todos os elementos necessários ao cumprimento das suas funções, colaborando activamente com aqueles serviços sempre que tal for por estes solicitado;
Realizar o levantamento e o estudo sistemático das características e das necessidades dos sub-sectores agrícola, pecuário e florestal na respectiva região, com vista à formulação da política agro-alimentar e do desenvolvimento rural e à elaboração dos respectivos planos de desenvolvimento regional;
Promover a complementaridade e a integração das políticas e das acções de desenvolvimento em meio rural;
Promover o apoio técnico aos agricultores e populações rurais nos domínios das infra- estruturas, da protecção e do fomento da produção e da transformação e comercialização dos produtos da agricultura, da pecuária e das florestas;
Fomentar o associativismo e apoiar a modernização e o rejuvenescimento do tecido empresarial;
Gerir as matas públicas;
Executar, de acordo com as normas funcionais definidas pelos serviços centrais, as acções necessárias à protecção das culturas, à defesa da saúde animal, à fiscalização e controlo da higiene e qualidade dos produtos agro-alimentares;
Executar, de acordo com as normas funcionais definidas pelos serviços centrais, as acções necessárias ao acompanhamento e validação dos projectos de investimento apoiados por fundos públicos, bem como o controlo físico das acções de intervenção e ajudas à produção e ao rendimento.
40 Segundo o Preâmbulo deste Decreto-Lei, engloba os domínios agrícola, pecuário, florestal e alimentar.
2.a.7)b) Órgãos e serviços
Ver o esquema seguinte:
Estrutura organica das DRA
Direccoes Regionais de Agricultura
De apoio de ambito regional
Operativos de ambito regional
Operativos de ambito local
Conselho Regional Agrario
Dir. Serv. de Administracao
Dir. Serv. de Agricultura
Zonas Agrarias
Dir. Serv. de Planeam. e Polit. Agro-Alim.
Dir. Serv. de Desenv. Rural
Nucleo de Apoio Juridico
Dir.Serv. de Fisc. e Contr. Qual. Alim.
Dir. Serv. das Florestas
Dir. de Serv. de Veterinaria
2.a.8) Instituto de Conservação da Natureza
A Lei orgânica do Instituto de Conservação da Natureza foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 193/93, de 24 de Maio, sendo uma pessoa colectiva pública dotada de autonomia administrativa e financeira, tutelada pelo Ministro do Ambiente e dos Recursos Naturais.
A autonomia financeira reconhecida ao ICN mantém-se enquanto for efectuada a gestão dos fundos
comunitários que lhe estão atribuídos.
2.a.8)a) Atribuições
O ICN é o instituto responsável pelas actividades nacionais nos domínios da conservação da natureza e da
gestão das áreas protegidas.
São atribuições do ICN:
Promover a estratégia, planos e programas de conservação da natureza;
Estudar e inventariar os factores e sistemas ecológicos quanto à sua composição, estrutura, funcionamento e produtividade, em colaboração com os serviços interessados;
Elaborar estudos e propor medidas visando a preservação do património genético, a gestão racional da flora e da fauna selvagens e a protecção das espécies;
Propor a criação de áreas protegidas e assegurar a sua implementação e gestão, através da rede nacional de áreas protegidas;
Promover e elaborar os planos de ordenamento das áreas protegidas de âmbito nacional;
Promover e elaborar estudos relacionados com a dinâmica do litoral e com a microclimatologia dos ecossistemas e biótopos;
Colaborar com instituições públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, ou autarquias locais no âmbito das suas atribuições;
Ser autoridade administrativa e cientifica da Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção (CITES) 41 ;
constituídas cujas finalidades se incluam no âmbito das atribuições do ICN.
2.a.9) Organismos de Protecção Civil
As Bases da Protecção Civil foram estabelecidas pela Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto.
A protecção civil é a actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cidadãos com a finalidade de prevenir riscos
colectivos inerentes a situações de acidente grave, catástrofe ou calamidade, de origem natural ou tecnológica, e de
atenuar os seus efeitos e socorrer as pessoas em perigo, quando aquelas situações ocorram.
2.a.9)a) Objectivos e domínios de actuação
São objectivos fundamentais da protecção civil: prevenir a ocorrência de riscos colectivos resultantes de acidente grave, de catástrofe ou de calamidade; atenuar os riscos colectivos e limitar os seus efeitos; socorrer e assistir as pessoas em perigo.
A actividade de protecção civil exerce-se nos seguintes domínios:
Levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos colectivos de origem natural ou tecnológica;
Análise permanente das vulnerabilidades perante situações de risco devidas à acção do homem ou da natureza;
Informação e formação das populações, visando a sua sensibilização em matéria de auto-protecção e de colaboração com as autoridades;
Planeamento de soluções de emergência, visando a busca, o salvamento, a prestação de socorro e de assistência, bem como a evacuação, alojamento e abastecimento das populações;
Estudo e divulgação de formas adequadas de protecção dos edifícios em geral, de monumentos e de outros bens culturais, de instalações de serviços essenciais, bem como do ambiente e dos recursos naturais.
2.a.9)b) Enquadramento, coordenação, direcção e execução da política de protecção civil
2.a.9)b)1- Competência da Assembleia da República
A Assembleia da República contribui, pelo exercício da sua competência política, legislativa e financeira, para
enquadrar a política de protecção civil e para fiscalizar a sua execução. Os partidos representados na Assembleia da
41 CITES - Convenção de Washington, 1973 (aprovada pelo Decreto nº 50/80, de 23 de Julho, aplicada pelo Decreto nº 114/90, de 5 de Abril, emendada pelo Decreto nº 17/88, de 28 de Julho).
República serão ouvidos e informados com regularidade pelo Governo sobre o andamento dos principais assuntos da política de protecção civil.
O Governo informará periodicamente a Assembleia da República sobre a situação do País no que toca à
protecção civil, bem como sobre a actividade dos organismos e serviços por ela responsáveis.
2.a.9)b)2- Competência do Governo
A condução da política de protecção civil é da competência do Governo, que, no respectivo Programa, deve inscrever as principais orientações a adoptar ou a propor naquele domínio.
Ao Conselho de Ministros compete:
Definir as linhas gerais da política governamental de protecção civil, bem como a sua execução;
Programar e assegurar os meios destinados à execução da política de protecção civil;
Declarar a situação de catástrofe ou calamidade pública, por iniciativa própria ou mediante proposta fundamentada do Ministro da Administração Interna ou dos Governos Regionais;
Adoptar, no caso previsto na alínea anterior, as medidas de carácter excepcional destinadas a repor a normalidade das condições de vida nas zonas atingidas;
Deliberar sobre a afectação extraordinária dos meios financeiros indispensáveis à aplicação das medidas previstas na alínea anterior, com salvaguarda do disposto na alínea e) do artigo 137.º da Constituição da República 42 .
é responsável pela direcção da política de protecção civil, competindo-lhe,
e presidir às respectivas
b) Convocar
c) Assumir a direcção das operações em situações de catástrofe ou calamidade de âmbito nacional.
O Primeiro-Ministro pode delegar, no todo ou em parte, as competências referidas anteriormente no Ministro
da Administração Interna.
2.a.9)b)3- Conselho Superior de Protecção Civil
O Conselho Superior de Protecção Civil (CSPC) foi criado pela Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto, sendo o seu
Regimento aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 88/94, de 22 de Setembro.
2.a.9)b)3-a- Definição e funções
42 Segundo a qual compete ao Presidente da República, na prática de actos próprios, pronunciar-se sobre todas as emergências graves para a vida da República.
O Conselho Superior de Protecção Civil é o órgão interministerial de auscultação e consulta em matéria de
protecção civil, competindo-lhe, enquanto órgão de consulta, emitir parecer, nomeadamente sobre:
A definição das linhas gerais da política governamental de protecção civil;
As bases gerais da organização e do funcionamento dos organismos e serviços de protecção civil, bem como sobre o estatuto do respectivo pessoal;
Os projectos de diploma de desenvolvimento das bases do regime jurídico definido pela presente lei;
A aprovação de acordos ou convenções sobre cooperação internacional em matéria de protecção civil;
A aprovação do Plano Nacional de Emergência.
O Conselho assiste o Primeiro-Ministro no exercício das suas competências em matéria de protecção civil,
nomeadamente na declaração da situação de catástrofe ou calamidade públicas.
2.a.9)b)3-b- Composição
O CSPC é presidido pelo Primeiro-Ministro e dele fazem parte:
Os vice-primeiros-ministros e os ministros de Estado, se os houver e,
Os ministros responsáveis pelos sectores da Defesa Nacional, Administração Interna, Planeamento e Administração do Território, Finanças, Agricultura, Industria e Energia, Educação, Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Saúde, Segurança Social, Comércio e Turismo e Ambiente e Recursos Naturais;
presidente do Serviço Nacional de Protecção Civil (SNPC);
secretário-geral do Gabinete Coordenador de Segurança.
Os Ministros da República e os presidentes de governo regional participam nas reuniões do CSPC que tratem de assuntos de interesse para as respectivas Regiões Autónomas.
O presidente, quando o considerar conveniente, pode convidar a participar nas reuniões do CSPC, sem direito
a voto, outras entidades com especiais responsabilidades no âmbito da protecção civil.
2.a.9)b)4- Comissão Nacional de Protecção Civil
2.a.9)b)4-a- Definição e composição
A Comissão Nacional de Protecção Civil é o órgão especializado de assessoria técnica e de coordenação
operacional da actividade dos organismos e estruturas de protecção civil, funcionando na directa dependência do Primeiro-Ministro ou, por sua delegação, na dependência do Ministro da Administração Interna, e dela fazem parte:
Delegados dos ministros responsáveis pelos sectores da Defesa Nacional, Administração Interna, Planeamento e Administração do Território, Finanças, Agricultura, Industria e Energia, Educação, Obras Públicas, Transportes e Comunicações, Saúde, Segurança Social, Comércio e Turismo e Ambiente e Recursos Naturais;
Um representante do Estado Maior General das Forças Armadas;
Um representante de cada um dos comandos-gerais da Guarda Nacional Republicana e da Policia de Segurança Pública (PSP);
Um representante de cada um dos sistemas de autoridade marítima e aeronáutica;
presidente do Serviço Nacional de Bombeiros;
2.a.9)b)4-b- Funções
Compete à Comissão Nacional de Protecção Civil assistir, de modo regular e permanente, as entidades governamentais responsáveis pela execução da política de protecção civil e, designadamente, estudar e propor:
Medidas legislativas e normas técnicas necessárias à execução da presente lei 43 e à prossecução dos objectivos permanentes da protecção civil;
Mecanismos de colaboração institucional entre todos os organismos e serviços com responsabilidades no domínio da protecção civil, bem como formas de coordenação técnica e operacional da actividade por aqueles desenvolvida, no âmbito específico das respectivas atribuições estatutárias;
Critérios e normas técnicas sobre a organização do inventário de recursos e meios, públicos e privados, mobilizáveis ao nível local, distrital, regional ou nacional, em caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade;
Critérios e normas técnicas sobre a elaboração de planos de emergência, gerais e especiais, de âmbito local, distrital, regional ou nacional;
Prioridades e objectivos a estabelecer com vista ao escalonamento de esforços dos organismos e estruturas com responsabilidades no domínio da protecção civil, relativamente à sua preparação e participação em tarefas comuns de protecção civil.
Compete ainda à Comissão, no âmbito específico da informação pública e da formação e actualização do pessoal dos organismos e estruturas que integram o sistema de protecção civil, bem como no da cooperação externa, estudar e propor ou emitir parecer sobre:
a) Iniciativas tendentes à divulgação das finalidades da protecção civil e à sensibilização dos cidadãos para a autoprotecção e para a colaboração a prestar aos organismos e agentes que exercem aquela actividade;
b) Acções a empreender, no âmbito do sistema educativo, com vista à difusão de conhecimentos teóricos e práticos sobre a natureza dos riscos e a forma de cada indivíduo contribuir para limitar os efeitos de acidente grave, catástrofe ou calamidade;
organismos e estruturas que integram o sistema nacional de protecção civil;
43 Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto (Lei de Base da protecção civil).
d) Formas de cooperação externa que os organismos e estruturas do sistema de protecção civil desenvolvem nos domínios das suas atribuições e competências específicas.
2.a.9)c) Estrutura, serviços e agentes de protecção civil
2.a.9)c)1- Serviços de protecção civil
Integram o sistema nacional de protecção civil, o serviço nacional (SNPC), os serviços regionais e os serviços municipais. Nos distritos haverá delegações do serviço nacional de protecção civil (SNPC).
No espaço sob jurisdição da autoridade marítima a responsabilidade inerente à protecção civil cabe aos serviços dependentes daquela autoridade.
formação, planeamento,
coordenação e controlo nos domínios gerais de actividade da protecção civil.
cabem,
2.a.9)c)2- Agentes de protecção civil
Exercem funções de protecção civil, nos domínios do aviso, alerta, intervenção, apoio e socorro, de acordo com as suas atribuições próprias: o Serviço Nacional de Bombeiros; as forças de segurança; as Forças Armadas; os sistemas de autoridade marítima e aeronáutica e o Instituto Nacional de Emergência Médica.
A Cruz Vermelha Portuguesa exerce, em cooperação com os demais agentes e de harmonia com o seu
estatuto próprio, funções de protecção civil nos domínios da intervenção, apoio, socorro e assistência sanitária e social.
Especial dever de cooperação com os agentes de protecção civil mencionados anteriormente impende sobre:
os serviços e associações de bombeiros; os serviços de saúde; as instituições de segurança social; as instituições com fins de socorro e de solidariedade social subsidiadas pelo Estado; os organismos responsáveis pelas florestas, parques e reservas naturais, indústria e energia, transportes, comunicações, recursos hídricos e ambiente; os serviços de segurança e socorro privativos das empresas públicas e privadas, dos portos e aeroportos.
Segundo o n.º 5 do artigo 275.º da Constituição da República Portuguesa, as Forças Armadas podem colaborar, nos termos da lei, em tarefas relacionadas com a satisfação das necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações, inclusivamente em situações de calamidade pública que não justifiquem a suspensão do exercício de direitos.
2.a.9)d) Serviço Nacional de Protecção Civil
A organização, atribuições, competências, funcionamento, estatuto e as estruturas inspectivas do Serviço
Nacional de Protecção Civil foram estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 203/93, de 3 de Junho.
O sistema nacional de protecção civil compreende a nível nacional o SNPC, a nível regional os serviços
regionais de protecção civil (somente nas Regiões Autónomas) e a nível municipal os serviços municipais de protecção civil. O SNPC, tem sede em Lisboa e exerce a sua actividade em todo o território através de delegações
2.a.9)d)1- Serviços municipais de protecção civil
Os municípios dispõem de Serviços municipais de protecção civil, aos quais incumbe a prossecução dos objectivos e o desenvolvimento das acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo nos domínios gerais de actividade da protecção civil.
2.a.9)d)2- Serviço Nacional de Protecção Civil — natureza e atribuições
O SNPC, é um serviço dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, depende do Primeiro-Ministro, com faculdade de delegação no Ministro da Administração Interna.
São atribuições do SNPC orientar e coordenar a nível nacional todas as actividades de protecção civil, incumbindo-lhe, na prossecução dos objectivos fundamentais de protecção civil:
Submeter à apreciação da Comissão Nacional de Protecção Civil propostas de acções a empreender no domínio dos objectivos fundamentais da protecção civil, bem como mecanismos de colaboração com vista à coordenação operacional da actividade de serviços e estruturas de protecção civil;
Promover, a nível nacional, a elaboração de estudos e planos de protecção civil, facultando o necessário apoio técnico às entidades responsáveis regional, distrital e localmente pela protecção civil;
Emitir parecer sobre planos de emergência de protecção civil, sob solicitação da Comissão Nacional de Protecção Civil;
Fomentar as acções de prevenção em todos os campos em que se desenvolve a protecção civil;
Desenvolver a cooperação com as organizações nacionais e internacionais de protecção civil;
Desenvolver acções pedagógicas e informativas orientadas para a sensibilização das populações, para a autoprotecção e fomento do sentido de solidariedade face a acidentes graves, catástrofes ou calamidades;
Promover o levantamento, previsão e avaliação dos riscos colectivos de origem natural ou tecnológica;
Inventariar e inspeccionar os serviços, meios e recursos de protecção civil disponíveis.
São responsabilidades prioritárias do SNPC, o apoio aos governadores civis, a apresentação de propostas sobre metodologia a seguir nas eventuais compensações de natureza social a serem concedidas por força da ocorrência de incêndios com dimensão catastrófica e ainda o recurso a eventual apoio internacional nos casos em que tal se mostre necessário. Estas responsabilidades envolvem o planeamento, coordenação e execução das acções, bem como a obtenção e gestão dos meios que se tornem necessários, designadamente 44 :
- O apoio aos governadores civis na coordenação das acções de prevenção e das de combate, quando expressamente solicitadas pelo SNB, e na execução das acções de avaliação e reparação de prejuízos sociais, excluindo os ocorridos em povoamentos florestais e culturas agrícolas, caso existam.
44 Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/86, de 14 de Junho.
Assim, o SNPC fica autorizado, no âmbito das respectivas responsabilidades, a contactar e estabelecer, directamente com outras entidades, os necessários acordos de colaboração, quer estes envolvam troca de informações quer a utilização de meios humanos ou materiais dessas entidades.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/84 de 5 de Julho, atribui ao SNPC, no âmbito da legislação em vigor, a responsabilidade da coordenação de todas as medidas visando impedir ou minimizar os efeitos dos incêndios florestais. Estando as tarefas de prevenção e detecção a cargo da DGF e as tarefas de combate a cargo do SNB, cabendo ao SNPC a coordenação das acções empreendidas pelos vários sectores de intervenção neste campo.
2.a.9)d)3- Delegações distritais de protecção civil
Nos distritos haverá delegações distritais de protecção civil, estruturadas de acordo com as necessidades resultantes dos riscos naturais e tecnológicos existentes na respectiva área territorial e dirigidas por um chefe da delegação distrital.
Estas Delegações são serviços desconcentrados do SNPC aos quais compete, em estreita colaboração com o respectivo governador civil:
Executar as directivas, ordens e instruções dimanadas do SNPC na prossecução, ao nível distrital, das suas atribuições;
Desenvolver acções de informação, formação, planeamento, coordenação e controlo no âmbito dos domínios gerais de actividade da protecção civil;
Assegurar a montagem e o funcionamento de um centro distrital de operações de emergência de protecção civil, nomeadamente dando apoio técnico e assegurando o secretariado, inventariando os riscos que possam afectar as populações e avaliando as suas consequências, participando na elaboração dos planos de emergência e promovendo a execução de exercícios e treinos de protecção civil;
Apoiar as autarquias do distrito em matéria de protecção civil, nomeadamente na organização e funcionamento dos respectivos serviços municipais de protecção civil.
Na iminência de acidente grave, catástrofe ou calamidade que afecte áreas que envolvem mais de um município, a delegação distrital de protecção civil actua na dependência directa do governador civil, que assume a direcção e controlo das operações através do centro distrital de operações de emergência de protecção civil.
2.a.9)d)4- Equipas móveis de intervenção rápida
As Equipas móveis de intervenção rápida (EMIR), estão sob a direcção da respectiva delegação distrital de protecção civil, sendo constituídas por acordo entre os serviços municipais de protecção civil do distrito a fim de garantir que, no caso de acidente grave, catástrofe ou calamidade, possam ser desencadeadas de imediato as mais urgentes medidas de socorro.
As EMIR são constituídas por pessoal técnico especializado, seleccionado de entre o pessoal de outros serviços ou de associações de voluntários, devendo ser operacionais em meio terrestre, aéreo ou aquático, sendo a sua instrução, de carácter permanente, assegurada pelo SNPC no sentido de possibilitar a sua utilização imediata e eficiente.
2.a.9)e) Comissão para Apoio ao Serviço Nacional de Protecção Civil
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 33/84, de 5 de Julho, cria uma Comissão para apoio ao SNPC, com a seguinte constituição:
Presidente do SNPC ou seu representante, que presidirá;
1 técnico superior da Direcção de Planeamento e Operações de Protecção Civil;
1 representante da DGF;
1 representante do SNB;
1 representante do EME;
1 representante do EMFA;
1 representante do Comando-Geral da GNR;
1 técnico superior meteorologista do Instituto de Meteorologia;
1 representante da PJ;
1 representante da LBP.
A comissão terá reuniões alargadas a todos os seus membros e outras restritas aos elementos do SNPC, da DGF e do SNB, sem prejuízo de nestas últimas participarem um ou mais dos restantes membros.
Para além das missões inerentes ao trabalho da comissão, compete especialmente a cada um dos seus membros:
a) Ao presidente da comissão: presidir às reuniões e coordenar os trabalhos da comissão; coordenar todas as acções a efectivar pela comissão; accionar o protocolo de utilização de meios aéreos pesados e, eventualmente, de meios ligeiros da Força Aérea.
b) Ao representante da Direcção de Planeamento e Operações de Protecção Civil:
planificar o funcionamento dos vários centros de coordenação de meios aéreos
ligeiros, optimizando as suas ligações aos centros de prevenção e detecção (DGF)
e aos comandos operacionais (SNB); garantir a nomeação pelo SNPC de um
coordenador para cada um dos centros de coordenação de meios aéreos; garantir o funcionamento do centro de coordenação de meios aéreos pesados, a funcionar no SNPC.
c) Ao representante da Direcção-Geral das Florestas accionar, por intermédio da
DGF: os actos administrativos de contratação dos meios aéreos ligeiros; o levantamento das infra-estruturas, equipamentos e pessoal existentes e a consequente mobilização, para efeitos de prevenção, vigilância, detecção e apoio ao combate; a planificação e coordenação das acções de vigilância e de detecção;
a planificação e accionamento das acções de patrulhamento; a nomeação pela
DGF dos vários elementos técnicos que integrarão os Centros de Coordenação de Meios Aéreos (CCMA).
d) Ao representante do Serviço Nacional de Bombeiros: accionar, por intermédio do SNB, o plano de actuação em todos os aspectos das corporações de bombeiros para o combate, tendo em conta as estruturas de comando instituídas; garantir a nomeação pelo SNB dos vários elementos que integrarão os CCMA.
e) Ao representante do Estado Maior do Exército: accionar, por intermédio do EME, o plano de mobilização dos efectivos do Exército para as acções de patrulhamento e de apoio ao combate, de acordo com as directivas do EME e a planificação elaborada no âmbito da comissão;
f) Ao representante do Estado Maior da Força Aérea accionar, por intermédio do EMFA, e de acordo com a planificação elaborada pela comissão: o plano de utilização de C-130; as formas de utilização de outros meios aéreos militares, nomeadamente helicópteros, para acções excepcionais que vierem a ser necessárias; a preparação para a eventual utilização de apoio estrangeiro em meios aéreos médios e pesados.
g) Ao representante da Guarda Nacional Republicana: accionar, por intermédio do Comando-Geral da GNR e de acordo com a planificação elaborada na comissão, o plano da GNR para as acções de patrulhamento, de vigilância e de apoio ao combate; assegurar, no âmbito da comissão, a incentivação das medidas de fiscalização, em ligação com a Polícia Judiciária, com a Policia de Segurança Pública e com a Guarda Florestal.
h) Ao representante do Instituto de Meteorologia: preparar, no âmbito da comissão, a optimização da previsão meteorológica aplicável aos incêndios florestais.
i) Ao representante da Polícia Judiciária: incentivar as medidas de prevenção e investigação criminal no âmbito da Polícia Judiciária (PJ), nomeadamente das acções relacionadas com a questão dos chamados «fogos provocados».
j) Ao representante da Liga dos Bombeiros Portugueses: desenvolver diligências que visem complementar junto das associações de bombeiros as acções decididas no âmbito da comissão.
2.a.10) Comissão Nacional Especializada em Fogos Florestais
A Comissão Nacional Especializada em Fogos Florestais (CNEFF) foi criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/87, de 23 de Maio, com o objectivo de apoiar e dinamizar as Comissões Especializadas em Fogos Florestais distritais e municipais, sendo alterada a sua composição pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/89, de 31 de Agosto.
No entanto, com a experiência adquirida através do seu funcionamento, foram introduzidas algumas alterações na sua composição, passando a haver um responsável em exclusividade de funções, ao contrário da anterior dependência directa do presidente do SNPC, de modo a aumentar a sua eficácia como órgão coordenador das acções de preservação da floresta nas suas várias vertentes.
Assim, com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 9/91, de 21 de Março, procede-se ainda, à clarificação da natureza da CNEFF como órgão consultivo do Ministro da Administração Interna, sem prejuízo da sua interdepartamentalidade.
Por outro lado, prevê-se a intervenção institucionalizada dos membros do Governo responsáveis pelos serviços que mais directamente participam na prevenção, detecção, vigilância e combate aos incêndios florestais, com o objectivo de obter uma melhor coordenação, uma vez que, o Ministro da Administração Interna é assistido por
um conselho integrado pelo seu Secretário de Estado Adjunto e pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas da defesa, justiça, administração local e ordenamento do território, da floresta e do ambiente.
Composição da CNEFF:
Um coordenador, com voto de qualidade, que preside;
Um representante da ANMP;
Um representante do SNPC;
Director-Geral das Florestas;
presidente do SNB;
presidente do ICN;
presidente do IM.
Competências da CNEFF:
a) Apoiar as CEFF distritais e municipais, fomentando a cooperação entre as comissões geograficamente contíguas;
b) Analisar as propostas das CEFF distritais e municipais com vista ao estabelecimento dos necessários programas para a execução das que forem aprovadas;
c) Elaborar os planos e elementos de enquadramento tendo como objectivo compatibilizar as acções e meios disponíveis, com vista à diminuição do número de incêndios florestais e das áreas ardidas, sem prejuízo das competências específicas dos departamentos envolvidos;
d) Assegurar a ligação entre as diversas entidades com atribuições no domínio dos incêndios florestais;
A CNEFF reúne ordinariamente pelo menos uma vez por mês e extraordinariamente sempre que o seu coordenador o entender ou a pedido da maioria dos seus membros.
2.a.11) Comissões Especializadas em Fogos Florestais
As CEFF foram criadas pelo Decreto Regulamentar nº 55/81, de 18 de Dezembro, sendo enquadradas nos órgãos regionais e municipais de protecção civil previstos nos artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 327/80, de 26 de Agosto. Esses órgãos são de natureza e âmbito autárquicos, a criar por iniciativa e sob responsabilidade dos governos civis e das câmaras municipais (regionais, municipais). Estes órgãos incluirão obrigatoriamente uma CEFF 45 .
As Comissões Especializadas de Fogos Florestais a nível de distrito funcionarão junto e com o apoio logístico dos governos civis, e as de nível municipal, junto e com o apoio logístico dos respectivos municípios.
45 Artigo 5.º do Decreto Regulamentar nº 55/81, de 18 de Dezembro.
2.a.11)a) CEFF distrital
Composição da CEFF distrital 46 :
Governador civil ou seu representante, que presidirá;
Representante dos corpos de bombeiros da área;
Representante da DGOGF [DGF];
Representante da GNR e ou da PSP.
Competências da CEFF distrital 47 :
Competências genéricas referidas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 327/80, de 26 de Agosto, em matéria de prevenção, detecção e combate de incêndios florestais 48 :
a) Propor medidas destinadas a prevenir e detectar incêndios florestais;
b) Declarar as áreas e as épocas de perigo e definir os trabalhos de carácter preventivo que nelas deverão ser realizados;
c) Determinar os locais e épocas em que podem ser proibidos ou condicionados a utilização do fogo, o emprego de máquinas susceptíveis de provocarem a deflagração de incêndios ou o lançamento de balões ou fogo de artificio e o abandono de qualquer material inflamado ou inflamável;
d) Propor a aquisição dos terrenos necessários para a instalação de postos de vigia que se integrem na rede de vigilância;
e) Definir os locais onde se concentrarão os meios humanos e materiais para combate a incêndios florestais na área da respectiva cobertura;
f) Propor às autarquias competentes a delimitação de áreas de protecção dos aglomerados populacionais, a abertura de caminhos de acesso e de aceiros, o corte do arvoredo neles existente ou o condicionamento da respectiva arborização;
g) Elaborar e divulgar um mapa da região no qual estejam assinaladas as áreas de perigo, os perímetros de detecção, os centros de combate, as vias de comunicação e os locais de abastecimento de água;
h) Emitir os pareceres que sobre matérias da sua competência lhes sejam solicitados.
Compete ainda às CEFF distritais 49 :