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Luis Velázquez Romero
1 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:422 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:423 Frente a la mayoría: leyes supramayoritarias y Tribunal Constitucional en Chile libro_cieplan_11oct2011.indd :43:424 Este libro se publica en el marco del Proyecto Auditoría a la Democracia, y es financiado por el Centro de Gobernabilidad de PNUD en Oslo, el Gobierno de Chile, y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Frente a la Mayoría: Leyes Supramayoritarias y Tribunal Constitucional en Chile Primera edición: Octubre de 2011 ISBN: Centro de Estudios Públicos (CEP), Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), Libertad y Desarrollo, Proyectamérica. Con el apoyo de Centro de Gobernabilidad del PNUD en Oslo International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Dag Hammarskjöld Vitacura. Código Postal Teléfono (56 2) Santiago de Chile. Diseño de interiores y diagramación David Parra Arias Diseño de la portada e impresión Tipográfica Impreso en Chile Queda permitida la reproducción citando la fuente libro_cieplan_11oct2011.indd :43:435 Frente a la mayoría: leyes supramayoritarias y Tribunal Constitucional en Chile Lucas Sierra I. y Lucas MAC-Clure libro_cieplan_11oct2011.indd :43:436 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:437 Prólogo Benigno Rodríguez Representante Residente a.i. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Chile En el último tiempo, Chile se ha visto enfrentado a una renovada discusión sobre su ordenamiento político institucional y al desafío de buscar fórmulas democráticas que sean más representativas y aglutinadoras de los distintos actores de la sociedad. Con una democracia cada vez más madura, los nuevos desafíos que enfrenta el país ya no se refieren sólo a las preocupaciones por la estabilidad, o a los mecanismos formales para regular la competencia en el acceso al poder. Consolidada la democracia electoral, los debates actuales giran en torno a la necesidad de modernizar o reformar la institucionalidad política, para dar cuenta de las profundas transformaciones culturales y sociopolíticas experimentadas en las últimas décadas y, en particular, dar respuesta a las crecientes expectativas de la ciudadanía por una mayor participación, inclusión y transparencia. Así, existe consenso en reconocer que el régimen democrático y la estructura institucional que lo sostiene, han logrado dar estabilidad y gobernabilidad al país, mejorando al mismo tiempo en forma significativa el desarrollo humano de la población. A pesar de estos logros, Chile enfrenta un creciente desencantamiento de los ciudadanos con la democracia, bajos niveles de legitimidad de las instituciones democráticas clave (como el Congreso y los partidos políticos), disminución de la participación electoral particularmente entre los jóvenes, la persistente exclusión de las mujeres y la población indígena de los cargos elegibles, además de otros problemas relacionados con su marco institucional político. Por otra parte, el equilibrio y distribución de poderes entre el poder Legislativo y Ejecutivo, el rol de instituciones políticas tales como el Tribunal Constitucional y el Servicio Electoral son temas de importante debate entre los diferentes sectores que claman por libro_cieplan_11oct2011.indd :43:438 reformas. La naturaleza multipartidista del sistema político y los quórum requeridos para aprobar una legislación hacen del ejercicio de la mayoría, en lo legislativo, un tema relevante y recurrente en materia de gobernabilidad. Para contribuir a los debates en curso, generar y difundir propuestas de reformas generando consensos amplios en la sociedad que las sustenten, es que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ha venido desarrollando un proyecto de colaboración con cuatro de los principales centros de estudio del país: CEP, CIEPLAN, Libertad y Desarrollo y Proyectamérica. El libro que a continuación presentamos es parte de este proyecto más amplio denominado Auditoría a la Democracia y que ha contado con el apoyo del Centro de Gobernabilidad del PNUD en Oslo, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) y del Gobierno de Chile. El proyecto se propone justamente contribuir al debate público sobre la calidad de la democracia y la necesidad de mejorar ciertos aspectos de su funcionamiento institucional para ajustarlo a las expectativas de la ciudadanía y los estándares internacionales en la materia. Los trabajos incluidos en este volumen fueron preparados por connotados académicos nacionales y presentados y discutidos con especialistas representativos de un amplio espectro político-ideológico. Se trata de reflexiones sobre dos temas esenciales para la gobernabilidad democrática en el marco de un régimen presidencial: el rol del Tribunal Constitucional y quórum de supramayoría en el ejercicio de la potestad legislativa. Agradecemos el trabajo de los autores, Señores Lucas Sierra y Lucas Mac-Clure, investigadores del Centro de Estudios Públicos, a los comentaristas que participaron en la discusión de los borradores de estos estudios, Señores Carlos Carmona y Jorge Correa Sutil, así como a los centros de estudios que han colaborado continuamente con este proyecto. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo espera que los estudios publicados aquí sean una contribución al debate sobre el funcionamiento de la democracia en Chile. libro_cieplan_11oct2011.indd :43:439 Índice La supramayoría en la potestad legislativa chilena como anomalía democrática Lucas Sierra I. Introducción 13 Fundamento 14 (I) La regla La Constitución de La Comisión Ortúzar El Consejo de Estado El grupo de trabajo en el edificio Diego Portales 29 (II) La práctica Algunos datos cuantitativos El razonamiento 34 Conclusión 59 Anexo I 64 Anexo II 68 Anexo III 70 Anexo IV 72 Sentencias Fallos ( ) Fallos sobre LOC ( ) Fallos por requerimientos ( ) 147 Bibliografía 166 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4310 10 Indice Tribunal Constitucional y los derechos: La discusión pendiente Lucas Mac-Clure Introducción La democracia representativa y el TC El TC vis-à-vis con el Congreso y el Presidente de la República: Un órgano contramayoritario Tipos de control de constitucionalidad y la presencia de los derechos en la jurisprudencia del TC La historia de la creación del TC: La ausencia de un debate público profundo sobre sus poderes contramayoritarios en materia de derechos constitucionales El primer TC: El segundo TC: Los derechos y la indeterminación constitucional: Tres ilustraciones El derecho a la vida y la píldora del día después El derecho a la igualdad, el derecho a la salud y las Isapre Los derechos políticos, el sistema electoral público y el Plebiscito de El desacuerdo sobre los derechos en la comunidad jurídica El contenido de los derechos Los métodos de interpretación constitucional El Estado de derecho, el TC y la indeterminación constitucional Dimensiones del Estado de derecho e indeterminación Libertad jurídica Libertad política Libertad personal Preservación institucional de la libertad mediante la separación de poderes Algunas propuestas de reforma en la comunidad jurídica chilena Precedente Deferencia al legislador democrático Procedimentalismo Eliminando una institución contradictoria Conclusión 264 Bibliografía 267 Sentencias y otros documentos oficiales del Tribunal Constitucional 267 Literatura 268 Prensa 274 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4311 La supramayoría en la potestad legislativa chilena como anomalía democrática Lucas Sierra I. Lucas Sierra I. Abogado, Universidad de Chile. Master en Derecho (LL.M.) Universidad de Yale. Doctor (Ph.D.) Universidad de Cambridge. Profesor de Derecho en la Universidad de Chile. Investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP). Agradezco el buen trabajo de Mariana Urzúa y Joaquín Trujillo (Derecho, Universidad de Chile) como ayudantes de investigación. También a Lucas Mac-Clure, Carlos Carmona, Fernando Atria, Arturo Fontaine y Harald Beyer por sus interesantes datos y observaciones. Y, también, a las personas que participaron en una mesa redonda en que se discutió un borrador de este Informe el 21 de julio de 2010, en el CEP. En especial, a Jorge Correa S., quien se tomó el trabajo de desmenuzar críticamente todo un borrador inicial. Espero haber podido hacerme cargo de sus observaciones. Sobra decir que ninguna de estas personas tiene responsabilidad alguna por lo dicho en este Informe. Agradezco, por último, el generoso apoyo financiero del PNUD. libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4312 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4313 Introducción Este informe da cuenta de una investigación sobre el quórum de supramayoría en el ejercicio de la potestad legislativa en Chile. 1 Inspirada en ciertas dimensiones y preguntas formuladas por IDEA Internacional para la evaluación de las democracias, la investigación asume que un quórum supramayoritario para la ley es, en principio, refractario a la idea de democracia. Esto, pues la idea de democracia puede, en principio, exigir como máximo la mitad más uno de los votos que pueden emitirse, es decir, la mitad más uno de los miembros en ejercicio del conjunto llamado a tomar una decisión legislativa. Y en el caso chileno, además, los proyectos de leyes de quórum supramayoritario deben someterse, obligatoriamente, a un control preventivo de constitucionalidad a manos del Tribunal Constitucional, un órgano contramayoritario. Es importante tener presente que aquí se trata del ejercicio de la potestad legislativa. Es decir, de la potestad mediante la cual se dictan, modifican o derogan leyes. No se trata de la potestad constituyente, esto es, de aquella que se pone en ejercicio para dictar, modificar o derogar reglas constitucionales. En este último caso un quórum de supramayoría está plenamente justificado, pues la Constitución es, precisamente, el pacto que la mayoría hace con la minoría. Es necesario, en consecuencia, darle a ésta un poder especial de negociación, es decir, el quórum puede ayudar a 1 Se trata del quórum de aprobación, y no del de asistencia. Pues el quórum de aprobación que aquí se investiga se establece con independencia de la asistencia: se refiere a los miembros en ejercicio, sin preguntarse por los presentes en la respectiva sesión. libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4314 14 Frente a la mayoría: Leyes supramayoritarias y TC incluirla con mayor fuerza relativa en la negociación de este pacto fundamental. Pero no existen las mismas razones para potenciar así a la minoría a la hora de hacer leyes, de legislar, al interior del marco definido por la Constitución. En el caso de las leyes, sin embargo, no parece justificado exigir más que la mitad más uno de los votos con derecho a votar, más aún teniendo un mecanismo de control de su constitucionalidad. Exigir más de la mitad más uno implica dar a la minoría, respecto de la legislación, un poder de veto análogo al que ejercen respecto de la Constitución. Por qué? Por qué, si ya fue incorporada en la Constitución? Fundamento Pocos argumentos parecen más persuasivos a favor de la regla de mayoría en el proceso legislativo y en contra de la de supramayoría que el que despliega Böckenförde. Vale la pena citarlo en extenso: Que la decisión de la mayoría sea una necesidad interna para la democracia resulta tanto del principio de la libertad y de la autodeterminación como del principio de la igualdad democrática. Si la libertad democrática de participación tiene que valer para todos los ciudadanos, y no sólo para unos pocos, entonces para establecer un determinado contenido del ordenamiento vigente resulta necesario al menos, y justamente, el asentimiento de la mayoría. Si se exigiera menos se perjudicaría a quienes se oponen a ese contenido, y si se exigiera más se perjudicaría a quienes lo respaldan. Y lo mismo se exige desde la igualdad. Si todos los ciudadanos han de disponer de los mismos derechos políticos de participación, para que tengan también las mismas oportunidades de influir políticamente, toda opinión política tiene que ser pesada como igual. Ninguna diferenciación cualitativa, ya sea en base a la intensidad de la parti cipación en el proceso político democrático o en base a la vieja distinción del derecho canónico entre la pars sanior y la pars maior, se sostiene aquí. Partien do de la igualdad democrática, los votos considerados desde una perspectiva jurídica sólo pueden ser contados, no ponderados (Böckenförde, 2000: 92-93). libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4315 La supramayoría en la potestad legislativa chilena / Lucas Sierra I. 15 Esta es la clave: los votos sólo pueden ser contados, no ponderados. Los quórum de supramayoría implican una relativa ponderación de los votos, pues confieren a la minoría la posibilidad de vetar la voluntad mayoritaria. Así, por ejemplo, si un cuerpo legislativo tiene 120 miembros y se exige mayoría absoluta para tomar una decisión, 61 votos son necesarios para hacerlo. Si asumimos que la mayoría son 61 votos y la minoría 59, cada voto de la mayoría y de la minoría cuenta igual a uno, ni más ni menos. Pero si ahora se exige un quórum supramayoritario como 4/7 para la decisión, se necesitan 69 votos, no 61. Como la mayoría sigue siendo 61, esto significa que los 59 votos de la minoría cuentan 1,12, es decir, más que uno. Correlativamente, cada uno de los 61 votos de la mayoría cuenta 0,88, es decir, menos que uno. Cuál es la razón que justifica el hecho de que para ciertas reformas legislativas no constitucionales se produzca esta alteración? La respuesta no es fácil, como se advierte en Böckenförde: La exigencia de mayorías cualificadas para tomar determinadas decisiones no significa, por regla general, ni un reforzamiento ni un plus de democracia. Sirve para proteger a las minorías y para asegurar con más intensidad la persistencia de las correspondientes materias. Estas se sustraen al poder de decisión de mayorías cambiantes y escasas, y claro está, en la medida en que tal cosa ocurra, se consolidan al mismo tiempo como garantías de un statu quo o de quienes resulten favorecidos por ellas (Böckenförde, 2000: 93). Este autor acepta, sin embargo, la posibilidad democrática de supramayorías, pero la reserva para lo que en los términos de esta investigación llamamos potestad constituyente: Desde el principio del Estado de Derecho esto [quórum supramayoritarios] puede considerarse como algo natural para limitar y contrarrestar el poder democrático en determinados campos y ámbitos de la vida, de un modo especial en el de los derechos de libertad. Y desde un punto de vista democrático las mayorías cualificadas se justifican en todo casi allí donde pueda estar en peligro el contenido nuclear del ordenamiento democrático mismo, como pueden ser los derechos de libertad democrática o los desarrollos del principio de igualdad democrática. También tiene sentido como protección de las minorías por lo que se refiere a determinados grupos de ciudadanos en los que no está dada libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4316 16 Frente a la mayoría: Leyes supramayoritarias y TC aquella homogeneidad prejurídica con el resto de los ciudadanos que constituye el presupuesto material de la igualdad democrática (Böckenförde, 2000: 93-94). El contenido nuclear del orden democrático, los derechos de libertad y la protección de las minorías, son materias que, por antonomasia, pertenecen a la Constitución. Por eso aquí se justifica un quórum supramayoritario. No en la legislación. Tanto más cuanto que existe un mecanismo contramayoritario como la revisión judicial, a fin de asegurar que la legislación no pase a llevar los contenidos de la Constitución 2. El descrito, entonces, es el fundamento que subyace en esta investigación y el sustento de su hipótesis de trabajo: el quórum supramayoritario para el ejercicio de la potestad legislativa no para la constituyente sugiere una anomalía democrática. Además, en Chile este quórum está asociado a un mecanismo que también echa una sombra de duda sobre la fortaleza de la democracia mayoritaria: un control de constitucionalidad preventivo y obligatorio por parte de un órgano no mayoritario como es el Tribunal Constitucional (TC), un órgano contramayoritario, más bien. La práctica que ha desarrollado el TC en esta competencia, que se analizará más abajo, sugiere que la mencionada hipótesis de trabajo posee cierta plausibilidad. Así, como apunta Zapata, el mecanismo supramayoritario de las Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC), más su control preventivo obligatorio y más el sistema binominal terminan subsidiando de manera excesiva a las fuerzas políticas que pierden las elecciones (2008: 403). La práctica que ha desarrollado el TC en esta competencia, que se analizará más abajo, sugiere que la mencionada hipótesis de trabajo posee cierta plausibilidad. 2 Una reflexión sobre la impertinencia democrática de los quórum supermayoritarios en la legislación, siguiendo a Böckenförde, y con especial referencia a las LOC, puede encontrarse en Atria (2009). También en Correa (2005: ), a propósito de la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Constitucional durante el año Otras críticas a las LOC, desde puntos de vista similares, se encuentran en: Muñoz (2005), (2006), Aldunate (2005: 77) y Zapata (2008: ). Para visiones acríticas y, en algunos casos, laudatorias de las LOC, ver: Bulnes (1984), (2001); Caldera (1982), De la Fuente ( ), Ríos (1983), Varas (1984) y Verdugo (2009). Para una visión crítica en la reflexión comparada, ver, entre otros, McGann (2002). libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4317 La supramayoría en la potestad legislativa chilena / Lucas Sierra I. 17 Para desplegar este argumento, el informe se divide en dos partes. La primera (I) describe la génesis de la regla supramayoritaria vigente en Chile. Esta primera parte se subdivide en una referencia a la Constitución de 1980 (1.1), en un examen de la discusión pertinente en la Comisión Ortúzar (1.2), en un examen de la discusión pertinente en el Consejo de Estado (1.3), y en una referencia al grupo de trabajo que afinó el texto final de la Constitución de 1980 y que trabajó en el edificio Diego Portales (1.4). Luego, la segunda parte de este informe (II) se ocupa de la práctica que en torno a esa regla ha venido desarrollando el TC desde que empezó con ella en Aquí el criterio de análisis es la forma en que el TC ha concebido su competencia con relación al proceso legislativo, ampliando o restringiendo las materias de quórum supramayoritario a que se refiere la Constitución. Si las amplía, tiene una actitud expansiva. Si las restringe tiene una actitud autocontenida. Y para volver a la hipótesis de trabajo que subyace en este informe, una actitud expansiva aumenta la anomalía democrática, mientras una actitud autocontenida la disminuye. Esta segunda parte se subdivide en una descripción de la práctica del TC en términos cuantitativos (2.1) y en un análisis del razonamiento desarrollado por el TC, con el fin de caracterizar su actitud en los términos recién expuestos. Especial énfasis se pone en una materia específica: las plantas de personal de órganos a los que la Constitución se refiere expresamente en relación con las LOC (2.2). Por último, el informe presenta una conclusión. En ella se echa mano de las dimensiones y preguntas de IDEA Internacional que la inspiraron. A la luz de estos criterios y preguntas, el informe evalúa negativamente el quórum supramayoritario en Chile. 1. La regla 1.1. La Constitución de 1980 (I) El quórum de supramayoría es relativamente nuevo en Chile. Fue establecido recién en la Constitución de 1980, que introdujo, por primera vez, Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC) a nuestro sistema jurídico. Estas son las leyes que exigen un quórum supralibro_cieplan_11oct2011.indd :43:4318 18 Frente a la mayoría: Leyes supramayoritarias y TC mayoritario de 4/7 de los miembros en ejercicio de ambas cámaras del Congreso 3. De este modo, por ejemplo, puesto que los miembros de la Cámara de Diputados son 120, la mayoría absoluta son 61 votos. El quórum supramayoritario de 4/7 de las LOC exige 69 votos. Este quórum se acerca al quórum supramayoritario que en Chile se exige para modificar la Constitución, que es de 3/5, es decir, 72 votos. Cabe apuntar, con todo, que ciertos contenidos de la Constitución exigen un quórum aún más alto de 2/3, esto es, 80 votos. Las constituciones anteriores a la de 1980 no exigieron quórum supramayoritario para dictar, modificar o derogar leyes. Tampoco lo hicieron las prácticas legislativas. Estas últimas, a través de sus reglamentos, establecieron mayorías simples. Así se aprecia en el siguiente cuadro, que abarca desde el Reglamento de 1812 hasta la Constitución de 1925: Quórum de asistencia Potestad legislativa Quórum de aprobación Potestad constituyente Quórum de aprobación Reglamento de /7 No lo determina No lo determina Reglamento de /7 No lo determina No lo determina Constitución de 1818 No lo determina No lo determina Lo remite al Senado Constitución de 1822 No lo determina No lo determina Lo remite al pueblo Constitución de 1823 Cámara: 2/5 Senado: No lo determina No lo determina No contempla procedimientos de reforma 3 Así lo dispone el Art. 66 de la Constitución: Las normas legales a las cuales la Constitución confiere el carácter de ley orgánica constitucional requerirán, para su aprobación, modificación o derogación, de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio. libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4319 La supramayoría en la potestad legislativa chilena / Lucas Sierra I. 19 Constitución de 1828 Mayoría absoluta No lo determina Lo remite a una ley Constitución de 1833 Mayoría absoluta No lo determina 2/3 Constitución de 1925 Cámara: 1/5 Senado: 1/4 No lo determina Mayoría absoluta Por qué el quórum para el ejercicio legislativo es tan parecido al que se exige para el ejercicio constituyente? La primera parte de esta investigación trata de entender el origen y razón de ser de las LOC. Cómo y por qué llegaron a nuestro sistema jurídico? Para responder esta duda, se ha rastreado el origen de la Constitución de 1980 en las Actas de la Comisión Ortúzar, que trabajó en el texto desde 1973 a 1978, y en las del Consejo de Estado, que lo hizo desde 1978 a Hecho esto, la investigación se encamina a entender cómo ha sido la práctica del sistema jurídico en torno a estas leyes. Esta práctica se estudia desde el punto de vista de la práctica jurisdiccional que ha desarrollado el Tribunal Constitucional respecto de las LOC y se analiza a la luz de la pregunta: Ha ampliado o reducido el Tribunal Constitucional el carácter refractario a la democracia que envuelve la supramayoría legislativa? Antes, sin embargo, algunas palabras sobre la experiencia comparada. Respecto de quórum máximos exigidos para el ejercicio de la potestad legislativa, la regla general en el mundo es la mayoría absoluta. Este es el caso, por ejemplo, de las leyes orgánicas en la Constitución francesa de 1958, que sirvió de antecedente, según se verá más abajo, para las LOC en Chile. Un caso excepcional, quizás el único a destacar por ahora, es el que ocurre en el Senado de Estados Unidos. Se trata de una regla supramayoritaria que exige un quórum de 3/5 de los senadores con derecho a voto durante el proceso legislativo. No es, sin embargo, una regla impuesta por la Constitución, sino por acuerdo del propio Senado en su reglamento interno. Tampoco es una regla de decisión, propiamente hablando, sino procedimental destinada a clausurar el debate antes de la decisión. Se basa en el hecho de que libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4320 20 Frente a la mayoría: Leyes supramayoritarias y TC cada senador tiene derecho a hacer un uso ilimitado de la palabra durante la discusión de un proyecto. De esto se derivó una práctica que se llama filibuster, que consiste en hacer uso de la palabra indefinidamente a fin de que no se vote un proyecto. Se trata de una manera de bloquear una reforma. Ante esto, se creó una regla para poder clausurar el debate (se llama cloture rule) y proceder a votar. Esta regla exige las 3/5 partes de los senadores a favor de clausurar el debate. Si esta supramayoría no se logra, el ejercicio del filibuster puede seguir bloqueando, en la práctica, una reforma, aun cuando la mayoría absoluta la quiera 4. Esta regla tiene un efecto práctico que es análogo al de nuestras LOC, en el sentido que hace ponderar los votos más que contarlos. Pero su razón de ser y su mecánica interna son distintas, al punto que nos las hace enteramente comparables desde un punto de vista normativo, como el que subyace en esta investigación. Dicho esto, revisemos la génesis del caso chileno. Como se señaló más arriba, el quórum de supramayoría se incorpora a la potestad legislativa con la Constitución dictada en Esta Constitución contempla, por primera vez, LOC. Bajo la Constitución de 1925 la antecesora de la de 1980 el quórum legislativo era mayoría simple, y el constitucional mayoría absoluta. Es decir, ni siquiera el ejercicio de la potestad constituyente exigía más que mayoría absoluta. Decía el Art. 108 de esa Constitución: La reforma de las disposiciones constitucionales se someterá a las tramitaciones de un proyecto de lei, salvas las escepciones que a continuación se indican: El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara, el voto conforme de la mayoría de los Diputados o Senadores en actual ejercicio (énfasis agregado). El proyecto de reforma constitucional que el Presidente Jorge Alessandri mandó al Congreso en julio de 1964 contemplaba un aumento del quórum para la potestad constituyente, desde mayoría absoluta a 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, si la respectiva reforma menoscaba el régimen democrático representativo o las garantías consagradas en el Capítulo III de la Constitución. En este punto, sin embargo, la reforma constitucional no se concretó, puesto 4 Para esta regla y su contexto, ver: Para una interesante crítica de esta regla, ver Mayhew (2003). libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4321 La supramayoría en la potestad legislativa chilena / Lucas Sierra I. 21 que la Ley de 1970, de reforma constitucional, no contempló esa modificación (Carrasco, 1997, ). La supramayoría legislativa fue introducida en el contexto de la dictadura que siguió al golpe militar de 1973, golpe que fracturó la Constitución de El primer antecedente de las LOC se encuentra en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, o, como mejor se le conoce, Comisión Ortúzar. Esto, por el nombre de su Presidente, Enrique Ortúzar, quien había sido Ministro de Justicia del Presidente Jorge Alessandri. Esta comisión fue designada por la Junta Militar pocos días después del golpe, con el objeto de preparar un nuevo texto constitucional. Trabajó entre 1973 y 1978, año en que el borrador que produjo pasó al Consejo de Estado para su estudio. Cabe apuntar que el Consejo de Estado era presidido por el ex Presidente Jorge Alessandri. Veamos el proceso en la Comisión Ortúzar La Comisión Ortúzar Como lo ha señalado alguna literatura, en la Comisión Ortúzar se respiraba un aire de desconfianza hacia la voluntad democrática, manifestada en el juego de las mayorías. Esa voluntad se asumió cambiante, caprichosa, voluble. En este sentido, todo el texto original de la Constitución de 1980 puede verse como un amplio esfuerzo por contener, neutralizar o compensar la voluntad política de la mayoría. Quizás la expresión más nítida de ese interés fue el intento por expandir la Constitución, por saturar con reglas constitucionales, lo más posible, el sistema jurídico. Por eso es una Constitución bastante hipertrofiada, que regula con mucho detalle las más distintas materias. Esto responde a un interés por congelar y proyectar al futuro el propio presente. Refleja, también, el ánimo refundacional con que la dictadura llevó adelante su proceso constitucional. Otro modo en que se manifiesta dicha desconfianza al juego de la democracia, al juego del sufragio universal, como a veces se decía, son los mecanismos contramayoritarios, es decir, mecanismos destinados a contrarrestar la voluntad de la mayoría. Uno es el refuerzo de la revisión judicial, es decir, de la posibilidad de que un tribunal declare inaplicable una ley por parecerle contraria a la Constitución. Además del recurso de inaplicabilidad, que estaba contemplado en la Constitución de 1925, la Constitución de 1980 libro_cieplan_11oct2011.indd :43:4322 22 Frente a la mayoría: Leyes supramayoritarias y TC agrega un Tribunal Constitucional, con poderes reforzados sobre la legislación. Por lo pronto, las LOC deben necesariamente obtener el visto bueno de este Tribunal antes de ser promulgadas. Además de esos mecanismos que podríamos llamar judiciales, la Constitución de 1980 estableció otros mecanismos para contener los posibles excesos en que podría incurrir el sufragio universal. Uno de ellos fue constituir un conjunto de instituciones cuya generación no se producía por sufragio universal. Un buen ejemplo de esto fueron las autoridades regionales y municipales: Coderes y Codecos. Estos provenían de estamentos de la sociedad, de gremios, no electos por sufragio universal. Sus miembros eran designados por eso que en esa época se llamaba fuerzas vivas de la sociedad. Las universidades regionales, por ejemplo, designaban a sus representantes en el gobierno de la región y de las comunas. Esto refleja una forma de pensar la sociedad corporativista, compuesta por órganos. Se sabe que en el régimen militar, sobre todo en la década de los 70, hubo fuerzas corporativistas. Esto es, modos de pensar la sociedad como un ente orgánico. Como es obvio, estas fuerzas pugnaron con las que impulsaban la transformación capitalista que finalmente se impuso. Y pugnaron porque en el capitalismo subyace una idea de la sociedad que está compuesta más bien por individuos que pactan, por ejemplo, para crear órganos, como los gobiernos y las empresas. Pero son individuos, no órganos sociales. Esta es una idea más asociativa de la sociedad, menos corporativista. La idea asociativa se aviene mejor con el sufragio universal y, también, con el mercado 5. Y otro mecanismo fue el que se denominó, precisamente, democracia protegida (protegida de sí misma), consagrado en el Art. 8 del texto original de la Constitución de 1980, que sacaba del juego democrático a ciertas ideas por el hecho de ser tales 6. 5 Sobre el corporativismo de la Comisión Ortúzar, y en particular de Jaime Guzmán, uno de sus integrantes, es interesante Cristi (2000: 150:151). 6 Decía ese Art. 8, hoy derogado: Todo acto de persona o grupo destinado a propagar doctrinas que atenten contra la familia, propugnen la violencia o una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico, de carácter totalitario o fundada en la lucha de clases, es ilícito y contrario al ordenamiento institucional de la República. Las organizaciones y los movimientos o partidos políticos que por sus fines o por la actividad de sus adherentes tiendan a esos objetivos, son inconstitucionales. 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