Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/HallituksenEsitys/Sidor/RP_167+2017.aspx
Timestamp: 2019-11-22 02:18:17+00:00
Document Index: 44118310

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 6', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2']

I denna proposition föreslås det att miljöskyddslagen ändras. Genom de föreslagna ändringarna genomförs nationellt de förpliktelser i direktivet om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar som förutsätter bestämmelser på lagnivå.
En av de viktigaste ändringarna är att registreringsskyldigheten utvidgas till att omfatta mindre anläggningar än för närvarande, det vill säga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt. Dessutom blir tidsfristen för registrering 30 dagar. Av nationella skäl förkortas samtidigt den tidsfrist som föreskrivs för registrering av övrig verksamhet från 90 dagar till 60 dagar.
I miljöskyddslagen ska det i fortsättningen finnas bestämmelser också om reglerna för sammanräkning av bränsleeffekten vid nya medelstora energiproducerande enheter, förfarande vid situationer med störningar i tillgången på bränsle samt skyldigheten att publicera vissa uppgifter om medelstora energiproducerande anläggningar i det allmännä datanätet. Dessutom föreskrivs att kommunerna i samband med att en luftvårdsplan görs upp ska vara skyldiga att bedöma också om luftkvaliteten i kommunen väsentligt och kostnadseffektivt kan förbättras genom en skärpning av gränsvärdena för utsläpp i fråga om medelstora energiproducerande enheter.
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2193 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, nedan direktivet om medelstora förbränninsanläggningar, utfärdades den 25 november 2015. I direktivet om medelstora förbränningsanläggningar fastställs utsläppsgränsvärden för utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 50 megawatt. Utsläppsgränsvärdena syftar till att minska de olägenheter för miljö och hälsa som utsläppen till luften från förbränningsanläggningar i denna storleksklass orsakar. Utöver utsläppsgränsvärden innehåller direktivet om medelstora förbränningsanläggningar också andra skyldigheter, till exempel skyldigheter som gäller utsläppsövervakning.
Skyldigheterna i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar tillämpas från och med den 20 december 2018 på nya förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 50 megawatt som ska tas i drift, från och med ingången av 2025 på befintliga förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 5 men under 50 megawatt och från och med ingången av 2030 på anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 5 megawatt. Direktivet ska införlivas med den nationella lagstiftningen senast den 19 december 2017.
På EU-nivå har det inte tidigare föreskrivits om utsläppen från förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 50 megawatt, utan varje medlemsstat har haft en egen varierande nationell lagstiftning för förbränningsanläggningar i denna storleksklass. I Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (2010/75/EU, förebyggande och minskande av miljöförorening har förenhetligats), nedan industriutsläppsdirektivet, finns bestämmelser om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar, det vill säga anläggningar med en bränsleeffekt på minst 50 megawatt. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energirelaterade produkter (2009/125/EG) är det möjligt att begränsa utsläppen från mycket små förbränningsanläggningar, det vill säga anläggningar med en bränsleeffekt på mindre än 1 megawatt.
En del av de förbränningsanläggningar som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar omfattas redan i dagsläget av den nationella lagstiftningen. Det är frågan om energiproducerande anläggningar som enligt miljöskyddslagen är registreringspliktiga och tillståndspliktiga, på vilka statsrådets förordning om miljöskyddskrav för energiproducerande enheter med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt (750/2013), ska tillämpas, nedan förordningen om små förbränningsanläggningar. Bestämmelserna i förordningen om små förbränningsanläggningar är rent nationella. Dessa bestämmelser är med tanke på miljöskyddet mera omfattande än bestämmelserna i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar, eftersom det i förordningen om små förbränningsanläggningar fastställs utsläppsgränsvärden för utsläpp till luften men dessutom också anges miljöskyddskrav. Dessa gäller till exempel skorstenshöjd, bullerskydd, behandling och avledande av avloppsvatten samt upplagring och hantering av bränslen.
Det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kräver ändringar i de nationella bestämmelserna. Denna regeringsproposition gäller de ändringar som krävs för genomförandet av direktivet, vilka enligt grundlagen förutsätter bestämmelser på lagnivå. Största delen av de detaljerade skyldigheterna, som till exempel samtliga utsläppsgränsvärden, genomförs genom bestämmelser på förordningsnivå. Därför kommer den nuvarande förordningen om små förbränningsanläggningar att ersättas av en helt ny statsrådsförordning, nedan den nya förordningen om små förbränningsanläggningar.
Bestämmelser om medelstora energiproducerande anläggningars registreringsskyldighet
I 116 § i miljöskyddslagen finns bestämmelser om registrering av en verksamhet i datasystemet för miljövårdsinformation. De registreringspliktiga verksamheterna anges i bilaga 2 till den lagen och enligt bilagan är en del av de energiproducerande enheterna och anläggningarna med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt registreringsskyldiga. Enligt punkt 1 i bilaga 2 omfattar registreringspliktiga verksamheter energiproducerande anläggningar till vars bränsleeffekt adderas alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt som finns på samma anläggningsområde, där bränsleeffekten är minst 5 megawatt, men under 50 megawatt, och där bränsleeffekten för varje energiproducerande enhet som använder fast bränsle är under 20 megawatt. I enlighet med gällande bestämmelser omfattar inte registreringsplikten sådana energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på 1–5 megawatt som tillsammans med andra energiproducerande enheter som ligger på samma anläggningsområde inte utgör en energiproducerande enhet med en bränsleeffekt på 5 megawatt.
Enligt 116 § 1 mom. i miljöskyddslagen registreras sådan verksamhet som anges i bilaga 2 till den lagen genom att en anmälan som innehåller de uppgifter som anges i 117 § lämnas till den kommunala miljövårdsmyndigheten. Registreringsförfarandet är till sin natur en åtgärd som inte kräver administrativa beslut eller föreskrifter. I praktiken förutsätter registreringen att det i förordningen om små förbränningsanläggningar finns bestämmelser som gäller verksamheten om de miljöskyddskrav som allmänt ska iakttas inom branschen. I fråga om registreringsskyldiga förbränningsanläggningar finns dessa krav i statsrådets förordning om miljöskyddskrav för energiproducerande enheter med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt (750/2013). Förordningen refereras närmare i avsnitt 2.3.
Enligt 116 § 1 mom. i miljöskyddslagen kan verksamheten inledas när den kommunala miljövårdsmyndigheten har registrerat verksamheten eller när det gått 90 dagar sedan anmälan inlämnades. Verksamhetsutövaren ska underrättas om registreringen.
Den behöriga tillsynsmyndigheten, det vill säga den kommunala miljövårdsmyndigheten, säkerställer genom efterhandstillsyn att kraven i statsrådets förordning om små förbränningsanläggningar iakttas i verksamheten.
Verksamheter enligt bilaga 2 kan dock inte alltid registreras. Det föreskrivs i 30 § i lagen om situationer där en verksamhet enligt bilaga 2 i stället för registrering förutsätter miljötillstånd. I 1 mom. 1 punkten föreskrivs att verksamhet som utgör en del av verksamheten vid en direktivanläggning kräver miljötillstånd. Bestämmelsen innebär att miljötillstånd inte behövs för en sådan del av en tillståndspliktig anläggning som kan registreras och som inte utgör en del av en direktivanläggning. I 1 mom. 2 punkten föreskrivs att miljötillstånd krävs om verksamheten kan medföra sådana konsekvenser som avses i 27 § 2 mom. I 1 mom. 3 punkten föreskrivs att miljötillstånd krävs om verksamheten är tillståndspliktig enligt 28 §, som gäller grundvattenområden.
Bestämmelser om medelstora energiproducerande anläggningars miljötillståndsplikt
Enligt 27 § 1 mom. i miljöskyddslagen krävs tillstånd (miljötillstånd) för sådan verksamhet som medför risk för förorening av miljön och som anges i tabell 1 i bilaga 1 (direktivanläggning) och i tabell 2 i bilaga 1. Enligt tabell 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen är en del av de förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt som underskrider 50 megawatt tillståndsskyldiga. Enligt punkt 3 underpunkt a i tabell 2 i bilaga 1 omfattar tillståndspliktig verksamhet förbränning av bränslen i anläggningar där det finns en eller flera energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 20 megawatt för förbränning av fast bränsle, och den sammanräknade bränsleeffekten för alla energiproducerande enheter på anläggningsområdet är under 50 megawatt.
Enligt 27 § 2 mom. krävs miljötillstånd dessutom för verksamhet som kan medföra förorening av vattendrag, då det inte är fråga om ett projekt som är tillståndspliktigt enligt vattenlagen, för avledande av avloppsvatten som kan förorsaka förorening av ett dike, en källa eller en i 1 kap. 3 § 1 mom. 6 punkten i vattenlagen avsedd rännil och för verksamhet som kan utsätta omgivningen för sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden (26/1920).
I lagens 28 § föreskrivs det om tillståndsplikt i grundvattenområden. I fråga om verksamheter som hör till paragrafens tillämpningsområde omfattar fastställandet av tillståndsplikt inte bedömning av föroreningsrisken, utan tillstånd för verksamheten ska alltid sökas om verksamheten förläggs till ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde. Enligt 28 § 1 mom. krävs miljötillstånd för verksamhet vid registreringspliktiga förbränningsanläggningar som avses i bilaga 2, om verksamheten förläggs till ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde. Enligt 28 § 2 mom. krävs miljötillstånd också för verksamhet som avses i bilaga 1 och 2, men som är av mindre omfattning än den, om verksamheten förläggs till ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde och verksamheten kan medföra risk för förorening av grundvattnet.
Dessutom kan miljöskyddslagens 30 § som beskrivs ovan i avsnitt 2.1 leda till att verksamhet vid en förbränningsanläggning som i övrigt ska registreras enligt bilaga 2 till den lagen i vissa situationer kräver miljötillstånd.
Med stöd av 2 § 1 mom. 3 punkten i statsrådets förordning om miljöskydd (713/2014) är den kommunala miljövårdsmyndigheten behörig tillståndsmyndighet att avgöra ansökan om miljötillstånd för energiproducerande enheter med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt. Vid sidan av den egentliga tillståndsprövningen och meddelandet av tillståndsbeslut omfattar tillståndsförfarandet bland annat kungörelseförfarande och hörande av behöriga parter i anslutning till detta, anskaffning av lagstadgade och andra nödvändiga utlåtanden samt information om tillståndsbeslutet. I tillståndsbeslutet begränsas genom tillståndsvillkor de utsläpp som verksamheten orsakar och föroreningen av miljön till följd av dessa samt förordnas om kontroll av utsläppen och konsekvenserna. Vid behov fastställs i tillståndsbeslutet skadestånd för sådana olägenheter på grund av förorening av vattendrag som orsakas av utsläpp. Tillståndsprövningen och utsläppsföreskrifterna grundar sig på prövning från fall till fall med beaktande av verksamhetens karaktär och placering. Tillståndsbeslut kan överklagas hos Vasa förvaltningsdomstol och vidare hos högsta förvaltningsdomstolen.
Bestämmelser om miljöskyddskrav för medelstora energiproducerande anläggningar
Förordningen om små förbränningsanläggningar, det vill säga statsrådets förordning om miljöskyddskrav för energiproducerande enheter med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt (750/2013) har varit i kraft sedan den 1 november 2013.
Förordningen om små förbränningsanläggningar tillämpas på alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt. Förordningen tillämpas på energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt, om den energiproducerande enheten är belägen på samma anläggningsområde som andra enheter och deras sammanlagda bränsleeffekt överskrider 5 megawatt eller om den utgör en del av sådan verksamhet som annars omfattas av miljötillståndsplikt.
Förordningen om små förbränningsanläggningar tillämpas på såväl verksamhet för vilken det behövs tillstånd enligt miljöskyddslagen som på energiproducerande enheter som registreras i datasystemet för miljövård. På verksamhet för vilken det behövs tillstånd tillämpas förordningen som minimikrav för miljöskyddet.
Förordningen om små förbränningsanläggningar tillämpas inte på energiproducerande enheter som hör till tillämpningsområdet för statsrådets förordning om avfallsbränning eller statsrådets förordning om begränsning av utsläpp till luften från förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 50 megawatt, nedan förordningen om stora förbränningsanläggningar. Förordningen tillämpas inte på enheter där förbränningsprodukterna används direkt för uppvärmning, torkning eller behandling av föremål eller material, såsom uppvärmningsugnar och ugnar för värmebehandling och inte heller på efterförbränningsenheter som är avsedda att rena rökgaser genom förbränning och som inte används som separata energiproducerande enheter. Förordningen tillämpas inte heller på förbränning av hela kadaver. Från tillämpningsområdet har också uteslutits enheter där diesel-, gas- eller flerbränslemotorer undersöks, utvecklas eller testas. Även i miljöskyddslagen avsedd kortvarig verksamhet av försöksnatur ligger utanför förordningens tillämpningsområde.
I förordningen om små förbränningsanläggningar finns bestämmelser om utsläppsgränsvärden för uppsläpp till luften på basis av det bränsle som används vid den energiproducerande enheten och enhetens bränsleeffekt. Utsläppsgränsvärden har ställts för partiklar, kväveoxider och svaveldioxid. Utsläppsgränsvärdena fastställs på basis av om det är frågan om en ny eller befintlig energiproducerande anläggning. Med en ny energiproducerande enhet avses en enhet som har registrerats eller som har erhållit ett miljötillstånd efter den 1 juni 2010. Med en befintlig energiproducerande enhet eller anläggning avses en energiproducerande enhet eller anläggning som är i drift den 1 juni 2010, eller en energiproducerande enhet eller anläggning vars ansökan om miljötillstånd har kungjorts före detta datum.
I utsläppsgränsvärdena iakttas separat baslast-, reserv- och toppbelastningsenheter samt enheter för nödanvändning. I förordningen ingår även en formel för beräknande av flerbränsleenheternas utsläppsgränsvärden. Energiproducerande enheters utsläppsgränsvärden fastställs enligt enheternas sammanlagda bränsleeffekt, om rökgaser från två eller flera enheter leds ut genom en rökkanal.
I förordningen om små förbränningsanläggningar finns utöver bestämmelser om utsläppsgränsvärden för utsläpp till luften också bestämmelser om andra miljöskyddskrav. Det är frågan om krav gällande den energiproducerande enhetens skorstenshöjd, om bullerbekämpningsåtgärder gällande den energiproducerande enhetens verksamhet och anslutande trafik-, lossnings- och lastningsverksamhet samt hantering av bränsle, om behandlingen och avledningen av avloppsvatten, om hantering och upplagring av bränsle, om avfallshantering och exceptionella situationer. Därutöver innehåller förordningen bestämmelser om kontrollkraven gällande verksamheten samt dess utsläpp och påverkan samt om verksamhetsutövarens skyldighet till bokföring och tillhandahållande av information. Anmälan om att verksamheten upphör eller ändras ska göras i enlighet med förordningen.
Det centrala innehållet i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar
I direktivet om medelstora förbränningsanläggningar fastställs utsläppsgränsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och partikelutsläpp från förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 50 megawatt. I direktivet fastställs utöver utsläppsgränsvärden också förbränningsanläggningarnas skyldigheter gällande exempelvis utsläppsövervakning. I detaljförteckningen i artikel 2.3 i direktivet har vissa verksamheter och anläggningar uteslutits från direktivets tillämpningsområde. Direktivet tillämpas till exempel inte på verksamheter vars utsläppsgränsvärden begränsas genom industriutsläppsdirektivet. Direktivet tillämpas inte heller på förbränningsanläggningar där rökgaserna används för direkt uppvärmning eller torkning av föremål eller material eller efterförbränningsanläggningar som är avsedda att rena avgaser från industriprocesser genom förbränning och som inte används som en separat förbränningsanläggning. Direktivet tillämpas inte heller på sådana tekniska anordningar som används för att driva fordon, fartyg eller flygplan.
Från och med den 20 december 2018 tillämpas förpliktelserna i direktivet på nya förbränningsanläggningar som ska tas i drift, från och med ingången av 2025 på befintliga förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på 5–50 megawatt och från och med ingången av 2030 på anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 5 megawatt. Det är anmärkningsvärt att direktivets definition av en befintlig förbränningsanläggning inte enbart är kopplad till datumet för direktivets ikraftträdande, utan först till detta senare datum så, att datumet då anläggningen tas i drift i sista hand avgörs av huruvida det i enlighet med direktivets definition är frågan om en befintlig eller en ny förbränningsanläggning.
I direktivet om medelstora förbränningsanläggningar är bestämmelserna gällande utsläppsgränsvärden som finns i artikel 6 och bilaga II ytterst detaljerade. I enlighet med vad som redan har konstaterats ovan är utsläppsgränsvärdena i regel striktare än de nationellt fastställda utsläppsgränsvärdena. Å andra sidan har det i direktivet reserverats en exceptionellt lång övergångstid för befintliga anläggningar för att anpassa sig till de striktare utsläppsgränsvärdena. Extra flexibilitet skapas av det faktum att det enligt direktivet är möjligt att nationellt föreskriva om vissa förmildrande undantag för uppfyllandet av direktivets utsläppsgränsvärden till exempel för anläggningar med kortare drifttid, fjärrvärmeanläggningar och anläggningar som förbränner biomassa. I de undantag som möjliggörs genom direktivet beaktas även störningar i tillgången på bränslen med låg svavelhalt och gasformiga bränslen. Enligt direktivet kan den behöriga myndigheten under vissa förutsättningar till följd av störningar i tillgången på dessa bränslen bevilja verksamhetsutövarna ett tidsbegränsat undantag från skyldigheten att uppfylla direktivets utsläppsgränsvärden. För förbränningsanläggningar som använder bränslen med låg svavelhalt som bränsle kan undantag beviljas för högst sex månader. För förbränningsanläggningar som använder enbart gasformiga bränslen kan undantag enligt huvudregel beviljas för tio dagar. I båda situationer ska medlemsstaten underrätta kommissionen om undantaget inom en månad från det att undantaget beviljats.
Med tanke på fastställandet av utsläppsgränsvärden som ska tillämpas i enlighet med direktivet är det av betydelse att det i direktivets artikel 4 också för medelstora förbränningsanläggningar som leder rökgaser genom en gemensam skorsten finns en regel för sammanläggning av det slag som i hög grad gäller stora förbränningsanläggningar. Till skillnad från bestämmelserna som gäller stora förbränningsanläggningar ska regeln om sammanläggning dock gälla enbart nya medelstora förbränningsanläggningar i enlighet med definitionen i direktivet. Med tanke på fastställandet av utsläppsgränsvärden kan också den formel för fastställande av utsläppsgränsvärden som ingår i direktivet anses vara av betydelse för fastställandet av utsläppsgränsvärden i situationer där två eller flera bränslen används samtidigt vid en förbränningsanläggning.
Enligt artikel 5.3 i direktivet ska medlemsstaterna se till att förbränningsanläggningar som hör till direktivets tillämpningsområde inte är i användning utan att vara registrerade eller utan att ha beviljats tillstånd. Direktivet innehåller också skyldigheter som gäller registrerings- och tillståndsförfaranden. För det första förpliktar artikel 5.3 i direktivet medlemsstaterna att se till att verksamhetsutövaren i samband med registrerings- och tillståndsförfarandena omfattas av en skyldighet att i fråga om sådana förbränningsanläggningar som hör till direktivets tillämpningsområde tillhandahålla den behöriga myndigheten åtminstone den information som förtecknas i bilaga I. Denna information utgörs av grundläggande uppgifter om förbränningsanläggningen och dess verksamhet, såsom anläggningens bränsleeffekt och typ, bränslen som används vid anläggningen grupperade enligt andel samt startdatum för verksamheten. Dessutom ska man, genom att använda EU:s koder för verksamhetsklass, närmare ange till vilken sektor energiproduktionen hänför sig och göra en uppskattning av antalet drifttimmar för anläggningen och genomsnittliga last vid drift. Informationsskyldigheten omfattar också de utsläppsgränsvärden som ska iakttas i förbränningsanläggningens verksamhet och en eventuell begränsning av anläggningens drifttimmar till högst 500 drifttimmar per år. I fråga om stationära förbränningsanläggningar ska dessutom anläggningens placering tillhandahållas. För det andra förutsätts i artikel 9 i direktivet att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamhetsutövaren utan onödigt dröjsmål underrättar den behöriga myndigheten om alla planerade ändringar av den medelstora förbränningsanläggningen som kan påverka de tillämpliga utsläppsgränsvärdena. Den behöriga myndigheten ska uppdatera tillståndet eller registreringen beroende på vad som är lämpligt.
För det tredje förutsätts i artikel 5.4 i direktivet att den behöriga myndigheten ska registrera, eller inleda förfarandet för beviljande av tillstånd till, den medelstora förbränningsanläggningen inom en månad efter att verksamhetutövaren tillhandahållit den information som avses i bilaga I.
Med avseende på de skyldigheter som gäller registrerings- och tillståndsförfaranden som beskrivs ovan förutsätts i artikel 5.5 i direktivet också att den behöriga myndigheten ska föra ett register med uppgifter om varje medelstor förbränningsanläggning, bland vilka ska ingå de uppgifter som anges i bilaga I, samt de uppgifter som erhållits enligt artikel 9. Dessutom ska den behöriga myndigheten offentliggöra uppgifter som ingår i registret, också på internet, i enlighet med direktiv 2003/4/EG.
Förpliktelserna i direktivet är till vissa delar också kopplade till Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG om luftkvalitet och renare luft, nedan luftkvalitetsdirektivet, som antogs den 21 maj 2008. Enligt artikel 6.9 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska medlemsstaterna i zoner eller delar av zoner som överskrider de gränsvärden för luftkvalitet som fastställs i direktiv 2008/50/EG, som ett led i arbetet med att ta fram luftkvalitetsplaner som avses i artikel 23 i direktiv 2008/50/EG, bedöma om det för enskilda medelstora förbränningsanläggningar i dessa zoner eller delar av zoner behöver tillämpas strängare utsläppsgränsvärden än de som fastställs i direktivet, med hänsyn till det informationsutbyte som avses i punkt artikel 6.10, och förutsatt att tillämpningen av sådana utsläppsgränsvärden faktiskt skulle bidra till en märkbar förbättring av luftkvaliteten.
Artikel 11 i direktivet innehåller rapporteringsskyldigheter som gäller medlemsstaterna. Det föreslås sammanlagt tre rapporteringsomgångar. Medlemsstaterna ska senast den 1 oktober 2026 och den 1 oktober 2031 lägga fram en rapport till kommissionen med kvalitativ och kvantitativ information om genomförandet av direktivet samt de eventuella åtgärder som vidtagits för att kontrollera att driften av medelstora förbränningsanläggningar sker i överensstämmelse med direktivet och eventuella verkställighetsåtgärder med anledning av detta. I den första rapporten som alltså ska läggas fram senast den 1 oktober 2026 ska det ingå en uppskattning av de totala årliga utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från medelstora förbränningsanläggningar, grupperade per anläggningstyp, bränsletyp och kapacitetsklass. Medlemsstaterna ska också, senast den 1 januari 2021 lägga fram en rapport till kommissionen med en uppskattning av de totala årliga utsläppen av kolmonoxid och all tillgänglig information om koncentrationen av kolmonoxidutsläppen från medelstora förbränningsanläggningar, grupperade per bränsletyp och kapacitetsklass.
Enligt artikel 17 i direktivet ska medlemsstaterna senast den 19 december 2017 införliva direktivet med nationell lagstiftning.
Uppgifter om medelstora energiproducerande enheters antal och storleksklass
Redan under förhandlingarna om direktivet om medelstora förbränningsanläggningar noterades att det i nuläget inte finns heltäckande material om antalet anläggningar som hör till direktivets tillämpningsområde, om anläggningarnas bränsleeffekter eller om anläggningarnas bränsleanvändning. I datasystemet för miljövårdsinformation som avses i 222 § i miljöskyddslagen har med stöd av 223 § i den lagen bara förts in uppgifter om de energiproducerande anläggningar som ska registreras eller är tillståndspliktiga enligt gällande bestämmelser. På grund av datatekniska orsaker har hittills inte i datasystemet heller systematiskt förts in uppgifter om tillståndspliktiga anläggningar som omfattas av kommunens behörighet. Under direktivförhandlingarna försökte man under sommaren och hösten 2014 kartlägga de behövliga uppgifterna genom en separat enkät riktad till kommunerna i Fastlandsfinland, så att man skulle få tillräckligt med information för den nationella konsekvensbedömningen. På en separat blankett efterfrågades information om förbränningsanläggningar som finns i växthus. Inte heller på detta sätt fick man svar från alla kommuner, då enkätens svarsprocent var 61,5 %. Dessutom var den information som de flesta kommuner sände in bristfällig. (Petäjä m.fl. 2014) Med hjälp av enkäten fick man dock uppgifterna om 515 anläggningar som saknats i det tidigare materialet, varav 456 är av storleksklassen 1–5 megawatt.
Under förhandlingarna om direktivet om medelstora förbränningsanläggningar lät man också göra en mera omfattande utredning där man bedömde konsekvenserna i Finland av verkställandet av såväl förslaget till utsläppsdirektiv som förslaget till direktiv om medelstora förbränningsanläggningar (Finlands miljöcentrals rapporter 6/2015), nedan konsekvensbedömningsutredningen. I konsekvensbedömningsutredningen utnyttjades uppgifterna från den separata enkät som beskrivs ovan. Enligt konsekvensbedömningsutredningen finns det enligt den tillgängliga informationen 2 546 anläggningar som hör till storleksklassen 1–50 megawatt, och uppgifter finns om 262 kommuner (83 %) i Fastlandsfinland. Största delen, det vill säga 61 % (1 434) av de energiproducerande enheterna hör till storleksklassen 1–5 megawatt. Uppskattningsvis 10–20 %, det vill säga en betydande andel, av de energiproducerande enheter som nämns ovan saknas i materialet som finns att tillgå. Enligt det tillgängliga materialet hör 19 % (456) av de energiproducerande enheterna till storleksklassen 5–10 megawatt och saknas uppgifter om storleksklass för 2,5 % (59) av enheterna.
På basis av det som redogörs för ovan finns det i Finland enligt en grov uppskattning kring 3 000 energiproducerande enheter som hör till direktivets tillämpningsområde. Största delen av dessa är enligt miljöskyddslagen registreringspliktiga verksamheter.
Som redan har konstaterats ovan förutsätter det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar att gällande lagstiftning ändras. Ändringar behövs på både lag- och förordningsnivå.
Vår gällande lagstiftning motsvarar i huvudsak nuvarande uppfattning om hur stora energiproducerande enheter som med tanke på miljöskyddet över huvud taget behöver omfattas av bestämmelserna om miljöskydd. För att direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska kunna genomföras nationellt, måste tillämpningsområdet för denna tillsyn utvidgas till att omfatta betydligt mindre energiproducerande enheter än för närvarande.
Dessutom motsvarar de gällande nationella utsläppsgränsvärdena i huvudsak nuvarande uppfattning om vad som i Finland utgör kostnadseffektiv minskning av utsläpp från energiproducerande anläggningar som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Till följd av det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kommer dessa nationella utsläppsgränsvärden i regel att bli striktare. Särskilt i fråga om mindre förbränningsanläggningar blir utsläppsgränsvärdena betydligt striktare än de nationella utsläppsgränsvärdena. De nya utsläppsgränsvärdena genomförs genom bestämmelser på förordningsnivå och tillämpningen av dem kräver åtgärder i synnerhet för att minska partikelutsläpp. Dessa åtgärder för att minska utsläppen är i Finland dock inte lika effektiva som i övriga Europa. På grund av dessa orsaker, som hänför sig till kostnadseffektiviteten, kritiserades direktivet om medelstora förbränningsanläggningar av flera instanser redan under direktivförhandlingarna.
Vissa av förpliktelserna i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar är dessutom illa lämpade med tanke på det nationella registreringsförfarandet. Detta gäller till exempel regeln för sammanräkning av bränsleeffekten i fråga om nya medelstora förbränningsanläggningar. I registreringsförfarandet ingår ingen förhandskontroll i samband med vilken det skulle vara naturligt att genomföra den myndighetskontroll som avses i reglerna för sammanräknande. Vissa av förpliktelserna i direktivet kommer nödvändigtvis inte heller någonsin att tillämpas i Finland. Detta gäller åtminstone skyldigheten att i samband med att luftvårdsplanen i enlighet med luftkvalitetsdirektivet görs upp också bedöma huruvida luftkvaliteten väsentligt och kostnadseffektivt kan förbättras genom att skärpa utsläppsgränsvärdena för medelstora förbränningsanläggningar.
Trots de omständigheter som har redovisats ovan ska samtliga förpliktelser i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar genomföras nationellt, dock så att alla möjligheter till flexibilitet och lindrigare villkor som direktivet medger utnyttjas.
På grund av informationstekniska skäl sparas i nuläget i det datasystem för miljövårdsinformation som avses i 222 § i miljöskyddslagen inte i tillräckligt stor omfattning sådan information som i 223 § förutsätts om utsläpp som härrör från sådan registreringspliktig verksamhet som omfattas av den kommunala miljövårdsmyndighetens tillsynsansvar. Man har redan tidigare ägnat uppmärksamhet åt att förbättra situationen, senast i samband med regeringens proposition med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen (RP 8/2017) som godkändes våren 2017. Då ansåg miljöutskottet att det är mycket viktigt att man får klart informationsunderlaget om uppgifter om tillstånd och utsläpp inom en rimlig tid (MiUB 3/2017 rd). Målet ska alltså fortsättningsvis vara att informationstekniska lösningar utvecklas så att information om verksamheter som omfattas av den kommunala miljövårdsmyndighetens tillsynsansvar enkelt och i heltäckande omfattning görs till en del av datasystemet för miljövårdsinformation.
Vid beredningen av det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar har det framförts att förordningen om små förbränningsanläggningar som beskrivs ovan i avsnitt 2.3 i nuläget har tillämpats på ett oenhetligt och varierande sätt på självständiga befintliga förbränningsanläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men under 5 megawatt, som i övrigt enligt villkoren för förordningens tillämpningsområde i 1 § 1 mom. 2 punkten är en del av miljötillståndspliktig verksamhet. I samband med beredningen av denna regeringsproposition har det konstaterats att frågor som gäller tillämpningsområdet för direktivet om små förbränningsanläggningar inte har något direkt samband med de nu föreslagna bestämmelserna på lagnivå. Bestämmelsen om tillämpningsområdet för direktivet i fråga är dock i sig tydlig och i tiderna noga övervägd. Det är skäl att fästa uppmärksamhet vid ett enhetligt tillämpningsförfarande till exempel genom olika utbildningsdagar på området.
Ändring av bemyndigandet att utfärda förordning som gäller miljöskyddskrav i 10 §
Det föreslås att det i 10 § 2 mom. 1 punkten, där bemyndigandet att utfärda förordning ingår, förtydligas att det till en förbränningsanläggning med en bränsleeffekt på mindre än 50 megawatt och som avses i punkten kan höra en eller flera energiproducerande enheter. I gällande bestämmelser definieras både energiproducerande enheter och förbränningsanläggningar i den förordning om små förbränningsanläggningar som beskrivs ovan i avsnitt 2.3. Utgångspunkten för definitionerna är att det till en energiproducerande enhet beroende på fall hör antingen en energiproducerande enhet eller flera energiproducerande enheter som ligger på samma anläggningsområde. Definitionen på en energiproducerande enhet omfattar också annan verksamhet som hänför sig till verksamheten vid enheten, såsom upplagring av bränslen.
För att genomföra direktivet om medelstora förbränningsanläggningar nationellt föreslås att definitionerna på energiproducerande enheter och energiproducerande anläggningar tas med också i bestämmelserna på lagnivå. Definitionen på en energiproducerande enhet föreslås motsvara direktivets definition ”förbränningsanläggning”. Definitionen på en energiproducerande anläggning föreslås däremot vara en rent nationell definition som fortsättningsvis behövs för att precisera omfattningen av registrerings- och tillståndspliktiga verksamheter. Registrerings- och miljötillståndsplikten har fastställts nationellt uttryckligen med hjälp av termen ”energiproducerande anläggning”.
Bestämmelser som tas in i 10 kap. i miljöskyddslagen
Det föreslås att det till 10 kap., efter bestämmelserna om medelstora förbränningsanläggningar (efter 97–106 §), läggs till en ny mellanrubrik, ”Medelstora energiproducerande enheter och anläggningar”. Under mellanrubriken fogas nya bestämmelser (106 a–106 e §), genom vilka största delen av de förpliktelser i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar som förutsätter bestämmelser på lagnivå genomförs.
106 a §. Definitioner som gäller medelstora energiproducerande enheter och anläggningar. I den nya 106 a § ingår definitioner baserade dels på bestämmelserna i artikel 3 i direktivet, dels definitioner som tas in av nationella orsaker och som ansluter sig till de nya bestämmelserna på lagnivå om medelstora energiproducerande enheter och anläggningar. Den nya förordningen om små förbränningsanläggningar föreslås innehålla alla definitioner som finns i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar.
I paragrafen motsvaras den definition på energiproducerande enhet som ingår i 1 punkten av definition 5, ”förbränningsanläggning”, i artikel 3 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Samtidigt motsvarar definitionen i fråga den definition som redan finns i förordningen om små förbränningsanläggningar. Definitionen på energiproducerande anläggning i 2 punkten föreslås däremot vara en rent nationell definition som ur förordningen om små förbränningsanläggningar lyfts upp på lagnivå och som fortsättningsvis behövs för att precisera omfattningen av registrerings- och tillståndspliktiga verksamheter. Bakgrunden till definitionerna på energiproducerande enheter och anläggningar redovisas ovan i motiveringen till det föreslagna 10 § 2 mom.
Med beaktande av det som sägs ovan motsvarar definitionen på befintlig energiproducerande enhet i 3 punkten i paragrafen definition 6, ”befintlig förbränningsanläggning”, i artikel 5 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. På motsvarande sätt motsvarar definitionen på ny energiproducerande enhet i 5 punkten i paragrafen definition 7, ”ny förbränningsanläggning”, i artikel 5 i direktivet. Det är värt att notera att enligt definitionerna avgörs dagen för när den energiproducerande enheten tas i drift i sista hand av huruvida det är fråga om en befintlig eller en ny energiproducerande enhet. Det avgörande är om enheten har tagits i drift före den 20 december 2018 eller senast den dagen. Detta leder till att till exempel en registreringsanmälan eller ansökan om miljötillstånd som gäller en medelstor energiproducerande enhet och som lämnas in våren 2018 inte automatiskt kan behandlas som gällande antingen befintlig eller ny verksamhet.
De ovan angivna definitionerna innebär att det blir möjligt att bygga en ny energiproducerande enhet i anslutning till en befintlig energiproducerande anläggning som består av en eller flera energiproducerande enheter. Det kan till exempel vara fråga om en situation där det byggs en ny energiproducerande enhet i anslutning till en befintlig registrerad energiproducerande anläggning så att anläggningens bränsleeffekt fortfarande understiger 50 megawatt. Förutsättningen för att ta i drift den nya energiproducerande enheten är då att den befintliga registrerade verksamheten ändras (dvs. att den nya energiproducerande enheten läggs till).
Definitionerna i punkt 5–8 i paragrafen baserar sig helt och hållet på direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Närmare motiveringar till definitionerna ingår i motiveringspromemorian som åtföljer den nya förordningen om små förbränningsanläggningar.
106 b §. Tillämpningsområde. I den föreslagna nya 106 b § föreskrivs om tillämpningsområdet för de nya bestämmelserna om medelstora energiproducerande enheter och anläggningar. Genom paragrafen genomförs artikel 2 om tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Den föreslås att en i stort sett motsvarande bestämmelse också tas med i den nya förordningen om små förbränningsanläggningar.
Genom bestämmelserna i 1 mom. i paragrafen genomförs artikel 2.1 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Termen ”energiproducerande enhet” som används i bestämmelsen föreslås motsvara definitionen ”förbränningsanläggning” som används i direktivet. Termen ”energiproducerande anläggning” som används i bestämmelsen föreslås däremot vara en rent nationell definition som fortsättningsvis behövs för att precisera omfattningen av registrerings- och tillståndspliktiga verksamheter. Registrerings- och miljötillståndsplikten har fastställts nationellt uttryckligen genom termen ”energiproducerande anläggning”. Frågan behandlas också i motiveringen till 2 mom. i den föreslagna 10 §.
Genom bestämmelserna i 2 mom. genomförs artikel 2.2 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. I och med att det i bestämmelsen finns en hänvisning till den nya 106 c används avsiktligt termen ”kombinerad enhet” och inte termen ”energiproducerande anläggning”.
Genom 3 mom. genomförs artikel 2.3 och 2.4 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Med de bestämmelser i 1 mom. som avser stora förbränningsanläggningar avses statsrådets förordning om begränsning av utsläpp från stora förbränningsanläggningar (936/2014) samt de bestämmelser i 10 kap. i miljöskyddslagen som avser stora förbränningsanläggningar. Med de bestämmelser i 2 mom. som avser förbränning av avfall avses statsrådets förordning om avfallsförbränning (151/2013) samt de bestämmelser i kap. 10 i miljöskyddslagen som avser avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Med de bestämmelser i 3 mom. som avser begränsning av avgas- och partikelutsläpp från förbränningsmotorer som ska monteras i arbetsmaskiner avses i nuläget den så kallade förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer, det vill säga Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628, som trädde i kraft i oktober 2016. Direktivet i fråga ersatte det tidigare direktivet om samma sak, det vill säga Europaparlamentets och rådets direktiv 97/68/EG.
Punkt 7 i momentet baserar sig på den engelskspråkiga versionen av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Punkten i fråga har översatts fel i den finskspråkiga versionen av direktivet. Genom punkt 18 i momentet (forskning, utveckling och testning) genomförs bestämmelserna i artikel 2.4 i direktivet. Punkt 19 i momentet (verksamhet av försöksnatur) baserar sig i själva verket på de gällande nationella bestämmelserna, det vill säga på förordningen om små förbränningsanläggningar. Bestämmelsen i fråga ska fortsättningsvis kvarstå i vår nationella lagstiftning, eftersom artikel 2.4 i direktivet kan tolkas innehålla ett visst mått av nationellt handlingsutrymme.
106 c §. Regler för sammanräkning av bränsleeffekten för nya medelstora energiproducerande enheter. I den nya 106 c § föreskrivs om nya medelstora energiproducerande enheters regler för sammanräkning av bränsleeffekten. Genom 1 mom. i paragrafen genomförs artikel 4 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar, som gäller sammanläggning av bränsleeffekten för förbränningsanläggningar. Tillämpningen av 1 mom. förutsätter att alla energiproducerande enheter i fråga uppfyller definitionen på en ny energiproducerande enhet enligt det föreslagna 106 a § i miljöskyddslagen. I momentet används avsiktligt begreppet ”kombination” och inte begreppet ”energiproducerande anläggning”.
I fråga om tillståndspliktig verksamhet ska verksamhetsutövaren beakta 1 mom. vid utarbetandet av tillståndsansökan. Den myndighetsbedömning som avses i momentet görs i samband med tillståndsprövningen.
I fråga om registreringspliktig verksamhet ska verksamhetsutövaren beakta 1 mom. när registreringsanmälan görs. Den myndighetsbedömning som avses i momentet sker senast i samband med efterhandstillsynen. Trots att registreringsförfarandet inte innefattar någon egentlig förhandskontroll är det med tanke på verksamhetsutövarnas förtroendeskydd och även med tanke på den allmänna rättssäkerheten skäl att ha som utgångspunkt att miljövårdsmyndigheten gör en preliminär myndighetsbedömning av ärendet redan i registreringsskedet och vid behov förhandlar med verksamhetsutövaren om ärendet. Om den kommunala miljövårdsmyndigheten först i samband med efterhandskontrollen för första gången bedömer att rökgaserna kan ledas ut genom en gemensam skorsten och bedömningen leder till att bland annat utsläppsgränsvärdena de facto blir striktare efter det att verksamheten inletts, är situationen ofördelaktig för alla parter.
Också bestämmelserna som gäller stora förbränningsanläggningar innehåller motsvarande regler för sammanräkning av bränsleeffekten som grundar sig på bedömningar av tekniska och ekonomiska omständigheter (98 § i miljöskyddslagen). Den praxis som eventuellt har bildats vid tillämpandet av reglerna i fråga om dem kan i tillämpliga delar utnyttjas vid tillämpningen av 1 mom.
I 2 mom. i paragrafen föreskrivs utifrån direktivet om medelstora förbränningsanläggningar vilka miljöskyddskrav för energiproducerande enheter som ingår i en kombinerad enhet som avses i 1 mom. som regeln för sammanräkning av bränsleeffekten ska tillämpas på. Momentet behövs för att det i förordningen om små förbränningsanläggningar föreskrivs om de nationella miljöskyddskrav som ska tillämpas på medelstora energiproducerande anläggningar (t.ex. bestämmelser gällande höjden på skorstenen) och som man med avsikt vill lämna utanför tillämpningsområdet för den regel om sammanräkning som grundar sig på bestämmelserna i direktivet.
106 d §. Exceptionella situationer i samband med störningar i tillgången på bränsle. I den nya 106 d § föreskrivs det om exceptionella situationer i samband med störningar i tillgången på bränsle. Genom paragrafen genomförs kraven i artikel 6.11 och 6.12 (gränsvärden för utsläpp) i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Paragrafen motsvarar i stor utsträckning motsvarande bestämmelser på lagnivå gällande stora förbränningsanläggningar (99 § i miljöskyddslagen).
Bestämmelserna i 1 mom. avser störningar i tillgången på bränsle vid medelstora förbränningsanläggningar som vanligtvis använder bränslen med låg svavelhalt. Momentet innehåller bestämmelser som gäller såväl verksamhetsutövaren (anmälningsplikt) som den behöriga myndigheten (innehållet i beslut som fattas med stöd av anmälan).
Bestämmelserna i 2 mom. avser störningar i tillgångar på bränsle vid medelstora förbränningsanläggningar som använder enbart gasformiga bränslen. Momentet innehåller bestämmelser som gäller såväl verksamhetsutövaren (anmälningsplikt) som den behöriga myndigheten (innehållet i beslut som fattas med stöd av anmälan).
I 3 mom. föreskrivs det om de anmälningsskyldigheter som hänför sig till de beslut som fattats med stöd av 1 och 2 mom. Den behöriga myndigheten ska underrätta miljöministeriet om sina beslut och miljöministeriet ska i sin tur meddela Europeiska kommissionen om dessa beslut. De bestämmelser som gäller miljöministeriet skrivs med hjälp av hänvisningsmetoden. Med hänvisningsmetoden avses att man i den nationella lagstiftningen inte tar in bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i direktivet, utan att man i den nationella lagstiftningen hänvisar till bestämmelserna i direktivet. Endast miljöministeriet tillämpar bestämmelserna i fråga. Dessutom är de skyldigheter i direktivet som avses i hänvisningsbestämmelsen så detaljerade och exakta att de inte lämnar något spelrum för medlemsstaterna vid genomförandet. Det kan även bedömas att bestämmelserna i 3 mom. i praktiken kommer att tillämpas ytterst sällan. Dessa faktorer talar för att hänvisningsmetoden ska användas i 3 mom.
Sålunda innehåller paragrafen specialbestämmelser i förhållande till 123 § i kap. 12 i miljöskyddslagen, som gäller exceptionella situationer i tillståndspliktig och registreringspliktig verksamhet. Gällande detta förtydligas i 4 mom. att vid andra exceptionella situationer än vid störningar i tillgången på bränsle ska det som föreskrivs i 12 kap. i miljöskyddslagen iakttas.
I 5 mom. ingår en bestämmelse om bemyndigande på samma sätt som i fråga om stora förbränningsanläggningar. (99 § 6 mom. i miljöskyddslagen).
106 e §. Registrering och publicering av uppgifter. I den nya 106 e § föreskrivs om registrering och publicering av uppgifter om medelstora förbränningsanläggningar. Genom paragrafen och de föreslagna övergångsbestämmelserna i anslutning till den genomförs artikel 5.5 (tillstånd och registrering) i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar.
Enligt artikel 5.5 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska den behöriga myndigheten föra ett register med uppgifter om varje medelstor förbränningsanläggning, bland vilka ska ingå de uppgifter som anges i bilaga I, samt de uppgifter som erhållits enligt artikel 9. Dessutom ska den behöriga myndigheten offentliggöra dessa uppgifter, också på internet, i enlighet med direktiv 2003/4/EG. Befintliga förbränningsanläggningar ska ingå i registret den dag de registreras eller den dag de har beviljats tillstånd.
I nuläget förutsätter vår lagstiftning att heltäckande uppgifter om energiproducerande anläggningar som ska registreras eller är tillståndspliktiga med stöd av miljöskyddslagen 223 § förs in i datasystemet för miljövårdsinformation som avses i lagens 222 §. Enligt miljöskyddslagen gäller skyldigheten att registrera information de behöriga myndigheter som ansvarar för registrering av, beviljande av tillstånd för och tillsyn över verksamheter som inverkar på miljön. Uppgifter som ska registreras är bl.a. uppgifter baserade på registreringsanmälningar om registreringspliktiga verksamheter och tillståndsbeslut för tillståndspliktiga verksamheter. Därigenom kan skyldigheten att registrera information anses omfatta de uppgifter som avses i bilaga 1 som uttryckligen anges i artikel 5.5 i direktivet. Uppgifter som ska registreras i datasystemet för miljövårdsinformation utgörs också av uppgifter i enlighet med 170 § om sådana ändringar i tillståndspliktiga eller registreringspliktiga verksamheter som kan påverka föroreningen av miljön, samt av de beslut som de behöriga myndigheterna i samband med tillstånds- och tillsynsuppgifter fattar utifrån dessa uppgifter. Därigenom kan skyldigheten att registrera information anses omfatta också de uppgifter som avses i artikel 9 och som uttryckligen anges i artikel 5.5 i direktivet.
För kommunernas del förekommer dock i nuläget stora brister i tillämpningen av skyldigheten att registrera information enligt 223 § i miljöskyddslagen. På grund av utmaningar i anslutning till interoperabiliteten mellan statens och kommunernas informationssystem registreras inte uppgifter om verksamheter som hör till kommunernas behörighet i datasystemet för miljövårdsinformation. Datainnehållet i datasystemet för miljövårdsinformation består sålunda till största delen av information om verksamheter som omfattas av statens behörighet.
Med stöd av det som anges ovan föreslås utgångspunkten för den föreslagna nya 106 e § vara att varje behörig myndighet självständigt ska sköta både registreringen av de uppgifter som förutsätts enligt direktivet om medelstora förbränningsanläggningar och skyldigheten att offentliggöra information genom att på det sätt som denna anser ändamålsenligast utnyttja sina egna register och system. Kraven om att inkludera befintliga förbränningsanläggningar i registret i artikel 5.5 i direktivet beaktas i de föreslagna övergångsbestämmelserna.
Enligt ordalydelsen i den föreslagna 106 e § föreskrivs närmare om uppgifter som ska offentliggöras i det allmänna datanätet på förordningsnivå, utifrån bestämmelserna i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Juridiskt sett är det fråga om sådana uppgifter som ingår i myndigheternas handlingar enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Utgångspunkten är att denna uppgifter är offentliga. Personuppgifter ska med avvikelse från den uttryckliga ordalydelsen i direktivet undantas från skyldigheten att offentliggöra uppgifter. Till denna del är det frågan om en nödvändig nationell precisering som gäller förutsättningarna för att lämna ut personuppgifter enligt personuppgiftslagen (523/1999).
Målet är att informationstekniska lösningar utvecklas så att information om verksamheter som omfattas av kommunens behörighet enkelt blir en del av datasystemet för miljövårdsinformation. Då kan man också överväga huruvida den registrering och den skyldighet att offentliggöra uppgifter som avses i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska genomföras genom de bestämmelser som gäller datasystemet för miljövårdsinformation.
Ändringen av 116 § om registrering av verksamhet
Det föreslås att 116 §, som avser registrering av verksamhet, och dess rubrik ändras i sin helhet eftersom det i paragrafen görs ändringar som hänför sig till genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar samt ändringar av nationella skäl.
För tydlighetens skull görs det i paragrafen och rubriken en terminologisk ändring så att termen ”anmälan” ersätts med termen ”registreringsanmälan”.
Det föreskrivs i 1 mom. om skyldigheten att lämna registeringsanmälan i fråga om alla verksamheter som ska registreras och hänvisas i fråga om kraven på innehållet i registreringsanmälan och om miljöskyddskraven till statsrådets förordning. Momentet motsvarar till sakinnehållet 116 § 1 mom. i den gällande lagen.
Enligt artikel 5.4 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska den behöriga myndigheten registrera, eller inleda förfarandet för beviljande av tillstånd till, den medelstora förbränningsanläggningen inom en månad efter att verksamhetutövaren gett myndigheten vissa uppgifter som anges i direktivet. I enlighet med vår nationella lagstiftning får den behöriga myndigheten dessa uppgifter antingen via registreringsanmälan eller tillståndsansökan.
I fråga om medelstora förbränningsanläggningar som ska registreras ska den tidsfrist som förutsätts i artikel 5.4 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar genomföras nationellt genom att 116 § 2 mom. ändras. Ändringen ska genomföras så, att det föreskrivs att en registreringsanmälan om en sådan verksamhet vid en energiproducerande anläggning som avses i punkt 1 i bilaga 2 till miljöskyddslagen ska göras senast 30 dagar före driftstarten, och genom att dessutom förutsätta att den kommunala miljövårdsmyndigheten ska registrera den energiproducerande anläggningen inom 30 dagar efter det att registreringsanmälan gjorts. Samtidigt förkortas tidsfristen för registreringsförfarandet också i fråga om de övriga verksamheterna fr¨m 90 dagar till 60 dagar. Utgångspunkten för gällande bestämmelser har varit att den arbetsmängd som registreringsförfarandet orsakar myndigheterna och den administrativa börda som registreringsförfarandet orsakar verksamhetsutövarna ska vara den samma för alla verksamheter. Därmed är det inte motiverat att tidsfristen på 90 dagar förblir i kraft för registrering av övriga verksamheter samtidigt som tidsfristen i fråga om medelstora förbränningsanläggningar till följd av EU-lagstiftningen måste förkortas betydligt. Tidsfristen på 30 dagar är inte möjlig i fråga om all registreringspliktig verksamhet eftersom det i kommunerna inte nödvändigtvis finns tillräckliga myndighetsresurser. Förkortandet av tidsfristerna för registreringen utgör på det allmänna planet också en del av den pågående tredje etappen i reformen av miljöskyddslagen. I den tredje etappen har man strävat efter att finna metoder för smidigare och lättare miljöförfaranden. Under beredning är till exempel ett nytt anmälningsförfarande, till vilket det också fogas en tidsfrist för att lämna in anmälan. Utgången för beredning av denna proposition har varit, att det nya anmälningsförfarandet kommer att omfatta en tidsfrist på 90 dagar. Således ett förkortande av tidsfristerna för registrering möjliggör att en tidsfrist på 90 dagar kan fogas till det nya anmälningsförfarandet. Enligt de föreslagna övergångsbestämmelserna börjar den nya tidsfristen på 60 dagar inte tillämpas så innehåller snart lagändringen har trätt i kraft, utan först när det nya anmälningsförfarandet börjar tillämpas, alltså den 1 januari 2019.
Den tidsfrist som förutsätts i artikel 5.4 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kräver i fråga om tillståndspliktiga medelstora förbränningsanläggningar inte några ändringar i den nationella lagstiftningen. Enligt bestämmelserna i förvaltningslagen och miljöskyddslagen blir miljötillståndsförfarandet för alla verksamheters del anhängigt när tillståndsansökan har lämnats till den behöriga tillståndsmyndigheten. Enligt bestämmelserna inleds tillståndsförfarandet officiellt när tillståndsansökan blir avhängig, och en ansökan som har blivit avhängig ska behandlas utan ogrundat dröjsmål. Om en tillståndsansökan till väsentliga delar är bristfällig kan man bli tvungen att kräva att den kompletteras innan den kan börja behandlas. I och med dessa redan gällande bestämmelser kan vår nationella lagstiftning redan för närvarande i fråga om tillståndspliktiga medelstora förbränningsanläggningar anses uppfylla den tidsfrist som anges i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar.
I det nya 3 mom. föreskrivs om den nationella preciseringen i anslutning till de tidsfrister som anges i 2 mom. och som hänför sig uträkningen av de tidsfrister som angetts för registrering av medelstora förbränningsanläggningar och övriga verksamheter som ska registreras.
Paragrafens 4 mom. motsvarar gällande 116 § 2 mom.
Paragrafens 5 mom. motsvarar i huvudsak gällande 116 § 3 mom. Eftersom verksamheten som ska registreras till sin natur inte kan vara både verksamhet vid en medelstor förbränningsanläggning och sådan avfallsåtervinning som avses i 32 § 2 mom., beaktas i momentet inte alls den 30 dagars tidsfrist som i 2 mom. anges för registrering av medelstora förbränningsanläggningar.
Paragrafens 6 mom. motsvarar gällande 116 § 4 mom.
Ändringen av 145 § om luftvårdsplaner
I propositionen föreslås att det till 145 § i miljöskyddslagen fogas ett nytt 4 mom.
I det nya momentet föreskrivs att kommunerna i samband med att en luftvårdsplan görs upp ska vara skyldiga att bedöma också behovet av att tillämpa strängare utsläppsgränsvärden på medelstora förbränningar som ligger i kommunerna än de som fastställs i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar, om tillämpningen av sådana utsläppsgränsvärden effektivt skulle bidra till en märkbar förbättring av luftkvaliteten. Genom det nya momentet genomförs artikel 6.9 (gränsvärden för utsläpp) i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. Det är skäl att notera att det endast är frågan om en bedömningsskyldighet. Med stöd av detta moment är det alltså inte möjligt att på ett juridiskt bindande sätt utfärda bestämmelser om utsläppsgränsvärden för medelstora förbränningsanläggningar.
I praktiken kommer man inte nödvändigtvis att tillämpa det nya momentet. Detta beror på att luftkvaliteten i Finland överlag är bra. Hittills har den luftvårdsplan som avses i 145 § i miljöskyddslagen behövt göras upp endast i Helsingfors. Om momentet någon gång måste tillämpas är det möjligt att bedöma vilka konsekvenser den energiproducerande anläggningen har för den lokala luftkvaliteten med hjälp av prognoser som görs med hjälp av spridningsmodellen.
Det nya momentet är skrivet med hänvisningsmetoden. Med hänvisningsmetoden avses att man i den nationella lagstiftningen inte tar in bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i direktivet, utan att man i den nationella lagstiftningen hänvisar till bestämmelserna i direktivet. Som redan har konstaterats ovan kommer man i Finland inte nödvändigtvis att någonsin behöva tillämpa paragrafen. Dessutom lämnar de skyldigheter i direktivet som avses i hänvisningsbestämmelsen inte något spelrum för medlemsstaterna vid genomförandet eftersom den innehåller en entydig hänvisning till de resultat som erhålls vid det informationsutbyte som kommissionen ordnar. Dessa faktorer talar för att hänvisningsmetoden ska användas i den föreslagna bestämmelsen.
Ändringen av 3 punkten underpunkt a i tabell 2 i bilaga 1
I 3 punkten underpunkt a i tabell 2 i bilaga 1 gällande tillståndspliktiga verksamheter föreslås en preciserande bestämmelse om att bränsleeffekten för alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt som ligger på samma anläggningsområde ska sammanräknas när förbränningsanläggningens bränsleeffekt fastställs. Den nedre gräns på minst 1 megawatt som preciseringen innehåller baserar sig på tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (artikel 2), samt på bestämmelserna som gäller energiproducerande enheter som ska registreras i enlighet med punkt 1 i gällande bilaga 2. Den övre gränsen baserar sig på tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (artikel 2). För tydlighetens skull föreslås samma precisering också för bestämmelserna i punkt 1 i bilaga 2 som gäller verksamheter som ska registreras.
Också i tabell 1 i bilaga 1 som gäller tillståndspliktiga verksamheter finns bestämmelser om samma anläggningsområdes inverkan på fastställandet av en stor förbränningsanläggnings bränsleeffekt. Enligt bestämmelsen läggs alla energiproducerande enheter som finns på samma anläggningsområde samman vid fastställandet av en stor förbränningsanläggnings bränsleeffekt. Denna bestämmelse grundar sig på industriutsläppsdirektivet.
Ändringen av punkt 1 i bilaga 2
På basis av tillämpningsområdet för direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (artikel 2) utvidgas registreringsskyldigheten i punkt 1 i bilaga 2, som gäller verksamheter som ska registreras, till att omfatta alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt. Den föreslagna ändringen innebär i fortsättningen att registreringsskyldigheten också omfattar sådana energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 men under 5 megawatt som inte i övrigt är en del av miljötillståndspliktig verksamhet eller som inte ligger på samma anläggningsområde som andra energiproducerande enheter så att enheternas sammanräknade bränsleeffekt överstiger 5 megawatt. I anknytning till denna ändring görs också i fråga om energiproducerande enheter som ligger på samma anläggningsområde en precisering enligt vilken alla energiproducerande enheter med en bränsleeffekt på minst 1 men under 50 megawatt som ligger på samma anläggningsområde räknas samman vid fastställandet av bränsleeffekten för en energiproducerande anläggning som ska registreras. För tydlighetens skull föreslås att samma precisering också görs i 3 punkten underpunkt a i tabell 2 i bilaga 1, som gäller tillståndspliktiga verksamheter.
Utgångspunkterna för konsekvensbedömningen
Flera av propositionens konsekvenser sammanhänger med att genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kräver att registreringsskyldigheten utvidgas till att omfatta även energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt, alltså anläggningar som är mindre än dem som omfattas av gällande bestämmelser. Detta skulle inom ramen för den tidtabell som anges i övergångsbestämmelserna utvidga antalet registreringspliktiga förbränningsanläggningar inom den storleksklass som omfattar energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Enligt gällande bestämmelser är energiproducerande anläggningar i denna storleksklass i regel inte registrerings- eller miljötillståndspliktiga.
Det är dock inte möjligt att bedöma i hur stor utsträckning de föreslagna bestämmelserna kommer att öka mängden sådana registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre 5 megawatt som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det finns för det första inte något uttömmande material som kunde ge information om hur många energiproducerande anläggningar i denna storlekskategori som för närvarande finns i vårt land, och inte heller någon information om deras bränsleeffekt eller vilken typ av bränsle de använder. I datasystemet för miljövårdsinformation har i princip bara förts in uppgifter om de energiproducerande anläggningar som ska registreras eller är tillståndspliktiga enligt gällande bestämmelser. Hittills har inte ens uppgifter om samtliga de tillståndspliktiga energiproducerande anläggningar som hör till kommunernas behörighet införts i datasystemet.
Man har försökt samla in uppgifter om befintliga energiproducerande anläggningar i storleksklassen i fråga genom den enkät som beskrivs ovan i avsnitt 2.5. Utifrån den finns det sammanlagt 2 546 anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt som omfattas av direktivets tillämpningsområde i Finland. Uppgifterna härrör från 262 (83 %) av kommunerna i Fastlandsfinland. Majoriteten av dessa energiproducerande anläggningar (61 %) är anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Enligt konsekvensbedömningsutredningen saknas 10–20 procent, alltså en betydande andel, av de energiproducerande anläggningarna i denna storleksklass i materialet.
För det andra finns det inte någon tillförlitlig uppskattning av hur många nya energiproducerande anläggningar i denna storleksklass som kommer att inleda sin verksamhet i landet i framtiden.
I ljuset av vad som anförts ovan är det inte möjligt att presentera närmare bedömningar av vilka ekonomiska konsekvenser propositionen kommer att ha räknat i eurobelopp. Konsekvenserna har bedömts utifrån kvalitet och uppkomstmekanismer.
Det är dessutom skäl att konstatera att de viktigaste konsekvenserna av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar sammanhänger med de förutsatta utsläppsgränsvärdena och iakttagandet av mätnings- och rapporteringsskyldigheterna. Dessa skyldigheter genomförs nationellt genom den nya förordningen om små förbränningsanläggningar, som också kommer att innehålla nationella miljöskyddskrav. Dessa konsekvenser beskrivs därför endast i allmänna ordalag i denna proposition utifrån den enkät som sändes till kommunerna i avsikt att ge underlag för bedömningen och som avses ovan i avsnitt 2.5.
4.2.1 Konsekvenser för de offentliga finanserna
På det sätt som konstaterats i avsnitt 4.1 kommer en utökad registreringsskyldighet att öka antalet registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar i den storleksklass som omfattar anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Detta har i någon mån konsekvenser för den kommunala ekonomin.
Enligt vår lagstiftning registerförs uppgifter om registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar av den kommunala miljövårdsmyndigheten, som samtidigt är behörig myndighet att fatta beslut om tillståndsansökningar som gäller energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt som undertiger 50 megawatt.
En utvidgad registreringsskyldighet innebär att den kommunala miljövårdsmyndigheten måste behandla fler ansökningar om registrering. Att registreringsskyldigheten utvidgas till att omfatta också mindre energiproducerande anläggningar ökar sannolikt också antalet tillståndsansökningar i viss mån, eftersom det enligt vår lagstiftning också krävs miljötillstånd för viss registreringspliktig verksamhet.
Konsekvenser för den kommunala ekonomin uppstår på grund av att kommunen med stöd av miljöskyddslagen har möjlighete att ta ut avgift för behandling av anmälan om registrering och ansökan om tillstånd samt för efterhandskontrollen av registrerings- och tillståndspliktig verksamhet. Med hjälp av avgifterna täcker man de kommunala myndigheternas omkostnader. Avgifterna till kommunen fastställs närmare i en taxa som antas av kommunen. Taxorna är inte desamma i alla kommuner. Den grundläggande principen är emellertid att avgiftens storlek utöver av prissättningen enligt taxan också påverkas av den mängd arbetstimmar som läggs ner på uppgiften.
Såsom ovan har konstaterats i avsnitt 4.1. är det omöjligt att göra en noggrann bedömning av hur mycket antalet sådana registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre 5 megawatt som omfattas av direktivets tillämpningsområde kommer att öka. Det finns inte heller något sådant material att tillgå som skulle göra det möjligt att bedöma de totala konsekvenserna för den kommunala ekonomin i eurobelopp.
Kommunförbundet utredde hösten 2014 hur stora belopp de kommunala miljövårdsmyndigheterna tog ut på basis av sina taxor. I allmänhet grundar sig avgifterna i taxorna på ett genomsnittligt självkostnadsvärde, som motsvarar den summa som utgör timpriset enligt taxan. Timpriset varierar mellan 30 och 100 euro, och genomsnittet ligger på 50 euro. Samma timpris gäller för tillstånds-, anmälnings- och tillsynsärenden. Enligt utredningen är den genomsnittliga behandlingstiden för en registreringsanmälan för en enskild energiproducerande anläggning (en värmecentral) 16 timverken. På motsvarande sätt är den genomsnittliga behandlingstiden för ett miljötillstånd för en enskild energiproducerande anläggning (en värmecentral) 63 timverken. Det framgår inte av utredningen hur många timverken som lagts ner på efterkontrollen av de energiproducerande anläggningar som är registrerade eller har miljötillstånd.
Utifrån de uppgifter om prissättning och antal arbetstimmar som framgår av Kommunförbundets utredning ökar varje registreringsanmälan av en energiproducerande anläggning de inkomster kommunerna får i form av avgifter med 480–1 600 euro, i genomsnitt 800 euro. På motsvarande sätt ökar behandlingen av tillståndsansökningar kommunernas inkomster av avgifter med 1 890–6 300 euro, i genomsnitt 3 150 euro. Det är inte möjligt att utifrån uppgifterna i Kommunförbundets utredning göra någon bedömning av kommunernas ökade inkomster av avgifter för efterkontroll.
4.2.2 Konsekvenser för samhällsekonomin
De snävare utsläppsgränserna och de krav på utsläppsmätningar som i enlighet med direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kommer att införas nationellt genom den nya förordningen om små förbränningsanläggningar lägger grunden för nya tekniska och funktionella lösningar och ger därigenom möjligheter att utveckla företagsverksamheten inom cleantech-branschen. Det är dock inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt bedöma vilka konsekvenser den nya företagsverksamheten har för samhällsekonomin.
4.2.3 Konsekvenser för företag
På det sätt som konstaterats i avsnitt 4.1 kommer en utökad registreringsskyldighet att öka antalet registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar i den storleksklass som omfattar anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Detta ökar också företagarnas administrativa kostnader. Dessa uppkommer för uppgörandet av registreringsanmälan för energiproduktionsanläggningen och för ett eventuellt tillståndsförfarande. Kostnadsökningarna drabbar kraftigast de mindre företagarna, men det är omöjligt att bedöma vad detta innebär omsatt i eurobelopp. Detta beror i första hand på att det inte går att göra någon tillförlitlig bedömning av hur många fler anläggningar det blir fråga om. Det finns inte heller några bedömningar av hur stora administrativa kostnader som en registrering eller tillståndsansökan i genomsnitt ger upphov till för de företagare som driver anläggningar i denna storleksklass.
Enligt den konsekvensbedömningsutredning som avses i avsnitt 2.5 är de största konsekvenserna som direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ger upphov till för företagen de gränsvärden och de mätnings- och rapporteringsskyldigheter som ska iakttas enligt direktivet. Detta beror t.ex. på att de strängare gränsvärdena för partikelutsläpp för de flesta befintliga energiproduktionsanläggningar innebär investeringar i nya anläggningar för rening av rökgaser. I utredningen görs bedömningen att behövliga tilläggsinvesteringar i reningsanläggningar kommer att uppgå till cirka 22 miljoner euro före 2020.
Såsom konstaterats i avsnitt 4.1 ska de gränsvärden och mätnings- och rapporteringsskyldigheter som direktivet om medelstora energiproduktionsanläggningar förutsätter införas på nationell nivå genom en statsrådsförordning som anger de sektorspecifika miljöskyddskraven, och konsekvenserna av dessa kommer inte att analyseras närmare i denna proposition.
Att tidsfristerna för registrering av verksamheterna kommer att bli kortare innebär att verksamheten kan inledas snabbare än för närvarande. Detta kan anses ha positiva konsekvenser för företagen.
Propositionen innehåller delvis helt nytillkomna bestämmelser om medelstora energiproduktionsanläggningar. Samtidigt kommer den statsrådsförordning som anger de sektorspecifika miljöskyddskraven för sådana energiproduktionsanläggningar att ändras i grunden. En del av bestämmelserna på lagnivå, t.ex. regeln som gäller sammanlagd bränsleeffekt för nya medelstora energiproduktionsanläggningar, är dessutom svår att tillämpa med tanke på ett registreringsförfarande. Det kommer troligen att ta sin tid för den behöriga myndigheten att sätta sig in i det nya regelverket och börja tillämpa det i praktiken, samtidigt som det kommer att kräva personalresurser särskilt i det inledande skedet och tills befintliga medelstora energiproduktionsanläggningar har registrerats och beviljats tillstånd i enlighet med övergångsbestämmelserna. Troligen kommer myndigheterna att göra upp anvisningarna och riktlinjerna för tillämpning av de nya reglerna i samarbete med Finlands Kommunförbund, miljöministeriet och andra aktörer.
På det sätt som konstaterats i avsnitt 4.1 kommer en utökad registreringsskyldighet att öka antalet registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar i den storleksklass som omfattar anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Detta kommer att öka arbetsvolymen för de kommunala miljövårdsmyndigheterna, eftersom registreringsanmälningarna blir fler. Att registreringsskyldigheten utvidgas till att omfatta också mindre energiproducerande anläggningar ökar sannolikt också antalet tillståndsansökningar i viss mån, eftersom det enligt vår lagstiftning krävs också miljötillstånd för viss registreringspliktig verksamhet.
En ökning av såväl mängden registreringspliktiga som tillståndspliktiga verksamheter innebär ökad arbetsvolym i kommunerna också av den orsaken att verksamheter som omfattas av efterkontroller ökar. Efterkontrollerna anses allmänt vara minst lika arbetskrävande, om inte mer, än förhandskontroller. I synnerhet användningen av administrativt tvång kräver gedigen juridisk sakkunskap av den behöriga myndigheten. Därför bör kommunerna fästa särskild uppmärksamhet vid att resurserna för efterkontroll är tillräckliga.
Såsom ovan har konstaterats i avsnitt 4.1. är det omöjligt att göra en noggrann bedömning av hur mycket sådana registreringsskyldiga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre 5 megawatt kommer att öka i antal. Det finns inte heller något sådant material att tillgå som skulle göra det möjligt att bedöma konsekvenserna för myndigheterna omräknat i årsverken.
Enligt den utredning om de kommunala miljövårdsmyndigheternas taxor som Kommunförbundet lät utföra 2014 krävs det i genomsnitt 16 timverken för behandlingen av registreringsanmälan av en enskild energiproduktionsanläggning (en värmecentral). På motsvarande sätt är den genomsnittliga behandlingstiden för ett miljötillstånd för en enskild energiproducerande anläggning (en värmecentral) 63 timverken. Det framgår inte av utredningen hur många timverken som lagts ner på efterkontrollen av de energiproducerande anläggningar som är registrerade eller har miljötillstånd.
Den arbetsvolym som krävs för behandlingen av registreringsanmälningar och tillståndsansökningar ökar troligen i slutet av år 2027 och början av 2028, när en stor mängd registreringsanmälningar och i viss mån även tillståndsansökningar är att vänta från de energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre 5 megawatt som omfattas av övergångsbestämmelserna i den föreslagna lagen. Det förutsätts i de föreslagna övergångsbestämmelserna utifrån direktivet om medelstora förbränningsanläggningar att samtliga energiproducerandet anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre 5 megawatt som redan bedriver verksamhet ska registreras eller få miljötillstånd senast den 1 januari 2029, om de önskar fortsätta utöva verksamhet efter detta datum. Dessa anläggningar ska registereras eller få miljötillstånd senast den 1 januari 2029, även om de inte behöver börja tillämpa gränsvärdena för utsläpp enligt direktivet och de övriga miljöskyddskrav som anges i statsrådets förordning förrän senare, dvs. den 1 januari 2030. Särskilt kravet på att de verksamheter som ska registreras ska registreras redan innan de gränsvärden för utsläpp och övriga miljöskyddskrav som anges i statsrådets förordning ska börja tillämpas är en skyldighet som lämpar sig illa för registreringsförfarande. Registreringsförfarandet har på sin tid tagits in i den nationella lagstiftningen uttryckligen på grund av att det råder ett direkt samband mellan registreringen och tillämpningen av statsrådsförordningen och att de miljöskyddskrav som ingår i förordningen därmed börjar tillämpas på verksamheten så snart den är registrerad. Det är sannolikt att alla de skyldigheter som avviker ens det minsta från denna princip kommer att öka arbetsvolymen för de behöriga myndigheterna, åtminstone periodvis, på grund av att behovet av rådgivning och anvisningar kommer att öka. Behövliga anvisningar och riktlinjer kommer troligtvis att utarbetas på det sätt som beskrivits ovan, dvs. som ett intensivt samarbete mellan Finlands Kommunförbund, miljöministeriet och andra aktörer.
Både den extra korta tidsfrist som föreslås för registreringen av medelstora energiproducerande anläggningar och förkortningen av tidsfristen för registreringen av andra verksamheter innebär att kommunerna tvingas prioritera sådana arbetsuppgifter för att registreringarna ska kunna skötas inom de frister som anges i lagen. I vissa situationer kan detta till och med innebära att uppgifter och arbetsmoment som är viktigare i miljövårdshänseende skjuts upp tills de tidsfästa registreringarna är utförda.
De behöriga myndigheter som svarar för registreringen, beviljandet av tillstånd och kontrollen registrerar redan i nuläget med stöd av miljöskyddslagen en stor mängd uppgifter i befintliga informationssystem, också om de energiproducerande anläggningar som avses i propositionen. På motsvarande sätt publicerar de behöriga myndigheterna redan nu en del av denna information på sina egna webbplatser. Skyldigheten enligt den föreslagna lagen att samla in uppgifter om medelstora energiproducerande anläggningar och att publicera vissa av uppgifterna i det allmänna datanätet innebär därmed inte någon betydande ökning av arbetsvolymen eller förändrade arbetssätt för de behöriga myndigheterna.
Att i samband med uppgörandet av en luftvårdsplan enligt 145 § i miljöskyddslagen göra en bedömning av huruvida luftkvaliteten kunde förbättras avsevärt och kostnadseffektivt på kommunens område genom strängare gränser för utsläpp från medelstora energiproducerande anläggningar blir enligt förslaget en ny lagfäst uppgift för kommunen. Luftkvaliteten är dock allmänt taget god i Finland. Tröskeln för en obligatorisk luftvårdsplan enligt 145 § i miljöskyddslagen har hittills överskridits endast i Helsingfors, där man varit tvungen att göra upp en plan på grund av överskridningar av det årliga gränsvärdet för kvävedioxid. En sådan bedömning av luftkvaliteten som den nya bestämmelsen förutsätter blir därmed inte nödvändigtvis aktuell i Finland, och bestämmelsen kommer därmed inte i praktiken att öka de kommunala myndigheterna arbetsvolym.
Också blanketten för registreringsanmälan av medelstora energiproducerande anläggningar behöver uppdateras så att den motsvarar det nya regelverket. Detta binder personalresurser vid i synnerhet miljöministeriet och vid Finlands miljöcentral. Det är i huvudsak fråga om arbete av teknisk natur som vid sidan av andra arbetsuppgifter utförs med hjälp av nuvarande personalresurser.
Enligt den konsekvensbedömningsutredning som avses i avsnitt 2.5 är de största miljökonsekvenserna av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar de gränsvärden som direktivet förutsätter och de mätnings- och rapporteringsskyldigheter som ska iakttas. Dessa skyldigheter genomförs på nationell nivå genom en statsrådsförordning som anger de sektorspecifika miljöskyddskraven. De bestämmelser på lagnivå som föreslås i propositionen ger därmed inte i sig några omedelbara miljökonsekvenser. Det är först när regleringen på både lag- och förordningsnivå tillämpas tillsammans som de får konsekvenser för miljön. Mekanismen för uppkomsten av konsekvenserna sammanhänger först och främst med att antalet registreringspliktiga energiproducerande anläggningar med bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt ökar på grund av den utvidgade registreringsskyldigheten och därmed ska en större mängd anläggningar i fortsättningen iaktta de miljöskyddskrav som anges i den sektorspecifika förordning som gäller energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt som understiger 50 megawatt. Dessutom ska alla befintliga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt som omfattas av direktivets tillämpningsområde stegvis, i enlighet med den föreslagna lagens övergångsbestämmelser, övergå till att iaktta de utsläppsgränser som förutsätts i direktivet och som är strängare än de nuvarande. Detta minskar på lång sikt t.ex. partikelutsläppen och andra utsläpp till luften inom energiproduktionen. Enligt konsekvensbedömningsutredningen kommer införlivandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar med den nationella lagstiftningen att minska utsläppen per år till mindre än 1 000 ton svaveldioxid, mindre än 1 000 ton kväveoxid och cirka 1 500 ton små partiklar. Såsom konstaterats i avsnitt 4.1 ska de gränsvärden och mätnings- och rapporteringsskyldigheter som direktivet om medelstora energiproduktionsanläggningar förutsätter införas på nationell nivå genom en statsrådsförordning som anger miljöskyddskraven för sektorn i fråga, och konsekvenserna av dessa kommer inte att analyseras närmare i denna proposition.
Luftkvaliteten är allmänt taget god i Finland. Tröskeln för en obligatorisk luftvårdsplan enligt 145 § i miljöskyddslagen har hittills överskridits endast i Helsingfors, där man varit tvungen att göra upp en plan på grund av överskridningar av det årliga gränsvärdet för kvävedioxid. Att i samband med luftvårdsplanen göra en bedömning av om luftkvaliteten avsevärt och kostnadseffektivt kunde förbättras genom att gränsvärdena för utsläppen från medelstora energiproducerande anläggningar skärps i enlighet med kraven i direktivet kommer därmed inte nödvändigtvis att bli aktuellt i Finland. Därmed kommer den nya bestämmelsen om en sådan bedömning inte nämnvärt att påverka det praktiska miljövårdsarbetet i kommunerna.
Bestämmelserna om publicering av uppgifterna om vissa medelstora energiförbränningsanläggningar i det allmänna datanätet ansluter sig till rätten att få information enligt offentlighetsprincipen i 12 § 2 mom. i grundlagen och främjandet av den. Bestämmelserna sammanhänger också med tillgodoseendet av allmänhetens rätt till medinflytande enligt 20 § 2 mom. i grundlagen.
Sakinnehållet i propositionen har att göra med begränsningen av utsläpp till luften och även i övrigt med förbättrandet av miljö- och hälsoskyddet. På så sätt har propositionen också ett samband med det allmännas skyldigheter enligt 20 § 2 mom. i grundlagen.
I och med den utvidgade registreringsskyldigheten ska ett större antal energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 megawatt men mindre än 5 megawatt i fortsättningen iaktta de miljöskyddskrav som anges i den statsrådsförordning som anger miljöskyddskraven för branschen. Detta ökar allmänt taget förutsägbarheten om vilka miljöskyddskrav som gäller inom energiproduktionen. Detta har också att göra med uppfyllandet av likställighetsprincipen enligt 6 § i grundlagen.
Propositionen har utarbetats vid miljöministeriet, och de utredningar som redovisas i avsnitt 2.5 har utnyttjats i arbetet.
Det lagförslag som ingår i propositionen har under beredningens gång behandlats i en stödgrupp, som tillsattes den 3 november 2016 för att bistå vid det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (YM022:00/2016). Följande instanser var representerade i stödgruppen: miljöministeriet (ordförande), jord- och skogsbruksministeriet, arbets- och näringsministeriet, Finlands miljöcentral, Finlands Kommunförbund, regionförvaltningsverken (Regionsförvaltningsverket i Södra Finland), närings-, trafik- och miljöcentralerna (Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland/ Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland), Teknologiindustrin rf (Valmet Abp), Finlands naturskyddsförbund rf, Finsk Energiindustri rf, Skogsindustrin rf, Bioenergia ry, Neste Abp och Olje- och biodrivmedelsbranschen rf.
Vid behandlingen av lagförslaget i stödgruppen var principen den att den registrering av uppgifter om medelstora förbränningsanläggningar och den skyldighet att publicera vissa uppgifter som ett nationellt genomförande av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar förutsatte skulle införas med hjälp av de bestämmelser som redan finns om datasystemet för miljövårdsinformation. Vid beredningen av propositionen tvingades man dock överge denna princip. Det är på grund av de problem med kompatibiliteten mellan de informationssystem kommunerna upprätthåller för registrering av uppgifter som hör till dem och de statliga informationssystemen inte möjligt att integrera kommunernas system i datasystemet för miljövårdsinformation på ett heltäckande och systematiskt sätt. Därför skulle genomförandet av skyldigheterna enligt direktivet med hjälp av datasystemet för miljövårdsinformation i praktiken ha tvingat lagstiftaren till en övergångstid på flera år i strid med bestämmelserna i direktivet. På grund av dessa omständigheter beslöt man föreslå att varje behörig myndighet, i huvudsak alltså de kommunala miljövårdsmyndigheterna, ska sköta registereringen och publiceringen av uppgifterna i enlighet med direktivet på egen hand. När de informationstekniska lösningar som sammanhänger med datasystemet för miljövårdsinformation utvecklas kan de olika regleringsalternativen tas under nytt övervägande.
Lagförslaget sändes på remiss till justitieministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Finlands miljöcentral, regionförvaltningsverken, närings-, trafik- och miljöcentralerna, Finlands Kommunförbund, samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster (HRM), Esbo stad/miljövårdsmyndigheten, Helsingfors stad/miljövårdsmyndigheten, Joensuu stad/miljövårdsmyndigheten, Jyväskylä stad/miljövårdsmyndigheten, Grankulla stad/miljövårdsmyndigheten, Kuopio stad/miljövårdsmyndigheten, Villmanstrands stad/miljövårdsmyndigheten, Uleåborgs stad/miljövårdsmyndigheten, Rovaniemi stad/miljövårdsmyndigheten, Tammerfors stad/miljövårdsmyndigheten. Åbo stad/miljövårdsmyndigheten, Vanda stad/miljövårdsmyndigheten. Betoniteollisuus ry, Bioenergia ry, Finsk Energiindustir rf, Infra rf, Kemiindustrin KI rf, Kenkä- ja Nahkateollisuus ry, Skogsindustrin rf, Teknologiindustrin rf, Finlands näringsliv rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Natur och Miljö rf., Byggnadsindustrin RT rf, Finlands naturskyddsförbund rf, Företagarna i Finland rf, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf, Mediernas Centralförbund rf, Miljöindustrin och -tjänster YTP rf och Olje- och biodrivmedelsbranschen rf.
I samband med begäran om remissyttranden sändes propositionen också till rådet för bedömning av lagstiftningen. Rådet tog inte upp propositionen till behandling.
Regeringspropositionen har behandlats av delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning den 10 oktober 2017.
Ett utkast till regeringens proposition var ute på remiss mellan den 7 juli och den 18 augusti 2017.
Yttranden om och kommentarer till propositionen lämnades av följande instanser: justitieministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Finlands miljöcentral, regionförvaltningsverket i Södra Finland, Finlands Kommunförbund, samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster (HRM), Esbo stad/miljövårdsmyndigheten, Helsingfors stad/miljövårdsmyndigheten, Jyväskylä stad/miljövårdsmyndigheten, Kuopio stad/miljövårdsmyndigheten, Villmanstrands stad/miljövårdsmyndigheten, stadsstyrelsen i Villmanstrand, Villmanstrandsregionens miljöväsende, Tammerfors stad, Bioenergia ry, Finsk Energiindustri rf, Kemiindustrin KI rf, Skogsindustrin rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Finlands naturskyddsförbund rf, Olje- och biodrivmedelsbranschen rf.
Det framgick av yttrandena att ett nationellt genomförande av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar inte nödvändigtvis är kostnadseffektivt i ett så glesbebyggt land som Finland där de problem som gäller luftens kvalitet inte alls är så stora som i exempelvis Mellaneuropa. I den fortsatta beredningen konstaterades det att kostnadseffektivitetsperspektivet tydligt framhållits redan under förhandlingarna om direktivet och att det framhållits på olika sätt också under förhandlingarna. Direktivet måste genomföras nationellt i den form som det har antagits, dock så att alla möjligheter till flexibilitet och lättnader ska utnyttjas.
Endast en av remissinstanserna (Finlands naturskyddsförbund) understödde reservationslöst förslaget att utvidga registreringsskyldigheten till att omfatta energiproducerande anläggningar i mindre storleksklasser än för närvarande. Några instanser (Kuopio stad, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto) förhöll sig mera kritiskt till saken. I de kritiska yttrandena framfördes i synnerhet att det inte är nödvändigt att av miljövårdshänsyn utsträcka regleringen till energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt i Finland. Det konstaterades att en sådan utvidgning av skyldigheterna i onödan kommer att kräva myndighetsresurser som skulle behövas bättre för viktigare uppgifter och dessutom ger upphov till onödiga extrakostnader för verksamhetsutövarna. En av instanserna (Esbo stad) ansåg utvidgningen av skyldigheterna vara problematisk för reservkraftverk som sällan är i drift och föreslog att reservkraftverk med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt med en drifttid på högst t.ex. 150 timmar per år räknat som ett glidande medelvärde på fem år ska vara helt befriade från registreringsskyldigheten. Det konsterades under den fortsatta beredningen att det tydligt framgår av det förslag som var ute på remiss att en utvidgning av registreringsskyldigheten enligt direktivet måste genomföras. Direktivet ger inte någon möjlighet att helt utesluta reservkraftverk från skyldigheten. Däremot ger direktivet resverkraftverken möjlighet till viss flexibilitet i fråga om vissa utsläppsgränser och utsläppsmätningar, som kommer att sättas i kraft nationellt genom förordning av statsrådet. Det konstaterades likaså under den fortsatta beredningen att en stor del av de omständigheter som framkom i de kritiska yttrandena har beaktats i det förslag som var ute på remiss, antingen vid konsekvensbedömningen eller på annat sätt. Förslaget har inte ändrats eller kompletterats utifrån remissyttrandena.
En av remissinstanserna (Kuopio stad) föreslog också att man samtidigt som man ändrar miljöskyddslagen så att registreringsskyldigheten börjar gälla energiproducerande anläggningar i mindre storleksklasser än nu också ändrar den så att energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på mindre än 5 megawatt inte behöver miljötillstånd i viktiga grundvattenområden. Energiproducerande anläggningar i denna storleksklass har hitintills inte konstaterats ge upphov till några betydande risker för grundvattnet och att göra dem tillståndspliktiga upptar resurser som behövs för viktigare uppgifter. En sådan avgränsning vore därmed i linje med den allmänna mildrandet av miljötillståndskraven. Det konstaterades i den fortsatta beredningen att en ändring enligt förslaget innehållsmässigt innebär en betydande ändring jämfört med gällande reglering. Förslaget kan inte övervägas inom de snäva tidsramarna för det nationella genomförandet av direktivet, eftersom det skulle kräva ett separat remissförfarande. Det är dock möjligt att ta det under övervägande under den fortsatta revideringen av miljöskyddslagen.
Det föreslogs också i några av yttrandena (Kuopio stad, Regionsförvaltningsverket i Södra Finland) att tillståndsplikten enligt 3 punkten underpunkt a i tabell 2 i bilaga 1 och 1 punkten i bilaga 2 i miljöskyddslagen ska ändras så att alla energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på mindre än 50 megawatt ska underkastas registreringsförfarande. Endast direktivanläggningarna ska vara tillståndspliktiga. När det gäller anläggningar som använder fasta bränslen föreskrevs det en gång i tiden en gräns på 20 megawatt för tillståndsplikten i förordningen om små förbränningsanläggningar, men i och med att anläggningarnas tekniska lösningar och miljöskyddslösningarna har gått framåt är det inte längre motiverat med en sådan tillståndsplikt. Det konstaterades i den fortsatta beredningen att förslaget hade varit uppe till diskussion redan i den arbetsgrupp som tillsattes till stöd för det nationella genomförandet av direktivet redan före förslaget skickades ut på remiss. Där tvingades man konstatera att det inte är möjligt att föra förslaget vidare på grund av den strama tidtabellen för genomförandet av direktivet. Miljöministeriet kommer emellertid att överväga förslaget så snart som möjligt, eventuellt redan under 2018.
En av remissinstanserna (Regionförvaltningsverket i Södra Finland) framförde att definitionerna på befintliga och nya energiproducerande anläggningar innebär ett problem. Enligt de föreslagna definitionerna verkar det som om befintliga energiproducerande anläggningar omvandlas till nya så snart anläggningen tar i bruk så mycket som en endaste ny energiproducerande enhet. I den fortsatta beredningen av propositionen ströks definitionerna av lagtekniska skäl. Motiveringen till definitionerna preciserades ändå genom att det framhålls att det är möjligt att exempelvis genom en ändring av den registreringspliktiga verksamheten foga en eller flera nya energiproducerande enheter till en befintlig energiproducerande anläggning som består av en eller flera energiproducerande enheter.
En av de instanser som i sitt yttrande kommenterade den föreslagna bedömningen i anslutning till uppgörandet av en luftvårdsplan (Finlands kommunförbund) lyfte fram att den nya paragrafen ger en ospecificerad fullmakt att fastställa sådana utsläppskrav för förbränningsanläggningarna som är strängare än vad direktivet om medelstora förbränningsanläggningar kräver. Motiveringen till paragrafen kompletterades i den fortsatta beredningen för undvikande av en sådan felaktig tolkning. Responsen i övrigt stödde slutsaten i propositionsutkastet enligt vilken paragrafen eventuellt aldrig kommer att behöva tillämpas i praktiken. Några av instanserna lyfte ändå fram att om bestämmelsen blir tillämplig, är det möjligt att bedöma den energiproducerande anläggningens effekt på den lokala luftkvaliteten med hjälp av spridningsmodellering. Motiveringen kompletterades med detta konstaterande.
Det föreslogs i remissyttrandena att motiveringen till paragrafen om registrering och publicering av uppgifter ska preciseras så att det tydligt framgår att uppgifter som är kritiska med tanke på en säker verksamhet vid anläggningen eller uppgifter som verksamhetsutövaren i övrigt anser vara konfidentiella inte omfattas av publikationsskyldigheten. Det konstaterades vid den fortsatta beredningen att samtliga uppgifter som verksamhetsutövarna lämnar till de behöriga myndigheterna naturligtvis inte automatiskt blir tillgängliga i det allmänna datanätet. Ordalydelsen i bestämmelsen om uppgifter som omfattas av den aktuella publikationsskyldigheten kommer att formuleras närmare på förordningsnivå på basis av bestämmelserna i direktivet. Juridiskt sett är det fråga om sådana uppgifter som ingår i myndigheternas handlingar enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Utgångspunkten är att denna uppgifter är offentliga. Med undantag från direktivets formulering ingår personuppgifter dock inte i dessa uppgifter på grund av en precisering på nationell nivå. Motiveringen preciserades i viss mån utifrån yttrandet. Det framhölls också i yttrandena att det vore skäl att uppfylla publikationsskyldigheten med hjälp av datasystemet för miljövårdsinformation i enlighet med 222 § i miljöskyddslagen. Det konstaterades i den fortsatta beredningen att det av det förslag som var ute på remiss tydligt och motiverat framgår de omständigheter som gör att datasystemet för miljövårdsinformation inte kan utnyttjas för detta ändamål. Bakgrunden utgörs av de problem som orsakas av att statens och kommunernas informationssystem inte är kompatibla med varandra. Förslaget har inte ändrats eller kompletterats utifrån remissyttrandena i detta avseende.
Utifrån de innehållsmässiga och lagstiftningstekniska synpunkter på innehållet som framförts i yttrandena gjordes i den fortsatta beredningen vissa ändringar också i paragrafen om sammanläggning av bränsleeffekten vid medelstora energiproducerande anläggningar och i paragrafen om bränsletillgången i exceptionella situationer. Också de bestämmelser om ikraftträdandet för och tillämpningen av statsrådets förordning som ingick i övergångsbestämmelserna ströks i förslaget. Som obehövliga ströks också visssa andra paragrafer, såsom bestämmelsen om rapportering till Europeiska kommissionen.
De föreslagna tidsfristerna för registrering kommenterades i många av yttrandena. Endast en instans (Finlands naturskyddsförbund) motsatte sig kortare tidsfrister för registereringen. Flera instanser (Olje- och biodrivmedelsbranschen, Kemiindustrin, Skogsindustrin, Bioenergia) välkomnade de kortare tidsfristerna och ville att tidsfristerna för jämlikhetens skull ska vara desamma för alla registreringspliktiga verksamheter. Det konsterades under den fortsatta beredningen att det är nödvändigt att fastställa en mycket kort tidsfrist för registrering av energiproducerande anläggningar på grund av direktivets bestämmelser. Det innebär en tidsfrist på 30 dagar. Kommunerna har däremot inte nödvändigtvis tillräckliga myndighetsresurser för att klara av en tidsfrist på 30 dagar för all övrig registreringspliktig verksamhet. Denna omständighet togs in i motiveringen, men själva paragrafen ändrades inte.
En av instanserna (Finsk Energiindustri) var av den åsikten att konsekvensbedömningen i propositionsutkastet inte var tillräckligt utförlig i fråga om i synnerhet energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på 1–5 megawatt. Den behandlar upprepade gånger endast registreringsplikten, gränsvärdena för utsläpp och mätnings- och rapporteringsskyldigheterna, med andra ord konsekvenserna av kraven i direktivet. Konsekvensbedömningen tar inte alls upp konsekvenserna av de nationella miljöskyddskraven. Det konstaterades under den fortsatta beredningen att propositionen med avsikt tar fasta på just de skyldigheter som grundar sig på direktivet om medelstora förbränningsanläggningar. I konsekvensbedömningen ingår dock ett omnämnande av informativ karaktär i fråga om de nationella miljöskyddskraven. Det rätta stället för detaljerade bedömningar av konsekvenserna av de miljöskyddskrav som utfärdas med stöd av lagen är i alla händelser motiveringspromemorian till den nya förordningen om små förbränningsanläggningar.
Några av remissinstanserna (Finsk Energiindustri, Bioenergia) tog upp missförhållanden när det gäller sådana anläggningar med en bränsleeffekt på 1–5 megawatt som förekommer i anslutning till någon annan miljötillståndspliktig verksamhet och föreslog hur dessa missförhållanden kunde rättas till. I förslagen underströks det att förordningen om små förbränningsanläggningar har tillämpats på ett oenhetligt och varierande sätt på verksamheten vid sådana befintliga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på 1–5 megawatt som på det sätt som avses i 1 § 1 mom. 2 punkten i förordningen utgör en del av i övrigt miljötillståndspliktig verksamhet. Utgångspunkten för det propositionsutkast som sändes på remiss, och som också framgick av utkastet, var att bestämmelserna för respektive verksamhet i sig är tydlig, men att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt en enhetlig tillämpningspraxis vid separata utbildningsdagar. Detta ansågs av remissinstansen inte vara tillräckligt. Det framhölls för det första att den nya förordningen om små förbränningsanläggningar bör tillämpas på samtliga energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på 1–5 megawatt först från och med 2030 för tydlighetens skull och för att alla verksamhetsutövare ska behandlas på ett jämbördigt sätt. Detta skulle också avveckla överregleringen på nationell nivå, eftersom direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska tillämpas fullt ut på denna storleksklass först efter att övergångstiden gått ut. Det konstaterades vid den fortsatta beredningen att synpunkterna primärt gäller den nya förordningen om små förbränningsanläggningar och inte har någon relevans för bestämmelserna i denna proposition. Tillämpningsområdet för förordningen om små förbränningsanläggningar är i alla händelser i sig tydligt avgränsat och har på sin tid övervägts noggrant. Bedömningen av nuläget kompletterades i någon mån utifrån yttrandet. Det konstaterades under den fortsatta beredningen att det med hänsyn till en likvärdig behandling av verksamhetsutövarna inte är möjligt att som utgångspunkt för den nya förordningen om små förbränningsanläggningar ha att de energiproducerande enheter som redan nu hör till tillämpningsområdet för de nationella miljöskyddskraven i den berörda storleksklassen helt ska befrias från kraven i över tio år.
I 1 mom. i ikraftträdandebestämmelsen föreskrivs om tidpunkten för när ändringslagen ska träda i kraft. Enligt artikel 17 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar ska direktivet införlivas med den nationella lagstiftningen senast den 17 december 2017.
De övergångsbestämmelser som behövs med tanke på ändringlagen ingår i 2-8 mom. i ikraftträdandebestämmelsen.
Bestämmelsen i 2 mom. grundar sig på artikel 6.7 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar (gränsvärden för utsläpp).
Bestämmelsen i 3 mom. sammanhänger med att en del av de energiproducerande anläggningar som i nuläget omfattas av direktivets tillämpningsområde redan ska registreras eller är tillståndspliktiga enligt den gällande nationella lagstiftningen. Skyldigheten enligt momentet hänför sig till det register som avses i 106 e § i lagförslaget och ingår i det nationella genomförandet av artikel 5.5 i direktivet.
Bestämmelsen i 4 mom. sammanhänger med att en del av de energiproducerande anläggningar som omfattas av direktivets tillämpningsområde inte i princip behöver registreras eller är tillståndspliktiga enligt den gällande nationella lagstiftningen. Det är fråga om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. I fråga om bestämmelserna om verksamheten vid dessa anläggningar ska kraven i fråga om tillstånd och registrering i artikel 5.2 andra stycket i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar beaktas. Enligt dessa ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen befintlig medelstor förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på över 5 megawatt är i drift från och med den 1 januari 2024 om den inte fått tillstånd eller inte har registrerats. Genom det föreslagna momentet genomförs alltså kraven i artikel 5.2 andra stycket i direktivet i fråga om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt. Vår nationella lagstiftning säkerställer redan att kraven enligt artikel 5.2 andra stycket i direktivet uppfylls i fråga om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 5 megawatt. Skyldigheten enligt momentet hänför sig till det register som avses i 106 e § i lagförslaget och ingår i det nationella genomförandet av artikel 5.5 i direktivet.
Bestämmelsen i 5 mom. gäller de registreringsanmälningar som är anhängiga när den föreslagna lagändringen träder i kraft.
Bestämmelsen i 6 mom. gäller de ansökningar om miljötillstånd som är anhängiga när den föreslagna ändringslagen träder i kraft.
Bestämmelsen i 7 mom. gäller tillämpningen av hur den föreslagna 106 c § om bedömningen i anslutning till uppgörandet av en luftvårdsplan ska tillämpas i fråga om sådant arbete med att göra upp luftvårdsplaner som pågår när ändringslagen träder i kraft.
Bestämmelsen i 8 mom. gäller den nya tidsfristen på 30 dagar för registrering av medelstora energiproducerande anläggningar, samtidigt som tidsfristen för registrering av andra verksamheter av nationella skäl förkortar från 90 till 60 dagar. Den nya tidsfristen på 60 dagar ska börja tillämpas först den 1 januari 2019, dvs. samtidigt som det nya anmälningsförfarandet börjar tillämpas. Vid beredningen av denna proposition har premissen varit, att det nya anmälningsförfarandet kommer att omfatta en tidsfrist på 90 dagar.
Propositionen är av betydelse med tanke på 12 § 2 mom., 20 § 2 mom., 18 § 1 mom., 80 § och 121 § i grundlagen.
Det förutsätts i den föreslagna lagen att uppgifter om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt ska publiceras i det allmännä datanätet. Juridiskt sett är det fråga om sådana uppgifter som ingår i myndigheternas handlingar enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Utgångspunkten är att denna uppgifter är offentliga. Förslaget tillgodoser därmed den rätt att få information som ansluter sig till offentlighetsprincipen enligt 12 § 2 mom. i grundlagen.
Enligt 20 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Det är först och främst fråga om en bestämmelse som inverkar på lagstiftarens och andra normgivares verksamhet (RP 309/1993 rd, s. 70/II).
Genom bestämmelserna i lagförslaget kommer ett ännu större antal små energiproducerande anläggningar, dvs. sådana som har en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt, att omfattas av gränsvärdena för utsläpp och andra miljövårdskrav som ingår i statsrådets förordning. Sakinnehållet i propositionen har därmed att göra med begränsningen av utsläpp till luften och även i övrigt med förbättrandet av miljö- och hälsoskyddet. På så sätt har propositionen också ett samband med det allmännas skyldigheter att trygga en hälsosam miljö enligt 20 § 2 mom. i grundlagen.
Den föreslagna lagen innebär att verksamhet som bedrivs av små energiproducerande anläggningar, dvs. anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 5 megawatt, som hittills inte har omfattats av tillämpningsområdet för miljöskyddslagen, i fortsättningen måste registreras. Tillståndsplikten för vissa av de registreringspliktiga verksamheterna enligt bestämmelserna i miljöskyddslagen gör dessutom att det i fortsättningen kommer att krävas miljötillstånd för en del av de energiproducerande anläggningarna i denna storleksklass. Utifrån grundlagsutskottets utlåtandepraxis (GrUU 23/2009 rd) kan det konstateras att ett inledande av verksamhet som kräver registrering inte direkt bidrar till tillgodoseendet av rätten till medinflytande enligt 20 § 2 mom. i grundlagen. Det förekommer ingen förhandskontroll i samband med registrering av verksamhet, och det fattas inget överklagbart beslut. Den rätt att inleda ärenden enligt 186 § i miljöskyddslagen som ansluter sig till registrerad verksamhet och som berörda parter och det civila samhället kan tillgripa i tillsynsärenden är givetvis en form av inflytande. Miljötillståndsförfarandet har däremot en central innebörd när det gäller tillgodoseendet av rätten till inflytande enligt 20 § 2 mom. i grundlagen. Vid miljötillståndsförfarandet hör man en stor mängd olika instanser och parter redan i det skede då en ansökan om miljötillstånd har lämnats in och ärendet avgörs genom ett överklagbart beslut.
Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att i enlighet med lagen skaffa sig sin försörjning genom det arbete, det yrke eller den näring som man valt fritt. Principen om näringsfrihet anses vara den grundläggande principen när det gäller näringsidkande, men det är dock en regel som det är möjligt att avvika från i lagstiftningen när andra viktiga samhälleliga intressen talar för det.
Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis följer av principen om näringsfrihet bl.a. att, om en verksamhet är tillståndspliktig, måste detta alltid fastställas i bestämmelser på lagnivå, och dessa ska uppfylla kraven på att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna måste vara exakta och noggrant avgränsade. Det väsentliga innehållet i inskränkningarna, såsom deras omfattning, måste framgå av lagen (se t.ex. GrUU 34/2012).
Grundlagsutskottet har i sin praxis i konstitutionellt hänseende jämställt registreringsskyldighet som förutsättning för inledande av näringsverksamhet med tillståndsplikt och granskat sådan reglering utifrån samma krav som de som gäller i grundlagen tryggad näringsfrihet och tillståndspliktigt näringsidkande (bl.a. GrUU 58/2012).
Registreringsskyldighet i enlighet med miljöskyddslagen innebär att verksamheten får inledas först efter det att myndigheterna har mottagit den registreringsanmälan som näringsidkaren lämnat in inom utsatt tid och utifrån den registrerat verksamheten i datasystemet för miljövårdsinformation. Det fattas inte något förvaltningsbeslut om registreringen, men den verksamhet som registreras ska uppfylla de miljöskyddskrav som anges i statsrådets förordning. Att kraven uppfylls kontrolleras genom efterhandstillsyn. Om kraven inte uppfylls kan myndigheterna tillgripa åtgärder enligt bestämmelserna om förvaltningstvång i 18 kap.
Bestämmelserna om registreringsskyldighet är tillräckligt ingående och exakt avgränsade i lag på det sätt som anges i 80 § i grundlagen, och det framgår av bestämmelserna vilka näringsidkarens rättigheter och skyldigheter är. I de bestämmelser i 18 kap. som är tillämpliga på registreringspliktig verksamhet har proportionalitetsprincipen iakttagits.
Bakgrunden till registreringsskyldigheten enligt miljöskyddslagen är behovet av en effektiv tillsyn för att det ska kunna säkerställas att de skyldigheter som sammanhänger med tryggandet av en hälsosam miljö enligt 20 § 2 mom. i grundlagen uppfylls. Den utvidgade registreringsskyldigheten måste införas också på grund av EU-lagstiftningen. Det finns alltså godtagbara och vägande skäl till att utvidga registreringsskyldigheten, trots att den inskränker näringsfriheten.
I 28 § i miljöskyddslagen föreskrivs om tillståndsplikt i grundvattenområden. På grund av bestämmelsen krävs det miljötillstånd för en i övrigt enbart registreringspliktig verksamhet, om den förläggs till ett viktigt eller annat för vattenförsörjning lämpligt grundvattenområde. Till behovet av en sådan reglering ansluter sig ett allt större behov av att trygga en hälsosam miljö enligt 20 § 2 mom. i grundlagen. Det finns alltså godtagbara och vägande skäl till att i vissa fall göra en verksamhet inte bara registreringspliktig, utan även miljötillståndspliktig, trots att detta inskränker näringsfriheten.
Så som det har konstaterats ovan förutsätts det i lagförslaget att uppgifter om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt ska publiceras i det allmänna datanätet. Bestämmelserna gör det möjligt för allmänheten att få tillgång till uppgifterna på ett enkelt sätt och utan avgift. Lagförslaget har därmed utöver sambandet med 12 § 2 mom. i grundlagen också betydelse för tillgodoseendet av rätten till medinflytande enligt 20 § 2 mom. i grundlagen.
Enligt 80 § i grundlagen kan statsrådet utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. Enligt grundlagsutskottets praxis ska bemyndiganden som gäller utfärdande av förordning och delegering av lagstiftningsbehörighet vara tillräckligt exakta och noggrant avgränsade. Av lagen ska det tydligt framgå vad som regleras i förordningen. Också i detta fall är kravet att bestämmelser om grunderna för rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag.
Den föreslagna lagen innehåller de bestämmelser som förutsätts för det nationella genomförandet av direktivet om medelstora förbränningsanläggningar som i sak berör grunderna för individens rättigheter och skyldigheter enligt 80 § i grundlagen. Lagstiftaren har vid utformingen av de behövliga bemyndigandena att utfärda förordning strävat efter att de ska vara exakt och noggrant avgränsade och därmed uppfylla kraven i 80 § i grundlagen. Legalitetsprincipen enligt 80 § har på så sätt beaktats både i fråga om de grundläggande bestämmelserna och i fråga om de bemyndiganden att utfärda förordning som ingår i lagen
Enligt 121 § i grundlagen ska bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. I den gällande lagen har man redan föreskrivit skyldighet för kommunerna att göra upp en luftvårdsplan, om det gränsvärde som föreskrivits för luftkvaliteten överskrids eller riskerar att överskridas. Det föreslås i propositionen att denna skyldighet kompletteras med ett nytt krav enligt vilket kommunerna i samband med uppgörandet av en luftvårdsplan också ska göra en bedömning av om luftkvaliteten väsentligt och kostnadsfritt kan förbättras genom att utsläppen från medelstora energiproducerande anläggningar minskas. I sak är ett sådant krav en uppgift som kan anvisas kommunerna på en sådan författningsnivå som anges i 121 § i grundlagen. Också skyldigheten att publicera uppgifter om energiproducerande anläggningar med en bränsleeffekt på minst 1 men mindre än 50 megawatt i det allmänna datanätet kommer i huvudsak att gälla kommunerna och kräver därmed bestämmelser på lagnivå.
På de grunder som anförs ovan anses propositionen överensstämma med grundlagen, och den lag som ingår i den kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning.
De behöriga myndigheterna ska föra ett register över uppgifter om registreringspliktiga och tillståndspliktiga medelstora energiproducerande anläggningar. De uppgifter i registret som avses i artikel 9 i direktivet om medelstora förbränningsanläggningar och i bilaga 1 till det direktivet ska, med undantag för personuppgifter, publiceras i det allmännä datanätet. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter i registret som ska publiceras i det allmännä datanätet utfärdas genom förordning av statsrådet.
Senast publicerat 26.10.2017 15:58