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Timestamp: 2018-05-24 20:29:54
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Matched Legal Cases: ['EuG', 'Art. 101', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 11', 'Art. 114', 'Art. 1', 'Art. 11', 'Art. 53', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 14']

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Stanislaus Stein
1 [EnzEuR] Prof. Dr. Bernhard W. Wegener [Hrsg.] Europäische Querschnittspolitiken Professor Dr. Christian Calliess, LL.M. Eur., Freie Universität Berlin Professor Dr. Martin Führ, Hochschule Darmstadt Professor Dr. Bernd Grzeszick, LL.M., Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg Professor em. Dr. Michael Kloepfer, Humboldt-Universität zu Berlin Professor Dr. Jürgen Kühling, LL.M., Universität Regensburg Rechtsanwalt Dr. André Lippert, Gleiss Lutz, Berlin Dr. Tobias Lock, PhD, University of Edinburgh Rechtsanwalt Dr. Fabian Schwartz, Kopp Assenmacher Rechtsanwälte Berlin Professor Dr. Christian Waldhoff, Humboldt-Universität zu Berlin Professor Dr. Astrid Wallrabenstein, Goethe-Universität Frankfurt am Main Professor Dr. Bernhard Wegener, Friedrich- Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg Nomos BUT_Wegener_7238-7_EnzEuR_5.indd :18
2 Zitiervorschlag: Autor in Wegener (Hrsg.), Europäische Querschnittspolitiken (EnzEuR Bd. 8),, Rn Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden) ISBN (Dike Verlag, Zürich/St. Gallen) ISBN (facultas.wuv Verlag, Wien) 1. Auflage 2014 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der photomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. BUT_Wegener_7238-7_EnzEuR_5.indd :18
3 Inhaltsübersicht Vorwort der Gesamtherausgeber... 5 Vorwort des Herausgebers... 7 Bearbeiterverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Einführung: Querschnittspolitiken und Querschnittsklauseln (Wegener) Transeuropäische Netze (Calliess/Lippert) Umweltrecht (Wegener) Technikrecht und Standardisierung (Führ) Katastrophenschutz (Kloepfer/Schwartz) Industrie-, Technologie- und Forschungspolitik (Lock) Medien (Kühling) Gesundheitspolitik (Wallrabenstein) Kultur- und Bildungspolitik (Grzeszick) Steuern (Waldhoff) Allgemeines Literaturverzeichnis Stichwortverzeichnis
5 4 Technikrecht und Standardisierung Martin Führ A. Einleitung... 1 I. Allgemeine Einführung und regulatorische Herausforderung Technikbegriff, Technikbewertung und Regulierungsbedarf Herausforderungen aus der Sicherheitsperspektive: Technisches Sicherheitsrecht Herausforderung aus der Binnenmarkt- und Freihandels-Perspektive Herausforderungen im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation Herausforderungen aus der Perspektive der nachhaltigen Entwicklung Marktschaffende Funktion des Technikrechts Technikrecht als Freisetzung und Innovations-Ermöglichung Ethische Aspekte in der Technikregulierung Integrierte Perspektive unter dem Risiko-Paradigma II. Historischer Kontext III. Regulatorischer Kontext: Erscheinungsformen von Technik und Technikrecht B. Technik als Gegenstand von Regulierung.. 41 I. Risiken durch Technik risikobezogener Technikbegriff Der Begriff des Risikos Technik und menschliches Verhalten Anknüpfungspunkte der Regulierung: Risikocharakterisierende Elemente Vielfalt der Akteure: Information, Kommunikation und Kooperation (IKuK) Gesellschaftliche Perspektive der Risikoregulierung Generierung der Wissensbasis II. Antworten des Rechts Gegenstandsbereich: Ingerenz regulativer Anforderungen Warenverkehrsfreiheit und Technikanforderungen a) WTO-Verträglichkeit erzeugnisbezogener Regelungen am Beispiel REACh b) Nationale Gestaltungsmöglichkeiten Neue Konzeption und Neuer Rechtsrahmen a) Neue Konzeption (New Approach) und Rolle der Normung b) Neuer Rechtsrahmen (New Legislative Framework) c) Produktspezifische Vorgaben und korrespondierende Normungsarbeiten d) CE Konformitätskennzeichen 121 e) Niederspannungsrichtlinie 2006/95/EG als Präzedenzfall f) Regulierung von Bauprodukten g) Allgemeine Produktsicherheit Risikoverwaltungsrecht im Mehrebenen-System (das Beispiel REACh) a) Regulierungsagenturen am Beispiel der Europäischen Chemikalienagentur ECHA aa) Organe der Agentur bb) Rechtsstellung der Agentur cc) Rolle der Kommission dd) Aufgabenverteilung zwischen ECHA und den Behörden der Mitgliedstaaten b) Aufgaben für die Mitgliedstaaten c) Rolle von Verbrauchern und Zivilgesellschaft d) Stakeholder Involvement und Inclusive Governance e) Fazit: Risikoregulierung als Informations- und Kommunikationsordnung im Markt Unvollkommene Pflichten und institutioneller Kontext Informatorische, organisatorische und kooperative Instrumente Folgenanlastung: Produktsicherheit und Produkthaftung Verwaltungsrechtlicher Rechtsschutz III. Funktion und Grenzen der Standardisierung Komplexitätsreduzierung, Transparenz und Transaktionskosten Standardisierung und Grundfreiheiten Standardisierung und Wettbewerbsrecht Standardisierung als Impuls für Innovationen Anforderungsprofil an rechtsverträgliche Standardisierung C. Aktuelle Herausforderungen und Ausblick 209 I. Technikregulierung und Eigen-Verantwortung der Akteure II. Innovationsorientiertes Technikrecht III. Implikationen für Verständnis und Gestaltung rechtlicher Rahmenbedingungen Gutes Verständnis für die Interaktion der Akteure in der Kette Führ 203
6 4 4 Technikrecht und Standardisierung 2. Rahmenbedingungen für eigenverantwortliches Handeln der Akteure a) Anreize b) Hemmnisse c) Anreiz- und Hemmnis-Analyse Standardisierung in Risikoregulierung und Risikobewältigung a) Standardisierung der Risikobewertung b) Standardisierung des Risikomanagements c) Risikobewältigung statt Gefahrenabwehr? Steuerungsansatz: Responsive Regulierung IV. Verhaltenssteuerung durch Technikverwaltungsrecht Verzeichnis wichtiger Entscheidungen: Literatur: Albers, Marion (Hrsg.), Risikoregulierung im Bio-, Gesundheits- und Medizinrecht, Baden-Baden 2011; Appel, Ivo, Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichem Anspruch, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 67, Berlin 2008, 226 ff; Arndt, Birger: Das Risikoverständnis der Europäischen Union unter besonderer Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips, in: Jaeckel, Liv/Janssen, Gerold (Hrsg.): Risikodogmatik im Umwelt- und Technikrecht, Tübingen 2012, 35 ff; Augsberg, Ino, Europäisches Verwaltungsorganisationrecht und Vollzugsformen, in: Terhechte (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union, 6; Ayres, Ian/Braithwaite, John, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate, Oxford, 1992; Beck, Ulrich, Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt am 1986; Becker- Neetz, Gerald/Uebersohn, Gerhard: Hanauer Atomrecht Die Atomfabriken und das Verwaltungsrecht, KJ 1989, 74; Bizer, Kilian/Lechner, Sebastian/Feindt, Peter-Henning, The European Impact Assessment and Environment, Heidelberg, 2010; Bizer, Kilian/Führ, Martin, Praktisches Vorgehen in der interdisziplinären Institutionenanalyse, Darmstadt 2014; Bleckmann, Albert, Rechtsfolgenanalyse der neuen Konzeption, 1995; Bonß, Wolfgang, Vom Risiko. Unsicherheit und Ungewißheit in der Moderne. Hamburg 1995; Brendle, Uwe, Reformvorschläge zum Normungsverfahren auf Europäischer Ebene Eine Synopse, Köln, 1994; Cancik, Pascale, Verwaltung und Öffentlichkeit in Preußen Kommunikation durch Publikation und Beteiligungsverfahren im Recht der Reformzeit, Tübingen 2007; COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission), Demystifying Sustainability Risk Integrating the triple bottom line into an enterprise risk management program, 2013 (download: Dauses, Manfred A./Langner, Dirk/Klindt, Thomas, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, München, 2013; Darnstädt, Thomas, Gefahrenabwehr und Gefahrenvorsorge, Diss. Frankfurt 1983; Deneke, Michael, Zur Tragfähigkeit des Stoffwechselbegriffs, in: Böhmer, Gernot/Schramm, Engelbert (Hrsg.), Soziale Naturwissenschaft Wege zu einer Erweiterung der Ökologie, Frankfurt am Main 1985, 42 ff; Denninger, Erhard, Der Präventions-Staat, KJ 1988, 1 ff; ders., Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Normsetzung im Umwelt- und Technikrecht, Baden-Baden 1990; ders., Polizeiaufgaben, in: Lisken, Hans/Denninger, Erhard: Handbuch des Polizeirechts, München 2012, Kapitel D, 184 ff; Deutsches Institut für Normung e.v. (DIN), 30 Jahre Partnerschaft DIN-Bundesregierung Dokumentation der Vorträge am 10. Juni 2005, Berlin; Dietrich, Sascha/Akkermann, Floris, Die Ökodesign-Richtlinie Implementierung, Umsetzung, Überwachung, ZUR 2013, 274 ff; Di Fabio, Udo, Das umweltspezifische Stoff- und Produktrecht: Bewertung und rechtspolitischer Ausblick, in: Rengeling, Hans-Werner (Hrsg.), EUDUR 2003, 64; ders., Möglichkeiten und Probleme bei der Verfolgung und Sicherung nationaler und EG-weiter Umweltschutzziele im Rahmen der Europäischen Normung, 1995; Eggers, Barbara, Die Entscheidung des WTO Appelate Body im Hormon Fall Doch ein Recht auf Vorsorge?, EuZW 1998, 147; Eifert, Martin, Das Verwaltungsrecht zwischen klassischem dogmatischen Verständnis und steuerungswissenschaftlichem Anspruch, in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 67, Berlin 2008, 286 ff; Ekardt, Hans-Peter/Manger, Daniel/Neuser, Uwe/Pottschmidt, Axel/Roßnagel, Alexander/Rußt, Ina: Rechtliche Risikosteuerung, Baden-Baden 2000; Engel, Christoph/Halfmann, Jost/Schulte, Martin, Wissen Nichtwissen Unsicheres Wissen, Baden-Baden 2002; Enquête-Kommission, Schutz des Menschen und der Umwelt ( Chemie-Enquête ), Die Industriegesellschaft gestalten Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen, BT-Drucks. 12/8260 [engl. Responsibility for the Future Options for Sustainable Management of Substance Chains and Material Flows, Bonn 1994); Ensthaler, Jürgen/ 204 Führ
7 4 Technikrecht und Standardisierung 4 Gesmann-Nuissl, Dagmar/Müller, Stefan,Technikrecht Rechtliche Grundlagen des Technologiemanagements, 2012; Epiney, Astrid, Die Rechtsprechung des EuGH im Jahr 2012, NVwZ 2013, 692 ff; Forsthoff, Ernst, Der Staat der Industriegesellschaft, München 1971; Franzius, Claudio, Technikermöglichungsrecht, Die Verwaltung 34 (2001), S. 487; Führ, Martin, Wie souverän ist der Souverän? Technische Normen in demokratischer Gesellschaft, Frankfurt/Main, 1994.; ders. et al., Ansätze für proaktive Strategien zur Vermeidung von Umweltbelastungen im internationalen Vergleich, Fulda 1994 (Neudruck Darmstadt 1999); ders. et al., Produktbezogene Normen in Europa zwischen Binnenmarkt und Umweltschutz Reformbedarf aus der Sicht des Verfassungs- und des Europarechts, Darmstadt 1995; ders. (Hrsg.), Stoffstromsteuerung durch Produktregulierung, Baden-Baden 2000; ders., Eigen-Verantwortung im Rechtsstaat, Berlin, 2003; ders., Institutionelle Rahmenbedingungen kooperativen Handelns realwissenschaftliche Analyse und das regulatory choice -Problem aus juristischer Perspektive, in: Hansjürgens, Bernd/Kneer, Georg/Köck, Wolfgang (Hrsg.): Kooperative Umweltpolitik, Baden-Baden 2003, ; ders., Schnittstellen zwischen EG-Chemikalienrecht und Anlagen- und Wasserrecht, Festschrift Rehbinder, Berlin 2007, ; ders., Registrierung und Bewertung von Stoffen: Risiko-Management entlang der Wertschöpfungskette, in: Reinhard Hendler, Neues Europäisches Chemikalienrecht (REACh), Dokumentation zum 23. Trierer Kolloquium zum Umwelt- und Technikrecht, Berlin 2008, ; ders.(hrsg.), Praxishandbuch REACh, Köln 2011; ders., Chemikalien, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht Band 2, 58; ders., REACh als lernendes System Wissensgenerierung und Perspektivenpluralismus durch Stakeholder Involvement, in: Bora/Alfons, Henkel/Anna, Reinhardt/Carsten (Hrsg.), Wissensregulierung und Regulierungswissen, Detmold 2014 (im Erscheinen); ders./bizer, Kilian/Feindt, Peter Henning, Gesetzesfolgenabschätzung in der Anwendung, Baden-Baden 2007; ders./roller, Gerhard/Schmidt, Mario et al., Individuelle Herstellerverantwortung durch Produktkennzeichnung bei Elektro- und Elektronikgeräten, Darmstadt 2008; ders./schenten, Julian/Schulze, Falk/Schütte Sylvia et al., Evaluation des Umweltrechtsbehelfsgesetzes, ders., Sanierung von Industrieanlagen, Düsseldorf 1986, S ; Furrer, Andreas, Stoffstromrecht unter WTO-rechtlichen Rahmenbedingungen, in: Führ (Hrsg.), Stoffstromsteuerung durch Produktregulierung, Baden-Baden 2000, 25 40; Gärditz, Klaus Ferdinand, Europäisches Regulierungsverwaltungsrecht auf Abwegen, AöR 135 (2010), S. 251 ff; Gawel, Erik, Produktverantwortung aus ökonomischer Sicht, in: Führ (Hrsg.), Stoffstromsteuerung durch Produktregulierung, Baden-Baden 2000, S. 143 ff; Ginzky, Harald, Garnelen und Schildkröten Zu den Umweltpolitischen Handlungsspielräumen der WTO Mitgliedstaaten, ZUR 10, 1999, ; Gottschalk-Mazouz, Niels: Risiko, in: Düwell, Marcus/Hübenthal, Christoph/Werner, Micha H. (Hrsg.), Handbuch Ethik, 2002; Grimm, Dieter (Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts, Baden-Baden 1990; ders. (Hrsg.), Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994; Grundwald, Armin: Technik, in: ders., Handbuch der Technikethik, 2013, 13 ff; Hansmann, Klaus/Sellner, Dieter/ Rehbinder, Eckhard, Grundzüge des Umweltrechts, Berlin, 2012, Kapitel 11; Haritz, Miriam, An Inconvenient Deliberation. The Precautionary Principle s Contribution to the Unvertainties Surrounding Climate Change Liability, Alphen aan den Rjin, Bedforshire 2011, S. 102; Herdegen, Matthias/Feindt, Peter H., Product-by-Process-Ansprüche auf Biopatente in der Tier- und Pflanzenzucht Voraussetzungen, Problemlagen und Handlungsempfehlungen. Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats für Biodiversität und Genetische Ressourcen beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bonn 2011; Hohmann, Harald, Zur Frage der Vereinbarkeit der REACH-Verordnung der EG mit höherrangigem EG- und WTO-Recht, Zeitschrift für Stoffrecht, 2006, 67 ff; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Vorüberlegungen zur rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung, in: Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schneider, Jens-Peter (Hrsg.), Rechtswissenschaftliche Innovationsforschung, 1998, S. 11 ff; ders./schmidt-aßmann, Eberhard/Voßkuhle, Andreas, Grundlagen des Verwaltungsrechts Band II, München, 2008; Hubig, Christoph, Das Risiko des Risikos Das Nicht-Gewußte und das Nicht-Wißbare, Universitas 1994, ; ders., Mittel, Bibliothek dialektischer Grundbegriffe, Band 1, Bielefeld 2002; Janich, Nina/Nordmann, Alfred/Schebeck, Liselotte (Hrsg.), Interdisziplinäre Zugänge, Frankfurt am Main 2012; Jessen, Henning, Staatsverantwortlichkeit und seevölkerrechtliche Haftungsgrundsätze für Umweltschäden durch Tiefseebodenbergbau, ZUR 2012, 71/77; Führ 205
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11 4 Technikrecht und Standardisierung 4 Richtlinie 93/42/EWG v (Medizinprodukte), ABl L 169/1 Richtlinie 94/9/EG v (Geräte und Schutzsysteme in explosionsgefährdeten Bereichen, Explosionsschutz-RL ), ABl L 100/09 Richtlinie 95/16/EG v (Aufzüge), ABl L 213/1 Richtlinie 96/82/EG v (Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen, Seveso-II-RL ), ABl L 10/13 Richtlinie 98/34/EG v (Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften), ABl L 204/37 Richtlinie 98/37/EG v (Maschinen), ABl L 207/1 Richtlinie 98/48/EG v (Änderung der Richtlinie 98/34/EG; neuer Titel Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft ), ABl L 217/18 Beschluss 1999/468/EG v (Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse, ABl L 184/23 Richtlinie 2000/53/EG v (Altfahrzeuge), ABl L 269/34 Verordnung 1049/2001 v (Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission), ABl L 145/43 Richtlinie 2001/95/EG v (Allgemeine Produktsicherheit), ABl L 11/4 Richtlinie 2002/96/EG v (Elektro- und Elektronik-Altgeräte), ABl L 269/34 Richtlinie 2004/35/EG v (Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden), ABl. 2004, L 143/56 Beschluss 2006/512/EG v (Änderung des Beschlusses 1999/468/EG; Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse), ABl L 200/11 Verordnung 1907/2006 v (Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur), ABl L 136/3 Richtlinie 2006/95/EG v (Elektrische Betriebsmittel zur Verwendung innerhalb bestimmter Spannungsgrenzen ( Niederspannungs-RL ), ABl L 374/19 Richtlinie 2008/50/EG v (Luftqualität und saubere Luft für Europa), ABl L 152/1 Verordnung 440/2008 v (Prüfmethoden-Verordnung), ABl L 142/1 Beschluss 768/2008/EG v (Gemeinsamer Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten), ABl L 218/82 Verordnung 764/2008 v (Festlegung von Verfahren im Zusammenhang mit der Anwendung bestimmter nationaler technischer Vorschriften für Produkte, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind), ABl L 218/21 Verordnung 765/2008 v (Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten), ABl L 218/30 Verordnung 1272/2008 v (Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen), ABl L 353/1 Richtlinie 2009/48/EG v (Sicherheit von Spielzeug), ABl L 170/1 Verordnung 761/2009 v (Festlegung von Prüfmethoden gemäß der REACh-Verordnung (EG) Nr. 1907/2006), ABl L 220/1 Führ 209
12 4 4 Technikrecht und Standardisierung Verordnung 1107/2009 v (Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates), ABl L 309/1 Richtlinie 2009/125/EG v (Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung energieverbrauchsrelevanter Produkte, Ökodesign-RL ), ABl L 285/10 Verordnung 1223/2009 v (Kosmetische Mittel), ABl L 342/59 Richtlinie 2010/30/EU v (Angabe des Verbrauchs an Energie und anderen Ressourcen durch energieverbrauchsrelevante Produkte mittels einheitlicher Etiketten und Produktinformationen), ABl L 153/1 Richtlinie 2010/75/EU v (Industrieemissionen; integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, IE-RL ), ABl L 334/17 Verordnung 305/2011 v (Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten), ABl L 88/5 Richtlinie 2011/65/EU v (Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten (Neufassung)), ABl L 174/88 Verordnung 528/2012 v (Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten), ABl L 167/1 Richtlinie 2012/18/EU v (Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, Seveso-III-RL ), ABl L 197/1 Richtlinie 2012/19/EU v (Elektro- und Elektronik-Altgeräte (Neufassung)), ABl L 197/38 Richtlinie 2013/29/EU v (Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung pyrotechnischer Gegenstände auf dem Markt (Neufassung)), ABl L 178/27 Richtlinie 2013/39/EU v (Prioritäre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik), ABl L 226/1 Sonstige Rechtsakte und Dokumente der Union: Rat , Entschließung über eine neue Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und der Normung, 1985/C 136/01 Europäische Kommission , Weißbuch Vollendung des Binnenmarktes, KOM(1985) 310 Rat , Entschließung zu Funktion der Normung in Europa, 2000/C 141/01 Rat , Schlussfolgerungen zum Thema Normung, 2002/C 66/01 Europäische Kommission , Weißbuch Strategie für eine zukünftige Chemikalienpolitik, KOM(2001) 88 Europäische Kommission , Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung, KOM(2001) 264 Europäische Kommission , Berücksichtigung von Umweltaspekten bei der europäischen Normung, KOM(2004) 130 Europäische Kommission , Fortschrittsbericht zur EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung, SEK(2005) 161 Europäische Kommission , Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung - Ein Aktionsprogramm, KOM(2005) 658 Europäische Kommission , Leitmarktinitiative für Europa, KOM(2007)860 Europäische Kommission , Europäische Agenturen mögliche Perspektiven, KOM(2008) Führ
13 A. Einleitung 4 Europäische Kommission , Aktionsplan für Nachhaltigkeit in Produktion und Verbrauch und für eine nachhaltige Industriepolitik, KOM(2008) 397 Europäische Kommission , Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, KOM(2010) 2020 Europäische Kommission , Vierter Bericht über die Anwendung der Produkthaftungs-RL, KOM(2011) 547 Europäische Kommission , Leitlinien zur Anwendbarkeit von Art. 101 AEUV auf Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit, C 11/1 Europäische Kommission , Vorschlag für ein allgemeines Umweltaktionsprogramm, COM(2012) 710 Europäische Kommission , Working Plan under the Ecodesign Directive, SWD(2012) 434 Verzeichnis wichtiger Normenwerke zur Bewältigung technikbedingter Risiken: ISO (International Organisation for Standardization), Risk management - Principles and guidelines, Entwurf 2009 ISO-Guide 73:2009, Risk management- vocabulary, Nr ONR Reihe (Regeln des Österreichischen Normungsinstituts ON): Risikomanagement für Organisationen und Systeme Umsetzung von ISO in die Praxis, 2010 A. Einleitung Im Gemeinsamen Markt, den zu errichten und durch gemeinsame Politiken und Maßnahmen zu arrondieren Aufgabe der EG war (Art. 2 EGV), spielt die Technik eine zentrale Rolle: Sowohl die Produktionsverfahren in meist industriellen, oft auch in handwerklichen Anlagen als auch die den Binnenmarkt konstituierenden Waren sind geprägt durch technische Anwendungen. Dem Binnenmarkt-Programm ebenfalls verpflichtet ist die nach dem Vertrag von Lissabon (Art. 1 Abs. 3 EUV nf) an die Stelle der Gemeinschaft getretene Europäische Union; sie wirkt dabei auf die nachhaltige Entwicklung Europas hin: Technische Innovationen sind dabei essentiell, wenn der Union das Umsteuern in Richtung nachhaltige Entwicklung gelingen und zugleich eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität erreicht werden soll, weshalb die Union im gleichen Atemzug den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt fördert (Art. 3 Abs. 3 EUV). Regulierung von Technik ist eine Querschnittsaufgabe der europäischen Integration: Sie durchzieht das Handeln der Unionsorgane sowohl im Hinblick auf das instrumentelle Ziel der Binnenmarktetablierung 1 als auch hinsichtlich der materi Der Wortlaut von Art. 2 EGV machte dies durch die Formulierung deutlich, Aufgabe der Gemeinschaft sei es, durch die Errichtung des Gemeinsamen Marktes die im Folgenden aufgezählten materiellen Gemeinwohlbelange (Callies/Ruffert/Ruffert, EUV/EGV, Art. 2 EGV, 2007, Rn 12, Führ 211
14 Technikrecht und Standardisierung ellen Gemeinschaftsziele in weit stärkerem Maße als dies auf den ersten Blick den Anschein haben mag. In der Industriegesellschaft beruhen die im Wettbewerb zentralen Innovations- und Rationalisierungserfolge einerseits auf apparativ-technischem sowie informationellem Fortschritt, andererseits auf (grenzüberschreitender) Arbeitsteilung. Damit wächst zugleich die Verletzlichkeit der Wirtschaftsprozesse. Die zunehmende Bedeutung technischer Entwicklungen und Anwendungen bedingt nicht nur vielfältige Abhängigkeiten sowie unerwünschte Wirkungen als Kehrseite des technischen Fortschritts nicht selten wahrgenommen als Risiko 2, sondern evoziert zugleich den Ruf nach regulatorischer Einhegung. Angesichts der Komplexität sowohl der technischen Zusammenhänge als auch der für die Entwicklung, Anwendung und Nutzung der Technik notwendigen Kooperation unterschiedlicher Akteure in den diversen Wertschöpfungsketten stößt das Recht relativ rasch an seine Grenzen; zumindest wenn man darunter die klassische hoheitlich-imperative Steuerung versteht. Dieses Spannungsfeld zwischen gestiegenen (Sicherheits-, Vorsorge- und Nachhaltigkeits-) Erwartungen auf der einen und zunehmender Komplexität der technischen, wirtschaftlichen und informationellen Kooperation der Akteure auf der anderen Seite lässt sich umschreiben als Wachsende Staatsaufgaben sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts. 3 Der Beitrag umreißt die regulatorische Herausforderung, vor die sich das Recht gestellt sieht (Rn 4 ff). Die Anknüpfungspunkte und bisherigen Strategien der Technikregulierung auf europäischer Ebene erläutern veranschaulicht vorwiegend an Beispielen aus dem Stoff- und Produktrecht Rn 41 ff. Abschließend findet sich unter Rn 209 ff ein Ausblick auf das innovationsorientierte Technikrecht. I. Allgemeine Einführung und regulatorische Herausforderung Vor dem vorstehend skizzierten Hintergrund überrascht es wenig, dass man in Brüssel von dem Versuch, in großer Breite bis hinein in die Tiefe der technischen Einzelheiten verbindliche Vorgaben zu formulieren, bald wieder Abstand neh- spricht hier von den eigentlichen Gemeinschaftszielen ) zu fördern, beginnend mit in der ganzen Gemeinschaft eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Wirtschaftslebens ; zur Fortgeltung der früheren Ziel-Hierarchie auch nach der Änderung des Wortlauts durch den Vertrag von Lissabon siehe Callies/Ruffert/Ruffert, EUV/AEUV, Art. 3 EGV, 2011, Rn 22 mwn. 2 Eine stark rezipierte Phänomenologie findet sich bei Beck, Risikogesellschaft, Für Nachweise zu stärker begrifflich und systematisch strukturierterer Literatur siehe Nida-Rümelin/Schulenburg, in: Grunwald (Hrsg.) S. 18 ff. 3 So der Titel eines programmatischen Bandes, herausgegeben von Dieter Grimm aus dem Jahr 1990; siehe dazu auch das Folgewerk: Grimm (Hrsg.), Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994, hervorgegangen aus einer interdisziplinär zusammengesetzten Forschungsgruppe am Zentrum für interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld. Zu den Grenzen rechtlicher Steuerung, allerdings aus einer anderen Perspektive, siehe auch Ruffert in: ders. (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 1, Rn 32 ff. 212 Führ
15 A. Einleitung 4 men musste. Die schier überbordende Komplexität sowohl der technischen Details als auch der heterogenen Belange und Interessen, entzogen sich dem detailversessenen regulatorischen Zugriff der Gemeinschaftsorgane. Stattdessen suchte man vermehrt Kooperationslösungen, bei denen der Gesetzgeber sich darauf beschränkt, grundlegende Anforderungen (meist in Gestalt von ausfüllungsbedürftigen Prinzipiennormen) zu formulieren und auf Detail-Festlegungen zu verzichten. Diese sind dann von den problemnäheren Akteuren aus Zivilgesellschaft und Verwaltung zu erbringen, wobei (privaten) Normungsorganisationen in vielen Handlungsfeldern eine besondere Rolle zukommt, der sie dann im Schatten der Hierarchie nachgehen. 4 Damit einher geht eine Verlagerung von Definitionsmacht, was nicht nur demokratietheoretisch, sondern auch in juristischer Hinsicht problematisch sein kann. Denn vermeintliche technische Details können ein Handelshemmnis ebenso darstellen wie ein wettbewerbsrechtliches Problem; sie können aber auch Festlegungen enthalten, aus denen sich weitreichende Auswirkungen im Hinblick auf Arbeitsschutz-, Verbraucher- und Umweltbelange ergeben. Die Parlamente auf nationaler als auch auf europäischer Ebene blicken daher nicht selten sorgenvoll auf Verlagerung von Definitionsmacht hin zu den Standardisierungsorganisationen (siehe dazu unter Rn 179 ff). 1. Technikbegriff, Technikbewertung und Regulierungsbedarf Der Technikbegriff hängt eng mit der Entfaltung menschlicher Fähigkeiten zusammen; entsprechend weit kann man den Kreis der begrifflich bezeichneten Gegenstände ziehen: Von einfachen Kultur-Techniken bis hin zur Raumfahrt. In dem Begriff schwingt die aristotelische Unterscheidung von natürlich und künstlich mit: In Abgrenzung vom Natürlichen, welches den Grund seines Entstehens und Werdens in sich selbst trägt, also Gewordenes bezeichnet, meint techne das künstlich vom Menschen im Rahmen herstellender Tätigkeit (poiesis) Hervorgebrachte. 5 Der poiesis wohnt dabei die bereits angesprochene Zielorientierung inne. Der Mensch nutzt seine die Natur erweiternden Fähigkeiten um bestimmter Zwecke willen. Im Einklang mit diesen Überlegungen findet sich in der VDI-Richtlinie 3780 zur Technikbewertung eine nutzenorientierte Begriffsbestimmung von Technik : die Menge der nutzenorientierten, künstlichen, gegenständlichen Gebilde (Artefakte oder Sachsysteme), die Menge menschlicher Handlungen und Einrichtungen, in denen Sachsysteme entstehen, die Menge menschlicher Handlungen, in denen Sachsysteme verwendet werden Voelzkow, in, Führ (Hrsg.), S mwn. Siehe dazu unter Rn 105 ff und Rn 179 ff. 5 Grunwald, in: ders. (Hrsg.), S. 13 ff. Führ 213
16 Technikrecht und Standardisierung Dieser Technik-Begriff, auf den sich auch die folgende Darstellung stützt, bietet mehrere Anknüpfungspunkte für die juristische Betrachtung. Zum einen schwingt darin die zweckrationale Ziel-Mittel-Relation mit, wie sie auch in den Kriterien des Übermaßverbotes und Effizienzdenkens des ökonomischen Prinzips zum Tragen kommen. Zum anderen liegt der Fokus sehr deutlich auf menschlichem Verhalten und damit bei dem zentralen Gegenstand rechtlicher Regulierung. Die in der Definition genannten menschlichen Handlungen beziehen sich dabei einerseits auf Entwicklung und Gestaltung von Artefakten und Sachsystemen sowie andererseits auf deren instrumentelle Verwendung. Wer Technik entwickelt, anwendet und (wirtschaftlich) nutzt, verfolgt damit regelmäßig ein Ziel, welches sich für ihn als vorteilhaft darstellt (Nutzenfunktion). Technik als System der Mittel ist gekennzeichnet durch ihren intentionalen Charakter. 6 Was sich für den einen als erwünschte Wirkung des Technikeinsatzes darstellt (zb Fortbewegung ohne Muskelkraft), kann für den anderen auch bei bestimmungsgemäßen Gebrauch der Technik mit negativen Folgen verbunden sein (Kollision mit der Eisenbahn oder dem Automobil). Hinzu kommen Fehlfunktionen (Dampfkessel-Explosion) und sonstige unerwünschte Wirkungen (Brand infolge des Funkenfluges aus der Dampflok): Sowohl die intendierten als auch die nicht intendierten Folgen des Technikeinsatzes können zu Konflikten führen; das Technikrecht ist die Antwort der Gesellschaft auf diese Konflikte (soweit sie als solche wahrgenommen wurden). Ansatzpunkt für das Recht ist dabei nicht die Technik an sich, sondern das menschliche Verhalten im Umgang mit der Technik. Alle rechtlichen Regeln, die in diesem Sinne die Entfaltung und Nutzung von Technik beeinflussen, lassen sich als Technikrecht bezeichnen. 7 In historischer Perspektive prägt zweckintentionale Nutzung von Technik durch den Menschen zugleich dessen Verhältnis zur Natur. Die durch Technik geschaffenen Möglichkeiten und deren Nutzung im Rahmen von Wirtschaftsprozessen vergrößern die (potenzielle) Eingriffstiefe und -reichweite in enormer Weise. Das hinzugewonnene Wissen und Können des Menschen erlaubt ihm, den Stoffwechsel in und mit der Natur zu intensivieren, 8 erweitert in der Verantwortungsperspektive aber zugleich den Zurechnungszusammenhang. Was sich durch menschliches Handeln bzw Unterlassen beeinflussen lässt, ist zugleich Gegenstand von Sorgfaltsanforderungen und Folgenanlastung. Aus der Verantwortungsperspektive stellt sich die ökonomische Nutzung technischer Errungenschaften überall dort als konfliktträchtig und damit regelungsbedürftig dar, wo 6 Siehe dazu Hubig, in: Bibliothek dialektischer Grundbegriffe, S. 28 ff, sowie Grunwald in: ders. (Hrsg.), 13 ff, jeweils mwn. 7 Ähnlich Schulte/Schröder/Schulze-Fielitz, HbTR, S. 456: Technikrecht umfasst alle rechtlichen Regeln mit unmittelbaren Wirkungen für die Entfaltung technischer Entwicklungen.. 8 Siehe zur Materialität des Mensch-Natur-Verhältnisses und zur Geschichte des Stoffwechselbegriffs von Karl Marx bis zur sozialen Ökologie Deneke, in: Böhmer/Schramm (Hrsg.), S. 42 ff. 214 Führ
17 A. Einleitung 4 die unerwünschten Wirkungen für andere Personen (seien sie bereits geboren oder noch ungeboren) oder für den sozialen und ökologischen Gesamtzusammenhang nicht berücksichtigt werden. 9 In ökonomischer Perspektive lässt sich das Problem bezeichnen als Nutzen-Kosten-Entscheidungsdisparität, da die Techniknutzer nicht für alle externen Effekte einzustehen haben. Diese Lücke in der Folgenanlastung ermöglicht es den Techniknutzern, die Folgen von Störungen (einschließlich etwa der Risiken) an nicht an der Entscheidung über den Technikeinsatz beteiligte Dritte abzugeben. 10 Genau in diesem Defizit der Folgenbetrachtung von Technik, so der Sachverständigenrat für Umweltfragen in seinem grundlegenden Gutachten von 1994, liegt das eigentliche Problem im Verhältnis Mensch-Natur, wobei die Antwort im Prinzip der Retinität zu suchen sei: Der Mensch müsse die Gesamtvernetzung all seiner zivilisatorischen Tätigkeiten und Erzeugnisse mit dieser ihn tragenden Natur zum Prinzip seines Handelns machen. Erforderlich sei die Operationalisierung über Umweltqualitätsziele und Umweltstandards, um auf diese Weise konkrete, unmittelbar messbare Handlungsmaßstäbe bereit zu stellen. 11 Wo die am Prinzip der Retinität ausgerichtete Folgenbetrachtung von Technik nicht zu den aus einer (langfristigen) Gemeinwohlperspektive normativ intendierten Verhaltensweisen führt, besteht grundsätzlich Regelungsbedarf. Damit ist allerdings noch nicht gesagt, auf welcher Ebene im legislativen Mehrebenen- System eine solche Regelung anzustreben ist. Auch kann es sein, dass zivil-gesellschaftliche Arrangements oder eine Kombination aus hoheitlicher Regulierung und zivilgesellschaftlicher Institutionenbildung nicht nur unter den Gesichtspunkten des Übermaßverbotes und der Subsidiarität, wie sie auch in Art. 5 Abs. 1 EUV verankert sind, sondern nicht zuletzt angesichts des Komplexitätsdilemmas und der Notwendigkeit, Wissen, Kreativität und Lernfähigkeit der Technik-Akteure zu stimulieren auch im Hinblick auf die Effektivität der Zielerreichung vorzugswürdig sind (siehe dazu unter Rn 72 ff). Hinzuweisen ist zudem darauf, dass genau der Umstand, dass die Akteure nicht für alle (kausal) auf ihre Handlungen zurückgehenden Folgen einzustehen haben, zugleich den Kern der (auch: wirtschaftlichen) Handlungsfreiheit ausmacht. Zu suchen ist also nach einer Balance zwischen einer die wirtschaftlichen Aktivitäten stimulierenden Für eine grundlegende Reflektion dieser Zusammenhänge siehe Zandvoort, in: Encyclopedia of Life Support Systems (EOLSS), Siehe Gawel, in: Führ (Hrsg.), S. 145), der hier von der Realisierung von Risiken im Warenverkehr (Produktrisiken) spricht. 11 SRU, Umweltgutachten 1994, Rn 35 ff. Zur Bestimmung und Funktion von Umweltqualitätszielen und -standards siehe auch das Umweltgutachten 1996, sowie Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Rn 2 und 215 ff. Zu den ethischen Anforderungen an die Technikgestaltung siehe unter Rn 29 ff. Zum Ansatz von REACh, die Ableitung von Wirkungsschwellen und damit die Bestimmung des Maßstabs für die Risikobewertung in die Hände der Techniknutzer zu legen, siehe Rn 223). Führ 215
18 4 4 Technikrecht und Standardisierung Freistellung von Handlungsfolgen und einer Folgenzurechnung, die normativ unerwünschte Entwicklungen zurückdrängt Herausforderungen aus der Sicherheitsperspektive: Technisches Sicherheitsrecht Die klassische und auch in historischer Perspektive zunächst dominante gesellschaftliche Herausforderung, auf die das Technikrecht eine Antwort zu formulieren sucht, ist die Gewährleistung von Sicherheit, verstanden meist als Fehlfunktionen intendierter Techniknutzungen: Der Staat sieht es als seine Aufgabe, auf technische Risiken zu reagieren, um eine Schädigung seiner Bürger möglichst zu vermeiden. Die regulatorische Antwort ist das technische Sicherheitsrecht, paradigmatisch symbolisiert durch die Dampfkessel-Regulierung als frühe Form eines standardisierten Regelwerkes und teilprivatisierter Überwachung; parallel entwickelt sich das Arbeitsschutzrecht, mit dem Ziel, die Risiken aus der Anwendung technischer Verfahren für die Beschäftigten zu vermindern, und eine Gewerbeaufsicht als staatliche Behörde. 12 Das technische Sicherheitsrecht lässt sich beschreiben als die Gruppe von Normen, die darauf abzielen, die unerwünschten Wirkungen von Technik zu bewältigen. Dazu zählen insbesondere das Anlagen- und Arbeitsschutzrecht, das Stoffund Produktsicherheitsrecht, das technische Baurecht und das Verkehrsrecht, aber auch Regelwerke, die sich mit einzelnen technischen Anwendungen befassen, wie etwa das Gentechnikrecht. Im Kern geht es dabei darum, unerwünschte Folgen und Auswirkungen, aus denen sich Beeinträchtigungen der Grundrechte oder von Belangen der Allgemeinheit ergeben können, zu begrenzen. Den unerwünschten Wirkungen ( costs ) stehen dabei intendierte Wirkungen ( benefits ) gegenüber, die abzuschätzen sowie gegen- und untereinander zu gewichten sind (siehe dazu unter Rn 209 ff). 3. Herausforderung aus der Binnenmarkt- und Freihandels-Perspektive National abweichende Antworten auf die Sicherheits- bzw Risikofragen haben nicht selten Handelshemmnisse und Wettbewerbsverzerrungen zu Folge. Beides ist aus der Perspektive des Binnenmarktes unerwünscht. Schon EWG und EG waren daher bemüht, die Anforderungen des Technikrechts anzugleichen bzw zu harmonisieren. Die Verwirklichung des Binnenmarktes ist dabei anders als dies oftmals wahrgenommen wird lediglich ein Mittel zur Erreichung der gemeinschafts- bzw unionsrechtlichen Ziele, kein eigentliches Gemeinschaftsziel. 13 Die Wohlfahrtseffekte, die man sich von der Etablierung des Binnenmarktes erhofft, sind daher abzuwägen gegen andere materielle Ziele, wie sie etwa primärrechtlich in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 EUV sowie in Art. 11, 12, Art. 114 Abs Vec, in: Schröder/Schulte (Hrsg.), S. 24 ff mwn. 13 Siehe die Nachweise in Fn Führ
19 A. Einleitung 4 und 191 Abs. 2 AEUV im Hinblick auf Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz formuliert sind (zu den Möglichkeiten, Beschränkungen des Warenverkehrs im Binnenmarkt zu rechtfertigen, siehe Kellerhals in: Müller- Graff (Hrsg.), Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht (EnzEuR Bd. 4), 6, sowie für das Lebensmittelrecht Gundel in: Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 8, Rn 14 ff). Paradigmatisch kommt dies etwa in Art. 1 Abs. 1 der REACh-Verordnung zum Ausdruck, wo es vorrangig um ein hohes Schutzniveau für Mensch und Umwelt geht und die Verwirklichung des Binnenmarktes zwar erwähnt wird, aber eher beiläufig und wohl nicht zufällig am Ende der Zielbeschreibung; 14 und dies, obwohl die Verordnung auf der Grundlage der Binnenmarktkompetenz erlassen wurde. Vereinheitlichungseffekte im Binnenmarkt lassen sich daher oftmals verstehen als bloße Rechtsreflexe, die sich mehr oder minder zwangsläufig aus unionsweiten Vorgaben zur Erreichung anderer Ziele ergeben. Dabei muss sich die Union aber ihrerseits rechtfertigen gegenüber welthandelsrechtlichen Anforderungen zum freien Warenverkehr (siehe Rn 82 ff). 4. Herausforderungen im Hinblick auf Wettbewerbsfähigkeit und Innovation Unter den Bedingungen globalisierter Märkte sowie korrespondierender Produktions- und Distributionsstrukturen beeinflusst Technikregulierung die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Wirtschaft. Zugleich sind die Auswirkungen auf Innovationsfähigkeit zu berücksichtigen. Dabei ergeben sich aus technikbezogenen Vorschriften, dies ist besonders zu betonen, nicht per se negative Effekte für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation; im Gegenteil: Eine strenge Technikregulierung kann durch die damit initiierten Innovationen sogar die Wettbewerbsfähigkeit strenger regulierter Volkswirtschaften erhöhen. 15 Aus Europäischer Perspektive ist damit die sog. Lissabon-Strategie angesprochen, die darauf gerichtet war, Europa zu dem dynamischsten und erfolgreichsten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Mittlerweile hat sich die EU von diesem ambitionierten Ziel vorsichtig entfernt. Auf der Basis der Mitteilung der Kommission EUROPA 2020: Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum hat der Europäische Rat die fortgeschriebene Strategie am formal verabschiedet. 16 Technische Entwicklungen spricht die Strate Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Rn So auch die Porter-Hypothese ; siehe dazu Porter, Scientific American 1991, 168 sowie unter 6. (Rn 26 ff) und 7. (Rn 27 ff). 16 Mitteilung der Kommission: Europa 2020 Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, KOM(2010) 2020; zu den Bezügen zur ländlichen Entwicklung siehe Härtel in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 7, Rn 206. Zur Lissabon-Strategie und deren Instrumenten siehe unter index_de.htm. Führ 217
20 Technikrecht und Standardisierung gie allenfalls indirekt an, indem sie drei sich gegenseitig verstärkende Prioritäten in den Mittelpunkt stellt: Intelligentes Wachstum: Entwicklung einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft, Nachhaltiges Wachstum: Förderung einer ressourcenschonenden, ökologischeren und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft, Integratives Wachstum: Förderung einer Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und ausgeprägtem sozialen und territorialen Zusammenhalt. Zu den von der Kommission benannten Kernzielen gehört die Vorgabe, einen Anteil von 3% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) in der EU für Forschung und Entwicklung aufzuwenden. Außerdem werden die Klimaschutz- und Energieeffizienz-Ziele bekräftigt. Fortschritte in dieser Richtung sind vorgesehen u.a. durch eine Innovationsunion, die dazu beitragen soll, dass innovative Ideen in wachstums- und beschäftigungswirksame Produkte und Dienstleistungen umgesetzt werden können. Anzustreben sei auch ein Ressourcenschonendes Europa, mit dem Ziel, das Wirtschaftswachstum von der Ressourcennutzung abzukoppeln, den Übergang zu einer emissionsarmen Wirtschaft zu unterstützen, die Nutzung erneuerbarer Energieträger und die Energieeffizienz zu fördern sowie das Verkehrswesen zu modernisieren. Diese sowie fünf weitere Leitinitiativensollen für die EU und für die Mitgliedstaaten bindend sein. Ob und inwieweit die mit dem Programm verbundene Selbstbindung eine stärkere Prägekraft entfalten kann als die wohl als weitgehend wirkungslos zu bezeichnende Lissabon-Strategie, bleibt abzuwarten. Die Europäische Kommission spricht selbst fehlende Schnittstellen und Hindernisse an und empfiehlt als Lösung einen stärkeren, vertieften und erweiterten Binnenmarkt, obwohl sie selbst Anzeichen auf eine Integrationsmüdigkeit und nachlassende Binnenmarkteuphorie konzediert (S. 25). Ungeachtet begründeter Zweifel an der Durchschlagskraft der Strategie bleibt festzuhalten, dass die beschriebenen regulativen sowie administrativen und fiskalischen Ansätze die Entwicklung der Technik beeinflussen (sollen). Das gilt in grundsätzlich gleicher Weise aber auch für das Ausbleiben solcher Initiativen. Je nach Ausgestaltung stärken oder schwächen sie die Zurechnungszusammenhänge zu den Technikfolgen bzw vermitteln Anreize für Verhaltensänderungen in der einen oder anderen Richtung. 5. Herausforderungen aus der Perspektive der nachhaltigen Entwicklung Ein Jahr nach Verabschiedung der Lissabon-Strategie verabschiedete der Europäische Rat in Stockholm die Strategie der EU für die nachhaltige Entwicklung, um so die Lissabon-Strategie um den Aspekt der Umwelt zu ergänzen. Damit trug der Rat nicht nur der nunmehr in Art. 11 AEUV verankerten Querschnittsklausel, sondern auch der Tatsache Rechnung, dass das Wirtschaftswachstum, der soziale Zusammenhalt und der Umweltschutz auf lange Sicht Hand in Hand 218 Führ
21 A. Einleitung 4 gehen müssen. 17 Die Kommissionsmitteilung zur nachhaltigen Entwicklung bezieht sich auf den entsprechenden UN-Prozess mit den Konferenzen in Rio (1992) und Johannesburg (2002) (siehe dazu auch Wegener, 3 Rn 17 ff in diesem Band). In der Frage, wie der Begriff der nachhaltigen Entwicklung zu definieren sei, beschränkt sich die Mitteilung darauf, die Brundtland-Kommission von 1987 mit der klassischen Formulierung zu zitieren: Dauerhafte Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können. Im Übrigen benennt die Mitteilung die größten Gefahren für die nachhaltige Entwicklung und formuliert Ansätze, diesen zu begegnen. In der Überprüfung der Strategie im Jahr 2005 formuliert die Kommission: Die Herausforderung besteht darin, eine Dynamik aufrechtzuerhalten, in der sich wirtschaftliches Wachstum, soziale Sicherheit und Umweltschutz wechselseitig verstärken. 18 Diese Formulierung macht deutlich, dass nicht materielle Nachhaltigkeitskriterien im Vordergrund stehen (deren Definition und Operationalisierung jedenfalls in der Breite der Technikanwendungen und -wirkungen ohnehin mit erheblichen Unschärfen möglich sein dürfte), 19 sondern es darum geht, Umsteuerungs-Impulse zu setzen mit dem Ziel, eine Dynamik in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung zu entfalten und entsprechende Potentiale zu erschließen. Damit gewinnt der Begriff anders als dies in der gebräuchlichen Substantiierung als Nachhaltigkeit (oder sustainability) mitschwingt eine prozessuale, auf Veränderung der bestehenden Strukturen gerichtete Komponente. Dies gilt auch und gerade für die Entwicklung und Gestaltung von Technik und die damit geschaffenen Bedingungen ihres Gebrauchs. Technikentwicklung, darauf wurde bereits hingewiesen, findet nicht im luftleeren Raum statt, sondern ist geprägt und beeinflusst von den Anreizen und Hemmnissen, die das Verhalten maßgeblicher Akteure beeinflussen. Damit aber gerät neben den drei klassischen Elementen wirtschaftlicher Wohlstand, soziale Gerechtigkeit, Umweltschutz als vierte Dimension nachhaltiger Entwicklung die Gestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen mit in das Blickfeld. Dies gilt sowohl für die internationale Verantwortung, bei der die Kommissionsstrategie institutionelle Aspekte explizit benennt als auch für die Institutionenentwicklung innerhalb der EU. Unter der Überschrift Bessere Politikgestaltung formuliert die Strategie dementsprechend Anforderungen an besse Nachhaltige Entwicklung in Europa für eine bessere Welt: Strategie der Europäischen Union für die nachhaltige Entwicklung, KOM(2001)264 endgültig vom , S Europäische Kommission, Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung Ein Aktionsprogramm, KOM(2005) 658, S. 3 sowie die dort in Anhang I (S. 22 ff) wiedergegebenen Leitprinzipien der nachhaltigen Entwicklung. 19 Die Kommission erstellt hierzu Fortschrittsberichte, die sich auf einen Satz von Indikatoren für nachhaltige Entwicklung stützen, die unter Mitwirkung nationaler Experten erstellt und von der Kommission im Februar 2005 verabschiedet wurden (SEK(2005) 161; siehe dazu epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/sdi/indicators/). Führ 219
22 Technikrecht und Standardisierung re Rechtsetzung, die sich auf eine integrierte Folgenabschätzung (auf europäischer Ebene bezeichnet als: Integrated Impact Assessment, IIA; siehe dazu unter Rn 53 ff und Rn 213 ff) zu stützen habe: Dies gibt der Politik die Möglichkeit, auf der Grundlage einer ausgewogenen und integrierten Bewertung der zu erwartenden wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen, der Verbindungen und Tradeoffs zwischen diesen und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen von Interessengruppen die besten Optionen auszuwählen. ( ) All dies fördert die Integration verschiedener politischer Konzepte und führt zu kohärenteren Entscheidungen und einer umfassenderen Prüfung der Frage, wie nachhaltigere Ergebnisse zu erzielen sind, wobei man Lösungen finden kann, bei denen alle gewinnen, und innerhalb der EU wie international positive Sekundäreffekte in anderen Bereichen und Tradeoffs identifizieren und beeinflussen kann. 20 Damit greift die Kommission eine Debatte auf, die sich in Deutschland im Kontext der sog. Chemie-Enquête des 12. Bundestages entwickelte. Die Enquête- Kommission legte unter dem Titel Die Industriegesellschaft gestalten Perspektiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und Materialströmen einen auch international beachteten 21 Abschluss-Bericht vor. Dabei stützt sie sich auf die Vorarbeiten des Sachverständigenrates für Umweltfragen, der in seinem Umweltgutachten 1994 unter dem Titel Für eine dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung u.a. eine tiefgreifende Korrektur bisheriger Fortschritts- und Wachstumsvorstellungen fordert, um fortzufahren: 22 Das Schicksal der Menschheit wird davon abhängen, ob es ihr gelingt, sich zu einer Entwicklungsstrategie durchzuringen, die der wechselseitigen Abhängigkeit dieser drei Entwicklungskomponenten der ökonomischen, der sozialen und der ökologischen gerecht wird. Schon der Rat hatte auf die notwendigen institutionellen Rahmenbedingungen hingewiesen und deren Spiegelung sowohl auf der Ebene der Organisationen (Unternehmen, Verbände, Behörden) als auch auf der der individuell handelnden Akteure (Rn 81 ff). Die Enquête-Kommission setzte sich aus der Gesetzgebungsperspektive vertieft mit dem regulativen 23 und administrativen 24 Anpassungsbedarf auseinander. Diese Vorarbeiten aufgreifend, entwickelt die Enquête-Kommission ihren Ansatz des Managements von Stoffströmen, wozu 20 Europäische Kommission, Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung Ein Aktionsprogramm, KOM(2005) 658, S Der Zwischenbericht erschien auch in englischer Sprache: Enquête-Kommission, Responsibility for the Future Options for Sustainable Management of Substance Chains and Material Flows, Bonn Rat der Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drucks. 12/6995, Tz Siehe die im Auftrag der Enquête-Kommission erstellten Gutachten von Rehbinder (Konzeption eines in sich geschlossenen Stoffrechts, 1994) und Führ (Ansätze für proaktive Strategien zur Vermeidung von Umweltbelastungen im internationalen Vergleich, 1994). 24 Siehe dazu das dritte rechtswissenschaftliche Gutachten, erstellt von Lübbe-Wolff, welches sich mit der Modernisierung des umweltbezogenen Ordnungsrechts (Bielefeld 1994) befasste. 220 Führ
23 A. Einleitung 4 die jeweiligen Akteure einen spezifischen Beitrag zu leisten haben, was durch einen ganzen Kranz an Instrumenten zu unterstützen sei. 25 Die Enquête-Kommission hatte sich bereits in ihrem Zwischenbericht mit den institutionellen Bedingungen für ein integratives Konzept von technischen, ökonomischen, sozialen und kulturellen Innovationen befasst und darin einen Schlüssel zu einer nachhaltig zukunftsfähigen Entwicklung gesehen. Institutionelle Innovationen, so die Einschätzung, können ähnliche Impulse für einen grundlegenden Wandel auslösen, wie sie von technischen Entwicklungen, wissenschaftlichen Entdeckungen oder neuen Weltanschauungen ausgehen. Die anschließende Enquête-Kommission in der 13. Wahlperiode greift die Prüfaufträge aus der vorherigen Legislaturperiode auf und wählt ausweislich des neuen Untertitels (Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung) eine stärkere institutionelle Perspektive. Eine dazu vergebene Studie 26 versteht das Umsteuern in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung als zukunftsbezogener gesellschaftlicher Lern-, Such- und Gestaltungsprozess, der durch weitgehendes Unwissen, Unsicherheit und vielfältige Konflikte gekennzeichnet sei. Diese Charakterisierung führt zur Schwerpunktverlagerung von der materiellen Zieldefinition ( Was? ) auf die Fragen nach dem institutionellen Kontext: Die Frage, wie gesellschaftliche Lernprozesse organisiert und Zielvorstellungen entwickelt werden können, welche Weichen gestellt werden müssen und welche Beiträge Staat, Wirtschaft und Gesellschaft hierbei zu leisten haben. Konsequenterweise sieht man im Begriff der Nachhaltigkeit eine regulative Idee. Die Bedeutung technischer Entwicklungen und deren Verknüpfung mit den notwendigen institutionellen Reformen betont in der Folge auch die Mitteilung der Europäischen Kommission zur Strategie für nachhaltige Entwicklung aus dem Jahr 2001: 27 Die Zerstörung der Umwelt und den Verbrauch der Ressourcen von der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu entkoppeln, erfordert eine umfassende Neuausrichtung bei den öffentlichen und privaten Investitionen auf neue, umweltfreundliche Technologien. Die Strategie für eine nachhaltige Entwicklung sollte in den nächsten Jahren als Katalysator für politische Entscheidungsträger und die öffentliche Meinung dienen und zur treibenden Kraft für institutionelle Reformen und ein verändertes Verhalten von Unternehmen und Verbrauchern werden. Sie benennt im gleichen Atemzug auch die Voraussetzungen für die notwendigen Verhaltensänderungen: Klare, stabile, langfristige Ziele werden Erwartungen wecken und die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Unternehmen das Vertrauen haben, in innovative Lösungen zu investieren und neue, qualitativ hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen Siehe BT-Drucks. 12/8260, Kapitel 5 und Minsch/Feindt/Meister/Schneidewind/Schulz, KOM(2001) 264, S. 3. Führ 221
24 Technikrecht und Standardisierung Aus der Technikperspektive lässt sich zusammenfassend festhalten, dass es zur Bewältigung der Herausforderungen, die sich aus dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung ergeben, darauf ankommt, Lern- und Veränderungsprozesse zu initiieren, die ein Umsteuern der Dienstleistungs-, Produktions-, Verbrauchs- und Redistributionsstrukturen Schritt für Schritt (inkrementell) ermöglichen und unterstützen. Derartige Prozesse überschreiten die Möglichkeiten von Einzel-Akteuren (auch die von großen Unternehmen); die Aufgabe staatlicher Rahmensetzungen besteht dementsprechend darin, einen institutionellen Kontext zu schaffen, der das Zusammenwirken der unterschiedlichen Akteure zunächst einmal durch Abbau bestehender Hemmnisse und Stolpersteine ermöglicht sowie zusätzlich Anreize dafür schafft, sich auf die Veränderungsprozesse einzulassen (Mitwirkungsbereitschaft der Akteure). 6. Marktschaffende Funktion des Technikrechts Recht setzt dem Gebrauch von Technik, dies hat die bisherige Darstellung gezeigt, nicht nur Grenzen. Vielmehr schafft das Recht zugleich in erheblichem Umfang die Voraussetzungen, unter denen sich Technik entwickeln und nutzen lässt. 28 Dies gilt, was oftmals übersehen wird, bereits für die Bereitstellung der rechtlichen Grundlagen des Marktes mit den darin eingebetteten allgemeinen Sorgfaltsanforderungen, Rücksichtnahmegebote und Kooperationsobliegenheiten, die ein eigenverantwortliches Handeln der Akteure ermöglichen und den Aufbau von für das Marktgeschehen, aber auch die Technikentwicklung unverzichtbaren Vertrauen institutionell absichern. Es gilt aber auch für solche Regeln, die auf den ersten Blick Grenzen setzen, indem sie technische Anforderungen formulieren, etwa hinsichtlich der Freisetzung von Stoffen oder zu bestimmten Sicherheitsanforderungen. Auch solche Vorschriften schaffen einen Markt für (innovative) technische Lösungen, den es ohne diese rechtlich definierten Sicherheitsanforderungen so nicht gäbe. Mit anderen Worten: Jede Begrenzung schafft rechtlich begründete Knappheiten, aus denen Not macht erfinderisch Impulse für die Technikentwicklung hervorgehen. Technikrecht erfüllt damit auch mit seinen begrenzenden Anteilen eine marktschaffende Funktion. 7. Technikrecht als Freisetzung und Innovations-Ermöglichung Von der marktschaffenden Funktion im Einzelfall schwer zu trennen ist die freisetzende Funktion des Technikrechts: Diese besteht im Kern darin, die Entwickler und Nutzer von Technik von der Verantwortlichkeit für die Handlungsfolgen (teilweise) freizustellen: Indem das Recht ansonsten bestehende zivilrechtliche 28 Franzius, Die Verwaltung 34 (2001), S. 487 (489, 507). 222 Führ
25 A. Einleitung 4 Abwehr- und Ausgleichsansprüche einschränkt, 29 gewährt es Investitionssicherheit. Und es definiert die Voraussetzungen, unter denen (risiko-/innovationsträchtige) Forschungen und industrielle Aktivitäten stattfinden können. Staatliche Kontrolle ist damit zugleich eine staatliche Leistung, die Technik und deren Weiterentwicklung erst ermöglicht. 30 Zum Teil war die Förderung bestimmter Technologien explizites Ziel gesetzlicher Regelwerke (so etwa der Förderzweck in 1 Nr. 1 AtomG in den Fassungen von ); überwiegend liegt die Förderungsfunktion implizit in der Schaffung des Rechtsrahmens. Paradigmatisch in dieser Hinsicht ist die (partiell tautologische) Formulierung in 1 Nr. 3 GenTG, wonach der Zweck des Gesetzes darin besteht, den rechtlichen Rahmen für die Erforschung, Entwicklung, Nutzung und Förderung der wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Gentechnik zu schaffen. 8. Ethische Aspekte in der Technikregulierung Technische Entwicklungen oder Anwendungen sind auch an ethischen Maßstäben zu messen. Im Mittelpunkt stehen dabei meist Fragen der menschlichen Gesundheit und der Gentechnik. 31 Dementsprechend gibt es einen umfassenden Diskurs darüber, welche Anforderungen aus ethischer Perspektive an die Technikentwicklung zu stellen sind, 32 wobei Instrumente der oftmals zumindest implizit ethisch fundierten prospektiven Technikfolgenabschätzung 33 eine zentrale Rolle einnehmen. Aus diesem Diskurs ergeben sich auch Vorschläge für die Gestaltung der rechtlichen Rahmenbedingungen. 34 Schließlich beinhalten die Anforderungen aus dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung (siehe unter Rn 20 ff) ebenfalls ethisch fundierte Elemente. Das Recht steht damit auch vor der Aufgabe, eine Antwort auf ethische Fragen zu formulieren. Zu unterscheiden sind dabei Konstellationen, bei denen es um relative (Verteilung und Zurechnung von Vor- und Nachteilen [Nutzen/unerwünschte Wirkungen bzw benefits / costs ]) oder absolute ethische Aspekte geht. Bei der erstgenannten Kategorie kann man auf die klassischen juristischen Abwägungslehren zurückgreifen. Dabei spielen in der Rechtsanwendung jedenfalls implizit; in der politischen Entscheidungsfindung zum Teil auch explizit Eine solche Verschiebung zivilrechtlicher aequitas findet sich etwa in 14 BImSchG: Das Recht belohnt die Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahren des Investors mit einer Schutzposition gegenüber den Nachbarn einer industriellen Anlage. Nach 7 Abs. 6 AtomG af galt 14 BImSchG im Übrigen auch für Atomanlagen. 30 Schulte/Schröder/Schulze-Fielitz, HbTR, S. 456 f. 31 Siehe dazu die Beiträge in Albers, Siehe etwa die Beiträge in Grunwald (Hrsg.), Handbuch der Technikethik, Zu diesem governance-orientiertem Ansatz auf der Basis ethisch fundierter materialer (Nachhaltigkeits-)Anforderungen siehe Liebert/Schmidt, Poiesis & Praxis 7(1 2), 2010, 99 ff. 34 Für einen grundlegenden, auf dem Vertragsmodell sowie alternativ einer strikten Folgenanlastung basierenden Ansatz siehe Zandvoort, Encyclopedia of Life Support Systems (EOLSS), Führ 223
26 Technikrecht und Standardisierung ethische Aspekte eine Rolle. Dies zeigt sich etwa an der primären Zweckbestimmung des Gentechnikrechts: 1 Nr. 1 GenTG formuliert als primäre Schutz- und Vorsorge-Aufgabe des Gesetzes Leben und Gesundheit von Menschen, die Umwelt in ihrem Wirkungsgefüge, Tiere und Pflanzen und Sachgüter vor schädlichen Auswirkungen gentechnischer Verfahren und Produkte zu schützen und ergänzend Vorsorge ( ) zu treffen ; insoweit bewegt sich die Zweckbestimmung im Rahmen klassischer Sicherheits- bzw Schutz- und Vorsorge-Gesetzgebung allerdings soll dies alles erfolgen (so die vorangestellte Formulierung) unter Berücksichtigung ethischer Werte. Welche rechtliche Bedeutung dieser Formulierung 35 zukommt, ist bislang ungeklärt. 36 Zu den absoluten ethisch fundierten Grenzen gehören die Regelungen im deutschen Embryonen-Schutzgesetz, welches u.a. die missbräuchliche Anwendung von Fortpflanzungstechniken und die missbräuchliche Verwendung menschlicher Embryonen unter Strafe stellt. Die Bemühungen, auf internationaler Ebene ein Verbot des Klonens menschlicher Embryonen zu erreichen, 37 blieben bislang ohne Erfolg. Ethisch fundiert sind auch die Patentierungsverbote in Art. 53 des Europäischen Patentübereinkommens, wonach etwa für Erfindungen, deren gewerbliche Verwertung gegen ( ) die guten Sitten verstoßen würde (lit. a) sowie für Pflanzensorten oder Tierrassen (lit. b) Europäische Patente nicht erteilt werden, wobei die Patentierungspraxis allerdings Wege gefunden hat, die Patentierungsverbote zu umgehen Integrierte Perspektive unter dem Risiko-Paradigma Technikbezogene Lern- und Veränderungsprozesse gleichen zu einem gewissen Umfang einer Expedition in unbekanntes Gelände. Die einzelnen Akteure wissen vorab nicht genau, worauf sie sich einlassen. Mit anderen Worten: Es besteht Ungewissheit über die Handlungsfolgen. Das Moment der Ungewissheit oder Unsicherheit bzw. des Nichtwissens ist kennzeichnend für ein Handeln in einer risikobehafteten Situation. Dies gilt in besonderer Weise für den Umgang mit technischen Anlagen, Erzeugnissen und Entwicklungen. Von daher liegt es nahe, die unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben zum Umgang mit Technik aus der Perspektive der Gewährleistung hinreichender Sicherheit zu betrachten; eine Perspektive, die sich auch in den historischen Entwicklungslinien zeigt (siehe 35 Zu den parallelen europarechtlichen Vorschriften siehe dazu die Freisetzungs-RL 2001/18/EG, die in Erwägungsgrund 9 betont, es sei besonders wichtig, dass die in einem Mitgliedstaat anerkannten ethischen Grundsätze beachtet werden, um fortzufahren: Die Mitgliedstaaten können ethische Aspekte berücksichtigen, wenn GVO (gentechnisch veränderte Organismen) absichtlich freigesetzt oder als Produkte oder in Produkten in den Verkehr gebracht werden. 36 Die Formulierung geht zurück auf die Novelle im Jahr 2004 (BGBl. I 2005, 186). Die Kommentierungen berücksichtigen die Ethik-Klausel soweit ersichtlich bislang nicht; siehe etwa Wahl, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band IV, 1 GentG, Rn 9 ff (Stand 1994). 37 Siehe den fraktionsübergreifenden Antrag in BT-Drucks. 15/ Herdegen/Feindt, Führ
27 A. Einleitung 4 Rn 34 ff). Damit ist nicht gesagt, dass sich alle Handlungskonstellationen, vor allem solcher mit schleichender oder inkrementeller Belastung, aus der Perspektive des Begriffspaares Risiko/Sicherheit vollständig auflösen lassen. Jedenfalls für das Technikrecht dürfte es aber einen hilfreichen analytischen Zugriff darstellen, um Ansatzpunkte für die Beeinflussung menschlichen Verhaltens durch Rechtsnormen zu identifizieren. Hinzuweisen ist aber darauf, dass der hier verfolgte analytische Ansatz nicht davon ausgeht, der einzelne Akteur sei grundsätzlich in der Lage, alle Handlungsfolgen vorherzusehen. Vielmehr hat das Recht hier sowohl die Aufgabe, zu einer intensiveren und breiter angelegten Folgenbetrachtung anzuregen, als auch durch das institutionelle Design (individuelle wie kollektive) Lern- und Entscheidungsprozesse voranzutreiben und so die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens zu verschieben. Die klassisch polizeirechtliche Gefahrenabwehr- bzw Sicherheitsperspektive wird angesichts der Entwicklung der modernen Industriegesellschaft, die sich als eine hochdynamische, in räumlicher und zeitlicher Hinsicht zunehmend vernetzter zeigende Entwicklung darstellt, jedenfalls für den Bereich des Technikrechts besser mit dem Begriff des Risikos erfasst (siehe Rn 42) Die regulatorische Herausforderung, vor denen die Normgeber auf europäischer, aber auch auf internationaler und nationaler Ebene stehen, erweisen sich als deutlich komplexer als lediglich Gewährleistung von Sicherheit : Im Vordergrund steht die Gewinnung von Wissen zur Verringerung der Ungewissheit sowie die Ermöglichung von Veränderungsprozessen hin zu Optionen, die den normativen Vorgaben gerecht werden (siehe Rn 209 ff). Unter dem Risikoparadigma dürfte sich diese regulatorische Aufgabe besser integrieren lassen. Im Mittelpunkt steht dabei das technikbezogene menschliche Verhalten und dessen Folgen auf die anderen Akteure der Wertschöpfungskette, aber auch auf Drittbetroffene und Belange der Allgemeinheit. Dabei kommt es zu einer Verlagerung von der herkömmlichen hoheitlichen Gefahren-Perspektive hin zu einer Risikobewältigung durch die techniknutzenden Akteure; wofür das Recht auch mittels standardisierter Verfahren der Risikoanalyse und Bewertung den regulatorischen Rahmen bereitstellt (siehe Rn 72 ff und Rn 179 ff sowie Rn 220 ff). Damit ist nicht gesagt, dass sich alle Handlungskonstellationen, vor allem solche mit schleichender oder inkrementeller Belastung, aus der Perspektive des Begriffspaares Risiko/Sicherheit vollständig auflösen lassen. 39 Jedenfalls für das Technikrecht dürfte es aber einen hilfreichen analytischen Zugriff darstellen, um Ansatzpunkte für die Beeinflussung menschlichen Verhaltens durch Rechtsnormen zu identifizieren. Hinzuweisen ist aber darauf, dass der hier verfolgte analytische Ansatz nicht davon ausgeht, der einzelne Akteur sei grundsätzlich in der Kritisch aus der Perspektive der Umweltsoziologie Wehling (Vom Risikokalkül zur Governance des Nichtwissens, 2011), der anschaulich die Karriere des Risikobegriffs vor allem in der Debatte in Deutschland nachzeichnet und zutreffend auf die Grenzen eines solchen Ansatzes hinweist (S. 530 ff). Führ 225
28 4 4 Technikrecht und Standardisierung Lage, alle Handlungsfolgen vorherzusehen. Vielmehr hat das Recht hier sowohl die Aufgabe, zu einer intensiveren und breiter angelegten Folgenbetrachtung anzuregen, als auch durch das institutionelle Design (individuelle wie kollektive) Lern- und Entscheidungsprozesse voranzutreiben und so die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens 40 zu verschieben II. Historischer Kontext Die Technikregulierung auf europäischer Ebene kann anknüpfen an gemeinsame Traditionen in den Mitgliedstaaten, in denen sowohl Elemente des römischen Rechts als auch Impulse der französischen Revolution zu finden sind. 41 Aus der Rückschau lässt sich am Beispiel des Industrieanlagenrechts zeigen, wie das Recht in Reaktion auf gesellschaftliche Konflikte nach und nach seine Antworten fortentwickelt: Mit der Industrialisierung gingen Belastungen in der Umgebung der Fabriken einher. Während zuvor vor allem die Zünfte regulativ zügelnd wirkten, ermöglichte die Anfang des 19. Jahrhunderts gewährte Gewerbefreiheit (zb das gleichnamige Edikt des preußischen Königs von 1810) die Entfaltung starker wirtschaftlicher Triebkräfte. Schon im Preußischen Allgemeinen Landrecht (1794) hieß es: Die Erlaubnis zur Anlegung einer Fabrik zu erteilen kommt allein dem Staate zu. Was aber eine Fabrik sei und nach welchem Verfahren und unter welchen Anforderungen eine Erlaubnis auszusprechen sei, blieb zunächst offen. Wie in anderen Gebieten des Rechts und der Verwaltung kam ein wichtiger Impuls aus dem revolutionären Frankreich. Ein napoleonisches Dekret aus dem Jahr erlangte auch in den besetzten Gebieten Deutschlands Geltung. Es unterteilte die Fabriken in drei Gefährdungs-Klassen ( installations classées ; so noch heute die Bezeichnung des Rechtsgebietes in Frankreich, wo dieses Dekret in mehrfach veränderter Form noch immer gültig ist); für jede Klasse galten jeweils spezifische Verfahrensanforderungen. Für die besonders problematischen Anlagen (etwa Herstellung von Sprengstoff, aber auch von Spiegeln) war ein förmliches Verfahren vorgeschrieben, welches nicht nur eine öffentliche Bekanntmachung beinhaltete, sondern auch die Möglichkeit für Nachbarn und Kommunen, Einwendungen zu erheben. Die Entscheidung lag bei staatlichen Be- 40 So die missverständliche Formulierung des BVerfG in der Kalkar-Entscheidung (BVerfGE 49, 89/143). 41 Vec, in: Schröder/Schulte (Hrsg.), HbTR, Kurze Geschichte des Technikrechts, S. 1 ff mit Hinweisen etwa zu den technischen Vorgaben zum altrömischen Wasserversorgungs-, Bau- und Immissionsschutzrecht (9 f) sowie zur Verrechtlichung infolge der industriellen Revolution, u.a. durch die Dampfkesselregulierung (22 ff). 42 Decret imperial relatif aux Manufactures et Ateliers qui repandant une Odeur insalubre ou incommode du 15 Octobre 1810, in: Recueil des lois, decret et avis du conseil d`etat publies dans departments de l'ems-superieur, des Bouches-du-Weser, et des Bouches-de-l'Elbe, tom. 4, Paris 1811, p , siehe dazu Mieck, S. 36/49, sowie Führ, Sanierung von Industrieanlagen, S Führ
29 A. Einleitung 4 hörden. Diese Regelungskonstruktion übernahm weitgehend unverändert die Preußische Allgemeine Gewerbeordnung (1845). Über die Reichsgewerbeordnung (1869) fanden die Regelungen dann Eingang in das Recht der Bundesrepublik Deutschland. Diese Grundstruktur blieb bis zum Erlass des Bundes-Immissionsschutzgesetzes im Jahre 1974 unverändert. Sie war geprägt von einem polizeirechtlichen Grundverständnis, welches auf die Abwehr von Gefahren (also die Abwehr unmittelbar drohender Schäden an einem Rechtsgut) ausgerichtet war. Ein Zusammenspiel der Verteidigung privater Rechte und öffentlicher Partizipation mit hoheitlicher Entscheidung und Überwachung prägt dabei bis heute das Anlagenrecht. Es handelt sich um die klassische Dreieckskonstellation: Fabrikbetreiber, (Polizei-)Staat mit den Nachbarn als Dritte bzw Drittbetroffene. Stoffe und ihre Wirkungen waren zunächst vor allem dann Gegenstand des Rechts, soweit es um den Einsatz in bzw die Freisetzung aus industriellen Anlagen ging. Das moderne Stoff- und Produktrecht ist gekennzeichnet durch parallele Entwicklungen im Zivilrecht (etwa zur Gewährleistung und Produkthaftung) und im Öffentlichen Recht, wo sich für die verschiedenen Produktgruppen die Anforderungen sektoral differenziert entwickelten. Im Zuge des europäischen und globalen Freihandels gewannen dabei supranationale Vorgaben, vom europäischen Binnenmarkt 43 bis hin zum GATT-/WTO-Abkommen, 44 zunehmend an Bedeutung. Hervorzuheben sind zwei Entwicklungen, die mit der zunehmenden Verrechtlichung infolge der industriellen Revolution einhergingen. Zum einen kam es zu einer Normalisierung des Risikos, welche eine Aufteilung der Verantwortungsbereiche zwischen Selbst-Regulierung der Wirtschaft und staatlicher Rahmensetzung ermöglichte; zum anderen schafft die Lehre vom bei Einhaltung der Sorgfaltsanforderungen strafrechtlich erlaubten Risiko die Grundlage für den Betrieb gefährlicher, gleichwohl als lebensnotwendig wahrgenommenen Gewerbetriebe. 45 In Einzelfällen greift aber auch weiterhin die strafrechtliche Verantwortlichkeit (s. Rn 173 ff) Zur Entwicklung der Produktsicherheitsanforderungen siehe Ehlers/Fehling/Pünder/Klindt/ Schucht, 36, Rn 30 ff. 44 Diese sind für praktisch alle Produktgruppen relevant; zur Bedeutung etwa im Agrarrecht siehe Härtel in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 7, Rn 45 ff, im Lebensmittelrecht Gundel in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 8, Rn 100 ff, oder im Chemikalienrecht Kogan, American University International Law Review, Vol. 28, No. 2, Siehe dazu auch unter Rn 82). 45 Vec, in: Schröder/Schulte,, HbTR, Kurze Geschichte des Technikrechts, S. 37 ff, mit Verweis auf die entlastende Wirkung von Versicherungslösungen. Führ 227
30 Technikrecht und Standardisierung III. Regulatorischer Kontext: Erscheinungsformen von Technik und Technikrecht Ausgehend von dem umfassenden Technikbegriff (s. Rn 5 ff) lassen sich weite Teile des Wirtschaftsverwaltungs-, des Umwelt- und Planungsrechts, aber auch des Zivilrechts als Technikrecht bezeichnen. Die Darstellungen zum Technikrecht wählen daher schon aus pragmatischen Gründen einen jeweils spezifischen Zugang. Manche verstehen unter Technikrecht allein Produktsicherheit und die darauf bezogene technische Normung; 46 andere stellen unter dem Titel Technikrecht in erster Linie Ansätze des betrieblichen Managements vor. 47 Die letztgenannte Perspektive kann sich darauf berufen, dass angetrieben vom menschlichen Erkenntnisdrang und den Kräften des Marktes Technik gekennzeichnet ist durch eine besondere Dynamik: Technik strebt fortwährend nach Erneuerung und Optimierung, nicht selten durch bewusste oder zufällige Überschreitung von bislang als solchen wahrgenommenen naturwissenschaftlich-technischen Grenzziehungen. Das Technikrecht muss also die dem Wesen der Technik immanente Veränderungsdynamik zum Gegenstand ihres regulatorischen Zugriffs machen; dies gilt zunächst einmal unabhängig davon, um welche Erscheinungsformen und Anwendungsfelder von Technik es sich handelt. Betrachtet man Technikrecht wie hier aus einer Querschnittsperspektive, ergibt sich für die Einordnung in den regulatorischen Kontext ein vielschichtiges Bild: Das Technikrecht enthält Bezüge in viele Bereiche des öffentlichen und privaten Wirtschaftsrechts (zu dieser Unterscheidung und den verschiedenen Facetten des sektoralen Wirtschaftsrechts siehe Ruffert in ders. (Hrsg.) Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 1, Rn 30 ff). Im Hinblick auf den regulatorischen Anknüpfungspunkt unterscheidet man herkömmlicherweise zwischen dem Anlagenrecht auf der einen sowie dem Stoff- und Produktrecht 48 auf der anderen Seite (siehe Rn 72 ff). Damit stehen die im engeren Sinne technischen Risikoursachen im Mittelpunkt. Das Recht kann aber auch ansetzen an bestimmten beruflichen Tätigkeiten bzw Wirtschaftssektoren, etwa der Landwirtschaft (Härtel in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 7) und der Lebensmittelwirtschaft (Gundel in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 8), der Energiewirtschaft (Ludwigs in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 5), der Telekommunikation (Kühling in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 4) oder dem Transportwesen (Knauff in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 6) sowie allgemein an Infrastrukturen, etwa in Gestalt Transeu- 46 So Ehlers/Fehling/Pünder/Klindt/Schucht, 36, Rn Ensthaler/Gesmann-Nuissl/Müller, Technikrecht Rechtliche Grundlagen des Technologiemanagements, 2012, Einführung, S Dazu gehören auch die spezifisch regulierten Teilbereiche der Arzneimittel (Janda in Ruffert (Hrsg.), Europäisches Sektorales Wirtschaftsrecht (EnzEuR Bd. 5), 9) oder Pflanzenschutzmittel und Biozide (siehe dazu Rehbinder, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Rn 154 ff und 203 ff). 228 Führ
31 B. Technik als Gegenstand von Regulierung 4 ropäischer Netze (Calliess/Lippert, 2 in diesem Band). Unübersehbar ist damit auch, dass eine Vielzahl von Disziplinen an Entwicklung und Umsetzung von gesetzlichen und untergesetzlichen Normen des Technikrechts beteiligt ist: Von der Agrar- und Energiewissenschaft über Logistik, Informationstechnologien und der Ökonomie bis hin zur ganzen Bandbreite der Ingenieurwissenschaften. Man liegt sicher nicht falsch, wenn man davon ausgeht, dass Technikrecht überwiegend von Personen vollzogen wird, die sich selbst nicht als Juristen bezeichnen würden, gleichwohl aber dieses Rechtsgebiet prägen. B. Technik als Gegenstand von Regulierung Die folgende Darstellung wählt als Ausgangspunkt die Entwicklung und den Gebrauch von Technik. Der spezifische Regelungsbedarf ergibt sich aus den Unsicherheiten im Hinblick auf die erwünschten und unerwünschten Wirkungen des Technikeinsatzes, also aus einer Konstellation, die sich mit dem Begriff des Risikos charakterisieren lässt (Rn 42 ff). Anschließend ist die Bandbreite möglicher Antworten des (Technik-)Rechts zu umreißen (Rn 72 ff) und auf Funktion und Grenzen untergesetzlicher Standardisierung einzugehen (Rn 179 ff). I. Risiken durch Technik risikobezogener Technikbegriff Mit der Entwicklungsdynamik von Technik kommt unweigerlich die Frage danach in den Blick, welche Richtung der Veränderungsprozess einschlägt, zu welchen Eigenschaften und (Fehl-)Funktionen er führt und welche Wirkungen auf Rechtsgüter Privater und der Allgemeinheit damit einhergehen können. Die vorgenannten Aspekte lassen sich bündeln im Begriff des Risikos. Im vorliegenden Zusammenhang geht es nur um solche Risiken, die im Zusammenhang mit Technik entstehen, wobei von einem auf den Umgang mit den Artefakten bezogenen Technikbegriff ausgegangen wird. Bloße Kultur -Techniken sind daher ebenso wenig erfasst wie nicht gegenstandsbezogene Dienstleistungen. Ausgeklammert bleiben damit etwa Risiken, die aus Dienstleistungssystemen resultieren; etwa dem Bankwesen für die Finanzwirtschaft, dem Versicherungswesen für das System der Gesundheitsversorgung oder dem demographischen Wandel für das System der Alterssicherung. Gemeint sind hingegen Risiken, die vom Umgang mit (kleinen und großen) ortsfesten Anlagen 49 sowie alle Arten von körperlichen Stoffen und Erzeugnissen 50 sowie von Produkten 51 ausgehen, einschließlich der Verknüpfungen mit der Computertechnik und den damit gegebenen Möglichkeiten, Prozesse organisationsintern oder -übergreifend zu steuern und (personenbezogene) Daten zu verarbeiten Siehe etwa die Begriffsbestimmung in Art. 3 Abs. 3 Industrieemissions-Richtlinie (IE-RL). 50 Siehe dazu die Begriffsbestimmungen in Art. 3 Abs. 1 und 3 REACh. 51 Siehe Art. 2 a) Produktsicherheits-RL (2001/95/EG) sowie 2 Nr. 22 ProdSG. Führ 229
32 Technikrecht und Standardisierung 1. Der Begriff des Risikos Von Risiken ist in unterschiedlichen Zusammenhängen die Rede; entsprechend variieren auch die Bedeutungsgehalte. Eine explizite Definition des Begriffs Risiko findet sich für das Anlagenrecht in der Seveso-III-Richtlinie (2012/18/EU), wo es in Art. 3 Abs. 15 Risiko definiert als die Wahrscheinlichkeit, dass innerhalb einer bestimmten Zeitspanne oder unter bestimmten Umständen eine bestimmte Wirkung eintritt. Aus dem Kontext der Seveso-Richtlinie wird deutlich, dass damit eine unerwünschte ( negative ) Wirkung gemeint ist. Begrifflich ist dies jedoch nicht zwingend. Der Begriff des Risikos kennzeichnet die Unsicherheit über zukünftige Ereignisse und deren Wirkungen. Ob und für wen diese Wirkungen sich als positiv (dann spricht man jedenfalls im Deutschen auch von Chance ) 52 oder negativ darstellen, ist damit noch nicht gesagt. In der Regel dürften, wenn auch meist bei unterschiedlichen Personen oder Belangen, beide Einordnungen der Wirkungen aufzufinden sein. Definitorisch nähert man sich dem Phänomen oftmals gewissermaßen spiegelbildlich aus der Sicherheits-Perspektive. So definiert Art. 2 b) Produktsicherheits-RL (2001/95/EG), wann ein sicheres Produkt vorliegt: jedes Produkt, das bei normaler oder vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung, was auch die Gebrauchsdauer sowie gegebenenfalls die Inbetriebnahme, Installation und Wartungsanforderungen einschließt, keine oder nur geringe, mit seiner Verwendung zu vereinbarende und unter Wahrung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit und Sicherheit von Personen vertretbare Gefahren birgt ( ). In der deutschen Umsetzung ergänzt man dies durch die Risiko-Perspektive und wählte folgende Begriffsbestimmung ( 2 Nr. 23 ProdSG): Risiko ist die Kombination aus der Eintrittswahrscheinlichkeit einer Gefahr und der Schwere des möglichen Schadens, wobei nach 2 Nr. 11 ProdSG gilt: Gefahr [ist] die mögliche Ursache eines Schadens. Nimmt man beide Definitionen zusammen, dann adressiert das ProdSG mit der doppelten Verwendung des Terminus möglich eine zweifache Ungewissheit : Zunächst auf der Seite des auslösenden Ereignisses ( Ursache ) und dann noch einmal auf der Wirkungsseite ( möglicher Schaden ). Aus normtheoretischer Perspektive ergibt sich daraus schon unter der Geltung der klassischen Gefahrenabwehr, aber auch unter Vorsorgeaspekten eine zweistufige Betrachtung: 53 Ein unsicheres Ereignis (Prognose 1 bzw Ungewissheit 1. Ordnung) löst eine Wirkung aus, die wiederum mit Folgen verbunden ist, die ihrerseits unsicher sind (Prognose 2 bzw Ungewissheit 2. Ordnung; siehe dazu Rn 5, 4., Abbildung 2). Diese zweistufige Sichtweise findet sich auch in anderen 52 Siehe etwa die Enquête-Kommission des Deutschen Bundestages Chancen und Risiken der Gentechnik (Abschlussbericht, BT-Drucks. 10/6775). 53 Darnstädt, S. 12 ff und 159 ff; siehe dazu auch Führ, Sanierung, S. 170 ff. 230 Führ
33 B. Technik als Gegenstand von Regulierung 4 Regelwerken des Technikrechts wieder; 54 sie liegt zudem auch in den Standardisierungsbemühungen zur Risikoanalyse und zum Risikomanagement. Demgegenüber versteht man im deutschen Polizeirecht herkömmlicherweise Gefahr als Wahrscheinlichkeit eines Schadens, 55 ohne dass dabei definitorisch zwischen verschiedenen Ungewissheiten unterschieden würde. In Abgrenzung zum Gefahrenbegriff entwickelten sich im Kontext der deutschen Diskussion zum (Atom-)Anlagenrecht die Begriffe Risiko-Vorsorge bzw Schadens-Vorsorge und Rest-Risiko. 56 In dieser Debatte spiegeln sich die konstitutiven Elemente des Risiko-Begriffs, nämlich die Wahrnehmung der Akteure hinsichtlich eines ungewissen Ereignisses sowie der daraus möglicherweise resultierenden (negativen) Auswirkungen. Diese Bedeutungselemente finden sich auch außerhalb des Rechts. Hier wird Risiko häufig in einer umfassenden Bedeutung gebraucht, um Entscheidungssituationen zu kennzeichnen, in denen eine mögliche Handlung ex ante, also zum Entscheidungszeitpunkt zu mindestens zwei verschiedenen Konsequenzen führen kann, wobei ex post nur eine dieser möglichen Konsequenzen tatsächlich eintreten kann. Die potenziellen Ergebnisse einer so beschriebenen Risikosituation, also die möglichen Konsequenzen, können dann qualitativ (als Nutzen oder Schaden) und gegebenenfalls auch quantitativ (in der Höhe des Nutzens oder im Ausmaß des Schadens) spezifiziert werden. Konstitutives Element für den Begriff des Risikos ist die Unsicherheit über zukünftige Entwicklungen, was in der Literatur oftmals mit dem Begriff der Wahrscheinlichkeit belegt wird. 57 Eine solche Redeweise ist aber zumindest missverständlich, wenn nicht gar unter bestimmten Bedingungen falsch: Denn sie legt nahe, es müsse eine irgendwie quantitativ bestimmbare Aussage zur Eintrittswahrscheinlichkeit möglich sein, wenn ein Risiko vorliegen soll. Dies ist aber jedenfalls aus juristischer Perspektive nicht zutreffend. Risikobezogene Rechtsnormen sind das Ergebnis eines gesellschaftlichen Prozesses, der ausgehend von einer Risiko-Wahrnehmung in die Zuschreibung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten mündet. Eine Überführung in (quantitativ bestimmbare) Wahrscheinlichkeitsaussagen bedarf es dazu nicht. Die folgende Darstellung basiert auf einem umfassenden Begriff des Risikos. Er erfasst alle unsicheren Entscheidungssituationen, das heißt alle (technikbezogenen) Entscheidungen unter Ungewissheit (zu den einzelnen Risiko-Elementen So etwa in der Unterscheidung von Exposition als auslösendem Ereignis und der (öko-)toxikologischen Wirkungsabschätzung im umwelt- und gesundheitsbezogenen Stoffrecht (konkretisiert in Anhang I der REACh-Verordnung; siehe Führ, Praxishandbuch REACh, Kapitel 8, Rn 91 ff). 55 Denninger, in: Lisken/Denninger, Rn 39 ff. 56 Siehe Schneider/Steinberg/Roller, S. 52 ff und 129 ff. 57 Siehe aus sozialwissenschaftlicher Perspektive etwa Sellke/Renn, in. Gruß (Hrsg.), S. 503 f. Führ 231
34 4 4 Technikrecht und Standardisierung siehe, Rn 65). 58 Im Kern geht es mithin um Prognosen über zukünftige technikbezogene Entwicklungen, aus denen sich die Frage ergibt, ob und wie bereits jetzt eine Intervention erfolgen soll bzw darf. Damit einher geht ein Perspektiven-Wechsel von einem reaktiven (Gefahrenabwehr-)Recht hin zu einem Rahmen, der ein proaktives Herangehen fördert und dafür entsprechende Anreize für die Akteure setzt Technik und menschliches Verhalten Aus handlungstheoretischer und damit, da die Funktion des Rechts darin liegt, menschliches Verhalten zu beeinflussen, auch: juristischer Perspektive stehen folglich die Akteure im Mittelpunkt der Betrachtung. Dies verlangt, sowohl die Bedingungen, unter denen Technik sich entwickelt, in den Blick zu nehmen (Veränderungs- bzw Innovationsprozesse) als auch die davon meist nicht zu trennende Frage, in welcher Weise welche Akteure in welchem spezifischen institutionellen Kontext die Technik nutzen. So verstanden kann ein Risiko nur in Verbindung mit Entscheidungen bzw Handlungen konkreter Akteure bestehen. Ausgeschlossen sind damit Naturereignisse, also etwa Erdbeben oder Überschwemmungen; nicht aber die Frage, wie die Akteure mit diesen Ereignissen umgehen, ob sie also ein Atomkraftwerk oder ein anderes Bauwerk gegen die Auswirkungen dieser Ereignisse absichern (Wahl des Standortes, Bauausführung etc.). Risiken weisen also durchweg einen Entscheidungs- bzw Handlungsbezug auf. 59 Hingegen ist die Frage, welche Person ein Ereignis auslöst bzw bei welcher Person sich die Wirkungen zeigen, für den Risikobegriff als solchen nicht relevant, 60 wohl aber für die juristische Einordnung risikoträchtigen Verhaltens: Wer ausschließlich sich selbst bzw die ihm zugeordneten Rechtsgüter aufs Spiel setzt, dem stellt sich die Rechtsordnung in der Regel nicht in den Weg. Die für das Recht konstitutive Folgenanlastung menschlichen Verhaltens tritt in diesen Fällen unmittelbar ein, so dass ergänzende rechtliche Zuordnungen entbehrlich erscheinen, solange man nicht paternalistischen Vorkehrungen ( Schutz vor sich selbst ) das Wort reden will. Sobald aber Rechtsgüter Dritter oder Belange der Allgemeinheit auf dem Spiel stehen, stellt sich die Frage nach dem Ob und Wie juristischer Intervention. 58 Zum Risikobegriff und seinen (sozialwissenschaftlichen) Ausprägungen siehe grundlegend Bonß, 1995, sowie Nida-Rümelin/Schulenburg, in Grundwald (Hrsg.), S. 18, und Köck, KJ, S , sowie Sellke/Renn, in: Gruß (Hrsg.), Fn 58 jeweils mit weiteren Nachweisen. 59 Nida-Rümelin/Schulenburg, Grunwald (Hrsg.), S So aber Luhmann, S. 117, der zwischen selbstgewählter Gefahr und fremdauferlegtem Risiko unterscheidet. 232 Führ
35 B. Technik als Gegenstand von Regulierung 4 3. Anknüpfungspunkte der Regulierung: Risikocharakterisierende Elemente Die Frage, wo es bei Risikokonstellationen Anknüpfungspunkte und Bedarf für rechtliche Regulierung gibt, 61 verlangt, den Risikobegriff weiter zu entfalten. 62 Leitend bleibt dabei die Funktion des Rechts, das menschliche Verhalten zu beeinflussen, was es notwendig macht, die Handlungssituation mit den dabei wirksamen Anreizen und Hemmnissen genauer in den Blick zu nehmen. Risiko, verstanden als Handeln unter Ungewissheit, 63 bedarf einer genaueren Systematisierung, 64 um geeignete regulatorische Ansatzpunkte zu identifizieren. Die oben vorgestellte Begriffsbestimmung bedarf daher weiterer Entfaltung. 65 Eine Risiko-Konstellation ist danach gekennzeichnet durch eine zweistufige Ungewissheit: 1. Zunächst einmal und darauf beziehen sich die meisten Risikobeschreibungen kann Ungewissheit darüber bestehen, ob ein Ereignis 66 eintritt (Ungewissheit 1. Ordnung); also etwa, ob ein Dampfkessel explodiert oder nicht. 2. Daran schließt sich aber eine zweite Ungewissheit darüber an, welche Folgen 67 mit dem Eintritt des Ereignisses verbunden sind (Ungewissheit 2. Ordnung); also die Frage, ob jenseits des zerstörten Dampfkessels mit dem Ereignis noch weitere ( externe ) Folgen verknüpft sind. Zu der vorgenannten zweistufigen Risikokonstellation mit den jeweils charakterisierenden Elementen der Unsicherheit 1. und 2. Ordnung tritt nun eine dritte Siehe dazu auch die Beiträge in OECD, Risk and Regulatory Policy, Eine Reihe von hilfreichen Begriffsbestimmungen, allerdings aus der betrieblichen Perspektive (Organisationen und Systeme), enthält die ISO sowie die auf die praktische Umsetzung ausgerichtete Regel der Österreichischen Normungsorganisation (ONR ). Soweit im Folgenden nicht anders angegeben, werden die Begriffe so verwendet wie in den genannten Normenwerken. 63 ISO Nr. 2.1 definiert Risiko als Auswirkung von Unsicherheit auf Ziele und meint damit Ziele der jeweiligen Organisation, die vor der Aufgaben steht, eine Risikomanagementsystem aufzubauen bzw zu unterhalten. Im vorliegenden Zusammenhang sind dabei auch gesellschaftliche Ziele jenseits der Perspektive einzelner Organisationen mit gemeint. 64 Zu der auch in der klassischen polizeirechtlichen Perspektive bestehenden Notwendigkeit einer optimierenden Synthese von Diagnose, Prognose und Bewertung unterschiedlicher nicht unmittelbar kommensurabler Urteilselemente siehe Denninger, in: Lisken/Denninger, Rn 52 ff mwn. 65 Zum Folgenden siehe auch Gottschalk-Mazouz, in: Düwell/Hübenthal/Werner (Hrsg.), S. 485 ff, sowie die Begriffsbestimmungen in den herangezogenen Normenwerken. 66 ISO Nr definiert den Begriff Ereignis als Eintritt oder Veränderung einer bestimmten Kombination von Umständen ; ONR unterscheidet zwischen Ereignis (Nr. 3.16; plötzlicher Eintritt ) und Entwicklungen (3.1.5: allmähliche Veränderung von Umständen.). 67 Die ISO spricht hier von Auswirkung (engl.: consequence) und definiert dies aus der Sicht der Organisation als Ausgang eines Ereignisses (2.17), welcher die Ziele betrifft. Aus gesellschaftlicher Perspektive sind hingegen auch die Konsequenzen eines Ereignisses mit zu betrachten, die jenseits der Ziele der Organisation liegen, weshalb hier im Einklang mit dem Ansatz der Gesetzesfolgenanalyse (GFA; diese dazu Führ/Bizer/Feindt, 2007; engl.: Impact Assessment, siehe dazu Bizer/Lechner/Führ, 2010) von Folgen gesprochen wird; Auswirkungen im Sinne der ISO- Norm sind mit gemeint. Führ 233
36 Technikrecht und Standardisierung hinzu: das Verhalten der Akteure. Diese sind einerseits Rezipienten der Risikokonstellation, indem sie die risikocharakterisierenden Elemente in der Bedeutung für das eigene Handeln in ihren Wahrnehmungshorizont aufnehmen (oder eben nicht wahrnehmen); 68 damit verknüpft ist andererseits zugleich die Frage, welche eigenen Handlungsmöglichkeiten die Akteure für sich sehen (oder nicht sehen), um die Risikokonstellation zu beeinflussen. Die Perspektive der Akteure ist also nicht nur relevant im Rahmen der oftmals diskutierten Risiko-Wahrnehmung 69 und der Risikoanalyse, sondern auch dafür, welche Handlungsmöglichkeiten und Strategien sie sehen, um die Risiken angemessen zu beherrschen (Risiko-Management im engeren Sinne) 70 bzw, soweit sie nicht selbst unmittelbar auf die Ursachen der Risikokonstellation einwirken können, welche sonstigen Möglichkeiten zur Verfügung stehen (vom Ausweichen bis zur gesellschaftlich-politischen bzw behördlichen Intervention und Partizipation). In der Wahrnehmung der Akteure spiegeln sich die Ungewissheiten über den Eintritt des Ereignisses sowie über die daraus resultierenden Folgen; womit sich bereits ein Ansatzpunkt für regulative Maßnahmen exemplarisch benennen lässt, nämlich Datengewinnungs- und Datendokumentationspflichten mit dem Ziel, die Ungewissheit zu verringern und die Sichtbarkeit der risikobeeinflussenden Faktoren und der Folgen zu erhöhen (siehe dazu Rn 183 ff). Die diesbezügliche Einschätzung der Akteure ist letztlich immer geprägt von der subjektiven Wahrnehmung der Risikokonstellation. 71 Sowohl aus betrieblicher als auch aus regulativer Perspektive versucht man gleichwohl, die Risiko-Entscheidungen jedenfalls ein Stückweit an objektiven Kriterien zu orientieren; 72 etwa indem man sich bemüht, die Eintrittswahrscheinlichkeit des Ereignisses quantitativ oder qualitativ zu beschreiben. In quantitativer Hinsicht unterscheidet man dabei zwischen statistischen Ansätzen sowie der Analyse möglicher eintrittsauslösender Faktoren in Gestalt von Fehlerbäumen, die etwa die Versagungsoptionen und -wahrscheinlichkeiten der einzelnen Komponenten beschreiben, wobei wiederum im Rahmen probabilistischer Ansätze statistische Befunde Eingang finden. Alternativ stützt man sich auf deterministische Ansätze, bei denen die Einschätzung 68 Zur Unterscheidung zwischen Unsicherheit und (prinzipiellen) Nichtwissen siehe Schmidt, in Janich/Nordmann/Schebek, S. 109 ff, der auch hinweist auf verschiedene Mechanismen der Produktion von Nichtwissen, einschließlich der von ihm konstatierten erwünschten Instabilität als Quelle neuer (autonomer, eigenaktiver) Produktivität mit den damit einhergehenden Kontrollverlusten. 69 Bonß, 1995; Kloepfer, S. 210; Köck, KJ, S. 125/130 ff, und ders., AöR 121 (1996), S. 5. ff. 70 Der Begriff Risiko-Management findet in zweierlei Bedeutungsgehalten Verwendung: Zum einen beschreibt er den Gesamtzusammenhang von der Risikoanalyse über die Risikobewertung/Risikobeurteilung bis hin zu den auf dieser Basis getroffenen Risikominderungsmaßnahmen; zum anderen bezeichnet er nur das letztgenannte Element. In der ISO (siehe etwa Bild 2) und in der ONR finden beide Bedeutungsgehalte Verwendung, wobei das Risikomanagement im engeren Sinne auch als Risikobewältigung bezeichnet wird (ISO Bild 3 und Nr. 5.5). 71 Zum notwendig subjektiven polizeirechtlichen Gefahrenbegriff siehe Denninger, in Lisken/ Denninger, Rn 46 ff. 72 Für einen Überblick zu den verschiedenen methodischen Ansätzen siehe ONR Nr Führ
37 B. Technik als Gegenstand von Regulierung 4 von Experten (expert judgement) eine zentrale Rolle spielt, mit deren Hilfe man das Gefahrenpotential und die Störungsszenarien ermittelt mit dem Ziel, bestimmte unerwünschte Ereignisse auszuschließen. 73 Verbleibende Unsicherheiten in der Risikobeurteilung aufzufangen, ist die Aufgabe von Assessment-Faktoren, die man auch Sicherheitsfaktoren, zutreffender wohl als Risikozuschlag bezeichnen kann. 74 Für die Frage nach den geeigneten Ansätzen rechtlicher Regulierung erscheint es naheliegend, an die Wahrnehmung der Akteure und an ihre Handlungsmöglichkeiten anzuknüpfen. Mit der ISO steht hier ein begrifflicher und prozeduraler Rahmen bereit, der aus betrieblicher Perspektive die verschiedenen Elemente eines Risikomanagementprozesses beschreibt. Dessen Kernstück ist die Risikobeurteilung (en: risk assessment ), 75 dieser umfasst als Unterschritte die Risikoidentifikation, die Risikoanalyse und die Risikobewertung (siehe die folgende Abbildung 1) Siehe dazu Jochum, 2010, der gestützt auf Vorarbeiten der Kommission für Anlagensicherheit nach 51 a BImSchG darauf hinweist, dass dabei durchaus probabilistische Elemente mit einfließen und auch die Grenzen dieses Ansatzes diskutiert. 74 In der Stoffsicherheitsbewertung nach REACH variieren diese Faktoren (mathematisch korrekter: Divisoren) zwischen 10 und in Abhängigkeit von der Aussagekraft der Datengrundlage und der Einschätzung der Risikokonstellation; siehe REACh-Verordnung, Anhang I Nr , dazu Kleihauer/Führ/Hommen et al., Zur Standardisierung bei der Risikobewertung siehe Rn Die ISO-Norm verweist hier auf den ISO Guide 73:2009, Risk management Vocabulary, Nr Siehe dazu auch leicht abgewandelt ONR , Nr. 5.1 mit Bild 4. ist entnommen der mittlerweile zurückgezogenen deutschen Fassung der ISO , S. 22. Führ 235
38 4 4 Technikrecht und Standardisierung Abbildung 1: Risikomanagementprozess in Organisationen (ISO ) Eingebettet ist dies auf der einen Seite in einen Monitoring-Prozess, der mittels Überwachung und Überprüfung eine Rückkopplung zu den einzelnen Schritten ermöglicht, sowie andererseits der Informationsaustausch und die Kommunikation mit den internen und externen Stakeholdern der Organisation. Beide Kontext-Perspektiven fließen zusammen, wenn es darum geht, den Prozess der Risikobeurteilung auszulösen, indem man anhand der Risikokriterien die konkrete Bedeutung der risikoauslösenden Faktoren für die jeweilige Organisation beurteilt; dabei spielen für die Einordnung Normen, Gesetze und Verhaltensgrundsätze eine zentrale Rolle. 76 In der betrieblichen Perspektive der Risikobewältigung gilt es, die jeweils einschlägigen rechtlichen Vorgaben zu identifizieren und diese in inner- und überbetriebliche Prozesse zu überführen. Aus der Perspektive hoheitlicher Risiko-Regulierung ist jeweils zu prüfen, ob die vorhandenen institutionellen Rahmenbedingungen eine angemessene Bewältigung 77 der Risiken erwarten lassen oder ob eine Veränderung der regulatorischen Vorgaben geboten erscheint. 76 Siehe die Begriffsbestimmung in ONR , Nr : Risikokriterien. 77 So die Terminologie der Grundpflichten der Stoffverantwortlichen in Art. 14 Abs. 6 und 37 Abs. 5 REACh; siehe dazu Führ, Praxishandbuch REACh, Kapitel 8 Rn 79 ff und 106 ff. 236 Führ