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Timestamp: 2019-12-10 05:04:13+00:00
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CJUE, 18 juillet 2013, aff. C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, Commission européenne et autres contre Yassin Abdullah Kadi
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Dans les affaires jointes C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P,
parties intervenantes aux pourvois (C-584/10 P et C-595/10 P),
parties intervenantes au pourvoi (C-593/10 P),
1 Par leurs pourvois, la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 30 septembre 2010, Kadi/Commission (T-85/09, Rec. p. II-5177, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a annulé le règlement (CE) nº 1190/2008 de la Commission, du 28 novembre 2008, modifiant pour la cent et unième fois le règlement (CE) nº 881/2002 du Conseil instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban (JO L 322, p. 25, ci-après le «règlement litigieux»), pour autant que cet acte concerne M. Kadi.
14 Parallèlement au régime décrit ci-dessus, qui ne vise que les organisations, les entités et les personnes nommément désignées par le comité des sanctions comme étant associées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, il existe un régime plus large prévu par la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité du 28 septembre 2001, adoptée, elle aussi, en réponse aux attentats terroristes du 11 septembre 2001. Cette résolution, qui prévoit également des mesures de gel des avoirs, se distingue des résolutions susmentionnées en ce que l’identification des organisations, des entités ou des personnes auxquelles elle a vocation à s’appliquer est laissée à l’entière discrétion des États.
19 Par l’arrêt du 21 septembre 2005, Kadi/Conseil et Commission (T-315/01, Rec. p. II-3649), le Tribunal a rejeté ce recours. En substance, il a jugé qu’il découlait des principes régissant l’articulation des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique de l’Union que le règlement nº 881/2002, dès lors qu’il visait à mettre en œuvre une résolution du Conseil de sécurité ne laissant place à aucune marge à cet effet, ne pouvait faire l’objet d’un contrôle juridictionnel quant à sa légalité interne et bénéficiait donc d’une immunité juridictionnelle, sauf pour ce qui concerne sa compatibilité avec les normes relevant du jus cogens, entendu comme un ordre public international qui s’impose, sans dérogation possible, à tous les sujets du droit international, y compris aux instances de l’ONU.
21 Par son arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, Rec. p. I-6351, ci-après l’«arrêt Kadi»), la Cour a annulé l’arrêt Kadi/Conseil et Commission, précité, ainsi que le règlement nº 881/2002 dans la mesure où ce dernier visait M. Kadi.
41 Il a, d’autre part, souligné, aux points 138 à 146 de l’arrêt attaqué, que, en reprenant l’essentiel de la motivation qu’il a développée, dans le contexte du régime mentionné aux points 14 et 15 du présent arrêt, dans l’arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (T-228/02, Rec. p. II-4665), la Cour a approuvé et entendu faire siens le niveau et l’intensité du contrôle juridictionnel définis dans ledit arrêt, selon lequel le juge de l’Union doit contrôler l’appréciation faite par l’institution concernée des faits et des circonstances invoqués au soutien des mesures restrictives en cause et vérifier l’exactitude matérielle, la fiabilité et la cohérence des éléments d’information et de preuve sur lesquels est fondée cette appréciation, sans que puisse lui être opposé le secret ou la confidentialité de ces éléments.
47 Par ordonnance du président de la Cour du 9 février 2011, les affaires C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
48 Par ordonnance du président de la Cour du 23 mai 2011, d’une part, la République tchèque, le Royaume de Danemark, l’Irlande, le Royaume d’Espagne et la République d’Autriche ont été autorisés à intervenir dans l’affaire C-593/10 P au soutien des conclusions du Conseil et, d’autre part, la République de Bulgarie, la République italienne, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque et la République de Finlande ont été autorisés à intervenir dans les affaires C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P au soutien des conclusions de la Commission, du Conseil et du Royaume-Uni.
49 Dans l’affaire C-584/10 P, la Commission demande à la Cour:
50 Dans l’affaire C-593/10 P, le Conseil demande à la Cour:
51 Dans l’affaire C-595/10 P, le Royaume-Uni demande à la Cour:
56 À cet égard, il y a lieu de rappeler, d’une part, que la Cour peut, d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou encore à la demande des parties, ordonner la réouverture de la procédure orale, conformément à l’article 83 du règlement de procédure, notamment si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties (voir arrêt du 11 avril 2013, Novartis Pharma, C-535/11, point 30 et jurisprudence citée).
57 D’autre part, en vertu de l’article 252, deuxième alinéa, TFUE, l’avocat général a pour rôle de présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires qui, conformément au statut de la Cour, requièrent son intervention. La Cour n’est liée ni par les conclusions de l’avocat général ni par la motivation au terme de laquelle il parvient à celles-ci (voir arrêt du 22 novembre 2012, E.ON Energie/Commission, C-89/11 P, point 62 et jurisprudence citée).
66 Aucune évolution qui puisse justifier la remise en cause de la solution affirmée par la Cour dans l’arrêt Kadi n’est intervenue parmi les différents éléments qui soutiennent cette solution aux points 291 à 327 dudit arrêt et qui tiennent, en substance, à la garantie constitutionnelle qu’incarne, dans une Union de droit (voir arrêts du 29 juin 2010, E et F, C-550/09, Rec. p. I-6213, point 44, ainsi que du 26 juin 2012, Pologne/Commission, C-335/09 P, point 48), le contrôle juridictionnel de la légalité de tout acte de l’Union, y compris de ceux qui, comme en l’occurrence, mettent en œuvre un acte de droit international, au regard des droits fondamentaux garantis par l’Union.
67 L’absence d’immunité juridictionnelle des actes de l’Union mettant en œuvre des mesures restrictives décidées au niveau international a, par ailleurs, été confirmée par l’arrêt du 3 décembre 2009, Hassan et Ayadi/Conseil et Commission (C-399/06 P et C-403/06 P, Rec. p. I-11393, points 69 à 75) et, plus récemment, par l’arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil (C-548/09 P, Rec. p. I-11381), dont le point 105 énonce, en s’appuyant sur l’arrêt Kadi, que, sans pour autant que cela remette en cause la primauté d’une résolution du Conseil de sécurité au plan international, le respect s’imposant aux institutions de l’Union à l’égard des institutions des Nations unies ne peut avoir pour conséquence l’absence de contrôle de la légalité de tels actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux du droit de l’Union.
88&nnbsp; Deuxièmement, l’approche du Tribunal serait conforme au droit de l’Union, lequel exigerait le respect des droits fondamentaux ainsi que la garantie d’un contrôle juridictionnel indépendant et impartial, y compris à l’égard de mesures de l’Union fondées sur le droit international.
99 Le premier de ces droits, qui est consacré à l’article 41, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union (ci-après la «Charte») (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, Rec. p. I-13427, point 66), comporte le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité.
100 Le second desdits droits fondamentaux, qui est affirmé à l’article 47 de la Charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite sur sa demande, sans préjudice du pouvoir du juge compétent d’exiger de l’autorité en cause qu’elle les communique, afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent, ainsi que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause (voir arrêt du 4 juin 2013, ZZ, C-300/11, point 53 et jurisprudence citée).
102 En outre, l’existence d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2011, Solvay/Commission, C-110/10 P, Rec. p. I-10439, point 63), notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, à propos du respect du devoir de motivation, arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, C-539/10 P et C-550/10 P, points 139 et 140, ainsi que Conseil/Bamba, C-417/11 P, point 53).
112 Lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son encontre (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 1996, Commission/Lisrestal e.a., C-32/95 P, Rec. p. I-5373, point 21; du 21 septembre 2000, Mediocurso/Commission, C-462/98 P, Rec. p. I-7183, point 36, ainsi que du 22 novembre 2012, M., C-277/11, point 87 et jurisprudence citée).
114 Lorsque des observations sont formulées par la personne concernée au sujet de l’exposé des motifs, l’autorité compétente de l’Union a l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, le bien-fondé des motifs allégués, à la lumière de ces observations et des éventuels éléments à décharge joints à celles-ci (voir, par analogie, arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, point 14; du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing, C-525/04 P, Rec. p. I-9947, point 58, et M., précité, point 88).
117 S’agissant de la procédure juridictionnelle, en cas de contestation par la personne concernée de la légalité de la décision d’inscrire ou de maintenir son nom sur la liste figurant à l’annexe I du règlement nº 881/2002, le contrôle du juge de l’Union doit porter sur le respect des règles de forme et de compétence, y compris sur le caractère approprié de la base juridique (voir, en ce sens, arrêt Kadi, points 121 à 236; voir également, par analogie, arrêt du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil, C-376/10 P, points 46 à 72).
119 L’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige également que, au titre du contrôle de la légalité des motifs sur lesquels est fondée la décision d’inscrire ou de maintenir le nom d’une personne déterminée sur la liste figurant à l’annexe I du règlement nº 881/2002 (arrêt Kadi, point 336), le juge de l’Union s’assure que cette décision, qui revêt une portée individuelle pour cette personne (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C-478/11 P à C-482/11 P, point 56), repose sur une base factuelle suffisamment solide (voir, en ce sens, arrêt Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, précité, point 68). Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision (voir, en ce sens, arrêt E et F, précité, point 57), de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés.
132 En effet, en dépit de leur nature préventive, les mesures restrictives en cause ont, sur ces libertés et droits, une incidence négative importante liée, d’une part, au bouleversement considérable de la vie tant professionnelle que familiale de la personne concernée du fait des restrictions à l’usage de son droit de propriété qui découlent de leur portée générale et, comme en l’espèce, de la durée effective de leur application ainsi que, d’autre part, à l’opprobre et à la méfiance publiques qu’elles suscitent envers cette personne (voir, en ce sens, arrêts Kadi, points 358, 369 et 375; France/People’s Mojahedin Organization of Iran, précité, point 64; Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, précité, point 120, ainsi que du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission, C-239/12 P, point 70 et jurisprudence citée).
139 Contrairement à ce qu’indiquent les points 181, 183 et 184 de l’arrêt attaqué, il ne ressort pas des passages de l’arrêt Kadi auxquels il est renvoyé à ces points que l’absence d’accès de l’intéressé et du juge de l’Union à des informations ou à des éléments de preuve dont l’autorité comp&eaeacute;tente de l’Union ne dispose pas est, en tant que telle, constitutive d’une violation des droits de la défense ou du droit à une protection juridictionnelle effective.
150 Bien qu’il ressorte des points 138 à 140 et 142 à 149 du présent arrêt que le Tribunal a commis des erreurs de droit, il convient de vérifier si, en dépit de ces erreurs, le dispositif de l’arrêt attaqué apparaît fondé pour des motifs de droit autres que ceux retenus par le Tribunal, auquel cas le pourvoi doit être rejeté (voir, en ce sens, arrêt du 19 avril 2012, Artegodan/Commission, C-221/10 P, point 94 et jurisprudence citée).