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Timestamp: 2016-10-21 20:24:12
Document Index: 36418314

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 40', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90']

113 Ia 39060. Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 30. September 1987 i.S. Sozialdemokratische Partei des Kantons Z�rich und Hermann Koch gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich sowie POCH-Z�rich - Progressive Organisationen Z�rich, Matthias B�rcher und Daniel Vischer gegen Regierungsrat und Kantonsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerden)
Art. 85 let. a OJ; r�f�rendum financier; r�novation et transformation de la caserne militaire en ville de Z�rich. 1. Jonction des recours de droit public (consid. 1). 2. Rapport entre le recours de droit public fond� sur l'art. 84 al. 1 let. a OJ pour violation du principe de la s�paration des pouvoirs et le recours pour violation du droit de vote de l'art. 85 let. a OJ (consid. 2b/dd). Ce dernier recours permet de faire valoir qu'un projet de cr�dit est incomplet m�me si la d�pense est de toute fa�on soumise au r�f�rendum, � tout le moins lorsque le r�sultat du scrutin peut s'en trouver affect� ou lorsque les d�penses aff�rentes au projet ont �t� scind�es en d�penses li�es et en d�penses nouvelles (consid. 2b/cc). 3. D�penses nouvelles et li�es; jurisprudence du Tribunal f�d�ral, droit et pratique du canton de Zurich (consid. 4a � c). Pour une part qui reste � d�terminer concr�tement dans chaque cas, les d�penses pr�vues serviront uniquement � l'entretien des immeubles qui, de par la volont� plusieurs fois exprim�e du l�gislateur et des citoyens, devront �tre conserv�s et utilis�s comme b�timents publics (consid. 4d). 4. Division d'un cr�dit d'ouvrage en d�penses li�es et nouvelles: admissibilit� d'une telle division (consid. 5a) et des crit�res retenus par le canton (consid. 5b); cons�quences de cette scission pour le projet en cas de refus du cr�dit relatif aux d�penses nouvelles (consid. 5b/dd). Examen des griefs que les recourants articulent au sujet de cette division (consid. 5c). Faits � partir de page 391
Mit der Verlegung des Waffenplatzes Z�rich in die neue Kasernenanlage im Reppischtal wurde das Areal der Z�rcher Milit�rkaserne, die zu den gr�ssten Baukomplexen des Historismus z�hlt und als Schutzobjekt von kantonaler Bedeutung eingestuft ist (Regierungsratsbeschluss vom 13. August 1981, Nr. 3048), frei und kann einer neuen Nutzung zugef�hrt werden. Nach � 6 Abs. 1 des Gesetzes �ber die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Z�rich vom 7. Dezember 1975 bleibt das dadurch freiwerdende staatliche Areal "... weiterhin als nicht realisierbares Verm�gen �ffentlichen Zwecken gewidmet". Nachdem im Dezember 1978 zwei Volksinitiativen verworfen worden waren, deren eine den Abbruch des Geb�udes und die Schaffung eines Parkes, die andere die Umwandlung in ein �ffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum verlangt hatte, schuf der Regierungsrat im Einvernehmen BGE 113 Ia 390 S. 392mit dem Stadtrat von Z�rich ein Gesamtnutzungskonzept mit vier Schwerpunkten (�ffentliche Gr�nr�ume Quartierzentrum, Kultur, �ffentliche Verwaltung). Der Kantonsrat nahm am 6. Februar 1984 von diesem Konzept zustimmend Kenntnis. Eine st�dtische Volksinitiative, welche durch Einf�hrung einer Gestaltungsplanpflicht dieses Projekt nochmals in Frage stellen wollte, wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 1985 ebenfalls verworfen.
Um die Milit�rkaserne und das Zeughaus 5 zu sanieren und sie dem neuen Verwendungszweck zuzuf�hren, will der Regierungsrat insgesamt 118,18 Mio. Franken aufwenden. Hievon erachtet er 46,506 Mio. Franken als gebundene Ausgabe, die ausschliesslich der Werterhaltung der bestehenden Bausubstanz dienen soll, deren Unterhalt in den letzten 20 Jahren offenbar vernachl�ssigt und auf das Notwendigste beschr�nkt worden war. Von diesem Betrag entfallen 16,68 Mio. auf die Fassadensanierung, 7,795 Mio. auf die Sanierung der Fundamente und der Tragkonstruktion, 6,33 Mio. auf die Sanierung der Grundinstallationen und der Haustechnik, 4,56 Mio. auf die Wiederherstellung von B�den, Decken und W�nden, 5,75 Mio. auf Innenausbausanierungen wie Schreiner-, Schlosser- und Malerarbeiten; der Rest verteilt sich auf Umgebungsarbeiten, Baunebenkosten, Erneuerung der Beleuchtung u.a. sowie Unvorhergesehenes. Die �brigen Kosten von rund 71,674 Mio. Franken sollen nach Auffassung des Regierungsrates der eigentlichen Verwirklichung der Neukonzeption dienen; diesen Betrag erachtet er deshalb als neue Ausgabe und ersuchte den Kantonsrat mit Antrag vom 19. M�rz 1986 um einen entsprechenden Kreditbeschluss. Der Kantonsrat stimmte diesem Antrag am 3. November 1986 zu. Den Betrag von rund 46,506 Mio. Franken f�r die Sanierung bewilligte der Regierungsrat demgegen�ber am 1. Oktober 1986 in eigener Kompetenz.
Die Sozialdemokratische Partei des Kantons Z�rich (Beschwerdef�hrer 1) und Hermann Koch (Beschwerdef�hrer 2) reichten am 24. November 1986 eine staatsrechtliche Beschwerde ein und beantragten, der Ausgabenbeschluss des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 22. Oktober 1986 sei aufzuheben. Sie r�gen eine Verletzung des Stimmrechts und der Gewaltentrennung.
Unter demselben Datum erheben auch die POCH-Z�rich - Progressive Organisationen Z�rich (Beschwerdef�hrer 3), Matthias B�rcher (Beschwerdef�hrer 4) und Daniel Vischer (Beschwerdef�hrer 5) staatsrechtliche Beschwerde. Sie rufen dieselben BGE 113 Ia 390 S. 393Beschwerdegr�nde an und stellen sinngem�ss dieselben Begehren, beantragen aber eventualiter auch die Aufhebung des Kreditbeschlusses des Kantonsrates vom 3. November 1986.
Mit Vernehmlassung vom 8. Dezember 1986 beantragt die Direktion des Innern des Kantons Z�rich namens des Regierungsrates, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Die Direktion legt dar, die Sanierungsarbeiten, welche mit dem Regierungsratsbeschluss vom 1. Oktober 1986 in der H�he von 46,506 Mio. Franken bewilligt worden seien, dienten nicht der Zuf�hrung der R�umlichkeiten zu einem neuen Verwaltungszweck, sondern ausschliesslich der Erhaltung der baulichen Substanz und dem Weiterbestand der schutzw�rdigen Kasernenbauten. Der Kredit sei in erster Linie zum Vollzug der denkmalpflegerischen Schutzpflicht gem�ss � 204 des Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) bestimmt. Er umfasse diejenigen Ausgaben, die zur Erhaltung der Kaserne unabh�ngig von anderen Nutzungen notwendig seien. Neben den erforderlichen Reparatur- und Erg�nzungsarbeiten seien Ausgaben f�r eine minimale B�ronutzung in diesem Betrag enthalten, welche sich aus den geltenden Vorschriften f�r Elektroinstallationen, den Brandschutz und den sanitarischen Bereich erg�ben. Diese Installationen m�ssten im Rahmen eines gr�sseren Unterhalts baupolizeilich zwingend erneuert werden. Sitzungsrisse und Senkungssch�den machten eine Fundamentunterfangung n�tig, ansonsten die teure, denkmalpflegerisch geforderte Fassadenrenovation wirtschaftlich nicht vertretbar w�re. Alle Aufwendungen, welche f�r bauliche Massnahmen zur Unterbringung von Verwaltungsabteilungen dienten, seien im Kredit von 71,674 Mio. Franken enthalten, der dem obligatorischen Referendum unterstellt sei. Das vom Regierungsrat gew�hlte Vorgehen entspreche konstanter Praxis.
In ihrer Beschwerdeerg�nzung machen die Beschwerdef�hrer sinngem�ss geltend, das Sanierungskonzept h�nge umfangm�ssig und gestalterisch vom zugrundeliegenden Nutzungskonzept ab, weshalb die Ausgaben f�r die Werterhaltung und diejenigen f�r die Neu- und Umbauarbeiten notwendigerweise miteinander verbunden seien. Es stehe keineswegs fest, dass bei einer anderen Nutzung das gleiche Sanierungsprojekt zum Tragen gekommen w�re. Es bestehe somit nicht nur ein grosser Handlungsspielraum der Beh�rden, sondern es m�sse auch von einer vollst�ndigen Neunutzung der Kaserne gesprochen werden. Im �brigen habe es der BGE 113 Ia 390 S. 394Regierungsrat unterlassen, die Zusammensetzung der angeblich gebundenen Ausgaben n�her darzulegen.
Der Regierungsrat erhielt Gelegenheit, zu den Beschwerdeerg�nzungen Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 20. M�rz 1987 legt die Direktion des Innern die Kriterien zur Ausscheidung gebundener und neuer Ausgaben n�her dar. Sie weist darauf hin, dass auch diejenigen Aufwendungen als gebunden betrachtet w�rden, die zur Gew�hrleistung einer minimalen Nutzung notwendig w�ren. Gest�tzt auf neu beigelegte Akten wird die Ausscheidung n�her dargestellt.
1. Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und richten sich - diejenige der Beschwerdef�hrer 1 und 2 ausschliesslich, die der Beschwerdef�hrer 3 bis 5 principaliter - gegen denselben Regierungsratsbeschluss. In den Rechtsschriften beider Verfahren werden dieselben Rechtss�tze angerufen und im wesentlichen die gleichen Schlussfolgerungen gezogen. Unter diesen Umst�nden rechtfertigt es sich, in sinngem�sser Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 99 Ia 661 E. 1; BGE 94 I 638 E. 2).
2. Das Bundesgericht pr�ft die Zul�ssigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 112 Ia 224 E. 1 mit Hinweis).
a) Die Beschwerdef�hrer haben vom Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 durch eine Pressemitteilung erfahren, welche vom 22. Oktober 1986 datiert. Es darf angenommen werden, dass diese Mitteilung den Beschwerdef�hrern am folgenden Tag �ber die Medien zur Kenntnis gelangte, so dass als massgebender Zeitpunkt der Er�ffnung oder Mitteilung des angefochtenen Beschlusses (Art. 89 Abs. 1 OG) der 23. Oktober 1986 gilt. Die dreissigt�gige Beschwerdefrist lief somit am 22. November 1986 ab. Da dieser Tag ein Samstag war, verl�ngerte sich die Frist bis zum 24. November 1986 und ist somit eingehalten.
Soweit sich die POCH-Z�rich eventualiter auch gegen den Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 wenden, ist die Beschwerdefrist ohne weiteres eingehalten.BGE 113 Ia 390 S. 395
b) Die Beschwerdef�hrer erheben Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG.
aa) Sowohl der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Z�rich vom 1. Oktober 1986 (RRB Nr. 3481) wie auch derjenige des Kantonsrates vom 3. November 1986 stellen zul�ssige Anfechtungsobjekte dieses Rechtsmittels dar (BGE 113 Ia 389 E. 1b).
bb) Die Beschwerdef�hrer 2, 4 und 5 sind unbestrittenermassen stimmberechtigte Einwohner des Kantons Z�rich. Als solche sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert. Dar�ber hinaus sind grunds�tzlich auch politische Parteien, welche im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens t�tig sind, zur Erhebung dieser Rechtsvorkehr berechtigt (BGE 113 Ia 49 E. 1a mit Hinweis); dies trifft sowohl f�r die Sozialdemokratische Partei des Kantons Z�rich wie auch f�r die POCH-Z�rich zu.
cc) Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann geltend gemacht werden, eine Kreditvorlage sei unvollst�ndig, auch wenn die Ausgabe ohnehin dem Referendum untersteht, dies jedenfalls dann, wenn sich die Unvollst�ndigkeit im Abstimmungsergebnis auswirken kann oder wenn die Kosten eines Projekts in einen gebundenen und einen nicht gebundenen Teil zerlegt worden sind. Die von den Beschwerdef�hrern im wesentlichen vorgebrachte R�ge, die gesamten Aufwendungen f�r das Projekt Milit�rkaserne und Zeughaus 5 seien zu Unrecht in gebundene und neue Ausgaben aufgeschl�sselt worden, bzw. diese Aufteilung sei quantitativ unrichtig erfolgt, ist demnach zul�ssig (vgl. BGE 112 Ia 224 E. 1b mit Hinweisen). Sie richtet sich sowohl gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 1. Oktober 1986 wie auch gegen denjenigen des Kantonsrates vom 3. November 1986.
dd) Auf die Beschwerden ist insoweit nicht einzutreten, als der Grundsatz der Gewaltenteilung angerufen wird. Dieses verfassungsm�ssige Recht ist gem�ss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde gem�ss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG geltend zu machen (BGE 105 Ia 359 ff. E. 3d und 4b; BGE 103 Ia 372 E. 1; BGE 102 Ia 108 E. 1a; je mit Hinweisen). Hiezu ist aber nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG; BGE 112 Ia 94 E. 2, 177 E. 3; BGE 110 Ia 78, E. 2; je mit Hinweisen). Dies machen die Beschwerdef�hrer nicht geltend. Im �brigen ist darauf hinzuweisen, dass die R�ge der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips BGE 113 Ia 390 S. 396mit derjenigen der Verletzung des Stimmrechts zusammenfallen kann, da auch bei dieser unter Umst�nden streitig sein kann, ob zwingende Kompetenznormen, welche die Zust�ndigkeit von Staatsorganen umschreiben, verletzt worden sind (vgl. dazu BGE 105 Ia 387 E. 1a; BGE 104 Ia 307 E. 1b mit Hinweisen; BGE 103 Ia 401 E. 3).
3. Bei Stimmrechtsbeschwerden ist nicht nur die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei zu pr�fen, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, die den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts regeln oder mit diesem eng zusammenh�ngen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Instanz vertretenen Auffassung an; als solche gelten das Parlament und das Volk. Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhaltes durch die kantonalen Beh�rden ist dagegen nur auf Willk�r hin zu pr�fen (BGE 112 Ia 212 E. 2a, 226 E. 2, 334 E. 4a; je mit Hinweisen).
4. Der Kantonsratsbeschluss vom 3. November 1986 �ber 71,674 Mio. Franken unterliegt in jedem Fall dem obligatorischen Finanzreferendum (Art. 30 Abs. 1 Ziffer 2 der Verfassung des eidgen�ssischen Standes Z�rich vom 18. April 1869 - KV). Dementsprechend machen die Beschwerdef�hrer nicht geltend, es sei ein kantonaler Hoheitsakt zu Unrecht der Volksabstimmung entzogen worden. Sie r�gen indessen, die gesamten Aufwendungen f�r das Projekt Milit�rkaserne und Zeughaus 5 h�tten als neu beurteilt werden m�ssen und den Stimmb�rgern m�sse deshalb eine Kreditvorlage �ber 118,18 Mio. Franken und nicht bloss eine solche von 71,674 Mio. Franken unterbreitet werden. Der Beschwerdef�hrer 5 hatte im Kantonsrat einen entsprechenden Antrag gestellt, der indessen vom Rat als nicht zul�ssig erkl�rt wurde.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erf�llung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten h�tten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bed�rfnis voraussehbar war oder falls es gleichg�ltig ist, welche Sachmittel zur Erf�llung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass BGE 113 Ia 390 S. 397�bernommenen Aufgaben gew�hlt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass pr�judiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Beh�rde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalit�ten eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine "neue" Ausgabe anzunehmen.
b) Indessen besteht kein f�r die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der vorstehend umschriebenen bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zust�ndigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdr�ngt; dies deshalb, weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich �ber die Einhaltung der dem B�rger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat. In Aus�bung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle dar�ber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Ber�cksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 112 Ia 51 E. 4a und 4b, mit Hinweisen).
c) F�r den Kanton Z�rich ist im vorliegenden Fall das Gesetz �ber den Finanzhaushalt des Kantons Z�rich vom 2. September 1979 (FHG) zu beachten. Nach � 3 FHG bed�rfen die Ausgaben des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere vor, wenn eine Ausgabe "... die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und Kreditbeschl�ssen ist und namentlich der Beschaffung der f�r die Verwaltungst�tigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung, vorbeh�ltlich der Neubauten, dient" (lit. b). Nach der Praxis des Kantons Z�rich sind aufgrund dieser Bestimmung Umbauten nur dann dem Finanzreferendum zu unterstellen, wenn und soweit sie nicht der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgem�ssen Stand dienen und damit unzul�ngliche oder unwirtschaftliche Verh�ltnisse der Aufgabenerf�llung beseitigen, sondern das Geb�ude einem neuen Zweck dienstbar machen. Dagegen sind Neu-, Erweiterungs- oder BGE 113 Ia 390 S. 398Erg�nzungsbauten dem Finanzreferendum zu unterstellen (Z�rcher Amtsblatt 1978, S. 1929f; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. H�bscher, E. 3a/cc). Dies entspricht weitgehend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche in Anwendung der allgemeinen Grunds�tze zum Finanzreferendum davon ausgeht, dass Ausgaben f�r den blossen Geb�udeunterhalt grunds�tzlich als gebunden, solche f�r die Erweiterung oder die Erg�nzung staatlicher Geb�ude als neu zu betrachten sind. Ausgaben f�r den Umbau solcher Geb�ude unterliegen aber dann dem Finanzreferendum, wenn sie mit einer Zweck�nderung verbunden sind. Dagegen l�sst sich - entgegen der im Kanton Z�rich ge�bten Praxis - nicht in allgemeiner Weise sagen, dass gr�ssere Ausgaben f�r die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Geb�udes immer dann als gebunden zu betrachten sind, wenn der Zweck des Geb�udes beibehalten wird. Der Entscheid dar�ber h�ngt davon ab, ob die Beh�rde hinsichtlich des "ob" oder "wie" der Aufwendungen eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit besitzt (BGE 111 Ia 37 E. 4c mit Hinweisen). Die Aussage in der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz, dass das in einzelnen Urteilen des Bundesgerichts und in der Auffassung verschiedener Autoren erw�hnte Kriterium der Wahlm�glichkeit bei der Aufgabenerf�llung nur f�r die Errichtung von Neubauten massgebend sei (Z�rcher Amtsblatt 1978, S. 1931), ist deshalb in diesem Sinn zu pr�zisieren: Kommt der entscheidenden Beh�rde jene Handlungsfreiheit zu, so unterliegen auch Umbauten ohne Zweck�nderung dem Finanzreferendum. Damit soll insbesondere erreicht werden, dass dieses Mitwirkungsrecht des Volkes sinnvoll, d.h. unter Ber�cksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (vgl. E. 4b sowie Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1987 i.S. H�bscher, E. 3a/cc).
d) Im Lichte dieser Grunds�tze und unter Ber�cksichtigung der tats�chlichen und rechtlichen Verh�ltnisse kann es nicht zweifelhaft sein, dass ein bestimmter, durch Abgrenzung im Einzelfall noch zu bestimmender Teil der vorgesehenen Aufwendungen allein dem Geb�udeunterhalt dient und demnach vom Regierungsrat zu Recht als gebunden betrachtet werden durfte. Der Gesetzgeber des Kantons Z�rich hat bereits 1975 entschieden, dass das durch die Verlegung des Waffenplatzes und der Kaserne freiwerdende staatliche Areal weiterhin als nicht realisierbares Verm�gen �ffentlichen Zwecken gewidmet bleiben soll (� 6 Abs. 1 des Gesetzes BGE 113 Ia 390 S. 399�ber die Verlegung der Kaserne und des Waffenplatzes Z�rich vom 7. Dezember 1975). Eine �bertragung in das Finanzverm�gen oder eine Ver�usserung kommt somit nicht in Frage. Am 3. Dezember 1978 verwarfen die Stimmb�rger zudem zwei Initiativen, welche den Abbruch der Geb�ude bzw. ihre Transformation in ein �ffentliches Kultur-, Jugend- und Freizeitzentrum zum Ziel hatten. Es darf somit davon ausgegangen werden, der Wille der Stimmb�rger gehe dahin, die historischen Kasernengeb�ude zu erhalten und sie f�r �ffentliche Zwecke zu nutzen. Bei dieser Zielsetzung ergibt sich aus � 204 PBG eine Unterhaltspflicht sowohl f�r das Hauptgeb�ude des Kasernenareals wie auch f�r das Zeughaus 5, und die Ausgaben, welche nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgem�ssen Stand dienen, d�rfen unter diesen Umst�nden als gebunden betrachtet werden. Es l�sst sich auch nicht sagen, dem Regierungsrat stehe in bezug auf die Sanierung eine grosse Handlungsfreiheit zu. Die Beschwerdef�hrer machen dies zwar geltend, insbesondere hinsichtlich der sachlichen Modalit�ten der Erneuerung. Sie vertiefen diesen Gesichtspunkt indessen nicht, so dass darauf nicht n�her einzugehen ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Beigef�gt sei lediglich, dass sich allein wegen der Gr�sse des Projekts eine solche Annahme nicht rechtfertigen w�rde. Damit w�rde ein rein quantitatives Kriterium zur Begr�ndung einer qualitativen Unterscheidung herangezogen. Auch der Umstand, dass eine noch umfassendere Sanierung oder eine Ausrichtung auf andere, aufwendigere Zwecke m�glich gewesen w�re, gen�gt f�r sich allein noch nicht, um aus an sich gebundenen Aufwendungen referendumspflichtige neue Ausgaben zu machen (vgl. BGE 111 Ia 39 E. 4d mit Hinweisen).
5. Die Beschwerdef�hrer wenden sich auch gegen die vom Regierungsrat vorgenommene Ausscheidung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben innerhalb desselben Gesamtprojekts.
a) Wenn in einem Bauvorhaben sowohl die bauliche Substanz erneuert als auch eine Ausgabe gem�ss � 3 FHG vorgenommen werden, so sind gem�ss � 45 Abs. 2 der Verordnung �ber die Finanzverwaltung vom 10. M�rz 1982 (FVV) die beiden Teile als gebundene und neue Ausgabe betragsm�ssig zu trennen, und es ist nach den kreditrechtlichen Bestimmungen je ein Kredit einzuholen. Die Bundesgerichtspraxis hat eine derartige Kostenaufteilung in Entscheiden, welche andere Kantone betrafen, wiederholt ausdr�cklich sanktioniert (vgl. BGE 111 Ia 34 ff.). Allerdings wurde BGE 113 Ia 390 S. 400in diesen F�llen die Zweckbestimmung der fraglichen Bauten an sich beibehalten. Demgegen�ber erfolgt im vorliegenden Fall eine Umnutzung. In BGE 111 Ia 37 E. 4c hat das Bundesgericht im Sinne eines obiter dictum festgehalten, dass Ausgaben f�r den Umbau staatlicher Geb�ude jedenfalls dann dem Finanzreferendum unterl�gen, wenn sie mit einer Zweck�nderung verbunden seien, w�hrend sich nicht in allgemeiner Weise sagen lasse, gr�ssere Ausgaben f�r Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Geb�udes seien immer dann als gebunden zu betrachten, wenn der Zweck beibehalten werde. Dieser Gedankengang k�nnte so verstanden werden, dass die Kosten eines Gesamtprojekts, das im Hinblick auf die Zweck�nderung eines Geb�udes sowohl Um- und Neubauten wie auch Unterhaltsarbeiten vorsieht, ausschliesslich als neue Ausgaben anzusehen seien. Diese Konsequenz ist jedoch nicht ohne weiteres zwingend. Die fragliche Erw�gung will vor allem sicherstellen, dass die Ausgaben, welche der Neunutzung dienen, als neue Ausgaben behandelt werden. Sie schliesst aber nicht schlechthin aus, dass nach dem einschl�gigen kantonalen Recht reiner, der Erhaltung der Bausubstanz dienender Sanierungs- und Unterhaltsaufwand auch dann als gebundene Ausgabe angesehen und separat behandelt werden kann, wenn er im Rahmen eines mit einer Neunutzung verbundenen Gesamtprojekts anf�llt. Dann, wenn das kantonale Recht grunds�tzlich die rechnerische Ausscheidung eines Unterhalts- und eines Neu- bzw. Umbauanteils innerhalb desselben Projekts zul�sst, kann es vern�nftigerweise keinen Unterschied ausmachen, ob der reine Sanierungsaufwand, der als gebundene Ausgabe behandelt werden darf, im Rahmen einer Zweck�nderung anf�llt oder nicht. Aufgrund dieser �berlegungen l�sst sich nicht sagen, eine Regelung, wie sie der Kanton Z�rich in � 45 Abs. 2 FVV kennt, sei geeignet, das Institut des Finanzreferendums nach z�rcherischem Recht auszuh�hlen. Auch der von den Beschwerdef�hrern zitierte Passus aus der Botschaft zum Finanzhaushaltsgesetz (Z�rcher Amtsblatt 1978, S. 1930) kann durchaus ohne Verfassungsverletzung so verstanden werden, dass Umbauten insoweit dem Finanzreferendum zu unterstellen sind, als sie ein Geb�ude einem neuen Zweck dienstbar machen oder sich sonstwie nicht bloss auf Unterhalt, Sanierung oder Erneuerung beschr�nken.
Gegen die in � 45 Abs. 2 FVV vorgesehene Aufteilung der Aufwendungen f�r dasselbe Bauvorhaben ist somit aus der Sicht des Verfassungsrechts grunds�tzlich nichts einzuwenden. Zu betonen BGE 113 Ia 390 S. 401ist allerdings, dass der Stimmb�rger �ber diese Aufteilung hinreichend informiert werden muss. Es ist vorab in einer Abstimmungserl�uterung darzulegen, wieviel das Gesamtprojekt kostet, wieviel davon und weshalb als gebundene Ausgaben beurteilt wird. Nur so kann er sich ein vollst�ndiges Bild von der Tragweite seines Entscheides machen (vgl. dazu BGE 112 Ia 231 E. 2b/bb).
b) Als n�chstes ist zu untersuchen, ob der Regierungsrat die Aufteilung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben anhand von verfassungskonformen Kriterien vorgenommen hat. Das Bundesgericht hat auch diese Frage, da von ihr unter Umst�nden unmittelbar die Referendumspflicht eines Kredites abh�ngen kann, frei zu pr�fen (vgl. E. 3).
aa) Nach der Darstellung der Direktion des Innern in den Vernehmlassungen soll der Kredit des Regierungsrates diejenigen Ausgaben enthalten, die zur Erhaltung der Kaserne unabh�ngig von anderen Nutzungen notwendig seien. Zu diesen z�hlt der Regierungsrat z.B. denkmalpflegerisch bedingte Aufwendungen, ferner etwa die Sanierung der Tragkonstruktionen sowie Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Geb�ude und nicht im Hinblick auf neue Geb�udeteile oder neue Nutzungen notwendig sind. Ausserdem rechnet er hiezu auch diejenigen Kosten, die f�r die Gew�hrleistung einer minimalen Nutzung aufzuwenden w�ren. Darunter versteht er diejenige Nutzung, die aufgrund der bestehenden Grundrissstruktur mit dem geringsten Aufwand eingerichtet und aufrechterhalten werden kann. In der eigentlichen Kaserne sei dies - so der Kanton weiter - eine einfache B�ronutzung, im Zeughaus 5 eine Lagernutzung. Dieses Minimalprojekt sei in dem Sinne fiktiv, als die Nutzung f�r den tats�chlich vorgesehenen Zweck damit nicht m�glich w�re; es pr�judiziere aber auch eine sp�tere tats�chliche Nutzung nicht. Der Aufwand, der im Hinblick auf die beabsichtigte tats�chliche Nutzung entstehe, sei h�her und werde nicht als gebundene Ausgabe betrachtet.
Die Beschwerdef�hrer bestreiten, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss nur nutzungsunabh�ngige Kosten zu den gebundenen Ausgaben z�hle. Insbesondere treten sie der vom Regierungsrat vorgenommenen "fiktiven Abgrenzung" im Zusammenhang mit der Gew�hrleistung einer minimalen Nutzung entgegen. Sie kritisieren im wesentlichen, dass der Sanierungsanteil und der Neu- bzw. Umbauanteil nicht real voneinander geschieden w�rden.BGE 113 Ia 390 S. 402
bb) Soweit sich die dem Unterhalt bzw. der Substanzerhaltung dienenden Aufwendungen nach Zweck und Gegenstand real, objektm�ssig ausscheiden lassen, ist die Kostenaufteilung dem Grundsatz nach unproblematisch. Indessen k�nnen nicht in allen Bereichen die neuen und die gebundenen Ausgaben dermassen voneinander getrennt werden. Bestimmte Ausgabenpositionen, wie z.B. Honorare, Baunebenkosten, Reserve f�r Unvorhergesehenes, lassen sich praktisch nicht objektbezogen, sondern nur rechnerisch, bzw. aufgrund einer Sch�tzung, zuordnen. Dies gilt erst recht im Rahmen eines nicht nur Sanierung, sondern auch Um- und Neubauten umfassenden Gesamtprojekts, wo bestimmte Arbeiten beiden Zielen dienen oder wo gewisse Neubauarbeiten (auch) die Funktion an sich notwendiger Sanierungsmassnahmen �bernehmen, etwa indem ein f�r die Sanierung ohnehin notwendiger Bau- oder Einrichtungsteil im Hinblick auf eine intensivere Neunutzung gr�sser dimensioniert wird. Wird z.B. anstelle einer alten, nicht mehr brauchbaren Heizung im Blick auf die neue Zweckbestimmung des Geb�udes eine neue, st�rkere Anlage angeschafft, so l�sst sich durchaus erw�gen, einen Teil der Kosten - etwa denjenigen, welcher auf eine kleinere, der bisherigen Nutzung gen�genden Ersatzanlage entfallen w�re - als gebundene Aufwendungen anzusehen. Es w�re jedenfalls nicht ohne weiteres �berzeugender, die Kosten einer solchen vergr�sserten Ersatzanlage ausschliesslich entweder den gebundenen oder aber den neuen Ausgaben zuzurechnen.
Die Ausgaben zur Sanierung der Tragkonstruktionen und der Unterfangungen, soweit diese zur Substanzerhaltung der Geb�ude und nicht im Hinblick auf neue Geb�udeteile oder auf zus�tzliche Lasten zufolge neuer Zusatznutzungen notwendig sind, k�nnen ohne weiteres zu den gebundenen Ausgaben gez�hlt werden. Die Direktion des Innern hat zu Recht darauf hingewiesen, dass sich bei unstabilem Baugrund eine denkmalpflegerische Fassadenrenovation ohne Geb�udeunterfangung kaum vertreten liesse. Schliesslich geh�ren auch die aus bau- oder feuerpolizeilichen Gr�nden n�tig gewordenen Aufwendungen zum Unterhalt und damit zu den gebundenen Ausgaben.
cc) Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass auch unter Schutz stehende Geb�ude des Verwaltungsverm�gens genutzt werden m�ssen. Ein entsprechender Wille der Stimmb�rger l�sst sich auch den gesetzlichen Grundlagen sowie den im Zusammenhang mit dem Kasernenareal erfolgten Volksabstimmungen BGE 113 Ia 390 S. 403entnehmen (vgl. E. 4d). Damit aber geh�rt die Gew�hrleistung der Nutzbarkeit solcher Geb�ude mit zu den Zielen des Geb�udeunterhaltes. Aus der Sicht der Verfassung, welche nur die Handhabung des Finanzreferendums entsprechend seiner staatspolitischen Bedeutung sicherstellen will, ist deshalb nichts dagegen einzuwenden, wenn im Rahmen eines auf eine Neunutzung ausgerichteten Gesamtprojekts derjenige Kostenanteil als gebunden angesehen wird, der f�r die Schaffung und Erhaltung der Minimalgrundlagen einer vern�nftigen, dem Objekt angepassten Nutzung notwendig ist.
Die Beschwerdef�hrer machen aber geltend, es sei unzul�ssig, die Kostenaufteilung aufgrund eines "fiktiven Vergleichsprojekts" vorzunehmen. Dieses Vorbringen ist unbehelflich. Zwar spricht die Direktion des Innern in ihren beiden ersten Vernehmlassungen selbst von einem "fiktiven Minimalprojekt". Der Einwand ist deshalb verst�ndlich, indessen stellt der Kanton in seiner Stellungnahme vom 14. Juli 1987 in �berzeugender Weise klar, dass alle dem "fiktiven Minimalprojekt" zugerechneten Arbeiten effektiv ausgef�hrt w�rden, das Gesamtprojekt aber �ber diese hinausgehe. Zum Beispiel w�rden zu den gebundenen Ausgaben lediglich die Kosten des Streichens derjenigen W�nde gez�hlt, die nach dem Ausf�hrungsprojekt bestehen blieben, nicht jedoch solcher, die entfernt w�rden. Die Kosten f�r den Abbruch bestehender und f�r das Streichen neuer W�nde stellten dagegen neue Ausgaben dar. So verstanden, l�sst sich gegen diese Abgrenzungsmethode grunds�tzlich nichts einwenden.
dd) Die vom Regierungsrat angewendeten Kriterien haben indessen zur Folge, dass sich das "Minimalprojekt" und das Ausf�hrungsprojekt gegenseitig bedingen: Der Zweck des Vorhabens wird durch das Gesamtprojekt bestimmt. Erst danach l�sst sich der Umfang der gebundenen Ausgaben erkennen d.h. namentlich bestimmen, welche Bauteile bestehen bleiben und welche dem Umbau weichen m�ssen. Die als gebundene Ausgaben beschlossenen finanziellen Mittel d�rfen deshalb nur dann verwendet werden, wenn auch das Kreditbegehren f�r die neuen Ausgaben vom zust�ndigen Organ bewilligt wird. Ist dies nicht der Fall, so ist ein neues Gesamtprojekt aufzustellen und die zu seiner Realisierung notwendigen Betr�ge sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen.
c) Zu pr�fen bleibt, ob der Regierungsrat die von ihm dargelegten, nicht zu beanstandenden Grunds�tze �ber die Ausscheidung BGE 113 Ia 390 S. 404gebundener und neuer Ausgaben auch richtig angewendet hat. Das Bundesgericht beschr�nkt sich dabei insoweit auf Willk�r, als es um die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes geht (vgl. E. 3); zudem rechtfertigt es sich, dem Regierungsrat in diesem Zusammenhang einen gewissen Beurteilungsspielraum einzur�umen, dies insbesondere auch deshalb, weil vorliegend �ber die neuen Ausgaben auf jeden Fall eine Volksabstimmung stattfindet und es somit nur darum geht, abzukl�ren, ob die entsprechende Vorlage vollst�ndig sei oder nicht. Unter diesen Umst�nden ist es Sache der Beschwerdef�hrer, im einzelnen darzulegen, dass und inwieweit dem nicht so sei (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Im Rahmen der 1,088 Mio. Franken umfassenden Baumeisterarbeiten r�gen die Beschwerdef�hrer, dass darin unter anderem auch Kosten f�r das "Erstellen der begehbaren Terrasse im 4. OG und des Ausgangs auf die Terrasse" enthalten seien. Sie st�tzen ihre R�ge offensichtlich auf das Wort "Erstellen" ab. Sie legen aber nicht dar, welches der vorbestehende Zustand war. Sie setzen sich auch nicht mit der Frage auseinander, ob und inwieweit gewisse Modernisierungen noch zum Unterhalt gez�hlt werden k�nnen. Es sei in diesem Zusammenhang auf die Bundesgerichtspraxis verwiesen, wonach zum Unterhalt �ffentlicher Geb�ude nicht nur die laufende Instandhaltung, sondern auch Massnahmen zur Anpassung eines Werks an ge�nderte Verh�ltnisse und Bed�rfnisse z�hlen (vgl. BGE 112 Ia 54 E. 6b; BGE 111 Ia 38 E. 4d; Urteil vom 23. M�rz 1979, E. 5b, ZBl 81/1980, S. 128f.). Auf diese R�ge ist daher nicht einzutreten. In der Sache w�re sie im �brigen unbegr�ndet, da die Direktion des Innern dartut, dass die Terrasse bereits besteht und nur saniert wird, so dass das im Kostenvoranschlag gew�hlte Wort "Erstellen" den wirklichen Sachverhalt gar nicht trifft.
bb) Die Beschwerdef�hrer kritisieren, dass im Zusammenhang mit den Zimmerarbeiten die Ausgaben f�r "Zargen f�r neue Dachfl�chenfenster und Oberlichter" zu den gebundenen Ausgaben gerechnet werden. Soweit mit "neu" lediglich der Ersatz bestehender Fensterzargen gemeint ist, erweist sich die R�ge ohne weiteres als unbegr�ndet. Sinngem�ss behaupten die Beschwerdef�hrer indessen, es w�rden mehr Fenster und Oberlichter erstellt, was sie allerdings nicht aktenm�ssig belegen. Die Direktion des Innern anerkennt in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 aber, dass sechs neue Dachfenster geschaffen w�rden. Die daf�r notwendigen Mittel seien aber deshalb gebundene Ausgaben, weil der Einbau BGE 113 Ia 390 S. 405neuer Dachfl�chenfenster gleich teuer zu stehen komme wie die Sanierung undurchbrochener Dachfl�chen. Ob diesem Argument gefolgt werden k�nnte, ist fraglich, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerdef�hrer ihrerseits diese R�ge nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gen�genden Weise vertiefen und sich auch hier nicht mit der Frage befassen, ob und inwieweit auch gewisse Modernisierungsmassnahmen noch zum Unterhalt gez�hlt werden k�nnen. Dasselbe gilt f�r die Auslagen f�r Oberlichter und f�r Dachfl�chenfenster. In all diesen Punkten kann somit auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
cc) Problematisch erscheinen die ebenfalls ger�gten Ausgaben f�r "Sicherheitsbeschl�ge bei Fenstern mit Nutzung Kapo" und f�r Fenster "zum Teil mit erh�hter Sicherheit (Verbundsicherheitsglas bei allen Fenstern bis 2. OG, ausgenommen �ffentlich genutzte R�ume". Es ist fraglich, ob diese Aufwendungen bei strenger Betrachtungsweise noch als gebunden qualifiziert werden k�nnten. Da indessen nach kantonaler Praxis Umbauten nur dann dem Finanzreferendum unterstellt sind, wenn sie nicht dem Unterhalt im Sinne der technischen Erneuerung auf einen zeitgem�ssen Stand dienen und weil gegen diese Rechtsauffassung aus der Sicht der Verfassung grunds�tzlich nichts einzuwenden ist, l�sst sich auch die Beurteilung dieser Ausgaben als gebundene durchaus vertreten. Dies insbesondere dann, wenn man den Beurteilungsspielraum mitber�cksichtigt, der dem Regierungsrat in dieser Hinsicht zusteht. Zudem ist nicht auszuschliessen, dass diese Installationen auch dann h�tten gemacht werden m�ssen, wenn das Geb�ude eine Milit�rkaserne geblieben w�re. Selbst wenn man diese Aufwendungen als neue Ausgaben beurteilen wollte, so k�nnte dies nicht zu einer teilweisen Gutheissung der Stimmrechtsbeschwerde f�hren. Dies w�rde n�mlich bedeuten, dass der Kredit von 71,674 Mio. Franken, der auf jeden Fall der Volksabstimmung unterliegt, um weniger als ein Prozent erh�ht werden m�sste. Es darf aber davon ausgegangen werden, dass kaum ein Stimmb�rger wegen dieser minimalen Erh�hung anders stimmen w�rde (vgl. BGE 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweis). Eine Verletzung des durch die Bundesverfassung gew�hrleisteten Stimmrechts ist somit nicht zu bef�rchten.
dd) Die Beschwerdef�hrer befassen sich auch mit dem Beispiel der Unterfangungen. Sie verweisen auf eine �usserung des Regierungsrates zum Gesamtnutzungskonzept aus dem Jahre 1982, wonach "gem�ss ersten Besichtigungen... die Fundationen aller Bauten BGE 113 Ia 390 S. 406als gut erachtet werden", Unterfangungen jedoch "in Ausrichtung auf zuk�nftige gr�ssere Lasten und f�r allf�llige Unterfahrungen" n�tig werden k�nnten. Damit halten sie f�r erwiesen, dass die vom Regierungsrat im angefochtenen Beschluss den gebundenen Ausgaben zugeschiedenen Unterfangungen effektiv neue Ausgaben darstellten. Der Regierungsrat hat jedoch schon im Antrag an den Kantonsrat f�r den Umbau- bzw. Erneuerungskredit darauf hingewiesen, dass im Jahre 1985 durchgef�hrte Sondierungen gezeigt h�tten, dass die Fundierungen schlecht seien. Diese tats�chliche Feststellung fechten die Beschwerdef�hrer nicht in substantiierter Weise an (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Sollte die Darstellung des Regierungsrates aber zutreffen, so w�re der R�ge der Beschwerdef�hrer, soweit diese als hinreichend begr�ndet gelten k�nnte, ohnehin der Boden entzogen.
ee) Die Beschwerdef�hrer machen schliesslich geltend, dass gewisse Positionen des Kostenvoranschlages mangels Spezifizierung f�r sie nicht kontrollierbar seien. Sie legen jedoch nicht begr�ndet dar, inwiefern dadurch ihr Stimmrecht verletzt worden sei oder warum der Regierungsrat deshalb in Willk�r verfallen sei. Im �brigen erscheint es nicht als unzul�ssig, wenn - wie die Direktion des Innern in der Vernehmlassung vom 14. Juli 1987 ausf�hrt - mangels Vorliegens eines konkreten Projekts mit definierter tats�chlicher Zweckbestimmung die den Bereich der �ffentlichen Nutzung betreffenden Zahlen durch Extrapolation aufgrund von Quadrat- und Kubikmeterzahlen des �ffentlichen Bereichs im Verh�ltnis zur �brigen Kaserne ermittelt werden.
6. Aufgrund der vorstehenden Erw�gungen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
Sollte der Kredit �ber 71,674 Mio. Franken in der Volksabstimmung abgelehnt werden, so darf auch derjenige �ber 46,506 Mio. Franken nicht freigegeben werden; es ist vielmehr eine neue Gesamtvorlage aufzustellen, und die zu seiner Realisierung notwendigen finanziellen Mitteln sind entsprechend der Kompetenzordnung neu zu beschliessen (vgl. E. 5b/dd).
� 204 des Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) suite... ,
� 3 FHG,