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Timestamp: 2016-10-25 22:52:42
Document Index: 265878902

Matched Legal Cases: ['Art. 34', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 22', 'Art. 16', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 103', 'Art. 24', 'Art. 5', 'Art. 105', 'Art. 114', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 24', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 7', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 7', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'Art. 16', 'Art. 58', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 159']

Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Nay, Bundesrichter F�raud und Gerichtsschreiber Sass�li.
VerwaltungsgerichtdesKantons G r a u b � n d e n,
A.- B.________ f�hrt in Churwalden unter biologischen Gesichtspunkten einen Landwirtschaftsbetrieb, auf dem er insbesondere Schafe h�lt. Er wohnt bei seinen Eltern. Wegen einer starken Sehbehinderung besitzt er keinen F�hrerausweis. Die verschiedenen Parzellen seines Betriebs liegen weit auseinander. Vier davon befinden sich in Salez, 100 bis 300 H�henmeter oberhalb von Churwalden. B.________ ist dort Eigent�mer der 13'600 m2 fassenden Parzelle Nr. 891, auf der sich ein Schafstall befindet. Neben diesem Stall, in 1,1 km Wegdistanz von der Bauzone und 120 H�henmeter �ber Churwalden gelegen, w�nschte er eine landwirtschaftliche Dauerwohnbaute mit 94,4 m2 Bruttogeschossfl�che zu errichten. Auf der 50 bis 100 H�henmeter dar�ber gelegenen Parzelle Nr. 886, die er von seinem Vater und seinem Cousin gepachtet hat, befinden sich ein weiterer Stall und eine Maiens�ssh�tte.
Das Baugesuch f�r seine Dauerwohnbaute in der Landwirtschaftszone leitete die Gemeinde Churwalden mit dem Antrag, ihm zu entsprechen, an das Departement des Innern und der Volkswirtschaft des Kantons Graub�nden weiter. Dieses versagte mit Verf�gung vom 20. April 1999 seine Zustimmung, weil die geplante Wohnbaute weder zonenkonform noch standortgebunden sei. Dagegen erhob B.________ Rekurs an das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Dieses hiess den Rekurs mit Urteil vom 8. Juli 1999 gut, weil die geplante Baute zonenkonform sei.
B.-Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil erhebt die Regierung des Kantons Graub�nden Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem Antrag, es aufzuheben und die Verf�gung des Departements zu best�tigen. Sie r�gt, verschiedene Sachverhaltsfeststellungen seien offensichtlich unrichtig. Sinngem�ss macht sie geltend, angesichts des wahren Sachverhalts sei der landwirtschaftliche Betrieb weder existenzsichernd, noch sei eine Wohnbaute ausserhalb der Bauzone f�r das Bewirtschaften des Betriebs notwendig. Daher verletze es Bundesrecht, diese Baute zu bewilligen.
B.________ beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht beantragt, diese abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Churwalden l�sst sich nicht vernehmen.
Das Bundesamt f�r Raumplanung f�hrt in seiner Stellungnahme aus, vieles spreche daf�r, die Beschwerde gutzuheissen. Es verzichte aber darauf, einen Antrag zu stellen, da nicht ausgeschlossen sei, dass sich ein Sachverhalt ergebe, der von demjenigen abweiche, den es annehme.
Die Verfahrensbeteiligten haben Gelegenheit erhalten, zur Vernehmlassung des Bundesamts Stellung zu nehmen. Dabei h�lt B.________ an seinem Antrag fest und legt unter anderem ein Betriebskonzept vor.
1.- a) Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) k�nnen Entscheide letzter kantonaler Instanzen �ber Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 1 RPG h�ngt von der Beurteilung der Zonenkonformit�t im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab. Daher kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch ger�gt werden, eine Baute sei in bundesrechtswidriger Bejahung der Zonenkonformit�t in der Landwirtschaftszone gem�ss Art. 16 und 22 RPG bewilligt worden (BGE 123 II 499 E. 1a S. 501 f.; 118 Ib 335 E. 1a S. 337 f.).
b) Mit dem angefochtenen Entscheid wurde noch keine Baubewilligung erteilt, sondern lediglich �ber die Zonenkonformit�t des Bauvorhabens in der Landwirtschaftszone entschieden. Nach der Rechtsprechung kann ein solcher Teilentscheid mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden (BGE 120 Ib 48 E. 1b S. 50).
c) Nach Art. 34 Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 103 lit. c OG steht das Beschwerderecht gegen Verf�gungen �ber Bewilligungen nach Art. 24 RPG auch den Kantonen zu. Im Kanton Graub�nden ist daf�r die Regierung zust�ndig (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung f�r den Kanton Graub�nden vom 26. November 1986 [KRVO; BR 801. 110]).
d) Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
e) Das Bundesgericht ist an die Feststellungen des Verwaltungsgerichts gebunden, soweit dieses den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollst�ndig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt hat (Art. 105 Abs. 2 OG).
Wenn der Sachverhalt unvollst�ndig festgestellt worden sein sollte, kann die Sache zu dessen Feststellung und zu darauf gest�tzter neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen werden (Art. 114 Abs. 2 OG). Daher kann auf den beantragten Augenschein verzichtet werden.
2.- a) Wohngeb�ude sind in der Landwirtschaftszone nach Art. 16 RPG zonenkonform, wenn sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Landwirtschaftsbetrieb stehen und im Hinblick auf die bodenabh�ngige Nutzung des Landes als unentbehrlich erscheinen. Bei Landwirtschaftsbetrieben stimmt der Begriff der Zonenkonformit�t im Sinne von Art. 16 Abs. 1 RPG im Wesentlichen mit demjenigen der Standortgebundenheit gem�ss Art. 24 Abs. 1 RPG �berein.
Wohnraum f�r eine landwirtschaftliche Nutzung kann nur dann bewilligt werden, wenn der geplante Standort der Wohnbaute in der Landwirtschaftszone f�r den Betrieb notwendig ist. Dies ist der Fall, wenn f�r dessen ordnungsgem�sses, zonenkonformes Bewirtschaften ein l�ngeres Verweilen am betreffenden Ort erforderlich ist und dieser von der n�chstgelegenen Wohnzone weit entfernt liegt. Die Distanz zur n�chstgelegenen Wohnzone bzw. die Zumutbarkeit eines Standortes in der Wohnzone stellt gem�ss konstanter Rechtsprechung ein eigenst�ndiges Kriterium f�r die Beurteilung der Zonenkonformit�t bzw. der Standortgebundenheit in der Landwirtschaftszone dar (BGE 123 II 499 E. 3b/cc S. 508 f.; 121 II 67 E. 3a S. 69, 307 E. 3b S. 310 f., je mit Hinweisen). Ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der Bauzonen Wohnsitz zu nehmen, ist in jedem einzelnen Fall nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr an qualitativen denn an quantitativen Faktoren ankn�pfenden Betrachtungsweise zu beurteilen. Auf subjektive Vorstellungen und W�nsche des Einzelnen kann es ebenso wenig ankommen wie auf die pers�nliche Zweckm�ssigkeit und Bequemlichkeit. Vielmehr muss die Notwendigkeit der Baute objektiv begr�ndet sein, wobei nach allgemeiner Erfahrung auf die �rtlichen Verh�ltnisse, die Gr�sse der Parzellen und deren Nutzung abzustellen ist. Der geplante Bau ist zu bewilligen, wenn diese Kriterien seinen Standort in der Landwirtschaftszone gegen�ber Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen (BGE 123 II 499 E. 3b/cc S. 509). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so fehlt es am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen Produktion (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 307 E. 3b und 5 S. 310 ff. mit Hinweisen).
Auch wenn sie f�r einen Betrieb notwendig ist, ist eine Wohnbaute in der Landwirtschaftszone im Weiteren nur dann zu bewilligen, wenn der Betrieb existenzf�hig ist. Bei der Beurteilung, ob dies der Fall ist, kann, soweit er mit den Zielsetzungen der Raumplanung vereinbar ist, Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes �ber das b�uerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (BGBB; SR 211. 412.11) ber�cksichtigt werden, wonach der Betrieb mindestens die halbe Arbeitskraft einer b�uerlichen Familie beanspruchen muss (vgl. BGE 121 II 307 E. 5c S. 313 mit Hinweisen).
Schliesslich d�rfen keine �berwiegenden �ffentlichen Interessen gegen die Errichtung der geplanten Baute sprechen (BGE 122 II 160 E. 3a S. 162; 121 II 307 E. 3b S. 311, je mit Hinweisen).
b) Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen, der Betrieb des privaten Beschwerdegegners sei auf ein Wohngeb�ude ausserhalb der Bauzone angewiesen, existenzf�hig, und keine �berwiegenden �ffentlichen Interessen spr�chen gegen die geplante Wohnbaute.
Im Folgenden ist zu pr�fen, ob die tats�chlichen Feststellungen, auf die das Verwaltungsgericht seinen Entscheid st�tzte, wie die Regierung geltend macht, offensichtlich unrichtig oder unvollst�ndig sind. Die Regierung r�gt zwar auch, der Sachverhalt sei unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden. In der Beschwerde wird aber nicht dargelegt und es ist auch nicht ersichtlich, gegen welche Verfahrensbestimmungen das Verwaltungsgericht verstossen haben soll.
Wenn bestimmte Tatsachen offensichtlich unrichtig oder unvollst�ndig festgestellt wurden, kann dies nur zur Gutheissung der Beschwerde f�hren, soweit diese f�r die Beurteilung der Standortgebundenheit der geplanten Wohnbaute nach den angef�hrten bundesrechtlichen Anforderungen entscheidrelevant sind.
Ob die kantonalen Beh�rden Bundesrecht verletzt haben, �berpr�ft das Bundesgericht umfassend, doch bel�sst es ihnen bei der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe einen gewissen Beurteilungsspielraum, insbesondere soweit �rtliche, technische oder pers�nliche Verh�ltnisse zu w�rdigen sind (BGE 119 Ib 254 E. 2 S. 265 mit Hinweisen).
3.- Mit verschiedenen Beanstandungen an den Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts wendet sich die Regierung gegen die Notwendigkeit der vom Beschwerdegegner geplanten Wohnbaute f�r dessen Landwirtschaftsbetrieb.
a) Zun�chst bringt die Regierung vor, die Angabe des Verwaltungsgerichts, dass sich die beiden Stallgeb�ude in Salez im Eigentum des Beschwerdegegners bef�nden, sei offensichtlich unrichtig. Dies trifft zu, da der Beschwerdegegner das obere von beiden auch nach seinen eigenen Angaben bloss von seinem Vater und seinem Cousin gepachtet hat. Entscheidend f�r die Beurteilung des Betriebs und der Notwendigkeit der geplanten Wohnbaute ist jedoch, dass der Beschwerdegegner beide St�lle unbestrittenermassen f�r seinen Betrieb nutzen kann. Deshalb ist das Versehen des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die Eigentumsverh�ltnisse f�r den angefochtenen Entscheid ohne Bedeutung.
b) Die Regierung f�hrt aus, das Verwaltungsgericht habe �bersehen, dass der Beschwerdegegner auf Salez heute schon �ber Wohnraum verf�ge, und zwar �ber die Maiens�ssh�tte auf der Parzelle Nr. 886, die er gepachtet habe. Das Verwaltungsgericht erw�hnt diese H�tte, deren Existenz sich aus den Akten ergibt, tats�chlich nicht. Es fragt sich somit, ob diese H�tte, wie die Regierung meint, den geplanten Wohnbau nicht mehr als notwendig erscheinen l�sst. Der Beschwerdegegner wendet ein, er k�nne die betreffende Maiens�ssh�tte nicht nutzen, da diese von seinem Vater und seinem Cousin gebraucht w�rde. Dieser Einwand ist unbeachtlich. Wenn ein Verp�chter einem P�chter mit Pachtland verbundenen Wohnraum vorenth�lt, kann dies dem P�chter keinen Anspruch auf Erstellung neuen Wohnraums geben (vgl. unver�ffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 24. Juni 1997 i.S. R. E. 2b). Entscheidend ist hingegen, dass sich die Parteien einig sind, dass es sich bei der genannten Maiens�ssh�tte nur um Tempor�rwohnraum handelt. Der Beschwerdegegner gibt an, dessen Geschossfl�che betrage 48 m2. Im vorliegenden Verfahren geht es entgegen der Auffassung der Regierung nicht darum, ob der Beschwerdegegner eine Tempor�rwohngelegenheit w�hrend der Ausf�tterungszeit in Salez hat, sondern um eine Dauerwohnbaute.
c) Die Regierung f�hrt weiter aus, das Verwaltungsgericht habe f�lschlicherweise angenommen, die geplante Baute befinde sich in unmittelbarer N�he der beiden vom Beschwerdegegner benutzten St�lle. In Wirklichkeit solle diese neben dem kleineren, unteren Stall errichtet werden, aber 50 H�henmeter und 600 Strassenmeter unterhalb des oberen gr�sseren Stalls. Die Darstellung der Regierung ist zutreffend. Auf Grund der klaren bei den Akten befindlichen Pl�ne und des verwaltungsgerichtlichen Augenscheins kann aus der kritisierten missverst�ndlichen Ortsbeschreibung des Verwaltungsgerichts jedoch nicht geschlossen werden, dieses sei in seinem Entscheid von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Es fragt sich hingegen, ob die Wohnbaute, wie die Regierung vorbringt, aus betrieblichen Gr�nden eher beim oberen Stall errichtet werden muss und daher keine Notwendigkeit f�r einen Neubau beim unteren Stall besteht. Der obere Stall ist offenbar gr�sser, wobei der Beschwerdegegner vorbringt, er k�nne nur die H�lfte davon nutzen. Dass mit Pachtland verbundener Wohnraum bei der Beurteilung, ob eine neue Wohnbaute betriebsnotwendig ist, ber�cksichtigt werden muss (vgl. vorne E. 3b), bedeutet jedoch nicht, dass auch potentieller, auf gepachtetem Landwirtschaftsland errichtbarer Wohnraum ber�cksichtigt werden m�sste. Der Beschwerdegegner kann auf einem Grundst�ck, das er bloss gepachtet hat, nicht bauen. Daher kann ihn die Existenz einer umbauf�higen Baute auf dem Pachtland nicht daran hindern, auf seinem eigenen Land den f�r seinen Betrieb notwendigen Wohnraum zu errichten. Dazu kommt, dass im vorliegenden Fall der von der Regierung vorgeschlagene Standort weiter vom Dorf und von den �brigen Betriebsfl�chen entfernt ist, als der vom Beschwerdegegner gew�nschte.
d) Das Verwaltungsgericht kommt zum Schluss, eine Wohnbaute in der Landwirtschaftszone von Salez sei f�r den Betrieb des Beschwerdegegners notwendig, weil es ihm nicht zuzumuten sei, seinen Betrieb von einer Wohnzone aus zu f�hren. Diesen Schluss st�tzt das Verwaltungsgericht in erster Linie auf die von der Regierung als bundesrechtswidrig kritisierte Feststellung, die biologische Schafhaltung erfordere einen t�glich mehrfachen Freilauf. Dies mache eine dauernde Anwesenheit des Beschwerdegegners bei seinen Schafen notwendig. Jedenfalls k�nne diesem nicht zugemutet werden, die Wegstrecke von 1,1 km und 120 H�henmetern vom Dorf Churwalden mehrmals t�glich zur�ckzulegen.
aa) Zun�chst ist festzuhalten, dass bei der Beurteilung der Betriebsnotwendigkeit der geplanten Baute die starke Sehbehinderung des Beschwerdegegners nicht ber�cksichtigt werden kann. Diese ist zwar weder ein subjektiver Gesichtspunkt, noch ist eine Gefahr des Missbrauchs gegeben. Es handelt sich um einen objektiven Faktor, der jedoch mit dem jetzigen Betriebsinhaber und nicht mit dem Betrieb zusammenh�ngt. Wenn der Betrieb verkauft oder vererbt wird, w�re eine gest�tzt auf diesen Umstand bewilligte Wohnbaute nicht mehr betriebsnotwendig, w�rde aber trotzdem fortbestehen. Angesichts des grossen �ffentlichen Interesses an der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und an der Verhinderung von Wohnbauten in der Landwirtschaftszone, die von der Landwirtschaft objektiv nicht ben�tigt werden, sind strenge objektive Massst�be an die Voraussetzung der Betriebsnotwendigkeit zu stellen (BGE 108 Ib 133 E. 3a S. 135). Wenn die pers�nlichen Verh�ltnisse des jeweiligen Betriebsinhabers Bauten in der Landwirtschaftszone rechtfertigen k�nnten, w�rde diese �ber die Jahrzehnte hinweg mit zahlreichen Geb�uden �berbaut, die f�r die Landwirtschaft nicht notwendig sind und den Zweck der Zone vereiteln. So hat das Bundesgericht entschieden, dass eine Wohnbaute in der Landwirtschaftszone nicht dadurch gerechtfertigt werden k�nne, dass sich der Ehegatte des Bewirtschafters gleichzeitig um den Betrieb und um Kleinkinder k�mmern m�sse (vgl. BGE 113 Ib 307 E. 2b S. 312). Kleinkinder h�ngen ebenso wie eine Sehschw�che mit der Person des Bewirtschafters zusammen und nicht mit seinem Betrieb. Auch wenn der Beschwerdegegner dies verst�ndlicherweise als hart empfinden muss, kann seine Sehbehinderung daher nicht ber�cksichtigt werden. Im �brigen ist auch nicht ersichtlich, warum es f�r einen schwer sehbehinderten Landwirt vorteilhafter w�re, einsam und weitab vom Dorf zu wohnen, als im Ort.
bb) Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass die Haltung und �berwachung einer Schafherde grunds�tzlich keine Unterkunft bedinge, und es hat sich dabei auch auf die Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden gest�tzt (BGE 108 Ib 130 E. 3 S. 134 ff.; Entscheide des Bundesgerichts vom 3. August 1982 i.S. E., ZBl 83/1982 S. 554 E. 5b S. 557 und vom 31. Oktober 1975, BVR 1976 S. 17 E. 3e S. 23 f.). Es fragt sich, ob das Verwaltungsgericht von dieser Praxis wegen der Besonderheiten der biologischen Schafhaltung abweichen durfte.
Bei der Beurteilung, ob ein Wohnbau in der Landwirtschaftszone zonenkonform und notwendig ist, kann den Eigenheiten des biologischen Landbaus so weit Rechnung getragen werden, als die sich daraus ergebenden besonderen Bed�rfnisse betrieblich bedingt sind und nicht bloss auf subjektiven Vorstellungen und W�nschen des Bewirtschafters beruhen (BGE 121 II 67 E. 3 S. 68 ff.). Weder der angefochtene Entscheid noch die kantonalen Akten geben jedoch Aufschluss dar�ber, warum ein besonders umweltschonendes oder tiergerechtes Halten von Schafen eine dauernde oder mehrmals t�gliche Anwesenheit des Halters erfordern w�rde. Ohne n�here Abkl�rung ist dies auch nicht ersichtlich. Zu Recht weisen die Regierung und das Bundesamt darauf hin, dass sich dies nicht aus den bundesrechtlichen Anforderungen an eine besonders tierfreundliche Haltung ergebe. Nach Ziff. 2.1 lit. b) des Anhangs 1 zur Verordnung vom 7. Dezember 1998 des Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartements �ber den regelm�ssigen Auslauf von Nutztieren im Freien (RAUS-Verordnung; SR 910. 132.5) erh�lt ein Betrieb Bundesbeitr�ge f�r besonders tierfreundliche Haltung, wenn auf ihm gehaltene Schafe w�hrend der Winterf�tterungsperiode an mindestens 13 Tagen pro Monat Auslauf erhalten. Zwar definiert diese Bestimmung nicht auch ausdr�cklich, was unter biologischer Schafhaltung zu verstehen ist, und schliesst nicht aus, dass ein Betrieb Schafen auch t�glichen Auslauf gew�hren k�nne. Ebenso wenig ergibt sich aus ihr, ob die Tiere auch w�hrend 13 Tagen im Freien belassen werden k�nnen. Von einer Verletzung von Bundesrecht durch die verwaltungsgerichtliche Feststellung kann keine Rede sein. Immerhin widerspricht die genannte Bestimmung auch nicht der bekannten Tatsache, dass Schafe auch und gerade bei artgerechter Behandlung anspruchslose, selbst�ndige und anpassungsf�hige Tiere sind, die keiner intensiven Pflege bed�rfen und �ber l�ngere Zeit unbewacht im Freien belassen werden k�nnen (vgl. BGE 108 Ib 130 E. 3c S. 136; Christoph A. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, 1989, S. 170-172; vgl. auch Brockhaus Enzyklop�die, 20. Auflage, 1996, Band 19, S. 217). Wenn das Verwaltungsgericht von anderen Annahme ausgegangen ist und im Falle biologischer Schafhaltung von seiner genannten Praxis zur Notwendigkeit von Wohnbauten zur Schafhaltung abweichen wollte, h�tte es dies ausf�hrlich begr�nden und wom�glich Gutachter beiziehen m�ssen.
Das Verwaltungsgericht hat die Wohnbaute bewilligt, ohne sich auf ein klares Betriebskonzept des Beschwerdegegners zu st�tzen, das die vorerw�hnte und andere Fragen aus der Sicht des Beschwerdegegners beantwortet h�tte. Ein solches
Konzept h�tte es verlangen m�ssen. Vor Bundesgericht legt der Beschwerdegegner zwar seiner Stellungnahme zur
Vielmehr muss das Verwaltungsgericht entscheiden, ob es sich bei der angeblichen Notwendigkeit einer dauernden oder zumindest mehrmals t�glichen Anwesenheit des Beschwerdegegners bei seinen Schafen um subjektive Vorstellungen handelt, die unbeachtlich sind, oder um objektive Anforderungen einer biologischen Schafhaltung. Die Feststellung des Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht ist in diesem wesentlichen
Punkt offensichtlich unvollst�ndig und erlaubt dem Bundesgericht nicht zu entscheiden, ob das angefochtene Urteil Bundesrecht verletzt. Die Sache ist daher zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
cc) Es fragt sich, ob die geplante Baute auch dann betriebsnotwendig ist, wenn die Anwesenheit des Beschwerdegegners zwar nicht st�ndig, aber doch mehrmals t�glich notwendig sein sollte. Das Verwaltungsgericht nimmt dies in seinem Eventualstandpunkt an, da dem Beschwerdegegner nicht zugemutet werden k�nne, mehrmals t�glich und im Winter eine Wegstrecke von 1,1 km und 120 H�henmetern zu Fuss zu bew�ltigen. Die Regierung und das Bundesamt halten dies hingegen f�r zumutbar und sie verweisen auf einen unver�ffentlichten Entscheid des Bundesgerichts vom 9. Februar 1996 i.S. B., in dem entschieden wurde, dass genau diese Wegstrecke einem B�ndner Bergbauern zumutbar sei (vgl. auch BGE 117 Ib 266 E. 2b S. 268).
Im vorliegenden Fall w�re jedoch zu ber�cksichtigen, dass der Beschwerdegegner nicht nur wie in jenem 120 H�henmeter auf 1,1 km zum unteren Stall zur�cklegen, sondern dann auch noch 50 H�henmeter und 600 m Wegstrecke zum oberen Stall �berwinden m�sste, um zu seinen restlichen Tieren zu gelangen.
Auch wenn eine Anwesenheit des Beschwerdegegners bei seinen Tieren mehrmals t�glich notwendig sein sollte, ist f�r die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Betriebsf�hrung von der Bauzone aus jedoch entscheidend, w�hrend welcher Periode des Jahres die Tiere in Salez sein sollen und k�nnen. Im genannten unver�ffentlichten Entscheid i.S. B. wurde vom betroffenen Landwirt nur erwartet, diese Wegstrecke w�hrend der Ausf�tterungsperiode von drei Monaten zur�ckzulegen. Der Beschwerdegegner m�chte hingegen seinen Betriebsmittelpunkt ganzj�hrig in Salez haben und dort offenbar auch seine Schafe w�hrend der meisten Zeit halten. Diesbez�glich fehlen jedoch ebenfalls gen�gende Angaben des Beschwerdegegners und Erw�gungen des Verwaltungsgerichts dar�ber, ob dieses Betriebskonzept realistisch ist. So ist insbesondere unklar, ob die Schafe weiterhin w�hrend gewisser Perioden im Dorf gehalten werden m�ssten, wie lange sie allenfalls auf Alpweiden w�ren und ob der Beschwerdegegner auch sein auf von Salez entfernten Parzellen gewonnenes Heu in den beiden St�llen in Salez aufbewahren k�nnte. Die Regierung r�gt, entgegen der impliziten Annahme des Verwaltungsgerichts k�nnten die vom Beschwerdegegner gehaltenen Schafe gar nicht alle in den beiden St�llen in Salez untergebracht werden. Heute w�rden sie in den Wintermonaten mehrheitlich im Dorf gehalten. Anl�sslich des verwaltungsgerichtlichen Augenscheins machte der Vertreter des kantonalen Landwirtschaftsamts geltend, der Beschwerdegegner m�sste, wenn er in Salez wohnen w�rde, jeweils ins Dorf gehen, um seine im dortigen Stall untergebrachten Tiere zu pflegen. Dem widersprach der Beschwerdegegner, indem er ausf�hrte, er k�nne 22 Schafe im unteren und 38 Tiere im oberen Stall in Salez unterbringen. Im angefochtenen Urteil fehlen die notwendigen Feststellungen dazu.
dd) Nur gest�tzt auf Feststellungen zu den vorgenannten Fragen kann entschieden werden, w�hrend welches Zeitraums sich der Beschwerdegegner wie oft t�glich nach Salez begeben m�sste, wenn er in der Bauzone wohnen w�rde, und ob ihm dies zuzumuten ist. Gest�tzt auf solche Feststellungen k�nnte dann auch beurteilt werden, ob eine Betriebsf�hrung von Salez aus wirklich objektiv vorteilhafter w�re, oder nicht gar, wie Regierung und Bundesamt geltend machen, zu weiteren Arbeitswegen f�hren w�rde. Auch insoweit hat das Verwaltungsgericht den Sachverhalt somit offensichtlich unvollst�ndig festgestellt, weshalb die Sache zur Vornahme der notwendigen Tatsachenfeststellungen zur�ckzuweisen ist.
ee) Schliesslich weist das Verwaltungsgericht auf die von W�lfen und Luchsen ausgehenden Gefahren hin, die eine verst�rkte Beaufsichtigung erfordern w�rden. Selbst wenn auch im Kanton Graub�nden k�nftig mit W�lfen und Luchsen zu rechnen w�re, ist jedoch weder aus dem angefochtenen Urteil noch aus den Vorbringen des Beschwerdegegners ersichtlich, wie letzterer seine auf der oberen Parzelle in Salez weidenden oder im gr�sseren Stall untergebrachten Schafe dadurch sch�tzen k�nnte, dass er 50 H�henmeter tiefer wohnt. Wenn dieses Argument die Notwendigkeit einer Wohnbaute in Salez begr�nden soll, w�ren auch dazu genauere Feststellungen notwendig.
4.- Obwohl die Sache an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen ist, rechtfertigt es sich aus prozess�konomischen Gr�nden, im Folgenden auf die Kritik der Regierung an verschiedenen Feststellungen einzugehen, aus denen das Verwaltungsgericht schliesst, der Betrieb des Beschwerdegegners sei existenzf�hig.
a) Zun�chst bringt die Regierung vor, im angefochtenen Entscheid w�rden als Betriebsfl�che 15,2 ha statt der vom kantonalen Departement anl�sslich des Augenscheins belegten 12,2 ha angenommen. Es sei auch nicht ersichtlich, wie das Verwaltungsgericht einen Schafbestand von 90-110 Schafen annehmen k�nne, statt wie das Departement gest�tzt auf Angaben des Landwirtschaftsamts von 58 Schafen (entsprechend 9.77 Grossvieheinheiten) auszugehen.
aa) Das Ausmass der bewirtschafteten Fl�che und die Anzahl anzurechnender Schafe waren schon im kantonalen Verfahren umstritten. Zur bewirtschafteten Fl�che gibt das Verwaltungsgericht die Angaben der beiden Parteien wieder. Es geht dann gem�ss den Angaben des Beschwerdegegners von einer bewirtschafteten Fl�che von 15,2 ha aus. Die Differenz zur Berechnung des Departements des Innern und der Volkswirtschaft erkl�rt es - wie dieses selbst in seinem Entscheid vom 20. April 1999 - mit �kologischen Ausgleichsfl�chen und Weiden, die das Verwaltungsgericht offenbar mitz�hlt, f�r die der Beschwerdegegner aber keine Fl�chenbeitr�ge erh�lt. Eine solche Mitber�cksichtigung mag auch erkl�ren, warum einerseits das kantonale Landwirtschaftsamt in seiner Aktennotiz vom 3. M�rz 1999 sogar auf eine Gesamtfl�che von 15,33 ha kommt, der Beschwerdegegner selbst hingegen auch vor Bundesgericht das Land, f�r das er Fl�chenbeitr�ge erhalte, mit 13,62 ha beziffert. Angesichts dieser Erkl�rung, die auch mit den Angaben des Departements vereinbar ist, sind die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur bewirtschafteten Fl�che nicht offensichtlich unrichtig.
Zur Anzahl der gehaltenen Schafe geht das Verwaltungsgericht von 90 Schafen im Sommer und 110 Schafen im Winter aus. Es erkl�rt aber nicht das Verh�ltnis dieser Zahlen zu den 58 Schafen, die das Amt f�r Landwirtschaft in 9,77 Grossvieheinheiten umgerechnet hat. Der Unterschied mag darauf beruhen, dass Jungtiere, wie auch die Regierung zu Recht vorbringt, nicht zur Berechnung der Grossvieheinheiten herangezogen werden d�rfen (vgl. Anhang zu Art. 27 der landwirtschaftlichen Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998; SR 910. 91). In diese Richtung weist auch die Angabe des Beschwerdegegners vor Bundesgericht, er habe am 4. Mai 1999 52 Schafe gehalten, wobei sich der Bestand durch sp�ter geborene L�mmer auf bis zu 100 vermehren k�nne.
Die Tatsachenfeststellungen im angefochtenen Entscheid m�gen zwar insoweit unvollst�ndig sein, als nicht aus diesem hervorgeht, gest�tzt auf welche Anzahl Schafe und welche Betriebsfl�che das Verwaltungsgericht mittels welcher Berechnung zum Schluss kommt, der Betrieb des Beschwerdegegners sei existenzf�hig. Diese Unklarheit ist jedoch nicht entscheidwesentlich. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass der Beschwerdegegner mehr als die 58 Schafe halte und mehr als die 12.26 ha bewirtschafte, auf die das Departement abstellte. Selbst auf Grund seiner eigenen Annahmen h�lt das Departement in seinem Entscheid vom 20. April 1999 die Anforderung an einen existenzf�higen Betrieb von 21'000 Arbeitskraftstunden im Jahr f�r "erfahrungsgem�ss nur knapp erf�llt". Daraus zu schliessen, wie das Verwaltungsgericht dies tut, die Anforderung sei erf�llt, ist jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig. Dies entspricht auch der Statistik der Eidgen�ssischen Forschungsanstalt f�r Betriebswirtschaft und Landtechnik (Hauptbericht 1993, wiedergegeben bei Eduard Hofer, in: Das b�uerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz �ber das b�uerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 1995, Art. 7 N. 56), wonach Betriebe in der Bergzone pro 210 Arbeitstage eine Fl�che von durchschnittlich 7,07-8, 24 ha bewirtschaften k�nnen. Die vom Verwaltungsgericht aus seiner Feststellung gezogenen rechtlichen Schl�sse sind auch nicht zu beanstanden, da es entsprechend BGE 121 II 307 E. 5e S. 314 weitere Faktoren ber�cksichtigte, bevor es die Zonenkonformit�t der geplanten Baute bejahte.
bb) Das Bundesamt kritisiert in seiner Stellungnahme, das Verwaltungsgericht h�tte bei der Beurteilung der Existenzf�higkeit des Betriebs verschiedene Fl�chen nicht anrechnen d�rfen. Zun�chst d�rften die Arbeitskraftstunden f�r die Bewirtschaftung der 2,8 ha umfassenden Parzelle Nr. 886 nicht ber�cksichtigt werden, da sich auf dieser eine Maiens�ssh�tte mit Wohnm�glichkeit befinde. Diese werde zwar dem Beschwerdegegner nicht zur Verf�gung gestellt. Die Weigerung, zu Landwirtschaftsland geh�renden Wohnraum mit jenem zusammen zu verpachten, k�nne jedoch nach bundesgerichtlicher Praxis keinen Anspruch auf neuen Wohnraum begr�nden (vgl. vorne E. 3b). Daraus kann nicht geschlossen werden, dass einzelne verstreute Pachtfl�chen bei der Beurteilung, ob ein Betrieb existenzf�hig ist, nicht mitgez�hlt werden, wenn sich auf ihnen auch Wohngeb�ude befinden, die nicht mitverpachtet werden. Wenn der Betrieb existenzf�hig ist, muss vielmehr bei der Pr�fung, ob eine neue Wohnbaute in der Landwirtschaftszone f�r seine Bewirtschaftung notwendig ist, ber�cksichtigt werden, ob nicht eine bestehende, auf einer betrieblichen Fl�che stehende Wohnbaute das Bed�rfnis nach Wohnraum des Gesamtbetriebs befriedigen k�nnte.
Das Bundesamt schl�gt vor, auch Pachtland von 2,5-3 ha nicht zu ber�cksichtigen, weil es einer kirchlichen Stiftung geh�re, welche die Pacht alle sechs Jahre neu ausschreiben m�sse. Auch wenn er den Zuschlag nicht wieder erhalten sollte, k�nnte der Beschwerdegegner jedoch eine richterliche Erstreckung der Pacht von drei bis sechs Jahren erreichen, die ihm sehr wahrscheinlich gew�hrt w�rde, wenn sein Betrieb ansonsten nicht mehr existenzf�hig w�re (vgl. Art. 26 Abs. 2 und 27 des Bundesgesetzes �ber die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 [LPG; SR 221. 213.2]. Weiterhin kann ber�cksichtigt werden, dass es keine Anhaltspunkte daf�r gibt, dass die kirchliche Stiftung die Pacht dem Beschwerdegegner, auch angesichts seiner besonderen pers�nlichen Verh�ltnisse, nicht wieder zuschlagen w�rde. Schliesslich f�hrt das Verwaltungsgericht aus, jedenfalls k�nne der Beschwerdegegner notfalls anderes Land dazupachten, da in der betreffenden Region gen�gend Pachtland vorhanden sei. Hiergegen wendet das Bundesamt ein, auf dem eventuell dazugepachteten Land k�nne sich auch ein Wohngeb�ude befinden, womit der Anspruch auf eine neue Wohnbaute hinf�llig w�rde. Dieser Einwand ist hingegen nicht stichhaltig, da einzelne landwirtschaftliche Fl�chen bekanntermassen leichter auf dem Pachtmarkt zu finden sind als solche mit dazugeh�rigen Wohngeb�uden. Im vorliegenden Fall konnte das Verwaltungsgericht somit alle vom Beschwerdegegner hinzugepachteten Fl�chenbeiderBeurteilung, ob sein Betrieb existenz f�hig ist, mitber�cksichtigen.
aa) Zun�chst bestreitet sie die Existenz von Einnahmen von Fr. 10'000. -- aus Metzgerei und Verkauf. Diese in der Erfolgsrechnung erscheinenden Einnahmen liegen jedoch ebenfalls der Steuererkl�rung 1999-2000 des Beschwerdegegners zu Grunde. In dieser erkl�rt er seine tats�chlichen Eink�nfte in den Jahren 1997 und 1998. Deshalb kann es sich dabei offensichtlich nicht, wie die Regierung meint, bloss um ein k�nftiges, erhofftes Einkommen handeln.
bb) Der weitere Einwand der Regierung, das Verwaltungsgericht habe den Bruttoertrag des Betriebs von Fr. 48'000. -- als Einkommen aus Landwirtschaft angesehen, statt davon zuerst den Betriebsaufwand abzuziehen, ist gerechtfertigt und die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts offensichtlich unrichtig. Fr. 48'000. -- k�nnen die Existenz des Beschwerdegegners (bzw. einer Betriebsleiterfamilie) offensichtlich nicht �berwiegend sicherstellen, wenn der Aufwand f�r die Erwirtschaftung dieses Ertrags nach der Erfolgsrechnung von 1998 Fr. 36'546. 90 betrug und nach derselben Rechnung nur ein Nettoertrag von Fr. 16'098. 15 resultierte. Das Verwaltungsgericht durfte daher nur annehmen, der Betrieb des Beschwerdegegners sei existenzf�hig, wenn seine Eventualerw�gung zutrifft, dass es bei der Beurteilung, ob ein existenzf�higer Betrieb vorliege, einzig auf den Arbeitsaufwand ankomme und das daraus resultierende Einkommen keine Rolle spiele.
Zugunsten seiner Auffassung f�hrt das Verwaltungsgericht an, der Bundesrat habe in Art. 7 Abs. 1 BGBB f�r die Definition eines landwirtschaftlichen Gewerbes auch darauf abstellen wollen, ob dieses mindestens die Erwirtschaftung der H�lfte des Einkommens einer b�uerlichen Durchschnittsfamilie erm�gliche. Diese zur ben�tigten Arbeitskraft kumulative Anforderung hat das Parlament gerade im Hinblick auf das im Berggebiet unterdurchschnittliche Einkommen pro Arbeitstag gestrichen (vgl. Botschaft zum BGBB, BBl 1988 III 1111; AB 1990 S S. 218-223; AB 1991 N S. 107; Eduard Hofer, in: Das b�uerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz �ber das b�uerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 1995, Art. 7 N. 45). Bodenrechtliche und raumplanungsrechtliche Verfahren sind zu koordinieren (vgl. BGE 125 III 175 E. 2c S. 180), und im Raumplanungsrecht ist die bodenrechtliche Begriffsumschreibung des landwirtschaftlichen Gewerbes zu ber�cksichtigen (vgl. BGE 121 II 307 E. 5c S. 313). Daher rechtfertigt es sich, Betriebe, welche der Gesetzgeber durch das Bodenrecht sch�tzen wollte, die Zonenkonformit�t nicht bloss deshalb abzusprechen, weil sie eine Anforderung nicht erf�llen, auf die der Gesetzgeber im Bodenrecht ausdr�cklich verzichten wollte. Raumplanungs- wie Bodenrecht haben zum Ziel, dass auch in Berggebieten nachhaltige Landwirtschaft betrieben werden kann, obwohl das dortige Land daf�r weniger geeignet ist, dessen Nutzung daher aufwendiger und weniger ertragreich ist (vgl. Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG). Da ein �ffentliches Interesse an der Nutzung dieses Landes besteht, m�ssen daf�r notwendige Wohnbauten auch dann bewilligt werden, wenn der Ertrag des Betriebs der Bewirtschafterfamilie nicht die H�lfte des ben�tigten Einkommens verschafft, solange diese mehr als die H�lfte ihrer Arbeitskraft in den Betrieb investiert (vgl. auch Peter Markus Keller, Neubauten in der Landwirtschaftszone, 1987, S. 88 ff.; Val�rie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, 1992, S. 104 f.). Dass der Beschwerdegegner den Rest seines Einkommens aus einer IV-Rente bezieht, spielt keine Rolle, da in der Landwirtschaftszone auch Wohnraum f�r teilinvalide Mitarbeiter zul�ssig ist (Heinz Aemisegger, Rechtsprobleme der landwirtschaftlichen Nutzung, in: Rechtsfragen der Nutzungsordnung in der Raumplanung, 1986, S. 53).
c) Im Ergebnis ist somit die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, dass der Betrieb des Beschwerdegegners ein zonenkonformer Betrieb sei, f�r den in der Landwirtschaftszone Wohnraum erstellt werden d�rfe, wenn dies f�r dessen Bewirtschaftung notwendig sei. 5.- Die Regierung macht schliesslich geltend, �berwiegende raumplanerische Interessen st�nden in jedem Fall der geplanten Baute entgegen. Diese st�nde zun�chst nur 140 m von einer Erhaltungszone entfernt. Das Verwaltungsgericht und der Beschwerdegegner wenden zu Recht ein, der Erhaltungszonen reglementierende Art. 58 des Baugesetzes der Gemeinde Churwalden vom 24. Juni 1998 k�nne nicht dahingehend verstanden werden, dass er auch die Baut�tigkeit ausserhalb einer solchen Zone verhindere. Ausserdem hat das Verwaltungsgericht auf Grund seines Augenscheins festgestellt, dass die geplante Baute deutlich von der Erhaltungszone getrennt erscheine und kaum als landschaftlich st�render Fremdk�rper wahrgenommen werden k�nne. Die Regierung bringt nichts vor, was diese Feststellung als offensichtlich unrichtig erscheinen liesse. Die Regierung bef�rchtet weiterhin, dass die geplante Baute weitere Baugesuche zur Folge haben werde und den Erschliessungsdruck in Salez erh�hen w�rde. Auch weitere Bauten m�ssten jedoch betriebsnotwendig sein. Wenn sie es w�ren, w�ren sie nicht unerw�nscht, sondern zonenkonform. Auch kann der Beschwerdegegner in einem k�nftigen Verfahren auf sein Vorbringen behaftet werden, er bed�rfe keiner zus�tzlicher St�lle, sondern k�nne alle seine Tiere in den bestehenden beiden St�llen unterbringen. Da die Gemeinde im Zusammenhang mit dem umstrittenen Baugesuch ausdr�cklich festgehalten hat, dass kein Anspruch auf eine Erschliessung best�nde, ist nicht ersichtlich, warum eine Baubewilligung den Erschliessungsdruck erh�hen w�rde.
6.- Zusammenfassend ist die Beschwerde entsprechend dem Eventualbegehren der Beschwerdef�hrerin gutzuheissen. Die Streitsache ist an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen, damit es die Tatsachen feststellt, die ihm erlauben zu beurteilen, ob die vom Beschwerdegegner betriebene biologische Schafhaltung objektiv dessen dauernde oder mehrmals t�gliche Anwesenheit bei seinen Schafen bedingt. Auch wenn dies der Fall ist, muss auf Grund eines vollst�ndigen Betriebskonzepts des Beschwerdegegners entschieden werden, ob eine ganzj�hrige und auf den gesamten Betrieb bezogene Betrachtung der vom Beschwerdegegner zur�ckzulegenden Arbeitswege einen Wohnbau in Salez als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen als einen solchen in der Bauzone. Nur wenn dies der Fall ist, kann die geplante Baute als betriebsnotwendige bewilligt werden. Bei einem solchen Ergebnis kann das Verwaltungsgericht auch sicherstellen, dass geeignete Auflagen und Bedingungen, wie etwa ein Abparzellierungsverbot in die Baubewilligung aufgenommen werden, die Missbr�uche verhindern (BGE 121 II 307 E. 5g S. 316 mit Hinweis). Eine in diesem engen Rahmen und unter den im vorliegenden Entscheid umschriebenen Voraussetzungen erteilte Bewilligung h�tte nicht die von Regierung und Bundesamt bef�rchtete Pr�judizwirkung.
Da die Regierung mit ihrem Hauptbegehren und den meisten ihrer R�gen unterliegt, rechtfertigt es sich, keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 1, 2 und 3 OG). Es sind keine Parteientsch�digungen zuzusprechen (Art. 159 Abs. 1, 2 und 3 OG).
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 8. Juli 1999 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen.
4.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Churwalden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden (Kammer 4) sowie dem Bundesamt f�r Raumplanung schriftlich mitgeteilt.