Source: http://www.cestim.it/sezioni/normativa/commenti/pavone-accesso-pubblico-impiego.htm
Timestamp: 2018-01-18 00:06:31+00:00
Document Index: 86483930

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art.2', 'art. 26', 'art.22', 'art.51', 'art.98', 'art.51', 'art.2', 'art.44', 'art. 2', 'art. 37', 'art. 27', 'art. 38', 'art. 27', 'art. 43', 'art. 2', 'art.44', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 37', 'art. 24', 'art. 26', 'art 22', 'sentenza ', 'art. 98']

ACCESSO AL PUBBLICO IMPIEGO DEGLI STRANIERI
L’accesso al pubblico impiego degli stranieri
Un articolato parere espresso dalla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della funzione pubblica (1) è destinato a riaccendere le polemiche,mai sopite,dell’accesso degli stranieri al pubblico impiego e più in generale degli atti discriminatori nei confronti dei lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti in Italia.
Il documento costituisce un tentativo di risolvere la ormai annosa questione relativa all’accesso al pubblico impiego da parte di chi non ha la cittadinanza italiana atteso che - si lamenta- il quadro normativo si presenterebbe frammentato e complesso, tanto che le amministrazioni sono giunte a interpretazioni diverse,determinando situazioni di incertezza nei rapporti con i cittadini extra comunitari residenti nel nostro Paese.
Inoltre le pubbliche amministrazioni vedrebbero aumentare il rischio di un contenzioso sia con i lavoratori extracomunitari che con i lavoratori cittadini italiani o comunitari, nel caso in cui questi ultimi si vedano estromessi da una graduatoria a favore di un lavoratore extracomunitario.
La questione, peraltro,investirebbe gli aspetti concernenti la correttezza dei canoni interpretativi fra norme speciali e generali e i rapporti fra le legislazioni degli Stati membri dell’Unione e lo stesso ordinamento comunitario posto che sussisterebbe in ambito europeo la tendenza sia di liberalizzare l’accesso al lavoro privato e autonomo ma non al lavoro pubblico in favore degli immigrati.
Fatta questa debita premessa, il documento emanato dalla Funzione pubblica, si sofferma su una analisi dei dati normativi e giurisprudenziali che escluderebbero l’accesso degli stranieri ai condor-
si pubblici in base alla inesistenza del requisito essenziale della cittadinanza italiana così come previsto dal D. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato,il quale, all’articolo 2, indica fra i requisiti generali per l’ammissione agli impieghi quello del possesso della cittadinanza italiana, recependo così il principio affermato dalla Costituzione dall’articolo 51, il quale prevede che tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
A conforto di tale assunto vi sarebbe una decisione del Consiglio di Stato (2) laddove si afferma che la riserva contenuta nella norma costituzionale non opera al fine di dare protezione al mercato interno del lavoro, ma, piuttosto, per garantire che i fini pubblici,che nel cittadino si suppongono naturalmente compenetrati nei fini personali, siano meglio perseguiti e tutelati.
Analoga esclusione sarebbe prevista per i cittadini comunitari dall’articolo 48 del Trattato 25 marzo 1957, istitutivo della Comunità Europea (3) che,nell’affermare il principio della libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, dispone espressamente sulla inapplicabilità di tale principio agli impieghi nella pubblica amministrazione.
In proposito,la Corte di Giustizia Europea (4),avrebbe sancito il principio che debbano rientrare nell’esclusione tutti quei posti che implicano in maniera diretta o indiretta la partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, poiché tali posti presuppongono da parte dei loro titolari l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza.
L’esclusione non dovrebbe, invece, operare per quei posti che, pur dipendendo dallo Stato o da altri enti di diritto pubblico, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta.
Da una tale interpretazione ne deriverebbe l’accesso ai posti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione per i soli cittadini italiani e per i cittadini dell’Unione,sebbene nei limiti individuati dal DPCM n. 174 del 1994 che ha introdotto il regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche.
Rammenta il documento che le richieste avanzate da alcuni lavoratori extracomunitari alla P.A. sarebbero state formulate in passato in base all’art. 9 del D.L.30 dicembre 1989, n. 416 (convertito con modificazioni dalla legge n. 39 del 1990) il quale prevedeva al comma 3 la possibilità che i cittadini extracomunitari potessero essere assunti dalle pubbliche amministrazioni con le procedure di cui all’articolo 16 della legge n. 56 del 1987 (assunzione tramite ufficio di collocamento dei lavoratori in possesso del titolo di studio equivalente alla scuola dell’obbligo italiana).
Tale norma sarebbe stata,tuttavia,successivamente abrogata dall’articolo 46 della legge 6/3/1998, n. 40 e la mancata riproposizione nei medesimi termini nelle norme successive farebbe pensare ad una volontà diversa del legislatore di liberalizzare,cioè,l’accesso al lavoro privato, ma non al lavoro pubblico.
Inoltre,la tesi, da alcuni prospettata, secondo cui le disposizioni dell’articolo 2 del testo unico sull’immigrazione,avendo parificato il cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia al cittadino italiano,avrebbero superato la necessità del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, poichè in caso contrario sarebbe violato il principio di uguaglianza,non trovrebbe
alcun addentellato normativo nella legislazione vigente in materia ed in particolare la norma non creerebbe alcuna deroga ai principi contenuti nell’art.2 del TU del Pubblico Impiego.
Quanto alla violazione del principio di uguaglianza,la Corte Costituzionale,avrebbe affermato che esso opererebbe quando siano affermati diritti fondamentali garantiti.
Infatti il principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione andrebbe valutato "in connessione con l’articolo 2 e con l’articolo 10,secondo comma,della Costituzione,il primo dei quali riconosce a tutti,cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, mentre l’altro dispone che la condi zione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali" (5).
La Corte Costituzionale avrebbe pure affermato che la garanzia legislativa di "parità di trattamento e piena uguaglianza dei diritti" per i lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori italiani, contenuta del citato Dlgs 286/98, opererebbe fin a quando non sia introdotta nell’ordinamento una norma che esplicitamente o implicitamente deroghi alla piena uguaglianza(6).
Questo varrebbe ad escludere qualsiasi disparità di trattamento della vigente normativa introdotta con il TU dell’immigrazione benchè la stessa abbia liberalizzato l’accesso al lavoro autonomo, a condizione che l’esercizio di tali attività non sia riservato dalla legge ai cittadini italiani o a cittadini di uno degli Stati membri dell’UE (art. 26) consentendo agli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, in possesso dei titoli riconosciuti, l’iscrizione agli Ordini o Collegi professionali o negli elenchi speciali, richiamando esplicitamente che ciò avviene in deroga al requisito della cittadinanza (articolo 37 Ingresso per lavoro in casi particolari) e benchè la legge 189/2002 cd "Bossi-Fini", avrebbe aggiunto alle tipologie già previste la categoria degli infermieri professionali, da assumersi con contratto di lavoro subordinato presso strutture sanitarie pubbliche e private (art.22 lett. r-bis) sebbene i medesimi, se autorizzati all’esercizio della professione in Italia, possano essere assunti con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato da datori di lavoro privati e presso strutture pubbliche solo con rapporto di lavoro a tempo determinato,come ribadito dal Ministero della Sanità(7).
La modifica introdotta dall’articolo 22 della l. 189/2002, pertanto, sembrerebbe riferibile ai soli casi di rapporti di lavoro a tempo determinato, i quali, come noto, non vengono considerati nell’organico dell’amministrazione.
Ulteriore deroga conterrebbe l’articolo 27(Ingresso per lavoro in casi particolari) per alcune categorie di lavoratori stranieri appositamente indicate, nelle quali rientrano alcune tipologie, quali ad esempio i lettori universitari di madre lingua, i quali, come noto, vengono assunti a contratto prescindendo dal requisito della cittadinanza..
La stessa Avvocatura dello Stato si sarebbe espressa in maniera conforme a tale impostazione rilevando che dalla lettura dell’art.51 della Costituzione,emergerebbe,oltre al più generale divieto di discriminazioni nell’accesso ai pubblici uffici dei cittadini, la volontà del legislatore costituzionale di limitare ai cittadini l’accesso ai pubblici uffici in considerazione sia della necessità di un particolare vincolo tra lo Stato e coloro che esercitano le funzioni ed i servizi, vincolo ravvisabile soltanto nel rapporto qualificato tra il soggetto e l’ordinamento sinteticamente designato come status civitatis.
Questa conclusione sarebbe confermata dall’art.98,comma 1,della Costituzione che contiene il riferimento al "servizio esclusivo della nazione".
La limitata estensione all’accesso ai pubblici impieghi per i cittadini comunitari, operata dall’articolo 38 del DLgs 165/01,si porrebbe come applicazione allargata del disposto costituzionale dell’art.51, giustificata e perciò limitata dalla prospettiva dell’integrazione europea.
Tale normativa troverebbe applicazione unicamente in capo ai cittadini dell’Unione e come tale non sarebbe suscettibile di interpretazione estensiva ad altro genere di destinatari atteso che il cittadino comunitario non sarebbe considerabile a tutti gli effetti come uno straniero.
Da ultimo, il provvedimento ricorda che sul tema in questione avrebbe avuto modo di esprimersi anche il Consiglio di Stato in relazione ad un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto avverso un provvedimento di esclusione di un cittadino extracomunitario dalle graduatorie di istituto per il conferimento delle supplenze(8) .
Il supremo consesso avrebbe respinto il ricorso con il quale il ricorrente faceva discendere la possibilità che i lavoratori extracomunitari accedessero agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni in base ll’art.2 del decreto legislativo n. 286 del 1998.
Tale posizione non è stata ritenuta fondata dal CdS che, nel motivare sulla permanenza del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, ha anche richiamato alcune sentenze dei TAR (9), nelle quali i giudici di primo grado avevano avuto modo di affermare come la citata disposizione del testo unico sull’immigrazione non abbia tale portata abrogatrice e come non vi siano dubbi di costituzionalità in merito alle vigenti disposizioni che richiedono il possesso della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego
Di segno opposto risulta essere una recente ordinanza emanata dal Tribunale di Genova il 26 giugno 2004 (10) in tema di repressione dell’attività discriminatoria (art.44 TU Immigrazione) nella quale si afferma che la attuale normativa in materia di stranieri avrebbe di fatto abrogato la regola generale in forza della quale esisteva una riserva di accesso al pubblico impiego a favore dei soli cittadini italiani.
Ne deriverebbe che,in assenza di disposizioni restrittive in relazioni a specifiche attività, vale la regola generale enunciata dalla legislazione speciale in tema di immigrazione, e segnatamente il già citato art. 2 attestante "la parità di trattamento e la piena uguaglianza di diritti" tra il lavoratore straniero regolarmente soggiornante nel nostro paese, e il lavoratore italiano.
In particolare,secondo il Giudice genovese,l’attività di infermiere non risulterebbe compresa tra quei "posti" determinati per i quali la cittadinanza italiana è presupposto di assunzione, come si ricava espressamente dalla lett. r-bis dell’articolo 27, comma l , del D. Leg.vo n. 286/1998 (tra l’altro espressamente aggiunto dalla c.d. legge Bossi - Fini,che riguarda appunto "gli infermieri professionali assunti presso strutture pubbliche".
Tanto deriverebbe dalla lettura della norma da cui emergerebbe la natura "professionale" di numerose attività indicate,atteso che l’art. 37 dello stesso testo normativo consentirebbe agli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia (in possesso dei "titoli professionali legalmente riconosciuti") l’iscrizione agli Albi professionali "in deroga alle disposizioni che prevedono il requisito della cittadinanza italiana".
Per contro,conserverebbero piena efficacia,per lo stesso Giudice ,le precedenti disposizioni inerenti allo svolgimento di "determinate attività" (o funzioni) quali ad esempio quelle svolte dai poliziotti, dai militari, dalle guardie giurate,dai magistrati, etc. (11).
In tal senso si esprimerebbe il terzo comma dell’art. 27 del D. leg.vo n. 286/1998 che fa appunto salve "le disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza italiana per io svolgimento di determinate attività."
La stessa dizione sarebbe stata utilizzata dal più recente D. L.vo 30 marzo 2001, n. 165, il cui art. 38, 2° comma, riserva espressamente ad un decreto del Presidente del Consiglio la facoìtà di individuare quei "posti" e quelle "funzioni" per i quali non si può prescindere dal possesso della cittadinanza italiana.
Tornando al tema dello svolgimento di attività lavorativa da parte degli stranieri,afferma l’Ordinanza che se è pur vero che il legislatore, in via prudenziale, proprio nello stesso art. 27, 10 comma, ha previsto che il regolamento di attuazione possa disciplinare "particolari modalità e termini per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro", è altrettanto vero che tale facoltà, sino ad oggi, non è stata esercitata, con la conseguenza che deve trovare applicazione la regola generale della parità tra lavoratori italiani e stranieri come sopra si è specificato.
In altre parole, posto che nella sede propria, vale a dire quella regolamentare, il Governo non ha ritenuto di intervenire, il diritto dello straniero regolarmente soggiornante a svolgere un’attività lavorativa consentita dalle leggi dello Stato,in forza dei titoli professionali in suo possesso e dell’avvenuto superamento di un pubblico concorso per esami e titoli, non può certo essere compresso secondo l’arbitrio delle singole amministrazioni.
In proposito è assicurata dal Legislatore una specifica tutela da atti discriminatori in base all’art. 43 del D. Leg.vo n.286/1998 che recita espressamente che "costituisce discriminazione ogni com portamento che, direttamente o indirettamente, comporti una distinzione, esclusione, restrizione o preferenza basata su (...) l’origine nazionale o etnica (...), e che abbia (...) l’effetto di compromettere il riconoscimento, il godimento o l’esercizio, in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali in campo politico, economico, sociale e culturale e in ogni altro settore della vita pubblica.".
Sostiene il Giudice che non può dubitarsi del fatto che per un extracomunitario, per di più dotato di un diploma di infermiere conseguito in Italia, e regolarmente soggiornante nel nostro paese, il venire escluso, per il solo fatto di una diversa origine nazionale rispetto a quella degli altri concorrenti, da un concorso pubblico, compromette gravemente quell’esercizio "in condizioni di parità, dei diritti umani e delle libertà fondamentali" e, in particolare, il diritto al lavoro che è costituzionalmente tutelato. Non è un caso, del resto, che l’art. 2 del D. Leg.vo citato, al suo comma 3, preveda espressamente che la Repubblica Italiana garantisce (12) "a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti nel suo territorio (...) parità di trattamento e piena uguaglianza di diritto rispetto ai lavoratori italiani.". Evidentemente, proprio per la rilevanza del principio affermato, il legislatore ha inteso inserire all’interno dello stesso Testo Unico sull’immigrazione,e segnatamente nell’art.44, una procedura rapida e facilmente accessibile (in quanto esperibile presso tutti i Tribunali della Repubblica), finalizzata alla opposizione da parte dello straniero, avanti alla autorità giudiziaria ordinaria, di un’azione civile contro la discriminazione subita.
E’ quindi compito del Giudice "ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e adottare ogni altro provvedimento idoneo (....) a rimuovere gli effetti della discriminazione
Ostuni ,Ottobre 2004
** Avvocato in Brindisi
pubblicato in calce
Cons. di Stato Sez. VI, sent. n. 43 del 4/2/1985
ora l’articolo 39 nella versione in vigore dal 1° maggio 1999 risultante dalle modifiche introdotte dal trattato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997
con sentenza del 17/12/1980, causa 149/79
Corte Costituzionale, sent. n 120 del 15 novembre 1967
v.sentenza n. 454 del 1998
circolare n. 1259 del 14 aprile 2000
CdS,Sez.II parere n. 2592/2003 del 31/3/2004,
TAR Veneto, n. 782 del 2004, TAR Toscana n. 28 del 2003
pubblicata su Melting Pot in data 13/9/2004
v. in tal senso Trib. Genova, ord. 19 aprile 2004, est. Martinelli, ne. Ei Mostafa
in attuazione della Convenzione OIL n. 143/1975, ratificata con legge n. 158/1981
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO - DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA - Ufficio per il personale delle pubbliche amministrazioni –
Parere n.196/04 del 28 settembre 2004*-
Prot. n. 23/11 Roma,
Dipartimento per gli affari interni e territoriali – Direzione centrale per le autonomie.
OGGETTO: cittadini extracomunitari accesso al lavoro alle dipendenze della P.A.
Con nota n. 15700/5AI/2275 del 19 settembre 2003 codesto Ministero ha chiesto di conoscere l’orientamento di questo Ufficio in merito alla possibilità che cittadini extracomunitari siano assunti dalle pubbliche amministrazioni tramite le procedure di cui all’articolo 16 della legge n. 56 del 1987.
La questione, infatti, investe gli aspetti concernenti la correttezza dei canoni interpretativi fra norme speciali e generali e i rapporti fra le legislazioni degli Stati membri dell’Unione e l’ordinamento comunitario. La problematica riveste, inoltre, un carattere di particolare delicatezza poiché vede interessata una parte dell’opinione pubblica per il tramite delle associazioni che lavorano sul tema dell’immigrazione, nonché i lavoratori extracomunitari, rispetto ai quali l’incertezza interpretativa delle amministrazioni produce aspettative diverse.
Le pubbliche amministrazioni vedono aumentare il rischio di un contenzioso sia con i lavoratori extracomunitari che con i lavoratori cittadini italiani o comunitari, nel caso in cui questi ultimi si vedano estromessi da una graduatoria a favore di un lavoratore extracomunitario.
Infine rimane l’esigenza che il nostro ordinamento si conformi alle indicazioni dell’Unione
Europea. Sembra, infatti, di poter affermare che in ambito europeo la tendenza sia di libe-
ralizzare l’accesso al lavoro privato e autonomo ma non al lavoro pubblico.
La riflessione sul tema parte dalla formulazione dell’articolo 51 della Costituzione, il quale prevede che tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.
Il D. P. R. 10 gennaio 1957, n. 3, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, all’articolo 2, indica fra i requisiti generali per l’ammissione agli impieghi quello del possesso della cittadinanza italiana, recependo così il principio affermato dalla Costituzione.
Sulla ratio della norma costituzionale il Consiglio di Stato (Sez. VI, sent. N. 43 del 4/2/1985) ha affermato che la riserva non opera al fine di dare protezione al mercato interno del lavoro, ma, piuttosto, per garantire che i fini pubblici, che nel cittadino si suppongono naturalmente compenetrati nei fini personali, siano meglio perseguiti e tutelati.
L’articolo citato è vigente e non è destinato ad essere disapplicato dalla contrattazione perché non attiene alle vicende del rapporto di lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione, ma è posto dall’ordinamento a tutela degli interessi collettivi.
Sul tema dell’accesso dei cittadini comunitari si ricorda che l’articolo 48 del Trattato 25 marzo 1957, istitutivo della Comunità (si veda ora l’articolo 39 nella versione in vigore dal 1° maggio 1999 risultante dalle modifiche introdotte dal trattato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997),nell’affermare il principio della libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, dispone espressamente sulla inapplicabilità di tale principio agli impieghi nella pubblica amministrazione.
Riguardo a tale esclusione la Corte di Giustizia Europea, con la sentenza del 17/12/1980, causa 149/79, ha operato una interpretazione estensiva, ribadendone tuttavia le finalità.
Ha, infatti,affermato che debbano rientrare nell’esclusione tutti quei posti che implicano in maniera diretta o indiretta la partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, poiché tali posti presuppongono da parte dei loro titolari l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza.
L’esclusione non dovrà, invece, operare per quei posti che, pur dipendendo dallo Stato o da altri enti di diritto pubblico, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta.
Conformemente a tale evoluzione il legislatore ha introdotto nell’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni una disposizione di apertura per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, i quali, pertanto, possono accedere ai posti di lavoro nella pubblica amministrazione che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell’interesse nazionale (art. 38 DLgs 165/01 corrispondente all’art. 37 del DLgs 29/93, come modificato dall’art. 24 del DLgs 80/98).
La medesima disposizione rinvia ad un regolamento la individuazione dei posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana, regolamento adottato con DPCM 7 febbraio 1994, n. 174 (regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche).
Da quanto finora ricordato deriva che possono accedere ai posti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione i soli cittadini italiani ed i cittadini dell’Unione nei limiti individuati dal DPCM n. 174 del 1994.
Alcune amministrazioni, nei quesiti posti allo scrivente, hanno mosso le proprie considerazioni dalla disposizione contenuta nell’articolo 9 del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416 (convertito con modificazioni dalla legge n. 39 del 1990) il quale prevedeva al comma 3 la possibilità che i cittadini extracomunitari potessero essere assunti dalle pubbliche amministrazioni con le procedure di cui all’articolo 16 della legge n. 56 del 1987 (assunzione tramite ufficio di collocamento dei lavoratori in possesso del titolo di studio equivalente alla scuola dell’obbligo italiana).
Tuttavia occorre considerare che tale articolo è stato abrogato dall’articolo 46 della legge 6
marzo 1998, n. 40.
Peraltro la formulazione del richiamato articolo 9 non appare particolarmente chiara ("facoltà di stipulare qualsiasi contratto di lavoro, ivi compreso quello di formazione e lavoro, secondo le norme in vigore per i lavoratori nazionali, escluso soltanto il pubblico impiego, salvo i casi di cui all’articolo 16 della l. 28 febbraio 1987, n. 56") e la mancata riproposizione nei medesimi termini nelle norme successive farebbe pensare ad una volontà diversa del legislatore. Di liberalizzare, cioè,l’accesso al lavoro privato, ma non al lavoro pubblico.
Secondo alcune interpretazioni il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, che ha liberalizzato l’accesso al lavoro alle dipendenze di datori di lavoro privati e l’accesso al lavoro autonomo, avrebbe superato anche le norme che richiedono il requisito della cittadinanza per accedere ai posti di lavoro nella pubblica amministrazione.
Tali interpretazioni muovono, secondo alcuni, da una lettura combinata dell’articolo 16 della citata legge n. 56 del 1987 con l’articolo 22 del decreto legislativo n. 286 del 1998, secondo altri invece trovano la loro giustificazione nelle disposizioni contenute nell’articolo 2 del medesimo decreto legislativo.
Al riguardo sembra tuttavia difficile, almeno secondo i canoni interpretativi correnti, che simili disposizioni possano avere implicitamente abrogato disposizioni di rango primario, nello specifico l’articolo 2 del DPR n. 3 del 1957, da considerarsi facenti parte di un ordinamento speciale, quale quello del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione e per di più in contrasto con un principio sancito dalla Costituzione.
Inoltre, riguardo alla tesi, da alcuni prospettata, secondo la quale le disposizioni del citato articolo 2 del testo unico sull’immigrazione, avendo parificato il cittadino straniero regolarmente soggiornante in Italia al cittadino italiano, avrebbero superato la necessità del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, perché in caso contrario sarebbe violato il principio di uguaglianza, valgono alcune considerazioni.
In primo luogo la parificazione operata dalla norma non è assoluta ma avviene nei modi e nei termini previsti dalla legge, come si evince dal medesimo testo normativo.
Quanto alla violazione del principio di uguaglianza soccorre la giurisprudenza della Corte Costituzionale, secondo la quale esso opera quando sono affermati diritti fondamentali garantiti. Infatti il principio di uguaglianza di cui all’articolo 3 della Costituzione deve essere considerato "in connessione con l’articolo 2 e con l’articolo 10, secondo comma, della Costituzione, il primo dei quali riconosce a tutti, cittadini e stranieri, i diritti inviolabili dell’uomo, mentre l’altro dispone che la condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali" (Corte Costituzionale, sent. N. 120 del 15 novembre 1967).
Alla luce di tali orientamenti della Corte sembra difficilmente dimostrabile che l’accesso al pubblico impiego possa essere inteso quale diritto fondamentale garantito.
Ad ulteriore conferma delle considerazioni fin qui svolte sembra soccorrere lo stesso decreto legislativo n. 286 del 1998 che ha liberalizzato l’accesso al lavoro autonomo, a condizione che l’esercizio di tali attività non sia riservato dalla legge ai cittadini italiani o a cittadini di uno degli Stati membri dell’UE (art. 26) consentendo agli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, in possesso dei titoli riconosciuti, l’iscrizione agli Ordini o Collegi professionali o negli elenchi speciali, richiamando esplicitamente che ciò avviene in deroga al requisito della cittadinanza (articolo 37 Ingresso per lavoro in casi particolari).
Tale articolo è stato integrato dalla legge "Bossi-Fini",l. 189/02, art 22, che ha aggiunto alle tipologie già previste la categoria degli infermieri professionali, da assumersi con contratto di lavoro subordinato presso strutture sanitarie pubbliche e private (lett. r-bis).
Sempre il decreto legislativo n. 286 del 1998, nell’articolo 27 (Ingresso per lavoro in casi particolari) rinvia al regolamento di attuazione la disciplina di particolari modalità per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro, dei visti di ingresso e dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato per alcune categorie di lavoratori stranieri appositamente indicate, nelle quali rientrano alcune tipologie, quali ad esempio i lettori universitari di madre lingua, i quali, come noto, vengono assunti a contratto prescindendo dal requisito della cittadinanza. Il medesimo articolo, nel successivo comma 3 specifica, tuttavia, che "rimangono ferme le disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza italiana per lo svolgimento di determinate attività".
Per quanto concerne la problematica degli infermieri extracomunitari e dalla lettura delle relative disposizioni deriva che i medesimi, se autorizzati all’esercizio della professione in Italia, possono essere assunti con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato da datori di lavoro privati e presso strutture pubbliche solo con rapporto di lavoro a tempo determinato.
Sul punto l’allora Ministero della sanità, con circolare n. 1259 del 14 aprile 2000 (relativa al testo allora vigente del DLgs 286/98), aveva già segnalato che le aziende sanitarie e le altre istituzioni pubbliche non possono procedere all’assunzione in ruolo dei cittadini stranieri extracomunitari in quanto l’assunzione in ruolo è riservata ai cittadini italiani.
Tale posizione sembra tutt’ora condivisibile poiché non sembra possibile che la disposizione introdotta dalla legge "Bossi-Fini" abbia potuto intervenire sui requisiti generali per l’accesso al lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
Infatti, come già in precedenza sottolineato, lo stesso decreto quando ha inteso derogare gli ordinamenti vigenti lo ha fatto espressamente (si veda l’articolo 26 precedentemente citato) e nel contempo ha tenuto a precisare la vigenza delle disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza (articolo 27 citato).
La modifica introdotta dall’articolo 22 della l. 189/2002, pertanto, sembra riferibile ai soli casi di rapporti di lavoro a tempo determinato, i quali, come noto, non vengono considerati nell’organico dell’amministrazione.
Sembra opportuno, infine, soffermarsi su quanto affermato da alcuni Centri per l’impiego, secondo i quali l’accesso agli impieghi pubblici da parte dei cittadini extracomunitari sarebbe possibile perché l’articolo 2, comma 2, del citato Dlgs 286/98 avrebbe abrogato implicitamente la disposizione contenuta nell’articolo 2, comma 1 del DPR n. 487/1994, e che ciò sarebbe confermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 454 del 1998.
Sulla ipotizzata forza abrogatrice implicita del DLds 286/98 si è già detto in precedenza e, inoltre, si osserva come la Corte Costituzionale abbia avuto modo di affermare che la garanzia legislativa di "parità di trattamento e piena uguaglianza dei diritti" per i lavoratori extracomunitari rispetto ai lavoratori italiani, contenuta del citato Dlgs 286/98, opera fin quando non esista nell’ordinamento una norma che esplicitamente o implicitamente deroghi alla piena uguaglianza.
Poiché, come gia ampiamente argomentato, nell’ordinamento esistono una norma di rango costituzionale (articolo 51) ed una norma di rango primario (articolo 2 del DPR 10 gennaio 1957, n. 3) facente parte di un ordinamento speciale (quello del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione), che dispongono espressamente la necessità del requisito della cittadinanza, e che lo stesso DLgs 286/98 fa salve le disposizioni che prevedono il possesso della cittadinanza italiana per lo svolgimento di determinate attività (articolo 27, comma 3) non sembra che le argomentazioni dei Centri per l’impiego possano essere condivise.
Sulle tematiche qui svolte, seppure per profili diversi, recentemente l’Avvocatura generale dello Stato, su richiesta di questo Ufficio, si è espressa in merito alla possibilità che i rifugiati accedano agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni.
Il Comitato consultivo dell’Avvocatura generale dello Stato ha reso il proprio parere nella seduta del 18 febbraio 2004, toccando alcuni aspetti che incidono anche sulla questione affrontata in questa sede.
In relazione all’articolo 51 della Costituzione deve cogliersi, oltre al più generale divieto di discriminazioni nell’accesso ai pubblici uffici dei cittadini, la volontà del legislatore costituzionale di limitare ai cittadini l’accesso ai pubblici uffici.
Ciò in considerazione sia della necessità di un particolare vincolo tra lo Stato e coloro che esercitano le funzioni ed i servizi, vincolo ravvisabile soltanto nel rapporto qualificato tra il soggetto e l’ordinamento sinteticamente designato come status civitatis; sia sul piano più strettamente esegetico in considerazione del rapporto tra il primo ed il secondo comma dell’articolo stesso.
L’estensione della possibilità di accesso ai pubblici uffici anche agli italiani non appartenenti alla Repubblica intanto si spiega come norma di eccezione in quanto la regola sia, appunto, che i pubblici uffici siano riservati in linea di principio ai soli cittadini.
Questa conclusione è confermata dal riferimento al "servizio esclusivo della nazione" di cui all’art. 98, comma 1, della Costituzione.
Tuttavia la più recente dottrina costituzionale riconosce che per espressa disposizione costituzionale (articolo 10, secondo comma) che la condizione giuridica dello straniero (cioè la capacità) è rimessa alla disciplina del legislatore ordinario in conformità alle norme ed ai trattati internazionali.
Si può quindi condividere la tesi che l’articolo 51 della Costituzione configuri il requisito normalmente necessario per l’accesso al pubblico impiego, salvo le eccezioni che il legislatore ritenga di introdurre per particolari tipi di impiego. Infatti le norme più recenti hanno eliminato tale restrizione con riferimento ai cittadini comunitari, mantenendola, peraltro, anche riguardo ad essi, per gli impieghi che comportano l’esercizio di pubbliche funzioni.
Pertanto, la limitata estensione all’accesso ai pubblici impieghi per i cittadini comunitari, operata dall’articolo 38 del DLgs 165/01, si pone come applicazione allargata del disposto costituzionale, giustificata e perciò limitata dalla prospettiva dell’integrazione europea. Infatti le stesse disposizioni comunitarie obbligano a definire quali attività dell’Amministrazione soggiacciono alla libera circolazione in ambito comunitario, come confermato dalla lettura fornita dalla Corte di Giustizia secondo la quale sono sempre legittimamente riservate ai cittadini le funzioni che attengono all’esercizio di poteri pubblici e hanno per oggetto la salvaguardia degli interessi generali dello Stato e delle collettività pubbliche.
Afferma l’Avvocatura che la limitata estensione dell’accesso ai pubblici impieghi, operata dal decreto legislativo 165/01, si pone come una applicazione allargata (giustificata, e perciò limitata, dalla prospettiva dell’integrazione europea) del disposto costituzionale dell’articolo 51.
Tale normativa trova applicazione in capo a soggetti specifici - i cittadini dell’Unione – e come tale non è suscettibile di interpretazione estensiva ad altro genere di destinatari. Il cittadino comunitario non è propriamente uno straniero e dunque, quando richiesta la cittadinanza italiana, anch’egli se ne considera munito, salvo eccezioni (si veda il DPCM 174/94).
Rispetto, infine, all’accesso all’impiego pubblico tramite le procedure di cui all’articolo 16 della legge n. 56 del 1987, come richiamato dall’articolo 9 del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416 (convertito con modificazioni dalla legge n. 39 del 1990) e ora abrogato, l’Avvocatura si è espressa nel senso che il rinvio dell’articolo 9 del DL 416 del 1989 all’articolo 16 della l. 56/87 non consente di condividere la posizione in base alla quale possano accedere al pubblico impiego anche gli extracomunitari in virtù del fatto che è loro consentito stipulare qualsiasi tipo di contratto di lavoro "escluso soltanto il pubblico impiego, salvo i casi di cui all’articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56".
Il rinvio, infatti, deroga soltanto al modo in cui è disposto l’accesso nel pubblico impiego, che di norma avviene per concorso, e dispone con i limiti ricordati (livelli retributivo-funzionali per i quali il titolo di studio richiesto non è superiore alla scuola dell’obbligo) che è possibile l’assunzione tramite le liste si collocamento, ma non si pone come eccezione al principio della necessità di essere cittadini per accedere al pubblico impiego, salvo singole norme che consentono l’assunzione anche di non cittadini.
Da ultimo sul tema in questione ha avuto modo di esprimersi anche il Consiglio di Stato in relazione ad un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto avverso un provvedimento di esclusione di un cittadino extracomunitario dalle graduatorie di istituto per il conferimento delle supplenze.
La sezione seconda in data 31 marzo 2004, con il parere n. 2592/2003, ha ritenuto che il
ricorso avverso tale provvedimento di esclusione debba essere respinto.
Il ricorrente faceva discendere la possibilità che i lavoratori extracomunitari accedessero agli impieghi presso le pubbliche amministrazioni dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 286 del 1998.
Tale posizione non è stata ritenuta fondata dalla Sezione che, nel motivare sulla permanenza del requisito della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego, ha anche richiamato le sentenze del TAR Veneto, n. 782 del 2004, TAR Toscana n. 28 del 2003, nelle quali i giudici di primo grado avevano avuto modo di affermare come la citata disposizione del testo unico sull’immigrazione non abbia tale portata abrogatrice e come non vi siano dubbi di costituzionalità in merito alle vigenti disposizioni che richiedono il possesso della cittadinanza per l’accesso al pubblico impiego.