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Timestamp: 2020-02-21 00:21:02
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Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Analizaremos a continuación su creación, estructura y competencias.
Diferencias entre Área Metropolitana y Gran Ciudad
Las áreas metropolitanas se incardinan dentro de la administración local.
En concreto, y según los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, son entes locales de existencia obligatoria el municipio, la provincia y la isla; aunque también se pueden crear entes locales supramunicipales distintos de la provincia.
Sobre la base de estos preceptos constitucionales se ha establecido la clasificación legal de entes locales en el artículo 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que distingue entre:
- Entes locales territoriales; que son los municipios, las provincias y las islas.
- Y otros entes que se crearán o no dependiendo de si se dan los requisitos necesarios y legalmente señalados para su existencia y de si son o no creados por la legislación autonómica. Estos son, tal y como expresa el artículo 3.2 de la Ley de Bases del Régimen local, tras su reforma por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local:
- Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
- Las Mancomunidades de Municipios".
Las Áreas Metropolitanas, dice el artículo 43.2 de la mencionada Ley, son "entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras."
En cualquier caso, la Ley de Bases del Régimen Local no ha prefigurado un modelo concreto de Área Metropolitana, por lo que su naturaleza dependerá de la opción que en cada caso haga el legislador autonómico.
Antes de entrar en el estudio concreto del régimen jurídico de las áreas metropolitanas, y dada la definición legal de las mismas, es preciso distinguirlas de la Gran Ciudad, ya que en muchas ocasiones ambos términos se confunden. Ello es así porque, normalmente en todo Área Metropolitana hay una Gran Ciudad y porque lo más común es que una Gran Ciudad genere a su alrededor un importante crecimiento urbano que derive en un fenómeno metropolitano. En cualquier caso, se trata de dos entes locales que se articulan como figuras distintas a las que se les aplica diverso régimen jurídico.
Así mientras que la Gran Ciudad no es más que un municipio con características especiales y, como tal municipio, tiene su reconocimiento en los artículos 137 y 140 de la Constitución, el Área Metropolitana no tiene reconocimiento directo en la misma, sino en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Además, mientras que la Gran Ciudad, en calidad de municipio, es un ente local necesario, el Área Metropolitana es un ente local no necesario, sino de libre creación por las Comunidades Autónomas.
En cualquier caso la distinción fundamental es que la Gran Ciudad es, como se expone, un municipio, mientras que el Área Metropolitana es una agrupación de municipios.
El artículo 43.1 de la Ley de Bases del Régimen Local dispone que "Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante ley, Áreas Metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos".
Conviene por lo tanto resaltar, en primer lugar, la reserva de ley ad hoc, es decir, para cada Área Metropolitana, que hace el mencionado precepto, que señala, por un lado, que será la Comunidad Autónoma mediante ley la que creará o no el Área Metropolitana, y por otro, que en la misma se determinarán los órganos de gobierno y administración.
Partiendo de esta regulación, destacan los siguientes trámites del procedimiento de creación:
- Iniciativa de creación del Área: la mayor parte de la legislación autonómica coincide al señalar que la iniciativa de creación de un Área corresponde a los órganos o entidades a los que, en cada Comunidad Autónoma, esté atribuida la iniciativa legislativa, normalmente al legislativo y al ejecutivo autonómicos.
Mayores problemas puede plantear el atribuirle dicha facultad a los Municipios de la zona, ya que, y a diferencia de lo que sucede con las Comarcas, la Ley de Régimen local no establece nada al respecto, por lo que habrá que estar a lo que disponga el ordenamiento autonómico. Así, por ejemplo, la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, en su disposición adicional 3ª, prevé expresamente que "En las aglomeraciones urbanas de Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife, y a iniciativa de los municipios interesados y previa audiencia de los Cabildos respectivos, podrán constituirse áreas metropolitanas. Las iniciativas se referirán exclusivamente a la procedencia de constituir el área metropolitana, ámbito territorial de la misma y servicios metropolitanos". En análogo sentido se pronuncia el artículo 122.1 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia que señala que "La iniciativa para la creación del área metropolitana podrá partir de los municipios interesados, y, en este caso, se requerirá acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de cada Corporación."
- Audiencia de las administraciones afectadas. Esta es la fase más importante y conflictiva del procedimiento. Una de las cuestiones que se plantean es qué sucedería si el resultado de la audiencia saliese desfavorable, si ello impediría o no la creación del Área Metropolitana. En este sentido, buena parte de la doctrina es clara al respecto y entiende que ello no impide su creación. En este sentido se pronuncian autores como Mª Concepción Barrero Rodríguez.
- Constitución del Área Metropolitana: Para el funcionamiento de la misma es necesario constituir el órgano supremo de la Entidad: el Consejo metropolitano. Así lo disponen tanto la Ley de Bases del Régimen Local como el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales de 1986.
- Inscripción en el Registro de Entidades Locales: una vez que ya ha sido aprobada y constituida el Área, deberá inscribirse en el plazo de un mes en el Registro de Entidades Locales, en el que se hará constar "Número y denominación de los Municipios agrupados en ella, Comunidad Autónoma a que pertenezca, Capitalidad, Denominación y estructura organizativa y funcionamiento de sus órganos de representación, gobierno y administración, competencia que tenga legalmente atribuida, un nombre del dominio o dirección de Internet, al menos, que utilicen para su identificación en Internet". Así lo dispone el artículo 3.F del Real Decreto 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el Funcionamiento del Registro de Entidades Locales.
En cualquier caso, esta inscripción no tiene carácter constitutivo, por lo que el Área Metropolitana actúa en el mundo jurídico con independencia de este acto.
Dice el artículo 43.3 de la Ley de Bases del Régimen Local que "La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución".
Destacan especialmente los siguientes órganos:
- De un lado, el Consejo Metropolitano, que constituye el órgano supremo de la Entidad, equiparable al Pleno de los Ayuntamientos y de las Provincias, cuyos miembros son elegidos de modo indirecto o de segundo grado, como sucede con las Provincias, es decir, que está integrado por concejales municipales en proporción a la representación que éstos hayan obtenido en el Ayuntamiento y en proporción a la dimensión de cada municipio. Todo ello sin perjuicio de que el modelo exacto dependa de lo dispuesto por cada Comunidad Autónoma.
Le compete, dentro de las distintas opciones adoptadas por la Comunidad Autónoma, el ejercicio de las funciones básicas de la Entidad, las más importantes y de mayor trascendencia en el funcionamiento de la Administración.
- Por otro lado, el Presidente del Consejo, que debe ser elegido en la sesión constitutiva del Pleno según el sistema de votación que cada Comunidad Autónoma haya elegido.
- Vicepresidentes y Junta de Gobierno, que está integrada por el Presidente y por los miembros del Pleno que éste designe. Le corresponde la asistencia al Presidente, y demás funciones que el mismo les delegue, así como las que las leyes le atribuyan.
- Gerente de la Entidad, al que le compete el ejercicio de la función ejecutiva dentro de las directrices fijadas por el Consejo y la Presidencia.
Al hilo de lo explicado hasta el momento, se observa que la libertad de las Comunidades Autónomas en la creación y organización de las Áreas Metropolitanas se manifiesta también a nivel competencial, por lo que se adoptan distintos modelos según las características de cada Área, sin que en ningún caso las competencias que asuma cada una puedan afectar a las competencias mínimas de los municipios que integran el Área. En este sentido, es clásica la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 121.3 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia que señala que "En ningún caso la creación de una área metropolitana puede suponer la pérdida de competencias de los municipios integrados que les hagan perder su condición de tales."
En términos generales, las competencias que la legislación autonómica suele otorgar a las áreas metropolitanas son:
- competencias de planificación (planificación de infraestructuras, planificación comercial, territorial y urbanística)
- competencias de gestión de servicios públicos metropolitanos (abastecimiento de agua potable o transporte de viajeros, entre otros). Para la prestación de estos servicios pueden acudir a cualquiera de las formas de gestión previstas en el Ordenamiento local, además de que nada impide que, como cualquier otra entidad territorial, el área pueda ejercer la iniciativa pública en la actividad económica
- también suelen corresponderles determinadas competencias de fomento en materia económica y social o cultural y turística
Por lo demás, es necesario que el Área elabore un Plan de actuación, con vigencia plurianual, en el que queden plasmados los principios de solidaridad y de equilibrio intermunicipal en la gestión de las competencias.
Finalmente, hay que tener en cuenta que el ámbito competencial descrito puede verse ampliado mediante transferencias o delegaciones por parte de la Administración estatal, autonómica o provincial. De hecho, y al igual de lo que sucede con las Provincias y las Islas según lo previsto en el artículo 8 de la Ley de Bases del Régimen Local, la Administración autonómica podría además encomendar al Área la gestión ordinaria de sus servicios en el ámbito territorial de aquella.
En realidad, apuntan algunos autores que, las Áreas Metropolitanas o han desaparecido, o nunca han llegado a existir. Ello es así porque las Comunidades Autónomas o bien las han reconvertido en Entes institucionales de significado muy distinto, o bien las han suprimido directamente o incluso nunca han llegado a crearlas, como ha sucedido en Madrid o en el País Vasco.
En Barcelona, el Área fue sustituida por dos entidades metropolitanas de naturaleza sectorial: la Entidad Metropolitana del Transporte y la Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de Residuos. Más recientemente, la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el Régimen Especial del Municipio de Barcelona alude, en su Disposición Adicional Segunda, a la futura creación del Área Metropolitana de Barcelona.
En Madrid, aunque la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid ha posibilitado la creación de Áreas Metropolitanas "para la gestión de concretas obras y servicios", no existe hasta la fecha ningún área metropolitana.
Se pueden observar las Áreas Metropolitanas creadas hasta la fecha en el Registro de Áreas Metropolitanas del Ministerio de Administraciones Públicas:
Núm. Registro Comunidad Autónoma Provincia Área metropolitana
07080010 Cataluña Barcelona Corporación Metropolitana de Barcelona
0708002 Cataluña Barcelona Entitat Metropolitana del Transport
0708003 Cataluña Barcelona Entitat Metropolitana de Serveis Hidraulics i Tratament de Residus
0746002 Comunitat Valenciana Valencia\Valéncia Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos
0746003 Comunitat Valenciana Valencia\Valéncia Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos
07080040 Cataluña Barcelona Àrea Metropolitana de Barcelona
Así, y a pesar de la necesidad de crear Áreas Metropolitanas, hasta el momento, éstas no se han consolidado, por razones fundamentalmente políticas.
• Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante ley, Áreas Metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
• La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, el régimen económico y de funcionamiento, así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
• Las competencias que la legislación autonómica suele otorgar a las áreas metropolitanas son de planificación, de gestión de servicios públicos metropolitanos, así como determinadas competencias de fomento en materia económica y social o cultural y turística.