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Timestamp: 2018-08-19 11:46:26
Document Index: 389916409

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 357', 'artículo 358', 'artículo 149', 'artículo 241', 'artículo 13', 'artículo 120', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 215', 'artículo 209', 'artículo 229', 'artículo 136', 'artículo 139', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 37', 'artículo 39']

﻿ Sentencia 2002-00457 de abril 24 de 2013
SENTENCIA 2002-00457 DE 24 DE ABRIL DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL. PUEDE EXISTIR RESPONSABILIDAD EL ESTADO DERIVADA DE UNA NORMA DECLARADA INEXEQUIBLE, PERO PARA QUE SE CONFIGURE LA MISMA, DEBEN ESTAR PLENAMENTE ACREDITADOS SUS DOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS, ESTO ES EL DAÑO ANTIJURÍDICO Y LA IMPUTACIÓN AL ENTE DEMANDADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, MINISTERIO DEL INTERIOR
Sentencia 2002-00457 de abril 24 de 2013
Rad.: 44001-23-31-000-2002-00457-01(28221)
Actor: Ramiro Jaimes Chanaga
Bogotá, D.C., veinticuatro de abril de dos mil trece
La Sala es competente para conocer el recurso de apelación comoquiera que la pretensión mayor individualmente considerada, es de $ 309.000.000(1) por concepto de daño moral, monto que supera la cuantía establecida para que un proceso iniciado en el año 2002, tuviera vocación de doble instancia, esto es, $ 36.950.000.
1.1. Copia del Decreto 2479 de 15 de diciembre de 1999, por el que se modifica la planta e persona del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT. En el artículo primero se suprimieron 24 cargos de técnico administrativo código 4065 grado 12 (fls. 3 a 7, cdno. 1).
1.2. Copia de la Resolución 02765 de 17 de octubre de 1996, por la cual se establece el manual específico de funciones y requisitos del INAT (fls. 8 a 11, cdno. 1).
1.3. Copia de certificado laboral expedido por el director de la regional Guajira del INAT, en el que hace constar que el señor Ramiro Jaimes Chanaga se desempeñó como técnico administrativo, código 4065, grado 12, del 19 de febrero de 1991 hasta el 31 de enero de 2000, con una asignación mensual de $ 666.558 (fl. 14, cdno. 1).
1.4. Copia de la planilla de nómina del INAT del mes de diciembre de 1999 (fl. 15, cdno. 1).
1.5. Copia de la Resolución 00472 de 15 de febrero de 2000, por la cual se reconoce y ordena el pago de una indemnización a favor de Ramiro Jaimes Chanaga, por un valor de $ 6.180.300. En su artículo 4º se indicó que contra esta decisión procedía el recurso de reposición (fls. 16 y 17, cdno. 1).
1.6. Copia de la Resolución 06477 de 22 de abril de 1994 por la que se actualizó la inscripción en el escalafón de carrera administrativa en el cargo 5045 grado 17 del señor Ramiro Jaimes Chanaga (fl. 18, cdno. 1).
1.7. Copia de la Resolución 0627 de 1 de marzo de 1993, por la que se inscribió en el escalafón de carrera administrativa a Ramiro Jaimes Chanaga, en el cargo 6035 grado 03 (fl. 19, cdno. 1).
1.8. Copia del Oficio 00590 de 31 de enero de 2000, por el que se comunicó al señor Ramiro Jaimes Chanaga que el cargo del cual era titular había sido suprimido y se le puso en conocimiento el derecho que le asistía a optar entre percibir una indemnización o tener tratamiento preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente (fl. 20, cdno. 1).
1.9. Copia de la Resolución 60 de 31 de enero de 2000, por la cual se distribuyen unos cargos y se ubican unos funcionarios incorporados a la planta global de personal del INAT (fls. 21 y 22, cdno. 1).
1.9. Copia de la Sentencia C-1341 de 2000, proferida por la Corte Constitucional (fls. 108 a 122, cdno. 1).
“En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro —y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su jurisprudencia— que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(2) de la sentencia como el principio dispositivo,(3) razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”(4).
La jurisprudencia de esta corporación ha tenido la posibilidad de pronunciarse al respecto, principalmente frente a los primeros dos eventos expuestos en el párrafo anterior. El primer antecedente visible sobre el tema, es un fallo del 18 de octubre de 1990, Radicación 5396, donde se demandaron los perjuicios derivados de la expedición de una ordenanza y un decreto, que establecían el cobro de un servicio de bodegaje, normativa que en su momento fue suspendida provisionalmente.
“C) Estudiado el presente conflicto de intereses a la luz de la ley el derecho, el ad quem encuentra que el fallo de primera instancia debe ser confirmado, pues aunque en los tiempos que corren crece el interés en el estudio de los daños que pueden derivarse del Estado - legislador, como lo recordaba muy bien el profesor Lorenzo Martin Retortillo Baquer, en la conferencia pronunciada en el seminario “Responsabilidad de la administración pública”, organizado por la Universidad Externado de Colombia, en agosto de 1986, es lo cierto que el presente caso no tiene el universo necesario que permita crear jurisprudencia sobre tan importante materia. Es verdad que el Consejo de Estado Francés en ciertas hipótesis excepcionales ha admitido la responsabilidad por el hecho de la ley, como ocurrió en el caso citado por el profesor Rivero (L. 14 de ene./83) (sic), Sté desproduits laitiers “La Fleurette” Gr. Ar. p 244), pero ello ocurrió dentro del marco conceptual, que él destaca en su obra, así:
Esta jurisprudencia, muy notable en teoría, no tuvo durante mucho tiempo sino un alcance práctico muy limitado: no recibió, después de la sentencia La Fleurette, sino una sola aplicación (.E. (sic) ene. 21/44 Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22). Luego el Consejo de Estado afirmo el principio (dic. 1º/ 61, Lacombe, D., 1.962, p. 89): lo aplicó en beneficio de un propietario que, habiendo obtenido un fallo de expulsión contra un inquilino cuyo hijo servía en Argelia, no había podido obtener la ejecución, por haber prohibido el legislador en ese tiempo tales expulsiones, imponiendo así a los propietarios cuyos inquilinos o miembros de su familia habían sido movilizados a Argelia, una carga especial, grave y excepcional (ene. 25/63, Bovero, JCP, 1.963, 13.326, y la nota del decano Vedel). Algunos han visto en esta decisión una ampliación de la jurisprudencia anterior, y una admisión más franca de la responsabilidad del legislador. Pero la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista.
“Las soluciones que se acaban de analizar han sido recientemente trasladadas de la ley al tratado internacional: el Estado ha sido condenado a indemnizar a la víctima por un perjuicio grave y especial debido a una convención internacional.(C.E., marzo 30/66, p. 381; oct. 29/76, Burgat, A.J., 1977, p. 56)”.
“En primer lugar, hay que excluir totalmente la falta como posible fundamento de la responsabilidad del Estado legislador, porque, por definición, en tal sistema, la ley no puede incurrir en falta, puesto que la norma jurídica se halla al margen de toda crítica directa o indirecta”.
“Solo quedan, pues, como fundamentos posibles de la responsabilidad del Estado - legislador, el riesgo o la igualdad ante las cargas públicas. Pero, incluso en este terreno la responsabilidad del legislador tiene otro rasgo irreduciblemente específico: en principio, corresponde al propio legislador apreciar si debe concederse reparación a los individuos que hayan sufrido un perjuicio como consecuencia de la ley; solo podrá, pues, concederse la reparación en virtud de disposiciones de la misma ley o, al menos con el tácito asentimiento del legislador. Si este niega expresa o tácitamente todo derecho a reparación, el juez, obligado por la supremacía de la ley, debe inclinarse”.
“Es, pues, un error ver en la responsabilidad derivada de las leyes un supuesto más de responsabilidad del Estado entre otros. Se trata de un régimen jurídico que se diferencia radicalmente, a pesar de algunas similitudes técnicas, del que preside la reparación de los daños causados por la acción administrativa del Estado. En primer lugar, la actividad dañosa (la ley) queda fuera de toda crítica y no pueden alegarse contra ella ni la falta ni la violación del derecho. Además, el autor del daño (el legislador) decide él mismo, expresa o tácitamente, si el daño debe o no ser reparado, y el juez, que no se hallaría vinculado por tal decisión si hubiese sido adoptada por una autoridad administrativa, está irrevocablemente vinculado por esta decisión del legislador”.
“Es decir, que la expresión “responsabilidad derivada de las leyes” tiene un sentido original; habría que hablar preferiblemente de un régimen de reparación aceptado por el legislador”... (subrayas de la Sala (sic)). (Biblioteca Aguilar, p. 341)”.
La Sala reitera, pues, que dentro de la filosofía jurídica que se deja expuesta, es posible que, en una situación bien distinta a la que se registra en el presente proceso se abra paso un régimen de responsabilidad, que dé lugar a la indemnización de perjuicios por la actividad del Estado - legislador, pero dentro del temperamento que se deja estudiado”(8).
Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, “con excepción de los recursos de capital”.
Se precisa, al respecto, que si bien esta corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos(10). Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio —que se materializa en un daño especial— lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
Al respecto la Sala destaca que la parte actora acepta que el impuesto a las transacciones financieras cobrado durante el año 2000, inicialmente estaba contenido en la Ley 508 de 29 de julio de 1999 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999 - 2002, luego en el Decreto 955 de 26 de mayo de 2000 “por el cual se pone en vigencia el Plan de Inversiones Públicas para los años 1998 a 2002” y posteriormente en la Ley 608 de 15 de agosto de 2000 “por la cual se modifican y adicionan los decretos 258 y 350 de 1999 proferidos en desarrollo de la emergencia económica declarada mediante Decreto 195 de 1999 y se dictan otras disposiciones”; además indica que las dos primeras normas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-557 y C-1403 de 16 de mayo y 19 de octubre, ambas de 2000, respectivamente.
De lo anterior se colige que la causa del presunto perjuicio alegado es la ley, por tanto del cumplimiento o de la aplicación en sí de la misma no se puede derivar un perjuicio, puesto que es obligatoria para todos los habitantes del país desde su promulgación (C. de R. P. y M., art. 52), y al ejecutivo dentro de las funciones constitucionales asignadas le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas dentro del marco fijado en la ley por el Congreso o en los actos excepcionales con fuerza de ley. Así las cosas, el alegado detrimento del patrimonio de los usuarios del sistema financiero no sería antijurídico, porque el impuesto contenido en las disposiciones antes señaladas era aplicable y su constitucionalidad o legalidad solo es susceptible de controversia ante el juez competente mediante el ejercicio de las acciones ordinarias contenidas en el ordenamiento jurídico y de otro lado el efecto de las inexequibilidades declaradas se determinó expresamente hacia el futuro.
En efecto, corresponde a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución de manera específica sobre leyes y los decretos señalados en el artículo 241 ib., en materia impositiva los que crean y regulan los tributos; el Consejo de Estado tiene una competencia residual y así decide sobre la nulidad por inconstitucionalidad de los decretos que no conoce la Corte. Además a la jurisdicción de lo contencioso administrativo compete el control de legalidad de la actuación administrativa a través de los procedimientos para ello fijados en la normatividad.
Respecto a los efectos de las sentencias C-557 y C-1403 de 16 de mayo y 19 de octubre, ambas de 2000, se reitera que en la parte resolutiva de manera expresa disponen: “La presente sentencia surtirá efectos a partir de su comunicación al Gobierno”. Así tales decisiones se tornaron obligatorias una vez fueron comunicadas al gobierno nacional, el 26 de mayo y el 20 de octubre del mismo año, respectivamente, sin que haya lugar a alcance diferente como lo pretende el accionante al expresar que declarada la inexequibilidad de las normas procede en consecuencia el reintegro de los valores pagados por concepto del impuesto a las transacciones financieras contenido en ellas.
En auto del 15 de mayo de 2003, Expediente 23245, la Sección Tercera concluyó que es procedente reparar daños causados por la aplicación de normas declaradas inexequibles siempre y cuando estén debidamente acreditados, así:
“En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por la aplicación de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública. Por ello, la demanda no podía ser rechazada”(13).
En providencia del 8 de marzo de 2007, se realizó una recapitulación del estado de la jurisprudencia del Consejo de Estado de lo que se denominó “la responsabilidad por el Estado - regulador”, y su procedencia bajo el título de imputación del daño especial, en lo concerniente al hecho de la ley, se planteó:
“2. Responsabilidad del Estado por el hecho de la ley.
La responsabilidad del Estado-legislador, que durante el siglo XIX fue negada como una “cuestión de principio” (Laferrière), poco a poco se fue abriendo paso en Francia gracias la labor decisiva de la jurisprudencia del Consejo de Estado. El famoso arrêt La Fleurette (ene. 14/38, Sté des produits laitiers “La Fleurette”)(14) a propósito de la expedición de la ley de 29 de junio de 1934 sobre protección de la producción lechera puso de relieve por primera vez que “no puede descartarse la indemnización de los perjuicios especiales que derivan del ejercicio del poder público”(15).
Línea jurisprudencial que luego —como señala Garrido Falla— fue afianzada por decisiones posteriores como el arrêt Caucheteux et Desmont (ene. 21/44), el arrêt Societé des Atelliers du Cap Janet (oct. 28/49), el arrêt Lacombe (dic. 1º/61), en este último el Consejo de Estado Francés señaló que el perjuicio causado a un funcionario por una ley era susceptible de comprometer la responsabilidad del Estado “sobre la base del principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas”(16).
Evolución jurisprudencial que encuentra en el arrêt Boyero (ene. 25/63) un hito destacado al reconocer los daños ocasionados por una ordenanza que tiene valor de ley, y al configurarse una ampliación de la jurisprudencia anterior, sin embargo —como advierte Rivero— “la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista”(17).
“Por una parte, la ausencia de todo control sobre la regularidad de la ley promulgada, indiscutible e irrecusable como se ha dicho anteriormente, tiende a mantener la idea de que solo hay responsabilidad derivada del Estado legislador en virtud de un régimen de reparación explícita o implícitamente aceptado por este. Sin embargo, en desarrollo del principio de igualdad ante las cargas públicas incita al juez administrativo a interpretar de forma más benévola para las ‘víctimas’ el silencio del legislador”(18)
En España, como advierten García de Enterría y Fernández, la imputación a la administración de daños producidos “por hecho de las leyes” es reciente y tuvo lugar a propósito de la expedición de la Ley 30 de 1984, el tribunal supremo luego de plantear la cuestión de inconstitucional ante el tribunal constitucional, frente al hecho de que este último desestimó esa supuesta inconstitucionalidad en varias providencias, propició que aquel entendiera un una primera oportunidad —aunque la decisión no tocara el asunto y por lo mismo fuese un simple obiter dicta—”que esas modificaciones legales ‘en cuanto originaron una frustración de expectativas y determinados perjuicios económicos pueden merecer algún género de compensación’. Es un hecho que el tribunal supremo se apoya en esa declaración para proclamar con énfasis que leyes perfectamente válidas pueden dar lugar a una ‘responsabilidad del Estado por los actos del legislador’”(19).
A partir de entonces, dice el autor, el tribunal supremo dictará una serie importante de sentencias que declaran abiertamente, sin haber cuestionado la constitucionalidad de las leyes, una responsabilidad patrimonial que habría de soportar la administración por el contenido de tales leyes (sents. de mar. 5/93, jun. 27/94 y dic. 16/97)(20).
Entre nosotros,(21) este tema ha tenido un escaso desarrollo jurisprudencial, y en un comienzo —en vigencia de la anterior Constitución Política— se limitó a las normas que establecieran monopolios que privaran a un particular del ejercicio de una actividad lícita. Ya en vigencia de la Carta de 1991, en uno de los primeros pronunciamientos la Sala señaló:
“(...) bien podría abrirse paso, por la vía jurisprudencial, este nuevo frente de responsabilidad del Estado - legislador (...) es posible que, en una situación bien distinta de la que se registra en el presente proceso, se abra paso a un régimen de responsabilidad, que dé lugar a la indemnización de perjuicios por la actividad del Estado - legislador, pero dentro del temperamento que se deja estudiado”(22).
“(...) No es posible, pues, dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata de un Estado social de derecho (C.N., art. 1º) so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no podía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”(23) (se resalta).
“En síntesis, puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución Política”.(24)
“Entonces, la interpretación que ha acogido el Consejo de Estado en su jurisprudencia es una interpretación de conformidad con el texto constitucional, por tal razón no hay lugar a un pronunciamiento de esta corporación que acoja una interpretación condicionada del precepto jurídico demandado”(25)”(26).
De manera reciente, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado estudió un proceso de una ex empleada de la Embajada de Corea del Sur en Colombia, quien no pudo acudir ante la justicia ordinaria para demandar laboralmente a su empleador en virtud del principio de inmunidad diplomática de que gozan los Estados partes de la Convención de Viena, vigente en Colombia a partir de la Ley 6ª de 15 de noviembre de 1972. En esta ocasión, la demanda no se dirigió contra el Congreso de la República por el ejercicio de su función legislativa, sino contra el Ministerio de Relaciones Exteriores por la suscripción del mencionado tratado; sin embargo, la Sala consideró que la legitimación podría haber recaído, a prevención, en aquella entidad puesto que la suscripción y aprobación de tratados y convenciones internacionales hay intervención conjunta de ambas autoridades. Discurrió en el siguiente sentido:
“Es de anotar que la responsabilidad estatal que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de jurisdicción,(28) sin reservas, tal y como fue analizado por la Corporación en la sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral 20 del artículo 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como jefe de Estado y su aprobación al Congreso de la República.
En la Sentencia C-149 de 1993, se declararon inexequibles, con efectos retroactivos, los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992,(30) norma tributaria y se ordenó, sin necesidad de acudir al juez contencioso administrativo, la devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes, para evitar un perjuicio a quienes fueron obligados a la inversión de que trata la norma retirada del ordenamiento jurídico, bajo los siguientes argumentos:
Pese a ello, esta corporación no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas que se someten a su juicio, sino el estudio y decisión objetivos acerca de la constitucionalidad de las mismas. Es, pues, el medio y su viabilidad a la luz del orden superior lo que cae dentro de la órbita de competencia de la Corte, no los fines a los cuales él está encaminado” (resaltado fuera del texto original).
En dos pronunciamientos, C-038 de 2006 y C-859 de 2007, la Corte Constitucional reconoció la posibilidad de imputar responsabilidad a los órganos del Estado que cumplen funciones legislativas, conforme al artículo 90 de la Constitución Política.
“Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que este sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al poder legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado social de derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a los largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”.
Responsabilidad que, a criterio de la Sala, presenta tres eventos, como se expresó en párrafos precedentes, esto es, (I) porque el mismo ordenamiento así lo indica, (II) porque la norma pese a ser constitucional irroga un daño, o (III) porque la norma es declarada inexequible por el tribunal constitucional.
(III) El tercer evento, y al cual reviste mayor importancia en el sub judice puesto que es el que sustenta las pretensiones de la parte actora, es cuando la obligación de responder se genera por una norma declarada inconstitucional por la autoridad competente para ello.
No obstante, a juicio de la Sala también es posible que exista responsabilidad por daños causados en el intervalo que la norma estuvo vigente,(32) desde su expedición hasta el pronunciamiento de la Corte Constitucional, por las mismas razones puestas a consideración en el acápite en que se hizo referencia a la responsabilidad del Estado legislador por las normas exequibles, y el título de imputación será nuevamente el del daño especial.
Descendiendo al caso concreto, en primer lugar, la Sala pone de presente que todo el material probatorio allegado al expediente obra en copia simple, sin embargo la Sala lo valorará conforme a su reiterada jurisprudencia al respecto, que permite hacerlo si los documentos han obrado a lo largo del proceso, no han sido tachados de falsos por la parte contra quien se aduce y se ha sometido a los principios de contradicción y de defensa, conforme a los principios de la buena fe y lealtad que deben conducir toda la actuación judicial.
En este caso, las pruebas documentales fueron aportadas con la demanda y la entidad demandada Nación, Congreso de la República, solicitó tenerlas en cuenta al contestar la demanda.
“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —que entra a regir el 2 de julio de 2012— en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso”(33).
En el presente asunto, el primer elemento mencionado, esto es el daño, no se encuentra acreditado puesto que el actor no logró demostrar que con la inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998, se le haya lesionado su derecho de acceso a la administración de justicia, por las razones que pasan a exponerse a continuación.
El actor alega la imposibilidad de demandar la Resolución 37 de 2000,(35) mediante la cual se incorporaron unos cargos a la planta de personal, porque al momento de declararse la inexequibilidad de la norma mencionada, que supuestamente abría la posibilidad de acudir a la justicia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya se encontraba vencido el término de caducidad para ejercer la misma.
Sin embargo, la decisión que el actor invoca no pudo impugnar en vía judicial, —aquella que no lo incorporó a la planta de personal de la entidad—,(36) no es a la que hace referencia la norma declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1341 de 2000.
“En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo (y tendrá los mismos efectos de una conciliación)(37). Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo”.
El aparte subrayado fue aquel declarado inexequible.
Así las cosas, la norma retirada del ordenamiento hacía referencia a la imposibilidad de demandar el acto administrativo en el cual constara la indemnización; en consecuencia, nada le impedía ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 37 y 60 de 2000, que incorporaron a unos funcionarios a la planta de personal y distribuyeron unos cargos.
Al respecto, al analizar la disposición demandada, la Corte Constitucional claramente puntualizó:
b. Los dos actos producen efectos distintos y, por lo tanto, también lo son las pretensiones de restablecimiento del derecho al demandar cada uno de ellos” (resaltado fuera del texto).
“12.El reconocimiento del trabajo como derecho fundamental de las personas y, en particular, de quienes se encuentran inscritos en carrera administrativa, implica que, una afectación de la estabilidad laboral, aun cuando tenga una justificación constitucional, es una carga por la cual se debe compensar adecuadamente al trabajador. En efecto, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación, la potestad de reformar la administración y, correspondientemente, la de suprimir empleos, tiene un sólido fundamento constitucional, en el principio consagrado en el artículo 209 según el cual la función administrativa está al servicio de los intereses generales. Sin embargo, la validez del ejercicio de esta función, a través de los actos administrativos que para el efecto expida la administración no debe afectar el derecho de los empleados de carrera administrativa de recibir una indemnización adecuada, pues si bien no es absoluta, la estabilidad laboral constituye una expectativa legítima.
14. Si se tiene en cuenta que la indemnización es una protección imperfecta a la estabilidad laboral, no resulta razonable restringir la potestad de cuestionarla por vía judicial, que tienen los empleados de la carrera administrativa. Esto resulta vulneratorio del derecho de acceso a la administración de justicia y, así mismo, de la obligación del Estado de proteger el trabajo, como derecho y como valor fundamental de la sociedad. Así, mediante la anulación del acto que origina la supresión de los empleos, como una condición previa para poder cuestionar la indemnización, se está imponiendo una carga irrazonable, que no encuentra justificación en la necesidad de defender la seguridad jurídica o en la de imprimirle un carácter definitivo a las decisiones de la administración. Por el contrario, dentro del marco de un Estado social de derecho, en el cual la actuación del Estado se legitima mediante el reconocimiento de los derechos y aspiraciones de las personas, se debe garantizar a los individuos la posibilidad de controvertir sus decisiones y de hacerlo responsable por sus actuaciones y omisiones, garantizando el acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución, pues “sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991” (Sent. T-476/98, M.P. Fabio Morón Díaz). Por lo tanto, debe esta Corte reiterar su jurisprudencia sobre la potestad que tiene el empleado de cuestionar la liquidación de la indemnización hecha por la administración.
De lo señalado, para la Sala no cabe duda que la norma retirada del ordenamiento jurídico únicamente tenía relación con el término de caducidad para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que establecía una indemnización por supresión de cargo si el empleado no quedaba satisfecho con su cuantía, cosa distinta a lo pretendido por el actor en relación con el reintegro al cargo y el pago de los emolumentos dejados de percibir.
Desde esta perspectiva, advierte la Sala que en este caso sí operó el fenómeno de la caducidad, obviamente respecto del acto de contenido particular (D. 3104/99), pues desde el 20 de septiembre de 1999, fecha a partir de la cual se suprimió, entre otros, el cargo de la actora, a la de presentación de la demanda (ago. 28/2000, fl. 82, vto. del cdno. ppal.) habían transcurrido más de cuatro meses”(38) (resaltado fuera del texto).
Así las cosas, la Sala considera que no le asistió razón al tribunal cuando manifestó que el actor sufrió un perjuicio al no poder acceder al control judicial inmediato del acto administrativo que lo retiró del servicio, puesto que se reitera, que la norma declarada inexequible restringía el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo concerniente a la indemnización que tiene derecho a percibir el empleado de carrera cuyo cargo sea suprimido, y no aquella decisión que efectivamente lo retira del servicio, frente al que, la parte actora, pudo haber ejercido el control judicial respectivo, dentro de los términos de caducidad de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, sin que la decisión de la Corte Constitucional hubiera tenido injerencia en el mismo.
Aunado a lo anterior, no se probó que la parte actora hubiera intentado acudir en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a demandar el acto administrativo que no lo reincorporó al servicio y que la misma hubiese sido rechazada, cercenando así su derecho de acceso a la administración de justicia.
En la demanda se afirma que el actor había contratado un abogado para demandar el Decreto 2479 de 1999, y luego acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del acto particular que no lo incorporó al servicio, sin embargo esta alegación no fue demostrada en el proceso.
4. Reconocimiento de personería.
A folios 242 a 244 del cuaderno principal, obra poder otorgado por el presidente del Senado de la República al doctor Jairo Beltrán Galvis, a quien se le reconocerá personería en los términos del poder conferido.
1. Confirmar la sentencia del 3 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira.
2. Reconocer personería al doctor Jairo Beltrán Galvis, para actuar como apoderado de la Nación - Congreso de la República.
(2) En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del Expediente 32.800, con ponencia de la señora magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó:
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, Radicado 21.060.
(6) Sobre este último evento, la misma Constitución Política dispone algunos eventos, como es el caso de los artículos 58 (expropiación de la propiedad privada), 150, numeral 17 (amnistías e indultos por delitos políticos), 336 (monopolios) y 365 (reserva de actividades estratégicas o de servicios públicos).
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 1990, Radicado 5396, M.P. 5396.
(11) Consejo de Estado, sentencia del 26 de septiembre de 2002, Radicado 20.945.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de mayo de 2003, Radicado 23.245.
(15) Ibíd. p. 338.
(16) Ibíd. p. 338.
(17) Rivero, Jean, Derecho Administrativo, Trad. de la 9ª ed., Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1984, pp. 325 y 326.
(18) Vedel, George, Derecho Administrativo, edición española, Ed. Aguilar, Madrid, 1980, p. 344.
(19) García De Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón, Curso de Derecho de Derecho Administrativo, Ed. Civitas, Novena Edición, Madrid, 2004, pp. 411 y ss.
Conviene señalar que el artículo 139.3 de la LRJAP y PAC (L. 30 /92, régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) da —como advierte Busto Lago— una respuesta legislativa a la llamada responsabilidad del Estado-legislador (en un precepto que ha sido objeto de críticas doctrinales) al señalar que ‘Las administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos’” (Busto Lago, José Manuel, La responsabilidad civil de las administraciones públicas, en VVAA, coordinador Fernando Reglero Campos, Tratado de Responsabilidad Civil, Tomo II Parte Especial, Aranzadi, , 2002, p. 1502.). Frente a las críticas que endilgan el carácter restrictivo de este texto legal, Parejo Alfonso asegura, por el contrario, que su redacción es acorde con el novedoso principio de la confianza legítima “en cuanto introduce en todo acto legislativo un elemento de ponderación propiciador de la más plena irretroactividad mediante la introducción de regulaciones intertemporales o transitorias garantizadoras de la no producción de cualesquiera efectos lesivos que pudieran determinar responsabilidad. Conviene decir de paso que la solución legal considerada permite, además, salvar el principio de legalidad en la fase de ejecución de los actos legislativos, incluido el control judicial de tal ejecución, en relación con el monopolio de control de constitucionalidad de las leyes por el tribunal constitucional” (Parejo Alonso, Luciano et al. Manual de derecho administrativo, Vol. 1, Ariel Derecho, 5ª ed., 1998, pp. 690 y 691).
(21) En América Latina, parece que —salvo el caso colombiano— no se ha desarrollado el ámbito de la responsabilidad por acto legislativo. Así en Uruguay, por ejemplo, aunque ha concitado la atención de juristas las soluciones admitidas casi todas encontraron solución en la propia ley y las que el legislador no establece parece reducirse al típico evento del monopolio del alcohol (la ley prohíbe una actividad hasta entonces lícita, para reservarla entonces al Estado); a su vez en Argentina no se conoce “ningún caso en que se haya planteado concretamente, en relación a determinada ley, la procedencia de la responsabilidad” (Sayagués Lasso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Clásicos Jurídicos Uruguayos, 8ª ed., Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2004, reimpresión, pp. 585 y ss.).
Sin embargo, en Argentina —como advierte Dromi— la jurisprudencia de la Corte Suprema habla del perjuicio especial, en tanto si bien la actividad estatal se desenvuelve, imponiéndole limitaciones a la actividad del administrado, a fines de cumplir sus objetivos, esa limitación no puede afectar a un individuo de manera desigual y desproporcionada, pues debe actuar la equidad —causa Gratty y caso Reisz— (Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Ed. Ciudad Argentina, 5ª ed., Buenos Aires, 1996, pp. 698 y ss.); otros doctrinantes argentinos —a su turno— señalan como ejemplo de casos sometidos a los tribunales en los cuales se obliga al Estado a reparar daños originados en su actuar lícito: Laplacete donde “el acto lícito consistió en la decisión adoptada por ley de la provincia de Buenos Aires, de realizar una obra pública de interés general que trajo aparejados perjuicios para algunos vecinos” (Vásquez Ferreyra, Roberto, Responsabilidad por daños (elementos), Ed. Depalma , p. 161).
Marienhoff replica el carácter ‘especial’ que muchos exigen para que surja la responsabilidad del Estado por sus actos legislativo en tanto que “la generalidad del agravio (...) no cubre ni purga la antijuridicidad del comportamiento lesivo. La generalidad del agravio nunca, en terreno alguno, puede actuar como causa de inimputabilidad determinante de irresponsabilidad” (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Cuarta Edición actualizada, Buenos Aires, Abeledeo-Perrot, p. 766).
(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de octubre de 1990, Expediente 5396; actor: Sociedad Felipe Garrido Sardi, C. P. Julio César Uribe Acosta.
(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 2 de febrero de 1995, Expediente 9273, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
(24) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de agosto 25 de 1998, Radicado IJ-001, actor: Vitelvina Rojas Robles, demandando: Ministerio de Relaciones Exteriores y el Congreso de la República - representado por el Ministerio del Interior, C.P. Jesús Maria Carrillo Ballesteros. En el mismo sentido sentencia del 8 de septiembre de 1998, Radicado IJ002
(26) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Radicado 16421.
(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2007, Radicado AG 2004-00832.
Bahrein formula la siguiente reserva: “I. Con respecto al párrafo 3º del artículo 27 relativo a la ‘Valija diplomática”, el Gobierno del Estado de Bahrein reserva su derecho a abrir la valija diplomática cuando existan serios motivos para presumir que aquella contiene artículos cuya importación o exportación está prohibida por el derecho.
Bélgica formula la siguiente objeción: “El Gobierno del Reino de Bélgica objeta la reserva formulada por Bahrein al artículo 27, par. 3º, y las formuladas por Egipto, Camboya y Marruecos al artículo 37, par. 3º. Sin embargo, el Gobierno considera que la convención permanece en vigor entre él y los mencionados Estados, respectivamente, excepto en cuanto a las previsiones respectivas sobre las cuales versan las citadas reservas”.
(United Nations, Multilateral treaties deposites with the Secretary-General. Status at 31 December 1991, Nueva York 1992, p. 97 y ss., 825 y ss. y 55 y ss., respectivamente).
(29) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2012, Radicado 24.630.
ART. 16.—Facultad para emitir los bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI). Autorízase al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna hasta por una cuantía de doscientos setenta mil millones de pesos ($ 270.000'000.000), denominados “bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI).
ART. 17.—Inversión forzosa en bonos durante 1992. Las personas jurídicas, y las personas naturales que en el año de 1991 hubieren obtenido ingresos superiores a $ 7'000.000 o su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año hubiere sido superior a $ 30'000.000, deberán efectuar durante el segundo semestre de 1992, una inversión forzosa en bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI).
1. Que el total de sus ingresos brutos en 1991 hubieren sido iguales o inferiores a $ 21'000.000, y
2. Que su patrimonio bruto a 31 de diciembre del mismo año no hubiere sido superior a $ 30'000.000.
Para otros como María Consuelo Alonso García, en “Responsabilidad patrimonial del Estado-legislador”, Marcial Pons, 1999, la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, como definición de la antijuridicidad de la misma, es la única posibilidad de reclamar la responsabilidad del parlamento. Para apoyar su afirmación cita al profesor Garrido Falla, en su texto “Sobre la responsabilidad del Estado legislador”, quien considera: “He mantenido anteriormente que, para mí, el único supuesto claro de “responsabilidad del Estado - legislador” solo se da cuando los daños causados tienen su origen en la aplicación de una ley declarada inconstitucional (lo cual tendría su equivalente en la tradicional “responsabilidad por falta”). (....) En los casos donde la ley vulnera la Constitución, evidentemente el poder legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar”.
(32) Al respecto ver Botero Aristizábal, Luis Felipe, Responsabilidad patrimonial del legislador, editorial Legis, Bogotá, 2007, p. 234.
(33) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente 20171, M.P. Enrique Gil Botero.
(34) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de mayo de 2011, Expediente 36.912.
(35) Acto administrativo que no fue aportado al expediente.
(36) Se itera que el actor planteó su pretensión en los siguientes términos: “la expedición del aparte final del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, posteriormente declarado inexequible, y la aplicación de sus efectos en la situación particular del actor, en cuanto lo privó del ejercicio de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y consecuencialmente, de la posibilidad de debatir judicialmente su derecho al trabajo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Con esta acción el actor pretendía la anulación del acto por medio del cual la administración hizo patente su exclusión del servicio mediante la supresión de su cargo, su reintegro a este y como consecuencia de ello, el pago de todos los emolumentos laborales dejados de percibir mientras se verificaba aquel”. (resaltado fuera del texto).
(37) La parte de la norma que se encuentra en paréntesis fue declarada inexequible mediante Sentencia C-642 de 1999.
(38) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 25 de octubre de 2007, Radicado 2000-00779.