Source: http://science.blog.lemonde.fr/2015/08/25/le-modele-devaluation-suisse/
Timestamp: 2017-11-18 02:45:10+00:00
Document Index: 242781310

Matched Legal Cases: ['art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 163', 'art. 169']

Le modèle d’évaluation suisse | La pause Science
Le modèle d’évaluation suisse
«Le corps représentant ne doit pas être choisi […] pour prendre quelque résolution active […] mais pour faire des lois, ou pour voir si l’on a bien exécuté celles qu’il a faites, chose qu’il peut très bien faire, et qu’il n’y a même que lui qui puisse bien faire.» Montesquieu
Il y a 25 ans, le Parlement suisse instituait le Contrôle parlementaire de l’administration, un service spécialisé chargé de procéder à des évaluations pour le compte du pouvoir législatif. Dans cet article, nous nous proposons d’expliquer – de l’intérieur – la place de l’évaluation au Parlement suisse. Le bilan que nous pouvons tirer aujourd’hui est globalement positif: l’évaluation est véritablement devenue un instrument de la haute surveillance. Il s’agit dorénavant de renforcer son rôle pour en faire un outil essentiel du travail parlementaire et une composante incontournable de l’activité législative.
L’évaluation: une tâche dévolue au Parlement par la loi
Historiquement, l’évaluation est apparue dans le droit suisse en deux temps. Elle a tout d’abord été inscrite dans la loi en tant qu’instrument de la haute surveillance parlementaire que l’Assemblée fédérale exerce sur le Conseil fédéral et sur l’administration fédérale. L’expérience avait en effet montré que la pratique en vigueur avait des limites et qu’il était nécessaire d’adopter une approche qui soit davantage axée sur l’efficacité et de disposer plus systématiquement d’informations qui soient plus étayées.
Dans un deuxième temps, au cours des années 1990, la question de l’efficacité de la politique a gagné en importance et l’évaluation de l’efficacité a trouvé sa place dans la nouvelle Constitution fédérale. Ainsi, l’évaluation est passée d’un outil de contrôle de la haute surveillance parlementaire à celui d’un instrument couvrant toutes les activités parlementaires, notamment l’activité législative.
Un instrument de la haute surveillance
Le contrôle de l’efficacité des politiques publiques s’est imposé au Parlement suisse à l’initiative des Commissions de gestion, qui exercent la haute surveillance parlementaire sur le Conseil fédéral et l’administration fédérale. Depuis les années 1980, ces commissions travaillent au renforcement de cette haute surveillance; elles ont ainsi exigé que, en plus des critères de la légalité, de la régularité et de l’opportunité de l’action du gouvernement et de l’administration, l’efficacité des mesures prises par l’Etat soit contrôlée de manière plus systématique. Par ailleurs, l’affaire des fiches, qui avait ébranlé de larges pans de l’opinion publique à la fin des années 1980, avait elle aussi mis en évidence la nécessité d’un renforcement de la haute surveillance parlementaire: il était alors apparu que la pratique des services de renseignement – qui allait au-delà des exigences légales – avait longtemps échappé aux mécanismes de contrôle.
En 1990, le Parlement a décidé de se doter d’un organe spécialisé dont la tâche serait d’effectuer des mandats d’évaluation portant sur les résultats et les performances des politiques et des services publics: le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), initialement appelé «Organe parlementaire de contrôle de l’administration». Les explications relatives à l’initiative parlementaire qui a donné naissance à cet organe indiquaient explicitement que l’évaluation de l’efficacité de l’activité étatique serait l’une des futures tâches du CPA. Un peu plus de dix ans plus tard, la notion d’efficacité a été inscrite dans la loi sur le Parlement (LParl) en tant que critère de la haute surveillance: la pratique qui était en vigueur depuis longtemps a ainsi finalement trouvé son expression dans la loi.
Un instrument de la fonction législative
A la fin des années 1990, à la faveur de la révision de la Constitution fédérale (Cst.), le Parlement a conféré un rang constitutionnel à l’évaluation: ainsi, en vertu de l’art. 170 Cst., le Parlement est tenu de veiller à ce que l’efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l’objet d’une évaluation.
L’art. 170 Cst. est le résultat de réfléxions menées par les milieux spécialisés depuis de nombreuses années et qui mettaient l’accent sur les limites d’une activité parlementaire exclusivement axée sur la législation. Comme le souligne fort à propos Jean-François Aubert dans son commentaire de la Constitution: «Il ne sert à rien de travailler soigneusement à faire une mauvaise loi; à rien non plus de faire une bonne loi qui est mal appliquée; il est imprudent de ne pas se soucier des effets pervers qu’une mesure, bonne dans son principe, peut produire et qu’on n’avait pas prévus; imprudent aussi de négliger les ressources qu’elle a coûté et qui ne pourront pas être employées à autre chose.»
En outre, des événements tels que l’apparition de la nouvelle gestion publique, le développement d’un Etat prestataire de services, le manque de ressources des finances publiques et une législation de plus en plus axée sur ses finalités ont conduit l’opinion publique à s’intéresser davantage aux résultats des mesures politiques: le Parlement ne pouvait plus justifier par les seuls mécanismes démocratiques les décisions qu’il prenait en faveur de telle ou telle mesure ; ses décisions devaient également satisfaire au critère de l’efficacité. Il convient de relever que la disposition constitutionnelle précitée ne concerne pas seulement les mesures prises en application de la législation, mais qu’elle porte également sur le travail législatif lui-même. Ses destinataires sont donc aussi bien le gouvernement et les entités d’exécution (l’administration, les cantons, des tiers) que le Parlement, l’objectif étant d’aboutir à une législation plus rationnelle, qui tienne systématiquement compte des effets possibles et réels des dispositions légales adoptées.
Dans ce contexte, l’évaluation sur le modèle anglo-saxon est apparue comme un instrument idéal. Ce type d’évaluation vise à mesurer les effets des mesures prises par l’Etat et à apprécier si les moyens mis en œuvre produisent les effets escomptés auprès des destinataires. Elle sert à mettre en évidence les difficultés et les défaillances dans l’application d’une législation ou d’un programme public, en vue de les corriger.
En résumé, l’efficacité des mesures prises par l’Etat a cessé d’être un simple objet de la haute surveillance parlementaire pour devenir un élément central de la fonction législative du Parlement. Avec l’adoption de l’art. 170 Cst., l’évaluation a revêtu une nouvelle dimension englobant toutes les fonctions du Parlement. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si, dans la systématique de la Constitution, le constituant a donné à l’art. 170 une place particulière, distincte des articles relatifs à la législation (art. 163 à 165 Cst.) ou au contrôle (art. 169 Cst.).
Concrétisant cette disposition, la LParl non seulement inscrit l’efficacité au rang des critères du contrôle parlementaire, mais charge en outre les commissions permanentes du Parlement qui s’occupent de la législation d’effectuer des évaluations d’efficacité dans leur domaine de compétences respectif.
La notion d’évaluation dans la Constitution et dans la loi
Eu égard au débat technique et politique qui a précédé l’édiction des dispositions constitutionnelles et légales, la notion d’évaluation doit être comprise comme le fait de déterminer et d’apprécier de manière méthodique l’efficacité des mesures prises par l’Etat. Le terme d’«efficacité» doit être pris ici dans une acception large, qui recouvre notamment les notions d’opportunité, d’effectivité, d’efficacité proprement dite, d’efficience et d’impact:
l’opportunité désigne l’adéquation des mesures prises aux objectifs fixés ;
l’effectivité désigne le degré d’application et de respect des règles et des programmes adoptés par les autorités;
l’efficacité au sens étroit désigne le rapport entre le résultat obtenu et le but recherché;
l’efficience désigne le rapport entre le résultat obtenu et les ressources qui y ont été affectées;
l’impact correspond aux effets et aux effets collatéraux imputable saux mesures prises.
Le terme de «mesure» doit lui aussi être compris au sens large. Les mesures prises par la Confédération correspondent à l’action – ou à l’inaction – intentionnelle de la Confédération en matière sociale, économique et environnementale. Cette notion inclut toutes les formes d’action étatique, indépendamment de leur statut juridique (loi, ordonnance, directive, décision, concession, action informelle, etc.).
Extrait du titre Regards croisés sur l'évaluation en Suisse
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