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Timestamp: 2019-10-14 03:47:19+00:00
Document Index: 31427634

Matched Legal Cases: ['art. 125', 'art. 137', 'art. 125', 'art. 69', 'art. 10', 'art. 69', 'art. 10', 'art. 69', 'art. 137', 'art. 137', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 4', 'art. 50', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 100', 'art. 50', 'art. 2909', 'art. 395', 'art. 13', 'art. 50', 'art. 1218', 'art. 50', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 69', 'art. 50', 'art. 50', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 50', 'art. 4', 'art. 24', 'art. 100', 'art. 3', 'art. 50', 'art. 69', 'art. 50', 'sentenza ', 'art. 69', 'art. 9', 'art. 69', 'art. 14', 'art. 69', 'art. 14', 'art. 125', 'art. 125', 'sentenza ', 'art. 125', 'art. 69', 'art. 68', 'art. 69', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 69', 'art. 137', 'art. 69', 'art. 137', 'art. 137', 'art. 69', 'art. 137', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 25', 'art. 69', 'art. 69', 'art. 1', 'art. 69', 'art. 68', 'art. 69', 'sentenza ', 'art. 113', 'art. 69', 'art. 50', 'art. 50', 'art. 4', 'art. 50', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 50', 'art. 4', 'art. 50', 'art. 50', 'sentenza ', 'art. 50', 'art. 100']

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Ricorso straordinario al capo dello Stato:”revirement” a natura amministrativa
Posted By Domenico On 21/11/2010 @ 4:20 pm In SENTENZE VARIE | No Comments
TAR LAZIO di ROMA - SENTENZA 16 marzo 2010, n.4104
1. L’esigenza di un’interpretazione delle disposizioni de quibus “costituzionalmente orientata” impone di escludere che esse abbiano inteso conferire natura e sostanza giurisdizionale al rimedio giustiziale di che trattasi in quanto, in caso contrario (e, quindi, a voler accedere alla tesi dei ricorrenti), le previsioni stesse si porrebbero in contrasto:
- con l’art. 125 della Costituzione, che ha affermato il principio del doppio grado di giurisdizione (laddove il ricorso straordinario verrebbe, comunque, ad essere definito esclusivamente ed unicamente a seguito dell’espressione del parere, ora vincolante, del Consiglio di Stato);
- con l’art. 137 della Costituzione (in quanto tale disposizione demanda alla legge costituzionale – e non quindi, alla legge ordinaria – l’individuazione delle condizioni, delle forme e dei termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale).
In particolare, sotto il primo degli indicati profili, la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato che, se è vero che il principio del doppio grado di giurisdizione non ha copertura costituzionale, l’escluso vigore costituzionale della garanzia del doppio grado opera esclusivamente “fuori dell'area segnata dall'art. 125 comma secondo” della Costituzione, ovvero dei giudizi dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.
2. Se chiaro è l’intento di finalizzare l’intervento legislativo di cui all'art. 69, legge n. 69 del 2009, alla sola implementazione delle disposizioni disciplinanti il ricorso amministrativo (non giurisdizionale) di che trattasi, nel senso di prevedere che nel corso della relativa trattazione possa sollevarsi eccezione di legittimità costituzionale, anche sotto il profilo sistematico relativo alla complessiva configurazione dell’istituto – quale riveniente dallo jus superveniens de quo – persistono insuperabili antinomie logico-giuridiche rispetto alla postulata giurisdizionalizzazione del rimedio. Il confuso e disordinato intervento legislativo all’esame ha infatti significativamente omesso di apportare alcun intervento modificativo relativamente alla disposizione di cui all’art. 10 del D.P.R. 1199/1971: sottoponendo, per l’effetto, all’attenzione dell’interprete la presenza di un ulteriore elemento argomentativo di conforto all’esclusa giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario.
3. Se, in forza delle modifiche apportate dall'art. 69 cit., il ricorso straordinario avesse acquisito valenza giurisdizionale, non si comprende perché il Legislatore avrebbe dovuto lasciare in vita (in una formulazione inalterata rispetto all’originaria configurazione della disposizione da ultimo citata) l’istituto della “trasposizione” (di cui, appunto, al citato art. 10): il quale, nel prevedere che “i controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale”, con ogni evidenza postula che quella del ricorso straordinario non sia essa stessa, una sede giurisdizionale.
4. La sollevabilità della questione di legittimità costituzionale nell’ambito del ricorso straordinario – affermata dall’art. 69 in discorso; e, quindi, da una fonte legislativa ordinaria – si pone infatti in aperto (quanto insanabile) contrasto con il precetto dell’art. 137 della Carta, il quale demanda ad una legge costituzionale (e non, quindi, ordinaria), l’individuazione delle condizioni, delle forme e dei termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale. Nell’osservare come tale disposizione abbia trovato, appunto, attuazione a mezzo della legge costituzionale 1/1948, non può quindi che darsi atto della inammissibile degradazione (dal rango costituzionale a quello legislativo ordinario) che il Legislatore del 2009 ha operato nell’individuare una nuova “forma” di sollevabilità della q.l.c., determinando una evidente effrazione del principio di cui al ripetuto art. 137.
5. La qualificazione di una legge come atto di interpretazione autentica di preesistenti norme giuridiche non può fondarsi sul mero titolo del testo legislativo o sui lavori preparatori, ovvero sull'intenzione del legislatore in sé considerata, ma presuppone una particolare struttura della fattispecie normativa, per la quale la legge medesima, essendo rivolta ad imporre una data interpretazione di una precedente norma, con efficacia retroattiva, non è suscettibile di applicazione autonoma, ma si integra con la norma interpretata, nel senso che la disciplina da applicarsi ai singoli casi concreti deve essere desunta cumulativamente da quest'ultima e dalla norma interpretativa.
6. A determinate condizioni, una disposizione di legge, pur avendo natura interpretativa e quindi retroattiva, non può trovare applicazione per fatti precedenti alla sua entrata in vigore, pena l'incostituzionalità della stessa. Ciò in quanto, affinché una norma interpretativa – e, quindi, retroattiva – possa essere considerata costituzionalmente legittima, è necessario che la stessa:
- si limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione precedente;
- non integri il precetto di quest'ultima;
- e, infine, non adotti un'opzione ermeneutica non desumibile dall'ordinaria esegesi della stessa, fermo restando che l'efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica è soggetta al limite del rispetto del principio dell'affidamento dei consociati alla certezza dell'ordinamento giuridico, con la conseguente illegittimità costituzionale di una disposizione interpretativa che indichi una soluzione ermeneutica non prevedibile rispetto a quella affermatasi nella prassi.
7. Tutti e tre gli illustrati “indicatori” non sono riscontrabili dal raffronto sinottico fra le originarie previsioni del D.P.R. 1199/1971 e le addizioni manipolative rispetto ad esso introdotte dalla legge 69/2009. Non la esplicitazione chiarificativa della – originaria – portata applicativa delle disposizioni di cui al decreto sopra citato: e ciò in quanto l’introdotta possibilità di proporre questione di legittimità costituzionale nel corso del ricorso straordinario, così come il carattere di vincolatività del parere rimesso al Consiglio di Stato, con ogni evidenza, erano affatto estranei alla pregressa formulazione delle pertinenti disposizioni. Non l’assenza – per gli stessi motivi da ultimo illustrati – di interventi additivi, atteso che l’art. 69 ha esplicitamente aggiunto proposizioni normative rispetto alle formulazioni previgenti degli artt. 13 e 14 del D.P.R. 1199/1971. Non, da ultimo, l’esplicitazione di una interpretazione coerente – o, quanto meno, omogenea – alla lettura esegetica delle norme “interpretate”, atteso che – come dovrebbe essere noto anche ai ricorrenti – l’interpretazione delle disposizioni concernenti il rimedio giustiziale de quo non induceva certo, con incontroversa concludenza, ad opinarne il carattere giurisdizionale prima che il legislatore decidesse di manipolare il D.P.R. 1199.
8. Non sono utilmente rinvenibili orientamenti (pregressi rispetto alla novella del 2009) suscettibili di consentire la decifrazione dell'intervento “manipolativo”, di cui all'art. 69 cit., alla stregua di una delle opzioni ermeneutiche la cui percorribilità trovi elementi di conforto nell’elaborazione esegetica della giurisprudenza (segnatamente, costituzionale): elemento, questo, che assevera il convincimento circa la “novità” della qualificazione – in ipotesi – giurisdizionale che il legislatore ha voluto conferire al ricorso straordinario (con ciò stesso escludendosi che tale “riscrittura” dell’istituto possa essere assimilata ad un intervento interpretativo avente connotazione retroattiva).
TAR LAZIO di ROMA - SENTENZA 16 marzo 2010, n.4104 - Pres. Giovannini - est. Politi
Espongono i ricorrenti, Consiglieri di Stato vincitori di concorso, di aver chiesto il calcolo del trattamento economico spettante ai sensi dell’art. 4, comma 9, della legge 425/1984 (poi abrogato dall’art. 50 della legge 388/2000) e di aver proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso gli atti con i quali la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha respinto le relative istanze.
Le decisioni assunte dal Capo dello Stato a fronte dell’esperimento del suddetto rimedio giustiziale sancivano l’obbligo per l’Amministrazione di determinare i trattamenti economici dei ricorrenti ai sensi del citato art. 4, comma 9, della legge 425/1984, tenendo conto del superiore trattamento spettante ai colleghi in posizione postergata rispetto a quella occupata dai ricorrenti stessi.
In data 9 luglio 2000, la Presidenza del Consiglio escludeva l’attribuzione, in favore degli interessati, del trattamento economico come sopra determinato, fornendo parziale esecuzione a quattro delle nove decisioni assunte in esito ai ricorsi straordinari proposti.
Gli interessati proponevano, allora, un ricorso per l'esecuzione del giudicato; il quale, pur avendo trovato accoglimento da parte del Consiglio di Stato, era però conclusivamente sfociato in una sentenza di annullamento della decisione da quest’ultimo adottata da parte della Suprema Corte di Cassazione per difetto di giurisdizione.
A fronte di ulteriori istanze di esecuzione avanzate da parte degli stessi interessati, la Presidenza del Consiglio, con l’impugnata nota del 3 febbraio 2003 (resa in esito alla trasmissione, da parte della Segreteria Generale del Consiglio di Stato, degli schemi aggiornati dei rispettivi decreti individuali), respingeva le nuove richieste degli istanti, opponendo loro il disposto dell'art. 50, comma 4, della legge 388 del 2000.
Con il presente gravame viene contestata la legittimità, appunto, della menzionata nota della Presidenza del Consiglio in data 3 febbraio 2003, sollecitandosi la condanna dell’Amministrazione a corrispondere le somme indicate negli schemi trasmessi dagli uffici del Consiglio di Stato o, in alternativa, al risarcimento dei danni cagionati per effetto della mancata tempestiva esecuzione alle suddette decisioni del Presidente della Repubblica; in estremo subordine, chiedendosi che venga sollevato un conflitto di attribuzione nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 100, comma 3, della Costituzione.
A fondamento del ricorso sono stati articolati i seguenti motivi di censura:
1) Violazione dell'art. 50, comma 4, della legge 388/2000, degli artt. 15 e 8 del d.lgs. n. 1199 del 1971, nonché dell'art. 2909 c.c., dell'art. 395 n. 5 c.p.c. e dell'art. 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
2) Violazione dell'art. 50, ultima parte, del comma 4, della legge 388/2000;
3) Questioni di costituzionalità;
4) Difetto di motivazione in relazione alla domanda di risarcimento dei danni; violazione dell'art. 1218 c.c.; domanda di liquidazione;
5) Istanza di proposizione di conflitto di attribuzione.
Con ordinanza n. 6971 del 14 luglio 2004 la Sezione, ritenendo non manifestamente infondata e rilevante la questione di legittimità costituzionale dell'art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge 388/2000 per contrasto con gli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Carta (nella parte in cui tale norma, esplicitando la portata retroattiva dell’abrogazione da essa contemplata, prevedeva che questa potesse travolgere anche posizioni individuali già riconosciute mediante sentenze o decisioni di ricorsi straordinari che erano ormai divenute definitive), rimetteva il relativo giudizio alla Corte Costituzionale.
Quest’ultima, con sentenza n. 282 del 15 luglio 2005, statuiva l’infondatezza della questione di costituzionalità, come sopra sollevata.
Con atto depositato il 16 dicembre 2005, i ricorrenti provvedevano alla riassunzione del giudizio dinanzi a questo Tribunale, proponendo censure di incostituzionalità (in parte già scrutinate dalla Corte; in parte nuove, con riferimento agli artt. 28 e 97, in connessione con gli artt. 54 e 98, 3, 10 e 11, 36, 113, 135, 100 ) avverso la ripetuta disposizione di cui al comma 4 dell’art. 50 della legge 388/2000, valorizzando il principio di alternatività del ricorso straordinario rispetto agli ordinari rimedi giurisdizionali e, conseguentemente, assumendo la piena equiparazione del primo ai secondi: con la conseguenza che la decisione del predetto rimedio, in quanto assimilabile ad una decisione sostanzialmente giurisdizionale, sarebbe stata insuscettibile di essere retroattivamente travolta da una disposizione di legge successivamente entrata in vigore.
A seguito dell’entrata in vigore dell’art. 69 della legge 69 del 2009, parte ricorrente sottoponeva al giudizio di questa Sezione una nuova serie di motivi aggiunti – depositati il 14 settembre 2009 – con i quali veniva, fondamentalmente, argomentato che la suindicata disposizione:
- avrebbe conferito al rimedio del ricorso straordinario al Capo dello Stato pieno rango giurisdizionale, rendendo conseguentemente suscettibile la decisione pronunziata in esito ad esso di esecuzione a mezzo del giudizio di ottemperanza;
- avrebbe, altresì, portata retroattiva, ponendosi quale “revisione” ai sensi della VI Disposizione transitoria della Costituzione, in un contesto da equiparare, asseritamente, “ad una interpretazione autentica”.
Da tali argomentazioni, diffusamente esposte, parte ricorrente trae il convincimento che – ora per allora – le decisioni dei ricorsi straordinari precedentemente citate abbiano assunto piena valenza giurisdizionale: e che, conseguentemente, esse siano insensibili alla portata applicativa indotta (con riferimento alla sancita inefficacia dei “provvedimenti” e delle “decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati”; nonché all’esclusa debenza e/o ineseguibilità di “pagamenti sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti”), dal comma 4 dell’art. 50 della legge 388/2000.
Conclude parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura, riconoscimento delle somme asseritamente dovute per effetto dell’applicazione delle disposizioni di cui alla legge 425/1984, nonché riconoscimento del danno patrimoniale, all’immagine sociale e non patrimoniale dalla stessa parte quantificato.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 24 febbraio 2010.
1. Va innanzi tutto posto in evidenza come, a fronte delle considerazioni puntualmente rese dalla Corte Costituzionale a fronte dell’ordinanza di rimessione da questa Sezione pronunziata, non siano ulteriormente configurabili questioni di legittimità costituzionale della previsione legislativa di cui all’art. 50, comma 4, della legge 388/2000 alle quali sia possibile annettere carattere di non manifesta infondatezza.
Va rammentato, in proposito, come la sentenza della Corte Costituzionale 15 luglio 2005 n. 282 abbia sancito l’infondatezza, in riferimento agli art. 3, 24, 100, 103 e 113 Cost., della questione di legittimità costituzionale come sopra sollevata dalla Sezione, nella parte in cui la norma assoggettata a scrutinio della Consulta (il ripetuto art. 50, comma 4, della legge 388/2000) ha disciplinato, con carattere di interpretazione autentica, la portata e la decorrenza dell'abrogazione del comma 9 dell'art. 4 della legge 6 agosto 1984 n. 425.
Nel rilevare come l’emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del Legislatore incontri una serie di limiti che attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (essendo comunque precluso al Legislatore di intervenire, con norme aventi portata retroattiva, per annullare gli effetti del giudicato), la Corte ha ritenuto che la disposizione censurata, in base al canone interpretativo secondo cui tra due possibili interpretazioni consentite dalla lettera della disposizione, è corretta quella conforme alla (o non contrastante con la) Costituzione, e in base ai lavori preparatori, debba essere intesa nel senso che:
- la perdita di efficacia delle “decisioni di autorità giurisdizionali”, in essa contemplata, si riferisce alle decisioni impugnate o impugnabili, non già alle decisioni irrevocabili o passate in giudicato;
- la salvezza del giudicato formatosi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di interpretazione autentica non possa comprendere le decisioni adottate, nel regime dell'alternatività, con decreto del Presidente della Repubblica in sede di ricorso straordinario, dovendosi escludere che la decisione che conclude tale procedimento abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale.
La Consulta ha, conseguentemente ritenuto che “non sussiste la violazione né degli art. 24 e 113 Cost., perché la garanzia da essi prevista si riferisce al diritto di agire in sede giurisdizionale e non nella sede amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica; né degli art. 100 e 103 Cost., poiché non vengono in rilievo profili concernenti l'attività giurisdizionale affidata al Consiglio di Stato; né dell'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'affidamento nella sicurezza giuridica, poiché il Legislatore, in sede di interpretazione autentica, può modificare sfavorevolmente, in vista del raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati”.
2. La piena condivisibilità dei principi come sopra affermati dalla Corte Costituzionale consente di rilevare come il thema decidendum – depurato dalle nuove (e vecchie) questioni di costituzionalità dedotte dalla parte ricorrente in sede di riassunzione del giudizio successivamente alla pronunzia della Corte di cui sopra, a fronte delle quali questo organo di giustizia deve riscontrare la manifesta infondatezza delle relative argomentazioni, in ragione della pienezza dello scrutinio che ha condotto i giudici della Consulta ad asseverare la compatibilità costituzionale dell’art. 50 – si concentri, oramai, esclusivamente sulla portata applicativa dell’art. 69 della legge 69/2009.
La rilevanza di tale questione, ai fini della delibazione della controversia, è ricongiunta a due profili di valutazione che parte ricorrente espone – quantunque non sempre con la necessaria chiarezza argomentativa e con la pure auspicabile concludenza dimostrativa – nei motivi aggiunti depositati il 14 settembre 2009.
Con tale mezzo di tutela, in particolare, viene sostenuto:
- che, per effetto dell’entrata in vigore dello jus superveniens di cui sopra, il ricorso straordinario al Capo dello Stato sia divenuto un mezzo di tutela giurisdizionale (e non più, quindi, “meramente” amministrativo);
- che, ulteriormente, tale modificazione legislativa abbia portata retroattiva (in quanto equiparabile ad un intervento di “revisione” ai sensi della VI Disposizione transitoria della Costituzione), alla stregua di una previsione legislativa con carattere di “interpretazione autentica”;
- e che, conseguentemente, “ora per allora” le decisioni dei (nove) ricorsi straordinari con i quali la pretesa economica dei ricorrenti ha trovato accoglimento, in quanto decisioni “giurisdizionali” (e, conseguentemente, assistite da forza di giudicato) sarebbero insensibili alla portata applicativa dell’art. 50 della legge 388/2000 (il cui riferimento alle decisioni, evidentemente amministrative, non sarebbe – più; o, come sostenuto dai ricorrenti medesimi, mai – riferibile alle statuizioni promananti dalla definizione dei ricorsi straordinari di che trattasi).
Tale prospettazione non merita condivisione.
2.1 È un noto principio – reiteratamente affermato anche dalla giurisprudenza costituzionale – che l’adito organo di giustizia, laddove la definizione di una controversia richieda l’interpretazione di una disposizione di legge il cui contenuto sia suscettibile di ingenerare dubbi di compatibilità costituzionale, debba privilegiare l’opzione ermeneutica che consenta di affermarne una attitudine costituzionalmente compatibile.
Nel quadro di una pressoché sterminata serie di precedenti (fra i meno risalenti dei quali, può essere rammentata la sentenza 29 giugno 2009 n. 191), la Corte ha avuto infatti modo di affermare, in capo agli organi di giustizia, l’obbligo di esperire quello che viene definito un “doveroso tentativo di ricercare un'interpretazione costituzionalmente orientata della normativa impugnata”.
Proprio la “doverosità” di tale tentativo impone al Collegio di escludere:
- la giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario al Capo dello Stato;
- e, in ogni caso, la (pure affermata) valenza retroattiva della previsione contenuta nell’art. 69 della legge 69/2009.
Tale articolo di legge (rubricato, significativamente “Rimedi giustiziali contro la pubblica amministrazione) ha modificato le disposizioni dettate agli artt. 13 e 14 del D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199.
Il previgente testo del primo dei due indicati articoli di legge prevedeva che:
“L'organo al quale è assegnato il ricorso, se riconosce che l'istruttoria è incompleta o che i fatti affermati nell'atto impugnato sono in contraddizione con i documenti, può richiedere al Ministero competente nuovi chiarimenti o documenti ovvero ordinare al Ministero medesimo di disporre nuove verificazioni, autorizzando le parti ad assistervi ed a produrre nuovi documenti. Se il ricorso sia stato notificato ad alcuni soltanto dei controinteressati, manda allo stesso Ministero di ordinare l'integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri secondo le modalità previste nell'art. 9, quinto comma. Se l'istruttoria è completa e il contraddittorio è regolare, esprime parere:
e) per l'accoglimento, salvo gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione, se riconosce fondato il ricorso per altri motivi di legittimità”.
L’art. 69 in rassegna (comma 1) ha introdotto, rispetto al riportato testo normativo, le seguenti modificazioni:
- “all'articolo 13, primo comma, alinea, del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, dopo il secondo periodo è inserito il seguente: «Se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonché la notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati»”.
Il successivo art. 14, nel testo originario, stabiliva che:
“La decisione del ricorso straordinario è adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero competente. Questi, ove intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l'affare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri.
Nel caso di omissione da parte dell'amministrazione, può provvedervi la parte interessata, ma le spese sono a carico dell'amministrazione stessa”.
Il comma 2 dell’art. 69 della legge 69/2009 ha apportato al riportato art. 14 le seguenti modificazioni:
“a) al primo comma:
b) il secondo comma è abrogato”.
L’esigenza di un’interpretazione delle disposizioni de quibus “costituzionalmente orientata” impone di escludere che esse abbiano inteso conferire natura e sostanza giurisdizionale al rimedio giustiziale di che trattasi in quanto, in caso contrario (e, quindi, a voler accedere alla tesi dei ricorrenti), le previsioni stesse si porrebbero in contrasto:
- con l’art. 125 della Costituzione, che ha affermato il principio del doppio grado di giurisdizione (laddove il ricorso straordinario verrebbe, comunque, ad essere definito esclusivamente ed unicamente a seguito dell’espressione del parere, ora vincolante, del Consiglio di Stato)
Sotto il primo degli indicati profili, ben è consapevole il Collegio che la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato che, se è vero che il principio del doppio grado di giurisdizione non ha copertura costituzionale (si confrontino le sentenze nn. 41 del 1965, 22 e 117 del 1973, 186 del 1980, 78 del 1984 e 80 del 1988; nonché l’ordinanza 395/88), l’escluso vigore costituzionale della garanzia del doppio grado opera esclusivamente “fuori dell'area segnata dall'art. 125 comma secondo” della Costituzione (cfr. la citata sentenza 52/1984).
Ne consegue, con ogni evidenza che – impregiudicata ogni valutazione in ordine alla “singolarità” (rectius: alla vera e propria “anomalia”) di un “giudizio” pienamente e pariteticamente “alternativo” rispetto a quello ordinariamente attivabile dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali (nell’ambito del quale al Consiglio di Stato è riservata la funzione di giudice d’appello), che verrebbe ad attuarsi per effetto della pronunzia in unico grado riservata allo stesso Consiglio di Stato – la propugnata giurisdizionalizzazione determinerebbe un chiaro vulnus al principio di cui all’art. 125, comma 2, della Costituzione, eclissando il principio della duplicità di gradi di giurisdizione dalla Carta stabilito limitatamente ai giudizi dinanzi agli organi della giustizia amministrativa.
2.2 In disparte ogni considerazione di carattere lessicale (la rubrica dell’art. 69 testualmente si riferisce ai rimedi “giustiziali” e non a quelli “giurisdizionali”; né l’articolo in rassegna impiega mai l’aggettivo “giurisdizionale” a qualificare il ricorso straordinario al Capo dello Stato), ex se non dirimente (e il Collegio né è ben conscio), anche la ricerca di ulteriori elementi ermeneutici (consentita, al fine di decifrare compiutamente il significato di una disposizione legislativa, anche all’interno degli atti parlamentari che ne hanno assistito l’approvazione da parte del Legislatore) non consente di apprezzare la tesi di parte ricorrente.
Nella Relazione di accompagnamento (Atti parlamentari – Camera Deputati – XVI Legislatura – Disegno di legge n. 1441 recante Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, presentato il 2 luglio 2008), alle pagg. 32-33 è dato leggere, quanto all’art. 68 (divenuto poi nel testo definitivamente approvato l’art. 69 di che trattasi), che “l’articolo interviene in materia di parere sui ricorsi straordinari nell’ambito della normativa sulla semplificazione dei procedimenti relativi ai ricorsi amministrativi, prevedendo che l’organo al quale è assegnato il ricorso, se ritiene che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata, sospende l’espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina alla segreteria l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonché la notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati. Infine l’articolo elimina la possibilità che il Ministero competente si discosti dal parere del Consiglio di Stato sottoponendo l’affare alla deliberazione del Consiglio dei ministri”.
Se chiaro è l’intento di finalizzare l’intervento legislativo in discorso alla sola implementazione delle disposizioni disciplinanti il ricorso amministrativo (non giurisdizionale) di che trattasi, nel senso di prevedere che nel corso della relativa trattazione possa sollevarsi eccezione di legittimità costituzionale (per la quale, peraltro, il Collegio si riserva di evidenziare infra le non sottovalutabili perplessità relative a siffatta “addizione”), anche sotto il profilo sistematico relativo alla complessiva configurazione dell’istituto – quale riveniente dallo jus superveniens de quo – persistono insuperabili antinomie logico-giuridiche rispetto alla postulata giurisdizionalizzazione del rimedio.
Il confuso e disordinato intervento legislativo all’esame ha infatti – ad avviso di questo giudice, significativamente – omesso di apportare alcun intervento modificativo relativamente alla disposizione di cui all’art. 10 del D.P.R. 1199/1971: sottoponendo, per l’effetto, all’attenzione dell’interprete la presenza di un ulteriore elemento argomentativo di conforto all’esclusa giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario.
Se tale rimedio, infatti, avesse acquisito la valenza giurisdizionale propugnata dagli odierni ricorrenti, non si comprende perché il Legislatore avrebbe dovuto lasciare in vita (in una formulazione inalterata rispetto all’originaria configurazione della disposizione da ultimo citata) l’istituto della “trasposizione” (di cui, appunto, al citato art. 10): il quale, nel prevedere che “i controinteressati, entro il termine di sessanta giorni dalla notificazione del ricorso, possono richiedere, con atto notificato al ricorrente e all'organo che ha emanato l'atto impugnato, che il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale”, con ogni evidenza postula che quella del ricorso straordinario non sia essa stessa, una sede giurisdizionale.
2.3 Se l’unico percorso logico-argomentativo idoneo ad escludere che la sciatta “riforma” del ricorso straordinario – per come introdotta dal Legislatore del 2009 – sia indenne da mende di costituzionalità è quello di escludere che si sia voluto pervenire ad una ricomprensione di tale “rimedio” nel novero dei mezzi di impugnazione “giurisdizionali”, a fortiori tale considerazione trova elementi di conforto laddove si consideri lo stridente e manifesto contrasto della previsione ex art. 69 con il precetto dell’art. 137, comma 1, della Costituzione.
La sollevabilità della questione di legittimità costituzionale nell’ambito del ricorso straordinario – affermata dall’art. 69 in discorso; e, quindi, da una fonte legislativa ordinaria – si pone infatti in aperto (quanto insanabile) contrasto con il precetto dell’art. 137 della Carta, il quale demanda ad una legge costituzionale (e non, quindi, ordinaria), l’individuazione delle condizioni, delle forme e dei termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale.
Nell’osservare come tale disposizione abbia trovato, appunto, attuazione a mezzo della legge costituzionale 1/1948, non può quindi che darsi atto della inammissibile degradazione (dal rango costituzionale a quello legislativo ordinario) che il Legislatore del 2009 ha operato nell’individuare una nuova “forma” di sollevabilità della q.l.c., determinando una evidente effrazione del principio di cui al ripetuto art. 137.
Se tale profilo di esame ben avrebbe potuto porre la Sezione nella condizione di devolvere alla Corte il giudizio in ordine alla compatibilità costituzionale dell’art. 69, va peraltro osservato come:
- pur a fronte dell’agevole percorso argomentativo con il quale le ragioni del divisato contrasto avrebbero potuto essere portate all’attenzione del Giudice delle leggi
- nondimeno il giudizio costituzionale eventualmente sollevato con riferimento al suindicato profilo di interesse, lungi dal consentire l’adozione di una pronunzia di merito da parte della Consulta, si sarebbe, con ogni verosimiglianza, potuto arrestare – con riferimento all’odierno thema decidendum –sulla soglia della rilevanza della questione (come sopra) formulabile: rilevanza della quale, è bene precisare, questo Collegio non è persuaso esclusivamente con riferimento all’oggetto della presente controversia; e che costituisce l’unica ragione per la quale si ritiene di escludere la devoluzione al sindacato di legittimità costituzionale – per violazione dell’art. 137 – della norma in rassegna.
3. Se le considerazioni sopra rassegnate inducono il Collegio ad escludere che l’intervento modificativo introdotto dalla legge 69/2009 abbia determinato una “giurisdizionalizzazione” del ricorso straordinario al Capo dello Stato, ancor più forti – ed insuperabili – sono le ragioni che militano per l’esclusa configurabilità di una valenza “autenticamente interpretativa” che, secondo quanto sostenuto dalla parte ricorrente, assisterebbe la disposizione ex art. 69: per l’effetto sostenendosi, ulteriormente, che siffatta previsione di legge avrebbe carattere intrinsecamente retroattivo.
3.1 È noto, infatti, l’orientamento dottrinario e giurisprudenziale secondo il quale “la giurisdizione comune può verificare se, anche a prescindere dall'esplicita autoqualificazione, un precetto legislativo si riveli come effettivamente idoneo ad assolvere una funzione interpretativa, e cioè come disposizione che non ha significato autonomo, ma lo acquista solo nel collegamento e nell'integrazione con precedenti disposizioni di cui chiarisce il senso e la portata, ovvero se difetti in realtà, nel meccanismo legislativo, quella necessaria saldatura fra precetti normativi, l'uno attributivo di significato, l'altro oggetto di quell'attribuzione, essendo finalizzato, dunque, il rilevamento del giudice, in questa seconda ipotesi, non già alla denuncia, di per sé, di un abuso di interpretazione, bensì all'accertamento circa la reale natura dell'intervento del legislatore e gli effetti che ne conseguono in relazione ai diritti tutelati” (cfr., Cassazione civile , sez. lav., 5 marzo 2007 n. 5048).
Rileva – al fine di escludere l’asserita portata di interpretazione autentica dell’art. 69 della legge 69/2009 – la circostanza che tale disposizione, proprio secondo la prospettazione di parte, avrebbe immutato radicalmente la configurazione giuridica dell’istituto del ricorso straordinario al Capo dello Stato: dovendo essa qualificarsi – ove suscettibile di essere letta alla stregua di un intervento legislativo che abbia attribuito a tale rimedio carattere “giurisdizionale” (e non, quindi, meramente “amministrativo”) – come innovativa e non già di interpretazione autentica, avendo introdotto un nuovo ambito applicativo, nient'affatto ricavabile dalla disposizione asseritamente “interpretata”, ed anzi, espressamente collidente (non solo con il testo della medesima, ma anche) con altre disposizioni contenute nel D.P.R. 1199/1971 non incise dalla legge 69.
È ben vero che una nota decisione della Corte di Cassazione che ha, sotto il profilo teorico, approfonditamente analizzato la materia, ha espresso il convincimento per cui “la qualificazione di una legge come atto di interpretazione autentica di preesistenti norme giuridiche non può fondarsi sul mero titolo del testo legislativo o sui lavori preparatori, ovvero sull'intenzione del legislatore in sé considerata, ma presuppone una particolare struttura della fattispecie normativa, per la quale la legge medesima, essendo rivolta ad imporre una data interpretazione di una precedente norma, con efficacia retroattiva, non è suscettibile di applicazione autonoma, ma si integra con la norma interpretata, nel senso che la disciplina da applicarsi ai singoli casi concreti deve essere desunta cumulativamente da quest'ultima e dalla norma interpretativa” (Cass. civile, sez. I, 22 ottobre 1981 n. 5533).
Tale approccio ermeneutico, ad evidenti fini di tutela delle situazioni soggettive e di certezza del diritto, è stato condiviso dalla giurisprudenza amministrativa, che ha avuto modo di precisare che, a determinate condizioni, una disposizione di legge, pur avendo natura interpretativa e quindi retroattiva, non può trovare applicazione per fatti precedenti alla sua entrata in vigore, pena l'incostituzionalità della stessa.
Ciò in quanto, affinché una norma interpretativa – e, quindi, retroattiva – possa essere considerata costituzionalmente legittima, è necessario che la stessa:
- e, infine, non adotti un'opzione ermeneutica non desumibile dall'ordinaria esegesi della stessa;
fermo restando che l'efficacia retroattiva della legge di interpretazione autentica è soggetta al limite del rispetto del principio dell'affidamento dei consociati alla certezza dell'ordinamento giuridico, con la conseguente illegittimità costituzionale di una disposizione interpretativa che indichi una soluzione ermeneutica non prevedibile rispetto a quella affermatasi nella prassi (Cons. Stato, sez. VI, 28 dicembre 2009 n. 8759 e 27 dicembre 2007 n. 6664).
Secondo la Corte costituzionale, infatti, “il divieto di retroattività della legge – pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi – non ha dignità costituzionale, salva per la materia penale: il legislatore, pertanto, può emanare sia disposizioni di «interpretazione autentica», che determinano – chiarendola – la portata precettiva della norma interpretata fissandola in un contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme innovative con efficacia retroattiva, purché la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti. La norma che deriva dalla legge di «interpretazione autentica» non può ritenersi irragionevole ove si limiti ad assegnare alla disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario (Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n. 274)”.
3.2 È ben vero che il carattere di interpretazione autentica di una legge non presuppone indispensabilmente una preesistente situazione di incertezza o di conflitti interpretativi nell’applicazione della legge: dimostrandosi, invece, necessario e sufficiente che la legge interpretativa imponga una scelta ermeneutica rientrante fra le possibili opzioni interpretative (stabilendo, cioè, un significato che ragionevolmente poteva essere ascritto alla legge anteriore; il carattere di norma di interpretazione autentica potendo, per l’effetto, essere riconosciuto soltanto alle norme dirette a chiarire il senso di quelle preesistenti, ovvero a escludere o a enucleare uno dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme interpretate: cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2009 n. 7234).
Entro tali limiti, il ricorso allo strumento della interpretazione autentica, pur sopravvenendo in presenza di una diversa giurisprudenza consolidata, non si rivela ex se sospettabile d’illegittimità costituzionale, essendo costituzionalmente garantita la sola irretroattività della legge penale (Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2010 n. 823).
Più in generale, benché il carattere effettivamente interpretativo di una disposizione di legge la quale, autoqualificandosi come norma di interpretazione autentica, imponga di attribuire un determinato significato a precedenti disposizioni introdotte da fonti di pari grado, fornisca spesso materia di dubbi, non può dubitarsi invece che il ricorso ad una norma interpretativa esprima la volontà del legislatore di far regolare da essa fattispecie formatesi precedentemente alla sua entrata in vigore.
In altri termini, qualificando una disposizione di legge come norma di interpretazione autentica, il legislatore intende chiaramente attribuire ad essa effetti retroattivi, in quanto, al fine di imporre solo per il futuro una determinata disciplina, il ricorso a tale qualificazione sarebbe evidentemente superfluo (cfr. art. 11 preleggi).
Il discorso deve allora spostarsi, come più volte osservato nella giurisprudenza costituzionale (ex multis, Corte Cost., 26 giugno 2007 n. 234) sui limiti che il legislatore incontra nel dettare, eventualmente tramite norme di interpretazione autentica, disposizioni ad effetto retroattivo.
Come più volte sottolineato dal giudice delle leggi e come già in precedenza osservato dal Collegio, il principio di irretroattività della legge – pur riconosciuto come principio generale dall'art. 11 preleggi – non ha ottenuto in sede costituzionale (salvo quanto espresso nell'art. 25 Cost. con riferimento alla materia penale) una garanzia specifica: di talché la possibilità di adottare norme dotate di efficacia retroattiva (anche indipendentemente dal loro eventuale carattere interpretativo) non può essere esclusa, ove le norme stesse vengano a trovare un'adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o valori costituzionali specificamente protetti (Corte Cost., 26 gennaio 1994 n. 6) sì da incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti (Corte Cost., 13 ottobre 2000 n. 419).
3.3 Le coordinate interpretative che possono consentire, nel quadro degli illustrati referenti ermeneutici, di annettere rilevanza interpretativa autentica ad una disposizione di legge non sono, invero, rinvenibili nella fattispecie di cui all’art. 69 della legge 69/2009.
3.3.1 In primo luogo, quantunque il rilievo da annettersi al dato letterale non assuma connotazione ermeneuticamente rilevante, difetta alcuna espressa indicazione della volontà del legislatore del 2009 di operare una “interpretazione autentica” delle disposizioni – già dettate dal D.P.R. 1199/1971 – in materia di ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Non una esplicita indicazione nell’epigrafe dell’articolo di legge all’esame.
Non alcuna – altrettanto esplicita e/o in equivoca – indicazione ricavabile dal contenuto letterale della disposizione di cui all’art. 69.
E che tale elemento abbia ricevuto espressa attenzione nel quadro della disciplina delle modalità di formulazione dei testi normativi non è, invero, revocabile in dubbio.
Si consideri, al riguardo, quanto esplicitato nelle Circolari dei Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica in data 20 aprile 2001 (“Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”), laddove (punto 3., sub lettera l) viene sottolineato che “la disposizione con la quale si intende interpretare autenticamente altra precedente disposizione è formulata utilizzando la seguente espressione: «Il comma ... dell'articolo ... della legge ... si interpreta nel senso che...»”; soggiungendosi, in materia, come “l’intento di interpretare autenticamente altra precedente disposizione è chiaramente esplicitato e, ove l'atto sia rubricato, deve risultare nella rubrica dell'articolo”, dovendo “risultare comunque chiaro se ci si trovi in presenza di una disposizione di interpretazione autentica ovvero di una disposizione di modifica sostanziale alla quale si vuole dare effetto retroattivo”.
Modalità di redazione dei testi normativi che, come insegna anche l’attualità dell’esperienza normativa, viene attentamente osservata quando il legislatore (quand’anche governativo) intenda con dirimente chiarezza enunciare il proprio intendimento di annettere ad una disposizione di legge carattere autenticamente interpretativo e, con ciò, ad essa attribuire portata retroattiva.
È il caso, fin troppo noto, del recente decreto legge 5 marzo 2010 n. 29 (significativamente intitolato “Interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione”), il quale:
- non solo reca, nella rubrica dell’art. 1, l’espressa dicitura “Interpretazione autentica degli articoli 9 e 10 della legge 17 febbraio 1968, n. 108”;
- ma che, nel testo della medesima disposizione, reiteratamente impiega (commi 1, 2 e 3) la locuzione “si interpreta nel senso che …”, ad esplicitare la portata puramente ermeneutica che si è voluto annettere alla chiarificazione del significato delle disposizioni della citata legge 108/1968.
L’esempio come sopra illustrato consente di ribadire come la stessa tecnica di redazione degli atti normativi, laddove sia presente un intento di interpretazione, abbia imposto – ed imponga – l’esplicitazione della portata contenutistica della norma mediante indicazione espressa della voluntas legis con essa manifestata.
Diversamente – non può omettere il Collegio di tornare a ribadire quanto in precedenza già sottolineato – nell’art. 69 in rassegna non è dato rinvenire alcun elemento di letterale ed esplicita volontà di interpretare autenticamente le disposizioni del D.P.R. 1199/1971: di talché, sotto il profilo in esame, non sono riscontrabili elementi di carattere formale che consentano di apprezzare la fondatezza dell’assunto di parte ricorrente.
3.3.2 Tali elementi, tuttavia, sono assenti anche laddove si proceda ad un’operazione ermeneutica di carattere sostanziale, il cui percorso impone di accertare se, alla stregua delle pure illustrate coordinate di rinvenibilità di una disposizione avente carattere interpretativa rispetto a previgente previsione normativa, nel caso in esame positivamente ricorrano profili di rintracciabilità di tale (ancorché inespressa) voluta legis.
Ribadito come la relazione di accompagnamento al progetto di legge non soccorra in tal senso (anzi, al contrario, evidenzi come l’intervento modificativo consumato dalla proposta introduzione delle previsioni ex art. 68 – nel testo definitivo, 69 – abbia riguardo esclusivamente alla materia dei ricorsi amministrativi), va osservato come non siano (quanto alla materia all’esame) rinvenibili gli elementi indizianti come sopra enucleati dall’interpretazione giurisprudenziale e rappresentati:
- dalla mera chiarificazione della portata applicativa di una disposizione precedente;
- dall’assenza di prescrizioni integrative di quest'ultima;
- dalla percorrenza di un’opzione ermeneutica desumibile dall’ordinaria esegesi della norma previgente.
Tutti e tre gli illustrati “indicatori” non sono riscontrabili dal raffronto sinottico fra le originarie previsioni del D.P.R. 1199/1971 e le addizioni manipolative rispetto ad esso introdotte dalla legge 69/2009.
Non la esplicitazione chiarificativa della – originaria – portata applicativa delle disposizioni di cui al decreto sopra citato: e ciò in quanto l’introdotta possibilità di proporre questione di legittimità costituzionale nel corso del ricorso straordinario, così come il carattere di vincolatività del parere rimesso al Consiglio di Stato, con ogni evidenza, erano affatto estranei alla pregressa formulazione delle pertinenti disposizioni.
Non l’assenza – per gli stessi motivi da ultimo illustrati – di interventi additivi, atteso che l’art. 69 ha esplicitamente aggiunto proposizioni normative rispetto alle formulazioni previgenti degli artt. 13 e 14 del D.P.R. 1199/1971.
Non, da ultimo, l’esplicitazione di una interpretazione coerente – o, quanto meno, omogenea – alla lettura esegetica delle norme “interpretate”, atteso che – come dovrebbe essere noto anche ai ricorrenti – l’interpretazione delle disposizioni concernenti il rimedio giustiziale de quo non induceva certo, con incontroversa concludenza, ad opinarne il carattere giurisdizionale prima che il legislatore decidesse di manipolare il D.P.R. 1199.
Noto è, infatti, il costante insegnamento con il quale la Corte Costituzionale, nell’escludere la sollevabilità delle q.l.c. nel quadro del ricorso straordinario, ha fatto discendere tale assunto dalla denegata natura giurisdizionale del rimedio.
È il caso della pronunzia 21 luglio 2004 n. 254, con la quale è stato – con incontroversa chiarezza – affermato che la questione sollevata nell’ambito del ricorso de quo promana da “organo non giurisdizionale, non rilevando in contrario che la Corte di giustizia delle Comunità europee abbia ritenuto legittima la rimessione di questione pregiudiziale da parte del Consiglio di Stato investito in sede consultiva nell'ambito del procedimento derivante da ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poiché detto riconoscimento non è avvenuto ai fini della proponibilità del giudizio incidentale, né potendosi attribuire valore di precedente alle sentenze ammissive di q.l.c. sollevate dalla Corte a prescindere dalle differenze tra funzione di controllo della Corte dei conti e funzione consultiva del Consiglio di Stato, … dovendosi ribadire la natura amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica”.
Nell’osservare come i principi sopra affermati abbiano formato oggetto di ripetuta proposizione ad opera del Giudice delle legge (cfr. ordinanze 25 luglio 2004 n. 357 e 17 dicembre 2004 n. 392), va soggiunto come la sistematizzazione logico-giuridica dell’istituto e la conformazione di esso ai principi costituzionali trovi risalente collocazione nella giurisprudenza della Corte.
Già dalla sentenza 25 febbraio 1975 n. 31, infatti, trovasi precisata la natura «senza dubbio» “amministrativa” del rimedio: per il quale, pur in presenza di identità di oggetto rispetto al ricorso giurisdizionale, tuttavia non erano profilabili elementi di contrasto con l’art. 113 Cost. in ragione dell’operante principio di alternatività, concretizzato dalla esercitabilità di una scelta autonoma – alla quale era sottesa una «valutazione di convenienza» – da parte del ricorrente tra il ricorso giurisdizionale e quello straordinario (cfr. Corte cost., 2 luglio 1966 n. 78): la rilevanza ordinamentale di quest’ultimo non risolvendosi giammai in una negazione del primo, quanto piuttosto in un’“addizione” di rimedi “interna” all’ordinamento amministrativo (e quindi esterna rispetto al sistema giurisdizionale), volta ad implementare lo strumentario di reazione consentito avverso aumentando gli atti dei pubblici poteri.
In tale ottica, si collocava in una logica – coerente – di garanzia della tutela giurisdizionale la prevista facoltà di trasposizione del ricorso dinanzi al giudice amministrativo, avente connotazione intrinsecamente negatoria della irreversibilità del percorso amministrativo, con conseguente esclusione di ogni pregiudizio, per la posizione processuale delle controparti, riveniente dalla scelta originaria del ricorrente.
Quanto sopra persuade – tornando all’esame della questione devoluta all’attenzione del Collegio – che non siano utilmente rinvenibili orientamenti (pregressi rispetto alla novella del 2009) suscettibili di consentire la decifrazione di tale intervento “manipolativo” alla stregua di una delle opzioni ermeneutiche la cui percorribilità trovi elementi di conforto nell’elaborazione esegetica della giurisprudenza (segnatamente, costituzionale): elemento, questo, che assevera il convincimento circa la “novità” della qualificazione – in ipotesi – giurisdizionale che il legislatore ha voluto conferire al ricorso straordinario (con ciò stesso escludendosi che tale “riscrittura” dell’istituto possa essere assimilata ad un intervento interpretativo avente connotazione retroattiva).
4. Le considerazioni sopra diffusamente illustrate inducono il Collegio a ribadire il già propugnato assunto circa:
- l’esclusa configurabilità, anche alla luce dell’intervento modificativo di cui alla legge 69/2009, del carattere giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato, nell’ottica della (anch’essa rappresentata) esigenza di fornire alla norma ex art. 69 una lettura costituzionalmente “compatibile”: pena, altrimenti, l’emersione dei (pure esplicitati) profili di perplessa compatibilità costituzionale della disposizione di che trattasi;
- e, comunque – anche a voler accedere alla pure confutata “giurisdizionalizzazione” del rimedio de quo – l’esclusa attitudine autenticamente interpretativa che parte ricorrente ricongiunge all’intervento legislativo all’esame, al fine di accreditarne la portata retroattiva e, con essa, la proponibilità del giudizio di ottemperanza a fronte delle decisioni dei ricorsi straordinari rese in favore dei ricorrenti medesimi.
Il complesso di argomentazioni relative al profilo di censura all’esame deve, pertanto, essere disatteso.
4.1 Parimenti incondivisibili sono le ulteriori argomentazioni, dedotte con i motivi aggiunti di cui sopra, con le quali parte ricorrente tenta di sostenere l’accoglibilità del gravame sul rilievo della inassoggettabilità delle decisioni dei ricorsi straordinari al regime di cui all’art. 50, comma 4, della legge 388/2000.
Va innanzi tutto escluso che, come dai ricorrenti pure argomentato, la norma di cui all'art. 50, comma 4, della legge finanziaria per il 2001, abbia carattere “innovativo”, determinando – con effetto dal 1° gennaio 2001 – un “nuovo” trattamento economico per i consiglieri di tutte la magistrature (pag. 13 dei motivi aggiunti).
Valga, al riguardo, quanto dalla Corte Costituzionale esposto nella citata decisione 282/2005, laddove viene dato atto che l’anzidetta previsione di legge ha introdotto “una norma di interpretazione autentica”, consistente “nel riconoscimento di un'incompatibilità sistematica già realizzatasi: il venir meno, a partire dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, dell'istituto del riallineamento stipendiale, riguarda[nte] anche la norma dell'art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, che prevedeva una particolare forma di allineamento stipendiale per i magistrati (di appello e) di cassazione vincitori di concorso per esami, stabilendo che l'anzianità di questi ultimi fosse determinata «in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo segue nel ruolo».
Da tale considerazione il Giudice delle leggi ha argomentato che, “per effetto del riconoscimento dell'intervenuta abrogazione ex tunc «perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali» comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, e non sono dovuti né possono essere eseguiti pagamenti «sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti»”.
E, nel novero di tali provvedimenti, la perdita di efficacia contemplata dall’art. 50 viene inevitabilmente ad interessare anche gli atti con i quali il Capo dello Stato ha deciso i ricorsi straordinari il cui esito si è risolto in favore degli odierni ricorrenti.
Prosegue infatti la sentenza della Corte osservando che:
- se deve escludersi che “la portata retroattiva del denunciato art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 sia tale da riguardare e da porre nel nulla anche gli effetti di sentenze passate in giudicato”, in quanto “la norma censurata contempla infatti la perdita di efficacia delle «decisioni di autorità giurisdizionali», quindi delle decisioni impugnate o impugnabili, non già delle decisioni irrevocabili o passate in giudicato”;
- la “salvezza del giudicato formatosi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di interpretazione autentica non è anche la salvezza delle decisioni adottate, nel regime dell'alternatività, con decreto del Presidente della Repubblica in sede di ricorso straordinario”, atteso che (come si è in precedenza diffusamente argomentato), se “il ricorso straordinario al Capo dello Stato [è] un rimedio per assicurare la risoluzione non giurisdizionale di una controversia in sede amministrativa”, deve allora “escludersi che la decisione che conclude questo procedimento amministrativo di secondo grado abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale”.
Nel ripercorrere il (già rammentato) iter ermeneutico che ha condotto a (ri)affermare la natura amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, in quanto “il Consiglio di Stato, in sede di parere sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, opera come organo non giurisdizionale”, la Corte perviene all’obbligata conclusione che la norma ex art. 50 comma 4 estenda la disposta perdita di efficacia dei provvedimenti anche agli atti decisori del rimedio giustiziale de quo (“tali dovendosi considerare i decreti del Presidente della Repubblica con cui vengono decisi i ricorsi straordinari”) “comunque adottati difformemente dalla interpretazione che vuole abrogato il nono comma dell'art. 4 della legge n. 425 del 1984 sin dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992”.
4.2 Se le considerazioni impeccabilmente esplicitate dalla Corte Costituzionale nelle ripetuta pronunzia precludono di annettere carattere di condivisibile fondatezza alle argomentazioni con le quali parte ricorrente, nei motivi aggiunti all’esame, tenta di rinnovare le censure (peraltro già esposte con l’atto introduttivo del giudizio ed in sede di riassunzione) avverso il carattere di conseguenzialità logico-giuridica che ha condotto, in applicazione della norma sopra citata, a dare atto della perdita di efficacia dei provvedimenti e delle decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla interpretazione fornita dallo stesso art. 50 (e, quindi, anche delle decisioni dei ricorsi straordinari), manifestamente sfornite di fondatezza si dimostrano le doglianze con le quali parte ricorrente eccepisce l’illegittimità costituzionale delle disposizioni di cui al ripetuto art. 50:
- per violazione dei limiti delle leggi provvedimento;
- per pretesa “abnormità” del comma 4 se difforme dalla sua ratio;
- per violazione del divieto di sanare illeciti;
- per violazione del principio del rispetto delle decisioni irrevocabili di giustizia;
- per violazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo;
- per violazione del principio di indipendenza dei magistrati;
- per violazione dei principi di certezza del diritto e di salvezza dei diritti quesiti.
Nel rammentare, quanto alla sostenuta violazione dei diritti quesiti, che la più volte richiamata sentenza 282/2005 abbia rammentato che “il legislatore, in sede di interpretazione autentica, può modificare sfavorevolmente, in vista del raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati”, deve parimenti escludersi che la norma all’esame abbia inteso sanare un illecito, o porsi in violazione delle (peraltro confusamente evocate) disposizioni della CEDU; la decifrazione della ratio che si assume sottesa al comma 4 dell’art. 50 (a dire dei ricorrenti, “leggibile” dai lavori parlamentari, i quali evidenzierebbero “l’intento di salvare i nove ricorrenti” medesimi) risolvendosi in una indimostrata petizione di principio palesemente inidonea a fondare il dubbio di costituzionalità della disposizione di che trattasi.
Così come manifestamente infondate sono le censure di legittimità costituzionale con le quali parte ricorrente sostiene, nel quadro dei denunciati limiti delle legge-provvedimento, che:
- se il Governo, per effetto delle decisioni dei ricorsi straordinari del 27 settembre 1999, “non era più titolare di alcun potere”
- alla stessa stregua, “il Parlamento non avrebbe potuto determinare conseguenze precluse al Governo, perché l’ordinamento non attribuiva e non attribuisce al Governo alcun potere legale tipico di intervenire sulle decisioni già emesse” (pag. 18 dei motivi aggiunti).
La palese inconferenza delle tali argomentazioni riviene dalla meccanicistica – quanto indimostrabile – trasposizione della preclusa “rinnovabilità” del potere amministrativo a seguito di una decisione adottata in esito alla proposizione del ricorso straordinario al capo dello Stato rispetto alle prerogative che il Parlamento è sovranamente legittimato ad attuare laddove, come nel caso di specie, abbia esercitato il potere di normazione annettendo retroattiva valenza interpretativa alle disposizioni relative al trattamento economico dei magistrati.
Magistrati per i quali, è necessario soggiungerlo, solo un’apodittica petizione di principio può assumere che la rimodulazione legislativamente introdotta del trattamento economico possa trasmodare in una vulnerazione del postulato di indipendenza promanante dalla Carta costituzionale; così come priva di ogni condivisibile fondamento è l’affermazione per cui l’esclusa applicabilità della disciplina sul “galleggiamento stipendiale” possa aver determinato un vulnus al principio di cui al comma 3 dell’art. 100 della Costituzione.
5. Le considerazioni in precedenza rassegnate inducono a ribadire il già esposto convincimento del Collegio in ordine all’infondatezza delle doglianze esposte con il presente mezzo di tutela, che deve – conseguentemente – essere respinto.
La complessità delle tematiche coinvolte dalla delibazione del ricorso all’esame integra la presenza di giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I –respinge il ricorso indicato in epigrafe.
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