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Timestamp: 2018-04-25 07:06:26+00:00
Document Index: 240142948

Matched Legal Cases: ['art. 129', 'art. 137', 'art. 20', 'art. 26', 'art. 11', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 24', 'art. 8', 'art. 27', 'art. 24', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 216', 'art. 24', 'art. 110', 'art. 150', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 137', 'art. 129', 'art. 84', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 216', 'art. 24', 'art. 216', 'arrêt ', 'art. 24', 'art. 26', 'art. 24', 'arrêt ', 'arrêt ', 'art. 4', 'arrêt ', 'art. 132', 'art. 133', 'art. 31', 'art. 153', 'art. 159', 'arrêt ']

1A.205/2002 28.03.2003
1A.205/2002 /col
Séance du 28 mars 2003
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Reeb, Féraud, Catenazzi et Fonjallaz.
Michael B.________, 1298 Céligny,
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève, intimé, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Commune de Céligny, 1298 Céligny, partie intéressée, représentée par Me Lucien Lazzarotto, avocat, quai des Bergues 23, 1201 Genève,
constructions et installations en zone agricole, remise en état
du 27 août 2002.
Michael B.________ est un membre de la communauté des gens du voyage suisses. Il est officiellement domicilié à Versoix, au chemin du Molard, sur une place de stationnement occupée par des gens du voyage et des forains.
Le 16 avril 1999, Michael B.________ a acheté la parcelle n° xxx du registre foncier, à Céligny, dans la zone agricole. Ce bien-fonds a une contenance de 6'809 m2. A la date de l'acquisition, il n'était pas bâti, à l'exception d'un petit hangar vétuste. Ce terrain est bordé par un ruisseau (le Brassu) et une forêt.
A plusieurs reprises dès le mois de septembre 1999, le Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et canton de Genève (ci-après: le département cantonal) a constaté que Michael B.________ avait procédé à des travaux sur sa parcelle, sans requérir les autorisations de construire nécessaires. Ce dernier a progressivement aménagé des chemins et une place pour caravanes, transformé l'ancien hangar et construit la "nouvelle église tsigane de Céligny" (constituée d'une série de containers sur des plots) ainsi qu'un chalet en bois. Plusieurs caravanes et roulottes ont été installées et Michael B.________ vit désormais à cet endroit avec sa famille.
Le département cantonal a ordonné à huit reprises, entre le 17 septembre 1999 et le 12 mars 2002, des mesures administratives fondées sur les art. 129 ss de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses (LCI), en vue d'une remise en état du terrain et à cause de violations des normes cantonales sur l'aménagement du territoire, la protection des cours d'eaux et les forêts. Les décisions suivantes ont été successivement notifiées à Michael B.________:
- le 17 septembre 1999: ordre de cessation immédiate des travaux d'aménagement d'un chemin;
- le 1er octobre 1999: ordre d'enlever immédiatement la caravane entreposée sur le terrain et d'évacuer tous les matériaux (tout-venant) ayant servi à la création du chemin;
- le 2 décembre 1999: ordre d'enlever deux nouvelles caravanes, de supprimer le chemin d'accès aménagé sans droit et de démolir toutes les parties nouvelles du hangar existant, interdiction d'utiliser le nouveau chemin au nord de la parcelle, et avis qu'en cas de refus d'obtempérer, le département ferait procéder aux travaux d'office;
- le 18 avril 2000: ordre d'enlever immédiatement les caravanes, la roulotte ainsi que les toilettes mobiles, et de supprimer le chemin d'accès nouvellement créé;
- le 12 mars 2001: ordre de supprimer, dans les trente jours, les aménagements nouveaux du chemin, soit une bordure en éléments préfabriqués et des lampadaires;
- le 7 novembre 2001: ordre de remettre en état la partie nord de la parcelle, recouverte de tout-venant, et d'évacuer des containers, dans un délai de trente jours;
- le 1er mars 2002: ordre d'arrêter immédiatement les travaux de construction du chalet en bois, de démolir la partie du bâtiment déjà réalisée, d'évacuer les matériaux et de remettre la parcelle dans son état antérieur;
- le 12 mars 2002: interdiction d'utiliser la construction en bois édifiée sans autorisation à quelques fins que ce soit.
Ces mesures administratives étaient parfois assorties de sanctions administratives au sens des art. 137 ss LCI (amendes).
Michael B.________ a recouru séparément contre chacune de ces décisions auprès du Tribunal administratif cantonal.
Le 10 février 2000, Michael B.________ a déposé une demande d'autorisation de construire pour un projet, sur sa parcelle, intitulé "exploitation d'une pépinière et autorisation d'habitation". D'après le dossier, il entendait y cultiver des sapins, de l'osier ainsi que des plantes aromatiques, médicinales et culinaires (mise en valeur d'activités traditionnelles tsiganes), et commercialiser ces produits sur place. La moitié de la parcelle devait être utilisée comme "zone d'habitat temporaire". Le projet a été mis à l'enquête publique et plusieurs voisins ont formé opposition. Le 25 octobre 2000, le département cantonal a refusé l'autorisation de construire, en retenant que le projet n'était conforme ni à l'affectation de la zone agricole définie à l'art. 20 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT), ni à l'art. 26 de la loi cantonale sur les eaux (LEaux/GE), qui interdit toute construction sur une profondeur de 50 m de la limite du cours d'eau "Le Brassu", ni encore à l'art. 11 de la loi cantonale sur les forêts (LFor/GE), qui prohibe l'implantation de constructions à moins de 30 m de la lisière de la forêt. Le département cantonal a ajouté que les conditions nécessaires à l'octroi d'une dérogation aux dispositions légales précitées n'étaient pas réunies.
Michael B.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette commission a statué le 14 décembre 2001 sur le recours, en admettant que l'exploitation d'une pépinière était conforme à l'affectation de la zone agricole, mais en confirmant pour le reste le refus de l'autorisation, car ni l'installation de mobile-homes, ni les autres aménagements de la parcelle n'étaient admissibles à cet endroit.
Michael B.________ a recouru contre la décision de la commission auprès du Tribunal administratif cantonal.
Le Tribunal administratif a joint tous les recours formés devant lui par Michael B.________, contre les mesures et sanctions administratives ainsi que contre le refus de l'autorisation de construire.
Une délégation du Tribunal administratif a procédé le 25 août 2000 à une inspection locale à Céligny. Michael B.________ a été entendu dans ses explications. Il a indiqué notamment que sa famille - son épouse, ses enfants, son père, ses frère et soeur ainsi que leurs conjoints et enfants - occupait quatre caravanes et utilisait une roulotte comme dépôt de matériel; ils avaient quitté le Molard à Versoix parce que l'existence y était invivable, la place étant insuffisante pour les deux cent quatre-vingt personnes qui y résidaient (environ cent soixante Tsiganes et cent vingt forains). Dans ses écritures au Tribunal administratif, Michael B.________ a fait valoir, en substance, qu'il appartenait à l'Etat de Genève de créer des places de stationnement adéquates pour les gens du voyage. Or, à cause de la passivité des autorités, il se trouverait lui-même, au Molard, dans un état de nécessité, ce qui l'autoriserait à prendre des mesures propres à mettre fin à une situation dégradante.
La commune de Céligny a été partie à la procédure devant le Tribunal administratif.
Le Tribunal administratif a statué en un seul arrêt, rendu le 27 août 2002, sur les recours formés par Michael B.________. Il les a admis partiellement en tant qu'ils étaient dirigés contre les sanctions administratives, et il a ramené à 20'000 fr. le montant unique de l'amende, au lieu de 42'500 fr. représentant le total des cinq amendes infligées entre le 1er octobre 1999 et le 24 juin 2002. Pour le reste, le Tribunal administratif a confirmé les décisions entreprises et mis les frais et dépens à la charge du recourant.
Michael B.________ a formé, contre l'arrêt du Tribunal administratif, un recours de droit administratif et un recours de droit public.
S'agissant des mesures administratives ordonnées en vue d'une remise en état des lieux et du refus d'une autorisation de construire (ou en d'autres termes de l'application des règles du droit fédéral et du droit cantonal sur les constructions hors des zones à bâtir, seule question à examiner dans le présent arrêt), Michael B.________ demande en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué ainsi que les décisions du département cantonal; il demande aussi le renvoi de l'affaire au Tribunal administratif ou au département cantonal ainsi que la constatation que lui-même et sa famille seraient autorisés à séjourner sur la parcelle litigieuse. Il invoque un "droit positif de s'installer à Céligny", qui découlerait de garanties constitutionnelles - principalement de la liberté d'établissement selon l'art. 24 Cst., du droit au respect de la vie privée et familiale selon l'art. 8 CEDH et des garanties conférées aux minorités ethniques par l'art. 27 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2) - et prétend en substance que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) présenterait, à ses art. 24 ss, une lacune parce qu'elle ne prévoit pas une dérogation pour la situation spécifique des gens du voyage suisses. Le recourant prétend par ailleurs que les conditions de vie au Molard - endroit qu'il a quitté pour s'installer à Céligny et qu'il devrait éventuellement regagner en cas d'expulsion de son terrain - seraient "anticonstitutionnelles", parce qu'elles seraient contraires à la dignité humaine (art. 7 Cst.), aux exigences de la liberté personnelle (art. 10 Cst.) ainsi qu'aux garanties des art. 8 CEDH et 27 Pacte ONU II. Dans ce contexte, il reproche au Tribunal administratif d'avoir refusé de contrôler la constitutionnalité de deux dispositions du droit cantonal genevois, les art. 216 et 217 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses (RALCI), lesquelles contreviendraient à la liberté d'établissement (art. 24 Cst.).
Le département cantonal et la commune de Céligny concluent au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Invité à répondre au recours de droit administratif (cf. art. 110 al. 2, 2ème phrase OJ), l'Office fédéral du développement territorial a renoncé à se déterminer.
Par ordonnance du 5 novembre 2002, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le recourant.
Le recourant a demandé à être dispensé de fournir des sûretés pour les frais judiciaires (art. 150 OJ), en invoquant la précarité de sa situation financière. Il n'a pas été astreint à le faire.
Le recourant demande que des débats soient ordonnés.
Le Tribunal fédéral a rendu le 27 mars 2003 un arrêt par lequel il a admis le recours de droit public formé par Michael B.________ contre l'arrêt du Tribunal administratif du 27 août 2002, cette voie de recours étant ouverte pour contester la décision prise en dernière instance cantonale en matière de sanctions administratives (au sens des art. 137 ss LCI). Il a donc partiellement annulé cet arrêt, en tant qu'il condamnait Michael B.________ à une amende au montant unique de 20'000 fr. (cause 1P.531/2002).
1.2 Comme les griefs relatifs au refus de l'autorisation de construire et aux mesures administratives (art. 129 ss LCI) sont traités dans la procédure du recours de droit administratif, le recours de droit public n'est pas recevable à ce propos (art. 84 al. 2 OJ). Il faut interpréter les actes du recourant en ce sens que les conclusions prises dans le cadre du recours de droit public visent uniquement la condamnation aux sanctions administratives (une amende de 20'000 fr., selon l'arrêt attaqué), objet bien distinct; un jugement du Tribunal fédéral a déjà été rendu sur ce point (arrêt 1P.531/2002 du 27 mars 2003).
2.2 Dans ce cadre, c'est à tort que le recourant reproche au Tribunal administratif de ne pas s'être prononcé, à titre préjudiciel, sur la constitutionnalité des art. 216 ("stationnement et utilisation de roulottes") et 217 RALCI ("camps et installations de campement"). Selon le recourant, ces deux dispositions ne pourraient être invoquées pour le contraindre à vivre exclusivement au Molard à Versoix, en violation de la liberté d'établissement garantie à l'art. 24 Cst. Or la juridiction cantonale n'a pas appliqué ces deux dispositions réglementaires. Du reste, le grief de déni de justice formel, à ce propos, est inconsistant. En outre, ni le refus de l'autorisation de construire ni les mesures administratives prononcées à l'encontre du recourant ne lui imposent un lieu de résidence ou d'établissement, puisque seules sont litigieuses en l'espèce les installations projetées ou réalisées illicitement sur le terrain de Céligny. Dans ces circonstances, on ne discerne pas en quoi les art. 216 et 217 RALCI seraient décisifs pour statuer sur les dérogations requises.
Le recourant critique l'arrêt attaqué qui, appliquant les art. 24 à 24d LAT ainsi que les art. 26 et 26A LaLAT, retient que les ouvrages litigieux ne peuvent pas bénéficier d'une dérogation en zone agricole, ni pour les nouvelles constructions ou installations, ni pour les travaux de transformation (s'agissant du hangar existant). Le recourant et les autorités cantonales n'ont cependant pas examiné si le projet de "campement gitan" (selon les termes mêmes du recourant) sur un terrain de 0,7 ha, déjà partiellement aménagé sans autorisation, était en tant que tel susceptible de bénéficier d'une dérogation en zone agricole, indépendamment des circonstances locales ou personnelles à prendre en considération dans la pesée des intérêts prescrite aux art. 24 ss LAT.
3.3 Appréciée globalement, telle qu'elle se présentait à la date de l'arrêt attaqué et telle qu'elle était décrite dans le dossier de la demande d'autorisation de construire, la place de stationnement du recourant est relativement importante. Elle comporte plusieurs caravanes, habitées par les familles résidant à cet endroit. Il s'y trouve également des locaux ou installations destinés à accueillir également des tiers pour des rencontres ou manifestations ("nouvelle église tsigane" en containers, chalet en bois); la demande de permis de construire prévoit encore des installations commerciales, dans la partie "pépinière". Des surfaces significatives ont été aménagées en voies de circulation et places, recouvertes de tout-venant. Ce projet n'est pas comparable à celui de l'installation d'une caravane ou d'un bungalow, pour une famille nucléaire, sur un petit terrain (telle était la situation dans l'affaire Chapman ayant donné lieu à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 18 janvier 2001). Avec les aménagements prévus, ce terrain est destiné à accueillir, durablement ou occasionnellement, un nombre assez important de personnes; l'exploitation de ces installations provoque aussi un trafic automobile non négligeable. On doit donc en conclure, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, qu'une procédure préalable de planification est nécessaire pour l'aménagement d'une telle place de stationnement. Il appartient donc, en cas de besoin - à savoir si les zones d'affectation ou sites existants ne sont pas appropriés, comme l'allègue le recourant -, aux autorités cantonales chargées de l'aménagement du territoire de rechercher un emplacement adéquat et d'engager une procédure respectant les exigences démocratiques et les garanties de procédure (cf. art. 4 et 33 LAT), qui pourra aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation spécial. Il apparaît du reste que les autorités cantonales genevoises ont élaboré des projets de ce genre (voir le projet de zone affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage au lieu-dit "Les Hôpitaux" à Versoix, mis à l'enquête publique en 1999 [cf. arrêt 1P.733/2000 du 14 mai 2001], ainsi que le projet d'une autre zone à destination similaire au lieu-dit "La Bécassière" également à Versoix, mis à l'enquête publique en novembre 2002 [cf. Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 1er novembre 2002, p. 1732]). Cela étant, cette planification pourrait aussi être le résultat d'une coordination intercantonale, le cas échéant sous l'égide de la Confédération, qui aboutirait au choix d'un emplacement approprié en dehors du canton de Genève.
Les délais pour exécuter les différentes mesures administratives ordonnées par le département cantonal sont tous échus. Il appartiendra donc à cette autorité administrative de rendre à nouveau une ou plusieurs décisions d'exécution, en fixant des délais pour la remise en état des lieux (cf. art. 132 al. 1 LCI) et en prescrivant au besoin l'exécution par substitution (cf. art. 133 LCI). Il conviendra alors de tenir compte de manière appropriée des conséquences de chacune de ces mesures pour la vie privée et familiale du recourant, en faisant le cas échéant la distinction entre les ouvrages indispensables à cet effet et ceux qui ne sont pas directement liés à l'habitation (containers, lampadaires, par exemple).
Le mandataire du recourant - en prenant la précaution de préciser que cet argument n'engage que lui-même et qu'il ne doit pas être imputé à son client - reproche aux autorités cantonales, parce qu'elles ont ordonné successivement, durant près de trois ans, des mesures en vue d'un rétablissement d'un état conforme au droit, un "harcèlement judiciaire" qu'il qualifie "d'actes préparatoires à un crime contre l'humanité". Cet argument est inconvenant (cf. art. 31 al. 1 OJ) et inacceptable.
Le recourant, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Ni l'Etat de Genève, ni la commune de Céligny n'ont droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant et de la commune de Céligny, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif de la République et canton de Genève ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.