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Timestamp: 2019-05-19 12:51:21
Document Index: 377290920

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 26', 'artículo 26', 'artículo 175', 'artículo 241', 'artículo 26', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 124', 'artículo 29', 'artículo 25', 'artículo 26']

﻿ Sentencia C-653 de junio 20 de 2001
SENTENCIA C-653 DE 20 DE JUNIO DE 2001
CONTENIDO:DERECHO DISCIPLINARIO. LA CORTE ANALIZA LOS SIGUIENTES TEMAS: FALTAS VAGAS E INDETERMINADAS, SANCIONES INDEFINIBLES E IGUALDAD: CLASIFICACIONES INFRA Y SUPRA INCLUSIVAS SON INADECUADAS. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY 200 DE 1995, POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO.
Sentencia C-653 de junio 20 de 2001
Sentencia C-653/2001
Ref.: Expediente D-3313
Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Demandantes: Roberto Augusto Serrato Valdés y Juan Carlos Hincapié Mejía.
— Derecho disciplinario. Faltas vagas e indeterminadas.
— Derecho disciplinario: sanciones indefinibles.
— Igualdad: clasificaciones infra y supra inclusivas son inadecuadas.
Bogotá, D.C, junio veinte de dos mil uno.
El siguiente es el texto de la norma acusada, con la advertencia que se resalta el parágrafo demandado.
"ART. 26.—Causales de mala conducta. Las anteriores faltas constituyen causales de mala conducta para los efectos señalados en el numeral 2º del artículo 175 de la Constitución Política cuando fueren realizadas por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, Auditor General y miembros del Consejo Nacional Electoral.
PAR.—El funcionario de la Procuraduría General de la Nación que viole el debido proceso incurrirá en causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar".
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241 numeral 4º, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.1. Se afirma que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995, es discriminatorio, al establecer que incurrirán en causal de mala conducta, únicamente los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, que violen el debido proceso; sin tener en consideración a la totalidad, de los servidores públicos, quienes dentro del ejercicio de sus funciones pueden incurrir en la mencionada violación.
3. La norma viola el principio de igualdad.
3.1.1. La intensidad del test de igualdad cuando el legislador tipifica faltas disciplinarias es la ordinaria, que equivale al test leve de razonabilidad. La razón de ello radica en que, por un lado, la facultad de dictar códigos —incluido el Código Disciplinario— radica en el Congreso de la República (C.P., art. 150, num. 2º ) y, por el otro, la Constitución expresamente ordena a la ley determinar lo relativo al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación dicho organismo (C.P., art. 279). Sobre la aplicación de un test leve en el escrutinio de constitucionalidad de leyes expedidas en desarrollo de una facultad otorgada a un órgano constitucional la Corte ha sostenido:
"(C)uando se trata de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P., art. 150), esta corporación ha considerado que el juicio de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución Política. (1) Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular (2) ".
(1) Véanse las sentencias SC-556 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía); SC-265 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
3.1.2. El fin de preservar el respeto al debido proceso en las actuaciones disciplinarias es legítimo. El legislador puede propender por el objetivo de que en el ejercicio de la función de control, especialmente en materia del ejercicio de la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (C.P., art. 277, num. 6º), se respeten los derechos fundamentales de los investigados, en especial el derecho al debido proceso administrativo. Tal finalidad es especialmente valiosa en un Estado de derecho, donde los funcionarios públicos están sujetos a la Constitución y a la ley y las actuaciones públicas deben enmarcarse dentro de los causes y límites previamente definidos en ellas.
3.1.3. Para el logro de la finalidad de garantizar la preservación del debido proceso en las actuaciones disciplinarias, el legislador igualmente puede hacer distinciones o establecer clasificaciones entre los distintos funcionarios públicos. Este es el caso por ejemplo del trato dado a los funcionarios encargados de ejercer el control disciplinario —justificado por la incidencia que sus tareas investigativa y sancionatoria tienen sobre los derechos de los demás funcionarios públicos—, el cual difiere del trato dado a los demás servidores del Estado.
3.1.4. Sin embargo, sancionar únicamente a los funcionarios de la Procuraduría no es adecuado para alcanzar el fin buscado por la norma. Esto por dos motivos: primero, porque ni excluir a otros funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria, segundo, ni incluir todas las actividades que ejercen los funcionarios de la Procuraduría, son medios adecuados para alcanzar el fin buscado.
3.1.4.1. La exclusión de los demás funcionarios que ejercen potestad disciplinaria no es adecuada para alcanzar el fin buscado.
Si bien es cierto que los funcionarios de la Procuraduría pertenecen al Ministerio Público y que dicha institución tiene la misión constitucional específica de proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (C.P., art. 278, num. 2º) dentro de los cuales ocupa un lugar destacado el derecho al debido proceso, éstos no son los únicos que tienen dicha responsabilidad institucional. En efecto, el artículo 2º de la Constitución señala que uno de los fines del Estado, y por lo tanto de los funcionarios investidos de autoridad, es precisamente el de garantizar la efectividad de los derechos constitucionales. De tal manera que la misión específica de los funcionarios del Ministerio Público lo es sólo en un sentido formal, ya que la Constitución estableció una finalidad semejante para todos los órganos del Estado. En consecuencia, a la luz de esta finalidad la norma acusada excluye a todos los demás funcionarios del Estado que también deben respetar el debido proceso en sus actuaciones, lo cual torna inadecuada la medida para alcanzar el fin buscado (3) .
(3) En la doctrina constitucional comparada esta clasificación es conocida como una infra incluyente. La Corte Constitucional ha aplicado los conceptos de supra o infra-incluyente en sentencias anteriores. Ver sentencia de la Corte Constitucional sobre la profesión de biólogo, C-505 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Se dirá que no se pueden equiparar los funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria con todos los demás funcionarios del Estado. Ello es tan sólo aparentemente correcto puesto que un sinnúmero de funcionarios que no pertenecen al Ministerio Público también ejercen la potestad disciplinaria respecto de sus subalternos. En la Constitución se establece claramente que la función disciplinaria de la Procuraduría corresponde a una vigilancia superior, de tal manera que dentro de cada órgano las autoridades señaladas por la ley ejercen un control disciplinario directo e inmediato sobre sus subordinados. Esta función disciplinaria se encuadra básicamente dentro de las funciones más amplias de control interno ordenado por la Constitución para todos los órdenes de la administración pública (C.P., art. 209, inc. 2º). Es precisamente la Ley 200 de 1995 de la cual hace parte el artículo aquí demandado, la que establece que en toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial, debe constituirse “una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores”, siendo la segunda instancia competencia del nominador (art. 48). Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales ejercen la función disciplinaria sobre los funcionarios de la rama judicial (C.P., art. 256 num. 3º), mientras que el Contralor General de la Nación tiene algunas competencias en el ámbito disciplinario respecto de responsables del manejo de fondos o bienes públicos (C.P., art. 268, num. 8º).
La clasificación establecida en la norma demandada no se torna adecuada si el análisis se limita tan salo a los funcionarios pertenecientes al Ministerio Público. Aun si se toma este universo limitado de funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria dentro de una institución que tiene la misión formalmente específica de proteger y asegurar la efectividad de los derechos constitucionales, la clasificación deja de incluir a otros funcionarios del Ministerio Público que no pertenecen a la procuraduría y que también ejercen una potestad disciplinaria. Prima facie excluye, primero, a los personeros municipales y, segundo, a los funcionarios de la Defensoría del Pueblo que ejercen la potestad disciplinaria interna respecto de sus subordinados de conformidad con lo establecido en las leyes vigentes.
En conclusión la clarificación es inadecuada ya que sancionar exclusivamente a los funcionarios de la procuraduría que violen el debido proceso deja por fuera a otros funcionarios igualmente situados respecto del objetivo que justifica la norma demandada.
3.1.4.2. Incluir todas las actuaciones realizadas dentro de la Procuraduría no es adecuado para alcanzar el fin buscado.
Lo anterior sería suficiente para declarar inexequible la norma por violar el principio de igualdad. Sin embargo, la Corte considera necesario resaltar que la norma también es inadecuada porque no distingue entre actuaciones relativas al ejercicio de la potestad disciplinaria y otras actuaciones también de competencia de los funcionarios de la Procuraduría. Ello conduce a que la relación ende el medio empleado por la norma y el fin buscado por ella sea inadecuada.
4. La norma demandada viola el principio de legalidad en materia disciplinaria.
Esta corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (art. 29) (4) . Esta Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer.
(4) Ver, entre otras, las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999.
Así por ejemplo, en jurisprudencia reciente esta corporación afirmó:
"El artículo 29 de la Constitución señala que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Eso significa que no sólo las conductas proscritas por la ley y que dan lugar a sanciones (en materia disciplinaria, las faltas) deben estar contempladas con precisión, de tal manera que en el caso concreto el comportamiento observado por la persona encaje exactamente en la descripción normativa, sino que también las penas, castigos o sanciones tienen que predeterminarse en la norma general respectiva, de tal manera que entre la conducta y su consecuencia jurídica exista una relación directa" (5) .
(5) Corte Constitucional, Sentencia C-428 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte estudió la remisión genérica al régimen disciplinario que hacía el artículo 15 de la Ley 344 de 1995 y encontró que se violaba “la garantía constitucional del debido proceso, y específicamente el principio de legalidad de la sanción, cuando se remite indiscriminadamente al infractor a “las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995" que son once posibles, según el artículo 29 de aquél estatuto". Ver también las sentencias T-442 de 1992, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez en donde la Corte analizó el respeto al debido proceso en una actuación administrativa de la Superintendencia de Cambios; C-176 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en el cual la Corte declaró la inexequibilidad de las medidas aplicadas a los inimputables, debido a su carácter indeterminado.
"el principio de legalidad de la sanción, como parte integrante del debido proceso (C.P., art. 29), exige la determinación clara, precisa y concreta de la pena o castigo que se ha de imponer a quienes incurran en comportamientos, actos o hechos proscritos en la Constitución y la ley. Dichas sanciones además de ser razonables y proporcionadas, no deben estar prohibidas en el ordenamiento supremo (6) ".
(6) Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este fallo la Corte estudió las sanciones que podían ser impuestas a las empresas de economía solidaria, pues según el demandante al no haber sido determinadas claramente, podían resultar más gravosas que las que se imponían a otras empresas. La Corte rechazó los cargos del actor, pues encontró que sí había una clara determinación de la sanción y en consecuencia declaró su constitucionalidad.
Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal. (7) Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.
El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados. (8)
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-708 de 1999, M.P. Álvaro Tafur Galvis, donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido proceso al derecho sancionatorio.
2.1. La definición de la conducta es excesivamente indeterminada.
Como ya lo ha sostenido esta Corte, el ejercicio del poder del Estado a sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus servidores como mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente. Así pues, los principios del debido proceso, legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, entre otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario en general. (9)
(9) Ver la Sentencia C-310 de 1997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
La norma demandada señala que incurrirá en causal de mala conducta el funcionario de la Procuraduría que “viole el debido proceso". La conducta consistente en violar el debido proceso carece del requisito de precisión que la Constitución exige cuando el legislador define acciones u omisiones por las cuales una persona o servidor público puede ser sancionado. La expresión acuñada por el legislador es demasiado vaga a tal punto que no ofrece a sus destinatarios criterios determinados previamente de manera clara en un referente objetivo.
Aunque el derecho al debido proceso está expresamente consagrado en la Constitución, ni de la norma suprema ni de las leyes vigentes se puede deducir con precisión cuáles son los elementos del debido proceso que debe respetar un funcionario de la Procuraduría en sus actuaciones. En igual riesgo de ser investigado y sancionado se encuentra un funcionario que incurra en una irregularidad contraria a las leyes vigentes que otro que impida el ejercicio del derecho de defensa dentro de la actuación administrativa. La incertidumbre sobre las reglas aplicables aumenta enormemente si se reconoce que el debido proceso administrativo es diferente según sea el tipo de actuación. El proceso debido cuando se ejerce la potestad disciplinaria es diferente al debido cuando se aplica el régimen de carrera o cuando se adoptan determinaciones en materia contractual o cuando se sigue un procedimiento para la expedición de ciertos actos administrativos que están sometidos a un trámite legal especial. Aun dentro del ámbito del ejercicio de la potestad disciplinaria, las reglas propias del proceso disciplinario tienen una importancia diversa a la luz del debido proceso. Algunas desarrollan su núcleo esencial mientras que otras son tan sólo instrumentales.
La Corte, en varias oportunidades ha reconocido que la tipicidad es también un principio rector en materia disciplinaria. Así, en la Sentencia C-417 de 1993 expresó la Corte:
"Las faltas disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la Constitución, “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva". (10)
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Ver también las sentencias C-280 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Estos criterios aparecen reiterados en la Sentencia C-310 de 1997 (11) en la cual se anotó:
(11) Corte Constitucional, Sentencia C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
"También ha dicho que “uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además, la sanción debe estar predeterminada". Dicho principio está consagrado en nuestra Constitución como parte integrante del debido proceso, pues al tenor del artículo 29 de la Constitución, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa"".
"a) No es fácil establecer de manera precisa, cuándo una norma deja de contener entre sus prescripciones los ingredientes normativos requeridos para producir la certeza en lo relativo a la definición de la conducta; pero lo que sí es claro es que se proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e indeterminación que no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer exigibles las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta descrita y que le otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada de aplicar la respectiva norma.
"b) Cuando el legislador considera necesario, por razones de técnica legislativa, hacer una descripción genérica de determinado comportamiento humano en un tipo penal, ello de suyo no implica violación del principio de legalidad y de su especie, es decir, el principio de la tipicidad, porque el mismo tipo puede contener por sí mismo los elementos normativos necesarios para concretar la conducta punible, e incluso, pueden existir otras normas creadas por aquél, que sirven para complementarlo. Esto último ocurre, principalmente con las disposiciones contravencionales, debido en buena medida, a las numerosas circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se presentan las correspondientes conductas y que sirven de fundamento para su valoración jurídica por quienes deben aplicarla. Sobre este punto se ha dicho que “la variabilidad de circunstancias hace casi imposible la minuciosa previsión de las infracciones, algunas de las cuales quedan definidas como desobediencias genéricas".
"Tratándose de faltas disciplinarias, cuya aplicación corresponde a las autoridades que supervigilan la conducta oficial de los servidores públicos y a las autoridades administrativas, la doctrina ha admitido la posibilidad de que puedan existir faltas, a partir de la transgresión de deberes o prohibiciones muy generales que se establecen en los estatutos que rigen la función pública. De este modo, se concede a dichas autoridades una racional y razonable facultad discrecional para valorar si la conducta investigada es susceptible de sanción o no". (12)
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En este fallo la Corte rechazó los cargos de inconstitucionalidad contra el numeral 8º del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, que según el actor violaban el principio de tipicidad por no contener una descripción precisa y concreta de los que se entiende por “abandono injustificado del cargo".
Se dirá entonces que la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso administrativa y de la jurisdicción constitucional proporciona criterios para darle contenido preciso a la vaga e indeterminada expresión “viole el debido proceso". Este argumento es inaceptable cuando el legislador define conductas de las cuales puede derivarse una sanción, aun disciplinaria. En efecto, el principio de legalidad de las conductas sancionadas busca evitar que los sujetos activos de la misma tengan que ser expertos en derecho constitucional y derecho administrativo para poder cumplir la ley. El sentido de exigir que la definición de estas conductas sea clara es precisamente proveer un referente de fácil e inmediato acceso para cualquier persona o servidor público que pueda llegar a ser eventuaImente sancionado, que le permita saber cuáles son los comportamientos prohibidos y cuáles serán las consecuencias si incurre en ellos.
El artículo demandado se limita a señalar que el funcionario que realice la conducta incurrirá en “causal de mala conducta". Por lo tanto, no indica cuál es la sanción disciplinaria que le debe ser impuesta al sujeto activo de la misma. La cuestión que debe analizar la Corte es si ésta indeterminación es contraria al principio de legalidad de las penas. La Corte concluye que sí lo es por las siguientes razones.
Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995 “Por medio del cual se expide el Código Disciplinario Único".