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Timestamp: 2018-09-23 14:46:08
Document Index: 132149203

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 83', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 60', 'artículo 56', 'artículo 66', 'artículo 189', 'artículo 237', 'artículo 81', 'artículo 82', 'artículo 189', 'artículo 113', 'artículo 87', 'artículo 150', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 83', 'artículo 10']

﻿ SENTENCIA C-302 DE MAYO 5 DE 1999
SENTENCIA C-302 DE 05 DE MAYO DE 1999
CONTENIDO:VIGENCIA DE LAS LEYES. EL LEGISLADOR PUEDE CONDICIONARLA A LA EXPEDICIÓN DE DECRETOS. DECLARA EXEQUIBLES LOS APARTES DEMANDADOS DEL ARTÍCULO 83 DE LA LEY 443 DE 1998.
TEMAS ESPECÍFICOS:EXPEDICIÓN DEL DECRETO, VIGENCIA DE LA LEY
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:332 DE AGOSTO DE 1999, PÁG.1530
•Sentencia C-302 de mayo 5 de 1999
EL LEGISLADOR PUEDE CONDICIONARLA A LA EXPEDICIÓN DE DECRETOS
EXTRACTOS: «El texto de lo demandado es el que aparece subrayado.
Por la cual se expiden normas de carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.
“ART. 83.—Régimen de transición. Mientras se expiden los decretos leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de esta ley”.
La potestad legislativa implica no sólo la facultad de crear leyes, de incorporar nuevas normas al ordenamiento, sino también la de excluir normas preexistentes. Dentro de esa facultad está implícita la de determinar el momento en que uno u otro fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al arbitrio del legislador, a un plazo o a una condición. Y es apenas obvio que así sea, pues es al legislador mismo a quien compete evaluar las circunstancias que propician o hacen exigible la vigencia de la nueva norma o la extinción de la anterior. Esta la razón para que la Corte haya afirmado en sentencia anterior(1) “que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador”.
(1) C-084/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
En el caso bajo examen, el legislador en desarrollo de dicha atribución sometió la vigencia de la ley a una condición: “mientras se expiden los decretos leyes que desarrollen las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 66 de la presente ley y se expiden los decretos reglamentarios de esta ley y de aquellos decretos leyes, continuarán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de esta ley”. Condicionamiento que, como pasa a demostrarse, no vulnera la Constitución. Veamos:
En el citado artículo 66 de la Ley 443 de 1998, se le confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la promulgación de la ley, hecho que tuvo ocurrencia el 12 de junio de 1998 (Diario Oficial Nº 43.320), para regular los siguientes asuntos:
“1. Expedir las normas con fuerza de ley que adopten el sistema general de nomenclatura y clasificación de empleos con funciones generales y requisitos mínimos para las entidades del orden nacional y territorial que deban regirse por las disposiciones de la presente ley.
2.1. El régimen procedimental especial de las actuaciones que deben surtirse ante la comisiones del Servicio Civil nacional, departamental, del distrito capital y las unidades y comisiones de personal.
3. Expedir las normas con fuerza de ley que contengan los sistemas de capacitación y de estímulos para los empleados del Estado”.
Sin embargo, como no era esa la única condición impuesta por el legislador puesto que también se refirió a la expedición de los decretos reglamentarios de la ley demandada y a los que reglamentaran los decretos leyes que se expidieran en desarrollo de las atribuciones antes señaladas, el actor afirma que este aparte viola la Constitución, tal como se señaló en el acápite III de esta providencia.
— Decreto 1570 de agosto 5 de 1998 “por el cual se reglamenta el artículo 60 de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”.
— Decreto 1571 de agosto 5 de 1998 “por el cual se reglamenta el título IX y los numerales 2º, 4º, 8º y 10 del artículo 56 de la Ley 443 de 1998”.
— Decreto 1572 de agosto 5 de 1998 “por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto-Ley 1567 de 1998”. El que a su vez fue modificado por el Decreto 2504 del 10 de diciembre del mismo año.
— Decreto 2235 de noviembre 2 de 1998 “por el cual se reglamentan los artículos 73, 74, 75 y 77 de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones”.
Esto significa que al entrar en vigencia las normas nuevas quedan automáticamente derogadas las antes vigentes en relación con cada uno de los contenidos normativos que en aquellas se establecen. No obstante, será el funcionario encargado de aplicarlas quien resuelva en cada caso particular y concreto sobre la vigencia de las mismas.
En razón de lo expuesto, cabe concluir que si una ley señala que sólo puede ser aplicada cuando se cumpla o ejecute un determinado acto (como en el caso bajo examen, desde el momento en que se expidan los decretos leyes y los reglamentarios), esa condición no hace inconstitucional el precepto que así lo consagra, pues el legislador goza de libertad para fijar el momento a partir del cual debe entrar a regir la ley.
Señala el Procurador que la norma demandada implica que necesariamente el gobierno debe reglamentar la Ley 443 de 1998 y los decretos leyes que se expidan en ejercicio de las facultades extraordinarias entregadas mediante el artículo 66 ibíd., “violando el artículo 189-11 de la Constitución, por obligar al Presidente a ejercer una facultad que conforme al texto constitucional compete valorar exclusivamente a él sin que sea admisible ningún tipo de injerencia de parte de las demás ramas del poder público”.
Como reiteradamente se ha afirmado, la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República (C.P., art. 189-11) que lo autoriza para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley. Potestad que se ve restringida “en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos”(2), pues el legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al ejecutivo el detalle.
(2) Sentencia C-028/97, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
“(...) esta facultad (reglamentaria) no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto, si un reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado inconstitucional por la autoridad competente (el Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)”(3).
La potestad reglamentaria puede ser desarrollada por el Presidente de la República en cualquier momento, pues la Constitución no fija plazo perentorio para su ejercicio. De ahí que la Corte haya afirmado que “La potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la administración cumpla con su función de ejecución de la ley”(4).
En muchas ocasiones del contenido mismo de la ley se desprende la necesidad del reglamento, pues aparece claro que algunas materias genéricamente normadas en ella deben ser especificadas por la autoridad administrativa que ha de ejecutarla. Pero en otras el legislador en el mismo ordenamiento le recuerda al ejecutivo este deber en relación con aspectos puntuales y precisos, lo cual no infringe la Constitución, v. gr. en el artículo 81 de la ley demandada parcialmente, al crear el sistema único de información de personal, como un sistema estructurado para la formulación de políticas que garanticen el desarrollo y la gestión de la función pública se establece: “de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno”; en el artículo 82 ibíd., al regular la hoja de vida de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, se señala que ésta debe contener las modificaciones que se produzcan a lo largo de la vida laboral o vinculación contractual “en los términos que lo establezca el reglamento”, etc.
No sobra agregar, que ante demandas de disposiciones legales en las que se consagra explícitamente el deber de reglamentación, la Corte las ha declarado exequibles pues ha considerado que ese solo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad, ya que se trata simplemente de “reiterar y recordar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al Presidente de la República en el inciso 11 del artículo 189”(5).
La potestad reglamentaria, ha dicho la Corte, “la ejerce el Presidente de la República por derecho propio y con carácter permanente. Es decir, no requiere, para su ejercicio, autorización de ninguna clase por parte del legislador. No obstante, si el legislador hace referencia a esta facultad, tal mención no hace inconstitucional la norma, pues se debe entender sólo como el reconocimiento de la competencia constitucional del ejecutivo...”(6).
Los temas de que trata la ley parcialmente demandada son susceptibles de reglamento y así lo indica el propio legislador, al requerir “la colaboración del ejecutivo en la regulación de aspectos detallados y procedimentales para el cabal cumplimiento de la ley”(7). Y aunque la potestad reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la República, el legislador puede indicarle que la ejercite respecto de temas concretos y puntuales, constituyendo así un deber jurídico legal que ha de cumplir el Gobierno Nacional, pues si bien es cierto que la Constitución consagra en el artículo 113 la separación de funciones también destaca la colaboración armónica de los distintos órganos para la realización de los fines del Estado. En materia legislativa es el Congreso de la República quien dicta las leyes y el Presidente de la República quien las reglamenta para su debida ejecución y cumplimiento.
No obstante, es preciso insistir en que la potestad reglamentaria
“... no es absoluta pues ella se ejerce en la medida en que exista la ley. Ley que se convierte en su límite. Es por ello que cuando el ejecutivo reglamenta la ley no puede ir más allá de lo que ella prevé ni de las pautas generales que señala.
Es bajo este entendimiento, que la facultad reglamentaria del ejecutivo puede ser en algunos casos constitucional o inconstitucional. Pues si el legislador al expedir la ley, se limita a renunciar a la propia labor legislativa, resulta innegable que estaría trasladando al ejecutivo su propia facultad constitucional. Al contrario, si la ley establece los parámetros generales, la reglamentación que el ejecutivo expida es simplemente el resultado de las atribuciones constitucionales propias para desarrollarla”(8).
3. Vigencia de la ley acusada.
Dice el demandante que la Ley 443 de 1998 consagra en el artículo 87 que “rige a partir de su publicación” esto es, a partir del 12 de junio de 1998, mientras que la norma acusada al establecer el régimen de transición prolonga la vigencia de las normas precedentes por varios meses, lo cual constituye, a su juicio, un contrasentido que se traduce en un vicio de inconstitucionalidad.
En el caso sub examine el legislador, en ejercicio de una potestad que indudablemente le compete, ha condicionado la vigencia de los contenidos normativos que conforman la Ley 443 de 1998 a la ocurrencia de un hecho diferido en el tiempo: la expedición de los decretos legislativos y de los correspondientes decretos reglamentarios, por parte del gobierno. Los primeros, en virtud de autorización expresa de la ley y los segundos en ejercicio de la potestad que el propio constituyente le confiere. Disposición que no vulnera canon constitucional alguno.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase».
(Sentencia C- 302 de mayo 5 de 1999. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
1. La proposición normativa declarada exequible en la sentencia de la cual nos apartamos (L. 443/98, art. 83), difiere la vigencia de la Ley 443 de 1998 a la expedición de los decretos que la reglamenten. Según la precitada disposición mientras no se expidan tales decretos, seguirán rigiendo las disposiciones legales y reglamentarias de carrera administrativa vigentes al momento de la promulgación de la Ley 443.
El criterio del demandante, la disposición cuestionada es inconstitucional en la medida en que transfiere al gobierno la facultad de definir el momento de entrada en vigor de una disposición legal, lo que equivale a transferir facultades legislativas al margen de las reglas constitucionales sobre la materia.
Desconocimiento de la doctrina anterior.
3. En la sentencia C-084 de 1996(1) la Corte indicó que, en su criterio, sólo el legislador tiene la potestad de definir el momento de entrada en vigencia de la ley. Al respecto en la citada sentencia se expresó:
“Como segundo problema jurídico se había planteado el de establecer la autoridad competente para decidir el momento en el que la ley debe entrar a regir, puesto que la Constitución no señala expresamente a quién corresponde esta función.
La solución del problema lleva necesariamente a la conclusión de que esa tarea le corresponde ejercerla al legislador, por ser éste quien cuenta con la potestad exclusiva de “hacer las leyes”, según lo ordena el artículo 150 del ordenamiento superior. (...). Si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone,(2) se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide”(3).
(2) Álvarez Gardiol, Ariel. Introducción a una teoría general del derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág. 107.
(3) Sentencia C-084/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
No obstante, como se advierte en una de las intervenciones en el proceso de la referencia(4) en un aparte de la precitada decisión la Corte parece aceptar la exequibilidad de lo dispuesto en el artículo 53 del Régimen Político y Municipal, según el cual el Congreso puede transferir al gobierno la facultad de definir la entrada en vigencia de una determinada disposición legal. En efecto, al describir el panorama legal relativo al tema de la vigencia de la ley, la mencionada sentencia se refiere a dicha norma sin hacer comentario alguno sobre su eventual inconstitucionalidad. Sin embargo, al final de la parte pertinente de la exposición de motivos, la Corte, indicó:
(4) Para la apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, el precepto demandado se enmarca dentro de lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal) según el cual la ley puede autorizar al Gobierno para fijar el día en el cual debe empezar a regir. Sostiene la interviniente que en la sentencia C-084 de 1996 la Corte avaló la exequibilidad del mencionado artículo 53, con argumentos que sirven para justificar la constitucionalidad de la norma cuya impugnación dio origen al presente proceso.
“De lo hasta aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se produce únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador”.
“Pero incluso el asunto es más complejo, por cuanto el artículo 83 extiende los efectos de la regulación anterior hasta que el gobierno expida los decretos reglamentarios de la nueva ley y de los decretos leyes por expedirse, con lo cual genera una enorme inseguridad jurídica, pues no se sabe en qué momento entrará a regir el nuevo régimen: ¿Cuando el gobierno expida el primer decreto o hay que esperar a que reglamente toda la ley y todos los decretos? Además, esa fórmula no es sólo poco técnica sino que es institucionalmente discutible, ya que en el fondo la ley transfiere al gobierno la facultad de determinar el momento de su entrada en vigor. Ahora bien, establecer cuándo entra en vigencia una ley es de por sí tomar una determinación legislativa, con lo cual el artículo 83 de la Ley 443 de 1998 podría estar confiriendo al gobierno unas facultades legislativas indefinidas. Sin embargo, no corresponde a la Corte determinar en esta sentencia la constitucionalidad o no de esa disposición, ya que no fue demandada por el actor, y no procede aplicar la regla de la unidad normativa, por cuanto ésta es de aplicación restrictiva, y en el presente caso no resulta indispensable pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 83 de la Ley 443 de 1998 para analizar los cargos contra el artículo 10 de la Ley 190 de 1995”. (Subrayas no originales)(5).
(5) Sentencia C-539/98, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Insuficiencia de la premisa sobre la cual se adopta la decisión.
En este caso la Corte debía establecer dos cuestiones distintas. En primer lugar si la vigencia de una ley puede estar sometida a una condición. En segundo término si la condición consagrada en la norma demandada era constitucional. En otras palabras era necesario definir si el legislador podía autorizar al Gobierno para fijar, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria, el día en que una ley debe comenzar a regir.
6. Resulta indiscutible que la decisión sobre el momento en el cual una ley debe entrar a regir compete de manera exclusiva, al legislador. En efecto, la vigencia de una disposición legal es una de las decisiones políticas más trascendentales pues define en el momento a partir del cual los derechos y deberes de los ciudadanos van a ser gobernados por las nuevas prescripciones. Así, por ejemplo, la definición sobre la vigencia de una disposición penal tiene una enorme incidencia en derechos como el debido proceso o la libertad personal, la fecha a partir de la cual entra a regir una determinada disposición tributaria, puede comprometer los derechos económicos de los sujetos concernidos e, indirectamente, el patrimonio público que sirve para la realización del estado social de derecho.
En suma la decisión sobre el momento a partir del cual una disposición entra a regir es de similar rango y categoría a la de cualquiera otra disposición legal. Incluso, en algunos casos, aquella decisión tiene mayor impacto en los derechos y libertades de las gentes que las disposiciones materiales de la propia ley. Como ya lo había manifestado la Corte, la valoración política que origina una tal decisión sólo puede ser adoptada por el legislador.
Ahora bien, el Congreso puede trasladar la facultad de definir la fecha de entrada en vigencia de una disposición legal al Gobierno Nacional, pero siempre que medie una ley de facultades que cumpla los requisitos que para el efecto ha establecido la Constitución (C.P., art. 150-10). Entre otras cosas, una ley de facultades debe definir el plazo, que no puede superar los seis meses, dentro del cual el Gobierno puede ejercer, por una sola vez, la facultad legislativa transitoriamente transferida.
Desde el punto de vista competencial no existe ninguna diferencia entre la definición sobre el contenido material de una ley —qué conducta se sanciona, qué conducta se premia, etc.— y aquella que define el momento en el cual dicha ley debe comenzar a regir. Si se acepta que esta última puede ser delegada al ejecutivo mediante una ley ordinaria, debería entonces aceptarse que la primera también puede serlo. No creemos necesario aportar razones para demostrar que tal conclusión resulta absolutamente contraria al orden constitucional existente.
8. La disposición parcialmente demandada, habilita al Gobierno Nacional para definir el momento a partir del cual deberá entrar a regir la Ley 443 de 1998. No obstante, la mencionada norma no cumple con los requisitos exigidos por la Constitución para la expedición de una ley de facultades, entre los cuales se encuentran, como se mencionó, los de temporalidad y precisión. Se trata, como ya lo había advertido la Corte, de una transferencia ilimitada de facultades, lo que vulnera abiertamente los artículos 114, 121, y 150-10 de la Constitución Política.
Eduardo Cifuentes Muñoz—Antonio Barrera Carbonell.