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Timestamp: 2018-12-18 18:55:51+00:00
Document Index: 143924333

Matched Legal Cases: ['art. 1067', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 38', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 23', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 100', 'art. 1', 'art. 44', 'art. 43', 'sentenza ']

CdS AP 15/2011 (dia/scia)
EDILIZIA E URBANISTICA - 141
Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 luglio 2011, n. 15
Tra DIA e SCIA, natura giuridica e tutela del terzo.
La denuncia di inizio attività (DIA, sostituita dalla Scia) non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita, ma un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge.
Se la P.A. non esperisce gli accertamenti necessari per il controllo dei presupposti, il giudice può imporre l'adozione di provvedimenti inibitori all'esercizio dell'attività intrapresa, per tutelare il terzo.
Serma Costruzioni Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. R.B., P.F., con domicilio eletto presso ...
D. Giancarlo, rappresentato e difeso dagli avv. F.I., G.M., P.S.R., con domicilio eletto presso ...
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti M.B., G.G., A.I., M.M.M., N.O., N.P., G.V., con domicilio eletto presso ...
Ordine degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori di Roma e Provincia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. G.L., con domicilio eletto presso ...
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 maggio 2011 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati F., M., S.R., P. e L.;
La Serma Costruzioni srl, proprietaria di due distinti immobili affacciati sui lati opposti di via S. Elena nel territorio del Comune di Venezia, veniva autorizzata, con permesso di costruire n. 84298 del 2003, alla ristrutturazione e al risanamento conservativo di entrambi gli edifici.
Sia la galleria che un porticato ovest-est erano interamente gravati da servitù di pubblico passaggio pedonale in forza di atto notarile del 16 luglio 1956; il porticato, in particolare, risultava essere, per tutta la sua lunghezza e metà della sua larghezza, di proprietà Serma e per l’altra metà (longitudinale) di proprietà D.
Il D. contestava dapprima il permesso di costruire n. 84198 del 2003 che, autorizzando il transito nel portico anche con automezzi, aveva aggravato la servitù da pedonale a carrabile; a seguito di tale contestazione, la società Serma produceva la DIA n.403111/2004 con cui, in variante al primo titolo abilitativo, ripristinava l’uso esclusivamente pedonale del portico.
Con l’ultima denuncia di inizio attività n. 197703 del 2007, presentata in variante al permesso di costruire n. 84298/2003, la società Serma dichiarava di voler effettuare lavori edilizi volti, tra l’altro, a rendere carrabile la propria metà (longitudinale) del porticato ed a realizzare un marciapiede sul fronte est della via S. Elena dalla via Miranese al porticato stesso.
Con il ricorso di primo grado il sig. D. impugnava tale ultima DIA, sostenendo che, a mezzo di tali lavori, si sarebbe prodotto un aggravio della servitù di passaggio sul suolo di sua proprietà in violazione del disposto dell’art. 1067 c.c.
Secondo la sentenza impugnata, la trasformazione della servitù, da pedonale in carrabile, gravante sulla porzione longitudinale del portico di proprietà Serma, avrebbe aggravato l’esercizio della servitù pedonale alla quale era assoggettato l’intero portico. In tal modo, infatti, non si sarebbe aggravato soltanto il peso della servitù sul fondo Serma, ma si sarebbe imposto abusivamente a carico del fondo D. un peso diverso da quello originariamente costituito per contratto.
Si è costituito l’appellato D., chiedendo il rigetto dell’appello. Ha proposto altresì ricorso incidentale subordinato, rispetto ai motivi proposti in prime cure, deducendo vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili.
Il modello della dichiarazione di inizio attività è stato inoltre recepito dall’art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, in materia di promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, dagli artt. 87 e 87-bis del D. Lgs. 1° agosto 2003, n. 259, in materia di comunicazioni elettroniche, dall’art. 38 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in materia di attività produttive, e dagli articoli 8, 17 e 64 del D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, in materia di attività imprenditoriali e professionali.
Va, in particolare, osservato che il modello della d.i.a., come regolato dalle leggi nn. 15 e 80/2005 e n. 69/2009, prima delle modifiche da ultimo apportate dalla legge n. 122/2010 di cui si dirà in seguito, si articola in una d.i.a. a legittimazione differita, per effetto della quale l’attività denunciata può essere intrapresa, con contestuale comunicazione, solo dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla comunicazione (art. 19, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990) e in una d.i.a. a legittimazione immediata, che consente l’esercizio dell’attività sin dalla data di presentazione della dichiarazione (art. 19, comma 2, secondo periodo, con riferimento all’esercizio delle attività di impianti produttivi di beni e di prestazioni di servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE, compresi gli atti che dispongono l’iscrizione in albi o ruoli o registri ad efficacia abilitante). Ai sensi del comma 3 dell’art. 19 cit. l’amministrazione competente, in caso di dichiarazione presentata in assenza delle condizioni, modalità e fatti legittimanti, adotta provvedimenti motivati di divieto dell’esercizio di detta attività nel termine di trenta giorni, decorrente, per la denuncia ad efficacia differita, dalla comunicazione dell’avvenuto inizio dell’attività e, per la d.i.a. ad efficacia immediatamente legittimante, dalla presentazione dell’originaria denuncia. In materia edilizia tale potere inibitorio è esercitabile nel termine di trenta giorni dalla presentazione della dichiarazione, che, a sua volta, deve precedere di almeno trenta giorni l’inizio concreto dell’attività edificatoria (art. 23, commi 1 e e 6, del d.P.R. n. 380/2001).
Decorso senza esito il termine per l’esercizio del potere inibitorio, la pubblica amministrazione dispone del potere di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Orbene, se da un canto va precisato che il giudizio in esame concerne, una fattispecie anteriore a dette ultime modifiche e che quindi esulano dall’oggetto del presente giudizio le novità apportate con l’introduzione della s.c.i.a. per effetto della legge n. 122/2010 nonché la tematica dell’applicabilità di detto modello alla materia edilizia (tematica sulla quale è da ultimo intervenuto il legislatore con l’art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106), dall’altro è pur vero che le problematiche affrontate e le relative soluzioni non possono non trovare fondamento in una ricostruzione degli istituti in questione di portata generale e quindi valevole anche per il futuro.
5.1.1. Un primo argomento a sostegno della valenza provvedimentale dell’istituto è desunto dalla previsione espressa del potere amministrativo di assumere, una volta decorso il termine per l’esplicazione del potere inibitorio, determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (art. 19, comma 3, come mod. dall’art. 3 del D.L. 14 maggio 2005, n. 35, conv. dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 e, poi, dall’art. 9 della legge 18 giugno 2009, n. 69). Tale riferimento all'autotutela decisoria di secondo grado, con esito di ritiro, sembra, invero, presupporre, ad avviso di tale ricostruzione, un provvedimento, o comunque un titolo, su cui sono destinati ad incidere, secondo la logica propria del contrarius actus, i provvedimenti di revoca o di annullamento.
Un ulteriore referente normativo a supporto della tesi della sostanziale equiparabilità della d.i.a. al silenzio assenso è rinvenuto nel disposto dell’art. 21, comma 2-bis, della stessa legge n. 241/1990 - comma aggiunto dall'articolo 3, comma 6-nonies, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni, in legge 14 maggio 2005, n. 80 - secondo cui “restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20”.
Un primo profilo di debolezza strutturale della tesi del silenzio significativo con effetto autorizzatorio è dato dal rilievo che detta soluzione elimina ogni differenza sostanziale tra gli istituti della d.i.a. e del silenzio-assenso e, quindi, si pone in distonia rispetto al dato normativo che considera dette fattispecie diverse con riguardo sia all’ambito di applicazione che al meccanismo di perfezionamento. Infatti, la legge n. 241/1990, agli articoli 19 e 20, manifesta il chiaro intento di tenere distinte le due fattispecie, considerando la d.i.a. come modulo di liberalizzazione dell'attività privata non più soggetta ad autorizzazione ed il silenzio assenso quale modello procedimentale semplificato finalizzato al rilascio di un pur sempre indefettibile titolo autorizzatorio. Anche la disciplina recata dagli artt. 20 e segg. del testo unico sull’edilizia di cui al citato d.P.R. n. 380/2001, a seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge n. 70/2011, distingue il modello provvedimentale del permesso di costruire che si perfeziona con il silenzio assenso ed i moduli (d.i.a. e s.c.i.a.) fondati sull’inoltro di un’informativa circa l’esercizio dell’attività edificatoria.
La principale caratteristica dell'istituto, di recente accentuata dall’introduzione di denunce ad efficacia legittimante immediata, risiede, quindi, nella sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori con un nuovo schema ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private consentite dalla legge in presenza dei presupposti fattuali e giuridici normativamente stabiliti (così già il parere 19 febbraio 1987, n. 7, reso dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato sul disegno di legge poi confluito nella legge n. 241/1990).
5.2.3. La lettura dell’istituto in termini di provvedimento tacito di assenso non è giustificata neanche dal richiamo legislativo all’esercizio dei poteri di autotutela di cui agli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990.
Va ancora osservato che la qualificazione del silenzio in parola alla stregua di atto tacito di diniego del provvedimento inibitorio chiarisce la portata del richiamo dell’articolo 19, comma 3, della legge n. 241/1990 alle disposizioni di cui all’art. 21-quinquies e 21-nonies in quanto l’esercizio del potere di autotutela si traduce nel superamento della precedente determinazione favorevole al denunciante.
In questo quadro la mancata previsione, nel testo finale del codice, di una norma esplicita sull’azione generale di accertamento, non è sintomatica della volontà legislativa di sancire una preclusione di dubbia costituzionalità, ma è spiegabile, anche alla luce degli elementi ricavabili dai lavori preparatori, con la considerazione che le azioni tipizzate, idonee a conseguire statuizioni dichiarative, di condanna e costitutive, consentono di norma una tutela idonea ed adeguata che non ha bisogno di pronunce meramente dichiarative in cui la funzione di accertamento non si appalesa strumentale all’adozione di altra pronuncia di cognizione ma si presenta, per così dire, allo stato puro, ossia senza sovrapposizione di altre funzioni. Ne deriva, di contro, che, ove dette azioni tipizzate non soddisfino in modo efficiente il bisogno di tutela, l’azione di accertamento atipica, ove sorretta da un interesse ad agire concreto ed attuale ex art. 100 c.p.c., risulta praticabile in forza delle coordinate costituzionali e comunitarie richiamate dallo stesso art. 1 del codice oltre che dai criteri di delega di cui all’art. 44 della legge n. 69/2009.
In caso negativo il giudice potrà pronunciarsi sul merito del ricorso senza che sia all’uopo necessaria la proposizione, da parte del terzo ricorrente, di motivi aggiunti, ex art. 43 del codice.
8. L’appello non reca invece alcuna censura in ordine ai motivi sostanziali che hanno condotto all’accoglimento del ricorso in primo grado in relazione alla violazione del divieto di aggravamento della servitù. La sentenza deve quindi essere, sotto tale aspetto, integralmente confermata. Ne consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale subordinato proposto dal D..