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Timestamp: 2020-06-06 21:00:14+00:00
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I decreti correttivi della Riforma Madia: le modalità di attuazione della sentenza n. 251/2016 della Corte costituzionale e i possibili scenari alla luce del parere n. 83/2017 del Consiglio di Stato. | Filodiritto
Regioni, riforma Madia, riforma P.A., costituzionale, Diritto processuale amministrativo, pubblico, diritto regionale e degli enti locali
La Corte Costituzionale, lo scorso 25 novembre, con la sentenza n. 251/2016, ha dichiarato parzialmente incostituzionale la legge delega per la riforma della pubblica amministrazione (legge 7 agosto 2015, n. 124 - cd. Riforma Madia) nella parte in cui aveva previsto solo il “parere”, e non l’“intesa”, con le Regioni per cinque decreti legislativi di attuazione (dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, società partecipate, dirigenza pubblica, servizi pubblici).
I primi tre decreti legislativi erano già entrati in vigore al momento della sentenza della Consulta, mentre i rimanenti due non sono stati più emanati.
A seguito della pronuncia, pertanto, ci si è interrogati sulla sorte dei decreti legislativi attuativi delle deleghe ritenute illegittime.
Il Consiglio di Stato lo scorso 17 gennaio ha reso il proprio parere al riguardo, rispondendo ad uno specifico quesito posto dal Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione sulle modalità di attuazione della sentenza n. 251/2016 della Corte costituzionale.
Con la sentenza n. 251, depositata lo scorso 25 novembre, la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittime diverse disposizioni della cd. Riforma Madia (legge 7 agosto 2015, n. 124 recante deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).
Il ricorso alla Consulta era partito dalla Regione Veneto che aveva impugnato la legge 7 agosto 2015, n. 124 perché ritenuta lesiva delle prerogative regionali e violativa del principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni nelle materie di reciproca competenza.
In particolare, secondo il ricorso proposto dalla Regione, le deleghe contenute nella legge sarebbero andate al di là delle sfere di competenza legislativa statale esclusiva, conseguentemente invadendo vari ambiti di competenza legislativa regionale residuale (organizzazione amministrativa regionale, turismo, servizi pubblici locali, trasporto pubblico locale) o concorrente (tutela della salute, coordinamento della finanza pubblica).
Inoltre, nonostante le molteplici interferenze con le competenze regionali, non risolvibili mediante il criterio della prevalenza del legislatore statale, le deleghe contenute nella legge avrebbero previsto, per l’adozione dei decreti legislativi delegati, una insufficiente forma di raccordo con le Regioni, ossia quella del parere in Conferenza unificata, ritenuta lesiva del principio di leale collaborazione.
Tali censure sono state accolte dalla Corte, che, con la sentenza n. 251/2016, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 11, comma 1, e 17, comma 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, nella parte in cui prevedono che il Governo adotti i relativi decreti legislativi attuativi previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
La Corte ha altresì dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 18 e 19 della legge n. 124 del 2015, nella parte in cui, in combinato disposto con l’art. 16, commi 1 e 4, della medesima legge n. 124 del 2015, prevedono che i decreti legislativi attuativi siano adottati previo parere, anziché previa intesa, in sede di Conferenza unificata.
Nelle materie oggetto di delega (dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, società a partecipazione pubblica, dirigenza pubblica, servizi pubblici locali) la Corte ha ritenuto esistente un concorso di competenze, inestricabilmente connesse, nessuna delle quali si rivela prevalente, ma ciascuna delle quali concorre alla realizzazione dell’ampio disegno di riforma. Pertanto, se non è costituzionalmente illegittimo l’intervento del legislatore statale, in quanto necessario a garantire l’esigenza di unitarietà sottesa alla riforma, tuttavia, esso deve svolgersi attraverso modalità rispettose dell’autonomia locale.
Tali competenze si pongono in un rapporto di “concorrenza”, poiché nessuna di esse prevale sulle altre, ma tutte confluiscono nella riorganizzazione di specifici settori della pubblica amministrazione, in una prospettiva unitaria, rivelandosi inscindibili e strumentalmente connesse. Tale vincolo di connessione, se da un lato costituisce fondamento di validità dell’intervento del legislatore statale, dall’altro impone a quest’ultimo il rispetto del principio di leale collaborazione. Poiché le disposizioni impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali, il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione deve essere individuato nella Conferenza Stato-Regioni o nella Conferenza Unificata, a seconda dei casi, secondo la normativa vigente (d.lgs. n. 281 del 1997). Tale principio, tuttavia, non può declinarsi nella forma “debole” del parere in sede di Conferenza, ma impone la forma “forte” dell’intesa come unica forma adeguata a garantire il giusto contemperamento della compressione delle competenze locali [1].
La declaratoria di illegittimità è accompagnata da alcune “istruzioni per l’uso”, laddove la Corte precisa che le pronunce di illegittimità costituzionale, contenute nella decisione, sono circoscritte alle disposizioni di delegazione della legge n. 124 del 2015, oggetto del ricorso, e non si estendono alle relative disposizioni attuative. In particolare, afferma la Corte “Nel caso di impugnazione di tali disposizioni, si dovrà accertare l’effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione.”
Trattasi di una pronuncia che ha destato più di una perplessità, e non solo per la tempistica, essendo stata resa pochi giorni primi del referendum sulla riforma costituzionale voluta dal Governo Renzi.
Ha in particolare sorpreso il fatto che lo stesso Consiglio di Stato, nel parere reso pochi mesi prima sul decreto legislativo attuativo della riforma in materia di dirigenza pubblica, pur evidenziando numerose criticità, non avesse ipotizzato possibili lesioni dell’autonomia locale. Considerazioni di questo tenore erano state formulate solo, in maniera incidentale e piuttosto stringata, in relazione al diverso decreto legislativo in tema di dirigenza sanitaria.
Ulteriori perplessità sono state alimentate dal sopra riportato inciso finale della motivazione, laddove la Consulta, nell’escludere che la declaratoria di illeggittimità della delega implicasse anche quella (derivata) dei decreti legislativi attuativi, ha rappresentato l’esigenza di accertare, in caso di impugnativa degli stessi, l’effettiva lesione delle competenze regionali, anche alla luce delle soluzioni correttive apprestate dal Governo al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione. Una formula, quest’ultima, irrituale, pur nel variegato panorama delle cosiddette sentenze integrative della Consulta.
Sul punto occorre premettere che la legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) sancisce l’obbligo di emettere le sentenze di accoglimento “nei limiti dell’impugnazione”. Tuttavia la stessa legge n. 87 aggiunge che la Corte dichiara, altresì, quali sono le altre disposizioni legislative, la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata (cd. illegittimità derivata).
Ora, se è vero che il più delle volte l’illegittimità derivata è stata contenuta nei minimi termini, con riguardo alle norme strumentali o di dettaglio, altre volte, però, la Corte ha annullato norme applicative del principio ritenuto costituzionalmente illegittimo.
Ciò premesso, alla luce della sentenza, ci si è subito interrogati sulla sorte dei diversi decreti legislativi attuativi delle deleghe ritenute illegittime.
I decreti legislativi attuativi interessati dalla sentenza, poiché afferenti a materie di competenza anche locale, sono i seguenti:
decreto legislativo di attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, lettera p) della legge 7 agosto 2015, n. 124 in materia di dirigenza sanitaria
decreto legislativo recante modifiche all'articolo 55- quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare
decreto legislativo di attuazione della delega di cui all'articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante l'adozione del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica
decreto legislativo di attuazione della delega di cui all'articolo 11, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza pubblica
decreto legislativo di attuazione della delega di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante l'adozione del testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Una differenza fondamentale tra i decreti risiede ovviamente nel fatto che alcuni di essi (quelli in tema di dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, e società a partecipazione pubblica) erano già entrati in vigore alcuni mesi prima della sentenza, mentre gli altri (in tema di dirigenza pubblica e servizi pubblici locali) sono stati approvati dal Consiglio dei Ministri il giorno prima della sentenza, e pertanto, proprio in ragione della pronuncia della Corte, sono stati opportunamente ritirati e non sottoposti alla firma del Capo dello Stato per l’emanazione e la successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
Fatta questa distinzione, occorre delineare i potenziali scenari. Sulle possibili alternative di percorso si è recentemente pronunciato il Consiglio di Stato che lo scorso 17 gennaio ha reso il parere sul quesito posto dal Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione sulle modalità di attuazione della sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale.
In particolare, il Ministero della funzione pubblica ha sottoposto al Consiglio di Stato alcune questioni interpretative sull’attuazione di tre decreti emanati sulla base della legge 7 agosto 2015, n. 124, quelli in materia di dirigenza sanitaria, licenziamento disciplinare, e società a partecipazione pubblica.
Nel parere reso lo scorso 17 gennaio il Consiglio di Stato ha inquadrato la sentenza della Consulta tra quelle di tipo manipolativo, un genus all’interno del quale la letteratura giuridica ha spesso inglobato, accomunandole, le sentenze integrative, e le cosiddette sentenze “normative” o “sentenze-legge”.
In proposito è corrente l’avviso per cui le sentenze “manipolative” non possono essere creative di nuovo diritto. Precisamente devono pur sempre contenersi nei termini di una composizione “a rime obbligate”, limitandosi a trarre dal sistema la norma.
Nel caso di specie, secondo il Consiglio di Stato, si tratterebbe di una sentenza manipolativa del tipo “sostitutivo di procedura”. La sentenza, cioè, fornisce già una lettura adeguatrice della legge che, dopo l’intervento della Corte, prevede l’intesa e non il parere ed è, così, da intendersi “riscritta” in conformità al dettato costituzionale.
La delega, così “corretta”, non sarebbe pertanto bisognosa di essere riproposta.
Per i decreti legislativi entrati in vigore entro il termine di scadenza della delega (in tema di dirigenza sanitaria, licenziamenti disciplinari e società partecipate), sarebbe dunque sufficiente un nuovo passaggio in Conferenza Stato Regioni o in Conferenza Unificata, a seconda dei casi, secondo la normativa vigente (d.lgs. n. 281 del 1997); questa volta però il passaggio dovrà essere finalizzato al raggiungimento di un’intesa con le autonomie locali, e non solo alla richiesta di un parere.
Stesso discorso per i decreti non ancora approntati dal Governo per i quali non siano scaduti i termini della delega, come nel caso del testo unico del pubblico impiego, da emanare in attuazione dell'articolo 17, comma 1, della legge 7 agosto 2015, n. 124 (con scadenza a febbraio 2017).
Per i decreti legislativi ritirati dal Governo e non entrati in vigore entro il termine di scadenza della delega (in tema di riforma della dirigenza pubblica e disciplina dei servizi pubblici locali di interesse generale), parrebbe invece necessario un nuovo disegno di legge, sia pure omologo, per contenuti, a quello dei suddetti decreti, o una nuova delega che riapra i termini (scaduti) di quella precedente, al fine di ripercorrere nuovamente il necessario iter, questa volta con l’intesa in Conferenza.
Per converso, continuano ad esplicare regolarmente i propri effetti tutti i decreti legislativi attuativi della legge 7 agosto 2015, n. 124, già emanati e non incidenti su materie di competenza regionale: tra quelli di maggior rilievo si rammentano il decreto legislativo recante modifiche e integrazioni al codice dell'amministrazione digitale (in attuazione dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124), il decreto recante norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi (art. 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124), il decreto recante norme di semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi (art. 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124), e il decreto recante “revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza (art. 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124) [2].
[1] C. Mainardis, Poteri sostitutivi statali e autonomia amministrativa regionale, 2007 Giuffrè Editore
[2] A. Tarzia, B. Di Giacomo Russo, G. De Luca, “La riforma “Madia”: per una nuova amministrazione pubblica”, 2016, Libellula Edizioni