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Timestamp: 2020-02-24 18:35:09+00:00
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3374-20647-1-PB | Estado | Privatização
3374-20647-1-PB
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TELEVISO A CABO NO BRASIL: desestatizao, reprivatizao e controle pblico
RAMOS, Murilo Csar
Ps-Doutorado pela Universidade Estadual de Campinas, UNICAMP, Brasil; Doutorado em Comunicao pela University of Missouri-Columbia, MU, Estados Unidos; Mestrado em Comunicao pela University of Missouri-Columbia, MU, Estados Unidos.
RESUMO O objetivo deste trabalho analisar o processo recente de regulamentao da TV a Cabo no Brasil, luz dos trs elementos conceituais originais que fundamentaram aquela regulamentao: desestatizao, reprivatizao e controle pblico. Insere-se na linha de pesquisa que trata da democratizao da comunicao; que se processa nos limites da economia poltica capitalista e tem, por isto, como caractersticas bsicas, propostas imediatas de poltica pblica, adequadas a um sistema econmico de mercado e a um sistema poltico liberal-representativo. Palavras-chave: Tv omunicao. a cabo. Brasil. Democratizao da
Televiso a cabo no Brasil
O objetivo deste trabalho analisar o processo recente de regulamentao da TV a Cabo no Brasil, luz dos trs elementos conceituais originais que fundamentaram aquela regulamentao: desestatizao, reprivatizao e controle pblico. Esta anlise estar amparada em dois trabalhos anteriores (2), que escrevi e apresentei durante e logo aps a concluso do referido processo regulatrio, e ela visa atualizar minha pesquisa uma vez passados os primeiros quatros desde a sano, em 6 de janeiro de 1995, da Lei n 8977, conhecida como Lei de TV a Cabo. Este trabalho insere-se na linha de pesquisa que tenho convencionado chamar de democratizao da comunicao; linha aqui definida como aquela que trata dos esforos produzidos no campo da prtica poltica para ampliar o acesso progressivo aos meios de comunicao por parcelas cada vez maiores da sociedade. Assim definida, democratizao da comunicao se processa nos limites da economia poltica capitalista e tem, por isto, como caractersticas bsicas, propostas imediatas de poltica pblica, adequadas a um sistema econmico de mercado e a um sistema poltico liberal-representativo. No obstante, enquanto exerccio terico-conceitual de longo prazo, a pesquisa sobre a democratizao da comunicao pode muito bem resultar em estudos capazes de fazer avanar o pensamento crtico na rea, contribuindo para discusses sobre alternativas futuras ao capitalismo, enquanto modo de produo econmica, as quais continuo enquadrando no espectro compreendido historicamente pelo socialismo.
2 A DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO E SEU CONTEXTO
O marco liberal moderno para a discusso da relao entre comunicao e democracia a Primeira Emenda Constituio americana, a qual estabeleceu que o Congresso da nascente repblica federativa no faria leis restringindo a liberdade de expresso ou
Intexto, Porto Alegre: UFRGS, v. 2, n. 4, p. 1-20, julho/dezembro 1998.
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de imprensa. A Primeira Emenda abria a Carta de Direitos, votada em 1791, aps intenso debate sobre a natureza jurdica do Estado liberal que se fundava na Amrica do Norte; se seria uma confederao, desprovida de um governo central, ou se uma federao, caracterizada pela existncia de um governo central. Vencedora a tese da repblica federativa, o acordo que permitiu a alterao constitucional resultou na Carta de Direitos, voltada para a preservao das liberdades democrticas individuais, contra eventuais abusos governamentais, cuja primeira emenda foi justamente aquela que visou assegurar a liberdade maior possvel imprensa, o primeiro e, at o advento da televiso na segunda metade do sculo XX, o mais importante dos modernos meios de comunicao. Uma imprensa livre passou a ser, ento, a condio concreta mais necessria democracia americana, como resultado da condio terica que, desde os gregos, enxergava na liberdade de pensamento e de expresso a energia mais vital para os governos dependentes de algum tipo de legitimao popular. Talvez ningum melhor do que Jrgen Habermas, em sua obra clssica, Mudana Estrutural da Esfera Pblica, tenha refletido sobre isso, ao nos legar o conceito hoje cada vez mais atual de esfera pblica poltica, que ele desenvolveu ao longo da sua brilhante arqueologia sobre o papel do debate pblico de idias para o xito das revolues burguesas.(3) Esse condio chegaria ao sculo XX amparada pelo conceito ampliado de livre fluxo de idias, adaptado da teoria da mo invisvel do mercado, por sua vez adaptada das idias dos pensadores econmicos liberais que, desde Adam Smith, vinham dando legitimidade terica ao capitalismo. Da porque, no liberalismo, qualquer esforo de submeter os meios de comunicao que, no sculo XX, tornaram-se os canais mais importantes para a circulao de idias e informaes, a qualquer tipo de regulao governamental era imediatamente visto como tentativa de cerceamento ou censura. Na medida, porm, em que avanvamos no sculo XX, cada vez mais divididos entre dois projetos socioculturais distintos - o liberal-capitalista e o socialistacomunista -, essa viso liberal que equalizava livre-fluxo de idias e informaes com democracia, deixava de ser hegemnica para ser progressivamente questionada. Esse questionamento ganharia consistncia, primeiro terica, e, depois, poltica, na dcada de 60, tendo como seu foro privilegiado a Unesco - Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura. Os anos 60 trouxeram para os meios de comunicao a oportunidade de um imenso salto de qualidade, resultado da expanso do uso da televiso, notadamente
aps sua unio com os satlites de telecomunicaes. De um meio invariavelmente local, como eram tambm o rdio e os jornais, a televiso ganhou a capacidade de atingir instantaneamente reas geogrficas cada vez mais extensas; inicialmente regionais, em seguida nacionais, at ganhar a capacidade das transmisses
intercontinentais ao vivo, via satlites. A televiso tornar-se-ia, assim, o meio-sntese para a explorao de uma nova idia por parte de segmentos sociais e polticos cada vez mais amplo, no interior das naes: a idia de emprego dos meios de comunicao para acelerar o desenvolvimento, fazendo deles meios tambm, e principalmente, de educao, inclusive de educao distncia. Com a idia de emprego dos meios de comunicao para o desenvolvimento veio tambm a idia de polticas nacionais de comunicao. Idia que ganharia imediata guarida por parte de pensadores e polticos socialistas, com formao marxista, que vinham na ao estatal o caminho mais adequado e mais veloz de produzir mudanas sociais e trazer a democracia. A difuso da idia das polticas nacionais de comunicao como o melhor caminho para a democratizao do acesso das populaes informao e educao, logo, ao exerccio da poltica e da cidadania, veria o seu auge na primeira metade dos anos 70, mas no sem uma grande polmica. Pois os liberais, minoritrios em uma Unesco dominada pelos pases do chamado Terceiro Mundo, iriam provocar uma reao, inicialmente centrada na Sociedade Inter-americana de Imprensa, teoricamente sustentada na idia do livre-fluxo de informao e no argumento de que a simples existncia de polticas nacionais de comunicao significaria a interferncia indevida do Estado na imprensa, em particular, e nos meios de comunicao, em geral, o que caracterizaria a existncia indesejvel, embora permanente, de censura. A sada encontrada pela Unesco para esse impasse foi criar uma comisso de alto nvel, presidida pelo jornalista, jurista e intelectual irlands, Sean MacBride, a qual iria produzir, no final da dcada, um dos mais importantes documentos j escritos sobre o papel dos meios de comunicao para as sociedades contemporneas - Um Mundo e Muitas Vozes.(4) Esse documento, no entanto, no seria suficiente para a Unesco resistir ao assalto que sofreria por parte dos Estados Unidos de Ronald Reagan. O novo presidente americano iria, no incio da dcada de 80, retirar seu pas da Unesco, da qual era o principal financiador, como o modo mais eficaz que encontrou de dar um fim ao que via como um perigoso foco de agitao marxista, paradoxalmente sustentado pelos Estados Unidos. Reagan foi nesse gesto acompanhado logo em seguida pela Inglaterra, de Margareth Thatcher, e depois pelo Japo, o que serviria efetivamente para varrer do mapa intelectual dos anos 80 qualquer esforo de
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reflexo, marxista ou no, sobre as relaes entre meios de comunicao e polticas pblicas.(5) No Brasil, a reflexo acumulada nos diversos foros e pesquisa da Unesco, sobre polticas nacionais de comunicao, foi absorvida e enriquecida em muitos de seus ambientes acadmicos, coincidindo com a emergncia dos primeiros cursos de psgraduao em Comunicao, bem como em ambientes profissionais vinculados prtica do jornalismo. Esse acmulo terico voltado para a questo da democratizao da comunicao no Brasil resistiria ao cerco neoliberal iniciado por Ronald Reagan no inicio dos anos 80 e encontraria seu momento de maior materializao em meados da dcada, aps o fim do regime militar em 1984, quando o pas, por intermdio das mais diversas instncias da sociedade civil, e no Congresso Nacional, debateu, escreveu e aprovou sua nova Carta Constitucional em 5 de outubro de 1988. O Captulo V, Da Comunicao Social, inscrito na nova Constituio brasileira (Artigos 220 a 224), resultou em grande parte de uma mobilizao iniciada ainda nos anos 70, sob a forma do Movimento Nacional de Luta por Polticas Democrticas de Comunicao, concebido por um pequeno ncleo universitrio, abrigado nos
Departamentos de Jornalismo e de Comunicao, respectivamente, das Universidades Federal de Santa Catarina (UFSC) e de Braslia (UnB), e ganhando o apoio de duas entidades importantes na poca: a hoje extinta Associao Brasileira de Ensino e Pesquisa da Comunicao (ABEPEC) e a ainda atuante Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ). Esse Movimento, no entanto, pode ter sua tambm gnese traada aos episdios sucessivos, entre o final dos anos 70 e incio dos anos 80, de tentativas de implantao da TV a Cabo no Brasil. Nessas ocasies, pela primeira vez, profissionais de jornalismo e professores universitrios juntaram-se em um esforo de mobilizao poltica para impedir a adoo, sem debate pblico, de uma nova tecnologia de comunicao. A criao em Porto Alegre da Associao para a Proteo da Cultura (APC) e sua extenso para Braslia, apoiada pela UnB, podem ser vistas como o primeiro movimento orgnico nacional, reunindo acadmicos e profissionais, voltado para o debate crtico e para a ao poltica em favor da democratizao da comunicao.(6) Assim, quando no incio dos anos 90, o governo brasileiro, por meio da Secretaria Nacional de Comunicaes (7), tentou novamente regulamentar a TV a Cabo, iria encontrar pela frente um movimento nacional de luta por polticas democrticas de comunicao renovado, que ganhou, em 1991, a forma de um Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), cuja proposta era a de organizao estadual
por comits, em geral organizados pelos sindicatos locais de jornalistas e de radialistas, sob a coordenao nacional, entre outras, da Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ) e da Federao Nacional dos Trabalhadores em Emissoras de Rdio e Televiso (FITERT). Nesses comits era constante tambm a presena de acadmicos e estudantes de comunicao, vinculados s universidades e outras instituies de ensino superior locais. (8)
3 A INTERVENO DO FNDC
Coube ao Frum, ento, intervir, na indita audincia pblica, realizada em 2 de julho de 1991, no Auditrio do Ministrio da Infra-estrutura, em Braslia, ao lado de empresrios, representantes de entidades empresariais e, naturalmente, da equipe tcnica da SNC. Naquele momento, duas teses principais se impunham e foram elas que sustentaram as intervenes dos representantes do FNDC na audincia. Em primeiro lugar, os representantes do Frum criticaram a tentativa da Secretaria Nacional das Comunicaes de caracterizar a TV a Cabo como servio especial de telecomunicaes, no aberto correspondncia pblica. Para o Frum, esta era uma anomalia conceitual, j que a caracterizao no levava em conta os enormes impactos econmicos, polticos e culturais que a TV a Cabo produzia, ao competir com a radiodifuso convencional, apresentando, portanto, caractersticas ntidas de recepo pblica de um servio de telecomunicaes. A segunda tese do Frum decorria desta primeira: como se tratava de um servio com caractersticas similares da radiodifuso, sua regulamentao teria que passar pelo Congresso Nacional, na forma de uma lei, e no resultar de uma simples, e frgil, portaria. O impacto das intervenes dos representantes do Frum foi significativo, como ficara evidenciado pelas reaes de estupefao e impacincia dos representantes do empresariado l presentes, bem como das autoridades da SNC. E partiu destas a primeira iniciativa, ao chamarem os representantes do FNDC para uma reunio na manh do dia seguinte audincia quando, pela primeira vez na histria das comunicaes brasileiras, entidades sindicais, profissionais e acadmicas foram reconhecidas como interlocutoras formais num processo de definio de poltica pblica na rea que, certamente, fora sempre a mais impermevel no aparelho de Estado brasileiro a esse tipo de dilogo.
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De um movimento clssico de oposio, e de marcao de posies diante do poder estabelecido, o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao viu-se subitamente diante da pergunta colocada pela SNC: "Mas, afinal, o que exatamente vocs querem?". Em suma, no se tratava mais de colocar teses genricas, embora corretas no essencial, como aquelas levadas audincia pblica. Era preciso traduzi-las em princpios capazes de resultar em uma poltica e conseqentes normas, passveis de serem confrontadas com as proposies da SNC e do empresariado disposto a investir no mercado nascente de TV a Cabo. Mercado que, na prtica, ainda que de forma incipiente, j comeava a tomar forma, com o cabeamento de reas afluentes em algumas dezenas de cidades do Sul e Sudeste do pas, sem regulamentao adequada e sem uma viso estratgica de longo prazo que a situao requeria. Mas, desde o primeiro momento, as formulaes polticas do Frum enfatizaram esse carter estratgico da TV a Cabo, enxergando-a no apenas como mais um servio complementar televiso convencional. TV a Cabo era apenas a face mais visvel da cabodifuso, ou seja, da distribuio de sinais de telecomunicaes por uma rede de cabos, coaxiais ou de fibras pticas, cujo potencial de uso ia muito alm do mercado audiovisual que se anunciava. Desde este primeiro momento, as formulaes do Frum apontavam para as redes digitais de servios integrados, as RDSIs de banda larga, cujos usos poderiam ir da telefonia e transmisso de dados s possibilidades mais sofisticadas de comunicao, como, por exemplo, a televiso interativa, embora esta pudesse estar ainda, naquele momento, muito distante (9). A questo central, porm, era encontrar os princpios bsicos que, nos limites de uma negociao pragmtica que se reivindicava, assegurassem a implantao mais democrtica possvel daquele novo servio. Assim, j no primeiro documento amplo de poltica produzido no mbito do Frum, para embasar o avano da negociao pretendida, trs conceitos foram avanados: reprivatizao, desestatizao e controle pblico (10). O fundamento pragmtico desses conceitos era o
reconhecimento de que a TV a Cabo seria implantada - alis, j estava sendo - por empresas privadas, seguindo parmetros muito semelhantes aos dos Estados Unidos. A propriedade privada do novo meio de comunicao no estava, portanto, sendo posta em questo. Era preciso, no entanto, estabelecer processos polticos e procedimentos normativos que, ao contrrio do que j ocorrera com a radiodifuso, destacassem o interesse pblico como o ponto de partida para a introduo da nova tecnologia. Esse, pois, o sentido da reprivatizao.
Mas, ainda que reconhecido o papel do Estado, entendido em seu sentido mais restrito, de aparato governamental executivo, na formulao da poltica e
regulamentao da TV a Cabo, ele teria que ser assistido nesse processo pela representao mais ampla possvel da sociedade civil, de modo a que o servio privado resultante viesse a ser menos a manifestao restritiva dos interesses particulares dos proprietrios privados e mais a manifestao do interesse pblico concentrado nos destinatrios daquele servio privado. Esses eram, pois, os sentidos dados desestatizao e controle pblico. Esses trs conceitos foram, ento, traduzidos na forma de um projeto de lei, apresentado ao Congresso Nacional em 30 de outubro de 1991 pelo deputado Tilden Santiago, do Partido dos Trabalhadores de Minas Gerais (11) (PT-MG). Em seu Captulo II, o projeto previa a criao de um Conselho Federal de Cabodifuso, destinado a "buscar consenso poltico e formular bases ticas para o estabelecimento das relaes entre as partes e propor diretrizes para o desenvolvimento e operao do Servio de Cabodifuso". Servio definido como simplesmente de telecomunicaes, anlogo radiodifuso no que dizia respeito aos seus impactos polticos, econmicos e culturais, e diverso apenas quanto s suas caractersticas tcnicas, distribudo que era por meio fsico, ao invs do espectro radioeltrico. Assim, a viabilizao do controle, que assegurasse o interesse pblico maior possvel para o novo servio privado, estaria centrada em um Conselho, integrado por representantes de setores empresariais diversos, de entidades profissionais e sindicais, e do prprio Congresso Nacional. Acoplado ao aparelho executivo estatal, esse conselho teria, em ltima instncia, a finalidade de assegurar que a introduo do que estava ali sendo chamado de cabodifuso se desse na forma de um processo permanente de interlocuo entre contrrios, estabelecendo, naquele campo polmico de poltica pblica, uma nova relao entre interesses estatais, pblicos e privados. Esse processo seria complementado, no trecho do projeto referente ao processamento dos pedidos de licenas para operar o servio, pela exigncia, em vrias etapas, de consultas e audincias pblicas. Adiante, nas especificaes do
funcionamento do Servio de Cabodifuso, o projeto previa a existncia de canais - a serem oferecidos gratuitamente - legislativos, educativo-culturais, e de livre acesso pelos pblico usurio para veicular programao comunitria. Tambm os sinais das emissoras de televiso convencionais deveriam ser fornecidos gratuitamente,
reservando-se ainda 30% da capacidade de canais do sistema para uso de entidades privadas que no tivessem qualquer afiliao com o beneficirio da licena.
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At este momento de incio de tramitao do Projeto Tilden Santiago na Cmara dos Deputados, a iniciativa legislativa era do Frum em oposio s tentativas de regulamentao pelo Executivo por portaria, inicialmente, e, depois, por decreto presidencial. Elaborado com algumas deficincias tcnico-legislativas, embora no muito visveis, o projeto tinha por objetivo principal inviabilizar as iniciativas de regulamentao do Executivo; objetivo que foi plenamente atingido. No ano de 1992, uma circunstncia quase fortuita - aquele era um ano quase neutro, politicamente, no campo das comunicaes - destinou ao Partido dos Trabalhadores a presidncia da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica, da Cmara dos Deputados, assumida pela deputada Irma Passoni, de So Paulo. Decidida a dar novo rumo s questes de Comunicao, em sentido estrito, a presidente da Comisso convocou um "grupo informal de assessoramento", chamando para comp-lo o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao; a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT); as Organizaes Globo, proprietrias da Globosat, modalidade de televiso por assinatura via satlite; a TVA Brasil, do Grupo Abril, pioneira na explorao de TV por Assinatura no pas, na modalidade UHF; a Sociedade dos Engenheiros de Telecomunicaes; e a Universidade de Braslia, por meio da sua Faculdade de Comunicao. Essa iniciativa, indita na rea, punha frente frente, atores e interesses empresariais que no estavam muito bem definidos naquele instante da conjuntura. No obstante, aps as primeiras reunies, comeou a ficar evidente para a representao do Frum que era necessrio estender o alcance da discusso para o campo das comunicaes em sentido lato, assumindo como ponto de partida a convergncia tecnolgica que fazia da cabodifuso muito mais do que um servio de oferta de sinais de televiso por cabos. Foi a partir dessa constatao que, por iniciativa da representao do Frum, acabaram juntando-se ao ncleo inicial do grupo de assessoramento da Comisso da Cmara representantes do grupo empresarial ABC Algar, proprietrio da ABC Xtal, maior fabricante brasileira de fibras pticas, e do Sistema Telebrs, estatal, que, de forma independente da Secretaria Nacional das Comunicaes, vinha conduzindo estudos prprios sobre sua entrada no mercado emergente de TV a Cabo como "transportador" de sinais de TV pelas rede de suas empresas controladas. No final de 1992, j com o deputado Koyu Iha, do PSDB de So Paulo, indicado relator do projeto Tilden Santiago, e aps seminrios tcnicos sobre a questo na
capital paulista, por iniciativa da TVA, e em Braslia, por iniciativa da Faculdade de Comunicao da UnB, a Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica realizava reunio plenria com quase 50 participantes, entre eles diversos empresrios independentes de DISTV, e a sua prpria entidade associativa, a ABRACOM (Associao Brasileira de Emissoras de Antenas Comunitrias), alm do recm recomposto Ministrio das Comunicaes, para debater a possibilidade de um substitutivo de consenso ao projeto Tilden Santiago. Todo este trabalho, no entanto, seria interrompido em 1993, que era o ano previsto da reviso da Constituio Federal de 1988, bem como da entrada em tramitao de estratgicos pedidos de renovao de concesses de radiodifuso das Organizaes Globo. Em 1993, a presidncia da Comisso voltou ao veio tradicional do Partido da Frente Liberal (PFL), assumida pelo paulista Maluly Neto. Na nica reunio que presidiu, no plenrio da Comisso, no incio do ano, com o grupo informal de assessoramento, o novo presidente foi evasivo, ainda que se dissesse comprometido com o processo de construo por consenso de uma legislao para a TV a Cabo. Esse comprometimento foi, no entanto, negado logo em seguida quando, desconhecendo todo o trabalho j realizado, criou uma subcomisso para estudar a questo, nela no incluindo a deputada Irma Passoni, principal motivadora do debate, e designando para seu relator o deputado ngelo Magalhes, do PFL da Bahia. Essa subcomisso jamais viria a se reunir, mas a sua existncia formal paralisaria o andamento do projeto Tilden Santiago at quase o final de 1993. Rede nica, Rede Pblica e Participao da Sociedade No perodo entre a ao desmobilizadora do parlamentar paulista e a retomada das negociaes ocorreu um trabalho de discusso e elaborao de propostas normativas por parte do FNDC e do Sistema Telebrs, afirmando-se a a tese central de que a TV a Cabo no poderia de forma alguma ser implantada fora de um cenrio abrangente de poltica de comunicaes (12), tendo como elemento central a alavancagem das novas redes de banda larga, as "estradas eletrnicas", fundamentais para a ampliao do acesso da sociedade aos novos meios de comunicao que elas devero possibilitar.(13) Essas propostas normativas foram, ento, consolidadas na forma de um substitutivo ao projeto original do deputado Tilden Santiago, que poderia servir como base para futuras negociaes envolvendo o empresariado e o, agora recriado, Ministrio das Comunicaes. Este, naquele momento, j subscrevera a idia do projeto de lei, mas ainda se apegava a uma estrutura de regulamentao presa a parmetros da indstria de TV a Cabo norte-americana.(14).
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A partir do substitutivo Frum/Telebrs comearam a ser desenvolvidos os conceitos de rede nica, rede pblica e participao da sociedade como os pilares da nova poltica a ser implantada e em complementao aos conceitos iniciais de reprivatizao, desestatizao e controle pblico. Se permanecia a idia bsica, de assegurar o carter privado do novo servio, mas submetido ao mximo de controle pblico, inclusive com a imposio de limites ao do Estado, o foco da discusso agora voltava-se para uma questo estratgica central para o Sistema Telebrs: a infraestrutrura de redes, as "estradas eletrnicas" propriamente ditas. Era preciso enfatizar a transcendncia poltica do novo servio que, s na aparncia, estava limitado ao fornecimento de uma modalidade paga de televiso, j que o fundamental para a sociedade estava em assegurar o mximo de acesso pblico s novas redes. Redes que seriam nicas, mas no no sentido convencional de uma s infra-estrutura, de uma mesma tecnologia e de apenas um proprietrio; nicas, sim, mas no sentido da sua conectividade, da capacidade de formar uma imensa teia de comunicaes, uma rede de redes, capaz de cobrir o mais amplo territrio possvel, mesclando tecnologias, das fibras ticas e cabos coaxiais aos satlites. Redes que seriam pblicas no sentido atribudo aos common carriers, isto , aquelas pessoas jurdicas privadas do direito administrativo que, explorando transporte de sinais de telecomunicaes, como as operadoras de telefonia norte-americanas, no podem discriminar o acesso de ningum a suas redes. Em outras palavras, a democratizao do acesso no estaria necessariamente condicionada propriedade estatal das redes. Quanto participao da sociedade, ela se materializava mais uma vez na forma de um conselho, temporrio, capaz de articular as polticas pblicas para o setor, alm das diversas instncias obrigatrias de consultas e audincias pblicas. No final de 1993, no entanto, um fato novo surgiria no emergente mercado brasileiro de TV a Cabo, com a criao da Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA), tomando lugar da Associao Brasileira de Emissoras de Antenas Comunitrias (ABRACOM). Esta mudana foi mais do que a troca de estatuto e de nome de uma entidade empresarial de classe. Ela veio como decorrncia da entrada definitiva no mercado de televiso por assinatura de empresas como as Organizaes Globo e a ento recm-criada Multicanal, alm do Grupo Abril, o primeiro a investir nesse novo campo de atividade. E foram esses trs grupos empresariais que, deslocando os pequenos e mdios empresrios que tinham inicialmente entrado no negcio da DISTV,
dividiram entre si os cargos principais da diretoria e do conselho deliberativo da nova entidade. Surpreendentemente, coube ABTA a iniciativa de procurar o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao, sob o argumento da necessidade imperativa de uma regulamentao que, no s liberasse o mercado, restrito s 102 autorizaes originais, mas que lhe desse estabilidade normativa capaz de atrair novos investimentos. Assim, em novembro de 1993, numa reunio na Cmara Federal, com o relator Koyu Iha e a deputada Irma Passoni, Frum, Telebrs e ABTA concordaram em reiniciar uma negociao tripartite, que levasse a um substitutivo de consenso, a ser eventualmente encampado pelo deputado-relator. Em 26 de junho de 1994, o relator Koyu Iha finalmente apresentou Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica o seu substitutivo, s que j, naquele momento, representando apenas o pensamento da maioria do grupo de trabalho do Frum encarregado da negociao e da ABTA, ficando de fora do acordo final, de um lado, o Sistema Telebrs e, do outro, a Federao Inter-estadual dos Trabalhadores em Telecomunicaes (15). As divergncias, de ordem poltica e conceitual, que levaram ao distanciamento, naquele momento, entre Frum, FITTEL e Telebrs, seriam, no obstante, resolvidas durante a V plenria do Frum, realizada em Salvador, de 29 a 31 de julho de 1994. Essas divergncias, na aparncia, diziam respeito apenas a se haveria um ou mais empresas explorando o servio por rea de operao. Enquanto o representante da FENAJ defendia a primeira opo, o representante da FITTEL argumentava pela segunda. Com a interveno dos outros dois negociadores do Frum, adotou-se a opo pela concorrncia como regra e o monoplio por rea como exceo. Na essncia, porm, a divergncia subjacente dizia respeito postura da FITTEL que, aliada ao Sistema Telebrs, jamais admitira a propriedade privada, mesmo parcial, das redes de TV a Cabo, ainda que submetida a estatuto pblico, posio que j tinha sido assumida pelos outros trs negociadores. Resolvido, no obstante, o impasse no interior do Frum, suas entidades constituintes, juntamente com a ABTA e a ABERT, conseguiram que o substitutivo de Koyu Iha fosse transformado em lei, primeiro na Cmara e, depois, no Senado, subindo sano presidencial em de dezembro de 1994. Sano que viria, j no governo Fernando Henrique Cardoso, no dia 6 de janeiro de 1995.
4 A LEI E SEUS PRINCIPAIS DISPOSITIVOS
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Enquadrada como servio de telecomunicaes, sem a qualificao anterior de especial, a TV a Cabo ganhou, assim, com a Lei 8.977/95, estatuto prprio compatvel com a amplitude de sua importncia cultural, poltica e econmica (Artigo 2). Sua implantao deveria ser norteada por uma poltica que desenvolvesse "o potencial de integrao ao Sistema Nacional de Telecomunicaes, valorizando a participao do poder executivo, do setor privado e da sociedade, em regime de complementao e complementaridade" (Artigo 4). A formulao dessa poltica seria, ento, orientada pelas noes de "rede nica, rede pblica e participao da sociedade, operao privada e coexistncia entre as redes privadas e as das concessionrias de telecomunicaes" (Artigo 4, 1). J as normas e regulamentaes cuja regulamentao fosse atribuda pela lei ao poder executivo somente seriam baixadas "aps serem ouvidos os respectivos pareceres do Conselho de Comunicao Social, que dever pronunciar-se no prazo de 30 (trinta) dias aps o recebimento da consulta, sob pena de decurso de prazo" (Artigo 4, 2). A Lei estabeleceu a concesso como "o ato de outorga atravs do qual o poder executivo confere a uma pessoa jurdica de direito privado o direito de executar e explorar o Servio de TV a Cabo" (Artigo 5, I). Essa pessoa jurdica receberia o nome de "operadora", para atuar por meio de "um conjunto de equipamentos e instalaes que possibilitam a recepo, processamento e gerao de programao e de sinais prprios ou de terceiros, e sua distribuio atravs de redes, de sua propriedade ou no, a assinantes localizados dentro de uma rea determinada" (Artigo 5, VI). A operadora pessoa jurdica diversa da "programadora" , que produz e/ou fornece "programas ou programao audiovisual" (Artigo 5, VII). Quanto aos canais, eles foram divididos em bsicos, destinados prestao eventual de servio, destinados prestao permanente do servio, e de livre programao da operadora (Artigo 5, IX, X, XI e XII). Os canais bsicos so destinados transmisso dos sinais das emissoras geradoras locais de TV em circuito aberto, e pelos canais legislativos, universitrio e educativo cultural (Artigo 23, I, a, b, c, d, e, f), todos sem codificao e, portanto, oferecidos sem custo aos assinantes do servio. Os canais de prestao eventual de servio so reservados, mediante prvia contratao remunerada, mas sem
discriminao de contedo, para a transmisso de eventos, palestras, congressos e similares. Os canais destinados prestao permanente do servio formam o conjunto fixo da programao contratada pelo assinante, que se somam aos de livre
programao, por meio dos quais a operadora pode firmar contratos adicionais com os assinantes. Trinta por cento desses canais sero, no entanto, reservados para programao de pessoas jurdicas no afiliadas ou no coligadas operadora de TV a Cabo. No tocante s redes, o transporte de sinal de TV a Cabo, em princpio, s poderia ocorrer na rede de propriedade das operadoras estatais de telecomunicaes, com exceo das redes locais de distribuio de sinal de TV, que ligam as residncias dos assinantes s redes estatais. Estas poderiam ser de propriedade da operadora de TV a Cabo, mas apenas para transporte de sinal de udio e vdeo. Sua capacidade ociosa, que pode ser usada para outros servios, como dados e telefonia, somente poderia ser usada pela operadora estatal de telecomunicaes, mediante prvia contratao, sem discriminao (Artigo 5, XIV, XV, XVI e XVII; Artigos 16, 17 e 18). No entanto - e esta foi a abertura legal que gerou a maior polmica -, a lei abria a possibilidade de a operadora de TV a Cabo construir suas prprias redes, no caso em que a operadora estatal de telecomunicaes no manifestasse interesse ou no pudesse atender aos prazos previstos no ato de concesso (Artigos 16 a 20). As concesses seriam outorgadas por 15 (quinze) anos, podendo ser renovadas por perodos sucessivos e iguais, dadas exclusivamente a pessoas jurdicas de direito privado que tivessem como atividade principal a prestao de servio de TV a Cabo (Artigo 7). Para cada rea de prestao de servio, "poder haver mais de uma concesso", podendo, no entanto, "excepcionalmente ser outorgada apenas uma concesso para a mesma rea", de acordo com critrios a serem normatizados pelo poder executivo. Assim, nesse conjunto, restrito, de artigos, pargrafos, letras e incisos, extrados do corpo mais amplo da Lei, estavam contidos os princpios bsicos que nortearam toda a negociao para a implantao da TV a Cabo no Brasil, na concepo do Frum, desde a interveno das entidades da sociedade civil por ele agregadas, na audincia pblica da Secretaria Nacional das Comunicaes, em 2 de julho de 1991, a saber: 1) regulamentao por lei, amplamente discutida pela sociedade, por intermdio das suas instncias mais diretamente envolvidas com a questo. Essa participao da sociedade estendida ainda confirmao do Conselho de Comunicao Social como a esfera poltica de debate e aprovao de todas as normas emanadas do poder executivo; 2) consolidao do carter pblico da rede de TV a Cabo, tanto em sua extenso estatal quanto em sua, ainda que restrita, extenso privada, por meio da garantia legal de que toda ela se nortear, em qualquer instncia, pelo princpio normativo do common carriage, isto , seus proprietrios, estatais ou privados, no
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podero discriminar que contedos podero ter acesso a ela; 3) garantia da existncia de uma rede nica, no sentido de padronizao e conectividade, em consonncia com as polticas pblicas a serem desenvolvidas para as telecomunicaes no Brasil.
Herdeiro e depositrio no Brasil da tradio terica e poltica das polticas nacionais de comunicao, o FNDC voltaria a ter, no processo de introduo da TV a Cabo no pas e sua regulamentao, a oportunidade j testada durante o processo constituinte de intervir sobre a realidade munido de ferramentas conceituais e tericas derivadas da crtica marxista ao capitalismo. Mas, ao contrrio do que ocorrera no perodo constituinte, no era apenas o cerco neoliberal iniciado por Ronald Reagan que punha em questo alguns dos principais caminhos democratizantes, de bases socialistas, propostos nos anos 70 nos diversos foros organizados pela Unesco. Nos anos 90 a crtica marxista ao capitalismo parecia ter sido definitivamente varrida da histria pela runa da Unio Sovitica e de todo o seu projeto econmico e scio-poltico ancorado na Europa Central (16). Decorreu da, ento, o esforo dos estrategistas polticos do Frum, naquela ocasio, de procurar inovar conceitualmente, optando por enfrentar um dos principais dogmas do pensamento de esquerda contemporneo, que o locus do Estado na organizao econmica. No caso especfico, o locus do Estado na organizao do mercado de TV a Cabo no Brasil. O ponto de partida foi o reconhecimento de que, possivelmente, na origem da runa do projeto econmico e scio-poltico sovitico estava a estatizao excessiva da economia e que, portanto, era preciso admitir que o planejamento econmico centralizado teria que, no mnimo, conviver com mecanismos de mercado na organizao da atividade econmica. Em outras palavras, era preciso admitir, sem margem para dvidas, que a TV a Cabo seria uma atividade privada no Brasil, inclusive naquilo que, para o Sistema Telebrs, a operadora estatal de telecomunicaes ento existente, e para os sindicatos de seus trabalhadores, soava como uma total heresia: a propriedade privada de parte, ou mesmo da totalidade, das redes. Mas, para aqueles estrategistas do FNDC, no bastava desestatizar; era preciso reprivatizar, gestando nesse processo mecanismos de controle pblico sobre aquele mercado audiovisual emergente.
Assim foi que, uma vez aprovada a Lei de TV a Cabo, com sua conseqente regulamentao, o novo aparato regulatrio contemplou mecanismos at ento inditos no cenrio normativo das comunicaes brasileiras. Em primeiro lugar, destaque-se o estatuto pblico atribudo s redes privadas das operadoras de TV a Cabo, fossem redes de transporte ou redes de distribuio. Foi esse carter pblico que permitiu o estabelecimento dos seguintes mecanismos de acesso pblico a essas redes: - um conjunto de canais a serem disponibilizados gratuitamente para o Senado e a Cmara Federal, para as Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores, para instituies universitrias e de ensino superior, para instituies de carter educativocultural, e para entidades ou instituies comunitrias; - a reserva de dois canais para uso eventual por parte de entidades ou instituies da sociedade, pagos, porm a preos razoveis, arbitrados pelo poder pblico, e nodiscriminatrios; - a reserva de 30% da capacidade tcnica da rede para uso por entidades sem qualquer relao de subordinao e/ou afiliao com o operador. Mais importante, no entanto, do que esses mecanismos pontuais de acesso pblico s redes de TV a Cabo o seu estatuto intrinsicamente pblico. Estatuto que, em 1998, permitiria que a nova Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), ao autorizar a realizao por parte dos operadores de TV a Cabo a realizao de experincias com servios de valor adicionado em suas redes - na prtica, experincias de acesso Internet por meio de cable modems -, exigisse que os operadores de TV a Cabo dessem acesso s suas redes para, pelo menos, trs provedores independentes, a eles no afiliados. Este pode ser visto como um passo avanado na legislao brasileira, em relao dos Estados Unidos, por exemplo, onde, at o primeiro trimestre de 1999, provedores de acesso Internet, como a American On Line, no estavam conseguindo que a Federal Communications Commission exigisse semelhante tratamento isonmico da empresa resultante da incorporao pela AT&T da TCI, a maior operadora americana de TV a Cabo, controladora do @Home, ainda o principal provedor de acesso Internet via cable modems.(17) foro reconhecer, no obstante, que, para assegurar o mximo controle pblico possvel sobre sobre o conjunto da regulamentao da TV a Cabo, a regulamentao previa que todo ato normativo a ela relacionado fosse submetido apreciao do Conselho de Comunicao Social, rgo constitucional, consultivo, vinculado ao Congresso Nacional, j regulamentado, mas, na poca, no ainda constitudo pela Mesa Diretora do Senado Federal.
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Mas, se a regulamentao da TV a Cabo foi capaz de trazer uma importante inovao no que tocava ao carter pblico do servio e das redes, a idia do contole pblico, como complemento do processo de desestatizao e reprivatizao, jamais vingou. No particular, diante da resistncia do Senado Federal em constituir o Conselho de Comunicao Social, cuja regulamentao fora objeto de acordo entre a Associao Brasileira das Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT) e o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC). No geral, diante da resistncia estrutural, encontrada no seio dos aparelhos governamentais, a uma presena maior e mais intensa de entidades da esfera pblica no processo de definio e implementao de polticas pblicas, e no apenas para o rdio e a televiso(18). Resistncia que ainda maior por parte dos setores mais conservadores, portanto majoritrios, do empresariado, com destaque a para o empresariado de rdio e televiso. A fissura que houve, no Brasil, entre 1991 e 1995, entre o empresariado de rdio e televiso tradicional, congregado em torno da ABERT, e o empresariado de TV por Assinatura, reunido na ABTA, ficou longe de ser suficiente para ampliar significativamente os espaos democrticos nos meios de comunicao brasileiros. No obstante, ao encarar de frente a questo da desestatizao de um importante setor da cultura, da poltica e da economia, o FNDC, naquele incio da dcada de 90, foi capaz de antecipar questes que, a partir de 1995, mesmo ano de sano da Lei de TV a Cabo, se estenderiam sobre todo o setor das comunicaes, com a quebra, no ms de junho, do monoplio estatal das telecomunicaes e subseqente aprovao das leis que autorizaram a privatizao da telefonia mvel celular e da telefonia fixa, pblica, comutada, bem como dos servios de transporte de sinais de telecomunicaes por satlite, em um processo que, no espao de dois anos, poria fim s empresas do Sistema Telebrs. A criao, em 1997, da Agncia Nacional de Telecomunicaes, uma imposio do capital estrangeiro para poder enfrentar, em condies de maior igualdade, o empresariado nacional, representa paradoxalmente uma aproximao conceitual com as idias de desestatizao, reprivatizao e controle pblico, levantadas pelo FNDC no incio da dcada. A ANATEL, com seus mecanismos de consultas, audincias e reunies pblicas; com seu Conselho Diretor colegiado, com seu Conselho Consultivo, e com sua Ouvidoria, sinaliza um possvel avano na direo de um maior controle pblico sobre as comunicaes privadas brasileiras.
Mas, aqui, preciso retornar a uma das minhas hipteses centrais do trabalho escrito em 1994:
"Uma poltica pblica de implantao dessas redes, que amplie significativamente as oportunidades de acesso a elas por segmentos cada vez maiores da sociedade, depender da capacidade crescente de mobilizao e articulao pragmtica das organizaes empenhadas na democratizao da comunicao no Brasil." (19)
Se o Brasil, conforme pude constatar em trabalhos anteriores (20) , est sendo capaz de valer-se do paradoxo da implantao tardia da TV por Assinatura, para alavancar uma sofisticada infra-estrutura de redes digitais de banda larga, por meio fsico ou pelo espectro; se a Lei de TV a Cabo foi capaz de assegurar que as redes fsicas no fossem redes dedicadas, integrando-as ao sistema nacional de
telecomunicaes; se a Lei de TV a Cabo foi capaz de avanar um moderno, e democrtico, estatuto pblico para as novas redes privadas de banda larga; e se a ANATEL pode representar o potencial de um cenrio de maior controle pblico sobre as polticas para o setor; a capacidade de mobilizao e a articulao pragmtica, que caracterizou a ao do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao no incio dos anos 90, arrefeceu ao ponto de desaparecer neste final de dcada. A estrutura dos comits locais e regionais, as plenrias regulares, a disposio para a produo de documentos programticos, a articulao entre entidades sindicais e profissionais importantes, como a FENAJ, a FITERT e a FITTEL - tudo isto encontra-se hoje virtualmente paralisado. As razes para essa paralisao so diversas, e poderamos comear citando a crnica falta de estrutura econmica e de recursos financeiros. No entanto, minha convico pessoal que a razo fundamental , ainda, a dificuldade dos estudiosos e estrategistas, do meio acadmico e do meio profissional, se despirem dos cnones e dogmas do passado, abrindo-se para a dialtica desafiadora de buscar o novo, de criar um novo pensamento de esquerda para o presente e futuro, livre dos engessamentos ideolgicos pretritos, que fizeram ruir as esperanas generosas das utopias socialistas que inauguraram nosso j quase finado sculo.
Notas (1) Universidade de Braslia - Faculdade de Comunicao - Centro Audiovisual de Produo Cultural e Educativa (2) Ver Murilo Csar Ramos, "A Introduo da TV a Cabo no Brasil: rede nica, rede pblica e participao da sociedade". Trabalho apresentado no GT Comunicao e Poltica, durante a III Reunio Anual da Associao Nacional dos Programas de Ps-Graduao em Comunicao (COMPS), realizada em Campinas, So Paulo, de 22 a 26 de agosto de 1994; e Murilo Csar
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Ramos e Marcus Martins, "A TV por Assinatura no Brasil: conceito, origens, anlise e perspectivas", Tendncias XXI, Ano I, n 1, Maro de 1996, Lisboa, pp. 105-123. (3) Jrgen Habermas, Mudana Estrutural da Esfera Pblica Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. (4) Um Mundo e Muitas Vozes - Comunicao e Informao em nossa poca. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983. (5) Ver Murilo Csar Ramos, "Les Politiques Nationales de Communication e la Crise des Paradigmes", in L'Amrique et les Amriques. Por Jacques Zylberberg e Franois Demrs (Orgs.), pp. 136-149. Saint-Foy (Qubec): Les Presses de L'Universit Laval, 1992. (6) Ver Daniel Herz, "A Introduo de Novas Tecnologias de Comunicao no Brasil: tentativas de implementao do servio de cabodifuso/ Um estudo de caso". Dissertao de Mestrado. Universidade de Braslia, 1983 (vol. 2). (7) No breve governo de Fernando Collor de Mello, o presidente brasileiro eleito em 1989, mas que renunciaria em 1992 para no sofrer um processo de impeachment, o Ministrio das Comunicaes passou a fazer parte de um Ministrio da Infra-estrutura, adotando, no perodo, a denominao de Secretaria Nacional de Comunicaes. (8) Ver Mrcio Vieira de Souza, As Vozes do Silncio - o movimento pela democratizao da comunicao no Brasil. Paris/Florianpolis: Fondation pour le Progrs de l'Homme/Dilogo Cultura e Comunicao, 1996. (9) Secretaria Executiva do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao. "Propostas de bases para a regulamentao do Servio de Cabodifuso (TV a Cabo)", Braslia, mmeo, setembro de 1991. (10) Ibid. (11) Cmara dos Deputados. Projeto de Lei n 2.120, de 1991. (12) O termo comunicaes j era compreendido aqui como caracterizando o campo convergente da comunicao social, ou de massa, das telecomunicaes e das redes de informtica. (13) "O servio de teledifuso de sinais de televiso por cabos como parte da estratgia de dotar o pas de uma infra-estrutura para informatizao da sociedade atravs das telecomunicaes". Contribuio do Sistema Telebrs Comisso de Estudos sobre a regulamentao da Cabodifuso, da Comisso de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados, Braslia, abril de 1993. (14) Svio Pinheiro e Roberto Blois. "A TV a cabo e sua regulamentao". RNT - Revista Nacional de Telemtica, novembro 92, pp. 74-75. (15) A FITTEL integrava o grupo de trabalho do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao que negociava o projeto de lei, representada por Jos Palcio Guimares Neto. Os demais representantes eram Daniel Herz, diretor de relaes institucionais da FENAJ; Carlos Eduardo Zanatta, assessor da bancada federal do Partido dos Trabalhadores; e Murilo Csar Ramos, professor da Faculdade de Comunicao da Universidade de Braslia.
(16) "Les Politiques Nationales de Communications et la Crise des Paradigmes". (17) Ver ANATEL, Resoluo n 77, de 18/12/98: "Procedimentos de expedio de autorizao para realizao de experincias com servios de valor adicionado suportados por sistemas de distribuio de televiso por assinatura e das condies de sua execuo". Ver tambm Federal Communications Commission: Statement of Matthew R. Korn, vice-president of Operations and vice-president of American OnLine Networks to the FCC, January 23, 1997. (18) Ver Nuria Cunill Grau, Repensando o Pblico atravs da Sociedade - novas formas de gesto pblica e representao social. Rio de Janeiro: Editora Revan, 1998. (19) "A Introduo da TV a Cabo no Brasil: conceito, origens, anlise e perspectivas". (20) Ver Murilo Csar Ramos, s Margens da Estrada do Futuro - Comunicaes, poltica e tecnologia. Braslia: Editora da UnB, 1999 (no prelo). Referncias Bibliogrficas GRAU, Nuria Cunill. Repensando o Pblico atravs da Sociedade - novas formas de gesto pblica e representao social. Rio de Janeiro: Editora Revan, 1998. HABERMAS, Jrgen. Mudana Estrutural da Esfera Pblica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. HERZ, Daniel. "A Introduo de Novas Tecnologias de Comunicao no Brasil: tentativas de implementao do servio de cabodifuso/ Um estudo de caso". Dissertao de Mestrado. Universidade de Braslia, 1983 (v. 2). PINHEIRO, Svio e BLOIS, Roberto. "A TV a cabo e sua regulamentao". RNT - Revista Nacional de Telemtica, novembro 92, p. 74 -75. RAMOS, Murilo Csar. s Margens da Estrada do Futuro - Comunicaes, poltica e tecnologia. Braslia: Editora da UnB, 1999. RAMOS, Murilo Csar e MARTINS, Marcus. "A TV por Assinatura no Brasil: conceito, origens, anlise e perspectivas", Tendncias XXI, Ano I, n 1, Maro de 1996, Lisboa, 105-123 p. RAMOS, Murilo Csar. "A Introduo da TV a cabo no Brasil: rede nica, rede pblica e participao da sociedade" . Trabalho apresentado no GT Comunicao e Poltica, durante a III Reunio Anual da Associao Nacional dos Programas de Ps-Graduao em Comunicao (COMPS), realizada em Campinas, So Paulo, de 22 a 26 de agosto de 1994. RAMOS, Murilo Csar. "Les Politiques Nationales de Communication e la Crise des Paradigmes", in L'Amrique et les Amriques. Por Jacques Zylberberg e Franois Demrs (Orgs.), p. 136 - 149. Saint-Foy (Qubec), Les Presses de L'Universit Laval, 1992. SOUZA, Mrcio Vieira de . As Vozes do Silncio - o movimento pela democratizao da comunicao no Brasil. Paris/ Florianpolis, Fondation pour le Progrs de l'Homme/Dilogo Cultura e Comunicao, 1996. UNESCO. Um Mundo e Muitas Vozes - Comunicao e Informao em nossa poca. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983.
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