Source: https://www.wirtschaftsdienst.eu/inhalt/jahr/2013/heft/7/beitrag/der-europaeische-stabilitaetsmechanismus-ist-eine-hydra.html
Timestamp: 2020-02-23 08:37:38
Document Index: 292242115

Matched Legal Cases: ['Art. 21', 'Art. 123', 'Art. 123', 'Art. 12', 'Art. 14', 'Art. 18', 'Art. 123', 'Art. 124', 'Art. 124', 'Art. 124', 'Art. 124', 'Art. 17', 'Art. 17']

Der Europäische Stabilitätsmechanismus ist eine Hydra - Wirtschaftsdienst
Wirtschaftsdienst / Jahrgänge / 2013 / Heft 7 / Der Europäische Stabilitätsmechanismus ist eine Hydra
93. Jahrgang, 2013 · Heft 7 · S. 455–461
Prof. Dr. Markus C. Kerber lehrt am Institut für Volkswirtschaftslehre und Wirtschaftsrecht an der TU Berlin sowie am Institut d’Études Politiques, Paris.
Worum geht es hierbei im Einzelnen? Die Generalermächtigung in den ESM-Statuten gemäß Art. 21 ESM-Satzung für eine „vorsichtige Refinanzierung“ des ESM auf den Kapitalmärkten gedenkt das ESM-Leitungsgremium in einer Weise in Anspruch zu nehmen, die jedem Prinzip ordentlichen Wirtschaftens sowie der kategorischen Vermeidung von Ausfällen bzw. Risikokumulationen widerspricht:
So wird die Bankenunion die endgültige Autonomisierung des Verbunds zwischen ESM und Banken vollenden (vgl. Abbildung 1). Dies macht die parlamentarische Kontrolle des ESM nicht nur unmöglich, sondern schottet ESM und Banken vor jeglichen Contre Pouvoir ab. Dies wäre die Geburtsstunde des Staatsfinanzkapitalismus auf europäischer Ebene. Wenn die Bankenunion demnach 2014 in Kraft tritt, erhält der ESM die Befugnis, die Bankenstabilitätshilfe endgültig zu entstaatlichen. Damit hätte der Bundestag keinerlei Einfluss mehr auf die vom ESM verwandten Mittel. Dies stünde in krassem Widerspruch zu den Zustimmungsbedingungen des Zweiten Senats in seinem Urteil vom 12.9.2012: Denn hiernach muss „gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht.“6
Um sich nicht dem Verdacht eines „auf der Stirn geschriebenen“ Verstoßes gegen das Verbot von Art. 123 AEUV auszusetzen, verzichtet die EZB im Rahmen ihrer OMT-Politik darauf, Staatsanleihen auf dem Primärmarkt zu zeichnen. Sie hält es jedoch entgegen der Auffassung des Zweiten Senats7 für zulässig, gegebenenfalls unbegrenzt Staatsanleihen auf den Sekundärmärkten zu erwerben.8 Mit dieser Praxis würde sie das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12.9.2012 missachten. Hierin hatte der Zweite Senat unter Berufung auf den 7. Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates vom 13.12.19939 unmissverständlich klargestellt, „ein Erwerb von Staatsanleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank, der auf von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltsfinanzierung ebenfalls untersagt.“10
Auf diese Weise zeichnet die EZB (bzw. die jeweilige nationale Zentralbank – NZB) nicht selbst auf dem Primärmarkt für Anleihen der Finanznotstandsländer, sondern überlässt dies dem ESM, um diesem sodann diese Anleihen zu „Marktpreisen“ abzukaufen.
Die Umsetzung des OMT-Beschlusses setzt demnach voraus, dass die Emission zunächst auf dem Primärmarkt vom ESM „aufgefangen“ wird, um dann an die EZB bzw. das Eurosystem weitergehandelt zu werden. Die Umgehung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung durch dieses kollusive Zusammenspiel von ESM und EZB ist bei Zugrundelegung des Telos von Art. 123 AEUV nicht zu bestreiten. Denn im Ergebnis – wenn auch über den Durchgangserwerb beim ESM – landet die Emission des Finanznotstandslandes dort, wo sie nicht hingehört: in der Bilanz der EZB bzw. des Eurosystems (vgl. Abbildung 2). Die schriftsätzliche Stellungnahme der EZB vom 17.1.2013 – unterzeichnet von Frank Schorkopf – bestätigt ungeniert, dass dies beabsichtigt ist.11
Wer demnächst Geld vom ESM bekommen will, muss nicht einmal versprechen zu sparen. Denn auch ohne ein makroökonomisches Anpassungsprogramm oder vergleichbare strenge Auflagen gemäß Art. 12 Abs. 1 ESM-Vertrag unterschrieben zu haben, können ESM-Mitgliedsländer Stabilitätshilfe erhalten: Dies geschieht laut ESM-Leitlinie durch „Precautionary Conditional Credit Line“ (PCCL), eine vorsorgliche beschränkte Kreditlinie oder eine „Enhanced Conditions Credit Line“ (ECCL), eine Kreditlinie mit erweiterten Bedingungen. Voraussetzung für die Gewährung dieser Hilfen ist nach Gutdünken des ESM lediglich, dass der ESM das betroffene Land für fundamental gesund hält und es sich verpflichtet, auch zukünftig diese „gesunde und glaubwürdige“ Politik fortzuführen.
Es stört nicht weiter, dass gegen ein solches Land bereits ein Verfahren wegen exzessiver Defizite von Seiten der Europäischen Kommission eingeleitet wurde. Damit hat der ESM aus eigener Machtvollkommenheit12 die in Art. 14 Abs. 2 ESM-Vertrag ausdrücklich hiermit verbundenen Auflagen für das betroffene Land ad acta gelegt. Hiervon ist nicht mehr als eine Unterrichtungspflicht gegenüber der Kommission geblieben. Wen sollte es angesichts dieser Verlockungen noch wundern, wenn in Zukunft Eurozonenländer nur noch „vorsorgliche Finanzhilfen“ beim ESM beantragen. Der ESM hat hierfür durch seine Produkte PCCL und ECCL einen fast unwiderstehlichen Anreiz geschaffen.
Dasselbe gilt für die Käufe des ESM auf dem Sekundärmarkt gemäß Art. 18 ESM-Vertrag mit dem Unterschied, dass für Länder ohne Anpassungsprogramm in einem „Memorandum of Understanding“ (MoU) die „Politikbedingungen“ der Sekundärmarktintervention zwischen Nehmerland, Europäischer Kommission und EZB festgehalten werden müssen.17
Dass Deutschland das Kapital für den ESM aus dem Bundeshaushalt finanziert, dürfte nicht notwendigerweise Nachahmer finden. Gerade die bereits klammen aber noch kapitalmarktfähigen Mitgliedstaaten des ESM dürften sich durch die ESM-Statuten zu folgender „Kapitalaufbringungsmethode“ ermuntert fühlen: Sie nehmen die einzuzahlenden Beträge zunächst am Kapitalmarkt auf, zahlen diese Mittel dann beim ESM ein, damit der ESM sodann die vom ESM-Mitgliedsland begebene Anleihe von der staatlichen Finanzagentur des ESM-Mitgliedslandes erwirbt. Mit dem so erhaltenen Kapital greift die staatliche Finanzagentur zwecks Zinsregulierung in den Kapitalmarkt ein und kauft die eigenen Anleihen mit fremdem Geld zurück. Dieser Anreiz ist unwiderstehlich für Frankreich und Italien. Das wäre der Einstieg in die Ponzi-Ökonomie18 und der Ausstieg aus jeglicher Berechenbarkeit des ESM-Systems.
Der ESM und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) wurden operativ fusioniert. Damit hat der ESM alle Instrumente der EFSF übernommen. Dies gilt auch für die Hebelungsinstrumente der EFSF, also die European Sovereign Bond Protection Facility (ESBPF).19 Durch diese Option, das bestehende Ausleihungsvolumen zu hebeln, ermächtigt sich der ESM weit über sein Gesamtkapital – von höchstens 700 Mrd. Euro – auszuleihen. Der Mechanimus der Hebelung kann dabei – jenseits der satzungsmäßigen Ermächtigungen – auf zwei Wegen vollzogen werden: Zum einen besteht die Möglichkeit des „Credit Enhancement via Insurance“,20 d.h. die Zeichner der Staatsanleihen werden seitens des ESM gegen Ausfallverluste für Staatsanleihen versichert.21 Zum anderen könnten über im Rahmen des EFSF als Zweckgesellschaften ausgestaltete Co-Investitionsfonds (CIF) Kredite an Finanznotstandsstaaten vergeben werden (Collateralized Debt Obligations – CDO – Insurance via SPV).22
Zwar hat die Bundesbank durch ihre Stellungnahme vom 21.12.2012 das Märchen von den geldpolitischen Motiven für das Securities Markets Programme (SMP) und die OMT als solches entlarvt. Indessen gilt es, diese Programme in einem Gesamtzusammenhang zu betrachten: So haben die nationalen Zentralbanken bislang allein für den Kauf der Anleihen des jeweiligen Heimatlandes die Petitesse von 346,5 Mrd. Euro ausgegeben. Da sich der Bestand an eigenen Staatsanleihen insbesondere bei der französischen, spanischen und italienischen Zentralbank seit 2007 exponential entwickelte, haben es gerade diese Länder in der Hand, entweder mit oder ohne SMP-/OMT-Programm die Solidität des Eurosystems zu gefährden. Denn derartige Anleihekäufe erleichtern der nationalen Finanzpolitik nicht nur das Überleben, sondern sie laden die jeweiligen Risiken in der Bilanz des Eurosystems ab. Der Präsident der Deutschen Bundesbank Jens Weidmann beschrieb diese Problematik als „fiskalische Dominanz.“25 Etwaige Auswirkungen auf die deutsche Volkswirtschaft und die deutsche Haushaltswirtschaft sind unter diesen Bedingungen nicht vermeidbar. Umso gravierender wiegt die mangelnde Befassung des Bundestages mit derartigen intransparenten Vorgängen.
Abgesehen von Art. 123 AEUV steht das Zusammenwirken zwischen ESM und EZB auch in krassem Widerspruch zu Art. 124 AEUV. Gemäß Art. 124 AEUV sind Maßnahmen, „die nicht aus aufsichtsrechtlichen Gründen getroffen werden und einen bevorrechtigten Zugang der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen der Mitgliedstaaten zu den Finanzinstituten schaffen, verboten.“
Das bedeutet, Art. 124 AEUV untersagt staatlichen Stellen den bevorrechtigten Zugang (Privileged Access) zu den Finanzmärkten. Die öffentliche Hand darf insoweit – wie insbesondere Jörn Axel Kämmerer unter Hinweis auf Daniel Erasmus Khan sowie Doris Hattenberger ausführt26 – „keine Sonderkonditionen gegenüber anderen Marktbeteiligten in Anspruch nehmen.“27 Gegen diese Verbotsbestimmung verstößt die ESM-/EZB-Praxis jedoch in flagranti. Denn der ESM, der als öffentliche Einrichtung unter den in der Verordnung (EG) Nr. 3604/9328 genannten Adressatenkreis29 fällt, ist ein Bezugssubjekt, das zumindest unter den Auffangtatbestand30 der vorgenannten Verordnung zu subsumieren ist. Danach reicht es aus, wenn „sonstige Unternehmen oder Einrichtungen, deren Tätigkeit derjenigen der unter den vorstehenden Gedankenstrichen genannten Unternehmen entspricht oder deren Haupttätigkeit im Erwerb von Finanzanlagen oder Umwandlung von Finanzforderungen besteht.“31
Anhand der vorangegangen Ausführungen besteht kein Zweifel daran, dass es sich beim ESM um einem „dauerhaften Mechanismus zur Gewährung von Finanzhilfen“32, also um eine internationale Finanzinstitution33 des öffentlichen Rechts handelt. Da durch die Interaktionen zwischen ESM und EZB wie in einem System kommunizierender Röhren einzelne Finanznotstandsstaaten gezielt zu besseren Konditionen Zugang zum Kapitalmarkt erhalten, handelt es sich im Ergebnis nicht nur um eine krasse Wettbewerbsverfälschung, sondern eben auch um einen von Art. 124 AEUV ausdrücklich untersagten privilegierten Zugang einzelner Länder zu den Finanzmärkten.
So produzierte die Banca d’Italia pünktlich zur Vorbereitung des OMT-Beschlusses vom 6.9.2012 ein Arbeitspapier, mit dem genau jene Argumentation zu den Folgen des Reversibilitätsrisikos vorbereitet wurde,37 auf das sich die EZB in der Begründung ihrer OMT-Mitteilung bezieht.38 Wie der Unterzeichner bereits in seinen schriftsätzlichen Ausführungen vom 17.10.2012 darlegte, vermag die von der Banca d’Italia vorbereitete und von der EZB übernommene These der in der Reversibilität des Europrojekts begründeten zusätzlichen Zinsprämie einzelner Finanznotstandsstaaten nicht zu überzeugen. Denn die Unsicherheiten über die Fortführung des Europrojekts betreffen die Emissionen aller Länder des Euro-Blocks. Von einem Zinsmalus, der in besonderem Maße die Finanznotstandsländer und Italien betrifft, zu reden, verkennt schlechterdings die Realität. Abgesehen davon lässt sich eine derartige Unsicherheit über die Fortführung und Fortführbarkeit des Euroexperiments nicht aus der Welt schaffen. Auch durch die Erklärung der Bereitschaft zu illimitierten Interventionen auf den Staatsschuldenmärkten der betroffenen Finanznotstandsländer werden die Märkte nicht von der Irreversibilität des Europrojekts bzw. der Nachhaltigkeit der seit 2010 erfolglosen Eurorettung überzeugt.
Dass das SMP – und das OMT-Programm – letzteres in Verbindung mit den Operationen des ESM – ausschließlich fiskalische Ziele, also die finanzielle Unterstützung der Finanznotstandsländer, verfolgen, wurde sowohl von den Verfahrensbevollmächtigten als auch in der Wissenschaft in extenso diskutiert. Der Hinweis darauf, dass bislang die Verbraucherpreise jährlich nur um ca. 2% jährlich gestiegen sind, reicht nicht aus, um den normativen Telos der Geldpolitik „Vorrang für Preisstabilität“ in praxi zu gewährleisten. Zwar hat sich die EZB nicht vom Ziel der Preisstabilität entpflichtet, aber sie nimmt die Relativierung dieses Ziels durch ihre Maßnahmen billigend in Kauf, um den Finanznotstandsländern fiskalisch zu helfen.
13	Art. 17 Abs. 1, 2 ESM-Vertrag: „Nach Maßgabe des Artikels 12 und mit dem Ziel, die Kosteneffizienz der Finanzhilfe zu maximieren, kann der Gouverneursrat beschließen, Vorkehrungen für den Ankauf von Anleihen eines ESM-Mitglieds am Primärmarkt zu treffen. Die mit der Primärmarkt-Unterstützungsfazilität verbundenen Auflagen werden gemäß Artikel 13 Absatz 3 im MoU im Einzelnen ausgeführt.“
14	Art. 17 Abs. 4 ESM-Vertrag: „Das Direktorium beschließt ausführliche Leitlinien für die Durchführungsmodalitäten der Primärmarkt-Unterstützungsfazilität.“
17	ESM Document, Frequently asked Questions E27: „Primary market purchases will as a rule be conducted at market price. The manner of implementation will depend on the issuance approach taken by the ESM member: Via a participation in auctions, at the average weighted price of the auction. The amount purchased by the ESM will, as a rule, be limited to 50% of the final issued amount. This proportion will, however, be increased if market bids at acceptable prices are insufficient, with a view to ensuring that the amount sold by the beneficiary ESM Member is equivalent to at least half of the originally targeted amount or via participation in syndicated transactions, at the re-offer price. The amount purchased by the ESM will, as a rule, be limited to 50% of the final issued amount. This proportion will, however, be increased if the order book is insufficient, with a view to ensuring that the amount sold by the beneficiary ESM Member is equivalent to at least half of the originally targeted amount.“
19	„ESBPF is a company incorporated in Luxembourg as a société anonyme which was created on 5 January 2012 for the purpose of issuing sovereign protection certificates (Sovereign Protection Certificates), in order to implement the first option described above for leveraging the resources of EFSF. On 26 October 2011, Heads of State or Government of euro area Member States agreed on two options for the purpose of leveraging the resources of European Financial Stability Facility (EFSF). These options were described as being: providing credit enhancement to new debt issued by euro-area Member States thus reducing the funding cost; and maximising the funding arrangements of EFSF with a combination of resources from private and public financial institutions and investors which can be arranged through special purpose vehicles. This will enlarge the amount of resources available to extend loans, for bank recapitalisation and for buying bonds in the primary and secondary markets.“ Vgl. dazu ausführlich: http://www.esbpf.eu/index.htm (17.6.2013).
20	Zu diesem Themenkomplex vgl. unter anderem P. Angelides: Bond Insurance as a Form of Credit Enhancement in California’s Multiple Bond Market, California Debt and Investment Advisory Commission, Report, Januar 2002, http://www.gfoa.org/downloads/CDIACCreditEnhancementReport.pdf (17.6.2013).
25	Vgl. J. Weidmann: Wer hat die Oberhand? Das Problem der fiskalischen Dominanz, Vortrag auf der Konferenz der Banque de France und der Bundesbank zum Thema „Macroeconomics and Finance“, Paris, 24.5.2013.
10.1007/s10273-013-1552-y