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Timestamp: 2016-10-24 23:37:18+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 2', 'artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 141', 'artigo 145', 'artigo 149', 'artigo 145', 'artigo 45', 'artigo 45', 'artigo 45', 'artigo 45', 'artigo 2', 'artigo 145', 'artigo 173', 'artigo 149', 'artigo 145']

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A��o anulat�ria da Fazenda Nacional contra decis�o do Conselho de Contribuintes Emmanuel Guedes Ferreira*
Trata-se de breve an�lise acerca da possibilidade da Procuradoria da Fazenda Nacional ajuizar a��o judicial que vise tornar sem efeito decis�o proferida pelo Conselho de Contribuintes e a C�mara Superior de Recursos Fiscais do Minist�rio da Fazenda.
Primeiramente, deve-se dizer que tal pretens�o fazend�ria tem substrato no Parecer PGFN/CRJ N� 1087 /2004, de 19 de julho de 2004, aprovado por despacho do Ministro de Estado da Fazenda, publicado no Di�rio Oficial da Uni�o em 23 de agosto de 2004, que posteriormente se traduziu na Portaria da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional n� 820, de 25 de outubro de 2004, publicada no Di�rio Oficial da Uni�o em 29 de outubro 2004.
Em s�ntese, a an�lise jur�dica do tema restringe-se a validade do artigo 2� da Portaria PGFN 820/04, verbis:
"Art. 2� As decis�es dos Conselhos de Contribuintes e da C�mara Superior de Recursos Fiscais podem ser submetidas � aprecia��o do Poder Judici�rio desde que expressa ou implicitamente afastem a aplicabilidade de leis ou decretos e, cumulativa ou alternativamente: I - versem sobre valores superiores a R$ 50.000.000,00 (cinq�enta milh�es de reais); II - cuidem de mat�ria cuja relev�ncia tem�tica recomende a sua aprecia��o na esfera judicial; e III - possam causar grave les�o ao patrim�nio p�blico".
A partir da an�lise do texto, podemos, desde logo, dizer que a Portaria estabelece duas hip�teses de proposi��o da medida judicial: 1) por afastamento de aplica��o de leis ou decretos, e 2) por decis�es possam causar grave les�o ao Fisco ou cuidem de relevante mat�ria jur�dica. Esclarece-se que, devido � pertin�ncia tem�tica, a primeira hip�tese se extrai do texto do caput do artigo, enquanto se faz um agrupamento dos incisos na segunda hip�tese.
Isto se d� em raz�o da natureza do ato que possa motivar o ajuizamento de a��o. Na primeira hip�tese a motiva��o � por ilegalidade (afastamento de leis ou decretos), enquanto a segunda hip�tese tem como causa uma simples pretens�o arrecadat�ria da Fazenda.
N�o h� d�vidas de que a a��o que poderia ser ajuizada para defesa do interesse fazend�rio seria uma a��o anulat�ria. Tal tipo de demanda tem como escopo a desconstitui��o de ato jur�dico (stricto sensu ou neg�cio jur�dico) com v�cio de validade. Segundo o professor Ov�dio Ara�jo Batista da Silva, a a��o anulat�ria � uma a��o constitutiva negativa do ato nulo ou anul�vel (Curso de processo civil. Vol. 1. S�o Paulo: RT, 2002. p. 189). Desta forma, deve-se ter como pressuposto da a��o anulat�ria, um ato nulo ou anul�vel, ou seja, um ato que ultrapasse o plano da exist�ncia, por�m, por violar comando cogente de validade jur�dica, n�o pode ultrapassar o plano da validade. O professor Marcos Bernardes de Mello ensina: "A invalidade, em ess�ncia, constitui uma san��o imposta pelo sistema ao ato jur�dico que, embora concretize suporte f�tico previsto em suas normas, importa, em verdade, viola��o de seus comandos cogentes" (Teoria do fato jur�dico. Plano da validade. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 5).
Feito isto, de plano, podemos afastar a aplica��o da chamada hip�tese arrecadat�ria, ou seja, os tr�s incisos do artigo 2� da Portaria PGFN 820/04. N�o h� coer�ncia l�gica na propositura de uma a��o anulat�ria em que n�o se pugna pela desconstitui��o de nenhuma nulidade ou anulabilidade.
Agora, passa-se � an�lise da possibilidade de ajuizamento de a��o anulat�ria contra v�cio de ilegalidade, hip�tese do caput do artigo 2� da Portaria PGFN 820/04.
Primeiramente ressalta-se que tanto a Procuradoria da Fazenda Nacional, quanto os Conselhos de Contribuintes e a C�mara Superior de Recursos Fiscais s�o ligados e vinculados ao Minist�rio da Fazenda, que por sua vez � um �rg�o do Poder Executivo Federal, ou seja, s�o todos submetidos � mesma personalidade jur�dica, a Uni�o. Em se tratando de mat�ria relativa ao ju�zo de legalidade de atos administrativos, imposs�vel afastar-se o poder de Autotutela da Administra��o P�blica.
� com base no poder de Autotutela da Administra��o P�blica que, via de regra, a mesma pode anular (e revogar, em se tratando de ju�zo de conveni�ncia e oportunidade) seus pr�prios atos. Essa norma administrativista � definida pelo Ministro Benjamim Zymler da seguinte forma: "Invalida��o do ato administrativo � a supress�o, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da rela��o jur�dica dele nascida por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jur�dica" (Direito administrativo. Bras�lia: Fortium, 2005. p. 76).
Se de um lado temos o poder de Autotutela do Estado, como um poder que pode ser exercido unilateralmente pela administra��o, como uma potestade, de outro temos a Seguran�a Jur�dica com corol�rio inafast�vel da rela��o tribut�ria. Assim, temos que, na rela��o tribut�ria, esse poder de Autotutela existe, por�m, � limitado por diversas regras que visam garantir o Princ�pio da Seguran�a Jur�dica. A rela��o tribut�ria � estruturada sobre um procedimento pr�prio que tem o objetivo de constituir o cr�dito e arrecadar os valores devidos ao Fisco.
Com isto, segundo a li��o do professor James Marins, tem-se no chamado "procedimento administrativo tribut�rio" aquele "caminho para consecu��o do ato de lan�amento (inclusive fiscaliza��o tribut�ria e imposi��o de penalidades)". A partir da exist�ncia de uma litigiosidade na esfera administrativa, quando o sujeito passivo impugna o auto de infra��o ou o ato administrativo de lan�amento, nasce o "processo administrativo tribut�rio" "como meio de solu��o administrativa dos conflitos fiscais" (Direito processual tribut�rio brasileiro. 3 ed. S�o Paulo: Dial�tica, 2003. p. 162).
Assim, temos o procedimento e o processo administrativo tribut�rio como as formas de exerc�cio do poder de Autotutela estatal na rela��o tribut�ria. Nota-se, como ressalta o professor James Marins, o Estado perde, neste particular, seu poder de altera��o unilateral de seus pr�prios atos: "No �mbito fiscal direciona-se o procedimento e o processo administrativo para o delicado campo da autotutela tribut�ria do Estado onde se afigura como mero exerc�cio de estritas prerrogativas legais de praticar o ato impositivo (lan�amento), retir�-lo ou emend�-lo (prerrogativas denominadas ora de 'poderes' ora de 'potestades') com a finalidade de realizar a apura��o e a arrecada��o tribut�ria. A autotutela, contudo, tende a processualizar-se e com esta muta��o deixa de representar exerc�cio unilateral de poder e passa a significar mero exerc�cio de prerrogativas procedimentais ou processuais legais pois n�o se afigura como atividade discricion�ria, mas vinculada" (Direito processual tribut�rio brasileiro. 3 ed. S�o Paulo: Dial�tica, 2003. p. 164)
Podemos, ent�o, concluir que, na rela��o tribut�ria, o poder de Autotutela estatal � exercido dialeticamente entre ambos os sujeitos (ativo e passivo), por meio de um complexo de normas de procedimento e, principalmente, de processo administrativo tribut�rio. Por conseguinte, o poder da Administra��o de anular seus pr�prios atos � limitado. A Administra��o p�blica tem o poder privativo de lan�ar e rever esse lan�amento (artigo 142 e 149 do C�digo Tribut�rio Nacional). Esse direito de efetuar o lan�amento constitui um Poder-dever da autoridade fiscal (par�grafo �nico do artigo 142 do C�digo Tribut�rio Nacional). Com isto, esse lan�amento deve ser, al�m de plenamente vinculado, satisfativo, ou seja, n�o cabe ao Fisco efetuar lan�amentos a menor, mas sim sempre no limite da pretens�o econ�mica do Estado, pois � indispon�vel o direito de cr�dito fiscal.
A muta��o do direito de cr�dito tribut�rio, conforme a letra do artigo 141 do C�digo Tribut�rio Nacional, s� � admitida nas hip�teses do artigo 145 do C�digo Tribut�rio Nacional. Desta forma, tem-se que, tamb�m para a administra��o fazend�ria, al�m das hip�teses do artigo 149, a muta��o do lan�amento est� adstrita aos limites e limita��es da lei procedimental tribut�ria. Assim ensina o professor Jos� Souto Maior Borges: "Em princ�pio, o cr�dito tribut�rio �, desta sorte, indispon�vel. Se a obriga��o tribut�ria est� sob a reg�ncia de lei, tamb�m, o cr�dito tribut�rio o estar�. Suas modifica��es s�o de direito estrito" (Lan�amento tribut�rio. 2 ed. S�o Paulo: Malheiros, 1999. p. 75)
Uma das hip�teses de modifica��o do lan�amento (cr�dito tribut�rio) � a decis�o do �rg�o julgador do processo administrativo fiscal, prevista nos dois primeiros incisos do artigo 145 do C�digo Tribut�rio Nacional. Essa disciplina legal � que confere � administra��o fiscal seu exerc�cio do poder de Autotutela no processo administrativo tribut�rio. Na esfera federal, esse julgamento administrativo da lide fiscal � feito pelos Conselhos de Contribuintes e a C�mara Superior de Recursos Fiscais.
Partindo-se do pressuposto de que h� uma litigiosidade e esta deve ser solucionada, mister se faz a exist�ncia de um ato (administrativo, no caso) que ponha termo ao processo fiscal. Nesse sentido tem-se os artigos 42 e 45 do Decreto n. 70.235, de 6 de mar�o de 1972, que normatiza o processo administrativo fiscal:
"Art. 42. S�o definitivas as decis�es:
Par�grafo �nico. Ser�o tamb�m definitivas as decis�es de primeira inst�ncia na parte que n�o for objeto de recurso volunt�rio ou n�o estiver sujeita a recurso de of�cio.
Art. 45. No caso de decis�o definitiva favor�vel ao sujeito passivo, cumpre � autoridade preparadora exoner�-lo, de of�cio, dos gravames decorrentes do lit�gio.
Acerca da recep��o do Decreto n. 70.235/72, leciona James Marins: "O Dec. 70.235/72 � ato normativo exarado do Poder Executivo que, embora sem ter origem congressual, foi recepcionado em nosso sistema como lei ordin�ria ratione materiae em virtude da norma inserida no art. 22, I, da CF/88" (Direito processual tribut�rio brasileiro. 3 ed. S�o Paulo: Dial�tica, 2003. p. 258/259). Dessa forma, n�o h� o que discutir acerca da for�a cogente do artigo 45 do Decreto n. 70.235/72 que tem como objetivo prim�rio a vincula��o da pr�pria autoridade fazend�ria. Essa vincula��o � chamada por parte da doutrina de "coisa julgada administrativa", enquanto outros acatam a nomenclatura de "preclus�o administrativa". Faz-se crer que, conforme discorre o professor Jos� Souto Maior Borges, h�, invariavelmente uma estabilidade nos atos administrativos que pode se assemelhar � coisa julgada jurisdicional. Por�m, sua ess�ncia e substrato constitucional s�o absolutamente diferentes. Parece, em raz�o do Princ�pio da Separa��o dos Poderes, mais adequada a terminologia da "preclus�o administrativa", at� porque, finalizado o processo administrativo em favor do sujeito passivo, o Fisco deve abster-se de praticar atos que condizem com a pretens�o executiva (artigo 45 do Decreto n. 70.235/72), o que poder-se-ia admitir a opera��o da preclus�o l�gica por ina��o. Ineg�vel � a exist�ncia de uma certa estabilidade da decis�o final na esfera contenciosa administrativa, que se relaciona com a necessidade de garantia do Princ�pio da Seguran�a Jur�dica. Diz Souto Maior Borges: "Todavia, o rep�dio da extens�o de for�a de coisa julgada aos atos administrativos n�o implica nega��o da estabilidade das situa��es jur�dicas definitivamente constitu�das e da garantia dos direitos adquiridos pelo ato administrativo" (Lan�amento tribut�rio. 2 ed. S�o Paulo: Malheiros, 1999. p. 291). Esta estabilidade relativa do cr�dito, pelo menos opon�vel ao pr�prio Fisco, � uma garantia do contribuinte que ressoa em un�ssono com o que o professor James Marins chama de Seguran�a Jur�dica Processual, que seria o due process of law no campo administrativo e judicial. S�o as regras de direito processual e procedimental aplic�veis quando o contribuinte se defende diante dos �rg�os executivos e jurisdicionais (Elis�o tribut�ria e sua regula��o. S�o Paulo: Dial�tica, 2002. p. 14).
Em s�ntese, o que nos parece contundente � que, devido � necessidade de se garantir o Princ�pio da Seguran�a Jur�dica, com a imutabilidade relativa do cr�dito tribut�rio (artigos 141 e 145 do C�digo Tribut�rio Nacional) e a exist�ncia de par�metros certos de procedibilidade que visem o exerc�cio do poder de Autotutela estatal na rela��o fiscal, o artigo 45 do Decreto n. 70.235/72 vem limitar a muta��o do cr�dito tribut�rio quando houver a prola��o de decis�o favor�vel ao sujeito passivo nos Conselhos de Contribuintes e na C�mara Superior de Recursos Fiscais. Ou seja, o artigo 45 do Decreto n. 70.235/72 retira a precariedade do ato administrativo que p�e fim ao processo fiscal.
Assim, conclui-se que tamb�m resta inaplic�vel o caput do artigo 2� da Portaria PGFN 820/04. N�o pela simples exist�ncia de "coisa-julgada administrativa", mas sim em virtude do exerc�cio do poder de Autotutela estatal nas rela��es tribut�rias por meio do processo administrativo tribut�rio, conjugado com a necessidade de garantia a Seguran�a Jur�dica Processual e a imutabilidade parcial do cr�dito tribut�rio (artigo 145 do C�digo Tribut�rio Nacional).
Outrossim, caso se permita a aplica��o da referida Portaria da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, estaria se possibilitando o arb�trio de agentes p�blicos que sempre poderiam alegar erro de direito na constitui��o do lan�amento, e, assim, ajuizar uma a��o infundada e in�cua. Poss�vel modifica��o de lan�amento, dentro do prazo decadencial, alegando-se pretensa ilegalidade decorrente de m� interpreta��o do direito quando do primeiro lan�amento, ou seja, revis�o do cr�dito por erro de direito, deve sempre ser impedida, como ensina o professor Jos� Souto Maior Borges: "Porque vinculada e obrigat�ria a fun��o de lan�ar (CTN, art. 142, par�grafo �nico), de compet�ncia privativa da autoridade administrativa, a esta incumbe n�o incorrer em erro de direito, hip�tese em que a lei veda sua retifica��o posterior" (Lan�amento tribut�rio. 2 ed. S�o Paulo: Malheiros, 1999. p. 266).
O que se deve deixar registrado � a possibilidade de revis�o de of�cio do lan�amento, no prazo do artigo 173, naqueles casos previstos no artigo 149 do C�digo Tribut�rio Nacional, por autoriza��o do inciso III do artigo 145 do C�digo Tribut�rio Nacional.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Emmanuel Guedes Ferreira.- Publicado em 01/12/2005
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