Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1431409943707.html
Timestamp: 2017-12-17 23:35:47+00:00
Document Index: 25754194

Matched Legal Cases: ['§ 263', '§ 104', '§ 331', '§ 263', '§ 331', '§ 104', 'diaarinumero 2180', '§ 263', '§ 331', 'tuomioistuin ', '§ 263', '§ 331', 'diaarinumero 2231', 'diaarinumero 2244', 'tuomioistuin ', '§ 263', '§ 216', '§ 331', '§ 263', '§ 331', '§ 263', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'Tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', 'tuomioistuin ', '§ 263', 'tuomioistuin ', '§ 216', '§ 263', '§ 104', '§ 331', '§ 27']

Muu päätös 1235/2015 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 1235/2015
Muu päätös 1235/2015
Valtiontukea koskeva kunnallisasia (S-ryhmän logistiikkakeskus, Sipoo)
Antopäivä: 13.5.2015
Taltionumero: 1235
Diaarinumero: 2231/3/13 ja 2244/3/13
Asia	Kunnallisasiaa koskevat valitukset
Valittajat	1. Rudus Oy, Helsinki
2. Sipoon kunnanhallitus
Helsingin hallinto-oikeus 7.6.2013 nro 13/0434/2
Sipoon kunnanhallitus on päätöksellään 4.10.2011 (§ 263) muun ohella:
- hyväksynyt päätöksen liitteenä olevan luonnoksen Sipoon kunnan, Rudus Oy:n ja Murskauskolmio Oy:n väliseksi sopimukseksi; ja
- esittänyt valtuustolle, että kunta myy Martinkylässä Bastukärrin työpaikka-alueen asemakaava-alueella sijaitsevan noin 39 hehtaarin suuruisen alueen S-ryhmän logistiikkakeskukset Oy:lle perustettavan yhtiön lukuun päätökseen liitetyn kauppakirjaluonnoksen mukaisin ehdoin 9 580 000 euron kauppahinnalla.
Sipoon kunnanvaltuusto on päättänyt 7.11.2011 (§ 104) hyväksyä kunnanhallituksen ehdotuksen.
Sipoon kunnanhallitus on päätöksellään 22.11.2011 (§ 331) hylännyt Oy Torpex Ab:n oikaisuvaatimuksen koskien kunnanhallituksen 4.10.2011 tekemää päätöstä hyväksyä luonnos Sipoon kunnan, Rudus Oy:n ja Murskauskolmio Oy:n väliseksi sopimukseksi.
Oy Torpex Ab on valittanut Helsingin hallinto-oikeuteen Sipoon kunnanhallituksen päätöksistä 4.10.2011 (§ 263) ja 22.11.2011 (§ 331) siltä osin kuin päätökset koskevat sopimuksen hyväksymistä sekä kunnanvaltuuston päätöksestä 7.11.2011 (§ 104) myydä päätöksessä tarkoitettu maa-alue.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksen kanssa samana päivänä antamallaan toisella päätöksellä 7.6.2013 nro 13/0433/2 muun ohella hylännyt Oy Torpex Ab:n valituksen Sipoon kunnanvaltuuston päätöksestä. Oy Torpex Ab on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 2180/3/13).
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä taltionumero 1234 ratkaissut Oy Torpex Ab:n valituksen hallinto-oikeuden edellä mainitusta päätöksestä.
Merkitään, että Murskauskolmio Oy on 31.12.2012 sulautunut Rudus Oy:öön.
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Oy Torpex Ab:n valituksesta kumonnut kunnanhallituksen päätökset 4.10.2011 (§ 263) ja 22.11.2011 (§ 331) siltä osin kuin päätökset ovat koskeneet Sipoon kunnan, Rudus Oy:n ja Murskauskolmio Oy:n välisen sopimuksen hyväksymistä. Hallinto-oikeus on hylännyt Oy Torpex Ab:n sekä Rudus Oy:n ja Murskauskolmio Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
2. Oy Torpex Ab:n valitus
Oy Torpex Ab (jäljempänä myös Torpex) on katsonut, että päätöksellä suositaan perusteettomasti Rudus Oy:tä (jäljempänä myös Rudus) / Murskauskolmio Oy:tä (jäljempänä myös Murskauskolmio) ja että hyväksytyllä sopimusjärjestelyllä rajoitetaan kiviainesten ottoon liittyvää kilpailua. Valituksen mukaan tällainen päätös on kiellettyä valtiontukea ja vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklaa.
2.1 Sovellettavat keskeiset säännökset
Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että kunnan viranomaisen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan (entinen Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen (EY) 87 artiklan 1 kohta) mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.
SEUT 108 artiklan 3 kohdan (entinen EY 88 artiklan 3 kohta) mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
SEUT 109 artiklan (entinen EY 89 artikla) mukaan neuvosto voi artiklasta ilmenevin tavoin antaa aiheelliset asetukset 107 ja 108 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.
Neuvoston asetuksella (EY) N:o 994/98 komissiolle on annettu valtuus säätää asetuksella kynnyksestä, jonka alittaviin tukitoimenpiteisiin ei sovelleta perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa (tuolloin EY 93 artiklan 3 kohta) tarkoitettua ilmoitusmenettelyä.
Komissio on antanut asetuksen (EY) N:o 1998/2006 niin sanotusta vähämerkityksisestä tuesta. Asetuksessa on määritelty ne edellytykset, joiden täyttyessä tukitoimenpidettä on pidettävä vähämerkityksisenä tukena. Asetuksen mukaan tuen, joka ei ylitä 200 000 euron enimmäismäärää kolmen vuoden jakson aikana, ei katsota täyttävän kaikkia Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan perusteita eikä siihen näin ollen sovelleta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta.
Asetuksissa on lisäksi säädetty tietyistä menettelytavoista, joita on noudatettava kyseisten tukitoimenpiteiden osalta.
2.2 Asiakirjoista saatu selvitys
Kunnanhallituksen hyväksymän sopimuksen kohteena on Sipoon kunnan Martinkylässä sijaitseviin Ruduksen omistamiin kiinteistöihin rekisterinumerot 7:113 ja 7:286 ja Sipoon kunnan omistamaan ja Murskauskolmion hallinnassa olevaan kiinteistöön rekisterinumero 7:251 kuuluvat sopimukseen oheistettuun karttaliitteeseen merkityt alueet (sopimusalue). Sopimuksen mukaan sopimusta allekirjoitettaessa sopimusalueella on arviolta noin 1,25 milj. k-m3 25.6.2010 myönnetyn maa-ainesluvan tarkoittamaa louhimatonta kiviainesta. Kiviaineksen määrä mitataan sopimuksen mukaan vielä myöhemmin erikseen ja mittaustulosten perusteella Sipoon kunta luovuttaa Murskauskolmiolle ja Rudukselle ilman erillistä korvausta otto-oikeuden vastaavaan määrään hyödyntämiskelpoisia kalliokiviaineksia kunnan omistamalta kiinteistöltä 753-416-2-56. Mikäli kalliokiviainesten hyödyntäminen tältä kiinteistöltä ei ole mahdollista siitä syystä, ettei maa-ainesten ottotoimintaa varten tarvittavia viranomaislupia myönnetä, kunta osoittaa sanotuille yhtiöille vastaavan määrän hyödyntämiskelpoisia kalliokiviaineksia joltakin muulta kunnan omistamalta alueelta Bastukärrin tai Fågelbackenin alueelta.
2.3 Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset
Hallinto-oikeus toteaa, että kunta voi kuntalain 1 §:ssä määriteltyyn itsehallintoonsa kuuluvan harkintavallan ja kuntalain 2 §:ssä säädettyjen kunnan tehtävien nojalla myydä kunnan omaisuutta valitsemalleen taholle ja tehdä muita sopimuksia noudattamalla päätöksenteossaan laillisia menettelyjä, käyttämällä harkintavaltaansa sen yleisten rajoitusperiaatteiden mukaisesti kunkin päätöksentekoelimen toimivallan rajoissa ja tehden muutenkin lainmukaisia päätöksiä. Siten kunnan tulee oikeuksiaan tai omaisuuttaan luovuttaessaan ottaa muun ohella huomioon Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Mikäli näin ei tapahdu, asiaan voidaan hallintotuomioistuimessa puuttua kunnallisvalituksesta kuntalain 90 §:stä ilmenevät valitusperusteet huomioon ottaen. Valtiontukisääntöjen valvonta on komission tehtävä. Myös kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen arvioimaan ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen.
Hallinto-oikeus toteaa, että kiviaineksen otto-oikeuksien käyvästä arvosta kyseisillä kiinteistöillä ei ole esitetty selvitystä asiaa kunnanhallituksessa valmisteltaessa ja päätettäessä. Asiakirjoista ei ole saatavissa sellaista riittävän luotettavaa selvitystä, jonka perusteella kysymyksessä olevien kiviaineksen otto-oikeuksien käypä arvo olisi arvioitavissa. Näin ollen asiassa ei ole arvioitavissa, ovatko Rudus ja Murskauskolmio saaneet otto-oikeuksien korvauksena käypää arvoa enemmän sopimusluonnoksen perusteella. Vastaavasti ei ole arvioitavissa sanottujen yhtiöiden puheena olevalla sopimuksella kokonaisuudessaan saaman edun käypä arvo. Tämän johdosta myöskään unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta ei voida sulkea pois.
Mikäli otto-oikeuksien luovuttaminen sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava komissiolle. Asiakirjoista on pääteltävissä, että tällaista ilmoitusta ei ole tehty.
Kunnanhallituksen päätöksiä (niiden valituksenalaiselta osalta) tehtäessä ei siten ole luotettavasti selvitetty kysymyksessä olevien kiviaineksen otto-oikeuksien käypää arvoa eikä valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta. Näin ollen ja kun kunnanhallituksen on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, kunnanhallituksen päätös 4.10.2011 § 263 on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Kunnanhallituksen päätös 22.11.2011 § 331 on vastaavasti lainvastainen. Tämän vuoksi päätökset on kumottava. Päätösten tultua kumotuiksi ei ole aihetta ottaa kantaa muihin Torpexin esittämiin valitusperusteisiin.
Kun otetaan huomioon Ruduksen ja Murskauskolmion osalta asian lopputulos ja laatu ja Torpexin osalta asian laatu, ei ole kohtuutonta, että Torpex sekä Rudus ja Murskauskolmio joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäyntikuluja eivät ole asianosaiselle ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä aiheutuneet kulut.
Kuntalaki 90 §, 98 § ja 100 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sampo Jokinen, Tuula Harju ja Ismo Räisänen. Esittelijä Kaija Sarasma.
Rudus Oy:n valitus (diaarinumero 2231/3/13)
Rudus Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sipoon kunnanhallituksen päätökset saatetaan voimaan.
Rudus Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeus on kumonnut Sipoon kunnanhallituksen päätökset väärin perustein. Valtiontukisääntöjä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklassa tarkoitetut edellytykset. Näiden edellytysten mukaan kysymyksessä on oltava julkisten varojen kanavoiminen julkisiin tai yksityisiin yrityksiin, edun on oltava valikoiva, toimenpiteen tulee vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä vääristää tai uhata vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa.
Sipoon kunnan, Ruduksen ja Murskauskolmion välisen sopimuksen lähtökohtana on, että yhtiöiden asema ei S-ryhmän logistiikkakeskuksen rakennushankkeen ja siihen liittyvien kiinteistön kauppojen seurauksena muutu. Tämä ilmenee siten, että Rudus ja Murskauskolmio saavat sopimuksen mukaan louhimatta jääneiden kalliokiviainesten tilalle vastaavan määrän hyödyntämiskelpoisia kalliokiviaineksia muualta kunnan omistamalta alueelta. Sopimuksen mukaan yhtiöiden hallinta-aikana sopimusalueella louhimatta jääneiden kalliokiviainesten määrä mitataan luotettavalla ja osapuolten hyväksymällä tavalla. Mittaus on käytännössä suoritettu ulkopuolisen ja riippumattoman asiantuntijan toimesta.
Rudus saa järjestelyn kautta menetetyn kiviaineksen tilalle sen määrän korvaavaa kiviainesta, jota yhtiön varallisuusaseman ennallaan säilyminen edellyttää. Ei ole perusteltua katsoa, että järjestely suosisi yhtiötä taikka vääristäisi tai uhkaisi vääristää kilpailua. Korvauksen saajan aseman ennallaan säilymiseen perustuva järjestely on normaalia liiketoimintaa. Kysymys ei ole toimenpiteestä, joka täyttäisi valtiontuen määritelmän.
Koska menetetty kiviaines korvataan alkuperäisen laatunsa ja määränsä mukaisena, tarvetta otto-oikeuksien käyvän arvon määrittämiselle rahassa ei ole ollut. Sipoon kunnanhallitus on tehnyt asiassa oikeat ja lailliset päätökset, joiden kumoamiseen ei ole perusteita.
Sopimusalueen lupia koskeneiden valitusprosessien perusteella ei ole arvioitavissa, että Rudukselle annettaisiin sopimuksella arvokkaampi oikeus kuin mikä sillä sopimusta hyväksyttäessä oli. Lähtökohta on ollut, että korvattavaksi voi tulla vain sellainen hyödyntämättä jäävä kiviaines, jonka ottamiseen on myönnetty lainvoimainen maa-aineslain mukainen lupa. Kysymyksessä olevan sopimusalueen luvat ovat tulleet lopullisiksi korkeimman hallinto-oikeuden 3.5.2013 antamilla päätöksillä taltionumerot 1579–1581.
Niin sanotun M:ien alueen otto-oikeuksien ajallisen keston perusteella ei myöskään ole arvioitavissa, että Rudukselle annettaisiin sopimuksella arvokkaampi oikeus kuin mikä sillä sopimusta ennen oli. Kyseistä aluetta koskevien otto-oikeuksien kesto on määritelty Murskauskolmion ja M:ien välillä 15.11.2005 tehdyssä sopimuksessa, joka on voimassa kymmenen vuotta lupien saatua lainvoiman. Sopimus päättyy ennen tämän määräajan umpeutumista vain siinä tapauksessa, että kaikki sopimuksen kohteena oleva otettavissa oleva kiviaines on irrotettu. Kysymyksessä olevaan kiinteistöön 7:251 kohdistuu voimassa oleva erityisen oikeuden kirjaus, jossa sopimuksen voimassaolo on määritelty samalla tavalla.
Edellä mainittujen korkeimman hallinto-oikeuden 3.5.2013 antamien päätösten myötä otto-oikeuksien sopimuksen mukainen voimassaolo päättyy 3.5.2023. Sopimusalueen kiviainesvarannot olisi voitu hyödyntää täysimääräisesti ennen tätä, mikäli Rudus/Murskauskolmio eivät olisi vetäytyneet alueelta S-ryhmän logistiikkakeskuksen rakennushankkeen vuoksi.
Sipoon kunnanhallituksen valitus (diaarinumero 2244/3/13)
Sipoon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Sipoon kunnanhallituksen päätökset saatetaan voimaan.
Sipoon kunnanhallitus on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen. Sipoon kunnanhallituksen päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kunnanhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä kunnanhallituksen päätös ole muutoinkaan lainvastainen.
Euroopan unionin valtiontukisäännöt eivät sovellu käsillä olevaan asiaan. Kunnanhallituksella on ollut käytettävissään riittävät tiedot sekä kiviainesten arvosta että valtiontukisääntöjen soveltuvuudesta. Valittaja ei ollut hallinto-oikeudessa väittänyt, että kiviaineksen arvo olisi arvioitu virheellisesti tai puutteellisesti.
Asiassa on kysymys hankekokonaisuudesta, jonka on käynnistänyt S-ryhmän logistiikkakeskukset Oy:n (jäljempänä myös S-ryhmä) ja Sipoon neuvottelut S-ryhmän logistiikkakeskuksen rakentamisesta Sipooseen. Rakentaminen on edellyttänyt, että S-ryhmän omistukseen siirtyy logistiikkakeskuksen tarvitsemat alueet, yhteensä noin 53 hehtaaria. Sipoon kunta omistaa alueesta 39 hehtaaria ja Rudus noin 14 hehtaaria.
Rudus on harjoittanut osalla alueesta saamiensa lupien ja sopimusten perusteella kiviainesten ottotoimintaa, ja myös osa Sipoon omistamista alueista oli yhtiön hallinnassa vuokra- ja kiviainesten ottosopimuksen perusteella. Sanottu Sipoota sitova vuokra- ja kiviainesten ottosopimus oli solmittu jo ennen kuin Sipoo oli hankkinut kyseisen kiinteistön omistukseensa. S-ryhmän logistiikkakeskuksen rakentaminen on edellyttänyt, että Rudus väistyy alueelta.
Euroopan unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan, jos julkisia varoja kanavoidaan julkisiin tai yksityisiin yrityksiin, etu on valikoiva, toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla tuensaajaa. Valtiontukisääntöjä ei sovelleta, jos yksikin edellytyksistä jää täyttymättä.
Rudus on ollut kyseisellä alueella maata omistava ja sitä hallinnoiva osapuoli. Siten ei ole mahdollista, että päätös edusta olisi valikoiva. Edun valikoivuus edellyttäisi, että samanlainen etu olisi ylipäätään annettavissa myös muille toimijoille. Kyseistä sopimusta ei olisi ollut mahdollista tehdä minkään muun osapuolen kanssa. Alueella toimiva Rudus on ollut ainoa mahdollinen sopimuskumppani. Asiassa ei myöskään ole seikkoja, joiden nojalla voitaisiin päätellä sopimuksen voivan vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Päätöksellä ei ole annettu Rudukselle parempaa oikeutta kuin sillä on jo aikaisemmin ollut. Kysymys ei näin ollen ole ylipäänsä edusta. Toimenpiteellä ei ole suosittu Rudusta.
Kunnanhallituksella on päätöstä tehtäessä ollut riittävät tiedot, joiden perusteella on ollut todettavissa, että sopimus ei sisällä valtiontukea. Sopimusta koskevasta luonnoksesta on käynyt ilmi muun ohella seuraavaa: Ruduksen ja M:ien välillä on voimassaoleva vuokra- ja otto-oikeussopimus 15.11.2005 Sipoon omistamasta kiinteistöstä 753-416-7-251. Ruduksella on ympäristönsuojeluosaston 25.6.2010 myöntämä maa-aineslupa sekä Etelä-Suomen aluehallintoviraston 20.7.2010 myöntämä ympäristölupa, jotka luvat eivät olleet lainvoimaisia mutta niiden täytäntöönpanoa ei ollut kielletty. Rudus oli aloittanut mainittujen lupien mukaisen ottotoiminnan sopimusalueella. Mainitun maa-ainesluvan mukaista louhimatonta kiviainesta oli arviolta 1,25 miljoonaa k-m3. Kiviaineksen määrä mitataan erikseen luotettavalla tavalla. Rudus väistyy S-ryhmälle myytävältä alueelta, jos kunta osoittaa Rudukselle sopimusalueelta hyödyntämättä jääviä mittauksen mukaisia kalliokiviaineksia vastaavan määrän mahdollisimman läheltä sopimusaluetta. Ruduksen asema otto-oikeuksien suhteen säilyy ennallaan. M:ien kanssa tekemänsä sopimuksen nojalla hallitsemansa otto-oikeuden Rudus luovuttaisi Sipoolle. Rudus huolehtisi edelleen korvausten maksamisesta M:ille. Korvauksen maksun suhteen Ruduksen asema säilyy ennallaan. Päätöstä valmisteltaessa ja tehtäessä kiviainesten ja otto-oikeuksien arvoksi on arvioitu 1 euro/k-m3. Arvio on tehty aiempien Sipoon tekemien kauppojen, muiden kiviainesyrittäjien antamien vastausten ja aiempien otto-oikeussopimusten perusteella.
Ruduksella ei ole ollut mitään velvollisuutta luopua sopimusalueella olleista aiemmista oikeuksistaan. Ruduksen aseman on sopimusluonnoksen ehtojen mukaan tarkoitettu olevan sama kuin sen asema on ennen alueelta siirtymistään ollut. Sopimusluonnoksen kohteena on Ruduksen voimassaolevien lupien sekä vuokraus- ja otto-oikeuksien mukaisten kiviainesten otto-oikeuksien korvaaminen, ei kyseisiä sopimuksia tai lupia laajempien oikeuksien korvaaminen.
Rudukselle luovutettavaksi on tarkoitettu edellä mainittua vastaavat oikeudet. Ruduksen otto-oikeuksia koskevat rajoitukset koskevat myös luovutettavia vastaavia otto-oikeuksia. Kysymys on kokonaisjärjestelystä, jossa osapuolten suoritukset ovat samanarvoiset. Rudus ei ole saanut perusteetonta tukea.
Kunnanhallituksella on oikeus päätöstä tehdessään harkita, onko valmistelu ollut riittävää. Tässä tapauksessa valmistelu on ollut huolellista ja riittävää. Kiviainesten absoluuttisen arvon selvittäminen ei ole ollut oleellista, koska saatujen ja luovutettujen etujen arvot ovat puolin ja toisin vastanneet toisiaan. Oleellista on se, että Ruduksella olleet oikeudet korvataan samanarvoisella suorituksella. Ruduksen kunnalle luovuttamat oikeudet ovat samanlaiset kuin yhtiölle luovutettavat oikeudet.
Kunnanhallituksen päätöksen mukaan kiviaineksen arvoksi on arvioitu 1,25 miljoonaa euroa eli 1 euro/k-m3. Arvio on kunnan virkamiesten arvio, ja se on perustunut aiempiin kauppoihin eri ostajien kanssa sekä tarjouskyselyihin saatuihin vastauksiin, joissa tarjoajilta ei ole saatu tätä korkeampaa arvoa. Tämän hinnan kunnanhallitus on tiennyt olevan käyvän arvon mukainen.
Torpexin väite siitä, että ensisijaisena korvaavaan otto-oikeuteen käytettävän kiinteistön kiviaineksesta olisi tarjouskilpailulla saatu enemmän kuin 1,25 miljoonaa euroa, ei ole uskottava eikä merkityksellinen. Sopimuksella ei luovuteta Rudukselle kaikkea kyseisen kiinteistön kiviainesta, vaan ainoastaan mittauksen mukainen määrä, joksi sopimusta tehtäessä on arvioitu 1,25 miljoonaa k-m3. Loput kiviaineksesta jää edelleen Sipoolle. Toteutetuissa mittauksissa on selvinnyt, että Ruduksen hallinnoimilta kiinteistöiltä oli louhimatta selvästi vähemmän kiveä kuin arvioitu 1,25 miljoonaa k-m3.
EU-lainsäädäntö ei edellytä, että kiviainesten arvo olisi selvitettävä huutokaupalla tai tarjouskilpailulla. Luovuttamispäätös voi perustua muuhunkin selvitykseen tai arvioon käyvistä hinnoista. Kiinteistön kauppoihin sovellettavan komission tiedonannon mukaan maa-alueiden ja rakennusten kaupoissa valtiontuen olemassaolo voidaan selvittää tarjouskilpailulla tai muulla selvityksellä kohteen arvosta. Selvityksenä voivat olla muun ohella viranomaiselle kohteesta aiheutuneet hankintakustannukset.
Tiedonantoa ei sovelleta kiviainesten luovuttamiseen, mutta siitä voi olla saatavissa johtoa maa-ainesten arviointien tekemiseen. Tässä tapauksessa kunta on kyseessä olevan kiinteistön hankkiessaan maksanut myyjälle noin 390 000 euroa vuonna 2009. Vaikka kiinteistön arvo olisi noussut, hankintahinnasta on pääteltävissä, että kiinteistöllä olevien kiviainesten osan arvio ei voi olla alihintainen.
Asiassa ei ole kysymys siitä, että otto-oikeuksia luovutettaisiin niiden käyvästä arvosta poikkeavalla hinnalla, vaan ne luovutetaan samanlajisina ja saman määräisinä kuin Ruduksella olleet aiemmat käyttämättä olleet sopimusten ja lupaehtojen mukaiset otto-oikeudet. Arvo ei voi erota käyvästä arvosta teoriassakaan.
Torpexin väite M:ien kanssa solmitun sopimuksen ajallisesta rajoituksesta ei pidä paikkaansa. Kuntaa sitoo Rudukseen nähden ennen kiinteistön 7:251 kauppaa Ruduksen kiinteistörekisteriin kirjauttama, yhtiön ja M:ien välisen sopimuksen mukainen otto-oikeus, joka päättyy ajallisesti 10 vuodessa lainvoimaisten lupien myöntämisestä. Torpexin väitteet korvaavien oikeuksien paremmuudesta ovat virheellisiä.
Oy Torpex Ab on valitusten johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitukset hylätään. Torpex on lisäksi vaatinut, että Rudus ja Sipoon kunta velvoitetaan kumpikin korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 336,25 eurolla eli yhteensä 4 672,50 eurolla korkoineen. Vielä yhtiö on vaatinut hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkoineen.
Oy Torpex Ab on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Sipoon kunta ei ollut esittänyt kiviainesten otto-oikeuksien käyvästä arvosta luotettavaa selvitystä, eikä unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta voida tällöin sulkea pois. Tekninen selvitys otettavien kiviainesten määrästä on virheellinen ja puutteellinen, ja arvio kiviainesten määrästä on olennaisesti muuttunut. Luotettavaa taloudellista selvitystä kiviainesten arvosta ei myöskään ole esitetty.
Lisäksi oikeudellinen selvitys siitä, mitä kiviainesten otto-oikeuksia Rudus todella menettää, on virheellinen. Ruduksen on erityisesti katsottu menettävän oikeuksia ottaa kiviaineksia tilalta 7:251, vaikka kyseinen otto-oikeus on päättynyt jo vuoden 2012 lopussa. Rudus saa järjestelyssä selvästi aiempaa suuremman ja riskittömämmän oikeuden ottaa kiviaineksia.
Kunta on vuosien ajan sallinut Ruduksen ja sen tytäryhtiöiden hankkia alueita Bastukärrin alueelta ja ottaa sieltä kalliokiviaineksia. Kunta on tehnyt myös muuta sopimusperusteista yhteistyötä Ruduksen kanssa. Torpexin yritettyä tulla läheiselle alueelle ottamaan kiviaineksia kunta on estänyt tämän käyttämällä etuosto-oikeuttaan.
Nyt kysymyksessä olevalla sopimuksella kunta luovuttaisi Rudukselle kiviainekset ilman kilpailua kiinteistöltä, jolla kunta on käyttänyt etuosto-oikeuttaan. Näin kunta estäisi lopullisesti kilpailun syntymisen alueen kiviainesten otossa. Kunnalla olisi ollut vaihtoehtoisia mahdollisuuksia kiviaineisten luovuttamiseen tai rahallisen korvauksen antamiseen Rudukselle, mutta se ei ole näitä vaihtoehtoja tutkinut.
Kokonaisjärjestelyssä kunta ei ole katsonut yhdyskuntarakentamisen kannalta ongelmalliseksi Ruduksen kiinteistönhankintoja Bastukärrin yleiskaava-alueelta, eikä myöskään Ruduksen kiviainesten ottoa erityisesti kiinteistöltä 2:56 (nykyinen 2:57). Nämä samat asiat ovat sen sijaan muodostuneet ongelmaksi, jos toiminnanharjoittajana olisi ollut Torpex. Kunnan menettely on lainvastaista.
Kunnanhallituksen päätös on vastoin kilpailuoikeudellista sääntelyä, kun otetaan huomioon SEUT 107 artiklan mukainen kielletty valtiontuki sekä se, että kunnan Rudukselle ja Murskauskolmiolle myöntämä otto-oikeus voi olla SEUT 106 artiklan mukainen yksinoikeus. Siinäkin tapauksessa, että kunnan toimenpidettä ei pidettäisi suoraan SEUT 106 artiklan tarkoittamana toimenpiteenä, tulee arvioinnissa ottaa huomioon SEU 4 artikla, jonka mukaan jäsenvaltion tulee tukea unionia sen täyttäessä tehtäviään ja pidättäytyä kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteuttamisen. Huomioon tulee ottaa myös yhdenvertaisuusperiaatteen ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteen rikkominen.
Sipoon kunnan valitus on perusteeton. Kunnan tuki Rudukselle on valikoiva, sillä se kohdistuu vain kyseiseen toimijaan. Satojen tuhansien tai miljoonien eurojen määrä kiviaineksia on Euroopan laajuisesti kiinnostava kohde, joten järjestely myös vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan SEUT 107 artiklan tarkoittamalla tavalla. Kunnan olisi tullut harkita, onko kyseessä kyseisen artiklan mukainen valtiontuki, soveltuuko se sisämarkkinoille ja tehdä siitä asianmukainen ilmoitus komissiolle.
Kunnan mukaan sitä sitoo Rudukseen nähden ennen kiinteistön 7:251 kauppaa kiinteistörekisteriin kirjattu, Ruduksen ja M:ien välisen sopimuksen mukainen otto-oikeus, joka päättyy ajallisesti 10 vuodessa lainvoimaisten lupien myöntämisestä. Asiakirjoista kuitenkin ilmenee, että Sipoon kunta on ostanut kyseisen kiinteistön kauppakirjalla 15.12.2005 ja kauppakirjan mukaan M:t ovat sopineet Murskauskolmion kanssa kirjauksen voimassaoloajan muuttamisesta kiviaineksen osalta päättyväksi 31.12.2012.
M:ien kanssa tehty sopimus on pätevä, eikä kiinteistörekisteriin kirjattu otto-oikeus luo Rudukselle uusia, sopimuksesta poikkeavia oikeuksia sopijapuolten välillä. Kunnan ostaessa kiinteistön M:iltä vuonna 2005 kauppahinta on määrätty sillä perusteella, että Ruduksen ja Murskauskolmion kiviainesten otto-oikeus alueella päättyy vuoden 2012 lopussa. Nyt kunta myy kiinteistön S-ryhmälle ja tässä yhteydessä maksaa Rudukselle korvausta siitä, että kiviaineksia olisi ilman kauppaa voinut ottaa alueelta vuoteen 2023 saakka. Mitään selitystä tälle kunta ei ole antanut.
Ruduksen valitus on niin ikään perusteeton. Pitää paikkansa, että sopimusaluetta koskevat luvat ovat sittemmin tulleet lopullisiksi korkeimman hallinto-oikeuden 3.5.2013 tekemillä päätöksillä. Jälkikäteen tarkasteltuna tämän Torpexin hallinto-oikeudessa esittämän valitusperustelun merkitys on vähentynyt. Rudukselle myönnettyjä lupia ei kumottu, joskin lupaehtoja kiristettiin ja yhtiöltä edellytetään lähiasutuksen takia vaimennetun porausyksikön käyttöä.
M:ien alueen kiinteistöjen osalta valituksessa ei esitetä mitään uutta, vaan toistetaan väite siitä, että otto-oikeuksien ajallinen kesto on määritelty Murskauskolmion ja M:ien välillä 15.11.2005 tehdyssä sopimuksessa. Valituksessa ei selitetä, miten on mahdollista, että 15.12.2005 allekirjoitetun kunnan ja M:ien välisen kauppakirjan mukaan M:t ovat kuitenkin sopineet, että kirjauksen voimassaoloaika kiviaineksen osalta muutetaan päättyväksi 31.12.2012. Valituksessa ei ole edes ilmoitettu, onko tällainen sopimus olemassa (jolloin se sitoisi M:iä) vai ei (jolloin tulisi kyseeseen vahingonkorvauksen vaatiminen M:iltä tai asian muu selvittäminen).
Vastaselitykset
Rudus Oy on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Tekninen selvitys otettavien kiviainesten määrästä ei ole virheellinen tai puutteellinen. Sopimuksen mukaan louhimatta jääneiden kalliokiviainesten määrä mitataan luotettavalla ja osapuolten hyväksymällä tavalla, ja tämän mittauksen on suorittanut ulkopuolinen ja riippumaton asiantuntija Ramboll Finland Oy (jäljempänä myös Ramboll).
Oikeudellinen selvitys Ruduksen menettämistä oikeuksista ei ole virheellinen. Yksityisoikeudelliselta kannalta Ruduksella on ollut oikeus hyödyntää sopimusalueen kiviainekset osin alueeseen kohdistuvan omistusoikeuden nojalla sekä osin Murskauskolmion ja M:ien välillä 15.11.2005 tehdyn sopimuksen nojalla. Sopimuksen mukaan otto-oikeudet ovat voimassa kymmenen vuotta lupien saatua lainvoiman. Sopimuksen mukaan se päättyy ennen tämän määräajan umpeutumista vain siinä tapauksessa, että kaikki sopimuksen kohteena oleva otettavissa oleva kiviaines on irrotettu. Kiinteistöön 7:251 kohdistuu myös voimassaoleva erityisten oikeuksien kirjaus, jossa sopimuksen voimassaoloaika on määritelty samalla tavalla. Sopimusehtojen sisältöä ei ole voitu muuttaa oikeudellisesti pätevällä tavalla ilman Ruduksen/Murskauskolmion myötävaikutusta.
Korvaavia kalliokiviaineksia koskevan sopimuksen mukaiselle sopimusalueelle vuonna 2010 myönnetyt ottamistoiminnan edellyttämät viranomaisluvat ovat tulleet lainvoimaisiksi 3.5.2013. Näihin viranomaislupiin ei sisälly määräyksiä, joilla olisi vaikutusta alueella lupien mukaan hyödynnettävissä olevien kiviainesten määrään tai ottamistoiminnan arvioituun kestoon. Torpexin selityksessään mainitsema vaimennetun porausyksikön käyttöä koskeva lupamääräys on tässä suhteessa epäolennainen.
Kiviainekset korvataan sopimuksen mukaan alkuperäisen laatunsa ja määränsä mukaisena. Kiviainesten tarkka euromääräinen arvo/tonni ei ole tämän vuoksi asian arvioinnin kannalta olennainen seikka.
Rudus on hankkinut pääosan Bastukärrin aluetta koskevista otto-oikeuksistaan yksityisiltä tahoilta yrityskauppojen kautta. Ottamistoiminta on perustunut asianmukaisessa järjestyksessä myönnettyihin viranomaislupiin. Poikkeuksellista ei ole sekään, että kunta on ollut halukas neuvottelemaan ja sopimaan asemakaavoitettavilla alueilla sijaitsevien maa-alueiden siirtymisestä kunnan omistukseen niin Ruduksen kuin muidenkin yksityisten maanomistajien kanssa.
Torpexin selityksessään mainitsema päätös kunnan etuosto-oikeuden käyttämisestä kiinteistön kaupassa ei ole ristiriidassa korvaavia kalliokiviaineksia koskevan sopimuksen kanssa. Korvaavien kiviainesten osoittaminen ensisijaisesti kiinteistöltä 753-416-2-57 on perusteltua. Mainittu kiinteistö sijaitsee lähellä aluetta, jolta Rudus menettää olemassa olevat otto-oikeutensa. Lisäksi voidaan luotettavasti arvioida, että kiinteistöllä on vastaava määrä hyödynnettävissä olevia kiviaineksia kuin alueella, jonka Rudus luovuttaa.
Ruduksella ei ole mitään velvollisuutta luopua yhtiön olemassa olevista varsin huomattavista otto-oikeuksista Bastukärrin alueella S-ryhmän logistiikkakeskuksen rakennushankkeen johdosta. Mikään muu taho kuin Rudus ei menetä tähän hankkeeseen liittyen otto-oikeuksia. Ruduksen asema ei sopimuksen myötä parane, vaan säilyy ennallaan. Kysymys on markkinaehtoisesta järjestelystä, joka ei suosi korvauksen saajaa tai vääristä kilpailua. Yhtiön sopimuksen mukainen korvaus rajoittuu siihen kiviainesten määrään, joka vastaa Ruduksen menettämiä oikeuksia.
Korvaavia kiviaineksia koskeva sopimus ei luo Rudukselle SEUT 106 artiklassa tarkoitettua yksinoikeutta. Alueella toimii myös muita vastaavaa liiketoimintaa harjoittavia yrityksiä, jotka voivat kilpailla keskenään.
Kunnanhallituksen päätös ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen.
Sipoon kunnanhallitus on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Korvattavan kiviaineksen määrä on riittävällä tavalla selvitetty riippumattoman ulkopuolisen arvioitsijan mittaustoimenpitein.
Oikeudellinen selvitys Ruduksen menettämistä oikeuksista on lähtenyt niistä oikeuksista, jotka yhtiöllä sitä koskevien sopimusten ja lupien perusteella on ollut ennen kunnan hyväksymää sopimusta. Olennaista on, että Ruduksella ja M:illä on ollut voimassa jo ennen kunnan ja M:ien välistä kiinteistön kauppaa solmittu sopimus, jonka mukainen rasite on ollut kiinteistöön myös rekisteröity. Ruduksen kannalta ei ole olennaista se, ovatko kiinteistön sittemmin kunnalle myyneet M:t sitoutuneet kuntaan nähden johonkin vai eivät. M:t ja kunta eivät ole voineet sopia keskenään kolmansia osapuolia sitovista ehdoista.
Ruduksen luvat maa-ainesten ottoon ovat tulleet lainvoimaisiksi korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä lupia koskevat valitukset 3.5.2013. Torpexin mainitsemalla lupaehtojen tarkennuksella käyttää vaimennettua porausyksikköä ei ole vaikutusta siihen, kuinka paljon ja missä aikataulussa kiveä voidaan ottaa. Ruduksen tai kunnan tarkoituksena ei ole, että Rudukselle korvattaisiin kiviainesta yhtään enempää kuin minkä ottamiseen yhtiöllä on ollut oikeus sitä koskevien Sipoota sitovien sopimusten ja lupaehtojen mukaan. Tällöin kiviaineksen tarkalla taloudellisella arvolla ei ole ratkaisevaa merkitystä.
Rudus ja siihen sulautunut Murskauskolmio ovat olleet ne toiminnanharjoittajat, jotka S-ryhmän logistiikkakeskuksen aiotulla alueella ovat toimineet. Siten ei ole mahdollista, että kunta olisi voinut sopia minkään muun tahon kanssa alueelta väistymiseen liittyvistä korvattavista seikoista. Kysymys ei ole ollut valtiontueksi katsottavalta toimelta edellytetystä valikoivuudesta, eikä kysymys ole SEUT 106 artiklassa tarkoitetusta yksinoikeudesta. Sipoo ei olisi edes voinut myöntää Rudukselle yksinoikeutta kiviainesten ottotoimintaan. Kiviainesmarkkinat ovat Euroopan laajuiset. Potentiaalisia kiviainesalueita on pääkaupunkiseudulla paljon. Kenellä tahansa kiviainesten ottotoimintaan ryhtyvällä on vapaus hankkia alueita tätä varten ostamalla tai vuokraamalla.
Asioita (dnrot 2231/3/13 ja 2244/3/13) koskevat muut selitykset ja selvitykset
Oy Torpex Ab on antanut vastaselitysten johdosta lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Sipoon kunnalle ja Rudus Oy:lle.
Rudus Oy on antanut lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Oy Torpex Ab:lle.
Rudus Oy:lle on lähetetty tiedoksi asioissa 2180/3/13 ja 2244/3/13 korkeimmassa hallinto-oikeudessa kertynyt oikeudenkäyntiaineisto.
Sipoon kunnalle on lähetetty tiedoksi asioissa 2180/3/13 ja 2231/3/13 korkeimmassa hallinto-oikeudessa kertynyt oikeudenkäyntiaineisto.
Sipoon kunta on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan selvityksen, jossa se on vaatinut, että Oy Torpex Ab velvoitetaan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen. Selvitys on lähetetty tiedoksi Oy Torpex Ab:lle.
Kaikkia asioita (dnrot 2180/3/13, 2231/3/13 ja 2244/3/13) yhteisesti koskevat selitykset, selvitykset ja merkinnät
Sipoon kunnanhallitus on 6.10.2014 antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon Rudus Oy:n / Murskauskolmio Oy:n kiviainesten otto-oikeuden voimassaoloajasta ja perusteesta niin sanotulla M:ien kiinteistöllä (Lingonskog 753-421-7-251). Kunnanhallitus on todennut lausunnossaan muun ohella seuraavaa:
Murskauskolmio ja M:t ovat 15.11.2005 tehneet vuokra- ja kiviainesten ostosopimuksen, jonka mukaan yhtiöllä on oikeus ottaa kaikki lupaehtojen mukaisesti otettavissa oleva kiviaines M:ien kiinteistöltä. Sopimus on voimassa 10 vuotta lupien saatua lainvoiman. Sopimus on kirjattu kiinteistön rasitukseksi etuoikeudella 1.12.2005 lukien.
M:t ja kunta ovat 15.12.2005 tehneet kiinteistön kaupan. M:t ovat myyjinä ilmoittaneet sopineensa Murskauskolmion kanssa siitä, että sopimusta koskevan kirjauksen voimassaoloaika muutetaan päättyväksi 31.12.2012.
M:t eivät kauppakirjaan merkitystä ilmoituksestaan huolimatta ole huolehtineet kirjauksen voimassaoloajan muutoksesta. Sipoon kunnalle ei ole milloinkaan toimitettu kauppakirjassa sanottua M:ien ja Murskauskolmion välistä sopimusta voimassaoloajan muutoksesta. M:illä ei ole ollut oikeutta yksipuolisesti muuttaa sopimusta, vaan siihen olisi tarvittu molempien sopijapuolten suostumus. Sipoon kunnalla ei ole ollut oikeutta yksipuolisesti muuttaa M:ien 15.11.2005 tekemää sopimusta. Kun Murskauskolmio ei ole ollut kiinteistön kaupan osapuoli, M:t ja Sipoo eivät ole keskenään voineet sopia muutoksesta yhtiötä sitovasti. Myöskään Sipooseen nähden Murskauskolmio ei ole saanut parempaa oikeutta kuin sillä oli kyseisen sopimuksen nojalla M:iin nähden.
Kunnanhallitus ja -valtuusto ovat käsitelleet kiviainessopimusta sekä kunnan ja S-ryhmän välistä kiinteistön kauppaa syksyllä 2011. Murskauskolmiolla on tällöin ollut voimassaoleva oikeus ottaa kiviaineksia M:ien kiinteistöltä, koska M:ien ja Murskauskolmion välistä vuokra- ja kiviainesten ostosopimuksen muutosta ei ollut tehty eikä rekisteriin merkittyä kirjausta ollut muutettu.
Oy Torpex Ab on 27.10.2014 antanut Sipoon kunnanhallituksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa se on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn. Yhtiö on muutoin todennut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa:
M:ien kiinteistön kiviaineksen massamääräksi on vuonna 2012 arvioitu yhteensä 390 000 m3. Tämän kiviaineksen taloudellinen arvo on nykyisellä hintatasolla noin miljoona euroa. Vaikka asia on taloudellisesti merkittävä, kunta ei ole selvittänyt asiaa. Ongelmat ovat olleet pitkään kunnan tiedossa.
Asian asianmukainen selvittäminen edellyttäisi, että kunta vaatisi M:iä esittämään selvityksen siitä, miten he ovat täyttäneet kauppakirjassa 15.12.2005 mainitun velvollisuuden. Ellei selvitys ole tyydyttävä, kunta voi nostaa M:iä vastaan vahingonkorvaus- tai hinnanalennuskanteen käräjäoikeudessa. Kunta ei ole tällaiseen tiettävästi ryhtynyt. Asiakirjoista ei ilmene, että kunta olisi edes pyytänyt selvitystä kiinteistön kauppakirjan allekirjoittaneilta henkilöiltä siitä, miten asia on tarkistettu kauppakirjaa allekirjoitettaessa ja miten M:iä on tämän jälkeen vaadittu täyttämään velvollisuutensa. Kiviaineisten otto-oikeudet tulee selvittää korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarvittaessa henkilötodistelulla. Henkilötodistajiksi on nimetty M:t, silloinen kunnanjohtaja ja kunnansihteeri, Murskauskolmion kiinnityksen hakenut henkilö sekä vuokrasopimuksen allekirjoittanut henkilö.
Sipoon kunnanhallituksen hyväksymän kiviainessopimuksen perusteella kunta korvaa Rudukselle kiinteistöön liittyvän kiviainesmäärän, vaikka kunta on ostanut alueen sellaisin ehdoin, että kiviaines kuuluu kunnalle. Kunta ei ole selvittänyt, onko Ruduksella oikeus sellaiseen kiviaineksen otto-oikeuteen, jonka kunta aikoo nyt sille korvata. Kunnan lausunnossa asiaan on suhtauduttu edelleen välinpitämättömästi.
Murskauskolmion ja M:ien välisen 15.11.2005 tehdyn sopimuksen pätevyys voidaan kyseenalaistaa, jos sopimuksen tarkoituksena on ollut harhauttaa kuntaa. Kunta oli tehnyt jo ennen sopimuksen solmimista päätöksen kiinteistön ostamisesta. Asiassa ei ole selvitetty, miten on mahdollista, että 15.12.2005 tehty kauppakirja ei vastaa sisällöltään kunnanhallituksen 18.10.2005 tekemää päätöstä, jonka mukaan M:ien kiviainesten otto-oikeuden tuli päättyä vuoden 2008 lopussa.
M:t ja Murskauskolmio ovat mahdollisesti sopineet joko suullisesti tai kirjallisesti kiviaineksen otto-oikeuden päättymisestä 31.12.2012, mutta M:illä tai yhtiöllä ei ole ollut tähän saakka intressiä ilmoittaa tästä kunnalle, kun kunta ei ole vaatinut asiasta selvitystä. Kunta saattaa menettää asiaan liittyvät oikeutensa lopullisesti, jos valituksenalaisilla päätöksillä hyväksytyt sopimukset tulevat voimaan. Nyt kysymyksessä oleva järjestely on jatkoa kunnan aiemmille Rudusta suosiville toimille, jotka poikkeavat normaalissa kilpailutilanteessa toimivan yksityisen toimijan toimista. Koko sopimusjärjestely on epätasapainoinen, sillä kunta ei ole pidättänyt sen kiinteistöllä olevia kalliokiviainesten otto-oikeuksia S-ryhmältä kiinteistön kaupan yhteydessä.
Sipoon kunnanhallitus on 5.11.2014 antanut Oy Torpex Ab:n vastaselityksen johdosta lisälausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Kunnanhallituksen päätöksen 18.10.2005 ja kauppakirjan jonkinasteinen toisistaan poikkeavuus ei muuta sitä, että Murskauskolmio ja M:t eivät ole muuttaneet keskinäistä sopimustaan ja että kunnalla ei ole mahdollisuutta kyseistä sopimusta muuttaa. Murskauskolmion oikeus oli selvästi kirjaamiskelpoinen ja kirjaaminen on tapahtunut. Murskauskolmiolla on ollut voimassaoleva, kirjattu oikeus ottaa kiviaineksia, kun kunnanhallitus ja kunnanvaltuusto ovat käsitelleet kunnan ja Ruduksen välistä kiviainessopimusta sekä kunnan ja S-ryhmän välistä kiinteistön kauppaa. Kunta on ostajana tiennyt Murskauskolmion erityisestä oikeudesta kiinteistöön, sillä se on M:ien ja kunnan välisessä kauppakirjassa mainittu. Murskauskolmion oikeus on asianmukaisesti kirjattu ja kuntaan nähden sitova.
Kunta ei ole suhtautunut tekemiinsä sopimuksiin välinpitämättömästi. Kunta ei kuitenkaan voi yksipuolisesti muuttaa muiden tekemiä sopimuksia. Sillä, miten kunta toimii tai on toiminut kiinteistön kaupan osalta suhteessa M:iin, ei ole vaikutusta Ruduksen oikeuksiin. Mahdollinen kauppahinnan alentaminen Sipoon ja M:ien välillä ei vaikuta tai vaikuttaisi näiden Ruduksen oikeuksien olemassaoloon. Kunta ei lähtökohtaisesti oleta, että M:t tai Murskauskolmio/Rudus olisivat toimineet asiassa Torpexin viittaamin tavoin epäasiallisesti, jopa rikollisesti.
Kunta on selvittänyt ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä, että Murskauskolmiolla on M:ien kiinteistön osalta voimassa olevat oikeudet kiviainesten ottamiseen 10 vuotta lupien lainvoimaisiksi tulosta. Päätöksen tekemiseen osallistuneilla on ollut oikeat tiedot käytettävissään. Kunta ei ole suosinut tai syrjinyt ketään tässä asiassa.
Asiassa ei ole tarpeen toimittaa suullista käsittelyä. Mikäli se kuitenkin toimitetaan, kunta varaa oikeuden kuulla erikseen nimettäviä todistajia.
Oy Torpex Ab on 11.11.2014 antanut Sipoon kunnanhallituksen lisälausunnon johdosta lisävastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Asiassa on ilmeinen ristiriita sen suhteen, mitä kiviainesten otto-oikeuksia Ruduksella on nyt kysymyksessä olevalla alueella. Sipoon kunnanhallitus hyväksyi kiinteistön oston M:iltä 18.10.2005 sellaisin ehdoin, että M:t pidättävät tilalta muun ohella kivenotto-oikeuden vuoden 2008 loppuun asti. Kiinteistön kauppakirjaan 15.12.2005 kirjatun ehdon mukaan kirjauksen voimassaoloaika muutetaan päättyväksi 31.12.2012. Tämän asian yhteydessä kunta on todennut, että Ruduksen otto-oikeudet ovat voimassa vuoteen 2023 saakka. Toisaalta kunta ei näytä syyttävän myöskään M:iä.
Julkisesti saatavilla olevien markkinaehtoisten sopimusten perusteella asian taloudellinen merkitys voi olla noin miljoona euroa. Kunta haluaa sivuuttaa ristiriidan, vaikka on selvää, että joku on toiminut asiassa väärin ja kunta on tämän johdosta maksamassa samoista kiviaineksista useampaan kertaan. Ennen kuin asiaan liittyvät tapahtumat ja vastuut on selvitetty, kunta ei voi perustellusti varmistua siitä, että valituksenalaiset sopimusjärjestelyt eivät huononna kunnan asemaa merkittävästi, johda harkintavallan väärinkäyttöön sekä tue Rudusta perusteettomasti.
Sipoon kunnanhallitukselle on lähetetty tiedoksi Oy Torpex Ab:n lisävastaselitys 11.11.2014.
Rudus Oy:lle ja S-ryhmän logistiikkakeskukset Oy:lle on lähetetty tiedoksi Sipoon kunnanhallituksen lausunto 6.10.2014 ja lisälausunto 5.11.2014 sekä Oy Torpex Ab:n vastaselitykset 27.10.2014 ja 11.11.2014.
Oy Torpex Ab on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan, joka on lähetetty tiedoksi Sipoon kunnalle ja Rudus Oy:lle.
Rudus Oy on 19.11.2014 antanut Oy Torpex Ab:n lisävastaselityksen 11.11.2014 johdosta lausuman, jossa on todettu muun ohella, että kiviainesten kuutiohinnalla ei ole ratkaisevaa merkitystä käsillä olevassa asiassa.
Sipoon kunnanhallitus on 26.11.2014 antanut Oy Torpex Ab:n lisävastaselityksen 11.11.2014 johdosta lausunnon, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:
Kunta ei ole maksamassa M:ien kiinteistön kiviaineksista kahta kertaa. Kunnan ja M:ien välisessä kaupassa myyjien voimassa oleva sopimus Murskauskolmion kanssa rasitti kaupan kohdetta, mikä on otettu kauppahinnassa huomioon. Kunnan maksama kauppahinta on ollut alempi kuin Torpexin esittämä arvio kiviainesten arvosta sekä kauppahinnat useissa muissa Sipoon Martinkylän alueella tehdyissä kaupoissa, joissa myyjille ei ole jäänyt kiviainesoikeuksia. Hintoihin luonnollisesti vaikuttavat useat seikat, kuten kohteen kokonaiskoko, kulkuyhteydet, arvioitu jäljellä oleva aika kaavoituksen etenemiseen, rasitteet ja osapuolten neuvottelutulos. Joka tapauksessa rasitetun M:ien kiinteistön neliöhinta on ollut selvästi alempi rasitteettomiin kohteisiin verrattuna.
Kunnan lausumat eivät sisällä kannanottoa siitä, hyväksyykö kunta erinäisten osapuolien toimet M:ien kiinteistön kauppaan liittyen vai ei. Kunnan virkamiesten, M:ien tai Murskauskolmion toiminnan lainmukaisuuden tutkiminen M:ien kanssa tehdyn kaupan yhteydessä ei kuulu nyt tutkittavana olevaan asiaan. Olennaista sen sijaan on se oikeus, joka Murskauskolmiolla on ollut olemassa alueella kuntaa sitovasti, asiakirjojen hieman erilaisista merkinnöistä huolimatta.
Sopimus siitä, että oikeudenhaltija luopuu oikeuksistaan tietyllä alueella sillä ehdolla, että saa vastaavat oikeudet toisella alueella, ei voi merkitä väitettyä valtiontukea kyseiselle oikeudenhaltijalle. Rudusta ei suosita, vaan se pysyy samassa asemassa, jossa se entuudestaan oli.
S-ryhmän logistiikkakeskukset Oy:lle on lähetetty tiedoksi Rudus Oy:n lausuma 19.11.2014 ja Sipoon kunnanhallituksen lausunto 26.11.2014. Yhtiölle on ilmoitettu, että se voi halutessaan antaa näiden ja aiemmin tiedoksi saamiensa asiakirjojen johdosta selityksen. Selitystä ei ole annettu.
Rudus Oy:lle on lähetetty tiedoksi Sipoon kunnanhallituksen lausunto 26.11.2014. Yhtiölle on ilmoitettu, että se voi halutessaan antaa selityksen. Selitystä ei ole annettu.
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Oy Torpex Ab:n vaatimusta hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
2. Oy Torpex Ab:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
3. Rudus Oy:n ja Sipoon kunnanhallituksen valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
4. Rudus Oy:n ja Sipoon kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
Rudus Oy määrätään korvaamaan Oy Torpex Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 336,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Sipoon kunnanhallitus määrätään korvaamaan Oy Torpex Ab:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 336,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
1. Oy Torpex Ab:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa
Torpex ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla yhtiön vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitettyä vaatimusta näiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ei tutkita.
2. Suullinen käsittely
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos sekä peruste, jonka vuoksi Torpex on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen. Tätä koskeva pyyntö on siten hylättävä.
3.1 Sovellettavat oikeusohjeet
3.1.1 Unionin oikeus
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi valtiontuki. Kysymys on ensinnäkin oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Kyseisen toimenpiteen on toiseksi oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (esimerkiksi asia C-237/04 Enirisorse, EU:C:2006:197, 38–39 kohta, asia C-172/03 Heiser, EU:C:2005:130, 27 kohta sekä asia C-280/00 Altmark Trans, EU:C:2003:415, 75 kohta).
Unionin tuomioistuimen mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena on pidettävä ainoastaan suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja. Määräyksessä tehty ero jäsenvaltion myöntämän tuen ja valtion varoista myönnetyn tuen välillä ei merkitse sitä, että kaikki jäsenvaltion myöntämät edut olisivat tukea riippumatta siitä, onko ne rahoitettu valtion varoista, vaan erottelun tarkoituksena on ainoastaan sisällyttää tuen käsitteeseen valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut (esimerkiksi asia C-677/11 Doux Élevage, EU:C:2013:348, 26 kohta ja asia C-379/98 PreussenElektra, EU:C:2001:160, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä ilman, että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (esimerkiksi asia C-262/12 Association Vent De Colère, EU:C:2013:851, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, asia C-677/11 Doux Élevage, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä asia C-482/99 Ranska vastaan komissio (Stardust Marine), EU:C:2002:294, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edelleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun toimenpiteen vastuutahoa koskevan edellytyksen osalta on tutkittava, ovatko viranomaiset olleet osallisia siihen, että kyseisestä toimenpiteestä päätettiin (edellä mainittu asia C-262/12 Association Vent De Colère, 17 kohta). Valtion varoilla toteutetun toimenpiteen käsitteen on puolestaan tarkoitus kattaa valtion suoraan myöntämien etujen lisäksi sellaisten julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut, jotka valtio on nimennyt tai perustanut tuen hallinnoimista varten (esimerkiksi edellä mainittu asia C-262/12 Association Vent De Colère, 20 kohta, asia 78/76 Steinike & Weinlig, EU:C:1977:52, 21 kohta, sekä yhdistetyt asiat C-72/91 ja C-73/91 Sloman Neptun, EU:C:1993:97, 19 kohta).
Vielä unionin tuomioistuin on katsonut, että tuen käsitteellä ei tarkoiteta ainoastaan positiivisia suorituksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia (esimerkiksi edellä mainittu asia C-237/04 Enirisorse, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Viranomaisen toteuttamina, tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotteita suosivina toimenpiteinä annettu julkinen tuki poikkeaa oikeudelliselta luonteeltaan perustavalla tavalla vahingonkorvauksista, joita kansalliset viranomaiset voidaan tarvittaessa velvoittaa maksamaan yksityisille oikeussubjekteille näille aiheuttamansa vahingon korvaamiseksi. Tällaiset vahingonkorvaukset eivät ole SEUT 107 artiklassa tarkoitettuja tukia (yhdistetyt asiat 106–120/87 Asteris ym., EU:C:1988:457, 23–24 kohta).
3.1.2 Kansallinen oikeus
Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.
3.2 Kysymyksenasettelu
Sipoon kunnanhallitus on päätöksellään 4.10.2011 (§ 263) muun ohella hyväksynyt päätöksen liitteenä olevan luonnoksen Sipoon kunnan, Ruduksen ja Murskauskolmion väliseksi sopimukseksi (jäljempänä myös kiviainessopimus).
Kiviainessopimus liittyy maa-alueiden käyttöä koskevaan järjestelyyn, jonka tarkoituksena on mahdollistaa S-ryhmän logistiikkakeskuksen sijoittuminen Sipooseen. Sopimuksesta ilmenevänä tarkoituksena on vapauttaa Ruduksen ja Murskauskolmion omistuksessa tai hallinnassa oleva sopimusalue siten, että aluetta on mahdollista alkaa valmistella logistiikkakeskuksen tarpeisiin.
Ruduksella ja Murskauskolmiolla on sopimusalueen kiinteistöihin kohdistuvia kiviainesten otto-oikeuksia, joista yhtiöt ovat suostuneet luopumaan sopimusalueen vapauttamiseksi edellä kuvattuun käyttöön. Kiviainessopimuksen keskeisenä sisältönä on sopia järjestelystä, jossa yhtiöt saavat sopimusalueelle jäävien kiviainesten otto-oikeuksien tilalle vastaavat otto-oikeudet muualta.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee ensisijaisesti ratkaistavaksi, onko kunnanhallituksen päätös sopimuksen hyväksymisestä syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä Torpexin esittämällä perusteella, että kunta ei ollut selvittänyt unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista järjestelyyn.
3.3 Kiviainessopimuksen tässä asiassa keskeinen sisältö
Kiviainessopimuksen mukaan (kohta 2) sopimus koskee sopimukseen liittyvään karttaliitteeseen tarkemmin merkittyä aluetta (sopimusalue), joka muodostuu Sipoon kunnan Martinkylässä sijaitseviin kiinteistöihin rekisterinumerot 7:113, 7:286 ja 7:251 kuuluvista alueista. Mainituista kiinteistöistä kaksi ensin mainittua omistaa Rudus ja viimeksi mainitun Sipoon kunta.
Sopimuksessa on todettu (kohta 3), että Rudus ja Murskauskolmio harjoittavat sopimusalueella muun ohella kiviainesten louhinta-, murskaus- ja varastointitoimintaa sekä betonin valmistusta. Kunnan tavoitteena on, että yhtiöt väistyisivät sopimusalueelta mahdollisimman pian, jotta aluetta voitaisiin alkaa valmistella sille rakennettavan S-ryhmän logistiikkakeskuksen tarpeisiin. Rudus ja Murskauskolmio ovat valmiita päättämään sopimusalueella harjoittamansa toiminnan, jos kunta osoittaa niille sopimusalueelta hyödyntämättä jääviä kalliokiviaineksia vastaavan määrän hyödynnettävissä olevia kalliokiviaineksia mahdollisimman läheltä sopimusaluetta.
Sopimuksen mukaan (kohta 3) sopimusaluetta koskee muun ohella M:ien sekä Murskauskolmion välillä 15.11.2005 tehty kalliokiviainesten otto-oikeussopimus. Lisäksi aluetta koskevat Rudukselle 25.6.2010 myönnetty maa-aineslupa ja 20.7.2010 myönnetty ympäristölupa, jotka eivät ole lainvoimaisia. Sopimuksen mukaan alueella on arviolta 1,25 miljoonaa k-m3 edellä mainitussa maa-ainesluvassa tarkoitettua louhimatonta kiviainesta.
Sopimuksen kohdissa 4.3–4.4 on sovittu kunnalle luovutettavista kiviainesten otto-oikeuksista. Kohdan 4.3 mukaan kunnalle siirretään M:ien sekä Murskauskolmion välisen otto-oikeuden luovutussopimuksen mukaiset yhtiötä koskevat oikeudet. Kohdan 4.4 mukaan kunnalle siirretään kiinteistöjä 7:113 ja 7:286 koskevat, sopimuksessa tarkemmin määritellyt kiviainesten otto-oikeudet.
Sopimuksen mukaan (kohta 5.1) Ruduksen ja Murskauskolmion hallinta-aikana louhimatta jääneiden kiviainesten määrä mitataan sopimusalueella luotettavalla ja osapuolten hyväksymällä tavalla. Mittaus kohdistuu kiviaineksiin, jotka ovat M:ien ja Murskauskolmion välisen sopimuksen kohteena sekä kiinteistöjen 7:113 ja 7:286 nyt kysymyksessä olevilla alueilla.
Sopimuksen kohdissa 5.2–5.3 on sovittu Rudukselle ja Murskauskolmiolle luovutettavista kiviainesten otto-oikeuksista. Mainittujen kohtien mukaan kunta luovuttaa mittaustulosten perusteella yhtiöille otto-oikeuden vastaavaan määrään hyödyntämiskelpoisia kalliokiviaineksia kunnan omistamalta muulta kiinteistöltä. Tarvittavien maa-aineslupien hakijana on kunta, muiden lupien hakijana Rudus.
3.4 Oikeudellinen arviointi
3.4.1 Arvioinnin perusteet
Unionin oikeuden soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kunnan myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kunnan tulee valtiontukiviranomaisena noudattaa päätöksenteossaan laillisia menettelyjä ja siten omaisuutensa luovuttamista valmistellessaan ottaa huomioon muun ohella unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus.
Unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset. SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja sitä tulkinneen unionin tuomioistuimen edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella valtiontukimääräykset ja -säännökset koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Toimenpiteen on oltava valikoiva ja annettava etua toimenpiteen kohteena olevalle taholle. Edelleen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee edellä todetuin tavoin ensisijaisesti ratkaistavaksi, onko kunnanhallituksen päätös sopimuksen hyväksymisestä syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä Torpexin esittämällä perusteella, että kunta ei ollut selvittänyt unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista järjestelyyn. Tältä osin asiassa tulee arvioitavaksi, onko kunnanhallituksen päätös koskenut Torpexin esittämin perustein toimenpidettä, jota voitaisiin pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena Rudukselle, ja olisiko kunnan tullut tästä syystä selvittää unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollinen soveltuvuus ennen päätöksen tekemistä.
Kunnanhallituksen päätöksen lainmukaisuutta tässä suhteessa arvioitaessa ei ole tarpeen yksityiskohtaisesti selvittää, täyttääkö edellä mainittu toimenpide kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset. Riittävää on arvioida, onko toimenpide ollut sisältönsä ja ominaisuuksiensa puolesta sellainen, että päätöstä sen hyväksymisestä ei olisi tullut tehdä ennen unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollisen soveltuvuuden tarkempaa selvittämistä.
3.4.2 Kiviainesten otto-oikeuksien euromääräisen arvon selvittämisen merkitys
Kiviainessopimus liittyy edellä todetuin tavoin maa-alueiden käyttöä koskevaan järjestelyyn, jonka tarkoituksena on mahdollistaa S-ryhmän logistiikkakeskuksen sijoittuminen Sipooseen. Sopimuksesta ilmenevänä tarkoituksena on vapauttaa Ruduksen ja Murskauskolmion omistuksessa tai hallinnassa oleva sopimusalue siten, että aluetta on mahdollista alkaa valmistella logistiikkakeskuksen tarpeisiin.
Kiviainessopimuksen ja sen sisällöstä esitetyn muun selvityksen perusteella järjestely on tarkoitettu toteuttaa siten, että Rudus ja Murskauskolmio luovuttavat kunnalle sopimusaluetta koskevat kiviainesten otto-oikeutensa ja kunta puolestaan luovuttaa yhtiöille oikeuden ottaa vastaava määrä kiviaineksia sopimusalueen ulkopuolelta kunnan omistamalta alueelta. Yhtiöille luovutettavan otto-oikeuden laajuus määritetään sopimuksen mukaan siten, että sopimusalueelle jäävän kiviaineksen määrä mitataan, ja kunta antaa yhtiöille oikeuden ottaa mittaukseen perustuvan määrän kiviainesta sopimusalueen ulkopuolelta.
Ramboll on suorittanut kiviainessopimuksessa tarkoitetun kiviaineksen määrän mittauksen. Yhtiön 24.1.2012 päivätyn massalaskelman mukaan sopimusalueella olevan kiviaineksen massamäärä on arviolta 724 000 m3ktr.
Torpex on esittänyt Rambollin massalaskelman olevan epäluotettava. Yhtiön mukaan yhden sopimusalueeseen kuuluvan kiinteistön länsiosasta ei ole lainkaan kairaustulosta, yhden vanhan kairauspisteen kairaustaso on riittämätön, yhtä kairauspistettä koskevat tiedot ovat puutteelliset ja lisäkairausten ajankohdan jälkeen muuttuneet olosuhteet mahdollistaisivat laskelman tarkentamisen. Yhtiö on myös korostanut, että kyseessä on vain arvio, koska pintamaiden paksuudesta ei ole tietoa koko alueelta.
Rambollin laskelmassa on sinänsä todettu, että kiviaineksen massamäärä on arvio, koska tarkkaa tietoa pintamaiden paksuudesta ei ole koko alueelta. Laskelmassa on kuitenkin esitetty kiinteistöittäin eriteltyinä verrattain tarkat arviot (1000 m3ktr tarkkuus) kunkin kiinteistön alueella olevien pintamaiden ja kiviainesten massamääristä. Torpex on esittänyt, että laskelmassa esitetty kiviainesten massamäärä yliarvioi alueella olevien ottokelpoisten kiviainesten määrän, mutta ei ole tarkemmin selvittänyt, miltä osin laskelmassa kiinteistöittäin esitetyt arviot pintamaiden tai kiviainesten massamääristä olisivat sen käsityksen mukaan virheellisiä.
Rambollin massalaskelman kohteena olevan alueen pinta-ala on yli 14 hehtaaria. Torpexin esittämät kairauspisteiden tai -tasojen kattavuutta koskevat yksilöidyt väitteet koskevat vain verraten pientä osaa alueesta. Näiden väitteiden tai muun Torpexin esittämän selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että maantieteellisesti laajalla alueella olevan kiviaineksen määrän selvittämiseen olisi ollut käytännössä sellaista varteenotettavana pidettävää vaihtoehtoista tapaa, jolla kiviaineksen määrä olisi ollut selvitettävissä olennaisesti Rambollin suorittamaa mittausta tarkemmin. Rambollin massalaskelmalla on näin ollen asianmukaisella ja asian laatuun nähden riittävällä tavalla selvitetty kiviainessopimuksessa tarkoitetun, sopimusalueelle jäävän kiviaineksen määrä.
Hallinto-oikeuden toteamin tavoin kiviainessopimuksessa tarkoitetun kiviaineksen otto-oikeuksien käyvästä euromääräisestä arvosta ei sinänsä ole esitetty ulkopuolista selvitystä. Edellä todetuin tavoin suoritetun kiviaineksen määrän mittauksen perusteella on kuitenkin voitu varmistua, että kiviainessopimuksessa tarkoitettuja otto-oikeuksia koskevat kunnan ja Ruduksen samanlajiset suoritukset ovat olleet oikeuksien kohteena olevan kiviaineksen enimmäismäärän osalta keskenään samanmääräiset ja vastavuoroiset. Asiassa ei ole esitetty, että puolin ja toisin luovutettavat kiviainekset olisivat tässä asiassa merkityksellisellä tavalla eronneet toisistaan laadultaan tai muutoin arvoon vaikuttavilta ominaisuuksiltaan. Sopimuksen kohteena olevan kiviaineksen käypää arvoa ei siten ole ollut tarpeen erikseen euromääräisesti arvioida unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumisen selvittämiseksi.
Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut mainitsemallaan perusteella kumota kunnanhallituksen päätöstä kiviainessopimuksen hyväksymisestä. Asiassa tulee kuitenkin vielä arvioitavaksi, tuleeko kunnanhallituksen päätös kumota muulla Torpexin esittämällä perusteella.
3.4.3 Otto-oikeus niin sanotulla M:ien kiinteistöllä
Murskauskolmiolla on ollut sopimusalueeseen kuuluvaan kiinteistöön 7:251 (niin sanottu M:ien kiinteistö) kohdistuva, sopimukseen perustuva kiviainesten otto-oikeus. Edellä todetuin tavoin yhtiö on suostunut luopumaan kyseisestä oikeudestaan sopimusalueen vapauttamiseksi logistiikkakeskuksen käyttöön.
Kunnanhallituksen päätöksellä hyväksytyssä kiviainessopimuksessa kunta sitoutuu luovuttamaan Murskauskolmiolle (sulautunut sittemmin Rudukseen) kiviaineksia määrän, joka vastaa yhtiön hallinta-aikana alueelta louhimatta jääneiden kiviainesten määrää. Sopimuksen sisällöstä esitetyn selvityksen perusteella yhtiölle M:ien kiinteistöön liittyen luovutettavan kiviaineksen määrä vastaa täysimääräisesti kyseiselle kiinteistölle jäävän kiviaineksen määrää. Sopimus perustuu siten siihen lähtökohtaan, että yhtiö olisi ilman nyt kysymyksessä olevaa järjestelyä voinut ottaa kaiken kiinteistöltä otettavissa olevan kiviaineksen.
Torpex on esittänyt, että Rudus saa sopimuksen perusteella ajallisesti laajemman otto-oikeuden kuin mitä sillä ennen järjestelyä oli. Torpexin mukaan Murskauskolmion kiviainesten otto-oikeus M:ien kiinteistöllä on asiakirjojen perusteella päättynyt jo 31.12.2012, mutta kiviainessopimuksella yhtiölle luovutettavaan otto-oikeuteen ei vastaavaa ajallista rajoitusta liity. Torpexin mukaan kunta ei ole asianmukaisesti selvittänyt otto-oikeuden voimassaoloa ja perustetta.
Murskauskolmio on Ruduksen tytäryhtiö, joka on sulautunut Rudukseen 31.12.2012. Ruduksen on katsottava tulleen tässä asiassa merkityksellisissä sopimussuhteissa Murskauskolmion sijaan siten, että yhtiöitä voidaan valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista arvioitaessa tarkastella yhtenä kokonaisuutena.
Asiassa tulee arvioitavaksi, voiko Rudus saada kiviainessopimuksen perusteella SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua sillä perusteella, että yhtiölle sopimuksen mukaisesti M:ien kiinteistön kiviaineksiin liittyen luovutettava kivenotto-oikeus on ajallisesti laajempi kuin yhtiön kivenotto-oikeus kyseisellä kiinteistöllä oli. Tältä osin tulee erityisesti arvioitavaksi, onko yhtiön kyseiseen kiinteistöön kohdistuneen otto-oikeuden voimassaoloajasta ja perusteesta ollut käytettävissä riittävä ja asianmukainen selvitys.
Sipoon kunnan on valtiontukiviranomaisena selvitettävä luotettavasti valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollinen soveltuvuus päätöksensä kohteena olevaan toimenpiteeseen ennen päätöksen tekemistä. Kunnan on muun ohella tässä tarkoituksessa huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Murskauskolmio ja M:t ovat 15.11.2005 tehneet vuokrasopimuksen ja kiviainesten ostosopimuksen (jäljempänä myös kivenottosopimus). Sopimuksen mukaan Murskauskolmiolla on oikeus ottaa kiinteistöltä kaikki lupaehtojen nojalla otettavissa oleva kiviaines. Sopimus on tullut voimaan 15.11.2005. Sopimus on voimassa 10 vuotta lupien saatua lainvoiman ja voi päättyä tätä ennen, jos kaikki otettavissa oleva kiviaines on irrotettu. Saadun selvityksen perusteella sopimuksessa viitatut luvat ovat tulleet lainvoimaisiksi vuonna 2013, joten sopimuksen voimassaolo päättyisi tällä perusteella viimeistään vuonna 2023.
Sipoon kunta on 15.12.2005 eli kuukautta kivenottosopimuksen tekemisen jälkeen ostanut kiinteistön M:iltä. Kunnan ja M:ien välisessä kiinteistön kauppakirjassa (jäljempänä myös kiinteistön kauppakirja) on kohdassa "voimassa olevat sopimukset" todettu muun ohella seuraavaa:
"Myyjä on 15.11.2005 solminut vuokra- ja kiviaineksen ostosopimuksen Murskauskolmio Oy:n kanssa. Sopimus koskee nyt myytyä kiinteistöä (---).
Sopimuksen mukaan Murskauskolmio Oy:llä on oikeus hyödyntää kaikki sopimusalueelta irrotettavissa oleva kiviaines. Murskauskolmio Oy on kirjannut sopimuksen. Kirjaus on voimassa kymmenen (10) vuotta. (---)
Myyjä ja Murskauskolmio Oy ovat sopineet siitä, että kirjauksen voimassaoloaika muutetaan päättyväksi 31.12.2012. (---)"
Asiakirjoista saatava selvitys sisältää näin ollen ristiriitaisia viitteitä Murskauskolmion otto-oikeuden voimassaoloajasta M:ien kiinteistöllä. Samoin asiakirjaselvitys sisältää erilaisia tietoja siitä, mihin sopimukseen yhtiön otto-oikeus on kyseisellä kiinteistöllä valituksenalaisen päätöksen tekemisen ajankohtana perustunut.
Ilmeistä sinänsä on, että kunta ja M:t eivät ole voineet keskenään sopia Rudusta sitovasti kivenottosopimukseen perustuvan oikeuden voimassaoloajan lyhentämisestä. Myöskään sillä, onko kivenottosopimukseen perustuvaa oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämistä koskevaa kiinteistön kauppakirjan ehtoa tosiasiassa noudatettu kunnan ja M:ien välisessä sopimussuhteessa, ei sellaisenaan ole oikeudellista vaikutusta Ruduksen oikeuden voimassaoloon. Kauppakirjassa olevalla ehdolla on kuitenkin esillä olevassa asiassa merkitystä arvioitaessa sitä, onko kunta huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.
M:ien kiinteistön kauppahinta on kunnan ja M:ien välisen kiinteistön kauppakirjan mukaan ollut 474 000 euroa. Kun otetaan huomioon kiinteistöllä olevien kiviainesten määrästä esitetty selvitys, kiinteistöllä oleviin kiviaineksiin kohdistuvan otto-oikeuden voimassaoloajalla voidaan katsoa olleen merkitystä kiinteistön arvon ja sovitun kauppahinnan kannalta. Kiinteistöllä oleviin kiviaineksiin kohdistuvan otto-oikeuden voimassaoloajan merkitystä kunnalle osoittaa myös se, että kiinteistön ostamista koskevassa kunnanhallituksen päätöksessä 18.10.2005 (§ 216) oli asetettu ostamiselle kaksi ehtoa, joista toinen on koskenut hintaa ja toinen muun ohella kiinteistöä koskevien otto-oikeuksien voimassaoloa.
Kiinteistön kauppakirjassa on kohdassa "voimassa olevat sopimukset" todettu edeltä ilmenevin tavoin, että M:t ja Murskauskolmio ovat sopineet yhtiön otto-oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan muuttamisesta päättymään 31.12.2012. Kauppakirjan kyseisen ehtokohdan otsikoinnin ja ehdon sanamuodon mukaan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä oli siis yhtiön ja M:ien välillä jo sovittu siinä vaiheessa, kun kunta ja M:t ovat allekirjoittaneet kauppakirjan. Näissä olosuhteissa ja kun otetaan huomioon kiviaineksiin kohdistuvan otto-oikeuden voimassaolon edellä todettu merkitys kunnalle, olisi erittäin poikkeuksellista, mikäli kunta olisi allekirjoittanut kauppakirjan edellyttämättä myyjinä olleilta yksityishenkilöiltä luotettavaa selvitystä kirjauksen voimassaoloajan lyhentämistä koskevan sopimuksen tekemisestä.
Kiinteistön kauppakirjassa oleva ehto kivenottosopimukseen perustuvaa oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä ei sellaisenaan ole Murskauskolmiota sitova. Edellä kuvatuissa olosuhteissa ehdon olemassaoloa kauppakirjassa on kuitenkin pidettävä varteenotettavana viitteenä siitä, että M:t ja Murskauskolmio olivat tosiasiassa tehneet ehdon mukaisen sopimuksen. Kun kirjauksen voimassaoloajalla on merkitystä arvioitaessa sitä, onko asiassa kysymys SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä, kunnan olisi tullut valtiontukiviranomaisena huolehtia asian ja sitä koskevien ristiriitaisten tietojen riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.
Kunnanhallituksen valituksenalaisessa päätöksessä on viitattu Murskauskolmion otto-oikeuden voimassaoloajan osalta vain kivenottosopimukseen ja sen alkuperäiseen voimassaoloehtoon. Päätöksessä ei ole mainittu kiinteistön kauppakirjassa olevaa ehtoa, jonka mukaan Murskauskolmio ja M:t olivat sopineet kivenottosopimukseen perustuvaa oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä päättymään 31.12.2012.
Torpexin oikaisuvaatimuksen johdosta tehdyssä kunnanhallituksen päätöksessä 22.11.2011 (§ 331) on viitattu kiinteistön kauppakirjassa olevaan mainintaan kivenottosopimuksen alkuperäisestä voimassaoloajasta. Päätöksessä ei sen sijaan ole mainittu kiinteistön kauppakirjan samassa asiayhteydessä olevaa ehtoa, jonka mukaan Murskauskolmio ja M:t olivat sopineet kivenottosopimukseen perustuvaa oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä päättymään 31.12.2012.
Kunta on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että Torpexin väite kivenottosopimuksen ajallisesta rajoituksesta ei pidä paikkaansa. Kunnan mukaan sitä sitoo kivenottosopimuksen mukainen, rekisteriin kirjattu oikeus. Kunnan valituksessa tai tämän jälkeen antamissa selityksissä ei ole selvitetty sen kiinteistön kauppakirjassa olevan ehdon perusteita, jonka mukaan Murskauskolmio ja M:t olivat sopineet kivenottosopimukseen perustuvaa oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä päättymään 31.12.2012.
Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt kunnalta lausunnon Murskauskolmion otto-oikeuden voimassaoloajasta ja perusteesta M:ien kiinteistöllä. Kunta on lausunnossaan ilmoittanut, että M:t eivät kiinteistön kauppakirjaan merkitystä ilmoituksestaan huolimatta ole huolehtineet otto-oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan muuttamisesta. Kunnan mukaan sille ei ole milloinkaan toimitettu kauppakirjassa sanottua M:ien ja Murskauskolmion välistä sopimusta voimassaoloajan muutoksesta.
Kunnan esittämästä selvityksestä ei ilmene, millä tavalla se on pyrkinyt selvittämään Murskauskolmion otto-oikeuden voimassaoloaikaa ja perustetta koskevia ristiriitaisia tietoja tai onko se ylipäänsä pyrkinyt selvittämään niitä. Kunnan selvityksestä ei ilmene, mikä on M:ien käsitys kiinteistön kauppakirjassa olevan ehdon mukaisesta toiminnastaan. Kunta ei myöskään ole selvittänyt menettelyään kiinteistön kauppakirjaa allekirjoitettaessa eikä siten sitä, mitkä seikat ovat johtaneet siihen edellä todetuin tavoin poikkeuksellisena pidettävään menettelyyn, että kunta olisi allekirjoittanut kauppakirjan edellyttämättä myyjinä olleilta yksityishenkilöiltä luotettavaa selvitystä kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä.
Kunnanhallituksen päätöksen tai kunnan oikeudenkäynnin aikana esittämän selvityksen perusteella ei ole todettavissa, että kunta olisi huolehtinut M:ien kiinteistöä koskevan otto-oikeuden voimassaolon ja perusteen sekä niitä koskevien ristiriitaisten tietojen riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asiassa ei myöskään ole todettavissa, että Murskauskolmio olisi ehtinyt hyödyntää M:ien kiinteistöltä kaiken sieltä kivenottosopimuksen nojalla otettavissa olevan kiviaineksen 31.12.2012 mennessä.
Saadun selvityksen perusteella ei näin ollen ole mahdollista varmistua siitä, että Rudukselle kiviainessopimuksen mukaisesti M:ien kiinteistön kiviaineksiin liittyen luovutettava kivenotto-oikeus ei ole ajallisesti laajempi kuin yhtiön otto-oikeus kyseisellä kiinteistöllä oli. Asiassa ei näin ollen voida sulkea pois sitä, että kiviainessopimuksen hyväksymistä koskevassa toimenpiteessä on tältä osin kysymys SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta edusta yhtiölle. Kun toimenpide on kohdistettu vain Rudukseen, se on myös ollut mainitun määräyksen soveltamista koskevassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla valikoiva.
Seuraavaksi on arvioitava, voiko edellä tarkoitetussa toimenpiteessä olla kysymys SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valtion toimenpiteestä tai toimenpiteestä, joka on valtion varoilla toteutettu. Kiviainessopimukseen perustuva järjestely on edellä esitetyin tavoin tarkoitettu toteuttaa siten, että Rudus ja Murskauskolmio luovuttavat kunnalle sopimusaluetta koskevat kiviainesten otto-oikeutensa ja kunta puolestaan luovuttaa yhtiöille oikeuden ottaa vastaava määrä kiviaineksia sopimusalueen ulkopuolelta kunnan omistamalta alueelta. Kysymys on siten edellä tarkoitetulla tavalla valtion toimenpiteestä tai toimenpiteestä, joka on valtion varoilla toteutettu.
Lopuksi asiassa on arvioitava, onko toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä vääristääkö tai uhkaako se vääristää kilpailua. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellytys, jonka mukaan tuen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ei riipu siitä, ovatko tuotetut palvelut paikallisia tai alueellisia, tai siitä, kuinka merkittävää kyseinen toiminta on. Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (esimerkiksi edellä mainittu asia C-172/03 Heiser, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi unionin tuomioistuimen mukaan tuilla, joilla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, vääristetään lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita (esimerkiksi edellä mainittu asia C-172/03 Heiser, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun otetaan huomioon Ruduksen harjoittaman elinkeinotoiminnan laatu ja laajuus sekä nyt kysymyksessä olevan toimenpiteen taloudellisesta merkityksestä saatavilla oleva selvitys, asiassa ei voida sulkea pois sitä, että toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se ainakin uhkaa vääristää kilpailua.
3.4.4 Johtopäätökset ja lopputulos
Kunnanhallituksen päätös kiviainessopimuksen hyväksymisestä on edellä mainituin osin koskenut toimenpidettä, joka on ollut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jaksossa 3.4.1 tarkoitetulla tavalla sisältönsä ja ominaisuuksiensa puolesta sellainen, että päätöstä sen hyväksymisestä ei olisi tullut tehdä ennen unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollisen soveltuvuuden tarkempaa selvittämistä.
Kunnanhallituksen päätöksestä ei ilmene, että kunta olisi ennen päätöksen tekemistä asianmukaisesti selvittänyt edellä mainituin osin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumisen kysymyksessä olevaan toimenpiteeseen. Valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltumista ei ole myöskään oikeudenkäynnin aikana esitetyn selvityksen perusteella mahdollista sulkea pois.
Kunnanhallituksen päätös on tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kun päätös on tullut jo tällä perusteella kumota, asiassa ei ole tarpeen ottaa kantaa muihin Torpexin esittämiin valitusperusteisiin tai -perusteluihin.
Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole pääasian osalta perusteita.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä kyseisessä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Rudukselle tai Sipoon kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Kunnanhallituksen päätös on syntynyt edellä todetuin tavoin virheellisessä järjestyksessä. Oikeudenkäynnin on katsottava johtuneen hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Torpex joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Rudus ja Sipoon kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Torpexin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä, asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullisena pidettävällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.
Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ilmenee päätöksen liitteestä.
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Pellonpää yhtyi:
"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan Sipoon kunnanhallituksen päätökset 4.10.2011 (§ 263) ja 22.11.2011 (§ 331) voimaan.
Oy Torpex Ab:n tutkimatta jätettävän vaatimuksen osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.
Hylkään Oy Torpex Ab:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen seuraavin perustein:
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.
Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta, jos suullista käsittelyä pyytäneen asianosaisasema perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen.
1.2 Oikeudellinen arviointi
Oy Torpex Ab (jäljempänä myös Torpex tai yhtiö) on vaatinut korkeimmassa hallinto-oikeudessa Sipoon kunnanhallituksen lausunnon johdosta 27.10.2014 antamassaan vastaselityksessä suullisen käsittelyn toimittamista. Torpex on vaatimuksensa perusteluna todennut, että jollei Rudus Oy:n (jäljempänä myös Rudus) ja Sipoon kunnan valituksia hylätä esitetyn selvityksen perusteella, tulee kiviainesten otto-oikeudet selvittää korkeimmassa hallinto-oikeudessa kuulemalla todistajina M:iä, silloista kunnanjohtajaa ja kunnansihteeriä sekä Murskauskolmio Oy:n kiinnitystä, oikeammin erityisen oikeuden kirjaamista, yhtiön puolesta hakenutta henkilöä ja vuokrasopimuksen, oikeammin vuokrasopimuksen ja kiviainesten ostosopimuksen, yhtiön puolesta allekirjoittanutta henkilöä.
Koska Torpexin asianosaisasema käsillä olevassa asiassa perustuu kunnan jäsenyyteen, ei yhtiöllä ole asianosaisasemansa johdosta oikeutta saada asiassa toimitettavaksi suullista käsittelyä. Siinäkin tapauksessa, että katsottaisiin Torpexin asianosaisaseman perustuvan muuhun kuin kunnan jäsenyyteen, mitä mikään asiassa esitetty ei tue, ei perustetta suullisen käsittelyn toimittamiselle hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla perusteella olisi siitäkään johtuen, että Torpex, jota on koko asian käsittelyn ajan edustanut asianajaja, ei ole vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista asiaa Torpexin valituksesta ensi asteena hallinto-oikeudessa käsiteltäessä.
Asiassa on tämän vuoksi Torpexin suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen osalta arvioitava, edellyttääkö Ruduksen kiviainesten otto-oikeuden selvittäminen suullisen käsittelyn toimittamista Torpexin nimeämien todistajien kuulemiseksi tai muutoin.
Torpexin suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus koskee lisäselvityksen hankkimista Ruduksen kiviainesten otto-oikeuden ajallisesta kestosta ja tätä myöden otto-oikeuden kohteena olevan kiviaineksen määrästä Sipoon kunnan Martinkylässä olevalla Lingonskog-nimisellä tilalla RN:o 7:251 (jäljempänä myös niin kutsuttu M:ien kiinteistö). Tältä osin todistajainkuulemisen avulla olisi tarkoitus saada lisäselvitystä yhtäältä M:ien sekä Murskauskolmio Oy:n välisen 15.11.2005 tehdyn vuokrasopimuksen ja kiviainesten ostosopimuksen ja toisaalta M:ien sekä Sipoon kunnan välisen 15.12.2005 tehdyn M:ien kiinteistön kauppaa koskevan kauppakirjan sisällöstä ja sopimuspuolten tarkoituksesta.
Kun otetaan huomioon ne perusteet, joiden vuoksi Torpex on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista nimeämiensä todistajien kuulemiseksi, käsillä olevan asian kohde sekä jäljempänä pääasiaratkaisun yhteydessä M:ien kiinteistöä koskevista seikoista lausumani, katson, että nimettyjen henkilöiden kuulemisella tai muutoinkaan suullisen käsittelyn toimittamisella ei ole saatavissa asian oikeudellisen arvioinnin kannalta olennaista selvitystä siitä, onko valituksenalaisen kunnanhallituksen päätöksen 4.10.2011 (§ 263) hyväksymisestä johtunut Rudukselle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja olisiko Sipoon kunnan siksi tullut antaa mainitusta päätöksestä SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu tieto Euroopan komissiolle.
Pääasiaa koskevien perustelujen osalta lausun seuraavaa:
2.1.1 Unionin oikeus
SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi todellakin pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (tuomio P, C-6/12, EU:C:2013:525, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, 31 ja 37 kohta).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää, että kaikki kyseisessä määräyksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät (tuomio komissio v. Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, 19 kohta).
Kansallisen toimenpiteen määrittäminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi edellyttää ensinnäkin sitä, että kyse on valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä, toiseksi sitä, että kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kolmanneksi sitä, että toimenpiteellä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja neljänneksi sitä, että toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (mainittu tuomio komissio v. Deutsche Post, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 21 kohta).
Jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on oltava peräisin valtiolta (tuomio Vent de Colère, C-262/12, EU:C:2013:851, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on todennut, että muista varoista kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan soveltamisalaan (tuomio, suuri jaosto, Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, C-399/10 P ja C-401/10 P, EU:C:2013:175, 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Mitä ensinnä tulee siihen, että edun on oltava peräisin valtiosta, johtuu vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, että unionin valtiontukea koskevat määräykset ja säännökset koskevat valtion viranomaisten ohella myös alueellisia ja paikallisviranomaisia, kuten kunnan viranomaisia (tuomio Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, ei julk. suomalaisessa erityispainoksessa, 17 kohta sekä muun ohella Bacon, Kelyn: European Union Law of State Aid, 2nd edition, 2013, Oxford University Press, s. 63).
Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määritellään valtion toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella. Tämän vuoksi ei voida sulkea pois sitä, että useampia valtion peräkkäisiä toimenpiteitä on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi yhtenä ainoana toimenpiteenä (mainittu tuomio Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, 103 ja 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 28 kohta).
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa (aiemmin EY 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettua valtion varojen käsitettä tulkitessaan tuomioistuin on asiassa C-482/99, Ranska v. komissio "Stardust Marine" sekä sittemmin asiassa C-677/11, Doux Élevage & Coopérative agricole antamassaan tuomiossa katsonut, että mainittu perussopimuksen määräys koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla on merkitystä, kuuluvatko nämä varat valtion omaisuuteen. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat summat eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa mää- räysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (tuomio Ranska v. komissio, "Stardust Marine", C-482/99, EU:C:2002:294, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio Doux Élevage, C-677/11, EU:C:2013:348, 35 kohta).
Mainitussa tuomiossa Stardust Marine tuomioistuin totesi yllä mainitun päätelmän jälkeen, ettei Euroopan komissio ollut valituksenalaisessa [valtiontukea koskeneessa] päätöksessään tulkinnut EY 87 artiklan 1 kohtaa (nykyisin SEUT 107 artiklan 1 kohta) väärin katsoessaan, että julkisten yritysten, kuten Crédit Lyonnais'n ja sen tytäryhtiöiden, varat ovat valtion valvonnassa ja näin ollen sen käytettävissä. Tuomioistuimen mukaan valtio voi nimittäin käyttämällä määräysvaltaansa kyseisten yritysten suhteen ohjata niiden varojen käyttöä rahoittaakseen tarvittaessa muille yrityksille myönnettäviä erityisiä etuja (mainitun tuomion Stardust Marine 38 kohta).
Unionin tuomioistuin päätyi kuitenkin päinvastaiseen lopputulokseen asiassa Doux Élevage & Coopérative agricole antamassaan tuomiossa. Jälkimmäisessä tuomiossa tuomioistuin katsoi, että tuomion Stardust Marine yllä selostetussa 37 kohdassa vahvistetut kielletyn valtiontuen edellytykset eivät täyttyneet. Tuomioistuin perusti ratkaisunsa muun ohella siihen, että kansalliset viranomaiset eivät voineet tosiasiallisesti käyttää pääasiassa kyseessä olevista maksuista peräisin olevia varoja tukeakseen tiettyjä yrityksiä, vaan varojen käytöstä päätti toimialajärjestö. Varat eivät olleet jatkuvasti julkisessa määräysvallassa eivätkä valtion viranomaisen käytettävissä. Kansallisella sääntelyllä ei myöskään annettu toimivaltaiselle viranomaiselle toimivaltaa ohjata varojen hallinnointia tai vaikuttaa siihen. Yksityisistä varoista ei myöskään voitu katsoa tulevan julkisia varoja pelkästään siksi, että niitä oli käytetty yhdessä mahdollisesti valtion talousarviosta peräisin olevien varojen kanssa (mainitun tuomion Doux Élevage & Coopérative agricole 36–38 sekä 44 kohta).
Unionin tuomioistuin on viimeaikaisessa oikeuskäytännössään katsonut, että valtiontuen toteaminen edellyttää sen selvittämistä, onko olemassa riittävän suora yhteys yhtäältä tuensaajalle myönnetyn edun ja toisaalta valtion tulonmenetysten (tuomio komissio v. Alankomaat, C-279/08 P, EU:C:2011:552, 111 kohta) tai valtion talousarvion pienentymisen taikka jopa talousarvioon riittävän konkreettisesti kohdistuvan taloudellisen riskin välillä (mainittu tuomio Bouygues ja Bouygues Télécom v. komissio, 106 ja 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, mainittu tuomio Ministerio de Defensa & Navantia, 47 kohta, tuomio Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 34 kohta sekä tuomio Commerz Nederland, C-242/13, EU:C:2014:2224, 30 kohta).
Mitä tulee muihin valtiontuen myöntämisen edellytyksiin, on unionin tuomioistuin vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, että valikoivuutta koskevan edellytyksen osalta on ratkaistava, onko tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä jokin kansallinen toimenpide omiaan suosimaan jotakin yritystä tai tuotannonalaa verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä asetetun tavoitteen kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (mainittu tuomio Eventech, 55 kohta sekä tuomio Mediaset v. komissio, C-403/10 P, EU:C:2011:533, 36 kohta, ei saatavilla suomenkielistä toisintoa).
Niin kutsutun kilpailuedellytyksen ja kauppaedellytyksen täyttymisen osalta ei ole tarpeen osoittaa, että myönnetty tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako väitetty tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua (tuomio Air Liquide Industries Belgium, C-41/05, EU:C:2006:403, 34 kohta). Kauppaedellytyksen täyttymisen osalta on riittävää myös se, että kysymyksessä on toimiala, jolla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa (tuomio Espanja v. komissio, C-114/00, EU:C:2002:508, 65 kohta).
Valtiontukea koskevassa oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin on todennut, että jokaiseen oikeusjärjestelmään liittyy erottamattomasti se, että ennalta lailliseksi määritelty käyttäytyminen ei altista oikeussubjekteja seuraamuksille (mainittu asia Eventech, 36 kohta).
2.1.2 Kansallinen lainsäädäntö
Olen muutoin sovellettavaksi tulevan kansallisen lainsäädännön osalta samaa mieltä kuin enemmistö, mutta valituksessa esitettyihin vaatimuksiin nähden viittaan vielä seuraavaan:
Kuntalain 2 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.
Asiassa on ensinnä arvioitava, yllä kuvattu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen, täyttyvätkö Sipoon kunnanhallituksen valituksenalaisen päätöksen osalta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtiontuen myöntämisen kumulatiiviset edellytykset. Näiden edellytysten täyttyessä on kunnanhallituksen päätöksen katsottava syntyneen virheellisessä järjestyksessä sillä Oy Torpex Ab:n esittämällä perusteella, että kunnanhallitus ei ollut ennen päätöksen tekemistä noudattanut SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ennakkovalvontamenettelyä.
Mikäli taas katsotaan, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtiontuen edellytykset eivät täyty, tulee asiassa arvioitavaksi, onko kunnanhallituksen valituksenalainen päätös lainvastainen muulla Torpexin esittämällä valitusperusteella, joita hallinto-oikeudessa ei ole käsitelty.
2.3 Kiviainessopimuksen tässä asiassa keskeinen sisältö
Olen samaa mieltä enemmistön kanssa kiviainessopimuksen keskeisestä sisällöstä (enemmistön perustelujen jakso 3.3).
2.4.1 Kiviainesten otto-oikeuksien euromääräisen arvon selvittämisen merkitys
Olen samaa mieltä kuin enemmistö siltä osin kuin on kysymys kiviainesten otto-oikeuksien euromääräisen arvon selvittämisen merkityksestä (enemmistön perustelujen jakso 3.4.2).
2.4.2 Ruduksen otto-oikeuden ajallinen kesto ja otto-oikeuden kohteena olevan kiviaineksen määrä M:ien kiinteistöllä
Olennainen asiayhteys
Torpex on valituksessaan hallinto-oikeudelle katsonut, että Rudukselle on annettu kunnanhallituksen valituksenalaisella päätöksellä 4.10.2011 (§ 263) hyväksytyllä Sipoon kunnan, Rudus Oy:n ja Rudus Oy:öön sulautuneen Murskauskolmio Oy:n välisellä kiviainessopimuksella laajempi oikeus kiviaineksiin kuin mitä Ruduksella/Murskauskolmiolla on aikaisemmin ollut M:ien kiinteistön osalta. Torpex on katsonut, että toteutetut järjestelyt ovat tämän vuoksi SEUT 107 artiklan 1 kohdan vastaisia. Kunnanhallituksen valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kun kunnanhallitus ei ole noudattanut SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä.
Asiassa tulee Torpexin esittämän vuoksi arvioida, täyttyvätkö SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kumulatiiviset valtiontuen edellytykset sen vuoksi, että Sipoon kunnan ja M:ien välisessä kiinteistön kauppakirjassa 15.12.2005 on todettu, että M:t ovat sopineet Murskauskolmio Oy:n kanssa otto-oikeutta koskevan kirjauksen voimassaoloajan muuttamisesta kiviaineksen osalta päättyväksi 31.12.2012 eikä Sipoon kunta ollut valituksenalaista päätöstä tehdessään selvittänyt M:iltä, onko kirjauksen voimassaoloaikaa näin muutettu.
Muiden kuin taloudellista etua koskevien valtiontukiedellytysten arviointi
On sinänsä kiistatonta, että Sipoon kunta on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu valtiontukiviranomainen. Sipoon kunnan useammat peräkkäiset toimenpiteet voivat lähtökohtaisesti vaikutustensa perusteella täyttää valtiontuen edellytykset. Mikäli jäljempänä esitettävässä arviossa katsottaisiin, että Sipoon kunta on kiviainessopimuksen hyväksyessään antanut Rudukselle oikeuskäytännössä tarkoitettua taloudellista etua, olisi selvää myös se, että kysymyksessä oleva toimenpide olisi vain Rudukseen kohdistuvana valikoiva riippumatta siitä, että väitetty valtiontuki ei käytännön syistä olisi voinut muuhun toiminnanharjoittajaan edes kohdistua. Kun huomioon otetaan Ruduksen elinkeinotoiminnan luonne, on selvää myös se, että mahdollinen taloudellinen etu saattaisi vääristää kilpailua tai vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Siten myös unionin valtiontukisääntelyssä tarkoitetut kilpailu- ja kauppaedellytykset täyttyisivät kysymyksessä olevassa asiassa.
Taloudellista etua koskevan valtiontukiedellytyksen arviointi
Näin ollen arvioitavaksi jää, täyttävätkö Sipoon kunnan toimenpiteet taloudellista etua koskevan valtiontukiedellytyksen sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tätä edellytystä yllä selostetussa oikeuskäytännössään tulkinnut.
Tältä osin olennaista on sen määrittäminen, onko kysymyksessä Sipoon kunnan varoista suoraan tai välillisesti myönnetty etu Rudukselle. Merkityksellistä on, ovatko rahavarat, joilla Rudusta/Murskauskolmiota on asiassa väitetyin tavoin taloudellisesti tuettu, tosiasiallisesti olleet Sipoon kunnan käytettävissä tai jatkuvasti sen määräysvallassa. Edellytyksenä sille, että kysymyksessä on Rudukselle myönnetty taloudellinen etu, on myös se, että väitetyn taloudellisen edun ja Sipoon kunnan mahdollisen tulonmenetyksen tai kunnan talousarvion pienentymisen välillä on riittävän suora yhteys. Kysymyksessä on siten oltava Sipoon kunnan varojen sitominen toimenpiteellä, johon liittyy riittävän konkreettinen taloudellinen riski Sipoon kunnalle.
Mikäli taas Rudus/Murskauskolmio on mahdollisesti saanut taloudellista etua muista varoista kuin Sipoon kunnan varoista, ei taloudellista etua koskeva valtiontukiedellytys täyty. M:ien, jotka ovat yksityishenkilöitä, järjestelyistä mahdollisesti saama taloudellinen etu ei voi olla unionin valtiontukisääntelyn kohteena eikä valituksenalaisessa toimenpiteessä ole edes kysymys M:iin mahdollisesti kohdistuneesta taloudellisesta edusta.
Asiassa on aluksi syytä tarkastella valituksenalaista Sipoon kunnanhallituksen päätöstä sekä eräitä muita Sipoon kunnan toimielinten tekemiä päätöksiä, jotka liittyvät M:ien kiinteistöön ja joihin käsillä olevan asian käsittelyn kuluessa on Torpexin toimesta vedottu.
M:ien kiinteistön ostamista koskevan Sipoon kunnanhallituksen lainvoimaisen päätöksen 18.10.2005 (§ 216) mukaan myyjillä eli M:illä on oikeus ottaa muun ohella kiviaineksia vuoden 2008 loppuun saakka. Mainitussa päätöksessä ei käsitellä eikä siinä voitaisikaan oikeudellisesti sitovalla tavalla käsitellä Ruduksen otto-oikeuden ajallisen keston lyhentämistä tai sen kohteena olevan kiviaineksen määrän vähentämistä.
Valituksenalaisen kunnanhallituksen päätöksen 4.10.2011 (§ 263) mukaan Murskauskolmiolla on oikeus ottaa kaikki lupaehtojen nojalla otettavissa oleva kiviaines. Sopimus on voimassa 10 vuotta lupien saatua lainvoiman. Vastaavalla tavalla on todettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa tänään ratkaistun asian taltionumero 1234 kohteena olleessa valituksenalaisessa kunnanvaltuuston päätöksessä 7.11.2011 (§ 104). Lisäksi kunnanhallituksen oikaisupäätöksen 22.11.2011 (§ 331) mukaan noin kahdeksan hehtaarin suuruista osaa kyseisestä kiinteistökokonaisuudesta hallitsee Murskauskolmio M:ien kanssa 15.11.2005 allekirjoittaman sopimuksen perusteella. Sopimusehtojen mukaan oikeus on voimassa 10 vuotta siitä, kun Murskauskolmio Oy on saanut lainvoimaisen maa-ainesten ottamisluvan ja ympäristöluvan.
Sipoon kunnanhallituksen ja kunnanvaltuuston päätöksistä ei ilmene, että Ruduksen/Murskauskolmion otto-oikeuden ajallista kestoa olisi lyhennetty tai sen kohteena olevaa kiviainesten määrää olisi vähennetty siitä, mitä M:t ja Rudus/Murskauskolmio ovat keskinäisessä sopimuksessaan sopineet.
Asiassa on seuraavaksi tarkasteltava, mitä sopimusjärjestelyitä Ruduksen/Murskauskolmion M:ien kiinteistöön kohdistuvan otto-oikeuden ajalliseen kestoon ja otto-oikeuden kohteena olevan kiviaineksen määrään liittyy.
M:ien ja Murskauskolmion välisen maanvuokra- ja otto-oikeussopimuksen 15.11.2005 mukaan sopijapuolten tarkoituksena on, että ostaja hyödyntää kaiken tilalta irrotettavissa olevan kiviaineksen sopimuksessa sovitulla tavoin. Sopimuksen mukaan ostajalla on oikeus hyödyntää kaikki lupaehtojen nojalla otettavissa oleva kiviaines sekä jalostaa ja varastoida se kyseisellä tilalla Lingonskog RN:o 7:251. Otto-oikeus on sopimuksen mukaan voimassa 10 vuotta lupien saatua lainvoiman. Sopimus päättyy myös ennen edellä sovitun määräajan umpeutumista, mikäli kaikki otettavissa oleva kiviaines on irrotettu.
Tähän sopimukseen sisältyvä erityinen oikeus on kirjattu maakaaren 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti. Maakaaren 14 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan kirjata saadaan sopimukseen tai muuhun oikeustoimeen perustuva toisen omistamaa kiinteistöä koskeva 1) vuokraoikeus tai muu käyttöoikeus sekä 4) oikeus ottaa maa-aineksia tai kaivoskivennäisiä taikka muu näihin verrattava irrottamisoikeus. Maakaaren 3 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöön ennen kaupan tekemistä perustettu erityinen oikeus, joka voidaan 14 luvun 1 §:n mukaan kirjata, sitoo kiinteistön ostajaa. Perusteista, joilla oikeus ei kuitenkaan jää ostajaa sitovaksi, säädetään 13 luvun 3 §:ssä. Viimeksi mainittu säännös koskee suojaa kaksoisluovutustapauksissa, mistä käsillä olevassa asiassa ei ole kysymys.
Kirjattujen erityisten oikeuksien osalta lähtökohtana on maakaaren järjestelmässä se, että ne sitovat luovutuksen saajaa. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn mukaan (Jokela, Marjut, Kartio, Leena ja Ojanen, Ilmari: Maakaari, Talentum 2010, s. 341) erityisen oikeuksien kirjaamisen keskeisenä tarkoituksena on turvata oikeuden pysyvyys erilaisissa vaihdantatilanteissa kiinteistöön kohdistuvia kilpailevia oikeuksia vastaan. Erityisen oikeuden kirjaamisella ei ole oikeutta luovaa vaikutusta, eikä se korjaa oikeuden aineellista pätemättömyyttä. Sen sijaan se vahvistaa oikeudenhaltijan oikeusasemaa ja rinnastuu tässä mielessä pitkälti kiinteistön omistusoikeuden kirjaamiseen, lainhuudatukseen.
M:ien ja Sipoon kunnan välisen M:ien kiinteistöä koskevan kauppakirjan 15.12.2005 mukaan myyjä eli M:t on 15.11.2005 solminut vuokra- ja kiviaineksen ostosopimuksen Murskauskolmio Oy:n kanssa. Sopimus koskee nyt myytyä kiinteistöä Lingonskog RN:o 7:251. Sopimuksen mukaan Murskauskolmio Oy:llä on oikeus hyödyntää kaikki sopimusalueelta irrotettavissa oleva kiviaines. Murskauskolmio Oy on kirjannut sopimuksen. Kirjaus on voimassa kymmenen (10) vuotta. Kyseisen sopimuksen velvoitteet sitovat jatkossa Murskauskolmio Oy:tä ja myyjää. Sopimuksesta saatavat (vuokra)tulot kuuluvat jatkossakin myyjälle. Myyjä ja Murskauskolmio ovat sopineet siitä, että kirjauksen voimassaoloaika muutetaan päättyväksi 31.12.2012.
On syytä kiinnittää huomiota siihen, että kiinteistön kauppakirjassa nimenomaisesti todetaan kirjauksen voimassaoloajan muuttamisesta myyjän ja Murskauskolmion välisin sopimuksin. Kiinteistön kauppakirjassa ei sen sijaan ole ensiksikään sovittu Murskauskolmion otto-oikeuden ajallisesta lyhentämisestä M:ien ja Murskauskolmion välisen maanvuokra- ja otto-oikeussopimuksen 15.11.2005 mukaisesta eli siitä, että otto-oikeus on voimassa 10 vuotta lupien saatua lainvoiman. Kiinteistön kauppakirjassa ei ole toiseksi sovittu Murskauskolmion otto-oikeuteen kuuluvien kiviainesten määrällisestä vähentämisestä mainitussa kiinteistön kauppakirjassa 15.11.2005 sovitun mukaisesta eli siitä, että Murskauskolmio hyödyntää kaiken lupaehtojen nojalla tilalta otettavissa olevan kiviaineksen.
Sille seikalle, että maakaaren mukaisesti määrämuodossa tehdyssä kiinteistön kauppakirjassa viitataan maakaaren järjestelmän mukaiseen kirjaamiseen, jolla ei ole siis oikeutta luovaa vaikutusta, on annettava tämän sopimuksen mahdollisessa tulkinnassa oikeudellista merkitystä. Sopimuksessa olevalle kirjauksen voimassaoloajan muuttamista koskevalle maininnalle ei voi valtiontukiasiaa hallintolainkäytön järjestelmässä arvioitaessa antaa sen sanamuotoa pidemmälle menevää tulkintavaikutusta esimerkiksi siten, että katsottaisiin tältä osin sopimuspuolten kesken sovituksi Ruduksen/Murskauskolmion otto-oikeuden ajallisesta lyhentämisestä tai sitä koskevan kiviaineksen määrällisestä vähentämisestä.
Sipoon kunnan sekä Ruduksen ja Murskauskolmion kiviainessopimuksen 3.b kohdan mukaan sopimusaluetta koskee M:ien sekä Kolmion välillä 15.11.2005 solmittu kalliokiviainesten otto-oikeussopimus. Sopimuksen 5.1 kohdan mukaan kiviainestoiminnan päätyttyä mitataan M:ien sekä Kolmion välillä 15.11.2005 solmitun otto-oikeuden luovutussopimuksen kohteena olevien kiinteistöjen louhimatta jääneiden kalliokiviainesten määrä. Kiviainessopimuksessa ei ole mainintaa otto-oikeuden ajallisen keston lyhentämisestä tai sen määrällisestä vähentämisestä.
Näin ollen mistään yllä kuvatusta sopimusmääräyksestä ei johdu, että M:ien kiinteistöä koskevan otto-oikeuden ajallista kestoa olisi ollut tarkoitus lyhentää tai otto-oikeuteen kuuluvan kiviainesten määrää vähentää alun perin sovitusta tai näin olisi mahdollisesti tosiasiassa toimittukin. Rudukselle ei ole voinut syntyä valtiontukioikeudellisessa mielessä taloudellista etua siitä, että mainittuun kiinteistön kauppakirjaan 15.11.2005 on tehty maininta kirjauksen voimassaoloajan lyhentämisestä. Kunnalle ei myöskään siitä syystä ole johtunut velvollisuutta selvittää, miten M:t ovat tuon maininnan suhteen toimineet.
On sinänsä selvää ja kiistatonta, että M:t ja Sipoo eivät ole voineet oikeudellisesti disponoida sen paremmin Ruduksen/Murskauskolmion otto-oikeuden ajallisesta kestosta tai otto-oikeuteen sisältyvän kiviaineksen määrästä kuin otto-oikeuden kirjaamisestakaan keskinäisessä kiinteistöä koskevassa kauppakirjassa.
Maakaaren järjestelmän mukaisen kirjaamisen on tehnyt Murskauskolmio ja se koskee mainittua M:ien ja Murskauskolmion välistä vuokra- ja otto-oikeussopimusta. Niin pitkään kuin M:ien ja Murskauskolmion välinen sopimus on voimassa, kuuluvat sopimuksesta johtuvat tulot myyjille eli M:ille.
Olennaista otto-oikeuden voimassaolon ja siihen kuuluvien kiviainesten määrän suhteen on se, mitä M:t ja Rudus siitä ovat nimenomaisesti sopineet. Kunta ja M:t eivät voi keskenään sopia Ruduksen voimassaolevaan ja kirjattuun sopimukseen perustuvasta oikeudesta muuta. Mikäli kunta on esimerkiksi olettanut, että M:t vuoden 2012 lopussa siirtävät osaltaan sopimukseen perustuvat oikeudet kunnalle, on kysymys M:ien ja kunnan välisestä asiasta. Ruduksen otto-oikeuden ajalliseen kestoon tai siihen sisältyvien kiviainesten määrään tällä ei voi olla vaikutusta.
Sipoon kunnan puolesta on tuotu esiin, että M:ien kiinteistöstä on siihen kirjatun erityisen oikeuden (otto-oikeus) vuoksi maksettu keskimääräistä neliöhintaa alhaisempi kauppahinta. Tälläkään seikalla ei ole merkitystä sen arvioinnissa, onko Rudukselle syntynyt valtiontukioikeudellisessa mielessä taloudellista etua Sipoon kunnan sekä Ruduksen ja Murskauskolmion tekemän kiviainessopimuksen perusteella.
Mikäli M:t ovat saaneet sopimusjärjestelyn vuoksi perusteetonta taloudellista etua, kuten Torpex katsoo, olisi kunnan käytettävissä mahdollisesti esimerkiksi siviilioikeudellisen vahingonkorvauskanteen nostaminen M:iä vastaan, kuten Torpex on itsekin todennut. M:ien järjestelystä mahdollisesti saama taloudellinen etu ei kuitenkaan ole käsillä olevan asian ratkaisemisen kannalta oikeudellisesti olennainen seikka, kuten jo edellä on todettu. M:t eivät tietysti yksityishenkilöinä voikaan olla valtiontuen saajia.
Sipoon kunnan selvittämisvelvollisuuden ulottuvuus
Sipoo on käsittelyn kuluessa systemaattisesti katsonut, että Ruduksen otto-oikeus on voimassa siten kuin siitä on M:ien ja Murskauskolmion välillä sovittu. Edellä lausuttu huomioon ottaen Sipoon kunnalle ei ole syntynyt velvollisuutta esittää selvitystä siitä, että M:t ja Murskauskolmio ovat sopineet tätä lyhyemmästä otto-oikeuden kestosta. Siitä, että kunta ei ole esittänyt tällaista selvitystä, ei johdu, että kunta ei ole asianmukaisesti arvioinut valtiontuen olemassaoloa asiassa.
Asiassa esitetty selvitys on sinänsä ollut epäjohdonmukaista sikäli kuin kysymys on ollut M:ien oikeudesta saada hyväkseen kiinteistön tuotto, maa-ainesmaksut, vuokra. Tältä osin alkuperäisen, lainvoimaisen kunnanhallituksen kiinteistön ostamista koskevan päätöksen mukaan M:ien kiviainesten otto-oikeus olisi päättynyt vuonna 2008 kun taas varsinaisessa kiinteistön kauppakirjassa puhutaan kirjauksen lyhentämisestä vuoden 2012 loppuun. Mitään nimenomaista epäjohdonmukaisuutta ei kuitenkaan ole havaittavissa Ruduksen otto-oikeuden ajallisen keston suhteen, ja Sipoon tänne toimittaman rasitustodistuksen 6.10.2014 mukaan edelleenkin kiinteistöön kohdistuu erityisenä oikeutena M:ien ja Murskauskolmion väliseen sopimukseen perustuva vuokraoikeus ja kiviainesten otto-oikeus. Kun huomioon otetaan yllä maakaaren mukaisen järjestelmän mukaisesta erityisen oikeuden kirjaamisesta lausuttu, ei asiassa ole esitetty varteenotettavaa epäilystä siitä, että näin ei todellisuudessa olisi ollutkin.
Rudukselle ei ole aiheutunut unionin valtiontukisääntelyssä tarkoitettua taloudellista etua siitä, että yhtiötä edelleen sitoo M:ien ja Murskauskolmion 15.11.2005 tekemä, kirjattu sopimus. Sipoon kunnan olisi ehkä ollut järkevää tulla M:ien ja kunnan välisen kiinteistönkaupan jälkeen M:ien sijaan Ruduksen vuokra- ja otto-oikeussopimuksen sopimusosapuoleksi. Tällöin sopimuksesta johtuva taloudellinen hyöty, maa-ainesmaksut ja vuokra, olisi tullut kunnan hyväksi. Rudukselle, joka oli kirjannut kiinteistöä koskevan vuokra- ja otto-oikeutensa, tästä ei kuitenkaan olisi aiheutunut otto-oikeuteen vaikuttavia heikennyksiä.
Torpex on todennut, että jollei M:ien ja Murskauskolmion välistä sopimusta, jolla otto-oikeuden kestoaikaa olisi lyhennetty vuoden 2012 loppuun ole olemassa, tulee kunnan ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin, kuten esimerkiksi vahingonkorvauksen tai hinnanalennuksen vaatimiseen M:iltä. Näin mahdollisesti on, mutta M:ien mahdollisesti sopimusjärjestelyistä saamasta taloudellisesta edusta ei edellä todetusti ole käsillä olevassa asiassa kysymys.
Johtopäätös valtiontukea koskevan valitusperusteen osalta
Siitä, että Sipoon kunta ei ole hyväksyessään valituksenalaisella kunnanhallituksen päätöksellä kiviainessopimuksen selvittänyt, ovatko M:t sopineet Ruduksen/Murskauskolmion kanssa kirjauksen voimassaoloajan päättyväksi 31.12.2012, ei johdu, että unionin valtiontukisääntelyn taloudellista etua koskeva edellytys käsillä olevassa asiassa täyttyisi.
Kunnanhallituksen valituksenalaisen päätöksen osalta kysymys ei ole Sipoon kunnan varoista suoraan tai välillisesti Rudukselle myönnetystä taloudellisesta edusta. Rudus ei ole saadun selvityksen mukaan saanut riidanalaisen järjestelyn myötä taloudellista etua Sipoon kunnan käytettävissä tai sen jatkuvasti määräysvallassa olevista rahavaroista, eikä väitetyn taloudellisen edun ja Sipoon kunnan mahdollisen tulonmenetyksen tai kunnan talousarvion pienentymisen välillä ole riittävän suoraa yhteyttä. Asiassa ei ole näytetty järjestelyyn liittyvän konkreettista taloudellista riskiä Sipoon kunnalle.
Unionin valtiontukisääntelyn mukainen taloudellista etua koskeva edellytys ei näin ollen asiassa täyty. Koska valtiontukea koskevat edellytykset ovat edellä esitetysti kumulatiivisia, johtuu tästä, että kunnanhallituksen päätöksen ei voida katsoa syntyneen virheellisessä järjestyksessä sillä Oy Torpex Ab:n esittämällä perusteella, että kunnanhallitus ei ollut ennen päätöksen tekemistä noudattanut SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ennakkovalvontamenettelyä.
2.4.3 Muut vaatimukset hallinto-oikeudessa
Koska hallinto-oikeus ei ole tutkinut muita Oy Torpex Ab:n valituksessa esitettyjä perusteita, joiden nojalla kaupunginhallituksen päätös tulisi kumota, tulisi asia palauttaa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi näiden perusteiden aineellista tutkimista varten. Kun huomioon otetaan se, että valituksenalainen kunnanhallituksen päätös on tehty jo 4.10.2011, asian merkitys Sipoon kunnalle sekä se, että asianosaiset ovat päässeet puolin ja toisin lausumaan asiassa esitetyistä vaatimuksista on Oy Torpex Ab:n Helsingin hallinto-oikeudelle tekemä valitus enemmän viivytyksen välttämiseksi otettava korkeimmassa hallinto-oikeudessa näiltä osin välittömästi tutkittavaksi.
Oy Torpex Ab on Helsingin hallinto-oikeudessa esittänyt, että kunnan toimialaan ei kuulu tehdä valituksenalaisen kunnanhallituksen päätöksen kohteena olevia yritystä tukevia järjestelyitä.
Kuntalakia koskevaan hallituksen esitykseen (HE 192/1994 vp) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 18/1994 vp) on lausuttu muun ohella, että yritystoiminnan edellytysten luominen ja ylläpitäminen on tärkeä osa kunnan elinkeinopolitiikkaa. Kunnan tehtävänä on toimialansa puitteissa huolehtia siitä, että yleiset edellytykset elinkeinotoiminnan harjoittamiseen ovat kunnossa.
Kun huomioon otetaan paitsi yllä unionin valtiontukisääntelyn taloudellista tukea koskevan edellytyksen osalta lausuttu sekä se, että valituksenalainen kunnanhallituksen päätös liittyy laajempaan Bastukärrin maa-alueiden käyttöä koskevaan järjestelyyn, jolla pyritään osaltaan mahdollistamaan S-ryhmän logistiikkakeskuksen sijoittuminen Sipoon kunnan alueelle, on ilmeistä, että järjestelyyn ryhtyminen on kuulunut Sipoon kunnan toimialaan.
Maa-aines- ja ympäristölupien vaikutus M:ien kiinteistön kiviainesten otto-oikeuden määrään
Torpex on hallinto-oikeudessa esittänyt, että M:ien kiinteistöä koskevan kiviainesten otto-oikeuden määrä on jäänyt epäselväksi johtuen siitä, että otto-oikeutta koskevat maa-aines- ja ympäristölupa eivät ole olleet vielä lainvoimaisia valituksenalaista kunnanhallituksen päätöstä tehtäessä.
Rudukselle on myönnetty 25.6.2010 maa-aineslupa (Sipoon kunnan tekniikka- ja ympäristövaliokunnan ympäristönsuojelujaosto, 15.6.2010 § 27) ja 20.7.2010 ympäristölupa (Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue nro 35/2010/2). Ruduksen ympäristöluvan lupaehtoa 9 muutettiin Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 5.1.2012 nro 12/0002/3 siten, että yhtiöltä edellytetään lähiasutuksen takia porausten tekemistä vaimennetulla porausyksiköllä. Mainitut luvat ovat sittemmin tulleet lainvoimaisiksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä 3.5.2013 taltiot 1579 ja 1580. Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevalla ympäristöluvan lupaehdon muutoksella ei ole vaikutusta Ruduksen otto-oikeuden ajalliseen kestoon tai otto-oikeuteen kuuluvan kiviaineksen määrään. Sipoon kunnanhallituksen valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen siitä syystä, että päätöksen tekemisen aikaan mainitut luvat eivät olleet lainvoimaisia. On muutoinkin selvää, että Ruduksen otto-oikeus ei voi olla laajempi tai muutoinkaan poiketa siitä, mitä yhtiötä koskevassa maa-ainesluvassa ja ympäristöluvassa on määrätty.
Rudukselle osoitetut korvaavat louhintaoikeudet
Torpex on hallinto-oikeudessa arvostellut sitä, että Rudukselle on osoitettu korvaavia louhintaoikeuksia viimeiseltä louhintaan soveltuvalta kiinteistöltä 2:56. Tähän kiinteistöön Torpex oli aiemmin kohdistanut oman kiviainesten otto-oikeuksia koskevan vaatimuksensa.
Katson, että kunta on voinut harkintavaltansa perusteella sopia kiviainesten otto-oikeuden siirrosta kysymyksessä olevalle kiinteistölle, kun otto-oikeuden kohteena olevan kiviaineksen määrä ei ole lisääntynyt valituksenalaisen kunnanhallituksen päätöksen kohteena olevan kiviainessopimuksen myötä, kuten aiemmin on todettu.
SEUT 106 artiklan vastainen toiminta
Asiassa ei ole esitetty minkäänlaista varteenotettavaa selvitystä siitä, että Rudukselle olisi valituksenalaisella päätöksellä annettu SEUT 106 artiklassa tarkoitettu yksinoikeus maa-ainesten ottoon, kuten Torpex on vielä valituksessaan katsonut.
2.5 Lopputulos
Edellä sanotuilla perusteilla Oy Torpex Ab:n kunnanvaltuuston päätöksestä tekemä valitus on hylättävä.
Velvollisena lausumaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikuluja koskevista vaatimuksista enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö."