Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/3.-prace-kategorie-talent-roku-souteze-eske-republiky
Timestamp: 2019-09-19 20:53:29+00:00
Document Index: 51202850

Matched Legal Cases: ['čl. 3', 'čl. 40', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 30', '§ 30', '§ 30', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 351', 'soud ', 'čl. 17', 'zákona č. 221', 'soud ', 'soud ', 'čl. 22', 'Čl. 17', 'zákona č. 162', 'Čl. 17', 'zákona č. 162', 'čl. 3', 'Čl. 10', 'zákona č. 162', 'Čl. 22', 'zákona č. 162', 'Čl. 10', 'zákona č. 162', 'Čl. 2', 'zákona č. 162', '§ 28', '§ 57', '§ 35', 'zákona č. 275', '§ 35', 'zákona č. 275', '§ 31', 'zákona č. 231', '§ 48', 'zákona č. 231', '§ 10', 'zákona č. 46', '§ 4', 'zákona č. 46', '§ 11', 'zákona č. 46', '§ 2', '§ 2', '§ 3', 'zákona č. 89', '§ 81', '§ 82', '§ 2957', 'zákona č. 89', '§ 83', '§ 135', '§ 84', '§ 88', 'zákona č. 89', '§ 2887', 'zákona č. 89', '§ 2884', 'zákona č. 89', '§ 850', 'zákona č. 40', '§ 351', '§ 351', 'zákona č. 40', '§ 184', 'zákona č. 40', '§ 49', 'zákona č. 200', '§ 5', 'zákona č. 424', '§ 32', 'zákona č. 561', '§ 2', 'zákona č. 111', '§ 44', 'zákona č. 221', '§ 90', 'zákona č. 150', '§ 15', '§ 20', 'zákona č. 586', '§ 17', 'zákona č. 424', '§ 17', '§ 17', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', 'zákona č. 424', '§ 20', '§ 20', '§ 85', 'zákona č. 247', '§ 85', 'zákona č. 212', '§ 85', '§ 85', 'zákona č. 204', '§ 85', 'zákona č. 491', '§ 85', 'zákona č. 62', '§ 18', 'zákona č. 424', '§ 18', '§ 38', '§ 37', 'zákona č. 275', '§ 67', '§ 68', 'zákona č. 275']

Bulletin advokacie, odborný právnický portál | Silné a slabé stránky volební kampaně v právním řádu České republiky
Silné a slabé stránky volební kampaně v právním řádu České republiky
autor: Mgr. Vojtěch Mihalík
3. práce kategorie Talent roku soutěže Právník roku 2014.
Závěrem svého studia na Právnické fakultě Masarykovy univerzity jsem sepsal práci s názvem „Právní problematika volební kampaně“. Výběr uvedeného tématu byl spíše momentálním nápadem než promyšleným kalkulem, přesto mě téma zaujalo v té míře, že jsem pro účely rigorózního řízení zpracoval i druhý díl věnující se témuž tématu. Ani přes tuto činnost se rozhodně nepovažuji za znalce v oboru, mám však za to, že svůj názor k danému tématu rozhodně vyslovit mohu. V této práci zhotovené pro soutěž „Právník roku“ (kategorie Talent roku) mám v úmyslu představit svůj pohled na danou problematiku, zejména pak v oblasti silných a slabých stránek právního řádu České republiky, kdy chci případnému čtenáři nabídnout ke zhodnocení návrhy změn právního řádu, které by mohly být přínosné. Nezakrývám, že mé absolventské práce mi byly velkou oporou a inspirací při tvorbě tohoto díla.
Představu o pojmu volební kampaň si každý právník i laik dokáže velmi zdařile vytvořit zcela bez pomoci. V tomto úvodu si dovolím přednést svou vlastní definici, kdy volební kampaň považuji za souhrn činností, procesů a vztahů subjektů usilujících o co možná nejlepší volební výsledek spojený s následnou politickou mocí, které mají za úkol posílit povědomí veřejnosti o kandidátovi, informovat voliče a přesvědčit je k odevzdání hlasu v jeho prospěch.
Volební kampaň se může jevit jako nedůležité a okrajové téma, které příliš nezajímá zákonodárce, odborníky, natož laickou veřejnost. Při hlubším zamyšlení se však opak ukazuje být pravdou. Volební kampaň má totiž ve svém konečném důsledku vést k co nejlepšímu volebnímu výsledku, se kterým je spojeno vládnutí a moc. Kampaň je obrovsky nákladnou záležitostí, která po notný čas zaměstnává celou řadu subjektů, kdy vzhledem k frekvenci voleb kampaň nabývá vlastnosti permanentnosti a na své adresáty tak působí takřka neustále. Logicky se tedy nabízí, že by se mělo jednat o otázku zásadní, která by jako styčná měla být řešena nejen ve volebních zákonech. Co se týče kvantity, je tento předpoklad možná i naplněn, na dalších řádcích pak bude možné ověřit, zda se to týká i otázky kvality.
Volební kampaň v poměrech České republiky upravuje řada právních předpisů, jejichž výčet počíná u Ústavy a Listiny základních práv a svobod (a mezinárodních smluv), na které navazují volební zákony (o volbách do Parlamentu ČR, o volbách do Evropského parlamentu, o volbách do zastupitelstev obcí, o volbách do zastupitelstev krajů, o volbě prezidenta republiky), neméně důležité jsou právní předpisy regulující média (o provozování rozhlasového a televizního vysílání, tiskový zákon, zákon o ČT a zákon o ČRo), přičemž se však alespoň dílčí úpravy volební kampaně dočkáme i v občanském zákoníku, trestních a přestupkových předpisech, v zákonu o právu shromažďovacím, o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a dále v celé řadě jiných předpisů (školský zákon, o vysokých školách, o vojácích z povolání apod.), kdy jsem ještě notný počet z nich vynechal, neboť by se z této práce stala práce kvalifikační, což zcela jistě není smyslem a účelem projektu, do kterého je přihlašována.
V práci se hodlám zabývat zejména volebními a mediálními zákony, byť se obávám, že tento svůj plán poruším a zabrousím i do obsahu právních předpisů jiných. O širokém výčtu právních předpisů, které volební kampaň upravují, ostatně svědčí i názor Nejvyššího správního soudu, kdy tento poznamenává, že ani v období volební kampaně nepanuje jakési „právní vakuum“, vyplňované výhradně volebním zákonem. I v období té nejžhavější fáze volební kampaně si všichni její aktéři musí neustále být vědomi toho, že se mohou dopustit porušení řady právních předpisů, a to nejen z oblasti volebního, nýbrž také třeba správního, občanského, mediálního či dokonce trestního práva.[1]
Lze právní úpravu volební kampaně nalézt i v Listině základních práv a svobod?
Pokud si dám závazek provést analýzu právních předpisů upravujících volební kampaň, nutně musím započít u Listiny základních práv a svobod. Na první pohled se sice může zdát, že tato otázka, které obecně není přikládán příliš výrazný význam, nebude upravena v předpise nejvyšší právní síly, nicméně opak je pravdou, byť pochopitelně se jedná o právní pravidla, která nebyla přijata za účelem korigovat právě volební kampaň.
Základní pravidla se nacházejí v hlavě II. (oddíl druhý), neboť na tomto místě jsou specifikována politická práva (a pochopitelně i svobody). Konkrétně se jedná o svobodu projevu, právo na informace, petiční právo, právo shromažďovací, právo sdružovací, právo podílet se na správě veřejných věcí a právo na odpor.[2]
Zásadní pro volební kampaň jsou právo na informace a svoboda projevu. Dle Listiny má každý právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.[3] Význam tohoto práva pro kampaň dokládá názor, že bez svobody projevu si lze těžko představit účast na řešení veřejných otázek a problémů, účast na volbách či možnost získávat informace bez toho, aby je člověk mohl dál šířit.[4] Rovněž mezinárodní dokumenty se tomuto tématu s oblibou věnují, namátkou lze zmínit Úmluvu o ochraně lidských práv a svobod (Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice.[5]) a její protokoly (např. čl. 3 dodatkového protokolu – Vysoké smluvní strany se zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.[6]).
Rovněž je třeba zmínit právo shromažďovací, jehož naplňování je v případě kampaně spatřováno při dnes již možná překonaných mítincích a obdobných volebních akcích kandidátů, kdy se však v tomto směru naopak začíná projevovat občanská společnost, která sama, zejm. za pomoci sociálních sítí, svolává shromáždění, která mají za cíl buď podporovat určitého kandidáta, případně (a jedná se o častější záležitost) jej hanět.
Byť to na první pohled nemusí být zcela evidentní, na volební kampaň velmi výrazně dopadá i ustanovení Listiny, které praví, že občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.[7] Uvedené pravidlo stanovuje, že veškeré procesy, instituty a aktivity vedoucí k uchopení voleného úřadu musí jednoznačně ctít základní zásadu, kterou je rovnost zbraní při boji o hlasy voličů. Rovnost při provádění volební kampaně by pak technicky měla být realizována a zajišťována předpisy upravujícími volební proces, médii a v neposlední řadě i samotnými kandidáty.
Ve volební kampani se uplatní pojem „odstupňovaná rovnost šancí“, která se na první pojem jeví jako institut způsobující paradoxně nerovnost, což však není pravda, a naopak realizaci volební kampaně při zachování určité – stejné – úrovně práv a povinností tato „varianta rovnosti“ oproti „rovnosti absolutní“ umožňuje. Jak totiž bylo již opakovaně dovozeno, není v rozporu se zásadou vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně, pokud je například tradiční straně, která má členskou základnu v řádu tisíců členů, je významně zastoupena v některé z komor Parlamentu ČR a lze ji označit za zásadní stranu vládní či za zásadní stranu demokratické opozice, poskytnut v médiích, ať už ve zpravodajství či v publicistických debatách, i výrazně větší prostor než straně zcela nové, s nepočetnou členskou základnou, bez zastoupení v Parlamentu ČR. Opačné řešení, tedy vztažení naprosté rovnosti bez ohledu na význam a váhu kandidujícího subjektu, by bylo neproveditelné už proto, že někteří čelní představitelé kandidujících subjektů jsou zároveň významnými ústavními činiteli a je nerealistické například předpokládat, že by každý kandidující subjekt měl mít přidělen v médiích stejný časový prostor jako strana, jejímž členem je například předseda vlády či předseda Senátu Parlamentu ČR, tedy lidé, kteří v médiích často vystupují již z titulu svých funkcí“.[8]
Na pravidlo zmíněné v předchozím odstavci navazuje imperativ, dle kterého veškerá politická práva a svobody musí umožnit a chránit realizaci a ochranu svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti.[9] Ustanovení právního předpisu, které by nespravedlivě a nedůvodně omezovalo volební kampaň, tak nemůže být přijato a následně realizováno, neboť požadavek svobodné soutěže politických sil je neslučitelný s jakoukoliv formou diskriminace a také je při jeho naplňování nutno dbát na zákaz zneužití případných omezení. Svobodná soutěž implicitně předpokládá pluralitu, ale také rovnost šancí a zdrženlivost při omezení ze strany veřejné moci, která musí být restriktivní a jsou přípustná pouze ve výjimečných a legitimních případech.[10]
I při pohledu do jiných částí Listiny je možno narazit na pravidla, která se při alespoň základní míře fantazie uplatní právě v případě regulace volební kampaně. Namátkou lze zmínit základní úpravu ochrany osobnosti, která je předobrazem její konkretizace v občanském zákoníku. Chráněna je tak zejm. lidská důstojnost, osobní čest, dobrá pověst a jméno a rovněž i soukromý a rodinný život.[11] Volební kampaň je záležitostí, ve které jsou tyto atributy lidské osobnosti velice často a výrazným způsobem narušovány. Prvním předpisem, po kterém by dotčená osoba (standardně protikandidát) měla při porušení svých práv sáhnout, je tak právě Listina. V případě volební kampaně se pak velmi výrazně projevuje skutečnost, že byť se to na první pohled může zdát nespravedlivé, uvedená práva nejsou všem adresátům přiznána v totožné míře. Je to dáno zejm. tou skutečností, že každý subjekt je nadán různými vlastnostmi, charakterem a postavením. Uvedená rozdílnost je tak logická a oprávněná, byť může na první pohled vzbuzovat jisté pochybnosti, neboť základním dogmatem většiny osob na právo pohlížejících je, že toto se dotýká všech stejnou kvalitou. Právě kandidát, který provádí volební kampaň, je osobou, jehož osobnostní práva jsou chráněna méně, než tomu je v případě jiných subjektů. Za všechny obdobné názory tento postoj shrnul Nejvyšší soud, dle kterého práva na ochranu osobnosti se mohou domáhat i politikové a ostatní veřejně činné osoby. Měřítka posouzení skutkových tvrzení a hodnotících soudů jsou však v jejich případech mnohem měkčí ve prospěch novinářů a jiných původců těchto výroků. Je to dáno skutečností, že osoba vstoupivší na veřejnou scénu musí počítat s tím, že jakožto osoba veřejně známá bude pod „drobnohledem“ veřejnosti, která se zajímá o její jak profesní, tak i soukromý život a současně jej hodnotí, zvláště jedná-li se o osobu, která spravuje veřejné záležitosti (nebo o to v rámci politického boje usiluje). Je proto v těchto případech nezbytný benevolentnější přístup k posouzení meze přípustnosti uveřejnění informací např. soukromé povahy, resp. hodnocení jednání takové osoby právě proto, že jsou na ni kladeny náročnější požadavky a veřejnost je oprávněna získat o takovéto osobě informace ve výrazněji širším spektru, než by to bylo u osoby mimo tuto kategorii představitelů, a to pro posouzení způsobilosti jak odborné, tak morální tuto funkci zastávat a náležitě obstarávat věci veřejné.[12]
Poslední pravidlo, které na tomto místě zmíním, se týká svobody provádění volební kampaně, neboť i v této se pochopitelně využije notorieta, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, a že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.[13] Uvedené pravidlo umožňuje nápaditou kampaň, která překypuje fantazií kandidáta, vypovídá o jeho osobitosti a kvalitách, příp. jasně signalizuje absenci uvedeného, což je pro voliče rozhodně důležité a při volbě často i rozhodující.
Volební zákony – základ právní úpravy kampaně
Po úvodu do právní úpravy volební kampaně, který zaštítila Listina základních práv a svobod, se v této části práce zaměřím na tzv. volební zákony. Tento pojem není výtvorem teorie, ale je zmíněn přímo v Ústavě (viz čl. 40).
V České republice jsou kandidáti voleni do Poslanecké sněmovny, Senátu (společně zák. č. 247/1995 Sb.), Evropského parlamentu (zák. č. 62/2003 Sb.), zastupitelstev krajů (zák. č. 130/2000 Sb.) a obcí (zák. č. 491/2001 Sb.) a nově je přímo volen i prezident republiky (zák. č. 275/2012 Sb.).
Pro každý druh voleb zákonodárce přijal zvláštní zákon, přičemž otázky v nich upravené se značně překrývají. Pro provádění kampaně je stanoveno pět základních pravidel, která se v různé míře uplatní v jednotlivých druzích voleb:
1. Právo starosty vyhradit plochu pro výlep plakátů.
2. Čestnost a poctivost volební kampaně spojené se zákazem zveřejňování nepravdivých údajů.
3. Zákaz zveřejňování výsledků volebních a předvolebních průzkumů.
4. Umožnění propagace kandidátů v rámci určeného času ve veřejnoprávních médiích (ČT, ČRo).
5. Zákaz agitace v objektu, kde se nachází volební místnost, a v jejím bezprostředním okolí ve dny voleb.
Pro začátek je třeba zmínit, že zákon o volbách do zastupitelstev krajů speciální pravidla pro úpravu a regulaci volební kampaně takřka neobsahuje. Tento předpis se pouze zmiňuje o přestupku (správním deliktu) spáchaném osobou, která ve lhůtě tří dnů před zahájením voleb publikuje výsledky předvolebních průzkumů.[14] Pravidlo o zákazu zveřejňování výsledků předvolebních průzkumů (v době tří dnů před zahájením voleb do ukončení hlasování) je pak uvedeno ve všech ostatních volebních zákonech, a to spolu se zákazem volební agitace na určitém místě (volební místnost a její okolí) a v určitý čas (ve dny voleb), kdy za zakázanou volební agitaci lze považovat takovou, která je přímo zaměřená na bezprostřední okolí volebních místností, není jednorázová či dokonce pouze nahodilá a je natolik intenzivní, že v konečném důsledku je reálně způsobilá ovlivnit chování i takového voliče, který byl bezprostředně před příchodem do volební místnosti již rozhodnut hlasovat určitým způsobem,[15] a s právem starosty vyhradit plakátovací plochu pro propagaci kandidátů.
Pokud se vrátím k samotnému zákazu zveřejňování výsledků předvolebních průzkumů, považuji toto pravidlo za velice zásadní. V současnosti provádí průzkumy celá řada subjektů, kdy jejich vypracování zadávají velmi často sami kandidáti. O objektivitě těchto průzkumů je tak možno pochybovat. Zcela nepatřičně rozdílné výsledky, jichž jsme před každými volbami svědky, mohou být způsobeny rovněž nesprávnou interpretací získaných údajů, či jejich nevhodným vysvětlením adresátům. Pravda je, že výsledky předvolebních průzkumů s sebou nesou řadu negativních efektů. Mezi ně patří „bandwagon effect“ (volič svůj hlas odevzdá kandidátovi, který by dle výsledků měl i v samotných volbách zvítězit, neboť se chce chovat konformně a dá tak na doporučení ostatních), „bumerang effect“ (volič nevolí svého favorita, nýbrž kandidáta, u nějž má obavu, že bez jeho hlasu neuspěje),[16] „wasted vote effect“ (volič neodevzdá hlas svému favoritovi, neboť dle odhadu je tento pod hranicí zvolitelnosti) a „efekt vypůjčeného hlasu“ (volič volí potenciálního koaličního partnera svého favorita tak, aby tito společně dosáhli potřebné rozhodovací většiny).[17]
Sebepropagace ve veřejnoprávních médiích je z logiky věci pochopitelně umožněna pouze v rámci voleb do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu a v případě volby prezidenta republiky, neboť v rámci jiných druhů voleb by to bylo jednak velmi obtížně zejm. technicky proveditelné, a dále by se v celostátních médiích jen velmi těžko uplatnila regionální témata, čímž by byl popírán smysl a význam ostatních druhů voleb.
Zákonodárce po čestné a poctivé volební kampani, která pracuje pouze s pravdivými a nezkreslenými údaji, výslovně zatoužil pouze v případě voleb do Parlamentu ČR a Evropského parlamentu a při volbě prezidenta republiky. Tuto čistotu voleb je však třeba posuzovat z pohledu veřejného práva a smyslu a účelu voleb, nelze ji vnímat z pohledu práva soukromého a obecné morálky[18] a nelze ji tedy posuzovat absolutně, neboť volební kampaň je již ze své podstaty poměrně vyostřený boj, což je správné, neboť volič se tak může rozhodnout na základě všech potřebných informací zveřejněných nikoliv pouze kandidátem a jeho přívrženci, nýbrž i odpůrci.
K tomu Nejvyšší správní soud připojuje svůj názor, dle kterého argumentace užitá všemi aktéry voleb nakonec podléhala kritickému posouzení ze strany voličů. Ti vnímají nejen obsah volebních prohlášení, ale i úroveň prostředků ve volebním boji užitých. Všímají si též účelových změn názorů kandidátů na jednotlivá témata. S ohledem na povahu volebního procesu nepřísluší soudu přísně soudit kvalitu volební kampaně nebo porovnávat kvality jednotlivých kandidátů. Soud nemůže ani určovat témata předvolební kampaně, ani některá témata ex post facto zakazovat. Jinak by se soud namísto voličů postavil do pozice konečného arbitra slušnosti a etiky, což mu v žádném případě nepřísluší.[19]
Nejvyšší správní soud sevyjádřil i ke vztahu negativní kampaně k výše uvedeným pojmům čestnost a poctivost, kdy negativní kampaň nelze a priori považovat za porušení povinnosti vést volební kampaň čestně a poctivě, neboť zákon neobsahuje výklad těchto pojmů a soud toto ustanovení aplikující musí vycházet nejen z toho, jak jsou tyto pojmy chápány v běžném životě, ale současně musí i přihlížet k charakteru volební kampaně, která má jistě svá specifika vyplývající z vyostřeného střetu mezi jejími aktéry, kteří se jednak snaží získat podporu pro svůj volební program, jednak podlomit důvěru k volebnímu soupeři. Volební střet je fakticky nejen soutěží volebních programů a kandidátů v pozitivním smyslu (tedy vyzvednutím kladů vlastního programu a kandidujících osobností), ale i v negativním smyslu (poukazováním na zápory ostatních volebních programů i osob protikandidátů).[20]
Nutno připomenout, že české soudnictví si po poměrně dlouhou dobu nebylo schopno poradit s absencí povinnosti provádět kampaň čestně a poctivě v některých volebních zákonech. Markantně se to projevilo v případě rozhodování o volební kampani prováděné prostřednictvím kupování přízně voličů ve formě odevzdání finančního plnění osobě, která volila platícího kandidáta. Za všechna takováto rozhodnutí lze zmínit závěr Krajského soudu v Ústí nad Labem, který v jednom z řízení uzavřel, že v předmětné věci pro soud mohla být směrodatná pouze zákonná dikce ustanovení § 30 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, a to s ohledem na fakt, že předmětný návrh se týkal volební kampaně do obecního zastupitelstva. Z právě uvedeného vyplývá, že pojetí volební kampaně obchodně-tržním způsobem, spočívajícím v předávání finanční odměny za příslib hlasování určitým způsobem, není jednáním, které by představovalo nějaké porušení volebního zákona, a to včetně jeho ustanovení § 30. Pojetí volební kampaně obchodně-tržním způsobem totiž nelze subsumovat pod žádný ze tří odstavců ustanovení § 30 citovaného zákona. Z tohoto důvodu proto soud ani nemohl shledat naplnění základního předpokladu pro vyslovení neplatnosti voleb, a to rozpor s volebním zákonem. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti nemohl soud dospět k jinému závěru než k tomu, že návrh na neplatnost voleb do zastupitelstva města není důvodný, a proto jej zamítl.[21]
Obdobně k tomuto problému přistoupil Krajský soud v Plzni, dle kterého není v rozporu se zákonem, provádějí-li volební agitaci ve směru nahánění voličů, tj. pokračování ve volební kampani za účelem dosažení vyšší míry volební účasti. Uplácení voličů je pak jednou z možností volební kampaně. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že takovou formu volební kampaně neschvaluje, nepovažuje ji za vhodnou, naopak ji hodnotí jako jednání nečestné, odporující dobrým mravům a morálce. I když tento způsob volební agitace může mít vliv na volby, resp. na hlasování, nejsou jím porušena ustanovení o volební kampani podle zákona o volbách do zastupitelstev obcí.[22]
Proti proudu se vydal Krajský soud v Ostravě, který dospěl k závěru, že podplácení voličů (pojetí volební kampaně obchodně-tržním způsobem) je jednáním, které ústavní právo České republiky jednoznačně zapovídá,[23] kdy snad definitivně rozhodování soudů v těchto záležitostech sjednotil Ústavní soud, který jasně deklaroval, že pojetí voleb obchodně-tržním způsobem je v extrémním a hrubém nesouladu s principy demokratického právního státu. Krajský soud zcela mylně dovodil, že obchodně-tržní pojetí voleb je sice nečestné, není však protizákonné. Takové posouzení věci neobstojí ani v rovině podústavního práva. Argument, že podplácení není na rozdíl od voleb do Parlamentu České republiky volebním zákonem v případě voleb do obecních zastupitelstev explicitně uvedeno jako skutková podstata porušení volebního zákona, nemůže obstát. Smyslem voleb do obecního zastupitelstva není dražba funkcí v obecní samosprávě, ale vyjádření nezávislé vůle voličů při výběru kandidátů. Vůle voliče, který je zkorumpován, není nezávislá.[24] Snad se tedy dalšího opakování obdobných aktivit nedočkáme, a pokud ano, v rámci správního soudnictví bude ochráněna skutečná vůle voličstva.
Revoluci pro české volební právo a s tím spojenou kampaň znamenalo přijetí zákona o volbě prezidenta republiky. Ten byl pochopitelně do úřadu ustanovován již v minulosti, nicméně aktuálně přešlo toto právo ze zákonodárce na lid, jakožto zdroj veškeré státní moci, a prezident tak je nyní volen přímo. V samotných pravidlech provádění volební kampaně ke změnám nedošlo (vyjma tzv. „podpisu“ kampaně – viz závěr tohoto oddílu), ty zásadní se však objevují v otázce jejího financování, o čemž pojednám v jedné z následujících kapitol této práce.
V předmětném právním předpise se zákonodárce poprvé pokusil o definici volební kampaně, pod kterou se nyní již oficiálně rozumí jakákoli propagace kandidáta na funkci prezidenta republiky a volební agitace v jeho prospěch, zejména veřejné oznámení určené na jeho podporu nebo sloužící v jeho prospěch, včetně jakékoli doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata, pokud k takové propagaci nebo volební agitaci došlo nejdříve v den vyhlášení volby prezidenta ve Sbírce zákonů, anebo i před tímto dnem, jestliže taková propagace nebo agitace trvá i ke dni vyhlášení volby prezidenta ve Sbírce zákonů. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky.[25]
Zda se definice povedla, je otázkou individuálního posouzení. Za pozornost stojí, že uvedená definice ve svém závěru výslovně zmiňuje i tzv. negativní kampaň, ke které Nejvyšší správní soud již stihl poznamenat, že může být jedním z prostředků politické soutěže, a to za splnění zákonných podmínek, kdy upozorňuje na nedostatky protikandidáta. Je rovněž přípustné, aby se v politickém sloganu objevila jistá míra přehánění, personalizace, symboličnosti či zkratkovitosti, protože volič, podobně jako u běžných reklamních sloganů, s určitou mírou nadsázky u tohoto typu politické komunikace počítá.[26] K tomu tentýž soud dále doplňuje, že v podmínkách demokratického státního režimu a skutečně svobodných voleb je zcela obvyklé, že kandidáti a jejich stoupenci využívají vedení jak pozitivní, tak také negativní kampaně. Ostatně citovaná zákonná úprava výslovně zmiňuje vedení kampaně i v neprospěch jiného kandidáta na funkci prezidenta republiky, tedy negativní kampaň.[27]
Není možno zapomenout, že nově dle zákona o volbě prezidenta republiky je třeba, aby volební agitace šířená prostřednictvím komunikačních médií byla označena specifikací jejího zadavatele a zpracovatele, což se samozřejmě týká i negativní kampaně, u níž je podávání těchto informací z důvodu ochrany kandidátů velice důležité.[28]
Volební kampaň a mediální zákony
Média a kampaň jsou instituty, které jsou velmi silně spojeny, kdy dochází k jejich výraznému vzájemnému ovlivnění. Média mají v případě provádění kampaně zásadní práva a povinnosti, kdy je fakticky realizují, přičemž bez jejich přičinění by nebyla možná, příp. by byla velmi omezená.
Nejvyšší správní soud povinnosti médií, které se k volební kampani pojí, rozčlenil do tří úrovní: Jednak všechna média (bez ohledu na soukromoprávní či veřejnoprávní povahu) regulovaná zákonem o provozování rozhlasového a televizního vysílání podléhají požadavku objektivnosti a vyváženosti vysílání. Dále pak všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média (bez ohledu na druh) podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů v období volební kampaně a konečně Česká televize a Český rozhlas nadto plní ještě specifický úkol svěřený jim ustanovením zákona o volbách do Parlamentu České republiky o vymezení prostoru pro předvolební prezentaci kandidátů.[29]
Stěžejním předpisem upravujícím roli médií ve společnosti je rozhodně zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Jak již výše uvedl Nejvyšší správní soud, jakékoliv zpravodajství či jiné vysílání by v prvé řadě mělo být nadáno vyváženými a objektivními informacemi umožňujícími tvorbu vlastního názoru. Výslovně je stanoven zákaz zvýhodňování jakékoliv politické strany či hnutí.
Je však třeba pamatovat na to, že informace o kandidátech jsou podávány s ohledem na jejich postavení ve společenském a politickém životě, což odpovídá tzv. odstupňované rovnosti šancí,[30] o níž jsem krátce pojednal již výše, přičemž její podstatu definoval zejména Nejvyšší správní soud, dle kterého je ústavněprávně přípustné vyměřit vysílací časy diferencovaně podle významu stran, pokud malým a novým stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas.[31] Tento soud dále zmínil, že absolutizace náhledu na rovnost kandidujících stran, vedoucí až v mechanickém trvání na přidělování zcela stejného rozsahu vysílacího času i v pořadech, které si média připravují sama, ve svých důsledcích porušuje princip občanské rovnosti, založený na myšlence zájmu občanů na tom, aby byli informováni zejména o relevantních skutečnostech, majících dopad na většinu z nich,[32] kdy závěrem dodávám, že ústavní princip svobodné soutěže politických sil je v publicistické a zpravodajské činnosti veřejnoprávních médií naplněn objektivním a vyváženým přístupem k volebním subjektům. Ten ovšem neznamená mechanickou rovnost v zastoupení ve všech pořadech, ale v odstupňování poskytnutých příležitostí odpovídajících reálnému postavení soutěžících subjektů v politickém a společenském životě.[33] Toliko tedy k „odstupňované rovnosti šancí“, s kterýmžto konceptem nemohu jinak, než souhlasit.
Se svobodou projevu se do konfliktu může dostat jiné ustanovení zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, dle kterého jsou zakázána jakákoliv komerční sdělení (reklamy) politických stran a hnutí a rovněž i nezávislých kandidátů na poslance, senátory, prezidenta republiky nebo členy zastupitelstva územního samosprávného celku.[34] Úmysl zákonodárce je však v tomto ohledu pochopitelný, neboť vzhledem k rozšíření zejména televizního vysílání a jeho oblíbenosti u značné části společnosti může dojít k tomu, že si movitý kandidát své vítězství fakticky koupí prostřednictvím masivní televizní kampaně. Souhlasím, že totéž může učinit prostřednictvím billboardů, tisku či internetu, nicméně tato média nemají sílu výsledky voleb ovlivnit takto značným způsobem, byť se dá očekávat, že v případě internetu to v budoucnosti velmi pravděpodobně nastane.
Kromě rozhlasu a televize je dalším významným hráčem na poli médií tisk, který je regulován zákonem č. 46/2000 Sb., tiskový zákon. Ten ve vztahu k volební kampani upravuje dva důležité instituty. Tím prvním je právo na odpověď, které má každý dotčený v situaci, kdy je v periodickém tisku zveřejněno sdělení, které je schopno narušit jeho osobnostní práva (soukromí, pověst, dobré jméno, rodinný život apod.). V takovém případě je dotčená osoba oprávněna požadovat zveřejnění svého názoru na takovéto sdělení, jeho doplnění, zpřesnění či vyvracení.[35] Pokud tak vydavatel neučiní dobrovolně, je poškozený oprávněn obrátit se na soud.
Druhým výrazným institutem uplatnivším se ve volební kampani je tzv. doplňující informace. Ta má ambici zabránit přeměnám periodik územně-samosprávných celků v tzv. „hlasné trouby radnice“, kdy by volební kampaň byla realizována nefér a nerovným způsobem a navíc z veřejných prostředků. Zásadně totiž tato média mají podávat objektivní a vyvážené informace o územním samosprávném celku, kdy zároveň musí přiměřený prostor pro vyjádření být poskytnut i členům zastupitelstva.[36] Právě takováto osoba může usilovat o vydání zmíněné doplňující informace, pokud jeho sdělení není vydáno vůbec či pouze nedostatečně.[37]
Kandidát svůj produkt voliči (obdobně jako výrobce své zboží zákazníkovi) nabízí a představuje prostřednictvím reklamy. Proto se na hodnocení projevů kandidátů ve volební kampani použije i zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Pochopitelně i v případě agitace je nutno dodržovat obecná pravidla a zákazy týkající se obsahu reklamy, která mj. nesmí být diskriminační a odporující dobrým mravům, snižující lidskou důstojnost či napadající politické přesvědčení.[38] Velmi důležitou novinkou, která navazuje na úpravu zákona o volbě prezidenta republiky, a která byla spolu s tímto předpisem do českého právního řádu začleněna, je zákaz anonymní reklamy týkající se voleb po dobu volební kampaně podle volebního zákona.[39] To se uplatní zejména při identifikaci autorů a objednatelů negativní kampaně. Zásadním nedostatkem této právní úpravy však je, že osobě, která danou povinnost poruší, nehrozí jakákoliv veřejnoprávní sankce (tedy zejména pokuta či povinnost odstranit takovouto reklamu).
Volební kampaň obsažená v dalších právních předpisech
Celá řada výše neuvedených právních předpisů nabízí ustanovení využitelná při realizaci volební kampaně. Jedná se zejména o právní předpisy, které řeší významné právní otázky, kdy některé z nich zároveň dopadají právě i na samotnou kampaň (např. trestní zákoník), případně právní předpisy, které se tohoto institutu dotýkají výslovně, avšak standardně velice stručně (zákon o vysokých školách apod.).
První předpis, který je třeba na tomto místě zmínit nejdříve, je zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Byť ten je v současnosti předpisem velmi aktuálním a ne zcela ozkoušeným, v otázkách dopadajících na volební kampaň k žádným výrazným změnám oproti jeho předchůdci (zák. č. 40/1964 Sb.) nedošlo. Ta část uvedeného předpisu, která se ve výrazné míře uplatní i ve volební kampani, se týká osobnostních práv a jejich ochrany. Je tomu tak v případech velice konfrontační, agresivní, negativní a úskočné agitace, ve které se příliš nehledí osobnostních práv protikandidátů, která je třeba chránit, byť, jak jsme se dozvěděli již výše, v případě veřejně činných osob je hranice přípustnosti zásahů značně posunuta. Faktem však je, že v rámci volební kampaně dochází k takovému narušování zejm. soukromého a rodinného života a zároveň i dobré pověsti a jména, že poměrně často nastává situace, kdy i takto deformovaná hranice je překročena. Uvedená práva jsou řešena již v základních zásadách, kdy je výslovně chráněna svoboda, čest, důstojnost a soukromí.[40]
V části přímo se ochraně osobnosti věnující jsou tyto instituty doplněny o vážnost a projevy osobní povahy.[41] Nikoho nepřekvapím, když připomenu, že každý dotčený subjekt se při porušení svých práv může domáhat jednak odstranění negativního následku, a jednak i upuštění od neoprávněného zásahu.[42] Pokud to zákon výslovně stanoví, nahrazuje se i nemajetková újma, a to prostřednictvím tzv. přiměřeného zadostiučinění,[43] pod kterým si lze standardně představit omluvu či finanční plnění. Zde tedy zůstává vše při starém. Novinkou je rozšíření okruhu osob, které se mohou uvedených práv domáhat. Pokud jsou zasažena osobnostní práva subjektu v souvislosti s činností v určité právnické osobě, může právě tato osoba předmětná práva ve prospěch poškozeného uplatnit.[44]
Při volební kampani se využití tohoto pravidla přímo nabízí, kdy tak hájit práva členů svých kandidátních listin mohou primárně samotné strany a hnutí. Nadále jsou však samy právnické osoby znevýhodněny, neboť je chráněna pouze jejich pověst a název,[45] kdy se zároveň nemohou domoci přiměřeného zadostiučinění, neboť to zákon výslovně nestanovuje. V rámci tohoto tématu je třeba zmínit ještě zachycování podoby kandidujících osob, neboť jejich tváře jsou velmi významnou náplní médií v předvolebním čase. Zásadně platí, že člověka je možno zachytit tak, aby byl identifikován, pouze v případě, že k tomu dá souhlas. Domnívám se, že v případě volební kampaně se uplatní výjimka, neboť tohoto souhlasu není třeba v případě zachycení osoby, která vystoupí veřejně a ve veřejném zájmu.[46] Souhlasím s tím, že není zcela bez debaty, zda provádění volební kampaně je činností v soukromém či veřejném zájmu, vzhledem k tomu, že jejím cílem je úspěch v klání o veřejný úřad a souboj o co největší přízeň lidu, jakožto jediného nositele moci ve státě, mám za to, že se jedná o činnost prováděnou právě ve veřejném zájmu.
Do občanského zákoníku je třeba rovněž zabrousit, pokud zauvažujeme nad závazností předvolebních slibů. V tomto právním předpise se objevuje institut zvaný veřejný příslib. Ten se dělí na dva druhy – vypsání odměny (která je přislíbena za výkon co možná nejlepší[47]) a příslib odměny (kterážto náleží za nějaký výkon, kdy tento příslib je učiněný vůči osobě blíže neurčené[48]). Upřímně se přiznám, že rozhodně přínosnější mi přišla definice „starého“ občanského zákoníku, dle které se veřejným příslibem zavazuje ten, kdo veřejně prohlásí, že zaplatí odměnu nebo poskytne jiné plnění jednomu nebo několika z blíže neomezeného počtu osob, které splní podmínky stanovené ve veřejném příslibu.[49]
Veřejným příslibem je tedy jednání konkrétní osoby vůči neurčitému počtu subjektů, kterým se tato osoba zavazuje splnit sobě danou povinnost, pokud kdokoliv z adresátů tohoto jednání splní stanovenou podmínku. Uvedené lze převést na každodenní dění v kampani, neboť kandidát (ten, kdo činí veřejný příslib) nabízí svým potenciálním voličům (neurčitému počtu adresátů) specifické plnění (nižší daně, kvalitnější školství, opravené silnice apod.) v případě, že ti splní konkrétní podmínku (odevzdají kandidátovi svůj hlas). Z tohoto jednoduchého a prostého porovnání definice veřejného příslibu a faktického konání kandidátů vychází, že předvolební slib kandidáta by měl být veřejným příslibem, a v případě, že volič ve prospěch takového kandidáta skutečně odevzdá svůj, může si tento proti kandidátovi nárokovat a vymáhat jím přislíbené plnění.
K tomuto tématu však není možné přistoupit takto právně formalisticky, neboť přeci jen volební kampaň a volby obecně jsou institutem značně specifickým. Nesmí být přehlédnut fakt, že účelem volební kampaně a tedy i volebního slibu je zaujetí voliče a jeho přesvědčení k odevzdání hlasu, kdy kampaň může v tomto ohledu probíhat bez jakýchkoliv mantinelů, přičemž volební sliby mohou být nereálné, nesplnitelné, sarkastické, vtipné, ironické či humorné (viz např. analogicky závěr Nejvyššího správního soudu, dle kterého platnost volby kandidátů určité politické strany nelze účinně zpochybnit obecným poukazem na nesplnitelnost jejich volebních slibů[50]).
V jiném svém rozhodnutí tentýž soud správně poukázal, že je přípustné, aby se v politickém sloganu objevila jistá míra přehánění, personalizace, symboličnosti či zkratkovitosti, protože volič, podobně jako u běžných reklamních sloganů, s určitou mírou nadsázky u tohoto typu politické komunikace počítá.[51] Tento názor není rozhodně převratný, nýbrž společensky obecně a široce přijímaný, přičemž se vztahuje zejména právě na volební sliby. Již z jejich vnitřní povahy a smyslu nemůže vyplývat jejich právní závaznost (jinou záležitostí je pak závaznost politická). Byť tedy volební slib může svou podstatou naplňovat definiční znaky veřejného příslibu dle občanského zákoníku, při posouzení celé problematiky ze širšího pohledu zahrnujícího zejména právě smysl a účel celého institutu je třeba uzavřít, že volební slib veřejným příslibem dle občanského zákoníku není, byť by bylo rozhodně zajímavé nárok ze slibu vyplývající uplatnit v občanském soudním řízení a sledovat, jak se s tímto justice vypořádá.
Z veřejnoprávních předpisů musím na prvním místě zmínit zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Ano, negativní jednání ve volební kampani může skutečně nabýt takové intenzity, že se jej zákonodárce rozhodl sankcionovat prostřednictvím trestního práva. To nalezneme v předmětném předpise hned na několika místech. Zejména je třeba zmínit „generální klauzuli“ zapovídající obecné porušování veškerých pravidel vztahujících se k volbám (tedy i ke kampani), kdy se trestného činu dopustí každý, kdo hrubým způsobem maří přípravy nebo průběh voleb do zákonodárného sboru nebo zastupitelstva územního samosprávného celku anebo přípravy nebo průběh referenda, až do vyhlášení jejich výsledků.[52] Nemám jakéhokoliv tušení, jak moc byla tato skutková podstata v praxi uplatňována, při analýze a studiu rozhodovací praxe soudů (zejména té vztahujících se k uplácení voličů) jsem však nutně musel nabýt dojmu, že využití tohoto ustanovení trestního zákoníku frekventované není.
S ohledem na v předchozím odstavci uvedenou poznámku o volební kampani formou přímého finančního plnění za odevzdaný hlas, zákonodárce do českého právního řádu k 14. 11. 2011 přinesl novinku, která znamenala přímé sankcionování této činnosti. Takto je nyní trestán ten, kdo jinému nebo pro jiného v souvislosti s výkonem volebního práva nebo hlasovacího práva v referendu poskytne, nabídne nebo slíbí finanční, majetkový nebo jiný obdobný prospěch, aby volil nebo hlasoval v rozporu s nezávislým vyjádřením své vůle.[53] Zákonodárce však již blíže nevysvětluje, jak při praktické aplikaci tohoto ustanovení bude hodnoceno „nezávislé vyjádření vůle,“ zejm. jak orgán činný v trestním řízení tuto vůli (tedy vnitřní psychický stav člověka) rozpozná a jak případně tuto vůli porovná s odevzdaným hlasem, aniž by byl porušen princip tajnosti hlasování. Dle této dikce je zcela v pořádku, pokud volič příjme finanční plnění za volbu, kterou stejně chtěl učinit.
Otázkou navíc je, zda přijetí této speciální skutkové hlavy bylo skutečně potřebné, neboť jak Ústavní soud u jiného závažného problému voleb se týkajícího, jenž spočíval v účelovém přihlašování osob k trvalému pobytu v určitém místě výlučně za účelem vykonání hlasování, navodil otázku, zda právě tímto konáním nebyl spáchán trestný čin maření přípravy a průběhu voleb a referenda dle ustanovení § 351 trestního zákoníku, ať už osobami, které se účelově k trvalému pobytu přihlašovaly, anebo tím, kdo tyto machinace organizoval.[54] Analogicky se uvedené dá použít i na přímé podplácení voličů, kdy se tak speciální úprava nejeví být příliš potřebnou.
Z dalších v kampaní možně spáchaných protiprávních jednání stojí za zmínku skutková podstata trestného činu pomluvy, kdy již v rámci konfrontační, vyhrocené, negativní a nenávistné kampaně nepostačí k ochraně práv dotčené osoby nároky vyplývající občanského zákoníku. Uvedeného činu se dopustí ten, kdo o jiném sdělí nepravdivý údaj, který je způsobilý značnou měrou ohrozit jeho vážnost u spoluobčanů, zejména poškodit jej v zaměstnání, narušit jeho rodinné vztahy nebo způsobit mu jinou vážnou újmu.[55] K tomuto ve vztahu mj. i ke kandidátům vystupujícím ve volební kampani Nejvyšší soud uvedl, že nepravdivý údaj musí být způsobilý značnou měrou ohrozit vážnost u spoluobčanů, což je nutno hodnotit podle okolností konkrétního případu, zejména s přihlédnutím k postavení dotčené osoby, jejím charakterovým vlastnostem, povaze sdělovaného údaje, okolnostem sdělení, rozšíření informace apod.[56]
Tento názor kopíruje ochranu osobnostních práv dle soukromého práva, kdy kandidáti účastnící se volební kampaně jsou jednoduše méně chráněni než „běžný“ člověk. V případě ochrany osobnosti soukromým právem je to snáze pochopitelné, nicméně při uplatnění trestního práva se jedná o tak delikátní otázku, ve které by nemělo být činěno rozdílů, neboť kandidát sice musí počítat s tím, že bude objektem náležité pozornosti, přičemž však s porušením základních práv, které dosáhne intenzity zasluhující péči veřejného práva, by mělo být u všech dotčených subjektů naloženo stejně. Nelze říci: „jsi politikem, tvůj rodinný život si ve sféře trestního práva zaslouží pouze nízké úrovně ochrany, neboť nemá takovou hodnotu, jak v případě „obyčejného“ člověka.“ Pro úplnost lze připomenout, že jsme při realizaci volební kampaně byli svědky i trestných činů poškození cizí věci (malování po plakátech, strhávání billboardů), výtržnictví (napadání kandidátů v rámci předvolebních mítinků) či hanobení národa, rasy, etnické nebo jiné skupiny osob, příp. podněcování k nenávisti vůči skupině osob nebo k omezování jejich práv a svobod (volební kampaň zaměřená proti určité skupině lidí, kdy se standardně jedná o menšiny či osoby sociálně slabé).
Pokud porušení práv nedosahuje intenzity, které je vyžadováno pro řešení věci v rámci trestního práva, uplatní se právo správní, na základě kterého jsou posuzována porušení právního řádu nižší společenské škodlivosti. Ústředním předpisem této dosti roztříštěné právní oblasti je zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Pro volební kampaň jsou opět nejpodstatnější ustanovení chránící osobnostní práva. Přestupku se tak dopouští ten, kdo jinému ublíží na cti tím, že ho urazí nebo vydá v posměch.[57] Při svém studiu a přípravě ke zhotovení této práce jsem nenarazil na jedinou zmínku o tom, že by tento institut byl ve volební kampani využit, předpokládám však, že v případě kandidátů budou analogicky k výše uvedenému hranice ochrany těchto práv opět značně posunuty.
K tomu zároveň doplňuji pro volební kampaň trefný závěr Krajského soudu v Hradci Králové, dle kterého přestupkem může být pouze čin protiprávní (nedovolený), proto projevem učiněným v mezích čl. 17 Listiny základních práv a svobod není možno spáchat přestupek, jehož skutkovou podstatu naplní ten, kdo jinému ublíží na cti tím, že ho urazí nebo vydá v posměch, byť by byl takový projev objektivně ironický či sarkastický a konkrétní osoba by se jím cítila být uražena či zesměšněna, neboť ironie, sarkasmus, vtip a výsměch patří ke svobodě projevu, stejně jako právo svobodně se projevovat patří k demokratickému právnímu státu.[58]
Celá řada dalších právních předpisů se volební kampani byť třeba velmi minimalisticky věnuje, přičemž jsou zejména vymezována místa, kde kampaň nesmí být prováděna, osoby, vůči kterým nemá směřovat, příp. subjekty, které nemohou agitovat. Již několikrát zmiňovaný zákon o sdružování v politických stranách a v politických hnutích zakazuje působení politických subjektů na pracovištích,[59] přičemž kampaň je třeba považovat za zásadní součást jejich činnosti, kdy tak předmětný zákaz na tuto rovněž rozhodně dopadá. Totéž stanovuje školský zákon (č. 561/2000 Sb.), který však již výslovně zmiňuje zákaz propagace,[60] jenž se vztahuje na činnosti spočívající v poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů či na činnosti spočívající v poskytování školských služeb. Pojem tak není vykládán místně, ale věcně.[61]
Uvedený zákaz však nesmí být brán absolutně, neboť zásadní a základní součást výuky by měla být právě výchova k zodpovědné účasti na veřejném životě, který zahrnuje i práva a povinnosti k volbám se vztahující, kampaň a její jednotlivé aspekty nevyjímaje. Na tento právní předpis navazuje zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, dle kterého je v rámci těchto institucí rovněž nepřípustné zakládat a organizovat činnost politických stran a politických hnutí.[62] Trochu jiným způsobem zákonodárce k omezením kampaně přistoupil v případě zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, kdy nikoliv v rámci určité instituce či místa, ale výslovně vojákovi zakázal pořádání politických shromáždění a provádění politické agitace.[63] Zákonodárce se tak nezabýval otázkou, zda odlišné osoby mohou provádět volební kampaň v kasárnách, jiných vojenských základnách a objektech, či nikoliv (předpokládám však, že v praxi to bude velmi obtížně realizovatelné).
Velmi významným předpisem pro oblast voleb (a kampaně) je zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, kdy tento předpis dokonce obsahuje samostatný díl věnující se výhradně věcem volebním. Na samotnou volební kampaň se vztahuje zejm. možnost se návrhem domáhat rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta.[64] Faktem totiž je, že právě přešlapy proti pravidlům provádění volební kampaně budou tím hlavním a nejzásadnějším důvodem, pro který soudy vstoupí do vůle voličů a jejich rozhodnutí změní. Této problematice se soudní řád správní věnuje velmi stručně pouze v jednom paragrafu, kdy zároveň odkazuje na právní předpisy zvláštní, kterými jsou zákony volební. Řízení v těchto věcech je tak poměrně složité, neboť právní úprava je velmi roztříštěná. Tato oblast je tak velice specifickou a natolik rozsáhlou, že by vystačila na samostatné dílo, a vzhledem tomu, že pro naplnění účelu této práce se nejedná o otázku zásadní, blíže o tomto tématu pojednávat nebudu, což nakonec může být pro čtenáře výhodou, neboť mám za to, že tato právní oblast dle mého názoru příliš záživnou není.
Volební kampaň a její financování
Pro kandidáty pravděpodobně mnohem důležitějšími otázkami, vztahujícími se k volební kampani než ty, upravující jednotlivé vzorce chování v ní vyskytnuvší se, jsou ty, upravující její financování. Do přijetí zákona o volbě prezidenta republiky byl český právní řád v tomto směru spíše na slovo velmi skoupý. Základní pravidla se i nadále objevují v zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, který reguluje obecné otázky financování regulovaných subjektů a příspěvek na činnost, a zároveň v zákonech o volbách do Parlamentu ČR a Evropského parlamentu, které zakotvují příspěvek na úhradu volebních nákladů (tedy zejm. těch vynaložených právě na volební kampaň).
V právních předpisech dále můžeme nalézt tzv. nepřímou finanční podporu. Za tu lze rozhodně označit již zmiňované poskytnutí bezplatného vysílacího času ve veřejnoprávních médiích v rámci voleb do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu, příp. využití vyhrazených plakátovacích ploch pro všechny druhy voleb. V zákoně o dani z příjmů je pak stanoveno, že od základu daně lze odečíst hodnotu darů poskytnutých politickým stranám a politickým hnutím na jejich činnost, kdy jsou zároveň od daně osvobozeny členské příspěvky přijaté týmiž subjekty.[65] To však může vést k obcházení zákona, kdy je účelově zaměňován sponzorský dar a členský příspěvek.
Zákon č. 424/1991 Sb. zakazuje politickým stranám a hnutím samostatně podnikat,[66] kdy tak mohou činit výlučně prostřednictvím třetích osob, a to pouze v oblastech velmi úzce vymezených, u kterých se ostatně ani zásadní zisk očekávat nedá (publikační činnost, prodej propagačních předmětů, pořádání kulturních akcí apod.).[67] Dále jsou taxativně jmenovány příjmy stran a hnutí, kdy nad většinou z nich (členské příspěvky, příjmy z pronájmů, úroky z vkladů apod.[68]) není třeba na tomto místě déle prodlévat. Problém může vyvstat v případě darů politickým stranám a hnutím. Tímto způsobem totiž může docházet (příp. dochází) k „privatizaci politiky“, kdy výměnou za dar kandidátovi následuje po volbách politické rozhodnutí příznivé pro tohoto dárce. Co se regulace darů stranám a hnutím týče, v právním řádu chybí zejména povinnost hradit tyto dary pouze bezhotovostně, což by dle mého názoru mělo za následek větší transparentnost financování uvedených subjektů tímto způsobem.
Pro kandidáty je zajímavý zejména příspěvek ze státního rozpočtu České republiky na činnost strany a hnutí (tzv. příspěvek na činnost). Výdaje na kampaň zabírají v rozpočtech kandidátů významné místo, a proto i zásadní část předmětného příspěvku je za tímto účelem využívána. Tato forma podpory činěná státem se dělí na stálý příspěvek a příspěvek na mandát.[69] Stálý příspěvek ve výši 6 000 000 Kč obdrží strany a hnutí, které ve volbách do Poslanecké sněmovny získají alespoň 3 % hlasů, příspěvek se navíc za každých započatých 0,1 % hlasů získaných nad uvedenou mez zvyšuje o 200 000 Kč, a to do dosažení limitu 10 000 000 Kč (při 5 % získaných hlasů).[70] Příspěvek na mandát je určen opět pouze stranám a hnutím, jejichž člen kandidátní listiny je zvolen poslancem, senátorem, členem zastupitelstva kraje či členem zastupitelstva hl. m. Prahy.[71]
Za mandát poslance či senátora přísluší částka 855 000 Kč ročně, na mandát člena zastupitelstva kraje, příp. zastupitelstva hl. m. Prahy pak připadá částka 237 500 Kč.[72] Státní podpora subjektů usilujících o úspěch ve volbách je zcela jistě důležitá, skutečně však nerozumím tomu, z jakého důvodu jsou podporovány pouze politické strany a politická hnutí a nikoliv i nezávislí kandidáti ucházející se o senátorské křeslo, neboť pro kandidáty je tak daleko výhodnější vystupovat jménem těchto subjektů, čímž je však popírán smysl horní komory Parlamentu, která by měla být protiváhou Poslanecké sněmovně, kdy tak vznikají dva orgány totožného složení, ve kterých hrají prim hnutí a zejm. politické strany.
Zákony o volbách do Parlamentu ČR (pro volby do Poslanecké sněmovny) a Evropského parlamentu upravují příspěvek na úhradu volebních nákladů. Ten má primárně motivovat účast politických stran ve volbách. Větší počet kandidujících subjektů zvyšuje programovou i personální nabídku budoucí zvolené politické elity. Refundace volebních nákladů tak podporuje udržení plurality politických stran a vstup nových politických subjektů do politické soutěže.[73] V případě voleb do Poslanecké sněmovny získá předmětný příspěvek na úhradu volebních nákladů každý kandidát, který ve volbách získal alespoň 1,5 % z celkového počtu všech odevzdaných platných hlasů. Příspěvek na volební náklady činí 100 Kč za každý platný hlas odevzdaný takovému kandidátovi.[74]
Právní úprava tohoto institutu prošla poměrně divokými změnami, které zjednal Ústavní soud a zákonodárce nedbající jeho doporučení. Postupně se tak měnil limit pro vznik nároku na příspěvek a konkrétní částka, která náleží za každý získaný hlas. Do 10. 11. 1999 každý kandidát, který ve volbách získal alespoň 3 % všech platných hlasů, obdržel za každý hlas 90 Kč.[75] Následně do 31. 7. 2000 neplatila klauzule o minimálním počtu získaných hlasů, výše příspěvku však zůstala stejná.[76] Po další změně obdržel každý kandidát za získaný hlas 30 Kč, a to v případě zisku alespoň 2 % ze všech platně odevzdaných hlasů.[77] Až do ledna roku 2002 pak zákon obsahoval ustanovení o předmětném příspěvku, nestanovoval však jakékoliv podmínky pro jeho získání.[78] Současná právní úprava se ustálila k 29. 1. 2002.
Tyto změny přinesl Ústavní soud, který nejdříve nálezem č. 243/1999 Sb. zrušil podmínku zisku alespoň 3 % z celkového počtu platných hlasů, neboť dospěl k závěru, že požadavek na svobodnou volební konkurenci a rovnou šanci ve volební soutěži převažuje nad požadavkem na schopnost Poslanecké sněmovny přijímat rozhodnutí na základě většiny. Příliš vysokou klauzulí totiž může odradit kandidáta od účasti na volbách a konkurovat tak ostatním v politické soutěži. Potřeba dosáhnutí tak vysokého počtu hlasů dopadá nejvíce na ty kandidáty, kteří nemají objektivní možnost získat finanční prostředky z jiných zdrojů, což jim znemožňuje vést přiměřenou volební kampaň. Závěrem nálezu pak Ústavní soud doporučil zákonodárci stanovit požadovanou klauzuli ve výši cca 1 %.[79] Zákonodárce však doporučení nedbal a klauzuli stanovil ve výši 2 %. Ta také byla poměrně záhy zrušena dalším z nálezů Ústavního soudu, jenž v něm odkázal na své prvotní rozhodnutí, kdy opětovně konstatoval porušení základních lidských práv a svobod (zejména ochrana svobodné soutěže politických sil a zajištění volné soutěže politických stran).[80] Předmětné ustanovení se posléze ustálilo v současné podobě.
Rovněž i ve volbách do Evropského parlamentu je možné dosáhnout na příspěvek na úhradu volebních nákladů. V tomto případě zákonodárce ctil požadovanou hranici tak, jak ji za základním právům konformní posoudil Ústavní soud, když činí doporučené 1 %. Na předmětný příspěvek tak dosáhne více kandidátů, ti však obdrží méně než v případě voleb do Poslanecké sněmovny, a to 30 Kč za každý hlas.[81]
Ke zmíněným příspěvkům státu připomínám vysvětlení jejich podstaty Ústavním soudem, dle kterého smyslem státního financování politických stran je podporovat rovnost příležitostí participovat na pluralitním demokratickém politickém systému.[82]
O svých finančních záležitostech (tedy i o výdajích na volební kampaň) informují strany a hnutí veřejnost prostřednictvím výročních zpráv, které musí předložit každoročně do 1. dubna Poslanecké sněmovně.[83] Tyto zprávy jsou pro každého přístupné v Kanceláři Poslanecké sněmovny.[84] To dle mého svědčí o tom, že zákonodárce nemá zájem na skutečné kontrole financování uvedených subjektů, neboť pouze málokdo bude vážit cestu do předmětného místa, aby se s touto dokumentací seznámil, a to obzvláště v době, kdy dálkový přístup k informacím prostřednictvím internetu je velmi jednoduchý. Nezávislý kandidát navíc vůbec nemá povinnost informovat o svých výdajích na volební kampaň (a pochopitelně ani o svém dalším financování).
Jak jsem naznačil již výše, výraznou revoluci do právní úpravy volební kampaně v poměrech České republiky přinesl zák. č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky. Co se změn v otázce financování volební kampaně týče, za zásadní lze považovat povinnost všech kandidátů zřídit si volební účet. Tímto účtem musí projít veškeré finanční prostředky, které jsou využity na volební kampaň, přičemž se zároveň žádné jiné toky peněz na tomto účtu objevit nesmí. Kandidát (resp. jeho volební výbor) navíc musí do 60 dnů od vyhlášení výsledku volby na internetu zveřejnit (zajímavé, že v tomto případě to pro zákonodárce složité nebylo) a mandátovému a imunitnímu výboru Senátu zaslat veškeré účetnictví týkající se volební kampaně. Pokud kandidát všechny získané prostředky nevyužije, musí je využít např. k veřejně prospěšným účelům.[85]
Na první pohled neméně důležité je stanovení limitu výdajů na volební kampaň, kdy se jedná o částku 40 000 000 Kč (včetně DPH). Kandidáti postoupivší do druhého kola volby mohou na svou kampaň utratit o dalších 10 000 000 Kč více.[86] Teprve čas a zkušenosti ukážou, jak moc bude uvedené ustanovení v praxi přínosné a zda jej budou kandidáti ctít, či jej budou obcházet. Je pravda, že v případě prvních voleb, které takto byly omezeny, byl volič i nadále obtěžován nepříliš intelektuálně zdatnými prostředky, nicméně byl patrný přesun poměrně významné části kampaně na sociální sítě (levná a inteligentnější forma kampaně), což by se však pravděpodobně odehrálo i bez uvedené změny právního řádu, neboť se celkově jedná o budoucnost volebních kampaní.
Díky zákonu o volbě prezidenta republiky doznal změn i soudní řád správní. Sám kandidát se tak cestou správního soudnictví může domáhat, aby bylo rozhodnuto ve vztahu k jinému kandidátovi o jeho porušení pravidel financování volební kampaně. Za takovéto protiprávní jednání je považováno přijetí finančních prostředků nebo jiného plnění ocenitelného v penězích, u kterých není znám nebo uveden skutečný původ, překročení limitu výdajů na volební kampaň a porušení povinnosti vést o financování volební kampaně účetnictví nebo povinnost je zveřejnit.[87]
Je třeba měnit pravidla regulující volební kampaň?
Shora jsem provedl analýzu nejdůležitějších předpisů, které v českém právním prostředí upravují volební kampaň. Smyslem a účelem této práce má být zhodnocení právní úpravy této oblasti a případné navržení změn. Je vůbec změna pravidel regulujících volební kampaň potřebná? Snad smysluplná odpověď bude k nalezení níže v textu.
Mám za to, že není vhodné a potřebné, aby každý druh voleb byl řešen zvláštním zákonem, neboť celá řada příslušných otázek (nejen co se volební kampaně týče) je upravena velmi podobným způsobem. V prvé řadě tak doporučuji sjednotit celou problematiku voleb do jediného zákona obsahujícího obecnou část společnou všem typům voleb, kdy jednotlivá specifika by byla zahrnuta ve zvláštní části. Právě volební kampaň je institutem, který by mohl být upraven jednotně pro všechny druhy voleb.
Samotná pravidla volební kampaně mohou být i nadále upravena velice stručně, neboť již na příkladu zákona o volbách do zastupitelstev krajů lze ilustrovat, že nestanovení výslovných práv a povinností rozhodně není na škodu. Základem by měla být „generální klauzule“ zahrnující povinnost vést volební kampaň čestně a poctivě, kdy veškeré zveřejňované informace musí být pravdivé (příp. alespoň nesmí být lživé). Pravda je, že takto výslovné ustanovení není bezpodmínečně třeba, neboť se skrývá již v čl. 22 Listiny (Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.), jak je však patrno z rozhodovací praxe soudů týkající se volební kampaně ve formě uplácení voličů, takovéto výslovné ustanovení není zcela jistě na škodu a bude moci ušetřit mnoho sporů a nejasností.
Rozhodně by i nadále měl platit zákaz zveřejňování výsledků předvolebních průzkumů v určitý čas. Uvedené s sebou nese množství velice negativních efektů, kdy cíleně dochází k ovlivňování rozhodování voličů (avšak nikoliv na základě kampaně, pouze výsledkem průzkumu), následkem čehož odevzdaný hlas rozhodně není odrazem voličovy vůle a přesvědčení. Předvolební průzkum tak slouží zejména ke zvýšení sledovanosti médií, které výsledky průzkumů v čase před volbami zveřejňují jako hlavní zprávu, a k přímému ovlivňování voličů samotnými kandidáty, kdy však do pozadí ustupuje jejich základní funkce, kterou je prostá informovanost. Zákaz vzhledem k uvedenému doporučuji prodloužit, kdy se nebráním lhůtě 30 dnů přede dnem voleb. Dle mého se neuplatní hlavní argument zastánců předmětných průzkumů, kdy jimi má být bráněno manipulaci s volebními výsledky, neboť tato funkce je pro nespolehlivost průzkumů způsobenou jejich neodbornou přípravou stejně značně omezená. Narušena nebude ani ochrana svobody projevu a právo na informace, neboť právo na volební výsledek odpovídající skutečné vůli voličstva dle mého názoru výrazně převládá nad podáním informace o pouhém odhadu výsledku těchto voleb založeném na názoru velice úzké skupiny voličů.
Posledním ustanovením, které by mělo zůstat v rejstříku pravidel regulujících volební kampaň, je zákaz provádění cílené a aktivní agitace ve dny voleb ve volební místnosti a v jejím bezprostředním okolí, neboť ta při přímém a bezprostředním působení na voliče může na poslední chvíli ovlivnit jeho vůli, kdy jím odevzdaný hlas neodpovídá jeho skutečné preferenci. Samozřejmě se uvedený zákaz musí vztahovat pouze na aktivní agitaci, nadále tedy nebude nutné strhávat plakáty vylepené na zdech lemujících cestu směřující k volební místnosti, zakázán však bude mítink kandidáta spojený s hudební produkcí a rozdáváním dárků přede dveřmi volební místnosti.
Rozhodně se nedomnívám, že by mělo být zachováno právo starosty na vyhrazení ploch pro výlep volebních plakátů. Jedná se totiž o zcela zbytečné pravidlo. Pokud starosta či jakýkoliv jiný subjekt bude chtít uvedenou kampaň umožnit, může tak učinit, aniž by k tomu dostal jakési zmocnění či svolení obsažené v právním předpisu. Samozřejmě se tak musí dít za dodržení rovnosti kandidujících subjektů, což však řeší již Listina.
Stejným způsobem by mělo být naloženo s poskytnutím bezplatného vysílacího času ve veřejnoprávních sdělovacích prostředích v rámci voleb do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu a při volbách prezidenta republiky. Smysl tohoto oprávnění je sice více než zřejmý, kdy zákonodárce tímto chtěl všem kandidátům poskytnout možnost propagace v měřítku, na kterou by většina z nich především z finančních důvodů nedosáhla. Je však skutečností, že tato agitace má velice nízkou sledovanost, a její dopad na výsledek voleb je dle mého názoru takřka nulový a zejména v případě voleb do Poslanecké sněmovny může kvalita jednotlivých příspěvků voliče od účasti u voleb spíše odradit (byť je pravdou, že i v tomto případě se jedná o kampaň, i když negativní pro samotného tvůrce).
Pokud by tato možnost prezentace i nadále měla být začleněna do právního řádu (neboť i já dokážu podat důvody, pro které by se tak mělo stát – umožnění agitace nemajetným a novým subjektům, zajištění plurality kandidátů, ochrana práva přístupu k voleným úřadům, právo na informace apod.), měla by stávající právní úprava obsahovat možnost veřejnoprávního média z taxativně vymezených důvodů odmítnout odvysílat agitaci, a to pro její obsahovou závadnost. Takto by nebyla zveřejněna např. agitace xenofobního charakteru popírající práva menšin z rasových důvodů, agitace potlačující rovnoprávnost občanů či agitace ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů. Dotčenému kandidátu by samozřejmě musela být dána možnost obrátit se v případě odmítnutí odvysílání příspěvku na soud, který by v krátké lhůtě rozhodl o oprávněnosti či neoprávněnosti tohoto kroku veřejnoprávního média. Pokud by jeho postup nebyl správný, musel by být příspěvek zveřejněn v náhradním termínu.
Pokud bych měl vybrat média, která si skutečně zaslouží pro případ kampaně více regulace, jednalo by se o periodika územně samosprávných celků (zejména obcí), neboť ta se pravidelně stávají „hlásnou troubou“ vládnoucí garnitury. V tomto případě by kterýkoliv člen zastupitelstva měl mít právo odpovědi na článek zveřejněný v takovémto médiu. Pokud by jeho vydavatel do určité lhůty (nejlépe v rámci následujícího vydání) vznesenému požadavku nevyhověl, mohl by se člen zastupitelstva obrátit na soud, který by o případné povinnosti rozhodl. Takovéto řízení by mělo být osvobozeno od povinnosti hradit soudní poplatek, avšak zbytečné a šikanozní návrhy by byly „trestány“ přiznáním náhrady nákladů řízení vydavateli (tedy zásadně právě územnímu samosprávnému celku).
Dále bych přistoupil ke kosmetické změně právního řádu znamenající přesun zákazu zveřejňování anonymní kampaně, nyní obsažený v zákoně o regulaci reklamy, právě do volebního zákona, a to ze systematických důvodů a pro větší přehlednost. Zároveň mám za to, že tzv. „podepisování“ prostředků volební agitace je velmi důležitým a přínosným pravidlem. Jakoukoliv takto neoznačenou agitaci by uživatel média či plochy, v rámci které byla anonymní kampaň zveřejněna (zpřístupněna, rozšířena, odvysílána), měl odstranit a zároveň by za takovýto prohřešek měl být trestán pokutou.
Jakákoliv další pravidla bych nestanovoval, neboť takto skromnou a stručnou úpravu považuji za vhodnou. Ve zbytku by si každý, koho se tato problematika dotýká, měl vystačit s ústavními základy a mediálními zákony. Ostatně i současná podoba zákona o volbách do zastupitelstev krajů, který o volební kampani zásadně mlčí, o uvedeném svědčí, neboť jsem nezaznamenal, že by tato absence jakkoliv kampaň oproti jiným druhům voleb ovlivnila či poznamenala. Jakákoliv další pravidla by zvyšovala šance neúspěšných kandidátů na zvrácení voleb soudní cestou, a to pro sebemenší prohřešek proti pravidlům volební kampaně, kdy by o výsledku voleb nerozhodovali sami voliči, ale až po konci hlasování státní orgány.
Další změny by se měly týkat financování volební kampaně. Zákon o volbě prezidenta republiky přinesl do České republiky nevídané novum, kterým je stanovení limitu výdajů vynaložených na volební kampaň. Tímto způsobem jsou tak doposud omezeni pouze kandidáti usilující o úřad prezidenta republiky, dá se však očekávat, že k obdobnému kroku zákonodárce přistoupí i v případě ostatních druhů voleb. Přímo se to nabízí pro volby do Poslanecké sněmovny, Senátu, Evropského parlamentu a krajských zastupitelstev. V rámci obecních zastupitelstev by takováto restrikce nalezla uplatnění pouze ve velkých obcích (např. statutární města), v případě vesnic a menších měst by to smysl nemělo, neboť prostředky vynakládané na kampaň jsou v těchto případech zanedbatelné.
Limity by měly být stanoveny nikoliv pouze formálně, ale ve výši kandidáty výrazně omezující tak, aby se opatření neminulo účinkem, kdy tímto opatřením by mělo dojít ke zvýšení šance na úspěch ve volbách i pro ne zcela majetné kandidáty, k omezení permanentnosti kampaně a k tlaku na kandidáty k využívání intelektuálně náročnějších forem kampaně, které jsou zpravidla levnější. Konkrétní výše limitů by měla vycházet z reality, a to např. výpočtem vycházejícím z nákladů vynaložených na volební kampaň v rámci několika posledních voleb určitým počtem nejúspěšnějších kandidátů (určení by tedy zabralo delší čas, příp. by výše limitu mohla být dle zkušeností s proběhnuvšími volbami snižována či zvyšována).
Limity volební kampaně jsou dle mého názoru důležité zejména z toho důvodu, že umožňují uspět i kandidátům, kteří nevládnou značnému finančnímu zázemí, kampaň se pak nemusí omezit na nákladné a zároveň bezduché plakátování a billboardování obsahující zcela bezobsažná hesla, kdy by kandidáti v rámci levnějších forem kampaně (setkávání s voliči apod.) museli prokazovat kreativitu, inteligenci, nápaditost a chytrost, na základě kterýchžto vlastností by se volič mohl rozhodnout. Se stanovením limitů se však musí pojit přijetí pravidel umožňující kontrolu financování volební kampaně.
Především se musí jednat o povinnost zřídit volební účet, vést účetnictví o prostředcích vynakládaných na volební kampaň a povinnost veškeré tyto údaje řádně zveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup. K tomu by však nemělo dojít až po ukončení volební kampaně, ale aktualizace údajů by měla probíhat v nejlepším případě on-line. Zřízení účtu, který bude zahrnovat veškeré příjmy a výdaje vynaložené na volební kampaň a náležité informování považuji za ještě důležitější pravidlo než samotné stanovení limitů nákladů (jeden institut bez druhého však nemá valnějšího významu).
Přikláním se i ke změně principu vyplácení příspěvku na volební náklady. Jeho primárním cílem je zajištění politické plurality, kdy je i nepříliš movitému kandidátovi umožněna účast ve volebním klání, a to za jistoty, že v případě alespoň částečně úspěšného výsledku stát přispěje tomuto kandidátovi na volební kampaň, a byť ten třeba není zvolen, má snadnější úlohu při účasti ve volbách následujících. Považuji za vhodné, aby kandidát, který svým výsledkem dosáhl stanovené hranice, získal příspěvek procentuálně nejvyšší, kdy by se toto finanční ohodnocení se zvyšujícím se volebním úspěchem proporcionálně snižovalo, neboť tímto by skutečně byli podporováni malí, noví či netradiční kandidáti a příspěvek by nesloužil k obohacování politických matadorů, s čímž je v současnosti spojeno rozevírání nůžek mezi těmito skupinami kandidátů, a paradoxně je tak v současnosti popírán účel tohoto příspěvku.
Poslední změnou by pak mělo být stanovení povinnosti poskytovat dary stranám a hnutím pouze bezhotovostní platbou. Uvažovat by rovněž šlo o omezení výše členského příspěvku, neboť právě ten může být za dar vydáván, přičemž tak jednoduše může dojít k obcházení v současnosti stanovených pravidel. Nabízí se i hříšná myšlenka, zda by dary měly poskytovat právnické osoby, neboť samy nemají volební právo, nemohou se samy voleb účastnit a nemusely by je tedy ovlivňovat tímto způsobem. Samozřejmě si plně uvědomuji, že každý může poskytnout prostředky na volební kampaň oblíbenému kandidátovi, neboť se jedná o realizaci svobody projevu, kterážto by byla tímto institutem (a stejně tak i stanovením limitů) omezována.
K financování volební kampaně a jeho změnám již jen poznamenám, že příspěvek na činnost by měl obdržet rovněž nezávislý kandidát, který uspěl v případě voleb do Senátu, neboť současná úprava je neodůvodněná, nespravedlivá a popírá smysl a účel horní komory Parlamentu.
Problémem posuzování souladnosti volební kampaně s právním řádem správním soudnictvím je, že tato ochrana je poskytována až po skončení voleb. Zcela jistě by nebylo na škodu zamyslit se nad zřízením orgánu, který by uvedené posuzoval již za trvání samotné kampaně, či zda by nebylo možné zanést do správního řízení žaloby sloužící k ochraně volební kampaně, jež by však musely být rozhodovány v rámci zrychleného řízení. Zauvažování nad uvedeným problémem by však vedlo k vydání samostatné práce.
Trestní právo sice nabízí teoretické řešení kampaně spočívající v přímém kupování přízně voličů, kdy však jeho praktickou uplatnitelnost není možné přeceňovat (viz poznámky v příslušné kapitole). Této aktivitě by však mohla zamezit velmi jednoduchá změna právního řádu, kdy by volební lístky nebyly zasílány každému z voličů již před volbami, ale ty by byly k dispozici až ve volební místnosti. Poptávka po zaplacení voliči za hlas, u něhož není možné zkontrolovat, jak s ním bylo naloženo, bude dle mého názoru mizivá. Uvedené by navíc přineslo pozitivní externality ve formě šetření životního prostředí a úspory prostředků na volby vynaložené. Jediným důvodem, který zasílání volebních lístků do schránek voličů v současnosti ospravedlňuje, je seznámení voliče s kandidáty, kdy se zároveň jedná o upozornění na blížící se volby, což však při současné míře kampaně a činnosti médií rozhodně nelze přehlédnout.
Smyslem a účelem této práce bylo seznámení případného čtenáře s právní regulací volební kampaně v poměrech České republiky. Analýza nejdůležitějších předpisů, které se tomuto tématu věnují, ústí v návrh změn, které by dle mého názoru mohly vést ke zkvalitnění právní úpravy tohoto institutu. Přínosným se mi rozhodně jeví, pokud k tomuto tématu vysloví svůj názor případné další osoby, neboť stará pravda praví, že vícero hlav více ví, kdy různé pohledy na tuto věc by mohly být značně inspirující.
Doufám, že kdokoliv, kdo přijde do styku s mou prací, bude obohacen o informace a poznatky na téma, se kterým sice každý přichází do velmi výrazného kontaktu, přičemž však skutečná znalost této problematiky je dle mého názoru nízká, a zároveň že toto obohacení neproběhlo příliš suchopárnou a nezáživnou cestou.
Děkuji každému, komu se podařilo udržet pozornost a zaujetí až k těmto řádkům.
Autor je advokátním koncipientem v Břeclavi.
[1] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. Vol 16/2013-62.
[2] Čl. 17 – 23 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[3] Čl. 17 odst. 2 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[4] Černý, P.; Lehká, M.: Zákon o právu shromažďovacím. Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2010, 255 stran, ISBN 978-80-7400-306-6. str. 7.
[5] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8.
[6] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, čl. 3 dodatkového protokolu.
[7] Čl. 10 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[8] Usnesení Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. Vol 25/2006-130.
[9] Čl. 22 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[10] Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod: komentář, 1. vyd., Wolters Kluwer Česká republika, Praha 2012, 906 stran, ISBN 978-80-7357-750-6. str. 517.
[11] Čl. 10 odst. 1 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[12] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 30 Cdo 5018/2007.
[13] Čl. 2 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
[14] § 28 a § 57 zák. č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů.
[15] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Vol 7/2008.
[16] Filip, Jan: Základní otázky volebního práva v ČSFR, Masarykova univerzita, Brno 1992. str. 202.
[17] Dalibor Čaloud, Tomáš Foltýn, Vlastimil Havlík, Anna Matušková: Volby do Poslanecké sněmovny v roce 2006, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno 2006. 219 stran, ISBN 80-7325-18-6. str. 105.
[18] Nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04.
[19] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, sp. zn. Vol 10/2013-50.
[20] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, č. j. Vol 45/2006-19.
[21] Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 11. 2011, č. j. 15 A 92/2010-51.
[22]Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. 57 A 100/2010.
[23]Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 11. 2010, č. j. 22 A 151/2010-132.
[24] Nález Ústavního soudu ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10.
[25] § 35 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky.
[26] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, č. j. Vol 33/2013-45.
[27] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. Vol 16/2013-62.
[28] § 35 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky.
[29]Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, sp. zn. Vol 25/2006-130.
[30] § 31 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů.
[31] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, č. j. Vol 60/2006-105.
[32] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, č. j. Vol 60/2006-53.
[33] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, č. j. Vol 66/2006-105.
[34] § 48 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů.
[35] § 10 zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[36] § 4a zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[37] § 11a zákona č. 46/2000 Sb., o právech a povinnostech při vydávání periodického tisku a o změně některých dalších zákonů (tiskový zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[38] Tamtéž, § 2 odst. 3.
[39] Tamtéž, § 2 odst. 1 písm. g).
[40] § 3 odst. 2 písm. a) zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[41] Tamtéž, § 81 odst. 2.
[42] Tamtéž, § 82 odst. 1.
[43] § 2957 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[44] Tamtéž, § 83 odst. 1.
[45] Tamtéž, § 135.
[46] § 84 a § 88 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[47] § 2887 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[48] § 2884 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
[49] § 850 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
[50] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2006, č. j. Vol 17/2006-25.
[51] Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013, č. j. Vol 28/2013-45.
[52] Tamtéž, § 351.
[53] § 351 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
[54] Nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 59/10.
[55] § 184 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
[56] Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 25/2006.
[57] § 49 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.
[58] Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 1. 2009, č. j. 52 Ca 53/2008-38.
[59]§ 5 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[60] § 32 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[61] Katzová, Pavla: Školský zákon. Komentář, 1. vyd., ASPI, a. s., Praha 2008, 800 stran, ISBN 978-80-7357-421-3. str. 174.
[62] § 2 odst. 10 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů.
[63] § 44 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.
[64] § 90 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
[65] § 15 a § 20 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.
[66] § 17 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[67] Tamtéž, § 17 odst. 3.
[68] § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[69]§ 20 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[70]§ 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[71] Tamtéž, § 20 odst. 5.
[72] Tamtéž, § 20 odst. 7.
[73] Syllová, J.; Kolář, P.; Kysela, J. et al. Parlament České republiky: podle stavu k 1. 5. 2007, 2. podstatně přeprac. vydání, Nakladatelství Linde Praha, a. s., Praha 2008, 477 stran ISBN 978-80-7201-697-6. str 85–86.
[74] § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[75] Tamtéž, § 85, ve znění zákona č. 212/96 Sb.
[76] Tamtéž, § 85, ve znění nálezu Ústavního soudu č. 253/1999 Sb.
[77] Tamtéž, § 85, ve znění zákona č. 204/00 Sb.
[78] Tamtéž, § 85, ve znění zákona č. 491/01 Sb.
[79] Nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 1999, č. 243/1999 Sb.
[80] Nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2001, č. 64/2001 Sb.
[81] § 85 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.
[82]Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 10/03.
[83] § 18 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů.
[84] Tamtéž, § 18 odst. 6.
[85] Tamtéž, § 38.
[86] § 37 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky.
[87] § 67 a § 68 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky.