Source: https://lagen.nu/sou/2013:32
Timestamp: 2019-05-21 03:13:34+00:00
Document Index: 31607901

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Budgetramverket - uppfyller det EU:s direktiv? | lagen.nu
2.3. Delbetänkandets utformning
3. Allmänt om genomförandet av EU-direktiv i nationell rätt
3.1. Hur ska ett EU-direktiv genomföras i nationell rätt
3.2. Utgångspunkter för genomförandet av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk
4. EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk och EU:s budgetramverk i övrigt
4.1. Syftet med EU-direktivet
4.2. EU:s reformerade ekonomisk-politiska regelverk
4.2.1. Den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten
4.2.2. Förslag till ytterligare förstärkt ekonomisk-politisk styrning för euroländerna
4.2.3. Finanspakten
5. Det svenska budgetpolitiska ramverket
5.1. Ramverkets innehåll
5.2. Den rättsliga ramen
6. Budgetramverk som tryggar en planeringshorisont på minst tre år
6.1. Krav på ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt
7. Främjande av EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet
7.1. Krav på att de budgetpolitiska målen ska främja EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet
7.2.1. De svenska budgetpolitiska målen
7.2.2. Sveriges skyldigheter gentemot EU och EU:s budgetpolitiska mål
8. Måldefinition och tillämpningsområde
8.1. Krav på måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna
9. De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten
9.1. Krav på att medlemsstaternas årliga budgetbeslut ska överensstämma med det budgetpolitiska ramverket på medellång sikt
9.2. Svensk rätt
10. Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms klaras
10.1. Krav på konsekvenser
10.3. Överväganden
11.1. Krav på kvalitet och redovisning av prognoser
11.2. Svensk rätt
11.3. Överväganden
11.3.1. Det svenska budgetramverkets överensstämmelse med direktivets krav
11.3.2. Behov av vissa förtydliganden i förhållande till direktivets krav
11.3.3. Behov av förtydliganden utan koppling till direktivet
12. Oberoende analys och övervakning
12.1. Krav på effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas
12.2. Svensk rätt
13. Övriga överväganden om de budgetpolitiska målen
14. Utgiftstakets tidsperspektiv
14.1. Uppdraget i kommittédirektivet
14.2. Svensk rätt
14.3. Överväganden
15. Den europeiska terminen
15.2. Uppdraget i kommittédirektivet
16. Kostnads- och konsekvensanalys
16.1. Ekonomiska konsekvenser för staten
16.2. Övriga konsekvenser
17. Ikraftträdande
18.1. Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)
Bilaga 1. Kommittédirektiv 2012:124
SOU 2013:32
Regeringen beslutade den 13 december 2012 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén har antagit namnet Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10).
Som ordförande förordnades fr.o.m. den 17 december 2012 budgetchefen Urban Hansson Brusewitz. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 riksdagsledamoten Anna Kinberg Batra, riksdagsledamoten Bo Bernhardsson, riksdagsledamoten Per Bolund, riksdagsledamoten Ewa Thalén Finné, riksdagsledamoten Carl B Hamilton, riksdagsledamoten Jacob Johnson, justitierådet Erik Nymansson, riksdagsledamoten Fredrik Olovsson, riksdagsledamoten Anders Sellström, politiske sekreteraren Oscar Sjöstedt, riksdagsledamoten Lena Sommestad, riksdagsledamoten Henrik von Sydow och riksdagsledamoten Per Åsling.
Som experter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 departementsrådet Magnus Bengtson, kanslichefen Ingvar Mattson, bitr. kanslichefen Peder Nielsen, ämnesrådet Kristina Padrón och kanslichefen Anna Wallin. Som experter förordnades fr.o.m. den 7 mars 2013 även kanslirådet Maria Jonsson och departementsrådet Ulf Rehnberg.
Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 januari 2013 ämnesrådet Yngve Lindh och rättssakkunniga Cecilia Renmyr och fr.o.m. den 7 januari 2013 föredraganden Katarina Stenmark. Från och med den 6 mars 2013 förordnades även f.d. departementsrådet Åke Hjalmarsson som sekreterare i kommittén. Kanslichefen Ingvar Mattson förordnades som sekreterare i kommittén fr.o.m. den 14 mars 2013 t.o.m. den 14 april 2013.
Vidare har f.d. kanslisekreteraren Anne-Marie Strömberg förordnats att fr.o.m. den 6 mars 2013 biträda kommittén.
Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande,
Budgetramverket – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande av riksdagsledamoten
Anna Kinberg Batra Bo Bernhardsson Per Bolund
Ewa Thalén Finné Carl B Hamilton Jacob Johnson
Erik Nymansson Fredrik Olovsson Anders Sellström
Oscar Sjöstedt Lena Sommestad Henrik von Sydow
/ Yngve Lindh Cecilia Renmyr Katarina Stenmark
Det svenska budgetramverket omfattar ett antal mål och principer, som gradvis utvecklats i ett brett politiskt samförstånd sedan den statsfinansiella krisen på 1990-talet. Vissa av budgetramverkets mål och principer regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Andra delar är styrda av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis1 som kommit att utvecklas under de senaste 15 åren. Ramverket omfattar bl.a. en i utformning och tillämpning stram statlig budgetprocess och fleråriga budgetpolitiska mål i form av ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. Genom medelfristiga budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken främjas långsiktighet i beslutsprocessen och tydlighet i finanspolitiken. Ramverket innebär att budgetbesluten utgår från ett helhetsperspektiv, där förslag till utgifts- eller inkomstförändringar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som i stor utsträckning bestäms av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetbeslut inte blir större än vad som är förenligt med de budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat om.
I november 2011 antogs rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken ska vara utformade för att bl.a. säkerställa att medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden att undvika alltför stora underskott enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Direktivet ställer bl.a. krav på att medlemsstaterna ska inrätta medelfristiga budgetpolitiska mål och numeriska finanspolitiska regler som ska återspeglas i de årliga
1 Det finns ingen etablerad definition av konstitutionell praxis, men i det här betänkandet avses med konstitutionell praxis riksdagens och regeringens faktiska och upprepade tillämpning.
budgetbesluten och som medför konsekvenser om de inte iakttas. Budgetramverket på medellång sikt ska omfatta en planeringshorisont på minst tre år. Det ska även omfatta en redovisning av de offentligfinansiella konsekvenserna av planerade finanspolitiska åtgärder samt realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Prognoserna ska genomgå en regelbunden och fullständig utvärdering.
Direktivet ska vara genomfört i nationell rätt senast den 31 december 2013. Utredningen, som antagit namnet Budgetprocesskommittén, har i uppdrag att senast den 1 maj lämna de förslag som föranleds av direktivet. I detta delbetänkande görs överväganden om den rättsliga ram som läggs fast i författningar, förarbeten och praxis garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet eller om ytterligare åtgärder måste vidtas för att genomföra direktivet.
Enligt kommittén har det svenska budgetramverket bevisligen fungerat väl och i linje med direktivet. Det är därför viktigt att inte ändra ramverket utan att starka skäl talar för det.
Kommitténs analys visar att vissa krav i EU-direktivet inte har någon motsvarighet i svensk lag eller i dess förarbeten. Kommitténs bedömning är dock att Sverige genom praxis uppfyller i närmast alla dessa krav. Denna praxis bedöms vara så pass fast att avvikelser från den etablerade ordningen bedöms ge upphov till offentlig kritik, från t.ex. oberoende granskare av riksdagens och regeringens tillämpning av budgetramverket. Bland annat detta borgar för att praxis kan anses vara tillräckligt bindande för att även flertalet av dessa krav ska anses vara uppfyllda.
Kommitténs övergripande bedömning är att det svenska budgetramverket uppfyller EU-direktivets krav på samtliga områden, med undantag för kravet på redovisning av regelbundna, objektiva och fullständiga utvärderingar av regeringens makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Kommittén föreslår därför ett tillägg till budgetlagen (2011:203) med innebörden att regeringen ska vara skyldig att regelbundet redovisa utvärderingar av de prognoser som presenteras i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Vidare leder kravet i direktivet på jämförelser mellan regeringens och kommissionens prognoser till att kommittén föreslår att regeringen ska förklara signifikanta skillnader mot kommissionens prognoser.
Även om kommittén bedömer att Sverige i övrigt uppfyller EUdirektivets krav finns det skäl att något förtydliga regelverket för
regeringens prognoser. Kommittén föreslår därför några smärre ändringar i budgetlagen avseende de prognoser som ska redovisas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Förslaget innebär att det i budgetlagen uttryckligen ska framgå att regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen, i linje med rådande praxis, också ska redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder.
Kommittén har även behandlat det i kommittédirektivet nämnda förhållandet att det saknas bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga perspektivet. Kommittén anser att det kan övervägas om det bör införas bestämmelser om medelfristiga budgetpolitiska mål i riksdagsordningen, bl.a. för att riksdagsordningen bättre ska återspegla den fasta praxis som har gällt på detta område under de senaste 15 åren. Kommittén har även övervägt behovet av vissa förtydliganden i budgetlagen avseende de budgetpolitiska målen. Dessa frågor bör dock enligt kommittén behandlas i slutbetänkandet.
Budgetramverk med en planeringshorisont på minst tre år
De svenska budgetpolitiska målen har en medelfristig tidshorisont. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna förslag till riksdagen om överskottsmål. Överskottsmålet har sedan 2000 haft en medelfristig definition i och med att det avser ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Enligt budgetlagen ska regeringen vidare i budgetpropositionen lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året, vilket innebär att utgiftstak alltid finns beslutade för minst en treårsperiod.
Även om det är obligatoriskt för regeringen att föreslå överskottsmål och utgiftstak är det inte reglerat i lag att riksdagen ska besluta om överskottsmål och utgiftstak. Utgångspunkten är dock att så sker. Riksdagen har också sedan dessa mål infördes, på förslag av regeringen, beslutat om de budgetpolitiska målen på medellång sikt.
Regeringen ska enligt budgetlagen i budgetpropositionen föreslå en beräkning av hur utgifterna fördelas på utgiftsområden för även det andra och det tredje tillkommande året. Dessa beräkningar godkänns av riksdagen och fungerar som en riktlinje för regeringens
budgetarbete. Regeringen redovisar i budgetpropositionen enligt fast praxis också en beräkning av budgetens samtliga ca 500 anslag för det andra och tredje tillkommande året. Regeringen är dessutom, enligt budgetlagen, skyldig att redovisa budgetprognoser för innevarande år och de tre därpå följande åren. Prognoserna ska basera sig på väl definierade förutsättningar, vilket enligt förarbetena bl.a. omfattar makroekonomiska förutsättningar och utvecklingen av olika volymer inom regelstyrda utgiftssystem. Enligt gällande praxis redovisar regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen också makroekonomiska prognoser och prognoser över volymutvecklingen i regelstyrda utgiftssystem för innevarande år och minst de tre därpå kommande åren.
Enligt fast praxis redovisar regeringen även effekterna på de offentliga finanserna av beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärder för innevarande år och minst de tre därpå kommande åren i budgetpropositionen. Redovisningen omfattar dels budgetkonsekvenserna av de i propositionen föreslagna åtgärderna, dels den samlade budgeteffekten mellan två på varandra följande år av redan beslutade och föreslagna åtgärder.
I EU-direktivet anges att budgetramverket även ska innehålla mål för offentliga skulder. Sverige tillämpar inte något separat numeriskt mål för den offentliga sektorns skulder och enligt kommitténs bedömning kräver inte heller EU-direktivet detta. Ett av de ursprungliga motiven för att införa ett överskottsmål var att minska den offentliga nettoskulden till noll. Överskottsmålet har emellertid legat fast även sedan den offentliga sektorns finansiella nettotillgångar blivit positiva. Överskottsmålet har bl.a. resulterat i att den konsoliderade bruttoskulden har minskat från över 70 procent av BNP i mitten av 1990-talet till ca 38 procent 2012. Bruttoskulden var 2012 lägre än den var åren närmast före finanskrisen. Den offentliga bruttoskulden var 2011 som andel av BNP bland de fem lägsta i EU. Ett stort respektavstånd finns därmed till EU:s mål för bruttoskulden, samtidigt som EU:s mål enligt regeringen ska anses utgöra en övre restriktion för den svenska bruttoskulden.
Det kommunala balanskravet i kommunallagen (1991:900) innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste detta kompenseras med överskott inom tre år. Om det finns synnerliga skäl, t.ex. stark finansiell ställning, kan en
kommun dock budgetera för tillfälliga underskott. Även det kommunala balanskravet kan således i viss utsträckning sägas ha en medelfristig karaktär i och med att ett eventuellt underskott under ett räkenskapsår ska täckas av motsvarande överskott under de följande tre åren. Målet i sig är dock ettårigt, och kan mot denna bakgrund bättre sägas överensstämma med EU-direktivets krav på numeriska mål som ska främja uppfyllelsen av EU:s budgetpolitiska mål och som ska iakttas vid de årliga budgetbesluten.
Mot bakgrund av det anförda bedömer kommittén att det svenska budgetramverket uppfyller direktivets krav på budgetramverk på medellång sikt.
Främjande av EU:s referensvärden och det medelfristiga budgetmålet
Som ovan nämnts ska medlemsstaterna tillämpa numeriska finanspolitiska regler som särskilt ska främja att medlemsstaterna uppfyller referensvärdena för underskott och skulder om högst 3 respektive 60 procent av BNP. De numeriska reglerna ska även främja en flerårig finanspolitisk planering och iakttagande av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt2, som för Sverige innebär att den offentliga sektorns strukturella sparande inte ska understiga -1 procent av BNP enligt kommissionens mätmetod.
Den svenska numeriska finanspolitiska regel som i första hand främjar iakttagandet av de av EU fastställda budgetpolitiska målen är överskottsmålet. Överskottsmålet har, frånsett en teknisk justering av nivån, legat fast sedan det infördes 2000. Regeringen har förklarat att den avser att behålla den nuvarande nivån om ett överskott på i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett hållbart sett. Nivån på 1 procent av BNP ger en betydande marginal för ökade utgifter och lägre skatteinkomster under en lågkonjunktur utan att EU:s referensvärde för underskott om 3 procent av BNP hotas. Nivån bidrar också normalt till en över tiden minskande statsskuld. Även om Sveriges budgetmål på medellång sikt är definierat på ett annat sätt än överskottsmålet innebär skillnaden på två procentenheter mellan dessa två mål att
2 Eng. Medium Term Objective, MTO.
överskottsmålet normalt rymmer en marginal för aktiv konjunkturpolitik utan att Sveriges medelfristiga mål hotas.
Utgiftstaket har inte samma nära koppling till EU:s budgetpolitiska mål, men ger ett indirekt stöd till dessa mål genom att det utgör ett viktigt instrument för att överskottsmålet ska uppnås.
Sammantaget gör kommittén bedömningen att Sveriges numeriska finanspolitiska regler, i synnerhet överskottsmålet, främjar iakttagandet av EU:s budgetpolitiska mål och att Sverige mot denna bakgrund uppfyller direktivets krav i denna del.
Måldefinition och tillämpningsområde
EU-direktivet anger att måldefinition och tillämpningsområde ska specificeras för de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna, dvs. för Sveriges vidkommande främst överskottsmålet och utgiftstaket.
Överskottsmålet är enligt förarbetena till budgetlagen formulerat som att det ska omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande på medellång sikt. Motiven för överskottsmålet, att det bl.a. ska bidra till långsiktigt hållbara offentliga finanser och till att upprätthålla tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer, finns tydligt angivna i bl.a. 2010 års ekonomiska vårproposition, som även innehåller en redovisning av de indikatorer som används för att bedöma måluppfyllelsen. Överskottsmålet har stor betydelse i den praktiska tillämpningen vid fastställandet av utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar i budgetpropositionen.
Enligt de riksdagsbeslut som fattats sedan utgiftstaket infördes 1997 omfattar utgiftstaket i princip samtliga utgifter på statens budget, med undantag för statsskuldsräntor, och utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgiftstaket har också sedan det infördes omfattat samma kategorier av utgifter och undersektorer till den offentliga sektorn. I förarbetena till budgetlagen angavs också att de utgifter som omfattas av utgiftstaket ska vara tydligt definierade när beslut om nivån på utgiftstaket fattas, vilket inte minst är viktigt för att kunna avgöra om tekniska justeringar av fastställda utgiftstak är motiverade vid budgettekniska förändringar. Utgiftstaket utgör en övre restriktion för de takbegränsade utgifterna och används, i enlighet med vad som föreskrivs i budgetlagen, såväl vid beredningen av förslaget till
statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten.
Genom såväl uttrycklig reglering som förarbeten och fastlagd praxis bedömer kommittén att Sverige uppfyller direktivets krav i detta avseende.
De budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten
Enligt EU-direktivet ska medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning återspegla deras landspecifika gällande numeriska finanspolitiska regler och bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt. För riksdagen och regeringen innebär detta att överskottsmålet och fastställda utgiftstak ska iakttas vid beredningen av och besluten om statens budget.
Av budgetlagen framgår bl.a. att utgiftstaket ska användas vid beredningen av förslaget till statens budget och att regeringen måste vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas. Detta innebär bl.a. att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaket för såväl innevarande år som för de närmast kommande åren i de årliga budgetförslagen.
I budgetlagen föreskrivs vidare att regeringen minst två gånger per år ska ange hur överskottsmålet uppnås. I förarbetena till lagen anges att redovisningen ska avse såväl hur målet har uppnåtts som hur det beräknas uppnås. Det framgår även av förarbetena att överskottsmålet ska ha en styrande roll för finanspolitiken. Att målet har en central roll vid fastställandet av det totala utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar framgår även av det särskilda avsnittet om budgetpolitiska mål och reformutrymme som enligt rådande praxis ingår som en del av budgetpropositionen.
Lagstiftningen och en fast praxis innebär enligt kommittén att det svenska budgetramverket bedöms uppfylla EU-direktivets krav i fråga om beaktandet av de budgetpolitiska målen i den årliga budgetbehandlingen.
Konsekvenser om de budgetpolitiska målen inte bedöms klaras
EU-direktivet ställer dels krav på att medlemsstaterna ska specificera konsekvenser om de landspecifika numeriska reglerna inte iakttas, dels krav på att det medelfristiga budgetramverket ska innehålla förfaranden för upprättande av en beskrivning av planerade åtgärder på medellång sikt som visar hur en avvikelse från budgetmålen på medellång sikt ska korrigeras.
Vad gäller utgiftstaket finns det i budgetlagen krav på att regeringen vid risk för ett överskridande antingen ska vidta åtgärder som den själv har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
Beträffande överskottsmålet föreskriver budgetlagen att regeringen två gånger per år ska redovisa hur målet uppnås. Vid sidan av detta krav har regeringen i flera olika sammanhang förklarat hur avvikelser från överskottsmålet bör hanteras, bl.a. i 2010 års ekonomiska vårproposition och i regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken.
Kommittén bedömer också att regeringen har tagit hänsyn till dessa principer i den praktiska tillämpningen i samband med avvikelser från överskottsmålet. Regeringen har exempelvis i situationer då risk funnits för såväl ett överskridande som ett underskridande av målet förklarat varför det t.ex. finns konjunkturella skäl för att reformutrymmet eller besparingsbehovet för det nästkommande året inte nödvändigtvis är detsamma som den korrigering av det finansiella sparandet som skulle krävas för att nå överskottsmålet redan under det året.
Regeringen redovisar vidare sedan lång tid tillbaka i budgetpropositionen de medelfristiga effekterna på de offentliga finanserna av beslutade, föreslagna och i propositionerna aviserade åtgärder.
Genom såväl lagstiftning som den praktiska tillämpningen bedöms det svenska ramverket därmed uppfylla direktivets krav i fråga om konsekvenser vid avvikelser från målen samt kravet på redovisning av medelfristiga effekter av politiken på de offentliga finanserna.
Direktivet ställer en rad krav på de makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som används vid medlemsstaternas budgetplanering. Kraven innebär bl.a. att prognoserna ska vara realistiska och jämföras med andra prognosmakares, inklusive kommissionens prognoser. Prognoserna ska innefatta en analys av känsligheten för alternativa antaganden och relevanta riskscenarier, och offentliggöras tillsammans med metoder, antaganden och relevanta parametrar. Prognoserna ska även innefatta offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik och en analys av hur finanspolitiska åtgärder påverkar de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Slutligen ska prognoserna genomgå en regelbunden och fullständig utvärdering på grundval av objektiva kriterier som ska offentliggöras tillsammans med de åtgärder som bedöms behövas för att hantera signifikanta systematiska prognosavvikelser.
Tidigare prognosjämförelser visar att regeringens prognosprecision åtminstone inte är sämre än precisionen hos andra oberoende prognosmakare. Kommittén bedömer att regeringen normalt strävar efter att basera sina prognoser på det mest sannolika scenariot. Kravet på att prognoserna ska vara realistiska bedöms därför vara uppfyllt. Även den praxis som sedan ett flertal år finns i fråga om att redovisa känslighetsanalyser och riskscenarier bedöms svara mot direktivets krav.
Budgetlagen ställer krav på att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa budgetprognoser för innevarande år och de tre kommande åren som ska vara baserade på väl specificerade förutsättningar, vilket enligt lagens förarbeten bl.a. utgörs av makroekonomiska antaganden. Därutöver redovisar regeringen sedan lång tid tillbaka detaljerade prognoser över de offentliga finanserna på medellång sikt. Att regeringen ska publicera prognoser över den offentliga sektorns finansiella sparande följer också av förarbetena till budgetlagen. De metoder och modeller som används i prognosverksamheten offentliggörs i hög grad i form av fördjupningar i de ekonomiska propositionerna eller i separata rapporter som publiceras på regeringens hemsida. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att rådande fasta praxis svarar mot direktivets krav på offentliggörande av prognoserna, inklusive modeller, metoder och antaganden.
Prognoserna i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen baserar sig i enlighet med budgetlagens krav på väl
specificerade förutsättningar, inklusive de finanspolitiska beslut och förslag som ingår i prognoserna. Effekterna på de offentliga finanserna av de finanspolitiska åtgärder som ingår i prognoserna särredovisas i budgetpropositionen. För budgetens utgiftssida redovisas därutöver i budgetpropositionen för varje utgiftsram och anslag tabeller som visar hur anslagsutvecklingen på medellång sikt beror på beslutad och föreslagen politik, förändrade makroekonomiska förutsättningar samt, för reglerstyrda transfereringssystem, även förändrad volymutveckling. För skatter visas de budgeteffekter som uppkommer respektive år till följd av förändrade regler. Praxis bedöms av kommittén därför överensstämma med direktivets krav på offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik.
Genom den sedan flera år etablerade ordningen med en årlig redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i den ekonomiska vårpropositionen, som innefattar beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärders påverkan på hållbarheten, bedöms det svenska budgetramverket uppfylla direktivets krav även i detta avseende.
De utvärderingar av regeringens prognoser som för närvarande görs av Konjunkturinstitutet, Finanspolitiska rådet och av regeringen själv bedöms i hög utsträckning, men inte fullt ut, uppfylla direktivets krav på en regelbunden, fullständig och offentliggjord utvärdering. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att en bestämmelse införs i budgetlagen som ålägger regeringen att regelbundet redovisa en utvärdering av sina prognoser. Djupare och utförligare utvärderingar kan vara resurskrävande och bör mot denna bakgrund utföras ungefär vart tredje år. Djupare utvärderingar är med hänsyn till behovet av insyn både i fråga om metod och underlag något som bäst ankommer på prognosmakaren själv, dvs. regeringen, att göra. Extern expertis bör dock kunna anlitas i samband med dessa utvärderingar. Resultatet av utvärderingarna ska offentliggöras och beaktas i framtida makroekonomiska prognoser och budgetprognoser.
Konjunkturinstitutet har i uppdrag att jämföra regeringens prognoser och prognosfel med andra prognosmakares. Ekonomistyrningsverket genomför därutöver jämförelser med regeringens budgetprognoser. Någon jämförelse görs dock inte med kommissionens prognoser. I kravet på regelbunden utvärdering av regeringens prognoser bör det ingå att göra en analys av prognosskillnader i förhållande till andra oberoende prognosmakares
prognoser, däribland kommissionen, och lämna förklaringar till signifikanta skillnader mellan regeringens prognoser och kommissionens.
Även om Sverige enligt kommitténs bedömning på detta område uppfyller EU-direktivets krav i övrigt finns det ändå skäl att förtydliga regelverket på ett par punkter som avser regeringens prognoser. Kommittén föreslår att det i budgetlagen införs en skyldighet för regeringen att redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet samt prognoser över den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Detta utgör en kodifiering av rådande praxis. Genom regleringen kommer budgetlagen att i högre grad ge en rättvisande bild av de prognoser som är av särskild vikt vid utformningen av statens budget och regeringens förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och den ekonomiska politiken.
Oberoende analys och övervakning
EU-direktivet ställer krav på att de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna ska omfattas av en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas. Övervakningen ska utföras av ett oberoende organ.
Riksrevisionen har i uppdrag att granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av riksdagen beslutade budgetpolitiska målen. Finanspolitiska rådet ska vidare enligt sin instruktion följa upp måluppfyllelsen i finanspolitiken. Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska ramverket uppfyller de krav som EU-direktivet ställer på oberoende övervakning av de finanspolitiska reglerna.
Kommittén har även behandlat det i kommittédirektivet nämnda förhållandet att det för närvarande saknas bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för att det finns ett medelfristigt perspektiv. Enligt kommittén kan det övervägas om det bör införas bestämmelser om medelfristiga budgetpolitiska mål i riksdagsordningen, bl.a. för att riksdagsordningen bättre ska återspegla den fasta praxis som har gällt på detta område under de senaste 15 åren. Bestäm-
melserna skulle kunna avse hur riksdagen ska besluta om budgetpolitiska mål och deras förhållande till de årliga budgetbesluten.
Det kan också övervägas om det i budgetlagen bör förtydligas att regeringen ska redogöra för väsentliga avvikelser från överskottsmålet och hur en återgång till målet i så fall bör ske. Vidare kan det övervägas om det i budgetlagen även bör förtydligas att regeringen i budgetpropositionen, i enlighet med etablerad praxis, ska redovisa effekterna på de offentliga finanserna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på medellång sikt som en del av avstämningen av den föreslagna finanspolitiken mot överskottsmålet.
Slutligen kan det också övervägas om regeringen i lag bör åläggas en skyldighet att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av budgetmålen kommer till stånd.
Ovan nämnda frågor bör dock, med hänsyn till deras koppling till kommitténs uppdrag i övrigt, hanteras inom ramen för kommitténs huvudbetänkande.
Utgiftstakets tidsperspektiv
Vid sidan av att säkerställa att Sverige uppfyller EU-direktivets krav ska kommittén också bl.a. analysera för- och nackdelar med ett tre- respektive fyraårigt perspektiv för det statliga utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende.
Det finns för- och nackdelar med såväl tre- som fyraåriga utgiftstak. Dessa för- och nackdelar kan även variera över tid. Regeringens förslag till utgiftstak i budgetpropositionen ska enligt budgetlagen avse det tredje tillkommande året. Det finns dock inget som hindrar att regeringen även lämnar förslag för det fjärde tillkommande året. Kommittén bedömer att det redan med den nuvarande regleringen i budgetlagen finns en önskvärd flexibilitet avseende utgiftstakets tidsperspektiv och att regleringen därmed inte behöver ändras.
Den europeiska terminen
Kommittén ska även överväga om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen för samordning av den
ekonomiska politiken inom EU. I detta ingår att klargöra regeringens respektive riksdagens befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet.
Även om tiden för samordning mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen är begränsad, i synnerhet i samband med publiceringen av konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet i slutet av april, har processen inom Regeringskansliet nu utvecklats på ett sätt som bl.a. säkerställer en inbördes konsistens mellan dessa program och den ekonomiska vårpropositionen. Att programmens innehåll i allt väsentligt grundar sig på riksdagsbeslut och till riksdagen föreslagna riktlinjer får vidare anses utgöra en ordning som bör upprätthållas, men som inte behöver regleras.
Regeringens arbete med att informera och samråda med riksdagens organ om den europeiska terminen bedöms ske i enlighet med regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om regeringens skyldigheter på detta område. Något behov av ytterligare reglering av den europeiska planeringsterminen har mot bakgrund av det anförda inte kunnat identifieras.
dels att 9 kap. 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 9 kap. 4 § och 5 §, samt närmast före 9 kap. 5 § en ny rubrik av följande lydelse.
Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket.
Regeringen ska i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen, statens inkomster och utgifter, statens lånebehov, utgifterna under utgiftstaket samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder.
Regeringen ska i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.
Regeringen ska regelbundet redovisa en utvärdering av de prognoser som anges i 3 §.
Europeiska unionens råd antog den 8 november 2011 direktivet (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Direktivet innehåller minimiregler för hur budgetramverken i medlemsstaterna ska vara utformade. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 31 december 2013. I EU-direktivet finns bl.a. krav på att medlemsstaterna ska ha budgetramverk med ett medelfristigt perspektiv. Där ställs vidare krav på fleråriga budgetmål och att framtagandet av den årliga budgeten ska återspegla dessa mål samt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som gäller på medellång sikt. Vidare ska de nationella budgetramverken enligt nämnda direktiv även innehålla konsekvenser för det fall de fleråriga budgetmålen inte bedöms uppnås. I EU-direktivet ställs även krav på prognoskvalitet och prognosutvärdering.
Regeringen beslutade den 13 december 2012 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Översynen ska bl.a. behandla vissa frågor om införlivande av rådets direktiv om krav på
medlemsstaternas budgetramverk.
Kommittén har i uppdrag att analysera hur Sveriges budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav på bl.a. medelfristigt perspektiv och vid behov lämna förslag till förändringar i det svenska ramverket i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller direktivets krav.
I rådets direktiv ställs även krav på nationella system för offentliga räkenskaper och statistik samt krav på redovisning och finanspolitisk planering för den offentliga sektorns undersektorer. Dessa frågor omfattas inte av kommitténs uppdrag.
I EU-direktivet anges också att om en medlemsstats numeriska finanspolitiska regler innehåller undantagsklausuler ska dessa vara preciserade. De svenska numeriska finanspolitiska reglerna innehåller för närvarande inte undantagsklausuler. Kommittén har därför inte behandlat frågan.
Vid sidan av att säkerställa att Sverige uppfyller EU-direktivets krav ska kommittén även analysera för- och nackdelar med ett tre- respektive fyraårigt perspektiv för det statliga utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende. Eftersom EUdirektivet ställer krav på tidsperspektivet för medlemsländernas medelfristiga budgetmål har kommittén valt att redovisa sina slutsatser i denna fråga i föreliggande delbetänkande.
Kommittén ska även överväga om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen för samordning av den ekonomiska politiken inom EU. Den europeiska terminen regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Förordningen ändrades som en del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU, det s.k. sexpacket, som även omfattar direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Av förordningen framgår bl.a. att rådet, på förslag från kommissionen, ska ge rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av staternas konvergensprogram och nationella reformprogram. Rekommendationerna är en uppmaning till lämplig handling men är inte formellt bindande för medlemsstaterna. Den europeiska terminen utgör dock en viktig grund för dialogen mellan EU och medlemsstaterna om den ekonomiska politiken.
Eftersom såväl EU-direktivet om krav på medlemsländernas budgetramverk som den europeiska terminen utgör en del av samordningen av den ekonomiska politiken inom EU har kommittén valt att redovisa sina slutsatser avseende även den senare frågan i föreliggande delbetänkande.
Kommitténs slutsatser med anledning av rådets direktiv ska redovisas senast den 1 maj 2013.
Utredningsdirektivet och EU-direktivet återfinns i bilagorna 1 och 2 till betänkandet.
Utredningsarbetet inleddes i januari 2012. Kommittén har sammanträtt vid fem tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samråd med expertkretsen, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter.
Kommittén har även hållit sig informerad om arbetet i den av riksdagsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av riksdagsordningen (dnr 049-3142-2011/12).
Efter detta inledande avsnitt om utredningens uppdrag och arbete följer ett kapitel som beskriver genomförandet av EU-direktiv i nationell rätt, ett kapitel som beskriver EU-direktivet och EU:s budgetramverk i övrigt och ett kapitel med en kort redogörelse för det svenska budgetpolitiska ramverket (kapitel 3–5).
Därefter följer i kapitlen 6–12 en analys av hur Sveriges budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav och i vilken utsträckning det finns anledning för kommittén att föreslå förändringar av lagstiftningen i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller direktivets krav.
I kapitel 13 görs en bedömning av om det finns skäl att överväga ändringar i det svenska regelverket i vissa avseenden som inte föranleds av EU-direktivets krav. Detta gäller bl.a. de budgetpolitiska målens roll i riksdagens beslutsprocess, regeringens skyldigheter vid väsentliga avvikelser från överskottsmålet och regeringens skyldighet att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen genomförs.
Enligt kommittédirektivet ska utredningen också analysera för- och nackdelar med ett tre- respektive fyraåriga perspektiv för utgiftstaket, detta görs i kapitel 14. I kapitel 15 bedöms huruvida kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen föranleder behov av att införa bestämmelser som klargör denna koppling.
Därefter redovisas en kostnads- och konsekvensanalys (kapitel 16). Förslag om ikraftträdande ges i kapitel 17. Slutligen ges författningskommentarer i kapitel 18.
Till betänkandet är även fogat ett särskilt yttrande av Jacob Johnson (V).
Bilaga 1 och 2 innehåller kommittédirektivet respektive EUdirektivet. Bilaga 3 innehåller en genomgång av litteraturen om hur budgetregler och lagstiftningen av sådana regler påverkar de offentliga finanserna.
Medlemsstaternas skyldigheter när det gäller genomförande av EUdirektiv regleras i artikel 288 tredje stycket i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt bestämmelsen ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.
När det gäller det resultat som ska uppnås är utgångspunkten att genomförandet ska ske på ett sådant sätt som säkerställer att direktivet tillämpas fullt ut i medlemsstaterna. Det nationella genomförandet ska alltså säkerställa en effektiv verkställighet av direktivet.
Medlemsstaterna åtnjuter en stor frihet att välja form och tillvägagångssätt för genomförandet av direktiv. Syftet med nämnda artikel i EUF-fördraget är för det första att så långt möjligt respektera medlemsstaternas suveränitet och beslutskompetens, i synnerhet de nationella parlamentens ställning, och för det andra att tillförsäkra medlemsstaterna rätten att tillämpa en ändamålsenlig och för medlemsstaten välkänd lagstiftningsteknik. Detta gäller dock under förutsättning att det med direktivet åsyftade resultatet uppnås.
Av EU-domstolens praxis följer att införlivandet av ett direktiv i nationell rätt inte nödvändigtvis kräver att bestämmelserna i direktivet återges ordagrant i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser, utan behovet av reglering får bedömas från fall till fall. Det kan vara tillräckligt, beroende på direktivets innehåll, att det finns en rättslig ram som faktiskt garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt. Om
direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda krävs dock att dessa får kännedom om sina rättigheter och i förekommande fall har en möjlighet att göra dessa rättigheter gällande vid domstol.1Finns det redan nationella regler som uppfyller direktivets målsättning behöver normalt sett inga särskilda genomförandeåtgärder vidtas.
Frågan om ett direktiv i ett enskilt fall blivit korrekt genomfört i nationell rätt beror bl.a. på vad för slags direktiv det är fråga om, ett fullharmoniserings- eller ett minimiharmoniseringsdirektiv. Regleringen i ett fullharmoniseringsdirektiv ger i princip inte medlemsstaterna något manöverutrymme. Ett minimidirektiv kan dock ge medlemsstaterna en möjlighet att införa regler som ställer högre krav än vad direktivet föreskriver. Ju mer precist och detaljerat innehållet i ett direktiv är, desto mindre manöverutrymme återstår för länderna vid genomförandet. En oförbindande bilaga eller en vägledande bestämmelse behöver exempelvis inte komma till uttryck i författningstext.
Medlemsstaternas frihet vid genomförandet av direktiv är inte obegränsad. Ser man till EU-domstolens praxis är principerna om rättssäkerhet, enskildas rättsskydd och EU-rättens effektivitet avgörande för bedömningen av medlemsstaternas utrymme att själva bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet av ett direktiv. EU-domstolen har bl.a. i flera rättsfall underkänt administrativ praxis som genomförandemetod, om sådan praxis kan ändras efter en myndighets gottfinnande och inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning.2
Lagförarbeten som metod för genomförande av direktiv har varit föremål för EU-domstolens bedömning i ett fall som rörde det svenska genomförandet av rådets direktiv 93/13/EEG om oskäliga avtalsvillkor.3 I en fördragsbrottstalan mot Sverige bedömde EU-domstolen att ett genomförande av en bilaga till direktivet
1 Se bl.a. dom av den 30 maj 1991 i mål C-361/88, kommissionen mot Tyskland, Rec. s I-2567, p 15; dom av den 30 maj 1991 i mål C-59/89, kommissionen mot Tyskland, Rec. s I-2607, p 18; dom av den 17 oktober 1991 i mål C-58/89, kommissionen mot Tyskland, Rec. s I-4983, p 13; dom av den 11 augusti 1995 i mål C-433/93, kommissionen mot Tyskland, REG 1995, s I-2303, p 18; dom av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland, REG 1997, s I-1653, p 35 och dom av den 9 september 1999 i mål C-217/97, kommissionen mot Tyskland, REG 1999, s I-5087, p 31–32. 2 Se bl.a. dom av den 15 oktober 1986 i mål 168/85, kommissionen mot Italien, Rec. 1986 s. 2945, p 13; dom av den 7 mars 1996 i mål C-334/94, kommissionen mot Frankrike, REG 1996, s I-1307, p 30 och dom av den 13 mars 1997 i mål C-197/96, kommissionen mot Frankrike, REG 1997, s I-1489, p 14. 3 Se dom av den 7 maj 2002 i mål C-478/99, kommissionen mot Sverige, REG 2002, s. I-4147.
genom förarbetena till en lag, och inte i själva lagen, varit en acceptabel form av genomförande. EU-domstolen lade särskild vikt vid att den bilaga det var fråga om enligt ordalydelsen var en vägledande och inte en uttömmande lista på oskäliga avtalsvillkor. Domstolen fann också att direktivet inte var avsett att ge berörda vidare rättigheter än de som följde av själva direktivet och att listan inte ändrar det resultat som eftersträvas med direktivet. Direktivets fulla verkan kunde således enligt domstolen tillförsäkras inom en tillräckligt klar och precis rättslig ram, utan att den lista som tagits in i bilagan till direktivet ingick i genomförandebestämmelserna. EU-domstolen fann också att uttalanden i svenska förarbeten gjorde att kravet på offentlighet kunde anses uppfyllt.
För att åstadkomma ett korrekt genomförande av direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk krävs, såsom nämnts i avsnitt 3.1, att det säkerställs att det resultat som direktivet syftar till uppnås. De nationella budgetramverken ska enligt direktivet överensstämma med minimikrav på EU-nivå för att främja öppenhet och insyn och göra det lättare att övervaka de offentliga finansernas utveckling. Direktivet innehåller vidare bestämmelser om att de nationella budgetramverken måste innehålla ett flerårigt budgetperspektiv, för att säkerställa att medlemsstaterna inom rimlig tid kan uppnå sina medelfristiga mål. Medlemsstaterna måste dessutom ha infört numeriska finanspolitiska regler som ska se till att tröskelvärdena för underskotts- och skuldnivåer inte överskrids.
Att direktivet syftar till att skapa en minimireglering innebär att det finns goda förutsättningar att genomföra reglerna på ett sätt som harmonierar med det existerande nationella regelverket på området. Eftersom direktivet inte avser att fullt ut harmonisera medlemsstaternas budgetramverk innehåller direktivet mindre långtgående och mindre detaljerade regler än om det hade varit ett direktiv som syftade till full harmonisering.
Direktivet är inte utformat som en modellag med färdiga bestämmelser som medlemsstaterna ska inkorporera i nationell rätt. Direktivet innehåller inte heller bestämmelser som syftar till att skapa skyldigheter eller rättigheter för enskilda. Bestämmelserna riktar sig enbart till medlemsstaterna och bedöms lämna ett
förhållandevis stort utrymme att anpassa såväl terminologi och systematik som valda lagtekniska lösningar till nationell rätt.
Utöver de regler om den svenska budgetprocessen som finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203) styrs budgetprocessen av uttalanden i förarbeten och den konstitutionella praxis som kommit att utvecklas.
Enligt fast rättstradition i Sverige utgör förarbeten ett viktigt hjälpmedel vid tolkningen av lag. Vid sidan av själva lagtexten utgör förarbetena en av de viktigaste rättskällorna. Förarbetenas starka ställning som tolkningshjälpmedel har upprepade gånger bekräftats av Sveriges högsta domstolar. Vid en internationell jämförelse intar svenska förarbeten en särställning i åtminstone två avseenden. För det första är de ofta omfattande och inte sällan av hög kvalitet. För det andra har de hittills tillmätts mycket stor vikt vid rättstillämpningen och i doktrinen. De svenska förarbetena i form av regeringens propositioner och betänkanden från berörda riksdagsutskott tillhör vidare i Sverige det offentliga trycket och är allmänt tillgängliga. När det gäller den svenska lagstiftning som innehåller bestämmelser av det slag som direktivet föreskriver framgår klart av riksdagens och regeringens tillämpning av lagstiftningen att förarbetena har tillmätts stor betydelse. Den praxis som utvecklats på området har i mycket stor utsträckning grundats på en tolkning av lagstiftningen med ledning av förarbetena.
I de följande kapitlen görs bedömningen om den rättsliga ram som läggs fast i författningar, förarbeten och praxis garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet. Av intresse för denna bedömning är bl.a. den deklaration av kommissionen som framgår av mötesanteckningar från Ständiga representanternas kommitté (Coreper) den 9 och 11 mars 2011. Kommissionen bedömde med hänsyn till direktivets specifika natur att dess genomförande inte nödvändigtvis kräver att bestämmelserna i direktivet införlivas formellt i nationell lagstiftning. En generell rättslig ram kunde enligt kommissionen vara tillräcklig, under förutsättning att den garanterar en bindande och transparent tillämpning av direktivet. Det kan också framhållas att de rättsfall från EU-domstolen som finns avseende genomförande av direktiv genom bl.a. praxis uteslutande synes avse direktiv som innebär rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Av EU-domstolens praxis framgår således inte att ett genomförande av ett direktiv som det nu aktuella genom övergripande ramlagstiftning, förarbetsuttalanden och praxis skulle stå i strid med EU-rätten.
Rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk antogs som en av de nya rättsakterna inom ramen för det s.k. sexpacket och ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den 31 december 2013. Direktivet har sin rättsliga grund i artikel 126.14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som ger rådet rätt att anta rättsakter som anger detaljerade regler och definitioner för tillämpningen av artikel 126.
Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska ha nationella budgetramverk som bygger på numeriska finanspolitiska regler och budgetpolitiska mål på medellång sikt, dvs. minst ett treårigt tidsperspektiv. Målen ska iakttas i den årliga budgetlagstiftningen. Krav ställs på konsekvenser vid avvikelser från de numeriska finanspolitiska reglerna. Vidare ställs krav på medlemsstaternas offentliga redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognoser. Direktivet innehåller också krav på den offentliga sektorns undersektorer (stat, socialförsäkringssektor och kommunal sektor) vad gäller bl.a. redovisning och finanspolitisk planering. Därutöver ställer direktivet också krav på prognoskvalitet och prognosutvärderingar samt på effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas.
Direktivet har för det första syftet att tillförsäkra samstämmighet mellan nationell budgetpolitisk styrning och EU:s finanspolitiska regelverk och syftar för det andra till att skapa bättre
förutsättningar för medlemsstaterna att leva upp till de gemensamma reglerna genom att förstärka de nationella budgetramverken. Detta är särskilt viktigt i medlemsstater med i utgångsläget mindre starka ramverk.
Kommissionen har i december 2012 publicerat en rapport i vilken en preliminär analys görs av i viken utsträckning medlemsstaterna har gjort framsteg i genomförandet av direktivet. Kommissionen konstaterar bl.a. att medlemsstaterna har rapporterat påtagliga men ojämna framsteg i genomförandet av direktivet, och framhåller att en uttömmande utvärdering av genomförandet kommer att äga rum efter 31 december 2013.1
Sedan inrättandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) samordnas EU-medlemsstaternas, och särskilt euroländernas, offentliga finanser och ekonomiska politik av kommissionen och rådet. Samordningen av de offentliga finanserna sker i första hand inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten.
Före och under den statsfinansiella krisen har ett antal brister i utformningen och tillämpningen av EU:s ekonomisk-politiska regelverk uppmärksammats. För att motverka att skuldkriser liknande den som euroländerna just nu går igenom ska uppstå igen har flera åtgärder vidtagits för att stärka regelverket. Detta gäller såväl reglerna för de offentliga finanserna som andra ekonomiskpolitiska bestämmelser inom EU och euroområdet.
En omfattande översyn av EU:s ekonomisk-politiska samordning och styrning inleddes 2010. Översynen har resulterat i ett lagstiftningspaket med sex rättsakter om förstärkt ekonomisk-politisk samordning som samtliga trädde i kraft i december 2011 (det s.k. sexpacket). Genom lagstiftningen har den förebyggande och den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten stärkts, ett direktiv med minimikrav för nationella finanspolitiska ramverk antagits samt ett nytt regelverk för att förebygga och korrigera makroekonomiska obalanser införts. Nedan beskrivs huvuddragen i det reformerade regelverket.
1 Interim progress report on the implementation of the Council directive 2011/85/EU on requirements for budgetary frameworks of the Member states. Report from the Commission to the European parliament and the Council, Brussels, 14.12.2012, SWD(2012) 433 final.
Samordningen av medlemsstaternas offentliga finanser sker främst genom stabilitets- och tillväxtpakten. Den syftar till att säkra sunda offentliga finanser som ett medel för att stärka förutsättningarna för prisstabilitet samt för en väl avvägd och varaktig tillväxt som främjar sysselsättningen. Stabilitets- och tillväxtpakten består av en förebyggande och en korrigerande del.
Den förebyggande delen av pakten
Den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten ska motverka att medlemsstater bygger upp alltför stora underskott i sina offentliga finanser.2 Enligt denna del av pakten ska varje medlemsstat ha ett medelfristigt budgetmål som avser det strukturella, konjunkturrensade budgetsaldot justerat för engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder. Nivån på målet bestäms av rådet på förslag av medlemsstaten och ska säkerställa de offentliga finansernas hållbarhet, eller snabba framsteg mot sådan hållbarhet, samt ge möjlighet till budgetmässig handlingsfrihet. Det medelfristiga budgetmålet ska vara nära balans eller i överskott, men kan avvika från detta förutsatt att det finns en tillräcklig säkerhetsmarginal i förhållande till referensvärdet för budgetunderskott på 3 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Rådet och kommissionen ska övervaka hur målen efterföljs, och de medlemsstater som inte uppfyller sitt medelfristiga budgetmål ska specificera en anpassningsbana mot detta mål. Rådet ska, baserat på bedömningar från kommissionen och den Ekonomiska och finansiella kommittén, avgöra om den aktuella medlemsstatens anpassningsbana mot sitt medelfristiga budgetmål är tillfredsställande. Riktmärket är en strukturell förbättring om 0,5 procent av BNP per år. För medlemsstater vars offentliga skuld överstiger 60 procent av BNP ska förbättringen i det strukturella saldot överstiga 0,5 procent av BNP per år.
Medlemsstater kan i vissa situationer tillfälligt tillåtas avvika från sitt medelfristiga budgetmål eller anpassningsbanan mot målet. Detta får ske vid ovanliga händelser utanför den berörda medlems-
2 Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del regleras i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Den 27 juni 2005 antog rådet förordningen (EG) nr 1055/2005 av den 27 juni 2005 om ändring av förordning (EG) nr 1466/97. Den 16 november 2011 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 om ytterligare ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97.
statens kontroll som bedöms ha stor inverkan på de offentliga finanserna. Det kan också röra sig om allvarliga konjunkturnedgångar för euroområdet eller EU som helhet eller vid genomförandet av större strukturreformer som har långsiktigt positiva effekter.
I och med reformeringen av stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk 2011, ska rådet och kommissionen även övervaka att medlemsstaternas offentliga utgifter inte ökar i snabbare takt än den potentiella BNP-tillväxten på medellång sikt, såvida inte en sådan ökning kombineras med åtgärder för att öka inkomsterna.
medlemsstater som avviker från sitt medelfristiga budgetmål måste ökningen av utgifter vara så pass mycket mindre än den potentiella BNP-tillväxten att en tillfredsställande anpassningsbana mot deras medelfristiga budgetmål uppnås.
Enligt EU:s riktlinjer kan medlemsstater som överträffar sina medelfristiga budgetmål tillfälligt låta de offentliga utgifterna öka snabbare än den potentiella BNP-tillväxten så länge som det medelfristiga målet respekteras under programperioden.4
Den korrigerande delen av pakten
Den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att avhålla medlemsstaterna från att bygga upp alltför stora skulder och underskott i de offentliga finanserna och att se till att dessa omgående korrigeras om de uppstår.5 Det främsta verktyget för att uppfylla dessa syften är underskottsförfarandet. Ett underskottsförfarande kan inledas av två skäl: om underskottet i de offentliga finanserna överstiger 3 procent av BNP eller om den offentliga skulden överstiger 60 procent av BNP och inte minskar i tillfredsställande takt. Skulden anses ha minskat i tillfredställande takt om den del som överskrider 60 procent av BNP har minskat med i genomsnitt en tjugondel per år under de tre senaste åren, eller minskar med i genomsnitt en tjugondel per år under det senaste
året och i prognosen för det innevarande och det kommande året.
3 Utgifterna beräknas exklusive ränteutgifter och utgifter för arbetslöshet. 4 Yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén: Specification on the implementation of the stability and growth pact, den 3 september 2012.5 Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del regleras i rådets förordning (EG) nr 1467/97 av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott. Den 27 juni 2005 ändrades denna förordning genom rådets förordning (EG) nr 1056/2005. Den 8 december 2011 ändrades förordningen genom rådets förordning (EU) nr 1177/2011.
Rådet ska, på förslag av kommissionen, ta ställning till om ett alltför stort underskott föreligger och om så är fallet ska ett underskottsförfarande inledas mot den aktuella medlemsstaten. Vid beslut om att inleda ett sådant förfarande ska rådet samtidigt ge en rekommendation till den berörda medlemsstaten om att den ska åtgärda situationen inom en av rådet satt tidsfrist på maximalt sex månader. Rekommendationen ska även ange när det alltför stora underskottet ska vara korrigerat.
Underskottsförfarandet kan trappas upp i flera steg om medlemsstaten inte vidtar effektiva åtgärder för att korrigera sitt underskott inom den angivna fristen. Reformeringen av regelverket 2011 innebar att sanktionsmöjligheter för euroländerna inom den korrigerande delen av pakten utökades. Icke-euroländer omfattas emellertid inte av dessa sanktioner. Däremot kan åtaganden från EU:s sammanhållningsfond dras in om ett land inte vidtar effektiva åtgärder för att korrigera sitt underskott, vilket kan likställas med en sanktion.6
Som ett komplement till sexpacket presenterade kommissionen i november 2011 två förordningsförslag om stärkt ekonomisk styrning för euroområdet.7 Det ena förslaget syftar bl.a. till att ge möjligheter till förstärkt övervakning av euroländer som har, eller hotas av, finansiella problem. I det andra förslaget föreslås att kommissionen ska granska euroländernas budgetplaner på ett tidigare stadium än vad som för närvarande sker. Därutöver föreslås utökade rapporteringskrav för euroländer som är föremål för stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsförfarande. Europaparlamentet och
rådet förväntas anta de två förordningsförslagen under våren 2013.
6 Bulgarien, Cypern, Estland, Grekland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien Tjeckien och Ungern är för närvarande mottagare av stöd från sammanhållningsfonden. Endast länder med en BNP per capita under 90 procent av genomsnittet i EU är berättigade till mottagande av sammanhållningsfonden. 7 KOM(2011) 819 och KOM(2011) 821.
Finanspakten, eller formellt Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen, är ett mellanstatligt fördrag mellan samtliga EU-länder förutom Storbritannien och Tjeckien. Finanspakten undertecknades i mars 2012. I slutet av december 2012 hade tolv euroländer ratificerat finanspakten och den trädde därmed i kraft den 1 januari 2013. Framförallt syftar finanspakten till att stärka den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten för att åtgärda budgetära problem i medlemsstater i ett tidigt skede. Finanspakten innebär krav på euroländerna att införa en regel om budgetbalans och om automatisk korrigering vid en avvikelse från medlemsstatens medelfristiga budgetmål eller från anpassningen till detta mål. Reglerna ska föras in i nationell lagstiftning genom bindande och permanenta bestämmelser, helst på konstitutionell nivå eller på annat sätt som garanterar att reglerna fullt ut respekteras och efterlevs under hela den nationella budgetprocessen. Införandet i nationell lagstiftning ska ske senast den 1 januari 2014. Bestämmelserna i finanspakten ska tillämpas i förhållande till alla euroländer, men även icke-euroländer har möjlighet att förklara sig bundna av vissa bestämmelser. Finanspakten innebär inte några rättsliga förpliktelser för de medlemsstater i EU som, i likhet med Sverige, inte har euron som valuta, och inte förklarat sin avsikt att vara bundna av delar av fördraget.
Riksdagen beslutade den 6 mars 2013 att godkänna finanspakten utan att det blir bindande för Sverige (prop. 2012/13:39, bet. 2012/13:FIU28, rskr. 2012/13:167). För Sverige kan finanspaktens regler bli bindande endast om Sverige i framtiden inför euron som valuta eller förklarar sig bundet av reglerna.
I delbetänkandet används fortsättningsvis EU-direktivets begrepp budgetramverk som ska ses som samstämmigt med begreppet budgetpolitiskt ramverk som används i bl.a. regeringens skrivelse 2010/11:79. Det finanspolitiska ramverket är ett vidare begrepp som förutom budgetprocessen och de budgetpolitiska målen även innehåller t.ex. principer för stabiliseringspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 11–14).
Det svenska budgetramverket innefattar en stram statlig budgetprocess och de budgetpolitiska målen; ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. En annan viktig del av budgetramverket utgörs av den externa granskning av budgetarna och regeringens årsredovisningar som görs av bl.a. Riksrevisionen, Finanspolitiska rådet, Ekonomistyrningsverket och Konjunkturinstitutet. Finanspolitiska rådet har i uppdrag att särskilt följa upp de budgetpolitiska målen. Riksrevisionen ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska årsredovisningen för staten. I detta sammanhang följer Riksrevisionen upp de budgetpolitiska målen, i huvudsak i ett bakåtblickande perspektiv.
Den statliga budgetprocessen har ett medelfristigt perspektiv och utgår från ett uppifrån och ned-perspektiv, i vilket olika utgifter ställs mot varandra och budgetförslag prövas utifrån ett på förhand fastställt utrymme som i hög grad bestäms av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med de av riksdagen beslutade budgetpolitiska målen och långsiktigt hållbara offentliga finanser.
Överskottsmålet är ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Målet har bestämts till att överskottet i hela den offentliga sektorn i genomsnitt ska uppgå till 1 procent av bruttonationalprodukten (BNP) över en konjunkturcykel. Utgiftstaket är ett tak för statens utgifter och har sedan det infördes omfattat utgiftsområdena 1–25 och 27 samt ålderspensionssystemets utgifter vid sidan av statens budget. Utgiftstaket omfattar däremot inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. Utgiftstaket fastställs minst tre år i förväg. Det finns därmed utgiftstak beslutade för en period om minst tre år. Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgörs av budgeteringsmarginalen. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat.
Det kommunala balanskravet, som finns i 8 kap. 4 § kommunallagen (1991:900), anger att varje kommun och landsting ska upprätta en budget så att intäkterna överstiger kostnaderna. Balanskravet är ett minimikrav. Kommuner och landsting ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Från och med 2005 ska kommuner och landsting därför fastställa de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ett vanligt förekommande mål är att ett resultat som motsvarar 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, motsvarar god ekonomisk hushållning. Det kommunala balanskravet understödjer överskottsmålet. Välskötta finanser i kommuner och landsting bidrar således till att överskottsmålet uppnås.
I förhållande till EU-direktivet kan det kommunala balanskravet sägas ha en medelfristig karaktär i och med att ett eventuellt underskott under ett räkenskapsår ska täckas av motsvarande överskott under de följande tre åren för att det egna kapitalet ska återställas inom denna tidsrymd. Detta innebär också att det existerar en korrigeringsmekanism i den mån balanskravet inte bedöms klaras. I och med att det kommunala balanskravet ger stöd till överskottsmålet främjar det också indirekt EU:s referensvärden och det medelfristiga målet för Sverige. Kommuner och landsting ska upprätta en budget som uppfyller balanskravet vid de årliga budgetbesluten. Regeringen övervakar den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i en årlig skrivelse samt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. Balanskravet för kommunerna utgör i ett nationellt perspektiv i första hand ett stöd
till överskottsmålet. Kommittén har därför valt att inte ytterligare lyfta fram balanskravet vid genomgången av det svenska budgetramverkets förhållande till EU-direktivets krav.
Det budgetpolitiska ramverket och dess delar presenteras på ett överskådligt sätt i regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79).
I bilaga 3 redogörs närmare för diskussionen i forskningslitteraturen om varför budgetpolitiska regler och ramverk har introducerats. Det refereras också till empiriska analyser av hur lagstiftning av budgetpolitiska regler kan tänkas påverka de offentliga finanserna.
Grunden för det svenska budgetpolitiska ramverket finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203) med tillhörande förordningar. Bestämmelserna i regeringsformen är av övergripande karaktär och reglerar huvudsakligen kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Ytterligare preciseringar finns i riksdagsordningen där även grunderna för budgetprocessen slås fast där. Även dessa bestämmelser är till övervägande del av övergripande karaktär och rör huvudsakligen arbetsformerna inom riksdagen. I budgetlagen, som främst riktar sig till regeringen, ges de närmare förutsättningarna för budgetprocessen och det är även i budgetlagen som de budgetpolitiska målen kommer till uttryck.
Lagstiftningen har på många områden karaktär av ramlagstiftning och kompletteras av de förarbeten som utgör grunden för lagstiftningen. Dessa förarbeten utgörs till stor del av betänkanden från parlamentariskt sammansatta kommittéer och utredningar, vilket borgar för att det också finns en bred politisk uppslutning bakom lagstiftningens intentioner och syfte samt hur lagstiftningen ska tillämpas i praktiken. Det svenska budgetramverket består också av en omfattande konstitutionell praxis från riksdagen och regeringen, vilken bygger på nämnda förarbetsuttalanden. Praxis grundas också i vissa delar på politiska överenskommelser i riksdagen och mellan riksdagen och regeringen. Genom den tydliga politiska förankringen som finns för ramverket säkerställs också dess efterlevnad. Avvikelser från den etablerade ordningen måste motiveras och blir även föremål för granskning av den politiska opposi-
tionen och de organ, t.ex. Finanspolitiska rådet, som har i uppgift att granska ramverkets efterlevnad.
Ramverket kompletteras ytterligare av den fasta praxis på lägre nivå som kommit att utvecklas på området. Denna praxis kommer till uttryck i de dokument som är en del av budgetprocessen och som även kan sägas vara ett resultat av denna. Dessa dokument främst den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, årsredovisningen för staten och riksdagsutskottens betänkanden med anledning av dessa och de ställningstaganden som kommer till uttryck i dessa utgör också en del av det budgetpolitiska ramverket.
Budgetprocessen styrs också av interna skriftliga riktlinjer inom såväl riksdagen som Regeringskansliet.
I direktivet ställs krav på medlemsstaterna att inrätta ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt. Ramverket ska trygga införandet av en finanspolitisk planeringshorisont på minst tre år för att se till att den nationella planeringen har ett flerårsperspektiv (artikel 9.1). Sådana budgetramverk ska innehålla förfaranden för upprättande av övergripande och transparenta fleråriga budgetmål för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter, för att se till att dessa överensstämmer med de gällande numeriska finanspolitiska reglerna som framgår av direktivets fjärde kapitel (artikel 9.2.a).
Av definitionen i artikel 2.e i direktivet framgår att med budgetramverk avses den uppsättning mekanismer, förfaranden, regler och institutioner som den offentliga sektorns budgetpolitik vilar på. Detta innefattar bl.a. budgetramverk på medellång sikt som ingår i den nationella budgetprocessen och ger finanspolitiken ett längre tidsperspektiv än årsbudgetarnas, inklusive fastställandet av politiska prioriteringar och budgetmål på medellång sikt.
Budgetlagen (2011:203) innehåller bestämmelser om de budgetpolitiska målen, dvs. överskottsmålet och utgiftstaket. Enligt 2 kap. 1 § budgetlagen ska regeringen till riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål). Av
2 kap. 2 § samma lag framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till tak för statens utgifter (utgiftstak) och att förslaget ska avse det tredje tillkommande året.
Överskottsmålet har tillämpats sedan 2000. Det fastställdes då av riksdagen till i genomsnitt 2 procent av bruttonationalprodukten (BNP) över en konjunkturcykel (prop. 1996/97:100, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1997/98:284).
Överskottsmålet syftar enligt förarbetena till att bidra till långsiktigt hållbara finanser, tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar sådana, en jämn fördelning av resurser mellan generationerna och ekonomisk effektivitet. Att upprätthålla långsiktigt hållbara finanser utgör en nödvändig förutsättning för att nå de övriga motiven till överskottsmålet (prop. 2009/10:100 s. 87 f.).
Nivån på överskottsmålet ändrades 2007 till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Förändringen var en teknisk justering med anledning av att den europeiska statistikmyndigheten beslutat att ändra definitionen av den offentliga sektorns sparande, och innebar således inte någon förändring av målets stramhet med avseende på långsiktigt hållbara offentliga finanser.
Regeringen har framhållit att den nuvarande nivån på överskottsmålet är ett mer ambitiöst mål än det minimikrav för den offentliga sektorns finansiella sparande som Sverige omfattas av i egenskap av EU-medlem (prop. 2011/12:100 s. 97).
Överskottsmålet ska enligt budgetlagen löpande följas upp. Två gånger per år, i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, ska regeringen redovisa för riksdagen hur målet uppnås (9 kap. 2 § budgetlagen).
Ett system med utgiftstak för staten har tillämpas sedan 1997 och blev obligatoriskt 2010. Syftet med utgiftstak är främst att skapa en långsiktighet i budgetarbetet genom att klargöra att kravet på budgetdisciplin är varaktigt (prop. 2009/10:5 s. 14). Som framgår av 2 kap. 2 § budgetlagen ska regeringens förslag till utgiftstak i budgetpropositionen avse det tredje tillkommande budgetåret. Detta innebär att utgiftstak alltid finns beslutade för en treårsperiod, vilket ger uttryck för budgetprocessens medelfristiga karaktär (prop. 2009/10:5 s. 24).
Som en konsekvens av utgiftstakets treåriga tidshorisont, och dess koppling till utgiftsområdena, ska regeringen enligt 2 kap. 3 § budgetlagen i budgetpropositionen också redovisa en beräkning av
hur utgifterna fördelas på utgiftsområdena för det andra och tredje tillkommande budgetåret. Riksdagen godkänner den preliminära fördelningen av utgifter på utgiftsområden för det andra och det tredje tillkommande året som en riktlinje för regeringens framtida budgetarbete.
Vidare ska regeringen i budgetpropositionen och i den ekonomiska vårpropositionen redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Dessa prognoser ska omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren (9 kap. 3 § budgetlagen).
Kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket upp-
fyller direktivets krav om ett trovärdigt och effektivt budgetramverk på medellång sikt.
Skälen för kommitténs bedömning: Direktivet ställer krav på att
medlemsstaterna ska inrätta ett budgetramverk på medellång sikt. Med medellång sikt avses i detta sammanhang minst tre år. Ramverket ska innehålla förfaranden för upprättande av övergripande och transparanta fleråriga budgetmål. Ett sådant budgetramverk är enligt beaktandesatserna 19 och 20 till direktivet nödvändiga för att se till att medlemsstaternas budgetramverk överensstämmer med unionslagstiftningen.
Av budgetlagens bestämmelser framgår det uttryckligen att utgiftstaket har ett medelfristigt perspektiv genom att regeringen i budgetpropositionen ska lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande budgetåret (2 kap. 2 §). Utgiftstaket skärper även kravet på prognosverksamheten och innebär att hänsyn måste tas till nya reformers budgeteffekter och befintliga utgiftssystems utveckling i ett medelfristigt perspektiv. Det fleråriga utgiftstaket syftar även till att i någon mån begränsa det problem som ligger i att de omedelbara fördelarna med en reform som ökar utgifterna ofta värderas högre än de framtida kostnaderna för att finansiera reformen.
För överskottsmålet saknas det en uttrycklig reglering som anger att målet är medelfristigt. Målet har emellertid sedan det infördes 2000 haft en medelfristig definition i och med att det avser
SOU 2016:67: Avsnitt 8.1
ett genomsnitt över en konjunkturcykel. Konjunkturcykeln är svår att mäta och utvecklas oftast asymmetriskt, men historiskt sett har en cykel normalt varat fyra år eller längre.1
Det svenska budgetramverket innehåller således budgetpolitiska mål i form av överskottsmålet och utgiftstaket, vilka båda har ett medelfristigt perspektiv. Därutöver fastställer riksdagen, förutom utgiftsramar för det nästkommande året, även en fördelning av utgifterna per utgiftsområde för det andra och tredje tillkommande året. Budgetprognoserna i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen ska också redovisas med denna tidshorisont.
I direktivet anges att ett budgetramverk ska innehålla mål för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter. Sveriges överskottsmål är ett mål för det offentliga underskottet även om det är definierat med motsatt tecken. Sverige har ett mål för utgifter i den meningen att utgiftstaket sätter en övre gräns för de takbegränsade utgifterna. Sveriges utgiftsmål är således att utgifterna inte ska överstiga den restriktion som utgörs av utgiftstaket.
Sverige tillämpar inte något separat nationellt mål för skulder och budgetramverket innehåller följaktligen inte något mål för den offentliga skuldens nivå eller dess förhållande till BNP. Sverige har emellertid som EU-medlem att följa Fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) referensvärden för de offentliga finanserna.2 De mest centrala reglerna är att bruttoskulden, definierad enligt de s.k. Maastrichtkriterierna, inte får överstiga 60 procent av BNP och att eventuella underskott i de offentliga finanserna inte får överstiga 3 procent av BNP. Sveriges egna självpåtagna budgetpolitiska regler är i flera avseenden mer ambitiösa än reglerna i EUF-fördraget (prop. 2009/10:100 s. 86). EU:s mål för bruttoskuld och underskott utgör således en övre restriktion för den svenska bruttoskulden och en övre restriktion för eventuella underskott. Sveriges ambitiösa mål har bl.a. tagit sig uttryck i att den konsoliderade bruttoskulden har minskat från över 70 procent av BNP i mitten av 1990-talet till ca 38 procent 2012. Bruttoskulden var 2012 lägre än den var före finanskrisen 2007 och 2008, och 2011 tillhörde den svenska bruttoskulden som andel av BNP de fem lägsta i EU. Ett stort respektavstånd finns därmed till EU:s mål för bruttoskulden. Sverige är tillsammans med
1 Se Michael Bergman, Tidsbestämning av svensk konjunktur 1970–2010. Rapport till Finanspolitiska rådet 2011/12, tabell 7 s. 26. 2 Protokoll (nr 12) till EUF-fördraget.
Estland ett av två EU-länder som aldrig har varit i den korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten.
Ett viktigt mål med det budgetpolitiska ramverket är att säkerställa långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna, viket innebär att den offentliga skulden inte får öka okontrollerat. Det finns också en nära relation mellan utvecklingen av det offentliga finansiella sparandet och utvecklingen av nettoskulden, som definieras som bruttoskulden justerad för de finansiella tillgångarna. Ursprungligen var det huvudsakliga motivet för att införa ett överskottsmål att de löpande överskotten under en demografiskt gynnsam period skulle bidra till att amortera nettoskulden till noll. Regeringen anförde 1997 att med ett genomsnittligt överskott på 2 procent av BNP skulle den offentliga sektorns nettoskuld komma att försvinna till 2010. Syftet var att minska beroendet av de finansiella marknaderna (prop. 1997/98:1 s. 18). Detta mål har sedan lång tid tillbaka överträffats och den offentliga sektorns finansiella förmögenhet har sedan 2005 varit positiv. De finansiella tillgångarna har under de senaste åren, med undantag för krisåret 2009, legat i intervallet 15–20 procent av BNP. Skuldens nivå måste givetvis också beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottet i ett medelfristigt perspektiv. I de långsiktiga hållbarhetskalkylerna, som är ett av underlagen vid fastställandet av överskottsmålets nivå, utgör nivån på den offentliga sektorns skulder en del av analysen. Direktivet anger att fleråriga budgetmål ska upprättas för offentliga underskott, skulder och andra sammanfattande finanspolitiska indikatorer, t.ex. utgifter. EU-direktivet saknar dock en närmare definition av vad som avses med fleråriga budgetmål. Mot denna bakgrund har kommittén tolkat fleråriga budgetmål så att dessa kan omfatta såväl siffersatta mål som mål av mer kvalitativ natur.
Även om riksdagen och regeringen inte har satt upp något numeriskt mål eller riktmärke för den offentliga skuldens nivå eller utveckling är det tydligt att regeringen de senaste 15 åren har haft som ambition att minska bruttoskuldkvoten även sedan denna har fallit betydligt under 60 procent av BNP. Regeringen har vid olika tillfällen angett flera motiv till att en fallande bruttoskuld är önskvärd.3 Någon riktlinje för skuldkvotens framtida utveckling finns
3 Regeringen har som skäl angett att bruttoskuldkvoten bör minska av demografiska skäl (prop. 2006/2007:1 s. 26), att ohållbara nivåer på skulden ska undvikas på lång sikt (prop. 2008/2009:1 s. 88) och att minskade räntekostnader ger ökat utrymme i statsbudgeten för mer angelägna ändamål (prop. 2006/2007:100 s. 85).
dock inte, men EU:s skuldmål utgör en övre gräns för hur stor bruttoskulden får bli i Sverige.
Som anförs i kommittédirektivet (dir. 2012:124 s. 13) saknas det en uttrycklig reglering som riktar sig till riksdagen avseende de budgetpolitiska målen på medellång sikt. Budgetlagens bestämmelser riktar sig uteslutande till regeringen, och i riksdagsordningen finns inte några bestämmelser om riksdagens ansvar för att utifrån regeringens förslag faktiskt besluta om medelfristiga budgetpolitiska mål. Vid budgetlagens införande anfördes i förarbetena att lagen innehöll preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten och statsbudgeten. Vidare konstaterades att även om budgetlagen i första hand var inriktad på regeringens befogenheter och skyldigheter påverkar flera av bestämmelserna också formerna för riksdagens handlande (prop. 1996/97:220 s. 18 f. och bet. 1996/97:KU3 s. 47 f.). Även om det således inte är reglerat i lag att riksdagen ska besluta om överskottsmål och utgiftstak, är utgångspunkten i budgetlagen att så sker. Riksdagen har också i enlighet med detta sedan överskottsmålet och utgiftstaket infördes, på förslag av regeringen, beslutat om de budgetpolitiska målen på medellång sikt.
Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska budgetramverket, med medelfristiga överskottsmål och utgiftstak och hänsynstagandet till EUF-fördragets skuldmål som restriktion, uppfyller direktivets krav på budgetramverk på medellång sikt.
Enligt artikel 5 i direktivet ska medlemsstaterna tillämpa numeriska finanspolitiska regler som är specifika för dem. De numeriska finanspolitiska reglerna ska effektivt främja att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter på budgetpolitikens område enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) inom ramen för en flerårig horisont för den offentliga sektorn som helhet. Dessa regler ska särskilt främja dels iakttagandet av referensvärdena för underskott och skulder som fastställts i enlighet med EUF-fördraget, dels beslut om en flerårig finanspolitisk planering, inklusive iakttagandet av medlemsstaternas budgetmål på medellång sikt.
Artikel 5 har en tydlig koppling till artikel 9.2.a i direktivet som stadgar att medlemsstaterna ska inrätta budgetramverk på medellång sikt. Artikel 9.2.a behandlades i kapitel 6.
Som tidigare redovisats ingår tre mål i det svenska budgetramverket; överskottsmålet, utgiftstaket och det kommunala balanskravet (se avsnitt 5.1). Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande i genomsnitt över en konjunkturcykel ska
uppgå till 1 procent av bruttonationalprodukten (BNP). Utgiftstaket är ett flerårigt tak för statens utgifter inklusive utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, men exklusive statsskuldsräntor. Utgiftstaket bestäms så att det överstiger de planerade utgifterna. Det kommunala balanskravet innebär att de budgeterade intäkterna ska överstiga de budgeterade kostnaderna, 8 kap. 4 § kommunallagen (1991:900).
Som angavs i avsnitt 6.3 är Sverige enligt EUF-fördraget skyldigt att undvika dels att budgetunderskotten överstiger 3 procent av BNP, dels att skulden för den konsoliderade offentliga sektorn överstiger 60 procent av BNP. Sverige är vidare skyldigt att iaktta stabilitets- och tillväxtpaktens regler om ett medelfristigt budgetmål. Detta budgetmål föreslås av de enskilda medlemsstaterna och tillstyrks sedan av rådet.
Sveriges överskottsmål har en nära koppling till EU:s referensvärden och det medelfristiga målet. Redan i samband med beslutet om överskottsmålet 1997 framhölls att målet bl.a. syftade till att aktivt motverka konjunkturavmattningar utan att underskottet i de offentliga finanserna blev alltför stort (prop. 1996/97:150 s. 82). En hänvisning gjordes i det sammanhanget till den av EU beslutade stabilitets- och tillväxtpaktens krav på en god marginal till referensvärdet för underskott om 3 procent. Denna koppling uppmärksammades också i 2010 års ekonomiska vårpropositionen i vilken regeringen underströk att Sverige förbundit sig att följa stabilitets- och tillväxtpaktens regler för de offentliga finanserna (prop. 2009/10:100 s. 86).
I 2012 års ekonomiska vårproposition föreslog regeringen att det medelfristiga målet enligt stabilitets- och tillväxtpakten skulle uppgå till -1 procent av BNP. Det är ett betydligt lägre mål än det beslutade överskottsmålet om ett finansiellt sparande på i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel. I vårpropositionen konstaterades också att det medelfristiga målet på -1 procent av BNP som Sverige avsåg att presentera i 2012 års konvergensprogram ska ses som ett minimikrav för det finansiella sparandet som Sverige omfattas av i egenskap av EU-medlem och att Sverige har ett eget mer ambitiöst nationellt satt mål (prop. 2011/12:100 s. 97).
Kommitténs bedömning: De svenska budgetpolitiska målen,
främst överskottsmålet och utgiftstaket, bidrar till att säkerställa att Sverige uppfyller EU:s referensvärden och Sveriges medelfristiga budgetmål. Därigenom uppfyller Sverige direktivets krav i denna del.
Skälen för kommitténs bedömning: Det av riksdagen beslutade
överskottsmålet är mer ambitiöst än stabilitets- och tillväxtpaktens medelfristiga mål. Ett viktigt motiv för den ambitiösa nivån på överskottsmålet är att det ska finnas en marginal för att undvika stora underskott, så att det vid en lågkonjunktur ska finnas utrymme för de automatiska stabilisatorerna att verka fritt och vid behov föra en aktiv konjunkturpolitik. Regeringen har också uttalat att det stabiliseringspolitiska motivet bör tillmätas stor vikt vid fastställandet av överskottsmålets nivå. Det stabiliseringspolitiska motivet är också det motiv som kräver de största överskotten (se Ds 2010:4 s. 21 ff.). Även ambitionen att skapa en jämn fördelning av resurserna mellan generationerna och långsiktigt hållbara offentliga finanser anses motivera ett högt medelfristigt sparande. Dessa motiv har föranlett en nivå på det svenska överskottsmålet som innebär att EUF-fördragets mål, inklusive det medelfristiga målet, normalt kommer att överskridas (se prop. 2009/10:100 s. 87 f.). Regeringen förklarade i 2010 års vårproposition att den avsåg att behålla den nuvarande nivån om ett överskott på 1 procent av BNP över en konjunkturcykel åtminstone under den kommande mandatperioden (dvs. 2010– 2014) och så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett hållbart sätt (prop. 2009/10:100 s. 89).
I detta sammanhang bör det dock klargöras att definitionerna av det svenska överskottsmålet och det medelfristiga målet skiljer sig något åt. Överskottsmålet definieras som ett genomsnitt över konjunkturcykeln, medan det medelfristiga målet definieras som den offentliga sektorns strukturella finansiella sparande. Båda målen syftar till att justera det faktiska offentliga finansiella sparandet för konjunkturcykeln, men måtten överensstämmer i allmänhet inte.
Överskottsmålet följs i första hand upp i ett framåtblickande perspektiv med hjälp av två indikatorer, ett sjuårigt centrerat
SOU 2016:67: Avsnitt 8.3.4
glidande medelvärde, den s.k. sjuårsindikatorn, och det strukturella sparandet. Vid bedömningen av sjuårsindikatorn tas även hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget under den period för vilken indikatorn beräknas. Om dessa två indikatorer ligger nära ett, samtidigt som medelvärdet för BNP-gapet under samma period ligger nära noll, är finanspolitiken normalt i linje med överskottsmålet.1
I den sammantagna bedömningen av måluppfyllelsen måste dock hänsyn även tas till ett antal andra faktorer, bl.a. till osäkerheten i prognosen, hur riskerna är fördelade runt prognosen och till konjunkturläget. Om exempelvis resursutnyttjandet är lågt och penningpolitikens möjligheter att ytterligare stimulera ekonomin är begränsad kan detta motivera en expansiv finanspolitik med ett strukturellt sparande som temporärt påtagligt understiger 1 procent av BNP. Normalt kan det dock antas att överskottsmålet innebär att det strukturella sparandet bör ligga på i storleksordningen 1 procent av BNP, dvs. klart över Sveriges medelfristiga mål på -1 procent av BNP. En källa till osäkerhet i detta sammanhang är dock att det strukturella sparandet bestäms av ett antal svårmätbara faktorer, bl.a. potentiell BNP, och att regeringens och kommissionens beräkning av det strukturella sparandet tidigare har skiljt sig åt. Det är kommissionens beräkning av det strukturella sparandet som bestämmer måluppfyllelsen avseende det medelfristiga målet inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Skillnaden på hela 2 procentenheter mellan överskottsmålets nivå och Sveriges medelfristiga budgetmål innebär dock att det finns en betydande buffert för skillnader i beräkningsmetoder för det strukturella sparandet. Bufferten blir dock mindre om det strukturella sparandet, mätt med regeringens metod, är påtagligt lägre än 1 procent av BNP, t.ex. till följd av en expansiv finanspolitik under en lågkonjunktur.
Utgiftstaket har inte samma nära koppling till EUF-fördragets mål som överskottsmålet. Utgiftstaket ger dock ett indirekt stöd åt dessa mål eftersom det är ett viktigt instrument för att överskottsmålet ska uppnås. Detta gäller även det kommunala balanskravet.
Som tidigare anförts har regeringen under en lång tid haft som tydlig ambition att minska den svenska bruttoskulden, även sedan
1 Även om överskottsmålet främst följs upp i ett framåtblickande perspektiv görs en bakåtblickande analys för att bedöma om det finns tendenser till tidigare systematiska fel i finanspolitikens förhållande till överskottsmålet som minskar sannolikheten att målet ska nås i framtiden. För denna uppföljning används ett tioårigt medelvärde för det finansiella sparandet under de tio senaste utfallsåren. Även vid bedömningen av detta tioårsgenomsnitt tas hänsyn till det genomsnittliga konjunkturläget under den aktuella perioden.
den fallit under 60 procent av BNP. EU:s skuldmål utgör en övre gräns för hur hög bruttoskulden får bli i Sverige (se avsnitt 6.3.).
De svenska budgetpolitiska målen bidrar således till att säkerställa att Sverige uppfyller EU:s budgetpolitiska mål. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att Sverige därmed uppfyller direktivets krav.
Enligt artikel 6.1.a i direktivet ska de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna enligt artikel 5 specificeras. Detta ska göras utan att det påverkar Fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) bestämmelser om unionens ram för budgetövervakning.
De svenska numeriska finanspolitiska reglerna utgörs av utgiftstaket och överskottsmålet. Överskottsmålet definieras i 2 kap. 1 § budgetlagen som ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta definieras närmare i förarbetena där det tydliggörs att målet ska avse den offentliga sektorn och inkludera staten, den kommunala sektorn och det offentliga ålderspensionssystemet. Med finansiellt sparande avses skillnaden mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter enligt de definitioner som används i nationalräkenskaperna. Av förarbetena framgår att överskottsmålet avser det finansiella sparandet på medellång sikt, med vilket avses ungefär en genomsnittlig konjunkturcykel. I nämnda förarbeten framhålls också målets koppling till reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten (prop. 2009/10:100 s. 87 f.). I förarbetena anförs även att överskottets nivå återkommande ska analyseras för att säkerställa att nivån stödjer motiven för målet. Samtidigt framhålls också vikten av att en genomgripande översyn inte görs för ofta. Överskottsmålet syftar vidare enligt nämnda förarbeten till att vara
främst framåtblickande eftersom det ger målet en styrande roll för finanspolitiken.
Riksdagen har som tidigare anförts beslutat att nivån på överskottsmålet ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel (prop. 2006/07:100, bet. 2006/06:FiU20, rskr. 2006/07:220). Frånsett en teknisk justering har nivån varit oförändrad sedan överskottsmålet infördes 2000.
Överskottsmålet följs som angavs i avsnitt 7.3 upp utifrån en analys av genomsnittligt sparande under de senaste tio åren. Syftet är att upptäcka eventuella systematiska fel i den tidigare finanspolitiken som kan påverka måluppfyllelsen framöver. Därutöver görs en framåtblickande analys för att fastställa storleken på ett reformutrymme eller besparingsbehov. De två indikatorer som används för denna uppföljning är sjuårsindikatorn och det strukturella sparandet. Vid tolkningen av sjuårsindikatorn beaktas också det genomsnittliga konjunkturläget under den period som indikatorn avser. Utifrån dessa faktorer görs sedan en samlad bedömning av reformutrymmet eller besparingsbehovet. I detta sammanhang tas även hänsyn till bl.a. osäkerheten i bedömningen, riskbilden och till vad som är en väl avvägd finanspolitik ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv för att finanspolitiken inte ska bidra till överhettning eller till att fördjupa en konjunkturnedgång (prop. 2012/13:1 Förslag till statsbudget för 2013, finansplan och skattefrågor, avsnitt 4.2).
I budgetlagen definieras utgiftstaket som ett tak för statens utgifter (2 kap. 2 §). Av förarbetena till budgetlagen framgår att hur utgiftstaket ska vara avgränsat eller utformat inte bör regleras i lag (prop. 1996/97:220 s. 78). I praktiken har utgiftstaket, sedan det infördes 1997, emellertid haft samma breda omfattning och i princip omfattat samtliga primära statliga utgifter och ålderspensionssystemets utgifter. Enligt praxis utgörs således de takbegränsade utgifterna av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och utgiftsområde 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Utgifterna under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. omfattas inte av utgiftstaket. Av regeringens förslag till utgiftstak framgår vidare att de takbegränsade utgifterna utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, dvs. även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. I förarbetena till budgetlagen framhålls även att de utgifter som omfattas av utgiftstaket ska vara tydligt definierade när beslut om nivån på utgiftstak fattas (bet 1996/97:KU3 s. 41). Att utgiftstaket är tydligt definierat vid tidpunkten för dess fastställande är bl.a. av
vikt för att det senare ska kunna avgöras om budgettekniska förändringar bör motivera tekniska justeringar av utgiftstaket, så att utgiftstakets ursprungliga restriktion för utgifterna bibehålls. Konstitutionsutskottet har också framhållit att frånvaron av en definition inte borde vara något problem så länge som det vid varje beslutstillfälle tydligt framgår vad utgiftstaket omfattar (bet. 1996/97:KU3 s. 41).
Utgiftstaket ska enligt 2 kap. 2 § budgetlagen användas såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten.
fyller direktivets krav om måldefinition och tillämpningsområde för de numeriska finanspolitiska reglerna.
Skälen för kommitténs bedömning: Någon definition av utgifts-
takets innehåll finns inte i budgetlagen. Inte heller i förarbetena lämnas någon fast definition av utgiftstakets omfattning och avgränsning. I stället är det regeringen som i sitt förslag till utgiftstak bestämmer den närmare utformningen av taket. Någon tydlig definition är, som framhålls i förarbetena, inte heller nödvändig för att utgiftstaket ska fylla sin funktion som restriktion för finanspolitiken. Avgörande är i stället att utgiftstakets omfattning är tydligt definierat vid beslutstillfället, bl.a. för att kunna avgöra om senare budgettekniska förändringar bör föranleda tekniska justeringar av ett beslutat tak. Utgiftstaket har dock sedan det infördes getts samma breda definition.
En bred definition av utgiftstakets omfattning innebär bl.a. att dess koppling till överskottsmålet och det långsiktiga totala skatteuttaget stärks. Genom att få utgifter undantas tydliggörs den prioritering mellan olika utgiftsområden som utgiftstaket syftar till att främja. En bred definition av utgiftstaket stärker också dess centrala roll som instrument för att uppnå överskottsmålet, då de takbegränsade statliga utgifterna tillsammans med kommunsektorns utgifter i stort sett överensstämmer med den offentliga sektorns primära utgifter. Utgiftstaket är därmed en viktig bestämnings-
faktor för hur de offentliga utgifterna utvecklas på längre sikt och i och med det även för skatteuttagets långsiktiga utveckling.
Utgiftstaket ska användas såväl vid beredningen av förslaget till statens budget som vid genomförandet av den budgeterade verksamheten (2 kap. 2 § budgetlagen). I förarbetena framhålls utgiftstakets roll som den naturliga utgångspunkten för en budgetprocess som utgår från de budgetpolitiska målen och restriktionerna (prop. 2009/10:5 s. 28). Både regeringens och riksdagens budgetprocesser utgår från att utrymmet för de samlade utgifterna först fastställs och att man därefter tar ställning till enskilda utgiftsposter. I ovan nämnda förarbeten framhålls också att utgiftstaket har bidragit till att undvika en ny strukturell försvagning av statsfinanserna, att det motverkat att tillfälliga förstärkningar av statsinkomsterna och budgetsaldot använts för bestående utgiftsökningar samt att det skyddar statsutgifterna mot besparingar i en konjunkturnedgång eftersom utgiftstakets nivå ska medge att utrymme finns för viss utgiftsexpansion i en lågkonjunktur. Utgiftstaket är också en viktig bestämningsfaktor för hur de offentliga utgifterna och därmed skatteuttaget utvecklas på längre sikt.
Överskottsmålet definieras genom budgetlagens bestämmelser och de tillhörande förarbetsuttalandena. Av förarbetena framgår också utförligt de bakomliggande motiven till överskottsmålet och hur det ska fungera som ett medelfristigt ankare för budgetpolitiken, vilket ger stöd för långsiktighet och uthållighet i de offentliga finanserna. Överskottsmålet ska på ett övergripande plan bidra till att de offentliga finanserna blir långsiktigt hållbara och ska, tillsammans med utgiftstaket, säkerställa en stram budgetprocess. Överskottsmålet ger också en buffert mot stora underskott i lågkonjunkturer, bidrar till en jämn fördelning av resurserna mellan generationerna samt minskar risken för att skatteuttaget behöver variera över tiden till följd av den demografiska utvecklingen. I den praktiska budgetprocessen används bl.a. överskottsmålet som ett bedömningsunderlag för storleken på utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar.
Genom såväl uttrycklig reglering som förarbeten och fastlagd praxis är både definitionen och tillämpningen av utgiftstaket och överskottsmålet tydligt specificerade. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att det svenska regelverket överensstämmer med direktivets krav i detta avseende.
I artikel 7 i direktivet anges att medlemsstaternas årliga budgetlagstiftning ska återspegla deras gällande numeriska finanspolitiska regler. Den årliga budgetlagstiftningen ska också enligt artikel 10 överensstämma med bestämmelserna i budgetramverket på medellång sikt. Vidare ska enligt samma artikel framtagandet av den årliga budgeten särskilt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som utgår från budgetramverket på medellång sikt enligt artikel 9.2 och varje avvikelse från dessa bestämmelser ska vederbörligen förklaras.
Med uttrycket årlig budgetlagstiftning bör för Sveriges vidkommande förstås de årliga budgetbesluten.
I 9 kap. 2 § regeringsformen anges att regeringen ska lämna en budgetproposition till riksdagen. Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen ska en sådan proposition innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget, inklusive en fördelning av anslagen på utgiftsområdena. Ytterligare preciseringar av budgetpropositionens innehåll finns i budgetlagen (2011:223). Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen ska förslaget till utgiftstak användas vid beredningen av förslaget till statens budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Förslaget till utgiftstak ska enligt
samma bestämmelse avse det tredje tillkommande budgetåret. Härigenom säkerställs att det alltid finns ett minst treårigt perspektiv i budgetförslaget (se prop. 2009/10:5 s. 31 f.). Genom bestämmelsen i 2 kap. 3 § budgetlagen om att budgetförslaget även ska innefatta en redovisning av de beräknade utgifterna för det andra och tredje tillkommande året understryks det fleråriga perspektivet ytterligare. Av budgetlagen framgår vidare att de prognoser om statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket som ligger till grund för budgetförslaget, och som redovisas i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna, ska avse såväl det innevarande året som de tre därpå följande åren (9 kap. 3 §). Vidare är regeringen enligt 9 kap. 1 § budgetlagen skyldig att noggrant följa hur statens inkomster, utgifter och upplåning utvecklas i förhållande till beräknade och beslutade belopp. Väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall för det innevarande året ska också förklaras. Av budgetlagen framgår även att regeringen måste vidta åtgärder om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas (2 kap. 4 §). Det innebär bl.a. att regeringen måste beakta konsekvenserna för utgiftstaken för såväl innevarande år, nästkommande år som året därpå i de årliga budgetförslagen.
Beträffande överskottsmålet finns det inte någon uttrycklig koppling i budgetlagen mellan målet och det årliga budgetförslaget. I lagen anges att regeringen vid minst två tillfällen per år ska ange hur överskottsmålet uppnås (9 kap. 2 § ). I förarbetena anförs att det är naturligt att dessa två tillfällen är budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2009/10:100, s. 94). Det framgår också av samma förarbeten att överskottsmålet ska ha en styrande roll för finanspolitiken. Regeringen har i 2008 års ekonomiska vårproposition redogjort för hur reformutrymmet eller besparingsbehovet i det årliga budgetförslaget fastställs med utgångspunkt i bl.a. överskottsmålet och det finans- och budgetpolitiska ramverket i övrigt (prop. 2007/08:100 s. 142). Att överskottsmålet har en central roll i beredningen av de årliga budgetförslagen vid fastställandet av det totala utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar framgår även av det särskilda avsnittet om budgetpolitiska mål och reformutrymme som sedan ett antal år tillbaka återfinns i budgetpropositionen, se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor, avsnitt 4.
Kommitténs bedömning: Sverige uppfyller direktivets krav om
de budgetpolitiska målens koppling till de årliga budgetbesluten.
Skälen för kommitténs bedömning: Direktivet kräver att de årliga
budgetbesluten ska återspegla de numeriska finanspolitiska reglerna, dvs. överskottsmålet och utgiftstaket, och även överensstämma med budgetramverket på medellång sikt.
I riksdagsordningen, men framför allt i budgetlagen, finns bestämmelser som tar sikte på innehållet i det underlag som utgör grunden för de årliga budgetbesluten, dvs. budgetpropositionen. Av dessa bestämmelser framgår såväl uttryckligen, som är fallet med utgiftstaket, som indirekt, i fråga om överskottsmålet, att dessa dels ligger till grund för budgetförslaget, dels att de fungerar som övergripande restriktioner i fråga om den löpande verksamheten.
Överskottsmålet ligger till grund för den bedömning av storleken på utrymmet för nya reformer eller behovet av budgetförstärkningar som görs i budgetpropositionen. Vid bedömningen av utrymmet för reformer eller behovet av budgetförstärkningar används ett antal indikatorer. Tillsammans med dessa indikatorer, och med hänsynstagande till bl.a. osäkerhet i prognoserna, riskbilden och konjunkturläget, görs sedan en sammantagen bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar.
Därutöver är utgiftstaket en viktig budgetrestriktion för de årliga budgetbesluten eftersom taket sätter en gräns för storleken på reformerna på budgetens utgiftssida eller anger en minsta nivå på behovet av utgiftsminskningar om utgiftstaket riskerar att överskridas. Budgetlagen ställer vidare uttryckliga krav på regelbunden redovisning och uppföljning av de budgetpolitiska målen.
I de budgetprognoser för innevarande år och de kommande tre åren som redovisas i budgetpropositionen ingår budgeteffekterna av den föreslagna budgeten. I och med att de föreslagna budgetbesluten ingår i prognoserna, inklusive de indikatorer som används för att bedöma uppfyllelsen av överskottsmålet, ges en transparent redovisning av hur den föreslagna budgeten förhåller sig till de budgetpolitiska målen även i ett medelfristigt perspektiv.
Vad gäller utgiftstaket använder sig regeringen sedan budgetpropositionen 2009 dessutom av ytterligare en riktlinje i budgeteringsfasen för den s.k. budgeteringsmarginalen. Budgeterings-
marginalen utgör skillnaden mellan utgiftstaket och prognoserna över de takbegränsade utgifterna. Budgeteringsmarginalen bör enligt regeringens riktlinje uppgå till en viss minsta nivå, uttryckt som en viss procentandel av de takbegränsade utgifterna. Eftersom osäkerheten i utgiftsutvecklingen växer med tidsavståndet är riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta nivå större längre fram i planeringsperioden. Miniminivån på budgeteringsmarginalen ska utgöra en buffert för att utgifterna på grund av konjunkturella eller strukturella förändringar kan utvecklas på ett annat sätt än vad som prognostiserats (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget för 2009, finansplan och skattefrågor m.m., avsnitt 4.2).
I den årliga budgetbehandlingen beaktas således de budgetpolitiska målen. De utgör grunden för budgetbehandlingen, och fungerar som en övergripande restriktion både för budgetförslaget och för den uppföljning som regelbundet sker under budgetåret. Det svenska ramverket bedöms mot denna bakgrund uppfylla direktivets krav.
Medlemsstaterna ska i fråga om de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna specificera vilka konsekvenser som ska vidtas om reglerna inte iakttas (artikel 6.1.c). Budgetramverken på medellång sikt ska enligt artikel 9.2.c även innehålla förfaranden för upprättande av en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som påverkar den offentliga sektorns finanser, fördelade på större utgifts- och inkomstposter, som visar hur korrigeringen i riktning mot budgetmålen på medellång sikt ska uppnås i förhållande till prognoser vid oförändrad politik.
Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen, om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas, vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Regeringen har också vid ett flertal tillfällen både vidtagit och föreslagit olika åtgärder för att klara utgiftstaket, t.ex. utgiftsbegränsningar (se prop. 2002/03:1) och omfördelningar av utgifter mellan budgetår (se prop. 2002/03:1 och prop. 2005/06:100).
Beträffande överskottsmålet finns det inte någon motsvarande bestämmelse om krav på konsekvenser. Av förarbetena framgår att överskottsmålet ska fungera som ett riktmärke för den samlade finanspolitiken och att ett av de viktigaste motiven till målet är att det ska säkerställa tillräckliga marginaler i de offentliga finanserna så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en
politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Överskottsmålet är vidare enligt nämnda förarbeten i huvudsak framåtblickande eftersom det har en styrande roll för finanspolitiken. Därav följer också att bedömningen av måluppfyllelsen i huvudsak bör vara framåtblickande (prop. 2009/10:100 s. 87 f.). Principer för hanteringen av avvikelser från överskottsmålet och bedömningen av utrymmet för finanspolitiska åtgärder redovisas i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 Förslag till statens budget för 2012, finansplan m.m. avsnitt 4) och i regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 23 f.).
Kommitténs bedömning: Det svenska ramverket uppfyller
direktivets krav på konsekvenser om de numeriska finanspolitiska reglerna inte iakttas.
Skälen för kommitténs bedömning: Kravet i direktivets artikel
9.2.c. på en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som visar korrigeringen i riktning mot budgetmålen är nära kopplat till kravet på konsekvenser om de numeriska finanspolitiska reglerna inte iakttas i artikel 6.1.c Dessa bestämmelser behandlas därför samlat här.
I budgetlagen finns uttryckliga bestämmelser om konsekvenser i den händelse att ett beslutat utgiftstak riskerar att överskridas (2 kap. 2 §). Det finns också flera praktiska exempel på hur regeringen och riksdagen i enlighet med bestämmelsen vidtagit åtgärder med anledning av att ett utgiftstak bedömts vara hotat.
För överskottsmålet saknas, som konstaterats ovan, uttryckliga bestämmelser i budgetlagen om konsekvenser om målet inte uppfylls. Målet har dock en tydligt framåtblickande roll och en utvärdering av målet måste därigenom också främst vara framåtblickande. Överskottsmålets framåtblickande roll ger det en något annan karaktär än utgiftstaket som övergripande restriktion för finanspolitiken, vilket också ställer andra krav ifråga om konsekvenser för det fall det bedöms att målet inte kommer att uppnås. Avvikelser från överskottsmålet kan till skillnad från vad som är fallet med utgiftstaket utgöras av såväl under- som överskridanden. Vad gäller överskottsmålet måste hänsyn tas till konjunkturläget och riskbilden i beslutet om hur och när eventuella avvikelser ska återtas.
Reformutrymme och besparingsbehov för det kommande året är därför inte nödvändigtvis detsamma som behovet av korrigering av det finansiella sparandet för att överskottsmålet ska nås (prop. 2009/10:100 s. 91).
Regeringen har utvecklat principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet i skrivelsen Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Regeringen betonar där att det är viktigt att avvikelser korrigeras, även om detta inte ska ske på ett mekaniskt vis. Principerna är kopplade till avvikelsernas storlek och konjunkturläget. Regeringen betonar emellertid också att när en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabilitets-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter.
En första princip är att små målavvikelser inte ska föranleda en omläggning av politiken. Vidare är konjunkturella hänsyn viktiga för valet av tidpunkt när avvikelser ska korrigeras. Om det offentliga sparandet varaktigt bedöms överstiga (understiga) överskottsmålet, samtidigt som resursutnyttjandet är lågt (högt), kan saldoförsvagande (saldoförstärkande) åtgärder vidtas i relativt snabb takt. Om resursutnyttjandet däremot bedöms vara normalt, samtidigt som det offentliga sparandet varaktigt avviker från överskottsmålet, bör åtgärder vidtas i en försiktigare takt. Två exempel på situationer med risk för avvikelser från överskottsmålet och hur detta hanterades ges i det följande.
I 2009 års ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att det fanns en risk för att överskottsmålet skulle komma att underskridas under prognosåren. Mot bakgrund av den djupa lågkonjunkturen ansåg dock regeringen att det var viktigt att undvika att finanspolitiken skulle bli procyklisk och att det därför var befogat att temporärt tillåta mindre underskridanden av överskottsmålet så att budgetens automatiska stabilisatorer kunde verka fullt ut (prop. 2008/09:100 s. 160). I den ekonomiska vårpropositionen för det efterkommande året föreslog regeringen att det medelfristiga perspektivet i budgetplaneringen skulle förlängas med ett år, från tre till fyra år, dvs. till 2014 (prop. 2009/10:100 s. 41 och 239). Som skäl för detta angav regeringen att en sådan förlängning var ett viktigt instrument för att tydliggöra strategin för en återgång till överskott i de offentliga finanserna. Samtidigt anpassades också nivåerna på utgiftstaket till de krav som en återgång till den målsatta nivån på överskottsmålet bedömdes ställa.
Överskottsmålet kan också överskridas. I 2008 års ekonomiska vårproposition gjorde regeringen bedömningen att det fanns
utrymme för ofinansierade reformer (prop. 2007/08:100 s. 50). Samtidigt angav regeringen att det utöver konjunkturläget även fanns andra faktorer som motiverade återhållsamhet vid bedömningen av reformutrymmet, bl.a. att det är svårt att skilja på konjunkturella och strukturella faktorer som påverkar det strukturella sparandet, att osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen var särskilt stor och att nedåtrisken i prognoserna dominerade till följd av den finansiella oron. Det fanns också enligt regeringen en osäkerhet när det gällde de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.
Regeringen har som ovan angivits utvecklat principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet och i tillämpningen av det svenska budgetramverket förekommer exempel på situationer där avvikelser från de budgetpolitiska målen föranlett olika slags konsekvenser. Det har varit fråga om situationer som fordrat aktiva beslut om budgetförstärkningar eller beslut om reformer. Det har också förekommit situationer där risken för ett mindre underskridande av överskottsmålet bäst har bedömts korrigeras över tid genom i huvudsak den trendmässiga förstärkning av det strukturella sparandet som en oförändrad politik normalt ger upphov till. Mot den bakgrunden kan det konstateras att regeringen har tagit sitt ansvar för upprätthållandet av målen. Regeringen har inför riksdagen utförligt motiverat dels bedömningen i fråga om risken för en avvikelse från ett budgetpolitiskt mål, dels vilka åtgärder, om några, som bör vidtas för att korrigera en sådan avvikelse och de medelfristiga effekterna på de offentliga finanserna av åtgärderna. Direktivets krav i detta avseende får därför anses vara uppfyllda genom bestämmelsen i 2 kap. 4 § budgetlagen och den etablerade praxis som finns.
Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om att regeringen i de ekonomiska propositionerna ska redovisa en beskrivning av planerade politiska åtgärder på medellång sikt som påverkar den offentliga sektorns finanser. Regeringen har emellertid sedan lång tid tillbaka löpande i de ekonomiska propositionerna på såväl övergripande nivå som på en mer detaljerad nivå redovisat medelfristiga effekter på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av sin politik. Det gäller dels effekter av nya reformer som presenteras i budgetpropositionerna, dels skillnader i budgeteffekter mellan intilliggande år som kan vara beroende av både nya reformer och av tidigare beslutade åtgärder. Mot bakgrund av såväl uttrycklig reglering som en fast praktiska tillämpning bedöms det svenska ramverket uppfylla direktivets krav.
Medlemsstaterna ska enligt direktivet se till att finanspolitisk planering grundar sig på realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser, baserade på de mest aktuella uppgifterna. Budgetplaneringen ska baseras på det mest sannolika makroekonomiska scenariot eller på ett försiktigare scenario. De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna ska jämföras med kommissionens senast uppdaterade prognoser och, när så är lämpligt, med andra oberoende organs prognoser. Signifikanta skillnader mellan det valda makroekonomiska scenariot och kommissionens prognos ska motiveras, särskilt om nivån eller ökningstakten för variabler i externa antaganden avviker signifikant från värdena i kommissionens prognoser (artikel 4.1).
De makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna ska, inom ramen för en känslighetsanalys, innefatta undersökningar av de viktigaste finanspolitiska variablernas utveckling vid olika antaganden om tillväxt och räntor. De olika antaganden som används i makroekonomiska prognoser och budgetprognoser ska vägledas av utfallet av tidigare prognoser och i största möjliga utsträckning ta hänsyn till relevanta riskscenarier(artikel 4.4).
Medlemsstaterna ska också ange vilken institution som är ansvarig för utarbetandet av makroekonomiska prognoser och budgetprognoser och offentliggöra de officiella makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som utarbetats för finanspolitisk planering, inklusive metoder, antaganden och relevanta parametrar som ligger till grund för dessa prognoser (artikel 4.5).
Vidare ska medlemsstaternas budgetramverk på medellång sikt enligt artikel 9.2.b i direktivet innehålla förfaranden för upprättandet av prognoser för den offentliga sektorns alla större utgifts- och inkomstposter med närmare detaljer för den statliga nivån och
socialförsäkringsnivån, för innevarande och senare budgetår, vid oförändrad politik. Ramverken ska även innehålla förfaranden för utvärdering av hur de planerade åtgärderna, i ljuset av deras långsiktiga effekter för den offentliga sektorns finanser, förväntas påverka de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (artikel 9.2.d). Vidare ska prognoser som godkänts i samband med budgetramverket på medellång sikt utgå från realistiska makroekonomiska prognoser och budgetprognoser som uppfyller de krav som framgår av artikel 4 i direktivet (artikel 9.3).
Av artikel 4.6 framgår slutligen att de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna för finanspolitisk planering ska genomgå regelbunden, objektiv och fullständig utvärdering på grundval av objektiva kriterier, inklusive utvärdering i efterhand. Resultatet av den utvärderingen ska offentliggöras och på lämpligt sätt beaktas i framtida makroekonomiska prognoser och budgetprognoser. Om det vid utvärderingen upptäcks en signifikant systematisk avvikelse som har påverkat de makroekonomiska prognoserna under minst fyra år i rad ska den berörda medlemsstaten vidta de åtgärder som krävs och offentliggöra dessa.
I 9 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) föreskrivs att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen ska redovisa prognoser över statens inkomster och utgifter, statens lånebehov och utgifterna under utgiftstaket. Prognoserna ska enligt bestämmelsen omfatta det innevarande budgetåret och de tre därpå följande åren och baseras på väl specificerade förutsättningar.
I samband med införandet av budgetlagens föregångare, den numera upphävda lagen om statsbudgeten, framhölls såväl regeringens som riksdagens behov av prognoser, både som underlag för beredningen av budgeten för det kommande året, för uppföljningen av den löpande budgeten som för bedömningen av åtgärdsbehovet. Sådana prognoser skulle enligt lagen vid minst två tillfällen under löpande budgetår redovisas för riksdagen. Det naturliga var enligt förarbetena att sådana prognoser skulle ingå i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, men det fanns naturligtvis inte något hinder mot att regeringen även vid andra tillfällen under året lämnade ytterligare budgetprognoser (prop. 1996/96:220 s. 73 f.).
I den nya budgetlagen som 2011 ersatte lagen om statsbudgeten har det i den aktuella bestämmelsen (9 kap. 3 §) specificerats att det som huvudregel är i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen som redovisningen av prognoserna ska ske. Vidare framgår numera prognosernas fleråriga perspektiv uttryckligen av bestämmelsen. Av förarbetena framgår att innehållet i prognoserna av naturliga skäl ska korrespondera med omfattningen av statens budget. Regeringen konstaterar dock att de prognoser som lämnas omfattar mer än så. I förarbetena uttalar sig regeringen också om behovet av att i lagen närmare precisera vilka prognoser regeringen ska lämna och vilken tidsperiod de ska avse. Regeringen gör bedömningen att det inte finns något behov av att i detalj reglera vad den ska prognostisera, däremot bör de viktigaste komponenterna framgå av budgetlagen (prop. 2010/11:40 s. 128).
I den aktuella bestämmelsen i budgetlagen anges också att prognoserna ska baseras på väl specificerade förutsättningar. Med detta avses enligt förarbetena t.ex. en redovisning av regeringens bedömning av utvecklingen av BNP, arbetslöshet, priser m.m. Sådana bedömningar är viktiga eftersom det bl.a. är dessa bedömningar som regeringens prognoser över utfallet av statens inkomster och utgifter baserar sig på. Även regeringens prognoser över hur volymerna i transfereringssystemen väntas utveckla sig framöver är viktiga som underlag för prognoserna och de kommande budgetpolitiska besluten.
fyller till övervägande del direktivets krav i fråga om prognoser. Det finns dock i vissa avseenden anledning att förtydliga regelverket för att Sverige till fullo ska leva upp till kraven.
Skälen för kommitténs bedömning: Det svenska budgetramverket
innehåller, utöver bestämmelserna i budgetlagen, inte några regler om regeringens prognoser. Bestämmelserna kompletteras dock av en omfattande och tämligen fast praxis kring redovisningen av makroekonomiska och offentligfinansiella prognoser. Prognoserna
i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen utgör en förutsättning för regeringens budgetarbete och för riksdagens behandling av budgeten. Prognoserna används i såväl berednings- och beslutsfasen som i uppföljningen av genomförandet av budgeten. Redovisningen av de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna, inklusive offentligfinansiella prognoser, har i stort sett haft samma omfattning och form sedan den nya budgetprocessen infördes i mitten av 1990-talet. Skulle regeringen avvika från denna etablerade ordning, så att fullständigheten och transparensen i redovisningen av prognoserna skulle försämras, är det sannolikt att det skulle ge upphov till betydande kritik från de myndigheter som har i uppgift att granska budgetramverkets efterlevnad, t.ex. Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet och även från den politiska oppositionen. Praxis på detta område torde därför vara tillräckligt bindande för att flertalet av de krav som EUdirektivet ställer på regeringens prognoser bör anses vara uppfyllda. Mot denna bakgrund ges i det följande en förhållandevis detaljerad beskrivning av gällande praxis avseende regeringens prognoser.
Prognoser av hög kvalitet
Den nya budgetprocess med utgiftstak och utgiftsramar som infördes i mitten av 1990-talet ställde ökade krav på prognosverksamhet och budgetuppföljning. I kompletteringspropositionen våren 1995 anfördes att pålitliga prognoser över utgiftsutvecklingen och en löpande uppföljning var en förutsättning för att ett system med utgiftstak och utgiftsområdesramar skulle fungera på ett förutsägbart sätt. Vidare anfördes att en höjning av prognoskvaliteten var en förutsättning för ett väl fungerande system med utgiftstak (prop. 1994/95:150 bil. 1, avsnitt 5.3). Även avskaffandet av det tidigare systemet med förslagsanslag ställde krav på högre precision i prognoserna. Med anledning av dessa förändringar lades ansvaret för både prognoser och uppföljning av budgetens utgifter på de fackdepartement som ansvarade för verksamheterna. Samtidigt fördes ansvaret för inkomstprognoser över från det dåvarande Riksrevisionsverket till Finansdepartementet. Rutiner och processer för detta arbete har därefter byggts upp inom Regeringskansliet.
Överföringen av det fulla ansvaret för makroekonomiska prognoser och budgetprognoser till Regeringskansliet har bl.a. bidragit till att stärka prognoskompetensen, vilket sannolikt har lett till en
förbättrad kostnadskontroll. Att ansvaret för utarbetandet av prognoserna ligger hos regeringen underlättar också möjligheten att beakta effekterna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på den makroekonomiska och offentligfinansiella utvecklingen. Dessa beräkningar måste ofta kunna göras snabbt i ett sent skede inför presentationen av budgetpropositionen. Att prognosansvaret ligger på regeringen möjliggör också att en inbördes överensstämmelse kan uppnås mellan den information som används för budgetprognoserna och de makroekonomiska prognoserna, exempelvis vad gäller antal personer i arbetsmarknadspolitiska program, infrastrukturinvesteringar och antalet sjukskrivna.
För att säkerställa att de prognoser som används i budgetprocessen är realistiska utsätts regeringens prognoser för en granskning av bl.a. Finanspolitiska rådet. Därutöver görs oberoende prognoser av t.ex. Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket. En sådan hantering ligger i linje med direktivets intentioner om att undvika vinklade och orealistiska prognoser.
Ett antal studier har jämfört olika prognosmakares precision avseende viktiga svenska makroekonomiska och offentligfinansiella variabler. Finanspolitiska rådet, som bl.a. har i uppdrag att utvärdera regeringens prognoser, jämförde 2008 regeringens prognoser för BNP-tillväxt, öppen arbetslöshet, inflation och den offentliga sektorns finansiella sparande med Konjunkturinstitutets och OECD:s prognoser för perioden 1997–2006. Rådets slutsats var att regeringens prognosfel för innevarande och nästkommande år inte skilde sig nämnvärt från de prognosfel som Konjunkturinstitutet och OECD hade gjort, se Finanspolitiska rådets rapport 2008 Svensk finanspolitik. I en analys av regeringens BNP-prognoser för perioden 1971–2006 fann rådet i samma rapport att det genomsnittliga prognosfelet var betydligt lägre efter 1995 jämfört med periodens början, då BNP-prognoserna tenderade att vara alltför optimistiska.
Även Riksrevisionen har gjort utvärderingar av regeringens makroekonomiska prognoser och offentligfinansiella prognoser som visar att regeringen överlag inte gör sämre prognoser än övriga prognosmakare, se Det makroekonomiska underlaget i budgetprocessen (RiR 2006:23) och Regeringens skatteprognoser (RiR 2007:5).
Konjunkturinstitutet redovisar i sin senaste prognosutvärdering olika mått påsystematiska fel och prognosprecision (s.k. medelfel, medelabsolutfel och rotmedelkvadratfel) i prognoser av BNPtillväxt, arbetslöshet och KPI-inflation för perioden 1997–2012 för tio olika prognosmakare i Sverige, däribland regeringen. I jämförel-
sen studeras de prognoser som gjorts året före och under respektive utfallsår. För samtliga tre studerade variabler placerar sig måtten för regeringens systematiska fel och prognosprecision exakt på eller mycket nära genomsnittet för samtliga prognosmakare, dvs. regeringens prognosförmåga har enligt dessa mått varit genomsnittlig, se Konjunkturläget mars 2013.
Den prognosutvärdering som regeringen redovisar i 2013 års ekonomiska vårproposition (prop. 2012/13:100. s. 83) visar att regeringens prognoser för BNP, arbetslöshet och inflation för perioden 1995–2013 hade en träffsäkerhet som var ungefär genomsnittlig bland de tio analyserade bedömarna. På grund av förhållandevis stora prognosfel under finanskrisen försämras dock regeringens relativa ranking något då utvärderingsperioden begränsas till åren 2007–2012.
I den praktiska tillämpningen framstår det således som att de prognoser som ligger till grund för budgetbesluten uppfyller direktivets krav på att vara realistiska. De är åtminstone inte sämre än andra prognosmakares prognoser. Ett viktigt led i att ytterligare förbättra precisionen i regeringens prognoser är att tidigare gjorda prognoser regelbundet utvärderas. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2.
Användande av det mest sannolika scenariot eller ett försiktigare scenario
Regeringens redovisning i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen innehåller sedan fem år tillbaka en bedömning av om riskerna för en sämre respektive bättre utveckling överväger eller om riskbilden bedöms vara balanserad i förhållande till det makroekonomiska huvudscenario som redovisas i propositionerna. Regeringen har även under en följd av år i sin redovisning av hur överskottsmålet uppnås och vid bedömningen av reformutrymmet för nästkommande år beaktat fördelningen av de risker som omgärdar prognosen.
Mot bl.a. denna bakgrund bedömer kommittén att regeringen normalt strävar efter att prognoserna ska vara baserade på det mest sannolika scenariot för den ekonomiska utvecklingen, dock grundat på förutsättningen att redan beslutade eller i budgetpropositionen föreslagna eller aviserade finanspolitiska åtgärder genomförs. Regeringen kan av naturliga skäl, till skillnad från andra
prognosmakare som exempelvis Konjunkturinstitutet, inte basera sina prognoser på andra åtgärder än de som har föreslagits eller aviserats, även om bedömningen av de budgetpolitiska målen t.ex. skulle indikera att det finns ett utrymme för ytterligare ofinansierade reformer i ett medelfristigt perspektiv.
Mot denna bakgrund bedöms rådande praxis motsvara direktivets krav på användandet av det mest sannolika makroekonomiska scenariot eller ett försiktigare scenario.
Jämförelser med kommissionens och andra oberoende organs prognoser
De ekonomiska vårpropositionerna innehöll 2002–2010 ett avsnitt om prognosjämförelser. Jämförelserna omfattade prognoser från ett tiotal olika bedömare vid sidan av regeringen, bl.a. Konjunkturinstitutet, banker och intresseorganisationer. Sedan 2011 har Konjunkturinstitutet i sitt regleringsbrev ett uppdrag att analysera regeringens prognosfel och jämföra prognosfelen med andra prognosmakares fel. Som ett led i det arbetet redovisar Konjunkturinstitutet årligen en prognosutvärdering som innehåller en utförlig genomgång av hur väl prognoserna hos ett tiotal olika svenska prognosmakare, däribland regeringen, relaterar till de faktiska utfallen. Genomgången omfattar dels det senaste utfallsåret, dels en längre period för att bättre belysa prognosförmågan och prognosprecisionen hos olika prognosmakare. Därtill redovisar Konjunkturinstitutet på sin hemsida ett antal prognoser, från den senaste treårsperioden, över en större mängd variabler för svensk ekonomi från ett tjugotal olika prognosmakare, däribland OECD och EUkommissionen. Någon förklaring av signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser redovisas dock inte.
Det bör i detta sammanhang framhållas att jämförelser av prognoser mellan olika prognosmakare lätt kan bli missvisande eftersom prognoserna publiceras vid olika tidpunkter, vilket innebär att olika prognosmakare inte har tillgång till samma information vid tidpunkten för respektive prognos. En annan viktig skillnad är att vissa prognosmakare, bl.a. regeringen och Ekonomistyrningsverket, baserar sina prognoser på den beslutade och föreslagna finanspolitiken medan andra prognosmakare gör en prognos över framtida finanspolitiska beslut. Ekonomistyrningsverket redovisar tämligen utförliga förklaringar till skillnader mellan sina och regeringens
prognoser avseende statens och den offentliga sektorns inkomster, utgifter och sparande, medan Konjunkturinstitutet inte redovisar sådana jämförelser.
Kommittén bedömer sammanfattningsvis att gällande praxis uppfyller direktivets krav på jämförelser. Kravet på att signifikanta skillnader gentemot kommissionens prognoser ska motiveras, i synnerhet om det avser externa antaganden, kan dock inte sägas vara etablerat i gällande svensk praxis. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2.
Känslighetsanalys och riskscenarier
Vid sidan av ett huvudscenario redovisar regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen normalt två eller fler alternativscenarier som speglar både nedåt- och uppåtrisker i den ekonomiska utvecklingen. Användningen av alternativscenarier för att analysera olika risker i förhållande till propositionens huvudscenario är en väl etablerad ordning. I exempelvis budgetpropositionen för 1999 redovisade regeringen, med anledningen av den då fördjupande krisen i Asien, ett sidoalternativ som beskrev utvecklingen av en svagare internationell konjunktur (prop. 1998/99:1 Budgetpropositionen för 1999, bilaga 2). I budgetpropositionen för 2013 gjorde regeringen bedömningen att en tillfällig förstärkning av kronan utöver vad som låg i huvudscenariot utgjorde en kortsiktig nedåtrisk (prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor, avsnitt 5.7). Denna riskbedömning grundande sig bl.a. på den kronförstärkning som hade observerats under inledningen av 2012. En uppåtrisk i förhållande till huvudscenariot bedömdes å andra sidan föreligga i form av en starkare inhemsk efterfrågan, en risk som bl.a. baserade sig på en oväntat stark efterfrågeutveckling under inledningen av 2012. De två riskerna analyserades i två alternativa scenarier. I dessa analyserades känsligheten hos centrala finanspolitiska variabler som BNP, sysselsättning, arbetslöshet, inflation, räntenivå och den offentliga sektorns finansiella sparande. Dessa fall illustrerar även hur regeringens prognoser och riskscenarier vägleds av utfallet av tidigare prognoser i enlighet med direktivets krav.
Det är även brukligt att regeringen i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisar bedömningar av käns-
ligheten hos det offentliga sparandet med avseende på partiella förändringar av olika variabler som BNP och räntor.
Den praxis som sedan ett flertal år finns i fråga om känslighetsanalyser och riskscenarier bedöms mot denna bakgrund uppfylla direktivets krav.
Det är regeringen som är ansvarig för framtagandet av de prognoser som redovisas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Vid sidan av de prognoser som redovisas i dessa propositioner tar Regeringskansliet normalt fram ytterligare ett par makroekonomiska prognoser och budgetprognoser eller prognosuppdateringar per år. Dessa redovisas ibland av finansministern på pressträffar.
Utförliga förklaringar till de makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna återfinns i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Dessutom finns fler och mer detaljerade prognosvariabler i en separat tabellbilaga till propositionerna.
Enligt regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (skr. 2010/11:79 s. 42) ska de metoder och modeller som används för prognoser och effektberäkningar vara förankrade i det aktuella forskningsläget när så är möjligt. Det framhålls också att det är viktigt att regeringen redovisar de modeller och metoder som används för att öka förtroendet för de bedömningar som presenteras. Regeringen redovisar sedan ca fem år tillbaka i ökad utsträckning hur prognoser och effektberäkningar görs. Det görs bl.a. i fördjupningsrutor i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen, se t.ex. prop. 2012/13:1 Förslag till statens budget för 2013, finansplan och skattefrågor, s. 159 och prop. 2009/10:100 s. 37. Propositionernas fördjupningsrutor hänvisar ofta till mer utförliga beskrivningar av modeller och metoder som finns publicerade på regeringens hemsida eller i andra rapporter.1
Budgetprognoserna baseras, utöver på väl specificerade och publicerade makroekonomiska antaganden, även på andra viktiga
1 Se t.ex. Metoder för beräkning av potentiella variabler, Finansdepartementet den 20 september 2012, Hur påverkar det finansiella systemet den reala ekonomin, Finansdepartementet den 20 november 2012, Beräkningskonventioner 2013 Finansdepartementet den 4 oktober 2012, Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? Finansdepartementet den 13 april 2011, Arbetsutbudseffekter av reformer på inkomstskatteområdet 2007–2009, Finansdepartementet den 9 april 2009, Arbetsutbudseffekter av ett förstärkt jobbskatteavdrag och förändrad statlig inkomstskatt Ds 2010:37 och Utvärdering av överskottsmålet Ds 2010:4 bilaga 4.
förutsättningar såsom prognoser av volymer i olika transfereringssystem, främst antalet mottagare av rättighetsbaserade transfereringar som sjuk- och föräldraförsäkringen. Sedan 2005 innehåller budgetpropositionen även tabeller som visar antalet förväntade mottagare av transfereringar under prognosperioden inom ett stort antal transfereringssystem.
Budgetpropositionen innehåller vidare sedan lång tid tillbaka en detaljerad redovisning av beräknade effekter av de i propositionen föreslagna eller aviserade åtgärderna på de offentliga finanserna. För budgetens utgiftssida innehåller propositionen en redovisning av budgeteffekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och de takbegränsade utgifterna av ny politik fördelade på större anslagsförändringar under varje utgiftsområde. På motsvarande sätt redovisas för inkomstsidan detaljerade budgeteffekter av ny skattepolitik. Sedan cirka tio år tillbaka redovisar regeringen i budgetpropositionen även hur den offentliga sektorns utgifter, inkomster och finansiella sparande för ett visst år förändras i förhållande till föregående år till följd av dels den politik som riksdagen tidigare har beslutat, dels budgeteffekterna av regeringens förslag och aviseringar i den aktuella propositionen.
I budgetpropositionen redovisas därutöver för varje anslag hur förändringar av makroekonomiska förutsättningar, finanspolitiska beslut respektive förändringar i volymer i olika transfereringssystem påverkar den beräknade nivån på anslaget i ett medelfristigt perspektiv, se t.ex. prop. 2012/13:1 utg.omr. 10, avsnitt 3:11.
Praxis bedöms mot denna bakgrund svara mot direktivets krav på offentliggörande av prognoserna, inklusive metoder och antaganden.
Krav på offentligfinansiella prognoser vid oförändrad politik
De prognoser som tas fram av Regeringskansliet inför budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen och under perioden mellan dessa propositioner är s.k. konsekvensberäkningar, vilket innebär att de visar hur stora inkomsterna och utgifterna förväntas bli om de åtgärder som redan har beslutats genomförs. I de prognoser som sedan redovisas i de ekonomiska propositionerna inkluderas även effekterna av de nya finanspolitiska åtgärder som regeringen föreslår eller aviserar i propositionen. Dessa redovisade beräkningar baserar sig på en oförändrad politik i den meningen att
den inte ska innehålla någon ny politik utöver vad som redovisats i propositionerna. Beräkningarna kommer emellertid att fånga de förändringar i inkomster och utgifter mellan olika år som beror på redan beslutade eller föreslagna åtgärder. Budgeteffekterna av beslutade och föreslagna finanspolitiska åtgärder, den s.k. diskretionära finanspolitiken, mellan olika år särredovisas sedan tio år tillbaka i särskilda tabeller i de ekonomiska propositionerna.
De medelfristiga prognoserna för den offentliga sektorns inkomster delas upp i prognoser för skatter och avgifter, kapitalinkomster samt övriga inkomster, varav de prognostiserade skatteintäkterna finns redovisade i ett trettiotal olika undergrupper. Prognoserna för statens övriga inkomster, vid sidan om skatteinkomsterna, redovisas fördelade på ett antal olika huvudkategorier.
Prognoserna för den offentliga sektorns utgifter delas in i konsumtion, investeringar och ränteutgifter samt transfereringar och subventioner till hushåll, näringslivet och utlandet. Vad gäller prognoserna för den offentliga sektorns undersektorer (staten, ålderspensionssystemet och kommunsektorn) redovisas prognoser i nationalräkenskapstermer med motsvarande indelning i olika inkomst- och utgiftskategorier. För hushållstransfereringarna redovisas även medelfristiga prognoser för olika typer av transfereringar i nationalräkenskapstermer. I budgetpropositionen finns även en beräkning av budgetens samtliga ca 500 anslag i ett medelfristigt perspektiv, dvs. för de kommande tre eller fyra åren. Dessa anslagsberäkningar omfattar prognostiserade förändringar av utgifterna i olika regelstyrda utgiftssystem och prognostiserade förändringar av anslag för förvaltnings- och investeringsändamål som beror på beslutad eller beräknad årlig pris- och löneomräkningen. De fluktuationer i utgifterna som beror på myndigheternas prognostiserade förbrukning av anslagsbehållningar och utnyttjande av anslagskredit redovisas samlat under en gemensam beräkningspost i stället för under respektive utgiftsområde och anslag.
Prognoserna i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen baserar sig således på väl specificerade förutsättningar. Propositionerna innehåller även information om hur de offentliga finansernas inkomster och utgifter påverkas av tidigare beslutade och i propositionen föreslagna finanspolitiska åtgärder, den diskretionära finanspolitiken. Det är därför enkelt att på grundval av informationen i propositionen räkna fram hur den offentliga sektorns finanser skulle ha utvecklats i ett medelfristigt
perspektiv i frånvaro av finanspolitiska åtgärder under perioden.2Detaljeringsgraden för prognoserna för de offentliga finanserna och den offentliga sektorns undersektorer i ett medelfristigt perspektiv har vidare under lång tid varit närmast oförändrad. Praxis på området bedöms därför överensstämma med direktivets krav.
Krav på långsiktiga effektberäkningar
Överskottsmålet är ett av regeringens viktigaste instrument för att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. I 2010 års ekonomiska vårproposition angav regeringen att ett överskottsmål på 1 procent av BNP bedömdes vara välavvägt mot bakgrund av bl.a. kravet på långsiktigt hållbara offentliga finanser och att denna nivå på målet skulle gälla under åtminstone den kommande mandatperioden och så länge som det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt (prop. 2009/ 10:100 s. 89). Under förutsättning att överskottsmålet har satts på en nivå som främjar långsiktigt hållbara offentliga finanser kan sedan finanspolitiska åtgärder genomföras i den utsträckning som överskottsmålet medger det, utan att den långsiktiga hållbarheten riskeras. Större reformer som kan förväntas ha betydande samhällsekonomiska konsekvenser eller till och med påverka finanspolitikens hållbarhet på ett avgörande sätt, bör dock omfattas av särskilda effektberäkningar, se skr. 2010/11:79 s. 43. Vid större strukturreformer görs därför en bedömning av reformens effekter på potentiell-BNP, sysselsättning och inkomstfördelning, vid sidan av bedömningen av förslagens effekter på de offentliga finanserna. De långsiktiga effekterna av dessa åtgärder på bl.a. BNP och sysselsättning, och anpassningen över tiden mot de nya jämviktsnivåerna, inkluderas i de medelfristiga prognoserna och i regeringens långsiktiga hållbarhetskalkyler.
De långsiktiga hållbarhetskalkylerna redovisas sedan 2007 årligen i den ekonomiska vårpropositionen. Bedömningen av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet baseras på beräkningar av olika scenarier som omfattar hela det innevarande århundradet. Grundscenariot är baserat på en oförändrad framtida finanspolitik, i vilken åtgärderna från den senaste budgetpropositionen inklude-
2 Här bortses från att åtgärdernas effekter på den reala ekonomin även kan få återverkningar på de offentliga finanserna.
ras i kalkylen. Skattesatserna hålls konstanta, samtidigt som den offentliga konsumtionen antas utvecklas i en takt som innebär att standarden per brukare förblir densamma över tid.
Genom den sedan flera år etablerade ordningen med årlig redovisning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet innefattande beslutade och planerade åtgärders påverkan på hållbarheten bedöms Sverige uppfylla direktivets krav. Det kan emellertid övervägas om detta bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen, se vidare avsnitt 11.3.2.
Krav på prognosutvärdering
Finanspolitiska rådet får enligt 8 § i förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet granska och bedöma kvaliteten i regeringens prognoser och i de modeller som ligger till grund för dessa. Rådet har hittills utvärderat regeringens prognoser vid ett tillfälle, se Finanspolitiska rådets rapport 2008 Svensk finanspolitik.
Konjunkturinstitutet utför, i enlighet med ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev, regelbundna jämförelser av olika aktörers prognoser, däribland regeringens. Jämförelserna publiceras offentligt. Konjunkturinstitutets analys avser avvikelser mellan makroekonomiska prognoser och utfall för såväl föregående år som en längre historisk period.
Vidare redovisar Ekonomistyrningsverket regelbundna jämförelser mellan sina och regeringens prognoser för de offentliga finanserna och statens finanser. I dessa jämförelser lämnas också förklaringar till skillnader mellan prognoserna. Dessa jämförelser utförs på myndighetens eget initiativ.
Därutöver redovisar regeringen regelbundet jämförelser mellan sina prognoser och utfall, bl.a. i årsredovisningen för staten. I årsredovisningen redovisas förklaringar till skillnader mellan prognosen i budgetpropositionen för det aktuella året och utfallet avseende bl.a. den offentliga sektorns finansiella sparande och takbegränsade utgifter. Vidare redovisas skillnader mellan utfallet för statens budget och den av riksdagen ursprungligt antagna budgeten för det aktuella året. Förklaringar till viktiga prognosfel redovisas och en bedömning görs av hur mycket av det totala prognosfelet som kan förklaras av ändrade makroekonomiska förutsättningar mellan prognos och utfall. För utgiftstaket redovisas därutöver
budgeteringsmarginalens förändring och användning från det att utgiftstaket för det aktuella året först fastställdes fram till utfall.
Regeringen redovisar även enligt budgetlagens krav en uppföljning av inkomsterna och utgifterna på statens budget för innevarande år i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Redovisningen görs på en förhållandevis detaljerad nivå och förklaringar ges till skillnader i förhållande till ursprungligen beräknade inkomster och anvisade medel. För kommande år redovisar regeringen på en mer översiktlig nivå prognosrevideringar i förhållande till prognoserna i föregående ekonomiska proposition samtidigt som förklaringar till dessa skillnader presenteras.
Vid sidan av dessa regelbundna uppföljningar av prognoserna redovisar regeringen ibland även fördjupade utvärderingar av sina makroekonomiska prognoser och budgetprognoser.3
Den utvärdering som görs av regeringens prognoser bedöms av kommittén i hög grad, om än inte fullt ut, uppfylla direktivets krav på en regelbunden och fullständig utvärdering. För att fullt ut uppfylla direktivets krav på detta område torde det dock krävas att regeringen med en högre grad av regelbundenhet offentligt redovisar djupare utvärderingar av sin prognosverksamhet; utvärderingar som har sådan karaktär att de också kan motivera förändringar av prognosmetoder och prognosmodeller när så erfordras. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 11.3.2.
Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en skyldighet för
regeringen att regelbundet redovisa utvärderingar av de prognoser som presenteras i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. I denna redovisning ingår att analysera större avvikelser mellan regeringens och andra prognosmakares prognoser samt förklara signifikanta skillnader mot kommissionens prognoser.
Skälen för kommitténs förslag: Som ovan framgått uppfyller
Sverige till övervägande del direktivets krav på prognosområdet.
3 Se t.ex. prop. 2010/11:100 bilaga 4 Uppföljning av riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek och Ds 2010:4 bilaga 4 Prognososäkerhet i det finansiella sparandet.
Det finns emellertid några områden där det antingen saknas en etablerad ordning för att säkerställa att direktivets krav följs eller där det krävs vissa förtydliganden. Dessa områden är prognosutvärdering samt redovisning av prognosjämförelser och motivering till avvikelser gentemot kommissionens prognoser.
Utvärdering av regeringens prognoser utförs som ovan anförts av såväl regeringen som ett flertal myndigheter. Både Finanspolitiska rådet och Konjunkturinstitutet har uttryckliga uppdrag att granska och utvärdera regeringens prognoser. Regeringens egen utvärdering, och främst redovisningen av densamma, saknar dock såväl lagreglering som någon fastare praxis.
EU-direktivets krav på ingående och regelbunden prognosutvärdering kan inte enbart genomföras av externa granskare. De prognosmetoder och modeller som i dag används och som i många fall är förankrade i det aktuella forskningsläget är ofta av en sådan komplex natur att prognosmakaren måste medverka i utvärderingen. Behovet av en sådan medverkan följer också av det faktum att det inte är ovanligt att prognoser till en del baserar sig på prognosmakarens erfarenheter och bedömningar. Det är därför rimligt att kravet på regelbundna och fullständiga utvärderingar av prognoserna ställs på prognosmakaren, dvs. i detta fall regeringen. Regeringen kan dock vid sådana utvärderingar ta hjälp av oberoende externa experter. Kravet på att utvärderingen ska göras på objektiva grunder bör kunna tillgodoses genom att krav ställs på att redovisningen av resultaten från utvärderingarna ska vara transparant och möjliggöra extern granskning. Att oberoende externa experter deltar i utvärderingen bidrar ytterligare till att säkerställa att utvärderingen görs på objektiva grunder.
Sådana ingående utvärderingar som direktivet kräver är tämligen tidskrävande och det är för kvaliteten i prognoserna inte av avgörande betydelse att utvärderingarna sker årligen. Däremot bör sådana fullständiga utvärderingar göras med viss regelbundenhet, ungefär vart tredje år.
Direktivets krav på fullständighet i prognosutvärderingen bör inte tolkas som att förklaringar behöver ges till prognosfelen för samtliga redovisade prognosvariabler i de ekonomiska propositionerna. Det torde räcka med en utvärdering av de variabler som är av
störst betydelse för de budgetpolitiska målen och de offentliga finanserna samt för målen för den ekonomiska politiken i övrigt.
Därutöver bör de mer frekventa prognosjämförelserna och utvärderingarna som görs av Konjunkturinstitutet upprätthållas. Det gäller även Finanspolitiska rådets möjlighet att göra fördjupade granskningar av regeringens prognoser.
Utvärderingar av sådant slag bidrar också till att följa upp att prognoserna är realistiska och inte innehåller systematiska fel samt till att regeringens prognoser fortlöpande utvecklas och att kvaliteten i prognoserna säkerställs också på sikt.
Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i budgetlagen införs en bestämmelse som anger att regeringen regelbundet ska redovisa en utvärdering av de prognoser som lämnas i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. I författningskommentaren till lagen bör det också i enlighet med direktivets krav tydliggöras att syftet är att resultaten av utvärderingen ska offentliggöras och beaktas i framtida makroekonomiska prognoser eller budgetprognoser, i synnerhet om signifikanta systematiska avvikelser har identifierats vid utvärderingen.
Prognosjämförelser och avvikelser gentemot kommissionens prognoser
Som konstaterats ovan bedöms gällande praxis i mycket hög grad uppfylla direktivets krav på jämförelser.
Vad gäller skyldigheten att motivera signifikanta skillnader i regeringens prognoser gentemot kommissionens är detta inte något som görs i dag. Att beakta och analysera resultatet av oberoende prognosjämförelser bör emellertid ingå som en naturlig del av den prognosutvärdering som regeringen föreslås bli skyldig att göra regelbundet. Sådana jämförelser utförs också i dag av exempelvis Konjunkturinstitutet. Kommittén anser att skyldigheten att kommentera signifikanta skillnader mellan regeringens och kommissionens prognoser omfattas av kravet på regelbunden prognosutvärdering och att Sverige genom att införa en skyldighet för regeringen att utföra sådana utvärderingar även tillgodoser direktivets krav i denna del. Det bör även i Konjunkturinstitutets uppdrag tydliggöras att institutets prognosjämförelse ska innefatta kommissionens prognoser. Detta är dock en fråga som det ankommer på regeringen att ta ställning till.
Kommitténs förslag: I budgetlagen införs en bestämmelse som
tydliggör att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen ska redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen samt den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder.
Därutöver införs i budgetlagen en skyldighet för regeringen att i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.
Skälen för kommitténs förslag: Genomgången i avsnitt 11.3.1 ger
en tydlig bild av hur regeringen arbetar med prognoser och hur dessa används. I förarbetena till budgetlagen uttalade regeringen att den inte såg något behov av att i detalj reglera vad den ska prognostisera, men att de viktigaste komponenterna borde anges i lagen (prop. 2010/11:40 s. 129). Kommittén instämmer i detta, men anser samtidigt att det finns vissa väsentliga komponenter som i dag inte kommer till uttryck i budgetlagen och där det skulle gagna transparensen i regleringen om också dessa framgick direkt av lagen.
Av 9 kap. 3 § budgetlagen följer att budgetprognoserna, dvs. prognoserna över statens inkomster och utgifter, lånebehov samt utgifterna under utgiftstaket, ska baseras på väl specificerade förutsättningar. Enligt förarbetena inkluderar detta bl.a. vissa makroekonomiska variabler, t.ex. BNP och volymutvecklingen inom olika transfereringssystem (prop. 2010/11:40 s. 130). Ytterligare ett stort antal makroekonomiska variabler är av direkt betydelse för prognoserna över statens inkomster, utgifter och lånebehov, som t.ex. pris- och löneutvecklingen, utvecklingen av antalet arbetade timmar och antalet sysselsatta, utvecklingen av hushållens konsumtion, arbetslöshetens nivå och bruttonationalinkomsten. Dessa variabler, som omfattas av budgetlagens nuvarande bestämmelse om väl specificerade förutsättningar, utgör dock endast en delmängd av den uppsättning av makroekonomiska variabler och indikatorer som regeringen sedan lång tid tillbaka använder sig av för att beskriva och analysera den ekonomiska utvecklingen, och som är av betydelse för utformningen av den ekonomiska politiken. Det gäller exempelvis olika mått på resursutnyttjandet på arbetsmarknaden eller i ekonomin som helhet, arbetslöshetens fördelning
inom olika befolkningsgrupper och produktionens utveckling inom olika sektorer. Med hänsyn till dessa makroekonomiska variablers betydelse för regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken är det enligt kommittén rimligt att det i budgetlagen tydliggörs att prognoserna i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen också bör omfatta denna bredare definition av den makroekonomiska utvecklingen.
Regeringen ska enligt 9 kap. 2 § budgetlagen två gånger per år redovisa hur överskottsmålet uppnås. Detta innebär bl.a. att regeringen måste redovisa prognoser över den offentliga sektorns finansiella sparande i ett medelfristigt perspektiv, eftersom sådana prognoser är nödvändiga för att måluppfyllelsen ska kunna bedömas. Några ytterligare krav på redovisning av de offentliga finanserna finns inte i budgetlagen. Regeringen redovisar dock sedan lång tid tillbaka omfattande prognoser över de offentliga finanserna, bl.a. prognoser över finanserna i den offentliga sektorns delsektorer och prognoser över den offentliga sektorns brutto- och nettoskulder. Prognoserna över utvecklingen av kommunsektorns finanser och den offentliga sektorns skulder är därtill ofta betydelsefulla för finanspolitikens utformning.
Mot denna bakgrund bör det även föreskrivas i budgetlagen att regeringens prognosskyldighet ska omfatta prognoser över den offentliga sektorns inkomster, utgifter och skulder. Med den offentliga sektorn avses såväl hela den konsoliderade offentliga sektorn som dess tre undersektorer staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. En sådan reglering innebär ett tydliggörande av att den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen även bör innehålla en bred beskrivning av den makroekonomiska och den offentligfinansiella utvecklingen i enlighet med den fasta praxis som har upprätthållits under en lång följd av år.
Regeringen redovisar sedan flera år i den ekonomiska vårpropositionen även prognoser över de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Dessa prognoser utgör tillsammans med uppföljningen av de budgetpolitiska målen en viktig avstämning av den förda finanspolitikens överensstämmelse med kravet på långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. Med hänsyn till dessa prognosers betydelse bör de enligt kommitténs mening uttryckligen regleras i budgetlagen. Detta utgör en kodifiering av en befintlig praxis och skulle bidra till att budgetlagen ger en mer rättvisande bild av innehållet i de ekonomiska propositionerna.
I fråga om de landspecifika numeriska finanspolitiska reglerna föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet att en effektiv och punktlig övervakning av hur reglerna iakttas ska specificeras, baserad på en tillförlitlig och oberoende analys utförd av oberoende organ eller organ som är funktionellt oberoende av medlemsstaternas budgetmyndigheter.
Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. Regeringen ska vidare till riksdagen lämna en årsredovisning för staten.
Riksrevisionen ska enligt 3 § lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska årsredovisningen för staten som enligt budgetlagen bl.a. ska innehålla en uppföljning av de av riksdagen beslutade budgetpolitiska målen (10 kap.5 och 6 §§budgetlagen). I 13 kap. 7 § regeringsformen anges att Riksrevisionen är en statlig myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Riksrevisorernas rapporter med anledning av effektivitetsrevisioner och årlig revision överlämnas till riksdagen för behandling (3 kap. 8 a § riksdagsordningen). Samtliga granskningsrapporter som inte rör den verksamhet som bedrivs av riksdagens förvaltning eller dess myndigheter överlämnas till regeringen. Regeringen ska därefter inom fyra månader lämna en skrivelse över varje rapport till riksdagen (4 kap. 18 a § riksdagsordningen). En sådan rapport avser
Riksrevisionens granskning med anledning av årsredovisningen för staten.
Finanspolitiska rådet ska enligt 5 § förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och riksdagen beslutar om. Därmed ska rådet bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet. Av 6 § i nämnda förordning framgår att rådet särskilt, med utgångspunkt i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, ska bedöma om finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara finanser och de budgetpolitiska målen.
fyller direktivets krav om oberoende analys och övervakning.
Skälen för kommitténs bedömning: Det finns inte någon regle-
ring i anslutning till de svenska numeriska finanspolitiska reglerna, överskottsmålet och utgiftstaket, om oberoende övervakning av hur de budgetpolitiska målen uppfylls. Olika institutioner har dock i uppdrag att övervaka, analysera och rapportera hur finanspolitiken förhåller sig till de budgetpolitiska målen.
Riksrevisionens granskning med anledning av årsredovisningen för staten är främst bakåtblickande och baserar sig på politikens utfall utifrån den redovisning som görs i årsredovisningen för staten. Riksrevisionen har dock sedan 2006 årligen lämnat minst en granskningsrapport inom ramen för effektivitetsrevisionen som avsett tillämpningen av olika delar av det finanspolitiska ramverket. Dessa har bl.a. avsett regeringens redovisning av budgeteffekter i budgetpropositionen, transparensen i regeringens bedömning av reformutrymmet, behovet av marginaler under utgiftstaket och regeringens uppföljning av överskottsmålet.
Finanspolitiska rådets uppföljning av att de budgetpolitiska målen iakttas är i högre grad än Riksrevisionens granskning framåtblickande i och med att rådet i enlighet med sitt uppdrag även ska granska måluppfyllelsen i den ekonomiska politik som regeringen föreslår. Rådets uppdrag är att särskilt analysera hur väl
regeringen uppfyller de budgetpolitiska målen och om de offentliga finanserna är långsiktiga hållbara. Rådet ska även bedöma effekterna för tillväxt, sysselsättning samt välfärdens fördelning och hur finanspolitikens inriktning förhåller sig till konjunkturutvecklingen. Rådet ska vidare granska tydligheten i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, särskilt med avseende på angivna grunder för den ekonomiska politiken samt skälen för förslag till åtgärder. Rådet har tillförts extra resurser för det nya uppdraget att analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning på kort och lång sikt. Rådet får även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prognoserna, se förordningen (2011:446) med instruktion för Finanspolitiska rådet.
Medan Riksrevisionen är en från regeringen oberoende myndighet under riksdagen är Finanspolitiska rådet en myndighet under regeringen. Även om Finanspolitiska rådet är en myndighet under regeringen åtnjuter dock myndigheten i praktiken, i likhet med övriga myndigheter under regeringen, en hög grad av oberoende, vilket är en följd av den svenska förvaltningsmodellen. Till detta kommer att rådets ledamöter visserligen utses av regeringen men efter förslag från rådet. Rådet har valt att offentligt publicera sitt förslag till nya ledamöter. Instruktionen för finanspolitiska rådet har en bred parlamentarisk uppbackning.
Regeringen har även sedan flera år tillbaka i Konjunkturinstitutets regleringsbrev gett myndigheten i uppdrag att analysera den förda finanspolitikens effekter, varvid särskild tonvikt ska läggas vid hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål. Vidare har Ekonomistyrningsverket sedan 2011 genom sitt regleringsbrev i uppdrag att löpande följa upp de budgetpolitiska målen.
Såväl Riksrevisionen som tre myndigheter under regeringen har såldes i uppdrag att, utifrån olika perspektiv, genomföra analyser av hur de budgetpolitiska målen iakttas. Av regeringens myndigheter kan Finanspolitiska rådet anses ha en särställning genom att dess huvudsakliga uppdrag är att granska finanspolitiken. Granskningen av det finanspolitiska ramverket har bedrivits i ungefär samma form och omfattning under ett flertal år. Skulle regeringen avvika från den etablerade ordningen i riktning mot en försvagad granskning är det sannolikt att det skulle ge upphov till en betydande offentlig kritik och därmed också medföra politiska kostnader.
Mot denna bakgrund bedömer kommittén att det svenska ramverket uppfyller de krav som krav som EU-direktivet ställer på oberoende övervakning.
Som kommittén konstaterat i kapitel 6–12 bedöms Sverige uppfylla direktivets krav på nästan alla punkter. Frånsett ett par krav i direktivet som avser regeringens prognoser (se kapitel 11) finns det ingen anledning att föreslå ändringar i det svenska regelverket med anledning av direktivets krav.
Det svenska budgetramverket med budgetpolitiska mål på medellång sikt och en stram budgetprocess som respekterar dessa mål har gagnat Sverige väl under de drygt 15 år det har tillämpats. Sveriges offentliga finanser synes tack vare ramverket klara sig tämligen väl i den tid av ekonomisk kris som stora delar av Europa och övriga världen just nu genomgår. Det politiska stödet för ramverket är också brett. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att överväga behovet av att ge ytterligare stadga åt det budgetpolitiska ramverket genom att centrala delar av ramverket som i dag bygger på praxis kommer till uttryck i reglering. Dessa frågor har dock en tydlig koppling till kommitténs övriga uppdrag, varför frågorna lämpligen hanteras i kommitténs huvudbetänkande. Nedan redovisas kortfattat några av de skäl som enligt kommitténs mening kan aktualisera behov av ytterligare överväganden område för område.
Kommitténs bedömning: Det kan finnas anledning att över-
väga att reglera de budgetpolitiska målens roll i riksdagens budgetprocess.
Det kan också övervägas om det bör förtydligas i budgetlagen (2011:203) att regeringen ska förklara väsentliga avvikelser från överskottsmålet och redogöra för hur en återgång till målet bör ske. Vidare kan det övervägas om den etablerade ordningen att regeringen i budgetpropositionen redovisar effekterna på de offentliga finanserna av föreslagna finanspolitiska åtgärder på medellång sikt, bör tydliggöras och befästas, som en del av ett krav på avstämning av den föreslagna finanspolitiken mot överskottsmålet.
Slutligen kan det även övervägas om en skyldighet för regeringen att säkerställa att en oberoende analys och övervakning av de budgetpolitiska målen genomförs bör komma till uttryck i budgetlagen.
De budgetpolitiska målens roll i riksdagens budgetprocess
Skälen för kommitténs bedömning: De budgetpolitiska målen har
funnits i cirka 15 år; utgiftstaket infördes 1997 och målet för den offentliga sektorns finansiella sparande i dess nuvarande form 2000. Dessa mål har tjänat Sverige väl och det finns en bred politisk uppslutning bakom målen och deras roll för att säkerställa långsiktigt hållbara offentliga finanser. De goda erfarenheterna av och den breda politiska uppslutningen kring de budgetpolitiska målen gör att det nu kan finnas anledning att överväga att uttryckligen reglera de budgetpolitiska målens roll i riksdagens budgetprocess.
En väl beprövad praxis med brett politiskt stöd skulle därigenom kodifieras och ges en förstärkt stabilitet. En sådan reglering skulle också bidra till att lagstiftningen ger en mer rättvisande bild av budgetprocessen i riksdagen och därmed öka transparensen i regelverket. Vidare skulle kopplingen mellan de budgetpolitiska målen på medellång sikt och de årliga budgetbesluten tydliggöras.
Skälen för kommitténs bedömning: Det kan finnas skäl att över-
väga en uttrycklig reglering av hur såväl riksdagen som regeringen ska beakta budgetpolitiska mål i de årliga budgetbesluten (se avsnitt 9.3.1). Överskottsmålet utgör ett övergripande riktmärke för finanspolitiken. Genom att i budgetlagen tydliggöra att budgetpropositionen ska innehålla en avstämning av finanspolitiken, både den beslutade och den föreslagna, mot överskottsmålet skulle en befintlig praxis regleras. Dessutom skulle en utökad symmetri tillskapas mellan regleringen av hanteringen av de båda budgetpolitiska målen, överskottsmålet och utgiftstaket, i budgetprocessen. I en sådan avstämning bör, i enlighet med praxis, ingå att redovisa de årliga effekterna på de offentliga finanserna av nya finanspolitiska åtgärder för innevarande år och de tillkommande tre åren.
Även övervägandena kring ett klargörande av de budgetpolitiska målens hantering i riksdagens budgetprocess i avsnitt 13.2.1 har bäring på detta område i och med att det bl.a. skulle innebära att kopplingen mellan de budgetpolitiska målen på medellång sikt och de årliga budgetbesluten tydliggörs. Riksdagsordningen skulle genom att ange att riksdagen använder budgetpolitiska mål vid beredning och beslut om budgeten också ge en mer rättvisande bild av den nuvarande budgetprocessen, i vilken de budgetpolitiska målen de facto iakttas.
Skälen för kommitténs bedömning: Regeringen har när en av-
vikelse från överskottsmålet bedömts vara aktuell för riksdagen redogjort för de bedömda avvikelserna, redovisat en plan för hur en återgång till måluppfyllelse bör se ut och även redovisat åtgärdernas effekter på medellång sikt på de offentliga finanserna, se t.ex. prop. 2007/08:100 s. 50 och prop. 2009/10:100 s. 160. I syfte att göra lagstiftningen mer transparent och tydlig och därigenom mer överensstämmande med tillämpningen i praktiken kan det övervägas om den praxis som utvecklats på området också bör komma till uttryck i lagstiftningen.
Det bör i detta sammanhang framhållas att det inte skulle vara fråga om att reglera en skyldighet för regeringen att i alla situa-
tioner vidta åtgärder, utan en skyldighet att redovisa en bedömning av hur en återgång till målet bör ske och motiven för bedömningen. En sådan återgång kan nämligen, som praxis visar, i vissa situationer uppnås utan att några aktiva åtgärder vidtas. Återgången kan ibland av exempelvis konjunkturella skäl också behöva sträckas ut över ett antal år.
Bedömningen i fråga om en eventuell avvikelse från målet föreligger eller inte är som framgått tidigare förenad med stor osäkerhet, se kapitel 10. Det förefaller därför rimligt att det endast är vid väsentliga avvikelser som en sådan skyldighet bör inträda. Med väsentlig avses i detta sammanhang normalt över- eller underskridanden som uppgår till åtminstone en halv procent av BNP. I detta sammanhang måste även den bedömda riskbilden och konjunkturläget vägas in.
Krav på effektiv övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas
Skälen för kommitténs bedömning: Som konstaterats i kapitel 12
granskar flera olika myndigheter, utifrån delvis olika perspektiv, regeringens finanspolitik och effekterna av densamma. För att ytterligare befästa vikten av att det sker en effektiv övervakning av att de budgetpolitiska målen iakttas kan det övervägas att reglera regeringens ansvar för att en sådan analys och övervakning genomförs. En sådan reglering skulle överensstämma med rådande praxis.
EU-direktivet ställer krav på att de nationella budgetramverken ska ha en tidshorisont om minst tre år. Sverige bedöms som anförts i kapitel 6 uppf