Source: http://ustavni2.juristic.cz/666673/clanek/ustava2.html
Timestamp: 2019-04-22 18:17:35+00:00
Document Index: 17814517

Matched Legal Cases: ['§1', '§1', '§2', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'de lege ferenda', '§1', '§2', '§3', '§1', '§2', '§3', '§3', 'soud ', 'soud ', '§39', '§1', '§2', '§3', '§4', '§5', '§6', '§7', '§8', '§2', '§3', '§7', '§9', '§8', '§10', '§1', 'de lege lata', '§ 22', '§ 8', '§22', 'de lege lata', '§2', 'čl. 60', '§3', '§4', '§1', '§2', 'Čl. 9', '§1', 'Čl. 21', 'Čl. 87', 'zákona č. 347', 'Čl. 26', '§39', 'čl. 25', 'Čl. 39', 'Čl. 57', 'zákona č. 143']

J§ Ústavní právo :	Vázaný mandát jako ústavněprávní problém
Co můžeme říci o vázaném mandátu, pojmeme-li jej jako ústavněprávní problém? Snad to, že se dostal do situace krajně nevhodné a nežádoucí – tedy takové, kdy se jeho ústavněprávními aspekty zabývají více politici a novináři než sami právníci. Opravdu, zatímco se právní věda staví k tomuto institutu v podstatě jednomyslně, a proto se jím zabývá jen málo, politikové k němu zastávají různá stanoviska a mluví o něm poměrně často. Většina jej sice taktéž halasně odmítá, najdou se však i takoví, kteří by jeho zavedení uvítali, nebo mu alespoň nebránili. Dokonce můžeme říci, že právě druhých zmíněných v poslední době přibylo. Zatímco dříve se jejich řady rekrutovaly výlučně z krajní části politického spektra, dnes se do nich sami začleňují i někteří sociálnědemokratičtí politici, jako třeba Michal Hašek (viz II.§1) či David Rath (viz V.).
“Kde právo a svoboda jsou vším, nesnáze nejsou ničím.”3 Jean Jacques Rousseau
§1 Současná situace vázaného mandátu jakožto ústavněprávního problému
Klíčovou úlohu by zde, tak jako ve všech sporech, měla sehrát zejména argumentace. Právě ta však bývá v tomto případě zpravidla dosti vágní, účelová a nepromyšlená. V postojích našich politiků a bohužel i mnoha právníků se odráží především naše negativní historické zkušenosti s obdobím komunistické diktatury a povšechné právní vědomí, které fixuje tento institut jako špatný. Je nepochybné, že právo musí být založeno na určitých hodnotách a společností přijímaných principech, avšak tyto hodnoty a principy by měly být jasně artikulovány a vymezeny. V ústavněprávních otázkách se jistě nelze spokojit s vysvětleními typu, že je něco zkrátka demokratičtější či neobvyklé mezi evropskými zeměmi, byť by to třeba byla pravda. Rozhodně ne v dnešní postmoderní době, která si pro svůj složitý charakter žádá bezesporu více argumentů a pokud možno i elegantnějších slov.
Z naznačených důvodů tedy vznikla tato práce s cílem jasněji vymezit problematiku spojenou s institutem vázaného mandátu a současně se pokusit zodpovědět dvě základní otázky: „Můžeme považovat vázaný mandát za ústavně konformní?“ a dále: „Můžeme v něm vidět užitečný a smysluplný institut?“ Mezi podmínky, jimiž hodlá zatížit svá zkoumání, pak nesporně patří snaha udržet myšlenky v co nejširším kontextu, vždy ukazovat kam míří podstata problému a především nezatajovat hodnoty, o které se ve své argumentaci opírá.
§2 Naše otázky a problém materiálního ohniska ústavy
Nebudeme daleko od pravdy, když řekneme, že struktura a metodologie vždycky alespoň z části vyplyne z otázek, které si práce položí. Aby zde byla tato spojnice o něco patrnější a způsob, kterým se budou naše zkoumání dále ubírat, jasnější, musíme se jimi zabývat ještě o trochu více.
Již onen problém ústavní konformity je možno postihnout hned ve dvou rovinách, takříkajíc – de lege lata a de lege ferenda. V první řadě se můžeme zeptat, nakolik je vázaný mandát konformní s naší platnou ústavou. Dále však, a to bez ohledu na to, jak odpovíme na předcházející otázku, se můžeme zamýšlet nad tím, zda je vůbec možné naši ústavu v tomto smyslu změnit.
Co tím mám přesně na mysli? Současná česká ústava kromě jiného obsahuje i článek 9, který říká: „Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.“4 Toto ustanovení nám nepřímo odkazuje na existenci něčeho, co se zpravidla v současné právní teorii nazývá materiální ohnisko ústavy5 – jinými slovy na určitý komplex hodnot a principů, které musí zůstat nedotknutelné, má-li naše ústava zůstat ústavou a naše demokracie demokracií. Je zřejmé, že i při úvahách v rovině de lege ferenda a s vědomím, že jednotlivé články či paragrafy ústavy lze změnit, nelze zasáhnout do této oblasti. Pokud by se tedy ukázalo, že vázaný mandát je s ní v nesmiřitelném rozporu, nemohl by být jako takový zaveden.
Jak ale poznáme, co do onoho materiálního ohniska patří? Někdo by možná v tento moment poukázal na to, že by bylo možné v rámci ústavy ona nezměnitelná ustanovení ošetřit taxativním výčtem. Tím by se ale náš problém ve skutečnosti vůbec nevyřešil – mohli bychom se totiž nadále ptát, co by do této oblasti patřit mělo a jestli je v tomto směru ten který výčet opravdu správný. Navíc každý přesně vymezený soubor ustanovení vždy vede k větší či menší rigiditě, která se může v konkrétních případech ukázat i jako značně nešťastná. Přinejmenším nastoluje dilema mezi potřebou zachovat úctu k danému výčtu (a spolu s ním i právní jistotu) a požadavkem nastolit ve své obecnosti jen obtížně uchopitelnou spravedlnost.
Řekl bych proto, že spíše, než se snažit jednotlivé části materiálního ohniska ústavy vypočíst, je vhodnější stanovit jim nějaký společný princip, podle něhož bychom je mohli v konkrétních případech rozpoznat. Jak již samotný devátý článek ústavy napovídá, můžeme jej vidět například v jejich podstatnosti pro pojem demokratického právního státu. Jinými slovy – můžeme říci, že to, co je od demokracie neodmyslitelné, určuje ono materiální ohnisko. Potíž však nastává v tom, že již samotný pojem demokracie je značně neostrý, slovy Josefa Klimenta: “Není tu přesné a všeobecně uznávané definice.”, 6 a že je tudíž v některých mezních případech obtížné poznat, co takovým podstatným rysem opravdu je. Proto, alespoň v případě této práce, rozhodl jsem se vypomoci si principem jiným.
Rád bych se pokusil vyzkoumat, zda vázaný mandát znamená přírůstek anebo úbytek demokracie. Je totiž zřejmé, že v případech, kdy nejsme schopni rozpoznat, zda nám demokracie přibývá či ubývá, nemůžeme ani říci, že zde byl narušen některý z jejich podstatných rysů. Naopak častokrát, když si nejsme jisti, zda něco onen podstatný rys nenarušuje, můžeme přece jenom říci, jestli výsledkem je, že máme demokracie o něco více či méně.
Nevím o žádném důvodu, který by mohl opravňovat úmyslné snižování míry demokracie. Nanejvýš bych chápal, že některá práva a svobody mohou být omezeny za účelem jejich záchrany a to jen tehdy, pokud ono omezení není větší než nebezpečí, jemuž má zabránit a jestliže nelze v takovém případě postupovat jinak. Co platí v tomto smyslu pro práci s Listinou základních práv a svobod, mělo by právě tak platit pro práci s veškerými ústavními principy. Jen rozšiřovat, nikoliv omezovat. Pokud by tedy vázaný mandát měl představovat nějaký úbytek demokracie, třebaže nevelký, nemohl by být podle mého rovněž zaveden.
Některý z čtenářů si snad již povšiml, že se v tomto bodě obě naše klíčové otázky začínají překrývat. Protože to, co vede k přírůstku demokracie, mohli bychom považovat zároveň za smysluplné a užitečné, a naopak to, co způsobuje její úbytek, za absurdní a škodlivé. Veškeré dílčí otázky začínají nabývat podivuhodné kompaktnosti spolu s tím, jak se přibližujeme základnímu problému.
II. Historický exkurs: Geneze vázaného mandátu v prvorepublikovém Československu7
III. Pojem vázaného mandátu
„Jisto jest, že vzhledem k zákazu, přijímati příkazy, jest obvyklé označení funkce poslanecké nebo senátorské jako „mandátu“ (což znamená tolik jako „příkaz“!) velmi nevhodné.“8 František Weyr
§1 Slovo mandát jako polysém
Nikoho nepřekvapí, že první otázka, kterou si je třeba v rámci našich zkoumání položit, musí znít: “Co je vůbec vázaný mandát?” Zastavme se tedy u ní podrobněji. V první řadě si musíme uvědomit, že samotné slovo „mandát“ je polysém. Jak konstatuje Jan Filip: „Pojem „mandát“ se v právu používá ve více významech v závislosti na tom, zda se jedná o právo veřejné, soukromé nebo mezinárodní.“9 Tato situace je převážně dána historickým vývojem, kdy se například veřejnoprávní pojem mandátu částečně formoval pod vlivem soukromého práva, 10 a pochopitelně s sebou přináší svá rizika, která při práci s našim pojmem musíme mít stále na paměti.
Největší nebezpečí polysémie obecně spočívá především v možnosti zaměňování či alespoň prostupování několika ve skutečnosti různých, někdy i protichůdných významů. To může vést přinejmenším k vytvoření nepřehledné situace v právu či dokonce k znehodnocení celého právního institutu postiženého takovým jevem. Zvlášť patrné to může být právě i na pojmu vázaného mandátu, který bývá velice často koncipován na základě určité extenze ze soukromého práva do veřejného. Například, když někteří poslanci z řad KSČM chtěli v posledních letech zmíněný institut v našem ústavním systému zakotvit, argumentovali přitom rovněž tím, že vztah mezi poslancem a jeho voliči je v podstatě totožný se vztahem mezi zmocněncem a jeho zmocniteli. 11 Je tedy zřejmé, že alespoň jejich představy o pojmu vázaného mandátu byly některými soukromoprávními prvky skutečně ovlivněny.
Nahlíženo z tohoto hlediska, můžeme přitakat výše uvedenému Weyrovu výroku. Slova, která se používají velmi široce, představují riziko a stojí za to se zamyslet nad tím, nakolik jsou vhodná. Avšak – s ohledem na to, že bychom pro samotné slovo “mandát” jen obtížně hledali nějakou náhradu, přidržíme se jej i v následujících řádcích, ovšemže s tím, že s ním budeme nakládat víc než opatrně.
§2 Vymezení pojmu mandátu současnou konstitucionalistikou
Jak vymezuje pojem mandátu pro oblast veřejného práva současná konstitucionalistika? Podle názoru Jana Filipa se mandátem „označuje povaha vztahu mezi voliči a jejich zástupci“, 12 což je vymezení výstižné, ale zároveň dosti abstraktní. Jako o něco konkrétnější se naopak jeví definice Jindřišky Syllové, která mandátem rozumí: „pověření osoby zastupovat voliče, resp. lid České republiky ve funkci poslance nebo senátora“ sdfootnote49sym.13 Další roviny, které může obsahovat tento pojem, pak vyvstávají v pojetí Karla Klímy, jenž se jej snaží postihnout: „nejen jako potenciální místo v jedné z komor Parlamentu, ale zejména jako funkci, z níž vyplývají oprávnění i povinnosti dané ústavou, jednacím řádem komory, případně jinými zákony“. 14
Ve veřejném respektive ústavním právu můžeme dále rozlišit dva základní typy mandátu a to volný a vázaný. Jaký je mezi nimi přesně rozdíl? Podle Jindřišky Syllové volný mandát znamená, že „Člen parlamentu není tedy právně vázán při výkonu mandátu, zejména při hlasování, žádným aktem, který by mu cokoliv přikazoval, a to ani ze strany politické strany či klubu, jehož je členem, ani ze strany voličů.“15 S ohledem na takovouto charakteristiku, s níž můžeme v zásadě souhlasit, zdálo by se logické tvrdit, že vázaný mandát musí být takový, při jehož výkonu je člen parlamentu právně vázán určitým aktem, který mu něco přikazuje, a to zpravidla ze strany nějakého politického hnutí, parlamentního klubu či skupiny voličů. Nakolik je však možné s takovým pojetím souhlasit?
§3 Klíč k vázanému mandátu
Podstata vázaného mandátu zdaleka nespočívá v právní vázanosti nějakým aktem. Proč? Například naše současná ústava ukládá v článku 26 poslancům a senátorům povinnost vykonávat svůj mandát v souladu se svým slibem, tedy určitým komplexem obecných hodnot v něm obsažených. Člen našeho parlamentu je tak při výkonu svého mandátu přinejmenším právně vázán určitým příkazem ze strany ústavní listiny. Přesto však by o něm nikdo netvrdil, že má mandát vázaný. Podobně, pokud bychom detailně zkoumali postavení příslušníků Národního shromáždění první republiky, jen sotva bychom našli nějaký právní předpis, který by je zavazoval k tomu, aby poslouchali něčí příkazy – dokonce ani ne takový, že by museli vykonávat svůj mandát v souladu se slibem, který učinili, tak jak je tomu dnes. Přesto všechno nepovažujeme jejich mandát za volný.
V čem tedy spočívá hlavní diferenční znak mezi vázaným a volným mandátem? Soudím, že především ve skutečnosti, zda je příslušný zákonodárce za výkon svého mandátu právní cestou odvolatelný nebo alespoň natolik postižitelný, že se svého mandátu raději sám vzdá, než aby spolu s ním nesl důsledky oné postižitelnosti. Jen z toho totiž může vyplynout faktická vázanost jeho mandátu, protože i kdyby snad právo stanovilo, že členové parlamentu musejí poslouchat nějaké příkazy, nic by to neznamenalo, pokud by je současně učinilo prakticky neodvolatelnými. A naopak, i kdyby právo určilo, že zákonodárci se žádnými příkazy řídit nemusí, avšak současně otevřelo cestu k jejich odvolání, výsledkem by bylo, že by se chtě nechtě museli stát poslušnými vůči tomu, kdo by je odvolat mohl nebo měl alespoň možnost ono úspěšné odvolání iniciovat. Souhrnně řečeno: každé naplnění příkazu je možné dezinterpretovat a vyložit v pozitivním či negativním smyslu – pouze Damoklův meč odvolatelnosti může založit vázaný mandát.
Členové našeho současného parlamentu nějak odvolatelní ani zásadně postižitelní za výkon svého mandátu nejsou, a proto můžeme říct, že je jejich mandát volný. Členové prvorepublikového národního shromáždění za určitých okolností odvolatelní legální cestou byli a měli tedy mandát vázaný, jakkoliv tehdejší právo nevědělo nic o tom, že by měli povinnost od někoho přijímat nějaké příkazy. Nakonec i všechny návrhy poslanců, které měly u nás zavést vázaný mandát, se vztahovaly především k odvolatelnosti poslanců a vůbec jim nestanovovaly vázanost nějakým právním aktem. 16
IV. Exkurs: Volby do krajských zastupitelstev a Rathovy reversy
“Zavazuji se uhradit České straně sociálnědemokratické […] náklady za volební kampaň do Krajského zastupitelstva Středočeského kraje v roce 2008, vyjádřené částkou 4 000 000 Kč (čtyři miliony korun českých), jestliže po dobu výkonu svého mandátu zastupitele Krajského zastupitelstva Středočeského kraje nebudu hlasovat na zasedání Krajského zastupitelstva Středočeského kraje podle závazného usnesení Krajského výkonného výboru České strany sociálnědemokratické […].”17
Prohlášení kandidáta ČSSD do Krajského zastupitelstva Středočeského kraje
§1 Pozoruhodný počin poslance Ratha
V návaznosti na otázku po podstatných rysech vázaného mandátu považuji za užitečné zamyslet se nad jedním z činů sociálnědemokratického poslance Davida Ratha před volbami do krajských zastupitelstev v roce 2008. Tehdy dal výše jmenovaný, coby volební lídr sociálnědemokratické kandidátky do Středočeského kraje, podepsat ostatním kandidátům jakési reversy, 18 podle nichž by měli uhradit straně čtyři miliony korun, pokud by porušili některou z v úmluvě vypočtených povinností. Velmi zajímavé na celé věci zejména bylo, že tato suma měla představovat jakousi úhradu nákladů straně, které musela vynaložit na volební kampaň.
Není divu, že tento počin vyvolal u mnoha politiků a právníků velký odpor. Za protiústavní jej označil například Václav Pavlíček. 19 Mezi právníky, které novináři oslovili, byl i advokát Jaroslav Ortman, který měl tvrdit, že “takový právní úkon je absolutně neplatný od počátku, protože je nesvobodný a učiněný pod psychickým tlakem.”20 a dále, že “lze použít paragraf 39 občanského zákoníku, že se takový úkon příčí dobrým mravům.”. 21
Vzhledem k volebnímu výsledku České strany sociálnědemokratické ve zmiňovaných krajských volbách nelze příliš očekávat, že by některý z krajských zastupitelů zběhl a že by se proti němu strana s oním reversem vytasila. Na nějaký zajímavý judikát k této věci tak nejspíše můžeme zapomenout, avšak přesto se jedná o problém, který dokáže nastolit některé zajímavé otázky. Vede nás zejména k zamyšlení nad vlastním účelem politických stran a jejich vztahu ke svým členům a kandidátům. Dále však také velice dobře ilustruje rostoucí rafinovanost ve způsobech, jimiž se politické strany snaží své poslance a zastupitele zavázat. Dle mého názoru (srovnej VII.) můžeme očekávat, že zrovna takové – někdy téměř mimoprávní – praktiky, vedoucí k upevnění panství strany či soukromých subjektů nad jednotlivci, budou stále častější.
§2 Proč jsou Rathovy reversy neplatné?
Není pochyb o tom, že pokud by byly Rathovy reversy platné, zakládaly by vázaný mandát (srovnej III.§3). Čtyři miliony korun jsou jistě dostatečnou sumou na to, aby dokázaly pohnout s míněním a jednáním krajských zastupitelů. Odpověď na otázku, nakolik je vázaný mandát v rozporu s naší ústavou a do jaké míry je tedy takový revers neplatný sám o sobě, zodpovíme až na základě našich dalších zkoumání (viz V., VI. a VII.). Rathovy reversy ostatně těží kromě jiného také z toho, že v případě krajských zastupitelů ústava ani žádný jiný právní předpis vázaný mandát přímo nezakazuje, pročež musí být i veškeré úvahy o jejich neplatnosti velmi subtilní. Přesto všechno bych si troufl tvrdit, že jejich platnost můžeme již v tomto okamžiku zpochybnit, byť na poněkud jiném podkladě.
Jak bylo už naznačeno, vlastní podstatou Rathových reversů byla úhrada nákladů na volební kampaň, jakkoliv se tím nejspíše mělo jen obejít ono zdání bezskrupulního zavázání zastupitelů, kterým by jinak každý závazek s podobným účelem zaváněl. Na první pohled to může dokonce znít logicky – strana, která nainvestovala do svých kandidátů určité finanční prostředky, je má právo požadovat zpět, pokud tito kandidáti úmyslně nesplní podmínky, kvůli nimž byli do svých funkcí navrženi. Taková úvaha je však zcela chybná, což obzvláště jasně vyplyne, pokud se zamyslíme nad účelem politické strany.
Nemá-li být politická strana jen nadbytečným a zhoubným prvkem, který se vklínil mezi lid a moc, musí nabízet oproti čistému výkonu této moci lidem nějakou pozitivní přidanou hodnotu. Tuto hodnotu posléze nelze spatřovat v ničem jiném, než v její schopnosti usnadnit občanům jejich účast na politickém životě, 22 což se projevuje kromě jiného i tím, že náklady na volební kampaň hradí strana jako celek, namísto toho, aby si je hradili pouze zúčastnění kandidáti. Jen málokterý jednotlivec by totiž mohl sám disponovat dostatkem finančních prostředků na úspěšnou volební kampaň, která by mu mohla zajistit aktivní podíl na politické činnosti. Je právě úkolem a vlastním účelem politických stran napravovat tento handicap. Jakýkoliv závazek, směřující k přesunutí tohoto nákladu zpět na jednotlivé kandidáty, se tak jeví jako popření tohoto fundamentálního úkolu a účelu a jako takový jej můžeme považovat za rozporný se základními ústavními principy.
Navíc je problematické, zda může být ona suma nákladů přesunutých na jednotlivce objektivně vyčíslitelná. Mezi kandidáty se totiž mohou objevit i takové osobnosti, které svou přítomností voliče spíše přitahují, než že by jejich zvolení stálo a padalo s podporou strany a její volební kampaně. Neměla by pak strana na základě logiky rozebíraných reversů takovým lidem sama něco vyplatit? A nakonec, pokud by mohla strana vyžadovat na přeběhlém zastupiteli náhradu nákladů za volební kampaň, neměl by i on mít nárok na vrácení svých předešlých členských příspěvků, ze kterých byla financována nejen tato, ale i řada předcházejících kampaní, a stejně tak na proplacení svého času, jež straně v tomto směru věnoval? Je zřejmé, že případné spory, které by uplatnění takového náhledu vyvolalo, by byly jen obtížně řešitelné a ve své podstatě absurdní. Stejně tak by různé podmínky, jež by strany v této oblasti mohly prostřednictvím takových úmluv uplatňovat, vážně narušovaly Listinou zaručené právo rovných podmínek na přístup k voleným funkcím. 23
Jak se tedy věci mají? Základním principem, na němž by politická strana při realizaci svého účelu – usnadnění účasti občanů na politickém životě – měla fungovat, je vnitrostranická solidarita. Poměr strany a jejího člena nelze vnímat jako vztah dvou čistě soukromoprávních subjektů. Samotné právo být zařazen na stranickou kandidátku by se mělo opírat výlučně o intelektuální schopnosti a charakterové vlastnosti vybraného jednotlivce a nemělo by být podmiňováno nějakými dalšími, a obzvláště finančními, závazky. Má-li být Česká republika demokratickým právním státem, nemůže tomu být jinak.
§3 Jak se bránit proti Rathovým reversům?
Jakou cestou by se však měl poškozený zastupitel při obhajobě svého práva vydat? Dlužno poznamenat, že možnosti, které mu současný právní řád poskytuje, nejsou nejšťastnější. S ohledem na to, že nebyl poškozen zásahem orgánu veřejné moci, jen těžko může podat ústavní stížnost, 24 nanejvýš až potom, co by obecní soudy rozhodly v jeho neprospěch. Má se tedy obrátit právě na ně? Jak bylo uvedeno výše, advokát Jaroslav Ortman by se přimlouval za takový postup a jmenovitě by poukazoval na nesvobodnost takového úkonu a jeho rozpornost s dobrými mravy. Nemá však i takové řešení svá úskalí?
Myslím, že pokud bychom chápali rozebíraný právní úkon jako čistě soukromoprávní, museli bychom shledat, že na něm není vůbec nic nemravného, ani nesvobodného. Jestliže mu totiž můžeme něco v těchto směrech vytknout, tak jenom díky tomu, že jeho účastníci mají oproti běžným subjektům soukromého práva jistou specifičnost, která vyvěrá z jejich pozice dané právem veřejným, respektive ústavním. Je tedy zřejmé, že pokud by se obecný soud jal tuto otázku opravdu zodpovědně posuzovat, nutně by přitom musel řešit řadu složitých otázek ústavního práva. Závazek zformulovaný v reversu totiž není rozporný se žádným zákonem, ale ohrožuje jedno ze základních práv zaručených Listinou a dostává se především do konfliktu s některými ústavními principy a účely, které vyplývají z právního řádu jako celku. Tyto principy a účely by pak musel obecný soud zformulovat a dovodit, a to bezesporu o mnoho lépe, než jak jsme se o to výše pokoušeli my. Nedostal by se přitom však již na půdu difuzního ústavního soudnictví? Neosopoval by si rozhodovat o otázkách, které by měl správně řešit výlučně Ústavní soud? Nestavěl by se takřka do role zákonodárce?
Nejvíce komplikací je v tomto případě dáno tím, že některé právní úpravy vůbec chybí, nikoliv že by byly špatné či rozporné s ústavním pořádkem. Klíčová je zde především takřka naprostá absence právní úpravy politických stran, které se ocitají v poněkud bizarním postavení jakési oblečené a zároveň neoblečené Chytré Horákyně. Jakkoliv totiž nejsou veřejnoprávními korporacemi25 a už vůbec ne orgány státní moci, přesto mají k oblasti veřejného a obzvláště ústavního práva natolik úzký vztah, že jen sotva můžeme říci, že jsou subjekty čistě soukromoprávními.
Za takové situace se každé řešení stává poněkud problematickým. Právu a spravedlnosti však musí být učiněno zadost. Osobně bych považoval za nejmoudřejší se přece jen opřít o §39 Občanského zákoníku, avšak s tím, že by se měl klást důraz na to, že zmiňovaný právní úkon svým obsahem či úkolem odporuje zákonu nebo jej obchází – respektive pomocí argumentu a minori ad maius toto ustanovení extenzivně interpretovat a vztáhnout i na Listinu a vůbec celý ústavní pořádek. Ne zrovna přímočará teleologická argumentace, která by musela rozhodnutí v této věci téměř na každém kroku doprovázet, je posléze přijatelná právě díky naprosté absenci vhodné právní úpravy. 26 Vzhledem k složité povaze celého sporu by se však v praxi dalo očekávat, že by se poražená strana proti rozsudku odvolala a dále odvolávala, až by jej ve výsledku rozřešil Ústavní soud. Poměrně dlouhá doba, která by mezi tím musela uplynout, by pak rovněž nesloužila celé záležitosti ke cti. Nakonec by i jistě stálo za to, zamyslet se nad tím, jestli by právo nemělo poslancům a jiným ústavním činitelům propůjčit nějakou zvláštní ochranu, která by omezovala možné vlivy soukromoprávních subjektů a obzvláště politických stran na výkon jejich funkcí.
V. Vybrané otázky reprezentativní demokracie ve vztahu k postavení volených zástupců
“Vskutku je právě tak důležité v republice stanoviti, kdo, pro koho a o čem se má hlasovati, jako je důležité v monarchii věděti, jaký je monarcha a jakým způsobem má vládnouti.”27 Charles Louis de Secondat Montesquieu
§1 Úvodem
Snad jen málokterá koncepce se promítla do našich představ o demokratickém právním státě tak silně jako myšlenka reprezentativní demokracie. Její vliv byl bezesporu velice široký a obsáhl i pojetí parlamentní funkce jako takové. Dokonce bychom o ní mohli říci, že se v dnešním světě stala v řadě svých rysů něčím všeobecně uznávaným a akceptovaným, třebaže při pohledu z určitých úhlů může stále vzbuzovat řadu dilemat a pochybností.
Máme-li se zabývat reprezentativní demokracií, musíme se především zamyslet nad tím, nakolik představuje ideu nutnou a do jaké míry ji můžeme považovat za blízkou realitě. Jako klíčová jeví se opět otázka po konsekvencích, které musíme z výsledků našich zkoumání vyvodit, a to zejména těch, co se v nějaké formě vztahují k postavení člena parlamentu a způsobu, jakým vykonává svůj mandát.
§2 Charakteristické rysy reprezentativní demokracie
Jak vymezuje pojem reprezentativní demokracie současná konstitucionalistika? Slovy Karla Klímy je to „systém, v němž se suverenita lidu neuskutečňuje přímo, ale prostřednictvím k tomu vytvořených institucí.“28 Samotná reprezentace je potom dle Vladimíra Klokočky “způsob, jak umožnit jednání tomu, kdo nemůže jednat osobně a současně tak zajistit, aby ostatní takové jednání akceptovali jako jeho vlastní.”29 V této souvislosti je rovněž vhodné připomenout, že pod koncepci zastoupení bývají někdy podřazovány ještě další principy, jako třeba že lid dává parlamentu určité zmocnění, aby jeho jménem uskutečňoval zákonodárnou moc, že si své zástupce volí přímo, anebo že člen parlamentu zastupuje celý národ a nikoliv jen ty, kteří jej zvolili.30
Výše uvedené charakteristiky nás nutí zeptat se, z jakého argumentu vlastně čerpají své právo na existenci – proč je nám vůbec třeba “reprezentativní demokracie”? Odpověď nám poskytuje již takový klasik jako Montesquieu, jenž k této věci napsal: „Hlavní výhoda representativního systému je ta, že zástupci lidu jsou schopni se zabývati otázkami veřejnými. Lid toho schopen není, to je jedna z velikých závad demokracie.“31
Kritickým rozborem Montesquieuho myšlenky se ještě budeme dále zabývat, dodejme zatím jen, že již v tomto bodě můžeme spatřovat jedno z hlavních pout, kterými byl svázán volný mandát s koncepcí reprezentativní demokracie. Člen parlamentu musí být odpovědný výlučně svému svědomí (tedy prakticky nikomu!), protože jediný, kdo jej má právo volat k odpovědnosti – lid, který na něho přenesl svou suverenitu – není způsobilý posuzovat věci veřejné jako takové. Jinými slovy, lid nemůže smysluplně rozhodovat o setrvání poslance ve funkci na základě jeho politických činů a rozhodnutí, nýbrž jen podle míry jeho talentu, charakteru a osobních schopností. Jak mínil ve své slavné předvolební řeči již Edmund Burke – poslanec má voličům svým rozumem sloužit, nikoliv jim ho obětovat.32 Takové je logické vyústění jednoho z argumentů, na nichž stojí reprezentativní demokracie.
§3 Proč musíme mít zástupce, aneb měl Montesquieu pravdu?
Důvody, proč se musíme přiklonit ke koncepci reprezentativní demokracie, lze v zásadě rozdělit do dvou skupin: první jsou problémy technického rázu, tou druhou pak skutečnost, že ne každý člověk má dostatek času a schopností, aby mohl smysluplně rozhodovat o veřejných otázkách. Stran prvních můžeme oprávněně doufat, že budou, s ohledem na rostoucí rozvoj informačních a komunikačních technologií, stále více nakloněny rozvoji přímé demokracie a že se ukáže pravdivost Rousseauovy domněnky, že obtíže tohoto druhu nejsou nepřekonatelné.33 U druhých je však situace poněkud složitější.
Jakkoliv se má zato, že většina lidí není schopná zabývat se z různých důvodů veřejnými otázkami, přesto jim bývá přiznáváno právo vybírat si své zástupce. Přitom správně posoudit schopnosti a charakter jednotlivého člověka jistě není věcí jednoduchou. Montesquieu k tomu však říká: „Vždyť jestliže málo lidí je sto přesně posoudit schopností lidí, každý je přece schopen celkově poznat, zdali je ten, kterého volí, uvědomělejší než většina ostatních.“34 Takový argument je ale dosti diskutabilní. Nemohli bychom nakonec, na základě stejné logiky říci, že každý je taktéž schopen poznat, zda je ten nebo onen názor celkově lepší než většina ostatních, bez toho, aniž by znal jeho podrobnosti a mohl říct o kolik že je ve svých výhodách přesně převyšuje? Navíc, pokud se zamyslíme nad tím, na jakém základě si dnešní lidé vybírají ve volbách jednotlivé kandidáty – neděje se tak především podle tohoto celkového posouzení názorové orientace?
Každý se mnou bude nepochybně souhlasit, když řeknu, že ani politici nejsou žádní nadlidé, oplývající nějakou mimořádnou vlastností, která by je činila vyvolenými pro veřejnou činnost. Jestliže se tedy lidé nejsou schopni zabývat otázkami veřejnými, je to podle mého způsobeno spíše tím, že jim nemohou věnovat dostatek času, než že by pro to jejich rozhodující většina postrádala dostatek schopností. Jestliže je pro lidi snadnější posoudit výběr svých zástupců než samostatně rozhodovat o věcech politických, tak proto, že je mnohem jednodušší zodpovědně posoudit otázku jednu, než všechny ostatní. Je potom logické, že onou jednou – vyvolenou – musí být právě schopnosti a charakter těch, kteří budou dále rozhodovat o všem dalším.
Z tohoto hlediska jeví se jako správné, aby lidé čas od času přímo rozhodli i některou otázkou veřejnou – nejlépe pomocí referenda. Pokud se tak nebude dít příliš často, lze očekávat, že se rozhodnou správně, anebo přinejmenším stejně dobře, jako jejich zástupci. Je proto velkou chybou, že referendum v naší ústavě stále nemáme zakotveno.
Jaké konsekvence však z toho všeho plynou pro postavení člena parlamentu? Zejména to, že není přípustné, aby voliči měli právo svého poslance odvolávat podle své libovůle nebo nutit jej, aby s nimi neustále konzultoval svůj postup ve veřejných otázkách. Jak správně napsal už Vladimír Klokočka, jedná se o: “úkol, který klade na voliče značné nároky a vyžaduje mimořádné schopnosti. Shromáždění voličů, jež není založeno na dělbě práce, není schopné velké množství potřebných informací zachytit a zpracovat a na tomto základě udělovat poslancům rozumné pokyny.”35
Ve svém článku však Vladimír Klokočka zmínil i jinou věc, zajímavou pro naše zkoumání: “Volný mandát ke své dispozici potřebují však poslanci i proto, že nelze předvídat, před jaká rozhodnutí budou postaveni, a nepřetržitá série konzultací s jejich voliči není praktikovatelná.”36 Ano, svět je opravdu příliš složitý a rozmanitý na to, aby mohl být poslanec či obecně politik beze zbytku zavázán svým volebním programem. Je však třeba ihned dodat, že právě tato pestrost a složitost, stejně jako nepředvídatelnost všech možných situací, je rovněž argumentem pro soudcovskou dotvorbu práva. Stejně jako volič nedokáže předvídat všechny otázky, před které bude postaven poslanec, tak i samotný poslanec není schopen dopředu uvážit všechna dilemata, před nimiž bude stát v budoucnu soudce. Volný mandát a větší prostor pro soudní rozhodování mají podobné kořeny a obojí patří k demokracii.
§4 Nakolik nás zástupci opravdu zastupují?
Nakolik jsou voliči a zástupci skutečně ve vztahu zastoupení? Vladimír Klokočka říká, že: “Vhodnější než pojem “zástupce” je termín “představitel”, který odpovídá přesně termínu “reprezentant”. Parlament totiž nezastupuje, ale v rámci své kompetence představuje lid.”37 Avšak co přesně znamená ono “představování” a nakonec, kým je vůbec zmiňovaný “lid”?
K podnětnému zamyšlení o těchto otázkách nás vede názor, s nímž se ztotožňoval i významný prvorepublikový právník Bohumil Baxa a jako takový jej uvedl v jedné ze svých publikací: “[N]ení právo hlasovací právem osobním příslušejícím každému občanu státnímu, nýbrž t. zv. společenským úkonem neboli sociální funkcí. Funkce tato vyplývá prý z myšlenky, že se svrchovanost národní nedělí mezi členy národa, nýbrž zůstává nedělitelným a nezcizitelným přívlastkem národa samého v ustavičném vývoji postupných pokolení. Jedinci, kteří v různých obdobích tohoto vývoje vykonávají právo hlasovací, nečiní tak ve vlastním jménu, nýbrž ve jménu národa, jehož jsou zástupci. Tím plní společenský úkon.”38
Aniž bychom hovořili o svrchovanosti a o národu, je pravdou, že se do souvislosti s reprezentativní demokracií často dává myšlenka, že poslanec (a stejně tak parlament jako celek) nezastupuje pouze své voliče, nýbrž veškerý lid. Odkazuje se tím na to, že by poslanec neměl hájit výlučně zájmy těch, co jej zvolili, ale že by měl brát v potaz i zájmy těch, kteří mu svůj hlas nedali nebo dokonce ani dát nemohli (např. děti, nesvéprávní, atp.). Nahlíženo z tohoto hlediska, jeví se tak i voliči jako pouzí zástupci všech lidí ve státě, jakkoliv sami v dnešní době tvoří jejich většinu. Současně je však očividné, že není jejich úkolem (ani poslanců, ani voličů), brát výslovně v potaz a při svém rozhodování zohledňovat vůli dětí či šílenců. Dokonce ani řada názorů dospělých, svéprávných lidí, jakými jsou třeba extrémisté brojící proti demokracii, nemá mít své místo na slunci. Právě skrze takové příklady vysvítá s neobyčejnou jasností, že samotní zástupci mají ve skutečnosti zastupovat spíše určité ideály a hodnoty, na nichž by měl být budován náš svět (jako spravedlnost, svoboda, úcta k člověku, rovnost všech ve svých právech, prospěch společenství jakožto celku...), než že by přímo zastupovali jednotlivé lidi či jejich vůli, která ostatně není ve své naprosté přesnosti ani zjistitelná.
Předpokládaná shoda vůle lidu a parlamentu je tak dána spíše tím, že by oba měli dbát zmíněných hodnot, než že by jeden měl s větší či menší přesností kopírovat vůli druhého. A právě tato ukotvenost v hodnotách propůjčuje parlamentu i jeho legitimitu. Parlament, který by neusiloval o spravedlnost, nechoval úctu k právům a svobodám člověka – by neměl žádný nárok na existenci, byť by mu dala většina lidí svůj hlas! To, že o složení zákonodárného sboru rozhodují právě voliči, je dáno posléze tím, že se z historického hlediska ukázalo jako nejlepší, aby mělo co nejvíce lidí možnost zapojit se do politiky, protože právě takový přístup vede k úctě k základním právům a svobodám každého člověka. Samotná myšlenka, že by poslanci přímo zastupovali lid, není v důsledku toho všeho ničím víc než pouhou fikcí. Konec konců není správné ani hovořit o nějakých “voličích a jejich zástupcích” a když už, tak snad raději o “zástupcích a jejich voličích”.
§5 Je reprezentativní demokracie pouze neužitečná fikce?
Dlužno poznamenat, že se reprezentativní demokracie s výtkou “pouhé fikce” potýká už dlouho, třebaže byla většinou zformována na poněkud jiném, řekl bych spíše empirickém, základě. Přílišný idealismus jí byl vytýkán již nejednou. Obzvláště předpoklad, že politikové budou hájit spíše zájmy celku než určitých skupin, byl hodnocen jako naivní. V takovém duchu uvažoval například i jeden z největších prvorepublikových právníků – František Weyr. Demokratický stát byl podle jeho soudu vždy státem stran, což se zřetelně odráželo i na jeho fungování.39 I v dnešní době se často můžeme setkat s názorem, že reprezentativní demokracie není ze své velké části ničím jiným než sbírkou fikcí a prázdných idejí.40 Při četnosti s jakou naši politici hovoří o zájmech svých voličů, o odpovědnosti vůči nim nebo o jejich zrazování a současně neříkají téměř nic o zájmech občanů či lidu jako celku, to není ani příliš podivné. Je sice pravdou, že u mnoha zájmů nelze dost dobře rozlišit, zda prospívají pouze určité skupině anebo všem (například vzpomeňme tvrzení, že snížení daní podnikatelům je podnítí více investovat, přijímat nové zaměstnance, a tak prospěje vlastně celé společnosti), avšak přece jen onen výslovný důraz na „voliče“ jistě o něčem svědčí.
Otázka však ve skutečnosti stojí takto – je fiktivnost nějaké koncepce či její části dostatečným důvodem k jejímu zavržení? Nesmíme totiž zapomínat na to, že řada ustanovení, ačkoliv odtržených od reality, může mít přinejmenším výchovný vliv. Jinými slovy, kdekdo může být jen špatným zástupcem lidu, ale přece zde onen důraz na zástupce a lid zůstává přítomný a udržuje onu „zkaženou osobu“ alespoň trochu na uzdě. Samozřejmě, že by bylo mnohem lepší, kdyby se lidé přímo drželi hodnot, které zůstávají v pozadí této koncepce skryty – například brali v potaz především zájmy lidí a celku, protože je to tak správné – avšak je problematické, nakolik je toho většina z nich v současné době schopna, aniž by bylo nutno použít takové „chytáčky“.
§6 Reprezentativní demokracie a politické strany
Jednou ze zásadních skutečností, které vždy vyvolávaly otazníky nad reprezentativní demokracií, je existence politických stran. Nikdo, kdo stál u zrodů velkých teoriích, na nichž byla postavena současná demokracie, s nimi nepočítal. A pokud už nějaký myslitel, jako třeba Rousseau, hovořil o jakýchsi „dílčích společnostech ve státě“, pod které bychom mohli dnešní politické strany snad s trochou fantazie podřadit, považoval jejich existenci za škodlivou a mínil, že by měl každý občan vyslovovat mínění jen podle sebe.41 Ani Montesquieu, když uvažoval o své koncepci dělby moci, nebral nic, co by strany alespoň vzdáleně připomínalo, v potaz. Strany se tu zkrátka – a docela přirozeně, to si musíme přiznat – objevily a začaly hrát v oblasti demokracie významnou a do té doby nikým nepředvídanou roli.
Jak se má v tomto směru situace dnes? Vzpomeňme slova, která o ní pronesl Vladimír Klokočka: „Nesporné je, že moderní parlament je parlamentem stran. Přitom původní horizontální dělba moci mezi jednotlivé instituce (moc zákonodárná: moc výkonná) se postupně přeměnila v dělbu funkcí mezi parlamentní většinu (stranu nebo strany moci) a parlamentní menšinu (strana nebo strany v opozici).“42 Vyvodily se z toho poznatku dostatečné konsekvence pro postavení státních orgánů? Nebylo by lepší ukotvit existenci a fungování politických stran v právu mnohem pevněji, než jak je tomu dosud? To jsou bezesporu složité problémy, které přesahují možnosti a téma této práce. Pro naše potřeby se proto v tomto směru dále omezíme jen na několik stručných konstatování a kusých postřehů.
Na prvním místě musíme připomenout, že politická strana, díky svému zvláštnímu postavení, v němž se propojil obrovský vliv na výkon státní moci spolu s velice neostrým sebe vymezením, představuje element značně rizikový a za určitých situací i nebezpečný – je to jakási Kirké demokracie. Za její prvotní účel můžeme považovat nanejvýš pozitivní snahu usnadnit lidem přístup k výkonu veřejné moci a umožnit jim více se podílet na politickém životě; to všechno za pomoci prvku organizace. Bohužel musíme poznamenat, že se politické strany nezřídka od tohoto svého primárního úkolu velice odchýlily a naopak si osopovaly stále větší a větší moc, až někdy politiku lidem úplně odcizily.
Ne nezajímavý je v této souvislosti způsob, jakým naznačený vliv získaly – jen málokdy se tak dělo přímo (jako třeba uzákoněním vázaného mandátu), nýbrž spíše krok za krokem prostřednictvím různých ustanovení, která vytržena z kontextu mohou působit docela bezvýznamně. Vlastně je to spousta těžko pozorovatelných drobností, roztroušených po celém právním řádu, jež zakládají jejich moc a vliv. Nesmíme si však představovat, že by byly výsledkem nějakého promyšleného plánu, naopak se objevovaly spíše nevědomky pod tlakem společenských okolností.
Nechtěl bych ale, aby mé líčení vyznívalo jen v temných barvách a to tím spíše, že zde nemohu svá stanoviska podrobněji rozebrat a vyložit, jak jsem uvedl výše. Proto je třeba zmínit, že politické strany s sebou přinesly i pozitivní prvky. Jak výstižně napsal Ferdinand Peroutka: „Demokracie i musí se zakládat na politických stranách, i musí budovat kontrolu nad nimi, neboť, ponechána sama sobě, tato divoká, hladová a přitom nezbytná síla snadno se zvrhne. Jako každou sílu i tuto je třeba nikoliv vyhladit, nýbrž udržovat v rovnováze a uměřenosti institucemi jinými.“43 Klíčové je, abychom v souvislosti s politickými stranami nezapomínali na jejich prvotní účel a některé zásady, jež z něho vyplývají anebo jsou s ním spojené. Slovy Josefa Klimenta: „Vycházíme z názoru, že strana má býti orgánem politikovým, nikoli naopak politik bezmocným nástrojem strany.“44 a také, že „[P]olitická strana nemůže býti základem kolektivní representace, poněvadž nemůže nahraditi to, co jest cenné na representaci individuální, totiž hmatatelné začlenění jednotlivce do státu.“45
§7 Jak bychom si měli vybírat zástupce?
Jaké důsledky bychom měli ze svých dosavadních zkoumání na poli reprezentativní demokracie vyvodit? Zastavme se nejprve u těch, které se vztahují k výběru samotných zástupců. Již v třicátých letech minulého století napsal Josef Kliment, že se ústřední otázkou nové demokracie stává problém, jak dospět k výběru nejlepších lidí.46 Je to však otázka správně položená? V jakém smyslu by měl být člověk ‒ vládce nejlepší?
Jestliže již Herakleitos říkal, že moudrost nemůže spočívat v mnohovědění, pro dnešní dobu to platí dvojnásob. S ohledem na to, že nikdo není schopen obsáhnout, co do odbornosti všechno vědění nebo alespoň jeho podstatnou část, a že se tedy každý musí spoléhat na rady ostatních, lze usoudit, že by onou hlavní politikovou vlastností v dnešní době měl být charakter. Způsob výběru by proto měl vést k tomu, aby v čele státu stáli lidé co možná nejvíce charakterní.
Jak to ale zařídit? Zde si musíme uvědomit, že způsob výběrů může působit ve dvou směrech – přímo a nepřímo. Přímým působením je míněno, že lidé mohou na základě svých informací „přímo“ rozhodnout, který člověk je charakterní a jako takového si jej vybrat. Hovoříme-li pak o působení nepřímém, máme tím na mysli, že celý systém výběru by měl být vyladěn tak, aby vybírané vedl k větší snaze být charakterními. Jinými slovy – způsob výběru by se měl stát takovým malým Benthamovým panoptikem, v němž se právě ti mocní dostávají do pozice vězňů, v němž neviditelný systém kontroly – tedy ono samozřejmé vyplývající z konstrukce věci samé, je vede k charakternímu jednání.
Rousseau na jednom místě říká: „Bereme-li výraz v přísném slova smyslu, nikdy neexistovala pravá demokracie a nikdy nebude existovati. Je proti přirozenému řádu, aby velký počet vládl a aby malý počet byl ovládán.“47 Jistěže, ale právě jak bylo naznačeno výše, můžeme se pokusit systém vyladit tak, aby onen velký počet měl ten menší pod kontrolou, nebo v něm alespoň dojem kontroly vzbuzoval. Nehledě nato, že je v mnohém oprávněný názor, že demokracie není ani tak o počtu, jako o hodnotách.
Dlužno poznamenat, že současný způsob volby není z uvedeného hlediska zrovna nejlepší. Politici, organizovaní do politických stran, zpravidla nestojí před svými voliči jako individuality, mezi nimiž se mohou lidé rozhodovat na základě jejich charakteru. Volí se spíše podle stranického klíče, což zbavuje jednotlivce odpovědnosti. Kdopak by se snažil tříbit svůj charakter – kdopak by si bral k srdci, co o něm voliči řeknou svou volbou, když do nich vstupuje pouze jako jedno z mnoha koleček velkého stroje jménem politická strana? Pokud je volen výlučně člověk, vždy se musí obávat, jestliže se pro něj najde dostatek hlasů – vždy musí pociťovat onu zodpovědnost za své jednání. Jestliže jsou však dávány hlasy moderní politické straně, zodpovědní jsou právě tak všichni, jako nikdo.
Někdo by možná v této souvislosti namítl, že zde přece máme senát, do něhož se volí podle většinového volebního systému. Ovšem – a právě na našem senátu je velice dobře vidět, že i samotný většinový volební systém, kde proti sobě stojí jednotlivý kandidáti jako individuality tváří v tvář, nemusí ještě postačovat, pokud nejsou splněny další podmínky. Neštěstím našeho senátu je především mediální stín, ve kterém se trvale nachází. Nikdo doposud neudělal průzkum, kolik lidí zná svého senátora, ale lze předpokládat, že by dopadl dosti tristně. Dokonce ani o známých osobnostech, které byly v předcházejících obdobích do senátu zvoleni, se v souvislosti s jejich politickou činností příliš nemluvilo. V takovém případě je logické, že se i volby do něj, třebaže jsou založeny na individuálním principu, odehrávají podle stranického klíče (v těch posledních se to ukázalo obzvláště výrazně).
Nepříliš silné postavení senátu v systému ústavních orgánů zapříčinilo, že se o něj média tolik nezajímají, stejně tak jako o jeho jednotlivé politiky. V centru dění bývají spíše vláda, poslanecká sněmovna a zejména vlivné strany. S ohledem na to, že se v senátních obvodech, stejně jako v krajích, doposud neutvořilo žádné místní veřejné mínění se svými specifickými médii, musí se z každých voleb, které se jich týkají, nutně stát pouze pseudovolby do poslanecké sněmovny či spíše referendum o nich. Neustále se tak ukazuje, že jsou dobré lidem jen k tomu, aby vyvíjeli jejich prostřednictvím přes neúspěšné stranické reprezentace tlak na vládu a tím ji přiváděli k rozumu.
Co tedy můžeme v tomto směru udělat pro zkvalitnění naší demokracie? Zejména vložit do výběru zástupců více individuálního prvku, avšak spolu s tím, že zajistíme dostatek mediálního zájmu tam, kde ho je třeba. Poltické strany byly vždycky tak trochu nebezpečné – kde totiž byla vláda stran, bylo vždy riziko, že časem vyústí ve vládu strany jediné. Proto musíme mít stále na paměti, že strany zde mají být pro lidi a politiky – nikoliv naopak. Snad by se slušelo ještě dodat, že musíme odmítnout i volbu losem jakožto údajně nejdemokratičtější. Důvodem proto nejsou jen moudrá Rousseauova slova o tom, že: „Volby losem by měly málo nevýhod v pravé demokracii, [...] ale [...] nebylo dosud pravé demokracie.“48 Avšak též skutečnost, že volby tohoto druhu by jen sotva mohly vést k odpovědnosti moci, bez které může být o opravdové demokracii jen sotva nějaká řeč.
§8 V jakém smyslu by měli být zástupci odpovědní?
Druhým bodem, kterým se budeme v návaznosti na naše dosavadní zkoumání zabývat, je otázka, v jakém smyslu by měli být zástupci odpovědní. Jak již bylo zmíněno výše, zástupce by neměl být z výkonu své funkce odpovědný svým voličů co do odvolatelnosti (viz V.§2 a V.§3), ale měl by být pouze k určitému pocitu zodpovědnosti veden pomocí vhodně nastaveného volebního systému, který podporuje charakterní a férové jednání (viz V.§7). V tomto okamžiku se nepochybně nabízí námitka: Co když bude chtít zástupce svého postu pouze zneužívat bez toho, aniž by o něj měl v úmyslu znovu usilovat a opět se tak, až jeho dosavadní mandát skončí, vystavit hodnocení voličů?49 V odpověď můžeme říci, že pokud se budou volit vždy jednotliví kandidáti a média fungovat správně a spravedlivě, lidé raději dají hlas někomu osvědčenému, namísto člověku, nad kterým bude viset stín pochybností či o jeho schopnostech a charakteru nebude k dispozici dostatek informací. Zbývá nám tedy v této oblasti pouze rozřešit otázku, nakolik by měl být zástupce odpovědný straně, jejímž je členem.
Naše stanovisko je dáno již několikrát zmíněným účelem a vlastním smyslem politické strany. Míníme, že závislost politika na jeho straně by měla být pokud možno, co nejmenší, a proto je i ve vztahu ke straně nutno respektovat volný mandát. Jako jeden z doplňujících důkazů na podporu tohoto postoje podáváme i následující analýzu:
Zeptejme se nejprve, jak může člen parlamentu zneužít možností, které mu volný mandát dává a jak je naopak může zužitkovat k všeobecnému prospěchu. Když strana někoho umístí na svou kandidátku a voliči mu dají svůj hlas, jistě s tím spojují určitá očekávání. Z tohoto hlediska je podle mnohých nejhorší věcí, které se může poslanec či senátor dopustit, že nebude nadále hájit zájmy, které mu dopomohly ke zvolení. To samo o sobě však nemusí být ještě špatné, důležité jsou pohnutky takového jednání. Může se tak dít proto, že se strana, která vyslala příslušného politika do parlamentu, začíná odchylovat od zásad demokracie, stejně jako z důvodů vydírání či korupce. Klíčové tady je, kdo projevuje větší náchylnost k tomu stát se – odpusťte mi to expresivní slovo – „zkaženějším“. Strana či jednotlivec?
Má-li někdo být vydírán či korumpován, musí zde být zákonitě i někdo, kdo jej vydírá či korumpuje. Jistěže tímto někým může být i soukromý subjekt, avšak je zřejmé, že většinou to bude jiná politická strana, protože jen málokdo další by měl zájem na tom, ovlivňovat mínění zastupitele trvale a ve všech otázkách. V zásadě je tedy možno říci, že jsou-li zkaženi jednotlivci, musí být podobně postiženy i některé politické strany, a proto není smysluplné, aby právě stranám byli zavázáni.
Vládnutí za pomocí přeběhlíků jistě neslouží ke cti, obzvláště v případě, kdy oni přeběhlíci nejsou schopni svou radikální změnu názorů uspokojivě a přesvědčivě vysvětlit. To je, alespoň podle mého soudu, i náš dnešní případ. Mnoho lidí by se bezesporu nedívalo na politiku s takovou nechutí a na ony přeběhlé poslance s takovým opovržením, kdyby oni sami měli po ruce nějaké rozumné vysvětlení. Je však diskutabilní, zda by se zavedením vázaného mandátu, tento stav odstranil, protože by tento institut pouze eliminoval jeho následky, nikoli však příčiny a navíc by nedokázal nahradit pozitiva mandátu volného.
§9 Nepromyšlená argumentace poslankyně Kateřiny Jacques
Na jednu věc bychom však s dilematem „mandát volný a vázaný“ neměli zapomínat – ani jeden z nich nepředstavuje dar z nebes, a proto ani ne každý argument na podporu oné strany, která se nám jeví jako lepší, musí být rovněž správný. Jako poněkud nepromyšlená jeví se v této souvislosti argumentace, kterou stran volného mandátu v jednom ze svých článků uvedla poslankyně Kateřina Jacques.50 Ta totiž kromě jiného uvažovala v tom duchu, že by poslanci s vázaným mandátem neměli nic na práci, protože otázku, jak hlasovat, by za ně rozhodovali předsedové jejich stran, respektive stranické sekretariáty. Proti tomuto tvrzení lze však namítnout, že poslanec má kromě hlasování i další úkoly, jako třeba různé kontrolní pravomoci. Kromě toho je rovněž třeba zvážit, nakolik se členové parlamentu řídí při hlasování svými originálními, specifickými pohnutkami a nakolik pouze slepě přejímají cizí, zejména stranická, stanoviska. Přinejmenším můžeme říci, že se v parlamentu projednává celá řada nejrůznějších věcí a že i ten nejschopnější člověk se musí občas nechat vést názory jiných.
V souvislosti se zmíněným stanoviskem Kateřiny Jacques však musím připomenout ještě jednu věc a to i kvůli lepšímu objasnění jedné z tezí, kterou jsem výše sám uváděl. Paní poslankyně se totiž ve svém článku rovněž zmínila o tom, že se volení zástupci ze svého jednání zodpovídají uvnitř strany a před veřejností po skončení svého volebního období. Právě k tomu je nutné dodat, že právě před veřejností poslanci a senátoři vůbec odpovědni nejsou. Obzvláště v systému, kde se volí podle stranického klíče, který smazává každý pozitivní efekt, o němž jsem se v této souvislosti zmiňoval (srovnej V.§8). Onu sankci nezvolení totiž může uplatnit spíše politická strana, která jej může zařadit či nezařadit na kandidátku. Veřejnost, respektive voliči ostrakizovat politiky, či vyškrtávat jejich jména z kandidátních listin nemohou. Mohou se pouze rozhodnout mezi jednou či druhou poltickou stranou, což v případě, kdy máme sice více stran, ale jen jedny politiky, nemá zrovna velkého významu.
§10 Závěrem
Jestliže se charakterní člověk cítí v politice asi právě tak dobře, jako Marat ve vaně, jistě je něco v nepořádku. Úkolem práva by mělo být rozšíření politických možností právě takových charakterních lidí. Za jeden z prostředků, kterým se tak děje, můžeme považovat i volný mandát, třebaže si musíme uvědomit, že on a vůbec celá koncepce reprezentativní demokracie je věcí velmi spletitou, křehkou a mnohdy vzbuzující otázky a pochybnosti.
VI. Povaha mandátu ve světle zásady poměrného zastoupení a rázu kandidátních listin
“Důsledné provedené zásady poměrného zastoupení – projevující se ve volebních řádech systémem závazných kandidátních listin – vedlo k zesílení vlivu politických stran a je těžko slučitelné se zákazem t. zv. imperativního mandátu.”51 Ústavní listina Československé republiky: její znění s poznámkami
§1 Otevírá naše ústava cestu k vázanému mandátu?
Uvažujeme-li o ústavní konformitě vázaného mandátu z hlediska de lege lata, mohlo by se zdát, že je vše na první pohled jasné. Současná ústava obsahuje článek 26, který jasně říká: „Poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy.“52 Řeklo by se tedy, že právě tímto je jakékoliv prorůstání vázaného či soukromoprávního mandátu do naší ústavy znemožněno.53 Překvapivě tomu tak ale ne vždy musí být.
Abychom pochopili proč, musíme se na chvíli zastavit u prvorepublikové předchůdkyně naší ústavy z roku 1920. Ta totiž ve svém § 22(1) rovněž stanovila, že: „Členové Národního shromáždění vykonávají svůj mandát osobně; nesmějí od nikoho přijímati příkazů.“ – tedy zákaz velice podobný. Přesto však byl mandát prvorepublikových poslanců a senátorů vázaný a převážná část tehdejší konstitucionalistiky v čele s Františkem Weyrem v tom neviděla nic protiústavního. Zmiňovaná ústava totiž rovněž obsahovala §§ 8 a 13, které zakotvovaly tzv. zásadu poměrného zastoupení a ta byla, Weyrovými slovy, s citovaným zákazem „v přímém a nesmiřitelném rozporu“.54
Naše současná konstitucionalistika, dík praktické činnosti Ústavního soudu, zaměřila svou pozornost zejména na konflikt, který může za určitých okolností nastat mezi dvěma lidskými právy. Avšak ani ústavy jednotlivých států nejsou dílem bohů, ale úplně obyčejných lidí z masa a kostí. Navíc nezřídka vznikají pod tlakem okolností ve velice krátké době a jsou odrazem řady rozličných zájmů a ne zrovna šťastných kompromisů. Není proto nikterak podivné, že mohou obsahovat ustanovení, která si ve svých důsledcích protiřečí. V takovém případě je logické, že jedno z nich musí druhému ustoupit. V případě prvorepublikové ústavy to byl právě zákaz vázaného mandátu z §22.
Důvody, proč tomu tak bylo, se budeme zabývat dále, zatím pouze konstatujme, že onu zásadu poměrného zastoupení obsahuje i naše současná ústava – konkrétně v článku 18 odstavci 1, a že se tím tedy i posuzování vázaného mandátu z hlediska de lege lata poněkud problematizuje.
Někoho by možná v tento moment napadla ještě námitka: Vždyť naše ústava obsahuje ještě další článek, který by ji měl proti tlaku ze strany vázaného mandátu chránit – a to 25 s jeho taxativním výčtem okolností, za nichž může být člen parlamentu ze své funkce odvolán. Ani jeden z uváděných důvodu pak nedává možnost vnutit poslancům a senátorům své příkazy. Ovšem, musíme připustit, že hrozba zbavení mandátu je snad nejúčinnější páka, kterou mohou strany či voliči mít. Rozhodně však není jediná. Jak jsme si v této práci již ukázali (viz IV.), jdou vymyslet i takové právní formy nátlaku na politiky, které je mohou zavázat i přes přítomnost zmiňovaného taxativního výčtu.
Vzhledem k výše uvedeným okolnostem, nemůžeme zodpovědně prohlásit vázaný mandát za rozporný s naší platnou ústavou, pokud se nebudeme touto zásadou dále zabývat a neprokážeme, že její upřednostňování před zákazem vázaného mandátu je neopodstatněné.
§2 Poslanecký mandát a zásada poměrného zastoupení v ústavách evropských států
Jistě nebude od věci poohlédnout se, jak upravují některé otázky ohledně poslaneckého mandátu jiné evropské ústavy. Například zásada poměrného zastoupení je zakotvena v různé míře v celé řadě států jako je Belgie, Finsko, Lotyšsko, Irsko, Malta, Nizozemí, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Španělsko, Švédsko, atd.55 V řadě ústav se rovněž vyskytuje explicitní zmínka o tom, že poslanci zastupují celou zemi, či že parlament zastupuje celý národ.
Stejně častý je však i zákaz vázaného mandátu. Některé ústavy hovoří o tom, že člen parlamentu není vázán vůbec žádnými pokyny či příkazy (např. Estonsko, Finsko, Francie, Itálie, Litva, Německo, Rakousko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, atd.),56 jiné se zmiňují pouze o neodvolatelnosti poslance ze strany voličů (např. Dánsko, Lotyšsko, Lucembursko, Polsko, atd.).57 Zajímavou formulaci má v tomto směru řecká ústava, která ve svém čl. 60 odst. 1 říká, že: “Členové parlamentu mají neomezené právo na svůj názor a právo hlasovat podle svého svědomí.”58
Jak je z uvedených výčtů patrné, alespoň v evropském měřítku můžeme říci, že se zakotvení zásady poměrného zastoupení spolu se zákazem vázaného mandátu vyskytuje dostatečně často na to, aby se něco takového mohlo zdát přinejmenším podivné, pokud by spolu tyto dvě věci byly opravdu v nějakém nesmiřitelném rozporu. Ostatně, v žádné z členských zemí EU, s výjimkou Portugalska, nemůže být z praktického hlediska o vázaném mandátu řeč.
V případě portugalské ústavy je vázaný mandát zakotven v článku 160, kde stojí: Svůj mandát ztrácejí ti poslanci, kteří […] se stanou členy jiné strany, než té, za kterou ve volbách kandidovali.”59 V souvislosti s tím se pak může zdát jako poněkud paradoxní ustanovení obsažené ve druhém odstavci článku 152, které se zmiňuje o tom, že: “Poslanci reprezentují celou zemi a nikoli svůj obvod.”60
Velmi zajímavou úpravu obsahuje i ústava Švédska, která ve své třetí kapitole v článku 1 stanoví: “Hlasy se odevzdávají politickým stranám, s možností, aby volič vyjádřil zvláštní preferenci pro určitého kandidáta.”61 Natolik explicitní zodpovězení otázky po tom, koho voliči vlastně volí, jeví se v evropském kontextu jako velmi výjimečné. Avšak, jak ještě budeme moci posoudit, nikoliv neužitečné.
§3 Koho voliči opravdu volí?
Není to pouze samotná zásada poměrného zastoupení, která formuje naše představy o povaze mandátu člena parlamentu. Dalším významným prvkem, který zde působí do značné míry v součinnosti s ní, je i ráz kandidátních listin. Obojí totiž může ovlivňovat naši odpověď na otázku, koho voliči vlastně volí, když vházejí do volební urny vybraný lístek – osobu jednotlivého kandidáta nebo politickou stranu? Abychom na ni odpověděli správně, musíme se částečně dotknout i tohoto tématu.
Řada lidí se jistě ne bez důvodu domnívala a domnívá, že oním voleným subjektem, na nějž je prostřednictvím volby přenášena suverenita, je politická strana, respektive její program. Už významný prvorepublikový právník František Weyr do Slovníku veřejného práva československého napsal: „Je přece jasno, že existence členského vztahu držitele mandátu ke straně, které byl mandát podle její početnosti zjištěné při volebním řízení, přidělen, je logicky nezbytným předpokladem pro trvání členství v dotyčném zastupitelském sboru. Vždyť tento sbor ve skutečnosti skládá se ze platnosti soustavy poměrného zastoupení vlastně z jednotlivých úspěšně kandidovaných p-ých stran (a nikoliv z jednotlivých fyzických osob jako takových) a není proto myslitelno, aby se na državě oněch stran něco měnilo bez jejich vůle nebo dokonce proti ní.“62 O mnoho méně sofistikovaněji pak argumentovali pro tuto věc i někteří poslanci KSČM, kteří rovněž tvrdili, že voliči spojují odevzdání svého hlasu především s volebním programem určité politické strany. Sociálnědemokratický poslanec Václav Votava, pak k celému problému nakonec napsal: „[Poslanec] mandát nezískal jako soukromá osoba, ale jako kandidát za určitou stranu s určitým programem, která také do voleb a jeho zvolení investovala prostředky. Pokud tedy náhle prozřel a zásadní ideje a program strany jsou mu proti mysli a nemůže pro ně hlasovat, bylo by slušné a vycházelo by i z logiky věci, aby se mandátu vzdal. Nebo, aby již ze zákona jeho mandát skončil.“63
Jedna věc je zřejmá – nikdo nemůže s naprostou jistotou tvrdit, co si volič při aktu volby myslí a jaké do něj vkládá očekávání. Navíc, ať už si představuje cokoliv, je nesporné, že v úhrnu bude mezi představami všech voličů panovat nemalá pluralita. Kvůli této nejistotě, je proto jediný možný přístup zaměřit se nikoliv na to, co se pod volbou skutečně vidí, nýbrž na to, co by se pod ní vidět mělo – tedy zkoumat příslušnou právní úpravu.
Avšak i její výklad může vzbuzovat řadu pochybností. Nejinak tomu ostatně bylo i za první republiky. Tehdy se po bok politických stran stavěl, jak bylo výše uvedeno – zejména František Weyr. Jeho oponent Jaroslav Stránský však byl jiného názoru. V jednom ze svých článků doslova napsal: „[V]oličstvo odevzdává hlasy ne volebním stranám, nýbrž kandidátním listinám stran, a [...] strany nenabývají z voleb práva na určitý počet mandátů, nýbrž na určitý počet určitých (zvolených) mandátů.”.64 Své tvrzení posléze opíral o důsledný a velice přesvědčivý rozbor tehdejší právní úpravy. Zajímavý postoj k této věci zaujal i Bohumil Baxa, který sice uznal že volič de iure dává hlas vybrané kandidátní listině, ale vzhledem k jasné převaze prvku volby strany nad volbou jednotlivého kandidáta usuzoval, že poslanec může držet svůj mandát jen tehdy, pokud zůstává členem strany, za níž byl zvolen.65
Jak je tomu v tomto směru dnes? Je sice pravda, že kandidátní listiny podávané do sněmovních voleb již nejsou natolik vázané jako v době první republiky, přesto však může volič ovlivnit výběr jednotlivých kandidátů pouze v tom smyslu, že někomu udělí preferenční hlas, nemůže však již nějaké jméno z listiny vyškrtnout nebo hlasovat pro několik jednotlivců z různých stranických kandidátek.66 Nadále proto můžeme trvat na stanovisku, že volič dává svůj hlas především kandidátní listině jako takové s tím, že volí jak politickou stranu, tak i kandidáty coby jednotlivce.
Tímto se však voličům jejich rozhodování o volbě příliš neusnadňuje. Pokud by si vybírali pouze politickou stranu, měli by jasné vodítko v jejím programu – jestliže jednotlivce, mohli by se rozhodovat na základě jeho osobních kvalit. V případě, že by se ve své volbě zklamali, jasně by věděli, kdo na tom nese vinu a mohli by se z toho poučit. Pokud si ovšem vybírají kandidátní listinu, je nejasné, jaké kritérium by měli uplatnit, protože se v ní s větší či menší měrou promítá řada různých vlivů. Navíc tu není žádný subjekt, který by ve skutečném – reálném – světě kandidátní listině odpovídal. Jestliže jeden ze zvolených poslanců přeběhne, začne podporovat jinou politickou stranu a zklame tím očekávání svých voličů – jenom těžko můžeme v tomto smyslu říci, kde se stala chyba.
V nastaveném systému by volič, pokud by se chtěl rozhodnout opravdu zodpovědně, musel zkoumat jak volební program strany, kterou volí, tak i osobní vlastnosti jednotlivých kandidátů. Nad to by se ještě musel zabývat poměrem, jaký tito kandidáti mají k onomu programu a usuzovat z něj na jejich možné budoucí chování. Kdyby k volbám chodili vševědoucí bohové, nejspíše by si v takovém hlasování libovali, je však otázkou, jestli se volba, která si vynucuje úvahy natolik složité a náročné na informace, hodí ještě pro lidi. Musíme k tomu však dodat, že přesto by v žádném případě nebylo správné, snažit se její složitost eliminovat zjednodušující interpretací právních předpisů.
Ať už tak anebo onak, na jednom se přece jen shodnou všichni – hlavní důraz by měl být kladen na voliče a jejich očekávání. I ti, kteří přitakávají politickým stranám, argumentují především tím, že právě na ně při volbách voliči přenáší svou suverenitu. Je však v zájmu voličů, aby politické strany neměly příliš mnoho moci. Nahlíženo tímto prizmatem, může se volný mandát, i v případě kdy uznáme, že kandidátní listiny straní politickým stranám, jevit jako element vítaného vyvažování.
§4 Proč musí zásada poměrného zastoupení ustoupit?
V první republice byl František Weyr přesvědčen, že volný mandát musí ustoupit zásadě poměrného zastoupení a my musíme uznat, že z určitého hlediska mohl mít pravdu. Je však správné něco takového připustit i nyní? Abychom mohli říci, zda ano či ne, musíme se především zamyslet nad vlastním smyslem zásady poměrného zastoupení.
Zpravidla můžeme rozlišit dva druhy zastoupení – většinové a poměrné. Nesmíme je však vnímat jako dvě uzavřené kategorie – spíše jsou to jakési póly, mezi nimiž leží široká škála forem s větším či menším podílem obou složek.67 Většinové zastoupení je lepší zejména z toho hlediska, že s sebou často nese individuální prvek a jako takové je bližší původním myšlenkám reprezentativní demokracie (srovnej V.). Naopak hlavní výhodou poměrného zastoupení obvykle bývá, že mnohem věrněji reflektuje skutečnou situaci ve světě.68
Žádná společnost totiž není naprosto homogenní – naopak se většinou skládá z mnoha vrstev a skupin, které se od sebe odlišují. Jestliže míra této odlišnosti přesáhne určitou mez, začíná hrozit riziko, že by při většinovém volebním systému některá z nich nemusela mít adekvátní zastoupení. Převládající složky společnosti by si mohly prosadit svého kandidáta, který by již nemusel mít dostatek pochopení pro ty ostatní. Nutnost zásady poměrného zastoupení je tak pro demokracii jakýmsi znamením ošklivosti, protože poukazuje na to, že pestrost a pluralita ve společnosti je provázena i vzájemným nepochopením a narůstajícím odcizením mezi lidmi, že ruku v ruce spolu s ní kráčí i touha hájit výlučně své dílčí zájmy.
Smysluplnost zásady poměrného zastoupení proto v praxi podmiňují zejména dvě věci. První z nich je dostatečná pestrost a vyhraněnost jednotlivých skupin a jejich zájmů. Právě ony musí volat po svém zastoupení – nikoliv, že množství ve své podstatě stejných politických stran se snaží rozštěpit celistvou společnost a najít si tak v ní své voliče. Za druhé zde musí existovat “nešťastná” geografická situace, kdy jsou jednotlivé společenské vrstvy a skupiny rozmístěny v zemi s větší či menší rovnoměrností, takže případný neúspěch v jednom volebním obvodě nelze vykompenzovat úspěchem ve druhém.
Z nastíněného se role zásady poměrného zastoupení poněkud problematizuje. Jistě měla svou úlohu v první republice, která byla mnohonárodnostním státem, kde kromě toho existovala i celá řada vyhraněných společenských skupin, jako třeba dělníci spojení se sociální demokracií či drobní zemědělci svázaní s agrární stranou. Avšak dnes, kdy je Česká republika zemí bez výrazných menšin, ať už etnických, náboženských či jiných, je její význam bezesporu mnohem menší.
Možná, že by nám v současnosti stačily jen dvě velké politické strany. Konec konců se v posledních letech i zdá, že vývoj k něčemu takovému skutečně směřuje. Myslím, že se není třeba bát absence středových stran. Sice se argumentuje tím, že představují prvek jakéhosi vyvažování, který nás ochraňuje před extrémy, avšak ten zůstává přítomný i v námi obhajovaném systému. Obě velké strany by v něm totiž byly nuceny přetahovat se o středové voliče, protože ta, která by jim nebyla ochotna vyjít vstříc, by sebe sama odsoudila do opozice. Nakonec, většina lidí se na naší politické scéně nenajde ani dnes a jestliže chodí k volbám, tak spíše ze vzdoru proti špatné politice vládnoucích stran, než kvůli tomu, že by si přála podpořit jejich opoziční rivaly – jakápak je tohle vlastně pluralita?
Vraťme se však zpátky k našemu tématu. Jaké důsledky plynou z našeho zkoumání zásady poměrného zastoupení? Především to, že zvoleného zastupitele by bylo možno zbavit jeho mandátu pouze tehdy, pokud by svým přeběhnutím ohrozil její smysl – tedy například pokud by změnou svých postojů vzal určité menšině možnost vyjadřovat své názory a zájmy na půdě parlamentu. Jenom těžko však můžeme s odkazem na tuto zásadu bránit všem poslancům v jakémkoliv přestupu ze strany do strany či v každé změně jejich názorů. Kromě předchozího, totiž jen sotva můžeme říci, že spolu s nimi takto nesmýšlí i část těch, kteří jim ve volbách dali svůj hlas. Ostatně, skutečná vůle lidí se již při samotných volbách často nekryje s tou, kterou je jim umožněno vyjadřovat prostřednictvím hlasování. Počet stranických kandidátek je omezený a jistě se na nich najdou i takové osoby, které by tam celá řada lidí nejradši vůbec neviděla. Za takové situace může být poslanec jen těžko přikován ke straně, na jejíž kandidátní listině byl zvolen.
Nakonec, i zásada poměrného zastoupení není v našem ústavním systému nikdy prováděna zcela úplně a do všech důsledků.69 Často musí ustupovat takovým zájmům, jako je třeba úsilí o vládní stabilitu. Již z toho je patrné, že není něčím nedotknutelným, a že proto nemusí nutně převážit nad ústavně zakotveným zákazem vázaného mandátu.
“Jakékoliv úvahy o různých formách imperativního mandátu jsou v nesouladu s principy moderního konstitucionalismu.”70 Martin Dostál
§1 Naše závěry
V prologu k této práci jsme si položili dvě zásadní otázky – zda je vázaný mandát ústavně konformní a nakolik představuje užitečný a smysluplný právní institut. Jak tedy zní naše odpovědi? V obou případech „ne“. Vázaný mandát nemůže být konformní s naší platnou ústavou, protože jak jsme si ukázali, jeho ústavně zakotvený zákaz již v dnešní době zdaleka nemusí ustupovat zásadě poměrného zastoupení. Zároveň můžeme říci, že by do ní ani neměl být v žádném případě zaveden, protože se jedná o věc škodlivou, představující úbytek demokracie. V čem přesně spočívá? Především v tom, že doopravdy prospívá jen politickým stranám, kterým bez zásadních důvodů dává mnohem větší moc, aniž by při tom zajistil jejich kontrolu a snažil se reflektovat skutečné zájmy lidí.
V průběhu našeho zkoumání jsme však narazili i na řadu dalších zajímavých problémů – mohli jsme například zpozorovat mezery v některých uznávaných koncepcích, které nejsou bez konsekvencí na naši současnost. To mnohdy vyvolává otázky, zejména ve směru nakolik nám mohou být takové „děravé teorie“ ještě užitečné. V takových chvílích bychom měli především zvažovat, zda škody napáchané těmi, kteří jich pouze zneužívají, převažují nad zisky, plynoucí z činnosti těch, kdo se k nim snaží přistupovat čestně a odpovědně – tedy případné mezery v praxi citlivě zaplňovat. Podle Genesis měla k záchraně Sodomy postačit přítomnost deseti spravedlivých. Kolik je jich například potřeba k tomu, aby bylo správné ušetřit před vyhlazením moderní parlament, založený na nikým nepředvídané moci politických stran? A není nakonec z určitého hlediska takový parlament ještě nejlepší ze všech možných? Otázky tohoto typu nechť si zodpoví každý sám. Jistě však můžeme nalézt mnoho moudrého a podmětného na postoji, který k zákonodárným sborům zastával Edmund Burke: Jaký parlament by mu byl milejší? Raději ten, který by se dal strhnout každým šíleným záchvatem národa, než takový, který by se odcizil lidem.71
§2 Co můžeme očekávat aneb ještě trochu historie
O čemže můžeme ještě mluvit, když už máme své závěry? Historie nás nejednou poučila, že to co je správné a to co je reálné, jsou často dvě rozdílné věci. Položme si tedy ještě jednu, již úplně poslední, otázku. Jaký vývoj můžeme ve věci vázaného mandátu opravdu očekávat?
Vzhledem k stále živé vzpomínce na dobu komunistické totality, kdy ústavy přímo hovořily o tom, že: „Svrchovaný lid vykonává státní moc zastupitelskými sbory, které jsou lidem voleny, lidem kontrolovány a lidu odpovědny.“72 a že: „Poslanec Národního shromáždění je povinen pracovat ve svém volebním obvodu, být ve stálém styku se svými voliči, dbát jejich podnětů a pravidelně jim skládat účty ze své činnosti.“,73 nezdá se být příliš pravděpodobné, že by byl vázaný mandát jako takový u nás zaveden. Přinejmenším z hlediska práva si můžeme být jisti, že se nevrátíme před rok 1990.74 Ostatně všechny tři návrhy zákonů, které tento institut měly v našem právu zakotvovat,75 pocházely z dílny stran, sídlících v krajních částech politického spektra (tj. republikáni a komunisté).
Přesto však se můžeme oprávněně obávat, že nám vázaný mandát ještě neřekl své poslední slovo. Neměli bychom totiž zapomínat, že argumenty, které se nám zdají být po výtce iracionální a neakceptovatelné, často mají na mysl lidí největší vliv. A dále že, pokud nebude vázanému mandátu umožněno realizovat se skrze právo, je pravděpodobné, že se bude snažit uchytit mimo něj nebo na jeho hranicích (srovnej IV.).76 Způsoby, jak si zavázat ať už členy parlamentu či prosté zastupitele, se budou stávat rafinovanějšími a rozhodně hned tak nevymizí.
1 Tato práce byla původně vypracována pro účely XI. ročníku SVOČ.
2 Autor je studentem Právnické fakulty Masarykovy univerzity.
3 ROUSSEAU, Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva. Reprint původního vydání z roku 1949. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2002. s. 108.
4 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Čl. 9 Odst. 2.
5 Srovnej: HOLLÄNDER, Pavel. Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce. Právník. 2005, roč. CXLIV, č. 4.
6 KLIMENT, Josef. Demokracie a stát stran. in MERTL, Jan, et. al. Volební reformy. I. Praha: Nákladem Svazu národního osvobození, 1933. s. 81.
7 Tato kapitola byla otištěna jako samostatný článek v Časopise pro právní vědu a praxi. Viz HAPLA, Martin. Geneze vázaného mandátu v prvorepublikovém Československu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2009, roč. XVII, č. 2.
8 WEYR, František. Národní shromáždění in HÁCHA, Emil, et al. Slovník veřejného práva československého. Svazek II.. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 781.
9 FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 405.
10 Tamtéž. s. 405 – 406.
11 Sněmovní tisk č. 10, III. volební období: Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky.; Sněmovní tisk č. 11, III. volební období: Návrh na vydání zákona, kterým se doplňuje zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a zákon č. 182/1993 o Ústavním soudu ČR.; Sněmovní tisk č. 146, V. volební období: Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
12 FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR.. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 405.
13 SYLLOVÁ, Jindřiška in PAVLÍČEK, Václav, et al. Ústavní právo a státověda. II. Díl. Ústavní právo České republiky. Část 1. 2. podstatně rozšířené a doplněné vydání. Praha: Linde, 2008. s. 412.
14 KLÍMA, Karel. Ústavní pravo. 3. rozšířené vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006. s. 474.
15 SYLLOVÁ, Jindřiška in PAVLÍČEK, Václav, et al. Ústavní právo a státověda. II. Díl. Ústavní právo České republiky. Část 1. 2. podstatně rozšířené a doplněné vydání. Praha: Linde, 2008. s. 414.
16 Srovnej: Sněmovní tisk č. 171, II. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Sněmovní tisk č. 172, II. volební období. Návrh, kterým se doplňuje zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Sněmovní tisk č. 10, III. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky. Sněmovní tisk č. 11, III. volební období. Návrh na vydání zákona, kterým se doplňuje zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a zákon č. 182/1993 o Ústavním soudu ČR. Sněmovní tisk č. 146, V. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
17 Citováno dle: OVČÁČEK, Jiří. Novinky.cz: Rath: Hlasuj s námi nebo zaplať čtyři milióny. [online]. [cit. 2008-12-01]. Dostupný z WWW: http://www.novinky.cz/clanek/ 151296-rath-hlasuj-s-nami-nebo-zaplat-ctyri-miliony.html.
18 Celý text reversu k dispozici tamtéž.
19 OVČÁČEK, Jiří, GÖTZOVÁ, Jitka. Novinky.cz: Rathův čtyřmiliónový závazek věrnosti kritizují politici i experti. [online]. [cit. 2008-12-01]. Dostupný z WWW: http://www.novinky.cz/clanek/151410-rathuv-ctyrmilionovy-zavazek-vernosti-kritizuji politici -i-experti.html.
20 Tamtéž.
21 Tamtéž.
22 Srovnej: Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. §1.
23 Viz Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako současti ústavního pořádku České republiky. Čl. 21 Odst. 4.
24 Viz Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Čl. 87 Odst. 1, lit.d. Srovnej též: ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stížnost. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Linde, 2005. s. 78.
25 Srovnej: FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 347.
26 O způsobu, jakým by se v případech tohoto typu mělo postupovat: ŠIMÍČEK, Vojtěch. Ústavní stížnost. 3. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Linde, 2005. s. 70 – 71. Obecněji pak i: HANUŠ, Libor. Právní argumentace nebo svévole: úvahy o právu, spravedlnosti a etice. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008. s. 88 – 92.
27 MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. O duchu zákonů. Reprint původního vydání z. r. 1947. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2003. s. 41.
28 KLÍMA, Karel. Teorie veřejné moci (vládnutí). 2. přepracované a rozšířené vydání Praha: ASPI, 2006. s. 61.
29 KLOKOČKA, Vladimír. Poslanecký mandát v systému reprezentativní demokracie. Politologický časopis. 1996, roč. V., č. 1. s. 21.
30 Srovnej: KLÍMA, Karel. Teorie veřejné moci (vládnutí). 2. přepracované a rozšířené vydání Praha: ASPI, 2006. s. 63 – 64.
31 MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. O duchu zákonů. Reprint původního vydání z. r. 1947. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2003. s. 193.
32 Viz: FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 406.
33 Srovnej: ROUSSEAU, Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva. Reprint původního vydání z roku 1949. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2002. s. 110.
34 MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. O duchu zákonů. Reprint původního vydání z. r. 1947. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2003. s. 194.
35 KLOKOČKA, Vladimír. Poslanecký mandát v systému reprezentativní demokracie. Politologický časopis. 1996, roč. V., č. 1. s. 22 – 23.
36 KLOKOČKA, Vladimír. Poslanecký mandát v systému reprezentativní demokracie. Politologický časopis. 1996, roč. V., č. 1. s. 23.
37 Tamtéž. s. 22.
38 BAXA, Bohumil. Parlament a parlamentarism. Díl I. Parlament, jeho vývoj, složení a funkce. Praha: Jan Košatka, 1924. s. 162 – 163.
39 WEYR, František. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937. s. 44 – 45.
40 Srovnej: BLAHOŽ, Josef. Ústavnost a demokracie. Právník. 1998, roč. CXXXVII, č. 1, s. 2 – 3.
41 ROUSSEAU, Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva. Reprint původního vydání z roku 1949. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2002. s. 39.
42 KLOKOČKA, Vladimír. Poslanecký mandát v systému reprezentativní demokracie. Politologický časopis. 1996, roč. V., č. 1. s. 24.
43 PEROUTKA, Ferdinand. Budování státu. I – II. 1918 – 1919. 4. vydání. Praha: Academia, 2003. s. 164.
44 KLIMENT, Josef. Demokracie a stát stran. in MERTL, Jan, et. al. Volební reformy. I. Praha: Nákladem Svazu národního osvobození, 1933. s. 87.
45 Tamtéž. s. 86 – 87.
46 Tamtéž. s. 82.
47 ROUSSEAU, Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva. Reprint původního vydání z roku 1949. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2002. s. 78.
48 ROUSSEAU, Jean Jacques. O společenské smlouvě neboli o zásadách státního práva. Reprint původního vydání z roku 1949. Dobrá Voda: Aleš Čeněk, 2002. s. 123.
49 Srovnej: FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 72 – 73.
50 JACQUES, Kateřina. Nejsem pro vázaný mandát. [cit. 2008-11-20]. Dostupný z WWW: http://www.zeleni.cz/8132/clanek/nejsem-pro-vazany-mandat.
51 WEYR, František, NEUBAUER, Zdeněk. Ústavní listina Československé republiky: její znění s poznámkami. Praha: Nakladatelství Orbis, 1931. s. 20.
52 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., 300/2000 Sb., 448/2001 Sb., 395/2001 Sb. a 515/2002 Sb. Čl. 26.
53 S tímto názorem se můžeme setkat např. v: FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. I. Díl. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR.. 4. doplněné a opravené vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2003. s. 405.
54 WEYR, František. Národní shromáždění in HÁCHA, Emil, et al. Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 781. O oné nesmiřitelné rozpornosti tentýž autor také ve: WEYR, František. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937. s. 45. WEYR, František. Politické strany in HÁCHA, Emil, et al. Slovník veřejného práva československého. Svazek III. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 179.
55 Uvedený výčet se opírá zejména o publikace: KLOKOČKA, Vladimír, WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie. Díl první, Ústavní texty Belgie, Dánska, Finska, Francie, Irska, Itálie, Lucemburska, Německa, Nizozemí, Portugalska, Rakouska, Řecka, Španělska, Švédska a Velké Británie. 2. vydání. Praha: Linde, 2004. KLOKOČKA, Vladimír. Ústavy států Evropské unie. Díl druhý, Ústavní texty České republiky, Estonska, Kypru, Litvy, Lotyšska, Maďarska, Malty, Polska, Slovenska a Slovinska. 1. vydání. Praha: Linde, 2005.
56 Tamtéž.
58 KLOKOČKA, Vladimír, WAGNEROVÁ, Eliška. Ústavy států Evropské unie. Díl první, Ústavní texty Belgie, Dánska, Finska, Francie, Irska, Itálie, Lucemburska, Německa, Nizozemí, Portugalska, Rakouska, Řecka, Španělska, Švédska a Velké Británie. 2. vydání. Praha: Linde, 2004. s. 551.
59 Tamtéž. s. 374.
60 Tamtéž. s. 372.
61 Tamtéž. s. 642.
62 WEYR, František. Politické strany in HÁCHA, Emil, et al. Slovník veřejného práva československého. Svazek III.. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex Bohemia, 2000. s. 179 – 180.
63 VOTAVA, Václav. Česká strana sociálně demokratická: Volby bez voličů. [online]. [cit. 2008-12-01]. Dostupný z www: http://www.cssd.cz/dokumenty/clanky/s19759a19754.html.
64 STRÁNSKÝ, Jaroslav. K otázce ztráty poslaneckého mandátu výrokem volebního soudu. Časopis pro právní a státní vědu. 1923, roč. VI, s. 176.
65 Srovnej: BAXA, Bohumil. Parlament a parlamentarism. Díl I. Parlament, jeho vývoj, složení a funkce. Praha: Jan Košatka, 1924. s. 251 – 252.
66 Viz Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně a doplnění některých dalších zákonů. §39.
67 Srovnej: FILIP, Jan, et al. Základy státovědy. 2. přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1997. s. 126 – 127.
68 Tamtéž. s. 128.
69 Srovnej: Nález Ústavního soudu ČR ze dne 2. 4. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/96. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000.
70 DOSTÁL, Martin. Řízení v pochybnostech o ztrátě volitelnosti a o neslučitelnosti výkonu funkce poslance nebo senátora podle čl. 25 Ústavy in WAGNEROVÁ, Eliška, et al. Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: ASPI, 2007. s. 492.
71 Viz WEYR, František a NEUBAUER, Zdeněk. Ústavní listina Československé republiky: její znění s poznámkami. Praha: Nakladatelství Orbis, 1931. s. 158.
72 Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. Čl. IV. Odst. 1. V podobném duchu taktéž: Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Českoslovesnké socialistické republiky. Čl. 39. Odst. 2.
73 Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Českoslovesnké socialistické republiky. Čl. 57. Odst. 1.
74 Vázaný mandát byl u nás změněn na reprezentativní Ústavním zákonem č. 46/1991 Sb., o změnách ústavy a ústavního zákona č. 143/1968 Sb. Srovnej též: ZIMEK, Josef. Ústavní vývoj českého státu. Vydání 1. Brno: Masarykova univerzita, 1996. s. 164.
75 Srovnej: Sněmovní tisk č. 171, II. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Sněmovní tisk č. 172, II. volební období. Návrh, kterým se doplňuje zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Sněmovní tisk č. 10, III. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky. Sněmovní tisk č. 11, III. volební období. Návrh na vydání zákona, kterým se doplňuje zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a zákon č. 182/1993 o Ústavním soudu ČR. Sněmovní tisk č. 146, V. volební období. Návrh na vydání ústavního zákona, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
76 Srovnej též: AUTOR NEZNÁMÝ. Wikipedie: Kauza Gaulieder. [online]. [cit. 2008-12-01]. Dostupný z www: http://cs.wikipedia.org/wiki/Kauza_Gaulieder.
Autor: Martin Hapla, student Právnické fakulty Masarykovy univerzity
Tato práce byla původně vypracována pro účely XI. ročníku SVOČ.
Název rubriky - Ústavní právo - příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 2.9.2009 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 2.9.2009.