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Timestamp: 2017-09-20 21:58:50+00:00
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Sustentabilidade ambiental e Direito Internacional: algumas lições de Klaus Bosselmann – Por Phillip Gil França
Por Phillip Gil França – 28/07/2017
As minhas pesquisas de pós-doutorado na PUC/RS, sob a orientação do Professor Ingo W. Sarlet, estiveram debruçadas na seguinte obra: The Principle of Sustainability: Transforming Law and Governance (O Princípio da Sustentabilidade: transformando Direito e Governança), publicado originalmente pela Editora Ashgate, Reino Unido, em 2008.
Tais estudos culminaram na tradução dessa obra para o português, publicada pela editora Thomson Reuters – Revista dos Tribunais.
É motivo de muito orgulho ter recebido a confiança do Prof. Bosselmann e do Prof. Sarlet para concretizar tal desafio de auxiliar na divulgação do livro que traz uma abordagem inédita sobre o tema ´sustentabilidade´ para o ambiente jurídico nacional.
Assim, considerando a nossa participação em algumas palestras sobre o tema e debates científicos que giram em torno desse texto traduzido, apresento-lhes algumas ideias colecionadas pelo Prof. Bosselmann para contribuir com a pesquisa sobre o tema e, quem sabe, auxiliar operadores da área.
Logicamente, a presente compilação das ideias do Prof. Bosselmann são de minha responsabilidade, a partir da análise do citado livro acerca do ´Princípio da Sustentabilidade – transformando o direito e a governança´.
Fica o convite, então, para ampliarmos o diálogo sobre a matéria:
Conforme lições de Bosselmann, a expressa necessidade de proteção do meio ambiente surgiu do reconhecimento da existência de uma crise ambiental global, com destaque na Conferência sobre o Meio Ambiente Humano realizada em Estocolmo em 1972.
Cumpre destacar que, dessa Conferência, resultou a instituição, no Sistema das Nações Unidas, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, o Pnuma, entidade extremamente relevante para a proteção ambiental[1].
Da citada Conferência sobre o Meio Ambiente, cumpre sublinhar que o Princípio 01 da Declaração de Estocolmo de 1972 expressa que:
“O ser humano tem o direito fundamental a liberdade, igualdade e condições de vida adequadas, num meio ambiente de uma qualidade tal que permita uma vida de dignidade e bem-estar, e tem uma responsabilidade solene de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e as futuras.”
Logo, destaca-se a responsabilidade do ser humano de manter um meio ambiente ecologicamente equilibrado não só para si, mas, também, para aqueles que tomarão seu lugar no futuro. Para tanto, faz-se necessário a instrumentalização de tal dever para o alcance desse desiderato.
Segundo o Bosselmann, há uma longa história da exigência de direitos ambientais de natureza procedimental. O Princípio 23 da Carta Mundial pela Natureza de 1980, por exemplo, afirma que
“todas as pessoas devem ter, em consonância com sua legislação nacional, a oportunidade de participar, individualmente ou junto com outras, da formulação de decisões que afetem diretamente seu meio ambiente e devem ter acesso a meios para obter compensação quando seu meio ambiente sofreu dano ou degradação”[2].
Já o Princípio 13 da Carta da Terra (em 2000) indica a necessidade de:
“fortalecer as instituições democráticas em todos os níveis e proporcionar transparência e prestação de contas na governança, participação inclusiva na tomada de decisões e acesso à justiça”[3].
Nesta mesma linha, a Agenda 21 (em 1992) reconheceu que:
“um dos pré-requisitos fundamentais para atingir o desenvolvimento sustentável é a ampla participação pública na tomada de decisões”[4].
Ainda, conforme o autor citado, em contraposição ao Princípio 01 da Declaração de Estocolmo, o Princípio 01 da Declaração do Rio de 1992 afirma que: “os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável. Eles têm direito a uma vida sadia e produtiva em harmonia com a natureza.” Não obstante a existência de uma Resolução da ONU de 1990 em favor do direito humano ao meio ambiente[5], a Declaração do Rio evitou usar uma linguagem inequívoca. O Princípio 01 da Declaração do Rio foi aceito sem reservas em diversas conferências subsequentes da ONU.
Para Bosselmann, o instrumento internacional mais avançado acerca da matéria é a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação Pública na Tomada de Decisões e Acesso à Justiça em Questões Ambientais, a “Convenção de Aarhus”, de 2001.
Como convenção regional, iniciada pela Comissão Econômica das Nações Unidas para a Europa, inicialmente ela se restringia a estados europeus; entretanto, no final de 2007, já havia sido assinada e ratificada por 40 países, primordialmente da Europa e Ásia Central, e pela União Europeia.
Conforme o autor, embora seu escopo ainda seja regional, a importância da Convenção de Aarhus é global[6], e ela representa o mais primoroso tratado do Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro. Como sugere seu título, a Convenção está estruturada em torno de três temas amplos: i) acesso à informação; ii) participação pública; e iii) acesso à justiça.
De igual forma, o diploma contém uma série de características gerais e importantes. Entre elas está o Princípio 01, que menciona o “direito de toda pessoa das gerações presentes e futuras de viver num meio ambiente adequado para sua saúde e seu bem-estar” como objetivo geral.
Ainda, a partir dos estudos de Bosselmann, quando, recentemente, o Grupo de Trabalho das Partes da Convenção de Aarhus revisou o processo de implementação, identificou-se uma série de deficiências e, partir de tal constatação, elaboraram um “Plano Estratégico de Longo Prazo”[7]. Nesse ínterim, ficou claro que os grupos ambientalistas dificilmente conseguiam obter uma revisão judicial de questões ambientais.
Para Bosselmann, se a implementação da Convenção de Aarhus é um indicativo dos direitos procedimentais de caráter ambiental de modo geral, então as expectativas de uma proteção ambiental eficaz precisam ser acauteladas. Os direitos procedimentais são direitos democráticos e importantes como tais. Entretanto, eles constituem apenas um pré-requisito para uma melhor tomada de decisões ambientais e não salvaguardam, por conta própria, a sustentabilidade ecológica.
O autor relata que o Tribunal Europeu de Direitos Humanos reconheceu, numa série de processos, o impacto que danos ambientais podem ter sobre direitos protegidos sob a Convenção Europeia de Direitos Humanos. Em Onerylidz v. Turkey, os requerentes citaram o direito à vida (Artigo 2), o direito à vida privada e familiar (Artigo 8) e o direito ao gozo pacífico de posses (Artigo 1 do Protocolo nº 1), que teriam sido violados em consequência de uma explosão de gás metano num lixão municipal próximo.
O tribunal concordou em grande parte e sustentou que o Artigo 2 impõe “uma obrigação positiva aos estados no sentido de tomar medidas apropriadas para salvaguardar as vidas das pessoas que estão dentro de sua jurisdição”[8]. Essa obrigação “acarreta, sobretudo, um dever primordial por parte do Estado de implantar um marco legislativo e administrativo destinado a oferecer uma dissuasão eficaz contra ameaças ao direito à vida […].”[9]
Potencialmente, esse tipo de raciocínio poderia incluir uma obrigação coercitível do Estado, baseada em direitos, de proteger o meio ambiente. A jurisprudência neste sentido, entretanto, tem ficado restrita a formas graves de poluição ambiental que tenham um impacto direto sobre direitos de indivíduos. Em Taskin and Others v. Turkey[10], por exemplo, o Tribunal decidiu que “o Artigo 8 se aplica à poluição ambiental grave que possa afetar o bem-estar dos indivíduos e impedi-los de desfrutar seus lares de tal maneira que afete adversamente sua vida privada e familiar […].”[11]
Até agora, não há indicação de que se vá além e se afirme um dever geral de proteger o meio ambiente a fim de satisfazer a proteção dos direitos humanos. Há uma interpretação restritiva sugerida quando consideramos violação a direitos humanos somente os efeitos ambientais imediatos sobre a saúde e bem-estar humanos. A degradação ambiental só é relevante e coercitível na medida em que cause uma violação direta e grave de direitos de indivíduos.
A questão, no contexto aqui investigado, é até que ponto esse objetivo pode ser concretizado pelos Estados?
O Princípio 09 (“acesso à justiça”) prevê o acesso a um procedimento revisional diante de um tribunal para “contestar a legalidade substantiva e procedimental” (§ 2) de decisões ambientais. A própria UE introduziu legislação para ativar o acesso público a informações ambientais[12] e a participação pública na elaboração de certos planos e programas[13]. Há também uma proposta sobre o acesso à justiça em questões ambientais[14]. A legislação da UE foi implementada na maioria dos estados-membro, mas há problemas com o alcance efetivo do controle judicial.
Ainda conforme o estudo da obra “The Principle of Sustainability” – de Klaus Bosselmann – baseando-se no Relatório Ksentini[15], a Declaração de Biscaia de 1999 reconhece, no Artigo 01, que “todos têm o direito, individualmente ou em associação com outros, de desfrutar um meio ambiente sadio, ecologicamente equilibrado […] [que] possa ser exercido perante entidades públicas e organizações privadas.”
Para o autor, o preâmbulo dessa declaração faz referência ao Princípio 01 da Declaração de Estocolmo, ao reconhecimento da titularidade ambiental de direitos* da Declaração do Rio, a tratados regionais, à Resolução 45/94 da Assembleia Geral da ONU e a outros documentos internacionais como mostras de um direito humano emergente.
Em nível regional, alguns tratados reconheceram formalmente o direito ao meio ambiente. O Artigo 24 da Carta Africana sobre Direitos Humanos e Direitos dos Povos afirma que “todos os povos terão o direito a um meio ambiente geral satisfatório que seja favorável ao seu desenvolvimento”. Passando para as Américas, o Protocolo Suplementar à Convenção Americana sobre Direitos Humanos na área de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (o Protocolo de San Salvador) reconhece o direito a um meio ambiente sadio no Artigo 11. O Artigo 02 exige que os Estados promovam a proteção, preservação e melhoria do meio ambiente[16].
No que diz respeito à União Europeia, nem a Carta de Direitos Fundamentais de 2000, tampouco a Constituição Europeia de 2004 (rejeitada) preveem um direito ao meio ambiente. Entretanto, o parágrafo 37 da Carta e o parágrafo 97 da Constituição reconhecem, correspondentemente, a importância da proteção do meio ambiente: “Um alto nível de proteção ambiental e a melhoria da qualidade do meio ambiente devem ser integrados nas políticas da União e garantidas em concordância com os princípios do desenvolvimento sustentável.”
Em contraposição a isso, a minuta da constituição de 1994[17] tinha reconhecido um direito individual[18]. Em 2003, a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa adotou um relatório sobre o meio ambiente e os direitos humanos[19] e recomendou a elaboração de um protocolo adicional à Convenção Europeia sobre Direitos Humanos em que o direito a um meio ambiente saudável seria definido claramente.
Ainda nos trilhos do livro mencionado, ao se considerar o desenvolvimento da jurisprudência e do Direito Comunitário, bem como as constituições de 13 Estados-membro da UE[20] e mais seis Estados europeus[21], pode-se concluir que a Europa e a UE, em particular, adotaram amplamente a ideia de um direito humano a um meio ambiente saudável. Em escala global, 56 constituições reconheceram explicitamente o direito a um meio ambiente limpo e saudável.
Por outro lado, 97 constituições seguiram na outra direção, pelo menos por enquanto. Elas contêm disposições que tornam um dever do governo nacional a prevenção de danos ao meio ambiente. As razões que fundamentam obrigações do Estado ao invés de uma abordagem baseada em direitos poderão diferir entre os países, mas é significativo que não haja uma reação uniforme à conceituação dos direitos e responsabilidades ambientais.
Alguns preferem os direitos dos cidadãos, outros preferem obrigações do governo, e alguns países propõem combinações de ambas as coisas[22]. Além disso, 56 constituições reconhecem uma responsabilidade dos cidadãos ou residentes pela proteção do meio ambiente. No Brasil, mediante a leitura do artigo 225 da Constituição, observa-se uma repartição da responsabilidade por um meio ambiental equilibrado e viabilização de uma vida saudável aos participes da natureza.
Para Bosselmann, levará algum tempo até vermos um tratado internacional de peso refletir uma posição jurídica situada além do antropocentrismo. A melhor ilustração disso talvez seja o destino da “Carta da Terra” das Nações Unidas. A Carta da Terra deveria ser “uma expressão breve, edificante, inspiradora e atemporal de uma ética global ousada e nova”[23].
Entretanto, na medida em que o processo de negociação se arrastava, ela acabou sendo chamada de “Declaração do Rio”, criticada por muitas pessoas por ser pouco mais do que um documento declaratório dos conflitos sociais e políticos que se introduziam em todas as negociações da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED). As ONGs assumiram o desafio quando viram que a UNCED não atingiu seu objetivo e elaboraram sua própria “Carta da Terra”.
A Carta da Terra das ONGs não se esquiva da tarefa de aceitar responsabilidade pela natureza e a define em termos ecocêntricos. Afirma o Preâmbulo: “Nós aceitamos uma responsabilidade compartilhada de proteger e restaurar a Terra e de permitir um uso sábio e equitativo dos recursos para alcançar um equilíbrio ecológico e novos valores sociais, econômicos e culturais.”[24]
O autor lembra que há um conjunto específico de acordos ambientais com um foco ecocêntrico. Exemplos desses acordos são o Protocolo sobre Proteção Ambiental de 1991, que altera o Tratado Antártico de 1959, a Carta Mundial pela Natureza, de 1982, e os 32 denominados Tratados Alternativos que várias centenas de organizações não-governamentais negociaram na Eco 92 no Rio. O Artigo 4º da Minuta do Pacto Internacional sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de 1995, estabelece o princípio do respeito por todas as formas de vida, e o Princípio 1 da Carta da Terra de 2000 propõe “respeito pela Terra e pela vida em toda a sua diversidade”. A Carta da Terra[25], como marco ético para um vindouro mundo justo, sustentável e pacífico, contém valores e princípios relevantes, incluindo sua interconexão.
A Carta da Terra considera os direitos humanos como a base do bem-estar e da existência humanos e, ao mesmo tempo, como limitação destes. Ela se baseia na unidade da vida humana e não-humana. Nesse sentido, direitos humanos procedimentais e certos direitos humanos substanciais são fortalecidos, enquanto que outros direitos humanos substanciais são limitados. Isso é uma novidade no direito internacional dos direitos humanos e o meio ambiente
Alguns excertos podem ilustrar isso (grifou-se):
[…] Devemos somar forças para gerar uma sociedade global sustentável baseada no respeito pela natureza, nos direitos humanos universais, na justiça econômica e numa cultura da paz. […] O espírito de solidariedade humana e de parentesco com toda a vida é fortalecido quando vivemos com reverência para com o mistério da existência, com gratidão pelo dom da vida e com humildade em relação ao lugar que o ser humano ocupa na natureza. […] Afirmamos os seguintes princípios, todos interdependentes, visando um modo de vida sustentável como critério comum.
A Carta em si, com seus 16 princípios, contém referências tanto aos aspectos que fortalecem os direitos humanos quanto aos que os limitam.
1. Fortalecimento dos direitos humanos e o meio ambiente na Carta da Terra:
Princípio 8 (a)
Princípio 9 (a)
Garantir o direito à água potável, ao ar puro, à segurança alimentar, aos solos não-contaminados, ao abrigo e saneamento seguro […].
Afirmar a igualdade e a equidade de gênero como pré-requisitos para o desenvolvimento sustentável e assegurar o acesso universal à educação, assistência à saúde e às oportunidades econômicas.
Defender, sem discriminação, o direito de todas as pessoas a um ambiente natural e social capaz de assegurar a dignidade humana, a saúde corporal e o bem-estar espiritual, concedendo especial atenção aos direitos dos povos indígenas e minorias.
2. Deveres com limitações dos direitos humanos na Carta da Terra:
Princípio 1 (a)
Princípio 2 (a)
Aceitar que, com o direito de possuir, administrar e usar os recursos naturais vem o dever de impedir o dano ao meio ambiente e de proteger os direitos das pessoas.
Princípio 6 (a)
Impor o ônus da prova àqueles que afirmarem que a atividade proposta não causará dano significativo e fazer com que as partes sejam responsabilizadas pelo dano ambiental.
Para Bosselmann, infelizmente, a crise ambiental “silenciosa” que se origina em acontecimentos singulares e locais à parte, mas se espalha para regiões, ecossistemas e, em última análise, para o planeta inteiro não está sendo enfrentada através dos direitos humanos existentes.
No que diz respeito aos direitos humanos, a “tragédia dos comuns” é que a maioria das formas de degradação ambiental são perfeitamente legais. Individualmente, os direitos humanos tais como o de propriedade representam direitos ao uso do meio ambiente. Coletivamente, o exercício dos direitos acarreta degradação ambiental sistemática e em grande escala. Esse fenômeno está sendo pouco enfrentado mediante a dependência em direitos humanos existentes.
A única restrição existente nessa seara é nossa moralidade antropocêntrica, que pode exigir que não se torture animais, não se transforme uma bela paisagem terrestre numa paisagem lunar ou que se limite a engenharia genética às áreas benéficas para nós humanos. Os limites são sempre traçados por nossa preocupação com o bem-estar humano, excluindo o bem-estar de outras formas de vida. O dilema, naturalmente, é que não podemos sobreviver sem nos preocupar com o bem-estar da vida como um todo. Esta é a dura realidade descoberta pela ecologia.
Isso posto, conclui seu estudo afirmando que alguns juristas falam agora da existência de um “efeito spill-over” (transbordamento), causado pela tendência internacional de reconhecimento de um direito humano a um ambiente decente e dos direitos dos animais. Embora sejam ambos de natureza nitidamente antropocêntrica, o “efeito spill-over” existe efetivamente. Nas palavras de Catherine Redgwell: “O dique do antropocentrismo foi claramente atravessado. Dada a crescente consciência da interconexão entre os seres humanos e a natureza e do valor intrínseco desta última, […] é improvável que a natureza seja simplesmente ignorada; o problema consiste, antes, em reconciliar uma agenda ambiental e uma agenda dos direitos humanos que são diversas.”
[1] MEDEIROS, Fernanda L. Fontoura. Meio Ambiente – direito e dever fundamental. Livraria do Advogado. Porto Alegre. p. 42
[2] Carta Mundial da Natureza, Res. da Assemb. Geral 37/7, ONU Registro Oficial da Assembleia Geral, 37ª. Sessão., Suplemento. núm. 51, preâmbulo, § 3(a), 17, U.N. Doc. A/37/51 (1982), 18.
[3] Online: http://www.earthcharter.org
[4] Agenda 21, § 23.2.
[5] Nações Unidas. 45a. Sessão, Assembléia Geral, Resolução 45/94 Documento A/RES/45/94, Need to Ensure a Healthy Environment for the Well-Being of Individuals, 1990.
[6] A Convenção está aberta para a adesão de países não-europeus, sujeita à aprovação da Reunião das Partes.
[7] www.unece.org/env/documents/2007/pp/ece_mp_pp_wg_1_2007_L_12_e.pdf
[8] Ibid., § 71.
[9] Ibid., § 89-90.
[10] Taskin and Others v. Turkey, 46117/99 [2004] CEDH 621 (10 nov. 2004), § 113, citando López Ostra v. Spain, julgamento de 9 dez. 1994, Series A no. 303-C, § 51.
[11] Taskin and Others v. Turkey, 46117/99 [2004] CEDH 621 (10 nov. 2004), § 113, citando López Ostra v. Spain, julgamento de 9 dez. 1994, Series A no. 303-C, § 51. Veja também Powell and Rayner v. United Kingdom, 172 CEDH (ser. A), (1990); Arrondelle v. United Kingdom, App. No. 7889/77, 5 Repr. Eur. de D.H. 118, 119 (1982) (Comissão Eur. de D.H.) (acordo amigável).
[12] Diretiva 2003/4/Conselho Ambiental Europeu sobre Acesso Público à Informação Ambiental.
[13] Diretiva 2003/35/CAE Garantindo Participação Pública em Respeito ao Delineamento de Determinados Planos e Programas relacionados ao Ambiente.
[14] COM/2003/0624 final – COD 2003/0246.
[15] O mais abrangente relatório da ONU foi redigido em 1994 por Fatma Ksentini, a relatora especial sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente. O relatório[15] destaca a relação recíproca existente entre direitos e deveres no tocante ao meio ambiente. Ele também sustenta que um direito humano ao meio ambiente, embora importante em si mesmo, não deveria ser concebido como substituto de um dever de proteger o meio ambiente. Como apêndice ao relatório, a Minuta de Declaração de Princípios sobre os Direitos Humanos e o Meio Ambiente, de 1994, reflete essa dualidade. O Princípio 2 afirma que “todas as pessoas têm o direito a um meio ambiente seguro, sadio e ecologicamente íntegro” e o categoriza especificamente como direito humano. O Princípio 21 diz que “todas as pessoas, individualmente e em associação com outras, têm um dever de proteger e preservar o meio ambiente”.
[16] “2. Os Estados-partes deverão promover a proteção, preservação e melhoria do meio ambiente.” Esta obrigação dos Estados de adotarem as medidas necessárias para cumprir os direitos listados no Protocolo é um tanto limitada pela ressalva contida no Artigo 1, dispondo que a disponibilidade de recursos e o grau de desenvolvimento dos Estados devem ser levados em conta.
[17] Resolução sobre a minuta de Constituição da União Européia de 9.11.1994.
[18] 59 Título VIII (21): “Toda pessoa tem o direito à proteção e conservação de seu meio ambiente natural.”
[19] Doc 9791 16 de abril de 2003 Relatório Environment and human rights, Cristina Agudo, Comitê sobre Meio Ambiente, Agricultura e Assuntos Locais e Regionais,http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/doc03/EDOC9791.htm
[20] Além das constituições da Bélgica, Bulgária, República Tcheca, Finlândia, Hungria, Letônia, Noruega, Polônia, Portugal, Eslováquia, Eslovênia e Espanha, a França adotou recentemente a “Carta do Meio Ambiente”, declarando “o direito de viver num meio ambiente equilibrado e respeitoso da saúde”; http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/affiche_charte_environnement.pdf
[21] Croácia, Macedônia, Rússia, Ucrânia, Moldávia e Turquia.
[22] O Relatório Mollo não indica o número exato de sistemas combinados, mas pode-se estimá-lo em cerca de 30.
[23] Grubb, M. et al. The Earth Summit Agreements: A Guide and Assessment. London, 1993, p. 83.
[24] A versão em inglês da minuta da Carta da Terra está disponível em: Pacific Institute of Resource Management (ed.). Commitment for the Future: The Earth Charter and Treaties agreed to by the International NGOs and Social Movements, Wellington 1992. O primeiro princípio afirma: “Concordamos em respeitar, incentivar, proteger e restaurar os ecossistemas da terra para assegurar a diversidade biológica e cultural.” N.T.: Uma versão em português pode ser encontrada em: www.mma.gov.br/estruturas/agenda21/_arquivos/carta_terra.doc
[25] Adotada em junho de 2000 em Haia; <www.earthcharter.org>.
Imagem Ilustrativa do Post: Handle With Care // Foto de: Chanze photo a r t // Sem alterações
Disponível em: https://www.flickr.com/photos/chanzephotoart/31884294265