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Timestamp: 2020-07-06 21:08:59+00:00
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Le Regioni rispondono per le azioni di risarcimento delle vecchie USL - GiornaleGiuridico.com
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Amministrativo, malasanità, responsabilità, risarcimento
La sentenza afferma che chi è stato vittima di un’assistenza sanitaria inadeguata prima della eliminazione delle Usl, potrà (anche solo in fase di appello) chiamare in giudizio la Regione.
Difatti, l’ente regionale si troverà a rispondere non solo degli eventuali inadempimenti legati a contratti di fornitura o di appalto, ma anche delle richieste di risarcimento connesse agli episodi di malasanità delle vecchie USL.
Cass. civile sez. I del 09 dicembre 2004 n. 23007
Con atto di citazione notificato il 28 luglio 1990, S.C. conveniva in giudizio, dinnanzi al Tribunale di Parma, la USL n. 4 chiedendone la condanna al risarcimento dei danni cagionati da una coronarografia selettiva e ventilografia sinistra, e cioè da un esame clinico a rischio, per il quale non era stata preventivamente informata e per il quale non aveva prestato il proprio consenso, eseguita presso l’Ospedale Regionale di Parma, dalla quale era derivata una irreversibile emiplegia destra.
Nel corso del giudizio l’attrice decedeva e si costituivano i suoi eredi U.M., P. e M.R.. All’esito della istruzione, il Tribunale di Parma, rigettava la domanda sul rilievo che non era stata fornita la prova, a fronte della contestazione avversaria, che la S.C. non aveva prestato il proprio consenso informato.
Avverso tale sentenza gli eredi della S.C. proponevano appello, convenendo, dinnanzi alla Corte di appello di Bologna, la Regione Emilia – Romagna, quale ente che, per effetto della legge 23 dicembre 1994, n. 724, era subentrato nella stessa posizione sostanziale e processuale già propria della soppressa USL n. 4 di Parma, essendo unica responsabile e obbligata per l’eventuale pagamento.
Con sentenza in data 27 marzo 2001, la Corte di appello di Bologna, aderendo al principio affermato da questa Corte a sezioni unite, (sent. n. 102 del 1999), accoglieva l’eccezione di difetto di legittimazione passiva proposta dalla Regione Emilia – Romagna, in quanto, essendo sorto il procedimento prima della soppressione della USL n. 4 di Parma, l’appello andava notificato alla originaria USL e non alla Regione, priva di legittimazione perché mai chiamata o intervenuta in giudizio.
Per la cassazione di questa sentenza ricorrono U.M., P. e M.R., sulla base di tre motivi; resiste con controricorso la Regione Emilia – Romagna, la quale propone altresì ricorso incidentale condizionato, sulla base di un unico complesso motivo, illustrato da memoria, al quale i ricorrenti resistono con controricorso.
Deve essere preliminarmente disposta la riunione del ricorso principale e di quello incidentale, trattandosi di ricorsi proposti avverso la medesima sentenza (art. 335 cod. proc. civ.).
Con il primo motivo, i ricorrenti deducono errata interpretazione e, quindi, falsa applicazione di norme di diritto, e in particolare della legge 23 dicembre 1994, n. 724, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, nonché della legge 11 febbraio 1997, n. 21, di conversione del decreto legge 13 dicembre 1996, n. 630.
Le leggi suindicate hanno individuato nelle regioni i soggetti giuridici obbligati ad assumere integralmente a proprio carico i debiti delle USL soppresse, senza in alcun caso far gravare sulle neoistituite Aziende sanitarie locali i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse. Le norme sarebbero quindi chiare sia nell’escludere, a differenza di quanto sostenuto dalla Regione, la responsabilità sostanziale delle nuove AUSL, sia nel configurare una responsabilità a tutto campo delle regioni relativamente ai crediti e debiti delle USL, non rientranti nella successione delle AUSL; in base all’art. 2, comma 14, della legge n. 549 del 1995, le regioni, al fine di accertare le situazioni debitorie al 31 dicembre 1994, attribuiscono ai direttori generali della nuove AUSL le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse USL. Tuttavia, ciò non può comportare il venir meno della responsabilità delle regioni, essendo solo individuati gli organismi interni attraverso i quali le regioni stesse devono accertare le situazioni debitorie. I commissari liquidatori, lungi dall’avere una capacità processuale attiva e passiva assoluta, o anche solo residuale, vengono configurati come organi interni della regione, senza precisare il ruolo rappresentativo della regione verso l’esterno e meno che mai nell’ambito giudiziale.
La giurisprudenza di legittimità ha poi chiarito che non sussiste legittimazione processuale delle AUSL, come inizialmente sostenuto dalla resistente, e ha anche affermato che é la regione l’unica ed effettiva responsabile e legittimata attiva e passiva per i debiti contratti dalle soppresse USL e per promuovere o resistere in giudizi già promossi contro le soppresse USL, relativi a responsabilità imputabili a queste ultime (sentt. nn. 9804 del 1996, n. 5054 del 1999, n. 1829 del 2000). Sarebbe pertanto errata l’affermazione della sentenza impugnata secondo cui l’appello avrebbe dovuto essere proposto nei confronti di un soggetto ormai estinto e non anche nei confronti del soggetto giuridico che gli è succeduto. Del resto, osservano i ricorrenti, la sentenza n. 102 del 1999, citata nella decisione impugnata, non afferma che l’impugnazione deve essere rivolta nei confronti della USL, quanto della gestione liquidatoria e quindi della regione, in nome e per conto della quale esercitano le funzioni di commissari liquidatori i direttori generali delle AUSL.
Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono falsa applicazione di norme di diritto, in particolare dell’art. 111 cod. proc. civ..
Ai sensi di tale disposizione, il successore a titolo particolare nel diritto controverso non può essere considerato come terzo, essendo titolare della res litigiosa, per cui ha il potere autonomo di impugnare la sentenza pronunciata nei confronti del suo dante causa e di resistere all’impugnazione ex adverso proposta senza che rilevi il suo mancato intervento nelle fasi pregresse. I ricorrenti precisano di non ignorare che tra dante causa che non sia stato precedentemente estromesso e successore a titolo particolare sussiste una situazione di litisconsorzio necessario; tuttavia, nel caso di specie, attesa l’estinzione dell’ente soppresso, vi era un unico soggetto legittimato, e cioè la regione. Questa, del resto, nell’atto di costituzione in appello aveva si eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, e tuttavia aveva individuato come soggetto legittimato l’AUSL. In ogni caso, il giudice di appello avrebbe dovuto disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti della USL, ancorché ormai estinta.
Con il terzo motivo, i ricorrenti deducono omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia. Il richiamo, da parte della Corte di appello, ad una pronuncia, sia pure autorevole, non vale ad integrare il requisito di una motivazione adeguata in riferimento a tutte le questioni prospettate nel giudizio di merito a seguito della eccezione formulata dalla regione. Con il ricorso incidentale condizionato, la Regione deduce la violazione dell’art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e degli artt. 1 e 2 della legge 11 febbraio 1997, n. 21.
La portata dell’art. 6 della legge n. 724 del 1994, complessivamente considerato, risulta limitata esclusivamente ad ipotesi di inadempimento, da parte delle USL, di obbligazioni derivanti dalla stipulazione di contratti di fornitura e di appalto, con esclusione dei debiti che, come nel caso di specie, traggono origine da fatti di natura diversa. Una differente interpretazione, volta a far rientrare nell’assunzione dei debiti da parte delle regioni delle soppresse USL anche obbligazioni di natura risarcitoria, si porrebbe quindi in contrasto con l’art. 12 delle preleggi.
Sotto altro profilo, i ricorrenti deducono che l’obbligo delle regioni di mettere a disposizione le risorse necessarie ad estinguere le obbligazioni delle USL è stato posto in assenza di copertura finanziaria, se non per quanto previsto, in misura solo parziale, dalla legge 11 febbraio 1997, n. 21 e dalle leggi regionali di attuazione. La legge statale e quelle regionali che ad essa hanno dato attuazione – in particolare la legge regionale 9 luglio 1997, n. 21 ha disposto che i mutui contratti in base ad essa vengono assegnati alle aziende sanitarie regionali (quali soggetti nella cui contabilità sono iscritti i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni liquidatorie) – si riferiscono chiaramente ai debiti delle USL relativi al disavanzo di parte corrente per il periodo anteriore al 31 dicembre 1994; restano esclusi i debiti non riferibili alla parte corrente, quali quelli derivanti da spese imprevedibili, connesse ad ipotesi di responsabilità iatrogena, logicamente rientranti nella categoria delle spese in conto capitale. In sostanza, l’obbligo della regione di mettere a disposizione le risorse necessarie a soddisfare i debiti delle USL deve intendersi limitato alle obbligazioni connesse al normale svolgimento dell’attività di gestione delle USL emergente dalla contabilità delle medesime, come del resto si desume dal fatto che l’erogazione di fondi statali e regionali è subordinata all’effettuazione di operazioni di ricognizione, da eseguirsi sulla base dei bilanci, all’approvazione dei relativi atti ricognitivi da parte dei direttori generali delle AUSL e alla necessità che i risultati di dette operazioni siano verificati dal collegio dei revisori, e cioè ad atti che possono riguardare solo documenti inerenti la gestione ordinaria della spesa e non certo responsabilità patrimoniali emergenti da rapporti non contabilizzati.
Ove poi si dovesse interpretare in modo estensivo l’art. 6 della legge n. 724 del 1994, come idoneo a introdurre l’obbligo per le regioni di mettere a disposizione le risorse necessarie ad estinguere tutte le obbligazioni delle USL, deve ritenersi che a tali obbligazioni, aggiuntive rispetto a quelle per la cui copertura operano la legge n. 21 del 1997 e quella regionale, le Regioni potrebbero fare fronte solo attingendo le relative risorse dagli stanziamenti dei quali hanno la disponibilità ai sensi dell’art. 119 Cost.. Sicché, conclude sul punto la regione, sarebbe non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 81, comma quarto, e 119 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. b legge n. 724 del 1994, ove interpretato nel senso di ritenere responsabili le regioni anche per debiti originati da ipotesi di responsabilità iatrogena per attività riconducibili alle disciolte USL.
Peraltro, osserva la regione, posto che in attuazione della legge statale e di quella regionale sono stati determinati gli stanziamenti da destinare alle ASL e alle Aziende ospedaliere per ripianare i debiti relativi al periodo antecedente al 31 dicembre 1994, deve escludersi che residuino margini per configurare un ulteriore suo intervento, con la conseguenza che essa non potrebbe essere legittimamente ritenuta destinataria di pretese creditorie ulteriori rispetto a quelle già fatte oggetto delle operazioni di ricognizione ai sensi della legge statale n. 21 del 1997.
Ad avviso della resistente, infine, non sarebbe neanche condivisibile la ricostruzione fatta propria dalla giurisprudenza di questa Corte circa la sussistenza di un fenomeno successorio tra le USL e le regioni, giacché dal quadro normativo sarebbero desumibili indici nel senso che la devoluzione alle ASL sia del fine che del patrimonio delle USL potrebbe deporre nel senso di una successione universale fra enti, successione che dovrebbe riguardare le obbligazioni non previste dalla legge n. 724 del 1994, quali, come nella specie, le obbligazioni di natura risarcitoria.
Il ricorso principale, i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente stante la evidente connessione, è fondato.
La vicenda relativa alla soppressione delle USL e alla successione nei debiti pregressi di queste ha ripetutamente formato oggetto di esame da parte di questa Corte, la quale ha, da un lato, chiarito che le posizioni debitorie delle soppresse USL gravano sulle regioni e solo su di esse, con esclusione, quindi, di qualsivoglia responsabilità delle neoistituite AUSL, e, dall’altro, che la vicenda cui ha dato luogo la soppressione delle USL deve essere inquadrata nello schema della successione a titolo particolare nelle suddette posizioni.
Il quadro normativo di riferimento é il seguente. Il d.lgs.30 dicembre 1992, n. 502 ha realizzato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria, con la soppressione delle USL e l’istituzione delle Aziende sanitarie locali, aventi natura di enti strumentali della Regione, dotati di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. La legge 23 dicembre 1994, n. 724, all’art. 6, comma 1, ha poi testualmente disposto che “in nessun caso è consentito alle regioni far gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime”. La successiva legge 28 dicembre 1995, n. 549, all’art. 2, comma 14, ha, altresì, previsto che “per l’accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell’ambito territoriale delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 sono trasformate in gestioni liquidatorie”.
La previsione di una procedura di liquidazione affidata ad una apposita gestione strutturalmente e finalisticamente diversa dall’ente subentrante, almeno fino alla definitiva chiusura con apposito provvedimento della gestione – stralcio, ha indotto le Sezioni unite di questa Corte ad escludere ogni ipotesi di successione in universalm ius delle Aziende unità sanitarie locali alle preesistenti UU.SS.LL., affermando che in tal caso la legittimazione processuale, e specificamente quella per l’impugnazione di una sentenza pronunziata nei confronti dell’ente assorbito, appartiene pur sempre all’organo di rappresentanza della gestione stralcio, che prolunga la soggettività dell’ente soppresso durante la fase liquidatoria. Peraltro, le disposizioni normative menzionate hanno individuato nella regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere integralmente a proprio carico i rapporti obbligatori relativi alle pregresse gestioni delle unità sanitarie locali, sicché, ai sensi della legge n. 724 del 1994, le istituite aziende non subentrano affatto nei suddetti rapporti, mentre con la prevista gestione a stralcio si è realizzato lo scopo, incompatibile con l’ipotesi della successione universale, di tenere separata l’attività di accertamento delle obbligazioni che si riferiscono alle cessate Usl da quelle relative alle neocostituite Asl. La trasformazione delle gestioni a stralcio in gestioni liquidatorie, operata con la legge n. 549 del 1995, ha poi preposto ad amministrare tali gestioni i direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, rispetto ai quali spetta appunto alle regioni il potere – dovere di conferire le funzioni di commissari liquidatori. La funzione di commissario liquidatore da parte dei direttori generali delle aziende sanitarie locali è dunque prevista nell’interesse e per conto della regione, agendo essi in qualità di organi di tale ente, laddove nessuna disposizione autorizza a ritenere che sia stato attuato anche un trasferimento alle neocostituite aziende degli obblighi già attribuiti alla stessa regione per le obbligazioni delle pregresse gestioni delle unità sanitarie locali. In tal senso, “è stata realizzata una sorta di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori già di pertinenza delle soppresse Usl”. Tali principi sono stati ribaditi anche da un’ulteriore sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte (n. 1237 del 30 novembre 2000), la quale ha posto in luce, tra l’altro, “che è stata realizzata una sorta di successione ex lege delle regioni nei rapporti obbligatori già di pertinenza delle soppresse USL, successione che, sopravvenuta in corso di causa, ha determinato la legittimazione ad agire o contraddire della regione stessa, secondo i principi sanciti dall’art. 111 c.p.c., per l’ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto controverso, non anche la legittimazione dell’azienda sanitaria, subentrata nello svolgimento dei compiti propri dell’USL”.
Se dunque, la posizione della regione rispetto alle posizioni debitorie delle disciolte USL è quella del successore a titolo particolare, non vi è ragione di escludere che esse siano legittimate sia ad impugnare le sentenze pronunciate nei confronti delle disciolte USL, o delle loro gestioni liquidatorie, sia a resistere ad impugnazioni proposte nei loro confronti.
In proposito, giova qui ricordare che, a norma dell’art. 111 c.p.c., nel caso in cui si realizzi la successione a titolo particolare nel diritto controverso, la sentenza pronunciata nei confronti del dante causa non è impugnabile da parte del successore a titolo particolare con l’opposizione di terzo ordinaria ex art. 404, primo comma, cod. proc. civ. ancorché egli non sia intervenuto in giudizio, non essendo il successore a titolo particolare titolare di un diritto autonomo rispetto al rapporto giuridico accertato in sentenza. Il successore a titolo particolare nel diritto controverso, infatti, non può essere considerato terzo, ma è l’effettivo titolare del diritto in contestazione, tanto da poter assumere la stessa posizione del suo dante causa, sicché, come la sentenza spiega effetto nei suoi confronti, egli è anche legittimato ad impugnarla, secondo quanto è espressamente previsto nell’ultimo comma del citato art. 111. Conseguentemente, come al successore a titolo particolare è riconosciuto il diritto di impugnare la sentenza senza condizionarlo al fatto che egli sia intervenuto nelle fasi pregresse del giudizio, cosi non può dubitarsi della sua legittimazione processuale rispetto ai successivi gradi del giudizio: legittimazione, ovviamente, attiva e passiva, sicché come può impugnare la sentenza sfavorevole al suo dante causa, cosi può essere destinatario dell’impugnazione proposta dall’avversario di quest’ultimo soccombente nei di lui confronti e può resistere all’impugnazione medesima (Cass., 21 gennaio 1995, n. 713).
Nella specie, deve dunque ritenersi che erroneamente la Corte d’appello di Bologna ha dichiarato inammissibile l’appello proposto dagli odierni ricorrenti sulla base del principio affermato dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 102 del 1999, e sul rilievo che la controversia era insorta prima della soppressione della USL n. 4 di Parma. Al contrario, posto che la Regione, secondo la ricostruzione operata dalla giurisprudenza di questa Corte è il successore ex lege delle USL per i debiti afferenti ad epoca anteriore al 31 dicembre 1994, la Corte d’appello avrebbe al più potuto porsi il problema della eventuale integrazione del contraddittorio nei confronti della gestione liquidatoria della suindicata USL, ove esistente (nella specie, la Regione non ha neanche dedotto che nell’ambito del proprio territorio siano state istituite le gestioni stralcio delle disciolte USL), tenendo comunque conto che, nella giurisprudenza di questa Corte si è altresì chiarito che i commissari liquidatori delle disciolte USL costituiscono organi delle Regioni (v., in particolare, Cass., S.U., n. 1237 del 2000, cit., secondo cui “la funzione di commissario liquidatore da parte dei direttori generali delle aziende sanitarie è .. prevista nell’interesse della regione, agendo essi in qualità di organi di tale ente”), e che le cause instaurate nei confronti delle USL non possono essere decise nei loro confronti, trattandosi di soggetti ormai estinti (Cass., 24 luglio 2000, n. 9693).
Ciò che certamente era precluso al giudice del merito, proprio in applicazione del principio di cui all’art. 111, ultimo comma, cod. proc. civ., era di dichiarare inammissibile l’impugnazione proposta nei confronti del solo successore a titolo particolare.
Di qui l’accoglimento del ricorso principale e, conseguentemente, la necessità di prendere in esame il ricorso incidentale condizionato proposto dalla Regione Emilia – Romagna.
Come riferito, con un unico complesso motivo, la Regione ha prospettato un’interpretazione della normativa in tema di soppressione delle USL nel senso che la responsabilità delle regioni per i debiti di queste ultime sarebbe limitata ai soli debiti di parte corrente, con esclusione, quindi, dei debiti da responsabilità iatrogena – quale quello che verrebbe a gravare sulla regione in ipotesi di accoglimento della domanda proposta nel giudizio di merito – non riconducibili a quelli per i quali l’art. 6 della legge n. 724 del 1994 ha disposto la successione delle regioni alle disciolte USL. La Regione ha altresì dedotto la illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge n. 724 del 1994 ove interpretato nel senso di far gravare sulle regioni debiti delle disciolte USL diversi da quelli contratti per acquisti di beni o servizi.
Il complesso motivo del ricorso incidentale non è fondato.
Come si è già evidenziato nell’esaminare il ricorso principale, il decreto legislativo n. 502 del 1992 ha realizzato il riordinamento della disciplina in materia sanitaria, con la soppressione delle USL e l’istituzione delle Aziende sanitarie locali, aventi natura di enti strumentali della Regione, dotati di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. L’art. 6 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, sotto la rubrica “Pagamento a tariffa e acquisto di beni e servizi”, al comma 1, ha disposto che “La spesa per acquisto di beni e servizi non può superare, a livello regionale, l’importo registrato nell’esercizio 1993 ridotto del 18 per cento per l’anno 1995, del 16 per cento per l’anno 1996 e del 14 per cento per l’anno 1997. Per l’anno 1995 viene individuato l’ammontare per cassa delle somme destinate all’acquisto di beni e servizi. Le regioni tramite i direttori generali e i commissari straordinari provvedono ad individuare i funzionari responsabili delle somme destinate ai fornitori e ai prestatori di servizi entro il termine di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Gli oneri relativi agli interessi passivi richiesti dai fornitori o dai prestatori di servizi in caso di ritardato pagamento rientrano nella responsabilità contabile del funzionario delegato e del direttore generale o del commissario straordinario in caso di mancato controllo. In nessun caso è consentito di far gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime”.
Ad avviso della Regione Emilia – Romagna, la disposizione secondo cui in nessun caso le regioni possono far gravare sulle ASL i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali, dovrebbe essere interpretata alla luce della rubrica dell’articolo 6 e quindi dovrebbe ritenersi limitata ai soli debiti per acquisto di beni e servizi. Ma tale impostazione non può essere condivisa, in quanto, se può convenirsi sull’assunto secondo cui, in linea di principio, la rubrica della legge costituisce un criterio orientativo nella interpretazione delle disposizioni normative, deve peraltro escludersi che essa possa vincolare l’interprete ove non vi sia corrispondenza tra la portata prescrittiva della norma e la rubrica.
Nella specie, l’assunto della Regione finirebbe con l’attribuire alla norma in esame una portata non rispondente al dato letterale della disposizione e non coerente con le finalità della riforma del servizio sanitario nazionale che ha portato alla soppressione delle USL e alla istituzione, per la erogazione del servizio, delle ASL. Sotto il primo profilo, deve rilevarsi che nel comma 1 dell’art. 6 esiste una diversità di oggetti, giacché il riferimento alle spese per acquisti di beni e servizi risulta orientato a regolare gli acquisti futuri delle ASL, mentre il riferimento ai debiti (e ai crediti) – peraltro privo di qualsiasi qualificazione in relazione ai titoli di spesa – non pub non riguardare la situazione pregressa e quindi la gestione delle soppresse USL. Il che rende evidente che nel passaggio dall’uno all’altro sistema il legislatore ha chiaramente inteso evitare che sulle neocostituite ASL potessero gravare debiti delle pregresse gestioni delle USL.
Una simile interpretazione risulta poi confermata dal successivo art. 2, comma 14 della legge 28 dicembre 1995, n. 549, il quale ha previsto che “per l’accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell’ambito territoriale delle rispettive aziende. Le gestioni a stralcio di cui all’art. 6, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 sono trasformate in 12 gestioni liquidatorie”. Come si vede, anche in tale caso il legislatore ha impiegato la locuzione “situazione debitoria” senza alcuna qualificazione in ragione dei titoli di spesa.
Alla luce di tale quadro normativo deve quindi escludersi la possibilità di ritenere che tra i debiti delle pregresse gestioni delle USL non siano compresi quelli per il risarcimento dei danni eventualmente causati nella erogazione di prestazioni del servizio sanitario nazionale, sempre che, ovviamente, si riferiscano ad attività svolte prima del 31 dicembre 1994. Del resto, nella copiosa giurisprudenza formatasi in ordine alla vicenda relativa alla soppressione delle unità sanitarie locali e alla successione cui tale soppressione ha dato luogo, pur se la questione oggi prospettata dalla Regione Emilia – Romagna non risulta essere stata espressamente esaminata, si rinvengono tuttavia numerosi precedenti in cui oggetto della pretesa inizialmente azionata nei confronti delle USL era proprio una richiesta di risarcimento danni per responsabilità extracontrattuale gravante sulle predette strutture (Cass.,15 novembre 1999, n, 12621; Cass., 29 luglio 2002, n. 10730; Cass., 23 maggio 2003, n. 8162; Cass., 19 agosto 2003, n. 12126; a tali pronunce, può altresì aggiungersi Cass., S.U., 4 maggio 2004, n. 8434, la quale ha esaminato la questione di giurisdizione in ordine ad una richiesta di danno erariale proposta nei confronti di due sanitari in riferimento ad una condanna al risarcimento dei danni da colpa medica pronunciata nei confronti di una USL, con sentenza divenuta esecutiva dopo lo soppressione della medesima USL).
Né, cosi interpretata, la disposizione in esame appare in contrasto con gli articoli 81 e 119 Cost., come sostenuto dalla Regione Emilia – Romagna. Una volta chiarito che i debiti ai quali si riferisce l’art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994, sono tutti i debiti contratti nella gestione del servizio sanitario da parte delle soppresse Unità sanitarie locali fino al 31 dicembre 1994 e che la legislazione statale ha dettato nonne per la ricognizione dei debiti di cui all’ari. 6, comma 1, ivi compresi quelli da responsabilità extracontrattuale – i quali, giova sottolineare, non derivano dalla legge statale, bensì da fatti illeciti riferibili allo svolgimento dell’attività del servizio sanitario nazionale – prevedendo altresì, con il decreto – legge 31 dicembre 1996, n. 630, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 1997, n. 21, sia la quota che le modalità del concorso statale nel finanziamento dei predetti debiti, abilitando le regioni ad contrarre mutui o prestiti “anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti disposizioni”, il problema concerne non già la copertura dei debiti delle disciolte USL maturati al 31 dicembre 1994, ma la ricognizione effettuata dagli organi regionali a ciò preposti. In sostanza, cela circostanza che debiti che avrebbero dovuto essere considerati nella procedura di liquidazione delle attività e delle passività delle disciolte USL, sulla base di una non condivisibile interpretazione dell’art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994, non siano stati tenuti presenti nella ricognizione prevista dalla legislazione statale, non può in alcun modo indurre a ritenere la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale né della disposizione di cui al citato art. 6, comma 1, né delle leggi statali e regionali che hanno stabilito modalità e responsabilità nella copertura di quei debiti.
In proposito, deve del resto rilevarsi che la disciplina generale riguardante il finanziamento dei disavanzi delle USL al 31 dicembre 1994, contenuta nel citato decreto-legge 13 dicembre 1996, n. 630, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 1997, n. 21, prevede che il disavanzo di parte corrente del Servizio sanitario nazionale alla data suddetta sia finanziato dal Ministero del tesoro nella misura massima del 50% del disavanzo accertato alla data di entrata in vigore dello stesso decreto – legge ovvero entro i successivi sessanta giorni, rimanendo per il resto a carico delle regioni. Sicché ove quei debiti fossero stati, come avrebbero dovuto, considerati nella definizione della situazione debitoria delle USL alla indicata data del 31 dicembre 1994, per essi sarebbe stato possibile acquisire il contributo dello Stato nella misura del 50%; il fatto che ciò non sia avvenuto non può comportare il venir meno della stessa possibilità che quei debiti, ove riconosciuti sussistenti, vengano adempiuti e neanche, come ipotizzato dalla Regione resistente, che di essi possano essere chiamate a rispondere le neoistituite ASL (sul punto che queste ultime non possano in alcun modo essere tenute a rispondere di debiti maturati nelle pregresse gestioni la giurisprudenza di questa Corte è ormai da tempo univocamente orientata: Cass., S.U., n. 1989 del 1997; Cass., S.U., n. 102 del 1999; Cass., S.U., n. 1237 del 2000; Cass., S.U., 8434 del 2004); l’unica conseguenza possibile è quindi che di essi rispondano le regioni, nella loro qualità di successori a titolo. particolare delle USL, cosi come reiteratamente affermato da questa Corte.
Come ha chiarito la Corte costituzionale, l’art. 6, comma 1, della legge n. 724 del 1994 rappresenta un “intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro finanziario di emergenza”, che va “inserito in un’azione complessiva, a carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico” (sentt. nn. 416 del 1995 e 89 del 2000), mediante misure che, con specifico riferimento alla spesa sanitaria, incidono su tutti gli enti di autonomia a statuto speciale e ordinario (sent. n. 89 del 2000, che a sua volta, richiama le precedenti pronunce n. 222 del 1994 e n. 357 del 1993). “Si tratta quindi di una disposizione che, sebbene a contenuto specifico e dettagliato, è da considerare, per la finalità perseguita, in “rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione” con le norme – principio che connotano il settore dell’organizzazione sanitaria locale (sentenza n. 355 dei 1993), cosi da vincolare l’autonomia finanziaria regionale in ordine alla disciplina prevista per i “debiti” e i “crediti” delle soppresse unità sanitarie locali” (sent. n. 89 del 2000, cit., la quale registra la consolidata interpretazione di questa Corte, secondo cui la disciplina in questione è assimilabile ad una fattispecie di successione ex lege della regione nei rapporti obbligatori facenti capo alle pregresse gestioni delle preesistenti unità sanitarie locali). Tanto basta per ritenere manifestamente infondata l’eccepita questione di legittimità, costituzionale della citata disposizione e, in genere, della disciplina concernente il ripiano del disavanzo, alla data del 31 dicembre 1994, delle gestioni delle disciolte USL.
In conclusione, accolto il ricorso principale e rigettato quello incidentale, la sentenza impugnata deve essere cassata, con rinvio ad una diversa sezione della Corte d’appello di Bologna, la quale provvederà anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.
la Corte riunisce i ricorsi, accoglie il ricorso principale, assorbito l’incidentale, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’appello di Bologna, altra sezione.
Cosi deciso addì 7 maggio 2004
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IN DATA 09 DIC. 2004