Source: https://www.slideshare.net/adesaabogados/libro-de-servidores-publicos
Timestamp: 2017-11-24 23:23:04
Document Index: 240602142

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 103', 'artículo 103', 'artículo 103', 'artículo 218', 'artículo 3', 'Artículo 103', 'Artículo 191', 'artículo 1', 'artículo 219', 'artículo 85', 'artículo 219', 'artículo 219', 'artículo 219', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 219']

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El régimen de los servidores públicos es un aspecto al cual nuestra Constitución le otorga una enorme importancia, pues su finalidad es la correcta y eficaz labor estatal. Sin embargo, el desarrollo legislativo del mismo es asistemático, provocando en muchas ocasiones inestabilidad para los integrantes del Servicio y sus usuarios. El presente trabajo nos ofrece una perspectiva general del estado actual de referido régimen, lo cual es coyunturalmente significativo en momentos en que se discute un posible anteproyecto de Ley de la Función Pública que procure remediar los defectos actuales.
Roberto Escobar Martinez
Margarita Romagoza , Judge at Organo Judicial
1. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra“RÉGIMEN DE LOS SERVIDORESPÚBLICOS EN EL SALVADOR. UNA PERSPECTIVA DESDE EL DERECHO ADMINISTRATIVO.” KARLA FRATTI DE VEGA Y RICARDO MENA GUERRA 1
2. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraProhibida la reproducción total o parcial de esta obra sin autorizacióndel autor. Todos los derechos reservados y debidamente protegidos enel Registro de la Propiedad Intelectual, departamento de Derechos deAutor, al N°.429-2012. La protección de esta obra es también a nivelinternacional, en virtud de los Convenios ratificados por El Salvador enmateria de Derecho Autor. 2
3. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra “RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL SALVADOR. Una perspectiva desde el Derecho Administrativo.” INDICELA FUNCIÓN PÚBLICA....................................................................................................................... 5 1.1. Acercamiento al término ....................................................................................................... 5 1.2. Los servidores públicos y el interés general .................................................................... 9 1.3. Implicaciones del vínculo servidor público-Estado ........................................................ 11EL RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS ...................................................................... 13 2.1. Naturaleza del estatuto público ............................................................................................ 14 2.2.Base constitucional en El Salvador ....................................................................................... 23DIVERSAS REGULACIONES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SALVADOREÑO ........ 33 3.1. A manera de preámbulo ........................................................................................................ 33 3.2. Sobre la Ley de Servicio Civil ............................................................................................... 34 3.3. Ley de la Carrera Administrativa Municipal ........................................................................ 40 3.4. Ley de la Carrera Judicial ...................................................................................................... 47 3.5.Ley de la Carrera Docente...................................................................................................... 51LA POTESTAD SANCIONATORIA EN EL SECTOR PÚBLICO ................................................ 56 4.1. Naturaleza de la potestad sancionatoria interna o e n “relaciones de sujeción especial”. .......................................................................................................................................... 56 4.2. Finalidad de la potestad sancionatoria en el sector público. ........................................... 58 4.3. Matización de principios. Tesis encontradas...................................................................... 60 a) Tesis de la relativización. .................................................................................................... 60 b) Matices en el principio de legalidad. .................................................................................. 61 c) Matices en el principio de tipicidad. ................................................................................... 62 3
4. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra d) Matices en el principio de responsabilidad ....................................................................... 64 e) Tesis garantista ..................................................................................................................... 68 4.4. La potestad sancionatoria en las diversas normativas salvadoreñas ............................ 70 a. Régimen sancionatorio en la Ley del Servicio Civil ......................................................... 71 b. Régimen sancionatorio en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal ................. 75 c. Régimen sancionatorio en la Ley de la Carrera Docente ............................................... 78 d. Régimen sancionatorio en la Ley de la Carrera Judicial ................................................ 81LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS ........................................... 84 5.1. Naturaleza y características .................................................................................................. 84 Relación con el derecho al trabajo y a la estabilidad en el cargo........................................ 84 El Convenio de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre estabilidad laboral ........................................................................................................................................... 86 Vinculación de la estabilidad con el carácter de servidor público y los fines perseguidos ................................................................................................................................. 88 5.2. La estabilidad de los servidores amparados en la carrera administrativa. .................... 88 Estabilidad laboral en la Ley de Servicio Civil ........................................................................ 88 La estabilidad laboral en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal ............................ 92 5.3. La estabilidad de los servidores por contrato. .................................................................... 97 5.4. La estabilidad de los servidores no comprendidos en la carrera administrativa ........ 107 5.5. La estabilidad de los funcionarios de confianza............................................................... 110CONCLUSIONES ............................................................................................................................. 114PREGUNTAS FRECUENTES ........................................................................................................ 121BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 134 4
5. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra “RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL SALVADOR. Una perspectiva desde el Derecho Administrativo.” CAPÍTULO I LA FUNCIÓN PÚBLICA1.1. Acercamiento al término En su concepción objetiva, la “Función Pública” constituye la actividad estatal tendiente al cumplimiento de los intereses generales mediante diversas formas de intervención, tales como las actividades de fomento, prestación y supervisión de servicio público1. Específicamente, la función administrativa 2 se conceptualiza como la actividad que tiene por objeto la gestión y el servicio en función del interés público, para la ejecución concreta y práctica de los cometidos estatales, mediante la realización de actos de administración3. 1 En su concepción tradicional las funciones del Estado se clasifican en legislativas, jurisdiccionales y ejecutivas. En esa línea Garrillo Falla señala: ―la acción del Estado se manifiesta en formas diversas, que pueden reconducirse a las siguientes: establecimiento por vía general de las normas a que deben ajustarse las conductas de los miembros de la comunidad política; decisión concreta de los conflictos intersubjetivos de intereses que se planteen entre los individuos o entre éstos y la comunidad; ejecución concreta de las medidas pertinentes para satisfacer las necesidades que plantea la vida en común. Éstas son, tradicionalmente, las llamadas funciones del Estado, y cabe decir que cualquier acción estatal es, desde el punto de vista de su sustancia o contenido, reconducible a una u otra de estas tres formas esenciales de actuación. Tales funciones se conocen respectivamente, con los nombres de legislación, jurisdicción y ejecución‖. Garrido Falla, F., Tratado de derecho administrativo, volumen I, Tecnos, 14ª. Ed., 2005, Pág. 35. Para efectos de este manual, haremos especial énfasis en la función administrativa. 2 Realizada por todos los órganos que encajan en una concepción amplia de Administración Pública. En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa define que para los efectos de dicha ley integran la Administración Pública el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y el Gobierno Local. 3 Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Argentina, Editorial Ciudad Argentina. 11 ª. Ed., 2006. Pág. 261. 5
6. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraEn esa línea, es sumamente ilustrativo lo dispuesto en el ordenamiento jurídicoespañol, en el cual, el art. 103 de la Constitución establece que “La AdministraciónPública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con losprincipios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración ycoordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Se sostiene que condicha afirmación, queda zanjada la función principal, directriz y legitimante delactuar de la Administración Pública.64 De manera genérica la noción de administrar se corresponde con el desarrollo de una actividad dirigida acuidar determinados intereses. Aplicado a la Administración pública, permite definirla como «la actividadpráctica que el Estado desarrolla para cuidar de un modo inmediato los intereses públicos que asume comofines propios», Alli Arangurén, J., Derecho administrativo y globalización, Madrid, Thomson Civitas, 1ª. Ed.,2004. Pág. 115.5 Sánchez Morón, Miguel, Derecho Administrativo parte general, Madrid, Tecnos, 2005. Pág. 76.6 Reflexiona sobre este tema Ernesto García Trevijano, Profesor titular de la Universidad Complutense, en la―sinopsis del artículo 103 de la Constitución‖. Versión digital Diciembre 2003, señalando que la afirmacióncontenida en el artículo 103.1 de la Constitución es el eje sobre el que debe gravitar la actuación de laAdministración, ya que el interés general se configura de esta manera como un principio constitucionalizado,que debe estar presente y guiar cualquier actuación de la Administración, y por ende la actuación de laAdministración deberá estar guiada por la búsqueda y prosecución del interés público que le corresponda, loque le impedirá -por imperativo del artículo 103.1 de la Constitución- apartarse del fin que le es propio. Portalde la Constitución Española.http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=103&tipo=2 (Consultado el 2 deseptiembre de 2011). 6
7. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraPara la satisfacción de los intereses generales, la Administración y en general losórganos del Estado, requieren de personas físicas que ejecuten las actividadestendientes a satisfacer los intereses generales que les han sido encomendados.Ello nos lleva a la acepción subjetiva del término –que interesa para efectos deeste texto- desde la cual, también se conoce como “Función Pública” al conjuntode los funcionarios y empleados públicos (servidores públicos), que prestan susservicios al Estado.En nuestro medio la jurisprudencia toma por sentado que el término servidorespúblicos es el género7, y las especies son los funcionarios públicos y losempleados públicos. Esta dicotomía tiene un origen constitucional8 y se hamanejado en jurisprudencia de larga data en la cual, como uno de los primerosfactores diferenciadores, se hacía referencia a la jerarquía. 9 Posteriormente, yhasta la fecha, se ha sostenido que los funcionarios ostentan grados elevados dejerarquía de la Administración Pública basándose en su capacidad de ejercer underecho de mando, de iniciativa y de decisión. En cambio, los empleados públicos,quienes no están investidos de dichas capacidades, ostentan consecuentesposiciones jerárquicas de menor grado10.En este sentido, se ha señalado como elemento adicional el que el funcionariotiene el carácter representativo de la Administración y el empleado no 11. Esto así,7 El doctor Orlando Baños Pacheco sostiene que ―podemos incluir bajo un común denominador de"Servidores Públicos", a todas aquellas personas naturales que, en una forma por lo general permanente,prestan sus servicios al Estado, a cambio de una remuneración o salario‖. Baños Pacheco, O., La estabilidadlaboral del servicio público en El Salvador, 1ª Ed. San Salvador. Sección de Publicaciones de la CorteSuprema de Justicia, 1999.8 Véase el artículo 218 Cn.9 Entre otras, sentencia de la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad Ref. 2-86.10 Esta distinción es constatable en variada jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional. V.g.: Amparo Ref.243-98; Amparo Ref. 158-97; Inconstitucionalidad Ref.: 4-88/1-96; Amparo Ref. 229-98; Amparo Ref. 587-2000; Sentencia de Amparo Ref. 576-2004.11 Véase María Diez, M., Manual de Derecho Administrativo, t. II, Plus Ultra, Buenos Aires, 1979.Pág. 78.Resulta interesante el contenido del Art. 39 del Código Penal, que preceptúa que ―para efectos penales, seconsideran: 1) Funcionarios públicos todas las personas que presten servicios, retribuidos o gratuitos,permanentes o transitorios, civiles o militares en la administración pública del Estado, del municipio o de 7
8. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrapuesto que el funcionario participa de la formación de la voluntad del Estado pormedio del ejercicio de sus facultades, mientras que el empleado únicamenteparticipa como parte ejecutora12.Para los efectos de este trabajo, emplearemos como regla general el términogenérico servidores público, en la concepción señalada supra.La jurisprudencia española, al analizar la naturaleza jurídica de notarios yregistradores, hace alusión a las características o elementos básicos de la funciónpública: “basta examinar los aspectos del régimen estatutario notarial y registralpara apreciar que su naturaleza participa de los elementos esenciales que definenlos de la función pública: ejercicio de funciones públicas, por personas queingresan en un determinado cuerpo o escala a través de un concretoprocedimiento selectivo de carácter público, integrándose en la estructurajerárquica de la Administración, desempeñando los puestos o plazas establecidospor la misma, conformando una relación de especial sujeción que define lasfacultades de la Administración. Así, el régimen de acceso al Cuerpo, suordenación escalafonal, provisión de destinos o régimen disciplinario, entre otrasmaterias, guardan un notable paralelismo con los correspondientes de la funciónpública estatal, por lo que su calificación jurídica como materia de personalresponde también a dicha naturaleza”13.cualquier institución oficial autónoma, que se hallen investidos de la potestad legal de considerar y decidirtodo lo relativo a la organización y realización de los servicios públicos; 2) Autoridad pública, losfuncionarios del Estado que por sí solos o por virtud de su función o cargo o como miembros de un tribunal,ejercen jurisdicción propia. 3) Empleados públicos y municipales, todos los servidores del Estado o de susorganismos descentralizados que carecen del poder de decisión y actúan por orden o Delegación delfuncionario o superior jerárquico; y, 4) Agente de autoridad, los Agentes de la Policía Nacional Civil.‖12 Tal cual lo ha señalado repetida jurisprudencia, dentro de la que se pueden citar las siguientes resoluciones:Amparo 229-98; Amparo 213-97; Amparo Ref. 587-2000.13 Sentencia de catorce de Abril de dos mil once, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Nº de Recurso:4906/2010.http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch=TS&reference=6013706&li nks=%224906/2010%22&optimize=20110623 (consultado el 3 de septiembre de 2011). 8
9. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC)14 define la función pública como toda actividad temporal o permanente remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades en cualquiera de sus niveles jerárquicos. Nuestra Ley de Ética Gubernamental15 retoma en el artículo 3 la definición, señalando que: “Art. 3.- Para los efectos de esta ley se entiende por: a) Función Pública. Toda actividad temporal o permanente, remunerada o ad-honorem, realizada por una persona natural en nombre del Estado, al servicio de éste, o de sus entidades en cualquiera de sus niveles jerárquicos”.1.2. Los servidores públicos y el interés general Un correcto análisis de la función pública debe partir de una premisa básica: los servidores públicos gestionan asuntos públicos, que como se ha expuesto, tienden a la protección de intereses generales. Ello determina la forma en que debe ser considerado su estatus, y en consecuencia, la forma en que debe ser regulado. Esta visión tiene su cuna en los avatares de la Revolución, modelo del cual deriva que el “funcionario se considera no como un simple empleado, sino como un defensor del interés general, impregnado de una mística de servicio”16. Dicha postura ha evolucionado y se ha fortalecido en paralelo a la configuración de una Administración que se debe a los intereses generales, a la luz del 14 Ratificada en El Salvador por Decreto Legislativo No. 351 del 9 de julio de 1998 y publicada en el Diario Oficial No. 150 Tomo 340 del 17 de agosto de 1998, entró en vigencia desde el día de su publicación y fue depositada por el Órgano Ejecutivo en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), el 18 de marzo de 1999. 15 Decreto Legislativo No. 1038 de fecha 27 de abril de 2006, publicado en el Diario Oficial No. 90, Tomo 371 de fecha 18 de mayo de 2006, entró en vigencia el día uno de julio del año dos mil seis. 16 Sánchez Morón, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997. Pág. 28. 9
10. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerradenominado derecho a la “buena administración”17, principio rector de la actuaciónadministrativa18.En términos sencillos, la función administrativa responde al interés general, por locual, los funcionarios administrativos (servidores públicos) deben estar guiadospor dicha finalidad.Son dichas premisas las que explican por qué los servidores públicos estánregidos y amparados por un régimen especial. Doctrinariamente se sostiene que“ese régimen peculiar existe porque la Administración en la que el funcionario sirveno es una empresa privada…. (…..) lo que quiere decirse es que en laAdministración Pública como institución concurren determinados elementos envirtud de los cuales quienes la dirigen y la animan no pueden actuar con la libertado autonomía de la voluntad que es propia del empresario privado, y son estoselementos los que imponen que las relaciones de la Administración con supersonal se funden, al menos en algunos aspectos, en principios esenciales ycaracterísticos del derecho público, legalidad, igualdad, imparcialidad, interdicciónde la arbitrariedad, etc.”19.17 Reconocido expresamente en la Carta Europea de Derechos Fundamentales, conforme al cual ―1. Todapersona tiene derecho a que las instituciones, organismos y agencias de la Unión traten de sus asuntosimparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: a) elderecho de toda persona a ser escuchada antes de que se tome en su contra una medida individual que leafecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro delrespeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y el secreto profesional y comercial; c) la obligaciónque incumbe a la Administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación porla Unión de los daños causados por sus instituciones o agentes en el ejercicio de sus funciones deconformidad con los principios generales comunes a los derechos de los Estados miembros. 4. Toda personapuede dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y tiene que recibir unacontestación en esa misma lengua.‖18 Si bien en el ordenamiento jurídico salvadoreño no contamos con un reconocimiento expreso del llamado―derecho a la buena administración‖, al analizar su regulación en la Carta Europea de DerechosFundamentales, podemos afirmar que se configura como una integración de derechos ya existentes, que sítienen claro respaldo y asidero constitucional y jurisprudencial. Vid. Artículo ¿TENEMOS DERECHO AUNA BUENA ADMINISTRACIÓN?, Fratti de Vega, Karla María, en:http://adesaelsalvador.blogspot.com/2011/03/tenemos-derecho-una-buena.html (Consultado el 3 deseptiembre de 2011).19 Sánchez Morón, M., Derecho de la función pública, Op. Cit. Pág. 23. 10
11. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra Nuestra jurisprudencia20 ha desarrollado dicha visión, señalando que “la situación jurídica general de cada servidor público -en atención al principio de conveniencia pública, derivación de la preeminencia del interés público sobre el interés privado, art. 246 inc. 2º de la Constitución, que se citó arriba- se diseña por el legislador en atención al interés público, no para casos individuales o particulares”. (Los resaltados son propios). Y que “De este modo, con relación al servicio público, las normas que rigen la relación laboral no ponen el acento en la tutela del trabajador, ni en la visión del beneficio económico de la empresa, sino, por el contrario, en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la función administrativa como medio para la obtención del bien común”.1.3. Implicaciones del vínculo servidor público-Estado De lo expuesto en apartados anteriores, podemos sostener que una buena Administración está determinada por buenos servidores públicos. En el análisis de la buena administración21 se señala que: “el personal al servicio de la Administración es un factor primordial para poder contar con una buena administración, por lo cual la legislación relativa a este personal debe tener en cuenta este principio y establecer una regulación del personal administrativo que tenga como finalidad primordial conseguir una buena administración”. (Los resaltados son propios). Señalándose en consecuencia que el régimen jurídico aplicable a los empleados “tiene que hacer posible la selección de los mejores candidatos, proporcionarles unas oportunidades de promoción profesional y una compensación por su trabajo que estimulen su dedicación al servicio público, así como la formación más apropiada para atenderlo. También tiene que establecer un equilibrio adecuado entre sus derechos e intereses legítimos y sus deberes obligacionales y responsabilidades, teniendo en cuenta que lo primordial es 20 Inconstitucionalidad Ref.: 63-2007/69-2007, citada supra. 21 ―El derecho a una buena administración‖, de SINDICATURA DE GREUGES DE BARCELONA, ver texto completo en http://www.bcn.es/sindicadegreuges/pdf/Informe%20Buena%20Administracion- castellano.pdf. (Consultado el 3 de septiembre de 2011). 11
12. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrasiempre garantizar el mejor servicio al conjunto de la ciudadanía”. (Los resaltadosson propios).De lo anterior pueden establecerse al menos tres implicaciones básicas de lavisión del cumplimiento a los intereses generales en la regulación de la funciónpública:1) El ingreso por méritos (Meritocracia)2) La profesionalización de los servidores públicos, y,3) La estabilidad22.Sobre la importancia de adecuados mecanismos de selección de los servidorespúblicos, el ya citado tratadista Miguel Sánchez Morón 23 al analizar los alcancesdel ya citado art. 103.1 de la CE24, señala que en garantía de la posiciónconstitucional de la Administración “lo que se necesita es que al empleo públicoaccedan los más capaces con independencia de su ideología. No solo eso, sinoque también es preciso asegurar que la carrera profesional del empleado público,su ascenso a cargos de mayor nivel y responsabilidad, se produzca también porrazones objetivas vinculadas al mérito y capacidad…. (….) Todas estas razonesexplican por qué debe existir un régimen específico del empleado público, fundadoen principios de derecho público y articulado a través de garantías legales”.La Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado25 ha establecidocomo premisa guía que la necesidad de contar con servidores públicosprofesionales, capaces de gestionar debidamente los asuntos públicos y la22 Sin que cierre la posibilidad de separar a servidores públicos que no realicen debidamente las funcionesencomendadas, naturalmente, previo el debido proceso.23 Sánchez Morón, M., Derecho de la función pública, Op. Cit,. Pág. 2424 Que tal como se ha expuesto dispone que ―La Administración Pública sirve con objetividad los interesesgenerales”.25 La Subsecretaría de Gobernabilidad y Modernización del Estado forma parte de la estructura organizativade la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República. Tomado del sitio oficial de laPresidencia de la República: http://asuntosestrategicos.presidencia.gob.sv/institucion/estructura-organizativa/subsecretaria-de-gobernabilidad-y-modernizacion-del-estado.html (Consultado el 5 deseptiembre de 2011). 12
13. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra atención de los servicios y prestaciones al ciudadano, demanda establecer un sistema moderno de gestión del talento, cuya implementación permitiría atraer y retener a los profesionales con las capacidades requeridas, que garanticen la continuidad en la prestación de los servicios y sirvan con objetividad y calidad las demandas ciudadanas26. Para la referida Institución, lo anterior pasa por la elaboración de un sistema de identificación de puestos que permitirá además, un Sistema de Gestión del Empleo, en el cual los criterios fundamentales para seleccionar, promover y reconocer a los funcionarios y empleados de la Administración Pública se basen en mérito. La visión de la profesionalización del servicio público inicia con un adecuado mecanismo de selección, pero se complementa a lo largo de la carrera, con inducción, adiestramiento, capacitación y evaluación constante. La finalidad última de profesionalizar a los servidores públicos es que el funcionamiento eficaz y eficiente de las instituciones en que éste se desempeña, conduzcan a la satisfacción de necesidades administrativas y sociales a que están llamados. Finalmente, la especial naturaleza de la función pública exige especial atención al régimen de estabilidad laboral. Sobre ello nos ocuparemos en el capítulo V.26 Tomado del sitio oficialpresidencia.gob.sv: http://asuntosestrategicos.presidencia.gob.sv/temas/gobernabilidad-y-modernizacion-del-estado/profesionalizacion-del-servicio-civil.html) (Consultado el 3 de septiembre de 2011) 13
14. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra CAPÍTULO II EL RÉGIMEN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS2.1. Naturaleza del estatuto público Como lo venimos tratando, el objeto del estudio que nos ocupa se concentra en el personal al servicio de la Administración27. El Estado desarrolla sus funciones públicas de beneficio colectivo por medio de individuos que forman parte de un sistema especial denominado régimen administrativo o régimen de la Administración Pública28. Este sistema está formado por el personal laboral o trabajador del Estado que, dadas las funciones especiales29 que desarrolla, se encuentra en un régimen laboral privativo el cual obedece a características jurídicas propias con asidero en la Constitución de la República y en normas secundarias especiales. La jurisprudencia ha establecido que “a diferencia de los trabajadores privados, en el sector público, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien -de forma general e impersonal- establece por mandato constitucional y legal, las condiciones de los servicios públicos y decide, por complejos mecanismos, a quién se nombra para la prestación de los mismos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicos con el Estado es de derecho público administrativo”30 . No obstante lo anterior, existen casos puntuales que rompen con dicha regla, puesto que se enmarcan en una reglamentación distinta o con ciertas variantes, lo cual debe ser objeto de diferenciación31. 27 La Sala de lo Contencioso Administrativo se ha referido a ellos de la siguiente manera: ―El Estado, para la consecución de sus fines necesita la concurrencia de personas naturales, que se denominan servidores públicos, entendidos como toda persona que colabora o contribuye a que se lleven a cabo las distintas funciones estatales‖. Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia del día 26 de septiembre de 2008, en el proceso de Ref.: 111-B-2004. 28 Como se reconoce, entre otras, en las Sentencias de Inconstitucionalidad Ref. 32-2010 y Ref. 63-2007/ 69- 2007. Sentencia de la Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia. Inconstitucionalidad Ref. 63- 2007/ 69-2007 29 Debemos recordar que los servidores públicos realizan sus funciones tendientes a un interés general, y el interés que satisfacen, es en última instancia el de los administrados que reciben los servicios públicos. 30 Inconstitucionalidad Ref.: 63-2007/69-2007 citada supra. 14
15. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra31 Así por ejemplo, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha indicado ―Como es sabido, cuando la relaciónservidor público-Estado tiene su origen en un contrato individual de trabajo, ésta se rige por el Código deTrabajo, y queda sujeta a la jurisdicción laboral. Cuando el nombramiento tiene su origen en un actoadministrativo, como regla general, se aplica la Ley de Servicio Civil, que regula la carrera administrativa‖. 15
16. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraDesde un punto de vista amplio, siguiendo las ideas del profesor Entrena Cuesta yadaptándolas en algunos casos al ordenamiento jurídico salvadoreño, podemosrealizar una clasificación no taxativa del personal al servicio de la AdministraciónPública, de la forma que a continuación se presenta: i. Personal de carácter político: presidente, vicepresidente, ministros, etc.; ii. Los que realizan funciones profesionales; iii. Personal laboral, que se rige por la legislación de este carácter bajo un contrato individual de trabajo, sin perjuicio de las normas administrativas que en su caso le sean aplicables; iv. Personal laboral de carácter permanente que es nombrado mediante acto administrativo; v. Personas que en virtud de un contrato realizan servicios específicos, concretos y de carácter extraordinario; vi. Quienes realizan prestaciones personales obligatorias. Verbigracia, las que prestan servicio militar; vii. Las personas particulares que ayudan de forma voluntaria y ocasional al Estado, sin que exista un nexo jurídico legal o contractual que los obligue. Como por ejemplo los particulares que ayudan de forma caritativa a la Administración en situaciones de desastres, incendios, inundaciones, etc.; viii. Los contratistas de obras públicas, los suministradores de la Administración y los concesionarios de los servicios públicos y el personal de ellos dependiente32. Ahora bien, para efectos de este trabajo nos centraremos en el núcleo más importante del personal citado, tanto por su número de integrantes como por su minuciosa y singular regulación. Con esto nos referimos al personal al servicio de Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del día 28 de febrero de 2001, en el proceso de Ref.: 123-R- 2000. 32 Entrena Cuesta, R., Curso de Derecho Administrativo, v. I/2. Organización Administrativa, ed. 12ª, Tecnos, Madrid, 1998. Pág. 271. En igual sentido, María Diez, M., Manual de Derecho Administrativo t. II, Plus Ultra, Buenos Aires, 1979. Pág. 76-77. 16
17. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrala Administración Pública que está conformado por los servidores que integranel estatuto público del Estado. Es decir, aquellos que realizan las laborespropias y cotidianas de la institución respectiva de forma permanente y a quienesidentificamos en los romanos iii y iv de la clasificación expuesta.Sobre la naturaleza jurídica que mantiene la unión entre estos servidores y laAdministración se han esbozado dos posturas predominantes33: 1º La tesis que apela a una relación contractualista, consecuentemente, sólo modificable en caso de mutuo consentimiento. Postura que con el tiempo, fue mutando con ideas iuspublicistas que consideran que entre el Estado y su personal existe un contrato pero de naturaleza administrativa: el contrato de función pública. Por tanto, bajo la línea del interés público y en virtud de su naturaleza, este contrato puede ser modificado unilateralmente por la Administración, pero siempre respetando ciertos derechos laborales de rango constitucional del servidor público; 2º La segunda tesis reconoce que el vínculo entre el servidor y la administración tiene una naturaleza legal y reglamentaria, o si se quiere emplear otra expresión, estatutaria. Tal ha sido el impacto de este enfoque, que hoy en día la doctrina mayoritaria considera que el mismo ha superado a la posición contractualista.Sobre lo dicho cabe comentar que es cierto que cuando una persona pretendeingresar a la Administración Pública manifiesta su deseo de aspirar a trabajar enella; y también es verdad que la Administración dispone admitirlo por cualquiera delos medios legales que reglamenten su ingreso. No obstante, ni en el nacimientodel vínculo que el nombramiento genera, ni en la regulación de la nueva calidad, nien ninguno de los aspectos que rigen el vínculo entre ambos, existe relaciónalguna de tipo convencional.33 Entrena Cuestas, R. op cit. Pág. 275. 17
18. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraLa relación jurídica estatutaria implica que los derechos y obligaciones –y engeneral, la regulación de los servidores públicos- están descritos en Leyes y enReglamentos, es decir, no se rigen por una mera relación contractual oconvencional34.Dicha postura fue asumida por nuestra Sala de lo Constitucional35, al analizar laprohibición constitucional de huelga de los empleados públicos. En esa ocasión, laSala realizó un distingo entre la naturaleza jurídica de la relación laboral que une alos trabajadores privados con la empresa y la relación servidor público-Estado,sosteniendo esencialmente que “la organización administrativa en abstracto esconformada por un acto material y formalmente legislativo, se trata de laconfiguración de un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmentedeterminado por el Estado. Lo anterior significa que el acto jurídico que estipula enabstracto la organización administrativa, y que incluye - claro está - el número ydistribución de plazas, es una ley; en consecuencia, la determinación de losderechos y deberes de los servidores públicos - ingreso, estabilidad, ascenso,etcétera - derivan de una situación general e impersonal, no de una situacióncontractual…”. (Los resaltados son propios).36En dicha sentencia se aborda también porqué dicha relación se haya regida bajoel Derecho Administrativo: “A diferencia de los trabajadores privados, en el sectorpúblico, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está34 Al respecto, Sánchez Morón afirma que lo característico de las relaciones estatutarias es, precisamente, quelos derechos y obligaciones se sujetan en todo momento a lo que prescriban las normas aplicables, dejando delado la invocación de derechos subjetivos para su modificación. Este autor presenta como ejemplo de unarelación estatutaria pura a la del funcionario público. Sánchez Morón, M., Derecho Administrativo partegeneral, Op. Cit. Pág. 451.35 Sentencia de la Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia. Inconstitucionalidad Ref.: 63-2007/69-2007.36 Lo contrapone a la relación en el sector privado, a la cual otorga naturaleza contractual o convencional: ―Enel caso del trabajador privado, la relación laboral que establece con su patrono es de tipo convencional, porello, en la formación del contrato, que sirve como título de la relación y en el que se determinan los derechosy obligaciones de las dos partes, interviene la voluntad de éstos, en función de sus respectivos interesesparticulares”. (Los resaltados son propios). 18
19. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerraunilateralmente determinada por este último, quien -de forma general eimpersonal- establece por mandato constitucional y legal, las condiciones de losservicios públicos y decide, por complejos mecanismos, a quién se nombra para laprestación de los mismos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicoscon el Estado es de derecho público administrativo…”. (Los resaltados sonpropios). Finalmente, la citada jurisprudencia establece que “Por lo anterior esaceptable concebir al servicio público como una función social del Estado”.Asimismo, el Tribunal Supremo español ha distinguido entre la naturalezaestatutaria del régimen de los funcionarios públicos y la relación de naturalezalaboral de un empleado, ello en virtud de que un empleado laboral de laAdministración de la Seguridad Social en recurso de casación alegabaencontrarse en situación idéntica a la configuración fáctica de una sentenciaanterior, por lo que solicitaba la extensión de sus efectos. Sin embargo, el Tribunalapunta la ausencia de identidad, por no tratarse de un funcionario público sujeto auna relación estatutaria, sino al régimen laboral37.Con lo expuesto se advierte, que defender una simple relación convencional noparece ser otra cosa que trasladar, impropiamente, la figura del contrato a unarelación de naturaleza distinta y con fines públicos disímiles. Esto es así, pues loque se constituye es una declaración unilateral y potestativa de derecho público,de carácter estatutaria, en la cual el Estado resuelve, por vía normativa, integrar alsolicitante a su cuerpo de servidores públicos y regir todo el estatus que a talcuerpo atañe.De esto en nada participa el futuro servidor, quién no influye tampoco en elperfeccionamiento del acto por medio del cual la Administración resuelve,unilateralmente, nombrarlo e incorporarlo a sus filas. Y es que, si bien existe una37 Sentencia de dieciocho de Abril de dos mil ocho, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Nº deRecurso: 215/2005. Disponible en: http://www.poderjudicial.es/search/index.jsp (Consultado el 5 deseptiembre de 2011). 19
20. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrapetición de ingreso a la Administración, esta es intrascendente, jurídicamentehablando, para la adopción de la decisión que dará como resultado el nacimientodel vínculo con el Estado.En síntesis, la calidad de servidor tiene su génesis en una relación unilateral ypotestativa de la Administración que queda amparada bajo un régimen jurídicoespecífico. Dicha relación se perfecciona en el acto de nombramiento y producesimplemente el efecto de incorporar al designado en el estatus y situación deservidor público sometido a un estatuto público o régimen administrativo 38.Por otra parte, cabe aclarar que al hacer alusión al concepto “estatuto público” nosreferimos al sistema jurídico normativo que regula al personal laboral a disposicióndel Estado39. Es decir, aquellos sujetos que pertenecen a la fuerza de trabajogubernamental permanente y que, por lo tanto, se encuentran bajo una categoríaespecial que les otorga la calidad o “estatus” de servidores públicos40.La expresión “estatuto” no es utilizada por nuestra Constitución en su apartadoespecial que regula el régimen de los servidores públicos, como si lo hacen otrasConstituciones extranjeras como la española de 197841 y la costarricense de38 Silva Cimma, E., Derecho Administrativo chileno y comparado. La Función Pública. Editorial Jurídica deChile, Santiago, 1993. Pág, 16 -17.39 El autor chileno Silva Cimma hace referencia a un ―Estatuto Administrativo‖ el cual define como ―unconjunto de normas legalmente establecidas por el Estado, y en las que regula toda situación administrativadel funcionario‖. Silva Cimma, E. Op. cit., Pág. 13.40 ―Lo anterior implica que el trabajador que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en unasituación jurídica objetiva, definida legalmente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativode acuerdo a los principios de constitucionalidad y de legalidad (…).Sala de lo Constitucional de la CorteSuprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 16 de octubre de 2007, en el proceso de Ref.:63-2007/69-2007.41 Sobre el particular, el Art.103 de la Constitución española, prescribe: ―Artículo 103: 1. La AdministraciónPública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. 3.La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con losprincipios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema deincompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones‖. (Resaltado esnuestro) 20
21. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra194942. No obstante, del desarrollo normativo constitucional salvadoreño sedesprende la existencia de un verdadero estatuto público que es ademásreconocido por la ley secundaria43.Debemos mencionar que dentro de este estatuto se encuentran todos losservidores públicos permanentes, independientemente de su forma de ingreso a laAdministración Pública; ya sea por medio de acto administrativo de nombramientoo mediante la modalidad de celebración de contrato individual de trabajo, pudiendoexistir algunas diferencias razonables de tratamiento44. Sin embargo, todo eseconjunto de sujetos estarán caracterizados por elementos de naturaleza comúnque vienen dados por ese especial estatuto.Es en este sentido que la doctrina clásica del Derecho Administrativo veníatrazando una especie de “muro de Berlín” entre el régimen laboral de losservidores de la Administración Pública y la normativa que rige a los trabajadoresdel sector privado –Código de Trabajo-. No obstante, ahora se reconoce que elespecial estatuto al que nos referimos no es necesariamente una contraposición ala regulación contenida en las normas del Derecho laboral, ni mucho menos a losderechos de los trabajadores en general. Lo que nos lleva a afirmar que lainterpretación correcta es que existe en el ordenamiento una modulación o ciertogrado de peculiaridad inherente al régimen de los servidores públicos en razón delcarácter de sus funciones y la organización en la que están inmersos 45.42 Por su parte, el Art. 191 de la Constitución costarricense establece: “Artículo 191. Un estatuto de serviciocivil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos con el propósito de garantizar laeficiencia de la administración‖.(Resaltado es nuestro)43 Nuestra legislación secundaria sí recoge el término estatuto en el artículo 1 de la Ley del Servicio Civil.44 ―La relación entre los servidores públicos con el Estado puede tener diversos orígenes. Esta Sala ensentencia de las catorce horas y seis minutos del día cinco de junio de mil novecientos noventa y ocho expuso:‗la relación ente los servidores públicos….. (sic) y el Estado, se origina ya sea a partir de la celebración de uncontrato individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento, o bien, de un contrato denaturaleza civil. Independientemente cómo se haya originado el vínculo entre las partes, derivarán derechos yobligaciones entre éstas, los cuales estarán sujetos a regímenes distintos…‘‖ Sala de lo Constitucional.Resolución de Improcedencia de Inconstitucionalidad del día 21 de junio de 2010, en el proceso de Ref.: 32 -2010. En igual sentido: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del día 29 de julio de 2004, en elproceso de Ref.: 268-M-2002.45 Sánchez Morón, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997. Pág. 59-65. 21
22. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraAsí, el estatuto público estará constituido por aquellas normas de DerechoAdministrativo –imperativas- que establezcan las particularidades que rigen alservidor público, y que entre otras materias, regulará los mecanismos de ingresobajo parámetros de igualdad y mérito, los derechos y obligaciones de losservidores, estableciendo también quiénes quedan excluidos del estatuto, entreotros aspectos. Del mismo modo, tal estatuto deberá reconocer que, en virtud delos fines que lo subyacen, debe conjugarse a la vez beneficios especiales, comopor ejemplo la protección a la estabilidad laboral de los servidores públicos46; yrestricciones, como lo es la prohibición de la huelga a los trabajadores públicos ymunicipales47.Ahora bien, debemos enfatizar que tal estatuto obedece a normas especiales deDerecho Administrativo y que el uso del Código de trabajo tendrá un carácter46 ―Este derecho [el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos] ha sido interpretadojurisprudencialmente como el derecho a la conservación del trabajo o empleo por parte de los empleados ofuncionarios, con independencia de que exista la posibilidad de un traslado de funciones o de un cargo a otropara el trabajador. estableciéndose de tal forma la interdicción de la remoción arbitraria de los mismos de lasplazas o cargos que ocupan ya que su destitución o cesación debe fundamentarse en las causas legalespreestablecidas, siendo exigible la tramitación de un procedimiento ante la autoridad competente para talefecto […]‖Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Improcedencia de Amparo del día 8 deabril de 2002, en el proceso de Ref.:327-2002. En el mismo sentido, Sala de lo Constitucional de la CorteSuprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 22 de octubre de 1999, en el proceso de Ref.:3-93; Sala de lo Constitucional. Sentencia de Amparo del día 2 de febrero de 2011, en el proceso de Ref.: 73 -2010.47 Tal restricción se encuentra prescrita expresamente en el Art. 221 Cn. Según el cual ―se prohíbe la huelgade los trabajadores públicos y municipales‖. Sobre el particular, la Sala de lo Constitucional ha indicado: ―lamisma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la naturaleza de dichaprestación de servicio personal y la calidad del ente para el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacenimprocedente que exista un derecho de huelga para estos trabajadores [los servidores públicos], ya que si seadmite tal situación, ello implicaría que la función estatal se viera afectada cada vez que los servidorespúblicos decidan ir a huelga […]‖.Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia deInconstitucionalidad del día 20 de junio de 1999, en el proceso de Ref.: 4-88.Bajo esas razones, en la ya citada Inconstitucionalidad Ref.: 63-2007/69-2007, citada supra, se señala que laprohibición constitucional establecida en el Art. 221 Cn., se relaciona con la continuidad de la funciónadministrativa y de servicios públicos, y que ―La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento de unservicio público, es decir, la satisfacción de una necesidad general, a los intereses particulares de losagentes. Por respetables que fuesen estos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el interésgeneral representado por el servicio público. El régimen del servicio público descansa sobre la supremacíadel interés general. La huelga es, pues, por parte de los agentes del servicio público, un hecho ilícito (…)Quienes ingresan como obreros, empleados o funcionarios de una entidad o empresa encargada de laprestación de un servicio público, virtualmente aceptan el régimen jurídico pertinente, renunciando así aplantear reclamos recurriendo a esas situaciones de fuerza o presión”- 22
23. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra supletorio excepcional. Esto es así, pues los servidores públicos se encuentran por razones teleológicas adscritos a un sistema con características propias, creadas al final de cuentas en beneficio de toda la colectividad48.2.2.Base constitucional en El Salvador Como en cualquier análisis forense, es adecuado partir de la Constitución como máxima fuente del Derecho. Es así que nuestra Carta Magna, en el Título VII “Régimen Administrativo”, Capítulo I, aborda el Servicio Civil estableciendo algunas reglas asistemáticas que constituyen el génesis del estatuto público de los servidores del Estado, que podríamos ordenar de la siguiente forma: a) El Servicio Civil está conformado por los empleados y funcionarios públicos que están al servicio del Estado, que no tienen carácter político ni militar49; b) Existe un reconocimiento de la carrera administrativa; c) Se realiza una remisión a la ley secundaria para que regule el Servicio Civil y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten; d) La ley garantizará a los empleados públicos la estabilidad en el cargo; e) No están comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza. Adicionalmente, es relevante que la Constitución nos indica que es competencia de la Asamblea Legislativa el crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los 48 ―La aplicación de las normas laborales al empleo público debe tener, en rigor, un carácter instrumental, supletorio, analógico y condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio previo de compatibilidad‖. Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 16 de octubre de 2007, en el proceso de Ref.: 63-2007/69-2007. 49 Véase sobre los funcionarios políticos el artículo 219 inciso 3º Cn.; en cuanto al régimen militar véase los artículos 211 Cn. y ss. 23
24. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrafuncionarios y empleados de acuerdo con el régimen de Servicio Civil (Art. 131ordinal 9º Cn.).Por otro lado, es importante señalar que la regulación secundaria de los servidorespúblicos puede variar dependiendo de la forma de ingreso a los cargos quedetenten o del sector de la Administración de que se trate. Tal relación, comoluego se observará, puede que se origine de distintas fuentes. No obstante, encualquier caso siempre estarán sujetas a un régimen regulatorio especial50.A continuación citamos algunas de las disposiciones constitucionales básicas:El Art. 218 Cn. expresa: Art. 218. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley.Por su parte, el Art. 219 Cn. preceptúa: Art. 219 Cn. Se establece la carrera administrativa. La ley regulará el servicio civil y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten; asimismo garantizará a los empleados públicos a la estabilidad en el cargo. No estarán comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza, y, en particular, los Ministros y Viceministros de Estado, el Fiscal General de la República, el Procurador General de la República, los Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores, los Directores Generales, los50 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia Ref.: 123-R-2000; Sala de lo Constitucional SentenciaAmparo 327-2002; Sentencia Amparo 781-2008; Sentencia Amparo 190-2009; Sentencia Amparo 126-2010. 24
25. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra Gobernadores Departamentales y los Secretarios Particulares de dichos funcionarios.Asimismo, el Art. 220 Cn., dispone: Art. 220. Una ley especial regulará lo pertinente al retiro de los funcionarios y empleados públicos y municipales, la cual fijará los porcentajes de jubilación a que éstos tendrán derecho de acuerdo a los años de prestación de servicio y a los salarios devengados. El monto de la jubilación que se perciba estará exento de todo impuesto o tasa fiscal y municipal. La misma ley deberá establecer las demás prestaciones a que tendrán derecho los servidores públicos y municipales.El Art. 221 nos dice: Art. 221. Se prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y municipales, lo mismo que el abandono colectivo de sus cargos. La militarización de los servicios públicos civiles procederá únicamente en casos de emergencia nacional.Finalmente, el Art. 222 nos indica que: Art. 222. Las disposiciones de este Capítulo son extensivas a losfuncionarios y empleados municipales.Al abordar la interpretación y aplicación de dichas disposiciones, la Sala de loConstitucional de la Corte Suprema de Justicia y la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, han puntualizado algunas características del estatuto público orégimen administrativo, delimitando sus alcances y contenido. De esto valeresaltar las siguientes líneas jurisprudenciales: 25
26. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra i. Finalidad de la carrera administrativ“(…) Se considera que la carrera administrativa constituye la regulación generalque comprende los componentes esenciales y básicos que deberán regir en todasaquellas áreas en las que el servicio profesional personal al Estado se encuentresometido a un régimen de carrera. Así, la carrera administrativa, en general, y elresto de carreras que se encuentran dentro de la Administración Pública,persiguen un mismo fin: conseguir la eficiente realización de las funcionesestatales por el elemento humano que presta servicios personales al Estado ydemás entes públicos en un régimen de suprasubordinación; finalidad que sepretende lograr mediante el establecimiento de un régimen que comprenda lascondiciones de ingreso, los derechos y deberes, las promociones y ascensos, lostraslados, suspensiones y cesantías, y los recursos contra las resoluciones queafecten a tales servidores(…)”. (Sala de lo Constitucional. Sentencia deInconstitucionalidad del día 21 de julio de 2010, en el proceso de referencia 32-2010) ii. Sobre personas no comprendidas en la carrera administrativa: “Sin embargo, dentro de los funcionarios públicos -tal como se ha dicho en la sentencia de 20-VI-1999, Inconstitucionalidad 4-88/1-96 (acumulados)- existen varias categorías, teniendo en cuenta que estos pueden tener acceso al poder de distinta forma -voto popular, elecciones de segundo grado y nombramiento- y dependiendo de la misma se les puede clasificar así: a. Funcionarios de elección popular; (…) Por desempeñar cargos fundados en los principios de representatividad y alternabilidad en el poder -propios del régimen constitucional democrático, según lo prescrito en el artículo 85 de la Constitución- y por intervenir en la formación y ejecución de la voluntad estatal en su más alto grado, se justifica que tales funcionarios no se encuentren comprendidos en la carrera administrativa, ya que su legitimación deriva directamente del voto popular (…). 26
27. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrab. Funcionarios políticos; se entiende por tales, las personas que desempeñancargos públicos en virtud de elección de segundo grado realizada por la AsambleaLegislativa o nombramiento efectuado por el Presidente de la República, y queparticipan en la alta dirección política para la ejecución del plan de gobierno. Estosfuncionarios, igual que los de la categoría anterior, también se encuentraninvestidos de poder de mando y decisión, y aunque no gozan de la legitimaciónque deriva del voto popular, "es explicable (…) -- su situación laboral- que elpartido político que ha llegado al poder haga que ocupen (tales) cargos susafiliados, adeptos o simpatizantes, por cuanto debe seguirse el plan de gobierno"presentado por dicho partido al cuerpo electoral, y que recibió la aprobación deéste en los comicios; cuando los funcionarios políticos cumplen con las anteriorescaracterísticas, no se encuentran comprendidos en la carrera administrativa, locual se deriva expresamente de lo prescrito en el artículo 219 inciso 3° de laConstitución (...).c. Funcionarios de confianza: Son tales los que tienen acceso a un cargo públicopor medio de nombramiento o aprobación de alguno de los funcionarios deelección popular o político, debido al alto grado de confianza que les deposita elfuncionario u órgano que los nombra, basado en el elemento de fidelidad personal;dado que este elemento es esencial en el nombramiento del funcionario, sejustifica que se encuentren excluidos de la carrera administrativa, como loprescribe el artículo 219 inciso 3° de la Constitución.” (Sala de lo Constitucional.Sentencia de Amparo del día 10 de enero del 2000, en el proceso dereferencia 229-98)“El artículo 219 de la Constitución crea la Carrera Administrativa, cuya finalidadprincipal es el establecimiento de un régimen especial para los servidorespúblicos, a fin de garantizarles "estabilidad en el cargo" o lo que a través de sujurisprudencia esta Sala ha denominado estabilidad laboral para los empleadospúblicos. Asimismo, dicha disposición ordena que la ley regule las relaciones 27
28. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerralaborales entre aquéllos y el Estado, siendo la Ley de Servicio Civil la ley porantonomasia de dicha regulación. En ese sentido, la actividad laboral del sectorpúblico está regulada, en principio, por dicha ley.La Ley de Servicio Civil enuncia en su artículo 2 los cargos de funcionarios yempleados públicos sujetos a la misma, salvo las excepciones señaladas en elartículo 4 de ese cuerpo normativo. (…) Asimismo, en el inciso último del citadoartículo 2 de ese cuerpo normativo, se señala la posibilidad de regulacionesespeciales en vista de la naturaleza de las funciones que desempeñendeterminados servidores públicos. Por ejemplo, se mencionan a los miembros delmagisterio y servicio exterior. iii. Ingreso a la carrera administrativa:"Teniendo en cuenta que los servidores públicos conforman el elemento humanoque concreta la función pública, se requiere de ellos un mínimo de habilidad eidoneidad para el desempeño de la tarea que les corresponde; para la fijación deese mínimo de requisitos, el legislador tiene libertad de configuración o, en sucaso, dejar a discrecionalidad de los superiores administrativos la verificación delcumplimiento de tales requisitos mínimos que demuestren la habilidad e idoneidadde una persona para el ingreso a la carrera administrativa; ello porque, cumplir condicho mínimo es exigible, teniendo en cuenta que la tarea del servidor que ingresaa la carrera implicará la eficiente realización de una función estatal". (Sala de loConstitucional. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 20 de junio de 1999,en el proceso de Ref.: 4-88 /1-96 (acumulados)) iv. Derecho a la estabilidad laboral:"(…) La estabilidad laboral implica, el derecho de conservar un trabajo o empleo,independientemente de que el trabajador esté sujeto a la posibilidad de trasladode funciones o de un cargo a otro, mientras que la estabilidad en el cargo implicala permanencia en un cargo, puesto o función específicos, sin que se le pueda 28
29. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerratrasladar sin causa justificada (...). (Sala de lo Constitucional. Sentencia deAmparo del día 13 mayo de 1998 en el proceso de Ref.: 265-97) v. Subsunción del derecho a la estabilidad laboral en el derecho al trabajo:“En lo concerniente al derecho (…) es preciso reparar que este Tribunal haperfilado en su jurisprudencia que la titularidad del citado derecho es atribuible atodo trabajador; pero se encuentra regulado de manera particular según el ámbito-público o privado- en que la relación laboral se ejercita.Así, el derecho al trabajo no se agota en sí mismo, ya que de su contenido y parala tutela de su actuación, se han determinado diversas manifestaciones decategorías protegibles íntimamente relacionadas con aquél, entre las que sedestaca el derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos. (Sala de loConstitucional. Sentencia de amparo del día 8 de abril de 2002, en el procesode Ref.: 327-2002)“El derecho a la estabilidad laboral de los servidores públicos debe entendersecomo una manifestación del derecho al trabajo, pues efectivamente, los servidorespúblicos en tanto personas que ejecutan un servicio de carácter público, sontitulares del derecho al trabajo que consagra el artículo 2 de la Constitución, demanera que una violación a la estabilidad implica de suyo una afectación en elejercicio del derecho al trabajo que ostenta su titular”. (Sala de lo Constitucional.Sentencia de Inconstitucionalidad del día 22 de octubre de 1999, en elproceso de Ref.: 3-93) vi. Derecho a las promociones y ascensos:"Aun cuando la Constitución no especifica el significado de tales, en su sentidoprimario las primeras se pueden entender como las mejoras en las condiciones deservicio al Estado, ya sean de naturaleza económica, social, académica, etc., y lossegundos como los escalamientos de posiciones dentro de la carrera 29
30. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerraadministrativa (…). En suma, puede decirse que el derecho a las promociones yascensos del que goza todo servidor público implica la posibilidad de recibirmejoras en las condiciones de servicio o el escalamiento de posiciones dentro dela carrera que se trate, por medio de un procedimiento administrativo que permitamedir o valorar la habilidad o aptitud del servidor público o funcionario judicial quese haya hecho acreedor a esas mejoras o ascensos". (Sala de lo Constitucional.Sentencia de Inconstitucionalidad del día 20 de junio de 1999, en el procesode Referencia 4-88)“La Sala de lo Constitucional ha expresado con relación al derecho al ascenso, enla sentencia de amparo 274-2000 del tres de julio de dos mil uno, lo siguiente: «...La carrera militar, al igual que otro tipo de carreras, tiene como finalidad laeficiente realización de funciones estatales por el elemento humano que prestaservicios al Estado en un régimen de supra-subordinación (...) el derecho deascenso a un grado específico puede otorgarse, si se han cumplido todos losrequisitos desarrollados por la normativa militar...»(Sala de lo ContenciosoAdministrativo. Sentencia Referencia 315-M-2004, de las catorce horas conveinticinco minutos del día dieciocho de julio de dos mil siete).vii. Los traslados, como componente de la carrera administrativa:"La justificación constitucionalmente aceptada de tales se vincula necesariamentecon las necesidades del órgano estatal o ente público donde se presta el serviciopúblico. Como una manifestación del derecho a la estabilidad, son inaceptableslos traslados arbitrarios, discriminatorios o por motivaciones políticas. Pues, si bienla estabilidad en el cargo no es un derecho al empleo público, es claro que talderecho tiende a impedir el traslado arbitrario de estas personas respecto de lasplazas que ocupan, exigiendo una justificación razonable de tal traslado". (Sala delo Constitucional. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 20 de junio de1999, en el proceso de Referencia 4-88) 30
31. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra“En anteriores resoluciones, respecto al traslado a un cargo con un ligeroaumento, con el fin real de aumentar el cargo original, este Tribunal ha expuestoque se había pretendido "revestir de legitimidad la actuación adversada con el"aparente" incremento de doscientos sesenta colones del salario nominal deldemandante, cuando en realidad se le traslada a un cargo de menor categoría yde naturaleza distinta que repercute además en una notoria desmejora salarial,alejada de ser una "mera expectativa"….". (Sala de lo ContenciosoAdministrativo. Sentencia Referencia 107-R-99, de las ocho horas y tresminutos del día dos de febrero de dos mil uno)“En el Considerando del mismo se expone que, "es conveniente que losfuncionarios y empleados del Ramo de Aduanas conozcan el funcionamiento ymanejo de las mismas en toda la República, para lo cual se hace necesario sutraslado periódico de un lugar a otro". Del tenor de tal disposición y del espíritu dela misma, se aprecia que la atribución que se otorga al Ministerio de Hacienda, serefiere a la facultad de ordenar la movilización del funcionario o empleado, quiensimplemente dejará de desempeñar sus funciones en el lugar o dependencia enque las ejercía y pasará con su misma plaza a otro lugar (para "conocer el manejoen todo el territorio de la República"), pero naturalmente con la misma función ycon todas las implicaciones que el cargo lleva consigo. Contrario sensu, dichostraslados no pueden implicar un cambio de funciones, o alguna forma dedesmejora para el funcionario o empleado.” (Sala de lo ContenciosoAdministrativo. Sentencia Referencia 37-L-98, de las once horas y diezminutos del día veinticinco de enero del año dos mil)viii. Prohibición de huelga en los trabajadores públicos y municipales:“(…) De igual manera, entre las particularidades esenciales del régimen estatutariode los empleados públicos puede mencionarse la prohibición constitucionalestablecida en el Art. 221 Cn., que se relaciona con la continuidad de la funciónadministrativa y de servicios públicos, ya aludida. […] La huelga es el hecho quesubordina el funcionamiento de un servicio público, es decir, la satisfacción de una 31
32. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerranecesidad general, a los intereses particulares de los agentes. Por respetablesque fuesen estos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el interésgeneral representado por el servicio público […].Esta Sala ha confirmado dicha prohibición constitucional, al sostener que: „Lamisma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado,la naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad del [sic] entepara el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que existaun derecho de huelga para estos trabajadores […] Es claro que, desde el punto devista constitucional no existe el derecho a la huelga para los servidores públicos,pues existe prohibición expresa en dicha normativa -Art. 221 Cn.-; esta disposiciónes de carácter excepcional en relación a la regla general prescrita en el Art. 48Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por uncontrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público (…)”. (Sala de loConstitucional. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 16 de octubre de2007, en el proceso de Ref.: 63-2007/69-2007) (En igual sentido: Sentencia deinconstitucionalidad del día 20 de junio de 1999, en el proceso de Referencia4-88)Recapitulando podemos establecer que los servidores públicos con una relaciónjurídica permanentes con la Administración se encuentran bajo un estatutopúblico especial con matices constitucionales, legales y jurisprudenciales, loscuales tienen características propias, todas destinadas a tutelar no al trabajador,sino a los fines públicos que persigue la Administración Pública. 32
33. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra CAPÍTULO III DIVERSAS REGULACIONES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO SALVADOREÑO3.1. A manera de preámbulo Cuando la Constitución salvadoreña instaura la carrera administrativa, establece que la ley regulará el Servicio Civil, incluyendo en él, tanto a los servidores de la Administración central como a los servidores públicos municipales. Así, pareciera ser que nos encontramos frente a un mandato al legislador para que este edifique un estatuto normativo que reúna y estructure –de forma homogénea- todo lo referente a las condiciones de ingreso; promociones y ascensos; traslados, suspensiones y cesantías; recursos; deberes y derechos de los servidores públicos, entre otros temas relacionados con los mismos51. Sin embargo, en la práctica legislativa se carece de tal unificación, y por el contrario, como suele ocurrir en el desarrollo que realiza el legislador, el modelo de regulación es asistemático. De tal manera, podemos encontrar varios cuerpos normativos que regulan a los servidores públicos de forma sectorial, dentro de los cuales se encuentra la Ley de Servicio Civil; la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; la Ley de la Carrera Judicial; la Ley de la Carrera Docente. A continuación, todos estos instrumentos jurídicos serán sujetos de comentarios en sus apartados más relevantes y en algunos aspectos que nos parecen de trascendencia pragmática. 51 ―[…]el Título VII de la Constitución regula el Régimen Administrativo del Estado y, dentro de éste, en el Capítulo I –Servicio Civil- el estatuto de los funcionarios y empleados públicos; los primeros dos artículos - 218 y 219 Cn.- de tal capítulo sientan los principios básicos que rigen tal estatuto, y, para la configuración normativa de aspectos como la estabilidad en el cargo de tales servidores públicos, condiciones de ingreso a la carrera administrativa, promociones y ascensos, traslados, suspensiones y cesantías, así como los medios de impugnación de los actos lesivos a sus derechos, la Constitución se remite a la ley‖. Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 20 de junio de 1999, en el proceso de Inconstitucionalidad de Ref. 4- 88/1-96 (acumulados) 33
34. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerra3.2. Sobre la Ley de Servicio Civil La Ley de Servicio Civil es un “decreto ley”52 emitido por el Directorio Cívico Militar53 de El Salvador, mediante Decreto Nº 507 de fecha 24 de noviembre de 1961, publicado el 17 de diciembre de ese mismo año54. Esta Ley fue amparada bajo la Constitución Política de 1950, lo cual se ve reflejado en sus considerandos cuando expresamente cita los artículos 10955 y 11156 de dicha Constitución. La primera de las disposiciones relacionadas, al igual que su homólogo actual Art. 219 Cn., establecía la carrera administrativa, delegando a la Ley la regulación del Servicio Civil y señalando también, qué funcionarios o empleados no se entendían comprendidos en la Carrera Administrativa. Por su parte, el Art. 111 de la Constitución en comento, hacía extensivo el régimen administrativo a los 52 ―En épocas de anormalidad constitucional, el Poder Ejecutivo dicta actos obligatorios de alcance general, sobre materias que deben ser reguladas por ley formal. En tales casos, el instrumento normativo correspondiente recibe el nombre de Decreto Ley‖. Vid. Cassagne, J Derecho Administrativo, T. II, ed. 6ª, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000. Pág.136. 53 El 25 de enero de 1961 se llevó a cabo un golpe de Estado por medio del cual, sin derramamiento de sangre alguna, se destituyó del poder a la Junta Militar de Gobierno que igualmente había accedido al poder por medio de un golpe de Estado, el día 26 de octubre de 1960. El golpe de 1961 fue liderado por los coroneles Aníbal Portillo, Armando Molina y Julio Adalberto Rivera y los mayores Mariano Castro Morán y Oscar Alfonso Rodríguez Simón. Finalmente, el Directorio Cívico Militar fue compuesto por los militares Portillo, Rivera, Castro Morán y por los civiles, Dr. Antonio Rodriguez Porth, Dr. José Francisco Valiente y Dr. Feliciano Avelar. Véase Rey Prendes, Julio, De la dictadura militar a la democracia. Memorias de un político salvadoreño 1931-1994, San Salvador, 2008. Pág. 129. 54 Sobre la vigencia los decreto-ley como normas preconstitucionales: ―al no haber existido declaratoria expresa de parte de la Constitución, en el sentido de qué leyes secundarias se estimaban derogadas, debe considerarse vigentes y con presunción de constitucionalidad tales leyes, hasta que fueren derogadas, por estimarse inconstitucionales por la misma autoridad que las dictó, o mejor dicho, por el órgano autorizado constitucionalmente para legislar, o que mediante sentencia de esta Sala se declaren inconstitucionales de un modo general y obligatorio". (Aunque, como bien aclara la sentencia, esto no es óbice al control difuso de constitucionalidad). Sala de lo Constitucional. Sentencia de Inconstitucionalidad del día 22 de octubre de 2004, en el proceso de Ref. 9-2003; Sentencia del día 26 de julio de 1989, en el proceso de Inconstitucionalidad de Ref. 3-85. 55 El Art. 109 de la Constitución Política de 1950 establecía: ―Art. 109. Se establece la carrera administrativa. La ley regulará el servicio civil, y en especial las condiciones de ingreso a la administración; las promociones y ascensos a base de mérito y aptitud; la garantía de permanencia; los traslados, suspensiones y cesantías; los deberes de los servidores públicos y los recursos contra las resoluciones que los afecten. No estarán comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza, y, en particular, los ministros y sub-secretarios de Estado, el Fiscal General de la República, el Procurador General de Pobres, los Secretarios de la Presidencia de la República, los Embajadores y Ministros Diplomáticos, los Directores Generales, los Gobernadores Departamentales y los Secretarios particulares de dichos funcionarios‖. 56 El Art. 111 de la Constitución Política de 1950 prescribía: ―Art. 111. Las disposiciones de este capítulo son extensivas a los funcionarios y empleados municipales‖. 34
35. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerrafuncionarios y empleados municipales, de la misma manera en como lo hace hoyel Art. 222 de la Constitución vigente de 1983.La Ley de Servicio Civil, como ya lo habíamos anticipado, manifiesta su pretensiónde constituir un estatuto especial denominado “Ley de Servicio Civil”, cuyo objetivoprincipal sea regular las relaciones del Estado y el Municipio con sus servidorespúblicos. Por tal razón, resulta válido interpretar esta Ley como la norma jurídicamadre y general del régimen de los servidores públicos57; es decir, aquella quetendrá un carácter supletorio frente a todas las demás regulaciones sectorialesque rijan a las diversas clases de servidores públicos58.El primer aspecto relevante de la Ley de Servicio Civil que comentaremos es elpropósito que tiene la misma de compatibilizar las exclusiones constitucionales dela carrera administrativa, contenidas en el Art. 219 de la Carta Magna. Por ello, ensu Art. 4, reformado en el 200959, recoge tales exclusiones e incluso las amplía deforma coherente con la Constitución actual.Con relación a la Reforma realizada a la mencionada disposición, esta prescribeque cualquier persona que preste servicios de carácter permanente, propios delfuncionamiento de las instituciones públicas, que haya ingresado a laAdministración bajo el régimen de contrato, estará comprendida en la CarreraAdministrativa. Asimismo, la Reforma preceptúa que esta inclusión no es aplicablea los contratos celebrados por la Asamblea Legislativa, ni tampoco a los contratoscelebrados con posterioridad al 31 de enero de 2009.57 ―El artículo 219 de la Constitución […] ordena que la ley regule las relaciones laborales entre aquéllos y elEstado, siendo la Ley de Servicio Civil la ley por antonomasia de dicha regulación. En ese sentido, laactividad laboral del sector público está regulada, en principio, por dicha ley‖. Sala de lo Constitucional.Sentencia del día 9 de junio de 2010, en el proceso de Amparo de Ref. 753-2006.58 Véase Art. 1 Ley de Servicio Civil.59 Decreto Legislativo No. 10 de fecha 20 de mayo de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 94, Tomo 383de fecha 25 de mayo de 2009. 35
36. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraLo positivo de la referida enmienda es que reconoce a los servidores públicoscontratados para labores permanentes la calidad jurídica que les correspondecomo miembros del estatuto; aspecto al cual la doctrina 60 y la jurisprudencia61 yase habían anticipado. Lo negativo de la reforma es que plantea dosdiferenciaciones o discriminaciones irrazonables pues, en primer lugar deja porfuera a los servidores públicos de la Asamblea Legislativa, lo que carece dejustificación; y en segundo lugar, excluye a los servidores que celebren contratoscon fecha posterior al 31 de enero de 2009, lo cual tampoco tiene una explicaciónlógica que justifique tal disimilitud desde el ámbito del derecho. Es así, que anuestro juicio, dichas diferenciaciones o distingos vulneran abiertamente elderecho a la igualdad en la formulación de la ley, el cual se recoge del Art. 3 denuestra Constitución vigente62.60 ―El servidor público de carrera, en suma, es aquel que independientemente de su denominación […] estánormado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediantedisposiciones equivalentes, y asume actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado […] sulabor se realiza de manera permanente a través de una carrera administrativa; la carrera exige suprofesionalización; y ésta se basa en la formación y el perfeccionamiento continuos‖. Guerrero, Omar, Ley delServicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, una apreciación administrativa,Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México D.F., 2003. Pág.12.61 […] Los aspectos a tomar en cuenta para estimar que una relación jurídico-laboral es de carácter públicoserán: (a) la naturaleza de las labores que se desempeñan, es decir, si éstas son ordinarias de la institución opropias de su actividad y no extraordinarias; (b) la temporalidad de las mismas; que se trate de actividades decarácter permanente y no realizadas eventualmente; o (c) que exista una relación de supra-subordinación enla cual haya un superior jerárquico; (d) a esta enumeración ilustrativa se puede agregar el tipo deremuneración, cuando se trata de sueldo y no de honorarios; entre otros aspectos […] las características antesindicadas servirán como lineamientos que ayuden a perfilar, en cada caso concreto, si el vínculo laboral deque se trata es o no de carácter público […] cuando se establezca el carácter público de una relación laboral elempleado se considera servidor público […] Sala de lo Constitucional. Sentencia del día 9 de junio de2010, en el proceso de Amparo de Ref. 753-2006.62 ―[…] Sobre el tratamiento normativo desigual por el legislador, el tribunal Constitucional salvadoreño haafirmado que ‗[…] corresponde al legislador determinar tanto el criterio de valoración como las condicionesdel tratamiento normativo desigual (…); lo que está constitucionalmente prohibido –en razón del derecho a laigualdad en la formulación de la ley– es el tratamiento desigual carente de razón suficiente, la diferenciaciónarbitraria (…); la Constitución Salvadoreña prohíbe la diferenciación arbitraria, la que existe cuando no esposible encontrar para ella un motivo razonable, que surja de la naturaleza de la realidad o que, al menos, seaconcretamente comprensible (…); en la Constitución Salvadoreña el derecho de igualdad en la formulación dela ley debe entenderse, pues, como la exigencia de razonabilidad de la diferenciación‖. Sala de loConstitucional. Sentencia del día 14 de diciembre de 1995, en el proceso de Inconstitucionalidad de referencia17-1995; Sentencia del día 15 de marzo de 2006, en el proceso de Inconstitucionalidad de Ref. 10-2005. 36
37. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraOtro aspecto fundamental de la Ley de Servicio Civil, es que establece losorganismos que administran y juzgan la Carrera Administrativa. Estos son: lasComisiones de Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil63.Respecto a las Comisiones, es de mencionar que de acuerdo a la Ley, todasaquellas dependencias de la Administración enlistadas en el cuerpo normativocomentado, deben contar con su propia Comisión de Servicio Civil64. Cada una deestas Comisiones es integrada por tres miembros propietarios que duran en susfunciones dos años. Todos ellos deberán ser miembros del personal de laInstitución pública en que laboren y ser nombrados de la siguiente forma: unodesignado por el titular de la institución; otro por el Tribunal de Servicio Civil; y eltercero por elección democrática de los empleados protegidos por la ley quetrabajen en la respectiva dependencia de la Administración. Adicionalmente,deberá existir un número igual de suplentes designados de la misma manera65.El Art. 12 de la Ley de Servicio Civil señala las siguientes atribuciones y facultadesde las Comisiones, dentro de las cuales podemos destacar: formar el escalafón delos funcionarios y empleados dependientes del organismo o institución en quefuncionen; seleccionar los candidatos que sean elegibles para ingresar al personalcomprendido en la carrera administrativa; efectuar y calificar las pruebas deidoneidad de selección de nuevo personal; dispensar el requisito del concurso enlos casos establecidos en la ley; conocer en única instancia de los casos deamonestación de los funcionarios o empleados en el ejercicio del cargo o empleo;entre otras.Por otra parte se encuentra el segundo órgano creado por la Ley en estudio: elTribunal de Servicio Civil. Este es integrado por tres miembros propietarios,nombrados de la siguiente manera: uno por la Asamblea Legislativa; otro por el63 Véase Art. 6 Ley de Servicio Civil.64 Véase Art. 7 Ley de Servicio Civil.65 Véase Art. 8 Ley de Servicio Civil 37
38. K. Fratti de Vega y R. Mena GuerraÓrgano Ejecutivo en Consejo de Ministros; y el tercero por la Corte Suprema DeJusticia; siendo el presidente del Tribunal el nombrado por la Asamblea. De igualforma, la Ley prescribe la existencia de igual número de suplentes, nombradosbajo el mismo esquema que los propietarios66.Las atribuciones del Tribunal de Servicio Civil están establecidas en el Art. 13 dela Ley de Servicio Civil. Dentro las facultades más significativas podemos citar lassiguientes: conocer, en recurso de revisión67 y de nulidad68 de las resolucionesdefinitivas pronunciadas por las Comisiones de Servicio Civil; conocer de lasreclamaciones que se presenten contra las demás resoluciones de las Comisionesde Servicio Civil o de los jefes de dependencia, cuando se alegue injusticiamanifiesta causada por ellas a los quejosos; rehabilitar a los funcionarios oempleados destituidos; evacuar las consultas que se le hagan sobre la aplicaciónde la Ley de Servicio Civil; dirimir las competencias que se susciten entre lasComisiones de Servicio Civil; entre otras.Del mismo modo, el inciso final del Art. 12 de la Ley de Servicio Civil concede alTribunal de Servicio Civil la facultad de designar una Comisión que conozca enprimera instancia en aquellos casos de reclamos en contra de uno de losmiembros, propietarios o suplentes, que conformen una determinada Comisión deServicio Civil. Esto para garantizar la independencia en la decisión.En lo relativo al tema de las Acciones que la Ley de Servicio Civil concede,podemos comentar, por un lado, la acción de nulidad contra las destituciones defuncionarios y empleados que se efectúen sin causa establecida en la ley o sin66 Véase Art. 9 Ley de Servicio Civil. Para ser miembro del tribunal se requiere ser abogado de la República,salvadoreño por nacimiento, mayor de 30 años, haber desempeñado cargos en la Administración pública oMunicipal por un período no menor de 5 años y ser de honorabilidad y competencia notorias.67 Sobre el recurso de revisión, véase los artículos 42, 46 y 56 de la Ley de Servicio Civil.68 Sobre la nulidad véase los artículos 61 y 68 de la Ley de Servicio Civil. La primera disposición plantea ladestitución de un funcionario sin procedimiento previo; y la segunda, el nombramiento de un nombramientosin los requisitos establecidos en la ley. A nuestro juicio, la nulidad que plantea el Art. 61 es una nulidad depleno derecho o absoluta. 38
39. K. Fratti de Vega y R. Mena Guerraque se haya observado el procedimiento prescrito en la misma; y por otro lado, laacción de injusticia manifiesta.En la primera de dichas acciones, el servidor público destituido dispone de tresmeses, después de acaecido el hecho, para dirigirse al Tribunal de Servicio Civilsiguiendo el procedimiento establecido en el Art. 61. De esta acción resultaimportante señalar dos aspectos. Por una parte, no cabe duda que nosenfrentamos ante una nulidad absoluta o de pleno derecho 69 pues reúne lascaracterísticas jurisprudenciales establecidas por la Sala de lo ContenciosoAdministrativa70. En segundo lugar, al ser este un recurso que tutela al derecho dedefensa, en sede administrativa, esta acción constituye una especie de recurso deprevio acceso a la tutela del amparo al derecho de defensa, en cumplimiento alprincipio de definitividad que prevalece en el proceso de amparo71.En cuanto a la acción de injusticia manifiesta, esta se recoge del Art. 13, letra b),de dicha ley, del cual se desprende que la misma debe ejercerse ante el Tribunal69 Así por ejemplo, el Art. 62.1, literales a) y e), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, referente al RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de España, prevé comocausal de nulidad absoluta los Actos Administrativos que: lesionen los derechos y libertades susceptibles deamparo constitucional; y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de losórganos colegiados. En igual sentido, la doctrina española ampara la protección del servidor público frente adespidos injustificados en el interés público que subyace a su cargo: ―[…] esta garantía personal de que gozael funcionario, no es sino el reflejo de la necesaria autonomía que requiere la actuación administrativa paraque ésta sea eficaz, manteniendo la superioridad de las razones de orden técnico […] pues sólo aquellasaseguran su subsistencia como modelo organizativo‖. Ortega Álvarez, Luis, Reflexiones en torno a unarevisión de los planteamientos generales de la revisión de empleo público, Civitas Revista española deDerecho Administrativo, Madrid núm. 26/1980, Estudios, marzo 1980, pp. 423.70 Es de recordar que la Sala de lo Contencioso Administrativo ya ha definido las características de lasnulidades de pleno derecho de la siguiente manera: ―1) Que el acto administrativo transgreda la normativasecundaria (de carácter administrativo), por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas;2) Que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional; 3) Que esta transgresiónsea concretable en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad‖. Sala de lo Contencioso Administrativo.Sentencia definitiva del día 20 de junio de 2005, en el proceso de Ref. 88-V-2002.71 ―El fundamento de la condición de procedencia apuntada radica, en términos generales, en el carácterespecial y extraordinario del amparo, pues éste está diseñado para brindar una protección reforzada de lascategorías constitucionales, con lo que se pretende que sea la última vía -una vez agotada la sedejurisdiccional o administrativa ordinaria- para la actuación y defensa de los derechos fundamentales de losgobernados‖. Sala de lo Constitucional. Resolución de improcedencia del día 25 de julio de 2002, en elproceso de Amparo de Ref. 678-2002. 39
El derecho es social por naturaleza