Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-712-de-julio-5-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041bfe2f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-02-22 17:30:49
Document Index: 262586933

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 46', 'artículo 3', 'artículo 55', 'artículo 218', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 20', 'artículo 175', 'artículo 338', 'artículo 20', 'artículo 177', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 218', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 175', 'artículo 175', 'artículo 1', 'artículo 46', 'artículo 47', 'artículo 154']

﻿ Sentencia C-712 de julio 5 de 2001
SENTENCIA C-712 DE 05 DE JULIO DE 2001
CONTENIDO:RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA. LA CORTE DECLARA INEXEQUIBLE EL LIBRO SEGUNDO DEL DECRETO LEY 1798 DE 2000 POR HABER EXCEDIDO LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EXPEDIR UN CÓDIGO Y MODIFICAR EL CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO AL CREAR UN PROCEDIMIENTO PARA LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA CUANDO SÓLO PODÍA EXPEDIR UN ESTATUTO DISCIPLINARIO SUSTANCIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE EL LIBRO PRIMERO, QUE INICIA EN EL ARTÍCULO 1 Y FINALIZA EN EL ARTÍCULO 46 DEL DECRETO LEY 1798 DE 2000.
Sentencia C-712 de julio 5 de 2001
SENTENCIA C-712 DE 2001
Ref.: Expediente D-3328
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1798 de 2000.
“DECRETO NÚMERO 1798 DE 2000
Los estudiantes de las seccionales de formación del personal uniformado de la Policía Nacional deberán regirse por el manual académico y disciplinario único expedido por el director general de la Policía Nacional.
f) Causar o dar motivo a la pérdida de los expedientes disciplinarios, administrativos o prestacionales bajo su responsabilidad, y
b) Permitir el acceso a exhibir expedientes, documentos o archivos a personas no autorizadas, y
c) Usuarios en beneficio propio o de terceros;
h) Conducirlos u operarlos sin el debido permiso o autorización;
d) Utilizar durante los exámenes cualquier medio fraudulento;
3. Nombrar en el servicio a personas que por prescripción médica se encuentren impedidas para prestarlo.
PAR.—Las faltas gravísimas serán sancionadas siempre con la destitución: las graves y leves con cualquiera de las sanciones a que se refiere el presente artículo.
2. Haber sido inducido por un superior, subalterno o compañero o cometerla.
ART. 48.—Impulso de la acción. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, por información proveniente de servidor público o queja formulada por cualquier persona o por otro medio, siempre y cuando amerite credibilidad.
ART. 50.—Exoneración del deber de formular quejas. No se está obligado a formular quejas contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero(a) permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, ni por hechos que se hayan conocido por causa o con ocasión del ejercicio de actividades que impongan legalmente el secreto profesional.
4. (sic) Para el disciplinado, rendir descargos.
ART. 56.—Principios que rigen la actuación procesal. La actuación disciplinaria se desarrollará conforme a los principios rectores consagrados en la Constitución Política, en el presente decreto y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, o normas que lo modifiquen o adicionen. Así mismo, se observarán los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción.
Las providencias que se dicten en audiencia pública quedarán en firme al finalizar ésta, a menos que proceden y se interpongan los recursos en forma legal.
ART. 69.—Notificación por edicto. Si dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia, no fuere posible efectuar la notificación personal, se citará el investigado o disciplinado o a su apoderado, mediante comunicación enviada a la última dirección domiciliaria o laboral que aparezca registrada en el expediente, para que comparezca dentro de los cinco (5) días siguientes. Si no lo hiciere, se notificarán por edicto, que permanecerá fijado por el término de cinco (5) días hábiles, en lugar visible de la secretaría del despacho que lo hubiere proferido o del comisionado para tal efecto.
ART. 74.—Recursos y formalidad. Contra las decisiones disciplinarias, en los casos, término y condiciones establecidos en este decreto, proceden los recursos de reposición, apelación y queja, los cuales deberán interponerse por escrito, salvo disposición en contrario.
ART. 75.—Oportunidad para interponerlos. Los recursos se podrán interponer y deberán sustentarse, desde la fecha en que se dictó la providencia hasta el término de cinco (6) días, contados a partir de la última notificación. Si ésta se hizo en estrados la impugnación y sustentación sólo procederá en el mismo acto.
En el proceso disciplinario el investigado es sujeto procesal, pero aun existiendo pluralidad de disciplinados habrá lugar a la figura del apelante único, excepto que el objeto de la apelación sea diferente.
ART. 91.—Medios de prueba. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, el dictamen pericial, la inspección y los documentos, los cuales se apreciarán conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y las reglas del procedimiento disciplinario.
ART. 103.—Suspensión provisional. El director general de la Policía Nacional, a solicitud del funcionario competente, podrá ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta por otro tanto, siempre y cuando existen serios elementos de juicio, que permitan establecer que la permanencia en el cargo o servicio, facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
a) Cuando la investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo considera como falta disciplinaria, se justifica, el acusado no lo cometió, la acción no puede proseguirse; también, por haberse declarado la nulidad de lo anotado, incluido el auto que decretó la suspensión provisional;
ART. 112.—Concurrencia de competencias. Cuando se presente concurrencia de competencia entre falladores, por haberse cometido la falta por personal perteneciente a diferentes unidades u organismos policiales, será competente para investigar y sancionar al superior con atribuciones disciplinarias comunes a todos ellos.
ART. 120.—Procedimiento en caso de impedimento. El servidor de la Policía Nacional impedido o recusado, pasará el proceso a su superior jerárquico o funcional, según el caso, fundamentando y señalando la causal existente y si fuere posible aportará las pruebas pertinentes, a el fin de que el superior decida de plano y determine quién lo sustituye.
1. Ministro de Defensa Nacional: Conoce del recurso de apelación y del grado de consulta, de los procesos fallados en primera instancia por el director general de la Policía Nacional.
a) Conoce de las faltas cometidas por el subdirector general, inspector general, jefes de las oficinas asesoras y del personal de su despacho;
b) Del grado jurisdiccional de consulta,
a) Conoce de las faltas cometidas por el personal de su despacho y por los directores de la dirección general;
4. Inspector general de la Policía Nacional: Conoce de las faltas cometidas por el personal de su despacho, director del centro de reclusión, personal en comisión en el exterior.
a) Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho y jefes de área;
b) El director operativo conocerá de las faltas cometidas, además de lo prescrito en el literal anterior, por los comandantes de departamento y comandantes de policía metropolitana;
c) El director de la Escuela Nacional de Policía “General Santander” conoce, además de lo establecido en el literal a) de las faltas cometidas por los directores de las seccionales de formación.
6. Jefes de oficinas asesoras de la dirección general: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho.
7. Comandantes de policía metropolitana: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho y subcomandantes de policía metropolitana.
8. Comandantes de departamento: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho y subcomandantes de departamento.
9. Directores de seccionales de formación: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho y jefes de área.
10. Subcomandantes de departamento y de policía metropolitana: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho, los comandantes de distrito y jefes de grupo, según el subcomando que corresponda.
11. Comandantes de distrito: Conocen de las faltas cometidas por el personal del comando de distrito y comandantes de estación.
12. Jueces de instancia o de conocimiento de la Policía Nacional vinculados a la justicia penal militar: Conocen de las faltas cometidas por el personal de su despacho.
a) Los jefes de área conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando;
14. Jefes de grupo y subcomandantes de estación: Conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando.
a) Los comandantes de zona antinarcóticos, conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando directo y los comandantes de compañía;
b) Los comandantes de base aérea, escuadrón móvil antidisturbios, Gaula, Copes, Goes, jefes de Sipol y Sijin, conocen de las faltas cometidas por el personal bajo su mando;
PAR.—Tratándose de faltas relacionadas con el desempeño de las funciones y jurisdicciones propias del respectivo cargo, les serán aplicadas las normas disciplinarias de la rama jurisdiccional por las autoridades en ellas señaladas.
La sanción de suspensión sólo podrá ser impuesta en primera instancia por los funcionarios a que se refieren los numerales 2º al 10, los jefes de área, los comandantes de zona antinarcóticos y el comandante de policía de carreteras.
Siempre que al uniformado se le reciba versión libre, se le hará conocer el derecho de ser asistido por un abogado conforme a lo previsto en el artículo 55, numeral 2º de este decreto.
Agotado el trámite se procederá a la práctica de las pruebas, las que sí deben recaudarse en una unidad diferente, se podrá comisionar hasta por diez (10) días para el efecto, término durante el cual se suspenderá la audiencia.
Si transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente.
Los cargos formulados por el demandante apuntan a considerar que las facultades conferidas al legislador extraordinario desconocen la reserva de ley al permitir que modifique, derogue o suprima el Código Disciplinario Único (en adelante CDU). Afirma que el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 578 de 2000 creó un procedimiento para juzgar disciplinariamente al personal uniformado de la Policía Nacional, acto que deroga normas expresas del Código Único Disciplinario.
En la intervención de la representante del Ministerio de Defensa Nacional considera que el legislador extraordinario no derogó el Código Único Disciplinario sino que creó la reglamentación de un régimen disciplinario especial, tal y como lo prescribe la Constitución en su artículo 218 que permite sustraer del régimen disciplinario del Código Único Disciplinario al personal de la Policía. Expone además que en ninguna de las normas constitucionales se prohíbe al ejecutivo modificar, adicionar o derogar leyes preexistentes que se relacionen con las materias incluidas en las facultades extraordinarias. Además agrega, que la demanda es imprecisa porque la acción de inconstitucionalidad se interpone contra el Decreto-Ley 1798 de 2000 pero los argumentos se concentran en atacar la Ley 578 de 2000.
El señor Procurador General considera que por medio de facultades extraordinarias no se podía establecer un régimen de procedimiento disciplinario diferente al establecido por el Código Único Disciplinario. Con esta reglamentación especial, el ejecutivo introdujo una serie de modificaciones al Código Único Disciplinario que contrarían el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.
De los aspectos considerados por las partes que intervienen en el proceso se define como problema jurídico a considerar por parte de la Corte, la necesidad de establecer si el Decreto 1798 de 2000, expedido por medio de facultades extraordinarias, contraría el principio de reserva de ley previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
1. ¿Qué facultades le fueron conferidas al legislador extraordinario en la Ley 578 de 2000 en relación con el régimen disciplinario de los miembros de la Policía?
Como antecedentes que ilustran el presente estudio es importante citar las sentencias C-1713 y C-1493 de 2000 que realizan el estudio de constitucionalidad de las facultades extraordinarias conferidas al gobierno, y declaran la inexequibilidad de las expresiones ambiguas y de otro lado la exequibilidad de las facultades específicas entre las que se encuentran las relativas a la expedición del régimen disciplinario y ético para los miembros de la Policía Nacional. El texto de la ley habilitante es:
"Por medio de la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas relacionadas con las Fuerzas Militares y de Policía Nacional.
ART. 1º—De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, hasta por el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente ley, para expedir las normas de carrera, los reglamentos de régimen disciplinario y de evaluación de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; el reglamento de aptitud sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el régimen de carrera y/o estatuto del soldado profesional así como el reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.
ART. 2º—En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá derogar, modificar o adicionar entre otros los siguientes decretos: 1211 de 1990, 85 de 1989, 1253 de 1988, 94 de 1989, 2584 de 1993, 575 de 1995, 354 de 1994, 572 de 1995, 1214 de 1990, 41 de 1994, 574 de 1995, 262 de 1994, 132 de 1995, 352 de 1997, 353 de 1994 ylas demás normas relacionadas con la materia.
PAR.—Los decretos legislativos que se dicten en desarrollo de estas facultades no serán considerados códigos”.
La Sentencia C-1493 de 2000 declaró inexequibles las expresiones resaltadas por considerarlas vagas e imprecisas lesionando de esta manera el artículo 150, 10 de la Carta. Los decretos que el Presidente de la República podrá modificar, adicionar o derogar, de conformidad con el artículo 2º acusado, no son otros que los expresamente enumerados en tal disposición. No se olvide que en este campo no se admiten las facultades implícitas.
La Sentencia C-1713 de 2000 estudia la constitucionalidad de la parte final del artículo 1º:
…así como el reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional, el reglamento de evaluación y clasificación para el personal de la Policía Nacional, las normas de carrera del personal de oficial y suboficiales de la Policía Nacional, las normas de carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, los estatutos del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional; la estructura del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones.
Y del artículo 2º:
ART. 2º—En desarrollo de las facultades extraordinarias contempladas en el artículo anterior el Presidente de la República podrá derogar, modificar o adicionar, entre otros los siguientes decretos: 1211 de 1990, 85 de 1989, 1253 de 1988, 94 de 1989, 2584 de 1993, 575 de 1995, 354 de 1994, 572 de 1995, 1214 de 1990, 41 de 1994, 574 de 1995, 262 de 1994, 132 de 1995, 352 de 1997, 353 de 1994 y las demás normas relacionadas con la materia.
El cargo expuesto en la demanda hace referencia a la violación del artículo 150 numeral 10 de la Carta Política debido a que el actor considera que las facultades conferidas le permiten al ejecutivo expedir un código, facultad objeto de la reserva de ley. Esta Corte desestima las consideraciones del actor porque de la ley no se infiere que exista una autorización extendida a la expedición de códigos pues si bien, la restricción constitucional ha de entenderse circunscrita, como el mismo texto lo indica, a la expedición de un cuerpo legislativo que debido a su estructuración alcanza la denominación de “código” y no a todos los asuntos tratados en él. El fallo cita jurisprudencia en la que esta corporación ha declarado que
“Como quedó definido en sentencias, no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. No están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede descodificarla” (1) .
(1) Sentencia C-77 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Es más, la jurisprudencia señala claramente que no toda modificación a una norma reconocida como código implica el quebrantamiento de la Constitución:
"En todo caso, aun en el evento de que una modificación de este tipo hubiese tenido lugar, tampoco se habría incurrido en inconstitucionalidad por este motivo, debido a que se trataría simplemente de una reforma parcial que no afecta la estructura general del código, ni establece la regulación sistemática e integral de una materia y, por lo tanto, no vulnera el principio democrático que el constituyente quiso proteger con la prohibición de que trata el tercer inciso del numeral décimo del artículo 150 de la Carta” (2) .
(2) Sentencia C-296 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte respecto a los fallos que estudian la Ley 578 de 2000, deben considerarse como puntos de referencia para la interpretación de los alcances de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, en el estudio de constitucionalidad del Decreto-Ley 1798 de 2000. Las sentencias identifican los aspectos para los cuales el ejecutivo estaba específicamente facultado y por ello, declaró inconstitucional las expresiones que permitían transferir facultades genéricas y frente a la facultad de derogar se declaró exequible porque es una potestad conferida en forma específica frente a los decretos enunciados en la ley y no es ni genérica ni abierta para derogar cualquier norma que se considere contraria a la reglamentación por expedir.
En repetidas ocasiones la Corte se ha referido al carácter restrictivo que tienen las facultades extraordinarias en la Constitución de 1991 (3) . El constituyente en atención a la necesidad histórica de restringir la practica de la vía excepcional de producir las leyes que desconoce el procedimiento democrático, consideró indispensable restablecer la responsabilidad que tiene el Congreso de expedir la legislación en respuesta al ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa. Los principios constitucionales de la soberanía popular, la división de poderes y el pluralismo resultan vacíos e inútiles si el legislador ordinario renuncia a su principal función. Si la regla general es la producción de las leyes por parte del legislador ordinario y la Corte ya se pronunció sobre los alcances de las facultades extraordinarias en el caso sub judice la pregunta obvia se relaciona con la necesidad de precisar si el Decreto-Ley 1798 de 2000 responde a los límites impuestos para la expedición de un régimen disciplinario especial para los miembros de la Policía Nacional.
(3) Ver, entras otras sentencias, C-417 de 1993, C-80 de 1994, C-50 de 1997 y C-702 de 1999.
2. ¿La Policía Nacional debe tener un régimen disciplinario especial? Contenido y alcance de la legislación especial.
La Carta Política de 1991 establece que los funcionarios públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o, extralimitación en el ejercicio de sus funciones. El establecimiento de un régimen disciplinario corresponde al desarrollo del principio de legalidad propio de un Estado de derecho en el que las autoridades deben respeto y observancia al ordenamiento jurídico y responden por las acciones con las que infrinjan las normas o por las omisiones al debido desempeño de sus obligaciones.
El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El Código Disciplinario Único define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. Con la expedición del Código Disciplinario Único se persigue la instauración de un estatuto uniforme y comprensivo de todo el régimen disciplinario aplicable a los servidores del Estado.
En el artículo 20 de la Ley 200 de 1995 se señalan como destinatarios de la ley disciplinaria a los miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado y entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, y se reafirma su aplicación a los miembros de la fuerza pública, con las excepciones previstas en el artículo 175, a “los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la comisión de lucha ciudadana y las personas que administran los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución”.
El artículo 20 debe ser interpretado en concordancia con el artículo 177 que prescribe:
“Esta ley regirá 45 días después de su sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la Nación, por los personeros, por las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código".
Y el artículo 175. De los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la Fuerza Pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la Fuerza Pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en esté código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación.
Estas tres normas del Código Disciplinario Único han sido objeto de evaluación constitucional al resolver demandas en su contra y han sido declaradas exequibles en los fallos C-280, C-286 y C-341 de 1996.
En la Sentencia C-310 de 1997 se estudia la constitucionalidad del artículo 175 del Código Disciplinario Único y se define su exequibilidad en los siguientes términos (4) :
(4) Respecto al mismo tema ver las sentencias C-88 de 1997 y C-620 de 1998. Ambas reiteran la condición de un régimen disciplinario especial de los miembros de la Fuerza Pública hace referencia al establecimiento de las faltas y las sanciones que atiendan a la especificidad de las funciones y no al procedimiento disciplinario que debe ser el mismo para todos los servidores del Estado.
“En relación con la unificación de estatutos y su obligatoriedad para todos los servidores públicos excepto los regidos por normas especiales, como son los miembros de la Fuerza Pública, afirmó la Corte que “si el legislador pretendía por medio del CDU (Código Disciplinario Único) unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas en la Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (C.P., art. 178) o de los miembros de la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen disciplinario especial (C.P., arts. 217 y 218), debido a las particularidades de la función que ejercen...”.
En efecto: la facultad del legislador para establecer regímenes especiales de carácter disciplinario aplicables a los miembros de la Fuerza Pública (Fuerzas Militares y Policía Nacional), proviene de la misma Constitución, concretamente de los artículos 217 y 218 de cuyos apartes pertinentes se lee:
"La ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio". (art. 217, inc. 2º). Y en el inciso 1º del artículo 218 se alude al de la Policía Nacional en estos términos: “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.
En relación con este tema expresó la Corte en reciente Sentencia (C-88/97), al referirse a la misma norma que es hoy objeto de acusación, “La salvedad que hizo el legislador obedeció, presumiblemente, a la idea de mantener un régimen especial disciplinario para la fuerza pública, en lo que concierne a los aspectos sustanciales, en atención a las especiales características de las funciones y actividades que cumplen sus miembros, que pueden ofrecer diferencias sustanciales con las que desarrollan el resto de los servidores del Estado. No obstante la conservación de dicho régimen excepcional para la fuerza pública, en los aspectos de orden sustancial propios de su estatuto disciplinario, el legislador consideró que debía establecer una unidad en los procedimientos para la determinación de la responsabilidad disciplinaria, por considerar que los aspectos procesales pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto, pueden ser aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de cualquier servicio público que incurra en falta disciplinaria” (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Resaltado fuera del texto.
La existencia de estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de estatutos de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario si ellas sustentan su contenido la reiteración es pertinente. Los principios rectores del proceso disciplinario —debido proceso, principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc.— deben necesariamente identificarse cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituido para garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo. Resaltado fuera del texto.
Conforme a lo expuesto el régimen disciplinario especial para los miembros de la Policía Nacional que puede ser expedido por el legislador extraordinario en uso de las facultades conferidas por la Ley 578 de 2000, sólo podía reglamentar lo relativo a los aspectos sustanciales relacionados con la actividad específica que cumple la Fuerza Pública, pero tal y como observa el señor Procurador General, este régimen sustantivo especial se aplicará en todo lo relacionado con las funciones propias del servicio y el Código Disciplinario Único en todas las otras actividades que los miembros de la Policía desempeñen como servidores públicos en general. No le estaba permitido al legislador extraordinario crear un procedimiento especial y con ello derogar lo previsto por el legislador ordinario en el proceso de unificación del régimen disciplinario (arts. 20, 175 y 177 del CDU).
En concordancia con el estudio de constitucionalidad de la Ley 578 de 2000 hecho por la Sentencia C-1713 de 2000, la pregunta obligada es saber si la reglamentación expedida por el legislador extraordinario con la promulgación del Decreto 1798 de 2000 por medio del cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional, modifica sustancialmente el Código Disciplinario Único o es simplemente una reforma incidental?
3. Las facultades extraordinarias y la modificación de los códigos.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de facultades extraordinarias relacionada con la cláusula de reserva legal para la expedición de códigos se ha caracterizado por desarrollar una posición consistente y coherente para excluir toda posibilidad de que el legislador ordinario renuncie a su función de reglamentar sistemática, armónica y completamente en un cuerpo normativo las disposiciones relativas a una determinada materia. Identificar cuándo la reglamentación de un asunto compromete la expedición de un código no puede soslayarse con la fórmula sacramental incluida en la ley que concede facultades, de que las normas producto de las facultades extraordinarias no constituyen un código. Si bien, en ejercicio de la facultad genérica de legislar le corresponde al Congreso definir cuándo una determinada reglamentación constituye un cuerpo jurídico susceptible de llamarse código, puede ocurrir que lo omita o mejor aun, confiera facultades extraordinarias frente a un conjunto de aspectos de los cuales resulta evidente la sistematicidad, armonía y plenitud reglamentaria.
El desarrollo de la jurisprudencia de la Corte en materia del control sobre las facultades extraordinarias y el cumplimiento de la reserva de ley para la expedición de códigos se inicia con la diferencia que se establece entre la función puramente compiladora y la función propiamente dicha de la producción de los códigos. En las sentencias C-248 y C-252 de 1994 señaló la Corte que la prohibición constitucional se predica de códigos entendidos como conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de lo que hace parte un código, por lo cual cubre tanto la expedición como la modificación de esa clase de complejos normativos (resaltado fuera del texto).
Luego en la Sentencia C-129 de 1995 se hizo más estricta la valoración del uso de las facultades extraordinarias y se declaró la inexequibilidad del artículo que revistió de facultades al Presidente de la República para compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios y para reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, además declaró también la inexequibilidad de la totalidad del Decreto 2626 de 1994 dictado por el gobierno en su desarrollo. En esta oportunidad la Corte se refirió a la competencia exclusiva del legislador para expedir códigos y frente a la compilación expresó que se trata de una facultad que en nada puede alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas.
La sentencia mencionada advirtió que la facultad de compilar no implica la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen nuevas disposiciones o se extingan otras porque esta es una atribución esencialmente legislativa asignada al Congreso.
La Sentencia C-255 de 1995 declaró inexequible tanto el artículo que confirió las facultades extraordinarias como el decreto producto de las mismas por medio del cual se expidió el estatuto orgánico del sistema general de seguridad social en salud por considerar que las facultades concedidas violan la reserva de ley al expedir un estatuto orgánico que tiene por objeto sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente eliminar las normas repetidas o superfluas, lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de las leyes orgánicas o estatutarias.
En la Sentencia C-397 de 1995 la Corte reitera que la función codificadora está reservada al Congreso de la República, ya que ha sido prohibida la institución de las facultades extraordinarias para tal efecto... en cuanto a la codificación, puede ser efectuada por el gobierno y aun por los particulares, por lo cual no sería necesaria una ley de facultades para llevarla a cabo. Pero, si en efecto se concede autorización para codificar, ella es válida mientras no signifique en realidad la atribución presidencial extraordinaria de cumplir funciones propias de la tarea codificadora, exclusivas del legislador ordinario.
Hace parte de la jurisprudencia sobre las facultades extraordinarias y la reserva de ley sobre la expedición de códigos los fallos que evalúan el tipo de modificaciones que pueden introducirse por medio de estas facultades a los códigos así, la Sentencia C-77 de 1997 considera que siempre y cuando las facultades conferidas al gobierno para la modificación de códigos no afecten la estructura general del código ni establezcan una regulación sistemática e integral de la materia no incurren en la violación de la reserva legal. Además, añade, es de resorte del legislador determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia determinada deba cumplir con las formas propias de un código e incluso puede descodificarla. Así, por ejemplo en la Sentencia C-64 de 1997 la Corte consideró que el estatuto de registro (De. 1250/70 era una materia descodificada y que por lo tanto no formaba parte del Código Civil y, en tal virtud, el legislador podía conceder facultades para su reforma. (resaltado fuera del texto).
Respecto a las facultades extraordinarias para la expedición de regímenes sancionadores la Corte ha dicho en Sentencia C-59 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de una norma que facultó al Presidente de la República para expedir, precisamente, el régimen sancionatorio para las infracciones cambiarias de conocimiento de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se señaló:
"Así las cosas, bien podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada".
Lo anterior significa que las facultades extraordinarias pueden conferirse siempre y cuando la regla general de reserva de ley para la expedición de códigos no se desconozca y resulte de las facultades conferidas al gobierno una reglamentación creada de manera completa, metódica, sistemática y coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho o la modificación sustancial de un código porque en tal sentido, se incurrirá en la violación de la reserva de ley como lo declaró la Corte en Sentencia C-725 de 2000 al considerar inexequible el Decreto 1073 de 1999 por el cual se expide el régimen disciplinario especial para los servidores públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
“Como salta a la vista, sin esfuerzo queda claro que el Decreto 1073 de 1999, no sólo modifica el Código Disciplinario Único (L. 200/95), en cuanto a sus destinatarios y campo de aplicación, sino que, con toda la amplitud que se creyó necesaria o conveniente, de manera integral en él se regula por completo lo concerniente al régimen disciplinario de unos servidores públicos determinados, haciendo caso omiso de la prohibición constitucional para que se modifiquen los códigos mediante decretos leyes".
En concordancia con la jurisprudencia constitucional respecto al uso de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República y la reserva de ley para expedir códigos en la cual, esta corporación ha definido reiteradamente la imposibilidad que tiene el gobierno de expedir o reformar códigos, mas la jurisprudencia que declaró exequibles los artículos 20, 175 y 177 del Código Disciplinario Único que definen el ámbito de aplicación del código y el contenido del régimen especial disciplinario para los miembros de la Fuerza Pública, permite considerar para el caso sub examine, que el Decreto-Ley 1798 de 2000 viola la reserva legal prescrita, en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución.
La violación de la reserva de ley en la que incurre el Decreto-Ley 1798 de 2000 consiste en primer lugar, en la expedición de una legislación en la cual reglamenta de manera completa, metódica, sistemática y coordinada todo lo relacionado con el régimen disciplinario de las miembros de la Policía Nacional:
En el libro primero:
— Los principios rectores.
— De las órdenes.
— Extinción de la acción disciplinaria.
— De las faltas y sanciones disciplinarias.
— Clasificación y límites de las sanciones.
— Criterios para la graduación de las sanciones.
En el libro segundo:
— El procedimiento disciplinario.
— La acción disciplinaria.
— Sujetos procesales.
— Actuación procesal.
— Autos y fallo.
— Ejecutoria de las providencias.
— Revocatoria directa.
— Nulidades.
— De la suspensión provisional.
— Impedimentos y recusaciones.
— Autoridades con atribuciones disciplinarias.
— Procedimiento ordinario.
— Indagación preliminar.
— Investigación disciplinaria.
— Descargos, pruebas y fallo.
— Procedimiento verbal.
El legislador ordinario puede conceder facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir normas relacionadas con el régimen disciplinario de la Policía Nacional y si bien, la Constitución prescribe para estos servidores públicos la instauración de un régimen especial (art. 218) no se infiere de la especialidad del régimen la facultad para expedir un código, debido a que la normatividad prescrita en el Decreto 1798 de 2000 reglamenta sistemática y de manera completa las conductas, sanciones, principios, acciones y procedimiento para juzgarlos disciplinariamente. Las facultades extraordinarias concedidas al ejecutivo sólo podían establecer lo relativo al régimen disciplinario sustancial contenido en el Libro Primero del Decreto-Ley 1798 de 2000.
Conforme a lo expuesto la cuestión sub judice se define en consideración a los siguientes aspectos jurídicos:
i) En la Sentencia C-1493 de 2000 esta corporación declaró inexequible la expresión y demás normas relacionadas con la materia del artículo 2º de la Ley 578 de 2000, que concede facultades legislativas al Presidente de la República para derogar, modificar o adicionar las normas referidas al tema. Sin embargo, la declaratoria de inexequibilidad de la expresión restringe el sentido de la ley habilitante al definir como normas objeto de las facultades los decretos taxativamente descritos en la mencionada ley y no cualquier otro. La Corte Constitucional declaró la frase contraria a la Carta Política por ser ambigua, situación que dota al ejecutivo de facultades contrarias al artículo 150, 10 superior, luego el gobierno tan sólo estaba facultado para derogar los decretos allí mencionados y no cualquier otra norma, como en efecto lo hizo al modificar los artículos 20, 175 y 177 del Código Único Disciplinario.
ii) En la Sentencia C-1713 de 2000 la Corte Constitucional declaró exequible la facultad extraordinaria de derogar en relación con los decretos expresamente identificados en la ley habilitante. En su fallo, expresó que tal facultad no revestía al gobierno de facultades para expedir ni modificar un código. Señala que de la Ley 578 de 2000 no se infiere ninguna facultad que desconozca la reserva legal prevista en el artículo 150, 10 de la Constitución Política que consistiría en la expedición o modificación sustancial de un código. El ejecutivo al expedir un régimen disciplinario para los miembros de la Policía desconoció las facultades expresas para derogar y modificar los decretos mencionados porque incluso modificó los artículos 20, 175 y 177 del Código Disciplinario Único, al cambiar su ámbito de aplicación y sacar a los miembros de la Policía, cuando ellos estaban cubiertos expresamente por las normas mencionadas.
iii) El Código Disciplinario Único pretende regular en forma integral lo relativo al comportamiento y eficiencia de los servidores públicos. De allí que los artículos 20 y 177 perciban que se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias... salvo los regímenes especiales de la Fuerza Pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código (resaltado fuera de texto). Conforme a esta expresión el Código Disciplinario Único ya había derogado lo dispuesto en el Decreto 575 del cuatro de abril de 1995 que hacía referencia a un procedimiento disciplinario especial para los miembros de la Policía, luego no le estaba permitido al ejecutivo mediante facultades extraordinarias modificar el ámbito de aplicación del código, de los decretos que hace mención la ley habilitante el gobierno sólo podía derogar lo relacionado con el régimen sustancial.
iv) El artículo 175 del Código Disciplinario Único reconoce la prescripción constitucional establecida en los artículos 217 y 218 para crear por medio de la ley los estatutos especiales para los miembros de la fuerza pública, pero acto seguido el legislador ordinario, al expedir el Código Disciplinario Único, determinó que estos regímenes especiales deberán someterse a la observancia de los principios rectores y al procedimiento señalado el Código Disciplinario Único, condición que no se puede modificar por medio de facultades extraordinarias porque hace parte de uno de los aspectos sustanciales del código como es su ámbito de aplicación. Una interpretación contraria llevaría a que por medio de la especialidad de las funciones que desempeñan los servidores públicos, se promoviera un vaciamiento del Código Disciplinario Único y además que se concedan facultades extraordinarias para modificar sustancialmente una norma denominada por el propio legislador ordinario como código en franca contradicción con la norma superior.
Con la expedición del Decreto 1798 de 2000 el legislador extraordinario no sólo excedió sus facultades al expedir un código disciplinario para la Policía sino que además incurrió en la violación de la reserva de ley porque modifica en forma sustancial el Código Disciplinario Único en lo dispuesto por los artículos 20, 175 y 177, artículos que definen el ámbito de aplicación del código en los cuales incluye expresamente a los miembros de la Fuerza Pública y, además, prescribe que frente a los regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la Fuerza Pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este código (art. 175 del CDU). Normas declaradas exequibles en los fallos ya citados.
El Decreto 1798 de 2000 reglamenta tanto lo relacionado con la parte sustancial como lo procesal. En el Libro Primero define la totalidad de los aspectos relacionados con la descripción de los principios, conductas y destinatarios del régimen disciplinario especial para los miembros de la Policía Nacional. De acuerdo con los aspectos definidos en esta parte considerativa, el gobierno estaba facultado para expedir esta normatividad. Pero en relación con los aspectos procesales definidos en el Libro Segundo del decreto ley no podía el ejecutivo por medio de facultades extraordinarias dictar un procedimiento especial y diferente al previsto en el Código Disciplinario Único.
En consecuencia, la Corte declarará inexequible el Libro Segundo del Decreto-Ley 1798 de 2000 por haber excedido las facultades extraordinarias al expedir un código y modificar el Código Disciplinario Único al crear un procedimiento para las sanciones disciplinarias de los miembros de la Fuerza Pública cuando sólo podía expedir un estatuto disciplinario sustancial.
Por último, la Corte considera oportuno recalcar que los efectos de este fallo únicamente operan hacia el futuro, en consecuencia, las actividades procesales que se encuentren en curso y se estén rigiendo por las normas que se declararán inexequibles, deberán concluirse bajo lo dispuesto por estas normas, y en adelante se deberán aplicar las normas del Código Disciplinario Único.
1. Declarar EXEQUIBLE el Libro Primero que inicia en el artículo 1º y finaliza en el artículo 46 del Decreto-Ley 1798 de 2000.
2. Declarar INEXEQUIBLE el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto-Ley 1798 de 2000.