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Les critères de compétence entre deux ordres de juridiction - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Droit administratif le 11 Novembre 2016 à 21:28
LES CRITÈRES DE COMPÉTENCE ENTRE LES DEUX ORDRES DE JURIDICTION
Le point de départ de la distinction réside dans les textes révolutionnaires, qu’il fallait interpréter.
Ces textes interdise au Juge Judiciaire de s’immiscer dans l’activité de l’exécutif, et confie la compétence pour les litiges qui découle de l’action administrative au Juge administratif, celui ci ne pouvant pas intervenir lorsque l’exécutif n’est pas concerné.
Le Juge Administratif n’a pas à statuer quand sont en cause les actions des pouvoirs législatifs ou judiciaires des personnes privées ou étrangères, ou si les organes administratifs n’agissent pas comme des autorités administratives.
Dans l’interprétation générale du principe de séparation, les juridictions administratives ne sont compétente que pour une partie de l’action administrative (§1). De nombreux textes particulier viennent dans certains domaines attribuer tel ou tel contentieux à une certaines autorité (§2). Cette ligne de partage va s’inscrire en 1987, dans un cadre constitutionnel (§3).
§1. L’interprétation générale de la loi des 16-24 aout 1790
La méfiance des révolutionnaire a l’égard des juges les incite a interdire aux tribunaux de connaitre les affaires de l’administration. Cette loi proclame la dualité des ordres de juridictions qui doivent toujours être séparé. L’évolution historique des interprétations de cette loi, témoigne les enjeux qui en découlent (A). Elles ont conduit a une conception qui renonce a la découverte d’un critère unique de la compétence (B).
A. Évolution historique
L’application du principe de séparation fut très disparate. Tantôt elle étendait la compétence du Juge administratif, tantôt la restreignait. Ceci variait en fonction des rapports de force entre les deux juridictions et des conceptions idéologique relatives au statut de la puissance publique.
1) De la Révolution au Second Empire : la diversité des critères
Durant la Révolution, ces textes furent interprétés dans une logique politique destinée à garantir la toute puissance du pouvoir exécutif. Le fondement de la distinction était le critère organique: toute décision prise par l’Etat échappait à l’autorité judiciaire, indépendamment de son contenu et de sa finalité.
Sous l’Empire fut établit une distinction entre les cas ou l’Etat agissait comme propriétaire et ceux ou l’administration tendait a accomplir un service public dans une approche finaliste.
Le critère formel fut donc retenu pour distinguer la compétence du Juge administratif ou du Juge Judiciaire. Ce critère est fondé sur l’opposition entre les actes d’autorité (Juge Administratif) et les actes de gestion (juge judiciaire) susceptible d’être pris par l’Etat.
2) De l’arrêt Blanco à l’arrêt Thérond: le service public
TC 1873 Blanco : l’Etat peut être tenu pour responsable pour les dommages causés par le fait des personnes qu’il emploi pour le service public. Cette responsabilité ne peut être régie par les principes du Code civil mais que par des règles spéciales. La juridiction administrative est compétente pour connaitre ce contentieux.
Le critère de compétence de la juridiction administrative est le service public. L’ensemble du contentieux relatif au service public relève de la compétence administrative.
CE 1910 Thérond : la compétence de la Juridiction administrative est élargit, elle peut connaitre aussi les contrats de service public. Le critère du Service Public semblait primordial même si quelques activités relevaient du Juge administratif quand étaient en cause des prérogatives de puissance publique.
3) De 1912-1921 a nos jours : la crise du service public en trois étapes
- CE 1912 Société des granites porphyroïdes des Vosges : pour qu’un contrat soit administratif, le critère de service public ne suffit plus, il faut qu’il y’ait aussi une clause exorbitante de droit commun.
- CE 1921 Bac d’Eloka : certains services publics peuvent être soumis a un régime de droit privé (SPIC).
- Un service public peut être géré par une personne privée. C’est le cas dans les arrêts suivants :
CE 1938 caisse primaire aide et protection : une disposition législative peut reconnaitre a un établissement privé l’exécution d’une mission de service public hors contrat de délégation de service public.
CE 1942 Monpeurt : le Conseil d’Etat a admit qu’en dehors du cas de la concession une personne privée peut gérer un Service Public. Le service public n’est donc plus compris dans son sens organique (institution) mais dans une dimension matérielle (mission).
Face à ces trois décisions, le critère du Service Public n’était plus utilisable pour distinguer la compétence de la juridiction.
B. Les règles actuelles
La compétence du Juge administratif est limitée au champ de l’action administrative (1) ou sur application de certains critères (2).
1)- La compétence du Juge administratif est limité au champ de l’action administrative
Exclusion des actes ne relevant pas du pouvoir exécutif
Tout les actes publics non rattachable a une fonction a une fonction adm, sont exclus de la compétence du Juge administratif. le Juge administratif est juge que des actes adm, actes du pouvoir exécutif.
Le Juge Administratif juge tout les actes d’administration, indépendamment de leur auteur.
CE 1999 Président de l’Assemblée nationale : Juge Administratif compétent pour les marchés conclus par les assemblées.
Les actes ne relevant d’aucun pouvoir d’administratif ne peuvent être examiné par le Juge administratif qui décline toute compétence (actes juridictionnel, règlement du Conseil Constitutionnel, conventions international). Mais les décisions des autorités judiciaires relative a l’organisation du Service Public de la justice sont des actes administratifs que le Juge administratif peut donc connaitre : recrutement, création de tribunaux
> Exclusion des actes de gouvernement
· Définition : Les actes de gouvernement se caractérise par une immunité juridictionnelle depuis l’arrêt du Conseil d’Etat 1875 Prince Napoléon. Deux critères pour caractérisé un acte de gouvernement:
- Acte mettant en cause le pouvoir exécutif dans ces relations avec une autorité échappant au juge - Actes politiques en raison des matières en lesquels ils ont accomplis.
Il n’y a pas d’incompatibilité entre l’Etat de droit et l’existence d’acte de gouvernement. Les questions juridiques son seconde dans le terrain politique. Les sanctions de ses actes sont politiques et diplomatique. Seul un contrôle parlementaire a un sens.
· Il existe deux types d’actes de gouvernement :
- Acte de l’exécutif concernant ses relations avec d’autres autorités constitutionnelles. Ex décisions liée a la procédure législative, actes exclus de contreseing, dissolution de l’Assemblée nationale.
CE 1999 Mme Ba : nomination d’un membre du Conseil constitutionnel.
CE 1962 Rubin de Servens : le recours a l’article 16. Ne constitue pas un acte de gouvernement :
CE 1998 Mégret : acte chargeant un parlementaire d’une mission temporaire, c’est une décision administrative.
CE 1999 Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire : demande de délégalisation d’une loi en vertu de l’article 37-2C.
- Acte de l’exécutif dans ses relations internationales : le caractère diplomatique ou politique apparait clairement et il n’a pas de place au contrôle du juge. Actes relatif a la négociation, conclusion d’un traité, conduite des Relations Internationales, participation de la France a des activités militaires.
Recul de la notion d’actes de gouvernement dans ce domaine : CE 1993 RU de Grande Bretagne et d’Irlande du
Nord : le Juge administratif est compétent pour les demandes d’extradition.
La recherche d’un critère unique est mythique. La détermination de la compétence de la juridiction administrative fait intervenir trois critères qui répondent a trois approches de l’action administrative :
> Le critère organique
Il s’agit de déterminer la nature de la personne qui est intervenue: quel doit être le degré de rattachement de la personne en cause à la personne publique ?
Le critère organique peut jouer un rôle direct dans certaine hypothèse. La présence d’une personne publique comme partie au contrat est en principe nécessaire pour qu’une telle convention puisse relever de la juridiction administrative. Le critère organique peut n’avoir aucune conséquence immédiate. Certaines activités de personnes privées peuvent relever de la compétence administrative.
Même quand la présence d’une personne de droit public est nécessaire elle n’est jamais suffisante.
> Le critère matériel
C’est le but de l’action mené => est ce une mission de service public ou pas ?
Le critère du Service Public est parfois seul exigé sans qu’il soit nécessaire de s’interroger sur l’existence d’une gestion publique => un contrat passé par une personne publique est administrative dès qu’il porte sur l’exécution même du Service Public. Le but du contrat a lui seul donne un caractère administratif a la délégation faite.
Les biens des Service Public relèvent du domaine publique dès lors qu’ils sont affectés à l’intérêt général ou a un Service Public. Leur contentieux est administratif.
> Le critère formel
Le moyen utilisé par l’administration pour agir. Prérogative de puissance publique ou procédé ordinaire de droit privé ?
Il faut rechercher l’expression de la puissance publique. Contrat => l’unique présence de clause exorbitante leur confère un caractère administratif si le critère organique est rempli. Le simple fait pour l’administration d’user de prérogatives de puissance publique fonde la compétence administrative.
Tribunal des Conflits : le Juge administratif est compétent pour le contentieux général des actes et des opérations de puissance publique.
Le juge peut mettre l’accent sur un certain critère :
La mise en œuvre d’un Service Public suppose un minimum de régime exorbitant de droit commun, et la prérogative de puissance publique est en principe accordée à une institution que parce que cela lui permet de remplir sa mission de Service Public. Néanmoins, Service Public et puissance publique ne se recouvre pas toujours. Certaines prérogative de puissance publique sont mise en œuvre en dehors de tout Service Public.
Inversement, l’administration peut recourir a la gestion privée des Service Public (sans faire usage de PPP).
Le juge peut choisir de mettre l’accent sur la fin poursuivie, le Service Public, il étend le champ de compétence, la fin transcendant les moyens.
S’il met l’accent sur la gestion publique, son champ d’intervention se rétrécit à ce qui est exorbitant.
§2. Les règles particulières
Certaines règles spécifiques ont attribué des compétences au Juge administratif ou au Juge Judiciaire. Ex: compétence au Juge administratif en matière de travaux public, contrat d’occupation de la vente public. Certains domaines sont réservés par la loi à l’autorité judiciaire même si elle est exercée par une personne publique, mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.
A. Les matières réservées par tradition à l’autorité judiciaire
1) Attribution textuelles de compétences
> Dans le domaine des libertés individuelles
L’article 66 de la Constitution déclare l’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle. Pour le Conseil Constitutionnel, cela exclut de la compétence administrative les matières réservé par nature à l’autorité judiciaire.
L’idée est de donner au Juge Judiciaire une compétence exclusive en matière de sureté afin de lutter contre les arrestations arbitraire sans toutefois y inclure tout les actes administratifs portant atteinte a la liberté individuelle (une conception extensive de la compétence du juge judiciaire aurait inclus une grande partie de la police administrative).
Le Juge administratif reste compétent pour statuer sur la grande majorité des actes administratifs (apprécier la légalité de l’acte administratif a l’origine de l’atteinte à la liberté) => TC 1997, Préfet de police contre TGI de Paris.
Article 136 Code de Procédure Pénale : dans tout les cas d’atteinte à la liberté individuelle les tribunaux de l’ordre judiciaire sont toujours exclusivement compétents.
Portée de ce principe:
- les Tribunaux Judiciaires sont toujours exclusivement compétent pour statuer sur toute action en réparation quand l’administration porte atteinte a une liberté individuelle.
- les Tribunaux Judiciaires ont aucune compétence (hors voie de fait) pour statuer sur la légalité de la décision administrative.
- le Tribunal Judiciaire n’est compétent que si la mesure est irrégulière.
Exemple: Le Juge Judiciaire est compétent que pour réparer les rétentions arbitraires, et pour engager la responsabilité de l’administration et non de ces agents. Autre exemple : le contentieux de placement d’office dans des hôpitaux psychiatrique et ce contentieux appartient au Juge Judiciaire => examen de la légalité de la décision administrative prise par le préfet. le Juge administratif n’est compétent que pour la légalité externe de la décision.
> Dans le domaine de la propriété privé
En vertu d’un PFRLR : l’autorité judiciaire est gardienne de la propriété.
Les textes qui organise les procédures par lesquelles l’administration peut contraindre les particuliers à lui céder la propriété ou l’usage de leurs biens (expropriation, perquisition) attribue compétence a l’autorité judiciaire pour fixer le montant de la réparation du au dépossédé ou pour opérer le transfert de propriété.
Quand il n’y a pas dépossession mais atteinte au droit de propriété, le juge compétent est selon les cas le Juge Judiciaire ou le Juge administratif.
Dans le silence de la loi : les règles générales s’appliquent.
2) Les attributions jurisprudentielles de compétences
> L’emprise
Il y a emprise si une autorité administrative porte atteinte a une propriété privé immobilière. Cette atteinte doit avoir entrainé la dépossession ou dégradation du bien. le Juge administratif vérifie la régularité de l’acte administratif en cause et déclare l’emprise régulière ou irrégulière.
Si l’emprise est régulière : l’indemnisation relève de la compétence du Juge administratif (CE 1961 Werquin).
Si l’emprise est irrégulière : le Juge Judiciaire est seul compétent pour engager la responsabilité de l’administration et la condamner a payer des DI. Mais il ne peut ni adresser des injonctions, ni prononcer des astreinte. En cas d’occupation illicite des locaux le Juge Judiciaire peut réparer le préjudice subit mais non pas ordonner l’expulsion.
> La théorie de la voie de fait
Né avec l’arrêt du TC 1935 Action française. Il y’a voie de fait si une autorité administrative porte une atteinte grave a la propriété ou a la liberté fondamental (1) et que cette atteinte présente un caractère gravement illégale indiquant que l’autorité administrative est manifestement sortie de ses attributions (2). Conséquence : le Juge Judiciaire est compétent. Ces deux conditions satisfaite, la voie de fait peut se présenter de deux manière:
- Voie de fait par manque de droit: l’administration prend une décision manifestement insusceptible de se rattacher a texte législatif ou réglementaire. Si l’administration dispose du droit d’agir (procédé a l’exécution forcée du refus d’entrée des étrangers) ce n’est pas une voie de fait : TC 1997 Préfet de police c/TGI de Paris.
Par contre constitue une voie de fait CE 1991 Association de la Maison de la culture Boris Vian.
- Voie de fait par manque de procédure: c’est le cas d’une décision régulière faisant l’objet d’une exécution forcé irrégulière.
En principe, l’exécution forcée (d’office) est interdite a l’administration sauf dans les 3 hypothèse prévu dans TC 1902 Société immobilière de Saint-Just: absence de sanction pénal (1), urgence (2), en vertu d’une loi (3).
Quand une de ces conditions existe et quand l’exécution forcée devient donc possible, elle est soumise à 3 conditions : l’acte doit être régulier, l’intéressé doit avoir refusé d’opérer, ou avoir fait preuve d’une mauvaise volonté caractérisé.
Les mesures de l’exécution forcé doivent tendre uniquement a la réalisation de l’opération prescrite par la loi et quand elle est irrégulière (ne remplit pas ses conditions), l’exécution forcée deviens voie de fait par manque de procédure. L’irrégularité que ce soi par manque de droit ou de procédure doit être suffisamment grave pour avoir dénaturé la décision et privé l’administration de son juge. Le Juge Judiciaire constate l’existence de la voie de fait, il peut seul adresser des injonctions a l’administration, fixer des indemnités, prendre l’ensemble des mesures pour faire cesser la voie de fait.
Efficace => succès. Surtout au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale. Mécanisme aujourd’hui moins attrayant.
Depuis 2013, le Juge administratif des référés est compétent liberté pour faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de la propriété, même en cas de une voie de fait (CE 2013 Commune de Chirongui).
Depuis TC 2013 Bergoend c/société ERDF, le champ d’application de la voie de fait s’est réduit. La compétence du Juge Judiciaire se justifie que si est en jeu une liberté individuelle ou si l’atteinte au droit de propriété et si grave qu’elle aboutit a son extinction.
B. La théorie des blocs de compétence
Dérogation aux règles générales. Le législateur et le juge ont eu pour souci d’unifier la compétence au profit d’un ordre principalement intéressé par une certaine matière et de former ainsi des blocs.
Les attributions de compétence réalisée pour la juridiction judiciaire : Etat, capacité des personnes, nationalité, famille, qualité d’électeur, régime de sécurité social, accident nucléaire, faute des membres d’enseignement public, etc. Les compétences au profit des juridictions administratives sont moins nombreuses: contentieux de la vente des biens du domaine privé de l’Etat, action en responsabilité consacré contre l’Etat en raison de dommages causé par l’attroupement et rassemblement.
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