Source: https://prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2013/06/komentarz-czy-elementarz/
Timestamp: 2020-08-04 17:11:35+00:00
Document Index: 99105075

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 49', 'art. 233', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 27', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 26', 'art. 179', 'Art. 168', 'art. 74', 'art. 246', 'Art. 169', 'SA/Wa ', 'art. 164', 'art. 170', 'art. 164', 'art. 179', 'SA/Łd ', 'Art. 170', 'art. 212', 'SA/Sz ', 'art. 160', 'art. 169', 'art. 160']

Komentarz czy elementarz? | FA 06/2013 | Forum Akademickie - portal środowiska akademickiego i naukowego
FA 06/2013
Wydany przez MNiSW Komentarz do „Prawa o szkolnictwie wyższym” (PSW) w części swej treści jedynie „cytująco opisuje” przepisy, często nie rozstrzyga przekonująco istotnych praktycznych wątpliwości, a czasami proponuje „interpretacyjne ryzykanctwo”.
Komentarz czy elementarz?
Do uczelni docierają bezpłatne egzemplarze „dużego” komentarza do PSW pod redakcją profesorów M. Wierzbowskiego i W. Sanetry. Z wielką estymą wspominam wykłady prof. Wierzbowskiego czy prof. Wiktorowskiej (współautorka Komentarza) na Wydziale Prawa i Administracji UW. Mam jednak obawę, czy części Komentarza opracowywane przez etatowych pracowników MNiSW nie zostały „skażone” „urzędową poprawnością”, prezentowaniem poglądów zbieżnych z „duchem nowelizacji”, proponowaniem „optymistycznych” interpretacji, jakich bardziej „pesymistyczny” w swym literalnym odczytaniu przepisu sędzia może nie podzielić.
Pamiętajmy, że MNiSW jest też regulatorem systemu i może być stroną sporów prawnych na tle komentowanych przepisów PSW. Nie oczekuję więc, by etatowy pracownik organu dostarczał w Komentarzu argumentów przydatnych w sporze (uczelni czy studenta) z tym organem. Czasami w tych fragmentach Komentarza znajdujemy niewiele roztrząsania istotnych praktycznie problemów, a raczej opis „własnymi słowami” treści przepisu wyżej przytoczonego, cytaty z rozporządzeń MNiSW lub statutu PKA. Nie jest moim celem chwalenie za to, co trafne i przekonujące w Komentarzu, a raczej zwrócenie uwagi czytelników na te jego fragmenty, które traktują o sprawach wymagających pogłębionej refleksji czy ostrożności recepcji. Dlatego poniżej omówione przykłady mogą wyglądać jednostronnie, a tenor niniejszej publikacji może zabrzmieć krytykancko. Ponieważ sam napisałem już sporo tekstów komentujących różne przepisy PSW i zawsze zastrzegam możliwość błędu, pomyłki czy zwykłej zmiany zdania komentującego niestabilne polskie prawo, jestem pełen podziwu dla pracy każdego popularyzatora niuansów owocu legislacyjnej maszyny.
Prawo (od) Komentatora
Momentami zza tekstu Komentarza wyzierała (a może to tylko moje przywidzenie) swoista próba „napiętnowania” ewentualnie „nie-prawo-myślnej” praktyki poprzez „wykomentowanie” rekomendowanej normy z – niekoniecznie ją wprost zawierających – przepisów zmienionego prawa. Przykładem może być tu wskazanie, iż brzmienie art. 8a (s. 41), wg którego „Program kształcenia powinien umożliwiać uzyskanie przez słuchacza co najmniej 60 punktów ECTS”, interpretowane jest jako umożliwiający „zaliczenie” studiów podyplomowych pod warunkiem uzyskania minimum 60 punktów ECTS. Czy to naprawdę to samo? Domyślamy się, jakim „nieprawidłowościom” ma zapobiegać taka interpretacja, ale czy nie wymaga to jednak kolejnego „doregulowania”? Podjętego w imię jakości oczywiście.
Inny przykład – art. 49 (s. 118). Choć komentatorzy wskazują, iż: „Uprawnienie PKA do otrzymywania od uczelni niezbędnych informacji i wyjaśnień w istocie swej oznacza dla uczelni obowiązek ich przedstawienia – pod rygorem negatywnych skutków dla ostatecznej oceny”, to na poparcie takiej tezy przywołuje się jedynie statut PKA (dozwalający dalsze procedowanie w braku raportu samooceny), który nie wiąże uczelni tak, jak prawo powszechne. I trudno znaleźć coś więcej na takie poparcie, bowiem w PSW brak odpowiednika przepisu art. 233 KPC, wedle którego: „§ 1. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. § 2. Sąd oceni na tej samej podstawie, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu wbrew postanowieniu sądu”.
Inny przykład – na s. 388 stawia się pytanie: „czy [w kontekście definicji studiów stacjonarnych zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 12 p.s.w] kontakt utrzymywany za pośrednictwem platform e-learningowych można uznać za bezpośredni w rozumieniu tamtego przepisu”. Od razu wskazuje się, że: „Pozytywna odpowiedź na to pytanie oznaczałaby zgodę na to, aby przez cały okres kształcenia student studiów stacjonarnych nie spotykał się realnie z żadnym nauczycielem akademickim”. Choć taki wniosek wydaje się zbyt szybko i daleko idący w alarmistycznych prognozach „całości” i „żadności”, to finalnie i bez dalszych wywodów konkluduje komentator, że „Dlatego trafne jest stwierdzenie, że nauczanie przez Internet nie mieści się w formule bezpośredniego kontaktu, o którym mowa w definicji studiów stacjonarnych”. Doceniając chwalebny cel „nieszukania dziury w całym”, nazwałbym to „komentowaniem prewencyjnym”, które potencjalną dziurawość „maskuje”, ale nie może jej wyeliminować. No i konia z rzędem temu, kto w art. 2 ust. 1 pkt. 12 znajdzie słowo „kontakt”, a nie zauważy słowa „udział”.
Pojawiają się też w publikacji swoiste uproszczenia, które zazwyczaj w pracy komentatorów przepisów (innych komentarzy, jakie czytałem) raczej ustępują miejsca sążnistym wywodom, na granicy dzielenia włosa na czworo. Tu zaś np. na s. 72 czytamy, że art. 27 ust. 5 „Studia prowadzone w dniu otwarcia likwidacji mogą być kontynuowane nie dłużej niż do końca roku akademickiego, w którym nastąpiło otwarcie likwidacji” interpretuje się jako limitowanie „kształcenia”, a przecież „kształcenie” to pojęcie szersze niż same „studia” i obejmuje także studia podyplomowe, być może także doktoranckie (art. 2 ust. 1 pkt 10-11 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2), a w potocznym odbiorze być może i kursy czy szkolenia. Podobnie niezasadnie „rozciągnięto” zawarty w art. 26 ust. 1 wymóg „zapewnienia studentom możliwości kontynuowania studiów” na „zapewnienie studentom możliwości dokończenia studiów na innej uczelni”. Z faktu, iż komentujący tak „bezproblemowo” chciałby widzieć stosowanie przepisów, nie wynika jeszcze, że odmowa zgody na likwidację oparta na zapewnieniu ustawowej „kontynuacji” niedającej szans „dokończenia” na innej uczelni nie zostanie skrytykowana przez sąd i przez media wskazujące kolejną „dziurę” legislacyjną, jakiej nie zalepimy prostudenckim, lecz może trochę życzeniowym interpretowaniem.
Inny przykład – na s. 419 czytam, że użycie przez ustawodawcę w art. 179 ust. 6 zwrotu „on lub jego małżonek” – „pozwala na interpretację, według której zastosowanie tego przepisu będzie możliwe w przypadkach, gdy określone warunki spełnia tylko student albo tylko małżonek studenta, albo spełniają je łącznie student i małżonek”. Dotąd pełna zgoda, ale to, co pojawia się dalej: „(tj. suma dochodów studenta i jego małżonka stanowi co najmniej kwotę określoną w ust. 6 pkt 3)”, jest o tyle wątpliwe, że być może wynika z odniesienia słowa „łącznie” (poprzedzonego przecież słowem „spełnia”, a nie np. słowem „spełniają”) nie do punktów wymienionych w ust. 6, a do podmiotów wskazanych w jego wstępie do wyliczenia.
Myślowe skróty
Art. 168a – W jednej z publikacji napisałem: „Można postawić pytanie, czy studia o profilu praktycznym mogą być prowadzone wyłącznie z udziałem podmiotów gospodarczych, czy w szczególności z takim udziałem. Pierwsza interpretacja byłaby oczywista przy hipotetycznym brzmieniu przepisu: »uczelnia – z udziałem podmiotów gospodarczych – może prowadzić studia o profilu praktycznym«. Za drugą przemawiałoby np. sformułowanie: »uczelnia może prowadzić studia o profilu praktycznym. Studia o profilu praktycznym mogą być prowadzone z udziałem podmiotów gospodarczych«”. Na pytanie, czy przepis warunkuje prowadzenie studiów o profilu praktycznym jedynie z udziałem podmiotów gospodarczych czy w szczególności z ich udziałem komentatorzy odpowiadają jednoznacznie, choć bez bliższej argumentacji: „Studia o profilu praktycznym mogą być prowadzone jedynie z udziałem podmiotów gospodarczych”. Jednocześnie od razu wskazują, że „konfitury” (inne minimum kadrowe) zależą od umowy: „Dopiero posiadanie umowy, o której mowa w ust. 2, daje prawo do korzystania przez uczelnię z nieco łagodniejszych rygorów minimum kadrowego”. To ciekawy pogląd o tyle, o ile przepis nie wymaga dla tej umowy formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zakładając, iż nie istnieją dla umów wymienionych w PSW inne reguły dowodowe niż znane z prawa (art. 74 KC) i postępowania (art. 246 KPC) cywilnego, to „posiadanie” niespisanej umowy rodzić może jedynie trudności dowodowe.
Art. 169 – Dodanie ust. 5 nakazującego uwzględniać w warunkach i trybie rekrutacji szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych zostało skomentowane tezą, iż „nie należy go interpretować jako podstawy do stwarzania osobom niepełnosprawnym szczególnych, nieuzasadnionych preferencji w dostępie do studiów wyższych”. Tyle że przywołane na poparcie tej tezy orzeczenie w sprawie (I SA/Wa 1513/08) zapadło w stanie prawno-faktycznym sprzed wprowadzenia problematycznego ust. 5. Dlatego byłbym ostrożny z tak wyraźnym sugerowaniem, że ust. 5 nic tu nie zmienił, bo jeśli tak, to po co się pojawił, a jeśli szczególne potrzeby miały dotyczyć tylko trybu rekrutacji, to po co w dodanym przepisie mówi się też o jej warunkach?
Ciekawostki i słabostki
Zwracają też uwagę proponowane w Komentarzu ciekawe rozwiązania, mające „odblokować” uczelnie „cierpiące” pod nadmiarem regulacji rozporządzeń MNiSW. Np. na s. 386 wskazuje się sposób „oswojenia” trudnego w realizacji wymogu określenia w regulaminie studiów „organizacji roku, w tym terminów rozpoczęcia i zakończenia zajęć dydaktycznych” bez unikania podawania konkretnych dat. Inny przykład – na s. 389 czytamy, że „zasadny wydaje się postulat, aby przypisywanie punktów ECTS następowało niezależnie od tego, czy student zaliczył określone zajęcia. W przeciwnym razie instytucja wiecznego studenta pozostanie żywa”. Być może nie zrozumiałem, o co dokładnie tu autorom chodziło, skoro art. 164a ust. 1 wskazuje że „zajęciom zaliczonym przez studenta przypisuje się punkty ECTS”. Ale jeśli chodzić miałoby o potrącanie punktów z bezpłatnego limitu dopiero po uzyskaniu zaliczenia (jak wbrew interpretacji art. 170c ust. 1 pkt 4 napisano w uzasadnieniu rozporządzenia z 29 września 2011 w sprawie wzoru oświadczenia studenta o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów stacjonarnych w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat: „Za wykorzystanie określonej liczby punktów ECTS z puli przyznanego limitu punktów ECTS uznać należy uzyskanie przez studenta zaliczenia za dane zajęcia. Tym samym liczba punktów, które student może uzyskać za uczestnictwo w danych zajęciach, odliczana jest z limitu przyznanego studentowi po uzyskaniu przez niego zaliczenia z danego przedmiotu), to może wiecznych studentów przybędzie. Dalej pojawia się postulat, że „Student nie powinien płacić za zajęcia przekraczające wartości wskazane w ust. 2 [art. 164a], jeśli program studiów przewiduje je na wyższym poziomie”. Czy „nie powinien” znaczy „nie może, bo uczelnia nie ma prawa”? Szkoda więc, że w Komentarzu nie wyjaśniono, czy jeśli uczelnia ustali wymóg programowy na 500 punktów ECTS (a maksymalny limit semestrów dla studiów I stopnia w nowelizacji zniesiono), to także tyle sfinansuje podatnik?
Momentami brakuje jednak przydatnych uczelniom poznawczo i praktycznie wytycznych NSA w zakresie prawidłowego uzasadniania decyzji stypendialnych MNiSW (aplikowalnych także dla stypendium rektora) wyrażonych syntetycznie w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 292/12, w której – nota bene – MNiSW przegrało spór ze studentem. Inny przykład – na s. 418 czytamy, że odesłanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarte w art. 179 PSW „Oznacza konieczność stosowania wszystkich tych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, które odnoszą się do sposobu ustalania dochodu studenta, a więc również przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu”. Zabrakło mi tu wskazania z uzasadnienia wyroku III SA/Łd 172/10 podkreślającego, iż „regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy”, co eliminuje „ruchome piaski” nieokreśloności dochodu na daną datę. Na s. 27 czytamy, iż „Ukończenie studiów trzeciego stopnia jest równoznaczne z uzyskaniem stopnia naukowego doktora”, czy więc brak sukcesów na obronie doktoratu przedłuża studia, czy oznacza ich „nieukończone zakończenie”? Szkoda, że tego problemu w Komentarzu nie rozwinięto.
Życie bogatsze niż wyobraźnia
Art. 170 (s. 399). Na tle przepisu oraz być może „kazusu pana Gilewicza z ASP w Gdańsku” z Komentarza dowiaduję się, że „Osoby posiadające pozytywną decyzję komisji rekrutacyjnej w sprawie przyjęcia na studia z pewnością nie stracą jednak praw studenta z powodu absencji na uroczystości”. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisu warunkującego wprost nabycie praw studenta immatrykulacją i ślubowaniem pozostaje się z powyższym stwierdzeniem zgodzić o tyle, o ile nie można utracić tego, czego się nie posiada. Zaś tezę, iż „Zasadne jest przyjęcie, że data nabycia praw studenta powinna być określana na podstawie daty wskazanej w decyzji rekrutacyjnej, która jest w istocie aktem przyjęcia w poczet studentów uczelni”, odbieram jedynie jako postulat zmiany prawa (obecnie przepisy – w moim przekonaniu zasadnie – rozdzielają wynik i datę rekrutacji od immatrykulacji).
Mam wrażenie, że to być może wywołane kazusem pana Gilewicza pytania prawne indukują odpowiedzi, które komplikują rzeczywistość w stopniu generującym chęć jej interpretacyjnego uproszczenia wbrew możliwemu literalnemu odczytaniu przepisów. Świadomość tych komplikacji nie musi jednak prowadzić na komentatorskie manowce, gdyż chwilę niżej słusznie zauważa się, że odmowa złożenia ślubowania nie generuje wygaszenia statusu studenta. Chociaż nie zgodzę się, iż czytający PSW, zwłaszcza prawnik, może mieć problemy z wyobrażeniem sobie (co nie oznacza uznania takiej konstrukcji za zasadną czy cenną praktycznie) osoby przyjętej na studia, która pozbawiona jest jednocześnie praw studenckich, ułatwieniem może być tu art. 212 pkt 4 PSW („zawieszenie w określonych prawach studenta na okres do jednego roku” jako kara dyscyplinarna).
Postulaty a studenci
Mimo szyldowania polityki nowelizacyjnej MNiSW jako prostudenckiej, zdarzają się w Komentarzu interpretacje mogące naruszać studenckie interesy, co nie znaczy, że nietrafne. Np. na s. 379 przywołano cytat z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Sz 302/08: „Student rozpoczynający proces kształcenia na podstawie ustalonego programu, co do zasady kontynuuje naukę według tego programu aż do czasu ukończenia studiów. Natomiast inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku studenta skreślonego z listy studentów, wobec którego przerwany zostaje proces kształcenia”, połączony z próbą wywodzenia z niego, że gdy skreślenia nie było, ale nastąpiło przedłużenie studiów w wyniku powtarzania roku, urlopu itd., to „dziekan może żądać ukończenia studiów według programu obowiązującego na roku, na którym student się znajduje, czego efektem może być konieczność uzupełnienia tzw. różnic programowych”. To rozwiązanie dla uczelni wygodne, ale czy bezpieczne? Mam bowiem wrażenie, że w tej sprawie WSA powiązał tzw. różnice programowe ze skreśleniem, które to wrażenie opieram na stanie faktycznym i dalszej części uzasadnienia. Należy tu także pamiętać o par. 7 ust. 5 rozporządzenia MNiSW w sprawie warunków prowadzenia studiów w brzmieniu: „Zmiany programów kształcenia nie mogą być wprowadzane w trakcie cyklu kształcenia”.
Postulatem komentatorów na koleją nowelizację (s. 381) o potencjalnie antystudenckich skutkach może być sugestia dopuszczalności uczynienia z zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 160 ust. 3 PSW (zawieranej ex definitione ze studentem), warunku przyjęcia na studia, o jakim mowa w art. 169 ust. 2 PSW, choć te dotyczą kandydata. Propozycję, by z zawarcia umowy (w praktyce adhezyjnej / „słabo negocjowanej”) czynić warunek immatrykulacji, uważam za niekorzystną dla studentów poprzez narażenie kandydatów na brak czasu do zweryfikowania narzucanej presją immatrykulacji umowy. Rozumiejąc podnoszoną przez uczelnie problematyczność zawierania umowy dopiero „ze studentem”, proponuję wyrzucić z art. 160 ust. 3 słowo „ze studentem” i negocjować oraz zawierać umowy na etapie kandydackim.
Te przykłady nie zmieniają wartości poznawczej dzieła, choć czytającemu mogą utrudnić jego bezkrytyczne przyjęcie. Gałązka prawa sektora szkolnictwa wyższego nie obrosła jeszcze „hubą orzecznictwa”, jak inne klasyczne i stare gałęzie (cywilne, karne), czy relatywnie częściej trafiające do kontroli sądów zagadnienia prawa administracyjnego, jak podatki czy zamówienia publiczne. „Autorzy i redaktorzy dzieła dążyli do tego, aby prezentowało ono wykładnię przepisów zgodną z istniejącą praktyką i orzecznictwem i tym samym stanowiło pomoc dla wszystkich osób zainteresowanych problematyką szkolnictwa wyższego – pisze w wstępie do publikacji prof. Barbara Kudrycka, minister nauki i szkolnictwa wyższego” – donosi www MNiSW. Gorzej, gdy praktyka i orzecznictwo pozostają w konflikcie. Wtedy owo „dążenie” będzie asymptotyczne. No i czy zdrowa jest sytuacja, w której elita intelektualna narodu potrzebuje komentarza do prawa regulującego jej zawodową aktywność? Dlaczego obywatelowi do zrozumienia prawa pisanego potrzebny jest kolejny komentarz, a nie wystarczy opanowany elementarz?
Zawarte w artykule opinie są wyłącznie poglądami autora, formułowanymi 20.5.2013 bez założenia nieomylności. Problemy i pytania w konkretnych stanach faktycznych powinny być konsultowane z pełnomocnikami podmiotu lub radcami prawnymi uczelni.