Source: https://m.bpb.de/politik/innenpolitik/arbeitsmarktpolitik/155434/private-und-halbstaatliche-arbeitsvermittlung
Timestamp: 2020-08-03 22:11:02
Document Index: 320314419

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', '§ 37', '§ 421', '§ 37', '§ 37', '§ 421', '§ 37', '§ 421', '§ 421', '§ 46', '§ 46', '§ 45', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 37', '§ 45', '§ 37', '§ 421', '§ 421', '§ 421', '§ 45', '§ 421', '§ 296', '§ 16', '§ 45', '§ 45', '§ 421', '§ 45', '§ 45', '§ 37', '§ 421', '§ 421', '§ 421']

Private und halbstaatliche Arbeitsvermittlung | bpb
Tim Obermeier, Frank Oschmiansky, Stefan Sell
International ist seit einigen Jahren zu beobachten, dass private Anbieter mit Teilaufgaben oder der gesamten Arbeitsvermittlung beauftragt werden. Immense Auslagerungen haben in Australien, Großbritannien und den Niederlanden stattgefunden. In Deutschland ist die Debatte um die Beteiligung privater Dienstleister an der Vermittlung von Arbeitslosen noch jung. Mit dem Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein wurde ein Instrument geschaffen, das die Einschaltung eines privaten Arbeitsvermittlers für Arbeitslose dauerhaft ermöglicht.
Vermittlungsgespräch bei privater Arbeitsvermittlung. (© AP)
Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hatte bis 1994 ein Monopol für gewerbsmäßige Arbeitsvermittlung in Deutschland ("Vermittlungsmonopol"). Ein Markt für private Arbeitsvermittlung konnte sich dadurch in Deutschland nicht entwickeln. Die ausschließlich öffentliche Intervention in die Suchprozesse auf dem Arbeitsmarkt wurde mit drei Argumenten gerechtfertigt:
Erstens könnte sich bei ausschließlich privatwirtschaftlicher Organisation eine Unterversorgung mit Vermittlungsdienstleistungen in Gebieten mit niedriger wirtschaftlicher Leistungskraft und damit geringerem Stellenumschlag ergeben.
Zweitens könnten in Phasen der Rezession, also bei geringerem Arbeitskräftebedarf, die Angebote der dann weniger aktiven privaten Agenturen (vor allem für die erwerbslosen Arbeitssuchenden) nicht ausreichen.
Drittens wären schwervermittelbare Personen, deren Vermittlungschancen seitens der privaten Agenturen als eher gering eingeschätzt werden und Betriebe, die sich teure Vermittlungsgebühren nicht leisten können, weiterhin auf sich selbst gestellt, was möglicherweise zu noch größeren Problemen beim Arbeitsmarktausgleich führen könnte. Die Wiederbeschäftigungschancen von Arbeitslosen könnten sich bei Fehlen einer öffentlichen Arbeitsvermittlung verringern, weil in vielerlei Hinsicht Marktversagen zu vermuten wäre.
Das "Vermittlungsmonopol" wurde erstmals 1994 nach einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gelockert. Der EuGH entschied, dass das Vermittlungsmonopol der damaligen Bundesanstalt für Arbeit gegen den EWG-Vertrag verstieß, der die Wettbewerbsfreiheit gewährleistet. Im Zuge der Probleme am Arbeitsmarkt und der Diskussion über die Privatisierung öffentlicher Ausgaben wurde das Monopol schrittweise aufgehoben, sodass sich ein Markt der privaten Arbeitsvermittler entwickeln konnte. Verschiedene Reformgesetze der letzten Jahre – und hier nicht erst die Gesetze zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission – zielten darauf, private Anbieter stärker am BA-Kerngeschäft der Arbeitsvermittlung zu beteiligen. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist das bisher befristete Förderinstrument Vermittlungsgutschein, als Möglichkeit der Beauftragung privater Arbeitsvermittler, in das Regelinstrumentarium der aktiven Arbeitsförderung aufgenommen worden.
Bereits mit dem zum Januar 1998 in Kraft getretenen SGB III wurde den Arbeitsämtern die Möglichkeit eröffnet, mit Einwilligung des Ausbildung- oder Arbeitsuchenden durch eine Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt) vermittlungsunterstützende Dienstleistungen privater Anbieter zu nutzen. Im Jahr 2002 wurde diese Möglichkeit auf die Beauftragung mit der gesamten Vermittlung ausgeweitet.
Im März 2002 wurde der Vermittlungsgutschein mit § 421g SGB III (alt) in das Spektrum der Vermittlungsinstrumente des SGB III eingeführt, der es Arbeitsuchenden ermöglicht, selbst am freien Markt diejenigen Anbieter mit der Arbeitsvermittlung zu beauftragen, die die beste Unterstützung versprechen. Der Vermittlungsgutschein wurde zunächst befristet und ist seit dem 01. April 2012 als neues Regelinstrument der aktiven Arbeitsförderung im neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein (AVGS) aufgegangen.
Darüber hinaus wurden im Zuge der Hartz-Reformen neue Instrumente entwickelt, die wie die Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt) über quasi-marktliche Mechanismen gesteuert werden: Die Personal-Service-Agentur (PSA) nach § 37c SGB III (alt) war ein vermittlungsorientiert arbeitendes Zeitarbeitsunternehmen im Auftrag der Bundesagentur für Arbeit. Mit Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) sollten besondere Zielgruppen von einem privaten Anbieter durch einen innovativen Maßnahmezuschnitt in dauerhafte Beschäftigung integriert werden.
Diese Instrumente eröffnen prinzipiell neue Möglichkeiten öffentlich-privater Kooperation und Koproduktion in der Arbeitsvermittlung. Sie verkörpern damit einen Kern dessen, was die Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission) mit der "Neuorientierung der Arbeitsvermittlung" institutionell verbunden hat: Mehr kreativen Wettbewerb verschiedener Arbeitsmarktdienstleister zu erreichen, um Dynamik, Qualitätsentwicklung und letztlich eine effektive und effiziente Umsetzung der Instrumente zu bewirken.
Beginnend Anfang 2003 wurden die Rahmenbedingungen für die Vergabe von Arbeitsmarktdienstleistungen grundlegend verändert. In der Zeit vor den Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt wurden Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik üblicherweise in Gesprächen der Arbeitsämter mit potenziellen Trägern entwickelt. Die Arbeitsämter entschieden vor Ort und in hierarchischer Steuerung, welche Preise sie zahlten und welche Träger sie beauftragten. Während früher das Arbeitsamt einen Bewilligungsbescheid erteilte, schließt die Bundesagentur für Arbeit nun einen Vertrag über eine zu erbringende Dienstleistung mit den beauftragten Dritten ab. Während früher Personal- und Sachkostenzuschüsse bewilligt wurden, werden nun Erfolgshonorare und Aufwandspauschalen gezahlt. Während früher Projekte entwickelt wurden, werden jetzt Produkte eingekauft. Während Träger sich früher mit der Einreichung guter Konzepte, schlüssiger Finanzierungspläne und politischer Unterstützung aus dem Umfeld der Selbstverwaltung relativ sicher sein konnten, die beantragten Maßnahmen bewilligt zu bekommen, müssen Dritte sich heute einem harten Preiswettbewerb in einem schrumpfenden Markt stellen und machen die Erfahrung, dass selbst erfolgreiche Konzepte aus finanziellen Gründen nicht immer durchsetzbar sind.
Die Instrumente und ihre Historie
Mittlerweile kann die Arbeitsmarktpolitik auf eine Reihe von Instrumenten zurückblicken, mit denen versucht wurde, einen Markt für private Arbeitsvermittlung zu etablieren. Im Folgenden werden die Instrumente Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt), Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) und der Vermittlungsgutschein nach § 421g SGB III (alt) vorgestellt.
Die Erfahrungen der Personal-Service-Agenturen (PSA) sowie die Instrumente der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung und der Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen sind 2009 im damals neuen § 46 SGB III als Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung aufgegangen. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt ist aus dem § 46 SGB III der § 45 SGB III geworden, der neben den genannten Instrumenten, auch den ehemaligen Vermittlungsgutschein als neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein integriert. Alle hier genannten Instrumente zur privaten Arbeitsvermittlung sind im Rahmen der Hartz-Evaluation und darüber hinaus gründlich untersucht worden. In der weiteren Darstellung werden die Instrumente und ihre Wirkung nun zusammenfassend dargestellt.
Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt)
Die Arbeitsagenturen können zu ihrer Unterstützung Dritte mit der Vermittlung oder mit Teilaufgaben der Vermittlung beauftragen. Die Arbeitsuchenden werden individuell an die Auftragnehmer überwiesen und von ihnen beraten und bei der Arbeitssuche unterstützt.
Mit dem Job-AQTIV-Gesetz vom Januar 2002 sollte Arbeitsuchenden, deren berufliche Eingliederung voraussichtlich erschwert ist oder die nach sechs Monaten Arbeitslosigkeit noch nicht vermittelt worden waren, verstärkte vermittlerische Unterstützung gewährt werden. Dazu erhielten die Arbeitsämter die Möglichkeit, Dritte auch mit der gesamten Vermittlung von Arbeitsuchenden zu beauftragen. Der Gesetzgeber wollte mit der Modifizierung des § 37 SGB III (alt) zusätzliche vermittlerische Hilfen durch private Dritte in das Spektrum der arbeitsmarktpolitischen Instrumente einführen und die besondere Verantwortung der damaligen Arbeitsämter für Zielgruppen am Arbeitsmarkt betonen.
Mit der im Dritten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt geregelten und ab 1. Januar 2004 geltenden Neufassung von § 37 SGB III (alt) kann die Arbeitsagentur Dritte zu ihrer Unterstützung umfassend mit Vermittlungsdienstleistungen beauftragen. Für die Vermittlungstätigkeit der Beauftragten kann eine pauschalierte Vergütung vereinbart werden.
Die erneute, eher formale als inhaltliche Modifizierung des § 37 SGB III (alt) im Zuge des Dritten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt steht im Kontext der Absicht des Gesetzgebers, Grundlagen für eine schnellere und effektivere Arbeitsvermittlung zu schaffen. § 37 SGB III (alt) ist formal ein Instrument der Vermittlungsunterstützung für die BA, auch wenn ein Teil der über dieses Instrument möglichen Tätigkeiten Dritter, nämlich die Beauftragung mit der gesamten Vermittlung, eher eine Dienstleistung für die Arbeitsuchenden als für die BA darstellt. Insofern passt das Instrument systematisch zur gesetzgeberischen Absicht, die Qualität und Schnelligkeit der Arbeitsvermittlung zu erhöhen und den Wettbewerb zwischen den Anbietern von Vermittlungsdienstleistungen zu stärken. Das Instrument der Beauftragung Dritter ist nun im § 45 SGB III geregelt und wird im Modul Förderung in seiner derzeitigen Ausgestaltung vorgestellt.
Wirkung der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung
Beauftragungen Dritter mit der gesamten Vermittlung wurden im Jahr 2004 insgesamt für rund 635.000 Bewerber eingesetzt. Danach sank die Inanspruchnahme schrittweise aber deutlich auf 240.000 im Jahr 2007. Die jahresdurchschnittlichen Bestandszahlen sanken nicht ganz so deutlich, halbierten sich aber von 2004 zu 2007 von etwa 100.000 auf etwa 50.000. Die deutliche Reduktion lässt sich auf die Trennung der Kundenkreise (SGB III bzw. SGB II), auf die Abschaffung der Standardleistung Profiling durch Dritte, die heute als Potentialanalyse von Mitarbeitern der BA vorgenommen wird und auf die Einkaufsentscheidungen der Agenturen angesichts der schlechten Wirkungen in den Vorjahren zurückführen. Regional war der Einsatz sehr unterschiedlich. So nutzten im Jahre 2005 einige Agenturen das Instrument für weniger als 0,05 Prozent des Arbeitslosenbestandes, drei Agenturen setzten es für mehr als 10 Prozent der Arbeitslosen ein.
Instrumente zur Förderung privater Arbeitsvermittlung. Lizenz: cc by-nc-nd/2.0/de (bpb)
Nach den Ergebnissen der Wirkungsanalyse haben die nach § 37 SGB III (alt) mit der Gesamtvermittlung beauftragten Dritten keine besseren Ergebnisse als die Arbeitsagenturen erzielen können: Weder die Übergangswahrscheinlichkeit der Teilnehmer noch die Verweildauer bis zum Übergang in reguläre Beschäftigung unterscheiden sich signifikant von der Kontrollgruppe der Nichtteilnehmer. Was die Nachhaltigkeit der erzielten Beschäftigung angeht, schneidet das Programm zudem schlechter ab: Die über einen Dritten in Beschäftigung vermittelten Arbeitslosen verbleiben im Schnitt zwölf Monate, die entsprechende Vergleichsgruppe aber 16 Monate in Beschäftigung.
Im Rechtskreis des SGB II findet sich ein ähnliches Bild. Arbeitslosengeld II-Empfänger, für die Anfang 2005 ein Dritter mit der gesamten Vermittlung beauftragt wurde, haben kaum davon profitiert. Nur für bestimmte Teilgruppen führt die Beauftragung Dritter zu gering höheren Eingliederungschancen. Auch wenn die Effekte nicht besonders hoch sind, profitieren zum Teil eher schwer vermittelbare Personengruppen von der Zuweisung an Dritte.
Nur wenn die Beauftragung Dritter mit der Gesamtvermittlung nicht als Alternative, sondern als Ergänzung zu den Vermittlungstätigkeiten der Agenturen eingesetzt wird, etwa bei Kapazitätsengpässen in den Agenturen, kann die Vermittlungstätigkeit der Privaten unter den Bedingungen der bisherigen Form des Kontraktmanagements positiver gedeutet werden. Sie vermitteln über Beauftragungen Dritter nicht besser, aber auch insgesamt nicht schlechter. In vielen Agenturen war die Entlastung durch private Dritte auch ein Hauptmotiv für den Einsatz des Instruments. Dies setzt allerdings voraus, dass die Teilnehmer nicht gleichzeitig weiterhin durch die Agenturen betreut werden. Durch die Beauftragung Dritter konnte auch die öffentliche Arbeitsvermittlung ihre Qualität verbessern, da sie im Quasi-Wettbewerb mit privaten Vermittlungsdienstleistern steht.
Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt)
Nach § 421i SGB III (alt) können Träger mit der Durchführung von Maßnahmen beauftragt werden, die der Integration von Arbeitslosen, Auszubildenden oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Arbeitnehmern mit besonderem individuellen Unterstützungsbedarf dienen. In den Inhalten und Methoden zur Umsetzung dieser Eingliederungsmaßnahmen sind die Anbieter dabei frei. Das innovativste Konzept soll sich im Wettbewerb der Ideen durchsetzen.
Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III (alt) wurden mit dem ersten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt zum 1. Januar 2003 in das Spektrum der arbeitsmarktpolitischen Instrumente eingeführt. Sie waren zunächst bis Ende 2005 befristet, wurden dann nochmals bis 2007 befristet, bevor sie ab 2008 nicht mehr verlängert wurden. Eingliederungsmaßnahmen für Arbeitslose mit besonders schwerwiegenden Vermittlungshemmnissen sind nun Teil der Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung nach § 45 SGB III (siehe Text Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Wiedereingliederung und Weiterbildung).
Das Honorar für den nach wettbewerblicher Entscheidung beauftragten Träger richtet sich nach Aufwand und Erfolg. Neu eingeführt wurde dabei eine Maluskomponente in der Vergütungsstruktur: Für jede erfolgreiche Vermittlung wird ein Erfolgshonorar gezahlt. Wird die vertraglich vereinbarte Eingliederungsquote nicht erreicht, wird für jede an der Erreichung des Vertragsziels fehlende Vermittlung vom Träger ein fester Betrag, der Malus, zurückverlangt. Die Maluskomponente wurde vom Gesetzgeber vorgeschlagen und entsprechend von der BA in das Verfahren eingeführt, um den Leistungsdruck auf die Träger zu erhöhen und das Instrument aus Sicht der BA möglichst effizient zu gestalten.
Wirkung der Eingliederungsmaßnahmen
Das Instrument war in den Jahren bis 2006 eher ein Nischeninstrument mit Zugangszahlen zwischen 15.000 und 40.000 Personen. Die jahresdurchschnittlichen Bestände betrugen in den Jahren 2004-2006 zwischen 10.000 und 13.000. Erst 2007 stiegen die Zahlen deutlich an, bedingt durch einen BA-Großversuch in sechs Arbeitsagenturbezirken.
Eingliederungsmaßnahmen schneiden in der Wirkungsanalyse relativ schwach ab. Die Differenz der Integrationsquoten in den allgemeinen Arbeitsmarkt zwischen Teilnehmern und Kontrollgruppe ist bei Frauen negativ (–7,8%), insbesondere bei jungen Frauen unter 25 Jahren (–21%). Bei jungen Männern wirkt das Instrument dagegen leicht positiv. Direkt aus den Maßnahmen werden zwar weniger Teilnehmer als in der Kontrollgruppe in Beschäftigung vermittelt, aber die Beschäftigung im allgemeinen Arbeitsmarkt ist sowohl bei Männern wie bei Frauen deutlich stabiler als die der Kontrollgruppe. Männer bleiben acht Monate länger als die Kontrollgruppe in Beschäftigung, Frauen 11 Monate länger. Im Westen hält die Beschäftigung 13 Monate, im Osten fünf Monate länger als in der Kontrollgruppe.
Vermittlungsgutschein nach § 421g SGB III (alt)
Mit dem Vermittlungsgutschein werden Arbeitsuchende mit Ressourcen ausgestattet, sich unabhängig von öffentlicher Arbeitsvermittlung am Markt einen geeigneten privaten Dienstleister zu suchen und ihn kostenlos mit der Arbeitsvermittlung zu beauftragen. Es können Verträge mit mehreren Vermittlern geschlossen werden.
Der Vermittlungsgutschein wurde im März 2002 in das Spektrum der Vermittlungsinstrumente des SGB III eingeführt. Er ist instrumenteller Ausdruck des infolge des "Vermittlungsskandals" im Jahre 2002 durch den Gesetzgeber vollzogenen Systembruchs in der Arbeitsvermittlung. Mit der gleichzeitigen Abschaffung der Erlaubnispflicht für private Arbeitsvermittlung und der in § 296 SGB III neu geregelten Möglichkeit, Vermittlungsverträge zwischen privaten Vermittlern und Arbeitsuchenden abzuschließen, sodass Arbeitsuchende für die Dienstleistung zahlen, wurde der Markt für private Arbeitsvermittlung bzw. Personaldienstleistung nahezu vollständig dereguliert.
Ziele des Gesetzgebers waren, den Marktzugang zu Vermittlungsdienstleistungen zu erleichtern, Bürokratie abzubauen und der BA die Kontrolle über die Marktteilnehmer zu entziehen, da öffentliche und private Arbeitsvermittlung stärker miteinander konkurrieren sollten. Mittelfristig sollten die erfolgsabhängige Vergütung und die Konkurrenz privater Vermittler untereinander und mit der Bundesanstalt für Arbeit dafür sorgen, dass sich ausschließlich seriös arbeitende und an den Interessen der Arbeitsuchenden orientierte Vermittler am Markt durchsetzen. Um Missbrauch so weit wie möglich zu verhindern und die notwendige Transparenz über die Arbeit professioneller Arbeitsvermittler für Arbeitsuchende herzustellen, hatte der Gesetzgeber die Bundesregierung aufgefordert, die Entwicklung von Qualitätsstandards für private Arbeitsvermittlungen zu fördern. Die Entwicklung von Qualitätsstandards in der Branche wurde auf niedrigem Niveau zunächst abgeschlossen.
Die zunächst bis Dezember 2004 befristete gesetzliche Regelung sah vor, dass Arbeitsuchende mit Anspruch auf Arbeitslosengeld oder -hilfe, die nach drei Monaten Arbeitslosigkeit noch nicht vermittelt wurden oder die eine Beschäftigung im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme oder Strukturanpassungsmaßnahme nach dem SGB III ausüben oder zuletzt ausübten, Anspruch auf einen Vermittlungsgutschein haben. Die BA verpflichtete sich mit dem Gutschein, den Vergütungsanspruch des privaten Vermittlers gegenüber dem Arbeitsuchenden bei erfolgreicher Vermittlung in ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis von mindestens 15 Stunden wöchentlich zu erfüllen. Der Gutschein entsprach bis Ende 2004 je nach Dauer der Arbeitslosigkeit einem Gegenwert von 1.500, 2.000 oder 2.500 Euro. Davon wurden 1.000 Euro bei Beschäftigungsbeginn und der jeweilige Restbetrag nach sechsmonatiger Beschäftigungsdauer ausgezahlt. Kein Honorar wurde gezahlt, wenn der Dienstleister bereits von der Agentur für Arbeit mit der Vermittlung beauftragt wurde, wenn die Vermittlung an einen früheren Arbeitgeber erfolgte, bei dem die Arbeitsuchenden innerhalb des letzten Jahres vor Arbeitslosigkeit mindestens drei Monate beschäftigt waren, oder wenn die Beschäftigung vertraglich auf weniger als drei Monate befristet war.
Zu Jahresbeginn 2005 wurde das Instrument in modifizierter Form bis Ende 2006 verlängert. Zur Einlösung eines Vermittlungsgutscheins durch das private Vermittlungsbüro wurde nun eine Gewerbeanmeldung benötigt. Seit Januar 2005 hatten Empfänger von Arbeitslosengeld bereits nach sechs Wochen Arbeitslosigkeit innerhalb einer Frist von drei Monaten einen Rechtsanspruch auf den Vermittlungsgutschein. Der Gutschein entsprach einem Gegenwert von 2.000 Euro (einschl. MwSt.). Die erste Rate in Höhe von 1.000 Euro wurde nach sechswöchiger, die zweite Rate nach sechsmonatiger Beschäftigungsdauer ausgezahlt. Die Regelungen zum Auschluss der Honorarzahlungen wurden verschärft: Kein Honorar wurde gezahlt, wenn der Dienstleister bereits von der Agentur mit der Vermittlung beauftragt wurde, die Beschäftigung vertraglich auf weniger als drei Monate befristet war, der Anbieter Personalvermittlung nicht als Gegenstand seines Gewerbes angezeigt hatte oder wenn die Vermittlung an einen früheren Arbeitgeber erfolgte, bei dem die Arbeitsuchenden innerhalb der letzten vier Jahre mindestens drei Monate beschäftigt waren. Die Regelungen sollten Missbrauch und Mitnahmeeffekte eindämmen und durch eine Vereinheitlichung des Honorars bürokratischen Aufwand reduzieren. Durch die Verkürzung der Wartefrist konnte der Gutschein früher eingesetzt werden. Arbeitsuchende mit Anspruch auf Arbeitslosengeld II haben seit dem 1. Januar 2005 nach § 16 Abs. 1 SGB II keinen Rechtsanspruch auf den Vermittlungsgutschein mehr. Die gesetzliche Grundlage des Vermittlungsgutscheins wurde wiederholt verlängert. Zum Jahresbeginn 2008 ist er erneut leicht verändert worden. Der Anspruch bestand danach ab zwei Monaten Arbeitslosigkeit. Zum 01.01.2011 wurde die Wartezeit wieder auf sechs Wochen verkürzt. Bei Langzeitarbeitslosen und behinderten Menschen kann der Vermittlungsgutschein bis zu einer Höhe von 2.500 Euro ausgestellt werden. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt wurde der Vermittlungsgutschein zum 01. April 2012 für alle Arbeitsuchenden als dauerhafte Ermessensleistung in die Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung nach § 45 SGB III integriert.
Wirkung des Vermittlungsgutscheins
Ausgegebene und eingelöste Vermittlungsgutscheine Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Der Vermittlungsgutschein der ersten, bis Ende 2004 geltenden, Variante wurde an rund 1,4 Mio. Arbeitsuchende ausgegeben. Bezogen auf den jeweiligen Bestand an Arbeitslosen waren ostdeutsche Arbeitsuchende, Männer, die Gruppe der drei bis zwölf Monate Arbeitslosen und jene mit betrieblicher oder Fachhochschulausbildung deutlich überrepräsentiert. Aus den bis Ende 2005 aus dem alten Verfahren gezahlten Leistungen an die privaten Vermittler ergibt sich für den Gutschein alten Rechts eine Einlösequote von rund 8%. Das heißt also, nicht einmal jeder zehnte ausgegebene Gutschein führte zu einer erfolgreichen Arbeitsvermittlung, die eine Vergütung des privaten Arbeitsvermittlers rechtfertigte. Im Jahr 2011 wurden über 600.000 Vermittlungsgutscheine ausgegeben. Bei knapp 50.000 Personen wurde die erste Rate und bei etwa 27.000 Personen die zweite Rate eingelöst, was weiterhin eine geringe Einlösequote des Vermittlungsgutscheins bedeutet.
Männern im Osten gelang es in 12 % der Fälle, über den Einsatz eines Gutscheins eine neue Beschäftigung zu finden, dagegen gelang dies nur 6 % der Frauen im Westen. Rund 43 % der Beschäftigungen, die über einen Vermittlungsgutschein zu Stande kamen, hielten mindestens sechs Monate. Weitere Untersuchungen haben festgestellt, dass Vermittlungsgutscheine eher an Arbeitslose mit besseren Beschäftigungschancen ausgegeben wurden. Diese Positivauswahl hat sich zwischen 2004 und 2007 verstärkt.
Für die Vermittlungsgutscheine ergeben sich insgesamt positive Netto-Integrationswirkungen. Entscheidend für dieses Ergebnis ist allerdings das Jahr, in dem der Gutschein ausgegeben wurde. Die positive Wirkung ist ausschließlich auf die Ergebnisse für ausgegebene Gutscheine im Jahr 2005, also die Zeit nach der Neuordnung des Instruments, zurückzuführen. Die Ergebnisse für das Jahr 2004 waren noch nicht positiv. Bezieher des Vermittlungsgutscheines des Jahres 2005 hatten im Vergleich mit einer strukturgleichen Kontrollgruppe eine deutlich höhere Integrationsquote (+7,7 Prozentpunkte), sie gelangten also häufiger in Beschäftigung. In fast allen Gruppen zeigen sich diese besseren Integrationsraten im Vergleich zur Kontrollgruppe, insbesondere bei der Gruppe der über 55-Jährigen war dieser Effekt signifikant. Für junge Frauen unter 25 Jahren ist der Vermittlungsgutschein aber kein geeignetes Instrument, um eine Integration in den Arbeitsmarkt zu fördern (–18 Prozentpunkte). Die Wirkungsergebnisse für das Jahr 2005 gelten nur für den SGB III-Bereich. Hierbei muss allerdings beachtet werden, dass die Agenturen für Arbeit im Jahr 2005 durch die Einführung des SGB II hohen Belastungen und immensen Reorganisationsprozessen unterworfen waren. Das Jahr muss also als ein Sonderjahr betrachtet werden.
Die über den Gutschein erreichten Beschäftigungsverhältnisse sind insgesamt weniger nachhaltig, was starke Mitnahmeeffekte vermuten lässt. Im Vergleich zur Kontrollgruppe wurden Beschäftigungsverhältnisse, die durch das Einlösen eines Vermittlungsgutscheins zustande gekommen waren, schneller wieder aufgelöst. Dies gilt für Männer und Frauen gleichermaßen. Bei Männern ist dieser Effekt allerdings hoch signifikant, das heißt, diejenigen Gruppen, die vom Vermittlungsgutschein am meisten profitieren und von privaten Vermittlern am ehesten in Beschäftigung gebracht werden, beenden diese früher als die Vergleichsgruppe. Die insgesamt festzustellende höhere Abgangsrate aus der Beschäftigung bei den Einlösern von Vermittlungsgutscheinen im Vergleich zur Kontrollgruppe ist auf die erheblichen Differenzen in den neuen Bundesländern zurückzuführen, während die Verläufe der Überlebenskurven in Westdeutschland keine größeren Unterschiede zwischen Teilnehmern und Kontrollgruppe zeigen.
Das Instrument in seiner jetzigen Form fördert die private bewerberorientierte Arbeitsvermittlung ohne jede Marktzugangsbarrieren. Der Markt ist nach wie vor unübersichtlich. Bisher leistet die Branche zu wenig, um maximale Transparenz über die Anbieter und deren Qualitätsmanagement zu gewähren. Es fehlt ein Monitoring der Leistungen der privaten Vermittler, ohne das die Wahlfreiheit der Bewerber nur begrenzt zur Förderung des Wettbewerbs nutzbar ist. Vor allem für weniger kompetente Arbeitsuchende kann es schwierig sein, geeignete private Vermittler zu finden. Die BA übernimmt trotz der gesetzgeberisch konstruierten Konkurrenzsituation bisher eine wichtige Informationsfunktion, indem sie auf ihrer Homepage, wenngleich an relativ versteckter Stelle, über Links auf alle privaten Vermittler verweist, die dies wollen.
Der Gesetzgeber hatte mit dem Ziel der Entbürokratisierung die Qualitätssicherung an die Branchenverbände übertragen. Die Branche selbst hat trotz verabschiedeter qualitativer Mindeststandards auftretende Qualitätsprobleme noch nicht flächendeckend gelöst. Zwar scheinen die Mitglieder der Unterzeichner(-verbände) die Mindeststandards auch anzuwenden, aber das schließt nicht aus, das Geschäft mit dem Vermittlungsgutschein auch ohne die Einhaltung dieser Standards zu führen. Mittlerweile benötigen Träger der Arbeitsförderung eine Zulassung auf Grundlage der Akkreditierungs- und Zulassungsverordnung – Arbeitsförderung (AZAV) durch eine fachkundige Stelle. Für Träger, die ausschließlich die Arbeitsvermittlung in versicherungspflichtige Beschäftigung anbieten, ist diese Zulassung aber nicht erforderlich.
Der neue Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein (AVGS)
Die Instrumente der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung, die Beauftragung von Trägern mit Eingliederungsmaßnahmen sowie der Vermittlungsgutschein sind mit dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt im § 45 SGB III zu einem neuen Instrument, dem Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein (AVGS) zusammengefasst worden. Das Maßnahmeziel des Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheins kann von der Bundesagentur für Arbeit festgelegt werden. Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung, die mit dem Gutschein gewählt werden können, werden im Modul Förderung vorgestellt. Im Folgenden soll es nur um die private Vermittlung gehen, deren befristete Regelungen aus dem alten § 421g SGB III im § 45 SGB III dauerhaft fortgeführt werden. Der Vermittlungsgutschein ist seit seinem Übergang im § 45 SGB III ein neues Regelinstrument, das allen Arbeitslosen im Rahmen einer Ermessensentscheidung gewährt werden kann, soweit es für ihre berufliche Eingliederung erforderlich ist. Bisher orientierte sich die Förderung durch den Vermittlungsgutschein am Leistungsbezug und der Dauer der Arbeitslosigkeit. Der neue AVGS wird nach dem Ermessen der Arbeitsvermittler in einer am Einzelfall ausgerichteten Entscheidung vergeben. Rechtsanspruch auf einen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein haben Arbeitslose, die Anspruch auf Arbeitslosengeld haben und nach einer Arbeitslosigkeit von sechs Wochen innerhalb einer Frist von drei Monaten noch nicht vermittelt sind. Der Gutschein berechtigt die Arbeitslosen dann zur Auswahl einer Maßnahme der privaten Arbeitsvermittlung, wie zum Beispiel die erfolgsbezogen vergütete Arbeitsvermittlung des bisherigen Vermittlungsgutscheins. Für die erfolgreiche Vermittlung in ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis erhalten die privaten Arbeitsvermittler eine Vergütung in Höhe von 2.000 Euro. Die erste Rate von 1.000 Euro erhalten die privaten Arbeitsvermittler nach einer sechswöchigen und den Restbetrag nach einer sechsmonatigen Dauer des Beschäftigungsverhältnisses. Keine Vergütung wird gezahlt, wenn das Beschäftigungsverhältnis von vornherein auf eine Dauer von weniger als drei Monaten begrenzt ist oder bei einem früheren Arbeitgeber stattfindet, bei dem der Arbeitnehmer während der letzten vier Jahre vor Aufnahme der Beschäftigung mehr als drei Monate lang versicherungspflichtig beschäftigt war.
Mit dem neuen Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein (AVGS) will die Bundesregierung die Möglichkeit der individuellen bedarfsgerechten Unterstützung noch weiter ausbauen und den qualitätsgesicherten Wettbewerb der Anbieter von Arbeitsmarktdienstleistungen stärken.
Die hier beschriebenen Instrumente zur Beauftragung Dritter mit vermittlungsnahen Dienstleistungen zielen trotz unterschiedlicher Akzentsetzungen im Einzelnen alle darauf, die bewerberorientierte Arbeitsvermittlung durch die Einbeziehung privater Dritter zu verbessern, damit Arbeitsuchende häufiger, schneller und/oder nachhaltiger vermittelt werden.
Werden die Ergebnisse der Wirkungsanalysen betrachtet, spricht kaum etwas dafür, die dargestellten Instrumente weiterhin zu nutzen. Vorteilhaft bei den Instrumenten bleibt für die Agenturen insbesondere, dass sie zur Behebung von Kapazitätsengpässen eingesetzt werden können. Der Vermittlungsgutschein hat insgesamt bessere Ergebnisse als die Instrumente der Beauftragung Dritter nach § 37 SGB III (alt) und § 421i SGB III (alt). Allerdings können hier die Mitnahmeeffekte besonders hoch sein und die Ergebnisse zeigten auch die geringe Nachhaltigkeit der Beschäftigungen, die über einen Vermittlungsgutschein zu Stande kamen. Insgesamt werden zum Vermittlungsgutschein kritisch angemerkt:
die hohen Mitnahmeeffekte
die Subventionierung sonst nicht wirtschaftlicher privater Arbeitsvermittlung
die unterm Strich wenig erfolgreiche Arbeit der Privaten
die komplizierte Nutzung seitens der Arbeitslosen
die geringe Profitierung der so genannten arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen vom Instrument
die insgesamt geringe Bedeutsamkeit der Privaten
Befürworter halten dem entgegen:
Private arbeiten effizienter
der Vermittlungsgutschein reduziert die Arbeitslosigkeit
Effizienz wird sich schrittweise erhöhen
Private Vermittler haben engeren Kontakt zu den Betrieben
Auch der Bundesrechnungshof bescheinigt dem Instrument keine Wirkung und konstatiert Mitnahmeeffekte und die Zunahme von instabiler Beschäftigung.
Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) kritisiert den Vermittlungsgutschein und insbesondere die Änderungen im Rahmen des Gesetzes zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt. Der DGB bemängelt, dass die Reform nicht die negativen Evaluationsergebnisse berücksichtigt und weiterhin an dem Instrument festgehalten wird. Die Vermittlung über Vermittlungsgutschein würde die Instabilität der Beschäftigung verstärken und letztendlich zu einer Verschwendung öffentlicher Mittel führen. Außerdem sollten die Auftraggeber der Vermittlung (Arbeitgeber) an den Kosten beteiligt werden.
Verbände privater Arbeitsvermittler, wie der Ring der Arbeitsvermittler, fordern eine marktgerechte Anpassung der Höhe des Vermittlungsgutscheins. In den letzten Jahren sind viele Kosten der Arbeitsvermittler gestiegen, die Höhe des Gutscheins stagniert seit seiner Einführung, weshalb eine Erhöhung auf 3.000 Euro brutto gefordert wird. Nach Einschätzung der FDP belebt die private Konkurrenz das Vermittlungsgeschäft der Bundesagentur für Arbeit. Von der Opposition wird dies anders beurteilt. Die Linke sieht im Vermittlungsgutschein und der Einschaltung privater Arbeitsvermittler ein wirkungsloses Instrument, über das kaum besser vermittelt wird und über das die Betroffenen häufiger in prekärer, nicht existenzsichernder Arbeit landen.
Letztlich muss eine grundsätzliche politische Entscheidung über die Aufgabenverteilung zwischen öffentlicher und privater Arbeitsvermittlung getroffen werden. Eine Abschaffung der Instrumente würde bedeuten, dass im SGB III zukünftig auf die systematische Subventionierung der bewerberorientierten privaten Arbeitsvermittlung verzichtet würde. Die Beibehaltung eröffnet die Möglichkeit, einerseits die Ergebnisse der öffentlichen Arbeitsvermittlung mit privaten Arbeitsvermittlungen zu vergleichen. Andererseits besteht dadurch ein weiterer Suchweg für die Arbeitsuchenden.
Halbstaatliche Arbeitsvermittlung bzw. Auftragsvermittlung
Nach dem Fall des "Vermittlungsmonopols" der Bundesagentur 1994 haben sich nicht nur zahlreiche unabhängige Vermittler etabliert, sondern noch weitere, die in völliger oder teilweiser, zumindest finanzieller Abhängigkeit von der Bundesagentur und von anderen öffentlichen Auftraggebern operieren. Hierzu zählen neben der dargestellten Vermittlung durch Dritte, im Rahmen des Aktivierungs- und Vermittlungsgutscheins, mit dem die Aufgaben der Vermittlung ganz oder teilweise von der Arbeitsagentur auf private Vermittler delegiert werden, die Vermittlung von Schwerbehinderten durch Integrationsfachdienste.
Das Beispiel Integrationsfachdienste
Integrationsfachdienste sind Dienste Dritter, die bei der Durchführung der Maßnahmen zur Teilhabe schwerbehinderter und behinderter Menschen am Arbeitsleben beteiligt werden. Sie können von den Integrationsämtern, den Agenturen für Arbeit, den SGB II-Einrichtungen und weiteren Rehabilitationsträgern beauftragt werden, um im Einzelfall tätig zu werden. Die Beteiligung der BA und der SGB II-Einrichtungen an der Finanzierung der Integrationsfachdienste ist über den Vermittlungsgutschein oder über die Beauftragung Dritter möglich.
Die Aufgaben der Integrationsämter sind festgelegt im Schwerbehindertenrecht - Sozialgesetzbuch IX, Teil 2 Schwerbehindertenrecht. Der Schwerpunkt der Integrationsämter liegt weitgehend in der Beratung und der Zahlung finanzieller Hilfen. Die reine Arbeitsvermittlung wurde weitgehend an Dritte, die sog. Integrationsfachdienste übergeben. Die Integrationsämter sind zuständig für die begleitende Hilfe im Arbeitsleben für schwerbehinderte Menschen, den besonderen Kündigungsschutz für schwerbehinderte Menschen, die Erhebung und Verwendung der Ausgleichsabgabe, die Betriebe, die der gesetzlichen Beschäftigungsverpflichtung für Behinderte nicht nachkommen und daher zahlen müssen, und für Seminare und Öffentlichkeitsarbeit für das betriebliche Integrationsteam. Die Integrationsämter arbeiten eng zusammen mit Rehabilitationsträgern, Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften und Behindertenverbänden sowie mit dem betrieblichen Integrationsteam. Sie verstehen sich als Ratgeber und Partner. Sie sind in den einzelnen Bundesländern kommunal oder staatlich organisiert. In einigen Ländern wird ein Teil der Aufgaben auf örtliche Fürsorgestellen übertragen.
Die Integrationsfachdienste wurden im Jahr 2000 eingerichtet. Die Verantwortung für die Integrationsfachdienste oblag bis 2004 der Bundesagentur für Arbeit. Seit dem 1.Januar .2005 liegt die Strukturverantwortung bei den Integrationsämtern. Zu ihren Aufgaben gehört es, schwerbehinderte und behinderte Beschäftigte sowie arbeitsuchende Menschen zu beraten, zu unterstützen und zu begleiten, um einen geeigneten Ausbildungs- bzw. Arbeitsplatz zu finden oder zu erhalten. Weiterhin gehört zu ihren Aufgaben den Arbeitgebern und dem betrieblichen Integrationsteam als Ansprechpartner zur Verfügung zu stehen, sie umfassend zu informieren, zu beraten und zu unterstützen. Zielgruppen der Integrationsfachdienste sind insbesondere
die Fähigkeiten der zugewiesenen schwerbehinderten Menschen zu bewerten und dabei ein individuelles Fähigkeits-, Leistungs- und Interessenprofil zu erarbeiten (Profiling),
die Bundesagentur für Arbeit auf deren Anforderungen bei der Berufsorientierung und Berufsberatung in den Schulen zu unterstützen,
die schwerbehinderten Menschen am Arbeitsplatz – soweit erforderlich – begleitend zu betreuen,
für eine Nachbetreuung, Krisenintervention oder psychosoziale Betreuung zu sorgen und
Integrationsfachdienste sind im gesamten Bundesgebiet eingerichtet, sodass in jedem Bezirk einer Agentur für Arbeit mindestens ein solcher Dienst vorhanden ist.
Ring der Arbeitsvermittler e.V. Bundesverband der privaten Arbeitsvermittler und Personalberater.
http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=41&title=Private_Arbeitsvermittlung&show=Lit
Wege für Behinderte ins Arbeitsleben – junge Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen in Ausbildung und Beruf.
http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=97&title=Wege_f%FCr_Behinderte_ins_Arbeitsleben__junge_Menschen_mit_gesundheitlichen_
Einschr%E4nkungen_in_Ausbildung_und_Beruf&show=Lit&sortLit=2
Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt durch berufliche Rehabilitation.
http://infosys.iab.de/infoplattform/dokSelect.asp?pkyDokSelect=85&title=Wiedereingliederung_in_den_Arbeitsmarkt_durch_berufliche_Rehabilitation&show=Lit&sortLit=2
Bernhard, Sarah; Kruppe, Thomas (2010): Vermittlungsgutscheine für Arbeitslose: Oft ausgegeben und selten eingelöst. IAB-Kurzbericht 21/2010. Nürnberg.
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http://doku.iab.de/kurzber/2008/kb0508.pdf
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