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Timestamp: 2020-02-23 20:45:08+00:00
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Droit d’être entendu | La Revue des Droits de l'Homme
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Terrorisme et droits de l’homme (Règlement n°881/2002/CE et ONU) : Nécessité, intensité et procédé du contrôle des mesures de lutte contre le terrorisme à l’aune des principes de protection des droits
Alors que les opinions publiques s’interrogent de plus en plus sur les activités menées et sur les données exploitées par les agences de renseignement notamment dans le cadre de la lutte contre le criminalité et le terrorisme, l’arrêt rendu le 18 juillet 2013 par la Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne dans l’affaire Commission contre Kadi apporte des éléments éclairants et constructifs sur le nécessaire et délicat équilibre à trouver entre le souci de protéger la sécurité intérieure (lutte contre le terrorisme) et l’exigence de garantir les droits fondamentaux (respect des droits de la défense). La Cour de Luxembourg confirme en effet clairement que ne sauraient bénéficier d’une immunité juridictionnelle les actes des institutions de l’Union européenne qui mettent en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies relatives au gel des avoirs des personnes et entités identifiées par le comité des sanctions comme terroristes ; elle précise en outre fermement que l’intensité du contrôle juridictionnel à exercer ne saurait se limiter à celui d’« une erreur manifeste d’appréciation » ; et elle met en application le standard élevé de contrôle exposé dans l’arrêt à l’espèce considérée à des fins pédagogiques et méthodologiques.
Tout comme la série Homeland garantit au spectateur à chaque saison télévisuelle un rythme haletant entretenu par moult suspens et autres rebondissements, la saga Kadi assure à chacun de ses épisodes au chroniqueur de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne une réflexion décapante consacrée aux problématiques afférentes aux relations sensibles entre lutte contre le terrorisme et protection des droits. Alors que les opinions publiques s’interrogent de plus en plus sur les activités menées et sur les données exploitées par les agences de renseignement, l’arrêt rendu le 18 juillet 2013 par la Grande Chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne dans l’affaire Commission contre Kadi (aff. jointes C-584/10 P, C-593/10 P & C-595/10 P) apporte des éléments éclairants et constructifs sur le nécessaire et délicat équilibre à trouver entre le souci de protéger la sécurité intérieure (lutte contre le terrorisme) et l’exigence de garantir les droits fondamentaux (respect des droits de la défense). Il s’agit là du dernier épisode en date de la saga Kadi qui a commencé en 2001, et qui mérite un rappel de ses éléments les plus importants.
Retour nécessaire sur l’affaire Kadi 1
Toute l’affaire trouve son origine dans l’identification de Yassin Abdullah Kadi comme étant une personne associée à Oussama ben Laden et au réseau Al-Qaida et son inscription le 17 octobre 2001 sur la liste récapitulative des personnes dont les avoirs doivent être gelés établie par le comité des sanctions, à la demande des Etats-Unis qui venaient d’adopter le 12 octobre 2001 une décision par laquelle l’Office de contrôle des actifs étrangers considérait l’intéressé comme étant un « terroriste mondial spécialement désigné » (« Specially Designated Global Terrorist »). Pour rappel, le comité des sanctions a été créé par la Résolution 1267 du Conseil de sécurité du 15 octobre 1999 en réponse aux attentats perpétrés l’année précédente « par Oussama Ben Laden et des membres de son réseau contre les ambassades des Etats-Unis à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie) » (voir en particulier son article 6). Il a vu ses missions élargies par la Résolution 1333 du 19 décembre 2000 (voir en particulier son article 12), et a enregistré une amplification de son activité suite aux attentats du 11 septembre 2001.
De l’inscription de Yassin Abdullah Kadi sur lesdites listes noires du comité des sanctions des Nations Unies a découlé l’ajout du nom de l’intéressé sur la liste présentée à l’annexe I du règlement (CE) n° 467/2001 du Conseil, du 6 mars 2001, qui interdit l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, qui renforce l’interdiction des vols et qui étend le gel des fonds et autres ressources financières, toutes mesures prises à l’encontre des Taliban d’Afghanistan. En conséquence, l’intéressé a été ensuite inscrit sur la liste qui figure à l’annexe I du règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban.
Yassin Abdullah Kadi a alors saisi le Tribunal d’un recours en annulation du règlement n° 467/2001 puis du règlement n° 881/2002, au motif qu’avaient été violés à son encontre le droit d’être entendu, le droit au respect de la propriété, le principe de proportionnalité, et le droit à un contrôle juridictionnel effectif. Or, dans son arrêt du 21 septembre 2005 (Kadi contre Conseil et Commission, aff. T-315/01, Rec. p. II-3649), le Tribunal a rejeté le recours, estimant que le juge ne pouvait exercer un contrôle de la légalité interne sur un règlement mettant en œuvre une résolution du Conseil de Sécurité, à raison de l’absence de marges de manœuvre laissées aux instances communautaires et à raison des rapports entre l’ordre juridique international issu des Nations unies et l’ordre juridique de l’Union (voir en particulier les points 181 et 190 de la décision).
Cependant, saisie d’un pourvoi, la CJUE a rendu le 3 septembre 2008 en Grande Chambre un arrêt qui a été pour le moins retentissant (Yassin Abdullah Kadi & Al Barakaat International Foundation contre Conseil & Commission, C-402/05 P & C-405/05 P). Suivant les conclusions présentées le 16 janvier par l’Avocat général Poiares Maduro, elle a accueilli le pourvoi et annulé l’arrêt du Tribunal de même que les règlements litigieux. Elle a affirmé en effet que le Tribunal avait commis une erreur de droit en reconnaissant à de tels actes une immunité juridictionnelle (point 327), car « les juridictions communautaires doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité CE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes communautaires au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire, y compris sur les actes communautaires qui, tel le règlement litigieux, visent à mettre en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies » (point 326). Quoique la décision de la CJUE se soit révélée des plus positives pour la protection des droits fondamentaux des individus en général, elle ne s’est pas avérée très productive pour la protection de ceux de Yassin Abdullah Kadi en particulier, comme a pu le souligner non sans ironie Conor Gearty. En effet, l’arrêt de la Cour a eu pour conséquence de conduire à ce que l’affaire Kadi entame un nouvel épisode.
Suites de l’affaire Kadi et naissance de l’affaire Kadi 2
Outre des résonnances dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme à la faveur de l’affaire Nada contre Suisse (Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Req. n° 10593/08 ; voir Nicolas Hervieu, « La délicate articulation des engagements onusiens et européens au prisme de la lutte contre le terrorisme », ADL du 21 septembre 2012), la décision de la CJUE a eu des conséquences dans les relations entre l’ONU et l’UE. Afin de satisfaire aux exigences énoncées par le juge européen dans son arrêt du 3 septembre 2008, l’exposé des motifs, relatifs à l’inscription de Yassin Abdullah Kadi sur la liste récapitulative des personnes et groupes terroristes, a été communiqué par le président du comité des sanctions de l’ONU au représentant permanent de la France auprès de l’ONU, qui l’a transmis au représentant permanent de la France auprès de l’Union, qui l’a lui-même adressé à la Commission. Celle-ci l’a envoyé à Yassin Abdullah Kadi, lui laissant 20 jours pour présenter ses observations sur les motifs de son inscription. Dans le délai imparti, M. Kadi a contesté les allégations avancées à son encontre, notamment en dénonçant leur imprécision, et a demandé à disposer des éléments de preuve les corroborant, afin de pouvoir formuler des observations sur les motifs invoqués à sa charge.
La Commission ayant décidé cependant de maintenir l’inscription Yassin Abdullah Kadi sur la liste des personnes et groupes liés à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban à l’encontre desquels sont prises des mesures restrictives, elle a adopté le 28 novembre 2008 le règlement (CE) n° 1190/2008 qui a modifié pour la cent et unième fois le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil. L’intéressé a alors introduit un recours tendant à l’annulation du texte, toujours pour violation des droits de la défense, du droit à une protection juridictionnelle effective, et du droit de propriété. Or, dans sa décision du 30 septembre 2010 Yassin Abdullah Kadi contre Commission (aff. T-85/09), le tribunal a prononcé l’annulation du règlement litigieux : après avoir affirmé que la Cour dans son arrêt Kadi du 3 septembre 2008 « a entendu faire porter son contrôle juridictionnel, « en principe complet », non seulement sur le bien-fondé apparent de l’acte attaqué, mais aussi sur les éléments de preuve et d’information sur lesquels les appréciations portées dans cet acte sont fondées » (point 135), il a constaté la violation des droits de la défense dont a souffert le plaignant.
Et la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne, et le Royaume-Uni de saisir la CJUE d’un pourvoi demandant l’annulation de cet arrêt du Tribunal. Dans ses conclusions présentées le 19 mars 2013, l’Avocat général Yves Bot a proposé à la Cour de justice d’accueillir le pourvoi et d’annuler l’arrêt du Tribunal du 30 septembre 2010, en exposant une lecture de l’arrêt Kadi du 30 septembre 2008 pour le moins éloignée de l’esprit qui avait semblé s’en dégager et qui avait été insufflé par l’Avocat général Poiares Maduro alors en charge du dossier. En ce que Yassin Abdullah Kadi a vu le 5 octobre 2012 son nom effacé des listes emportant mesures restrictives à l’encontre des personnes et des groupes liés à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban, la position adoptée par la CJUE dans son arrêt du 18 juillet 2013 concerne moins les droits de cet individu particulier que les droits de tout individu ainsi que la place accordée aux droits fondamentaux dans l’ordonnancement juridique de l’Union.
Or, ne suivant pas les conclusions de l’Avocat général, la Cour de Luxembourg confirme d’abord avec clarté que ne sauraient bénéficier d’une immunité juridictionnelle les actes des institutions de l’Union qui mettent en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies (1°). Elle précise avec fermeté que l’intensité du contrôle juridictionnel à exercer ne saurait se limiter à celui d’« une erreur manifeste d’appréciation », pour reprendre une expression bien connue chère au juge administratif français (2°). Elle fait enfin application de son standard élevé de contrôle à l’espèce étudiée (3°). La logique et la dynamique du raisonnement de la Cour quant à l’existence et l’intensité du contrôle juridictionnel à exercer tiennent en ce que ces dernières sont « indispensable[s] pour garantir un juste équilibre entre la préservation de la paix et de la sécurité internationales et la protection des libertés et des droits fondamentaux de la personne concernée, lesquelles constituent des valeurs communes à l’ONU et à l’Union » (point 131).
1°/- Une confirmation : l’absence d’immunité juridictionnelle des actes de l’UE mettant en œuvre une mesure restrictive internationale
N’en déplaise au Conseil qui le lui avait formellement demandé, la Cour n’a pas souhaité revoir dans son arrêt Kadi 2 de 2013 le principe énoncé dans son arrêt Kadi 1 de 2008, selon lequel « les juridictions de l’Union se doivent d’assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux, y compris lorsque de tels actes visent à mettre en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité » (point 326, arrêt Kadi 1).
Dans son arrêt de 2013, la Grande Chambre martèle : « Aucune évolution qui puisse justifier la remise en cause de la solution affirmée par la Cour dans l’arrêt Kadi n’est intervenue parmi les différents éléments qui soutiennent cette solution […] qui tiennent, en substance, à la garantie constitutionnelle qu’incarne, dans une Union de droit, le contrôle juridictionnel de la légalité de tout acte de l’Union, y compris de ceux qui […] mettent en œuvre un acte de droit international, au regard des droits fondamentaux garantis par l’Union » (point 66, arrêt Kadi 2). Et le lecteur de noter l’emploi des termes « garantie constitutionnelle » et « Union de droit » qui ne manquent pas de le renvoyer aux exigences tant formelles que substantielles attachées à l’Etat de droit.
A l’appui de son affirmation d’une jurisprudence constante en faveur d’une « absence d’immunité juridictionnelle des actes de l’Union mettant en œuvre des mesures restrictives décidées au niveau international » (point 67, Kadi 2), la Cour s’attache à citer différents arrêts (aux points 66 et 67), dont les trois derniers rendus par la Grande Chambre : Hassan et Ayadi / Conseil et Commission (arrêt du 3 décembre 2009, aff. C-399/06 P et C-403/06 P, Rec. p. I-11393, points 69 à 75) ; E & F (arrêt du 29 juin 2010, aff. C-550/09, Rec. p. I-6213, point 44) ; Bank Melli Iran / Conseil (arrêt du 16 novembre 2011, C-548/09 P, non encore publié au Recueil) ; et Pologne / Commission (arrêt du 26 juin 2012, aff. C-335/09 P, non encore publié au Recueil, point 48).
Point question donc pour la CJUE d’accueillir les arguments des institutions communautaires et des États membres appelant à reconnaître que « tant en application des règles du droit international général qu’en application des dispositions spécifiques du traité, les États membres ont la faculté, et même l’obligation, de laisser inappliquée toute disposition de droit communautaire, fût-elle une disposition de droit primaire ou un principe général de ce droit, qui ferait obstacle à la bonne exécution de leurs obligations en vertu de la charte des Nations unies », pour reprendre les termes employés par le Tribunal dans sa décision du 21 septembre 2005 (point 190).
Pas un instant la Cour, dans son arrêt du 18 juillet 2013, ne s’interroge sur la question de savoir s’il est ou non envisageable pour le juge communautaire d’exercer un contrôle sur les actes de l’Union mettant en œuvre des mesures restrictives adoptées au niveau international. La nécessité du contrôle et son objet de référence ont en effet tous deux été posés par la Grande Chambre dans sa décision du 3 septembre 2008 : il y a nécessité du contrôle car l’UE se veut être et se doit d’être par sa nature propre une Union de droit ; il y a comme objet de référence la garantie des droits fondamentaux dont l’exigence revêt un caractère constitutionnel. La question que la Cour de Luxembourg aborde longuement et nettement dans son arrêt rendu le 18 juillet 2013 est celle des modalités d’exercice d’un tel contrôle : est précisée avec force détails l’intensité du contrôle que le juge de l’Union doit exercer.
Certes, la Cour a affirmé en 2008 la nécessité pour les juridictions communautaires d’ « assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes communautaires au regard des droits fondamentaux […] y compris sur les actes communautaires qui […] visent à mettre en œuvre des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la charte des Nations unies » (point 326, Kadi 1). Mais, l’expression « contrôle, en principe, complet » pouvait conduire à s’interroger sur l’étendue dudit contrôle. Pour le Tribunal dans sa décision de 2010, « la Cour a entendu faire porter le contrôle juridictionnel, en principe complet, non seulement sur le bien-fondé apparent de l’acte attaqué, mais aussi sur les éléments de preuve et d’information sur lesquels les appréciations portées dans cet acte sont fondées » (point 135). Pour l’Avocat général Bot, « la Cour, en trois mots, exprime l’idée que le contrôle qu’elle affirme, aussi large soit-il, n’est complet qu’en principe et qu’il comporte donc de possibles exceptions » (conclusions, point 61), si bien que le contrôle des actes pris dans le cadre sensible de la lutte contre le terrorisme doit être normal sur les aspects de légalité externe et restreint sur les aspects de légalité interne (Géraldine Bachoué Pedrouzo, « Périmètre et nature du contrôle juridictionnel dans le cadre de la lutte contre le terrorisme : bientôt la fin de la saga des affaires Kadi ? »).
2°/- Une précision : L’intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les actes de l’UE mettant en œuvre une mesure restrictive internationale
La Cour réserve à sa Grande Chambre le soin de donner la signification de sa propre expression, en rejetant le point de vue de l’Avocat Général, et en confirmant celui du Tribunal. Son option en faveur d’un contrôle à l’intensité forte apparaît alors qu’elle s’attache à définir l’étendue des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective dans le cas particulièrement sensible des décisions prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Après avoir cité le point 326 de l’arrêt Kadi 1, et avoir relevé la pertinence de l’interprétation qui en a été donnée par le Tribunal aux points 125, 126 et 171 de sa décision attaquée (point 97, Kadi 2), la Grande Chambre expose ce qu’emporte le respect de tels droits notamment en termes de contrôle par le juge.
Certes, elle admet au point 101 de l’arrêt que des limites puissent être mises à l’exercice de ces droits en application de l’article 52 § 1 de la charte, mais « pour autant que la limitation concernée respecte le contenu essentiel du droit fondamental en cause et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elle soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union » (point 101). Certes, elle reconnaît que « l’existence d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d’espèce » (point 102), « notamment de la nature de l’acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée » (point 103). Toutefois, la prise en considération qu’elle effectue elle-même des exigences de la lutte contre le terrorisme, pour apprécier si les droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective de Yassin Abdullah Kadi ont été ou non violés dans l’affaire considérée, manifeste le faible impact qu’elle peut avoir dès lors que sont ainsi en cause des droits fondamentaux.
Le respect des droits de la défense « comporte le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité » (point 99 – arrêt du 21 décembre 2011, France / People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, non encore publié au Recueil, point 66), afin de « permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son encontre » (point 112 – arrêts du 24 octobre 1996, Commission / Lisrestal e.a., C-32/95 P, Rec. p. I-5373, point 21 ; du 21 septembre 2000, Mediocurso / Commission, C-462/98 P, Rec. p. I-7183, point 36 ; du 22 novembre 2012, M.M., C-277/11, non encore publié au Recueil, point 87 : v. Marie-Laure Basilien-Gainche, « Protection subsidiaire (Directive 2004/83, Directive 2005/85 & CDFUE) : Droit de l’étranger à être entendu durant l’instruction d’une demande de protection subsidiaire », ADL du 24 novembre 2012).
Quant au droit à une procédure juridictionnelle effective, il suppose nous dit la Cour que « l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard […] afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent, ainsi que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause » (point 100 – arrêt du 4 juin 2013, ZZ, C-300/11, précité, point 53).
Pour la Cour de Justice, « l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE implique en toutes circonstances, y compris lorsque la motivation de l’acte de l’Union correspond à des motifs exposés par une instance internationale, que cette motivation identifie les raisons individuelles, spécifiques et concrètes, pour lesquelles les autorités compétentes considèrent que la personne concernée doit faire l’objet de mesures restrictives » (point 116 – arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, aff. C-539/10 P et C-550/10 P, points 140 et 142, et Conseil/Bamba, C-417/11 P, points 49 à 53). C’est pourquoi elle affirme que l’autorité compétente de l’UE doit accueillir les observations faites par la personne inscrite sur la liste noire du comité des sanctions, et solliciter de ce comité et de l’Etat de l’ONU ayant demandé l’inscription de l’intéressé la communication d’informations ou d’éléments de preuve, qu’ils soient ou non confidentiels. Car ne saurait être opposé au juge de l’Union le secret ou la confidentialité de ces informations ou de ces éléments de preuve de mettre en œuvre (point 125) puisqu’il lui revient de « s’acquitter de [son] devoir d’examen soigneux et impartial » (point 115).
A charge pour le juge de l’Union de « concilier, d’une part, les considérations légitimes de sécurité quant à la nature et aux sources de renseignements ayant été pris en considération pour l’adoption de l’acte concerné et, d’autre part, la nécessité de garantir à suffisance au justiciable le respect de ses droits procéduraux, tels que le droit d’être entendu ainsi que le principe du contradictoire » (point 125, voir également point 128 – arrêt de Grande Chambre du 4 juin 2013, ZZ, C-300/11, non encore publiée au Recueil, points 54, 57, 59, 64).
Et la Cour d’insister lourdement sur l’importance et l’intensité du contrôle exercé par le juge de l’Union. Celui-ci doit examiner « le respect des règles de forme et de compétence, y compris sur le caractère approprié de la base juridique » (point 117) ; doit « vérifier le respect par l’autorité compétente de l’Union des garanties procédurales […] de l’obligation de motivation […],et, notamment, le caractère suffisamment précis et concret des motifs invoqués » (point 118) ; doit s’assurer que la décision « repose sur une base factuelle suffisamment solide » (point 119) ; doit vérifier les faits allégués dans l’exposé des motifs « de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés » (point 119) ; doit « vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne concernée à leur sujet » (point 124, voir également point 136). La Cour se résume : « Le respect desdits droits implique, d’autre part, que, en cas de contestation juridictionnelle, le juge de l’Union contrôle, notamment, le caractère suffisamment précis et concret des motifs invoqués dans l’exposé fourni par le comité des sanctions ainsi que, le cas échéant, le caractère établi de la matérialité des faits correspondant au motif concerné à la lumière des éléments qui ont été communiqués » (point 136). Le contrôle doit être intense et précis.
3°/- Une application : La mise en œuvre méthodique et illustrative du contrôle juridictionnel exercé sur les actes de l’UE mettant en œuvre une mesure restrictive internationale
C’est le standard élevé de contrôle ainsi posé que la Grande Chambre s’applique à mettre en œuvre dans la suite de l’arrêt, montrant au juge de l’Union la méthode à suivre et le raisonnement à développer, et démontant pièce par pièce les arguments avancés par l’Avocat général Bot dans ses conclusions. Dans le cas de Yassin Abdullah Kadi, le contrôle juridictionnel intense et précis s’avère indispensable quoique les mesures restrictives adoptées à son encontre aient un caractère préventif, et quoique des procédures aient été instituées au niveau de l’ONU.
Aux yeux de la Cour de Luxembourg, « les mesures restrictives en cause ont, sur ces libertés et droits, une incidence négative importante liée, d’une part, au bouleversement considérable de la vie tant professionnelle que familiale de la personne concernée du fait des restrictions à l’usage de son droit de propriété qui découlent de leur portée générale et, comme en l’espèce, de la durée effective de leur application ainsi que, d’autre part, à l’opprobre et à la méfiance publiques qu’elles suscitent envers cette personne » (point 132 – arrêts du 21 décembre 2011, France / People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, précité, point 64; du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, aff. C-539/10 P et C-550/10 P, précité, point 120 ; du 28 mai 2013, Abdulrahim / Conseil et Commission, C-239/12 P, non encore publié au Recueil, point 70).
Quant aux procédures de radiation et de révision d’office qui ont été introduites au niveau de l’ONU suites à l’affaire Kadi, la Cour soutient qu’elles « n’offrent pas à la personne dont le nom est inscrit sur la liste récapitulative du comité des sanctions et, subséquemment, sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n° 881/2002, les garanties d’une protection juridictionnelle effective », s’appuyant pour étayer son assertion sur la décision de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Nada contre Suisse (Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Req. n° 10593/08 ; voir Nicolas Hervieu, « La délicate articulation des engagements onusiens et européens au prisme de la lutte contre le terrorisme », ADL du 21 septembre 2012).
Après avoir ainsi fait la leçon à l’Avocat général, la Cour s’attache à montrer au Tribunal les erreurs de droit qu’il a commises dans sa décision du 30 septembre 2010 et les positions en droit qu’il a à adopter pour mener le contrôle juridictionnel ici considéré. Premièrement, le juge de Luxembourg souligne qu’il ne peut être admis que « l’absence d’accès de l’intéressé et du juge de l’Union à des informations ou à des éléments de preuve dont l’autorité compétente de l’Union ne dispose pas est, en tant que telle, constitutive d’une violation des droits de la défense ou du droit à une protection juridictionnelle effective » (point 139). Deuxièmement, il reproche au Tribunal d’avoir estimé de manière générale que les allégations figurant dans l’exposé des motifs fourni par le comité des sanctions étaient vagues et imprécises (point 140). En effet, aux yeux de la Cour, il est nécessaire de procéder à un examen séparé de chacun des motifs pour établir s’il est ou non « suffisamment précis et concret » selon l’expression employée à maintes reprises dans l’arrêt. Et la Cour de mettre en pratique une telle exigence, en procédant à l’étude des quatre premiers motifs invoqués par le comité des sanctions (points 143 à 149), avant que de conclure que chacun d’eux est « suffisamment précis et concret ».
Mais la Cour ne s’arrête pas là. Elle va plus loin, beaucoup plus loin, considérant qu’« il convient de vérifier si, en dépit de ces erreurs, le dispositif de l’arrêt attaqué apparaît fondé pour des motifs de droit autres que ceux retenus par le Tribunal, auquel cas le pourvoi doit être rejeté » (point 150 – arrêt du 19 avril 2012, Artegodan / Commission, C-221/10 P, non encore publié au Recueil, point 94). Il ne suffit pas que les motifs soient suffisamment précis et concrets ; il faut encore que les mesures adoptées soient proportionnées aux motifs avancés. En d’autres termes, il est nécessaire que les allégations formulées à l’encontre de Yassin Abdullah Kadi dans l’exposé fourni par le comité des sanctions soient de nature à justifier l’adoption, au niveau de l’Union, de mesures restrictives à l’encontre de celui-ci (point 163). Or, tel n’est point le cas.
Et le Cour de mettre en exergue point par point l’absence d’éléments d’information ou de preuve qui viendraient étayer le motif concerné face aux dénégations circonstanciées de l’intéressé. L’allégation de la Fondation Muwafaq, dont Yassin Abduallah Kadi a été fondateur et dirigeant, dans le terrorisme international dans le cadre de liens avec le Bureau afghan et le réseau Al-Qaida n’est pas soutenue par des éléments probants (point 153) ; le recrutement par l’intéressé d’un individu prétendument impliqué dans des activités terroristes ne peut justifier l’adoption par l’UE de mesures restrictives à son encontre (point 156) ; la déclaration faite en 1995 par Talad Fuad Kassem, dirigeant d’Al-Gama’at al Islamiyya, selon laquelle la Fondation Muwafaq aurait fourni un appui logistique et financier à un bataillon de combattants en Bosnie-Herzégovine, n’est assortie d’aucun élément d’informations permettant d’en examiner l’exactitude matérielle (point 159) ; l’allégation selon laquelle des réunions se seraient tenues dans les locaux de la banque Depozitna Banka afin de préparer des actes terroristes en association avec le réseau Al-Qaida ou Oussama ben Laden n’est pas étayée par des éléments de preuve de nature à en assurer la véracité.
Sont donc rejetés les pourvois formés contre la décision du Tribunal du 30 septembre 2010. Est donc bien nul le règlement (CE) n° 1190/2008 de la Commission, du 28 novembre 2008, modifiant pour la cent et unième fois le règlement (CE) n° 881/2002 du Conseil instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al‑Qaida et aux Taliban, est annulé, pour autant qu’il concerne Yassin Abdullah Kadi. Surtout, est affirmé avec clarté et fermeté qu’un contrôle juridictionnel que l’on pourrait qualifier de maximum s’impose quant à la légalité des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux, y compris lorsque de tels actes visent à mettre en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité. La Cour a fait preuve dans cette affaire Kadi de détermination et de panache. Il n’est plus qu’à souhaiter qu’une telle opiniâtreté à protéger les droits fondamentaux de tout individu qu’il soit ressortissant communautaire ou non soit d’abord maintenue par le juge de l’Union, et soit encore partagée par les juges des États.
CJUE, Grande Chambre, 18 juillet 2013, Commission contre Kadi, affaires jointes C-584/10 P, C-593/10 P & C-595/10 P, Communiqué de presse.
Marie-Laure Basilien-Gainche, « Nécessité, intensité et procédé du contrôle des mesures de lutte contre le terrorisme à l’aune des principes de protection des droits » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 6 septembre 2013.
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