Source: http://www.jakabffy.ro/magyarkisebbseg/index.php?action=cimek&lapid=18&cikk=m020121.html
Timestamp: 2020-06-02 15:35:34
Document Index: 12844094

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Romániában 1991 végén fogadtak el új alkotmányt. Azóta egy évtized telt el, és világosan látszik, hogyan mûködnek a hatalmi intézmények, milyen tényezôk határozzák meg egymáshoz való viszonyukat. Megjelentek az alkotmány szövege és alkalmazása közötti feszültségek. Az alkotmányreform csak idô és politikai akarat kérdése.1 Jelen tanulmánynak az a célja, hogy az 1992-2001-es periódusban megvizsgálja a különbözô kormányok és a törvényhozás viszonyát. 1992-2000 között a következô kormányok vezették Romániát: a Vacaroiu-kormány (1992-1996), a Ciorbea-, Vasile- és Isarescu-kormányok (1996-2000). 2000 decemberétôl a Nastase-kabinet kezdte meg mandátumát.
Az 1991-es román alkotmány kimondja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság2. Az alkotmányos gyakorlat azonban a fenti idôszakban fokozatosan eltorzult, visszaszorult a parlament törvényhozó szerepe. A kormány, a végrehajtó hatalmi ág intézménye, átvette a törvényhozó feladatkör jelentôs részét. Az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, valós jogi tartalom nélkül maradt. A tanulmány a kormánynak a törvényhozásba való beavatkozására próbál magyarázatokat keresni, feltárni azokat a jogszabályokban rejlô hiányosságokat, jogfelfogásban kimutatható hibákat, amelyek a fennálló helyzethez vezettek.
Mert "a klasszikus jogállamiság feltételei között (...) a törvényhozásnak, pontosabban a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalomhoz képest feltétlen primátusa érvényesül" és "a jogállamiság meghatározó jelentôségû ismérve a törvények útján történô kormányzás".3 Romániában nem lehet szó valós jogállamiságról, ha a törvényeket nem a parlament, hanem annak háttérbe kényszerítésével a kormány fogadja el.
A legelsô tisztázandó kérdés a parlament törvényhozó hatáskörének a kormányra való átruházása. Az átruházás általánosan azt a döntést jelenti, amellyel egy intézmény engedélyezi egy másik intézménynek a saját hatásköre meghatározott részének a gyakorlását.
A francia Paul Duez és Guy Debeyre kiemelik4, hogy egyetlen intézmény sem változtathatja meg egy egyszerû akaratnyilvánítással a saját hatáskörét, annál is inkább, mert ezeket intuitus personae ruházták rájuk.
Ugyanígy, a két világháború közötti Romániában Paul Negulescu és George Alexianu azt tartották5, hogy a nemzetnek az alkotmányozó hatalma hozza létre az állami szerveket és szabja meg hatáskörüket. Az alkotmányozó hatalom miután ezt megtette, eltûnik, csak a létrehozott szervek mûködnek tovább, azokkal a jogokkal és hatáskörökkel, amelyet az alkotmányozó hatalom rájuk ruházott. Ezek a szervek nem növelhetik hatáskörüket, mert nincsen erre saját joguk, hiszen azt a felsôbb, alkotmányozó hatalom szabta meg.
"(1) A Parlament elfogadhat egy speciális feljogosító törvényt, amely lehetôvé teszi a Kormánynak, hogy rendeleteket bocsásson ki, azokon a területeken, amelyek nem tartoznak sarkalatos törvények tárgyába.
(2) A felhatalmazó törvény kötelezô módon megszabja a területet és a dátumot, ameddig ki lehet bocsátani a rendeletet.
(3) Ha a felhatalmazó törvény kéri, a rendeleteket a Parlamentnek is jóvá kell hagynia, a törvényhozási eljárás szerint, a felhatalmazási határidô lejártáig. A határidô be nem tartása a rendelet hatályvesztését vonja maga után.
(4) Rendkívüli esetekben a Kormány sürgôsségi kormányrendeleteket fogadhat el. Ezek akkor lépnek hatályba, ha elfogadás végett benyújtják ôket a Parlamenthez. Ha a Parlament nem ülésezik, akkor kötelezô módon össze kell hívni.
(5) A kormányrendeletek elfogadása vagy elutasítása egy olyan törvénnyel történek, amelybe belefoglalják azokat a rendeleteket is, amelyek a (3) bekezdés alapján hatályukat vesztették" - azaz nem nyújtották be a parlamentnek, jóváhagyás végett, az elôírt határidô lejártáig.
a) az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû kormányrendelet;
b) a rendkívüli esetben, elôzetes parlamenti felhatalmazás nélkül kibocsátott, ún. sürgôsségi kormányrendelet.
Más országok alkotmányaiban is léteznek ehhez hasonló hatásköri átruházások, például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Németország stb. Alaptörvényeiben6.
II. Az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû rendeletek
Hogy a kormány egy ilyen rendeletet bocsásson ki, a következô feltételeknek kell teljesülniük:
1. A parlament fogadjon el egy speciális feljogosító törvényt.
2. Ebben a törvényben konkrétan legyen meghatározva a társadalmi viszonyoknak az a területe, amelyeket a kormány rendeleti úton szabályozhat.7
3. A kormányrendelet semmiképpen sem avatkozhat be a sarkalatos törvények szabályozási területébe. Ennek következményeként az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet egyszerû törvényi jogi erôvel bír.
4. A felhatalmazó törvény írja elô a dátumot, ameddig el lehet fogadni a rendeletet.
5. A rendeletet tegyék közzé a Hivatalos Közlönyben, a miniszterelnök aláírásával és annak a miniszternek az ellenjegyzésével, amely a rendelet alkalmazásáért felelôs.
6. A felhatalmazó törvény fakultatív módon kérheti, hogy a rendeletet utólag a parlament is hagyja jóvá. Ebben az esetben a rendelet a közzétételkor vagy a szövegtestben megjelölt dátumon hatályba lép, de kötelezô az utólagos parlamenti jóváhagyás. Ez a törvényerejû rendeletet törvénnyé alakítja.
Ezeknek a rendeleteknek a gyakorlata (év/kibocsátott rendelet):
Kötelezô szabály, hogy nem lehet sarkalatos (organikus) törvényeket elfogadni ilyen rendelettel. A román jogrendszerben három törvénykategória létezik. A legfelsô szinten állnak az alkotmánymódosító törvények. A második szint a sarkalatos törvényeké. A legalsó törvénykategóriát az egyszerû törvények jelentik. A törvénykategóriák között rangsor érvényesül, elfogadási eljárásuk sem azonos. Az egyszerû törvényeket a parlamentben jelenlevô képviselôk vagy szenátorok egyszerû többségével (50%+1) fogadják el. A sarkalatos törvényeket abszolút többséggel lehet elfogadni (az összes, és nem csak a jelenlevô képviselôk vagy szenátorok 50%-a+1 szavazat). Az alkotmányos törvények esetében minôsített többség (kétharmados vagy akár háromnegyedes többség) szükséges.
A sarkalatos törvények szabályozási területét az alkotmány határozza meg. A következô társadalmi viszonyok tartoznak ide8:
a) a választási rendszer;
b) a politikai pártok megszervezése és mûködése;
c) a népszavazás megszervezése és lebonyolítása;
d) a Kormány és a Legfelsôbb Nemzetvédelmi Tanács megszervezése;
e) az ostromállapot és a szükségállapot szabályozása;
f) a bûncselekmények, a büntetések és ezek végrehajtásának a módozatai;
g) a kollektív megkegyelmezés és a közkegyelem;
h) a Magisztratúra Legfelsôbb Tanácsának, a bírói hatóságoknak, az Ügyészi Szervezetnek és a Számvevôszéknek a megszervezése és a mûködése;
i) a köztisztviselôk jogállása;
j) a közigazgatási bíráskodás;
k) a tulajdonjog és az örökösödés általános rendszere;
l) a munkaviszonyok, a szakszervezetek és a társadalmi védelem általános rendszere;
m) a tanügy általános megszervezése;
n) a vallások általános helyzete;
o) a helyi közigazgatás, a terület és a helyi autonómia általános rendszere;
p) a kizárólagos kereskedelmi övezet megállapításának módozata;
r) mindazok a területek, amelyek szabályozására az Alkotmány más részei sarkalatos törvényt kérnek.
Tehát az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet jogi ereje az egyszerû törvényekével egyenlô. Szabályozási területét körülhatárolni a kizárásos módszerrel legkönnyebb: minden olyan társadalmi viszony képezheti az egyszerû törvény és az elôzetes parlamenti felhatalmazással kibocsátott kormányrendelet tárgyát, amely nem tartozik az alkotmány vagy a sarkalatos törvények szabályozási területébe. A parlament nem hatalmazhatja fel a kormányt arra, hogy rendeleti úton alkotmányos szabályokat és sarkalatos törvényeket fogadjon el, helyezzen hatályon kívül vagy módosítson. Ezt több alkotmánybírósági döntés is megerôsítette9
Az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek a parlamenti szünet idôszakára jellemzôek. A parlament a kormányokat feljogosította, hogy a törvényhozás szünete alatt bizonyos törvényi rendelkezéseket rendeleti úton fogadjanak el. Ugyanakkor a legtöbb esetben kérték a parlament utólagos jóváhagyását, így ezt a rendeleti formát a törvényhozás az ellenôrzése alatt tartotta.
A felhatalmazó törvénynek konkrétan meg kell határoznia a felhatalmazás tárgyát. Egy általános felhatalmazás alkotmányellenesnek tekinthetô. A felhatalmazó törvénynek elô kell írnia azt a határidôt is, amely keretén belül a kormány kiadhatja a rendeletet. Egy olyan felhatalmazó törvény, amely nem szabna meg egy határidôt, vagy a kormányra ruházná azt a jogot, hogy a határidôt megváltoztassa, alkotmányellenesnek tekintendô. Ugyanígy alkotmányellenes a túl hosszú határidô. Az átruházás semmiképpen sem jelentheti azt, hogy a parlament lemond bizonyos életviszonyok tekintetében a szabályozó jogkörérôl, az átruházás csak a parlament törvényalkotói politikájának a részét képezi.10 A határidô lejárta után kibocsátott kormányrendelet törvénytelen, hiszen a kibocsátás pillanatában a kormánynak a rendeletalkotó joga már megszûnt.
III. A sürgôsségi kormányrendeletek
A sürgôsségi kormányrendetek kibocsátásának az alkotmányos feltételei a következôk:
1. Létezzen egy rendkívüli helyzet, amely indokolja, hogy elôzetes parlamenti felhatalmazás nélkül a kormány rendeletet bocsásson ki. Az aláírások tekintetében ugyanazok a szabályok, mint a parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek esetében.
2. A sürgôsségi kormányrendeletet be kell nyújtani a parlamentnek jóváhagyás végett. Ha a parlament nem ülésezik, össze kell hívni. Ha a rendeletet nem nyújtották be a parlamenthez, akkor nem léphet hatályba, hiába közlik le a Hivatalos Közlönyben. Az utólagos parlamenti jóváhagyás a sürgôsségi kormányrendeletnek is törvényi jogi erôt fog adni, törvénnyé alakítja.
3. Közzététel a Hivatalos Közlönyben.
A román alkotmányban a sürgôsségi kormányrendeletekre vonatkozó rész forrásául az olasz alaptörvény 77(2). szakasza szolgált. Ez elôírja, hogy a kormány, rendkívüli és kivételes esetekben, saját felelôsségére, ideiglenes intézkedéseket hozhat, amelyeknek törvényerejük van. A kormánynak még ugyanazon a napon be kell ezt nyújtania a parlamentnek, hogy az törvénnyé alakítsa az intézkedéseket. Ha parlamenti szünet van, a parlamentet összehívják, a törvényhozásnak öt napon belül üléseznie kell. Ha a törvényhozás ne hagyja 60 napon belül a kormányrendeletet, akkor az hatályát veszti. A román szabályozásból az a - garanciális jellegû - idôkorlát kimaradt.11
Lássuk a romániai gyakorlat alakulását. Elsôként az elfogadott sürgôsségi kormányrendeletek száma évenként:
A legtöbb gond ezekhez a sürgôsségi kormányrendeletekhez kapcsolódik.
A rendkívüli helyzet kérdése. Az alaptörvény nem határozza meg, hogy mit ért rendkívüli helyzeten. A szükségállapot-ostromállapot kérdését külön szabályozza, tehát ezektôl eltérô jogi fogalomról van szó. Az alkotmányos gyakorlat Romániában ezt a kitételt nem vette figyelembe. Bármilyen rendkívüli helyzet nélkül sürgôsségi kormányrendeletek sorát bocsátották ki. Az, hogy a kormányok ehhez folyamodnak, a parlament lassúságának a következménye12, mert a rendes törvénykezdeményezéssel, a parlamenti eljárással túl lassan léptethetôek életbe a jogszabályok. Romániában a kétkamarás szerkezet "tökéletes" formájával van dolgunk, amit a francia alkotmányjogban bicameralisme égalitaire-nek neveznek. A képviselôház és a szenátus rangja és funkciói teljesen azonosak.13 A parlamentben nincs feladatmegosztás, az egyik kamara egyszerûen megkettôzése a másiknak, megválasztási eljárásuk egyforma.14 Óriási idôveszteséget jelent, hogy egy törvénytervezet ugyanazt az utat mindkét házban végigjárja, amíg törvénnyé válik. A feladatot kétszer kell elvégezni, hogy tényleg el legyen elvégezve. Kétszer kell lejátszani a politikai csatákat. Ha a két kamara nem azonos formában fogadja el a tervezetet, és egyeztetésre van szükség, a helyzet tovább bonyolódik, még jelentôsebb az idôveszteség. Romániában nem csoda, hogy a parlamentet egy túlméretezett (majdnem 500 a küldöttek száma), mûködésképtelen szervnek tartják, és a parlament a legnépszerûtlenebb politikai intézmény. A parlamenthez benyújtják a sürgôsségi kormányrendeletet, kinyomtatják a Hivatalos Közlönyben, így az hatályba lép. Viszont a parlamentben valóságos "blokád" van, a törvényhozás vontatottan halad. A kormányrendelet megtárgyalásáig és jóváhagyásáig nagyon hosszú idô telik el. Visszatérve a rendkívüli helyzetre, az alkotmánybírósági gyakorlat elsôsorban a következô döntésekben kristályosodott le: 1999/114 AB. döntés, 1997/253 AB. döntés.
Más probléma, hogy az alaptörvény nem határozza meg ezeknek a rendeleteknek a jogi erejét. Innen ered a vita, hogy lehet-e sürgôsségi kormányrendelettel sarkalatos törvényi szintû jogszabályt alkotni. Az egyértelmû, hogy alkotmányos törvényt semmiképpen nem lehet így elfogadni, és egyszerû törvényeket pedig igen.
Az 1996 utáni gyakorlat azt hozta, hogy a sürgôsségi kormányrendeletekkel be lehet avatkozni a sarkaltos törvények szabályozási területébe is. Tény, hogy a Vacaroiu-kormány idején (1992-1996) nem éltek vissza a sürgôsségi kormányrendeletekkel, sem számukat tekintve, sem a sarkalatos törvények területére való beavatkozással. Különös súllyal jelentkezett a kérdés a Ciorbea, Vasile és Isarescu kormányok idején (1996-2000). Igaz, hogy az elsô vitatható lépést még a Vacaroiu-kormány tette meg. Sürgôsségi kormányrendelettel módosította a politikai pártokról szóló törvényt15. Ezzel a kormányrendelettel csökkentették a már létezô politikai pártok bejegyzési határidejét a bukaresti Törvényszéken. Az alkotmány szerint a politikai pártok megszervezése és mûködése sarkaltos törvény tárgyát képezi. Azonban Ion Muraru professzor szerint ez a rendelet nem érintett sarkalatos szabályokat. Egy határidô módosítása eljárási kérdés, és nem lényegi sarkalatos törvényi szintû szabály16. A sarkalatos törvények tartalmazhatnak egyszerû törvényi szintû szabályokat.
Az alapvetô kérdés tehát az, hogy be lehet-e avatkozni a sarkalatos törvények szabályozási területébe sürgôsségi kormányrendeletekkel. Van aki azt mondja, hogy igen17:
Ha az alkotmányozók korlátozni szerették volna sürgôsségi kormányrendeletek elfogadását, akkor azt tisztán és világosan megteszik. Az alaptörvény azért nem szabott ilyen korlátokat, mert az alkotmányozók itt kivételt szerettek volna létrehozni az elôzetes felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletre vonatkozó szabály alól.
A rendkívüli helyzetben salus rei publicae, suprema lex (a legfelsôbb törvény az állam megmentése). A sürgôsségi kormányrendelet egy rendkívüli helyzet eredménye, ebben az esetben az alkotmányozók a fontos, halaszthatatlan lépések megtétele érdekében a kormányra ruházták a sarkaltos törvények elfogadásának a jogát is. Az átruházást itt nem a parlament végzi, hanem maga az alkotmányozó hatalom. És az alkotmányozók szándéka egyáltalán nem lehetett az, hogy a kormányt bénítsák, hogy adott helyzetben az ne tudjon hatékony válaszokat találni a problémákra. Az alaptörvényt nem szabad úgy értelmezni, hogy a kormány ne tudjon válsághelyzetben megfelelôen reagálni, mert ez a közérdekeket sértené.
A sürgôsségi kormányrendelet nem az elôzetes felhatalmazás alapján kiadott rendelet egyik formája. Ettôl eltérô, önálló kategória.
Az alkotmány megváltoztatását jelentené egy olyan korlátozás elismerése, amit az nem ír elô.
Az ellentétes véleményeket maga az alkotmányos gyakorlat hatálytalanította. Más kérdés a kormány visszaélése a sürgôsségi kormányrendeletekkel. A visszaélés nem a sürgôsségi kormányrendelet jogi erejére vonatkozik, hanem csak arra, hogy nem kell rendkívüli helyzet ilyen rendelet kibocsátásához.18 Ez az alkotmánybírósági gyakorlat is.
Más álláspont szerint (Tudor Draganu professzor, Ion Deleanu professzor) alkotmányellenes a sürgôsségi kormányrendeletekkel a sarkalatos törvények területére való beavatkozás19. Én is ehhez a véleményhez csatlakozom, a következô érveket fogadva el:
A törvényhozó hatáskör átruházásának egységes jellege van, attól függetlenül, hogy a felhatalmazó törvénytôl vagy az alkotmányból származik-e. A kormánynak minden esetben tiltott a sarkaltos törvények elfogadása, módosítása vagy hatályon kívül helyezés rendeleti úton.20
Hogyan fogadhatna el a kormány sarkalatos törvényeket, amikor a parlamentnek az alkotmány megtiltotta, hogy erre felhatalmazást adjon?
A parlament egyszerû törvényekkel nem változtathat meg sarkalatos törvényeket még szükségállapot esetén sem. Ezért elfogadhatatlan, hogy hasonló esetben a kormánynak ilyen jogokat ismerjünk el.
Hogy egy kivételt elismerjünk, annak elôfeltétele, hogy az alaptörvény azt világosan elôírja.
A sürgôsségi kormányrendeletek nem egy új jogi kategória.
Nem lehet elismerni ezt a jogot a kormánynak már csak azért sem, mert az alaptörvény világosan megszabja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság.
Szükségállapot és ostromállapot esetében megvannak azok a szabályok, amelyeket alkalmazni kell, létezik szabályozás a foganatosítandó lépésekre, rögzítve vannak a feladatokkal rendelkezô, reagálni tudó szervek.
Az összehasonlító alkotmányjog alapján, azokban az országokban, ahol létezik a sarkalatos törvények kategóriája, ezek nem képezhetik kormányrendelet tárgyát.21
A sarkalatos törvények kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartoznak.
Ellentmond a hatalommegosztás elvének, a delegata potestas non delegatur elvének és a jogszabályok hierarchiájának, ha a kormány rendeleti úton sarkalatos törvényeket változathat meg.
A sürgôsségi kormányrendeleteknek megvan a román alkotmánytörténetben az elôképük, léteztek hasonló szabályok a két világháború közötti kor felemás demokráciájának az idején, és hasonlóképpen a kommunista diktatúra alatt is.
Igaz, hogy a régebbi román alkotmányok (1866, 1923) nem ismerték a törvényhozó hatáskör átruházásának intézményét. A gyakorlatban azonban szokásjogi úton engedélyezték, hogy a kormány rendkívüli intézkedéseket hozhasson, törvényerejû rendelettel, ha azt utólag a parlament is jóváhagyta. A két világháború közötti kort jellemezte így Paul Negulescu: "Nálunk komolyan visszaéltek a törvényerejû rendeletekkel; egyeseknek közülük semmi köze sem volt a közrendhez; nem volt sürgôs jellegük, magánérdekekre vonatkozó szabályokat tartalmaztak, és ami még súlyosabb, egyeseket a parlament mûködése közben bocsátottak ki."22
A szélsôbaloldali diktatúra alatt is hasonló volt a helyzet23. Itt nem a kormány gyakorolt törvényhozói funkciót, hanem a Nagy Nemzetgyûlés által megválasztott Nagy Nemzetgyûlés Elnöksége, 1961 után pedig az Államtanács. Ezeknek a szerveknek rendelet-kibocsátási joguk is volt. A rendeletek jogi ereje megegyezett a törvényekével. Az Elnökség, egy kétszeresen delegált szerv, és az Államtanács átvehette a törvényhozási funkció jó részét, a Nagy Nemzetgyûlés megkerülésével.
Az 1991-es román alkotmány tervezetében a törvényhozó hatáskör átruházásának kérdése így szerepelt: "Rendkívüli esetekben, a kormány, a mindkét kamara kétharmados többsége által elfogadott felhatalmazó törvény alapján, kormányrendeleteket bocsáthat ki, a törvény által megszabott határidô betartásával, az Alkotmány által a törvénynek megszabott területeken; a kormányrendeletek a közzétételkor hatályba lépnek, de hatálytalanná válnak, ha a parlament nem hagyja jóvá ôket a felhatalmazó törvény által megszabott határidôben. A határidô lejártával a kormányrendeleteket, amelyeket a törvényeknek fenntartott területeken bocsátottak ki, csak törvénnyel lehet módosítani."24 Az alaptörvény tervezetének eredetileg más koncepciója volt. A parlament hatáskörébe a mai sarkalatos törvények tartoztak volna, az egyéb társadalmi viszonyok tekintetében a kormány elsôdleges normatív szabályozásokat fogadhatott volna el. A jogszabályalkotás így megoszlott volna a két szerv között. De a parlamentben más felfogás érvényesült, és a 114. szakasz az idézett formában lépett hatályba.
Mindenképpen szükséges, hogy az eljövendô alkotmánymódosításkor kijavítsák a 114. szakaszt. Ugyanakkor a problémát nem lehet elszigetelten kezelni, meg kell keresni a jelenlegi helyzet okait. Már említettem, hogy a legfontosabb ok a parlament mûködésképtelensége, lassúsága. Az alkotmányreformnak erre a kérdésre is válaszokat kell találnia. Egyik lehetséges megoldás a tervezetben elképzelt változat, persze, más utak is megfelelônek bizonyulhatnak.
Az 1991-es román alkotmány nem ismert el a kormánynak önálló, elsôdleges szabályozási jogkört. Muraru professzor szerint kormányhatározatokkal lehet elsôdlegesen szabályozni társadalmi viszonyokat, és a Vacaroiu-kormány gyakorlata is ebbe az irányba mutatott. Ezt a véleményt nem fogadom el, hiszen az alaptörvény szerint a kormányhatározat egyértelmûen a törvény végrehajtására szolgál25, részletezô jellegû, egy többlépcsôs szabályzási modell része. Más megfogalmazásban a kormányhatározatnak nem lehet törvényt helyettesítô és kiegészítô szerepe.26 Egy túlzottan nehézkes parlament számára monopolizálni az elsôdleges jogszabályalkotást szinte természetesen vezetett a sürgôsségi kormányrendeletek jogállami elvekkel ellenkezô gyakorlatához. Ezt a monopolizálást nevezi Sári János "naiv parlamentarizmusnak", "mindent a törvényhozás által szabályozni alapelv követésének". Ezért tartom elfogadhatónak a tervezetnek ezt a részét, amely a francia modell alapján elválasztja a parlament és a kormány jogszabály-alkotási feladatait, a legfontosabb életviszonyokat a parlament és a törvény hatáskörébe utalja, a kevésbé fontosak területén pedig a kormány rendeleti úton elsôdleges szabályozásokat fogadhatna el. Két út lehetséges.
Az egyik szerint a kormány elsôdleges szabályozó hatáskörrel rendelkezik, de a kormányrendelet törvénnyel ellentétes nem lehet (Magyarország esete).27 Itt fent vannak tartva a kizárólagos törvényhozási tárgykörök, amelyek esetében a kormány semmiképpen nem fogadhat el rendeleteket. Annak következményeként, hogy a rendelet a jogszabályok hierarchiájában alacsonyabb helyet foglal el, "dinamikus törvényalkotói munka esetén a Kormány önálló feladatkörében kibocsátott és csak az alkotmányra visszavezethetô aktusainak a száma csökkenhet. Ez pedig a jövôre nézve korlátozza a Kormány jogalkotó hatáskörét, hiszen a jogforrási hierarchia elvébôl következôen az egyszer már törvényben szabályozott viszonyok jövôbeli szabályozása is ebben a jogforrási formában lehetséges. Ezen a logikai vonalon haladva el lehet jutni arra a következtetésre, hogy a gyakorlatban a Kormány eredeti jogalkotó hatásköre külön alkotmánymódosítás nélkül is megszûnhet."28
A második lehetôség (a francia modell) szerint az alaptörvény világosan elkülöníti azokat a társadalmi viszonyokat, amelyek a törvény és amelyek kormányrendelet tárgyát képezik. Itt a törvényhozás nem tudja elvonni a kormány alaptörvényi szinten meghatározott elsôdleges szabályalkotó hatáskörét. Egy 2000-es, a Nemzeti Liberális Párt által elôterjesztett modellben a parlament és a kormány közötti esetleges vitákat az Alkotmánybíróságnak kellene eldöntenie.29 A jelenlegi franciaországi helyzetet elemezve Draganu professzor kijelenti, hogy egy ilyen modell esetében a parlamenti hatáskörnek nagyon kiterjedtnek kell lennie, és a francia modell nem alkalmas a követésre, hiszen ott a cél (az 1958-as alkotmányozáskor) éppen a törvényhozás korlátozása volt.30 És amennyiben a jogállam a törvények uralmának állama, akkor nem elfogadható, hogy az adott életviszonyt elsôdlegesen szabályozó normatív közigazgatási aktusok domináljanak, mesterségesen visszaszorítva a törvény alkalmazhatóságát. Tehát a jogszabályalkotásnak a francia modellje akkor használható, ha ténylegesen a parlament hatáskörébe utalják a legfontosabb társadalmi viszonyokat.
Ugyancsak Draganu professzor emeli ki a törvény elônyeit a kormányrendeletekkel szemben. Elsôsorban érvként fogalmazható meg az, hogy a kormány kinevezett szerv, ezért aktusai nem bírnak ugyanazzal az autoritással, amellyel a törvények rendelkeznek, hiszen azokat az egyenlô, titkos, közvetlen és általános szavazással megválasztott parlament fogadja el. Másodsorban a törvényhozási eljárás során számos olyan garanciális elem létezik, amelyeknek a célja, hogy biztosítsa a nyilvánosságot, a megfontolást, a jogszabály minôségének a javítását (a parlamenti szakbizottságok szerepe, a parlamenti vita, az elnök joga, hogy a törvényt egyszer felülvizsgálás végett visszaküldje a parlamentnek, a hatályba lépés elôtt az alkotmánybírósági kontroll lehetôsége, ami hiányzik a kormányrendeleteknél, megfelelô hosszúságú idô, hogy a választópolgárok kinyilváníthassák a véleményüket stb.). Ezért kell a törvény legyen az elsôdleges szabályozás a fontos életviszonyok területén. Kiss László megfogalmazásában: "Abból kell kiindulni, hogy a - keretek között tartott - rendeletalkotási hatáskör biztosítása önmagában még nem feltétlenül vezet el a törvényhozás területén a parlament hatalomvesztéséhez... A hangsúly tehát arra helyezôdik, hogy a közigazgatás törvényhez kötöttsége biztosított legyen. (Ez az igény igazán praktikusan csak ott vetôdik fel, ahol ténylegesen a jogállam intézményrendszerét kívánják kiépíteni.)"31
IV. A jogrend instabilitása
A kormányrendeletek romániai gyakorlatában még ki kell emelni két káros következményt: a jogszabály-inflációt és a jogi normák instabilitását. A kormányrendeletek valósággal átszôtték a román jogrendszert.
Az instabilitás rendkívül ártalmas jelenség. A jogszabályok kiszámíthatósága, állandósága különösen a gazdasági viszonyok területén lenne nagyon fontos. A valós helyzet teljesen más. A sürgôsségi kormányrendeleteket és az elôzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket is (ha kéri a felhatalmazó törvény) a parlamentnek jóvá kell hagynia. A lassú parlamentben ez akár évek kérdése is lehet. Hiába írja elô az alkotmány, hogy sürgôsségi kormányrendelet elfogadásakor a parlamentet, ha az nem ülésezik, össze kell hívni. A kormány a törvényhozásba való beavatkozásra a parlamenti ülésszakok idején a sürgôsségi kormányrendeleteket használja, a parlamenti szünet idején pedig a felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket.
A kibocsátástól a parlamenti jóváhagyásig eltelt idôszakban a rendelet hatályos, alkalmazzák. A parlamenti jóváhagyás során viszont a törvényhozás módosíthatja, kiegészítheti, sôt, vissza is utasíthatja a rendeleteket. Így a szabályozás nem stabil, és ez fôleg a gazdasági élet tekintetében von maga után hátrányokat.
A visszautasításra vonatkozó néhány gyakorlati példa:
- 1998/36-os törvény az 1996/26-os kormányrendelet visszautasításáról;
- 1998/45-ös törvény az 1997/53-as sürgôsségi kormányrendelet visszautasításáról stb.
Látható, hogy az elsô esetben a kormányrendelet két évig hatályos volt, miután a parlament visszautasította azt. A második esetben ez az idôszak "csak" egy év
A kormányrendeletekben (talán a parlamenti megfontolás hiánya)32 sok esetben hibák, pontatlanságok fordultak elô. Így azokat újabb rendeletek kiadásával, "tûzoltás" jelleggel módosítani kellett. Az eredmény az, hogy a jogforrások rendszere egyre kuszább és zavarosabb. A jogi túlszabályozás jelensége lépett fel. "A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különbözô irányai és koncepciói a természetjogtantól kezdve a jogi pozitivizmusig és jogszociológián át egészen a marxista jogelméletig többé-kevésbé egyetértenek az, hogy a jog egyik alapvetô értéke annak biztonsága."33 Kiss László foglalja össze a túlszabályozás káros hatásait34:
a túl sok kérés és tilalom a címzettekben képes azt az érzetet kelteni, hogy az elôírás nem komoly. A kevésbé fontos szabályozások nagy száma veszélyezteti a normák követését azoknál a szabályozásoknál is, amelyek döntô jelentôségûek;
nehéz fellelni a hatályos jogot;
a túlszabályozásnak oka és következménye a bürokrácia terebélyesedése;
a gyors válaszreakcióként megjelenô normák nincsenek megfelelôen kiérlelve. A következmény a hibákat orvosolni próbáló norma kiadása, amely egy végtelen körforgás elindítója lesz;
a túlszabályozás okozta jogbizonytalanság megbénítja a vállalkozó szellemet;
a jogszabályok folyama kiváltja a polgárok teljes érdektelenségét.
V. A kormány és a törvényhozás viszonya
Érdemes a sürgôsségi kormányrendeletek ügyét a törvényhozás összességével kapcsolatban is elemezni.
Milyen helyet foglalt el a kormány a törvényhozásban az utóbbi években?
Sürgôsségi kormányrendelet
Parlamenti felhatalmazással kibocsátott rendelet
Jól lehet látni, hogy 1999-2000-ben a kormány valósággal átvette a törvényhozó funkciót, és az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, teljesen deklaratív jellegûvé vált. Figyelembe kell venni azt, hogy a törvények nagyon jelentôs része kormányrendeletek jóváhagyására szolgál, és sokuknak csak egyetlen szakasza van (jóváhagyjuk a ....... kormányrendeletet).
A kormánynak a törvényhozásra gyakorolt hatását bizonyítja az a tény is, amely egyébként a modern államokban általánosan elterjedt, hogy a törvénykezdeményezés területén is a kormány jár elôl. Romániában törvények és sarkalatos törvények esetében törvénykezdeményezési joga van:
a) a kormánynak, mint testületnek, tehát nem a miniszterelnöknek vagy egyes minisztereknek;
b) minden egyes képviselônek vagy szenátornak, az illetô házban, amelynek a tagja. Több küldött is gyakorolhatja egyszerre;
c) a népnek, itt legalább 250 000 aláírásra van szükség a törvénytervezet benyújtásához. Az aláírásoknak az ország megyéinek legalább egynegyedébôl kell származnia, megyénként legkevesebb 10 000. A fôváros, Bukarest, egy megyével egyenértékû. A javaslat elindítja a törvényhozási eljárást, de nem jelenti azt, hogy el is fogják fogadni, vagy nem változtathatják meg. Népszavazással nem lehet törvénykezni.
A gyakorlatban a kormány törvénykezdeményezési joga elérheti a 80-90%-ot is! A parlament megvitatja, módosíthatja, majd megszavazza ezeket a törvényeket. Törvényt kezdeményezni mind a két kamarában lehet. A kormány kezdeményezô szerepe a mai helyzetben természetes, hiszen neki áll rendelkezésére az apparátus, amely elôkészíti a bonyolult szakmai ismereteket igénylô törvénytervezeteket. A parlament döntését ebben az esetben úgy lehet értékelni, hogy az másodlagos, hiszen sok esetben a kormány által benyújtott tervezetet változtatás nélkül elfogadják. A döntést a kormány hozza meg, a parlament azt csak jóváhagyja. Ez az értelmezés még nagyobb hangsúlyt kap, ha figyelembe vesszük, hogy a kormány és a parlamenti többség ugyanabból a pártból vagy pártkoalícióból származik. Így a parlament a kormánydöntésekre "rábólintó" szervvé változik. A küldöttek Romániában, a listás választási rendszer következtében, ki vannak szolgáltatva a pártjaiknak. Csak az juthat a pártlistán új mandátumhoz, aki a pártakaratnak megfelelôen szavaz. Ezért a kormányon lévô pártok küldöttei sokszor gépiesen engedelmeskednek a kormány akaratának, mert az a pártakarattal egybeesik. Tényként kell kezelni a parlament bizonyos fokú leértékelôdését (és ez a népszuverenitás elvének leértékelôdését is jelenti). Ez nem csak Románia jellemzôje, hanem világjelenség. De a kormány törvénykezdeményezése továbbra is a legelsô helyen lesz, mert a parlamentnek nem állnak a rendelkezésére azok a technikai lehetôségek, amelyek a kormánynak igen, és a kormány a saját programját a törvénytervezetek kezdeményezése révén is meg kell valósítsa. Ennek az irányzatnak az ellensúlyozására, véleményünk szerint, a parlamenti szakbizottságokat kell erôsíteni.
Ugyanakkor a román alkotmány létrehozott még egy lehetôséget a kormány számára, amellyel befolyásolhatja a törvényhozást. Az Alkotmány 113. szakasza szerint a kormány felelôsséget vállalhat a parlament elôtt, egy programért, politikai nyilatkozatért vagy törvénytervezetért. Itt a törvénytervezet kérdése a fontos, a nyilatkozat vagy program kevésbé. A felelôsségvállalás után a törvénytervezet a parlamenti procedúra nélkül életbe léphet, ha nem nyújtanak be egy bizalmatlansági indítványt, vagy ha benyújtják, de azt nem fogadják el. (Ha az indítványt elfogadják, a kormány természetesen megbukott).
A felelôsségvállalás módszerével 1996 után többször is éltek, például a Radu Vasile vezette kormány. Felelôsségvállalással fogadták el például a gazdasági fejlôdést elôsegítô törvénytervezet-csomagot, majd a közhivatalnokok jogállását szabályozó törvényt. Az elsô esetben benyújtották a bizalmatlansági indítványt, de nem gyûlt össze a kormány megbuktatásához szükséges szavazatszám. A második esetben pedig be sem nyújtották a bizalmatlansági indítványt, mert az Európai Unió által kért, fontos törvényrôl volt szó, amely elfogadását az ellenzék sem akarta megakadályozni. Ugyanebben a kormányzati periódusban (1996-2000), a Nemzeti Liberális Párt, különösen a pártalelnök Valeriu Stoica igazságügy miniszter, ezzel a módszerrel akart véghezvinni egy nagy igazságügyi reformot. Az érv ez a módszer mellett: a lassú parlament évek alatt sem tudná elfogadni ezeket a jogszabályokat. Annak ellenére, hogy az igazságügy reformja tényleg fontos, a liberálisoknak nem sikerült még a koalíciós partnereiket sem meggyôzniük. A parlament kikerülése ilyen ügyben nem lenne demokratikus, vélték a koalíció többi tagjai is. Óriási méretû akcióról lett volna szó, a Ptk., a Btk., a perrendtartások stb. módosításáról...
A kormányzati felelôsségvállalással az alapvetô probléma az, hogy a parlament nem törvénytervezetre, hanem bizalmatlansági indítványra szavaz. Ennek elfogadásához abszolút többségre van szükség. 471 küldött esetében 236 képviselônek és szenátornak kell a bizalmatlansági indítvány mellett szavaznia. Tételezzük fel, hogy száz küldött hiányzik vagy tartózkodik. Maradnak 371-en. 230-an az indítvány mellett szavaznak, mert a kormány bukását akarják, és nem szeretnék elfogadni az illetô tervezetet. A kormány és a tervezet mellett így 141-en szavaznak. A kormány mégis marad, a tervezet mégis életbe léphet, mert a bizalmatlansági indítványt, hat szavazat híján, nem fogadták el! Nem volt meg az alkotmány által kért abszolút szavazattöbbség.35
A 2000 decemberében hatalomra került Nastase-kormány programjában az szerepel, és a korábbi nyilatkozataikból is az derült ki, hogy szeretnének felhagyni a sürgôsségi kormányrendeletek gyakorlatával. Kérdés, hogy az adott helyzetben (a parlament lassúsága, kisebbségi kormány nem túl szilárd parlamenti támogatottsága stb.) ez mennyire lehetséges. 2001-ben a mérleg visszabillent a törvények javára. Ennek ellenére rendkívül magas az elfogadott kormányrendeletek száma. A több min hétszáz törvény között meglehetôsen sok az elôzô évek negatív arányainak az orvoslására szolgál (kormányrendeletek jóváhagyása, módosítása, visszautasítása). A mesterségesen felgyorsított parlamenti munkát jellemzi, hogy olyan eset is elôfordult, hogy egyetlen ülésnapon több mint 90 törvényt fogadtak el (!). Vagyis a helyzet egyáltalán nem rendezôdött, hanem újabb és újabb problémák merülnek fel.
VI. A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának ellenôrzése36
A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának ellenôrzésére az Alkotmánybíróságnak két mechanizmus áll rendelkezésére37.
Elôzetes törvénykontrollal38 ellenôrizni lehet a felhatalmazó és a jóváhagyó törvények alkotmányosságát.
Konkrét normakontrollal39 ellenôrizni lehet a bíróság elôtt folyamatban levô ügyben alkalmazott vagy alkalmazni kért kormányrendelet alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság az eléje került konkrét esetekben a rendkívüli helyzet figyelembe vétele nélkül kibocsátott sürgôsségi kormányrendeleteket alkotmányellenesnek nyilvánította, viszont nem tette ugyanezt a sarkalatos törvényi szintû sürgôsségi kormányrendeletekkel. Ez az alkotmánybírósági gyakorlat szerintem hibás.
Az alkotmánybírósági gyakorlatban a következô esetekben állapítottak meg alkotmányellenességet: a parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet sarkalatos törvény szabályozási területébe avatkozott be; a sürgôsségi kormányrendeletet rendkívüli helyzet nélkül vagy annak megszûnte után bocsátották ki (itt egymásnak ellentmondó, a rendkívüli helyzetet tágan vagy leszûkítôen értelmezô döntések is vannak); a rendelet szövege ellentmond valamely alkotmányos rendelkezésnek stb.40
VII. Az alkotmányreform
Érdemes néhány szót ejteni az 1991-es román alkotmány ideológiai alapjairól. A hatalommegosztásnak, mint államszervezési értéknek a tagadásából indultak ki, az államhatalmi ágak elválasztását egyfajta feladatmegosztásra korlátozták. Az alkotmányozás során többször is elhangzott: a hatalom egy, és mint ilyen, oszthatatlan. Nyugati mintákra hivatkoztak, pedig a magyarázat erre a hatalomfelfogásra sokkal közelebb van. A kommunista jogfelfogás tartotta a hatalmat egységesnek. És az a politikai elit, amelynek a "terméke" az alkotmány, közvetlen módon a Román Kommunista Pártból származik, és ennek a jogfelfogásnak a hordozója. Az alkotmányban nincsen szó törvényhozó hatalomról, hanem csak törvényhozó hatóságról. Ugyanígy nem beszélnek végrehajtó hatalomról, bírói hatalomról, csak különféle hatóságok vannak. Ilyen eszmei alapokkal nem csoda, ha nem világos a parlament-kormány viszony; és ugyanígy zavarok vannak az elnök-kormány viszonnyal is.
A román alkotmánynak a törvényhozás-kormány közötti viszonyra vonatkozó részeit módosítani kell. A közeljövô feladata megtalálni a legmegfelelôbb, a jogállamiság elveivel tökéletesen egyezô utakat. Elfogadható az, hogy a kormány számára önálló szabályozó hatáskört ismerjünk el, de az igazán fontos kérdéseknek (szabadságjogok, tulajdonjog stb.) a népképviseleti szerv, a parlament hatáskörében kell maradnia. Meg kell állapítani a kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartozó életviszonyokat, és a lehetséges modellek közül választani kell egyet a kormányrendeletek kérdésében: legyen ez a rendelet törvényi erejû, legyen a tárgyköre az alaptörvény által meghatározott, a törvényekétôl különbözô (francia modell), vagy legyen a törvénynek alárendelt jogszabály. Az alkotmányreformnak a parlamentet is új alapokra kell helyeznie, hogy ez az intézmény meg tudjon felelni a gazdasági, társadalmi és politikai kihívásoknak.
1 A romániai alkotmányreform kérdésérôl lásd: Veress Emôd: Alkotmánymódosítás Romániában. Pro Minoritate, 2001. ôsz, 66-79; Uô.: Lehetséges-e az alkotmánymódosítás? Krónika, Szempont melléklet, 2001. november 17-18, III évfolyam, 270. szám; Uô: Alkotmányreform Romániában - közjog és politika. Korunk, 2002. 2. szám (megjelenés elôtt).
2 1991-es román alkotmány, 58 (1) szakasz.
3 Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának a kérdései. In A közigazgatás szerepe a jogalkotásban. Unió, Budapest, 1995.
4 Paul Duez és Guy Debeyre: Traité de droit administratif. Dalloz, Párizs, 1952, 120-121.
5 Paul Negulescu és George Alexianu: Tratat de drept public. Casa scoalelor, Bukarest, 1942, 124.
6 Lásd: belga alkotmány, 36-37. szakasz; francia alkotmány, 38. szakasz; német szövetségi alkotmány, 80. szakasz; olasz alkotmány, 76-77. szakasz; portugál alkotmány, 164. szakasz e. pont és 168. szakasz; spanyol alkotmány, 82-86. szakasz; török alkotmány 91. szakasz.
7 Sokkal célszerûbb lenne a követelmény ilyen megfogalmazása: a felhatalmazásnak meg kell határoznia a törvényerejû rendelet célját, tárgyát és terjedelmét.
8 1991-es román alkotmány, 72(3) szakasz.
9 Az Alkotmánybíróság 1992/5, 1993/43, 1994/75, 1995/70. stb. döntései.
10 Ioan Muraru - Mihai Constantinescu: Ordonanta guvernamentala. Doctrina si jurisprudenta. Lumina Lex, Bukarest, 2000, 50.
11 Az olasz gyakorlatról lásd: A. Barbera - C. Fusaro: Corso di diritto pubblico. Bologna, il Mulino, 2001 (különösen az V., a jogforrásokról szóló fejezetet). Az olasz alkotmány által elôírt 60 napos határidô jogvesztô jellegû. Sok esetben a Parlament nem hagyta jóvá ezen a határidôn belül a kormányrendeleteket. A kormány ezért új gyakorlathoz folyamodott: a 60 napos határidô lejárta elôtt változatlan szöveggel újra kibocsátotta a kormányrendeletet. A rekordot egy ilyen módon 23-szor megerôsített kormányrendelet tartja. Ennek az gyakorlatnak az Alkotmánybíróság 1996-ban vetett véget, amikor az eljárást alkotmányellenesnek nyilvánította. Lásd: Stefano Maria Cicconetti: La sentenza n. 360/1996 della Corte costituzionale e la fine della reiterazione dei decreti-legge: tanto tuonò che piovve. Giuresprudenza costituzionale 1996.
12 A román parlament mûködési problémáiról lásd: Veress Emôd: A román parlament szerkezete. Magyar Kisebbség, 2000. 1. szám; Veress Emôd: A román parlament statikai és dinamikus modellje (elôadás, II Jogász Nyári Egyetem, Csíkszépvíz, 2000. július).
13 Jelképes különbség, hogy az ombudsmant, a Nép Ügyvédjét a szenátus nevezi ki.
14 Egyetlen eltérés, hogy a képviselôházba 23., a szenátusba 35. életévüket betöltött román állampolgárok választhatóak.
15 Az 1996/3-as sürgôsségi kormányrendelet módosította a politikai pártokról szóló, 1996. évi 27-es törvényt.
16 Lásd: Ioan Muraru - Mihai Constantinescu: Ordonanta guvernamentala. Doctrina si jurisprudenta. Lumina Lex, Bukarest, 2000, 100.
17 Lásd: Mihai Constantinescu: Continutul ordonatei de urgenta a Guvernului. Dreptul, 1998/8; Mihai Constantinescu kommentárja az alkotmány vonatkozó részeihez, In Mihai Constantinescu - Ion Deleanu - Ioan Muraru - Florin Vasilescu - Ion Vida: Constitutia României comentata si adnotata. Monitorul Oficial, Bukarest, 1992, 256.; Ion Vida: Procedura legislativa. Crater, Bukarest, 1999, 151.
18 Például az Alkotmánybíróság 1998/83-as döntése alkotmányellenesnek nyilvánított egy a helyi közigazgatást érintô kormányrendeletet, azzal az indokkal, hogy nem létezett az a rendkívüli helyzet, ami szükségessé tette volna sürgôsségi kormányrendelet elfogadását. Az alkotmánybírósági gyakorlat általában azt az álláspontot fogadja el, hogy sürgôsségi kormányrendelettel lehet sarkalatos törvényeket módosítani, ha létezik az ezt indokoló rendkívüli helyzet. Lásd az Alkotmánybíróság 1998/34, 1998/83 stb. döntéseit.
19 Tudor Draganu: Introducere în teoria si practica statului de drept. Dacia, Kolozsvár, 1992, 212., Tudor Draganu: Drept constitutional si institutii politice I-II., Lumina Lex, Bukarest, 1998, 142-143.
20 Az Alkotmánybíróság más véleményen van. Lásd: 1998/34. döntést, Monitorul Oficial 1998/88. Ez a döntés szerint a sürgôsségi kormányrendelet és a felhatalmazó törvény alapján kibocsátott rendelet más-más jogszabályok, mert egyik kibocsátására az alkotmány, a másiknak a kibocsátására pedig a felhatalmazó törvény ad jogot. Az én álláspontom az, hogy a kormány ugyanazt a beavatkozási jogot kapja meg, vagy alkotmányos, vagy törvényi alapon. A kormányra ruházott jog ugyanaz, csak a forrása különbözik, ezért a rendeletet, mint jogi kategóriát, egységesnek kell tekinteni.
21 Spanyol alkotmány, 83. szakasz, portugál alkotmány, 167. szakasz.
22 Lásd: Paul Negulescu: Tratat de drept administrativ român. Tipografiile române unite, Bukarest, 1925, 505. Az 1938-as alkotmány szerint a helyzet rosszabbodott, hiszen az a királyi diktatúra alaptörvénye volt. Hatalommegosztás nem létezett, a hatalmat II. Károly koncentrálta a kezében. Ô gyakorolta mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalmat, a Nemzet Képviselete és a kormány segítségével: 1938-as román alkotmány, 31-32. szakaszok.
23 Lásd: Veress Emôd: Az 1948-as román alkotmány. Areopolis. Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok, Litera, Székelyudvarhely, 2001, 168-175.
24 Lásd: Geneza Constiutiei României. Monitorul Oficial, Bukarest, 1998, 450.
25 1991-es román alkotmány, 107(2). szakasz: "A kormányhatározatokat a törvények végrehajtásának a megszervezésére bocsátják ki."
26 Kiss László: Jogforrás és jogalkotás. In Ádám-Kiss-Petrétei-Sükösd-Szamel: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan körébôl, Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996, 130.
27 A magyarországi helyzetrôl lásd: Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. In Kormány a mérlegen 1990-1994, Budapest, 1994; Sári János: A rendeleti jogalkotás különös tekintettel a belügyminiszteri rendeletre (alkotmányjogi meggondolások de lege lata és de lege ferenda). Jogtudományi Közlöny, 1994. november; Schmidt Péter: Néhány megjegyzés Sári János: A rendeleti jogalkotás, különös tekintettel a belügyminiszteri rendeletre c. tanulmányhoz. Jogtudományi Közlöny, 1995. április; Sári János: A jogforrások. In Alkotmánytan (szerk. Kukorelli István), Osiris-Századvég, Budapest, 1998; Petrétei József - Tilk Péter: A jogforrások. In Alkotmányjogi alapismeretek, Pécs, 2000; Petrétei József: Magyar alkotmányjog II Államszervezet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2000.
28 Lásd: Sári János: A kormány és a rendeletalkotás. 144.
29 Propunerea PNL de modificare a Constitutiei României din 1991. 22, 2000. október 31.-november 6.
30 Tudor Draganu: Introducere în teoria si practica statului de drept. Dacia, Kolozsvár, 1992, 94-95.
31 Kiss László i.m. 128.
32 Elkerülhetetlen a kodifikáció tudományos alapokra helyezése, ugyanis ezen a téren komoly hiányosságok vannak. Rosszul felkészült és alulfizetett hivatalnokokkal nem lehet gyakorolni az egyik legfontosabb állami feladatot.
33 Peschka Vilmos: Értékek és kategóriák a jogalkotásban. Jogtudományi Közlöny, 1981/4, 242.
34 Kiss László i.m. 139-140.
35 A kormányzati felelôsségvállalással való törvényhozást kritizálja: Tudor Draganu: Drept constitutional si institutii politice, II Lumina Lex, Bukarest, 1998, 172-177.
36 A témával részletesen foglalkozom a megjelenés elôtt álló, román nyelvû tanulmányomban: Consideratii privind controlul constitutionalitatii ordonantelor guvernamentale. Fiat Justitia.
37 A román Alkotmánybíróság mûködésérôl lásd az 1991-es román alkotmány 140-145. szakaszait; lásd még: Veress Emôd: A román Alkotmánybíróság hatásköre. Magyar Kisebbség, 2000. 3. szám
38 Az alkotmány 144. szakaszának az a). pontja szerint az Alkotmánybíróság "dönt a törvények alkotmányosságáról, ezek kihirdetése elôtt, Románia elnökének, a két parlamenti kamara valamelyike elnökének, a Kormánynak, a Legfelsô Ítélôtáblának, legalább 50 képviselônek vagy legalább 25 szenátornak a megkeresésére, és hivatalból is az alkotmánymódosító indítványok esetében".
39 Az alkotmány 144. szakaszának a c). pontja szerint az Alkotmánybíróság "határoz a bírói hatóságok elôtt a törvények és rendeletek alkotmányellenességével kapcsolatban felvetett kifogások tekintetében".
40 Részletekrôl lásd: Veress Emôd: Consideratii privind controlul constitutionalitatii ordonantelor guvernamentale.