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Timestamp: 2020-07-14 14:05:43
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Mandato de los senadores autonómicos – El blog del abogado blog
Mandato de los senadores autonómicos
29/06/2020 23/02/2020 Alberto Infante Caballero
En primer lugar cabe señalar que, en concordancia con el artículo 69 de la CE, “a la hora de justificar el bicameralismo se optó por darle una fundamentación territorial aprovechando el nuevo modelo de ordenación política que en ese ámbito abrían tanto el artículo 2 como el propio Título VIII. De ahí la célebre expresión según la cual: “El Senado es la Cámara de representación territorial”.
Sin embargo, pocas afirmaciones existen en la Constitución que sean más ambiguas y perjudiciales para la institución que teóricamente tratan de describir. Haciendo ahora abstracción del carácter descriptivo y no prescriptivo del artículo (que debiera ser el propio de las normas jurídicas), cabe afirmar que el art. 69.1 ha sido y es durante todos estos años de vigencia constitucional una auténtica “cárcel de oro” para el propio Senado.
La primera dificultad estriba en desentrañar la propia expresión “representación territorial”. Dejando a un lado la clásica afirmación según la cual “las hectáreas no son susceptibles de representación”, la afirmación es esencialmente ambigua. En efecto, en 1978 el modelo territorial español no dejaba de ser (como luego se ha visto) un embrión en desarrollo que podría haber tomado variables muy distintas, todas ellas perfectamente constitucionales. Por no haber no había ni un mapa autonómico diseñado en la Constitución, que prefirió optar por el principio dispositivo. De ahí que descubrir el significado de la representación territorial en 1978 era poco menos que una quimera.
Por otra parte, conviene recordar que el artículo 137 de la Constitución señala al menos tres ámbitos o niveles en los que se distribuye el poder territorialmente, y de todos ellos predica la autonomía. Municipio, provincia y Comunidad Autónoma serían así, al menos en teoría, susceptibles de entenderse cobijados bajo la expresión “representación territorial”. Más aún, la base electoral fundamental del Senado sigue siendo, como luego se dirá, la provincia.
Es decir, aunque pueda haber una idea general (y por lo tanto imprecisa) sobre la vinculación entre representación territorial y Comunidades Autónomas, ni la Constitución lo expresa con claridad ni es la única interpretación posible.
Afirmada la oscuridad del concepto, se puede establecer otra vía de aproximación. Si el Senado es la Cámara de representación territorial ello podría derivarse del haz de competencias que a este respecto le atribuye la propia Constitución.
La pregunta será entonces ¿qué competencias atribuidas por la Constitución al Senado justifican dicha afirmación?
También aquí la respuesta es muy parca. Es cierto que la atribución al Senado para autorizar medidas extremas contra una Comunidad Autónoma que incumpla sus deberes constitucionales (art. 155), es llamativa, si bien, muy recientemente, en octubre del año 2017, el Senado hubo de pronunciarse sobre un acuerdo del Gobierno para la adopción de determinadas medidas al amparo del mencionado artículo, en relación con la Comunidad Autónoma de Cataluña. El procedimiento que se siguió en el Senado para la tramitación de este asunto puede consultarse en la sinopsis del artículo 155 de la Constitución, pero aquí debe señalarse que la Cámara alta otorgó, con alguna matización, su autorización para que el Gobierno adoptara las medidas propuestas, por lo que este procedimiento, y al margen totalmente de valoraciones políticas, debe situarse como un hito en la historia del Senado en cuanto Cámara de representación territorial.
En cualquier caso, el carácter extremo de las medidas previstas en el artículo 155 de la Constitución, demuestra que no se trata de una intervención de carácter sistemático y habitual que permita afirmar el carácter territorial de la Cámara. Se supone que dicho carácter debe ser demostrado cotidianamente, que forma parte de su esencia, y no sólo en circunstancias excepcionales.
Tampoco el hecho de que el procedimiento de los convenios de prestación y gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas (145.2) o el relativo al Fondo de Compensación Interterritorial (158.2) comiencen en el Senado nos dice gran cosa acerca de su supuesto carácter territorial. Además tanto en uno como en otro caso, la última palabra la tiene el Congreso de los Diputados.
Si la expresión “representación territorial” es en sí misma ambigua y si la claridad no la ofrece un elenco de competencias que podamos considerar como claramente territoriales ¿dónde está el sentido de la expresión contenida en el artículo 69.1? Es difícil contestar con sinceridad y acierto a esta pregunta. Más bien parece correcto afirmar que la citada aserción del artículo 69.1 es una fórmula básicamente retórica que se compadece mal con las facultades atribuidas al Senado. Se produce así la paradoja de que a la Cámara Alta se la juzga por algo que la Constitución dice, pero que no es sustancialmente verdad. Y no lo es no por la incapacidad del Senado para desarrollar este papel constitucional, sino por la ausencia de voluntad constitucional para dotar a la Cámara de medios que hagan posible aquella afirmación. Lo contrario es hacer un análisis de palabras poéticas sin contenido jurídico alguno.
El artículo 69.2 señala que en cada provincia se elegirán cuatro senadores. Lógicamente hay que interpretar este precepto en relación con los restantes apartados del artículo y por lo tanto hay que entender que cuando se habla de provincias la Constitución se refiere exclusivamente a las provincias no insulares.
La opción por la provincia como circunscripción electoral denota, como antes se indicó, una falta de criterio claro sobre el alcance territorial de la representación. Ello es tanto más notorio cuanto que los senadores elegidos con base provincial o insular representan aproximadamente cuatro quintas partes del total del Senado.
Abstracción hecha de las características del sufragio (universal, libre, igual, directo y secreto), que pueden verse en el comentario del artículo 68, hay que señalar que el factor territorial pudiera vislumbrarse en el hecho de que cada provincia elige el mismo número de senadores independientemente de su población. Este es, p. ej., el sistema del Senado norteamericano, aunque sin peculiaridades insulares o autonómicas en este caso. Esta realidad favorece, evidentemente, a los territorios más despoblados, así como a las Comunidades Autónomas (p. ej. Castilla y León), que tiene gran número de provincias, en detrimento de otras monoprovinciales aunque densamente pobladas (v. gr. Madrid).
A los efectos de fijar el sistema electoral, el art. 166 LOREG establece un sistema plurinominal, mayoritario, de voto restringido y listas abiertas.
Comenzando por esta última característica resulta llamativo que cuando, tantas quejas se vierten en la opinión pública y en la doctrina contra el sistema de listas cerradas y bloqueadas que conlleva la fórmula D’Hondt, resulta que existe para el Senado un auténtico sistema de listas abiertas en el que el votante es dueño y señor de sus preferencias pudiendo elegir un máximo de tres nombres (en las provincias peninsulares) a su libre albedrío. Resulta curioso constatar, sin embargo, cómo con precisión casi matemática, el votante suele escoger disciplinadamente los tres candidatos del mismo partido. Aún más, el elector respeta escrupulosamente incluso el orden alfabético en el que por exigencia del art. 172.3 a) LOREG aparecen alineados los candidatos de una misma formación. Salvo rarísimas excepciones el número de votos obtenidos por los candidatos de un partido es mayor cuanto más se acerque su apellido a la letra a y se aleje de la letra z. Esto no es sino una muestra más de aquellas falsedades teóricas (superioridad de las listas abiertas sobre las cerradas), que de tanto repetirse se convierten en tópico aunque no por ello se transformen automáticamente en verdades.
La serie de elecciones iniciada en 1977 (este sistema figuraba ya en el RD de 15 de marzo de 1977), y hasta el año 2004, permitían afirmar, que el sistema electoral para el Senado reforzaba claramente a la mayoría que existía en el Congreso de los Diputados. Sin embargo, dicha tendencia cambió en el año 2004, ya que tras las elecciones generales celebradas dicho año, el PSOE obtuvo la mayoría en el Congreso de los Diputados y el PP en el Senado, situación que volvió a repetirse en el año 2008. Posteriormente, y hasta la fecha, las mayorías han sido las mismas en ambas Cámaras, si bien lo que sucedió en la VIII y IX Legislaturas manifiesta un cierto cambio de tendencia en la votación de los electores al Senado.
Otra muestra del “carácter territorial” que a la representación se quiere ofrecer en el Senado está impreso en el artículo 69.3. Este precepto parte de la realidad insular como un “hecho diferencial”, que justifica un trato específico en forma de circunscripción específica.
A estos efectos, y frente al carácter homogéneo de las provincias peninsulares que eligen cuatro senadores independientemente de su población o extensión, las tres provincias archipelágicas aparecen fragmentadas en circunscripciones insulares o de agrupación de islas. Así, las tres islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- eligen tres senadores cada una y las restantes islas o agrupaciones de islas uno.
Este artículo otorga una sobrerrepresentación de cuatro escaños a las provincias insulares buscando con ello hacer más patente la presencia de esta realidad insular en el Senado. A la vez, el sistema electoral previsto en la LOREG convierte en mayoritario puro el sistema de las islas pequeñas toda vez que la circunscripción uninominal impide cualquier tipo de juego a la proporcionalidad. Por ello puede decirse que en las islas menos pobladas (v. gr. Hierro) es donde menos votos se requieren para ser elegido senador. Ello ha comportado la aparición de fuerzas políticas de carácter estrictamente insular que con frecuencia logran obtener los escaños en juego.
El constituyente ha querido realizar una regulación expresa de la realidad específica que representa que Ceuta y Melilla sean parte del territorio español. Estas ciudades con Estatuto de Autonomía (Estatuto que aún no existía, lógicamente, cuando se aprueba la Constitución), obtienen así una reafirmación de su españolidad y una representación más que proporcional a lo que significa su población. Quizá sea éste otro de los elementos de la llamada “representación territorial”.
Hay que resaltar la imprecisión terminológica del apartado al afirmar que son “las poblaciones de Ceuta y Melilla” las que eligen dos senadores cada una de ellas, ya que parece referir la capacidad electoral a un elemento subjetivo y poblacional más que a un elemento territorial. Como no cabe pensar que este artículo sea una excepción a lo previsto en el artículo 13.2 respecto de la titularidad exclusiva del sufragio para los ciudadanos españoles (es decir los pobladores extranjeros de Ceuta y Melilla no están incluidos en el art. 69.4), podría aventurarse una interpretación que permita afirmar la titularidad de este derecho como atribuida a unas poblaciones independientemente de la existencia de una realidad territorial subyacente (que puede existir o no). No parece, sin embargo, que esta sea la verdadera ratio constitutionis. Más bien cabe pensar en un lapsus calami, que comporta una inexactitud evidente.
En función del sistema electoral previsto en art. 166 LOREG, el sistema electoral en estas circunscripciones se convierte en un sistema mayoritario puro en el que los dos candidatos más votados obtienen automáticamente el escaño. También aquí la escasa dimensión territorial y poblacional ha conllevado en ocasiones la aparición de fuerzas políticas de ámbito exclusivamente local que pueden llegar a obtener con cierta facilidad un ámbito de representación en el nivel nacional.
La principal innovación introducida en la estructura del Senado respecto de la Cámara diseñada en la Ley para la Reforma Política es la contemplada en el artículo 69.5. Con esta fórmula se intenta introducir también un “reflejo territorial” en la composición de la Cámara. Conviene recordar que en el Senado preconstitucional existía un grupo de senadores de designación regia que lógicamente desaparecen con la nueva Constitución democrática. En su lugar, aunque no en número estrictamente idéntico, aparecen los senadores designados por las Comunidades Autónomas.
La primera cuestión interesante a analizar es la relación representativa que estos senadores aportan. En efecto, dado que su designación proviene de la Asamblea de la Comunidad Autónoma se ha planteado en varias ocasiones el fundamento de la relación representativa que subyace a este mandato. Frente a la elección directa que antes se ha descrito, los senadores designados lo son por un órgano de la Comunidad Autónoma: el Parlamento o Asamblea. De ahí que en varias credenciales aportadas por senadores designados se afirme que lo son en representación de una Comunidad Autónoma. Sin que ello deje de ser cierto, no lo es menos que los designados lo son por ser miembros de un determinado grupo político o, al menos, por ser propuestos por uno de ellos. De hecho, una vez que los senadores designados se incorporan al Senado no existen, en puridad, diferencias sustanciales con los senadores electos y aquéllos pasan a formar parte de los Grupos Parlamentarios constituidos en torno a las fuerzas políticas de diverso signo. No se conoce aún un caso en el que todos los senadores designados por una Comunidad Autónoma hayan pasado a formar parte de un grupo parlamentario específico diferente de los ya constituidos.
En resumidas cuentas, independientemente del origen de su mandato y de la especificidad de las causas de su cese, se puede afirmar que no hay diferencias ni en las funciones ni en el estatuto que este tipo de senadores designados tienen respecto de los senadores electos.
Por otra parte conviene recordar que la significación numérica de estos senadores no es muy elevada si tenemos en cuenta que representan más o menos una quinta parte de la Cámara. Sí es cierto, sin embargo, que determinados preceptos del Reglamento del Senado (p.ej. art. 56 bis 1 R.S.) les atribuyen una posición específica en orden a la participación en determinados órganos (p. ej. Comisión General de las Comunidades Autónomas)
La Constitución ha optado por fijar sólo los elementos básicos de la designación de estos senadores del art. 69.5, mientras que remite la globalidad de su regulación a la normativa autonómica. Esta regulación en algunos casos está plenamente contenida en el respectivo Estatuto y en otros se desarrolla a través de una ley de la Comunidad Autónoma. La diversidad normativa origina unas diferencias en el régimen jurídico de los senadores designados cuyo análisis exige una pormenorizada travesía por el ordenamiento autonómico. Tres son, sin embargo, los elementos de carácter común garantizados en su homogeneidad por la Constitución: el número de senadores que designa cada Comunidad Autónoma, el órgano que los designa y la llamada a un cierto carácter proporcional en la designación.
En punto al número de senadores que corresponde designar a cada Comunidad Autónoma, la Constitución fija un parámetro lineal y otro variable. El lineal exige que cada Comunidad cuente, al menos, con un senador por la vía del art. 69.5. Este senador cuya designación es independiente de la población con que cuenta cada Comunidad Autónoma sólo podrán designarlo las Comunidades que tengan tal rango constitucional. Es decir, no tienen atribuida esta capacidad las ciudades con Estatuto de Autonomía como Ceuta y Melilla a las que antes se hacía referencia. Esta vía asegura, pues, diecisiete senadores con carácter fijo.
Además, las Comunidades Autónomas designan otro senador más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Esta variante implica que muchas Comunidades que no llegan al millón de habitantes sólo designan un senador.
Ya que el número de habitantes es un dato variable en función de diversas circunstancias, el art. 165.4 LOREG señala que: “A efectos de dicha designación el número concreto de senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población del derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado”. O lo que es lo mismo, el número de senadores del 69.5 queda congelado en el momento de las elecciones al Senado independientemente de las alteraciones que se puedan producir con posterioridad en los censos poblacionales.
Es menester también destacar que el millón de habitantes a que se refiere el art. 69.5 debe serlo completo. Esto es, las fracciones inferiores al millón por altas que sean no dan derecho a ninguna Comunidad a elegir un senador.
Dada la natural variabilidad del censo de población, el Senado, a diferencia del Congreso de los Diputados, no tiene un número fijo e idéntico de miembros en cada legislatura, sino que éste variará en función del criterio aquí expuesto. A modo de ejemplo, , en la VII legislatura la Cámara se componía de 259 senadores, de los que 51 fueron designados por la vía del art. 69.5, mientras que en la IX legislatura la Cámara se componía de 264 senadores, de los cuales 56 son designados. Actualmente, el Senado se compone de 266 Senadores, de los cuales son designados 58.
La Constitución exige que los senadores autonómicos sean designados por la Asamblea Legislativa o en su defecto, por el órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma. De hecho en todos los casos es el Parlamento autonómico el que viene designando y acreditando a estos senadores de acuerdo con su Estatuto, su Reglamento y, cuando existe, con la ley autonómica que fija el proceso de designación de los senadores. Precisamente la posibilidad de que sean los gobiernos autonómicos y no los Parlamentos los que designen a los senadores es una de las cuestiones que han sido objeto de debate como una posible reforma del Senado.
Junto con el respeto al número de senadores que corresponda designar, la única limitación constitucional que se exige a la Asamblea Legislativa es que respete “la adecuada representación proporcional”. En el comentario al artículo 68.3 se ha hecho ya referencia a la maleabilidad del concepto “proporcional” aplicado a un régimen electoral. Esta dificultad conceptual se acentúa cuando se piensa que, en muchos casos, se trata de repartir dos o tres escaños solamente (evidentemente la proporcionalidad es imposible cuando sólo se designa un senador).
En varias Comunidades la legislación autonómica ha resuelto el problema estableciendo criterios claros y taxativos sobre las reglas a aplicar para la designación de senadores. Cuando esto no es así, han surgido inevitables conflictos e interpretaciones contrapuestas sobre lo que significa la “adecuada representación proporcional”. El Tribunal Constitucional, que ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto, ya señaló (STC 40/1981) que “la adecuada “representación proporcional” exigida sólo podrá serlo imperfectamente en el margen de una discrecionalidad que la haga flexible, siempre que no altere su esencia. Será preciso, en todo caso, evitar la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima corrección”.
Es decir, máxima flexibilidad, que se ve confirmada en la STC 76/1989 cuando afirma la constitucionalidad posible de diversos modelos de proporcionalidad siempre que el criterio se respete. No hay, pues, un único modelo ni se puede exigir la aplicación analógica de la regla D’Hondt que rige para el Congreso de los Diputados como único sistema (STC 4/1992).
El art. 69.6 se ocupa, al igual que hace el 68.4 con el Congreso de los Diputados, de la duración del mandato del Senado y de los senadores. Hay que decir que hasta ahora ambos períodos han coincidido siempre habiéndose producido elecciones simultáneas para ambas Cámaras. Pero ello no es inexcusable. La previsión del art. 115.1 de la Constitución que permite disolver y convocar elecciones por separado para cada Cámara no elimina en absoluto esta posibilidad.
En todo caso, con carácter general pueden darse por reproducidos aquí los comentarios efectuados al precitado art. 68.4.
Existe, sin embargo, una especialidad que requiere de una exégesis más detallada. Mientras que el Congreso es elegido de manera íntegra y simultánea el mismo día no sucede lo mismo con el Senado. Ya se ha indicado como existen una serie de senadores, los designados por la vía del art. 69.5, que lo son por las Comunidades Autónomas y no siempre en la misma fecha. Esta circunstancia se despliega en unas peculiaridades que conviene analizar.
En primer lugar, dado que la normativa es básicamente autonómica, ésta puede optar con absoluta legitimidad por vincular el mandato senatorial con el propio de la Asamblea autonómica o por el contrario, desvincular ambas circunstancias. Esta opción, confirmada en cuanto a su constitucionalidad por las SSTC 40/1981 Y 76/1989, conlleva que en aquellos casos en los que ambos mandatos van unidos, o por decirlo más claramente, en los que el mandato autonómico es conditio sine qua non para acceder al mandato material, la pérdida del primero conlleva la pérdida del segundo. Así lo contempla expresamente la legislación autonómica y se prevé en el artículo 18 f) del Reglamento del Senado.
En estos casos, aunque también en los demás, es el propio Parlamento que designa quién debe de hacer constar al Senado la pérdida de la condición de senador.
La flexibilidad normativa implica también la diversidad en la duración del mandato. Así existen casos en los que el mandato se vincula a la legislatura del Senado (caso de la C.A. de Galicia), y casos en los que el mandato se vincula a la legislatura autonómica (casos de la C.A. del País Vasco o de la C.A. de Cataluña).
Esta última opción suscita problemas jurídicos cuando el Senado es disuelto o finaliza su mandato sin que lo haya hecho la legislatura autonómica. Algunas Comunidades han planteado el mantenimiento del mandato de estos senadores. Sin embargo, la solución constitucionalmente correcta parece ser claramente la contraria. El Senado no es una Cámara permanente que se renueve por partes (como sucede v. gr. con el Senado de los Estados Unidos), y por ello cuando la legislatura acaba, finaliza también el mandato para todos aquellos senadores que no formen parte de su Diputación Permanente. Cosa distinta es que las Asambleas mantengan, en función de la legislación aplicable, un vínculo para renovar la credencial y el mandato de los senadores designados que venían ejerciendo esa función. Esta es la solución, técnicamente irreprochable, que ofrece el artículo 1.2 del Reglamento del Senado. Cualquier otra solución chocaría, al menos hoy en día y sin que se produzca una reforma de la Cámara, con la naturaleza temporal que al Senado otorga nuestra Constitución y con el mandato claro y expreso del artículo 69.6″.
Por último, hay que señalar que “el precedente de la figura de senador autonómico ya revelaba el carácter arbitrario que ha terminado impregnando a esa vía de acceder al puesto: el senador de designación regia, incluido en la Ley de Reforma Política de 1977, que reservaba al Rey el nombramiento de hasta el 20 % de los escaños. De esa manera participaron en los trabajos de la legislatura constituyente nombres como Camilo José Cela o Fernando Abril Martorell.
Los partidos han encontrado en la designación autonómica un atajo para lograr retiros en segunda línea, consolar derrotas, foguear a jóvenes o dar perfil institucional a cargos orgánicos. Las cuatro ocasiones en las que Javier Arenas intentó alcanzar la presidencia de Andalucía terminaron con un escaño autonómico en el Senado. El portavoz socialista en la Cámara Alta, Óscar López entró y salió del Senado en dos ocasiones en la X legislatura, siempre mediante designación. Hoy, ocho expresidentes autonómicos tienen acomodo por esta vía. Es el caso del valenciano Joan Lerma, que repite desde el año 1996, o del castellanoleonés Juan José Lucas, desde el 2000″.
Senado de España: http://www.senado.es/web/conocersenado/temasclave/composicionsenadoelecciones/index.html
EL MUNDO: https://www.elmundo.es/espana/2016/09/20/57e02fad468aebc3038b4609.html
Sinopsis artículo 69 CE: https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=69&tipo=2
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