Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-512864930
Timestamp: 2019-09-17 00:13:53
Document Index: 104533491

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 105', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 58', 'artículo 66', 'artículo 56', 'artículo 19', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 105', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 57', 'ARTÍCULO 57', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 1', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 40', 'artículo 57', 'artículo 40', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 57', 'artículo 67', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'artículo 66', 'artículo 44', 'artículo 105', 'Artículo 8', 'artículo 2', 'Artículo 43', 'Artículo 67', 'artículo 66', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 24', 'artículo 58', 'artículo 67', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 8', 'artículo 24', 'artículo 58', 'artículo 21', 'artículo 19', 'artículo 45', 'artículo 36', 'artículo 38', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 115', 'artículo 43', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 127', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 57', 'ARTÍCULO 115', 'Artículo 105', 'artículo 115', 'artículo 60', 'artículo 3', 'Artículo 55', 'Artículo 57', 'artículo 3', 'artículo 58', 'artículo 66', 'Artículo 45', 'Artículo 24', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 57', 'artículo 115']

Ejecutoria num. 74/2013 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 512864930
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 2, Enero de 2014, Tomo II, página 1199.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2013. MUNICIPIO DE JOJUTLA DE JUÁREZ, ESTADO DE MORELOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE RESPECTO DE NORMAS GENERALES CUYA CONSTITUCIONALIDAD NO SE RECLAME CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN Y LA IMPUGNACIÓN RESULTE EXTEMPORÁNEA EN RAZÓN DE LA FECHA DE SU PUBLICACIÓN, CONFORME A LOS ARTÍCULOS 19, FRACCIÓN VII Y 21, FRACCIÓN II DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA Y AUTONOMÍA DE LOS AYUNTAMIENTOS EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS MUNICIPALES. LOS DECRETOS MEDIANTE LOS CUALES EL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE MORELOS DETERMINA CONCEDER PENSIONES CON CARGO AL GASTO PÚBLICO DE LOS MUNICIPIOS DE ESE ESTADO, VIOLAN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2013. MUNICIPIO DE JOJUTLA DE J., ESTADO DE MORELOS. 4 DE DICIEMBRE DE 2013. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIA: L.P.R.Z..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cuatro de diciembre de dos mil trece en el que emite la siguiente:
Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 74/2013 en la que M.V.J.P., quien se ostentó como síndico del Municipio de Jojutla de J. del Estado de Morelos y en representación de éste demandó la invalidez de:
Los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos reformados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado en el número cinco mil cincuenta y ocho del Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de enero de dos mil trece.(1)
Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55 a 57, 60 y 64 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.(2) Señala que estos preceptos los impugna "por extensión de sus efectos"; es decir, por la extensión de los efectos de los preceptos señalados en el inciso precedente, al modificar el sistema normativo que rige el sistema de pensiones para los trabajadores al servicio del Gobierno Municipal.
El Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, publicado en el número cinco mil ochenta del Periódico Oficial del Estado de Morelos el veintisiete de marzo de dos mil trece, a través del cual se concedió, con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por viudez y orfandad. Este decreto se señala como el primer acto de aplicación de las normas impugnadas y se precisa que también se impugna su validez por vicios propios.(3)
Autoridades demandadas. En esta controversia se señalaron como autoridades demandadas a las siguientes:
Secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
En las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró, por mayoría de ocho votos, la inconstitucionalidad de diversas porciones normativas de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como de sus respectivos actos de aplicación, a través de los cuales el Congreso del Estado de Morelos invadió la competencia del Municipio actor al decretar pensiones con cargo a su hacienda municipal.
El veintisiete de marzo de dos mil trece se publicó en el Periódico Oficial de esa entidad el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis a través del cual, el Congreso Local concedió con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por viudez y orfandad a ********** por propio derecho y en representación de la menor **********, en virtud de tratarse, respectivamente, de la cónyuge supérstite e hija descendiente del finado **********, quien prestó sus servicios a dicho Municipio.
Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda son, en síntesis, los siguientes:
Se violan en perjuicio del Municipio actor los artículos 14, 16, 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último; así como el 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establecen los principios de fundamentación y motivación (artículos 14 y 16); congruencia entre los ingresos y egresos municipales, correspondiéndole exclusivamente al Ayuntamiento, la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos, sin injerencia externa (artículo 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último constitucional); administración de recursos municipales y control de las relaciones laborales con sus trabajadores con base en leyes locales (artículos 115, fracción VIII, párrafo segundo y 123, apartado B), que finalmente determinan que los trabajadores burocráticos -como lo son aquellos al servicio de los Municipios-, tienen derecho a que el patrón -Ayuntamiento-, les reconozca y otorgue, como parte de sus prestaciones, la pensión o jubilación.
El decreto impugnado y señalado como primer acto de aplicación, transgrede la autonomía municipal al violentar el principio de libre administración hacendaria y disposición de recursos, pues el Congreso Local se entromete inconstitucionalmente en las relaciones laborales del Municipio actor con sus trabajadores, disponiendo de manera arbitraria y anárquica del gasto público municipal, al imponerle, fuera de toda previsión o planificación gubernamental y sin autorización e intervención, el pago de pensiones. Con esto también se lesiona el principio de congruencia entre ingresos y egresos, ya que arbitrariamente el Congreso Local impone este tipo de gastos al Municipio -pago de pensiones-, sin que existan recursos económicos para el pago de dichas pensiones.
Además el Congreso Local, decreta la acumulación de la antigüedad de los servicios que un trabajador prestó en los demás Municipios o en cualquiera de los Poderes Estatales o sus organismos, para finalmente imponer el pago de la pensión o jubilación al último orden de gobierno en el que el trabajador haya prestado sus servicios.
La inconstitucionalidad planteada de los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, que se reformaron mediante el Decreto Número Doscientos Dieciocho publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciséis de enero de dos mil trece, es oportuna, así como también la invalidez del resto de los artículos impugnados por extensión y efectos, ya que se modificó sustancialmente el sistema de pensiones contenido en la Ley del Servicio Civil del Estado. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 32/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA."
Las modificaciones publicadas en el Periódico Oficial de la entidad de dieciséis de enero de dos mil trece a los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado, alteran sustancialmente el cuerpo normativo que rige el sistema de pensiones en el Estado, ya que, tal y como lo indica el último párrafo del artículo 58, ahora las pensiones que sean determinadas por la Legislatura Local, deberán cumplir con los requisitos consignados en el artículo 66 referido, siendo que este precepto, contiene ahora requisitos adicionales que no se encontraban contemplados en el sistema anterior.
El primer párrafo del artículo 56 y el último párrafo del numeral 57, en relación con los artículos 64 y 65 de la Ley del Servicio Civil local, resultan contrarios a los principios de libre administración hacendaria, autonomía municipal y autonomía de gestión en el manejo de sus recursos, ya que otorgan al Congreso Local la atribución de fijar los casos en que procede otorgar el pago de pensiones por viudez y orfandad, así como la cuantía a la que deberán ascender éstas, afectando así el patrimonio municipal sin ninguna intervención de la autoridad edilicia.
Los artículos 24, fracción XV, 54, fracción VII, 55, 56, 64 y 65 de la Ley del Servicio Civil Local, igualmente son violatorios de las competencias municipales, ya que ratifican la facultad del Congreso Local para decretar pensiones tratándose de asalariados municipales y la correlativa obligación de los Municipios de erogarlas con cargo a su hacienda.
A las Legislaturas Locales les compete emitir las leyes necesarias para regular las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores y, tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales locales, los procedimientos necesarios para que sus trabajadores y los beneficiarios de estos, puedan gozar de tal prestación, sin que esto signifique, que sean los órganos legislativos los encargados de otorgar las pensiones o haberes de retiro mediante un decreto legislativo.
El Congreso del Estado de Morelos es competente para expedir la Ley del Servicio Civil Estatal, pero ello no significa que pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y los servidores públicos a su cargo, pues son los Ayuntamientos los facultados para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal.
El Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis a través del cual el Congreso Local concedió una pensión por viudez y orfandad, con cargo al gasto público del Municipio actor, viola los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, ya que sólo al Ayuntamiento le corresponde el manejo de su patrimonio, la administración libre de su hacienda y la autorización de su presupuesto de egresos, además de que al Municipio actor no se le dio intervención en el procedimiento por el que se decretó la pensión correspondiente, lo que lesiona su derecho de audiencia.
Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor señaló como violados los artículos 14, 16, 115, fracciones IV, párrafos primero, penúltimo y último; VIII, párrafo segundo, así como 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Trámite de la controversia constitucional
Radicación y trámite. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el nueve de mayo de dos mil trece.(4)
El presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 74/2013 y, de conformidad con la certificación respectiva, lo turnó al M.J.R.C.D. para que fungiera como instructor.(5)
El Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, a quienes requirió para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda.(6)
En el mismo auto, se requirió al Congreso Local para que al dar contestación a la demanda, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de los antecedentes de los Decretos Números Doscientos Dieciocho y Cuatrocientos Veintiséis, así como de los antecedentes legislativos de las normas impugnadas, incluyendo las iniciativas, los dictámenes de la comisión correspondiente y las actas de las sesiones en las que se hayan aprobado y en las que conste la votación de los integrantes de ese órgano legislativo.(7)
Contestación del Poder Legislativo.(8) El presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, en representación de ese poder, contestó la demanda exponiendo en síntesis que:
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 40, fracciones I y XX, de la Constitución Política local; así como 54, fracción VII y 56 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, el Poder Legislativo del Estado de Morelos cuenta con facultades para expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el Gobierno y administración interior del Estado; así como otorgar a los trabajadores del gobierno y de los Municipios las pensiones correspondientes. En consecuencia, el Municipio actor carece de interés legítimo para acudir en esta vía, pues con el decreto de concesión de pensión, no se afecta de manera alguna su esfera de atribuciones, actualizándose la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria en la materia.
El decreto y las normas impugnadas no son inconstitucionales, porque las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria prevista en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.
La libertad de administración hacendaria es una facultad constitucional concedida a los Municipios para integrar su presupuesto de egresos y dicha facultad consiste en la libre elección del destino y monto de los ingresos disponibles provenientes de las fuentes enumeradas en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, salvo que sea en este último ordenamiento en el que se prevea cumplir una obligación dineraria, caso como el presente, en el que no opera a plenitud la libertad municipal hacendaria.
No debe pasarse por alto que, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución Federal, los Municipios tienen la obligación constitucional de tener una partida en su cuenta pública para el pago de pensiones a quienes fungieron como sus trabajadores, circunstancia de la que no puede excluirse el Municipio actor.
De conformidad con la legislación laboral aplicable y con los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el pago de pensión por jubilación se realiza en virtud del desgaste orgánico que sufre el trabajador como ser humano a lo largo de un tiempo mínimo de servicios acumulado durante su vida económicamente productiva, calculada en términos jurídicos como antigüedad, por lo que los requisitos contractuales para la procedencia de la jubilación no pueden ser otros que la acumulación de tiempo efectivo de servicios y la realización de un hecho generador que puede relacionarse con la edad de la persona o con un estado de incapacidad.
No asiste la razón al Municipio actor al reclamar que en la determinación de pensión, la antigüedad en la prestación de servicios se calcula de manera acumulativa ya que, de conformidad con la normatividad federal aplicable en materia de trabajo, es válido inferir que para su cómputo deben tomarse en cuenta los diferentes periodos que la integran, aunque sean discontinuos. De tal forma, para efecto del pago de las pensiones previstas en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos se debe entender el vínculo laboral como aquel proveniente de las distintas dependencias públicas que pertenecen al Gobierno del Estado. Sirve de apoyo la jurisprudencia de rubro: "ANTIGÜEDAD GENÉRICA. EN SU CÓMPUTO PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS PENSIONES PREVISTAS EN LA LEY DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE SINALOA, DEBE ACUMULARSE EL TIEMPO TOTAL QUE EL EMPLEADO PRESTÓ SUS SERVICIOS DERIVADOS DE UN MISMO VÍNCULO LABORAL, AUNQUE LO HUBIERA HECHO EN PERIODOS DISCONTINUOS."
El decreto de concesión de pensión impugnado fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la cual establece el procedimiento para que los trabajadores de los poderes de dicha entidad federativa o los Municipios, así como los beneficiarios de dichos trabajadores, puedan obtener la pensión correspondiente, por lo que una vez que la solicitante de la pensión cumplió con los requisitos previstos por la ley para solicitar la pensión por invalidez, no existía razón alguna para que el Congreso Estatal se negara a cumplir la obligación de emitir el decreto respectivo.
De conformidad con lo previsto en el artículo 105 de la Constitución Federal, no todo acto podrá ser materia de impugnación en una controversia constitucional, ya que dicho medio de control de la constitucionalidad, por regla general, sólo es procedente con motivo de conflictos suscitados entre dos o más niveles de gobierno, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda o a la irregularidad en el ejercicio de sus atribuciones. De tal forma, si en la demanda se impugna el decreto de concesión de pensión al que se ha hecho referencia, se trata del ejercicio de las facultades administrativas del Congreso del Estado, por lo que no puede considerarse que ésta sea la vía idónea para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social.
Contestación del gobernador(9) y del secretario de Gobierno del Estado.(10) Ambas autoridades del Estado de Morelos fueron esencialmente coincidentes en sus respectivas contestaciones de demanda; además, el secretario de Gobierno señaló de manera expresa que se adhiere por completo a los argumentos y razonamientos expuestos en la contestación emitida por el gobernador del Estado, por lo que sostienen en síntesis que:
Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el Municipio actor debió haber ampliado la demanda de la controversia constitucional 54/2013, que se encuentra en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y no haber promovido las diversas controversias constitucionales 72/2013, 73/2013 y 74/2013.
Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de que el decreto de pensión impugnado no es el primero que se expide con fundamento en las normas que se pretende sean declaradas inválidas.
El Municipio actor carece de legitimación ad causam ya que no es titular del derecho que pretende hacer valer; además, ambas autoridades carecen de legitimación pasiva en el asunto ya que no han realizado acto alguno que invada la competencia municipal.
Los conceptos de invalidez son inatendibles e inoperantes ante la inexistencia de argumentos susceptibles de ser analizados, de causa de pedir y de razones suficientes para sostener la razón de lo pretendido en oposición al principio de presunción de validez que tienen los actos de autoridad.
Los actos impugnados fueron realizados con apego a la facultad prevista en la Constitución Política Local, además de que no se emitieron conceptos de invalidez en los que se reclamen vicios propios de los actos emitidos por cada una de ellas, por lo que son constitucionales.
El decreto legislativo impugnado no es inconstitucional, ya que las partidas del presupuesto de egresos municipal para el pago de las prestaciones de seguridad social no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, si se toma en cuenta que son destinadas para cubrir una obligación dineraria impuesta en la fracción VIII del mismo precepto, en relación con el diverso 123 de la Ley Fundamental.
Si bien los Municipios tienen autonomía para determinar la aplicación de los recursos públicos, también deben observar las normas constitucionales y federales relativas, además de las que expidan las Legislaturas Locales concernientes a la administración pública municipal. En tal virtud, es innegable que el marco legal establecido en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos para el otorgamiento de la pensión por viudez y orfandad no vulnera la libre administración del Municipio, pues dicha prestación está a su cargo por mandato expreso de la Constitución Federal.
Es aplicable el criterio sostenido en la controversia constitucional 80/2011, promovida por el Poder Ejecutivo en contra del Poder Legislativo, ambos del Estado de Morelos, en la que se decidió que el Congreso de la entidad tiene atribuciones para conocer, estudiar y dictaminar de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios.
Asimismo, son aplicables los criterios jurisprudenciales de rubros:
"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIOCIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS."
Opinión del procurador general de la República.(11) Este funcionario, al rendir su opinión, manifestó en síntesis que:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional y quien la promovió goza de legitimación procesal activa para ello.
La demanda fue presentada por parte legitimada.
La demanda es extemporánea respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45 fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero, inciso c), 54 fracción VII, 56, 58, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos. Lo anterior, ya que no se aplicaron en el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado y ha transcurrido en exceso el plazo para promover la vía constitucional propuesta con motivo de la publicación de dichas normas, actualizándose la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.
Por lo que hace a los artículos 55, 57, 64, 65, fracción II, inciso a) y párrafo tercero, inciso b) y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, a pesar de que sí fueron aplicados en el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado, este no puede considerarse como su primer acto de aplicación ya que el Congreso del Estado de Morelos ha concedido anteriormente pensiones con cargo al presupuesto del Ayuntamiento promovente, tales como las combatidas en las controversias constitucionales 54/2013, 72/2013 y 73/2013. En consecuencia, la oportunidad de su impugnación debe calcularse tomando en cuenta la fecha de su publicación, de lo que resulta que es también extemporánea por haber transcurrido en exceso el plazo de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria en la materia.
La demanda es oportuna respecto del Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado ya que fue presentada dentro del plazo de treinta días a partir del día en que el Municipio actor se ostentó sabedor del mismo.
A pesar de los diversos precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de la inconstitucionalidad del artículo 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y de la jurisprudencia P./J. 13/2013, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS, AL CONFERIR AL CONGRESO LOCAL FACULTADES EN MATERIA DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES MUNICIPALES, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", hay razonamientos jurídicos que pueden tomarse en cuenta en la resolución de este asunto para conducir a una nueva reflexión sobre la constitucionalidad de las normas involucradas.
La constitucionalidad de las normas combatidas no debe resolverse atendiendo solamente al principio de libertad hacendaria, sino también debe ponderarse si se trata de una limitación razonable considerando las obligaciones constitucionales que tienen los Municipios con sus trabajadores.
En concordancia con la obligación impuesta en el artículo 1o. de la Constitución Federal a todas las autoridades para que promuevan, respeten, protejan y garanticen los derechos humanos, el Municipio debe garantizar en general los derechos de sus habitantes y respetar sus obligaciones como empleador, de las cuales no puede desentenderse bajo la defensa de una afectación a su libertad hacendaria.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe determinar si el derecho o facultad de los Municipios de manejar libremente su hacienda es absoluto o si, por el contrario, tiene límites razonables derivados del cumplimiento de diversas obligaciones como pueden ser, por ejemplo, las laborales o fiscales.
Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(12)
Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como con el punto tercero, en relación con el punto segundo, fracción I, ambos del Acuerdo General Número 5/2013, emitido por el Tribunal Pleno el trece de mayo de dos mil trece.
Para analizar la oportunidad de la demanda, conviene tener en cuenta que se promovió en contra de los siguientes actos y normas generales:
Los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos reformados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado en el número cinco mil cincuenta y ocho del Periódico Oficial del Estado de Morelos el dieciséis de enero de dos mil trece.
Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e inciso c); 54, fracción VII; 55 a 57, 60 y 64 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos. Estos preceptos los impugna "por extensión de sus efectos"; es decir, por la extensión de los efectos de los preceptos señalados en el inciso precedente.
El Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, publicado en el número cinco mil ochenta del Periódico Oficial del Estado de Morelos el veintisiete de marzo de dos mil trece, a través del cual se concedió, con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por viudez y orfandad.
El artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece en sus fracciones I y II el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales, el que se computará de la siguiente forma.(13)
Tratándose de actos:
A partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame;
A partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución;
A partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
En el caso de normas generales:(14)
A partir del día siguiente a la fecha de su publicación;
A partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
Ahora bien, el cómputo deberá hacerse de inicio por lo que corresponde al Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, ya que éste fue señalado como el primer acto de aplicación de las normas impugnadas. En este sentido, el cómputo de la oportunidad en la impugnación de este decreto debe realizarse a partir de la fecha en que el Municipio actor se ostentó sabedor del mismo, esto es, a partir del veintisiete de marzo de dos mil trece, fecha que además de ser aquella en la que este decreto se publicó en el Periódico Oficial de la entidad, es la que manifestó el Municipio actor en el apartado VI de su demanda, como un hecho que le consta.
Tomando esta fecha como referente para hacer el cómputo del plazo para la presentación de la demanda, se concluye que ésta se interpuso de manera oportuna respecto del citado decreto, ya que el plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia culminó el trece de mayo siguiente,(15) siendo que la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el nueve de mayo siguiente, por lo que se encuentra dentro del plazo legal referido.
Ahora, por lo que hace a la oportunidad de la impugnación respecto de las normas generales señaladas como inconstitucionales, tanto el gobernador como el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de Morelos, así como el procurador general de la República, hicieron valer la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, sustentándola en el hecho de que el decreto que se impugna no constituye el primer acto de aplicación de las normas impugnadas, además de que se está en presencia de una impugnación extemporánea atendiendo a la fecha de su publicación.
Para determinar si en el caso se actualiza o no esta causa de improcedencia, esta Primera Sala revisará si las normas generales impugnadas fueron o no aplicadas en el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado, pues sólo de este modo el cómputo para la presentación de la demanda de controversia constitucional puede hacerse de conformidad con la segunda hipótesis prevista por la fracción II del artículo 21 de La ley reglamentaria de la materia, ya que de lo contrario el cómputo debe realizarse a partir del día siguiente a la fecha de la publicación de las normas generales impugnadas.
Al respecto, recordemos que el Municipio actor reclamó la constitucionalidad de los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número Doscientos Dieciocho, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de dieciséis de enero de dos mil trece; asimismo, impugnó por extensión de sus efectos, los diversos artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero e inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 60, 64, 65, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Es necesario traer a cuenta el contenido del decreto impugnado, para analizar si en él se aplicaron tales normas:
"27 de marzo de 2013 Periódico Oficial página 155. Al margen izquierdo un escudo del Estado de Morelos que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. LII Legislatura. 2012-2015. G.L.R.G.A., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos a sus habitantes sabed: Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Quincuagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Morelos, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 40 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, y al tenor de los siguientes: Antecedentes:
"I) Que con fecha 12 de junio de 2012, la **********, por propio derecho y en representación de su menor hija ********** solicitó a este Congreso, pensión por viudez y orfandad, derivando tal acto en virtud de tener la calidad de cónyuge supérstite e hija descendiente respectivamente del finado **********, quien en vida prestara sus servicios para el H. Ayuntamiento de Jojutla, M.. II) Mediante escrito presentado el 16 de enero de 2013, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Morelos, la ********** solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión, en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se transcriben: ‘Autoridad responsable: Congreso del Estado de Morelos. Acto reclamado: «... Lo constituye la dilación y/o denegación de justicia por parte de la autoridad responsable con motivo de la omisión de dictar, expedir y publicar el decreto correspondiente al otorgamiento de la pensión por viudez y orfandad para mi menor hija ********** que solicité por escrito el día 12 de junio de 2012, y resolverlo dentro del término legal de 30 días, que para el efecto establece el último párrafo del artículo 57 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos ...».’ III) Que por razón de turno, le correspondió conocer de la demanda al Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Morelos, la que admitió a trámite la demanda de garantías, quedando registrada bajo el número de expediente 67/2013. IV) Que con fecha 25 de febrero de 2013, se notificó al Congreso del Estado de Morelos, la sentencia pronunciada el 22 de febrero del mismo año, por el Juez Primero de Distrito en el Estado de Morelos, mediante la cual resolvió lo siguiente: ‘Primero. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********, contra el acto y autoridad señalada en el resultando primero de la presente resolución, por los motivos expuestos en considerando quinto del presente fallo.’. Atento lo anterior, la Comisión Legislativa que suscribe emite los siguientes: Considerandos: Primero. En términos de lo dispuesto en el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece: (se transcribe). Conforme a los artículos 53, 57 y 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos, esta Comisión Legislativa es competente para resolver el presente asunto, en virtud de que le corresponde conocer, estudiar y dictaminar los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, así como la facultad de investigación para comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad de los trabajadores para el beneficio de las pensiones, así como atender los asuntos que el presidente de la mesa directiva le turne, para someterlos posteriormente a la consideración del Pleno, a saber: (se transcriben). Asimismo los artículos 57 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, establecen: (se transcribe el primero de ellos). Segundo. La autoridad judicial federal, al resolver otorgar el amparo solicitado, consideró fundado el concepto de violación esgrimido por la **********, atento a las consideraciones siguientes: ‘Quinto. Resulta esencialmente fundado el concepto de violación esgrimido por la quejosa. Para dilucidar lo antedicho es menester señalar en primer término que el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece: (se transcribe).’. El dispositivo transcrito, contiene dos requisitos formales que toda autoridad debe observar: a) Dictar el acuerdo correspondiente por escrito; y, b) Que se comunique en breve término ese proveído al peticionario. Garantía individual que opera, siempre y cuando la petición se le formule al funcionario o servidor público en su calidad de autoridad ... Dicha garantía no sólo implica que la autoridad ante quien se eleve una petición debe emitir una respuesta en breve término, sino también que el acuerdo respectivo sea congruente con lo solicitado. Entonces no es suficiente que se dé respuesta por escrito a la petición que se le formuló a la autoridad jurisdiccional, sino además, resulta necesario que ésta atienda de manera coherente y completa lo pedido, pronunciándose como en derecho proceda, en sentido negativo o positivo pero, resolviendo lo planteado. ... También cabe apuntar que una característica más que define a la garantía en estudio estriba en que, de ser necesario llevar a cabo diversos trámites tendientes a satisfacer la solicitud elevada por el gobernado, la autoridad responsable debe igualmente, hacerle saber en breve término cada uno de los trámites relativos a las gestiones conducentes para estar en aptitud de otorgar la determinación definitiva. ... Bajo ese contexto legal, como se dijo, resulta fundado el concepto de violación esgrimido por la impetrante, toda vez que, como lo asevera, la responsable no ha dado respuesta a su petición en breve término como lo exige la norma constitucional, que presentó desde el doce de junio de dos mil doce, y a la fecha han transcurrido más de ocho meses, ni notificado sobre las gestiones realizadas para dar contestación a la misma. ... Esas condiciones violan la garantía tutelada por el artículo 8o. constitucional, pues como se anotó, ésta debe cumplirse no sólo proveyendo el escrito o solicitud respectiva, sino también dando a conocer al interesado personalmente la respuesta que se emita y en breve término, para que a partir de esa fecha esté en aptitud de ejercer las defensas que considere oportunas contra la repuesta otorgada. ... En resumen, la falta de contestación y notificación a la petición formulada por la quejosa, por parte del Congreso del Estado de Morelos, con residencia en esta ciudad, implica una flagrante violación a la garantía constitucional enmarcada en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Consecuentemente, lo que procede es conceder a la quejosa **********, el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la citada autoridad responsable: a) Dé respuesta al escrito mediante el cual la impetrante solicitó le fuera otorgada la pensión por viudez y la pensión por orfandad a favor de su menor hija ********** y b) Le notifique a la agraviada dicha contestación. En mérito de lo anteriormente expuesto y fundado por la autoridad judicial federal, esta Comisión Dictaminadora procede a dar cumplimiento a la sentencia ejecutoriada en los siguientes términos: De la documentación relativa se obtuvieron las siguientes consideraciones: I. Mediante escrito de fecha 12 de junio de 2012, la ************, por propio derecho y en representación de su menor hija ************ de 12 años de edad, solicitó a este Congreso, pensión por viudez y orfandad derivando tal acto en virtud de tener la calidad de cónyuge supérstite e hija respectivamente del finado **********, acompañando la documentación original establecida en el artículo 57, apartados A), fracciones I, II, III, y B), fracciones I, II, III y IV, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, como lo son: Acta de nacimiento de la solicitante, acta de nacimiento de la descendiente, así como constancia de estudios de fecha 05 de junio de 2012 a nombre de la menor **********, hoja de servicios y carta de certificación de salario expedidas por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, acta de nacimiento, acta de matrimonio y acta de defunción del de cujus. II. Con base en los artículos 47, fracción II, inciso a), 105 y décimo transitorio de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos vigente a partir del 25 de agosto de 2009, disposiciones que establecen lo siguiente: (se transcriben). Con fundamento en las disposiciones de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos transcritas con anterioridad, y con base en los artículos 64 y 65, fracción II, inciso a) y párrafo tercero, inciso b), de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, que a la letra dicen: (se transcriben). III. Del análisis practicado a la hoja de servicios anteriormente descrita y una vez realizado el procedimiento de Investigación que establece el artículo 67 de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del **********, oficial de Seguridad Pública Municipal, acreditándose 11 años, 7 meses, 24 días de servicio efectivo de trabajo interrumpido, ya que prestó sus servicios para el H. Ayuntamiento de Jojutla, Morelos, habiendo desempeñado los cargos siguientes: Elemento, adscrito al Área de Seguridad Pública Municipal, del 14 de octubre de 1992 al 14 de octubre de 1995; oficial, adscrito al Área de Seguridad Pública Municipal, del 17 de septiembre de 2003 al 11 de mayo de 2012, fecha en que falleció, quedando así establecida la relación administrativa que existió entre el H. Ayuntamiento de Jojutla, M. y el fallecido elemento de Seguridad Pública Municipal. Por lo que se refrenda la calidad de beneficiarios a la cónyuge supérstite, la ********** y a su descendiente **********. En consecuencia, se observan satisfechas las hipótesisjurídicas contempladas en los artículos 57, 64 y 65, fracción II, inciso a) y párrafo tercero, inciso b), de la Ley del Servicio Civil del Estado, por lo que es procedente otorgar la pensión de viudez y orfandad a las beneficiarias solicitantes. Por lo anteriormente expuesto, esta legislatura ha tenido a bien expedir el siguiente: Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis: ‘Artículo 1o. Se concede pensión por viudez y orfandad, a la ********** por propio derecho y en representación de su descendiente **********, beneficiarias del finado **********, quien prestó sus servicios en el H. Ayuntamiento de Jojutla, M., desempeñando como último cargo el de: oficial, adscrito al Área de Seguridad Pública Municipal, del 17 de septiembre de 2003 al 11 de mayo de 2012, fecha en que sobrevino su deceso.’. ‘Artículo 2o. La cuota mensual decretada, deberá cubrirse a razón del equivalente a cuarenta veces el salario mínimo general vigente en la entidad, debiendo ser pagada a partir del día siguiente al fallecimiento del referido elemento de Seguridad Pública por el H. Ayuntamiento de Jojutla, M., dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual con cargo a la partida destinada para pensiones, según lo establecen los artículos 55, 57, 64 y 65, fracción II, inciso a), y párrafo tercero, inciso b), de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.’. ‘Artículo 3o. La cuantía de la pensión se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo correspondiente al Estado de Morelos, integrándose ésta por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 del cuerpo normativo antes aludido.’ Transitorios: ‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial «Tierra y Libertad»’. ‘Artículo segundo. Remítase el presente decreto al titular del Poder Ejecutivo del Estado, para los fines que indica el artículo 44 (sic) y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.’. ‘Artículo tercero. A efecto de dar cumplimiento a la sentencia pronunciada en el juicio de amparo 67/2013 promovido por la **********, infórmese al Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Morelos del presente decreto, cumpliendo lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley de Amparo.’. Recinto legislativo a los veintiún días del mes de marzo de dos mil trece. Atentamente. ‘Sufragio efectivo. No reelección’. Los CC. Diputados integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Dip. H.S.G.. Presidente. Dip. R.C.Y.M.. Secretario. Dip. E.H.G.. Secretaria. R.. Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Dado en la residencia del Poder Ejecutivo, Casa Morelos, en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de Morelos, a los veintiséis días del mes de marzo de dos mil trece.
"Graco Luis Ramírez Garrido Abreu
"Ing. J.V.M.G.
Del análisis del decreto impugnado, esta Primera Sala advierte que los artículos 55, 57, 64, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, fueron aplicados de manera expresa en el decreto transcrito.(16)
Ahora bien, con la finalidad de analizar si los demás preceptos señalados como impugnados (artículos 1, 8, 24, 43, 45, 54, 56, 58, 60, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos) fueron aplicados indirectamente en el decreto sujeto a análisis, en virtud de formar parte del sistema integral de pensiones, deviene necesario transcribir su contenido:
"Artículo 8. Esta ley regirá las relaciones laborales entre los Poderes del Estado o los Municipios con sus trabajadores de base. Los empleados de confianza y los eventuales sólo tendrán los derechos que les sean aplicables de acuerdo con esta ley y la costumbre.
Los beneficios de la seguridad social son aplicables a todos los trabajadores mencionados en el artículo 2 de este ordenamiento.
"I. La renuncia voluntaria o abandono del empleo;
"II. Por la conclusión del término o de la obra para el que fue expedido el nombramiento;
"III. Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le impida el desempeño de sus labores, en cuyo caso se procederá a otorgarle la pensión que corresponda de acuerdo a la ley;
"IV. Por falta de probidad y honradez del trabajador o porque incurra en actos de violencia, amagos, injurias o malos tratos contra sus jefes, compañeros o contra los familiares de uno y otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio;
"V. Cuando sin causa justificada faltare a sus labores por cuatro o más días en un periodo de treinta días naturales;
"VI. Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo o utilizarlos indebidamente en su beneficio o en beneficio de otro;
"VII. Por cometer actos inmorales o ingerir bebidas alcohólicas durante el trabajo;
"VIII. Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuviere conocimiento con motivo del trabajo;
"IX. Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia, la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que allí se encuentren;
"X. Por no obedecer sistemática e injustificadamente las órdenes que reciba de sus superiores con motivo del servicio que presta;
"XI. Por acudir al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún psicotrópico o enervante;
"XII. Por falta comprobada de cumplimiento al servicio;
"XIII. Por prisión que sea resultado de una sentencia ejecutoriada;
"XIV. Por pérdida de la confianza; y (sic)
"XV. Por haber obtenido decreto que otorgue pensión por jubilación o cesantía en edad avanzada, cuyo inicio de vigencia se consignará en el mismo ordenamiento; y
XVI. Las que señalen otros ordenamientos jurídicos aplicables.
"Artículo 43. Los trabajadores del Gobierno del Estado y de los Municipios tendrán derecho a:
"I. Percibir el salario asignado en el presupuesto anual de egresos para el cargo que desempeñan;
"II. Conservar el empleo, el cargo o comisión de los que sean titulares, mientras no incurran en algunas de las causas de separación que señala la presente ley;
"III. Ser ascendido en los términos del escalafón;
"IV. Disfrutar de licencias y vacaciones;
"VI. Disfrutar de los beneficios que otorgue el Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado, en su caso;
"VII. La evaluación de su desempeño laboral y el otorgamiento de estímulos y recompensas que se otorguen conforme a lo dispuesto en el reglamento que los rige;
"VIII. La capacitación permanente para elevar sus condiciones de vida y eficiencia en la prestación del servicio;
"IX. La justificación de sus faltas de asistencia dentro de los plazos y conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento que rige;
"X.O. traslado, permuta, reubicación, reasignación o cambio de adscripción, mediante solicitud por escrito y previa verificación de su viabilidad, justificación y autorización, por problemas de salud o cuestiones personales que lo justifiquen;
"XI. Tener conocimiento de las causas de traslado, comisión o remoción;
"XII. La reinstalación en su puesto o algún otro equivalente, en los casos de ausencia por enfermedad, licencia sin goce de salario o comisiones sindicales;
"XIV. Pensión a los beneficiarios del trabajador fallecido;
"XV. Seguro de vida;
"XVI. La percepción hasta por el importe de doce meses de salario mínimo general, a los familiares del trabajador fallecido por concepto de apoyo para gastos funerales;
"XVII. Los útiles, instrumentos y materiales necesarios para la realización del trabajo; y
XVIII. Las demás que les confieran otras leyes. ...
"I. Cumplir con las disposiciones de la presente ley;
"II. Proporcionarles las facilidades posibles para obtener habitaciones cómodas e higiénicas, concediéndoles crédito para la adquisición de terrenos del menor costo posible, o exceptuándolos de impuestos prediales respecto de las casas que adquieran, hasta la total terminación de su construcción o del pago del terreno, siempre que con ellas se forme el patrimonio familiar;
"V.P. los gastos de defunción del trabajador, equivalente al importe de doce meses de salario mínimo general, correspondiente a la zona geográfica del Estado;
"VI. Proporcionar los útiles, instrumentos y materiales necesarios para ejecutar el trabajo convenido;
"VII. Establecer academias en las que se impartan cursos para que los trabajadores que lo deseen puedan adquirir los conocimientos necesarios para obtener ascensos conforme al escalafón;
"VIII. Proporcionarles dentro de las posibilidades económicas del presupuesto, áreas deportivas para su desarrollo físico;
"IX. C. licencias con goce de salario para el desempeño de comisiones sindicales que se les confieran y sin goce de salario cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otros cargos como funcionarios de elección popular o de otra índole;
"X. Hacer los descuentos que soliciten los sindicatos siempre que se ajusten a los términos de esta ley;
"XI. Dar a conocer a la comisión mixta de escalafón, las vacantes definitivas que se presenten dentro de los diez días siguientes en que surta efectos legales la baja o se apruebe oficialmente la creación de plazas de base;
"XII. Preferir en igualdad de condiciones a los trabajadores sindicalizados, respecto de los que no lo estuvieran, así como los que con anterioridad hubieran prestado satisfactoriamente servicios al Gobierno del Estado o a los Municipios;
"XIII. Aceptar los laudos que dicte la autoridad competente. En los casos de supresión de plazas o reestructuración de la dependencia, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue una indemnización por el importe de 90 días de salario, siempre y cuando no se utilicen sus servicios en la nueva estructura.
"XIV. De acuerdo con la partida que en el presupuesto de egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada, cuando los trabajadores hayan optado por ella y pagar, en una sola exhibición, los salarios caídos que nunca podrán ser superiores a seis meses, prima vacacional, aguinaldos y demás prestaciones que establezca el laudo definitivo;
"d) Asistencia médica y medicinas para los familiares del trabajador, en alguna institución de seguridad social;
"e) Establecimiento de centros vacacionales, de guarderías infantiles y de tiendas económicas;
"f) Establecimiento de escuelas de la administración pública en las que se impartan los cursos necesarios para que los trabajadores puedan adquirir los conocimientos para obtener ascensos conforme al escalafón y procurar el mantenimiento de su aptitud profesional;
"g) Propiciar cualquier medida que permita a los trabajadores de su dependencia el arrendamiento o la compra de habitaciones baratas; y
"h) La constitución de depósitos en favor de los trabajadores con aportaciones sobre sus salarios básicos para integrar un fondo de la vivienda, a fin de establecer sistemas que permitan otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad o condominio, habitaciones cómodas e higiénicas, para construirlas, repararlas o mejorarlas o para el pago de pasivos adquiridos por dichos conceptos.
"Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos;
"XVI. Conceder licencias a los trabajadores, sin menoscabo de sus derechos y antigüedad, en los términos de las condiciones generales de trabajo y en los siguientes casos:
"a) Para el desempeño de comisiones sindicales;
"b) Cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones, en dependencia diferente a la de su adscripción;
"c) Para desempeñar cargos de elección popular;
"d) A trabajadores que sufran enfermedades no profesionales; y
"e) Por razones de carácter personal del trabajador;
"XVII. Cubrir oportunamente el salario devengado, así como las primas, aguinaldo y otras prestaciones que de manera ordinaria o extraordinaria se devenguen por los trabajadores; y
XVIII Permitir al trabajador la asistencia a asambleas y actos sindicales a solicitud del sindicato, dejándose las guardias necesarias y de tal manera que no se alteren con frecuencia las labores que tenga asignadas.
"I. La afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos;
"II. El uso de los centros de desarrollo infantil;
"III. Casas y departamentos en arrendamiento o en venta y terrenos a precios accesibles para habitación en los términos previstos por la ley de la materia;
"IV. Despensa familiar mensual, cuyo monto nunca será menor a siete salarios mínimos;
"V. Seguro de vida, cuyo monto no será menor de cien meses de salario mínimo general vigente en el Estado por muerte natural, y doscientos meses de salario mínimo general vigente en el Estado por muerte accidental;
"VI. Los beneficios derivados por riesgos y enfermedades de trabajo y por enfermedades no laborales, maternidad y paternidad.
"Se consideran riesgos de trabajo los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo de las actividades que desempeñen en el centro de trabajo;
"VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables;
"VIII. La asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria para sus beneficiarios, comprendiéndose entre éstos a la esposa o concubina, esta última en las condiciones que establece esta ley; los hijos menores de dieciocho años y mayores cuando estén incapacitados para trabajar y los ascendientes cuando dependan económicamente del trabajador, estas prestaciones se otorgarán también a los beneficiarios de pensionados y jubilados en el orden de preferencia que establece la ley;
"IX. Préstamos; y
X.A. sociales, culturales y deportivas.
Artículo 67. Los gastos que se efectúen por las prestaciones,seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o Municipios, se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores. ...
Al respecto, se advierte que los artículos 43, 45, 54 y 56 de la Ley del Servicio Civil local fueron aplicados de manera implícita o indirecta en el decreto impugnado, ya que contienen disposiciones relativas al derecho de los beneficiarios de los trabajadores municipales fallecidos a recibir una pensión, la cual deberá conformarse por las aportaciones que de manera obligatoria debe realizar los Poderes Estatales y Municipales, además de que dicha pensión deberá ser otorgada a través de un decreto emitido por el Congreso del Estado.
Hasta este punto se ha evidenciado que los artículos 43, 45, 54, 55, 56, 57, 64, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos fueron aplicados de manera expresa o tácita en el decreto impugnado; sin embargo, dicho decreto no puede considerarse como el primer acto de aplicación de dichas normas, ya que fueron aplicadas en decretos anteriores en los que el Poder Legislativo Local condenó al Municipio de Jojutla a cubrir pensiones a sus trabajadores.
Se llega a tal conclusión pues constituye un hecho notorio para esta Primera Sala que al Municipio actor le han sido aplicados con anterioridad dichos preceptos en diversos decretos en los que se determinó otorgar otras pensiones a su cargo. Tales decretos se evidencian en la siguiente tabla:
Por lo que hace al artículo 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, si bien es cierto que dicho precepto fue modificado mediante el decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el dieciséis de enero de dos mil trece, también lo es que su aplicación en el Decreto Trescientos Treinta y Nueve referido en la tabla se realizó con posterioridad a dicha reforma (veintisiete de febrero siguiente), lo que evidencia que si el decreto impugnado en la presente controversia fue aprobado por el Congreso Local el veintiuno de marzo de ese mismo año, no constituye el primer acto de aplicación del artículo reformado.
No es óbice a lo anterior que el citado Decreto Número Trescientos Noventa y Nueve haya sido publicado en el mismo ejemplar del Periódico Oficial en el que se publicó el decreto de concesión de pensión impugnado en esta controversia, ya que la aplicación efectiva de las normas impugnadas se realizó en el acto de aprobación por parte del Congreso Local y no el día en que se publicaron los respectivos actos.(17)
En consecuencia, la controversia no es procedente respecto de la impugnación de los artículos 43, 45, 54, 55, 56, 57, 64, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, pues como se ha dicho el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado no resulta ser el primer acto de aplicación de dichas normas.
En consecuencia, es infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que la reforma a los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Morelos, publicada en Periódico Oficial local el dieciséis de enero de dos mil trece, hace oportuna su impugnación, ya que el plazo de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia para la impugnación de tales normas generales con motivo de su publicación concluyó el veintiocho de febrero de dos mil trece,(18) mientras que la demanda se presentó en la Oficialía de Partes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hasta el nueve de mayo siguiente, fecha evidentemente posterior, por lo que no es posible considerar la demanda oportuna en virtud de la publicación de dicho decreto de reformas.
Conforme a lo expuesto, con fundamento en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, se debe sobreseer en la controversia respecto de los artículos 43, 45, 54, 55, 56, 57, 64, 65 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos toda vez que su constitucionalidad no se impugna con motivo de su primer acto de aplicación y la impugnación es extemporánea con motivo de su publicación.
Por otro lado, de la lectura de los artículos 1, 8, 24, 58, 60, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos se advierte que no fueron aplicados en el decreto impugnado de manera directa ni indirecta, por lo que la impugnación de estos preceptos en esta controversia constitucional es improcedente con motivo de su primer acto de aplicación.
Lo anterior es así ya que el contenido de tales normas generales no tiene relación alguna con la concesión de pensión por viudez y orfandad, materia del decreto impugnado en esta controversia, tal y como se muestra a continuación:
• En los numerales 1 y 8 impugnados, se establece generalmente el ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil Estatal;
• En el artículo 24 se prevén las causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad para los empleadores;
• En el artículo 58 se prevé el sistema de cálculo del porcentaje que corresponde a los trabajadores que se pensionan por jubilación;
• En el artículos 60 se encuentran diversas disposiciones relativas a la pensión por invalidez;
• En el artículo 67 se hace referencia a los gastos que se efectúen con motivo de las prestaciones a que se refiere dicha ley, siempre y cuando su pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o de los Municipios; y
• En el numeral 68 se establecen cuáles son las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, respectivamente.
No pasa inadvertido para esta Primera Sala que el artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos fue mencionado en el decreto impugnado; sin embargo, dicho precepto contiene una serie de disposiciones con base en las cuales se debe calcular el monto correspondiente únicamente a las pensiones por jubilación, ya sea que se trate de trabajadores del sexo femenino o masculino, circunstancia que no tiene relación alguna con la concesión y el cálculo de pensión por viudez y orfandad que constituyen el objeto del decreto impugnado en esta controversia.(19)
Al respecto, debe tenerse en cuenta que la simple mención de un precepto legal de forma alguna puede considerase como un acto de aplicación de la norma general, mucho menos si carece de relación alguna con el contenido del acto impugnado, ya que dicha circunstancia carece de efectos jurídicos que pudieran ser susceptibles de ser combatidos por esta vía; en consecuencia, esta Primera Sala considera que a pesar de que en el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis impugnado se mencionó el artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, esa circunstancia no constituye un acto de aplicación expresa ni tácita de la norma en el citado decreto.
También resulta improcedente analizar la constitucionalidad de los artículos 1, 8, 24, 58, 60, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos con motivo de su publicación, ya que el plazo para su impugnación ha transcurrido en exceso y por tanto, la demanda de controversia constitucional no resulta oportuna.
Se afirma lo anterior ya que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos se publicó en el Periódico Oficial local el seis de septiembre de dos mil sin que hasta el momento hayan sido modificados sus artículos 1, 67 y 68.
Por otra parte, el artículo 8 impugnado fue modificado a través del decreto publicado el veintiséis de diciembre de dos mil doce, mientras que el artículo 24 de referencia fue adicionado por decreto publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho.
Asimismo, el diverso 60 sufrió una modificación el once de enero de dos mil dos mientras que la modificación más reciente al artículo 58 de referencia fue publicada el dieciséis de enero de dos mil trece.(20)
Ahora bien, como ya se ha señalado con anterioridad en esta resolución, el plazo de treinta días previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia para la impugnación de ese artículo con motivo de su publicación concluyó el veintiocho de febrero de dos mil trece mientras que la demanda de controversia constitucional fue presentada el nueve de mayo de dos mil trece, por lo que no es posible considerar la demanda oportuna en virtud de la publicación de dicho decreto de reformas.
De tal forma, con fundamento en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia se debe sobreseer en la controversia respecto de los artículos 1, 8, 24, 58, 60, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
En consecuencia, el estudio de esta controversia constitucional se limita al análisis del Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, a través del cual se concedió, con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por viudez y orfandad a ********** por propio derecho y en representación de la menor **********, en virtud de tratarse, respectivamente, de la cónyuge supérstite e hija descendiente del finado **********, quien prestó sus servicios a dicho Municipio.
El Municipio de Jojutla compareció por conducto de su síndico M.V.J.P., quien demostró tener tal cargo con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de Morelos de cuatro de julio de dos mil doce, la cual acompañó a su demanda(21) y cuyas atribuciones para ostentar la representación jurídica del Municipio están previstas en el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.(22)
En el auto de admisión de trece de mayo de dos mil trece se tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, este último funcionario por lo que respecta al refrendo de los decretos legislativos impugnados, entre ellos el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis respecto del cual se realizará el presente estudio de constitucionalidad.(23)
El Poder Legislativo del Estado de Morelos fue representado por el diputado H.S.G., en su carácter de presidente de su mesa directiva, quien acreditó su personalidad con copia certificada del acta de la sesión de la junta previa, con motivo de la elección de la Mesa Directiva de la Quincuagésima Segunda Legislatura celebrada el veintiocho de agosto de dos mil doce, en la cual consta su designación en tal cargo,(24) cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(25)
El Poder Ejecutivo del Estado fue representado por I.B.L., en su carácter de consejero jurídico y representante legal de dicha autoridad, quien acreditó su personalidad con la copia del nombramiento otorgado por el gobernador del Estado de Morelos el uno de octubre de dos mil doce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de tres de octubre siguiente;(26) cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad se prevén en la fracción II del artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.(27)
La Secretaría de Gobierno local fue representada por su titular, J.V.M.G., quien acreditó su personalidad con la copia simple del Periódico Oficial "Tierra y Libertad" en el que se publicó el nombramiento que le otorgó el gobernador de la mencionada entidad federativa en ese mismo día.(28) Al respecto, los artículos 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos(29) y 24, fracciones XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado(30) facultan al secretario de Gobierno del Estado de Morelos para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.
Conforme a lo anterior, esta Primera Sala considera que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputa el acto impugnado y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.
El gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de Morelos afirman que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción III del citado artículo 19,(31) toda vez que consideran que el Municipio actor debió haber ampliado la demanda relativa a la controversia constitucional 54/2013,(32) que se encuentra en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en lugar de haber promovido las diversas controversias constitucionales 72/2013, 73/2013(33) y la que nos ocupa.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que esta controversia constitucional se ha limitado al análisis del Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis por el que se concedió una pensión de viudez y orfandad, ya que en el capítulo de oportunidad se sobreseyó respecto de todas las normas generales impugnadas y que dicho decreto constituye un acto diferente de aquel impugnado como acto de aplicación en la controversia constitucional 54/2013, la cual se invoca como hecho notorio para esta Primera Sala.
Dicha circunstancia no se actualiza en el caso que nos ocupa ya que en la controversia constitucional 54/2013 se impugna el Decreto Número Ciento Cuarenta y Dos, publicado en el Periódico Oficial local número cinco mil sesenta y uno de veintitrés de enero de dos mil trece, a través del cual se concede una pensión por jubilación a un trabajador; mientras que en esta controversia se impugna el Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, publicado en el Periódico Oficial local número cinco mil ochenta de veintisiete de marzo siguiente, a través del cual se concede una pensión por viudez y orfandad.
De tal forma, se impugnaron actos totalmente distintos, por lo que resulta innecesario proceder al análisis de si existe o no identidad en las partes y en los conceptos de invalidez hechos valer contra cada uno de ellos, ya que para la actualización de la causal de improcedencia prevista en la fracción III del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, es indispensable que se cumplan todos sus supuestos, por lo que la no identidad de uno de los elementos ahí previstos, genera su no actualización.
Por otro lado, el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos afirma que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(34) porque no se afecta la esfera de competencias municipales.
Dicha causa de improcedencia debe desestimarse porque la determinación de la competencia para determinar el pago de pensiones a favor de los trabajadores municipales así como lo relativo a si con el decreto impugnado se genera daño o no a la hacienda pública municipal, involucran un análisis del fondo del asunto, mismo que no corresponde realizar en este apartado. Sirve de apoyo la tesis número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(35)
Procede realizar el estudio del concepto de invalidez enderezado en contra del decreto combatido mediante el cual el Congreso Local determina el pago de una pensión por viudez y orfandad con cargo a la hacienda del Municipio actor.
El actor esencialmente sostiene que el mencionado decreto viola la autonomía municipal prevista en el artículo 115 constitucional porque representa una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Municipio.
Es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la hacienda municipal y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por viudez y orfandad, afectando para tales efectos recursos de carácter municipal y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Municipio.
En primer lugar se debe decir que de conformidad al artículo 43 de la ley reglamentaria de la materia,(36) las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos de los Ministros integrantes del Pleno, serán obligatorias, entre otros órganos jurisdiccionales, para las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(37)
En este sentido, en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(38) resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, se determinó que el hecho de que exclusivamente el Congreso de Morelos fuese el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales.
De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que en el Estado de Morelos no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar laprocedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.
Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, conforme al artículo 116 del mismo ordenamiento federal deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo. Entonces, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(39) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.
Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.
Lo anterior, con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.(40)
En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.(41)
En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso, claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.
Ahora bien, de la lectura del decreto impugnado se advierte que la pensión por viudez y orfandad decretada por el Congreso del Estado de Morelos deberá ser cubierta por el Municipio de Jojutla, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte de su presupuesto, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.
En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura del Estado de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión de viudez y orfandad afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.
No pasa desapercibido para esta Primera Sala que tanto el gobernador como el secretario de Gobierno del Estado de Morelos invocaron como precedente el criterio sostenido por la Segunda Sala en la controversia constitucional 80/2011, en la que se determinó que compete al Congreso de ese Estado la determinación de las prestaciones sociales en la entidad; sin embargo, cabe señalar que la citada controversia constitucional no contiene criterio alguno que pudiera considerarse aplicable al presente caso.
En efecto, en dicha controversia constitucional, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, demandó al Poder Legislativo y a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, ambos del Estado de Morelos, e impugnó dos decretos legislativos en los que el Congreso Local modificó el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal dos mil once y desestimó las observaciones del Poder Ejecutivo.(42) Esta impugnación se hizo, fundamentalmente, por considerar que el Congreso del Estado no tenía facultades para modificar el presupuesto de egresos propuesto por el Ejecutivo, y menos aún, tratándose de partidas ya autorizadas que se habían comenzado a ejercer.
En este precedente, la Segunda Sala de este Alto Tribunal esencialmente determinó que el Congreso Local al emitir los Decretos Números 992 y 1058, actuó dentro del marco de sus atribuciones previstas, tanto en la Constitución Local como en las leyes secundarias de la entidad, en tanto que sí tiene competencias para la determinación de las prestaciones sociales en la entidad. Se precisó que el Congreso Local justificó en la parte considerativa de ambos decretos, las razones por las que a su juicio resultaba procedente modificar, cuando ya se encontraba empezado el ejercicio fiscal, transfiriendo recursos presupuestarios por la cantidad de $24'000,000.00 (veinticuatro millones de pesos 00/100 M.N.), de la partida denominada proyectos ejecutivos al denominado Fondo de Aportaciones Solidarias, a través de la inclusión de un nuevo concepto denominado complemento extraordinario a prima de antigüedad a maestros jubilados.
Si bien en las consideraciones de este precedente, la Segunda Sala señaló que el Congreso Local sí tenía la atribución para conocer, estudiar y dictaminar todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, así como para realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho; así como para presentar iniciativas las que, en su caso, deberían contener evaluación de impacto presupuestario, acorde con los planes y programas de gobierno; este precedente se circunscribe a las facultades del Congreso Local para determinar estos conceptos en el presupuesto de egresos de la entidad, pero de ningún modo puede entenderse referido a que el Congreso Local tenga facultades para expedir decretos de pensiones con cargo a las haciendas públicas municipales, como sucede en la presente controversia constitucional.
Además de lo expuesto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el criterio sostenido en la jurisprudencia P./J. 13/2013, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS, AL CONFERIR AL CONGRESO LOCAL FACULTADES EN MATERIA DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES MUNICIPALES, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.",(43) el cual además de ser aplicable es obligatorio para esta Primera Sala de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, a través del cual se concedió, con cargo al gasto público del Municipio actor, pensión por viudez y orfandad a ********** por propio derecho y en representación de la menor **********, en virtud de tratarse, respectivamente, de la cónyuge supérstite e hija descendiente del finado **********, quien prestó sus servicios a dicho Municipio, lo anterior, ya que el citado decreto es violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación hace una exhortación tanto al Congreso Local como al Municipio actor para que, en el marco de sus competencias y a la brevedad, determinen el pago de la pensión correspondiente y se establezca un sistema idóneo para el cálculo y pago de este tipo de prestaciones de seguridad social, ello con el ánimo de que los trabajadores y sus beneficiarios no resulten perjudicados de ninguna manera por la declaratoria de invalidez determinada.
Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:
Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo primero, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 60, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Se declara la invalidez del Decreto Número Cuatrocientos Veintiséis, emitido por el Congreso del Estado de Morelos y publicado el veintisiete de marzo de dos mil trece en el número cinco mil ochenta del Periódico Oficial del Estado de Morelos.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D. (ponente), A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuadra en esos supuestos normativos.
Conviene señalar que aun cuando en la página 3 de la demanda el Municipio indica que el número del Periódico Oficial es el 5056 y que se publicó el 17 de enero de 2013, estos datos son incorrectos ya que del Periódico Oficial que en original anexó a su demanda, y que obra a fojas 49 y siguientes del expediente, se advierte que se trata del Periódico Oficial 5058 y se publicó el 16 de enero de 2013.
Cabe mencionar que el artículo 60 no fue señalado como acto impugnado en el capítulo respectivo; sin embargo, sí fue impugnado de forma destacada en el cuerpo de la demanda, por lo que se considera como acto impugnado.
La pensión por viudez y orfandad se concedió a ********** por propio derecho y en representación de la menor **********, en virtud de tratarse, respectivamente, de la cónyuge supérstite e hija descendiente del finado **********, quien prestó sus servicios a dicho Municipio.
Foja 42 vuelta del expediente.
Auto de 10 de mayo de 2013. Foja 210 del expediente.
Auto de 13 de mayo de 2013. Fojas 211 y 212 del expediente.
Dicho requerimiento fue realizado por segunda ocasión en auto de 8 de julio de 2013 (fojas 399 y 400 del expediente) y se tuvo por cumplimentado en auto de 5 de agosto siguiente (foja 486 del expediente).
Fojas 296 a 397 del expediente.
Fojas 243 a 277 del expediente.
Fojas 283 a 294 del expediente.
Fojas 487 a 518 del expediente.
Fojas 524 y 525 del expediente.
Al respecto, puede consultarse la tesis P./J. 65/2009 aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1535, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRATÁNDOSE DE NORMAS GENERALES, AL ESTUDIARSE EN LA SENTENCIA LA OPORTUNIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA DEBERÁ ANALIZARSE SI LA IMPUGNACIÓN DE AQUÉLLAS SE HACE CON MOTIVO DE SU PUBLICACIÓN O DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN."
Con fundamento en la fracción II del artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia, se descuentan del cómputo los días sábado y domingo, así como 28 y 29 de marzo y 1 de mayo, todos de 2013 por haber sido inhábiles.
"Artículo 55. Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, a través de las instituciones que para el caso determinen."
"Artículo 57. Para disfrutar de las pensiones señaladas en éste capítulo, los peticionarios deberán presentar su solicitud acompañada de los documentos siguientes:
"IV. Copia certificada del acta de nacimiento del trabajador."
"Las pensiones se integrarán por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo. ..."
Cabe mencionar que dicho Decreto Número 339 fue impugnado en la controversia constitucional 73/2013, que se encuentra turnada en la ponencia de la Ministra O.S.C..
Con fundamento en la fracción II del artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia, se descuentan del cómputo los días sábado y domingo, así como 4 de febrero, todos de 2013 por haber sido inhábiles.
Además, del contenido integral del citado decreto se advierte que la referencia al artículo 58 en mención únicamente se realizó al transcribir parte de la demanda de amparo que la quejosa promovió en contra de la omisión del Congreso del Estado de resolver respecto de la concesión de pensión solicitada, sin que de manera alguna dicha referencia pueda considerarse como un acto de aplicación de la norma.
Respecto de la falta de oportunidad de la presente controversia con motivo de la publicación de la reforma a este artículo resulta aplicable el plazoque se contabilizó respecto del artículo 66, modificado en virtud del mismo decreto legislativo y que quedó realizado en el párrafo 32 de esta sentencia.
"Artículo 45. Los Síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: ... II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."
Fojas 211 y 212 del expediente.
Fojas 412 a 418 del expediente.
Foja 277 del expediente.
Foja 294 del expediente.
"Artículo 24. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, el despacho de los siguientes asuntos:
"XXII. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado Libre y Soberano de Morelos;
Controversia constitucional que se encuentra en trámite y fue turnada al M.S.A.V.H.. En ella se demandó la invalidez de los artículos 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número 218, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 17 de enero de 2013 y por extensión de sus efectos, la invalidez de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, esta última fracción en su párrafo (sic) e inciso C, 54, fracción VII, 55, 56 y 57 al 68 de dicha ley. Tales preceptos se impugnaron en virtud del Decreto Número 142, también impugnado, el cual se publicó en el periódico de referencia el 23 de enero de 2013, a través del cual se otorga una pensión por jubilación con cargo al gasto público del Municipio actor.
Dichas controversias fueron turnadas a los Ministros A.P.D. y O.S.C., respectivamente; la primera de ellas se resolvió en sesión de la Segunda Sala de 9 de octubre de 2013 en el sentido de sobreseer respecto de los artículos impugnados y declarar la invalidez del decreto por el que se concedió la pensión correspondiente; mientras que el segundo de dichos juicios se encuentra en trámite.
Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, de contenido: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)." y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, páginas 515 y 514, respectivamente.
"Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Se impugnaron los Decretos Números 992 por el que se modificó el presupuesto de egresos aludido y el 1058 por el que se desestimaron las observaciones del Poder Ejecutivo y se confirmó el primer decreto referido.
Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, página 153. El rubro de la tesis es el siguiente: "De conformidad con el párrafo último del citado artículo 57, el Congreso del Estado de Morelos es el órgano resolutor en materia de pensiones de los trabajadores municipales, al facultársele para expedir el decreto relativo, lo cual viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues otorga a la Legislatura Estatal una atribución que vulnera la hacienda municipal y, en consecuencia, la autonomía de gestión del Municipio en el manejo de sus recursos. Lo anterior es así, ya que la intervención del Poder Legislativo de la entidad en la determinación de las referidas pensiones, constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, incluso sin la intervención del Ayuntamiento, de manera tal que el Congreso Local podría disponer de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para sufragar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación al órgano que debe realizar la previsión económica respectiva."
Esta ejecutoria se publicó el viernes 31 de enero de 2014 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
Tesis Jurisprudencial num. 3a./J. 1/91 de Suprema Corte de Justicia, Tercera Sala (Por reiteración)
Sentencia nº ST-JIN-0003-2009 DE Sala Regional Toluca, 30 de Julio de 2009