Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00199-de-septiembre-22-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b0a11b05799d0022e0430a0101510022&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-21 12:28:37
Document Index: 415975381

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 54', 'ARTÍCULO 56', 'ARTÍCULO 57', 'artículo 365', 'artículo 11', 'artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 16', 'artículo 3', 'Artículo 23', 'artículo 53', 'artículo 54', 'artículo 983', 'artículo 983', 'artículo 189', 'artículo 54', 'artículo 54', 'artículo 56', 'artículo 57', 'artículo 58', 'artículo 22', 'artículo 50', 'artículo 51', 'artículo 52', 'artículo 29', 'artículo 48', 'artículo 9', 'artículo 48', 'artículo 189', 'artículo 54', 'artículo 56', 'artículo 57', 'artículo 3']

﻿ Sentencia 2008-00199 de septiembre 22 de 2011
SENTENCIA 2008-00199 DE 22 DE SEPTIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA. SE DECLARA LA NULIDAD DE ALGUNOS APARTES DEL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 54 Y SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS NUMERALES 2º DEL ARTÍCULO 56 Y DE LOS NUMERALES 3º Y 5º DEL ARTÍCULO 57 DEL DECRETO 171 DE 2005.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROPIETARIO, SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO, TRANSPORTE TERRESTRE, VEHÍCULO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:483 DE MARZO DE 2012, PG.511
Sentencia 2008-00199 de septiembre 22 de 2011
Rad.: 11001 0324 000 2008 00199 00
Actor: Carlos Iván Fernández Hernández
Se trata de establecer si el Gobierno Nacional tenía o no competencia para reglamentar lo relativo a la desvinculación de los vehículos de las empresas de transporte público de pasajeros por carretera, y si lo dispuesto en los artículos acusados contradice o no las normas superiores señaladas en la demanda, al reglamentar el contenido de los contratos de vinculación, al definir las causales que dan lugar a la desvinculación administrativa de los vehículos y al establecer el procedimiento que debe seguirse para tales efectos.
Los apartes cuya declaratoria de nulidad se pretende, son los que se subrayan a continuación:
ART. 53.—Vinculación. La vinculación de un vehículo a una empresa de transporte público es la incorporación de éste al parque automotor de dicha empresa. Seformaliza con la celebración del respectivo contrato entre el propietario del vehículo y la empresa y se oficializa con la expedición de la tarjeta de operación por parte del Ministerio de Transporte.
ART. 56.—Desvinculación administrativa por solicitud del propietario.Vencido el contrato de vinculación, cuando no exista acuerdo entre las partes, el propietario del vehículo podrá solicitar al Ministerio de Transporte su desvinculación, invocando alguna de las siguientes causales imputables a la empresa:
PAR. 1º— La empresa a la cual está vinculado el vehículo, tiene la obligación de permitir que continúe trabajando en la misma forma como lo venía haciendo hasta que se decida sobre la desvinculación.
PAR. 2º—Si con la desvinculación que autorice el Ministerio de Transporte se afecta la capacidad transportadora mínima exigida a la empresa, esta tendrá un plazo de seis (6) meses improrrogables, contados a partir de la ejecutoria de la resolución correspondiente, para suplir esta deficiencia en su parque automotor.
Según lo expresa el actor en su demanda, las disposiciones reglamentarias que se acaban de transcribir son contrarias al ordenamiento jurídico, pues el ejecutivo no podía entrar a reglamentar dicha materia, por tratarse de un tema de reserva legal. El apoderado de la Nación y los particulares que intervinieron en el proceso, como ya se dijo, desmienten tal aseveración y defienden la legalidad de los artículos acusados.
Antes de entrar a considerar los argumentos de las partes, resulta necesario contextualizar la discusión, haciendo referencia a algunos aspectos básicos relativos a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera.
Sea lo primero recordar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 365 de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y por lo mismo, es deber de las autoridades asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Uno de esos servicios es precisamente el de transporte público de pasajeros por carretera, el cual, dada la inmensa repercusión que tiene en la vida nacional, es catalogado como un servicio público de carácter esencial, circunstancia esta que contribuye a explicar el porqué su prestación se encuentra sujeta a la regulación, el control y la vigilancia del Estado (L. 336/96, art. 5º).
Bajo tales parámetros, para que los empresarios puedan asumir la prestación de ese servicio público esencial, deben solicitar y obtener previamente una habilitación por parte de las autoridades competentes, tal como lo establece el artículo 11 de la Ley 336 de 1996, lo cual en modo alguno riñe con la libertad de empresa. Antes por el contrario, la mencionada exigencia se explica y justifica por la necesidad de garantizar que la prestación del servicio se de en condiciones óptimas de calidad y seguridad, consultando el interés general y las necesidades de la comunidad(1).
En ese orden de ideas, el ordenamiento jurídico establece que para poder prestar el servicio de transporte público de pasajeros por carretera, es preciso obtener la respectiva habilitación, previa demostración de su capacidad técnica, operativa, financiera y de seguridad y de la procedencia del capital aportado. Por lo anterior, el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 y los artículos 16 y 23 de la ley 336 de 1996 disponen lo siguiente:
Artículo 3º de la Ley 105 de 1993. Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
6. De la libertad de empresa: Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.
7. De los permisos o contratos de concesión: Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.
Artículo 16 de la Ley 336 de 1996. De conformidad con lo establecido por el artículo 3º, numeral 7º de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.
Artículo 23 de la ley 336 de 1996. Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte solo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para dicho servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada modo de transporte.
Dentro de los requisitos establecidos para la obtención de la referida habilitación, se encuentra precisamente el de allegar los contratos de vinculación de los vehículos a la empresa, celebrados entre esta y los propietarios de los mismos, los cuales están sometidos a las cláusulas que llegaren a pactar los contratantes en ejercicio de su autonomía privada, quienes en todo caso se encuentran obligados a respetar las normas que regulan la materia.
Adicionalmente, el ordenamiento jurídico exige a las empresas del sector la obtención de las correspondientes tarjetas de operación para los vehículos a ellas vinculados, las cuales son expedidas por las autoridades competentes, previa verificación de que los automotores cumplen las condiciones de idoneidad, seguridad, comodidad y accesibilidad, con lo cual se busca garantizar la eficiente prestación del servicio. Al fin y al cabo y tal como lo dispone las leyes 105 de 1993 y lo reitera la Ley 336 de 1996, “La seguridad especialmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte”.
Como se puede advertir, una cosa es la celebración del contrato de vinculación y otra muy diferente la obtención de la tarjeta de operación. En tanto que la primera se refiere al establecimiento de una relación negocial de carácter privado, la segunda corresponde a un acto unilateral mediante el cual las autoridades de tránsito y transporte, en ejercicio de las potestades que les son propias, autorizan a cada vehículo automotor para asumir la prestación del servicio público de transporte, tras constatar su idoneidad y verificar el cumplimiento de las exigencias mínimas establecidas por el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, resulta claro que la celebración del contrato produce una serie de efectos y consecuencias jurídicas para las partes contratantes, pero ha de tenerse en cuenta que el solo perfeccionamiento de tales negocios jurídicos no es en sí mismo suficiente para poder asumir la prestación del servicio. Es precisamente por ello que la autoridad de tránsito y transporte se reserva la potestad de otorgar la tarjeta de operación, con la cual se “oficializa” la vinculación del automotor a la empresa, tal como lo señala el artículo 53 del decreto acusado.
La obtención de dicha tarjeta de operación no constituye entonces una formalidad ad substantiam actus caprichosamente añadida por la administración como requisito de validez o existencia de los contratos, pues en realidad se trata de una actuación administrativa sucedánea a la celebración y perfeccionamiento de aquellos. Expresado de otra manera, una cosa es que el contrato de vinculación se perfeccione al concurrir la voluntad de los celebrantes y otra muy distinta que el Estado, con posterioridad a ello y en ejercicio de sus potestades de control y vigilancia, expida la tarjeta de operación de los vehículos. Ese documento, siendo ulterior a la celebración del contrato, no forma parte del mismo y es, en últimas, un acto de autorización que emiten las autoridades competentes para que los automotores puedan rodar por las calles y carreteras del país como vehículos de transporte público, tras comprobarse su aptitud e idoneidad para asegurar la adecuada prestación del servicio.
La Sala, en sentencia de fecha 25 de julio de 2002, Expediente 11001-03-24-000-2001-0095-01(6934), C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, al referirse a los contratos de vinculación y a la tarjeta de operación, hizo las siguientes precisiones:
La vinculación de un vehículo a una empresa de transporte público es la incorporación de éste al parque automotor de dicha empresa. Se formaliza con la celebración del respectivo contrato entre el propietario del vehículo y la empresa y se oficializa con la expedición de la tarjeta de operación por parte de la autoridad de transporte competente.
Así como a la empresa transportadora se le exige obtener la habilitación que la autoriza para la prestación del servicio público del transporte, a los vehículos que van a prestar el servicio, bajo la responsabilidad de determinada empresa de transporte se les expide una tarjeta de operación que indica que se encuentran autorizados para la prestación de este servicio, exigencia mínima que está dentro de las facultades que corresponden al Estado como responsable de la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos.
En cuanto a las objeciones que se formulan contra los apartes pertinentes del artículo 54 del decreto demandado, debe tenerse presente que dicha norma dispone expresamente que el contrato de vinculación se regirá por las normas de derecho privado, lo que encuentra soporte en el artículo 983 del Código de Comercio, el cual consagra la procedencia del contrato de vinculación entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo.
Ahora, tanto el artículo 983 como el 999 del Código de Comercio(2) posibilitan la expedición de normas reglamentarias del contrato de vinculación, obviamente en armonía con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 189 constitucional, atribución que fundamenta que en el citado artículo 54 se exija un mínimo de condiciones en términos generales, cuyo contenido y alcance debe ser pactado por las partes, tales como las que se establecen en los apartes demandados.
Sin embargo, la Sala decretará la nulidad de la condición que se impone en el sentido de que el contrato de vinculación deberá contener lo relativo a “... y los mecanismos alternativos de solución de conflictos al que se sujetarán las partes”, a que se refiere el inciso primero del artículo 54 controvertido, por cuanto dado el desplazamiento del juez natural del conflicto, la utilización obligatoria de tales mecanismos se encuentra reservada a la potestad configurativa del legislador, tal como se ha regulado en las leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 640 de 2001.
Lo anterior no excluye que en cualquier momento las partes, de mutuo acuerdo, puedan recurrir a la utilización de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, sin que obligatoriamente deban anticipadamente estipularlo así en el contrato de vinculación.
En cuanto a los excesos que se le atribuyen a los artículos 56 y 57 del decreto impugnado, la Sala considera oportuno expresar que los cargos formulados por el actor se estructuran a partir de una falsa premisa, al manifestar que los preceptos acusados están disponiendo la terminación de los contratos de vinculación, cuando lo cierto es que, como queda dicho, lo que en ellos se está regulando no es nada distinto a la desvinculación administrativa de los vehículos del parque automotor de las empresas a las cuales se encuentren vinculados, mediando la solicitud previa y expresa ya sea del propietario o de la propia empresa de transporte, sobre la base de que el contrato se haya vencido y no exista acuerdo entre las partes en relación con la continuidad de la vinculación del vehículo a la empresa. Lo anterior también desvirtúa la afirmación del actor en el sentido de que tales normas están creando nuevas causales de terminación del contrato de vinculación.
Así mismo, la Sala observa que cuando los referenciados artículos 56 y 57 estipulan ciertas causales que tanto el propietario del vehículo como el representante legal de la empresa, pueden invocar para solicitar ante el Ministerio de Transporte la desvinculación administrativa del automotor, dicha actuación ostenta un carácter eminentemente administrativo, que tiene que ver con el control de la capacidad transportadora que por mandato legal (L. 336/96, art. 22) debe asignársele a cada empresa en beneficio de la adecuada prestación del servicio.
Por lo tanto, situaciones que no tengan el carácter administrativo aludido por no referirse directamente a las condiciones de prestación del servicio, quedan por fuera de la órbita y la competencia de la autoridad transportadora, como por ejemplo los conflictos económicos derivados del incumplimiento de las partes en la ejecución del contrato de vinculación, los que en principio deberían ser asumidos por el Juez Natural del contrato, que en este caso es el ordinario.
En ese orden, la Sala decretará la nulidad del numeral 2º del artículo 56, que le permite al propietario del vehículo solicitar la desvinculación administrativa del mismo, imputándole a la empresa: “... 2. El cobro de sumas de dinero por conceptos no pactados en el contrato de vinculación.”; también se decretará la nulidad de los numerales 3º y 5º del artículo 57 que le permiten a la empresa solicitar igualmente la desvinculación administrativa del vehículo, imputándole al propietario del mismo: “... 3. No cancelar oportunamente a la empresa las sumas pactadas en el contrato de vinculación... 5. No efectuar los aportes obligatorios al fondo de reposición de la empresa”.
Carecen igualmente de sustento las aseveraciones con respecto al artículo 58 del decreto demandado, por cuanto en dicha norma en manera alguna se usurpan funciones del legislador, ni mucho menos se le confieren facultades judiciales a las autoridades de transporte; por el contrario, en dicha norma se desarrolla el procedimiento para desvincular administrativamente los vehículos, lo que implica el ejercicio complementario de una función administrativa que le corresponde a la autoridad de transporte en el sentido de controlar la capacidad transportadora asignada a cada empresa, y a la que se refieren los artículos 48, 49 y 52 del Decreto 171 de 2001, los cuales encuentran pleno sustento en lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 336 de 1996, que dice:
“ART. 22.—Toda empresa operadora del servicio público de transporte contará con la capacidad transportadora autorizada para atender la prestación de los servicios otorgados. De conformidad con cada modo de transporte, el reglamento determinará la forma de vinculación de los equipos a las empresas, señalando el porcentaje de su propiedad y las formas alternas de cumplir y acreditar el mismo”.
En el fallo de la Sala antes citado se aborda esta temática de la siguiente manera:
El Decreto 170 del 2001 prevé la desvinculación administrativa de vehículos cuando no existe acuerdo entre las partes para ello, desvinculación que puede ser solicitada por el propietario del vehículo en la forma prevista en el artículo 50, ibidem, o por la empresa, tal como lo dispone el artículo 51 del mismo decreto por las causales allí establecidas. Si bien el contrato de vinculación se rige por el derecho privado de modo que las controversias que pudieren surgir en torno al mismo deberían resolverse por la justicia ordinaria, no debe olvidarse que el servicio público de transporte es un servicio esencial que está bajo el control y vigilancia del Estado lo que lo faculta para tomar este tipo de medidas.
En el artículo 52 del Decreto 170 de 2001 se establece el procedimiento para la desvinculación administrativa. Mal puede afirmarse, como lo hace el actor, que este artículo (52) viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política puesto que, precisamente está señalando el trámite que debe seguirse en los casos de desvinculación administrativa de vehículos la cual es totalmente procedente en aras de la prevalencia del interés general.
Se aduce violación del artículo 48 de la Ley 336 de 1996 que establece las causales de cancelación de las licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte. El actor confunde dos situaciones que son diferentes: una es la relación que existe entre la empresa transportadora y la autoridad competente, tal como lo dispone el artículo 9º de la Ley 336 de 1996, según el cual el servicio público de transporte dentro del país se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente y otra muy diferente, es la relación que existe entre la empresa transportadora y los propietarios de vehículos, la cual se rige por el respectivo contrato de vinculación.
En los artículos 52 se regula lo relativo a la desvinculación administrativa de vehículos cuando, existiendo un contrato de vinculación, no es posible hacerla por mutuo acuerdo, lo cual es distinto de la cancelación de licencias, registros o habilitaciones a que alude el artículo 48 de la Ley 336 de 1996.
Si bien el fallo anteriormente trascrito corresponde al juzgamiento que hizo la Sala del Decreto 170 del 5 de febrero de 2001, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”, publicado en el Diario Oficial 44318, de 5 de febrero de , las mismas consideraciones podrían referirse al Decreto 171 de la misma fecha, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”(3). En otras palabras, en el caso que ocupa la atención de la Sala, no es dable señalar que el ejecutivo no estuviese facultado para adoptar las decisiones que aquí son objeto de cuestionamiento, pues, en efecto, estamos en presencia de un servicio público esencial que se encuentra sometido al control y vigilancia del Estado. En ese sentido, no resulta contrario a la normativa comentada, que el ejecutivo, en ejercicio de las facultades de reglamentación que le son propias, haya incorporado en el decreto acusado los preceptos que tratan del contenido mínimo de los contratos de vinculación; de la desvinculación administrativa de los vehículos de las empresas operadoras del servicio público de transporte de pasajeros por carretera; y del procedimiento a aplicar en tales casos, pues al fin y al cabo las facultades reglamentarias invocadas por el Presidente de la República no solo tienen arraigo constitucional, sino que en el caso bajo examen, fueron ejercidas sin desbordar lo dispuesto en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, salvo en los apartes ya referenciados anteriormente y que serán anulados en esta providencia.
Si bien en un Estado unitario como el nuestro corresponde al legislador regular la prestación del servicio público de transporte en sus distintas modalidades, no cabe la menor duda que, conforme a lo preceptuado por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional y sin perjuicio de respetar las facultades constitucionalmente asignadas al Congreso de la República, el Gobierno Nacional pueda ejercer la potestad reglamentaria que le es propia, en aras de garantizar la cumplida ejecución de la ley.
Por otra parte, ha de tenerse presente, como bien lo señaló la Corte Constitucional en su Sentencia C-043 de 1998, que la “[...] la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado” y, por lo mismo, en temas tan sensibles como el que concierne a la prestación de este servicio público, la expedición de normas reglamentarias encuentra pleno respaldo constitucional, en los principios fundamentales y en los fines esenciales de nuestro Estado social de derecho, todo lo cual concuerda con la preocupación del ejecutivo, plasmada en las normas acusadas, de garantizar que la prestación del servicio de transporte público de pasajeros por carretera se de en condiciones de seguridad, calidad, comodidad, accesibilidad y oportunidad.
El acervo de razones que antecede lleva a la Sala a concluir que la demanda solo está llamada a prosperar parcialmente en los aspectos ya analizados, pues en lo demás, y tal como queda expuesto, no se advierte que el Presidente de la República, al expedir el decreto reglamentario censurado, haya obrado sin competencia o que al menos haya incurrido en una violación del ordenamiento jurídico superior.
1. DECLÁRASE LA NULIDAD del siguiente aparte del inciso primero del artículo 54 del Decreto 171 de 2005, que dice: “... y los mecanismos alternativos de solución de conflictos al que se sujetarán las partes”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
2. DECLÁRASE LA NULIDAD del numeral 2º del artículo 56 y de los numerales 3º y 5º del artículo 57 del Decreto 171 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente proveído.
3. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones consignadas en esta providencia.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 22 de septiembre de 2011».
(1) ART. 11.—Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.
PAR.—El Gobierno Nacional tendrá 6 meses a partir de la vigencia de la presente ley, para reglamentar la habilitación de cada modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con licencia de funcionamiento tendrán 18 meses a partir de la reglamentación para acogerse a ella.
(2) “ART. 983.—Empresas de transporte. “Artículo subrogado por el artículo 3º del Decreto Extraordinario 01 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:” Las empresas de transporte son de servicio público o de servicio particular. El Gobierno fijará las características de las empresas de servicio público y reglamentará las condiciones de su creación y funcionamiento. Las empresas de servicio público someterán sus reglamentos a la aprobación oficial y, si no prestan el servicio en vehículos de su propiedad, celebrarán con los dueños de estos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte.
PAR.—Para la constitución de personas jurídicas que tengan por objeto el servicio público de transporte automotor, sujeto a rutas y horarios, además del lleno de los requisitos legales, será necesaria la autorización previa del Instituto Nacional del Transporte y Tránsito o de la entidad que haga sus veces, autorización que se protocolizará en copia auténtica con la respectiva escritura”.
“ART. 999.—Reglamentación y aplicación de disposiciones. El Gobierno reglamentará las disposiciones de este título, las que se aplicarán al transporte cualquiera que sea el medio empleado para realizarlo, sin perjuicio de normas contenidas en disposiciones especiales”.
(3) No sobra añadir a lo anterior, que lo dispuesto en los artículos 53, 54, 56, 57 y 58 del decreto demandado, corresponde a lo dispuesto en los artículos 47, 48, 50, 51 y 52 del Decreto 170 de 2001.