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Timestamp: 2017-03-25 11:39:48+00:00
Document Index: 80971097

Matched Legal Cases: ['art. 54', 'art. 160', 'art. 83', 'art. 55', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 130', 'art. 160', 'art. 19', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 75', 'art. 113', 'art. 160', 'art. 3', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160', 'art. 160']

Documento di consultazione per il Tavolo tecnico - .pdf 290 kb La Determinazione tiene conto delle osservazioni formulate dai partecipanti al Tavolo tecnico.
Indice 1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità 2. Il ricorso al leasing immobiliare in costruendo 2.1. L’oggetto del contratto 2.2. La procedura di gara 2.2.1. La disponibilità delle aree 2.3. I soggetti a cui può essere affidato il contratto 2.4. La valutazione delle offerte 2.5. La scelta degli elementi di valutazione economica 2.6. Il controllo da parte della stazione appaltante 3. Il leasing immobiliare costruito 4. Il leasing mobiliare 5. Il contratto di disponibilità 5.1. Il canone di disponibilità 5.2. Il contributo in corso d’opera e l’eventuale trasferimento finale 5.3. La riduzione del canone di disponibilità 5.4. La soglia di risoluzione del contratto
1. Le ragioni dell’intervento dell’Autorità Il legislatore nazionale è intervenuto più volte, nel corso degli ultimi anni, sulle fattispecie contrattuali ascrivibili alla cd. public-private partnership (PPP) sia per la possibilità di integrare le competenze del settore pubblico e del settore privato sia in considerazione delle ridotte risorse finanziarie a disposizione delle stazioni appaltanti.
2. Il ricorso al leasing immobiliare in costruendo La locazione finanziaria è il contratto mediante il quale un locatore acquista un bene conforme alle esigenze del locatario e poi lo concede in locazione al medesimo, svolgendo così una funzione di intermediario finanziario; alla scadenza contrattuale il locatario utilizzatore può scegliere tra la restituzione del bene, ovvero il suo acquisto, mediante corresponsione del prezzo di riscatto.
Come rammentato nelle determinazioni dell’Autorità n. 2 del 2010 e n. 6 del 2011, per potersi ritenere che l’intervento realizzato tramite operazioni di leasing immobiliare sia considerabile quale partenariato pubblico-privato ai fini dell’impatto sulla contabilità pubblica, e, in particolare, per non essere incluso nel calcolo del disavanzo e del debito pubblico, rispetto ai tre rischi classificati dall’Eurostat (ossia di costruzione, di domanda e di disponibilità), almeno due – normalmente quelli di costruzione e di domanda/disponibilità negli interventi relativi alla realizzazione di opere pubbliche – devono pienamente sussistere in modo sostanziale e non solo formale a carico del privato (cfr., ad esempio, Corte dei conti, sez. Lombardia, n. 107/2012) 1 . In ogni caso, la corretta allocazione dei rischi è un elemento cruciale del leasing immobiliare in costruendo sia sotto il profilo della qualificazione dell’operazione come partenariato pubblico-privato sia per assicurare l’esecuzione e la fruizione dell’opera nei tempi e secondo le modalità pattuite. Il contratto dovrà disciplinare, pertanto, in maniera espressa detto profilo.
2.1 L’oggetto del contratto Il primo e fondamentale aspetto che preme evidenziare attiene al carattere unitario dell’istituto.
2.2. La procedura di gara Per quanto concerne la procedura di gara, attesa la qualificazione normativa come contratto di appalto di lavori con una componente, di regola, accessoria di servizi, possono trovare applicazione tutte le procedure contemplate dal Codice per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, con le relative norme in tema di pubblicità e termini (cfr. art. 54 del Codice). Peraltro, dal momento che l’art. 160-bis prevede, quale criterio di aggiudicazione, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 83 del Codice, vale quanto stabilito dall’art. 55, comma 2, secondo cui le stazioni appaltanti, in tal caso, “utilizzano di preferenza le procedure ristrette”. Inoltre, l’art. 160-bis, comma 2, prevede che il bando determini “i parametri di valutazione tecnica ed economico-finanziaria dell’offerta economicamente più vantaggiosa”. Con dizione sintetica, la medesima disposizione demanda alla definizione ex ante nel bando di gara, da parte della stazione appaltante, dei requisiti soggettivi, funzionali, economici, tecnico-realizzativi ed organizzativi di partecipazione, delle caratteristiche tecniche ed estetiche dell’opera, dei costi, dei tempi e delle garanzie dell’operazione.
2.2.1. La disponibilità delle aree Quanto alla questione attinente alla disponibilità delle aree sulle quali eseguire l’opera (cfr. art. 160-bis), è del tutto evidente che l’individuazione delle aree stesse e la relativa proprietà potranno incidere sui costi dell’operazione. Al riguardo, appare preferibile che la stazione appaltante individui ex ante un’area di sua proprietà ovvero un’area da sottoporre ad esproprio, sulla quale far costruire l’opera, prevedendo la successiva costituzione del diritto di superficie in favore dell’aggiudicatario. Nel caso si optasse per la concessione dell’area in diritto di superficie, “potrebbe ammettersi l’utilizzo di questo strumento purché il diritto reale sia concesso per un periodo considerevolmente più lungo rispetto a quello previsto per il contratto di locazione finanziaria, cosicché nel momento in cui spira il termine del contratto di leasing il bene conservi un apprezzabile valore di mercato che, al contrario, verrebbe meno ove vi fosse coincidenza tra scadenza del contratto di locazione finanziaria e diritto di superficie. Infatti, in quest’ultimo caso, nel momento in cui cessa il diritto di superficie l’ente pubblico non solo riacquista la piena proprietà dell’area ma anche quella dell’opera realizzata sulla stessa, indipendentemente dall’esercizio del diritto di opzione e, addirittura, anche nel caso in cui non intendesse esercitare l’opzione” (Corte dei conti, deliberazione 49/CONTR/11).
2.3 I soggetti a cui può essere affidato il contratto Secondo il comma 3 dell’art. 160-bis del Codice, l’offerente “può essere anche una associazione temporanea costituita dal soggetto finanziatore e dal soggetto realizzatore, responsabili, ciascuno, in relazione alla specifica obbligazione assunta, ovvero un contraente generale”.
2.4. La valutazione delle offerte Per l’affidamento del contratto di locazione finanziaria, in base a quanto previsto dall’art. 160-bis, comma 2, del Codice, il bando determina i requisiti soggettivi, funzionali, economici, tecnico-realizzativi ed organizzativi di partecipazione, le caratteristiche tecniche ed estetiche dell’opera, i costi, i tempi e le garanzie dell’operazione, nonché i parametri di valutazione tecnica ed economico-finanziaria dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
2.5. La scelta degli elementi di valutazione economica La scelta degli elementi da sottoporre al confronto concorrenziale deve avvenire tenendo in considerazione le specifiche esigenze della stazione appaltante (relative, ad esempio, alla durata del finanziamento ed all’onere di riscatto finale), ma anche gli elementi di maggiore interesse per la determinazione della convenienza economica complessiva dell’operazione, tra i quali, in particolare, il tasso d’interesse ed il canone periodico da corrispondere all’aggiudicatario (cfr. Corte dei conti, deliberazione 49/CONTR/11).
2.6. Il controllo da parte della stazione appaltante Al fine di garantire l’efficienza complessiva dell’operazione, è necessario che le stazioni appaltanti predispongano adeguati meccanismi di controllo relativi all’intero ciclo di realizzazione dell’opera ed alla fase di gestione della stessa.
Con riguardo alla progettazione, compete alla stazione appaltante l’approvazione dei livelli progettuali eventualmente demandati all’aggiudicatario e lo svolgimento della verifica della compatibilità del progetto con i requisiti funzionali, tecnici ed estetici, i costi ed i tempi di realizzazione, indicati nel bando di gara. Il necessario riferimento, in proposito, è alla disciplina di cui al Titolo II, capo II, del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (nel seguito, “Regolamento”) relativamente alla verifica del progetto. A tal fine, si reputa necessario che il contratto preveda espressamente modalità e tempistiche di approvazione, al fine di prevenire l’insorgere di controversie o ritardi.
Il Codice ed il Regolamento non dettano una disciplina specifica con riguardo alla direzione dei lavori realizzati mediante locazione finanziaria. Attesa la qualificazione alla stregua di appalto di lavori, si ritiene debba trovare applicazione l’art. 130, comma 1, del Codice che assegna alla stazione appaltante il compito di nominare un direttore dei lavori. Al riguardo, si rileva che la partecipazione attiva del committente nella fase di controllo sullo svolgimento dei lavori, oltre a qualificarsi come attività “di garanzia” nei confronti del realizzatore e del finanziatore, potrebbe ridurre il rischio di contestazioni per eventuali vizi o non conformità dell’opera al termine dei lavori, attraverso la richiesta di appositi correttivi (cfr., sul punto, T.A.R. Lombardia, Brescia, 5 maggio 2010, n. 1675).
3. Il leasing immobiliare costruito Accanto alla realizzazione ed al completamento, l’art. 160-bis ammette il ricorso al leasing per l’acquisizione di opere pubbliche o di pubblica utilità.
Quanto alle modalità per l’individuazione dell’immobile esistente, la stessa è sottratta all’applicazione del Codice in virtù del disposto dell’art. 19 citato, fermo restando il rispetto dei principi generali di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità. Nell’ipotesi in cui vi sia la necessità di realizzare sull’immobile individuato lavori accessori di adeguamento, allo scopo di rendere lo stesso idoneo alla destinazione d’uso programmata, tali lavori potrebbero, indifferentemente, essere affidati successivamente all’avvenuto perfezionamento del contratto di leasing con autonoma procedura ad evidenza pubblica ovvero essere posti sin dal principio a carico della società di leasing, attraverso una gara avente ad oggetto un tipo contrattuale misto (leasing e appalto di lavori), con prevalenza dei servizi finanziari sui lavori dato il carattere meramente accessorio che in tal caso rivestono questi ultimi.
4. Il leasing mobiliare L’inquadramento giuridico degli appalti di fornitura in regime di locazione finanziaria (si pensi, ad esempio, agli autoveicoli e/o alle dotazioni informatiche o apparecchiature mediche) non rientra nel campo di applicazione dell’art. 160-bis del Codice (cfr., sul punto, parere AVCP 10 dicembre 2008, n. 252).
Al fine di qualificare un appalto di fornitura in termini di leasing finanziario, “è necessario che l’appalto in questione sia diretto, in via immediata, all’utilizzazione del bene fornito per un periodo di tempo prefissato dietro pagamento di un canone periodico e, mediatamente, a far acquisire la proprietà del bene medesimo” 2. In generale, nel leasing finanziario per appalti di forniture, analogamente al leasing in costruendo, la prestazione principale dovrebbe essere costituita dalla fornitura e non dal finanziamento, sia perché logicamente è l’acquisizione dei prodotti ad essere l’obiettivo del committente sia perché, di norma, il peso economico dei beni messi a disposizione degli utilizzatori supera il valore della remunerazione dei servizi finanziari offerti dalla società di leasing (che acquista il bene desiderato e lo mette a disposizione dell’utilizzatore).
5. Il contratto di disponibilità Il contratto di disponibilità, disciplinato dall’art. 160-ter del Codice ed annoverato dall’art. 3, comma 15-ter tra i contratti di partenariato pubblico-privato, è il contratto mediante il quale sono affidate, a rischio ed a spese dell’affidatario, la costruzione e la messa a disposizione a favore dell’amministrazione aggiudicatrice di un’opera di proprietà privata destinata all’esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo (cfr. art. 3, comma 15-bis.1). Per messa a disposizione, si intende l’onere assunto a proprio rischio dall’affidatario di assicurare all’amministrazione aggiudicatrice la costante fruibilità dell’opera, nel rispetto dei parametri di funzionalità previsti dal contratto, garantendo la perfetta manutenzione e la risoluzione di tutti gli eventuali vizi, anche sopravvenuti.
In merito alla fase di affidamento, si evidenzia che le offerte devono contenere un progetto preliminare rispondente alle caratteristiche indicate nel capitolato prestazionale e sono corredate dalla garanzia provvisoria di cui all’art. 75; il soggetto aggiudicatario è tenuto a prestare la cauzione definitiva di cui all’art. 113 3. In merito alla fase di esecuzione, il comma 5 dell’art. 160-ter prescrive che il progetto definitivo, il progetto esecutivo e le eventuali varianti in corso d’opera siano redatti a cura dell’affidatario, al quale è riconosciuta la facoltà di introdurre eventuali varianti finalizzate ad una maggiore economicità di costruzione o gestione, nel rispetto del capitolato prestazionale e delle norme e provvedimenti di pubbliche autorità vigenti e sopravvenuti; il progetto definitivo, il progetto esecutivo e le varianti in corso d’opera sono ad ogni effetto approvati dall’affidatario, previa comunicazione all’amministrazione aggiudicatrice e, ove prescritto, alle terze autorità competenti. Il rischio della mancata o ritardata approvazione da parte di terze autorità competenti della progettazione e delle eventuali varianti è a carico dell’affidatario.
Si deve, pertanto, ritenere che, stante il carattere privato dell’opera, il contratto di disponibilità non possa riguardare opere demaniali o da realizzarsi sul demanio pubblico, quali, ad esempio, strade, cimiteri, porti, carceri, mentre risulta compatibile con la realizzazione di aree immobiliari per collocarvi uffici pubblici, complessi direzionali, spazi espositivi, edilizia economica e popolare 4. Nella fattispecie in cui non è prevista l’acquisizione della proprietà dell’opera da parte dell’amministrazione, il contratto di disponibilità trova la sua ideale applicazione a quei contesti in cui effettivamente il servizio sia svolto per un periodo di tempo limitato. Viceversa, qualora sia previsto il riscatto finale, lo schema negoziale presenterà diverse analogie con il leasing in costruendo e risulterà particolarmente adatto alla realizzazione di opere finalizzate allo svolgimento di servizi essenziali e continuativi.
5.1. Il canone di disponibilità Il contratto di disponibilità, come confermato dalla definizione dell’istituto contenuta nell’art. 3, comma 15-bis del Codice e dal comma 1 dell’art. 160-ter, è un contratto sinallagmatico: l’amministrazione aggiudicatrice è, infatti, tenuta a corrispondere, un canone di disponibilità all’operatore privato a fronte della effettiva disponibilità dell’opera.
5.2. Il contributo in corso d’opera e l’eventuale trasferimento finale La remunerazione dell’affidatario può avvenire anche attraverso un contributo in corso d’opera, comunque non superiore al cinquanta per cento del costo della costruzione della stessa, in caso di trasferimento della proprietà all’amministrazione aggiudicatrice (art. 160-ter, comma 1, lett.b).
5.3. La riduzione del canone di disponibilità L’art. 160-ter del Codice prevede che il canone sia proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità dell’opera per manutenzione, vizi o qualsiasi motivo non rientrante tra i rischi a carico dell’amministrazione aggiudicatrice. Le modalità per la determinazione della riduzione del canone devono essere stabilite nel capitolato prestazionale.
5.4. La soglia di risoluzione del contratto L’ipotesi della risoluzione di cui all’art. 160-ter, comma 6, è posta a tutela sia dei soggetti finanziatori, come espressamente previsto dalla norma stessa, i quali vedrebbero pregiudicata la remunerazione del capitale investito, sia della stessa amministrazione, che si troverebbe a dover offrire un servizio pubblico senza avere a disposizione le strutture adeguate al suo svolgimento.
1- Rileva sul punto la copiosa giurisprudenza contabile (cfr., in particolare, Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo, n. 49/2011; Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per il Piemonte n. 127/2012) circa la contabilizzazione delle operazioni di leasing finanziario immobiliare alla luce delle regole di finanza pubblica e delle indicazioni derivanti dalla determinazione Eurostat dell’11 febbraio 2004 (cfr. anche Eurostat, “Manual on Government Deficit and Debt, Implementation of ESA95”). 2- Cfr. sul punto quanto rilevato dalla Corte dei Conti: “Va ancora precisato che i contratti di leasing possono avere una differente struttura potendo prevalere l’aspetto finanziario o quello operativo. Nel leasing finanziario la componente di erogazione di credito prevale sulla fornitura di un servizio o messa a disposizione di un bene e pertanto questi contratti possono risolversi in forme alternative di finanziamento per la realizzazione di opere pubbliche attraverso il partenariato pubblico–privato. Con il leasing finanziario, se usato propriamente, la parte prevalente dei rischi (controllo dei lavori, ecc.) e dei benefici inerenti ai beni che costituiscono l’oggetto dell’investimento dovrebbero restare a carico dell’ente pubblico, per cui viene in maggior rilievo l’aspetto finanziario dell’operazione. Viceversa, nel caso in cui i rischi restino a carico della società di leasing (leasing operativo) assume preminenza la messa a disposizione dell’ente pubblico di un bene da questo utilizzabile, cioè il contratto è essenzialmente operativo” (deliberazione Corte dei Conti - Sez. riunite in sede di controllo, n. 49/2011/CONT). 3- Inoltre, dalla data di inizio della messa a disposizione da parte dell’affidatario, è dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla messa a disposizione dell’opera, da prestarsi nella misura del dieci per cento del costo annuo operativo di esercizio e con le modalità di cui all'articolo 113; la mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale. 4- Sul punto, la relazione illustrativa al d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, prevede che “attraverso la nuova procedura potranno essere realizzati edifici ad uso ufficio da destinare, per un periodo di tempo predefinito, all’utilizzo pubblico”. © Autorità Nazionale Anticorruzione - Tutti i diritti riservati via M. Minghetti, 10 - 00187 Roma - c.f. 97584460584 Contact Center: 800896936