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Timestamp: 2020-01-25 14:01:40+00:00
Document Index: 219935662

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 19', 'art. 22', 'art. 19', 'art. 22', 'art. 33', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 13', "l'article 5", 'art. 14', 'art. 8', 'art. 15']

Après la destruction des Bouddhas de Bamiyan par les Talibans en Afghanistan1 et la destruction des manuscrits du Centre Ahmed Baba et de nombreux mausolées de saints musulmans à Tombouctou (Mali) par les djihadistes d’Al Qaïda au Maghreb islamique et du Mouvement pour l'unicité et le jihad en Afrique de l'Ouest, avec la naissance de l’Etat islamique (EI), entité considéré par la communauté internationale comme un groupe terroriste, mais avec le but déclaré de créer une nouvelle entité étatique, à cheval sur le territoire de plusieurs Etats, la destruction du patrimoine culturel dans le cadre d’un conflit armé a pris aujourd’hui des proportions sans précédent.
Il est bien connu que, après la deuxième guerre mondiale, la Convention de La Haye et son Protocole de 1954 ont établi un cadre juridique clairement défini en matière de protection des biens culturels en cas de conflit armé. Leurs dispositions ont été renforcées par les Protocoles de 1977 additionnels aux Conventions de Genève, par le Statut de Rome de la Cour pénale internationale de 19982, et par le Deuxième Protocole relatif à la Convention de La Haye, adopté en 19993. Ces instruments juridiques ont permis à la communauté internationale de limiter le risque d’atteintes perpétrées contre des biens culturels, mais elles se sont révélées inadéquates face aux destructions perpétrées pendant un conflit armé non-international.
Le but de cet exposé est d’offrir une analyse des lacunes du régime de protection des biens culturels en cas de conflit armé non-international et des formes de réactions de la communauté internationale à la destruction du patrimoine culturel en tant que tel pendant ces conflits, analysant les cas les plus récents de la pratique.
Le régime de protection du patrimoine culturel, créé par la Convention de 1954, est étendu aux situations de conflits armés non-internationaux à travers l’art. 19. Le par. 1 de cet article affirme que « En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes, chacune des parties au conflit sera tenue d'appliquer au moins les dispositions de la présente Convention qui ont trait au respect des biens culturels »4.
Le Deuxième Protocole de 1999, qui a pour but de préciser les règles de la Convention, affirme en son article 22 que le « Protocole est applicable en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Parties » (par. 1), mais qu’il « ne s'applique pas aux situations de tensions internes, de troubles intérieurs, comme les émeutes, les actes isolés et sporadiques de violence et autres actes analogues » (par. 2). Finalement, la règle conventionnelle affirme qu’aucune disposition du Protocole ne peut être invoquée « en vue de porter atteinte à la souveraineté d'un Etat ou à la responsabilité d’un gouvernement de maintenir ou de rétablir l'ordre public dans l'Etat ou de défendre l'unité nationale et l'intégrité territoriale de l'Etat par tous les moyens légitimes » (par. 3).
En l’absence d’une définition du « conflit armé non-international » dans le système conventionnel de La Haye, il est raisonnable de faire référence à l’interprétation récurrente du commentaire de J. Pictet sur l’art. 3, commun aux quatre Conventions de Genève de 19495 Le commentaire fournit, au moins, des critères utiles pour permettre de distinguer un véritable conflit armé non-international d'un simple acte de banditisme, ou d'une insurrection inorganisée et sans lendemain. A la lumière de ces critères, les conflits en Iraq, Syrie, Lybie et au Mali peuvent être qualifiés de conflits armés non-internationaux au sens du régime conventionnel de La Haye. En effet, les parties rebelles aux gouvernements légitimes possèdent une force militaire organisée, une autorité responsable de leurs actes, agissant sur un territoire déterminé et ayant les moyens de respecter et de faire respecter les règles conventionnelles et les gouvernements légitimes sont obligés de faire appel à l'armée régulière pour combattre ces insurgés. De ce fait, toutes les parties au conflit, y compris les acteurs non-étatiques seraient obligées de respecter les règles conventionnelles6.
Toutefois, il faut souligner une caractéristique qui ne peut pas être négligée.
Dans le cadre du régime conventionnel, le conflit armé non-international semble être imaginé surtout comme une insurrection organisée contre le gouvernement au pouvoir pour se substituer à lui dans la direction de l’Etat. En accordant la protection aux biens culturels, le gouvernement et les forces rebelles ne font que protéger leur patrimoine national, l'expression des traditions historiques et artistiques du peuple pour le soutien duquel ils se battent. Pour les parties au conflit, permettre la destruction de ces biens ne serait que la négation des objectifs mêmes de leur lutte. Donc, le régime conventionnel présente une lacune pour ce qui concerne la nécessité de la protection du patrimoine culturel par des entités non-étatiques qui ne répondent pas aux attentes de la convention7.
En 2014, après la conquête de Mossoul en Irak, l'EI a rendu publique une Charte islamique8 dont l'art. 13 interdit désormais les statues, parce qu’elles étaient adorées avant l’islam9. L’Iraq mais aussi la Syrie et la Lybie sont victimes de cette idéologie extrémiste ce qui nous conduit à envisager que la destruction arbitraire du patrimoine tende à devenir un fait habituel.
L’EI est une entité qui veut détruire les Etats nationaux et les caractéristiques particulières qui sont à la base de l’identité et de la culture des ces nations, pour affirmer une autre identité qui ne trouve pas, dans ce moment historique, une correspondance dans les valeurs proposées et protégées par le régime conventionnel de La Haye. Pour cette raison, la Directrice générale de l’UNESCO a parlé de véritable « nettoyage culturel »10. Les appels à appliquer et à mettre en œuvre la Convention de La Haye et son Deuxième Protocole qui sont lancés, presque tous les jours, par les Etats, l’ONU, l’UNESCO et les groupes de la société civile ne touchent donc pas l’EI et ne peuvent trouver accueil qu’auprès des gouvernements légitimes11 et des membres de la coalition internationale qui lutte contre l’EI à côté des Etats concernés.
L’art. 19, par. 3, de la Convention de 1954 et l’art. 22, par. 7, de son Deuxième Protocole donnent à l’UNESCO un rôle particulier dans l’offre de services aux parties au conflit pour l’application des règles conventionnelles12.
En effet, l’UNESCO est appelé à jouer – pour la protection des biens culturels – un rôle qui est semblable à celui que joue le CICR – pour la protection des victimes de conflits armés – dans le cadre des quatre Convention de Genève de 1949.
Il faut signaler que cette offre de services a un caractère complémentaire et que la responsabilité principale de l'application de l'art. 19, par. 3, de la Convention de 1954 et de l’art. 22, par. 7, de son Deuxième Protocole appartient aux parties au conflit.
Les services que l’UNESCO peut offrir ne sont pas précisés par les règles conventionnelles, la seule indication étant fournie par l’art. 33 du Deuxième Protocole, selon lequel un Etat contractant peut faire appel au concours technique de I’UNESCO en vue de l’organisation de la protection de ses biens culturels13. La même norme habilite l’organisation à faire de sa propre initiative des propositions aux Etats dans ces domaines14.
Dans la réalisation pratique de son mandat, l'UNESCO est appelée à prendre des contacts avec les autorités des parties au conflit. Elle peut les encourager à prendre des mesures préventives et, s'il y a lieu, des mesures qui s'imposent en cas de destruction partielle des biens culturels. Souvent, les contacts ont un caractère confidentiel.
Ce n'est qu'en cas de violations flagrantes des règles conventionnelles et de situations exceptionnelles, que l’UNESCO invoque l'appui de la communauté internationale. Les cas de l’Irak et de la Syrie sont emblématiques en ce sens15. Toutefois, l’appel à la communauté internationale est un acte qui ne résulte pas du cadre conventionnel de La Haye, mais de la mise en œuvre de prérogatives statutaires plus étendues du fait que souvent, les biens protégées par la Convention de La Haye de 1954 sont aussi inscrits sur la Liste du patrimoine mondial au sens de la Convention de Paris de 197216.
L’art. 22, par. 5, du Deuxième Protocole affirme que « Aucune disposition du présent Protocole ne sera invoquée comme une justification d'une intervention directe ou indirecte, pour quelque raison que ce soit, dans le conflit armé ou dans les affaires intérieures ou extérieures de la Partie sur le territoire de laquelle ce conflit se produit ». En vertu de cette règle, l’intervention unilatérale d’un Etat contractant sur le territoire d’un autre Etat pour préserver le patrimoine culturel de la destruction pendant un conflit armé non-international, est exclue.
Toutefois, l’art. 31 du Deuxième Protocole prescrit une forme de coopération internationale si l’on se trouve en présence de « violations graves du Protocole ». En ce cas, « les Parties s’engagent à agir, tant conjointement, par l’intermédiaire du Comité [pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé], que séparément, en coopération avec 1’UNESCO et l’Organisation des Nations Unies et en conformité avec la Charte des Nations Unies ».
Cette action peut, par exemple, porter à l’attention des organes politiques de l’ONU l’existence d’un conflit armé non-international, perçu comme une menace à la paix et à la sécurité internationale, et demander l’intervention du Conseil de sécurité ou, de manière plus limitée, de l’Assemblée générale17. Rien n’exclut de plus que ces organes se saisissent de leur propre chef.
Le rôle joué par le Conseil de sécurité dans ce cadre, sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies mérite d’être souligné.
Dans la pratique du Conseil, une première référence au patrimoine culturel est intervenue avec la résolution 1267 (1999) sur la situation en Afghanistan18, dans laquelle le Conseil a déclaré «résolument [son attachement] à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, ainsi qu’au respect du patrimoine culturel et historique du pays ». Toutefois, aucune sanction n’a été imposée à l’Afghanistan des Talibans comme conséquence de la destruction des Bouddhas de Bamiyan en 2001, qui représentait une attaque particulièrement grave au patrimoine du pays.
Progressivement, le Conseil a modifié sont approche en intégrant la préservation du patrimoine culturel dans les enjeux et les moyens de lutte contre le terrorisme. Dans la résolution 1483 (2003) sur la situation en Iraq19, le Conseil de sécurité aborde la question des biens culturels décidant « […] que tous les États Membres doivent prendre les mesures voulues pour faciliter la restitution, en bon état, aux institutions iraquiennes des biens culturels iraquiens et des autres objets ayant une valeur archéologique, historique, culturelle, scientifique ou religieuse, qui ont été enlevés illégalement du Musée national iraquien, de la Bibliothèque nationale et d’autres sites en Iraq depuis l’adoption de la résolution 661 (1990) du 6 août 1990, notamment en frappant d’interdiction le commerce ou le transfert de ces objets et des objets dont il y a de bonnes raisons de croire qu’ils ont été enlevés illégalement […] paragraphe, […]» (point 7).
La résolution 1483 (2003) a inspiré le dispositif que la résolution 2199 (2015) du 12 février 2015 déploie pour renforcer la protection du patrimoine culturel iraquien et syrien. Les points 15 à 17 en expriment la substance :
17. Réaffirme la décision qu’il a prise au paragraphe 7 de la résolution 1483 (2003) et décide que tous les États Membres doivent prendre les mesures voulues pour empêcher le commerce des biens culturels iraquiens et syriens et des autres objets ayant une valeur archéologique, historique, culturelle, scientifique ou religieuse, qui ont été enlevés illégalement d’Iraq depuis le 6 août 1990 et de Syrie depuis le 15 mars 2011, notamment en frappant d’interdiction le commerce transnational de ces objets et permettant ainsi qu’ils soient restitués aux peuples iraquien et syrien, et demande à l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture, à INTERPOL et aux autres organisations internationales compétentes de faciliter la mise en œuvre des dispositions du présent paragraphe ; »
Le Conseil de sécurité tend à imposer un modèle de conduite obligatoire sur une question ciblée, celle du pillage et du trafic illicite des biens culturels, en lien avec le financement et le développement du terrorisme. En prescrivant que soient prises des mesures pour empêcher le commerce des biens culturels iraquiens et syriens et postulant une interdiction du commerce transnational de ces objets et leur restitution, le Conseil impose à l’ensemble des Etats membres de l’ONU des obligations qui résultent de conventions spécifiques par lesquelles ils ne sont pas nécessairement liés, en particulier, celles figurant dans la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels de 197020 et dans la Convention d’UNIDROIT sur les biens culturels volés ou illicitement exportés de 199521.
Le Conseil de sécurité a pris en charge l’intérêt général de l’humanité à la protection et à la sauvegarde du patrimoine culturel, jusqu’ici matrice des normes UNESCO et domaine quasi-exclusif de cette organisation, mais son périmètre d’intervention est limité au cadre du Chapitre VII de la Charte ONU22.
Une autre évolution dans la pratique du Conseil de sécurité est l’intégration de la protection du patrimoine culturel au mandat d’une mission de maintien de la paix. La Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), après l’adoption de la résolution 2100 (2013) du 25 avril 2013, a le mandat d’appui le Mali dans la sauvegarde du patrimoine culturel, en particulier, la mission doit « aider les autorités de transition maliennes, en tant que de besoin et, si possible, à protéger les sites culturels et historiques du pays contre toutes attaques, en collaboration avec l’UNESCO » (point 16, lettre f)23.
Afin de mettre en œuvre son mandat, la MINUSMA a établi l’ « Unité Environnement et Culture », qui assure différentes activités : la formation de tout son personnel, civil, militaire, et policier, à la sensibilisation du patrimoine culturel malien ; le soutien au programme de réhabilitation des sites endommagés du patrimoine des régions du nord, coordonné par l’UNESCO et le ministère de la Culture ; l’appui à la reprise d’évènements culturels dans les régions du nord du Mali, contribuant à la transmission du patrimoine immatériel et à la cohésion sociale.
On doit souligner que la résolution 2164 (2014), qui prolonge le mandat de la MINUSMA renouvelle l’engagement de la mission dans la protection du patrimoine culturel. Néanmoins, contrairement à la résolution 2100, elle introduit une hiérarchie entre les « tâches prioritaires » de la mission, qui sont la « sécurité, [la] stabilisation et (la) protection des civils », l’ « appui au dialogue politique et à la réconciliation nationale », l’ « appui au rétablissement de l’autorité de l’Etat, à la reconstruction du secteur de sécurité malien, à la protection et à la promotion des Droits de l’Homme, et à l’aide de l’humanitaire », et les « tâches supplémentaires » qui sont la « protection du personnel des Nations-Unies » et l’ « appui à la sauvegarde du patrimoine culturel »24. Cette hiérarchisation n’est pas proposée dans la dernière résolution 2227 (2015)25.
On peut se demander si l’institution de la MINUSMA doit être vue comme l’établissement d’un précédent par le Conseil de sécurité qui peut être étendu à autres missions de maintien de la paix de l’ONU. Néanmoins, si création de précédent il y a, celle-ci ne prend pas en compte tout le patrimoine culturel menacé par un conflit armé, mais seulement les biens classés dans la Liste du patrimoine mondial. A la lumière de cette constatation, on peut expliquer la non-prise en compte de la protection du patrimoine culturel parmi les tâches de la MINUSCA, en Centrafrique, alors même que des mosquées y ont été gravement endommagées.
Les résolutions successives qui étendent le mandat de la MINUSMA présentent également un autre intérêt: le Conseil de sécurité demande à la MINUSMA « de conduire ses opérations avec précaution dans le voisinage de sites culturels et historiques »26.
On doit souligner que, si la résolution du Conseil représente une innovation dans le mandat d’une mission de paix, déjà la Section 6.6 de la Circulaire du Secrétaire général de 1999 sur le respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies27 affirmait : « Il est interdit à la force des Nations Unies de lancer des attaques contre des monuments artistiques, architecturaux ou historiques, des sites archéologiques, des œuvres d'art, des lieux de culte et des musées et bibliothèques qui constituent le patrimoine culturel et spirituel des peuples. Dans sa zone d'opérations, la force n'utilise pas ces biens culturels ou leurs environs immédiats à des fins qui peuvent les exposer à être détruits ou endommagés. Le vol, le pillage, le détournement et tout acte de vandalisme dirigé contre des biens culturels sont rigoureusement interdits ». Cette règle est généralement inclue dans les SOFA que l’ONU conclue avec l’Etat où la mission doit se déployer28. Donc, les résolutions citées ne disent rien de plus que ce qui est déjà établi dans la pratique des missions de maintien de la paix qui sont sous le control politique et opérationnel de l’ONU.
Plus récemment, l’Italie a proposé l’institution de « casques bleu de la culture » pour la sauvegarde des sites culturels menacés pendant un conflit armé non-international29. Cette proposition, qui n’a pas été développée dans le détail, semble envisager la création de forces spécialisées dans la protection du patrimoine culturel devant opérer dans le cadre d’une mission de paix ayant le mandat spécifique d’imposer la paix (Peacenforcing Operations). En effet, il est tout à fait utopique d’imaginer que le Conseil de sécurité décide de déployer les « casques bleu de la culture » pour défendre un site culturel menacé par une entité non-étatique, comme l’EI, dans le cadre d’un conflit armé sans décider aussi d’envoyer une mission de paix sur le terrain.
Le constat que l’on doit faire est alors que la protection des sites culturels ne semble pas être, en soi, perçue comme une menace à la paix et à la sécurité internationale exigeant l’intervention du Conseil de sécurité sur la base du Chapitre VII de la Charte. Ce n’est qu’en fonction de situations très spécifiques et dans le cadre d’une stratégie destinée à s’opposer à une menace à la paix et à la sécurité internationale, comme la lutte contre le terrorisme international, que le Conseil a considéré l’adoption de mesures de protection des biens culturels, au moins, comme un des éléments nécessaires au succès de son intervention dans une situation de crise.
Un autre instrument à la disposition du Conseil de sécurité pour réagir à la destruction du patrimoine culturel pendant un conflit armé est offert par le Statut de la Cour pénale internationale (CPI). L'art. 13 dispose que « La Cour peut exercer sa compétence à l'égard des crimes visés à l'article 5, […] b) si une situation dans laquelle un ou plusieurs de ces crimes paraissent avoir été commis est déférée au procureur par le Conseil Sécurité agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies ».
Ainsi, le Conseil de sécurité, dans la résolution 2085 (2012) relative à la situation du Mali30, en condamnant la destruction de sites culturels et religieux de ce pays, avait affirmé que de tels actes peuvent constituer des crimes au regard du Statut de la CPI dont les coupables doivent absolument répondre. Successivement, le 13 juillet 2012, sur la base de l’art. 14 du Statut de la CPI, l’Etat du Mali à directement déféré devant la Cour « les crimes les plus graves commis dans le pays depuis le mois janvier 2012 »31.
En ce qui concerne le Statut de la CPI, l’art. 8, par. 2, lettre e) iv), qualifie « crime de guerre » dans un contexte de conflit armé non-international « le fait de diriger intentionnellement des attaques contre des bâtiments consacrés à la religion, l’enseignement, l’art, la science ou les actions caritatives, des monuments historiques, des hôpitaux, et des lieux où des malades ou des blessés sont rassemblés, à condition qu’ils ne soient pas des objectifs militaires »32. Toutefois, on doit souligner que la qualification de crimes de guerre selon le Statut de la CPI coïncide partiellement avec la qualification de « violations graves » qui est contenue dans l’art. 15 du Deuxième Protocole de 199933.
Il faut noter que la justification et les modalités de la destruction du patrimoine culturel d’un pays par l’EI ont mis en évidence, plus généralement, une lacune du droit international.
En effet, la communauté internationale devrait réfléchir à la nécessité de redécouvrir l’enseignement de R. Lemkin qui avait théorisé la nécessité d’englober dans la catégorie des crimina juris gentium les « Actes de vandalisme (Destruction des œuvres d'art et de culture) »34.
Le juriste polonais affirmait qu’une attaque contre une collectivité peut aussi prendre la forme de la destruction des œuvres qui sont le témoignage et la preuve de l'âme et du génie de cette collectivité. Le postulat de cette affirmation était que l’apport de chaque culture particulière à la culture mondiale constitue une richesse de l'humanité toute entière. Ainsi, la destruction systématique et organisée de l'art et du patrimoine culturel de n'importe quelle nation devait être considérée comme un acte de vandalisme contre la culture mondiale. L'auteur de ce crime cause un dommage irréparable non seulement au propriétaire de l'œuvre détruite et à la collectivité à laquelle cette dernière appartient, mais aussi à l'humanité toute entière qui est touchée par cet acte de vandalisme. En définitive, l'intention criminelle de l’auteur du crime était, pour Lemkin, contraire à la culture et au progrès de l'humanité.