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Timestamp: 2019-04-22 22:41:40
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DERECHO EN GENERAL: DERECHO ADMINISTRATIVO PROCEDIMENTAL
DERECHO ADMINISTRATIVO PROCEDIMENTALNormas Reguladoras: Evolución Comparada y Normatividad NacionalGUILLERMO G. GUERRA CRUZ - PERÚ (TRUJILLO)
SUMARIO: 1. El Procedimiento Administrativo como disciplina de estudio.- 2. Evolución en el Derecho Comparado: 2.1 En el Derecho Europeo. 2.2 En América.- 3. Normatividad General: 3.1 Antecedentes. 3.2 Legislación de Simplificación Administrativa. 3.3 Ley marco para el crecimiento de la inversión privada. 3.4 La Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.- 4. Normatividad especial: 4.1 Servicios Públicos. 4.2 Municipalidades. 4.3 Administración laboral. 4.4 En materia urbanística. 4.5 Regularización urbana. 4.6 Equilibrio del Mercado. 4.7 Defensa del Consumidor. 4.8 Propiedad intelectual. 4.9 Minería. 4.10 Contratación. 4.11 Registros. 4.12 Administración de Personal. 4.13 Tributarios.
1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO DISCIPLINA DE ESTUDIO
Se describe el procedimiento administrativo como acción (actividad) y regla de derecho (norma) y como tal se admite que como objeto de estudio corresponde a materias o disciplinas jurídicas como no jurídicas. En efecto, las burocracias tienen sus estilos de comportamiento, es decir, su propia cultura y reciben la norma y la traducen con más o menos correspondencia, de modo eficiente o ineficiente, con completud o sin ella y este comportamiento material será objeto de estudio de la ciencia de la Administración, como conocimiento empírico; mientras que las reglas o normas regulatorias de esta actividad serán objeto de la ciencia jurídica, como conocimiento normativo.
En tal sentido, estamos frente a un complejo de normas positivas y de principios derivados del conocimiento jurídico que hacen lo que habremos de denominar el Derecho Administrativo Procedimental que, en ciertos predios académicos, se le rubrica con el nombre de Derecho Procesal Administrativo, comprensible en nuestra realidad jurídica nacional, por cuanto no conocemos un Proceso Administrativo, como pudiera suceder en otras realidades(la mayoría de países europeos y algunos latinoamericanos). La Justicia Administrativa se abre paso en el Perú, con esperanzas de especificidad propia, con la implantación en la Corte Suprema de la República de la Sala en Derecho Constitucional y en lo Contencioso Administrativo (1994); pero, ajustando su actuación al Código Procesal Civil, pese a la buena intención que se incluyera en la Constitución de la República de 1979 (artículo 240o), ya derogada, y a la visible realidad de una necesidad impostergable de implantar una integral jurisdicción especializada, tendencia marcada con la constitución de las Salas especializadas en lo Contencioso-Administrativo y en Derecho Público en la Corte Superior de Lima y, en la sugerencia de ésta para constituir los Juzgados Especializados en Derecho Público en Lima, capital del Perú (Vid. Resoluciones Administrativas 101-96-CSJL y 102-96-CSJL. Apud. Normas Legales No 242, julio 1996 Trujillo-Perú. Director, Luis Santa María Calderón); indicador suficiente de la urgencia de una legislación procesal administrativa, específica. No estamos diciendo que la inquietud procesal administrativa recién aparezca en el Perú con estas posibilidades judiciales, en la práctica y en la teoría (derivada de la autorización inclusa en el Decreto Legislativo No 817); sino, que nos referimos a unos perfiles de independencia procesal, posible y cercana; siempre distinta de la procedimental (Derecho Administrativo Procedimental o Derecho del Procedimiento Administrativo).
Podemos así reconocer un Derecho Administrativo Procedimental, al que podríamos describir como:
Derecho Administrativo Procedimental es el conjunto de normas y de principios que regulan la organización, conducción, desarrollo, terminación y recursos de la actividad de la Administración pública, directa o indirecta; en cuanto está dirigida al conocimiento o toma de decisiones con consecuencias jurídicas inmediatas en sus relaciones intersubjetivas, con respecto a la realización del Derecho administrativo.
Relaciones intersubjetivas, no quiere decir, necesariamente, ajena a la Administración, considerada en su conjunto; sino al exterior del individuo administrativo, en especie; pues, tratándose de derechos propios de las personas jurídicas de Derecho Público, hay también posibilidad de relación procedimental entre ellas, en cuanto una de las personas jurídicas de derecho público tiene con respecto a la otra un interés que amerita presentarse ante otra Administración.
La definición expuesta es restrictiva; pues no incluye la actividad normativa de la Administración; sino, la específica y directamente relacionante; es decir a la producción del acto administrativo concreto y unilateral y a la autorización y vinculación contractual; sin embargo, no podemos desconocer que la Administración es productora de normas y que la Constitución de la República Peruana prevé acción de garantía contra las normas que incurren en ilegalidad (contra ley formal o reglamento superior a la producida) que ameritan reclamación en sede administrativa y que nos ponen frente al problema de la vía previa, la que no debe resultar válida sólo para los actos concretos; sino, también, para los actos abstractos de la Administración (no, actos administrativos). La restricción se explica, por cuanto en la legislación comparada no existe uniformidad al respecto (vid. infra parg. 2). De aquí que el concepto puede ser completado de modo que abarque la actividad administrativa de modo integral y el Derecho administrativo procedimental se explicará en cada ordenamiento jurídico nacional.
El Procedimiento Administrativo es parte del Derecho Administrativo y, en cuanto disciplina del Derecho, actúa equidistante a la Teoría General del Proceso, al Proceso Civil y al Proceso Administrativo sin confundirse con estos últimos.
La Disciplina dirigida al estudio riguroso del Derecho Administrativo Procedimental será parte de la Ciencia del Derecho Administrativo, dirigida a tratar sobre la conceptuación, relaciones típicas, categorías procedimentales, mecanismos de ejecución y principios de esta institución jurídica específica. La disciplina dirigida al estudio del Derecho Procesal Administrativo será Derecho Procesal.
2. EVOLUCION EN EL DERECHO COMPARADO
2.1 En el Derecho Europeo
La incorporación del Procedimiento Administrativo a la legislación de los diversos países es cuestión del presente siglo; sin embargo, en 1889 España acuñó y se dotó de una Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, sustentándose en la necesidad de dotar también al Poder Ejecutivo de una ley de procedimientos, puesto que el Poder Legislativo como el Judicial contaban con sus respectivas normas de procedimiento.
2.1.1 Austria.- La Doctrina tiene como la primera ley de procedimientos a la Ley austriaca de 1925, elaborada sobre la base de la jurisprudencia del Supremo Tribunal de Viena, la que influyó en los países de Europa central y sobre cuyas huellas se dictaron la ley de la antigua Checoeslovaquia en 1955 y la Ley de Procedimiento Administrativo de Polonia en 1960.
Promovido por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas con sede en Bruselas, se realizó en Varsovia en 1936 un Congreso internacional en el cual se fijaron, como conclusión del mismo, los Principios básicos para una legislación de procedimiento administrativo, independientemente de que los países participantes la adoptaran o no. así quedaron definidas las siguientes reglas: "a) toda resolución que afecte a un interesado debe ir precedida de la audiencia de éste, por analogía al proceso judicial, en el que necesariamente debe oírse a las partes y nadie debe ser condenado sin haber sido oído; b) regulación específica en los supuestos en los que sea preceptivo la emisión de informes y dictámenes; c) necesaria motivación de los actos administrativos; d) notificación de las resoluciones a los interesados para que éstos puedan instrumentar la oposición, en su caso, o interponer los correspondientes recursos; e) sanción jurídica de las normas de procedimiento, para que cumplan la doble función de racionalización del actuar de la administración y seguridad jurídica del particular; f) expresa regulación del silencio administrativo, frente a la inactividad de la administración, sin perjuicio de la obligación de la Administración de resolver en todo caso; g) regulación de los medios de prueba de que puede valerse el particular; y h) responsabilidad de los funcionarios que infringen con su actuación el procedimiento administrativo" (Enrique Hervas Cuartero. Ley de Reforma del Procedimiento Administrativo. Madrid, 1980. No 19. Directora Margarita Badillo Nieto. p. 9).
2.1.2 En España, en 1958, se dictó la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) cuyo texto se revisó, aunque de modo superficial, en 1963. Fue una ley de gran influencia en América Latina, particularmente en el Perú (vid infra 3.1.). Al respecto, Jesús González Pérez opina:
"La Ley de 1958 supuso un paso definitivo en la construcción del Estado de Derecho. Y, al igual que la de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, tuvo --y todavía tiene-- una influencia decisiva en la legislación de los pueblos de América de lengua española. Ha sido tenida en cuenta --más o menos directamente--: en Argentina, en la Ley nacional de procedimientos administrativos de 1972 y en las leyes de sus distintas Provincias; en la Ley General de Administración Pública de Costa Rica de 1978; muy especialmente en la Ley de Procedimiento Administrativo de Venezuela de 1982; en el libro dedicado al procedimiento administrativo que la reforma de 1984 introdujo en el Código contencioso-administrativo colombiano; en el Decreto uruguayo 500 de 1991, sobre "Normas Generales de Actuación administrativa"; en un proyecto de Ley chilena en trámite parlamentario, y, últimamente, en la ley federal de procedimiento administrativo mejicana que entrará en vigor el 1 de junio de 1995..."(La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas dos años después. Apud. Revista de Administración Pública No 136. enero-abril. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. Director Eduardo García de Enterría. pp 8 y 9.).
Desde 1993, España cuenta con una nueva ley denominada Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), sobre la cual aún se polemiza, según nos da noticias Jesús González Pérez (idem. ibid. passim.). Esta Ley, no obstante sus críticas, importa el desarrollo de los presupuestos incluidos en la Constitución española de 1978.
2.1.3 Noruega.- Es para mencionar la Ley de Procedimiento Administrativo de Noruega, dictada el 17 de febrero de 1967 y en la que se estipula que se aplica a todos los asuntos administrativos, salvo disposición contraria dictada por una ley; tipifica como asunto administrativo toda actividad que realiza la administración en nombre del Estado o de una Municipalidad; incluye los servicios exteriores y considera en el ámbito de la ley la actividad realizada por los particulares o un grupo privado, en cuanto éstos actúan con el mismo poder del Estado o de la Municipalidad.
2.1.4 Suecia.- El 4 de junio de 1971 se aprobó la Ley de Procedimiento Administrativo de Suecia, la que en 20 artículos incluye el ámbito de aplicación, las reglas generales y las reglas particulares aplicables a las decisiones individuales.
2.1.5 Alemania.- El 25 de mayo de 1976 se promulgó en Alemania la Ley de Procedimiento Administrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz) con vigor desde el 1 de enero de 1977, después de su modificatoria del 2 de julio de 1976. Esta ley fue largamente discutida y consultada; pues, desde 1960 que a iniciativa del Ministro Federal del Interior convocara a todos los Ministros del Interior de los Estados para integrar una comisión, la que conformada evacuara su proyecto en 1963, recién se goza su dación en la referida fecha de 1976. Fueron 16 largos años. Esta Ley se estructura en 8 partes: parte I: Del ámbito de aplicación, competencia territorial, auxilio entre autoridad; parte II: Disposiciones generales sobre el procedimiento administrativo; parte III. Del Acto Administrativo; parte IV. Convenios de Derecho Público; V. Particulares clases de procedimiento administrativo; parte VI. De los Recursos administrativos; VII: Actividad de los funcionarios honorarios y de las Comisiones y parte VIII. Disposiciones finales.
2.1.6 Italia cuenta, recién entrada la década del 90 (el 7 de agosto de 1990), con la Ley No 241, intitulada Nuevas Normas en materia de Procedimiento Administrativo y de Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos y que viera la luz en la Gaceta oficial de la República italiana después de seis años de trabajo desde que se conformara la comisión en 1984. Nótese que esta ley atañe a la actividad administrativa y así lo refiere en el numeral 1 del artículo 1o, cuando dice: " La actividad administrativa perseguirá los fines determinados por la ley...". Se trata de una ley que nace entre la tensión de la garantía y la eficacia, lo cual explica su brevedad; pues, sus regulaciones se desarrollan en 31 artículos.
2.1.7 Portugal.- En 1991 se dictó el Código de Procedimiento Administrativo de Portugal (CPAP) por Decreto Ley 442/91 del 15 de noviembre, empezando a regir después de seis meses de su promulgación. Esta ley puntualiza su aplicación a la actividad administrativa, en cuanto ésta establezca relaciones con los particulares y, formalmente, extiende su aplicación a todo órgano del Estado, aunque no estuviera incorporado a la Administración Pública. Cabe destacar que las normas del Código son aplicables a toda actuación de la Administración, aunque fuera meramente técnica o de gestión privada y prorroga su aplicación a la actuación de los órganos de instituciones particulares de interés público. El CPAP es bastante integral, comprende 4 partes que incluyen 188 artículos. Las partes se dividen en capítulos y éstos en secciones que llegan a integrase, en algunos casos con subsecciones. En términos generales su constitución es como sigue: Parte I. Principios Generales. Parte II. De los Sujetos. Parte III. Del Procedimiento Administrativo. Parte IV. De la Actividad Administrativa. Queremos destacar que el CPAP incluye un procedimiento de audiencia para el efecto de que los particulares sugieran la dación de disposiciones reglamentarias y estipula condiciones para la dación de tales disposiciones. Así mismo, con criterio bastante acertado distingue entre acto administrativo y contrato administrativo e incluye una definición de estas categorías (Cfr. artículos 120o y 178o, 1).
En América la inquietud legislativa no es menos antigua que en Europa.
2.2.1 En Estados Unidos, con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de 1946 (Federal Administrative Procedure Act) se sistematiza el procedimiento. Esta ley se revisó en 1966 y 1974. En doce artículos la Ley incluye aspectos sustanciales que se constituyen en pilares del Derecho Administrativo de este País. Se considera en la ley la precisión del poder de las agencias (autoridades), el deber de información de las agencias a los ciudadanos, las competencias, la audiencia y demás precisiones, incluido el procedimiento para la formación de la legislación complementaria (reglamentación).
2.2.2 En 1972 surge en Argentina la Ley 19549 que con su Reglamento el Decreto 1759/72 constituyen la base fundamental del procedimiento administrativo en dicho País. La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (LNPA) se modificó por la Ley 21.686 y el reglamento por el Decreto 3700/77. En este País, como en todo Estado Federado existen las leyes de procedimiento de los Estados.
2.2.3 En Venezuela, La Ley de Procedimiento Administrativo del mes de julio de 1981, en vigencia desde enero de 1982, regula su ámbito de aplicación, el derecho de petición, la responsabilidad de los funcionarios, el silencio, los actos administrativos, los plazos, de la recepción de documentos, del procedimiento administrativo, de la prueba, de la terminación, introduce, junto a un procedimiento ordinario, uno sumario, precisa la ejecución de los actos y de los recursos; entre otros aspectos. Cabe señalar que esta ley admite toda clase de pruebas, conforme a lo establecido en los Códigos Civil, de Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal y en otras leyes.
2.2.4 Colombia reúne en su Código de lo Contencioso Administrativo (CCA) tanto el Procedimiento en sede administrativa como el Contencioso Administrativo desde 1984, texto legal que surge después de los antecedentes, marcados por el Decreto 2733 de 1959 y la ley 52 de 1982, que, perfeccionada, deviene en el CCA (vid. Carlos Ariel Sánchez Torres. Teoría General del Acto Administrativo, Bogotá, Dike, 1995 pp. 297 y ss.).
2.2.5 Méjico ha promulgado la Ley Federal de Procedimiento Administrativo con fecha 7 de julio de 1994, estipulando su vigencia a partir de 1 de junio de 1995. El artículo 1o de esta Ley estipula que es aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de los Tratados Internacionales de los que Méjico sea parte. Así mismo, en el mismo artículo se excluyen los ámbitos o materias de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos, electoral, competencia económica, justicias agraria y laboral y Ministerio público, en ejercicio de sus funciones constitucionales. El artículo 12o reitera el ámbito de aplicación al hecho de la actuación de los particulares ante la Administración Pública Federal, así como para los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa. Por otra parte, la Ley hace referencia a los actos administrativos de carácter general, disponiendo su publicación para que surtan los efectos legales consiguientes, como para dar lugar a los interesados a formular observaciones sobre las medidas propuestas en los reglamentos, decretos, circulares y similares. Dentro de esta concepción se dispone también que los proyectos de reglamentos, decretos y acuerdos que afecten el interés público deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para dar oportunidad a los interesados a formular observaciones sobre las medidas propuestas, dentro de los plazos dados por la ley que así lo disponga. Los actos administrativos de carácter individual deben ser notificados, señalando la oficina en la que puede consultarse el expediente y si los actos individuales fueran recurribles deberán señalarse los recursos procedentes.(numeral XIV y XV del artículo 3o).
Hemos presentado una muestra de Países para verificar nuestras afirmaciones sobre la juventud del procedimiento administrativo en la legislación comparada.
3. NORMATIVIDAD GENERAL
En el Perú, hemos empleado la terminología de normas generales de procedimientos administrativos, así en plural; para indicar que la normatividad allí estipulada da paso a la especialidad o normatividad singular, sobre la orientación básica de tales normas.
En el Perú, no hemos estado fuera de las inquietudes regulatorias del procedimiento administrativo; pues, por R.S. del 14 de octubre de 1932 se comisionó al ilustre Jurista, Dr. Felipe Portocarrero, para que elaborase un proyecto de Código de Procedimientos Administrativos, trabajo que fuera entregado en 1935, sin fortuna para su tramitación y convertirse entonces en una ley, pese al régimen de facto existente entonces y del orden que requería desde ya la Administración Pública peruana. Este proyecto se publicó en la editora Salesiana en 1945.
El 23 de setiembre de 1965 se autorizó la designación de una comisión por Decreto Supremo No 421-SC para formular un proyecto de Reglamento de Procedimientos Administrativos, comisión que estuvo integrada por los Drs. Antonio Zárate Polo, como vice presidente, Antonio Valdez Calle, Alberto Ruiz Eldredge, Luis Quiñe Arista, Hernán Castro Moreno, Renato Lértora Ginetti y Ramiro Vecorena Linares y presidida por El Fiscal Supremo en lo Administrativo, Dr. Gilberto Chirinos Rodríguez. La comisión trabajó durante meses presidida por el Dr. Zárate Polo, sobre un anteproyecto que formulara el Dr. Valdez Calle, sobre el modelo de la LPA española de 1958. Esta comisión entregó el proyecto en diciembre de 1966 y se convirtió en el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo No 006-67-SC. (Cfr. Valdez Calle, Antonio. Comentarios a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Lima, s/edit., 1969).
En la década de los 70 se expidió el Decreto Supremo No 018-70-PCM disponiendo el inventario de procedimientos y la formulación de la Guía de Servicios al Ciudadano, de modo que éste pueda orientarse con facilidad en sus trámites ante la Administración pública, como requiriente o requerido. Es más, dentro de estos lineamientos se propicia la mecanización de los trámites con el auxilio de los ordenadores.
La inquietud por perfeccionar esta norma ha sido frecuente en el curso de los posteriores años a su dación. En efecto, por Resolución Suprema No 131-81-PCM se integró una comisión para proponer un proyecto de ley de procedimiento administrativo que estuvo integrada por los Dr. Jaime de Althaus, Luis del Prado Paredes, Víctor García González y presidida por Renato Lértora Ginetti. La comisión entregó el anteproyecto que se adoptara como proyecto del Ejecutivo y se tramitara al Senado en diciembre de 1982, siendo Ministro de Justicia el Dr. Armando Buendía Gutiérrez. Este proyecto no tuvo fortuna y quedó en los archivos del Congreso.
3.2 Simplificación Administrativa
Como esfuerzo en la búsqueda de la desburocratización, entendida ésta como un mecanismo para proteger al ciudadano de las arbitrarias exigencias materiales de los servidores públicos o de las dificultades que suponen ciertas formalidades legales, aparece en el ordenamiento legal peruano la Ley No 25035, Ley de Simplificación Administrativa (LSA) del 10 de junio de 1989, con el objetivo de agilizar la actividad procedimental de la Administración pública y a favor de las pretensiones de los ciudadanos, sobre cuya concepción cultural también pretende incidir, en cuanto subordina ciertos requisitos a la sola buena fe del interesado. La propia ley procura una definición de la simplificación en el artículo 2o del Reglamento (Decreto Supremo No 070-89-PCM, modificado por el Decreto Supremo No 002-90-PCM), refiriéndose a ella como los principios y las acciones derivadas de éstos que tienen por objeto eliminar los obstáculos y los costos innecesarios que ocasionan el deficiente funcionamiento de la Administración pública.
3.2.1 Ambito de aplicación.- Formalmente la Ley incluye como Administración Pública el universo de instituciones de Gobierno: Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, entidades y órganos autónomos, Gobiernos locales, regionales, empresas públicas de derecho público interno, y organismos descentralizados; en cuanto ejercen, todos ellos, funciones administrativas, categoría definitoria para su aplicación. Debe entenderse que este extenso abanico y acepción de Administración pública, como el de función administrativa lo es estrictamente para efectos de las disposiciones de la ley, sin tropezar con la naturaleza jurídica de las categorías o, afiliándose a la mera acepción material de lo administrativo. Sin embargo y pese a esta declaración expresa de la ley, se mantuvo incertidumbre con respecto a su amplitud y en relación al entonces aún Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (RNGPA) que no deroga, pero al que alude a propósito de estipular los recursos admisibles (artículo 25o RLSA); así como al diferenciar queja procedimental de queja por participación ciudadana (artículo 46o RLSA); aunque conforme al principio de "ley posterior deroga ley anterior" el referido RNGPA quedó modificado en lo que se oponía a la LSA; más todavía siendo aquél norma de inferior jerarquía. Por otra parte, en el aspecto material tampoco es monótonamente aplicable a toda la actividad administrativa; sino, a determinado sector de actividades, por lo menos para ciertos efectos. Así se desprende de los artículos 1o y 26o del Reglamento de la LSA (RLSA). El artículo 1o del RLSA precisa que las disposiciones de la ley se aplican a las relaciones de las entidades administrativas con los administrados; en otros términos, a las relaciones autoridad o funcionario y ciudadano o particular o usuario; luego, pareciera que se excluye, por ejemplo, a los propios funcionarios o servidores, tanto en lo relativo a sus derechos como en lo que respecta a sanciones y se incluye a los particulares que pretendieran acceder al servicio del Estado; porque hasta ahí no son aún individuos-funcionarios. Sin embargo, esto sólo lo es parcialmente. El artículo 26o sí es restrictivo o, cuando menos, ofrece un indicador para delimitar el ámbito material de aplicación de la ley en lo que al silencio administrativo positivo se refiere y allí hace alusión a licencias, autorizaciones, concesiones, permisos y demás similares, es decir a decisiones de la Administración con respecto a las actividades de los administrados. En otros términos, la positividad del silencio, conforme a lo dispuesto en esta ley, no alcanza a las licencias u autorizaciones o permisos en materia de administración de personal y menos, a reclamaciones económicas de los funcionarios y servidores públicos; pero, sin embargo, la ley sí alcanzaría a los trámites del personal con respecto a procedimientos no formalizados por ley especial o se aplicaría, entonces, con el carácter de supletoria; aunque tal característica o posibilidad no está taxativamente dispuesta en la LSA y sí lo estaba y lo está en las NGPA (Cfr. artículo 1o del RNGPA y artículo 1o del Decreto Supremo No 02-94-JUS).
3.2.2 Composición y Estructura.- La Ley No 25035 es de carácter general y su articulado muy concreto, distribuidos en 2 títulos que comprenden 4 capítulos insertos en el título I y un total de 17 artículos y 6 disposiciones complementarias, entre las cuales se incluye una cláusula de derogatoria general ( cláusula ganzúa). En este cuerpo no se aluden una serie de aspectos que aparecen ex novo en el Reglamento y no se hace referencia ninguna al RNGPA. Pareciera que la intención del legislador hubiera sido impulsar únicamente la racionalización procedimental y afianzar la subsistencia y desarrollo del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), contralor formal de las posibilidades previstas en la Ley. Ahora, el INAP ha desaparecido estructuralmente.
Entre la dación de la ley y su reglamentación parece que surgió una corriente para adecuar el procedimiento administrativo general, sin posibilidades de sustituir al RNGPA; pero utilizando las potestades de reglamentación y el mandato expreso para ello incluido en la tercera disposición transitoria. Se dictó sobre esta base el Decreto Supremo No 070-89-PCM, estructurado en 8 títulos, de los cuales el sétimo contiene 12 disposiciones complementarias y el octavo, 7 disposiciones transitorias; mientras los 6 restantes títulos contienen un total de 73 artículos. Como este Decreto incluyera el silencio positivo de modo general (artículo 26o), colisionó con la Constitución de 1979, la que estipulaba el silencio administrativo negativo, en principio, motivó a que se diera el Decreto Supremo No 002-90-PCM aprovechándose con el mismo una readecuación de diversos aspectos.
Const. del Perú de 1979. Art. 2. Toda persona tiene derecho:
18.- A formular peticiones, individual y colectivamente, por escrito, ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también escrita dentro del plazo legal. Transcurrido éste, el interesado puede proceder como si la petición hubiera sido negada.
Cabe mencionar que las normas de simplificación administrativa traen un procedimiento para la participación ciudadana en la elaboración de normas administrativas, para cuyos efectos admite la verificación indirecta a través de los Consejos Ciudadanos de Simplificación y señala el derrotero para su realización. Es más, el Decreto Supremo No 002-90-PCM introduce una cláusula estipulando que para nadie será exigible normas administrativas que no fueran sancionadas según el procedimiento establecido (cfr. Cap. IV del Título V del Decreto Supremo No 070-89 y sus modificatorias en el Decreto Supremo No 002-90-PCM).
3.3 La Ley Marco Para el Crecimiento De la Inversión Privada
Tomando en consideración la brevísima introducción a este texto legal, dictado bajo la forma de Decreto Legislativo con el número 757, se colige que resulta como consecuencia de la necesidad de introducir reformas estructurales en la actividad administrativa para dinamizar las posibilidades del crecimiento y de la competitividad económica. La política, así declarada, incluye también la necesidad de flexibilizar y desactivar las dificultades burocráticas por lo cual se incluye en este texto el Título IV, intitulado "De la Seguridad Jurídica de las Inversiones en Materia Administrativa". Este título se estructura con 3 capítulos: Disposiciones Generales, de la eliminación de las restricciones administrativas para la inversión y de la transparencia en la tramitación de procedimientos administrativos.
El Título, en mención, se ha reglamentado por el Decreto Supremo No 94-92-PCM del 28 de diciembre de 1992.
3.3.1 Ambito de Aplicación.- La ley precisa su aplicación en materia de procedimientos administrativos que sigan las empresas y los inversionistas ante las autoridades del Estado, con lo cual excede el ámbito de la Administración pública, subjetivamente considerada y, debe entenderse, sí en cuanto se trate de cuestiones administrativas, donde quiera éstas se realicen. Sin embargo el Reglamento hace una mayor precisión y supera lo estipulado en las normas de simplificación administrativa. En efecto, el artículo 2o de dicho reglamento establece que sus normas se aplican en las relaciones de la Administración Pública con los particulares y, agrega, en cuanto las actividades están orientadas a atender los requerimientos de los interesados y excluye los procedimientos dirigidos al funcionamiento interno, los procedimientos disciplinarios y los requerimientos de información para fines meramente estadísticos. Singularmente, declara la exclusión de las Empresas del Estado, se entiende como sujetos activos; aunque estimo esto como un error conceptual, puesto que esta evasión la hace de modo genérico, sin distinguir la materia administrativa; pues el hecho de que el Estado se acoja a la técnica societal, no lo releva de la obligación de la prestación de servicios públicos; pese a las limitaciones en el ejercicio del Jus imperium que no queremos discutir aquí. En todo caso, cabe sí afirmar que el Reglamento estrecha el ámbito formal de aplicación de la ley, por cuanto se refiere ya a Administración pública, no obstante la confusa delimitación que de ella hace en el artículo 5o, inc. c(entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales, o los Gobiernos Locales, incluidas las instituciones y organismos públicos descentralizados).
3.3.2 Relaciones y Contenidos.- No obstante las pretensiones de especialidad, en nuestra opinión, son reglas generales de procedimiento, aunque particulares (para sustentar alguna diferencia) con respecto a la LNGPA y a la LSA, tal como estipula el artículo 19o del Decreto Legislativo No 757 al declarar la supletoriedad de la LNGPA y de la LSA, aunque en buena cuenta tal estipulación importa más una reafirmación de la vigencia de ambos textos legales. Esta norma vuelve sobre el viejo problema de la unificación, simplificación y transparencia de los procedimientos administrativos e impone a las administraciones públicas la emisión de un texto único de procedimientos administrativos (TUPA), regulando su estructura, aprobación, difusión y determinando las responsabilidades por las desviaciones de las reglas y principios establecidos. La ley incide en una clasificación de procedimientos, advirtiendo que pueden distinguirse en procedimientos de aprobación automática, de evaluación previa sujetos a silencio positivo o a silencio negativo en determinados plazos y procedimientos no sujetos ni a silencios ni a plazos de clausura; dispone, además, regulaciones para flexibilizar tales distinciones. Así mismo, la norma se preocupa por la información y el orden procedimental y por la determinación de responsabilidades funcionariales.
3.4 La Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos - Decreto Ley No 26111 en Texto Unico Ordenado Decreto Supremo No 02-94-JUS
No obstante la subsistencia de la Ley de Simplificación administrativa, era menester revisar la normatividad del procedimiento general y procurar una consolidación de las disposiciones de la simplificación administrativa y de las de promoción económica. En este marco, surgió la Ley No 26111, del 24 de diciembre de 1992, publicada en el Diario El Peruano el 30 de diciembre del mismo año y vigente desde el 31 del mismo mes. Esta ley, en su artículo 1o dispone la conversión del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo No 006-67-SC, en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, adecuando en los artículos 2o, 3o, 4o, 5o, 6o y 7o algunos de los artículos de dicho Reglamento y agregando 2 disposiciones complementarias por disposición del artículo 8o. En el artículo 9o autoriza al Poder Ejecutivo para aprobar por Decreto Supremo, refrendado por el Ministro de Justicia, el Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, dentro de un plazo que no debía exceder de los 60 días. Con esta Ley, el legislador tomó el camino más corto, adecuar el Reglamento existente y darle el rango de Ley de la República, aunque introduciendo elementos de confusión e incertidumbre, más que tendiendo a la unidad indispensable para los fines específicos de las reglas procedimentales en el conjunto difícil del Derecho Administrativo que cubre gran parte de la actividad individual y social.
El 31 de enero de 1994 se publicó el Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo No 02-94-JUS del 28 del mismo mes que, como puede apreciarse a simple vista, fue dado incumpliendo el mandato del artículo 9o de la Ley No 26111, es decir, fuera del plazo autorizado y cuando el Poder Ejecutivo carecía ya de las facultades que se le concediera. No debe perderse de vista que el referido Decreto Supremo no es norma que contenga materia reglamentaria; sino, es Ley, materia reservada al legislador. Con lo cual, en buena cuenta, aún está pendiente el Reglamento correspondiente (cfr. la opinión del Dr. Gustavo Bacacorzo. apud. Ley de Procedimientos Administrativos. Normas Generales. Lima, Universidad Femenina del Sagrado Corazón, 1994 p. 13 in fine y en el mismo texto passim las críticas a los contenidos).
Queda por dilucidar los alcances de la intención del legislador al delegar la dación del Texto Unico Ordenado, en cuanto si ello comprendía sólo una ordenación sistémica del articulado del Decreto Supremo No 006-67-SC con las modificatorias y ampliatorias de la Ley No 26111 o si ello pretendía que el Ejecutivo reuniese en un sólo texto las normas correlativas a textos paralelos, con respecto a su aplicación general y supletoria, de la Ley No 25035 y sus Reglamentos y del Decreto Legislativo No 757 y su Reglamento; lo cual si es una necesidad para evitar la confusión que se ha generada con tal Texto Unico Ordenado como lo aprecia el Dr. G. Bacacorzo (idem. ibid.), quien además precisa algunas desviaciones de técnica jurídica y hasta confusiones de orden conceptual.
Este Texto ha sido complementado por la Ley No 26594 que agrega una tercera disposición complementaria, incorporando el silencio positivo para materias incluidas en la Legislación de Simplificación Administrativa, lo cual importa un perogrullo; pues si se trata de un procedimiento de materias en el ámbito de la legislación de simplificación administrativa, tendrá que resolverse con las normas de dicho texto y allí está consagrado el silencio positivo. Por la Ley No 26654 se reestructura el Título Preliminar, adecuándole en dos capítulos: I De los Principios Generales y II De las Disposiciones Generales. Esta última ley coloca a la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos en un texto eminente de Derecho público, en general, aún más allá de lo estrictamente administrativo y sólo excluye de su ámbito al Poder Judicial, se entiende aun en lo que tiene de administrativo, materialmente considerado, haciendo, en este caso un limbo de la actividad administrativa del Poder Judicial y, no puede entenderse de otro modo; pues resulta que en lo jurisdiccional resultaría ocioso excluirlo del ámbito de la normatividad procedimental. En otros términos no es posible que ninguna institución del Estado se excluya de los Principios Generales del TUO de la LNGPA, sin perjuicio de su normatividad procedimental especial. Si esto es así, por qué excluir la actividad administrativa del Poder Judicial? Huelga decirlo que el capítulo en mención también alcanza a las entidades privadas que administran servicios públicos.
3.4.1 Ambito de Aplicación.- La Ley regula el Procedimiento Administrativo común o general, en oposición al procedimiento especial. En tal sentido, atañe a los procedimientos no regulados por leyes específicas que el texto de la ley trata de comprender en una doble perspectiva.
3.4.1.1 Subjetivamente.- La ley tiene como destinatario a la Administración pública y a los particulares, en cuanto éstos pretenden derechos o tienen intereses derivados de la legislación administrativa. La Administración pública, en el concepto de la ley, se extiende a sujetos privados, en cuanto éstos conducen servicios públicos, de modo que tales sujetos privados quedan subordinados a la aplicación de las normas de la LNGPA. Así reza, en efecto, el quinto párrafo de la ley (considerando como segundo el párrafo distribuido en incisos) que expresa que para los fines del artículo 1o del TUOLNGPA la Administración pública comprende a los ministerios, instituciones y organismos públicos descentralizados, Gobiernos Regional y Locales, los organismos constitucionalmente autónomos y las empresas u otras entidades públicas y privadas que prestan servicios públicos, incluidas las universidades públicas y privadas (sic). Esta última parte del TUO pareciera contradecir el criterio de la exclusión de las Empresas del Estado de la racionalización procedimental que hemos visto en el Reglamento del Decreto Legislativo No 757, más aún considerando que la LNGPA es ley posterior. Por nuestra parte apreciamos la fórmula de la LNGPA como coherente con la naturaleza del interés público, esencia del Derecho administrativo.
3.4.1.2 Materialmente.- En este aspecto y directamente referido a los asuntos materia procedimental, el artículo 1o del TUOLNGPA puntualiza cuatro campos de asuntos: a) conflictos entre particulares en materia de decisión administrativa o disconformidad de los particulares con respecto a la administración y en ambos casos en cuanto es posible un procedimiento administrativo. La ley hace referencia a cuestiones contenciosas, debiendo entenderse que este término alude a conflictos o desacuerdos que importan ejecución de la ley y satisfacción del interés público; b) las actividades propias de la misión de la Administración pública dirigidas a cautelar el orden público, en su acepción más amplia o a la vigilancia o fiscalización del cumplimiento de las obligaciones de los particulares y aún de las propias entidades administrativas; c) en materia de contratación administrativa y a los asuntos tributarios en cuanto no estuviera previsto en la legislación respectiva y d) el derecho de petición, que en la Constitución de 1993 se regula en el artículo 2o, inciso 20.
Se excluye del ámbito de la LNGPA la actividad administrativa dirigida al mero funcionamiento de los servicios que le corresponden y en cuanto carecen de efectos jurídicos inmediatos.
3.4.2 Referencia y Apreciaciones Generales al Contenido.- Por nuestra parte quisiéramos advertir algunos aspectos que son materia de inquietud en el referido TUO, como los que de inmediato pasamos a ver, dando la impresión que el TUO ha calzado el Decreto Supremo No 006-67-SC a la Ley No 26111 o viceversa, con calzador de fuerza. Así: Hay incoherencia entre el plazo estipulado para la vida del procedimiento (artículo 51o) y los señalados para el cumplimiento de trámites por los interesados o la actuación de la prueba. Así mismo, hay imprecisión con respecto a los plazos para informes y dictámenes; pues, es posible preguntarse si el tiempo señalado es para cada informante o si cubre todas las posibilidades de pluralidad de informantes y no basta para ello recurrir al fácil expediente que tal aspecto será solucionado por la prudencia del instructor y los principios de celeridad o de racionalización. Tenemos la impresión que el compilador perdió la perspectiva de la concepción de los tiempos de la Ley No 26111 y la incluida en el Decreto Supremo No 006-67-SC, lata, y coherente con el modelo del cual se adoptara (debemos advertir que similar incoherencia en relación a determinación de plazos sucede con la Ley No 25035 en su Reglamento). De todos modos consideramos que debe existir coherencia entre un plazo máximo admisible para los extremos del procedimiento, es decir iniciación-tramitación-resolución de primer nivel jerárquico. Es lógico que ha de señalarse el plazo de tramitación de los recursos que se incluyeran como posibles.
No consideramos compatible la posibilidad de declaración de abandono del procedimiento o del expediente por la omisión o el incumplimiento de algún trámite ordenado por el instructor, puesto que un trámite no necesariamente afecta en general al procedimiento y éste, por principio y disposición legal, es necesariamente impulsado de oficio (vid. artículo 70o que además acusa incoherencia con el inciso e) del artículo 69o al cual se refiere). Puede, sí, disponerse la deserción del trámite incumplido, y regular el abandono procedimental restrictamente para las hipótesis en las que procediera.
En el curso de nuestro trabajo comentaremos algunos aspectos más, de acuerdo a la sistemática que desarrollaremos.
4. NORMATIVIDAD ESPECIAL
El procedimiento administrativo corresponde a la actividad administrativa y ésta se hace presente en los diversos sectores de la acción humana y comprende, por ello, diversas materias que exigen, por sus fines, un camino particular o adecuado a sus posibilidades, sin que ello deje lo que de común a las distintas materias le pueda ser aplicada. Esta característica de la cosa administrativa dificultó por mucho tiempo y aún hoy, puede decirse, se diera una Ley o un Código de Procedimiento Administrativo. Por esta razón traemos a colación algunas referencias correspondientes a diversas leyes que regulan las distintas materias de Administración pública, aun de aquéllas que ya no se integran en el Derecho Administrativo y que van reclamando una esfera propia, pero que mantienen en su esencia los principios y las categorías administrativas, porque su resultado es administrativo y, jurisdiccionalmente, se vinculan en la acción contencioso administrativa.
La observación de las leyes propias de la actividad cobra importancia por cuanto la promoción del procedimiento es diversa y puntual, en algunos casos; los plazos varían tanto para las actuaciones cuanto para la interposición de los recursos y éstos no son exactamente los que se reconocen en el procedimiento común u ordinario; sino que están adecuados a la organización de cada sector o entidad o sistema. No menos para mencionar es el plazo que se concede para interponer la acción contencioso-administrativa que, por estar indicado de modo preciso en la ley especial, prevalece sobre el plazo general que se incluye en el Código Procesal Civil; si bien esto no es en todas las leyes especiales, sino sólo en algunas.
Queremos referirnos a las relaciones usuarios y entidades prestadoras de los servicios de saneamiento básico, telecomunicaciones y electricidad que por su carácter de procura existencial están cotidianamente presentes. Al respecto. independientemente de su gestión privada o pública, el procedimiento está en orden a proteger al usuario de las arbitrariedades de la entidad prestadora, tanto en la eficiencia, cuanto en los costos del servicio.
4.1.1 Servicio de Electricidad.- La norma directamente aplicable es La Resolución Directoral No 012-95-EM/DGE que aprueba la Directiva No 001-95-EM/DGE del 14 de agosto de 1995 y que se sustenta en la Ley No 25844 de concesiones eléctricas y su Reglamento el Decreto Supremo No 009-93-EM. La Directiva se organiza en cinco títulos e incluye apartes de disposiciones complementarias, transitorias y finales. El conocimiento de las reclamaciones se inician en la oficina que deberá determinar el concesionario y las quejas y apelación se conocerán por la Dirección General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas. Es interesante observar que se introduce el mecanismo de conciliación entre usuario y concesionario, según la evaluación del caso.
La Ley No 26734 del 30 de diciembre de 1996 ha creado el Organismo Supervisor de Inversiones en Energía (OSINERG) que será la institución competente para dictar normas de orden procedimental conocer los procedimientos relativos a las concesiones eléctricas y reclamaciones de los usuarios. Esta ley precisa que en tanto no se implante este organismo continúa la actividad respectiva en el ámbito del Ministerio de Energía y Minas, cuya estructura se reglamenta por el Decreto Supremo No 027-93-EM y, se entiende, en vigencia, las normas dichas en el párrafo anterior.
4.1.2 Servicios de Saneamiento.- La Resolución No 40-94-PRES/VMI-SSS aprueba la directiva general para resolver los reclamos de los usuarios de los servicios de saneamiento, entendidos éstos como los servicios de provisión de agua para consumo humano y evacuación de aguas servidas. La directiva asume que el procedimiento de reclamaciones deberá encauzarse de conformidad con la LNGPA, entendiéndose, vía el TUOLNGPA, pero condicionándolo a las especificaciones de la directiva. Mantiene así mismo la aplicación de la LSA, la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, la Ley de Defensa del Consumidor y las leyes propias de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. Se dispone que la interposición de los reclamos pueden hacerse de modo escrito o verbal y hasta por vía telefónica y, en estos dos últimos casos se prevé que la Empresa prestadora del servicio deberá recoger el reclamo en un formulario y comunicarle al usuario el número del mismo. Se reconocen los recursos de reconsideración y de apelación, siguiéndose la normatividad del TUOLNGPA.
La Resolución No 111-96-Pres-VMI-SUNASS, modificando el numeral 3.3.3. de la Directiva aprobada por la Resolución No 40-94-Pres/VMI-SSS, estipula que el recurso de revisión se interpone ante la misma autoridad que resolvió la apelación, quien lo elevará en el plazo de 5 días de interpuesto a la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
4.1.3 Servicios de Telecomunicaciones.- OSIPTEL (Organismo supervisor de la inversión privada en telecomunicaciones) aprobó las directivas para las reclamaciones en estos servicios por Resolución No 007-94 CD/OSIPTEL del 15 de noviembre de 1994. La Directiva se declara prevalente como texto aplicable a las reclamaciones de los usuarios de estos servicios y admite la aplicación supletoria de la LNGPA y sostiene el derecho a la información del usuario sobre sus consumos, como protege el derecho a la inviolabilidad al secreto de las telecomunicaciones. Señala su aplicación en los procedimientos para la instalación de los servicios, facturación y cobro y calidad. La Empresa prestadora recepcionará el reclamo por escrito o verbal o telefónico sobre formularios uniformes y en los reclamos verbales o telefónicos se estipula el derecho del usuario a solicitar copia del formulario. La directiva se organiza en VIII numerales o acápites. Las dos primeras instancia se resuelven en las empresas prestadoras, admitiéndose la conciliación y el arbitraje.
Para la revisión de las resoluciones se ha previsto un Tribunal Administrativo para la Solución de Reclamos de Usuarios. de acuerdo a la Resolución No 013-95-CD/OSIPTEL, denominado Reglamento para la solución de los Reclamos de los Usuarios de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones.
4.2 Municipalidades
En este ámbito de gobierno podemos referirnos a tres procedimientos derivados de la Ley No 23853: uno, dirigido al cuestionamiento de los acuerdos municipales relativos a ordenanzas, edictos y decretos, de los cuales los regidores de los Concejos Distritales pueden apelar al Concejo Provincial y los de éstos a los Gobiernos Regionales (artículo 123o) y sólo después pueden interponer la acción de inconstitucionalidad contra las ordenanzas y edictos o la acción popular contra los decretos (artículo 124o); otro referido a las relaciones de la Municipalidad con los vecinos y en orden a los servicios que presta que se resolverán de conformidad con el TUOLNGPA (artículos 122o y 124o), tomando en consideración también el Decreto Legislativo No 720 y un tercero en las reclamaciones tributarias (artículo 96o) que se seguirán de conformidad con el Código Tributario y que en el caso las resoluciones sobre estos asuntos expedidas por el Alcalde distrital son apelables al Alcalde Provincial y sólo después se revisarán por el Tribunal Fiscal.
La Ley No23853 corresponde al modelo de organización municipal que se estipulara en la Constitución de 1979, según la cual también se organizara el Gobierno Regional, cuyos órganos de gobierno fueran defenestrados ya antes de la dación de la Constitución de 1993, de modo que la vía descrita para las impugnaciones de los actos generales queda en el ámbito de la discusión.
4.3 Administración Laboral
La justicia laboral ha asumido muchos asuntos que se resolvían en sede administrativa, considerando que en naturaleza, tales asuntos debían someterse a juez competente. No es el sitio para tratar o discutir este problema y precisar si efectivamente tal argumento era realmente el aplicable o simplemente la excusa por la fuerza tuitiva del Derecho laboral, no de siempre aceptación por ciertos predios patronales. Si vale la pena destacar que por razones de preparación había una inclinación más a la fuerza de la tuitividad que del equilibrio. En este campo queremos citar los Decreto Supremos Nos. 001-93-TR, 02-95-TR y 04-95-TR.
4.3.1 Competencias y Trámites Laborales.- La delimitación de funciones dispuesta por la Ley Orgánica del Poder Judicial y la reestructuración orgánica dispuesta por la Ley No 25927 sustentan el Decreto Supremo No 001-94-TR, del 8 de marzo de 1993 que organiza los niveles jerárquicos para el alojamiento de las competencias y trámites específicos como los relativos a negociaciones colectivas, cese colectivo por causas objetivas, suspensión temporal perfecta de labores por causa fortuita o fuerza mayor y otros casos previstos por la ley. Aquí se estipulan los requisitos de los escritos, plazos, trámites, competencias concurrentes y recursos.
4.3.2 Procedimientos de Inspección.- El ejercicio de la función inspectiva tiene por objeto velar por el cumplimiento de las disposiciones laborales, de higiene y de seguridad ocupacional y el procedimiento para ello está regulado por el Decreto Supremo No 04-95, publicado en el Diario El Peruano el 21 de abril de 1995 y en el cual se delimita la competencia de la autoridad de trabajo, las obligaciones y prohibiciones de los inspectores y los procedimientos para la realización de la inspección hasta los resultados de la misma.
4.4 Procedimientos en Materia Urbanística
La industria edilicia constituye actividad de importancia económica y socialmente, por lo cual, interesa que la actividad administrativa actúe sin dilaciones y lo más oportunamente posible. Con este objeto se ha dictado el Decreto Supremo No 25-94-MTC del 6 de diciembre de 1994, con la denominación de Reglamento para el otorgamiento de licencias de construcción, control y conformidad de obra, el cual se complementa con el reglamento provincial de licencias de construcción. Este Decreto surge de la necesidad de perfeccionar el anterior reglamento que se dictara por Decreto Supremo No 004-80-VC. Se estructura con 48 artículos, dos disposiciones complementarias y 2 disposiciones transitorias, todas las cuales en su orden regulan la documentación, la petición, el trámite, las impugnaciones, en las materias del reglamento y admitiendo la concesión automática de la licencia y subordinando la conformidad de obra a su completud.
4.5 Procedimientos de Regularización Urbana
En naturaleza y por disposición de la Ley de Municipalidades, éstas eran las instituciones competentes para la adjudicación, saneamiento físico legal, titulación y habilitaciones urbanas, en terrenos de propiedad fiscal o municipal o privada, facultades que han sido alojadas en una Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), creada por el Decreto Legislativo No 803, el cual contiene los procedimientos correspondientes y las competencias que lo desarrollan.
4.6 Procedimientos para el Equilibrio del Mercado
Con el objeto de conseguir un desarrollo eficiente de la actividad económica, dentro de una economía de mercado, se dictan leyes dirigidas a la protección de éste por la aplicación de sanciones, en caso de contravenir las normas reguladoras. Las sanciones se derivan por un procedimiento administrativo que se contiene en dichas normas. En este caso debemos tomar en cuenta el Decreto Legislativo No 701 contra las prácticas monopólicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, cuyo capítulo IV se refiere a los órganos competentes y el título VI, a los procedimientos para la determinación de las contravenciones a la ley. En este aspecto se debe también considerar el Decreto Supremo No 133-91-EF cuyo capítulo IV contiene las regulaciones de los órganos competentes y los procedimientos para la determinación de importaciones con precio de dumping y subsidiados. Así mismo, con los mismos fines se incluyen procedimientos en el Decreto Ley No 26122 contra la competencia desleal, modificado por el Decreto Legislativo No 788. El Decreto Legislativo No 807 ha readecuado las competencias del INDECOPI con fines de un mejor ejercicio y más efectiva acción en cautela del equilibrio del mercado.
4.7 Procedimientos para la Defensa del Consumidor
En la Economía de Mercado, al extremo del oferente está el consumidor, cuya protección es tarea tuitiva del Estado y para el efecto se ha previsto la legislación respectiva que regula procedimientos con tales fines. En tal sentido mencionaremos el Decreto Legislativo No 716 que remite a las reglas del procedimiento administrativo General. Sin embargo, tratándose de publicidad, encontramos reglas procedimentales en el Decreto Legislativo No 691 del 11 de mayo de 1991, debiendo concordarse con su reglamento dado por Decreto Supremo No 20-94-ITINCI del 13 de octubre de 1994 y el Decreto Supremo No 025-93-ITINCI. Normas que en virtud del mandato del Decreto Legislativo No 807 se reunirán en un Texto Unico Ordenado.
4.8 Procedimientos Para la Protección de la Propiedad Intelectual
El Estado cautela las creaciones intelectuales como inventos, signos distintivos comerciales, tales como los lemas, marcas, nombres comerciales y otros y; en tal sentido, se dictó el Decreto Ley No 26017 para regular los procedimientos en cada uno de los elementos ya definidos por la propia ley en el artículo 5o, incluyendo un conjunto de reglas generales de procedimiento. Esta ley se ha perfeccionado con el Decreto Legislativo No 823.
4.9 Procedimientos Mineros
En asuntos de minería se han previsto procedimientos específicos, atendiendo a la necesaria seguridad que esta actividad requiere; puesto que en ella se pone en juego el interés nacional, como el de los pretendientes a los beneficios que se conceden. En este aspecto se aplican el Decreto Supremo No 114-92-EM del 2 de junio de 1992 que aprueba el Texto Unico Ordenado de la Ley de Minería, formulado sobre los textos de los Decretos Legislativos Nos. 109 (Ley General de Minería y 708 (Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Minero), considerando que este último había modificado parcialmente al primero. El título décimo primero de esta ley organiza la jurisdicción administrativa en asuntos mineros, señalando que esta corre a cargo del Consejo de Minería, la Dirección General de Minería, la Dirección de Fiscalización Minera, los órganos Regionales de Minería y el Registro de Público de Minería. El título décimo segundo contiene los procedimientos mineros, para los cuales se dictó el correspondiente Reglamento por el Decreto Supremo No 018-92-EM, del 7 de setiembre de 1992, modificado por el Decreto Supremo No 050-94-EM, del 13 de diciembre de 1994, regulando, en efecto, los procedimientos para concesiones mineras, concesiones de beneficio, labor general y transporte minero, procedimientos para expropiación y servidumbre, uso minero de terrenos eriazos y uso de terrenos francos e incluye un capítulo sobre procedimientos diversos, sus reglas alcanzan a los distintos aspectos procedimentales como la acumulación, las renuncias, las denuncias, la oposición, nulidad, abandono, recusación, el contencioso administrativo, plazos y notificaciones.
4.10 Procedimientos en Materia de Contratación
Para los efectos de la celebración de contratos administrativos existen diversos textos normativos, según el contrato a celebrar.
4.10.1 Obra pública.- Se aplica para el caso el Reglamento Unico de Licitaciones y Obras públicas (RULCOP), dado por Decreto Supremo No 034-80-VC que recibe fuerza de ley en virtud del mandato del artículo 167o de la Ley No 23350, anual del presupuesto general de la República. Esta ley regula los procedimientos de las licitaciones y de los concursos de precios, además que norma sobre los diversos aspectos de la contratación en materia de obras públicas.
4.10.2 Adquisición de Bienes y de Servicios.- El Suministro de Bienes y de Prestación de Servicios no personales se regula por el Decreto Supremo No 065-85PCM, dado el 19 de agosto de 1985, denominado Reglamento Unico de Adquisición de Bienes y de Servicios, aplicable no sólo a la Administración pública; sino, también a las Empresas del Estado. Según esta norma se llevarán a efecto los procedimientos de licitación, concursos públicos y modalidades que excepcionalmente se consideran en el mismo texto legal.
4.10.3 Consultoría.- Para la contratación de servicios de consultoría se promulgó la Ley No 23554 del 29 de diciembre de 1982, por el cual se establece que la consultoría consiste en los servicios de profesionales con estudios superiores, debidamente inscritos en los colegios profesionales, para la realización de investigaciones, estudios, diseños, supervisión, actividades todas dirigidas al desarrollo del país. Se establece en la ley que los concursos para la contratación de estos servicios será de méritos, sobre la base de las calificaciones de los profesionales. Crea esta ley el CONASUCO o Consejo Nacional de Supervisión de Consultoría.
4.11 Procedimientos Registrales
Los Registros Públicos en el Perú constituyen una diversidad, en el sentido que sobre los conocidos que se estipulan en el Código Civil se generan otros especiales por razones de política gubernamental y en orden a garantizar la celeridad de los resultados programados. Por esta razón debemos considerar los siguientes textos principales El Reglamento de los Registros Públicos de 1967 y el Reglamento de las Inscripciones de 1940, los cuales han sufrido múltiples modificaciones por el Código Civil y leyes específicas. Además de estos textos normativos, hay que mencionar la Ley No 26366, del Sistema Nacional de los Registros Públicos, Decreto Legislativo No 495, de Registro Predial de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares y su complementario el Decreto Legislativo No 496, el Decreto Legislativo No 667 - Ley de Registro de Predios Rurales. Esto sin considerar los Registros específicos en los diversos sectores productivos. Sin desconocer la importancia de los diversos Registros, consideramos importante el concentrarse en el Reglamento de los Registros Públicos y en el Reglamento de las inscripciones. El primero contiene los procedimientos sustanciales, incluyendo los procedimientos impugnatorios. Claro que es importante la precisión de la organización registral, en cada caso, para orientarse en la actividad procedimental: articulaciones, trámite, plazos, recursos, etc.
Cabe mencionar que con respecto al carácter del Derecho Registral no existe acuerdo si considerarlo un Derecho público o un Derecho privado. Lo que, a nuestro parecer, queda claro es que el procedimiento registral sí es de naturaleza administrativa. En buena cuenta estamos frente a una subesfera jurídica concurrente, si nos referimos al Derecho Registral, integralmente considerado, es decir existen en él normas con características jurídico privadas, es decir destinadas a sujetos de derecho privado y normas destinadas a sujetos jurídicos públicos; así como, normas destinadas a uno y a otro, como son las de procedimiento registral.
4.12 Procedimientos en Administración de Personal
Nos referimos a los procedimientos relativos a los derechos y obligaciones de los servidores públicos, en cuya regulación jurídica se ha acentuado la tendencia a sujetarlos al Derecho Laboral de la actividad privada, lo cual no obvia que muchas de las acciones derivadas de sus relaciones con la Administración pública se subordinen a normas procedimentales específicas para cada situación. Es más, a futuro, el Estado tendrá que introducir necesariamente el procedimiento de reclamación previa en materia de reclamaciones de la Administración subordinados al Derecho Laboral.
Por ahora, se nos antoja restringir nuestra temática a las relaciones jurídico-administrativas. Para el caso es aplicable para el personal de la carrera administrativa y para los contratados, por extensión, el Decreto Legislativo No 276 y su Reglamento, dado por el Decreto Supremo No 005-90-PCM en los procedimientos de ingreso al servicio de la Administración pública, ascenso, licencias, régimen disciplinario y demás acciones de personal descritas y reguladas en los dispositivos mencionados. Por otra parte se ha introducido un procedimiento de evaluación semestral por la Ley No 26093 que se extiende al personal de las municipalidades y de las empresas de las mismas, por disposición de la octava disposición transitoria de la Ley No 26553, ley anual del Presupuesto de la República. Para la selección de personal contratado y cobertura de plazas en la Administración pública debe tenerse presente el Decreto Supremo No 017-96-PCM del 8 de marzo de 1996.
Pero a la Administración no sólo sirve personal en relaciones de carrera administrativa; sino que existen otras cohortes de personal en relaciones especiales, como los Docentes del Magisterio Nacional para los cuales son aplicables la Ley No 24029 y su Reglamento, el Decreto Supremo No 019-90-ED para cuya operación se han dictado numerosas disposiciones de rango ministerial. Además, hay que considerar al Servicio Diplomático, regulado por el Decreto Legislativo No 894 del 26 de diciembre de 1996. También, la carrera militar.
Entre estos procedimientos hay que contar el relativo a los procedimientos de reconocimiento de servicios para el goce de los beneficios pensionarios de la Ley No 20530, modificada por el Decreto Legislativo No 817, denominado Ley del Régimen Previsional a cargo del Estado.
Para la incorporación y reincorporación al ámbito de la Ley No 20530, cuyo reglamento no se llegó a dar se dictaron diversas leyes que deben ser tenidas en cuenta para sustentar este tipo de procedimientos.
El Decreto Legislativo No 817 crea el llamado Tribunal de la Administración Pública al que le atribuye competencia de última instancia administrativa no sólo en materia previsional (pensiones a cargo del Estado); sino, en reclamaciones propias de los derechos derivados de la relación de servicio o en materia laboral (sic) de servidores y funcionarios públicos. Hasta el presente este Tribunal, que resucita el Tribunal de Servicio Civil estatuido en el Decreto Legislativo No 276 (heredero del antiguo Consejo Nacional de Servicio Civil que creara la Ley No 11377) que desactivara la Ley No 25953, del Sector Justicia, está sólo en el documento. El Decreto Legislativo No 817 ordena las instancias en el artículo 24o que transcribimos:
Todos los procedimientos que surjan de la aplicación del presente régimen se tramitan en la vía administrativa de acuerdo a las siguientes disposiciones:
a) Las peticiones y reclamaciones en materia previsional de los regímenes a cargo del Estado se presentan exclusivamente a la ONP. En materia laboral, el recurso de reconsideración se plantea ante la autoridad de mayor jerarquía de la entidad ( el subrayado es nuestro).
b) El recurso de apelación se plantea ante el Tribunal, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21o de la presente ley.
c) Las resoluciones que expida el Tribunal son impugnables en la vía judicial ante la sala que corresponda conforme a lo establecido en la Segunda Disposición Complementaria de la presente ley , en un plazo no mayor de diez días de notificada la resolución que puso fin al procedimiento.
Por Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se aprobarán las normas de procedimiento. En todo lo no previsto en la presente ley y en el reglamento serán de aplicación supletoria las normas de la Ley General de Procedimientos Administrativos (sic).
Hasta aquí sólo estamos en el texto; pues, la forma y modo como se viene operando estos asuntos es por demás contra todo criterio del mínimo respeto a los "derechos laborales" de los servidores públicos. La Ley data ya desde el 26 de abril de 1996, de modo que cumpla ya casi un año y su reglamentación deja ya sentir su ausencia.
Por otra parte, mezclar los asuntos laborales con los previsionales, tampoco es tan feliz. En fin la materia de esta ley, huelga decirlo, es propio para un estudio específico.
4.13 Procedimientos Tributarios
El Decreto Legislativo 816, en el Libro Tercero, regula los procedimientos tributarios en 5 títulos, de los artículos 103o al 163o.
En el título I incluye las disposiciones generales relativas a la motivación, notificación, revocación, modificación, sustitución o complementación, nulidad, validez de la emisión por medios computarizados o similares del acto tributario y clasificación de los procedimientos tributarios, reconociendo el procedimiento de cobranza coactiva, el contencioso-tributario y el no contencioso.
El título II regula el procedimiento de cobranza coactiva, subordinándolo al Decreto Supremo que lo reglamentará y que se ejercerá por el Ejecutor Coactivo, quien actuará con el apoyo de auxiliares coactivos; precisa los elementos de la deuda exigible en cobranza coactiva; determina las facultades del ejecutor coactivo y las reglas de las actuaciones del procedimiento; así como, estipula las medidas cautelares y las que fueran necesarias para hacer efectiva la deuda tributaria, las causales de suspensión del procedimiento coactivo, las tercerías, la ejecución de los embargos y el recurso de apelación.
El título III, trata del procedimiento contencioso tributario en 3 capítulos. El capítulo I trata de las Disposiciones Generales que incluye la relación de las etapas del procedimiento, los medios probatorios, las pruebas de oficio, la facultad de reexamen, la deficiencia de la ley, contenido de las resoluciones, desistimiento y publicidad de los expedientes. El capítulo II precisa la facultad para interponer la reclamación, los órganos competentes para conocerlas, la improrrogabilidad de la competencia, la precisión de los actos objeto de reclamo, los requisitos para el pago de la deuda de la cual se reclama, requisitos de admisibilidad, reclamación contra la resolución ficta denegatoria de devolución, reclamaciones de diversa naturaleza, subsanación de los requisitos de admisibilidad, medios probatorios extemporáneos. El capítulo III regula la apelación y la queja.
El título IV se refiere a la demanda contenciosa-administrativa ante el Poder Judicial, refiriéndose, invadiendo la función judicial; pues, aquí, en sede administrativa se determina la procedencia, establecen términos, requisitos de admisibilidad y se señala la secuencia del proceso, lo cual se entiende debe estar comprendido en el Código Procesal Civil, siguiendo nuestro sistema de contencioso administrativo. La Ley Tributaria es una ley administrativa y no, una ley procesal; sí, procedimental.
El título V versa sobre el procedimiento no contencioso para el cual estipula el trámite a seguirse, la apelación y la queja.
Hasta aquí, hemos presentado una muestra, más o menos representativa, de la legislación, de los procedimientos en los diversos sectores de la actividad administrativa en el Perú, sin pretensiones de haber agotado el tema; pues, por principio, la Administración está presente en todos los ámbitos del quehacer de la sociedad civil, al punto que queda material suficiente para llenar una existencia.
No quiero terminar sin dejar de insistir de que en el Perú se hace ya necesario contar con un texto bien logrado de Procedimiento Administrativo que recoja los avances realizados en el Derecho comparado y oriente con precisión la actividad administrativa del Estado (No sólo de la Administración Pública, subjetivamente considerada), sin que ello descarte los procedimientos especiales; pero éstos deben ser escasos y efectivamente excepcionales por su materia y necesidad de una formalidad específica; pues, de lo contrario, las burocracias siempre encontrarán la forma de continuar afirmando sus informales poderes sobre los ciudadanos, pese al silencio positivo, del que tampoco puede abusarse. Sobre la base de una nueva Ley o Código de Procedimiento Administrativo podría también proyectarse un Código Procesal Administrativo o del Contencioso administrativo. El asunto no está en la formulación deductiva de unos textos; sino, en el análisis y discusión sobre las perspectivas y sistema más adecuado con la tradición jurídica del País, evitando ensayos y transplantes no siempre compatibles con la realidad.