Source: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/t-327-18.htm
Timestamp: 2019-12-14 15:21:08
Document Index: 10463094

Matched Legal Cases: ['artículo 32', 'artículo 104', 'artículo 104', 'artículo 105', 'artículo 7', 'artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 51', 'artículo 11', 'artículo 29', 'artículo 44', 'artículo 2', 'artículo 104', 'artículo 2', 'artículo 104', 'artículo 2', 'artículo 104', 'artículo 1568', 'artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 36', 'Artículo 104', 'artículo 66', 'Artículo 104', 'artículo 66', 'ARTÍCULO 44', 'ARTÍCULO 2', 'Artículo 104', 'artículo 66']

T-327-18
Sentencia T-327/18
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
Las actuaciones administrativas sancionatorias están sujetas al principio de proporcionalidad, ya que no pueden poner en riesgos otros valores constitucionales sin justificar por qué la sanción impuesta se ajusta a este principio.
FACULTADES SANCIONATORIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES PARA HACER CUMPLIR LAS NORMAS URBANISTICAS Y LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
La Ley 388 de 1997 le otorga a las entidades territoriales facultades regulativas y sancionatorias. En virtud de las primeras es que estas pueden definir los objetivos, directrices, políticas y programas para orientar y administrar el desarrollo físico de su territorio y la utilización del suelo. Por otro lado, es a través de las segundas que se les permite la imposición de sanciones económicas y de demolición a todas las personas que no cumplan con los lineamientos urbanísticos de cada entidad territorial.
REGIMEN DE LAS LICENCIAS URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de parcelación, de subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del espacio público
LICENCIA DE CONSTRUCCION-Procedimiento
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR INCUMPLIMIENTO DE REGIMEN LEGAL DE LICENCIAS DE CONSTRUCCION
DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL Y VIVIENDA DIGNA-Orden a Alcaldía otorgar a la accionante información acerca de los requisitos para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal
Referencia: Expediente T-6.690.507
Asunto: El principio de proporcionalidad en las sanciones administrativas. Régimen legal de las licencias de construcción y de los procesos de reconocimiento de edificación.
Bogotá, D.C., Trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2017, por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que confirmó la providencia emitida el 25 de octubre de 2017[1] por el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín, a través de la cual se declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por la accionante.
El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín. El 17 de abril de 2018, la Sala de Selección número Cuatro[2] escogió el presente caso para su revisión.
La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso una acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
1. La señora Luz Marina Gómez Giraldo tiene 57 años[3] es una madre soltera que en la actualidad vive de vender empanadas y morcillas[4]. Alega tener la posesión de un inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141, barrio Belencito Betania, en la ciudad de Medellín. Además, asegura que el lote le fue cedido por el señor Aldemar Gómez Patiño, quien ya falleció.
3. El 4 de marzo de 2016 un vecino de la peticionaria interpuso una querella policiva en su contra en la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín, entidad adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad, debido a que la acusó de correr de “manera irregular los contadores del agua […] y construir sin licencia de construcción”[5].
4. El 18 de marzo de 2016 el Inspector 13 de Policía Urbana de Medellín realizó una visita al lugar con la finalidad de verificar en qué consistía la contravención, de la que concluyó que las personas que habitan el lugar “no presentan licencia de construcción o documentos que los ameriten (sic) como propietarios.”[6] En consecuencia, el 18 de marzo del mismo año ordenó la apertura de un procedimiento administrativo de investigación preliminar para determinar posibles infracciones urbanísticas.
5. Mediante la Resolución Nº 083 del 4 de mayo de 2016, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín abrió una investigación administrativa sancionatoria contra la demandante y su hermana, la señora Miryam Gómez Giraldo, por lo que les formuló el siguiente cargo:
“Cargo Único: Construcción de una vivienda prefabricada, dicha construcción está ubicada al parecer sobre una zona verde pública según mencionan los quejosos, al momento de la visita no presenta licencia de construcción, ni documentos que los acrediten como propietarios. Dicha construcción está ubicada en la CARRERA 98 # 33A-11 INT. 1141 VIVIENDA CONTIGUA AL INT. 143 (edificación al parecer sin nomenclatura).” (Subrayado y negrilla original en el texto)
6. El 12 de junio de 2017 la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín profirió la Resolución Nº 168[7], a través de la cual declaró a las señoras Luz Marina y Miryam Gómez Giraldo infractoras de las normas urbanísticas. Por lo tanto, de conformidad con el numeral 3º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997[8], les impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654), la cual debían cancelar dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia.
Así mismo, les dio un plazo de 60 días hábiles para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción correspondiente ya que, de lo contrario, en aplicación de los numerales 4º y 5º del artículo 104 y el artículo 105 de la Ley 388 de 1997[9], se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
7. El 25 de julio de 2017 la señora Luz Marina Gómez Giraldo presentó solicitud de legalización de predio ante la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín, mediante la cual pidió “realizar el proceso que sea conveniente, para que mi lote ubicado en la dirección Carrera 98#33ª-11 en Medellín […] sea cargado a mi nombre, ya que dicha posesión la he tenido yo desde hace 23 años […]Deseo legalizar el lote, para luego legalizar la construcción que hay allí.”[10]
8. El 28 de julio de 2017, la señora Miryam Gómez Giraldo interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[11]. Argumentó que siempre ha actuado “de forma limpia y veraz con relación a lo dispuesto en lo relacionado a la licencia de construcción.”[12]
9. A través de la Resolución Nº 185 del 29 de agosto de 2017, la Inspección 13 de Policía Urbana de Medellín resolvió el recurso de reposición y confirmó el acto administrativo recurrido. Concluyó que no se presentaron argumentos jurídicos que justificaran por qué se llevó a cabo la construcción de la casa sin las licencias necesarias, ya que la Ley 810 de 2003 es una norma de orden público.
10. El 10 de octubre de 2017, la señora Luz Marina Gómez Giraldo instauró acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, vivienda digna y debido proceso, al expedir la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. En ese sentido, argumentó que es una persona de escasos recursos que no dispone de los medios económicos para realizar los trámites legales necesarios para formalizar la construcción de la vivienda, los cuales desconoce. Así mismo, afirmó que “en ese barrio Belencito Betania nadie tiene licencia de construcción, los vecinos han construido sin permisos, sin licencia y a ellos no les han impuesto ni multas y no les han ordenado la demolición de sus casas, solo a nosotros que somos los más pobres.”[13]
Por medio de auto del 11 de octubre de 2017[14], el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín admitió la acción de tutela y corrió traslado a la Alcaldía de Medellín-Secretaría de Seguridad y Convivencia como parte accionada. Así mismo, negó la medida provisional solicitada por la peticionaria por cuanto consideró que no se reunían los requisitos del artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, y porque dicho asunto hacía parte de la decisión de fondo de la acción constitucional.
Mediante sentencia del 25 de octubre de 2017[15], el Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de Medellín declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que la accionante no había agotado los recursos ordinarios de defensa judicial, debido a que buscaba cuestionar la decisión de un acto administrativo, por lo que la jurisdicción competente para resolver la controversia era la contenciosa administrativa.
El 26 de octubre de 2017[16], la demandante argumentó que la acción de tutela precisamente busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que tiene como objetivo revocar la resolución que ordena la imposición de la multa y eventualmente la demolición de su casa. Igualmente, reiteró que es una mujer cabeza de familia sin recursos económicos, por lo que no dispone de los medios necesarios para contratar y pagar los estudios de suelos, diseños arquitectónicos y cálculos estructurales necesarios para adquirir la licencia de construcción.
A través de sentencia del 24 de noviembre de 2017[17], el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín confirmó la sentencia de primera instancia. A su juicio, la solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad de la acción, debido a que no agotó los mecanismos ordinarios de defensa judicial ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
- Auto del 24 de mayo de 2018
El 24 de mayo de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió un auto de pruebas con el fin de contar con mayores elementos de juicio[18], mediante el cual ordenó a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín que informara en qué etapa se encuentra el proceso de cobro de la multa impuesta a la accionante, y si ha llevado a cabo alguna medida tendiente a la demolición total o parcial del inmueble. Por otro lado, le solicitó a la peticionaria que informara cuál es su situación socioeconómica y su núcleo familiar, así como si había llevado a cabo acciones para formalizar la construcción del inmueble, y si había pagado la multa impuesta por la demandada.
La Alcaldía respondió a las preguntas formuladas a través de comunicación electrónica del 1º de junio de 2018[19]. En primer lugar, afirmó que mediante las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de 2017, emitió un documento de cobro a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Myriam Gómez Giraldo, por el valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos ($3’448.827) cada una, con motivo de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017. Lo anterior, debido a que dividió en dos el monto total por el que habían sido sancionadas en la Resolución, a saber, seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654).
Además, indicó que esta no ha sido cancelada y que “remitirá a la Secretaría de Hacienda de la ciudad de Medellín para que inicie el proceso de cobro coactivo.”[20] Por último, señaló que no se ha llevado ningún proceso de demolición total o parcial del inmueble ubicado en la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141.
Esta Oficina, mediante escrito radicado el 5 de junio de 2018[21], manifestó que después de haber revisado el índice de propietarios por nomenclatura, concluyó que la carrera 98 N° 33A-11, int. 1141 no se encuentra registrada, debido a que “existe la numeración de la unidad residencial pero los interiores solo van hasta el 1131.”[22]
La Personería, a través de oficio radicado el 7 de junio de 2018[23], informó que “… brinda asesoría legal a los ciudadanos que así lo requieran, lo que incluye los asuntos objeto de la presente acción de tutela.”[24] Además, hizo un recuento extenso de las normas que establecen las competencias de las Personerías municipales y distritales.
- Medida provisional del 25 de mayo de 2018
El 25 de mayo de 2018, la Sala Sexta de Revisión profirió el Auto Nº 343 de 2018, mediante el cual decretó como medida cautelar la suspensión de los efectos de los numerales dos y tres de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, hasta la expedición del fallo definitivo, los cuales ordenan lo siguiente:
“SEGUNDO: Así mismo se hace saber a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003.
TERCERO: Si vencido el plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en los numerales 4º y 5º del art.104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán impuestas por el Despacho.”[25]
- Auto del 20 de junio de 2018
Una vez recibida la información del auto del 24 de mayo de 2018, la Sala de Revisión consideró que esta era insuficiente para resolver el asunto. Por lo tanto, a través de auto del 20 de junio de 2018[26], requirió a la Subsecretaría de Catastro, Secretaría de Gestión y Control Territorial de la Alcaldía de Medellín para que cumpliera las órdenes emitidas en el auto del 24 de mayo de 2018. Por otro lado, consideró necesario vincular a la señora Myriam de Jesús Gómez Giraldo al proceso, debido a que ella también fue sancionada por la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, y los efectos de esta sentencia podrían afectarla.
El 29 de junio de 2018, la Subsecretaría de Catastro dio respuesta a las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora[27]. En primer lugar, señaló que no es la entidad competente para llevar a cabo la legalización del inmueble. Sin embargo, resaltó que en sus registros la última persona que se identificada como poseedora del predio en el que se ubica el inmueble era la señora María Hermelina Giraldo de Gómez (Q. E. P. D), difunta madre de la accionante, por lo que los herederos deben iniciar un proceso de sucesión ante la jurisdicción ordinaria o el círculo notarial respectivo. Por último, indicó que remitiría el expediente al Instituto Social de Vivienda y Hábitat de Medellín, debido a que señaló que esta es la entidad competente para adelantar proceso de legalización de la construcción.
“…. el predio reconocido en la ficha catastral CBML 13120020035 ubicado en la CR 98 N° 33ª 11 (1141) del barrio San Javier, comuna 13, Medellín […] está situado dentro de un Área con Instrumento de Planificación Complementaria con proyección de un espacio público de esparcimiento y encuentro, por lo cual no fue posible adelantar proceso de titulación, toda vez que conforme a la normatividad ya enunciada, y al Acuerdo municipal N° 48 de 2014 ‘por medio del cual se adopta la revisión y ajuste de largo plazo del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y se dictan otras disposiciones complementarias’ este se encuentra afectado por el Macroproyecto de la siguiente manera:
2. Red Conectividad ecológica”[28] (Subrayado en el texto original)
Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela, en el sentido de que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante agente oficioso, siempre y cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso[29].
En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial dispone para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección[30].
“ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata. La idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado, examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.”[31]
En ese sentido, el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela exige al juez la verificación de las siguientes reglas jurisprudenciales de procedencia del amparo como: i) mecanismo definitivo, cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de protección o el dispuesto por la ley para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[32]; ii) mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que si bien puede ser idóneo y eficaz, no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[33]. Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional -como niños, mujeres cabeza de familia, personas de la tercera edad, población LGBTI, personas en situación de discapacidad, entre otros- el examen de procedencia de la acción de tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos riguroso[34].
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también establece que un evento o situación configura un perjuicio irremediable cuando: i) es cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos verídicos-[35], ii) es grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado[36], y iii) requiere atención urgente, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable[37].
9. Respecto a la acción de tutela contra actos administrativos, la jurisprudencia constitucional precisa que el juez natural para dilucidar los conflictos que se presentan con estos es la jurisdicción contenciosa administrativa a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho[38]. Sin embargo, excepcionalmente se ha admitido la procedencia de la tutela contra actos administrativos:
“… en los eventos en que se evidencie que (i) la actuación administrativa ha desconocido los derechos fundamentales, en especial los postulados que integran el derecho al debido proceso; y (ii) los mecanismos judiciales ordinarios, llamados a corregir tales yerros, no resultan idóneos en el caso concreto o se está ante la estructuración de la inminencia de un perjuicio irremediable; la acción de tutela es procedente.”[39]
10. En este caso, la accionante es: i) madre soltera[40]; ii) vive de vender empanadas y morcillas, por lo que no tiene ingresos fijos mensuales[41]; iii) tiene un puntaje de 48,50 en el SISBEN[42]; y iv) está afiliada al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen subsidiado[43].
- Inmediatez[44]
11. Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. Por lo tanto, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[45], su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[46], bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados.
12. En atención a las consideraciones expuestas, la Sala advierte que el presupuesto de inmediatez está acreditado, ya que transcurrió aproximadamente un mes y una semana desde el momento en que la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017[47], y la presentación de la acción de tutela de la referencia ocurrida el 10 de octubre de 2017. Este espacio de tiempo se muestra razonable y proporcionado en el caso particular.
14. La señora Luz Marina Gómez Giraldo interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín debido a que presuntamente se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente. En consecuencia, les impuso una sanción económica y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
16. Hecha la anterior aclaración, la Sala estima que el problema jurídico que debe resolver se circunscribe a establecer si: ¿la Inspección de Policía Urbana 13 adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso de la accionante, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual: (i) se le impuso una sanción pecuniaria y (ii) se le dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble?
Para resolver la cuestión planteada, es necesario examinar los siguientes temas: i) el derecho a la vivienda digna; ii) los principios de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios; iii) las facultades sancionatorias de las Alcaldías municipales para hacer cumplir los Planes de Ordenamiento Territorial –POT– y el régimen urbanístico nacional y territorial; y iv) el régimen legal de las licencias urbanísticas y de reconocimiento de edificaciones. Después del estudio de esos asuntos, se llevará a cabo el análisis del v) caso concreto.
17. El artículo 51 de la Constitución determina que todas las personas tienen derecho a una vivienda digna y que el Estado tiene la obligación de establecer las condiciones necesarias para hacerla efectiva. La Corte Constitucional analizó la naturaleza jurídica de esta garantía en diferentes oportunidades[48] y determinó que se trata de un derecho fundamental autónomo debido a que:
“i) a la luz de los instrumentos internacionales que consagran las obligaciones del Estado colombiano, todos los Derechos Humanos deben ser garantizados; ii) la adopción del modelo de Estado Social de Derecho conlleva al reconocimiento de los Derechos Económicos Sociales y Culturales como fundamentales; iii) todos los derechos comprenden tanto mandatos de abstención como de prestación y ello no es óbice para negar su naturaleza fundamental; iv) a pesar de que las prestaciones requeridas para la satisfacción de esta garantía deben ser precisadas por las instancias del poder, es común a todos los derechos constitucionales cierto grado de indeterminación; y v) una cosa es la naturaleza del derecho y otra su eficacia, por lo que un derecho fundamental puede tener distintos grados de eficacia.”[49]
Así mismo, la jurisprudencia establece que la protección del derecho fundamental a la vivienda digna a través de la tutela está condicionada a la posibilidad de que se traduzca en un derecho subjetivo, por lo que señaló que su amparo solo es procedente en tres hipótesis: i) cuando se pretende hacer efectiva la faceta de abstención de la vivienda digna (no intervención arbitraria estatal); ii) siempre que se presenten pretensiones relativas a derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios; y iii) en los eventos en que por una circunstancia de debilidad manifiesta, la intervención del juez de tutela sea necesaria con el fin de adoptar medidas encaminadas a lograr la igualdad efectiva[50]. Por lo tanto, la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo cuyo amparo por vía de tutela solo es viable si se trata de un derecho subjetivo.
18. La Observación General Número 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales (en adelante Comité DESC) desarrolló el contenido del derecho a la vivienda adecuada previsto en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. En esta se identifican siete elementos que delimitan este concepto: i) la seguridad jurídica de la tenencia; ii) la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; iii) gastos soportables; iv) habitabilidad; v) asequibilidad; vi) lugar y vii) adecuación cultural. Para el caso objeto de análisis, es pertinente hacer referencia a tres de estos aspectos.
Respecto a la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia, el Comité DESC estableció que esta hace referencia a que “sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.”[51] Este lineamiento ha sido adoptado por esta Corte en múltiples ocasiones[52], por lo que ha determinado que el Estado tiene la obligación constitucional de salvaguardar los diversos tipos de relación que las personas tengan con el bien inmueble en el que habitan.
Por otro lado, el Comité DESC instituyó que el elemento de gastos soportables está relacionado con la proporcionalidad entre los niveles de ingresos y los gastos de vivienda[53]. Este Tribunal a través de diversos fallos puso en práctica las observaciones del comité y afirmó que “el [costo] de tenencia –en cualquier modalidad- debe ser de un nivel tal que no comprometa la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.”[54] En ese sentido, el Estado debe procurar que exista un equilibrio entre los gastos relacionados con la vivienda y la satisfacción del mínimo vital de sus habitantes, de manera que estos sean proporcionados y no comprometan los recursos básicos para la existencia de una persona o de un grupo familiar.
Por último, la observación del Comité DESC determinó que la noción de habitabilidad implica que las personas ocupen un espacio digno, por lo que este debe garantizar su seguridad física y protegerlas de amenazas a la salud y riesgos estructurales[55]. Siendo así, esta Corporación concluyó que los elementos que configuran la habitabilidad son dos[56]: i) la prevención de riesgos estructurales y ii) la garantía de la seguridad física de los ocupantes. De este modo, para que una vivienda sea habitable conforme a los requisitos constitucionales esta debe salvaguardar la vida de sus habitantes, por lo que el Estado debe disponer de los medios necesarios para evitar fallas en su estructura y resguardar a sus habitantes de cualquier riesgo o daño natural que pueda poner en peligro su integridad física.
Por ejemplo, en la sentencia T-585 de 2008[57], la Sala Octava de Revisión estudió el caso de una familia a la que se le había negado la inclusión en un programa de reasentamiento porque había adquirido su vivienda con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo, de manera que no aparecía en el censo de las familias afectadas. Así, la Sala consideró que se vulneró el derecho a la vivienda digna de esa familia, en la medida en que su casa fue demolida por la administración sin haber incluido previamente a los afectados en un programa de reubicación, independientemente de que esta fuera habitada o construida con posterioridad a la declaratoria de alto riesgo.
Así mismo, en la sentencia T-624 de 2011[58], la Sala Primera de Revisión examinó una acción de tutela contra el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias y la Caja de Vivienda Popular. En este caso el demandante reclamaba que estas últimas demolieron su vivienda porque supuestamente estaba construida en una zona de alto riesgo sin haberlo establecido previamente. Siendo así, la Sala determinó que en esos casos la decisión de proceder a evacuar y demoler una vivienda necesariamente debe estar antecedida, en primer lugar, de un concepto técnico en donde se haya declarado como zona de alto riesgo el lugar en que la vivienda a demoler se encuentra ubicada. Además, determinó que la demolición de viviendas de alto riesgo debe estar precedida de la adopción de los mecanismos necesarios para el traslado inmediato y provisional de las familias afectadas. Siendo así, concluyó que se debe informar a las familias el procedimiento a seguir con el fin de disminuir el impacto desfavorable que tales decisiones pueden tener sobre los implicados, y así evitar que queden sometidos a una situación de indefensión mayor a la que ya se encontraban por habitar en una zona de alta vulnerabilidad.
En la sentencia T-816 de 2012[59], la Sala Tercera de Revisión conoció el caso de una persona que llevó a cabo una construcción sin la licencia correspondiente en un predio sobre el que firmó una promesa de compraventa. Si bien en esta ocasión, la Sala determinó que la acción no cumplía con el requisito de subsidiariedad y, por consiguiente era improcedente, esta advirtió que en los casos en que las personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica llevaran a cabo una construcción sin la obtención previa de una licencia, la administración debía tomar medidas adicionales a las sancionatorias y ayudarles a superar su condición de precariedad en la vivienda. En consecuencia, la Sala determinó que en dichos casos la administración tiene el deber de informar a las personas cómo ejecutar una construcción en su situación sin violar el régimen urbanístico ni poner en riesgo su vida.
Por último, en la sentencia T-046 de 2015[60], la Sala Segunda de Revisión estudió el caso de una persona cuya vivienda se declaró de alto riesgo no mitigable y, en consecuencia, ordenó su demolición a pesar de que esta llevaba 23 años viviendo en el lugar y de que el terreno era de su propiedad. Siendo así, la Sala consideró que se vulnera el derecho a la vivienda digna en su alcance de habitabilidad, cuando una autoridad municipal no suministra alternativas de vivienda a personas en condición de vulnerabilidad que viven en zonas de alto riesgo.
Los principios de proporcionalidad y razonabilidad dentro del marco de los procesos administrativos sancionatorios
21. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. No obstante, la jurisprudencia constitucional determina que este no comprende exclusivamente las normas orgánicas constitucionales, sino también otro cúmulo de valores y principios más allá del cumplimiento de los requisitos establecidos en las leyes procesales[61]. En ese sentido, se reconoce que el principio de proporcionalidad es relevante dentro del debido proceso, ya que exige la justificación en términos constitucionales de cualquier medida que implique la limitación de un derecho fundamental, por lo que implica una adecuación entre los medios utilizados y las necesidades que se tratan de satisfacer en una medida.
22. El artículo 44 de la Ley 1437 de 2011[62] establece que las sanciones administrativas están sujetas al principio de proporcionalidad, de manera que la ley restringe la órbita de la discrecionalidad administrativa y constituye un límite general para cualquier ejercicio que suponga la limitación de los derechos fundamentales. Es así como, en caso de encontrarse en colisión un derecho con el ejercicio de otras garantías fundamentales o con la salvaguarda de otros fines constitucionales, la restricción del primero debe encontrarse justificada.
La Corte determinó que para evaluar si esto ocurre se debe realizar un juicio de proporcionalidad. Los pasos para efectuar tal juicio son: “i) determinar si la medida limitativa busca una finalidad constitucional; ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin y, iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto- que el principio que se pretende satisfacer.”[63]
23. La jurisprudencia constitucional examinó en distintas oportunidades la proporcionalidad de las sanciones administrativas. En la sentencia T-596 de 2011[64], la Sala Quinta de Revisión examinó el caso de un adulto mayor desplazado al cual se le había impuesto una sanción económica de más de cuatro millones de pesos, debido a que había construido sin la licencia requerida.
En la sentencia T-986A de 2012[65], la Sala Séptima de Revisión conoció el caso de una mujer en una precaria situación financiera a la cual se le impuso sanción económica de más de siete millones de pesos, ya que ejecutó una construcción sin la licencia correspondiente. En esta oportunidad la Sala llevó a cabo un juicio de proporcionalidad para evaluar si la sanción correspondía con la falta cometida. Así encontró que al aplicar la norma la administración desatendió el principio de proporcionalidad que rige la función administrativa sancionatoria, pues la sanción impuesta resultaba ser en exceso gravosa para la accionante.
Facultades sancionatorias de las Alcaldías Municipales para hacer cumplir las normas urbanísticas y los Planes de Ordenamiento territorial
En ese sentido, debe señalarse que las normas urbanísticas son disposiciones de orden público que buscan regular el desarrollo territorial en el país. Por lo tanto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que su aplicación es inmediata de manera que “plantear derechos adquiridos frente a la existencia de la norma urbanística conlleva un desconocimiento de las competencias asignadas por la Constitución (…) y la ley (…) a los Concejos Municipales o Distritales y a las autoridades territoriales para reglamentar los usos del suelo.”[66]
La protección constitucional al espacio público. Reiteración de jurisprudencia
Así, el espacio público es una garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles públicos destinados a la satisfacción del interés general y la utilización colectiva. En consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio y no pueden formar parte de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales. Siendo así, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que “esta protección busca garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del territorio, permitiendo el acceso libre y protegiendo sus derechos y libertades, parámetros base del Estado Social de Derecho.”[67]
Así, la jurisprudencia de esta Corte destaca que “las reglas diseñadas para la preservación del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. Por consiguiente, los ciudadanos en general deben asumir sujetarse a los mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento del espacio público”[68]. De esta manera, el objetivo de la recuperación del espacio público es garantizar los derechos superiores de las diferentes esferas sociales, debido a que estos tienen la vocación de ser accesible a todas las personas.
Régimen legal de las licencias urbanísticas y del reconocimiento de edificaciones
En la sentencia C-984 de 2010[69], esta Corporación expresó que el Legislador no ha creado un sistema específico de carrera administrativa para esta actividad. De este modo, afirmó que los curadores urbanos no pertenecen a un régimen especial debido a que el constituyente así lo dispuso, ni que tampoco tienen uno específico pues el Legislador no consideró que las funciones ejercidas por estos requieran de la creación de un régimen propio y, finalmente, como son nombrados por un periodo de 5 años no se les puede aplicar el régimen general de carrera. Por su parte, las disposiciones encargadas de regular esta actividad establecieron que los curadores urbanos son particulares que ejercen función pública, situación que imposibilita que se les aplique cualquier disposición que caracterice o que haga parte de los regímenes de carrera administrativa o en su defecto de los servidores públicos.
36. Ahora bien, el artículo 2.2.6.4.1.1 del Decreto 1077 de 2015[70] regula el reconocimiento de edificaciones existentes. El propósito de esta actuación es formalizar y titularizar desarrollos arquitectónicos ejecutados sin las licencias requeridas, siempre y cuando estos: i) cumplan con el uso previsto por las normas urbanísticas vigentes y con la destinación que se le haya dado al predio; y ii) hayan concluido su edificación como mínimo cinco (5) años antes de la solicitud de reconocimiento. Sobre este último requisito, este mismo artículo dispone que el término de los cinco (5) años no será aplicado en aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden judicial o administrativa.
37. Para iniciar esta actuación las personas deben presentar, por un lado, los seis documentos generales requeridos para toda licencia de construcción mencionados anteriormente y, por el otro, cuatro documentos específicos. El primero, una copia diligenciada del formulario único nacional para la solicitud de licencias[71]. El segundo, el levantamiento arquitectónico de la construcción, el cual deberá estar debidamente firmado por un arquitecto quien se hará responsable legalmente de la veracidad de la información contenida en este. El tercero, una copia de un peritaje técnico que sirva para determinar la estabilidad de la construcción y las intervenciones y obras a realizar que lleven progresiva o definitivamente a disminuir la vulnerabilidad sísmica de la edificación, cuando a ello hubiere lugar. Por último, se deberá presentar una declaración de antigüedad de la construcción, la cual se hará bajo la gravedad de juramento.
40. La demandante interpuso acción de tutela contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín porque presuntamente le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna y al debido proceso, con motivo de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual se declaró que ella y su hermana, la señora Miryam Gómez Giraldo, infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente.
En consecuencia, de conformidad con el parágrafo 3º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, les impuso una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($6’897.654), por incumplir las normas urbanísticas correspondientes.
De los hechos expuestos se advierte que con la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 se derivaron dos situaciones fácticas distintas. Por un lado, se les impuso una sanción económica a la accionante y a su hermana y, por otro, se les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir la licencia de construcción respectiva, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
- La sanción pecuniaria impuesta a las señoras Luz Marina Gómez Giraldo y Miryam Gómez Giraldo
39. Esta Sala encontró acreditado en el proceso que la señora Luz Marina Gómez Giraldo es una persona en situación de vulnerabilidad por su condición socioeconómica, debido a que es una madre soltera cuya única fuente de ingresos es la comercialización informal y a pequeña escala de productos alimenticios. Así mismo, se tiene que el numeral primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, establece lo siguiente:
“PRIMERO: DECLARAR infractor de las normas urbanísticas a MYRIAM GÓMEZ GIRALDO C.C. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, en calidad responsables [sic] de las obras de construcción ejecutadas en el inmueble ubicado en la CARRERA 98 # 33 A – 11 INT. 1141 de la ciudad de Medellín; e IMPONER MULTA en cuantía equivalente a SEIS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($ 6’897.654 M/L) de conformidad con lo expuesto en el artículo 104 Nº 3 de la Ley 388 de 199 [sic] modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003; La que deberá cancelar a favor de la Tesorería Municipal dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia. En caso contrario la misma podrá ser cobrada por la Jurisdicción Coactiva a través de la Unidad de Cobro Coactivo del Municipio de Medellín o quien haga sus veces.”[72]
Así mismo, en Sede de Revisión se evidenció que la Tesorería Municipal de Medellín emitió las facturas Nº 245007529539 y 240007546840 del 4 de octubre de 2017, en las que les cobró a la accionante y a su hermana tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos ($3’448.827) respectivamente, ya que este monto corresponde a la mitad de la suma total de la multa.
En ese sentido, se determinó que para este tipo de casos es necesario llevar a cabo un juicio de proporcionalidad para determinar si la sanción administrativa en el caso concreto es adecuada y proporcional. Este consiste en evaluar i) si la medida limitativa busca una finalidad constitucional; ii) si el medio elegido es idóneo para lograr el fin; y iii) si la medida es estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado, de modo que no signifique un sacrificio excesivo de valores y principios que tengan un mayor peso relativo –en el caso concreto– que el principio que se pretende satisfacer. Siendo así, este juicio será llevado a cabo a continuación para analizar la situación fáctica de este caso.
Así mismo, se tiene que el numeral primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia, establece que la suma a pagar fue determinada de conformidad el numeral 3º del artículo 104 de la ley 388 de 1997[73], el cual ofrece un marco de acción a la administración. En efecto, el referido artículo precisa que las multas oscilarán entre 10 y 20 salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de construcción, y que en ningún caso podrán exceder los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes. De este modo, se ve que a pesar de que la Alcaldía tenía un amplio espectro para escoger discrecionalmente el monto de la sanción, esta eligió una excesivamente gravosa para la accionante sin tener ninguna consideración sobre su situación socioeconómica.
44. Además, es importante señalar que este tipo de sanción vulnera el elemento de gastos soportables que la jurisprudencia constitucional desarrolló como elemento esencial del derecho a la vivienda. En efecto, este componente impone la necesidad de que exista una correspondencia entre los ingresos y los gastos de vivienda, ya que “el [costo] de tenencia –en cualquier modalidad- debe ser de un nivel tal que no comprometa la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna de los habitantes de la vivienda.”[74] En ese sentido, en este caso existiría un claro desequilibrio entre el gasto que implica habitar la vivienda por la imposición de la multa y la satisfacción del mínimo vital de la accionante ya que, como se señaló, la sanción económica es demasiado gravosa para su situación.
46. Ahora bien, como se ha anotado a lo largo de este acápite, la Resolución en cuestión sancionó solidariamente a la accionante y a su hermana al pago de la multa. Así, a pesar de que esta acción de tutela sólo fue presentada por la señora Luz Marina quien es la titular de una sola de las facturas emitidas por la Tesorería Municipal de Medellín, por valor de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil ochocientos veintisiete pesos ($3’448.827), es claro que esta Sala debe dejar sin efectos la totalidad de la sanción, lo anterior porque, como la misma Tesorería lo indicó, la obligación es solidaria. Así, según el artículo 1568 del Código Civil[75], las obligaciones solidarias pueden ser exigibles en su totalidad a cada uno de los deudores, en esa medida, con independencia del cobro por separado efectuado por la Tesorería de Medellín el pago total de la multa podría ser exigido tanto a la accionante como a su hermana.
47. En esa medida, y comprobadas las circunstancias de vulnerabilidad socioeconómica de la accionante, esta Sala de Revisión concluye que debe dejar sin efectos el numeral primero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de Inspección de Policía Urbana 13, adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, mediante la cual se sancionó solidariamente a la señora Luz Marina Gómez Giraldo y a su hermana, Myriam Gómez Giraldo, al pago de una multa de seis millones ochocientos noventa y siete mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos ($ 6’897.654).
- La orden de demolición total o parcial del inmueble
48. Ahora bien, los numerales segundo y tercero de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, establecen lo siguiente:
“SEGUNDO: Así mismo se hace saber a MYRIAM GOMEZ GIRALDO CC. 43.515.749 Y LUZ MARINA GÓMEZ GIRALDO – C.C. 43.064.880, y demás notas civiles y personales insertas en el expediente, que a partir de la ejecutoria de la presente providencia DISPONE DE UN PLAZO DE SESENTA (60) DÍAS HÁBILES, para que se adecúe a las normas obteniendo la licencia correspondiente, que ampare la construcción que se ejecutó en el lugar, o volver a las cosas al estado inicial, al tenor de los dispuesto en el artículo 105 inciso 2º de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003.
TERCERO: Si vencido el plazo señalado en el numeral anterior, no se hubiere acreditado la expedición de la licencia de construcción, o reconocimiento, o se hubiere vuelto las cosas a su estado inicial, el infractor se hará acreedor a las sanciones consagradas en los numerales 4º y 5º del art. 104 y en el artículo 105 de la Ley 388 de 1997 modificada parcialmente por el artículo 2º de la Ley 810 de 2003, las que serán impuestas por el Despacho.”[76]
Ahora bien, lo afirmado el ISVIMED contradice el numeral 2 de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 de la Alcaldía de Medellín, ya que este otorga un plazo de 60 días hábiles para formalizar la construcción. Por esta razón, es evidente que, al menos, respecto del trámite de legalización del inmueble, la accionante y la administración deben emprender acciones para la clarificar el uso del suelo en el cual la construcción se efectuó. Sin embargo, esta situación de indefinición aunada a la ausencia de licencia de construcción, hacen que la construcción sea acreedora de la sanción impuesta por la administración, y que la misma tenga una justificación constitucional válida. Por tanto, la Sala no puede acceder a la petición de la accionante respecto de dejar sin efectos el numeral tercero de la Resolución e inaplicar las normas sobre construcción.
52. La Sala encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Medellín, fundada en la presunta vulneración a los derechos a la vivienda digna y al debido proceso de la accionante. Esta atribuyó la afectación a sus derechos a la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017, a través de la cual declaró que ella y su hermana infringieron las normas urbanísticas al llevar a cabo una construcción sin la licencia correspondiente y, por lo tanto, les impuso una sanción pecuniaria y les dio un plazo perentorio para devolver las cosas a su estado inicial o para conseguir el permiso respectivo, ya que de lo contrario se ordenaría la demolición total o parcial del inmueble.
54. En el análisis del caso concreto la Sala estableció que de la expedición de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 se derivaron dos situaciones fácticas distintas.
Primero.- REVOCAR la sentencia del 24 de noviembre de 2017, proferida por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, mediante la cual confirmó la providencia del 25 de octubre de 2017, del Juzgado 27 Civil Municipal de Oralidad de la misma ciudad, en la que se declaró improcedente la acción. En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de Luz Marina Gómez Giraldo.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS el numeral primero (1º) de la Resolución Nº 168 del 12 de junio de 2017 proferida por la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de esa ciudad.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía de Medellín que le otorgue a la señora Luz Marina Gómez Giraldo información acerca de los requisitos necesarios para acceder a los programas de vivienda para personas de bajos recursos económicos, y acerca de las posibilidades de albergue temporal, de manera que se le brinde la asistencia requerida para solucionar de manera definitiva su situación precaria.
Cuarto.- ORDENAR a la Personería de Medellín que, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, acompañe y asesore a la señora Luz Marina Gómez Giraldo en todos los trámites legales que la Alcaldía de Medellín disponga.
Quinto.- Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
A LA SENTENCIA T-327/18
Referencia: Expediente T- 6.690.507
Acción de tutela instaurada por Luz Marina Gómez contra la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín.
Con el respeto acostumbrado me permito manifestar que no comparto la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Sexta de Revisión de Tutelas en el expediente de la referencia.
Salvo mi voto porque considero que la sola afirmación de imposibilidad de pago de una persona no puede conducir al Juez constitucional a eliminar las multas por sanciones administrativas que se le imponen, especialmente tratándose de multas que buscan la protección de bienes públicos esenciales como el espacio público y el cumplimiento de los estándares de seguridad en la construcción de obras para la vivienda humana.
En primer lugar, no era posible afirmar que de los hechos probados durante el proceso se evidenciara una vulneración al mínimo vital de la accionante y su núcleo familiar. Si bien es cierto ella afirmó que no contaba con los recursos suficientes para asumir el pago de la multa, en ninguna parte de la sentencia se analizó cuál era su ingreso mensual, ni el de su hermana o el de su hijo. En ese sentido, considero que la Sala debió en lo posible, definir el mínimo vital de la accionante con base en criterios objetivos, y en cualquier caso, imponer a la entidad sancionadora la carga de la prueba ante la presunta falta de proporcionalidad de la sanción como consecuencia de la afectación al mínimo vital, antes de proceder a dejar sin efectos el acto administrativo que la impuso.
Cabe señalar que la existencia de un régimen urbanístico expresa la necesidad de garantizar el uso adecuado y racional del suelo, mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio, y la seguridad de los asentamientos humanos. En consecuencia, la imposición de una sanción por parte de la administración cuando se desconoce dicho régimen tiene en últimas el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de los ciudadanos.
En ese sentido la sentencia T-816 de 2012 señaló que el Estado Social de Derecho no puede amparar situaciones irregulares que se configuran al margen de la ley y que la tutela no era un mecanismo mediante el cual se pueda desconocer el régimen urbanístico puesto que hacerlo podría llegar a lesionar bienes jurídicos incluso más esenciales que la vivienda digna.[77]
Así entonces, considero que la Sala debió haber amparado en forma transitoria el derecho al mínimo vital de la accionante bajo el supuesto de la existencia de un riesgo de afectación del mismo (al no haberse comprobado su efectiva afectación). Como consecuencia de ello, debió haber proferido una orden dirigida a suspender los efectos del numeral 1 de la resolución 168 del 12 de junio de 2017 expedida por la administración municipal de Medellín, hasta que ésta o bien comprobara que no existía afectación a este derecho o, llegara a un acuerdo de pago por las vías administrativas correspondientes que salvaguardaran su afectación, antes de revocar un acto administrativo expedido de forma legal a partir de la potestad sancionadora que la misma Constitución le otorga a la administración.
En segundo lugar considero que la afectación a los derechos fundamentales de la accionante se generó a partir del numeral 2 de la Resolución No. 168 del 12 de junio de 2017 proferida por la Inspección de Policía Urbana de Medellín adscrita a la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, que dispuso obtener la licencia de construcción, so pena de la demolición del inmueble. Para la suscrita es claro que la administración conocía de primera mano la imposibilidad de adquirir un permiso de construcción de un predio con proyección de espacio público y conectividad ecológica y aun así le impuso al accionante la carga desproporcionada de conseguirlo
Por esta razón, la solución adecuada del caso debió estar orientada a conceder amparo de los derechos a la vivienda y al debido proceso, y en consecuencia, debió haber dejado sin efectos numeral 2 de la cuestionada resolución, en la medida que esta era imposible de cumplir. De igual manera, debió haber ordenado al Municipio que iniciara un proceso de reubicación de la familia dentro un programa de vivienda para personas de escasos recursos.
[1] Fols. 57-59, cuaderno 1.
[2] Esta Sala fue integrada por los magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas.
[3] Cédula de Ciudadanía de Luz Marina Gómez Giraldo. Fol. 13, cuaderno 1.
[4] Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.
[5] Fol. 23, cuaderno 1.
[6] Fol. 20, cuaderno 1.
[7] Fol. 3-7, cuaderno 1.
[8] Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: (…)
[9] Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: (…)
[10] Fol. 43, cuaderno 1.
[11] Fol. 42, cuaderno 1.
[13] Fol.1, cuaderno 1.
[14] Fol. 14, cuaderno 1.
[15] Fols. 57-59, cuaderno 1.
[16] Fol. 62, cuaderno 1.
[17] Fol. 66 a 70, cuaderno 1.
[18] Fol. 24 a 27, cuaderno de la Corte Constitucional.
[19] Fols. 91 a 93, cuaderno de la Corte Constitucional.
[20] Fol. 91, cuaderno de la Corte Constitucional
[21] Fol. 33, cuaderno de la Corte Constitucional.
[23] Fols. 35 a 45, cuaderno de la Corte Constitucional.
[24] Fol. 38, cuaderno de la Corte Constitucional.
[25] Fol.6, cuaderno 1.
[26] Fols. 98-101, cuaderno de la Corte Constitucional.
[27] Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
[28] Fol. 112, cuaderno de la Corte Constitucional.
[29] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[30] Sentencia T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31] Sentencia SU-355 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
[32] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[33] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[34]Sentencia T-471 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] Sentencia T-494 de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] Sentencia T-699 de 2012. MP. Mauricio González Cuervo.
[37] Sentencia T-494 de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[38] Sentencia T-816 de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[39] Sentencia T-076 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40] Escrito de tutela. Fol.1, cuaderno 1.
[42] Página web del Sistema de Selección de Beneficiarios Para Programas Sociales (SISBEN). Consultada por última vez el 1º de junio de 2018. Disponible en línea en: https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx
[43]Página web del Administradora de los recursos del Sistema General
de Seguridad Social en Salud. Consultada por última vez el 1º de junio de 2018. Disponible en línea en: https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=VmP88Qf2AoFV5uDSodJcng==
[44] Sentencias T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[46] Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[47] El recurso de reposición fue resuelto el 29 de agosto de 2017, mediante la Resolución No. 185 del 29 de agosto de 2017. Folios 8 y 9 del cuaderno 1.
[48] Por ejemplo en las sentencias T-088 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-986A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-648 de 2014, Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-139 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[49] Esta regla jurisprudencial ha sido reiterada de manera pacífica las sentencias enunciadas en el pie de página anterior.
[50] La anterior regla jurisprudencial fue propuesta por primera vez en la sentencia T-585 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto y ha sido reiterada de manera pacífica en las sentencias T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-505 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-139 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[51] “Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.” Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[52] Sentencias T-209 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; T-223 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[53] “Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.” Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[54] Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado también ha sido confirmado en las sentencias T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] “d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.” Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
[56] Sentencia T-473 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Esta regla jurisprudencial ha sido reiterada en las sentencias T-199 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[58] M.P. María Victoria Calle Correa.
[59] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[60] M.P. Mauricio González Cuervo.
[61] Sentencia T-280 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[62] “ARTÍCULO 44. DECISIONES DISCRECIONALES. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.”
[63] Este juicio ha sido utilizado en las sentencias T-269 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-986A de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[66] Sentencia C-192 de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[67] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[68] Sentencia T-376 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.
[69]M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[70]ARTÍCULO 2.2.6.4.1.1 Reconocimiento de la existencia de edificaciones. El reconocimiento de edificaciones es la actuación por medio de la cual el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias de construcción, declara la existencia de los desarrollos arquitectónicos que se ejecutaron sin obtener tales licencias siempre y cuando cumplan con el uso previsto por las normas urbanísticas vigentes y que la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años antes de la solicitud de reconocimiento. Este término no aplicará en aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden judicial o administrativa.
En los actos de reconocimiento se establecerán, si es del caso, las obligaciones para la adecuación o reforzamiento estructural de la edificación a las normas de sismorresistencia que les sean aplicables en los términos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo resistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione, modifique o sustituya.
[71] Adoptado mediante la Resolución 0931 de 2012 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[72] Fol.6, cuaderno 1.
[73] “Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:
3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.”
[74] Sentencia T-035 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. Este postulado también ha sido confirmado en las sentencias T-566 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-311 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[75] “ARTICULO 1568. DEFINICIÓN DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. En general cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito.
La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.”
[76] Fol.6, cuaderno 1.
[77] Corte Constitucional. Sentencia T- 816 de 2012 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez).