Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00852-38582-de-enero-22-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f2b69754970b00f8e0430a01015100f8&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-23 16:03:14
Document Index: 270126901

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 43', 'artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 228', 'artículo 136', 'artículo 136', 'artículo 55', 'artículo 136', 'e contrario', 'e contrario', 'e contrario', 'artículo 83', 'artículo 84', 'artículo 83', 'artículo 28', 'artículo 7', 'artículo 136']

﻿ Sentencia 2004-00852 de enero 22 de 2014
SENTENCIA 2004-00852 DE 22 DE ENERO DE 2014
CONTENIDO:CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – OCUPACIÓN DE INMUEBLES. TRATÁNDOSE DE OCUPACIÓN DE INMUEBLES, EL INICIO DEL TÉRMINO PARA INTENTAR LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COINCIDE CON EL DE LA EJECUCIÓN DEL HECHO, OMISIÓN U OPERACIÓN ADMINISTRATIVA, OCUPACIÓN TEMPORAL O PERMANENTE DEL INMUEBLE, ES DECIR, DESDE CUANDO CESÓ LA OCUPACIÓN TEMPORAL, O DESDE CUANDO SE TERMINÓ LA OBRA EN RELACIÓN CON LA OCUPACIÓN PERMANENTE, Y SÓLO EN EVENTOS MUY ESPECIALES, COMO AQUELLOS EN LOS CUALES LA PRODUCCIÓN O MANIFESTACIÓN DEL DAÑO NO COINCIDEN CON EL ACAECIMIENTO DE LA ACTUACIÓN QUE LES DA ORIGEN. POR LO TANTO EL TÉRMINO PARA ACCIONAR NO DEBE EMPEZAR A CONTARSE DESDE CUANDO SE PRODUJO LA ACTUACIÓN CAUSANTE DEL DAÑO SINO DESDE QUE EL AFECTADO TUVO CONOCIMIENTO DEL MISMO, DE ACUERDO CON LAS CIRCUNSTANCIAS CONCRETAS DEL CASO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, BIEN INMUEBLE, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE
Sentencia 2004-00852 de enero 22 de 2014
Rad.: 44 001 23 31 000 2004 00852 01 (38582)
Actor: Layda Beatriz Gómez Epiayu
Demandado: municipio de Riohacha y otros
Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta surtido contra la sentencia de 17 de marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira. Conforme a lo acordado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en acta 21 del 15 de octubre de 2008, se concederá prelación para fallo, debido a que el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes en audiencia de 23 de mayo de 2013 fue improbado.
La sentencia objeto del grado jurisdiccional de consulta dispuso:
“Primero. Declárense no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida representación, acumulación de pretensiones y caducidad de la acción, planteadas por el municipio de Riohacha.
Segundo. Declárese no probada la excepción por indebida presentación (sic) por pasiva, alegada por el (sic) Superintendencia de Notariado y Registro y declárese exenta de responsabilidad el sub lite, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Tercero. Declárese responsable patrimonialmente al municipio de Riohacha por la perturbación jurídica y material de la propiedad del predio de la señora Laida Beatriz Gómez Epiayú, (...) derivado de la declaratoria de utilidad pública e interés social y de omisión de la expropiación ordenada en el Acuerdo 25 de 2003, proferido por el concejo municipal.
Cuarto. Como consecuencia de la declaración anterior, condenase (sic) al municipio de Riohacha a pagar a la señora Laida Beatriz Gómez Epiayú, (…) la suma de tres mil trescientos setenta y seis millones veintitrés mil ciento sesenta y dos ($ 3.376.023.162) pesos moneda legal colombiana, por concepto de indemnización del daño.
Quinto. Ordénese la inscripción de esta sentencia en la oficina de registro de instrumentos públicos del círculo de Riohacha en el folio de matrícula inmobiliario 210-1678 con el código catastral 01-4-011-001, para que sirva de título de transmisión de la propiedad al municipio de Riohacha, respecto del predio mencionado.
Sexto. Ordénese al Instituto Geografico Agustín Codazzi corregir el código catastral 01-4-011-001 asignado al predio identificado en la matricula inmobiliaria 210-3058, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Fue presentada el 12 de noviembre de 2004 (fls. 2-22, cdno. 1) por la señora Layda Beatriz Gómez Epiayu, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“Primera: Que el municipio de Riohacha, al (sic) Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Fonvisocial, y la Superintendencia de Notariado y Registro - Oficina de Instrumentos Públicos de Riohacha; son responsables administrativamente de los perjuicios materiales y morales, causados a la señora Layda Gómez Epiayu (…); por las omisiones en que incurrieron, al no ejercer el primero de los nombrados, las acciones legales pertinentes para iniciar el proceso de expropiación, así como por la ocupación, enajenación y construcción en predios de la demandante, dando esto lugar a la declaratoria de utilidad pública e interés social por parte del ente territorial, sin que se haya efectivizado la indemnización prevista en un acuerdo municipal y en la ley.
Segunda: Condenar en consecuencia al municipio de Riohacha, Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Riohacha, Fonvisocial, Superintendencia de Notariado y Registro —Oficina de Registro de Riohacha—, a pagar a la actora o a quienes representen sus derechos, como reparación o indemnización por los daños ocasionados de orden material en sus dos modalidades: daño emergente y lucro cesante, así como el moral objetivados y subjetivados actuales y futuros, evidenciados por la usurpación del bien inmueble descrito en la escritura pública 659 de 1973 con una extensión aproximada de ocho (8) hectáreas.
Materiales: Daño emergente: corresponde al valor del metro cuadrado, en el momento de la declaratoria de utilidad pública y de interés social, por parte del Municipio, multiplicada por el número de metros cuadrados que comprendían el predio.
(…) Por este concepto se solicita, además, el reconocimiento de los gastos que se generaron frente a la usurpación: honorarios de abogados, expedición de las copias de las escrituras autenticadas, fotocopias y demás gastos del proceso.
Lucro cesante: Equivale al costo del interés o dinero, por el tiempo transcurrido desde el día del daño, hasta el de su satisfacción total; o sea los intereses comerciales del daño emergente, desde la fecha del daño hasta su pago. La indemnización total es la suma de los dos rubros del daño, determinados en el proceso, mas (sic) los perjuicios morales causados a la demandante.
Como fundamento de las pretensiones, la accionante expuso los hechos que la Sala sintetiza así:
La señora Layda Gómez Epiayu es propietaria de un lote de terreno que comprende 8 hectáreas del barrio Luis Eduardo Cuéllar en el municipio de Riohacha. En diciembre de 2002, la accionante descubrió que el municipio de Riohacha y Fonvisocial comenzaron a vender parcialmente lotes del referido terreno, no obstante, estas enajenaciones no figuraban en el certificado de libertad y tradición. Preocupada por lo ocurrido, la accionante presentó derecho de petición el 21 de marzo de 2003 y posteriormente el 21 de abril del mismo año ante la administración con el fin de resolver dicha situación.
La alcaldía de Riohacha, luego de estudiar los documentos presentados por la señora Layda Gómez Epiayu, solicitó al concejo municipal declarar el bien como utilidad pública y de interés social. Mediante acuerdo 25 del 29 de agosto de 2003, el concejo municipal de Riohacha, reconoce la problemática social suscitada a raíz de la ocupación del bien inmueble y viendo la necesidad de legalizar los títulos de vivienda de interés social, declara el bien de utilidad pública e interés social para efectos de decretar la expropiación por vía administrativa con indemnización previa; en el mencionado acuerdo se autoriza a la alcaldesa para llevar a cabo el proceso de enajenación voluntaria.
Sin embargo, la actora manifiesta que hasta el 31 de diciembre de 2003 la administración no había realizado gestión alguna tendiente a lograr la enajenación voluntaria del bien, pese a que la propietaria del predio ha estado dispuesta a entablar negociaciones con el fin que se le indemnice el valor del terreno.
El Tribunal Administrativo de la Guajira mediante providencia de 26 de noviembre de 2004 admitió la demanda (fls. 227-228, cdno. 1), la cual se notificó al municipio de Riohacha y a la Superintendencia de Notariado y Registro el 9 de febrero de 2005 (fls. 233 y 235, cdno. 1), y el 10 de febrero de la misma anualidad se notificó al gerente de Fonvisocial (fl. 236, cdno. 1).
En escrito del 3 de mayo de 2005, la Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda dentro del término estipulado, y se opuso a las pretensiones ateniéndose a lo que se pruebe dentro del proceso; la apoderada consideró que la entidad no es responsable de los presuntos daños y perjuicios ocasionados a la demandante. Adicionalmente, propuso la excepción de indebida representación por pasiva debido a que las fallas alegadas por la accionante no guardan relación con las funciones que cumple la mencionada superintendencia.
Así mismo, expresó que: “en el presente caso, la competencia para declarar un inmueble de utilidad pública para efectos de decretar la expropiación la tiene el concejo municipal de Riohacha en virtud de las facultades conferidas por el articulo (sic) 136 de 1994, la Superintendencia de Notariado y Registro solo (sic) limita a inscribir las providencias que requieran de registro.” Finalmente, concluyó que los registros deben realizarse a solicitud de parte y en el presente caso el Acuerdo 25 expedido por el Concejo Municipal de Riohacha por medio del cual se declaró de utilidad pública el inmueble de la señora Gómez Epiayu nunca fue inscrito. Por lo tanto, la apoderada manifestó que la responsabilidad debe recaer sobre el municipio pero no sobre la entidad que representa. (fls. 281-286, cdno. 1).
El municipio de Riohacha, no obstante que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, lo hizo por fuera del término (fls. 257-263, cdno. 1). En esta instancia, Fonvisocial no contestó la demanda.
Agotada la etapa probatoria, a la que se dio inicio mediante providencia del 3 de agosto de 2005 (fls. 306-308, cdno. 1), por auto de 17 de mayo de 2007 (fl. 426, cdno. 1) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La apoderada de la demandante presentó escrito de alegatos mediante el cual resaltó el dictamen pericial rendido dentro del proceso y afirmó que el municipio de Riohacha abuso de su autoridad al momento de enajenar lotes que se encontraban dentro de la propiedad de la señora Gómez Epiayu. Por último, concluyó que el ente territorial demandado cercenó el derecho de propiedad de su representada y no ejerció ninguna acción tendiente a cumplir con el acuerdo municipal que ordenó la expropiación por via administrativa con previa indemnización (fls. 428-430, cdno. 1).
Así mismo, el agente del Ministerio Público descorrió el traslado el 21 de junio de 2007 manifestando que a su juicio debe exonerarse de responsabilidad a la Oficina de Instrumentos Públicos y a la Superintendencia de Notariado y Registro. En efecto, expresó que el municipio de Riohacha está llamado a reconocer la indemnización solicitada por la accionante, toda vez que está debidamente probada la omisión en que incurrió el ente territorial al no darle cumplimiento a la expropiación acordada por su Concejo municipal (fls. 466-468, cdno. 1).
Las entidades accionadas guardaron silencio.
El Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 17 de marzo de 2010 (fls. 540-576, ppal.) resolvió acoger las suplicas de la demanda con base en los siguientes argumentos:
“Está probado que el municipio de Riohacha, (…) tenía la obligación legal y reglamentaria de adelantar el proceso de expropiación del predio de la señora Laida Beatriz Gómez Epiayú, pues, una vez declarado de utilidad pública e interés social, con el fin de legalizar los títulos de vivienda de interés social ubicados en el sector del Barrio Luis Eduardo Cuéllar, deben registrarse tales declaraciones y por ende, no queda para la libre disposición de su dueña.
Si el municipio demandado hubiese realizado el proceso de expropiación, sin omitir el cumplimiento del Acuerdo 25 de 2003, con el fin de legalizar los títulos de las mencionadas enajenaciones, como lo dispuso el concejo municipal mediante el Acuerdo 25 de 2003, la demandante agotado el respectivo procedimiento habría recibido la indemnización previa que manda el orden constitucional y el perjuicio ocasionado por el municipio demandado habría cesado”.
4. Grado jurisdiccional de consulta
Debido a que el ente territorial condenado no apeló la decisión tomada por el tribunal de primera instancia, el 8 de abril de 2010 (fl. 578, ppal.) se remitió al Consejo de Estado en el grado jurisdiccional de consulta.
Recibido el expediente en esta corporación, por auto de 12 de mayo de 2010 (fl. 581, ppal.) se resolvió tramitar el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de 17 de marzo de 2010 proferida por el tribunal de la Guajira; y en el mismo, se ordenó correr traslado por el término de 5 días a las partes para alegar de conclusión.
El 31 de mayo de 2010 el Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó traslado especial del presente proceso para hacer su respectiva intervención (fl. 582, ppal.). Y por medio del concepto 141 de 9 de junio de 2010, solicitó revocar la sentencia de primera instancia toda vez que a su juicio había operado el fenómeno de la caducidad. El agente del Ministerio Público consideró que:
“En el caso objeto de estudio, no se conoce una fecha clara y concreta que permita inferir a partir de cuando (sic) la población comenzó a construir viviendas en el predio de propiedad de la actora, sin embargo como esta situación fue propiciada en virtud de las ventas de terrenos que hiciera el municipio de Riohacha y el Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Riohacha a terceros, se tomara como referente para efectos de contabilizar el término de caducidad de los dos años, desde la última venta que hiciera la entidad demandada de esos terrenos” (fls. 583-596, ppal.).
En esta etapa las partes guardaron silencio. Sin embargo, la apoderada de la parte demandante extemporáneamente presentó un escrito el 25 de junio de 2010 haciendo varias precisiones sobre el objeto de la litis, y resaltó que la causa petendi era la omisión de la operación administrativa de enajenación voluntaria o expropiación con indemnización que se ordenó en el Acuerdo 25 de 29 de agosto de 2003, por lo tanto, no podía alegarse que operó la caducidad de la acción (fls. 599-603, ppal.).
En ejercicio de la facultad oficiosa que otorga el artículo 43 de la Ley 640 de 2001, mediante auto de 26 de noviembre de 2012 (fl. 605, ppal.), el despacho fijó el día 23 de mayo de 2013 a las 4:30 p.m. para realizar una audiencia de conciliación judicial. En dicha diligencia las partes acordaron que el municipio de Riohacha pagaría a la demandante la suma de dos mil quinientos millones de pesos ($ 2.500.000.000) m/cte., los cuales se cancelarían en cuatro cuotas (fls. 647-649, ppal.).
No obstante lo anterior, por auto de 24 de julio de 2013 la Sala consideró que en el caso bajo análisis se configuró la caducidad de la acción de reparación directa y por consiguiente, improbó el acuerdo conciliatorio y concedió prelación para fallo (fls. 659-666, ppal.)
El 15 de agosto de 2013, la demandante presentó memorial arguyendo que no ha operado el fenómeno de la caducidad. Así mismo, manifestó que “la raíz de la problemática existente en el caso que hoy ocupa la atención del alto tribunal, ha sido que la Súper Intendencia (sic) de Notariado y Registro a través de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Riohacha, no desagregó el lote objeto de la presente demanda, del gran lote municipal, cuando el padre de la actora lo adquirió por prescripción adquisitiva de dominio como está probado legalmente dentro del proceso” (fls. 669-676, ppal.).
La Sala es competente para conocer el presente caso, toda vez que se impuso condena a una entidad pública en cuantía que excede los trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de la sentencia de primera instancia y esta no fue apelada, cumpliéndose así los requisitos del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo(1).
De acuerdo con el precedente de la Sala, “Previo a decidir el asunto de fondo, es necesario precisar que la consulta, en los términos del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, se tramita en procesos de dos instancias en las cuales la respectiva sentencia de primera imponga una condena de 300 smlmv, en contra de una entidad pública, siempre que aquellas no fueren objeto de recurso de apelación. Ahora bien, según lo dispone la norma en comento y como se hizo referencia en el párrafo precedente, la consulta se tramitará a favor de la entidad pública condenada, de tal manera que la competencia de la Sala se extiende sobre todo el asunto objeto de debate sin que sea viable perjudicar su situación actual, tal y como habría ocurrido en caso de que se hubiere admitido el recurso de apelación formulado por haber sido la entidad pública apelante único”(2).
Para resolver, la Sala examinará la figura de caducidad de la acción que ha sido alegada durante el proceso por los demandados y el Ministerio Público; así mismo, fue motivo de improbación del acuerdo conciliatorio.
La caducidad de la acción contencioso administrativa como instituto procesal tiene fundamento y sustento en el artículo 228 de la Constitución Política. Con base en el sustrato constitucional se determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico(3), buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social(4)(5), garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia(6) dentro de los límites de su ejercicio razonable y proporcional(7).
Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de la acción es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un término habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales(8). En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal(9).
Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal(10), generando certidumbre y materializando el ejercicio razonable y proporcional que toda persona tiene para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales(11).
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general(12).
De manera concreta, en relación con la caducidad de la acción de reparación directa dispone el inciso primero del numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84, modificado por la L. 446/98(13)), que respecto de dicho medio de control opera el mencionado fenómeno procesal al vencerse el plazo de 2 años, computados “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.
El tratamiento legislativo dado a la caducidad de la acción de reparación directa es clara: el legislador ha establecido una evidente e inobjetable regla general en la materia, permitiéndole a quien alegue ser víctima de daños antijurídicos imputables al Estado, hacer uso de la acción dentro de los 2 años siguientes (día siguiente(14)) de la ocurrencia del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal por obra pública o por cualquier otra causa de la propiedad ajena, o también, según el caso y las circunstancias, es procedente su invocación a partir del día siguiente a aquel en que la persona interesada tenga conocimiento(15) del hecho, operación, omisión u ocupación(16), etc.
Así las cosas, se ha distinguido que el cómputo de dicho término inicia i) al día siguiente a cuando ha sucedido la conducta generadora del daño antijurídico, o ii) a partir de cuando esta es conocida por quien la ha padecido, distinguiendo dicho fenómeno de la prescripción(17), y manteniéndose su concepción tradicional respecto del daño continuado(18).
Por otra parte, el segundo evento de cómputo de la caducidad ha sido estructurado a partir de un criterio de cognoscibilidad(19), y tiene lugar cuando el hecho dañoso pudo haberse presentado en un momento determinado, pero sus repercusiones se manifestaron de manera externa y perceptible para el afectado solamente hasta una ulterior oportunidad, de modo que el término de caducidad se computa desde cuando el daño se hizo cognoscible para quien lo padeció(20).
Así las cosas, en tratándose de ocupación de inmuebles, el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble, es decir, desde cuando cesó la ocupación temporal, o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso(21).
3. La caducidad en el caso concreto
En el asunto puesto a consideración de la Sala, la demandante ha hecho entrever que su causa petendi consiste en la omisión de la operación administrativa de enajenación voluntaria o expropiación con indemnización que se ordenó en el Acuerdo 25 de 29 de agosto de 2003. Sin embargo, luego de efectuar una lectura sistemática de los supuestos fácticos relatados en la demanda, se infiere que el daño por cuya indemnización reclama la accionante es la ocupación por parte del municipio de Riohacha sobre el terreno de propiedad de la señora Layda Beatriz Gómez Epiayú.
En efecto, en el acápite de pretensiones de la demanda se expresa claramente que la accionante solicita la responsabilidad de las entidades demandadas por “los perjuicios materiales y morales, causados a la señora Layda Gómez Epiayú (…); por las omisiones en que incurrieron, al no ejercer el primero de los nombrados, las acciones legales pertinentes para iniciar el proceso de expropiación, así como por la ocupación, enajenación y construcción en predios de la demandante” (subrayado por fuera de texto)
Adicionalmente, en la demanda de pretende la “reparación o indemnización por los daños ocasionados de orden material en sus dos modalidades: daño emergente y lucro cesante, así como el moral objetivados y subjetivados actuales y futuros, evidenciados por la usurpación del bien inmueble descrito en la escritura pública 659 de 1973 con una extensión aproximada de ocho (8) hectáreas”(22) (subrayado por fuera del texto)
Así mismo, en el hecho 13 de la demanda, la apoderada de la accionante manifiesta que la alcaldía de Riohacha solicitó ante el concejo municipal “la declaratoria del bien como de utilidad pública e interés social, con fines expropiatorios, a fin de proceder a la legalización de los títulos para la vivienda de interés social y solucionar la problemática jurídico social creada en este sector por la entidad territorial” (subrayado por fuera del texto). Así mismo, se vislumbra en el hecho 14 del libelo que “mediante Acuerdo 25 del 29 de agosto de 2003, el concejo municipal de Riohacha, reconoce la problemática social suscitada a raíz de la ocupación del bien inmueble de la señora Layda Gómez Epiayú y viendo la necesidad de legalizar los títulos de vivienda de interés social vendidos ilegalmente por el municipio”(23) (subrayado por fuera del texto).
Los apartes transcritos de la demanda muestran de forma conclusiva que para el año 2003, ya existía una situación de problemática jurídica y social creada por la entidad demandada, a causa de la ocupación que la misma ejercía sobre el lote de terreno de la demandante, según se desprende de lo dicho por la apoderada de la actora.
Por lo tanto, aunque resulta difícil determinar el día preciso en que comenzó la mencionada ocupación en el presente caso, y teniendo en cuenta los antecedentes jurisprudenciales mencionados en el acápite anterior, la Sala entrará a analizar pruebas indirectas que permiten determinar el momento en el cual la accionante conoció o estuvo en condiciones de conocer la existencia de la misma, que constituye el verdadero hecho generador del daño, y no la operación administrativa, de acuerdo a lo expresado en la demanda.
En este orden de ideas, la Sala advierte que las enajenaciones realizadas por el municipio de Riohacha y el Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana iniciaron en el año 1976 y culminaron en 1996, pues así se deduce de las copias auténticas de las escrituras públicas otorgadas a favor de terceros que obran en el expediente(24). La apoderada de la accionante expresó en el hecho 9 del libelo, que su mandante tuvo conocimiento de las ocupaciones y enajenaciones que venía realizando el municipio de Riohacha del terreno que dice ser de su propiedad “en el mes de diciembre del año 2002, cuando la actora regresa de un largo viaje del vecino país de Venezuela”(25).
No obstante lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la demandante es contradictorio, toda vez que conforme al certificado de libertad y tradición de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Riohacha(26), la señora Layda Beatriz Gómez Epiayú efectuó enajenaciones antes, durante y con posterioridad a las ventas realizadas por el municipio de Riohacha. De ahí que carece de fundamento la afirmación alegada en la demanda, toda vez que en el año 2002 la actora se encontraba en la condición real de conocer la ocupación realizada por el municipio, prueba de esto son las inscripciones de compraventa realizadas por la demandante, después del 9 de abril de 1996, fecha en que el municipio perpetró su última venta, a saber, 18 de septiembre y 16 de octubre de 1996, 3 de julio, 17 de noviembre y 19 de noviembre de 1998, 8 de febrero y 17 de septiembre de 1999, 16 de mayo y 4 de junio de 2002(27).
Es importante tener en cuenta que nos encontramos frente a un caso en el cual, aduce la demandante que la conducta omisiva de la administración después de la expedición del Acuerdo Municipal 25 de 2003 es la generadora del daño; no obstante, se debe tener presente que tal acuerdo municipal lo que buscaba era reparar a la aquí demandante un daño que ya se le había causado: la confesada ocupación del inmueble. De tal forma que la omisión en el cumplimiento de dicho acto administrativo, lo único que podría ocasionar es una agravación del daño que ya se le había irrogado, pero no causarlo, y es precisamente esta la confusión en la que incurre la demandante en su argumentación.
Ahora bien, corresponde a la Sala preguntarse por el momento en el cual se produjo la ocupación y la demandante tuvo conocimiento de la misma, puesto que desde allí resulta pertinente comenzar a contar el término de caducidad de la acción, dado que el legislador ha determinado un límite para que los administrados acudan a reclamar el resarcimiento de los perjuicios por los daños causados.
A pesar de que en el caso objeto de estudio, no se tiene claridad de una fecha cierta que permita determinar con certeza a partir de cuando las personas que adquirieron predios del municipio empezaron a construir viviendas en el predio de propiedad de la accionante; aun así, como esta situación fue a consecuencia de las ventas de terrenos que realizó el municipio de Riohacha y el Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana a terceros, y la última enajenación que obra en el plenario es de fecha 9 de abril de 1996(28); es dable inferir que el conocimiento efectivo, por parte del demandante, del hecho dañoso que dio origen a la demanda de reparación directa tuvo lugar por lo menos desde el 18 de septiembre de 1996, fecha en que ésta celebró un contrato de compraventa de 420 m2 de su terreno, pocos meses después de la última venta probada por parte del municipio de Riohacha, como se evidencia en el certificado de libertad y tradición aportado con la demanda, con lo que sin hesitación alguna se desvirtúan las afirmaciones realizadas por la señora respecto al conocimiento del hecho generador del daño.
En efecto, cuando un propietario realiza contratos de compraventa parciales de un lote de terreno, se presume que tiene contacto físico con el inmueble que enajena, para mostrarlo en el periodo precontractual y para entregarlo cuando se esté ejecutando el contrato. En el caso sub judice, la demandante Layda Beatriz Gómez Epiayú, realizó diversas ventas parciales del inmueble, con posterioridad a las ventas que ya había hecho el municipio; resulta imposible pensar que con esta actividad alrededor del terreno la demandante no hubiese tenido conocimiento de que su bien se encontraba ocupado y no hubiese percibido las construcciones que ya se habían levantado al interior del mismo, visto que como se dice en la demanda generaban un problema jurídico y social.
Igualmente, para la Sala es inverosímil que las personas que adquirieron lotes de Terreno de manos del municipio, no hayan tenido la diligencia de verificar que la detentación material del bien que iban a adquirir, estaba bajo el control de la entidad territorial que les vendía, las reglas de la experiencia indica que en ventas realizadas en estas condiciones, el comprador tiene contacto directo con el bien. Además no se ha alegado dentro del expediente que no hubiese entrega de tales terrenos, existe entrega del bien; de hecho en el plenario existe evidencia que lo que dio lugar a conflictos, o lo que la demandante llama problemática jurídico(sic) y social fue la falta de registro, pero no la entrega de los bienes, de donde se colije(sic) que quienes adquirieron del municipio, recibieron materialmente sus bienes.
Las dos anteriores circunstancias constituyen indicios que la demandante conocía de la ocupación denunciada en la demanda, por parte del municipio. En efecto, el hecho cierto indicador son las ventas realizadas tanto por la demandante como por el municipio, en fechas bastante anteriores al año 2002. De ese hecho indicador se desprende, con base en las reglas de la experiencia, como hecho indicado, que tanto el municipio al vender, como la demandante para hacer lo propio, han tenido que mostrar y entregar materialmente los bienes; pues no existen pruebas que hayan sido realizadas por negociaciones por internet, por demás de imposible ocurrencia en la época en que se dieron las ventas.
De otra parte, en la demanda no se alega que la problemática jurídica y social, derivara de la falta de entrega de los inmuebles; de donde es dable presumir que tal entrega se había realizado, lo cual resulta confirmado con la confesa ocupación por parte del municipio que enuncia la actora en la demanda y la existencia de construcciones que se enuncian en el mismo documento. Por lo anterior, fácil es concluir que la ocupación alegada en la demanda, no comenzó en noviembre de 2002, sino desde mucho antes.
Las diversas ventas realizadas por la parte demandante en el transcurso del año 1996, desvirtúan la manifestación hecha en la demanda, según la cual la señora Gómez Epiayú se enteró del hecho dañoso al regresar de Venezuela en diciembre de 2002, cuando algunas personas le informaron que su lote estaba siendo vendido por el municipio; pues aún en el evento que dichas ventas se hubiesen hecho por un apoderado general o especial de la accionante, dicha circunstancia demostraría que la demandante tenía conocimiento longa manu de la situación del terreno de su propiedad.
Así las cosas, para la Sala, en atención al numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según el cual el término de caducidad de la acción de reparación directa debe iniciarse a contabilizar a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho que originó el daño y, única y exclusivamente, en aquellos casos en los cuales el conocimiento, concreción o magnitud del daño padecido ocurre con posterioridad, será desde este último instante y no más allá en que se computará dicho término; en el caso sub judice la contabilización de dicho término debe ser a partir del día siguiente al 18 de septiembre de 1996, es decir, desde el 19 de septiembre de 1996.
En este orden de ideas, el término de caducidad para presentar la demanda que dio origen a este proceso, vencía el 19 de septiembre de 1998; comoquiera que el libelo fue presentado el 12 de noviembre de 2004 la Sala considera que en el caso bajo análisis está demostrada la caducidad de la acción de reparación directa.
Ahora bien, el apoderado de la parte actora, con posterioridad al auto que improbó la conciliación ha presentado sendos memoriales en los que advierte, de una parte que el hecho dañoso alegado, se le debe atribuir a la oficina de registro por no haber desagregado el lote de propiedad de la demandada, después de que su causante lo había adquirido por prescripción adquisitiva; y de otra, alega que existe un equivocado análisis del libelo por parte de la Sala, puesto que, según él, al improbar la conciliación, se confunde la figura de la ocupación con la usurpación de tierras.
La Sala se abstiene de tener en cuenta tales escritos, pues en estos se alega sobre el fondo del asunto de manera extemporánea, lo cual impide cualquier pronunciamiento en relación con los mismos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar negará la prosperidad de las pretensiones.
Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna de las partes obró de esa forma, no habrá lugar a imponer condena por este concepto.
REVÓCASE la sentencia del 17 de marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, y en su lugar se dispone:
1. DECLÁRASE la caducidad de la acción, por haber sido interpuesta la demanda después de vencidos los dos años previstos por el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, contados a partir de la fecha en que la demandante conoció los hechos de los que esta pretendía derivar el daño alegado.
(1) ART. 184.—Consulta. “Las sentencias que impongan condena en concreto, dictadas en primera instancia a cargo de cualquier entidad pública que exceda de trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales o que hayan sido proferidas en contra de quienes hubieren estado representados por curador ad litem, deberán consultarse con el superior cuando no fueren apeladas”.
(3) Corte Constitucional, SC-115 de 1998. “El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular… “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado “(…) “No cabe duda que el legislador está facultado constitucionalmente para establecer un límite para el ejercicio de las acciones y de los recursos, tal como sucede en este caso, siempre y cuando aquel resulte razonable. “Por consiguiente, la fijación de términos de caducidad responde como se ha expresado, a la necesidad de otorgar certeza jurídica al accionante y a la comunidad en general, así como para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el tiempo, así como a los actos administrativos no impugnados dentro de las oportunidades legales”. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 2000.
(4) Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”.
(5) Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.
(6) Corte Constitucional, SC-418 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia... En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 2000.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 1994. “De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este (sic) derecho respecto de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”. Corte Constitucional, sentencia C-565 de 2000. “De la anterior jurisprudencia se puede concluir que la fijación de términos de caducidad para las acciones contencioso administrativas, si bien implica una limitación al derecho de los individuos para interponerlas, está encaminada a asegurar la eficacia de los derechos de las personas, racionalizando el acceso a la administración de justicia. En tal medida, es necesario tener en cuenta además que el derecho de acción, en cuanto pretende el restablecimiento de derechos subjetivos, conlleva la obligación de su ejercicio oportuno. Por otra parte, ha sostenido esta corporación que la determinación de la oportunidad para ejercer tal derecho corresponde fijarla al legislador, quien tiene un amplio margen discrecional para establecer los términos de caducidad de las acciones, quedando limitado únicamente por los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
(8) Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.
(9) Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen(sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio (…) la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales —con plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de defensa—, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le corresponde”. Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 1998. “El fenómeno jurídico de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto, hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública, se lesiona un derecho particular” (...) “La institución de esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente analizada por la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las acciones, independientemente de las regulaciones consagradas a través de la figura jurídica de la prescripción extintiva de derechos”. “Siempre se ha expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos” (...) “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (CCA, art. 136), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
(10) Waline, Marcel, Droit Administratif, Sirey, París, pp.174 y 175. “En fin, si se dispone aún de un recurso contencioso, en principio es preferible buscar primeramente un entendimiento amigable; lo que es posible de hacer sin riesgo de que prescriba el recurso contencioso, porque el recurso administrativo, si es ejercido dentro del término señalado para el ejercicio del contencioso, interrumpe la prescripción de este”.
(11) Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999. “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería abocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: “La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos —y es algo en lo que se debe insistir— está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: “El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta””.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(13) En su precedente normativo, esto es, en el Código Contencioso Administrativo consagrado por la Ley 167 de 1941, en el artículo 83 y en su inciso 3º del artículo 84 estableció que las acciones encaminadas a obtener una reparación, como es la presente, prescriben al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, etc.”. Puede verse: Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 23 de mayo de 1953, expediente 19530523. Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 9 de marzo de 1954, expediente 19540309. Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 22 de julio de 1955, expediente 1955-N5085. Sección Segunda, auto de 29 de febrero de 1972. “De conformidad con el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo la acción encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción”. Fija esta norma un término perentorio para accionar o recurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos que lesionan derechos de particulares. Este término es lo que los tratadistas denominan “caducidad”, que es diferente, desde luego, a la prescripción. Hay por lo mismo una impropiedad en la norma al hablar de prescripción y no de caducidad. Los plazos preestablecidos en forma objetiva, es decir, sin consideración a situaciones personales del interesado, es lo que se llama caducidad. Si el actor los deja transcurrir sin presentar la demanda, el derecho a la acción caduca, se extingue inexorablemente, sin que pueda alegar para revivirlos excusa alguna, ya que no son susceptibles de interrumpirse, al contrario de lo que ocurre con la prescripción extintiva de derechos. El derecho puramente potestativo a la acción o al recurso comienza con el plazo prefijado y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo improrrogable. Quien se crea con derecho a accionar contra el acto administrativo que le ha creado una situación jurídica subjetiva debe hacerlo antes para no correr el riesgo de que se le extinga el plazo concedido”. Sección Tercera, auto de 31 de mayo de 1979. “Es indudable que el Decreto-Ley 528 de 1964 estableció un término perentorio de caducidad en el artículo 28, al disponer: “La competencia para conocer de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración está condicionada a que dichas acciones se instauren dentro de los tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente”.
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-565 de 2000. “Sin embargo, siguiendo la misma línea de análisis de la Sentencia C-447 de 1996, y teniendo en cuenta que la necesidad de coherencia dentro de la jurisdicción constitucional no puede traer como efecto la denegación de justicia, debe esta corporación reiterar que cuando una norma ha sufrido una modificación que afecte sus alcances, ello justifica un nuevo análisis de la proposición normativa, aun cuando sólo sea para constatar que es irrelevante constitucionalmente. Por tal motivo, debe esta Corte manifestarse sobre si las modificaciones introducidas por el legislador en el presente caso constituyen razón de justicia suficiente para variar el dictum de la Sentencia C-351 de 1994. No obstante, en el presente caso, por la índole de las modificaciones que introdujo la Ley 446 de 1998, la Corte no considera que éste sea el caso, y por lo tanto, es suficiente mencionar brevemente los efectos de las modificaciones respecto de la totalidad de la norma demandada. Como primera medida, es necesario tener en cuenta que la modificación mediante la cual se dispone que el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, constituye una garantía para los administrados en la medida en que agrega un día al término de caducidad respecto del anterior. Por otra parte, al empezar éste a correr al día siguiente, se tiene en cuenta un principio de realidad evidente, ya que, dependiendo de la hora en que le fuera dado a conocer, el administrado no contaba con ese día para interponer la demanda, toda vez que bien podía encontrarse por fuera del horario de atención de los despachos judiciales. Por lo tanto, esta modificación es más razonable y rigurosa jurídicamente, en la medida en que tiene en cuenta la situación anterior, para efectos de contabilizar el término de caducidad. A juicio de esta corporación, por lo tanto, esta modificación se aviene perfectamente a la norma fundamental. Como segunda medida, aun cuando en la demanda no se controvierte, debe esta corporación manifestar que, la comunicación, como forma de dar a conocer los actos administrativos, tampoco puede considerarse inconstitucional para efectos de determinar el inicio del término de caducidad, siempre y cuando ella se realice de conformidad con los principios y reglas que rigen el debido proceso”.
(15) Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2000, expediente 12200. “Por regla general, la fecha para la iniciación del conteo de ese término es el del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa. Excepcionalmente, esta Sala en su jurisprudencia ha tenido en cuenta que el término de caducidad, por alguna de esas conductas administrativas, se cuenta a partir del conocimiento del hecho dañino y no a partir de su ocurrencia, precisamente, porque el hecho no se hizo visible. Si en este caso el hecho ocurrió el día 5 de octubre de 1988 el término venció al fenecimiento del bienio, contado a partir del día siguiente al señalado. El caso planteado no se ubica en la situación relativa a que un hecho administrativo pasado se conoce cuando el daño causado aparece (caso médico de práctica de cirugías en las cuales se le deja al paciente un instrumento el cual se descubre cuando el paciente se enferma y se reinterviene)”. Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2000, expediente 18805. “La providencia de fecha 30 de abril de 1997, expediente 11350, ciertamente alude al tema de la caducidad de la acción y refiere que no puede extremarse el rigor para verificar el término de la misma, pero debe advertirse que se trata de un caso clínico en el cual la víctima directa sufrió una lesión irreversible en el oído, la cual no le fue diagnosticada al momento de ser dado de baja sino cuando la junta médica laboral rindió su concepto. Sin embargo, la Sala ha sido flexible y ha garantizado el acceso a la administración de justicia en eventos en los que no se tiene certeza sobre cuándo se inicia el cómputo del término de caducidad, para que dentro del proceso se demuestren las condiciones que permitan determinar si operó o no dicho fenómeno. En este sentido se pronunció en providencia del 7 de mayo de 1998 proferida dentro del proceso 14.297 adelantado por W. A. L. contra el Instituto de Seguro Social. En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia del 7 de septiembre de 2000, expediente 13126, dentro del proceso adelantado por J. A. R. A. contra Nación-Ministerio de Obras Públicas, expediente 12090 y del 10 de abril de 1997, expediente 10954”.
(16) Sección Tercera, sentencia de 25 de agosto de 2005, expediente 26721. “Entratándose (sic) de ocupación temporal o permanente de inmuebles, el término para accionar, empieza a correr a partir del día siguiente de su ocurrencia, es decir desde cuando cesó la ocupación temporal porque en ese momento se consolida el perjuicio, o desde cuando se termine la obra en relación con la ocupación permanente”. Puede verse también: Sección Tercera, sentencia de 17 de febrero de 2005, expediente 28360.
(17) Sección Tercera, auto de 31 de mayo de 1979. “De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia extranjera y nacional, existen notables diferencias entre las figuras de la prescripción y la caducidad: La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de l9 de octubre de 1946, estudió el tema al examinar el contenido jurídico del artículo 7º de la Ley 160 de 1936 en relación con el ejercicio de las acciones consagradas y de los plazos señalados para intentarlas por la vía ordinaria. Después de transcribir las opiniones de Planiol y Ripert, Josserand y Nicolás Coviello, y de analizar las disposiciones pertinentes de nuestra legislación, condensó las diferencias fundamentales entre los dos medios de extinción de los derechos y las acciones “según la concepción de los técnicos y el desenvolvimiento positivo del Código Civil y de las normas particulares contenidas en otras leyes”, así: “a) Aunque excepción de naturaleza perentoria, la prescripción debe ser propuesta o alegada por quien quiera aprovecharse de ella, pues no es susceptible de ser declarada de oficio (C.C., art. 2.513 y C.J., art. 343). Es, por consiguiente, un medio de defensa al alcance de la parte demandada, lo que quiere decir que no puede operar sino cuando se ha conformado la relación procesal o sea una vez que se promueva la acción y el adversario se propone extinguirla por tal vía. De ahí que la prescripción extintiva no tiene cabida sino ape(sic) exceptionis. “Por el contrario, la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez, pues sería inadmisible que vencido el plazo señalado por la ley para el ejercicio de la acción o del recurso, sin embargo, se oyera el promotor de la una o del otro. Aparecen como ejemplos de estas caducidades los términos señalados en el Código de Procedimiento para el cumplimiento de ciertos actos, la interposición de recursos, etc., los cuales no pueden producir resultado de ningún género si no se cumplen dentro de la oportunidad prevista, pues de otro modo se surte con respecto a ellos un efecto preclusivo. En este sentido la caducidad opera ipso jure, vale decir que no es necesario instancia de parte para ser reconocida. “b) La prescripción es renunciable de modo expreso o tácito, en las condiciones previstas en los artículos 2514 y 2515 del Código Civil. La caducidad no lo es nunca lo cual se explica por la naturaleza de orden público que en esta última tiene el término preestablecido por la ley positiva para la realización del acto jurídico. “c) Los términos de prescripción admiten suspensión y pueden ser interrumpidos. Es la regla general que domina el fenómeno, si bien es cierto que algunas prescripciones breves las señaladas en los artículos 2542 y 2543 corren contra toda clase de personas y no son, por tanto susceptibles de suspensión. Pero tal circunstancia no altera ni disminuye la diferencia apuntada, puesto que los plazos de caducidad no comportan jamás la posibilidad de ser ampliados por medio de la suspensión y deben ser cumplidos rigurosamente so pena de que el derecho o la acción se extingan de modo irrevocable. La interrupción de la prescripción impide que ésta se produzca. En la extintiva o liberatoria la interrupción civil por la notificación judicial de la demanda hace legalmente eficaz el ejercito del derecho o de la acción. “Con respecto a la caducidad no puede hablarse de interrupción, desde luego que en el mismo supuesto la presentación de la demanda dentro del término preestablecido es el ejercicio mismo de la acción, el adecuado acomodamiento al precepto que instituye el plazo. “d) La prescripción corre o empieza a contarse desde que “la obligación se hace exigible”, lo que implica siempre la existencia de una obligación que extinguir (art. 2535, inc. 29). “La caducidad por el transcurso del tiempo no la supone necesariamente, ya que la consagra la ley en forma objetiva para la realización de un acto jurídico o un hecho, de suerte que el plazo prefijado sólo indica el límite de tiempo dentro del cual puede válidamente expresarse la voluntad inclinada a producir el efecto de derecho previsto”. (G.J. Tomo LXI Nos. 2040, 2041, págs. 589 a 591). También el consejo, por lo menos desde 1958, deslindó las nociones de las dos figuras jurídicas para dar el verdadero significado procesal al fenómeno de la caducidad, realmente consagrado en las disposiciones de la Ley 167 de 1941, y al de la prescripción “como medio que tiende a aniquilar la acción en sus aspectos sustantivos” (Anales, Tomo LXI, bis, págs. 146 y 234) para afirmar que no son equivalentes pues “la caducidad consiste en la extinción del derecho a la acción o al recurso, por vencimiento del término concedido para ello, institución que se justifica ante la conveniencia de señalar un plazo invariable para que quien se pretenda titular de un derecho opte por ejercitarlo o renuncie a él, fijado en forma objetiva sin consideración a situaciones personales del interesado, no susceptible de interrupción ni de renuncia por parte de la administración, al contrario de lo que sucede con la prescripción extintiva de derechos” (Anales, Tomo LXIII, Nos. 392, 396, pág. 847); para confirmar que “los términos de caducidad de las acciones contencioso administrativas que señalan los artículos 83 y 272 del Código Contencioso Administrativo son perentorios y al contrario de lo que sucede con los de la prescripción de los derechos y de las acciones civiles, no son susceptibles de suspensión” (Anales, Tomo LXIV, Nos. 397, 398, pág. 323); para “dejar en claro la diferencia que existe entre el derecho subjetivo reclamado y el derecho a ejercitar la acción establecida para deducirlo en juicio”, y reiterar que “los términos para el ejercicio de las acciones de naturaleza civil deducibles ante la jurisdicción ordinaria rigen lo concerniente a ellas en tanto que las acciones de naturaleza administrativa que promueven contenciones ante la respectiva jurisdicción se subordinan a los plazos prefijados en las normas que regulan el modo de hacer efectiva la responsabilidad del Estado cuando con un acto, o hecho u omisión suya en función de autoridad o de servicio oficial lesiona un derecho particular”, respaldando estas últimas afirmaciones con la reproducción de las conclusiones finales de la providencia de la Corte antes transcrita. (Anales, Tomo LXVII, Nos. 403 y 404, págs. 286 a 289)”. Sección Tercera, sentencia de 28 de septiembre de 2006, expediente 32628. “La doctrina ha desarrollado las características propias de esta figura para intentar delimitarla y diferenciarla con la prescripción extintiva de corto plazo. La caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite suspensión salvo la excepción consignada con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. Tampoco admite renuncia y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez”.
(18) Sección Tercera, sentencia de 28 de septiembre de 2006, expediente 32628. “Cuando el daño por el cual se reclama indemnización proviene de una conducta omisiva de la administración, la prolongación en el tiempo de esa actitud omisiva, característica que es connatural a la omisión, no conduce a concluir la inexistencia del término para intentar la acción; en este evento, tal término empezará a contarse a partir del día siguiente en que se consolidó la omisión, es decir, del momento en el cual se puede predicar el incumplimiento de un deber por parte de la administración”. En una posición contraria ver: Sección Tercera, auto de 3 de marzo de 2010, expediente 37268. “Ahora bien, es menester precisar que el hecho dañoso puede darse de forma instantánea o modulada en el tiempo, es decir, puede agotarse en un único momento o presentarse de forma reiterada o continuada en el tiempo pero, independientemente de la forma en la que se exterioriza dicha actuación, el término de caducidad inicia una vez haya tenido ocurrencia la causación del daño, por tanto, desde el momento en que se presentó el daño irrogado al patrimonio de la víctima debe computarse el término de caducidad de la acción, es decir, al momento en el cual la actuación específica causó el daño cuya indemnización se reclama. Lo anterior obedece por cuanto desde ese primer momento en que se causó el perjuicio, la víctima puede acudir a la administración de justicia para solicitar el restablecimiento del derecho correspondiente. De otra manera, existirían situaciones en las cuales el término de caducidad nunca iniciaría, cuestión que daría lugar a la indeterminación de tales situaciones jurídicas, en contra de la seguridad jurídica de los sujetos procesales y de su debido proceso, comoquiera que el ejercicio de su derecho de defensa se vería extendido indefinidamente. Aun cuando se trate de una actuación dañosa cuyas consecuencias perjudiciales permanecen en el tiempo, la caducidad no se extiende indefinidamente, sino que opera desde el mismo momento en que ésta ocurra, es decir, cuando efectivamente se haya inferido el daño”.
(19) Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de 28 de septiembre de 1961. “La equivalencia que se da en el mismo Código Contencioso Administrativo a los vocablos “prescripción” y “caducidad” es una impropiedad de lenguaje. Lo cierto es que esos vocablos corresponden jurídicamente a fenómenos semejantes, aunque bien diferentes por algunos aspectos. En numerosas ocasiones el Consejo de Estado ha rechazado demandas de plena jurisdicción, así como ha confirmado autos inadmisorios de demandas en revisión de impuestos, fundándose en que tales acciones tienen fijados en el Código Contencioso Administrativo plazo perentorio para su ejercicio, de tal manera que vencido el plazo la acción se extingue. Este fenómeno jurídico de la extinción del derecho a accionar o a recurrir por vencimiento del término perentorio concedido para ello es lo que los doctrinantes denominan caducidad. Aunque en el mismo código se le denomine indistintamente caducidad o prescripción parece más ajustado a la terminología jurídica llamar a ese fenómeno caducidad, porque no; obstante ser sus consecuencias muy semejantes a las de la prescripción se diferencia de ésta por varios extremos importantes. Entre ellos pueden tenerse en cuenta, por su trascendencia los siguientes, en los cuales debe ponerse énfasis cuando se trata de acciones contencioso administrativas de carácter subjetivo, es decir, de las encaminadas a sustentar un derecho particular que se cree lesionado por un acto de la administración creador de una situación jurídica individual y concreta para el demandante. Dicen los doctrinantes que en ciertos casos, con el fin de no cargar a una persona con obligaciones inseguras y para ella desconocidas, conviene señalar un plazo invariable para que quien se pretenda titular de los derechos correlativos opte por ejercitarlos o renuncie a ellos. Y eso es lo que sucede precisamente a las personas administrativas cuando producen actos creadores de situaciones individuales y concretas para otros entes jurídicos. Se hizo necesario por eso fijar términos precisos e invariables dentro de los cuales hubiera de ejercitarse la acción o el recurso concedido contra tales actos en favor de quienes se creyeran lesionados por ellos. Dentro de ese plazo el derecho de accionar o de recurrir puede ejercitarse desde el primer día. Después del plazo prefijado tal derecho ya no existe. Él se ha extinguido con el término concedido para ejercitarlo. Esa extinción del derecho por la extinción del plazo prefijado en la ley para incoar la acción es lo que se denomina caducidad de ésta. Y esos plazos están preestablecidos en forma objetiva, es decir, sin consideración a situaciones personales del interesado. Si los deja transcurrir sin presentar la demanda, el derecho a la acción caduca, se extingue inexorablemente, sin que pueda alegar para revivirlos excusa alguna, ya que no son susceptibles de interrumpirse, al contrario de lo que ocurre con la prescripción extintiva de derechos. En otras palabras, el derecho puramente potestativo a la acción o al recurso comienza con el plazo prefijado y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo improrrogable. Teniendo esto en cuenta, quien se crea con derecho a accionar o a recurrir contra el acto administrativo que le ha creado una situación jurídica subjetiva debe hacerlo cuanto antes para no correr el riesgo de que se le extinga el plazo concedido. Los tratadistas y la jurisprudencia están de acuerdo también en que el plazo prefijado para ejercitar un derecho como es el de accionar en el caso que se estudia puede y debe dar lugar a que el juzgador lo declare de oficio caducado y con él la acción cuyo ejercicio limita. Muchas son las opiniones de tratadistas en favor de esta tesis y el Consejo de Estado como se dijo al principio la aplica para no admitir la demanda si aparece evidente que ella se ha presentado cuando el término se halla extinguido. No es menester, pues, que la persona administrativa demandada invoque la extinción del término como excepción. En la caducidad o vencimiento del plazo prefijado para incoar una acción subjetiva contra actos de la Administración no cabe siquiera que ésta renuncie al derecho que le da el vencimiento del plazo que el demandante tuvo y no aprovechó para intentar la acción o el recurso. Se trata de una institución de orden público para evitar que las personas estatales queden expuestas más allá del plazo prefijado al cumplimiento de obligaciones inseguras y ocultas que hubiera podido crearles el ejercicio de su actividad en frente de otras personas”. Sección Tercera, sentencia de 28 de septiembre de 2006, expediente 32628. “Se tiene entonces que el inicio del término para intentar la acción coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo”. Sección Tercera, Subsección C, Auto de 21 de febrero de 2011, expediente 39360. “En el caso sub examine, al estar en presencia de las anteriores circunstancias, el término de caducidad debe ser el dispuesto en el inciso 2º del numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Debemos precisar que dicho artículo, al ser adicionado por la Ley 589 de 2000, en el sentido de establecer en su inciso segundo una variación en relación con el momento en que se inicia el conteo del término para intentar la acción, no hizo otra cosa que permitir el acceso a la justicia para aquellas personas víctimas de este cruel delito, debido a que, como ya se mencionó, el delito de desaparición forzada continúa en el tiempo hasta tanto ocurra uno de estos eventos: que aparezca la víctima, o desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición. Luego entonces, el plazo de los dos (2) años se empieza a contabilizar a partir del acaecimiento de cualquiera de los sucesos ya indicados. Del estudio del material probatorio allegado al proceso, es posible establecer que el soldado Gildardo Pabón Perdomo se encuentra desaparecido desde 1998, sin que a la fecha se tenga conocimiento de su paradero, y por cuanto dicha conducta no ha cesado, no puede considerarse caducada la acción de reparación directa, toda vez que éste no ha recobrado su libertad, ni tampoco se ha proferido sentencia dentro del proceso penal que se adelanta ante la Fiscalía General de la Nación Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario” Consejo de Estado”.
(20) Sección Tercera, sentencia de 11 de mayo de 2000, expediente 12200. Puede verse: Sección Tercera, sentencias de 12 de mayo de 2010, expediente 31582; Subsección A, sentencia de 12 de mayo de 2011, expediente 19835; Subsección A, sentencia de 9 de mayo de 2012, expediente 24249.
Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, expediente 18273. “No obstante, esta corporación ha expresado, en diferentes ocasiones, que si bien el término de caducidad empieza a correr a partir de la ocurrencia del hecho o la omisión, cuando no puede conocerse, en el mismo momento, cuáles son las consecuencias de éstos, debe tenerse en cuenta la fecha en la que se determina que el perjuicio de que se trata es irreversible y el paciente tiene conocimiento de ello. Con mayor razón, entonces, debe entenderse que el término de caducidad no puede comenzar a contarse desde una fecha anterior a aquélla en que el daño ha sido efectivamente advertido” (subrayado fuera de texto).
(21) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 7 de mayo de 2008, expediente 16.922. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(22) Folios 3 a 4 del cuaderno 1.
(23) Folio 9 del cuaderno 1.
(24) Folios 73 a 218 del cuaderno 1.
(25) Folio 8 del cuaderno 1.
(26) Folios 57 a 60 del cuaderno de pruebas.
(27) Folios 59 a 60 del cuaderno de pruebas.
(28) Folios 136 a 138 del cuaderno 1.