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Timestamp: 2020-04-04 21:50:28+00:00
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DPC | Corte cost., 23 febbraio 2012, n. 40, Pres. Quaranta, Rel. Tesauro, ...
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La Corte torna sul segreto di Stato, con riferimento alle presunte schedature operate in danno di magistrati e pubblici funzionari, approfondendo vari aspetti della interlocuzione tra Autorità giudiziaria e Presidente del Consiglio, e del giudizio per conflitto promosso contro il provvedimento di conferma del segreto opposto, da persone soggette ad indagine, nell'ambito di un procedimento penale
1. Molti ricorderanno la perquisizione disposta nell'estate del 2006 dalla Procura della Repubblica di Milano presso la sede del SISMI di via Nazionale (a Roma), nell'ambito delle indagini sul sequestro di Abu Omar e sulle cosiddette extraordinary renditions.
Quell'atto aveva già determinato un conflitto tra poteri, con l'Autorità giudiziaria opposta al Governo, definito con la nota sentenza della Corte costituzionale n. 106 del 2009. In quel contesto, il segreto di Stato era stato apposto su parti di documenti successivamente all'intervenuto sequestro, e l'oggetto della contesa era consistito principalmente nello stabilire se l'Autorità giudiziaria avrebbe dovuto espungere dal fascicolo processuale quegli stessi documenti (come in effetti ha poi ritenuto la Corte).
Nel corso della perquisizione erano stati rinvenuti e sequestrati, tra gli altri, incartamenti che raccoglievano informazioni sulla vita, sull'attività e sugli orientamenti politici di magistrati, funzionari statali, giornalisti e parlamentari e sulle attività di movimenti sindacali e associazioni di magistrati, in particolare MEDEL, cioè l'organizzazione che raccoglie le associazioni nazionali di magistrati di orientamento progressista. Nel materiale, secondo l'accusa, era compresa anche posta elettronica «interna» al gruppo appena citato.
La Procura di Perugia, sul presupposto che l'attività di dossieraggio fosse mirata a consentire campagne di discredito nei confronti di persone considerate ostili alla maggioranza di governo, e sul presupposto inoltre che un'attività del genere fosse estranea ai compiti istituzionali dei Servizi informativi, ha proceduto nei confronti delle due persone che operavano nella sede di via Nazionale. Da un lato, si è prospettato un peculato, in rapporto all'appropriazione di risorse pubbliche, altrimenti destinate, per il compimento di attività «proprie» degli interessati. Per altro verso si è contestata la violazione di corrispondenza ed anche, per alcuni specifici profili, la rivelazione del segreto di ufficio.
Le accuse sono state estese a superiori gerarchici dei funzionari in questione. E parte degli indagati, nel corso dell'interrogatorio assunto dal Pubblico ministero, pur negando la sussistenza dei fatti, ha dichiarato che in propria difesa avrebbe dovuto rivelare circostanze coperte dal segreto di Stato.
A fronte di ciò, il magistrato procedente, in applicazione dell'art. 41 della legge 3 agosto 2007, n. 124 (Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto), ha chiesto al Presidente del Consiglio dei ministri di confermare l'esistenza del segreto di Stato riguardo a quattro circostanze, la cui conoscenza era ritenuta essenziale per la definizione del procedimento. Ecco la sintesi che del quesito si legge nella sentenza in commento: « se il SISMI, nel periodo in cui era stato diretto dal (Tizio) a) avesse "finanziato in qualsiasi modo e forma, sia direttamente che indirettamente", la sede di via Nazionale, gestita dal (Caio); b) avesse "retribuito economicamente, in qualsiasi modo e forma, direttamente o indirettamente», il (Caio) o (Sempronia); c) avesse "impartito ordini e direttive" ai medesimi; d) avesse, infine, "impartito ordini e direttive" al (Caio) o alla (Sempronia) "di raccolta di informazioni su magistrati italiani o stranieri"».
Il Presidente del Consiglio dei ministri, confermando il segreto, ne ha riferito l'oggetto a «modi e forme dirette e indirette di finanziamento per la gestione da parte di (Caio) della sede del SISMI in via Nazionale, a Roma, allorché il Servizio era diretto da (Tizio)»; a «modi e forme di retribuzione, diretta o indiretta, di (Caio) e di (Sempronia), collaboratori prima e dipendenti poi del SISMI, diretto da (Tizio)»; nonché in relazione alle direttive e agli ordini impartiti al (Caio) e alla (Sempronia) all'interno del Servizio.
La conferma del segreto risulta motivata in base all'esigenza di tutela degli «interna corporis» del Servizio interessato, nell'ottica di non rendere di pubblico dominio le modalità di organizzazione e le tecniche operative del Servizio stesso.
2. Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Perugia, come previsto dalla legge, ha sollevato conflitto tra poteri, impugnando le note con le quali il Presidente del Consiglio ha confermato l'esistenza del segreto di Stato. Ma la Corte, con la sentenza in commento, ha stabilito che il ricorso è infondato.
Un primo essenziale passaggio del complesso percorso motivazionale consiste nel ribaltamento dell'opinione, fino ad oggi maggioritaria, che la persona accusata di un reato sia sottratta al vincolo del silenzio su circostanze coperte dal segreto di Stato. Il concetto era stato più volte ribadito, anche in giurisprudenza, prima della legge n. 124 del 2007, sul presupposto essenziale che la disciplina del segreto si riferisse al testimone, ed alla considerazione che, comunque, la rivelazione compiuta dall'imputato avrebbe dovuto considerarsi scriminata dall'esercizio del diritto di difesa.
Secondo la Corte, però, l'orientamento dominante ha trascurato la portata innovativa della citata legge di riforma del 2007. Il divieto di riferire fatti coperti dal segreto di Stato è indistintamente riferito ai pubblici funzionari (comma 1 dell'art. 41). Inoltre la legge (comma 2 dello stesso articolo) impone al giudice l'obbligo di «interpello» nei confronti del capo del Governo solo in caso di ritenuta essenzialità della circostanza asseritamente segreta ai fini del decidere, e ciò, secondo la Corte, conferirebbe «portata generale al vincolo di riserbo, in sede processuale, dei pubblici funzionari riguardo alle notizie coperte da segreto di Stato, con previsione che - estrapolata da una specifica sedes materiae - si presta a ricomprendere, nella sua genericità, anche l'imputato e la persona sottoposta alle indagini, pure in assenza di espliciti riferimenti a tali figure».
Al di là degli elementi letterali e sistematici dell'interpretazione, la Corte ha ritenuto insoddisfacente il bilanciamento che l'orientamento maggioritario assicurava tra interesse difensivo del singolo e interesse pubblico alla conservazione del segreto: bilanciamento che deve volgere a favore della salus rei publicae, con il «correttivo» dato dalla cancellazione dei rischi di condanna per il funzionario «fedele»: «lo Stato - mirando alla 'autoconservazione' - richiede, cioè, anche alla persona sottoposta a processo il silenzio sulla notizia coperta da segreto, esigendo dalla giurisdizione un possibile esito processuale scevro da connotati negativi nei confronti del giudicabile (la dichiarazione di non doversi procedere), fermo restando il vaglio di "essenzialità" rimesso all'autorità giudiziaria».
Non che la Corte non abbia considerato il possibile uso strumentale del segreto da parte del soggetto accusato, ed infatti si è rimarcato, in chiave di "bilanciamento" del rischio, il vaglio preliminare di essenzialità della relativa circostanza (sempre che una precisa circostanza venga allegata). Tale vaglio - si legge - assumerebbe connotazioni differenziate quando il segreto sia opposto dall'accusato. Pur con estrema cautela, la Corte ha evidenziato come, nel caso di conferma del segreto, la rilevanza effettiva della circostanza invocata «debba poggiare su una prospettazione dotata di adeguato tasso di persuasività». In altre parole, «potrà tenersi (...) conto anche di elementi quali la coerenza e la plausibilità della prospettazione dell'imputato, in rapporto al complesso delle sue deduzioni difensive e di quelle dei coimputati che versino in posizione analoga».
D'altra parte, l'oggetto della attestazione richiesta al Presidente del Consiglio non coinvolge affatto la rilevanza della circostanza segreta nel procedimento, ma solo il pregiudizio per la sicurezza nazionale in caso di sua rivelazione.
3. Come si è accennato, la sentenza in commento è assai complessa, anche in ragione di varie peculiarità del caso concreto. In queste note, di prima lettura, è possibile solo enunciare alcuni aspetti suscettibili di una certa generalizzazione.
È notevole ad esempio la soluzione conferita ad uno dei problemi sollevati dal giudice ricorrente, e cioè quello di una eventuale difformità di oggetto, anche solo parziale, tra la richiesta di conferma del carattere segreto di determinate circostanze e la risposta che, prospettando la sussistenza del segreto, abbia riferimento ad un'area cognitiva diversa (ciò che, secondo il Magistrato di Perugia, sarebbe accaduto nella specie). La Corte ha osservato che, per le parti della richiesta rimaste prive di risposta, non può che attivarsi l'espressa disposizione di legge, per la quale l'Autorità giudiziaria è autorizzata ad acquisire l'informazione qualora il segreto non venga confermato entro il termine di trenta giorni.
Secondo un altro fronte argomentativo del ricorso, il Presidente del Consiglio non potrebbe avallare l'esistenza del segreto su comportamenti illeciti di funzionari pubblici (e tale certamente sarebbe il dossieraggio contro altri funzionari in base all'orientamento politico e con fini di diffamazione). Disattendendo le censure collegabili all'assunto, la Corte ha soprattutto evidenziato come, nella specie, «le richieste di conferma del segreto - e, parallelamente a esse, gli atti di conferma - risultino formulati in termini generici e indifferenziati, senza alcun riferimento né ai soggetti interessati (o ai criteri per la loro individuazione), né, soprattutto, alle finalità della raccolta di informazioni considerata». Non sarebbe consentito, di conseguenza, «attribuire al Presidente del Consiglio dei ministri l'intento di imporre, omisso medio, il vincolo del segreto su quanto costituisce il thema demonstrandum nel processo da cui il conflitto origina). Ad una richiesta generica - sembra dire la Corte - è stata fornita una risposta che non attiene all'esistenza o meno di una direttiva concernente l'attività di schedatura, ma presenta un oggetto più generico, non qualificato da riferimenti che evochino il carattere "non istituzionale" dell'attività in questione (e, anzi, presuppongono il contrario).
D'altra parte, che gli interna corporis dei servizi di informazione possano essere validamente considerati coperti dal segreto di Stato la Corte aveva già affermato in altre precedenti sentenze, e nell'occasione odierna l'argomento non è stato ritenuto meritevole di particolari aggiornamenti.
4. L'argomento dotato forse del maggiore rilievo, sul piano generale, era quello dell'oggetto, dei limiti e degli strumenti del controllo sulla asseverazione compiuta dal capo del Governo in ordine all'esistenza del segreto di Stato.
Anzitutto la Corte ha inteso ribadire, al proposito, che «il giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri in ordine ai mezzi necessari o utili al fine di garantire la sicurezza della Repubblica, per il suo carattere squisitamente politico e ampiamente discrezionale, resta soggetto a un sindacato di tipo esclusivamente parlamentare, essendo quella parlamentare la sede istituzionale "di controllo nel merito delle più alte e gravi decisioni dell'Esecutivo" (sentenza n. 106 del 2009)». È richiamata, al proposito, la vigente disciplina dell'attività del COPASIR (cioè del noto Comitato parlamentare di controllo sull'attività dei Servizi di informazione).
Naturalmente, il previsto giudizio per conflitto innanzi alla giurisdizione costituzionale deve avere un proprio oggetto, ed una propria metodologia di accertamento. Sennonché, anche a tale proposito, è stata richiamata la sentenza del 2009: «la Corte è chiamata, infatti, "a valutare la sussistenza o insussistenza dei presupposti del segreto di Stato ritualmente opposto e confermato, non già ad esprimere una valutazione di merito sulle ragioni"», valutazione che spetta piuttosto, e come appena si è visto, al Parlamento.
In questa chiave diviene essenziale la motivazione del provvedimento presidenziale, che del resto è prescritta dalla legge. Tale motivazione (diversa da quella diretta all'organo parlamentare), secondo la Corte, non deve però rappresentare le ragioni della decisione assunta dall'Autorità politica. Quale sia la sua funzione è meglio descrivere con le parole della Corte stessa. Si tratta, per il Presidente del Consiglio, di «giustificare, in termini congruenti e plausibili - nei rapporti tra poteri - lo "sbarramento" all'esercizio della funzione giurisdizionale conseguente alla conferma del segreto, dando atto delle considerazioni che consentono di ricondurre le notizie segretate agli interessi fondamentali riassumibili nella formula della sicurezza nazionale. Ed è solo quando la motivazione non risponda a tale scopo - denotando, con ciò, un possibile "sviamento" del potere di segretazione dai suoi fini istituzionali - che può ravvisarsi un vizio dell'atto suscettibile di denuncia davanti a questa Corte con lo strumento del conflitto di attribuzione».
Di più immediato impatto, forse, risulta l'ulteriore rilievo per il quale la motivazione non può sortire l'effetto, neppure indiretto, di rivelare la circostanza segretata. Ma soprattutto, nell'economia del ragionamento, sembra di cogliere una forte valorizzazione delle caratteristiche del caso di specie. Meglio, per evidenti ragioni, fare ancora ricorso alla citazione testuale: «l'adeguatezza della motivazione all'autorità giudiziaria va rapportata anche alle caratteristiche della notizia sulla quale viene confermato il segreto, riflettendone il livello di specificità. Altro è che la conferma riguardi circostanze puntualmente circoscritte, altro che - in correlazione al tenore della richiesta - essa investa, invece, notizie più generiche o, addirittura, di tipo "categoriale". Nella specie, la richiesta di conferma del segreto atteneva (...) al fatto che, nell'arco di un quinquennio, il SISMI avesse impartito ordini o direttive (...) per la "raccolta di informazioni su magistrati, italiani o stranieri", senza specificazione (...) né di nomi (o di criteri di "selezione" degli interessati), né di finalità. Di fronte a una richiesta di tale ampiezza può ritenersi, dunque, sufficiente a giustificare la conferma del segreto il richiamo, altrettanto generale, del Presidente del Consiglio dei ministri all'esigenza di non palesare indirettamente, tramite la rivelazione dell'esistenza e dei contenuti di detti ordini e direttive, le modalità e le tecniche operative dei servizi medesimi (comprensive anche dei relativi obiettivi generali)».
A richiesta generica - sembra dire la Corte - risposta generica. E d'altra parte viene prospettata anche una esigenza di «proporzionalità» tra il bisogno investigativo dell'autorità procedente e la portata delle informazioni richieste. Quando si tratta di sapere se ad un certo funzionario è stato richiesto di schedare magistrati, secondo un determinato criterio, non si può chiedere di de-segretare interi settori dell'attività dei servizi informativi.
5. Per il resto - e sempre avvertendo che la presente sintesi trascura molti dei temi affrontati nella sentenza - conviene segnalare concetti non nuovi nella giurisprudenza costituzionale, coi quali la Corte sembra replicare alla doglianza più informale e pervasiva del ricorso. La disciplina dei rapporti tra segreto di Stato ed esigenze della giurisdizione penale nasce proprio allo scopo di regolare casi di soccombenza della giurisdizione, alla luce d'una concezione del segreto funzionale alla tutela dell'essenza stessa dello Stato-comunità e del suo assetto democratico. Per un valore di tale supremo livello, «altri valori - pure di rango costituzionale primario - sono "fisiologicamente" destinati a rimanere recessivi. La caratterizzazione come strumento di salvaguardia della salus rei publicae rende ragione, in particolare, del fatto che il segreto di Stato si presti a fungere da "sbarramento" all'esercizio della funzione giurisdizionale, e segnatamente di quella volta all'accertamento delle responsabilità individuali per fatti previsti dalla legge come reato».
E del resto - ricorda la Corte - il segreto di Stato impedisce di accertare la circostanza cui si riferisce, ma non di indagare sulla notitia criminis mediante elementi diversi, «del tutto autonomi e indipendenti dagli atti e documenti coperti da segreto» (in tal senso, oltre alla più volte citata sentenza n. 106 del 2009, le sentenze n. 410 e n. 110 del 1998).