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Timestamp: 2017-09-21 01:19:32
Document Index: 389695822

Matched Legal Cases: ['§11', '§2', '§11', '§10', '§10', '§10', '§1', '§11', '§12']

Die Betrachtung uber die neue Regelung des Finanzausgleichssystems in vereinigtem Deutschland
Die Betrachtung über die neue Regelung des Finanzausgleichssystems in vereinigtem Deutschland
Song, Sang-Hoon*
Der bundesstaatliche Finanzausgleich umfaßt die Verteilung der finanzpolitischen Kompetenzen sowie die finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften und den übrigen Institutionen. Seine Regelung gehört zu den besonders komplizierten Aufgaben der Finanzpolitik. Hier steht das gesamtwirtschaftlich vernünftige mit den Eigeninteressen der Beteiligten in Konflikt. Seit der Entstehung der Bundesrepublik Deutschland ist der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern teilweise heftig umstritten.
"Anläßlich der Wiedervereinigung Deutschlands ist die Ausgestaltung des Finanzausgleichs erneut Gegenstand tiefgreifender Auseinandersetzungen geworden. Sie beruhen vor allem darauf, daß nunmehr 16 Länder der Bundesrepublik nach Wirtschaftskraft und Finanzkraft überaus unterschiedlich sind. Damit ergeben sich zwei Anstöße für eine Reform des Finanzausgleichs."1)
Zum einen erweist sich der traditionelle Finanzausgleich, wie er sich insbesondere seit 1969 entwickelt hat, zunehmend als strategieanfällig. Verteilungskämpfe zwischen den Ländern sowie zwischen Ländern und Bund, vornehmlich vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen, belasten die politischen Beziehungen zwischen Bund und Ländern und den Ländern untereinander. Zum anderen galten die bisher geltenden Finanzausgleichsregelungen nur bis zum 31. Dezember 1994, denn nach Artikel 7 des Einigungsvertrages sollen die neuen Länder ab 1. Januar 1995 in den Länderfinanzausgleich einbezogen werden.
In der folgenden Abhandlung wird zunächst der Begriff und die Funktion des Finanzausgleichs näher erörtert. Außerdem werden die ökonomischen Kriterien für einen effizienten Finanzausgleich dargelegt, wobei allokative, distributive und stabilitätorientierte Zielsetzungen diskutiert werden. Daran schließt sich ein Überblick über die Regelungen des Finanzausgleichs für die neuen Länder an. Der letzte Abschmitt dokumentiert die neu beschlossenen Änderungen im Rahmen des Föderalen konsolidierungsprogramms. Dabei sind nicht nur die Neuerungen bezüglich des Finanzausgleich relevant. Vielmehr sind auch die Regelungen zur Finanzierung der "Deutschen Einheit" und der Bewältigung der Erblasten der DDR von Interesse, da sie neben dem Finanzausgleich eine erhebliche Belastungen für Bund und Länder darstellen.
Ⅱ. Finanzausgleich - Begriff, Funktion, Anforderung -
1. Der Begriff des Finanzausgleichs
Der Begriff des Finanzausgleichs kann in unterschiedlicher Weise verstanden werden. Geht man vom Wortsinn aus, so folgt daraus, nur die Verteilung der öffentlichen Einnahmen auf die einzelnen Gebietskörperschaften zu betrachten.
Die Einnahmenverteilung steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Verteilung der Aufgaben und den damit verbundenen Ausgaben.
So umfaßt der Finanzausgleichsbegriff neben der Verteilung der Einnahmen die Zuordnung der Ausgaben- und Aufgabenkompetenzen auf Bund, Länder und Gemeinden.
"Definitorisch lassen sich folgende Begriffe unterscheiden:
- passiver Finanzausgleich: Er bezieht sich auf die Aufgaben und deren Zuordnung auf die Gebietskörperschaften(Aufgabenverteilung).
- aktiver Finanzausgleich: Er regelt die Einnahmenverteilung, insbesondere die Steuerverteilung zwischen den Gebietskörperschaften(Einnahmenverteilung).
- vertikaler Finanzausgleich: Er betrifft die Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Länder und Gemeinden mit zum Teil horizontalen Ausgleichseffekten.
- horizontaler Finanzausgleich: Er dient dem Ausgeich unterschiedlicher Finanzkraft unter den Ländern beziehungsweise den Gemeinden."2)
2. Funktion und Aufgaben des Finanzausgleichs
Der föderative Aufbau des Staates bedingt, daß Bund und Länder in eigenständiger Verantwortung öffentliche Aufgaben erfüllen müssen. Dabei ist eine hinreichende Finanzausstattung der Länder eine unabdingbare Voraussetzung dafür, daß diese ihre eigene Staatlichkeit entwickeln können. Dabei kommt dem bundesstaatlichen Finanzausgleich im weiteren Sinne die Funktion zu, die Gesetzgebungs-, die Aufgaben- und Ausgaben- sowie die Einnahmenkompetenzen so gegeneinander abzugrenzen, daß sowohl Bund als auch Länder die Möglichkeit haben, ihren eigenen finanziellen Spielraum in einer Weise zu gestalten, der ihnen eine eigenverantwortliche und eigenständige Aufgabenerfüllung erlaubt.
Zur Eigenstaatlichkeit der Länder gehört neben der Finanzautonomie auch die Selbständigkeit in der Haushaltswirtschaft. Durch die Wahrnehmung der finanzpolitischen Selbständigkeit ergeben sich Unterschiede in der Finanzausstattung beziehungsweise der Finanzkraft. Diese Unterschiede sind die Folge bundesstaatlicher Vielgestaltigkeit und das Ergebnis autonomer landespolitischer Entscheidungen. Daneben enthält das Grundgesetz keine Regelung, die den Gesetzgeber verpflichten würde, Maßnahmen im Bereich der Finanzausgleichsregelungen für eine Angleichung oder eine Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zu ergreifen.
Für die Erwähnung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wird das Verfahren zur Verteilung des Umsatzsteueraufkommen zwischen Bund und Länder geregelt, und dafür wird eine bundesgesetzliche Regelung erfordert. Diese Regelung spricht die Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse auf horizontaler Ebene an. Bei der Anwendung dieser Regelung handelt es sich um die Abstimmung der Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder. Dabei wird eine unterschiedliche Situation einzelner Länder nicht berücksichtigt.
Ein Spannungsverhältnis, das durch Finanzausgleichsregelungen gelöst werden soll, entsteht vielmehr erst durch die Forderung nach einem angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft unter den Ländern, die gerade durch ihre Ausgleichstendenz in Wiederspruch zur haushalts- und finanzpolitischen Unabhängigkeit jedes einzelnen Landes steht. Hierbei handelt es sich um eine Konkretisierung einer angemessenen solidargemeinschaftlichen Verpflichtung der Länder untereinander durch einfaches Bundesgesetz. Diese Konkretisierung unterliegt keiner zwingenden Forderung nach Angleichung oder Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse.
Ⅲ. Die Regelungen des Finanzausgleichs für die neuen Länder
1. Regelungen der Finanzbeziehungen unter den Ländern
Seit dem Beitritt der fünf neuen Bundesländer zum Grundgesetz ist die Finanzverfassung auch im Beitrittsgebiet gültig. Damit sind seit dem 3. Oktober 1990 die neuen Länder im Prinzip auch in den Finanzausgleich einbezogen. Wegen der erheblichen Strukturschwäche und der Wachstumsprobleme in diesen Ländern sind Übergangsregelungen bis einschließlich 1994 im Bereich des Finanzverfassungsrechtes getroffen worden.
(1) Artikel 7 Abs.3 des Einigungsvertrages3)
Der Artikel 7 Abs.3 des Einigungsvertrages regelt in Verbindung mit dem Finanzausgleichsgesetz den finanzverfassungsrechtlichen Status der neuen Länder.
(Umsatzsteuerausgleich und Finanzausgleich unter den Ländern)
"Bis zum 31. Dezember 1994 findet zwischen den bisherigen Ländern der Bundesrepublik Deutschland und dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet(Beitrittsgebiet) ein gesamtdeutscher Länderfinanzausgleich(Artikel 107 Abs. 2 GG4)) nicht statt."5) Dies wird durch §11 Abs.1 FAG6) ergänzt, wonach ein steuerkraftbezogener Umsatzsteuerausgleich sowie ein Finanzausgleich unter den Länder jeweils nur innerhalb der Gruppe der westlichen und innerhalb der Gruppe der östlichen Bundesländer bis 31. Dezember 1994 getrennt durchgeführt wird. Das Land Berlin nimmt danach bis auf weiteres nicht am Finanzausgleich teil.
Artikel 31 §2 Abs. 2 zum 1. Staatsvertrag vom 18. Mai 1990 bestimmt, daß mit Wirkung ab 1. Januar 1995 die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern(insbesondere Länderfinanzausgleich und Bundes ergänzungszuweisungen) neu zu regeln sind.
(Umsatzsteuerverteilung)
Zunächst sah Artikel 7 Abs. 3 des Einigungsvertrages eine stufenweise Einbeziehung der neuen Länder in die Verteilung des Länderanteils am Umsatzsteueraufkommen vor. In Anbetracht der finanziellen Problemen der neuen Länder ist diese Stufenregelung jedoch aufgehoben worden. Nach dem Haushaltsbegleitgesetz 1991 vom 24. Juni 1991 werden die neuen Bundesländer am Länderanteil an der Umsatzsteuer bereits ab 1991 zu 100 v.H. nach der Einwohnerzahl beteiligt. "Die Erhöhung der Pro-Kopf-Anteil auf 100 v.H. je Einwohner der neuen Länder bei der Umsatzsteuerverteilung führt wegen des im Beitrittsgebiet im Vergleich zu den alten Ländern weitaus geringeren Umsatzsteueraufkommen zu Ausgleichswirkungen zugunsten der neuen Länder."7)
(Bundesergänzungszuweisungen)
Den Vereinbarungen im Artikel 7 Abs. 3 des Einigungsvertrages Rechnung tragend, werden die neuen Länder nach §11a Abs. 7 FAG für die laufzeit des Fonds "Deutsche Einheit" von der Anwendung der Regelungen über die Bundesergänzungszuweisungen ausgeschlossen.
Den neuen Ländern stehen danach keine den Bundesergänzungszuweisungen direkt vergleichbaren zentralstaatlichen Hilfen zur verfühgung, die der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs dienen und ergänzend zu den Ausgleichszahlungen im Länderfinanzausgleich gedacht sind. Ab 1. Januar 1995 ist eine Neuregelung unter Einbeziehung der neuen Länder vorgesehen.
(2) Fonds "Deutsche Einheit"
Die Finanzierung des deutschen Einigungsprozesses über den Fonds "Deutsche Einheit" wurde in den Artikeln 31 bis 34 des Ausführungsgesetzes zum Staatsvertrag vom 25. Juni 1990 gerelt.
Danach sollte der Fonds ursprünglich in den Jahren 1990 bis 1994 Gesamtleistungen für Ostdeutschland in Höhe von 115 Milliarden DM erbringen. Davon werden 95 Milliarden DM durch Netto-Kreditaufnahme und 20 Milliarden DM durch Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt gedeckt, die der Bund aus der Einsparung teilungsbedingter Kosten aufbringt. Die Mittel aus dem Fonds "Deutsche Einheit" sollten ursprünglich zu 15 v.H. beim Bund verbleiben, um ihm die Erfüllung zentraler Aufgaben auf dem Gebiet der neuen Ländern zu ermöglichen. 85 v.H. fließen den neuen Ländern einschließlich Berlin zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarf zu. Unter den Ländern werden die Zuweisungen im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl ohne Berücksichtigung der Einwohnerzahl von Berlin(West) verteilt.
Da der Finanzierungsbedarf der ostdeutschen Länder weitaus höher lag als angenommen, hat der Bund nachträglich auf den ihm zustehenden Anteil von 15 v.H. der Zuweisungen zugunsten der neuen Länder verzichtet. Artikel 5 des Haushaltbegleitgesetzes 1991 bestimmt daher, daß wie schon erwähnt die neuen Länder vollständig an der Umsatzsteuerverteilung nach der Einwohnerzahl bei getrennter Ermittlung der Ergänzungsanteile für die alten und die neuen Länder beteiligt werden und der Bund auf seine Anteile an den Fondsmittel verzichtet.
Die vom Fonds aufgenommene Kredite werden in Jahresraten von 10% der kumulierten Kreditsumme verzinst und getilgt. Die entstehenden Haushaltsbelastungen teilen sich der Bund und die alten Länder je zur Häfte. Die Länder finanzieren ihren Beitrag aus ihrem Umsatzsteueranteil. Untereinander verteilen sie diese Last zu 50 v.H. nach ihrer Einwohnerzahl und zu 50 v.H. nach dem Verteilungsschlüssel für die Umsatzsteuerverteilung und dem Finanzausgleich unter den Ländern. Sie haben außerdem das Recht, rund 40 v.H. ihrer Finanzierungsbeteiligung an die Gemeinden weiterzugeben.
2. Auswirkungen einer Einbeziehung der neuen Länder in das alten Finanzausgleichssystem
Die finanziellen Auswirkungen, die sich bei einem vollständigen Einbeziehen der neuen Länder in den alten Finanzausgleich ergeben würden, lassen sich anhand zweier Modellrechnungen darstellen.
(1) Ohne Berücksichtigung der Einnahmen des Fonds "Deutsche Einheit"
Aufgrund der Steuereinnahmen nach der Steuerschätzung vom Mai 1991 hätten die alten Bundesländer zusätzlich Ausgleichzahlungen beziehungsweise Zuweisungsverzichte in einem nicht dagewesenen Ausmaß zu erbringen.
Schon 1992 hätten die alten Länder ein Finanzvolumen von 30.911 Millionen DM aufzubringen. Auch in den nachfolgenden Jahren 1993 und 1994 müßten über 30 Milliarden DM transferiert werden. Lediglich 1995 würden die Leistungen geringfügig unter der 30 Milliarden DM-Grenze liegen.
Rund ein Drittel dieser Beträge wäre im Rahmen des Umsatzsteuerausgleich zu finanzieren, die restlichen zwei Drittel müßten innerhalb des Finanzausgleichs unter den Ländern umgeschichtet werden.
Dabei müßten finanzschwache Länder auf einen erheblichen Teil ihrer Zuweisungen verzichten. Bremen, zum Beispiel, das innerhalb des Finanzausgleichs 1992 719 Millionen DM erhalten soll, würde bei einem gesamtdeutschen Finanzausgleich nur noch 162 Millionen DM erhalten. Das Saarland müßte sogar auf 661 Millionen DM verzichten und würde nur 44 Millionen DM erhalten. Und Schleswig-Holstein hätte Ausgleichsbeträge in Höhe von 361 Millionen zu leisten und müßte noch zusätzlich auf seine Zuweisungen von 557 Millionen DM verzichten.
Auch die finanzstarken Länder hätten weitere erhebliche Ausgleichszahlungen zu erbringen. So würde für Baden-Wuerttemberg die Ausgleichleistungen von 3,245 Millionen DM auf 8,337 Millionen DM steigen. Nordrhein-Westfalen, das 1992 nur 78 Millionen DM finanzieren müßte, wäre im gesamtdeutschen Finanzausgleich nun mit 8,889 Millionen DM belastet.
Diese hohe Niveau der Ausgleichsbeiträge beziehungsweise Ausgleichszuweisungen sind auf das im Verhältnis zu den alten Bundesländern sehr niedrige originäre Finanzkraftniveau der neuen Länder zurückzuführen. Vergleichen mit den Zahlungen im Finanzausgleich unter den alten Ländern während der vergangenen Jahre würde ein so durchgeführter Finanzausgleich ab 1992 zu einem explosionsartigen Anwachsen der Ausgleichsleistungen und Ausgleichszuweisungen führen.
(2) Mit Berücksichtigung der Einnahmen des Fonds "Deutsche Einheit"
Die Belastungen der alten Bundesländer wurden durch die Übergangsregelungen des Einigungsvertrages(Artikel 7 Abs.3) begrenzt. Durch Einbeziehen der Einnahmen aus dem Fonds "Deutsche Einheit" würde sich die Finanzkraft der neuen Länder erhöhen, und zwar von 42.6 v.H. auf 79.1 v.H. des Westniveaus. Das Ausgleichsvolumen würde im Jahr 1992 daraufhin von 30,011 Millionen DM auf 9,714 Millionen DM sinken. Aber 1993 und 1994 wäre wieder mit höheren Ausgleichsbeiträgen in Höhe von 15,657 Millionen DM und 22,567 Millionen DM zu rechnen.
(3) Gründe gegen einen gesamtdeutschen Finanzausgleich nach altem Recht
Der Länderfinanzausgleich ist ein reiner Steuerkraftausgleich. Dies setzt voraus, daß die Länder im wesentlichen die gleichen Steuern und die gleichen Steuervergünstigungen erheben, sowie Steueransprüche mit der gleichen Strenge und dem gleichen Erfolg durchsetzen. Diese Voraussetzungen sind im Vergleich der neuen und der alten Länder jedoch nicht erfüllt.
Nur wenn die Länder einen annähernd vergleichbaren wirtschaftlichen Entwicklungsstand aufweisen, kann bei gleichem Steueraufkommen pro Kopf ein vergleichbares Leistungsniveau in den einzelnen Ländern gewährleistet werden.
Angesichts der Strukturprobleme und des Entwicklungsrückstandes der neuen Ländern ist diese Bedingung im Vergleich mit den alten Ländern bei weitem nicht erfüllt. Den Rückstand könnte man wohl als speziellen Sonderbedarf im gesamten Beitrittsgebiet bezeichnen und so die Ausnahmen der Sonderbedarfe(Hafenlasten und Stadtstaaten) erweitern. Damit würde dem Länderfinanzausgleich aber Probleme (Finanzierung von Strukturpolitik) aufgeladen, für die er nie konzipiert war und die er auch nicht lösen kann.
Weiter ist zu beachten, daß die vorhandenen Wachstums- und Strukturprobleme der neuen Länder durch ungebundene Transferleistungen, die Gegenstand des Finanzausgleich sind, nicht beseitigt werden können. Sie bekämpfen nicht die eigentlichen Ursachen, sondern kurieren nur an den Symptomen (mangelnde Finanzkraft).
Daher sind hier zweckgebundene Zuweisungen, möglichst mit Eigenbeteiligung der Empfänger, mehr geeignet, den neuen Ländern Anreize zu bieten, ihre wirtschaftliche Entwicklung voranzutreiben.
Die bisherigen Erfahrungen bezüglich des Länderfinanausgleichs haben gezeigt, daß es besser ist, ein strukturschwaches Land für eine Übergangszeit nicht in den Länderfinanzausgleich zu integrieren und stattdessen Sonderregelungen zu schaffen.
West-Berlin wurde nicht in das Länderfinanzausgleichssystem einbezogen und erhielt als Ersatz dafür Transferzahlungen vom Bund(sogenannte Bundeshilfe). Auch das Saarland wurde aus diesem Grund bis 1961 nicht am Länderfinanzausgleich beteiligt. Betrachtet man die finanziellen Probleme des Saarlandes, so kann man wohl behauptet werden, daß dieses Land zu früh in den Länderfinanzausgleich einbezogen wurde.
"Schließlich spricht der immense Anstieg des Umverteilungsvolumens, das sich zwangsläufig ergeben würde, gegen die zu frühe Einfürung eines gemeinsamen Finanzaudgleichs zwischen alten und neuen Ländern."8)
Die neuen Länder würden nahezu zwei Drittel ihrer Einnahmen, die ihnen nach Steuerverteilung und horizontalem Finanzausgleich zur Verfügung stünden, durch Ausgleichszahlungen der alten Länder erhalten. Von einem Spitzenausgleich, wie verfassungsrechtlich vorgesehen, könnte dann nicht mehr die Rede sein. Durch die hohen Abschöpfungen würden den alten ausgleichspflichtigen Ländern nahezu jeglicher politische Gestaltungsspielraum entzogen.
Ⅳ. Die Neuregelung des Finanzausgleichs ab 1995
1. Das Föderale Konsolidierungsprogramm
Die Bundesregierung hat in der Fassung vom 20. Januar 1993 ein Föderales Konsolidierungsprogramm9) vorgelegt, durch das die finanziellen Voraussetzungen für eine wirtschaftliche Gesundung der neuen Bundesländer geschaffen werden sollen. Darin enthalten ist auch die Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Das Konzept sieht vor, daß mehr als 100 Milliarden DM ab 1995 jährlich in die neuen Länder fließen. Die Finanzierung erfolgt über Einsparungen, Umschichtungen und Steuererhöhungen.
(1) Neuregelung des Finanzausgleichs ab 1995
Der bundesstaatliche Finanzausgleich wird ab 1995 über folgende Ausgleichselemente hergestellt:
① Horizontaler Länderfinanzausgleich
Der horizontale Länderfinanzausgleich bleibt entsprechend der grundgesetzlichen Regelung Grundlage für den Finanzausgleich. Das Volumen des Länderfinanzausgleichs beträgt 1995 rund 21 Milliarden DM. Damit kann die Finanzkraft der neuen Länder auf etwa 85 v.H. des Länderdurchschnitts angehoben werden. Durch eine proportional gleichmäßige Verteilung der Beitragslast bleibt das Interesse der Zahlerländer an einer Ausschöpfung ihrer Steuerquellen gewahrt.
② Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen
"Der Bund ergänzt den Länderfinanzausgleich durch finanzkraftbezogene Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen mit einem Volumen von 7 Milliarden DM in 1995, damit sowohl alte wie neue Länder eine Mindestfinanzkraft von 95 v.H. der länderdurchschnittlichen Finanzkraft erreichen."10)
③ Sonderleistungen des Bundes
Für die neuen Länder einschließlich Berlin stellt der Bund 1995 32.5 Milliarden DM zur Verfügung, aus denen insbesondere der Nachholbedarf beim Aufbau der Infrastruktur im Osten finanziert werden soll. Diese Sonderleistungen werden zu zwei Drittel als Sonderbedarfs-Ergänzungszuweisungen, die degressiv ausgestaltet sind, und zu einem Drittel als Finanzhilfen vergeben, die über mehrere Jahre konstant gehalten werden.
④ Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen
"Die bisher finanzschwachen alten Länder erhalten für fünf Jahre Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen, um ihnen den Übergang in den neuen Finanzausgleich zu erleichtern. Diese Zuweisungen sind unabhängig davon, ob diese Länder im gesamtdeutschen Finanzausgleich noch Empfängerländer sind. Die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen betragen für 1995 2.5 Milliarden DM und sind degressiv ausgestaltet."11)
⑤ Zuweisungen zur Sanierung Bremens und Saarlandes
Ab 1995 sind für die Sanierung Bremens und Saarlandes für fünf Jahre jährliche Zuweisungen von Zusammen 2.5 Milliarden DM vorgesehen. Die Aufteilung erfolgt im Verhältnis 3 zu 2.
⑥ Neuverteilung der Umsatzsteuer
Die Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern wird ab 1995 von dem Verhältnis 63/37(Bund/Länder) auf 67/33 verändert. Dadurch verlieren die Länder Einnahme von rund 10 Milliarden DM.
(2) Finanzierung der Deutschen Einheit
Für den Fonds "Deutsche Einheit" werden 1993 zusätzlich 3.7 Milliarden DM bereitgestellt. Für diese Summe stellen Bund und Länder ihre Mehreinnahmen(855 Millionen DM bzw. 1.3 Milliarden DM) aus dem Zinsabschlagsgesetz zur Verfügung. 1.55 Milliarden DM werden von Bund und alten Ländern zu gleichen Teilen bereitgestellt.
Auch für 1994 bringen Bund und alte Länder zusätzliche Beiträge auf, um das Aufkommen aus dem Fonds "Deutsche Einheit" zu stabilisieren. Die Finanzminister sollen eine entsprechende Entscheidung des Bundeskanzlers und der Regierungschefs der Länder herbeiführen. Dabei wird die Bundesregierung einen Betrag von 5.35 Milliarden DM erbringen. Die alten Länder prüfen, ob über den zugesagten Betrag von 3.5 Milliarden DM hinaus noch zusätzliche Beträge zur Verfügung stellen.
① Fonds "Deutsche Einheit"
Bislang nach der Rechtslage erhalten Berlin und die neuen Länder folgende Leistungen aus dem Fonds.
22.0 35.0 33.9 31.5 23.9 in Milliarden DM
② Verlängerung des Kreditabwicklungsfonds um ein Jahr
Um den Kreditabwicklungsfonds 1995 in das Gesamtfinanzierungssystem übernehmen zu können, muß er bis Ende 1994 verlängert werden, Wobei die Zinszahlungen des Kreditabwicklungsfonds weiterhin je zur Hälfte vom Bund und der Treuhandanstalt zu tragen sind. Für die Treuhandanstalt bedeutet dies eine zusätzliche Ausgabenbelastung von rund 6 Milliarden DM.
(3) Bewältigung der Erblasten der DDR
① Erblastentilgungsfonds
Die finanziellen Erblasten aus den Bereichen Treuhandanstalt und Kreditabwicklungsfonds werden ab 1. Januar 1995 in einen Erblastentilgungdfonds zusammengefaßt. Dieser Fonds wird über einen Zeitraum von 30 Jahren getilgt. Die Zins- und Tilgungslast wird vom Bund übernommen.
Die zu übernehmenden Erblasten der ehemaligen DDR werden auf insgesamt etwa 400 Milliarden DM geschätzt. Hierfür sind ab 1995 jährliche Aufwendungen von 40 Milliarden DM erforderlich, insbesondere für Zinsen und Tilgung sowie noch nicht konkretisierte Verpflichtungen aus der Abwicklung von Privatisierungsverträgen.
② Kreditabwicklungsfonds
Der Kreditabwicklungsfonds wird bis Ende 1994 verlängert. Die für 1994 erforderliche Zinsleistungen von etwa 12 Milliarden DM werden je zur Hälfte vom Bund und von der Treuhandanstalt übernommen.
③ Treuhandanstslt
Die Treuhandanstalt wird in ihrer jetzigen Form Ende 1994 aufgelöst. Die dann noch zur Treuhandanstalt gehörenden Unternehmen werden als industrielles Bundesvermögen saniert und privatisiert. Die daraus folgende zusätzliche Haushaltsbelastungen des Bundes werden mit 3 Milliarden DM jährlich ab 1995 beziffert.
④ Altschulden der Wohnungswirtschaft
Bund und neue Länder übernehmen die Zinszahlung für einen Teil der Wohnungsbauschulden(Altschulden in Höhe von 51 Milliarden DM) und beide leisten zusammen mit den Gemeinden für eine Übergangszeit eine zeitlich befristete, degressiv ausgestaltete Zinshilfe für die der Wohnungswirtschaft verbleibenden Schulden.
2. Die gesetzlichen Regelungen zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms
Am 23. Juni 1993 hat die Bundesregierung das Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogamms verabschiedet. In Abschnitt 3 dieses Gesetzes wird die Neuordnung des Bundesstaatlichen Finanzausgleichs und die Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands erläutert.
① Finanzausgleichgesetz
Das alte Recht wird in einigen Punkten modifiziert. Der Umsatz- steuervorwegausgleich, die Berechnung der Ausgleichsmeßzahl und Finanzkraft - bei weiterhin hälftiger Anrechnung der Gemeindefinanzkraft - sowie der Empfängerbedarf (bis 92 v.H. der durchschnittlicher Länderfinanzkraft voller Ausgleich, danach zu 37.5 v.H.) bleiben erhalten.
Dagegen ändert sich die Abschöpfungsquote der ausgleichspflichtigen Länder. Es wird die Finanzkraft
"die zwischen 100 und 101 v.H. der Ausgleichmeßzahl liegt, mit 15 v.H.,
die zwischen 101 und 110 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 66 v.H.,
die ueber 110 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 80 v.H." abgeschöpft(§10 Abs. 2 FAG).
Die Ländersteuergarantie des §10 Abs. 3 FAG wird noch komplizierter:
Liegen die Einnahmen eines ausgleichsberechtigten Landes nach Länderfinanzausgleich unter 95 v.H. der durchschnittlichen Einnahmen, so sind die Ausgleichszuweisungen nur noch um den hälftigen(statt vollen) Fehlbetrag zu erhöhen. Liegt ein ausgleichspflichtiges Land nach Abzug des von ihm zu leistenden Ausgleichsbetrages unter dem Länderdurchschnitt je Einwohner, so wird der Fehlbetrag zu einem Viertel, höchstens aber bis zur Höhe seiner Ausgleichsleistung von den anderen ausgleichspflichtigen Ländern im Verhältnis ihrer Ausgleichsbeträge übernommen.
Zur Sicherung der Finanzkraftreihenfoge wird der Ausgleich des Fehlbetrages in der Weise begrenzt, daß das begünstigte Land die Finanzkraftrelation des nächststärkeren Landes nicht erreicht und die Finanzkraftrelation eines bei der Aufbringung des Fehlbetrages beteiligten Landes nicht unter die des nächstschwächeren Landes sinkt. Kommt diese Regelung zur Anwendung, ist das nächststärkere Land von der Aufbringung des Fehlbetrages ausgenommen.
Übersteigt der Ausgleichsbeitrag eines ausgleichspflichtigen Landes 15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 und 101 v.H. der Ausgleichmeßzahl liegt, sowie vier Fünftel der 101 v.H. der Ausgleichmeßzahl übersteigenden Finanzkraft, so ist der übersteigenden Betrag von den anderen ausgleichspflichtigen Ländern im Verhältnis ihrer Ausgleichsbeiträge zu übernehmen.
Liegt die Summe aller Ausgleichszuweisungen ueber 15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 und 101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, sowie vier Fünftel der 101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl, übersteigenden Finanzkaft der ausgleichspflichtigen Länder, so ist der Fehlbetrag von allen Ländern im Verhältnis ihrer Finanzkraft unter Berücksichtigung der Ausgleichsbeiträge und -zuweisungen aufbringungen(§10 Abs. 4 FAG).
Zusätzlich erhalten die finanzschwachen alten Länder von den finanzstarken Ländern vorübergehend einen Ausgleich für die Lasten aus der Einbeziehung der neuen Länder(§1 Abs. 3 FAG).
Bundesergänzungszuweisungen sind vorgesehen(§11 FAG) zum Ausgleich
- von verbleibenden Fehlbeträgen nach Länderfinanzausgleich zu 90 v.H.
- der Kosten politischer Führung und zentraler Verwaltung
- teilungsbedingter Sonderlasten der neuen Länder
- überproportionaler Belastung der alten finanzschwachen Länder, jährlich um 10 v.H. abnehmend
- der haushaltsnotlagen Bremens und des Saarlandes von 1995 bis 1998.
Die genaue Aufschlüsselung der Bundesergänzungszuweisungen ist in folgendem Übersicht aufgelistet.
Übersicht12)
Bundesergänzungszuweisungen(BEZ) ab 1995
- in Milliarden DM -
BEZ wegen Kosten politischer Führung
BEZ zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen 1995-2004
Übergangs-BEZ 1995
ab 1996 linear um 10 v.H. vermindert
BEZ zur Haushalts- sanierung 1995-1998
② Finanzhilfen
Neben den Bundesergänzungszuweisungen erhalten die neuen Länder nach dem Investitionsföderungsgesetz Aufbau Ost Finanzhilfen in Höhe von jährlich 6.6 Milliarden DM. Insgesamt wird den neuen Bundesländern ein Leistungsvolumen von 55.8 Milliarden DM garantiert, wobei die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen und die Finanzhilfen bis zum Jahr 2004 der Höhe nach beibehalten werden und dann geprüft wird, ob sie noch weiter notwendig sind.
③ Fonds "Deutsche Einheit"
Der Fonds "Deutsche Einheit" wird im Jahr 1993 auf 35.205 Milliarden DM und im Jahr 1994 34.6 Milliarden DM aufgestockt. Von diesen Zuweisungen werden 1993 2.075 Milliarden DM und 1994 5.35 Milliarden DM von den alten Ländern zur Verfügung gestellt.
④ Erblastentilgungsfonds
Wie schon beschrieben, wird ein Erblastentilgungsfonds als Sondervermögen des Bundes errichtet. Dieser Fonds übernimmt ab 1. Januar 1995 die Verbindlichkeiten des Kreditabwicklungsfonds und der Treuhandanstalt. Aus diesem Grund wird die Frist für den Kreditabwicklungsfonds und die Treuhandanstalt bis Ende 1994 verlängert. Bis dahin erstatten Bund und Treuhandanstalt jeweils die Hälfte der vom Kreditabwicklungsfonds erbrachten Zinsleistungen(§12 Abs. 3 ELFG13)).
Ⅴ. Schlußfolgerung
Nachdem sich die Neuregelung über den Finanzausgleich sehr eng an das alte Recht anlehnt, bleiben auch dessen Mängel - wie zum Beispiel bei der Berücksichtigung der Gemeindefinanzkraft - bestehen. Auch das Ringen um die Umsatzsteueranteil zwischen Bund und Ländern hat weiter Bestand. Die Erhöhung des Umsatzsteueranteils zugunsten der Länder wirkt nivellierend, denn zum einen wächst der Anteil der nach Einwohnerzahlen verteilten Steuereinnahmen der Länder und zum anderen steigt das Volumen des Unsatzsteuervorwegausgleichs.
Es ist ein unbefriedigender Zustand, wenn die relative Finanzkraft eines Landes gegenüber der Finanzkraft der jeweils anderen auch von der vertikalen Umsatzsteuerverteilung bestimmt wird.
Die Höhe der Belastungen, die sich seit der Einigung für die alten Länder für das Jahr 1995 aufsummieren, schränkt die Fähigkeit insbesondere der finanzschwachen Lander erheblich ein, ihren verfassungsmäßigen Aufgaben nachzukommen. In den Folgejahren wird sich ihre Finanzsituation mit dem Abbau der Übergang-Bundesergänzungszuweisungen weiter verschlechtern. Die Folge davon wäre, daß sich die finanzschwachen Ländern höher verschulden.
Den alten Ländern bleibt nur die Möglichkeit, sich über die Ausgabenseite zu konsolidieren. Sie können dabei allerdings nur im Bereich ihrer eigenen Aufgaben entscheiden, der Vollzug von Bundesrecht steht nicht zur Disposition. So kann es als Spätfolge des Föderalen Konsolidierungsprogramms zu einem Zentralisierungsschub mit einer fortgesetzten Aushöhlung der Eigenstaatlichkeit der finanzschwachen Länder kommen, wenn der Bund seine Haushaltsmittel bindenden Gesetzgebungen nicht überdenkt.
Positiv anzumerken ist, daß sich ein Übergang vom Stufentarif zum linear-progressiven Tarif andeutet. Durch diesen linear-progressiven Tarif ist es für ein Land rentabler, seine eigene Steuerkraft anzuspannen, als Mittel aus dem Länderfinanzausgleich zu bekommen.
Der Länderfinanzausgleich wird durch den Sonderbelastungsausgleich, die Ausdehnung der Kosten der politischen Führung sowie den Übergangs- und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen mit Sonderbedarfen überfrachtet.
Die Kompromißmöglichkeiten der Zahler- und Empfängerländer haben sich, so scheint es, am Status quo und an den Verteilungsergebnissen orientiert. Ein der deutschen Finanzverfassung angemessener Finanzausgleich, der sich mit den Fragen nach mehr Steuerautonomie der Länder und Gemeinden sowie nach den effektiven Auswirkungen der Regelungen für Höhe und Struktur der Steuer- und Abgabenquote beschäftigt, wurde nicht erreicht. Die Konstellation, wie sie sich durch die Neuregelung darstellt, wird nur von kurzfristiger Dauer sein. Die Probleme werden sich nach kurzer Zeit wieder einstellen und erneut verhandelt werden müssen.
Das deutsche Modell des Finanzausgleich ist von der Konzeption her nur für eine Gruppe von einigermaßen homogenen Bundesländern vertretbar. Diese Fähigkeit, unter ähnlichen ökonomischen Bedingungen ein vergleichbares Niveau an wichtigen öffentlichen Leistungen bereitzustellen, ist in den alten Bundeslandern mehr und mehr verlorengegangen, wie die Auseinandersetzungen um den Länderfinanzausgleich und die sich daraus ergebenden Urteile des Bundesverfassungsgerichtes bestätigen.
Schließlich sollten die unterschiedlichen Kosten- und Bedarfsstrukturen der Länder und Gemeinden nach allgemein anwendbaren Grundsätzen und unter Beachtung der gesamten Bund-Länder-Beziehungen explizit berücksichtigt werden. Die Erfahrungen anderer Länder mit stärkeren regionalen Unterschieden im Vergleich zur Bundesrepublik - insbesondere Australien und Kanada - zeigen, daß es durchaus anspruchsvolle Finanzausgleichssysteme gibt, die kosten- und bedarfsorientierte Kriterien stärker betonen.
Buchanan, J.M., The Public Finances, 3.Ed., Homewood III, 1970.
Bundesgesetzblatt, Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 21. Dezember 1992, Jhg.1992, Teil I, Nr.16.
Bundesgesetzblatt, Gesetz zur Aufhebung des Strukturhilfegesetzes und zur Aufstockung des Fonds "Deutsche Einheit", 16. März 1992, Jhg.1992, Teil I, Nr.16.
Bundesgesetzblatt, Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms, 23. Juni 1993, Jhg.1993, Teil I, Nr.30
Bundesministerium der Finanzen, Föderales Konsolidierungsprogramm in der von den Fraktionen der CDU/CSU und FDP am 20. Januar 1993 beschlossenen Fassung, Dokumentation.
Bundesministerium der Finanzen, Gutachten zum Länderfinanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1992.
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Tabelle 2) Finanzkraft der alten und neuen Länder in den Jahren
Jahr/Finanzkraft
Einbeziehung der Einnahmen
aus dem Fonds
1. In Mio DM
1.1 Alte Länder
1.2 Neue Länder
2.In DM je Einwohner
2.1 Alte Länder
2.2 Neue Länder
2.3 Zusammen
2.4 Neu in % von alt
2. In DM je Einwohne
2. In DM je Einwohner
Tabelle 3) Finanzkraft der alter und neuen Länder in den Jahren1
2.4 Neu % von alt
통일독일의 재정조정제도개선에 대한 고찰
송 상훈
(위덕대학교 경제학과 교수)
연방국가의 재정조정은 재정정책적 권한의 분배와 자치단체간 내지 기타 기관들간의 재정관계를 포괄한다. 재정조정법칙은 따라서 재정정책의 복잡한 업무영역에 속한다.
재정조정제도는 재정지출과 업무수행에 대한 권한에 따라 세입을 중앙정부 광역자치단체 그리고 기초자치단체에 배분하는 것이라 요약할 수 있고, 다음과 같이 4가지 내용으로 정의할 수 있다.
- 소극적 재정조정: 공공업무를 그 성격에 따라 각급의 자치단체에게 배분하는 것이다.(업무배분)
- 적극적 재정조정: 업무배분에 따라 이를 수행하기위해 세입을 각급 자치단체에게 배분하는 것이다.(세입의 배분)
- 수직적 재정조정: 세입을 다른 차원의 자치단체간(중앙정부, 광역자치단체 그리고 기초자치단체간)에 배분하는 것이다.
- 수평적재정조정: 같은 차원의 자치단체간(예를 들어 독일의 주정부간)에 재정력의 격차를 해소하기위해 상호간 세입을 배분하는 것이다.
독일 재정조정제도에서는 수평적 재정조정이 중요한 역할을 하고있는 것이 특색이다. 독일은 재정조정제도를 통해 주정부의 독자성과 지역간 국민생활환경의 평준화를 추구하고 있다.
재정조정제도의 분배기준으로는 여러 가지가 있지만, 경제적 기준이 효율적 재정조정을 위해 특히 중요한 분배기준으로 활용된다. 경제적 기준은 크게 자원배분적 기준, 분배정책적 기준 그리고 안정적 기준으로 분류된다.
자원배분적 기준에는 공공재의 효율적 생산('규모의 경제' 활용), 지역간 유출효과(Spill-over effect) 그리고 개개인의 선호에 기초한 공공재 제공의 결정 등이 포함된다.
분배정책적 기준에는 국민생활환경의 평준화와 분배와 효율간의 조정이라는 측면을 고려하여야 한다.
안정정잭적 기준에서는 업무수행 및 세출업무를 어느 차원에서 수행하여야 국가 경제안정화에 이바지하는 가를 판단하여야 한다.
이러한 기준에 따라 발전되어온 독일재정제도는 통일을 맞이하여 기존의 제도상의 문제점과 구 동독지역에서 새로 편입된 주들을 지원하기 위해 제도적 개편을 하였다.
새로 개편된 독일 재정조정제도중 새로 편입된 주들에 대한 조치로는 크게 통일협정과 독일 통일기금이 있다.
통일협정에 의하면 새로 편입된 주들은 1994년 12월까지 독일 재정조정제도의 적용을 받지 않는다. 즉 1994년까지 세수력에 근거한 부가가치세의 분배 및 수평적 재정조정이 구 서독지역과 구 동독지역이 분리되어 시행된다. 구 동독지역은 1991년 부터 부가가치세의 주정부활당분이 징수지에 관계없이 인구비례에 따라 배분된다. 그리고 연방보충교부금은 통일기금이 활용되는 1994년까지는 구 동독지역에 교부되지 않는다.
독일통일비용은 기본적으로 통일협정의 시행령 31조에서 34조에 근거한 통일기금으로 충당된다. 통일기금은 1990년에서 1994년까지 구 동독지역을 위해 1150억 마르크를 조성하기로 하였다. 이중 950억 마르크는 순부채를 통해 충당하고, 나머지 200억 마르크는 국가예산에서 지원한다. 통일기금은 기본적으로 새로 편입된 주들 지역에 대한 중앙정부업무를 위해 15%를 중앙정부에서 관리하고, 나머지 85%는 베를린을 포함한 구 동독지역의 재정수요충당을 위해 지급된다.
이상과 같은 통일후 1994년까지 유효한 과도기적 초치후 1995년부터는 구 동독지역에도 유효한 새로운 재정조정제도가 시행된다. 이에 대한 내용은 다음과 같이 요약할 수 있다.
수직적 재정조정제도인 공동세중 부가가치세의 경우 중앙정부대 주정부간의 배분비율이 63:37(중앙:주)에서 67:33으로 조정되었다.
수평적 재정조정제도에서는 재정력이 높은 주의 경우
- 재정력지수가 조정지수의 100%와 101%인 경우 초과액의 15%,
- 재정력지수가 조정지수의 101%와 110%인 경우 초과액의 66%
- 그리고 재정력지수가 조정지수의 110%이상인 경우 초과액의 80%를 조정부담금으로 지불한다.
재정력이 취약한 주의 경우 재정력지수가 조정지수의 92%까지는 100%보충받고, 그 다음에는 37.5%를 지원받는다.
통일기금은 1993년 352억 마르크 1994년 346억 마르크로 확대되었다.
이 외에도 구 동독의 부채를 감당하기 위해 동독부채상환기금, 대출청산기금, 신탁기관설립 등의 제도가 규정되어 있다.
그러나 새로운 제도는 근본적으로 구 제도의 기본골격을 유지하고 있다. 따라서 구제도의 약점(예를 들어 기초자치단체의 재정력을 측정할 때 인구가중치 문제)들이 여전히 존재한다. 이 외에도 공동세인 부가가치세의 중앙정부와 주정부간의 분활비율에 대한 상호간의 마찰도 계속 존재한다.
새제도는 통일경비충당을 고려하여 제정됨에 따라 제도적 한계를 내포하고 있다. 즉 통일경비 충당을 위해 1995년 구 서독지역의 주에 부과된 경비는 특히 재정력이 약한 주의 경우 그들의 법률상의 업무를 수행하는 능력을 크게 제약시키고 있는 실정이다. 이러한 주의 경우 앞으로 과도적 연방보충교부금이 삭감됨으로 재정적으로 더욱 어려워질 전망이다. 따라서 구 서독지역의 주는 지출측면을 견실화시키는 방안밖에 별다른 대안이 없는 실정이다.
수평적 재정조정은 재정제도운영시 고려되는 특별부담조정, 정치적 추진비의 증대 그리고 과도적 및 특별수요충당을 위한 연방보충교부금이 과중하게 작용하여 제도운영상의 한계를 가지고 있다. 이 외에도 조정교부금 수령단체와 지불단체간의 조정은 재정현황과 분배결과에 치충된 제도로 운영하고 있어, 주와 기초자치단체의 과세독립과 세율 및 조세구조에 대한 규정의 효율성에 대한 효과의 고려가 제대로 되지 않아 타당성있는 제도라 하기에는 한계가 있다. 결과적으로 이 제도는 단기적 관점에서 이루어져 조만간 기존의 문제점들이 다시 대두되어 새로운 손질의 필요성이 높아질 것이다.
독일의 재정조정모델을 게다가 동질적인 주정부수준을 대변하는 제도이기 때문에, 유사한 경제여건하에서 비슷한 수준의 공공서비스를 제공하여야 하는 능력이 구 서독지역의 주정부의 경우 구 동독지역에 대한 막대한 재정지원으로 점차 저하되게 된다.
끝으로 이 제도는 기존에 제기된 문제점, 구 동독지역의 주에 대한 재정지원 그리고 통일비용충당 등의 여러 가지 목적때문에 단기적이고 과도적 성격을 지니고 있다. 따라서 차후에 독일어권(스위스, 오스트리아)외의 비교적 지역적 격차가 심한 지역(캐나다, 호주 등)의 지출과 수요를 고려한 재정조정제도를 고려한 합리적 방안을 찾아야 할 것이다.