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Timestamp: 2016-12-09 02:11:09
Document Index: 191009678

Matched Legal Cases: ['Art. 85', '§ 4', 'BGE', 'BGE', '§ 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 4', 'BGE', 'BGE', '§ 36', 'BGE', 'BGE', '§ 36', 'BGE', 'BGE', 'Art. 93']

99 Ia 18822. Urteil vom 20. Juni 1973 i.S. Hans Zwicky gegen Grossen Rat des Kantons Thurgau
Art. 85 lettre a OJ; référendum financier cantonal. 1. Notion de la "dépense globale unique" par opposition à la "dépense annuelle renouvelable" (consid. 2 a). 2. Décision attaquable et point de départ du délai de recours en matière de recours pour violation des dispositions sur le référendum, lorsqu'une dépense globale unique est fractionnée en plusieurs dépenses partielles. Portée juridique des décisions d'approbation de budget (consid. 2 b). 3. Notion de la dépense "nouvelle". Les dépenses pour l'évaluation, selon des méthodes scientifiques, des postes de travail de l'ensemble du personnel de l'Etat constitue une dépense "nouvelle" selon le droit constitutionnel thurgovien (consid. 3). Faits à partir de page 188
A.- Nach § 4 Abs. 1 lit. d der thurgauischen Kantonsverfassung (KV) unterliegen alle Grossratsbeschlüsse, welche eine neue einmalige Gesamtausgabe von mehr als 400 000 Franken oder eine neue jährlich wiederkehrende Verwendung von mehr als BGE 99 Ia 188 S. 18940 000 Franken zur Folge haben, dem fakultativen Referendum.
Totalkosten ca. 550-600 000 Fr." BGE 99 Ia 188 S. 190
In seiner Sitzung vom 15. Februar 1973 beschäftigte sich der Grosse Rat mit der erwähnten Botschaft des Regierungsrates über die Durchführung der APB. Ein Ratsmitglied warf in der Eintretensdebatte die Frage auf, welche Bedeutung der beantragte Beschluss des Grossen Rates eigentlich habe, ob damit der Kredit für die Durchführung der APB bewilligt werden solle. Der Sprecher der Regierung stellte sich auf den Standpunkt, die Ausgaben gehörten zur Besoldung des Staatspersonals und seien daher gebunden. Nachdem Eintreten beschlossen worden war, vertrat das gleiche Mitglied in einem weiteren Votum die Ansicht, es handle sich nicht um gebundene Ausgaben. Ein anderes Ratsmitglied beantragte, die Sache an die Kommission zurückzuweisen, damit sie prüfe, ob der Ausgabenbeschluss dem fakultativen Referendum unterstehe. Der Sprecher der Regierung opponierte dem Antrag und führte aus, mit dem Beschluss des Grossen Rates werde nur der Regierung die Befugnis eingeräumt, die geplante Arbeitsplatzbewertung in den nächsten drei Jahren durchzuführen. Die einzelnen Kredite hiefür müssten dann jeweils bewilligt werden. Der Rückweisungsantrag wurde mit grossem Mehr abgewiesen. Ein Ratsmitglied stellte hierauf den Antrag, der Grosse Rat solle von der Durchführung einer Arbeitsplatzbewertung in der kantonalen Verwaltung bloss Kenntnis nehmen. Diesem Vorschlag wurde jedoch mit grosser Mehrheit der Kommissionsantrag vorgezogen, der dahin lautete, es sei der Durchführung der APB zuzustimmen. Der erste Votant stellte hierauf den Antrag, es sei beizufügen: "Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum gemäss § 4 lit. d der Kantonsverfassung." Ein Ratsmitglied machte darauf BGE 99 Ia 188 S. 191aufmerksam, dass vom Betrag von Fr. 600 000.-- eine Tranche von Fr. 200 000.-- schon bewilligt sei, und fügte bei: "Damit ist der Finanzierungsbeschluss bereits erfolgt, und man ist der Meinung der Regierung gefolgt, dass das eine gebundene Ausgabe sei." Der Beschwerdeführer, der dem Rat ebenfalls angehört, erklärte, seiner Meinung nach hätte "heute" über den Gesamtkredit abgestimmt werden müssen, alles andere sei falsch. Der Antrag, den Beschluss dem fakultativen Referendum zu unterstellen, wurde mit 45 gegen 30 Stimmen abgelehnt, worauf der Grosse Rat in der Schlussabstimmung dem bereinigten Beschlussesentwurf der Kommission zustimmte.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Grosse Rat habe eine Ausgabe beschlossen, welche dessen endgültige Finanzkompetenz übersteige; es sei deshalb verfassungswidrig, dass der Beschluss nicht dem fakultativen Referendum unterstellt worden BGE 99 Ia 188 S. 192sei. Der Beschwerdeführer rügt damit sinngemäss eine Verletzung des politischen Stimmrechtes (Art. 85 lit. a OG), wozu er als thurgauischer Stimmbürger unbekümmert um seine Stellung als Mitglied des Grossen Rates ohne weiteres legitimiert ist (BGE 97 I 823).
b) Es bleibt zu prüfen, ob der angefochtene Grossratsbeschluss vom 15. Februar 1973 eine Ausgabe zur Folge hat, die den Betrag von 400 000 Franken übersteigt. Dass die vom Regierungsrat vorgeschlagene und vom Grossen Rat beschlossene APB 550 000 bis 600 000 Franken kosten wird, ist unbestritten. In den Voranschlag 1972 wurden dafür 20 000 Franken und in den Voranschlag 1973 200 000 Franken aufgenommen. Werden diese beiden Beträge von der Summe von 600 000 Franken BGE 99 Ia 188 S. 193abgezogen, so verbleibt eine Ausgabe von 380 000 Franken, die der Grosse Rat an sich in eigener Kompetenz endgültig beschliessen kann. Er stellt sich denn auch in seiner Beschwerdeantwort auf den Standpunkt, am 15. Februar 1973 hätten kreditmässig nur 380 000 Franken zur Entscheidung gestanden, weshalb kein Anlass und keme Möglichkeit bestanden habe, den Beschluss dem fakultativen Referendum zu unterstellen; wenn der Beschwerdeführer eine Verletzung des Stimmrechtes hätte geltend machen wollen, hätte er gegen den Beschluss vom 14. Dezember 1972, mit dem der Grosse Rat einen Betrag von 200 000 Franken in den Voranschlag 1973 einsetzte, staatsrechtliche Beschwerde erheben müssen, da damit grundsätzlich die Finanzierung der geplanten und in ihrer finanziellen Auswirkung damals bereits bekannten APB beschlossen worden sei. Die erst gegen den Beschluss vom 15. Februar 1973 eingereichte Beschwerde sei verspätet.
Dieser Argumentation ist nicht beizupflichten. Der im Voranschlag von 1972 enthaltene Posten von 20 000 Franken kann unberücksichtigt bleiben. Zu prüfen ist, welche Bedeutung der Grossratsbeschluss vom 14. Dezember 1972 hatte, mit dem für die APB ein Ausgabeposten von 200 000 Franken in den Voranschlag 1973 aufgenommen wurde. Das Budget enthält in erster Linie eine blosse übersichtliche Darstellung der Einnahmen und Ausgaben, die für die massgebende Periode zu erwarten sind. So zählt es denn auch diejenigen Ausgaben auf, die schon auf Grund von Gesetzen oder andern vorausgegangenen Beschlüssen zu tätigen sein werden. Daneben kann das Budget aber auch andere Elemente enthalten. Zwar wird in der schweizerischen Finanzpraxis über eine Ausgabe von grösserer Bedeutung in der Regel durch einen besonderen Beschluss entschieden. Doch wird mitunter eine Ausgabe gleichzeitig mit dem Budget, d.h. ohne besondere Vorlage beschlossen (BGE 95 I 535 /36 mit Hinweis auf frühere Urteile und auf die Rechtslehre). - Der Beschluss des Grossen Rates vom 14. Dezember 1972 war indessen kein solcher Ausgabenbeschluss; es wurde vielmehr nur vorsorglich, nämlich für den Fall der Annahme der APB-Vorlage, der Betrag von 200 000 Franken in das Budget eingesetzt. Als der Grosse Rat am 15. Februar 1973 das APB-Geschäft behandelte, war er frei, die Durchführung der Arbeitsplatzbewertung zu beschliessen oder nicht. Hätte er die Vorlage verworfen, so wäre die vorsorglich in das Budget 1973 aufgenommene Ausgabe von BGE 99 Ia 188 S. 194200 000 Franken dahingefallen. Erst mit dem am 15. Februar 1973 getroffenen Entscheid, die vom Regierungsrat vorgeschlagene APB durchzuführen, wurde die Ausgabe für dieses Unternehmen beschlossen, und zwar eine Ausgabe, die den Betrag von 400 000 Franken überstieg. Bevor sich der Grosse Rat für die Durchführung der APB entschieden hatte, konnte die hiefür erforderliche Ausgabe nicht schon beschlossen sein, und wenn der Grosse Rat mit dem Budgetbeschluss vom 14. Dezember 1972 implizite auch die Durchführung der APB beschlossen hätte, hätte er am 15. Februar 1973 nicht mehr über die Durchführung diskutieren und beschliessen müssen. Mit Recht führt der Beschwerdeführer aus, die ganze am 15. Februar 1973 im Grossen Rat geführte Debatte hätte gar keinen Sinn mehr gehabt, wenn man mit dem Beschwerdegegner davon ausgehen wollte, der Entscheid über die Durchführung der APB sei schon am 14. Dezember 1972 gefallen.
3. a) Der Grosse Rat hat demnach am 15. Februar 1973 für die Durchführung der APB eine einmalige Gesamtausgabe von über 400 000 Franken beschlossen. Nach § 4 Abs. 1 lit. d KV unterliegt der Beschluss dem fakultativen Referendum, wenn die Ausgabe eine "neue" ist. BGE 99 Ia 188 S. 195
Der Grosse Rat macht in seiner Vernehmlassung geltend, es BGE 99 Ia 188 S. 196sei ihm nach § 36 lit. b KV unter anderem die Pflicht übertragen, öffentliche Beamtungen aufzustellen sowie die Besoldung der Beamten festzusetzen. Für die Festsetzung der Besoldungen sei naturgemäss eine Besoldungsordnung notwendig, welche ihrerseits auf einem System beruhen müsse, das dem Postulat der Lohngerechtigkeit und der zutreffenden Einstufung der einzelnen Beamtungen entspreche. Im Grundauftrag, die Besoldungen festzusetzen, sei somit auch der Auftrag enthalten, das ganze Besoldungssystem auf eine Grundlage zu stellen, die den erwähnten Kriterien gerecht werde. Daraus folge, dass die Ausgabe für die APB nicht neu, sondern gebunden sei.
Dem ist nicht beizupflichten. Zwar trifft es zu, dass dem Grossen Rat nach der Kantonsverfassung die Aufgabe übertragen ist, die Besoldungen des Staatspersonals festzusetzen. Drängt es sich auf, eine neue Besoldungsordnung zu schaffen, so sind gewisse Vorarbeiten nötig und müssen dafür gewisse Mittel eingesetzt werden. Handelt es sich um Mittel, die voraussehbar waren, als dem Grossen Rat die Befugnis zur Festsetzung der Besoldungen übertragen wurde, oder ist es offensichtlich gleichgültig, welche Mittel eingesetzt werden, so unterliegt der Beschluss über die entsprechenden Ausgaben nicht dem fakultativen Referendum (BGE 97 I 825, BGE 93 I 627). Es ist in diesem Fall anzunehmen, mit dem dem Grossen Rat erteilten "Grundauftrag", die Besoldungen festzusetzen, habe der Stimmbürger auch die Ausgaben für die Mittel bewilligt, die zur Schaffung einer Besoldungsordnung erforderlich sind. Für die hier in Frage stehende Ausgabe treffen die genannten Voraussetzungen indessen nicht zu. Als der thurgauische Stimmbürger vor mehr als 100 Jahren in § 36 lit. b KV dem Grossen Rat die Befugnis zur Festsetzung der Besoldungen des Staatspersonals übertrug, rechnete er nicht damit, dass für die Besoldungsordnung eines Tages eine immerhin recht kostspielige, auf wissenschaftlicher Grundlage beruhende Arbeitsplatzbewertung notwendig sein werde. Freilich ist davon auszugehen, das Volk habe damals die Ausgaben für die Mittel gebilligt, die jeweils während der Geltungsdauer der Verfassungsvorschrift für die Vorbereitung einer Besoldungsordnung unerlässlich sind. Eine nach wissenschaftlichen Prinzipien durchgeführte Arbeitsplatzbewertung mag als Grundlage für eine gerechte Neufestsetzung der Besoldungen erwünscht und nach heutiger Anschauung durchaus angezeigt sein. Man kann aber die Gehälter auch heute mit einfachern BGE 99 Ia 188 S. 197Methoden und mehr empirisch festsetzen, etwa indem eine mit dem Personalwesen vertraute Kommission mit geringem Kostenaufwand die einzelnen Stellen in Gehaltsklassen einstuft. Die vom Regierungsrat vorgeschlagene und vom Grossen Rat beschlossene, nach einem analytischen Verfahren durchzuführende Arbeitsplatzbewertung mit einem Kostenaufwand von rund 600 000 Franken ist demnach nicht unerlässlich, um die vorgesehene neue Besoldungsordnung zu schaffen.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des BGE 99 Ia 188 S. 198Grossen Rates des Kantons Thurgau vom 15. Februar 1973 insoweit aufgehoben, als er nicht dem fakultativen Referendum unterstellt wurde.
97 I 825,
93 I 627,
95 I 535 suite... ,
95 I 534,
95 I 218
Art. 93 Abs. 2 OG