Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Odpowiedzialnosc_za_naruszenie_dyscypliny_finansow_publicznych__Komentarz-ebook/p0204943i020
Timestamp: 2019-08-19 06:07:33+00:00
Document Index: 94697050

Matched Legal Cases: ['art. 57', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 19', 'art. 38', 'art. 31', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 46', 'art. 52', 'art. 57', 'art. 60', 'art. 65', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 96', 'art. 109', 'art. 111', 'art. 115', 'art. 117', 'art. 138', 'art. 143', 'art. 150', 'art. 153', 'art. 157', 'art. 162', 'art. 167', 'art. 169', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 179', 'art. 187', 'art. 194', 'art. 195', 'art. 196', 'art. 199', 'de lege ferenda', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'art. 5', 'Art. 1', 'art. 16', 'art. 21', 'Art. 1', 'art. 188', 'Art. 1', 'art. 8', 'art. 59', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 64', 'Art. 2', 'Art. 2', 'art. 68', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 16', 'Art. 4', 'Art. 4', 'art. 4', 'Art. 4', 'art. 17', 'art. 4', 'Art. 4', 'art. 2', 'Art. 4', 'art. 25', 'Art. 4', 'art. 25', 'Art. 4', 'art. 137']

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz [Katarzyna Borowska, Anna Kościńska-Paszkowska, Tomasz Bolek] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00135 005138 15183743 na godz. na dobę w sumie
Autor: Katarzyna Borowska, Anna Kościńska-Paszkowska, Tomasz Bolek Liczba stron: 539
ISBN: 978-83-7806-422-0 Data wydania: 2014-06-24
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Komentarz Katarzyna Borowska Anna Kościńska-Paszkowska Tomasz Bolek Wydanie 2 Stan prawny na 31 maja 2012 roku Warszawa 2012 Opracowanie redakcyjne: Grażyna Polkowska-Nowak Redakcja techniczna: Agnieszka Dymkowska-Szeszko Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski Komentarze do poszczególnych artykułów napisali: Tomasz Bolek – art. 57–64, 93–110, 195a Katarzyna Borowska – art. 5–6, 8–9, 12–18, 24, 26, 27, 30, 38–56, 170–172, 174–187, 196–202; art. 8–19 u.o.n.d.f.p. z 2011 r. Anna Kościńska-Paszkowska – art. 1–4a, 7, 10, 11, 18a–23, 25, 28, 29, 31–37, 65–92, 111–169, 173, 188–195, 195b © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7806-422-0 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 USTAWA z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) DZIAŁ I. Przepisy ogólne (art. 1–3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 DZIAŁ II. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 4–41) . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Rozdział 1. Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 4–18c). . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 2. Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny 25 finansów publicznych (art. 19–30) . . . . . . . . . . . . . . 173 Rozdział 3. Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 217 Rozdział 4. Przedawnienie oraz zatarcie ukarania (art. 38–41) . . . . 242 oraz ich wymiar (art. 31–37) . . . . . . . . . . . . . . . . . . DZIAŁ III. Organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 42–71) . . . . . . . 249 Rozdział 1. Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 42–45) . . . . . . . 249 Rozdział 2. Komisje orzekające i ich właściwość (art. 46–51a) . . . . . 259 Rozdział 3. Zasady powoływania komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej (art. 52–56). . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 4. Organy właściwe do wypełniania funkcji 273 oskarżyciela (art. 57–59a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 Rozdział 5. Zasady powoływania Głównego Rzecznika i rzeczników dyscypliny (art. 60–64) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 5 Spis treści Rozdział 6. Uprawnienia członków organów orzekających i rzeczników oraz funkcjonowanie i obsługa komisji i rzeczników (art. 65–71) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 DZIAŁ IV. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 72–169) . . . . . . . 311 Rozdział 1. Zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 72–86) . . . . . . . . . . . . . . 311 344 Rozdział 2. Dowody (art. 87–92). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rozdział 3. Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (art. 93–95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 Rozdział 4. Czynności sprawdzające i postępowanie wyjaśniające (art. 96–108) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 Rozdział 5. Wniosek o ukaranie (art. 109–110) . . . . . . . . . . . . . . 400 Rozdział 6. Postępowanie przed komisją orzekającą (art. 111–114) . . 406 Rozdział 7. Posiedzenie (art. 115–116) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412 Rozdział 8. Rozprawa (art. 117–137) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 Rozdział 9. Zażalenia i odwołania (art. 138–142) . . . . . . . . . . . . . 448 Rozdział 10. Postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą (art. 143–149). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456 Rozdział 11. Ponowne rozpoznanie sprawy (art. 150–152) . . . . . . . 465 Rozdział 12. Wykonywanie prawomocnych orzeczeń w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 153–156). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 Rozdział 13. Stwierdzenie nieważności prawomocnych postanowień i orzeczeń (art. 157–161) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473 Rozdział 14. Wznowienie postępowania (art. 162–166) . . . . . . . . . 479 Rozdział 15. Koszty postępowania, egzekwowanie kosztów postępowania i kar pieniężnych (art. 167–168) . . . . . . 483 Rozdział 16. Skarga do sądu administracyjnego (art. 169) . . . . . . . 485 DZIAŁ V. Przepisy porządkowe (art. 170–195b). . . . . . . . . . . . . . Rozdział 1. Sprostowania, udostępnianie akt, pisma, terminy 488 (art. 170–178). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 Rozdział 2. Doręczenia (art. 179–186) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 Rozdział 3. Przekazywanie prawomocnych rozstrzygnięć i rejestr ukaranych oraz sprawozdania z działalności organów właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 187–193) . . . . . . . . . . . . . 505 Rozdział 4. Nadzór nad działalnością organów właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 194–195b) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515 6 Spis treści DZIAŁ VI. Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe (art. 195–202) . . . . . . . . . . . . . 525 Rozdział 1. Zmiany w przepisach obowiązujących (art. 196–198) . . . 526 Rozdział 2. Przepisy przejściowe i końcowe (art. 199–202) . . . . . . . 527 Komentarz do przepisów przejściowych z nowelizacji z 2011 roku . . 529 O Autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 541 Akty prawne k.k. k.k.s. Konstytucja RP k.p.a. nowelizacja z 2011 r. ord.pod. Wykaz skrótów – ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – ustawa z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skar bowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) – ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospo- litej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpo- wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów pu- blicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 240, poz. 1429) – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) przepisy wprowadzające – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadza jące ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ustawę o finansach ze zm.) publicznych – ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicz- p.z.p. nych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – z ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicz nych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) u.f.p. z 1998 r.; ustawa o finansach publicznych z 1998 r. u.f.p. z 2005 r.; ustawa o finansach publicznych z 2005 r. u.f.p. z 2009 r.; ustawa o finansach publicznych z 2009 r. u.o.n.d.f.p. – ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – z ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicz nych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za na- (Dz.U. finansów publicznych ruszenie dyscypliny z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) u.r. – ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) 9 Wykaz skrótów Inne BO BONDFP Dz.U. FK GKO, Główna Komisja Orzekająca Główny Rzecznik KP Lex LexPolonica NSA OSNP – baza orzecznictwa na www.mf.gov.pl – „Biuletyn Orzecznictwa w sprawach o naruszenie dys- cypliny finansów publicznych” – Dziennik Ustaw – „Finanse Komunalne” – Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych – Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych – „Kontrola Państwowa” – system informacji prawnej wydawnictwa Wolters Kluwer – system informacji prawnej LexisNexis – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpie- czeń Społecznych i Spraw Publicznych OSNPG – Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Biuletyn Prokuratury OSNwSK OSPiKA OTK PiP Prezes UZP Przewodniczący GKO RKO rzecznik (dyscypliny) SN UZP zastępca rzecznika Generalnej – Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – „Państwo i Prawo” – Prezes Urzędu Zamówień Publicznych – Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej w Spra- wach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych – Regionalna Komisja Orzekająca – rzecznik dyscypliny finansów publicznych I instancji – Sąd Najwyższy – Urząd Zamówień Publicznych – zastępca rzecznika dyscypliny finansów publicznych 10 Wstęp Oddajemy do rąk Państwa drugie wydanie Komentarza do ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obecne – poszerzone – wydanie Komentarza wiąże się ze znacznymi zmianami w ustawie, które zostały uchwalone 19 sierpnia 2011 r. Obowiązują one od 11 lutego 2012 r. Zmiany w ustawie były od dawna postulowane zarówno przez przedstawi- cieli doktryny, jak i przez różne podmioty zaangażowane w dochodzenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, np. pod- mioty zobowiązane do składania zawiadomień o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Pierwsze – i jak dotąd jedyne całościowe – opraco- wanie dotyczące skuteczności dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podsumowujące kilkuletni okres obowią- zywania przepisów komentowanej ustawy, zostało opublikowane w marcu 2010 r. przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w dokumencie „System dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz- nych. Analiza funkcjonowania i propozycje zmian”1. W raporcie tym, opra- cowanym m.in. przy współudziale przedstawicieli organów kontroli oraz organów powołanych do dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wykazano konieczność przeprowa- dzenia zmian dotyczących przede wszystkim podmiotowego i przed- miotowego zakresu odpowiedzialności, zasad wymiaru kar oraz nad- zoru administracyjnego nad komisjami orzekającymi i rzecznikami dyscypliny finansów publicznych, a także zmiany organizacji resorto- wych komisji orzekających. Niektóre z postulowanych zmian przepisów zostały wprowadzone nowelizacją z 2011 r. Na uwagę zasługuje fakt, że wiele z tych zmian odzwierciedla postulaty de lege ferenda, które od dawna 1 http://bip.kprm.gov.pl/portal/kpr/63/585/Wytyczne_analizy_i_informacje.html. 11 Wstęp zgłaszali różni przedstawiciele doktryny, m.in. autorzy pierwszego wydania niniejszego Komentarza. Obecnie oddajemy do rąk Czytelników pierwszy komentarz po noweli- zacji ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zawiera on istotne zmiany dotyczące podmiotowego za- kresu odpowiedzialności. Powinny one skutecznie zapobiec sytuacji, w której osoba popełnia naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ale nie ponosi odpowiedzialności, gdyż w dokumentacji dostępnej w jednostce brak było stosownego upoważnienia, udzielonego jej przez kierownika jednostki. Aktualnie w przypadku naruszenia dyscypliny przez nieupo- ważnionego pracownika odpowiedzialność powinien ponieść kierownik jednostki, który przez zaniedbanie w wykonywaniu kontroli zarządczej dopuścił do dysponowania środkami publicznymi lub mieniem jednostki przez nieupoważnionego pracownika. Tego rodzaju zaniechanie świadczy- łoby bowiem o nierespektowaniu podstawowych zasad gospodarowania środkami publicznymi. Kolejna ważna zmiana dotyczy filozofii dochodzenia odpowiedzial- ności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych związane z za- mówieniami publicznymi. Przełamano zasadę, że odpowiedzialność z tego tytułu powinna być zawsze poniesiona przez udzielającego zamó- wienia publicznego. Oczywiste jest, że osoba podpisująca się pod umową nie jest w stanie sprawdzić wszystkich czynności dokonanych w trakcie przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dlatego odpowiedzialność za niektóre nieprawidłowości po- winny ponosić osoby, które faktycznie się ich dopuszczają. Ważna zmiana dotyczy organizacji organów powołanych do docho- dzenia odpowiedzialności. Zlikwidowano wiele komisji, które rozpatry- wały po kilka spraw rocznie, powołując na ich miejsce dwie komisje mię- dzyresortowe. Wprowadzono także przepisy, które pozwalają i nakazują organom drugiej instancji wykonywanie faktycznego nadzoru nad ko- misjami orzekającymi i rzecznikami dyscypliny finansów publicznych. Narzędzia te nie pozwalają (co jest oczywiście słuszne) na ingerowanie w rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, zobowiązują jednak do działań koor- dynacyjnych na rzecz skutecznego funkcjonowania systemu dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Koor- dynacja, sprawowana przez Głównego Rzecznika, dotyczy działań rzecz- ników dyscypliny finansów publicznych. Przewodniczący GKO – oprócz 12 Wstęp sprawowania nadzoru administracyjnego nad komisjami orzekającymi pierwszej instancji – został także zobowiązany do podejmowania działań na rzecz jednolitego stosowania przepisów o odpowiedzialności za na- ruszenie dyscypliny finansów publicznych. Kompetencja ta jest tym istotniejsza, że wiąże się z nią powinność zapewnienia jednolitości orzecz- nictwa. Wymaga tego konstytucyjna zasada równości wobec prawa. W drugim wydaniu Komentarza zostały omówione wszystkie zmiany do- konane na podstawie nowelizacji z 2011 r. Uaktualniono także niektóre informacje, posiłkując się orzecznictwem GKO oraz wyrokami sądów ad- ministracyjnych, wydanymi przez ostatnie dwa lata (tj. już po ukazaniu się pierwszego wydania Komentarza). Komentarz jest adresowany do szerokiego grona osób gospodarujących środkami publicznymi w administracji publicznej oraz w podmiotach nie- zaliczonych do tego sektora, które otrzymują je na realizację zadań publicz- nych. Przygotowując drugie wydanie Komentarza, staraliśmy się spojrzeć na problematykę odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z różnych perspektyw, uwzględniając zadania rzeczników dys- cypliny finansów publicznych, członków organów orzekających, pod- miotów składających zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz służb podejmujących decyzje o gospodarowaniu środ- kami publicznymi, szczególnie w jednostkach samorządu terytorialnego. Od pewnego czasu dyscyplina finansów publicznych znajduje się także w sferze zainteresowania przedstawicieli doktryny. Świadczy o tym m.in. pierwsza konferencja naukowa poświęcona temu zagadnieniu, która od- była się w dniach 21–23 listopada 2011 r. w Krakowie. Zgodnie z dekla- racją organizatorów podobne spotkania mają się odbywać w Krakowie co dwa lata. Zaangażowanie ośrodka krakowskiego oraz konsekwencja kie- rownictwa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie gwarantują, że takie spotkania naukowe będą cennym forum wymiany poglądów wszyst- kich osób zainteresowanych ulepszaniem finansów publicznych. Każda rzetelna refleksja przyczynia się do lepszego dbania o środki publiczne i do skutecznego egzekwowania odpowiedzialności od osób, które lekceważą zasady gospodarowania groszem publicznym. Jest to tym ważniejsze w cza- sach, które zmuszają nas do jak najoszczędniejszego gospodarowania środ- kami przeznaczanymi na wykonywanie istotnych zadań państwa. Katarzyna Borowska, Anna Kościńska-Paszkowska, Tomasz Bolek 13 USTAWA z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 25 stycznia 2005 r. Nr 14, poz. 114; zm.: Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104; z 2006 r. Nr 79, poz. 551; z 2009 r. Nr 19, poz. 101, Nr 157, poz. 1241, Nr 223, poz. 1778; z 2010 r. Nr 182, poz. 1228; z 2011 r. Nr 240, poz. 1429) DZIAŁ I Przepisy ogólne Art. 1. ZAKRES STOSOWANIA USTAWY Art. 1. Ustawa określa zasady i zakres odpowiedzialności za narusze- nie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępo- wanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 1. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz- nych jest aktem prawnym, który całościowo reguluje problematykę odpo- wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie jest to pierwsza ustawa odnosząca się do odpowiedzialności za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej przewidywała ustawa z 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Następnie, do 30 czerwca 2005 r., odpowiedzialność ta była dochodzona na podstawie ustawy z o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z założeniami projektodawców rozwiązania przyjęte w komentowanej ustawie nawiązywały do uregu- Anna Kościńska-Paszkowska 15 Art. 1 Dział I. Przepisy ogólne lowań wcześniejszych, stanowiły jednak kompletną propozycję ustawo- wego uregulowania problematyki odpowiedzialności za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych, z odesłaniami do przepisów wykonawczych tylko w niezbędnym zakresie. Chcąc uniknąć zarzutu sklasyfikowania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jako od- powiedzialności karnej, posłużono się dosyć oryginalnym zabiegiem – przeniesiono wiele uregulowań stosowanych w przepisach karnych do ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz- nych. Orzekanie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych pozostawiono jednak w pierwszej instancji – komisji orzeka- jącej, a w drugiej – GKO. Kontrolę sądową rozstrzygnięć GKO sprawują sądy administracyjne. 2. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma bez wątpienia charakter represyjny. Za naruszenie dyscypliny finansów pu- blicznych grożą kary podobne do tych stosowanych w innych postępowa- niach dyscyplinarnych: upomnienie, nagana, kara pieniężna, kara zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Jeżeli odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegaliby wyłącznie pracownicy jednostek sektora finansów publicz- nych, to taki katalog kar mógłby być uzasadniony. Trudno jednak znaleźć systemowe uzasadnienie dla karania upomnieniem czy naganą osób go- spodarujących środkami publicznymi w jednostkach niezaliczonych do sektora finansów publicznych. Oddziaływanie takiej kary jest praktycznie żadne zarówno w odniesieniu do obwinionego, jak i jako element pre- wencji ogólnej. W trakcie prac nad nowelizacją ustawy podnoszono ten problem. W końcu uznano, że ponoszenie odpowiedzialności również przez osoby spoza sektora jest uzasadnione ze względu na konieczność za- pewnienia jednakowej ochrony środkom publicznym, bez względu na to, kto nimi gospodaruje. finansów publicznych 3. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie od- nosi się do wszystkich zasad gospodarowania środkami publicznymi. Na- ruszenia dyscypliny zostały wymienione w art. 5–18c u.o.n.d.f.p. Aktualne pozostaje więc orzeczenie GKO z 24 paź- dziernika 2002 r., DF/GKO/Odw.-74/101/2002 (niepubl.), że nie każde na- ruszenie przepisów prawa regulujących publiczną działalność finansową skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów pub- licznych. Oczywiste jest, że nie każde naruszenie przepisu prawa finanso- wego powinno skutkować odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny 16 Anna Kościńska-Paszkowska Dział I. Przepisy ogólne Art. 1 finansów publicznych. Należałoby jednak rozważyć, czy katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych zamiast kilkudziesięciu czynów, charak- teryzujących się zdecydowanie różnym stopniem szkodliwości dla ładu finansów publicznych, nie powinien być zmieniony. Analizując go, trudno jednoznacznie wskazać wartości, które powinny być chronione. Mimo że ostatnia nowelizacja ustawy wprowadziła bardzo wiele zmian, to te doko- nane w obrębie katalogu naruszeń nie uwzględniły wszystkich postulatów zgłaszanych w trakcie długich prac nad nowelizacją. Nadal odpowiedzial- ność grozi na przykład za nieterminowe przekazanie sprawozdania budże- towego lub niewykonywanie audytu wskutek niezatrudnienia audytora, a niektóre nieprawidłowości istotne dla sektora finansów publicznych ciągle pozostają bezkarne, jak choćby wiele przypadków nadmiernego za- dłużania się jednostek sektora finansów publicznych (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 21 i 38 u.o.n.d.f.p.). 4. Zgodnie z orzeczeniem GKO z 17 czerwca 2002 r., DF/GKO-Odw.-23/31/ RN-9/2002 (Lex nr 80042), komisje orzekające działają w zorganizo- wanym systemie organów realizujących zadania ustawy o finansach pu- blicznych w zakresie respektowania dyscypliny w gospodarce finansowej jednostek. Celem organów orzekających jest więc wymierzanie odpowie- dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dochodzenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych po- winno realizować cele prewencji ogólnej i szczególnej. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych powinno więc dyscyplinować osoby, które już naruszyły dyscyplinę finansów publicz- nych, i powstrzymywać innych, którym powierzono środki publiczne, przed łamaniem dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie powinno również realizować zadania edukacyjne. Te zadania mogą zostać wypeł- nione wyłącznie pod warunkiem zadbania o jednolitość orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Taki obo- wiązek został nałożony na Przewodniczącego GKO. Pozostaje mieć na- dzieję, że publikacja orzecznictwa GKO na stronach Ministerstwa Fi- nansów lub orzeczeń komisji orzekających pierwszej instancji i GKO w kwartalnych „Biuletynach” nie będzie – jak dotychczas – jedyną formą działań na rzecz jednolitości orzecznictwa, a w zasadzie na rzecz jego pro- pagowania. Jest to oczywiście trafna forma popularyzacji orzeczeń. Ważne jest jednak, aby interpretacje przepisów o finansach publicznych, dokony- wane przecież w każdym orzeczeniu, były spójne i jednolite, a to nie zależy tylko od publikowania orzecznictwa. Na lepszą realizację funkcji eduka- Anna Kościńska-Paszkowska 17 Art. 1 Dział I. Przepisy ogólne cyjnej na pewno wpłynęłaby ustalona polityka składania odwołań od orzeczeń komisji pierwszej instancji oraz od orzeczeń GKO, co bez wąt- pienia wpłynęłoby na samodyscyplinę członków komisji orzekających. Dane o odwołaniach zostały przedstawione w poniższym zestawieniu (opracowanym na podstawie danych BIP MF). Lata 2007 2008 2009 2010 2011 Liczba odwołań rzeczników/ Liczba skarg GRZ/rozstrzygnięć wniosków o ukaranie 25/1462 24/1478 18/1440 38/1319 37/1490 GKO bd*/92 1/ 82 1/105 bd*/101 bd/157 * Za BIP MF. Ponadto należałoby także rozważyć publikowanie na stronach Minister- stwa Finansów rozstrzygnięć Głównego Rzecznika wydawanych w wy- niku składania zażaleń na postanowienia rzeczników pierwszej instancji oraz ich wybranych rozstrzygnięć. Wsparciem dla wypełniania funkcji edukacyjnej byłoby także publikowanie w Bazie Orzecznictwa rozstrzyg- nięć komisji orzekających pierwszej instancji. Wszystkie orzeczenia o uka- raniu lub orzeczeniu odpowiedzialności i odstąpieniu od wymierzenia kary są od 2005 r. przekazywane Przewodniczącemu GKO (art. 188 u.o.n.d.f.p.). To bardzo duży zbiór. Może wystarczyłoby rozpoczęcie publi- kacji, począwszy od orzeczeń wydanych po wejściu w życie zmian ustawy. Zrealizowanie tego pomysłu pozwoliłoby na zaniechanie publikowania kwartalnych biuletynów. Wnioski wynikające z okresowych analiz orzeczeń komisji pierwszej in- stancji o uniewinnieniu (te orzeczenia nie są przekazywane Przewodni- czącemu GKO) również powinny być publikowane w formie elektronicznej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym zasadność zaproponowanego rozwiązania jest ocena jakości orzecznictwa dokonana przez samych pro- jektodawców nowelizacji w uzasadnieniu do ustawy: „orzecznictwo ko- misji orzekających wykazuje zróżnicowany poziom merytorycznej i for- malnej poprawności uzasadnień” (http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/ wgdruku/4465). 5. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru odszkodowawczego. Aktualność zachowuje także wyrok NSA 18 Anna Kościńska-Paszkowska Dział I. Przepisy ogólne Art. 1 z 21 stycznia 2003 r., III SA 417/01 (Lex nr 141276), zgodnie z którym: „odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wcześ niej dyscypliny budżetowej) ma służyć przede wszystkim egzekwo- waniu od dysponujących środkami publicznymi prawidłowego wykony- wania planów finansowych jednostek działających w oparciu o środki pu- bliczne, nie zaś ocenie, czy plany te były adekwatne do potrzeb danych jednostek”. Zgodnie z uchwałą NSA z 17 czerwca 1997 r., FPS 1/97 (ONSA 1997, nr 4, poz. 146), GKO podejmuje swoje działania w formach typowych dla dzia- łania organu administracji publicznej. Tego charakteru nie może pod- ważać okoliczność, że członkowie komisji orzekających w sprawach o na- ruszenie dyscypliny budżetowej są w zakresie orzekania niezawiśli. Chodzi bowiem o niezawisłość szczególnego charakteru, niezawisłość pojmowaną jako niezależność w orzekaniu od organu administracji państwowej, przy którym działa komisja orzekająca. Tezy te zachowują aktualność do dziś. Zgodnie z postanowieniem NSA z 22 września 2011 r., II GSK 1595/11 (BONDFP 2011, nr 4, poz. 15), postępowanie w sprawie o naruszenie dys- cypliny finansów publicznych toczy się w trybie administracyjnym, tyle że na podstawie ustawy szczególnej (u.o.n.d.f.p.), a nie przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcia jako organ drugiej instancji, Przewodniczący GKO występuje jako organ admi- nistracyjny realizujący wobec strony postępowania przyznane przez usta- wodawcę uprawnienie. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 10b ustawy z 4 września 1997 r. o działach ad- ministracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) Minister Finansów sprawuje nadzór nad działalnością organów orzekają- cych drugiej instancji. Główny Rzecznik oraz rzecznik dyscypliny i ich za- stępcy działają na rzecz finansów publicznych i reprezentują w prowa- dzonym postępowaniu interesy Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych (art. 59 u.o.n.d.f.p.). Uregulowania odnoszące się do odpowiedzialności za naru- szenie dyscypliny finansów publicznych powinny więc odzwierciedlać po- litykę ochrony finansów publicznych realizowaną przez organ admini- stracji rządowej odpowiedzialny za budżet i finanse publiczne. 6. Na podstawie ustawy wydano dwa akty wykonawcze: 1) rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów Anna Kościńska-Paszkowska 19 Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskar- życiela (Dz.U. Nr 136, poz. 1143 ze zm.); 2) rozporządzenie Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie rejestru pro- wadzonego przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (Dz.U. Nr 136, poz. 1144 ze zm.). Art. 2. ODESŁANIE DO DEFINICJI OKREŚLONYCH W USTAWIE O FINANSACH PUBLICZNYCH Art. 2. Określenia zawarte w dziale II: „finanse publiczne”, „środki publiczne”, „jednostka sektora finansów publicznych”, „budżet”, „plan finansowy”, „wydatek”, „dotacja”, „rezerwa”, „sprawozdanie z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich roz- dysponowania” oraz „kontrola zarządcza” mają znaczenie nadane im w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). 1. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz- nych nie zawiera odrębnego słownika definicji ustawowych. Jest to zresztą zrozumiałe. Interpretacja przepisów o odpowiedzialności za naru- szenie finansów publicznych powinna opierać się na pojęciach zawartych w przepisach regulujących finanse publiczne. Szczególne znaczenie ma ustawa o finansach publicznych – jako swoisty „kodeks finansów publicz- nych”, który reguluje zasady gromadzenia środków pieniężnych oraz ich przeznaczania na finansowanie zadań publicznych. Ustawa o finansach publicznych zawiera zasady legalnego, racjonalnego i celowego gospoda- rowania środkami publicznymi. Ich adresatami są nie tylko pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, lecz także wszyscy gospodaru- jący środkami publicznymi. Ustawy: ustawa o finansach publicznych z 2009 r. i ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie zawierają (podobnie jak wcześniejsze regulacje) definicji dyscypliny finansów publicznych. Oczywiste wydaje się jednak, że dyscy- plina finansów publicznych to przestrzeganie zasad finansów publicznych i ustalonego trybu postępowania w trakcie gospodarowania środkami pu- blicznymi. Reguły gospodarowania środkami publicznymi są zawarte w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. oraz w innych aktach praw- nych wydanych na jej podstawie. Szczegółowe zasady gospodarowania środkami publicznymi, dotyczące dokonywania zakupów ze środków pu- 20 Anna Kościńska-Paszkowska Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 blicznych, zawiera ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień pu- blicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zawiera też definicji naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ana- liza ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów pu- blicznych wskazuje jednak, że katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych ma charakter zamknięty (art. 5–18c). Nie każde naruszenie przepisów prawa finansowego stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 2. Nie wszystkie pojęcia wskazane w art. 2 u.o.n.d.f.p. są zdefiniowane w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. Podkreślenia wymaga jednak, że ustawa o finansach publicznych z 2009 r. zmieniła niektóre uregulo- wania. Istotne z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych zmiany polegają na: 1) wyłączeniu jednostek badawczo-rozwojowych z sektora finansów pu- blicznych; instytuty badawcze powstające w wyniku przekształcania tych jednostek również nie należą do sektora finansów publicznych; 2) ograniczeniu zakresu działania zakładów budżetowych wyłącznie do sfery samorządowej; samorządowe zakłady budżetowe mogą być two- rzone wyłącznie w celu wykonywania zadań własnych; 3) likwidacji gospodarstw pomocniczych, rachunku dochodów własnych i funduszy motywacyjnych; 4) wprowadzeniu do katalogu dwóch nowych form organizacyjnych: in- stytucji gospodarki budżetowej i agencji wykonawczej; 5) zmianach w zakresie funduszy celowych; państwowe fundusze celowe nie mają osobowości prawnej; 6) zmianie zasad podejmowania uchwał przez organ wykonawczy jed- nostki samorządu terytorialnego; uchwały powinny być podejmowane nie tylko w głosowaniu jawnym, ale i imiennym; 7) wprowadzeniu obowiązku dokonywania wydatków ze środków pu- blicznych na podstawie optymalnego doboru metod i środków służą- cych realizacji założonych celów; 8) wprowadzeniu zakazu lokowania przez jednostki sektora finansów pu- blicznych środków pochodzących z dotacji z budżetu; 9) wprowadzeniu do ustawy o finansach publicznych rozwiązania zawar- tego w art. 64 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.); 10) wprowadzeniu kontroli zarządczej w miejsce kontroli finansowej; Anna Kościńska-Paszkowska 21 Art. 2 Dział I. Przepisy ogólne 11) zdefiniowaniu pojęcia dotacji; dotacje to podlegające szczególnym za- sadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samo- rządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przezna- czone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw, umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych; 12) rezygnacji z instytucji inwestycji wieloletnich; 13) zmianie definicji wykorzystania dotacji; przekazanie środków na ra- chunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji; 14) uchyleniu sankcji wykluczenia prawa otrzymania dotacji przez kolejne trzy lata; 15) obowiązku tworzenia rezerwy ogólnej w budżecie jednostki samo- rządu terytorialnego; 16) wprowadzeniu (a w zasadzie potwierdzeniu) obowiązku sprawowania kontroli zarządczej; 17) wprowadzeniu nowej definicji audytu; audyt wewnętrzny jest działal- nością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze; 18) ograniczeniu kręgu podmiotów zobowiązanych do prowadzenia audytu wewnętrznego i upoważnieniu kierowników jednostek sektora finansów publicznych do zarządzenia audytu wewnętrznego w sytuacji, gdy nie są do tego zobowiązani ustawowo lub przez właściwego ministra. 3. Szczególne znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów ma nowa definicja i zakres kontroli sprawowanej przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Ustawa o finan- sach publicznych z 2005 r. przewidywała sprawowanie kontroli finansowej rozumianej jako kontrola procesów związanych zgromadzeniem i rozdy- sponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kontrola ta obejmowała: 1) przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków; 2) badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w za- kresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicz- nych, zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków pub- licznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych; 22 Anna Kościńska-Paszkowska Dział I. Przepisy ogólne Art. 2 3) prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur dotyczą- cych procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zacią- gania zobowiązań i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych. Od 1 stycznia 2010 r. pojęcie „kontrola finansowa” zostało zastąpione po- jęciem „kontrola zarządcza”. Nie jest to jednak tylko zmiana nazwy, acz- kolwiek bez wątpienia zakres dawnej kontroli finansowej zawiera się w obecnej kontroli zarządczej. Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych obejmuje ogół działań podejmowanych dla zapew- nienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami we- wnętrznymi; 2) skuteczności i efektywności działania; 3) wiarygodności sprawozdań; 4) ochrony zasobów; 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7) zarządzania ryzykiem. Nazwa „kontrola zarządcza”, jaką nadano obowiązkom kierownika jed- nostki w art. 68 i 69 u.f.p z 2009 r., może wprowadzać w błąd, wprowa- dzać chaos pojęciowy i mylne wrażenie, że kontrola zarządcza to nowy rodzaj kontroli. Trafniejsze byłoby określenie jej mianem „zarządzanie”. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych ma obowiązek efek- tywnego zarządzania jednostką. Jednym ze sposobów jego sprawowania jest oczywiście kontrola wewnętrzna, ale pojęcia kontroli zarządczej i kon- troli wewnętrznej nie są tożsame. Kontrola zarządcza ma również zapewnić weryfikowanie poprawności gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, a także wpływać na realizację celów i zadań jednostki sektora finansów publicznych w sposób efektywny. Nie chodzi oczywiście o stosowanie w jednostkach sektora finansów publicznych rachunku ekonomicznego na wzór podmiotów gospodarczych. Celem działania jednostek sektora finansów publicznych nie jest bowiem wypracowanie zysku. Kierownik jednostki powinien mieć jednak na uwadze jak najbardziej efektywne wykorzystanie jej zasobów, w tym zasobów finansowych i rzeczowych. Anna Kościńska-Paszkowska 23 Art. 3 Dział I. Przepisy ogólne Art. 3. WYŁĄCZENIE NALEŻNOŚCI PODATKOWYCH I CELNYCH Z ZAKRESU STOSOWANIA USTAWY Art. 3. Przepisów ustawy, z zastrzeżeniem art. 16, nie stosuje się do określania, ustalania, poboru lub wpłaty należności celnych i należ- ności z tytułu podatków i opłat, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm. ), stanowiących dochody budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w tym odsetek za zwłokę, a także udzielania ulg i zwolnień w zakresie tych należności. 1. Jednym ze źródeł dochodów publicznych są cła i podatki. Naruszenie przepisów prawa związanych z przekazywaniem dochodów nie podlega jednak odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz- nych. Oznacza to, że odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie podlegają zarówno podatnicy oraz podmioty zobowiązane do uiszczania ceł, jak i organy odpowiedzialne za groma- dzenie tych dochodów i odprowadzanie ich do budżetu. Brak odpowie- dzialności podatników jest uzasadniony. Ponoszą oni odpowiedzialność karną skarbową. Na podstawie orzeczenia GKO z 18 czerwca 2007 r., DF/GKO-4900-29/33/07/1561 (BONDF 2007, nr 3, poz. 19): „Zgodnie [...] z art. 3 [u.o.n.d.f.p.] przepisów tej ustawy nie stosuje się, między in- nymi, do należności podatkowych stanowiących dochody budżetu pań- stwa lub jednostki samorządu terytorialnego. GKO zwraca uwagę na to, że zagadnienia związane z nieprawidłowościami dotyczącymi opłacania podatków sankcjonuje ustawa z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skar- bowy [tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.]”. 2. Od 11 lutego 2012 r. wprowadzono wyjątek od tej zasady. Osoby odpo- wiedzialne za gospodarowanie środkami publicznymi mogą ponieść od- powiedzialność, jeśli nie dokonają w terminie zwrotu należności celnej, podatkowej lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie spo- łeczne lub zdrowotne, a ich zaniechanie spowoduje konieczność uisz- czenia odsetek lub oprocentowania (szczegółowo na ten temat zob. art. 16 u.o.n.d.f.p.). 24 Anna Kościńska-Paszkowska DZIAŁ II Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Rozdział 1 Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Art. 4. PODMIOTY ODPOWIEDZIALNE ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH ZWIĄZANE Z GOSPODAROWANIEM NIEUNIJNYMI ŚRODKAMI PUBLICZNYMI Art. 4. 1. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów pu- blicznych podlegają, z zastrzeżeniem art. 4a: 1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów pu- blicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowa- nia środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów; 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne oso- by, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wy- konywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2; Anna Kościńska-Paszkowska 25 Art. 4 Dział II. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 4) osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzy- staniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami. 2. W przypadku naruszenia dyscypliny finansów publicznych określo- nego w art. 17 osoba niebędąca pracownikiem jednostki sektora finansów publicznych, której na podstawie przepisów o zamówie- niach publicznych zamawiający powierzył przygotowanie lub prze- prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, działająca jako pełnomocnik zamawiającego, podlega odpowiedzial- ności za to naruszenie, jeżeli zamawiający jest jednostką sektora fi- nansów publicznych lub udzielane zamówienie publiczne jest finan- sowane ze środków publicznych. 1. Powyższe uregulowanie określa zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obecnie przepis ten dotyczy osób gospodarujących środkami publicznymi niebędącymi środkami unij- nymi lub zagranicznymi (zob. art. 4a u.o.n.d.f.p.). Odpowiedzialność ta nie może być ponoszona przez każdego obywatela, a wyłącznie przez osoby określone w tej regulacji. Można je podzielić na cztery grupy: 1) osoby pełniące funkcje kierowników jednostek sektora finansów pu- blicznych albo wchodzące w skład organów wykonawczych takiej jed- nostki; 2) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powie- rzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czyn- ności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych; 3) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych oraz osoby wchodzące w skład organów wykonawczych takich jednostek; 4) osoby niebędące pracownikami jednostek sektora finansów publicz- nych, którym zamawiający powierzył przegotowanie lub przeprowa- dzenie postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 2. Odpowiedzialność kierownika jednostki. Uregulowania odnoszące się do finansów publicznych nie definiują pojęcia „kierownik jednostki sek- tora finansów publicznych”. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. wskazano, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpo- wiedzialny za całość gospodarki finansowej. Ustawa o finansach publicz- nych z 2005 r. wskazywała również, że jednym z obowiązków kierownika, 26 Anna Kościńska-Paszkowska Rozdział 1. Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów… Art. 4 jako odpowiedzialnego za całość gospodarki finansowej jednostki, jest wy- konywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Ustawa o finan- sach publicznych z 2009 r. wprowadziła kontrolę zarządczą w miejsce kon- troli finansowej (zob. komentarz do art. 2). Elementem kontroli zarządczej jest z pewnością kontrola finansowa. De facto kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do skutecznego i efektywnego za- rządzania kierowaną jednostką, bo kontrola zarządcza nie jest nowym ro- dzajem kontroli. Określenie kontroli zarządczej mianem zarządzania po- zwoliłoby na uniknięcie wielu niepotrzebnych wątpliwości, np. tworzenia nowych, kompleksowych regulacji w jednostce. Oczywiste jest, że jednym z elementów zarządzania jest kontrola sprawowana przez kierownika (i na jego rzecz przez służby kontroli wewnętrznej) i inne osoby, które z jego upoważnienia wykonują czynności zarządcze (w zakresie określonym w upoważnieniu lub regulaminie czy w zakresie czynności). Trudno sobie wyobrazić, szczególnie w większych jednostkach, że na przykład kie- rownik sam weryfikuje wszystkie dokonywane operacje finansowe czy udzielane zamówienia publiczne. Dlatego twierdzenia wynikające z nie- których rozstrzygnięć organów orzekających potwierdzały pewien sposób działania, ale nie uwzględniały rzeczywistych rozwiązań obowiązujących w jednostkach. Sprzyjały temu zresztą obowiązujące do niedawna (do 11 lutego 2012 r.) przepisy. Zawsze jednak kierownik odpowiada za za- pewnienie systemu kontroli (nawet jeśli sam jej nie wykonuje) oraz za- dbanie, aby czynności w zakresie szeroko rozumianej gospodarki finan- sowej były wykonywane wyłącznie przez upoważnione do nich osoby. Dlatego też, jeśli czynności w zakresie gospodarki finansowej lub zamówień publicznych naruszające dyscyplinę finansów publicznych będą wykony- wane przez osobę nieupoważnioną, odpowiedzialność za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych powinien ponieść kierownik jednostki, jeżeli zaniedbał kontrolę zarządczą (zarządzanie) lub nie wykonywał określonych obowiązków w tym zakresie i miało to wpływ na naruszenie dyscypliny fi- nansów publicznych. Nie ma wątpliwości, że dopuszczenie do podejmo- wania władczych działań w zakresie gospodarowania środkami publicz- nymi lub mieniem przez nieupoważnione osoby świadczy o niewykonywaniu obowiązków w zakresie kontroli zarządczej. Organizacja pracy jest jednym z podstawowych elementów zarządzania, a brak określenia przez kierow- nika, kto i za co odpowiada, jest tego immanentnym przejawem. Dlatego brak ustawowej definicji pojęcia „kierownik jednostki” nie powi- nien mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia określania jego upraw- Anna Kościńska-Paszkowska 27 Art. 4 Dział II. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nień i obowiązków. Wystarczy się odwołać do słownikowego pojęcia „kiero- wanie”, czyli „wytyczanie dróg działania, rządzenia, stania na czele”. Nawet z tej definicji wynika, że kierowanie polega nie na samodzielnym wykony- waniu wszystkich czynności, a na planowaniu, organizowaniu pracy i kon- trolowaniu prawidłowości (w tym wypadku zgodności z prawem) jej wyko- nywania. 3. Zgodnie z uregulowaniami dotyczącymi służby cywilnej dyrektor gene- ralny urzędu centralnego organu administracji rządowej ma określone obowiązki powierzone mu na podstawie art. 25 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), ale nie jest kie- rownikiem jednostki obsługującej ministra. Dyrektor generalny podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu – ministrowi. Na postawie nowelizacji z 2011 r. wyjaśniono także wątpliwości w sprawie odpowiedzialności mi- nistra: komisją właściwą do orzekania o niej jest komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 4. Immunitet prokuratorski uległ ograniczeniu od 14 stycznia 2004 r. (ustawa z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 228, poz. 2256). Przed dniem wejścia w życie zmiany przepisów prokurator nie mógł być pociąg nięty do odpowiedzialności karnej sądowej lub administracyjnej bez zezwolenia właściwego sądu dyscyplinarnego. Za wykroczenia pro- kurator mógł odpowiadać tylko dyscyplinarnie. Obecnie immunitet obej- muje tylko sprawy karne. Nie uległa natomiast zmianie zasada wyłącza- jąca właściwość sądów rejonowych w sprawach o wykroczenia i poddająca kognicji sądów dyscyplinarnych rozstrzyganie w tych sprawach. Immu- nitet prokuratorski obejmuje więc sprawy karne. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stanowi czynu karalnego w rozumieniu prawa karnego, a odpo wiedzialność dyscyplinarna za naruszenie finansów pu- blicznych nie jest dochodzona w postępowaniu karnym. Podobne wnioski wynikają z orzeczenia komisji orzekającej przy Ministrze Sprawiedliwości z 5 marca 2009 r., Ds. 61/2008 (BONDFP 2009, nr 4, poz. 9): „Zdaniem Komisji immunitet ten nie chroni jednak obwinionego jako prokuratora przed ponoszeniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi- nansów publicznych. Podnieść bowiem należy, iż immunitet jest insty- tucją prawną, na mocy której osoba z niej korzystająca nie podlega okreś- lonym przepisom, do przestrzegania których inne osoby są zobowiązane. Immunitet może także oznaczać ograniczenie odpowiedzialności prawnej 28 Anna Kościńska-Paszkowska Rozdział 1. Zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów… Art. 4 danej osoby z tytułu pełnienia przez nią określonej funkcji – z uwagi na konieczność zagwarantowania prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. [...] Bezsporne jest przy tym, że pomimo represyjnego cha- rakteru, odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów pub- licznych nie jest odpowiedzialnością karną, co wynika z jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego, a także funkcji, jaką spełnia. Odpowie- dzialność ta została bowiem związana z wykonywaniem obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem i środkami publicznymi powierzo- nymi w ramach stosunku pracy, a w nin. przypadku w ramach sprawo- wanej funkcji i wywołującej skutki w ramach tej funkcji i łączy się z czy- nami szkodliwymi dla dyscypliny finansów publicznych. Z tych względów Komisja przyjęła, że zakres immunitetu obwinionego jako prokuratora nie obejmuje odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów pub- licznych”. 5. Kontrowersje wzbudza odpowiedzialność sędziego za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych. Przepisy ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) stanowią, że immunitet sędziowski obejmuje sprawy karne, a pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej wymaga zgody sądu dyscyplinarnego. Za wy- kroczenia zaś sędzia odpowiada wyłącznie dyscyplinarnie. Immunitet sę- dziowski chroni sędziego ze względu na pełnioną przez niego funkcję – z uwagi na konieczność zagwarantowania prawidłowego wykonywania obowiązków sędziego. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stanowi czynu karalnego w rozumieniu prawa karnego, a odpowiedzial- ność za naruszenie dyscypliny finansów nie jest bynajmniej dochodzona w postępowaniu karnym. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest także wykroczeniem w rozumieniu prawa wykroczeń. Od 1 lipca 2005 r. uległy zmianie przepisy regulujące zasady ponoszenia odpowie- dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obowiązująca obecnie ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie odwołuje się nawet do posiłkowego stosowania przepisów prawa wykroczeń czy postępowania w sprawach o wykroczenia. Na pod- stawie art. 25 ust. 1 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych jest niezależna od odpowiedzialności okreś- lonej innymi przepisami prawa. Z wyżej opisanych powodów powoływanie się na immunitet sędziowski w przypadku zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych może nie być uzasadnione. Oceniając odpowiedzial- ność sędziego sądu rejonowego za naruszenie dyscypliny finansów Anna Kościńska-Paszkowska 29 Art. 4 Dział II. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych publicznych, nie można zapominać, że w tym reżimie odpowiedzialności odpowiada on jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Nie można też zapominać, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma wyraźnie sprecyzowanego charakteru (za- wiera elementy właściwe różnym reżimom odpowiedzialności). W przy- padku uznania, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma charakter sui genesis odpowiedzialności karnej, sędzia może zostać do niej pociągnięty tylko za zgodą właściwego sądu dyscypli- narnego. Z najnowszego orzecznictwa GKO wynika jednak, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru karnego, a zakres immunitetu sędziowskiego nie obejmuje odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (orzeczenie GKO z 8 lu- tego 2010 r., BDF1/4900/96/97/09/3394, BO). 6. Odpowiedzialność kierownika jednostki – organu kolegialnego. Kie- rownictwo jednostki sektora finansów publicznych może być jednooso- bowe lub kolegialne. Poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące odpo- wiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 137 u.f.p. z 1998 r.) nie zawierały zamkniętego katalogu podmiotowego. Gene- ralnie odpowiedzialność ponosiły osoby fizyczne, które z racji zatrudnienia w jednostkach sektora finansów publicznych lub przekazania środków pu- blicznych na cele publiczne poza sektor dysponowały tymi środkami. Po wykładni dokonanej przez GKO odpowiedzialności nie podlegali człon- kowie organów kolegialnych (zob. orzeczenia GKO: z 19 czerwca 2001 r., DF/GKO/Odw.-100/137/01, Lex nr 52220; z 13 marca 2001 r., DF/GKO/ Odw.-136/173/02, Lex nr 81679). Interpretacja GKO była oparta na zało- żeniu, że przepisy nie formułują wprost odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych członków organu kolegialnego, a odpo- wiedzialności takiej nie można domniemywać lub stosować wykładni celo- wościowej. Trudno zgodzić się z tą interpretacją. Uchwała jest oczywiście wyrazem woli organu kolegialnego. Jest ona jednak podejmowana przez członków tego organu w głosowaniu. Nie sposób również przyjąć, że uregulowania o finansach publicznych, statuując zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych, wyłączają jednocześnie odpowie- dzialność organów – kierowników jednostek sektora finansów publicz- nych. 30 Anna Kościńska-Paszkowska
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Odpowiedzialnosc_za_naruszenie_dyscypliny_finansow_publicznych__Komentarz-ebookRO/p0204943i020" target="_blank" title="Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz [Katarzyna Borowska, Anna Kościńska-Paszkowska, Tomasz Bolek] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz [Katarzyna Borowska, Anna Kościńska-Paszkowska, Tomasz Bolek] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>