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Timestamp: 2016-10-26 19:11:51
Document Index: 191145898

Matched Legal Cases: ['Art. 93', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 189', 'Art. 6', 'Art. 102', 'Art. 57', 'BGE', 'BGE', 'Art. 50', 'BGE', 'Art. 109', 'Art. 107', 'Art. 108', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 55', 'Art. 65', 'Art. 55', 'Art. 97', 'Art. 4', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 99', 'Art. 53', 'Art. 1', 'Art. 8', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 3', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'Art. 41', 'Art. 5', 'Art. 156']

1P.45/1999 (14.04.2000)
1P.45/1999
1P.47/1999/odi
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Pr�sident der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, F�raud, Catenazzi, Favre und Gerichtsschreiberin Widmer.
Einwohnergemeinde Urtenen, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf St�deli, Z�richstrasse 95, K�snacht,
1P.47/1999
Einwohnergemeinde Ferenbalm, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Rudolf St�deli, Z�richstrasse 95, K�snacht,
RegierungsratdesKantons B e r n, vertreten durch die
(Kantonaler Sachplan Abbau, Deponie, Transporte), hat sich ergeben:
A.- Der Regierungsrat des Kantons Bern genehmigte am 16. September 1998 den kantonalen Sachplan Abbau, Deponie, Transporte (Sachplan ADT) und er�ffnete diesen am 10. Dezember 1998 den betroffenen Gemeinwesen und Beh�rden. Der Sachplan bezweckt insbesondere das Sicherstellen der n�tigen Abbau- und Deponiereserven f�r eine langfristig ausreichende Versorgung mit Baurohstoffen und Entsorgung der nichtverwertbaren Bauabf�lle sowie des haush�lterischen Umgangs mit den nat�rlichen Kiesressourcen, wobei er das gegenseitige Abstimmen der einzelnen Planungen erm�glichen soll. Der Sachplan sieht f�r das Sicherstellen der Abbau- und Deponiereserven das Prinzip der regionalen Selbstvorsorge vor, bei dem er es grunds�tzlich den Regionen �berl�sst, geeignete Standorte festzulegen. F�r den Fall, dass die regionalen und kommunalen Planungsbem�hungen nachweislich erfolglos verlaufen sollten, hat der Regierungsrat im Sachplan vorsorglich Standorte von kantonaler Bedeutung bestimmt, an denen er n�tigenfalls mit eigenen planerischen Massnahmen eingreifen will. F�r die Region Bern wurde als Standort von kantonaler Bedeutung betreffend Kiesabbau und Inertstofflagerung das Gebiet Bubenloo in der Gemeinde Urtenen bestimmt; f�r die Region Laupen wurde das Gebiet Biberen in der Gemeinde Ferenbalm f�r den Kiesabbau vorgesehen.
B.- Die Einwohnergemeinden Urtenen und Ferenbalm sind gegen den regierungsr�tlichen Genehmigungsentscheid mit staatsrechtlicher Beschwerde ans Bundesgericht gelangt. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, eventualiter nur soweit, als er sie betrifft. Sie r�gen eine Verletzung der Gemeindeautonomie sowie weiterer Verfassungsrechte, wobei sie insbesondere geltend machen, der Kanton habe auf ihrem Gebiet Standorte von kantonaler Bedeutung bezeichnet, ohne die Geeignetheit vorher ausreichend abzukl�ren und eine umfassende Interessenabw�gung vorzunehmen.
Der Regierungsrat des Kantons Bern hat sich zu den staatsrechtlichen Beschwerden vernehmen lassen und deren Abweisung beantragt, soweit darauf einzutreten sei. Aufforderungsgem�ss haben die Gemeinden ihre Beschwerden erg�nzt (Art. 93 Abs. 2 OG). Der Regierungsrat hat zu diesen Erg�nzungen Stellung genommen und an seinen Antr�gen auf Abweisung der Beschwerden festgehalten.
1.- a) Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich mit hinreichender Klarheit aus den Akten. Den Antr�gen auf Durchf�hrung eines Augenscheins und Einholung von Gutachten ist daher nicht zu entsprechen (vgl. BGE 123 II 248 E. 2a).
b) Beide Beschwerden richten sich gegen die Genehmigung des kantonalen Sachplans ADT und enthalten im Wesentlichen dieselben R�gen. Es ist daher gerechtfertigt, die Beschwerdeverfahren zu vereinigen und sie in einem Entscheid zu behandeln (BGE 113 Ia 390 E. 1).
2.- a) Das Bundesgericht pr�ft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und inwieweit auf eine Beschwerde einzutreten ist (BGE 125 I 14 E. 2a; 125 III 461 E. 2 mit Hinweisen). Das Recht der Gemeinden, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde beim Bundesgericht zu r�gen, ist in der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ausdr�cklich in Art. 189 Abs. 1 lit. b gew�hrleistet.
b) Mit dem vorliegenden Sachplan konkretisiert der Kanton seine Vorsorgepolitik im Sachbereich Abbau, Deponie und Transporte. Der Sachplan umfasst die Ziele, Grundz�ge und Grunds�tze dieser Politik. Er soll als Grundlage f�r die geplante �berarbeitung des aus den 80er-Jahren stammenden kantonalen Richtplans dienen (Ziff. 1.6 Abs. 3). Sein Inhalt bedarf somit noch der richtplanerischen Umsetzung. Dies hat in Abstimmung mit den �brigen Interessen, den Richtpl�nen der Nachbarkantone und den Sachpl�nen des Bundes zu erfolgen (Art. 6 RPG). Insoweit enth�lt der Sachplan keine definitiven raumbezogenen Ergebnisse, gegen welche sich die nachgeordneten Planungstr�ger mit einer selbst�ndigen Autonomiebeschwerde beim Bundesgericht wehren k�nnten.
Der umstrittene Sachplan verfolgt indessen noch einen anderen Zweck: Er legt bereits "Standorte von kantonaler Bedeutung" fest. Dabei handelt es sich nicht um eine rein informatorische Aufz�hlung bedeutsamer Kiesressourcen, die sich zum Abbau eignen w�rden. Es wurden 138 Standorte einer gewissen Evaluierung unterzogen und davon 31 als Abbaustandorte bzw. 24 als Standorte f�r Inertstoffdeponien bestimmt.
F�r diese Standorte enth�lt der Sachplan Vorgaben an die nachgeordneten Planungstr�ger. So haben die Regionen, Gemeinden und zust�ndigen Fachstellen hinsichtlich der Standorte von kantonaler Bedeutung den Auftrag, f�r sp�tere Interventionen den notwendigen Handlungsspielraum zu ber�cksichtigen und insbesondere f�r langfristige Entwicklungsm�glichkeiten zu sorgen (Ziff. 5.3 Abs. 3). Kommt in der regionalen Abbau- und Deponieplanung an einem der vorgesehenen kantonalen Standorte keine Festsetzung zustande, bestimmt die Region einen gleichwertigen Alternativstandort (Ziff. 5.3 Abs. 4). Bei ungen�genden oder ergebnislosen planerischen Massnahmen der Regionen und Gemeinden interveniert der Kanton an den Standorten von kantonaler Bedeutung mit eigenen planerischen Instrumenten, namentlich dem Mittel der kantonalen �berbauungsordnung nach Art. 102 des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG). Der Kanton gew�hrleistet die Versorgung und Entsorgung im Umfang regionaler und kommunaler Planungsdefizite, welche nachweisbar auf erfolglose Planungsbem�hungen der Regionen oder Gemeinden zur�ckzuf�hren sind, an den vorgesehenen Standorten von kantonaler Bedeutung (Ziff. 5.3 Abs. 2 und 5.4 a.E.).
c) Gem�ss Art. 57 Abs. 1 BauG sind Sachpl�ne beh�rdenverbindlich (vgl. zur Bindungswirkung von Sachpl�nen:
Peter Balmer, Die Richtpl�ne nach dem bernischen Baugesetz vom 7. Juni 1970, Diss. Bern 1977, S. 11 f. und 15). Der vorliegende Sachplan enth�lt in Bezug auf die Standorte von kantonaler Bedeutung verbindliche Vorgaben an die Gemeinden.
Diese Vorgaben engen schon heute den kommunalen Handlungsspielraum ein. Es ist den Gemeinden verwehrt, an den bezeichneten Standorten nutzungsplanerische Massnahmen oder Baubewilligungsentscheide zu treffen, die dem Kiesabbau bzw. der Inertstoffablagerung entgegenstehen. Sie haben ihre Planung nach diesen Festsetzungen auszurichten. In dieser Hinsicht erf�llt der Sachplan richtplan�hnliche Funktionen. Es ist daher angezeigt, die von der Rechtsprechung f�r die Anfechtung kantonaler Richtpl�ne entwickelten Kriterien auf den vorliegenden Sachplan anzuwenden (BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 289 f.; 111 Ia 129 E. 3). Die beschwerdef�hrenden Gemeinden sind demnach befugt, mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen, der Sachplan verletze ihre Autonomie, soweit er f�r ihr Gebiet vorsorglich Abbau- und Deponiestandorte bestimme. Ob den Gemeinden im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie zusteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b; 119 Ia 214 E. 1c und 285 E. 4a S. 294). Dar�ber hinaus bleibt es aber dabei, dass kein definitiver Rechtsakt vorliegt, der mit Autonomiebeschwerde angefochten werden k�nnte. Soweit die beschwerdef�hrenden Gemeinden Punkte aufgreifen, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit den sie betreffenden Standortfestsetzungen stehen, kann auf ihre Beschwerden nicht eingetreten werden. Daraus folgt auch, dass sie nicht befugt sind, die vollumf�ngliche Aufhebung des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses zu verlangen.
Da die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist mit der erw�hnten Einschr�nkung auf die staatsrechtlichen
Beschwerden einzutreten.
3.-a) Die Gemeindeautonomie ist seit dem 1. Januar 2000 ausdr�cklich in Art. 50 BV gew�hrleistet. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f. mit Hinweisen). Art. 109 in Verbindung mit den Art. 107 ff. der Verfassung des Kantons Bern (KV) gew�hrleistet den Gemeinden die Autonomie im Rahmen des kantonalen Rechts, das ihnen einen m�glichst weiten Handlungsspielraum gew�hren soll. Gem�ss Art. 108 Abs. 1 KV verf�gen die Gemeinden �ber ein eigenes Gebiet und Verm�gen. Verfassungsm�ssige Schranken bei der Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale Gesetzgebung sind f�r den hier betroffenen Bereich nicht ersichtlich und auch nicht vorgebracht worden. Die Autonomie der Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zul�sst.
b) Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzes�nderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachtr�glich enger ziehen, solange nicht irgend welche unmittelbar durch die Verfassung gew�hrleisteten Befugnisse oder Anforderungen verletzt werden; gleiches muss f�r Autonomiebeschr�nkungen gelten, die sich durch Erlass oder �nderung der kantonalen Richtplanung ergeben (BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 mit Hinweisen).
Wird eine Gemeinde durch eine kantonale Raumplanungsmassnahme in ihrer Autonomie eingeschr�nkt, so kann sie mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere verlangen, dass die kantonale Beh�rde ihre verfahrensm�ssigen Befugnisse nicht �berschreitet und in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften, die den autonomen Bereich der Gemeinde betreffen, nicht verletzt. Sie kann insbesondere vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die planerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des betreffenden Planungsinstruments verfehle (BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f. mit Hinweisen). Soweit die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht zur Diskussion steht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rden mit freier Kognition, ansonsten unter dem Gesichtspunkt der Willk�r (BGE 124 I 223 E. 2b S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b und 8c S. 290 f.; 120 Ia 203 E. 2a; je mit Hinweisen).
c) Wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat, sind die Gemeinden des Kantons Bern im Bereich der Ortsplanung autonom (Art. 55 Abs. 1 sowie Art. 65 BauG; Urteil des Bundesgerichts vom 18. M�rz 1991 in Sachen Einwohnergemeinde Thun, E. 4b [ver�ffentlicht in ZBl 92/1991 S. 278 ff.]). In Bezug auf gr�ssere, mehrere Gemeinden umfassende, wirtschaftlich und geografisch zusammenh�ngende Gebiete ist die Raumplanung Aufgabe der Regionen (Art. 55 Abs. 2 BauG), zu denen sich die Gemeinden zwecks Erf�llung gemeinsamer Aufgaben der Raumplanung in Form von �ffentlich- oder privatrechtlichen Vereinigungen zusammenschliessen m�ssen (Art. 97 Abs. 1 BauG).
d) Zu pr�fen ist, ob der Regierungsrat die Autonomie der beschwerdef�hrenden Gemeinden verletzt hat, indem er die Gebiete Bubenloo und Biberen im Sachplan als m�gliche und - f�r den Fall der innert Frist nachweislich fehlenden Planungsbem�hungen seitens der Regionen und der Gemeinden - als endg�ltige Standorte f�r den Kiesabbau bzw. die Inertstofflagerung vorgesehen hat. Vorerst ist aber auf die formellen R�gen einzugehen, die zu erheben die Beschwerdef�hrerinnen befugt sind, da sie durch die angefochtenen Massnahmen des Sachplanes in ihrer Autonomie ber�hrt sind.
4.- a) Die Gemeinden r�gen eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs, weil sich die kantonalen Organe mit den von der Gemeinde Urtenen gegen die Ausweisung eines kantonalen Standortes im Bubenloo vorgebrachten Argumente in keiner Weise auseinander gesetzt h�tten und die von der Gemeinde Ferenbalm beim Kanton beantragte Besprechung bez�glich des im Gebiet Biberen geplanten Standorts erst nach Erlass des Sachplans stattgefunden habe.
b) Der aus Art. 4 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) abgeleitete Anspruch auf rechtliches Geh�r, der heute inhaltlich unver�ndert in Art. 29 Abs. 2 BV gew�hrleistet ist (vgl. BBl 1997 I 182; Amtl. Bull. N 1998 234; Amtl. Bull. S 1998 50 f.), dient der Sachaufkl�rung und garantiert dem Betroffenen ein pers�nlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor der Beschlussfassung zur Sache �ussern, erhebliche Beweise beibringen,
Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis �ussern k�nnen, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 124 I 241 E. 2 und 49 E. 3a; 124 V 180 E. 1a, 372 E. 3b, je mit Hinweisen).
c) Aus den Akten ergibt sich, dass die Gemeinden im Rahmen des breit angelegten Vernehmlassungsverfahrens Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten und davon auch Gebrauch gemacht haben. Ihre zum Sachplanentwurf eingenommenen Standpunkte sind - zusammen mit denjenigen anderer bernischer Gemeinden, die sich vernehmen liessen - in einem Bericht des Amts f�r Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern vom Juli 1998 je in knapper Form zusammengefasst. Dass die kantonalen Beh�rden weder in diesem Bericht noch im Sachplan selbst detailliert auf die einzelnen Stellungnahmen eingegangen sind, ist angesichts der Weitr�umigkeit der Abbau- und Deponieplanung sowie der eher allgemein gehaltenen Zielsetzung des Sachplans, die haupts�chlich in der Vorgabe der Kriterien f�r die Standortbestimmungen und die Planungsmodalit�ten an die nachfolgenden Planungstr�ger besteht, nicht zu beanstanden.
Aus denselben Gr�nden verst�sst auch die Tatsache, dass die Gemeinde Ferenbalm trotz ihres noch vor Erlass des Sachplans gestellten Gesuchs um eine Besprechung mit den kantonalen Beh�rden erst im Nachhinein Gelegenheit zu weiteren Ausf�hrungen erhielt, nicht gegen den Anspruch auf rechtliches Geh�r. Diesem wurde demnach in beiden F�llen Gen�ge getan. Ob und inwieweit das Festhalten an den umstrittenen Standorten mit dem einschl�gigen materiellen Recht vereinbar ist, bzw. ob die fraglichen Standortfestsetzungen im Sachplan �berhaupt erfolgen durften, sind demgegen�ber Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie stellen (s. unten E. 5).
5.- a) Der Sachplan legt, wie aus seinen einleitenden Bestimmungen hervorgeht, ein Konzept f�r die Planung der Abbau- und Deponiereserven fest, gest�tzt auf welches die Regionen nach dem Prinzip der Selbstvorsorge f�r ihr Gebiet die geeigneten Standorte zu ermitteln haben (Ziff. 1.3 bis 1.6). Die Abstimmung auf der �bergeordneten, insbesondere auch �berkantonalen Ebene soll dabei mit Hilfe des - auf der
Grundlage des Sachplans zu �berarbeitenden - Richtplans erfolgen (Ziff. 1.6).
b) In verfahrensrechtlicher Hinsicht kommen f�r die Planung von Abfall- und Kiesabbaustandorten im Kanton Bern mangels entsprechender Sondervorschriften auf kantonaler oder eidgen�ssischer Ebene die dort allgemein geltenden planungsrechtlichen Vorschriften und Grunds�tze zum Tragen (vgl. f�r den Abfallbereich: Hans-Peter Fahrni, Abfallplanung und Entsorgungspflicht, in: URP 1999 16 ff., S. 26 oben). Nach Art. 99 Abs. 1 BauG bezeichnet der Regierungsrat die Grundlagen, Konzepte und Sachpl�ne, mit denen die r�umliche Entwicklung des Kantons bestimmt werden soll, und er beauftragt die Direktionen mit der Erarbeitung; er beaufsichtigt die Abstimmung der raumwirksamen T�tigkeiten im Kanton und entscheidet im Konfliktsfall. Art. 53 Abs. 2 BauG sieht vor, dass die Gemeinden, die Regionen und der Kanton die zur Erf�llung ihrer raumwirksamen Aufgaben n�tigen Planungen erarbeiten und aufeinander abstimmen.
Bei der Erf�llung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbeh�rden die Gesamtheit der normierten Ziele und Grunds�tze optimal zu ber�cksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht. Dazu geh�ren auch die Ziele und Planungsgrunds�tze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Was die bevorstehende Abstimmung des Sachplans mit dem Richtplan betrifft, ist zu beachten, dass Richtpl�ne eine doppelte Funktion erf�llen: Sie dienen sowohl der Nutzungsrichtplanung als auch der Koordinationsrichtplanung (Art. 8 RPG). Hinsichtlich letzterer dient der Richtplan der Koordination raumwirksamer T�tigkeiten, indem er die Aufgaben aller Sachbereiche und aller staatlichen Ebenen miteinander verkn�pft und die Handlungsbeitr�ge der zust�ndigen Aufgabentr�ger zur erw�nschten Raumordnung bezeichnet.
Zu den raumwirksamen T�tigkeiten, die mit Hilfe des Richtplans aufeinander abgestimmt werden, z�hlt auch die Festsetzung von Nutzungspl�nen. Diese wirken wegen ihres grunds�tzlich fl�chendeckenden Zugriffs, wegen ihrer auf Interessenausgleich verpflichteten breiten Optik und wegen ihrer Allgemeinverbindlichkeit als zentrales Instrument der Raumplanung. Daher hat der Richtplan die Nutzungsplanung in der Sache selbst anzuleiten und sich zu diesem Zweck zu den erforderlichen �nderungen an der geltenden Nutzungsordnung - soweit sie auf andere raumwirksame T�tigkeiten oder auf die anzustrebende Entwicklung hin abgestimmt werden muss - zu �ussern (Pierre Tschannen, Kommentar RPG, Vorbemerkungen zu Art. 6 - 12, Rz. 6 ff.).
Hinsichtlich der Planung und Abstimmung raumwirksamer T�tigkeiten schreibt Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung �ber die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV; SR 700. 1) vor, im Hinblick auf eine L�sung die in Betracht fallenden Alternativen und Varianten zu pr�fen. Soweit den Beh�rden im Rahmen der Planung Handlungsspielr�ume zustehen, haben sie die davon ber�hrten Interessen gegeneinander abzuw�gen und in der Begr�ndung ihrer Beschl�sse darzulegen (Art. 3 RPV).
Was die definitive Festlegung von Kiesabbau- und Abfalldeponiestandorten betrifft, so ist in Bezug auf die Beurteilung ihrer Eignung neben der Pr�fung gewisser nat�rlicher Gegebenheiten insbesondere den Anliegen des Umweltschutzes Rechnung zu tragen (f�r den Kiesabbau: vgl. BGE 123 II 88 E. 2a S. 93; f�r den Abfallbereich: Entscheid des Bundesgerichts vom 28. M�rz 1994 i.S. B., E. 4 [publ. in: URP 1994 148 ff.]; BGE 116 Ib 50 E. 3b S. 55 a.E.).
c) Aus den umfangreichen Akten, insbesondere den Protokollen der Projektleitung, des Verwaltungsausschusses und der Sonderkommission sowie im �brigen auch aus dem Sachplan selbst ergibt sich, dass die umstrittenen Standorte in den kommunalen Gebieten Bubenloo und Biberen in erster Linie aus dem Blickwinkel der ausreichenden Kiesversorgung festgelegt wurden. Eine stufengerechte Pr�fung der Erschliessungsproblematik, der Luftbelastungen und des Natur- und Heimatschutzes hat indessen nicht stattgefunden, obwohl im Bubenloo ein Naherholungsgebiet und im Gebiet Biberen ein Landschaftsschutzgebiet betroffen ist. Diese Aufgabe ist im Sachplan vielmehr den bernischen Regionen �berbunden worden (Ziff. 1.5, 5.1 a.E.). Zudem ergibt sich aus dem den Standort Bubenloo betreffenden Objektblatt 1995, dass hinsichtlich der Abfallplanung die gem�ss Anhang 2 zur Technischen Verordnung �ber Abf�lle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814. 600) vorgeschriebenen Nachweise verschiedener nat�rlicher Gegebenheiten, die nach Art. 30 TVA f�r die Standortwahl vorausgesetzt werden, nur teilweise erbracht sind. Eine fl�chendeckende Ermittlung aller f�r die Region Bern in Betracht fallenden Kiesabbau- und Deponiestandorte sowie eine stufengerechte Bewertung ihrer Geeignetheit sind f�r die Festlegung von Standorten jedoch unerl�sslich.
Dass die Festsetzungen vorwiegend aus der Sicht ausreichender Kiesversorgung erfolgten, ergibt sich indirekt auch aus der Zusammensetzung der Projektleitung, die zusammen mit dem Verwaltungsausschuss und einer Sonderkommission die Projektorganisation bildete und an der Erarbeitung des Sachplans massgeblich beteiligt war: Die Projektleitung setzte sich aus vier Vertretern der kantonalen Verwaltung (Amt f�r Gemeinden und Raumordnung, Amt f�r Gew�sserschutz und Abfallwirtschaft) und f�nf Privaten zusammen, davon ein privater Raumplaner (Bruno Berz), zwei Vertreter der Stiftung Landschaft und Kies (Kurt Baumgartner und Karl Hofstetter, die gleichzeitig f�r die Kiesunternehmung K. und U. Hofstetter AG in Hindelbank t�tig sind) und zwei Vertreter der CSD Colombi Schmutz Dorthe AG (Martin Hostettler und Ernst Schl�ppi), einem Ingenieur- und Planungsb�ro, das regelm�ssig im Auftrag der Kiesindustrie t�tig ist. Die CSD AG beriet die Projektleitung und war federf�hrend f�r die Bearbeitung der Objektbl�tter, die der Standortauswahl zugrunde liegen. Wie aus dem Vortrag der kantonalen Baudirektion an den Regierungsrat vom 2. August 1990 hervorgeht, erfolgte die Finanzierung der Sachplanung zu 50% durch das daran interessierte Kiesgewerbe, vertreten durch die Stiftung Landschaft und Kies, einer Interessenvertreterin der Kieswirtschaft. Zudem ist unbestritten, dass die CSD AG f�r die Unternehmung KSU Kiesabbau Bubenloo im Rahmen eines Kiesabbaubewilligungsverfahrens Auftr�ge ausf�hrte; das bereits am 7. April 1975 gestellte Kiesabbaugesuch �ber 2'230'000 m3 ist noch heute h�ngig, nachdem die Gemeinde Urtenen und die Kiesabbauunternehmung der Sistierung des Rechtsmittelverfahrens zugestimmt haben. Mitglied der KSU Kiesabbau Bubenloo ist u.a. die Kiesunternehmung K. und U. Hofstetter AG in Hindelbank. Es nahmen demnach mehrere Mitglieder in der Projektleitung Einsitz, die am h�ngigen Verfahren betreffend die Genehmigung des beantragten Kiesabbaus im Bubenloo beteiligt waren. Selbst wenn die Mitwirkung von Wirtschaftsvertretern an der Sachplanung grunds�tzlich als sachdienlich und zweckm�ssig zu betrachten ist (vgl. Art. 41a USG), darf diese im Ergebnis nicht zu einer Vernachl�ssigung der �ffentlichen Anliegen f�hren. Auch w�re etwa hinsichtlich des Kiesvorkommens in der Gemeinde Ferenbalm aus umweltschutz- und erschliessungstechnischen Gr�nden eine Abstimmung mit dem Kiesabbau in der freiburgischen Nachbargemeinde Ulmiz erforderlich gewesen, was seitens der Beh�rden indessen nicht veranlasst wurde.
d) In einem Sachplan k�nnen Standorte unter dem eingeengten Blickwinkel der Bed�rfnisse der Kiesversorgung bestimmt werden, wenn damit bloss das Versorgungsinteresse f�r die k�nftige Richtplanung angemeldet wird. Um den raumplanungsrechtlichen Anforderungen zu gen�gen, bedarf es dann der �berf�hrung der Sachplanfestsetzungen in den Richtplan. Dies setzt eine Abstimmung mit anderen Sach- und Entwicklungspl�nen sowie eine Koordination mit den benachbarten Kantonen voraus (vgl. die im Rahmen der Sachplanung eingeholten Vernehmlassungen des Bundesamts f�r Raumplanung vom 2. Februar 1998 und des Bundesamts f�r Umwelt, Wald und Landschaft vom 26. Februar 1998). Der vorliegende Sachplan beruht weder auf einer solchen Abstimmung noch auf einer hinreichenden Interessenabw�gung. Dennoch enth�lt er beh�rdenverbindliche Standortfestsetzungen mit entsprechenden Vorgaben an die betroffenen Gemeinden: Es ist ihnen verwehrt, an den bezeichneten Standorten nutzungsplanerische Massnahmen oder Baubewilligungsentscheide zu treffen, die dem Kiesabbau beziehungsweise der Inertstoffablagerung entgegenstehen. In dieser Hinsicht erf�llt der Sachplan Richtplanfunktionen, ohne aber den Anforderungen an die Richtplanung in formeller und materieller Hinsicht zu gen�gen (s. vorne E. 2b und 5b). Damit �bersteigt der Sachplan seinen Zweck, die Grundlagen und das Konzept f�r die nachgeordnete Planung aufzuzeigen.
Es ergibt sich somit, dass die beiden umstrittenen Festlegungen von Abbaustandorten von kantonaler Bedeutung �ber den Inhalt eines reinen Sachplanes hinausgehen und dadurch gegen die Gemeindeautonomie der Beschwerdef�hrerinnen verstossen. Diese f�r die beiden Standorte aufgezeigten M�ngel am Sachplan k�nnen im Rahmen der nachfolgenden Planungsschritte zweckm�ssig nachgeholt werden.
e) Bei diesem Ausgang des Verfahrens er�brigt es sich, auf die weiteren R�gen einzugehen. Dies betrifft insbesondere die Einw�nde, der Sachplan sei unter Verletzung der Ausstandsvorschriften zustande gekommen und enthalte entgegen Art. 5 RPG keine Regelung �ber den Ausgleich der Vor- und Nachteile, die den Gemeinden durch die Planungen entst�nden.
6.- Demnach sind die staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und die angefochtenen Standortfestlegungen aufzuheben. Auf die Erhebung von Gerichtskosten wird verzichtet (Art. 156 Abs. 2 OG). Praxisgem�ss wird der Kanton Bern verpflichtet, die beschwerdef�hrenden Gemeinden Urtenen und Ferenbalm f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu entsch�digen.
1.- Die staatsrechtlichen Beschwerden werden gutgeheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der Sachplan ADT vom 16. September 1998 wird aufgehoben, soweit er in den Gemeinden Urtenen und Ferenbalm Standorte f�r den Kiesabbau bzw. die Inertstofflagerung festlegt.
3.- Der Kanton Bern hat die Gemeinden Urtenen und Ferenbalm f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit je Fr. 2'500. -- zu entsch�digen.
4.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrerinnen und der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.