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Timestamp: 2016-10-24 02:21:46+00:00
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⭐CAPÍTULO I. do livro Direito(s) das Catástrofes Naturais, Coimbra, Almedina, A gestão do risco de catástrofe natural
CAPÍTULO I. do livro Direito(s) das Catástrofes Naturais, Coimbra, Almedina, A gestão do risco de catástrofe natural
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Nicholas Andrade Pais
1 CAPÍTULO I do livro Direito(s) das Catástrofes Naturais, Coimbra, Almedina, 2012 A gestão do risco de catástrofe natural Uma introdução na perspectiva do Direito Internacional Carla AMADO GOMES 0. Preliminares e sequência; 1. Catástrofe natural: problemas de qualificação; 2. Gestão do risco de catástrofe natural: da mitigação humanitária à prevenção de riscos sócioeconómicos; 2.1. A prevenção no Direito Internacional do Ambiente; 3. A cooperação preventiva na gestão do risco de catástrofe: 3.1. Estratégia de Yokohama; O Plano de Implementação da Conferência Mundial sobre Desenvolvimento sustentável e a necessidade de revisão da Estratégia de Yokohama; 3.2. Estratégia de Hyogo; 4. Catástrofe natural: força maior ou responsabilidade por défice de prevenção?; 5. Bibliografia 0. Preliminares e sequência Gerir o risco de catástrofe natural afigura-se, num primeiro relance, objectivo paradoxal: catástrofe é sinónimo de fatalidade, de destino inexorável numa aproximação, de resto, ao étimo grego da palavra, kata-strophe, a última estrofe da civilização tal como a conhecemos. O termo catástrofe sugere, com imediatez, uma terrível inevitabilidade, sempre fugidia à "domesticação" que a gestão do risco sugere. E, no entanto, a gestão do risco envolve quer o plano da evitação, quer o da minimização de efeitos, o que justifica esta abordagem. A consciência da possibilidade e, portanto, da necessidade de gestão do risco de catástrofe ganhou amplitude com as Resoluções da Assembleia Geral da ONU 43/202, de 20 de Dezembro de 1988, e 44/236, de 22 de Dezembro de 1989, que decretaram a década de 1990 como Década Internacional para a redução das catástrofes naturais. Uma tentativa de abordagem jurídica da questão recomenda a delimitação do objecto do tema em estudo, ou seja, a definição do que seja uma "catástrofe natural". A concorrência de causas, a extensão de efeitos, a magnitude das perdas,2 são alguns dos factores que entorpecem a construção de uma noção operativa (1.). A gestão dos riscos de catástrofes naturais começou por revestir uma dimensão puramente emergencial e humanitária para progressivamente evoluir para uma contextualização sócio-económica (2.). A metodologia preventiva foi inspirar-se aos princípios do Direito Internacional do Ambiente, que constituem o sustentáculo da principiologia de gestão do risco de catástrofe, tanto natural como industrial (2.1.). Um dos princípios fundamentais neste domínio, dado o potencial carácter transfronteiriço dos fenómenos naturais, é o princípio da cooperação (3.), particularmente presente nas Estratégias de Yokohama (3.1.) e de Hyogo (3.2.). A obrigação de prevenção do risco de catástrofe natural, se não pode pretender evitar a eclosão de eventos extremos deve, na medida do técnica e cientificamente possível, traduzir-se na utilização de metodologias de informação, formação e envolvimento dos cidadãos e potenciais afectados, de modo a gerar prontidão na resposta e redução de efeitos nefastos. O cumprimento dessa metodologia constitui o indício de qualificação dos danos catastróficos como acts of God ou acts of men, isto é, como casos de força maior, irresistíveis e insusceptíveis de imputação a uma vontade (ou ausência dela), ou como défices de protecção pública, resultado de omissões de deveres de prevenção (4.). 1. Catástrofe natural: problemas de qualificação A expressão "catástrofe" natural remete-nos quase imediatamente para cenários de erupções vulcânicas, sismos e maremotos, grandes inundações à escala regional ou devastações provocadas por furacões enfim, imagens de destruição de ambientes humanos por fenómenos geológicos ou atmosféricos súbitos e extremos. Porém, estas concretas manifestações da força da natureza não esgotam o elenco de catástrofe natural: prima facie, uma seca prolongada constitui uma catástrofe natural; uma epidemia como3 a SIDA também integra o conceito; a eventual extinção das abelhas poderá identicamente ser aí reconduzida E o degelo vertiginoso a que se assiste nas regiões polares, poderá ser associado a esta fórmula? E a catástrofe de Fukushima, entrará na categoria? O que determina o catastrofismo e como se caracteriza a "naturalidade"? Perante esta multiplicação de hipóteses, a questão que emerge é a da eleição dos critérios de qualificação de uma manifestação da natureza como uma "catástrofe natural" 1. Pode pensar-se que o intuito é puramente descritivo ou diletante mas, na verdade, ele releva desde logo para a delimitação negativa dos temas abordados neste livro, dado que a gestão do risco de acidente industrial ou tecnológico leia-se: de catástrofe tecnológica já vai obedecendo a regimes precisos, que têm incidência quer regional (v.g., na União Europeia, com as Directivas Seveso ou com a Convenção de Helsínquia de 1992, sobre efeitos transfronteiriços de acidentes industriais), quer sectorial (v.g., Convenção de Genebra de 1954, sobre prevenção da poluição causada por petroleiros; Convenção de Londres de 1972, sobre proibição de alijamento de resíduos para o mar, ambas com várias alterações) e não será aqui objecto de análise 2. Vários factores contribuem para tornar a tarefa de qualificação (positiva) deveras árdua. Passemos em revista alguns dos problemas enfrentados pela doutrina. a) Causa Uma catástrofe natural raramente o é, exclusivamente. Isto porque a causa natural pode ser potenciada por uma causa humana, normalmente 1 Cfr. Carlo FOCARELLI, Ponto B. da entrada Duty to protect in cases of natural disasters da Max Planck Encyclopedia of International Public Law («Definitional Uncertainties Surrounding the Notion of Natural Disaster»), disponível em e781&recno=1&searchtype=quick&query=natural+catastrophes 2 Veja-se o quadro apresentado por David CARON (na Introdução à obra Les catastrophes écologiques globales, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, p. 11), distinguindo 4 tipos de catástrofes: naturais; industriais/tecnológicas; intencionais e complexas.4 traduzida ou na inibição de atitudes preventivas (v.g., sismo que destrói uma cidade cujos edifícios não revestiam a mínima qualidade construtiva), ou na inépcia de resposta no plano da mitigação de efeitos (v.g., vírus que dizima milhares de pessoas por atraso na administração de vacina). Numa outra variante, uma causa natural pode gerar uma catástrofe natural a qual, induzida através de meios técnicos, se transforma numa calamidade de proporções imensas: PARISOT analisa o exemplo da globalização da SIDA através de transfusões sanguíneas, caracterizando um fenómeno epidemiológico que se agigantou a catástrofe tecnológica 3. Um outro exemplo, meramente hipotético, seria o de ingestão maciça de um vegetal transgénico que viesse a provocar mutações genéticas prejudiciais ao ser humano. Acrescem as situações em que a causa natural desencadeia um acidente industrial (v.g., fugas radioactivas na central nuclear de Fukushima, na sequência do maremoto) e/ou agrava as suas consequências (v.g., correntes marítimas especialmente fortes que espalham maré negra). Perante estas catástrofes "sinergéticas" (Na-Techs = Natural-technological) bem assim como em algumas situações de catástrofes complexas em virtude do entrecruzamento de factores naturais e humanos (normalmente, omissões), a questão da imputação ganha relevo, pois extravasa-se o patamar da inevitabilidade. A complexidade (no sentido de concausalidade) dos fenómenos catastróficos parece, assim, ser uma nota dominante, agudizando tanto o problema da caracterização como o da imputação de responsabilidades. a') Intencionalidade da causa É tristemente comum detectar situações de utilização de um elemento natural para provocar conflitos ou agravar os seus efeitos junto da população v.g., envenenamento das águas de um rio que abastece 3 Véronique PARISOT, La pandémie du sida vue sous l'angle d'un droit des catastrophes, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 249 segs.5 várias cidades. À catástrofe ecológica junta-se então a catástrofe humana traduzida na morte por ingestão de água ou de peixes nela pescados e contaminados. Estas hipóteses diferem das anteriores na medida em que a acção humana foi conscientemente orientada para a provocação do evento lesivo, que degenerou em catástrofe. A manipulação do meio ambiente para provocar degradação da saúde humana, a curto, médio ou longo prazo, é uma realidade muito habitual em cenários de guerra como, de resto, o princípio 24 da Declaração do Rio vem caracterizar. A pulverização massiva dos campos do Vietname com um altamente tóxico herbicida conhecido por "agente laranja" pelo exército norte-americano, no conflito que as suas tropas ali travaram na década de 1960, constitui um dos mais dramáticos exemplos de transformação do meio ambiente numa arma letal, através da absorção pelo solo, pela água, pela flora e posterior contaminação humana. Esta catástrofe, ecológica e humana, terá sido, de resto, uma das causas próximas da adopção da Convenção ENMOD (Environmental Modification Convention, fórmula abreviada para Convenção sobre a proibição de utilização militar ou outra utilização hostil de técnicas de modificação do ambiente), no seio da ONU, em b) Percurso causal Nem todas as catástrofes se revêem na irresistibilidade. Os autores chamam a atenção para as cada vez maior incidência de "catástrofes cumulativas" (creeping catastrophes; catastrophes rampantes), cujos efeitos se vão avolumando até chegar ao nível catastrófico muitas vezes, por 4 A este texto veio juntar-se o Protocolo I (de 1977) às Convenções de Genebra de 1949, cujo artigo 35/3 interdita a destruição ou manipulação do ambiente com vista a provocar a degradação da saúde das populações (chamando a atenção para a noção de dano significativo presente nesta norma, Carlos FERNÁNDEZ LIESA, La responsabilité en cas de catastrophes écologiques, d'après les travaux de la CDI sur les activités non interdites par le Droit International, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 723 segs, 735). Mais desenvolvidamente sobre este ponto, Olivier MAZADOUX, Le Droit International, les conflits armés et les catastrophes écologiques, in Les catastrophes écologiques et le Droit: échecs du Droit, appels au Droit, coord. de J.-Marc Lavieille, Julien Bétaille e Michel Prieur, Bruxelas, 2012, pp. 105 segs.6 incúria humana na avaliação de risco e prevenção de agravamento (v.g. desertificação que gera seca e fome), outras vezes por impossibilidade de detecção do factor de risco antes da sua revelação exponencial (v.g., pandemia). Neste grupo se inclui uma das mais controversas catástrofes (complexas) do nosso tempo, o aquecimento global, cuja regressão obriga a um esforço conjunto de contenção de uso de combustíveis fósseis 5 e relativamente à qual as resistências políticas se alimentam das incertezas científicas para justificar um menor empenhamento. Numa perspectiva oposta, detectam-se estados catastróficos crónicos em determinados Estados, em razão de condicionalismos geográficos normalmente associados a instabilidade política e pobreza, que levam a considerá-los "países-catástrofe" (casos do Haiti, Bangladesh, Somália). Esta continuidade do estado de calamidade desloca o ponto da gestão do risco como tarefa pontual para um horizonte mais vasto, de intervenção no sistema económico e social destes Estados, convocando, mais do que a solidariedade conjuntural, verdadeiros programas de assistência ao desenvolvimento no plano estrutural, do longo prazo (veja-se o Princípio 9 da Declaração do Rio de Janeiro). b') Durabilidade dos efeitos Relacionada com a questão do percurso causal do evento catastrófico está a dimensão, mais ou menos duradoura, dos seus efeitos. No cenário catastrófico "típico", o fenómeno natural extremo ocorre, causa destruição maciça e passa, abrindo caminho à reconstrução 6. Já na situação de 5 Rainer GROTE apresenta o aquecimento global como exemplo paradigmático de uma catástrofe ecológica global por revestir três características: a complexidade; a cumulatividade; e a irreversibilidade (quando atingido o ponto de não retorno) Les catastrophes écologiques globales, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 95 segs, Veja-se também o Cap. II deste livro, ponto A opção reconstrução/realocação raramente se coloca, no que toca a grandes cidades situadas em zonas de alto risco, vencendo, em regra, o factor histórico sobre o factor securitário. Imperativo é que se retire lições da catástrofe, nomeadamente quanto a técnicas de construção, planos de ocupação do solo, planos de emergência, objectivos que se alcançam contrariando a vertigem da rápida (e acrítica) reconstrução. O exemplo7 catástrofe evolutiva, o factor de risco que desencadeará o estado catastrófico vai-se infiltrando subrepticiamente, desgastando as reservas, naturais e humanas, da comunidade. A primeira hipótese pode até revelarse, no médio e longo prazo, benéfica para uma cidade, região ou Estado, porque apela à resiliência da população, enquanto que a segunda tende a extinguir a capacidade de reacção e a aniquilar possibilidades de recuperação. c) Extensão espacial A dimensão catastrófica é normalmente conotada com a repercussão dos efeitos do evento natural além fronteiras. No entanto, tal repercussão não é forçosamente física, podendo ocorrer a vários e diversos títulos: político (pedido de assistência, técnica e humana, do Estado onde se deu o desastre); social (êxodo humano do Estado afectado para Estados vizinhos); ou geofísico, com alastramento do próprio evento natural (v.g., incêndio incontrolável que atravessa fronteira do Estado onde deflagrou). d) Incidência dos efeitos A noção de catástrofe é intensamente antropocêntrica a consideração dos prejuízos humanos e materiais é decisiva na sua qualificação 7. Como afirma GROTE, "nenhum evento pode ser considerado catastrófico em si mesmo" 8, uma vez que é imprescindível aferir (a magnitude d') o prejuízo para que se possa falar com propriedade de uma da cidade japonesa de Kobe, que em 1995 foi parcialmente destruída por um violento sismo constitui, neste plano, um case study, sendo unanimemente louvada a moratória imposta pelo Município quanto ao direito de reconstrução (cfr. Daniel Farber, Jim Chen, Robert Verchick e Lisa Grow Sun, Disaster law and policy, 2ª ed., New York, 2010, pp. 24, e ). Importante é, do mesmo passo, que se transforme a catástrofe numa oportunidade de corrigir e melhorar aspectos da urbe, desde o plano da mobilidade, passando pelo recreacional, até ao social sobre este ponto, veja-se a controvérsia gerada em torno da reconstrução de Nova Orleães, pós-katrina (cfr. Daniel Farber et alli, Disaster law, cit., pp ). 7 Alix GUIBERT (Le temps de la précaution et de la prévention, in Les catastrophes écologiques et le Droit: échecs du Droit, appels au Droit, coord. de J.-Marc Lavieille, Julien Bétaille e Michel Prieur, Bruxelas, 2012, pp. 281 segs, 287), sem embargo de afirmar a dimensão subjectivamente humana da catástrofe, considera discutível esta qualificação na medida em que possa descartar catástrofes ecológicas cuja inocuidade social directa neutralize o potencial lesivo para o ecossistema no seu todo. 8 Rainer GROTE, Les catastrophes, cit., p. 97.8 catástrofe, de um evento que inviabiliza absolutamente a rotina de uma comunidade e que a obriga a recorrer a ajuda externa (nacional e/ou internacional) para se recompor 9. Ora, a desconsideração de uma catástrofe "puramente ecológica" prende-se com a ausência de "prejudicados" que reivindiquem ajuda ou compensação 10. Deve sublinhar-se a novidade do conceito de «dano ecológico» (puro) no Direito Internacional (do Ambiente). Exemplos (raros) podem detectar-se: - no artigo 3/1 do Regulamento da actividades de recursos minerais da Antártida, de 1988, que define dano ao ambiente como «qualquer impacto sobre os componentes vivos ou não vivos desse ambiente ou daqueles ecossistemas, incluindo danos à vida atmosférica, marinha ou terrestre, para além do que seja insignificante ou que tenha sido avaliado e julgado aceitável de acordo com a convenção [Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos, de 1980]» ; - no artigo 2/9 da Convenção de Lugano sobre responsabilidade decorrente de actividades perigosas para o ambiente, de 1993, cuja alínea c) define dano ambiental pela negativa (o que não for dano patrimonial e pessoal) e pela positiva, devendo traduzir-se no custo das medidas de reparação do estado dos componentes ambientais ; - no princípio 2 dos Draft principles on the allocation of loss in the case of transboundary harm arising out of hazardous activities, da Comissão de Direito Internacional, de 2006, onde se autonomiza dano ecológico de dano patrimonial ou pessoal, na alínea b). A ausência de "lesados" torna-se particularmente dramática no tocante aos espaços fora de jurisdição, como o alto-mar ou o espaço extra- 9 Neste sentido, Josep OCHOA MONZÓ, Riesgos mayores y protección civil, Madrid, 1996, p Leia-se a proposta de definição de catástrofe ecológica avançada por Rainer GROTE: " toute modification des écosystèmes naturels ou aménagés due au moins partiellement à des activités humaines et qui entraine des dommages matériels et immatériels d'une telle ampleur que la communauté concernée ne parvient plus à y faire face sans aide extérieure" (Les catastrophes, cit., p. 100). Chamando a atenção para a cobertura de danos estritamente ecológicos incluída num "pacote" destinado primacialmente ao ressarcimento de danos pessoais e patrimoniais causados pela descarga acidental, em 1986, de produtos químicos no Reno provenientes da fábrica da Sandoz, traduzida na constituição de um fundo de restauração dos ecossistemas no valor de 17 milhões de francos suíços, Alexandre KISS, Techernobale ou la pollution accidentelle du Rhin par les produits chimiques, in Annuaire Français de Droit International, 1987, pp. 719 segs.9 atmosférico, inexistindo vítimas humanas a reclamar compensação 11. A obrigação de reparação (admitindo que é configurável, por omissão de medidas de prevenção) é também de árdua caracterização, na medida em que os "global commons" podem agregar potencialidades ainda não aproveitadas por Estados menos desenvolvidos, que ficam prejudicadas pela destruição causada pela catástrofe e cujo cômputo complica a definição da obrigação de restauração 12. Note-se, porém, que existindo regime de reparação de danos ecológicos aplicável no espaço afectado, a reconstituição ou compensação poderá ocorrer por iniciativa de quem tiver legitimidade para reclamar tal acção, por recurso a fundos específicos (é o caso dos Estadosmembros da União Europeia que transpuseram a directiva 2004/35/CE, de 21 de Abril, caso os danos se não devam a evento totalmente imprevisível v. infra, 4.). e) Magnitude das perdas A quantificação do evento catastrófico é tendencialmente relativa, salvo se algum outro elemento resultar de instrumento normativo vinculativo aplicável é o caso das Directivas Seveso, sobre prevenção de acidentes industriais 13. O impacto do fenómeno natural varia muito, de Estado para Estado, desde logo em função da diferente capacidade de resposta, por 11 Ressalte-se, no entanto, a possibilidade aberta pelos Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (2001), da autoria da Comissão de Direito Internacional, no artigo 48/1/b), estendendo a Estados não lesados (em pessoas ou património) a legitimidade de promover a efectivação de responsabilidade contra Estados que atentarem contra valores da comunidade internacional no seu todo. Mas anote-se, em contrapartida, a inexistência de actio popularis alargada a sujeitos que não os Estados junto do Tribunal Internacional de Justiça (e da esmagadora maioria dos tribunais internacionais) cfr. o artigo 34/1 do Estatuto do Tribunal embora Organizações internacionais possam intervir a título de amicus curiae, nos termos do artigo 66 do Estatuto (cfr. Paolo PALCHETTI, Amici curiae davanti alla Corte Internazionale di Giustizia?, in RDI, 2000/4, pp. 965 segs). 12 Cfr. Maria GAVOUNELI, Responsibility for catastrophes: new concepts in their conventional applicaton, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 637 segs, Directivas 82/501/CEE, do Conselho, de 24 de Junho (Seveso I), e 96/82/CE, do Conselho, de 9 de Dezembro (Seveso II), com alterações.10 seu turno dependente do grau de desenvolvimento do Estado/região palco dos acontecimentos. É cabível, consequentemente, fazer-se a distinção entre um desastre natural, que convoca estritamente os meios de resposta nacionais e cujos efeitos físicos se confinam a um território estadual, e uma catástrofe natural, cuja magnitude obriga o Estado lesado a solicitar o auxílio da comunidade internacional (caso do sismo + maremoto ocorrido em Março de 2011 no Japão, que forçou um Estado especialmente preparado para lidar com esse tipo de eventos a solicitar ajuda internacional no plano das equipas de busca e resgate). Os termos andam, todavia, habitualmente equiparados, registando-se que nos documentos internacionais é sobretudo usado o termo "desastre" na acepção de catástrofe. A dimensão essencialmente internacional das catástrofes levou o Centre for Research on the Epidemiology of Disasters (agência da ONU) a definir desastre (tecnológico ou natural) como "situation or event, which overwhelms local capacity, necessitating a request to national or international level for external assistance; an unforeseen and often sudden event that causes great damage, destruction and human suffering" 14. Os critérios de lesividade que integram o evento na categoria de catástrofe são, cumulativamente: - 10 ou mais mortes humanas (efectivas e presumidas); - pelo menos 100 pessoas atingidas (necessitando de comida, água, cuidados básicos e sanitários; desalojados e feridos); - ter sido declarado o estado de emergência; - ter havido um pedido de ajuda externa. Estritamente no tocante a catástrofes naturais, o Centre for Research on the Epidemiology of Disasters considera três tipos de eventos: hidrometereológicos (cheias, tempestades, secas, desabamentos de terras, avalanches); geofísicos (sismos, maremotos e erupções vulcânicas); e 14 Cfr.11 biológicos (epidemias e pragas de insectos) classificação que, decerto, tem meros propósitos descritivos 15. Sem embargo mas tendo em mente as dificuldades de qualificação apontadas, que tornam complexa a categorização de um evento como "catástrofe (estritamente) natural", vamos assumir como definição operacional, para este texto introdutório, a fórmula de SÉGUR: "Uma catástrofe natural é um fenómeno anormal e irresistível, com causa imediata num agente natural e cujas consequências sobre pessoas e bens adquirem relevância excepcional e intolerável" 16. Como a dimensão catastrófica está intimamente relacionada com a refracção internacional do evento quer no plano da extensão dos efeitos (directos e indirectos, v.g., cheias que afectam vários Estados, com deslocados fugindo para Estados vizinhos), quer no plano da assistência, sublinhamos que a relevância excepcional se deverá ler também no sentido de relevância transnacional do fenómeno 17. Cumpre finalizar com duas notas: em primeiro lugar, para enfatizar que, sem descartar o imperativo de, internamente, o Estado se dotar de mecanismos que permitam salvaguardar a integridade de pessoas e a manutenção do património edificado perante a possibilidade de eclosão de fenómenos naturais de magnitude extrema 18 como, por exemplo, identificando cartograficamente zonas de risco; editando e fazendo cumprir normas sobre qualidade de construção; organizando um serviço nacional de protecção civil e articulando-o com as estruturas de administração/governo 15 A Resolução 44/236, de 22 de Dezembro de 1989, analisada infra, em 3., enuncia um elenco que inclui: sismos, furacões, maremotos, inundações, derrocadas, erupções vulcânicas, incêndios, pragas de gafanhotos, seca e desertificação (A.1.). 16 Philippe SÉGUR, La catastrophe et le risque naturels. Essai de définition juridique, in RDPSP, 1997/6, pp segs, Cfr. também Peter MACALISTER-SMITH, Disaster relief: Reflections on the role of International Law, (1985), disponível em p Cfr., ainda assim, a definição de catástrofe constante do artigo 3º da Lei 27/2006, de 3 de Julho (Lei de Bases da Protecção Civil): Catástrofe é o acidente grave ou a série de acidentes graves susceptíveis de provocarem elevados prejuízos materiais e, eventualmente, vítimas, afectando intensamente as condições de vida e o tecido sócio-económico em áreas ou na totalidade do território nacional. 18 Sobre alguns destes mecanismos, sobretudo no domínio do planeamento urbanístico, veja-se o Capítulo IV. deste livro.12 locais 19, esta Introdução irá versar primordialmente sobre os parâmetros que regem a gestão do risco de catástrofe natural no plano internacional e, nomeadamente, sobre a vertente preventiva. Não ignoramos a cascata de efeitos sequenciais induzida por uma catástrofe natural, quer ao nível do socorro e assistência às populações, quer ao nível da recuperação e reconstrução mas não será esse, aqui, o nosso enfoque 20. Uma segunda nota para realçar que há princípios comuns à gestão de catástrofes tecnológicas 21. Não é esse, no entanto, o objectivo deste texto, pelo que a sua análise fica desde já excluída. 2. Gestão do risco de catástrofe natural: da mitigação humanitária à prevenção de riscos sócio-económicos A análise dos deveres de prevenção do risco de catástrofe natural não deve ignorar o carácter de tendencial imprevisibilidade que revestem, em virtude da dependência de factores exógenos à actividade humana. Certo, a prevenção de certas catástrofes torna-se menos permeável à incerteza em razão da sua trágica ciclicidade (v.g., inundações) essa redução do grau de imprevisibilidade do an (não forçosamente do quantum) reforça a obrigação de prevenção. Todavia, a margem de imprevisibilidade mantémse alta. Prevenir o irresistível não se traduz, assim, em evitar o inevitável, mas sobretudo em minimizar os efeitos lesivos através da antecipação de sinais indiciadores da eclosão que permitam reduzir prejuízos e sobretudo salvar 19 Em Portugal, estas obrigações estão explicitadas no artigo 4º da Lei 27/2006, de 3 de Julho (Lei de Bases da Protecção Civil). 20 Cfr. o circle of risk delimitado na obra Disaster law and policy (coordenada por Daniel FARBER et alli, cit.): mitigation; emergency response; compensation; rebuilding. 21 Vejam-se o nosso Catástrofes naturais e acidentes industrais graves na União Europeia: a prevenção à prova nas directivas Seveso, in O Direito, 2011/III, pp. 459 segs; Nina NORDSTROM, Managing transboundary environmental accidents: the state duty to inform, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 291 segs; Alexandre KISS, Techernobale, cit. (chamando a atenção para a emergência de um conjunto de princípios destinados à prevenção de eventos com efeitos altamente lesivos para o ambiente a partir das convenções sobre prevenção da poluição industrial).13 vidas 22. Esta instintiva perspectiva de mitigação assistencial pontuou uma primeira fase da abordagem jusinternacional das catástrofes. Foi, com efeito, pela mão do Direito Humanitário, nas normas da IV Convenção de Genebra de 1949 relativas à protecção de civis em tempo de guerra, que o fenómeno das catástrofes naturais veio a ser introduzido nas preocupações da comunidade internacional. A Parte II desta Convenção avança deveres de especial protecção de crianças, idosos e grávidas, de instalações de prestação de assistência, de transportes de alimentos e medicamentos, durante as hostilidades. O papel da Cruz Vermelha como principal prestador neutral desta assistência é de sublinhar. Ratificando uma prática constante, esta Organização aprovou, na sua XXI Conferência, realizada em Istambul em 1969, a Resolução 26, na qual se contemplam os "Princípios e regras a adoptar pela Cruz Vermelha no âmbito do auxílio humanitário de populações afectadas por catástrofes naturais", seguindo as linhas fundamentais já traçadas em Genebra 23. Na mesma linha de apoio humanitário a populações afectadas por desastres naturais surge, também na década de 1960, a Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas 1049, de 15 de Agosto de 1964, sobre socorros a prestar em situações de catástrofe natural 24. A United Nations 22 Cfr. Cesare ROMANO, L'obligation de prévention des catastrophes industrielles et naturelles, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 379 segs, Sobre o papel da Cruz Vermelha na prsetação de assistênca humnaitária, em geral e entre tantos, Jacques MEURANT, Principes fondamentaux de la Croix-Rouge et humanitarisme moderne, in Études et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge/Studies and essays on international humanitarian law and Red Cross principles: en l'honneur de Jean Pictet, Genebra (Comité International de la Croix- Rouge), 1984, pp. 893 segs; Mariapia GARAVAGLIA, Il ruolo del movimento di Croce Rossa nelle ultime crisi umanitarie, in Rivista internazionale dei diritti dell'uomo, Milão, 2001/1, pp. 24 segs. 24 Cfr. David CARON, Addressing catastrophes: conflicting images of solidarity and separateness, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 5 segs, 18; Charles LEBEN, Vers un droit international des catastrophes?, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial14 Disaster Relief Coordination (UNDRO), agência da ONU fundada em , assumiu o papel de coordenação mundial da organização da assistência às populações fustigadas por eventos extremos 26. Deve ser particularmente enfatizada a elaboração, no âmbito da UNDRO, do Relatório de Peritos intitulado Natural disasters and vulnerability analysis 27, apresentado na reunião de 9/12 de Julho de 1979, fruto de um labor de seis anos, no qual se alerta para a necessidade de acrescer à dimensão humanitária das catástrofes (que assenta no socorro) a dimensão económica, na medida em que as catástrofes implicam abrandamento e mesmo paralisia do crescimento económico e, consequentemente, do nível de bem-estar das populações. A nova metodologia de análise assenta sobretudo na prevenção de danos através da identificação de zonas de risco e da edição de normas de qualidade de construção. Tal revelação analítica vai desencadear a estratégia actual de prevenção de catástrofes, acrescentando à perspectiva de socorro humanitário a dimensão de antecipação planeada do evento extremo, através de instrumentos específicos. Esta nova visão do problema induziu uma transformação gradual, ao nível da estrutura da Organização das Nações Unidas relativa à assistência em caso de catástrofes. A Resolução da Assembleia Geral 46/182, de 19 de Dezembro de , criou o Office for the coordination of humanitarian catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 31 segs, 77. Vejam-se também as Resoluções da Assembleia Geral da ONU 43/131, de 8 de Dezembro de 1988, sobre aceitação da ajuda humanitária pelo Estado fustigado, e 45/100, de 14 de Dezembro de 1990, sobre corredores de urgência para transporte de ajuda médica e alimentar às populações carenciadas. 25 Cfr. a Resolução da Assembleia Geral da ONU 2186 (XXVI), de 14 de Dezembro de A UNDRO actua no plano do tratamento e armazenamento de informação sobre catástrofes naturais, na colecta de doações e na canalização de ajuda aos Estados no sentido do planeamento da actuação de emergência. Entre 1972 e 1987, a UNDRO interveio em mais de 380 situações de catástrofe natural Cfr. a Encyclopedia of the Nations, INTERNATIONAL-DISASTER-RELIEF.html (acesso em Novembro de 2011). 27 Disponível em (acesso em Novembro de 2011). 28 Disponível em (acesso em Novembro de 2011).15 affairs (OCHA), a fim de nele concentrar a ajuda de emergência a Estados afectados por eventos extremos e outras situações de emergência humanitária 29. Depois de algumas alterações sofridas na década de 1990, o OCHA adquiriu a configuração actual, no âmbito da qual actua no plano da prevenção e mitigação de desastres naturais, através de 23 delegações espalhadas por todo o mundo globalmente, em conjugação com várias agências da galáxia da ONU (v.g., FAO, WHO, UNICEF) e com organizações não governamentais, ou em articulação com estruturas de prevenção regional 30. Com efeito, a partir de finais da década de 1970, começam a assinalarse abordagens regionais da protecção contra catástrofes naturais 31 : no âmbito da ASEAN (Association of South East Asian Nations), foi adoptada em Manila, em 1976, a Declaration on mutual assistance on natural disaster 32, e no quadro da OAS (Organisation of American States) existe, por seu turno, a Interamerican convention to facilitate disaster assistance, assinada em Santiago do Chile, em No contexto europeu, o Comité de Ministros do Conselho da Europa aprovou, em 1987, a criação de um Grupo de Cooperação Europeia para a prevenção de desastres industriais e naturais, 29 Desenvolvidamente sobre a criação e transformações do OCHA, Akiho SHIBATA, Creating an international urgent assistance mechanism in case of natural and industrial catastrophes, in Les aspects internationaux des catastrophes naturelles et industrielles/the international aspects of natural and industrial catastrophes, coord. de David Caron e Charles Leben, Académie de Droit International de la Haye, Hague/Boston/London, 2001, pp. 494 segs. 30 Cfr. Encyclopedia of the Nations, Nations/Social-and-Humanitarian-Assistance-INTERNATIONAL-DISASTER-RELIEF.html (acesso em Novembro de 2011). 31 Para mais indicações, veja-se o estudo da Comissão de Direito Internacional, do qual foi relator Eduardo Valencia-Ospina, Protection of persons in the event of disasters. Memorandum by the Secretariat, de 11 de Dezembro de 2007, p. 11, nota 17 disponível em (acesso em Fevereiro de 2012). 32 Disponível em (acesso em Novembro de 2011). Esta iniciativa foi a pioneira de uma série de esforços de cooperação regional em matéria de gestão de catástrofes, cujo último complemento surgiu em 2005, através do ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response disponível em (acesso em Fevereiro de 2012). 33 Disponível em (acesso em Novembro de 2011). Sobre este sistema, Maria GAVOUNELI, Responsibility, cit., pp16 através da Resolução (87)2, de 20 de Março 34. O EUR-OPA conta neste momento com 26 membros 35, e vem desenvolvendo sistematicamente encontros e estudos sobre a prevenção, gestão e controlo de riscos e reabilitação de áreas afectadas 36. No plano mundial, foi no quadro do OCHA que a ONU lançou, em 1989, a década de 1990 como a Década Internacional para a redução dos desastres naturais. Ao serviço deste programa, criou-se um Conselho de 10 personalidades internacionais de renome, um comité científico constituído por 24 cientistas oriundos de várias partes do mundo e cerca de 120 comités nacionais destinados a promover a iniciativa, bem como a organizar programas de resposta a catástrofes naturais. Foi, por seu turno, no âmbito da Década Internacional para a redução dos desastres naturais que veio a realizar-se, em 1994, a Conferência de Yokohama, no seio da qual foram aprovadas as Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation, também conhecidas por Estratégia de Yokohama v. infra, Deste breve excurso evolutivo ressalta a precedência do objectivo paliativo assistencial sobre o objectivo preventivo. Perante o inevitável, os Estados começaram por apostar na minimização do dano ocorrido, só numa segunda etapa deslocando a sua atenção para a prevenção de danos maiores, não só humanos, como sócio-económicos. Este alargamento da perspectiva preventiva muito se deve à sedimentação desta lógica no 34 Resolution (87)2 - Setting up a co-operation group for the prevention of, protection against, and organisation of relief in major natural and technological disasters, disponível em (acesso em Novembro de 2011). 35 Albânia, Arménia, Azerbaijão, Bélgica, Bulgária, Croácia, Chipre, Espanha, França, Geórgia, Grécia, Luxemburgo, Malta, República da Moldávia, Mónaco, Portugal, Roménia, Rússia, São Marino, Sérvia, Macedónia, Turquia, Ucrânia, e três Estados não membros do Conselho da Europa: Argélia, Líbano e Marrocos (uma vez que a Resolução admite a adesão de não membros, desde que aceite por unanimidade). 36 A EUR-OPA disponibiliza alguns destes estudos em - International Organizations and major hazard management, 2003 (http://www.coe.int/t/dg4/majorhazards/ressources/apcat2003/apcat e.pdf); - Comparative study of the regulation concerning major risk management, 2003 (http://www.coe.int/t/dg4/majorhazards/ressources/apcat2003/apcat bil.pdf); - Comparative analysis of the interministerial management of major hazards, 2005 (http://www.coe.int/t/dg4/majorhazards/ressources/apcat2003/apcat bil.pdf)17 âmbito do Direito Internacional do Ambiente, ramo que detém com a problemática da gestão de risco de catástrofes grande proximidade. Pode, pensamos até, afirmar-se que a transição entre as duas perspectivas se operou através dos princípios do Direito Internacional do Ambiente, uma espécie de substrato jurídico subsidiário aplicável à prevenção de catástrofes naturais. Faz sentido, portanto, determo-nos um pouco na progressiva afirmação do princípio da prevenção naquele âmbito A prevenção no Direito Internacional do Ambiente O princípio da prevenção no Direito Internacional do Ambiente teve a sua primeira aparição de nível mundial na Declaração de Estocolmo, de O princípio 7 desta Declaração utiliza o verbo "to prevent", referindo-se concretamente à necessidade de abstenção de descarga de substâncias poluentes no meio marinho, mas os princípios anteriores, ao apelarem à gestão racional dos recursos bióticos e abióticos, regeneráveis e não regeneráveis, expressam um desígnio preventivo inequívoco. Menos cristalinamente mas permitindo identicamente uma conclusão no sentido do reforço do dever genérico de prevenção, resulta do princípio 21 uma consagração implícita da obrigação de antecipação de danos transfronteiriços, com vista à evitação da responsabilidade pela sua eclosão. Com efeito, esta norma, manifestação clara da jurisprudência (arbitral) Trail Smelter (Fundição Trail, 1938/41), indica veladamente um sentido preventivo à conduta dos Estados na utilização do seu território 37 (ou território sob seu controlo) como sede física de instalações ou actividades susceptíveis de causar dano (sério) a Estados vizinhos. 37 A ligação umbilical do princípio 21 da Declaração de Estocolmo (e princípio 2 da Declaração do Rio) à decisão arbitral Trail Smelter induz uma interpretação restritiva do termo "território", que torna difícil (se não impossível) a sua invocação como princípio geral de Direito Internacional (do Ambiente) em casos de danos provocados a terceiros por instalações/navios em alto-mar ou no espaço extra-atmosférico cfr. Rex ZEDALIS, International Energy Law, Burlington, 2000, pp18 Na verdade, o Acórdão Trail apenas indirectamente remete para a prevenção 38. Mais explícito na afirmação de deveres relacionados com a prevenção, maxime com o dever de informação, é o acórdão Corfu Channel (Estreito de Corfu, 1949) emanado do Tribunal Internacional de Justiça (=TIJ). O TIJ debruçou-se sobre o dever de informação do Estado relativo a riscos existentes no seu território, a propósito da detonação de minas no Estreito de Corfu, sob jurisdição da Albânia. Muito embora a Albânia não houvesse sido responsável pela colocação dos engenhos, entendeu-se que conhecia ou devia conhecer a sua presença e informar dela os navios que cruzavam o Estreito, para evitar acidentes como o que vitimou quase meia centena de marinheiros ingleses e deu causa à acção de efectivação de responsabilidade internacional proposta pelo Reino Unido 39. Já num acórdão posterior, emanado por uma instância arbitral constituída para resolver o diferendo que opunha Espanha a França sobre a utilização das águas provenientes de um lago, afirmar-se-ia que ao dever de informação acresce sobrepõe-se, mesmo um alegado dever de gestão de boa fé de recursos partilhados. O caso Lac Lanoux (1957) chamou a atenção para a necessidade de implementar um procedimento de consulta entre Estados que partilham um recurso (embora o lago se situe inteiramente no território francês, dele deriva um caudal que alimentava, na época, as terras de agricultores espanhóis) antes de promover projectos que perturbem ou mesmo aniquilem a possibilidade de aproveitamento por 38 Entrevendo no Acórdão Trail um sentido (também) preventivo, Cesare ROMANO, L'obligation, cit., p. 384 (em cuja sequência se incluiria jurisprudência posterior, como Corfu Channel, Lac Lanoux e Military and paramilitary activities against Nicaragua). 39 Embora o TIJ tenha começado por frisar que "it cannot be concluded from the mere fact of the control exercised by a State over its territory and waters that that State necessarily knew, or ought to have known, of any unlawful act perpetrated therein, nor yet that it necessarily knew, or should have known, the authors", a verdade é que obtemperou, do mesmo passo, que o mesmo Estado "may, up to a certain point, be bound to supply particulars of the use made by it of the means of information and inquiry at its disposal". Ora, tendo os peritos que auxiliaram o Tribunal concluído que a zona do Estreito onde as minas haviam sido colocadas era avistável de vários pontos do território albanês por mera observação binocular, o TIJ acabou por condenar a Albânia por omissão culposa de incumprimento dos deveres de informação sobre fontes de risco existentes em território sob sua jurisdição (mar territorial) cfr. Rex ZEDALIS, International, cit., p. 288.19 algum deles. Sublinhe-se que aqui se foi além do patamar da divulgação de informação sobre o projecto, tendo o tribunal arbitral considerado que, no plano da gestão de recursos partilhados, se devem observar procedimentos de consulta do Estado anfitrião do projecto junto do Estado alegadamente potencial lesado. Isto sem embargo de não resultar dessa consulta qualquer obrigação de acolhimento das posições expressas pelo Estado alegadamente lesado 40. O dever de informação, apesar de ter sido levado aos debates de Estocolmo, não entrou na Declaração e o dever de consulta tão pouco foi abordado nos trabalhos preparatórios 41. Mas a semente ficara e a Resolução da Assembleia Geral da ONU 2995 (XXVII), de 15 de Dezembro de 1972, sobre cooperação estatal no domínio do ambiente (Cooperation between States in the field of the Environment), inscreveu no seu seio o dever de informação como componente de uma embrionária noção de cooperação preventiva apoiado, de resto, no princípio 24 da Declaração de Estocolmo, recém proclamada. No contexto específico da gestão de recursos partilhados, a Resolução da mesma Assembleia, de 13 de Dezembro de 1973 Resolução 3129 (XXVIII) (Cooperation in the field of the Environment concerning natural resources shared by two or more states) 42 menciona, no princípio 2, a necessidade de implementar sistemas de informação e consulta prévia, na sequência da jurisprudência Lac Lanoux 43. Importante referencial dos desdobramentos da obrigação de prevenção de riscos é a Parte XII da Convenção da ONU para o Direito do Mar. A um apelo ao cumprimento genérico de deveres de abstenção de 40 Nas palavras do tribunal: "according to the rules of good faith, the upstream State is under the obligation to take into consideration the various interests involved, to seek to give them every satisfaction compatible with the pursuit of its own interests, and to show that in this regard it is genuinely concerned to reconcile the interests of the other riparian State with its own". 41 Cfr. Nina NORDSTROM, Managing, cit., p Disponível em: (acesso em Novembro de 2011). 43 Reiterada pela Decisão do PNUA e pela Resolução da Assembleia Geral da ONU 34/186, de 18 de Dezembro de 1979 Co-operation in the field of the Environment concerning natural Resources Shared by Two or More States (disponível em - acesso em Novembro de 2011).20 poluição do ambiente marinho na Secção I, a Secção II lança o mote da cooperação preventiva e acopla a esta lógica um feixe de deveres: notificação de ameaça iminente ou de efectivo dano (artigo 198), elaboração de planos de emergência para fazer face a ameaças de dano ou a incidentes de poluição do meio marinho (artigo 199), dever de transferir tecnologia e conceder apoio técnico-científico a Estados em desenvolvimento (artigos 200 a 203), dever de fiscalização sistemática de actividades potencialmente poluentes (artigo 204), dever de recolher, tratar e divulgar informação sobre riscos para o meio marinho (artigo 205) e dever de avaliar os potenciais riscos de actividades que, por "motivos razoáveis", sejam consideradas susceptíveis de causar "poluição considerável" no meio marinho (artigo 206) 44. O elenco de deveres de prevenção ganhou maior expoente com a Declaração do Rio de Janeiro (1992), a qual não só amplificou a extensão aplicativa da lógica de cooperação preventiva e suas concretizações ao ambiente em geral (e não apenas ao meio marinho), como lhe proporcionou um palco universal ainda que com natureza não vinculante 45. Na Declaração do Rio reencontramos alguns dos deveres integrantes da cooperação preventiva consagrados na Convenção de Montego Bay e novos outros. Com efeito, se, por um lado, revemos princípios/deveres como o de partilha de tecnologia e de incentivo à investigação científica (artigo 9) e o de notificação de "natural disasters or other emergencies that are likely to produce sudden harmful effects on the [other States] environment" (artigo 18), por outro lado, detectamos entradas dos deveres de comunicação prévia (prior and timely notification), 44 Para mais desenvolvimentos, vejam-se Carla AMADO GOMES, A protecção internacional do ambiente na Convenção de Montego Bay, in Estudos em homenagem à Professora Doutora Isabel Magalhães Collaço, II, Coimbra, 2002, pp. 695 segs; Fernando LOUREIRO BASTOS, A internacionalização dos recursos naturais marinhos, Lisboa, 2005, pp Assinale-se que a Convenção de Montego Bay só entrou em vigor dois anos após a Conferência do Rio, em 1994, e com ausências sonantes entre os Estados ratificantes (Espanha, Canadá, Federação Russa só ratificaram após a entrada em vigor, e os EUA não ratificaram até hoje) cfr. (acesso em 4 de Novembro de 2011). Exibir mais
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