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Timestamp: 2020-04-04 17:18:52
Document Index: 334488281

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'Artículo 10', 'artículo 167', 'artículo 187', 'artículo 172', 'artículo 189', 'artículo 175', 'artículo 182', 'artículo 34', 'artículo 219', 'artículo 173']

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Dictamen : 119 del 09/06/2010
Texto Dictamen 119
C-119-2010
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su Oficio de 05 de noviembre del 2009, mediante el cual formula consulta sobre el nombramiento de la persona que ostenta el puesto de Contralora de Servicios. Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:
A. “¿En el Instituto Nacional de las Mujeres – INAMU-, el nombramiento de la persona funcionaria Contralora de Servicios corresponde a la Junta Directiva o a la Presidenta Ejecutiva?
B. ¿De quién depende la Contraloría de Servicios, de la Junta Directiva o de la Presidenta Ejecutiva?
C. En caso de que el nombramiento de la persona Contralora de Servicios lo haya hecho el Órgano no competente, ¿cuál sería el procedimiento para poner a derecho tal situación?”
I. SOBRE LOS ANTECEDENTES
De previo a referirnos al fondo de lo consultado, es importante acotar que conjuntamente con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número AL 172-2009 del 04 de noviembre del 2009, emitido por la Asesoría legal del ente consultante en relación con el tema que nos ocupa y concluye:
“1- El máximo jerarca del INAMU es la Junta Directiva…
2.- El objetivo de la creación de las contralorías de servicios en el sector público, es la fiscalización de los servicios que cada institución presta a la población, con la finalidad de optimizar dichos servicios, razón por la cual la persona funcionaria contralora de servicios debe actuar de manera independiente y sin involucrarse dentro de la administración activa”
II.- SOBRE EL SUPERIOR JERÁRQUICO DEL INSTITUTO NACIONAL DE LAS MUJERES, LA COMPETENCIA PARA NOMBRAR A LA CONTRALORA DE SERVICIOS Y EL ÓRGANO QUE OSTENTA LA JERARQUIA RESPECTO DE LA CONTRALORÍA DE SERVICIOS
En atención a las consultas planteadas y siendo que la base de las diversas inquietudes responden al órgano que ostenta la competencia para nombrar a la Contralora de Servicios, conviene, en primer término, determinar el superior jerárquico del ente consultante.
Sobre este particular se ha pronunciado este órgano consultivo, al sostener:
“… El Jerarca del Instituto Nacional de las Mujeres.-
Además de lo reseñado, es importante traer a colación lo que se establece en la Ley de Presidencias Ejecutivas, y específicamente en su artículo 4, en el que se señala que el Presidente Ejecutivo“... será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones del Estado...”
El Jerarca Superior del Instituto Nacional de las Mujeres, lo es entonces su Junta Directiva. Sin embargo, la Presidencia Ejecutiva, como órgano, no es un simple “subordinado” de la Junta Directiva. Si bien en el ejercicio de sus competencias, ambos órganos se interrelacionan funcional y administrativamente, es lo cierto que cada uno ostenta, por separado, su propio ámbito de acción y hasta una naturaleza jurídica distinta; no obstante ello, en el ejercicio de sus competencias, han de cumplir con el predicado de la regulación especial que norma la actividad administrativa del Instituto Nacional de Mujeres, como ente público descentralizado” [1]
De lo expuesto se desprende con absoluta claridad que el jerarca superior del ente consultante es la Junta Directiva, por lo que, partiendo de esta premisa se procederá a establecer el órgano competente para efectuar el nombramiento de la persona que ostenta el puesto de Contralora de Servicios.
En este sentido, tenemos que el ordinal décimo del Decreto Ejecutivo número 34587-PLAN del 25 de mayo del 2008, en lo que nos interesa, dispone:
“Artículo 10.-Del (la) Contralor (a) de Servicios. Las Contralorías de Servicios estarán a cargo de un(a) Contralor(a) de Servicios nombrado(a) por parte del jerarca institucional, el cual será por tiempo indefinido y no podrá recaer en un puesto de confianza. Además desempeñará su puesto sin recargo de funciones…”
A partir de lo expuesto, no cabe duda que el numeral supra citado le otorga la competencia para efectuar el nombramiento del Contralor de Servicios al jerarca institucional, a saber, la Junta Directiva del Instituto Nacional de la Mujer.
Tocante al órgano del que depende jerárquicamente la Contraloría de Servicios, debemos remitirnos a lo dispuesto por el numeral noveno del cuerpo normativo supra citado, que a la letra reza:
“Creación de las Contralorías de Servicios. Se crean las Contralorías de Servicios como órganos para promover -con la participación de los usuarios- el mejoramiento continuo en la prestación de los servicios públicos que brinda el Estado costarricense, las cuales dependerán del máximo jerarca del órgano o ente público al que pertenezca. La creación de Contralorías de Servicios se inscribirá en el registro que para tales efectos llevará la Secretaría Técnica del SISTEMA. Para dicha inscripción se deberá aportar una carta suscrita por el jerarca indicando nombre, calidades, fecha de nombramiento, número de faz (sic), número de teléfono y correo electrónico del Contralor de Servicios. La creación de las mismas será de carácter obligatorio en las instituciones que conforman la Administración Pública, dedicadas a la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos.” (El resaltado nos pertenece)
Del numeral transcrito se sigue sin mayor dificultad, que la Contraloría de Servicios depende de la Junta Directiva del ente consultante, al constituirse esta última en el máximo jerarca del ente consultante.
III. SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LOS VICIOS DE NULIDAD
Con la finalidad de evacuar la presente consulta de la mejor manera, se impone, como punto de partida, realizar un breve análisis del acto administrativo, las presunciones que lo caracterizan y la envergadura de los vicios que ostentan la fuerza de desvirtuar esas presunciones.
Como es bien sabido, el acto administrativo es la manifestación unilateral de voluntad de la Administración que en ejercicio de la función administrativa crea, modifica o extingue derechos.
En el caso que nos ocupa, el Instituto consultante expresó su decisión de contratar la persona que ocupa la plaza de Contralora de Servicios, creándole un derecho subjetivo que le reconoce jurídicamente la posibilidad de ejercerlo de manera exclusiva y excluyente respecto de cualquier tercero, salvo las excepciones aplicables en caso de interinos - regreso del titular, causa justificada o designación del titular mediante el procedimiento legal-.
Ahora bien, para que tal manifestación sea válida debe ser “… conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico…” – canon 228 Ley General de la Administración Pública- y en consecuencia“ La falta o defecto de algún requisito del acto administrativo expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de este…” atendiendo con lo dispuesto en el ordinal 158 del cuerpo de normas citado.
“…. La nulidad relativa se produce cuando uno de los elementos constitutivos del acto es imperfecto pero no está ausente, salvo que la imperfección impida la realización del fin en cuyo caso se produce una nulidad absoluta (artículo 167 LGAP)…” [2]
Por su parte la nulidad absoluta se produce “… cuando faltan totalmente uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo o cuando alguno es imperfecto pero impide la realización del fin…” [3]
Sólo la violación a formalidades esenciales ocasiona la nulidad absoluta del acto administrativo por ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, y por lo tanto inválido. En estos casos, el acto no se presume válido, no se puede ejecutar, sanear o convalidar, su ejecución genera responsabilidad civil de la Administración y responsabilidad civil, administrativa y en algunos casos penal del funcionario, además que la declaratoria de nulidad es declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia del acto, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. (Artículos 169 a 172 de la Ley General de la Administración Pública) [4]
1. La convalidación: Hacer válido lo que no era válido. Constituye un acto jurídico por el cual se torna eficaz otro que estaba viciado de nulidad relativa. Es un nuevo acto por el cual se subsanan o corrigen las irregularidades de nulidad relativa, localizadas en el otro acto anterior. La convalidación tiene efectos retroactivos a la fecha del acto convalidado (artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública).
b) Si la nulidad es absoluta no se puede arreglar a derecho ni por saneamiento, ni por convalidación (artículo 172 de la LGAP); sin embargo, el artículo 189 de la LGAP permite la conversión del acto. En esta dirección, a tenor del artículo 175 de LGAP el plazo para impugnar el acto absolutamente nulo, en la vía administrativa o la judicial, será de un año contado a partir del día siguiente a su comunicación. Tratándose de actos de efectos continuados, el plazo se computará a partir del cese de sus efectos…” [5]
En conclusión, el acto relativamente nulo podrá subsanarse mediante convalidación, saneamiento o conversión, en tanto que el absolutamente nulo únicamente por la vía de la conversión.
IV. SOBRE EL PROCEDIMIENTO A SEGUIR EN CASO QUE EL NOMBRAMIENTO DEL CONTRALOR DE SERVICIOS SE HAYA REALIZADO POR ÓRGANO NO COMPETENTE
Se impone, como punto de partida, analizar la gravedad de la violación cometida, para así determinar el grado de invalidez que permea el acto y concretar el procedimiento a seguir.
Del cuadro fáctico que se expone, se desprende que el órgano- individuo que procedió al nombramiento del Contralor de Servicios no es el competente. Consecuentemente el vicio que se acusa recae sobre el sujeto, constituyendo este último un elemento esencial del acto.
En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia, al sostener:
“...Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129… El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece:
“1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…”. (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia…”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto número 398-F-02 de las quince horas diez minutos del dieciséis de mayo del año dos mil dos).
Así las cosas y ante la ausencia total del elemento citado, debe valorarse la posible existencia de una nulidad absoluta o bien de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. Tómese en cuenta también que el acto administrativo de nombramiento, se constituye declaratorio de derechos subjetivos a favor de quien se dicta.
Véase que el Derecho subjetivo es: “...el reconocimiento por el Derecho de un poder en favor de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o deberes, en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición.” [6]
"II.- De este modo, estamos ante un acto de la Municipalidad evidentemente declaratorio de derechos, que no podía cercenarse por acto propio de la Administración sin seguir las garantías que en favor de los administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución, en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173 y 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en anteriores ocasiones la Sala (ver entre otras, las sentencias N°2754-93 y N°3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional, no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos en favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supracitados y mediante el procedimiento que para ello expresamente prevé la misma Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente, se anule." [7]
"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez."(Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991) " (Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002, retomado en dictamen C-169-2002 de 26 de junio de 2002)
En palabras del jurista Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II. Edición 2002, Editorial Stradtmann, páginas 534-535) lo anterior entre otros aspectos implica “…el deber de la Administración para con el particular de convocarlo a la comparecencia y de agotar las pruebas y audiencias, señaladas por los artículos citados de la LGAP, bajo pena de sufrir la sanción prevista por el artículo 219.2 ibídem, que es precisamente la nulidad absoluta o de pleno derecho de todo lo actuado, sin esa comparecencia cuando esta es obligatoria.” (Dictamen C-314-2006 del 7 de agosto del 2006)…” [8]
Ahora bien, si después de valorada la posibilidad de aplicar el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta no resulta procedente, deberá ponderarse la opción de acudir a la vía judicial mediante el proceso de lesividad, tutelado en el ordinal 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que a la letra reza:
“La primera -la lesividad- es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional. En efecto, el proceso de lesividad está concebido en nuestro ordenamiento como un proceso de carácter especial, con trámites y características propios, que lo diferencian de otros procesos en los que se manifiesta la potestad de autotutela administrativa; tanto así, que la declaratoria de lesividad por parte de la Administración, no es más que un trámite procesal, que no afecta el acto o contrato cuya nulidad se pretende; inclusive este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente, ya que será el Juez, quien con los elementos que se hagan llegar al juicio, el que determine si el acto se encuentra viciado o no. “ [9]
Por último deviene esencial establecer que tanto el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuanto el 34 de cita, fueron objeto de reforma con el Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que, el aspecto temporal debe ser valorado cuidadosamente respecto a los plazos para la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta o la interposición del proceso de lesividad.
“…1. En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas normas proscribían. Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos….
Entonces, si el acto de declaratorio de derechos… se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o por la vía jurisdiccional de la lesividad, a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto…” [10]
A.- El máximo jerarca del Instituto Nacional de la Mujer es la Junta Directiva, por lo que, esta se constituye el órgano competente para nombrar el Contralor de Servicios.
B.- De conformidad con el numeral noveno del Ejecutivo número 34587-PLAN del 25 de mayo del 2008, la Contraloría de Servicios depende jerárquicamente de la Junta Directiva del Instituto Nacional de la Mujer.
C.- El acto administrativo es la manifestación unilateral de voluntad de la Administración que en ejercicio de la función administrativa crea, modifica o extingue derechos y se presume válido y eficaz atendiendo al principio de conservación de los actos administrativos.
D.- El acto administrativo puede ostentar dos tipos de nulidades, dependiendo de la gravedad de vicio, relativa cuando existe imperfección en uno de sus elementos y absoluta si hay ausencia total de uno de estos o se impide la realización del fin.
E.- El acto relativamente nulo podrá subsanarse mediante convalidación, saneamiento o conversión, en tanto que el absolutamente nulo únicamente por la vía de la conversión.
F.- La Administración Pública se encuentra vedada para proceder por sí misma a anular un acto generador de derechos subjetivos – como el que nos ocupa-, lo anterior, en razón de la teoría de los actos propios.
[1] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica 060-2004 del 17 de mayo de 2004
[2] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, pag.547-548
[4] Procuraduría General de la República, dictamen C-165-2008 del 24 de Mayo de 2008.
[5] Procuraduría General de la República, dictamen C-195-2008 del 06 de junio de 2008
[6] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo. II. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1977, página 35.
[7] Procuraduría General de la República, dictamen C-162-2009 del 08 de junio de 2009
[8] Procuraduría General de la República, dictamen C-059-2009 del 23 de febrero del 2009
[9] Procuraduría General de la República, dictamen C- 140- 2005 del 21 de abril del 2005.
[10] Procuraduría General de la República, dictamen C-059-2009 del 23 de febrero del 2009