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Timestamp: 2019-12-11 13:52:44+00:00
Document Index: 82132074

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 24', 'sentenza ', 'art.33', 'art. 7', 'art. 20', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 5', 'art 85', 'art. 43', 'sentenza ', 'art. 7', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 84', 'art. 8', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Sintesi della normativa e della giurisprudenza in materia di gioco d’azzardo e dei disturbi connessi - Avviso Pubblico
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(N.B. : L’ultimo aggiornamento relativo alla Giurisprudenza è del 24 ottobre 2018)
Il gioco d’azzardo ha assunto dimensioni rilevanti anche nel nostro Paese e ciò ha portato a riflettere sul rischio per molti soggetti (soprattutto quelli più vulnerabili) di una vera e propria dipendenza comportamentale (Gioco d’Azzardo Patologico – GAP), con gravi disagi per la persona, non solo per l’incapacità di controllare il proprio comportamento di gioco ma anche di poter compromettere l’equilibrio familiare, lavorativo e finanziario, fino all’indebitamento o all’assoggettamento a tassi usurai presso la criminalità organizzata: come sottolineato anche dalla Direzione nazionale antimafia, in questo settore le mafie hanno effettuato ingenti investimenti anche con riferimento ai giochi legali. Indicazioni puntuali sulle modalità per affrontare in modo organico questa materia sono contenute nel volume di Avviso Pubblico Lose for life edito da Altra economia.
Non c’è una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo. Il Parlamento europeo ha però approvato nel 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, anche a compressione di alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi (vedi al riguardo una sentenza del 2015 e le considerazioni contenute in una sentenza del 2018 del Consiglio di stato): è necessario infatti contrastare i possibili effetti negativi per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi (anche attraverso campagne di monitoraggio del fenomeno e di sensibilizzazione dei cittadini – consumatori) oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità. Nel 2014 la Commissione Europea è intervenuta sul tema con una raccomandazione sul gioco d’azzardo on line, con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli. Si sottolinea la necessità di fornire informazioni ai giocatori circa i rischi cui vanno incontro, di realizzare una pubblicità responsabile, di vietare ai minori l’accesso al gioco d’azzardo on line, di creare un conto di gioco per determinare l’identità e, soprattutto, l’età del consumatore, con fissazione di un limite di spesa e messaggi periodici su vincite e perdite realizzate; e, ancora, di prevedere linee telefoniche per fornire assistenza ai giocatori, un’attività formativa anche per i dipendenti delle case da gioco e campagne di informazione sui rischi legati al gioco d’azzardo.
Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita – quale attività principale – quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8) (come già detto, per la violazione del divieto di partecipazione a giochi d’azzardo da parte dei minori il decreto legge n. 98 del 2011, art. 24, commi 20-22, ha previsto l’applicazione di sanzioni pecuniarie e della chiusura dell’esercizio commerciale da 10 a 30 giorni).
Da ultimo, il decreto-legge n. 87 del 2018, convertito nella legge n. 96 del 2018, introduce il divieto assoluto di pubblicità dei giochi d’azzardo ed altre disposizioni per il contrasto dei disturbi da gioco d’azzardo (sull’iter parlamentare leggi questa scheda).
divieto di installazione di apertura di nuove sale da gioco e installazione di apparecchi di gioco (esclusi quelli che distribuiscono premi consistenti in prodotti di piccola oggettistica) entro un ambito di 500 metri dai “luoghi sensibili” (scuole, luoghi di culto, strutture sociosanitarie – ivi inclusi gli asili nido – , centri di aggregazione giovanile etc); con la legge n. 11 del 2015 si è precisato che l’”installazione” presuppone il “collegamento dell’apparecchio ad un sistema di elaborazione telematico in rete”. I comuni hanno la facoltà di individuare altri “luoghi sensibili”, tenuto conto dell’impatto degli apparecchi sul contesto, sulla sicurezza urbana, la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica; sono equiparati alla nuova installazione il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipula di un nuovo contratto nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività; i comuni devono verificare il rispetto della distanza minima in caso di autorizzazione allo svolgimento di interventi edilizi per l’apertura o l’ampliamento di sale da gioco ovvero in caso di nuova destinazione d’uso; a tal fine la legge regionale prevede il rilascio del permesso di costruire in tutti i casi di mutamenti di destinazione d’uso di immobili, anche non comportanti la realizzazione di opere edilizie, finalizzati alla realizzazione o all’ampliamento di sale giochi, sale scommesse e sale bingo (vedi sul punto sentenza del Tar Milano n. 2022 del 2018);
La normativa delle altre regioni. Nella stessa direzione si pongono sostanzialmente anche le leggi del Friuli Venezia Giulia (n. 1 del 2014, così come modificata dalle leggi n. 33 del 2015 e n. 26 del 2017), dell’Abruzzo (n. 40 del 2013, così come modificata dalla legge n. 30 del 2018), della Basilicata (n. 30 del 2014, così come da ultimo modificata dalla legge n. 5 del 2016), dell’Emilia Romagna (n. 5 del 2013 e successive modifiche: leggi questa scheda), del Lazio (n. 5 del 2013 e n.7 del 2018), della Liguria (n. 17 del 2012 e n. 18 del 2012), della Puglia (n. 43 del 2013), della Toscana (n. 57 del 2013, dalle leggi n. 85 del 2014 e n. 27 del 2018; vedi anche questa scheda), dell’Umbria (legge n. 21 del 2014, da ultimo modificata dalla legge n. 7 del 2016), della Valle d’Aosta (legge n. 14 del 2015 poi modificata dalla legge n.10 del 2018), la legge provinciale del Trentino n. 13 del 2015 (successivamente modificata dalla legge n.15 del 2018, art.33), del Piemonte (legge n. 9 del 2016, sulla quale vedi questa scheda; in precedenza il Piemonte aveva inserito disposizioni in materia nell’ambito della legge finanziaria per il 2014 – n. 1 del 2014, art. 7) e, da ultimo, il Molise (legge n. 20 del 2016) e le Marche (legge n. 3 del 2017; leggi questa scheda). Anche il Veneto ha inserito le norme all’interno della legge finanziaria (legge n. 6 del 2015, art. 20; vedi anche l’art. 54 della legge n. 30 del 2016); la Campania le ha inserite all’interno di un provvedimento di rilancio e sviluppo dell’economia regionale (legge n. 16 del 2014, art. 1, commi 197 ss); per l’Alto Adige vedi le leggi provinciali sulla disciplina dei pubblici esercizi (n. 58 del 1988 n. 13 del 1992 e n. 17 del 2012), nonché la recente legge n. 10 del 2016, che ha esteso la disciplina provinciale anche alle rivendite di generi di monopolio e agli esercizi commerciali (art. 7). Recentemente la Calabria ha introdotto una disciplina del gioco d’azzardo all’interno della legge n. 9 del 2018, riguardante la normativa di contrasto dell’’ndrangheta (sulla quale leggi questa scheda). Sui provvedimenti in discussione in Sardegna leggi questa scheda.
Per quanto riguarda specificamente gli incentivi/disincentivi tramite l’Irap, le regioni Lombardia, Piemonte, Basilicata, Umbria, Friuli Venezia Giulia hanno stabilito una riduzione dello 0,92% dell’irap per gli esercizi che effettuano la disinstallazione ed un corrispondente aumento dello 0,92% per le sale con attrezzature da gioco; la Toscana ha previsto un aumento dello 0,3% ed una riduzione dello 0,5%, mentre il Veneto solo l’addizionale dello 0,2% a carico di chi mantiene le attrezzature da gioco. La Valle d’Aosta ha deliberato una riduzione dello 0,46 per cento per tre periodi di imposta a decorrere dal periodo di imposta in cui è conseguito il marchio regionale no slot (legge n. 19 del 2015). La legge del Trentino prevede l’erogazione dei contributi previsti dalla normativa provinciale per gli investimenti a favore delle imprese siano attribuiti solo agli esercizi in cui non sono collocati gli apparecchi da gioco e contributi fino al 50 per cento delle penali previste a carico degli esercenti che interrompono il contratto di noleggio (legge n. 21 del 2015, art. 32) . Forme di premialità per gli esercizi no slot sono previsti anche dalla normativa di Emilia Romagna, Campania (vedi anche l’art. 12 della legge regionale n. 1 del 2016 che prevede un apposito registro degli esercizi no slot), Friuli Venezia Giulia (art. 5), Marche (art. 10) e Piemonte (vedi art. 4).
Alcune leggi regionali e provinciali (Abruzzo, Liguria, Alto Adige, Piemonte, Calabria) prevedono una distanza minima di 300 metri dai “luoghi sensibili” (nella legge del Piemonte, delle Marche e della Calabria la distanza sale a 500 metri per i comuni sopra i 5.000 abitanti; anche le leggi dell’Umbria, del Lazio, dell’Emilia Romagna e del Friuli Venezia Giulia introducono la distanza di 500 metri); e le leggi del Trentino, del Friuli Venezia Giulia, delle Marche e del Piemonte autorizzano i comuni a vietare l’installazione di slot machine in alcune aree circoscritte per motivi legati alla sicurezza urbana, alla qualità del contesto urbano, alla viabilità e all’inquinamento acustico; mentre la legge dell’Alto Adige autorizza la Giunta ad individuare ulteriori “luoghi sensibili” presso i quali non possono essere aperte sale da gioco. La legge della Valle d’Aosta subordina l’aumento degli apparecchi negli esercizi già autorizzati al rispetto della normativa sulle distanze minime; la stessa legge consente ai comuni di deliberare sugli orari di apertura e di disporre agevolazioni tariffarie per gli esercizi “no slot”. Anche la legge regionale delle Marche attribuisce ai comuni il potere di dettare limitazioni all’orario di apertura prevedendo fasce orarie fino a un massimo di 12 ore giornaliere.E’ importante sottolineare che le leggi provinciali del Trentino e dell’Alto Adige prevedono la possibilità di rimuovere anche gli apparecchi installati prima dell’entrata in vigore della normativa: e ciò ha consentito la rimozione da parte dei sindaci anche delle attrezzature nelle sale da gioco che già godevano di un’autorizzazione (come confermato da successive sentenze dei giudici amministrativi (vedi infra). La legge della Liguria stabilisce invece una durata quinquennale anche delle autorizzazioni esistenti (che decorre dalla data di entrata in vigore della legge), al termine del quale tutti gli esercizi devono adeguarsi alla disciplina regionale (il termine per l’adeguamento è stato però prorogato). Analogamente, la legge del Piemonte, delle Marche, della Puglia (così la sentenza del Tar Lecce n. 1031 del 2018), dell’Abruzzo (che però ha prorogato di due anni il termine di 5 anni inizialmente previsto) e della Calabria prevedono un’applicazione progressiva della disciplina sul distanziometro.
Disposizioni limitative in materia di pubblicità delle sale da gioco che prevedono vincite in denaro sono contenute in alcune leggi regionali (ad esempio Lazio, Toscana, Liguria e Marche).
Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto sulle slot machine per bambini – i c.d. ticket redemptions (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19), cioè sugli apparecchi e congegni per il gioco lecito, in particolare quelli meccanici ed elettromeccanici, attivabili con moneta, con gettone ovvero con altri strumenti elettronici di pagamento, che possono distribuire tagliandi direttamente e immediatamente dopo la conclusione della partita: è previsto in fatti il divieto per i minori di anni 18 di utilizzare gli apparecchi e congegni per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 7, lettera c-bis), del regio decreto n. 773/1931: in tal caso è prevista per gli esercenti la sanzione di 500 euro. Nello stesso senso anche la Regione Basilicata (legge regionale n. 5 del 2016, art 85) e la Regione Calabria. Mentre la legge provinciale n. 10 del 2016 dell’Alto Adige ha previsto il divieto di installazione presso rivendite di generi di monopolio ed esercizi pubblici, degli apparecchi che distribuiscano premi “sia pure sotto forma di punti spendibili online, o altri vantaggi, anche se non monetari”. Tali disposizioni non sono state oggetto d’impugnativa da parte del Governo.
Alcune Regioni (come Basilicata, Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana e Campania) hanno istituito infine un apposito Osservatorio sul gioco d’azzardo (la Regione Marche presso l’Agenzia regionale sanitaria); la Puglia (la legge n. 40 del 2016 stanzia 50.000 euro annui per il suo Osservatorio, cfr. art. 43) ha indetto anche una giornata dedicata al tema “contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo” presso tutti gli istituti scolastici e universitari; e così la legge delle Marche. Le Regioni Piemonte e Marche hanno previsto una periodica valutazione della concreta attuazione della normativa regionale.
Introduzione. Le amministrazioni comunali hanno individuato varie modalità per regolamentare la materia e contrastare la forte diffusione nel territorio delle sale da gioco ed il fenomeno della dipendenza da gioco. Una disciplina organica è stata dettata ad esempio dal comune di Genova, che ha emanato un apposito regolamento, in attuazione della legge regionale n. 18 del 2013 (delibera n. 21 del 2013) sulle licenze e le autorizzazioni di competenza comunale relative all’esercizio di giochi leciti, volto introdurre limitazioni all’apertura di locali adibiti al gioco (in particolare attraverso l’individuazione di ulteriori ”luoghi sensibili” e la fissazione di orari massimi di apertura): alcune disposizioni sono state però ritenute illegittime dal Tar Liguria – sentenza del n. 189 del 2014 (per approfondimenti leggi questa scheda). Un altro intervento organico è stato approvato dal Comune di Napoli, in attuazione della legge regionale Campania n. 16 del 2014, con riferimento anche alle sale scommesse, che tra l’altro prevede l’espresso divieto dell’esercizio di tali attività in alcune aree del centro Storico (delibera n. 74 del 2015, dichiarata legittima dal Consiglio di Stato, leggi questa scheda); più di recente è stato approvato il regolamento del Comune di Roma, che prevede una distanza minima (variabile dai 350 ai 500 metri e proibisce l’apertura di sale giochi in determinate aree del territorio comunale. Ma interventi si registrano in tantissimi comuni con misure volte, da un lato, a contenere la diffusione nel territorio delle sale da gioco, incidendo sulla collocazione delle sale da gioco e, dall’altro, a limitare gli orari di apertura e a dettare una serie di ulteriori prescrizioni a carico degli esercenti (vedi ad esempio le misure adottate dal comune di Bergamo) . Nelle delibere delle amministrazioni locali sono anche contenute disposizioni volte a precisare le caratteristiche dei locali da destinare a sale giochi e scommesse e la loro ubicazione, anche al fine di valutarne l’impatto sulla viabilità (vedi ad esempio il recente regolamento del comune di Ravenna).
La redistribuzione sul territorio delle sale da gioco. Una prima tipologia di intervento riguarda la collocazione delle sale gioco. Il contenzioso si è incentrato soprattutto sulla questione delle distanze minime dai luoghi “sensibili” che, come detto, sono state precisate da molte leggi regionali e provinciali, legittimando così l’intervento dei comuni, che non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate (un’ampia ricostruzione della giurisprudenza in materia è contenuta nelle sentenze del Consiglio di Stato n. 5251 del 2014, n. 3778 del 2015 e, da ultimo, n. 579 del 2016). In senso contrario si è espresso recentemente il Tar Lecce, che ha sottoposto alla Corte Costituzionale la questione di costituzionalità dell’art. 7 della legge della regione Puglia n. 43/2013 sulla distanza minima da rispettare per le nuove installazioni, in quanto in contrasto con i principi del D.L. Balduzzi e l’attribuzione all’Agenzia delle dogane della definizione dei criteri per una nuova ricollocazione delle sale da gioco nel territorio (ordinanza n. 2529 del 2015). Ma la Corte ha giudicato infondata la questione di costituzionalità, ribadendo il proprio orientamento sulla legittimità delle misure di contenimento della ludopatia previste dalla normativa regionale, che trovano giustificazione nei poteri riconosciuti dalla Costituzione nella materia della tutela della salute: e la mancata definizione a livello nazionale di regole valide per tutte le regioni – come quelle previste dal decreto legge Balduzzi o dalla legge di stabilità per il 2016 – non possono costituire un ostacolo all’approvazione di norme specifiche a livello regionale sulle distanze minime dai luoghi sensibili (sentenza n. 108 del 2017, leggi anche questa scheda; vedi anche le successive sentenze del Tar Lecce n. 1336 del 2017 e n. 902 del 2018). Vanno peraltro segnalate le sentenze dei giudici amministrativi che hanno considerato illegittimi i provvedimenti adottati dalle amministrazioni comunali quando l’estensione dei luoghi sensibili – anche se prevista dalla legge regionale di riferimento – preclude di fatto l’apertura di sale giochi nel territorio (vedi in tal senso le sentenze del Tar Bolzano nn. 300 e 301 del 2016 e del Tar Firenze n. 715 del 2017). Ed il Tar di Pescara ha sollevato la questione della legittimità costituzionale della legge Abruzzo n. 40 del 2013, nella parte in cui include le caserme militari nell’ambito dei luoghi sensibili (sentenza n. 184 del 2017).
In generale, gli strumenti previsti dalla normativa vigente si sono pertanto rivelati efficaci per contrastare l’apertura di nuove sale da gioco, in data successiva all’entrata in vigore delle normative regionali (così come l’esercizio nel territorio italiano dell’attività di scommesse e giochi da soggetti di altri paesi europei privi del titolo abilitativo rilasciato dall’autorità italiana: sentenze Tar Lazio n. 1846 del 2014 e Tar Liguria n. 1051 del 2016): il Tar di Genova, ad esempio, ha respinto il ricorso del titolare di due sale giochi, che avevano ottenuto l’autorizzazione poco dopo l’entrata in vigore della legge regionale ligure, contro l’ordinanza di chiusura disposta dal comune di La Spezia (sentenze nn. 1052 e 1053 del 2016; sullo stesso tema vedi anche le sentenze nn. 22 e 335 del 2015 del Tar Bolzano e quelle del Tar Veneto n. 610 e 615 del 2017; vedi anche la sentenza n. 3998 del Consiglio di Stato). Al contrario, hanno di norma incontrato ostacoli i provvedimenti limitativi riguardanti esercizi già autorizzati allo svolgimento dell’attività prima dell’entrata in vigore delle leggi regionali, che sono stati di norma annullati dal giudice amministrativo. Un’eccezione è costituita, come già detto, dai provvedimenti assunti dai comuni del Trentino Alto Adige, in attuazione delle leggi provinciali. Sul punto si è espresso anche il Tar di Bolzano, affermando che i titolari delle sale da gioco non possono vantare alcun affidamento “al mantenimento degli apparecchi da gioco, avendo il legislatore, con una norma sopravvenuta, ritenuto contraria all’interesse pubblico la messa a disposizione di tali giochi negli esercizi pubblici che si trovino nel raggio di 300 dai luoghi che lo stesso legislatore ha individuato come sensibili… ed è rimesso alla discrezionalità del legislatore regolare lo stato dei rapporti pendenti, valutando la scelta tra retroattività ed irretroattività, con il solo limite che la scelta risponda a criteri di ragionevolezza e non siano contraddetti principi e valori costituzionali” (sentenza n. 22 del 2015, che conferma l’orientamento già assunto in passato dallo stesso Tar; più di recente, vedi la sentenza n. 341 del 2016, che ha respinto il ricorso avverso il provvedimento di decadenza dell’autorizzazione di una sala gioco situata a meno di 300 metri da alcuni istituti scolastici – il Consiglio di Stato con ordinanza n. 609 del 2017 ha peraltro sospeso l’esecutività di tale sentenza, in attesa di decidere nel merito il ricorso, decidendo successivamente di richiedere una perizia tecnica sugli effetti della normativa della provincia di Bolzano sul segmento di mercato delle sale da gioco e sul comportamento dei giocatori; la legittimità della legge provinciale è stata ribadita anche dalle recenti sentenze dello stesso Tar nn. 10, 14, 15 e 16 del 2017 e 212 del 2018 ; vedi anche le sentenze nn. 301 e 302 del 2016, che però hanno considerato illegittimi i provvedimenti della Giunta con i quali sono stati identificati ulteriori luoghi sensibili: su questo aspetto vedi più diffusamente questa scheda). Nello stesso senso anche le sentenze Tar Lazio n. 7700 del 2013 e n. 3122 del 2014. Un’altra eccezione è rappresentata dai provvedimenti assunti dalle Amministrazioni liguri in attuazione della legge regionale n. 17 del 2012 (vedi ad esempio il regolamento del Comune di Ventimiglia, riportato nella sezione Buone prassi amministrative).
Di recente il Friuli Venezia Giulia è intervenuto nuovamente su questo specifico aspetto, modificando la legge n. 1 del 2014 (legge n. 33 del 2015, art. 5, comma 19): la distanza minima si applica ora ai casi di apertura di sale giochi o “nuova installazione” di apparecchi, specificando che per “nuova installazione” si intende il collegamento alle reti telematiche dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data successiva alla data di pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione della deliberazione della Giunta regionale in materia; inoltre è di norma equiparata alla “nuova installazione” il rinnovo del contratto stipulato tra esercente e concessionario per l’utilizzo degli apparecchi, la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di rescissione o risoluzione del contratto in essere e l’installazione dell’apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell’attività (leggi questa scheda). E il Tar di Trieste (sentenze n. 99 del 2016 e 612 del 2018) ha ritenuto conforme alla Costituzione e ai principi comunitari tale disposizione, rigettando il ricorso di un esercente (leggi anche questa scheda). Diversamente, la regione Basilicata, con un recente provvedimento (legge n. 5 del 2016, art. 84) ha disposto l’adeguamento entro il 31 dicembre 2016 alla normativa generale anche da parte degli esercizi già in possesso della licenza. E una specifica disciplina transitoria è prevista anche dalla legge del Piemonte.
Va inoltre segnalato l’utilizzo dello strumento urbanistico da parte di alcune amministrazioni locali proprio per preludere l’insediamento di sale gioco all’interno dei centri storici o in determinate aree urbane (vedi ad esempio le disposizioni approvate dal Comune di Reggio Emilia) e quelle del comune di Napoli). E tali previsioni sono state giudicate pienamente legittime da parte dei giudici amministrativi (vedi ad esempio le sentenze del Tar Toscana nn. 1250 del 2015 e 27 del 2017 e quella del Tar Campania n. 1567 del 2017; vedi anche gli approfondimenti compiuti dal Consiglio di Stato – sentenze n. 2598 del 2017 e n. 4200 del 2018– in merito ai poteri spettanti alle amministrazioni comunali in materia di “governo del territorio”).
Limiti alla pubblicità. Meritano una citazione anche le iniziative volte a limitare la pubblicità del gioco d’azzardo, sulla base dell’espressa previsione contenuta in alcune leggi regionali. Il regolamento del comune di Genova, già citato, prevede il divieto di “esposizione esterne al locale di cartelli, manoscritti e/o proiezioni che pubblicizzano vincite temporali appena accadute o storiche” (artt. 9 e 16); si segnala anche il regolamento del comune di Empoli sulla “adozione” da parte di soggetti privati o pubblici delle aiuole spartitraffico e rotatorie, che prevede espressamente il divieto, per i cartelli informativi posti sulle rotatorie, di qualsiasi messaggio promozionale del gioco d’azzardo (delibera n. 5 del 2015, art. 8). Il comune di Alfonsine ha approvato una modifica al regolamento comunale sulle affissioni pubblicitarie, vietando la pubblicità del gioco d’azzardo nel territorio comunale (la delibera è riportata all’interno delle Buone prassi amministrative).
Anche a tale riguardo può essere utile citare alcune sentenze dei giudici amministrativi. In particolare, il Tar Milano (sentenze nn. 660, 661 e 816 del 2017) ha respinto i ricorsi di tre esercenti avverso i provvedimenti di sospensione deliberati dal comune di Milano a seguito dell’accertamento in diverse situazioni dell’apertura dei locali oltre i limiti di orario stabiliti dalla disciplina comunale. Al riguardo il Tar afferma la legittimità della disposizione sulla sanzione accessoria della sospensione dell’attività (“in caso di particolare gravità e recidiva ….. qualora la violazione delle disposizioni sia stata commessa per due volte in un anno, anche se il responsabile ha proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione”): in base al testo unico di pubblica sicurezza, infatti, è possibile sospendere la licenza non solo nel caso di abuso del titolo ma anche per la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio. Nel caso specifico, trattandosi di più violazioni commesse con più azioni – come risulta dai numerosi verbali di accertamento – non può applicarsi il regime del “cumulo giuridico” tra sanzioni, che riguarda invece violazioni plurime ma commesse con un’unica azione od omissione. Nello stesso senso il Tar Brescia che ha respinto il ricorso nei confronti del provvedimento di sospensione del comune di Mantova per ripetute violazioni della disciplina sugli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco (sentenza n. 450 del 2017). Il Tar Bolzano ha ritenuto legittima la sospensione di 60 giorni deliberata dal comune di Bolzano per violazione della legge provinciale, in ragione del fatto che l’esercizio commerciale consentiva in modo reiterato l’utilizzo di giochi tipo ‘totem’ in collegamento con siti di giochi illeciti (oltre a non prevedere la diffusione di materiale informativo): tutto ciò costituisce un fatto grave per l’ordine pubblico e la sicurezza, trattandosi di “ una situazione tale da configurare una fonte di pericolo concreto e attuale per la collettività” (sentenza n. 337 del 2017, confermata dal Consiglio di stato, sentenza n. 4034 del 2018; per approfondimenti, leggi questa scheda e quest’altra scheda). Orientamento difforme è stato espresso dal Tar Napoli (sentenza n. 3125 del 2017) che ha giudicato illegittima la sospensione di 60 giorni disposta dall’Amministrazione comunale per alcune violazioni dell’orario di apertura in quanto “manifestamente sproporzionata” rispetto alla gravità degli illeciti.
Rimangono in ogni caso ferme le competenze in materia della Questura. Il Tar Bologna (sentenza n. 410 del 2017) ha respinto il ricorso di un esercente avverso la revoca della licenza disposta dalla Questura: richiamando una precedente sentenza del Consiglio di Stato (n. 7185 del 2010), si precisa che la Questura è abilitata a tale provvedimento non solo per la violazione delle disposizioni di legge a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica (nel caso in esame, affidamento della responsabilità della sala a persona, diversa dal titolare, non in possesso del permesso di soggiorno) ma anche delle normative disposte a livello regionale e locale a salvaguardia tutela della salute pubblica (nel caso specifico, il ripetuto mancato rispetto dei limiti orari e dell’obbligo, disposto dalla regione, di formazione del personale per il riconoscimento del gioco compulsivo e permettere di individuare frequentatori della sala giochi che manifestino comportamenti anomali); vedi al riguardo anche la sentenza del Consiglio di stato n. 4604 del 2018.
6.Studi e ricerche
In concomitanza con il progressivo aumento della consapevolezza in ordine alla necessità di individuare misure efficaci di contrasto della ludopatia, cominciano ad essere realizzati studi sempre più approfonditi sul fenomeno della dipendenza da gioco d’azzardo. Recentemente è stata pubblicata un’importante ricerca del Consiglio nazionale delle ricerche di Pisa, che mette in evidenza alcune importanti tendenze del gioco d’azzardo in Italia, con particolare riferimento alla diffusione del gioco d’azzardo tra gli studenti. Interessante anche l’indagine dell’Istituto Superiore di Sanità sui servizi e strutture per il trattamento del disturbo da gioco di azzardo.
Ci sono poi alcune ricerche volte ad approfondire l’evoluzione del fenomeno nei singoli territori: si segnalano, tra gli altri, il Rapporto dell’Osservatorio epidemiologico sulle dipendenze della Regione Umbria e lo studio del Dipartimento Patologia delle dipendenze dell’ASL Torino 3 sugli effetti delle ordinanze di limitazione degli orari delle sale da gioco ha pubblicato un importante Rapporto sull’efficacia delle ordinanze di riduzione temporale. (Per approfondimenti vedi la sezione del sito di Avviso Pubblico dedicata al gioco d’azzardo).
In particolare, oltre l’assenza di impegni precisi su temi essenziali come quelli del divieto di pubblicità (su cui è invece intervenuto il decreto legge n. 87 del 2018, sopra ricordato) e del gioco on line e sul recepimento delle numerose proposte avanzate dalla Commissione di inchiesta Antimafia, volte a contrastare la forte presenza delle organizzazioni criminali in questo settore, destava preoccupazione la previsione di punti gioco (dotati di certificazione di livello “A”) sottratti alle discipline restrittive adottate da regioni e comuni: la genericità dei requisiti per rientrare nella classe “A” lasciava infatti spazio ad un numero assai elevato di “mini-casinò”, in contrasto con l’esigenza di una forte riduzione dell’offerta di gioco; con un emendamento proposto dalla provincia autonoma dell’Alto Adige è stata però salvaguardata l’autonomia di Regioni ed Enti locali in ordine a misure più restrittive del gioco in funzione del contrasto della ludopatia. Recita infatti tale emendamento: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione e Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia. Inoltre le Regioni ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione”. Si tratta di una disposizione molto importante perché assicurerà la legittimità degli interventi previsti da leggi e regolamenti (come ad esempio quelli della provincia Alto Adige, il Piemonte o l’Emilia Romagna) volti non solo a impedire un’ulteriore proliferazione dei punti di gioco ma anche la loro progressiva riduzione, con riferimento alle licenze già concesse. Sarà ovviamente importante vigilare affinchè nel decreto ministeriale di recepimento dell’Intesa siano pienamente salvaguardati i poteri di Regioni ed Enti locali in materia ed evitare che il riferimento alla “tutela degli investimenti esistenti” costituisca un vincolo per gli interventi di riduzione dell’offerta.
In conclusione, l’Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata (cui peraltro non ha fatto più seguito il decreto ministeriale di recepimento) rappresenta soltanto una tappa, sia pure importante, nel processo evolutivo della legislazione in materia di gioco d’azzardo: Regioni ed Enti locali continueranno ad avere un ruolo essenziale nella definizione del quadro normativo. Su questo sito continueremo perciò a monitorare con estrema attenzione gli ulteriori provvedimenti che saranno adottati ai diversi livelli istituzionali. Il decreto legge n. 87 del 2018 rappresenta una prima positiva risposta, con riferimento sia alle norme in materia di pubblicità, nonché le disposizioni sui tagliandi delle lotterie istantanee e sulla tessera sanitaria (leggi questa scheda): appare auspicabile che venga avviata la discussione in parlamento anche su altri aspetti del contrasto del disturbo da gioco d’azzardo, con particolare riferimento alla drastica riduzione dell’offerta, al pieno riconoscimento delle competenze di Regioni ed Enti locali e allo stanziamento di risorse per il recupero dei soggetti affetti da Gap.