Source: https://www.leggioggi.it/2013/07/09/listituzione-dei-liberi-consorzi-di-comuni-in-sicilia-e-la-trappola-dellart-15-dello-statuto-speciale/
Timestamp: 2018-09-25 11:55:16+00:00
Document Index: 46938741

Matched Legal Cases: ['art. 15', 'sentenza ', 'art. 31', 'art. 20', 'art. 13', 'art. 4', 'art. 266', 'art. 15', 'art. 116', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 114', 'art. 15', 'art. 5']

L’istituzione dei liberi consorzi di comuni in Sicilia e la trappola dell’art. 15 dello Statuto speciale | LeggiOggi
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In attesa di conoscere le motivazioni della sentenza della Corte Costituzionale sul tentato, quanto temerario, riordino delle Province operato dal Governo Monti con decreto-legge Province [1], anche per valutarne gli eventuali riflessi sulla programmata riforma dell’ente intermedio della Regione Sicilia, ci piace tornare a riflettere proprio sulla peculiarità siciliana [2].
Il tema dell’ente intermedio siciliano, con particolare riferimento al libero consorzio di comuni, è già stato da noi indagato [3], ancora prima che il legislatore regionale approvasse la legge 27 marzo 2013 n. 7, ma le disposizioni normative contenute nella citata legge meritano un ulteriore sforzo interpretativo.
Per comprendere meglio ciò che il legislatore siciliano non dice espressamente, bisogna definire i contorni istituzionali del libero consorzio di comuni così come quelli dell’ente Provincia, ancorché regionale. Tutto ruota attorno alla qualificazione di ente territoriale. Infatti, mentre il libero consorzio di comuni ha tradizionalmente (art. 31 del TUEL), ma anche secondo le previsioni di cui all’art. 20 della l.r. 18 marzo 1955 n. 17 ed all’art. 13 del d.l. del Presidente della regione n. 6 del 29/10/1955, “…natura di ente pubblico non territoriale, dotato di autonomia amministrativa e finanziaria” ed avente natura associativa e strumentale rispetto agli enti che vi partecipano, la Provincia regionale è, anche per espressa volontà del legislatore (art. 4, comma 3, L.r. n. 9/86) un ente pubblico territoriale che realizza l’autogoverno della comunità consortile e sovrintende, nel quadro della programmazione regionale, all’ordinato sviluppo economico e sociale della comunità medesima. Secondo il Giudice delle leggi, “La provincia è, per sua natura ente territoriale e tale è anche la provincia siciliana, la quale, sia pure con l’attuale regime di amministrazione straordinaria, sopravvive fino a quando verranno creati i liberi consorzi tra comuni (art. 266 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione Siciliana”[4].
L’ente consortile costituisce certamente un’entità soggettiva autonoma e distinta dai singoli Comuni che ne fanno parte, sicchè ogni attività svolta dai propri organi va imputata esclusivamente all’ente che essi rappresentano e non ai vari soggetti che di questo fanno parte e che hanno contribuito a costituire, pertanto “l’ente consorziale gode di propria soggettività”[5]. Tuttavia, l’ente consortile non può contare sulla rete di protezione costituzionale, invece prevista per gli enti locali, in quanto sprovvisto del requisito dell’autonomia politica sotteso allo status di ente di governo territoriale. Infatti, “Il Consorzio d’ambito (quantunque composto dai Comuni rientranti nell’A.T.O.) non può essere annoverato tra gli enti dotati di <<autonomia>> costituzionalmente protetta”[6]. Per l’esatto contrario si registra un precedente giurisprudenziale secondo cui “gli enti locali non possono farsi rientrare nel concetto di enti pubblici regionali o vigilati dalla Regione, trattandosi di enti autonomi che nella legislazione regionale vengono generalmente indicati come <<enti locali territoriali>>”[7].
Il libero consorzio di comuni è quindi un ente che presenta solo due tipi di autonomia, quella amministrativa e quella finanziaria, risultando sprovvisto della terza autonomia, quella politica, di cui è invece dotato l’ente territoriale sia comunale che provinciale. Dello stesso avviso è la recente giurisprudenza del Tar Palermo [8], secondo cui “l’art. 15 dello Statuto attribuisce, evidentemente, una diversa configurazione all’assetto istituzionale sovra comunale rispetto a quello attualmente esistente e scaturito dalla l.r. 6/5/1986, n. 9 e s.m.i. che ha attuato la norma costituzionale solo apparentemente secundum legem nel momento in cui ha determinato l’organizzazione delle province nella Regione Siciliana, come nel resto dell’Italia, quali enti locali territoriali dotati di autonomia anche politica e non solo amministrativa e finanziaria”.
Ancorché datato [9], lo Statuto della Regione Sicilia è pur sempre una norma di rango costituzionale (art. 116, comma 1, Cost.) e come tale in grado di orientare la legislazione ordinaria. In tale contesto, la l.r. n. 9/86, attuativa dell’art. 15 dello statuto siciliano, appare prima facie, “contra statutum” poiché, in luogo di liberi consorzi di comuni – enti pubblici non territoriali dotati di autonomia amministrativa e finanziaria – sono stati istituiti enti territoriali dotati non solo di autonomia amministrativa e finanziaria ma anche di autonomia politica. Essa quindi ha ampliato decisamente la sfera di autonomia regionale, ma ciò ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria, che fonda il proprio modello di organizzazione istituzionale delle autonomie locali sui comuni e su articolazioni degli stessi quali sono i liberi consorzi di comuni, senza alcuna intenzione di alterarne il disegno ordinamentale. La Corte Costituzionale, in proposito, ha sempre affermato che “la capacità additiva si esprime pur sempre nell’ambito dello spirito dello Statuto e delle sue finalità e – come s’è pure rilevato – nel rispetto dei principi costituzionali” [10].
A giustificazione della legittimità costituzionale della l.r. n. 9/86 neppure potrebbe invocarsi una sorta di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo. Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida. In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere che la sussistenza delle Province regionali per oltre 25 anni costituirebbe di per sé una riprova della sua costituzionalità. Infatti non può ritenersi che la permanenza di una norma nell’ordinamento, per un periodo più o meno lungo, costituisca garanzia di costituzionalità, come dimostrano gli esempi dei Consigli comunali e provinciali in tema di contenzioso elettorale amministrativo [11], dei Consigli di Prefettura [12] o, ancora, delle giunte provinciali amministrative [13].
Peraltro, l’Alta Corte per la Regione Siciliana [14] aveva già censurato la fictio iuris operata dal legislatore regionale [15] nella istituzione dei primi liberi consorzi di comuni con le caratteristiche dell’ente territoriale di governo, individuando il carattere “non consortile della provincia regionale”.
Anche se datato e, verosimilmente superato dal nuovo quadro istituzionale in materia di autonomie locali, appare azzardato sostenere che l’art. 15 dello Statuto siciliano è incostituzionale perché non prevede quale ente intermedio le Province ancora oggi previste dall’art. 114 Cost.[16]. Come affermato dalla Corte Costituzionale [17] un istituto disciplinato da uno statuto regionale, approvato con legge costituzionale, per definizione non può essere di per sé contrastante con la Costituzione, ma ciò non toglie che anche la legge costituzionale (come lo statuto speciale regionale) possa essere soggetta al sindacato di legittimità costituzionale [18]. Condivisibile è pertanto l’affermazione, sostenuta in dottrina, secondo cui, “Chi ritiene i liberi consorzi comunali incostituzionali dovrebbe giocoforza allora ritenere di trovarsi di fronte ad una norma costituzionale incostituzionale, nonostante nessuno finora l’abbia dichiarata tale (com’è successo, per altre disposizioni statutarie, quali ad esempio quelle sull’Alta Corte siciliana)” [19]. Pertanto, l’art. 15, come del resto tutti gli altri articoli che compongono lo Statuto siciliano, è costituzionalmente legittimo fino a prova contraria, cioè fino a quando la Corte Costituzionale non dovesse dichiararne l’illegittimità come ha già fatto, nel tempo, per altre disposizioni.
Lo statuto siciliano, pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (articolo 14, comma 1) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato. Non si è mai dubitato quindi che la competenza primaria della Regione Siciliana dovesse osservare i principi della Costituzione [20], così come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma economico-sociale [21]. Peraltro, pur nel mutato assetto, la Corte non ha mancato di sottolineare come, “nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’articolo 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (articolo 117, primo comma) e dal riconoscimento dell’esigenza di tutelare l’unità giuridica ed economica dell’ordinamento stesso (articolo 120, secondo comma). E tale istanza postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto – lo Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento”[22].
Inoltre, in riferimento alle problematiche rilevate e di non agevole soluzione, che emergono anche dal nuovo Titolo V°, e con riferimento alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo, se, a fronte, dell’ampliamento delle competenze legislative regionali derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non debba contrapporsi, anche per le Regioni a Statuto speciale, la riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato così come elencata all’articolo 117 secondo comma. Al riguardo, la Corte Costituzionale ha pronunciato alcune decisioni in cui si afferma che il nuovo Titolo V° non si applica alle Regioni a Statuto speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie più ampie rispetto a quelle già attribuite [23]. In tale contesto andrebbe riconsiderata la “definizione stipulativa” secondo cui l’autonomia della Regione Siciliana, in quanto Regione a Statuto speciale, ricomprende solo tutto ciò che deve essere garantito nei confronti delle potestà spettanti ai livelli di governo superiori, ma non tutto ciò che permette di comprimere l’autonomia del livello di governo inferiore. La citata sent. n. 83 della Corte Costituzionale è in grado di offrire un ulteriore elemento di riflessione sul punto. In essa si afferma che “la garanzia delle comunità territoriali minori non può subire, nel suo nucleo essenziale, significative alterazioni quando, anziché il sistema della autonomie ordinarie, venga in considerazione quello delle autonomie speciali ove sono presenti competenze regionali (e provinciali) esclusive”.
Con particolare riferimento alla materia dell’ordinamento degli enti locali nelle Regioni a Statuto speciale, la Corte Costituzionale nella sua giurisprudenza[24] ha ammesso che il legislatore regionale possa (nei differenziati ambiti lasciati dalle disposizioni costituzionali o statutarie), in presenza di esigenze di carattere generale, articolare diversamente i poteri di amministrazione locale, con il limite della permanenza di almeno una sfera adeguata di funzioni. In particolare, la medesima Corte [25] ha affermato che una disposizione come quella di cui all’art. 5 della Costituzione certamente impegna la Repubblica, e anche quindi le Regioni ad autonomia speciale, a riconoscere e a promuovere le autonomie, ed ha anche aggiunto che le leggi regionali possono bensì regolare l’autonomia degli enti locali, ma mai comprimere fino a negarla. Analogamente, si è ritenuto doveroso il “coinvolgimento degli enti locali infraregionali alle determinazioni regionali di ordinamento”, in considerazione “dell’originaria posizione di autonomia ad essi riconosciuta”[26].
Il legislatore siciliano, anch’esso contaggiato dall’esigenza di donare in fretta all’opinione pubblica l’agnello sacrificale delle Province regionali, rischia di inciampare sugli ostacoli costituzionali dello Statuto siciliano che, ancorchè cristallizzato al 1946, rimane pur sempre la bussola di riferimento per l’attività legislativa ordinaria. Pensare di istituire liberi consorzi di comuni magari dotandoli delle medesime, e forse anche più, caratteristiche di cui è dotato l’ente territoriale di governo oggi rappresentato dalla Provincia regionale, oltre a configurare un clamoroso bluff, comporterebbe una manifesta sfida all’Ufficio del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana deputato al controllo preventivo di costituzionalità.
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