Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/spravni-rizeni-ucineni-podani-doruceni-podani.p3947.html
Timestamp: 2020-02-24 18:19:18+00:00
Document Index: 47075555

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 41', '§ 40', '§ 37', '§ 41', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', '§ 37', '§ 40', '§ 41', '§ 40', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud\n', 'Soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 36', 'soud ', '§ 57', 'zákona č. 99', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 751/06 ', 'soud ', 'soud ', '§ 41', 'soud ', 'soud ']

Správní řízení: učinění podání; doručení podání | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3949/2020
č. 12982/1937 Boh. A, č. 2994/2014 Sb. NSS, č. 3215/2015 Sb. NSS, č. 3467/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 92/1996 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 120/96), č. 114/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 460/97), č. 44/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 522/99), č. 176/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 329/2000), č. 85/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 674/04), č. 230/2007 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 751/06) a č. 191/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1286/10).
Jakub Ř. proti Městskému úřadu v Dobříši o žalobě na ochranu proti nečinnosti, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný tedy na žalobcův odpor nijak nereagoval. Žalobce se proti jeho postupu bránil žalobou na nečinnost podanou ke Krajskému soudu v Praze. Krajský soud z provedených důkazů zjistil, že Česká pošta, s. p., jakožto držitel poštovní licence skutečně přijala dne 3. srpna 2017 od žalobcova zmocněnce k přepravě zásilku obsahující žalobcův odpor, avšak nedoručila ji žalovanému. Žalobce ani jeho zmocněnec neuplatnili vůči České poště reklamaci. Krajský soud žalobu rozsudkem označeným v záhlaví zamítl. Vyšel z toho, že pokud je podání účastníka správního řízení odevzdáno k poštovní přepravě ve lhůtě a je adresováno příslušnému správnímu orgánu, znamená to pouze tolik, že je zachována lhůta pro jeho podání. Aby však podání předané držiteli poštovní licence vyvolalo zákonem předvídané právní účinky, musí také dojít do dispozice věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Z toho pak krajský soud vyvodil následující závěr: „
Dojde-li tedy ke ztrátě zásilky v průběhu doručování, aniž by se dostala do dispozice věcně a místně příslušného správního orgánu, jde tato skutečnost na vrub jejího odesílatele, který má možnost se hojit na držiteli poštovní licence jednak soukromoprávní cestou, a to prostřednictvím reklamace a následného uplatnění nároku na náhradu škody či jiné újmy. V rovině procesního práva pak může podatel čelit následkům spojeným s marným uplynutím lhůty k učinění určitého úkonu podáním žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 2 správního řádu za podmínek stanovených v tomto ustanovení.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní vymezil spornou právní otázku, totiž komu je možno přičítat k tíži to, že držitel poštovní licence nedoručil správnímu orgánu podání. Podle něj je § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu v poměru speciality k druhé větě § 37 odst. 5 správního řádu. Podání učiněné prostřednictvím držitele poštovní licence je tudíž učiněno dnem, kdy bylo předáno k poštovní přepravě, a to i v případě, kdy správnímu orgánu nedošlo. Žalobce zdůraznil, že držitel poštovní licence funguje na základě zvláštního zákonného oprávnění v rovině veřejného práva a podléhá rozsáhlé pravomoci i kontrole Českého telekomunikačního úřadu, proto s jeho činností zákonodárce spojuje i zásadní procesněprávní následky. Žalobce uznal určitou problematičnost svého výkladu v tom směru, že správní orgán by měl činit další úkony na základě podání, které mu nedošlo a jehož obsah nezná, avšak relativizoval ji v nyní projednávaném případě poukazem na to, že žalovaný se dozvěděl o tom, že podání bylo učiněno, měl k dispozici podací lístek prokazující, že bylo předáno držiteli poštovní licence, a „bylo mu to úplně jedno“. Výklad zastávaný krajským soudem by naproti tomu znamenal, že jediný „jistý“ způsob učinění podání je dojet ke správnímu orgánu a podání učinit na podatelně. Ustanovení § 41 odst. 2 správního řádu, na něž odkazoval krajský soud, pak podle žalobce na věc vůbec nedopadá. V daném případě neexistovala, a tudíž ani nemohla následně odpadnout, žádná překážka, pro kterou by žalobce nemohl učinit úkon. Žalobce totiž úkon v zákonné lhůtě učinil, nebylo tudíž namístě, aby žádal o prominutí zmeškání lhůty. Konečně žalobce poukázal na to, že Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 7. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1001/18, ze dne 26. 7. 2018 uvedl, že „
předmětná zásilka nemusela být doručena (či mohla být dokonce tzv. ztracena), a to jak např. pochybením ze strany poštovního přepravce (či jeho konkrétního zaměstnance), či i administrativním pochybením na straně okresního soudu, v každém případě však takováto skutečnost nemůže jít na vrub stěžovateli, a to s ohledem na jeho ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny
“. Tento nález podle žalobce krajský soud ve svém rozsudku dezinterpretoval závěrem, podle něhož je i podmínkou tohoto nálezu skutečnost, že finálně byla písemnost správnímu orgánu doručena.
[7] Pro posouzení věci jsou podstatná následující zákonná ustanovení. Podle § 37 odst. 4 správního řádu je podání „
možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití podpisu
.“ Odstavec 5 téhož ustanovení uvádí: „
Podání se činí u správního orgánu, který je věcně a místně příslušný. Podání je učiněno dnem, kdy tomuto orgánu došlo
.“ Je-li provedení určitého úkonu ve správním řízení vázáno na lhůtu, pak podle § 40 odst. 1 písm. d) správního řádu „
je lhůta zachována, je-li posledního dne lhůty učiněno podání u věcně a místně příslušného správního orgánu anebo je-li v tento den podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání, držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě
“. Ustanovení § 41 upravuje mj. prominutí zmeškání úkonu, přičemž podle odstavce 2 může účastník požádat o prominutí zmeškání úkonu „
.“ Podle odstavce 4 téhož ustanovení „
správní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění
[13] Stěžovateli nelze přisvědčit ani z historického pohledu. Již prvorepubliková
Nejvyššího správního soudu vycházela z předpokladu, že „
, podle něhož lhůtu
je považovati za zachovánu, bylo-li v ní podání prokazatelně odevzdáno poště nebo telegrafu, předpokládá, že podání na místo podací zákonem stanovené skutečně došlo
“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 1937, sp. zn. 1732/35, č. 12982/1937 Boh. A).
[14] Popsaný názor převažuje i v odborné literatuře. Pouze Radek Ondruš se domnívá, že „
v případě zachování lhůty k podání zásilky je vytvářena
doručení v den podání zásilky
“ (Ondruš, R. a kol.:
. Praha : LINDE Praha, a.s., 2003, s. 237). Jedná se ovšem o komentář k předchozímu správnímu řádu z roku 1967, který ještě neobsahoval výslovné pravidlo, že podání je učiněno dnem, kdy správnímu orgánu došlo. Oproti tomu Lukáš Potěšil v komentáři k platnému správnímu řádu výslovně uvádí, že „
podání … není učiněno dnem podání k poštovní přepravě,
má vliv pouze na zachování lhůty
“ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.
. Praha : C. H. Beck, 2015, s. 211), resp. že „
řízení o odvolání není zahájeno dnem podání odvolání k poštovní přepravě
”, nýbrž doručením odvolání správnímu orgánu prvního stupně (tamtéž, s. 429). K tomuto chápání se zřejmě přiklání ve svém poznámkovém vydání i Petr Průcha, který uvádí, že „
účinky dojití podání jsou
vztahovány k jeho dojití toliko příslušnému správnímu orgánu
“ (Průcha, P.
. 2. vyd.. Praha : Leges, 2015, s. 128). Následně v poznámce k § 40 dodává, že z tam uvedených pravidel představuje prolomení výše vymezené zásady pouze možnost podat své podání z vážných důvodů ke správnímu orgánu vyššího stupně (tamtéž, s. 140).
[15] Pokud jde o předchozí judikaturu, Nejvyšší správní soud dosud neměl příležitost vypořádat se s obdobnou situací, jaká nastala v nyní posuzovaném případě. Pokud činil úvahy o následcích doručování prostřednictvím držitele poštovní licence, dělo se tak vždy pouze na okraj při posuzování zcela jiného skutkového stavu, bez hlubší analýzy právní úpravy a důsledků naznačené
. Konkrétně se jednalo o spory týkající se podání činěných prostým e-mailem, tj. elektronicky bez zaručeného elektronického podpisu (usnesení ze dne 11. 8. 200,6 čj. 8 Afs 82/2006-68, a rozsudek ze dne 29. 11. 2017, čj. 1 As 214/2017-32). V citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud vyslovil v tom smyslu, že „
doručování e-mailem
nemá stejné privilegované postavení jako doručování poštou či datovou schránkou
z procesních předpisů plyne, že činí-li účastník podání prostřednictvím poštovních služeb, tzv. doporučeně, musí v případě sporu prokázat pouze podání k přepravě. V případě e mailu je třeba zpravidla prokázat předání, tj. doručení, do elektronické podatelny správního orgánu
“. Toto srovnání však Nejvyšší správní soud provedl v situaci, kdy stěžovatel ignoroval zprávu elektronické podatelny správního orgánu, že jeho elektronické podání nebylo možno doručit, protože jeho IP adresa figuruje na tzv. black listu potenciálně nebezpečných adres, a trval na tom, že dostatečně prokázal doručení svého elektronického podání vytištěným potvrzením o jeho odeslání ze své e-mailové schránky. Zmínka o poštovních službách zde byla zjevně učiněna nad rámec skutkového stavu věci a sloužila pro odlišení od jiné hypotetické skutkové situace, s níž Nejvyšší správní soud apodikticky spojil jiný procesní následek. Naproti tomu v jiném svém rozhodnutí Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění poznamenal, že z dokladů předložených žalobcem nelze dovodit, že finančnímu ředitelství byla zaslána sporná žádost o prominutí daně „
a již vůbec ne to, že byla tato žádost i příslušnému orgánu doručena (k zahájení správního řízení o této žádostí)
“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, čj. 5 A 122/2001-32).
[16] Na překážku zaujatému výkladu není ani výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1001/18, na který odkázal stěžovatel, neboť i ten je postaven na zcela jiném skutkovém základě (případné
Ústavního soudu Nejvyšší správní soud
nezavazuje). Stěžovatel v daném případě prostřednictvím výpisu z online systému sledování zásilek České pošty, s. p., doložil, že předmětná zásilka (vyjádření k podané žalobě a nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání) byla okresnímu soudu dodána, ke ztrátě zásilky tudíž s největší pravděpodobností došlo na straně soudu. Soud se spokojil se svým tvrzením o nedoručení zásilky, aniž by „
podání a průběh doručování zásilky ověřil, a to nejlépe dotazem na poštovního přepravce
“. Ústavní soud sice zmínil, že stěžovateli nemůže jít na vrub nejen administrativní pochybení na straně okresního soudu, ale ani pochybení ze strany poštovního přepravce, učinil tak ovšem nad rámec nutného odůvodnění. Obdobně nad rámec nutného odůvodnění uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 23. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS 522/99, N 44/17 SbNU 313, že „
nezáleží na tom, kdy podání došlo příslušnému orgánu činnému v trestném řízení a dokonce zda mu vůbec došlo
“. Skutkově šlo nicméně o to, že obvodní soud v daném případě při posouzení včasnosti podání (šlo o stížnost proti usnesení o přibrání znalce) vycházel pouze z otisku razítka podatelny na doručené písemnosti, aniž by měl k dispozici obálku, přičemž stěžovatel předložil ověřenou kopii podacího lístku pošty, z něhož vyplývalo, že podání odeslal včas. Obdobné skutkové okolnosti, tj. prokázané odeslání podání (např. faxového) a jeho následná pravděpodobná ztráta adresátem (soudem či správním orgánem), nastaly i v dalších případech, viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 6. 10. 1998, sp. zn. I. ÚS 460/97, N 114/12 SbNU 137, ze dne 23. 11. 2000, sp. zn. III. ÚS 329/2000, N 176/20 SbNU 245, ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 674/04, N 85/37 SbNU 173, či ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 1286/10, N 191/58 SbNU 695, podobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2009, čj. 7 Afs 83/2009-81, a ze dne 8. 11. 2013, čj. 4 Ads 82/2013-54, č. 2994/2014 Sb. NSS, bod 33.
[18] Nejvyšší správní soud nepřehlédl existenci dvou historických nálezů Ústavního soudu, které by – při povrchním čtení – mohly podpořit názor stěžovatele (byť stěžovatel na žádný z nich ve své kasační stížnosti neupozornil). Jedná se v první řadě o nález ze dne 3. 10. 1996, sp. zn. III. ÚS 120/96, N 92/6 SbNU 177. Zde Ústavní soud naznal, že žalobce uplatnil svůj restituční nárok u pozemkového úřadu v zákonné lhůtě navzdory tomu, že jej pošta úřadu nedoručila. Ústavní soud argumentoval poměrně stručně: „
Za této situace nelze navrhovateli přičítat k tíži postup pošty a
dospět k závěru, že restituční nárok v potřebné lhůtě uplatněn nebyl.
nevzal výše uvedenou okolnost v úvahu
, porušil svým rozhodnutím základní právo stěžovatele, dané mu čl. 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, totiž právo na spravedlivý proces
.“ (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). V nálezu ze dne 19. 12. 2007, sp. zn. III. ÚS 751/06, č. 230/2007 Sb. ÚS., pak Ústavní soud vyslovil následující úvahu k výkladu § 57 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád: „
Jestliže zákon účastníku řízení dává možnost, aby procesní úkony činil prostřednictvím
‚pošty‘
(a zejména – co do zachování lhůty – s účinky jako by bylo podání učiněno přímo u soudu), pak není materiálně myslitelné, aby případné poruchy uvnitř doručovacího mechanizmu
‚pošty’
šly na jeho vrub. Účastník se podle práva – a
‚právem‘
– spoléhá na to, že zákonem mu umožněný režim učinit procesní úkon zajistí, že důsledky jeho podání reálně nastanou, resp. že jeho procesní odpovědnost nebude spojována s ničím jiným než s tím, co je schopen reálně ovlivnit (řádně zásilku na poště podat a zajistit, aby byl schopen podání zásilky doložit). Z toho plyne, že prokáže-li (což je nutné zdůraznit) účastník řízení věrohodně, že zásilku tvrzeného obsahu podal včas na
‚poštu‘
k přepravě příslušnému soudu, je v ní obsažené procesní podání projednatelné i v případě, že bude posléze zjištěno, že zásilka soudu doručena nebyla
.“ Na tento nález opakovaně ve svých rozhodnutích odkazuje i Nejvyšší soud (usnesení ze dne 5. 6. 2012, čj. 29 Cdo 4304/2010, ze dne 25. 4. 2012, čj. 29 Cdo 347/2011, či ze dne 21. listopadu 2018, čj. 27 Cdo 3744/2018), byť v jiných svých rozhodnutích rozlišuje – přinejmenším v teoretické rovině – zachování lhůty pro učinění podání a to, zda se podání stalo právně účinným (rozsudek ze dne 4. 9. 2003, čj. 22 Cdo 2166/2002). Ústavní soud sice svůj závěr výslovně omezil jen na situace, kdy se úkon účastníka řízení spojuje s procesní lhůtou, tam ovšem podání stěžovatele v nyní projednávané věci nepochybně spadá.
[23] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že opačná názorová linie nedává odpověď na řadu otázek – zejména jak se má správní orgán zabývat podáním, jehož obsah mu vůbec není znám. Nejvyššímu správnímu soudu také není zřejmé, z čeho Ústavní soud v nálezu III. ÚS 751/06 dovodil svůj kategorický závěr, že „
není materiálně myslitelné, aby případné poruchy uvnitř doručovacího mechanizmu
šly na vrub (účastníka řízení)
“. Nejvyšší správní soud naopak takový náhled považuje za nejen myslitelný, ale zcela legitimní. Česká pošta není součástí státní moci, jak se to mohlo jevit v době nesvobody před rokem 1989 a z myšlenkové setrvačnosti ještě několik let poté, ani poštovním úřadem, jako tomu bylo v dobách ještě dávnějších, ale podnikem, byť ve formě podniku státního. Vztah mezi podatelem a poskytovatelem poštovních služeb je dvoustranným vztahem soukromoprávním, jakkoli je tento vztah silně regulován veřejným právem. Nesplnění smluvního závazku může být předmětem reklamace a případně i požadavku na náhradu způsobené škody.
[25] Stěžovatel v nyní řešené kauze se o takovéto aktivní řešení vůbec nepokusil, a to ani v rovině soukromoprávní (reklamace ztracené zásilky), jež by měla být primární, ani v rovině veřejnoprávní (žádost o prominutí zmeškání úkonu), jež by měla následovat, pokud by se zásilku nepodařilo dohledat a doručit. Úvahy na toto téma tudíž překračují skutkový rámec této kauzy. Přesto považuje Nejvyšší správní soud za vhodné pro úplnost zmínit, že prokázaná ztráta zásilky poskytovatelem poštovních služeb může spadat pod dikci ustanovení § 41 odst. 2 správního řádu. Nasvědčuje tomu v první řadě doslovný výklad citovaného ustanovení, které hovoří o „
překážce, která podateli bránila úkon učinit
“. Selhání držitele poštovní licence je právě onou překážkou, kvůli které nemohl stěžovatel učinit úkon (jeho podání nedošlo správnímu orgánu a nebylo tudíž vůbec učiněno, jakkoliv stěžovatel sám při jeho podání na poštu zákonnou lhůtu dodržel). Takový výklad by byl navíc v souladu nejen s textem, ale i se smyslem uvedeného ustanovení, které má řešit situace, které podatel nezavinil a jež byly vyvolány objektivními příčinami (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2015, čj. 7 Azs 13/2015-28, č. 3215/2015 Sb. NSS). Stojí za zmínku, že pokud správní orgán vydá usnesení, jímž závažné důvody k prominutí lhůty pro podání odporu proti správnímu rozhodnutí ve formě příkazu neshledá, je proti takovému rozhodnutí zajištěna bezprostřední soudní ochrana (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, čj. 8 As 9/2011-28).
[26] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že v minulosti zpochybnil možnost žádat úspěšně o zmeškání lhůty k prominutí úkonu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2016, čj. 3 As 248/2015-22, č. 3467/2016 Sb. NSS). Stalo se tak ovšem za zcela specifických skutkových okolností. Stěžovatel sice uváděl, že pošta jeho včas odeslaný odpor správnímu orgánu nedoručila, odeslání však nebyl schopen nijak doložit, jelikož odpor údajně nezasílal doporučeně. Vedle toho tvrdil, že odpor podal v zákonné lhůtě též osobně, což naopak přesvědčivě dokládal jeho kopií opatřenou razítkem úřadu a parafou úřední osoby. Nejvyšší správní soud za dané situace proto usoudil, že stěžovatel „
v průběhu celého řízení před soudem soustředil své úsilí na prokázání toho, že úkon zmeškán nebyl, ale byl učiněn řádně a včas
“, a že možné nedoručení odporu držitelem poštovní licence nebylo překážkou, jež by bránila stěžovateli provést úkon, jelikož mu „
objektivně nic nebránilo v tom, aby úkon učinil i jiným způsobem, což nakonec sám fakticky potvrdil tím, že prokazuje podání odporu v písemné podobě u správního orgánu
“. Tyto závěry – učiněné nadto opět je ve formě
, jelikož už samotné osobní podání odporu vylučovalo, že by mohla být zmeškána lhůta k provedení úkonu – jsou tak podle názoru Nejvyššího správního soudu omezeny jen na specifický skutkový stav v dané věci. V obecné rovině je řešení nyní posuzované situace prostřednictvím institutu prominutí zmeškání lhůty zcela představitelné.