Source: https://www.conjur.com.br/2018-jun-29/opiniao-poder-fazenda-publica-detrimento-contribuinte
Timestamp: 2019-10-18 11:23:37+00:00
Document Index: 19428275

Matched Legal Cases: ['artigo 25', 'artigo 25', 'artigo 20', 'artigo 185', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 20', 'artigo 185', 'artigo 185', 'artigo 185', 'artigo 185', 'artigo 20', 'artigo 25', 'artigo 28', 'artigo 11', 'artigo 17', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 828']

ConJur - Opinião: O poder da Fazenda Pública em detrimento do contribuinte
A potencialização do poder da Fazenda Pública em detrimento do contribuinte
29 de junho de 2018, 6h01
Por Carla Beux e Lummy Masaki
Em 10 de janeiro, foi publicada a Lei 13.606/2018, que instituiu o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR), abarcando a contribuição do empregador rural, pessoa física, destinada à seguridade social e a contribuição devida à seguridade social pelo empregador, pessoa jurídica, que se dedique à produção rural, previstas respectivamente no artigo 25, da Lei 8.212/91 e artigo 25 da Lei 8.870/94.
Atualmente, muito se discute sobre os artigos 20-A, 20-B, 20-C e 20-E da Lei 10.522/02, alterada pela lei em comento, principalmente no que toca à averbação pré-executória prevista no artigo 20-B, II.
"Art. 20-B. Inscrito o crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado para, em até cinco dias, efetuar o pagamento do valor atualizado monetariamente, acrescido de juros, multa e demais encargos nela indicados.
II - averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis".
Referido dispositivo dispõe que, após a inscrição do crédito em dívida ativa da União, o não pagamento em até cinco dias, a contar da notificação, poderá acarretar em averbação da certidão de dívida ativa, por meio de anotação em órgãos de registros de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.
Em defesa do instituto, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional[1] aduz, em síntese, que este tem a finalidade de: dar publicidade a terceiros da existência de débitos inscritos em dívida ativa, bem como impedir o devedor de se desfazer do patrimônio, e, por conseguinte, prevenir prejuízo decorrente da desconstituição da cadeia sucessível, cuja causa não se poderia exigir de terceiros e quartos de boa-fé.
Nesse sentir, alega-se tratar pura e simplesmente da materialização da garantia do crédito tributário, conforme previsão do artigo 185 do Código Tributário Nacional, onde "presume-se fraudulenta a alienação ou oneração de bens ou rendas, ou seu começo, por sujeito passivo em débito para com a Fazenda Pública, por crédito tributário regularmente inscrito como dívida ativa".
Na visão da Procuradoria, também não se estaria a afrontar o direito de propriedade, pois esse direito, além de não ser absoluto, é o que responde por dívidas, ficando, de todo modo, assegurado o contraditório e a ampla defesa aos contribuintes através do processo administrativo.
Assim, com a aplicação da averbação prévia, o ajuizamento da execução fiscal ficaria condicionado à demonstração de sua potencialidade mínima de satisfação ao crédito fazendário, conforme determinação do artigo 20-C da Lei 10.522/02[2].
Não obstante, a Procuradoria reconhece que a disciplina do artigo 20-B é insuficiente para assegurar a adequada aplicação do dispositivo, de forma a justificar a previsão do artigo 20-E, que determina a regularização da averbação prévia através de atos complementares a serem editados pela PGFN, concretizada pela Portaria PGFN 33/2018, publicada em 9 de fevereiro de 2018.
De forma geral, concluiu que as inovações trazidas são preceitos que regem a política institucionalizada na PGFN quanto à redução da litigiosidade, atuação racional e respeitosa aos precedentes e aos direitos reconhecidos judicialmente aos contribuintes, tudo isso em atenção a Portaria PGFN 294/2010, aprimorada pela Portaria PGFN 502/2016.
Todavia, não é esse o nosso entendimento. Pois, além de ser patente a inconstitucionalidade do instituto em âmbito administrativo, vê-se a potencialização do poder unilateral da Fazenda Pública em detrimento do patrimônio do contribuinte.
Salienta-se que, apesar dos interesses entre o Fisco e o contribuinte parecerem sempre divergir, na realidade, poderiam convergir se as propostas fossem razoáveis para ambas as partes.
A falta de razoabilidade e ponderação do instituto aqui estudado é facialmente demonstrável com o simples e significativo comentário encontrado na redação, inteiro teor, do Projeto de Lei 7.630/2017 — idêntica ao descrito no artigo 20-b, parágrafo 3, II, da Lei 10.522 — senão, vejamos:
"Art. 3º. A Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos 20-B, 20-C, 20-D, 20-E, 20-F, 20-G e 20-H:
Art. 20-B. II - averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos registros de bens móveis ou imóveis sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis" (transcrição na íntegra de comentário extraída do texto do projeto).
Se a finalidade da averbação prévia é dar publicidade a terceiros da existência de débitos inscritos em dívida ativa, bem como tentar impedir o devedor do desfazimento de seu patrimônio e as consequências daí advindas, queremos relembrar a aprovação recente, inclusive considerada constitucional pelo STF, da possibilidade de realização de protesto da Certidão de Dívida Ativa, pela via administrativa, o qual cumpre as finalidades que aqui se alegam.
Igualmente, a previsão do artigo 20-B, II, da Lei 10.522/02 não concretiza a previsão do artigo 185 do CTN, pois vai além da descrição desta norma e, mais, é incoerente com o próprio parágrafo único deste artigo e com a previsão da alínea 'A' do artigo 185, todos do CTN, vejamos:
A leitura isolada do artigo 185 do CTN pode levar à conclusão de que assiste razão à Procuradoria, mas é deixada a margem quando analisada em conjunto com os artigos que se seguem (parágrafo único do artigo 185 e 185-A, do CTN). Não nos esqueçamos da importância da interpretação sistêmica da norma, a qual zela pela aplicação dada aos enunciados e seus sentidos, sem rejeição da validade de outras de mesma hierarquia, preservando-se, assim, a harmonização do sistema "normativo" tributário como um todo — o que não ocorre no presente caso.
Em termos práticos, ou o contribuinte terá de impetrar mandado de segurança para liberação do bem pré-averbado, o qual ficará indisponível até que sobrevenha decisão judicial favorável, ou deverá impugnar a pré-averbação em procedimento administrativo, nos termos da Portaria PGFN 33/2018. Ou seja, não está se diminuindo a litigiosidade, pois ela se manifestará por outras vias.
Sobre os procedimentos administrativos previstos na Portaria PGFN 33/2018, ressaltamos o tempo gasto com eles, pois, conforme o artigo 20-B, inciso II, da Lei 10.522/02, após a inscrição do crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado, em até cinco dias, para efetuar o pagamento. Mas, caso não o realize, haverá averbação do bem e, por conseguinte, o encaminhamento de nova notificação para apresentação de impugnação no prazo de 10 dias (artigo 25 da portaria). Assim, passaram-se 15 dias, mas não é tudo, o contribuinte terá de somar mais 30 dias, contados do primeiro dia útil após o protocolo da impugnação, para aguardar a avaliação da Procuradoria-Geral sobre o seu deferimento ou não (artigo 28, parágrafo 1º).
Ou seja, realmente "uma dívida pode bloquear toda a capacidade de negociação dos bens, sem diferenciar estágios de gravidade"[3], sem contar no tempo gasto pelo contribuinte para tentar cancelar a anotação do patrimônio averbado — cuja realização pode se dar independentemente de ter ou não outros bens a oferecer, sobre a presunção de fraude a execução, o qual este pode nunca ter cogitado realizar — devendo passar por procedimento que pode durar até 45 dias até o pronunciamento da PGFN, isso se o pedido for deferido, caso contrário, terá de recorrer ainda ao Poder Judiciário.
E, mesmo que se queira apresentar outros bens antecipadamente em garantia à execução fiscal, o contribuinte também deverá aguardar 30 dias para avaliação da PGFN conforme artigo 11, parágrafo 1º desta mesma portaria. Sendo o mesmo resultado para o procedimento de revisão da dívida inscrita (artigo 17, parágrafo 1º)[4].
Já com relação à suposta alegação de obediência ao contraditório e à ampla defesa, insta salientar que a CDA não goza de autoexecutoriedade administrativa. Desse modo, é indispensável que o processamento da execução da CDA seja realizado perante o Poder Judiciário. Isso porque a atuação da administração pública fica restrita ao descrito em lei, cuja previsão inexiste para realização de execução por outra via que não a judicial.
Essa exigência decorre não somente da garantia da inafastabilidade de jurisdição, prevista no artigo 5º, XXXV, da CF/88, mas do devido processo legal e do próprio direito de propriedade, cuja previsão consta respectivamente no artigo 5º, LV e LIV, da CF/88.
Sobre estes dois últimos princípios, salientamos que, apesar do direito de propriedade realmente não ser absoluto, deve-se levar em consideração a determinação do artigo 5, LIV, CF, na medida em que "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".
Importante ressaltar sobre a impossibilidade de se equiparar a averbação premonitória prevista no artigo 828 do Código de Processo Civil com a pré-averbação. Pois a primeira, além de não tornar indisponível o patrimônio do devedor, também exige a prévia admissão da execução pelo Judiciário, bem diferente desse novo instituto defendido pela PGFN.
Ademais, o dispositivo se mostra tão incoerente com a Constituição Federal que foi objeto não de uma, mas de três ações diretas de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, através das ADIs 5.881, 5.886 e 5.890, de relatoria do ministro Marco Aurélio.
Demais a mais, em 19 de fevereiro (nove dias após a publicação da Lei 13.606/2018), já houve deferimento de liminar no Mandado de Segurança 5001250-64.2018.4.03.6100, em trâmite na 21ª Vara Cível Federal de São Paulo, contra medida de averbação pré-executória realizada pela PGFN, a qual viabilizou a indisponibilidade de bens antes mesmo da execução fiscal.
Ao fim, conclui-se que o Fisco, no seu afã arrecadatório, tenta convencer os contribuintes e a sociedade de que a medida respeita precedentes e reconhece direitos, mas como bem disse Montesquieu: "Todo homem investido de poder é tentado a abusar dele". No presente caso, por certo, seria melhor que não os tivesse.
[1] BARROS, Felipe Aguiar de. e XAVIER, Daniel de Sabia. Averbação pré-executória. Valor Econômico. Legislação & tributos/SP, opinião jurídica, publicado em 20 de fevereiro de 2018.
[2] NOLASCO, Rita Dias. e CAMPOS, Rogério. Averbação pré-executória prevista na Lei 13.606/2018 é legítima. Publicada em 5/2/2018 e disponível em: <https://www.conjur.com.br/2018-fev-05/opiniao-averbacao-pre-executoria-prevista-lei-13606-legitima> visualizado em 7/3/2018.
[3] Projeto de Lei 7.630/2017, inteiro teor, disponível em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2137476> acesso em 7/3/2018.
[4] Art. 17. O Pedido de Revisão de Divida Inscrita deverá ser protocolado exclusivamente pelo e-CAC da PGFN e será recebido na unidade da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional responsável pela inscrição, a quem competirá sua apreciação. § 1º. O PRDI será analisado no prazo de 30 (trinta) dias contados do primeiro dia útil após o seu protocolo no e-CAC da PGFN.
Carla Beux é sócia do BP&O Advogados e mestre em Direito pela Universidade Federal do Paraná (UFPR).
Lummy Masaki é colaboradora no BP&O Advogados e bacharel em Direito.
Revista Consultor Jurídico, 29 de junho de 2018, 6h01
Armando Melo: A coisa julgada no processo administrativo fiscal
LINDB consagra controle consensual da administração pública