Source: http://svjt.se/svjt/2017/216
Timestamp: 2018-05-23 01:10:50+00:00
Document Index: 29614156

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'in casu', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen | SvJT
Av justitierådet THOMAS BULL
Rättighetsskyddet i Sverige sägs ofta ha genomgått en revolution genom att domstolarna kommit att tillämpa rättighetsbestämmelser i grundlag, Europakonventionen och i EU-rätten allt oftare och med allt större självförtroende. Fokus för studier och debatt kring denna utveckling ligger dock på de allmänna domstolarna och då inte minst på Högsta domstolens rättspraxis. Diskussionen förs inte bara med inriktning på den sakliga utgången i vissa mål och hur rättsutvecklingen på vissa sakområden såsom skadeståndsrätt eller straffrätt ter sig, utan inbegriper också frågor om eventuella förändringar i domstolarnas roll och hur pass nödvändiga och/eller välkomna dessa är.
Det tycks dock finnas kunskapsluckor om hur utvecklingen i rättspraxis ser ut inom såväl den allmänna politiska debatten som den mer specialiserade diskussionen i juristvärlden. Ambitionen här är att delvis åtgärda detta genom att för Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) del redovisa avgöranden av särskilt intresse när det gäller just rättighetsskyddet. Förhoppningsvis kan en sådan redovisning bidra till att ge ytterligare underlag för diskussionen om hur man ska se på utvecklingen både vad gäller rättighetsskyddets utveckling och avseende den mer generella frågan om domstolarnas roll i samhället.
Urvalet är gjort efter vissa enkla riktlinjer. Det omfattar alla avgöranden från 2013 till mitten av 2016. Rättighetsskydd har här uppfattats såsom inte bara en fråga om sådant som är direkt formulerat som en rättighet, såsom t.ex. skyddet mot frihetsberövande i grundlag och internationell rätt. Även grundläggande krav såsom att beslut är lagligen grundade och att beslutsfattare är sakliga och opartiska har inbegripits här. Vidare ingår frågor om rättsreglerna grundlagsenlighet och domstols tillämpning av den s.k. lagprövningsbestämmelsen i regeringsformen i den sfär av frågor som bör beaktas. Däremot har jag inte tagit med alla de fall där HFD haft att tillämpa EU-rättsliga reg-
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 217
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 217 ler, antingen genom tolkningar av svenska regler eller genom bortseende från sådana i fall de strider mot unionsrätten.1
Det sägs ibland att proportionalitetsprincipen fick ett genombrott i svensk rätt genom ett antal avgöranden från HFD i mitten av 1990talet.2 Om detta verkligen var en sådan nyhet kan nog diskuteras,3 men klart är att principen sedan dess etablerats som något mer vardagligt i de allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Inte sällan är det så att de tillämpliga reglerna innehåller vissa undantagsbestämmelser eller dylikt — såsom att huvudbestämmelsen inte behöver tillämpas om det finns särskilda skäl — och det är främst inom ramen för sådana bedömningar i det enskilda fallet som principen har sin betydelse. Detta innebär också att frågor om proportionalitet i sig ofta inte är lämpade för prejudikatbildning, som ju syftar till att ge vägledning i ett större antal situationer och vara av mer generell karaktär. Inte desto mindre har HFD under de senaste åren avgjort några mål där just proportionalitetsprincipen stått i centrum för domstolens resonemang. Man kan se avgörandena som exempel på hur proportionalitetsbedömningar ska göras och tillmäta dem en vägledande funktion fastän det ofta är rätt speciella omständigheter som behandlas. Avgöranden av denna typ återfinner vi i t.ex. HFD 2013 ref. 64 (särskilda skäl för eftergift vid s.k. strikt återbetalningsskyldighet) och HFD 2013 ref. 66 (avvägning mellan enskilda och allmänna intressen i planärende).4 Ett avgörande som illustrerar hur proportionalitetsprincipen kan och bör påverka tillämpningen av betungande bestämmelser är HFD 2013 ref. 42. Målet gällde en person som avtjänade ett fängelsestraff i Finland men som efter en tid beviljats överföring av verkställigheten av detta straff till Sverige. Enligt finska regler var det vid tidpunkten för överföringen knappt tre månader kvar till dess den intagne kunde friges villkorligt, men motsvarande svenska regler medförde att ett sådant beslut inte fick fattas förrän ytterligare 24 månader gått. Enligt 25 § tredje stycket internationella verkställighetslagen gäller att vid överföring av verkställighet ska detta inte ske på sådant sätt att påföljden blir att anse som strängare än den påföljd som ådömts i den
1 Man kan dock inte undgå att notera hur lite uppmärksammat detta senare förhållande är i debatten om domstolarnas roll. Om det är på något eller några rättsområden som domstolarna inte sällan bortser från lagar stiftade av den svenska riksdagen till förmån för andra regler så är det på de områden som rör EUsamarbetet. Skatterätt, upphandlingsrätt och socialförsäkringsrätt är exempel på rättsområden där de allmänna förvaltningsdomstolarna ofta tvingas ta ställning till om svensk rätt går att förena med de åtaganden som följer av unionsrätten. 2 Se t.ex. RÅ 1995 ref. 51 3 Se Sterzel, F., Proportionalitetsprincipen, i: Basse E.M., m.fl. (red.) Fågelperspektiv på rättsordningen (2001) s. 320 ff. och Helmius, I., Proportionalitetsprincipen, i: Marcusson L., Offentligrättsliga principer (2012) s. 133 ff. 4 Se även HFD 2015 ref. 32 (brottslighet och psykologlegitimation) och HFD 2016 ref. 33 (brottslighet och vapentillstånd).
218 Thomas Bull SvJT 2017 främmande staten. Frågan för HFD var om det fanns skäl att tillämpa denna undantagsregel.
Härvidlag beaktades att Europadomstolen i målen Szabó mot Sverige och Csoszánszki mot Sverige (domar den 27 juni 2006) uttalat att en förlängning av den faktiska fängelsetiden i samband med verkställighetsöverföring kan utgöra en kränkning av den enskildes rättigheter enligt artikel 5 i Europakonventionen. Dock ansågs i de fallen att en förlängning av den faktiska fängelsetiden med 20 procent var proportionerlig. HFD fann mot denna bakgrund att förlängningen av den faktiska fängelsetiden från tre till 26 månader vara oproportionerlig och att de svenska reglerna om villkorlig frigivning därför inte kunde tillämpas fullt ut. Slutsatsen var att tiden för villkorlig frigivning i Sverige skulle bestämmas till en tidpunkt som inföll drygt två månader efter att verkställighet i Sverige påbörjats. Vi ser hur utformningen av den svenska lagstiftningen — som ju öppnar för att inte tillämpa de svenska reglerna i vissa fall — tillsammans med de krav som Europakonventionen ställer genom skyddet mot frihetsberövanden i artikel 5 leder till att en förlängning av den faktiska fängelsetiden inte anses vara proportionerlig. Proportionalitetsprincipens betydelse vid tillämpning av regler som är betungande för enskilda blir tydlig. Målet är också ett exempel på en situation där en nationell domstol bara får viss vägledning av Europadomstolens rättspraxis, men utifrån denna på egen hand fattar beslut om konventionens krav. Även om Europadomstolen ansett att en förlängning av fängelsetiden med 20 procent kan accepteras bör en förlängning med cirka 800 procent inte kunna godtas. Att proportionalitetsprincipen har sina gränser illustreras av HFD:s avgörande i HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida ett beslut om villkor om alkolås skulle undanröjas till följd av att körkortshavaren intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination. Av reglerna i körkortslagen framgick att den som ansökt och fått villkor om alkolås skulle få detta beslut undanröjt om narkotika brukades under villkorstiden. HFD konstaterade att varje intag av narkotiska preparat utgjorde ett sådant bruk av narkotika som körkortlagens bestämmelser avsåg. Majoriteten framhöll därefter att man till skillnad mot regleringen i narkotikastrafflagen inte infört något undantag i körkortslagen för fall då narkotikan intagits i enlighet med läkares eller annan behörig receptutfärdares ordination. Mot den bakgrunden fann majoriteten att det inte fanns något utrymme för att inte undanröja beslutet om villkor om alkolås. En ledamot (undertecknad) var skiljaktig och menade i korthet att det även om körkortslagen inte innefattade någon ”öppning” för att ta hänsyn till varför det narkotiska preparatet intagits så kunde sådan hänsyn ändå tas med stöd av proportionalitetsprincipen. Vid en sådan prövning fann den skiljaktige att beslutet om villkor om alkolås inte skulle undanröjas.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 219
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 219 Målet är kanske framförallt intressant för att det illustrerar en möjlig gräns för när proportionalitetsprincipen kan ges rättsligt genomslag. Majoriteten fann sig vara bundna av den kategoriskt utformade regleringen i körkortslagen, där inget utrymme för skälighetsbedömningar tagits in i lagtexten. Den skiljaktige (undertecknad) framhöll för sin del en del diskrepanser i regleringen som kunde tolkas som att frågan om bruk av läkemedel kommit att falla bort under lagstiftningsärendet och menade att det i en sådan situation finns ett utrymme att utan annat stöd än rättsprincipen som sådan pröva åtgärdens proportionalitet. Avgörandet kan läsas som att det utan ett i författning reglerat utrymme för skälighetsprövningar eller andra undantag är mycket svårt att få förvaltningsdomstolarna att pröva myndighetsbesluts proportionalitet.5 Möjligen utgör detta en skillnad mot den proportionalitetsprincip som följer av EU-rätten och Europakonventionen, vars överordnade karaktär gör att den inte måste ha en sådan ”öppning” i det nationella regelverket.6 Ytterligare två avgöranden som aktualiserat tillämpningen av proportionalitetsprincipen bör nämnas här. Det första är HFD 2016 ref. 60 som gällde om en likvidator kunde hållas betalningsansvarig för ett företags skatteskulder och om — i så fall — denna betalningsskyldighet skulle sättas ned. Reglerna kring s.k. företrädaransvar innebär i korthet att den som företräder en juridisk person i vissa fall kan hållas ansvarig för obetalda skatteskulder. Syftet med reglerna har främst varit att få s.k. fåmansföretagare att inte driva vidare en ohållbar verksamhet med hjälp av skattemedel. HFD fann att en likvidator var att anse som en sådan företrädare som kunde bli betalningsansvarig och att detta var en direkt, men kanske oförutsedd, följd av hur lagtexten utformats. Betalningsskyldigheten gällde skatteskulder som uppkommit mer än ett decennium före det att likvidatorn tillträtt sitt uppdrag och avsåg en summa på mer än 700 miljoner kronor. HFD fann att det inte var proportionerligt att låta likvidatorn bära hela detta betalningsansvar och jämkade med stöd av en regel om nedsättning av betalningsskyldigheten beloppet till endast två miljoner kronor. I denna bedömning var det av betydelse att målet gällde en ganska särpräglad situation, långt från sådana som företrädaransvaret primärt tar sikte på. Man kan säga att det brast i det sista ledet i proportionalitetsprövningen, där de negativa verkningarna av ett ingrepp mot den enskilde ska ställas mot vilka vinster som allmänna intressen gör på ingreppet ifråga. Avgörandet utgör således ett exempel på en
5 Den komparativt intresserade kan här dra en parallell till hur den amerikanska Högsta domstolen uttalat att en allmän tillämpning av den motsvarande doktrinen om ”overbreadth” ibland kan vara ”too strong medicine” och därför kräver viss försiktighet från domstolarnas sida. 6 Å andra sidan bör beaktas att även EU-domstolen kan vara ovillig att utifrån mer allmänna krav på proportionalitet tillföra unionsrätten något nytt som inte framgår av lagstiftningen, se t.ex. målet Billerud (C-203/12, EU:C:2013:664, särskilt p. 35).
220 Thomas Bull SvJT 2017 bedömning av s.k. strikt proportionalitet och kan därför ha vidare intresse trots de ganska säregna förhållandena i just detta fall.
Även HFD 2016 ref. 44 gällde säregna förhållanden. Målet gällde en man (X) som i början av 1990-talet dömts till rättspsykiatrisk vård med anledning av ett antal grova brott. 1996 lyckas mannen rymma och enligt uppgift ta sig till Kanada, där han såvitt är känt sedan dess vistas. Under tiden har de svenska myndigheterna fortsatt med den återkommande prövning av om vården ska fortsätta eller ej som sker enligt regler om särskild utskrivningsprövning. I korthet innebär detta att chefsöverläkaren var sjätte månad ansöker om att vården antingen ska fortsätta eller upphöra och att detta sedan prövas av förvaltningsdomstol efter hörande av bl.a. åklagare. Eftersom X inte var möjlig att undersöka eller annars bedöma så kom prövningen ganska snart att bli av den karaktären att läkare och domstol fann sig sakna underlag för att kunna medge att vården upphör, varför denna fick fortsätta. X hade under årens lopp en del kontakter med vårdinrättningen och begärde då att vården skulle upphöra. Han skickade in vissa intyg angående sin hälsa och ett utdrag från det federala straffregistret men kunde av naturliga skäl inte undersökas av svenska läkare och vården fick pågå. När målet gavs prövningstillstånd i HFD hade denna ”tvångsvård utan faktisk vård” pågått i nästan tjugo år. Domstolen konstaterade först att anledningen till att påföljden rättspsykiatrisk vård — till skillnad från andra brottspåföljder — inte preskriberas var att man förutsatt att vårdmyndigheterna skulle ompröva behovet av vård om avsevärd tid förflöt innan sådan kunde komma till stånd. Vidare framhölls att regeringsformen ger ett skydd mot frihetsberövanden som innefattar att sådana inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärden. HFD fann att ingen vård kommit till stånd på många år och att varken den enskildes vårdbehov eller samhällets skyddsbehov kunnat tillgodoses genom de återkommande prövningarna i förvaltningsdomstol. Nya beslut om tvångsvård var därför inte ändamålsenliga och vården skulle upphöra.
Det riktigt intressanta och möjligen helt nya med detta avgörande är att HFD stannar i sin proportionalitetsprövning redan vid det första av tre steg — ändamålsenligheten — som en sådan brukar anses innefatta (RÅ 1999 ref. 76). I de flesta fall från såväl svenska som internationella domstolar som EU-domstolen och Europadomstolen brukar det vara det sista ledet — den egentliga intresseavvägningen mellan den enskilde och det allmänna — som fäller avgörandet. Men här finner HFD att den i lagstiftningen givna proceduren med återkommande prövningar inte tjänar något rimligt syfte längre och därför inte kan anses proportionerlig Att det var fråga om en rättighet som skyddas i regeringsformen framhålls också och det kan noteras att Europakonventionen inte nämns av domstolen, en sak som kan ses
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 221
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 221 som ett tecken på den s.k. nationalisering av rättighetsskyddet som man i doktrinen tyckt sig kunna utskilja i rättspraxis.7
Det skydd mot frihetsberövande som finns såväl i grundlag som i Europakonventionen aktualiseras direkt eller indirekt vid frågor om tvångsvård. De särskilda lagar som gäller på detta område innefattar många svåra bedömningsfrågor och målen är inte sällan av den karaktären att det inte är rättsfrågor utan bevisfrågor som står i centrum för uppmärksamheten. Av dessa skäl är det ofta svårt att hitta mål som passar för prejudikatbildningen.8 I några fall har dock HFD haft frågor om i vilka situationer som tvångsvård egentligen kan komma ifråga och det har då mera renodlat handlat om lagtolkning.
HFD 2014 ref. 23 gällde omhändertagandet av fyra barn med stöd av lagen om vård av unga (LVU). Den bestämmelse som socialnämnden — och underinstanserna — ansåg tillämplig var den om att förhållandena i hemmet är sådana att vård är nödvändig (2 § LVU). Bakgrunden var den att en kvinna erhållit hotbrev från vad som uppgavs vara personer med koppling till den klan hon tillhört i det forna hemlandet. Även hennes bröder angavs stå bakom hoten. Kvinnan bodde vid tillfället med fyra av sina fem barn på ett kommunalt hem för stöd medan barnens far och den äldste sonen bodde på en annan ort i Sverige. Saken polisanmäldes och polisen angav inledningsvis att hotbilden var mycket allvarlig för att senare mildra denna bedömning något. Man avrådde dock från kontakt med barnens fader eftersom dennes koppling till klanen var oklar. Det var i den situationen som socialnämnden gick in med en ansökan om vård enligt 2 § LVU, dvs. med motiveringen att förhållandena i hemmet var sådana att vård behövdes. Samtidigt beslutades att med stöd av 14 § LVU inte röja barnens vistelseort för fadern.
HFD återgav i sina domskäl en del av den lagstiftning som finns för att skydda hotade eller förföljda personer. Domstolen konstaterade därefter att 2 § LVU syftade till att skydda barn från missförhållanden som vårdnadshavaren eller någon i dennes närhet är orsak till. Hot från en okänd krets av personer i utlandet kunde inte anses utgöra ett sådant förhållande i hemmet som avses i LVU. Beslutet att omhänderta barnen var därmed inte lagligt. Fallet gäller som framgått en (alltför) extensiv tolkning av vad som kan utgöra ett förhållande i hemmet, men tangerar också sådana frågor som om det grundläggande syftet med beslutet kan ha varit att skydda modern snarare än barnen och att LVU användes för att nå detta mål.
Även HFD 2015 ref. 27 gällde vad som kan utgöra sådana förhållanden i hemmet som i sin tur kan göra tvångsvård nödvändig. Bak-
7 Se t.ex. Crafoord, HD nationaliserar Europakonventionen, publicerad på Dagens Juridik, 2013-03-15. 8 Se dock HFD 2014 ref. 46.
222 Thomas Bull SvJT 2017 grunden var där att två föräldrar separerat efter det att mannen slagit kvinnan. Han hade även i övrigt en bakgrund med viss kriminalitet. Hon flyttade med barnen till en annan ort och fadern (som dömdes för ringa misshandel) hade kontaktförbud men rätt att träffa barnen med umgängesstöd. Umgänge genomfördes och fungerade ostridigt väl. Ett halvår efter separationen kom socialnämnden på kvinnans vistelseort att få information från socialnämnden på faderns vistelseort om att han sagt sig ha rätt att hämta barnen när han ville och att han avsåg göra detta. Socialnämnden på kvinnans vistelseort fattade då beslut om ett omedelbart omhändertagande och ansökte om vård enligt 2 § LVU på grund av den risk som fanns för att fadern sökte upp kvinnan och skadade henne.
HFD hänvisade inledningsvis till sitt avgörande i HFD 2014 ref. 23. Därefter konstaterades att det främsta skälet för omhändertagandet tycktes vara oro för kvinnans hälsa och ett behov av att hemlighålla hennes och barnens adress för mannen. Det framstod således som att behovet av att hemlighålla adressen var det primära skälet för beslutet om tvångsvård, inte tvärtom som lagstiftningen förutsatte. När det gällde förutsättningarna för vård fann domstolen att en risk för att mannen ifråga sökte upp kvinnan och de eventuella negativa konsekvenser som detta kunde få för kvinnans barn inte kunde anses som ett sådant annat förhållande i hemmet som utgör grund för ett vårdbehov.
Man kan se avgörandet som en uppföljning av 2014 års avgörande vad gäller användandet av LVU i vad som egentligen tycks vara andra syften än att skydda barnen från deras vårdnadshavare eller den hemmiljö som de vistas i. Målen illustrerar också ett behov av att hålla lagtolkningen någorlunda strikt när det gäller så ingripande åtgärder som tvångsvård och det även i fall när barns bästa är föremål för bedömning. Vidare kan man notera att båda målen aktualiserar frågor om hur konkret den fara som en ansökan om vård grundas i ska vara för att vård ska kunna medges. I 2015 års avgörande var det t.ex. fråga om flera led av bedömningar av risker — en risk för att mannen söker upp kvinnan som medför en risk för att något negativt inträffar, vilket i sin tur skulle medföra risk för att barnen for illa. Detta fann HFD inte vara tillräckligt konkret, särskilt som utredningen i målet i övrigt inte klart gav stöd för att mannen utgjorde en fara för barnen eller deras moder.9 I några andra mål har en annan grund för vård enligt LVU — att den unge har ett socialt nedbrytande beteende (3 § LVU) — kommit att bedömas enligt HFD.
9 Se även HFD 2015 not 41 som gällde frågan om en fars beteende i samband med att frivillig vård i familjehem skulle upphöra kunde utgöra en sådan brist i omsorgen att vård enligt LVU var motiverad. Omständigheterna i målet var särpräglade, men rör hur långtgående rekvisiten i LVU kan tolkas.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 223
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 223 I HFD 2015 ref. 7 var det fråga om en 17-årig flicka som redan var omhändertagen med stöd av 2 § LVU på grund av förhållanden i hemmet. Bland dessa ingick en problematik med hedersrelaterat våld i familjen. Hon hade därför placerats på ett hem för vård och boende i en annan ort än hemorten. Flickan avvek några gånger från boendet och vistades då i städer där släktingar och vänner kunde finnas. Hon hade viss telefonkontakt med familjemedlemmar som hon saknade och hon hade figurerat i en film som lagts ut på Facebook av en bekant och som kunde avslöja hennes vistelseort. Mot denna bakgrund beslutade socialnämnden att omedelbart omhänderta henne med stöd av 3 § LVU och placera henne på ett boende där man kunde låsa in henne och begränsa hennes tillgång till sociala medier m.m. (ett hem för särskild tillsyn). Förvaltningsrätten avslog ansökan, men kammarrätten ändrade och medgav den.
HFD kom att inleda med att ange de exempel på socialt nedbrytande beteenden som angetts i förarbeten och rättspraxis, däribland kriminalitet, prostitution och asocialt och destruktivt beteende. Därefter konstaterades att lagen inte får tillämpas på ett sätt som går utöver en rimlig tolkning av dess ordalydelse. Enbart det förhållandet att en ung person utsätter sig för risk innebär inte att det föreligger ett socialt nedbrytande beteende i lagens mening. Domstolen konstaterade att flickans beteende visserligen medfört risk för att hon skulle utsättas för fara, men att det inte gick att kategorisera handlingarna som socialt nedbrytande utan att de snarare var att se som obetänksamma handlingar av en ung människa. Det kan konstateras att de handlingar som domstolen hade att bedöma i allt väsentligt var sådana som i princip alla ungdomar i samma ålder ägnar sig åt och att det alltså endast var kontexten som skulle göra just flickas beteende ”socialt nedbrytande”. Så långt ville inte domstolen sträcka tolkningen av lagtexten.
Avgörandet följdes tämligen snart av HFD 2015 ref. 42, som alltså också behandlar vad som kan tänkas utgöra ett socialt nedbrytande beteende. I det målet gällde det en snart 17-årig ungdom som var allvarligt sjuk. Med anledning av sitt tillstånd hade den unge mediciner som det var mycket viktigt att de togs på rätt sätt och med rätt intervall. Den unge slarvade dock återkommande med sin medicinering. Socialnämnden ansökte om vård enligt 3 § LVU med den huvudsakliga motiveringen att den unge utsatte sig för livsfara på ett sätt som utgjorde ett socialt nedbrytande beteende. Såväl förvaltningsrätt som kammarrätt godtog ansökan.
I HFD gjordes en inledande hänvisning till HFD 2015 ref. 7 och uttalandet om att inte varje risktagande kan utgöra ett socialt nedbrytande beteende samt att tillämpningen av LVU måste hålla sig inom en tolkning som ryms inom bestämmelsernas ordalydelse. Domstolen konstaterade att den unges misskötsel av medicineringen innebar stora risker för hälsan och potentiellt en livsfara, men att det svårligen
224 Thomas Bull SvJT 2017 var ett beteende som kunde förstås som socialt nedbrytande. Inte heller gav förarbetena stöd för en sådan tolkning. Förutsättningar för vård enligt 3 § LVU var därmed inte för handen.
Denna serie av rättsfall, som kan sägas innebära att HFD markerar mot alltför långtgående tolkningar av bestämmelserna i LVU, illustrerar också några av de svårigheter som tillämpningen av LVU innebär för socialnämnder och underrätter. I centrum för processerna står ett eller flera barn och LVU är en uttalad skyddslagstiftning, vilket bl.a. innebär att ingrepp kan och ska ske även om det finns oklarheter i hur omfattande olika misshållanden i barnets närhet eller hur skadligt ett beteende är. Det är alltså fråga om svåra bedömningar och förståeligt att ansvariga beslutsfattare kan komma att hellre fatta beslut om omhändertagande än att i efterhand inse att man inte agerat till skydd av ett barn. Inte desto mindre är det såväl av legalitetsskäl som i ett rättighetsperspektiv viktigt att myndigheternas tvångsbefogenheter inte ges en tolkning som går utöver vad som är rimligt i förhållande till lagtexten. Då undergrävs förtroendet för förvaltningen och — ytterst — för lagstiftningen. Så HFD:s kanske lite strikta lagtolkning i dessa mål ska nog inte ses som utslag av fantasilöshet och nonchalans inför barns situation, utan snarare som en omsorg om den offentliga maktutövningens legitimitet.
Lagprövning m.m.
Begreppet lagprövning brukar lite slarvigt användas för all kontroll av att gällande författningar står i överensstämmelse med överordnade författningar. Lagprövningen i sig utgör inte ett rättighetsskydd, men eftersom rättigheterna är grundlagsreglerade och alltså kan utgöra grund för en lagprövning visavi lag eller annan författning är denna mekanism ändå av betydelse för hur starkt rättighetsskyddet är i praktiken. I HFD är lagprövningen ofta inriktad på normgivningsfrågor med anknytning till regeringsformens 8:e kapitel, en särskild slags legalitetskontroll där frågan är om en viss rättsregel tillkommit på rätt sätt.10 Hur rättspraxis avseende sådana lagprövningssituationer utvecklas kan dock vara av intresse även utanför sådana mer tekniska normgivningsfrågor.
Det första avgörandet som ska beröras mera utförligt här gällde en rättighetsfråga. Den rättsliga — och något komplicerade — bakgrunden till avgörandet i HFD 2014 ref. 44 var att riksdagen i samband med skiljandet av Svenska kyrkan från staten antog en lag (1999:292) om avveckling av stadgad åborätt och landgille. Lagen innebar i korthet att de medeltida fastighetsinstituten åborätt och landgille skulle avvecklas. När det gällde landgillena var detta en form av nyttjanderätt som innehavaren fick mot viss ersättning till den församlingskyrka som formellt ägde marken. Lagen stadgade att äganderätten skulle övergå till brukaren och att den som uppbar landgille därvidlag skulle
10 Se HFD 2013 ref. 30, HFD 2013 ref. 80, HFD 2014 ref. 72 och HFD 2014 ref. 81.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 225
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 225 ha rätt till viss ersättning så att regleringen var förenlig med egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen. Avseende åborätterna kom bestämmelsen att utformas så att den som är rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt skulle inneha fastigheten med full äganderätt (1 §). I förarbetena uttalades att staten helt enkelt skulle avstå från sin äganderätt till fastigheter som var belastade med åborätt.
I målet var omständigheterna i korthet sådana att en person ansökte om att dennes åborätt skulle övergå till full äganderätt i enlighet med de ovan nämnda bestämmelserna. Dock var det så att den fastighet som åborätten var knuten till i detta fall inte ägdes av staten, utan den hade redan 1726 överlåtits till ett privat bruk som numera drevs vidare i aktiebolagsform. Avvecklingslagen gjorde till sin ordalydelse ingen skillnad mellan bruk som låg på statens fastigheter och de som var privatägda. Bruket motsatte sig i detta fall en övergång till full äganderätt för åborättsinnehavaren och saken kom att prövas i flera myndigheter och domstolar. Kammarrätten kom i sin prövning fram till att lagen stred mot regeringsformens skydd av äganderätten, eftersom en enskild tvångsvis fick avstå sin egendom och att detta skedde utan ersättning (2 kap. 15 § regeringsformen).
I HFD var frågan om denna bedömning skulle godtas. Domstolen konstaterade att det, trots lagens ordalydelse, av förarbeten och av avvecklingslagens konstruktion framgick att rätten att få full äganderätt till en åborätt endast avsåg fastigheter som staten var ägare till. Därmed hade den klagande, vars åborätt låg på en enskilds fastighet, inte rätt att få denna omvandlad till en full äganderätt.
Som kommentar kan framhållas att det vid antagandet av avvecklingslagen nog skett ett förbiseende. Att det fanns åborätter som belastade enskilda fastigheter (s.k. åborätter under bruk till skillnad från åborätter under kronan) hade man helt enkelt inte tagit hänsyn till och därför hade lagen fått en för kategorisk utformning. HFD:s tolkning av avvecklingslagens tillämpningsområde kan ses som ett exempel på grundlagskonform lagtolkning, dvs. där domstolen vid flera möjliga tolkningsalternativ väljer det som undviker konflikter med grundlag.
I några fall av lagprövning har det visserligen inte gällt grundlagsskyddade rättigheter, men ändå starka enskilda intressen som kommit i kläm genom en författningsreglering.
I HFD 2013 ref. 37 var bakgrunden den att en potatisodlares potatis misstänktes ha s.k. potatiskräfta och efter en rad beslut från Jordbruksverket kom potatisen att bli osäljbar och destruerades därför. Lantbrukaren ville då ha ersättning från Jordbruksverket enligt regler i växtskyddslagen, eftersom han ansåg att Jordbruksverket genom sina olika beslut medverkat till den ekonomiska skada han lidit. Lagens 8 § medgav att ersättning lämnades för kostnad eller förlust som föranletts av beslut enligt lagen. Men Jordbruksverket medgav ingen er-
226 Thomas Bull SvJT 2017 sättning och angav då regleringen i 19 § växtskyddsförordningen som skäl därtill. I den bestämmelsen angavs att ersättning kunde utgå om det fanns särskilda skäl.
I HFD kom en första fråga att bli om bestämmelsen i förordningen kunde tillämpas. Det konstaterades att lagen inte innehöll något bemyndigande som gav regeringen rätt att utfärda föreskrifter på det område som lagen gällde. Mot den bakgrunden kunde slutsatsen dras att bestämmelserna i förordningen måste ses som s.k. verkställighetsföreskrifter och de fick därmed inte tillföra lagreglerna något väsentligt nytt i materiellt hänseende för att vara grundlagsenliga. Eftersom förordningsbestämmelsen innehöll ett krav på ”särskilda skäl” som inte återfanns i lagen fann domstolen att bestämmelsen gick utöver vad lagen tillät i form av kompletterande föreskrifter och att den därför inte skulle tillämpas (11 kap. 14 § regeringsformen).
Därefter kom domstolen till den intressanta och ibland förbisedda frågan om vilken bestämmelse som ska tillämpas, när den som legat närmast till hands så att säga ”försvunnit”. Att det då blev fråga om att tillämpa 8 § i växtskyddslagen är kanske inte så förvånande, men denna bestämmelse gav inte domstolen så mycket vägledning om när och hur ersättning kunde ges. Av intresse i detta sammanhang är att domstolen då vände sig till bestämmelser om ersättning i andra, liknande fall och bland annat nämndes då äganderättsskyddet vid s.k. rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § regeringsformen som en faktor att beakta i det uppkomna ”normvakuum” som domstolen befann sig i.
I HFD 2014 ref. 74 uppkom en fråga med bäring på hela lagprövningsinstitutets konstruktion i svensk rätt. Bakgrunden var den uppslitande finanspolitiska strid som utkämpades hösten 2013, då oppositionen i riksdagen enade sig kring en motion om att ändra i en av riksdagen antagen skatteregel på så sätt att gränsen (den s.k. skiktgränsen) för viss skattskyldighet kom att sänkas (eller om man så vill återställas till vad som gällde före det första riksdagsbeslutet). En fråga som förfarandet aktualiserade var om själva riksdagsbeslutet var grundlagsenligt, eftersom en viss spänning mellan grundlagsreglerna om budgeten och de om utskottens initiativrätt kunde anses föreligga. En person ansökte till Skatterättsnämnden om ett s.k. förhandsbesked om vilken skatt han egentligen skulle betala, den som följde på det första eller den som följde på det andra riksdagsbeslutet? Skatterättsnämndens majoritet fann att frågan ställde tolkningen av grundlag på sin spets och utförde en lagprövning, vid vilken man kom fram till att förfarandet vid tillkomsten av den ändrade skiktgränsen inte stod i strid med grundlag. En ledamot menade att frågan inte gällde en sådan konkret och aktuell rättsfråga som förfarandet med förhandsbesked avsåg att vara tillämpligt på och att frågan därför borde ha avvisats. I korthet kan sägas att HFD gick på den i Skatterättsnämnden skiljaktiges linje. Det intressanta ur lagprövningssynpunkt är att om mot-
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 227
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 227 satt inställning hade haft starkare skäl för sig så hade en annan typ av normkonflikt uppstått. I svensk rätt brukar man nämligen säga att den befogenhet domstolarna får genom lagprövningsbestämmelsen (11 kap. 14 § regeringsformen) endast utövas i konkreta fall, s.k. abstrakt lagprövning har avvisats. Innebörden av detta är i korthet att det måste föreligga en situation där ett myndighetsbeslut eller en rättstillämpning i övrigt påverkar en enskild på ett konkret sätt för att domstolarna ska ha behörighet att granska normers grundlagsenlighet. Motsatsen vore att varje påstående om grundslagsstridighet skulle prövas av domstolarna, oavsett om någon enskild drabbats av den påstådda felaktigheten.11 Om förhandsbeskedsinstitutet kunde användas för att i förväg få besked också om lagprövningsfrågor skulle ett undantag från begränsningen till konkret lagprövning införas genom rättspraxis. Detta var inte en medveten avsikt med förhandsbeskedsinstitutet. Och det skulle dessutom vara tämligen svårt att motivera en sådan särlösning sakligt; varför skulle just skattefrågor kunna lagprövas abstrakt, men inte andra? Hade målet inte kunnat avgöras med stöd av bestämmelserna om förfarandet vid förhandsbesked så kunde dessa konstitutionella frågor ha aktualiserats. Nu blev det dock inte så.
I HFD 2016 ref. 59 kom HFD att ytterligare bygga vidare på den inslagna vägen om att domstolsprövningar visavi grundlag kräver konkreta beslut med någorlunda påtagliga rättsverkningar för att en enskild ska kunna nyttja domstolarna som ett remedium för upplevda brister och fel. Här var fråga om en myndighet som fattat ett beslut som HFD fann rätteligen borde kategoriseras som en norm istället för som ett beslut i enskilt fall. Beslutet ifråga kunde inte överklagas i domstol och angreps därför genom en ansökan om resning, Denna avvisades dock av HFD, eftersom en prövning av grundlagsenligheten inte kan ske inom ramen för en fristående talan som inte avser en konkret rättstillämpningssituation. Man kan kanske säga att domen bygger vidare på avgörandet från 2014, genom att inte heller vid resning öppna för en till överklagandeinstitutet sidoordnad möjlighet till abstrakt lagprövning.12 Samtidigt fastslås på ett entydigt sätt att bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen inte medger abstrakt lagprövning, något som också har visst nyhetsvärde.
11 Dylika krav på att en enskild ska vara faktiskt berörd av en regeltillämpning upprätthålls i flera konstitutionella och internationella system för normkontroll (t.ex. i USA och enligt EKMR), så lösningen i Sverige av denna fråga är ”normal”. Ur maktdelningssynpunkt har det ansetts vara lämpligt att begränsa domstolarnas roll när det gäller normkontroll på detta sätt, eftersom de annars kan utvecklas till en andra (eller tredje) kammare på ett sätt som kan vara problematiskt ur demokratisk synpunkt, se t.ex. statsvetaren Barry Holmströms synpunkter på det franska författningsrådet (Conseil constitutionnel), vilket kan bedöma helt abstrakta frågor om grundlagsenlighet (se Domstolar och demokrati, 1998, s. 174 och 186 f.). 12 Målet innehåller i övrigt ett bidrag till analysen av gränsdragningen mellan normgivning och beslut i enskilda fall och utvecklar det som redan sagts i RÅ 1986 ref. 108.
228 Thomas Bull SvJT 2017 Legalitet
Att kontrollera att förvaltningen fattar lagliga beslut har alltid varit en central del av förvaltningsdomstolarnas roll — i grund och botten en slags renhållning i rättsstaten. Och denna kontroll är dessutom den mer vardagliga sidan av lagprövningen, som ju prövar lagligheten i normerna. Det är inte alltid man tänker på denna kontroll som en fråga om rättighetsskydd, men om inte myndigheterna utövar sina befogenheter på ett lagligt sätt blir inte rättighetsskyddet ett komplement till rättsordningens struktur utan ensamt ansvarigt för att maktutövningen hålls inom acceptabla gränser vad gäller rättssäkerhet, proportionalitet m.m. Av erfarenheter från andra länder vet vi att det är något som de konstitutionella rättighetsreglerna kan ha svårt att mäkta med på egen hand. Så olika länder som USA och Ryssland har t.ex. omfattande och i teorin väl fungerande rättighetsregler i grundlag, men saknar (i högre eller lägre grad) en generell förvaltningskultur och en grundläggande förvaltningsrätt. Det är då mycket svårt att ge enskilda ett reellt skydd mot rättsövergrepp, maktmissbruk och dylikt, även om de fall som går till domstol behandlas aldrig så strängt och strikt där. Betydelsen av denna kontroll av myndigheternas maktutövning kan därför knappast överdrivas och denna typ av mål är inte sällan förekommande i HFD, även om det naturligtvis huvudsakligen är underinstanserna som utför denna kontroll.
Två exempel kan räcka i detta sammanhang.13 I HFD 2014 ref. 37 gällde det en socialnämnd som nekade en sökande fullt social bistånd med motiveringen att den enskilde inte medverkade i tillräckligt hög grad till verkställigheten av ett beslut om utvisning. I socialtjänstlagen finns bestämmelser om vissa villkor som kan ställas på enskilda som söker bistånd, t.ex. att delta i praktik. HFD konstaterade att det i praxis godtagits att vissa ytterligare villkor kan ställas för en rätt till bistånd, så länge dessa villkor anknyter till socialtjänstens ansvar och biståndets syfte. Syftet med biståndet är att hjälpa den enskilde till att leva ett självständigt liv. Ett krav på att medverka till utvisning kunde inte kopplas till syftet med biståndet på det sätt som andra, godtagbara, villkor kan och föll därmed utför de befogenheter som lagen ger socialnämnden.
Ett avgörande med en kanske lite mer överraskande utgång är HFD 2014 ref. 57, som gällde ett kommunalt beslut om att inte ta ut parkeringsavgifter för miljöbilar. Skälet för detta var en allmän önskan om att gynna miljövänlig trafik. I det aktuella lagstiftningsärendet angavs att parkeringsavgifter kunde differentieras vid boende- och nyttoparkering samt att rörelsehindrade helt kunde undantas från avgiftsskyldighet. Någon befogenhet för kommunen att av andra skäl än dessa
13 Andra avgöranden med liknande tema, fast på olika rättsområden är HFD 2013 ref. 9 (återbetalningsskyldighet vid bristande anmälan om inkomstökning), HFD 2015 ref. 49 (beslut om att inte motta kontanter som betalning), HFD 2015 ref. 75 (beslut att förbjuda landsting att ingå prisöverenskommelser) och HFD 2016 ref. 46 (ansvar för tvätt av arbetstagares kläder).
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 229
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 229 besluta om olika avgifter för olika grupper kunde enligt HFD:s mening inte utläsas av lagen eller dess förarbeten. Kommunens beslut — ehuru lovvärt från miljösynpunkt — var således olagligt och upphävdes.
Processuella frågor — överklagbarhet, etc.
Processuella frågor av alla de slag innefattar ofta juridiska svårigheter och är dessutom intimt förknippade med grundläggande rättssäkerhetskrav och ett reellt rättighetsskydd. Det gäller inte minst frågor om talerätt och förvaltningsbesluts överklagbarhet eftersom det är genom en möjlighet att gå till domstol som enskilda kan få myndigheternas maktutövning prövad. Både svenska förvaltningsrättsliga principer och det rättskydd som följer enligt Europakonventionen och EUrätten aktualiseras på detta område.
I HFD avgörs ett relativt stort antal frågor av denna typ och det finns inte här möjlighet att beröra dem alla. Några är dessutom mer partikulära för en viss form av process (t.ex. offentlig upphandling) eller för en viss typ av situation och därför kanske inte av så allmänt intresse. Här ska främst ett antal avgöranden om talerätt och överklagbarhet enligt svensk förvaltningsrätt och europarätten redovisas. I HFD 2013 ref. 74 gällde det bl.a. om en enskild hade talerätt mot ett myndighetsbeslut. Omständigheterna var i korthet att ett fondbolag ville utse en person till styrelseledamot, men för detta krävdes ett godkännande från en myndighet. Myndigheten motsatte sig utnämningen av personen, som man ansåg vara olämplig, och bolaget avstod då från att utse personen ifråga. Frågan var då om den person det gällde hade talerätt mot myndighetens beslut, trots att det formellt sett inte riktade sig till hen, utan mot ett bolag. Bestämmelsen i 22 § förvaltningslagen säger att den som är berörd av ett beslut får klaga om det gått denne emot och det får överklagas. HFD rekapitulerade tidigare rättspraxis ifråga om talerätt. Domstolen fann att beslutet — som rörde klaganden personligen, gällde hens lämplighet, hade direkta verkningar för uppdraget ifråga och sannolikt även för möjligheterna att få framtida uppdrag av samma karaktär — måste anses angå den klagande på ett sådant sätt att talerätt förelåg. I sak fann domstolens majoritet att myndigheten haft fog för sitt beslut, medan en ledamot (undertecknad) var skiljaktig i den frågan. Avgörandet i talerättsfrågan kan ses som en viss utvidgning i förhållande till tidigare rättspraxis på området och som ett befästande av den generösa hållning som förvaltningsdomstolarna oftast visat enskilda när det gäller möjligheten att klaga på förvaltningsbeslut (varom mer nedan).
Ännu en intressant pusselbit när det gäller att teckna en bild av hur talerätten gestaltar sig i svensk förvaltningsrätt får man genom HFD 2014 ref. 8. Där var fråga om Svenska Naturskyddsföreningen hade rätt att klaga på Skogsstyrelsens beslut om att tillåta avverkning av
230 Thomas Bull SvJT 2017 skog i ett fjällområde. Lagstiftningen på området är utformad så att en enskild skogsägare anmäler till Skogsstyrelsen att man vill avverka och myndigheten därefter beslutar om att ge tillstånd (eventuellt förenat med villkor) eller om att neka sådant tillstånd. I det aktuella målet hade Skogsstyrelsen beviljat avverkning med vissa villkor för ett skogsområde som låg fjällnära och som var omgivet av områden som i sin tur skyddades som nationalparker. Beslutet överklagades av Svenska Naturskyddsföreningen och frågan för HFD var om föreningen kunde medges talerätt angående ett beslut som riktades till skogsägaren och där föreningen inte var granne eller på liknande sätt direkt berörd av avverkningen som sådan. Det blev även i detta mål fråga om att tillämpa den allmänna bestämmelsen om talerätt m.m. i 22 § förvaltningslagen. Domstolen konstaterade inledningsvis att en ideell förening som inte haft partsställning och inte omfattas av vissa särskilda regler i miljöbalken vanligen inte tillerkänns talerätt. Efter en tämligen ingående analys av vissa bestämmelser i den s.k. Århuskonventionen drog HFD slutsatsen att det aktuella beslutet omfattades av konventionens bestämmelse om att allmänheten ska ges tillgång till effektiva rättsmedel (artikel 9.3). Mot den bakgrunden — och då Svenska Naturskyddsföreningen i övrigt uppfyllde villkoren för att kunna anses tillvarata allmänna intressen — så fann domstolen att beslutet om avverkning skulle anses angå föreningen på det sätt som 22 § förvaltningslagen kräver för talerätt. Vad avgörandet i korthet alltså illustrerar är en s.k. konventionskonform tolkning av svensk lag. Denna typ av avgöranden är sannolikt av stor praktisk betydelse mot bakgrund av den pågående internationaliseringen av nationella rättsordningar.
Även mål om andra processuella grundfrågor har på senare tid avgjorts i HFD. Ett sådant avgörande är HFD 2015 ref. 73, där en fråga som sällan kommit att belysas i rättspraxis ges plats. Det gäller 22 § förvaltningslagens krav på att ett beslut ska ha gått den klagande emot för att beslutet ska gå att klaga på (s.k. kontraritet). Omständigheterna var kortfattat att en person anmälde om namnbyte till Skatteverket, som dagen efter det att anmälan inkom fattade beslut i enlighet med denna. Nu bar det sig inte bättre än att den sökande ångrade sig kort därefter och ville få beslutet ändrat. Detta godtogs inte av underrätterna, som konstaterade att anmälan lett till det eftersökta beslutet och att det därför inte fanns något beslut som gick klaganden emot. HFD fäste dock avgörande vikt vid att den enskilde under överklagandetiden bör kunna disponera över frågan om ett beslut gått hen emot eller inte. Den begränsning som domstolen nämner för sådana omsvängningar är att den enskildes ändrade inställning måste kunna inrymmas i den pågående processen. Så var fallet här och alltså borde klagandens talan ha tagits upp till prövning.
I mål 5818-14 (avgjort den 4 juli 2016) kom intrikata frågor om överklagbarhet att stå i centrum. Bakgrunden var den att ett bolag
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 231
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 231 gått i konkurs och under denna hade staten betalat ut avsevärda summor i lönegaranti till de anställda. På grundval av vissa beslut av Skatteverket kom därefter Länsstyrelsen att rikta ett krav mot konkursbolaget avseende statens regressfordran för de utbetalda medlen. Den här intressanta frågan var om detta krav var ett överklagbart beslut eller om det kanske hellre borde ses som ett partsbesked från den som bevakar statens fordran i en konkurs. HFD konstaterade att länsstyrelsens krav var handlingsdirigerande och hade faktiska verkningar för bolaget. Med hänvisning till bestämmelser i lönegarantilagen och till rättspraxis från Högsta domstolen (NJA 2011 s. 849) kom HFD fram till att bolaget inte hade möjlighet att få invändningar mot regresstalan prövade vid domstol annat än genom att talan antingen prövades av allmän förvaltningsdomstol eller vid en senare talan om skadestånd mot staten vid allmän domstol. HFD slår fast att möjligheten att i efterhand föra talan mot staten inte kan betraktas som en fullgod ersättning för en domstolsprövning av den egentliga tvistefrågan. Beslutet kunde således överklagas. Detta är en viktig markering vad gäller effektiviteten i det skydd som prövning i förvaltningsdomstol ger enskilda i förhållande till den möjlighet som alltid finns att vända sig till allmän domstol med en skadeståndstalan.14 En lite mer udda processuell fråga kom upp i HFD 2014 ref. 28. Bakgrunden var den att en person anonymt begärt att få ta del av vissa handlingar vid en myndighet, men nekats detta med motiveringen att handlingarna var förkomna. Detta beslut överklagades, men det anonyma överklagandet avvisades såsom för sent inkommet. HFD hade därefter att ta ställning till en anonym begäran om resning av kammarrättens avvisningsbeslut och just frågan om möjligheten att föra en talan vid domstol anonymt kom att prövas. HFD konstaterade att tryckfrihetsförordningens regler om anonym tillgång till allmänna handlingar inte hade ett sådant samband med de krav förvaltningsprocesslagen ställer för att en enskild ska kunna föra talan i domstol att man kan göra avkall på dessa processuella krav. I dessa krav ingår att personnummer och vissa kontaktuppgifter ska uppges samt — trots att lagtexten inte uttryckligen anger det — att namn anges. En anonym talan mot ett beslut kan därför inte läggas till grund för en domstols prövning. En skiljaktig ledamot (undertecknad) ansåg att en så strikt iakttagelse av förvaltningsprocesslagens formalkrav — vilka i sig innefattar undantag — innebar att tryckfrihetsförordningens skydd av rätten att ta del av allmänna handlingar anonymt undergrävdes och att en (grundlagskonform) tillämpning av förvaltningsprocesslagen som medgav anonyma klagomål i fall om allmänna handlingars offentlighet var både möjlig och önskvärd.
Att Europakonventionen haft stor inverkan på svensk rätt torde inte vara en överraskning för någon av läsarna av denna tidskrift. Inte
14 Målet gällde också hur statens löneregressfordran skulle behandlas, men den frågan faller utanför denna framställnings tematik och behandlas därför inte.
232 Thomas Bull SvJT 2017 minst gäller detta på det processuella området, där det sedan 1980talet stått klart att vissa inslag i svensk processrätt kommit i konflikt med konventionens bestämmelser, framförallt vad gäller artiklarna 5, 6 och 8. Frågor kring rätten att få tillgång till en domstolsprövning (access to justice) har varit ett genomgående tema för de svenska erfarenheterna med konventionen, men även andra frågor har varit aktuella.
Artikel 6 i Europakonventionen innehåller bl.a. bestämmelser om en rätt till en rättslig prövning av vissa frågor inför en opartisk och oberoende domstol. Vad detta kan innebära blev föremål för HFD:s bedömning i HFD 2015 ref. 6. Bakgrunden var ett överklagat beslut att inte bevilja studiemedel. Sådana klagomål prövas i myndigheten Överklagandenämnden för studiestöd utav ett särskilt beslutsorgan som — förvirrande nog — betecknas Överklagandenämnden. Enligt myndighetens instruktion kunde beslutsorganet Överklagandenämnden delegera vissa enklare beslut till nämndens ordförande, vice ordförande eller till myndighetschefen för myndigheten Överklagandenämnden för studiestöd (som också var ledamot av beslutsorganet). Frågan i målet var om nämnden som sådan var att anse som en ”domstol” i konventionens mening och — särskilt — om detta gällde även när myndighetschefen fattade beslut på delegation från nämnden.
HFD fann att beslutsorganet Överklagandenämnden uppfyllde kraven för att kunna anses som en domstol i konventionens mening. Här nämndes särskilt det oberoende beslutsfattande som svenska myndigheter garanteras genom regeringsformens 12 kap. 2 §. Det framhölls också att Europadomstolens prövning av oberoendet inte är abstrakt, utan sker med beaktande av konkreta omständigheter. När det gällde beslut av myndighetschefen på delegation från nämnden gjorde HFD bedömningen att även om en myndighetschef rent formellt lyder under regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen) så innefattade den aktuella posten inga andra verkställande uppgifter annat än att se till att beslutsorganet fick adekvat stöd. Myndighetschefens beslutfattande omfattades också av samma konstitutionella garantier för oberoende som nämnts ovan och även om det inte var ett krav för anställningen så hade myndighetschefen varit ordinarie domare. Något skäl att mot denna bakgrund anse att det aktuella beslutsfattandet inte varit oberoende i konventionens mening fanns inte, trots den formella kopplingen mellan myndighetschefen och regeringen.
En fråga som återkommit under åren är om vissa typer av förvaltningsbeslut berör ”civila rättigheter” i Europakonventionens mening och därför enligt dess artikel 6 ska kunna prövas av domstol. Frågan var särskilt aktuell under den period på 1980- och 1990-talen som konventionsjuridiken kan sägas ha fått sitt genombrott i svensk rättspraxis, men har behållit sin aktualitet ända fram till idag. Numera finns dock en bestämmelse i förvaltningslagens 3 § som anger att ett förvaltningsbeslut som rör en enskilds civila rättigheter enligt artikel 6
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 233
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 233 alltid ska kunna prövas i domstol, även om det skulle finns bestämmelser — t.ex. överklagandeförbud — i en annan författning som anger motsatsen. Och i rättsprövningsmålet HFD 2011 ref. 22 konstaterade HFD att en möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip, som bl.a. kommit till uttryck i 1 § rättsprövningslagen. Ett beslut bör därför, enligt domstolen, anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning. Mot denna bakgrund har HFD helt nyligen haft att ta ställning till två kvarvarande förbud att överklaga beslut.
I HFD 2016 ref. 49 gällde det en organisation som sökt statsbidrag för sin verksamhet, men som nekats för att man inte uppfyllde vissa kriterier som den aktuella förordningen föreskrev för att bidrag skulle utges. Beslutet var enligt förordningen inte överklagbart och det föreskrevs vidare att bidrag lämnas i mån av tillgång på medel. Frågan var om beslutet ändå kunde överklagas med stöd av förvaltningslagens 3 § och då var det så klart avgörande om beslutet om bidrag kunde anses röra en civil rättighet. HFD konstaterade att det inte gick att uttala sig generellt om olika bidragsformer utgör civila rättigheter eller inte, utan att en bedömning måste göras i förhållande till varje form av stöd. I målet var fråga om ett årligt s.k. organisationsstöd, som organisationer kunde ansöka om vid ett visst ansökningsdatum inför kommande år och där alla som uppfyllde förordningens kriterier fick bidrag. Bidragets storlek kunde således variera från år till år beroende på hur många ansökningar som beviljades och vilka medel myndigheten hade att dela ut, men alla som uppfyllde kraven fick något stöd. HFD kontrasterade denna ordning med en där ansökan om stöd kan göras löpande året och där den som ansöker riskerar att tillgängliga medel redan delats ut. Med den modell för fördelning av bidrag som myndigheten under lång tid valt att tillämpa kunde inte någon annan slutsats dras än att bidraget i realiteten var en rättighet för dem som uppfyllde förordningens krav. Därför förelåg också en rätt till domstolsprövning av avslagsbeslutet. Avgörandet är särskilt intressant för att HFD:s bedömning inte enbart vilar på de formella förutsättningarna för att få stöd, utan att också hur stödet fördelats i praktiken vägdes in. Man kan kanske säga att en myndighet som av likabehandlingsskäl inte utnyttjar ett utrymme för skönsmässig bedömning kan tillskapa en rättighet där de underliggande föreskrifterna i sig inte klart ger uttryck för en sådan.
Som kontrast till detta avgörande kan HFD 2016 ref. 38 nämnas kort. Det gällde en i Norge fängslad svensk medborgare som ansökt hos regeringen om att denna skulle initiera ett förfarande om straffverkställighet i Sverige. Regeringen avslog denna begäran och den enskilde ansökte hos HFD om rättsprövning av regeringsbeslutet. Ett villkor för sådan rättsprövning är enligt 1 § rättsprövningslagen att saken rör civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i
234 Thomas Bull SvJT 2017 artikel 6 Europakonventionen. HFD slog fast att den tillämpliga lagstiftningen gav regeringen en diskretionär rätt att avgöra om en framställan ska göras till en främmande stat om överförande av straffverkställighet. Någon rättighet i svensk rätt var det således inte fråga om och beslutet kunde därför inte rättsprövas.15 Frågan om vad som utgör civila rättigheter kom också upp i HFD 2016 ref. 41. Där var fråga om en person som ansökt om parkeringstillstånd för rörelsehindrade i sin kommun, men nekats detta. Beslutet kunde överklagas till länsstyrelsen och därifrån till Transportstyrelsen. Transportstyrelsens beslut fick däremot inte överklagas till domstol, men den klagande i detta mål gav inte upp för det, utan överklagade ändå när myndigheten fastställde kommunens beslut. Klaganden anförde att han visserligen var pensionerad, men hade fortsatt att arbeta och behövde parkeringstillståndet för detta och annat som hör livet till. Domstolen konstaterade att sociala förmåner av olika slag kommit att falla in under begreppet civila rättigheter. Även om det främst gällt ekonomiskt stöd i form av bidrag fanns också stöd i Europadomstolens rättspraxis för att andra typer av förmåner kunde utgöra civila rättigheter. Att reglerna om parkeringstillstånd för rörelsehindrade gav personer som uppfyllde kriterierna en rättighet stod enligt HFD klart. När det gällde huruvida rättigheten var ”civil” anfördes för det första att det mot bakgrund av HFD 2011 ref. 22 ska finnas klart stöd för att komma till slutsatsen att så inte är fallet. Europadomstolens rättspraxis talade för att förmånen kunde anses vara en civil rättighet och det förhållandet att klaganden bl.a. behövde tillståndet för att kunna arbeta stärkte denna slutsats. Frågan om överklagbarhet har inte enbart uppkommit i konventionssammanhang, utan även när det gäller områden som regleras i EU-rätten. I HFD 2015 ref. 79 gällde det ett överklagandeförbud i jaktförordningen avseende Naturskyddsverkets beslut om att tillåta viss jakt på skyddade arter. Det svenska regelverket baseras på EU:s s.k. livsmiljödirektiv (också kallat art- och habitatdirektivet) och EUrättens betydelse vid tillämpningen av svensk rätt blev därför en viktig beståndsdel i HFD:s avgörande. Domstolen konstaterade inledningsvis att direktivet ställde klara och villkorliga krav på nationell lagstiftning till skydd för vissa arter, men att det saknades bestämmelser angående rättslig prövning av genomförandet av direktivet. De EUrättsliga principerna om rätt till domstolsprövning och om unionsrättens ändamålsenliga verkan kom därför att ha stor betydelse för prövningen. HFD fann att tillämpliga regler måste tolkas och tillämpas så att det inte blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten och att processuella hinder i nationell rätt som kommer i konflikt med klara unionsrättsliga förpliktelser inte får tillämpas. Överklagandeförbudet i jaktförordningen befanns vara ett ingrepp i de rättigheter som de klagande föreningarna kunde anses
15 Se även HFD 2013 not. 28.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 235
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 235 som bärare av samt ett hot mot unionsrättens ändamålsenliga verkan och fick mot den bakgrunden inte tillämpas. I HFD 2014 ref. 12 kom domstolen att tillämpa den typ av kompensationer för konventionskränkningar som sedan en tid varit förekommande i allmän domstol, där t.ex. allt för långa handläggningstider kunnat medföra ett lindrigare straff (se t.ex. NJA 2003 s. 414 och NJA 2011 s. 386). Ytterst har dessa avgöranden vilat på artikel 13 i konventionen och det krav på effektiva rättsmedel avseende konventionskränkningar som där återfinns och som utvecklats genom Europadomstolens avgöranden.16 Bakgrunden till prövningen i HFD var en tvist mellan en enskild och Försäkringskassan om återbetalning av sjukpenning. Att återbetalningsskyldighet förelåg var helt klart när målet nådde högsta instans, där var frågan istället om denna kunde sättas ned med hänsyn till den långa tid som handläggningen av ärendet tagit hos såväl kassan som i domstol. Domstolen fann att den totala handläggningstiden var över fem år och att det hos kassan och i HFD förekommit långa tidsperioder utan att några åtgärder vidtagits i målet. En kränkning av klagandens rätt till en prövning inom skälig tid hade således skett och en nedsättning av återbetalningsskyldigheten var därför nödvändig.17
HFD kommer inte så ofta i kontakt med frågor om yttrandefrihetens gränser, men i vissa fall som handlar om tillstånd, tillsyn eller avgifter kan det dyka upp fall som har med detta tema att göra.
I HFD 2013 ref. 13 gällde det frågan om det s.k. kulturkalaset i Göteborg skulle behöva betala en nota till en polismyndighet om ca 100 000 kr för ordningshållande insatser. I beslutet angavs att ersättningen motsvarade en fjärdedel av de faktiska kostnaderna. Avgörande för svaret på denna fråga var om kulturkalaset var att anse som en (grundlagsskyddad) allmän sammankomst eller som en offentlig tillställning enligt ordningslagen. I det senare fallet är det nämligen möjligt för polisen att ta ut ersättning för ordningshållningen, men bara om tillställningen har ett vinstsyfte. Domstolen konstaterade att kulturkalaset innefattade såväl allmänna sammankomster som offentliga tillställningar, att det ordnades av ett kommunalägt aktiebolag i syfte att marknadsföra regionen och att det aktuella aktiebolaget inte hade andra syften än det som vanliga aktiebolag har (nämligen att generera vinst åt ägarna). Även om bl.a. ingen avgift togs ut av besökare så innebar detta enligt domstolen inte att det var fråga om ett evenemang utan vinstsyfte. Ersättning till polisen skulle således betalas, men eftersom övriga förutsättningar för betalningsskyldighet inte prövats i lägre instans återförvisades målet för ställningstagande i
16 Se särskilt Europadomstolens dom den 26 okt. 2000 i målet Kudla mot Polen. 17 Tidigare avgöranden i HFD på samma tema hade gällt straffliknande sanktionsavgifter, se RÅ 2001 ref. 66 I och RÅ 2006 ref. 43.
236 Thomas Bull SvJT 2017 dessa delar. Målet gäller indirekt gränsdragningen mellan grundlagsskyddade aktiviteter — allmänna sammankomster som är möten eller demonstrationer — för vilka samhället bör stå kostnaderna och offentliga tillställningar som faller utanför grundlagens skydd. HFD:s ställningstagande kan tolkas som att det inte finns något hinder att kräva ersättning när allmänna sammankomster och offentliga tillställningar förekommer samtidigt och relativt nära inpå varandra inom ett och samma avgränsade område. 18 Ett av allmänheten och media uppmärksammat avgörande var HFD 2014 ref. 33, som gällde om innehav av en dator med internetanslutning medförde skyldighet att betala radio- och tv-avgift. Enligt den tilllämpliga regleringen var den som hade en tv-mottagare skyldig att betala avgift och en tv-mottagare definierades som en teknisk utrustning som var avsedd att ta emot tv-sändningar. Att utrustningen kunde användas för andra ändamål hindrade inte att det var en tv-mottagare. Domstolen kom i hög grad att basera sitt avgörande på en tolkning av lagstiftningen och dess förarbeten samt tog som sin utgångspunkt att betungande offentligrättsliga regler måste ha ett klart författningsstöd (jfr under rubriken legalitet ovan). Vid avgörandet hade också vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen betydelse för domstolens tolkning av avgiftsreglerna. Slutsatsen blev att en dator som visserligen kunde ta emot tv-sändningar via internet inte var att betrakta som en tv-mottagare i radio- och tv-lagens mening och att avgift alltså inte kunde tas ut.
I HFD 2015 ref. 80 gällde det ett inslag i närradio som anmälts till Granskningsnämnden för radio- och tv för att ha haft ett innehåll som inte var tillåtet i närradio. Det är nämligen inte tillåtet att otillbörligt gynna kommersiella intressen och i inslaget hade en föreställning på Malmö Opera presenterats på ett sätt som kunde uppfattas som ett sådant gynnande. Nämnden beslutade att fälla inslaget och ålägga den ideella förening som stod bakom en sanktionsavgift. Efter överklagande kom förvaltningsrätten till samma slutsats, medan kammarrätten fann dels att det inte var helt klart att inslaget gynnat kommersiella intressen, dels att avgiften var oproportionerlig. I HFD fästes vikt vid att inslaget innehöll detaljerade uppgifter om biljettförsäljning och att det därför gått utöver vad som kan motiveras av ett informationsintresse. Avgiften ansågs mot bakgrund av att föreningen tidigare fällts för andra inslag vara proportionerlig. En skiljaktig ledamot (undertecknad) ansåg att inslaget inte hade ett så utpräglat kommersiellt innehåll som majoriteten ansett och anförde bl.a. att grundlagsregleringen medförde att radio- och tv-lagens regler om krav på innehåll måste tolkas restriktivt, varför inslaget borde frias. De olika mening-
18 Huruvida detta är ett helt hållbart synsätt på distinktionen mellan grundlagsskyddade allmänna sammankomster och mer kommersiella offentliga tillställningar kan diskuteras, men hänsyn till områdets storlek och aktiviteternas mycket skilda karaktär kan förklara ställningstagandet.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 237
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 237 arna ger kanske främst uttryck för olika bedömningar avseende det konkreta inslagets innehåll, men även en oenighet om vilket utrymme som yttrandefrihetsgrundlagen ger för reglering av reklam kan skönjas. I HFD 2016 ref. 5 kom HFD att återigen komma i kontakt med frågan om kulturutövning, men denna gång i en skatterättslig kontext. Målet gällde två artister — s.k. DJ:s — som velat få klarhet i om deras framträdanden utgjorde konserter eller inte. Om framträdandet var tillräckligt konstnärligt för att utgöra en konsert var det momsbefriat och artisternas bolag var intresserat av att falla in under momsplikten, så lite paradoxalt drevs målet med premissen att framträdandena inte var tillräckligt konstnärliga för att undgå skattskyldighet. HFD fastställde Skatterättsnämndens förhandsbesked och ansåg bl.a. att framförandet var en integrerad och sammanhängande helhet som var ägnad att lyfta fram musiken och levandegöra den på ett sådant sätt att det var fråga om utövande konstnärers framförande av konstnärliga verk. Det är således inte bara till upphovsrätten utan också till skatterätten som man måste vända sig för att få veta var gränserna för det konstnärliga skapandet går!
Skyddet av religionsfriheten är en fråga som historiskt och tematiskt ligger nära den om yttrandefrihet, men som inte haft stor betydelse i svensk rättspraxis.19 Det finns dock mål i svenska domstolar som berör dessa frågor, t.ex. om barnmorskors möjlighet att vägra utföra vissa arbetsutgifter (abort). Inte sällan är det arbetsrättsliga frågor som det gäller och då behandlas dessa i den ordning som gäller för sådana tvister, men ibland gäller det myndighetsbeslut och då blandas förvaltningsdomstolarna in.
Så var fallet i HFD 2013 ref. 72. Där var det fråga om att pröva regeringens beslut att vägra Jehovas vittnen statligt stöd enligt en viss lag om stöd till trossamfund. Regeringen hade motiverat sitt beslut med att trossamfundet i fråga inte uppfyllde lagens krav på att bidra och stärka upprätthållandet av de grundläggande värderingar som samhället vilar på eftersom man uppmanar sina medlemmar att avstå från att delta i politiska val.20 HFD framhöll att rösträtten var just en rättighet och inte en skyldighet samt betonade att det med hänsyn till religionsfriheten inte fanns utrymme att ge lagens krav om att bidra och stärka samhällets grundläggande värderingar innebörden av en prövning och värdering av ett samfunds religiösa lära. Tydliga förarbetsuttalanden till lagen klargjorde också detta. Domstolen fann därför att lagens krav inte kunde ges den innebörd som regeringen lagt till
19 Se dock NJA 2005 s. 805 (Greenmålet) där skyddet av religionsfriheten i Europakonventionen hade viss betydelse. 20 Det kan vara värt att notera att målet inte är det enda rörande just stöd till Jehovas vittnen, HFD 2011 ref. 10 och HFD:s avgörande i mål 2310-16 den 20 februari 2017 gäller samma sak.
238 Thomas Bull SvJT 2017 grund för sitt beslut och att beslutet därför stred mot lag. Särskilt kan noteras HFD:s tämligen utförliga redogörelse för rättspraxis från Europadomstolen när det gäller uttolkningen av konventionens artikel 9 om skydd av bl.a. religionsfriheten.
I HFD 2013 ref. 49 kom en fråga som mera indirekt anknyter till religionsfriheten att tas upp i HFD. I sak gällde målet om det förelåg synnerliga skäl för att barnen i en familj skulle få fullgöra sin skolgång i hemmet istället för i skolan. Denna önskan grundade sig i sin tur på att familjen var ortodoxa judar som behövde särskild kost, bar särskilda kläder och hade svårt att vara bekväma bland andra barn samt att det fanns säkerhetsskäl eftersom barnen kunde utsättas för antisemitiska våldsdåd. HFD konstaterade att skollagstiftningen nyligen ändrats på så sätt att ett krav på synnerliga skäl tillkommit för att s.k. hemundervisning skulle tillåtas. Bakgrunden var den att lagstiftaren velat markera att det inte fanns behov av hemundervisning på grund av en familjs religiösa eller filosofiska övertygelse annat än i verkligt speciella situationer. Domstolen fann att de skäl som familjen angav inte nådde upp till de höga krav som skollagen angav, utan att barnens särskilda behov skulle hanteras inom ramen för den allmänna skolan. Någon egentlig diskussion av religionsfrihetens betydelse i sammanhanget förs inte, men det kan noteras att artikel 2 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonventionen innehåller ett krav på staterna att tillgodose föräldrars önskemål om undervisning som står i överensstämmelse med deras religiösa övertygelse. Avgörandet får förstås som att domstolen funnit den förhållandevis stränga hållning som ändringarna i skollagen innebar vara förenlig med konventionen.21
Skyddet av privatliv, familjeliv m.m.
Skyddet av privatlivet och den personliga integriteten kommer i HFD främst upp genom sekretessprövningar och mål om personuppgifter. Många sekretessmål är in casu-betonade och kan vara svåra att dra generella slutsatser från, utan ska kanske ses som exempel på bedömningar i lite svårare gränsfall.
I HFD 2013 ref. 73 var bakgrunden den att en person ansökt om att få ta del av den gode mannans ekonomiska redovisning gällande sökandens moster, en ogift 88-årig kvinna utan barn. Överförmyndarnämnden avslog ansökan med hänvisning till vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och framhöll att den sökande inte omfattades av den rätt till insyn som följer för närstående enligt föräldrabalken. I HFD kom frågan att gälla om sökanden var närstående till mostern och domstolen betonade att denna fråga måste avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. I ett fall som det aktuella — där det inte fanns egna barn utan endast en åldrig bror och några
21 En bedömning som också har stöd i Europadomstolens rättspraxis, se Konrad v. Germany, beslut 11 september 2006, ansökan nr 35504/03, där Europadomstolen fann att ett liknande fall inte behövde prövas enligt konventionen.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 239
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 239 syskonbarn — måste ett av de senare anses ingå i kretsen av närmaste släktingar och därmed ha rätt till insyn.
Även i HFD 2014 ref. 48 gällde det lite mer avlägsna familjerelationer. Bakgrunden var där att en person ville ha tillgång till sin avlidna mors personakt hos Riksarkivet i syfte att få reda på mer om en halvsyster som adopterats bort i mycket ung ålder. Riksarkivet nekade tillgång och sökanden klagade med hänvisning till att det är en rättighet att få veta sitt biologiska ursprung samt att den 70-åriga sekretessen löpt i 60 år och att uppgifterna bör kunna lämnas ut nu. Syftet var att få veta vad som hänt halvsystern och skulle en kontakt vara till skada skulle ingen sådan tas. Den aktuella sekretessbestämmelsen anger att folkbokföringsuppgifter kan hållas hemliga om det på grund av speciella omständigheter finns särskild anledning att vägra tillgång till uppgifterna. HFD fäste vikt vid att halvsystern kunde vara ovetande om att hon var adopterad och fann att det därför fanns särskild anledning att inte lämna ut uppgifterna. Domstolen avstod från att spekulera i eller göra någon prognos över hur mottagandet av en sådan uppgift skulle tas emot, utan fann redan risken för att det var något som inte var känt tillräcklig för ett skydd mot att uppgifterna spreds. En fråga som alltmer bekymrar den offentliga förvaltningen i Sverige är den om trakasserier m.m. av anställda vid myndigheter som fattat ovälkomna beslut. En del i motverkandet av detta är att det finns möjligheter att sekretessbelägga uppgifter om personal vid myndigheter under vissa förutsättningar. I HFD 2015 ref. 57 kom tilllämpningen av dessa regler i fokus. Det gällde en begäran om att hos ett kommunalt parkeringsbolag få ut namnet på den parkeringsvakt som fattat beslut om en parkeringsbot. Den sökande angav att han ville försäkra sig om att det inte var personlig motvilja som låg bakom beslutet. I beslutet fanns endast ett nummer angivet som identitet på den som fattat det. Sökanden nekades tillgång till uppgiften med hänvisning till s.k. personaladministrativ sekretess. HFD inledde med att slå fast att beslutsfattandet vid myndigheterna inte får ske anonymt och att det fanns skäl att tillämpa samma synsätt på offentligrättsligt grundade beslut som innefattar myndighetsutövning, även om det formellt är ett kommunalt bolag som står för beslutet. Därefter konstaterades att beslutet i sig (parkeringsboten) inte var av personaladministrativ karaktär och att uppgiften om vem som fattat det inte heller kunde anses ha en sådan karaktär. Var uppgiften som sammankopplar beslutsfattarens nummer med namn förvaras (t.ex. på personalavdelningen eller liknande) hade ingen betydelse för denna bedömning. Uppgiften omfattade därmed inte av sekretess och skulle således lämnas ut.
I HFD 2016 ref. 8 gällde det behandlingen av personuppgifter om brottslighet. Sådan behandling är som huvudregel förbjuden för andra än myndigheter, men undantag kan medges, bl.a. genom sär-
240 Thomas Bull SvJT 2017 skilt beslut av Datainspektionen. Ett företag som skulle utveckla ett system för att hindra smitningar vid bensinstationer ansökte om undantag och angav att det handlade om ett automatiserat system där bilars registreringsskyltar skulle fotograferas och uppgifterna jämföras med ett centralt register över bilar som tidigare smitit från betalning, varefter personal vid bensinstationen skulle kunna kräva förskottsbetalning av bilföraren ifråga. Systemet skulle också innefatta en rutin för att informera innehavare av registrerade bilar om registreringen och en möjlighet att bestrida uppgifterna. HFD slog fast att hanteringen av uppgifter om vilka fordon som förekommit vid obetalda tankningar var att anse som en behandling av personuppgifter om lagöverträdelser. Frågan var sedan om det tänkta systemet kunde anses förenligt med skyddet av den personliga integriteten, något som ytterst kan ses som en proportionalitetsprövning (se ovan). Domstolen fäste vikt vid att det handlade om uppgifter om misstanke om brott, att fordonsägaren genom systemet utpekas som ansvarig, att systemet var tänkt att involvera många företag och att det var beroende av personalens iakttagelser. Att systemet innehöll felkällor och att det var fråga om betydande risk för enskildas integritet påpekades vidare. Mot den bakgrunden fann HFD att intresset av att förebygga olovliga tankningar inte kunde motivera det integritetsintrång som registret innebar.
I HFD 2015 ref. 5 gällde det frågor som berör relationen mellan föräldrar och barn. Bakgrunden var den att två skilda föräldrar med gemensam vårdnad blivit oeniga om deras barn borde få ett centralstimulerande läkemedel för att lindra effekterna av en ADHDdiagnos. Medicinen hade provats en tid, men föräldrarna var oense om effekterna hade varit bra eller inte. Modern ansökte då utan faderns medgivande om fortsatt medicinering och detta medgavs av socialnämnden. I HFD kom frågan att gälla om den utredning som socialnämnden grundat sitt beslut på var tillräcklig för att kunna gå emot den ena vårdnadshavarens vilja. Enligt reglerna i föräldrabalken får socialnämnden nämligen besluta om vård mot en vårdnadshavares vilja, men det måste då ske för att tillgodose barnets bästa. Vid genomgången av regleringen framhöll domstolen ett förarbetsuttalande om att ett sådant ingrepp i rätten till skydd för privat- och familjeliv måste vara nödvändigt och proportionerligt på det sätt som föreskrivs i artikel 8 i Europakonventionen för att anses godtagbart. Mot den bakgrunden kunde det konstateras att det ställdes relativt höga krav på det underlag som utgör bas för ett sådant beslut och HFD fann att det inte funnits ett tillräckligt underlag för att kunna konstatera att en fortsatt behandling var nödvändig för barnets bästa.22 Avgörandet belyser tillämpningen av regler om barnets bästa i förhållande till föräldrars intressen och illustrerar samtidigt det sätt som domstolar ofta närmar sig frågor där teknisk eller vetenskaplig kompetens ytterst
22 Man tog också ställning till om senare tillkomna uppgifter ändrade denna bedömning, men fann att så inte var fallet.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 241
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 241 måste fälla avgörandet för vilket eller vilka myndighetsbeslut som ska fattas. En domstol kan på sådana områden endast sällan göra en bättre bedömning av själva sakfrågan, men kan däremot granska det underlag som myndigheterna haft för att garantera att besluten fattats under bästa möjliga förutsättningar.
Det finns bestämmelser utanför regeringsformens andra kapitel som gäller skyddet av fri- och rättigheter. Bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen om krav på saklighet, opartiskhet och likabehandling i den offentliga verksamheten är en sådan. Den kan tyckas utgöra mer av en portalparagraf än en direkt tillämplig rättsregel. Och visst är denna regels funktion i hög grad att utgöra konstitutionell bas för t.ex. de jävsbestämmelser som rättegångsbalken, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller. Inte desto mindre fyller bestämmelsen en egen funktion, något som inte minst illustreras genom årtionden av JO-beslut med anknytning till dess krav. Också i HFD:s rättspraxis har bestämmelsen kommit till användning, även om det inte är vardagsmat.23 I HFD 2015 ref. 51 berördes dock grundlagens krav på objektivitet i ett mål om återkallande av ett förordnande som vigselförrättare. Bakgrunden var den att länsstyrelsen beslutat att återkalla en persons förordnande som vigselförrättare eftersom man ansåg att denne inte uppfyllde kraven på att inte missköta uppdraget och att ha tillräcklig insikt i den myndighetsutövning som det är att förrätta vigsel. Detta berodde i sin tur på att man upptäckt att personen ifråga inte bara förrättade vigslar, utan också ledde ett företag som mot betalning ordnade det praktiska kring ceremonier och fester. Det stod klart att personen ifråga erbjöd ”paket” till dem som ville vigas och där det för en utomstående inte var helt klart vad som ingick i vilken tjänst. HFD redogjorde i sin bedömning för innehållet i 1 kap. 9 § regeringsformen, de krav som återfinns i lagen om offentlig anställning och för jävsreglerna i förvaltningslagen samt framhöll vikten av att den som utövar myndighet inte ger intryck av att företräda någon annan eller låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn. Att, som personen ifråga, ha ett kommersiellt bolag som bedriver verksamhet med nära anknytning till uppdraget som vigselförrättare var enligt HFD:s mening inte förenligt med de krav som ställs. Det var därför riktigt att återkalla förordnandet. Målet illustrerar att grundlagsbestämmelser kan ha direkt betydelse för tolkningen och tillämpningen av andra författningar och att man också i Sverige kan tala om något sådant som grundlagarnas ”utstrålade effekt” på det sätt som är vanligt i t.ex. Tyskland.24
23 Se RÅ 1996 ref. 28. Även det nyare HFD 2014 ref. 59 om kommunalrättsligt jäv tangerar dessa frågeställningar. 24 Med detta avses det förhållandet att grundlagsregler även utan att vara direkt tillämpliga ändå ges effekt på ett liknande sätt som s.k. fördragskonform tolkning.
242 Thomas Bull SvJT 2017 Förbudet mot dubbla förfaranden
Till sist ska jag kort nämna den numera ganska omfattande praxis som vuxit fram kring vad som utgör dubbelbestraffning eller dubbla förfaranden i Europakonventionens mening. Eftersom detta tema varit föremål för intensiv diskussion i den juridiska litteraturen finns inte här anledning att mera detaljerat redogöra för utvecklingen i rättspraxis, utan det kan räcka att översiktligt skissa på den utveckling som skett.25 I HFD 2013 ref. 71 kom HFD i plenum att göra en annan bedömning än den i RÅ 2009 ref. 94 angående om det svenska systemet med skattebrottsprocesser och skattetilläggsprocesser var förenligt med konventionen. Avgörandet kan väl ses som en tämligen naturlig uppföljare på Högsta domstolens avgörande i NJA 2013 s. 502. I avgörandet slås vidare fast att den tidpunkt som är avgörande för när en process hindrar inledandet av en annan är tidpunkten för beslut om skattetillägg respektive åtal för skattebrott. Den mer grundläggande konstitutionella frågan om hur ett system med två högsta domstolsinstanser ska hantera situationer där båda domstolsslagen berörs av ett avgörande från den ena av dessa högsta domstolar kom också att få en blixtbelysning genom dessa avgöranden, men däremot kanske inget säkert svar. Det kan dock konstateras att det torde ha krävts mycket starka skäl för att HFD skulle ha kunnat komma till en annan slutsats än den Högsta domstolen redan dragit. Kanske illustrerar avgörandet att det trots allt finns ett visst behov av den öppning som regeringsformen 11 kap. 1 § ger för att avgöra mål med ledamöter från båda domstolarna, även om det inte finns någon konkret lösning på hur en sådan blandad sammansättning ska gå till rent praktiskt.26 Detta avgörande har sedan kommit att följas upp av ett ganska stort antal avgöranden där frågor om den nya praxisens verkan varit föremål för bedömning.27 HFD 2014 ref. 35 rörde frågan om resning på grund av den nya rättspraxis som Högsta domstolen och HFD utvecklat. Högsta domstolen hade i NJA 2013 s. 746 funnit att resning i brottmål borde medges i fall där dom fallit efter det fall där Europadomstolen kom att ändra rättsläget avseende tolkningen av Europakonventionen, nämligen fallet Zolotukhin mot Ryssland från den 10 februari 2009. HFD fann inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller resning i skattemål, varför resning skulle beviljas avseende ett beslut om skattetillägg från december 2010, trots att svenska domstolar vid den tidpunkten fortfarande ansåg att svensk
Se även NJA 2014 s. 307 där 1 kap. 2 § regeringsformen nämns som en sådan tolkningsfaktor. 25 Utvecklingen i svensk rättspraxis har efter Europadomstolens avgörande i A och B mot Norge från den 15 november 2016 därtill kommit att stå på egna ben snarare än bero på de krav konventionen ställer. 26 Se prop. 2009/10:80 s. 130 för en diskussion och SOU 2011:42 för förslag om bestämmelser för en sådan ordning. 27 I HFD 2014 ref. 35 beviljades resning med hänsyn till den nya praxisen.
Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 243
SvJT 2017 Rättighetsskyddet i Högsta förvaltningsdomstolen 243 rätt var förenlig med konventionen. Fallet anknyter till ovan berörda frågor kring relationen mellan de högsta domstolarna men berör även den principiella frågan om när ändrad rättspraxis från en internationell domstol bör föranleda resning av nationella avgöranden.28 I HFD 2014 ref. 43 fann HFD att fastän beslut om skattetillägg fattats före det att åtal väckts så medförde det förhållandet att dom i brottmålet hunnit vinna laga kraft medan förfarandet rörande skattetillägg fortfarande pågick att det senare förfarandet stod i strid med konventionen och att skattetillägget skulle undanröjas. I HFD 2014 ref. 65 gällde det huruvida bedömningen skulle bli densamma som i HFD 2013 ref. 71 även i ett fall där åtal visserligen väckts före det att skattetillägg beslutats, men där åtalet inte kommit att prövas av domstol. HFD besvarade den frågan jakande. Till sist, i HFD 2015 ref. 37 I och II, gjordes klart att om skattetillägg påförts innan åtal väckts och hunnit vinna laga kraft vid tiden för HFD:s prövning så kan inte det förhållandet att en friande brottmålsdom fallit före det att skatteförfarandet avslutats medföra en rätt till resning avseende detta förfarande. I den mån konventionen kränkts av att det förekommit dubbla förfaranden så hänvisade HFD till konventionens rätt till effektiva rättsmedel (artikel 13), vilket kan förstås som en påminnelse om den möjlighet till skadestånd som utvecklats genom Högsta domstolens rättspraxis och Justitiekanslerns tillämpning av denna.
Vid sidan av denna utmejsling av det närmare innehållet i förbudet mot dubbla förfaranden i skatterättsliga sammanhang har HFD även haft att ta ställning till ett flertal fall gällande gränsdragningen för när konventionsförbudet är tillämpligt i andra förvaltningsrättsliga sammanhang. Hittills är det främst frågor om körkortstillstånd och vapentillstånd som prövats, men fler frågor kan säkert komma att aktualiseras på alla områden där det krävs tillstånd och där myndigheterna kan ha att pröva en persons lämplighet eller liknande.
HFD 2014 ref. 80 gällde frågan om körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott är förenligt med konventionens förbud mot dubbla förfaranden. Rätten fann att det var klarlagt både genom rättsfall från Europadomstolen och från svenska domstolar att återkallelse av körkort på grund av trafikbrott inte var att anse som ett nytt straffrättsligt förfarande och att det således inte stod i strid med konventionens förbud mot dubbla brottmålsförfaranden. I HFD 2015 ref. 31 kom frågan om det gjorde någon skillnad att brottmålsprocessen inte gällde trafikbrott att prövas. HFD besvarande den nekande. Och i HFD 2015 ref. 20 togs ställning till om återkallelse av vapentillstånd på grund av brottmålsdom kom i konflikt med konventionen. Bakgrunden var den att en person fällts till ansvar för misshandel av sina barn och att polismyndigheten därefter återkallat vederbörandes vapentillstånd med motiveringen att denna inte var lämplig att inneha vapen. HFD gjorde bedömningen att återkallelsereglerna inte var av
28 Se RÅ 2010 ref. 61.
244 Thomas Bull SvJT 2017 straffrättslig karaktär, de var t.ex. inte främst inriktade på det förflutna och på att straffa eller avskräcka från visst beteende, utan innebar en framåtsyftande bedömning av risken för missbruk eller olyckor. Inget brott mot konventionen förelåg därför.
Det är knappast min uppgift att som domare i HFD komma med någon värdering av hur den ovan berörda rättspraxisen ska bedömas utifrån frågor om s.k. ”aktivism” eller ”judikalisering”. Att det finns en omfattande rättspraxis som gäller rättighetsskyddet enligt såväl grundlag som enligt Europakonventionen och — i förekommande fall — EU-rätten står dock klart. Inte sällan gäller det i rättighetssammanhang klassiska situationer som när en enskild drabbas av ett myndighetsbeslut på ett sätt som upplevs långtgående eller t.o.m. orimligt. HFD fyller härvidlag förhoppningsvis en viktig funktion genom att för de allmänna förvaltningsdomstolarnas del ge besked om vilka tolkningar och tillämpningar av författningar på olika nivåer som är förenliga med vårt samhälles grundläggande normer. På så sätt kan rättighetsskyddet ges ett reellt innehåll i domstolars och myndigheters vardag och därigenom kontinuerligt bidra till ett fortsatt starkt förtroende för samhällets institutioner. Något som i skrivande stund — senhösten 2016 — känns allt annat än trivialt eller enkelt.