Source: https://www.zakony.cz/soudni-rozhodnuti/ustavni-soud/2018/1/judikat-us-k-narizeni-vlady-stanovujici-limity-hluku-z-dopravy-GUS20183974
Timestamp: 2019-07-23 01:13:35+00:00
Document Index: 1681538

Matched Legal Cases: ['ÚS 4/18\n', 'soud ', '§ 11', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 20', '§ 20', '§ 11', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 20', '§ 20', '§ 64', 'zákona č. 182', '§ 11', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 20', '§ 20', 'čl. 31', 'čl. 35', 'čl. 8', '§ 11', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 11', '§ 12', '§ 20', '§ 20', 'čl. 35', '§ 13', 'zákona č. 17', '§ 30', '§ 34', '§ 108', '§ 69', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 44', 'soud ', '§ 64', '§ 66', '§ 63', '§ 95', 'zákona č. 99', '§ 67', 'čl. 87', 'soud ', '§ 68', 'Čl. 78', 'soud ', 'čl. 78', 'čl. 4', 'čl. 4', '§ 30', '§ 34', '§ 108', 'soud ', 'soud ', '§ 108', 'soud ', '§ 108', '§ 30', '§ 108', '§ 30', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 31', 'soud ', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 31', 'čl. 41', '§ 30', '§ 34', '§ 30', '§ 30', '§ 31', '§ 34', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 108', 'soud ', 'soud ', '§ 1013', 'zákona č. 89', '§ 1', '§ 1013', 'soud ', 'čl. 35', 'soud ', 'čl. 9', 'čl. 41', 'čl. 37', 'čl. 35', 'Čl. 35', 'čl. 8', 'čl. 31', 'čl. 8', 'čl. 8', 'čl. 87', 'soud ', 'čl. 87', 'Čl. 87', 'soud ', 'ÚS 8/02 ', 'soud ', 'čl. 87', '§ 80', 'soud ', 'čl. 87', '§ 43', 'soud ', '§ 70', '§ 43', 'ÚS 4/18\n', 'soud ', 'ÚS 21/14 ', 'in fine', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Pl.ÚS 4/18, Soudní rozhodnutí Ústavního soudu - Zákony.cz
Pl.ÚS 4/18, Soudní rozhodnutí Ústavního soudu
Pl.ÚS 4/18
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Jana Musila, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Petrou Humlíčkovou, advokátkou se sídlem Štěpánská 640/45, Praha 1, na zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty, § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 1 třetí věty, § 12 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 4, 5, 6, § 20 odst. 3, § 20 odst. 4 třetí věty a částí Přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, a Metodického návodu Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněného dne 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017, za účasti vlády a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení, takto:
1. Návrh na zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty, § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 1 třetí věty, § 12 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu," § 12 odst. 4, 5, 6, § 20 odst. 3, § 20 odst. 4 třetí věty a částí Přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
2. Návrh na zrušení Metodického návodu Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR, pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněného dne 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017, se odmítá.
I. Shrnutí předmětu řízení
1. Návrhem podaným podle ustanovení § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen jako "zákon o Ústavním soudu") se skupina 10 senátorů (dále jen "navrhovatelka") domáhá zrušení ustanovení § 11 odst. 1 třetí věty; § 11 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu,"; § 12 odst. 1 třetí věty; § 12 odst. 3 druhé věty ve slovech "s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích, dráhách a z leteckého provozu,"; § 12 odst. 4, 5, 6; § 20 odst. 3; § 20 odst. 4 třetí věty; a částí Přílohy č. 3 nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen jako "nařízení"); Metodického návodu pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí ze dne 11. 12. 2001, č. j. HEM-300-11.12.01-34065 (dále jen jako "metodika 2001") a Metodického návodu pro hodnocení hluku v chráněném venkovním prostoru staveb ze dne 1. 11. 2010, č. j. 62545/2010-OZV-32.3.-1.11.2010 (dále jen jako "metodika 2010"). Napadená ustanovení většinově stanovují povolené hranice vydávaného hluku v různých situacích a podmínkách.
2. Důvodem pro podání návrhu je dle navrhovatelky nadprůměrné zatížení obyvatelstva České republiky (dále jen jako "ČR") nadlimitním hlukem, což má negativní důsledky na zdraví a celkovou životní pohodu obyvatel. Má za to, že napadené uplatňované limity hlukové zátěže zejména v oblasti silniční dopravy (návrh se nedotýká zdrojů hluku v pracovním prostředí), potažmo kritéria pro jejich výpočet a měření, jsou příliš mírné a neodpovídající současným možnostem společnosti. Tato legislativní velkorysost přitom není nezbytná, k dispozici je totiž řada účinných protiopatření, jejichž uplatňování by vedlo k reálnému snížení zásahu hlukem.
3. Uvedená ustanovení proto navrhovatelka považuje za rozporná s právem na ochranu zdraví [čl. 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako "Listina")], právem na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny) a čl. 8 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen jako "Úmluva"). V neposlední řadě tvrdí, že nařízení i obě metodiky nebyly vydány v mezích zákona a nařízení také nedostatečně transponovalo unijní právo a bylo přijato netransparentním způsobem. Z daných důvodů navrhuje předmětná ustanovení nařízení i obě metodiky zrušit.
II. Znění napadených ustanovení nařízení
5. "§ 11 Hygienické limity hluku v chráněných vnitřních prostorech staveb
(1) Určujícími ukazateli hluku jsou ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T a maximální hladina akustického tlaku A LAmax, případně odpovídající hladiny v kmitočtových pásmech. Ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T se v denní době stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h). Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách a pro hluk z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h). V případě hluku z leteckého provozu se hygienický limit v chráněných vnitřních prostorech staveb vztahuje na charakteristický letový den.
§ 12 Hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
(1) Určujícím ukazatelem hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, je ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T a odpovídající hladiny v kmitočtových pásmech. V denní době se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h). Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách a pro hluk z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq, 16 h) a celou noční dobu (LAeq, 8 h).
(4) Stará hluková zátěž LAeq, 16 h pro denní dobu a LAeq, 8h pro noční dobu se zjišťuje měřením nebo výpočtem z údajů o roční průměrné denní intenzitě a skladbě dopravy v roce 2000 poskytnutých správcem popřípadě vlastníkem pozemní komunikace nebo dráhy. Hygienický limit stanovený pro starou hlukovou zátěž se vztahuje na ucelené úseky pozemní komunikace nebo dráhy.
(4) Při měření hluku v chráněných venkovních prostorech staveb, chráněném venkovním prostoru a v chráněných vnitřních prostorech staveb se uvádí nejistota, kterou se rozumí rozšířená kombinovaná standardní nejistota měření. Nejistota musí být uplatněna při hodnocení naměřených hodnot. Výsledná hodnota hladiny akustického tlaku nepřekračuje hygienický limit, jestliže výsledná ekvivalentní hladina akustického tlaku po odečtení hodnoty nejistoty je rovna nebo je nižší než hygienický limit nebo výsledná maximální hladina akustického tlaku je rovna nebo je nižší než hygienický limit.
Stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
Tabulka č. 1: Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru
Druh chráněného prostoru Korekce
Tabulka č. 2: Hodnoty hluku působeného dopravou na pozemních komunikacích a dráhách pro použití další korekce + 5 dB podle § 12 odst. 6 věty třetí
Pozemní komunikace a železniční dráhy Doba dne LAeq,T [dB]
6. Navrhovatelka uvádí, že základním právním předpisem ochrany před nepříznivým hlukem je zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, který ovšem problematiku hluku upravuje pouze obecně. Podrobnější regulace je obsažena až v prováděcím právním předpisu - nařízení. To stanovuje určité limity hluku, ale zároveň je u hluku na pozemních komunikacích v určitých případech (dle navrhovatelky neodůvodněně) snižuje. Konkrétně má jít o následující situace:
- § 12 odst. 1 nařízení: U hluku z dopravní zátěže se reálná míra hluku průměruje za celou denní (16 hodin) a celou noční (8 hodin) dobu. To znamená, že například velmi hlučné hodiny nad ránem jsou "kompenzovány" klidnými hodinami uprostřed noci a ve výsledku je limit hluku splněn, ačkoliv obyvatelé jsou vystaveni vysoké hlukové zátěži.
- § 11 a 12 odst. 3 nařízení: Limit pro hluk s tónovými složkami se výslovně neaplikuje na dopravu na pozemních komunikacích, přestože je pro ni tónová složka typická.
- § 12 odst. 4 nařízení: Institut staré hlukové zátěže umožňuje toleranci vyšších limitů hluku z dopravy v chráněných venkovních prostorech a chráněných venkovních prostorech staveb, pokud tento hluk má svůj původ v situaci vzniklé před 1. 1. 2001. Nařízení neobsahuje žádné lhůty pro odstranění staré hlukové zátěže, institut přitom není v zákoně o ochraně veřejného zdraví vůbec definován.
- § 20 odst. 3 nařízení: V chráněném venkovním prostoru staveb se hluk stanovuje pouze pro dopadající zvukovou vlnu (probíhá korekce), ačkoliv obyvatelé jsou vystaveni též odražené zvukové vlně (např. od fasády domu).
- § 20 odst. 4 nařízení: Výpočet hluku je snižován o nejistotu měření, což vede k tomu, že i když skutečně naměřený hluk překračuje limit a s velkou mírou pravděpodobnosti limit dodržen není, z důvodu odečtu nejistoty měření je dle daného ustanovení dodržen.
- Příloha č. 3, část A, Tabulka 1 nařízení: Obsahuje korekce pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích, což je nejčastější zdroj hluku v ČR. Zákon o ochraně veřejného zdraví ale nepředpokládá, že by pro pozemní komunikace měl být limit pro ochranu obyvatel méně příznivý. Korektivy přitom dělají z výjimky pravidlo. Tabulka dále stanoví korekce pro chráněný venkovní prostor staveb (více než 2 metry od staveb určených k bydlení), přičemž hlukový limit je zde výrazně vyšší než u chráněného venkovního prostoru staveb (do 2 metrů od staveb určených k bydlení). Lidé vyskytující se např. na zahradách jsou tak vystaveni hlukové zátěži poškozující lidské zdraví.
7. Účelem čl. 35 odst. 1 Listiny je ochrana příznivého životního prostředí. Dle navrhovatelky lze teleologickým výkladem ustanovení a při aplikaci zásady předběžné opatrnosti (srov. § 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů) dovodit, že nejistoty v měření, korekce a další pravidla související s hlukem se musí uplatňovat tak, aby byly životní prostředí a lidské zdraví chráněny vždy. Jestliže zákon předvídá určitý limit a nepočítá s jeho snižováním, je protiústavní, aby tak činily následné podzákonné předpisy.
10. Česká právní úprava dle navrhovatelky nedostatečně transponuje směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. října 2002, o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí (dále jen jako "směrnice o hluku"). Směrnice předvídá zavedení hlukového limitu pro období večera, nařízení o ochraně před hlukem však tento specifický indikátor neupravuje, ač má z praktického hlediska opodstatnění.
11. Navrhovatelka tvrdí, že veřejnost byla z projednávání nařízení obou metodik zcela vyloučena. Tím došlo k nenaplnění požadavků Aarhuské úmluvy a nezohlednil se ani dlouhodobý zájem obyvatel o problematiku ochrany před hlukem.
IV.a) Vyjádření vlády
15. Vláda uvádí, že dle jejího názoru je nastolená problematika zejména odbornou otázkou, spadající do působnosti exekutivy a legislativy, nikoliv moci soudní. Proto též argumenty dokládající ústavnost napadených ustanovení jsou převážně odborného charakteru.
16. Vyjádření nejprve shrnuje základní principy předmětn�� právní úpravy, přičemž zdůrazňuje, že je nutné rozlišovat mezi dlouhodobými a krátkodobými expozicemi hluku. Pouze v prvním případě je prokázán negativní dopad na lidské zdraví a legislativa tudíž stanovuje příslušné limity. Jakýkoliv limit nelze pojímat jako absolutní hranici mezi nezávadností při nedosažení hranice a poškozením zdraví při jejím překročení. Limity v tomto směru vyjadřují pouze určitou konvenci ve smyslu kompromisu mezi možnostmi společnosti a zdravotními požadavky. Jinak řečeno, překročení limitu neznamená automaticky přímé ohrožení zdraví, ale ohrožení zájmu na ochraně zdraví (právní hledisko).
17. Vyhovění návrhu by znamenalo v zásadě stanovení jednotného limitu hluku (50 dB v denní době, 40 dB v noční době) pro všechny zdroje hluku a všechny situace. Uvedené hladiny sice zmiňuje ve svých dokumentech Světová zdravotnická organizace (dále jen jako "SZO"), ale výhradně jako hladiny doporučené a výhledové, tj. že by k nim měly státy směřovat, pokud to je realisticky možné. V běžném zastavěném území by například limit 40 dB byl ve venkovním prostoru překročen již při průjezdu několika vozidel za hodinu. Rozlišování mezi zdroji hluku a situacemi, ve kterých hluk působí, kromě toho odpovídá reálným praktickým podmínkám a běžně se aplikuje též v zahraničí.
- Hluk s tónovou složkou: Jak praxe v ostatních státech Evropské unie (dále jen jako "EU"), tak i norma ČSN nepovažují hluk z dopravy za hluk s tónovou složkou, neboť tuto složku trvale neobsahuje. Případný krátkodobý výskyt tónové složky hluku může být způsoben například závadou, ta má být nicméně bezprostředně odstraněna a není třeba kvůli ní zpochybňovat výluku z limitu.
- Dopadající zvuková vlna: Institut chráněného venkovního prostoru staveb je nástrojem k posouzení míry expozice objektu vzhledem k zvuku pronikajícímu uvnitř, proto není odražený zvuk započítáván. Opačný přístup by popíral účel daného institutu.
- Nejistota měření: Mezinárodní normy stanovují, že státy musí při měření stanovit oblasti pro přijmutí a odmítnutí výsledků měření (rozhodovací limit nebo hladina). Neurčují ale, jak mají být definovány. Konstrukce rozhodovacího limitu v ČR vychází z požadavku obsaženého v ustanovení § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, dle kterého nesmí docházet k překračování hodnot limitů hluku. Takové porušení musí být státem provozovateli jednoznačně dokázáno, což znamená aplikaci limitu na horní rozhodovací hladině. Jinak řečeno, musí zde být vysoká statistická pravděpodobnost, že je limit překročen. Kromě toho je vhodné připomenout, že případné překročení hranice nelze považovat za přímé ohrožení zdraví, ale pouze překročení meze přijatelného rizika.
- Měření hluku za nestandardních podmínek: Podmínky objektivního měření hluku jsou jednoznačně stanoveny mezinárodními pravidly, v ČR provedenými normou ČSN ISO 1996-2. Ta stanovuje, že hodnoty mají být vztaženy k celoročnímu průměrnému stavu. Pouze za vymezených standardních kritérií lze zaručit reprezentativní, přesná a přezkoumatelná měření. Za nepříznivých podmínek (např. déšť nebo vysoká teplota) není ostatně často možné ani měření technicky provést (nefungují mikrofony atd.). Měření není zakázáno provádět ani mimo doporučené doby, musí být pouze zohledněno, jestli aktuální podmínky vyhovují zmíněným požadavkům.
19. Implementace směrnice o hluku: Hlukový ukazatel pro večer byl transponován do českého právního řádu vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 523/2006 Sb., o hlukovém mapování. Ukazatel je v souladu s účelem směrnice využíván při tvorbě akčních plánů protihlukových opatření, tedy legislativou svým účelem nesouvisející s napadenými předpisy. Z hlediska zdravotního dle vlády nebyl prokázán žádný zvláštní vztah mezi hlukovým zatížením a zdravotními důsledky v této části dne a proto nebyl stanoven zvláštní hlukový limit pro večer.
21. Nařízení podle vlády nenarušuje ani podmínky pro odvozenou normotvorbu vymezené judikaturou Ústavního soudu. Zákon o ochraně veřejného zdraví v § 34 odst. 1 uvádí: "Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení." Ustanovení § 108 odst. 3 téhož zákona výslovně určuje, že formou prováděcího právního předpisu má být nařízení vlády. Nařízení je dostatečně konkrétní a nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu, neurčuje primární povinnosti osob. Vláda uvádí několik dalších příkladů, ve kterých zákon zmocňuje různé subjekty k vydání podzákonných předpisů určujících limity pro rozličné situace nebo výrobky.
IV.b) Vyjádření veřejné ochránkyně práv
26. Na výzvu Ústavního soudu podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, zda vstupuje do řízení jako vedlejší účastník, veřejná ochránkyně práv sdělila, že se rozhodla nevyužít svého procesního práva a do řízení nevstoupí.
IV.c) Stanovisko Hospodářské komory České republiky
27. Ústavní soud obdržel k návrhu nevyžádané vyjádření Hospodářské komory České republiky ("Hospodářská komora"), podané v zastoupení advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D. Hospodářská komora uvádí, že vyhovění návrhu by mělo významně negativní dopady na podnikání a hospodářskou situaci v ČR. Následně podrobně vyvrací jednotlivé argumenty navrhovatelky. Jelikož se však uváděné důvody do značné míry překrývají s výše rozebranými tvrzeními vlády, Ústavní soud nepovažuje jejich opakování za účelné. Stanovisko shodně uzavírá, že napadená právní úprava nařízení není protiústavní. V případě obou metodik jde pak dle Hospodářské komory o nepřípustný návrh, neboť metodiky byly nahrazeny v roce 2017 Metodickým návodem Ministerstva zdravotnictví - hlavního hygienika ČR, pro měření a hodnocení hluku v mimopracovním prostředí, zveřejněným 18. 10. 2017 ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví pod č. 11/2017 (dále jen jako "metodika 2017").
IV.d) Replika navrhovatelky
28. Vyjádření vlády a stanovisko Hospodářské komory zaslal Ústavní soud navrhovatelce k replice. Navrhovatelka zdůrazňuje, že právní úprava způsobu měření hluku a prokazování dodržování limitů umožňuje zvyšování hlukové zátěže, což je v období prokazatelně bohatnoucí ČR paradoxní. Jelikož v současné době neprobíhá žádná snaha, jak situaci legislativně zlepšit, nezbývá než požadovat zrušení části prováděcích předpisů.
- Průměrování hluku za celé období noční doby není logické. Pokud jsou obyvatelé vystaveni vysoké hlukové zátěži v určitých hodinách, nejde jim poté tvrdit, že se v průměru "zdravě vyspali".
- Institut staré hlukové zátěže je využíván již 18 let a nejde tedy o dočasný nástroj, snahy o vyřešení problému v podstatě chybí.
IV.e) Upuštění od ústního jednání
31. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
V. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
32. Návrh podala skupina 10 senátorek a senátorů, která je podle § 64 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu oprávněnou navrhovatelkou k podání návrhu na zrušení jiného právního předpisu; vůle zákonodárců návrh podpořit byla osvědčena k návrhu přiloženou podpisovou listinou. Návrh obsahuje veškeré zákonem požadované náležitosti a s ohledem na změnu petitu provedenou v replice navrhovatelky ze dne 4. 7. 2018 není nepřípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu (§ 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 1zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů); nejsou dány ani důvody pro zastavení řízení podle § 67 téhož zákona.
VI. Posouzení procesních podmínek a kompetence pro přijetí nařízení
33. Při řízení o kontrole norem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Ústavní soud ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumá, zda "jiný právní předpis" byl přijat a vydán ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
VII. Vlastní přezkum Ústavního soudu
VII.a) Posouzení, zda nařízení bylo vydáno v mezích zákona
37. Oprávnění vlády jako orgánu vydávajícího nařízení (srov. nález ze dne 14. 2. 2011, sp. zn. 6/07, N 20/56 SbNU 207, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) posouzená v bodě 34 tohoto nálezu, je pouze jednou z ústavněprávních podmínek platnosti podzákonných předpisů. Čl. 78 Ústavy určuje, že vláda může nařízení vydávat k provedení zákona a v jeho mezích. Ústavní soud limity podzákonné normotvorby interpretoval v řadě rozhodnutí (poslední shrnutí včetně aplikace na konkrétní případy srov. nález ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 26/16; nález ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 24/17). Jak plyne z citovaného čl. 78 Ústavy, zákon nemusí zmocňovat vládu k vydání nařízení (může "mlčet"), nařízení ale nesmí vybočovat ze zákonných mezí a ani s výslovným souhlasem zákonodárce není vláda oprávněna nařízením upravovat otázky stojící mimo předmět prováděného zákona (srov. nález ze dne 9. 2. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 6/07, N 20/56 SbNU 207). Toto negativní kritérium je doplněné též (přísnějším) kritériem pozitivním - nařízení by se mělo držet v mezích plynoucích přinejmenším z účelu a smyslu zákona. Jinak řečeno, zákonodárce by měl v zákoně projevit vůli k úpravě nad zákonný standard (prostor pro sféru nařízení, nález ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. 17/95, N 67/4 SbNU 157). Dále je třeba zdůraznit, že nařízením nelze ukládat primární práva a povinnosti (čl. 4 odst. 1 Listiny) nebo stanovovat meze základních práv a svobod (čl. 4 odst. 2 Listiny) (srov. nález ze dne 10. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/95, N 64/5 SbNU 487; nález ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, N 126/70 SbNU 147).
38. Zákon o ochraně veřejného zdraví v § 30 podrobně definuje hluk a vibrace (nikoliv jejich limity), upravuje povinnost provozovatelů a majitelů různých zařízení a objektů nepřekračovat hlukové limity a také definuje odlišné druhy chráněných prostor před hlukem (viz níže). Ustanovení § 34 odst. 1 téhož zákona uvádí: "Prováděcí právní předpis upraví hygienické limity hluku a vibrací pro denní a noční dobu, způsob jejich měření a hodnocení." Konečně § 108 odst. 3 téhož zákona zmocňuje vládu, aby daným prováděcím předpisem bylo nařízení. Je tedy nepochybné, že v tomto případě zákonodárce vládu výslovně zmocnil k vydání nařízení a tím projevil vůli k podrobnější úpravě nad obecný zákonný standard.
39. Je třeba upozornit, že navrhovatelka, na rozdíl od situace v řadě shora citovaných řízení, ve kterých Ústavní soud otázku ústavnosti podzákonné normotvorby řešil (viz i nález ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, N 89/33 SbNU 353, o který se návrh široce opírá), nenapadla samotné zmocnění k vydání podzákonného předpisu v zákoně o ochraně veřejného zdraví. Dané zmocnění tudíž ve stávajícím řízení nemůže být předmětem přezkumu. Ústavní soud nicméně pokládá za vhodné uvést, že byť zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje žádný (ani výchozí) limit hluku a ponechává jeho určení na vládě, ustanovení § 108 odst. 4 téhož zákona vymezuje řadu konkrétních podmínek, které musí být při stanovení hlukových hygienických limitů zohledněny.
41. Ústavní soud se však s argumentací navrhovatelky neztotožňuje. Z důvodů, které budou vysvětleny dále, totiž patří stanovení hygienických limitů hluku a způsob jejich měření k činnostem, které veskrze odpovídají následující citaci z judikatury Ústavního soudu: "pro zabezpečení efektivního výkonu veřejné správy je vhodné ponechat úpravu podrobností podzákonnému právnímu předpisu, který lze operativněji měnit" (citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02). Jak již bylo navíc uvedeno shora, ustanovení § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví stanovuje kritéria pro určení hygienických limitů, mj. odkazuje na hodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení SZO. I kdyby mělo reálný základ tvrzení navrhovatelky, že hluk se v některých obdobích vůbec neměří či že se naměřená hodnota různými způsoby snižuje, z návrhu není zřejmé, jakým způsobem by to mělo rozporovat účel a smysl zákona či bez zákonného zmocnění omezovat právo na ochranu zdraví nebo příznivé životní prostředí. Naopak z vyjádření vlády a důvodové zprávy k nařízení zřetelně plyne, že vymezení limitů i způsob jejich aplikace v prováděcím předpise doplňují úpravu obsaženou v § 30 zákona o ochraně veřejného zdraví a odpovídají podmínkám obsaženým v § 108 odst. 4 tohoto zákona.
VII.b) Posouzení námitky netransparentnosti přijímání nařízení
42. Poslední z "procesních" námitek navrhovatelky se vymezuje proti tomu, že nařízení bylo přijato netransparentně a bez náležité konzultace s veřejností.
43. V první řadě je potřebné uvést, že proces přijímání podzákonných předpisů je z podstaty věci méně otevřený veřejnosti než u přijímání zákonů. Za výrazný vklad české exekutivy k větší transparentnosti lze proto považovat skutečnost, že řada relevantních informací z průběhu schvalování podzákonných předpisů včetně výsledků meziresortního připomínkového řízení je volně přístupná v rámci Úřadem vlády spravované internetové databáze eKlep pro veřejnost (dostupné na https://apps.odok.cz/veklep). Naopak v ČR na rozdíl např. od Slovenska není nijak formalizováno aktivní zapojování veřejnosti do exekutivní fáze přípravy zákonné či podzákonné legislativy. Legislativní pravidla vlády, schválená usnesením vlády č. 188 ze dne 19. 3. 1999, ve znění pozdějších změn, účast veřejnosti v meziresortním připomínkovém řízení sice nezakazují (a ta tudíž připomínky podávat může), ale zároveň nedávají subjektu předkládajícímu návrh právního předpisu povinnost veřejností podané připomínky vypořádat (porušení Legislativních pravidel vlády kromě toho nezakládá ústavně nesouladný legislativní proces, k tomu nález ze dne 13. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 19/16, N 237/83SbNU 677, bod 56). V projednávaném případě právo veřejnosti na vypořádání připomínek nelze odvodit ani z poukazované Aarhuské úmluvy, neboť ta má primárně programatickou povahu a není přímým pramenem jakýchkoliv práv a povinností (např. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. I. ÚS 2660/08).
VII.c) Posouzení, zda nařízení porušuje základní práva na ochranu zdraví a příznivé životní prostředí
45. Slovník spisovné češtiny vykládá slovo hluk jako "směs nepravidelných a různorodých zvuků v různých výškách a v různé síle" (verze z roku 2011, dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz), čímž naznačuje nepříjemný charakter hluku. Ustanovení § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví pak přímo definuje hluk jako zvuk, který může být škodlivý pro zdraví. Vydávání hluku je přirozenou součástí řady přírodních procesů, není nicméně pochyb o tom, že škodlivý hluk je především civilizačním fenoménem a jeho hlavním zdrojem je v současnosti lidská aktivita. Ochrana před hlukem je tak klasickou variací situace, v níž je nutné chránit člověka před sebou samým.
47. Východisko o škodlivosti hluku pro lidské zdraví je sice nepopiratelné, zároveň však platí, že je nemožné jej jakkoliv objektivizovat ve smyslu stanovení konkrétní přesné hranice, od které hluk zdraví již prokazatelně poškozuje. Hluk totiž může nabývat různé síly a podob a každá osoba má i jinou míru rezistence vůči hluku z hlediska obecných (např. věk či genetické predispozice) a momentálních (např. zdravotní stav) charakteristik. Stejně tak proměnlivá je druhá strana "rovnice". Očekávaná úroveň hluku na pulsující městské křižovatce nebo poblíž těžního zařízení bude jiná než v městském parku či prostoru ložnice. Všechny uvedené faktory musí být zohledňovány při stanovení limitů hlukových emisí, přičemž jde z podstaty věci o činnost vysoce odbornou, založenou na nejnovějších poznatcích z oblasti zdravotnictví, fyziky, dopravy a stavebnictví.
48. Ústavní soud odmítá argument vlády, že problematika řešená v projednávaném případě a priori nenáleží do působnosti soudní moci. Soudy nemají a nemohou rezignovat na přezkum případů, ve kterých rozhodnutí závisí na posouzení odborných či vědeckých otázek (srov. k tomu za všechny stať soudce amerického Nejvyššího soudu Stephena Breyera Science in the Courtroom. Issues in Science and Technology, 2000, č. 4), byť to často může vést ke kontroverzním výsledkům (za všechny srov. nesouhlas řady vědců s rozhodnutím Soudního dvora ze dne 21. 6. 2017, N.W. proti Sanofi Pasteur MSD, C-621/15, všechna rozhodnutí Soudního dvora EU jsou dostupná na https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/cs/). Z účelu a zásad řízení o abstraktní kontrole norem nicméně plyne, že Ústavní soud nemůže mít ambici pouštět se do přezkumu čistě technických záležitostí typu způsobu výpočtu statistické odchylky měření hluku nebo toho, zda je v prostoru chráněného pásma železniční dráhy z hlediska dopadu na zdraví oprávněná taková či onaká korekce z obecného hlukového limitu (obdobně např. nález ze dne 26. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 40/08, N 120/53 SbNU 501, bod 91). K učinění podobných rozhodnutí disponuje potřebným administrativním a expertním zázemím a zdroji vláda a je proto primárně na ní, aby veškeré nutné faktory posoudila v jejich úplnosti a s přihlédnutím k současnému stavu vědění. Všechna napadená ustanovení nařízení je přitom fakticky možné podřadit pod tyto technicko-odborné otázky. Zdrženlivost soudní moci k přezkumu těchto otázek je ostatně obvyklá i ze strany jiných ústavních soudů (srv. např. rozhodnutí rakouského Spolkového ústavního soudu, týkající se přímo problematiky hlukových limitů, ze dne 4. 10. 2018, sp. zn. E 1818/2018, dostupné na https://www.vfgh.gv.at/index.de.html).
49. Ústavní soud se s ohledem na uvedené rozhodl posoudit návrh komplexně jako celek, nikoliv přezkoumávat podrobně smysl a účelnost jednotlivých ustanovení nařízení (respektive s nimi spojených opatření), jak činí vyjádření vlády (srov. bod 18 tohoto nálezu) a Hospodářské komory. Ostatně, jak již bylo shora několikrát zmíněno, rovněž navrhovatelka v zásadě tvrdí, že teprve soubor napadených ustanovení způsobuje, že stát rezignuje na ochranu před hlukem a tím poškozuje základní práva obsažená v čl. 31 a 35 odst. 1 Listiny. Z ústavněprávního hlediska je totiž relevantní nikoliv to, jakým způsobem jsou pojaty a zformulovány jednotlivé technické normy, nýbrž jaké celkové dopady tato regulace vyvolává. I z těchto příčin Ústavní soud nepřistoupil k pozitivnímu vymezení obsahu práv na ochranu zdraví (srov. ale nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2012, sp. zn. IV. ÚS 444/11, N 200/67 SbNU 573, bod 10) a příznivé životní prostředí (k tomu viz např. Müllerová, Hana. Právo na příznivé životní prostředí: Zkušenosti vybraných evropských zemí a návrhy pro budoucí uplatňování v ČR. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2018, s. 133-201). Omezil se tak na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení jsou rozumné, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší (užší verze testu racionality, obdobně nález ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 10/13, N96/69 SbNU 465, bod 229).
50. Ústavní soud považuje za vhodné nejdříve problematiku zasadit do mezinárodního kontextu. Emise hluku jsou celosvětovým problémem a věnují jim velkou pozornost mezinárodní organizace v čele s SZO (srov. přehled aktivit dostupný na http://www.euro.who.int/en/health-topics/environment-and-health/noise/noise), téma je v centru zájmu rovněž EU (srov. činnost a dokumenty dostupné na http://ec.europa.eu/environment/noise/index_en.htm). Přestože s hlukem spojené hrozby jsou podobné ve všech vyspělých zemích, oba jmenované subjekty akceptují, že každý stát disponuje jinými kulturními, historickými a hospodářskými podmínkami, které předurčují jeho možnosti a schopnosti hluk omezovat. Role mezistátních subjektů v politice boje proti hluku tak spočívá především ve shromažďování různých indikátorů a dat, případně poskytování rozličných příkladů dobré praxe a doporučení. SZO ani EU tedy nestanovují žádné (např. minimální) závazné hlukové limity a ponechávají jejich určení v působnosti států.
51. Státy disponují uvážením nejen při stanovení výše hlukových limitů, ale rovněž jejich struktury. Naprostá většina právních úprav ochrany před hlukem zohledňuje odlišnosti mezi zdroji hluku, rozdílnou škodlivost hluku na zdraví a proměnlivost situací, ve kterých hluk působí. Proto např. čl. 3 písm. s) směrnice o hluku výslovně připouští, že limity "se mohou lišit pro různé typy hluku (hluk ze silniční, železniční nebo letecké dopravy, průmyslové činnosti atd.), různá prostředí a různou citlivost obyvatel; mohou být také odlišné pro stávající a pro nové situace (pokud dojde ke změně situace z hlediska zdroje hluku nebo využití daného prostředí)." Vznikají tak často velmi komplexní řešení zahrnující celou řadu závazných i nezávazných pravidel.
52. Základem české právní úpravy ochrany před hlukem jsou sice čl. 31 a 35 odst. 1 Listiny, těch se lze ovšem domáhat pouze v mezích je provádějících zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). V případě hluku jde o několikrát citovaný zákon o ochraně veřejného zdraví. Jak již bylo řečeno shora, ten podrobným způsobem pozitivně i negativně hluk definuje (§ 30 odst. 2) a dále zavádí a vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zaprvé rozlišuje mezi denní (6.00-22.00 hodina) a noční (22.00-6.00 hodina) dobou (§ 34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi 1) chráněným venkovním prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), 2) chráněným venkovním prostorem staveb (prostor do vzdálenosti 2 metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do vnitřních prostor budov) a 3) chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách) (§ 30 odst. 3). Zákon dále stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (§ 30 odst. 1) a podrobně upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (§ 31). Konečně je vhodné zopakovat, že konkrétní určení limitů pro různé situace a způsob jejich měření stanoví prováděcí předpis (§ 34 odst. 1), kterým je právě napadené nařízení.
53. Český systém ochrany před hlukem je založen na stanovení závazných celostátních pevných hlukových limitů. Limity jsou u návrhem dotčeného hluku z dopravy pojímány jako dlouhodobé a jejich překročení je odvozeno z průměrů za denní či noční dobu. Alternativní přístup odvozující překročení z měření pouze v nejhlučnějších fázích dne/týdne (např. dopravní špičky) by byl neproporcionální a nepříliš opodstatněný, neboť pouze u dlouhodobého soustavného (ve smyslu opaku k nárazovému) vystavení extenzivnímu hluku je vědecky prokázán možný negativní dopad na lidské zdraví (Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: World Health Organization Regional Office for Europe, 2018, s. 10). Výchozí limit se aplikuje na vnitřní obytný prostor staveb a činí 40 dB pro obytné pokoje v denní době, 30 dB v době noční. Kromě spíše zpřísňujících korekcí obou hodnot dopadajících na specifické druhy vnitřních prostor (např. nemocniční pokoje, srov. Příloha č. 2 nařízení) a právě diskutovaných průměrných hodnot při hodnocení překročení limitů neplynou z nařízení pro vnitřní prostory staveb žádné výjimky napadené navrhovatelkou. Ač se tedy vnitřních obytných prostor staveb návrh v podstatě netýká, Ústavní soud nemohl přehlédnout, že ve vnitřních prostorech obydlí, kde lidé legitimně očekávají nejvyšší míru ochrany před vnějším hlukem a kde se také většinou nejčastěji zdržují, jim česká právní úprava zaručuje značně vysoký standard ochrany před hlukem, a tedy i citovaných základních práv.
54. Systém pevných limitů je v ČR aplikován rovněž u ostatních prostor, tj. chráněných venkovních prostor staveb (s ohledem na specifickou povahu i účel kategorie vysvětlený již ve vyjádření vlády budiž dále ponechán stranou) a především u chráněných vnějších prostor. Toto řešení je ve srovnání s jinými zeměmi EU neobvyklé a existují dokonce státy, které limity hluku z dopravy ve venkovních prostorech vůbec neznají (např. Spojené království nebo Belgie). V ostatních existují limity pro vnější prostory jako doporučené směrné hodnoty, které se stávají závaznými pouze v případě např. realizace nových dopravních projektů. Česká situace, umožňující vymáhat překročení limitů hluku ve venkovním prostoru, je z komparativního hlediska v Evropě zcela jedinečná (srov. Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Hluková legislativa - přehled přístupů rozhodujících zemí EU. Dostupné na http://www.nrl.cz/Content/files/novinky/Hlukova_legislativa_zemi_EU-zavery.pdf). Ona unikátnost na první pohled může vypadat jako progresivní ochrana obyvatel, na druhý však nedovoluje přihlédnout ke konkrétním okolnostem a situaci a neumožňuje tak aplikovat proporcionální řešení. V konečném důsledku to může vyústit v částečně bezvýchodné spory, ve kterých soudy přes závěr o protiprávním porušení hlukových limitů zároveň konstatují nemožnost zjednání (bezprostřední) nápravy (srov. případ hluku v okolí pražské magistrály v nálezu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11, N 8/64 SbNU 77). Mimochodem zmíněno, v roce 2012 předložený věcný návrh nového zákona o hluku (nikdy neschválený) pevné limity pro venkovní prostor kritizoval a plánoval právní úpravu přiblížit ostatním zemím EU (srov. Závěrečná zpráva hodnocení dopadu regulace RIA, dostupná na http://www.mzcr.cz/KvalitaABezpeci/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravi-pred-hlukem-a-rizeni-hluku-v-komun_6160_1092_29.html).
55. Právě s ohledem na stávající unikátní české řešení je nutné posuzovat též napadené výjimky a korekce pro vnější prostory obsažené v nařízení. Ústavní soud se neztotožňuje s navrhovatelkou, že by kvůli jejich aplikaci docházelo k rezignaci státu na ochranu obyvatel před hlukem. Legislativní "blokové úlevy" jsou naopak legitimní reakcí normotvůrce na jedinečný systém právně vymahatelných pevných limitů hluku ve venkovním prostoru. Z praktického hlediska neplatí ani navrhovatelkou dovozovaná úvaha, že vyhovění návrhu (odstranění výjimek a korekcí) by v konečném důsledku automaticky zajistilo reálné snížení imisí hluku. Lze se důvodně domnívat, že tento krok by s ohledem na objektivní skutečnosti přinesl spíše masové zvýšení počtu porušení hlukových limitů, ústící typicky buď v nutnost pokutovat majitele komunikací (a tak jim odčerpávat prostředky pro případná protihluková opatření), nebo tyto komunikace rovnou uzavřít (a tak omezovat subjekty je využívající). Jak bylo ovšem shora zdůrazněno, je úkolem zejména exekutivní a legislativní moci, aby mezi uvedenými veřejnými zájmy, respektive základními právy, našly rovnováhu na základě transparentního a racionálního posouzení rozličných faktorů (v obecné rovině srov. též Müllerová, Hana. Right to Environment, Balancing of Competing Interests and Proportionality. The Lawyer Quarterly, 2018, č. 2, s. 129-137).
56. Ústavní soud má ze shora předestřených důvodů za to, že napadená ustanovení nařízení sledují legitimní cíl a prostředky zvolené k jeho dosažení lze považovat za rozumné ve smyslu rámce vymezeného v bodě 49 tohoto nálezu. Zároveň znovu opakuje, že limity jsou v souladu s § 108 odst. 4 zákona o ochraně veřejného zdraví stanoveny s ohledem na hodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení SZO. Naplnění těchto standardů dokládá důvodová zpráva k nařízení i vyjádření vlády.
57. V neposlední řadě Ústavní soud připomíná, že český právní řád obsahuje několik prostředků právní ochrany, které umožňují bránit se hluku i mimo rámec hlukových limitů. Ve veřejnoprávní rovině se jedná zejména o institut tzv. pohody bydlení (alternativně také kvalita prostředí, srov. vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud tento pojem definuje následovně: "...souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.)" (viz rozsudek ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 2 As 44/2005, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na http://www.nssoud.cz/). Pohodu bydlení poté posuzuje příslušný stavební úřad u konkrétních stavebních záměrů při zohlednění místních zvláštností dané lokality a jednotlivec se jí může v tomto směru domáhat. Z judikatury přitom plyne jistá autonomie pojmu pohody bydlení na hygienických limitech. Dotčené orgány státní správy mohou z hlediska posuzování pohody bydlení přihlédnout k tomu, že limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí (citovaný rozsudek sp. zn. 2 As 44/2005). Nepřekročení limitních hodnot hygienických limitů neznamená automatické splnění požadavku na pohodu bydlení ani v obecné rovině (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, sp. zn. 6 As 38/2008). Institut pohody bydlení se přitom v praxi dynamicky vyvíjí a je hojně využíván (podrobněji Vomáčka, Vojtěch. Judikatura NSS: Pohoda bydlení a kvalita prostředí. Soudní rozhledy, 2015, č. 11-12, s. 386-391).
58. V soukromoprávní rovině lze určitou míru ochrany zajistit kupř. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí (§ 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, dále jen jako "občanský zákoník"). Ustanovení nařizuje vlastníkovi zdržet se mj. toho, aby hluk z jeho pozemku nevnikal na pozemek jiného vlastníka v "míře nepřiměřené místním poměrům". Ustálená judikatura tuto povinnost vztahuje též na hluk z dopravy, přičemž "přihlédne k tomu, zda imise (zde hluk a prašnost) obtěžující žalobce přesahují limity stanovené v hygienických, příp. jiných veřejnoprávních předpisech (tyto limity jsou však jen pomocným, byť významným ukazatelem - srov. § 1 o. z. ohledně vztahu veřejného a soukromého práva)" (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2015, sp. zn. 22 Cdo 3277/2014, všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na http://www.nsoud.cz). Odborná literatura rozebírá též využitelnost § 1013 odst. 2 občanského zákoníku, který vlastníkům sousedících pozemků umožňuje získat alespoň peněžní náhradu za újmu způsobenou imisemi (včetně hluku) z provozu úředně schváleného závodu nebo podobného zařízení (srov. Dobrovolná, Eva, Spáčil, Jiří. Imise způsobené úředně schváleným provozem závodu nebo podobného zařízení v novém občanském zákoníku. Právní rozhledy, 2012, č. 20, s. 719-726).
59. Zmíněné prostředky tedy umožňují ochranu jak ve smyslu omezení budoucí hlukové zátěže (institut pohody bydlení), tak ve formě zásahu proti stávající hlukové zátěži (institut sousedských imisí). Z hlediska v nálezu přezkoumávané problematiky je klíčová jejich vzpomínaná určitá "nezávislost" na hlukových limitech. Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk nadměrný a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji než plošné limity dovoluje aplikovat vzpomínanou proporcionalitu a zohlednit konkrétní situace a okolnosti. Ačkoliv Ústavní soud z důvodů dříve zmíněných nepřistoupil k rozboru obsahu práva na příznivé životní prostředí zakotveného v čl. 35 odst. 1 Listiny, diskutované instituty a postup orgánů veřejné moci při jejich prosazování lze považovat za jeden z projevů citovaného základního práva.
VII.d) Požadavek nesnižování hmotněprávní úrovně ochrany základních práv
61. Podle Ústavního soudu nicméně není možné z českého ústavního pořádku absolutní obecnou aplikaci stand-still doktríny u hmotněprávní ochrany základních práv dovodit. Ústavní soud tak sice s odkazem na podstatné náležitosti demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) učinil u procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod (v obiter nálezu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317), z jeho judikatury ale neplyne analogické použití teze pro hmotněprávní rozsah základních práv. Naopak lze z rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodit implicitně opak, tzn. již jednou dosaženou úroveň ochrany základních práv je možné za jistých podmínek snížit, zvláště jde-li o práva podléhající režimu čl. 41 odst. 1 Listiny.
62. Rozlišování mezi procedurální a hmotněprávní úrovní ochrany má opodstatnění též z praktického hlediska. První skupina práv má totiž charakter "nenulové hry" a snížení úrovně ochrany zde vede v zásadě pouze k omezení práv jednotlivců vůči veřejné moci, nikoliv mezi jednotlivci navzájem. V případě druhé skupiny je ovšem rozhodování mnohem komplexnější a má často povahu "nulové hry". Typicky u sociálních práv spojených s rolí státu při jejich zabezpečení totiž vzniká dilema z hlediska alokace veřejných rozpočtů. Jestliže by např. došlo ke zrušení plošného příspěvku na děti s tím, že cílem je získat prostředky ke zvýšení příspěvku pro nejchudší děti, není výsledek posouzení "snížení" úrovně ochrany zdaleka jednoznačný. V neposlední řadě, je-li (v abstraktní rovině) ústavně přípustné snížit rámec ochrany základního práva (např. zrušit určitou dávku), tím spíše lze upravit rozličné parametry tvořící jednotlivé "stavební kameny" této ochrany (např. redukovat výši dávky nebo okruh lidí, kterým náleží). Trvání na opaku by v konečném důsledku zablokovalo tvorbu jakékoli politiky státu.
63. Výsledek posouzení nebude jiný ani v případě práva na příznivé životní prostředí. Např. čl. 37 Listiny základních práv EU sice obsahuje povinnost zvyšování kvality životního prostředí, ale výslovně jen ve smyslu zohlednění tohoto požadavku při tvorbě politik EU, závazek není přímo adresován členským zemím. O výklad čl. 35 Listiny existenci stand-still doktríny opřít nelze, nečiní tak ani doktrína (např. Kokeš, Marian. Čl. 35. In: Wagnerová, Eliška a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 712-715). Přestože tedy z normativního hlediska platí východisko, že dodržování principů trvale udržitelného rozvoje a ambice zvyšovat úroveň ochrany životního prostředí mají patřit k hlavním cílům moderního státu, ústavněprávně se uplatní obecný rámec představený v předchozím bodě nálezu a závěr, že určité snížení úrovně ochrany práva na příznivé životní prostředí není a priori neústavní.
VII.e) Posouzení návrhu ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva
65. Navrhovatelka uvádí, že protihluková politika ČR porušuje právo na respektování soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence (čl. 8 Úmluvy). Z návrhu přitom není patrné, jestli jde o námitku doplňující předchozí argumentaci založenou na porušení čl. 31 a 35 odst. 1 Listiny nebo o samostatně stojící tvrzení, vycházející z odlišného rozsahu ochrany dotčeného práva v Úmluvě. Odůvodnění naznačuje spíše první variantu, neboť důraz je kladen na údajnou nedostatečnou aktivitu ČR v uplatňování protihlukových opatření.
66. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen jako "ESLP") vskutku vykládá čl. 8 Úmluvy a právo na respektování obydlí tak, že jeho obsahem je rovněž právo na klidné užívání obydlí, včetně ochrany před nadměrným hlukem (např. rozsudek ve věci Hatton proti Spojenému království ze dne 8. 7. 2003, stížnost č. 36022/97, bod 96, všechna rozhodnutí ESLP jsou dostupná na https://hudoc.echr.coe.int). ESLP ovšem podobně jako tento nález uvádí, že je třeba snažit se o vyvažování mezi zájmem jednotlivce na ochranu před hlukem a protichůdnými zájmy společnosti, přičemž státy disponují širokým prostorem pro uvážení ve vztahu k podobě a výsledku tohoto vyvažování (srov. rozsudek ve věci Giacomelli proti Itálii ze dne 2. 11. 2006, stížnost č. 59909/00, bod 80). Jinak řečeno, stát je oprávněn uplatnit řadu důvodů, proč je ochrana před nadměrným hlukem omezena, potažmo vysvětlit, jak se pokoušel ochranu před hlukem zlepšit. Teprve pokud jsou tato opatření v daném případě zjevně nedostatečná, je možné konstatovat porušení čl. 8 Úmluvy (srov. rozsudek ve věci Deés proti Maďarsku ze dne 9. 11. 2010, stížnost č. 2345/06, bod 23). Přistoupení k posouzení míry naplnění pozitivních závazků státu je však obvykle podmíněno tzv. vnitřní nesrovnalostí, což v případě hluku nejčastěji znamená, že došlo k překročení místních hlukových limitů (rozsudek ve věci Moreno Gómez proti Španělsku ze dne 16. 11. 2004, stížnost č. 4143/02, bod 60; obdobně Cuenca Zarzoso proti Španělsku ze dne 16. 1. 2018, stížnost č. 23383/12).
VIII. Příslušnost Ústavního soudu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a návrh na zrušení metodiky 2017
69. Dříve než Ústavní soud mohl přistoupit k věcnému přezkumu tvrzení navrhovatelky, musel primárně posoudit svou příslušnost k ústavnímu přezkumu metodiky 2017. Otázkou totiž je, zda ji lze přiřadit pod kategorii "jiný právní předpis" podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy.
70. Nauka definuje právní předpis jako "závazný písemný dokument, vyjadřující obsah právních norem jako pravidel lidského chování" a vymezuje jej formálními znaky, jmenovitě pravomocí orgánu, který jej vydal, zákonným postupem vytvoření a právem stanovenou formou publikace (Knapp, Viktor. Teorie práva. Praha: C.H. Beck, 1995, s. 131). Judikatura Ústavního soudu vážící se k pojmu "jiný právní předpis" uznává význam formálních znaků, avšak za rozhodující považuje materiální rozměr právního předpisu (nález ze dne 23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, N 73/18 SbNU 135). Při posuzování materiálního rozměru právního předpisu jsou posuzovány jeho obsahové znaky, např. trvalost či obecnost, a znaky funkcionální, tedy jestli předpis reguluje chování subjektů právních vztahů (podrobně včetně příkladů Filip, Jan. Čl. 87. In: Bahýľová, Lenka a kol. Ústava České republiky: Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 1096-1101). Ani doktrína, ani Ústavní soud nicméně dosud v konkrétní rovině neřešily subsumpci metodického návodu ministerstva pod pojem "jiný právní předpis".
71. V nálezu ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (N 142/28 SbNU 237) takto Ústavní soud přezkoumal ústavnost a zákonnost cenového výměru, avšak v situaci, kdy jím zamýšlela výkonná moc nahradit právní úpravu nájemného, jejíž platnost měla vypršet a novou se nepodařilo zákonodárci přijmout. V posuzované věci je však situace podstatně odlišná. Metodický návod 2017 sice vydal státní orgán s legislativní pravomocí, tj. Ministerstvo zdravotnictví - hlavní hygienik České republiky v úředním věstníku, avšak to z něj ještě právní předpis podléhající přezkumu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nečiní. Metodický návod 2017 není vydán na základě zákonného zmocnění, nýbrž vychází z nadřízenosti jeho autora, tj. Ministerstva zdravotnictví vůči adresátům pokynu plynoucí z § 80 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví. Je adresován pouze jako metodická pomůcka orgánům ochrany veřejného zdraví, zdravotních ústavů a Státního zdravotního ústavu, přičemž sjednocuje jejich postup při měření hlukové zátěže, tedy určuje pro ně (a nikoho mimo okruh ministerstvu podřízených správních úřadů) čím, jak měřit, jak hodnotit výsledky měření, jak vést protokol a vyhodnocovat výsledky tak, aby při dalších kontrolních měření byly zachovány stejné podmínky (jinak by vzniklo nebezpečí libovůle zásahu). Metodický návod tak není adresován řidičům, hudebním kapelám, střelcům atd., nestanoví se v něm jejich povinnosti, nýbrž určuje jen metodiku postupu, jak zjistit, že ministerstvu nepodřízené subjekty práva porušují hlukové normy, které jsou však pro ně stanoveny v právním předpise. Teprve takové autoritativní zjištění spojené zpravidla se sankcí může představovat zásah do základních práv a svobod subjektů práva, kdežto porušení metodiky 2017 bude řešeno uvnitř soustavy orgánů ochrany veřejného zdraví. Naproti tomu účelem vydání metodiky 2017 je "sjednocení způsobu měření a hodnocení hladin akustického tlaku určujících ukazatelů hluku měřených v chráněném venkovním prostoru, chráněném venkovním prostoru staveb a v chráněném vnitřním prostoru staveb". Jejím obsahem pak jsou podrobné, zejména z norem ČSN vycházející návody, jak při měření postupovat a jak naměřené hodnoty zpracovávat a hodnotit. Jinak řečeno, metodika 2017 nezamýšlí normativně určovat pravidla lidského chování, nýbrž jedná se primárně o metodickou pomůcku. Dané pokyny jsou určeny výhradně orgánům veřejného zdraví, zdravotním ústavům a Státnímu zdravotnímu ústavu, působnost metodiky 2017 se tak omezuje pouze na jmenované adresáty a v tomto ohledu se tak blíží interní normativní instrukci, jejímž smyslem je sjednotit postupy dotčených orgánů a nikoliv stanovit práva a povinnosti pro ostatní subjekty (fyzické a právnické osoby), stojící mimo tento systém orgánů ochrany veřejného zdraví.
72. Na základě uvedených argumentů má Ústavní soud za to, že metodiku 2017 není možné považovat za jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a návrh na její zrušení proto odmítl z důvodu své nepříslušnosti [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu].
73. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podaný návrh zčásti zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu a zčásti odmítl podle § 43 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
Odlišné stanovisko soudce Ludvíka Davida k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/18
Souhlasím s výrokem nálezu, nesouhlasím však s částí jeho odůvodnění, a to z následujících důvodů.
Nařízení vlády č. 272/2011 Sb., jehož některá ustanovení byla napadena, je - přinejmenším z hlediska ústavního přezkumu - extrémně sofistikovaným právním předpisem. Provádí příslušné normy zákona o ochraně veřejného zdraví, současně však je "předstupněm" ministerského Metodického návodu, jehož meritorní projednání plénum Ústavního soudu nepochybně správně odmítlo a odpovídajícím způsobem odůvodnilo. Samotné nařízení je naplněno technickými termíny, odbornými symboly, algoritmy pro výpočet hygienických či expozičních limitů z hledisek přípustnosti hluku atd. Již jen náležitá reprodukce dílčích k derogaci navržených ustanovení činí pro laického čtenáře, jakkoli zběhlého v ústavněprávním jazyce, text v podstatě nesrozumitelným (srov. část II. plenárního nálezu).
Snaha o vyhovění postulátům ústavního přezkumu tu tedy nastoluje otázku, jak postupovat v případě, že má být přezkoumávána norma podzákonné povahy, jež se pro svůj technicistní ráz blíží spíše metodickému návodu nebo technické normě a vzdálila se běžným měřítkům obecnosti právního předpisu.
Text nálezu nachází již výchozí kladnou odpověď: je nutné obsah napadených norem podrobit obvyklým metodologickým požadavkům, ač tvůrce předpisu (vláda) ve vyjádření namítal, že problematika řešená napadenými normami nenáleží a priori do působnosti soudní moci. Ústavní soud se však přezkumu nezříká a tvrdí, že soudy "nemohou rezignovat" na posouzení odborných, resp. vědeckých otázek. Na podporu své teze cituje judikaturu vlastní, unijní, rakouskou (bod 48), jakož i světové odborné prameny.
Jakkoli působí odkazy na pozitivní přístup k problému ve smyslu "Science in the Courtroom" (S. Breyer) výmluvně, nemohu se ubránit názoru většině pléna oponujícímu, že věc je již v obecné poloze komplikovanější, posouditelná ad hoc a že i zde platí obecná pravda, že vše je otázkou míry.
I při respektu k zákazu odepření práva (denegatio iustitiae) se tu totiž k naléhavé úvaze vrací problém: umožňují stávající již "klasické" přezkumné metodologické mechanismy bez dalšího, aby zde byl výsledek ústavního přezkumu korektní, přesvědčivý, věrohodně podložený?
Vládní nařízení o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací je, jak již konstatováno, podzákonným právním předpisem vysoce odborným, technicistním a jeho (byť jen dílčí) přezkum lze uchopit dvojím způsobem. První spočívá v akcentu na skutečně detailní zaměření se na jednotlivá napadená ustanovení; takový by jistě očekávali odborníci, kteří by dokázali i podrobnosti expertně posoudit a vysvětlit. Druhý pak, aniž by ignoroval jednotlivé normy, klade důraz na celkový kontext - na účel a smysl právní úpravy v jejím celku.
Právě tento druhý z přístupů zvolil soudce zpravodaj nálezu a plénum mu přisvědčilo. Při vytyčeném přístupu k přezkumu bylo přijato řešení, jež se nenechává "strhnout" detaily a vykládá celkovou koncepci české zákonné úpravy (body 52-56 nálezu). Odborným názorům na problematiku však bylo dáno slovo spíše jen formou odkazů na (ve stručnosti parafrázované) texty zejména mezinárodních pramenů.
Nezbytnost expertního posouzení ("expertní otázky") jistě nemůže v soudním řízení sama o sobě znamenat vyloučení problému či dokonce celého případu z projednání a rozhodnutí ve věci. Ostatně nepřípustnost takové rezignace na odpověď účastníkům řízení obvykle platí i pro tzv. politickou otázku, není-li předmět řízení založen výlučně na ní; srovnejme například s body 167, 172 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (přezkum zákona o státní službě), kde Ústavní soud, s odkazem na politické důvody právní úpravy, deklaroval značnou zdrženlivost přezkumu.
Mimochodem, zůstává nedotaženo, jaký "pořad práva" senátní navrhovatelé od Ústavního soudu očekávali. Pokud mělo jít, vzhledem k předmětu řízení, o zaměření se na vysokou odbornost, pak v návrhu postrádám výslovně označené a zdůvodněné důkazní návrhy. Každopádně však nesouhlasím s plenárním zúžením přezkumu návrhu jen na posouzení legitimního cíle právní úpravy a k němu použitých prostředků (použita užší verze testu racionality, viz znění bodu 49 in fine nálezu). Navrhovatelé přitom ve svém textu dosti široce pojednávají o vlivu hluku na lidské zdraví (s. 4 a násl.), na životní prostředí (s. 5-9), o údajně netransparentním způsobu přijetí právního předpisu, o jeho evropské či unijní dimenzi, o právu na respektování soukromého a rodinného života (klidné užívání obydlí) - to vše v bezprostředním vztahu k ustanovením, jejichž zrušení žádají. Zde lze naopak pozitivně kvitovat, že se jim podařilo převést odbornou dimenzi do relativně přístupné narativní podoby.
Plénum Ústavního soudu mělo proto podrobit návrh, rozhodlo-li se jím meritorně zabývat, úplnému algoritmu testu racionality relevantnímu pro oblast socioekonomických práv. Namísto toho došlo jen k omezenému přezkumu, k němuž navíc využil Ústavní soud takřka výhradně jen zdroje v podobě výňatků ze zahraničních odborných textů k problematice obecně.
Vše řečené nemá vyjádřit můj názor, že návrh měl nutně uspět - ostatně, hlasoval jsem, za dané situace, spolu s ostatními členy pléna pro jeho zamítnutí. Můj nesouhlas s odůvodněním nálezu má (též) naznačit, že působení základních práv a svobod (i očekávání s ním spojená) není bezbřehé. Ústavní soud však měl právě proto při posouzení tohoto vládního nařízení, takřka technické normy, konstatovat a vysvětlit, že může zhodnotit pouze intence právní úpravy či též její předvídané dopady, a to ještě skrze vyjádření tvůrce napadené úpravy a jiných institucí či odborníků. Nestalo-li se tak, pak se plénum soudu vystavilo riziku možného nepochopení ze strany veřejnosti a zejména expertů, kteří neznají metodologii ústavního přezkumu a mohou se domnívat, že je Ústavní soud povinen "vypořádat se s každým napadeným výpočtem".
Vracím se tak ke klíčové otázce po přezkumu podzákonného předpisu s obsahem na hranici ústavního postulátu obecnosti, jak jsem ji položil úvodem svého konkurujícího vota. V českém prostředí interpretace podmínek ústavního přezkumu pravděpodobně není reálné, i když by to mohlo působit navenek takřka férově, odmítnutí derogačního návrhu (pro zjevnou neopodstatněnost?), neboť by došlo k odepření spravedlnosti. Určitou argumentační cestu nedávno naznačil německý Spolkový ústavní soud - byť při rozhodování o ústavní stížnosti, nikoli o derogačním návrhu -, který za situace konstatovaného nedostatku přiléhavých kritérií přezkumu správního rozhodnutí, jímž nebyl povolen provoz některých větrných elektráren, uvedl, že soudy tu "naráží na hranice aktuálního stavu vědy a praxe v oboru" a že nejsou povinny provádět další šetření ve věci, ale "přijmout rozhodnutí na základě plauzibilního hodnocení příslušného odborného úřadu". Samotný Spolkový ústavní soud stížnost odmítl věcně projednávat a naznačil tak zásadní směr: ponechat zde argumentaci především na uvážení (diskreci) správních úřadů a požadovat odpovědnost exekutivy za stanovení náležitých kritérií (blíže usnesení ze dne 23. 10. 2018, 1 BvR 2523/13, 1 BvR 595/14).
Rozhodl-li se při nynější kontrole napadených norem Ústavní soud projednat věc meritorně, měl respektovat, že přezkoumávaný právní předpis (jeho část) realizuje státní politiku v oblasti kontroly limitů hluku a vibrací včetně regulace činnosti orgánů, které ji provádějí (hygienická služba), a obecněji i politiku ve sféře ochrany zdraví i práva na příznivé životní prostředí. K vysvětlení intencí napadených norem mělo být rozsáhleji použito a případně i doplněno poskytnuté vyjádření vlády a též vyžádána vyjádření dalších orgánů a institucí, které při uskutečňování státní politiky v této oblasti spolupůsobí.
Dovolím si závěrečné shrnutí. Zjišťuje-li Ústavní soud legitimní cíl napadené právní úpravy nebo její části, pak zdrojem je text právního předpisu a jeho interpretace (například v důvodové zprávě) tvůrcem právní úpravy. Ústavnost prostředků k dosažení legitimního cíle posuzuje Ústavní soud sám. Vymyká-li se však podstata právní regulace, vycházející zhusta z vysoce odborných konstrukcí v textu, kognici Ústavního soudu, musí si ji i tento soud nechat v řízení skrze odbornou expertízu vysvětlit, aby mohl řádné posouzení daných prostředků provést.
Zdroj: rozsudek Ústavního soudu ze dne 18.12.2018, čj. Pl.ÚS 4/18, www.usoud.cz.