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Timestamp: 2019-02-16 05:34:08
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Matched Legal Cases: ['artículo 155', 'Artículo 137', 'Artículo 2', 'artículo 137', 'artículo 1', 'Artículo 5', 'artículo 2', 'Artículo 66', 'artículo 143', 'artículo 155', 'Artículo 155', 'artículo 155', 'artículo 187', 'Artículo 37', 'artículo 89', 'artículo 149']

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PARTICIPACIÓN PARLAMENTARIA EN LA CUESTIÓN CATALANA
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Valentín Quiroga Alarcón
1 PARTICIPACIÓN PARLAMENTARIA EN LA CUESTIÓN CATALANA En su entorno histórico, político y constitucional Ramón Guillermo Aveledo
2 PARTICIPACIÓN PARLAMENTARIA EN LA CUESTIÓN CATALANA En su entorno histórico, político y constitucional Ramón Guillermo Aveledo * Al revisar el papel del parlamento español en la cuestión de Cataluña, a la luz de los acontecimientos más recientes, los cuales han tenido un episodio crucial en el sometimiento y aprobación por el Senado de la aplicación del artículo 155 de la Constitución, se debe visitar el texto constitucional que prescribe tanto el régimen autonómico como la participación parlamentaria en él, así como los antecedentes que le proveen de contexto, tales como la transición política a la democracia en medio de la cual tuvo lugar el debate constitucional y la cuestión de los derechos históricos. Acerca del marco constitucional Artículo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. 1 La organización territorial del Estado español está reglada en el Título VIII de la Constitución de 1978, el primero de cuyos artículos es el que encabeza estas consideraciones, a aspectos de los restantes relevantes al tema en cuestión nos referiremos más adelante, pero su análisis debe comprender, no sólo las circunstancias políticas prevalecientes en el momento constituyente y sus antecedentes sino, como es de lógica, el sistema constitucional en su conjunto, así como el entorno europeo, cuyo desarrollo condiciona los arreglos constitucionales de los estados miembros. Bajo la dictadura franquista, la lógica de la paz había sido la de la victoria en la Guerra Civil ( ). Entre las complicadísimas circunstancias políticas en las cuales se * Presidente del Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro. Profesor de Derecho Parlamentario en la Universidad Católica Andrés Bello y de Instituciones Políticas y Constitucionales en la Universidad Metropolitana. 1 Constitución Española. BOE. Madrid,
3 desarrollaba la transición española a la democracia, sin perjuicio del papel de la opinión pública así como de diversos actores políticos y sociales, adelantada desde el poder y definida por uno de sus artífices como De la ley a la ley a través de la ley 2, estaban cuestiones como la legalización de los partidos, los necesarios cambios en el papel político de los militares y la cuestión de las autonomías. Cuando Josep Tarradellas ( ), President de la Generalitat catalana en el exilio desde 1954, regresó a España tras la muerte de Franco, su sola presencia y su reclamo de legitimidad planteaban una situación política a resolver. Se inició una negociación política entre este personaje, republicano catalanista y de izquierda, miembro del partido Esquerra Republicana de Catalunya, cuya gran dignidad no le impidió disposición al diálogo y la búsqueda de soluciones, y el gobierno de Adolfo Suárez, a través de Salvador Sánchez- Terán, riojano, Gobernador Civil de la Provincia de Barcelona, luego diputado en Cortes y ministro en las carteras de Trabajo y Transporte y Comunicaciones. El Gobierno de Suárez reconoció la legitimidad de Tarradellas y le designó en 1977 como Presidente del gobierno provisional de la Generalitat antes de la Constitución y la consagración de la autonomía, en aquel acelerado proceso fáctico, (el) de las preautonomías que dirá Alzaga 3. En ocasiones el dramatis personae tiene mayor influencia en los acontecimientos y ayuda a comprenderlos mejor. En su biografía de Suárez, Victoria Prego 4 cuenta que éste invitó a Tarradellas, exiliado en Francia, a venir a Madrid en junio de Que el comunicado oficial del Gobierno con motivo del primer encuentro entre el Presidente y el President hablara de la necesidad de encontrar una fórmula transitoria que permita recuperar las instituciones seculares del pueblo catalán es, de suyo, significativo, y se añadiera que Suárez había precisado a Tarradellas que esto debía hacerse dentro de la irrenunciable unidad de España y esboza el principio de ofrecer la posibilidad de autonomía a todas las regiones españolas sin que las fórmulas concretas de las mismas hayan de ser uniformes. 2 Torcuato Fernández-Miranda, Presidente de las Cortes, cuando se tramitaba la Ley para la Reforma Política (Ley 1/1977 del 4 de enero de 1977) 3 Alzaga, Oscar: Del consenso constituyente al conflicto permanente. Editorial Trotta-Fundación Alfonso Martín Escudero. Madrid, Prego, Victoria: Adolfo Suárez, La Apuesta del Rey ( ). Biblioteca El Mundo/Unidad Editorial. Madrid,
4 Un Real Decreto-Ley de septiembre de ese año restablecería la Generalitat de Cataluña y en octubre se designa a Tarradellas para presidir la misma. Su poderosa frase Ja sóc aquí! en su breve discurso desde el balcón del Palau en la Plaza de Sant Jaume, se refería implícitamente a la cuestión de la legitimidad histórica, así como dirigirse a los Ciutadans de Catalunya y no a los Catalans implicaba un nacionalismo abierto, democrático, integrador y, aunque se lo expresara antes de 1978 cuando la Constitución fue sancionada, constitucional. En la explanada de Montjuïc, proclamará que la victoria de Cataluña lo es también de España. 5 El proceso preautonómico se generalizó. Ya había catorce preautonomías al aprobarse la Constitución. Durante la discusión de la Constitución de 1978 y en procura de consensos que hicieran posible su aprobación y que al propio tiempo proveyeran de base de sustentación a la naciente democracia, el Presidente Suárez manejaba las exigencias de las denominadas comunidades históricas y las demandas que otras regiones que con motivo del debate constituyente y el clima de apertura reinante tras treinta y seis años de régimen franquista, no querían ser menos. La expresión Café para todos atribuida a Suárez cuando en realidad pertenece a su Ministro Manuel Clavero Arévalo, andaluz y andalucista 6 expresa la intención de igualar a todas las comunidades autónomas, lo cual traería consecuencias en la forma del Estado. Esta generalización de las autonomías, que Suárez acogió con entusiasmo, va a ser uno de los motivos de disenso en el seno del gobierno y de su partido Unión de Centro Democrático, el cual más bien era una coalición de familias ideológicas democristianas, liberales, socialdemócratas, conservadoras. 7 5 Citado en Las sombras de la Transición. Marcel Mauri, Ruth Rodríguez-Martínez, Tobías Reckling,Francesc Salgado, Christopher Tulloch. Jaume Guillamet, editor. Universitat de Valencia, Clavero respondía a la propuesta del historiador José Varela Ortega al Vicepresidente Abril Martorell, figura muy influyente en el Gobierno Suárez, de reconocer los estatutos de autonomía vasco y catalán tal y como los había dictado en la II República. Así lo cuenta Luis María Ansón en artículo para El Mundo del 3 de noviembre del Prego: Obra citada 4
5 En el Título Preliminar de la Constitución se dispone una forma de Estado de manera no explícita, aunque al modo de ver de quien escribe, bastante clara: Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. 8 España no es un Estado federal, sino un Estado unitario con vocación descentralizadora, organizado territorialmente en municipios y provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan que se desarrollaría rápidamente hacia un Estado de Autonomías. La velocidad de ese desarrollo y el entorno en el cual se produjo, condicionarán para que queden cabos sueltos que deberá atar la política y la Justicia Constitucional. 9 Acaso se trate, recurriendo a la literatura italiana acerca de la materia, de una experiencia federal por desagregación que diría Mastromarino o, como ya consideró Ambrosini en la década de los años treinta del siglo pasado al estudiar la Organización Nacional de la II República española Un tipo intermedio de Estado entre el unitario y el federal caracterizado por la autonomía. 10 Aunque, anotará el constitucionalista, y constituyente, antes citado, Un observador atento a nuestro actual sistema autonómico concluirá seguramente que el mismo es grosso modo una modalidad de Estado federal. Y hoy tal definición puede ser aceptada por la mayoría de los constitucionalistas españoles. Pero, sin embargo, el aludido Título VIII es particularísimo y no consagró ninguna modalidad de Estado federal. Los constituyentes pudieron optar por una de las variantes del Estado federal, que se han consolidado en la historia, alguna como la alemana tan bien conocida por nuestros especialistas en Derecho público, pero no 8 Constitución Española. BOE. Madrid, Pueden considerarse precedentes del modelo asumido la Constitución republicana española de 1931 en su Título I Organización Nacional y la Constitución Italiana de 1947 en su Título V Las Regiones, las Provincias, los Municipios. 10 Ver Mastromarino, Anna: Il Federalismo Disaggregativo. Un Percorso Costituzionale negli Stati Multinazionali. Vol 14 (Gioffrè. Milano 2010), Ambrosini, G (En la Rivista di Diritto Publico, 1933) y Regionalismo e Statuti. La reforma in Spagna e in Italia a cargo de Silvio Gambino (Giuffrè-Universitá degli Studi della Calabria. 2008) 5
6 lo lograron. Simplemente se desconstitucionalizó en gran medida esta materia capital. 11 El orden de las disposiciones constitucionales tiene una lógica. En la Carta de 1978 el Título Preliminar, contiene lo que en el constitucionalismo se denomina disposiciones fundamentales, cuyas pautas dogmáticas condicionarán la interpretación, tanto del resto de la parte dogmática como de la parte orgánica, así como de normas legales o de otro rango ulteriormente dictadas. En el mencionado Título VIII De la Organización Territorial del Estado, además del artículo 137 citado, se encomienda al Estado garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad interregional y, en resguardo del principio de igualdad propio del constitucionalismo, que Las diferencias entre los estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (Art.138). Así mismo la igualdad entre los españoles en cualquier parte del territorio del Estado y la prohibición a la autoridad de dictar medidas restrictivas de los derechos a la libre circulación y el establecimiento de personas y a la circulación de bienes (Art.139). Su Capítulo II (Artículos 140 al 142) está dedicado a la Administración Local y el III (Artículos 143 al 1158) a las Comunidades Autónomas. En estos últimos se encontrará el derecho a constituir Comunidades Autónomas y la iniciativa del proceso autonómico (Art.143), la posibilidad de constituir Comunidades Autónomas de una sola provincia, la inadmisibilidad de federaciones de Comunidades Autónomas (Art.145), el trámite de los proyectos de Estatutos (Art.146) y las pautas generales para éstos y sus eventuales reformas (Art.147), las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas (Art.148) y las que son exclusivas del Estado (Art. 149), la última de las cuales (Ordinal 32 ) es Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum). También veremos las modalidades formales para la atribución de competencias a las Comunidades Autónomas (Art.150), la ruta excepcional en cuanto al plazo de cinco años para reformar sus Estatutos a fin de ampliar sus competencias (Art.151), el marco para la estructura orgánica a preverse en los Estatutos (Art.152), el control a nivel estatal de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas (Art.153), el Delegado del gobierno para la 11 Alzaga, O: Obra citada 6
7 administración estatal en el territorio de la Comunidad (Art.154), la previsión en caso de incumplimiento por parte de una Comunidad Autónoma de sus obligaciones constitucionales o legales (Art.155), el principio de la autonomía financiera y sus condicionamientos (Art.156), los ingresos fiscales de las Comunidades (Art.157) y las normas relativas a las autonomías en el Presupuesto General del Estado (Art.158). La Disposición Adicional Primera, reza: La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. 12 Para cerrar este círculo, hasta donde ello fuere posible, hay que mencionar la Disposición Derogatoria Segunda de la Constitución: En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogada la Ley del 25 de Octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las provincias de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya. 13 La Ley que por esa disposición se deroga expresamente tiene su historia. Durante la regencia de María Cristina, a raíz del Convenio de Vergara (Bergara en lengua euskera) entre los generales Espartero y Maroto, isabelino y liberal aquel y carlista éste, para poner fin a las Guerras Carlistas del Norte, el 31 de agosto de 1839 en la localidad guipuzcoana de Oñate, el Gobierno de España presentó a las Cortes un proyecto de Ley para reconocer los fueros vascos en el marco de la Constitución de 1837, a su vez fruto de la crisis del Estatuto Real de breve existencia. Aquella Carta se inspiró en la de Cádiz de 1812, si bien la monarquía constitucional que pergeñaba atribuía mayores poderes a la Corona, concesiones a ésta y al Moderantismo a los que se quería atraer al redil progresista 14. Un proyecto conciliador acosado siempre por la inestabilidad hasta la mayoría de edad de Isabel II, en cuyo reinado se dictó la de Constitución Española. BOE. Madrid, Constitución Española. BOE. Madrid, García de Cortázar, Fernando y González Vesga, José Manuel: Breve Historia de España. Alianza. Madrid,
8 El conflicto en cuyo contexto ocurre el pacto y abrazo de Vergara tiene pues, dos vertientes, una sucesoria, relativa a la disputa entre partidarios de la futura Isabel II, hija de Fernando VII y los de su tío Carlos María Isidro. Los carlistas fueron especialmente fuertes en el Norte, en el País Vasco, en Navarra y en el Norte de Cataluña, donde los nacionalistas vieron en ella una oportunidad para recuperar los derechos forales perdidos con Felipe V en la Guerra de Sucesión, en la cual el lado aragonés, Cataluña era parte suya, apoyó al aspirante Habsburgo y no al Borbón que se impuso. La otra vertiente está específicamente vinculada con los derechos forales, los cuales, como se ve no sólo son atinentes a las provincias vascas abordadas en la Ley en cuestión. Acudimos a la opinión de dos Padres de la Constitución de distinto signo ideológico, el socialdemócrata Gregorio Peces-Barba y el conservador Manuel Fraga Iribarne, diputados constituyentes claves en la formación de los consensos constitucionales y respectivamente profesores de Filosofía del Derecho y Derecho Político. Casi tres décadas después del debate constitucional, Peces-Barba considera el problema nacional es uno de los principales en la sociedad y en la política. En mi percepción, el sistema partió de la idea de España como nación de naciones y de regiones. La soberanía reside en la nación española en el pueblo español- (artículo 1.2 de la Carta Magna) y las restantes naciones culturales derivan sus derechos de la propia Constitución, la nación española era el poder constituyente y, por consiguiente, previa a la Constitución. Las demás naciones se reconocían jurídicamente en la Constitución. Culturalmente tenían también una existencia anterior, pero su juridificación se produce desde la entrada en vigor de la Carta Magna. 15 El comentario de Fraga Iribarne lo hace en el fragor del debate parlamentario, cuando aguas debajo de la Constitución, empieza a vérsela andar en los Estatutos de las Autonomías. Habla a propósito del primer Estatuto catalán, Del título VIII de la Constitución, ya de por sí débil y ambiguo (como denunciamos en su día), se ha sacado un vaciado, al revés: las funciones exclusivas del Estado. sin perjuicio de determinadas excepciones a favor de la Comunidad Autónoma, se han convertido en funciones exclusivas de ésta, en perjuicio del sin perjuicio. 15 Peces-Barba, Gregorio: La España Civil. Galaxia Gutenberg-círculo de lectores. Madrid,
9 Con las autonomías, explica, se quiere un sistema para construir mejor la unidad superior de España, no como un plano inclinado hacia el federalismo ( ) y menos como una puerta abierta hacia los separatismos. 16 No obstante calificarla como Constitución mal cerrada, la obra colectiva coordinada por Guillamet, acerca de la cobertura de la prensa internacional a la Transición Española a la Democracia, expresa el comentario siguiente, a partir de lo escrito entonces para Le Monde por su corresponsal Charles Vanhecke,: Por primera vez desde hacía siglos, destaca Vanhecke,el hecho catalán ha sido abordado por el gobierno de la Monarquía, así como por Cataluña, sin pasiones, sin enfrentamientos, sin violencia, sin la política de hechos consumados y de acciones de fuerza. 17 El Título VIII, necesariamente concatenado con las disposiciones adicional y derogatoria citadas, resultará controversial no tanto en lo que respecta a su contenido en sí, sino en lo que hace referencia a su posible interpretación de cara al futuro en opinión de Javier Tusell. El mismo historiador catalán analiza la cuestión en su obra ya clásica sobre el período, Sin duda ha sido el Título VIII de la Constitución, relativo a la organización territorial del Estado, el más discutido por los especialistas y el más endeble desde el punto de vista de la técnica jurídica e incluso de la perspectiva estrictamente política. Tanto los redactores originarios de la Constitución como los dirigentes de los partidos políticos debieron hacer malabarismos para llegar a un acuerdo sobre un texto que resultara aceptable para todos. La fórmula a la que se llegó resulta desafortunada, incompleta y evidentemente ambigua desde cualquier punto de vista, pero se debe tener en cuenta que con ella se pretendía conseguir un marco en el que fuera, a la vez, posible incluir la reivindicación de los derechos históricos por parte del nacionalismo vasco, la exigencia del nacionalismo catalán, que quería, aunque partiera de supuestos soberanistas, al menos una situación semejante a la Generalitat de los años treinta pero que nunca dudó que Cataluña es una nación, y una fórmula para dar respuesta al sentimiento regionalista nacido en toda España, en parte siguiendo el modelo de Cataluña y el País Vasco y en parte también como reacción al centralismo anterior Fraga Iribarne, Manuel: Razón de Estado y Pasión de Estado. Planeta. Barcelona, Guillaumet (ed): Obra citada 18 Tusell, Javier: La Transición a la Democracia (España ). Espasa Calpe. Madrid,
10 En su trabajo para el Consejo de Estado, el profesor Balaguer Callejón, sostiene que el concebirse el Título VIII como una regulación esencialmente procedimental, ésta no ha favorecido la articulación simbólica Constitución-Estatutos. A lo anterior adiciona como agravante una mentalidad marcadamente reivindicativa frente al Estado. Otra muy distinta estima que habría sido la situación planteada, si la estructura de las CCAA hubiera sido establecida directamente en la Constitución, lo cual no fue posible por las circunstancias políticas comentadas someramente en este trabajo. La desconstitucionalización de la estructura territorial del Estado, debida a la ausencia de consenso constitucional en este punto ha generado una permanente orientación procedimental del Estado autonómico. De ese modo, nunca se ha percibido, hasta ahora, como una estructura acabada. Por el contrario, la tensión constitucional en lo que podríamos caracterizar como igualitarismo y multilateralismo frente al diferencialismo y bilaterialismo ha imposibilitado el cierre del sistema. 19 El entorno político en la transición y después, los nacionalismos y las demandas represadas de las regiones ante el poder central estatal, así como contribuyeron a una redacción de compromiso con dificultades a la hora de su desarrollo, representarían factores adicionales de exigencia en la construcción del Estado democrático razonablemente saludable, a ser manejados tanto por los políticos en el Parlamento y el Gobierno como por el Tribunal Constitucional. Los derechos históricos Qué son los derechos históricos de los territorios forales a los que se refiere la Disposición Adicional Primera? Porque una cosa son los derechos forales o especiales en el ámbito del Derecho Civil, que reconoce peculiaridades locales en casos como Aragón, Baleares, Cataluña, Galicia, Navarra, el País Vasco y Valencia, así como el Fuero de Baylío en municipios de Extremadura y Ceuta, y otra el régimen foral de los territorios históricos que 19 Balaguer Callejón, Francisco.: REFORMAS CONSTITUCIONALES RELATIVAS AL TÍTULO VIII EN RELACIÓN CON LA RECEPCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA DENOMINACIÓN OFICIAL DE LAS CCAA. En El Informe del Consejo de Estado sobre la Reforma Constitucional. Texto del Informe y debates Académicos. Edición a cargo de Francisco Rubio Llorente y José Alvarez Junco. Consejo de Estado-Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid,
11 vendría a ser lo que nos ocupa, aunque en uno y otro caso se trata del reconocimiento por la constitucionalidad y la legalidad actuales de fueros anteriores a ellas. Aragón, Cataluña, Navarra, País Vasco y Valencia, reivindican derechos forales anteriores a la Constitución. Estos se originan en las Cartas Forales o Cartas Pueblas 20, figura nacida en la Reconquista mediante la cual los reyes cristianos o los señores otorgaban una serie de privilegios a poblaciones, en razón de interés estratégico, esencialmente de repoblamiento de regiones ganadas al dominio musulmán, sea con propósitos políticos, económico o de ambas naturalezas. Podían ser otorgadas o pactadas. Las más antiguas datan del siglo IX en Castilla. En los países catalanes encontraremos Cartas Pueblas del siglo X, en el condado de Barcelona, como la de Freixá otorgada por Witardo en 954 y la de Cardona, por Borrell II 21 en 986. Como se trata de títulos históricos, cabe recordar que con el matrimonio de Isabel de Castilla y Fernando de Aragón 22, los Reyes Católicos, se formó la Monarquía Hispánica, cuyos diversos territorios tenían instituciones y normativas propias hasta la unificación de estas por Felipe V. La Constitución, recordemos, ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. En el caso catalán, esto se refiere en las Constituciones Catalanas, derogadas en 1716 y reivindicadas desde entonces, las cuales sirven de base al Estatuto catalán de 1936 así como al dictado en 1979 al amparo de la vigente Ley Suprema y reformado por las Cortes en En este último instrumento se lee, Artículo 5. Los derechos históricos. El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, que el presente estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria segunda y otros preceptos de la Constitución, de los que deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con 20 Al respecto, revisar El Municipio, raíz de la República de Joaquín Gabaldón Márquez. 2º edición. Academia Nacional de la Historia. Caracas, Conde de Barcelona, Gerona y Osona ( ) 22 Reino del cual forma parte Cataluña desde la unión dinástica en el siglo XII 11
12 el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat. 23 Al ser utilizados por el constituyente de 1978 y reconocidos por la Constitución que los ampara y respeta, los derechos históricos constituyen una categoría objetiva de la Ley, dirá Herrero de Miñón, como en tantas otras ocasiones, más sabia que el legislador y cuyo significado será preciso averiguar en función de la decantación de este concepto. 24 Dicha decantación puede interpretarse tanto en su acepción de Separar sustancias no miscibles de diferente densidad o aparte de la Química, Inclinarse, tomar partido, decidirse, lo cual sería consecuencia política y jurídica natural de la primera acción. Y cuando el autor dice que la ley puede ser más sabia que el legislador no se queda en artificios retóricos alude, y así lo expresa ya al final de su disertación, al pacto entonces no explicitado y que late en la voluntad más sabia de la ley, el cual debe salir a la luz y canalizar la integración voluntaria. Esa ha de ser la obra de la política. El erudito trabajo del jurista se centra en que Derechos Históricos y Constitución son dos categorías distintas y antagónicas, la idea de aquellos es producto de la historia y ésta de la razón. Y plantea la cuestión de si el sistema constitucional, correlativo al concepto de ciudadano que es noción igualitaria, es compatible con fueros concedidos por el Antiguo Régimen, la monarquía absoluta, a los cuales esta noción es ajena y que son anteriores a que este se impusiera y generalizara. La cuestión, ya anticipaba el autor, siempre traerá dificultades. Pero la cuestión existe. No es un invento absolutamente artificial. Tiene asideros cuya profundidad es variable pero no susceptible de ser ignorada. Allí reside la complejidad de la realidad que demanda capacidad política para decantar y manejar. La idea de Derechos Históricos se emparenta con la de constitución tradicional o constitución histórica. La finalidad de dicha Disposición Derogatoria 2ª - anota Herrero de Miñón- no era otra que eliminar el mayor obstáculo formal a un proceso de integración voluntaria. 23 Estatuto de Autonomía de Cataluña (Texto Consolidado). Parlament de Catalunya. Barcelona, Herrero de Miñón, Miguel: Idea de los Derechos Históricos. Austral. Espasa Calpe. Madrid,
13 Esto es propiciar un auténtico pacto constitucional. Entre quienes? Claro está que no sólo entre las fuerzas políticas, sino entre lo que tras ellas había y hay: el hecho histórico-político diferencial. 25 La conflictiva solución constitucional lograda, sostiene Alzaga en obra ya citada, sin embargo, no tuvo un consenso adecuado a establecer un mapa de las Comunidades Autónomas, pues la creación de éstas se dejó a procesos definidos constitucionalmente, generales pero no necesariamente iguales, de desarrollo legislativo con pautas para que sea acordado. El autor considera al sistema de poder político autonómico como La asignatura pendiente más difícil de aprobar. Aunque a veces se le comparara con Francesc Cambó 26, catalán y catalanista que defendiendo la aspiración del Estatuto se involucró en los gobiernos de España, la estrategia y la práctica de Jordi Pujol (Al frente de la Generalitat entre 1980 y 2003) fueron de negociaciones bilaterales con el Gobierno de Madrid para exigir concesiones a cambio de apoyo a la gobernabilidad. Un papel más afín con el lobby norteamericano, que resulta insuficiente para la viabilidad del modelo y no tomar parte en la conducción del Estado. Alzaga considera que un eje permanente de diálogo entre el PP y el PSOE para consensuar las grandes cuestiones que afecten las paredes maestras del Estado autonómico es simplemente imprescindible. 27 Catalunya Es una Comunidad Autónoma situada al Nordeste de España, formada por cuatro provincias: Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona, las cuales cuentan con novecientos cuarenta y ocho municipios. Tiene cuarenta y un comarcas con sus respectivos Consejos Comarcales. Las tuvo en la II República de 1936 a 1939 y, de nuevo, por ley a partir de Dos tercios de la población catalana se ubican en el área metropolitana de la ciudad de Barcelona. Un alto porcentaje de la población catalana se debe a los flujos migratorios 25 Herrero de Miñón: Obra citada 26 ( ) Político nacionalista catalán. Dirigente de la Lliga. Ministro de Fomento y Hacienda en gobiernos de España presididos por Maura en la segunda y tercera década del Siglo XX, bajo el reinado de Alfonso XIII. 27 Alzaga: Obra citada 13
14 del siglo XX. Entre 1950 y 1975 la población de las provincias catalanas se incrementó en 2.5 millones de personas. Para 1999, de seis millones de habitantes 1.9 no había nacido en Cataluña. 28 Cataluña ocupa los territorios de los condados que forman la Marca Hispánica a cargo de un Marqués, en la frontera Suroccidental del Imperio Carolingio, del cual se independizarían completamente en el Siglo X, gracias a la decadencia y debilitamiento del poder central imperial. El Siglo XI catalán estará caracterizado por el feudalismo y en el XII vendrá la unión dinástica del Condado de Barcelona con el Reino de Aragón que se expande hacia el Valle del Ebro sobre el territorio musulmán. De esa centuria, en 1188, data la Asamblea de Paz y Tregua de Girona que fortalece el poder de la aristocracia catalana. En su antecedente, la Pau i Treva de Déu se considera que está el origen de las Cortes Catalanas que entre los siglos XIII al XVIII fueron una suerte de legislatura del Principado de Cataluña, cuya primera mención explícita es de siglo XIII y cuya delimitación fue entre éste y el XV. En este mismo siglo, en 1476, se casaron los Reyes Católicos, con lo cual se unían ambos reinos, conservando cada uno sus respectivas instituciones y leyes. La Generalitat de Catalunya había sido creada a mediados del siglo XIV, cuando la Diputación del General asumió oficialmente esa denominación ya oficiosa. Fue abolida, como ha sido referido, a raíz de la Guerra de Sucesión, mediante el Decreto de Nueva Planta de 1716 y reconocida de nuevo en el Estatut de la II República. Aunque tuvo períodos de estancamiento y retroceso económicos, Cataluña progresó más y más temprano que otras regiones de la península. Para ello además del crecimiento demográfico y la impronta de los francos, aprovechó la ventaja de su condición litoral Alcanzará un alto nivel de industrialización, encabezó el empuje manufacturero promovido por el Estado borbónico, Cataluña lidera en ese aspecto a toda España desde el siglo XIX. Su crecimiento lo impulsó una burguesía pujante en los campos textil, mercantil, vinícola. Tiene en nuestros días el cuarto PIB Per cápita de España, luego de Euskadi, Madrid y Navarra. En los finales del siglo XIX ubican García de Cortázar y González Vesga la aparición de los movimientos nacionalistas. Su vertebración política es propia del XX 29. En cuanto al 28 Fuente 14
15 tema que nos ocupa, opinan que el nacionalismo catalán encandiló a las clases medias para ponerlas al servicio de los objetivos económicos de la burguesía autóctona y en la Cataluña profunda se percibían aires de singularidad, los que el carlismo había hecho respirar a sus clientelas campesinas, a fin de enfrentarlas al liberalismo de Madrid 30 La narrativa nacionalista se remonta mil años antes de Cristo, a las tribus celtas del neolítico y la presencia griega en el siglo VII A.C. e invoca títulos que datan del Antiguo Régimen, en cuyo devenir se insertan, y en el contexto del constitucionalismo moderno se los mezcla con reivindicaciones actuales y aspectos circunstanciales del debate político. A fines de la década del setenta del siglo pasado, al calor de la transición española a la democracia y cuando éstos asuntos eran dilucidados, era socialmente hablando proporcionalmente mayor el nacionalismo de los vascos que el de los catalanes, aunque uno encuentre más gente hablando catalán en Catalunya que euskera en Euskalherría. Un 15% de la población se declaraba catalán ante todo, 31% se declaraba español y 43% de las personas decían ser tan catalanes como españoles. La independencia era una reivindicación deseada por el 11% de la población catalana. Habría que analizar las causas para que ese sentimiento haya crecido durante las más de cuatro décadas democráticas. En encuestas recientes, ABC sitúa el respaldo a la independencia en 41.1% para junio de este año, El Español publicaba el 3 de septiembre números recientes de 50.1% a favor y 45.7% en contra, mientras en su página web la televisora chilena Tele13 ofrece datos tomados entre el 23 y el 26 de octubre, en plena crisis política alrededor del asunto que ubican en 33.5% el apoyo a la independencia catalana. El 31 de octubre, La Vanguardia de Barcelona publicaba un estudio de COI que colocaba el respaldo popular a la independencia en 48.7% Tusell: Obra citada 30 García de Cortázar, Fernando y González Vesga, José Manuel: Breve Historia de España. Alianza. Madrid, La fuente de los datos referidos a la década de 1970 es el libro de Tusell antes citado, y los actuales son de y LaVanguardia.com. 15
16 El Parlamento en el desarrollo del Estado de Autonomías El Parlamento español, denominado Cortes Generales en la Constitución 32 siguiendo una tradición que arranca en las Cortes de León de , está formado por dos cámaras, el Congreso de los Diputados y el Senado. Cuál es el papel del Parlamento con relación a las CCAA? En cuanto a la legislación, a las Cortes Generales, y por tanto a Congreso y Senado como cuerpos colegisladores, incumbe la elaboración de las leyes orgánicas, entre las cuales están aquellas que aprueben los estatutos de Autonomía (Art. 81 CE) y en cualquier legislación estatal puede establecerse obligaciones para las CCAA, en el marco de la Constitución. En cuanto al control parlamentario, las cámaras y sus comisiones podrán recabar, a través de los titulares del Congreso y el Senado la información y ayuda que precisen de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas (Art. 109 CE), aunque el control de la actividad de los órganos de las CCAA incumbe, según la materia, al Tribunal Constitucional, al Gobierno previo dictamen del Consejo de Estado, la jurisdicción contencioso-administrativa y el Tribunal de Cuentas (Art. 153). El Título VIII, en su Capítulo III De las Comunidades Autónomas establece el procedimiento para que las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica puedan acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas (Art.143 CE). La iniciativa corresponde a las diputaciones interesadas y a los municipios. En este caso con doble requisito: que sean las dos terceras partes de ellos y que, a su vez, representen al menos la mayoría de los electores de la provincia o isla. Se establecen plazos para el ejercicio de esta iniciativa y para ejercerla de nuevo si un intento no ha prosperado. 32 Artículo 66 CE 33 Convocadas por Alfonso IX cuyos Decreta han sido considerados en 2013 por la UNESCO como El testimonio documental más antiguo del sistema parlamentario europeo (Memoria del Mundo. UNESCO) 16
17 A las Cortes Generales corresponde, como se ha referido, la aprobación de la Ley Orgánica del Estatuto y también, por motivos de interés nacional proceder por vía excepcional a las señaladas en el artículo 143, incluso en cuanto a sustituir la iniciativa regional de Diputaciones, órganos interinsulares o municipales (Art. 144 CE). También establece la Constitución una vía excepcional en cuanto al plazo de cinco años para la ampliación de competencias, lo cual será tramitado por las Cortes Generales (Art.151) El proceso legislativo de los Estatutos es especial. La elaboración del proyecto corresponde a una asamblea especial integrada así: (a) Por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y (b) Por los Diputados y Senadores elegidos en ellas Dicho proyecto será tramitado por las Cortes Generales (Art.146). En cuanto a la reforma, ésta se tramitará mediante el procedimiento establecido en el Estatuto, y será presentado a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley orgánica (Art.147). En materias de competencia estatal, las Cortes Generales podrán atribuir a las CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de una ley estatal. Ello tendrá control de las Cortes Generales según cada ley marco, sin perjuicio de las competencias judiciales (Art.150). Otra área en la cual la Constitución asigna tareas al Parlamento en relación a las CCAA deriva de que en los Presupuestos Generales del Estado, cuyos examen, enmienda y aprobación corresponden a las Cortes Generales (Art CE), pueden establecerse asignaciones a las CCAA en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales y de que los desequilibrios económicos interterritoriales deben ser compensados por un Fondo cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales (Art. 158 CE). 17
18 Y según el artículo 155, es competencia exclusiva del Senado, ya no de las Cortes Generales, la autorización al Gobierno para adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir la Constitución, en los términos planteados en la sección siguiente de este estudio. El Artículo 155, supuestos teóricos e implicaciones prácticas Previó el constituyente español que las comunidades autónomas a constituirse, pudieran incumplir sus obligaciones constitucionales o atentar gravemente contra el interés general. A la letra, lo dispuesto es como sigue: Artículo Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas. Se entiende que los supuestos de hecho para la aplicación del artículo citado son que una Comunidad Autónoma, (a) No cumpla obligaciones que le imponga la Constitución u otra ley estatal, o (b) Actúe de modo que atente gravemente contra el interés general de España. Y los requisitos procedimentales serían que el Gobierno, (a) Requiera tal cumplimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma (b) Que ese requerimiento sea desatendido (c) Que el Senado, por mayoría absoluta, le autorice a dictar medidas necesarias para lograr el cumplimiento forzoso o para proteger el interés general en riesgo. El uso de los adverbios gravemente y necesarias que hemos intencionalmente destacado, implica una exigencia lógica de proporcionalidad, pues se trata de medidas 18
19 extraordinarias, pues el régimen normal es el de la autonomía en el cual se respetan la Constitución y las leyes y, en particular, las esferas competenciales de cada órgano. Aunque el texto del citado artículo 155 habla de aprobación, lo que se está solicitando es una autorización propia del control parlamentario de la acción del Ejecutivo, pues siendo ambas modalidades, la aprobación y la autorización propias de actos jurídicos complejos que requieren varios pasos, aquella es posterior a la acción gubernamental, por ejemplo, en el caso venezolano, se aprueban las líneas generales del plan de desarrollo económico y social elaborado por el Ejecutivo o un tratado o acuerdo internacional que ha sido negociado y convenido por el Gobierno 34, mientras la autorización es previa y necesaria para proceder al acto del cual se trate. Por eso es así como lo refiere el correspondiente acuerdo del Senado del 27 de octubre de La solicitud gubernamental de autorización parlamentaria no se dirige a las Cortes Generales, sino al Senado. El Senado es la Cámara de representación territorial, la integran cuatro senadores por provincia, con un régimen especial para las provincias insulares de las islas Canarias y Baleares, en las cuales cada isla o agrupación de islas con Cabildo Insular será una circunscripción, de tres senadores en las de mayor tamaño y uno cada una en las pequeñas o sus agrupaciones si fuera el caso. Un senador respectivamente por las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, en África 35. Todos ellos elegidos por sufragio popular. Además, un senador por cada Comunidad Autónoma más uno adicional por cada millón de habitantes, designado por el correspondiente órgano legislativo, respetando la representación proporcional. Los senadores tienen un período de cuatro años. Resulta evidente la influencia en el constituyente de 1978 de la Ley Fundamental Alemana, como puede leerse en la disposición constitucional relativa a cuestión similar. 34 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 187 numerales 8 y Ceuta se ubica en la península Tingitana, en la orilla sur del Estrecho de Gibraltar. Melilla en el Cabo de Tres Forcas, en la costa africana sobre el Mediterráneo, fronterizo con Marruecos. 19
20 Artículo 37 (Vía coactiva federal) (1) Si un Land no cumpliere los deberes federales que la Ley Fundamental u otra ley federal le impongan, el Gobierno Federal, con la aprobación del Bundesrat, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar al Land al cumplimiento de dichos deberes por vía coactiva federal. (2) Para la ejecución de las medidas federales coactivas, el gobierno federal o su representante tiene el derecho de impartir instrucciones a todos los Länder y a las autoridades de los mismos. 36 El Bundesrat o Consejo Federal, la segunda cámara del singular bicameralismo germano, es la asamblea de representación territorial 37, en eso coincide con el Senado español pero, a diferencia de éste, está integrada por representantes de los gobiernos de los estados federados o Länder y no por parlamentarios electos como es el caso del cuerpo de la Calle de Bailén, concebido constitucionalmente como parte de las Cortes Generales. Adicionalmente al control jurisdiccional que ha sido mencionado al referirnos al Art.153, por parte del Tribunal Constitucional y la jurisdicción contencioso-administrativa y en el Título IX Del Tribunal Constitucional, artículo c que hace competente a esa alta corte para conocer De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí y al del Tribunal de Cuentas en lo económico y presupuestario, al Gobierno incumben el control de funciones delegadas (Art. 153) y éste del Art.155 que es aquel que la doctrina italiana denomina control de oportunidad. En punto a dicha doctrina, resulta oportuno puntualizar que los artículos 125 y 126 de la Constitución de la República Italiana, reformados por sendas leyes constitucionales, respectivamente en 2001 y 1999, se refieren al control de la actividad administrativa 36 Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. Edición del texto actualizado hasta octubre de Deutscher Bundestag. Berlin 37 Ver Aveledo R.G.: El Bicameralismo en la República Federal Alemana. CEDP Universidad Monteavila- Editorial Jurídica Venezolana-Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro. Colección de Estudios Constitucionales y Parlamentarios Nº 6. Caracas,
21 regional por el contencioso-administrativo el 125 y al control político por actos contrarios a la Constitución o por graves violaciones a las leyes el 126. Este último es bastante más específico que su equivalente español. Faculta expresamente a la República para disolver el Consejo Regional y remover al Presidente de la Junta. Además de las causales de actos inconstitucionales y graves violaciones de las leyes 38, se incluye el supuesto de razones de seguridad nacional. La disolución del Consejo procedería también cuando éste no atienda la invitación del Gobierno a sustituir al Presidente o a la junta responsables de tales violaciones, lo cual fue eliminado en la reforma de 1999 Por otra parte, la modalidad italiana recurre al Jefe de Estado, pues la disolución y remoción se realiza mediante Decreto motivado del Presidente de la República 39. Dicho decreto, como todo acto del Presidente de la República, quien es Jefe del Estado pero no del Gobierno y que como tal no es responsable (Art.90 CRI), debe ser refrendado por los ministros proponentes quienes asumen la responsabilidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 de la misma Carta. 40 Así mismo, se advierte que el control parlamentario del acto está muy atenuado, si no prácticamente anulado, puesto que lo que se exige es que el Presidente, oiga la opinión de la comisión de diputados y senadores, constituida para los asuntos regionales según la Ley, en lugar de la aprobación de las cámaras territoriales, Bundesrat o Senado, previstas respectivamente en las normas equivalentes alemana y española. 38 Redacción de la reforma de 1999 a la norma original de Según la redacción original de 1947, en el mismo decreto se designaría una comisión de tres ciudadanos que convocará elecciones y dirigirá la administración regional. Los actos inaplazables de esta comisión serían sometidos a la ratificación por el Consejo Regional resultante de las elecciones. 40 Costituzione della Repubblica Italiana. Edizione commemorativa dei settant anni della Reppublica Italiana Ambasciata d Italia a Caracas. 21
22 Como reflexión final acerca del aspecto tratado en esta sección que es materia central del análisis en curso, nos auxiliamos de nuevo en el profesor Alzaga, esta vez en su comentario sistemático a la Constitución 41, Quisiéramos marcar el acento, aunque para nosotros resulta de toda evidencia, en que si este control político del Gobierno sobre las comunidades autónomas se ha plasmado en el art. 155 que estamos comentando no ha sido ad pompam vel ostentationem, sino para acudir a este resorte cuando las circunstancias en él previstas lo exijan. Sin embargo la experiencia acumulada en los países que se rigen en una Constitución con controles políticos más o menos análogos a éste aconseja, sin lugar a dudas, que su uso se lleva a cabo con exquisito tacto y el hecho de que el supuesto de que los órganos de la Comunidad Autónoma en cuestión actuaren de forma que atente gravemente al interés general de España, incluya un adverbio que hemos subrayado, no debe pasar desapercibido, pues indica que estamos en presencia de un mecanismo de uso excepcional y no cotidiano. La crisis catalana de 2017 El día 6 de septiembre de este año, con los votos de JxSí 42 y la CUP el Parlament catalán aprobó la Ley del Referéndum para la independencia de Cataluña, a despecho de que la Constitución, en su artículo 149, ordinal 32ª, establece que es competencia exclusiva del Estado la Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum y ese mismo día, el President de la Generalitat Carles Puigdemont y sus consellers (ministros) firman el decreto convocando la consulta para el 1 de octubre. El día 7, el Tribunal Constitucional dicta medida cautelar suspendiendo la convocatoria al referéndum. El Parlament, por su parte, introduce un cambio en el orden del día de su sesión y aprueba la Ley de Transitoriedad, la cual define al futuro nuevo Estado como una República de Derecho y Social y regula aspectos como la nacionalidad catalana, la organización electoral, el proceso constituyente, el sistema judicial o la seguridad de las 41 Alzaga Villaamil, Oscar.: Comentario sistemático a la Constitución Española de Ediciones del Foro. Madrid, Coalición de gobierno en la Comunidad Autónoma integrada por PDeCat (antes Convergencia Democrática de Catalunya) y Esquerra Republicana de Cataluyna. 22
23 fronteras. 43 El 12 de septiembre, el Tribunal Constitucional suspende cautelarmente la Ley de Transitoriedad. La fase decisiva de esta crisis ha comenzado. Con motivo del referendo convocado para el 1º de octubre, no obstante las decisiones dictadas por el Tribunal Constitucional que lo colocaban al margen de la ley, se produjeron acontecimientos predecibles con imágenes que recorrieron el mundo. Por un lado, el Govern de la Generalitat interpreta que tiene un mandato, en dirección a cuyo cumplimiento imperativo presionan los sectores más extremistas del soberanismo. Por otro, el Estado desconoce los resultados de una consulta convocada contra la ley cuyos procedimientos resultan poco confiables al punto de afectar la credibilidad de los datos emitidos. La orden judicial a los órganos correspondientes, entre ellos a la Guardia Civil, de impedir que la consulta ilegal tuviera lugar unida a la movilización dirigida de personas, incluidos niños y ancianos, hacia los centros de votación para protegerlos de la acción de ese cuerpo al impedir su desempeño, produjo una lamentable colisión y un uso de la fuerza impactante a los ojos del espectador e indiscutiblemente lamentable. A los órganos competentes incumbe investigar y determinar si hubo excesos así como las responsabilidades a que haya lugar. El 3 de octubre el Rey Felipe VI se dirige a la Nación ante una situación de extrema gravedad, en la cual Es responsabilidad de los poderes del Estado asegurar el orden constitucional. Habrá nutridas y entusiastas manifestaciones en Barcelona a favor de la independencia y, por primera vez en mucho tiempo, a favor de la Constitución, síntoma claro de la división profunda del pueblo catalán. En Madrid y otras regiones, se realizarán concentraciones de considerable magnitud a favor de la unidad de España. En unas y otras será imposible ignorar la presencia, minoritaria pero significativa cualitativamente por lo que implica, de elementos con posiciones extremas, excluyentes, en una suerte de preocupante déjà vu