Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/uzemni-planovani-politika-uzemniho-rozvoje-opatreni-obecne-povahy.p2028.html
Timestamp: 2019-09-20 12:03:59+00:00
Document Index: 27643039

Matched Legal Cases: ['§ 31', '§ 101', '§ 101', '§ 31', '§ 32', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'in dubio', 'soud ', 'soud ', '§ 32', '§ 36', '§ 31', 'soud ', 'soud ', '§ 171', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 14/07 ', '§ 101', 'soud ', '§ 31', '§ 35', '§ 34', '§ 36', '§ 31', 'soud ', '§ 36', '§ 32', '§ 31', '§ 36', '§ 36', '§ 2', '§ 50', '§ 31', '§ 33', 'čl. 6', '§ 33', '§ 33', 'soud ', '§ 101', '§ 101']

Územní plánování: politika územního rozvoje; opatření ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Územní plánování: politika územního rozvoje; opatření obecné povahy
Politika územního rozvoje (§ 31 a násl. stavebního zákona z roku 2006) určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování v jeho dalších fázích. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o koncepční nástroj územního plánování, který stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových i mezinárodních souvislostech a který je určen orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Není proto opatřením obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s., neboť z formálního a zejména z materiálního hlediska nenaplňuje jeho znaky.
(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59)
Prejudikatura: č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS a č. 1276/2007 Sb. NSS.
Věc: Miloš B. a další proti vládě o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
Navrhovatelé se domáhali zrušení části opatření obecné povahy - Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále také „politika územního rozvoje“ nebo „politika“), schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009 č. 929. Schválení usnesení bylo oznámeno ve Sbírce zákonů pod sdělením č. 270/2009, jakož i v č. 4/2009 Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí.
Navrhovatelé brojili proti části (kapitole) 5. Politiky územního rozvoje „Koridory a plochy dopravní infrastruktury“, bodu č. 131 - Letiště, který je vymezen následujícím způsobem:
„L1
Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha-Ruzyně.
Zvýšení kapacity mezinárodního letiště.
Úkoly pro územní plánování:
a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže).
b) Řešit napojení letiště na další druhy dopravy (přednostně kolejovou dopravou).“
Navrhovatelé ve smyslu § 101a s. ř. s. tvrdili, že uvedený bod Politiky územního rozvoje zasahuje nezákonným způsobem do jejich práv a žádali, aby tato část politiky územního rozvoje byla soudem zrušena. Uvedli, že politika územního rozvoje je dle § 31 a § 32 stavebního zákona z roku 2006 základním nástrojem územního plánování, který je závazný pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. To dle navrhovatelů mimo jiné znamená, že plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury, obsažené ve schválené Politice, musí být převzaty do nižších úrovní územního plánování. Navrhovatelé konstatovali, že Ústavní soud dal v nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, plně za pravdu „materiálnímu výkladu“ institutu opatření obecné povahy, jak jej provedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS. Podle Ústavního soudu je materiální pojetí opatření obecné povahy v souladu se skutečností, že ani správní řád ani stavební zákon z roku 2006 a ani soudní řád správní tento pojem obsahově nedefinují. Podle důvodové zprávy k správnímu řádu z roku 2004 je cílem zavedení tohoto institutu „dát dotčeným osobám alespoň minimální práva, jak to vyplývá z celkového trendu demokratizace veřejné správy“. Dále Ústavní soud poukázal na svou obecnější judikaturu týkající se přístupu k soudní ochraně, podle níž „nabízí-li se dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavně konformní, jež poskytuje ochranu právům stěžovatele - zásada in dubio pro libertati“ (např. II. ÚS 254/01). Ústavní soud výslovně zdůraznil také „potřebu efektivní soudní ochrany již ve fázi územního plánování, kterou není možné plně kompenzovat v pozdějších fázích rozhodování“. Konečně Ústavní soud uvedl, že závěry o nutnosti materiálního přístupu vyplývají i z požadavku „mezinárodněprávně souladného výkladu“, konkrétně z požadavku Aarhuské úmluvy, která je na základě rozhodnutí Rady 2005/370/ES o uzavření Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí jménem Evropského společenství součástí unijního práva.
Politika územního rozvoje je ve smyslu Hlavy III. stavebního zákona z roku 2006 spolu s územními plány jedním z nástrojů územního plánování. Z hlediska předmětu regulace je velmi blízká územně plánovací dokumentaci. To je patrné zejména ze srovnání § 32 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, týkajícího se obsahu politiky územního rozvoje, s § 36 uvedeného zákona, který se týká obsahu zásad územního rozvoje. Politika stejně jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro využití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infrastruktury, stanoví podmínky pro rozhodování o možných variantách řešení apod. Předmětem politiky, stejně jako územních plánů, je tedy regulace konkrétních činností na konkrétně vymezeném území (obec, kraj či stát), obsahuje konkrétní podmínky využití území, včetně stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétně vymezeným obsahem. Politika územního rozvoje jako nástroj územního plánování je ve smyslu § 31 odst. 4 citovaného zákona závazným podkladem pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako pořizovatele zásad územního rozvoje a územních a regulačních plánů, ale všechny subjekty, které vstupují do území regulovaného politikou územního rozvoje (stavební úřady, stavebníky apod.). Okruh adresátů politiky územního rozvoje je tedy neurčitý, obecně vymezený. I v tomto ohledu splňuje politika materiální znaky opatření obecné povahy, jak byly vymezeny ve shora uvedené judikatuře Nejvyššího správního soudu, jakož i judikatuře Ústavního soudu. Pokud jde o samotné důvody návrhu, domáhají se navrhovatelé soudního přezkumu ve smyslu kroků 3 až 5 tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, jak je vymezil zdejší soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98. Námitky navrhovatelů směřují do způsobu, jakým byla politika územního rozvoje vydána, do jejího obsahu, konkrétně do bodu 131, který je dle jejich názoru v rozporu s hmotným právem.
(...) K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS (www.nssoud.cz). Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků, s výjimkou negativního vymezení v § 171 správního řádu z roku 2004, kde je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Na půdorysu této právní úpravy pak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně vymezeným předmětem a s obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Zároveň vysvětlil, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně.
V návaznosti na to potom Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, konstatoval, že je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává; námitku odpůrce, že stavební zákon z roku 1976 změnu územního plánu za opatření obecné povahy neoznačuje, proto označil za lichou s tím, že ze zákonného vymezení územního plánu je zjevná jak konkrétnost předmětu (územním plánem obce se řeší využití určitého území), tak i obecnost adresátů (řešení se vztahuje ke konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu bude naopak dopadat na každého, kdo bude chtít v místě regulovaném tímto územním plánem stavět, tj. na množinu osob vymezenou druhovými znaky).
Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou tedy konkrétnost předmětu, který dané opatření upravuje, a obecnost adresátů, na které dopadá, přičemž z hlediska přípustnosti podaného návrhu je nutné současné splnění obou uvedených znaků.
Argumentace navrhovatelů se v tomto ohledu soustředí zejména na materiální pojetí opatření obecné povahy za použití obsáhlých citací z nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (veškerá zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). O materiálním pojetí opatření obecné povahy však není od vydání uvedeného nálezu, který zrušil rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 13. 3. 2007, čj. 3 Ao 1/2007-44, žádných pochyb. Rozhodujícím kritériem pro posouzení otázky, zda je politika územního rozvoje opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a s. ř. s., je proto charakter politiky z hlediska předmětu její regulace a dále pak i okruh adresátů, kterým je politika určena. Z tohoto úhlu pohledu posuzoval Nejvyšší správní soud charakter napadeného aktu.
Úvodem je nutno konstatovat, že politika územního rozvoje nepatří dle systematiky stavebního zákona ani mezi územně plánovací podklady, jež jsou svým postavením a povahou nejobecnějším nástrojem územního plánování, ani mezi územně plánovací dokumentaci, jakožto soustavu konkretizujících nástrojů územního plánování, jimiž jsou právě zásady územního rozvoje (pro území kraje) a dále pak územní plán (pro území obce) a regulační plán (pro řešené území vymezené zásadami územního rozvoje nebo územním plánem).
Politika územního rozvoje představuje zcela nový nástroj územního plánování, jenž stanoví priority územního rozvoje v celorepublikových a mezinárodních souvislostech. Jedná se o nástroj, který v předchozí právní úpravě (stavebním zákoně z roku 1976) zakotven nebyl, a jeho potřebu vyvolala zejména nutnost koordinace územního rozvoje jak uvnitř státu, tak i vně v rámci evropského prostoru. To ostatně vyplývá i ze zvláštní části důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, dle které cílem politiky územního rozvoje je řešit území České republiky v potřebných republikových a mezinárodních souvislostech s tím, že: „Tímto novým nástrojem se budou koordinovat jak jednotlivé resortní dokumenty mající dopad do území České republiky (resortní politiky, koncepce apod.), tak i zásady územního rozvoje (jako územně plánovací dokumentace krajů a jejich prostřednictvím i územně plánovací dokumentace obcí). Politika územního rozvoje bude směrnicí pro uplatňování zájmů ve využití území České republiky s ohledem na podmínky udržitelného rozvoje území a to jak pro rozhodování orgánů územního plánování, tak pro rozhodování dalších orgánů veřejné správy, mající vliv na využití území České republiky“ (viz sněmovní tisk č. 998, dostupný z www.psp.cz).
Současně je třeba poznamenat, že zakotvení politiky územního rozvoje ve stavebním zákoně je odrazem transpozice požadavků obsažených ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (tzv. SEA směrnice).
Jak již bylo naznačeno výše - politiku územního rozvoje upravuje stavební zákon z roku 2006, konkrétně část třetí hlava III díl 2 § 31 až § 35, a to včetně jejího obsahu, způsobu přípravy a schvalování, jakož i celého procesu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj. Politiku územního rozvoje pořizuje pro celé území státu jako nadresortní koncepci Ministerstvo pro místní rozvoj (ve spolupráci s kraji a ostatními ústředními správními úřady) a schvaluje ji vláda (§ 34 stavebního zákona z roku 2006). Politika stanoví koncepční záměry územního rozvoje pro celou Českou republiku.
V návaznosti na stanovené záměry určuje politika územního rozvoje ve stanoveném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování ve všech shora uvedených souvislostech. Předmětem politiky není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování. Jejím účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost, zajistit koordinaci územně plánovací činnosti krajů a obcí, koordinaci odvětvových a meziodvětvových koncepcí, politik a strategií.
Politika územního rozvoje stanovuje například republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, vymezuje oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území, vymezuje území se specifickými hodnotami a také vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury. Na této úrovni by však mělo jít vždy o vymezení obecné se stanovením úkolů pro územní plánování tak, jako to vyplývá z hierarchie či posloupnosti jednotlivých nástrojů územního plánování.
Navrhovatelé dovozují konkrétnost předmětu regulace z obsahové blízkosti Politiky k územně plánovací dokumentaci, což vyvozují ze srovnání obsahu politiky územního rozvoje a zásad územního rozvoje s tím, že politika stejně jako zásady územního rozvoje stanoví podmínky pro využití území, vymezuje území a plochy dopravní a technické infrastruktury, stanoví podmínky pro rozhodování o možných variantách řešení apod. Předmětem Politiky, stejně jako územních plánů, je tedy regulace konkrétních činností na konkrétně vymezeném území (obec, kraj či stát), obsahuje konkrétní podmínky využití území, včetně stanovení ploch pro koridory dopravní a technické infrastruktury. Jedná se tedy o správní akt s konkrétně vymezeným obsahem.
S navrhovateli lze souhlasit v tom smyslu, že jak politika, tak zásady územního rozvoje mají strategickou povahu. V obou případech se jedná o základní nástroje územního plánování, které spolu sice vzájemně souvisejí, avšak nelze je zaměňovat.
Na rozdíl od politiky se zásady územního rozvoje vždy vztahují k uspořádání konkrétního správního obvodu a zpracovávají se pro celé jeho území. Jedná se sice také o koncepční dokument územního plánování, avšak o dokument, který pro konkrétní území zpřesňuje ve vztahu k politice vymezení rozvojových oblastí a os, specifických oblastí, ploch a koridorů nadmístního významu, upřesňuje koncepci ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území kraje; současně stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativních změn v jejich využití, a to vše s ohledem na konkrétní podmínky příslušného kraje. Na rozdíl od politiky jsou proto zásady územního rozvoje kraje stavebním zákonem vymezeny jako územně plánovací dokumentace a ve smyslu § 36 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 se obligatorně vydávají formou opatření obecné povahy.
Pokud jde o druhý pojmový znak opatření obecné povahy, tj. blíže neurčený okruh adresátů, na které se má politika vztahovat, navrhovatelé uvedli, že politika územního rozvoje je jako nástroj územního plánování ve smyslu § 31 odst. 4 citovaného zákona závazným podkladem pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Nezavazuje tedy pouze kraje a obce jako pořizovatele zásad územního rozvoje a územních a regulačních plánů, ale všechny subjekty, které vstupují do území regulovaného politikou územního rozvoje (stavební úřady, stavebníky, apod.). Okruh adresátů politiky územního rozvoje je tedy neurčitý, obecně vymezený.
Dikce samotného bodu 131 politiky, jehož zrušení se navrhovatelé domáhají, tj.:
Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha Ruzyně.
a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha - Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže).
však svědčí spíše o obecném shora naznačeném pojetí politiky, nikoli o regulaci konkrétní činnosti na konkrétně vymezeném území. Ostatně i sami navrhovatelé v návaznosti na lokalizaci svých nemovitostí pouze hypoteticky dovozují své dotčení hlukem z provozu nové dráhy s tím, že se s největší pravděpodobností jejich nemovitosti budou nacházet v tzv. ochranném hlukovém pásmu letiště.
Obsahem citované části politiky je záměr vlády České republiky zvýšit kapacitu mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, a to o novou paralelní vzletovou dráhu a vzletové a přistávací prostory. V návaznosti na takto stanovený záměr jsou současně určeny požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování, a to mimo jiné řešit dopady rozvoje letiště na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). Jinými slovy politika stejně jako její napadená část představuje předstupeň následné konkretizace jednotlivých úkolů územního plánování, jež svým obsahem vytyčuje strategické právně politické cíle, kterých má být dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat.
Druhý pojmový znak opatření obecné povahy navrhovatelé dovozují ze závaznosti politiky pro územně plánovací dokumentaci. K závaznosti jednotlivých nástrojů územně plánovací dokumentace se již zdejší soud vyslovil, a to v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, v němž se zabýval mimo jiné tím, zda obec může ve svém územním plánu vymezit plochu nadmístního významu, která není vymezena v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) nebo v územním plánu velkého územního celku. V této souvislosti konstatoval, že vymezení ploch nadmístního významu je pro pořizování územních plánů obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitivním smyslu jsou nadřazenou územně plánovací dokumentací vymezené rozvojové plochy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, že obec je povinna tyto rozvojové plochy vymezené v nadřazené dokumentaci respektovat a vymezit je i ve svém územním plánu. V negativním smyslu jsou závazné tak, že obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. Obec je však oprávněna vymezit ve svém územním plánu rozvojové plochy místního významu volně dle svého uvážení.
Tento závěr dle citovaného rozsudku plyne ze samotné povahy a hierarchie územního plánování. „Republikové“, tedy celostátní priority územního plánování a plochy a koridory republikového, tedy celostátního a mezinárodního významu [srov. § 32 odst. 1 písm. a) a písm. d) stavebního zákona z roku 2006], vymezuje vláda v politice územního rozvoje. Tyto plochy a koridory jsou závazné pro zásady územního rozvoje vydávané na úrovni krajů (§ 31 odst. 4). Naopak kraj - a jenom kraj - může v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1), které jsou opět závazné pro územní plány obcí (§ 36 odst. 5). To, že o vymezení ploch nadmístního významu, s nimiž nadřazená územně plánovací dokumentace nepočítá, nesmí rozhodovat samostatně obec ve svém územním plánu, vyplývá i z definice plochy nadmístního významu obsažené v § 2 odst. 1 písm. h): plocha, která svým významem, dosahem nebo využitím ovlivní území více obcí. Obec sama nemůže přirozeně svým územním plánem stanovovat plochy, kterými by buď přímo zasáhla do územního obvodu jiných obcí nebo by je významně ovlivnila. Sousední obce ostatně mohou do schvalování územního plánu obce zasahovat pouze ve velmi omezené míře a jejich výhrady proti návrhu územního plánu spadají do kategorie pouhých připomínek (§ 50 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006). Vymezení takových ploch je tedy ve výlučné kompetenci kraje nebo, pokud jde o plochy republikového nebo mezinárodního významu, vlády.
Závaznost v politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území ovšem neznamená a ani znamenat nemůže, že by kraje při pořizování zásad územního rozvoje automaticky převzaly do svých plánů realizaci v politice obsažených záměrů, a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či zvažování možných variant. Takový postup by byl v rozporu se zvláštními právními předpisy jako je zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nebo zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, případně zmíněná SEA směrnice komunitárního práva. Závaznost obecně formulovaných záměrů Politiky pro územně plánovací dokumentaci je nutno vyložit jako závaznost příslušných územních orgánů převzít do územně plánovací dokumentace vládou České republiky schválený koncepční záměr územního rozvoje na celostátní či mezinárodní úrovni, nikoli faktickou realizaci tohoto záměru. Pokud by obecné záměry vyjádřené v politice, samy o sobě, bez ohledu na jejich obsahové vymezení znamenaly pro příslušné územní orgány povinnost automatické realizace, postrádal by způsob, jakým je ve stavebním zákoně upraven proces schvalování zásad územního rozvoje, územního plánu či regulačního plánu, smysl.
Výše uvedené je třeba
vztáhnout i na nyní projednávanou věc.
Jak již bylo uvedeno, zařazení bodu 131 do politiky vyjadřuje záměr vlády České republiky zvýšit kapacitu mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, nicméně vyhodnocení dopadů tohoto záměru na územní rozvoj dotčených obcí bude úkolem dalších fází územního plánování. Úkoly vyplývající z napadené části politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v politice. Teprve vyhodnocení těchto dopadů ukáže, zda je záměr obsažený v politice proveditelný. Tyto závěry podporuje i důvodová zpráva ke kapitolám 5 a 6 Politiky územního rozvoje kde je uvedeno: „Kapitoly 5 a 6, které vymezují plochy a koridory pro rozvojové záměry dopravní a technické infrastruktury, ukládají v úkolech pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady prověřit proveditelnost, potřebnost, reálnost nebo účelnost záměrů, v úkolech územního plánování, prověřit účelnost a podmínky územní ochrany a její zajištění příslušnými nástroji územního plánování.“ Jde tedy o akt, který je adresován veřejné správě. Ta je však při jeho provádění povinna postupovat v souladu se všemi právními předpisy. Svojí povahou je politika subordinačním nástrojem veřejné správy v oblasti územního plánování.
Politika územního rozvoje je koncepčním (nikoli realizačním) nástrojem územního plánování, a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a při rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006). Neznamená to však, že politikou vytýčený úkol bude nutně naplněn. Jedná se o určité (strategicky jistě velmi důležité) vodítko, jakým směrem napřít další fáze územního plánování z hlediska budoucího využití území České republiky. V tomto smyslu je tedy třeba chápat závaznost politiky, která je primárně určena orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Na druhou stranu je však třeba připomenout, že na přípravě návrhu politiky participuje veřejnost prostřednictvím podávání připomínek dle § 33 odst. 4 stavebního zákona. Role veřejnosti není samoúčelná či zcela formální; jedná se o transpozici požadavku účasti veřejnosti na procesech územního plánování obsaženého v SEA směrnici (čl. 6 - konzultace), jemuž odpovídá povinnost podané připomínky zohlednit a následně návrh politiky upravit a projednat se zástupci ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a krajů (§ 33 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006). Účast veřejnosti na tomto procesu proto není jen jakýmsi „kosmetickým doplňkem“, vyplývajícím z příslušné směrnice SEA. Nejde tedy o konkrétní regulaci určitého území s obecně vymezeným okruhem adresátů, ale o interní předpis, který však s ohledem na účast veřejnosti při jeho vzniku, jež je zákonem formalizována, nese i určitý přesah nad rámec samotné vnitřní činnosti veřejné správy.
Ostatně uvedené pojetí politiky vyplývá i z výše citované důvodové zprávy ke stavebnímu zákonu, jakož i z důvodové zprávy k samotné Politice, kde se mimo jiné stanoví, že: „PÚR ČR je směrnicí pro činnost veřejné správy, která je při jejím provádění povinna postupovat v souladu se všemi závaznými dokumenty (např. právní předpisy, usnesení vlády, mezinárodní dohody), v PÚR ČR 2008 proto nejsou citovány obecné požadavky např. ochrany veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů“ (viz příloha III/1 politiky).
O výše uvedeném pojetí politiky svědčí mimo jiné i samotné připomínky, resp. stanovisko Ministerstva životního prostředí k návrhu Politiky podle § 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, které je obsahem navrhovateli přiloženého CD (viz vypořádání stanovisek ministerstev, jiných ústředních správních úřadů a krajů). V něm je uvedeno, že priority územního plánování vymezené v politice by měly fungovat jako základní normativy či indikátory pro kraje a měly by pro ně být závazné při jejich vlastním územním plánování. V návaznosti na to je v předmětném stanovisku dále konstatováno, že: „Má-li PÚR být skutečně politikou a nikoli jen seznamem sledovaných koridorů infrastruktury, je zcela nezbytné, aby doporučovala postupy, standardy a případně vzory uspořádání území pro nižší úrovně územního plánování. Jinými slovy, PÚR musí naznačit, nasměrovat limity a rámce pro Zásady územního rozvoje.“
Na základě shora předestřených úvah Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Politika územního rozvoje České republiky 2008 není opatřením obecné povahy, neboť z formálního a zejména ani z materiálního hlediska nenaplňuje znaky opatření obecné povahy, proti němuž je určena soudní ochrana dle § 101a s. ř. s.
Závěr Nejvyššího správního soudu, že Politika územního rozvoje České republiky nenaplňuje žádný ze shora uvedených materiálních pojmových znaků opatření obecné povahy, však v žádném případě nezbavuje navrhovatele možnosti domáhat se soudního přezkumu územně plánovací dokumentace, která má následně v Politice uvedený záměr konkretizovat. Územně plánovací dokumentací stavební zákon rozumí zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Všechny uvedené nástroje územního plánování se obligatorně vydávají formou opatření obecné povahy, což mimo jiné znamená oprávnění navrhovatelů uplatnit případné zkrácení svých práv postupem dle § 101a soudního řádu správního. V daném případě proto nelze hovořit o odepření přístupu k soudu, jež by v konečném důsledku mohl vést k odepření spravedlnosti (
V této souvislosti je také vhodné upozornit na skutečnost, že pokud by některé cíle územního plánování byly v politice vymezeny natolik konkrétně, že by již nebylo možné hovořit o pouhém obecném záměru, ale naopak o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území, bylo by zajisté možné dovolat se jejího přezkumu v rámci návrhu na zrušení zásad územního rozvoje kraje či jejich části. Je totiž nepochybné, že politika platí a je účinná zásadně pouze ve svém zákonem vymezeném obsahu a pokud by v tomto příliš extendovala a překročila své zákonem stanovené obsahové limity (naznačené v předchozí části odůvodnění a spočívající zejména v přiměřené míře obecnosti), nemůže to být na újmu těm, vůči kterým je veřejná správa v této oblasti vykonávána, tj. fyzickým osobám a dále pak nejrůznějším právnickým osobám. Jinak řečeno - v té části, ve které by Politika vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a rozhodování v území závazná. Tato pojistka či záruka zákonnosti politiky z hlediska jejího obsahu přitom odpovídá již zmíněnému charakteru politiky jako politicko právního dokumentu, jakož i hierarchii a posloupnosti jednotlivých fází procesu územního plánování. (...)