Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/321-grundrechte/allgemeine-grundrechtslehren/grundrechtsfunktionen/subjektive/teilhabe/168-bverfg-zulaessigkeit-des-absoluten-numerus-clausus-fu-r-studienanfaenger?tmpl=component&print=1&layout=default&page=
Timestamp: 2019-04-25 02:23:01
Document Index: 61968856

Matched Legal Cases: ['Art. 12', '§ 17', 'Art. 3', 'Art. 100', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 33', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 109', 'Art. 91', '§ 2', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 17', 'Art. 2', '§ 17', '§ 30', 'Art. 12', '§ 17', '§ 17', '§ 17', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 31', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 91', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 32', '§ 31', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12']

BVerfG – Zulässigkeit des absoluten Numerus clausus für Studienanfänger
Weitere Urteile zu: Berufsfreiheit | Gleichheitssatz | Leistungsrechte | Teilhaberechte | Werteordnung
BVerfGE 33, 303 = NJW 1972, 1561
Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung absoluter, durch Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität gekennzeichneter Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung (hier: absoluter Numerus clausus für das Medizinstudium).
Aus dem in Art. 12 I Satz 1 GG gewährleisteten Recht auf freie Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip folgt ein Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium. Dieses Recht ist durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes einschränkbar.
Absolute Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung sind nur verfassungsmäßig, 1. wenn sie in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden und 2. wenn Auswahl und Verteilung der Bewerber nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber und unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen.
Die wesentlichen Entscheidungen über die Voraussetzungen für die Anordnung absoluter Zulassungsbeschränkungen und über die anzuwendenden Auswahlkriterien hat der Gesetzgeber selbst zu treffen. Die Hochschulen können zur Regelung der weiteren Einzelheiten innerhalb bestimmter Grenzen ermächtigt werden.
§ 17 HambUniG v. 25. 4. 1969 ist insoweit mit dem Grundgesetz unvereinbar, als der Gesetzgeber seinerseits für den Fall absoluter Zulassungsbeschränkungen keine Bestimmungen über Art und Rangverhältnis der Auswahlkriterien getroffen hat.
Art. 3 II des BayZulassungsG v. 8. 7. 1970 ist mit dem GG unvereinbar, soweit Studienbewerber mit bayerischem Wohnsitz, die einen in Bayern oder an einer der nächsterreichbaren Bildungseinrichtungen von Nachbarländern erworbenen Vorbildungsnachweis besitzen, generell und auch für den Fall absoluter Erschöpfung der Ausbildungskapazitäten ein Studium an heimatnahen Universitäten ermöglicht werden soll und zu diesem Zweck eine Vergünstigung hinsichtlich des durch den Eignungsgrad bestimmten Zulassungsranges gewährt wird.
Zur gemeinsamen Verantwortung von Bund und Ländern für die Verteilung aller freien Studienplätze durch eine überregionale Stelle unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien.
A. In zwei Verfahren wegen Zulassung zum Medizinstudium an den Universitäten Hamburg und München begehren die zuständigen VerwGe die Entscheidung des BVerfG darüber, ob bestimmte landesrechtliche Vorschriften über Zulassungsbeschränkungen für das Hochschulstudium (Numerus clausus) mit dem GG vereinbar sind.
2. Die angerufenen Verwaltungsgerichte haben die Verfahren gemäß Art. 100 I GG ausgesetzt. […]
B. II. 1. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Nachprüfung ist allein der durch eine Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität verursachte absolute Numerus clausus für Studienanfänger einer bestimmten Fachrichtung, während lokale und strukturelle Beschränkungen, die nur die Wahl einer bestimmten Universität erschweren, oder Beschränkungen, die lediglich die bereits zugelassenen Studierenden höherer Semester berühren, außer Betracht bleiben können. Von diesen Beschränkungen unterscheidet sich der absolute Numerus clausus durch seine besonders einschneidenden Auswirkungen. Denn er führt dazu, dass eine mehr oder minder große Zahl der Bewerber den Beginn des gewünschten Studiums auf mehr oder weniger lange Zeit hinausschieben muss. Bei starker Nachfrage und entsprechend langen Wartezeiten beeinträchtigen derartige Zulassungsbeschränkungen nicht nur die Wahl der Ausbildungsstätte, sondern können zugleich die Berufswahl bis hin zur Preisgabe der ursprünglichen Absichten beeinflussen. Sozial schwächere Bewerber haben dabei nicht die gleichen Möglichkeiten wie die wohlhabenderen, längere Wartezeiten zu überbrücken oder eine Ausbildung im Ausland zu versuchen.
2. Art. 4 BayZulassungsG ermächtigt sowohl zum Erlass näherer Vorschriften zu den in Art. 3 genannten Auswahlkriterien als auch zu den in Art. 2 II genannten besonders wichtigen Voraussetzungen für die Anordnung von Zulassungsbeschränkungen. Die Entscheidung darüber, ob die Ermächtigung zur näheren ￼Regelung der Auswahlkriterien im Falle eines absoluten Numerus clausus verfassungsrechtlich unbedenklich ist, setzt die Prüfung voraus, ob die Anordnung absoluter Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger überhaupt statthaft ist und ob das BayZulassungsG insoweit den aus dem GG herzuleitenden formell- und materiellrechtlichen Anforderungen genügt. Die Prüfung ist daher auf Art. 4 i.V.m. Art. 2 II BayZulassungsG zu erstrecken und demgemäß die bayer. Regelung im gleichen Umfang wie die hamburgische zu untersuchen.
C. Die in. Hamburg und Bayern bestehenden Regelungen über die Zulassung zum Hochschulstudium sind nicht in vollem Umfang mit dem GG vereinbar.
I. 1. Als Prüfungsmaßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung von Zulassungsbeschränkungen ist, wie auch in Rechtsprechung und Schrifttum angenommen wird (vgl. den Überblick über die Rechtsprechung bei Schmitt, DVBl. 71, 382, und bei Wunsch, WissR, Bd. 5 Heft 1, 1972, S. 16 ff.), in erster Linie das in Art. 12 I GG verbürgte Recht aller Deutschen heranzuziehen, die Ausbildungsstätte frei zu wählen.
Bei der Einfügung dieses Rechts in das GG und, ebenso bei seiner anfänglichen Auslegung stand zunächst der Gedanke im Vordergrund, Art. 12 I GG gewähre dem Einzelnen ein Abwehrrecht gegen Freiheitsbeschränkungen im Ausbildungswesen. So wurde bei den Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates betont, es müsse unter allen Umständen die Freiheit gesichert werden, zwischen den verschiedenen Universitäten wählen und bei besonders hervorragenden Lehrern hören zu können, um sich entsprechend vielseitig auszubilden; auch sei zu verhindern, dass einzelne Länder an ihren Universitäten nur Landeskinder studieren ließen (StenBer. über die 44. Sitzung des Hauptausschusses v. 19. 1. 1949, S. 575 ff.). Damit ist in der Tat ein wesentlicher Teilaspekt des Grundrechtsschutzes umschrieben, der auch dann so weit wie möglich zu berücksichtigen ist, wenn infolge Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität die planmäßige Verteilung der Bewerber auf verschiedene Ausbildungsstätten unvermeidbar wird.
Bei völliger Erschöpfung der Ausbildungskapazität tritt ein weiterer wesentlicher Aspekt des Rechts auf freie Wahl der Ausbildungsstätte hervor, der auf dessen engem Zusammenhang mit dem ebenfalls in Art. 12 I GG gewährleisteten Recht der freien Berufswahl beruht. In der Regel ist die Ausbildung die Vorstufe einer Berufsaufnahme, beide sind integrierende Bestandteile eines zusammengehörenden Lebensvorganges. Demgemäß ist in der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 12 I GG schon früher betont worden, dass nicht nur die dort verwendeten Begriffe Berufswahl und spätere Berufsausübung untrennbar sind und einen einheitlichen Komplex der beruflichen Betätigung als Grundlage der Lebensführung ansprechen, sondern dass zur rechtlichen Ordnung dieser beruflichen Betätigung auch Vorschriften über die vorherige Ausbildung für einen Beruf gehören (vgl. BVerfGE 7, 377 [401, 406] = NJW 58, 1035). Aus dieser engen Verknüpfung hatte das BVerwG bereits zutreffend hergeleitet, dass Beschränkungen bei der Zulassung zur Ausbildung nicht einer Berufslenkung dienen dürfen (JZ 63, 675; vgl. auch BVerwGE 6, 13 = NJW 58, 562 und BVerwGE 7, 287 = NJW 59, 498). Darüber hinaus nötigt dieser enge Zusammenhang zu der weiteren Folgerung, dass zumindest dann, wenn die Aufnahme eines Berufes – wie bei Ärzten – eine bestimmte Ausbildung voraussetzt, Beschränkungen im freien Zugang zu der vorgeschriebenen Ausbildung ähnlich streng zu beurteilen sind wie Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf selbst.
Der verfassungsrechtliche Grundrechtsschutz im Bereich des Ausbildungswesens erschöpft sich indessen nicht in der den Freiheitsrechten herkömmlich beigemessenen Schutzfunktion gegen Eingriffe der öffentlichen Gewalt. Das BVerfG hat mehrfach ausgesprochen, dass die Grundrechte zugleich als objektive Normen eine Wertordnung statuieren, die als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts Geltung beansprucht, und dass daher die Grundrechte nicht nur Abwehrrechte des Bürgers ￼gegen den Staat sind (BVerfGE 21, 362 [372] = NJW 67, 1411 m.w. N.). Je stärker der moderne Staat sich der sozialen Sicherung und kulturellen Förderung, der Bürger zuwendet, desto mehr tritt im Verhältnis zwischen Bürger und Staat neben das ursprüngliche Postulat grundrechtlicher Freiheitssicherung vor dem Staat die komplementäre Forderung nach grundrechtlicher Verbürgung der Teilhabe an staatlichen Leistungen. Diese Entwicklung zeigt sich besonders deutlich im Bereich des Ausbildungswesens, das sich insoweit trotz des im übrigen bestehenden engen Zusammenhanges mit der Berufswahl von dieser unverkennbar abhebt: Die Berufsfreiheit verwirklicht sich gegenwärtig – abgesehen von dem der Sonderregelung des Art. 33 GG unterliegenden öffentlichen Dienst (vgl. dazu BVerfGE 7, 377 [398] = NJW 58, 1035; BVerfGE 17, 371 [389 f.] = NJW 64, 1515) – vorwiegend im Bereich der privaten Berufs- und Arbeitsordnung und ist hier vornehmlich darauf gerichtet, die eigenpersönliche, selbstbestimmte Lebensgestaltung abzuschirmen, also Freiheit von Zwängen oder Verboten im Zusammenhang mit Wahl und Ausübung des Berufes zu gewährleisten. Demgegenüber zielt die freie Wahl der Ausbildungsstätte ihrer Natur nach auf freien Zugang zu Einrichtungen; das Freiheitsrecht wäre ohne die tatsächliche Voraussetzung, es in Anspruch nehmen zu können, wertlos. Demgemäß geht der Entwurf für ein Hochschulrahmengesetz von der Berechtigung eines jeden Deutschen aus, das von ihm gewählte Hochschulstudium durchzuführen, wenn er die für dieses Studium erforderliche Qualifikation nachweist.
Die Anerkennung dieser Berechtigung steht nicht im Belieben des Gesetzgebers. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob „Teilhaberrechte” in gewissem Umfang bereits daraus hergeleitet werden könnten, dass der soziale Rechtsstaat eine Garantenstellung für die Umsetzung des grundrechtlichen Wertsystems in die Verfassungswirklichkeit einnimmt (vgl. dazu BVerwGE 27, 360 - NJW 68, 613 zur Privatschulfinanzierung). Selbst wenn grundsätzlich daran festzuhalten ist, dass es auch im modernen Sozialstaat der nicht einklagbaren Entscheidung des Gesetzgebers überlassen bleibt, ob und wieweit er im Rahmen der darreichenden Verwaltung Teilhaberechte gewähren will, so können sich doch, wenn der Staat gewisse Ausbildungseinrichtungen geschaffen hat, aus dem Gleichheitssatz i.V.m. Art. 12 I GG und dem Sozialstaatsprinzip Ansprüche auf Zutritt zu diesen Einrichtungen ergeben. Das gilt besonders, wo der Staat – wie im Bereich des Hochschulwesens – ein faktisches, nicht beliebig aufgebbares Monopol für sich in Anspruch genommen hat und wo – wie im Bereich der Ausbildung zu akademischen Berufen – die Beteiligung an staatlichen Leistungen zugleich notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung von Grundrechten ist. Hier kann es in einem freiheitlichen Rechts- und Sozialstaat nicht mehr der freien Entscheidung der staatlichen Organe überlassen bleiben, den Kreis der Begünstigten nach ihrem Gutdünken abzugrenzen und einen Teil der Staatsbürger von den Vergünstigungen auszuschließen, zumal dies im Ergebnis auf eine Berufslenkung hinauslaufen würde. Hier folgt vielmehr daraus, dass der Staat Leistungen anbietet, ein Recht jedes hochschulreifen Staatsbürgers, an der damit gebotenen Lebenschance prinzipiell gleichberechtigt beteiligt zu werden. Art. 12 I GG i.V.m. Art. 3 I GG und dem Sozialstaatsgebot gewährleistet also ein Recht des die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllenden Staatsbürgers auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl.
2. Nach verbreiteter Ansicht soll dieses Zulassungsrecht seiner Natur nach von vornherein und ausschließlich auf einen Anspruch auf Teilhabe an den vorhandenen Ausbildungsmöglichkeiten beschränkt sein. Demgegenüber geht das VG Hamburg in seinem Vorlagebeschluss von einer Pflicht zur Erweiterung der Ausbildungskapazität aus und folgert daraus, dass die Anordnung zumindest eines absoluten Numerus clausus für Studienanfänger nur dann statthaft sei, wenn zugleich die Erfüllung jener Pflicht innerhalb bestimmter Fristen ausdrücklich gesetzlich anerkannt wird. Bei beiden Auffassungen kommen indessen Gesichtspunkte zu kurz, die für den Grundrechtsschutz im vorliegenden Zusammenhang wesentlich sind:
Die Problematik absoluter Zulassungsbeschränkungen ist dadurch gekennzeichnet, dass die vorhandene Kapazität nicht ausreicht, um jedem hochschulreifen Zulassungsberechtigten seinen Studienplatz zuzuteilen. Würde sich die verfassungsrechtliche Betrachtung von Anfang an auf die Teilhabe am Vorhandenen verengen, ginge sie daher am Kern der Schwierigkeiten vorbei. Während im Normalfall sozialstaatlicher Teilhabegewährung, nämlich bei finanziellen Begünstigungen, die nachteiligen Folgen einer Beschränkung auf vorhandene Mittel durch Umverteilung einigermaßen aufgefangen werden können, führt der absolute Numerus clausus zu der krassen Ungleichheit, dass ein Teil der Bewerber alles und der ￼andere Teil – zumindest für eine mehr oder weniger lange und für die weitere Lebensentscheidung möglicherweise ausschlaggebenden Dauer – nichts erhält. Übersteigt die Zahl der Abgewiesenen wie beim Medizinstudium sogar weit mehr als die Hälfte der Bewerber, dann droht der verfassungsrechtlich geschützte Zulassungsanspruch weitgehend leerzulaufen. Wegen dieser Auswirkungen ist nicht zu bestreiten, dass sich der absolute Numerus clausus am Rande des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren bewegt. Da diesen Auswirkungen nachhaltig nur durch Erweiterung der Kapazitäten begegnet werden kann, ließe sich fragen, ob aus den grundrechtlichen Wertentscheidungen und der Inanspruchnahme des Ausbildungsmonopols ein objektiver sozialstaatlicher Verfassungsauftrag zur Bereitstellung ausreichender Ausbildungskapazitäten für die verschiedenen Studienrichtungen folgt. Ob diese Frage zu bejahen wäre und ob sich aus diesem Verfassungsauftrag unter besonderen Voraussetzungen ein einklagbarer Individualanspruch des Staatsbürgers auf Schaffung von Studienplätzen herleiten ließe, bedarf jedoch hier keiner Entscheidung. Denn verfassungsrechtliche Konsequenzen kämen erst bei evidenter Verletzung jenes Verfassungsauftrages in Betracht. Eine solche lässt sich namentlich für den Bereich des Medizinstudiums derzeit nicht feststellen:
Auch soweit Teilhaberechte nicht von vornherein auf das jeweils Vorhandene beschränkt sind, stehen sie doch unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann. Dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen und nach der ausdrücklichen Vorschrift des Art. 109 II GG den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen hat. Ihm obliegt auch die Entscheidung über Umfang und Prioritäten des Hochschulausbaus, wobei zu beachten ist, dass Ausbau und Neubau von Hochschulen gemäß Art. 91a GG zu den im Zusammenwirken von Bund und Ländern zu erfüllenden Gemeinschaftsaufgaben gehören. Bei diesen Entscheidungen werden sich die zuständigen Organe einerseits an erkennbaren Tendenzen der Nachfrage nach Studienplätzen zu orientieren haben, da eine ausschließliche Ausrichtung an den ohnehin schwierigen Bedarfsermittlungen auf eine unzulässige Berufslenkung und Bedürfnisprüfung hinauslaufen könnte, bei der die Bedeutung freier Selbstbestimmung als konstitutivem Element einer freiheitlichen Ordnung verkürzt würde. Andererseits verpflichtet ein etwaiger Verfassungsauftrag aber nicht dazu, für jeden Bewerber zu jeder Zeit den von ihm gewünschten Studienplatz bereitzustellen und auf diese Weise die aufwendigen Investitionen im Hochschulbereich ausschließlich von der häufig fluktuierenden und durch mannigfache Faktoren beeinflussbaren individuellen Nachfrage abhängig zu machen. Das liefe auf ein Missverständnis von Freiheit hinaus, bei dem verkannt würde, dass sich persönliche Freiheit auf die Dauer nicht losgelöst von Funktionsfähigkeit und Gleichgewicht des Ganzen verwirklichen lässt und dass ein unbegrenztes subjektives Anspruchsdenken auf Kosten der Allgemeinheit unvereinbar mit dem Sozialstaatsgedanken ist. Das GG hat – wie das BVerfG wiederholt im Zusammenhang mit dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit hervorgehoben hat (vgl. BVerfGE 4, 7 [15] = NJW 54, 1235; BVerfGE 8, 274 [329] = NJW 59, 475; BVerfGE 27, 344 [351] = NJW 70, 555) – die Spannung Individuum – Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftgebundenheit der Person entschieden; der einzelne muss sich daher diejenigen Schranken seiner Handlungsfreiheit gefallenlassen, die der Gesetzgeber zur Pflege und Förderung des sozialen Zusammenlebens in den Grenzen des allgemein Zumutbaren vorsieht, vorausgesetzt, dass dabei die Eigenständigkeit der Person gewahrt bleibt. Diese Erwägungen beanspruchen erst recht im Bereich staatlicher Teilhabegewährung Geltung. Hier würde es dem Gebot sozialer Gerechtigkeit, das sich im Gleichheitssatz konkretisiert, geradezu zuwiderlaufen, die nur begrenzt verfügbaren öffentlichen Mittel unter Vernachlässigung anderer wichtiger Gemeinschaftsbelange bevorzugt einem privilegierten Teil der Bevölkerung zugute kommen zu lassen. Dem Gesetzgeber kann es daher nicht verwehrt sein, sich auch am vordringlichen Kräftebedarf für die verschiedenen Berufe zu orientieren, sofern es nicht gelingt, individuelle Nachfrage und gesamtgesellschaftlichen Bedarf durch das Mittel der Studienberatung in Deckung zu bringen.
￼Legt man diese Maßstäbe zugrunde, ist eine Verfassungsverletzung nicht ersichtlich. Die Verpflichtung, im Rahmen des Möglichen beschleunigt das Notwendige zu tun, wird von keinem Verantwortlichen in den staatlichen Organen geleugnet. In § 2 HochschulbaufördG wird ausdrücklich anerkannt, dass Bund und Länder bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen” auf die Schaffung eines nach Fachrichtungen, Zahl, Größe und Standort zusammenhängenden Systems an wissenschaftlichen Hochschulen hinzuwirken haben, „durch das ein ausreichendes und ausgeglichenes Angebot an Forschungs- und Ausbildungsplätzen gewährleistet wird”. Was die Erfüllung dieser Verpflichtung anbelangt, so ist zwar nach verbreiteter Ansicht die derzeitige Notlage nicht allein auf objektive Schwierigkeiten zurückzuführen, sondern auch darauf, dass einer durch Bildungswerbung noch verstärkten Nachfrage nicht die adäquaten Maßnahmen in Hochschulausbau und Studienreform entsprachen. Schon in der Vergangenheit ist jedoch ein beträchtlicher Teil der zur Verfügung stehenden Mittel gerade für den Ausbau der besonders aufwendigen medizinischen Studieneinrichtungen verwendet worden; das wissenschaftliche Personal an den medizinischen Ausbildungsstätten wurde in den Jahren zwischen 1960 und 1969 verdoppelt. Im Vergleich zu anderen westlichen Staaten konnte daher eine noch recht günstige Arztdichte erreicht werden (vgl. die „Empfehlungen des Wissenschaftsrates zur Struktur und zum Ausbau der medizinischen Forschungs- und Ausbildungsstätten”, 1968, S. 265 f. und S. 204 f. der „Ärzteanalyse”). Auch haben seit Erkennen der Schwierigkeiten verstärkte Anstrengungen zu ihrer Überwindung eingesetzt, wobei insbesondere auf den ersten Rahmenplan nach dem HochschulbaufördG hinzuweisen ist. Für die Länder Hamburg und Bayern kommt hinzu, dass hier der Anteil an der Gesamtzahl der Medizinstudenten höher liegt als der Anteil an der Einwohnerzahl der Bundesrepublik.
3. Wenn nach den vorstehenden Erwägungen die ausdrückliche gesetzliche Anerkennung der Verpflichtung, die Ausbildungskapazitäten innerhalb von Fristen zu erweitern, derzeit keine verfassungsrechtlich gebotene Zulässigkeitsvoraussetzung für den absoluten Numerus clausus darstellt, dann ist um so dringender zu fordern, dass der Zugang zu den bereits vorhandenen Ausbildungsstätten nur unter strengen formell- und materiellrechtlichen Voraussetzungen beschränkt werden darf.
a) Dass das Recht hochschulreifer Bewerber auf Zulassung zum Studium ihrer Wahl beschränkbar ist, ergibt sich – soweit dieses Recht auf Art. 12 I GG gestützt wird – bereits aus dem Regelungsvorbehalt in Satz 2. Dieser umfasst auch das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte, wie schon die Entstehungsgeschichte erweist; denn in der bereits erwähnten Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates hatten mehrere Sprecher ausdrücklich betont, dass ein Numerus clausus für Hochschulen mit der beschlossenen Fassung des Art. 12 I GG nicht unvereinbar sei. Auch aus der bereits erörterten Einheitlichkeit des Art. 12 I GG folgt, dass der Regelungsvorbehalt sich nicht nur auf die Berufsausübung bezieht, sondern sich dem Grunde nach auch auf die Berufswahl (so schon BVerfGE 7, 377 [402 ff.] = NJW 58, 1035) und ebenso auf die der Berufswahl vorgelagerte Wahl der Ausbildungsstätte erstreckt. Wird der Zulassungsanspruch als Teilhaberecht aufgefasst, dann folgt seine Beschränkbarkeit daraus, dass Teilhaberechte – wie bereits erwähnt – unter dem Vorbehalt des Möglichen stehen und notwendig regelungsbedürftig sind.
b) Die sonach grundsätzlich zulässigen Einschränkungen des Zulassungsrechts sind nur durch ein Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes verfassungsrechtlich statthaft. Der gelegentlich vertretenen Meinung, für den auf faktischer Kapazitätserschöpfung beruhenden Numerus clausus sei überhaupt kein Rechtssatz erforderlich, kann schon deshalb nicht beigetreten werden, weil absolute Zulassungsbeschränkungen ein Recht begrenzen und zudem die Kapazitätsberechnung – wie noch auszuführen sein wird – normative Faktoren einschließt. Soweit die Befugnis zu derartigen Einschränkungen aus dem Regelungsvorbehalt in Art. 12 I Satz 2 GG herzuleiten ist, folgt das genannte formelle Erfordernis bereits unmittelbar aus dieser Grundgesetzbestimmung. Wenn schon die dort erwähnten Berufsausübungsregelungen der gesetzlichen Grundlage bedürfen, dann erst recht solche Begrenzungen der freien Wahl der Ausbildungsstätte, die sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken können. Wird der Anspruch auf Zulassung zu den vorhandenen Hochschulen als Teilhaberecht aufgefasst, ergibt sich auch in diesem Zusammenhang nichts anderes. Dabei kann offenbleiben, ob die rechtsstaatlichen Grundsätze vom ￼Vorbehalt des Gesetzes und von der Gesetzmäßigkeit staatlichen Handelns regelmäßig nur für die Eingriffs- und nicht gleichermaßen für die Leistungsverwaltung gelten (vgl. dazu BVerfGE 8, 155 [167 f.] = NJW 59, 235). Denn hier ist eine gesetzliche Grundlage deshalb erforderlich, weil die Beteiligung an staatlichen Leistungen die notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung von Grundrechten darstellt. Hier muss der Gesetzgeber als derjenige, von dessen Entschließungen der Umfang des Leistungsangebotes abhängt, selbst die Verantwortung dafür übernehmen, wenn als Folge unzureichender Kapazitäten der Kreis der Begünstigten unter Inkaufnahme schwerwiegender Ungleichbehandlungen einzuschränken ist.
c) In materiellrechtlicher Hinsicht folgt schon aus den bisherigen Erwägungen, dass an absolute Zulassungsbeschränkungen strenge Anforderungen zu stellen sind. Nach der sogenannten Stufentheorie des BVerfG (vgl. BVerfGE 7, 377 [401 ff.] = NJW 58, 1035; BVerfGE 30, 292 [315 ff.] = NJW 71, 1255) ist die Regelungsbefugnis gemäß Art. 12 I GG um so enger begrenzt, je mehr sie auch die Freiheit der Berufswahl berührt. Da von der Wahl der Ausbildung zugleich die Wahl des späteren Berufes abhängt und da ein auf der Erschöpfung der Ausbildungskapazität beruhender absoluter Numerus clausus für eine bestimmte Fachrichtung einer objektiven Zulassungsvoraussetzung i.S.d Stufentheorie (vgl. BVerfGE 7, 377 [407 f.] = NJW 58, 1035) gleichkommt, ist seine Anordnung schon nach den zu Art. 12 I GG entwickelten allgemeinen Grundsätzen nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut und nur unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig, wobei die bedenklichen Nebenfolgen – Abwanderung in andere Fächer und Übergreifen auf das Ausland – nicht außer acht gelassen werden dürfen. Vom am Gleichheitssatz orientierten Gedanken des Teilhaberechts her gesehen ergeben sich eher noch strengere Anforderungen, da Zulassungsbeschränkungen der in Rede stehenden Art Verteilung von Lebenschancen bedeuten können.
in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet wird (vgl. dazu unten II) und wenn
Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber und unter möglichster Berücksichtigung der individuellen Wahl des Ausbildungsortes erfolgen (vgl. dazu unten III).
II. Bei verfassungskonformer Anwendung entsprechen die beanstandeten landesrechtlichen Regelungen der zuvor genannten ersten Voraussetzung.
1. Bei der Prüfung dieser Voraussetzung ist zwischen der vorsorglichen Setzung normativer Regelungen für den Fall von Zulassungsbeschränkungen einerseits und der jeweiligen Beschlussfassung über die Notwendigkeit ihrer Anordnung andererseits zu unterscheiden. Die Setzung normativer Regelungen gehört zum Verantwortungsbereich des Gesetzgebers. Insoweit bestimmen § 17 I Hamb. UniG und Art. 2 II des BayZulassungsG sachlich übereinstimmend, dass die Zulassung für einzelne Fachrichtungen nur beschränkt werden darf, wenn und solange dies mit Rücksicht auf die Aufnahmefähigkeit der Hochschuleinrichtungen (zwingend) erforderlich ist, um ein ordnungsgemäßes Studium zu gewährleisten.
Diese Regelung trägt den verfassungsrechtlichen Erfordernissen insoweit Rechnung, als der Zulassungsanspruch nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes – der Funktionsfähigkeit der Universität als Voraussetzung für die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Studienbetriebes – und nur unter strenger Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit begrenzt werden darf. Diesem Grundsatz entspricht es, dass die Begrenzung jeweils nur in solchen Fachrichtungen ￼erfolgen darf, wo sie wirklich notwendig ist, und dass ferner – wie es in § 17 UniG ausdrücklich heißt – vor Einführung von Zulassungsbeschränkungen geprüft werden muss, ob die Universität andere, schonendere Maßnahmen, vor allem auf dem Gebiet der Studienreform, zur Vermeidung von Zulassungsbeschränkungen treffen kann. Die Bemessung der Zulassungszahlen nach bestimmten Engpässen wäre jedenfalls dann unvereinbar mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn der Engpass durch gezielten Einsatz sachlicher und personeller Mittel bis hin zu Parallelveranstaltungen, der Verteilung von Pflichtveranstaltungen auf mehrere Semester oder der Einrichtung von Ferienkursen behebbar wäre und dadurch die Zahl der zuzulassenden Bewerber erhöht werden könnte.
Normative Regelungen der genannten Art müssen aber auch dann, wenn man sie im zuvor genannten Sinne versteht, bei ihrer Anwendung in erheblichem Umfang näher ausgefüllt werden, so dass der Übergang von Setzung zu Anwendung der Norm fließend wird. Schon das Schutzobjekt selbst – die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Studiums – ist von der jeweiligen Studienordnung abhängig und damit veränderbar. Ob und in welchem Umfang ferner Zulassungsbeschränkungen zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Studiums zwingend erforderlich sind, richtet sich insbesondere danach, auf Grund welcher Kriterien die vorhandene Ausbildungskapazität beurteilt wird und bei welchem Grad an Kapazitätsauslastung ein solches Studium noch gewährleistet erscheint. Diese Kapazitätsbemessung ist nicht etwa eine von rein tatsächlichen Gegebenheiten – wie Personal-, Raum- und Mittelbestand, Bettenzahl und Studienverhalten – abhängige empirische Größe, sondern weitgehend normativ bestimmt: angefangen von Vorschriften über Studienpläne, über die Zahl der Pflichtveranstaltungen und deren höchstzulässige Teilnehmerzahl unter Berücksichtigung didaktischer Erfordernisse, über die Lehrbefähigung und zumutbare Belastung des Personals unter Berücksichtigung der Forschungsaufgaben und der Beanspruchung durch öffentliche oder privatnützige Nebentätigkeiten sowie die Art der Universitätsorganisation bis hin zu der Frage, in welchem zeitlichen Ausmaß die vorhandenen Räume und Einrichtungen genutzt werden müssten.
Die Art und Weise der Kapazitätsermittlung gehört zum Kern des Zulassungswesens. Daher fällt auch die Festlegung objektivierter, nachvollziehbarer Kriterien für die Kapazitätsermittlung an sich in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers. Damit steht in Einklang, dass der Bundesrat anlässlich der Beratungen des HochschulrahmenG die Bundesregierung um die Prüfung ersucht hat, ob nicht Maßstäbe für die Berechnung von Ausbildungskapazitäten bundeseinheitlich festgelegt werden könnten (BR-Drucks. 689/3/70 - neu - und S. 28 des Berichtes über die 361. Sitzung v. 29. 1. 1971). Das Bedürfnis nach einer solchen Festlegung wird dadurch verstärkt, dass bei generellen Zulassungsbeschränkungen davon die Gleichmäßigkeit der Belastung der Universitäten abhängt und die Entwicklung brauchbarer Kapazitätskriterien ohnehin für die Planung des Hochschulausbaus erforderlich ist. Diese Festlegung stößt aber – wie im zweiten Bericht der Bundesregierung über Sofortmaßnahmen zum Abbau des Numerus clausus ausgeführt und in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist – nach dem derzeitigen Erfahrungsstand offenbar noch auf solche Schwierigkeiten, dass der Gesetzgeber zu einer normativen Regelung einstweilen noch nicht in der Lage ist. Der Entwurf für ein HochschulrahmenG begnügt sich daher in § 30 mit der Forderung, „im Zusammenwirken zwischen Hochschulen, Land und Bund für alle Hochschulen und Fachrichtungen einheitliche Berechnungen der Ausbildungskapazitäten zu entwickeln und anzuwenden”, um eine einheitliche Zulassungspraxis zu erreichen; auch sollen die für eine Ausbauplanung festgelegten Kapazitäten für die Folgezeit verbindlich sein. Wenn und solange es sich aber bei der Regelung des Zulassungswesens als unvermeidbar erweist, die materiellrechtlichen Voraussetzungen durch ausfüllungsbedürftige Normbegriffe zu umschreiben, dann ist um so wichtiger die Frage, wer über die Ausfüllung und Anwendung dieser Begriffe entscheidet und wie dieses Entscheidungsverfahren gestaltet ist. Ausfüllungsbedürftige materiellrechtliche Normen, die in den Grundrechtsschutz eingreifen, erscheinen eher tragbar, wenn durch ein formalisiertes, gerichtlich kontrollierbares Verfahren dafür vorgesorgt wird, dass die ￼wesentlichen Entscheidungsfaktoren geprüft und die mit der Norm angestrebten Ziele wirklich erreicht werden.
a) In beiden Ländern hat der Gesetzgeber die Ermächtigung zur Regelung der weiteren Einzelheiten durch eigene Vorschriften ergänzt. Insbesondere hat er durch Befristung der jeweiligen Zulassungsbeschränkungen Vorsorge für eine ständige Überprüfung und Anpassung der Kapazitätsermittlungen getroffen. Ferner ist vorgeschrieben, dass die Zulassungsbeschränkungen rechtsförmig durch RechtsVO oder Satzung und im Zusammenwirken zwischen Hochschulen und staatlichen Behörden anzuordnen sind, wobei Universitätssatzungen der Genehmigung oder des Einvernehmens der zuständigen Behörde bedürfen. Der Vorzug eines kritischen Zusammenwirkens mehrerer voneinander unabhängiger Stellen wird in den „Empfehlungen des Wissenschaftsrates zur Struktur und zum Ausbau des Bildungswesens im Hochschulbereich nach 1970” (Bd. II S. 283) zutreffend wie folgt umschrieben: Es „würde einerseits dazu führen, den Hochschulen deutlich zu machen, dass sie alle Möglichkeiten ausschöpfen müssen, um möglichst vielen Studienbewerbern ein Studium zu erschließen; es würde andererseits den Kultusverwaltungen und damit mittelbar allen politisch verantwortlichen Stellen zeigen, wo die tatsächlichen Grenzen der Leistungsfähigkeit einer Hochschule liegen und welcher zusätzlicher Maßnahme es gegebenenfalls bedarf, um zusätzliche Studienmöglichkeiten zu schaffen”.
Gegen eine Beteiligung der Universitäten, die herkömmlich Träger von Satzungsautonomie sind, bestehen im vorliegenden Zusammenhang keine durchgreifenden Bedenken. Verleihung und Ausübung von Satzungsautonomie haben ihren guten Sinn u.a. darin, gesellschaftliche Kräfte unter Entlastung des Gesetzgebers zur Regelung solcher Angelegenheiten heranzuziehen, die sie betreffen, die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können und auf deren Veränderungen der Gesetzgeber seinerseits oft nicht rasch genug reagieren könnte. Die grundgesetzliche Ordnung setzt zwar – wie das BVerfG in der Facharzt-Entscheidung v. 9. 5. 1972 = NJW 72, 1504 ausgeführt hat – der Verleihung und Ausübung von Satzungsgewalt bestimmte Grenzen, die um so enger sind, je intensiver in die Berufsfreiheit eingegriffen wird und je mehr schutzwürdige Interessen der Allgemeinheit und außenstehender Dritter berührt werden. Die Beteiligung der Universitäten an der Kapazitätsfeststellung bleibt hier aber innerhalb dieser Grenzen; insbesondere wird der Rückwirkung auf Außenstehende und den mit der Ermächtigung autonomer Körperschaften verbundenen spezifischen Gefahren durch das Erfordernis staatlicher Mitwirkung Rechnung getragen.
b) Weitere Vorschriften, die geeignet wären, einen Zwang zur Ausschöpfung und richtigen Beurteilung der vorhandenen Kapazitäten zu bewirken, sind im BayZulassungsG nicht enthalten. Auch der hamburgische Gesetzgeber hat insoweit lediglich die Universität verpflichtet, auf Verlangen der zuständigen Behörde die Einführung von Zulassungsbeschränkungen innerhalb einer zu bestimmenden Frist zu erörtern. Diese Minimalregelung mag sich – wie der Vertreter des Wissenschaftsrates in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat – daraus erklären, dass im Zeitpunkt der Verabschiedung der Gesetze noch wenig Erfahrungen vorlagen.
Weitere regelungsfähige und regelungsbedürftige Gesichtspunkte sind offenbar erst im Laufe der späteren Erfahrungen deutlicher sichtbar geworden. Dazu gehört insbesondere, dass die Universität die Notwendigkeit von Zulassungsbeschränkungen und ihres Umfanges, namentlich die Art der Kapazitätsermittlung näher darlegt. Nach dem Entwurf für ein HochschulrahmenG muss diese Darlegung u.a. die Angabe enthalten, wie sich die Zahl der Studierenden und der Studienanfänger sowie die Zahl des Personals in den letzten fünf Jahren entwickelt hat. Wesentlich ist ferner, dass sich die staatliche Genehmigung nicht in einem formalen Akt erschöpft, sondern eine eigene Prüfung durch die Genehmigungsbehörde einschließt. Dazu heißt es in einer Antwort der Landesregierung NRW auf eine Große Anfrage zur Hochschulplanung (Landtags-Drucks. 7/1162 v. 19. 10. 1971, S. 34), in Ermangelung geeigneter Richtlinien zur Berechnung der Ausbildungskapazität sei zwar bislang das von den ￼antragstellenden Hochschulen angewendete Berechnungsverfahren zugrunde gelegt worden, doch sei durch Vergleich in jedem einzelnen Fall geprüft worden, ob andere Hochschulen mit anderer Studienorganisation eine höhere Aufnahmequote ermöglichten; dabei werde solchen Anträgen die Zustimmung versagt, die nicht von einer Unterrichtsleistung an der jeweiligen oberen Grenze der Unterrichtsverpflichtung der Hochschullehrer ausgingen oder bei denen die Aufnahmekapazität an Hand von Engpässen bestimmt werde, die von den Hochschullehrern eines Studienfaches innerhalb ihres Faches und durch Verteilung der übrigen Stellen für wissenschaftliches Personal ausgeglichen werden könnten.
Die einschneidenden Auswirkungen absoluter Zulassungsbeschränkungen lassen es grundsätzlich angezeigt erscheinen, verfahrensrechtliche Maßnahmen der genannten Art ausdrücklich anzuordnen, zumal ein formalisiertes Entscheidungsverfahren Belastungsvergleiche zwischen den Universitäten und, die verwaltungsgerichtliche Kontrolle erleichtert. Dass bei den in Rede stehenden Ländergesetzen derartige Vorschriften fehlen, macht diese Gesetze aber noch nicht verfassungswidrig. Denn die materiellrechtliche Regelung, wonach Zulassungsbeschränkungen unbedingt erforderlich sein müssen, im Verein mit den verfahrensrechtlichen Vorschriften über das Zusammenwirken von Hochschule und Behörde ermöglichen nicht nur ein dem jeweiligen Stand der Erfahrungen entsprechendes Ermittlungs- und Entscheidungsverfahren, sondern machen bei verfassungskonformer Handhabung diese Möglichkeit zur Pflicht für die Beteiligten. Insbesondere schließt das Genehmigungsverfahren und das im BayZulassungsG vorgeschriebene „Einvernehmen” zwischen Hochschule und Ministerium ein, dass auf jeden Fall zunächst eine genaue Kapazitätsermittlung in der jeweils betroffenen Fachrichtung erfolgen muss, dass Notwendigkeit und Umfang der Zulassungsbeschränkungen näher zu begründen sind und dass die staatliche Behörde die Angaben selbst nachzuprüfen hat. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung wird in Bayern auch tatsächlich so verfahren, mit der Folge, dass Zulassungszahlen wiederholt über die beantragte Zahl hinaus erhöht wurden. Ob im übrigen Zulassungsbeschränkungen auf ausreichenden, dem jeweiligen Stand der Erfahrungen entsprechenden Ermittlungen und Prüfungen beruhen, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Je mehr Mängel dabei sichtbar werden, desto sorgsamer wird der Gesetzgeber seinerseits zu erwägen haben, ob ältere Regelungen für die Voraussetzungen von Zulassungsbeschränkungen ergänzungsbedürftig sind.
III. 1. Die Regelung über die Auswahl der Bewerber gehört neben den zuvor erörterten Voraussetzungen für die Anordnung von Zulassungsbeschränkungen ebenfalls zum Kern des Zulassungswesens. Ihre Problematik wird materiellrechtlich dadurch gekennzeichnet, dass aus einem Kreis prinzipiell gleichberechtigter hochschulreifer Anwärter auszuwählen ist, wer durch Zulassung privilegiert und wer abgewiesen und damit am Ausbildungsbeginn, möglicherweise sogar an der Wahl eines bestimmten Berufes gehindert wird. Dabei bedarf es in diesem Zusammenhang keiner Erörterung, welche Bedeutung das Abitur als Abschluss der allgemeinen Schulbildung hat und ob der Erwerb der Hochschulreife reformbedürftig ist. Wo immer die Grenze für die Hochschulreife gezogen wird, es stellt sich beim absoluten Numerus clausus in jedem Fall das Problem der Auswahl zwischen solchen Bewerbern, die sämtlich die subjektiven Immatrikulationsvoraussetzungen erfüllen.
Da eine solche Auswahl ohnehin mit einer Ungleichbehandlung an sich Gleichberechtigter verbunden ist, kann bei der Auswahlregelung der Gestaltungsspielraum, den der Gleichheitssatz normalerweise lässt, nicht mehr erheblich sein. Dass die Regelung frei von Willkür im Sinne evidenter Unsachlichkeit sein muss, versteht sich von selbst. Gerade hier sind die Verantwortlichen gehalten, sich in steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken um eine auch für den Benachteiligten zumutbare Auswahl zu bemühen. Insbesondere muss die Regelung jedem zulassungsberechtigten Bewerber eine Chance belassen.
Formellrechtlich ist es wegen der einschneidenden Bedeutung der Auswahlregelung Sache des verantwortlichen Gesetzgebers, auch im Falle einer Delegation seiner Regelungsbefugnis zumindest die Art der anzuwendenden Auswahlkriterien und deren Rangverhältnis untereinander selbst festzulegen. Die grundgesetzliche Ordnung erlaubt es zwar dem Gesetzgeber, seine Normgebungsbefugnis durch ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung auf andere zu delegieren. Wenn aber die Regelung in den Grundrechtsbereich des Art. 12 I GG eingreift und sich hier als Zuteilung von Lebenschancen auswirken kann, dann kann in einer rechtsstaatlich-parlamentarischen Demokratie der Vorbehalt, dass in den Grundrechtsbereich lediglich durch ein Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden darf, nur den Sinn haben, dass der Gesetzgeber die grundlegenden Entscheidungen selbst verantworten soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9. 5. 1972 = NJW 72, 1504 [C II 3]).
2. Diesen Anforderungen genügt § 17 HambUniG nicht. Denn in § 17 II wird lediglich bestimmt, dass in den von Universität oder Exekutive zu beschließenden Zulassungsordnungen „auch Bestimmungen über die Auswahl und die Zahl der zuzulassenden Bewerber zu treffen sind”. Mit einer solchen Blankett- Ermächtigung wird der Landesgesetzgeber seiner Verantwortung nicht gerecht.
Es erscheint auch bedenklich, dass die Regelung der Einzelheiten gemäß §§ 17, 67 UniG in erster Linie der Universität übertragen wird. In der Facharzt-Entscheidung v. 9. 5. 1972 (NJW 72, 1504) hat das BVerfG zur Regelungsermächtigung für autonome Berufsverbände näher dargelegt, dass in einem demokratisch verfassten Gemeinwesen der Gesetzgeber solche Regelungen selbst treffen muss, die den Kreis eigener Angelegenheiten des ermächtigten Verbandes überschreiten und die grundrechtlich verbürgte Freiheit der Berufswahl auch solcher Staatsbürger berühren, die dem Verband nicht angehören; allenfalls Einzelfragen fachlichtechnischen Charakters könnten in dem vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen auch durch Satzungsrecht geregelt werden. Selbst wenn der Regelungsspielraum für Universitäten im Bereich eigener Angelegenheiten weiter zu ziehen sein sollte als bei Berufsverbänden, so fällt im vorliegenden Zusammenhang doch entscheidend ins Gewicht, dass absolute Zulassungsbeschränkungen für Studienanfänger ausschließlich Außenstehende betreffen und einschneidend in deren verfassungskräftig verbürgte Rechte eingreifen. Zur selbständigen Entscheidung über die anzuwendenden Auswahlkriterien ist die Universität auch deshalb weniger berufen, weil bei diesen Kriterien in der Regel auch sozialstaatliche Belange berücksichtigt werden, die keine innere Beziehung zum Lehrauftrag der Universität aufweisen und über deren Anwendung zum Nachteil anderer Bewerber eher staatliche, die Allgemeinheit repräsentierende Organe entscheiden sollten (beispielsweise Vergünstigungen für Wehr- und Ersatzdienst Leistende, für die Ableistung eines sozialen Jahres oder für Absolventen des zweiten Bildungsweges). Im Falle absoluter, sämtliche Ausbildungsstätten erfassender Zulassungsbeschränkungen werden zudem die einzelnen Universitäten schwerlich imstande sein, eine Gleichbehandlung der Bewerber durch übereinstimmende Auswahlkriterien sicherzustellen.
Die Unvereinbarkeit einer gesetzlichen Norm mit dem Grundgesetz hat regelmäßig zur Folge, dass diese Norm für nichtig zu erklären ist. Da aber die geltende Zulassungsordnung unter Berücksichtigung dieser Entscheidung verfassungskonform angewendet werden kann, besteht keine Notwendigkeit, der gegenwärtigen Ordnung des Zulassungswesens sofort die Grundlage zu entziehen; dadurch würde vielmehr ein Zustand geschaffen (Notkompetenz der Universität ohne gesetzliche Grundlage), der der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als der jetzige. Es erscheint deshalb geboten und ausreichend, dem Gesetzgeber innerhalb einer angemessenen Frist die Beseitigung des verfassungswidrigen Zustandes zu ermöglichen. Die Ubergangsfrist ist allerdings zu begrenzen. Als geeigneter Anknüpfungspunkt bietet sich der Beginn des Zulassungsverfahrens für das nächste Sommersemester an.
3. Von der hamburgischen Regelung unterscheidet sich das BayZulassungsG dadurch, dass der Gesetzgeber in Art. 3 selbst Art und Rangfolge der Auswahlkriterien bestimmt und in Art. 4 eine staatliche ￼Stelle ermächtigt hat, die näheren Vorschriften im Benehmen mit der betroffenen Universität durch Rechtsverordnung zu erlassen. Mit Ausnahme der sogenannten Landeskinder-Vergünstigung gemäß Art. 3 II ist diese Regelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
a) Die in Art. 3 I und 3 genannten Auswahlkriterien – Leistungsprinzip, Jahrgangsprinzip und Bereitstellung eines Teils der Studienplätze für soziale Härtefälle und für Ausländer – gehen auf Empfehlungen der Kultusministerkonferenz zurück und entsprechen den im Entwurf zum HochschulrahmenG vorgesehenen Maßstäben. Dass sie nicht nur frei von Willkür, sondern auch für die Benachteiligten zumutbar sind, bedarf keiner näheren Begründung für das Jahrgangsprinzip, das die älteren, länger wartenden Bewerber den jüngeren vorzieht, im übrigen aber jedem eine Chance lässt. Der Umstand, dass lange Wartezeiten die sozial schwächeren Bewerber stärker belasten als die Kinder wohlhabender Eltern, kann in begrenztem Umfang im Rahmen der Härteklausel berücksichtigt werden. Diese Härteklausel sowie angemessene Vergünstigungen für Wehr- und Ersatzdienstpflichtige, Entwicklungshelfer und die Ableistung eines sozialen Jahres werden durch das Sozialstaatsprinzip, die Bereitstellung von Studienplätzen für Ausländer durch das Interesse am internationalen Austausch gerechtfertigt.
Erst recht ist es sachgemäß, dass gemäß Art. 3 I BayZulassungsG die Zulassung bevorzugt nach dem Grad der Eignung erfolgen soll. Das erscheint namentlich dann überzeugend, wenn diese Eignung durch außerordentliche Leistungen zuverlässig nachgewiesen wird. Bedenken könnten lediglich bestehen, wenn der Grad der Eignung auch im übrigen stets nach dem Abiturzeugnis bestimmt wird, von dem dann nicht nur allgemein die Hochschulreife, sondern auch die bevorzugte Auswahl aus dem Kreis der hochschulreifen Bewerber abhängig wird. Angesichts der derzeitigen Zulassungsbeschränkungen kann dieser Umstand zu einer die Studienwünsche wohlwollend berücksichtigenden Notengebung verleiten. Davon abgesehen hat bereits der Wissenschaftsrat in seinen „Empfehlungen zur Struktur und zum Ausbau des Bildungswesens im Hochschulbereich nach 1970” (Bd. II S. 284) dargelegt, dass gerade beim Medizinstudium eine Korrelation zwischen guten Schulergebnissen und Studienerfolg nicht hinreichend nachweisbar sei und dass ferner wegen der Unterschiede in der Leistungsbewertung und der Qualität der Schulen gleichen Abiturnoten durchaus verschiedene Qualifikationen zugrunde liegen könnten. Schon aus diesen Gründen wird sich eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Regelung nicht damit begnügen, die Entscheidung über Zulassung oder Ablehnung im Rahmen des Leistungsprinzips undifferenziert von der Gesamtdurchschnittsnote der Reifeprüfung abhängig zu machen. Mag es auch bislang praktisch unvermeidbar sein, die Qualifikation nach Schulnoten zu beurteilen, so werden doch zumindest - wie das § 31 des Entwurfs für ein HochschulrahmenG in der vom Ausschuss für Bildung und Wissenschaft empfohlenen Fassung vorsieht - Leistungen, die „in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen”, besonders zu bewerten sein. Ob dies eine verfassungsrechtliche Pflicht darstellt, bedarf in diesem Zusammenhang keiner abschließenden Prüfung. Denn die bay. Zulassungsregelung entspricht dieser Forderung dadurch, dass der Grad der Eignung „nach Maßgabe näherer Vorschriften” zu bestimmen ist und dass die vom ermächtigten Ministerium erlassene AVO des näheren vorschreibt, welche Noten entsprechend ihrer Bedeutung für die jeweilige Studienrichtung mehrfach gewichtet werden.
Nachteilige Auswirkungen der verschiedenen Kriterien werden im übrigen dadurch einigermaßen ausgeglichen, dass diese nebeneinander Anwendung finden. Das BayZulassungsG enthält zwar insoweit nur Kann-Bestimmungen, eröffnet damit aber die Möglichkeit, die kumulative Anwendung stets vorzusehen, wenn ein absoluter Numerus clausus für Studienanfänger erforderlich wird. Für diesen Sonderfall soll im Entwurf für ein HochschulrahmenG die kumulative Anwendung der verschiedenen Zulassungskriterien zwingend vorgeschrieben werden. Verfassungsrechtlich ist dies deshalb geboten, weil nur dann jeder Bewerber, der die subjektiven Immatrikulationsvoraussetzungen erfüllt, eine Zulassungschance behält. Entgegen der Meinung des Klägers im Münchener Ausgangsverfahren wäre es jedenfalls bei der ￼derzeitigen Regelung der Hochschulreife nicht gerechtfertigt, die Zulassung ausschließlich nach dem auf Abiturnoten fußenden Leistungsprinzip vorzunehmen. Dieses kann sich bei der Auswahl chancenerhöhend auswirken, indem beispielsweise die Zulassungsquote nach dem Leistungsprinzip höher bemessen wird als nach dem Jahrgangsprinzip oder indem nach einem Vorschlag der Westdeutschen Rektorenkonferenz sämtliche hochqualifizierten Bewerber ohne Bindung an eine Quote vorab zugelassen werden. Eine ausnahmslose Anwendung des Leistungsprinzips würde aber bei Erschöpfung der Gesamtkapazität chancenausschließend wirken, nämlich dazu führen, dass ein Teil der hochschulreifen Bewerber von vornherein und auf Dauer vom Studium ihrer Wahl ausgeschlossen bliebe. Ein solches Ergebnis, bei dem Zulassung oder Ablehnung von einem bis auf mehrere Stellen hinter dem Komma berechneten und je nach Bewerberzahl und Ausbildungskapazität schwankenden Notendurchschnitt abhängig würde, bezeichnet die Westdeutsche Rektorenkonferenz in ihrer Entschließung v. 5. 10. 1971 zu Recht als offensichtlich unsachlich.
b) Die Regelung in Art. 3 I und III i.V.m. Art. 4 BayZulassungsG ist auch formellrechtlich nicht zu beanstanden. Der bay. Gesetzgeber hat nicht nur die Art der Auswahlkriterien selbst bestimmt, sondern in Art. 3 auch ein in seiner Tendenz hinreichend deutliches und begrenztes Programm für das Verhältnis der Kriterien zueinander festgelegt und Spielraum lediglich für eine auf Bedürfnis und Erfahrung beruhende Elastizität der Quotierung sowie für eine solche Anwendung der Kriterien gelassen, die den vorstehend erörterten materiellrechtlichen Erfordernissen entspricht. Gemäß I hat die Zulassung „grundsätzlich”, also bevorzugt und überwiegend nach dem Grad der Eignung zu erfolgen, während das Jahrgangsprinzip nur für „einen Teil”, also jedenfalls für weniger als die Hälfte der Bewerber angewendet werden darf; da III unverkennbar eine Ausnahmevorschrift darstellt, muss die Bereitstellung von Studienplätzen für Härtefälle und für Ausländer auf einen relativ geringen Bruchteil begrenzt bleiben. Demgemäß sieht die AVO vor, dass die vorhandenen Studienplätze grundsätzlich zu 10% für Härtefälle, zu 5% für Ausländer und im übrigen zu 60% nach dem Leistungs- und zu 40% nach dem Jahrgangsprinzip zu vergeben sind.
c) Die verfassungsrechtlichen Bedenken des vorlegenden Gerichts betreffen vor allem die sogenannte „Landeskinder”-Vergünstigung. Nach seiner Meinung ist insoweit schon die Ermächtigung in Art. 4 in ihrem Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Auch der VGH München, der die Regelung in seinem Urteil v. 15. 1. 1971 (BayVerfGH 24, 1) für zulässig erachtet, bezeichnet eine präzisere Fassung der Ermächtigung als wünschenswert. Tatsächlich hatte der Notenbonus nach Auskunft des Vertreters der Landesregierung im letzten Wintersemester zur Folge, dass beispielsweise an der Universität München nach dem Leistungsprinzip im wesentlichen nur Bewerber aus dem Münchener Einzugsbereich zum Medizinstudium zugelassen wurden. Auf diese formellrechtlichen Bedenken braucht indessen nicht näher eingegangen zu werden, da die Regelung schon nach materiellem Recht einer verfassungsrechtlichen Prüfung nicht standhält.
Bei dieser Prüfung ist davon auszugehen, dass der Landesgesetzgeber innerhalb seines Kompetenzbereiches prinzipiell nicht gehindert ist, von der Gesetzgebung anderer Länder abweichende Regelungen zu treffen, auch wenn dadurch die Einwohner seines Landes im praktischen Ergebnis mehr belastet oder begünstigt werden. Dadurch allein wird – wie das BVerfG in ständiger Rechtsprechung ausgesprochen hat (vgl. BVerfGE 32, 346 = NJW 72, 860 m.w. Nachw.) – insbesondere der Gleichheitssatz nicht verletzt, da dieser mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur, die Kräfte freisetzen und nicht zur Uniformität zwingen will, grundsätzlich nur dazu verpflichtet, innerhalb des Geltungsbereichs der Landesverfassung auf Gleichbehandlung zu achten. Geht es aber bei einer in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fallenden Materie um einen Lebenssachverhalt, der seiner Natur nach über die Ländergrenzen hinausgreift und eine für alle Staatsbürger der Bundesrepublik in allen Bundesländern gleichermaßen gewährleistete Rechtsposition berührt, dann können einseitige Begünstigungen der Einwohner eines Landes eine Ungleichbehandlung anderer Staatsbürger bewirken. Gerade das Hochschulwesen der Bundesrepublik stellt – wie schon der Wissenschaftsrat anlässlich der Beurteilung von Vergünstigungen der vorliegenden Art hervorgehoben hat (Empfehlungen zur Struktur und zum Ausbau des Bildungswesens im Hochschulbereich nach 1970, Bd. II, S. 284) – ein zusammenhängendes System dar, in dem einerseits nicht alle Studiengänge überall angeboten werden können und das andererseits eine ￼Nutzung der Ausbildungskapazitäten über die Ländergrenzen hinweg erfordert. Dementsprechend sind Ausbau und Neubau von Hochschulen ausdrücklich in den Kreis der für die Gesamtheit bedeutsamen „Gemeinschaftsaufgaben” i.S.d. Art. 91a GG einbezogen worden, deren Finanzierung zur Hälfte dem Bund obliegt.
Bei derartigen übergreifenden Lebenssachverhalten hat der Landesgesetzgeber sorgsam zu prüfen, ob sich eine Bevorzugung der Einwohner seines Landes im Rahmen der Wertentscheidungen des Grundgesetzes hält und ob sie nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren. Schon die in Art. 3 II S. 1 BayZulassungsG genannte sozialstaatlich motivierte allgemeine Zielsetzung, das Studium an heimatnahen Universitäten zu ermöglichen, gerät mit einer Wertentscheidung der Verfassung in Kollision, die der Verwirklichung dieses an sich verständlichen Zieles Grenzen setzt, nämlich mit dem in Art. 12 I GG „allen Deutschen” gewährleisteten Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte. Wird dieses Recht im Sinne jener Zielsetzung eingeschränkt, so mögen die positiven Auswirkungen der Beschränkung so lange überwiegen, wie lediglich ein partieller Numerus clausus für einzelne Universitäten in Betracht kommt und die Aufnahmekapazität der übrigen Universitäten noch genügend Freizügigkeit erlaubt. Zulassungsbeschränkungen müssen aber auch im Falle eines absoluten Numerus clausus wenigstens so viel Spielraum lassen, dass das Grundrecht des Art. 12 I GG in seinem Wesensgehalt gewahrt bleibt. Das ließe sich bei absoluten Zulassungsbeschränkungen beispielsweise dadurch erreichen, dass lediglich dem Wunsch unbemittelter Studenten nach Zulassung an heimatnahen Universitäten im Rahmen einer sozialen Härteklausel Priorität vor der Wahl anderer Bewerber eingeräumt wird. Eine generelle Verwirklichung jener Zielsetzung führt hingegen dazu, dass das Recht der freien Wahl der Ausbildungsstätte faktisch leerläuft. Das träte klar zutage, wenn in allen Bundesländern jeder Studienbewerber bevorzugt an der jeweils nächstgelegenen Universität zugelassen würde. Durch eine solche bundeseinheitliche Regelung ließe sich zwar die noch zu erörternde Ungleichbehandlung mildern, die mit regional begrenzten Regelungen dieser Art verbunden ist. Die alsdann bundesweit eintretende Erstarrung in der Studienplatzverteilung erschiene aber um so schwerwiegender, als das Recht zur freien Wahl der Studienstätte mit dem durch Wissenschaftspluralismus charakterisierten Lernangebot in einer für verschiedene Auffassungen und Schulrichtungen offenen freiheitlichen Gesellschaft korrespondiert und daher gegenüber anderen Gesichtspunkten nicht gänzlich vernachlässigt werden darf. Aus diesen Gründen war schon in den eingangs erwähnten Beratungen des Parlamentarischen Rates ausdrücklich betont worden, die verfassungsrechtliche Anerkennung des Rechts zur freien Wahl der Ausbildungsstätte solle verhindern, dass einzelne Länder an ihren Universitäten nur Landeskinder studieren ließen. Der Entwurf für ein HochschulrahmenG sieht nunmehr in § 32 (früher § 31) ausdrücklich die Unabhängigkeit der Zulassung vom Geburtsort, Wohnsitz oder Erwerb der Hochschulreife in einem bestimmten Land vor.
Sonach lässt sich schon die in Art. 3 II Satz 1 BayZulassungsG genannte allgemeine Zielsetzung in ihrer uneingeschränkten, alle bayerischen Bewerber generell betreffenden und auch für den Fall eines absoluten Numerus clausus geltenden Fassung nicht aufrechterhalten. Verstärkte verfassungsrechtliche Bedenken ruft die in Satz 2 vorgesehene „Vergünstigung hinsichtlich des durch den Eignungsgrad bestimmten Zulassungsranges” hervor. Diese Regelung begnügt sich nicht damit, die nach anderen, allgemein geltenden Kriterien ausgewählten Bewerber auf die verschiedenen Universitäten zu verteilen und dadurch lediglich die zuvor erörterte Wahlfreiheit einzuschränken, sondern geht im Falle absoluter Zulassungsbeschränkungen wesentlich weiter. Denn die Anhebung des durch den Eignungsgrad bestimmten Zulassungsranges wirkt sich unmittelbar auf die Zulassung zum Studium aus und hat zur Folge, dass sich im Falle absoluter Zulassungsbeschränkungen die Zulassungsaussichten der Begünstigten zum Nachteil leistungsfähigerer Bewerber mit nichtbayerischem Wohnsitz und Reifezeugnis erheblich verbessern.
Die mit einer Verbesserung der Zulassungschancen verbundene Ungleichbehandlung der Bewerber lässt ￼sich nicht damit rechtfertigen, dass Bayern unter einem „Studenten-Importüberschuss” von etwa 8000 Studenten aus anderen Bundesländern gelitten habe, dass die bayerischen Universitäten ohne diesen starken Zustrom möglicherweise auf den Numerus clausus hätten verzichten können und dass der Bonus nur die Chancengleichheit für die durch den „importierten Numerus clausus” benachteiligten bay. Bewerber wiederhergestellt habe. Soweit diese Erwägung darauf hinausläuft, andere Länder hätten zu Lasten Bayerns nicht genügend für den Hochschulausbau getan, handelt es sich um ein Problem des innerstaatlichen Finanzausgleichs und der zweckmäßigen Lösung der Gemeinschaftsaufgabe Hochschulausbau, nicht aber um einen sachgerechten Grund für die ungleiche Erfüllung grundrechtlich geschützter Ansprüche. Im übrigen wird verkannt, dass bay. Bewerbern durch jene Gefällesituation lediglich die Auswahl einer bay. Universität erschwert wird und dass daher allenfalls eine Begünstigung bei der Verteilung der Zugelassenen in Betracht zu ziehen wäre. Nicht hingegen werden die Zulassungschancen als solche geschmälert, da bay. Bewerber im Falle eines absoluten Numerus clausus im zentralen Registrierungsverfahren die gleichen durch Leistung und Alter bestimmten Chancen wie alle anderen haben. Für sie wird im Gegenteil durch einen Notenbonus die Aussicht auf Zulassung im Vergleich zu anderen Bewerbern mit gleichem Notendurchschnitt erheblich erhöht. Eine Privilegierung dieser Art lässt sich schon nicht mit dem i.V.m. Art. 12 I GG anzuwendenden allgemeinen Gleichheitssatz vereinbaren. Denn da absolute Zulassungsbeschränkungen ohnehin schon zur Ungleichbehandlung zwischen den an sich gleichberechtigten hochschulreifen Bewerbern führen, darf der Gesetzgeber diese Ungleichbehandlung nicht noch durch sachfremde Auswahlkriterien verschärfen. Es ist aber ersichtlich sachfremd, einerseits im Rahmen des Leistungsprinzips bevorzugt die besser Qualifizierten auswählen zu wollen, andererseits bei der Anwendung dieses Prinzips bay. Bewerber gegenüber anderen Bewerbern mit besserem Notendurchschnitt nur wegen des bay. Wohnsitzes und des in Bayern oder am nächstgelegenen Ort eines Nachbarlandes erworbenen Reifezeugnisses vorzuziehen. Dies lässt sich auch nicht mit dem sozialstaatlich motivierten Zweck rechtfertigen, bay. Bewerbern das Studium an einer heimatnahen Universität zu ermöglichen. Denn abgesehen von den schon erörterten Bedenken gegen diese allgemeine Zweckbestimmung würde auch sie allenfalls eine Regelung decken, bei der der Wohnsitz lediglich die Verteilung der Zugelassenen beeinflusst, nicht hingegen eine Verbesserung des Zulassungsranges mit der wenig sozialen Folge, dass sogar der wohlhabende bayerische Bewerber bevorzugt vor dem qualifizierteren ärmeren Bewerber aus anderen Ländern das Studium beginnen darf.
Da nach alledem Art. 12 I GG i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz verletzt ist, kann dahingestellt bleiben, ob die Regelung auch im Widerspruch zu Art. 3 III GG steht.
IV. Daraus, dass die beanstandeten landesrechtlichen Regelungen kein Zulassungsverfahren vorsehen, das eine Verteilung aller freien Studienplätze sowie eine gleiche Behandlung der Bewerber im gesamten Bundesgebiet sicherstellt, kann im gegenwärtigen Zeitpunkt kein Verfassungsverstoß hergeleitet werden.
Absolute Zulassungsbeschränkungen haben zur Folge, dass der Ausgleich zwischen den Universitäten sowie die Auswahl und Verteilung der Zuzulassenden zu einer bundesweiten Aufgabe werden, deren Bewältigung um so komplizierter wird, als das Bestreben nach baldigem Beginn der gewünschten Ausbildung in der Regel zu gleichzeitigen Mehrfachbewerbungen bei allen oder den meisten Ausbildungsstätten führt. Zur Lösung dieser Aufgabe hat die Westdeutsche Rektorenkonferenz eine zentrale Registrierstelle eingerichtet, an die alle Bewerbungen in den vom absoluten Numerus clausus betroffenen Fachrichtungen zu richten sind. Dieses Zulassungsverfahren kann jedoch – wie die Westdeutsche Rektorenkonferenz in ihrer Erklärung v. 5. 10. 1971 hervorgehoben hat – durch die Vielfalt der anzuwendenden Zulassungsrichtlinien bis zur Lähmung behindert werden. Im Wintersemester 1970/71 mussten beispielsweise im Zulassungsverfahren für Mediziner außer regionalen und lokalen „Landeskinder”-Vergünstigungen sieben verschiedene Berechnungsarten der Abiturnoten, sechs Arten von Notenvergünstigungen im Rahmen des Leistungsprinzips und über zwanzig Arten von Vergünstigungen im Rahmen des Jahrgangsprinzips mit unterschiedlichem räumlichem Geltungsbereich berücksichtigt werden (vgl. die Nachw. bei Barbey, JZ 71, 473, 478 f.). Diese Vielfalt der Zulassungskriterien beeinträchtigt zugleich die Transparenz des Zulassungswesens und die Chancengleichheit der Bewerber; denn dadurch wird die Aussicht auf Zulassung mit davon abhängig, für welche Universität der Bewerber in Betracht kommt. Der V. Senat des OVG ￼Münster, der die Notwendigkeit einheitlicher Auswahlkriterien besonders hervorgehoben hat, weist in seiner Stellungnahme auf den weiteren Mangel hin, dass das bisherige Zulassungswesen gerade im Falle von Mehrfachbewerbungen einen effektiven Rechtsschutz außerordentlich erschwere; denn da die zentrale Registrierstelle die abschließende Bescheidung der Bewerber den jeweiligen Universitäten überlassen müsse, könne der Abgewiesene zu einer Vielzahl an verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit unkalkulierbarem Risiko genötigt werden, obwohl er seine Zulassung nur bei einer Universität erstrebe. Dementsprechend wird weitgehend anerkannt, dass im Falle eines absoluten Numerus clausus für Studienanfänger die Verteilung aller freien Studienplätze durch eine überregionale Stelle möglichst unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien und durch ausreichend begründete, auch im Falle von Mehrfachbewerbungen einheitlich anfechtbare Bescheide erfolgen müsse.
Es wäre in erster Linie Sache des Bundes, hier unter Ausnutzung der ihm gegebenen legislativen und verwaltungsmäßigen Möglichkeiten das Notwendige zu tun. Sollte sich trotzdem in angemessener Frist eine befriedigende Regelung nicht erreichen lassen, würde sich die weitere Frage stellen, was die Länder – etwa durch Abschluss von Staatsvertragen – ihrerseits unternehmen können und müssen, um ihrer Mitverantwortung für eine kooperative Verwirklichung des Grundrechtsschutzes gerecht zu werden. Diese Mitverantwortung beruht darauf, dass der einheitlich geltende Grundrechtsschutz gegenüber der Gesetzgebung des Bundes wie der Länder gleichermaßen garantiert ist. Bund und Länder dürfen daher intensivere Eingriffe in Grundrechte nicht dadurch ermöglichen, dass sie sich auf das Fehlen ihrer Kompetenz zu der einen oder anderen Maßnahme berufen; vielmehr muss, wenn es um den Grundrechtsschutz des Staatsbürgers geht, der sowohl dem Bundesrecht wie dem Landesrecht untersteht, der Gesetzgeber in Bund und Ländern sich als Einheit behandeln lassen (BVerfGE 7, 377 [443] - NJW 58, 1035).
Art. 12 I GG enthält in erster Linie ein Abwehrrecht gegen Freiheitsbeschränkungen im Ausbildungswesen; die demnach gesicherte Freiheit zwischen einzelnen Ausbildungsstätten wählen zu können ist auch dann so weit wie möglich zu berücksichtigen, wenn infolge Erschöpfung der gesamten Ausbildungskapazität die planmäßige Verteilung der Bewerber auf verschiedene Ausbildungsstätten unvermeidbar wird.
Da die Ausbildung sich als Vorstufe des Berufs darstellt, ist, zumindest wenn ein Beruf eine bestimmte Ausbildung voraussetzt, eine Beschränkung des freien Zugangs zu der vorgeschriebenen Ausbildung ähnlich streng zu beurteilen wie Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf selbst.
Weil das in Art. 12 I GG verbürgte Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte ihrer Natur nach auf freien Zugang zu Einrichtungen gerichtet ist, wäre das Freiheitsrecht ohne die tatsächliche Möglichkeit es in Anspruch nehmen zu können wertlos.
Auch in der Leistungsverwaltung ist zumindest dann eine gesetzliche Grundlage erforderlich, soweit die Beteiligung an staatlichen Leistungen die notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung von Grundrechten darstellt.
Soweit eine Auswahlregelung mit einer Ungleichbehandlung an sich Gleichberechtigter verbunden ist, muss diese frei von Willkür im Sinne evidenter Unsachlichkeit sein.
Zwar ist es dem Gesetzgeber nicht grundsätzlich verwehrt seine Normsetzungsbefugnis zu delegieren, er muss aber solche Regelungen selbst treffen, die den Kreis eigener Angelegenheiten des ermächtigten Verbandes überschreiten und die grundrechtlich verbürgte Freiheit der Berufswahl auch solcher Staatsbürger berühren, die dem Verband nicht angehören.
BVerfGE 7, 377 = NJW 1958, 1035 (Zu Art. 12 I GG).
BVerfGE 21, 362= NJW 1967, 1411 (Zur Ausstrahlungswirkung der Grundrechte).
BVerfGE 32, 346 = NJW 1972, 860 (Zur Ungleichbehandlung).
BVerfGE 33, 125 = NJW 1972, 1504 (Zur Satzungsautonomie von Berufsverbänden).
BVerfGE 37, 104 = NJW 1974, 1127 (Zur Zulässigkeit einer Bonus-Malus-Regelung).
BVerfGE 39, 258 = NJW 1975, 1504 (Zum Anspruch einen Studienbewerbers auf Zulassung).
BVerfGE 43, 291 = NJW 1977, 569 (Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung der Bewerberauswahl in Numerus-clausus Fächern).
BVerfGE 125, 175 = NJW 2010, 505 (Hartz IV Urteil).
Becker, Peter: Rechtsprobleme beim Quereinstieg in Numerus-clausus-Studiengänge, DÖV 1981, 277.
Müller, Jörg: Rien ne va plus? Zurück auf „Los“ oder hin zum „gleichsam ungefragten“ Studienplatz?, NVwZ 2011, 1113.
Pietzcker, Jost: Artikel 12 Grundgesetz - Freiheit des Berufs und Grundrecht der Arbeit, NVwZ 1984, 550.
Riedel, Daniel: Das Teilhabegrundrecht auf Zulassung zur vertragsärztlichen Versorgung, NZS 2009, 260
Steinberg, Rudolf / Müller, Henrik: Art. 12 GG, Numerus Clausus und die neue Hochschule, NVwZ 2006, 1113.