Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-410-de-mayo-24-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920423460f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-23 03:27:06
Document Index: 95536946

Matched Legal Cases: ['artículo 251', 'artículo 132', 'artículo 228', 'artículo 86', 'in fine', 'artículo 20', 'artículo 86', 'artículo 243', 'artículo 86', 'artículo 125', 'artículo 131', 'artículo 125', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 86', 'artículo 106', 'artículo 130', 'artículo 251', 'artículo 124', 'artículo 267', 'artículo 36']

﻿ SENTENCIA T-410 DE MAYO 24 DE 2007
SENTENCIA T-410 DE 24 DE MAYO DE 2007
CONTENIDO:ESTABILIDAD LABORAL DE LOS FUNCIONARIOS QUE OCUPAN EN PROVISIONALIDAD CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA. LA DESVINCULACIÓN DEL CARGO ES UNA DECISIÓN ADMINISTRATIVA QUE DEBE MOTIVARSE, PUES ESA EXIGENCIA HACE PARTE DE LAS GARANTÍAS DE ESTABILIDAD LABORAL DE QUIENES DESEMPEÑAN CARGOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPLEOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD, PRINCIPIO DE ESTABILIDAD LABORAL, TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO
Sentencia T-410 de mayo 24 de 2007
Sentencia T-410 de 2007
Ref.: expedientes T-1525298 y T-1526702
Acciones de tutela interpuestas por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra el Tribunal Administrativo de Nariño, y Miguel Humberto Gámez Soto contra Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá.
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil siete (2007).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en el Decreto-Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
dentro del trámite de revisión del fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resolvió la acción de tutela instaurada por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra el Tribunal Administrativo de Nariño, y de los fallos dictados por la subsección “B” de la Sección Segunda y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resolvieron la acción de tutela instaurada por Miguel Humberto Gámez Soto contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
1. Expediente T-1525298 (Silvio Enrique Cabrera Segovia).
1. El señor Silvio Enrique Cabrera Segovia fue nombrado en propiedad en el cargo de escribiente grado 5, mediante la Resolución 14 del 9 de abril de 1992 expedida por el Juzgado 24 de Instrucción Criminal de Mocoa, como consecuencia de lo cual fue inscrito en carrera judicial mediante la Resolución 328 del 16 de septiembre de 1992, proferida por el Consejo Seccional de la Rama Judicial de Pasto.
2. Posteriormente la Fiscalía General de la Nación nombró al señor Cabrera Segovia en provisionalidad en el cargo de técnico criminalístico de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigaciones de Pasto, a través de la Resolución 00-667 del 16 de septiembre de 1996.
3. Durante su desempeño como técnico criminalístico de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigaciones de Pasto, el señor Cabrera Segovia solicitó a la Fiscalía su homologación e inscripción en la carrera.
4. En respuesta a la solicitud referida, la jefe de la sección de recursos humanos de la Fiscalía le indicó mediante el oficio 00-667 del 16 de septiembre de 1996 que “Después de analizar los documentos remitidos por usted con el oficio del asunto, se pudo establecer que en efecto usted consolidó sus derechos de carrera en la Fiscalía una vez esta sea implementada, como asistente judicial. Sin embargo, su situación como técnico criminalístico es en provisionalidad, aunque conserva los derechos de carrera adquiridos como escribiente G-5”.
5. Mediante la Resolución 0-1532 del 20 de agosto de 2003, el Fiscal General de la Nación, “En uso de sus facultades constitucionales y legales, especialmente las que le confiere el artículo 251 de la Constitución Política”, declaró insubsistente el nombramiento del señor Silvio Enrique Cabrera Segovia en el cargo de técnico criminalístico de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación de Pasto.
6. Contra la resolución que declaró la insubsistencia del nombramiento, el afectado instauró la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Nariño, pidiendo la nulidad de la resolución y que se ordenase su reintegro a la Fiscalía General de la Nación en el cargo que venía desempeñando o en otro de superior jerarquía.
7. Alegó que su desvinculación se había llevado a cabo sin motivación y sin los requisitos que se exigen para la desvinculación de empleados de carrera, calidad de tal que, según el actor, le habría sido reconocida por la propia Fiscalía a través de la jefe de recursos humanos al admitir que aunque la vinculación del accionante como técnico criminalístico era a título de provisionalidad, este consolidaría sus derechos como asistente judicial de carrera en la Fiscalía una vez fuese implementada la carrera y que, en todo caso, conservaba sus derechos de carrera adquiridos como escribiente G-5.
8. Sostuvo que, de manera intempestiva y sin motivación alguna, el Fiscal General de la Nación declaró la insubsistencia de su nombramiento.
1.2. Sentencia que resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
9. Mediante sentencia del 31 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo de Nariño resolvió desfavorablemente las pretensiones del accionante.
10. Apoyándose en jurisprudencia del Consejo de Estado (1) , el tribunal argumentó que “La provisionalidad del nuevo cargo [técnico criminalístico] no le otorgaba derechos de estabilidad, y menos de indemnización en caso de declaratoria de insubsistencia, por cuanto el nombramiento no constituye inclusión en carrera, es por ello que la jurisprudencia del Consejo de Estado, asevera que ni siquiera se hace necesaria motivación en estos actos”.
11. Citó el tribunal la disparidad de criterios que sostuvieron las dos subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado en torno a las garantías de estabilidad de que gozan los servidores nombrados en provisionalidad dentro de la función pública y en ejercicio de empleos de carrera judicial.
11.1. En tanto la “subsección “A” afirmaba que gozaban de estabilidad restringida, pues para su desvinculación debe mediar al menos un acto administrativo motivado como garantía del debido proceso, la “subsección “B” venía sosteniendo que a los funcionarios nombrados en provisionalidad no les asistía el fuero de inamovilidad propio de quienes ingresan al servicio mediante concurso de méritos, y que, por ende, están sujetos al ejercicio de la facultad discrecional por parte de la autoridad nominadora, pudiendo ser separados del servicio sin motivación alguna.
11.2. La Sección Segunda del Consejo de Estado, atendiendo a la necesidad de unificar la posición, afirmó que “El servidor público judicial nombrado en provisionalidad, antes que cobijarle algún tipo de estabilidad, le rodea una situación de doble inestabilidad, pues, por una parte, al no pertenecer al sistema de carrera, puede ser desvinculado del servicio de manera discrecional por el nominador, y por otra, puede ser desplazado por quien habiendo concursado tenga derecho a ocupar el cargo”.
12. Igualmente resalta el Tribunal Administrativo de Nariño en su sentencia que cuando el artículo 132-2 de la Ley 270 de 1996 regla el nombramiento en provisionalidad judicial, hay que entender que esta facultad la tiene el nominador hasta cuando pueda hacerse la designación mediante el respectivo concurso de méritos, lo cual no significa que una vez hecha esta clase de nombramiento el designado obtenga “estabilidad” en el empleo hasta cuando sea reemplazado por la vía del concurso, ni que el nominador pierda la facultad citada en ese evento.
13. Afirma el tribunal que la norma legal no puede entenderse como otorgante de una estabilidad que sólo existe para el personal de carrera, en cuanto se cumplan los requisitos constitucionales y legales para el ingreso y desempeño de esta clase de empleo: “En estas condiciones, se considera que para los empleos judiciales no es posible reconocer una estabilidad al empleado nombrado en provisionalidad”.
14. Sostuvo el tribunal que “Además, el nombrado en provisionalidad en un empleo de carrera judicial, lo es en forma “discrecional” por el nominador por cuanto no requiere de procedimiento ni motivación dicho acto; de igual manera, su desvinculación puede seguir igual procedimiento. Así, tienen similitud el nombramiento y la insubsistencia del empleado de libre nombramiento y remoción con el nombrado provisionalmente”.
“Admitir lo contrario, conllevaría a conferirle, si no el estatus de empleado de carrera a quien se halla nombrado en provisionalidad, sí las garantías propias de tal condición, lo cual se opone a la preceptiva constitucional, pues ello implica un acceso automático a los derechos de la carrera judicial, lo que solamente puede ser el resultado de haber accedido al empleo mediante el sistema de concurso”.
15. Sostuvo que en casos como el que se examina, en los que se alega desviación de poder, esta deberá probarse por parte de quien la alega, demostrando cuál fue la verdadera intencionalidad de quien profirió el acto, si es que la hubo diferente al mejoramiento del servicio, requisito que el tribunal no encontró demostrado por parte del actor.
16. Considera que en el caso fallado, tal como lo dispone la jurisprudencia del Consejo de Estado, no puede aducirse falsa motivación, violación de la ley o falta de legalidad en la expedición del acto de insubsistencia cuya nulidad se pretende, cuando se tiene por demostrado por parte del tribunal que el señor Silvio Cabrera Segovia no se desempeñaba en carrera sino en provisionalidad en el cargo del cual fue declarado insubsistente, lo que, de acuerdo con lo expresado, no otorga derechos de estabilidad e inamovilidad.
17. En razón de la cuantía, el fallo no fue susceptible de recurso de alzada.
18. Por considerar violado su derecho al debido proceso con la sentencia que resolvió desfavorablemente sus pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Fiscalía General de la Nación, el señor Silvio Enrique Cabrera Segovia instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño.
19. Argumenta que el tribunal no tuvo en cuenta ni valoró lo que considera una confesión de la Fiscalía reconociéndole en derechos de carrera, en referencia al oficio 00-667 de septiembre de 1996 en el que se le manifestó por parte de la Jefe de la sección de recursos humanos de la Fiscalía que había consolidado sus derechos de carrera.
20. Alega el apoderado judicial del accionante que su cliente sí tenía derechos de carrera y que por lo mismo debía respetársele su estabilidad relativa en el empleo, la cual no podía desconocerse a través de la expedición de un acto administrativo de insubsistencia carente de motivación.
1.4. Respuesta de la entidad accionada en tutela.
21. El Tribunal Administrativo de Nariño solicitó no acceder a las peticiones del actor por considerar que lo que pretende es que se le reconozcan derechos que no le corresponden en el marco del régimen legal que le es aplicable. Considera que no hay lugar a la tutela porque la sentencia atacada no tiene carácter irrazonable pues fue adoptada con fundamento en las piezas procesales y no en razonamientos que van en contravía de las normas legales, tales como las que se plasmaron tanto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como en la de tutela.
22. La acción de tutela fue notificada a la Fiscalía General de la Nación que, en calidad de tercero, podía resultar afectada con la decisión que se profiriese. Esta entidad solicitó, a través de su oficina jurídica, declarar improcedente la tutela por considerar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, resultando procedente sólo en los casos en los que la actuación de la autoridad judicial carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean fruto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esta manera en lo que se ha denominado como “vía de hecho”.
23. Considera la Fiscalía que, igualmente, con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio de la autonomía judicial no admitiría que por vía de tutela se echaran abajo las decisiones judiciales con el pretexto de que el criterio escogido por el juez no coincide con el fallador que lo revisa y que las discrepancias razonables de interpretación de las normas jurídicas han sido descartadas por la Corte Constitucional como constitutivas de vías de hecho.
1.5. Sentencia de tutela objeto de revisión.
24. El nueve (9) de noviembre de 2006, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por estimar que esta acción está condicionada por mandato constitucional, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
25. Considera que “La acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, no es admisible ni lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría [que] en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el debido proceso. Además, todos los juzgados están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia”.
26. “Coherentemente, aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento estos tienen asignada precisa competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política”.
“Es más, no puede decirse que en nuestro país la tutela puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, con el argumento de que así lo establece el artículo 86 Constitucional, cuando en su inciso primero establece que toda persona tendrá acción de tutela cuando sus derechos constitucionales fundamentales le resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Desde luego, es cierto que los jueces y magistrados somos autoridad pública. Sin embargo, fue la Corte constitucional quien en Sentencia C-543 de 1992 declaró en la parte resolutiva —única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional—, inexequibles los artículos 11, 12, y 40 del Decreto 2591 de 1991. El último, en su primer inciso se refería a las sentencias y demás providencias judiciales que pusieran término a un proceso, proferidas por jueces, tribunales, Corte Suprema y Consejo de Estado. El parágrafo primero de la misma norma en el primer inciso in fine contemplaba la posibilidad de instaurar acción de tutela por violación al debido proceso”.
2. Expediente T-1526702 (Miguel Humberto Gámez Soto).
2.1. Hechos y acción de tutela.
27. El señor Miguel Humberto Gámez Soto prestó sus servicios a la Fiscalía General de la Nación desde el 21 de enero de 1994.
28. El Fiscal General de la Nación, mediante la Resolución 0-1519 del nueve (9) de julio de 1998, notificada al accionante el día 21 del mismo mes y año, y fundado de manera exclusiva en “sus facultades legales, especialmente las que le confiere el numeral 4º del artículo 20 del Decreto 2699 de noviembre 30 de 1991” declaró insubsistente el nombramiento del señor Gámez Soto en el cargo de técnico judicial I.
29. El accionante en tutela consideró en su momento que el acto que lo declaró insubsistente en el cargo que desempeñaba no tenía fundamento en el buen servicio público o el interés del bien común y que, por lo tanto, su insubsistencia fue decretada con abuso y desviación de atribuciones.
30. Por los anteriores hechos instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá, cuyas pretensiones consistieron en que se declarara la nulidad de la Resolución 0-1519 y se ordenara el reintegro del demandante a un cargo de igual o superior jerarquía.
31. El Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 26 de febrero de 2003, negó las pretensiones del demandante al considerar (i) que al no haberse demostrado que el cargo de técnico judicial i es un cargo de elección, de periodo o de carrera debe inferirse que se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción, como además lo admite el demandante en su libelo, (ii) que “el Fiscal goza de facultad discrecional para la remoción de funcionarios y empleados que ostenten cargos de libre nombramiento y remoción, ya que estos no se encuentran amparados bajo ningún fuero de estabilidad ni siquiera relativa, como ocurre con aquellos funcionarios que se desempeñan en provisionalidad cargos de carrera, quienes tienen derecho a seguirlo ejerciendo mientras se convoca a concurso para proveerlo” y, (iii) que por lo tanto la declaratoria de insubsistencia no obedeció a arbitrariedad o abuso de poder sino al ejercicio de facultades establecidas legalmente.
2.3 La acción de tutela.
32. Alegando afectación por la referida decisión de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y a la vida, el señor Miguel Humberto Gámez Soto instauró acción de tutela el trece (13) de septiembre de 2006 en contra del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
33. Considera el accionante que el fallo, al estimar que no se le habían vulnerado sus derechos, incurrió en vía de hecho y que, por tanto, esta situación debe corregirse por el juez de tutela.
2.4. Respuesta de la entidad accionada en tutela.
34. El Magistrado ponente de la sentencia mediante la cual se resolvió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expuso el trámite que se le dio al proceso en el Tribunal Administrativo de Boyacá, manifestando que se negaron las súplicas de la demanda debido a que no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo que dispuso el retiro del servicio y, en relación con la tutela, no agregó nada por estimar que “más que argumentos en guarda de los derechos fundamentales del recurrente, el escrito que se me ha notificado lo que contiene es (sic) expresiones inconexas y en algunos casos desobligantes que faltan al respeto y a la dignidad de los funcionarios de la administración de justicia”.
35. Adicionalmente, la Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación solicitó el rechazo por improcedencia de la acción de tutela interpuesta, por considerar que incumple el principio de inmediatez como requisito de procedibilidad de esta acción.
2.5. Sentencias de tutela objeto de revisión.
2.5.1. La subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del veintinueve (29) de septiembre de 2006, declaró improcedente la acción de tutela por considerar que no existe normatividad positiva que sustente su procedencia frente a decisiones judiciales.
Sostuvo que si bien en fallos reiterados la subsección admitió la procedencia de la tutela contra providencias judiciales porque el artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, sin distinguir el tipo de autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria, posteriormente, tras un estudio a fondo del tema, varió su criterio basada en la consideración de que no existe norma constitucional ni legal que sustente esta posibilidad, pues la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que la contemplaba.
2.5.2. Impugnada la sentencia de primera instancia, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la decisión sosteniendo que la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-543 de 1992 declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la tutela contra providencias judiciales, y que la Sección Cuarta ha adoptado esta posición de manera reiterada y unánime desde la Sentencia AC-00422 del 26 de agosto de 2004, pues esa posibilidad tiene implicaciones en el debilitamiento de la justicia, en su congestión, demora y en la inseguridad jurídica que emana de la posibilidad de desconocer el valor de las sentencias en firme y de la cosa juzgada, máxime si se tiene en cuenta que la referida sentencia hizo tránsito a “cosa juzgada constitucional”, con los efectos previstos en el artículo 243 superior para este tipo de decisiones.
Los accionantes estiman que las decisiones judiciales que decidieron desfavorablemente sus demandas de nulidad y restablecimiento del derecho constituyen actuaciones caprichosas que vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso.
El accionante Cabrera Segovia hace consistir el defecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en que a pesar de haberse allegado al proceso documentos no controvertidos por la Fiscalía que probaban suficientemente que fue inscrito en carrera judicial, el tribunal en forma caprichosa y deliberada los ignoró, lo que constituye, en su criterio, una vía de hecho judicial consistente en que el tribunal ignoró injustificadamente una prueba que hubiese cambiado completamente el sentido del fallo, con lo cual violó su derecho fundamental al debido proceso.
Por su parte, el accionante Gámez Soto, hace consistir la irregularidad del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Tunja en que dicha providencia desconoció la irregularidad de su retiro pues, afirma, fue apartado del servicio encontrándose legalmente en incapacidad médica.
Los tribunales administrativos de Nariño y de Boyacá consideraron en sus respectivas sentencias que a los demandantes no los cobijaban las garantías de estabilidad en el cargo que se predican de los funcionarios inscritos en carrera administrativa y que, por lo tanto, las resoluciones de la Fiscalía mediante las cuales se los declaró insubsistentes mantienen la presunción de legalidad que las cobija desde su expedición.
Le corresponde en consecuencia a la Sala de Revisión determinar si los tribunales que decidieron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho desconocieron el derecho fundamental al debido proceso de los demandantes al denegar la nulidad de las resoluciones de insubsistencia argumentando que no los cobijaba la garantía de estabilidad laboral en tanto la designación en sus cargos se había hecho en carácter de provisionalidad.
Los jueces que conocieron de las acciones de tutela no abordaron el estudio del problema jurídico planteado porque consideraron que la acción de tutela es improcedente cuando se intenta contra decisiones judiciales.
Corresponde por lo tanto a la Sala determinar:
(i) Si las decisiones judiciales atacadas violaron los derechos fundamentales de los demandantes al debido proceso.
(ii) Si se reúnen en los dos casos revisados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y si adicionalmente se encuentra demostrada plenamente alguna de las causales especiales de procedibilidad.
Para resolver los problemas jurídicos planteados la Sala examinará los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la regla jurisprudencial sobre estabilidad laboral de los funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa, (iii) la regla jurisprudencial sobre la obligación de motivar los actos de declaratoria de insubsistencia del nombramiento de funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa y (iv) la resolución de los casos revisados a la luz de dichos referentes.
3. Reiteración de jurisprudencia respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales.
Las sentencias de tutela objeto de revisión rechazaron las acciones por encontrarlas improcedentes debido a que se dirigían contra decisiones judiciales.
En atención a lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión reiterar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de la tutela frente a providencias judiciales.
La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-590 del año 2005 (2) , sistematizando una importante sucesión de pronunciamientos y las discusiones más relevantes que se han presentado desde sus primeros fallos en torno al tema, expuso de manera detallada las razones de orden constitucional que permiten la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales así como los requisitos generales de procedencia de esta acción, los cuales pasan a reseñarse:
La Sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005, adoptada por la Sala Plena de la Corporación, consolidó una nutrida línea jurisprudencial en el sentido de que el artículo 86 de la Constitución ampara la posibilidad de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales al instaurarla como un medio para la protección de los derechos constitucionales fundamentales “cuando quiera estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
“en primer lugar, el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen democrático” (3) .
“Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales”.
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (4) . En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
“b. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (5) . De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
“c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (6) . De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
“d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (7) . No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
“e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (8) . Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
“f. Que no se trate de sentencias de tutela (9) . Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
“d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales (10) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
“g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado .
4. Regla jurisprudencial sobre estabilidad laboral de los funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa. Reiteración de jurisprudencia.
En numerosas oportunidades la Corte Constitucional, tanto en Sala Plena como en sus salas de revisión, ha afirmado que la estabilidad de los funcionarios que ocupan cargos de carrera no se reduce por el hecho de que se encuentren desempeñándolos en provisionalidad.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta Política, la regla general para los empleos de los órganos y entidades del Estado es que sean de carrera, esto es, que su provisión esté mediada por concurso público de méritos. Una de las excepciones admitidas por la Constitución a dicha regla es la de los cargos de libre nombramiento y remoción, empleos definidos por la ley que, en razón de las funciones que ejercen, exigen una confianza plena y total o implican una decisión política, por lo que, para su cabal desempeño, deben responder a las “exigencias discrecionales del nominador o estar sometida[s] a su permanente vigilancia y evaluación” (13) .
La diferenciación entre cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción tiene consecuencias directas en cuanto a la estabilidad laboral de unos y otros empleados estatales. Mientras que los primeros sólo pueden ser desvinculados del servicio con base en razones objetivas, como sanciones disciplinarias, calificaciones insatisfactorias u otras causales previstas en la ley, los segundos dependen de la facultad discrecional del nominador, quien puede retirarlos del cargo sin expresar los motivos de esa decisión (14) . En consecuencia, los servidores que ejercen cargos de carrera gozan de una estabilidad laboral mayor respecto a quienes se desempeñan en empleos de libre nombramiento y remoción.
Como se señaló, el diseño institucional previsto por la Constitución para la generalidad de los empleos públicos es el sistema de carrera administrativa. La legislación aplicable a la materia contempla dos maneras de acceso a dichos cargos: la selección a través del concurso de méritos, caso en el cual el nombramiento es en propiedad o la designación en provisionalidad hasta cuando se efectúe dicha selección.
Mediante la Sentencia SU-250 de 1998 (15) la Sala Plena de la corporación señaló el alcance del derecho de los notarios nombrados en interinidad a permanecer en sus cargos mientras se hicieran los nombramientos en propiedad mediante la realización del concurso ordenado por el artículo 131 de la Constitución. Afirmó la Corte que el cargo de notario, ya fuese de carrera, en propiedad o en interinidad, no está expresamente señalado en la categoría de libre nombramiento y remoción y que en consecuencia, aún el nombrado en interinidad no puede ser desvinculado sino en el evento de incumplimiento de sus deberes o cuando se realice la designación por concurso.
Este criterio se reiteró en la Sentencia T-800 de 1998 (16) reafirmando que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre en provisionalidad y que, por lo tanto, la administración sólo podrá desvincularlo por motivos disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva con quien obtuvo el primer lugar.
Posteriormente, la Sentencia C-292 de 2001 (17) , reiteró el carácter de la carrera administrativa como regla general. Recordó la Corte cómo el inciso primero del artículo 125 de la Constitución establece como regla general el sistema de carrera al señalar que “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”.
Al ser la carrera administrativa la regla general en materia de empleos en los órganos y entidades del Estado, los cargos de libre nombramiento y remoción tienen que ser señalados taxativamente por el legislador (18) , y serán exclusivamente los creados por este de manera específica para desarrollar la excepción a la regla general dentro de marcos y principios que en todo caso no contradigan la esencia misma del sistema de carrera y que consulten un principio de razón suficiente que justifique el establecimiento de excepciones a la carrera administrativa (19) .
En la Sentencia T-884 de 2002 (20) , en un caso en el que fue declarada la insubsistencia del nombramiento de una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación que desempeñaba el cargo de profesional universitario grado I, la Corte Constitucional confirmó el fallo tutelar del juez de primera instancia que concedió el amparo aplicando como precedente judicial la Sentencia T-800 de 1998, confirmando de esta manera, para el caso de la Fiscalía, la regla de que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupe un cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre nombrado en provisionalidad, de tal manera que la administración sólo podría desvincularlo por motivos disciplinarios o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtenga el primer lugar (21) .
Finalmente, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia T-222 de 2005:
“Ahora bien, la ley ha previsto que los cargos de carrera pueden proveerse de manera provisional, en casos de vacancias definitivas o temporales, “mientras estos se proveen en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la situación administrativa que originó la vacancia temporal” (22) .
“Respecto a esta particularidad la Corte ha considerado que, pese al carácter eminentemente transitorio de este tipo de nombramientos, las personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad gozan de cierta estabilidad laboral, pues su desvinculación no puede hacerse de manera discrecional como está permitido para los cargos de libre nombramiento y remoción (23) . En tal sentido esta corporación ha reiterado que “el nombramiento en provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa, como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, a menos que exista justa causa para ello” (24) . Así pues, ha precisado que procede la desvinculación como consecuencia de una falta disciplinaria o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera definitiva, con quien obtuvo el primer lugar” (25) .
5. Regla jurisprudencial sobre la obligación de motivar los actos de declaratoria de insubsistencia del nombramiento de los funcionarios que ocupan en provisionalidad cargos de carrera administrativa.
La jurisprudencia constitucional se ha referido en numerosas oportunidades al tema de los funcionarios que desempeñan en provisionalidad cargos de carrera y que son declarados insubsistentes a través de actos administrativos carentes de motivación (26) . Por lo tanto, la Sala en esta oportunidad reiterará los aspectos centrales de la doctrina fijada por la Corte sobre la materia (27) .
La doctrina Constitucional señala que la falta de motivación del acto administrativo que desvincula a un servidor en provisionalidad constituye una vulneración del derecho al debido proceso. Ello por cuanto la reserva de las razones que fundaron la separación del empleo pone en situación de indefensión al afectado, en la medida en que no podría controvertirlas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre este preciso particular, la Sentencia T-884 de 2002 (28) , al analizar el tema de la violación de los derechos fundamentales de una ciudadana que ejercía en provisionalidad un cargo de carrera y que fue retirada del empleo a través de acto carente de motivación, señaló:
Esa actitud de retirar a una persona del cargo, sin motivar el acto administrativo correspondiente, ubica al afectado en una indefensión constitucional. El artículo 29 de la Constitución Política incluye entre sus garantías la protección del derecho a ser oído y a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría la indefensión. La garantía consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, implica al respecto del esencial principio de contradicción de modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
En conclusión, la desvinculación del cargo de los servidores que ejercen en provisionalidad empleos de carrera es una decisión administrativa que debe motivarse, pues esta exigencia hace parte de las garantías de estabilidad laboral de quienes desempeñan cargos de carrera administrativa. El incumplimiento de esta obligación es contrario al ejercicio efectivo del derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que la reserva en cuanto a las razones que sustentaron el retiro del cargo impide la adecuada defensa ante la justicia contenciosa.
De conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas, le corresponde a la Sala de Revisión determinar si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nariño y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá, al decidir las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas respectivamente por el señor Silvio Cabrera Segovia y Miguel Humberto Gámez Soto, incurrieron en las hipótesis en las cuales puede afirmarse que sus decisiones vulneran los principios, mandatos y garantías constitucionales invocados por aquellos. Se examinará por lo tanto cada uno de los casos a la luz de las referidas reglas jurisprudenciales relativas a los requisitos de procedencia y a las razones o motivos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
6.1 Procedencia de las acciones de tutela examinadas.
Se examinan dos acciones de tutela instauradas contra providencias judiciales y, en tal sentido, es procedente abordar el estudio de las posibles violaciones de los derechos que alegan los accionantes, para lo cual es necesario verificar si cumplen con los requisitos de procedencia de las acciones de tutela que se instauran contra providencias judiciales:
6.1.1 Relevancia constitucional de las cuestiones discutidas mediante las acciones de tutela instauradas en contra de las decisiones judiciales atacadas. Los demandantes alegan que las correspondientes actuaciones de los tribunales que decidieron sus demandas de nulidad y restablecimiento del derecho constituyen actuaciones subjetivas y caprichosas que vulneran directamente sus derechos fundamentales al debido proceso y que, por lo tanto constituyen vías de hecho.
Afirma el demandante Cabrera Segovia que el Tribunal Administrativo de Nariño no valoró una prueba que considera una confesión de parte y que, por lo tanto, la actuación judicial que decidió su caso devino ilegítima.
Adicionalmente encuentra la Sala que el señor Cabrera Segovia alegó tanto en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (29) como en la de tutela la falta de motivación de la resolución de la Fiscalía mediante la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento.
Las dos cuestiones planteadas tienen evidentemente una importante relevancia constitucional en tanto tocan aspectos del alcance de los derechos al debido proceso y a la estabilidad laboral de cuyo sentido se ha ocupado la Corte en sendas líneas jurisprudenciales.
A juicio de la Sala, los cuestionamientos formulados por los accionantes contra las sentencias que decidieron sus procesos en la jurisdicción contencioso administrativa deben ser analizados a la luz de las reglas jurisprudenciales establecidas por la Corte Constitucional.
6.1.2. Que se hayan agotado todos los medios —ordinarios y extraordinarios— de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. En los casos que nos ocupan, debe entenderse que los demandantes agotaron las vías judiciales ordinarias a su alcance para atacar las decisiones judiciales que consideran la fuente de vulneración de sus derechos, en tanto se trató de decisiones de única instancia frente a las que no cabían recursos a disposición de los demandantes.
6.1.3. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. Se observa que, en el caso de la acción instaurada por el ciudadano Silvio Enrique Cabrera Segovia, la acción de tutela fue instaurada aproximadamente cinco meses después de que la sentencia que es objeto de ataque en sede de tutela hubiese cobrado firmeza y, en el caso de la acción instaurada por el ciudadano Miguel Humberto Gámez Soto, el lapso transcurrido entre la fecha de la sentencia que es objeto de ataque a través de la acción de tutela y la fecha de instauración de esta es de aproximadamente tres años y medio.
Resulta necesario, por lo tanto, identificar como cuestión previa si las acciones de tutela interpuestas por los ciudadanos Cabrera Segovia y Gámez Soto satisfacen el presupuesto de la inmediatez consagrado en el artículo 86 de la Carta.
Como se reseñó, la sentencia de única instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Silvio Enrique Cabrera Segovia fue proferida el 31 de marzo de 2006 mientras que la certificación de presentación del correspondiente escrito de tutela ante el Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco es del 11 de octubre de 2006, es decir, aproximadamente cinco meses después de que la decisión judicial atacada en tutela hubiese cobrado ejecutoria.
La Sala considera que dadas las condiciones normales que pueden presentarse luego de la ejecutoria de un fallo judicial, su estudio y elaboración de la acción de tutela, el tiempo que tomó al ciudadano Cabrera Segovia instaurar su acción puede entenderse como razonable.
Por su parte, la sentencia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Miguel Humberto Gámez Soto, en la que ese Tribunal negó las pretensiones del actor, fue proferida el día veintiséis de febrero de 2003, mientras que la acción de tutela intentada contra la referida providencia fue radicada en el Consejo de Estado el día primero de septiembre de 2006, es decir, tres años y seis meses después del fallo que puso fin al proceso y que vendría a ser el objeto de ataque en la acción de tutela.
Observado este segundo caso, el lapso transcurrido entre la expedición de la decisión atacada en sede de tutela y la fecha de instauración de la respectiva acción constitucional, la Sala de Decisión debe reiterar el principio de inmediatez, que enuncia el carácter que tiene la acción de tutela como remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar para proteger de manera actual y concreta el derecho fundamental que está siendo objeto de una violación o amenaza.
En consecuencia, conforme a este principio, si bien no es posible establecer de antemano un término para instaurar la acción de tutela, el juez tiene la obligación de verificar si esta no se ha interpuesto dentro de un plazo razonable, para evitar que se convierta en un factor de inseguridad que afecte derechos de terceros o que se emplee para propósitos que desnaturalicen su alcance.
Ha dicho la Corte que si la inactividad del accionante para ejercer las acciones ordinarias impide que se conceda la acción de tutela, con idéntica razón es necesario aceptar que la inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial tiene como consecuencia que tampoco pueda concederse (30) . Desde sus primeros pronunciamientos la Corte ha sostenido que en el caso de la tutela, como en el de cualquier otro medio de defensa judicial, si se ha dejado de interponer a tiempo, le es aplicable el principio según el cual la falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el reconocimiento de los derechos no puede alegarse para beneficio propio y, con mayor razón, en los casos en los que existen derechos de terceros involucrados en la decisión (31) .
La acción de tutela está contemplada en el ordenamiento constitucional como un instrumento dirigido a remediar situaciones urgentes en las que la violación o amenaza inminente de derechos fundamentales exige la correspondiente respuesta proporcionada y oportuna de la autoridad judicial, ordenando al implicado en la violación o amenaza que cese en su comportamiento o que emprenda las acciones necesarias para garantizar el adecuado ejercicio de los derechos amenazados o vulnerados.
La acción de tutela está prevista constitucionalmente para remediar situaciones apremiantes en las que están involucrados los derechos fundamentales. La inacción del afectado por periodos indefinidos, salvo que medie una justificación excepcional, permite entender que la situación que se invoca por vía de tutela no es valorada por el accionante como una situación que requiere urgente solución.
En tal sentido, es la persona interesada quien tiene el deber de instaurar con la mayor diligencia posible la acción de tutela mediante la cual busca la protección de sus derechos, en particular cuando considera que estos han sido violados en una sentencia judicial, de lo contrario, las decisiones judiciales estarían siempre acechadas por el fenómeno de su inestabilidad y a la espera de controversias si se permitiese que fuesen atacadas sin límite de tiempo mediante la acción de tutela. Si se permitiese que quien se considera afectado por una decisión judicial instaurase una acción de tutela en contra de aquella sin tener en cuenta el tiempo transcurrido desde su expedición se produciría un escenario en el cual nadie podría estar seguro de los derechos que le hubiesen sido reconocidos por los jueces, lo que generaría un clima de enorme inestabilidad jurídica.
Por las razones expuestas, la Corte Constitucional ha señalado que la tensión que existe entre el derecho a cuestionar las decisiones judiciales mediante la acción de tutela y el derecho a la firmeza de las sentencias y a la seguridad jurídica, se ha resuelto estableciendo como condición de procedibilidad de la tutela, que la misma sea instaurada, en principio, dentro de un plazo razonable y proporcionado (32) .
Lo anterior ha llevado a la Corte a concluir que de no exigirse un tiempo razonable dentro del cual se deba instaurar la acción, la inactividad del actor podría correr a favor de su propio beneficio y, sin embargo, tener desproporcionados efectos negativos en contra de la parte accionada o de terceros de buena fe, en consecuencia, continúa la Corte, para evitar un efecto negativo sobre la confianza de las personas en la firmeza de los fallos judiciales, proteger derechos de terceros de buena fe o incluso afectaciones desproporcionadas sobre la parte accionada y finalmente, para evitar el ejercicio abusivo del derecho de contradicción de los fallos judiciales, resulta necesario aplicar el principio de inmediatez en virtud del cual la tutela contra sentencias sólo procede, en principio, si se ha instaurado dentro de un plazo prudente y razonable (33) .
Puede afirmarse que el tiempo que transcurre entre la acción u omisión lesiva y la interposición de la acción de tutela se constituye de esta manera en un indicador de la urgencia con la que la persona afectada percibe la gravedad de la violación y la urgencia de búsqueda de remedio. Si el lapso es inexplicablemente prolongado puede deducirse que no es procedente aplicar una solución constitucional con las características de subsidiariedad e inmediatez que posee la acción de tutela (34) .
Según la doctrina constitucional relacionada con el principio de inmediatez, debe afirmarse que la acción de tutela interpuesta por el ciudadano Miguel Humberto Gámez Soto fue instaurada fuera del plazo razonable. En efecto, no parece existir ninguna razón suficiente para justificar la demora de más de tres años y medio en la interposición de la acción de tutela. En este sentido, si el peticionario consideró que la decisión judicial vulneraba sus derechos, debió haber hecho uso oportuno de la acción a fin de evitar que se consumara el daño que alega.
No se observa en el expediente de la tutela interpuesta por el accionante Gámez Soto razón alguna que explique su prolongada inacción y que justifique la tardanza en la instauración de su acción de tutela, como por ejemplo la ocurrencia de sucesos que pudieran configurar fuerza mayor o caso fortuito, o la imposibilidad absoluta del afectado de ejercer sus propios derechos (35) .
La simple inacción del afectado no justifica la afectación del principio de seguridad jurídica, sin que por otra parte existan consideraciones acerca de circunstancias personales o de otra índole que pudiesen dar lugar a un examen de justificación de la tardanza en el ejercicio de la acción de tutela y, por lo tanto, si el señor Gámez Soto dejó de acudir dentro de un término razonable a los medios de defensa que tenía a su alcance para proteger de manera inmediata sus derechos, debe asumir las consecuencias de su inacción.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en el caso del señor Gámez Soto no existen elementos de juicio que permitan conocer la existencia de razones atendibles que justifiquen la tardanza en el ejercicio de la acción de tutela para proteger sus derechos, no puede la Sala adoptar una decisión distinta a la de declarar la improcedencia de esta tutela por la falta de acción oportuna del actor, esto es, por el incumplimiento del presupuesto de la inmediatez.
Por las razones expuestas en relación con el principio de inmediatez, la Sala negará el amparo de los derechos invocados por el ciudadano Miguel Humberto Gámez Soto y sólo estudiará los demás requisitos en relación con la acción de tutela instaurada por el ciudadano Silvio Cabrera Segovia.
6.1.4. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. El apoderado judicial del señor Cabrera Segovia argumentó en la demanda de tutela que el Tribunal no tuvo en cuenta que la decisión que declaró la insubsistencia fue inmotivada ni valoró lo que él considera una confesión de la Fiscalía, en la que se le reconocen derechos de carrera al señor Cabrera Segovia. Alega que “Cuando se creó la Fiscalía General de la Nación los servidores públicos que laboraban en los juzgados de instrucción criminal, ese era el caso del señor Cabrera, pasaron a formar parte de la fiscalía y debían homologar los derechos de carrera judicial a la carrera especial de la Fiscalía y su consecuente inscripción. Mi patrocinado mediante oficio del 16 de julio de 1996, al cual adjunto los documentos correspondientes, pidió la homologación de sus derechos de carrera y su inscripción en la nueva carrera de la fiscalía. Esta entidad mediante oficio 00–667 de septiembre de 1996 reconoció que el señor Cabrera “en efecto… consolidó… (los) … derechos de carrera en la fiscalía una vez esta sea implementada, como asistente judicial” y como se encontraba nombrado en provisionalidad en el cargo de técnico criminalístico, le aclaró que “... conserva (ba) los derechos de carrera adquiridos como escribiente G. 5” (resaltado del texto original trascrito).
6.1.5. Que no se trate de sentencias de tutela. La acción de tutela del señor Cabrera Segovia se dirige a atacar una sentencia proferida como resultado de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por él mismo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6.2 Requisitos o causales especiales de procedibilidad.
La Corte Constitucional ha considerado que cuando esta corporación, actuando como intérprete auténtico de la Constitución, fija el alcance de un derecho fundamental, los jueces ordinarios no pueden aplicar la ley limitando sustancialmente dicho alcance, y que si lo hacen, procede la acción de tutela en defensa del contenido constitucionalmente vinculante de dicho derecho fundamental. En el presente caso, la Corte mediante las sentencias T-1206 de 2004, T-222 de 2005, T-392 de 2005 y T-660 de 2005 fijó el alcance del derecho al debido proceso administrativo que protege a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que han sido nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, por lo cual un fallo judicial que desconoce las reglas jurisprudenciales establecidas en dichas sentencias constituye un agravio constitucional atendible por los jueces de tutela.
La cuestión que centrará la atención de la Sala será la verificación acerca de si la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño aplicó los criterios que la Corte Constitucional ha sentado para la desvinculación de funcionarios de la Fiscalía que han sido nombrados en provisionalidad en cargos de carrera. Concretamente evaluará si tal providencia respetó los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional que establecen el alcance del derecho fundamental al debido proceso de los servidores de la Fiscalía General de la Nación que son retirados del servicio.
En los términos anotados, se examinará la causal de procedibilidad por desconocimiento del precedente en atención a que advierte la Sala que pudieron haberse desconocido por parte del Tribunal Administrativo de Nariño las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional en relación con la estabilidad laboral de los trabajadores que ocupan en provisionalidad cargos de carrera y con la obligación de motivar los actos que declaran la insubsistencia en el cargo de funcionarios que han sido nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.
De conformidad con las reglas jurisprudenciales expuestas, la resolución de la controversia jurídica propuesta consistirá en primer lugar en determinar la naturaleza jurídica de la relación laboral que tuvo el accionante Silvio Enrique Cabrera Segovia con la Fiscalía General de la Nación, para luego verificar si la desvinculación del actor se ciñó a los requisitos planteados por la jurisprudencia constitucional y, finalmente, definir si la acción de tutela es un mecanismo judicial procedente para resolver la presunta afectación de los derechos fundamentales del demandante.
6.2.1. Desconocimiento del precedente. Estabilidad laboral de los servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera.
El artículo 106 del Decreto 261 de 2000 “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia determina que serán de libre nombramiento y remoción los cargos Vicefiscal General, Secretario General, directores nacionales, directores seccionales, los empleados del despacho del Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría General y los Fiscales Delegados ante la Corte Suprema de Justicia. La misma norma establece que “los demás cargos son de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de mérito, a través de proceso de selección”.
El empleo que desempeñaba el señor Silvio Enrique Cabrera Segovia era el de técnico criminalístico de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigaciones de Pasto, cargo no contemplado legalmente como de libre nombramiento y remoción y que, por tanto, debe considerarse cargo de carrera.
Por lo tanto, al no desempeñarse en uno de los cargos de la Fiscalía General de la Nación que la ley contempla como de libre nombramiento y remoción, lo cobijaban las garantías de estabilidad y del debido proceso para su retiro a las que se ha hecho referencia en esta providencia. Por tanto, de acuerdo con el precedente jurisprudencial expuesto, el acto administrativo que declaró la insubsistencia debió motivarse.
El accionante Cabrera Segovia sostiene que el Tribunal Administrativo de Nariño no tuvo en cuenta el pronunciamiento de la Fiscalía en el oficio 00-667 del 16 de septiembre de 1996, en el que le reconocía haber consolidado sus derechos de carrera en la Fiscalía como Asistente Judicial, una vez esta fuese implementada. (sic)
En efecto, la Fiscalía General de la Nación le informó al señor Cabrera Segovia que “Después de analizar los documentos remitidos por usted con el oficio del asunto, se pudo establecer que en efecto usted consolidó sus derechos de carrera en la Fiscalía una vez esta sea implementada, como asistente judicial. Sin embargo, su situación como técnico criminalístico es en provisionalidad, aunque conserva los derechos de carrera adquiridos como escribiente G-5”.
El Tribunal Administrativo de Nariño se ocupó de este punto al afirmar que “ …el cargo de carrera al que hace alusión la demanda y que correspondía al actor era, de conformidad con su incorporación a la entidad demandada, el de escribiente grado 5 (fls. 22 a 24), no así el de técnico criminalístico de la dirección seccional del Cuerpo Técnico de Investigación, al que posteriormente, mediante Resolución 0-0624 de 1º de 24 (sic) de marzo de 1995 fue vinculado en provisionalidad”.
El razonamiento del tribunal lo lleva entonces a afirmar que “La provisionalidad en el nuevo cargo no le otorgaba derechos de estabilidad, y menos indemnización en caso de declaratoria de insubsistencia, por cuanto el nombramiento no constituye inclusión en carrera, es por ello que la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, asevera que ni siquiera se hace necesaria motivación en estos casos”.
Como se ha anotado a lo largo de esta providencia, la posición adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño es precisamente la opuesta a esta regla jurisprudencial constitucional, lo que lo lleva a sostener en el caso bajo examen que “La provisionalidad en el nuevo cargo no le otorgaba al señor Cabrera Segovia derechos de estabilidad, y menos indemnización en caso de declaratoria de insubsistencia, por cuanto el nombramiento no constituye inclusión en carrera, es por ello que la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, asevera que ni siquiera se hace necesaria motivación en estos casos”.
Como se observa, el Tribunal Administrativo de Nariño adoptó una posición enteramente contraria a la establecida por la Corte Constitucional como regla de estabilidad laboral de los funcionarios que son nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, desconociendo de esta manera el alcance fijado por la Corte Constitucional en relación con este derecho.
6.2.2. Desconocimiento del precedente. Obligación de motivar los actos mediante los cuales se declara insubsistente un nombramiento en provisionalidad en cargo de carrera.
La Sala observa que el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento del accionante Cabrera Segovia de su cargo en la Fiscalía General de la Nación fue proferido sin motivación, razón por la que deberá examinarse si la decisión judicial que decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se discutía la legalidad de dicho acto desconoció ilegítimamente la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional referida a la obligación de motivar los actos administrativos que declaran la insubsistencia del nombramiento de los funcionarios que ejercen en provisionalidad cargos de carrera en la Fiscalía General de la Nación.
En efecto, la Fiscalía incumplió su deber de motivar el acto administrativo que declaró insubsistente al accionante, pues la única consideración presente en la Resolución 0-3761 del 10 de agosto de 2004 fue el ejercicio por parte del Fiscal General de “sus facultades constitucionales y legales, especialmente las que le confiere el artículo 251 de la Constitución Política”, aserto que no constituye motivación alguna susceptible de controvertirse en sede contenciosa.
En consecuencia, de acuerdo con la regla jurisprudencial ya examinada, la Fiscalía incumplió con el deber de motivar el acto y el Tribunal Administrativo de Nariño con el de atender a esta circunstancia a la hora de fallar.
Lo anterior basta a la Sala para afirmar que habiendo incumplido la Fiscalía con el deber de motivar el acto administrativo que declaró la insubsistencia, esta omisión disminuyó notablemente las posibilidades de defensa del accionante y que, finalmente, el Tribunal Administrativo de Nariño no atendió a esta situación a pesar de que el demandante lo alegó, con lo cual se produjo una violación de su derecho fundamental al debido proceso.
Comprobado lo anterior, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Nariño, al haber considerado que al accionante Cabrera Segovia no lo cobijaban las garantías de estabilidad en el cargo por desempeñarse en provisionalidad, (i) desatendió la regla jurisprudencial de la Corte Constitucional que declara el alcance del derecho de los funcionarios que desempeñan en provisionalidad cargos de carrera administrativa en cuanto a la garantía de estabilidad y a la obligación de que los actos que declaran su insubsistencia deban motivarse y (ii) no atendió el argumento del demandante en el sentido de que el acto que lo declaró insubsistente carecía de motivación y con ello igualmente desatendió la regla jurisprudencial que exige la motivación de los actos que disponen la insubsistencia en el cargo en estos casos.
En el presente caso se cumplen los requisitos fijados por el precedente constitucional acerca de la posibilidad de conceder el amparo por violación del derecho fundamental al debido proceso, por lo tanto la Corte ordenará al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nariño proferir un nuevo fallo en el que se tengan en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia.
Por las razones anteriores, la Corte Constitucional confirmará, exclusivamente por las razones expuestas en este fallo, las sentencias proferidas por la subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resolvieron la acción de tutela instaurada por Miguel Humberto Gámez Soto contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. Por el contrario, revocará la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que resolvió la acción de tutela instaurada por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra el Tribunal Administrativo de Nariño y en consecuencia tutelará su derecho fundamental al debido proceso.
1. REVOCAR la sentencia de tutela proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el día nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006), que rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho fundamental al debido proceso del ciudadano Silvio Enrique Cabrera Segovia.
2. DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el día treinta y uno (31) de marzo de dos mil seis (2006), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra la Fiscalía General de la Nación.
3. ORDENAR al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nariño proferir una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Silvio Enrique Cabrera Segovia contra la Fiscalía General de la Nación en la que se tengan en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia. Para el cumplimento del fallo de tutela se concede el término previsto para dictar sentencia en el artículo 124 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, contado a partir de la notificación de la presente sentencia al mencionado Tribunal.
4. CONFIRMAR, exclusivamente por las razones expuestas en la presente providencia, el fallo proferido por la subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Consejo de Estado el día veintinueve (29) de septiembre de 2006, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por el ciudadano Miguel Humberto Gámez Soto contra el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá.
5. Por secretaría general líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
(1) Cita el tribunal la sentencia del día 13 de marzo de 2003 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Magistrado Ponente Tarcisio Cáceres Toro.
(12) Sentencias T-800 de 1998, T-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
(13) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-599 de 2000. En esta sentencia, en la cual la Corte analizó la constitucionalidad de algunas expresiones de la Ley 443-98, fueron determinados los criterios que legitimaban al legislador para determinar los empleos de libre nombramiento y remoción.
(14) La compatibilidad entre esta facultad discrecional y la Constitución fue analizada por la Sentencia T-610 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En esta decisión se señaló que era claro, “entonces, que los actos de desvinculación de funcionarios de libre nombramiento y remoción no necesitan de motivación y ello es así, porque la provisión de dichos empleos supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos personales o de confianza. Por tanto, la no motivación de estos actos es una excepción al principio general de publicidad, sin que ello vulnere derecho fundamental alguno”.
(18) Sentencia SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(19) Sentencia C-292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(21) La regla que viene tratándose fue reiterada una vez más por la Corte en las sentencias T-752 de 2003 y T-222 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-392 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En relación con los motivos por los cuales se puede desvincular una persona que esté ocupando un cargo de carrera, se pueden consultar las sentencias de unificación: SU-250 de 1998 y SU-086 de 1999. Finalmente, en relación con funcionarios de la Fiscalía General de la Nación cuyos nombramientos en provisionalidad fueron declarados insubsistentes mientras se desempeñaban en cargos de carrera, ver las sentencias T-392 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-660 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-1310 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(22) Sentencia T- 1206 de 2004.
(23) Sentencias T-800 de 1998, C-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
(24) Ver Sentencia T- 800 de 1998. En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias T-884 de 2002 y T-610 de 2003.
(26) Se utilizarán las reglas previstas en la Sentencia T-222 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, en la que se exponen los argumentos centrales del precedente acerca de la obligatoriedad de motivar los actos administrativos que desvinculan a los funcionarios que ejercen en provisionalidad cargos de carrera administrativa de la Fiscalía General de la Nación.
(27) En particular en la Sentencia T-660 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, cuyos apartes se transcriben.
(29) El numeral 6º del acápite de “Análisis de los hechos en que se funda la controversia y de su prueba” de la sentencia del treinta y uno (31) de marzo de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante la cual decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dice: “6. De manera intempestiva y sin motivación alguna el señor Fiscal General de la Nación declaró insubsistente el nombramiento del señor Silvio Cabrera Segovia mediante Resolución 0-1532 del 20 de agosto de 2003”. En este numeral el tribunal expone uno de los elementos fácticos en los que se fundó la demanda.
(30) Cfr. Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(31) Cfr. La citada Sentencia SU-961 de 1999 y la Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(32) Sentencia T-315de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(34) Atendiendo al principio de inmediatez la Corte ha negado en numerosas oportunidades el amparo constitucional por haberse instaurado la tutela excediendo un plazo razonable desde la vulneración alegada. Cfr. sentencias T-344 de 2000, T-1169 de 2001, T-033 de 2002, T-105 de 2002, T-575 de 2002 y T-843 de 2002.
(35) En torno a estos requisitos, v. Sentencia T-315 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(36) Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de2000, T-1031 de 2001 y T-118 de 2007.