Source: https://openjur.de/u/173069.html
Timestamp: 2018-10-22 17:39:54
Document Index: 312693949

Matched Legal Cases: ['Art. 12', 'Art. 70', '§ 1', '§ 284', '§ 6', '§ 4', '§ 12', '§ 6', 'Art. 106', '§ 8', '§ 8', '§ 90', 'Art. 1', '§ 1', '§ 13', '§ 13', '§ 1', '§ 90', 'Art. 14', 'Art. 14', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 74', 'Art. 1', '§ 9', 'Art. 1', '§ 6', '§ 7', '§ 1', 'Art. 1', '§ 1', '§ 13', '§ 1', '§ 13', '§ 1', '§ 1', 'Art. 12', 'Art. 80']

BVerfG, Beschluss vom 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 - openJur
Beschluss vom 19.07.2000 - 1 BvR 539/96
BVerfG, Beschluss vom 19.07.2000 - 1 BvR 539/96
openJur 2011, 24868
3. Die Regelungen des baden-württembergischen Spielbankenrechts von 1995 und 1996 über die Trägerschaft der öffentlichen Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz sind mit dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig, weil sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahren.
1. Das Spielbankenrecht gehört in der Bundesrepublik Deutschland zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das die Länder gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfGE 28, 119). In Baden-Württemberg galt deshalb zunächst - wie in den anderen Bundesländern - das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl I S. 480; im Folgenden: Spielbankengesetz 1933) als Landesrecht fort (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>), bis es durch das Gesetz über öffentliche Spielbanken (Spielbankengesetz - SpBG) vom 23. Februar 1995 (GBl S. 271) abgelöst wurde. Nach § 1 des Spielbankengesetzes 1933 konnten in bestimmten Kur- und Badeorten öffentliche Spielbanken zugelassen werden. Die Spielbankerlaubnis konnte sowohl privaten als auch öffentlichen Unternehmen erteilt werden. Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich Glücksspiele veranstaltet oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird nach § 284 StGB mit Freiheits- oder mit Geldstrafe bestraft.
2. In der Bundesrepublik Deutschland gibt es derzeit 46 öffentliche Spielbanken (vgl. dazu und zum Folgenden die Internet-Angaben unter der URL <Uniform Resource Locator>: http://www.casinoland.de/bank16.shtml <Stand: 17. Februar 2000>). Von ihnen werden sechs als Staatsbetriebe des Freistaats Bayern, 25 durch Gesellschaften, deren Anteile vollständig vom jeweiligen Land gehalten werden, und die restlichen 15 in privater Trägerschaft betrieben. Die Spielbankunternehmen haben 1999 bei einem Umsatz von zusammen 68 Milliarden DM einen Brutto-Spielertrag von rund 1,7 Milliarden DM erwirtschaftet.
Auch bei den privat geführten Spielbanken haben die Länder in hohem Maße Anteil an den erzielten Erlösen. Spielbankunternehmer sind zwar weitgehend von den allgemeinen Steuern (insbesondere Einkommen-, Umsatz- und Lotteriesteuer) befreit (vgl. § 6 Abs. 1 der Verordnung über öffentliche Spielbanken vom 27. Juli 1938 <RGBl I S. 955>, § 4 Nr. 9 Buchstabe b des Umsatzsteuergesetzes 1999 in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1999 <BGBl I S. 1270>, § 12 SpBG), unterliegen jedoch einer Spielbankabgabe von in der Regel 80 % des Brutto-Spielertrags (vgl. §§ 6 und 7 SpBG), deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG den Ländern zusteht. Außerdem erheben die Länder Abgaben auch auf das so genannte Troncaufkommen (vgl. § 8 Abs. 2-4 SpBG); das sind Zuwendungen, die von den Spielbankbesuchern für in der Spielbank beschäftigte Personen aufgebracht werden, von diesen jedoch nicht entgegengenommen werden dürfen und deshalb dem Tronc zugeführt werden (vgl. § 8 Abs. 1 SpBG). Das Troncaufkommen beträgt erfahrungsgemäß zwischen 45 und 55 % der Brutto-Spielerträge und wird nach Abzug der Troncabgabe zur Deckung der Personalkosten der Spielbanken verwendet (vgl. Lauer, Staat und Spielbanken, 1993, S. 79). Darüber hinaus ergeben sich vielfach aus Beteiligungen der öffentlichen Hand an Spielbankunternehmen und aus Spielbankverträgen weitere Einnahmequellen. Trotzdem verbleibt den privaten Spielbankunternehmen wegen der durch die Beschränkung der Zahl legaler Spielbanken erzeugten Knappheit des Markts regelmäßig ein erheblicher Gewinn, der auf knapp 20 % der Brutto-Spielerträge geschätzt wird (vgl. Lauer, a.a.O., S. 81 f.).
a) Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdeführer durch die angegriffene Norm selbst, gegenwärtig und unmittelbar in seinen Grundrechten betroffen ist. Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn der Beschwerdeführer Adressat der Regelung ist. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt schließlich vor, wenn die angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Das ist auch anzunehmen, wenn die Norm ihren Adressaten bereits vor konkreten Vollzugsakten zu später nicht mehr revidierbaren Dispositionen veranlasst (vgl. BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 97, 157 <164>).
Auch für Verfassungsbeschwerden gegen Gesetze gilt darüber hinaus der in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Subsidiarität. Danach ist die Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar Betroffenen unzulässig, wenn er vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts in zumutbarer Weise Rechtsschutz durch die allgemein zuständigen Gerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 71, 305 <335 ff.>; 74, 69 <74>). Damit soll neben der Entlastung des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass dieses nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage entscheiden muss (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 97, 157 <165>).
Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen Art. 1 ÄndG ebenfalls nicht entgegen. Die Durchführung eines behördlichen Erlaubnisverfahrens mit anschließender Anrufung der Verwaltungsgerichte ist den Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 insoweit nicht zuzumuten, weil es offensichtlich aussichtslos wäre (vgl. BVerfGE 79, 1 <20> m.w.N.). § 1 Abs. 3 und 5 SpBG, nach dem sich die Erteilung neuer Spielbankerlaubnisse für die Spielbanken Baden-Baden und Konstanz nach Streichung der Sätze 2 und 3 in § 13 Abs. 1 SpBG ausschließlich richtet, lässt die Erteilung oder Übertragung solcher Erlaubnisse an die Beschwerdeführerinnen nicht mehr zu. Ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum ist dem Innenministerium insoweit nicht eingeräumt. Der Misserfolg eines von den Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 betriebenen Verwaltungs- und Verwaltungsstreitverfahrens stünde deshalb von vornherein fest.
Der Subsidiaritätsgrundsatz führt ebenfalls nicht zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 1 Abs. 3 und 5 SpBG. Eine Vorklärung des Beschwerdevorbringens durch die dafür zuständigen Gerichte (vgl. dazu BVerfGE 72, 39 <43 f.> m.w.N.) ist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht geboten. Auch sind die durch die Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen zu den genannten Vorschriften von allgemeiner Bedeutung im Sinne des insoweit entsprechend anwendbaren § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG. Sie betreffen den künftigen Spielbankenbetrieb in Baden-Baden und Konstanz und damit Unternehmen, die für die Verfahrensbeteiligten, aber auch für Spielbankbesucher und die Allgemeinheit im Einzugsbereich der Spielbanken einen hohen, insbesondere wirtschaftlichen und der Unterhaltung und Freizeitgestaltung dienenden Stellenwert haben.
Dem Beschwerdevortrag ist auch nicht zu entnehmen, dass in Bezug auf die Beschwerdeführer zu 3, 5 bis 11 eine Verletzung ihres Eigentumsgrundrechts in Betracht kommt. Die Kommanditanteile dieser Beschwerdeführer sind zwar Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 14, 263 <276 f.>; 50, 290 <341>). Die angegriffenen Vorschriften beeinträchtigen aber allenfalls die mit diesen Anteilen verbundenen Gewinnausschüttungen, wenn der gegenwärtige Geschäftszweck der Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2, der Betrieb von Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz, ab dem 1. Januar 2001 entfällt. Diese Gewinnerwartungen werden vom Gewährleistungsbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht umfasst. Denn die Eigentumsgarantie schützt nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht dagegen erst in der Zukunft liegende (Umsatz- und Gewinn-)Chancen und Verdienstmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 28, 119 <141 f.>; 68, 193 <222 f.> m.w.N.).
Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Es schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. Bei diesem weiten, nicht personal gebundenen Berufsbegriff ist das Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (vgl. BVerfGE 97, 228 <252 f.> m.w.N.). Auch ihnen garantiert es mit der freien Berufswahl grundsätzlich das Recht, einen Geschäftsbetrieb zu eröffnen, fortzusetzen oder zu beenden (vgl. BVerfGE 44, 105 <117>; 84, 133 <146>).
Eingriffe in dieses Recht sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen (vgl. BVerfGE 7, 377 <399 ff.>; 86, 28 <40>), nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm kompetenzgemäß erlassen worden ist, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht (vgl. BVerfGE 95, 193 <214>).
Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 18. März 1970 ausgeführt hat, mit der Zulassung einer Spielbank entstehe kein Gebilde des wirtschaftlichen Lebens und ihr Betrieb sei nicht wirtschaftliche Betätigung (vgl. BVerfGE 28, 119 <146, 148>). Diese Ausführungen bezogen sich nicht auf das Grundrecht der Berufsfreiheit. Sie dienten vielmehr der Begründung dafür, dass das Spielbankenrecht nicht zum Recht der Wirtschaft im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehört, sondern dem Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzurechnen ist. Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb auch in anderem Zusammenhang davon ausgegangen, dass Regelungen, die den Betrieb von Spielbanken verbieten, das Grundrecht auf freie Berufswahl berühren (vgl. Beschluss des Vorprüfungsausschusses des Ersten Senats vom 23. April 1975 im Verfahren 1 BvR 455/74, Umdruck S. 2).
b) Art. 1 ÄndG greift in dieses Grundrecht auch ein. Unternehmen, die wie die Beschwerdeführerinnen zu 1 und 2 in privater Trägerschaft geführt werden, haben danach künftig keine Chance mehr, eine Erlaubnis zum Betrieb der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz zu erhalten. Dies wirkt, weil der Zugang zum Beruf des Spielbankunternehmers insoweit nicht von der Qualifikation der Unternehmen oder von sonstigen Kriterien abhängig ist, auf welche die Bewerber um eine Erlaubnis Einfluss nehmen können, wie eine objektive Berufszulassungsvoraussetzung (vgl. BVerfGE 7, 377 <406>; 11, 168 <183>).
Grundrechtsbeschränkungen dieser Art sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind (vgl. BVerfGE 7, 377 <408>; 11, 168 <183>). Ein so weit gehender Grundrechtsschutz gilt jedoch nur für Berufe, die ihrer Art nach wie hinsichtlich der Möglichkeiten, den jeweiligen Beruf tatsächlich auch zu ergreifen, nicht durch atypische Besonderheiten gekennzeichnet sind. Um einen derartigen Beruf handelt es sich bei dem Beruf des Spielbankunternehmers nicht. Er weist vielmehr Besonderheiten auf, die auch die Grundrechtsprüfung beeinflussen. Der Betrieb einer Spielbank ist eine an sich unerwünschte Tätigkeit, die der Staat gleichwohl erlaubt, um das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen (vgl. BVerfGE 28, 119 <148>). Dabei ist die Zahl der zugelassenen Spielbanken herkömmlich und verfassungsrechtlich unbedenklich in erheblichem Maße beschränkt; auch in Baden-Württemberg bestanden bis zum In-Kraft-Treten des Spielbankengesetzes von 1995 nur zwei und bestehen inzwischen nach dem Ergehen dieses Gesetzes lediglich drei solcher Unternehmen.
aa) Die Regelung ist allerdings kompetenzgemäß zustande gekommen (vgl. BVerfGE 28, 119 <144 ff.>). Auch dient sie wichtigen Gemeinwohlzielen. Nach der Begründung zum Entwurf des Änderungsgesetzes war mit diesem vor allem beabsichtigt, durch die Schaffung umfangreicherer und intensiverer Informations-, Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten, wie sie bei Führung öffentlicher Spielbanken in staatlicher Trägerschaft angenommen werden, die Abwehr von Gefahren, die der Bevölkerung und den Spielteilnehmern durch das öffentliche Glücksspiel drohen, zu effektuieren (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4 ff.). Das ist ein legitimes Regelungsziel, das zugunsten von Grundrechtsbeschränkungen der hier in Rede stehenden Art selbst dann angeführt werden könnte, wenn es zur Rechtfertigung solcher Beschränkungen des Schutzes überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter bedürfte.
Angestrebt war mit dem Änderungsgesetz nach der Gesetzesbegründung außerdem, die Einnahmen der Spielbanken weitgehend für die Förderung öffentlicher Zwecke abzuschöpfen, die Spielerträge also möglichst vollständig zugunsten der Allgemeinheit zu verwenden (vgl. LTDrucks 11/6878, S. 4, 6). Auch diese Zielsetzung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. In ihr findet einer der für die Zulassung von Spielbanken maßgeblichen Grundgedanken seinen Ausdruck (vgl. BVerfGE 28, 119 <146>). Dabei geht es nicht nur darum, aus fiskalischen Gründen die Einnahmen des Staats zu erhöhen, was allein als Rechtfertigungsgrund für Beschränkungen der Berufswahlfreiheit nicht ausreichen würde. Sinn und Zweck der Abschöpfung ist vielmehr, einen Ausgleich dafür herzustellen, dass die beim Betrieb von Spielbanken anfallenden hohen Gewinne relativ risikolos erzielt werden können, weil der Markt, auf dem sie erwirtschaftet werden, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf nur wenige Anbieter begrenzt ist, auf die sich eine nicht unbeachtliche Nachfrage nach Spielmöglichkeiten verteilt. Deshalb, aber auch weil Spielbankgewinne, wie ausgeführt, aus einer an sich unerwünschten, die Spielleidenschaft des Menschen ausnutzenden Tätigkeit stammen, sollen sie im Prinzip nicht den privaten Spielbankunternehmern verbleiben, sondern auch über die Spielbankabgabe hinaus abgeschöpft und - ebenso wie sonstige Erträge aus dem Betrieb einer Spielbank - zur Förderung sozialer, kultureller oder sonstiger gemeinnütziger Zwecke verwendet werden (vgl. § 9 SpBG). Auch dieser Belang ist so gewichtig, dass er Beschränkungen der Berufsfreiheit von Spielbankunternehmern rechtfertigen kann.
(2) Art. 1 ÄndG ist jedoch zur Erreichung des Ziels, die Einnahmen der Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz weitgehend abzuschöpfen, um sie für gemeinnützige Zwecke verwenden zu können, schon nicht erforderlich. Statt der absoluten Zugangssperre für Spielbankunternehmen in privater Trägerschaft hätte es andere Mittel gegeben, die zur Zielerreichung gleichermaßen geeignet gewesen wären, die Träger jener Unternehmen aber weniger belastet hätten (vgl. BVerfGE 83, 1 <18>). Möglich wäre etwa gewesen, die Gewinnabführungen über die in den §§ 6 und 7 SpBG genannten Sätze hinaus so zu erhöhen, dass unter Wahrung des nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit für den wirtschaftlichen Bestand des jeweiligen Spielbankbetriebs notwendigen Anteils am Brutto-Spielertrag (vgl. § 7 Satz 2 SpBG) das Maß an Abschöpfung und Verteilungsgerechtigkeit erreicht worden wäre, das der Gesetzgeber hat herbeiführen wollen. Auch andere weniger belastende Mittel hätten wohl zur Verfügung gestanden. So hätte etwa geprüft werden können, ob der erstrebte Abschöpfungseffekt - allein oder in Kombination mit der Abführung später erzielter Gewinne - durch eine Regelung erreicht werden könnte, nach der die Spielbankerlaubnis beim Vorliegen mehrerer Bewerbungen unter den im Sinne des § 1 Abs. 4 SpBG geeigneten Erlaubnisbewerbern versteigert und demjenigen von ihnen erteilt wird, der das höchste Gebot - gegebenenfalls auch hinsichtlich laufend abzuführender Gewinne - abgibt.
Hinsichtlich des Gesetzeszwecks der Gefahrenabwehr kann allerdings die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelung nicht grundsätzlich in Abrede gestellt werden. Dem Gesetzgeber ist, worauf die Landesregierung in ihrer Stellungnahme zutreffend hingewiesen hat, auch bei Grundrechtsbeschränkungen der vorliegenden Art ein Beurteilungs- und Prognosespielraum eingeräumt. Ihm steht insbesondere in Bezug auf die Bewertung und die Auswahl der für das beabsichtigte Regelungsvorhaben in Erwägung zu ziehenden Maßnahmen ein weiter Bereich des Ermessens zu, das sich auch auf die Einschätzung der späteren Wirkungen der gesetzlichen Normierung erstreckt. Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem Betrieb und dem Besuch öffentlicher Spielbanken verbunden sind, für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfGE 25, 1 <12, 19 f.>; 40, 196 <223>; 77, 84 <106>).
(3) Art. 1 ÄndG ist jedoch, soweit er auf ordnungspolitische Erwägungen gestützt ist, wegen seiner weit reichenden Folgen für Unternehmen, die die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 SpBG nicht erfüllen, nicht im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Grenze der Zumutbarkeit wird bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe nicht mehr gewahrt (vgl. dazu BVerfGE 75, 284 <298> m.w.N.).
a) § 13 Abs. 1 Satz 2 und 3 SpBG lässt zwar erkennen, dass es auch für die Zeit nach dem 31. Dezember 2000 möglich sein soll, die Erlaubnis zum Betrieb öffentlicher Spielbanken in Baden-Baden und Konstanz Unternehmen zu erteilen, die nicht die Merkmale des § 1 Abs. 3 SpBG erfüllen, oder sie solchen Unternehmen im Wege der Übertragung oder zur Ausübung zu überlassen. Nicht geregelt ist jedoch, unter welchen Voraussetzungen die Landesregierung als nach § 13 Abs. 1 Satz 2 SpBG ermächtigter Verordnungsgeber von § 1 Abs. 3 und 5 SpBG abweichen darf. Damit ist nicht sichergestellt, dass die Zugangssperren des § 1 Abs. 3 und 5 SpBG nur zur Anwendung kommen dürfen, wenn Gemeinwohlbelange, die in der konkreten Situation berechtigterweise zu berücksichtigen sind, dies unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unabweisbar verlangen (vgl. oben C II 1 b und c). Das verstößt nicht nur gegen die Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht der Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ergeben. Im Zusammenhang damit ist vielmehr auch der in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zum Ausdruck kommende, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgende Grundsatz verletzt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß von gesetzlichen Rechtsverordnungsermächtigungen im Gesetz hinreichend bestimmt werden müssen. Dieser Grundsatz ist auch für die Übertragung rechtsetzender Gewalt im Bereich der Landesgesetzgebung verbindlich (vgl. BVerfGE 55, 207 <226>; 58, 257 <277>; 73, 388 <400>).
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