Source: http://abogados-urbanismo.blogspot.com/
Timestamp: 2018-11-14 03:27:26
Document Index: 385043670

Matched Legal Cases: ['artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 142', 'artículo 105', 'in fine', 'artículo 108', 'artículo 142', 'artículo 25', 'artículo 14', 'artículo 7', 'artículo 24', 'artículo 62', 'artículo 66', 'artículo 67', 'artículo 66', 'artículo 67', 'artículo 62', 'artículo 67']

De nuevo sobre la seguridad jurídica ante la anulación de los planes
Un día antes de que fuera censurado el anterior presidente del Gobierno era noticia la presentación por el Ministerio de Fomento de un anteproyecto para mejorar la seguridad jurídica en relación con el planeamiento urbanístico.
Comentamos en su día dicho anteproyecto y ya avisábamos que tenemos ahora nuevo Gobierno, y nuevo Ministro de Fomento, pero creemos que se trata de una reforma necesaria, no partidista, que de hecho ha sido promovida por la FEMP que preside un socialista. Y decíamos que debería retomarse, ya fuera con el mismo texto, informado por la Comisión General de Codificación, o con otro distinto.
Pues bien, se acaba de presentar una Proposición de Ley de medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso. No sabemos si, en la situación política actual, tal iniciativa puede prosperar, pero seguimos creyendo que no constituye una medida política “popular” sino pretender solucionar determinados problemas sin necesariamente una óptica partidista, pues de hecho la propuesta surgió inicialmente de la FEMP y sigue ciertas pautas ya adoptadas en otros países como Francia o Alemania.
Vamos a ver si el grupo socialista acepta la proposición, se une a ella o presenta una alternativa, o si por el rifirrafe político esta iniciativa queda en vía muerta.
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Etiquetas: ANTEPROYECTO, ley, planes urbanísticos, proposición, SEGURIDAD JURÍDICA, Urbanismo
Prescripción de la indemnización por anulación de licencia y demolición
Cuando, como consecuencia de la anulación de una licencia, se lleva a cabo la demolición de lo edificado al amparo de la licencia anulada, podría pensarse que el plazo de prescripción comienza con la demolición, pues hasta entonces no se produce el daño efectivo, pero el Tribunal Supremo comienza dicho cómputo desde la firmeza de la sentencia anulatoria, de modo que la prescripción puede incluso haberse cumplido ya al tiempo de la demolición.
Esta tesis menos garantista es consagrada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018 (Rec. 1548/2017) en su FJ 6º:
De acuerdo, pues, con todo lo expuesto, confirmamos la interpretación realizada por la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia considerando como interpretación más acertada de los artículos 139.2 , y 142.4 y 5 de la LRJPAC ---en los supuestos en los que la ejecución de la sentencia implica la demolición de lo construido--- la que señala que, como regla general, debe ser la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto o disposición impugnados la que determina el inicio del plazo anual previsto para la reclamación de responsabilidad patrimonial derivada de tal anulación , sin que pueda ser considerada como tal la fecha de la demolición del inmueble construido al amparo del acto o disposición impugnado.
Así lo veníamos señalando ---de forma reiterada--- en nuestra jurisprudencia, de la que es representativa la STS (Recurso de revisión) 662/2018 , de 24 de abril (RC 18/2017), en la que habíamos expuesto:
"En apoyo de su argumento, la sentencia se remitió a otra anterior, recaída en el recurso 1248/2001 , en la que se dijo que "a la hora de señalar el "dies a quo" a partir del cual deberemos realizar el computo del plazo de un año establecido por el art. 142A de la Ley 30/1992 , debemos tener en cuenta que el mismo señala que en el caso de anulación administrativa o judicial de actos o disposiciones administrativas el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva".
Añadiendo que "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año". Igualmente señala: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España ), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 , no del apartado 5".
"El artículo 142.4 de la citada Ley 30/1992 , expresamente previene la inaplicación del apartado 5 en aquellos supuestos en que la reclamación indemnizatoria ejercitada por la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su origen en la anulación en la vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas. Para esos supuestos lo que expresa el precepto es que " el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva".
A su vez, la STS de 15 de junio de 2011 (RC 5832/2007 ):
Y en segundo lugar sostiene que la "sentencia recurrida vulnera el artículo 142.5 Ley 30/92 , ya que el cómputo del plazo de prescripción de un año no se inicia sino desde que se conoce con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen los presupuestos para determinar la posibilidad de ejercicio y el alcance de la acción de resarcimiento de daños, por lo que no se ha producido en el presente caso la prescripción al ejercitarse el derecho dentro de dicho plazo".
Y en cuanto al segundo de los aspectos del motivo, el relativo al transcurso del plazo del año para reclamar a que se refiere el número 5 del artículo 142 de la Ley 30/92 , el mismo se cuenta desde que se produce el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, de modo que en este supuesto no comenzó a correr sino desde el momento en que se produjo la ejecución de la sentencia.
Es claro que en este supuesto la disposición anulada, las Normas Subsidiarias Transitorias .. . , lo fueron por un motivo formal, como fue la ausencia en el momento de su aprobación del estudio económico financiero que la Sala de instancia consideró necesario, y recurrida esa sentencia, la misma fue confirmada por esta Sala del Tribunal Supremo y que conocía la hoy recurrente al menos en la fecha que resulta de la afirmación que realiza la Administración demandada, y que hay que tener por cierta a los efectos de empezar a contar el plazo de prescripción del año para reclamar.
Por último la STS de 27 de octubre de 2004 (RC 109/2012 ) señaló:
"No se advierte, ni la parte lo explicita, la relevancia de este precepto en relación con el supuesto que nos ocupa, pues los daños que se reclaman derivan, según ella misma manifiesta, de la anulación por sentencia judicial firme de una licencia para la instalación de una planta asfáltica, por lo que el supuesto enjuiciado debe subsumirse en el apartado cuarto de este mismo precepto, en el que se dispone: "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5". Precepto que expresamente excluye la aplicación de la previsión contenida en el art. 142.5 de la Ley 30/1992 , que ahora se invoca como infringido".
Ello es así porque, es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001 , el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística".
Esta es, pues, la interpretación que ---insistimos---, como regla general, procede realizar de los preceptos concernidos, en relación con la determinación del momento de inicio del cómputo del plazo anual de prescripción para la reclamación de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto o disposición determinante de la demolición de un inmueble, y que no tendría que verse afectado ni por (1) la tramitación del Incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia (que, de prosperar, daría lugar, en su caso, a otro tipo de indemnización ex artículo 105.2 in fine), ni por (2) el seguimiento del previo Incidente previsto en el artículo 108.3 de la LJCA".
En consecuencia, en su FJ 7º nos dice que "de conformidad con la anterior doctrina, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación deducido contra la STSJ de Galicia de 14 de diciembre de 2016, dictada en el Recurso Contencioso-administrativo 7136/2012 ), pues fue mediante la STS de 26 de diciembre de 2001 como devino firme la Sentencia 452/1997, de 8 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia , que declaró la nulidad de la licencia concedida para la construcción del inmueble. Por ello la reclamación formulada en fecha de 27 de mayo de 2011, tal y como razona la sentencia impugnada, es extemporánea al haber transcurrido, en el momento de su presentación, el plazo de un año desde que se dictó la sentencia definitiva que anuló la licencia de la que trae causa la reclamación (artículo 142.4 de la LRJPAC), sentencia que ya permitía conocer la existencia y el alcance del daño que se reclama y posibilitaba iniciar el cómputo del plazo de prescripción con arreglo al citado precepto, pues, ya en ese momento, los recurrentes conocían que la anulación de la licencia era firme e irrevocable y debía procederse a la demolición de lo realizado a su amparo.
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Etiquetas: anulación, demolición, indemnización, jurisprudencia, licencia, nulidad, prescripción, responsabilidad patrimonial, sentencia, tribunal supremo
El Wanda Metropolitano sentenciado
La Asociación Señales de Humo interpuso recurso contencioso administrativo el 24 de febrero de 2017 contra el Acuerdo de Aprobación definitiva de la Modificación Puntual del PGOUM relativa al Área de Ordenación Especial 00.08 "Parque Olímpico-Sector Oeste" y el Área de Planeamiento Específico 20.14 "Estadio de la Peineta". Distrito de San Blas-Canillejas, dictado por el Área de Gobierno de Desarrollo Urbano Sostenible, Dirección General de Planeamiento y Gestión Urbanística, Subdirección General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 16 de enero de 2017.
El acuerdo se impugna por los siguientes motivos:
1.- Nulidad del planeamiento por desviación de poder, al considerarse que la modificación no fue realizada por motivos de interés público.
El mismo interés público estaba fundamentado en la necesidad de mantener un uso prolongado en el tiempo del estadio olímpico, tras la celebración de los Juegos Olímpicos de 2016. Al rechazarse la candidatura, para que el Club Atlético de Madrid pudiera disponer de la parcela en propiedad necesitó de la modificación puntual del planeamiento del Sector Olímpico Oeste, lo cual supone priorizar los intereses privados sobre el interés público.
El Juzgado determina que con la Modificación objeto de impugnación no consta beneficio alguno para el interés general que se presume, por lo que se concluye que se actuó con arbitrariedad al aprobarse la misma.
2.- Nulidad del planeamiento por desafectación de sistemas generales en interés privado.
Se denuncia una desafectación forzada de los terrenos del Parque Olímpico-Sector Sureste, catalogados en la fecha de redacción del PGOUM como "áreas que no pueden considerarse propiamente como suelo urbano".
El Juzgado determina que la actuación municipal supone una infracción del artículo 25.1 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, en tanto que conlleva la privación de un sistema fijado en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, en este caso se trataría “de una dotación privada incompatible con el carácter de sistema general del Estadio que constituye una dotación pública diseñada y prevista para el servicio de la totalidad del municipio”.
3.- Nulidad del planeamiento por errónea clasificación del suelo (vulneración del art. 14.2 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid).
El suelo del sector es urbano no consolidado, salvo el del Estadio de Madrid que sin embargo no es solar, porque su urbanización está parcialmente ejecutada, por lo que lleva a concluir que todo el suelo es no consolidado.
El Juzgado establece que la correcta valoración del suelo sería la de urbano no consolidado, ya que no se puede pretender clasificar el suelo como urbano consolidado por el hecho de que el estadio estuviera en fase de consumación en la fecha de aprobación inicial de la Modificación.
4.- Nulidad por vulneración del art. 36.6 c) de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Habiendo en el estadio una edificabilidad de 151.500 m2, deberían existir 2.272,5 plazas de aparcamiento en la parcela del estadio, no las 1.092 que existen.
En este sentido, el Juzgado no aduce infracción alguna, ya que la configuración realizada en relación con los aparcamientos previstos resulta funcional.
5.- Nulidad por vulneración del art. 67.2 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.
Se produce un fraude de ley, ya que se evita cubrir las dotaciones, sustituyéndolas por dinero, cuando se le podría haber vendido al Club una mayor superficie de suelo dentro del ámbito de actuación.
Se estima dicho motivo por el Juzgado, ya que técnicamente nos encontremos ante una actuación de dotación de las definidas en el artículo 14.1.2.b) de la Ley Suelo de 2008 (en igual sentido el artículo 7 del Real Decreto legislativo 7/2015) ya que ésta considera como tales a “las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste”. Lo que sucede es que desaparece la dotación pública lo que delimita la actuación a una desafectación de una dotación pública y, con ello, se impide la aplicación de la Disposición Transitoria segunda de dicha Ley estatal tal y como se insta.
6.- Falta de justificación del cumplimiento de las determinaciones establecidas en la Ley del Ruido 37/2003.
Es necesario la elaboración de un nuevo estudio de incidencia ambiental que contemple en su conjunto, todos los factores que tienen incidencia en el medio ambiente, así como un estudio global de movilidad, transporte, accesibilidad y aparcamiento.
El estudio acústico realizado no puede ser considerado válido, ya que no tiene datos sobre posibles construcciones que se podrían ejecutar en el desarrollo urbanístico y las fuentes del ruido. Se limita solamente a las carreteras, ferrocarril e industria (instalaciones de Metro), por lo que su insuficiencia determina su invalidez.
7.- Nulidad de pleno derecho del planeamiento aprobado por omisión en el procedimiento de aprobación de un informe sobre impacto de género.
La falta de previsión de los usos que realmente se quieren implantar delimita la imposibilidad de obtener un informe de impacto de género adecuado, más allá del mero incumplimiento de la obligación y de su necesaria, al menos, evacuación a la vista de las únicas dotaciones estipuladas y su alcance en relación con el contenido de dichos informes, tal y como se ha ido reseñando.
Por todo ello, se estima el recurso contencioso-administrativo, declarando nulo el Acuerdo de Aprobación Definitiva de la Modificacion Puntual del PGOUM relativa al area de ordenacion especial 00.08 "Parque Olimpico Sector Oeste" y el area de planeamiento especifico 20.14 "estadio de la Peineta". Distrito de San Blas-Canillejas.
Pedro Pablo Lorenzo Durán
Graduado en Derecho y Máster
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Etiquetas: aleti, anula, madrid, metropolitano, sentencia, tribunal superior de justicia, wanda
El nuevo valor de referencia al mercado en el Catastro
La Ley de Presupuesto para este año, Ley 6/2018, de 3 de julio, encierra diversas novedades. Una de ellas es el llamado valor de referencia al mercado en el Catastro.
De esta manera, se pretende prescindir de la normativa de valoración catastral precedente (contenida todavía, fundamentalmente, para el suelo urbano en el Real Decreto 1020/1993). Esta era una normativa en cierto modo objetiva, con una determinada formulación (básicamente el tradicional método residual), que, de hecho, había sido aplicada para las expropiaciones con anterioridad a la vigente Ley de Suelo y su Reglamento de Valoraciones.
La nueva estimación vendría apoyada en diferentes fuentes de información, sobre precios, de manera que más bien estaríamos, al parecer, ante un método de comparación.
Dice así la nueva Disposición final Tercera del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario:
"En la forma en la que reglamentariamente se determine, la Dirección General del Catastro estimará de forma objetiva, para cada bien inmueble y a partir de los datos obrantes en el Catastro, su valor de referencia de mercado, entendiendo por tal el resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las transacciones inmobiliarias efectuadas, contrastados con las restantes fuentes de información de que disponga.
A estos efectos, elaborará un mapa de valores que contendrá la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración, a los que asignará módulos de valor de los productos inmobiliarios representativos en dichos ámbitos, y que se publicará con periodicidad mínima anual, previa resolución, en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro".
En tanto esta nueva regulación no se lleve a efecto y con arreglo a la Disposición transitoria Novena del Texto Refundido, redactada igualmente por la Ley de Presupuestos de este año:
"En tanto no se apruebe el desarrollo reglamentario previsto en la disposición final tercera de esta Ley, para la determinación del valor de referencia se elaborará un informe anual del mercado inmobiliario, base de la determinación de los diferentes módulos de valor.
Las directrices y criterios específicos de aplicación se determinarán del siguiente
b) Para el suelo rústico no ocupado por construcciones, por aplicación de los módulos de valor de cada cultivo, fijados anualmente para cada municipio, corregidos por factores objetivos de localización, agronómicos y socioeconómicos, cuando así se justifique por el mencionado informe anual del mercado inmobiliario".
Acaso lo más correcto sería una única Ley de Valoraciones, tanto para los valores catastrales como para otros, como, por ejemplo, los expropiatorios o los fiscales, pues es absurdo que, como ocurre en ocasiones, la Administración valore un bien a unos efectos por un importe muy distinto del empleado a otros (p.ej. a los efectos de la tributación de una transmisión voluntaria y en relación con una expropiación de bienes similares, o la aberración de que los bienes tengan valores distintos según los impuestos). Pero tendremos que seguir esperando.
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Etiquetas: 2018, catastro, ley, mercado, presupuestos, reforma, valor catastral, valor de referencia, valoración catastral
¿Quién puede anular una licencia? ¿Lo puede hacer, como a veces sucede, un tribunal de lo penal, con ocasión de un delito como el de prevaricación?
A tenor del art. 9 LOPJ, respecto de la distribución de competencias entre los órdenes jurisdiccionales:
“3. Los del orden jurisdiccional penal tendrán atribuido el conocimiento de las causas y juicios criminales, con excepción de los que correspondan a la jurisdicción militar.
4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo…”.
De ello, a nuestro juicio, se deduce que, si bien el orden penal es el competente para declarar la existencia de delito, es el orden contencioso-administrativo el competente para declarar la nulidad de las actuaciones de la Administración sujetas a Derecho administrativo.
Es cierto que el art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) dispone que “Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: (…) d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta”. Pero, aunque el tribunal de lo Penal haya considerado que el otorgamiento de la licencia fue constitutivo de delito, ello no quita que se deba llevar a cabo la correspondiente declaración de nulidad de pleno Derecho del acto por los cauces previstos en la LPAC o en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
En virtud del principio del art. 39.1 LPAC, “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. La concurrencia de una causa de nulidad de pleno Derecho debe ser expresamente declarada.
La posible existencia de infracción penal solo puede ser declarada por los tribunales penales. Tanto la Administración como los tribunales de lo contencioso-administrativo no pueden pronunciarse hasta que lo haga el orden jurisdiccional penal. Pero una vez que el tribunal penal se ha pronunciado, ello no obsta a la necesidad de una declaración administrativa o judicial contencioso-administrativa de la nulidad del acto.
Sin desconocer la existencia de cierta práctica contraria en el orden penal, entendemos que la doctrina correcta es la expuesta, y resulta respaldada por los pronunciamientos del Tribunal Supremo en su Sala de lo Contencioso-Administrativo, que atiende a la necesidad de que, aunque exista condena por delito, se adopte una declaración administrativa o jurisdiccional contencioso-administrativa (Cfr., p.ej. SSTS 15-4-2004, Rec. 7249/1999, y 26-11-2008, Rec. 1988 /2006; y ATS 22-5-1996, RJ 1996\4421).
La declaración de nulidad del acto, cualquiera que sea la causa en que se funde, sólo corresponde a la Administración y a los tribunales de lo contencioso administrativo. Los tribunales de lo penal pueden declarar la existencia de delito o falta pero no anular el acto administrativo en que se materialice el ilícito penal o que sea consecuencia de este. De este modo, corresponde a la Administración y a los tribunales de lo contencioso administrativo decidir si lo que los tribunales de lo penal han calificado como delito es un acto administrativo nulo de pleno Derecho. Como dice GARCIA DE ENTERRIA, corresponde a los tribunales de lo contencioso-administrativo, como jurisdicción principal, discernir si la sentencia penal inficiona o no la validez del acto administrativo al que el juez penal se ha referido sólo en vía incidental o prejudicial (Cfr. "La nulidad de los actos administrativos que sean constitutivos de delito ante la doctrina del Tribunal Constitucional sobre cuestiones prejudiciales administrativas apreciadas por los jueces penales. En particular el caso de la prevaricación", Revista Española de Derecho Administrativo nº 98, Abril-Junio, 1998, pág. 236). Destaca este autor la Sentencia del Tribunal Constitucional 89/1997 en cuanto afirma que una vinculación estricta y acrítica del juez con competencia principal a la sentencia penal previa en la que se ha hecho una valoración prejudicial de la misma materia constituiría un vicio de indefensión, condenado por el artículo 24 de la Constitución. En efecto, la meritada STC 89/1997 en relación con un recurso de amparo fundado en que la sentencia civil se sustenta en afirmaciones extraídas de un procedimiento penal en el que el recurrente en amparo no fue parte, resuelve que “el demandante del amparo no ha sufrido ninguna indefensión puesto que la sentencia penal previa ha sido meramente uno de los elementos de juicio tenidos en cuenta por el juzgador para resolver el proceso civil sometido a su consideración, y en modo alguno ha determinado una vinculación del Juez civil a lo declarado previamente en el proceso penal, habiendo podido el recurrente en todo momento articular los medios de prueba y formular las alegaciones que tuvo convenientes para desvirtuar los hechos que sirven de base para la solución del proceso civil”. Esto es, no hay indefensión si quien no fue parte en el proceso penal puede defenderse en un proceso civil, o en este caso sería contencioso-administrativo, que determinase, si procede, la nulidad de la licencia. Pero, a sensu contrario, sí concurre indefensión y vulneración del derecho al juez ordinario predeterminado por la Ley en el supuesto en que el juez penal ha declarado directamente la nulidad del acto administrativo, sin oír, además, al titular de la licencia.
De igual forma se manifiestan también otros autores, para los cuales la declaración de nulidad del acto administrativo es exclusiva de la Administración o los tribunales contencioso-administrativos, como, por ejemplo, AYALA MUÑOZ (Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, Ed. Aranzadi, 4ª edición, págs. 454 y ss.).
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Etiquetas: actos administrativos, administrativo, anulación, Licencias, nulidad de pleno Derecho, penal, prejudicialidad
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La reforma para la mayor seguridad jurídica en el planeamiento urbanístico
Tenemos ahora nuevo Gobierno, y nuevo Ministro de Fomento, pero creemos que se trata de una reforma necesaria, no partidista, que de hecho ha sido promovida por la FEMP que preside un socialista. Debería retomarse, ya fuera con el mismo texto, informado por la Comisión General de Codificación, o con otro distinto.
Sin ánimo de hacer un comentario exhaustivo, sí parece interesante explicar el porqué de la reforma y sus trazos fundamentales.
El anteproyecto viene a pretender resolver la situación que se ha creado en España, al interpretar de forma maximalista la invalidez de los planes urbanísticos siempre como nulidad de pleno Derecho, insubsanable; así como otras cuestiones como el alcance del recurso indirecto o la acción pública.
Como ejemplo de la Jurisprudencia dominante actual, podemos citar, entre otras muchas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 (Rec. 2092/2011), ponente María del Pilar TESO GAMELLA, echa abajo la subsanación del Plan General de Madrid en relación con la operación Campamento y Arroyo del Fresno. Dicha resolución aborda la cuestión de la subsanación o convalidación de planes urbanísticos declarados nulos judicialmente, que es de gran interés. Pues bien, la Sentencia nos dice que "cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado".
Esta rotunda afirmación es avalada, en el caso enjuiciado, por las siguientes razones: La sentencia que se trata de ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la nulidad de " aquellas determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona y que fueron alterados en casación. De modo que se ha declarado la nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo, según venimos declarando desde antiguo, pues " el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa - sentencias de 7 de febrero de 1987 , 17 de octubre de 1988 , 9 de mayo de 1989 , 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991 , etc .", por todas, STS de 9 de julio de 1991 (recurso de apelación nº 478 / 1989). Se añade que nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992. Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior y luego de este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante infracción legal.
Asimismo la Sentencia declara que “La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos impugnados en la instancia y los autos recurridos. En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los " actos y trámites" y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen " las actuaciones” . Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los " actos anulables ", permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos, hace inviable la " aplicación analógica del artículo 66 " de la Ley 30/1992 que se realiza en el auto recurrido (razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema. Respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de la Ley 30/1992, que no procede respecto de los planes de urbanismo porque << En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)">> ( STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación nº 2463/2006 ).
Niega finalmente la Sentencia la retroactividad de la subsanación. Expone, en este sentido, que “La retroactividad de los actos invocada por la Administración para salvar los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo en la retroactividad que cita el artículo 67.2 de la Ley 30/1992 , pues la elaboración de un complemento de la memoria para justificar ahora lo que se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad, no puede alterar los efectos de la nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de cobertura para conservar el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación definitiva, tras la nulidad declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad de los actos administrativos. En otras palabras, al socaire de un acto administrativo posterior, de complemento de la memoria, no puede sanarse una nulidad plena que, por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no admite subsanación o conservación. Recordemos, en fin, que esa eficacia " ex tunc " antes mentada, impide introducir una justificación sobre el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende enmendar, para evitar, en definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena”.
2. ¿PUEDE UN PLAN SER SIMPLEMENTE ANULABLE?
Lo primero que plantea la reforma es que no toda infracción legal del plan determine la nulidad de pleno Derecho, es decir, que existan infracciones que constituyan simples motivos de anulabilidad o incluso irregularidades invalidantes.
En realidad, esta es una cuestión de concepto general, y lo cierto es que la interpretación dominante actual (que toda infracción de un reglamento se inscribe en el art. 47.2 LPAC y por tanto determina su nulidad de pleno Derecho) no había dejado de tener críticos, como GARRIDO FALLA o ENTRENA CUESTA, que consideraban que el reglamento es un acto normativo y como tal acto, aunque sea normativo, también puede incurrir en los supuestos del art. 47.1 LPAC (los motivos de nulidad plena comunes con los actos no normativos) e incluso el art. 48 LPAC (anulabilidad o simple irregularidad invalidante).
En esta línea, la Comisión General de Codificación ha suscitado si no sería mejor una reforma de la LPAC (tan sencilla como añadir “disposiciones reglamentarias” expresamente en los arts. 47.1 y 48 LPAC), pero esta reforma, de más amplio espectro, no se ha querido emprender. Por otro lado, lo cierto es que en países como Francia (ya con una Ley de 1994, y otras posteriores) o Alemania se han emprendido reformas que, al igual que la que ahora se promueve, se han centrado en el contencioso-administrativo en materia de urbanismo.
Pues bien, limitándose a los planes urbanísticos, la reforma pretende limitar los supuestos de nulidad por prescindir del procedimiento establecido. A tal efecto serán relevantes los trámites ambientales, los informes vinculantes sectoriales (p.ej. en puertos o aeropuertos) y los defectos de motivación (en línea aquí con la Jurisprudencia del TS que ha entrado repetidamente a analizar la motivación de los planes sobre la base de la norma general del procedimiento administrativo común, como norma estatal, pues le estaba vedado hacerlo directamente por la normativa urbanística autonómica).
Por otro lado, se recoge la distinción, dentro de los planes urbanísticos, de normas y actos no normativos, para que el contenido no normativo de los planes quede al margen del régimen de la invalidez de los reglamentos. Es cierto que la Jurisprudencia ha calificado numerosas veces los planes como reglamentos, pero no es menos cierto que autores como GONZÁLEZ PÉREZ o MUÑOZ MACHADO han puesto de manifiesto que no todo el contenido de los planes tiene carácter normativo.
Igualmente, se precisa que la nulidad del plan puede ser parcial, pero tal cosa ya estaba reconocida por la Jurisprudencia.
Como es sabido, los reglamentos se pueden impugnar indirectamente, al impugnarse cualquier acto que aplique el reglamento (art. 25 LJCA). La Jurisprudencia española ha limitado la impugnación indirecta por motivos formales. Aparte de consagrar esta regla, la reforma impide la impugnación indirecta por motivos de fondo al plazo de cuatro años, de modo que, una vez transcurrido dicho plazo, ya no sería posible impugnar una licencia, una orden de ejecución o un justiprecio porque el plan que los legitima es nulo.
Igualmente se propone que la nulidad del plan general no genere necesariamente el efecto en cascada de la nulidad de los planes de desarrollo (Cfr., p.ej. STS 28-6-2016, Rec. 3574/2014) sino que se mantengan salvo que el Juez o Tribunal extienda la nulidad del plan a esos planes en la propia sentencia (lo cual deja la invalidez del plan parcial al arbitrio de las partes y al del Juez o Tribunal que decida abordar esa cuestión).
También se limita la acción pública en defensa de la legalidad urbanística. Es cierto que ya la Jurisprudencia había restringido la aparente amplitud de dicha acción pública, pero ahora la Ley la limitaría a entidades representativas de intereses colectivos y se reconduce exclusivamente a aspectos materiales (con lo que no sería suficiente legitimación para impugnar el plan por ausencia de informes u otros trámites).
Publicado por Francisco García Gómez de Mercado en 10:34 No hay comentarios:
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