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Timestamp: 2018-12-16 04:03:15
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Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 242', 'artículo 6', 'artículo 30', 'artículo 48', 'artículo 6', 'artículo 228', 'artículo 52', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 241', 'artículo 86']

﻿ AUTO 2007-00437 DE ENERO 23 DE 2008
SENTENCIA 2007-00437 DE 23 DE ENERO DE 2008
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA. CUMPLIMIENTO DE FALLO INTER COMUNIS. MODULACIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS DECISIONES JUDICIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, MODULACIÓN DE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA, EFECTO ENTRE COMUNES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
REVISTA TUTELA N°:101 DE MAYO DE 2008, PG.816
Sentencia 2007-00437 de enero 23 de 2008
Expediente AC 47001 23 31 000 2007 00437 01
Actor: Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa y otros.
Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, los señores Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa, Betsy Amaya de Campo, Elsa Isabel Tapia Jiménez y Nelly Emilia Cuao Morán, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y al trabajo consagrados en los artículos 11, 13 y 25 de la Constitución Política.
1. Los señores Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa, Betsy Amaya de Campo. Elsa Isabel Tapia Jiménez y Nelly Emilia Cuao Morán, trabajaron el Centro de Rehabilitación y Diagnóstico Fernando Troconis, hoy Hospital Universitario Fernando Troconis.
4. Por su parte el departamento del Magdalena, la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Hospital, no se han allanado a suscribir el convenio de concurrencia, no obstante haberse impartido una orden constitucional en este sentido.
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política establece la posibilidad de “reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
La norma constitucional y el decreto mediante el cual se desarrolla esta, señalaron la procedencia de la acción de tutela cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (D. 2195/91)
En anteriores oportunidades la Sala en el caso concreto, había determinado que tratándose de los ex trabajadores del Hospital Universitario Fernando Troconis, eran extensibles los efectos de la sentencia de 6 de abril de 2006, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Radicación 2005-01332, magistrada ponente María Inés Ortiz Barbosa, si poseían idénticas circunstancias de hecho y de derecho a las de aquel caso, para garantizarles su derecho a la igualdad (1) .
Para llegar a esa conclusión primero se hará una exposición de la aplicación de los fallos de tutela y la modulación de sus efectos, después se observará en el caso concreto si los aquí accionantes se encuentran en las circunstancias que definió la referida Sentencia 2005-01332, para ser de la extensión de sus efectos y finalmente se analizará la procedencia de la acción de tutela cuando se persigue la aplicación de fallos de tutela con efectos inter comunis.
La figura de modulación de efectos de los fallos se ha venido implementando como la alternativa o facultad dada al fallador para decidir cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales.
• Efectos erga omnes: Producto del control abstracto de normas contenidas en actos legislativos, leyes, decretos con fuerza de ley, decretos legislativos, proyectos de ley o tratados que realiza la Corte Constitucional como guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución (C.P., art. 241, nums. 1º, 4º, 5º, 7º, 8º y 10).
• Efectos inter partes: Generalmente cuando se deciden acciones de tutela.
• Efectos inter pares: La jurisprudencia de la Corte Constitucional desarrolló esta modulación cuando aplica la excepción de inconstitucionalidad y decidió que los efectos podían extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares, cuando se presentasen de manera concurrente una serie de condiciones (2) .
• Efectos inter comunis: En materia de tutela, la Corte Constitucional ha proferido numerosas sentencias en las cuales los efectos de las órdenes impartidas tienen un alcance mayor al meramente inter partes. Tiene como objetivo que las decisiones puedan afectar o proteger los derechos de las personas que no han acudido a la jurisdicción o presentado acción de tutela, aún cuando son parte de un proceso determinado (SU 636/2003, M.P. Araújo Rentería).
Esta teoría de la modulación de los fallos fue justificada por la Corte Constitucional al expresar que como guardiana de la Carta Política, debe decidir cuál es el efecto que mejor protege los derechos constitucionales y garantiza la integridad y supremacía de la Constitución (3) .
“Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes”.
“En otras palabras, hay eventos excepcionales en los cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o particular accionado”.
“La decisión de extender los efectos del fallo a personas que no habían acudido a la acción de tutela... se justificó por otras cuatro razones i) para evitar que la protección del derecho de uno o algunos de los miembros del grupo afectara los derechos de otros; ii) para asegurar el goce efectivo de los derechos de todos los miembros de una misma comunidad; iii) para responder al contexto dentro del cual se inscribe cada proceso; y iv) para garantizar el derecho a acceder a la justicia que comprende la tutela judicial efectiva” (4) .
Mencionan los accionantes en su escrito de tutela que, con el fin de que se cumpliera lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en la sentencia de 6 de abril de 2006, Expediente 2005-01332, promovieron incidente de desacato ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, pues dicho fallo señalaba que debía darse a todos los demás trabajadores de la ESE Fernando Troconis la misma atención que a los beneficiados por el mismo y en ese sentido era procedente el reconocimiento y el pago de sus acreencias laborales (fl. 9).
• Oficio de la Secretaría Jurídica del departamento del Magdalena dirigido Aroldo Bequis de la Rosa y demás, en el que se indica que el derecho de petición radicado en esa dependencia, fue enviado a la Secretaría de Desarrollo de Salud del departamento, por ser la dependencia competente (fl. 84).
• Derecho de petición dirigido por los accionantes a la Gobernación del Magdalena, en el que solicitan dar cumplimiento a la decisión de tutela del 6 de abril de 2006 del Consejo de Estado y en consecuencia suscribir el contrato de concurrencia para financiar el pasivo prestacional de los ex trabajadores del Centro de Rehabilitación y Diagnóstico Fernando Troconis, entre el hospital, el departamento y el Ministerio de Hacienda. Así mismo, disponer el pago de las acreencias laborales que se les adeudan por parte del hospital (fls. 84-89).
• Resoluciones 475 de 20 de diciembre de 2002 (fl. 170), 137 (fl. 192) y 138 de 3 de abril de 2000 (fl. 187), por medio de las cuales el hospital les liquidó sus cesantías.
• Respuesta del Centro de Rehabilitación y Diagnóstico Fernando Troconis en la que indica que la responsabilidad para cubrir el pago de las acreencias solicitadas es de los organismos gubernamentales (fl. 179).
• Documento del Hospital Universitario Fernando Troconis que certifica que a los accionantes, como ex funcionarios de la ESE, no se les han cancelado el pago de cesantías ni parciales ni totales (fl. 161).
De los documentos relacionados se puede extraer que los señores Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa, Betsy Amaya de Campo, Elsa Isabel Tapia Jiménez y Nelly Emilia Cuao Morán, laboraron en el Hospital Universitario Fernando Troconis, antiguo Hospital del Tórax; que mediante resoluciones de la entidad de salud se les liquidaron sus cesantías por retiro; que presentaron las solicitudes y derechos de peticiones pertinentes con el fin de obtener el pago de sus acreencias laborales; que la respuesta de las obligadas ha sido siempre la misma, es decir hasta no firmarse un convenio de concurrencia interinstitucional, no puede procederse al pago; que dicha omisión está afectando sus derechos al mínimo vital y a una vejez digna.
a) Se trata de personas que laboraron en el Centro de Rehabilitación y Diagnóstico Fernando Troconis.
b. El hecho generador de la vulneración es el mismo; el no pago de las cesantías definitivas, a la que tienen derecho por el servicio prestado en el ente tutelado.
c) El deudor es la misma persona: la ESE Centro de Rehabilitación y Diagnóstico Fernando Troconis, hoy Hospital Universitario, el departamento del Magdalena y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
d) El amparo solicitado confluye a la pretensión esencial del pago de las cesantías definitivas.
Los derechos vulnerados en el caso concreto
La Sala concluye que con la omisión de las demandadas en el pago de las cesantías de los petentes, y la no suscripción del convenio de concurrencia, se les han violado a los señores Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa, Betsy Amaya de Campo, Elsa Isabel Tapia Jiménez y Nelly Emilia Cuao Morán, sus derechos fundamentales de la tercera edad y en un alcance más amplio sus derechos a la vida, a la salud, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad.
(sic)1. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 dispuso que las entidades de salud deberían seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto se realizara el cruce de cuentas con el fondo prestacional y se estableciera la concurrencia de las entidades para el pago de las citadas obligaciones.
2. Los efectos “inter comunis” del fallo de 6 de abril de 2006, Expediente 2005-1331.
Otra solución en procura de la garantía de los derechos fundamentales de los petentes sería la de reiterar las sentencias de esta corporación en el sentido de extender los efectos “inter comunis” del fallo de 6 de abril de 2006, Expediente 2005-1331 y en consecuencia ordenar a la ESE Hospital Universitario Fernando Troconis, al departamento del Magdalena y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, iniciar todas las gestiones necesarias a efectos de celebrar el contrato de concurrencia, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, y surtido lo anterior cancelar las cesantías definitivas con su correspondiente actualización dentro de los 5 días siguientes a la suscripción del convenio.
Al respecto, el juez de tutela debe, en un razonamiento lógico, determinar los alcances del fallo que va a proferir, para evitar un amparo constitucional formal y salvaguardar así el principio de la efectividad de los derechos plasmados en la Constitución Política.
“ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.
Las causales de improcedencia de la acción de tutela fijadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado
A efectos de fijar el alcance de las causales de improcedencia de la acción de tutela, a continuación mencionamos brevemente el desarrollo jurisprudencial que se ha hecho del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
a) Cuando existe otro mecanismo de defensa judicial que permite concluir como lo ha hecho la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que el objetivo de esta acción no puede ser el de suplantar a las acciones judiciales establecidas por el ordenamiento; aun así, esta causal de improcedencia cuando se trata de derechos fundamentales es la que habilita al empleo del recurso como mecanismo transitorio cuandoquiera que, el medio de defensa ordinario no es suficientemente idóneo y eficaz para proteger el derecho amenazado o vulnerado. En ese tema se ha creado la doctrina de lo definido por el legislador como perjuicio irremediable.
b) En el mismo sentido la tutela no es hábil cuando concurre con la procedencia del recurso de hábeas corpus a que se refiere el artículo 30 de la Carta Política.
c) Tampoco procede este medio de protección cuando el derecho discutido integra la gama de derechos colectivos a que se refiere el artículo 48 de la Constitución Política. La modulación de esta causal de improcedencia se encuentra contenida en el principio de conexidad que puede existir entre un derecho colectivo y un derecho ius fundamental en armonía con la tesis que viabiliza el recurso para evitar un perjuicio irremediable.
d) Tampoco procede la tutela cuando se trata de daños sobre derechos fundamentales consumados, es decir, en aquellos supuestos en que la causa que genera el daño, y este mismo ya se han producido de manera que la orden judicial no produciría ningún efecto.
e) Un quinto supuesto de improcedencia que se deriva del artículo 6º del Decreto 2591 en análisis se refiere a la ineptitud de la tutela para controvertir actos de carácter general impersonal y abstracto atendiendo la razón que explica que contra los actos de esta naturaleza ya existen recursos alternativos que admiten su cuestionamiento. Conforme al pensamiento de la Corte Constitucional expresado en las sentencias T-321 de 1993, T-151 de 2001, T-105 de 2002, T-1120 de 2002 y T-119 de 2003, los actos generales o de contenido abstracto, generalmente no tienen destinatario específico, y cuando lo tienen, ello ocurre en virtud de un cargo o condición genérica pero por esencia no están dirigidos a una persona individualmente considerada, sino que recaen en esta en razón de la investidura; de aquí es posible deducir que cualquier afectación de derechos ocurriría en función del cargo más no de su titular, por ello tales actos conservan su carácter impersonal y abstracto y no pueden ser controvertidos en sede de tutela.
f) En forma complementaria (sic) una causal no contemplada en la norma examinada pero que fluye del instrumento estatutario de la acción. Se trata de las causales de improcedencia del amparo de tutela contra sentencias de tutela en razón a que la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento previendo que los equívocos que surjan en el trámite de la tutela podrían ser corregidos por la Corte Constitucional en sede de revisión; además es de la sustancia de los procedimientos la posibilidad de estos para definir en forma cierta la protección deprecada lo cual no se logra prolongando hacia el infinito la posibilidad de contradicción, ciertamente aquello supondría el quebranto de un principio constitucional relativo al acceso a la administración de justicia previsto en el artículo 228 de la Carta.
g) Por último, emerge del caso sub judice la necesidad de declarar improcedente la acción de tutela cuando se persiga el cumplimiento de un fallo de tutela de efectos inter comunis respecto de personas que se encuentren en condiciones comunes a las analizadas en el respectivo fallo.
Esta última causal tiene su razón de ser en dos situaciones: la primera es que luego del estudio de los hechos que dieron origen a la presente tutela, se concluyó irrefutablemente que la situación de los petentes era común a la que contempló la parte resolutiva del fallo del Consejo de Estado del que hoy se pide su extensión por lo cual es perfectamente subsumible; y como consecuencia directa de esto, la improcedencia se predica por la existencia de un medio expedito para coaccionar a la autoridad al cumplimiento de una orden judicial, esto es el desacato.
“Es posible anotar que, cuando se está en presencia de la desatención de una orden de tutela en el sentido de interrumpir la continuidad de un tratamiento médico ya ordenado judicialmente a una EPS, el juez que en primera instancia conoció del proceso mantendría la competencia para hacer cumplir a cabalidad la orden que profirió. La tesis contraria sería completamente irrazonable, es decir, si se impone la carga al ciudadano de interponer una nueva acción de tutela cada vez que la entidad a la cual se encuentra afiliado desatienda la obligación de continuidad en la prestación de los tratamientos ya iniciados, no solo se comulgaría con la vulneración permanente de los derechos fundamentales ya tutelados, sino que se haría de la tutela un mecanismo meramente simbólico e incidental, librado para el cumplimiento de sus órdenes a la buena fe de las personas demandadas. Con fundamento en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, es al mencionado operador jurídico a quien debe informarse, a través del incidente de desacato, la desatención de la orden de tutela, materializada en la interrupción de un tratamiento y en el correlativo quebrantamiento de principio de continuidad en la prestación de los servicios de salud. La segunda solicitud de tutela en la cual se presente el tríptico de identidades reseñados (pretensiones, partes y hechos), debe ser declarada improcedente” (5) (resaltado fuera de texto).
En efecto, al rechazar de plano el incidente, el tribunal pasó por alto que los petentes tenían derecho a la aplicación del fallo de tutela que solicitaban por la modulación de los efectos inter comunis; por lo cual se advertirá a ese tribunal —quien además fue juez de primera instancia en el sub judice— que deberá cumplir su deber constitucional y por ende dar trámite a la figura jurídica del desacato en los casos en que, como el presente, sea procedente conforme a las voces del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
“De otra parte, si como consecuencia de una acción de tutela el juez profiere un fallo mediante el cual da una orden a la autoridad infractora, es deber de esta cumplirla dentro del término prescrito en la sentencia. Pero, en caso de que la orden de la autoridad judicial no fuere cumplida o su cumplimiento fuere parcial, el interesado debe poner en conocimiento de tal situación al juez para que adopte las medidas que la ley dispone con el objeto de procurar que se dé estricto cumplimiento a lo ordenado, así como acudir al incidente de desacato.
No puede el interesado pretermitir ese mecanismo legal y en su lugar interponer una nueva tutela para suplantar el incidente de desacato. Ello implica no solo un desgaste judicial innecesario sino la utilización del mecanismo excepcional del artículo 86 de la Carta para fines no contemplados por el constituyente. La existencia de otro mecanismo de defensa —el incidente de desacato— hace improcedente, entonces, la acción de tutela (6) , toda vez que la vía idónea para obtener el cumplimiento de un fallo no es la iniciación de una nueva tutela sino acudir al incidente de desacato”.
Ese es cabalmente el punto objeto de controversia dentro del aludido procedimiento incidental, razón suficiente para considerar que no cabe al respecto una vía judicial distinta, menos aún la de una nueva acción de tutela, que por definición no procedería en cuanto se tendría al alcance del interesado otro medio —y muy eficaz— de defensa judicial”” (7) (resaltado fuera de texto).
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Subsección “A”, de la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Aroldo de Jesús Bequis de la Rosa, Betsy Amaya de Campo, Elsa Isabel Tapia Jiménez y Nelly Emilia Cuao Morán contra la ESE Hospital Universitario Fernando Troconis, departamento del Magdalena y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(1) Sentencia del 23 de agosto de 2007. Rad. 2007-00043-01. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
(2) De conformidad con el auto 71 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, las condiciones para que la inaplicación del Decreto 1382 de 2000 tuviera efectos inter pares eran las siguientes: “a) Que la excepción de inconstitucionalidad resulte de la simple comparación de la norma inferior con la Constitución, de la cual surja una violación, no solo palmaria, sino inmediata y directa de una norma constitucional específica, tal y como ocurre en este caso. b) Que la norma constitucional violada, según la interpretación sentada por la Corte Constitucional, defina de manera clara la regla jurídica que debe ser aplicada, como sucede en este caso porque el artículo 86 de la Constitución dice que la acción de tutela puede ser presentada “ante los jueces, en todo momento y lugar”. c) Que la inconstitucionalidad pueda ser apreciada claramente, sin que sea necesario sopesar los hechos particulares del caso y, por lo tanto, la inconstitucionalidad no dependa de tales hechos. La inaplicación del Decreto 1382 de 2000 no resulta de los derechos invocados, ni de la naturaleza del conflicto, ni de la condición de las partes en este caso. Del conflicto de su texto con la Constitución, independientemente de las particularidades del caso, es posible observar su manifiesta inconstitucionalidad. d) Que la norma inaplicada regule materias sobre las cuales la Corte Constitucional ha sido investida por la Constitución de una responsabilidad especial, como es el caso de la acción de tutela y la protección efectiva de los derechos fundamentales, en virtud del artículo 241 numeral 9º del inciso 2º del artículo 86 de la Carta. e) Que la decisión haya sido adoptada por la Sala Plena de la Corte en cumplimiento de su función de unificar la jurisprudencia o haya sido reiterada por ella. Hasta la fecha, como ya se dio, la Corte en Sala Plena y por unanimidad, ha proferido cerca de 90 autos reiterando su jurisprudencia sentada inicialmente en el auto 85 del 26 de septiembre de 2000, ICC-118, M.P. Alfredo Beltrán Sierra”.
(3) SU 1023 de 2001, Sentencia T-203 de 2002
(4) Sentencia T-203 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(5) Sentencia T-1198 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(6) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-088 del 17 de febrero de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-290 del 29 de abril de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-608 del 25 de mayo de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(7) Sentencia T-226 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.