Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/voto-particular-pleno-controversia-303077910
Timestamp: 2019-10-19 00:23:48
Document Index: 92527067

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 89', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 89', 'artículo 14', 'artículo 45', 'artículo 74', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 15', 'artículo 65', 'artículo 25', 'artículo 86', 'artículo 89', 'artículo 25', 'artículo 131', 'artículo 20', 'artículo 1', 'artículo 1', 'Artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 8', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 2', 'artículo 105', 'artículo 11', 'Artículo 105', 'artículo 8', 'artículo 19', 'artículo 105', 'artículo 20', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 34', 'artículo 20', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 89', 'artículo 115', 'artículo 21', 'artículo 115', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 73', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 14', 'Artículo 15', 'Artículo 16', 'artículo 73', 'artículo 10', 'artículo 115', 'artículo 89', 'artículo 116', 'artículo 115', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 105']

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 303077910
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 60/2008. MUNICIPIO DE TEPOZTLÁN, ESTADO DE MORELOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DE FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 60/2008. MUNICIPIO DE TEPOZTLÁN, ESTADO DE MORELOS.
SECRETARIA: L.G.V..
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de enero de dos mil once.
Por oficio recibido el siete de mayo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.C.M., quien se ostentó como síndico del Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en la que demandó la invalidez de las normas que más adelante se precisan, emitidas por la autoridad que a continuación se señala:
Autoridad demandada:
El Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de marzo de dos mil ocho, en específico, el artículo 2o., fracciones VII y X, el capítulo I del título II, los artículos 6o., 9o., 10, 13 y 14, el capítulo II del título II, los artículos 33 a 36, los artículos 45, fracción III, 49 y 65, así como los artículos tercero, quinto, sexto, octavo y noveno transitorios.
El acuerdo por el que se establecen las disposiciones jurídicas relativas a bioseguridad que conforman el régimen especial de protección del maíz, necesarias para resolver las solicitudes de permisos de liberación de maíz genéticamente modificado, publicado en el sitio web de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, el cuatro de abril de dos mil ocho.
Los antecedentes del caso, narrados en la demanda, son los siguientes:
México es un país rico en biodiversidad, considerando la variedad morfológica y genética de determinadas especies. En su conjunto, el mosaico de ecosistemas representa la base natural de la economía nacional y un recurso que los mexicanos necesitan preservar, tanto por su significación económica, actual y futura, como por el valor que representa la naturaleza en sí misma. Su manejo no debe transgredir las reglas que rigen su funcionamiento, por lo cual, se deben definir ciertos umbrales de perturbación, más allá de los cuales se compromete la capacidad de autorregulación de los ecosistemas. El respeto a estos umbrales de perturbación se traduce en criterios de conservación y uso sustentable del territorio y sus recursos.
Desde una perspectiva estrictamente económica, los ecosistemas y sus recursos pueden conceptualizarse como "capital ecológico", a fin de ubicarlos en la lógica de la producción y del consumo. El concepto de "capital ecológico" puede facilitar la adopción de nuevas prácticas y relaciones institucionales entre el aparato productivo y el medio ambiente. Una vez situada en este contexto, la conservación de los ecosistemas se relaciona con el principio de desarrollo sustentable, ya que la noción de "capital natural" implica legar un acervo de recursos naturales, igual o mayor, a las generaciones futuras.
Durante siglos, el maíz ha dotado de identidad a los habitantes del territorio que hoy comprende nuestra nación. Esta importancia cultural ha sido construida de generación en generación, desde hace más de nueve mil años, por lo que México es centro de origen y diversidad genética del maíz.
Los campesinos mexicanos han "inventado" los dieciséis tipos principales de maíz con que cuenta nuestro territorio, de los que se derivan las casi sesenta variedades de maíz criollo y las casi dos mil variedades adaptadas, entre las cuales se encuentran las que mejor responden a la competencia con hierbas silvestres, a los ataques de plagas o a condiciones climáticas adversas, así como las que poseen características especiales para la elaboración de ciertos alimentos, como tortillas, pozole, pinole, tostadas y las que son aptas para el consumo directo en forma de elotes.
México cuenta, además, con una gran biodiversidad, por lo que la contaminación de toda esta variedad genética representa un grave peligro, no sólo para nuestro país, sino para la humanidad, dado que, en caso de perder las plantas madre, los campesinos no podrían continuar la práctica de adaptación de variedades tradicionales para enfrentar problemáticas de sequía, plagas y cambios agronómicos.
La generación de organismos genéticamente modificados ha generado gran incertidumbre en cuanto a sus impactos en la salud, debido a que no se han hecho los estudios necesarios, apegados al principio precautorio, para demostrar su inocuidad en la salud humana. Además, han generado daños irreversibles de gran alcance sobre el medio ambiente, pues la salud de los suelos se ha visto minada por la acumulación de la toxina BT, causando resistencia en insectos y, en el caso del transgénico RR, en malezas.
Por lo anterior, el maíz es objeto especial de protección de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, por lo que hace a las acciones y medidas de control, evaluación, monitoreo y prevención que se deben asumir en la realización de actividades con organismos genéticamente modificados, a fin de prevenir, evitar o reducir los posibles riesgos que dichas actividades pudieran ocasionar, incluyendo los aspectos que garanticen la inocuidad de dichos organismos respecto del maíz originario de México.
El trece de junio de dos mil dos México suscribió dentro del marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Declaración de Río, en la que se establece el principio precautorio para los aspectos de bioseguridad, según el cual, con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución, conforme a sus capacidades. Asimismo, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente.
De igual forma, México suscribió el Convenio sobre la Diversidad Biológica, el cual tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante un acceso adecuado a estos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, así como mediante una financiación apropiada.
Ante la preocupación mundial sobre el desarrollo y liberación de organismos genéticamente modificados y los riesgos asociados a éstos, se firmó el Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, publicándose en el Diario Oficial de la Federación, el primero de julio de dos mil dos, el decreto por el que se aprueba dicho protocolo.
En el año dos mil dos, representantes de la sociedad civil mexicana, organizaciones internacionales y, en particular, grupos indígenas y campesinos del Estado de Oaxaca, solicitaron al Secretariado de la Comisión de Cooperación Ambiental de América del Norte, con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo de Cooperación Ambiental para América del Norte, el inicio de un estudio independiente sobre los efectos del maíz en México, emitiéndose, el treinta y uno de enero de dos mil cuatro, el estudio denominado "Maíz y Biodiversidad: Efectos del Maíz Transgénico en México".
Entre las recomendaciones que se contienen en el referido estudio destacan las siguientes:
Para evitar el flujo génico, se debe mantener y fortalecer la actual moratoria a la siembra comercial de maíz transgénico en México, minimizando las importaciones de maíz transgénico vivo.
Para proteger la biodiversidad, se debe conservar la diversidad genética de las especies locales de maíz mexicano y teocintle.
Para proteger la salud, se deberá prohibir la modificación del maíz para producir fármacos y compuestos industriales no aptos para el consumo humano y animal.
Para reducir las probabilidades de contaminación en México, a través de la siembra de maíz transgénico, se deben poner en marcha las siguientes medidas:
(i) Que el maíz importado de Estados Unidos esté etiquetado.
(ii) Que todo el maíz importado a México, que no pueda garantizar estar libre de transgénicos, sea enviado, directamente y sin excepción, a ser molido.
Este estudio reconoce que el maíz es algo más que un cultivo y un alimento clave para los mexicanos. El maíz encarna profundos valores culturales, simbólicos y espirituales, que deben ser respetados y protegidos.
El dieciocho de marzo de dos mil cuatro fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expide la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, con un objetivo protector de la salud, el ambiente, la biodiversidad y el maíz originario de México, para lo cual se previó la existencia de un sistema de salvaguardas de la bioseguridad en México, estructurado de la siguiente manera:
El artículo 1 de la ley señala como objetivos de la misma regular las actividades de utilización confinada, liberación experimental, liberación en programa piloto, liberación comercial, comercialización, importación y exportación de organismos genéticamente modificados, con el fin de prevenir, evitar o reducir los posibles riesgos que estas actividades pudieran ocasionar a la salud humana, al medio ambiente, a la diversidad biológica o a la sanidad animal, vegetal y acuícola.
El artículo 2 de la ley señala los principios del sistema, siendo éstos los postulados con contenido normativo obligatorio para las autoridades del Poder Ejecutivo Federal, que determinan las normas derivadas de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
(i) Principio de protección de la bioseguridad y el medio ambiente, según el cual la protección de la biodiversidad y de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la vida debe salvaguardarse mediante la evaluación previa y monitoreo posterior a la liberación de los posibles riesgos derivados de las actividades con organismos genéticamente modificados.
(ii) Principio de legalidad, según el cual se deberán observar las disposiciones contenidas en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, reglamentos, normas oficiales mexicanas y tratados en los que México sea parte.
(iii) Principio de transparencia y eficacia de los procedimientos, según el cual los procedimientos administrativos, para otorgar permisos y autorizaciones para realizar actividades con organismos genéticamente modificados, deben ser eficaces y transparentes.
(iv) Enfoque de precaución o precautorio, según el cual, con el fin de proteger el medio ambiente y la diversidad biológica, el Estado mexicano deberá aplicar el enfoque de precaución, conforme a sus capacidades, tomando en cuenta los compromisos establecidos en los tratados internacionales en que es parte.
No existe una definición universalmente aceptada de este enfoque; sin embargo, del texto de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, así como de la doctrina y práctica internacionales, puede señalarse que la incertidumbre acerca del daño es el signo que fundamentalmente caracteriza este principio, es decir, el acto futuro de realización incierta es el elemento que activa el enfoque precautorio en beneficio de los gobernados y el que genera el derecho de exigir acciones de la autoridad tendientes a evitar riesgos.
(v) Principio de evaluación caso por caso, siendo ésta la evaluación individual de los organismos genéticamente modificados, sustentada en la evidencia científica y técnica disponible.
(vi) Principio de liberación paso por paso, que es el enfoque metodológico conforme al cual todo organismo genéticamente modificado que esté destinado a ser liberado comercialmente, debe ser previamente sometido a pruebas satisfactorias conforme a los estudios de evaluación de riesgos y los reportes de resultados aplicables en la realización de actividades de liberación experimental y de liberación en programa piloto.
(vii) Rectoría responsable del Estado, según el cual la aplicación de la ley, el reglamento y las normas oficiales mexicanas, los procedimientos administrativos y criterios para la evaluación de los posibles riesgos que pudieran generar las actividades con organismos genéticamente modificados, los instrumentos de control de dichas actividades, la implantación de medidas de seguridad y de urgente aplicación y la aplicación de sanciones por violación a las disposiciones aplicables en la materia, son la forma como el Estado mexicano actúa con precaución, de manera prudente y con bases técnicas y científicas, para prevenir, reducir o evitar los posibles riesgos que las actividades con organismos genéticamente modificados pudieran ocasionar a la salud humana, al medio ambiente o a la diversidad biológica.
El sistema debe instrumentarse para dotar a la bioseguridad de normas jurídicas que vayan creando los instrumentos y los criterios que regirán a las autoridades y a los gobernados en la tramitación, otorgamiento, ejecución, vigilancia y control de los organismos genéticamente modificados.
En términos de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, los instrumentos del sistema son los siguientes:
(i) Normas reglamentarias.
(ii) Programa para el Desarrollo de la Bioseguridad y la Biotecnología.
(iii) Normas oficiales mexicanas en materia de bioseguridad.
(iv) Régimen de permisos.
(v) Régimen de avisos.
(vi) Régimen de autorizaciones de la Secretaría de Salud.
(vii) Sistema Nacional de Información sobre Bioseguridad.
(viii) Registro Nacional de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados.
(ix) Establecimiento, caso por caso, de áreas geográficas libres de organismos genéticamente modificados.
(x) Régimen de protección especial del maíz.
Tomando en cuenta estos objetivos, principios e instrumentos del sistema, la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados fue previendo, en sus transitorios, la conformación de los órganos de participación y sistemas de información que permitieran el desarrollo de la normatividad y su aplicación, estableciéndose un término específico para la expedición de las disposiciones reglamentarias relativas a la coordinación y participación, en las que deberá contemplarse la creación de organismos técnico-científicos plurales de coordinación, consulta y participación, entre los que destacan la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados y dos órganos consultivos, el Consejo Consultivo Científico y el Consejo Consultivo Mixto. De igual forma, se estableció un término específico para la reglamentación y posterior funcionamiento de los sistemas de información sobre bioseguridad.
A este respecto, debe señalarse que, a la fecha, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Salud han incumplido con lo dispuesto en los artículos transitorios de la Ley de Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados, en virtud de que las normas oficiales mexicanas debieron haberse presentado a los Comités Consultivos Nacionales de Normalización e integrarse al Programa Nacional de Normalización.
El dieciocho de mayo de dos mil seis, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales presentó ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria el Proyecto de Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados. Una vez concluido el trámite respectivo al interior de dicha comisión, el proyecto de reglamento antes mencionado fue enviado a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, de acuerdo con el proceso de formulación para revisión y posterior promulgación.
Cabe destacar que, entre el proceso de dictaminación y promulgación, el proyecto de reglamento en cuestión fue sumamente modificado, sin considerar la totalidad de los comentarios enviados a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria.
Finalmente, el reglamento, materia de la presente controversia fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de marzo de dos mil ocho.
En ninguna de sus etapas de conformación, el reglamento fue remitido al Consejo Consultivo Científico de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, siendo esta instancia, conforme a la ley, órgano de consulta obligatoria en la materia.
Con motivo de la ilegal publicación del reglamento, el Consejo Consultivo Científico hizo circular una comunicación electrónica abierta, en la que manifestó su inconformidad con el método de formulación, así como con el contenido del referido ordenamiento.
En los artículos transitorios del reglamento que se combate, se estableció que la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Secretaría de Salud debían adoptar medidas de carácter general tendientes al trámite y otorgamiento de permisos y autorizaciones para la liberación de organismos genéticamente modificados, de tal manera que es inminente la realización de actos de ejecución del reglamento tildado de inconstitucional.
En este sentido, el cuatro de abril de dos mil ocho, fue presentada ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria la manifestación de impacto regulatorio para el anteproyecto denominado "Acuerdo por el que se establecen las disposiciones jurídicas relativas a bioseguridad que conforman el régimen especial de protección del maíz, necesarias para resolver las solicitudes de permisos de liberación de maíz genéticamente modificado", iniciándose el procedimiento de dictaminación de procedencia en la misma fecha, lo que resulta inconstitucional, al no observar las disposiciones contenidas en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
En el periódico La Jornada, de veintiséis de marzo de dos mil ocho, se hizo pública la declaración de la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en la que señala, entre otras cuestiones, que "con el Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados ya se pueden realizar cultivos de maíz transgénico, pues el régimen especial de ese grano y la definición de los centros de origen son aspectos adicionales".
Lo anterior hace evidente la intención de las autoridades competentes de otorgar permisos de liberación de organismos genéticamente modificados, sin que se establezcan los centros de origen y el plan especial para su protección y, aunque no se menciona, puede inferirse que tampoco se considera necesaria la expedición de las normas oficiales mexicanas para el otorgamiento de dichos permisos, lo que resulta a todas luces ilegal, dado que se plantea la ejecución de acciones de riesgo, sin contarse con los elementos necesarios para la debida protección y control de la bioseguridad.
Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:
El decreto promulgatorio del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto por los artículos 4o., 25 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, por lo siguiente:
El artículo 20 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados establece que el Consejo Consultivo Científico de la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados fungirá como órgano de consulta obligatoria en aspectos técnicos y científicos enbiotecnología moderna y bioseguridad.
Por lo anterior, el Consejo Consultivo Científico debió haber sido consultado sobre el proyecto de reglamento en comento, no pudiendo éste ser publicado, sino hasta en tanto se atendieran las observaciones formuladas por el consejo a este respecto, como se establece en la propia Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
Consecuentemente, resulta claro que el procedimiento por el que se expidió el decreto promulgatorio del reglamento que se combate se encuentra viciado, al violentar lo dispuesto en los ordenamientos aplicables y afectar, con ello, las facultades del Municipio actor, en materia de protección al ambiente.
El decreto promulgatorio del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, viola lo dispuesto por los artículos 1o., 2o., 4o., 14, 16, 25, 27, 131 y 133 de la Constitución Federal, en relación con los artículos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 13 y 23.1 (a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 5 (c) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y 8 (j) del Convenio sobre Diversidad Biológica respecto al Derecho a la Consulta y a la Participación de los Pueblos y Comunidades Indígenas, por lo siguiente:
La autoridad demandada promulgó, sin haber consultado previamente a los pueblos indígenas, un reglamento cuyo contenido incide directamente sobre prácticas e innovaciones que entrañan estilos tradicionales de vida adoptados para la conservación y utilización sostenible de la diversidad, lo que vulnera los derechos de estos pueblos en materia ambiental, al no crearse las condiciones legales básicas para la toma de decisiones sobre un reglamento que, sin duda, afectará el hábitat en que éstos se encuentran asentados y el cultivo del que se consideran custodios.
En efecto, el reglamento versa sobre una materia de interés para los pueblos indígenas, esto es, la bioseguridad de organismos genéticamente modificados cuya liberación puede causar graves daños al entorno que éstos milenariamente han procurado conservar y respecto de cultivos, como el maíz, del cual México es centro de origen y biodiversidad; sin embargo, los pueblos indígenas no fueron consultados en el proceso de expedición del reglamento, afectándose con ello, de manera directa, los derechos que en su favor establecen la Constitución Federal y diversos tratados internacionales.
En este orden de ideas, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo es considerado el estándar de protección más alto en materia de derechos de los pueblos y comunidades indígenas. En su artículo 6 establece una serie de garantías procedimentales respecto del derecho de los pueblos indígenas a ser consultados en los actos legislativos susceptibles de afectarles directamente.
Cabe mencionar que un procedimiento ordinario de consulta para el general de la población no es suficiente para cumplir con tales disposiciones, ya que estos pueblos cuentan con órganos y procedimientos específicos que deben ser atendidos en este tipo de consultas.
Por lo anterior, la promulgación del reglamento que se combate es inconstitucional, al haber desatendido un mandato de consulta obligatorio para el Ejecutivo Federal y, de esta manera, haber violentado los derechos de los pueblos indígenas, en materia de consulta y participación y, por consiguiente, sus derechos a la conservación y manejo del hábitat a través de sus prácticas tradicionales.
El capítulo I del título II del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 2o., 4o., 25, 27 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, por lo siguiente:
Los objetivos y principios de bioseguridad que señala la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados deben ser la base para establecer procedimientos administrativos y criterios para la evaluación y el monitoreo de los posibles riesgos que llegaren a causar los organismos genéticamente modificados. Estos procedimientos y criterios se desarrollan en la esfera de lo jurídico a través de normas reglamentarias, expedidas por el Ejecutivo Federal, para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley.
El reglamento impugnado que, se supone, viene a cumplir esa función ejecutora en la esfera administrativa, lo hace de manera inconstitucional, al incurrir en omisiones y defectos que violan el marco jurídico establecido en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, según se expone a continuación:
El capítulo I del título II, relativo a la solicitud de permisos, viola el contenido de los preceptos fundamentales antes citados, toda vez que requisita de los particulares información que debe ser materia de regulación en las normas oficiales mexicanas y no del reglamento y prevé derechos para los solicitantes de los permisos, que contravienen los principios de bioseguridad que señala la ley, pues, a través de ventajas procedimentales, el Estado mexicano incumple con su obligación de protección de la salud, el medio ambiente y la biodiversidad, al establecer un sistema de bioseguridad desinformado, por lo que hace a los aspectos científicos y sociales relacionados, y por demás ineficaz para cumplir con el objetivo protector en cuestión, haciendo nugatorio, por otra parte, el derecho de la sociedad de manifestarse mediante la consulta pública.
El artículo 6 del reglamento excede la facultad reglamentaria otorgada al Ejecutivo Federal en el artículo 89, fracción I, constitucional, al establecer que, de existir controversia en cuanto al contenido de la solicitud presentada, tanto en idioma extranjero como en idioma español, prevalecerá lo manifestado en el idioma de origen, en virtud de que deja en estado de indefensión a quienes controviertan, en un momento dado, el trámite de otorgamiento de permisos, pues puede resultar que la versión por éstos conocida sea la que se encuentre en idioma español y que, no obstante la divergencia que puedan tener, será la versión en idioma extranjero la que prevalecerá. Esta disposición resulta a todas luces inconstitucional, ya que no existe precepto alguno en la Constitución, ni en la ley que la reglamenta, en que semejante previsión se establezca, además de que contraviene lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicable supletoriamente, en la parte relativa al idioma en que pueden ser presentados los escritos.
El artículo 9 del reglamento resulta igualmente inconstitucional, al establecer un derecho en favor del solicitante que contraviene medidas de bioseguridad relacionadas con la protección a la salud y el medio ambiente. En efecto, este dispositivo permite que la autoridad valide solicitudes que pueden estar incompletas por falta de información requerida por las normas oficiales mexicanas, teniendo que admitirlas a trámite cuando se determine dicha circunstancia con posterioridad.
El artículo 10 del reglamento viola, de igual forma, el contenido de los preceptos fundamentales antes citados, en cuanto restringe ilegalmente la facultad de la autoridad de requerir información adicional dentro de los veinte días posteriores a la admisión de la solicitud, cuando haya incertidumbre acerca del nivel de riesgo que los organismos genéticamente modificados pueden causar a la diversidad biológica, lo que indudablemente se traduce en que la autoridad limite la posibilidad de controlar las medidas de seguridad en caso de incertidumbre, siendo que los temas de bioseguridad son de orden público e implican la prevención de riesgos a la salud, al ecosistema y a la biodiversidad. En este sentido, el establecimiento de términos por parte de la autoridad no debe ser arbitrario, pues ésta debe atenerse a los principios que establece la norma que reglamenta, debiendo, por tanto, considerar plazos razonables para poder ejecutar su labor con toda la información necesaria y llevar a cabo la consulta correspondiente.
El artículo 13 del reglamento excede igualmente la facultad reglamentaria otorgada al Ejecutivo Federal, en el artículo 89, fracción I, constitucional, por cuanto establece un plazo insuficiente para la emisión de un dictamen de bioseguridad, lo que lo convierte en un mero requisito de trámite, además de que no regula la forma en que la autoridad formulará la consulta al comité técnico y a los diversos consejos consultivos, para respaldar, con información técnica y científica, la evaluación sobre los riesgos que pueda tener la liberación de organismos genéticamente modificados.
En el mismo sentido, el artículo 14 del reglamento resulta violatorio de los preceptos fundamentales en cita, en virtud de que disminuye las facultades de control de las propias autoridades, al otorgar a los solicitantes de los permisos el derecho a una especie de "dictamen favorable ficto", lo que, en materia de bioseguridad, resulta absolutamente ilegal, pues, ante una posible ineficacia burocrática derivada de cualquier causa, se entiende como segura la liberación de organismos genéticamente modificados, aun cuando, en realidad, no debiera ésta haberse aprobado.
El capítulo II del título II del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 4o., 25, 27 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que el Ejecutivo Federal excedió sus facultades reglamentarias en el establecimiento de los requisitos para las solicitudes de liberación al ambiente pues, conforme al artículo décimo primero transitorio de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, dada su naturaleza eminentemente técnica, debieron ser materia de las normas oficiales mexicanas sobre bioseguridad.
La facultad reglamentaria consiste en desarrollar el precepto legal para poder llevar a cabo su ejecución. Aun cuando la emisión de un reglamento puede llevar a detalle una norma para su debido cumplimiento, en algunas ocasiones, se requiere de tal especificación técnica que la facultad reglamentaria debe seguir un determinado proceso que permita incorporar en la conformación de la norma la especialidad necesaria para cumplir con su fin.
Utilizar uno u otro sistema de ejercicio de la facultad reglamentaria no es opcional, sino tiene que ver con la naturaleza jurídica de la norma que se pretende crear y con la forma en que el legislador haya dispuesto el desarrollo de la misma.
Es profusa la mención de las normas oficiales mexicanas en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, lo que se explica por su naturaleza eminentemente técnica. A manera de ejemplo, los artículos 110, 111 y 112 del citado ordenamiento, establecen que, para garantizar la bioseguridad de las actividades con organismos genéticamente modificados, las secretarías, de manera conjunta o con la participación de otras dependencias de la administración pública federal, expedirán normas oficiales mexicanas que tengan por objeto establecer lineamientos, criterios, especificaciones técnicas y procedimientos y que, en la formulación de las normas oficiales mexicanas en materia de bioseguridad, debe considerarse que el cumplimiento de sus previsiones deberá realizarse de conformidad con las características de cada actividad o proceso productivo.
Disposiciones como la anterior, por su especificidad técnica, no pueden ser objeto de la normatividad que se emita a través del reglamento, sino que deben ser regulados por una norma oficial mexicana, por lo que se concluye que el Ejecutivo Federal transgredió lo establecido en los dispositivos constitucionales que norman su actividad reglamentaria, con el fin de facilitar la liberación de este tipo de organismos, cuando su obligación era garantizar las condiciones de seguridad en materia de salud y protección al ambiente, mediante los esquemas establecidos en la ley.
Por otra parte, los artículos 33 a 36 del reglamento, que regulan la denominada "reconsideración de las resoluciones negativas", resultan inconstitucionales, pues los términos en que se formula el procedimiento para la reconsideración, modifican sustancialmente lo establecido en los artículos 67 y 68 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados. De igual forma, establecen un procedimiento en el que el otorgamiento de los permisos no es sometido a consulta pública, por lo que, en caso de prosperar la reconsideración, se estaría validando nueva información no sometida a consulta, conculcando, de esta forma, las facultades municipales en esta materia y permitiendo el otorgamiento de permisos de liberación a espaldas de la sociedad civil interesada.
El artículo 45, fracción III, del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 4o., 25, 27 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que excede los parámetros impuestos por el artículo 74 de la ley de la materia, que no contempla la facultad de las comisiones internas de bioseguridad para emitir opinión técnica sobre los aspectos de bioseguridad de la enseñanza e investigaciones propuestas, previa revisión de las instalaciones y de los materiales a utilizar para el manejo seguro de los organismos genéticamente modificados y métodos involucrados. Además, tampoco indica para qué efectos y qué consecuencias legales tendrán las "opiniones técnicas" que emitan las referidas comisiones, lo que indudablemente redunda en un exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria a cargo del Ejecutivo Federal.
El artículo 49 del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 4o., 25, 27 y 89, fracción I, de la Constitución Federal y 86 de la ley de la materia, en virtud de que no establece un procedimiento transparente y debidamente normado para determinar las áreas de localización y centros de origen, entre otros aspectos de importancia fundamental para la protección de las especies originarias de México.
Asimismo, es omiso en reglamentar los procesos de creación, validación, flujo y utilización de la información científica que proporcionen el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y P., el Instituto Nacional de Ecología, la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad y la Comisión Nacional Forestal, dentro del proceso de declaración de las áreas geográficas de localización de centro de origen y diversidad genética, con lo que se desvirtúa el objetivo de dar intervención a estas autoridades, cuya opinión otorga respaldo y consistencia técnica y científica a estas determinaciones.
Aunado a lo anterior, resulta deficiente la normatividad contenida en el artículo 49 del reglamento impugnado, pues no se prevé un sistema de consulta que dé intervención a los interesados y afectados por la determinación de las áreas de localización de los centros de origen.
Por otra parte, del texto del artículo 15 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como de las disposiciones del Convenio sobre Diversidad Biológica y el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, se desprende la participación de la sociedad y, sobre todo, de los pueblos indígenas, en la determinación de las acciones relativas a bioseguridad, máxime en tratándose del establecimiento de centros de origen y biodiversidad, estrictamente relacionado con el conocimiento tradicional de estos pueblos.
Luego, el establecimiento de un procedimiento en el que no se contemple la participación de los Gobiernos Municipales y de los pueblos indígenas, en cuyo territorio se asientan, no sólo se traduce en una medida ilegal, sino también discriminatoria, vulnerando, con ello, lo dispuesto en los artículos 1o. de la Constitución Federal y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El artículo 65 del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 4o., 25, 27 y 89, fracción I, de la Constitución Federal, al señalar que "el régimen de protección especial del maíz se conformará por las disposiciones jurídicas relativas a la bioseguridad que establezca la autoridad", lo que redunda en un verdadero absurdo, pues es absolutamente cierto que el plan especial de protección del maíz se conforme por las disposiciones jurídicas relativas a la bioseguridad que establezca la autoridad, dado que no es posible suponer normas distintas a las jurídicas para estos aspectos.
De esta forma, el mencionado artículo no reglamenta absolutamente ninguna conducta, directriz o procedimiento que permita contar con los elementos necesarios para aplicar el plan especial de protección del maíz, dejando en simples acuerdos administrativos la regulación de tales aspectos.
Los artículos tercero y quinto transitorios del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados violan lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 4o., 25, 27 y 89, fracción I y 115 de la Constitución Federal, pues buscan satisfacer la necesidad de la autoridad de permitir la liberación de organismos genéticamente modificados, sin reparar en los riesgos ambientales que esto puede ocasionar, lo que contraviene lo dispuesto por el artículo 25 constitucional, que obliga al Estado a conducir la política económica, promoviendo un desarrollo integral e impulsando el desarrollo de las empresas bajo las modalidades que dicte el interés público, en beneficio general de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
De esta forma, se establece que las solicitudes de permisos presentadas con antelación a la entrada en vigor del reglamento y aquellas que se presenten en tanto no se emitan los acuerdos a que se refiere el artículo 86 de la ley, deberán ser resueltas por la secretaría competente, previa consulta con las instituciones señaladas en el citado artículo, lo que resulta violatorio de los preceptos constitucionales que protegen la salud y el medio ambiente, pues existen omisiones graves en la regulación que no permiten garantizar que la liberación de organismos genéticamente modificados no cause un daño al ecosistema.
El Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados viola lo dispuesto en los artículos 1o., 2o., 4o., 25, 27, 131 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Ejecutivo Federal ejerció ilegalmente las facultades de reglamentación que le confiere la fracción I del artículo 89 de la Norma Fundamental, pues el reglamento por él expedido no desarrolla ni provee en la esfera administrativa las normas e instrumentos necesarios para desarrollar los principios de bioseguridad, sino que, por el contrario, crea una situación en la que los bienes jurídicos protegidos por el marco legal de la bioseguridad en México son puestos en peligro ante un deficiente control en la materia.
En efecto, el reglamento impugnado debió establecer normas jurídicas tendientes a proteger la salud, el ecosistema y la biodiversidad frente a la liberación de organismos genéticamente modificados; sin embargo, en éste no se prevé la normatividad que haga de la bioseguridad un bien jurídico efectivamente protegido, a través de un sistema instrumentado desde el propio reglamento, relacionado con las normas oficiales mexicanas y los procedimientos establecidos en la ley para tal efecto.
Del mismo modo, el reglamento que se combate viola lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución Federal, puesto que, al dejar de lado los instrumentos necesarios para asegurar que la liberación que se haga minimice su afectación al ambiente, se convierte en promotor de un desarrollo que sirve aintereses particulares y que compromete el equilibrio ecológico. Además, en el reglamento debieron preverse normas de bioseguridad protectoras de la salud, el ambiente y la biodiversidad, en términos del equilibrio entre la productividad, la sustentabilidad, el interés público y la conservación del ambiente, pero, por el contrario, como puede advertirse de su contenido, se privilegia el aprovechamiento económico de los organismos genéticamente modificados sobre la protección frente a los peligros que implica su uso.
Por otra parte, el reglamento viola el principio precautorio establecido en la Declaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, pues no garantiza que la liberación de organismos genéticamente modificados no contaminará el medio ambiente, ni dañará la salud.
La certeza científica con que deben conducirse las acciones relacionadas con el manejo de organismos genéticamente modificados constituye un elemento fundamental en la política normativa que debe regir en la materia.
En este sentido, es evidente que el reglamento impugnado debió regular los procedimientos de consulta y concertación entre diversas autoridades y comités científicos que se prevén en la ley de la materia, puesto que, sin la debida información científica, pueden generarse situaciones sumamente riesgosas para el país, ante los peligros que implica la toma de decisiones sobre organismos genéticamente modificados.
De igual forma, el reglamento debió instrumentar, de manera detallada, el régimen de operación de los consejos técnicos, lo que nuevamente da lugar a la toma de decisiones importantes sobre ciertos temas, sin el apoyo científico que exige el marco normativo.
En otro orden de ideas, el reglamento que se combate debió ser un vehículo normativo para cumplir con la obligación de instrumentar debidamente las disposiciones contenidas en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, por lo que, al no preverse lo necesario para su aplicación en el control de la bioseguridad en México, se vulneró el contenido del referido convenio.
Así también, conforme al artículo 131 de la Constitución Federal, debió ser materia de reglamentación el flujo transfronterizo de organismos genéticamente modificados, a través de métodos reales y efectivos para controlar su paso por nuestras fronteras.
Adicionalmente, el reglamento es omiso en instrumentar las cuestiones relacionadas con las evaluaciones de riesgo que se requieren para controlar los aspectos de bioseguridad, así como las medidas de emergencia que deben implementarse en tratándose de movimientos transfronterizos involuntarios e ilícitos, violando con ello, lo dispuesto en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología.
Como se observa, la autoridad demandada incurre en una omisión relativa de ejercicio obligatorio, que impide el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de normas y que pone en riesgo la bioseguridad, la salud y el equilibrio ecológico que estamos llamados a proteger.
Los actos que pretenden derivar en la emisión del acuerdo por el que se establecen las disposiciones jurídicas relativas a bioseguridad que conforman el régimen especial de protección del maíz, necesarias para resolver las solicitudes de permisos de liberación de maíz genéticamente modificado, resultan inconstitucionales, pues violan lo dispuesto en los preceptos fundamentales relacionados con la salud, el medio ambiente, los pueblos indígenas, las atribuciones municipales y la facultad reglamentaria.
La referida normatividad no sólo resulta ilegal por no incluirse en el reglamento que se combate, sino también por señalar que no existe compromiso internacional para la regulación de la protección del maíz.
Aunado a lo anterior, presenta los siguientes vicios de inconstitucionalidad:
Se pretende que, mediante un acuerdo secretarial, se satisfaga el requisito de contar con un plan de protección del maíz que debió instrumentarse desde el propio reglamento.
Se manifiesta que, al ser insuficiente la Norma Oficial Mexicana NOM-056-FITO-1995, el plan especial de protección del maíz no contiene especificaciones de índole técnico, cuyo cumplimiento esté a cargo de los particulares, lo que, por el contrario, debe llevar a la conclusión de que la problemática detectada por la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados requiere de nuevas normas oficiales mexicanas, para cubrir la necesidad de contar con tales especificaciones.
Se señala que, con su aprobación, se derogaría el aviso por el que se establece el régimen especial de protección del maíz, para el caso de liberaciones experimentales de maíz modificado genéticamente, lo que resulta ilegal, dado que si la normatividad propuesta viene a derogar aquélla, por indicación expresa de la autoridad, así debe establecerse en el texto mismo de la normatividad respectiva pues, de otra manera, los particulares no se encuentran en posibilidad de conocer la derogación que se verifica.
Se omite llevar a cabo una consulta pública en la que participe la totalidad de los sectores involucrados, aun cuando existen controversias científicas y sociales sobre la contaminación causada por organismos genéticamente modificados.
Se omite someter el acuerdo a consulta obligatoria ante el Consejo Consultivo Científico, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
Se simula la existencia de un sistema de resguardo y tutela para los cultivos mencionados en la ley de la materia y se facilita la siembra experimental de maíz transgénico, desvirtuándose peligrosamente el objetivo del plan de protección del maíz, referido a las técnicas de bioseguridad.
Se omite regular la prohibición de las especies de maíz transgénico que pueden contaminar el maíz originario y tampoco se proporcionan elementos técnicos que permitan diferenciarlos.
Se pasa por alto la necesidad de contar con normas oficiales mexicanas sobre bioseguridad, que regulen los aspectos técnicos de seguridad, prevención, control y monitoreo, aplicables al plan especial de protección del maíz.
Por lo anterior, resulta inconstitucional la serie de actos tendientes a la emisión del referido acuerdo, así como la inconstitucionalidad del texto propuesto, al ser inminente el daño al patrimonio cultural y biológico y la afectación a la esfera competencial del Municipio actor.
Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que el actor considera violados son 1o., 2o., 4o., 14, 16, 25, 27, 73, 89, 115, 131 y 133.
Por acuerdo de ocho de mayo de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 60/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..
Mediante proveído de trece de mayo siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, únicamente por lo que se refiere al Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo Federal, al que ordenó emplazar a efecto de que formulara su contestación y mandó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Dado el sentido de la presente resolución, se alude a la contestación formulada por el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, en representación de dicho poder, únicamente en la parte relativa a la improcedencia del asunto, por falta de interés legítimo del actor.
La presente controversia constitucional es improcedente, ya que es presupuesto indispensable que la esfera legal de quien promueve sea afectada o limitada por un acto concreto o por una disposición general, cuya aplicación implique una contravención a la Ley Fundamental.
En el caso concreto, el demandante no señala el ámbito o esfera competencial que considera se ve afectado o limitado por los preceptos del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, cuya aplicación implique contravención a la Constitución Federal.
El Municipio actor carece de legitimación para plantear en esta vía constitucional cuestiones que no constituyen una invasión a su esfera de competencia, sobre las cuales no existe siquiera un principio de agravio, según se expone a continuación:
El decreto impugnado no afecta, en forma alguna, la esfera jurídica del Municipio.
El juicio de controversia constitucional tiene por objeto resolver los conflictos que se suscitan entre los órganos originarios del Estado, con motivo de normas generales o actos de autoridad que el sujeto actor considera invaden su esfera de competencia o vulneran los derechos y atribuciones que le concede el orden constitucional. Para ejercitar ese derecho de acción, el órgano público interesado requiere necesariamente de la existencia de un interés.
Al respecto, el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que: "Sólo puede iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario ...".
Tratándose de controversias constitucionales, se ha sostenido que los sujetos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional tienen interés para acudir al juicio, cuando el acto impugnado haya vulnerado, en forma directa, algún derecho o atribución que les está constitucionalmente reservado, es decir, que exista una invasión directa a su esfera competencial.
En estrecha vinculación con lo anterior, ese Alto Tribunal ha sostenido que, en materia de controversias constitucionales, basta con que el órgano actor demuestre contar con un interés legítimo. Al efecto, resulta conveniente citar como referencia la resolución dictada por la Segunda Sala de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, con motivo de la contradicción de tesis 69/2002-SS, en la que se estudian, en forma pormenorizada, los conceptos de interés jurídico e interés legítimo.
El interés legítimo, si bien no implica que el sujeto actor deba ser titular del derecho subjetivo o atribución que estima vulnerado, sí debe existir necesariamente una afectación a su esfera jurídica, ya sea porque los actos impugnados sean susceptibles de causarle un perjuicio o porque se le prive de un beneficio, atento a su especial situación frente al acto que considera lesivo.
Ahora bien, en el caso concreto, se pretende acreditar el interés para acudir a esta vía, aduciendo, fundamentalmente, los siguientes argumentos:
El Municipio actor cuenta con características ambientales y culturales especiales, que hacen de la protección al ecosistema una prioridad y que lo sitúan en una posición particular frente al acto reclamado.
El sistema establecido en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados garantiza al Municipio y a los pueblos indígenas la posibilidad de evitar al máximo los riesgos de contaminación por organismos genéticamente modificados, autorizándoles el ejercicio de las facultades que, en materia ambiental, se prevén en el artículo 8 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
El reglamento impugnado contraviene los principios que establece la ley de la materia, causando un perjuicio y privando de un beneficio al actor, al poner en riesgo el equilibrio ecológico de la región y afectando sus facultades en materia ambiental, específicamente, las relacionadas con la conducción de estas políticas.
En efecto, el Municipio actor afirma que la norma impugnada emitida por el Titular del Ejecutivo Federal, afecta su esfera de competencias, pues vulnera los principios establecidos en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, poniéndose en riesgo el medio ambiente y la salud de las personas y de las comunidades indígenas que habitan en su territorio.
Además, el demandante manifiesta contar con interés legítimo para acudir al medio de control constitucional que nos ocupa, pues su población está conformada por pueblos y comunidades indígenas que arraigan una profunda tradición en la siembra del maíz.
No obstante, el actor no expresa en qué consiste la supuesta afectación que le causa el reglamento impugnado, en las atribuciones constitucionales y legales que refiere.
A este respecto, debe concluirse que el Municipio actor carece de interés legítimo para demandar a la Federación las supuestas violaciones a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, por lo que, al margen de ser infundadas sus afirmaciones, debe declararse improcedente su estudio en la presente controversia constitucional.
El Municipio actor carece de legitimación para demandar la invalidez del reglamento impugnado, aduciendo que éste vulnera los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
Considerando que el actor carece de facultades para representar a los pueblos y comunidades indígenas, deben declararse inatendibles los conceptos de invalidez que se sustenten en que el acto legislativo impugnado transgrede los derechos de estos pueblos y comunidades.
Del análisis del artículo 105 constitucional, se advierte que el ámbito de tutela jurídica de las controversias constitucionales se circunscribe a proteger la esfera de atribuciones que la Constitución Federal prevé para los órganos del Estado que expresamente se mencionan en la fracción I del citado precepto constitucional, como lo son, de manera genérica, la Federación, una entidad federativa, un Municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente, los poderes de una misma entidad federativa y los órganos de gobierno del Distrito Federal.
En ese sentido, el espectro de tutela jurídica de las controversias constitucionales surge, en lo particular, para preservar la esfera competencial de los órganos originarios del Estado (y no de cualquier entidad pública o privada) y, en lo general, para preservar el orden establecido en la Constitución Federal.
En lo que se refiere a los órganos originarios del Estado, ese Alto Tribunal ha sostenido que éstos derivan del sistema federal y del principio de división de poderes, particularmente, de los artículos 40, 41 y 49, en relación con los diversos 115, 116 y 122 de la Constitución.
De la armonización de dichos preceptos con el artículo 105, fracción I, incisos a) a k), de la Constitución Federal se desprende que los órganos originarios del Estado que, en tanto tales, pueden ejercer e intervenir en una controversia constitucional, lo son la Federación, una entidad federativa, un Municipio y el Distrito Federal (niveles de gobierno); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente (Poderes Federales), los poderes de una misma entidad federativa (poderes locales) y los órganos de gobierno del Distrito Federal (Asamblea Legislativa, jefe de Gobierno y Tribunal Superior de Justicia).
De lo expuesto hasta este punto, se advierte que un Municipio, por considerarse uno de los órganos originarios del Estado, puede válidamente promover una controversia constitucional.
Sin embargo, a efecto de demostrar la afirmación inicial, es preciso señalar que el Municipio actor sustenta su interés legítimo en el hecho de que, dentro de su territorio, habitan comunidades indígenas.
Aunado a lo anterior, de la lectura del segundo concepto de invalidez que se formula se desprende que el demandante impugna el hecho de que no se consultó a los pueblos y comunidades indígenas, respecto del contenido y expedición del reglamento que se combate, manifestando, a este respecto, lo siguiente:
El reglamento impugnado viola el contenido de los artículos 1o., 2o., 4o., 14, 16, 25, 27, 131 y 133 de la Constitución Federal, en relación con los diversos 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, 13 y 23.1 (a) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 5 (c) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial y 8 (j) del Convenio sobre Diversidad Biológica, respecto del derecho de consulta y participación de los pueblos y comunidades indígenas.
El Ejecutivo Federal promulgó, sin consulta previa a los pueblos indígenas, un reglamento cuyo contenido afecta directamente las innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas, que entrañan estilos tradicionales de vida tendientes a la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica, de conformidad con las disposiciones antes citadas.
El reglamento que se combate versa sobre una materia de interés para los pueblos indígenas, al referirse a la bioseguridad de organismos genéticamente modificados, cuya liberación puede causar graves daños a los cultivos de maíz, del cual México es centro de origen y biodiversidad, gracias al trabajo que los pueblos indígenas han llevado a cabo para su desarrollo y conservación.
Al no tomar en cuenta la opinión de los pueblos indígenas, se les está discriminando para que participen en la definición de políticas públicas que les afectan directamente.
Se vulneran las facultades del Municipio en materia ambiental, pues las prácticas de los pueblos y comunidades indígenas deben tomarse en cuenta, de conformidad con los artículos 24, 38, 51 y 104 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
Como se observa, la única pretensión del Municipio actor, en el citado concepto de invalidez, es defender los derechos de los pueblos y comunidades indígenas que, en su concepto, se ven afectados con la expedición del reglamento impugnado.
Por otra parte, debe precisarse que la Constitución Federal reconoce y garantiza los derechos de los pueblos indígenas, en los términos establecidos en las Constituciones y leyes de los Estados, según se prevé en el segundo párrafo de la fracción VIII del apartado A del artículo 2o. constitucional, del que se desprende que, en tanto entidades de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, tienen la potestad legal de acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación de un juicio o una instancia, en caso de que consideren necesario promover algún medio de control constitucional en contra del reglamento que ahora se impugna.
Luego, no obstante que pueda afirmarse que los pueblos y comunidades indígenas se encuentran geográficamente dentro del Municipio, ello no trae como consecuencia que este último se encuentre facultado jurídicamente para defender en juicio derechos indígenas, como tácitamente pretende el actor.
Sostener que el Municipio puede válidamente promover una controversia constitucional, a fin de demandar la inconstitucionalidad del reglamento que nos ocupa (u otros actos), en representación de diversas entidades sociales o de interés público, por el simple hecho de que se encuentren dentro de su territorio, llevaría a la absurda conclusión de que el Municipio también podría demandar en esta vía, por ejemplo, la inconstitucionalidad de una ley general que afecte los derechos de las comunidades ejidales o las reformas al Código Civil local, en la medida que se afecten los derechos de sus gobernados, sin importar que exista o no un agravio al propio Municipio.
En conclusión, si esa Suprema Corte de Justicia de la Nación entra al estudio de los conceptos de invalidez señalados, ello traería como consecuencia que se desnaturalizara el medio de control constitucional de que se trata. Se afirma loanterior, pues ese Alto Tribunal analizaría la supuesta inconstitucionalidad del reglamento impugnado, aun cuando éste no afecta las atribuciones del órgano promovente; más aún, con su proceder, el Municipio actor está posibilitando, de hecho, que los pueblos y comunidades indígenas puedan demandar la inconstitucionalidad de leyes o de actos, a través de la controversia constitucional, no obstante que tales entidades de interés público no son uno de los órganos originarios del Estado, a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional.
Al respecto, resultan aplicables las consideraciones expuestas por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la controversia constitucional 59/2006, relacionadas con la legitimación del Municipio para acudir a esta vía en defensa de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
Por consiguiente, debe declararse la improcedencia y, en consecuencia, el sobreseimiento del medio de control que nos ocupa, pues el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, carece de legitimación para promover la presente vía, en virtud de que no se actualiza violación alguna a su esfera competencial y no está legitimado para que, a través de la controversia constitucional, intente defender los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
De igual forma, dado el sentido de la presente resolución, se alude a la opinión rendida por el procurador general de la República, únicamente en la parte relativa a la improcedencia del asunto, por falta de interés legítimo del actor:
De conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado, deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
En el caso, el síndico del Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, fue quien compareció en representación del mismo.
De la lectura de los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos se desprende que la representación jurídica de dicho Municipio recae en su síndico.
Al efecto, cabe precisar que el síndico del Municipio actor acreditó su personalidad con copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Estatal Electoral, el cinco de julio de dos mil seis, de cuyo contenido se desprende que el citado funcionario ocupa el cargo que ostenta.
No obstante, del análisis de la demanda y de las constancias que obran en autos, se desprende que el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, no especifica la forma en la cual se ve afectado en su esfera competencial, con la expedición del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, lo que permite determinar que, en la especie, no se actualiza un principio de agravio en detrimento del Municipio actor.
Al respecto, cabe mencionar que, en reiteradas ocasiones, ese Alto Tribunal ha sostenido que la controversia constitucional tiene por objeto dirimir los conflictos que se susciten entre los órganos originarios del Estado, con motivo de normas generales o actos de autoridad que lesionen o invadan sus respectivos ámbitos de competencia o vulneren los derechos y facultades que les concede la Constitución Federal.
Luego, para que los órganos originarios puedan promover la presente vía, requieren ineludiblemente de la existencia de un interés legítimo.
En el caso concreto, el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, acudió a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación sin haber demostrado su interés legítimo, dado que, ni de los argumentos vertidos en su escrito de demanda, ni de las documentales que obran en autos, se desprende de qué manera se vulnera algún derecho o facultad que le esté reservada constitucionalmente.
Derivado de lo anterior, resulta válido aseverar que, para que el Municipio actor pudiese promover el medio de control que nos ocupa, debió probar, de manera indubitable, la existencia de un agravio en su perjuicio, entendido como su interés legítimo para acudir a la controversia.
Resulta importante señalar que el agravio que pudiese resentir el promovente se traduce en una afectación en su esfera de facultades, en razón de su especial situación frente al acto que considera lesivo. Dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio al actor, en razón de la situación de hecho en la que éste se encuentra, la que necesariamente deberá estar tutelada, para poder exigir su exacta observancia.
El interés legítimo implica una afectación en la esfera jurídica del actor, aun cuando éste no sea el titular del derecho subjetivo violentado, lo que, en la especie, no se actualizó, en virtud de que el Municipio de Tepoztlán no acreditó que, con la emisión del reglamento impugnado, se hubiese afectado su esfera de atribuciones.
En efecto, el Municipio actor pretende acreditar su interés para acudir a este medio de control, argumentando, en esencia, lo siguiente:
Que su territorio tiene características ambientales y culturales especiales, que hacen de la protección al ecosistema una prioridad y que lo ubican en una situación particular frente a la norma impugnada.
Que el sistema establecido en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados garantiza a los pueblos indígenas la posibilidad de evitar al máximo los riesgos de contaminación por organismos genéticamente modificados, autorizándoles el ejercicio de las facultades que, en materia ambiental, se prevén en el artículo 8 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Que el reglamento combatido contraviene los principios que la ley de la materia establece, causando un perjuicio y privando de un beneficio al actor, al poner en riesgo el equilibrio ecológico de la región y afectando sus facultades en materia ambiental, específicamente, las relacionadas con la conducción de estas políticas.
Como puede observarse, el Municipio actor intenta justificar su interés legítimo con el argumento de que el reglamento impugnado afecta su esfera de competencia, al vulnerar la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, situación que se traduce en una afectación al medio ambiente, a la salud de las personas y a las comunidades indígenas; sin embargo, no establece en qué consiste la vulneración que sufre en su esfera de atribuciones.
En efecto, el promovente no indica las causas por las cuales la norma impugnada vulnera su marco competencial, sino únicamente se limita a señalar que, con la emisión del mencionado reglamento, se ponen en riesgo el medio ambiente y la salud de los ciudadanos y de las comunidades que habitan en su territorio; por tanto, resulta inconcuso que la única pretensión del Municipio actor, al ejercer la presente vía, es erigirse en defensor de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas que, a su parecer, se ven afectados con la expedición del reglamento tildado de inconstitucional.
Por lo anterior, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y, por ende, procede que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación sobresea el juicio que nos ocupa, en términos del artículo 20, fracción II, del ordenamiento legal en cita, pues el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, carece de legitimación para promover la presente controversia, en virtud de que no demuestra en qué forma se violenta su marco competencial, con la emisión del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados.
Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.
En sesión de quince de octubre de dos mil ocho, la Primera Sala acordó enviar al Tribunal Pleno el presente asunto, a efecto de que se avocara a su conocimiento y resolución.
En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.
En sesión de diez de febrero de dos mil diez, la Segunda Sala acordó enviar al Tribunal Pleno el presente asunto, a efecto de que se avocara a su conocimiento y resolución.
Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre la Federación y el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos.
En el caso, resulta innecesario analizar los presupuestos procesales de oportunidad y legitimación de quien promueve la controversia constitucional que nos ocupa, toda vez que este Tribunal Pleno, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los diversos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, advierte que se actualiza la causal de sobreseimiento consistente en la falta de interés legítimo del actor, lo que se analizará a continuación, por tratarse de una cuestión de orden público y estudio preferente.
A fin de demostrar tal extremo, en primer lugar, debe precisarse el objeto principal de tutela de la controversia constitucional, como medio de control constitucional.
Al efecto, el artículo 105 de la Constitución Federal establece:
"k) Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. ...
De la lectura del precepto antes transcrito, esta Suprema Corte ha establecido, en diversos precedentes, que el objeto de tutela en la controversia constitucional es la salvaguarda de la supremacía constitucional, preservando los principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados en el propio artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, a saber, resguardar el federalismo y el principio de división de poderes, lo cual se logra a través de la resolución que se emite en cada caso que se somete al conocimiento de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, relacionado con la posible existencia de invasión a la esfera de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga o reserva a los órganos originarios del Estado, así como del análisis sobre cualquier tema que se vincule, de algún modo, con una violación a la N.F., sea en su parte orgánica o dogmática, pero siempre partiendo del carácter que, como poderes, órganos o entes, tienen los sujetos legitimados para intervenir en esta clase de juicios.
En este sentido, el Tribunal Pleno ha sostenido respecto del objeto de tutela en la controversia constitucional, lo siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros Textos Constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias." (Tesis P. LXXII/98. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, página 789).
En segundo término, debe señalarse que el objeto de tutela de la controversia constitucional no puede desvincularse del interés legítimo que deben tener los sujetos legitimados para promoverla, en tanto que es necesario que las entidades, poderes u órganos sufran, cuando menos, un principio de afectación, con motivo de los actos o normas generales impugnadas.
En efecto, en torno a este concepto, se han emitido las siguientes tesis:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación." (Tesis 2a. XVI/2008. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1897).
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito deatribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación." (Tesis P./J. 112/2001. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 881).
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es ‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.’, que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Tesis P./J. 83/2001. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, página 875).
De los criterios antes citados se desprende que el interés legítimo, para efectos de la controversia constitucional, se traduce en una afectación o, al menos, en un principio de afectación que resienten las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideran lesivo; asimismo, son dos las hipótesis para tener por actualizado dicho interés, a saber:
La conducta de la autoridad demandada debe ser susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre.
Dicha situación de hecho necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En la especie, no se surte ninguna de las hipótesis antes mencionadas, como a continuación se demostrará:
El Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, demanda la invalidez del Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de marzo de dos mil ocho, fundamentalmente, por considerar que el Ejecutivo Federal, por un lado, se excede en el ejercicio de la facultad establecida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, al ir más allá de lo dispuesto en la ley que reglamenta, apartándose, incluso, de los objetivos y principios que inspiran la materia y, por otro, realiza un ejercicio indebido de la referida facultad, al omitir la regulación de cuestiones necesarias para la instrumentación del sistema establecido en dicha ley, contraviniendo, de esta forma, las determinaciones fijadas a este respecto tanto en la Norma Fundamental como en los tratados internacionales en que México es parte.
Como se ha precisado, el interés legítimo tiene como presupuesto un principio de afectación que debe sufrir alguno de los órganos legitimados para promoverla. En este sentido, debe verificarse que el ejercicio de la facultad reglamentaria, por parte del Ejecutivo Federal, sea susceptible de traducirse en una afectación al Municipio actor, ya sea en su esfera de atribuciones, en su esfera jurídica o, cuando menos, un principio de afectación.
Del escrito de demanda se deduce que el demandante hace depender su interés legítimo para impugnar la norma general en cuestión, de la supuesta vulneración a su esfera competencial en materia ambiental, así como de la violación en que, a su juicio, incurre el Ejecutivo Federal, al no haber dado intervención a los pueblos y comunidades indígenas asentados en su territorio, tanto en el proceso de elaboración como en el texto finalmente aprobado, del reglamento impugnado; sin embargo, el actor carece de interés legítimo para promover la controversia constitucional, al no tener relación con la esfera de atribuciones que constitucionalmente tiene conferida, ni existir, cuando menos, un principio de afectación respecto del orden municipal.
En efecto, por cuanto hace a la violación en que, a juicio del Municipio actor, incurre el Ejecutivo Federal, al no haber dado intervención a los pueblos y comunidades indígenas asentados en su territorio, tanto en el proceso de elaboración como en el texto finalmente aprobado del reglamento impugnado, debe señalarse lo siguiente:
Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, dentro del ámbito de competencia de los Municipios, se tutela lo siguiente:
Ser gobernados por un Ayuntamiento de elección popular directa (fracción I).
Manejar su patrimonio conforme a la ley y aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que expidan las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal (fracción II).
Tener a su cargo las siguientes funciones y servicios públicos: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en los términos del artículo 21 constitucional, policía preventiva municipal y tránsito, así como los demás que las Legislaturas Locales determinen (fracción III).
Administrar libremente su hacienda, así como proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (fracción IV).
Formular, aprobar y administrar, en términos de las leyes federales y estatales relativas, la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; participar en la formulación de planes de desarrollo regional; autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones; participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esa materia; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros, cuando aquéllos afecten su ámbito territorial y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales (fracción IV).
Como puede observarse, del cúmulo de atribuciones que el artículo 115 de la Constitución Federal confiere a los Municipios no se advierte alguna que les otorgue la facultad -al menos, a aquellos Municipios que no sean indígenas, conforme a los parámetros establecidos en el artículo 2 constitucional- de defender los derechos de los pueblos y comunidades indígenas que se encuentran geográficamente dentro de su circunscripción territorial, en un medio de control constitucional.
Situación que tampoco se desprende de lo dispuesto por el artículo 2o., apartado B, de la propia Ley Suprema, el cual señala:
"La nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de población que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
"La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
"Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen, una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
"El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las Constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.
"B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
"Para abatir las carencias y rezagos que afecten a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tiene la obligación de:
"I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para fines específicos.
"II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.
"III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.
"IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la cobertura de los servicios sociales básicos.
"V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria.
"VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen.
"VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización.
"VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.
"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
"Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Como se advierte de la lectura del citado precepto constitucional, se impone a la Federación, a los Estados y a los Municipios la obligación de promover la igualdad, eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecer instituciones y determinar las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades.
Asimismo, se obliga a dichas autoridades a impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas; garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, asignar el acceso efectivo a los servicios de salud; apoyar la nutrición; mejorar las condiciones de sus espacios para la convivencia y recreación; propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo mediante el apoyo distinto de proyectos; extender la red de comunicaciones para permitir la integración de las comunidades y establecer las condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos de las leyes respectivas; apoyar sus actividades productivas; establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas y consultarlos en la elaboración de los planes de desarrollo nacional, estatal y municipal, a fin de abatir las carencias y rezagos de los pueblos y comunidades indígenas.
Por último, se instruye a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a las Legislaturas Estatales y a los Ayuntamientos, para que, en el ámbito de su competencia, establezcan partidas específicas en sus presupuestos para el cumplimiento de dichas obligaciones.
Como se observa, en el precepto constitucional en cita, se impone una serie de obligaciones a cargo de los diferentes niveles de gobierno, en relación con los pueblos y comunidades indígenas; sin embargo, si bien las facultades u obligaciones que dicho precepto fundamental otorga a los Municipios buscan la protección de los pueblos y de las comunidades indígenas, lo cierto es que siempre están referidos a su propio ámbito competencial, o sea, de la Federación, Estados y Municipios, pero no llega al extremo de que, vía controversia constitucional, los Municipios -al menos, los no indígenas- puedan plantear la defensa de aquéllos.
Adicionalmente, de la lectura integral de la exposición de motivos y de los dictámenes legislativos que dieron origen a la reforma al artículo 2o. constitucional, de catorce de agosto de dos mil uno, deriva que el propósito de la reforma fue el de proteger la identidad de los indígenas y tomar las medidas necesarias para la mejora permanente de su situación y lograr su integración económica, social y política en la vida nacional y, con ello, erradicar su discriminación y marginación, así como proporcionarles mayores oportunidades; para lo cual, la Federación, los Estados y los Municipios quedaron obligados permanentemente a llevar a cabo determinadas acciones para abatir las carencias y rezagos que afectaban a los referidos pueblos y comunidades indígenas.
No obstante lo anterior, de dichos documentos legislativos no se deduce elemento alguno que permita inferir que se autoriza o faculta a la Federación, a los Estados o a los Municipios -al menos, los no indígenas- para que, a través de un medio de control constitucional, puedan plantear la defensa de los derechos de los referidos pueblos y comunidades indígenas.
En consecuencia, es evidente que el Municipio actor, al no haber demostrado siquiera ser un Municipio indígena, carece de interés legítimo para promover una demanda de controversia constitucional, en defensa de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas o de cualquier otro sector social que se encuentre geográficamente dentro de su territorio.
Sostener lo contrario desnaturalizaría la esencia misma de la controversia constitucional, pues podría llegarse al extremo de que, por el hecho de que el Municipio, como ente legitimado para promover una controversia constitucional y demandar la inconstitucionalidad de actos o normas generales, sus argumentos tiendan exclusivamente a la defensa de los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera de competencia o que, aun sin invadirla, exista un principio de afectación para la situación de hecho que detente, esto es, como control abstracto, lo cual no es propio de las controversias constitucionales. Cuando, además, dentro de nuestro sistema jurídico, está previsto el juicio de amparo como medio de defensa constitucional en favor de los gobernados que se vean afectados por leyes o actos emitidos por las autoridades.
No pasa inadvertido para este Alto Tribunal el criterio sustentado en la siguiente jurisprudencia:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular,forma de estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano." (Tesis P./J. 101/99. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 708).
Sin embargo, este criterio no debe entenderse como una facultad de las entidades, poderes u órganos legitimados, para promover este medio de control constitucional en defensa de determinados sectores de la población, puesto que lo que destaca del referido criterio es que este Alto Tribunal, al resolver mecanismos de control constitucional como el que nos ocupa, debe hacerlo de manera amplia, sin importar si las violaciones aducidas se encuentran referidas a la parte orgánica o dogmática de la Constitución, a efecto de salvaguardar el pleno respeto del orden primario, lo que, sin duda alguna, trasciende al pueblo en general, mas no se traduce en que, vía controversia constitucional, se impugnen actos o normas generales, en "representación" de ciertos grupos o sectores de la población, pues ello desvirtuaría la naturaleza y objeto de tutela de este medio de control constitucional.
Similar criterio, en cuanto a la falta de interés legítimo del Municipio para actuar en defensa de algún grupo o comunidad que habite en su territorio, se sostuvo en la controversia constitucional 59/2006, resuelta por el Tribunal Pleno el quince de octubre de dos mil siete.
Por otro lado, respecto del ejercicio de la presente controversia constitucional, basado en la supuesta vulneración a la esfera competencial en materia ambiental del Municipio actor, debe señalarse lo siguiente:
El artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal establece:
Por su parte, los artículos 4 a 14 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establecen la distribución de competencias y la coordinación que debe existir entre los distintos niveles de gobierno en esta materia:
La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en la ley y en otros ordenamientos legales (artículo 4).
Entre las facultades que se confieren a la Federación, en esta materia, se encuentran las siguientes: la formulación y conducción de la política ambiental nacional; la aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en la ley, así como la regulación de acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal; la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación; la expedición de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento; la regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales; la participación en la prevención y el control de emergencias y contingencias ambientales; la evaluación del impacto ambiental de las obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes; la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y demás recursos naturales de su competencia (artículo 5).
Las atribuciones que la ley otorga a la Federación serán ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (artículo 6).
Entre las facultades que se confieren a los Estados, en esta materia, se encuentran las siguientes: la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal; la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación; la regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente; la regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas; la participación en emergencias y contingencias ambientales; la vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en materia de contaminación atmosférica, contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente y sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos; la evaluación del impacto ambiental de las obras y actividades que no se encuentren expresamente reservadas a la Federación y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes; el ejercicio de las funciones que, en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente, les transfiera la Federación (artículo 7).
Entre las facultades que se confieren a los Municipios, en esta materia, se encuentran las siguientes: la formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal; la aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados; la creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local; la aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que, conforme a la legislación local en la materia, corresponda a los Gobiernos de los Estados; la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados; la participación en emergencias y contingencias ambientales; la vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en materia de contaminación atmosférica, contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente y efectos ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos; la participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial (artículo 8).
Corresponden al Gobierno del Distrito Federal, conforme a las disposiciones legales que expida la Asamblea Legislativa, las facultades que, en materia de preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, se confieren a los Estados y a los Municipios (artículo 9).
Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia. Los Ayuntamientos, por su parte, dictarán los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que correspondan, para que, en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las previsiones contenidas en ley (artículo 10).
La Federación, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación, con el objeto de que los Gobiernos del Distrito Federal y de los Estados, con la participación, en su caso, de sus Municipios, asuman, en el ámbito de su jurisdicción territorial, las siguientes facultades: la administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas, competencia de la Federación; el control de los residuos considerados de baja peligrosidad; la evaluación del impacto ambiental de las obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes, con excepción de (i) obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos, (ii) industria del petróleo, petroquímica, del cemento, siderúrgica y eléctrica, (iii) exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la Federación, (iv) instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos y radiactivos, (v) aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración, (vi) cambios de uso de suelo de áreas forestales, selvas y zonas áridas, (vii) desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros, (viii) obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales y (ix) obras en áreas naturales protegidas, competencia de la Federación y actividades que, por su naturaleza, puedan causar desequilibrios ecológicos graves; la protección y preservación del suelo, la flora y la fauna silvestres y los recursos forestales; el control de acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en la zona federal marítimo terrestre y en la zona federal de los cuerpos de agua considerados como nacionales; la prevención y control de la contaminación atmosférica y de la contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente; la realización de acciones operativas tendientes a cumplir con los fines previstos en la ley; la inspección y vigilancia del cumplimiento de la ley y demás disposiciones que de ella deriven (artículo 11).
Los convenios o acuerdos de coordinación que celebre la Federación, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con los Gobiernos del Distrito Federal o de los Estados, con la participación, en su caso, de sus Municipios, se sujetarán a las bases establecidas en el artículo 12 de la ley de la materia.
Los Estados, a su vez, pueden suscribir entre sí y con el Gobierno del Distrito Federal, convenios o acuerdos de coordinación y colaboración administrativa, con el propósito de atender y resolver problemas ambientales comunes y ejercer sus atribuciones a través de las instancias que al efecto determinen, atendiendo a lo dispuesto en las leyes locales que resulten aplicables. Las mismas facultades pueden ejercer los Municipios entre sí, aunque pertenezcan a entidades federativas distintas, de conformidad con lo que establezcan las leyes referidas (artículo 13).
Las dependencias y entidades de la administración pública se coordinarán con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para la realización de las acciones conducentes, cuando exista peligro para el equilibrio ecológico de alguna zona o región del país, como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales, o bien, por caso fortuito o fuerza mayor (artículo 14).
Las autoridades ambientales federales y estatales integrarán un órgano que se reunirá periódicamente con el propósito de coordinar sus esfuerzos en materia ambiental, analizar e intercambiar opiniones en relación con las acciones y programas en la materia, evaluar y dar seguimiento a las mismas, así como convenir las acciones y formular las recomendaciones pertinentes, particularmente, en lo que se refiere a los objetivos y principios establecidos en la ley (artículo 14 Bis).
De los numerales antes referidos se desprende, por un lado, la facultad del Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres niveles de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico y, por otro, las facultades que, conforme a dicha ley, corresponden a cada orden de gobierno en esta materia y la posibilidad de celebrar convenios de coordinación en el ejercicio de dichas facultades.
A este respecto, debe señalarse que a la Federación, por conducto del Ejecutivo de la Unión, corresponde la formulación y conducción de la política ambiental nacional, esto es, la que deberá aplicar en todo el territorio, mientras que a los Estados y a los Municipios corresponde la formulación y conducción de la política ambiental en su correspondiente ámbito territorial, así como la aplicación en el mismo de los principios, instrumentos y demás disposiciones que al efecto expida la Federación.
Lo anterior se corrobora de la lectura de los artículos 15 y 16 del ordenamiento legal en cita, que regulan el manejo de la política ambiental:
"Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo Federal observará los siguientes principios:
"I. Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país;
"II. Los ecosistemas y sus elementos deben ser aprovechados de manera que se asegure una productividad óptima y sostenida, compatible con su equilibrio e integridad;
"III. Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico;
"IV. Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique. Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente y aproveche de manera sustentable los recursos naturales;
"V. La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico, comprende tanto las condiciones presentes como las que determinarán la calidad de la vida de las futuras generaciones;
"VI. La prevención de las causas que los generan, es el medio más eficaz para evitar los desequilibrios ecológicos;
"VII. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables debe realizarse de manera que se asegure el mantenimiento de su diversidad y renovabilidad;
"VIII. Los recursos naturales no renovables deben utilizarse de modo que se evite el peligro de su agotamiento y la generación de efectos ecológicos adversos;
"IX. La coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública y entre los distintos niveles de gobierno y la concertación con la sociedad, son indispensables para la eficacia de las acciones ecológicas;
"X. El sujeto principal de la concertación ecológica son no solamente los individuos, sino también los grupos y organizaciones sociales. El propósito de la concertación de acciones ecológicas es reorientar la relación entre la sociedad y la naturaleza;
"XI. En el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado, para regular, promover, restringir, prohibir, orientar y, en general, inducir las acciones de los particulares en los campos económico y social, se considerarán los criterios de preservación y restauración del equilibrio ecológico;
"XII. Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de esta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho;
"XIII. Garantizar el derecho de las comunidades, incluyendo a los pueblos indígenas, a la protección, preservación, uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la salvaguarda y uso de la biodiversidad, de acuerdo a lo que determine la presente ley y otros ordenamientos aplicables;
"XIV. La erradicación de la pobreza es necesaria para el desarrollo sustentable;
"XV. Las mujeres cumplen una importante función en la protección, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y en el desarrollo. Su completa participación es esencial para lograr el desarrollo sustentable;
"XVI. El control y la prevención de la contaminación ambiental, el adecuado aprovechamiento de los elementos naturales y el mejoramiento del entorno natural en los asentamientos humanos, son elementos fundamentales para elevar la calidad de vida de la población;
"XVII. Es interés de la nación que las actividades que se lleven a cabo dentro del territorio nacional y en aquellas zonas donde ejerce su soberanía y jurisdicción, no afecten el equilibrio ecológico de otros países o de zonas de jurisdicción internacional;
"XVIII. Las autoridades competentes en igualdad de circunstancias ante las demás naciones, promoverán la preservación y restauración del equilibrio de los ecosistemas regionales y globales;
"XIX. A través de la cuantificación del costo de la contaminación del ambiente y del agotamiento de los recursos naturales provocados por las actividades económicas en un año determinado, se calculará el Producto Interno Neto Ecológico. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática integrará el ProductoInterno Neto Ecológico al Sistema de Cuentas Nacionales, y
"XX. La educación es un medio para valorar la vida a través de la prevención del deterioro ambiental, preservación, restauración y el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas y con ello evitar los desequilibrios ecológicos y daños ambientales."
"Artículo 16. Las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de sus competencias, observarán y aplicarán los principios a que se refieren las fracciones I a XV del artículo anterior."
De la correlación de los preceptos legales antes citados, se desprende que, aun cuando la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en cumplimiento al mandato constitucional establecido en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Federal, distribuye competencias entre los distintos niveles de gobierno, entre ellos, el municipal, de modo que puedan ejercerse facultades concurrentes en esta materia, otorga al Ejecutivo Federal la exclusiva facultad de formular y conducir la política ambiental que deberá aplicar en todo el territorio nacional, para lo cual deberá implementar los instrumentos de política ambiental previstos en ley, atender los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio nacional, expedir las normas oficiales mexicanas en la materia y vigilar su cumplimiento, regular y controlar actividades consideradas como altamente riesgosas, participar en la prevención y el control de emergencias y contingencias ambientales, formular, aplicar y evaluar los programas de ordenamiento ecológico general del territorio, evaluar el impacto ambiental de actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente, entre otros.
Específicamente, en materia de bioseguridad, la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados establece, en su artículo 10, que son autoridades competentes en esta materia la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, la Secretaría de Salud y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dependencias, todas ellas, de la administración pública federal, previendo tan sólo la posibilidad de que se celebren convenios de coordinación con las entidades federativas para el monitoreo de los riesgos que pudieran ocasionar las actividades de liberación de organismos genéticamente modificados al ambiente y para la realización de acciones de vigilancia en relación con el cumplimiento de las disposiciones contenidas en dicha ley.
Por lo anterior, resulta indudable que, al corresponder a la Federación la formulación y conducción de la política ambiental a nivel nacional y al formar parte de esta política la evaluación del impacto ambiental de actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, como las que se prevén en la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, es el Ejecutivo de la Unión quien se encuentra facultado para regular todo tipo de cuestiones relacionadas con esta materia.
De este modo, el Municipio de Tepoztlán, Estado de Morelos, carece de interés legítimo para impugnar el Reglamento de la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados (norma que, por lo demás, no se relaciona directamente con los derechos de los pueblos y de las comunidades indígenas, sino con una función de protección ambiental, aplicable a la población en general y no sólo a estos núcleos), ya que ni en el artículo 115 de la Constitución Federal, ni en los artículos 8, 15 y 16 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se le faculta para intervenir en la formulación y conducción de la política ambiental nacional, sino sólo en aspectos que se comprenden dentro de las políticas ambientales municipales, entre los que no se prevé lo relacionado con la bioseguridad de los organismos genéticamente modificados.
Sin que tampoco pueda sostenerse que, a partir de las atribuciones que le competen en materia ambiental, tenga, entonces, interés legítimo para combatir las medidas que, en materias relacionadas, adopten otros órdenes o niveles de gobierno, ya que se constituiría en un "vigilante" del marco constitucional o legal, desnaturalizando este medio de control constitucional.
No es óbice a lo anterior que el Municipio actor alegue que, con la expedición del reglamento impugnado, el Ejecutivo Federal, por un lado, se excede en el ejercicio de la facultad establecida en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, al ir más allá de lo dispuesto en la ley que reglamenta, apartándose, incluso, de los objetivos y principios que inspiran la materia y, por otro, realiza un ejercicio indebido de la referida facultad, al omitir la regulación de cuestiones necesarias para la instrumentación del sistema establecido en dicha ley, contraviniendo, de esta forma, las determinaciones fijadas a este respecto tanto en la Norma Fundamental como en los tratados internacionales en que México es parte.
Ello, porque, al no tener relación estos argumentos con la esfera de atribuciones que, en materia ambiental, constitucional y legalmente tiene conferida, lo que asiste, en todo caso, al demandante, es un interés simple, similar al que cualquier miembro de la sociedad puede tener para que se cumpla el marco constitucional y legal, o bien, para que se evite una posible afectación a la salud humana, al medio ambiente, a la diversidad biológica y a la sanidad animal, vegetal y acuícola, con motivo de la realización de actividades con organismos genéticamente modificados, interés sólo con fines "preventivos", mas no le asiste un interés legítimo, a partir de la producción de una lesión actual, real y efectiva del orden de competencias constitucionalmente establecido, que es la que le conferiría, en todo caso, el interés legítimo para promover la presente controversia constitucional.
En igual sentido ha resuelto la Segunda Sala de este Alto Tribunal, como se desprende de las siguientes tesis:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO SÓLO TIENEN INTERÉS SIMPLE EN LA DESIGNACIÓN DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD.-Si los Municipios accionantes alegan que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México es el encargado de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares, por lo que les interesa que los integrantes de dicho órgano jurisdiccional cumplan con los requisitos constitucionales que garanticen su independencia, esta preocupación, en sí misma, no constituye el interés legítimo que jurisprudencialmente se requiere para la procedencia de la controversia constitucional, sino que se traduce en un interés simple, similar al que cualquier miembro de la sociedad puede tener para que se cumpla el marco constitucional y legal, pues sólo pretende evitar una futura actuación parcial por parte de los Magistrados designados. Es decir, si el interés legítimo conlleva un principio de afectación, no se advierte dónde se actualiza éste por virtud del nombramiento de un Magistrado de ese tribunal, pues el hecho de que éste, en un momento dado, refleje su actuar en los actos de la administración municipal, no confiere a los Municipios legitimación para averiguar si el procedimiento de su designación es correcto o no. Una opinión contraria, por un lado, sería tanto como extender extraordinariamente la condición de afectación a una situación potencial y, por otro, sentaría el erróneo criterio de que existe interés legítimo cada vez que un órgano o poder se sienta afectado por la designación de otro, o que va a actuar sobre él, para analizar las condiciones del nombramiento." (Tesis 2a. XVII/2008. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1898).
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA POR LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO, CONTRA EL NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA MISMA ENTIDAD.-La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 116, fracción V, reservó a las Constituciones y leyes de los Estados la facultad de instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo estableciendo las normas para su organización; ahora bien, con base en ese precepto y en los artículos 61, fracción XV, y 77, fracción XII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, se advierte que es facultad del gobernador de la entidad nombrar a los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y de la Legislatura Local o de la Diputación Permanente, en los recesos de aquélla, aprobar dichos nombramientos. Por otra parte, no existe alguna atribución o facultad que autorice a los Municipios a participar en dicha designación; por el contrario, el artículo 115 constitucional expresamente señala que es facultad de las Legislaturas de los Estados establecer las bases generales de los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre la administración municipal y los particulares. Luego, es innegable que los Municipios del Estado de México carecen de interés legítimo para cuestionar los nombramientos de los Magistrados del tribunal referido, por virtud de que tal designación no afecta su ámbito de atribuciones, ni puede causarles una afectación o privarlos de algún beneficio al que tuvieran derecho." (Tesis 2a. XV/2008. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1896).
En atención a lo antes expuesto, procede decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los diversos 19, fracción VIII, del propio ordenamiento y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la tesis P./J. 50/2004, visible en la página novecientos veinte, Tomo XX, julio de dos mil cuatro, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que textualmente establece:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.-La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.
N.; con testimonio de esta resolución a las partes y, en su oportunidad, archívese este expediente.
Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S., Z.L. de L., A.M., V.H. y O.M.; los señores M.S.C. de G.V. y presidente S.M. votaron en contra y reservaron su derecho para formular voto de minoría.
No asistió la señora M.M.B.L.R., por estar disfrutando de vacaciones.