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Timestamp: 2019-12-09 23:29:46
Document Index: 297451960

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 3', 'artículo 23', 'in fine', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 90', 'artículo 86', 'artículo 83']

﻿ Sentencia 1999-0004 de julio 28 de 2011
SENTENCIA 1999-0004 DE 28 DE JULIO DE 2011
CONTENIDO:LOS PRINCIPIOS GENERALES QUE RIGEN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN GENERAL Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, SON IGUALMENTE APLICABLES A LA CONTRATACIÓN DIRECTA. LAS ENTIDADES ESTATALES, EN RAZÓN A LA AUSENCIA DE UN TRÁMITE PARA CONTRATAR DIRECTAMENTE, NO PUEDEN DEJAR DE SUJETARSE A LOS PRINCIPIOS QUE GOBIERNAN LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EN ESPECIAL A LOS ATINENTES A LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, BUENA FE CONTRACTUAL, LICITACIÓN PÚBLICA, CONTRATACIÓN DIRECTA
Sentencia 1999-0004 de julio 28 de 2011
Rad. 66001233100019990004 - 01 (19.349)
1. Procedencia de la acción de reparación directa en el caso sub júdice.
Con esa óptica, la Sala analizará el material probatorio que yace en el expediente y, con fundamento en el mismo, establecerá si la acción ejercida resulta procedente. Es así cómo, dentro de la respectiva etapa procesal y con el lleno de los requisitos legales, se recaudaron los siguientes elementos probatorios:
“1. Que en el presupuesto de gastos de la actual vigencia, bajo las imputaciones presupuestales 10.01.03.07.10.01.05 se encuentra una partida disponible para ‘la construcción Coliseo Belén de Umbría’ y se pretende un compromiso para la vigencia de 1997 de ($ 373.677.000.00) trescientos setenta y tres millones seiscientos setenta y siete mil pesos mcte., facultado según Ordenanza 018 del 10 de mayo de 1996.
“ART. 1º—Autorizar la apertura de la licitación pública Nº SOP-OC-029-96 para la ‘la (sic) construcción Coliseo de Belén de Umbría’ por un valor de cuatrocientos sesenta y dos millones novecientos sesenta y tres mil pesos mcte. ($ 462.963.000.00).
El presupuesto oficial es de $ 462.963.000.00...”.
1. Precio global de la propuesta mil (1000) puntos:
Para la obtención del puntaje inicial se aplicará la siguiente fórmula (...).
Se entiende por precio unitario el valor total de un ítem, es decir, incluye: materiales con IVA mano de obra con prestaciones sociales, transporte, herramientas, equipo y AIU Los análisis unitarios correspondientes los presentará el proponente que resultare beneficiario, según las especificaciones técnicas de la secretaría de obras públicas del departamento y de acuerdo con el valor ofrecido, el cual debe ser un número entero.
Si existe alguna variación ‘sustancial’ en la numeración de los ítems, o en el formulario de la propuesta de acuerdo con el formato entregado por la secretaría, se penalizará el puntaje inicial (...).
Las cantidades de obra, serán la que aparecen en el formulario de la propuesta suministrado por la secretaría de obras públicas con los pliegos, si por algún motivo el proponente modifica alguna cantidad esta se corregirá.
“1. Que en el presupuesto de gastos de la actual vigencia, bajo las imputaciones presupuestales Nº 10.01.03.07.10.01.05 se encuentra una partida disponible para ‘la construcción Coliseo Belén de Umbría’ y se pretende un compromiso para la vigencia de 1997 de ($ 373.677.000) trescientos setenta y tres millones seiscientos setenta y siete mil pesos mcte., facultado según Ordenanza 018 del 10 de mayo de 1996.
4. Que mediante Resolución 1800 de diciembre 20 de 1996, se declaró desierta la licitación pública Nº SOP-OC-026-96, porque al cierre de la licitación no se presentó oferta alguna.
ART. 2º—La obra se pagará con cargo a el (sic) rubro 10.01.03.07.10.01.05 ($ 89.286.000) y ($ 373.677.000) con cargo a la vigencia de 1997.
“Efectivamente como lo señala en su escrito, la construcción [del] coliseo del municipio de Belén de Umbría fue objeto de licitación Nº SOP-OC-026-96; la misma fue declarada desierta, pudiendo por ende la entidad de conformidad con el artículo 12 del Decreto 855 de 1994 contratar directamente sin necesidad de obtener previamente ofertas.
— Original del oficio proferido por la secretaría de obras públicas del departamento de Risaralda, el día 10 de febrero de 1997, por medio del cual i) se discriminaron las personas que adquirieron los pliegos de condiciones para la licitación pública Nº SOP-OC-026-96 —entre ellos el actor—; ii) se detallaron, igualmente, las personas invitadas por la entidad para que presentaren sus cotizaciones y surtir el trámite de contratación directa, una vez se declaró desierta la mencionada licitación pública —entre ellos también el demandante— y iii) se enunciaron los proponentes que presentaron tales cotizaciones (fls. 18 a 20, cdno. 1).
También se halla probado, de acuerdo con el oficio emitido por la entidad demandada el día 10 de febrero de 1997, que con el propósito de adelantar ese trámite excepcional de escogencia directa del contratista, se invitaron a más de 20 personas para que participaren en el mismo, entre ellos el actor (fls. 19 y 20, cdno. 1), sin embargo, la administración departamental optó por dejar de lado ese procedimiento administrativo y sin más inició una nueva licitación pública, a través de una decisión adoptada el 30 de diciembre de 1996.
Pues bien, en relación con el primer aspecto, la subsección partirá de la noción del procedimiento de selección de contratistas denominado contratación directa y, a partir de dicha definición, se determinará si tal mecanismo le imponía, o no, a la entidad que lo promovió la obligación de concluirlo y no dejar—como en efecto ocurrió— una actuación administrativa inconclusa, lo cual permite abordar el segundo tema a analizar y, por ende, establecer si en el sub judice se configuró una omisión atribuible al ente demandado, por cuya virtud se abra paso la procedencia de la acción de reparación directa frente al caso concreto.
Así pues, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 855 de 1994(2), el cual estableció, en el artículo 3º, algunos aspectos para la selección del contratista en forma directa, pero sin consagrar un verdadero procedimiento para esta forma de selección(3) sino que, tan solo fijó y reafirmó algunas pautas básicas para adelantar la selección del contratista en forma objetiva, de tal manera que al proceder con sujeción a la misma, las entidades estatales, necesariamente, debían consultar y observar los principios orientadores de la función pública y aquellos que son propios de la actividad contractual del Estado.
“... el estudio de la contratación estatal debe realizarse a partir de los principios y las reglas que enmarcan y encausan toda la normatividad que la consagra, así como los hechos, actos y estipulaciones de los contratos, propósito para el cual el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 estableció:
‘... ART. 23.—De los principios en las actuaciones contractuales de las entidades estatales. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán a las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo...’.
La actividad contractual del Estado, como situación jurídica y expresión de la función administrativa se encuentra sometida en un todo al imperio de la Constitución Política. Uno de los propósitos de la Ley 80 de 1993, precisamente, fue adaptar la normatividad en materia contractual a los mandatos y principios de la Constitución Política de 1991(6), entre otros, los de legalidad (C.P., arts. 6º, 121 y 122), igualdad (C.P., art.13); debido proceso (art. 29), buena fe (C.P., art. 83); responsabilidad (C.P., art. 90), prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228), interés público (C.P., art. 2º y concordantes), imparcialidad, eficacia, moralidad, celeridad y publicidad (C.P., art. 209) (subrayas del original y negrillas de la Sala).
En el ámbito de la contratación se traduce en la obligación de rectitud y honradez recíproca que deben observar las partes en la celebración, interpretación y ejecución de negocios jurídicos(11), esto es, el cumplimiento de los deberes de fidelidad(12), lealtad y corrección tanto en los actos, tratos o conversaciones preliminares enderezados a preparar la producción o formación del contrato, como durante el transcurso y terminación del vínculo jurídico contractual ya establecido.
Este principio general tiene fundamental desarrollo en el proceso de formación de los contratos estatales a través de los principios de transparencia y economía, como que son deberes de la administración, entre otros, elaborar un pliego de condiciones que contenga reglas objetivas, justas, claras y completas que no induzcan a error(15), precisar el costo y la calidad de los bienes, obras y servicios necesarios, no fijar condiciones de imposible cumplimiento, ni exenciones de las responsabilidad por los datos que se suministren (L. 80/93, art. 24, num. 5º); conceder las etapas y oportunidades para que los interesados conozcan y controviertan los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, colocando incluso los expedientes a su disposición (art. 24, nums. 2º y 3º ibídem);así como tampoco exigir, sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimiento de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa se encuentren previstos en leyes especiales (art. 25, num. 15 in fine).
(...)” (destaca la Sala en esta oportunidad).
Ahora bien, el análisis acerca del cuál era la manera en la que la administración debió finalizar ese procedimiento administrativo corresponde a un aspecto que resulta ajeno al tema que aquí se define, comoquiera que, se insiste, los razonamientos expuestos obedecen y se encaminan a esclarecer la procedencia del ejercicio debido de la acción ante la existencia de una omisión o abstención, más precisamente, atribuible a la entidad demandada, que al parecer le causó un daño antijurídico al actor —aspecto que se analizará más adelante— y que, por ende, torna procedente la acción ejercida, de conformidad con lo normado en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor literal:
El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo establece que: ‘... La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa’. De la misma forma el artículo 90 de la Constitución Política consagra la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Consecuente con lo anterior, no existe reparo alguno en que sea la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo la adecuada para definir el litigio planteado por la demandante, porque en ese caso la obligación de indemnizar no tiene origen en los vicios del proceso licitatorio del cual salió favorecida, ni tampoco en un contrato como fuente de obligaciones, ya que este no llegó a celebrarse, ‘sino en el daño asumido por ella como consecuencia de la omisión del Hospital Sandiego de Cereté de suscribir el contrato que le había adjudicado’” (subrayas del original).
A lo anterior se adiciona que en el proceso rindió su declaración el señor Juan Nelson Estrada(20), quien según la demanda le habría comunicado ‘telefónicamente’ al demandante que su propuesta había obtenido el mayor puntaje y que, por ende, le sería adjudicado el contrato y quien, además, le habría manifestado al señor Casas Garzón “que no se ausentara de la ciudad por cuanto era preciso notificarle la resolución de adjudicación” (fl. 28,cdno. 1); dicho testigo desvirtuó por completo tales aseveraciones, según los siguientes términos:
“... se presentaron ofertas para la adjudicación directa, pero en el proceso sin determinar un ganador se dijo que era mejor realizar otra licitación (...) niego rotundamente que yo haya manifestado ese hecho telefónicamente (...) mal también podía yo expresar este hecho, puesto que esas ofertas no se evaluaron...” (fls. 41 a 44, cdno. 2).
En una primera oportunidad se dirigió únicamente a determinar la utilidad que habría dejado de reportar el demandante ante la no adjudicación del contrato de obra pública, mediante el procedimiento de contratación directa (fls. 33 a 40, cdno. 2); en esa ocasión se analizó la utilidad, ítem por ítem, de la obra y también el AIU, con sus respectivos porcentajes, para concluir sobre un monto de utilidad de $ 26.181.222, previa aclaración de la pericia (fls. 50 y 51, cdno. 2).
Para la evaluación de las propuestas calculamos inicialmente los promedios con el valor de las propuestas corregidas (21 en total) y adicionamos el presupuesto oficial, lo que quiere decir que son un total de 22 y teniendo en cuenta que el precio global de la propuesta equivale a 1000 puntos. Seguidamente estos promedios los sometemos a rangos de más o menos quince por ciento (15%), más o menos diez por ciento (10%) y más o menos cinco por ciento (5%), sucesivamente las propuestas que no estaban dentro de estos rangos les dimos 0 puntos...”.
“... la propuesta de mayor puntaje es la que está más cerca del -5% es decir de $ 401.731.078.6, por lo tanto corresponde a la propuesta de Miguel Antonio Casas, con un valor de $ 402.314.859.
Pi = 1000 x (1- P + F - PI)
Pi = Puntaje de cada propuesta
P + F = valor total corregido de la propuesta más favorable
PI = valor total corregido de cada propuesta considerada
P + F = $ 402.314.859
“2.2 La responsabilidad precontractual en la contratación estatal.
Debe tenerse en cuenta que la contratación estatal es reglada, en tanto la administración para celebrar un contrato debe ceñirse a los procedimientos establecidos por la ley, que no son más que aquellos trámites que debe adelantar y seguir para seleccionar sus contratistas, ya sea a través de la licitación, ya sea por concurso y en casos excepcionales directamente, pero siempre a través de un procedimiento que le obliga a tener presente los principios de transparencia, publicidad, igualdad, imparcialidad, responsabilidad y ante todo el deber de selección objetiva (L. 80/93, arts. 23 y 29). Si bien puede valerse de la aplicación de disposiciones civiles y comerciales, también lo es, que es sobre las ‘pertinentes’ (L.80/93, art. 13) y que en materia de la responsabilidad que se examina, podrán presentarse algunas similitudes entre la oferta y la aceptación que regula el Código de Comercio con la propuesta y la adjudicación de que trata la legislación de los contratos del Estado, pero nunca con la informalidad y la consensualidad propia del mundo de los negocios privados. De ahí que las fuentes que enriquecen la responsabilidad precontractual en el ámbito civil y mercantil no puedan traerse al ámbito de la contratación estatal en toda su extensión porque allí rige el principio de la solemnidad, en tanto el perfeccionamiento del contrato está condicionado a que el acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación se eleve a escrito (L. 80/93, art. 41).
En la etapa de formación de la voluntad contractual las partes deben obrar de buena fe en la preparación del contrato, en el procedimiento de selección y en la fase de perfeccionamiento del mismo, no solo porque así lo manda la Constitución (art. 83) sino porque es principio general que domina las relaciones jurídicas bilaterales como dan cuenta los artículos 1603 del Código Civil y 863 y 871del Código de Comercio.
En otras palabras, la administración para seleccionar a sus contratistas debe sujetarse a un procedimiento reglado como lo es el de la licitación y los oferentes como contrapartida deben someterse a ese procedimiento y cuando sea frustrado su interés de contratar con el Estado, tendrán la carga de probar que se sujetaron a las exigencias legales y reglamentarias” (destaca la Sala).
A lo anterior se adiciona que aunque la entidad demandada elaboró un documento denominado “invitación a cotizar”, dentro del cual se incluyeron algunos aspectos relacionados con la propuesta, tales como el precio global de la misma; el procedimiento para ser calificada y su respectiva fórmula; los ítems objeto de calificación; las situaciones que generarían penalización o disminución en la evaluación, con sus respectivos montos a descontar, pues lo cierto es que en ese documento nada se dijo acerca de los requisitos de participación para el nuevo procedimiento de selección, cuestión que de suyo impide determinar si la propuesta presentada por el demandante se hubiere apartado de los términos exigidos por la entidad de cara a tal actuación precontractual, razón adicional para acoger el peritazgo rendido dentro del proceso, el cual determinó que la oferta del accionante estaría llamada a obtener la primera calificación en el evento en el cual se hubieren estudiado las diferentes ofertas presentadas.
4.2. Un aspecto que habría comportado un análisis más detallado por parte de la Sala, dice relación con la indemnización de perjuicios solicitados por el demandante y la procedencia de los mismos; sin embargo, la subsección se limitará a actualizar el monto reconocido por el tribunal de primera instancia, por concepto de perjuicios materiales, toda vez que este aspecto no fue objeto de reparo alguno por la parte demandada dentro de su recurso de alzada y menos por parte del demandante.
Ra = $ 13.090.611 x IPC final (107.5 - mayo/11)
IPC inicial (61.50 - oct./00)
Así las cosas, al actualizar a valor presente la suma de $ 13.090.611, se obtiene un monto de $ 22.881.962.
3. Condénase al departamento de Risaralda, al pago de la suma de $ 22.881.962, a favor del actor Miguel Antonio Casas Garzón, por concepto de perjuicios materiales.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, ver entre otras providencias: autos de 14 de agosto de 2003, Expediente 22.848 y de 30 de septiembre de 2004, Expediente 26945 y sentencias de 10 de agosto de 2000, Expediente 12.964; 15 de julio de 2004, Expediente AP 1156-02; 14 de abril de 2005, Expediente AP 01577; 20 de abril de 2005, Expediente 14.519.
(6) Se dijo en la exposición de motivos: “Y si lo precedente fue una verdad a los pocos días de haber sido expedido el Decreto-Ley 222 de 1983, ha cobrado mayor relevancia con la nueva normatividad, con una nueva Constitución que ha modificado postulados y principios y requiere nuevos conceptos de administración y gobierno: de un estatuto que refleje una nueva Colombia acorde con las nuevas tendencias...” Bendeck Olivella, Jorge, Ministro de obras Públicas, exposición de motivos al proyecto de Ley 149 Senado de 1992, en Gaceta del Congreso, año I, Nº 75, 23 de septiembre de 1992.
(8) En este sentido la Corte Constitucional en Sentencia C-892 de 2001 dijo: “En el ordenamiento jurídico colombiano, la buena fe es reconocida como un principio general de derecho a través del cual se adopta el valor ético y social de la confianza. Este principio se encuentra consagrado expresamente en el artículo 83 de la Carta Política y, por su intermedio, se le impone a los particulares y a las autoridades públicas el deber moral y jurídico de ceñir sus actuaciones a los postulados que la orientan —lealtad y honestidad—, estableciéndola como presunción en todas las gestiones que ‘aquellos adelanten ante estas”.
(9) Ver a este respecto, González, Pérez Jesús. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Editorial Civitas, págs. 44 y ss.
(10) Cfr. González, Pérez Jesús, ob. cit., págs. 45 y 46.
(11) Vid. Díez Picazo, Luis. “La doctrina de los propios actos”, Casa Editorial Bosch, 1963, págs. 137 y ss.
(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 3 de mayo de 1999: ‘...Se quiere significar con lo anterior que, si bien es cierto a la administración le corresponde un grado relativo de autonomía en lo que a la facción de los pliegos corresponde, específicamente, el referido a la materia puramente técnica propia de los requerimientos del proyectado contrato, no lo es menos que, respecto de la materia de naturaleza negocial que habrá de proyectarse a futuro en el contenido del contrato estatal, está sujeta a observar no solo la carga de claridad y precisión arriba mencionada, amén de la de legalidad, sino de la misma manera a adecuar su conducta en un todo a los dictados del principio de la buena fe, que adquiere relieve de particular importancia, en esta etapa prenegocial, no pudiendo la entidad licitante, so pretexto de la facultad de facción unilateral de los pliegos de condiciones, introducir en ellos, contenidos negociales, que desatiendan el principio de igualdad o se materialicen en disposiciones predispuestas que puedan calificarse como abusivas, vejatorias o leoninas...’.
(16) “... Los proponentes debían saber cómo iban a ser juzgadas sus propuestas y no podían ser asaltados en su buena fe. No estaba permitido cambiar los criterios de selección, pues en tal evento la escogencia resultaría a todas luces ilegal. Ahora, en los términos de referencia del contrato, debían establecerse claramente los parámetros sobre los cuales se iba a hacer la selección, sin que pudiera la administración modificar esas directrices. Ese procedimiento indicaba la seriedad que tenía la administración de llegar a la celebración del contrato, seriedad que comprometía su responsabilidad y paralelamente a ella se comprometían quienes se acogieran a ese llamamiento a través de la presentación de una propuesta....” Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 21 de abril de 2004, Expediente 12.960.
(17) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de junio de 2001, Expediente 13.405 “... En este orden de ideas, se configura la responsabilidad precontractual o por daño in contrahendo cuando la administración pública o los proponentes sufren un daño antijurídico como consecuencia de una acción u omisión atribuible a la otra parte durante la etapa de la formación de la voluntad, que determina la imposibilidad de seleccionar el proponente, o la adjudicación irregular de la licitación, o la falta de perfeccionamiento del contrato, caso en el cual la administración compromete su responsabilidad civil, como también la compromete el proponente que retira su oferta o que se niega a celebrar el contrato en las condiciones propuestas y aceptadas. (...) En la etapa de formación de la voluntad contractual las partes deben obrar de buena fe en la preparación del contrato, en el procedimiento de selección y en la fase de perfeccionamiento del mismo (...) De manera que si la entidad licitante y los proponentes no obran conforme a ella, contravienen las exigencias éticas del ordenamiento positivo y nace para el sujeto afectado el derecho a obtener la reparación del daño que ha sufrido...” (destaca la Sala en esta oportunidad).
(18) Sentencia de 7 de junio de 2001, Expediente 13.405, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
“Ante todo advierte la Sala que la parte demandada alegó la caducidad de la acción, toda vez que los hechos sucedieron el día 28 de diciembre de 1989, lo que querría decir que los 2 años del término de caducidad de la acción de reparación directa se cumplirían el 28 de diciembre de 1991, mientras que la demanda fue presentada el 13 de enero de 1992; sin embargo, debe tenerse en cuenta la vacancia judicial que se presenta entre el 19 de diciembre y el 11 de enero, época durante la cual se suspende la contabilización de los términos; de modo que si el término de caducidad de las acciones se cumple dentro de dicha vacancia, la demanda debe presentarse el siguiente día hábil, una vez terminada esta; en consecuencia, en el sublite, la demanda no fue extemporánea, ya que el día 11 de enero fue un sábado, razón por la cual la demanda debía presentarse el día lunes 13 de enero de 1992, como en efecto sucedió (fl. 25, cdno. 1)” sentencia de 3 de mayo de 2007, Expediente 16.180, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, entre otras decisiones.
(21) Sentencia de 7 de junio de 2001, Expediente 13.405, M.P. Ricardo Hoyos Duque.