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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 36', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 14']

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1 SALA COLEGIOS PROFESIONALES EN LA COMUNIDAD DE MADRID Una reforma incompleta desde el punto de vista de la defensa de la competencia Septiembre de 2010 TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA COMUNIDAD DE MADRID
2 COLEGIOS PROFESIONALES EN LA COMUNIDAD DE MADRID UNA REFORMA INCOMPLETA DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA 3
3 ÍNDICE EL PROBLEMA pag, 9 I. INTRODUCCIÓN pag, 15 II. CONSIDERACIONES GENERALES pag, Regulación de las profesiones. Fundamento de la existencia de los Colegios Profesionales pag, Colegios profesionales y restricciones anticompetitivas pag, 17 NATURALEZ JURÍDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN EL DERECHO ESPAÑOL Y DELIMITACIÓN COMPETENCIAL pag, Caracterización constitucional pag, Distribución constitucional de competencias normativas en materia de colegios profesionales Competencia legislativa de la Comunidad de Madrid pag, 19 III. DIRECTIVA 2006/123/CE, RELATIVA A LOS SERVICIOS EN EL MERCADO INTERIOR Y LEY 17/2009, DE 23 DE NOVIEMBRE DE LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO (LEY PARAGUAS) pag, 21 IV. PRINCIPALES MODIFICACIONES DE LA LEY 25/2009, DE 22 DE DICIEMBRE MODIFICACIÓN DE DIVERSAS LEYES PARA SU ADAPTACIÓN A LA LEY SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO (LEY ÓMNIBUS) pag, 22 5
4 V. REFORMA LEGISLATIVA AUTONÓMICA: LEY 8/2009, DE 21 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS LIBERALIZADORAS Y DE APOYO A LA EMPRESA MADRILEÑA pag, Contenido de la reforma pag, Valoración de la reforma pag, Transformación de la reforma pag, Otras cuestiones pag, 30 VI. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES DE ÁMBITO AUTONÓMICO. ESPECIAL MENCIÓN A LA NECESARIA REVISIÓN ESTATUTARIA pag, Colegios inscritos en el Registro de la Comunidad de Madrid pag, Estatutos de los colegios de ámbito autonómico pag, 31 VII. RECOMEDACIONES pag, 32 Ponente: Marta García de la Calzada Vicepresidenta del Tribunal de Defensa de la Competencia de la Comunidad de Madrid Estudio elevado a Sala el 27 de mayo de 2010 y aprobado el 17 de septiembre de
5 Marta García de la Calzada EL PROBLEMA La Directiva Bolkenstein (2006/123/CE) ha abierto el camino hacia un mercado interior europeo competitivo en materia de servicios. La transposición de esta Directiva al ordenamiento español y más concretamente al de la Comunidad de Madrid ha sido compleja y ha estado plagada de obstáculos debidos, entre otros motivos, a la resistencia de diversas profesiones a echar abajo barreras que injustificadamente dificultan la entrada de nuevos suministradores. Estas barreras a menudo toman la forma de la colegiación obligatoria de los profesionales concernidos en asociaciones público-privadas monopólicas. Sin duda puede haber razones de interés público que avalan la necesidad de regulación, vigilancia y disciplina por los propios profesionales. Sin embargo, esas razones se han de detallar cuidadosamente, no vayan a servir de pretexto para limitar la competencia, en detrimento de los demandantes de tales servicios, de la productividad económica y del bienestar general. Algunos de los malos efectos de un exceso de regulación colegial ya han sido corregidos, sea por normas nacionales o autonómicas, sea por decisiones de los Tribunales. A título de ejemplo, se han prohibido los baremos orientativos de los honorarios que los profesionales pueden cargar por sus servicios. Muy recientemente, el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, suprimiendo los visados obligatorios de 71 actividades, ha dejado subsistir este trámite sólo para 9. Sin embargo, la estructura colegial de las profesiones en la Comunidad de Madrid deja aún mucho que desear. Muestra de ello es el número de las profesiones que sólo pueden ejercerse, en este ámbito, si el profesional pertenece a su único colegio obligatorio como se detalla en el Cuadro
6 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid Cuadro1 COLEGIO PROFESIONAL PUBLICACIÓN ESTATUTOS EN EL BOCM TITULACIÓN EXIGIDA OBLIGATORIE- DAD DE COLE- GIACIÓN Abogados de Alcalá de Henares Título de licenciado en Derecho u homologado (art. 9) Colegiación obligatoria (art. 8) Abogados de Madrid Licenciado en Derecho o título homologado (art. 7) Colegiación obligatoria (art. 6) Administradores de fincas Título académico habilitante, con arreglo al Estatuto General y/ o legislación vigente, o título expedido por la Escuela Oficial de Administradores de Fincas o cualquier otro equivalente a aquéllos, o bien haber superado las pruebas contempladas en la normativa general de la profesión (art. 7) Colegiación obligatoria (art. 6) Agentes de la Propiedad Inmobiliaria de Madrid Título de graduado, licenciado, diplomado, ingeniero, arquitecto, ingeniero técnico o arquitecto técnico del Título Oficial de Agente de la Propiedad Inmobiliaria expedido por el Ministerio competente (art. 10). Colegiación voluntaria (art.8) 10
7 Marta García de la Calzada Agentes Comerciales de la Comunidad de Madrid Estar en posesión del grado de instrucción mínimo, según la legislación vigente y superar las pruebas de aptitud exigidas con carácter uniforme en todos los Colegios y estar en posesión del título de Agente Comercial expedido por el Ministerio de Economía y Hacienda (art 6) Colegiación obligatoria (art. 4) Agentes y Comisionistas de Aduanas de Madrid Estar en posesión del título de Agente de Aduanas que le habilite para el ejercicio de la profesión (art. 6) Colegiación obligatoria (art.5) Aparejadores, Arquitectos Técnicos e Ingenieros de Edificación de Madrid El título que habilite legalmente al peticionario para el ejercicio profesional. (art 10) Colegiación obligatoria (art. 8) Biólogos Titulo oficial de licenciado en biología u homologados u otros títulos universitarios en los términos que se citan (art. 6) Colegiación voluntaria Decoradores de la Comunidad de Madrid Titulo académico de Decorador expedido por el M. Educación o el legalmente equivalente (art. 8) Colegiación obligatoria, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero (art. 7) 2 11
8 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid Licenciados en Educación Física y en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte de la Comunidad de Madrid Estar en posesión del título de licenciado en Educación Física o en Ciencias de la Actividad Física y del Deporte o los homologados (art. 11) Colegiación obligatoria (art. 10) Diplomados en Enfermería de Madrid Título profesional de Diplomado en Enfermería, ATS, Enfermero/a, Practicante o Matrona. (art 5 y 7) Colegiación Obligatoria (art 5) Farmacéuticos Madrid de BOCM Titulación académica oficial de Doctor o Licenciado en Farmacia u homologados. (art.41) Colegiación obligatoria (art. 48.bis) Doctores y Licenciados en Filosofía y Letras y en Ciencias de la Comunidad de Madrid Los títulos universitarios previstos en el artículo 1 de los Estatutos (art 1) Colegiación obligatoria, con la única excepción de profesorado sometido a la legislación vigente en materia de Función Pública. (art. 7) Fisioterapeutas de la Comunidad de Madrid Titulación de Diplomado en Fisioterapia o títulos equivalentes.(art.7) Colegiación obligatoria (art. 8) Higienistas Dentales de la Comunidad de Madrid Título de formación profesional correspondiente o habilitación profesional (art. 8) Colegiación obligatoria (art.16) 12
9 Marta García de la Calzada Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales de Madrid Los peritos o ingenieros técnicos industriales que estén en posesión de los correspondientes títulos oficiales reconocidos por el Estado. (art. 5) Colegiación obligatoria (art. 7) Mediadores de Seguros titulados y de su Consejo general No figuran inscritos sus Estatutos Médicos de Madrid Podólogos Licenciado en Medicina (art. 38) Título de Podólogo y/ o Diplomado en Podología (art.12) Colegiación obligatoria (art.37) Colegiación obligatoria. (art 12) Procuradores Madrid de Licenciado en Derecho o título homologado (art.59) Colegiación obligatoria (art 61) Protésicos dentales Título de Formación profesional de Técnico Superior en Prótesis Dentales (art. 7) Colegiación obligatoria. (art. 1) Psicólogos de Madrid Licenciados en Psicología, en Filosofía y Letras, en Filosofía y Ciencias de la Educación o título homologado (art 11) Colegiación obligatoria (art.10) Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local de la Comunidad de Madrid No figuran inscritos los Estatutos 13
10 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid Diplomados en Trabajo Social y Asistentes Sociales de Madrid Diplomados Universitarios en Trabajo Social y/o de Asistente Social (art. 2) Colegiación obligatoria (art 2) Veterinarios Madrid de Doctor o Licenciado en Veterinaria (art 10) Colegiación obligatoria (art. 9) La mera lectura de este cuadro indica una necesidad perentoria de reforma: no parece haber razón prima facie para que sean de colegiación obligatoria los administradores de fincas, los agentes de la propiedad inmobiliaria, los agentes comerciales, los comisionistas de aduanas, los decoradores de viviendas, los licenciados en educación física, los doctores en filosofía y letras, los fisioterapeutas, los higienistas dentales, los podólogos, los psicólogos, o los veterinarios por señalar unas cuantas profesiones. Esa reforma, en todo caso, no habría de limitarse al ámbito estatal, mediante la futura Ley de Servicios Profesionales que determinará las profesiones de colegiación obligatoria, sino que también debe producirse en el ámbito de competencias que en materia de colegios profesionales corresponde a la Comunidad de Madrid. Particularmente, el presente estudio administrativo-jurídico busca definir las bases para una reforma de la legislación de la Comunidad de Madrid en esta materia que combine los principios de libre competencia y de servicio público de forma adecuada. 14
11 Marta García de la Calzada I. INTRODUCCIÓN. La liberalización pretendida por la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, ha sido aprovechada por el legislador español para, en el proceso de transposición 3, impulsar la revisión del marco regulatorio de este sector tan relevante desde el punto de vista económico. Se trata de mejorar el entorno regulatorio, suprimiendo requisitos o trabas no justificados, haciéndolo más eficiente, transparente, simplificado y predecible en aras a conseguir un significativo impulso de la actividad económica 4, extendiendo los principios de buena regulación a materias no afectadas estrictamente por la norma comunitaria. Es el caso de la ordenación de los servicios profesionales a través de las Corporaciones Públicas que son los Colegios Profesionales 5, cuya regulación estatal, Ley 2/1974, de 13 de febrero, ha sido modificada por la ley ómnibus que ha introducido una moderada reforma por la que se han suprimido diversas restricciones anticompetitivas hasta ahora vigentes, si bien el texto legal definitivamente aprobado remite a una normación ulterior en algunos casos, incluso reglamentaria - la ordenación de cuestiones fundamentales del libre acceso y ejercicio de las profesiones colegiadas, como son la determinación de las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación - como parte esencial de la futura Ley de Servicios Profesionales - y la fijación de los supuestos de visado colegial obligatorio. Ahora bien, la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Colegios Profesionales unida a la peculiar organización territorial de éstos convierte en trascendental la contribución de las instituciones autonómicas si se quiere completar con éxito la modernización de los Colegios que se impulsa con la ley ómnibus. A este fin responde, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña, que modifica diversos preceptos de la Ley autonómica 19/1997, de 11 de julio, de Normas Reguladoras de los Colegios Profesionales. Desde la perspectiva de la defensa de la competencia, el sector de los servicios profesionales y en particular, los efectos anticompetitivos que puedan derivarse de su organización corporativa, es una de las materias que más intervenciones e interés ha suscitado en las autoridades antitrust, tanto en el ejercicio de sus facultades sancionadoras como en el de las de promoción de la competencia. En este punto es obligado reconocer la decidida intervención de la autoridad estatal de defensa de la competencia en el impulso de las reformas liberalizadoras de la legislación española sobre Colegios Profesionales, iniciada por el extinto Tribunal de Defensa de la Competencia en su Informe sobre el libre ejercicio de las profesiones, junio de 1992, y continuada por la actual Comisión Nacional de la 15
12 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid Competencia, a través del Informe sobre el sector de servicios profesionales y colegios profesionales, septiembre 2008, y el Informe sobre el anteproyecto de la ley ómnibus, abril de 2009, entre otros. Es precisamente, la función de promoción de la defensa de la competencia la que se actúa mediante el presente informe 6 que persigue como objetivo fundamental hacer público el criterio de este TDCCM sobre la reforma legislativa autonómica y la situación actual y futura revisión de los Estatutos de los Colegios Profesionales incluidos en su ámbito de aplicación. Con este objetivo, el informe se inicia con una serie de consideraciones generales sobre las peculiaridades de los servicios profesionales y de la regulación de una de sus manifestaciones organizativas, los colegios profesionales, con mención de las restricciones competitivas que, tradicionalmente, derivan de las funciones que se les han encomendado. A continuación, se expondrán los aspectos más relevantes de la configuración jurídico constitucional y legislativa de los Colegios Profesionales en el derecho español, siguiendo con las referencias a los cambios operados por la Directiva Servicios y la ley ómnibus: Finalmente, se centrará la atención en el análisis pormenorizado de la legislación madrileña y la eventual necesidad de su revisión, y el proceso de reformas estatutarias que quepa emprender en este ámbito, formulando las recomendaciones de interés desde el punto de vista de la defensa de la competencia. 16
13 Marta García de la Calzada II. CONSIDERACIONES GENERALES 1. Regulación de las profesiones. Fundamento de la existencia de los Colegios Profesionales. Según el grado o intensidad de la regulación a que se sometan las profesiones, se puede hablar de profesiones libres, reguladas, tituladas y colegiadas: Profesión Libre: Cuyo ejercicio no se supedita a la obtención de ningún título académico o administrativo. Profesión Regulada: Su ejercicio requiere estar en posesión de un título académico (oficial de nivel superior) o administrativo (diploma, licencia, o autorización que se obtiene mediante la realización de las correspondientes pruebas y que constituye una capacitación oficial) 7. Aquí aparece la intervención pública en un primer nivel: una norma regula, por razones de interés público, el ejercicio de una profesión. Profesión Titulada: Es aquella cuyo ejercicio requiere la realización de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia. En realidad, se trata de la profesión regulada vinculada a la titulación académica, y su denominación tiene su base en la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que separa nítidamente las profesiones tituladas de aquellas otras que sólo exigen una capacitación oficial 8. Profesión Colegiada: Supuesto en que el ejercicio de la actividad profesional exige la pertenencia obligatoria al respectivo Colegio Profesional y que normalmente se vincula a las profesiones reguladas. Se trata, claro está, del máximo grado de intervención regulatoria de las profesiones, que como se detallará en otro apartado de este informe, debe justificarse en la relevancia de las funciones públicas que se encomiendan a los Colegios -como son la ordenación y disciplina de las respectivas profesiones- y, añadimos nosotros, en ser la mejor opción organizativa para superar los fallos de mercado característicos de los servicios profesionales actuando como mecanismos eficientes de garantía de calidad de los servicios profesionales. 2. Colegios profesionales y restricciones anticompetitivas. Sentado lo anterior, la creación y actividades de los colegios profesionales no han sido neutras desde el punto de vista de la libre competencia. Cierto es que las restricciones anticompetitivas entre profesionales han sido establecidas, en algunas ocasiones, directa- 17
14 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid mente por el legislador, a través de normas generales o sectoriales que regulan alguna profesión en particular, pero en la mayoría de los casos han venido impuestas por los Colegios Profesionales, en ejercicio de sus facultades de ordenación de la profesión. Haciendo un breve repaso a las restricciones más comunes que se han detectado en el ámbito profesional, éstas se pueden agrupar en dos grandes categorías 9 : Restricciones al acceso de la actividad profesional. Son aquellas que limitan la libertad de acceso o de entrada a la prestación de determinados servicios profesionales, exigiendo el cumplimiento de ciertos requisitos o barreras de entrada. Como tales pueden citarse: la exigencia de titulación, la colegiación obligatoria o las cuotas de ingreso elevadas. En todo caso, frecuentemente las barreras de entrada crean la denominada reserva de actividad que consiste en atribuir de forma exclusiva la prestación de unos determinados servicios profesionales a los miembros de una determinada profesión, limitando la competencia entre éstos. Restricciones relativas al ejercicio de la actividad profesional. Son aquellas que establecen los límites con los que se puede ejercer la profesión. A título de ejemplo pueden mencionarse las que afectan a la libre fijación de los precios a través de la elaboración de baremos de honorarios, el visado de proyectos colegiales, cobro obligatorio de los honorarios a través del Colegio, las restricciones a la publicidad, las que afectan al ejercicio asociado o la imposición de restricciones de la actividad de un colegiado en territorio distinto al de colegiación. Debe concluirse este apartado haciendo hincapié en el paulatino pero constante proceso de liberalización o, si se quiere, de supresión de las más importantes restricciones anti0competitivas que afectaban a los servicios profesionales, emprendido en España en la década de los 90 y que se ha consolidado con la ley ómnibus y la reforma madrileña de 2009, aunque su culminación todavía depende de futuras reformas legislativas y estatutarias, ya en curso. NATURALEZ JURÍDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES EN EL DERECHO ESPAÑOL Y DELIMITACIÓN COMPETENCIAL El análisis y valoración de las reformas legislativas en materia de Colegios Profesionales deben ser precedidas de una breve referencia a su caracterización jurídico constitucional y al reparto de competencias normativas entre el Estado y las CCAA en la materia. 18
15 Marta García de la Calzada 1. Caracterización constitucional. La caracterización jurídica de los Colegios Profesionales en el derecho español debe partir de su reconocimiento a nivel constitucional en el artículo 36 CE 10 que singulariza a los Colegios Profesionales como entes distintos de las asociaciones que, al amparo del art. 22 del texto constitucional puedan libremente crearse y remite a la Ley para que ésta regule las peculiaridades propias del régimen jurídico de las organizaciones colegiales, con el mandato de que su estructura interna y funcionamiento habrán de ser, en todo caso, democráticos (STC 20/1988). La CE no predetermina la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales. Es la Ley estatal 2/1974, de 13 de febrero, la que los configura como corporaciones sectoriales de base privada, o dicho en palabras del TC, como una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante... (STC 89/1989, de 11 de mayo). Es reiterada la doctrina constitucional (por todas, SSTC 20/1988, 123/1987) relativa a que son los fines de interés público que han de atender los Colegios lo que legitima la opción legislativa consistente en atribuirles personificación jurídico pública, aún reconociendo que entre los objetivos colegiales prioritarios se encuentra el defender los intereses privados de sus miembros. 2. Distribución constitucional de competencias normativas en materia de Colegios Profesionales. Competencia legislativa de la Comunidad de Madrid. Al Estado corresponde la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de los Colegios Profesionales. Dicha atribución competencial no resulta expresa en el texto constitucional, sino que encuentra su fundamento en el artículo CE que reconoce al Estado competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Como dice la STC 76 /1983, de 5 de agosto...corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses profesionales.... Esta conclusión se funda en la equiparación que, en los aspectos organizativos y compe- 19
16 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid tenciales existe entre los Colegios Profesionales y las Administraciones Públicas de carácter territorial, que determina la aplicabilidad a los entes colegiales del artículo de la Constitución. El concepto legislación básica supone la posibilidad de que el Estado establezca los principios fundamentales, es decir, la normativa mínima común que deben observar las Comunidades Autónomas. Las leyes básicas juegan como un límite: operan, en la medida en que vienen a fijar el alcance preciso en el que las Comunidades Autónomas pueden ejercitar legítimamente sus competencias, como canon en el control de constitucionalidad de las leyes autonómicas (SSTC 137/1986, 27/1987, 156/1995, 163/1995). A partir de aquí, el desarrollo legislativo autonómico tendrá mayor o menor extensión, según el grado de detalle que quepa atribuir a las bases estatales pero, en todo caso, deberá respetar ese mínimo denominador común estatal. Las bases estatales del régimen jurídico de los Colegios Profesionales se establecen en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, modificada por la ley ómnibus. Por su parte, la competencia legislativa de desarrollo sobre colegios profesionales y ejercicio de profesiones tituladas, al no haber reserva expresa, era susceptible de ser asumida por las CCAA en sus Estatutos (artículo CE). Todas las CCAA han asumido competencias en materia de colegios profesionales y algunas (entre las que no está la Comunidad de Madrid) han asumido también competencias en materia de ejercicio de profesiones tituladas. El artículo 27 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por L.O. 3/1983, de 25 de febrero y reformado por L.O. 10/1994, de 24 de marzo, establece que Corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo incluida la potestad reglamentaria y ejecución de las siguientes materias en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca..9. Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales. Al amparo de la competencia recogida en el artículo 27.9 del Estatuto de Autonomía de Madrid y, por tanto, en desarrollo de las bases establecidas por el Estado, mediante Ley de la Asamblea de Madrid 19/1997, de 11 de julio, se regulan los Colegios Profesionales en el ámbito de la Comunidad de Madrid, legislación autonómica reformada parcialmente por la Ley 8/2009, de 21 de diciembre. 20
17 Marta García de la Calzada III. DIRECTIVA 2006/123/CE, RELATIVA A LOS SERVICIOS EN EL MERCADO INTERIOR Y LEY 17/2009, DE LIBRE ACCESO A LAS ACTIVIDADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO. La reforma normativa de los Colegios Profesionales emprendida por la legislación estatal y autonómica citadas ha tenido como presupuesto la Directiva de Servicios y su transposición horizontal al derecho español a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, ley paraguas, lo que obliga a una somera referencia en la materia que afecta al objeto de este informe. La finalidad de la norma comunitaria y de su incorporación al derecho interno 11 es la consecución de un auténtico mercado interior en el sector de los servicios a fin de fomentar el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo en la Unión Europea, por tratarse de un sector considerado motor de crecimiento económico (representa un 70% del PIB y de los puestos de trabajo en la mayoría de los Estados miembros). A tal objeto, se prevé un nuevo modelo regulatorio caracterizado por la eliminación de las barreras que obstaculizan el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros y, que, al mismo tiempo, ofrezca a los consumidores mayor transparencia e información, y en consecuencia más posibilidades de elección y unos servicios a precios más bajos. La Directiva establece un marco jurídico general que beneficia a una amplia gama de servicios sin por ello descuidar las peculiaridades de cada tipo de actividad o de profesión y de sus respectivos sistemas de regulación. Extremo fundamental de la norma comunitaria y, por tanto, de la ley paraguas es la consideración de que los regímenes de autorización constituyen una restricción a la libertad de establecimiento por lo que, como regla general, se acuerda su supresión y únicamente podrán mantenerse cuando se cumplan ciertos requisitos (no discriminación, justificación en una razón imperiosa de interés general y proporcionalidad). Además se enumeran unos requisitos prohibidos en el sentido de que no se puede supeditar a ellos el acceso o ejercicio de una actividad de servicios, además de establecer determinados requisitos que, por constituir obstáculos graves a la libertad de establecimiento, deben ser de aplicación excepcional y sujetos a una evaluación previa que demuestre su justificación para el supuesto de que se trate. En relación a los Colegios Profesionales, los extremos de mayor interés son dos: a) La colegiación obligatoria entra en la definición de régimen de autorización (Art de la Ley 17/2009) por lo que sólo podrá exigirse si se cumple el triple condicionante de no discriminación, necesidad y proporcionalidad del artículo 5 del texto legal. b) Los colegios profesionales son autoridad competente. (Art.3.12 de la Ley 17/2009). 21
18 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid IV. PRINCIPALES MODIFICACIONES DE LA LEY 25/2009, DE MODIFICACIÓN DE DIVERSAS LEYES PARA SU ADAPTA- CIÓN A LA LEY SOBRE EL LIBRE ACCESO A LAS ACTIVI- DADES DE SERVICIOS Y SU EJERCICIO (LEY ÓMNIBUS). La denominada ley ómnibus modifica 47 leyes estatales, introduciendo reformas en la regulación de una multiplicidad de materias, incluso algunas no afectadas por la Directiva Servicios. En materia de Colegios Profesionales, la ley ómnibus modifica la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre los Colegios Profesionales y la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales. De acuerdo con la Disposición Final 1ª del texto legal, el artículo 5 (que recoge todas las modificaciones de la Ley de Colegios Profesionales) es legislación básica, al dictarse al amparo del artículo y 30 CE. Los principales hitos de la regulación en materia colegial (artículo 5 de la ley ómnibus) son las siguientes: 1. Entre los fines esenciales de los Colegios se mencionan la representación institucional exclusiva de las respectivas profesiones cuando estén sujetas a colegiación obligatoria y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. 2. Se incluye la referencia explícita a la observancia de los límites de la Ley de Defensa de la Competencia en la actuación colegial. 3. Las incompatibilidades entre actividades profesionales sólo podrán establecerse por norma de rango legal. En consecuencia, quedan suprimidas las obligaciones de ejercicio de forma exclusiva de una profesión o las limitaciones de ejercicio conjunto de dos o más profesiones establecidas por vía reglamentaria o por normas/ acuerdos colegiales. 4. En materia de comunicaciones comerciales de los profesionales se acaba con la supresión total de publicidad de los servicios profesionales, si bien los Estatutos colegiales y códigos deontológicos podrán introducir previsiones expresas en materia de publicidad dirigidas a exigir a los profesionales colegiados que sus conductas sean ajustadas a lo dispuesto en la Ley en aras a salvaguardar la independencia e integridad de la profesión. En consecuencia, las limitaciones que en esta materia puedan introducir los Colegios deberán adecuarse a la Ley General de Publicidad y a la Ley de Competencia Desleal y, en ningún caso, podrán ser injustificadas. 22
19 Marta García de la Calzada 5. El Ejercicio profesional en forma societaria se regirá por lo previsto en las Leyes (Ley 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales) sin que las normas colegiales puedan establecer restricciones distintas de las que resulten legalmente. 6. Obligatoriedad de colegiación. La adscripción obligatoria al Colegio correspondiente, como requisito de acceso a la profesión sólo será exigible cuando lo establezca una ley estatal. Según la Disposición Transitoria 4 del texto legal en el plazo máximo de doce meses desde su entrada en vigor, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley (la anunciada Ley de Servicios Profesionales 12 ) que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación. En dicho proyecto deberá preverse la continuidad de la colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas. Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes. 7. A fin de potenciar la movilidad de los profesionales, se eliminan obstáculos a la libre circulación de profesionales colegiados con la colegiación única, la no necesidad de comunicación del ejercicio profesional fuera del colegio de incorporación y la no exigencia de habilitación, ni pago de contraprestaciones económicas extraordinarias cuando los profesionales ejerzan en un territorio diferente al de colegiación, supuesto en que los Colegios deberán utilizar los mecanismos de comunicación y los sistemas de cooperación de la ley paraguas. 8. Se prohíben los baremos de honorarios (y cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales) si bien, los colegios podrán elaborar criterios orientativos a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuenta de los abogados. 9. Modificación del régimen de visados colegiales. Su exigencia pasa a ser voluntaria, salvo que se establezca su obligatoriedad por Real Decreto que deberá establecer los visados exigibles de acuerdo con los criterios que al respecto establece la Ley: que sea necesario por existir una relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación de la integridad física y seguridad de las personas. Además se mejora la regulación del visado, concretando su contenido mínimo, con mención de lo que no formará parte del mismo (honorarios, ni control técnico) debiendo tener un precio razonable, no abusivo ni discriminatorio y aclarándose la responsabilidad que asume el colegio profesional. Como se dijo, el Real Decreto 1000/2010, 23
20 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid de 5 de agosto da cumplimiento al mandato legal determinando los trabajos profesionales en que, por quedar acreditada su necesidad y proporcionalidad entre otras alternativas posibles, obligatoriamente deben obtener el visado colegial. 10. Se crea el servicio de atención a los colegiados y a los consumidores o usuarios que deberá atender las quejas o reclamaciones presentadas por los colegiados o los consumidores y usuarios o las asociaciones y organizaciones de éstos, en su representación o en defensa de sus intereses. 11. Se establece la ventanilla única para que los profesionales puedan realizar telemáticamente todos los trámites para colegiación, ejercicio y su baja en el Colegio. 12. Otras modificaciones: La cuota de inscripción debe ser igual a los costes de tramitación, se ordena la publicación de una memoria anual sobre la gestión económica y actuación disciplinaria del colegio que garantice el principio de transparencia en su gestión, la obligación de atender las solicitudes de información sobre los colegiados y sobre las sanciones firmes a ellos impuestas, así como las peticiones de inspección o investigación que les formule cualquier autoridad competente de un Estado miembro de la Unión Europea. 13. Derogación expresa de estatutos y otras normas colegiales que se opongan a la Ley en virtud de la Disposición Derogatoria 13. Precisamente, en el ámbito de las organizaciones colegiales de competencia estatal se ha abierto un proceso de revisión de los Estatutos Generales con el fin de adaptar la normativa colegial de los Colegios Nacionales y Consejos Generales a las disposiciones de la ley ómnibus. A estos efectos, el Ministerio de Economía y Hacienda (en cuanto coordinador de la transposición de la Directiva de Servicios) ha mantenido contactos con éstas a fin de impulsar la adaptación de sus Estatutos Generales, estableciendo con ellas un programa de trabajo que se desarrolla en dos fases: en la primera, se procede por este Departamento ministerial a la valoración inicial de los borradores de reforma de los Estatutos elaborados por los Colegios en adaptación a la ley ómnibus. En la segunda fase, se llevaría a efecto la tramitación formal del Proyecto de reforma por el Ministerio competente por razón de la materia, hasta su aprobación por Real Decreto del Gobierno. 24
21 Marta García de la Calzada V. REFORMA LEGISLATIVA AUTONÓMICA: LEY 8/2009, DE 21 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS LIBERALIZADORAS Y DE APOYO A LA EMPRESA MADRILEÑA. 1. Contenido de la reforma Con la voluntad de liberalizar la economía madrileña mediante la simplificación administrativa y la eliminación de las barreras burocráticas que dificultan el ejercicio de las actividades económicas, la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa Madrileña, introduce las modificaciones legislativas precisas para la adaptación de la normativa autonómica a la Directiva de Servicios y a la legislación básica modificada por ésta. En materia de Colegios Profesionales se modifica el régimen jurídico establecido en la Ley autonómica 19/1997, de 11 de julio, en los extremos que se relacionan a continuación: 1. Se establece el principio general de la colegiación voluntaria La reforma en este punto es significativa: el art. 3.1 de la Ley 19/1997, en su redacción original, establecía como requisito imprescindible para el ejercicio de las profesiones colegiadas el hallarse incorporado al colegio correspondiente, ordenando -de acuerdo con la legislación básica estatal vigente hasta la ley ómnibus -la colegiación obligatoria, como regla general. La Ley 8/2009, opta por el principio inverso: la colegiación será voluntaria salvo que la ley de creación del colegio establezca lo contrario Requisitos de creación de nuevos colegios profesionales La creación de nuevos Colegios Profesionales se supedita a la concurrencia de dos requisitos: que se trate de profesiones cuya aptitud para su ejercicio venga acreditada por la posesión de una titulación oficial y, esta es la novedad, se aprecien razones de interés público. No aclara ni ejemplifica el legislador autonómico cuales puedan ser estas razones de interés público que justifican la creación ex novo de Colegios Profesionales Eficacia temporal de la reforma En fin, se trata de una reforma que no se aplicará con efecto retroactivo por mandato de la Disposición Adicional 1ª de la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de forma que no se verán afectadas las Corporaciones inscritas en el Registro de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid en la fecha de entrada en vigor de la misma
22 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid 2. Valoración de la reforma. 1. Colegiación voluntaria como principio general. La valoración que quepa hacer sobre este extremo de la reforma debe partir de una consideración previa: la colegiación voluntaria es una legítima opción legislativa pero, en todo caso, vinculada a una menor intensidad o trascendencia de los fines públicos que justifican la creación del respectivo Colegio. El art. 36 de la CE permite que el legislador, en uso de una amplia libertad de configuración normativa, haga la colegiación simplemente voluntaria, aunque en este caso se limita considerablemente la dimensión pública de los Colegios Profesionales (STC 330/1994). Esto es, el legislador puede establecer la colegiación obligatoria lícitamente, en razón a los intereses públicos vinculados al ejercicio de determinadas profesiones, pero también puede no hacerlo si la configuración, esencia y fines de los Colegios fueran otros, acomodando requisitos y fines, estructura y exigencia garantizadoras, de acuerdo con el art. 36, con la naturaleza de los Colegios. (STC 89/1989, de 11 de mayo). De acuerdo con ello, ya antes de la modificación legal que se comenta, en el ámbito madrileño, se pueden encontrar ejemplos ciertamente aislados - de Colegios Profesionales que, manteniendo su carácter de Corporaciones de Derecho Público no erigen la colegiación en requisito de ejercicio profesional. 17 Bajo esta premisa y desde la perspectiva de la defensa de la competencia, puede sentarse una primera conclusión: el principio general de la colegiación voluntaria se valora positivamente ya que la barrera de acceso al ejercicio profesional que supone la colegiación obligatoria no sólo habrá de justificarse en la mayor intensidad de los fines públicos de los respectivos colegios lo que ya debía acontecer dada la nutrida jurisprudencia constitucional al respecto además, deberá hacerse explícita, introduciendo un plus de transparencia, al motivar debidamente la excepción a la colegiación voluntaria. Con todo, no se puede dejar de mencionar la eventual falta de concordancia que de hecho puede producirse en esta materia y que resulta del contraste de las bases estatales (tras la reforma de la ley ómnibus) con el desarrollo legislativo autonómico que se comenta: de un lado, la ley estatal establece que la determinación de las concretas profesiones de obligatoria colegiación se hará en la futura Ley de Servicios Profesionales, manteniendo la situación actual de obligatoriedad de colegiación, de forma transitoria, hasta la entrada en vigor de dicha Ley estatal anunciando, de este modo, su vocación de revisión de la situación actual. Por su parte, la ley autonómica reconoce, como principio general, que la adscripción de los profesionales al correspondiente Colegio será voluntaria salvo, se dice, que la Ley de creación del Colegio establezca lo contrario. No resulta baladí recordar que 26
23 Marta García de la Calzada la creación de los colegios profesionales en el ámbito madrileño se opera por medio de Ley autonómica (artículo 6 de la Ley 19/1997, de 11 de julio). Cabe añadir que legislador autonómico ha sido bastante más conservador que el estatal en la determinación de la eficacia temporal de la reforma que instaura ya que la D.A. 1ª de la Ley 8/2009 establece que la reforma no será de aplicación a los Colegios Profesionales que se encuentren inscritos en el Registro de Colegios Profesionales de la Comunidad de Madrid en la fecha de entrada en vigor de la misma, con lo que parece vedar una revisión de la situación actual. Como se dijo, en materia de Colegios Profesionales, las competencias normativas del Estado y la Comunidad de Madrid se articulan como competencias concurrentes bajo el binomio bases estatales desarrollo legislativo autonómico. La Ley ómnibus declara que las modificaciones del régimen jurídico de los colegios profesionales que contiene su art. 5 entre ellas, la obligatoriedad de colegiación- es parte de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas al amparo del artículo de la CE. 18 y, por tanto, materia indisponible al desarrollo legislativo autonómico. En consecuencia, el criterio que sobre la colegiación obligatoria se determine en la futura Ley de Servicios Profesionales deberá ser respetado por la legislación de Comunidad de Madrid, que no podría ya disponer la colegiación voluntaria respecto de las profesiones de que se trate. 2. En cuanto a la creación de nuevos colegios. La creación de nuevos colegios profesionales se supedita por la Ley autonómica a la concurrencia de dos requisitos: que se trate de profesiones cuya aptitud para su ejercicio venga acreditada por la posesión de una titulación oficial y que concurran razones de interés público. En cuanto al primer requisito citado y aunque no sea fruto de la reforma de 2009, se debe hacer una breve referencia a qué deba entenderse por profesiones tituladas a los efectos indicados. En un sentido amplio, 19 el concepto podría entenderse comprensivo tanto de los títulos oficiales académicos (aquellos cuya obtención requiere la realización de estudios superiores específicos y que son concedidos por la autoridad académica) como de otros títulos oficiales (basados en la obtención de una autorización o licencia administrativa o en la superación de ciertas pruebas de aptitud). Sin embargo, la jurisprudencia constitucional, reiteradamente, maneja el concepto más estricto al identificar profesión titulada con aquélla que requiere títulos oficiales académicos, por entender que el hecho de que los poderes públicos intervengan en el ejercicio de ciertas actividades profesionales sometiéndolas a la previa obtención de una autorización administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud no es equiparable a la creación o regulación de los títulos profesionales ( STC 27
24 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid 122/1989). 20 La Ley de Colegios Profesionales autonómica vincula la creación del colegio a las profesiones tituladas en el sentido de la jurisprudencia constitucional? Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa se debería decir de modo explícito, máxime cuando hay supuestos 21 de Colegios de ámbito autonómico madrileño en el que no se exige esa vinculación a titulación oficial académica de estudios superiores; incluso algunos no exigen titulación oficial alguna. 22 Por otra parte, la verdadera novedad de la reforma de 2009 en materia de creación de colegios profesionales es la mención a las razones de interés público que la justifiquen. No puede dejar de mencionarse la aparente dispersión de la intención legislativa que, por una parte, introduce la colegiación voluntaria como principio general (lo que supone entender que en estos casos la dimensión pública de los colegios se reduce) y al mismo tiempo recoge por primera vez la mención expresa del interés público, como requisito de creación de nuevos colegios. Siendo lo anterior anecdótico, el juicio que merece este apartado de la reforma es favorable, si bien nuevamente se advierte la necesidad de dotar de concreción a las razones de interés público a que alude el precepto. Y es que dado que la regulación actual permite la colegiación voluntaria -también al amparo de la legislación básica estatal- tales razones de interés público no pueden identificarse con las ordenadas por la ley ómnibus -en transposición de la Directiva Servicios- o, incluso, las identificadas por el Tribunal Constitucional para justificar la colegiación obligatoria 23, materia distinta de la simple creación del colegio, en los casos de adscripción voluntaria, en los que, se reitera, la dimensión pública de la institución está muy reducida. Por ello, en este informe se quiere dejar constancia de la extrema dificultad de definir de forma nítida el concepto jurídico indeterminado razones de interés público que permitan justificar la creación de una Corporación jurídicopública profesional en los casos de adscripción voluntaria. Para evitar la inseguridad jurídica y dotar de coherencia a la regulación del sistema, en el marco de la amplia configuración normativa de los colegios que se concede al legislador, se sugiere valorar la posibilidad de vincular la existencia de un colegio profesional a la adscripción obligatoria, de forma que cuando no se aprecien importantes razones de interés público, la organización profesional no se articule en un Colegio y los profesionales puedan agruparse en asociaciones profesionales de carácter voluntario, pero ya desposeídas de la caracterización corporativa pública que debería reservarse a las profesiones más incidentes en el interés público. Se trata de una posibilidad ya acogida en alguna legislación autonómica (Ley 7/2006, de 31 de mayo, de Colegios Profesionales de Cataluña). 3. Transitoriedad de la reforma 28
25 Marta García de la Calzada Este es el aspecto que merece un juicio más desfavorable. Y es que las modificaciones introducidas por la Ley autonómica de 2009, no son aplicables -por mandato de la D.A. 1ª del texto legal- a los Colegios Profesionales inscritos en el correspondiente Registro de la Comunidad de Madrid. Con ello, en primer término, se mantienen incólumes los supuestos de colegiación obligatoria que existen en la actualidad, situación que no se compadece con el afán liberalizador y de modernización de los colegios que inspira la reforma. No obstante, se entiende que esta circunstancia se corregirá con la entrada en vigor de la anunciada Ley de Servicios Profesionales, en cuanto la revisión que ordene la ley estatal se imponga a los colegios existentes. En todo caso, por razones de concordancia legislativa elemental, esta circunstancia debería reflejarse en el desarrollo legislativo autonómico. Por otra parte, también se advierte la conveniencia de aplicar retroactivamente la norma que supedita la constitución de nuevos colegios a la exigencia de titulación oficial y concurrencia de razones de interés público - una vez clarificados los extremos que se han enunciado en el apartado anterior - ya que no hay ninguna razón, al menos desde la perspectiva de la defensa de la competencia, que justifique la existencia de distintos regímenes para entidades de la misma naturaleza. En suma, esta propuesta tiene por objeto plantear el debate sobre la adecuación de las organizaciones colegiales existentes en el ámbito madrileño a los requisitos exigidos por la Ley. Con mayor razón en el caso de que se valorara la oportunidad de convertir los Colegios de adscripción voluntaria en asociaciones profesionales. Es importante señalar que esta propuesta no parte de un prejuicio abstracto sobre la existencia en sí de los Colegios, existencia consagrada constitucional y legislativamente en función de los intereses públicos a los que responden y que, desde el punto de vista económico, se justifica sobradamente en cuanto instrumentos organizativos dirigidos a superar los fallos de mercado que se analizaron en la primera parte de este informe (fundamentalmente, las asimetrías informativas y las externalidades) aun a costa de las restricciones competitivas que pudieran derivarse de las importantes funciones que se delegan en los mismos. Pero, justamente, esta circunstancia hace que se deba ser riguroso en la definición legal de las organizaciones profesionales y su reconocimiento, analizando las ya existentes de forma casuística a fin de comprobar la concurrencia de los requisitos de titulación e interés público mencionados. 29
26 Colegios profesionales en la Comunidad de Madrid 4. Otras cuestiones Además de lo expuesto, se advierte la necesidad de modificar otros preceptos de la Ley autonómica de Colegios Profesionales con el fin de que el desarrollo legislativo se acomode a las bases estatales, en la nueva redacción de la Ley de 1974, en el bien entendido que ese respeto no significa reverencia a lo literal, pues también en el caso de las normas básicas ha de extraerse su sentido y alcance del contexto sistemático y de su finalidad (STC 172/1996). Nos estamos refiriendo, en particular, al contenido del artículo 14 de la Ley 19/1997, relativo a las funciones encomendadas a los Colegios y en el que, siguiendo la enumeración que hace el precepto, se advierten las siguientes discordancias con la legislación básica estatal: a) En el caso de profesiones sujetas a colegiación obligatoria, corresponderá a los Colegios la representación institucional exclusiva de las mismas. No así en los supuestos de colegiación voluntaria. e) Debe eliminarse la referencia a la elaboración de baremos orientativos de honorarios, con la salvedad de los que se elaboren a los exclusivos efectos de la tasación de costas y de la jura de cuentas de los abogados. i) En fin, deberá modificarse la función del visado colegial para aclarar que los visados obligatorios serán únicamente los establecidos en la normativa básica estatal. Cabe añadir que otras muchas prescripciones de la ley ómnibus no tienen su reflejo en la ley autonómica que omite por completo las referencias a las materias de que se trata. A título de ejemplo cabe citar: el nuevo fin esencial de protección de los consumidores, la colegiación telemática, la coincidencia entre la cuota de inscripción colegial con los costes de tramitación, la ventanilla única, la memoria anual, el servicio de atención a los colegiados y consumidores o usuarios, etc. En todo caso, se reconoce que para estos supuestos de simples omisiones en la ley autonómica no es exigible una reforma legal ya que el desarrollo legislativo autonómico no tiene por qué ser mimético o limitarse a repetir las bases estatales. 30