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Timestamp: 2020-02-23 20:55:09+00:00
Document Index: 75417516

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 18', '§ 38', '§ 108', '§ 88', '§ 24', '§ 51', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 87', '§ 78', '§ 2', '§ 55', '§ 91', '§ 91', '§ 2', '§ 91', '§ 88', '§ 93', '§ 96', '§ 79', '§ 80', '§ 81', '§ 82', '§ 43', 'arrêt ', '§ 206', '§ 43', 'arrêt ', '§ 83', '§ 83', '§ 93', '§ 93', '§ 94', '§ 88', '§ 94', '§ 95', '§ 95', '§ 96', '§ 95', '§ 95', '§ 99', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 78', '§ 77', '§ 77', '§ 7', 'arrêt ', '§ 85', '§ 93', '§ 95', '§ 94', '§ 96', '§ 44', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 88', '§ 79', '§ 96', '§ 79', '§ 96', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 43', '§ 83', 'arrêt ', '§ 70', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 96', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 58', '§ 97', '§ 97', '§ 98', '§ 98', 'arrêt ', '§ 9', 'arrêt ', '§ 206']

LDH | La Revue des Droits de l'Homme
Droits des étrangers (Art. 13 et 8 CEDH) : Une progression européenne en demi-teinte de l’effectivité des recours en droit des étrangers
7 500 kilomètres en cinq années. Avant de trouver son point final dans le prétoire strasbourgeois, voilà ce qu’a dû parcourir un contentieux né en Guyane française en 2007. Il impliquait un ressortissant brésilien âgé de 19 ans au moment des faits. Résidant en Guyane depuis douze ans – outre un premier séjour de deux ans (§ 11) –, il fut interpellé le 25 janvier 2007 au terme d’un contrôle routier où il ne put présenter des papiers en cours de validité. Le jour même, un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF) ainsi qu’un arrêté de placement en rétention administrative lui fut notifié. Le lendemain, à 15h11, l’intéressé introduisit un recours pour excès de pouvoir contre ce premier arrêté, en l’assortissant d’un référé-suspension (§ 18). C’est précisément à ce stade procédural que se fit sentir le caractère dérogatoire du droit applicable outre-Mer (§ 38-41). En effet, à la différence du droit commun applicable en France métropolitaine (v. Art. L 521-3 CESEDA), le recours contre un APRF visant un étranger situé sur le territoire de la Guyane n’est pas suspensif de plein droit (Art. L 514-1 CESEDA – v. Conseil constitutionnel, Décision no 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, § 108-110). En conséquence, l’intéressé fut reconduit à 16h vers le Brésil, soit « moins de trente-six heures après son interpellation » (§ 88). Le soir même, le tribunal administratif de Cayenne examina le référé-suspension. Mais du fait de l’exécution de la mesure d’éloignement quelques heures plus tôt, il rendit une ordonnance déclarant sans objet ledit référé. Neuf mois plus tard, le même tribunal administratif annula l’arrêté de reconduite à la frontière et ordonna au préfet de régulariser la situation de ce ressortissant brésilien, revenu entretemps et illégalement vivre en Guyane auprès de sa famille.
En glissant de la Chambre à la Grande Chambre (v. l’audience publique du 21 mars 2012), la physionomie du contentieux a quelque peu évolué. Saisie sur renvoi à la demande du requérant (Art. 43 – ADL du 15 décembre 2011), la formation solennelle strasbourgeoise n’était plus appelée à se prononcer sur le terrain de l’article 8 pris isolément (droit au respect de la vie privée et familiale). L’éloignement du requérant – présent sur le territoire français en compagnie de sa famille depuis son plus jeune âge – avait certes fait naître une violation du droit au respect de la vie privée et familiale (v. Cour EDH, 1e Sect. 14 juin 2011, Osman c. Danemark, Req. n° 38058/09 – ADL du 20 juin 2011 ; pour un cas récent et disputé, v. Cour EDH, 2e Sect. 15 novembre 2012, Shala c. Suisse, Req. n° 52873/09). Mais la décision d’éloignement fut finalement annulée par les juridictions françaises et « une carte de séjour renouvelable portant la mention “vie privée et familiale“ » fut délivrée au jeune brésilien (§ 24). Partant, en 2011, la Chambre jugea irrecevable le grief puisque que l’intéressé ne pouvait plus se prétendre « “victime“ au sens de l’article 34 de la Convention » (sur cette notion, v. Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Nada c. Suisse, Req. n° 10593/08 – ADL du 21 septembre 2012). Or la Grande Chambre rappelle qu’elle n’a vocation à examiner que les seuls « grief[s] déclaré[s] recevable[s] par la chambre » (§ 51).
Pour autant, la question du droit au respect de la vie privée et familiale n’a aucunement disparu de l’horizon contentieux. Bien au contraire, l’articulation entre ce droit et l’effectivité des recours était au cœur même de l’affaire De Souza Ribeiro c. France. La Cour devait en particulier se prononcer sur une question inédite à Strasbourg : « l’effectivité du recours prévu par l’article 13 impose[-t-elle] son caractère suspensif lorsque cette dernière disposition se combine avec l’article 8 de la Convention [droit au respect de la vie privée et familiale] » ? (opinion en partie dissidente commune aux juges Spielmann, Berro-Lefèvre et Power sous l’arrêt de Chambre – ci-après, opinion dissidente de Chambre). Mais à cette interrogation aussi claire que cruciale, la Grande Chambre offre une réponse en demi-teinte. Certes, l’arrêt européen accroît significativement l’intensité de l’effectivité des recours lorsque l’éloignement d’un étranger est susceptible d’affecter sa vie privée et familiale. En soi, ce résultat est retentissant et fonde l’unanime constat de violation imputée à la France. Mais les juges estiment que cette effectivité peut être assurée sans consacrer la suspensivité de plein droit du recours (I). Une telle approche hypothèque voire obère quelque peu les riches virtualités contentieuses de la solution. Ceci laisse augurer de nombreuses difficultés lors de sa mise en œuvre en France et interroge l’effectivité même de ce droit au recours effectif renforcé (II).
I – L’effectivité sans suspensivité : faute de révolution, une évolution notable du degré d’exigence conventionnelle
Au cœur de l’affaire De Souza Ribeiro figurait l’enjeu déterminant de l’effectivité des recours en cas d’éloignement menaçant la vie privée et familiale d’un étranger (A). Mais alors qu’elle était appelée à consacrer formellement l’existence d’un recours de plein droit suspensif, la Grande Chambre se limite à intensifier en substance les exigences d’effectivité (B).
A – Ce qu’effectivité du recours veut dit : un enjeu crucial en débat
Déterminer « si le requérant a bénéficié de garanties effectives le protégeant contre la mise en œuvre d’une décision d’éloignement prétendument contraire à l’article 8 » (§ 87). En peu de mots, telle était la tâche assignée à la Grande Chambre. Pour la mener à bien, une première étape devait être franchie : constater que l’éloignement de Guyane du ressortissant brésilien était de nature à soulever des interrogations quant au respect du droit au respect de la vie privée et familiale. En effet, à l’instar de l’article 14 portant interdiction de la discrimination (v. Cour EDH, 2e Sect. 9 octobre 2012, X. c. Turquie, Req. n° 24626/09 – ADL du 18 octobre 2012), l’article 13 ne peut être invoqué isolément. Le droit au recours effectif requiert également la présence d’allégations de violations de la Convention constituant des « griefs défendables »au sens de la jurisprudence européenne (§ 78 – v. ainsi Cour EDH, 1e Sect. 5 avril 2011, Rahimi c. Grèce, Req. n° 8687/08 – ADL du 6 avril 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. Déc. 3 mai 2011, K. Y. c. France, Req. n°14875/09, § 2 – ADL du 22 mai 2011).
En l’espèce, et en dépit de l’argumentation du gouvernement défendeur (§ 55), la Cour juge qu’« une question sérieuse se posait [bien] quant à la compatibilité de [l’]éloignement [du requérant] avec l’article 8 de la Convention » (§ 91), de sorte que « le grief soumis par le requérant sur ce point est […] “défendable“ aux fins de l’article 13 » (§ 91). Pour parvenir à cette conclusion, nécessaire à la poursuite de son examen contentieux, la Grande Chambre n’hésite pas à souligner qu’« au moment où le requérant a été reconduit à destination du Brésil […] les autorités françaises étaient en possession des éléments tendant à établir que l’éloignement du requérant n’était pas prévu par la loi et pouvait donc constituer une ingérence illégale, au sens de l’article 8 § 2 de la Convention » (§ 91). De plus, « le caractère superficiel de l’examen de la situation du requérant effectué par l’autorité préfectorale » est nettement mis en exergue (§ 88). A mots à peine couverts, la Grande Chambre suggère donc qu’une mesure d’éloignement notoirement inconventionnelle a sciemment été exécutée par les autorités françaises. La remarque strasbourgeoise est cinglante et laisse aisément entrevoir la suite de l’analyse européenne.
Parvenus à la seconde étape de l’examen contentieux, et donc en son cœur même, les juges européens avaient cette fois à apprécier les « possibilités dont disposait le requérant pour contester la décision d’éloignement dont il avait fait l’objet » (§ 93). En l’espèce, il n’était guère douteux que lesdites possibilités étaient réduites à portion congrue, tant la « procédure [de] reconduite à la frontière du requérant a été […] mise en œuvre selon des modalités rapides, voire expéditives » (§ 96). Mais l’affaire De Souza Ribeiro offrait surtout l’occasion à la Cour de préciser la teneur, l’intensité et les implications de l’exigence d’effectivité des recours lorsque la vie privée et familiale d’un étranger est en cause.
L’article 13 comprend diverses « garanties procédurales » (§ 79) : « le recours […] doit être disponible en droit comme en pratique, en ce sens particulièrement que son exercice ne doit pas être entravé de manière injustifiée par les actes ou omissions des autorités de l’Etat défendeur » (§ 80) et « une attention particulière doit aussi être prêtée à la rapidité du recours lui-même […] la durée excessive d’un recours [pouvant] le rendre inadéquat » (§ 81 – dans le domaine carcéral, v. ainsi Cour EDH, 5e Sect. 20 janvier 2011, Payet c. France et El Shennawy c. France, Req. n° 19606/08 et n° 51246/08 – ADL du 23 janvier 2011). Mais à ces exigence générales peut parfois s’ajouter un degré supplémentaire – si ce n’est ultime – d’effectivité du recours : la suspensivité de plein droit. Ce dispositif est évidemment clef en droit des étrangers. En exigeant l’examen du recours avant toute exécution de la mesure d’éloignement, les risques liés à celle-ci peuvent être évalués en amont.
Jusqu’à ce jour, la jurisprudence strasbourgeoise avait réservé une telle exigence de suspensivité à deux séries de situation (§ 82). Premièrement, les recours dirigés contre une mesure d’éloignement ou d’expulsion susceptible de créer un risque réel de traitements contraires à l’article 2 – droit à la vie – ou 3 – interdiction de la torture et des peines et traitements inhumains ou dégradants – (v. Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 ; Cour EDH, 1e Sect. 7 juin 2011, R.U. c. Grèce, Req. n° 2237/08 – ADL du 7 juin 2011). Deuxièmement, la Cour a étendu cette suspensivité aux griefs tirés de l’article 4 du Protocole n° 4 portant interdiction des expulsions collectives d’étrangers (v. Cour EDH, 3e Sect. 5 février 2002, Čonka c. Belgique, Req. n° 51564/99).
En 2011, la Cinquième Section de la Cour avait l’occasion d’étendre cette liste d’exception aux mesures d’éloignement ou d’expulsion susceptibles d’emporter violation du droit au respect de la vie privée et familiale (Art. 8). Mais les quatre juges majoritaires refusèrent. A leurs yeux, et à « la différence des [autres exceptions], les conséquences de l’ingérence dans les droits garantis par l’article 8 sont en principe réversibles » (§ 43 de l’arrêt de Chambre). A de nombreux égards, une telle décision prêtait le flanc à la critique (v. l’opinion dissidente de Chambre et ADL du 1er juillet 2011).
B – Un accroissement sensible et substantiel de l’exigence d’effectivité
En 2012, le climat jurisprudentiel européen semblait plus propice à l’épanouissement de la suspensivité des recours en droit des étrangers. La même Cinquième Section avait rappelé l’importance de ce dispositif (v. Cour EDH, Anc. 5e Sect. 2 février 2011, I.M. c. France, Req. n° 9152/09 – ADL du 3 février 2012 ; v. le plan d’action du Gouvernement français). Plus significatif encore, la Grande Chambre confirma solennellement la jurisprudence Čonka en constatant une violation de l’article 13, combiné aux articles 3 de la Convention et 4 du Protocole n° 4, du fait de l’absence de recours à effet suspensif offert aux étrangers éloignés (Cour EDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, Req. n° 27765/09, § 206-207 – ADL du 27 février 2012).
Ces présupposés favorables n’ont cependant pas suffit lors du second examen européen de l’affaire De Souza Ribeiro. Sans aucune surprise, la Grande Chambre s’est abstenue de renverser l’affirmation selon laquelle « l’ “effectivité“ du recours prévu par l’article 13 de la Convention n’exige pas, en principe, que ce recours ait un effet suspensif » (v. § 43 de l’arrêt de Chambre). Autrement dit, la suspensivité demeure une conséquence exceptionnelle du droit au recours effectif. Mais de manière plus inattendue, la formation solennelle a refusé de placer l’article 8 parmi ces cas exceptionnels de suspensivité des recours : « s’agissant d’éloignements d’étrangers contestés sur la base d’une atteinte alléguée à la vie privée et familiale, l’effectivité ne requiert pas que les intéressés disposent d’un recours de plein droit suspensif » (§ 83). Malgré une position de principe identique à celle de la Chambre, la Grande Chambre parvient pourtant à une toute autre issue contentieuse : elle condamne la France pour violation de l’article 13.
Cette différence de résultat s’explique non pas par un changement de nature des exigences conventionnelles – qui aurait pu se concrétiser par la reconnaissance d’un droit au recours suspensif – mais par une évolution du degré de ces exigences. Toujours au stade des principes, la Grande Chambre a ainsi tenu à rappeler « qu’en matière d’immigration, lorsqu’il existe un grief défendable selon lequel une expulsion risque de porter atteinte au droit de l’étranger au respect de sa vie privée et familiale, l’article 13 combiné avec l’article 8 de la Convention exige que l’Etat fournisse à la personne concernée une possibilité effective de contester la décision d’expulsion ou de refus d’un permis de séjour et d’obtenir un examen suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates des questions pertinentes par une instance interne compétente fournissant des gages suffisants d’indépendance et d’impartialité » (§ 83). Ainsi libellées et exposées, les conséquences jurisprudentielles dérivés du droit au recours effectif ne sont en aucune façon inédites ou révolutionnaires. Formellement, donc, la Grande Chambre ne procède à aucune progression jurisprudentielle.
L’accroissement de l’intensité des exigences conventionnelles apparaît cependant en pleine lumière lorsque la Cour confronte ces principes aux circonstances de l’espèce. Une fois encore, elle persiste à juger indifférente la reconnaissance d’une suspensivité du recours (§ 93 : « sans préjudice du caractère suspensif ou non des recours »). Mais il est énoncé que « l’effectivité [des recours] requiert, pour éviter tout risque de décision arbitraire, que l’intervention du juge ou de “l’instance nationale“ soit réelle » (§ 93). Or c’est cette « réalité » qui a fait cruellement défaut à la pratique française dans l’affaire De Souza Ribeiro. Alors même que l’intéressé avait présenté des recours juridiquement étayés (§ 94), ils furent négligés car son éloignement du territoire français eut lieu « moins de trente-six heures après son interpellation » (§ 88). Pour les juges européens, « la brièveté de ce délai exclut toute possibilité pour le tribunal d’examiner sérieusement les circonstances et arguments juridiques qui militent pour ou contre la violation de l’article 8 de la Convention en cas de mise à exécution de la décision d’éloignement » (§ 94). Partant, « au moment de l’éloignement », les recours du requérant « n’avaient fait l’objet d’aucun examen effectif par une instance nationale » et « aucun examen judiciaire des demandes du requérant n’a pu avoir lieu, ni au fond ni en référé » (§ 95). L’intérêt du recours en référé fut lui-même « anéanti par le caractère excessivement bref du délai écoulé entre la saisine du tribunal et l’exécution de la décision d’éloignement » (§ 95).
Ces « modalités rapides, voire expéditives » (§ 96) sont fustigées par la Cour. Pour celle-ci, « la hâte avec laquelle la mesure de renvoi a été mise en œuvre a eu pour effet en pratique de rendre les recours existants inopérants et donc indisponibles » (§ 95). Assez curieusement, la Grande Chambre poursuit en rappelant que « l’importance de la rapidité des recours […] ne saurait aller jusqu’à constituer un obstacle ou une entrave injustifiée à leur exercice, ni être privilégiée aux dépens de leur effectivité en pratique » (§ 95). Cette affirmation est paradoxale. Non pas parce qu’elle émane d’une juridiction par ailleurs noyée de requêtes arguant d’une violation du droit à un procès équitable (Art. 6) du fait des délais excessifs de jugement (v. le bilan annuel de la Cour – ADL du 29 janvier 2012). Un examen juridictionnel lapidaire est autant à proscrire qu’un recours qui s’éternise. Ce qui suscite l’étonnement est l’évocation d’une « rapidité du recours » alors qu’en l’espèce, ce n’est pas véritablement cela qui a entravé son effectivité, mais l’exécution immédiate de la mesure contestée. L’examen du recours ne fut donc pas rapide, il fut tout simplement absent avant l’exécution de la mesure litigieuse. Quoiqu’il en soit, la Grande Chambre conclut que « le requérant n’a pas disposé en pratique de recours effectifs lui permettant de faire valoir le bien-fondé du grief tiré de l’article 8 de la Convention alors que son éloignement était en cours » (§ 99).
Au premier regard, une telle issue pourrait sembler satisfaire ceux qui contestaient l’ineffectivité des recours contre les mesures d’éloignement et d’expulsion prononcés outre-mer. Peu importe le flacon, pourvu que l’on ait l’ivresse. Peu importe donc la non-suspensivité du recours, pourvu que l’on puisse exiger son effectivité. Mais ce résultat ne parvient pas à occulter les failles du raisonnement de la Grande Chambre. Son refus d’étendre l’exigence de suspensivité du recours ne manquera pas de soulever de nombreuses difficultés. Et ce, au point de menacer l’effectivité même de sa propre position jurisprudentielle.
II – De l’effectivité du droit au recours effectif : les apories d’une solution européenne inachevée
L’unanimité avec laquelle les juges européens ont prononcé la condamnation de la France mérite l’attention. Elle constitue un prisme révélateur autant des apports que des apories de la solution européenne (A). En effet, la répugnance de la Cour à consacrer la suspensivité de plein droit du recours affaiblit la lisibilité des exigences strasbourgeoises. Plus gênant encore, cela hypothèque quelque peu les indéniables virtualités contentieuses de l’arrêt De Souza Ribeiro c. France (B).
A – L’unanimité juridictionnelle, clef d’explication des progrès et insuffisances de la solution européenne
A Strasbourg comme ailleurs, l’unanimité d’une formation de jugement est souvent mystérieuse, quand elle n’est pas trompeuse. Les juges peuvent ainsi se rejoindre sur le dispositif final, sans pour autant partager les mêmes prémices, présupposés et raisonnements (v. ainsi ADL du 10 février 2012 sur Cour EDH, 5e Sect. 9 février 2012, Vejdeland et autres c. Suède, Req. n° 1813/07 et ADL du 8 août 2012 sur Cour EDH, 2e Sect. 24 juillet 2012, Fáber c. Hongrie, Req. n° 40721/08– ADL du 8 août 2012). Un large consensus peut aussi n’être que le témoignage d’un accord réduit au plus petit dénominateur commun (v. Rebecca Gill, « Consensus or Ambivalence? Why Court Traditions Matter », in WPS SSRN, 2011, 54 p. ; sur la théorie du « consensus apparent », v. Alfred Moore et Kieran O’Doherty, « Deliberative Voting: Operationalizing Consensus in a Deliberative Minipublic », in APSA 2012 Annual Meeting Paper, 2012, 35 p. ; Sur la Cour suprême des Etats-Unis, v. Paul H. Edelman, David Klein et Stefanie A. Lindquist, « Consensus, Disorder, and Ideology on the Supreme Court », in Journal of Empirical Legal Studies, 2012, Vol. 9, n°2 pp. 129-148 ; Lee Epstein, William M. Landes et Richard A. Posner, « Are Even Unanimous Decisions in the United States Supreme Court Ideological ? », in Northwestern University Law Review, 2012, Vol. 106, n° 2, pp. 699-713).
L’arrêt De Souza Ribeiro c. France offre une nouvelle illustration des ambiguïtés de l’unanimité juridictionnelle. Surtout, elle révèle les contingences qui en résultent pour la solution acquise de cette manière. Du point de vue de la juridiction européenne, une condamnation de la France était à la fois possible et souhaitable. Possible d’abord, car l’ensemble des juges pouvait se rejoindre sur cette issue contentieuse, sans risquer de se heurter aux clivages idéologiques – au sens premier du terme – qui traversent inévitablement la Cour. Souhaitable ensuite, car l’instauration de recours effectifs au sein des systèmes nationaux répond aux besoins institutionnels de la Cour.
Premièrement, condamner la France n’exigeait aucunement de la Cour qu’elle fasse preuve d’un volontarisme qui froisserait la marge nationale d’appréciation concédée aux Etats (§ 78). Il n’était pas non plus nécessaire de nuancer son corollaire, le « caractère subsidiaire » du contrôle européen (§ 77). En effet, « le droit [des Etats parties] de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux sur leur sol » (§ 77) n’est pas remis en cause par le constat de violation (v. Cour EDH, G.C. 26 juin 2012, Kurić et autres c. Slovénie, Req. N° 26828/06 – ADL du 4 juillet 2012). Bien au contraire, « oblig[er] les États à renforcer les garanties offertes [aux étrangers visés par une mesure d’éloignement] » est de nature à conforter tant « le rôle des juridictions nationales » que « la subsidiarité de la Cour » (opinion dissidente de Chambre). Une telle position coïncide pleinement avec la Déclaration de Brighton pour qui la « pleine mise en œuvre de la Convention au niveau national » implique que « les États parties prennent des mesures effectives pour prévenir les violations » (§ 7 – v. ADL du 23 avril 2012 au point I-B).
Appeler à replacer le niveau national au cœur du système européen des droits de l’homme n’est certes pas dénué d’ambiguïtés (v. les débats de Brighton : ADL du 23 avril 2012 et ADL du 4 mars 2012). Mais l’ensemble des juges européens pouvait parfaitement s’accorder sur l’intérêt d’exiger des Etats de meilleurs dispositifs de recours au plan interne, dans l’espoir qu’il ne soit plus nécessaire de saisir ultérieurement la Cour, déjà submergée de requêtes (v. le bilan annuel de la Cour – ADL du 29 janvier 2012). Se trouvait donc dépassée la ligne de fracture récurrente entre, d’une part, les juges soucieux de ne pas trop empiéter sur la liberté nationale et, d’autre part, ceux plus enclins à affirmer une protection effective – et donc plus intense – des droits conventionnels (pour un éloquent et récent exemple en ce sens, v. ADL du 18 novembre 2012 sur Cour EDH, 4e Sect. 6 novembre 2012, Redfearn c. Royaume-Uni, Req. n° 47335/06 ; v. aussi ADL du 18 juillet 2012 sur Cour EDH, G.C. 13 juillet 2012, Mouvement Raëlien c. Suisse, Req. n° 16354/06).
Deuxièmement, une autre raison institutionnelle – liée à la première – militait en faveur d’une condamnation : une meilleure effectivité des recours au plan national rend moins nécessaire le mécanisme européen des mesures provisoires. Prévu à l’article 39 du Règlement de la Cour et rendu contraignant de manière prétorienne (Cour EDH, G.C. 4 février 2005, Mamatkoulov et Askarov c. Turquie, Req. n° 46827/99 et 46951/99), cette technique permet d’exiger de l’État qu’il s’abstienne immédiatement d’accomplir un acte qui rendrait irréversible une violation grave des droits conventionnels, du moins le temps que la Cour examine la requête portée devant elle. Or au fil du temps, un nombre considérable de demandes de mesures provisoires a afflué vers Strasbourg, en particulier au sujet des mesures d’éloignement et d’expulsion. La Cour tâcha donc d’en réduire l’usage (v. ADL du 12 février 2011 et ADL du 28 juillet 2011). Cette politique a conduit à une forte diminution du nombre de mesures provisoires acceptées (moins 76% en 2011 – ADL du 29 janvier 2012 – ; pour les six premiers mois de 2012, seul 6 % des demandes ont été accueillies – 65 acceptés, 733 rejetées et 339 écartés comme ne relevant pas de l’article 39). Une réduction aussi drastique n’a pas certes été sans dérapages (pour un exemple, v. Nicolas Hervieu et Serge Slama, « Enfants en rétention : une tragédie franco-européenne en quatre actes », in CPDH, 6 mars 2012).
Mais pour reprendre le sens de la déclaration du Président Costa le 11 février 2011, cette limitation des mesures provisoires devait aller de pair avec un autre mouvement : que les Etats « prévoi[ent] au niveau national des recours à l’effet suspensif ». Ainsi, l’effectivité des mécanismes nationaux aurait vocation à prendre le relais du système européen surchargé (v. ADL du 12 février 2011). Ce fut d’ailleurs l’un des arguments maîtres des juges auteurs de l’opinion dissidente en 2011 (v. ADL du 1er juillet 2011), citée textuellement en 2012 par la juge Kalaydjieva dans son opinion concordante.
Pourtant, malgré les puissants arguments militant en faveur de l’instauration d’« un recours suspensif lorsque des allégations de violation de l’article 8 » de façon à ce que « la mesure d’expulsion [d’un étranger en situation irrégulière] ne p[uisse] être mise à exécution qu’après un contrôle attentif par une autorité nationale du bien fondé du grief formé sous l’angle d[udit] l’article 8 » (opinion minoritaire de l’arrêt de 2011), la Cour n’a pas été au bout de sa logique. La Grande Chambre a refusé d’ériger la suspensivité du recours en exigence conventionnelle. Sans doute faut-il y voir une résurgence des fortes réticences de certains juges à imposer des contraintes conventionnelles trop strictes envers les Etats, au nom de l’idée que « l’article 13 de la Convention ne va pas jusqu’à exiger une forme particulière de recours et que l’organisation des voies de recours internes relève de la marge d’appréciation des Etats » (§ 85 – pour une remarquable analyse des tensions entre volontarisme et autolimitation en droit des étrangers, v. Thomas Spijkerboer, « Analysing European Case Law on Migration : Options for Critical Lawyers », in Migration and European Law, M. Cremona (Dir.), Oxford University Press, à paraître, 31 p.).
Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si le consensus des juges européens s’effrite précisément sur ce point. Trois des dix-sept juges ont ainsi contesté cette absence de reconnaissance d’un recours suspensif de plein droit (v. l’opinion concordante de la juge Kalaydjieva et celle du juge Pinto De Alburquerque, ralliée par le juge Vučinić). Il est difficile de ne pas être sensible à leur argumentation. Car à trop sacrifier à l’apparente liberté des Etats, la Grande Chambre a réalisé un bien mauvais calcul tant son raisonnement met en péril l’effectivité même de sa solution.
B – Entre incertitudes et menaces d’ineffectivité : les affres du refus solennel de la suspensivité des recours
Prise au pied de la lettre, l’approche européenne semble de prime abord aboutir à un résultat tout à fait comparable à la consécration d’un véritable recours de plein droit suspensif. La Cour a ainsi affirmé que « l’effectivité requiert, pour éviter tout risque de décision arbitraire, que l’intervention du juge ou de “l’instance nationale“ soit réelle » (§ 93). Or en l’espèce, elle critique « le caractère excessivement bref du délai écoulé entre la saisine du tribunal et l’exécution de la décision d’éloignement » (§ 95) et fonde son constat de violation sur l’absence d’« examen judiciaire » préalable à l’éloignement (§ 94). La condamnation repose donc sur l’idée que « le requérant [n’a pas pu] d’obtenir, avant son éloignement, un examen suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates de la légalité de la mesure litigieuse par une instance interne » (§ 96).
C’est donc bien le fait que la mesure d’éloignement n’ait pas été suspendue le temps que soit examiné le référé qui est sanctionné par la Cour. Partant, il est difficile de comprendre la réticence de la Grande Chambre à consacrer formellement et conventionnellement un recours suspensif de plein droit en de telles circonstances. Si l’on en juge par les motifs de condamnation de la France, ce saut qualitatif n’aurait pas entraîné un alourdissement supplémentaire des obligations étatiques. Du moins, en comparaison de celles qui ont ici fondé la condamnation.
Devant la Chambre, un argument avait justifié le maintien d’une exclusion de l’article 8 des hypothèses de suspensivité des recours : seules les mesures heurtant les articles 2 et 3 de la Convention et l’article 4 du Protocole n°4 seraient susceptibles d’emporter des conséquences irréversibles. Mais en 2011, les juges majoritaires avaient peiné à démontrer ce en quoi les atteintes à la vie privée et familiales seraient nécessairement réversibles. Ils mobilisèrent des arguments pour le moins paradoxaux, en notant même positivement que le requérant avait bravé l’illégalité pour revenir en Guyane « de manière clandestine » (§ 44 de l’arrêt de Chambre – v. ADL du 1er juillet 2011). Pudiquement, la Grande Chambre ne dit mot sur cette question. Et pour cause. Ainsi que le souligne opportunément le juge Pinto De Albuquerque dans sa longue opinion concordante, « aucune raison plausible ne justifie d’appliquer deux poids deux mesures ». Au demeurant, depuis l’affaire Čonka, la suspensivité du recours a été étendue à l’interdiction des expulsions collectives. La Cour a ainsi opté pour une large acception de la notion de « dommage irréversible » dans laquelle entrerait parfaitement le droit au respect de la vie privée et familiale.
Le refus d’une consécration solennelle de la suspensivité du recours n’est cependant pas sans incidence. Si l’arrêt De Souza Ribeiro tend matériellement à parvenir à un résultat proche, la clarté des exigences européennes en souffre considérablement. Ainsi, « il est particulièrement regrettable que l’arrêt ne définisse pas les termes “garanties procédurales adéquates“ » (opinion concordante du juge Pinto De Alburquerque). Le flou est à l’ordre du jour, ce qui est regrettable à l’issue d’une décision de la Cour rendue en sa formation contentieuse la plus solennelle.
La portée exacte de la solution européenne de décembre 2012 soulève la discussion. Ainsi, et contrairement à ce que suggère le juge Pinto De Alburquerque (note n° 36 de son opinion), il ne nous semble pas que la Cour se satisfasse d’un simple « examen approfondi » par la seule autorité d’éloignement, ici préfectorale. L’évocation du « caractère superficiel de l’examen de la situation du requérant effectué par l’autorité préfectorale » (§ 88) a lieu à un stade précis du raisonnement : lors de la recherche d’un « grief défendable » au sens de l’article 13, et non à l’heure de contrôler au fond le respect de ce dernier texte (v. supra I-A). Un autre élément milite en faveur de cette interprétation : l’autorité préfectorale ne saurait être qualifiée d’« instance nationale » au sens de l’article 13, puisque seule une entité « indépendante » – à défaut d’être juridictionnelle – peut prétendre à cette étiquette (v. § 79). En conséquence, la teneur de l’ « examen » opéré par l’autorité préfectorale ne joue qu’un rôle indirect dans l’évaluation de l’effectivité du recours. Partant également, il n’est pas utile d’évoquer les incertitudes sur le « délai d’examen “approfondi“ » par cette autorité (opinion concordante du juge Pinto De Alburquerque. N.B. : il est certes vrai que la Grande Chambre manque de rigueur en employant le vocable d’« instance interne » au § 96 – qui renvoie toutefois au § 79).
Ce qui importe, au contraire, est qu’un « examen [juridictionnel] suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates de la légalité de la mesure litigieuse » soit véritablement accessible à l’étranger menacé d’éloignement. Et ce, avant l’exécution de la mesure (§ 96). En l’état actuel du droit français applicable en Guyane, l’arrêt De Souza Ribeiro exige donc des autorités préfectorales et policières qu’elles s’abstiennent d’exécuter la mesure d’éloignement avant que l’intéressé n’ait pu déposer un référé-suspension (Art. L 521-1 CJA) ou un référé-liberté (L 521-2 CJA). Et le cas échéant, elles doivent attendre que ce référé ait été examiné par la juridiction compétente. Dès lors, si le dépôt de ces référés ne suspend pas en principe la décision visée, les autorités nationales doivent malgré tout faire comme si ledit recours emportait un tel effet. De cette façon, un juge – en l’occurrence administratif – pourra exercer un contrôle effectif avant l’éloignement, ce contrôle pouvant lui-même déboucher sur une suspension de ladite mesure. Cette dernière éventualité est d’ailleurs devenue plus probable depuis un récent arrêt du Conseil d’Etat (Conseil d’Etat, 2e et 7e SSR, 9 novembre 2011, M. Takaram A., Req. no 346700). Dans le cadre d’un référé-suspension introduit en Guyane, le Conseil d’Etat a consacré une sorte de « présomption d’urgence » puisque « la mesure d’éloignement » prononcée sans recours suspensif accessible est susceptible d’être « mise en œuvre à tout moment » (v. § 43-44).
Mais accepter ainsi de s’en remettre à la seule pratique des autorités – censées s’abstenir d’éloigner trop vite – et non aux garanties juridiques – un recours de plein droit suspensif – revient pour la Cour à fouler au pied sa propre jurisprudence. En effet, il fut souvent rappelé à Strasbourg que « les exigences de l’article 13, tout comme celles des autres dispositions de la Convention, sont de l’ordre de la garantie, et non du simple bon vouloir ou de l’arrangement pratique. C’est là une des conséquences de la prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, inhérent à l’ensemble des articles de la Convention » (Cour EDH, 3e Sect. 5 février 2002, Čonka c. Belgique, Req. n° 51564/99, § 83 ; v. en particulier Cour EDH, 2e Sect. 26 avril 2007, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, Req. n° 25389/05 : l’argumentation gouvernementale invoquant précisément cette « pratique » de non-éloignement avant l’examen juridictionnel fut rejetée par la Cour).
Au-delà, ces seules discussions sur l’interprétation de l’arrêt De Souza Ribeiro suffisent à révéler combien sa mise en pratique sera complexe. Il y a fort à parier que ce flou artistique sera exploité – plus ou moins sciemment – par les autorités locales, dont la difficulté de la tâche ne saurait être mésestimée. Les associations tiers-intervenantes ont dressé un tableau édifiant de la situation en Guyane, où les garanties juridiques sont déjà bien souvent relatives en pratique (§ 70-75). Or, faute de « fourni[r] aux autorités nationales [une] norme claire et définie » (opinion concordante du juge Pinto De Albuquerque), la solution de la Grande Chambre ne fait aucunement obstacle à une persistance des pratiques qui ont conduit à la condamnation de la France.
A tous égard, la solution la plus optimale aurait incontestablement consisté en la reconnaissance d’un recours de plein droit suspensif. En effet, « seule une obligation légale imposant aux autorités de s’abstenir de renvoyer un individu, au moins jusqu’à ce que les tribunaux aient eu une chance raisonnable de décider si les circonstances justifiaient ou non de suspendre l’exécution, permettraient d’empêcher que cette situation ne se reproduise » (opinion concordante de la juge Kalaydjieva – N.B. : la juge poursuit en indiquant qu’« à défaut, les personnes concernées devront se contenter d’un droit théorique de déposer des demandes urgentes auprès du tribunal administratif, qui “peut“ à son tour décider d’exercer son pouvoir théorique d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision ». Ce passage est assez étonnant car un mécanisme de recours de plein droit suspensif se résumerait à un tel dispositif où le juge « peut » ordonner la suspension. Il en est ainsi du « recours de plein droit suspensif » exigé par l’arrêt Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France et inséré depuis à l’article L213-9 CESEDA, spé. alinéa 7).
Puisque la Grande Chambre n’a pas souhaité franchir officiellement le pas de la suspensivité, les difficultés contentieuses liées à la mise en œuvre de la solution européenne risquent d’être légion, en particulier en Guyane. Et ce, au détriment des migrants mais aussi de la Cour elle-même. Ces prévisibles contentieux ne manqueront pas de nourrir encore le flot de requêtes qui ne cessent d’affluer encore et toujours vers le Palais des Droits de l’Homme. Le salut pourrait toutefois venir de la France elle-même. La meilleure et la plus simple manière d’exécuter l’arrêt rendu par la Grande Chambre serait de mettre fin à l’exception ultra-marine et d’ouvrir enfin à tous le recours de plein droit suspensif. Les exigences conventionnelles sont un plancher, et non un plafond : rien n’empêche un Etat d’aller au-delà. L’approche européenne cristallisée dans l’arrêt de décembre 2012 exige de toute façon un résultat sensiblement similaire à celui du recours suspensif. Les autorités nationales gagneraient donc incontestablement à modifier la législation en ce sens, ne serait-ce que pour se prémunir contre de nouveaux contentieux et de nouvelles condamnations.
Entre progrès jurisprudentiels indéniables et regrettable occasion manquée, il est difficile de tracer un bilan tranché de l’arrêt De Souza Ribeiro c. France. Tout en intensifiant les exigences d’effectivité des recours en droit des étrangers, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a opté en faveur d’une approche qui laisse une place bien trop conséquente à l’incertitude. Or ceci nuit à l’effectivité des droits et libertés conventionnels au sein des systèmes nationaux.
[Mise à jour au 6 janvier 2013 : A l’occasion d’un entretien au Sunday Telegraph, le Premier ministre britannique, David Cameron, a annoncé vouloir instaurer au Royaume-Uni le principe « Deport First, Appeal Second » – i.e. expulser l’étranger d’abord, et seulement ensuite lui permettre de contester la décision d’éloignement ainsi exécutée (« In the meantime, and in specific response to the never-ending Abu Qatada case, and vexatious use of the European Convention on Human Rights, the PM is looking at a new and radical option. “I am fed up with seeing suspected terrorists play the system with numerous appeals. That’s why I’m keen to move to a policy where we deport first, and suspects can appeal later.” Under this new arrangement, deportees would only be able to appeal against the decision while still in this country – thus suspending their removal – if they faced “a real risk of serious, irreversible harm”. »). Une telle annonce intervient naturellement dans un contexte de fortes tensions avec la Cour, en particulier au sujet de la sensible affaire Quatada.
Certes, le principe « Deport First, Appeal Second » n’est a priori pas de nature à heurter frontalement les exigences européennes, telles qu’exposées notamment dans l’arrêt Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni. En effet, le locataire du 10 Downing Street a indiqué que ce « principe » ne s’appliquerait pas dans l’hypothèse où l’étranger serait exposé à « un risque réel de dommage sérieux et irréversible » dans le pays de renvoi. Mais sur le terrain de l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) et pour des situations proches de celle du requérant dans l’affaire De Souza Ribeiro, la conventionalité de cette initiative britannique interroge. Dans son arrêt de décembre 2012, la Grande Chambre a donc refusé de consacrer un recours de plein droit suspensif mais a exigé – comme en témoigne la condamnation de la France – qu’un « examen [juridictionnel ou équivalent] suffisamment approfondi et offrant des garanties procédurales adéquates de la légalité de la mesure litigieuse » ait lieu avant l’expulsion (§ 96). A l’heure actuelle, la pratique britannique semble globalement respecter cette ligne jurisprudentielle (v. Adam Wagner, « Deport first, appeal second », in UK Human Rights Blog, 6 janvier 2012). Mais en sera-t-il toujours autant quand ce principe « Deport First, Appeal Second » sera traduit et transposé dans le dispositif législatif britannique ? Seul l’avenir le dira. Mais il y a fort à parier que là encore, le flou du raisonnement de la Grande Chambre dans l’arrêt De Souza Ribeiro sera néfaste. D’une part, il n’est pas impossible que le Gouvernement britannique exploite cette incertitude jurisprudentielle à son profit, et au détriment de la protection conventionnelle des étrangers dont l’accès aux recours sera rendue plus difficile. D’autre part, faute d’avoir désamorcé un tel risque contentieux en amont, la Cour surchargée ne manquera de voir surgir à Strasbourg de multiples nouvelles requêtes, et autant d’occasions d’accroître le conflit latent avec le Royaume-Uni].
Les apports de l’arrêt du 13 décembre 2012 ne se réduisent cependant pas à ce seul enjeu de l’effectivité des recours. C’est l’idée même d’un régime d’exception applicable à l’outre-mer qui se trouvait sur la sellette. En effet, le gouvernement français avait tenté de justifier ce « régime d’exception guyanais » et « l’aménagement au principe de l’effet suspensif du recours […] par des contraintes particulières en matière d’immigration illégale » sur ce territoire, soumis à une « forte pression migratoire » (§ 58). La réponse strasbourgeoise est cette fois remarquable et sans ambiguïté aucune.
La Cour indique être « consciente de la nécessité pour les Etats de lutter contre l’immigration clandestine et de disposer des moyens nécessaires pour faire face à de tels phénomènes », voire d’« organis[er] les voies de recours internes de façon à tenir compte des contraintes et situations nationales » (§ 97). Mais ces nécessaires adaptations ne sauraient aller jusqu’à « dénier au requérant la possibilité de disposer en pratique des garanties procédurales minimales adéquates visant à le protéger contre une décision d’éloignement arbitraire » (§ 97). Fort légitimement, la Grande Chambre écarte également d’un revers de main l’argument tiré du « risque d’engorgement des juridictions [que la reconnaissance d‘une effectivité accrue des recours] pou[rrait] entraîner [sur] la bonne administration de la justice en Guyane » (§ 98). Pour les juges européens, « les Etats contractants [sont astreints] à organiser leurs juridictions de manière à leur permettre de répondre aux exigences » conventionnelles (§ 98). Avec une pointe d’ironie, il est possible de noter qu’ainsi la Grande Chambre désactive elle-même l’un des arguments avancés contre la consécration d’un recours suspensif de plein droit…
Quoiqu’il en soit, le raisonnement de la Cour témoigne de la faible tolérance européenne envers les régimes d’exception d’outre-mer. A l’image de son attitude face aux contingences de la lutte contre le terrorisme, la Cour refuse de sacrifier les droits et libertés conventionnels sur l’autel des nécessités pratiques (comp. Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Nada c. Suisse, Req. n° 10593/08 – ADL du 21 septembre 2012). Une telle position est des plus remarquables et fait nécessairement écho à un autre contentieux : la rétention des enfants mineurs étrangers. Malgré une condamnation prononcée en début d’année (Cour EDH, 5e Sect. 19 janvier 2012, Popov c. France, Req. n° 39472/07 – ADL du 22 janvier 2012), la France peine encore à respecter pleinement les exigences conventionnelles à ce propos (v. la circulaire du 6 juillet 2012 et le plan d’action du gouvernement française pour l’exécution de l’arrêt Popov ; v. aussi une autre requête en cours d’examen : Cour EDH, 5e Sect. Badalian c. France, Req. n° 11593/12 – Communiquée le 29 février 2012). Ceci est particulièrement le cas à Mayotte, autre département d’outre-mer. Les autorités françaises ont ainsi invoqué les spécificités de ce territoire pour annoncer et justifier une application différenciée de l’interdiction de la rétention des enfants (v. l’audition du ministre de l’Intérieur devant la Commission des Lois du Sénat le 25 juillet 2012 : « Il est impossible […] de considérer que la situation concernant la rétention des enfants [à Mayotte] est la même qu’en métropole » ; sur la rétention des enfants, v. aussi l’avis du 26 octobre 2012 de la CNCDH, § 9 – ADL du 3 décembre 2012 – et une « lettre ouverte » de juristes universitaires du 26 octobre 2012). A l’aune de l’arrêt De Souza Ribeiro c. France, il est donc douteux qu’une telle argumentation résiste à un contrôle européen. Reste à savoir si un énième passage dans le prétoire du Palais des Droits de l’Homme pourra être épargné.
Pour détourner sciemment et plaisamment un slogan britannique fort peu europhile, chaque Etat européen doit prendre pleinement la responsabilité de ramener le respect des droits de l’homme en son propre foyer (« Bringing Human Rights Back Home »). Il importe que « chaque personne p[uisse] solliciter et obtenir la justice chez lui », « le recours à une juridiction internationale d[evant] être considéré pour ce qu’il est : essentiellement la preuve d’une carence au sein des recours [et mécanismes] nationaux » (Thomas Hammarberg, « The Court of Human Rights versus the “court of public opinion” », in Discours à l’audience solennelle de la Cour européenne des droits de l’homme, 27 janvier 2012, p. 6). Étendre encore l’exigence de suspensivité des recours constituait un puissant levier en ce sens. La Grande Chambre a refusé de s’en saisir. Espérons néanmoins, sans se bercer d’illusions, que l’effectivité des recours – et donc des droits conventionnels eux-mêmes – pourra se satisfaire de la seule bonne volonté des États européens censés écouter attentivement Strasbourg.
Cour EDH, G.C. 13 décembre 2012, De Souza Ribeiro c. France, Req. n° 22689/07 – Communiqué de presse
– Sur l’effectivité et la suspensivité des recours en droit des étrangers : Cour EDH, G.C. 26 juin 2012, Kurić et autres c. Slovénie, Req. N° 26828/06 – ADL du 4 juillet 2012 ; Cour EDH, Anc. 5e Sect. 2 février 2011, I.M. c. France, Req. n° 9152/09 – ADL du 3 février 2012 ; Cour EDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, Req. n° 27765/09, § 206-207 – ADL du 27 février 2012;Cour EDH, 2e Sect. 26 avril 2007, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, Req. n° 25389/05 ; plus récemment, v. Cour EDH, 1e Sect. 7 juin 2011, R.U. c. Grèce, Req. n° 2237/08 – ADL du 7 juin 2011 ; Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. 18 novembre 2010, Boutagni c. France, Req. n° 42360/08 – ADL du 18 novembre 2010 ; Cour EDH, 2e Sect. 26 avril 2007, Gebremedhin [Gaberamadhien] c. France, Req. n° 25389/05 ; Cour EDH, 3e Sect. 5 février 2002, Čonka c. Belgique, Req. n° 51564/99).
– Sur le protection de la vie privée et familiale des étrangers : Cour EDH, 1e Sect. 14 février 2012, Antwi et autres c. Norvège, Req. n° 26940/10 – ADL du 19 février 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 19 janvier 2012, Popov c. France, Req. n° 39472/07 – ADL du 22 janvier 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 10 novembre 2011, Mallah c. France, Req. n° 29681/08 – ADL du 12 novembre 2011 ; Cour EDH, 4e Sect. 27 septembre 2011, Bah c. Royaume-Uni, Req. n° 56328/07 – ADL du 28 septembre 2011 ; Cour EDH, 1e Sect. 14 juin 2011, Osman c. Danemark, Req. n° 38058/09 – ADL du 20 juin 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. 23 septembre 2010, Bousarra c. France, Req. no 25672/07 – ADL du 23 septembre 2010.
Nicolas Hervieu, « Une progression européenne en demi-teinte de l’effectivité des recours en droit des étrangers » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 16 décembre 2012.
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