Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/13001-23-33-000-2016-01181-01(ac).html
Timestamp: 2019-10-18 10:53:25
Document Index: 239466670

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 14', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 2', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 14', 'Artículo 69', 'artículo 30', 'artículo 86']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [13001-23-33-000-2016-01181-01(AC)]
DIFERENCIA DE LA QUEJA CON EL DERECHO DE PETICIÓN / NATURALEZA DEL DERECHO DE PETICIÓN / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN / OMISIÓN DE RESPUESTA
[L]a petición es un derecho fundamental que permite a toda persona presentar solicitudes respetuosas, diferente situación pasa con la queja, que es una herramienta establecida a favor de los ciudadanos para denunciar la ocurrencia de irregularidades en el desempeño de las funciones públicas. (...) [L]a Sala concluye que los escritos allegados por el tutelante ante las demandadas el 2 de septiembre y el 8 de noviembre de 2016, no son peticiones, sino quejas. En consecuencia, no es procedente analizar la vulneración del derecho del actor y corresponde confirmar la decisión del juez de tutela de primera instancia que negó el amparo (...) Pero ocurre diferente, con el escrito del 15 de noviembre de 2016, pues analizado su contenido, se advierte que este sí tiene la naturaleza de petición. Esto, por cuanto el actor solicitó en ella que se pronunciaran respecto a la situación en la que se encontraba la queja presentada con fecha del 2 de septiembre de 2016 (...) encuentra la Sala que la Procuraduría General de la Nación vulneró el derecho fundamental del actor por no haber emitido una respuesta pronta y de fondo frente a tal solicitud de información, razón por la cual se procederá a conceder el amparo del derecho de petición respecto a la de fecha del 15 de noviembre de 2016. En tal sentido, será confirmada la decisión del Tribunal que amparó los derechos del tutelante frente a tal escrito.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 / LEY 1755 DE 2015 - ARTÍCULO 14
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete 2017(AC)
Radicación número: 13001-23-33-000-2016-01181-01(AC)
Actor: ISMAEL DAVID PATERNINA YÉPEZ
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS
La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor ISMAEL DAVID PATERNINA YÉPEZ contra la sentencia del 17 de diciembre de 2016[1], con la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar "...negó las pretensiones de la demanda respecto a las solicitudes de fecha 2 de septiembre de 2016 y 8 de noviembre de 2016, y declaró la carencia actual del objeto por hecho superado respecto a la solicitud del 15 de noviembre de 2016...".
Con escrito radicado en la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Bolívar[2], el señor ISMAEL DAVID PATERNINA YÉPEZ, en nombre propio, promovió acción de tutela contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y el Procurador Regional de Bolívar, Fernando Guerrero Durango, con el fin de que se proteja su derecho fundamental de petición.
La tutelante los narró, en síntesis, así:
1.2.1. Ha "denunciado"[3] en varias oportunidades, algunos hechos ocurridos desde el 8 de mayo de 2014 en Cartagena, donde la Fiscalía General de la Nación y el Cuerpo Técnico de Investigación (CTI), presuntamente colaboraron con la grabación de dos documentales del noticiero ABC NEWS.
1.2.2. Los dos documentales fueron tenidos en cuenta por la Fiscal Seccional 32 de Cartagena, para esa fecha en cabeza de la doctora Mayulis de los Ángeles Orozco Puello, como prueba para la captura de su hijo Jhaner Paternina Suárez.
1.2.3. La Fiscal Seccional 32 de Cartagena junto con el Procurador 291, Germán Romero y la Juez Lilia Rosa Possa Benítez del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena, intentaron persuadir y presionar a su hijo para que se acogiera a la sentencia anticipada.
1.2.4. Puso en conocimiento de la Procuraduría General de la Nación y de la Procuraduría Regional de Bolívar, varias quejas, del 2 septiembre y del 8 y 15 de noviembre de 2016, pero ninguno de los dos entes han dado respuesta de fondo a sus solicitudes.
Considera el tutelante que se le está violando su derecho fundamental de petición por parte de los entes demandados, pues estos no le han dado una respuesta clara, oportuna y de fondo a sus solicitudes.
El peticionario pretende que:
"1. Se reconozca mi derecho fundamental de petición al cual tengo derecho en Virtud (sic) del artículo 23 de la Constitución Política Nacional.
2. Que se dé respuesta satisfactoria a la petición hecha por mí, el escrito presentado el día (09) del / 2016, y la solicitud de silencio administrativo del (15) de noviembre del / 2106 (...), Que se de respuesta satisfactoria a la petición hecha por mí, el escrito presentado el día (8) de noviembre del (2016) derecho de petición radicado en su oficina de la PROCURADURIA REGIONAL DE BOLIVAR DR FERNANDO GUERRERO DURANGO" (SIC).
Trámite en primera instancia y contestaciones.
1.5.1.- Con auto del 13 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la tutela y ordenó notificar a las partes en el proceso. Así mismo ordenó (i) requerir al accionante para que precisará la fecha en la cual fue presentada la petición ante la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional de Bolívar, y (ii) a la entidad accionada que en término de dos días rindiera informe de los hechos objeto de la tutela.
1.5.2.- Remitidas las comunicaciones pertinentes, la Procuraduría Regional de Bolívar allegó escrito[4] el cual contenía la respuesta de la solicitud de fecha del 8 de noviembre de 2016, en el cual se le informaba al accionante que por competencia, la queja formulada se remitiría a la Veeduría de la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura mediante los oficios 4082 y 4083 de noviembre de 2016. Frente a tal escrito, solicitó que declarara la carencia de objeto por hecho superado.
Así mismo, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, puesto que no ha vulnerado el derecho fundamental de petición respecto a las solicitudes del 2 de septiembre y 15 de noviembre del 2016.
1.5.3.- Por su parte, la Procuraduría 84 Judicial Penal II de Cartagena allegó respuesta solicitando se rechazara la tutela[5], con fundamento en que el accionante no precisó la fecha en que fue presentada la petición ante la Procuraduría General de la Nación y no aportó copia de la misma.
Decisión en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 17 de diciembre de 2016[6], decidió:
"PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la presente acción de tutela frente a las solicitudes de fecha dos (02) de septiembre de 2016 y ocho (08) de noviembre de 2016.
SEGUNDO. DECLARAR que la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION (sic) y la PROCURADURIA REGIONAL DE BOLÍVAR violaron el derecho fundamental de petición del señor ISMAEL PATERNINA YEPEZ por no dar respuesta oportuna a la petición de fecha quince (15) de noviembre de 2016.
TERCERO. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado frente a la solicitud de fecha quince (15) de noviembre de 2016, y en consecuencia, NO ORDENAR medida de protección alguna".
Como fundamento de dicha decisión, consideró, en resumen, lo siguiente:
"Advierte la Sala que frente a las solicitudes de fecha de 02 de septiembre de 2016 y 08 de noviembre de 2016, no se evidencia vulneración alguna del derecho fundamental de petición, puesto que, de cara al marco normativo y jurisprudencial expuesto en el punto anterior, estas solicitudes no corresponden por naturaleza, a la petición de que trata el artículo 23 constitucional, sino que encajan en la figura de una queja (...).
En este sentido, no puede entenderse como petición formulada de una queja formal ya que, como ha dicho la H. Corte Constitucional, el derecho de petición no puede reemplazar los mecanismos y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico".
Consecuentemente, el Tribunal señaló que el derecho de petición es la prerrogativa que tienen los ciudadanos para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y, la queja, por el contrario, no es un derecho fundamental si no "un mecanismo a través del cual se pone en conocimiento del juez disciplinario la ocurrencia de una situación irregular en la que incurre un funcionario público".
Con fundamento en lo anterior, negó el amparo frente a las solicitudes presentadas por el tutelante el 2 de septiembre y 8 de noviembre de 2016, pues se trata de "...la formulación de una queja formal (...) ante la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional de Bolívar [lo que], genera la imposibilidad de asimilar su trámite con el derecho de petición...".
Y frente a la solicitud de 15 de diciembre de 2016, señaló que sí cumple con la naturaleza de una petición y, como los entes demandados al no dieron respuesta a tal escrito, entonces por ello encontró vulnerado el derecho de petición del actor. No obstante, declaró la carencia actual del objeto por hecho superado respecto a tal petición, sin incorporar la razón para ello
El actor impugnó la decisión del a quo[7] por considerar que desconoció que sus solicitudes son peticiones encaminadas a conocer quién o quiénes fueron las personas que autorizaron para grabar los dos documentales que fueron filmados en la ciudad de Cartagena y los que sirvieron de prueba para inculpar a su hijo.
Agregó que no pretende que con la presente acción de tutela se tramite una denuncia penal por sino que "...se [l]e responda para seguir con el conducto regular para poder entablar demanda...".
Con auto de 17 de enero de 2017, se ordenó la vinculación del señor Javier Enrique Múnera en su calidad de Procurador Regional Bolívar
Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991[8], el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[9].
De acuerdo con los antecedentes le corresponde a la Sala determinar si, tal y como lo concluyó el a quo, primero, la alegada vulneración no se presenta frente a los escritos que presentó el actor el 2 de septiembre[10] y el 8 de noviembre de 2016[11], porque su contenido y pretensión no se enmarca dentro de la naturaleza de un derecho de petición. Y segundo, respecto de la del 15 de noviembre de 2016[12], aunque sí es un acto producto del ejercicio del derecho de petición, ocurre que se presenta la carencia actual del objeto por hecho superado.
Generalidades de la acción de tutela
Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, que permite a cualquier persona reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[13] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva.
En ese orden, se verificará que la solicitud de tutela cumpla con los presupuestos generales de procedibilidad y superados éstos, se entrará al estudio de la impugnación y al fondo del asunto de ser el caso.
El artículo 23 de la Constitución Política garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o particular.
La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho: "El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido".[14]
Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la respuesta a la petición, respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la ley 1755 de 2015, que señala 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Además, la respuesta debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado. Ello significa que "la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado. // Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada."[15]
Para no redundar en aspectos reseñados en el acápite de antecedentes, la Sala precisa que, a través de este mecanismo excepcional de protección de derechos fundamentales, el accionante pone de manifiesto su inconformidad con la decisión del 17 de diciembre de 2016, adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que dispuso negar las pretensiones de la demanda respecto a las solicitudes de fecha 2 de septiembre y 8 de noviembre de 2016, y declaró que los demandados violaron el derecho de petición respecto a la solicitud del 15 de noviembre de 2016, pero enseguida estimó que se presenta la carencia actual de objeto frente a ese aspecto.
Previo examen del asunto, es importante transcribir el contenido de cada una de las solicitudes presentadas por el actor:
Petición del 2 de septiembre de 2016, radicada ante la Procuraduría General de la Nación:
"Muy respetuosamente me dirijo a usted con el fin de denuncias (sic) actos de corrupción de algunos funcionarios de la PROCURADURÍA DE CARTAGENA de indias, que de forma no éticas no me contestan derechos de peticiones así yo las establo me contestan. (SIC)
Ref. Denuncia, queja. En contra del procurador regional de bolívar (sic), DR FERNANDO GUERRERO DURANGO, DR GERMAN ROMERO CARDONA PROCURADURIA 83 JUDICIAL II PENAL DE CARTAGENA DR: JUAN CARLOS CABARCAS MUÑIZ SIAF: 299550. PROCURADURIA DELEGADA PARA EL MINISTERIO PUBLICO EN ASUNTOS penales DR VIVIANA ISABEL BAENA PUELLO SIAF: 299550. FISCALIA GENERAL DE LA NACION. DIRECTOR DE LA CARCEL DE TERNERA DRA CLAUDIA SUAREZ UREGO Y EL SUBDIRECTOR JULIO RIONDO LINEROS. Juzgado segundo penal del circuito DRA LILIANA ROSA POSSO BENITEX, EX Juez. El noticiero ABC NEWS.COM TIMOTHY BALLARD Actriz LAURIE HOLDEN FUNCIONARIOS DE LA FISCALÍA RIVERA RICAURTE BOLÍVAR Y LUIS GONZALEZ LEON". (Sic).
Petición del 8 de noviembre de 2016, radicada ante la Procuraduría Regional de Bolívar.
"Formular denuncia en contra de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION; DR VICENTE GUSMAN HERRERA director seccional de la fiscalía, DR IBETH CELILIA HERNANDEZ SAMPAYO directora seccional de fiscalía de Cartagena, la fiscal seccional 32 DR ADELAIDA BADEL FICAL 32, Expediente No. 13-001-60-80-779-2014-00012-00" (SIC)
Petición del 15 de noviembre de 2016, presentada ante la Procuraduría General de la Nación:
"En atención que el PROCURADOR GENERAL DE LA NACION no ha respondido el escrito presentado el día (09) de septiembre 2016 violando con ello los términos estipulados en los artículos 158 de la ley 142 de 1994, 55 del decreto 1842 de 1991, 123 del decreto 2150 de 1995, y 10ª y 9ª de decreto 223 de 1996. Pasaron los términos de ley viendo que el PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. No ha contestado declarar los efectos del silencio administrativo positivo solicito al señor juez respetuosamente lo declare en cumplimiento de los normas antes citadas. Le anexare copia del escrito de petición enviado en SERVIENTREGA debidamente radicada en la ciudad de CARTAGENA". (SIC).
Pues bien, visto el contenido de los escritos presentados por el actor ante las autoridades accionadas, es posible advertir que aquellas del 2 de septiembre y el 8 de noviembre de 2016, tal como lo concluyó el Tribunal, no tienen la connotación de una petición como se explicará en adelante, pues si bien el actor presentó las solicitudes en ejercicio de este derecho, realmente se trataba de quejas o denuncias, frente a las cuales las accionadas debieron darle el trámite legal correspondiente.
Entonces, si bien el derecho de petición es fundamental y determinante en el Estado Social de Derecho porque pone en marcha a la administración en funcionamiento, lo cierto es que no se puede confundir el trámite que se le debe dar a un requerimiento con la queja que interpone una persona con el fin de que se inicie una investigación disciplinaria a un funcionario por posible transgresión a sus funciones, o por extralimitación de las mismas. Por consiguiente se debe precisar que la queja tiene un trámite propio que por regla general, se tramitan por las disposiciones de la Ley 734 de 2002, y no por la normativa del derecho de petición, de la Ley 1755 del 2015.
Al respecto, indica la Ley 734 de 2002:
"Artículo 69. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad. (...)".
En conclusión, no se puede connotar la naturaleza de una petición a la queja, por cuanto, a través del ejercicio de la primera, no se puede pretender el reemplazo de trámites y de procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para la consecución de pretensiones objetivas o específicas respecto de los cuales se ha previsto un camino procesal distinto.
En igual sentido la Corte Constitucional se ha pronunciado respecto al tema:
"En ese orden de ideas, la Corte ha admitido que el derecho de petición no es procedente para formular solicitudes que tienen sus propios instrumentos de definición en los procesos judiciales o aún, en los mismos trámites administrativos, como ocurre cuando se ejerce la potestad sancionadora del Estado[16]." (Negrillas fuera de texto)
Por consiguiente, es claro que la petición es un derecho fundamental que permite a toda persona presentar solicitudes respetuosas, diferente situación pasa con la queja, que es una herramienta establecida a favor de los ciudadanos para denunciar la ocurrencia de irregularidades en el desempeño de las funciones públicas.
No obstante, la Sala precisa que como quiera que la titularidad de la acción disciplinaria está en cabeza del Estado, la formulación de la queja no implica el inicio automático de la investigación, sino en la facultad de las autoridades competentes para ejercer dicha acción y determinar si ésta, tiene tal mérito que efectivamente se debe iniciar la indagación correspondiente.
En este orden de ideas, la Sala concluye que los escritos allegados por el tutelante ante las demandadas el 2 de septiembre y el 8 de noviembre de 2016, no son peticiones, sino quejas. En consecuencia, no es procedente analizar la vulneración del derecho del actor y corresponde confirmar la decisión del juez de tutela de primera instancia que negó el amparo.
Pero ocurre diferente, con el escrito del 15 de noviembre de 2016, pues analizado su contenido, se advierte que este sí tiene la naturaleza de petición. Esto, por cuanto el actor solicitó en ella que se pronunciaran respecto a la situación en la que se encontraba la queja presentada con fecha del 2 de septiembre de 2016[17].
En este evento, encuentra la Sala que la Procuraduría General de la Nación vulneró el derecho fundamental del actor por no haber emitido una respuesta pronta y de fondo frente a tal solicitud de información, razón por la cual se procederá a conceder el amparo del derecho de petición respecto a la de fecha del 15 de noviembre de 2016. En tal sentido, será confirmada la decisión del Tribunal que amparó los derechos del tutelante frente a tal escrito.
Ahora, vale aclarar que el anterior análisis también fue realizado por el juez de la tutela de la primera instancia. Sin embargo, por una razón que no encuentra justificación en su providencia, optó por declarar la carencia de objeto. Frente a tal situación, este juez debe indicar que, habiéndose establecido que no existe respuesta frente a la petición formulada por el accionante el 15 de noviembre de 2016, no era posible declarar la ocurrencia de un hecho superado y abstenerse de emitir una orden encaminada a proteger el derecho vulnerado. De esta manera, se ordenará en la parte resolutiva de esta sentencia que la autoridad ante la cual fue radicada, dé respuesta al tutelante y que la ponga en su conocimiento.
PRIMERO: CONFIRMAR los numerales primero y segundo de la sentencia de 17 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, con fecha del 17 de diciembre de 2017. En consecuencia, ordenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que en el término de 48 horas, siguientes a la notificación de esta decisión, responda la petición formulada por el señor ISMAEL PATERNINA YEPES el 15 de noviembre de 2016. Igualmente, en el mismo término deberá notificar la decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
[1] Folios 82 - 87.
[2] Remitido a esta Corporación mediante auto del 19 de enero de 2017 – Folio 90.
[3] Ha radicado diferentes solicitudes ante varias autoridades con el fin de "denunciar" las irregularidades en las funciones de algunos funcionarios públicos.
[4] Folios 63 65.
[5] Folio 66
[6] Folios 74 – 80.
[7] Folios 82-88.
[8] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".
[9] "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho"
[10] Folios 17 – 23.
[11] Se presentó con fecha del 9 de noviembre de 2016, pero se radico el 8 de noviembre de 2016. Folios 24-30.
[12] Folio 16
[13] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
[14] Sentencia T – 332 – 15, Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
[15] Sentencia T-149-13, Magistrado Ponente Luis Guillermo Pérez Pérez.
[16] Sentencia T - 412 de 2006. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil, veintidós de mayo de 2006.
[17] El actor hace referencia a fecha del 9 de septiembre en su impugnación, pero tal y como el a quo estableció, la solicitud a la cual se hace referencia es la de fecha del 2 de septiembre de 2016.