Source: https://www.laleggepertutti.it/108996_le-responsabilita-penale-e-disciplinare-dei-pubblici-dipendenti
Timestamp: 2018-03-22 03:51:38+00:00
Document Index: 67661153

Matched Legal Cases: ['art. 28', 'art. 55', 'art. 323', 'art. 326', 'art. 328', 'art. 318', 'art. 318', 'art. 346', 'art. 5', 'art. 2106', 'art. 63', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 55', 'art. 55', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 653', 'sentenza ', 'art. 55', 'art. 295', 'art. 55', 'art. 55', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 55', 'art. 55']

Le responsabilità penale e disciplinare dei pubblici dipendenti
Professionisti Le responsabilità penale e disciplinare dei pubblici dipendenti
Responsabilità penale e disciplinare dei pubblici dipendenti: disciplina, presupposti e differenze.
Tutti noi siamo responsabili della nostra condotta, ma il rapporto di impiego e, in specie, quello con una pubblica amministrazione, può essere fonte di ulteriori e peculiari forme di responsabilità, che assumono particolare rilievo qualora risultino collegate all’espletamento delle mansioni che contrattualmente sono state assegnate al dipendente.
Il pubblico dipendente, infatti, nello svolgimento del rapporto lavorativo, può astrattamente incorrere in quattro tipologie di responsabilità:
— civile: se arreca un danno a terzi, interni o esterni all’amministrazione, ovvero a quest’ultima;
— penale: se tiene una condotta delittuosa con effetti pregiudizievoli per l’amministrazione di appartenenza;
— amministrativo-contabile: se arreca ad una pubblica amministrazione un danno di tipo erariale, diretto o indiretto (cioè quello in cui il pregiudizio non è causato all’ente direttamente dal dipendente, ma deriva dal risarcimento ottenuto da un terzo danneggiato da attività imputabili alla stessa amministrazione);
— disciplinare: se viola gli obblighi di condotta sanciti direttamente dalla legge o dal codice di comportamento o dal contratto collettivo nazionale di lavoro.
La norma fondamentale in relazione alla quale si configura il principio di responsabilità del dipendente pubblico è l’art. 28 della nostra Costituzione, secondo cui «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici».
Proprio in relazione a questo precetto costituzionale è stata elaborata la teoria dell’immedesimazione organica, in virtù della quale il dipendente e l’amministrazione cui lo stesso appartiene possono essere chiamati in solido a rispondere dei danni causati a terzi, laddove la condotta sia stata posta in essere dal lavoratore nell’ambito delle proprie attribuzioni e risulti comunque rivolta alla realizzazione dei fini istituzionali dell’ente di appartenenza.
Tutte le richiamate tipologie di responsabilità non sono tra loro alternative o incompatibili, ma possono concorrere, poiché la medesima condotta può dar luogo alla violazione di distinti precetti e, quindi, essere fonte di distinte e concomitanti responsabilità ed il suo autore potrà essere assoggettato a più sanzioni di natura diversa (penale o disciplinare) o chiamato a rispondere del danno sotto diverso titolo (civile o erariale).
Così, ad esempio, nell’ipotesi in cui un dipendente si allontani ingiustificatamente dal proprio ufficio dopo la timbratura del cartellino di presenza, potrà ipotizzarsi sia un reato di truffa ai danni dell’ente di appartenenza, sia un danno di tipo erariale, derivante dalla erogazione del trattamento economico non accompagnato dalla controprestazione lavorativa, nonché dalla lesione all’immagine dell’ente di appartenenza (ex art. 55quinquies comma 2, D.Lgs. 165/2001). Tale condotta rileva anche come illecito di natura disciplinare.
Viceversa, è anche possibile il consumarsi di condotte che, pur rilevanti sul piano della responsabilità penale o civile, non spieghino alcuna valenza su quello della responsabilità disciplinare o erariale. Classico esempio è quello del dipendente che, alla guida di un veicolo personale e fuori dall’orario di lavoro, sia coinvolto in un incidente stradale e causi il grave ferimento o il decesso di un terzo.
1 La responsabilità penale e i delitti contro la pubblica amministrazione
2 La responsabilità disciplinare
3 I rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale
La responsabilità penale e i delitti contro la pubblica amministrazione
La responsabilità penale si configura quando la trasgressione dei doveri d’ufficio assume il carattere della violazione dell’ordine giuridico generale e si concreta nella figura del reato.
Il titolo II del libro II del codice penale è dedicato all’esame dei delitti contro la pubblica amministrazione. Oggetto giuridico di tali reati è il regolare svolgimento ed il prestigio degli enti pubblici e dei soggetti che ad essi appartengono. Questo «gruppo» di reati è stato sensibilmente inciso dalla L. 6-11-2012, n. 190, cd. legge anticorruzione, con cui il legislatore ha inteso potenziare la risposta punitiva dello Stato a fronte di condotte illecite poste in essere dai soggetti rivestite di funzioni pubbliche nell’esercizio di tali funzioni.
I delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A., in particolare, presuppongono, in primo luogo, che vi sia un soggetto che rivesta una determinata qualifica: si tratta delle figure del pubblico ufficiale, dell’incaricato di pubblico servizio nonché dell’esercente un servizio di pubblica necessità.
Per quanto concerne, invece, le singole figure delittuose, bisogna citare, tra le altre:
— il peculato, che si configura come una appropriazione indebita del pubblico funzionario, avente la disponibilità di determinati oggetti per ragioni del suo ufficio (artt. 314 e 323bis c.p.);
— la concussione, che comporta una sorta di sopraffazione del pubblico dipendente nei confronti dei cittadini. Essa ricorre quando il pubblico ufficiale, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere utilità, in maniera indebita (artt. 317 e 323bis c.p.);
— la corruzione, che si sostanzia, in genere, nella condotta propria del pubblico ufficiale che riceve, per sé o per altri, denaro o altre utilità per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri (artt. 318-322 c.p.);
— l’abuso di ufficio, che si delinea quando un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto (art. 323 c.p.);
— la rivelazione ed utilizzazione di segreti d’ufficio (art. 326 c.p.);
— il rifiuto e l’omissione di atti d’ufficio: l’art. 328 c.p. dispone che la prima fattispecie sanziona il fatto causato da un pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, che rifiuta indebitamente un atto che per ragioni del suo ufficio deve essere compiuto, mentre la seconda punisce la condotta consistente nel non compiere entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse, l’atto dovuto, senza rispondere per esporre le ragioni del ritardo.
La L. 190/2012 ha ampliato la nozione di corruzione, prevedendo la sostituzione della fattispecie della corruzione per atti d’ufficio, ex art. 318 c.p., con quella della corruzione per l’esercizio della funzione (art. 318 c.p.): viene punito con la reclusione da uno a cinque anni il pubblico ufficiale che per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri riceve indebitamente, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa.
La differenza sostanziale è la seguente: la precedente fattispecie riguardava le condotte finalizzate a porre in essere un atto di ufficio, mentre l’attuale concerne il più generale esercizio di funzioni e poteri. La nuova formulazione, infatti, lega la promessa di percezione o di indebita retribuzione all’esercizio delle funzioni o poteri del pubblico ufficiale nel senso voluto da corruttore.
Viene poi configurato il nuovo reato di «traffico di influenze illecite» (art. 346bis c.p.): chiunque, sfruttando la relazione esistente con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere a sé o ad altri denaro o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita con il funzionario pubblico (o per remunerare quest’ultimo) in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri d’ufficio ovvero all’omissione o ritardo di un atto del suo ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni.
A) Fondamento
La responsabilità disciplinare è quella che discende dalla violazione degli obblighi di condotta cui il pubblico dipendente deve attenersi. Tali obblighi sono previsti, a loro volta, dalla legge, dai codici di comportamento e/o dal contratto collettivo nazionale.
Nel vigore della disciplina pubblicistica, il potere disciplinare esercitato dall’amministrazione datrice di lavoro veniva ancorato alla posizione di supremazia speciale della P.A., cui corrispondeva una posizione di soggezione speciale del dipendente pubblico.
L’assetto descritto ha subìto una radicale trasformazione in seguito alla privatizzazione del pubblico impiego, almeno per quanto concerne le categorie di impiegati cd. contrattualizzati o privatizzati. La P.A. si spoglia della supremazia esercitata sui propri dipendenti e assume il ruolo di parte contrattuale: in tale veste essa è chiamata a gestire i rapporti con i propri dipendenti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (art. 5, comma 2, D.Lgs. 165/2001). Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.
A tali poteri va ricondotto anche quello disciplinare, che costituisce una forma di autotutela con la quale la pubblica amministrazione può far fronte all’inosservanza dei doveri del dipendente (art. 2106 c.c.). Questa norma giustifica la possibilità per il datore di lavoro di infliggere sanzioni disciplinari, secondo la gravità dell’infrazione posta in essere e con specifico riferimento all’inosservanza degli obblighi di fedeltà e diligenza delineati dagli artt. 2104 e 2105 c.c.
La materia della responsabilità e delle sanzioni disciplinari rappresenta uno dei punti principali delle riforme che, soprattutto nel corso del 2009, hanno inciso sulla disciplina dell’impiego pubblico.
B) Sanzioni disciplinari e responsabilità alla luce della riforma Brunetta
La legge delega n. 15 del 2009 ha dettato principi e criteri in materia di sanzioni disciplinari e di responsabilità dei pubblici dipendenti.
Il D.Lgs. 150/2009 recepisce puntualmente tali indicazioni, dedicando un intero Capo alla disciplina delle sanzioni e delle responsabilità dei lavoratori pubblici, nell’intento di potenziare il livello di efficienza dei pubblici uffici e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività e di assenteismo.
Innanzitutto, il legislatore stabilisce che resta ferma l’attribuzione al giudice ordinario delle controversie relative al procedimento e alle sanzioni disciplinari, ai sensi dell’art. 63 D.Lgs. 165/2001.
— la materia disciplinare viene sottratta quasi completamente alla contrattazione collettiva: le disposizioni in questo ambito costituiscono norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli artt. 1339 e 1419, comma 2, c.c., e si applicano a tutti i rapporti di lavoro con le amministrazioni che siano stati privatizzati. La tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita, invece, dalla contrattazione collettiva, fatta eccezione per le norme introdotte dal decreto Brunetta nel Titolo IV del D.Lgs. 165/2001;
Lo svolgimento del rapporto di lavoro. Diritti, doveri e responsabilità 129
— si procede alla semplificazione dei procedimenti disciplinari e si prevede la pubblicazione sul sito della P.A. del codice disciplinare, nonché l’obbligatorietà dell’azione disciplinare per i dirigenti e per i soggetti preposti alle unità organizzative;
— viene, infine, predisposto un articolato sistema di irrogazione delle sanzioni, con particolare riferimento a quella del licenziamento disciplinare.
La contrattazione collettiva non può istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari, ferma restando la facoltà di disciplinare mediante i contratti collettivi procedure di conciliazione non obbligatoria, fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento, da instaurarsi e concludersi entro un termine non superiore a trenta giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima dell’irrogazione della sanzione. La sanzione concordemente determinata all’esito di tali procedure non può essere di specie diversa da quella prevista, dalla legge o dal contratto collettivo, per l’infrazione per cui si procede e non è soggetta ad impugnazione. I termini del procedimento disciplinare restano sospesi dalla data di apertura della procedura conciliativa e riprendono a decorrere nel caso di conclusione con esito negativo. Il contratto collettivo definisce gli atti della procedura conciliativa che ne determinano l’inizio e la conclusione.
La Suprema Corte ha evidenziato, circa la problematica dell’affissione del codice disciplinare, che «in tutti i casi nei quali il comportamento sanzionatorio sia immediatamente percepibile dal lavoratore come illecito, perché contrario al cd. minimo etico o a norme di rilevanza penale, non sia necessario provvedere alla affissione del codice disciplinare, in quanto il lavoratore ben può rendersi conto, anche al di là di una analitica predeterminazione dei comportamenti vietati e delle relative sanzioni da parte del codice disciplinare, della illiceità della propria condotta (vedi ex plurimis, Cass. 27-1-2011, n. 1926).
Da quanto esposto emerge, tuttavia, che quando la condotta contestata al lavoratore appaia violatrice non di generali obblighi di legge ma di puntuali regole comportamentali negozialmente previste e funzionali al miglior svolgimento del rapporto di lavoro, l’affissione si presenta necessaria» (Cass. civ., sez. lav., 21- 7-2015, n. 15218).
Il nuovo art. 55bis del D.Lgs. 165/2001, introdotto dalla novella del 2009, si occupa del procedimento disciplinare, prevedendone nuove forme e termini.
Le due tipologie di svolgimento dell’iter, che è possibile definire, rispettivamente, come procedimento disciplinare semplificato ed ordinario, pur avendo analoga struttura, si differenziano quanto a durata ed organo competente al loro espletamento.
Il procedimento «semplificato» viene affidato interamente al dirigente responsabile della struttura presso la quale presta servizio il dipendente incolpato.
Ciò negli enti in cui sia presente la figura dirigenziale e, in ogni caso, a condizione che la sanzione da irrogare non sia superiore a quella della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di dieci giorni.
Il procedimento «ordinario», invece, è sempre di competenza dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, appositamente istituito da ciascuna amministrazione.
Esso si instaura quando il responsabile della struttura non abbia qualifica dirigenziale, ovvero quando, per il tipo di infrazione contestabile, sia prevista l’irrogazione di sanzioni più gravi rispetto a quelle rientranti nella competenza dirigenziale. In questo caso, i termini del procedimento ordinario hanno una durata doppia rispetto a quello semplificato.
Il procedimento disciplinare si articola in vari momenti che sono analoghi sia per la forma «semplificata», sia per quella «ordinaria», e che è possibile classificare sinteticamente nelle fasi della:
a) pre-istruttoria;
b) contestazione;
c) istruttoria;
d) definizione della procedura;
e) applicazione della sanzione su richiesta;
f) impugnazione della sanzione.
Le ultime due fasi sono, però, del tutto eventuali ed anche la prima potrebbe risultare non necessaria, soprattutto nei casi di flagranza, quando cioè la condotta sanzionabile venga posta in essere dal dipendente alla presenza di uno dei soggetti titolari dell’azione disciplinare.
La «notizia» di un comportamento non conforme al codice di condotta consente di individuare il momento storico nel quale si è verificato l’evento o l’insieme di eventi, suscettibili di apprezzamento sul piano disciplinare da parte del datore di lavoro ed eventualmente sanzionabili.
La fase della pre-istruttoria prende avvio proprio dalla notizia del fatto o comportamento punibile con sanzione disciplinare, a prescindere dalle modalità concrete attraverso le quali il soggetto cui compete l’esercizio dell’azione disciplinare abbia conoscenza del fatto (mass media, stampa,
Lo svolgimento del rapporto di lavoro. Diritti, doveri e responsabilità 131 segnalazioni etc.). Si tratta, infatti, di quel momento in cui vengono prese le prime informazioni su un determinato comportamento del dipendente e sui correlati elementi fattuali.
La complessiva durata di questa fase può variare a seconda del tipo di condotta sanzionabile. Per le infrazioni di minore gravità, che prevedono sanzioni che vanno dal rimprovero scritto sino alla sospensione dal servizio e dalla retribuzione per un massimo di dieci giorni (procedura semplificata), la pre-istruttoria non potrà superare i venti giorni. Entro questo termine massimo il dirigente della struttura, ovvero l’ufficio per i procedimenti disciplinari in quelle amministrazioni che siano prive di dirigenza, dovranno disporre l’archiviazione o procedere alla contestazione degli addebiti. Per le condotte più rilevanti e più gravemente sanzionabili (procedura ordinaria), tale fase non potrà superare i quaranta giorni. Anche questo termine deve infatti ritenersi raddoppiato, ai sensi dell’art. 55bis, comma 4, D.Lgs. 165/2001.
«In tema di procedimento disciplinare nel rapporto di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell’art. 55bis, co. 4°, secondo e terzo periodo, D.Lgs. 165/01, la data di prima acquisizione della notizia dell’infrazione — dalla quale decorre il termine entro il quale deve concludersi, a pena di decadenza dall’azione disciplinare, il relativo procedimento — coincide con quella in cui la notizia è pervenuta all’ufficio per i procedimenti disciplinari o, se anteriore, con la data in cui la notizia medesima è pervenuta al responsabile della struttura in cui il dipendente lavora» (cfr. Cass., sez. lav., 14-10-2015, n. 20733).
Dopo la fase eventuale e di tipo preparatorio della pre-istruttoria, se l’organo di disciplina ritiene che siano emersi elementi che effettivamente possano delineare un comportamento punibile con una sanzione disciplinare, dà formalmente avvio al relativo procedimento mediante l’atto di contestazione degli addebiti, che va fatta necessariamente per iscritto.
Il medesimo atto recante la contestazione degli addebiti dovrà anche contenere la convocazione del dipendente innanzi all’organo di disciplina procedente (dirigente della struttura o ufficio per i procedimenti disciplinari), per il contraddittorio a sua difesa, con assegnazione di un termine di preavviso di almeno dieci giorni, rispetto alla data fissata per la sua audizione.
In ossequio a quanto detto è stato considerato nullo un provvedimento disciplinare non preceduto dalla convocazione del lavoratore per formulare le sue difese, a causa della violazione dell’art. 55bis, comma 2, D.Lgs. 165/2001 (così Trib. Taranto, 4-4-2014, n. 2734).
I principi della garanzia del contraddittorio e dell’immutabilità della contestazione
Quanto appena esposto rispecchia il principio della garanzia del contraddittorio sancito dall’art. 7, quinto comma, dello Statuto dei lavoratori, in base al quale «in ogni caso, i provvedimenti disciplinari più gravi del rimprovero verbale non possono essere applicati prima che siano trascorsi cinque giorni dalla contestazione per iscritto del fatto che vi ha dato causa».
Nella medesima ottica si pone il principio dell’immutabilità della contestazione dell’addebito disciplinare mosso al lavoratore, ai sensi dell’art. 7 dello Statuto dei lavoratori, che preclude al datore di lavoro di licenziare per altri motivi, diversi da quelli contestati.
In tema di licenziamento disciplinare, infatti, il fatto contestato ben può essere ricondotto ad una diversa ipotesi disciplinare (dato che, in tal caso, non si verifica una modifica della contestazione, ma solo un diverso apprezzamento dello stesso fatto), ma l’immutabilità della contestazione preclude al datore di lavoro di far poi valere, a sostegno della legittimità del licenziamento stesso, circostanze nuove rispetto a quelle contestate, tali da implicare una diversa valutazione dell’infrazione anche diversamente tipizzata dal codice disciplinare apprestato dalla contrattazione collettiva, dovendosi garantire l’effettivo diritto di difesa che la normativa sul procedimento disciplinare di cui all’art. 7 l. n. 300 del 1970 assicura al lavoratore incolpato (Cass. civ., sez. lav., 13-1-2015, n. 344).
Sempre a garanzia della pienezza ed effettività dei principi di contraddittorio e di difesa, l’art. 55bis, comma 2, dispone che nell’atto di contestazione e contestuale convocazione, il dipendente deve essere preavvertito della possibilità di presenziare alla seduta con «l’eventuale assistenza di un procuratore ovvero di un rappresentante dell’associazione sindacale cui il lavoratore aderisce o conferisce mandato».
La presenza del dipendente in questa fase non è obbligatoria, essendo questi del tutto libero circa le modalità con cui predisporre la propria difesa. Egli pertanto, se non intende presenziare personalmente, ha la possibilità di inoltrare all’organo disciplinare una memoria scritta, che dovrà pervenire entro il termine fissato per la convocazione, nella quale esporrà le proprie ragioni.
Nella eventualità in cui il dipendente intenda partecipare di persona al procedimento, senza farsi rappresentare da alcuno, ma risulti a ciò impossibilitato da un «grave ed oggettivo impedimento», l’art. 55bis, comma 2, stabilisce che egli potrà «formulare motivata istanza di rinvio del termine per l’esercizio della sua difesa».
Il procedimento disciplinare, quale ne sia la forma, semplificata ovvero ordinaria, non sempre si esaurisce nella prima seduta, in occasione della convocazione del dipendente per la riunione fissata con l’atto di contestazione degli addebiti, ovvero in quella eventualmente differita per grave ed oggettivo impedimento del lavoratore. Può rendersi necessario, infatti, l’espletamento di una ulteriore attività istruttoria in sede disciplinare, finalizzata all’approfondimento della conoscenza di tutte quelle circostanze utili per definire gli esatti contorni della vicenda contestata, consentire una congrua graduazione della responsabilità dell’incolpato e garantire, al contempo, la sua piena difesa.
Una volta esaurita, nel rispetto del contraddittorio, la (eventuale) fase istruttoria, l’organo di disciplina avrà acquisito tutti gli elementi utili per assumere le proprie determinazioni conclusive, che potranno essere di archiviazione degli addebiti contestati, ovvero di inflizione della sanzione disciplinare.
Il termine finale per l’adozione di tali atti, a seconda che si tratti di procedimento semplificato oppure ordinario, sarà di sessanta ovvero di centoventi giorni, decorrenti dalla contestazione dell’addebito, pena l’estinzione del procedimento e la decadenza dell’azione disciplinare. Ciò, ovviamente, fatti salvi i casi di sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di quello penale, o di differimento del termine conseguente all’accoglimento della richiesta del dipendente di rinvio per «grave ed oggettivo impedimento» della seduta fissata per la sua audizione.
Si ricordi che la Suprema Corte (sez. lav., 9-3-2009, n. 5637) ha affermato che il momento conclusivo del procedimento deve essere individuato nell’assunzione dell’atto da parte dell’organo disciplinare, cioè in quello in cui la parte datoriale esprime la propria valutazione ed esaurisce il proprio potere disciplinare mediante l’adozione della sanzione disciplinare.
Inoltre, sia l’archiviazione che l’irrogazione della sanzione devono essere motivati, anzi, in quest’ultimo caso dovrà esserci una proporzione tra la condotta sanzionata e la sanzione effettivamente adottata (sul principio di proporzionalità in materia disciplinare, ex multis, C.d.S., sez. IV, 5-7-2012, n. 3948; Cass. sez. lav., 21-1-2015, n. 1026).
Tra procedimento penale e procedimento disciplinare possono verificarsi delle interferenze, laddove la condotta del dipendente violi anche dei precetti penali.
In passato, sotto la vigenza del regime di lavoro pubblicistico, l’art. 117 del D.P.R. 3/1957 contemplava per tutti i dipendenti l’obbligatoria sospensione del procedimento disciplinare in pendenza del giudizio penale, disponendo che «qualora per il fatto addebitato all’impiegato sia stata iniziata azione penale il procedimento disciplinare non può essere promosso fino al termine di quello penale e, se già iniziato, deve essere sospeso».
Il concetto è stato ripreso con la L. 97/2001 («Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche»), il cui art. 1, nel riformulare l’art. 653 c.p.p., prevede che la sentenza penale, non necessariamente pronunciata a seguito di dibattimento, di assoluzione o di condanna, ha efficacia di giudicato nel procedimento disciplinare.
L’art. 55ter D.Lgs. 165/2001, introdotto dal decreto Brunetta, ha completamente innovato la materia.
La norma in parola ha, infatti, stabilito, in via generale, che il procedimento disciplinare debba essere «proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale», ancorché esso riguardi, «in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria».
La sospensione del procedimento ha assunto, dunque, un carattere meramente eventuale e non è mai ammessa «per le infrazioni di minore gravità, di cui all’articolo 55bis, comma 1, primo periodo».
Si tratta di quelle oggetto del procedimento disciplinare «semplificato», posto generalmente in essere dal dirigente della struttura (negli enti ove sia presente la figura dirigenziale) e che vanno dal rimprovero verbale, alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per un periodo non superiore a dieci giorni.
Soltanto per il procedimento «ordinario», concernente infrazioni che prevedano l’irrogazione di sanzioni di maggiore gravità, quelle cioè che rientrano comunque nella competenza dell’ufficio per i procedimenti disciplinari, è attribuita a quest’ultimo la facoltà di «sospendere il procedimento disciplinare fino al termine di quello penale».
Il venire meno dell’obbligo di sospendere il procedimento disciplinare in pendenza di quello penale trova spiegazione, peraltro, nella natura negoziale e non giurisdizionale sia della procedura seguita, che della sanzione eventualmente irrogata a conclusione della stessa.
Proprio in relazione ed in conseguenza di tale natura, non può, pertanto, configurarsi neanche l’ipotesi di sospensione necessaria sancita dall’art. 295 c.p.c., in base alla quale «il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in
Lo svolgimento del rapporto di lavoro. Diritti, doveri e responsabilità 135 cui egli stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa».
La facoltà di sospensione da parte dell’organo di disciplina non potrà essere esercitata in modo arbitrario, risultando comunque subordinata, ex art. 55ter, comma 1, alla coesistenza di una duplice condizione:
1) la fattispecie oggetto del procedimento disciplinare dovrà innanzitutto connotarsi per la «particolare complessità dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente»;
2) l’ufficio per i procedimenti disciplinari, all’esito della propria istruttoria, non dovrà essere riuscito ad acquisire «elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione».
Si rimarca, al riguardo, che i poteri dell’organo di disciplina, per quanto ampi, sono comunque pur sempre inferiori a quelli dell’autorità giudiziaria e che gli elementi acquisibili in sede processuale, specie in fase dibattimentale, sono senz’altro connotati da maggiore certezza, per ciò che attiene agli aspetti materiali del fatto ed alle circostanze in cui la condotta contestata è stata posta in essere.
In caso di sospensione del procedimento disciplinare viene, inoltre, fatta espressamente salva la possibilità per il datore di datore pubblico «di adottare la sospensione o altri strumenti cautelari nei confronti del dipendente» incolpato.
La sospensione cautelare non è una sanzione a sua volta, ma una misura cautelare, per sua natura provvisoria e destinata a cessare i suoi effetti quando interviene il provvedimento definitivo.
L’art. 55ter prevede a questo punto varie ipotesi:
1) se il procedimento disciplinare, non sospeso, si conclude con l’irrogazione di una sanzione e, successivamente, il procedimento penale viene definito con una sentenza irrevocabile di assoluzione che riconosce che il fatto addebitato al dipendente non sussiste o non costituisce illecito penale o che il dipendente medesimo non lo ha commesso, l’autorità competente, ad istanza di parte da proporsi entro il termine di decadenza di sei mesi dall’irrevocabilità della pronuncia penale, riapre il procedimento disciplinare per modificarne o confermarne l’atto conclusivo in relazione all’esito del giudizio penale;
2) se il procedimento disciplinare si conclude con l’archiviazione ed il processo penale con una sentenza irrevocabile di condanna, l’autorità competente riapre il procedimento disciplinare per adeguare le determinazioni conclusive all’esito del giudizio penale. Il procedimento disciplinare è riaperto, altresì, se dalla sentenza irrevocabile di condanna risulta che il fatto addebitabile al dipendente in sede disciplinare comporta la sanzione del licenziamento, mentre ne è stata applicata una diversa.
In tutti questi casi, il procedimento disciplinare è, rispettivamente, ripreso o riaperto entro sessanta giorni dalla comunicazione della sentenza all’amministrazione di appartenenza del lavoratore ovvero dalla presentazione dell’istanza di riapertura ed è concluso entro centottanta giorni dalla ripresa o dalla riapertura. Tali ipotesi comportano il rinnovo della contestazione dell’addebito da parte dell’autorità disciplinare competente ed il procedimento prosegue secondo quanto previsto nell’art. 55bis D.Lgs. 165/2001.
Le nuove ipotesi di licenziamento disciplinare
Ferma restando la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, l’art. 55quater D.Lgs. 165/2001, introdotto dal D.Lgs. 150/2009, prevede la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi:
f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l’estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro;
g) valutazione di insufficiente rendimento, dovuta alla reiterata violazione degli obblighi concernenti la prestazione stessa, stabiliti da norme legislative o regolamentari, dal contratto collettivo o individuale, da atti e provvedimenti dell’amministrazione di appartenenza o dai codici di comportamento.
Nei casi di cui alle lettere a), d), e) ed f), il licenziamento è senza preavviso.
Da tali norme emerge con chiarezza uno degli obiettivi principali della riforma Brunetta: la lotta all’assenteismo e a chi lavora poco (e male, a giudicare dal riferimento alla valutazione di insufficiente rendimento). Le fattispecie disegnate dal legislatore sono del tutto innovative e testimoniano la volontà di porre le basi per una P.A. più efficiente e responsabile della qualità e quantità dei servizi erogati ai cittadini utenti.
Per quanto concerne, infine, le ipotesi di responsabilità del dipendente a causa di condotte pregiudizievoli per l’amministrazione, bisogna distinguere a seconda che il dipendente abbia cagionato la condanna della P.A. al risarcimento del danno ovvero abbia causato un grave danno all’ufficio di appartenenza per condotta poco professionale: nel primo caso, il dipendente sarà assoggettato a sanzione disciplinare (sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino ad un massimo di tre mesi, in proporzione all’entità del risarcimento); nel secondo, invece, verrà collocato in disponibilità.