Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2008/05/ls20080528_2bvl001107.html
Timestamp: 2018-06-23 15:59:13
Document Index: 356657771

Matched Legal Cases: ['§ 25', 'Art 33', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', 'Art. 3', '§ 52', '§ 18', 'Art. 32', 'Art. 95', '§ 25', 'Art. 7', '§ 25', 'Art. 3', 'Art. 33', '§ 25', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 25', '§ 25', '§ 25', 'Art. 33', '§ 25', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 25', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 19', '§ 25', '§ 25', 'Art. 33', '§ 25', 'Art. 33', '§ 25', '§ 15', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 25', 'Art. 33', '§ 25', '§ 12', '§ 31', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit gemäß § 25b BG NW mit Art 33 Abs 5 GG unvereinbar
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 28. Mai 2008
Die in § 25b Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen angeordnete Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit verstößt gegen Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes.
ob § 25b Absatz 1 Satz 1 und 2 zweiter Halbsatz, Absatz 7 Ziffer 1.3 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Artikels I des Gesetzes vom 20. April 1999 (GVBl NRW S. 148) in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 5 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GVBl NRW S. 278) sowie § 25b Absatz 1 Satz 1 und 2, Absatz 7 Ziffer 1.2 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Artikels 3 Nummer 2 Buchstabe a des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GVBl NRW S. 278) mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind.
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. September 2007 - BVerwG 2 C 21.06, BVerwG 2 C 26.06, BVerwG 2 C 29.07 -
1. § 25b LBG NRW bestimmt, dass die in Absatz 7 dieser Vorschrift genannten Ämter mit leitender Funktion zunächst im Beamtenverhältnis auf Zeit zu übertragen sind. § 25b LBG NRW in der Fassung des Art. I des Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 20. April 1999 (GVBl NRW S. 148) lautete wie folgt:
e) der Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Engrundgehalt nach den Vorschriften der Disziplinarordnung,
(5) Mit dem Ende des Beamtenverhältnisses auf Zeit nach Absatz 1 endet der Anspruch auf Besoldung aus diesem Amt; weitergehende besoldungsrechtliche Ansprüche bestehen nicht. In den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 Buchstaben a bis f wird das Beamtenverhältnis oder das Richterverhältnis auf Lebenszeit fortgesetzt.
a) aufgrund anderer gesetzlicher Vorschriften im Beamtenverhältnis auf Zeit übertragen werden
§ 25b LBG NRW wurde nachfolgend mehrfach geändert. Die Sonderregelung zur Amtszeit der Leiter von öffentlichen Schulen oder Studienseminaren entfiel. § 25b Abs. 1 und Abs. 7 LBG NRW in der Fassung des Art. 3 Nr. 2 Buchstabe a des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 (GVBl NRW S. 278) lauten nunmehr wie folgt:
Leitende Funktion auf Zeit
(1) Ein Amt mit leitender Funktion im Sinne des Absatzes 7 wird im Beamtenverhältnis auf Zeit für längstens zwei Amtszeiten übertragen. Eine Amtszeit beträgt fünf Jahre. Zeiten, in denen dem Beamten die leitende Funktion nach Satz 1 bereits übertragen worden ist, können bis zu einer Dauer von höchstens zwei Jahren auf die erste Amtszeit angerechnet werden. Mit Ablauf der ersten Amtszeit ist die Übertragung des Amtes auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit ausgeschlossen, mit Ablauf der zweiten Amtszeit soll dem Beamten das Amt auf Dauer im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen werden.
1.1 mindestens der Besoldungsgruppe B 4 angehörenden Ämterder in den obersten Landesbehörden oder den diesen angegliederten Dienststellen tätigen Beamten,
2. im Dienst der Gemeinden und Gemeindeverbände die Ämter der Leiter von Organisationseinheiten, die dem Hauptverwaltungsbeamten oder einem anderen Wahlbeamten oder diesem in der Führungsfunktion vergleichbaren Beschäftigten unmittel bar unterstehen, sofern in der Hauptsatzung allgemein für diese Ämter die Übertragung auf Zeit bestimmt ist,
b) Gesetzliche Regelungen, die eine Übertragung von Ämtern mit leitender Funktion auf Zeit vorsahen, gab es nach 1945 zunächst nicht. Soweit das Land Bremen mit § 52 Abs. 1 Schulverwaltungsgesetz vom 24. Juli 1978 (Brem. GBl S. 167) die Bestellung von Schulleitern auf Zeit einführte, ermöglichte es die Übertragung der Aufgaben eines Schulleiters für die Dauer von acht Jahren, ohne dass eine Beförderung erfolgte. Die Lehrer behielten während der Dauer der Schulleitertätigkeit ihr bisheriges Amt im statusrechtlichen Sinn und erhielten lediglich eine Besoldungszulage. Das Bundesverfassungsgericht erklärte diese Vorschrift mit Beschluss vom 3. Juli 1985 wegen Unvereinbarkeit mit § 18 BBesG für nichtig; die Norm führe zu einer auf Dauer angelegten Entkoppelung von Status und Funktion (BVerfGE 70, 251 <268>).
a) Neben Nordrhein-Westfalen machten zehn weitere Länder von dieser Ermächtigung Gebrauch. In Niedersachsen war bereits zuvor eine Vorschrift zur Übertragung von Führungsämtern auf Zeit erlassen worden. In Niedersachsen, Berlin, Hamburg und Sachsen-Anhalt wurden diese Vorschriften inzwischen wieder aufgehoben. In den Gesetzesbegründungen wurde hierzu unter anderem ausgeführt, die mit der Vorschrift anvisierten Ziele - Schaffung einer erweiterten personalwirtschaftlichen Flexibilität bei herausgehobenen Führungsämtern - seien nicht erreicht worden (vgl. Nds. LTDrucks 15/2999, S. 5 f.). Die Vergabe von Führungsämtern auf Probe sei ausreichend, um eine optimale Besetzung von Führungspositionen im Zeitpunkt der dauerhaften Übertragung sicherzustellen, ohne die sachliche und persönliche Unabhängigkeit der Beamten, die insbesondere für Spitzenpositionen von erheblicher Bedeutung sei, übermäßig einzuschränken (a.a.O.). Seit der Einführung der Beamtenverhältnisse auf Probe und auf Zeit habe sich gezeigt, dass die zweijährige Erprobung im Rahmen des Beamtenverhältnisses auf Probe zur Feststellung der Bewährung in Leitungsfunktionen ausreichend sei (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks 15/3888, S. 10). Es sei nicht sachgerecht, an der Vergabe von Spitzenpositionen auf Zeit festzuhalten, da sich das Beamtenverhältnis auf Zeit faktisch nur als eine Vorlaufzeit zur Übertragung des Dienstpostens auf Lebenszeit dargestellt habe (vgl. Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucks 18/7387, S. 4). Die Vergabe von Führungspositionen auf Zeit sei schließlich aus verfassungsrechtlichen Gründen abzuschaffen, da der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 26. Oktober 2004 (- Vf. 15-VII-01 -, NVwZ-RR 2005, S. 830) mit Art. 32a BayBG in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1998 (BayGVBl S. 702) eine inhaltlich weitgehend entsprechende Regelung zur Vergabe von Führungsämtern auf Zeit wegen einer Verletzung des durch Art. 95 Abs. 1 Satz 2 der Bayerischen Verfassung gewährleisteten Prinzips der Übertragung eines Amts auf Lebenszeit für nichtig erklärt habe (Landtag von Sachsen-Anhalt, LTDrucks 4/2364, S. 131).
2. In den zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Revisionsverfahren hat das Bundesverwaltungsgericht die Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 25b Abs. 1 Satz 1 und 2 zweiter Halbsatz, Abs. 7 Ziffer 1.3 LBG NRW in der Fassung des Art. I des Gesetzes vom 20. April 1999 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 5 des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 sowie § 25b Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 7 Ziffer 1.2 LBG NRW in der Fassung des Art. 3 Nr. 2 Buchstabe a des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.
Die Regelung des § 25b LBG NRW sei nach seiner Überzeugung mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar. Zum Kernbestand der durch Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Strukturprinzipien gehöre das Prinzip der lebenszeitigen Anstellung und der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter. Dieser Grundsatz diene in besonderem Maße der Unabhängigkeit und einer in ihr gründenden Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft des Beamten. Der Grundsatz der Ernennung auf Lebenszeit erstrecke sich nicht nur auf das Grundamt, sondern gerade auch auf das konkrete Beförderungsamt. Die Einschränkung des Lebenszeitprinzips durch die Vergabe eines Führungsamts im Beamtenverhältnis auf Zeit sei jedenfalls deshalb mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, da die Gesetzesbegründung insgesamt nicht tragfähig sei. Der Steigerung der Mobilität und Flexibilität des Personaleinsatzes komme kein Verfassungsrang zu. Demgegenüber sei eine der verbesserten Entfaltung des in Art. 33 Abs. 2 GG hervorgehobenen Leistungsprinzips dienende Regelung zwar im Grundsatz geeignet, die Einschränkung des Lebenszeitprinzips zu rechtfertigen. Der Gesetzesbegründung sei jedoch nicht zu entnehmen, warum die bereits vorhandenen Instrumente der obligatorisch zu absolvierenden Erprobungszeit auf dem höherbewerteten Dienstposten sowie neuerdings die Übertragung des Führungsamts auf Probe für eine Dauer von bis zu zwei Jahren nicht ausreichten, um den Zugang zu Führungsämtern im Sinne der Bestenauslese zu steuern. Es sei nicht plausibel gemacht worden, inwiefern § 25b LBG NRW geeignet und erforderlich sei, den Wettbewerb zwischen den Konkurrenten um ein Führungsamt zu verbessern oder auf einen offenbar vom Gesetzgeber erwarteten Leistungsabfall zu reagieren. Der Gesetzgeber gehe davon aus, der über einen Zeitraum von zehn Jahren ausgeübte Druck, das Führungsamt schließlich doch nicht im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit übertragen zu erhalten, sei ein taugliches Mittel, um die Leistungsfähigkeit und Leistungsbereitschaft der beförderten Beamten zu erhöhen. Dabei hätte der Gesetzgeber jedoch prüfen und abwägen müssen, welche negativen Folgen mit der Regelung zwangsläufig verbunden seien. Er könne nicht außer Acht lassen, dass der Beamte nicht nur dem zehn Jahre lang auf ihn ausgeübten Druck zur Leistungssteigerung, sondern in gleicher Weise auch einem Druck zu Anpassung und Willfährigkeit nachgeben werde, um das Führungsamt auf Lebenszeit zu erhalten. Die Vorschrift des § 25b LBG NRW leiste zudem der Ämterpatronage Vorschub.
§ 25b LBG NRW verstoße nicht gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG. Es existiere kein hergebrachter Grundsatz, der es dem Gesetzgeber generell verbiete, Art und Anzahl der Beamtenverhältnisse auf Zeit zu verändern. § 25b LBG NRW stelle unzweifelhaft eine Beschränkung des Lebenszeitprinzips dar; diese sei jedoch gerechtfertigt. Art. 33 Abs. 5 GG habe schon bisher dem Gesetzgeber einen weiten Ermessensspielraum gegeben, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlich-demokratischen Staates und seiner Entwicklung anpassen und damit fortentwickeln zu können. Durch die Neufassung des Art. 33 Abs. 5 GG im Rahmen der Föderalismusreform habe der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass der Anpassung des Beamtenrechts an die aktuellen Herausforderungen in einer möglichen Abwägung gegenüber den bloß bewahrenden Elementen ein besonderes Gewicht zukommen solle.
2. Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di hält § 25b LBG NRW mit Blick auf Art. 33 Abs. 5 GG für verfassungswidrig. Die Unabhängigkeit und die Kontinuität der Verwaltung erforderten es, herausgehobene Dienstposten dauerhaft und nicht nur zeitlich begrenzt zu übertragen. Das Lebenszeitprinzip sei als Funktionsvoraussetzung der öffentlichen Verwaltung in der parlamentarischen Demokratie insofern ein verfassungsrechtlich vorgegebener Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Er werde durch die zeitlich befristete Übertragung von Führungspositionen durchbrochen. Die vorhandene Möglichkeit der Erprobung für zwei Jahre sei ausreichend, um die Eignung des Beamten für einen herausgehobenen Dienstposten festzustellen.
4. Der Deutsche Richterbund hält die Vergabe von Führungsämtern auf Zeit für mit den Grundsätzen des Berufsbeamtentums unvereinbar. Der Grundsatz der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter gehöre zum Kernbestand der beamtenrechtlichen Strukturprinzipien. Das Bewusstsein, dass ein Amt auf Lebenszeit vergeben werde, gewährleiste in besonderem Maße die Unabhängigkeit des Beamten. Die Argumente, die für das Lebenszeitprinzip sprächen, seien in besonderem Maße für höhere Beförderungsämter einschlägig. Gerade der Beamte in einer Führungsposition habe, wenn er im Einzelfall umstrittene Entscheidungen treffen müsse, öffentlichem, insbesondere politischem Druck standzuhalten und für eine rechtsstaatliche Amtsführung einzutreten. Als Leiter einer Behörde oder als sonstige Führungspersönlichkeit sei er Repräsentant seiner Behörde und Vorbild für seine Mitarbeiter. Dabei sei die Gewährleistung seiner persönlichen Unabhängigkeit von besonderer Bedeutung.
Dies gelte in besonderem Maße für die als Führungsämter auf Zeit vorgesehenen Positionen der Leitenden Oberstaatsanwälte (vgl. § 19a des Hessischen Beamtengesetzes). Die Unabhängigkeit der Strafjustiz setze unabhängige Staatsanwaltschaften voraus, die jederzeit ohne politischen Druck und frei von äußerer Einflussnahme ihren Aufgaben objektiv und nur dem Gesetz verpflichtet nachkommen könnten. Gerade dem Leiter der Staatsanwaltschaft komme dabei besondere Bedeutung zu, da er die Behörde nach außen vertrete und auch dazu berufen sei, etwaige Versuche von äußeren Einflussnahmen insbesondere in politisch brisanten Verfahren abzuwehren. Es sei daher sicherzustellen, dass diese Personen ihre Tätigkeit unabhängig ausüben könnten. Die Vergabe eines solchen Führungsamts auf Zeit erwecke nicht nur nach außen den Eindruck der politischen Einflussnahme und mindere das Vertrauen der Bevölkerung in die Objektivität der Anklagebehörden, sondern gefährde auch die zwingend erforderliche Unabhängigkeit der jeweiligen Amtsinhaber.
Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass den Klägern der Ausgangsverfahren auf ihren Antrag hin das bisher auf Zeit innegehabte Amt auf Lebenszeit zu übertragen wäre, wenn § 25b LBG NRW nichtig wäre. Diese Ansicht begegnet keinen Bedenken. Darüber hinaus hätte aber auch dann, wenn man die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu einem Anspruch auf Ernennung auf Lebenszeit nicht teilte, die Revision bei Nichtigkeit des § 25b LBG NRW zumindest insoweit Erfolg, als der Dienstherr die Anträge der Kläger auf Ernennung auf Lebenszeit unter Berücksichtigung dessen, dass das Gesetz eine sofortige Ernennung auf Lebenszeit nicht mehr verbietet, neu zu bescheiden hätte.
Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist auch mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die politische Führung zu behaupten (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 20). Die Übernahme der funktionswesentlichen tradierten Grundstrukturen des Berufsbeamtentums in das Grundgesetz beruht auf einer Bestimmung des Berufsbeamtentums als Institution, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden soll (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 117, 372 <380>). Die Einrichtungsgarantie trägt gleichzeitig auch der Tatsache Rechnung, dass im demokratischen Staatswesen Herrschaft stets nur auf Zeit vergeben wird und die Verwaltung schon im Hinblick auf die wechselnde politische Ausrichtung der jeweiligen Staatsführung - an rechtsstaatlichen Prinzipien ausgerichtet - neutral sein muss (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007
- 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 20).
b) Auch bei einem hergebrachten Grundsatz verbleibt allerdings grundsätzlich ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können (vgl. BVerfGE 7, 155 <162>; 114, 258 <288>; 117, 330 <348>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 22). Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG deshalb auch einer Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 22). Die für den Kerngehalt der beamtenrechtlichen Grundsätze geltende Beachtenspflicht versperrt jedoch den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 117, 372 <380>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 22). Die verfassungsrechtliche Garantie ist kein Selbstzweck, sondern dient dazu, eine im politischen Kräftespiel stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern (vgl. BVerfGE 117, 372 <380>). Die Bindung des Gesetzgebers an die hergebrachten Grundsätze ist die Konsequenz der Einrichtungsgarantie, deren Sinn gerade darin besteht, dem gestaltenden Gesetzgeber einen Kernbestand an Strukturprinzipien verbindlich vorzugeben (vgl. BVerfGE 117, 372 <380>).
b) Die von der Verfassung - unbeschadet der Gebundenheit an die rechtmäßigen Anordnungen von Vorgesetzten - gewährleistete Unabhängigkeit versetzt den Beamten in die Lage, Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung un-befangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat, zu genügen. Hierzu soll ihn die grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amts seiner Laufbahn befähigen (vgl. BVerfGE 70, 251 <267>). Zu den das deutsche Beamtenrecht seit jeher prägenden hergebrachten Grundsätzen gehört daher nicht nur die Anstellung der Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter (vgl. BVerfGE 70, 251 <266>). Das Lebenszeitprinzip schützt nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt. Andernfalls könnte es seine Funktion, die Unabhängigkeit der Beamten zu gewährleisten, nicht voll entfalten. Der durch das Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit gewährt.
Als anerkannte Ausnahme von diesem Grundsatz hat sich im deutschen Gemeinderecht vor allem der kommunale Wahlbeamte als Beamter auf Zeit entwickelt (vgl. BVerfGE 7, 155 <163>). Seine Stellung wird jedoch charakterisiert durch seine politische Funktion, die den Grund für die zeitliche Befristung bildet. Seine Berufung erfolgt durch einen Akt demokratischer Willensbildung, der erneuert werden muss, wenn er nach Ablauf der Wahlperiode im Amt bleiben soll (vgl. BVerfGE 7, 155 <166>).
Die in § 25b LBG NRW geregelte Vergabe von Ämtern mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit verletzt den Kernbereich des nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden Lebenszeitprinzips (1.). Die Vergabe von Führungsämtern auf Zeit gemäß § 25b LBG NRW kann nicht als Abweichung von diesem Prinzip für einen eng begrenzten Ausnahmebereich durch Besonderheiten des betroffenen Sachbereichs und der damit verbundenen Aufgabenwahrnehmung gerechtfertigt werden (2.).
Die Übertragung der Ämter mit leitender Funktion im Beamtenverhältnis auf Zeit für die Dauer von zehn Jahren entspricht nicht dem Lebenszeitprinzip. Das fortbestehende, jedoch ruhende Beamtenverhältnis auf Lebenszeit wird durch das zusätzlich begründete Beamtenverhältnis auf Zeit überlagert. Eine Verleihung des Amts auf Lebenszeit ist erst möglich, nachdem zwei Amtszeiten von insgesamt zehn Jahren im Beamtenverhältnis auf Zeit absolviert worden sind. Eine Verleihung auf Lebenszeit bereits nach der ersten Amtszeit ist ausgeschlossen. Nach der ersten Amtszeit „kann“ das Amt für eine zweite Amtszeit verliehen werden. Der Beamte hat somit keinen Rechtsanspruch darauf, dass ihm das Amt für eine zweite Amtszeit verliehen wird, auch wenn er sich in der Position bewährt hat. Nach Ablauf der zweiten Amtszeit „soll“ das Amt auf Lebenszeit verliehen werden. Erst zu diesem Zeitpunkt ist das Ermessen des Dienstherrn gebunden. Die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte ist erheblich herabgesetzt. Während der Beamte auf Probe, der die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt, seinen Ernennungsanspruch mit einer Verpflichtungsklage durchsetzen kann, ist die Ablehnung der Lebenszeiternennung eines Beamten, der die Führungsposition auf Zeit ausgeübt hat, nur auf Ermessensfehler zu überprüfen.
Der Beamte auf Zeit hat in seinem Führungsamt keine gesicherte Rechtsstellung. Über einen Zeitraum von zehn Jahren, der beim höheren Dienst in der Regel etwa ein Viertel bis ein Drittel der Lebensdienstzeit ausmacht, fehlt ihm die rechtliche Sicherheit, die ihm die für seine Amtsausübung erforderliche Unabhängigkeit geben soll. In der ersten Amtsperiode ist völlig ungewiss, ob er seine Position in Zukunft wird behalten können, auch wenn er den Anforderungen des Amts in vollem Umfang gerecht geworden ist. Der Beamte muss ständig befürchten, in sein vorheriges Amt, das ihm seine Lebenszeitstellung vermittelt, zurückgesetzt zu werden, mit allen damit verbundenen Nachteilen wie einer Gehaltseinbuße, versorgungsrechtlichen Nachteilen (vgl. § 15a BeamtVG) und einem Ansehensverlust bei Kollegen, Untergebenen und in der Öffentlichkeit. Eine solche Maßnahme erlaubt ansonsten nur das Disziplinarrecht, in dessen Rahmen die Zurückstufung in ein Amt mit geringerem Endgrundgehalt die zweitschärfste Sanktion nach der Entfernung aus dem Dienst darstellt. Gerade in der Zusammenschau mit der Funktion des Disziplinarrechts bestätigt sich, dass das jeweils ausgeübte Amt vom Schutz des Lebenszeitprinzips erfasst wird (vgl. BVerfGE 70, 251 <266>).
Das Leistungsprinzip als hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG bezeichnet in seinem Kern vor allem das Prinzip der Bestenauslese, wie es ausdrücklich in Art. 33 Abs. 2 GG verankert ist (vgl. BVerfGE 56, 146 <163>; 62, 374 <383>; 64, 323 <351>; 117, 372 <382>). Art. 33 Abs. 5 GG ergänzt dabei die für die Auswahlentscheidungen geltende Regelung des Art. 33 Abs. 2 GG vor allem durch eine bewahrende, auf den Schutz der „erdienten Statusrechte“ ausgerichtete Komponente, die wesentlich zur Garantie der Unabhängigkeit des Beamtentums beitragen und damit die Funktionsfähigkeit der Institution sichern soll (vgl. BVerfGE 64, 367 <385>). Ein wesentlicher Inhalt des Leistungsprinzips ist also die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauslese aufgrund von Eignung, Befähigung und Leistung erlangt hat (vgl. BVerfGE 117, 372 <382>). Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung darf nicht auf Kosten der Unabhängigkeit der Beamten erfolgen, sondern muss mit ihr in Einklang stehen. Der beamtenrechtliche Leistungsbegriff setzt neben Effizienz, fachlicher Leistung und Sachwissen des Beamten stets auch seine Bereitschaft zu rechtsstaatlich gebundener, neutraler und unabhängiger Amtsführung und damit seine persönliche Integrität voraus.
aa) Es erscheint zwar grundsätzlich möglich, dass die Vergabe von Ämtern auf Zeit einen faktischen Anreiz für eine erhöhte Leistungsbereitschaft der Führungskräfte darstellt, wie ihn auch die Gesetzesbegründung erwartet. Die gesetz-liche Regelung des § 25b LBG NRW ist jedoch nicht auf eine Stärkung der Leistungsfähigkeit in dem Sinne zugeschnitten, sondern entbehrt leistungsbezogener Gestaltungselemente. Der Beamte wird nach Ablauf seiner ersten Amtszeit nicht erneut auf seine Eignung für das Führungsamt geprüft, und er hat auch keinen Anspruch auf eine zweite Amtszeit, selbst wenn er sich in der Position bewährt hat. Eine zweite Amtszeit, eine spätere Ernennung auf Lebenszeit oder ein Zurücktreten in das Grundamt sind in der Vorschrift entgegen der geäußerten Zielsetzung nicht an von dem Beamten erbrachte Leistung gekoppelt. Es ist vielmehr zu befürchten, dass die Entscheidung über die Verlängerung der Amtszeit oder die spätere Übertragung des Amts auf Lebenszeit auch durch leistungsfremde politische Gesichtspunkte bestimmt werden könnte. Die Möglichkeit des Dienstherrn, die Führungsposition neu zu besetzen, kann zudem für eine Ämterpatronage missbraucht werden. Eine gerichtliche Kontrolle der Entscheidung über die Verlängerung der Amtszeit kann dem kaum entgegenwirken, da die Entscheidung lediglich die Anforderungen an eine pflichtgemäße Ermessensausübung erfüllen muss und ein Einfluss leistungsfremder Gesichtspunkte nur schwer nachweisbar ist.
bb) Die Vorschrift ist auch nicht darauf ausgerichtet, die Sanktionierung nachlassender Leistungen zu ermöglichen. Die Nichtverlängerung der Amtszeit ist tatbestandlich nicht von einem durch Tatsachen belegten Leistungsabfall abhängig. Die gerichtliche Kontrolle einer ablehnenden Entscheidung über die Verlängerung der Amtszeit oder die Verleihung des Amts auf Lebenszeit ist damit auf die Voraussetzungen einer ermessensfehlerfreien Entscheidung beschränkt. Ein Anspruch auf lebenszeitige Übertragung des Amts besteht - selbst bei hervorragender Bewährung - gerade nicht.
b) Soweit der Landesgesetzgeber mit der Übertragung von Führungsämtern auf Zeit, wie sie in § 25b LBG NRW ausgestaltet ist, die Mobilität oder Flexibilität der Beamten zu steigern beabsichtigt, bedient er sich einer Erwägung, die ansonsten im Zusammenhang mit der Erleichterung des Wechsels von Beamten an andere Behörden im Wege der Versetzung oder Abordnung angeführt wird (vgl. BTDrucks 13/3994, S. 1 <27>). Es bleibt unklar, inwieweit auch die Vergabe der Führungspositionen auf Zeit geeignet ist, eine erhöhte Mobilität zu wechselnden Einsätzen der Beamten zu bewirken. § 25b LBG NRW ist vielmehr darauf angelegt, dem Beamten ein Führungsamt zunächst auf Zeit zu übertragen, um ihn nach zehn Jahren in demselben Amt auf Lebenszeit zu ernennen, wenn er nicht zuvor in sein Ausgangsamt zurückkehren muss.
aa) Das Lebenszeitprinzip als hergebrachter Grundsatz wird nicht bereits dadurch in seinem Kern erhalten, dass ein quantitatives Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Beamtenverhältnissen auf Lebenszeit und abweichenden Gestaltungen gewahrt bleibt. Unabhängig davon, wie viele Planstellen im Verhältnis zur Gesamtzahl der Beamten von § 25b LBG NRW erfasst werden, wird das Gebot gesetzestreuer Verwaltung durch unabhängige Beamte nur verwirklicht, wenn - grundsätzlich - jeder Beamte die durch das Lebenszeitprinzip gebotene gesicherte Rechtsstellung hat. Es genügt den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht, dass der Grundsatz noch für die Mehrheit der Beamtenschaft Anwendung findet, sondern er muss vielmehr auch für die Beamten gelten, für die er von der Struktur und rechtsstaatlichen Sicherungsfunktion des Beamtentums her in besonderem Maße gebraucht wird. Dies ist gerade bei Ämtern mit leitender Funktion, denen für die Stabilität der Verwaltung besondere Bedeutung zukommt, der Fall.
cc) Eine andere Beurteilung ist auch nicht durch einen Vergleich mit den kommunalen Wahlbeamten auf Zeit und den politischen Beamten veranlasst. Die Führungsämter, die der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber für eine Vergabe auf Zeit in den Blick genommen hat, sind weder mit den Besonderheiten der Aufgaben, die von den kommunalen Wahlbeamten und den politischen Beamten wahrgenommen werden, noch mit deren Stellung im politischen Prozess vergleichbar. Zudem stützt sich § 25b LBG NRW auf die rahmenrechtliche Regelung in § 12b BRRG und nicht auf § 31 BRRG als Vorschrift über die politischen Beamten. Die traditionellen inhaltlichen Abweichungen von den hergebrachten Grundsätzen des allgemeinen Beamtenrechts bei den politischen Beamten wie auch den kommunalen Wahlbeamten beruhen auf der besonderen Stellung, die diese innehaben. So ist zum Beispiel der hauptamtliche Bürgermeister einer Gemeinde bei der Erfüllung der kommunalen Aufgaben weitgehend frei, kann dies jedoch nur umsetzen, wenn er in stetem Einvernehmen mit der gewählten Gemeindevertretung bleibt; auf die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ihr ist er angewiesen (vgl. BVerfGE 7, 155 <164 f.>).
3. Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht durch die Neufassung des Art. 33 Abs. 5 GG durch das 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034). Durch dieses Gesetz wurde der bis dahin gültigen Fassung des Art. 33 Abs. 5 GG die so genannte „Fortentwicklungsklausel“ angefügt. An dem hier maßgeblichen Regelungsgehalt der Vorschrift hat diese Neufassung nichts geändert. Schon aus dem insoweit unveränderten Wortlaut der Bestimmung ergibt sich, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts weiterhin die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen hat (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 37). Fortzuentwickeln ist nach der eindeutigen Gesetzesfassung allein das Recht des öffentlichen Dienstes, nicht aber der hierfür geltende Maßstab, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Leitbilds des deutschen Berufsbeamtentums nicht in Einklang gebracht werden können, verstoßen auch weiterhin gegen die Vorgaben der Verfassung (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, Umdr. S. 37).
ECLI:DE:BVerfG:2008:ls20080528.2bvl001107
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 28. Mai 2008
- 2 BvL 11/07 - Rn. (1-100),
http://www.bverfg.de/e/ls20080528_2bvl001107.html
Nr. 63/2008 vom 19. Juni 2008
BVerfGE 121, 205 - 233