Source: http://www.avancejuridico.com/actualidad/ultimassentencias/C-744-12.html
Timestamp: 2018-01-20 00:48:10
Document Index: 387295005

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Sentencia C-744/12
En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, los ciudadanos Nisson Alfredo Vahos Pérez y Yesid Rodrigo Suaza Torres demandaron, por separado (D-8982 y D-8989 respectivamente), un segmento del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 191, que derogó el artículo 26 de la Ley 361 de 199.
'Artículo 26. No discriminación a persona en situación de discapacidad. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo.
Explicó que a quienes tienen algún tipo de limitación, constitucionalmente se les otorga medidas de protección especial, pero ahora la norma viene a fijar un tratamiento igual a “desiguales”, pues coloca bajo los mismos supuestos fácticos y jurídicos para despedir, por aducida justa causa, a trabajadores en alguna situación de discapacidad y a aquellos que no la padece.
“1. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral. 2. Ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo. 3. Quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito de autorización previo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar.
Explicó que dicha garantía desaparece, pues “esa autorización era la que reforzaba ese derecho general a la estabilidad en el empleo, por múltiples razones, entre las cuales podemos mencionar las más importantes. (i) Evita la arbitrariedad de los empleadores. (ii) Impide los despidos injustos. (iii) Evita que las personas limitadas y sus familiares queden desprotegidas hasta que después de un largo y dispendiosos proceso judicial el juez laboral juzgue la causal de despido. (iv) Propende por el mínimo vital de las personas limitadas y de su núcleo familiar, y (v) les asegura el debido proceso, con antelación a que se produzca la terminación del contrato laboral.
3.2. Indicó que se desconocen los artículos 13 y 53 ibídem, al colocar en “situaciones de desigualdad a personas en igualdad de condiciones, sin justificación constitucional alguna, pues mientras la carta política reconoce la estabilidad laboral reforzada a las mujeres embarazadas o lactantes, a los aforados y a las personas con discapacidad, frente a estas últimas la norma demandada suprimió el requisito previo al despido.
Manifestó además que el “debido proceso se les materializa precisamente con la autorización que para tales efectos debe expedir el Inspector del Trabajo, … en cuanto, con la autorización previa al despido de la persona limitada se permite que un funcionario competente al momento de calificar la justa causa para despedir al trabajador con discapacidad, admita la participación activa de las partes, y valore las pruebas recaudadas con fundamento en los principios de la sana crítica, permitiendo la publicidad y contradicción de las mismas, con lo cual se facilita el desarrollo y la protección del debido proceso, como garantía fundamental que protege a la persona limitad, garantía ésta que fue eliminada por el inciso segundo del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012.
Indicó que exigir el permiso del Ministerio, antes de despedir a quien posee condiciones físicas, sensoriales o psicológicas que generan debilidad manifiesta, no es “un simple trámite o un procedimiento innecesario, es un verdadero derecho y una incuestionable garantía que conforma y ayuda a materializar el derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada, cuyos sujetos activos son las personas limitadas en consideración a las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se hallan.
El ciudadano demandante planteó entonces que “el Presidente de la República al expedir el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012, se extralimitó en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 1474 de 2011, … en cuanto se arrogó asuntos propios de la competencia constitucional del legislador, toda vez que el legislador ordinario lo facultó única y exclusivamente para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración, y él, extralimitándose, decidió modificar una norma que no contiene simples trámites, o trámites innecesarios, sino verdaderos derechos y garantías que protegen a las personas en condiciones de limitación.
Así, solicitó declarar “con efectos retroactivos la inconstitucionalidad e inexequibilidad del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012, dado que desde la entrada en vigencia del artículo demandado, hasta la expedición de la sentencia de inconstitucionalidad, han quedado desamparadas las personas limitadas y por ende desproveídas del derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada, lo cual resulta contrario al orden constitucional, especialmente al preámbulo y a los artículos 1, 2 y 13 de la carta.
Anotó que la preceptiva acusada viola los artículos 121 y 150.10 superiores, pues la Ley 1474 de 2011 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para suprimir o reformar trámites dentro de la administración pública, pero no para “regular lo relativo al despido de trabajadores en condición de discapacidad”, excediendo así las atribuciones conferida.
Planteó que el ejecutivo suprimió la autorización previa del Ministerio para que se pudiera terminar unilateralmente el contrato de trabajo de una persona con discapacidad, “tema que no tiene conexidad con la supresión o modificación de regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, invadiendo competencias del legislador “ordinario”.
En su sentir, la preceptiva impugnada ignoró que el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 “consolidó una estabilidad laboral afirmativa, que se mantiene con la reforma del Decreto Ley 19, consistente en que la limitación de una persona no puede ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral. De igual forma, instituyó una estabilidad laboral negativa, según la cual ninguna persona puede ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo.
“Aplicando el test de proporcionalidad, se concluye que (i) es una medida inadecuada, pues está eliminando un requisito que garantiza la protección de los trabajadores en condición de discapacidad, aunque se diga que su fin es eliminar trámites o procedimientos innecesarios; (ii) es una medida innecesaria, porque si lo que se quiere es hacer más efectivo el despido de un trabajador, el mecanismo de la autorización permite evitar errores que incidan en otros procesos ante el Ministerio del Trabajo o ante la justicia laboral. Además, es falaz considerar que la autorización es un trámite innecesario…; y (iii) es una medida desproporcionada, toda vez que el supuesto fin que se persigue sacrifica garantías constitucionales como el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, la igualdad, el debido proceso y la protección constitucional a favor de los discapacitados. En este caso se considera necesario aplicar un test estricto de igualdad, pues se trata de una diferenciación que excluye a grupos de personas tradicionalmente segregados.
En escrito de marzo 27 de 2012, el Presidente de esa corporación pidió declarar inexequible el inciso segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 201, pues estima que desconoce el artículo 13 superior, al no distinguir “las condiciones de un trabajador con discapacidad de las de un trabajador con plenas capacidades en lo que se refiere a su relación y estabilidad laboral.
Luego de citar el artículo 13 de la Constitución, expus:
Bajo estos principios, la Ley 361 de 1997, que además se expidió en desarrollo del artículo 54 de la Constitución Política de 199, obligaba a todo empleador a que en el evento en que pretendiera despedir a un trabajador discapacitado, solicitara a la Oficina del Trabajo –hoy Ministerio de Trabajo-, autorización para despedirlos. Esta autorización simplemente tenía como propósito que dicha oficina calificara la legalidad del despido y, por esa vía, se evitaran despidos injustos de personas discapacitadas, relacionados con sus particulares condiciones.
… El Gobierno Nacional, desconociendo el artículo 54 precitado, expidió el Decreto 19 de 2012, adicionó un inciso al anterior artículo 26 de la Ley 361 de 1997 y con dicha adición suprimió la garantía para los trabajadores discapacitados de no ser despedidos previa autorización de la Oficina del Trabajo.
Explicó que el ejecutivo, desconociendo el artículo 13 superior, “asumió que la garantía contenida en el artículo 23 de la Ley 361 de 1997 era un trámite común y corriente, similar a aquellos que perturban las relaciones entre la Administración Pública y los particulares, por innecesarios o exagerados y, en consecuencia lo eliminó del ordenamiento jurídico nacional, dejando desprotegidos a un grupo de la población que no tiene las mismas condiciones para acceder y mantenerse en el mercado laboral.
Aseveró además que el referido Decreto eliminó una garantía en pro de quienes padecen discapacidad, pues “se les está equiparando y poniendo a competir con todas aquellas personas que gozan del cien por ciento de sus capacidades cuando estas personas por sus especiales condiciones soportan una condición de desigualdad frente a los demás asociados. Es decir se está dando un trato igual a personas desiguales, con lo cual se desconoció el artículo 54 superior y los principios que fundan el Estado social de derecho, pues la estabilidad laboral reforzada es una garantía constitucional, que no puede ser desconocida por el Estado.
En escrito de marzo 29 de 201, los representantes de las referidas organizaciones respaldaron la exequibilidad de la norma demandada, afirmando que “ante el sector empresarial colombiano” es clar:
Estos intervinientes indicaron que, contrario a lo planteado en las demandas, la norma no desconoce la “discriminación positiva desarrollada en atención al principio de igualdad”, el principio de estabilidad laboral reforzada, ni la condición de vulnerabilidad de las personas en situación de discapacida.
Explicaron que los actores yerran al considerar que toda deficiencia física, mental, intelectual o sensorial conlleva discapacidad, pues según la Convención Internacional de los Derechos de las Personas con Discapacidad (art. 1°), se requiere “la existencia de deficiencias y además, de limitaciones o dificultades en el desarrollo de la actividad cotidiana. Ademá:
En escrito de marzo 29 de 201, la señora Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República pidió declarar la exequibilidad del inciso segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 2012, porque el cambio normativo tuvo su génesis en solicitudes de asociaciones de trabajadores discapacitado, “dado que la regulación legal vigente se había convertido en una barrera para la contratación que había que superar en aras de dinamizar los procesos de vinculación de dichas personas.
Agregó que existe una “relación evidente entre los medios y los fines perseguidos”, como quiera que se libera al empleador del requisito de la autorización del Ministerio para el despido, tornando, en su sentir, “más atractiva la contratación de personal discapacitado.
En escrito de marzo 30 de 201, ese Departamento Administrativo intervino mediante apoderado, que solicitó declarar exequible el inciso demandado.
Planteó que la modificación al artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se fundamentó “en que el proceso de autorización para la terminación del contrato de trabajo de las personas limitadas, cuando éstas incurren en justas causas, constituye un trámite dispendioso y demorado, debido a la cantidad de solicitudes presentadas ante las Direcciones Territoriales; sin que los Inspectores puedan autorizar el despido, pues generalmente deben emitir juicios de valor o declarar derechos frente a situaciones que les están vedadas y carecen de competencia por ser connaturales a la actividad de los jueces laborales; todo lo cual estaba generando un efecto contrario al pretendido por la norma, en la medida en que las empresas no estaban contratando a las personas con limitaciones, por temor a tener que realizar el proceso de autorización ante el Ministerio, lo cual les impedía su acceso al trabajo.
En marzo 20 de 2012, uno de los miembros de esa Academia, luego de citar los artículos 26 de la Ley 361 de 1997 y 137 del Decreto 19 de 2012, y el fallo C-531 de mayo 5 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis, se limito a indicar que en este asunto existe “cosa juzgada constitucional de manera formal.
En escrito de marzo 30 de 201, una docente y el coordinador del Grupo de Acciones de Intereses Público del Consultorio Jurídico de esa facultad, indicaron que si bien el ejecutivo no excedió las atribuciones concedidas por el Congreso, acorde con el artículo 150.10 superior, pues aunque la materia es amplia y no detallada ni taxativa, sin que se pueda predicar que carezca de precisión, el inciso demandado sí desconoce el principio de igualdad.
Destacaron que la Constitución y los tratados internacionales en materia de derechos humano, conminan al Estado a adoptar medidas para hacer real y efectiva la igualdad y el derecho al trabajo de las personas con discapacidades, “deduciendo así la contradicción del inciso segundo del artículo 137 del Decreto 19 de 2012 con el cumplimiento del Estado de sus obligaciones, al establecer un mecanismo que está en retroceso a las garantías.
Anotaron además que la norma demandada contraría el principio de igualdad, pues coloca en la misma situación a personas desiguales, “eliminando el mecanismo correcto con el que se contrarrestaban los abusos patronales de este grupo poblacional vulnerable, además las medidas positivas utilizadas por el legislador en un inicio para otorgar equilibrio a la relación laboral, comprenden ciertos contenidos prestacionales por lo que su desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión.
En escrito de abril 9 de 201, el apoderado de dicho Ministerio solicitó declarar exequible la norma acusada, porque persigue remover obstáculos en la contratación de personas en discapacidad, habiendo generado el artículo 26 de la Ley 361 de 1997 interpretaciones que entorpecían su vinculación laboral.
Algunos líderes e integrantes de “organizaciones de personas con discapacidad y/o profesionales de las instituciones prestadoras de servicios de inclusión laboral para esta población de Cal, Medellí, Pereir y Bogot, ratificaron su respaldo al texto del artículo 137 del Decreto 19 de 201, consignado los mismos argumentos empleados en la intervención de FENASCOL, SURCOE, CONALIVI, ASDOWN Colombia y FECODIF.
En escrito de abril 9 de 201, la directora del referido Programa respaldó “la posición, fundamentos y solicitudes que sobre este tema manifestaron las 6 Federaciones Nacionales de Personas con Discapacidad, oficialmente reconocidas en nuestro país: ASDOWN, CONALIVI, FECODIF, FENASCOL, FUNDAMENTAL Y SURCOE…
En escrito de abril 10 de 201, la Directora en Colombia de esa organización internacional sin ánimo de lucro, que “trabaja por la integración social y laboral de personas con discapacidad cognitiva, manifestó el apoyo a la exequibilidad del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2011, explicando:
Frente al temor de los empresarios, hemos manifestado que dado que el empleador tiene pleno conocimiento de la discapacidad de los jóvenes al momento de contratarlos y que reconocen en ellos esas habilidades especiales que los hacen aptos para desempeñar los cargos, resulta difícil pensar que la discapacidad conocida pueda ser la causa de un despido. Sin embargo, y aun a pesar de dicho argumento, el artículo sigue siendo para ellos el obstáculo que impide que las personas en condición de discapacidad sean contratadas directamente.
Manifestó que la inconstitucionalidad de la norma conllev:
En escrito de abril 13 de 201, la Directora de esa entidad sin ánimo de lucro, cuyo objeto es la “promoción y desarrollo de actividades que contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población vulnerable, solicitó declarar exequible el inciso demandado, porque no desconoce los artículos invocados, pues coloca en un plano de igualdad a las personas con discapacidad que “comentan faltas graves durante la relación laboral.
Explicó que la “sociedad quiere darle un trato diferente a la población con discapacidad”, que “lucha día a día por ser sujeto de derechos y obligaciones, conocedora de sus deberes y, en esa medida la población con discapacidad NO DEBE tener un tratamiento especial, diferenciado o discriminatorio, en relación con toda la fuerza laboral en Colombia.
Más adelante, agregó que en “la práctica, la eliminación del inciso segundo del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 significará un aumento en los índices de desempleo de la población discapacitada, toda vez que las compañías no tendrán ningún incentivo para contratar a esta población, pues el hecho de no poderles terminar los contratos de trabajo cuando incurren en una falta grave a sus obligaciones como empleados, se convierte en una herramienta discriminatoria y abusiva que sobrepasa los límites de la justicia y la equidad, transformándose esta 'protección' en una arma arbitraria, tiránica y opresiva, que implicará la separación de esta población discapacitada del mundo laboral (está resaltado en el texto original).
En escrito de junio 7 de 201, la Directora y dos integrantes de esa organización pidieron declarar inexequible el inciso demandado, argumentando que el ejecutivo excedió los límites materiales de las facultades conferidas por el Congreso, al modificar la protección laboral reforzada para las personas que presentan alguna discapacidad, protección que se materializa al exigir la autorización previa del Ministerio antes del despido, luego no es un “procedimiento o trámite innecesario”.
Tales acciones afirmativas son necesarias para proteger derechos fundamentales, pues garantizan la estabilidad, “independientemente de si es o no la medida más efectiva para garantizar el acceso al mercado laboral de las personas con discapacidad, discusión que debe darse por el legislador en el marco de un proceso democrático.
Explicaron además que el artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 incluye un “lenguaje inapropiado”, pues la “expresión 'persona limitada' tiene una carga negativa de lo que representa la discapacidad en contraposición de los postulados constitucionales e internacionales sobre esta condición, por lo cual hicieron un llamado especial acerca de la necesidad de promover un lenguaje inclusivo y respetuoso, recordand:
En concepto 5350 de abril 20 de 2012, el señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el inciso tercero del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 201, anotando que tanto éste como el 26 de la Ley 361 de 1997, hacen referencia a una persona que afronta discapacidad y es desvinculada “por razón de su limitación, y no por otro motivo, como el de haber incurrido en una conducta que la ley prevé como justa causa para terminar el contrato de trabajo”. Anotó adicionalmente:
De otra parte, si se trata de terminar el contrato de trabajo por una razón diferente a la limitación de la persona discapacitada, como es el caso de existir justa causa para ello, conforme a lo previsto en la expresión que ahora se demanda, ni la norma anterior ni la actual prevén la necesidad de obtener la autorización del Ministerio del Trabajo. En efecto, la norma vigente se limita a hacer explícito lo que la norma anterior tenía implícito sobre esta materia, con la salvedad de que siempre se garantizará el derecho a un debido proceso.
Así, planteó que (i) el ejecutivo no desbordó las facultades extraordinarias; (ii) ni desconoció preceptos superiores, en la medida en que “el empleador que alega la existencia de una justa causa para terminar un contrato de trabajo, sea el trabajador discapacitado o no lo sea, debe asumir y satisfacer la carga de la prueba, y adelantar una actuación previa al despido del trabajador con arreglo a los parámetros previstos en el artículo 29 superior.
2.1. Según los actores y algunos interviniente, el inciso demandado del artículo 137 del Decreto Ley 19 de 2012 es inexequible, porque (i) el ejecutivo desbordó los límites de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador, al catalogar de innecesario el trámite previo ante el Ministerio del Trabajo para terminar los contratos de trabajo de personas que presenten alguna discapacidad; y/o (ii) desconoce los derechos a la igualdad, la estabilidad laboral reforzada y el debido proceso, al suprimir tal exigencia y dar así a ese grupo poblacional el mismo trato que a los demás trabajadores, omitiendo que son sujetos de especial protección constituciona.
Otros intervinientes, entre ellos algunas asociaciones voceras de personas en situación de discapacida y la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, únicamente plantearon sus consideraciones frente al cargo de violación del artículo 13 superior, solicitando la exequibilidad, pues en su sentir (i) la medida no constituye un obstáculo para la vinculación laboral de este grupo poblacional y (ii) garantiza la igualdad real y efectiva.
3.1. El artículo 150.10 superior permite que el Congreso, por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámar, revista al Presidente, hasta por 6 meses, de facultades precisas, previa y expresamente solicitadas por el Gobierno, para expedir normas con fuerza de ley, siempre que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, sin que ellas puedan ser conferidas cuando se trate de la expedición de códigos, leyes estatutarias u orgánicas, decretar impuestos, ni crear “servicios administrativos y técnicos de las cámaras.
Esta corporación ha señalado que de allí emerge un precepto habilitante extraordinario, “que plantea ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político”.
En la sentencia C-691 de 2003 recién citada, se puntualizó que “la Constitución de 1991 hizo más exigentes los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marc''''''', ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu proprio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministro; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas”.
3.3. La Corte ha analizado en varias ocasiones el vocablo “precisas, incluido en el artículo 150.10 superior, concluyendo que es suficiente que en las facultades se establezcan con claridad los límites dentro de los cuales actuará el ejecutivo, con referencia a “la delimitación de la materia pero no al grado de amplitud” (C-1028 de 2002, ya citada), recordándose que en el fallo C-074 de 1993, también precitado, se indicó que aunque en la ley habilitante no se reseñen en detalle ni taxativamente las facultades, sino que se efectúe una formulación general, ello no implica falta de precisión, en la medida en que los límites sean claros.
En otras palabras, la jurisprudencia ha indicado que resulta suficiente la claridad de los objetivos y fines del otorgamiento, sin que la limitación tenga que ser exhaustiva o rigurosa; pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocua e innecesaria la concesión de facultade.
Con todo, que la materia sobre la cual verse una ley de facultades se plantee de forma amplia y general, sin minuciosidad, no acarrea falta de claridad, pues en su legitimidad no incide la extensión o amplitud de los temas a tratar, siempre que haya sido fijado inequívocamente el campo de regulación a cargo del ejecutiv.
Tales requisitos pueden resumirse en que el Congreso (i) delimite la materia del campo de acción del ejecutivo, como ámbito sustantivo; (ii) señale la finalidad que encaminará al Presidente en el ejercicio de las facultades; y (iii) enuncie los criterios que han de orientar los decretos de la Rama Ejecutiva, respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material general de la habilitación, cuyo alcance ha sido detallado jurisprudencialmente as:
3.5.1. El señalamiento de la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del ejecutivo, donde la precisión “se refiere no al grado de amplitud de la ley de facultades, sino a su nivel de claridad en cuanto a la delimitación de la materia a la que se refiere”, de manera que puedan ser “individualizados, pormenorizados y determinados, acorde al numeral 10° del artículo 150 de la Constitución.
En síntesis, la Ley 1474 de 2011 planteó la concesión de facultades extraordinarias que permitiesen, únicamente, suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, al interior de la administración pública, recordando que de acuerdo con la Constitución (arts. 150-7 y 189-14, entre otros), el Congreso y el Gobierno poseen competencias compartidas para la definición de la estructura y el funcionamiento de la administración naciona.
4.5. Bajo los lineamientos constitucionales indicados y una vez establecidos por el legislador los parámetros correspondientes, el ejecutivo podía desarrollar las facultades recibidas, circunscribiéndose al marco indicado, esto es, (i) “suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”; procurando (ii) fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de los actos de corrupción; y (iii) la efectividad del control de la gestión pública, eliminando actuaciones que afecten a los ciudadano.
5.2. En efecto, 25 años antes de entrar a regir la actual Constitución de Colombia, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturale, entre los cuales están el trabajo, la asociación sindical, la seguridad social, la salud y la educación. Ese instrumento hace parte del bloque de constitucionalidad, según el cual prevalecen en el ordenamiento interno los tratados ratificados por el Congreso, que reconozcan derechos humanos y prohíban limitarlos, aún en estados de excepción (art. 93 Const.).
5.3. Así, las exigencias que en relación con la protección de los derechos de aquellas personas que sufren algún tipo de discapacidad, bien sea de carácter permanente o transitorio, emergen de la preceptiva internacional de protección de los derechos humanos, e igualmente del ordenamiento jurídico colombiano, que evidencia la especial preocupación por quienes se hallan en circunstancias de indefensión y ordena adoptar un conjunto de medidas para protegerla.
Así, surgieron entre muchas otras, las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacida; la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacida; y la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacida, con sus respectivos organismos de control y promoció.
Según lo expuesto y como se indicó en la sentencia C-824 de noviembre 11 de 201, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, acorde con “los instrumentos internacionales que reconocen y consagran los derechos de las personas con limitaciones o con discapacidad, es evidente que los Estados tienen obligaciones específicas y preferentes en relación con la adopción de medidas para evitar la discriminación y garantizar los derechos fundamentales de las personas con discapacidad”.
Aunque la Corte acepta que el concepto de discapacidad no ha tenido un desarrollo pacífic, ha concluido que laboralmente “la protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite su condición de discapacitados.
El amparo cobija a quien sufre una disminución que dificulta o impide el desempeño normal de sus labores, por padecer (i) una deficiencia, entendida como una pérdida o anormalidad permanente o transitoria, sea psicológica, fisiológica o anatómica, de estructura o función; (ii) discapacidad, esto es, cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad, por disminución frente al ámbito considerado “normal” para el ser humano; o (iii) minusvalidez, desventaja humana que limita o impide el desempeño de una función, acorde con la edad u otros factores sociales o culturale.
En todo caso, el empleado con alguna de las limitaciones anotadas, tiene derecho a una estabilidad laboral reforzada, semejante a como ocurre con embarazadas y lactantes, menores de edad y trabajadores aforado.
5.6. Esas medidas de protección e integración social se han materializado en diversas leyes, como, entre las más significativas, 361 de 199, 1145 de 200 y 1346 de 200.
La Ley 361 de 1997 fue expedida con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, en consideración “a la dignidad que le es propia a las personas con limitación”, para proteger sus derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, en procura de su cabal realización personal e integración social (art. 1º L. 361 de 1997.
El artículo 26 de esta Ley originalmente consagró que en “ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar”; además, proscribió que un contrato laboral sea terminado por razón de la limitación, “salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo.
Tal seguridad ha sido identificada como una 'estabilidad laboral reforzada' que a la vez constituye un derecho constitucional, igualmente predicable de otros grupos sociales como sucede con las mujeres embarazadas y los trabajadores aforados…”
Así, luego de recordar contenidos normativos comprendidos en algunos instrumentos internacionales y en el ordenamiento intern, se expresó que esas disposiciones exigen una protección real de las personas discapacitadas, “para que permanezca en su empleo y prosperen gracias a un compromiso real y colectivo de ofrecerles la adecuada reintegración social”.
En tal fallo C-531 de 2000 se puntualizó además que si bien la legislación en pro de los discapacitados no consagra derechos absolutos o a perpetuida, el Estado tiene el deber de garantizar que los discapacitados no solo obtengan, sino que conserven su empleo y sean allí protegidos, declarándose la exequibilidad del inciso primero del artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
Allí, recordando lo expuesto en el fallo C-594 de 199, se explicó que esa disposición no contraría el ordenamiento superior, como quiera que busca (i) reparar el daño al trabajador y (ii) disuadir al empleador de incurrir en esa conducta.
5.9. Como también ha indicado esta Cort, la estabilidad laboral reforzada procura optimizar la calidad de vida y el acceso igualitario a mejores oportunidades para quienes presenten discapacidad, cumpliendo así mismo los derroteros internacionales de estatutos como las referidas Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad y la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
5.10. Como explicó esta corporación en la ya reseñada sentencia C-293 de 2010, acción afirmativa es un concepto acuñado en los Estados Unidos de Améric durante la segunda mitad del siglo pasado, con el propósito de promover medidas encaminadas a superar la discriminación y los prejuicios que, más de cien años después de abolida la esclavitud, subsistían contra la población afro descendiente, demandando prevenciones gubernamentales, al igual que protección estatutaria y sentencias consecuente. Poco tiempo después el concepto fue asumido en Europa, con gran desarrollo, en especial en defensa de la mujer y su entonces incipiente incursión en espacios arrogados tradicionalmente por los hombres, entre ellos los laborales y de participación política.
La Corte Constitucional colombiana se ha ocupado con frecuencia del tema, tanto en control abstracto sobre medidas legislativas de este tipo o su eventual omisió, como en sede de tutela, al disponer el adelantamiento de acciones concretas o la abstención de afectar de manera negativa a grupos o personas merecedoras de especial protección constituciona.
“En este sentido, especial atención le ha merecido a la Corte la garantía de la igualdad y de la no discriminación a las personas con limitaciones o con discapacidad, … reconocido y garantizado en innumerables oportunidade, haciendo énfasis en la necesidad de brindar un trato especial a ese grupo poblacional e insistiendo en que el derecho a la igualdad trasciende la concepción formal y debe tener en cuenta las diferencias reales, y que en relación con las personas con discapacidad, 'la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental mediante el que se 'equipara' a las personas en inferioridad de condiciones, para garantizarles el pleno goce de sus derechos.' Así mismo, ha insistido en que los derechos específicos para las personas con discapacidad implican necesariamente, acciones afirmativas a favor de éstas, de manera que 'autorizan una 'diferenciación positiva justificada' en favor de sus titulares. Esta supone el trato más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13).
En cuanto a la necesaria eliminación de la discriminación y la garantía de la igualdad real y efectiva de esta población, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las personas con limitaciones o con discapacidad, deben gozar de la plenitud de los derechos que la Constitución reconoce a todas las personas, sin que puedan ser discriminadas en razón de su particular condición de discapacidad. En este sentido, ha resaltado que existen dos tipos de situaciones que constituyen actos discriminatorios contra las personas con limitaciones o con discapacidad: (i) de un lado, toda acción que anule o restringa los derechos, libertades y oportunidades de estas personas; y (ii) de otro lado, toda omisión injustificada respecto de las obligaciones de adoptar medidas afirmativas para garantizar los derechos de estas personas, lo cual apareja como consecuencia, la exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad, y por tanto constituye una discriminació. A este respecto se ha pronunciado en relación con diversos derechos, como los de la población sorda y su derecho a una educación especial, integración social e inserción labora.”
En ese orden, reiterando lo expuesto en otros pronunciamientos, en el fallo C-824 de 2011 en cita se indicó que “en cuanto a la protección de la igualdad y no discriminación, ha sostenido la Corte, que las distinciones que establezca el Legislador entre las personas con fundamento en el criterio de discapacidad, constituyen prima facie diferenciaciones sospechosas de discriminación, de tal manera que '[e]n principio, las distinciones que introduzca la ley entre las personas basándose en el criterio de discapacidad se tienen como sospechosas de un ánimo de exclusión. La discapacidad, así como el sexo, la raza, la opinión política o filosófica, la religión o el origen nacional, es un criterio de clasificación que tradicionalmente ha conllevado la exclusión y marginación de un grupo de personas”.
Se explicó además en ese fallo, que no pueden existir diferencias de trato frente a personas con alguna clase de limitación o discapacidad, para poder garantizar sus derechos a la dignidad, la igualdad y la obligación del Estado de procurar su integración, recalcándose que hay que verificar la razonabilidad de esas medidas, pues no resultaría constitucionalmente admisible que constituyeran situaciones esencialmente discriminatoria en contra de personas no discapacitadas, ni que en su implementación se generen costos excesivos o desproporcionado.
En el fallo C-727 de octubre 24 de 2009, M. P. María Victoria Calle Correa, entre otros, se explicó que, al respecto, existen dos grupos de obligaciones estatales: (i) adoptar medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados, acatando el deber constitucional de satisfacer progresivamente sus derechos económicos, sociales y culturales básicos (“cláusula de erradicación de las injusticias presentes”); (ii) abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas regresivas frente a esos derechos, para prevenir la exclusión o marginación que pretende corregir, sin que ello impida avanzar progresivamente hacia su pleno goce efectiv.
En ese orden, esta corporación ha puntualizado que una vez alcanzado un nivel de satisfacción y salvaguarda de los derechos económicos, sociales y culturales, está vedado (i) al legislador, no obstante su margen de configuración, y (ii) más aún, al Gobierno Nacional facultado de manera extraordinaria, como en el presente evento, retroceder en las conquistas alcanzadas en tales ámbitos, salvo imperiosas razone.
En el ámbito laboral y particularmente en cuanto a la no regresividad, el fallo C-038 de enero 27 de 2004, M. P. Eduardo Montealegre Lynet, explicó que la disminución de la protección de los derechos de los trabajadores resulta problemática constitucionalmente, en la medida en que pueda afectar el principio de progresividad.
Aunado a lo anterior, la prohibición de retroceso en la protección fijada para un derecho social, económico o cultural, guarda inmanente relación con la igualdad de quienes presentan discapacidad, en tanto es deber del “Estado 'proteger especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta' (art. 13 C.P.). Si en términos generales los retrocesos en materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando se desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección constitucional.
Ley 361 de 1997 Decreto Ley 19 de 2012
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.” “Artículo 137. No discriminación a persona en situación de discapacidad. El artículo 26 de la Ley 361 de 1997, quedará así:
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el cumplimiento del requisito previsto en el inciso primero del presente artículo, tendrán derecho a una indemnización equivalente a ciento ochenta (180) días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren'.”
(ii) No le corresponde al Presidente, sino al legislador, bajo el escrutinio de los diferentes grupos interesados (gremios de empresarios, agrupaciones que velan por los derechos de los discapacitados, etc., determinar si exigir la autorización previa del Ministerio del Trabajo para poder despedir o dar por terminado el contrato de trabajo con un empleado en situación de discapacidad, cuando se discuta la existencia o no de una justa causa para ello, resulta ser un trámite innecesario o una carga excesiva para los ciudadanos.
“Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión 'salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo', contenida en el inciso 1° del artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO	Magistrada	Magistrado