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FERROAFICIONADOS UNIDOS DE CHILE - Minuta 824 Alcance de incompatibilidad remuneraciones Empresa Ferrocarriles del Estado - Legales y Financieros
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el-mastikeAyudante de Electrónico#1 · 18/Jun/2007, 14:11 Minuta Nº 824/10.09.2003/SRALCANCE DE LA INCOMPATIBILIDAD DE REMUNERACIONESPREVISTA EN LOS D.F.L. Nº 24 DE 2003, DEL MINISTERIO DEHACIENDA_____________________________________________________________I. ANTECEDENTES.El pasado 2 de septiembre, se publicó en el Diario Oficial, el DFL Nº 24 del Ministerio de Hacienda, que modifica la ley orgánica de Ferrocarriles del Estado en materia de composición e integración de su directorio.El mencionado cuerpo normativo fue dictado en virtud de la delegación de facultades legislativas contenida en el artículo 6º transitorio de la Ley Nº 19.863, relativa a remuneraciones de las autoridades y altos funcionarios de la Administración del Estado.Se ha solicitado a la División Jurídica del Ministerio Secretaría General de la Presidencia emitir una opinión sobre el alcance de la incompatibilidad de remuneraciones que establece el citado DFL, en atención a las dudas de interpretación que ha planteado la empresa en cuestión.Tales dudas se refieren, en síntesis, a si la norma de incompatibilidad es o no aplicable a personas naturales que no detentan cargos públicos de ninguna especie, pero que integran más de un directorio o consejo de empresa pública; y a si se extiende o no a la integración de directorios en empresas públicas no creadas por ley (sociedades anónimas filiales).II. REGULACIÓN DE LA INCOMPATIBILIDAD DE REMUNERACIONES.Para una adecuada aplicación de las normas consultadas, resulta necesario analizar tanto su propio texto, como su concordancia con las demás disposiciones del mismo cuerpo legal, y también el contexto dado por la delegación de facultades legislativas que le sirve de sustento.1. La delegación de facultades legislativas.La Ley Nº 19.863, publicada en el Diario Oficial el 6 de febrero del presente año, facultó al Presidente de la República para “dictar uno o más decretos con fuerza de ley, que adecuen las leyes orgánicas de las empresas o entidades del Estado, con el objeto de determinar nuevas composiciones de los directorios o consejos respectivos y para dictar las demás disposiciones necesarias para la cabal aplicación de lo dispuesto en el referido artículo 1º.”. El artículo 6º transitorio de la Ley Nº 19.863, integra un cuerpo normativo destinado a establecer remuneraciones de autoridades de Gobierno y cargos críticos de la Administración y a fijar normas sobre gastos reservados.Entre otras materias, dicha ley establece una compatibilidad restringida entre las altas autoridades y la integración en directorios o consejos de empresas o entidades del Estado, pues la sujeta a dos limitaciones. De un lado, prohibe que dichas autoridades puedan recibir dieta o remuneración por integrar más de un directorio o consejo y, del otro, establece un tope de 24 UTM a la dieta o remuneración de los directores o consejeros.Si bien la delegación de facultades legislativas es amplia en lo que respecta a “determinar nuevas composiciones para los directorios o consejos de empresas o entidades del Estado”, no puede predicarse tal amplitud tratándose de la regulación de la incompatibilidad de remuneraciones, pues en este caso la autorización está circunscrita a las disposiciones que “sean necesarias para la cabal aplicación del artículo 1º”.Dicho de otro modo, al regular la incompatibilidad de las remuneraciones o dietas que corresponden a los integrantes de los directorios o consejos de las empresas o entidades del Estado, el alcance del decreto con fuerza de ley está acotado por el contenido del artículo 1º de la Ley Nº 19.863.El mencionado artículo regula, como se ha dicho, las remuneraciones de los ministros, subsecretarios, intendentes y jefes de servicio, estableciendo para dichas autoridades una asignación de dirección superior que se declara incompatible con la percepción de cualquier emolumento, pago o beneficio de origen privado o público.En el contexto de esta incompatibilidad absoluta aplicable a las autoridades mencionadas y entre las excepciones previstas para ella, es que se regula la compatibilidad parcial respecto de las rentas provenientes de la participación en directorios o consejos de empresas o entidades del Estado, por parte de las mismas autoridades referidas.En efecto, la norma legal previene que se exceptúa de la incompatibilidad aplicable a los altos funcionarios mencionados, los emolumentos que provengan “de la integración de directorios o consejos de empresas o entidades del Estado, con la salvedad de que dichas autoridades y los demás funcionarios no podrán integrar más de un directorio o consejo de empresas o entidades del Estado, con derecho a percibir dieta o remuneración”.De este modo, la prohibición de percibir más de una dieta o remuneración por concepto de integración de directorios o consejos de empresas o entidades del Estado, está referida exclusivamente a las autoridades y funcionarios que perciben la asignación de dirección superior.Este es, entonces, el marco fijado a los decretos con fuerza de ley que modifiquen los directorios o consejos de empresas y entidades del Estado, para normar la incompatibilidad de remuneraciones. Por ende, cualquier interpretación que se haga de dichos cuerpos normativos no puede exceder ni contrariar dicho marco, pues ello constituiría una violación a la delegación de facultades legislativas que le sirve de sustento.2. El tenor de la norma contenida en el DFL Nº 24 de Hacienda.En cumplimiento del mandato legal, el decreto con fuerza de ley Nº 24 de 2003, de Hacienda, modificó la ley orgánica de la empresa Ferrocarriles del Estado, estableciendo una nueva integración para su directorio, tanto en cuanto al número de directores, a la forma de nombramiento, a la duración del cargo, a las inhabilidades e incompatibilidades que se les aplican, a su renta o retribución y a las causales de cesación.Adicionalmente, y en atención a la necesidad de dictar las normas necesarias para el cumplimiento del artículo 1º de la Ley Nº 19.863, este decreto con fuerza de ley incorpora a la ley de Ferrocarriles las siguientes disposiciones:“Las remuneraciones señaladas en los incisos anteriores, serán compatibles con la remuneración de cualquier otro cargo en servicio u órgano de la Administración del Estado, excepto con la que corresponda por la participación o integración en otro directorio o consejo de empresas o entidades del Estado.Con todo, los Intendentes y Jefes Superiores de Servicio que integren algún directorio o consejo de empresa o entidades del Estado, podrán ser designados consejeros de esta empresa, perdiendo en tal caso, su derecho a percibir la remuneración o dieta establecida en la presente ley.”.De acuerdo a la norma transcrita, cabe efectuar las siguientes precisiones.a. Finalidad de la norma.La disposición analizada tiene por objeto regular exclusivamente la compatibilidad de remuneraciones entre empleos o funciones públicas y la integración del directorio de EFE.Ello se desprende con nitidez de su propio tenor literal, al estar referida al desempeño simultáneo de un empleo o cargo en algún servicio u órgano de la Administración del Estado y del cargo de director o consejero en EFE.b. Naturaleza de la norma.Se trata de una disposición claramente limitativa, de aquellas que reducen el ámbito de las libertades de las personas y que imponen una restricción a sus posibilidades de acción.De ello se desprende que se trata de una norma excepcional que debe ser interpretada restrictivamente, sin que esté permitida su aplicación analógica o que por la vía de la interpretación, se extiendan sus efectos a situaciones o sujetos que no están comprendidos en ella.c. Ambito de aplicación.Conforme a lo anterior, el ámbito de aplicación de esta norma está circunscrito a quienes desempeñen un empleo o cargo público remunerado y es precisamente esta remuneración la que determinará la compatibilidad o incompatibilidad con la percepción de rentas por concepto de integración del directorio de EFE.Ello se ratifica, además, porque imponer una regla de incompatibilidad de remuneraciones como la descrita a quienes no tengan la calidad de funcionarios o empleados públicos, implicaría imponerles unacarga o limitación carente de fundamento y, por ende, contraria a sus derechos y libertades.Por el contrario, en el caso de quienes desempeñan cargos públicos, es precisamente esta condición de funcionarios sujetos a un régimen estatutario especial, la que sirve de fundamento a la restricción que se les impone.d. Efectos de la norma.Respecto de los sujetos regidos por esta disposición, es decir, de las personas que desempeñen algún cargo o empleo público y además integren el directorio de EFE, los efectos de esta norma son los siguientes:i. La retribución que les corresponde por la integración del directorio de EFE es compatible con las remuneraciones de su cargo o empleo público, en la medida que este sea la única retribución por tal concepto que perciban.ii. Tal retribución no será compatible, siempre respecto del funcionario o empleado público, cuando además de su remuneración por este concepto, percibieren además, otra dieta o retribución por integrar algún otros directorio o consejo de empresas o entidades del Estado.iii. La incompatibilidad anterior, esto es, entre la remuneración del empleo o cargo público y la retribución o dieta por concepto de integración de más de un directorio o consejo, no impedirá que los intendentes o jefes de servicio sean nombrados en EFE, pero en tal caso, no tendrán derecho a la dieta o retribución que les correspondería en esta empresa.En síntesis, se trata de un impedimento para que un funcionario o empleado público integre más de un directorio o consejo de empresas o entidades del Estado con derecho a retribución.III. CONCLUSIONES.Sobre la base de las precisiones anteriores, es posible arribar a las siguientes conclusiones respecto de las dudas específicas planteadas por la empresa EFE.1. Aplicación de la incompatibilidad de remuneraciones a personas que no son funcionarios o empleados públicos.Sobre esta primera cuestión de interpretación, la conclusión es indudable: la incompatibilidad sólo es aplicable respecto de quienes desempeñen un cargo o empleo remunerado en los órganos y servicios de la Administración, que además perciban retribución por integrar un directorio o consejo de empresas o entidades el Estado.Dicho de otro modo, sólo la retribución que corresponda a un funcionario público por su participación en el directorio de EFE es incompatible con la percepción de emolumentos por concepto de integración de otro directorio o consejo de empresas o entidades del Estado.Esta conclusión se sustenta en las siguientes consideraciones ya analizadas:a. El tenor literal de la norma, en la medida que expresamente se refiere a la compatibilidad de las rentas que corresponden a los directores de EFE con las que correspondan a un funcionario o empleado público.b. El contenido y alcance de la delegación de facultades legislativas que sustenta el DFL, que en lo que respecta a la incompatibilidad de remuneraciones, sólo autorizó a dictar las normas necesarias para el cabal cumplimiento del artículo 1º de la Ley Nº 19.863, disposición aplicable únicamente a las autoridades y funcionarios públicos.c. El carácter restrictivo de la disposición, que impide una interpretación amplia o extensiva de sus efectos, debiendo éstos acotarse exclusivamente a los sujetos comprendidos en su imperio.d. La imposibilidad de aplicar o extender esta prohibición a quienes no detenten la calidad de funcionarios públicos, que deriva de la falta de sustento constitucional que tal impedimento o limitación tendría respecto de otras personas.2. Aplicación de la incompatibilidad en caso de integración paralela de directorios de empresas filiales de EFE.La segunda cuestión planteada se refiere a la integración simultánea del directorio de EFE y del directorio de una empresa filial de EFE, por parte de una persona que a la vez desempeña un cargo o empleo público.La duda interpretativa se origina en la naturaleza de las sociedades filiales de EFE, pues, en la medida que son sociedades anónimas constituidas por EFE, que no son empresas públicas creadas por ley y que no forman parte de la Administración del Estado y, por ende, podrían no estar comprendidas en la expresión “empresas o entidades del Estado”.Sobre esta particular, tanto el contenido de la norma, como sus antecedentes legislativos, permiten concluir que la incompatibilidad alcanza a toda empresa o entidad del Estado, cualquiera sea la forma de su creación o constitución y cualquiera sea la forma de participación del Estado.Para arribar a esta conclusión, se tienen presente las siguientes consideraciones:a. El tenor literal de la disposición, que al utilizar una expresión amplia y omnicomprensiva, no permite al intérprete hacer distinciones o exclusiones.b. La norma legal no ha exigido ninguna cualidad o calidad especial a las empresas o entidades del Estado a cuyos directorios o consejos se refiere, no siendo lícito, por tanto, entender que sólo comprende a las empresas creadas por ley, que son la minoría.c. La finalidad de la disposición, que es impedir que los funcionarios públicos perciban más de una retribución por concepto de integración de directorio o consejos, también permite constatar la vocación deamplitud de la expresión empresas y entidades del Estado. Ello es así porque, por la vía de las exclusiones basadas en elementos o parámetros que la norma no previó, podría llegar a burlarse la finalidad u objeto de la disposición.d. Los antecedentes de la ley delegatoria de facultades legislativas también conducen a esta conclusión. Especialmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 1º de la Ley Nº 19.863, para cuyo cabal cumplimiento se ha dictado la disposición analizada, establece expresamente que las normas sobre incompatibilidad de remuneraciones “se aplicará, en todo caso, a las empresas del Estado cuya legislación orgánica exige que se las mencione o individualice expresamente”.e. Finalmente, para excluir de la incompatibilidad que se analiza a las empresas en que el Estado participa indirectamente o a través de sus empresas, las que actúan con su personalidad jurídica y patrimonio propios, sería imprescindible entender que cuando la ley se refirió al Estado lo está identificando exclusivamente con el Estado-Fisco. Pero esta interpretación debe descartarse tanto por los antecedentes de la norma como por su finalidad y contenido, toda vez que la ley no previó tal identificación y ella es contraria al objetivo del precepto. 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