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Timestamp: 2017-09-26 14:29:03
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La autonomía y el derecho indígena:
El caso de Chiapas en México.
Internacional de La Université Panthéon-Assas (Paris II)
El problema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en las legislaciones latinoamericanas es tan antiguo como el descubrimiento del nuevo continente. En México, el tema del reconocimiento de los derechos indígenas ha sido puesto en el centro de la actualidad con el levantamiento de los indígenas en Chiapas el 1 de enero de 1994, teniendo como objetivos, el reconocimiento constitucional de su libre determinación y la autonomía de sus territorios, reivindicaciones contenidas en los Acuerdos de San Andrés, los cuales hasta hoy en día no han sido completamente tomados en cuenta por el gobierno mexicano. Sin esperar nuevas reformas a la constitución, los rebeldes zapatistas han puesto en marcha una especie de autonomía local, a través del nacimiento de los “municipios autónomos rebeldes zapatistas”. Actualmente, se espera que las legislaciones internacionales en favor de los pueblos indígenas sirvan de parámetros doctrinales y jurídicos para asegurar y hacer respetar la aplicación de los derechos indígenas, a pesar de la ausencia de políticas de los Estados en este terreno, así como sus lagunas.
1. El derecho indígena en América Latina y en el mundo.
El problema del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en las legislaciones latinoamericanas es tan antiguo como el descubrimiento del nuevo continente.
A pesar que desde hace más de cinco siglos los derechos tradicionales no han sido reconocidos constitucionalmente, éstos siguen predominando y poniéndose en práctica en las comunidades indígenas frecuentemente en detrimento de las leyes nacionales. A partir de la emergencia de los diferentes Estados-Nación en este continente, los nuevos países adoptaron un sistema basado en la cohesión interna. Esta búsqueda de una identidad nacional fue expresada en las constituciones, desplazando al mismo tiempo las pertenencias étnicas, locales o coorporatistas. Sin embargo, al intentar integrar a los indígenas dentro de la sociedad gracias al principio universal de igualdad de todos los ciudadanos, las diferentes políticas manejadas por los Estados han finalizado por marginalizarlos. Desde hace varios años, diversos movimientos indígenas se sublevaron para transformar esta situación, exigiendo el reconocimiento de sus derechos tanto individuales como colectivos. Esto pasa por un proceso de reformas profundas de las normas jurídicas y particularmente de la Constitución, proceso que ha sido realizado en doce países latinoamericanos.
Es difícil saber en cuál proporción estas evoluciones han sido influenciadas por la coyuntura internacional. Algunos organismos, instituciones y actores internacionales han efectivamente adoptado una posición en ese sentido, ya sea las Naciones Unidas, la Unión Europea, la Banca Mundial o bien cientos de ONG’s internacionales. Las problemáticas del respeto a los derechos humanos y a la ecología han tomado una importancia creciente en el transcurso de la última década. Este “manojo” convergente de presiones ha progresivamente obligado a los Estados a abrirse a una aceptación legal de los pueblos indígenas, de donde México es particularmente reticente.
Dentro de la dinámica democrática de este país como en los otros países latinoamericanos, coexisten dos tendencias que nos llevan a debatir en torno al reconocimiento constitucional de los derechos indígenas y más particularmente al reconocimiento de sus sistemas autónomos (a nivel económico, político y de justicia principalmente). La primera prevé el mantenimiento de la identidad indígena, así como el reconocimiento de derechos específicos como una opción que fortalece la democracia nacional. La segunda, concibe la relación con los pueblos indígenas como “un simple régimen de tolerancia, tomando los modelos de la vida indígena como un factor que limita la unidad nacional”[1].
A nivel internacional, diversos instrumentos jurídicos han sido desarrollados en materia de derechos de los pueblos indígenas y tribales. Entre ellos, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha adquirido un peso preponderante. En términos de estatus jurídico, éste permite introducir ciertos conceptos fundamentales relativos a los derechos colectivos frente a la preponderancia de los derechos individuales (artículo 5), de reconocer el estatuto de pueblo a los indígenas (artículo 1§b) así como la libre determinación (artículo 7). En 1990, México ratificó este Convenio. Sin embargo, desde entonces, su aplicación a través de una reforma constitucional se ha hecho esperar. El convenio 169 no fue tomado en consideración en la reforma constitucional de 2001, lo que ayudaría a los pueblos indígenas a tener un espacio representativo a nivel federal como sujetos de derecho.
Para poder comprender la regulación constitucional en materia de multiculturalismo y derechos de las minorías existentes en México, debemos hacer un estudio sobre el reconocimiento y obligatoriedad de sus prácticas jurídicas por el sistema jurídico de la mayoría. Se trataría de la exigencia del reconocimiento de las prácticas jurídicas de los grupos étnicos y culturales; en parte, esta reivindicación está unida a la del autogobierno. En México el artículo 2° ofrece ya una base constitucional bastante detallada para llevar a cabo el reconocimiento de las prácticas jurídicas indígenas. Conviene decir, de nuevo, que el reconocimiento de estas prácticas jurídicas de los grupos étnicos o culturales no puede darse en el vacío, sin tomar en cuenta las peculiaridades de cada grupo concreto y su mayor o menor compatibilidad con, al menos, una serie mínima de derechos fundamentales que deben ser aceptados por todos[2].
Como sostiene Ferrajoli, un cuadro de derechos fundamentales bien diseñado, con un sistema de garantías apropiado, es suficiente para asegurar una igualdad que permita a cada individuo proteger y hacer uso de su propia identidad. Contando con ese marco general, las posibilidades de acción de la legislación secundaria son muchas; a través de un ejercicio legislativo responsable se puede perfectamente dar cabida a las necesidades y deseos de las personas que integran los grupos culturalmente diversos. Esto no excluye que un estatus jurídico diferenciado para las minorías étnicas no se pueda integrar directamente en el texto constitucional.
2. El caso de Chiapas: de la revuelta a los «caracoles»
En México, el tema del reconocimiento de los derechos indígenas ha sido puesto en el centro de la actualidad con el levantamiento de los indígenas en Chiapas el 1 de enero de 1994. Cierto es que, frágil y sin estar al abrigo de verdaderas derivas, este movimiento zapatista[3] intenta articular una doble dimensión cultural y social dentro de una lucha eminentemente política. Combina, de manera bastante innovadora, la pertenencia y protestación étnica, y las acciones sociales y políticas. Dentro de esas reivindicaciones, el reconocimiento de sus derechos colectivos ocupa un lugar central. Este reconocimiento se articula en el llamado a una democratización profunda del país. Desde el origen del movimiento, estos indígenas insistieron sobre su pertenencia a la nación mexicana, reclamando un lugar, pero sin renunciar a su identidad indígena bien afirmada.
En 1997, después de largas negociaciones entre el movimiento zapatista y una comisión que representaba al gobierno (COCOPA[4]), firmaron los Acuerdos de San Andrés, base del reconocimiento constitucional de la libre determinación y de la autonomía de los pueblos indígenas así como de sus propias formas de elección y funcionamiento de sus autoridades judiciales. Pero desde entonces la aplicación de estos acuerdos ha sido retrazada por las autoridades gubernamentales que se han sucedido desde 1994, fecha del levantamiento zapatista.
El 28 de marzo de 2001, reconociendo la necesidad de atribuir un estatus constitucional a la ley sobre derechos y cultura indígena elaborada por la COCOPA, el Congreso aprueba una versión modificada del texto propuesto por esta comisión. La reforma tiene como objetivo principalmente la prohibición de toda forma de discriminación (artículo 2 de la Constitución) y a dar garantías para el ejercicio del derecho de las mujeres, incluyéndolo a nivel de la participación de éstas en las funciones públicas de los gobiernos locales (artículo 2§III constitucional). El texto adoptado niega, sin embargo, la calidad de sujeto de derecho a los pueblos indígenas, su derecho a la autodeterminación, el uso, goce y disfrute en colectividad de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios y la posibilidad de asociarse en comunidades y municipios indígenas autónomos y la propiedad colectiva de sus tierras[5]. De esta manera ha sido vaciada del contenido esencial esta reforma, por tanto negociada con los representantes zapatistas. Más allá de los importantes intereses económicos que están en juego, se trata para estos últimos de defender su manera de vida y de organización social aplicando su derecho tradicional, permitiendo el ejercicio de la autonomía de las comunidades indígenas dentro de la arena jurídica del Estado mexicano.
Considerada como la respuesta a las demandas zapatistas de la reforma constitucional, esta ley fue promulgada por el presidente Vicente Fox el 14 de agosto de 2001. El Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) no tardó en contestar, “rechazando formalmente el reconocimiento de una reforma constitucional sobre los derechos y cultura indígena”[6] y afirmando que esta ley “no hace nada más que impedir el ejercicio de los derechos indígenas, representando una ofensa muy grave a los pueblos indígenas, a la sociedad civil nacional e internacional y a la opinión pública”[7].
La ley promulgada contraviene las prácticas de autonomía ya en vigor en diferentes estados de la República. Surgió una controversia constitucional y fue denunciada delante de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Ésta se declara incompetente para conocer del asunto el 5 de septiembre de 2002, ampliando así la controversia en curso entre los pueblos indígenas y los legisladores. Para estos últimos, la aprobación del reconocimiento de la autonomía de los pueblos indígenas a nivel constitucional implica el riesgo de una limitación de las libertades individuales y de la soberanía del Estado-Nación a través de estos derechos colectivos. Las comunidades indígenas constituyen, en efecto, microsociedades que poseen modelos de autoadministración que pueden amenazar la capacidad del Estado para administrar estos grupos. A nivel constitucional, el reconocimiento de los derechos indígenas plantea igualmente el problema de la aplicación y de la comprensión del derecho indígena.
Algunos legisladores, tal como la Senadora mexicana Cirila Sánchez Mendoza afirman que el equilibrio entre el Derecho “Positivo” y el derecho de los pueblos indígenas es difícil de alcanzar. De un lado, el respecto de las tradiciones y sistemas jurídicos de los indígenas es exigido, y del otro, el Derecho Positivo como derecho único para la preservación de la unidad nacional es importante[8]. Los derechos tradicionales son numerosos y no son similares entre ellos. Hasta ahora, desafortunadamente no existe ninguna compilación de estos derechos.
Por su parte, los indígenas y sus defensores estiman que el reconocimiento de los derechos y deberes de las comunidades y de los pueblos debería facilitar el pleno acceso de estas poblaciones a los derechos individuales. Hoy en día, éstos últimos están teóricamente ya garantizados por la constitución y el derecho mexicano, pero, en los hechos, muchos de los indígenas no pueden beneficiarse aún. Los movimientos indígenas han concluido que la puesta en marcha de los derechos colectivos constituiría una etapa necesaria y fundamental para que los derechos humanos se vuelvan una realidad efectiva.
Sin esperar nuevas reformas a la constitución, los rebeldes zapatistas han progresivamente puesto en marcha una especie de autonomía local, a través del nacimiento de los “municipios autónomos rebeldes zapatistas”. La primera etapa importante de este proceso comenzó con la inauguración del primer Aguascalientes[9] el 8 de agosto de 1994, donde debutó un verdadero encuentro de las comunidades rebeldes con la sociedad civil nacional e internacional. Persiguiendo esta lógica, nueve años más tarde, el 9 de Agosto de 2003, nacen las “Juntas de Buen Gobierno” (JBG) también llamadas “Caracoles”. Hasta ahora cinco de estas juntas están activas y reagrupan una treintena de municipios autónomos zapatistas. Su creación ha simbolizado el final del ejercicio del poder del EZLN sobre las comunidades, el control pasa desde ahora a manos de la población civil indígena elegida por sus comunidades a través de consensos entre ellas mismas, quienes forman parte a su vez de una municipalidad. Estas instancias coexisten en paralelo con los municipios gubernamentales, pero actúan independientemente del gobierno del estado de Chiapas. Reteniendo y repartiendo los “impuestos hermanos”, estos han sido declarados competentes al seno de los municipios autónomos rebeldes zapatistas para impartir la justicia, así como en materia de salud comunitaria, educación, vivienda, tierra, trabajo, alimentación, comercio, información, cultura y tránsito local[10].
La respuesta del gobierno federal a esta iniciativa ha sido conciliadora, reconociendo que las juntas podrían ser compatibles con los preceptos constitucionales. El secretario de relaciones exteriores S. Creel, estima que las autonomías podrían entrar en el cuadro de la última reforma al artículo segundo de la Constitución[11]. Sin embargo, al curso de este período, el ejército nacional ha reforzado sus posiciones sobre los territorios de las comunidades rebeldes. Por su parte, los diputados de Chiapas (adeptos de los partidos políticos PRI y PAN[12]) “descalificaron la creación de las Juntas de Buen Gobierno ya que estas polarizarán aún más el tejido social de la entidad y vulnerarán el estado de derecho, por lo que pidieron al Gobierno Federal no dejar poner en práctica los municipios autónomos”[13].
Estas controversias en torno del derecho a la autonomía de los pueblos indígenas se desarrollaron dentro de un contexto de cambios económicos mayores, ligados principalmente a la adopción de políticas neoliberales por parte de los gobiernos mexicanos sucesivos. La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio (TLC), marcado por el levantamiento zapatista, ha transformado profundamente las perspectivas económicas y sociales de la población mexicana. Los indígenas son particularmente afectados por este sistema que no deja mucho espacio a sus formas de organización comunitarias y los toma muy poco en cuenta. Incompatibles con la política neoliberal y ciertos mega-proyectos tal como el Plan Puebla-Panamá, la posesión colectiva de la tierra ha sido replanteada en la reforma del artículo 27 constitucional. Representa, por lo tanto, una de las bases fundamentales de la organización y de la forma de vida de las comunidades indígenas. La materialización de una autonomía es desde entonces un problema fundamental para estas poblaciones.
3. Autonomía y pueblos indígenas como conceptos
Existe una tendencia que insiste en la autóctona-definición de los pueblos indígenas. Así, el reporte Cobo[14] acentúa este principio dentro de dos acepciones distintas. Toda vez, se guarda de hacer el criterio único de una definición de los indígenas:
“Por comunidades, poblaciones y naciones indígenas, hay que comprender estas que se juzgan distintas de los otros elementos de la sociedad que dominan en el presente sus territorios”[15]. “Es necesario utilizar dentro de la medida de sus posibilidades los criterios taxonómicos aceptados por los mismos pueblos indígenas”[16].
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT, establece de manera clara que los pueblos indígenas son los sujetos de los derechos contenidos en el dicho convenio. Este define aquello de debe ser entendido por pueblo indígena y prescribe cuál es el sentido que no se debe dar a este término[17]. Este último punto es particularmente importante ya que, según las reglas de interpretación de los tratados contenidos en el Convenio de Viena a propósito del Derecho de los tratados, el término de “pueblo” posee un sentido específico y prohíbe de manera explícita que esta definición sea utilizada como titular de derechos y obligaciones en derecho internacional[18].
El concepto de autonomía por su parte, es particularmente polisémico. Su sentido varía en función de los actores que lo utilicen. Como ellos lo afirman desde el principio de su levantamiento así como a través de sus prácticas, para los zapatistas, la construcción de la autonomía no significa ni la fragmentación del país ni una forma de separatismo. Se trata más bien de ejercer el “derecho a gobernar y a gobernarse” tal y como lo establece el artículo 39 de la Constitución mexicana. La proposición de ley de la COCOPA se dirige en ese mismo sentido. Según ésta, la autonomía indígena comprende “la capacidad a auto-gobernarse, es decir, a conducir su desarrollo armónico como grupo social”[19].
A nivel del derecho internacional de los pueblos indígenas, la autonomía es concebida como un derecho que permite preservar las formas de vida y las culturas propias a sus comunidades. En cambio, cuando la constitución y las leyes mexicanas hablan de autonomía, es a nivel de sujeto-individuo, considerado como un actor fundamental, quien ejerce su derecho al voto, a la revocación de mandatos, etc...
En cuanto al Gobierno Federal, éste reconoce dentro de una cierta medida la autonomía de las comunidades indígenas pero sin definirlas y rechazando considerarlas como sujetos de derecho. Por lo tanto, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la nación –tal cual está estipulada en el artículo 2 de la Constitución mexicana– implica para el Estado una responsabilidad en la materia. Debe adaptarse con la finalidad de garantizar un real ejercicio de esta diversidad por los pueblos indígenas.
4. La controversia mexicana
Los problemas planteados por el reconocimiento de los indígenas como pueblos y como personas colectivas en México representan desafíos considerables. Gracias a su levantamiento, los indígenas de Chiapas pusieron en el corazón de los debates una serie de problemas que se plantean en la actualidad, bajo una forma u otra, en todos los Estados-Nación del planeta.
En efecto, a través de los avances jurídicos internacionales, de los debates y controversias en torno de una reforma a la Constitución mexicana, es de la autonomía de los grupos identitarios al interior de un Estado-Nación, de la posibilidad de existencia de un Estado multicultural y del lugar que ocupan las comunidades en nuestras sociedades que están en cuestión. El debate considera dos visiones de la relación entre el Estado y el ciudadano, más individualizado para los liberales, mediatizado por las comunidades (quienes son centrales en la vida de los indígenas) para los otros. Lo que está en juego, más allá de la supervivencia de las comunidades indígenas y de la vida de los doce millones de indígenas mexicanos, son las maneras de integración social y de unidad nacional los problemas más profundos a resolver.
En este caso preciso, los zapatistas no quieren separarse de México, más bien desean una integración con el resto de la sociedad civil, dentro de un Estado reformado que les conceda un verdadero espacio a las comunidades indígenas reconociéndoles sus derechos colectivos[20]. Estas reivindicaciones autonomistas no son balcanizadoras sino todo lo contrario, van encaminadas hacia una refundación de la nación a partir del reconocimiento de la diversidad cultural y étnica. Se trata de favorecer una real participación de los pueblos como actores políticos. Si bien es cierto que los indígenas son reconocidos como ciudadanos mexicanos por la Constitución en su artículo 2, está ausente su reconocimiento como colectividad o pueblo. Es así que se colocan en el centro de los debates jurídicos con respecto a la atribución de derechos y obligaciones de las colectividades al mismo nivel que a las personas físicas. Pero la constitución mexicana, esencialmente basada en normas jurídicas francesas y los derechos individuales ¿puede integrar ese lugar dado a las comunidades?
Para los indígenas, derechos individuales y colectivos no están en competencia, más bien se complementan. Ellos estiman que una vez que los derechos y las obligaciones de las comunidades y de los pueblos estén garantizados, deberán facilitar un pleno acceso a los derechos individuales. Desde luego, éstos están teóricamente plasmados en la constitución y dentro de las normas jurídicas mexicanas, sin embargo, en los hechos vemos que su aplicación aún no es real.
Así, los movimientos indígenas concluyen que el reconocimiento de los derechos colectivos constituye una etapa necesaria y fundamental para que los derechos humanos sean una realidad efectiva. Concretamente, los rebeldes zapatistas no demandan nada más que la aplicación del multiculturalismo, reconocido en teoría en el artículo 2 constitucional. Este multiculturalismo por supuesto puede constituir una respuesta al déficit de ciudadanía vividos y resentidos por ciertos grupos constituidos en comunidades[21]. Esto implica entonces un conjunto de medidas públicas destinadas a ponerlas en obra. El ejemplo de varios países latinoamericanos nos muestra que éste reconocimiento de los derechos indígenas puede reforzar la unidad nacional y favorecer la instalación de una paz durable por medio de la consolidación de la democracia.
En el ámbito de la filosofía del derecho, el desafío puesto en relieve por estas luchas indígenas es el de la reconciliación de los principios de diversidad y de igualdad. Estos movimientos reivindican una autonomía sin separación, una integración sin asimilación. A la uniformidad de la mundialización y al indigenismo integracionista, las organizaciones indígenas responden por un indianismo respetuoso de las identidades étnicas. Dentro la elección entre la igualdad y el derecho a la diferencia, Alain Touraine nos muestra que podemos elegir y garantizar los dos gracias al Derecho[22]. Ser al mismo tiempo igual y diferente es precisamente lo que demandan estos indígenas.
Las legislaciones internacionales que van en ese sentido deben servir de parámetros doctrinales y jurídicos para asegurar y hacer respetar la aplicación de esos derechos indígenas, a pesar de la ausencia de políticas de los Estados dentro de este dominio o sus insuficiencias. ¿Pero en qué medida estas normas internacionales pueden imponerse y ser realmente puestas en aplicación al seno de un país como México?
Lo anterior no basta para reconocer que los derechos colectivos pueden tener dificultades de encaje dentro de una teoría liberal de la sociedad. Obviamente, la forma de hacer convivir los derechos de grupo o colectivos en sociedades que propugnan como valores básicos la libertad y la igualdad de los ciudadanos no es una tarea fácil ni que pueda resolverse de un solo plumazo!
[1] R. Roldan, El reconocimiento de los derechos indígenas, un asunto de incumbencia global, Derechos de los pueblos indígenas en las Constituciones de América Latina, COAMA, Colombia, 1996, p.10.
[2] No deja por ello de ser sorprendente el contenido de la fracción I del apartado A del artículo 2°, que establece: “Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política o cultural”. Por fortuna, esta manifestación de relativismo cultural se encuentra matizada en la fracción II del mismo apartado, que impone el respeto a las “garantías individuales” y los “derechos humanos” por parte de los integrantes de las comunidades indígenas.
[3] Movimiento indígena que toma por estandarte la ideología de la lucha que el general Emiliano Zapata encarnó durante la Revolución mexicana con el objetivo de defender los derechos de los indígenas mexicanos, teniendo como slogan “tierra y libertad”.
[4] Comisión de Concordia y Pacificación por la « paz digna » en Chiapas.
[5] Reformas de la Constitución mexicana, Diario Oficial de la Federaron, México, 28 de abril de 2001.
[6] La redacción de La Jornada, Desconoce la reforma indígena el EZLN; seguirán en rebeldía, La Jornada, México, 1er de mayo de 2001.
[8] A. ADONON, La logique de l’Etat mexicain et la place du droit traditionnel des peuples autochtones : un long chemin ver l’articulation, Mémoire du DEA d’Etudes Africaines, Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Paris, 1999, p. 74.
[9] Los « Aguascalientes » son centros de encuentro político-culturales, fueron creados el 8 de agosto de 1994, algunos meses después de la primera aparición pública del EZLN.
[10] S. BURCH, México: de Aguascalientes a Caracoles, Agencia Latinoamericana de Información, 12 de agosto de 2003.
[11] A. URRUTIA, Creel: no habrá más despliegue militar, La Jornada, México, 8 de agosto de 2003.
[12] PRI: Partido de la Revolución Institucional (de derecha) y PAN: Partido Acción Nacional (de centro-derecha)
[13] A. MARISCAL, Diputados de Chiapas descalifican las Juntas de Buen Gobierno del EZLN, La Jornada, México, 30 de julio de 2003.
[14] Este documento analiza el problema de la discriminación en contra de las poblaciones indígenas. Documento que ha guiado a los redactores del proyecto de Declaración universal de los derechos de los pueblos indígenas.
[15] Doc. E/CN. 4/Sub. 2/1986/7/Add. 4, p. 31, §379.
[16] Ibid., p. 5, § 23.
[17] Magdalena Gómez Rivera, Derechos Indígenas: lectura comentada del Convenio 169 de la OIT, Instituto Nacional Indigenista; México, 1995, pp. 51-52.
[18] Francisco López Bárcenas, Diferentes concepciones de pueblo indígena como sujeto de derecho colectivo, Instituto Nacional Indigenista, México, 1998.
[19] Ley COCOPA, 1995.
[20] Es este el sentido de su lucha et de su insignia « ¡Nunca más un México sin nosotros! ».
[21] Cf. M. Wieviorka (dir.), Une société fragmentée ?, La découverte, Paris, 1996.
[22] A. Touraine, Pourrons-nous vivre ensemble ?, Fayard, Paris, 1997.