Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/ls20040506_2bvl001602
Timestamp: 2018-01-20 09:19:21
Document Index: 10838225

Matched Legal Cases: ['Art 3', 'Art 33', 'Art. 3', '§ 27', 'Art. 3', '§ 27', '§ 27', 'Art. 100', 'Art. 3', '§ 27', 'Art. 14', '§ 1', 'Art. 14', '§ 1', '§ 27', '§ 27', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 3']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Die durch die Neuregelung des Besoldungsrechts im öffentlichen Dienst erfolgte Änderung des Aufsteigens in den Grundgehaltsstufen ohne weitere Übergangsregelung ist mit GG Art 3 Abs 1 und Art 33 Abs 4 vereinbar: Zeitgemäße und anforderungsgerechte Erneuerung des öffentlichen Dienstrechts, stärkere Berücksichtigung des Leistungsgedankens - weiter Typisierungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 06. Mai 2004 - 2 BvL 16/02
- 2 BvL 16/02 -
der Verfassungsmäßigkeit des Art. 3 Nr. 9 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts - Reformgesetz - vom 24. Februar 1997 (BGBl I Seite 322)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 24. September 2002 - 4 S 634/00 -
am 6. Mai 2004 beschlossen:
Durch das Reformgesetz wurde das Vorrückensprinzip in den Stufen des Grundgehalts geändert. Die Anzahl der Gehaltsstufen wurde von 14 auf höchstens 12 reduziert. Ferner wurde von dem zuvor durchgehenden Zwei-Jahres-Rhythmus des Aufsteigens in die nächste Stufe abgerückt. Nach dem durch das Reformgesetz novellierten § 27 Abs. 2 BBesG rücken Beamte nur bis zur fünften Stufe alle zwei Jahre, anschließend bis zur Stufe 9 nur noch alle drei Jahre und dann nur noch alle vier Jahre weiter. Gleichzeitig wurden die Grundgehaltstabellen neu gestaltet; sie sehen in den unteren Stufen gegenüber dem bisherigen Recht maßvoll angehobene Beträge vor. Die Endgrundgehälter blieben unverändert. Der Gesetzgeber hat die in Art. 3 Nr. 9 des Reformgesetzes enthaltene Änderung des § 27 BBesG ebenso wie die geänderten Gehaltstabellen auf alle zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes im Dienst befindlichen Beamten erstreckt.
Weitere Übergangsvorschriften in Bezug auf das Aufsteigen in den zeitlich neu gestaffelten Grundgehaltsstufen nach § 27 Abs. 2 BBesG für die beim Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts am 1. Juli 1997 vorhandenen Beamten sind nicht vorgesehen.
Zur Begründung wies er auf eine Ungleichbehandlung der verschiedenen Altersgruppen durch das zum 1. Juli 1997 in Kraft getretene Reformgesetz hin. Während die Neuregelung in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 5 und A 7 bis A 10 Lebenseinkommenszuwächse zur Folge habe, hätten die Beamten in den Besoldungsgruppen A 6 und A 11 bis A 16 Lebenseinkommenseinbußen hinzunehmen, wobei die Besoldungsgruppe A 14 mit einem Betrag in Höhe von 9.000 DM besonders betroffen sei. Der Verlust steigere sich sogar noch, wenn - wie bei ihm - das 43. Lebensjahr bereits erreicht worden sei. Nach altem Recht wäre er zum 1. Januar 1998 in die Dienstaltersstufe 13 und ab dem 1. Januar 2000 in die Dienstaltersstufe 14 aufgerückt. Nach neuem Recht werde er die nunmehrige Endstufe 12 erst am 1. Januar 2006 erreichen. Dies bedeute für ihn einen Einkommensverlust von insgesamt über 25.000 DM. Die ihm ab dem 1. Juli 1997 gewährte Überleitungszulage in Höhe von 211,18 DM sei mit dem Aufsteigen in die Stufe 10 zum 1. Januar 1998 aufgezehrt worden. Neu angestellte junge Beamte kämen hingegen durch die neue Grundgehaltstabelle in den Genuss von Einkommensverbesserungen. Bei Beamten, die sich bereits in der Endstufe befänden, ändere sich kaum etwas. Demgegenüber müssten alle Beamten, die zum Zeitpunkt der Änderung älter als 39 Jahre seien, bis zum 53. Lebensjahr ein niedrigeres Gehalt hinnehmen.
2. Auf die von ihm zugelassene Berufung hin hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg das Verfahren ausgesetzt und nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dazu eingeholt, ob die durch Art. 3 Nr. 9 des Reformgesetzes erfolgte Neufassung des § 27 Abs. 2 BBesG in Verbindung mit den neuen Grundgehaltssätzen der Besoldungsgruppe A 14 nach Anlage IV BBesG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als sie auf zum Zeitpunkt des Inkrafttretens am 1. Juli 1997 im Dienst befindliche Beamte der Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten Rechts vom 1. Januar 1998 an ohne weitere Übergangsregelung anwendbar ist.
Die beanstandete Gleichbehandlung bestehe darin, dass die Gruppe der Beamten der Besoldungsgruppe A 14 in den bisherigen Dienstaltersstufen 11 bis 13 infolge der Neuregelung schlechter behandelt werde als die beiden anderen Gruppen der von der neuen Regelung betroffenen Beamten. Diese Benachteiligung betrage im Falle des Klägers als Angehörigen der Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten Rechts seit dem 1. Januar 1998 nach dem Wegfall der Überleitungszulage mehr als 25.000 DM an Lebenseinkommen, wohingegen die nach der Besoldungsgruppe A 14 bezahlten Beamten der beiden anderen Gruppen der am 1. Juli 1997 jüngeren und älteren Beamten weitaus geringere Verluste an zukünftiger Besoldung und damit an Lebenseinkommen erleiden würden. Der durch das Änderungsgesetz den nach A 14 besoldeten Beamten in den mittleren Dienst- und Lebensjahren als Folge der zeitlich gestreckten Gehaltsstufen zuteil werdende geringere Besoldungszuwachs werde bei den Berufsanfängern sowie jüngeren im Dienst befindlichen Beamten - abhängig vom Zeitpunkt des Eintritts in das Beamtenverhältnis - dadurch weitgehend ausgeglichen, dass sie durch das Aufrücken in den zunächst geltenden Zwei-Jahres-Stufen mit entsprechender Erhöhung der Grundgehaltssätze von höheren Besoldungszuwächsen als dies bisher der Fall gewesen sei, begünstigt würden. Demgegenüber erführen auch die sich am 1. Juli 1997 bereits in der höchsten Gehaltsstufe (Dienstaltersstufe 14) befindlichen älteren Beamten jedenfalls insoweit keinen Besoldungsnachteil mehr, als sie auch nach neuem Recht bereits die höchste Dienstaltersstufe erreicht hätten.
Der Gesetzgeber habe ein neues Besoldungssystem entwickelt, dessen innere Ausgewogenheit erst in seiner alle Altersjahrgänge erfassenden Gesamtheit deutlich werde. Die spätere Verlangsamung und Verminderung des Besoldungsanstiegs werde - jedenfalls weitgehend - durch die anfängliche Beschleunigung und Erhöhung des Besoldungszuwachses kompensiert. Insoweit enthalte das neue Besoldungsrecht nach seiner Zweckbestimmung eine wechselbezügliche innere Geschlossenheit, die seine Konzeption als ein die gesamte Dienstzeit der Beamten übergreifendes Ganzes deutlich mache. Diese über das gesamte Berufsleben der betroffenen Beamten sich erstreckende umfassende Konzeption aber erfordere es, einen im Dienst befindlichen Beamten, der wie der Kläger im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung am 1. Juli 1997 bzw. nach Aufzehrung der Überleitungszulage am 1. Januar 1998 nur noch deren zukünftige Nachteile erfahre, ohne die nach der Gesetzeskonzeption zeitlich vorgehenden Besoldungsverbesserungen der jüngeren Beamten erfahren zu haben, von der Neuregelung auszunehmen oder ihm durch eine entsprechende ausreichende Übergangsregelung einen angemessenen Besoldungsausgleich zukommen zu lassen.
Die Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung in Bezug auf die Personengruppe der Beamten der mittleren Jahrgänge, denen der Kläger angehöre, könne schließlich auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, Stichtagsregelungen für das Inkrafttreten belastender Gesetze seien trotz der damit verbundenen Härten zulässig.
Soweit das vorlegende Gericht gleichwohl entsprechende Schlussfolgerungen an Stelle, fehle diesen die Grundlage. Vielmehr hätten mit der Neustrukturierung zugleich finanzielle Handlungs- und Gestaltungsoptionen zur weiteren Stärkung der Leistungsausrichtung eröffnet werden sollen. Der Reformgesetzgeber habe die neuen Möglichkeiten der Leistungsbezahlung auch möglichst umfassend und zeitnah für alle Bezügeempfänger einführen wollen. Die Einführung der Leistungsbezahlung im Grundgehalt nur für Neueingestellte und Berufsanfänger hätte die vom Gesetzgeber angestrebten Regelungsziele nicht erreicht. Mit der zügigen Einführung sollten vor allem auch die erfahrungsgemäß besonders leistungsstarken Gruppen der mittleren Altersjahrgänge erreicht werden, die zudem über weit reichende dienstliche Erfahrungen verfügten. Ein Ausschluss dieser mittleren Jahrgänge von den Möglichkeiten der individuellen Leistungshonorierung als Folge umfassender kompensatorischer Übergangsregelungen wäre vor allem im Interesse der Beamtinnen und Beamten nicht sachgerecht gewesen.
Die Umstrukturierung der Grundgehaltstabelle der A-Besoldung habe nach den Verhältnissen des Monats Juli 1997 bei den jüngeren Beamten insgesamt Verbesserungen bei den Grundgehältern von monatlich rund 2,8 Mio. DM gebracht. Dem hätten aufzehrbare Überleitungszulagen nach Art. 14 § 1 Abs. 1 des Reformgesetzes in diesem Monat von insgesamt rund 9,2 Mio. DM gegenüber gestanden. Nach der Aufzehrung dieser Überleitungszulagen stünden die frei werdenden Mittel - nach Anrechnung der Mehrkosten an Grundgehältern für die jüngeren Beamten - kostenneutral für die neue individuelle leistungsorientierte Besoldung (Leistungsstufen, -prämien und -zulagen) zur Verfügung. Die Bezügeverbesserungen lägen bei allen jüngeren Beamten deutlich unterhalb der Bezügeverminderungen durch das spätere verzögerte Aufsteigen in den Stufen des Grundgehalts. Per Saldo vermindere sich auch bei den jüngeren Beamten durch das neue Recht im Vergleich zum früheren Recht stets das Lebenseinkommen nicht nur geringfügig. Im Ergebnis sei der Kläger im Vergleich zu jüngeren Beamten durch die Besitzstandsregelung des Art. 14 § 1 des Reformgesetzes im Regelfall nicht schlechter gestellt.
Die Landesregierung habe durch Rechtsverordnung vom 21. Juni 1999 (GBl S. 308) für Beamte des Landes ab dem Jahr 2000 Leistungsstufen eingeführt, in deren Genuss der Kläger bei Vorliegen der Voraussetzungen kommen könne. Soweit Beamte, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Reformgesetzes bereits im Endgrundgehalt gewesen seien, von den Umstrukturierungsmaßnahmen nicht betroffen seien, beruhe dies auf sachgerechten Gründen. Diese Beamten seien von den Leistungsstufen in § 27 Abs. 3 Satz 1 BBesG in der Fassung des Reformgesetzes ausdrücklich ausgenommen. Eine dauerhafte Absenkung der Besoldung bis zum Eintritt in den Ruhestand kraft Gesetzes und Auswirkungen auf die Beamtenversorgung seien nicht gewollt gewesen. Dies seien plausible und nachvollziehbare Gründe für die Behandlung dieser Beamtengruppe.
Auf dem Gebiet des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerfGE 8, 1 <22>; 13, 356 <362>; 26, 141 <158 ff.>; 71, 39 <52 f.>; 103, 310 <319 f.>). Er muss nämlich innerhalb des Besoldungsrechts nicht nur auf das Verhältnis einzelner Ämter zu benachbarten oder nahe stehenden Ämtern sehen, sondern auch übergreifende Gesichtspunkte, vor allem solche der Rückwirkung einer konkreten Differenzierung oder Nichtdifferenzierung auf das übrige Besoldungsgefüge, berücksichtigen. Er darf unter dem Gesichtspunkt der richtigen Einordnung eines Amtes in die Besoldungsordnung nicht nur die Aufgaben und die Verantwortung, die mit dem Amt verbunden sind, sondern unter Umständen auch die Notwendigkeit der Gewinnung von Nachwuchs oder ein besonderes Risiko berücksichtigen. Schließlich muss der Gesetzgeber die Freiheit haben, auch von der bisherigen Bewertung eines Amtes im Verhältnis zu einem anderen Amt abzuweichen. Anders lässt sich, wenn man eine Besoldungsordnung in ihrem Bestand nicht versteinern will, eine vom Gesetzgeber für notwendig gehaltene vernünftige Neuregelung und Verbesserung nicht bewerkstelligen (vgl. BVerfGE 26, 141 <158>).
Wegen des weiten Spielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, überprüft das Bundesverfassungsgericht nicht, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegen stehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 65, 141 <148 f.>). Dem Gesetzgeber steht es im Besonderen frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (vgl. BVerfGE 71, 39 <53>; 76, 256 <295, 330>). Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 26, 141 <158>). Jede Regelung des Besoldungsrechts muss zwangsläufig generalisieren und typisieren und wird in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen; sie wird insoweit vielfach unter irgendeinem Gesichtspunkt für die unmittelbar Betroffenen fragwürdig erscheinen (vgl. BVerfGE 26, 141 <159>). Die vielfältigen zu berücksichtigenden Gesichtspunkte werden nicht immer miteinander in Einklang zu bringen sein. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten Einzelfällen müssen hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. BVerfGE 26, 141 <159>; 49, 260 <273>; 65, 141 <148>; 76, 256 <295>; zusammenfassend BVerfGE 103, 310 <320>).
Dem rascheren und stärkeren Einkommenszuwachs in den frühen Berufsjahren liegt die Überlegung zu Grunde, dass hier sowohl der Leistungszuwachs wie auch der persönliche Bedarf durch Aufbau einer eigenen Existenz und Familiengründung am höchsten sind (BTDrucks 13/3994, S. 29). Die Verlängerung der Aufstiegsintervalle ab den mittleren Stufen kann in diesem Zusammenhang nicht allein in der beabsichtigten Kostenneutralität begründet gesehen werden. Die dadurch bewirkte Besoldungsabsenkung wurzelt vielmehr in der Erwägung, dass der persönliche Bedarf ab den mittleren gegenüber den Anfangsstufen geringer ist, weil die Existenz- und die Familiengründung hier in der Regel abgeschlossen ist und es insoweit vornehmlich um den Zuwachs an Lebenskomfort geht (vgl. insoweit z. B. Schwegmann/Summer, BBesG, 111. Erg.-Lief. März 2004 <Gesamtwerk>, § 27 Rn. 1). Den familienbedingten Belastungen der Beamten, wie etwa den Ausbildungskosten für Kinder, wird mit einem Familienzuschlag Rechnung getragen. Durch diesen werden nach dem Einbau der Basisbeträge des früheren Ortszuschlages in die Grundgehälter dessen familienstands- und kinderbezogenen Anteile in bisheriger Höhe weitergewährt (vgl. dazu Adolf/Durner, Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, 1997, S. 59 ff.).
Die Anhebung der Besoldung in den frühen Dienstjahren und das erst spätere Erreichen des Endgrundgehaltes bewirkten zwar die Absenkung der Besoldung in den folgenden Dienstjahren leistungsunabhängig. Auch folgt der Aufstieg innerhalb der neuen Besoldungsstufen im Grundsatz nach wie vor einem Automatismus. Gleichwohl kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass die Neugestaltung der Besoldungstabellen nicht auch mit der Stärkung des Leistungsgedankens in Zusammenhang stehe. Der Aufstiegsautomatismus kann bei herausragenden Leistungen mit einem vorzeitigen Aufstieg in die nächste Leistungsstufe wie auch bei ungenügenden Leistungen mit einer Hemmung des Aufstiegs durchbrochen werden. Diese Elemente können - sieht man von der Gruppe der Beamten auf Probe ab - zwar auch innerhalb der gegenüber der früheren Regelung beibehaltenen zweijährigen Aufstiegsintervalle bis zur fünften Stufe ihre Wirkung entfalten. Jedoch erzeugt die Verlängerung der Aufstiegsintervalle ab der fünften Stufe, mithin einem Zeitpunkt, in dem nach der Gesetzesbegründung der stärkste Leistungszuwachs vorüber ist, für die Beamten einen stärkeren Leistungsanreiz und fördert damit mittelbar den Leistungsgedanken.
Von einer evidenten Sachwidrigkeit der Neuregelung kann nach alledem auch insoweit als sie die Beamten der Besoldungsgruppe A 14 in der Dienstaltersstufe 12 alten Rechts betrifft, keine Rede sein.
3. Aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG folgt nichts Abweichendes. Art. 33 Abs. 5 GG mit dem darin verankerten Alimentationsprinzip schränkt den unter I. umrissenen weiten Typisierungsspielraum des Besoldungsgesetzgebers nicht über die Grenzen des Art. 3 Abs. 1 GG hinaus ein (BVerfGE 103, 310 <320 f.> m.N. der ständigen Rechtsprechung).
ECLI:DE:BVerfG:2004:ls20040506.2bvl001602
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 06. Mai 2004
- 2 BvL 16/02 - Rn. (1-56),
http://www.bverfg.de/e/ls20040506_2bvl001602.html
Nr. 62/2004 vom 29. Juni 2004
BVerfGE 110, 353 - 370