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Timestamp: 2018-11-19 13:29:13+00:00
Document Index: 148135221

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 9', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 59', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 4', 'sentenza ']

Sentenza 255/2013
Udienza Pubblica del 08/10/2013 Decisione del 23/10/2013
Deposito del 31/10/2013 Pubblicazione in G. U. 06/11/2013
Norme impugnate: Artt. 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 04/10/2012, n. 21 e artt. 2, 4 e 13, c. 1° e 2°, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11/10/2012, n. 16.
Atti decisi: ric. 183 e 190/2012
nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della spesa pubblica, di personale e di commercio) e degli artt. 2, 4 e 13, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica) promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 3-5 e il 14-20 dicembre 2012, depositati in cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012 ed iscritti ai nn. 183 e 190 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione delle Provincie autonome di Trento e di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica dell’8 ottobre 2013 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati dello Stato Stefano Varone e Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco Mastragostino per la Provincia autonoma di Trento e Stephan Beikircher e Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.
1.– Con ricorso notificato il 3-5 dicembre 2012 (reg. ric. n. 183 del 2012) e depositato presso la cancelleria il 6 dicembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della spesa pubblica, di personale e di commercio), per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione e dell’art. 9, primo comma, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
L’art. 4 della legge provinciale impugnata inserisce nella legge prov. Trento n. 29 del 1983 l’articolo 59-bis (Disposizioni relative alla programmazione delle sedi farmaceutiche ai sensi dell’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività –, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27), in base al quale «1. Ai fini dell’applicazione delle disposizioni dell’articolo 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività) convertito, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2012, relative all’individuazione delle sedi farmaceutiche in vista del concorso straordinario previsto dal medesimo articolo, la Giunta provinciale individua le nuove sedi farmaceutiche, secondo quanto previsto dall’articolo 58, comma 2-bis. Gli atti relativi alla determinazione del numero delle farmacie e alla loro localizzazione, adottati dai comuni alla data di entrata in vigore di questo articolo, non sono utilizzati nell’ambito del procedimento previsto da questo articolo. 2. Per lo svolgimento del concorso straordinario e l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche si applicano i requisiti di accesso, i criteri per la formazione della graduatoria e le norme relative alla valutazione dei titoli, previsti dall’articolo 11 del decreto-legge n. 1 del 2012 in riferimento al concorso stesso. Con deliberazione della Giunta provinciale sono disciplinate le modalità di svolgimento del concorso straordinario.».
Gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 sarebbero in contrasto con i principi stabiliti dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 27 del 2012 e modificato dall’art. 23, comma 12-duodevicies, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario) e, in modo specifico, con il comma 1, lettera c), che sostituisce l’art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico). Questa disposizione prevede, in particolare, che i comuni, al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio e una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, identificano le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio e tenuto conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate. Le norme provinciali contrasterebbero, altresì, con il comma 2 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, ai sensi del quale ogni Comune, sulla base di dati ISTAT e di specifici parametri, individua le nuove sedi farmaceutiche disponibili nel proprio territorio e invia i dati alla regione entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge in questione, e con il successivo comma 9, secondo cui «Qualora il comune non provveda a comunicare alla regione o alla provincia autonoma di Trento e di Bolzano l’individuazione delle nuove sedi disponibili entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la regione provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi sessanta giorni. Nel caso in cui le regioni o le province autonome di Trento e di Bolzano non provvedano nel senso indicato ovvero non provvedano a bandire il concorso straordinario e a concluderlo entro i termini di cui al comma 3, il Consiglio dei Ministri esercita i poteri sostitutivi di cui all’articolo 120 della Costituzione con la nomina di un apposito commissario che provvede in sostituzione dell’amministrazione inadempiente anche espletando le procedure concorsuali ai sensi del presente articolo».
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento «nell’attribuire all’ente Provincia la determinazione del numero delle farmacie ubicate nei singoli comuni, nonché l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie – ancorché su proposta dei comuni interessati – contrastano con la normativa statale di cui all’art. 11 del decreto-legge n. 1/2012 che, sulla base dei parametri ivi previsti, attribuisce espressamente le predette funzioni ai Comuni, non già alle Province». Inoltre, con riferimento al comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che, con la previsione del potere sostitutivo regionale e delle Province autonome, il legislatore nazionale avrebbe voluto espressamente escludere le Province dall’esercizio ordinario della funzione di individuazione delle sedi farmaceutiche.
Quanto al merito delle questioni, in primo luogo, la difesa provinciale sostiene che gli artt. 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 rispetterebbero i criteri stabiliti dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 in materia di organizzazione dei servizi farmaceutici, in quanto la «stessa legge statale ha attribuito alla responsabilità dell’Ente Provincia l’obbligo di far rispettare e rendere effettive le nuove misure introdotte». In particolare, la difesa afferma che «le norme di recepimento provinciali non si discostano, nella ratio e nella sostanza, da quelle statali, di cui rispettano, anzi, pedissequamente i parametri e le indicazioni di dettaglio […]». Nel rispetto di tali parametri, il legislatore provinciale avrebbe previsto «semplicemente […] un autonomo procedimento di determinazione del numero e della localizzazione delle farmacie» con una disciplina «adattata alla peculiare conformazione dei rapporti fra Provincia Autonoma ed Enti locali» e rispettosa del principio di coinvolgimento dei Comuni, che sono «chiamati ad esprimersi con funzione propulsiva nell’ambito del procedimento» e le cui proposte «sono ritenute, dalla legge provinciale, atti obbligatori».
1.4.– In data 16 settembre 2013, la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, nella quale si precisa che l’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, invocato dal ricorrente quale parametro interposto, non rappresenterebbe norma di principio, ma costituirebbe una disposizione di dettaglio auto-applicativa, il che contrasterebbe non solo con il carattere concorrente della materia in questione, ma anche con le caratteristiche dell’ordinamento autonomistico provinciale, ove le norme statali «non sono mai autoapplicative».
Rispetto all’art. 2 della legge prov. Bolzano, il Presidente del Consiglio dei ministri formula la medesima censura rivolta agli articoli 3 e 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012 nel ricorso n. 183 del 2012. In particolare, ritiene che i commi 1 e 2 dell’art. 2, nell’attribuire alla Provincia e non ai Comuni la determinazione del numero delle farmacie ubicate in questi ultimi, nonché l’identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie, contrasterebbero con i principi fondamentali stabiliti dall’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, in particolare commi 1, lettera c), 2 e 9.
In primo luogo, la difesa provinciale sostiene che l’art. 2 della legge prov. Bolzano n. 16 del 2012 non contrasterebbe con l’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, perché la disposizione statale attribuirebbe ai Comuni soltanto le attività di identificazione delle zone nelle quali collocare le nuove farmacie e non, invece, la determinazione del numero delle farmacie. Secondo la medesima difesa, inoltre, il potere sostitutivo, previsto dal comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 nel caso di mancato invio dei dati da parte dei Comuni sull’individuazione delle nuove sedi farmaceutiche, spetterebbe, secondo una lettura testuale della norma, soltanto alle Regioni e non alle Province autonome.
Inoltre, la difesa provinciale sottolinea che la competenza della Provincia a statuire in materia di possesso dei requisiti ai fini del concorso discenderebbe anche dalla necessità di tenere conto della presenza di bilinguismo nel territorio provinciale (nonché di titoli e qualifiche conseguiti in lingua tedesca), che sarebbe stata, invece, trascurata dallo Stato che, con l’art. 23, comma 12-septiesdecies, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 135 del 2012, avrebbe messo a disposizione della Provincia una piattaforma tecnologica e applicativa per i concorsi unicamente in lingua italiana. Anche per questa ragione, non potrebbe trovare applicazione nella Provincia il parametro individuato dal Presidente del Consiglio dei ministri nel d.P.C.m. n. 298 del 1994, che non terrebbe conto dei predetti requisiti e costituirebbe, inoltre, “normativa di dettaglio”.
2.4.– In data 12 settembre 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, in cui sono ribadite le argomentazioni illustrate nel ricorso. Inoltre, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che, ai sensi dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012, la Provincia autonoma di Bolzano, analogamente alla Regione, può individuare nuove sedi farmaceutiche soltanto in via sostitutiva e mai in via diretta, poiché questa funzione spetterebbe primariamente ai Comuni. Superabile apparirebbe, dunque, il mancato riferimento testuale alle Province autonome, in quanto rappresenterebbe un mero errore materiale del legislatore.
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con due distinti ricorsi, notificati il 3-5 e il 14-20 dicembre 2012, depositati in cancelleria il 6 e il 20 dicembre 2012 e iscritti ai nn. 183 e 190 del registro ricorsi 2012, ha impugnato, rispettivamente, gli articoli 3, 4, 8, 10 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento 4 ottobre 2012, n. 21 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento provinciale in materia di servizi pubblici, di revisione della spesa pubblica, di personale e di commercio) e gli artt. 2, 4 e 13, commi 1 e 2, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 16 (Assistenza farmaceutica).
Questa modifica non può considerarsi satisfattiva delle censure prospettate dal Presidente del Consiglio dei ministri con riguardo al testo originario.
Con tali censure – chiaramente riferite al menzionato art. 4 e dunque ammissibili anche se, per un evidente errore materiale, la disposizione non è stata inserita nel petitum del ricorso (sentenze n. 187 del 2013 e n. 447 del 2006) – il ricorrente lamenta che i Comuni sarebbero privati della competenza di localizzare le farmacie, ad essi attribuita dalla normativa statale. Nel testo modificato, la disposizione provinciale continua ad assegnare ai Comuni un compito di proposta, anziché di decisione. La questione riferita all’art. 4 della legge prov. Trento n. 21 del 2012, nella parte in cui introduce il primo comma dell’art. 59-bis della legge prov. Trento n. 29 del 1983, va quindi trasferita sul nuovo testo della disposizione.
In secondo luogo, vi sono la individuazione delle nuove sedi farmaceutiche e la loro localizzazione, attività che la normativa statale demanda ai Comuni (l’art. 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475 recante «Norme concernenti il servizio farmaceutico», così come modificato dall’art. 11, comma 1, lettera c), del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività –, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27, stabilisce che «il comune, sentiti l’azienda sanitaria e l’Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie […]»).
In terzo luogo, vi è l’assegnazione dei servizi farmaceutici attraverso procedure concorsuali, a cui segue il rilascio delle autorizzazioni ad aprire le farmacie e a esercitare detti servizi; per queste attività, il legislatore statale determina i requisiti di base per la partecipazione ai concorsi ai fini del rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dei servizi farmaceutici, attribuendo alle Regioni e alle Province autonome la competenza ad adottare i bandi di concorso (art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362 – Norme di riordino del settore farmaceutico; art. 11, comma 3, del d.l. n. 1 del 2012).
6.3.– Infine, la normativa statale stabilisce le fattispecie illecite e le sanzioni nel settore farmaceutico, in particolare rispetto alla produzione e circolazione sia dei medicinali industriali (d.lgs. n. 219 del 2006), sia dei preparati galenici (Norme della Farmacopea ufficiale, decreto del Ministro della salute, 18 novembre 2003 «Procedure di allestimento dei preparati magistrali e officinali» e decreto-legge 17 febbraio 1998, n. 23, «Disposizioni urgenti in materia di sperimentazioni cliniche in campo oncologico e altre misure in materia sanitaria», convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 8 aprile 1998, n. 94).
Le norme impugnate assegnano alle due Province autonome sia il compito di determinare il numero delle farmacie, sia quello di individuare le zone nelle quali collocarle. Il primo compito non è attribuito dalle norme di principio statali ad uno specifico soggetto pubblico; il secondo è invece chiaramente assegnato ai Comuni dall’art. 11, commi 1 e 2, del d.l. n. 1 del 2012, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 27 del 2012, a garanzia, soprattutto, dell’«accessibilità del servizio farmaceutico» ai cittadini.
La scelta del legislatore statale di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde a due esigenze. La prima è quella di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività: l’art. 11, comma 1, lettera c), del d.l. n. 1 del 2012 fa riferimento, infatti, alla finalità di «assicurare un’equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate». Per questo motivo, l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche – nel rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale – sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini. Gli unici casi in cui il legislatore attribuisce queste attività direttamente alla Regione e alle Province autonome sono, del resto, le ipotesi in cui la localizzazione delle sedi è già predeterminata dalla legge, che fa riferimento, ad esempio, a stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali con specifiche caratteristiche (lettere a e b dell’art. 1-bis della legge n. 475 del 1968).
La seconda esigenza è quella di assegnare l’individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della legge n. 362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell’art. 11 del d.l. n. 1 del 2012), dall’altra, a enti diversi, mentre la legge provinciale finisce per attribuire queste attività allo stesso soggetto.
Il comma 2 dell’art. 4 della legge n. 362 del 1991 prevede che «Sono ammessi al concorso di cui al comma 1 i cittadini di uno Stato membro della Comunità economica europea maggiori di età, in possesso dei diritti civili e politici e iscritti all'albo professionale dei farmacisti, che non abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data di scadenza del termine di presentazione delle domande».
Tale disposizione costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute, perché «risponde alla esigenza di una disciplina necessariamente uniforme, secondo principi che esprimono un interesse nazionale, al cui rispetto sono pienamente tenute anche le Province autonome» (sentenza n. 352 del 1992 e sentenze n. 231 del 2012 e n. 448 del 2006).
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2013.
Depositata in Cancelleria il 31 ottobre 2013.