Source: http://kraken.slv.cz/Komp1/2008
Timestamp: 2018-08-14 16:04:08+00:00
Document Index: 54227288

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', '§ 98', 'soud ', '§ 97', '§ 1', '§ 97', 'soud ', 'soud ', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', '§ 18', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 1', '§ 31', '§ 43', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 99', 'soud ', '§ 101']

Komp1/2008
Komp 1/2008-107
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové, JUDr. Zdeòka Kühna, JUDr. Petra Pøíhody, JUDr. Petra Prùchy, JUDr. Vojtìcha ©imíèka a JUDr. Jaroslava Vla¹ína v právní vìci ¾alobcù a) Jaroslav ©imek-BOHEMIA a b) ©imek Bohemia, s. r. o., obou se sídlem Ovèí Hájek 2165/28, 158 00 Praha 13, obou zastoupených advokátem JUDr. Petrem Fialou, se sídlem Mezníkova 273/13, 616 00 Brno, proti ¾alovaným 1) Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, 110 00 Praha 1, a 2) Ministerstvu zemìdìlství, se sídlem Tì¹nov 17, 110 00 Praha 1, o urèení pravomoci mezi ústøedními
Kompetenèní ¾alobou ze dne 1. 2. 2008 se ¾alobci domáhají, aby Nejvy¹¹í správní soud urèil, který ze ¾alovaných je pøíslu¹ný k rozhodování o odvoláních ¾alobcù proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu vydaným podle zákona è. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinaøství a o zmìnì nìkterých souvisejících právních pøedpisù; oba ¾alovaní toti¾ takovou svou pravomoc popírají.
Jak ¾alobci vylíèili v ¾alobì a jak to vyplynulo i z pøipojených písemností, Vinaøský fond vydal vùèi ka¾dému ze ¾alobcù podle zákona è. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinaøství, nìkolik platebních výmìrù k úhradì odvodù za víno uvedené poprvé do obìhu v období od roku 2002 do I. ètvrtletí roku 2004, jako¾ i k úhradì penále tvoøícího pøíslu¹enství tìchto odvodù. ®alobci napadli v¹echny tyto platební výmìry odvoláními; Vinaøský fond jim v¹ak sdìlil, ¾e zákon pro tyto pøípady neupravuje ¾ádný odvolací orgán, a ¾e tedy odvoláním se za stávajícího stavu nemá kdo zabývat. [Výjimkou byl jediný pøípad, v nìm¾ Vinaøský fond zamítl odvolání ¾alobce a) sám s tím, ¾e bylo podáno opo¾dìnì; na dal¹í odvolání, podané proti tomuto prvému rozhodnutí o odvolání, v¹ak reagoval podobnì.] ®alobci se proto u Krajského soudu v Brnì ¾alobami domáhali vyslovení nicotnosti platebních výmìrù.
Krajský soud nejprve odmítl dvì ¾aloby ¾alobce a) dvìma usneseními ze dne 30. 11. 2004, èj. 30 Ca 47/2004-50 a èj. 30 Ca 46/2004-37, s odùvodnìním, ¾e ¾alobce nevyèerpal øádné opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem. Ke kasaèní stí¾nosti ¾alobce a) Nejvy¹¹í správní soud tato usnesení zru¹il svými rozsudky ze dne 15. 12. 2005, èj. 7 As 18/2005-90 a èj. 7 As 30/2005-67, a ulo¾il krajskému soudu, aby ve svých nových rozhodnutích oznaèil orgán, na nìj¾ se ¾alobce mìl obrátit s odvoláním. Krajský soud nato v usneseních ze dne 23. 3. 2006, èj. 30 Ca 12/2006-14 a èj. 30 Ca 11/2006-13, jimi¾ odmítl ¾aloby z tého¾ dùvodu, vyslovil názor, ¾e odvolacím orgánem v tìchto vìcech je Ministerstvo financí.
Usneseními ze dne 23. 3. 2006, èj. 30 Ca 132/2005-24, a ze dne 2. 5. 2006, èj. 30 Ca 133/2005-30, vydanými ve vìci ¾alobce a), a usnesením ze dne 15. 5. 2006, èj. 30 Ca 131/2005-28, vydaným ve vìci ¾alobce b), krajský soud rovnì¾ ¾aloby odmítl a odkázal ¾alobce na Ministerstvo financí jako odvolací orgán.
Vinaøský fond vùèi ¾alobcùm vydal i nìkolik platebních výmìrù podle zákona è. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinaøství a o zmìnì nìkterých souvisejících zákonù (dále jen nový vinaøský zákon ), kterým byl s úèinností ke dni 28. 5. 2004 zru¹en døívìj¹í zákon o vinohradnictví a vinaøství (è. 115/1995 Sb.; dále jen døívìj¹í vinaøský zákon ). O odvoláních proti tìmto výmìrùm, které se týkaly penále na odvody za víno uvedené poprvé do obìhu v období od roku 2002 do II. ètvrtletí roku 2004, rozhodoval pøedseda Rady Vinaøského fondu a zamítl je. ®alobám proti rozhodnutím o odvolání pak Krajský soud v Brnì vyhovìl a rozsudky ze dne 27. 2. 2007, èj. 30 Ca 196/2005-36, a ze dne 28. 3. 2007, èj. 30 Ca 195/2005-35 a èj. 30 Ca 224/2005-38, vyslovil nicotnost rozhodnutí pøedsedy Rady Vinaøského fondu, nebo» byla vydána absolutnì nepøíslu¹ným správním orgánem.
®alobci se v mezidobí obrátili na Ministerstvo financí se ¾ádostí o zaujetí stanoviska k vìci. Ministerstvo financí v pøípisu ze dne 5. 6. 2006 ¾alobcùm sdìlilo, ¾e se nepova¾uje za orgán pøíslu¹ný k rozhodování o odvolání proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu; takovým orgánem je podle nìj Ministerstvo zemìdìlství, v jeho¾ kompetenci je výkon státní správy v dané oblasti. I Ministerstvo zemìdìlství v¹ak v pøípisu ze dne 15. 1. 2008 popøelo svou pravomoc k rozhodování ve vìci a ztoto¾nilo se se závìry Krajského soudu v Brnì.
®alobci se proto domnívají, ¾e ve v¹ech shora uvedených vìcech vznikl záporný kompetenèní spor, ve kterém ústøední správní orgány popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí o tomté¾ právu nebo povinnosti tého¾ úèastníka øízení. Jeliko¾ ani jeden ústøední správní orgán nepodal kompetenèní ¾alobu, jsou oprávnìni tak uèinit ¾alobci. ®alobci sami se pøiklánìjí k pravomoci Ministerstva zemìdìlství. Odvod do Vinaøského fondu nelze zahrnout pod legislativní zkratku daò podle § 1 odst. 1 zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù (dále jen daòový øád ); krom toho døívìj¹í vinaøský zákon patøil mezi zákony upravující úkoly a èinnosti resortu Ministerstva zemìdìlství pøi výkonu státní správy. Na tom nic nemìní skuteènost, ¾e øízení o opravných prostøedcích se má procesnì spravovat daòovým øádem. Ostatnì pøedkladatelem novely, kterou byl zøízen Vinaøský fond, bylo právì Ministerstvo zemìdìlství.
®alobci proto navrhli, aby soud rozhodl tak, ¾e pravomoc vydat rozhodnutí o odvoláních proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu má Ministerstvo zemìdìlství.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve zkoumal podmínky øízení o ¾alobì. ®alobci jsou k podání ¾aloby aktivnì legitimováni, nebo» jsou tìmi, o jejich¾ právech nebo povinnostech bylo rozhodováno ve správním øízení [§ 98 odst. 1 písm. c) s. ø. s.]. Dále soud zva¾oval, zda ¾alobci oznaèené správní úøady jsou s to být stranami kompetenèního sporu ve smyslu § 97 odst. 1 s. ø. s. Jak Ministerstvo financí, tak Ministerstvo zemìdìlství jsou ústøedními orgány státní správy ve smyslu § 1 zákona ÈNR è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské socialistické republiky (srov. body 1 a 11 citovaného ustanovení). Ústøední orgán státní správy je pøitom pojmem obsahovì toto¾ným s pojmem ústøední správní úøad ; ¾alovaní tak spadají do okruhu osob, je¾ mohou být pasivnì legitimovány ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ø. s.
Koneènì se soud zabýval tím, zda tu skuteènì existuje záporný kompetenèní spor, jak ¾alobci tvrdí-tedy zda oba ¾alované správní úøady shodnì popírají svou pravomoc rozhodnout o odvoláních ¾alobcù proti platebním výmìrùm Vinaøského fondu. Tomuto tvrzení ¾alobcù v¹ak soud nepøisvìdèil; vedly jej k tomu následující úvahy.
Samotný Vinaøský fond, pøezkoumání jeho¾ rozhodnutí se ¾alobci domáhali, byl zøízen zákonem è. 50/2002 Sb., s úèinností k 10. 3. 2002 novelizujícím døívìj¹í vinaøský zákon. V novém § 18a døívìj¹ího vinaøského zákona byl Fond oznaèen jako právnická osoba, která hospodaøí s vlastním majetkem; v postavení orgánu veøejné moci pak Fond mìl rozhodovat jednak o odvodech výrobcù a dovozcù za víno uvádìné poprvé do obìhu a o odvodech pìstitelù za ka¾dý hektar vinice (§ 18f odst. 1 a 8 zákona), jednak o poskytnutí podpory na výsadbu a obnovu vinic a na výrobu a propagaci odbytu vín (§ 18g odst. 1, 2 a § 18h zákona). V novém § 18f zákona bylo konkrétnì stanoveno, v jaké vý¹i mají být fondu placeny odvody za víno uvádìné poprvé do obìhu [odst. 1 písm. a)] a v jakých lhùtách (odst. 2), jako¾ i to, kdo (odst. 3) a jakým formálním postupem (odst. 4) je povinen tak èinit. Fondu byla dále zalo¾ena oprávnìní pro úèely kontroly placení odvodù (odst. 7). Koneènì byl stanoven procesní re¾im øízení o odvodech: pøi správì odvodù mìl Fond postupovat podle zákona o správì daní a poplatkù, tj. daòového øádu (odst. 8).
Tímto pøehledem je ve¹kerá úprava odvodù do Vinaøského fondu a øízení o nich podle døívìj¹ího vinaøského zákona vyèerpána. ®alobci se mýlí, pokud z citovaného § 18f odst. 8 dovozují, ¾e v jejich vìci by mìlo probìhnout øízení o odvolání (proto¾e daòový øád takové øízení upravuje). Ustanovení § 18f odst. 8 je svou povahou procesní normou; tento druh normy stanoví pravidla pro postup, jím¾ mají být uplatòována práva èi ukládány povinnosti ve formálním øízení (zde jde zároveò o normu odkazující, která neformuluje vlastní konkrétní pravidlo, ale vyu¾ívá pravidel upravených v jiném právním pøedpisu). Tím se li¹í od norem hmotnìprávních, které upravují práva a povinnosti svých adresátù, a od norem kompetenèních, které stanoví pravomoc èi pùsobnost pøipadající buï konkrétnímu orgánu (pøíkladem z oblasti správy daní a poplatkù mù¾e být Ministerstvo financí), nebo jednomu z okruhu orgánù vymezených shodnými obecnými znaky (v daòovém øádu jde typicky o správce danì nebo odvolací orgán ).
Ka¾dý z tìchto druhù norem tak upravuje odli¹ný aspekt vìci-tedy kdo (kompetenèní norma), jak (procesní norma) a o èem (hmotnìprávní norma) má rozhodovat. Pro rozhodování urèitého orgánu v konkrétní vìci je zapotøebí v¹ech tøí tìchto norem. Je samozøejmì nesmyslné, aby byla stanovena kompetence a procesní postup orgánu, který ale po hmotnìprávní stránce nemá o èem rozhodovat; stejnì tak kompetentní orgán, kterému byly svìøeny urèité hmotnìprávní otázky, nemù¾e rozhodovat bez toho, ¾e by mu k tomu právo stanovilo pravidla postupu v øízení. Do tøetice-i pokud je upravena urèitá oblast hmotných práv a povinností, jako¾ i postup, kterým se o nich má rozhodovat, rozhodování není mo¾né, pokud zákon neoznaèuje orgán k rozhodování pøíslu¹ný.
To je právì pøípad rozhodování o odvolání ve vìci odvodù za víno uvedené poprvé do obìhu, jeho¾ se ¾alobci domáhají. Døívìj¹í vinaøský zákon ve své èásti ètvrté upravil povinnost tìch výrobcù a dovozcù vína, kteøí v kalendáøním roce uvedou do obìhu víno v mno¾ství vìt¹ím ne¾ 1000 litrù, zaplatit na úèet Fondu odvody ve vý¹i 1 Kè z ka¾dého litru v¹ech druhù vín uvedených poprvé do obìhu [§ 18f odst. 1 písm. a) zákona]. Pravomoc k rozhodování o odvodech svìøil zákon Vinaøskému fondu (§ 18a odst. 2 zákona), a ohlednì procesních pravidel pro rozhodování Fondu odkázal na daòový øád (§ 18f odst. 8 zákona). Jsou tu tedy pøítomny v¹echny tøi potøebné druhy norem; je zøejmé, kdo má rozhodovat, o èem i jak. V¹echny tøi normy v¹ak fungují jen ve vzájemné souvislosti a nemohou být pou¾ívány nezávisle na sobì; to, ¾e Fond (a právì jen Fond, a ¾ádný jiný orgán) postupuje pøi rozhodování o odvodech podle daòového øádu, neznamená, ¾e se tento pøedpis uplatní ve vìcech odvodù podle vinaøského zákona v celé své ¹íøi. Je to právì naopak: daòový øád poslou¾í jen pøi rozhodování Fondu a tam, kde je to pro Fond pøi jeho èinnosti zapotøebí. Fond rozhoduje o odvodech v první instanci; je to ale zároveò instance jediná. Skuteènost, ¾e fond postupuje podle daòového øádu, neuvádí v ¾ivot celý systém opravných prostøedkù zde upravený. Døívìj¹í vinaøský zákon nestanovil, kdo by mìl rozhodovat o pøípadných odvoláních proti platebním výmìrùm Fondu; chybí tu tedy kompetenèní norma, bez ní¾ ¾ádné rozhodování není mo¾né.
K urèení orgánu, který by mìl rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Fondu, se nelze dobrat ani dùslednou aplikací daòového øádu, jí¾ se dovolává Krajský soud v Brnì ve svých usneseních. Krajský soud staví své závìry na tom, ¾e Fond pøi rozhodování o odvodech vystupuje jako správce danì, a proti rozhodnutí správce danì je pøípustné odvolání; o odvolání pak rozhoduje orgán nejblí¾e vy¹¹ího stupnì nadøízený správci danì, a tím je Ministerstvo financí jako¾to orgán s nejvy¹¹í kompetencí z hlediska ústøední státní správy v oblasti daní. Tato argumentace ov¹em neobstojí. Ministerstvu nemù¾e zalo¾it pøíslu¹nost k rozhodování pouhý fakt, ¾e Fond je orgánem s celorepublikovou pùsobností, a ¾ádný ní¾e postavený orgán ne¾ ministerstvo tedy nepøichází v úvahu. Krajský soud argumentuje i tím, ¾e døívìj¹í vinaøský zákon jako zvlá¹tní zákon nestanoví pøíslu¹nost k rozhodování o odvolání ¾ádnému z orgánù Fondu; proto se podle nìj uplatní obecná pøíslu¹nost plynoucí z daòového øádu jako zákona obecného. Daòový øád jako pøedpis pøevá¾nì procesního charakteru, a jmenovitì jeho § 50 odst. 1 ( ...odvolacím orgánem je orgán nejblí¾e vy¹¹ího stupnì nadøízený správci danì, který rozhodnutí vydal ), v¹ak nelze pou¾ít pro urèování pøíslu¹nosti tam, kde vùbec nejsou kompetenèními normami upraveny hierarchické stupnì a vztahy nadøízenosti a podøízenosti. To je právì pøípad Vinaøského fondu, který stojí stranou hierarchické sítì orgánù podléhajících nejrùznìj¹ím ústøedním orgánùm státní správy (v pøípadì správy daní jde typicky o soustavu územních finanèních orgánù s Ministerstvem financí na vrcholu).
Kromì toho døívìj¹í vinaøský zákon øíká výslovnì, ¾e podle daòového øádu má pøi rozhodování o odvodech postupovat Fond. Z toho plyne jednak to, ¾e procesní pravidla daòového øádu se pou¾ijí právì jen pro úèely rozhodování Fondu, a ta, která na rozhodování Fondu dopadat z povahy vìci nebudou, se neu¾ijí (typicky tedy ustanovení o øádných a mimoøádných opravných prostøedcích, která pøipadají v úvahu jen tam, kde jsou k dispozici alespoò dvì instance). Dále je z toho nutno usoudit, ¾e pravidla daòového øádu mají vytváøet rámec pro postup Fondu v øízení, nikoli v¹ak uèinit z nìj správce danì, jak to dovozuje krajský soud. Správcem danì je toti¾ orgán vìcnì pøíslu¹ný ke správì danì ve smyslu legislativní zkratky § 1 odst. 1 daòového øádu. Odvod podle døívìj¹ího vinaøského zákona do rozsahu tohoto pojmu nespadá, proto¾e není pøíjmem ani státního rozpoètu, ani rozpoètu nìkterého z územních samosprávných celkù, státních fondù nebo Národního fondu.
®alobcùm nelze vytýkat, ¾e pøesto napadli platební výmìry Fondu odvoláními, nebo» výmìry je k tomu pøímo nabádaly v pouèení. Tìchto pouèení se v¹ak nelze dovolávat, nebo» byla nesprávná a zavádìjící. Sám Vinaøský fond to svým postupem mlèky pøipustil: jakkoli toti¾ ¾alobcùm v pouèeních sdìlil, ¾e ve vìci mohou podat odvolání, na jejich odvolání reagoval pøípisem vysvìtlujícím, ¾e tu není ¾ádný odvolací orgán.
Domnìnka o pravomoci Ministerstva zemìdìlství, kterou zastávají sami ¾alobci, pak není podlo¾ena o nic více ne¾ závìry krajského soudu o pravomoci Ministerstva financí. Odvolacím orgánem se ústøední orgán státní správy nestává jen na základì pouhé skuteènosti, ¾e jiný orgán s celorepublikovou pùsobností, který v¹ak není orgánem ústøedním, vydal rozhodnutí v oblasti spadající do pùsobnosti onoho ústøedního orgánu, a postupoval pøitom podle procesního pøedpisu, který mj. upravuje odvolací øízení. I ve vztahu k Ministerstvu zemìdìlství chybí kompetenèní norma, která by mu zakládala povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím Vinaøského fondu ve vìcech odvodù podle døívìj¹ího vinaøského zákona.
Pravomoc k rozhodnutí o odvolání podle døívìj¹ího vinaøského zákona tak nemá ani Ministerstvo financí, ani Ministerstvo zemìdìlství, a ani ¾ádný jiný orgán, proto¾e tu není potøebná kompetenèní norma. Rozhodování ve dvou stupních správního øízení, a nikoli ve stupni jediném, je pøevládajícím jevem; neexistuje v¹ak, jak to ve svých usneseních naznaèuje krajský soud, jakési právo na dvoustupòový správní proces , jeho¾ by se ¾alobci s úspìchem mohli dovolávat (srov. è. 1409/2007 Sb. NSS). Slu¹í se dodat, ¾e nový vinaøský zákon ji¾ povìøil úkoly odvolacího orgánu pro øízení o odvodech do Vinaøského fondu pøedstavitele jednoho z orgánù Fondu, a sice pøedsedu Rady Fondu (§ 31 odst. 6 zákona). V øízeních o odvodové povinnosti vzniklé do dne úèinnosti tohoto nového zákona, tj. do 28. 5. 2004, je v¹ak tøeba postupovat podle dosavadní úpravy (§ 43 odst. 6 zákona), tj. podle døívìj¹ího vinaøského zákona; ten potøebné ustanovení postrádal.
®alobci v kompetenèní ¾alobì naznaèují, ¾e se spí¹e pøiklánìjí k pravomoci Ministerstva zemìdìlství; aèkoli v¹ak Krajský soud v Brnì oznaèil jako orgán pøíslu¹ný k rozhodnutí o odvolání Ministerstvo financí, ¾alobci se ani nepokusili tento závìr zpochybnit kasaèní stí¾ností u Nejvy¹¹ího správního soudu. Projednání takové kasaèní stí¾nosti by pøitom nic nebránilo, i kdy¾ krajský soud rozhodoval poté, co ji¾ Nejvy¹¹í správní soud jeho usnesení zru¹il, a respektoval závazný právní názor vyslovený ve zru¹ujících rozsudcích. Nejvy¹¹í správní soud zru¹il usnesení krajského soudu pro nepøezkoumatelnost spoèívající v nedostatku dùvodù; vytkl krajskému soudu, ¾e sice odmítl ¾aloby pro nevyèerpání opravných prostøedkù ve správním øízení, ov¹em neuvedl, kdo by mìl být odvolacím orgánem v této vìci, a nereagoval ani na tvrzení ¾alovaného Vinaøského fondu, podle nìj¾ takový orgán neexistuje. Nejvy¹¹í správní soud se proto v rozsudcích ze dne 15. 12. 2005 nevyjádøil (ani se vyjádøit nemohl) k otázce, kdo je odvolacím orgánem, ani k tomu, zda nemìla být ¾aloba smìøující proti rozhodnutím Fondu vìcnì projednána, proto¾e odvolací orgán neexistuje. Právì tyto otázky by Nejvy¹¹í správní soud mohl posuzovat v øízení o kasaèních stí¾nostech, které ¾alobci nepodali. ®alobci se-poté, co jim Vinaøský fond sdìlil, ¾e jejich odvolání nemá komu postoupit-správnì obrátili pøímo na správní soud, ov¹em jeho nesprávný názor nenapadli kasaèní stí¾ností, a svou pøi tak ztratili.
Jeliko¾ pravomoc k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím Vinaøského fondu podle døívìj¹ího vinaøského zákona nenále¾í ¾ádnému orgánu, není ani mo¾né, aby ve vìci existoval kompetenèní spor; proto Nejvy¹¹í správní soud odmítl ¾alobu jako nepøípustnou [§ 99 písm. a) s. ø. s.]. O náhradì nákladù øízení rozhodl soud v souladu s § 101 s. ø. s., podle nìj¾ nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení.