Source: http://e-profit.ro/actul-administrativ-de-autoritate-autoritati-emitente/
Timestamp: 2018-06-17 23:58:13+00:00
Document Index: 25757846

Matched Legal Cases: ['articolul 157', 'articolul 38', 'articolul 46', 'Articolul 1', 'Articolul 2', 'Articolul 3', 'Articolul 4', 'Articolul 5', 'Articolul 6', 'articolul 1', 'Articolul 7', 'Articolul 8', 'articolul 40', 'articolul 10', 'Articolul 47', 'articolul 47', 'articolul 66', 'articolul 68', 'articolul 87', 'articolul 19', 'Articolul 1', 'Articolul 2', 'Articolul 3', 'articolul 71', 'Articolul 1', 'Articolul 2', 'articolul 1', 'Articolul 3', 'Articolul 4', 'Articolul 5', 'Articolul 1', 'Articolul 2', 'articolul 109', 'Articolul 1', 'Articolul 2', 'articolul 132', 'articolul 134', 'articolul 122', 'articolul 134', 'articolul 135', 'articolul 92', 'articolul 95', 'articolul 96', 'articolul 84', 'articolul 134', 'Articolul 41', 'articolul 109', 'articolul 50', 'articolul 50', 'articolul 71', 'articolul 49', 'articolul 5', 'articolul 15', 'articolul 94', 'articolul 50', 'Articolul 54', 'articolul 1', 'articolul 41', 'articolul 57', 'articolul 1', 'articolul 5', 'articolul 5', 'articolul 5', 'articolul 5', 'articolul 5', 'articolul 1']

Actul administrativ de autoritate. Autoritati emitente - Lucrari de licenta - Lucrari de disertatie - Redactare la comanda
Home Stiinte juridice Drept administrativ Actul administrativ de autoritate. Autoritati emitente
Scris de: smanagerla data de: aprilie 19, 2017 în: Drept administrativ
(lucrare de licenta gratis)
Capitolul I: Actul administrativ de autoritate.Noţiunea,caracterele si clasificarea actelor administrative de autoritate
Noţiunea de act administrativ de autoritatate
Caracterele actelor administrative de autoritate
Clasificarea actelor administrative de autoritate
Capitolul II: Autorităţile publice locale care adoptă sau emit acte administrative de autoritate si principalele acte administrative de autoritate emise de acestea
Actele administrative de autoritate ale primarului
Actele administrative de autoritate ale prefectului
Autorităţile publice locale ale Municipiului Bucureşti
Actele administrative de autoritate ale autorităţilor publice locale ale Municipiului Bucureşti
Capitolul III: Procedura de adoptare sau de emitere a actelor administrative de autoritate
Procedura concomitentă
Procedura posterioară
Capitolul IV: Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de autoritate si consecinţele juridice ale nerespectarii acestora
Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative de autoritate ale administraţiei publice locale
Consecinţele juridice ale nerespectării condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative de autoritate
Capitolul V: Intrarea in vigoare a actelor administrative de autoritate
Regula în materia intrării în vigoare a actelor administrative de autoritate
Excepţii în materia intrării în vigoare a actelor administrative de autoritate
Capitolul VI: Modificarea şi suspendarea actelor administrative de autoritate
Modificarea actelor administrative de autoritate
Suspendarea actelor administrative de autoritate
Capitolul VII: Încetarea producerii efectelor actelor administrative de autoritate
Alte moduri de incetare a producerii efectelor
Suveranitatea statală,definită ca supremaţie a puterii de stat în interiorul său şi independenţă faţă de puterea altor state,este înfăptuită prin trei funcţii: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească.Dintre aceste funcţii,prezintă interes pentru lucrarea de faţă funcţia executivă sau administrativă a statului.Aceasta”are ca obiect organizarea aplicării şi aplicarea în concret a legilor,asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice instituite în acest scop,precum şi emiterea de acte normative şi individuale sau efectuarea de operaţii materiale ,prin care, pe baza legii,se intervine în viaţa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaţii”[1].
Funcţia executivă a statului se realizează prin intermediul administraţiei publice,noţiune care cunoaşte două sensuri[2]:
în sens formal, structural sau organic, desemnează ansamblul mecanismelor (organe,autorităţi publice,instituţii şi unităţi publice) care pe baza şi în executarea legii realizează o activitate cu un anumit specific;
în sens material desemnează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor;
Privită ca sistem de organizare,administraţia publică este alcătuită din mai multe elemente, cu atribuţii diferite : Preşedintele României,Guvernul,ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate,servicii publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalteorgane centrale din unităţile administrativ-teritoriale,prefectul şi autorităţile autonome ale administraţiei publice locale.
Concepută ca activitate îndeplinită de anumite autorităţi sau organe ale administraţiei publice,administraţia publică se realizează prin acte administrative,prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni materiale tehnice.
Atât in literatura de specialitate interbelica,cât în cea mai recentă se apreciază că forma concretă principală în care autorităţile administraţiei publice îşi îdeplinesc atribuţiile esenţiale este actul administrativ.Astfel, s-a exprimat opinia conform căreia formele de activitate ale autorităţilor administraţiei publice sunt „mijloacele juridice prin care puterea executivă lucrează asupra administraţiilor sau actele puterii executive”[1].Două mari categorii de acte ale puterii executive au fost menţionate in acest sens: actele de autoritate şi actele de gestiune[1].
În principal au fost evidenţiate două criterii care diferenţiază cele două categorii de acte juridice ale autorităţilor administraţiei publice: numărul părţilor a căror manifestare de voinţă concură la formarea actului şi regimul juridic căruia îi este supus actul[1].
Astfel,actul administrativ de autoritate reprezintă o manifestare de voinţă unilaterală prin care organele administraţiei publice se manifestă ca subiecte de drept speciale,învestite cu atribuţii de putere publică,şi exprimată în regim de drept public.Actele administrative de gestiune sunt însă rezultatul acordului de voinţe a cel puţin două părţi cu interese distincte şi încheiate în regim de drept public (contracte administrative) sauin regim de drept privat (contracte civile de drept comun).
În funcţie de competenţele atribuite fiecărui organ al administraţiei publice, actul administrativ de autoritate reprezintă una dintre formele de activitate ale acestora.
Actul administrativ de autoritate. Noţiunea, caracterele şi clasificarea actelor administrative de autoritate
Noţiunea de act administrativ de autoritate
Forma concretă principală prin care administraţia publică locală îşi desfăşoară activitatea o reprezintă actul juridic.
În literatura de specialitate s-au formulat mai multe opinii referitoare la definirea actul administrativ. Astfel, într-o opinie s-a susţinut că „actul administrativ de autoritate este manifestarea, în scris, a voinţei unilaterale, la cerere sau din oficiu, pe baza legii, a unui organ al administraţiei publice competent, în scopul producerii de efecte juridice din momentul publicării sau aducerii la cunoştinţa celor interesaţi ori la o dată ulterioară prevăzută în el”[1].
De asemenea, s-a arătat că „actele administrative pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor administraţiei publice în scopul de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”[1].
Administraţia publică locală adoptă acte de autoritate şi încheie acte de gestiune.
„Prin actele de autoritate, administraţia publică realizează componenta dispozitiv – executivă a activităţii sale, exercitându-şi prerogativele sale de putere publică, în raporturile cu ceilalţi subiecţi de drept. Având în vedere că actele de autoritate sunt emise de organele administraţiei publice în calitatea lor de subiecte special învestite cu atribuţii de realizare a puterii publice şi că datorită acestui fapt sunt supuse unui regim juridic diferit de cel al actelor juridice bilaterale, aceste acte trebuie să fie diferenţiate sub aspect terminologic.
Dintre toate actele juridice ale administraţiei publice, numai actele de autoritate sunt supuse în exclusivitate regimului de drept administrativ. În consecinţă, şi denumirea lor cea mai adecvată este de „acte de drept administrativ”. Denumirea de acte administrative poate fi utilizată pentru a desemna genul actelor juridice ale administraţiei publice, incluzând atât actele de autoritate cât şi pe cele de gestiune. Denumirea de „act de drept administrativ” este sinonimă însă numai cu denumirea de „act de autoritate” ca specie a actelor administrative”[1].
În literatura de specialitate, cu privire la caracterele actelor administrative de autoritate, s-au exprimat mai multe opinii diferite, însă, cu toate acestea, se întâlnesc anumite elemente comune.
sunt întotdeauna acte juridice unilaterale, adică reprezintă manifestarea de voinţă exclusivă a administraţiei publice, inclusiv a serviciilor publice ale acesteia;
În toate cazurile în care autoritatea administraţiei publice emite din oficiu un act administrativ prin care se creează obligaţii în sarcina altor autorităţi administrative, organisme nestatale, asociaţii, persoane fizice,etc. caracterul unilateral al actul este indiscutabil.
„Un act de autoritate este întodeauna un act unilateral, însă nu întotdeauna un act unilateral al administraţiei publice este şi un act de autoritate. Cu alte cuvinte, caracterul unilateral al unui act administrativ nu este suficient pentru a califica acel act ca fiind de autoritate. Astfel, de exemplu, darea unei procuri, promisiunea de recompensă, oferta de contractare, renunţarea la un drept – sunt acte unilaterale ale administraţiei publice, dar ele nu sunt acte de autoritate, ci acte de drept civil”[1].
Caracteristica actului administrativ de a fi o manifestare de voinţă unilaterală îl deosebeşte de actele contractuale ale organelor administraţiei publice.
Totodată, carcterul unilateral al actului administrativ determină, cu anumite excepţii, revocabilitatea acestuia.
În legătură cu această caracteristică a actului administrativ de autoritate de a fi o manifestare de voinţă unilaterală, în doctrină au apărut anumite precizări.
În ceea ce priveşte actele emise în comun, cu participarea fie a mai multor autorităţi ale administraţiei publice, fie a unei autorităţi a administraţiei publice şi a unei organizaţii nestatale, acestea nu implică nici o modificare sub acest aspect. În acest sens, „autorităţile publice locale nu pot adopta acte de autoritate în comun, întrucât fiecare autoritate publică locală are competenţă exclusivă în unitatea administrativ – teritorială în care a fost aleasă. Cu alte cuvinte, o autoritate publică locală nu poate emite reglementări aplicabile în altă unitate administrativ – teritorială, nici chiar în comun cu o autoritate publică care reprezintă acea subdiviziune teritorială”[1].
O altă precizare se referă la actele administrative emise la cerere. Situaţiile mai des întâlnite în practică sunt acelea în care solicitantul este o persoană fizică, iar obiectul cererii îl constituie emiterea diferitelor categorii de autorizaţii, cum ar fi autorizaţia pentru realizarea unor activităţi independente în domeniul serviciilor, etc.
Voinţa solicitantului exteriorizată în cerere reprezintă doar o condiţie pentru emiterea actului administrativ propriu – zis, astfel încât nu există un acord de voinţă între solicitantul actului şi organismul administrativ emitent. Manifestarea de voinţă a autorităţii administraţiei publice concretizată în actul emis la cerere îşi păstrează caracterul unilateral.
O ultimă precizare se referă la emiterea actelor administrative cu participarea mai multor persoane fizice. Cele mai multe acte adminstrative de acest gen se emit de autorităţi ale administraţiei publice colegiale ( spre exemplu, consiliile locale, consiliile judeţene ).
Aceste acte administrative se adoptă ca urmare a exprimării votului, prevăzut de lege, al persoanelor care au participat la şedinţele acestor organe colegiale, potrivit cvorumului precizat de lege.
„Numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative nu are relevanţă pentru calificarea acestuia ca act unilateral sau bilateral. În această situaţie, actul administrativ aparţine organului adminstraţiei publice, fiind fără relevanţă numărul de persoane fizice care participă la adoptarea lui şi, pentru acest motiv, are caracter unilateral”[1].
b) este emis în temeiul puterii publice;
Această trăsătură deosebeşte actele de autoritate ale administraţiei publice de cele de gestiune, emise în mod unilateral.
Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii ca subiect de drept învestit cu putere publică. Ca atare, actul administrativ emis de autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică. Cu alte cuvinte, administraţia publică adoptă acte de autoritate în calitatea sa de subiect special învestit cu atribuţii publice, ea având, în raporturile juridice generate de aceste acte, o poziţie de supraordonare faţă de celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective.
„Trebuie precizat că unităţile administrativ – teritoriale au dublă personalitate juridică, ele având şi calitatea de persoane juridice civile, iar când le reprezintă în această calitate, unităţile administrativ – teritoriale se derobează de prerogativele de putere publică. Actele care emană de la autorităţile publice locale, în astfel de situaţii, sunt acte de drept comun. În raporturile juridice izvorâte din actele juridice de drept comun, consiliile locale se situează pe poziţie de egalitate juridică cu celelalte subiecte ale raporturilor juridice respective”[1].
Astfel, pentru încheierea unui contract având ca obiect un bun din patrimoniul unei unităţi administrativ – teritoriale, se adoptă, în prealabil, hotărârea consiliului local de aprobare a încheierii acelui act. În acest exemplu, hotărârea consiliului local este un act de autoritate, însă contractul care se încheie în baza acestei hotărâri este fie un act de gestiune publică ( contract administrativ), fie un act de gestiune privată ( de drept comun ), după cum bunul ce face obiectul contractului aparţine domeniului public sau domeniului privat de interes local.
Regimul juridic aplicabil acestor acte este diferit după cum unele sunt acte de autoritate, altele de gestiune publică, iar altele de gestiune privată.
c) prin ele se organizează executarea şi se execută în concret legile şi alte acte normative;
„Această trăsătură derivă din însăşi raţiunea de a fi a puterii executive reprezentată de Guvern, care are misiunea ca, prin administraţia publică pe care o coordonează, să asigure organizarea executării legilor pentru a fi puse în executare în mod concret”[1].
Rezolvarea problemelor de interes local este lăsată de lege în competenţa autorităţilor publice locale, care trebuie să adopte, în acest sens, hotărâri cu respectarea legii potrivit articolului 38, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001. Pentru a-şi îndeplini această misiune, administraţia publică locală trebuie să adopte acte de autoritate conforme cu legea, în caz contrar, ele fiind anulate pe cale judecătorească. Administraţia publică nu poate să modifce sau să adauge la lege prin actele sale.
Afirmaţia potrivit căreia actele administrative aplică în concret legile nu trebuie interpretată restrictiv, deoarece în cadrul funcţiei executive se recurge şi la acte juridice normative conforme cu legea , iar, în anumite cazuri, legea adordă autorităţilor administrative o putere de apreciere, în temeiul căreia acestea nu se mărginesc să aplice legea, ci au libertatea de a alege, în anumite limite, între două sau mai multe soluţii.
d) actele administrative de autoritate sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice care intră sub incidenţa actelor respective, precum şi pentru însuşi organul emitent;
Obligativitatea actelor administrative de autoritate trebuie privită sub mai multe aspecte:
obligativitatea acestor acte vizează numai persoanle fizice şi juridice, aflate pe teirtoriul unităţii administrativ – teritoriale pe care o reprezintă autoritatea emitentă;
referitor la obligativitatea acestor acte faţă de instituţiile publice, trebuie făcută o delimitare, după cum aceste instituţii sunt sau nu subordonate consiliilor locale sau judeţene.
În cazul instituţiilor publice subordonate administraţiei publice locale, acestea au obligaţia respectării hotărârilor consiliilor locale prin care se pot stabili chiar unele măsuri obligatorii pentru instituţiile publice respective.
În cazul instituţiilor publice de stat şi serviciilor publice descentralizate ale ministerelor în unităţile administrativ – teritoriale, legea nu prevede că autorităţile administraţiei publice locale pot stabili măsuri obligatorii pentru acestea.
Actele administraţiei publice locale, adoptate în domeniile lor de competenţă exclusivă, se impun şi celorlalte organe ale statului, în sensul că acestea sunt ţinute să le respecte. De exemplu, normele stabilite de consiliile locale privind autorizarea construcţiilor trebuie respectate nu numai de particulari, ci şi de către toate autorităţile publice, indiferent de natura acestora sau de categoria de organe ale statului din care fac parte.
e) actele de autoritate ale administraţiei publice locale au un caracter executoriu.
Acestea sunt executorii de drept, se pun în executare din oficiu, fără îndeplinirea vreunei alte formalităţi, cum ar fi învestirea cu formulă executorie a hotărârilor judecătoreşti sau a altor titluri executorii.
Caracterul executoriu se datorează faptului că actele de autoritate sunt emise pentru realizarea puterii executive a statului. Pentru a fi puse în executare, ele nu au nevoie de încuviinţarea instanţelor judecătoreşti.
Actele administrative de autoritate sunt titluri executorii speciale, care nu trebuie învestite cu formulă executorie de către instanţele judecătoreşti, iar executarea lor nu poate fi contestată potrivit dreptului comun. Actele de autoritate sunt supuse regimului de drept public, singura cale permisă de lege pentru paralizarea efectelor acestor acte este cea reglementată de Legea contenciosului administrativ nr. 29 / 1990. Dacă cel vizat prin acest act îl consideră ilegal, are dreptul de a se plânge organului emitent, celui ierarhic superior, altor organe ale adminstraţiei publice în cazurile prevăzute de lege precum şi a instanţelor judecătoreşti.
Legea poate prevedea însă şi anumite excepţii, când punerea în executare a unui act adminsitrativ de autoritate este condiţionată de autorizarea prealabilă a instanţei judecătoreşti.
Prin instituirea acestor excepţii se urmăreşte prevenirea producerii unor pagube iremediabile prin punerea în executare a unor eventuale acte adminstrative ilegale.
„Autorizarea dată de instanţa judecătorească în asemenea situaţii nu trebuie interpretată ca o învestire cu formulă executorie, ci văzută ca o garanţie în plus prevăzută de lege pentru protejarea drepturilor persoanei în raport cu administraţia publică, obligând însuşi organul emitent să declanşeze procedura controlului de legalitate a actului respectiv înainte de punerea lui în executare”[1].
Alături de aceste caractere ale actelor administrative de autoritate, în literatura de specialitate au mai fost precizate şi alte caractere ale acestora cum ar fi: acestea trebuie să fie adoptate sau emise în formă scrisă; sunt, în condiţiile legii, revocabile; să fie publicate sau aduse la cunoştinţa persoanelor fizice sau juridice sau organelor administraţiei publice care le aplică; nu pot avea caracter retroactiv. În fapt, aceste elemente deosebesc actele administrative de autoritate de celelalte acte acte administrative pe care organele administraţiei publice le încheie ori le pronunţă, respectiv acte administrative de gestiune şi acte administrative cu caracter jurisdicţional[1].
Actele administrative pot fi clasificate în mai multe categorii, în funcţie de diferite criterii. Astfel:
după natura juridică, acestea pot fi:
Actele administrative de autoritate ( sau acte administrative de putere publică), se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă, judecătorească – în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi juridice.
Actele administrative de gestiune se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice sau juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ – teritoriale, după caz.
Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voinţă ( a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice ).
Actele administrative jurisdicţionale se emit, în mod unialteral, de organele de jurisdicţie administrativă anume abilitate de lege şi soluţionează conflictele apărute între serviciile publice şi particulari.
b) după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc actele respective, actele administrative se grupează în acte administrative normative şi acte administrative individuale.
Actele normative se caracterizează prin aceea că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi. De regulă, actele administrative normative cuprind atât norme imperative cât şi prohibitive sau permisive.
Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 403 / 2000[1] privind reevaluarea imobilizărilor corporale ale căror prevederi sunt aplicabile tuturor societăţilor comerciale, indiferent de forma de proprietate, regiilor autonome, societăţilor şi companiilor naţionale, institutelor de cercetare şi celorlalte categorii de agenţi economici.
Acte administrative de autoritate normative pot fi adoptate şi de consiliile locale, cum ar fi cele privind stabilirea de impozite şi taxe locale, precum şi taxe speciale potrivit articolului 38, alineatul (1), litera d) din Legea nr. 215 / 2001. De asemenea, consiliile judeţene ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, precum şi prefecţii judeţelor şi al municipiului Bucureşti pot adopta acte administrative normative.
Actele individuale sunt manifestări de voinţă care creează, modifică, desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina unei sau mai multor persoane determinate.
În categoria actelor de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile administraţiei publice locale, ponderea o deţin autorizaţiile, actele de sancţionare (procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public local.
din cadrul actelor atributive de statut personal fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale ( judeţene); prin aceste acte se recunoaşte o activitate anterioară a persoanelor în favoarea cărora se emit şi li se conferă un complex de drepturi, în condiţiile prevăzute de lege, de exemplu, diploma universitară, decizia de pensionare, etc;
autorizaţiile aparţin subcategoriei actelor administrative de autoritate prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi cărora li se adresează.
Competenţa autorităţilor publice locale de a emite autorizaţii rezultă atât din legea organică, cât şi din alte legi speciale. Astfel, potrivit articolului 68, alineatul (1), litera t) din Legea nr. 215 / 2001, primarul emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege.
„În acord cu această dispoziţie de principiu sunt şi reglementările speciale. Astfel, potrivit articolului 4 din Legea nr. 50 / 1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, modificată şi completată prin Legea nr. 125 / 1996 şi Legea nr. 453 / 2001, autorizaţia de construire se eliberează de către preşedinţii consiliilor judeţene şi de către primari. Potrivit legii, majoritatea autorizaţiilor de construire sunt emise de către primar şi numai pentru anumite lucrări speciale, prevăzute în mod expres de lege, autorizaţia de construire se eliberează de către preşedintele consiliului judeţean, cu avizul primarilor localităţilor în care urmează să se realizeze construcţiile autorizate”[1].
O altă categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul – lege nr. 54 / 1990 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative. În prezent, reglementarea generală a acestor autorizaţii este deţinută de Legea nr. 215 / 2001.
Întrucât dispoziţiile articolului 68, alineatul (1), litera t) din legea menţionată nu face nici o distincţie în ce priveşte autorizaţiile a căror emitere a fost dată în competenţa primarului şi întrucât, prin articolul 157, alineatul (2) din aceeşi lege, s-a dispus abrogarea oricăror alte dispoziţii contrare rezultă că şi emiterea autorizaţiilor privind exercitarea unei profesii sau meserii este tot de competenţa primarului.
– actele de sancţionare contravenţională sunt, potrivit legii, în competenţa autorităţilor unipersonale ale adminsitraţiei publice locale. Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se poate face numai de către primar, preşedinte sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora;
actele adminsitrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local sunt în competenţa consiliilor locale şi judeţene.
c) după criteriul efectelor juridice pe care le produc, actele administrative de autoritate se împart în :
acte administrative de autoritate care acordă drepturi. De exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 412 / 2000 privind acordarea cetăţeniei române unor persoane[1];
acte administrative de autoritate care retrag sau restrâng unele drepturi.De exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 437 / 2000 privind aprobarea renunţării la cetăţenia română[1];
acte administrative de autoritate organizatorice prin care se înfiiţează şi organizează ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale fie în subordinea Guvernului, fie în subordinea ministerelor. De exemplu, Hotărârea Guvernului nr. 8 / 2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei Publice[1];
acte adminstrative de autoritate care stabilesc sancţiuni administrative (contravenţionale) sau care le aplică. De exmplu, Hotîrârea Guvernului nr. 210 / 1999 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la Ordonanţa Guvernului nr. 128 / 1998 pentru reglementarea modului de valorificare a bunurilor legal confiscate sau intrate, potrivit legii, în proprietatea privată a statului[1].
d) după criteriul competenţei materială a organului care îl adoptă sau îl emite, actele adminstrative de autoritate se împart în:
acte administrative de autoritate cu caracter general, cum sunt: hotărârile Guvernului, hotîrârile consiliilor locale, judeţene, precum şi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
acte administrative de autoritate de specialitate, spre exemplu, ordinele, instrucţiunile, regulamentele, normele metodologice emise de miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi ai autorităţilor admnistrative autonome.
e) după criteriul competenţei teritoriale a organelor care le adoptă sau le emit, actele administrative de autoritate se împart în:
acte administrative de autoritate care îşi produc efectele pe întreg teritoriul ţării, cum sunt: hotărârile normative adoptate de Guvern; ordinele, instrucţiunile, regulamentele, normele metodologice,deciziile emise de miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specilitate ale administraţiei publice centrale şi ale autorităţilor administrative autonome;
acte administrative de autoritate care îşi produc efectele pe cuprinsul unui judeţ. În această categorie intră: hotărârile consiliului judeţean, dispoziţiile cu caracter normativ şi individual ale preşedintelui consiliului judeţean, ordinele prefectului;
acte adminstrative de autoritate ale căror efecte se produc pe cuprinsul unei comune, oraş şi sectoare administrativ – teritoriale ale municipiului Bucureşti, cum ar fi hotărârile consiliilor locale, precum şi dispoziţiile primarilor acestor unităţi administrativ – teritoriale;
acte administrative de autoritate care îşi produc efectele pe întreg cuprinsul municipiului Bucureşti, respectiv hotărârile Consiliului General al Municipiului Bucureşti, dispoziţiile primarului general al municipiului Bucureşti şi ordinele prefectului municipiului Bucureşti.
f) după criteriul perioadei de timp în care îşi produc efectele juridice, se împart în:
acte administrative de autoritate care produc efecte pe durata existenţei lor.Această catogorie include majoritatea actelor administrative de autoritate adoptate sau emise. De asemenea, aici intră actele administrative de autoritate până la revocarea, abrogarea sau anularea lor;
acte administrative de autoritate temporare, adică acelea care produc efecte juridice pe durata de timp pentru care au fost adoptate sau emise, dacă producerea efectelor lor nu a fost prorogată.Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 456 / 2001 privind aprobarea cifrei de şcolarizare pentru învâţământul preuniversitar şi superior de stat în anul şcolar 2001/2002[1] îşi va produce efectele juridice numai pentru perioada anului universitar 2001 – 2002.
g) după criteriul organului de la care emană, actele administrative de autoritate pot fi clasificate în:
acte emise de autorităţile administraţiei publice;
acte emise de alte organe ale statului;
acte emise pe baza unei împuterniciri exprese ale legii de către anumite persoane private.
La rândul lor, actele emanând de la autorităţile administraţiei publice pot fi grupate în mai multe grupe în funcţie de poziţia organului emitent în ierarhia sistemului administraţiei publice ( decrete prezindenţiale care cuprind norme de drept administrativ, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, etc.).
Autorităţile publice locale care adoptă sau emit
acte administrative de autoritate şi principalele acte administrative
de autoritate emise de acestea
Sarcinile complexe ale statului nostru, precum şi necesităţile multiple ale persoanelor fizice şi juridice nu pot fi realizate, respectiv satisfăcute numai de autorităţile administraţiei publice centrale. Din această raţiune, în cadrul statului sunt create unităţi administrativ – teritoriale înzestrate cu autorităţi care exercită administraţia publică legată de viaţa locală.
Potrivit articolului 3, alineatul (3) din Constituţia României „teritoriul este organizat, sub aspect admnistrativ, în comune, oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”. Aşadar, unităţile administrativ – teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele.
Unităţile administrativ – teritoriale sunt dotate cu personalitate juridică. Ele au deplină capacitate, posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale, exercitând, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ – teritoriale stabilite.
Unitaţile administrativ – teritoriale sunt conduse de propriile lor autorităţi administrative deliberative şi executive care se ocupă cu soluţionarea tuturor problemelor administraţiei locale. Acestea se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice.
Potrivit dispoziţiilor articolului 120, alineatul (1) din Constituţia României, precum şi cele ale articolului 21, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, respectiv Legea administraţiei publice locale, consiliile locale sunt autorităţi ale administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe. Legea nr. 215 / 2001 precizează că acestea sunt autorităţi deliberative, deci au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de lege.
„Aceste autorităţi se organizează şi funcţionează în comune şi oraşe, noţiunea de „oraş” fiind luată în sens larg, legea asimilând cu aceasta şi municipiul. Mai mult, în conformitate cu prevederile articolului 18, alineatul (5) din legea menţionată „autorităţile administraţiei publice locale se pot constitui şi în subdiviziunile administativ – teritoriale ale municipiilor, organizate în temeiul prevederilor alineatului (4) al aceluiaşi articol care precizează că „În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ – teritoriale, a căror delimitare şi organizare se fac potrivit legii”[1].
În prezent, astfel de subdiviziuni administrativ – teritoriale sunt organizate numai în municipiul Bucureşti, acestea numindu-se sectoare.
În literatura de specialitate, s-a arătat că „autorităţile subdiviziunilor au însă competenţe specifice, atât de decizie cât şi de gestiune, ele neaducând atingere nici unităţii municipiului şi nici autorităţii acesteia, întrucât, derogând de la principiul autonomiei, legiuitorul a stabilit că acestea sunt subordonate autorităţilor administrative ale municipiului, ele reprezentând o unitate teritorială cu o populaţie compactă”[1].
Consiliile comunelor şi oraşelor sunt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile prevăzute de Lega privind alegerile locale[1].
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al prefectului, în funcţie de populaţia comunei sau oraşului raportată de Comisia Naţională de Statistică la data de 1 ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care preced alegerile.
Constituirea consiliilor locale se face în termen de 20 zile de la data alegerilor. Consiliul local îşi exercită mandatul, respectiv funcţionează de la data când a fost declarat constituit până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou ales.
Atribuţiile principale ale consiliilor locale sunt prevăzute în articolul 38 din Legea nr. 215 / 2001 privind administraţia publică locală. „Datorită faptului că sunt deosebit de numeroase şi diverse, acestea pot fi grupate în raport de specificul domeniilor şi sectoarelor de activitate în care se exercită astfel:
atribuţii în domeniul organizării interne a aparatului propriu al consiliilor locale şi a serviciilor publice ale comunei şi oraşului;
atribuţii în domeniul organizării, coordonării şi asigurării activităţilor economico – financiare, comerciale şi social culturale;
atribuţii legate de acordarea titlurilor de onoare şi de cooperare cu autorităţi din străinătate”[1].
În exercitarea atribuţiilor care îi revin, consiliul local adoptă hotărâri. Potrivit articolului 46, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi,în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şu funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Pentru anumite domenii prevăzute expres în articolul 46, alineatul (2) al aceleiaşi legi, adoptarea hotărârilor se face numai dacă se întruneşte o majoritate calificată de cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie.Aceste hotărâri privesc contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională sau zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, precum şi asocierii sau cooperarea cu alte autorităţi publice.
De asemenea, potrivit alineatului (3) hotărârile privind bugetul local, precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie.
Există posibilitatea ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret (alineatul 4). Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege. De exemplu, alegerea viceprimarului se face prin vot secret.
Proiectele de hotărâri pot fi propuse de către consilieri sau de către primar. Redactarea proiectelor se face de către cel sau cei care au propus hotărârea cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar. Secretarul trebuie să comunice hotărârea consiliului local, primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării.
Caracterul hotărârilor adoptate de consiliul local poate fi normativ sau individual. Potrivit articolului 29, alineatul (2) al Legii nr. 215 / 2001, hotărârile normative devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţa publicului, iar cele individuale de la data comunicării.
În această privinţă, un exemplu de hotărâre a consiliului local poate fi hotărâreaConsiliului Local al Municipiului Timişoara nr. din data de 27. 02. 2001 privind realizarea unei platforme de parcare de către S.C. „N.T.” S.R.L. în municipiul Timişoara, Aleea Sportivilor, nr. 26.
Având în vedere Referatul nr. SC 2001 – 2377 / 16.02. 2001 al Direcţiei Patrimoniu şi Direcţiei Urbanism din cadrul Primăriei Municipiului Timişoara;
Având în vedere avizele Comisiei pentru studii, prognoze, economie, buget, finanţe, impozite şi taxe, Comisiei pentru dezvoltare urbanistică, lucrări publice şi patrimoniu, Comisiei pentru administrarea domeniului public şi privat, servicii publice şi comerţ, Comisiei pentru administraţie locală, juridică, ordine publică, drepturile omului şi culte din cadrul Consiliului Local al Municipiului Timişoara;
Având în vedere prevederile Legii nr. 50 / 1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată;
În conformitate cu prevederile articolului 20, literele g şi m din Legea nr. 69 / 1991 privind administraţia publică locală, republicată;
În temeiul articolului 28 din Legea nr. 69 / 1991 privind administraţia publică locală, republicată;
Articolul 1. Se aprobă realizarea unei platforme cu 14 locuri de parcare, în municipiul Timişoara, Aleea Sportivilor, nr. 26, pe o suprafaţă de 588 mp.
Suprafaţa de teren afectată în a cest scop este înscrisă în C. F. nr. 414189 – Timişoara cu nr. top 27842 /5/1 şi face parte din domeniul public al statului.
Terenul afectat pentru aceste construcţii este şi rămâne proprietatea publică a statului, iar construcţiile, realizate conform prezentei hotărâri, vor fi proprietatea Primăriei Municipiului Timişoara , făcând parte din domeniul public al municipiului.
La finalizarea lucrărilor se va proceda la întocmirea procesului – verbal de recepţie.
Articolul 2. Costurile aferente realizării platformei de parcare şi a căilor de acces vor fi suportate în excusivitate de către S.C. „N.T:” S.R.L. De asemenea, aceasta va suporta şi costurile ocazionate de întocmirea proiectului, a documentaţiei şi avizelor necesare în vederea autorizării.
Articolul 3. Plata tuturor costurilor aferente platformei de parcare şi a căilor de acces se va face prin acordarea unui drept de folosinţă gratuită în favoarea S.C. „N.T.” S.R.L. pentru un număr de 7 locuri de parcare. Stabilirea perioadei pentru care s-a acordat dreptul de folosinţă gratuită se face în funcţie de valoarea totală a lucrărilor realizate şi taxei percepută pentru ocuparea domeniului public, potrivit Hotărârii Consiliului Local nr. 104 / 2000.
Articolul 4. Realizarea platformei şi a căilor de acces se va face conform documentaţiei întocmite de S.C. „ DRUM PROIECT ” S.R.L., ţinându-se cont d e prevederile legale şi de Regulamentul local de urbanism, iar valoarea lucrărilor va fi dovedită prin documente justificative.
Articolul 5. La sfârşitul perioadei de folosinţă gratuită, între Primăria Municipiului Timişoara, în calitate de proprietar şi S.C. „ N.T.” S.R.L., în calitate de chiriaş se va încheia un contract de închiriere pentru un număr de cel puţin 7 locuri de parcare, fără licitaţie publică, cu plata taxelor stabilite conform actelor normative sau hotărârilor consiliului local în vigoare la acea dată.
Articolul 6. Realizarea lucrărilor prevăzute la articolul 1 se va face în baza unui contract de execuţie de lucrări ale cărui clauze vor fi conforme cu prezenta hotărâre.
Articolul 7. Cu aducerea la îndeplinire a prezentei hotărâri se încredintează Direcţiei Urbanism şi Direcţiei Patrimoniu din cadrul Primăriei Municipiului Timişoara.
Articolul 8. Prezenta hotărâre se comunică Prefecturii Judeţului Timiş, Direcţiei Economice, Direcţiei Urbanism, Direcţiei Patrimoniu, Direcţiei Tehnice, Direcţiei Administrative, Serviciului Juridic, Serviciului Centrul de Informare pentru Cetăţeni, Biroului Corp Control Primar, Biroului Relaţii Publice, S.C. „N.T.”S.R.L. şi mass – mediei locale.
O altă hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Timişoara, având nr. 1 din data de 29. 01. 2001 privind conferirea Titlului de Cetăţean de Onoare al Municipiului Timişoara domnului James Rosapepe.
Astfel, Consiliul Local al Municipiului Timişoara
Având în vedere Referatul S.C. 2001 – 1208 / 26. 01. 2000 al Biroului Relaţii Publice din cadrul primăriei Municipiului Timişoara;
Având în vedere avizele Comisiei pentru administrarea domeniului public şi privat, servicii publice şi comerţ, Comisiei pentru administraţie locală, juridică, ordine publică, drepturile omului şi culte şi Comisiei pentru învăţământ, turism, cultură şi sport din cadrul Consiliului Local al Municipiului Timişoara;
În conformitate cu prevederile articolului 20, litera u din Legea nr. 69 / 1991 privind administraţia publică locală, republicată;
Articol unic: Se conferă Titlu de Cetăţean de Onoare al Municipiului Timişoara Domnului JAMES ROSAPEPE, pentru contribuţia directă la afirmarea şi creşterea prestigiului municipiului Timişoara pe plan internaţional.
În ceea ce priveşte natura juridică a hotărârilor consiliilor locale, acestea sunt, prin excelenţă, acte administrative unilaterale şi executorii.
În unităţile adminstrativ – teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, hotărârile se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora. În acest sens, articolul 40, alineatul (7) prevede că „în comunele sau oraşele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, ordinea de zi a şedinţelor consiliilor locale se aduce la cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective”.
Prin acest text, s-a dorit o aliniere la legislaţia Uniunii Europene care prin Convenţia – cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale[1]în articolul 10 alineatul (2) conţine o dispoziţie similară celei din Legea nr. 215 / 2001.
Articolul 47 din Legea nr. 215 / 2001 conţine o dispoziţie de principiu ce reglementeză problema nulităţii actelor administrative. Astfel, potrivit alineatul (1) nu pot lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţm soţie, afini sau rude până la gradul patru inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului. Hotărârile luate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alineatului (1) sunt nule de drept, nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ şi că acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.
„Împotriva hotărârilor consiliilor locale, ca acte administrative de autoritate, se pot adresa instanţei judecătoreşti de contencios administrativ competente, respectiv secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor, în temeiul articolului 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 29 / 1990, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, precum şi orice persoană interesată în cazul reglementat de articolul 47, precum şi în temeiul articolului 135, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 de prefectul judeţului”[1].
Potrivit articolului 61, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, comunele, oraşele şi municipiile au câte un primar şi un viceprimar, iar oraşele reşedinţă de judeţ au câte un primar şi doi viceprimari.
În timp ce primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile Legii privind alegerile locale nr. 70 / 1991 republicată şi modificată, viceprimarii se aleg prin vot secret de către consiliile locale.
Atât Constituţia cât şi Legea nr. 70 / 1991, respectiv Legea care reglementează modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor pentru funcţia de primar prevăd că primarii sunt autorităţile executive prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe.
De precizat este că primarii se aleg numai în comune, oraşe, municipii şi sectoarele municipiului Bucureşti. La nivelul municipiului Bucureşti se alege un primar general al municipiului Bucureşti.
Rolul primarului este stabilit de articolul 66 al Legii nr. 215 / 2001. Astfel, alineatul (1) prevede că primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică şi este şeful adminstraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale pe care îl conduce şi îl controlează. El răspunde, potrivit alineatului (2), de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice si juridice române sau străine, precum şi în justiţie. Deşi este o autoritate executivă, primarul participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să-şi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezabaterii.
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute expres în articolul 68, alineatul (1) din Legea adminsitraţiei publice locale. „În raport cu obiectul lor specific, acestea pot fi grupate în următoarele categorii, astfel:
atribuţii privind organizarea aparatului propriu de specialitate şi a unităţilor din subordinea ori autoritatea consiliului local;
atribuţii privind luarea măsurilor de organizare a executării şi de executare în concret a actelor normative;
atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat şi a finanţelor publice locale
atrbuţii de ordin edilitar – gospodăresc şi social;
alte atribuţii”[1].
În exercitarea atribuţiilor sale, potrivit articolului 71, alineatul (1) din legea nr. 215 / 2001, primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual.Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţa publică în cazul celor normative sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate în cazul celor individuale.
„Autoritatea executivă a administraţiei publice locale este încredinţată autorităţii executive a primarului şi se desfăşoară numai în domeniul administrativ. În această calitate, primarul trebuie să vegheze, în mod permanent, la satisfacerea şi realizarea intereselor generale, cele ale colectivităţii locale, dar şi pe cele individuale.
Primarul, ca subiect de drept administrativ, precum şi ca reprezentatnt al persoanei juridice civile a unităţii administrativ – teritoriale îşi îndeplineşte atribuţiile şi îşi desfăşoară activitatea prin acte juridice şi prin fapte materiale sau operaţii cu caracter material tehnic”[1].
În literatura de specialitate[1] s-a exprimat opinia potrivit căreia şi serviciile publice ale comunelor, ale oraşelor şi ale subdiviziunilor administrativ – teritoriale ale municipiului Bucureşti emit acte administrative de autoritate. Au fost date ca exemple acte de stare civilă, autorizaţii de construire sau autorizaţii de demolare.
Opinia a fost argumentată în temeiul articolului 87 din Legea nr. 215 / 2001, respectiv „serviciile publice ale comunei sau oraşului se înfiinţează şi se organizează de consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune”.
Temeiul de drept invocat, respectiv articolul 87 din Legea nr. 215 / 2001 nu susţine opinia menţionată deoarece competenţa în emiterea actelor de stare civilă şi a autorizaţiilor de construire şi de demolare aparţine potrivit articolelor 68, alineatul (1), litera t şi 69, alineatul (1) din legea amintită primarului.
Din altă perspectivă însă, respectivele servicii publice înfiinţate de consiliul local nu reprezintă un subiect distinct de drept administrativ, deoarece conform articolului 67, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoane fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.
Dispoziţiile emise de primar sunt acte juridice care produc în mod direct efecte juridice, fiind obligatorii pe întreg teritoriul comunei sau oraşului, executarea lor fiind asigurată prin exercitarea forţei publice de către autorităţile statului.
„În afara acestora, primarul realizează activitatea sa executivă şi prin acte materiale sau oparaţii cu carcater material – tehnic, care se caracterizează prin faptul ca ele nu produc, prin ele însele, efecte juridice. Acestea constau în fapte de serviciu, activităţi materiale, acte pregătitoare ale actelor administrative, cum sunt avizele, rapoartele, aprobările, procesele verbale şi alte acte de executare a actelor administrative”[1].
Actele primarului trebuie să îndeplinească condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege, deci să fie emise în cadrul competenţei sale materiale şi teritoriale, în condiţiile legii, potrivit scopurilor acestora, etc. De asemenea, acestea trebuie redactate în mod precis şi neechivoc, având un conţinut clar.
Dizpoziţiile cu caracter normativ emise de primar au o arie restrânsă, numai la cazurile prevăzute de lege. Astfel de dispoziţii pot fi cele care privesc prevenirea incendiilor sau cele emise în împrejurări excepţionale cum ar fi inundaţiile, cutremurele, epidemiile, epizotiile, etc. De regulă, aceste dispoziţii cu caracter normativ au efecte juridice limitate la intervalul de timp în care au loc evenimentele sau efectele acestora.
În acest sens, o astfel de dispoziţie a primarului este cea dată de Primarul Municipiului Timişoara, având nr. 1667 din 22.06. 2001, privind constituirea Comisiei tehnice de Prevenire şi Stingere a Incendiilor.
Astfel, Primarul Municipiului Timişoara, având în vedere Referatul Direcţiei Patrimoniu nr. SC 2001 – 10295 / 21.06. 2001, prin care se propune constituirea Comisiei tehnice de Prevenire şi Stingere a Incendiilor, numită prin Dispoziţia nr. 1967 / 10.08.1998.
Aşadar, Primarul Municipiului Timişoara, în conformitate cu articolul 19, alineatul 2, literele a şi g din O.G. nr. 60 / 1997 şi în temeiul articolului 68, literele h şi i şi a articolului 71, alineatul 1 din Legea nr. 215 / 2001,
Articolul 1. Constituirea Comisiei tehnice de Prevenire şi Stingere a Incendiilor;
Articolul 2. Aducerea la îndeplinire a prezentei Dispoziţii se încredinţează Direcţiei Patrimoniu;
Articolul 3. Prezenta Dispoziţie se comunică Direcţiei Patrimoniu, Direcţiei Economice, Direcţiei Tehnice, Direcţiei Urbanism, Direcţiei Juridice, Secretariatului Primarului, Secretariatului Consiliului Local al Municipiului Timişoara, precum şi membrilor Comisiei.
Dispoziţiile cu caracter individual au aria cea mai largă în cadrul actelor administrative emise de primar. Acestea privesc cazuri concrete, fie de interes persoanal, fie de interes general, pentru care se creează, se modifică, respectiv se sting unele drepturi şi obligaţii.
Un exemplu de dispoziţie cu caracter individual îl constituie Dispoziţia nr. 2536 / 19. 12. 2001 privind cererea de restituire în natură a imobilului situat în Timişoara, strada Timocului, nr. 31, ap. 3, 4, 5 şi 6.
Astfel, având în vedere nr. 24 / 2001, formulată de S.J. pentru imobilul situat în Timişoara, strada Timocului, nr. 31, ap. 3, 4, 5 şi 6, înscris în C.F. nr. 13592 individual Timişoara, nr. top 5807 / III, 5807 / IV, 5807 / V, 5807 / VI;
Având în vedere referatul nr. SC 2001 – 20584 / 19. 12. 2001 al Comisiei de aplicare a Legii nr. 10 / 2001;
În conformitate cu prevederile articolului 2, litera g şi articolului 9, alineatul 1 din Legea nr. 10 / 2001 privind regimul juridic al unor imobile preluaqte în mod abuziv în perioda 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989;
În temeiul articolului 20, alineatul 3 din Legea nr. 10 / 2001 şi articolul 71 din Legea nr. 215 / 2001 privind administraţia publică locală;
Primarul Municipiului Timişoara DISPUNE:
Articolul 1. Se restituie în natură apartamentele 3, 4, 5 şi 6 situate în timişoara, strada Timocului, nr. 31, înscris în C.F. nr. 13592 individual Timişoara, nr. top 5807 / III, 5807 / IV, 5807 / V, 5087 / VI moştenitorului fostei proprietare, S.J.
Articolul 2. Persoanei nominalizate la articolul 1 îi revine obligaţia respectării prevederilor articolelor 13 şi 15 din lege referitoare la protecţia chiriaşilor.
Articolul 3. Prezenta dispoziţie constituie titlu de proprietate şi titlu executoriu, după îndeplinirea formalităţilor de publicitate şi va fi comunicată, în original, persoanelor în cauză în termen de 10 zile de la data emiterii.
Articolul 4. Pentru aducerea la îndeplinire se încredinţează Direcţiei Patrimoniu, Serviciului Administrare Spaţii.
Articolul 5. Prezenta dispoziţie se comunică Prefecturii Judeţului Timiş, Secretarului Municipiului Timişoara, Compartimentului Cabinet Primar, Direcţiei Patrimoniu, S.J. la domiciliul împuternicitului său, M.G.
Aducerea la cunoştinţa publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la dat comunicării lor oficiale către prefect. E necesar ca dispoziţiile primarului să fie contrasemnate, pentru legalitate, de către secretarul comunei sau oraşului. Acesta nu va contrasemna dispoziţia dacă aceasta este ilegală sau dacă depăşeşte competenţele ce revin, potrivit legii, primarului. De asemenea, secretarul este obligat să prezinte primarului opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în cauză, dar nu mai târziu de 3 zile de la data emiterii, pentru ca prefectul să exercite controlul de legalitate, în condiţiile legii, asupra acestor acte administrative de autoritate.
„În ceea ce priveşte natura juridică a dispoziţiilor emise de primar, datorită faptului că acestea sunt emise de autoritatea administraţiei publice locale executive, dispoziţiile emise de primar sunt acte administrative de autoritate unilaterale şi executorii”[1].
În unităţile administrativ – teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, dispoziţiile primarului se aduc la cunoştinţa cetăţenilor şi în limba acestora.
Potrivit articolului 121, alineatul (1) din Constituţia României, precum şi articolului 7 şi 60 din Legea administraţiei locale, consiliul judeţean este autoritate a administraţiei publice, constituit la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiililor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în condiţiile stabilite de Legea privind alegerile locale.
De evidenţiat este faptul că acesta nu este organul ierarhic superior al consiliilor comunale şi orăşeneşti.
„Principalele atribuţii ale consiliului judeţean pot fi grupate în urmatoarele şase categorii:
atribuţii de conducere sau de coordonare a unor activităţi la nivelul judeţului;
atribuţii privind organizarea internă a consiliului judeţean şi a aparatului său propriu;
atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat şi a finanţelor publice ale judeţului;
atribuţii privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de interes judeţean;
atribuţii privind colaborarea externă sau internă;
alte atribuţii ale consiliului judeţean”[1].
Potrivit articolului 109 din Legea nr. 215 / 2001, în exercitarea atribuţiilor care îi revin, consiliul judeţean adoptă hotărâri. Hotărârile se semnează de preşedintele consiliului judeţean sau de vicepreşedintele care a condus şedinţa.
Hotărârile privind contractarea de împrumuturi în condiţiile legii, administrarea domeniului public şi privat al judeţului, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a judeţului şi amenajarea teritoriului, precum şi asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice române sau străine se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor aflaţi în funcţie, iar hotărârile privind bugetul judeţean, precum şi cele prin care se stabilesc impozite şi taxe locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie.
„Fiind adoptate de autoritatea administraţiei publice judeţene deliberative, hotărârile sunt acte adminstrative cu caracter unilateral şi executoriu”[1].
Datorită faptului că dispoziţiile Legii nr. 215 / 2001 privitoare la organizarea şi funcţionarea consiliilor locale, precum şi cele referitoare la primar, cu excepţia celor referitoare la atribuţii, se aplică în mod corespunzător consiliului judeţean şi preşedintelui acestuia, rezultă că la adoptarea hotărârilor de către consiliile judeţene se aplică şi trebuie respectate condiţiile de fond şi de formă prevăzute pentru adoptarea hotărârilor consiliilor locale, adică cele referitoare la cvorum, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea hotărârilor, precum şi cele referitoare la aducerea lor la cunoştinţa publică sau comunicarea lor persoanelor interesate.
Potrivit articolului 117, alineatul (1) din Legea administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţa publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Spre exemplu, hotărârea consiluilui judeţean privind programele şi prognozele de dezvoltare economico – socială a judeţului sau hotărârea consiliului judeţean prin care se stabilesc impozite şi taxe au caracter normativ, iar hotărârile consiliului judeţean de numire şi eliberare din funcţie a conducătorilor agenţilor economici de sub autoritatea sa şi ai instituţiilor de interes judeţean sunt hotărâri cu caracter individual.
O hotărâre a Consiliului Judeţean Timiş în acest sens este Hotărârea nr.38 / 20010 privind aprobarea realizării unui parteneriat între Consiliul Judeţean Timiş şi Consiliul Local al Municipiul Timişoara pentru redeschiderea navigaţiei prin reabilitarea şi ecologizarea canalului Bega şi amenajarea portului Timişoara[1].
Astfel, Consiliul Judeţean Timiş,
Având în vedere referatul Direcţiei de Urbanism, Amenajarea Teritorial, Lucrări Publice şi Administrarea Drumurilor prin care se propune crearea parteneriatului între Consiliul Judeţean Timiş şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara pentru realizarea obiectivului „Redeschiderea navigaţiei prin reabilitarea, ecologizarea canalului Bega şi amenajarea portului Timişoara”;
Ţinând cont de faptul că la Forumul Preşedinţilor care a avut loc la Szeged la data de 1.03.2001, proiectul a fost desemnat ca prioritar în cadrul marilor proecte de infrastructură ale Euroregiunii Dunăre – Mureş – Criş – Tisa (DKMT);
În temeiul prevederilor articolului 104, litera t şi articolului 109 din Legea nr. 215 / 2001 privind administraţia publică locală, adoptă prezenta
Articolul 1. (1) Se aprobă realizarea unui parteneriat între Consiliul Judeţean Timiş şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara pentru realizarea obiectivului „Redeschiderea navigaţiei prin reabilitarea, ecologizarea canalului Bega şi amenajarea portului Timişoara”;
(2) Parteneriatul presupune asigurarea managementului de proiect, a contribuţiei financiare a părţilor şi accesarea surselor de finanţare ale Uniunii Europene.
Articolul 2. Prezenta hotărâre se comunică Direcţiilor de Urbanism, Amenajarea Teritoriului, Lucrări Publice, Administrarea Drumurilor, Economică, precum şi Consiliului Local al Municipiului Timişoara şi Prefecturii Judeţului Timiş.
Dintre hotărârile adoptate de Consiliul Judeţean Timiş în anul 2001, poate fi menţionată şi Hotărârea nr.40 / 2001 privind trecerea unor construcţii şi terenuri din cadrul complexului imobiliar „Bastionul Cetăţii” în administrarea Consiliului Judeţean Timiş[1];
În temeiul prevederilor articolului 104, alinetul (1), litera f şi articolul 109 din Legea nr. 215 / 2001 privind administraţia publică locală, adoptă prezenta
Articolul 1. Se aprobă trecerea unor construcţii şi a terenurilor aferente din cadrul complexului imobiliar „Bastionul Cetăţii” Timişoara, aşa cum sunt înscrise în C.F. nr. 1, nr. top 463/1, C.F. nr. 13, nr. top 463/3/1, 463/4/1, 463/7/1 şi C.F. nr. 67671 nr. top 463/2, 463/3/2, 464/7/2, 464, 467 din administrarea Muzeului Banatului în administrarea Consiliului Judeţean Timiş.
Articolul 2. Prezenta hotărâre se comunică Direcţiei Economice şi Muzeului Banatului.
„Atât hotărârile consiliilor judeţene, cât şi dispoziţiile preşedinţilor acestuia pot fi atacate la instanţele judecătoreşti de contencios administrativ competente, respectiv secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor judeţene, în temeiul articolului 1 din Legea nr. 29 / 1990 de către persoanele fizice sau juridice de drept privat care se consideră vătămate într-un drept al lor, recunoscut de lege, fie de prefectul judeţului în temeiul articolului 135, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 care exercită astfel controlul de legalitate asupra actelor consiliului judeţean şi a preşedintelui acestuia”[1].
Instituţia prefectului este o instituţie veche, tradiţională în administraţia publică din România. Aceasta apare atât în Muntenia, cât şi în Moldova, încă înainte de Unirea Principatelor (1859).
„Funcţia de prefect a fost instituită, în ţara noastră, prin Legea pentru consiliile judeţene nr. 396 din 14 aprilie 1864. Aceasta a funcţionat până la adoptarea Legii nr. 17 / 1949 asupra organizării consiliilor populare”[1].
„Prefectura este o instituţie publică cu personalitate juridică menită să îndeplinească prerogativele conferite, de lege, prefectului. Exercitarea capacităţii juridice de drept public aparţine numai prefectului. De asemenea, exercitarea drepturilor se realizează de către prefect sau de către persoanele desemnate de acesta”[1].
Potrivit articolului 122, alineatul (2) din Constituţie, prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ – teritoriale. Potrivit articolului 130, alineatul (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215 / 2001, Guvernul numeşte căte un prefect, ca reprezentant al său, în fiecare judeţ, iar în municipiul Bucureşti câte doi prefecţi.
Tot în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale, a consiliilor judeţene şi a primarilor să se desfăşoare conform legii ( articolul 132, alineatul 1 din Legea 215 / 2001). Potrivit alineatului 2 al aceluiaşi articol, se precizează că între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Între aceste autorităţi există raporturi de colaborare, de conlucrare şi nu de subordonare, cele două părţi ale acestor raporturi pot să-şi desfăşoare activitatea în mod normal, fără imixtiuni.
Potrivit legii, pentru a fi numiţi în funcţie, prefectul şi subprefectul trebuie să aibă studii superioare şi vârsta de de cel puţin 30 de ani.
„Funcţia de prefect şi subprefect sunt incompatibile cu următoarele funcţii:
calitatea de parlamentar;
calitatea de consilier local sau judeţean;
orice altă funcţie de reprezentare profesională cu caracter naţional;
altă funcţie publică sau funcţie ori activitate profesională salarizată în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale sau oricăror organizaţii ori unităţi cu scop lucrativ”[1].
Atribuţiile prefectului sunt prevăzute în articolul 134, alineatul (1), literele a) – e) din Legea administraţiei publice locale[1].
De asemenea, articolul 122, alineatul (4) din Constituţie stabileşte că „prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
Atribuţia prevăzută în articolul 134, litera b) din legea 215 / 2001 se referă la „exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, precum şi de preşedintele consiliului judeţean”.
„Din această dispoziţie se pot observa că prefectul îşi exercită această atribuţie pe calea controlului, acesta se efectuează asupra actelor administrative, controlul priveşte numai legalitatea actelor, nu şi oportunitatea lor, controlul se referă numai la catele adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale şi de preşedintele consiliului judeţean”[1].
În exercitarea controlului de legalitate, prefectul poate actaca în faţa instanţei de contencios administrativ, în termen de 30 de zile, actele pe care le consideră ilegale, iar actul atcat este suspendat de drept ( articolul 135, alineatul (1), Legea nr. 215 / 2001 ).
La început, acest termen a fost de 15 zile, stabilit prin Legea nr. 69 / 1991, însă Curtea Constituţională l-a declarat neconstituţional într-o decizie de speţă[1].
Despre termenul de 15 zile în care prefectul trebuia să efectueze controlul de legalitate al actelor adminstraţiei publice locale s-a exprimat opinia potrivit căreia acert termen „nu reprezintă un termen de decădere sau de prescripţie, care echivalează cu respingerea de către instanţa judecătorească a acţiunii introduse de prefect împotriva actelor ilegale ale acestor autorităţi, după depăşirea termenului de 15 zile, ci a unui termen de procedură administrativă”[1].
Practica judiciară s-a axat, în general, pe ideea că termenul de 15 zile este un termen de decădere sau de prescripţie şi că depăşirea lui are ca efect pierderea dreptului prefectului de a adresa instanţei cu acţiune în contencios adminstartiv.
Actualele dispoziţii ale Legii administraţiei publice locale nu mai precizează natura juridică a acestui termen.
În legătură cu natura juridică a controlului exercitat de prefect, în doctrină, s-a apreciat că „acesta nu poate fi conceput decăt ca un control de legalitate, având drept obiect verificarea conformităţii actelor adminstrative cu conţinutul legii şi al altor acte normative. Ca atare, acesta implică doar dreptul de apreciere a legalităţii, excluzând aprecierea oportunităţii. Controlul de legalitate se caracterizează şi prin faptul că este posterior emiterii actului, ceea ce îl distinge de instituţia tutelei adminstrative”[1].
Pentru îndeplinirea atribuţiilor care îi revin, potrivit articolului 137, alineatul (1) din Legea adminstraţiei publice locale, prefectul emite ordine,cu caracter normativ sau individual, în condiţiile legii.
În acest sens poate fi dat exemplu Ordinul Prefectului Judeţului Timiş nr.10 din 15.01.2001 prin care s-a dispus efectuarea controlului de legalitate asupra activităţii Consiliului local şi a Primăriei Municipiului Timişoara.
Potrivit articolului 138, alineatul (1), ordinul prefectului care conţine dispoziţii normative devine executoriu numai după ce este adus la cunoştinţa publică sau de la data comunicării în celelalte cazuri.
Cu privire la ordinele prefectului – acte adminsitrative de autoritate – fără deosebire că sunt normative ori individuale, se pune problema cine are dreptul să se adreseze instanţelor judecătoreşti de contencios adminstrativ competente.
A fost formulată în doctrină părerea că „numai persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat care se consideră vătămate ăntr-un drept recunoscut de lege pot solicita instanţelor judecătoreşti de contencios adminsitrativ competente anularea ori modificarea ordinului unui prefect sau obligarea acestuia să emită un ordin prin care datorită refuzului nejustificat de a-i rezolva cererea se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege”[1].
În afară de ordine, prefectul judeţului sau al municipiului Bucureşti emite şi alte acte care, nu produc, prin ele însele, efecte juridice. Aceste acte au natura juridică a unor acte administrative pregătitoare.
a) un exemplu de asemenea act îl reprezintă avizul dat în temeiul articolului 133, alineatul (2) din Legea adminsitraţiei publice locale potrivit căruia prefectul avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale.
În continuare se dispune că, în situaţii bine motivate, prefectul îşi poate retrage avizul acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a acestora.
în cazul exercitării controlului cu privire la legalitatea actelor adminstraţiei publice locale, în temeiul articolului 135 din Legea nr. 215 / 2001, prefectul emite două categorii de acte şi anume:
solicită autorităţii administraţiei publice locale, cu motivarea necesară, să reanalizeze actul socotit ilegal, în vederea modificării sau revocării acestuia – în acesta situaţie s-a considerat că adresda de solicitare a autorităţii administraţiei publice locale care a adoptat ori meis actul a cărei ilegalitate este constatată de prefect reprezintă „o simplă comunicare care nu porduce efecte juridice, deci nu are figura juridică a unui act administrativ de autoritate susceptibil de a fi atacat în faţa instanţelor de contencios administrativ competente”[1];
atacă, în faţa instanţelor judecătoreşti competente, actele adoptate sau emise de consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi de preşedinţii consiliilor judeţene şi de primari – în legătură cu acest act de sesizare a instanţei judecătoreşti de contencios administrativ s-a afirmat că are „natura juridică a unui act procedural ce cade sub incidenţa dispoziţiilor Codului de procedură civilă”[1].
Potrivit legislaţiei în vigoare, municipiul Bucureşti reprezintă o unitate administrativ – teritorială cu trăsături proprii, distincte faţă de celelalte municipii ale ţării.
În articolul 92 din Legea nr. 215 / 2001 se precizează că municipiul Bucureşti este organizat în şase subdiviziuni administrativ – teritoriale numite sectoare. Se stabileşte astfel, în mod clar, că acestea nu sunt unităţi administrativ- teritoriale distincte, ci subdiviziuni ale unei unităţi administrativ – teritoriale, care este municipiul Bucureşti şi că astfel de subdiviziuni sunt organizate, în prezent, numai la municipiul Bucureşti, iar acestea se numesc sectoare.
Potrivit articolului 94, autorităţile administraţiei publice locale din municipiul Bucureşti sunt Consiliul General al municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti ca autorităţi deliberative, precum şi primarii sectoarelor, primarul general al municipiului Bucureşti ca autorităţi executive, alese în condiţiile Legii privind alegerile locale.
Aşadar, la nivelul municipiului, ca autoritate deliberativă, funcţionează Consiliul General, iar ca autoritate executivă, primarul general al municipiului Bucureşti. La nivelul sectoarelor însă, ca autoritate deliberativă, funcţionează consiliile locale ale sectoarelor, iar ca autoritate executivă, primarii sectoarelor municipiului Bucureşti.
Sectoarele municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiul Bucureşti are un primar general şi doi viceprimari.
„Atribuţiile consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti sunt prevăzute de articolul 95, alineatul (2). Dintre acestea enumerăm:
-atribuţii care privesc organizarea şi funcţionarea consiliului;
activităţi de natură economico – financiară şi edilitar gospodărească,
atribuţii privind buna organizare şi funcţionare a serviciilor publice şi activităţilor social culturale;
atribuţii privind asocierea şi cooperarea cu alte autorităţi publice”[1].
Legea administraţiei publice locale nu conţine, în principiu, dispoziţii speciale, derogatorii referitoare la primarii şi viceprimarii sectoarelor. În a cest sens, se prevede că primarii şi viceprimarii sectoarelor municipiului Bucureşti funcţionează în condiţiile prevăzute de lege pentru primarii şi viceprimarii comunelor şi oraşelor şi îndeplinesc atribuţiile stabilite de lege pentru aceştia. Cu toate acestea, articolulu 97, alineatul (1) prevede, pe cale de excepţie, că primarii sectoarelor municipiului Bucureşti nu pot exercita două din atribuţiile care revin celorlalţi primari. Acestea se referă la consultarea populaţiei prin referendum cu privire la problemele locale de interes deosebit, precum şi luarea măsurilor prevăzute de lege referitoare la desfăşurarea adunărilor publice.
Aceste atribuţii se exercită, în cazul municipiului Bucureşti, în mod exclusiv, de către primarul general al municipiului.
Referitor la modul de organizare şi funcţionare al Consiliului General al municipiului Bucureşti, precum şi a primarului general al municipiului, articolul 96 din Legea administraţiei publice locale predeve că Consiliul General al municipiului Bucureşti se constituie, funcţionează şi îndeplineşte atribuţiile prevăzute pentru consiliile locale, care se aplică în mod corespunzător, iar cu privire la primarul general al municipiului, precum şi la cei doi viceprimari, aceştia funcţionează şi îndeplinesc atribuţiile prevăzute pentru primarii şi viceprimarii comunelor şi oraşelor, care se aplică în mod corespunzător.
„Specificitatea administraţiei publice a municipiului Bucureşti apare pregnant mai ales în raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice organizate la nivelul sectoarelor şi cele de la nivelul municipiului”[1].
În acest sens, dispoziţiile articolului 99 din Legea nr. 215 / 2001 prevăd că hotărârile Consiliului General al municpiului Bucureşti şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti.
„Raporturile de subordonare a primarilor sectoarelor faţă de primarul general al municipiului Bucureşti rezultă şi din obligaţia lor, prevăzută de lege, de a pune în executare nu numai hotărârile Consiliului General al municipiului Bucureşti, ci şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general”[1].
Consiliul General al municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale sectoarelor adoptă hotărâri, iar primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii sectoarelor emit dispoziţii.
Aşa cum s-a mai precizat, hotărârile Consiliului General al municipiului Bucureşti şi dispoziţiile cu caracter normativ ale primarului general al municipiului Bucureşti sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei publice locale organizate în sectoarele municipiului Bucureşti.
În prezent, prin O.G. nr. 5 / 2002[1], a fost modificat conţinutul articolului 4 din Legea nr. 50 / 1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Acesta prevede că este necesar avizul primarului general al municipiului Bucureşti, precum şi de avizul primarilor de sectoare pentru:
investiţiile care se amplasează pe terenuri care depăşesc limita administrativ – teritorială a unui sector şi cele care se realizează în extravilan;
lucrări de construcţii reprezentând monumente istorice.
Pentru această categorie de lucrări este necesar şi avizul prealabil al Ministerului Culturii şi Cultelor.
De asemenea, se cere avizul primarilor sectoarelor municipiului Bucureşti pentru toate categoriile de construcţii şi amenajări urbanistice din cadrul sectoarelor.
În privinţa locuinţelor individuale şi anexele gospodăreşti ale acestora aflate în comune se solicită avizul primarilor comunelor, iar pentru celelalte construcţii şi lucrări care se execută în intravilanul localităţilor este necesar şi avizul compartimentului de specialitate din cadrul aparatului propriu al consiliului judeţean.
„Acestea pot fi atacate la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, respectiv secţia de contencios administrativ a Tribunalului Bucureşti, la sesizarea prefectului în temeiul articolului 135, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 şi la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul în temeiul articolului 1 din Legea nr. 29 / 1990”[1].
Procedura de adoptare sau de emitere a actelor administrative de autoritate
„Procesul decizional din domeniul administraţiei publice locale se desfăşoară după o anumită metodologie de adoptare a actelor de autoritate. Întrucât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, metodologia de adoptare a actelor de autoritate ale autorităţilor publice locale se stabileşte de către aceste autorităţi prin regulamentul de organizare şi funcţionare, în condiţiile legii. Numai metodologia privind elaborarea proiectelor de legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, instrucţiuni şi ordine este reglementată prin lege şi hotărâre a Guvernului[1]. Deşi, prin Ordonanţa nr. 35 / 2002,Guvernul României a aprobat Regulamentul cadru de organizare şi de funcţionare a consiliilor locale, acesta nu reglementează în detaliu metodologia adoptării hotărârilor consiliilor locale”[1].
Cu unele excepţii, cum ar fi actele de stare civilă a căror procedură este reglementată prin Legea nr. 119 / 1996 cu privire la actele de stare civilă şi în Metodologia pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor Legii nr. 119 / 1996 cu privire la actele de stare civilă aprobată de Departamentul pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne[1], actele administrative de autoritate nu au norme de procedură reglementate în mod expres prin legi sau hotărâri ale Guvernului.
Independent de faptul că actele administrative de autoritate sunt normative sau individuale, sunt adoptate de organele centrale ale administraţiei publice, de autorităţile administrative autonome sau de organele administraţiei publice judeţene ori locale, etc., întreaga doctrină din domeniu apreciază că procedura de adoptare sau de emitere a actelor administrative de autoritate presupune trei forme şi anume, procedura prealabilă, concomitentă şi cea posterioară[1].
Procedura prealabilă ( anterioară )
Aceasta cuprinde un ansamblu de operaţiuni tehnico – administrative şi al actelor pregătitoare care se efectuează sau se obţin în vederea întocmirii proiectului actului administrativ de autoritate.
Elaborarea proiectului de act administrativ de autoritate se realizează prin întocmirea unui proiect care se multiplică. Această operaţiune tehnico – administrativă ( materială ) se realizează diferit. Astfel, în cazul actelor administrative de autoritate normative, care se adoptă de organele administraţiei publice colegiale, se multiplică pentru ca fiecare dintre membrii care alcătuiesc acel organ colegial să poată lua cunoştinţă de conţinutul actului administrativ de autoritate ce va fi supus dezabaterii şi adoptării.
Însă cele mai importante formalităţi procedurale prealabile ( anterioare ) adoptării unui act adminstrativ de autoritate constau în obţinerea unor acte pregătitoare, care potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, sunt următoarele: propunerile, referatele şi avizele, precum şi acordul, cercetările prealabile, anchetele administrative, expertizele, etc.
Propunerile au fost definite în literatura de specialitate ca fiind „acte pregătitoare care se efectuează de alte organe decât cel care adoptă sau emite actul administrativ de autoritate”[1]. Astfel, potrivit articolului 38, alineatul (2), litera e) din Legea nr. 215 / 2001, consiliul local, aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile legii, organigrama, statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice, precum şi ale regiilor locale de interes local. Un exemplu în acest sens îl reprezintă şi articolul 84 din aceeaşi lege care prevede că „numirea secretarului primăriei se face de către prefect, la propunerea primarului, pe bază de concurs sau examen, la fel şi sancţionarea disciplinară, precum şi eliberarea din funcţie a secretarului primăriei se fac la propunerea primarului sau a consiliului local cu votul a cel puţin două treimi din votul consilierilor în funcţie”.
„Noţiunea de propuneri şi proiecte de hotărâri nu sunt sinonime, întrucât proiectul de hotărâre reprezintă forma finală a unei propuneri ca rezultat al unei activităţi îndelungate de pregătire în cadrul compartimentelor de specialitate în care segmentul cel mai important îl constituie documentarea asupra situaţiei de fapt şi de drept”[1]. Potrivit legii, numai o propunere ajunsă în această fază finală de proiect de hotărâre poate fi supusă dezbaterii consiliului local pentru a putea deveni hotărâre.
Potrivit articolului 46, alineatul (5) din Legea nr. 215 / 2001, proiectele de hotărâri pot fi propuse de către consilieri sau de primar, iar potrivit articolului 44, alineatul (1) din Regulamentul cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, aprobat prin O.G. nr. 35 / 2002[1], dreptul la iniţiativă pentru proiectele de hotărâri aparţine primarului şi consilierilor.
Redactarea proiectelor de hotărâri se face de către cei care le propun cu sprijinul secretarului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
Există posibilitatea formulării de proouneri pentru adoptarea unei hotărâri şi de către cetăţeni, însă aceştia trebuie să se adreseze în acest scop autorităţiloe alese ale administraţiei publice locale, urmând ca acestea să dispună analizarea propunerilor de către compartimentele de specialitate.
În literatura de specialitate s-a apreciat ca „datorită autonomiei locale, propunerile făcute de alte autorităţi publice pentru adoptarea unor hotărâri ale consiliilor locale nu obligă primarul pentru luarea în studiu şi nici consiliul local pentru a le dezbate şi pot avea doar caracter de recomandări”[1].
Aşadar, potrivit dispoziţiilor legale, iniţiativa adoptării hotărârilor consiliilor locale o au, în mod exclusiv, primarii şi consilierii.
O altă importantă formă procedurală prealabilă adoptării hotărârilor consiliilor locale este raportul de specialitate al compartimentelor de resort ale administraţiei publice locale. Acestea au fost definite ca fiind „acte pregătitoare prin care un organ de stat îşi prezintă concluziile asupra unei probleme supuse examinării lui, precizănd diferite chestiuni de fapt sau de drept, de lămurirea cărora depinde emiterea unui act administrativ de către un alt organ al administraţiei de stat”[1].
Acest raport de specialitate este necesar pentru asigurarea legalităţii şi oportunităţii unei hotărâri ale consiliului local, motiv pentru care el reprezintă o condiţie procedurală esenţială pentru valabilitatea acesteia. Aşadar, această formalitate procedurală are caracter obligatoriu pentru adoptarea hotărârilor consiliului local.
Termenul de 30 de zile pentru elaborarea raportului de specialitate este un termen de recomandare, iar nerespectarea acestuia poate atrage aplicarea de sancţiuni disciplinare funcţionarilor publici vinovaţi.
De asemenea, o categorie importantă de formalităţi procedurale anterioare o reprezintă avizele.
„Avizele sunt opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice într-o problemă sau mai multe probleme pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză”[1].
Avizele se împart în trei categorii şi anume:
avize facultative, caracterizate prin aceea că organul emitent al actului are altitudinea de a le cere sau nu, iar dacă le-a cerut, nu este obligat să ţină seama de opiniile pe care le conţin. Aceste avize nu condiţionează legalitatea actului administrativ;
avize consultative, carcaterizate prin faptul că ele trebuie cerute, în caz contrar, actul fiind ilegal. Organul emitent este obligat să le ceară, dar nu este obligat să ţină seama de conţinutul său;
În legătură cu aceste două categorii de avize trebuie precizat faptul că ele se solicită de la organe ale administraţiei publice egale în grad ori de un grad inferior. Este cazul avizului prevăzut de articolul 134, alineatul (2) din Legea nr. 215 / 2001 dat de prefectul unui judeţ unui ministru sau conducător al altui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, pentru numirea conducătorului serviciului public, în subordine, descentralizat în judeţul respectiv.
avize conforme, caracterizate prin aceea că trebuie cerute de organul care vrea să emită un act administrativ, acesta fiind obligat să emită actul administrativ cu luarea în considerare a cuprinsului avizului. Din această raţiune, acestea se mai numesc şi avize obligatorii.
Aceste avize se solicită de la organe ale administraţiei publice ierarhic superioare sau egale în grad, dar de o anumită specialitate cum ar fi Ministerul Finanţelor Publice, etc.
Din categoria formalităţilor procedurale anterioare adoptării actelor de drept administrativ, face parte şi acordul care „exprimă consimţământul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de către alt organ”[1].
Acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act admnistrativ.
Organul emitent nu poate emite actul fără acordul prealabil sau concomitent al organului prevăzut de lege ori, dacă a emis actul, nu îl poate pune în executare fără acordul posterior al organului respectiv.
În ce priveşte acordul prealabil, cu toate că are unele elemente comune cu avizul conform, în sensul că ambele sunt date pe baza iniţiativei organului emitent al actului administrativ, ele se deosebesc unul de celălalt.
Astfel, s-a arătat că „avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice, deşi constituie un element component al procedurii de eleborare al unui act administrativ, fără de care acesta nu este valabil, în timp ce în cazul acordului, efectul juridic este rezultatul manifestării de voinţă mai multor organe şi nu a manifestării de voinţă a unui singur organ al administraţiei publice, cum se întâmplă când acesta este obligat să ceară avizul conform al altui organ”[1].
Celelalte forme procedurale prealabile, respectiv cercetările prealabile, anchetele administrative, expertizele etc., sunt operaţiuni tehnico – administrative care nu produc prin ele însele efecte juridice.
Cercetările prealabile constituie acte pregătitoare în aczul actelor administrative de autoritate care se adoptă sau se emit pe baza efectuarii unor cercetări prealabile. Spre exemplu, potrivit articolului 8 din Legea nr. 33 / 1994 privind expropierea pentru cauză de utilitate publică, declararea utilităţii publice se face numai după efectuarea unei cercetări prealabile.
Anchetele administrative se efectuează în cazurile în care legea sau un alt act normativ cere ca pentru eliberarea unui act administrativ de autoritate individual este necesar ca întâi să se efectueze o anchetă administrativă prin care să se stabilească corect situaţia social – materială care determină emiterea unui act administrativ. Un exemplu de asemenea act îl constituie cel prin care se acordă un ajutor material persoanelor fizice care au suportat pagube materiale ca urmare a unor calamităţi naturale.
Expertizele pot constitui acte pregătitoare în aczurile în care pentru adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate individual este necesar să se efectueze o expertiză ( tehnică, contabilă, etc. ).
Formalităţile procedurale concomitente adoptării actelor administrative constau în asigurarea cvorumului legal, a majorităţii necesare adoptarea actului şi motivarea actului administrativ.
Articolul 41, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 dispune că „şedinţele consiliului local sunt legal constituite dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie”.
Prin cvorum se înţelege „numărul de membri, raportat la totalul memebrilor unui organ colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile”[1].
Cvorumul este obligatoriu să fie respectat deoarece „nerespectarea cerinţelor referitoare la cvorum atrage nulitatea actului care nu poate fi acoperită în nici un fel”.
Legea nr. 215 / 2001 stabileşte, ca regulă pentru majoritatea cerută pentru adoptarea unei hotărâri a consiliului local, majoritatea simplă şi, doar prin excepţie, majoritatea calificată sau absolută. Asfel, potrivit articolului 46, alineatul (1) din aceeaşi lege, în exercitarea atribuţiilor care îi revin, consiliul local adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. Prin excepţie, legea prevede situaţiile în care, pentru a fi valabile, hotărârile consiliului local trebuie adoptate cu votul a cel puţin două treimi din numărul total al membrilor acestuia”.
Aceste excepţii sunt justificate prin importanţa deosebită a problemelor supuse dezaterii consiliului local cum sunt: contractarea de împrumuturi, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului, participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului, asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu organizaţii neguvernamentale sau cu persoane juridice române ori străine.
Potrivit articolului 46, alineatul (3) din Lege a nr. 215 / 2001, „hotărârile privind bugetul local, impozitele şi taxele locale se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie”, adică majoritatea absolută.
Nerespectarea majorităţii necesare stabilită de lege sau regulamentul consiliului local atrage nulitatea hotărârii adoptate.
În general, motivarea nu reprezintă o condiţie de valabilitate a actului administrativ, iar Legea nr. 215 / 2001 nu prevede o astfel de obligaţie pentru hotărârile consiliile locale.
În literatura de specialitate se consideră că această procedură include următoarele formalităţi: semnarea, contrasemnarea, comunicarea şi publicarea.
„Semnarea reprezintă o formalitate procedurală prin care se atestă caracterul autentic al unui act de autoritate, în sensul că el provine de la organul competent”[1].
Astfel, potrivit articolului 48, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 „hotărârile consiliului local se semnează de consilierul care conduce şedinţele de consiliu. Dacă acesta lipseşte sau refuză să semneze, hotărârea consiliului local se semnează de 3 – 5 consilieri”. De asemenea, „hotărârile consiliului judeţean se semnează de preşedintele său ori, în lipsa acestuia, de vicepreşedintele care a condus şedinţa” ( articolul 109, alineatul (2) din aceeşi lege ).
Semnarea nu reprezintă o formalitate procedurală esenţială pentru valabilitatea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, acestea fiind valabile din momentul adoptării lor şi devin obligatorii şi executorii din momentul publicării sau al comunicării, după caz.
Contrasemnarea este prevăzută de lege numai pentru hotărârile consiliilor locale şi judeţene. Aceste hotărâri se contrasemnează de către secretarul comunei, oraşului sau al judeţului.
„Contrasemnarea nu este o formalitate procedurală esenţială pentru valabilitatea hotărârii consiliului local sau judeţean, chiar dacă legea prevede că secretarul contrasemnează pentru legalitatea hotărârii adoptate.El are însă posibilitatea să nu contrasemneze hotărârea consiliului local dacă o consideră ilegală. În acest caz, secretarul trebuie să îşi motiveze răspunsul contrasemnării care va fi consemnat în procesul – verbal al şedinţei consiliului. Lipsa contrasemnării nu atrage nevalabilitatea hotărârii adoptate şi nici nu împiedică punerea sa în executare, însă îl absolvă de răspundere pe secretar pentru eventualele prejudicii cauzate prin hotărârea ilegală”[1].
Contrasemnarea unei hotărâri a consiliului local sau judeţean nu poate fi refuzată dacă aceasta a fost adoptată în aceeaşi formă în care a fost avizată, sub formă de proiect, de către secretarul comunei, oraşului sau judeţului, întrucât acesta şi-a exprimat deja opinia cu privire la legalitatea acelei hotărâri. Refuzul contrasemnării, în astfel de situaţii, constituie un abuz de drept din partea secretarului care poate atrage răspunderea sa disciplinară.
Referitor la comunicarea şi publicarea hotărârilor consiliilor locale, articolul 50, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, prevede că „hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării”.
Necesitatea comunicării şi publicării hotărârilor consiliilor locale este o consecinţă a principiului nemo censetur ignorare legem.
Potrivit articolului 71, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, dispoziţiile primarului devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. În acest scop, secretarul comunică, în termen de 10 zile, autorităţilor, instituţiilor şi persoanelor interesate, actele emise de către consiliul local sau de către primar”.
De asemenea, potrivit articolului 49, alineatul (2) din aceeaşi lege, secretarul va comunica hotărârile consiliului local, primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la data adoptării. În aceleaşi condiţii, secretarul va comunica prefectului şi dispoziţiile primarului.
Comunicarea către prefect a actelor normative ale consiliului local şi ale primarului, suspendă caracterul lor obligatoriu întrucât aceste acte pot fi aduse la cunoştinţa publică numai după trecerea unui termen de 5 zile de la data îndeplinirii acestei formalităţi procedurale ( articolul 50, alineatul (2) coroborat cu articolul 71, alineatul (2) din Legea nr. 215 / 2001 ).
Obligaţia comunicării către prefect a hotărârilor consiliului local revine şi primarului care, dacă apreciază că o hotărâre este ilegală, îl va sesiza pe prefect în termen de 3 zile de la data adoptării hotărârii în cauză.
Primarul poate lua cunoştinţă de hotărârile consiliului local în mod direct întrucât el participă la şedinţele consiliului local şi are dreptul să îşi exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii acestuia. Cu toate acestea, primarului i se comunică aceste hotărâri de către secretarul unităţii administrativ – teritoriale în temeiul articolului 49, alineatul (2) din aceeaşi lege.
Comunicarea de către secretar a hotărârilor consiliului local şi judeţean va fi însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitatea acestora, atât în cazul transmiterii lor către primar, cât şi în cazul înaintării acestor hotărâri prefectului ( articolul 49, alineatul (3) din Legea nr. 215 / 2001 ).
„În legătură cu aceste dispoziţii legale privind comunicarea şi publicarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, au fost subliniate anumite precizări:
deşi comunicarea este formalitatea specifică actelor individuale, atunci cţnd legea se referă la obligaţia secretarului de a comunica prefectului actele autorităţilor publice locale, termenul de comunicare este utilizat, în sens larg, vizându-se atât actele individuale, cât şi cele normative;
secretarul are obligaţia să comunice prefectului toate actele administraţiei publice locale, indiferent de caracterul, de natura sau de autorul lor, întrucât legea nu face nici o distincţie, iar ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus;
termenele generale de comunicare şi publicare a actelor administrative sunt termene de recomandare pentru asigurarea operativităţii şi eficienţei executării actelor respective. Nerespectarea acestor termene poate atrage însă aplicarea unor eventuale sancţiuni disciplinare secretarului care avea obligaţia comunicării, respectiv publicării actului în termenul legal;
legea leagă de îndeplinirea operaţiunilor de comunicare şi publicare, producerea efectelor juridice valabile de către actele administraţiei publice locale faţă de terţi”[1].
În literatura juridică s-a arătat că aceste operaţiuni nu condiţionează valabilitatea actelor administrative, ci executarea lor.Potrivit acestei opinii „actele sunt valabile şi înainte de comunicare, respectiv publicare, numai că nu se poate pretinde terţilor respectarea lor înainte de săvărşirea acestor operaţiuni”[1].
„În principiu, actele normative intră în vigoare numai după publicarea lor, neîndeplinirea acestei formalităţi atrăgând inexistenţa actelor în cauză. Astfel potrivit articolului 107, alineatul (4) din Constituţia României, ordonanţele şi hotărârile Guvernului nepublicate sunt inexistente. Constituţia se rezumă însă numai la actele Guvernului, neconţinând vreo prevedere referitoare la actele administraţiei publice locale, care constituie domeniul de reglementare exclusiv al Legii nr. 215 / 2001.
Potrivit acestei legi, consecinţa nepublicării sau necomunicării actelor administraţiei publice locale o reprezintă ineficienţa acestor acte şi nu inexistenţa lor.Dacă a fost adoptat în mod valabil, actul de autoritate există şi poate fi pus în executare oricând, cu condiţia publicării sau comunicării lui”[1].
Această concluzie se desprinde din prevederile articolului 50, alineatul (1) şi ale articolului 71, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, potrivit cărora atât hotărârile consiliului local, cât şi dispoziţiile oprimarului devin obligatorii şi produc efecte juridice de la data publicării sau a comunicării acestora, în funcţie de caracterul normativ sau individual al actelor respective.
de autoritate şi consecinţele juridice ale nerespectării acestora
Pentru a produce efecte juridice, actele de autoritate ale administraţiei publice locale trebuie să îndeplinească anumite condiţii de valabilitate.
Terminologic, în literatura de specialitate se vorbeşte se vorbeşte fie de condiţii de valabilitate[1], fie de condiţii sau cerinţe de legalitate[1] ori pur şi simplu de legalitatea actelor administrative.
Opinia profesorului T. Drăganu exprimată în lucrarea sa „Actele de drept administrativ” potrivit căreia „condiţiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ nu sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii care se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”[1] apare ca fiind cea mai judicioasă.
Această teză este perfect valabilă în privinţa actelor de autoritate ale administraţiei publice locale, ea rezultând chiar din lege. Astfel, potrivit articolului 38, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, consiliul local are iniţiativă şi hotărâşte, cu respectarea legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date în competenţa altor autorităţi publice locale sau centrale.
În ce priveşte valabilitatea actelor juridice, legea prevede atât condiţii de fond, cât şi condiţii de formă.
Întrucât actele administrative se adoptă sau se emit în vederea organizării executării şi executării în concret a legii, aceste acte trebuie să corespundă conţinutului şi scopului legii.
Pentru atingerea acestui obiectiv, legea prevede deseori, în mod expres, anumite formalităţi procedurale pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative, precum şi forma în care acestea trebuie exteriorizate pentru punerea lor în executare.
În concluzie, condiţiile de valabilitate ale actelor de autoritate ale administraţiei publice locale sunt aceleaşi cu cele ale oricărui act administrativ, şi anume:
actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale
Actul administrativ trebuie să fie emis cu respectarea atât a competenţei materiale, cât şi a competenţei teritoriale a organului emitent.
Competenţa în adoptarea sau emiterea actului reprezintă ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public pentru realizarea cărora poate adopta sau emite acte juridice administrative.
Competenţa are caracter legal, fiecare organ administrativ având o competenţă determinată de lege. Regulile în materie de competenţă sunt de strictă interpretare, ceea ce înseamnă că un organ administrativ nu poate emite acte în sfera competenţei altui organ, decât în situaţii de excepţie.
Astfel, în practica administrativă, este posibil, ca uneori din diverse motive, titularii funcţiilor să fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile sau să fie supraaglomeraţi cu diferite sarcini ceea ce ar avea drept consecinţă îngreunarea sau chiar împiedicarea activităţii de organizare a executării legii.
În scopul evitării unor asemenea situaţii, prin lege s-au creat anumite modalităţi pentru a se asigura continuitatea activităţii de organizare a executării legii şi anume:
„Delegarea de atribuţii se referă la situaţia unor funcţionari publici de decizie care pot încredinţa anumite atribuţii altor funcţionari, de obicei, inferiori. Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unora dintre atribuţiile sale vicepreşedintelui, secretarului sau altor funcţionari din serviciile consiliului.
Înlocuirea unor funcţionari are loc în situaţia când unii funcţionari publici nu pot să-şi exercite atribuţiile. Uneori, însăşi legea prevede cine este înlocuitorul de drept, în alte situaţii, desemnarea înlocuitorului rămâne la latitudinea funcţionarului de decizie”[1].
Suplinirea în exercitarea competenţei constă în înlocuirea titularului acesteia cu altă persoană pe timpul când aceasta nu o poate exercita. O asemenea suplinire este o suplinire de drept, în considerarea legii, legea prevăzând o asemenea posibilitate. De exemplu, un primar, un prefect este suplinit în exercitarea funcţiei pe care o deţine de adjunctul ( înlocuitorul ) său pe perioada absenţei.
Prin urmare, ceea ce deosebeşte insituţia suplinirii de cea a delegării competenţei priveşte, în principal, sfera atribuţiilor încredinţate altui subiect de drept: în cazul suplinirii acest transfer se referă la toate atribuţiile titularului competenţei, în timp ce în cazul delegării transferul se referă numai la anumite atribuţii expres stabilite şi pentru care titularul delegării este ţinut, de regulă, să dea socoteală titularului competenţei, care îi poate ratifica sau nu actele emise în exercitarea atribuţiilor delegate.
Competenţa are un caracter obligatoriu, atribuţiile conferite de lege organelor administrative publice trebuie îndeplinite potrivit prescripţiilor legii, exercitarea lor nu are caracter facultativ.
Competenţa personală ( după calitatea persoanei ) determină în mică măsură şi în puţine cazuri competenţa organului administraţiei publice care adoptă sau emite actul.
Competenţa materială determină în mare măsură dreptul unei autorităţi a administraţiei publice de a adopta sau emite un act administrativ. Niciodată o autoritate cu competenţă materială specială nu va putea adopta sau emite un act administrativ din alt domeniu de activitate. Chiar şi o autoritate cu competenţa materială generală nu va putea adopta sau emite decât acele acte administrative pentru care este abilitată prin lege în vederea exercitării atribuţiilor ce îi sunt conferite.
„Cât priveşte rolul competenţei teritoriale în a determina autoritatea administraţiei publice de a adopta sau a emite actul administrativ, ea se pune numai cu privire la autorităţile locale, întrucât cele centrale pot acţiona valabil pe întreg teritoriul ţării. Deoarece autorităţile locale au o competenţă teritorială limitată la unitatea administrativ – teritorială respectivă, ele nu vor putea emite acte ale căror efecte să se producă şi să fie obligatorii pentru subiecţi de drept din alte unităţi administrativ – teritoriale”[1].
actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de lege
Întrucât aspectele esenţiale privind procedura elaborării actelor administrative de autoritate au fost deja dezbătute în capitolul anterior al prezentei lucrări, în continuare vor fi subliniate doar aspecte legate de forma actelor administrative de autoritate.
În doctrină, referitor la forma actelor admnistrative de autoritate se face distincţie între actele normative şi individuale.Astfel, s-a recunoscut în unanimitate că actele administrative normative trebuie să îmbrace întotdeauna forma scrisă ca o garanţie a legalităţii. De asemenea, forma scrisă este necesară şi pentru publicarea actelor normative.
Spre deosebire de actele normative, cele individuale pot fi emise şi oral. Însă, când legea prevede că e necesară forma scrisă, actele individuale trebuie să fie emise obligatoriu în această formă. „Chiar dacă legea nu prevede în mod expres cerinţa formei scrise, unele acte individuale nu pot fi emise decât în formă scrisă ca, de exemplu, o autorizaţie de construire, întrucât numai astfel se poate verifica dacă beneficiarul acesteia respectă toate condiţiile impuse prin acea autorizaţie”[1].
În doctrină s-a arătat că şi în cazul actelor administrative individuale este de recomandat forma scrisă, aceasta oferind anumite avantaje şi anume: pentru a se cunoaşte conţinutul exact al actului, pentru a exclude posibilitatea contestării existenţei actelor, pentru a se putea executa întocmai, deoarece constituie un mijloc de dovadă în caz de litigiu şi se asigură condiţii mai bune pentru exercitarea controlului asupra legalităţii lor, etc.
Forma scrisă a actelor individuale adoptate de organele admnistrative colegiale este necesară şi pentru a distinge aceste acte de opiniile participanţilor la şedinţă.
De subliniat este faptul că la actele admnistrative cu caracter normativ, forma scrisă este obligatorie, fiind o condiţie de validitate a acestora.La actele administrative, deşi ele se întocmesc, de regulă, tot în formă scrisă, aceasta nu constituie o condiţie de valabilitate a acestor acte decât în cazurile stabilite de lege.
Condiţiile de formă ce trebuie îndeplinite de actele admnistrative pot fi împărţite în două mari categorii.
„Prima se referă la condiţiile de formă exterioară a căror nerespectare atrage anulabilitatea actului, aici incluzându-se, spre exemplu, lipsa denumirii autorităţii administraţiei publice care a adpotat sau emis actul, lipsa datei la care a fost (emis) şi eventual lipsa datei intrării sale în vigoare ( când aceasta este ulterioară ) celei la care a fost adus la cunoştinţă, neaplicarea sigiliului (ştampilei), lipsa semnăturii conducătorului autorităţii emitente, lipsa numărului actului, etc.
A doua categorie include condiţii de ordin tehnic a căror nerespectare nu atrage anulabilitatea actului. Din aceasta fac parte modalităţile referitoare la redactarea actului în termeni simpli şi precişi, structurarea lui internă ( capitole, secţiuni, articole, alineate, etc. )”[1].
De asemenea, în privinţa elaborării actului administrativ în limba română sunt de reţinut totuşi dispoziţiile articolului 30, alineatul (3) din Legea administraţiei publice locale, potrivit cărora în unităţile administrativ – teritoriale în care minorităţile naţionale au o pondere însemnată, hotărârile se aduc la cunoştinţa cetăţenilor în limba acestora.
3.actul administrativ să fie conform cu conţinutul legii
Nu este suficient ca actul administrativ să fie adoptat sau emis de organul competent şi cu respectarea formei cerută de lege, ci este necesar ca şi conţinutul său să fie în conformitate cu prevederile legale.
„Referitor la conformitatea actelor de autoritate ale consililor locale şi judeţene cu conţinutul, această condiţie de valabilitate presupune existenţa unei reglementări a domeniului în care intervine actul administrativ, printr-o lege sau printr-un alt act normativ cu forţă juridică superioară”[1].
A fi în conformitate cu conţinutul legii, înseamnă a fi în concordanţă cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei juridice.Astfel, pentru a fi valabil un act administrativ trebuie să fie conform atât legii cât şi actelor administrative normative cu forţă juridică superioară.
Neconformitatea cu legea a conţinutului actului administrativ poate să prevadă unul sau altul din elementele structurale ale normelor juridice sau cu toate aceste elemente.
Astfel, neconformitatea actului administrativ cu ipoteza unei norme juridice poate consta, pe de o parte în aceea că organul administraţiei publice competent să adopte sau să emită acel act nu îl adoptă (emite), deşi condiţiile prevăzute cu ipoteza normei juridice există în fapt sau organul administraţiei publice adoptă (emite) actul administrativ, deşi condiţiile prevăzute în ipoteza normei juridice lipsesc în fapt.
Necoformitatea conţinutului actului administrativ cu dispoziţia cuprinsă în norma juridică din lege poate îmbrăca diverse aspecte şi anume: organul administraţiei publice nu aplică dispoziţia legală la raportul social respectiv sau aplică o altă dispoziţie legală decât cea care trebuie aplicată ori aplică dispoziţia corespunzătoare, dar o aplică contrar adevăratului ei înţeles.
Neconformitatea actului administrativ cu sancţiunea poate consta fie în aplicarea prin act a unei sancţiuni neprevăzute de lege, ori a unei sancţiuni mai mari sau mai mici decât în limitele generale şi speciale prevăzute de lege.
„Prin urmare, printr-un act de autoritate al administraţiei publice locale nu se poate prevedea că se aplică anumite sancţiuni prevăzute de lege sau în alte limite decât cele legale, întrucât administraţia publică nu se poate pronunţa afirmativ sau negativ în legătură du o dispoziţie legală pe care are obligaţia de a o pune în aplicare”[1].
actul adminsitrativ să fie conform cu scopul legii
Actul administrativ trebuie să fie emis în vederea realizării interesului general sau a interesului public pe care îl are în vedere legea.
În doctrină s-a arătat că „scopul legii, respectiv interesul public este un element ce ţine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de oportunitate”[1].
Oportunitatea, dreptul de apreciere sau puterea discreţionară a autorităţilor administraţiei publice reprezintă o anumită libertate de care se bucură administraţia publică în activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.
„Limitele dreptului de apreciere de care beneficiază autorităţile administraţiei publice cu ocazia elaborării actelor administrative sunt determinate chiar de lege şi celelalte acte normative pe care trebuie să le aplice.Prin urmare, nu poate fi valabil un act considerat oportun, dar ilegal. De altfel, nici nu poate fi considerat oportun un act ilegal, întrucât oportunitatea nu poate exista decât în limitele legii”[1].
Oportunitatea dă dreptul autorităţilor administraţiei publice de a alege între două sau mai multe soluţii posibile cu ocazia executării şi organizării executării legii. Printre criteriile de apreciere a oportunităţii actelor administrative se numără momentul în care se adoptă actul administrativ, condiţiile concrete în care urmează să se aplice un asemenea act. Scopul în care urmează să fie emis, etc.
Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative sunt controlate de organele administraţiei publice emitente şi cele ierarhic superioare care pot dispune revocarea şi respectiv anularea actelor administrative ilegale şi inoportune.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către organele judecătoreşti, regula este că acestea pot verifica numai legalitatea actelor adminsitratiev, nu şi oportunitatea acestora. Dacă, în principiu, un act administrativ nu poate fi anulat de către instanţa de contencios administrativ pe considerente de oportunitate, el poate fi anulat pentru exces de putere, când administraţia şi-a depăşit limitele dreptului de apreciere.
„Excesul de putere atrage nulitatea actului respectiv care poate fi constatată de instanţa de contencios adminstrativ la cererea oricărei persoane interesate.
Dimpotrivă, aprecierea oportunităţii actelor administrative nu este de competenţa justiţiei care poate examina actul administrativ numai sub aspectul legalităţii lui, inclusiv pentru conformarea acestuia scopului legii. Astfel, o hotărâre a consiliului judeţean prin care s-au atribuit denumiri noi pentru un număr prea mare de străzi nu poate fi anulată pe motivul că punerea în aplicare a acelei hotărâri necesită anumite eforturi financiare şi materiale sau că ar avea ca urmare schimbarea actelor de identitate ale unor cetăţeni.
În schimb, atribuirea aceleiaşi denumiri mai multor străzi din aceeaşi localitate reprezintă un exces de putere al administraţiei prin denaturarea scopului legii ceea ce determină nulitatea hotărârilor respective”[1].
Aceste consecinţe juridice reprezintă sancţiunile juridice aplicabile actelor
administrative de autoritate normative sau individuale care au fost adoptate sau emise cu nerespectarea condiţiilor de valabilitate prezentate mai sus.
Sub aspect juridic, aceste consecinţe se concretizează în următoarele sancţiuni: anulabilitatea actului, nulitatea actului şi inexistenţa actului.
Teoria nulităţii, care îşi trage originea din epoca romană, cuprinde două grade de nulitate, nulitatea absolută şi nulitatea relativă. În prezent, autorii adaugă un al treilea grad de nulitate şi anume inexistenţa. Astfel, se recunoaşte astăzi, în doctrină, trei grade de nulitate: nulitatea absolută sau de plin drept, nulitatea relativă sau anulabilitatea şi inexistenţa.
În dreptul administrativ, ramură a dreptului public, problema nulităţii actelor pe care le adoptă sau emit organele administraţiei publice şi conducătorii acestora se pune în alţi termeni decât în dreptul privat.
Aşadar, susţinerea unei teorii a nulităţii în dreptul administrativ trebuie privită din perspectiva faptului că, în această materie, există mai multe categorii de interese. Astfel, există interesul general reprezentat prin stat, interesul judeţean, comunal, orăşenesc şi municipal şi interesul individual, adică interesul particular, al administraţiilor.
„Legea este obligată să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori, ea declară inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea faţă de anumite persoane”[1].
Anulabilitatea este acea formă a nulităţii actelor administrative de autoritate care se aplică, atunci când legea o prevede, actelor administrative adoptate sau emise cu nerespectarea legii. Aceasta se deosebeşte de nulitatea relativă deoarece, pe de o parte, voinţa organului administraţiei publice care îl adoptă sau emite nu se poate manifesta niciodată prin eroare, dol sau violenţă, iar pe de altă parte, organul administraţiei publice care îl adoptă sau emite nu o poate face fără a avea capacitatea juridică de a adopta ori emite acte administrative de autoritate lovite de o nulitate relativă. Nulitatea relativă ar putea fi înlăturată prin acţiunea intentată de organul administraţiei publice a cărei voinţă a fost viciată ori să fi încetat incapacitatea pe care organul administraţiei publice o avea la data adoptării sau emiterii actul administrativ de autoritate.
O chestiune pe care o ridică în doctrină actele administrative de autoritate este aceea a termenului în care poate fi cerută anularea actului care, potrivit legii, este anulabil sau poate fi anulat.
Soluţionarea acestor cereri de anulare a unui act administrativ de autoritate anulabil sau care poate fi anulat este de competenţainstanţelor judecătoreşti de contencios administrativ.
Termenul în care poate fi introdusă cererea de anulare este de un an de la data publicării sau comunicării actului anulabil, în acest sens, articolul 5, alineatul ultim al Legii contenciosului administrativ nr. 29 / 1990 prevede că, în toate cazurile, injtroducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere.
Nulitatea actelor administrative de autoritate constă în adoptarea sau emiterea unor asemenea acte cu nerespectarea condiţiilor de validitate, indiferent de faptul că această sancţiune este sau nu prevăzută de lege.
În sistemul nostru legislativ, nulitatea se pronunţă de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ la cererea celor care se consideră vătămaţi într-un drept al lor recunoscut de lege sau la cererea prefectului judeţului sau al municipiului Bucureşti, precum şi de unele instanţe judecătoreşti de drept comun – judecătorii şi tribunale, dacă au primit, prin lege, această competenţă.
Nulitatea poate privi un act administrativ de autoritate în întregime sau numai unele articole ale sale.
În ceea ce priveşte efectele juridice care s-au produs până la constatarea, în tot sau în parte, a nulităţii unui act administrativ de autoritate, se aplică principiul quod nullum est ab initio nullus producit effectus.
Inexistenţa actului administrativ se referă la acel act adminsitrativ de autoritate care a fost adoptat sau emis cu nerespectarea unei condiţii de validitate prevâzute în una din cele trei faze ale procedurii administrative de adoptare, emitere şi intrare în vigoare.
Spre deosebire de actele administrative anulabile sau nule, a căror nulitate trebuie pronunţată de o instanţă judecătorească, inexistenţa actului administrativ de autoritate pentru a fi constatată sau stabilită nu are nevoie de intervenţia instanţelor judecătoreşti, ea poate fi invocată de partea interesată sau de oricine are cunoştinţă de faptul că un act adminsitrativ de autoritate este inexistent.
„Actele adminsitrative inexistente nu prezintă nici cel puţin aparenţa de legalitate, deoarece încălcarea legii este atât de evidentă, încât oricine o poate sesiza.Tocmai de aceea, în cazul actului administrativ inexistent nu operează aparenţa de legalitate şi, ca atare, el nu poate fi pus în executare, spre deosebire de actul lovit de nulitate ( absolută şi relativă ), care, în baza prezumţiei de legalitate, continuă să producă efecte juridice până în momentul constatătii, cu efect retroactiv, a nulităţii actului”[1].
Importanţa categoriei actelor administrative inexistente trebuie privită şi prin prisma excepţiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii nr. 29 / 1990. Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu pot să se pronunţe asupra legalităţii acestor acte, ele pot constata inexistenţa lor. De altfel, viciul de inexistenţă poate fi stabilit şi de alte instanţe judecătoreşti decât cele prevăzute de Legea nr. 29 / 1990, de alte autorităţi etatice sau chiar de cetăţeni.
Intrarea în vigoare a actelor administrative de autoritate
Regula in materia intrării în vigoare a actelor administrative de autoritate
Actele administrative sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în vederea creării, modificării sau stingerii ( încetării ) anumitor raporturi juridice.
Referitor la momentul de la care actele administrative încep să producă efecte juridice, în principiu, este acela al publicării pentru actele administrative normative şi, respectiv, cel al comunicării pentru actele administrative individuale. Numai din acest moment, subiectele iau cunoştinţă de conţinutul actului administrativ şi, drept urmare, li se pretinde o anumită conduită.
În consecinţă, intrarea în vigoare marchează momentul producerii de efecte juridice de către actele respective. Acest principiu îşi găseşte consacrarea în însăşi Constituţia României care, în articolul 15, alineatul (2), prevede că „legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale mai favorabile”.
Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al României în cazul legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, în cazul celorlalte acte normative ( publicare în presă, afişare ). Potrivit articolului 107, alineatul (4) din Constituţie nepublicarea actelor normative ale Guvernului atrage inexistenţa acestor acte.
Deşi, de regulă, data publicării unui act adminsitrativ de autoritate este şi data intrării acestuia în vigoare, adică data la care începe să producă efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis, există şi excepţii în care aceste acte administrative de autoritate intră în vigoare, produc efecte juridice la o altă dată.
actele administrative care prevăd o dată ulterioară pentru intrarea lor în vigoare ( în cazul celor normative ) sau de la care produc efecte juridice ( în cazul celor individuale );
Astfel, potrivit articolului 3 din Hotărârea Guvernului privind transportul personalului român care se deplasează în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar şi foloseşte ca mijloc de transport avionul, prezenta hotărâre intră în vigoare după 30 de zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, potrivit articolului 4 din Ordonanţa nr. 2 / 2001, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare după 10 zile de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, dacă în cuprinsul acestora nu se prevede un termen mai lung.
actele administrative cu caracter retroactiv, adică acele acte care constată sau recunosc existenţa sau întinderea unor drepturi şi obligaţii, ce au luat naştere anterior ori inexistenţa lor. Aceste acte se mai numesc şi acte declarative sau recognitive.
Din această categorie de acte fac parte:
„actele de anulare ( revocare ) a unor acte administrative care produc efecte juridice de la data intrării în vigoare a actului desfiinţat;
actele administrative normative interpretative emise de acelaşi organ sau organul superior celui care a emis actul interpretat care au efect retroactiv de la data aplicării actului interpretat;
acte adminsitrative care produc efecte juridice la o dată anterioară publicării;
actele administrative jurisdicţionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc părţilor situaţii juridice preexistente emiterii actului”[1].
Actele administrative de autoritate individuale produc efecte juridice din momentul în care persoana interesată a luat cunoştinţă de conţinutul acestuia, fie că i-a fost înmânat direct, fie că i-a fost transmis prin poştă.
De la această regulă fac excepţie actele administrative de autoritate emise de Preşedintele României în realizarea atribuţiilor cuprinse în articolul 94 din Constituţie care, în temeiul alineatului (1) al articolului 99 din Constituţie se publică în Monitorul Oficial al României, iar nepublicarea atrage inexistenţa decretului; de asemenea, hotărările individuale adoptate de Guvernul României ce se publică, conform alineatului (4) al articolului 107 din Constituţie, în Monitorul Oficial al României pentru că, potrivit aceluiaşi alineat, nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii, precum şi actele administrative de autoritate adoptate ori emise de organele colegiale sau unipersonale de conducere ale unor autorităţi administrative autonome pentru care legile lor de organizare şi funcţionare prevede obligativitatea publicării lor în Monitorul Oficial.
În ce priveşte actele administrative de autoritate a administraţiei publice locale, articolul 50, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001, prevede că actele normative devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale de la data comunicării.
„Unele acte de autoritate individuale pot produce însă efecte juridice chiar din momentul adoptării lor, dacă persoana vizată participă la adoptarea actului şi din cuprinsul actului nu rezultă altfel. De exemplu, hotărârea consiliului local prin care se alege viceprimarul produce efecte din momentul adoptării ei, dacă persoana aleasă în această funcţie a fost prezentă la şedinţă şi a acceptat învestitura. În asemenea cazuri, momentul adoptării actului coincide cu comunicarea sa, întrucât persoana în cauză ia cunoştinţă, în mod direct, despre existenţa actului”[1].
Însă şi faţă de organul emitent actul poate produce efecte tot din momentul adoptării lui. Astfel, consiliul local va plăti salariul viceprimarului din momentul adoptării hotărârii de învestire, dacă hotărârea nu prevede o dată ulterioară pentru începerea mandatului viceprimarului.
„În concluzie, actul de autoritate este valabil şi poate produce, în anumite situaţii, efecte juridice din chiar momentul adoptării sau emiterii lui, dar el nu poate, potrivit legii, să creeze obligaţii valabile faţă de terţi, înainte de aducerea lui la cunoştinţa acestora.
Cu alte cuvinte, momentul în care un act de autoritate produce efecte juridice este diferit, după cum urmează:
faţă de organul emitent, actul produce efecte juridice de la data adoptării ( emiterii ) lui sau la o dată ulterioară prevăzută în acel act;
faţă de terţi, actul creează obligaţii valabile de la data publicării sau comunicării ori la o dată ulterioară prevăzută în acel act”[1].
Dispoziţiile articolului 50, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001 oferă posibilitatea de le interpreta în sensul că actele de autoritate ale administraţiei publice locale pot da naştere la drepturi subiective valabile în afvoarea terţilor, chiar din momentul adoptării (emiterii) lor. Prin urmare, data naşterii dreptului este aceea a adoptării (emiterii) actului şi nu data comunicării lui, întrucât acest de lege prevede doar că actul nu este obligatoriu înainte de comunicarea lui.Astfel, dacă dreptul născut este garantat prin lege, prin stabilitate, organul emitent nu mai poate revoca actul înainte de comunicare, întrucât actul a devenit irevocabil din chiar momentul adoptării (emiterii) lui.
De reţinut este că legea nu prevede un termen pentru punerea în executare a unui act administrativ de autoritate faţă de terţi, lăsând la latitudinea adminsitraţiei să stabilească acest moment. Legea prevede termene maxime pentru comunicarea şi publicarea actelor adminsitrative de autoritate, acestea fiind de 10 zile de la adoptare sau emitere, în cazul celor individuale şi de 5 zile de la comunicarea către prefect a actelor normative.
actelor administrative de autoritate
Această măsură,a modificării actelor administrative de autoritate,poate fi luată, în principal, de organul administraţiei publice care l-a adoptat sau emis, dar şi de organele administraţiei publice ierarhic superioare ori de instanţele judecătoreşti competente, potrivit legii.
În timp ce revocarea sau retractarea actului administrativ priveşte actul în întrgul său, modificarea acestuia se referă numai la unele elemente, la unele prevederi din act.
Modificarea actelor administrative cu caracter normativ se realizează printr-un act de acelaşi nivel şi cu respectarea aceleaşi metodologii de tehnică legislativă.
De subliniat este faptul că modificarea actului produce efecte numai pentru viitor, efectele produse până la data modificării.
Sub aspectul modificării acestor acte, trebuie făcută distincţia între modificarea actelor administrative de autoritate normativă şi modificarea actelor administrative de autoritate individuale.
a) Actele administrative de autoritate normativă pot fi modificate, de regulă, de organele administraţiei publice care le-a adoptat sau le-a emis, dar şi de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, în condiţiile legii.
„Modificarea actelor administrative de autoritate de către organele administraţiei publice care le-au adoptat ori emis poate să constea şi numai în completarea cu unele prevederi a actului supus modificării, precum este posibil şi ca prin acelaşi act adminstrativ de autoritate modificator să se aducă atât modificări cât şi completări unui act administrativ de autoritate adoptat ori emis anterior”[1].
Astfel, prin Hotărârea Guvernului nr. 322 / 2000 privind modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 1182 / 1996 pentru aplicarea Legii nr. 15 / 1996[1] privind statutul şi regimul refugiaţilor în România s-a adus atât modificări cât şi completări. De asemenea, prin Hotărârea Guvernului nr. 450 / 2000 pentru modificarea articolului 19, alineatul (12) din Normele privind reglementarea unor probleme financiare în activitatea sportivă, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 240 / 1999[1] s-a adus numai modificări.
Modificări şi completări la actele administrative de autoritate pe care le adoptă sau emit efectuează şi autorităţile administrative autonome. Spre exemplu, prin Normele Băncii naţionale a României nr. 10 / 1999 pentru modificarea Normelor nr. 2 / 1999[1] privind autorizarea băncilor s-au adus modificări unui act administrativ de autoritate emis de Banca Naţională a României.
Asemenea modificări şi completări se aduc ordinelor şi instrucţiunilor pe care le-au emis miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale adminstraţiei publice centrale.
De asemenea, modificări ale ale actelor administrative de autoritate pot efectua şi instanţele judecătoreşti de contencios administrativ care, potrivit articolului 11 din Legea nr. 29 / 1990, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze în total sau în parte actul administrativ.
b) Actele administrative de autoritate individuale pot fi modificate ori completate atât de organele care le-au adoptat sau emis, cât şi de organele administraţiei publice ierarhice superioare, precum şi de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ.
Controlul administrativ, prin care se pot aduce modificări actelor administrative de autoritate de stabilire a impozitelor şi taxelor locale, este reglementat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 58 / 1999[1] privind soluţionarea obiecţiunilor şi contestaţiilor formulate împotriva actelor de control şi impunere având ca obiect constatarea şi stabilirea impozitelor şi taxelor locale, a majorărilor de întârziere, a penalităţilor, precum şi a altor sume.
Potrivit articolului 3, alineatul (1) din ordonanţa menţionată, împotriva constatărilor şi măsurilor stabilite în cadrul competenţelor legale prin procesele-verbale sau prin alte acte administrative ale serviciilor de specialitate ale consiliilor locale, ale Consiliului General al municipiului Bucureşti sau ale consiliilor judeţene, după caz, plătitorilor de impozite, taxe locale, precum şi de alte sume, pot face obiecţiuni care se soluţionează de către şeful serviciului de specialitate respectiv. Persoana fizică sau juridică nemulţumită de modul în care au fost soluţionate obiecţiunile se poate adresa cu contestaţie primarului unităţii administrativ – teritoriale, respectiv primarului general al municipiului Bucureşti, în care acesta îşi are domiciliul, sediul sau unde îşi desfăşoară activitatea.
Soluţionând obiecţiunile şi contestaţiile, organele competente pot modifica, dacă este cazul, actele administrative de autoritate împotriva cărora s-au formulat obiecţiunile şi contestaţiile.
Împotriva dispoziţiei primarului, potrivit articolului 9, alineatul (1) din aceeaşi ordonanţă, persoana fizică sau juridică nemulţumită s e poate adresa, în condiţiile legii, tribunalul cu acţiune în anulare a actului respectiv, iar potrivit alineatului (3) persoana fizică sau juridică nemulţumită de sentinţa tribunalului se poate adresa cu recurs Curţii de apel.
În literatura de specialitate au fost formulate mai multe opinii referitoare la noţiunea „suspendării” actelor administrative[1].
Potrivit unei păreri, noţiunii de suspendare a actelor adminstrative i se atribuie două sensuri. „Prin suspendare „stricto sensu” se înţelege încetarea temporară a obligaţiei de executare după intrarea în vigoare a actului administrativ, adică după ce acesta a început să producă efecte juridice. Prin susupendare „lato sensu” se înţelege nu numai încetarea temporară a unei activităţi deja începute, ci şi cazurile în care un act administrativ intră în vigoare ulterior momentului în care a fost emis şi ar fi trebuit să intre în vigoare”[1].
Potrivit unei alte opinii, „suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară a efectelor juridice ale unor acte administrative ca urmare a existenţei unor dubii cu privire la legalitatea şi oportunitatea acestora”[1].
„Suspendarea are caracter temporar. Ea durează până când actul e ste revocat sau anulat ori este recunoscut ca valabil. Dacă organul emitent găseşte actul ilegal sau inoportun, îl revocă, iar, în caz contrar, îl repune în vigoare”[1].
Suspendarea unui act administrativ poate deveni necesară din mai multe motive, şi anume:
contestarea legalităţii de către un cetăţean, o organizaţie sau de către un organ public; în acest sens, pe perioada suspendării, organul adminstraţiei publice care a hotărât această măsură verifică condiţiile de legalitate ale actului administrativ, urmând ca la expirarea termenului pentru care a fost suspendat, fie să-l repună în vigoare în cazul constatării caracterului său legal, fie să-l revoce în situaţia stabilirii caracterului său ilegal.
contestarea oportunităţii actului de autoritate, fără a se pune în diiscuţie legalitatea acestuia; cu privire la aceste două motive, suspendarea intervine în situaţia în care există unele îndoieli, dubii, ezitări referitor la legalitatea sau oportunitatea actelor administrative.
necesitatea de a se pune de acord actul administrativ cu actele organelor ierarhice superioare, emise ulterior;
aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o abatere adminstrativă; astfel, suspendarea poate interveni cu titlu de sancţiune împotriva unor persoane fizice care au comis anumite fapte prevăzute de lege sau care nu şi-au îndeplinit anumite obligaţii legale. De exemplu, potrivit articolului 60, alineatul (1) din Legea nr. 3 / 1977 privind pensiile de asigurări sociale şi asistenţă socială, plata pensiei stabilită prin decizia de pensionare se suspendă cât timp pensionarul execută o pedeapsă privativă de libertate. De asemenea, dacă titularul unei autorizaţii sau al unei licenţe de emisie eliberată în condiţiile Legii nr. 48 / 1992 nu îşi respectă obligaţiile şi nu se conformează somaţiei primite, Consiliul Naţional al Audiovizualului poate, după caz, dispune suspendarea autorizaţiei de la o lună la trei luni.
De reţinut este faptul că indiferent de multitudinea cauzelor care o impun, „acestea nu pot transforma suspendarea într-o regulă a regimului juridic al actelor adminsitrative, la fel ca şi revocarea. Dacă s-ar proceda aşa, s-ar ajunge să se împiedice activitatea adminstrativă, să se încalce legea şi legalitatea”[1].
Astfel, suspendarea se deosebeşte de revocare prin următoarele aspecte: în primul rând, revocarea apare ca o regulă ( actele administrative, în principiu, sunt revocabile), în timp ce suspendarea este o operaţie excepţională; în al doilea rând, revocarea se dispune când există certitudinea că actul este ilegal, inclusiv sub aspectul oportunităţii, pe când suspendarea se dispune când există un dubiu în privinţa legalităţii, inclusiv sub aspectul oportunităţii; iar, în al treilea rând, revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului administrativ, pe când suspendarea determină încetarea temporară a acestor efecte.
Suspendarea poate fi hotărâtă fie de organul emitent al actului, fie de către organul ierarhic superior, precum şi de către instanţele judecătoreşti competente însă numai în situaţiile în care legea prevede expres aceasta.
Aşadar, suspendarea actelor de autoritate ale administraţiei publice locale poate avea loc fie printr-un act juridic, fie în temeiul legii.
Suspendarea printr-un act juridic se poate dispune de către organul emitent sau de către instanţa judecătorească.
Organul emitent îşi poate suspenda propriile acte de autoritate în virtutea principiului revocabilităţii actelor adminstrative, întrucât qui potest plus, potest minus.
Instanţa judecătorească de contencios adminstrativ poate să dispună, potrivit articolului 9, alineatul (1) din Legea nr. 29 / 1990, în cazuri bine justificate şi pentru a se putea preveni producerea unei pagube iminente, suspendarea executării actului adminstrativ, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a actului atacat. În această situaţie, dacă acţiunea în anulare a fost admisă, actul administrativ de autoritate suspendat este anulat, iar, dacă instanţa de contencios administrativ a respins acţiunea în anulare, pe data rămânerii definitive şi revocabile ale acesteia îşi încetează efectele de suspendare a actului administraţiei de autoritate care a fost suspendat prin hotărârea pronunţată în soluţionarea cererii de suspendare.
Organele care fac parte din Ministerul public pot suspenda numai actele administrative ale organelor de deţinere şi executare a pedepselor.
Suspendarea de drept a unui act de autoritate al administraţiei publice locale are loc şi atunci când prefectul atacă acel act la instanţa de contencios adminstrativ, potrivit articolului 135, alineatul (1) din Legea nr. 215 / 2001.
Măsura suspendării prin act juridic are la bază existenţa unor dubii în legătură cu legalitatea sau oportunitatea unui act de autoritate. Aceste dubii le poate avea organul emitent al actului, dar şi instanţa judecătorească care poate dispune măsura suspendării atunci când reclamantul solicită luarea acestei măsuri până la soluţionarea acţiunii privind anularea actului adminsitrativ anulat.
„Suspendarea prin act juridic, fiind determinată de o apreciere asupra legalităţii sau oportunităţii unui act de autoritate, are un caracter facultativ, în tim ce suspendarea de drept, avându-şi temeiul în lege, are caracter obligatoriu”[1].
În ceea ce priveşte încetarea suspendării actelor administrative, aceasta se porduce la momente diferite, în funcţie de forma suspendării – de drept ( ope legis ) sau în temeiul unui act juridic.
În primul rând, suspendarea încetează în momentul când actul suspendat este revocat de autorităţile competente ca urmare a constatării carcaterului său ilegal sau inoportun prin intermediul unui act adminstrativ de revocare sau ca urmare a repunerii acestuia în vigoare.
În al doilea rând, suspendarea poate înceta şi de drept. Aici se încadrează actele adminsitrative suspendate pentru inoportunitate, în situaţia în care împrejurările de fapt care au determinat ca executarea actului să fie inoportună a dispărut. Suspendarea actului adminsitrativ încetează de drept în acest moment.
De asemenea, suspendarea de drept intervenită ca urmare a acţiunii introduse de prefect la instanţa de contencios adminstrativ împotriva unui act adminstrativ provenit de la autorităţile adminsitraţiei publice locale, încetează odată cu rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti pronunţată în litigiul respectiv.
În al treilea rând, suspendarea actului adminstrativ hotărâtă de instanţa judecătorească pe baza articolului 9 din Legea nr. 29 / 1990, va înceta odată cu soluţionarea acţiunii.
Cu privire la reconstituirea actelor administrative de autoritate, s-au exprimat opinii divergente. Reconstituirea actelor administrative de autoritate este tratată în legătură cu actele de stare civilă, precizându-se că „în principiu, nu este admisă, deoarece ea intervine numai în cazurile exprese prevăzute de lege. De regulă, reconstituirea nu se realizează, dar atunci când legea reglementează această operaţiune juridică, organele administraţiei publice competente o înfăptuiesc, în condiţiile legii”[1].
Astfel, potrivit articolului 52 din Legea nr. 119 / 1996[1] cu privire la actele de stare civilă, reconstituirea actelor de stare civilă se poate face, la cerere, dacă:
registrele de stare civilă au fost pierdute sau distruse în totalitate ori în parte;
actul de stare civilă a fost întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat certificatul ori extrasul de pe acest act.
Articolul 54, alineatul (1) al aceleiaşi legi dispune că cererea de reconstituire însoţită de actele doveditoare se depune la autoritatea administraţiei publice locale competentă să întocmească actul sau a locului de domiciliu al perosanei interesate în cazul prevedrilor articolului 52, litera b).
Cererea se soluţionează în termen de 30 de zile prin dispoziţie a primarului, care se comunică solicitantului în termen de 10 zile de la emitere.
Potrivit alineatului (2) al aceluiaşi articol, dispoziţia prevăzută la alineatul (1) poate fi contestată la instanţa judecătorească în a cărei rază teritorială îşi are sediul autoritatea emitentă.
Majoritatea autorilor[1] exprimă însă opinia că actele de stare civilă nu pot fi considerate acte administrative de autoritate. Totuşi, această formă de activitate este o activitate administrativă fiind înfăptuită de organe administrative. „Din punct de vedere organic şi formal, aşadar, actul de stare civilă are caracter administrativ, însă din punct de vedere material nu poate fi considerat act administrativ, ci doar operaţiune administrativă”[1].
În acest sens, articolul 1 din Legea nr. 119 / 1996 defineşte actul de stare civilă ca fiind „înscrisul autentic prin care se dovedeşte naşterea, căsătoria, decesul, întocmit de ofiţerul de stare civilă”.
De reţinut este faptul că actul de stare civilă e întocmit, nu emis în temeiul puterii publice cu care e învestită autoritatea adminstrativă. De asemenea, actele de stare civilă nu stabilesc drepturi şi obligaţii noi pentru persoanele cărora li se adresează. Acestea constată doar existenţa unor fapte juridice ( naştere, deces ) sau a unor acte juridice ( căsătoria ) fără a adăuga efecte juridice noi celor produse deja de către aceste fapte sau acte juridice.
Aşadar, actul de stare civilă este o operaţiune tehnico – materială care nu produce efecte juridice prin ea însăşi, deci reconstituirea actelor de stare civilă nu poate fi analizată în cadrul categoriei actelor administrative de autoritate.
Încetarea producerii efectelor actelor administrative de autoritate
Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale produc efecte juridice din momentul intrării lor în vigoare şi până la scoaterea lor din vigoare.
Raporturile juridice care au luat naştere pe baza actelor administrative pot să înceteze fie ca urmare a intervenirii unui act de autoritate emis în a cest scop, fie a unor fapte materiale prevăzute de lege tocmai pentru a lipsi de efecte juridice actele administrative.
„Actele juridice prin care are loc încetarea efectelor actelor de autoritate ale administraţiei publice locale pot fi emise fie de organul emitent al actului care îşi încetează efectele, fie de instanţa judecătorească, spre deosebire de actele de autoritate ale administraţiei publice de stat care îşi încetează efectele juridice şi prin actele organelor ierarhic superioare organului care a emis actul ce va fi desfiinţat”[1].
Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a intervenirii unui act juridic în acest scop operează, în general, din momentul ieşirii acestora din vigoare printr-un alt act juridic care aparţine, de regulă, organului emitent, organului ierarhic superior acestuia sau instanţelor judecătoreşti.
Modalităţile concrete prin care încetează raporturile juridice produse de actele administrative sunt: revocarea, anularea şi suspendarea. Întrucât suspendarea a fost deja analizată în cadrul capitolului anterior, această modalitate de încetare temporară a efectelor actelor de autoritate nu mai necesită nici o prezentare.
Revocarea actelor administrative de autoritate
Revocarea actelor administrative constituie unul din modurile de încetare a efectelor juridice ale acestor acte care intervine frecvent în practica administrativă, revocarea apărând ca un principiu al regimului juridic al actelor administrative. Actele administrative de autoritate, fiind acte cu caracter unilateral, ele pot fi, în principiu, revocabile.
„Revocarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea definitivă a efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a ilegalităţii şi inoportunităţii acestor acte”[1].
Revocarea poate fi dispusă de organul emitent al actului ilegal sau inoportun sau de organul ierarhic superior al acestuia.
Motivele sau cauzele revocării constau în ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ.
Referitor la primul motiv de revocare trebuie subliniat faptul că din moment ce organul administraţiei publice a emis în mod unilateral un act ilegal, acest organ precum şi organul ierarhic superior au posibilitatea de a-l revoca tot pe cale unilaterală, fără intervenţia instanţelor judecătoreşti. Administraţia este cea care trebuie să respecte şi să organizeze aplicarea legii, astfel încât să nu se ajungă la situaţia ca un act administrativ să fie emis cu încălcarea legii şi să producă efecte de drept.
În legătură cu al doilea motiv de revocare, s-a exprimat în doctrină următoarea opinie: „deşi oportunitatea unui act administrativ poate fi pusă numai la limitele legalităţii lui, se poate întâmpla ca un act să fie legal, dar să nu fie oportun”[1].
Revocarea unui act administrativ pentru motive de ilegalitate produce efecte retroactive de la data adoptării (emiterii) actului revocat, efectele acestuia desfiinţându-se în totalitate ca şi cum actul nu ar fi existat.
Revocarea pentru motive de inoportunitate produce efecte de la data la care actul a devenit inoportun, iar efectele juridice produse de actul revocat până la data revocării sunt şi rămân valabile.
Revocarea propriului act administrativ mai poartă denumirea de retractare sau retragere a actului administrativ.
Această modalitate de încetare a efectelor unui act administrativ poate fi totală sau parţială. În acest ultim caz, revocarea mai poartă denumirea de reformare sau modificare a actului administrativ.
„Principiul revocabilităţii actelor administrative apare ca un efect firesc al trăsăturilor administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative”[1]. În acest sens, administraţia publică presupune o activitate de conducere şi execuţie efectivă, ea trebuie să dea dovadă în permanenţă de receptivitate şi elasticitate.
Principiul revocabilităţii comportă o serie de excepţii. Toate aceste excepţii privesc numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt întotdeauna şi oricând dacă organul administraţiei publice care le-a adoptat sau emis apreciază că un asemenea act nu trebuie să mai producă efectele juridice pentru care a fost adoptat sau emis. În acest sens, principiul revocabilităţii actelor administrative normative are caracter absolut. În acestă situaţie, efectele juridice produse până la data revocării rămân bine produse, iar drepturile particularilor dobândite în temeiul actului adminstrativ de autoritate normativ revocat intră în domeniul drepturilor câştigate.
Acest principiu încetează însă a mai avea caracter absolut în privinţa actelor administrative individuale şi în situaţii anume prevăzute de lege, ori ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor cuprinse în actele administrative respective, aceste acte devin irevocabile, constituindu-se în excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative.
În doctrină, au fost deja evidenţiate categoriile de acte adminstrative irevocabile, acestea fiind următoarele:
actele administrative jurisdicţionale sunt irevocabile deoarece ele se bucură de o anumită stabilitate ca urmare a faptului că organele care le emit cu prilejul soluţionării unor litigii se dezinvestesc de dreptul de a mai r eveni asupra acestora;
actele adminstrative pe baza cărora au luat naştere raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale; acestea deşi apar frecvent în activitatea administraţiei publice locale, sunt revocabile întrucât aceste raporturi juridice iau naştere prin acordul de voinţă al părţilor şi nu mai pot fi desfiinţate prin manifestarea de voinţă unilaterală a organului emitent al actului administrativ.
În doctrină, există referiri la actele care stau la baza raporturilor civile şi de muncă, precum şi la „contractele civile, în sensul larg al termenului”[1].
În primul caz, e vorba de raporturi juridice create în baza actelor de autoritate ale administraţiei publice locale care pot fi raporturi juridice civile, de muncă sau procesuale.
În al doilea caz, majoritatea raporturilor juridice contractuale care au la bază acte de autoritate sunt contracte adminstrative, prin intermediul cărora autorităţile publice locale îşi administrează domeniul public. „Actele de autoritate care au generat contracte adminsitrative pot fi revocate, acestea fiind o excepţie de la excepţie”[1].
În schimb, „actele de autoritate pe baza cărora administraţia publică locală încheie contracte civile cu diverşi particulari, persoane fizice sau juridice, nu mai pot fi revocate”[1].
c)acte administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate
Uneori, autorităţile adminsitraţiei publice locale emit acte generatoare de drepturi subiective, a căror stabilitate este garantată de lege, prin intermediul anumitor organisme înfiinţate potrivit legii şi care funcţionează pe lângă acestea. De exemplu, pentru reatituirea unor imobile sau pentru acordarea de despăgubiri foştilor proprietatri, s-au constituit pe lângă consiliile locale şi judeţene, comisii speciale potrivit articolelor 16 – 20 din Legea nr. 112 / 1995.Hotârârile comisiei judeţene, prin care s-au restituit imobilele foştilor proprietari, constituie acte prin care a luat naştere un drept subiectiv fundamental, respectiv dreptul de proprietate, garantat de Consituţia României în articolul 41, alineatul (1).
d) actele administrative atributive de statut personal – spre exemplu, o diplomă universitară, reuşita la un concurs, etc., nu mai pot fi revocate deoarece au la bază o activitate anterioară a unor persoane, iar revocarea lor ar fi inutilă din moment ce persoana interesată poate cere oricând emiterea unui asemenea act cu acelaşi conţinut.
e)acte administrative realizate material nu mai pot fi revocate întrucât prin revocarea lor nu s-ar putea restabili situaţia materială anterioară. Sunt irevocabile, de exemplu, o autorizaţie de demolare a unei construcţii care a fost deja demolată sau o autorizaţie de construire după ce lucrările de construire s-au executat.
În literatura de specialitate, s-a apreciat că „acele autorizaţii a căror realizare are loc continuu, denumite şi autorizaţii libere, pot fi revocate. Dată fiind executarea lor succesivă pot apărea, în timp, anumite împrejurări care să justifice revocarea unor asemenea acte, însă efectele revocării nu se pot produce decât ex nunc, întrucât, pentru trecut, aceste autorizaţii reprezintă acte executate material”[1]. Un exemplu de asemenea autorizaţie este cea dată pentru exercitarea de către particulari a unor profesii sau meserii.
f) actele administrative de sancţionare contravenţională – această excepâie îşi găseşte justificarea în necesitatea evitării comiterii de abuzuri de către administraţia publică în raporturile sale cu particularii.
Aceste acte nu mai pot fi revocate de organul emitent, nici de organul superior, ci ele pot fi anulate doar pe cale judecătorească.
În doctrină, s-a arătat că şi actele administrative exceptate de la principiul revocabilităţii pot fi revocate în ipoteza în care actul administrativ pe care partea îşi întemeiază un drept subiectiv a fost emis datorită manevrelor sale frauduloase sau dolosive. Aceasta corespunde principiului potrivit căruia nimeni nu poate invoca în favoarea sa propria sa vină ( nemo auditur suam turpitudinem allegans ).
Dacă s-ar recunoaşte stabilitate unor drepturi obţinute prin manopere dolosive sau frauduloase, ar însemna legalizarea unei situaţii ilegale.
Dacă actul irevocabil a fost emis din culpa exclusivă a autorităţii administraţiei publice, el nu mai poate fi revocat dacă aceasta atrage consecinţe păgubitoare pentru titularul sau beneficiarul acelui act.
Totodată, irevocabilitatea actelor administrative din categoriile exceptate de la principiul revocabilităţii nu mai poate fi invocată în cazul unor acte inexistente, deoarece acestea nu au avut nici un moment aparenţă de legalitate.
În această situaţie, încălcarea legii este atât de evidentă încât oricine o poate sesiza. Datorită faptului că nu operează prezumţia de legalitate, nimeni nu poate fi obligat să se supună dispoziţiilor cuprinse într-un asemenea act. Astfel, de exemplu, o hotărâre a consiliului local adoptată cu încălcarea competenţei teritoriale reprezintă un act inexistent.
În legătură cu actele administrative inexistente s-a pus problema, în doctrină, dacă acestea mai trebuie revocate sau doar constatată inexistenţa lor de către autorităţile emitente. S-a statuat în sensul că „autorităţile emitente au dreptul să revină asupra acestor acte, indiferent că se procedează la revocarea sau la constatarea inexistenţei lor”[1].
Abrogarea actelor administrative de autoritate
„Această operaţiune constituie dreptul organului administraţiei publice care a adoptat sau emis un act administrativ de autoritate de a-l abroga, de a face să înceteze producerea efectelor juridice ale unui act adminstrativ de autoritate normativ ori individual”[1].
Abrogarea intervine, de regulă, pentru motive de oportunitate sau de interes public ori pentru că aplicarea, în continuare, unui act administrativ de autoritate nu mai este necesară.
Abrogarea se face printr-un act adminstrativ de autoritate adoptat sau emis de acelaşi organ al administraţiei publice şi priveşte atât acte adminsitrative de autoritate normative cât şi individuale. De asemenea, aceasta poate privi un act adminsitrativ de autoritate integral sau numai anumite articole din actul respectiv ori numai din anexele sale.
Actele administrative de autoritate normative pot fi abrogate de Guvern, de conducătorii autorităţilor administrative autonome sau de miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Astfel, prin Hotărârea Guvernului nr. 44 / 1998[1] a fost abrogată Hotărârea Guvernului nr. 751 / 1997 privind compensarea preţurilor cu amănuntul la unele medicamente.
Obiect al abrogării îl poate constitui şi actele administrative de autoritate individuale.
Conducătorii autorităţilor administrative autonome, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, consiliile judeţene şi cele locale, precum şi prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarii pot să-şi abroge actele administrative de autoritate pe care le-au adoptat sau emis atunci când apreciază că abrogarea lor este necesară.
Anularea actelor administrative de autoritate
Anularea reprezintă operaţiunea juridică de încetare definitivă a efectelor juridice ale unui act administrativ ilegal.
În doctrină, s-a arătat că „distincţia dintre nulitatea absolută şi nulitatea relativă are mai puţină relevanţă în dreptul administrativ dat fiind regimul lor de juridic asemănător”[1]. Astfel, anularea unui act administrativ ilegal se poate dispune de către organele administrative, indiferent dacă actul în cauză a încălcat o normă care ocroteşte un interes general sau personal.
De asemenea, în dreptul administrativ pot fi confirmate uneori şi nulităţile absolute.
Actele de autoritate ale autorităţilor administraţiei publice locale nu pot fi anulate decât de către instanţa judecătorească datorită autonomiei existente între aceste autorităţi, spre deosebire de actele de autoritate ale organelor administraţiei publice de stat care pot fi anulate şi de către organele ierahic superioare organului emitent al actului.
Anularea se deosebeşte de revocare prin următoarele aspecte:
„anularea se dispune numai pentru motive de ilegalitate astfel încât instanţa de judecată nu verifică oportunitatea actului;
anularea produce întotodeauna efecte retroactive încă din momentul adoptării sau emiterii actului deoarece cauzele anulării sunt fie anterioare, fie concomitente emiterii actului; În cazul anulării, se consideră că actul nu ar fi existat niciodată, efectele sale se produc ex tunc, în timp ce revocare produce efecte numai pentru viitor ( ex nunc);
anularea actelor de autoritate ale organelor amdinistraţiei publice locale poate fi dispusă numai de instanţa judecătorească, în timp ce revocarea poate fi dispusă numai de organul emitent al actului;
măsura revocării este o consecinţă a exercitării controlului administrativ intern, în timp ce anularea poate fi urmarea exercitării, de către prefect, a controlului de tutelă asupra actelor autorităţilor publice locale sau consecinţa exercitării, de către persoana interesată, a dreptului său fundamental de a se apăra împotriva abuzului autorităţilor publice”[1].
Referitor la condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în anulare a unui act administrativ de autoritate al administraţiei publice locale, trebuie precizat că anularea în justiţie a unui act administrativ se face în procedură contencioasă deoarece odată cu introducerea acţiunii în anulare a actului se declanşează un litigiu între administraţia publică emitentă a actului şi titularul acţiunii în anulare.
Procedura de drept comun în materia contenciosului administrativ este reglementată de Legea nr. 29 / 1990[1], dar există şi unele reglementări speciale în materie. Potrivit unor reglementări speciale, respectiv articolul 57, alineatul (3) din Legea nr. 215 / 2001, există şi unele acte a căror anulare se poate dispune după o altă procedur, de exemplu, hotărârile privind validarea sau invalidarea unui mandat de consilier, etc.
Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii de anulare a unui act adminstrativ al autorităţilor publice locale sunt următoarele:
calitatea procesuală a părţilor în acţiunea de contencios administrativ
În ce priveşte calitatea de „reclamant” în acţiunea de contencios administrativ, Legea nr. 29 / 1990 prevede că pot avea această calitate nu numai persoanele fizice şi juridice de drept privat, ci şi organizaţiile statale autonome.
Pentru ca o persoană fizică sau juridică să-şi justifice calitatea sa de reclamant într-o acţiune în contencios administrativ, acesta va trebui să facă dovada că este titularul dreptului lezat printr-un act de autoritate sau nerecunoscut prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative. „Excepţie face prefectul care are, de drept, legitimare procesuală în acţiunea de contencios administrativ, el nefiind titularul vreunui drept lezat prin actul administrativ atacat”[1].
În ceea ce priveşte partea pârâtă, este necesar să existe identitate între autoritatea publică chemată în judecată şi cea care a emis actul. Pârâtul într-o acţiune de contencios administrativ trebuie să fie o autoritate administrativa ori aceasta împreună cu un funcţionar al acesteia.
„În schimb, în litigiile patrimoniale ( de drept public sau de drept comun ) au calitatea de părţi unităţile administrativ – teritoriale, întrucât acestea sunt persoane juridice şi au un patrimoniu propriu constituit din bunurile aparţinând domeniului de interes local. Ele sut reprezentate în aceste litigii de către consiliile locale şi judeţene sau, după caz, de primari şi preşedinţii consiliilor judeţene”[1].
actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, în cazul contenciosului subiectiv sau ca actul să fie ilegal, în aczul contenciosului obiectiv
Actul atacat trebuie să lezeze un drept subiectiv , în cazul contenciosului reglementat de Legea nr. 29 / 1990 sau să contravină unei norme juridice superioare, în cazul contenciosului declanşat de către prefect, în temeiul Legii nr. 215 / 2001.
c) actul atacat să fie un act adminstrativ
Potrivit unei opinii exprimate în doctrină, „numai actele de autoritate şi contractele adminstrative sunt supuse regimului de drept public, inclusiv în ceea ce priveşte controlul legalităţii lor, în timp ce actele de gestiune privată, fiind încheiate de administraţie, ca orice particular, sunt supuse regimului de drept comun”[1].
d) actul atacat să nu fie exceptat de la controlul de legalitate pe calea contenciosului administrativ
În concret, sunt exceptate de la controlul de legalitate pe calea contenciosului adminstrativ, în concepţia Legii nr. 29 / 1990, următoarele categorii de acte ale administraţiei publice locale:
actele de autoritate ale adminstraţiei publice locale prin care se iau măsuri urgente pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public;
actele adminsitrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară;
actele de gestiune săvârşite de unităţile adminstrativ – teritoriale în calitate de persoane juridice civile şi pentru administrarea patrimoniului său.
e) îndeplinirea procedurii administrative prealabile în termenul prevăzut de lege
Potrivit articolului 5, alineatul (2) din Legea nr. 29 / 1990 „înainte de a se cere instanţei anularea actului sau obligarea la eliberarea lui, cel care se consideră vătămat se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ sau la expirarea termenului prevăzut la articolul 1, alineatul (2), autorităţii emitente care este obligată să rezolve reclamaţia în termen de 30 de zile de la aceasta”.
Aşadar, trebuie subliniat că procedura administrativă prealabilă este o condiţie obligatorie pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29 / 1990, dispoziţiile acesteia având caracter imperativ. Neîndeplinirea acestei proceduri conduce la respingerea acţiunii ca inadmisibilă.
Procedura administrativă prealabilă se consideră îndeplinită numai prin introducerea reclamaţiei la organul administrativ emitent al actului, adică exercitarea recursului graţios.
Termenul de 30 de zile pentru introducerea reclamaţiei administrative curge de la data comunicării actului administrativ. În doctrină au fost formulate mai multe opinii în legătură cu natura juridică a acestui termen.
Astfel, se apreciază că „natura juridică a termenului pentru îndeplinirea procedurii prealabile este de decădere, însă în forma sa atenuată. Totuşi, pentru motive temeinice, când din împrejurări mai presus de voinţa sa, particularul a fost împiedicat să-şi exercite dreptul la reclamaţia administrativă prealabilă va trebui să beneficieze de repunerea în termen”[1].
f) actiunea în contencios trebuie introdusă în termenele prevăzute de lege
Potrivit Legii nr. 29 / 1990, în cazul în care cel ce se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza instanţa în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei ( articolul 5, alineatul ).
Sesizarea instanţei se va putea face şi în cazul în care autoritatea administrativă emitentă nu rezolvă reclamaţia în termenul de 30 de zile de la înregistrarea acesteia ( articolul 5, alineatul 3).
În toate cazurile, introducerea cererii la instanţă nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere ( articolul 5, alineatul final ).
În cazul anulării dispusă de instanţa judecătorească, Legea nr. 29 / 1990 nu face distincţie între nulitatea absolută şi cea relativă sub aspectul termenului în care poate fi introdusă acţiunea ( articolul 5, alineatul 2).
Aşadar, Legea nr. 29 / 1990 prevede un termen minim şi un termen maxim pentru introducerea unei acţiuni în contencios administrativ.
Termenul minim de 30 de zile se calculează de la data comunicării de către organul administrativ a soluţiei date reclamaţiei administrative prealabile sau de la expirarea termenului de 30 de zile în care organul administrativ trebuia să comunice răspunsul la reclamaţia prealabilă. Termenul de 30 de zile trebuie să se încadreze în termenul de 1 an prevăzut de articolul 5, alineatul (5) din Legea nr. 29 / 1990.
Termenul maxim de 1 an se calculează de la data comunicării actului administrativ atacat.
Deşi au fost emise în doctrină mai opinii referitoare la natura juridică a acestor termene, s-a apreciat că aceste termene sunt de decădere deoarece „expirarea acestor termene afectează însuşi dreptul la acţiune în sens procesual”[1].
Alte moduri de încetare a producerii efectelor juridice ale actelor administrative de autoritate
Actele administrative de autoritate normative ori individuale pot să nu mai producă efecte juridice şi în alte cazuri decât acelea ale suspendării, revocării şi anulării acestora.
Astfel, actele administrative de autoritate încetează să mai producă efectele juridice pentru care au fost adoptate ori emise dacă şi-au produs efectele juridice pentru care au fost adoptate sau emise, a expirat perioada de timp pentru care au fost adoptate sau emise, au fost înlăturate cauzele care au determinat adoptarea sau emiterea lor.
În exercitarea atribuţiilor conferite prin lege şi cu scopul de a satisface interesele comunităţilor care le-a conferit mandatul, autorităţile adminstraţiei publice locale acţionează pe cale unilaterală şi pe cale contractuală.
Sub aspectul unilateral, organele administraţiei publice locale,după cum am arătat, adoptă sau emit acte adminstrative de autoritate.
Sub aspectul contractual, acestea încheie cu terţi acte în regim de drept public ( contracte administrative ) şi în regim de drept privat ( contracte civile ).
Actul administrativ de autoritate reprezintă expresia manifestării voinţei juridice a organelor administraţiei publice locale în planul dreptului public în raporturile cu ceilalţi subiecţi de drept.
Pentru o funcţionare optimă a raportului guvernaţi – guvernanţi şi pentru o rezolvare cu celeritate a problemelor ce apar la nivelul comunităţilor locale, în cadrul statului au fost create unităţi administrativ – teritoriale. În cadrul acestor unităţi administrativ – teritoriale, au fost instituite organe administrative înzestrate cu competenţa de a exercita administraţia publică legată de viaţa locală. Astfel, organele administraţiei publice locale reprezintă unul dintre palierele la nivelul cărora se soluţionează necesităţile multiple şi complexe ale cetăţenilor unui stat.
Potrivit articolului 120 din Constituţia României „autorităţile adminstraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale şi primarii […]”, iar potrivit articolului 121 „consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”.
Administraţia publică realizată de către aceste organe în plan local se întemeiază pe principiul autonomiei locale consacrat expres atât în legea fundamentală, cât şi în legea administraţiei publice locale.
Principiul autonomiei nu trebuie însă înţeles în mod eronat. Acesta nu consacră „independenţa” sau „autoguvernarea” autorităţilor administraţiei publice locale, deoarece competenţele atribuite organelor constituite la nivelul unităţilor administrativ – teritoriale sunt expres şi limitativ prevăzute de lege. Aceste competenţe în nici un caz nu se suprapun celor reţinute la nivel central.
Este însă posibil ca în decursul timpului nivelul autonomiei locale să fie mai ridicat prin acordarea unor prerogative lărgite organelor administraţiei publice locale.Totuşi, cât timp articolul 1, prin alineatul (1) al legii fundamentale statuează că „România este stat naţional, […], unitar şi indivizibil, conceptul de autonomie locală nu trebuie să afecteze suveranitatea statală, însuşi statul fiind garantul aplicării acestui concept. Situaţia de dorit este crearea unui echilibru între, pe de o parte problemele statului în ansamblu şi modalităţile de soluţionare ale acestora şi, pe de altă parte, solicitările existente la nivel local şi posibilităţile lor de a fi soluţionate.
Conform celor arătate în lucrarea de faţă se poate concluziona faptul că actul administrativ de autoritate este o formă juridică principala de exprimare a organelor administraţiei publice locale prin care acestea răspund nevoilor comunităţilor locale.
1) Constitutia Romanei din 21 noiembrie 1991, publicată în Monitorul Oficial, nr.233/ 1991
2) Legea administratiei publice locale nr.215/2001, publicată în Monitorul Oficial ,nr.204/2001;
3) Legea nr.70/1991 privind alegerile locale, publicată în Monitorul Oficial, nr.77/ 1996 si republicată în Monitorul Oficial nr.153/2000;
4) Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr.122/1990;
5) Legea nr.119/1996 privind actele de stare civilă, publicată în Monitorul Oficial, nr.318bis/1997;
6) Legea nr.33/1995 pentru ratificarea Conventiei-cadru pentru protectia minoritătilor nationale, publicată în Monitorul Oficial nr.82/1995;
7) Ordonanta Guvernului nr.5/2002 pentru modificarea si completarea art.4 din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de constructii, republicată, publicată în Monitorul Oficial nr.70/2002;
8) Monitorul Oficial pentru anul 2001 al Consiliului Judetean Timis, Ed.Mirton, Timisoara, 2001;
Cursuri universitare,tratate ,monografii
1) Drăganu, Tudor, Actele de drept administrativ, Ed.Stiintifică, Bucuresti, 1959;
2)Drăganu, Tudor, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc în temeiul Legii 1 / 1967, Ed. Dacia, Cluj–Napoca, 1970;
3) Drăganu, Tudor, Drept constitutional si institutii politice, vol.I, Ed.Prisma, Targu-Mures, 1993;
4) Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol.I,vol.II, Ed.Nemira, Bucuresti, 1996;
5) Iovănas, Ilie, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Ed. Didactică si Pedagogică, Bucuresti, 1977;
6) Manda, Cornelui, Drept administrativ – parte specială, Ed. Amiva, Bucuresti, 1992;
7) Negulescu, Paul, Tratat de drept administrativ, vol I, Principii generale, Editia a IV-a, Institutul de arte grafice, Ed. Marvan, Bucuresti, 1934;
8) Petrescu , R. Narcisa, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj – Napoca, 2001;
9) Preda, Mircea, Drept administrativ – parte generală, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2001;
10) Preda, Mircea, Drept administrativ – parte specială, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2001;
11) Prisăcaru, Valentin, Actele si faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2001;
12) Trăilescu, Anton, Drept administrativ, Ed. Presa Universitară Romană, Timisoara, 2000;
13) Trăilescu, Anton, Actele administratiei publice locale, Ed. All Beck, Bucuresti, 2002;
III.Articole si studii de specialitate
1) Popa,Eugen, Natura juridică a termenului de 15 zile prevăzut de art.101, alineatul (2) din Legea nr. 69 / 1991, în revista Dreptul , nr. 1 / 1993;
2) Popa, Eugen, Natura juridică a controlului exercitat de prefect, în revista Dreptul nr.4/1992;
3) Dacian,Dragos, Formele de activitate ale autoritătilor administratiei publice locale în domeniul stării civile, Revista Dreptul, nr. 1 / 2000;
4) Trăilescu,Anton,Formalitătile procedurale anterioare, concomitente si posterioare hotărărilor consiliilor locale si consecintele nerespectării lor,Revista Dreptul nr .1/1995;
5) Popa, Eugen, Discutii în legătură cu suspendarea actelor administrative, Revista Dreptul nr.1/1994;
6)Preda, Mircea, Atributiile prefectului conferite prin legea nr.69/1991, Revista Dreptul, nr.5-6/1991;
[1] A se vedea,T.Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice,vol.I,Ed.Prisma,Târgu-Mureş,1993,p.100;
[2] A se vedea,I.Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei,Ed.Didactică şi Pedagogică,Bucureşti,1977,p.14;