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Timestamp: 2016-07-31 07:20:56
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Acción de Inconstitucionalidad | El Juego de la Suprema Corte
Acción de Inconstitucionalidad	abril 4, 2016
Halconeo: el delito de buscar información
Leopoldo Maldonado Como parte de la (antes) llamada guerra contra el crimen organizado, se detonaron un conjunto de mecanismos y dispositivos integrados en el derecho penal para mitigar el fenómeno de la violencia social. Uno de ellos, fue la adopción en los códigos penales de los estados del delito comúnmente conocido como “halconeo”. Hasta el día de hoy los Congresos de 21 entidades federativas lo han incorporado a sus legislaciones punitivas.1
¿Qué debemos entender por “halconeo”? Independientemente de las variaciones en su definición que hay en las distintas legislaciones estatales, lo que centralmente busca castigar este tipo penal es la búsqueda y provisión de información sobre las operaciones de las fuerzas de seguridad. Algunos códigos penales agregan una finalidad específica de dicha búsqueda: cometer otros delitos. Otros más agregan formas de comisión: acechanza, hostigamiento.
Estos delitos normalmente se ubican en las legislaciones penales como parte de aquellos que se cometen “contra servidores públicos” o “contra la seguridad pública”. Algunos se encuentran redactados de manera tan amplia como los que sancionan “actos tendentes a obtener información”.
Lo cierto es que, a primera vista, resalta que una conducta de esta naturaleza amerite ser integrada como un delito autónomo. Para ello es fundamental comprenderlo desde dos perspectivas: su papel dentro de la política criminal y las consecuencias jurídicas sobre la libertad de expresión y el acceso a la información sobre temas de interés público.
Política criminal: populismo punitivo
La política criminal implica una serie de objetivos e instituciones del Estado dirigidas a administrar el aparato penal con miras a controlar conductas antisociales. Para ello, el Estado echa mano de leyes y mecanismos mediante los cuales ejerce su poder punitivo. Desde esta visión, que se supone integral, el delito no es una conducta antisocial grave que deba ser solamente castigada sino también prevenida. Esta política ha variado con el desarrollo del Estado moderno. Se ha pasado de la pena como medio “humanizante” durante la Ilustración, a la estigmatización y persecución de ciertos sujetos sociales deshumanizados desde el discurso del poder —es importante subrayar que en esta última etapa la persecución no se dirige a los actos de las personas, de ahí que se perfilen medidas de excepción para ciertos sujetos que se consideran peligrosos per se y se abra la puerta para el llamado derecho penal del enemigo.
Otro factor a considerar es que la política criminal —por lo menos en México— es muy diferente entre el discurso y la realidad. Es decir, pese a los principios humanistas que se instauraron como eje de dicha política a mitad del siglo XX, la realidad es otra. Lo que resulta es una técnica compleja de control social, de ejercicio puro de poder, con principios racionales contrapuestos a prácticas irracionales que tratan de esconder el fracaso de nuestro sistema de justicia penal, exacerbado durante 10 años de estrategia frontal contra el crimen organizado.
En este contexto, los legisladores incurren en el llamado “populismo punitivo” que apela a incrementar el catálogo de delitos y penas, pretendiendo disuadir de esta manera las conductas criminales.
Desde el enfoque sociológico, no podemos soslayar que en diversas poblaciones existen redes de complicidad con el crimen organizado. Sin embargo, un complejo entramado de hombres y mujeres de todas las edades y profesiones se ven orillados a coadyuvar con los grupos criminales informando sobre los movimientos de las fuerzas de seguridad. En la exposición de motivos de las reformas estatales a los códigos penales (específicamente el de Chiapas), se reconoce que los “halcones” ocupan el último lugar dentro de la jerarquía delincuencial. La mayoría de las veces, ni siquiera forman parte de las bandas y cárteles, sino que son víctimas empobrecidas de comunidades y colonias marginadas sometidas a la ley de “plata o plomo”. También existen casos en los que los propios elementos de seguridad brindan información sobre sus operativos. Con este delito se incrementa la discriminación estructural que afecta el sistema de justicia mexicano: las cárceles se seguirán llenado de pobres no de quienes cometen los delitos más graves.
Otras de las víctimas latentes de la aplicación de estos tipos penales son los periodistas. Al tener como acción punible la búsqueda de información, quienes se dedican a observar y difundir sobre hechos de interés público —como lo es la seguridad pública— se encuentran en riesgo de ser detenidos, procesados y sancionados por ser considerados “halcones”. Sobre este punto se pronunció la Suprema Corte de Justicia, tal como veremos a continuación.
El efecto inhibidor sobre la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información
El artículo 398 bis del código penal del estado de Chiapas fue declarado inconstitucional por el Pleno la Suprema Corte, en la sesión del 7 de julio de 2014, como resultado de la acción de inconstitucionalidad 11/2013 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH). Es importante recordar que esta norma penal introducida en la ley de aquel estado pretendía castigar hasta con 15 años de cárcel la búsqueda y difusión de información sobre las actividades de las fuerzas de seguridad. En esa ocasión, la Corte fue clara al referir que
[…] la norma impugnada tiene un impacto desproporcional sobre un sector de la población: el gremio periodístico. Al criminalizar la búsqueda de toda información relativa a la seguridad pública y a la procuración de justicia, es claro que uno de los sujetos destinatarios de la norma podrían ser los periodistas, quienes tienen como función social la de buscar información sobre temas de interés público a fin de ponerla en la mesa de debate público, por lo que la norma termina teniendo no sólo un efecto inhibidor de la tarea periodística, sino el efecto de hacer ilícita la profesión en ese ámbito específico.2
Dicha norma penal, similar en su redacción a la de otros 20 estados de la República, es tan ambigua que prácticamente cualquier búsqueda de información sobre temas de seguridad pública queda absolutamente restringida.
Por ello, en 2015, la Suprema Corte resolvió otra acción de inconstitucionalidad en el mismo sentido —promovida también por la CNDH— declarando la invalidez del artículo 133 quinquies del código penal del estado de Michoacán. La Corte determinó que dicha norma era inconstitucional, al considerar que vulneraba la libertad de expresión y el derecho a la información, además de violar el principio de legalidad penal y seguridad jurídica, derivado de su redacción ambigua y amplia, lo cual generaba incertidumbre e inhibía el ejercicio de derechos.
Volviendo al estado de Chiapas, el 1° de mayo de 2013, el Congreso local había reformado el artículo 398 Bis, encontrándose vigente otra redacción al momento que la Corte había resuelto la acción de inconstitucionalidad. Ante la ausencia de una nueva acción de inconstitucionalidad contra la reforma, ARTICLE 19 —representando a tres periodistas y defensores derechos humanos— promovió tres juicios de amparo en contra de la nueva redacción del artículo 398 Bis. En breve, en estos amparos se arguyó la inconstitucionalidad por violar los principios de legalidad en materia penal, seguridad jurídica y taxatividad, así como a la libertad de expresión y el derecho a la información, afectando3 la labor periodística y de defensa de derechos humanos con la simple vigencia de la norma penal.
Las sentencias de primera instancia fueron desoladoras. El juez primero de distrito del estado de Chiapas estudió los casos y decidió sobreseer debido a que no había una afectación directa contra los periodistas. Como consecuencia, consideró que no había posibilidad de analizar si la norma vulnera los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información. Es decir, el juez en Chiapas argumentó que se necesitaba una acusación criminal, fundando en dicho artículo, contra los periodistas para analizar si esta ley restringía indebidamente sus derechos.4
Por lo anterior, se interpusieron recursos de revisión para que los tribunales colegiados del vigésimo circuito estudiaran la sentencia de este juez. Estos tribunales tendrían, en principio, la decisión final. En lugar de eso, optaron por solicitar a la Primera Sala de la Suprema Corte que atrajera los tres casos.5 La Primera Sala atrajo los casos en abril de 2014 ante la posibilidad de establecer importantes y nuevos precedentes en materia de acceso a la información, además de estar en aptitud de analizar el carácter autoaplicativo de estas normas penales.
Un año después, el 20 de mayo de 2015, la Primera Sala revocó la decisión del juez de distrito de Chiapas y consideró que la norma era inconstitucional. El último amparo, resuelto el 30 de septiembre del año pasado, confirmó el sentido de las primeras resoluciones. Los argumentos básicos de la Primera Sala de la SCJN son los siguientes:6
· Concluyó que la norma impugnada restringe el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la información ya que genera un efecto amedrentador o inhibidor al criminalizar la discusión pública de un tema tan importante como es la seguridad pública.
· Afirmó que la norma es ambigua, utilizando conceptos genéricos y abstractos como “seguridad pública o del Estado”, constituyendo una obstrucción a priori de la búsqueda de información, generando incertidumbre jurídica en las personas. Por tanto, consideró que lo que hace el artículo impugnado (398 bis del código penal de Chiapas) es sancionar con la medida más lesiva –la prisión– el derecho de acceso a la información, a través de una restricción ilegítima.
· En este sentido, al ser una norma imprecisa y no taxativa, abre la posibilidad de que las autoridades ministeriales y/o judiciales la apliquen o interpreten a discreción, e introduzcan valoraciones personales sobre el tipo de discurso que deberá prohibirse con dicha norma.
· Asimismo, consideró que si se pretende sancionar la ayuda o colaboración en la comisión de delitos, como se busca con el “halconeo”, existen tipos penales y modalidades específicas para ello, como el de encubrimiento, o las formas de participación previstas en las legislaciones penales como la coautoría o complicidad.
Sobre el interés legítimo y autoaplicatividad de normas penales en el supuesto de que periodistas acudan al juicio de amparo contra leyes penales, se estableció:7
· Los periodistas sí son destinatarios de la norma impugnada ya que se encuentran obligados a abstenerse de obtener o proporcionar información de los cuerpos de seguridad pública o fuerzas armadas.
· En este sentido, se acreditó una afectación a su esfera jurídica con motivo de su labor informativa, derivado de la obligación impuesta para abstenerse de obtener y proporcionar información de interés público, como lo relativo a los temas de seguridad pública y su funcionamiento.
· Fue así que se tuvo por acreditado su interés legítimo, toda vez que su actividad dentro de la defensa y promoción de derechos humanos consiste en obtener y proporcionar información de interés público, en cuanto al constante monitoreo y control sobre las autoridades de seguridad pública, lo cual no constituye un planteamiento hipotético, sino una afectación real en su ámbito laboral. De esta forma, una vez acreditado el interés legítimo, se determinó que la norma penal impugnada es autoaplicativa, porque con su sola entrada en vigor produce consecuencias que le afectan de manera concreta, objetiva y real.
Estas importantes decisiones adoptadas por el más alto tribunal del país establecen un precedente histórico en el país. Por un lado, incorporan el concepto de “efecto inhibidor” de la libertad de expresión en el sistema judicial mexicano. Por otro, imponen un freno a la preocupante tendencia de criminalizar el ejercicio del derecho de acceso a la información. En estos casos, la Corte acertó en proteger el derecho de la sociedad y, en específico, de los periodistas a buscar y recibir información de interés público como es la labor de los policías y las fuerzas armadas.
Una de las grandes lecciones es que en el contexto actual de graves crisis de derechos humanos en México, no puede sustraerse del escrutinio social las labores del Estado en materia de seguridad pública. Por el contrario, urge que exista mayor información en este tema para que la ciudadanía pueda exigir plenamente sus derechos humanos.
Leopoldo Maldonado. Abogado especialista en derechos humanos. Actualmente coordina el Programa Legal de ARTICLE 19 Oficina para México y Centroamérica.
1 CHIAPAS, CHIHUAHUA, COAHUILA, COLIMA, DURANGO, ESTADO DE MÉXICO, GUERRERO, HIDALGO, JALISCO, NAYARIT, NUEVO LEÓN, OAXACA, PUEBLA, QUINTANA ROO, SAN LUIS POTOSÍ, SINALOA, TABASCO, TAMAULIPAS, VERACRUZ, YUCATÁN, ZACATECAS
2 Pleno de la SCJN. Engrose de la Acción de inconstitucionalidad 11/2013. Ponente: Ministro Arturo Zaldívar Lelo de la Larrea. Sesión de 7 de julio de 2014. Aprobado por unanimidad de 9 votos (Ministros Sergio A. Valls Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas no asistieron a la sesión). p. 35
3 Pleno de la SCJN. Engrose De la Acción de inconstitucionalidad 9/2014. Ponente: Ministro José Fernando Franco González Salas. Sesión de 6 d ejulio de 2015. Aprobado por unanimidad de 11 votos.
4 Juicios de amparo indirecto 878/2013, 879/2913 y 880/2013 del Juzgado Primero de Distrito del Estado de Chiapas.
5 Primera Sala de la SCJN. Amparo en Revisión 477/2014, turnado a la Ministra Olga María Sánchez Cordero; Amparo en Revisión 482/2014, turnado al Ministro José Ramón Cossío Díaz; y Amparo en Revisión 492/2014, turnado al Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
6 Derivado de lo anterior, el 4 de diciembre de 2015 se publicó en el Semanario Judicial de la Federación, la tesis 1a. CCCXCIX/2015 (10a.) que constituye un precedente importante en materia de derechos humanos, particularmente en el derecho de acceso a la información, y cuyo rubro se cita a continuación:
ACCESO A LA INFORMACIÓN. LAS NORMAS PENALES NO PUEDEN RESTRINGIR EL GOCE DEL NÚCLEO ESENCIAL DE ESTE DERECHO.
7 Derivado de los amparos, se publicó el 19 de febrero de 2016 en el Semanario Judicial de la Federación, las siguientes tesis: INTERÉS LEGÍTIMO EN AMPARO CONTRA LEYES PENALES. SE ACTUALIZA ANTE NORMAS CUYA MERA EXISTENCIA GENERA UN EFECTO DISUASIVO EN EL EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 678. 1a. XXXI/2016 (10a.); LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. LOS PERIODISTAS CUENTAN CON INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR EN AMPARO, SIN ACTO DE APLICACIÓN PREVIO, EL ARTÍCULO 398 BIS, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE CHIAPAS, POR SU POTENCIAL DE AFECTACIÓN EN LAS CONDICIONES DE ACCESO A LA DELIBERACIÓN PÚBLICA. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 680. 1a. XXXIII/2016 (10a.).; LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. TIPOS DE AFECTACIÓN RESENTIBLE A CAUSA DE NORMAS PENALES. Localización: [TA] ; 10a. Época; 1a. Sala; Gaceta S.J.F.; Libro 27, Febrero de 2016; Tomo I ; Pág. 682. 1a. XXX/2016 (10a.).
El espectro autista a debate en la Suprema Corte
Miguel Ángel Antemate Mendoza El pasado jueves 28 de enero de 2016, el Pleno de la Suprema Corte comenzó el estudio inédito de la acción de inconstitucionalidad 33/2015.1 La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) acudió a la Corte a combatir varios artículos de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista.
Esta ley establece, entre otros, los siguientes puntos clave: en primer lugar, un “certificado de habilitación” por el cual las personas con la condición del espectro autista se encontrarían aptas para realizar actividades laborales; en segundo lugar, normas que señalan que las personas con espectro autista puedan tomar decisiones por sí mismos o, en su caso, “a través de sus familiares o tutores” y; finalmente, artículos que señalan que la habilitación terapéutica es de “duración limitada” mientras que, para atender a las personas con dicha condición, se “exceptuará el servicio de hospitalización”.2
Ahora bien, en opinión de la CNDH los artículos violan el principio de no discriminación respecto a los derechos laborales y a ejercer un oficio, el reconocimiento de la personalidad y capacidad jurídica y el derecho a la salud. El proyecto de sentencia fue publicado en la página web de la Suprema Corte para conocimiento y difusión de la opinión pública.
En este contexto, es necesario señalar que al iniciar la discusión de este caso entre los ministros, de manera inmediata surgió un tema no previsto en el proyecto de sentencia. El ministro Cossío, apoyado por el ministro Laynez, planteó que, bajo la lógica del proceso legislativo que dio lugar a esta ley, no se habían realizado las consultas estrechas (closely consults), ni la colaboración con las personas que sufren este padecimiento a través de las organizaciones de la sociedad civil que las representan como un requisito necesario –medida que es un derecho contenido en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Lo cual no es menor pues actualmente la Ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución establece la posibilidad de que la Corte declare la invalidez de los artículos estudiados en la violación de los derechos humanos consagrados en cualquier tratado internacional del que México sea parte.
Este nuevo derecho introduce una obligación singular para los poderes del Estado mexicano; pues, se trata de una obligación internacional directa para la elaboración-aplicación de legislación y políticas públicas, así como de los procesos de adopción de decisiones sobre temas relacionados con las personas con discapacidad. Es decir, por un lado, el artículo 4.3 de esta Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad debe entenderse de aplicación previa (ex ante) por cuanto hace al poder ejecutivo y legislativo; mientras que será posterior (ex post) por cuanto hace al poder judicial cuando decida casos relacionados con los derechos de las personas con discapacidad. A nivel internacional, el Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad no ha estudiado a detalle el alcance de este artículo 4.3 sobre el derecho a las consultas estrechas y a la participación; sin embargo, sí lo ha hecho de forma sistemática con los derechos al igual reconocimiento ante la ley y el derecho a la accesibilidad.3 En este sentido, para el Estado mexicano, el Comité ya emitió sus observaciones para establecer mecanismos regulares, así como para convocar consultas con las organizaciones de personas con discapacidad e incluso para niños con discapacidad.4
Ante este esgrima, el ministro ponente ofreció realizar un análisis detallado para presentar al Pleno de la Corte si ésta consulta se había llevado a cabo con las organizaciones de la sociedad civil y expertos en el tema y, de esta manera, poder determinar si se había cumplido el mandato convencional. Si este punto convence a la mayoría calificada de los ministros (8 de 11), entonces los artículos que combatió la CNDH serían declarados inválidos y, en consecuencia, toda la ley por haber sido confeccionada sin consultas estrechas, ni con la colaboración de las personas a quienes va dirigida. Bajo este escenario el Congreso de la Unión se vería obligado a legislar tomando en cuenta los nuevos parámetros que la Corte llegara a señalar.
Ahora bien, si en las futuras sesiones este tema lograra ser superado, podrían aparecer nuevas inquietudes con los artículos que se estudian, pues la Ley general no se limita a proteger los derechos de las personas con autismo, sino al género de personas con trastornos del espectro autista (TEAs).
Desde el punto de vista de la Organización Mundial de la Salud (OMS), los “trastornos del espectro autista” se refieren a condiciones como el autismo, el trastorno desintegrativo o síndrome de heller y el síndrome de asperger. En el pasado, niños que habían sido identificados con una discapacidad intelectual son ahora diagnosticados con trastornos del espectro autista.5 Por lo tanto, dichos trastornos se encuentran contenidos en la Clasificación Internacional de Enfermedades (ICD-10) de la propia OMS. Ahora bien, si los trastornos del espectro autista son estudiados desde el punto de vista de la salud mental, su estudio bien podría hacerse no sólo desde la trinchera de la discriminación por discapacidad, sino también por las condiciones de salud. Es cierto que en 2008, la Asamblea General de las Naciones Unidas emitió una resolución en la que sostuvo que el autismo es una discapacidad permanente (Lifelong Developmental Disability);6 pero desde septiembre del 2013, la OMS considera que el acercamiento a los trastornos del espectro autista debe abordarse como un tema de salud mental. Estas dos visiones no se contradicen. Al contrario, pueden complementarse a efectos de estudiar los artículos que la CNDH considera como violaciones de los derechos humanos.
Sobre el tema del derecho a la salud, tanto la Primera como la Segunda Sala de la Suprema Corte ya contienen criterios que definen su alcance, las obligaciones para autoridades y sus elementos en el derecho nacional e internacional;7 por ello, sin mayor problema, podrían saltar y ubicarse en el centro del debate de este proyecto de sentencia.
En las próximas semanas veremos si la discusión se enfoca en el aspecto de la consulta estrecha –con la posible consecuencia de expulsar de manera total la ley en cuestión-, o bien, se estudian de manera puntual los artículos que cuestionó la CNDH. Lo cierto es que el análisis de este tipo de temas orillan a la Corte a resolver problemas cada vez más complejos con el objeto de tutelar de manera efectiva los derechos humanos de grupos en situación de vulnerabilidad.
Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.
1 Bajo la Ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán.
2 Artículos 3 fracción III y IX, 6 fracción VII, 10 fracciones VI y XIX, 16 fracciones IV y VI, así como 17 fracción VIII de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición de Espectro Autista.
3 United Nations, CRPD/C/GC/1 & CRPD/C/GC/2, Committee on the Rights of Persons with Disabilities.
4 Naciones Unidas, CRPD/C/MEX/CO/1, Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, párrafos 8 y 16 b)
5 WHO Library Cataloguing-in-Publication Data, “Meeting report: autism spectrum disorders and other developmental disorders: from raising awareness to building capacity” 2013.
6 United Nations, General Assembly, A/RES/62/139, 62/139. World Autism Awareness Day.
7 Por ejemplo: 1a. CCCXLIII/2015 (10a.), 2a. CVIII/2014 (10a.), y 2a. CVIII/2014 (10a.).
¿Cómo evitar que el federalismo sea un obstáculo para los derechos humanos?
Adriana Muro La semana pasada, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional con nueve votos a favor, el artículo 19 de la Ley Regulatoria de Sociedades Civiles de Convivencia del estado de Campeche, la cual prohíbe la adopción de menores de edad a personas que optan por dicha unión civil.
El fallo de la Corte sin duda fue positivo, ya que a pesar de argumentos conservadores y de escaso contenido jurídico por parte del ministro Medina Mora, el Tribunal mantuvo de forma congruente la línea jurisprudencial sobre la orientación sexual de las personas como categoría protegida por el principio de igualdad y no discriminación y el concepto amplio de familia, que ha venido construyendo desde el año 2010 y que ha permitido reivindicar de forma paulatina los derechos de la comunidad LGBTI a lo largo del territorio nacional. No obstante, cómo señala un texto publicado en este mismo blog, ¿es realmente una batalla ganada?
Si bien las emblemáticas sentencias de la Corte son de celebrarse, vale la pena tomar el caso de la reforma por parte del congreso de Campeche, para reflexionar acerca de las consecuencias de este tipo de modificaciones por parte del legislador local para los movimientos sociales de grupos en situación de vulnerabilidad como la comunidad LGBTI. Quienes a pesar de construir estrategias sólidas de litigio ante el Poder Judicial para el reconocimiento de sus derechos, se ven enfrentados, bajo el argumento del Estado federal, a obstáculos y trabas que conllevan a un círculo vicioso sin fin de acciones y recursos legales.
En ese sentido, es importante señalar que la competencia que reviste el legislador local para regular ciertas materias, no le exime de cumplir con el contenido del principio de igualdad y no discriminación que emana del artículo primero constitucional y de los tratados internacionales que hace parte el Estado mexicano, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Al respecto, vale la pena resaltar el artículo 28 de dicha Convención el cual en su inciso 2) establece que: “con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención.” Es decir, el tratado interamericano considera que la forma de gobierno de un Estado no puede ser justificación para que éste deje de cumplir sus obligaciones internacionales de respeto y garantía de los derechos de todas las personas sujetas a su jurisdicción sin discriminación alguna.
En el caso de las actuaciones de los congresos locales de los estados de la federación en México, esta cláusula es sumamente importante, ya que independientemente de la forma de gobierno, el artículo 2 de la Convención Americana establece dos obligaciones en materia legislativa a los Estado parte: por un lado, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención y, por el otro, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.1
Como ha señalado Ariel Dulitzky, “el hecho de que los Estados puedan fijar las condiciones del ejercicio de un derecho determinado, no impide su exigibilidad conforme al derecho internacional […] Los artículos 1 y 2 de la Convención no distinguen entre personas sujetas a la jurisdicción de Estados federales y personas sujetas a la jurisdicción de Estados unitarios.”2 Por tanto, el reconocimiento de los derechos de las personas, no puede ni debe depender de la entidad federativa en la que se encuentre, ni estar sujeta, en el caso de la comunidad LGBTI a movimientos conservadores y religiosos dentro del Poder Legislativo. Tampoco se puede exigir a las personas acudir al Poder Judicial, con todo lo que ello implica, cada vez que un congreso local emita una normativa discriminatoria.
Ante estas prácticas legislativas, resulta necesario que tal y cómo se han hecho esfuerzos de capacitación y sensibilización respecto al control de convencionalidad de los órganos jurisdiccionales, se comience a trabajar dentro de los congresos locales sobre la responsabilidad que éstos tienen como parte del Estado mexicano, de dar cumplimiento a los principios y obligaciones que derivan no solo de la Constitución mexicana, sino de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
Adriana Muro. Abogada por la Universidad Iberoamericana Ciudad de México. Maestría en Derechos Humanos y Democratización. Socia de ELEMENTA, Consultoría en Derechos.
1 Véase: Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010 Serie C No. 220.
2 Véase: Ariel E. DULITZKY. FEDERALISMO Y DERECHOS HUMANOS. EL CASO DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y LA REPÚBLICA ARGENTINA. Disponible aquí.
La Suprema Corte y la construcción del derecho a la no discriminación
Juan Jesús Góngora Maas y Gerardo Mata Quintero Durante las sesiones públicas de los días 6, 10 y 11 de agosto del Pleno de la Suprema Corte de Justicia se presentó, discutió y decidió la acción de inconstitucionalidad 8/2014 presentada por la Comisión de Derechos Humanos del estado de Campeche en contra del artículo 19 de la ley que regula la sociedades civiles de convivencia en ese estado. Nos interesa en este espacio comentar la decisión adoptada por el tribunal.
Es necesario puntualizar primeramente que la sociedad civil de convivencia es una figura jurídica a través de la cual se establece «un domicilio común, con voluntad de permanencia y de ayuda mutua, para organizar [una] vida en común», y cuyo contrato constitutivo puede ser celebrado tanto por personas del mismo como de diferente sexo.1
El problema de inconstitucionalidad alegado por la Comisión de Campeche radicaba en que las personas que celebrasen este contrato de sociedad estaban impedidas legalmente para adoptar individual o conjuntamente, así como para compartir o encomendarse la patria potestad o guardia y custodia de sus hijos y/o hijas.2
Finalmente, con 9 votos a favor (de 103), quienes integran el Pleno de la Corte determinaron que tal prohibición es inconstitucional. La mayoría (6 votos4) consideraron que había un problema de discriminación contra las parejas de personas del mismo sexo; la minoría de la mayoria (3 votos5) sostuvieron que el problema era de discriminación general, ocasionada tanto a parejas del mismo como de diferente sexo; en fin, únicamente el ministro Medina-Mora votó por la constitucionalidad de la disposición impugnada.
Ante tal escenario, prácticamente se presentó el disenso por las razones, habiendo llegado a un consenso sobre la inconstitucionalidad. Pretendemos por ello comentar las razones por las cuales ambos alegatos de la mayoría debieron tomarse como argumentos complementarios y no como excluyentes el uno del otro, como al final pareciere ser que se consideró.
El primer argumento a tomar en cuenta, y que fue utilizado por la minoría de la mayoria, es el que sostiene que el vicio de inconstitucionalidad se da por «discriminación general»,5 que es tal porque no únicamente afecta a las parejas formadas por personas del mismo sexo que celebran la sociedad de convivencia, sino a cualquier pareja bajo ese esquema, más allá de su conformación o de su orientación sexual.
En esta perspectiva, se acepta que las parejas homosexuales resultan discriminadas por la prohibición de adoptar o de compartir derechos de filiación, pero el motivo de la discriminación no vendría a ser su orientación o preferencia sexual, sino el simple hecho de estar unidas como compañeras convivientes; así, también las parejas heterosexuales son discriminadas, pues por la misma razón tienen igualmente vedada la posibilidad de solicitar adopción de personas.
Esta visión, por sí sola, no le hace justicia a la discriminación «sutil» sufrida por las personas homosexuales, y de algún modo la invisibiliza. No obstante, señalar únicamente esta forma de discriminación puede significar el desconocer que hay otras personas cuyos derechos son igualmente lesionados, en este caso los de las personas heterosexuales que no quieren optar por el matrimonio ni por el concubinato y; sin embargo, reclaman su derecho a formar una familia.
Es decir, muy posiblemente la medida prohibitiva del Congreso de Campeche tenía la intención primordial de que las parejas formadas por personas del mismo sexo no pudieren acceder a la adopción ni compartir o encomendar derechos de filiación; ahí es donde entra la discriminación por razón de orientación sexual. No obstante, el resultado de la medida fue menoscabar también los derechos de las parejas heterosexuales convivientes, y ahí es donde hablar de discriminación por orientación sexual es insuficiente.
Así, la sanción de invalidez de la disposición normativa no se daría únicamente por la intención de exclusión, sino por el resultado discriminador causado.
Ahora bien, el segundo alegato a considerar, y que resultó ser la razón fundamental por la cual la mayoría avaló la inconstitucionalidad de la norma, parte de reconocer plenamente la existencia de una categoría sospechosa, es decir, de un motivo de diferenciación legal que requiere ser cautelosamente examinado por el órgano judicial para no redundar en discriminación,7 tratándose en este caso de la orientación sexual de las personas, protegida por artículo 1º, párrafo 5 constitucional.
Si bien bajo el razonamiento de la discriminación general es cierto que tanto las parejas de personas del mismo sexo como las de diferente sexo unidas como compañeras convivientes están impedidas para adoptar, no se pueden dejar de advertir elementos de relevancia en la discusión: los impedimentos de hecho y de derecho que las parejas de personas del mismo sexo enfrentan al momento de tratar de hacer efectivos sus derechos.
Ya la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en esa línea, al establecer que «los países se deben abstener de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación de jure o de facto, pues los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas».8
En esta tesitura, analizando sistemáticamente el asunto, la discriminación hacia las parejas homosexuales que pretenden adoptar en Campeche va más allá de la figura de sociedad de convivencia, pues a diferencia de las parejas heterosexuales, que pueden acudir al matrimonio o al concubinato para adoptar, aquellas sólo tendrían la vía de sociedades civiles.
Lo anterior evidentemente constituye una exclusión indebida, es decir, discriminación indirecta, porque a pesar de que se trata de una prohibición aparentemente neutral, dado que incluye a los dos tipos de parejas, en realidad tiene una especial incidencia en los derechos de las personas homosexuales.
Negar tajantemente que no se estaba aquí en presencia de discriminación, ya sea directa o indirecta, por razón de orientación sexual, equivaldría a invisibilizar una de las problemáticas de hecho y de derecho que las parejas homosexuales enfrentan a lo largo del país de manera recurrente: la negación del reconocimiento y disfrute pleno de (todos) sus derechos.
Una vez que se ha visto el valor que ambas posiciones tienen –una proteger un mayor rango de personas lesionadas en sus derechos, la otra enfatizar la particular vulneración sufrida por uno de los grupos históricamente discriminados-, podemos pensar que más que dos posturas divergentes y antagónicas se trata de dos posturas complementarias.
En tal sentido, quienes integran el Tribunal Pleno, una vez cerciorándose de la inconstitucionalidad de la disposición prohibitiva, pudieron haber construido un mejor estándar de protección conjugando ambos argumentos: las sociedades de convivencia, en la medida en que impiden acceder al proceso de adopción a los convivientes, son inconstitucionales. Y, de manera particular, la negación del derecho de adopción no puede ser fundamentada en la orientación sexual de los convivientes.
Encontrar la mayor —argumento de discriminación general— y la mejor —argumento de discriminación indirecta— protección de las personas es un mandato constitucional que debe guiar la toma de decisiones por parte de cualquier órgano del Estado, incluida, por supuesto, la Suprema Corte.
Juan Jesús Góngora Maas. Estudiante de la maestría en Protección Constitucional y en el Sistema Interamericano de los Derechos Fundamentales del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Gerardo Mata Quintero. Estudiante de la Maestría en Derechos Humanos de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila. Twitter: @Geraius
1 Ley Reguladora de Sociedades Civiles de Convivencia del estado de Campeche. Art. 1.
2 Ídem. Art. 19.
3 Margarita Luna Ramos estuvo ausente de las sesiones.
4 De la ministra Sánchez Cordero y de los Ministros Gutiérrez, Zaldívar, Aguilar, Silva, y Pérez.
5 De los ministros Cossío Díaz, González Salas y Pardo Rebolledo.
6 Así lo denominó el ministro Cossío Díaz durante la discusión del día 11.
7 Véase, entre otros, el amparo en revisión 581/2012 resuelto por la Primera Sala el 5 de diciembre de 2012.
8 Caso Atala Riffo y niñas vs. Chile. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de febrero de 2012. Serie C no. 239; §80.
La Suprema Corte frente la deuda pública nacional
David Rivera Castro Esta semana la Suprema Corte resolverá una acción de inconstitucionalidad (38/2013) en la que deberá pronunciarse sobre la constitucionalidad del mecanismo de aprobación de deuda pública nacional -y cuyo problemario se puede consultar aquí-.
Actualmente, el mecanismo es el siguiente. Una vez al año, en la iniciativa de Ley de Ingresos, el Ejecutivo federal solicita al Congreso de la Unión, quien puede modificarlos, montos de endeudamiento –interno y externo– máximos para contraer el año siguiente. Las cantidades aprobadas entran a la “canasta” común de todos los ingresos del Estado mexicano. Posteriormente, la Cámara de Diputados –por disposición constitucional único órgano autorizado para ello– en el Presupuesto de Egresos de la Federación asigna dichos recursos a un conjunto variopinto de destinos: desde el gasto en servicios personales de la Secretaría de Salud hasta el puente que se va a construir en Metepec, Estado de México. Tres años después, la Auditoria Superior de la Federación revisa si el dinero fue gastado en lo que se dijo que se iba a gastar.
Al parecer de los promoventes de la acción de inconstitucionalidad –Senadores de los partidos de oposición– dicho mecanismo es contrario a lo que establece la Constitución. Sus razonamientos son los siguientes. El artículo 73, fracción VIII, señala que:
VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. [...]
De la fracción anterior se extrae que la Constitución, por un lado, designa al Congreso de la Unión para aprobar los empréstitos que celebre el Ejecutivo federal y; por otro, prohíbe la contratación de deuda que no esté destinada a la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos. Entonces, en primer lugar, si el Congreso debe aprobar lo celebrado por el Ejecutivo, parecería que primero se deben firmar los contratos de deuda para luego ser sometidos a la aprobación del Congreso –con sus diferencias, pero algo similar a lo que sucede con los tratados internacionales–, quien podría modificarlos, rechazarlos o aprobarlos. Ese fue el mecanismo utilizado desde antes de la independencia hasta mediados del siglo XX. Por lo tanto, la aprobación a la que se refiere la Constitución es ex post y no, como se hace ahora, ex ante.
En segundo lugar, si la Constitución permite una sola finalidad para la deuda púbica –la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos–, los recursos obtenidos de la misma no deberían entrar a la “canasta” común de los demás ingresos del Estado, pues eso imposibilita conocer su destino. Los empréstitos celebrados deberían “etiquetarse” para su uso. Entre otras cuestiones, ello significaría que la deuda no podría ser utilizada para completar el faltante del presupuesto que se diera por caídas en los ingresos tributarios o en los petroleros durante algún ejercicio fiscal, tal como sucedió el año pasado.
En efecto, a finales de 2013, la Secretaría de Hacienda se dio cuenta que no iba a lograr conseguir la totalidad de los ingresos previstos para ese año, y como decidió no reducir el gasto público pues eso podría agravar la desaceleración de la economía[1], recurrió a solicitar al Congreso la aprobación de una deuda adicional interna de 70 mil millones de pesos (originalmente se habían aprobado 415 mil millones para el 2013). En una votación dividida, la mayoría parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y un sector del Partido de la Revolución Democrática, aprobó el incremento de la deuda y que su destino fuese el gasto corriente del gobierno federal.
La Suprema Corte, entonces, deberá pronunciarse, uno, sobre si la aprobación ex ante de montos límite de la deuda es constitucional y, dos, si los recursos obtenidos por los empréstitos que se celebren deben entrar a la “canasta” común de los ingresos del estado y de ahí ser direccionados libremente por la Cámara de Diputados.
La resolución que tome la Corte tendrá especial relevancia debido a que el gobierno federal ha apostado por utilizar la deuda como una fuente adicional de los ingresos del Estado –el endeudamiento neto interno aprobado para el 2015 es de 595 mil millones de pesos, esta cantidad es superior a los 570 mil millones del 2014 y a los 485 mil millones del 2013– y, al parecer, eso no va a cambiar, en su caso, sino hasta que entren plenamente las inversiones derivadas de la reforma en telecomunicaciones y, sobre todo, de la energética al final del sexenio.
David Rivera Castro. Realizó sus estudios en Derecho en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Twitter: @david_rivera_c
[1] Ver la exposición de motivos de la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2014, por medio de la cual se modificó el artículo 2 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2013.
Paula Sofía Vázquez Desde hace varias semanas, las diversas fuerzas políticas y la opinión pública se preparan para el proceso electoral del 2015 -empiezan a saltar encuestas, a trazarse estrategias, definir discursos, etcétera-. Sin embargo, antes es necesario librar otra batalla no menor: la definición de las reglas electorales que marcara el rumbo precisamente de estas elecciones. En efecto, como se sabe, en los últimos meses hubo una reforma político-electoral que cambió varias de las condiciones del escenario electoral. No obstante, no pocas de estas nuevas reglas han sido impugnadas ante la Suprema Corte por los mismos partidos políticos. El punto más delicado es que en este caso lo que decidan los ministros tendrá un particular impacto en la dinámica político-electoral, pues el tiempo está encima: el proceso electoral inicia formalmente en octubre de este año y de ahí que no haya tiempo para corregir aquellos aspectos legislativos que en su caso declare inconstitucional la Suprema Corte. En febrero de 2014, después de meses de negociación por parte de las tres principales fuerzas políticas –PRI, PAN y PRD- se aprobó una nueva reforma constitucional en materia político electoral. Esta reforma tuvo dos ejes orientadores: en primer lugar, acotar el poder ilimitado que los gobernadores de las entidades federativas ejercían, ya fuese directamente o a través de los Congresos locales vía los mecanismos de designación, en los Órganos Electorales Locales y, en segundo lugar, abaratar el costo de las elecciones en México.
Para ello, la nueva reforma constitucional dio un giro de timón en la configuración de la institucionalidad electoral. Además de incluir la posibilidad de reelección para diputados, senadores y alcaldes en el plano federal y local y añadir principios –debatibles- como la paridad de género en candidaturas, la reforma terminó con la existencia del Instituto Federal Electoral para dar paso al Instituto Nacional Electoral que, como su nombre lo indica, será el órgano encargado de la organización electoral y la fiscalización, por mencionar sólo algunas de sus facultades más relevantes, tanto en el plano federal como en el plano local[1].
Esta reforma constitucional, tal como lo señalaban sus artículos transitorios se completó con la posterior promulgación –en vía rápida- de tres nuevas leyes generales: La Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales –que sustituyó al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales-, La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y la Ley General en Materia de Delitos Electorales[2]. Lo cual implicó a su vez que la mayoría de las entidades federativas adecuasen sus marcos normativos locales para armonizarlos con las nuevas disposiciones. Y aquí empieza precisamente la parte interesante.
La Constitución en su artículo 105 faculta a “los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, [a presentar acciones de inconstitucionalidad] en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro”. En este contexto, los partidos políticos, en ejercicio de dicha facultad y a partir de la promulgación de cada una de las etapas de reforma han presentado, hasta el momento, 54 acciones de inconstitucionalidad ya sea contra de algunas de las leyes generales arriba mencionadas o, bien, en contra de sus legislaciones locales[3].
En el plano federal, los partidos PAN, PRD, PT y Movimiento Ciudadano presentaron cada uno sendas impugnaciones buscando invalidar diferentes artículos de las leyes generales, mientras que en el plano local los partidos políticos locales también han promovido recursos contra las modificaciones o nuevas legislaciones de cada una de las entidades federativas. Los temas y los artículos que se buscan invalidar varían entre los diferentes recursos pero principalmente versan sobre los siguientes temas: distribución del financiamiento a los partidos políticos, facultades de los Órganos Públicos Electorales, fiscalización de la transferencia de votos cuando se trata de coaliciones y paridad de género.
La cantidad de recursos presentados es de suyo reveladora, además de evidenciar que las voluntades políticas continúan centradas en las reglas de acceso al poder (la noria electoral como la llama Lorenzo Córdova), también refleja que, aunque el entramado constitucional contó con la votación necesaria para ser aprobado, las reformas legales y sus armonizaciones locales –que no necesitan transitar por un proceso legislativo tan exigente como el de las reformas constitucionales- no contaron con el mismo aval. Así, tenemos que estas modificaciones, cuya implementación afecta de manera sustantiva las facultades de los poderes locales, gozaron de poco consenso entre las autoridades –y los partidos políticos- nacionales y locales.
Por otra parte, y dejando de lado el tamiz político, estos recursos presentan varias particularidades en el plano jurisdiccional. En primer lugar, vale la pena recordar, que la Suprema Corte no es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Tal como lo señala el artículo 99 de la Constitución, con excepción única justamente de las acciones de inconstitucionalidad, la última facultad de revisión en la materia la realiza el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Así, tenemos que en esta ocasión, la Suprema Corte deberá pronunciarse –con apoyo de opiniones consultivas hechas por el propio TEPJF- sobre temas especializados, fundamentales para el funcionamiento del nuevo sistema electoral y con una larga trayectoria conceptual y jurisdiccional en nuestro país, en los cuáles no tiene conocimientos profundos.
Aunado a esto, la Suprema Corte se encuentra corta de tiempo para definir cada una de las impugnaciones ya que el Proceso Federal Electoral de 2015, donde se renovarán la Cámara de Diputados así como las Asambleas Legislativas de 17 entidades federativas, arranca en octubre de 2014. Esto implica además que de corroborarse la inconstitucionalidad de alguna de las leyes impugnadas, éstas no podrán ser reformadas, dada la prohibición de reformar las leyes electorales 90 días antes de iniciar un proceso electoral. Así, tenemos que estas leyes controvertidas podrían estrenarse con áreas de no aplicación pero sin nuevas directrices en la materia. Lagunas jurídicas que, de verificarse, abonarían a minar la certeza que debe regir un proceso electoral.
En síntesis, parece que nos encontramos ante un escenario delicado. Con independencia de la resolución de la Suprema Corte en cada uno de los casos, la combinación entre leyes electorales con legitimidad controvertida, y posibles problemas de legalidad, puede poner en severos problemas a las principales instituciones que deberán aplicarlas: el Instituto Nacional Electoral y el Tribunal Electoral. A poco más de un mes de arrancar la primer prueba del ácido de esta nueva reforma electoral todavía no tenemos certidumbre sobre con qué reglas jugaremos. Difícil saber qué ficha mover.
Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM, especialista en derecho electoral. Twitter: @pauletta_sofia __________________
[1] Para mayor información sobre los contenidos específicos de la reforma electoral, ver aquí.
[2] La reforma también contemplaba la expedición de la aplazada ley reglamentaria del artículo 134, relativa a publicidad oficial, pero que no fue aprobada en este primer paquete de reformas.
[3] El citado artículo establece que los actores facultados para presentar este tipo de recursos cuenta con 30 días para hacerlo. De este modo, aunque el plazo para presentar impugnaciones contra las leyes generales ya está agotado, los plazos de las entidades federativas siguen vigentes en algunos casos.
El nuevo IFAI: una caricatura de la autonomía constitucional
Natalia Calero Sánchez El pasado miércoles 13 de agosto, el Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), decidió no presentar acción de inconstitucionalidad en contra de los artículos 30, 189 y 190, fracciones I, II, y III de la recién publicada Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). Era la primera vez que este cuerpo colegiado se enfrentaba a una decisión de esta naturaleza desde que fue integrado en mayo del presente año por siete nuevos comisionados. La votación del proyecto presentado por la Dirección General de Asuntos Jurídicos, que proponía presentar este recurso ante la Suprema Corte de Justicia, estuvo dividida: cuatro comisionados en contra y tres a favor.
Las probables violaciones a la Constitución
La congruencia entre las disposiciones referidas de la LFTR y el texto constitucional despierta algunas dudas que es dable plantearse. El artículo 30 de la LFTR regula las entrevistas que pueden llevar a cabo los comisionados del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) con los agentes por éste regulados para tratar asuntos de su competencia. El párrafo quinto establece que las entrevistas serán grabadas y almacenadas “manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los demás comisionados, el Contralor Interno y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado.” La LFTR prevé así la clasificación de la información que se desprenda de las referidas entrevistas como reservada sin limitación alguna, lo cual contraviene el principio de máxima publicidad contenido en el apartado A, fracción I, del artículo 6 constitucional.
La Constitución señala expresamente que “toda la información en posesión de cualquier autoridad (…) es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.” Lo anterior implica que, en principio, toda la información que posean los sujetos obligados es pública y que excepcionalmente podrá clasificarse como reservada. El artículo 30, al prever la reserva absoluta de las entrevistas, parece olvidar que la temporalidad es un requisito indispensable para poder acreditar una excepción al principio de máxima publicidad. Tampoco señala la razón por la cual se considera que las entrevistas podrían contravenir el interés público ni por qué podrían poner en peligro la seguridad nacional. De esta forma parece violar directamente el estándar constitucional que rige al derecho humano de acceso a la información, reconocido no sólo por nuestra Constitución, sino por diversos instrumentos internacionales de los que México es parte.
Por otro lado, los artículos 189 y 190, fracciones I, II y III hacen referencia a la colaboración entre los concesionarios y prestadores de servicios de telecomunicaciones y la autoridad, así como a los datos que los primeros deberán conservar de los usuarios. Específicamente, el artículo 189 impone a los concesionarios y proveedores la obligación de atender todo mandamiento “de la autoridad competente en los términos que establezcan las leyes.” El 190, fracciones I, II y III establece las obligaciones de los concesionarios de colaborar en la geolocalización de los equipos de comunicación móvil, de conservar un registro y control de comunicaciones con una serie de datos del usuario, así como de entregar dicho registro en caso de que la autoridad se lo requiera.
Estos dos artículos, al igual que el 30, plantean ciertos problemas de constitucionalidad. En primer lugar, es posible interpretar que contravienen el derecho humano de protección a los datos personales previsto en los artículos 6 y 16 constitucionales. Este derecho se rige por los principios de licitud, consentimiento, información, calidad, finalidad, lealtad, proporcionalidad y responsabilidad. En el caso que nos ocupa, los artículos de la LFTR representan un problema, al menos, en términos de la finalidad y de la proporcionalidad. La LFTR es omisa en cuanto al objetivo que busca al tener acceso a los datos personales de los usuarios. Si desprendemos que es la persecución de los delitos, la ley debería señalar a cuáles de estos se refiere específicamente. Por lo que hace al principio de proporcionalidad, que es el que prevé que sólo podrán ser objeto de tratamiento los datos personales que resulten necesarios, adecuados y relevantes en relación con las finalidades para las que se hayan obtenido, es posible afirmar que la LFTR impone la recolección de más datos de los que necesitaría la autoridad para lograr el objetivo de perseguir delitos (fin que, como ya se dijo, además, no está señalado). Vale la pena preguntarse si es necesario recabar los más de veinte datos que exige la ley para que las autoridades competentes cumplan su función.
En segundo lugar, la LFTR parece hacer nugatorio el derecho de cancelación de datos que tienen las personas, previsto en la Constitución. Ello, ya que el artículo 190 obliga a los concesionarios y prestadores de servicios a conservar los datos por un periodo de dos años. Las excepciones al derecho de cancelación antes citado, tal como lo señala el artículo 16 constitucional, deben establecerse con claridad en la ley y sólo proceden cuando existen razones de seguridad nacional, de orden público, seguridad y salud públicas. La LFTR desconoce lo anterior y más allá del ejercicio del derecho por parte del usuario, impone al concesionario la obligación de no cancelar los datos en dos años.
En tercer y último lugar, al tratarse de datos personales, la solicitud de estos por parte de una autoridad, es un acto de molestia para el individuo. La LFTR se refiere a “autoridades competentes” como aquellas que tienen a su cargo la seguridad, la procuración y la administración de justicia. Ello significa que cualquiera de éstas, sin que medie mandato judicial, podrá solicitar los datos personales de cualquier usuario. En un tema tan sensible, ¿no deseamos que sea la Suprema Corte de Justicia de nuestro país quien defina si esta norma viola o no el artículo 16 constitucional?
La discusión del Pleno
Los tres comisionados que votaron a favor de presentar la acción de inconstitucionalidad (Cano, Guerra y Salas), expusieron la mayoría de los argumentos que coinciden con los mencionados en el apartado anterior y señalaron que los artículos 30, 189 y 190 trasgreden no sólo el derecho a la protección de los datos personales, sino a la vida privada, a la seguridad jurídica, a la presunción de inocencia, así como a la inviolabilidad de las comunicaciones. Asimismo, señalaron que la LFTR desconoce las facultades que tiene el IFAI, pues prevé que será el IFETEL quien establezca los lineamientos que los concesionarios de telecomunicaciones deberán adoptar para garantizar la colaboración efectiva y oportuna con dicho Instituto, aun cuando se trate de regular la protección de datos, tarea que le compete al IFAI.
Los comisionados que votaron en contra del proyecto (Kurczyn, Acuña, Monterrey y Puente) señalaron que el artículo 30 de la LFTR no violaba el principio de máxima publicidad toda vez que no le correspondía a esa ley establecer el plazo, sino a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Los comisionados Monterrey y Puente fueron más allá: ambos aseguraron que, de hecho, la LFTR “privilegiaba” la transparencia y el acceso a la información ya que de cada entrevista se llevaría un registro con el lugar, la fecha, las horas de inicio y conclusión de la entrevista, los nombres de las personas presentes y los temas tratados (que no así las conclusiones, los acuerdos alcanzados ni lo discutido en la entrevista, cabe aclarar).
Por lo que hace a los artículos 189 y 190 los opositores de proyecto sostuvieron que no se contravenía el artículo 16 ya que las “autoridades competentes” eran las encargadas de la seguridad, procuración y administración de justicia, sin que ello diera lugar a la duda. Más aún, la comisionada Kurczyn señaló que “no se está ante la presencia de un acto de privación porque (…) la colaboración que se pide a los concesionarios de telecomunicaciones no priva a los usuarios del derecho al acceso a la justicia, ya que en contra de la entrega de información por parte de los concesionarios, los afectados bien pueden acudir a las instancias judiciales a defender sus derechos.”
Especial atención merecen los argumentos de los comisionados Monterrey y Puente quienes aseguraron que el IFAI no tiene legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad toda vez que se trataba de un asunto de telecomunicaciones, lo cual no es competencia del órgano. En palabras textuales de Puente: “las normas que se pretenden impugnar por medio de la acción de inconstitucionalidad, no son en estricto sentido de un ámbito que le dé legitimación a este Instituto, ya que dichas normas pretenden regular la relación tripartita entre autoridades, concesionarios y autorizados y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, en supuestos específicos de seguridad, procuración y administración de justicia.” (sic)
¿Órganos “garantes” y “autónomos”?
En menos de dos años, pasamos de tener cuatro órganos constitucionalmente autónomos a tener once. El legislador ha demostrado sentir desconfianza de la labor del Ejecutivo y ha determinado que materias tales como la evaluación de la educación y de los programas sociales, las telecomunicaciones, la competencia económica, la procuración de justicia, entre otras, dejen de ser parte de la administración pública, para ser realizadas por órganos con autonomía. Muchos de ellos tienen la labor de ser garantes de derechos fundamentales, como lo es el caso del IFAI que tiene a su cargo garantizar los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales.
Para asegurar que este tipo de órganos cumpla con su función constitucional, son dotados de autonomía, de presupuesto y de mecanismos tales como la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional.
Sólo la Corte puede determinar si los artículos 30, 189 y 190, fracciones I, II y III de la LFRT son o no inconstitucionales y el IFAI, como órgano autónomo garante, tiene la obligación de defender el acceso a la información y la protección de datos personales. Estos dos derechos, contrariamente a lo que opina la comisionada presidente, tienen lugar en las materias más diversas: telecomunicaciones, laboral, fiscal, energética, etc. Ante la menor de las dudas, el IFAI debe ejercer su facultad y pedirle al máximo tribunal que determine la constitucionalidad de normas que pudieran violentar los derechos referidos. Este Instituto (y me refiero a sus comisionados), debe asumir su papel de órgano garante y no el de defensor de las políticas públicas del Ejecutivo.
En el dictamen del proyecto de reforma constitucional en materia de transparencia, las comisiones responsables en la Cámara de Diputados señalaron que “los organismos constitucionales autónomos han sido creados para coadyuvar con las instituciones del estado, y estos han evolucionado para convertirse en mecanismos que dan solución a las diferentes problemáticas que enfrenta la sociedad. Aunado a ello, tienen dentro de su naturaleza la creación de lazos de confianza entre la sociedad y el accionar gubernamental.” Nada más lejos de la realidad.
Natalia Calero Sánchez. Maestra en Derecho y profesora asociada del CIDE. Twitter: @nataliacaleros
La declaratoria general de inconstitucionalidad, ¿arma sin filo?
Juan Luis Hernández Macías AEn el paquete de reformas constitucionales del 6 de junio de 2011 —cuyo propósito fue cumplir con la exigencia de renovar y fortalecer el juicio de amparo mexicano— trajo consigo la incorporación de la figura denominada declaratoria general de inconstitucionalidad, cuyo propósito es derogar normas generales que no sean acordes con la Constitución federal una vez satisfechos algunos requisitos, los cuales pretendo poner en tela de juicio en este texto.
Con la llegada de esta figura podemos afirmar que en nuestro sistema existen cinco formas de control de regularidad constitucional de actos y omisiones de autoridades y normas generales: i) control de convencionalidad; ii) juicio de amparo; iii) controversia constitucional; iv) acción de inconstitucionalidad y; v) declaratoria general de inconstitucionalidad.[1]
El primero de ellos es resulta de la creación de un sistema de control difuso que corresponde de forma obligatoria y oficiosa a todos los jueces mexicanos en virtud de la famosa resolución del expediente Varios 912/2010 conocida como Caso Radilla. El segundo, de modalidad semiconcentrada, corresponde a los jueces federales y bajo algunas circunstancias podrían llegar a ser del conocimiento de la Suprema Corte de Justicia, con la salvedad de que su sentencia sólo surte efectos para las partes en el juicio -lo que se conoce como el principio de relatividad de las sentencias de amparo o también coloquialmente como fórmula Otero-. El resto son de competencia exclusiva de la Suprema Corte, ya que cuando en éstas se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general por al menos ocho votos de los ministros en el pleno sus efectos serán generales o erga omnes.
La declaratoria general de inconstitucionalidad se parece mucho a la acción de inconstitucionalidad; sin embargo, tiene sus diferencias procesales a pesar de que ambas están encaminadas a expulsar del ordenamiento jurídico una norma inconstitucional.
La acción de inconstitucionalidad mexicana, a su vez, se parece mucho a sus homólogas europeas. Es un medio de control constitucional concentrado y abstracto, es decir, el juicio que se emite sobre la norma tildada de inconstitucional no depende de un acto concreto de aplicación sino de que su irregularidad sea potencial. La facultad de echar a andar esta acción —tanto en México como en Europa continental— está delegada exclusivamente en algunas entidades públicas como los partidos políticos, la institución ombudsman, secretarías de Estado o ministerios de gobierno, organismos constitucionales autónomos, la fiscalía general, fracciones parlamentarias, etcétera.
Lo que quiero resaltar es que esta acción no está al alcance de cualquier ciudadano, aspecto que ha sido criticado por muchos en virtud de que en el derecho procesal constitucional comparado —máxime en América Latina— sí existe lo que es conocido como una acción pública de inconstitucionalidad[2]. Es decir, una herramienta con la que cualquier ciudadano puede echar a andar la maquinaria de la justicia para que su tribunal constitucional juzgue en abstracto si esa norma general es inconstitucional y, si así fuese, esa norma quedaría expulsada del orden jurídico. Lo cual significa que todos aquellos que no tienen las posibilidades económicas para acceder a la justicia, se verían beneficiados por el planteamiento de ese ciudadano y por el fallo del tribunal.
En México se han ensayado algunos parches para resolver este problema. Uno de estos es precisamente la declaratoria general de inconstitucionalidad, la cual se trata de un método intermedio que supone algunos precedentes en que los tribunales de la federación se pronuncien por la inconstitucionalidad de cierta norma general y conformen jurisprudencia para que entonces la Corte inicie el procedimiento. Pero esto no es todo, la Suprema Corte debe notificar al órgano emisor de la norma[3], el cual tendrá 90 días hábiles para subsanar el vicio de la norma. Si no lo hace, el asunto pasará al pleno de la Corte que tendrá que resolver por mayoría de ocho votos la expulsión definitiva de la norma del ordenamiento jurídico mexicano. Por si no fuera poco, toda la materia fiscal o aquello que tengas tintes de recaudación está exento de ser materia de este procedimiento.
Ahora bien, ¿por qué debería importarnos que para alcanzar los beneficios de la declaratoria general de invalidez tengamos que sortear un procedimiento por demás abigarrado? Es cierto, es una herramienta procesal, pero como todas está pensada para cumplir con exigencias sustantivas. La prueba está en que desde octubre de 2011 hasta julio de 2014 ha habido apenas cinco procedimientos de declaratoria general de inconstitucionalidad: uno fue declarado sin materia porque el legislador subsanó el vicio; dos fueron desechados por haberse determinado que eran normas de naturaleza tributaria; los otros dos están a la espera de que se conforme su jurisprudencia para proceder a la segunda notificación y que los 90 días hábiles de sesiones parlamentarias empiecen a contar.
Sin embargo, una prueba del potencial que tiene la declaratoria general de inconstitucionalidad es que uno de estos procedimientos pendientes declara la inconstitucionalidad de la legislación civil de Oaxaca, que prohíbe el matrimonio entre personas del mismo sexo. Si bien es cierto que actualmente el juicio de amparo es una herramienta efectiva incluso en estados como Guanajuato —donde la voluntad del Congreso local se ve lejana para cambiar este tipo de prohibiciones— o en algunas batallas que se han ganado tratando hacer elástico el interés legítimo[4], sería mucho más efectivo y eficiente una herramienta que extendiera los efectos de estas resoluciones con los mismos o incluso mucho menores costos institucionales.
Vaya usted a saber cuántas normas inconstitucionales se aplican a diario a tantas personas que no tienen la pericia o la capacidad económica de acceder al tribunal de amparo. Si la voluntad o el diseño institucional actual no dan para la instauración de una acción pública de inconstitucionalidad, al menos debería estarse discutiendo una urgente mejora al procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad.
¿Cuántas etapas tienen que pasar para destruir la presunción de constitucionalidad de las normas del legislador? ¿No son suficientes los cinco pronunciamientos consecutivos de la Corte o el Tribunal Colegiado? Para el legislador, que se ha blindado de este control constitucional, no.
Juan Luis Hernández Macías. Estudiante de Derecho por la Universidad de Guanajuato. Mail: jlhernandezmacias@gmail.com Twitter: @JuLuisHM
[1] Cierto es que no son estos los únicos medios de control constitucional que existen en nuestro sistema, por otra parte tendríamos también el juicio político, el juicio de revisión constitucional electoral, el juicio para la protección de derechos políticos del ciudadano, que al fin también son formas de hacer prevalecer los principios constitucionales.
[2] Es particularmente famoso este medio de control en Colombia —país que junto con Venezuela fue pionero en su instauración— debido a que se dice que esta acción es la principal causa de que la Corte Constitucional Colombiana haya generado en los últimos años una de las más ricas líneas jurisprudenciales en materia de derechos fundamentales en el continente. De la misma forma, al permitir que el ciudadano acceda a estos medios de control con pocos requisitos formales o procesales, se ha incrementado considerablemente el índice de acceso a la justicia en ese país.
[3] Si la inconstitucionalidad se declara en alguna Sala de la Suprema Corte por segunda vez habrá también una notificación anterior a la de conformación de la jurisprudencia.
[4] Geraldina González de la Vega escribió sobre esto aquí.
¿Cómo entiende la Corte los derechos humanos? Informe abril 2014
Víctor Manuel Collí Ek El objetivo del siguiente texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos fundamentales en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide, en última instancia, cuándo un derecho humano es afectado. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar el escrutinio a la labor de éstos. En esta edición se presentan los asuntos conocidos en abril de 2014.
En el Municipio de San Pedro Garza García estableció un sistema de justicia municipal administrativa, con el que Nuevo León pretendía cumplir con una obligación constitucional devenida de 1999. Básicamente la reforma indicaba que los municipios de esa entidad federativa tenían la facultad de crear organismos para la solución de controversias entre los particulares y la administración pública municipal, en el entendido de que, en caso de que decidan no crearlos, el competente para conocer de estos asuntos, debía ser el Tribunal Estatal de Justicia Administrativa. En ese sentido, se solicitaba el análisis del diseño de justicia implementado y la potencial violación: del principio de independencia, propia de un tribunal, y la autonomía municipal. Dentro de los aspectos analizados, se encontraron los siguientes.
1) Falta de certeza en el proceso de designación de los magistrados, porque ni se establecen los principios de publicidad y transparencia exigidos a través de la participación ciudadana y vecinal, ni se prevé la existencia de una convocatoria pública o de un concurso de aptitudes para el proceso de selección y nombramiento. Sobre esto, la Corte resolvería que sí existe esta certeza, pues se diseñó un proceso complejo de designación de magistrados, en donde intervienen el Presidente Municipal, se exige la aprobación de dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento y las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado. A su vez, se establecen otras garantías de independencia judicial, tales como: la garantía de no reducción del salario de los magistrados; las incompatibilidades del cargo; un período para el ejercicio del cargo, que excede el del Ayuntamiento.
2) La ley coloca a los magistrados como inferiores jerárquicos dependientes del Ayuntamiento, pues éste tiene libre decisión en cuanto a la creación y determinación del órgano, su composición e integración, la determinación de su estructura jurídico-administrativa, su presupuesto y el otorgamiento de licencias a los magistrados. A esto, la Corte decidiría que son cuestiones inherentes al hecho de que se trata de órganos insertos en la estructura municipal, en donde la ley provee los lineamientos bajo los cuales esas facultades deben ejercerse y se establecen suficientes mecanismos para que los órganos tengan garantizada su independencia.
3) La creación de los tribunales administrativos municipales como órganos descentralizados de la administración municipal, se presumiría contraria a la independencia judicial. Se estableció, por un lado, que existe libertad de configuración o diseño, al igual que, se entiende que la descentralización no atenta contra la independencia judicial, porque evita la dependencia jerárquica. Además se debe entender que las reglas propias de la descentralización, serán aplicables siempre que no atenten con la especialidad del órgano jurisdiccional creado y con su independencia.
4) La remuneración de los magistrados se encuentra sujeta a la discreción del Presidente Municipal y del Ayuntamiento, quienes la deciden anualmente. Esta facultad debe entenderse como debidamente acotada, en tanto que los magistrados recibirán un emolumento que no excederá las dos terceras partes de lo que percibe el Presidente Municipal, pero no podrá ser disminuido durante su encargo.
5) La legislación impugnada no garantiza la permanencia ni estabilidad en el cargo de magistrado, especialmente se delineaban dos motivos: primero, una de las causas de terminación del cargo de magistrado, residía en el nombramiento de otra persona en su lugar; segundo, el Ayuntamiento podía decidir cuándo crear y desaparecer el tribunal. El establecimiento de la designación de otro magistrado como causa de terminación de nombramiento, sin que exista una causa objetiva en la ley, más allá del acto simple de designación en sustitución, efectivamente atenta contra el principio de autonomía, pues deja esta decisión sin referencia objetiva, en manos del Ayuntamiento y del Congreso. A su vez, la decisión de creación y desaparición, puede en términos prácticos concebirse como una causa de remoción de los magistrados sin causa justificada, consecuentemente atentatoria a la independencia, pero si se entiende que la facultad es fundada y motivada, lo cual podría ser viable (por razones de presupuesto, falta de asuntos, el hecho de que no sea costeable, etc.) entonces sí tiene una justificación no lesiva de la independencia judicial.
6) La intervención del Congreso en la designación de los magistrados, atentaría contra la autonomía municipal, el Congreso debe ratificar por las dos terceras partes de sus integrantes. Esto se podría entender como una garantía adicional y acorde con el principio de libertad de configuración de las entidades federativas.
7) No se establece a la autoridad que determine las causas de responsabilidad de los magistrados, lo cual de una lectura al sistema jurídico-constitucional del Estado de Nuevo León, se podría afirmar con la ministra Luna Ramos: “también considero que desde un punto de vista de interpretación legal, si quienes tienen la facultad de nombrar lo que son, a propuesta del Presidente Municipal, el Congreso del Estado, en mi opinión, el Congreso del Estado también puede asumir con mayoría de razón ser el encargado de tramitar y resolver estos procedimientos de responsabilidades”. Se reconoce en consecuencia la laguna y la Corte da un plazo al Congreso para legislar sobre ello –dentro del próximo periodo ordinario-.
* Controversia Constitucional 79/2013. Discutida el día 1 de abril de 2014. Ponente ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Se analizaban diversos aspectos de la Ley de justicia alternativa para el Estado y municipios de Nuevo León. El artículo 17 y 115 de la CPEUM. Mayoría de 10 votos. Antecedente en la Controversia Constitucional 61/2010, resuelta el 14 de junio de 2012.
¿Cuál es el marco constitucional de las relaciones laborales de los trabajadores de la Comisiones Estatales de Derechos Humanos? Una ley emitida por el Congreso del Estado de Hidalgo, determinó que era el apartado A del 123 de la Constitución. El apartado A comúnmente se entiende aplicable a la relación capital-trabajo o sea al ámbito de las empresas particulares, mientras que el B regula la remuneración y responsabilidades de los servidores públicos dentro de los poderes del Estado, esto quiere decir la burocracia. En ese entendido, los trabajadores de los poderes públicos en los Estados se rigen por una ley emitida en los Congresos estatales, pero teniendo como referencia el apartado B. Una pregunta clave, en este sentido, fue: ¿debía suceder lo mismo en el caso de una Comisión estatal de derechos humanos?
Para responder, la Corte recurriría a la categoría de “Autónoma” de la CEDH, determinada desde la Constitución mexicana, esto es, no se encuentra inmersa en los poderes locales, por lo que no tendría que abordar el tema de la misma. La Corte definiría que la ley estatal era adecuada, las entidades federativas tendrían libertad de configuración y margen de apreciación para “la experimentación democrática”. En resumen, los estados pueden decidir, para este caso, cualquiera de los dos apartados del 123 constitucional (A o B) y determinar la legislación aplicable.
* Acción de Inconstitucionalidad 1/2012. Ponente ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Artículo 123 de la Ley de Derechos Humanos del Estado de Hidalgo. Artículos 116-VI, 124, 123 de la CPEUM. Discutida el jueves 3 de abril de 2014. Siete votos.
En este asunto, a partir de un problema de tipo fiscal, personas morales estaban solicitando que se les reconocieran derechos humanos. En ese sentido, se trataba de responder a la pregunta ¿las personas morales pueden gozar de estos derechos? La Corte resolvería que sí, a partir de determinados supuestos. Primero, el orden jurídico mexicano reconoce la existencia de personas morales, que tienen personalidad jurídica y son sujetos de derechos y obligaciones.
En un análisis del 1º constitucional, al afirmarse que todos los mexicanos gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y los tratados, se incluye a las personas morales. Igualmente, se reconoce que les es aplicable el principio pro persona. Un punto fundamental, se reconocen los derechos humanos para las personas morales, pero con el presupuesto de que éstos sean los consecuentes a su naturaleza y fines.
* Contradicción de tesis 360/2013. Ponencia ministra Margarita Luna Ramos. Discutida el día 21 de abril de 2014. Relacionada con la contradicción de tesis 56/2011. Unanimidad de 11 votos.
Debía determinarse cuál era la norma aplicable para fijar el plazo de promoción de un juicio de amparo directo, en el que se impugna una sentencia definitiva privativa de libertad personal, dictada en anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Ley de Amparo, esto es, antes del 3 de abril de 2013. En este sentido, las normas jurídicas potencialmente aplicables eran: las relativas a la Ley de Amparo derogada –que no requería un plazo-, o las de la nueva Ley -en específico el plazo de ocho años previsto en la fracción II del artículo 17-. Se determinaría que la norma aplicable es la nueva. Ahora bien, decidido esto, se tenía que analizar si la interposición de un plazo, cuando en la ley anterior no exigía alguno, no resultaba lesivo de derechos humanos, y era conforme con el principio de progresividad de los mismos.
Para determinar esto último, se propuso la realización de un “test de proporcionalidad”, para definir el fin constitucionalmente válido, la necesidad y proporcionalidad de la medida. Lo primero que debía considerarse, es la existencia de una interdependencia entre el derecho de acceso a la justicia, los derechos a la reparación del daño, el derecho a la verdad y la justicia de las víctimas. En el test debía considerarse esta interdependencia.
Primer punto, uno de los fines principales del plazo, es el de brindar seguridad jurídica a las víctimas del delito. En especial, el derecho a la reparación del daño. De acuerdo con la ley anterior, la falta de término era lesiva, al existir una indefinición sobre el disfrute de los derechos derivados de la reparación, al igual que afectaba prerrogativas a la verdad y la justicia. En ese sentido, la limitación del plazo tiene una finalidad constitucionalmente legítima. Por otro lado, la restricción del plazo es razonable, permite preparar la defensa y dejar un equilibrio entre el derecho de los sentenciados y los de la víctima.
La proporcionalidad de la medida se determina atendiendo a la existencia del plazo razonable de 8 años, un plazo mayor a los que permiten controvertir otro tipo de sentencias y actos. Sobre la progresividad se afirmó, que es importante contar con un plazo, lo cual es compatible con el derecho de acceso a la justicia. La previsión del plazo de ocho años no implica una medida legislativa regresiva, no es un obstáculo desproporcionado, porque permite contar con un tiempo adecuado para ejercitar este derecho y tutelar la libertad deambulatoria.
* Contradicción de Tesis 366/2013. Ponente ministra Olga Sánchez Cordero. Discutida los días 28 y 29 de abril de 2014. 8 votos. Se analizaban artículos transitorios de la Nueva Ley de Amparo y el 17 de CPEUM.
Sobre las (absurdas y perniciosas) mayorías calificadas en la Suprema Corte
Alfredo Narváez Medécigo En 1994, se otorgó por primera vez al pleno de la Suprema Corte la facultad de declarar con efectos generales ―también llamados erga omnes o universales― la invalidez de leyes, tratados internacionales y otras normas de carácter general que vulneren la Constitución. Desde entonces se estableció también que las resoluciones de la Corte solamente tendrán dichos efectos derogatorios si son aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos de los once ministros que la integran. Así se han invalidado, por ejemplo, desde el decreto que establecía el horario de verano en el Distrito Federal (Controversia constitucional 8/2001) hasta las sanciones establecidas en el Código Penal para el Estado de Veracruz a quien publicase noticias falsas a través de las redes sociales (Acción de inconstitucionalidad 29/2011). A casi veinte años de su existencia, y ahora que las atribuciones del pleno para expulsar leyes del orden jurídico se han extendido al ámbito del juicio de amparo, es pertinente preguntarse si el requisito de mayoría calificada al que se encuentra sujeta toda declaratoria general de inconstitucionalidad trae efectivamente algún beneficio; o si, como parece, representa más bien un despropósito que evita precisamente aquello que se busca conseguir.
La iniciativa del presidente Zedillo ―que introdujo en nuestro sistema procesal constitucional las acciones de inconstitucionalidad y reavivó las controversias constitucionales― planteaba originalmente una mayoría de nueve votos en el pleno para que procediera declarar la invalidez general en estos asuntos.[1] Aunque su exposición de motivos señaló varias veces que el propósito de la reforma era consolidar a la Suprema Corte como “auténtico tribunal constitucional”, no expresó razón alguna para justificar ni el requisito de mayoría calificada ni el elevado número propuesto. Pocos días después, con el escueto argumento de que era necesario “facilitar las acciones de inconstitucionalidad para ser viables (sic),” el Senado redujo el número de votos requerido a ocho.[2] Así fue finalmente aprobada sin mayor discusión por la Cámara de Diputados.[3] Curiosamente, mientras que ninguno de los órganos involucrados en aquel acelerado proceso dio razones ―siquiera implícitamente― para explicar por qué se establecía una votación diferenciada para este tipo de asuntos, ni mencionó país alguno donde así se hiciera, todos señalaron expresamente como objetivos de dichas reformas la “certidumbre jurídica” y la “protección de las minorías”.
Las modificaciones al texto constitucional en materia de amparo de 2011 ―que obtuvieron su configuración legal apenas en abril del año pasado con una nueva ley de amparo― tampoco ofrecen mayor claridad al respecto. Como es bien sabido, con estos aclamados cambios finalmente se flexibilizó el principio de relatividad de las sentencias de amparo ―la mal llamada “fórmula Otero”― y se facultó al pleno de la Corte para expulsar leyes inconstitucionales ahora también a raíz de algunos juicios de amparo resueltos por los tribunales federales –los únicos excluidos de esta nueva regla son los juicios de amparo en materia fiscal-. Mientras que los artífices de estas recientes reformas simplemente retomaron la mayoría calificada establecida veinte años antes para acciones y controversias, al igual que sus antecesores, tampoco justificaron en forma alguna el requisito.[4] Lo que sí manifestaron nuevamente fue ―con expresiones análogas a las utilizadas dos décadas atrás― su intención de garantizar “seguridad jurídica” y proteger “grupos vulnerables”. Desafortunadamente, si se considera al sistema mexicano de control constitucional en su conjunto, la mayoría calificada en la Corte en realidad no favorece ninguno de esos dos propósitos.
Primero, seguridad jurídica implica que los gobernados tengan la certeza de que a una misma acción le seguirá irremediablemente la misma consecuencia legal, con independencia de quién la cometa. La mayoría calificada en la Corte, por el contrario, hace que en México la validez de una norma general dependa de la naturaleza de la entidad que la impugna. Es decir, una misma ley controvertida exactamente por los mismos vicios, con los mismos argumentos y ante los mismos ministros, puede ser considerada válida e inválida simultáneamente dependiendo de si la demanda la presentó una minoría de legisladores vía acción de inconstitucionalidad o bien un ciudadano mediante un juicio de amparo. Esta situación permite que existan, por un lado, leyes inconstitucionales que serán aplicadas a quienes no tengan los recursos para quejarse y, por el otro, leyes constitucionales que serán inaplicadas únicamente a quien convenza a un juez de su invalidez.[5] Además de la evidente inequidad que fomenta, la medida pervierte la elemental función de guía ―también llamado “efecto educativo”― que deben desempeñar los jueces constitucionales en cualquier Estado de Derecho.
Segundo, constitucionalizar derechos ciertamente puede servir para evitar que las mayorías modifiquen leyes en perjuicio de minorías y grupos vulnerables. Sin embargo, establecer mayorías calificadas en un órgano judicial terminal como es el Pleno de la Corte no ofrece ventaja alguna para tutelar potestades contramayoritarias. Al contrario, el requerir ocho votos de once para dejar sin efectos una ley cuya aplicación ya fue vetada por el máximo intérprete de la Constitución entorpece la realización de los derechos constitucionales, en particular los de los más vulnerables. Piénsese, por ejemplo, en las llamadas “reformas antiaborto” promulgadas en algunos estados (acciones de inconstitucionalidad 11/2009 y 62/2009). Mientras que más de la mitad de los ministros las consideró inconstitucionales, al no reunir la votación calificada en el Pleno arrojó un resultado equivalente al propósito de las mayorías legislativas -censuradas por una mayoría simple de la Corte-. Como esas normas no invalidadas podrán seguirse aplicando al grueso de la población que no se ampare, habrá distintas consecuencias legales para la misma situación dependiendo de quién tenga los medios para impugnar y, por ende, los grupos vulnerables serán los más afectados.
Ahora bien, el hecho de que en México se haya optado por un requisito que no cumple con la finalidad manifiesta del constituyente y que no existe en algún otro sistema, no significa que la Corte esté autorizada para burlar o diluir una exigencia constitucional. Para bien o para mal, la mayoría calificada está establecida para las “resoluciones”, es decir, para las sentencias en su totalidad con todas las consideraciones sustenten los puntos resolutivos. Por ello, es cuestionable la acostumbrada práctica del Pleno de dividir las votaciones de sus resoluciones para permitir a quienes se hayan manifestado por la improcedencia de un asunto pronunciarse después también sobre el fondo. El mes pasado, por ejemplo, se invalidó el arraigo en el estado de Aguascalientes (acción de inconstitucionalidad 29/20012). Mientras que sólo siete ministros habían estado de acuerdo con la procedencia de la acción de inconstitucionalidad respectiva, justamente con el voto de dos ministros disidentes que se vieron “obligados por la mayoría” a votar el fondo, es que apenas y se alcanzaron los ocho votos con que finalmente se invalidó la norma local impugnada.
Independientemente de que la afirmación de los ministros “obligados” sea inexacta, pues nada obliga a un ministro a votar en el Pleno más que la Constitución y la ley;[6] la práctica en sí representa una manipulación a modo del principio de continencia de la causa[7] que rige cualquier proceso contradictorio. La Corte ha sido la primera en repetir que resolución no es sinónimo de resolutivos; que las consecuencias jurídicas de una ejecutoria se generan de la totalidad de criterios que la sustentan.[8] Por ello, en asuntos que según la Constitución y la ley representan una unidad y deben resolverse por mayoría calificada, no puede decidir sobre las cuestiones de fondo una constelación de juzgadores distinta a la que decidió sobre las de procedencia. Además, en la medida en que la ley reglamentaria no distingue entre los diferentes considerandos cuando establece que “las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos” serán obligatorias para todos los demás tribunales del país,[9] la práctica de la Corte otorga a las consideraciones tomadas por mayoría simple una fuerza jurisprudencial que el legislador no les quiso dar.
Si bien las mayorías calificadas son efectivamente un despropósito en el modelo mexicano de control constitucional, el pleno de la Corte no tiene atribuciones para dejar de cumplir con el requisito. Por más que las intenciones de los ministros sean buenas, la práctica nunca será suficiente para compensar los problemas que la mayoría calificada genera. Y, en cambio, sí contribuye a perpetuarla en nuestro sistema.
Alfredo Narváez Medécigo. Abogado, maestro en políticas públicas y candidato a doctor en derecho por la Universidad Humboldt de Berlín.
[1]Iniciativa de reforma constitucional presentada por Ernesto Zedillo en el Senado el 5 de diciembre de 1994. [2]Dictamen de las comisiones unidas de Justicia, Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos del Senado, del 16 de diciembre de 1994.
[3]Dictamen de las comisiones unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia de la Cámara de Diputados, del 18 de diciembre de 1994.
[4]Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos del Senado, del 8 de diciembre de 2009. [5]Recuérdese que, además del juicio de amparo, desde el Expediente Varios 912/2010 existe el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad. [6]Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la CPEUM, art. 43; y Nueva Ley de Amparo, art. 217. [7]Es un principio de derecho procesal que se refiere a la unidad que debe haber en todo juicio. Requiere que las pretensiones conexas se debatan en un mismo proceso, sean decididas por el mismo juez y sean resueltas en una misma sentencia.
[8]Expediente Varios 912/2010, párrafo 19.
[9]Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la CPEUM, art. 43.
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