Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc086_19.html
Timestamp: 2019-09-18 06:59:23
Document Index: 39920844

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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-086_2019]
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Único"
En la secretaría general de este tribunal se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la del ciudadano David Alonso Roa Salguero[1], 2) la de la Universidad del Rosario[2], 3) la de la ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz[3], 4) la del Ministerio del Interior[4], 5) la del Departamento Administrativo de la Función Pública[5], 6) la de la Universidad de Nariño[6] y 7) la de la Universidad de Antioquia[7]. También se recibió el Concepto 6459 del 28 de septiembre de 2018 rendido por el Procurador General de la Nación.
PARÁGRAFO. Cuando la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia"[10].
"Si bien, al parecer, la postura de la Corte Constitucional ha sido pacífica respecto al tema[12] –pese a la existencia de una regla jurisprudencial de la Corte IDH desde el año 2011[13]-, el año pasado el Concejo de Estado en el conocido "caso Petro"[14], acogió, como autoridad judicial que controla los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Procuraduría, las recomendaciones de la Comisión IDH, al señalar que la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular solo es posible cuando el hecho investigado es un acto de corrupción[15], según lo regulado en la Ley 412 de 1997, por lo que es hora de que esta respetada Corporación emita un pronunciamiento evolutivo y acorde con los citados pronunciamientos.
En conclusión, la norma demandada se traduce en un claro desconocimiento de las normas constitucionales y convencionales que integran el bloque de constitucionalidad, porque se está facultando a una autoridad de naturaleza administrativa para restringir temporalmente los derechos políticos de servidores públicos elegidos por voto popular, de manera que por no ser una autoridad judicial penal contradice en forma evidente las garantías judiciales señaladas a lo largo de esta demanda."
Con base en las anteriores razones el actor hace a este tribunal dos solicitudes. La solicitud principal es la de que declare inexequible la norma demandada. La solicitud subsidiaria es la de que declare la "inexequibilidad condicionada" de la misma, "bajo el entendido que (sic.) la Procuraduría General de la Nación sólo podrá restringir temporalmente los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular a través de la medida cautelar de suspensión provisional, cuando esté investigando hechos de corrupción, tal como lo decidió el Consejo de Estado en el conocido "caso Petro"".
"2.1. Sin embargo, el actor pasa por alto que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-450 de 2003 estudió la constitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, a través de la cual declaró exequible el artículo demandado, por lo tanto, el asunto que hoy tiene la atención de la Corte ya fue objeto de debate y contradicción e hizo tránsito a cosa juzgada material y no existen razones poderosas para que la Corte se aparte del precedente, motivo por el cual debe inhibirse o dictar sentencia de estarse a lo resuelto en el citado pronunciamiento.
Entonces, en la sentencia citada la Corte consideró que la suspensión provisional está sujeta a garantías propias del debido proceso, concretamente (i) la motivación de la orden de suspensión provisional y su revocabilidad, (ii) la responsabilidad personal del funcionario que decide la suspensión provisional, (iii) las garantías procesales y (iv) la procedencia del recurso de reposición y el grado jurisdiccional de consulta, lo que no sólo constituye la esencia de la cosa juzgada presente en este caso sino que además descarta cualquier asomo de inconstitucionalidad, pues si ya la Corte analizó la conformidad de la norma que consagra la suspensión provisional frente a cualquier servidor público, la circunstancia de que se trate de uno de elección popular no cambia el análisis frente al derecho fundamental al debido proceso, consagrado en los artículo (sic.) 29 de la Constitución Política, 8 y 23 de la Convención Americana."
"Corolario de lo anterior resulta, que (i) la función disciplinaria tiene arraigo constitucional y es esencial en la estructura del Estado colombiano; (ii) el poder disciplinario esta (sic.) limitado por la Ley; (iii) la función disciplinaria esta (sic.) dirigida a todos los servidores públicos sin excepción, pues el presupuesto básico es que tenga como labor la ejecución de una función pública; y (iv) en razón a la importancia de las obligaciones que cumplen los servidores públicos incluidos los de elección popular es ajustado a la constitución que el Estado colombiano cuente con una herramienta que le permita remover de forma provisional o definitiva a quien atente contra el normal desarrollo de la función pública, pues de su correcto ejercicio depende la materialización de los fines previstos en el artículo 2 de la ley fundamental".
3.2.2.2. La Universidad del Rosario conceptúa que la norma demandada se ajusta a la Constitución. A partir de una remisión a la Sentencia C-450 de 2003, destaca que la suspensión provisional busca evitar que el investigado "despliegue actuaciones que alteren el escenario probatorio o que posibilite la realización de otros actos que comprometan seriamente el desempeño de sus funciones, por ejemplo, comprometer presupuesto, nombramientos, decisiones de carácter administrativo [...]".
"En cuanto a las tres causales de suspensión provisional de un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado. No basta la sospecha de que estas causales pueden llegar a presentarse. Es necesario que respecto de su ocurrencia "se evidencien serios elementos de juicio".
Es importante, también, subrayar que la media provisional es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva sobre la cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente se le imputa."
3.2.3.1. El ciudadano David Alonso Roa Salguero apoya la demanda, en lo relativo a su solicitud subsidiaria, esto es, a la declaración de una exequibilidad condicionada. Sobre la base de considerar que la interpretación que hizo la CIDH del artículo 23 de la CADH es vinculante para el Estado y para sus autoridades, destaca que la suspensión provisional implica la restricción temporal de los derechos políticos. Agrega que desconocer el carácter vinculante de dicha interpretación conlleva el "flagrante incumplimiento de la Convención de Viena", en la medida en que no es dable invocar las normas internas para incumplir un tratado.
No apoya la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, porque a su juicio esto excluiría, de manera injustificada, a servidores públicos que no son de elección popular y porque, de acuerdo con lo dicho por el Consejo de Estado, esta suspensión sí procedería respecto de servidores públicos de elección popular cuando se trata de casos de corrupción. Esta lectura del Consejo de Estado es, según su opinión, "el verdadero precedente".
3.2.3.2. La Universidad de Antioquia, conceptúa que la norma demandada es exequible siempre y cuando recaiga sobre servidores públicos que no son de elección popular o que, si lo son, tanto la investigación como el juzgamiento disciplinario versen sobre actos de corrupción. La exequibilidad de la norma demandada se funda en su compatibilidad con el debido proceso, en tanto y en cuanto el decreto de la suspensión provisional está sometido a un trámite específico, cuyos requisitos destaca a partir de la Sentencia T-1307 de 2005. El condicionamiento se funda en el análisis de la norma demandada frente al artículo 23 de la CADH, pues cuando se trata de servidores públicos de elección popular, "se ponen en juego otros principios que limitan el poder disciplinario del Estado". El suspender a uno de estos servidores puede vulnerar tanto sus derechos como los de sus electores, salvo que se trate de casos de corrupción, evento en el cual la suspensión provisional se justifica "tanto por los fines del Estado, como por los principios que irradian a la función administrativa".
Respecto de la primera, advierte que: "[...] el parámetro de control utilizado por la Corte en la Sentencia C-280 de 1996 es diferente (268-8 C.P.), al del caso sub examine, pues en este último se trata de juzgar la competencia de la Procuraduría para suspender provisionalmente funcionarios públicos de elección popular, a la luz del artículo 23 de la CADH como norma que integra el bloque de constitucionalidad (art. 93 C.P.), razón por la cual no se configura la cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.)".
"Contrario a lo alegado por el accionante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la palabra "exclusivamente" no significa que la Convención imponga un modelo específico de reglamentación de los derechos políticos, pues "[l]a Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos"."
El anterior aserto, se refuerza a partir de la afirmación hecha por el ex juez de la CIDH, Diego García Sayán, en el documento "Facultades sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación de Colombia y obligaciones Interamericanas de Derechos Humanos", en el cual se sostiene que: "desde el punto de vista conceptual, para la Corte sí caben restricciones distintas a las expresamente previstas en la Convención". El argumento sobre la compatibilidad de la norma demandada con la CADH se sintetiza en los siguientes términos:
"Adicionalmente, y aunque como se indicó, no hay prohibición constitucional o convencional para que un órgano administrativo imponga una restricción a los derechos políticos, en todo caso, la medida de suspensión provisional no contraviene los estándares de la CADH, porque, como se dijo, se trata de una medida que: (i) es simplemente provisional y no supone un retiro definitivo del cargo porque tiene una duración determinada y es simplemente instrumental; (ii) es una medida de prudencia disciplinaria "que tiende a proteger el interés general" [C-180 de 1995]; (iii) debe estar motivada y, en todo caso, no es aplicable en forma automática; (iv) procede solo en los casos establecidos por la ley, esto es, respecto de faltas gravísimas o graves y por la afectación de la investigación o los deberes funcionales; (v) no supone un juicio de responsabilidad disciplinaria, razón por la cual la presunción de inocencia queda incólume hasta que finalice el proceso disciplinario; (vi) el investigado tiene derecho a ser oído porque puede presentar pruebas e interponer el recurso de reposición en procesos de primera instancia, la decisión debe ser consultada.
Adicionalmente, nada obsta para que el afectado con la medida instaure acción de tutela contra el acto administrativo, en el caso de que se presente la vulneración de sus derechos fundamentales en los términos del artículo 86 de la Constitución".
3.3.3. En cuanto al condicionamiento solicitado, como pretensión subsidiaria por el actor, destaca que si bien la suspensión puede darse cuando se investiga casos de corrupción, de ello no se sigue y, en efecto, no se siguió en la Sentencia C-028 de 2006, que no pueda darse en otros casos. En esta sentencia se declaró la exequibilidad de los artículos 44.1, 45.d) y de algunas expresiones del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, sin condicionamientos. De su parte motiva, se precisa que la sentencia hace la siguiente afirmación: "la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica".
“(i) ¿La suspensión de un servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, viola el derecho al debido proceso (art.29 CP) particularmente la presunción de inocencia del suspendido?
(ii) ¿Ordenar la suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?
(iii) ¿El efecto consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)? “
Así planteado el caso, este tribunal decidió declarar exequible el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, "en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio".
4.2.1.1.2. En la Sentencia C-908 de 2013[23] la demanda analizada no se dirige contra todo el artículo, sino contra una norma específica, la contenida en la expresión: "será responsabilidad personal del funcionario competente". El juicio de este tribunal se centró en la compatibilidad entre la norma legal contenida en esta expresión y las normas constitucionales previstas en los artículos 13 y 90 de la Carta, como puede constatarse en el problema jurídico a resolver, planteado en los siguientes términos:
"Determinar si se vulnera la obligación constitucional (art. 90 C.N) según la cual por los daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de los servidores públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los mismos funcionarios de manera directa, en tanto la norma acusada (art. 157 CDU) dispone que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente, en consideración además, de que el ejercicio de dicha competencia puede generar responsabilidad patrimonial. Y si, dado lo anterior, se vulnera el artículo 13 de la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido condenado."
4.2.1.2.1. En la Sentencia C-108 de 1995[25], en lo que podría ser relevante para este caso, se declara la exequibilidad de la norma prevista en el artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994[26], "Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", al constatar su compatibilidad con las normas constitucionales contenidas en los artículos 5, 15, 29 y 42 de la Carta. La ratio de esta decisión, según la síntesis que hace la sentencia, es la siguiente:
"La suspensión provisional, justamente motivada [...] es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende a proteger el interés general que recae sobre la seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben tener certeza sobre la calidad moral y profesional de sus empleados.
"La suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de personal, una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de conductas que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en unos hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción disciplinaria al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede decretarse con dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente debatible y discutible durante la investigación, para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
De otra parte, esta clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una sanción, constituye una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las actuaciones que proceden, según las normas bajo examen."
4.2.1.2.3. Para culminar con esta cuestión previa, resta ocuparse de la Sentencia C-280 de 1996[29], en la cual este tribunal, en lo que interesa para este caso, declaró exequible el artículo 115 de la Ley 200 de 1995[30], "Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"[31], al establecer su compatibilidad con las normas constitucionales previstas en los artículos 21, 25 y 29 de la Carta. La ratio de esta decisión es la de que:
"[...] la regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir."
"Artículo 165. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de 2002 y los artículos 3, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 70 del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en materia disciplinaria conservarán su vigencia.
Dentro de las hipótesis de procedencia de la conformación de la unidad normativa, que es excepcional en los procesos de control de constitucionalidad que surgen a partir de la presentación de una demanda, según la reiterada y pacífica doctrina de este tribunal[34], se encuentra la de que "la disposición normativa objeto de control constitucional está reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas"[35]. Así, al constatar que una norma estaba reproducida en un enunciado legal normativo diferente al que había sido objeto de la demanda, en la Sentencia C-1017 de 2012[36], este tribunal procedió a integrar la unidad normativa.
4.4.1. El Código Disciplinario Único (en adelante CDU), como se advierte en la Sentencia C-450 de 2003[39], que en esto sigue lo dicho en la Sentencia C-712 de 2001, "comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos".
"La necesidad de realizar los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades. Éstas deben cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben. Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales. Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales orientados a la realización integral de la persona humana, es entendible que su infracción constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario. De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple funciones públicas.”
En este contexto, resulta apenas obvio que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponda al Estado[41], que la ejerce por medio de dos tipos de operadores disciplinarios: 1) los ordinarios, que son las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado[42] y, si se trata de servidores judiciales, "la jurisdicción disciplinaria"[43], y 2) los que tienen un poder disciplinario preferente[44], que son la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y Municipales.
Para determinar las personas a las cuales es aplicable, el CDU emplea dos categorías: la de destinatarios[46] y la de sujetos disciplinables[47]. La primera categoría identifica y brinda unos criterios para identificar a dichas personas, como ocurre con el caso de los particulares. La segunda define y precisa los antedichos criterios.
Así, pues, son destinatarios del CDU: 1) los servidores públicos, incluso si ya se han retirado del servicio; 2) los particulares a) que cumplan labores de interventoría o supervisión en contratos estatales, b) que ejerzan funciones públicas (sea de manera permanente o transitoria) o c) que administren recursos públicos u oficiales[49]; 3) los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.
Además del presupuesto empírico ya advertido: 1) el servidor público debe estar en ejercicio de un cargo, una función o un servicio, la norma demandada prevé otros presupuestos o condiciones objetivas, a saber: 2) el de que se haya iniciado una investigación disciplinaria o se adelante el juzgamiento; 3) el de que dicha investigación o juzgamiento se tramiten por la supuesta comisión de faltas disciplinarias gravísimas o graves; y 4) el de que existan "serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio posibilita": a) que el procesado interfiera en el trámite de la investigación, b) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de dicha falta.
"Ahora bien, para la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se está en presencia de actos de trámite [refiriéndose al acto de revocatoria directa y al acto de suspensión provisional] que no son susceptibles de recurso judicial autónomo -pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que culmine el proceso disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de la medida de suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar la sanción de "suspensión" a que alude el artículo 45 del Código Único Disciplinario de la medida preventiva establecida en el artículo 157 del mismo Código como una etapa del proceso disciplinario que no define de manera definitiva la situación del disciplinado y que en ese sentido constituye un acto de trámite.
En esas circunstancias ha dicho la Corte que lo que hace procedente la tutela es la urgencia de un pronunciamiento judicial efectivo sobre la validez de medidas como las acusadas antes de que expire el momento para ejercer los derechos políticos fundamentales que con ellas se conculquen[69]."
Con fundamento en lo anterior, se considera que la acción de tutela es procedente, en cuanto atañe al acto que ordena la suspensión provisional y, por tanto, se procede a su control judicial. En ejercicio de este control de constitucionalidad, este tribunal[70] advirtió que dicho acto "vulneró de manera evidente el derecho al debido proceso del actor", pues la decisión de suspenderlo de su cargo se tomó "sin que se reunieran las condiciones señaladas en el artículo 157 del Código Disciplinario y sin que la decisión hubiera sido específicamente motivada". En consecuencia, se confirma parcialmente, por estas razones, la decisión del ad quem, que había otorgado el amparo y había dejado sin efectos dicho acto.
Dado que, con ocasión del estudio de la primera cuestión previa[75] y del sentido y alcance de la norma demandada[76], se dio cuenta de manera detallada de la doctrina de este tribunal sobre esta materia, no resulta necesario repetir en este fundamento tal análisis. Por tanto, enseguida se procederá a sintetizar la susodicha doctrina.
4.6.1. En el primer escenario se cuestiona el que el Estado no hubiese evitado dicha muerte, secuestro o desaparición forzada de tales líderes. Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos: Escaleras Mejía y otros v. Honduras (2018)[87], Pacheco León y otros v. Honduras (2017)[88], Yarce y otras v. Colombia (2016)[89], Defensor de Derechos Humanos y otros v. Guatemala (2014)[90], Luna López v. Honduras (2013)[91], Manuel Cepeda Vargas v. Colombia (2010)[92], Chitay Nech y otros v. Guatemala (2010).
4.6.2. En el segundo escenario que, como se verá más adelante, es el pertinente para este caso, se cuestiona al Estado con fundamento en la inhabilitación de personas, sea por entidades administrativas o judiciales. Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos: Miguel Sosa y otras v. Venezuela (2018)[94], Andrade Salmón v. Bolivia (2016)[95], López Lone y otros v. Honduras (2015)[96], Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) v. Ecuador (2013)[97], López Mendoza v. Venezuela (2011)[98], Reverón Trujillo v. Venezuela (2009)[99], Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") v. Venezuela (2008)[100] y Tribunal Constitucional v. Perú (2001).
4.6.3. En el tercer escenario se cuestiona al Estado por no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas. Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos: Pueblos Kaliña y Lokono v. Surinam (2015)[102] y Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku v. Ecuador (2012).
4.6.4. En el cuarto y último escenario, se cuestiona al Estado porque la ley electoral restringe de manera irrazonable el derecho a ser elegido. Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos: Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos (2008)[104] y Yatama v. Nicaragua (2005).
En estas condiciones, no parece posible afirmar que si la restricción la impone el juez penal en la condena, por ese mero hecho no se vulnera el artículo 23 de la CADH, pues como lo advierte el juez Sierra Porto en su voto concurrente en el caso Andrade[108], esto no ocurriría si el "único móvil" de la investigación penal es "limitar o suspender la posibilidad de una persona o un grupo para participar en el gobierno".
De igual manera, tampoco parece posible afirmar que si la restricción la impone otra autoridad, o en una decisión distinta a la de condena en proceso penal, por ese mero hecho, sin mayores razonamientos, se vulnera el artículo 23 de la CADH. Esta conclusión, se funda en al menos tres fundamentos objetivos: 1) no existe una doctrina pacífica de la CIDH sobre la interpretación de las expresiones: "exclusivamente", "condena" y "proceso penal", como lo ponen de presente dos de sus jueces en sus votos concurrentes en el caso López Mendoza; 2) existen otros casos anteriores y posteriores, en los cuales la decisión de la CIDH sobre la vulneración o no del artículo 23 de la CADH no se funda en el tipo de órgano que toma la decisión o en su competencia, sino en la justificación de dicha decisión, lo que en un orden lógico llevaría a pensar que se asume, así sea de manera implícita que tal competencia no amerita reparos; y 3) la CADH, como lo ha puesto de presente la CIDH y como, además, lo impone el artículo 29 de la CADH, debe interpretarse de manera armónica con otras normas, tanto internacionales como nacionales.
Al considerar esta misma cuestión en la Sentencia C-500 de 2014[109], este tribunal estableció como premisa central, a partir de la interpretación que hizo de la CADH, la siguiente regla:
"[...] los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso. Esta conclusión, que reconoce el carácter definitivo e inapelable asignado por el artículo 67 de la Convención Americana de Derechos Humanos a los fallos de la Corte Interamericana, encuentra apoyo normativo directo en lo prescrito en el artículo 68.1 de la referida convención conforme al cual los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes."
"4. Si los artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el artículo 93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez, contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal."
"SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos 44 numeral 1, 45, literal d) y las expresiones "La inhabilidad general será de diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses", contenidas en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 734 de 2002."
Para comprender la ratio de esta decisión, en primer lugar, es necesario destacar dos elementos de juicio: 1) el condicionamiento que se hace a la declaración de exequibilidad, que es "por los cargos analizados", y 2) la inexistencia de condicionamientos interpretativos de la misma. Para esclarecer cuáles son los cargos examinados, es relevante analizar el fundamento jurídico 6 de la sentencia en comento, en el cual se juzga la compatibilidad entre las referidas normas legales y el artículo 23 de la CADH.
A partir del hecho evidente de que la propia CADH, en su artículo 29, prevé unas reglas para su interpretación[116], este tribunal puso de presente, y ahora reitera, que su interpretación no puede ser meramente literal ni aislada. Este tratado, como lo reconoce la propia CIDH, es un "instrumento vivo", cuya interpretación debe hacerse de manera evolutiva.
"Así pues, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad internacional. (Subrayas agregadas)."
Con base en lo anterior, este tribunal interpretó de manera armónica y sistemática el artículo 23 de la CADH y el artículo 40 de la Constitución[118], para concluir, de modo general, que: "En este orden de ideas, la limitación que conoce el derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la salvaguarda de la moralidad pública."
"4.3. ¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades disciplinarias para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima, se opone al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el que se prevé que la reglamentación del ejercicio de los derechos (i) a ser elegido y (ii) a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas, podrá hacerse exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal?
4.4. ¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la Nación, para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima se opone a los artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo 93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular el adoptado en el caso "López Mendoza vs. Venezuela"?"
"Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-028 de 2006 que declaró EXEQUIBLE el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, en relación con el cargo relativo a la infracción del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del artículo 93 de la Constitución".[119]
La decisión de estarse a lo resuelto, que es consecuencia de haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, se analiza en el fundamento jurídico 7.4. de la sentencia. Se apoya en tres fundamentos: 1) haberse constatado que la norma demandada es la misma, en tanto y en cuanto en ambos casos es el mismo contenido normativo: "la competencia de las autoridades disciplinarias para imponer, como consecuencia de comisión de faltas gravísimas cometidas con dolo o culpa gravísima, la sanción de inhabilidad general"; 2) haberse verificado que el cargo es materialmente equivalente: la vulneración de los artículos 23 de la CADH y 40 de la Constitución, al restringirse los derechos políticos por una decisión tomada por una autoridad diferente a un juez, en un acto distinto a la condena y por fuera de un proceso penal; y 3) haberse advertido que sobre la compatibilidad entre dicho contenido normativo y tales parámetros de juzgamiento, ya se había pronunciado este tribunal.
"En efecto, ello solo será posible en aquellos casos en los cuales (i) el parámetro de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta precisión cada uno de los requisitos antes referidos."
"¿Es el Procurador General de la Nación competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de la República, incluso con destitución de su cargo; o por el contrario ello excede el ámbito constitucional de sus atribuciones y vulnera los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido (art. 183 CP)?"
La Sala Plena constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la Carta Política y responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal constitucional no es competente para corregir eventuales imperfecciones, adoptar los correctivos o implementar las reformas estructurales con el fin de que sea directamente una autoridad judicial la encargada de ejercer el control disciplinario de los parlamentarios."[126]
"[...] de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio."
"4.2. La Corte debe señalar que, según lo decidido en las sentencias C-028 de 2006 y C-500 de 2014, y con fundamento en los artículos 277 y 278 de la Constitución: (i) es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluyendo a los de elección popular -con excepción de aquellos que se encuentren amparados por fuero-; y (ii) es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general cuando se cometan las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
4.5. En atención a lo anterior, la Corte concluye que, con independencia de las conclusiones a las que se arribe respecto de la procedencia de la acción de tutela en el presente caso, es indiscutible la existencia de la referida competencia y, en esa medida, su cuestionamiento no es jurídicamente admisible."
"20. Así, la Corte Interamericana reconoció que la determinación de límites a los derechos políticos son asuntos que corresponden a la cultura política, a la historia y las necesidades concretas de cada país[134]. Reiteró entonces dicho tribunal que las limitaciones a los derechos políticos, en desarrollo tanto de las causas previstas en el artículo 23, como por causas no previstas, deben ser juzgadas en concreto, sin que el hecho de corresponder a una de las causas del instrumento sea razón suficiente para su aceptación, ni el hecho de ser una causa diferente, constituya, per se, razón de reproche. Para arribar a esta conclusión, la CIDH realizó una lectura sistemática de la Convención, tomando en consideración particularmente los artículos 30 y 32 de la misma, lo que permitió concluir que, en general, la Convención no excluyó en principio las restricciones (salvo algunas prohibiciones específicas que no admiten limitaciones, como el no recurso a la tortura), pero impuso exigencias de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad a dichas limitaciones. En otros términos, el objeto de la Convención al establecer las causas por las que, prima facie es posible limitar los derechos políticos, no consiste en excluir el margen nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados[135] y negar la posibilidad de cumplimiento de buena fe[136] y adaptado a sus propias necesidades, de los compromisos internacionales, sino excluir la discriminación o la arbitrariedad en la fijación de límites a los derechos[137]. Lo anterior condujo a la Comisión Interamericana a considerar, por ejemplo, que resultaba ajustada a la Convención una causal de inelegibilidad para el cargo de Presidente de la República de Guatemala que, evidentemente, no correspondía a ninguna de las hipótesis del artículo 23."
4.9.2. La suspensión provisional no recae sobre todos los destinatarios del CDU, sino sólo sobre aquellos que sean servidores públicos y no se hayan retirado del servicio[140]. Para ordenar la suspensión provisional, el operador disciplinario debe satisfacer cuatro presupuestos o condiciones objetivas estrictas, verificables a partir de la evidencia empírica propia de los hechos y al análisis de probabilidades que corresponde a los riesgos.
En cuanto a los riesgos, el operador disciplinario deberá demostrar que existen serios elementos de juicio, a partir de los cuales sea posible establecer que la permanencia del servidor público en el cargo, función o servicio hace posible: 1) que el procesado interfiera en el trámite de la investigación[142], 2) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se le procesa o 3) que el procesado reitere la comisión de dicha falta.
El artículo 23 de la CADH no ha sido interpretado por la CIDH en ninguna opinión consultiva. La interpretación ha sido hecha en el contexto de casos contenciosos, siempre concretos, a la vista de unos hechos y sobre la base de pruebas[146]. Al analizar estos casos y sus correspondientes sentencias, en el escenario relevante para este caso[147], se pudo advertir que ninguno de tales casos y sentencias estudia la compatibilidad de una medida cautelar como la suspensión provisional con la CADH. En tales casos y sentencias se analiza medidas cautelares de tipo penal[148] o, en su mayoría, decisiones de fondo.
El análisis de estos casos, algunos de los cuales son anteriores al de López Mendoza y otros posteriores al mismo, reveló que no existe un claro consenso en la doctrina de la CIDH en torno a la interpretación del artículo 23 de la CADH[150]. No es posible afirmar de manera terminante que los motivos señalados en el numeral segundo de este artículo sean taxativos, incluso a partir de la doctrina y de la experiencia en varios casos de la CIDH.
Aunque no es posible sostener que en este caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional[153], se debe reconocer que en lo que atañe a la interpretación sistemática y armónica del artículo 23 de la CADH con otros tratados internacionales y con la Constitución, existe un claro precedente constitucional.
Pese a que la antedicha interpretación no ha sido pacífica[155], sí ha sido reiterada[156]. Esto ha ocurrido incluso después de conocerse la sentencia de la CIDH en el caso López Mendoza. Al no advertirse ninguna razón para modificar lo que ya ha establecido este tribunal[157], corresponde seguir dicha interpretación que, además, tiene fuerza vinculante[158] y, en consecuencia, reiterar que: "es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluyendo a los de elección popular –con excepción de todos aquellos que se encuentren amparados por fuero-".
4.10.2. Sobre esta base, se planteó el siguiente problema jurídico: ¿la norma contenida en los artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019, en tanto faculta al operador que adelanta el proceso disciplinario para suspender provisionalmente al servidor público, incluso si es de elección popular, es compatible con la norma superior prevista en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos? Para estudiar este problema se siguió la siguiente metodología: (i) fijar el sentido y alcance de la norma que es objeto de juzgamiento; (ii) recordar la doctrina de este tribunal sobre la institución de la suspensión provisional en el contexto del proceso disciplinario; (iii) sintetizar la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho del artículo 23 de la CADH; (iv) reiterar la regla establecida por este tribunal respecto del valor jurídico de las interpretaciones que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la CADH; y (v) presentar y reiterar la doctrina de este tribunal sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH. A partir de estos elementos de juicio, (vi) resolver el problema planteado.
[6] El concepto técnico fue rendido por ciudadano Carlos Eduardo Martínez Noguera, en su condición de Director de Consultorios Jurídicos y Centro de Conciliación "Eduardo Alvarado Hurtado" de la Universidad de Nariño. Folios 84 a 95 del cuaderno principal.
[9] La expresión: "será responsabilidad personal del funcionario competente", fue declarada exequible en la Sentencia C-908 de 2013, luego de juzgar que ella no es incompatible con los artículos 13 y 90 de la Constitución, en la medida en que dicha responsabilidad, conforme a una interpretación razonable se refiere a la responsabilidad disciplinaria y no a la responsabilidad patrimonial. Aunque esta interpretación de la norma legal no se hace explícita en la decisión, hace parte de la ratio de la misma, como puede constatarse en los fundamentos jurídicos 23, 24 y 25.
[10] Este artículo fue declarado exequible en la Sentencia C-450 de 2003 de manera condicionada. En la decisión se fija, de manera explícita, la siguiente condición interpretativa: "en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio". Este condicionamiento se funda en el análisis de la proporcionalidad de la norma legal (fundamento jurídico 6). Además, se examinan cuatro cuestiones, relativas a 1) la presunción de inocencia y el debido proceso (art. 29 CP), 2) las garantías de defensa y contradicción (art. 29 CP), 3) el derecho al buen nombre del servidor público (art. 15 CP) y 4) el derecho a recibir una remuneración mínima, vital y móvil (art. 53 CP). El análisis de estas cuestiones concluye que la norma demandada no vulnera ninguna de las normas constitucionales previstas en tales artículos.
[15] Se dijo por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. CESAR PALOMINO CORTÈS, sentencia del 15 de noviembre de 2017, radicado No. 1100132500020140036000 y No. interno 1131-2014, que: "el criterio integrador plasmado por la Corte Constitucional en Sentencia C028 del 2006, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado considera que, de acuerdo con la ratio decidendi de este pronunciamiento, la regla jurisprudencial que de allí se desprende es que la competencia que se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección popular se ajusta al artículo 23.2 de la CADH solo en cuanto que la actuación del órgano de control se encamine a prevenir hechos de corrupción o a conjurar actos de servidores públicos que promuevan y constituyan casos reprochables de corrupción, función que desarrolla en cumplimiento de los fines previstos internacionalmente, entre ellos, la obligación adquirida por el Estado Colombiano en tratados de lucha contra la corrupción".
[19] Esta ley, cuyo título es: "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario", afecta la vigencia de la norma sub examine, en la medida en que la deroga. En efecto, en su artículo 265, relativo a la vigencia y derogatoria, se advierte que la nueva ley entrará a regir cuatro meses después de su sanción y publicación y que deroga la Ley 734 de 2002. En cuanto atañe a la norma que ahora se examina, el inciso segundo del precitado artículo, la vigencia se rige por una regla diferente, pues en lugar de los cuatro meses antedichos, empieza 18 meses después de la sanción y publicación de la misma, por tratarse de una norma relativa al procedimiento disciplinario.
[26] "ARTÍCULO 46. SUSPENSION PROVISIONAL. Es la separación temporal del funcionario en el ejercicio de su cargo, que el superior decreta mediante acto administrativo motivado en razón a encontrarse en curso una investigación disciplinaria cuya sanción sea la destitución. En este evento la suspensión no podrá exceder de los ciento veinte (120) días calendario al cabo de los cuales, si no se ha concluido el proceso disciplinario, el suspendido se reintegrará automáticamente al servicio, pero los haberes dejados de percibir sólo le serán reintegrados al producirse fallo absolutorio."
[28] "ARTÍCULO 92. SUSPENSION PROVISIONAL. La suspensión provisional se decretará por acto administrativo debidamente motivado por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director del establecimiento carcelario en los siguientes casos:
2. Cuando de las pruebas allegadas dentro de las investigaciones se colija que los hechos constituyen falta grave o gravísima que ameritan la sanción de suspensión o destitución del implicado, el funcionario competente podrá decretar la suspensión provisional oficiosamente o por solicitud del investigador."
[30] "ARTICULO 115. SUSPENSION PROVISIONAL. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta.
[37] A la circunstancia de que el caso se inscribía en la hipótesis en comento, este tribunal agregó la de que la integración de la unidad normativa en el caso que entonces juzgaba, "asegura, entre otros, los principios de seguridad jurídica y economía procesal, pues mantiene la uniformidad del ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración de justicia con una nueva demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad".
[44] El poder disciplinario preferente, al tenor de lo previsto en los artículos 3 de la Ley 734 de 2002 y 3 de la Ley 1952 de 2019, permite a quien lo ejerce "iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas" y, además, asumir el conocimiento del "proceso en segunda instancia".
"ARTÍCULO 53. SUJETOS DISCIPLINABLES. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. // Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. // Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. // No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. // <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva." // "Artículo 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. // Los auxiliares de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan. // Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el, cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias. // Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han. destinado para su utilización con fines específicos. // Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de la Junta Directiva, según el caso."
[49] En cuanto a los indígenas, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 se refiere a ellos como destinatarios del CDU explícitamente cuando "administren recursos del Estado". El artículo 25 de la Ley 1952 de 2019, además de mantener dicha referencia expresa, agrega la de que "ejerzan funciones públicas".
[58] En este caso se controla la decisión de suspender provisionalmente al Alcalde (también provisional) del Municipio de El Roble (Departamento de Sucre), tomada por el Procurador Provincial de Sincelejo. A partir de los hechos probados, este tribunal planteó el siguiente problema jurídico: "[...] procede esta Sala a resolver dos asuntos relativos al debido proceso disciplinario: primero, si la facultad de adelantar investigaciones disciplinarias por parte de los delegados o agentes del Ministerio Público, incluye la de imponer la medida provisional de suspensión, o si se requiere delegación específica del Procurador General de la Nación; segundo, si el investigado tiene derecho a ser oído por quien lo investiga, antes de ser objeto de la medida."
"En el mismo orden de ideas la Corte ha sostenido que la figura de la suspensión provisional, en materia disciplinaria, es una medida conforme con la Carta Política por cuanto su finalidad es la evitar interferencias nocivas del presunto autor de una falta grave o gravísima en el curso de una investigación que se está adelantando en su contra o impedir que la continúe cometido, y en consecuencia, la institución procesal se incardina en la salvaguarda del interés general. No obstante, las importantes consecuencias patrimoniales, personales y profesionales, de todo orden, que su aplicación conlleva para el disciplinado, conducen a enfatizar la vigencia de los límites temporales y materiales que deben respetarse al momento de su aplicación, por parte de la autoridad competente, y por supuesto, a que los efectos que aquélla produce sean conformes con la Constitución."
[84] Las opiniones consultivas son la respuesta que da la CIDH a los interrogantes que le plantea algún estado parte del sistema, en torno a dudas que albergue sobre la interpretación de normas jurídicas. Conforme a la opinión consultiva OC-01 de 1982, esta competencia "puede ejercerse, en general, sobre toda disposición, concerniente a la protección de los derechos humanos, de cualquier tratado internacional aplicable en los Estados americanos, con independencia de que sea bilateral o multilateral, de cuál sea su objeto principal o de que sean o puedan ser partes del mismo Estados ajenos al sistema interamericano."
[86] A la fecha de esta sentencia, la CIDH había rendido 25 opiniones consultivas, las cuales pueden consultarse en el siguiente enlace: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/busqueda_opiniones_consultivas.cfm?lang=es
[87] Carlos Escaleras Mejía era candidato para el cargo de Alcalde del Municipio de Tocoa por el Partido Unificación Democrática, para las elecciones de 1997. El 18 de octubre de ese año fue asesinado con disparos por la espalda. La CIDH declaró responsable internacionalmente al Estado de Honduras, por no haber evitado este asesinato. En cuanto a la interpretación del artículo 23 de la CADH, precisó: 1) que los derechos políticos tienen una doble dimensión: la individual, que se predica de quien aspira a ser elegido, y la colectiva, relativa a la participación de los electores; y 2) que los derechos políticos "implican una oportunidad real de ejercer el cargo".
[90] La persona "B.A.", denominación que se emplea en la sentencia para proteger su identidad, se desempeñaba como defensora de derechos humanos en el Municipio de Santa Lucía Cotzumalguapa. En ejercicio de su actividad recibió amenazas y sufrió dos experiencias difíciles. La primera fue la de encontrar asesinado en la calle a su padre, denominado "A.A.", el 20 de diciembre de 2004. La segunda fue la de haber sufrido un supuesto atentado el 14 de enero de 2005, mientras transitaba por la vía que une el referido municipio y Escuinttla. En este caso la CIDH absolvió al Estado, en lo relativo al artículo 23 de la CADH, porque no encontró elementos probatorios que demostrasen que este conocía de las amenazas que se cernían sobre la víctima.
[94] Rocío San Miguel Sosa tenía un contrato laboral con el Consejo Nacional de Fronteras, organismo adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela, el cual fue terminado de manera arbitraria. Dicha terminación ocurrió en represalia a su conducta de haber firmado como consecuencia de por haber firmado una solicitud de referéndum revocatorio del mandato del entonces Presidente de la República Hugo Cháves Frías en diciembre de 2003. El nombre de esta ciudadana y de otras apareció en la llamada "lista Tascón". La ratio de la decisión de declarar internacionalmente responsable al Estado, a partir de la interpretación del artículo 23 de la CADH, fue la de que el ejercicio de los derechos políticos no puede implicar represalias o tratos discriminatorios para las personas, por el mero hecho de participar en mecanismos democráticos como la solicitud de revocatoria de mandato.
[95] María Nina Lupe del Rosario Andrade Salmón, que había sido elegida como concejal del Municipio de La Paz en 1995, fue elegida alcalde del mismo el 7 de junio de 1999, para terminar el período, hasta el 6 de febrero de 2000. Contra ella se adelantaron tres procesos: el caso Galder, el caso Luminarias Chinas y el caso Quaglio. Del primero fue sobreseída. El segundo estaba en trámite al momento de la sentencia. En el tercero fue condenada por "conducta antieconómica". En el trámite de estos procesos fue varias veces privada de su libertad, en desarrollo de medidas cautelares o preventivas. En este caso se declara la responsabilidad del Estado porque hubo demoras injustificadas en el trámite de los procesos penales. En su voto concurrente el juez Humberto Sierra Porto, precisa que se vulnera el artículo 23 de la CADH cuando el único móvil de la investigación penal es "limitar o suspender la posibilidad de una persona o un grupo para participar en el gobierno".
[98] Leopoldo López Mendoza fue sancionado con la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, por tres y seis años, por medio de resoluciones del 24 de agosto y del 26 de septiembre de 2005, respectivamente. Estas resoluciones fueron dictadas por el Contralor General, dentro de procesos de control fiscal. El 21 de julio de 2008 el Consejo Nacional Electoral (CNE) aprobó unas normas para regular la postulación de candidatos a cargos de elección popular en noviembre de 2008, en las cuales se preveía que no podrían optar a dicha elección quienes estuvieren sometidos a la sanción de inhabilitación. Por este motivo, López no pudo inscribirse como candidato a dichas elecciones. Al estudiar la limitación al derecho a ser elegido de López y, por ende, al interpretar el artículo 23 de la CADH, la CIDH, "refiriéndose específicamente al caso concreto que tiene ante sí", interpreta que al haberse impuesto una restricción por vía de sanción, por una autoridad que no era un juez competente, ni haberse hecho en una condena en un proceso penal, el Estado compromete su responsabilidad internacional. El Juez Diego García-Sayán advierte, en su voto concurrente, que lo hecho en esta sentencia fue una interpretación literal del artículo, que de no ser complementada, "podría conducir a conclusiones equívocas si se proyectara más allá del caso". Ante este riesgo propone una interpretación comprehensiva, que tenga en cuenta otros instrumentos internacionales que regulan la restricción de los derechos políticos, en los siguientes términos: "se puede concluir que el término "exclusivamente" contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos. Asímismo que el concepto "condena, por juez competente, en proceso penal" no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción." El Juez Eduardo Vio Grossi, también por medio de un voto concurrente, sostiene lo contrario, es decir, que dichas causales sí son taxativas.
[102] Los Pueblos Kaliña y Lokono, denominados "Pueblos del Bajo Marowijne" tienen un conflicto en torno a lo que denominan sus territorios ancestrales. En los territorios del conflicto, convergen otros intereses como los ecológicos (allí quedan tres reservas naturales), los mineros (hay minas de bauxita) y los de vivienda de no indígenas (hay asentamientos urbanos, como parcelaciones). En este caso la CIDH declara la responsabilidad del Estado, por la ausencia de un marco normativo interno que permitiera reconocer la personalidad jurídica de estos pueblos, su propiedad y su derecho a la consulta previa. En cuanto a la interpretación del artículo 23 de la CADH, se precisa que la no regulación de las antedichas materias, impide la participación política efectiva de tales comunidades en los asuntos que les atañen.
[106] De los casos en mención el más próximo al fenómeno que ahora se estudia es el de Andrade, en el cual se priva de su libertad, como medida cautelar en el contexto de un proceso penal, a un servidor público de elección popular. El caso López Mendoza, en el que se estudia una sanción de inhabilitación y no una medida cautelar como la suspensión provisional, si bien no resulta relevante para este caso, tiene el mérito de mostrar que la interpretación del artículo 23 de la CADH y, en especial, de las normas contenidas en las expresiones: "exclusivamente", "condena" y "juez penal", no es pacífica al interior de este tribunal.
[114] Esta sanción disciplinaria, además de la terminación de la relación de la persona con el Estado, la desvinculación del cargo o la terminación del contrato de trabajo, implica "la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera". (art. 45, lit. d), CDU).
[120] "En síntesis, esta Corporación concluye que el demandante no demostró ninguno de los supuestos que permitiría considerar, hipotéticamente, un nuevo examen de la norma demandada en los términos del cargo planteado. En efecto, no consiguió demostrar el cambio de parámetro de control, ni los supuestos que configuran el cambio de comprensión del parámetro de control según las exigencias de la Constitución Viviente. En adición a ello, tampoco consiguió demostrar que de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se derivara una regla que, en las condiciones fijadas en esta oportunidad, hicieran posible examinar una materia que había sido ya juzgada en la sentencia C-028 de 2006."
[128] A partir de la cita textual de sendos párrafos de las sentencias de los casos Baena Ricardo y otros v. Panamá y Vélez Loor v. Panamá, este tribunal recordó que la CIDH ha sostenido que: "las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas."
[134] "La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos": CIDH, sentencia de 6 de agosto de 2008, Castañeda Gutman vs. México, serie C, n. 184, párr. 166.
[135] "No se pretende, por tanto, unificar los modelos constitucionales de los países partes de la Convención para obtener la consolidación de un sistema de democracia representativa idéntico en cada uno de los Estados. Más bien se pretende evitar que las normas del Estado, incluidas las constitucionales, se conviertan en un obstáculo insalvable para el sistema de protección de los derechos humanos": Comisión IDH, Informe 137/99 caso 11.863, Andrés Aylwin Azócar y otros/ Chile, 27 de diciembre de 1999, párr. 76. Y en el párrafo 99 agrega que "En este sentido, la Comisión reconoce y respeta el grado de autonomía de los Estados para organizar las instituciones políticas siempre que se respeten los derechos consagrados en la Convención".
[136] "Regla general de interpretación. I. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin": artículo 3.1 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados del 23 de mayo de 1969.
[137] "(...) la protección de los derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que estén rodeados de un conjunto de garantías (...) dentro de las cuales, acaso la más relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución": CIDH, Opinión Consultiva 6/86 del 9 de mayo de 1986, respecto de la expresión "leyes" en el artículo 30 de la convención americana sobre derechos humanos, solicitada por el gobierno de la República Oriental del Uruguay.
[138] Comisión IDH, Informe 30/93, caso 10.804, 12 de octubre de 1993, Ríos Montt contra Guatemala. En este caso, se tomó en consideración que la Constitución guatemalteca prevé que no podrá ser elegido Presidente de la República "El Caudillo ni los jefes de un golpe de Estado, revolución armada o movimiento similar que hay alterado el orden constitucional, ni quienes como consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno". El informe concluyó que dicha causal de inelegibilidad no contraría el artículo 23 de la CADH, a pesar de no corresponder a alguna de las hipótesis allí expresamente previstas, ya que "(...) esta condición de inelegibilidad establecida por el artículo 186 de la Constitución de Guatemala es una norma constitucional consuetudinaria de firme tradición en la región centroamericana": párr. 29. Resaltó el informe el margen de apreciación que debe reconocerse a cada Estado: CIDH 1993b, 31.