Source: http://docplayer.cz/295885-Teoretickopravni-aspekty-zakotveni-institutu-souziti-osob-stejneho-pohlavi-v-pravnim-radu-ceske-republiky.html
Timestamp: 2018-06-20 08:29:25+00:00
Document Index: 36073864

Matched Legal Cases: ['zákona č. 1', 'zákona č. 2', 'zákona č. 3', 'čl. 10', 'čl. 9', 'čl. 9', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 2']

Teoretickoprávní aspekty zakotvení institutu soužití osob stejného pohlaví v právním řádu České republiky - PDF
Teoretickoprávní aspekty zakotvení institutu soužití osob stejného pohlaví v právním řádu České republiky
Download "Teoretickoprávní aspekty zakotvení institutu soužití osob stejného pohlaví v právním řádu České republiky"
1 ZÁPADOČESKÁ UNIVERZITA V PLZNI Právnická fakulta Katedra teorie práva DIPLOMOVÁ PRÁCE Teoretickoprávní aspekty zakotvení institutu soužití osob stejného pohlaví v právním řádu České republiky Diplomant: Vanda Vaculíková Vedoucí diplomové práce: Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc. Plzeň, 2003
2 Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci na téma Teoretickoprávní aspekty zakotvení institutu soužití osob stejného pohlaví v právním řádu České republiky zpracovala samostatně pouze s využitím pramenů v práci uvedených. V Praze, dne Vanda Vaculíková
3 Obsah: Úvod:...1 Kapitola I. Potřebnost právní úpravy: Normativní systémy Meze legislativní činnosti Tvorba právního řádu Legislativní proces...10 Kapitola II. Účel právní normy: Sociální efektivita Rodinněprávní instituty a jejich vztah k problému institucializovaného soužití homosexuálních dvojic Rodina Manželství Nesezdané soužití Shrnutí...24 Kapitola III. Zákaz diskriminace osob na základě sexuální orientace: Pojem diskriminace Diskriminace a normy mezinárodního práva Všeobecná deklarace lidských práv Mezinárodní pakt o občanských a politických právech Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Dokumenty přijaté v rámci Evropské unie...31 a. Smlouva o založení Evropského (hospodářského) společenství...31 b. Charta základních práv Evropské unie...31 c. Rezoluce Evropského parlamentu...32 e. Obecně ke vztahu práva Evropské unie k této otázce Diskriminace v právním řádu České republiky Shrnutí...34 Kapitola IV. Komparace evropských právních řádů: Vývoj reakce společnosti na homosexualitu...35
4 2. Modely uzákonění homosexuálních soužití Adopce - nejdiskutovanější otázka při každém procesu úpravy homosexuálních vztahů Právní stav v jednotlivých evropských státech...40 Kapitola V. Situace v České republice: Historický vývoj reakce na homosexualitu v českých zemích První pokus o řešení problematiky - rok Návrh zákona č. 1 - rok Návrh zákona č. 2 - rok Návrh zákona č. 3 - rok Zatím poslední návrh zákona o registrovaném partnerství - rok Kam směřuje další vývoj?...64 Závěr:...67 Summary:...68 Použité prameny a literatura:...69
5 Úvod: Homosexualita provází naši společnost od nepaměti. Tak jako se vyvíjí ona sama, vyvíjí se i její reakce na homosexualitu. To, jestli v ní jsou, či nejsou takovéto jevy aprobovány, souvisí úzce s kulturou a hodnotami, které daná společnost vyznává (v minulosti například s představou starého Řecka, ve které sexuálno tvořilo spíše součást obecné estetiky člověka) a zejména v období moderních dějin též se stavem dosaženého vědeckého poznání. Tyto dva vlivy vytvářející konečnou situaci však mohou působit a často opravdu i působí proti sobě. Naše společnost roste samozřejmě nikoli ze starořeckých, nýbrž křesťanských tradic, které v této otázce prosazují přísnější morálku, jež má bez pochyby vliv i na naše dnešní nazírání tohoto fenoménu a je s ní proto nutno počítat. Druhou otázku však tvoří stav našeho současného poznání homosexuality. Myslím, že by bylo na místě, abych se zde v této chvíli zmínila o tom, z jakých předpokladů v této věci vycházím, protože to, dle mého názoru, není bez vlivu na řešení, ke kterému se nakonec přikloníme. Moje výchozí pozice, kterou lze snad nazvat jako liberální, tedy zahrnuje homosexualitu jako trvalou citovou a erotickou preferenci osob stejného pohlaví, která je celoživotním, neměnným a nezvoleným stavem. Vznik homosexuality je dle ní determinován zejména faktory biologickými (ty jsou tvořeny především genetickými dispozicemi a průběhem prenatálního vývoje) s tím, že u predisponovaných jedinců se mohou uplatnit i postnatální vlivy (odborníci ovšem připouští jejich vliv maximálně do 3. roku věku). 1 Toto shrnutí nejlépe odpovídá mému (připouštím, že nikoli dokonalému) poznání, ale zřejmě, a to v první řadě, i současnému většinovému (nikoli však jedinému) názoru mezi vědci a lékaři. Nakonec snad opravdu platí, jak napsal Colin Spencer ve svém díle Dějiny homosexuality: Podle mého názoru netřeba homosexualitu zdůvodňovat, ona prostě existuje. 2 Tato otázka opravdu není a ani nemůže být v tomto textu předmětem zkoumání, proto bych ji tu (alespoň pro potřeby mé práce) postavila na jisto. Z tohoto názoru, ze kterého bych chtěla v této chvíli akcentovat zejména neměnnost a to, že se jedná nikoli pouze o erotickou, nýbrž též o citovou orientaci, budu dále vycházet ve své stati. 1 JANOŠOVÁ, P. Homosexualita v názorech současné společnosti, 1. vydání, Praha: Karolinum, 2000, s SPENCER, C. Dejiny homosexuality, Bratislava: Slovart, 1999, s. 6 1
6 Kapitola I. Potřebnost právní úpravy: (tvorba právních norem, její východiska, průběh a vztah k jiným normativním systémům) Je v zájmu společnosti, aby homosexuálně orientovaní občané měli možnost uzavřít svazek, který je státem uznaný a který jim přináší jak práva tak povinnosti blížící se v různé míře některému z druhů svazků heterosexuálně orientovaných osob? Je naše společnost na současném stupni svého vývoje schopna a ochotna přijmout takovou úpravu? Je snad v zájmu většinové společnosti podobnou normu připustit, nebo je to zájem jen té 4% menšiny? Dle čeho je vůbec třeba se rozhodovat při procesu tvorby právních předpisů zvláště v případě zavádění zcela nového právního institutu v kontextu našeho právního systému resp. konkrétně našeho právního řádu? Jaká hlediska je v současné době nutno sledovat při legislativním procesu v nejširším slova smyslu? Odpovědi na všechny tyto a nejen tyto otázky nám napoví, zda a v jaké podobě je takový zákon potřebný pro Českou republiku jako celek. Právě tyto odpovědi by měly být alespoň nastíněny v mé práci. 1. Normativní systémy První otázkou, kterou je třeba položit, by zřejmě mělo být, zda se jedná o problém, který má být řešen právem. Každá společnost vyžaduje pro své řádné fungování regulaci, jejímž cílem je působit k dosažení rovnovážného stavu mezi zájmy (individuálními, skupinovými i společenskými), které se v ní prosazují a působí často protichůdně. Nejvýznaměji v tomto směru působí tzv. normativní systémy, t.j. dynamické a cílené regulativní systémy skládající se ze společenských norem jakožto příkazů, zákazů a dovolení. 3 Zvláštní místo mezi nimi má právo, jemuž výsadní postavení zaručuje především to, že dodržování jeho norem je vynucováno a případné neplnění i sankcionováno státní mocí. U uzákonění partnerství stejnopohlavních párů se sice jedná převážně o normy permisivní, tedy normy, které stanoví určité oprávnění, ale i ty jsou, jako koneckonců všechny právní normy, převoditelné na modus zakazující (tedy na zákaz chování, které by bránilo využívat tato oprávnění), jehož dodržování lze pak prostřednictvím státu vynucovat. 3 KNAPP, V. Teorie práva, 1. vydání, Praha: C.H. Beck, 1995, s. 39 2
7 Z pohledu mé práce mají významnou pozici mezi normativními systémy též pravidla náboženská a morálka. Náboženská pravidla existují sice v naší právní kultuře mimo právidla právní a vzhledem k nízkému počtu věřících v našem státě (ať již je způsoben čímkoli), by teoreticky rozpor těchto pravidel s právními neměl přinášet žádné závažnější důsledky, ale na druhou stranu je třeba počítat s tradicemi, na kterých stojí celá středoevropská civilizace - tedy s tradicemi křesťansko-židovskými, které se i dnes odráží nejen v našem právním řádu, zasahují i do oblasti morálky a života celé společnosti. Co se týká morálky, pak i pro mé téma je důležité, že v obecné rovině chápáno, je morálka autonomním normativním systémem oproti právu, který je systémem heteromním t.j. zavazujícím zvenčí. K morálce lze ještě zmínit populární Jellinekův výrok, že totiž právo je minimem morálky, který 4 je sice vyvrácen s poukazem na existenci norem morálně indiferentních a tím, že pokud by tomu tak skutečně bylo, nemohlo by docházet k žádným konfliktům mezi těmito dvěma normativními systémy, avšak mám pocit, že pro mou materii se jedná o definici sice nepřesnou, ale pro situaci příznačnou. 2. Meze legislativní činnosti První otázka tedy modifikovaně zní, zda neponechat řešení jiným normativním systémům. Řešení tohoto úkolu by mělo být svěřeno právní politice a má svou teoretickou i praktickou stránku. V praktickém smyslu je v tomto směru právo podřízeno politice, t.j. politika je právu systémem řídícím, protože jen na našich politických představitelích závisí, zda se rozhodnou zahájit legislativní proces, který povede k přijetí zákona upravícího soužití osob stejného pohlaví či jakoukoli jinou oblast společenských vztahů. Z hlediska teoretického je třeba si položit otázku, zda taková právní norma může ve společnosti uspět, čímž mám na mysli, zda dosáhne účelu, pro který byla přijímána. To je ovlivňováno i tím, zda taková úprava již nevystupuje z mezí legislativní činnosti, které jsou mimo jiné dány jeho společenským působením, a nečiní ji tak neefektivní (efektivitu v tomto smyslu chápeme jako vztah účelu zamýšleného k účelu skutečně dosaženému). Co se týká mezí legislativního procesu, je zřejmě na místě zmínit se o nich již v této chvíli. Existují vůbec meze legislativní činnosti t.j. nějaké brzdy a hranice, které omezují normotvůrce v jeho činnosti? Odpověď musí být v právním státě, kde neexistuje neomezená moc kohokoli, ano, ale složitější je již definice či klasifikace provedená zejména pro jejich lepší pochopení. Je třeba vždy vycházet z toho, že právní regulace se 4 KNAPP, V. Teorie práva, 1. vydání, Praha: C.H. Beck, 1995, s. 85 3
8 může efektivně uplatnit pouze tam, kde má subjekt při rozhodování o svém chování možnost volby. Její limity 5 lze pak členit na: věcné - je nutno při normotvorbě přihlížet k vlastnostem a realitě věcí antropologické - vyplývající z toho, že člověk je biologický druh nadaný určitými vlastnostmi, které nelze ovlivnit, jsou to: o fyzické danosti o psychické danosti o technické danosti - t.j. schopnosti člověka, které se na rozdíl od ostatních limit v této kategorii stále rozvíjí a vytváří tak i nové možnosti úpravy meze společenského působení práva - Zákon musí svým obsahem respektovat to, čemu je sama společnost nakloněna a co je pro ní akceptovatelné, protože pokud tento respekt chybí, dochází k porušování zákona a též ke ztrátě jeho normativní hodnoty. Zákon pak ztrácí možnost působit na právní vědomí tak, aby bylo dosaženo stanoveného cíle. Předpis musí tedy vycházet z určitého obecného stavu mysli společnosti, který v sobě odráží kulturu, právní vědomí i reálné sociální vztahy. 6 Z tohoto pohledu lze vymezit dvě sféry společenských vztahů a to, kde je regulace o žádoucí a možná o zbytečná meze pozitivního práva - liší ještě dvě roviny: o Zákonodárce (tedy v našem právním řádu Parlament) je ve své tvorbě limitován ústavou, ostatními ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy ČR. V ústavě se jedná zejména o formulaci principu dělby moci a jeho záruk a obecně musí zákonodárce též vždy respektovat základní znaky právních norem, kterými jsou jejich obecnost a závaznost. Druhým hlavním pramenem omezení je Listina, která neomezuje zákonodárce jen procesně resp. formálně, ale též věcně. o Ústavodárce, který je v České republice tvořen Poslaneckou sněmovnou a Senátem, je omezen ve své činnosti zejména čl. 9 odst. 2 Ústavy, dle kterého: změna podstatných náležitostí demokratického právního státu 5 pozn. dělení vychází z práce VILD, J. Existují meze legislativní činnosti?, Právník, 1996, č. 7 6 KNAPP, V. a kolektiv Tvorba práva a její současné problémy, 1. vydání, Praha: Linde Praha, a.s., 1998, s
9 je nepřípustná. Mluví se v této souvislosti o nadpozitivním prvku naší Ústavy. meze přirozeného práva - I zde lze zmínit čl. 9 odst. 2 Ústavy a dále pak některé obecné právní principy, které nemusí být v pozitivním právu výslovně vyjádřeny, ale které jsou uznávány jako zásady spravedlnosti. 3. Tvorba právního řádu Pokud se tedy rozhodneme pro úpravu normami právními, musíme se věnovat blíže problematice právního řádu a jeho tvorbě. V moderním státě se setkáváme s velikým nárůstem počtu právních předpisů v právním řádu. Problém pak vyvstává tam, kde orgány účastnící se v legislativním procesu nereflektují existenci jakési regulatorní saturace, t.j. stavu, kdy soukromý sektor dosáhne svého limitu porozumění a dodržování složitých pravidel a zpochybní tím i platnost jednoho ze základních pravidel právních, totiž principu ignorantia iuris non excusat, protože dle mého je při uplatňování tohoto principu nutné, aby právo bylo jako systém vůbec poznatelné. Příčinou tohoto nárůstu je zejména posilování záruk právního státu a rostoucí sociální funkce moderního státu. 7 To ve svém důsledku může vést ke složitosti, nepřehlednosti a nakonec i k vnitřní nesouladnosti právního řádu jako celku (ta může být způsobena například obrovským množstvím často nepřímých novelizací a též nekvalitní prací odvedenou v rámci legislativního procesu na všech jeho stupních). Nesoulad nebo inverzně chápáno jednotu právního řádu lze chápat ve dvojím smyslu slova. Za prvé je zde jednota politická, kde se jedná o požadavek, aby cíle jednotlivých právních norem byly vzájemně slučitelné a jednotlivé prvky právního řádu nikdy nemařily navzájem svůj účel. Za druhé jde o jednotu v právním smyslu, kdy právo tvoří celek bez vnitřních rozporů (jedná se o takové rozpory, které není možné jednoznačně odstranit ani použitím některé ze zásad lex posterior drogat priori, lex specialis derogat generali příp. lex superior derogat inferiori). Problém nárůstu počtu právních předpisů je sice celoevropský, ale mám za to, že zvlášť vystupuje do popředí u států bývalého východního bloku, které stále ještě procházejí transformací, a je též posilován snahou kandidádských zemí o harmonizaci jejich právních řádů s právem komunitárním, což vše vede k nebývalému množství novelizací, ale i nově vydávaných předpisů. Dochází zde pak k tzv. inflaci právních předpisů, způsobené zvyšujícími se problémy společenského vývoje a sociálních vztahů na straně jedné 7 GROSPIČ, J. Cesty zvyšování úrovně tvorby práva ve světle testování legislativních návrhů a regulatorní reformy v zemích OECD, Právník, 1999, č. 9, s
10 a zvyšujícími se nároky na funkce státu a veřejné správy vyplývající z koncepce sociálního státu na straně druhé. 8 Takové právo je pak neefektivní, a tedy nedosahuje svého účelu resp. jej nedosahuje v potřebné míře. Státy na západ od nás již tento problém řešily (mám za to, že též i v určité souvislosti s komunitární legislativou) a není zřejmě žádný důvod, proč se od nich nepoučit. Cestou v mnoha z nich je tzv. deregulace - dlouhodobé opatření spočívající v systematickém úsilí o redukci a zjednodušení právních předpisů. 9 V takovém systému pak mohou účiněji působit i ostatní neprávní regulativní systémy. Cílem by měl být přehlednější, srozumitelnější a pro veřejnost transparentnější právní řád, který tak vede i ke snižování nákladů na správu, protože usnadňuje správný postup občanům (a nakonec omezuje i jejich výdaje). Z původní snahy o pouhou redukci počtu právních předpisů lze v posledních letech sledovat obrat směřující i ke snaze o zkvalitnění legislativního procesu jako celku na všech jeho úrovních a zvýšení efektivity právní regulace. Tato systematičnost a koncepčnost je značně výhodnější oproti jednorázovým, byť třeba i pravidelným depuracím právních řádů od nadbytečných předpisů, k nimž docházelo v minulosti. Inspirativní z tohoto pohledu jsou například legislativní pravidla přijaté usnesením vlády SRN v roce 1984 pod názvem Úplný seznam otázek k určení nezbytnosti, efektivity a srozumitelnosti spolkových legislativních návrhů. 10 V Německu se nakonec teorie legislativy rozvíjela už od šedesátých let ve spojitosti s rozvojem celé teorie týkající se právního státu. Jedná se o deset základních otázek, které jsou dále členěny v několik podotázek. Právě tyto otázky si má klást každý legislativní orgán již v samém počátku legislativního procesu. Ač dle mého názoru jsou koncipovány zejména pro předpisy přijímané státem v jeho roli státu pečovatelského a týkají se tedy zejména zákonodárství sociálního, míry ekonomické regulace a podobně, lze je v obecné rovině položit i pro naší materii. Každou z nich jsem doprovodila i svou stručnou odpovědí, popřípadě odkazem v rámci svého tématu. 1.) Je zamýšlená právní úprava nutná, nevyřeší se problém jinak, jinými prostředky a opatřeními? - Toto je otázka, které se podrobně věnuji v dalších částech této práce. 2.) Jaké existují alternativy? 8 KNAPP, V. a kolektiv Tvorba práva a její současné problémy, 1. vydání, Praha: Linde Praha, a.s., 1998, s GROSPIČ, J. Legislativní proces a kvalita právního řádu moderního státu, Právní rádce, 1995, č. 3, s pozn. formulace otázek převzata z GROSPIČ, J. Legislativní proces a kvalita právního řádu moderního státu, Právní rádce, 1995, č. 3 6
11 - Tato otázka se týká i společenského působení práva, o kterém bude v této souvislosti též více v následujícím textu. 3.) Je žádoucí legislativní opatření na celostátní úrovni? - Zde je jednoznačná odpověď ano, jakékoli jiné řešení by dle mého názoru odporovalo principu nediskriminace, i když např. ve Španělsku existují pouhé oblasti (jako Barcelona a další města a provincie), kde dochází k registraci stejnopohlavních párů žijících ve společné domácnosti, která jim přináší přístup k již existujícím sociálním službám a zaměstnaneckým výhodám. Považuji to však pouze za přechodnou úpravu způsobenou, z tohoto hlediska nevhodnou, skladbou poslanců ve španělském parlamentu. 4.) Je potřebný nový zákon? - Tato otázka se týká v první řadě právní síly předpisu. Zde nemůže být sporu o odpovědi ano, protože předpis by měl ukládat i povinnosti a to nelze dle českého ústavního pořádku (odkazuji zejména na čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy) jinak než zákonem. Dále se týká toho, zda by případně nestačila novelizace nějakého předpisu již existujícího. Odpověď musí být ne, nestačila, pokud nezvolíme rovinu vztahu druh-družka, kde bychom teoreticky pouze s novelami vystačili. 5.) Je legislativní akt bezprostředně žádoucí? - Jedná se o to, zda předpis přijmout v současnosti nebo vyčkat např. na zlepšení podmínek nebo přezkoumání ještě nějakých faktů či vazeb. Na první část je má odpověď ano, protože zde zřejmě nelze čekat žádný samospádný vývoj, který by celý problém vyřešil. Druhá část závisí na podkladech ke konkrétnímu návrhu, ale moje odpověď je spíše ano, pokud by se mělo jednat například o výzkumy, které navrhuje J. F. Haderka (t.j. zkoumání rozvrstvení homosexuality ve společnosti vzhledem k věkovým či profesním skupinám, relací mezi lesbismem a gaystvím a podobně, které napovažuji za relevantní, zejména proto, že nerozumím tomu, co by měly z hlediska navrhované úpravy vlastně ovlivnit) ) Má být rozsah potřebného předpisu tak široký, jak se zamýšlí? - Zde nelze odpovědět bez konkrétního návrhu. 7.) Může být omezena doba trvání účinnosti chystaného předpisu? 11 HADERKA, J. F. K opětovnému pokusu o institucionalizaci homosexuálních svazků, Parlamentní zpravodaj, 1999, č. 5, s. 17 7
12 - Jasná odpověď: ne. Omezené trvání účinnosti může snad přicházet v úvahu u předpisů týkající se ekonomické regulace a pak možná ještě u dalších specifických norem (přichází mi na mysl některé české zákony, které upravují zákazy v oblasti zahraničního obchodu většinou ve spojení s nežádoucími politickými režimy). 8.) Je chystaný předpis nebyrokratický a srozumitelný? - Ani zde se nelze vyjádřit bez konkrétního návrhu. 9.) Je předpis praktický? - Otázka směřuje zejména na správní aparát a též na případné nutné nové prováděcí předpisy resp. novelizace jiných již existujících. Moje odpověď je ano, co se týká správy, kterou obstarají bez problémů již existující úřady. Problematičtější je otázka prováděcích, ale v tomto případě spíše novelizovaných předpisů. V posledním (tedy vládním) návrhu bylo měněno přímými novelami na 50 zákonů, což je samozřejmě nežádoucí, ale generální klauzule navrhovaná předchozími předkladateli byla zase napadána pro nedostatek právní jistoty. Můj závěr je, že novelizacím se zde prostě nedá vyhnout a musíme vážit konkrétní důležitost zákona na jedné a obecnou nevhodnost takového nárůstu změn právních předpisů na straně druhé. 10.) Je přijatelný vztah mezi náklady a užitkem? - Náklady byly u předkládaných návrhů široce diskutovány zejména vzhledem k jejich dopadu do sociálního systému. Například bylo zmiňováno, že by bylo nutno vyplácet pozůstalému partnerovi vdovský resp. vdovecký důchod. Na druhou stranu lze však ušetřit tam, kde by byli partneři pro přiznání různých nároků tzv. společně posuzovanými osobami (příkladmo pro potřeby stanovení životního minima či státní sociální podpory). Já se tedy přikláním spíše k odpovědi ano, a to proto, že dvě spolužijící osoby jsou, dle mého názoru, pro stát vždy levnější než jedna osoba sama žijící. Obdobný katalog testovacích otázek byl rovněž vytvořen Radou OECD, která jej přijala ve formě Doporučení ke zlepšení kvality vládní regulace v roce 1995 a vycházela 8
13 z rozboru obdobných tzv. testovacích katalogů 11 zemí světa (kromě německého katalogu se jednalo o další třeba ze Španělska, Nizozemí a Švédska). 12 V našem právním řádu se některá z těchto pravidel a kritérií objevují v legislativních pravidlech vlády. Ta byla schválena usnesením vlády ze dne č. 188, jedná se však o předpis nikoli právní, nýbrž má charakter předpisu vnitřního a zavazuje tedy pouze orgány řízené vládou. Zejména se jedná o ustanovení čl. 2 odst. 1: Přípravě každého právního předpisu musí předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu. Její součástí je i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu, a nejsou-li určité vztahy právním předpisem dosud upraveny, zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy. V odst. 3 téhož článku je pak v písm. a), b) kladen důraz na soulad předpisu s předpisy vyšší právní síly a mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, s důrazem na Asociační dohodu. Písm. c) požaduje, aby právní předpis byl formulován jednoznačně, srozumitelně, jazykově a stylisticky bezvadně. Všechna tato pravidla by měla mít jediný cíl: kvalitní právní předpisy vytvářející kvalitní právní řád, který je efektivní t.j. dosahuje svého účelu. Na efektivitu regulace působí zároveň faktory objektivní (kvalita obsahová i formální) i subjektivní (dodržování ze strany adresátů a to buď dobrovolné nebo pod hrozbou sankce a její aplikace vynucené), kde velkou roli hraje právní vědomí jednotlivců i celé společnosti. Právní vědomí je přitom obsahově vytvářeno třemi složkami prvků; prvky poznávacími, hodnotícími a postojovými. Otázkou zůstává, jaké znaky má vlastně kvalitní právní regulace, dle J. Grospiče 13 jimi jsou zejména tyto: právní úprava se opírá o nejmodernější poznatky všech vědních disciplín protože se při tvorbě práva jedná o politicko-právní proces, je třeba přihlížet k zájmům a očekáváním různých sociálních skupin společnosti pro právní kvalitu má význam zejména soulad předpisů s ústavou, ústavními zákony (tedy nerozpornost celého právního řádu) a i to, zda je materie v předpise upravená komplexně návrhy zákonů by měly přihlížet ke struktuře a kompetencím existujících správních orgánů a nevytvářet složité procedury pro řízení před nimi kvalita právního řádu je též dána vztahem nákladů na regulaci vzhledem k užitku 12 GROSPIČ, J. Cesty zvyšování úrovně tvorby práva ve světle testování legislativních návrhů a regulatorní reformy v zemích OECD, Právník, 1999, č. 9, s GROSPIČ, J. Cesty zvyšování úrovně tvorby práva ve světle testování legislativních návrhů a regulatorní reformy v zemích OECD, Právník, 1999, č. 9, s
14 V řešení tohoto problému se jedná o velmi úzké propojení právní teorie s legislativní praxí, a je tedy zřejmě třeba tento fakt akcentovat i v České republice, v níž je kvalita zákonodárné činnosti často zpochybňována, a zapojit ještě více do legislativního procesu nejen odborníky na konkrétní právě upravovanou otázku, ale i na teorii legislativního procesu (posuzovaného v co nejširším smyslu). 4. Legislativní proces Legislativní proces je postupem cíleným a racionálním, který nemá jen právní, ale i sociální hledisko zahrnující soustavnou analýzu vztahů a zájmů vyžadujících a objektivně zdůvodňujících novou právní úpravu, rozbor společenského působení dosavadní právní úpravy a zároveň vznik a formování legislativního záměru. 14 Tento proces pokračuje i po vydání normy, a to sledováním jejího společenského působení (jde tedy o jakousi zpětnou vazbu, která se následně podílí na dalším zkvalitňování regulace). Lze vyčlenit tyto základní fáze legislativního procesu: 1. zjištění objektivní potřeby právní regulace 2. vznik legislativního záměru 3. jeho realizace - čímž je chápáno období od rozhodnutí legislativního orgánu zahájit přípravu předpisu až po uvedení právního předpisu do praxe (to znamená především jeho důkladnou znalost, která je k řádné aplikaci nezbytná, a též sledování a vyhodnocování působení předpisu) Zjištění objektivní potřeby a kritérií, které je třeba naplnit, jsem se již částečně věnovala například v souvislosti s testovacími katalogy a tato otázka bude též zmíněna v II. kapitole. Legislativní záměr je chápán jako konkrétní, byť zatím jen obecná, představa o potřebě právní úpravy, spojená s reálnou možností tento záměr realizovat a zahájit k tomu legislativní proces. 15 Co se týká vztahu konkrétního a obecného, je konkrétnost dána úplným vymezením předmětu budoucí úpravy, t.j. úplným vymezením vztahů, na něž se bude vztahovat. Obecnost je pak chápána ve vztahu k výslednému textu norem. Dále musí být vyřešena otázka účelu normy resp. vymezení zamýšleného cíle, právní síly, ale také například časové rozvahy o průběhu procesu. Na vzniku konkrétního legislativního záměru se podílí objektivní i subjektivní stránka. Ta objektivní je dána ekonomickými, a v našem případě zejména sociálními poměry ve společnosti, a legislativní záměr musí být 14 ŠÍN, Z. Tvorba práva a její pravidla, 1. vydání, Olomouc: Univerzita Palackého, 2000, s ŠÍN, Z. Tvorba práva a její pravidla, 1. vydání, Olomouc: Univerzita Palackého, 2000, s
15 jejich odrazem. Subjektivní stránka je tvořena tím, že legislativní záměr je součástí občanského vědomí a projevem občanské vůle. Cílem procesu je najít rovnovážný stav obou těchto stránek, který je zajištěn fungujícími zpětnými vazbami mezi vytvářením a působením legislativy a vůbec zkoumáním působení práva a jeho efektivity ve společnosti. Dovršením vzniku legislativního záměru je okamžik, kdy legislativní orgán rozhodne o zahájení legislativního procesu. Nutnou součástí legislativní politiky (v našem právním systému je to prvořadým úkolem vlády) je plánovitost v tvorbě přepisů. Jen ta umožní dostatečné propracování návrhu v každém stádiu jeho projednávání a ve svém důsledku pouze ona může vést ke kvalitnímu právnímu řádu, a to i díky možnosti uplatňování vědeckých metod při tvorbě práva. Dostatečný čas k vytvoření návrhu má vliv též na tzv. demokratizaci legislativního procesu. Tím rozumím co nejširší projednání předpokládaného obsahu předpisu s jeho adresáty i orgány, které budou posléze odpovědné za jeho uskutečňování nebo se jich jinak dotýká. Zdůraznění právě této stránky má neocenitelnou roli při pozdější realizaci předpisu a též se pozitivně odráží v jeho znalosti a dodržování adresáty i aplikujícími orgány. Legislativní proces je postup realizace legislativního záměru ve spolupráci mnoha subjektů, jež se na něm podílejí v různé míře a s různou odpovědností, která se mění i v závislosti na právní síle předpisu. Odpovědnost za výsledek legislativního procesu sice zůstává v konečné fázi vždy na zákonodárném orgánu, ale zejména v přípravné fázi má nejvýznamější podíl na vzniku předpisů výkonná moc, protože tento proces, od vytvoření legislativního záměru až po předložení návrhu legislativnímu orgánu, má v případě zákonů (až na výjimky) těžiště v rukou vlády. Proto, i když obecně je tato materie obsažena v ústavě, je celý postup upraven dopodrobna v jejích legislativních pravidlech, která obsahují: 1. pravidla pro postup při tvorbě a projednání právních předpisů 2. požadavky na obsah a formu právních předpisů Jedná-li se, jako v našem případě, o zákon, pak po vytvoření legislativního záměru počíná jeho realizace zpracováním věcného záměru ministerstvem nebo jiným ústředním orgánem státní správy. Tento věcný záměr, který je schválen v plánu práce vlády, musí obsahovat předepsané náležitosti, mezi které patří: přehled právních předpisů, k nimž se záměr váže zhodnocení dosavadní úpravy s rozborem stavu v oblasti, která (v našem případě) není dosud právními předpisy upravena 11
16 návrh věcného řešení (provedené právní analýzy, nutnost zákonné úpravy a soulad s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a právem EU) jak se nová úprava promítne do právního řádu (zahrnuje otázku nutných novelizací, základní představu o obsahu a soulad s ústavním pořádkem) předpokládaný finanční dosah s důrazem na nároky na státní rozpočet Další fází je jeho projednání (vnitro- a meziresortní), po kterém následuje předložení vládě spolu s tzv. předkládací zprávou, která obsahuje obecné vymezení účelu zákona a informace o zpracovateli a průběhu připomínkového řízení. V případě schválení dojde k jeho vrácení zpracovateli k vytvoření paragrafovaného znění návrhu zákona. Poté, co je návrh vytvořen, dochází znovu k jeho projednání (vnitro- i meziresortnímu) a předložení vládě (tedy orgánu se zákonodárnou iniciativou) a legislativní radě spolu s důvodovou zprávou, předkládací zprávou a případným návrhem znění prováděcího předpisu. Součástí důvodové zprávy má být odůvodnění principů, na kterých je nová úprava vybudována, zhodnocení platného právního stavu resp. vysvětlení nezbytnosti nové úpravy a předpokládané finanční nároky, což vše ve výsledku utvoří její obecnou část. Zvláštní část, která je členěna dle jednotlivých paragrafů, vysvětluje a odůvodňuje konkrétní ustanovení navrhovaného předpisu. Důvodová zpráva není pro aplikující orgán závazná, protože není součástí předpisu, někdy však může být podkladem pro historický respektive teleologický výklad normy, v tomto případě je ale nutné brát ohledy na možné změny učiněné v dalších fázích legislativního procesu, které se v důvodové zprávě samozřejmě již nijak neodráží. V tuto chvíli je zřejmě vhodné stručně zmínit legislativní radu vlády a její roli v celém procesu. Jedná se o poradní orgán vlády, který zaujímá stanoviska k věcným záměrům zákonů, návrhům zákonů a nařízení vlády, ke kteréžto činnosti zřizuje své pracovní komise. Pracovním komisím jsou jednotlivé úkoly přidělovány sekretářem. Ve svém stanovisku k návrhu, který je předkládán vládě, pak Rada doporučuje: schválit návrh v předloženém znění, schválit návrh ve znění předkládaných úprav, neschválit a buď jej vrátit k dopracování navrhovateli, nebo konstatuje, že takový předpis není vůbec nutné přijmout. Vláda návrh opětovně projedná, a je-li přijat, postoupí jej legislativnímu orgánu, a tedy v případě zákonů Poslanecké sněmovně. Od tohoto okamžiku už úpravu legislativního procesu přebírají procesní předpisy v zákoně č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákoně č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. 12
17 Pravidla popsaná v předchozích odstavcích se beze zbytku uplatní jen, je-li navrhovatelem vláda. Pokud využije své zákonodárné iniciativy jiný subjekt, pak návrh předkládá vládě k vyjádření předseda Poslanecké sněmovny a návrh stanoviska vládě předkládá předseda Legislativní rady. Pokud je předpis řádným způsobem přijat (t.j. projednán a schválen Poslaneckou sněmovnou i Senátem a podepsán prezidentem), následuje publikace zákonem (resp. Ústavou a zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv) stanoveným způsobem. Vyhlášením ve Sbírce zákonů předpis nabývá platnosti a začíná běžet případná legisvakanční lhůta trvající do dne jeho účinnosti. Kromě právní účinnosti zákona lze však mluvit i o účinnosti sociální, která reflektuje jeho působení v praxi. Tuto účinnost nabývá postupně tak, jak se s ním jeho adresáti seznamují, poznávají jej a jak se jeho používání stává součástí každodenní praxe. Tento fenomén úzce souvisí se stabilitou práva, která ale neznamená a ani nemůže znamenat jeho rigiditu. Neměnné právo by se totiž mohlo stát brzdou společenského vývoje. 16 Relativní stabilita je však nutná pro právní jistotu i autoritu, kterou právo ve společnosti požívá a, jak již byla zmiňováno výše, přílišná dynamika ohrožuje nakonec též platnost obecného právního principu ignorantia iuris non excusat. V závěru celého složitého legislativního procesu v jeho nejširším smyslu tedy dochází k uvedení přijatého nového či změněného předpisu do života - je zajištěna jeho realizace v praxi například vytvořením potřebných podmínek pro jeho aplikaci, ale i soustavným vytvářením a zlepšováním zpětných vazeb, které nám pomohou zajistit vyšší efektivitu jednotlivých předpisů i celého procesu. Z těchto důvodů se mnohdy mluví o legislativním procesu jako o procesu s otevřeným koncem. 16 KNAPP, V. Teorie práva, 1. vydání, Praha: C.H. Beck, 1995, s
18 Kapitola II. Účel právní normy: (účel právních norem, jejich efektivita a základní rodinněprávní instituty) V každé právní normě je implikován její společenský účel, jímž je dosažení žádoucího stavu. 17 Právo tak svým působením napomáhá realizaci společenských cílů (pojmy účel a cíl v této kapitole používám víceméně promiscue). Cílem přitom rozumíme ideální představu žádoucího a očekávaného výsledku, 18 nejedná se samozřejmě o nějaké izolované teze, ale vždy se staví do určité hierarchie, která odraží celkovou společenskou situaci. Ne vždy je účel normy zřejmý přímo z konkrétního textu a pokud ano, jedná se nejspíše jen o její cíl bezprostřední. Vzdálenější a obecnější cíle je třeba vyvodit nikoli z jednotlivých norem, ale z právního řádu jako celku. Mezi nejobecnější cíle právní regulace patří ty, které jsou spojeny s hodnotami. Základní hodnoty je možno transformovat v soustavu velmi obecných cílů. 19 K tématu mé práce bychom to mohli popsat asi takto: bezprostředním cílem právní úpravy je možnost homosexuálních párů uzavřít registrované partnerství resp. zakotvit své partnerské soužití se zákonem přesně stanovenými právními následky. V této otázce bude zřejmě panovat shoda. Ovšem problematičtější situace nastává u určení účelu obecnějšího. Zastánci normy by zde tvrdili, že účelem je zrovnoprávnění této menšiny s heterosexuální většinou. Gayům a lesbičkám se totiž umožňuje institucializovat soužití v páru, se kterým se pojí přesně vymezená práva, ale i povinnosti, stejně jako manželům. Takovým předpisem by tedy došlo k odstranění jejich současné diskriminace. Oproti tomu odpůrci však budou prosazovat svůj názor, dle kterého tento předpis zvýhodňuje homosexuální resp. registrované páry oproti manželům, zejména protože od registrovaných párů směrem ke společnosti chybí poskytovaná protihodnota, kterou je v případě manželství obětování se k výchově dětí (viz dále v této kapitole) a následkem by tak byla jejich v podstatě pozitivní diskriminace. Fakticky je stanovení bezprostředního i obecného účelu otázkou právní politiky a v praxi tedy spočívá zejména v rukou vlády, potažmo parlamentu. 17 KNAPP, V. Teorie práva, 1. vydání, Praha: C.H. Beck, 1995, s HUNGR, P. a kolektiv Sociologie práva, 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 1992, s ČAPEK, J. GERLOCH, A. Význam kategorie cíle v právní regulaci společenských vztahů, Právník, 1983, č. 5, s
19 1. Sociální efektivita S otázkou účelu norem úzce souvisí již v minulé kapitole nastolená otázka efektivity práva, t.j. vztah fakticky dosaženého výsledku a cíle, který je normou sledován. 20 Obecně sice lze tento termín nahradit termínem účinnost, který však v oblasti tvorby a vzniku právních předpisů nabírá samozřejmě zcela odlišný obsah. Efektivnost právní normy lze lišit v rovině obecné (celospolečenské), zvláštní (v určitém druhu právních vztahů) a speciální (v konkrétním právním vztahu). 21 Na různých úrovních může přitom být (a v praxi i obvykle bývá) efektivita konkrétního předpisu rozdílná. Sociologické hledisko tvorby práva klade dále 4 samostatné podotázky, 22 které nám umožňují dojít ke konečnému závěru: 1. Bude právní úprava ovlivňovat skutečné jednání subjektů a v jakém rozsahu vyvolá zamýšlené účinky? - I zde se nám ovšem promítne problém bezprostředních a obecných cílů. Z hlediska bezprostředního účelu bychom totiž nejspíše kladli jen otázku, kolik párů využije takovou možnost. Taková odpověď však, dle mého názoru, není podstatná. Podstatné je, jak naplní předpis svůj cíl obecný (vycházíme-li pro tuto chvíli z názoru zastánců a navrhovatelů normy), totiž jak se mu podaří přispět ke zrovnoprávnění stejnopohlavních partnerských párů. 2. Lze kontrolovat jednání subjektů a zjistit případné odchylky? - Tento dotaz se týká převážně norem zakazujících, ale na druhou stranu lze říci, že kontrola jednání subjektů chovajících se po právu by zde byla bez problémů, protože taková by byla činěna ve spolupráci se orgány veřejné správy, o které z orgánů by se přesně jednalo, je odvislé až od obsahu konkrétní normy. 3. Lze efektivně a přiměřeně postihnout porušení? - U norem permisivních je tato otázka poněkud modifikována a je třeba převést pravidlo nejprve na zákaz jednání omezující možnost danou permisivní normou a poté se ptát po jeho porušování. Porušování - tedy omezování homosexuálních párů v jejich právu založeném zákonem - pak lze (a to zřejmě bez větších problémů) postihovat. 4. Nevyvolává úprava nezamýšlené negativní účinky? 20 VEČEŘA, M. Základy sociologie práva, Brno: Masarykova univerzita, 1994, s HUNGR, P. a kolektiv Sociologie práva, 1. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 1992, s VEČEŘA, M. Základy sociologie práva, Brno: Masarykova univerzita, 1994, s
20 - Odpůrci předkládaných norem často zmiňovali oslabení role rodiny, která, dle jejich názorů, tak jako tak prochází krizí a netřeba jí ještě takto dodávat. Krize tradiční rodiny je v této souvislosti často zmiňována. Za její příznaky je považována například nízká porodnost, klesající počet sňatků (a s tím související nárůst počtu nesezdaných párů a dětí v takových domácnostech se rodících a vyrůstajících), vysoká rozvodovost, stále ještě vysoký počet potratů (i když od revoluce dochází jeho k neustálému poklesu) i některé další jevy. Otázkou však zůstává, který z těchto fenoménů může co do četnosti jeho výskytu, alespoň zprostředkovaně, podpořit možnost registrace homosexuálních párů. Podle mého názoru, jsou-li faktory dnešní krize rodiny takto konkrétně vyjmenovány, pak zřejmě žádný. Můj názor však jistě není jediným možným ani jediným výrazně se v debatách prosazujícím. Uvedla bych k tomu například část z dopisu České biskupské konference, který podporoval petici proti přijetí zatím posledního v parlamentu projednávaného návrhu zákona: Jsme však přesvědčeni, že možnost uzavření právního vztahu podobného manželství jednak nepřináší nic podstatného k řešení problému těchto osob, jednak uvádí ve zmatek nezanedbatelnou část mladých lidí. Jde o ty, kteří díky neukončenému psycho-sexuálnímu vývoji nebo díky negativním zkušenostem a tlakům nesměřují dočasně k heterosexuálnímu vztahu a trpí problémy s přijetím vlastní sexuální identity. Nabídka homosexuálního soužití se jim v jejich tísni může jevit jako přijatelná alternativa. S takovouto nabídkou nelze souhlasit, protože vytváří velké riziko trvalého přesměrování vývoje osobnosti a jeho zavedení do slepé uličky s řadou objektivně negativních následků. Jedním z nich je neschopnost dobré přípravy a vlastního zvládnutí pozdější role rodiče. Proto považujeme zákon o registrovaném partnerství osob stejného pohlaví za ohrožení rodiny. 23 Sečteno a podrženo, dle českých biskupů, by takováto možnost daná homosexuálním párům zmátla mladé lidi, kteří by snad podlehli dojmu, že homosexualita je také možnost prožití pozemského života a stali by se proto také homosexuály. Nevím, jestli Konference takovým stanoviskem více uráží mladé lidi, kterým nepřiznává nijak vysokou míru schopnosti samostatně se rozhodovat o způsobu prožití svého života, nebo homosexuálně orientované jedince, jejichž způsob života zřejmě podle tohoto dopisu není jeho přijatelnou alternativou. Možná ale je myšlenka dobrá a já jsem jen příliš ovlivněna vystoupeními některých křesťanských poslanců (ty uvozovky proto, že takové označení snad nelze vzhledem k určitým jejich výrokům vůbec užít - nejsem sice věřící, ale o křesťanské lásce k bližnímu jsem zřejmě na rozdíl od nich slyšela i já). 23 Dopis biskupů k petici proti přijetí návrhu zákona o registrovaném partnerství osob stejného pohlaví, 16
Sdružení jsou účastníky řízení jako spolky i po 1. 1. 2014
Sdružení jsou účastníky řízení jako spolky i po 1. 1. 2014 O transformaci občanských sdružení na spolky v souvislosti s novým občanským zákoníkem již bylo napsáno mnoho, avšak téměř žádná pozornost nebyla