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Timestamp: 2020-05-26 18:26:15
Document Index: 391131471

Matched Legal Cases: ['artículo 97', 'artículo 22', 'artículo 9', 'artículo 97', 'artículo 98', 'artículo 41', 'artículo 22', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 107', 'artículo 1', 'artículo 24', 'artículo 22']

La introducción en una norma de contenido sustancial y relevante debe ser sometido de nuevo al informe del Consejo de Estado
La Sala estima el recurso interpuesto contra el RD 1707/2011, que reguló las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios. Señala que, una vez que se había elaborado el Real Decreto y trasladado el mismo al Consejo de Estado para su informe, y cumplido ese trámite, al añadirse posteriormente al texto la Disposición Adicional Primera del mismo, esa adición debió remitirse de nuevo al Consejo de Estado para que se pronunciase sobre la misma, al tratarse de una disposición sustancial y relevante de la norma, puesto que excluía del ámbito de la Seguridad Social a los estudiantes universitarios que realizasen las prácticas académicas externas que regula el RD.
Sentencia de 21 de mayo de 2013
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 171/2012
Ponente Excmo. Sr. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIA
Visto por la Sección Cuarta, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso administrativo número 171 de 2.012, interpuesto por el Procurador Doña Isabel Cañedo Vega, en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, contra la disposición adicional primera de los artículos 7 y 9 del Real Decreto 1707/2.011, de 18 de noviembre por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios. Como Administración demandada compareció la del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez Vares García, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.
En el suplico de la demanda solicita de esta Sala que dicte sentencia "por la que declare la nulidad y deje sin efecto la disposición adicional primera del Real Decreto 1.707/2.011, de 18 de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios".
SEGUNDO.- En el escrito rector de este proceso la Confederación Sindical recurrente trazó, en apretada síntesis, una sinopsis de las razones que fundaban la existencia de la norma, desde su razón de ser, la actualización de las normas por las que la materia se había regulado desde los Reales Decretos de igual número 1.497 de 1.981 y 1.987, hasta el Real Decreto 1.845/1.994, así como la necesaria adaptación a la nueva ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales en el ámbito del proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior, con la Ley Orgánica 4/2.007, de 12 de abril, que modificó la también Orgánica 6/2.001, de 21 de diciembre de Universidades, desarrollada por el Real Decreto 1.393/2.007, de 29 de octubre, que prevé que los planes de estudios de Grado contendrán ““toda la formación teórica y práctica que el estudiante deba adquirir”“, entre la que se mencionan ““las prácticas externas”“ (art. 12.2), y que añade que ““si se programan prácticas externas, estas tendrán una extensión máxima de 60 créditos y deberán ofrecerse preferentemente en la segunda mitad del plan de estudios ““ ( art. 12.6 ).
Vuelve sobre los fines de la Ley 27/2.011, de 1 de agosto, de actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, y se concentra en la Disposición Adicional Tercera de la misma, que se ocupa de la "Seguridad Social de las personas que participan en programas de formación" y que en su apartado 1 dispone que: "El Gobierno, en el plazo de tres meses a partir de la publicación de la presente Ley y en base a las previsiones contenidas en el art. 97.2.m) de la Ley General de la Seguridad Social y en los términos y condiciones que se determinen reglamentariamente, establecerá los mecanismos de inclusión de la misma de los participantes en programas de formación financiados por organismos o entidades públicos o privados, que, vinculados a estudios universitarios o de formación profesional, conlleven contraprestación económica para los afectados, siempre que, en razón de la realización de dichos programas, y conforme a las disposiciones en vigor, no viniesen obligados a estar de alta en el respectivo Régimen de la Seguridad Social".
Para, seguidamente, poner de manifiesto que en veintisiete de octubre de dos mil once se publicó el Real Decreto 1.493/2.011, de 24 de octubre, por el que se regularon los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, y, poco después, el diez de diciembre siguiente, el Real Decreto 1.707/2.011, de dieciocho de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios, y cuya disposición adicional primera constituye el objeto del recurso y que dice lo que sigue: "Exclusión del ámbito de aplicación de la Seguridad Social. Los mecanismos de inclusión en la Seguridad Social contemplados en Real Decreto 1493/2011 de 24 de octubre, por el que se regulan los términos y las condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de las personas que participen en programas de formación, en desarrollo de lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, no serán de aplicación a los estudiantes universitarios que realicen las prácticas académicas externas a que se refiere este Real Decreto".
La demanda se detiene en el contenido del Real Decreto 1.707/2.011, y destaca la naturaleza formativa de las prácticas académicas externas que realizan los estudiantes universitarios. Y concluye de su examen que en el caso de quedar establecida una aportación económica por parte de la entidad colaboradora, estas prácticas externas, bien curriculares o extracurriculares, reúnen todos los requisitos exigidos por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 27/2.011, para quedar incluidas dentro de la protección del sistema y, en concreto, en el Régimen General de la Seguridad Social. Pese a lo cual el Real Decreto las excluye de ese régimen.
Razona seguidamente sobre la nulidad de pleno derecho de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1.707/2.011, por infringir la Disposición Adicional Tercera de la Ley 27/2.011, en relación con el artículo 97.2.m) de la Ley General de la Seguridad Social, del artículo 22.3 de La Ley del Consejo de Estado y del principio de interdicción de la arbitrariedad recogido en el artículo 9.3 de la Constitución Española. Y tras unas amplias consideraciones generales sobre esas cuestiones en la línea de las anteriores, señala que si bien el Real Decreto impugnado regula una materia educativa su Disposición Adicional Primera afecta directamente al contenido del régimen público de la Seguridad Social y cita los artículos 41 y 149 de la Constitución Española y lo hace para excluir donde la Ley incluye, distinguiendo donde la Ley no distingue.
Y continúa afirmando que: "Paralelamente, el artículo 97.2.m de la Ley General de la Seguridad Social autoriza al Gobierno para incluir por razón de su actividad a determinados colectivos como asimilados a trabajadores por cuenta ajena. En ningún caso está autorizado para establecer exclusiones, las cuales vienen determinadas sólo por la Ley ( artículo 98 de la LGSS ); y porque, además, y fundamentalmente, la tendencia del sistema por mandato constitucional es la de la universalidad, "para todos los ciudadanos" dice el artículo 41 de la CE. Es cierto que, a pesar del avance que supuso la introducción en el sistema de las prestaciones no contributivas, esa universalidad aún no se ha conseguido, pero viene impuesta por la Constitución.
En todo caso, como las prácticas universitarias reguladas en el Real Decreto 1707/2011, si conllevan compensación económica, están incluidas en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2.011. Esta disposición legal amplía el campo de aplicación del sistema de Seguridad Social y, concurriendo los elementos que cita, no hace ninguna distinción, ni establece excepción alguna. No se contempla ninguna salvedad o distinción respecto a las prácticas externas que realizan los estudiantes mientras cursan estudios universitarios y ya se sabe que ubilex non distinguitnec nos distingueredebemus. Al contrario, el tenor literal de la norma los incluye expresamente al referirse a programas formativos vinculados a estudios universitarios sin excepción.
A lo que añade que "en las observaciones efectuadas durante la tramitación del proyecto por Comisiones Obreras (folio 19 del expediente administrativo) se ponía de manifiesto la necesidad de incorporar una disposición que incluyera la referencia a la aplicación de la disposición tercera de la ley 27/2.011. El proyecto que se remitió al Consejo de Estado no incluía aún la disposición excluyente, no se mencionaba en absoluto (páginas 178 y ss del expediente administrativo). Por lo tanto, este aspecto tan sustantivo de la regulación no fue informado por el Consejo de Estado, lo cual infringe el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, que exige audiencia sobre los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como de sus modificaciones.
Como señalan García de Enterria y Tomás-Ramón "por reglamentos dictados en ejecución de una Ley no hay que entender sólo los Reglamentos ejecutivos generales de una Ley determinada, sino, como el propio Consejo de Estado ha precisado (Moción de 2 de mayo de 1969), cualquier desarrollo reglamentario de cualquier precepto, por singular que sea, de una Ley incluyendo lo que hoy llamaríamos una "remisión normativa", lo que amplía notablemente la extensión de este trámite preceptivo y la garantía que ello implica. Esta extensión ha sido consolidada por el Tribunal Supremo (sentencias de revisión de 10 de mayo y 5 de junio de 1989, cuya firme doctrina siguen fielmente las posteriores: vid., Sentencias de 25 de julio de 1990 y de 23 de diciembre de 1991 )... La jurisprudencia más reciente (vid., Sentencias de 17 de enero y de 19 de junio de 2000 ) ha aclarado definitivamente también la necesidad de reiterar la consulta al Consejo de Estado cuando con posterioridad a su dictamen pretendan introducirse en el proyecto inicial modificaciones sustanciales".
A lo que añade que "aunque la cuestión había sido advertida por CCOO al hacer uso de su trámite de audiencia, es en la última fase de tramitación del proyecto cuando se plantea y resulta ser objeto de controversia entre varios Ministerios, como se puede apreciar en los folios 201 y siguientes del expediente.
A continuación, la Tesorería General de la Seguridad Social advierte en un informe (páginas 202 y ss del expediente), y al propio Ministerio de Trabajo donde se integra, que no cabría tampoco la exclusión por la vía de establecer que la compensación económica a percibir por los estudiantes universitarios no sería propiamente una contraprestación sino un "suplido", recordando que del propio Ministerio de Trabajo partió la iniciativa del desarrollo reglamentario contenido en el Real Decreto 1493/2011, donde se ha explicitado que se incluye cualquier compensación con independencia de la cuantía y del concepto por el que se perciba. Precisamente, esta precisión se incorporó a la norma a instancias de CCOO y de UGT como se recoge en dicho informe, para evitar que se eludiera el cumplimiento de la ley con fórmulas de este tipo. En los folios 203 y 204 del expediente puede leerse cómo la Tesorería General de la Seguridad Social entiende que "las prácticas académicas externas objeto de regulación por el proyecto, siempre que estuvieran remuneradas mediante estas bolsas o ayudas al estudio, determinarían la inclusión en la Seguridad Social, en los términos recogidos en dicha norma reglamentaria".
La discrecionalidad no es arbitrariedad. Tales conceptos son más bien antagónicos, "pues lo discrecional se halla o debe hallarse cubierto por motivaciones suficientes, discutibles o no, pero considerables en todo caso y no meramente de una calidad que lo haga inatacable, mientras lo arbitrario o no tiene motivación respetable, sino "pura y simplemente" la conocida ““sit pro rationevoluntas”“ o la que ofrece lo es tal que escudriñando su entraña, denota, a poco esfuerzo de contrastación, su carácter realmente indefinible y su inautenticidad" ( SSTS 13-7-1984, 21-11-1985, 1-12-1986, 19-5-1987...).
Pues bien, el Real Decreto impugnado en su disposición adicional primera incurre en manifiesta arbitrariedad. En el expediente administrativo no consta ni un solo informe que justifique siquiera mínimamente la exclusión que contempla, carece de la mínima motivación exigible en el actuar administrativo (también en el ejercicio de la potestad reglamentaria) que permita una mínima fundamentación de la decisión que adopta. La Administración, en el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria, no puede hacer sin más lo que a ella le plazca, sino que su actuar debe estar motivado, fundamentado y justificado, más aún cuando se trata de eliminar derechos reconocidos a los ciudadanos, y nada de ello aparece en el expediente. Así pues la falta absoluta de motivación y justificación de que adolece la citada disposición determina su nulidad por la manifiesta arbitrariedad en que ha incurrido la Administración en el ejercicio de la potestad reglamentaria en el aspecto señalado, conculcando el principio proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución que constituye un límite insoslayable".
Tras recordar la Doctrina Constitucional sobre esta cuestión manifiesta que "En el caso que nos ocupa las personas que cursan estudios universitarios, cuando realizan las prácticas externas regladas por las normas de la correspondiente titulación (ya sean curriculares o no), resultan excluidos del ámbito de protección de la Seguridad Social. Sin embargo, las personas que cursan otros estudios reglados (formación profesional en sus diversos grados, por ejemplo) cuando realizan prácticas externas con la misma finalidad (la que se ha expresado en reiteradas ocasiones) están incluidas. La propia disposición adicional tercera de la Ley 27/2011 considera que ambos supuestos son iguales (vinculados a estudios universitarios o de formación profesional), incluso respecto a prácticas no regladas oficialmente, y que merecen un tratamiento común.
En el expediente administrativo no se expresa, ya lo hemos visto, justificación alguna. Aunque esta parte deduce, por el Ministerio que finalmente impone su criterio, que la motivación es económica; pero esta motivación, obvio es que no resultaría objetiva ni razonable; desde luego nos parece manifiestamente insuficiente para contravenir un imperativo legal por la Administración con consecuencias, además, tan negativas para los afectados. Por otro lado, las razones por las que se entendió necesario incluir en el ámbito de protección de la Seguridad Social a los participantes en los programas de formación y los objetivos de empleabilidad que tienen dichos programas de prácticas son comunes a todos los afectados, como se ha puesto de manifiesto en los antecedentes, por lo que la exclusión que venimos denunciando resulta injustificada, arbitraria y, en consecuencia, contraria al principio de igualdad".
TERCERO.- Al contestar la demanda el Sr. Abogado del Estado precisa con carácter previo que el Real Decreto 1.493/2.011 citado en el antecedente octavo de la demanda se dicta "en desarrollo de lo previsto en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 27/2.011, careciendo de disposición derogatoria. Mientras que el Real Decreto 1.707/2.011, al que se refiere el antecedente noveno no se dicta en desarrollo de la Ley 27/2.011, y deroga los anteriores Reales Decretos sobre la materia que regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios.
Ya en cuanto a la nulidad por infracción legal de la Disposición Adicional Primera cuestionada del Real Decreto 1.707/2.011, recuerda el amplio margen que se concede al Gobierno para "determinar los términos y condiciones" de la inclusión en la Seguridad Social por la Ley 27/2.011, y apela a la aclaración que de la Disposición Adicional Primera se ha producido, para evitar que una inclusión genérica de esos estudiantes universitarios en prácticas académicas externas en la Seguridad Social produjera la dificultad o imposibilidad de que tales prácticas tuviesen lugar.
Criterios de gestión que trascribe y se resumen de este modo: "1°) Lo establecido en dicha disposición sólo resultará de aplicación en relación con estudiantes que, encontrándose matriculados y estando cursando estudios universitarios conducentes a la obtención de un título universitario oficial de Grado, Máster o Doctorado inscrito en el Registro de universidades, centros y títulos, lleven a cabo prácticas académicas externas relacionadas con los estudios universitarios oficiales que se hallen cursando, percibiendo una prestación económica en concepto de bolsa o ayuda de estudio.
En consecuencia, si el artículo 5. 1.b) del Real Decreto 1707/2011 establece, con carácter general, que las prácticas externas extracurriculares deberán tener una duración no superior al 50 por ciento del curso académico, cabe considerar que a todas las prácticas externas extracurriculares que sobrepasen el límite establecido en cada caso no les serán de aplicación lo establecido en la disposición adicional primera del repetido Real Decreto 1707/2011 y si, por el contrario, lo previsto en el Real Decreto 1493/2011, de 24 de octubre".
En consecuencia, no se produce una exclusión genérica que vulneraría lo previsto en la disposición adicional tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de la Seguridad Social, relativa a la Seguridad Social de las personas que participan en programas de formación".
Por lo tanto, y a la vista de lo expuesto, aportándose la referida resolución de la Dirección General citada como Documento n.°1, queda clara la exclusión de la Seguridad Social de las prácticas académicas externas por los estudiantes universitarios, siempre y cuando no sobrepasen el 50 por 100 del curso académico".
CUARTO.- Llegados a este punto, y pese a que hemos expuesto de modo extenso los planteamientos de ambas partes, y aún cuando la petición de la Confederación Sindical recurrente a la Sala es concreta y determinada, y se limita a que declaremos "la nulidad de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1.707/ 2.011, de 18 de noviembre, por el que se regularon las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios, no llegaremos hasta ahí. Y ello, porque del planteamiento de la demandante, se deduce una cuestión que por ser de orden público este Tribunal ha de abordar con carácter previo a la resolución de fondo, como es la relativa a si una vez que se había elaborado el Real Decreto y trasladado el mismo al Consejo de Estado para informe de ese Alto Órgano Consultivo del Gobierno y cumplido ese trámite, al añadirse, posteriormente, al texto del Real Decreto, la Disposición Adicional Primera del mismo, el nuevo texto con esa adición, debió remitirse de nuevo al Consejo de Estado para que se pronunciase sobre la misma, al tratarse de una disposición sustancial y relevante de la norma, sobre la que el Gobierno debía conocer la opinión en Derecho de su supremo órgano consultivo, como lo define el artículo 107 de la Constitución y el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 3/1.980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado.
El número 2 del artículo 24 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, requiere expresamente en el procedimiento de elaboración de los proyectos de reglamentos "el dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos". Es unánime la opinión acerca de la trascendental importancia que, desde el punto de vista de técnica jurídica, posee esa consulta al Consejo de Estado en este procedimiento. Las razones son las ya conocidas del secular prestigio que posee el supremo Órgano consultivo del Gobierno en el desempeño de esa función consultiva, y su acrisolada independencia funcional. Los supuestos en que deberá ser oída la Comisión Permanente del Consejo de Estado en este procedimiento de elaboración de reglamentos se expresan en los número 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo 3/.1980, de 22 de abril, ya citada.
Así lo expresan sentencias como las de 17 de enero y 19 de junio de 2.000, recursos n.º 740/1.997 y recurso n.º 90/1.999, respectivamente, y 12 de febrero de 2.002, recurso n.º 158/2.000 que expresan "que en el presente caso, se trata de precisar la exigibilidad del trámite, en el supuesto de que informado un proyecto de norma reglamentaria por el Consejo de Estado, tras su recepción, se introduzcan nuevas modificaciones o adiciones al mismo. Y, a este respecto ha de tenerse en cuenta que, conforme reiterada jurisprudencia de esta Sala (SSTS de 22 de febrero de 1988, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996 y 28 de enero de 1997, entre otras), solo cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo no son sustanciales resulta innecesaria una nueva audiencia y examen por el Consejo de Estado; de manera que es entonces cuando las discordancias entre el proyecto inicial, objeto de audiencia y dictamen, y el texto definitivo no son determinantes de la nulidad de la norma aprobada".
Se trata por tanto de examinar si en este supuesto estamos en presencia de una modificación sustancial sobre la que se debió de pronunciar el Consejo de Estado, o, si por el contrario, no posee ese carácter y en consecuencia no existe ese vicio de nulidad al que se refiere la demanda. Esta es la posición que en la contestación a la demanda sostuvo el Sr. Abogado del Estado con cita de sentencias de esta Sala que a su juicio son contrarias a esa consideración.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.