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Timestamp: 2020-01-17 19:04:56
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Blog Técnico. La nueva regulación del procedimiento administrativo sin papel | Asociación de Técnicos de Informática de la Administración Local
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Blog Técnico. La nueva regulación del procedimiento administrativo sin papel
CÉSAR HERRERO POMBO | Ocbubre 2016
1. INTRODUCCIÓN: “CERO PAPEL”
La reforma del régimen jurídico de las AAPP y del procedimiento administrativo común separa ambos campos normativos y los regula en dos normas distintas: la Ley de procedimiento administrativo (LPA), por un lado, y la Ley de régimen jurídico del Sector Público (LRJSP), por otra. En la primera se aborda un enfoque ad extra, con especial preocupación por las relaciones de las AAPP con los ciudadanos, mientras que en la segunda aborda la vertiente ad intra, centrándose en los aspectos internos de la organización básica de las AAPP.
Iniciamos con estas notas una serie de comentarios relativos a la reforma que iremos publicando por entregas, para no cansar a los lectores y evitar aquello de “vaya coñazo les he largado”.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), publicada en el BOE nº. 236, de 2 de octubre, regula tanto el procedimiento administrativo, íntegramente electrónico, para dictar actos administrativos, como el procedimiento para la elaboración de normas. En otras palabras, el procedimiento administrativo tanto para dictar actos como para aprobar disposiciones de carácter general o, lo que es lo mismo, la potestad reglamentaria de las AAPP.
Se impone la tramitación electrónica de los procedimientos administrativos, derogando y asumiendo en gran parte el contenido de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), que estableció, por una parte, el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las AAPP, y, correlativamente, la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas electrónicos para que ese derecho pudiera ejercerse.
La norma reconoce que no se ha logrado una aplicación generalizada de los medios electrónicos como forma normal de tramitación de los procedimientos administrativos y de relación de las Administraciones con ciudadanos y empresas. Fracaso que, a nuestro modo de ver, no responde a una falta de convencimiento de sus bondades por parte de los gestores públicos, sino que se debe a varias razones:
la falta de estrategias claras y uniformes en cada sector de la AP y, especialmente, en el ámbito de la Administración local;
la insuficiente integración de diferentes disciplinas que, ineludiblemente, han de ser tenidas en cuenta en el diseño de la administración electrónica, lo que ha producido como efecto una tendencia a subordinar los procesos de transformación a las nuevas tecnologías;
una excesiva urgencia en la implantación de normas de tramitación electrónica, sin un análisis previo del impacto presupuestario que implica su adopción;
una ausencia de liderazgo interno claramente definido;
un evidente fracaso de las políticas de firma electrónica vinculadas al e-DNI u otros sistemas físicos de firma electrónica;
la excesiva dependencia del sector privado en el diseño de programas, que en demasiadas ocasiones obligan al gestor público a adaptar su actuación a las aplicaciones disponibles, cuando lo lógico sería invertir esta adaptación;
una excesiva dispersión normativa;
la falta de actualización de las AAPP a los requerimientos de la LOPD;
un inasumible volumen de requerimientos tecnológicos y jurídicos derivados del ENI y del ENS.
Sin embargo, en lugar de afrontar los problemas que están en la base de este fracaso, el legislador opta por imponer la tramitación electrónica de los procedimientos como forma general de actuación de las Administraciones. Desde esta perspectiva, parece suponerse que los problemas apuntados se resuelven con una nueva ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y la Ley 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico con “cero papel”.
Es fácil augurar una implantación muy complicada de la nueva norma si previamente no se reconoce que el problema latente en el fondo del asunto no es normativo, sino de medios y de claridad en las estrategias para la implantación de las nuevas tecnologías en el procedimiento administrativo. Recuérdese que la LRBRL priva a los municipios de menos de 20.000 habitantes de las competencias en esta materia, que son transferidas de un plumazo a las Diputaciones Provinciales. Enorme responsabilidad que debería ser afrontada con sosiego y con una estrategia clara del conjunto de programas informáticos necesarios para la correcta articulación del nuevo procedimiento con “cero papel”, los nuevos registros telemáticos, los gestores de expedientes, los sistemas de firma electrónica pública y de los ciudadanos, con la decidida apuesta por sistemas de identificación basados en claves concertadas, su integración en las plataformas de interoperabilidad del Estado, fundamentalmente en relación con la factura electrónica y su inserción en el nuevo procedimiento administrativo que, dicho sea de paso, implica que los ciudadanos siguen teniendo el derecho a presentar documentos en papel. En estos casos, el art. 30.5 establece la obligación de digitalizarlos para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose el original al interesado. Además, se remite a un reglamento la posibilidad de establecer la obligación de presentar determinadas solicitudes, escritos y comunicaciones por medios electrónicos para determinados procedimientos.
La LPAC entrará en vigor, según lo previsto en su Disposición Final 7ª, al año de su publicación en el BOE, a excepción de sus previsiones relativas a:
Estas normas producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley.
Además, la Disposición Adicional 2ª dice que para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Es decir, adhesión “voluntaria” porque si no se acredita que se puede hacer más barato (más eficientemente, dice la norma) toca adherirse a las plataformas de la AGE. ¿Centralización encubierta?
En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas.
Post data: ¿Las apps para dispositivos móviles son firma cualificada?
Por último, quisiera trasladar a los pacientes lectores las dudas que se plantean en relación con las apps de firma para móviles.
El art. 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, dice que firma electrónica avanzada es la basada en un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creación de firma. Sólo ésta tendrá respecto de los datos consignados en forma electrónica el mismo valor que la firma manuscrita en relación con los consignados en papel.
Antes de la expedición de un certificado reconocido, los prestadores de servicios de certificación deberán cumplir, entre otras, la obligación de asegurarse de que el firmante tiene el control exclusivo sobre el uso de los datos de creación de firma correspondientes a los de verificación que constan en el certificado.
El art. 21.1 del ENS se ocupa de la protección de información almacenada y en tránsito y dice que tendrán la consideración de entornos inseguros los equipos portátiles, asistentes personales (PDA), dispositivos periféricos, soportes de información y comunicaciones sobre redes abiertas o con cifrado débil. Además, la Regla 4.2.5 del Anexo II del ENS dice que los mecanismos de autenticaciónpara casos de riesgo de nivel Alto cumplirán, entre otros, estos requisitos:
Así pues, en cuanto a la firma de resoluciones, hay que recordar que el art. 203 del ROF dice que el Secretario custodiará los Libros de Actas, bajo su responsabilidad, en la Casa Consistorial y no consentirá que salgan de la misma bajo ningún pretexto, ni aun a requerimiento de autoridades de cualquier orden. Estará obligado a expedir certificaciones o testimonios de los acuerdos que dicho Libro contenga cuando así lo reclamen de oficio las autoridades competentes.
El art. 13 establece el listado de los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas y que se concretan en:
En este sentido, el art. 28.2 dice que los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. El cambio se produce cuando la norma dice que se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. De este modo, a falta de oposición del interesado, las AAPP deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo y que exponemos a continuación.
3.2 Como interesados en el procedimiento administrativo
De los derechos del interesado en el procedimiento administrativo se ocupa el art. 53 disponiendo que, además del resto de derechos previstos en esta ley, los interesados en un procedimiento administrativo tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. Asimismo, en el caso que excepcionalmente deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste. Esto implica un cambio trascendental, que nos obliga a confiar en las copias simples y a prevenir sistemas de comprobación a posteriori, de manera análoga a lo que ocurre con las comunicaciones previas o declaraciones responsables.
Como instrumento imprescindible para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos (en general o como interesados en el procedimiento administrativo), la norma establece los sistemas de identificación y firma electrónica, incorporando a la regulación del procedimiento administrativo común el régimen de identificación, autenticación y acreditación establecido en la Ley 11/2007 y en el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE, que distingue y regula diferenciadamente la identificación electrónica (capítulo II) y la firma electrónica (sección cuarta del capítulo III), así como los servicios de confianza cualificados (sección tercera del Capítulo III), y las listas de confianza (artículo 22).
El art. 9 regula los sistemas admisibles de identificación de los interesados en los procedimientos estableciendo, como principio general, que las AAPP están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o razón social, según corresponda, que consten en el documento nacional de identidad o documento identificativo equivalente.
4.1 La identificación electrónica en general
Dicho art. 9 reconoce a los interesados el derecho a la identificación electrónica, a través de cualquier sistema de identificación que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:
Se trata de sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación” establecidos en España. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los certificados electrónicos de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica. En el caso particular de la Comunitat Valenciana, tenemos la suerte de tener muy cerca a la ACCV, que es una clara muestra de que desde el sector público se pueden hacer las cosas igual o mejor que el sector privado. Esto va un poco en contra de las corrientes neoliberales que imperan en la UE y que propugnan la entrada de la iniciativa privada en el sector de los servicios de certificación y firma electrónica, en el que, por principio, creo que deberíamos defender la gestión pública, al menos en cuanto a la certificación y firma de las AAPP.
b) Sello electrónico
Son sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación” establecidos en España.
c) Claves concertadas y otros
La norma se remite a los sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o procedimiento.
En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.
d) La adaptación a las particularidades municipales
Se trata de aspectos que, desde mi punto de vista, deberían ser contemplados en la Política de Firma Electrónica. Aquí hay que hacer constar que el Ministerio es reacio a aceptar la aprobación de PFE por parte de las diferentes AAPP, dado que –supongo- no tiene sentido que los más de 8.200 municipios españoles hagan de su capa un sayo y aprueben documentos heterogéneos. Ello iría en contra de la interoperabilidad.
Pero, desde otra perspectiva, hay muchas cuestiones que deben ser reguladas para una correcta utilización de la firma electrónica. Y, si no se hace en un documento específico de PFE, al menos debería regularse de forma transparente en algún instrumento normativo. ¿Somos conscientes de que la asignación de tarjetas criptográficas de empleado público implica unos derechos y unas obligaciones que deben fijarse normativamente, de forma transparente? ¿Cuál es el proceso de asignación de la tarjeta? ¿Quién lo decide y lo resuelve? ¿Nos hemos dado cuenta de la trascendencia que tiene la custodia y utilización de las tarjetas y los tokens para nuestras organizaciones? ¿Cuántas veces habéis visto un puesto de trabajo del que se ha ausentado su titular, con el token y la tarjeta dentro e, incluso, un adhesivo con la clave privada pegado en la pantalla?
Desde este enfoque, creo que se puede defender con criterio la aprobación de una PFE municipal que, en cuanto a los aspectos generales (estándares, entidades prestadoras de servicios aceptadas, sellos de tiempo, etc) podría remitirse a la de la AGE y, respecto a los procesos de creación, derechos y deberes del titular de la tarjeta, sellos de órganos, supuestos de firma cualificada, casos de uso de claves concertadas, etc establecer su propia regulación.
4.2 Los sistemas de firma electrónica
El art. 10 regula los sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas, disponiendo que los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación” establecidos en España. A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los certificados electrónicos de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la “Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación” establecidos en España.
c) Cualquier otro sistema que las AAPP consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. El Preámbulo menciona expresamente los sistemas de claves concertadas, que parece la forma de identificación a la que se refiere la norma en este caso concreto.
Cada Administración Pública, organismo o entidad podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia. Ello debe hacerse, a nuestro modo de ver, en el Reglamento de Política de Firma Electrónica que cada Administración pública debe aprobar, aunque esta posibilidad (la de aprobar un RPFE por cada Administración), como hemos dicho, es rechazada en la práctica por el Ministerio).
4.3 La identificación y la firma en el procedimiento administrativo
Al regular esta materia, la Ley parte de la distinción entre la posición de cualquier ciudadano frente a la Administración y la situación más concreta en la que el ciudadano es parte en un procedimiento administrativo. En este caso, el art. 11 regula los medios de identificación y firma en su seno, disponiendo que con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley (firma electrónica, sello electrónico o clave concertada).
“Sólo” será obligatoria la firma de los interesados:
b) Presentar declaraciones responsables.
Hemos puesto en cursiva el adverbio solo porque, realmente, no se nos ocurren muchos otros supuestos de actuaciones de los interesados fuera de los cinco previstos por este artículo, de manera que, a pesar de la redacción, parece que la regla general es la de la exigencia de firma electrónica.
Ahora bien, dado que entre estos supuestos no figura la acreditación de la recepción de las notificaciones mediante comparecencia en la sede electrónica (art. 43.1) y prescindiendo de la DEU (que implica costes para la Administración), parece que entraría en juego el régimen jurídico de los sistemas de identificación y, por tanto, sería admisible, por ejemplo, una clave concertada para acceder a la carpeta ciudadana y tener por practicada la notificación en el momento en que conste en la sede electrónica del ayuntamiento el acceso al acto notificado. En este caso, la fehaciencia la debería proveer el sello de órgano del Secretario (titular en exclusiva de la fe pública administrativa) que, a través de una AAA, podría acreditar la fehaciencia de la recepción de la notificación. De otro modo, el sello de órgano de la sede electrónica acreditaría (con el sello de tiempo) la recepción de la notificación pero sin el plus de la presunción iuris tantum que le otorga el sello de órgano “secretarial”. Al menos, yo lo veo así.
Sin embargo, parece que hay un diferente régimen jurídico en la regulación de las notificaciones en papel (art. 42.2), donde se exigen las mismas formalidades que en la Ley 30/92. Pero, de acuerdo con la literalidad de la norma, no parece que sea exigible la firma para recibir las electrónicas. Creo que esta diferencia de trato es consciente por parte del redactor de la norma, que busca precisamente fomentar las electrónicas.
Como contrapartida, las Administraciones Públicas deberán:
- Garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen (art. 12.1).
- Asistir en el uso de los medios electrónicos a las personas físicas que lo soliciten (art. 12.2), especialmente en cuanto a la identificación y la firma electrónica, presentación de solicitudes electrónicas y obtención de copias auténticas.
- Además, se prevé que, si alguno de los interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por empleados públicos mediante el uso del sistema de firma electrónica del que estén dotados para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el empleado público y preste su consentimiento expreso, debiendo quedar constancia de ello para los casos de discrepancia o litigio. Con esta finalidad, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro de los empleados públicos habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo y que deberá ser plenamente interoperable y estar interconectado con los de las restantes Administraciones Públicas a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro, al menos, estarán inscritos todos los empleados públicos que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.
4.4 El derecho-deber de identificarse electrónicamente con las AAPP
La Ley establece también el derecho-deber de relacionarse electrónicamente con las AAPP en el art. 14, disponiendo lo siguiente:
- Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las AAPP a través de medios electrónicos o no.
- En todo caso, están obligados a relacionarse electrónicamente para la realización de cualquier trámite:
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se exija colegiación obligatoria, mencionándose concretamente a notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Los representantes de un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con las AAPP.
e) Los empleados de las AAPP para los trámites y actuaciones que realicen con ellas en su condición de empleado público, en la forma que determine reglamentariamente cada Administración. Otro aspecto que cabría en la PFE.
f) Las personas físicas determinadas reglamentariamente por cada Administración para determinados procedimientos, en razón de la capacidad económica, técnica profesional y otros motivos de los colectivos correspondientes. Esta es otra cuestión que debería ser regulada en el Reglamento de Política de Firma Electrónica, aunque con las objeciones antes expuestas.
4.5 los problemas de la digitalización masiva de documentos
En esta materia creo que habría que reparar en la propia redacción del art. 16.5, que se limita a decir que los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado. Hay que tener en cuenta que esta previsión entra en vigor, si no lo he entendido mal, el 2 de octubre de 2016. No parece que esto implique que se hayan de entregar los originales inmediatamente, aunque sería lo deseable. Pero no se infringiría la norma si la devolución se produjese a posteriori, aunque ello implicaría un nuevo desplazamiento del ciudadano o el gasto derivado de tener que enviárselo por correo certificado.
Aquí hay que recordar que el art. 27.3.b) dice que las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento.
Y, reitero, para que la imagen codificada sea “fiel”, la intervención del titular de la fe pública es imprescindible. En caso contrario, no será fideligna y, por tanto, incumpliremos la ley.
Este es otro aspecto de la importancia de tener aprobada una Política de Gestión Documental electrónica que regule, de acuerdo con el ENI y las Normas Técnicas de Interoperabilidad, la forma de incorporar los metadatos en el momento de la captura del documento, es decir, al efectuar la copia electrónica. Y aquí también es esencial la posibilidad de automatizar con sello de órgano secretarial, la realización de la copia y, por tanto, su fehaciencia en la esfera de la fe pública electrónica. Para ello, hemos de preocuparnos de controlar la corrección jurídica del sello de órgano secretarial y, en particular, el cumplimiento de la NTI de digitalización que, como digo, debe estar amparada en una Política de Gestión Documental aprobada y publicada.
Pero no parece que los efectos prácticos se solucionen: sigue planteada en toda su crudeza la devolución del original.
5.1 Concepto y disposición de creación
La nueva configuración del procedimiento administrativo como procedimiento electrónico implica, a su vez, la necesidad de introducir retoques en la regulación de los registros con el fin de dar plena cobertura a su llevanza por medios electrónicos. En este sentido, el art. 16 dice que cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, entidad u organismo dependiente o vinculado a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los escritos y comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o particulares.
Resulta de especial interés reparar en el diferente régimen de obligatoriedad: el registro de entrada es inexcusable. El de salida no, puesto que la norma dice “podrán”. ¿Es un error de redacción? O, en caso contrario, ¿puede entenderse que el registro de salida puede estar llamado a desaparecer cuando la interoperabilidad se haya generalizado? Aquí se plantea un debate interesante y que no se ha resaltado suficientemente.
En el ámbito local, estas reglas deben ser aplicadas teniendo en cuenta lo que establece el RD 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), cuyo artículo 151 dice que en todas las entidades locales habrá un Registro General para que conste con claridad la entrada de los documentos que se reciban y la salida de los que hayan sido despachados definitivamente. Permanecerá abierto al público todos los días hábiles durante las horas prevenidas en la legislación de procedimiento administrativo común.
La existencia de un único Registro General se entenderá sin perjuicio de su organización desconcentrada, adaptándolo a las características de la organización de los servicios de la entidad local. Esto obliga a que cualquier registro auxiliar debe estar integrado en el General, sin excepción. Así se establece en el propio artículo 16: los Organismos dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico de la Administración de la que depende. Hay que reparar en que la norma habla de <<organismos>>, lo que parece excluir de esta habilitación a las unidades administrativas tales como la Policía Local o similares. El concepto de “plena interoperabilidad” nos conduce, inexorablemente, al Esquema Nacional de Interoperabilidad y al cumplimiento de sus prolijos requerimientos tecnológicos y jurídicos.
El registro electrónico general de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Aunque todos podemos entender a qué se está refiriendo el legislador cuando nos habla de un portal en este contexto, no está de más recordar que las acepciones recogidas en el Diccionario de la Real Academia no parecen cuadrar demasiado bien con el designio del redactor de la norma[1]. El Registro es el soporte que relaciona los documentos que entran o salen de las AAPP y su sentido es el de acreditar los aspectos contemplados en el precepto con los efectos jurídicos previstos. Que la Ley diga que funcionará como un portal, aunque sea una expresión muy intuitiva, es impreciso y poco riguroso.
El artículo 24 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (ENI), en la misma línea, impone a todas las AAPP la obligación de crear registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones, que podrán admitir:
Este artículo 16 añade, recogiendo lo que ya establecía el 25 del ENI, que las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles. Esta previsión normativa parece exigir la aprobación de un Reglamento en el que se concreten estas previsiones, lo que impide entender que el ROF cumpla los requisitos de especificar la unidad responsable de su gestión, la fecha y hora oficial que lo regirá y los días inhábiles.
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden realizarse en el mismo.
5.2 Asientos del registro general
Según el artículo 16.2, los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los escritos y comunicaciones, e indicarán la fecha del día de la recepción o salida. Concluido el trámite de registro, los escritos y comunicaciones serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.
El artículo 153 del ROF concreta estos requisitos de la siguiente forma:
Los asientos del Registro contendrán referencia exacta de cada uno de los documentos que se remitan desde las oficinas locales o que en ellas se reciban.
Los asientos de entrada deberán hacer constar los siguientes extremos:
Los asientos de salida se referirán a estos conceptos:
Los asientos han de practicarse de forma clara y concisa, sin enmiendas ni raspaduras que, si existieren, serán salvadas. En el registro electrónico, esta norma supone la imposibilidad de borrar los errores, que habrán de ser salvados con un asiento inverso que recoja la incidencia, de forma análoga a los documentos barrados de la contabilidad.
En cuanto al registro de salida, no está de más recordar que el artículo 192 del ROF dice que las comunicaciones que se dirijan a las autoridades serán firmadas por los Presidentes de las Corporaciones, y las demás que den traslado de acuerdos o resoluciones, por el responsable de la Secretaría, en ejercicio de la atribución exclusiva a dichos funcionarios de la fe pública administrativa. De ahí la necesidad de atribuirles un sello de órgano para posibilitar la automatización de las notificaciones.
5.3 Recibo automático de las entradas
El artículo 16.3 reproduce, más o menos, lo dispuesto en el 153 del ROF: el registro electrónico de cada Administración u organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha de entrada, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del escrito o comunicación que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del escrito, solicitud o comunicación de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de los documentos que, en su caso, acompañan a la solicitud, escrito o comunicación que garanticen la integridad y el no repudio de los mismos.
Este recibo automático (actuación administrativa automatizada) debe contar con el sello de órgano del secretario del Ayuntamiento que, como se ha dicho, es titular en exclusiva de la fe pública administrativa.
5.4 Canales de acceso al registro general
Según el artículo 16.4, las solicitudes, escritos y comunicaciones que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:
a) En el registro electrónico de cualquier Administración u Organismo, así como en los registros electrónicos de los sujetos a los que se refiere el artículo 2 de esta Ley. Este artículo remite, a su vez, al artículo 2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que alude a los siguientes:
El sector público institucional, integrado por los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas; las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones y las Universidades públicas.
5.5 Interoperabilidad y homologación de los registros electrónicos
Los registros electrónicos de cada Administración deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en cualquiera de los registros.
Hemos de recordar que el artículo 25 del ENI dispone que la interoperabilidad de las sedes y registros electrónicos, así como la del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, se regirán por lo establecido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad.
El ENI regula los tres niveles de la interoperabilidad (organizativa, semántica y técnica) y que son especialmente trascendentes en cuanto a los registros electrónicos:
Interoperabilidad organizativa, a la que se refiere el artículo 8 del ENI cuando dispone que las Administraciones públicas establecerán y publicarán las condiciones de acceso y utilización de los servicios, datos y documentos en formato electrónico que pongan a disposición del resto de Administraciones especificando las finalidades, las modalidades de consumo, consulta o interacción, los requisitos que deben satisfacer los posibles usuarios de los mismos, los perfiles de los participantes implicados en la utilización de los servicios, los protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos servicios, los mecanismos de gobierno de los sistemas interoperables, así como las condiciones de seguridad aplicables, con pleno respeto a la Ley Orgánica 15/1999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD).
Las Administraciones públicas publicarán aquellos servicios que pongan a disposición de las demás administraciones a través de la Red de comunicaciones de las Administraciones públicas españolas, o de cualquier otra red equivalente o conectada a la misma que garantice el acceso seguro al resto de administraciones. La Red SARA (Sistemas de Aplicaciones y Redes para las Administraciones) es un conjunto de infraestructuras de comunicaciones y servicios básicos que conecta las redes de las Administraciones Públicas Españolas e Instituciones Europeas facilitando el intercambio de información y el acceso a los servicios.
Interoperabilidad semántica que, según el artículo 10 del ENI, implica establecer y mantener actualizada la relación de modelos de datos de intercambio comunes, de aplicación a los intercambios de información en las Administraciones públicas, de acuerdo con el procedimiento establecido en disposición adicional primera del ENI.
Las Administraciones públicas establecerán y publicarán los correspondientes modelos de datos de intercambio que serán de obligatoria aplicación para los intercambios de información en las Administraciones públicas, a través del Centro de Interoperabilidad Semántica de la Administración.
Interoperabilidad técnica, a la que se refiere el artículo 11 del ENI al obligar a la utilización de estándares abiertos, así como estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos, al objeto de garantizar la neutralidad tecnológica, de forma que:
a) Los documentos y servicios de administración electrónica que los órganos o Entidades de Derecho Público emisores pongan a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas se encontrarán, como mínimo, disponibles mediante estándares abiertos, salvo que no se disponga de un estándar abierto que satisfaga la necesidad de que se trate.
Según la Ley 11/2007, de 22 de junio, anexo, letra k), estándar abierto: es aquél que reúna las siguientes condiciones:
b) Los documentos, servicios electrónicos y aplicaciones puestos por las Administraciones públicas a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas serán, según corresponda, visibles, accesibles y operables en condiciones que permitan satisfacer el principio de neutralidad tecnológica y eviten la discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica.
La Disposición Adicional Primera del ENI prevé, entre otros aspectos de la interoperabilidad, los siguientes recursos:
Instrumentos para la interoperabilidad: inventario de procedimientos administrativos y servicios prestados.
Centro de interoperabilidad semántica de la Administración.
Directorio de aplicaciones para su libre reutilización.
Además, la Disposición Adicional Segunda de la Orden HAP/566/2013, de 8 de abril, por la que se regula el Registro Electrónico Común, dice que la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, certificará las herramientas y mecanismos que se pongan en funcionamiento para garantizar el acceso y la interoperabilidad con el Registro Electrónico Común, así como para garantizar la interconexión de los registros, por parte del resto de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo señalado en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
5.6 Registro presencial “residual” y digitalización
El artículo 16.5 dispone que las solicitudes, escritos y comunicaciones presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentadas para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización.
Reglamentariamente, podrá establecerse la obligación de presentar determinadas solicitudes, escritos y comunicaciones por medios electrónicos para determinados procedimientos.
Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de solicitudes y escritos.
5.7 Régimen transitorio de los registros en papel
Debe tenerse en cuenta que la Disposición transitoria segunda dispone que, mientras no entren en vigor las previsiones relativas al registro electrónico y el archivo electrónico único, en el ámbito de la Administración General del Estado se aplicarán las siguientes reglas:
Nuevamente se aprecia el olvido por parte del legislador de todo aquello que afecta a la Administración local, preocupándose de conferir a la AGE el plazo de un año en el que se permitirá el mantenimiento de los registros y archivos preexistentes. Habrá que entender aplicable supletoriamente esta norma.
[1] En efecto, dicho diccionario se refiere a:
1.m. Zaguán o primera pieza de la casa, por donde se entra a las demás, y en la cual está la puerta principal.
2.m. En una casa de vecinos, pieza inmediata a la puerta de entrada que sirve de paso para acceder a las distintas viviendas.
3.m. soportal (pórtico).
4.m. Pórtico de un templo o de un edificio suntuoso.
5.m. Puerta de la ciudad.
6.m. Nacimiento, belén.
Aun cuando la Administración electrónica parece un “edificio suntuoso”, no creemos que sea este el término más adecuado para regular con precisión esta materia.
6. DOCUMENTOS PÚBLICOS ADMINISTRATIVOS. ESPECIAL REFERENCIA AL DOCUMENTO ELECTRÓNICO
6.1 Los originales
El artículo 26 dice que son documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.
No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo, así como aquellos que no formen parte del expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.
6.2 Las copias auténticas
De acuerdo con el art. 27, cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados, teniendo estas copias únicamente efectos administrativos. Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones.
A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante empleado público habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.
Se deberá mantener actualizado un registro de los empleados públicos habilitados para la expedición de copias auténticas que deberá ser plenamente interoperable y estar interconectado con los de las restantes Administraciones Públicas a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro, al menos, estarán inscritos todos los empleados públicos que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.
Esta aparente libertad de definición queda restringida, en la AL, al reservase la fe pública administrativa en exclusiva a los FHN. De manera que el órgano competente en la AL será siempre el Secretario o funcionario en quien delegue o, incluso, la propia máquina en el caso de las actuaciones administrativas automatizadas. Al menos, mientras no se reforme la regulación de estas materias en la normativa de régimen local.
Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido.
Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el ENI, el ENS y sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas:
A estos efectos, las Administraciones harán público a través de la sede electrónica correspondiente los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado.
Los interesados podrán solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones Públicas. La solicitud se dirigirá al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente.
Cuando las Administraciones Públicas expidan copias auténticas electrónicas, deberá quedar expresamente así indicado en el documento de la copia.