Source: https://tc.vlex.es/vid/696517965
Timestamp: 2018-07-17 21:25:36
Document Index: 137975772

Matched Legal Cases: ['artículo 135', 'artículo135', 'artículo 126', 'artículo 38', 'artículo 105', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 23', 'artículo 3', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 50', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 93', 'artículo 42', 'artículo 49', 'artículo 126', 'artículo 23', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 42']

Auto nº 141/2017 de Tribunal Constitucional, Sección 1ª, 23 de Octubre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 696517965
Auto nº 141/2017 de Tribunal Constitucional, Sección 1ª, 23 de Octubre de 2017
Número de Recurso: 4083-2017
Sección Primera. Auto 141/2017, de 23 de octubre de 2017. Recurso de amparo 4083-2017. Desestima el recurso de súplica del Ministerio Fiscal sobre inadmisión del recurso de amparo 4083-2017, promovido por diputados de los grupos parlamentarios Popular de Catalunya y de Ciutadans de Catalunya en proceso parlamentario.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 31 de julio de 2017, el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez-Puelles y González de Carvajal, en nombre y representación de don Xavier García Albiol, don Alejandro Fernández Álvarez, don Santiago Rodríguez i Serra, doña Andrea Levy Soler, doña Esperanza García González, doña María José García Cuevas, don Alberto Villagrasa Gil, doña Marisa Xandri Pujol, don Juan Bautista Milián Querol, don Fernando Sánchez Costa y don Sergio Santamaría Santigosa, todos ellos diputados del Grupo Parlamentario del Partit Popular de Catalunya en el Parlamento de Cataluña; y el Procurador de los Tribunales don José Luis García Guardia, en nombre y representación de doña Inés Arrimadas García, don Matías Alonso Ruiz, doña Susana Beltrán García, doña Marina Bravo Sobrino, don Carlos Carrizosa Torres, don Juan María Castel Sucarrat, doña Noemí de la Calle Sifré, don Fernando Tomás de Páramo Gómez, doña Carmen de Rivera Pla, don Francisco Javier Domínguez Serrano, don José María Espejo-Saavedra Conesa, don Antonio Espinosa Cerrato, don Joan García González, don David Mejía Ayra, don Javier Rivas Escamilla, doña Lorena Roldán Suárez, don Alfonso Sánchez Fisac, don Carlos Sánchez Martín, don Sergio Sanz Jiménez, doña Sonia Sierra Infante, don Jorge Soler González, doña Elisabeth Valencia Mimbrero y doña Laura Vílchez Sánchez, todos ellos diputados del Grupo Parlamentario Ciutadans en el Parlamento de Cataluña, interpusieron demanda de amparo contra “la reforma parcial del Reglamento del Parlamento de Cataluña, aprobado definitivamente mediante Acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña adoptado en su sesión número 40 de 26 de julio de 2017 por el que se aprueba la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, y en concreto, la reforma del apartado segundo del artículo 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña, así como contra los demás Acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo que alumbró el citado Acuerdo de 26 de julio, relacionados en los Antecedentes de hecho”.
Los hechos que anteceden a la demanda de amparo son, sucintamente descritos, los siguientes:
En fecha 27 de febrero de 2017, el Presidente del Grupo Parlamentario de Junts pel Sí y su portavoz, con la firma de 27 diputados más integrantes del mismo grupo parlamentario, presentaron en el registro general del Parlamento de Cataluña, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final de su Reglamento (RPC), un escrito de “enmiendas” al articulado de dicho Reglamento con carácter de urgencia, que, entre otros, afectaba al artículo135.2 RPC.
La Mesa del Parlamento, en su sesión de 28 de febrero de 2017, acordó por mayoría de sus miembros admitir a trámite la propuesta presentada de manera condicionada, quedando suspendida hasta que los diputados proponentes presentasen un nuevo escrito de rectificación o aclaración que cumpliera con los requerimientos formales que establece la disposición final primera del Reglamento para iniciar la reforma de este.
En la misma fecha de 28 de febrero de 2017 el Grupo Parlamentario de Junts pel Sí presentó en el registro general del Parlamento un escrito de rectificación de la propuesta de modificación del Reglamento, en el que se pone de manifiesto que la voluntad de los solicitantes ha sido la de “iniciar la tramitación de una reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña”. A continuación, se señala que “[L]as reformas de este reglamento se deben tramitar por el procedimiento establecido por los artículos 126 y 127, sin la intervención del Govern”, y “que el hecho de presentar el escrito con la firma de una quinta parte de los diputados del Pleno constata también que se está delante de la voluntad de crear una ponencia conjunta de reforma del Reglamento de acuerdo con el requerimiento formal establecido en el artículo 126 del Reglamento. Firmas que no serían necesarias en un simple trámite subsiguiente de enmiendas”.
Formuladas solicitudes de reconsideración al amparo del artículo 38 RPC por varios grupos parlamentarios, entre los que se encuentran los formados por los diputados recurrentes, contra el citado acuerdo de la Mesa de admitir a trámite, de forma condicionada, la propuesta de reforma del Reglamento, este órgano, previa audiencia de la Junta de Portavoces, en su sesión celebrada el 7 de marzo de 2017, acordó, por mayoría de sus miembros, rechazarlas. En fecha de 9 de marzo de 2017 se publicó en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” (“BOPC”) dicho acuerdo.
La Mesa del Parlamento, en su sesión de fecha 14 de marzo de 2017, oída la Junta de Portavoces, acordó que: “[l]a iniciativa parlamentaria relativa a la modificación del Reglamento sea ejercida por el conjunto de los grupos; con esta finalidad, la Comisión de Reglamento debe nombrar una ponencia, con representación de todos los grupos, para elaborar el texto”.
La Comisión de Reglamento se reunió el 16 de marzo de 2017 para la designación de los ponentes que habían de formar la ponencia para elaborar el texto de la reforma del Reglamento. Solo el Grupo Parlamentario de Junts pel Sí, promotor de la reforma, y el Grupo Parlamentario CUP-CC designaron ponente, mientras que los grupos parlamentarios de Ciutadans, Socialista, Catalunya sí que es Pot y Partit Popular de Catalunya optaron por no designar ponente.
La ponencia redactora, en sesión celebrada el día 24 de marzo de 2017, acordó el texto de la propuesta de reforma del Reglamento. Dicho texto fue presentado en el registro general del Parlamento de Cataluña ese mismo día, y fue admitido a trámite por la Mesa en su sesión celebrada el 28 de marzo de 2017, acordándose asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 105.4 RPC, la tramitación de dicha propuesta de reforma por el procedimiento de urgencia extraordinaria y la reducción a la mitad de los plazos fijados en el procedimiento de urgencia ordinario.
La propuesta de reforma del Reglamento fue objeto de enmiendas a la totalidad presentadas por los grupos parlamentarios Ciutadans, Socialista, Catalunya sí que es Pot y Partit Popular de Catalunya. Dichas enmiendas fueron rechazadas en la sesión plenaria celebrada el 26 de abril de 2017, siguiendo la reforma su trámite parlamentario. La Comisión de Reglamento, en su sesión de 6 de junio de 2017, aprobó el Dictamen de la propuesta de reforma del Reglamento del Parlamento.
En la sesión plenaria celebrada el 26 de julio de 2017, tras el debate y votación del texto del Dictamen de la propuesta de reforma del Reglamento, así como de las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios, resultó aprobada la enmienda número 4 bis presentada por el Grupo Parlamentario de Junts pel Sí. El acuerdo de reforma fue publicado en el “Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” en fecha 27 de julio de 2017. El apartado segundo del artículo 135 RPC resultó modificado en los siguientes términos: “El grupo parlamentario promotor de una proposición de ley puede solicitar la tramitación por el procedimiento de lectura única. Corresponde al Pleno del Parlamento acordarla, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces o a iniciativa de ésta, siempre que la proposición de ley cumpla los requisitos de habilitación establecidos por el apartado 1”.
El recurso de amparo se presenta “contra el Acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017 por el que aprueba la propuesta de reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, y en concreto, aprueba la modificación del apartado segundo, del artículo 135 del Reglamento del Parlamento de Cataluña”. La demanda termina suplicando que se “dicte sentencia declarando la vulneración del artículo 23 de la Constitución Española y anulando los acuerdos recurridos y de los que trae causa”.
Se alega, en primer lugar, la vulneración del derecho al procedimiento. A juicio de los recurrentes, con motivo del procedimiento de modificación del Reglamento del Parlamento de Cataluña, se han ido produciendo un conjunto de vulneraciones de lo dispuesto por el propio Reglamento para la tramitación de su modificación que, si bien podría considerarse que aisladamente son infracciones menores, sumadas conllevan una restricción desproporcionada de la capacidad de ejercicio de las facultades inherentes al cargo de parlamentario, lo cual implicaría una vulneración del derecho reconocido en el artículo 23.2 CE.
En su opinión, de lo dispuesto en el artículo 126 RPC para la reforma, entre otras normas, del propio Reglamento, se derivaría una expectativa de que esta sea impulsada por todos los grupos parlamentarios, que deben integrar una ponencia conjunta. Esto es lógico —advierten— si tenemos en cuenta el papel del Reglamento en la regulación del funcionamiento del Parlamento en una democracia parlamentaria. En todo caso, aun cuando no fuera impulsada por todos los grupos, estiman que la reforma del Reglamento debería tramitarse por medio de una ponencia conjunta, para que en la discusión de las normas que ordenan el trabajo parlamentario participen, necesariamente, los diputados de la minoría. Además, en las normas de desarrollo básico del Estatuto (y las asimiladas a éstas, como el Reglamento parlamentario) no cabría el procedimiento de urgencia. Si la reforma del Reglamento puede tramitarse como una proposición de ley más (siguiendo lo dispuesto en el art. 109) y con el trámite de urgencia, entonces dejaría de tener sentido lo dispuesto en la disposición final primera que impone un procedimiento específico (el de los arts. 126 y 127) para la mencionada reforma.
En el procedimiento parlamentario no se habría respetado lo dispuesto en el artículo 126 RPC: la iniciativa fue de un único grupo parlamentario, no hubo una autentica ponencia conjunta y se aceleraron los trámites, hasta el punto de que la ponencia se reunió un único día. Y ello habría supuesto una vulneración del derecho reconocido en el artículo 23.2 CE a los diputados recurrentes, conforme a la doctrina sentada, entre otras resoluciones, en la STC 118/1999 , FJ 2, y en el ATC 85/2006 , FJ 6.
En segundo lugar, consideran los recurrentes que no se puede disociar la vulneración del derecho al procedimiento del sentido de la reforma del Reglamento aprobada, precisamente, por obra de aquella vulneración. A su juicio, lo que se ha pretendido con ella es la habilitación de un procedimiento legislativo al servicio de la vía de hecho reseñada por el Tribunal Constitucional (STC 259/2015 , de 2 de diciembre) que implica una grave vulneración de la Constitución, sorteando todos los obstáculos, incluidos los que se fueron suscitando a lo largo de la tramitación de la reforma, utilizando para ello un “medio ilegal, infractor del procedimiento de reforma reglamentaria, por contrario al derecho de los diputados hoy recurrentes en amparo”. Con ello se daría un paso más en la sustracción del Parlamento catalán de toda vinculación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y se infringirían las bases del Estado de Derecho y la norma que declara la sujeción de todos a la Constitución (arts. 1.1 y 9.1 CE), como los propios impulsores de la reforma habrían puesto de manifiesto expresamente en distintos foros. En definitiva, para los demandantes de amparo, en el presente caso, la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña conlleva una restricción desproporcionada e injustificada del derecho de participación política de los representantes parlamentarios de la oposición en el Parlamento de Cataluña ( ius in officium ) en un contexto de particular relevancia política, que conforme a lo dispuesto en el artículo 3 del Código civil, habría de tenerse en cuenta a la hora de interpretarse el precepto reglamentario reformado.
En cuanto al contenido de la reforma que trae como causa el presente recurso de amparo, entienden los recurrentes que conlleva una restricción desproporcionada del derecho de participación política de los representantes parlamentarios, afectando a un contenido básico y nuclear del ius in officium de los grupos parlamentarios y diputados vinculado al trámite de enmienda.
Al respecto, ponen de manifiesto que la hasta ahora vigente redacción del apartado segundo del artículo 135 RPC reservaba a tan sólo las proposiciones de ley firmadas por todos los grupos la posibilidad de ser tramitadas en lectura única ante el Pleno. Ahora, en cambio, con la reforma aprobada, la proposición de ley presentada por un único grupo puede tramitarse en lectura única ante el Pleno siempre que éste lo acuerde, requiriendo para ello mayoría simple. No desconocen los diputados recurrentes que el cambio de la regla de la mayoría introducido por la reforma parcial del Reglamento del Parlamento catalán en la regulación del procedimiento de lectura única para el caso de proposiciones de ley está legítimamente amparado en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional (STC 179/1989 , FJ 7; 238/2012 , FJ 4; 215/2016 , FJ 5, y 224/2016 , FJ 5). Tampoco ocultan que en la regulación contenida en el apartado segundo del artículo 135 anterior a la reforma no se contemplaba el derecho a presentar enmiendas. Pero no es menos cierto, señalan, que, dado que el procedimiento de lectura única para el caso de las proposiciones exigía entonces la firma de todos los grupos parlamentarios, la regulación anterior garantizaba el derecho de iniciativa legislativa de todos los grupos por igual, por lo que el derecho a presentar enmiendas podría llegar a considerarse como innecesario.
Ahora bien, al suprimirse la regla de la unanimidad, el derecho de enmienda recobraría toda su importancia puesto que se trata de un derecho a través del cual el parlamentario participa en el proceso político, y más concretamente, en la formación de la voluntad autonómica contenida en la ley como parte de su función legislativa y como elemento esencial y básico del ius in officium . En apoyo de su razonamiento, se refieren los recurrentes al dictamen del Consejo de Estado 722/2017, de 27 de julio, en el que se pone de manifiesto que “[c]on el paso de los años y a la vista de una creciente tendencia a hacer una interpretación extensiva del supuesto material habilitante del trámite del lectura única, se hizo patente la necesidad de garantizar, por motivos de relevancia constitucional, el derecho de enmiendas de las minorías, y la consiguiente improcedencia de que dicho derecho pudiera no quedar garantizado en un procedimiento incoado por mayoría simple. Por esta razón, los reglamentos parlamentarios mencionados condicionan la exclusión del derecho de enmienda a la existencia de unanimidad o mayoría cualificada para iniciar el procedimiento.”.
A estos efectos, entienden los diputados recurrentes que no resulta comparable la normativa existente en el Congreso de los Diputados (art. 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados) con la reforma reglamentaria recurrida. Destacan, en efecto, que la existencia de un uso parlamentario consolidado en el Congreso de los Diputados conforme al cual en el trámite de lectura única los diputados pueden presentar enmiendas a la proposición o proyecto de ley de que se trate, determina que esta especialidad del procedimiento legislativo no pueda considerarse restrictiva de las facultades de los parlamentarios integrantes del ius in officium . Y añaden que no es un dato menor pues los usos parlamentarios, como ha tenido ocasión de precisar el Tribunal Constitucional, son “[u]n importante instrumento normativo dentro del ámbito de organización y funcionamiento de las Cámaras” (STC 76/2017 , de 19 de junio, FJ 5), pues “siempre han sido consustanciales al régimen parlamentario y, por ende, al Estado de Derecho” (SSTC 206/1992 , de 21 de noviembre, FJ 3, y 57/2011 , de 25 de mayo, FJ 7), y por ello “siempre que sean favorables al ejercicio de las facultades parlamentarias los usos parlamentarios son eficaces para la regulación del modo de ejercicio de las prerrogativas parlamentarias, pero no pueden restringir su contenido reconocido en la norma reglamentaria” (STC 57/2011 , FJ 7).
En el supuesto que nos ocupa, sin embargo, argumentan los recurrentes, tanto los servicios jurídicos del Parlamento de Cataluña como el Consejo de Garantías Estatutarias sugirieron incorporar un trámite de enmiendas. Y así lo solicitaron los diputados recurrentes en la formulación de diversas enmiendas en tal sentido, enmiendas que fueron rechazadas por la mayoría parlamentaria promotora de la reforma, lo cual evidencia para aquellos un propósito explícito de que la facultad de presentar enmiendas no quede garantizada, lo que, a su entender, supone una conculcación del derecho de participación política de la minoría parlamentaria en condiciones de igualdad ex artículos 23.2 CE y 29 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Por providencia de 21 de septiembre de 2017, la Sección Primera de este Tribunal acordó la inadmisión a trámite de la demanda de amparo con arreglo a lo previsto en el artículo 50.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en relación con su artículo 42, por dirigirse contra un acto con valor de ley no susceptible de ser impugnado por esta vía del recurso de amparo, toda vez que respecto de los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo a que alude la demanda, el recurso habría sido presentado fuera de plazo.
El Ministerio Fiscal, mediante escrito registrado el 28 de septiembre de 2017, interpuso recurso de súplica frente a la citada providencia en el particular relativo a la decisión de inadmitir el recurso de amparo respecto de los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento parlamentario que concluyó con el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña adoptado en su sesión número 40, de 26 de julio de 2017, por el que se aprueba la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña.
Para el Fiscal ante el Tribunal Constitucional, en el recurso de amparo los recurrentes denuncian que ha sido lesionado su derecho de representación política (art. 23 CE) durante todo el procedimiento parlamentario que se inició en fecha 27 de febrero de 2017 y concluyó con el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017, llegando a afirmar en su demanda que “con motivo del procedimiento de modificación del Reglamento del Parlamento de Cataluña, se han ido produciendo un conjunto de vulneraciones de lo dispuesto en el propio Reglamento para la tramitación de su modificación que, si bien podría considerarse que aisladamente son infracciones menores, sumadas conllevan una restricción desproporcionada de la capacidad de ejercicio de las facultades inherentes al cargo de parlamentario, lo cual implica una vulneración del derecho reconocido en el art. 23.2 CE”. Esto implica, a su juicio, que a la hora de apreciar si la demanda de amparo ha sido o no formulada en tiempo hábil, han de ser tomados en consideración los últimos actos parlamentarios previos al acuerdo aprobatorio del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017. Concluye señalando que, dado que la demanda de amparo fue registrada en fecha 31 de julio de 2017, no puede considerarse que ha sido deducida fuera del plazo establecido en el artículo 42 LOTC, por lo que suplica se dicte resolución por la que se deje parcialmente sin efecto la providencia de inadmisión recaída en el presente procedimiento con fecha 21 de septiembre de 2017.
Mediante diligencia de ordenación de 29 se septiembre de 2017, se dio traslado a las partes recurrentes en amparo para que, de conformidad con el artículo 93.2 LOTC, efectuaran las alegaciones oportunas en el término de tres días, trámite que ha sido evacuado por escritos registrados los días 5 y 6 de octubre de 2017. En ellos, el Procurador de los Tribunales don José Luis García Guardia y el Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez-Puelles y González de Carvajal, en las representaciones indicadas, manifestaron su adhesión al recurso de súplica interpuesto por el Fiscal.
El Ministerio Fiscal considera en su recurso de súplica que la Sección Primera de este Tribunal ha inadmitido indebidamente el recurso de amparo presentado por los actores respecto de los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo a que alude la demanda, procedimiento que culminó con el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña adoptado en su sesión número 40, de 26 de julio de 2017 por el que se aprueba la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña.
Si bien nada objeta el Ministerio público a la inadmisión del presente recurso de amparo en lo relativo a la impugnación de este último acuerdo, en cuanto acto con valor de Ley no susceptible de ser impugnado por esta vía del recurso de amparo, entiende que para valorar la presentación en el plazo establecido en artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) del recurso de amparo dirigido contra los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento parlamentario, habría que considerar las fechas de los actos de finalización de dicho procedimiento.
El recurso no puede ser acogido, en primer lugar, porque el Tribunal entiende que el presente recurso de amparo se dirige exclusivamente contra el acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña adoptado en su sesión número 40, de 26 de julio de 2017, por el que se aprueba la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña.
La indicación contenida en la providencia de inadmisión según la cual “respecto de los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo a que alude la demanda, el recurso habría sido presentado fuera de plazo”, tuvo una finalidad meramente aclaratoria, como evidencia el tiempo verbal empleado, a fin de evitar el equívoco que, finalmente, parece haberse producido. No se trataba con ella de decidir la inadmisión del recurso de amparo dirigido contra esos indeterminados acuerdos sino de constatar que dicho recurso no podía entenderse dirigido contra ellos porque, en tal caso, habría de entenderse extemporáneo.
Sobre este punto, conviene comenzar recordando que pesa sobre la parte recurrente el deber de identificar suficientemente los actos contra los que dirige su demanda de amparo. Este Tribunal ha reiterado que conforme exige el artículo 49 LOTC, es carga del recurrente proporcionar la fundamentación fáctica y jurídica que razonablemente es de esperar y que no le corresponde reconstruir de oficio las demandas ni suplir las razones de la parte cuando éstas no se aportan en el recurso (por todas, entre las más recientes, STC 96/2015 , de 25 de mayo, FJ 2).
Ahora bien, de acuerdo con la posición antiformalista, favorecedora del acceso al recurso, mantenida por este Tribunal (ATC 436/1986 , de 21 de mayo, FJ único), a fin de desentrañar el sentido de la impugnación nominalmente dirigida contra “los demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo”, es necesario acudir, además de a los antecedentes fácticos tal y como señalan los propios recurrentes, a las alegaciones de carácter jurídico contenidas en la demanda y que han sido resumidas también en el apartado de antecedentes de hecho.
A partir del contenido de la demanda, de la que se ha dejado constancia más arriba, puede deducirse con claridad que los demandantes de amparo impugnan, en primer término, la totalidad del Reglamento parlamentario reformado por los vicios procedimentales que se habrían producido en su tramitación. En síntesis, bajó la rúbrica “vulneración del derecho al procedimiento”, denuncian los diputados recurrentes que no se habría respetado lo dispuesto en el artículo 126 del Reglamento del Parlamento de Cataluña (RPC), pues la reforma se emprendió a iniciativa de un único grupo parlamentario, sin que se formara una autentica ponencia conjunta como dicho artículo exige y acelerándose indebidamente todos los trámites, hasta el punto de que la ponencia se reunió un único día. Ello viciaría de inconstitucionalidad la reforma aprobada por vulneración del derecho reconocido en el artículo 23.2 CE a los diputados, porque la tramitación de la reforma del Reglamento por un procedimiento diferente del que establece el propio Reglamento habría limitado considerablemente el ejercicio de las potestades inherentes al cargo representativo de los diputados de la minoría, concretamente su participación en la función legislativa, debatiendo, discutiendo, enmendando y votando la iniciativa presentada.
La segunda queja se refiere al contenido del reformado artículo 135.2 RPC, respecto del que entienden los recurrentes que conlleva una restricción desproporcionada del derecho de participación política de los representantes parlamentarios, afectando a un contenido básico y nuclear del ius in officium de los grupos parlamentarios y diputados vinculado al trámite de enmienda.
En definitiva, entendemos que el presente recurso de amparo se dirige contra la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña, aprobada por acuerdo del Pleno de dicho Parlamento de 26 de julio de 2017, respecto de la cual se denuncian vicios de procedimiento, que serían predicables de esos “demás acuerdos producidos en el seno del procedimiento legislativo” y que afectarían a la totalidad de dicha reforma; y vicios de inconstitucionalidad material referidos exclusivamente al contenido reformado del artículo 135.2 RPC.
En cualquier caso, la naturaleza del acuerdo que se impugna determina que quede vedado el recurso de amparo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 LOTC. En este sentido, son numerosas las decisiones de este Tribunal en las que se recuerda que respecto de los actos parlamentarios, el citado artículo 42 LOTC únicamente admite el recurso de amparo contra los que no tienen “valor de Ley”, no pudiendo interponerse un recurso directo contra los actos con [dicho] valor (AATC 296/1985 , de 8 de mayo, FFJJ 1 y 2, y 7/2012 , de 13 de enero, FJ 1), como es el caso de los Reglamentos parlamentarios, que sólo son impugnables a través de la vía del recurso de inconstitucionalidad [arts. 161.1 a) CE, en relación con el art. 27.2 d) y f) LOTC] (SSTC 118/1988 , FJ 1; 15/1992 , de 10 de febrero, FJ 1; 44/1995 , de 13 de febrero, FJ 2 y 121/1997 , de 1 de julio, FJ 5, y ATC 7/2012 , de 13 de enero, FJ 1).
También es desestimable el recurso de súplica, en segundo lugar, dados los términos en que se expresa la demanda, porque la posibilidad de impugnar, de modo autónomo y por medio del recurso de amparo, actos de trámite del procedimiento legislativo, hizo conveniente introducir, con finalidad aclaratoria, la indicación que ahora se impugna en la providencia de inadmisión del recurso de amparo.
En efecto, en la casuística constitucional aparecen múltiples recursos de amparo dirigidos contra actos de trámite del procedimiento legislativo. En las recientes SSTC 224/2016 , de 19 de diciembre, 225/2016 , de la misma fecha, y 71/2017 , de 5 de junio, este Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de pronunciarse, vía recurso de amparo, sobre el derecho de los diputados recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes (art. 23.2 CE), en relación con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de sus representantes (art. 23.1 CE), respecto de los acuerdos de la Mesa del Parlamento de Cataluña mediante los cuales el órgano rector de la cámara catalana calificó y admitió a trámite las solicitudes de puesta en marcha de tres ponencias redactoras conjuntas para elaborar el texto de tres proposiciones de ley. Pueden citarse también, entre las más recientes, las SSTC 143/2016 , de 19 de septiembre, 9/2015 , de 16 de febrero, y 119/2011 , de 5 de julio. Singularmente, debe recordarse que el ATC 9/2012 , de 13 de enero, respecto de actos del procedimiento de reforma de la Constitución (art. 135 CE), no puso de relieve objeción alguna en cuanto la idoneidad del cauce escogido. De modo explícito, la STC 23/1990 , de 15 de febrero, consideró que los citados actos resultan encuadrables en la vía impugnatoria del artículo 42 LOTC, añadiendo que, en aquel caso, no se trataba de “la posibilidad de control jurisdiccional del procedimiento legislativo, sino de una decisión singular de la Mesa de las Cortes a la que se reprocha una lesión en el ejercicio de los derechos que como parlamentarios —en Grupo— ostentan los recurrentes” (FJ 2), y el ATC 135/2004 , de 20 de abril, consideró que “los posibles vicios en los que puedan incurrir los actos que se insertan en la tramitación del procedimiento legislativo … pueden constituir objeto idóneo de un recurso de amparo, a fin de preservar el derecho fundamental de participación de [los] sujetos [legitimados a participar en el mismo]” (FJ 7).
Pues bien, tomando en consideración la secuencia de actos parlamentarios contenida en el relato de hechos recogido más arriba, así como que el cuerpo de la demanda denuncia infracciones en cuanto a la iniciativa de reforma del Reglamento, en el desarrollo del procedimiento de ponencia conjunta y en la aplicación del procedimiento de urgencia, las quejas pudieran entenderse dirigidas contra los siguientes actos: (i) el acuerdo de la Mesa del Parlamento, en su sesión celebrada el 7 de marzo de 2017, que rechazó las solicitudes de reconsideración presentadas por tres grupos parlamentarios —dos de los cuales están formados por diputados ahora demandantes— en relación con el acuerdo de la Mesa de 28 de febrero de 2017 de admitir a trámite de forma condicionada la propuesta de reforma del Reglamento; (ii) una vez decidido por acuerdo de la Mesa de 14 de marzo seguir el procedimiento de “ponencia conjunta”, el acuerdo de la Mesa de 28 de marzo de 2017 de admisión a trámite del texto aprobado por la ponencia redactora de la propuesta de reforma del Reglamento y la tramitación de dicha propuesta por el procedimiento de urgencia extraordinaria con reducción a la mitad de los plazos fijados en el procedimiento de urgencia ordinario.
De entenderse, por tanto, que en el recurso de amparo impugnan tales acuerdos, respecto de los que de modo individualizado sería posible dirigir las quejas que se denuncian en la demanda, el mismo incurriría en otros óbices de admisibilidad: en ambos casos, el recurso de amparo se habría presentado fuera del plazo de tres meses legalmente establecido desde la firmeza de dichos acuerdos (art. 42 LOTC), firmeza que vendría dada, en el primer caso, por el rechazo de la reconsideración, y en el segundo, al no constar la solicitud de reconsideración que podría ser procedente de acuerdo con el Reglamento del Parlamento de Cataluña (art. 38 en relación con art. 37.3 RPC), por la finalización del plazo para formular la misma.
Esta es la razón de la aclaración contenida en el inciso final de la providencia recurrida.
Por lo demás, en las ocasiones en que se ha pronunciado sobre extemporaneidad de recursos de amparo parlamentarios (así, por ejemplo, en SSTC 125/1990 , de 5 de julio, y 168/2012 , de 1 de octubre) este Tribunal no ha subrayado peculiaridad alguna en relación con el cómputo del plazo de tres meses previsto en el artículo 42 LOTC desde la firmeza de las decisiones o actos sin valor de ley recurridos.
Finalmente, hemos de recordar que nuestra doctrina en relación con el alcance de los pronunciamientos estimatorios de estos singulares recursos de amparo impediría la anulación que se pide en la demanda del acuerdo del Pleno del Parlamento de Cataluña de 26 de julio de 2017, por el que se aprueba la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña.
En este sentido, recientemente el ATC 59/2017 , de 24 de abril, razonaba que “aunque el Tribunal entendiese lesionado el derecho de enmienda, vinculado al derecho del art. 23.2 CE a través del ejercicio del ius in officium (en este sentido pueden citarse por todas la STC 119/2011 , de 5 de julio, y la jurisprudencia allí reseñada), la eventual estimación del recurso de amparo no supondría la anulación de la norma tramitada y aprobada en el curso del procedimiento legislativo en que fueron rechazadas las enmiendas en cuestión, y dan prueba de ello los fallos de las Sentencias 119/2011, de 5 de julio, o 118/1995, de 17 de julio. Admitir tal posibilidad sería tanto como asumir la existencia de una suerte de amparo parlamentario indirecto contra leyes cuando el constituyente, de forma consciente, ha excluido esta posibilidad. La petición que se formula no tiene, pues, cabida en el ámbito del recurso de amparo” (FJ 4).
De acuerdo con esta doctrina constitucional, no resultaría admisible en el recurso de amparo la pretensión anulatoria dirigida contra el acuerdo de aprobación de la reforma del Reglamento del Parlamento de Cataluña con fundamento en la lesión producida por los actos parlamentarios integrantes del procedimiento legislativo.
Los razonamientos expresados permiten llegar a la conclusión de que resulta procedente la desestimación del recurso de súplica interpuesto por el Ministerio Fiscal.
Desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Ministerio Fiscal y, en consecuencia, confirmar la providencia de 21 de septiembre de 2017.
Madrid, a veintitrés de octubre de dos mil diecisiete.
Auto de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 29 de Enero de 2018