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Timestamp: 2017-07-20 14:44:35+00:00
Document Index: 180707976

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L’analisi della giurisprudenza prende le mosse dall’inizio del nuovo secolo e quindi ricomprende un arco di anni superiore a quello dal quale generalmente si collega la previsione nel nostro ordinamento della sussidiarietà orizzontale. In tale attività di monitoraggio delle autorità giudiziarie si sono prese in considerazione: la corte di giustizia, la corte costituzionale, la corte di cassazione, la corte dei conti, il consiglio di stato e i tribunali amministrativi regionali. Pur non rientrando tecnicamente tra le autorità giudiziarie, si è ritenuto includere in questa sezione le decisioni della commissione europea, dal momento che anch’essa coopera alla formazione della ‘giurisprudenza comunitaria’ e dal momento che essa quando agisce attraverso provvedimenti decisionali ricalca modalità d’azioni e valutazioni assai vicine a quelle adottate dalle autorità di giustizia.
L’analisi delle pronunce giurisprudenziali è suddivisa secondo i paragrafi che seguono nella seguente logica: dapprima si descriveranno le decisioni, mettendo in evidenza a quale ‘bene giuridico’ la giurisprudenza associa espressamente la sussidiarietà orizzontale; successivamente si analizzeranno quelle pronunce che, pur non menzionando la sussidiarietà orizzontale, ci paiono trattare profili che possono essere ricollegati a essa o a cui comunque parte dell’opinione pubblica e della dottrina legano la sussidairetà orizzontale; poi, verranno messi in luce quelli che sono i settori e i soggetti privati a cui è stata applicata la sussidiarietà orizzontale; infine, si verificherà se da questa giurisprudenza è possibile trarre regole generali che stabiliscano la disciplina dei rapporti tra amministrazioni e cittadini.
2. I beni giuridici collegati alla sussidiarietà orizzontale. Nella Tabella n. … , relativa all’oggetto della pronuncia sono confluite le sentenze ed i pareri, che hanno interessato l’applicazione della sussidiarietà orizzontale con riferimento all’oggetto:
a)	della legittimazione processuale;
b)	del perseguimento dell’interesse generale in esercizio dell’autonomia privata;
c)	delle sovvenzioni finanziarie a soggetti privati;
d)	dei criteri di organizzazione;
e)	della libertà di iniziativa economica;
f)	della sicurezza privata;
g)	della tutela della fauna.
Nel commento alla Tabella, che nelle prossime pagine seguirà, si intende mettere a fuoco, per ciascun oggetto specificato, quale sia l’esito che le pronunce hanno avuto in relazione all’applicazione della ‘sussidiarietà orizzontale’, evidenziando, laddove sia possibile, se emerga un orientamento interpretativo che possa definirsi ‘consolidato’, (o quanto meno, ‘in via di consolidamento’).
2.1. Legittimazione processuale.
L’analisi delle sentenze aventi come oggetto la ‘legittimazione processuale’ fa emergere che il particolare ruolo ordinamentale attribuito ai privati ed alle formazioni sociali sul piano sostanziale si ripercuote anche sul piano procedimentale e processuale. In particolare il giudice amministrativo si è pronunciato in relazione al rapporto tra sussidiarietà orizzontale e legittimazione ad agire in sede processuale con riferimento:
a) alle associazioni ambientaliste;
b) ai consiglieri comunali e provinciali; nei casi in cui questi agiscono contro le amministrazioni di appartenenza per reclamare controlli di legalità delle funzioni loro attribuite o al fine di esercitare il controllo di legalità sull’azione amministrativa.
2.1. a) Rapporto tra sussidiarietà orizzontale e legittimazione ad agire in sede processuale da parte delle associazioni ambientaliste.
Con riferimento all’intervento processuale da parte delle associazioni ambientaliste il giudice amministrativo ha dato risposta, principalmente, a due interrogativi:
a) l'intervento nell'azione giudiziale è circoscritto solamente alle associazioni ambientaliste di dimensione nazionale e ultraregionale individuate dal ministero ai sensi dell'articolo 13 legge 349 dell’ 8 luglio 1986?;
b) la ‘tutela degli interessi ambientali’ è da interpretare in senso stretto o in senso ampio? Sulla base della giurisprudenza analizzata sembra affermarsi l'idea che nel nostro ordinamento può considerarsi vigente un duplice sistema di accertamento della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste. Al potere di individuazione ministeriale conferito dall'articolo 13 della legge 349 dell’ 8 luglio 1986 si affianca il potere del giudice di applicare direttamente la norma di cui all'articolo 18 della medesima legge, accertando, caso per caso, la sussistenza della legittimazione in capo ad una determinata associazione. In particolare il Consiglio di stato, nella sentenza del 2 ottobre 2006, n. 5760, ha sottolineato come l'articolo 118, comma 4, della Costituzione attraverso la sussidiarietà orizzontale "sancisce e conclude un percorso di autonomia non più collegato al fenomeno della entificazione, ma correlato più semplicemente alla società civile e al suo sviluppo democratico a livello quasi sempre volontario" .
Questa recente pronuncia si inserisce in un articolato panorama giurisprudenziale che ha stabilito che l'individuazione nazionale ed ultraregionale di associazioni ambientaliste di cui all'articolo 13, legge 349 dell’ 8 luglio 1986 non esclude la legittimazione a ricorrere in giudizio degli organismi privati che assumano la connotazione oggettiva di ‘formazione sociale’, in particolare quando: a) perseguano in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale; b) abbiano un adeguato grado di stabilità; c) abbiano un sufficiente livello di rappresentatività; d) abbiano un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato l'ambiente o il bene a fruizione collettiva che si assume leso (Tar Liguria, 18 marzo 2004, n. 267; Tar Liguria, 11 maggio 2004, n. 747 ).
Nello stesso orizzonte si colloca anche la pronuncia del Tar Puglia, Lecce, 5 aprile 2005, n. 1847, che merita di essere sottolineata forse, per una critica che è possibile muoverle; laddove il giudice in commento dona applicazione immediata alla sussidiarietà orizzontale in termini di legittimazione processuale “in attesa che il legislatore dia applicazione concreta al principio”. È stato sottolineato che l’articolo 118, c. 4, Costituzione, è “immediatamente cogente esprimendo una fattispecie a cui la norma attribuisce un comando chiaro, sicché l'intervento mediato del legislatore, per quanto importante e auspicabile, non è ostativo al riconoscimento di un campo di applicazione più vasto di quello ammesso dal tribunale amministrativo in parola” .
Dall’analisi delle pronunce in questione emerge inoltre che la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste e/o comitati non è limitata solo alla tutela degli interessi ambientali in senso stretto, ma permette di agire per la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, l'ambiente in senso ampio, e quindi il paesaggio urbano, rurale e naturale, i monumenti e i centri storici e quindi la qualità della vita. Attraverso l'accoglimento di una ‘nozione allargata di ambiente’, "è possibile raggiungere l'effettiva tutela del patrimonio ambientale, culturale, storico e artistico, patrimonio che sarebbe esposto a gravissimi rischi di sopravvivenza se la legittimazione ad agire fosse circoscritta ai singoli cittadini direttamente e autonomamente lesi da provvedimenti amministrativi".
2.1. b) Rapporto tra sussidiarietà orizzontale e legittimazione ad agire in sede processuale da parte dei consiglieri comunali e provinciali.
Con riferimento al rapporto tra sussidiarietà orizzontale e legittimazione ad agire in sede processuale da parte dei consiglieri comunali e provinciali la giurisprudenza non sembra avere ancora consolidato un indirizzo univoco. Mentre il Tar Puglia, Lecce, 12 maggio 2006, n. 2573 riconosce la legittimazione processuale attiva derivante dalla sussidiarietà orizzontale in capo ai consiglieri comunali e provinciali nei casi in cui questi agiscono contro le amministrazioni di appartenenza per reclamare controlli di legalità delle funzioni loro attribuite , il Consiglio di stato, nella sentenza del 19 febbraio 2007, n. 826, ha negato che sia possibile che i consiglieri degli enti locali possano invocare la sussidiarietà orizzontale per controllare, in sede giurisdizionale, la legalità dell'azione amministrativa. In questa pronuncia si stabilisce dunque che la sussidiarietà orizzontale è collegata all’esercizio di potestà amministrative e non ai profili della tutela giurisdizionale . 2.2. Il perseguimento dell’interesse generale attraverso l’esercizio dell’autonomia privata.
Con riferimento alle pronunce aventi ad oggetto ‘il perseguimento dell’nteresse generale attraverso l’esercizio dell’autonomia privata’, nella tabella n. …sono state inserite: a) la pronuncia della Corte costituzionale del 29 settembre 2003, n. 301, il parere del Consiglio di stato, del 22 marzo 2004, n. 2680 ed il parere dell’ 1 luglio 2002, n. 1354 (che coinvolgono, a vario titolo, le fondazioni di origine bancaria); b) il parere del Consiglio di stato del 26 agosto 2002, n. 1794 (che concerne il decreto ministeriale emanato dal Ministero per i beni e le attività culturali in attuazione dell'articolo 10, decreto legislativo 368 del 20 ottobre 1998, in relazione alla costituzione ed alla partecipazione da parte del ministero a società per azioni aventi come scopo sociale la valorizzazione dei beni culturali).
Il perseguimento di interessi pubblici da parte di soggetti privati (nel caso in esame le fondazioni di origine bancario di cui la Corte costituzionale ne conferma il carattere privatistico) è da considerare in linea con l'articolo 118, comma 4, Costituzione, che riconosce il valore positivo dell'attività dei soggetti privati, singoli o associati, nell'assolvere compiti di interesse generale .
Le fondazioni di origine bancaria (nel caso specifico, ma più in generale gli enti non profit) sono espressione della società civile, “ed espressione autonoma rispetto all’eteronomia di una derivazione pubblicistica ”. I soggetti privati che operano per l’utilità e per il perseguimento degli interessi generali sono espressione di un principio di pluralismo sociale. Essi si innestano nel rapporto tra società ed istituzioni, in una visione solidaristica della Costituzione ed in ‘attuazione’ del principio di sussidiarietà, quale fondamento della democrazia, di cui all’articolo 118, comma 4, Costituzione. Si rafforzano così le fondamenta dell’intero settore non profit, preservandolo dall’attrazione nel settore pubblicistico.
Al fine di affermare l’autonomia delle fondazioni di origine bancaria si dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 11, comma 4, legge 448 del 28 dicembre 2001. In particolare, l’accostamento delle modifiche legislative sui settori di intervento al disposto di cui all’articolo 11, comma 4, legge 448 del 28 dicembre 2001, che prevedeva la prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all’articolo 114 della Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, nell’organo di indirizzo, ha condotto la Corte costituzionale a ritenere che tale previsione comportasse una ingiustificata compressione dell’autonomia statutaria e gestionale delle fondazioni, perché idonea a creare “un’influenza decisiva nell’attività della fondazione”, rappresentando un mezzo per rendere le fondazioni bancarie ente strumentale dell’ente locale. Ritenendo fondata la questione relativa all’articolo 11, comma 4, legge 448 del 28 dicembre 2001 la Corte costituzionale ha stabilito che tale modalità di composizione degli organi, anziché la previsione “di enti pubblici o privati comunque espressivi delle realtà locali”, tendesse a ripubblicizzare le fondazioni, influenzando in modo decisivo la loro attività. Se infatti è legittimo prevedere la presenza di soggetti che rappresentino le realtà locali, per il legame da sempre esistente tra le stesse e le fondazioni, illegittima risulterà la preponderanza di tali soggetti nell’organo decisionale (Su tali passaggi è intervenuto, in modo significativo il Consiglio di stato sia con il parere del 1 luglio 2002, n. 1354 che con il parere, 22 marzo 2004, n. 2680).
E’ stato rilevato che sembrerebbe possibile sostenere che “tra le attività di interesse generale ne esistono alcune intimamente connesse con l'attività dei pubblici poteri, altre, complementari e integrative a queste, che possono essere svolte anche da soggetti privati come sono le fondazioni” . Con riferimento ai settori ammessi (articolo 11, comma 1, legge 448 del 28 dicembre 2001) la Corte costituzionale ha infatti effettuato un’interpretazione adeguatrice, ritenendo che la riproduzione dei settori ammessi non limita l’auto – determinazione delle fondazioni, in quanto l’elencazione dei settori comprende le varie possibilità di attività che le fondazioni possono porre in essere e dunque dei possibili scopi statutariamente previsti dalla persone giuridiche di diritto privato. Anche nel momento in cui si riscontrano settori ‘dubbi’ come ‘la prevenzione della criminalità e della sicurezza pubblica’ e ‘la sicurezza alimentare ad agricoltura di qualità’, che fanno pensare a settori di intervento pubblico, o che dallo Stato dovrebbero essere tutelati, la lettura da effettuare è “logicamente compatibile con il carattere non pubblico” delle fondazioni . Merita un accenno, nell’ambito dell’oggetto preso in considerazione, anche il parere del Consiglio di stato del 26 agosto 2002, n. 1794 avente ad oggetto il decreto ministeriale emanato dal Ministero per i beni e le attività culturali in attuazione dell'articolo 10 decreto legislativo 368 del 20 ottobre 1998, in relazione alla costituzione ed alla partecipazione da parte del ministero a società per azioni aventi come scopo sociale la valorizzazione dei beni culturali. Dal parere in questione si può evincere che “la sussidiarietà orizzontale costituisce il criterio propulsivo in coerenza al quale deve svilupparsi, nell'ambito della società civile, il rapporto tra pubblico e privato anche nella realizzazione delle finalità di carattere collettivo. Conseguenza importante di questa affermazione è che la valorizzazione dell'autonomia privata di cui all’articolo 41 della Costituzione è invocabile anche per finalità più di carattere generale; sicché i rapporti tra soggetti pubblici e soggetti privati si connotano di nuovi ‘livelli/gradi di intervento’, in quanto i primi sono tenuti a vigilare che non ci siano ingiustificate compressioni della sfera d'azione garantita ai soggetti privati, ora consentita in ambiti che una volta erano di esclusiva pertinenza pubblica .
2.3. Sovvenzioni finanziarie a soggetti privati.
Le pronunce prese in esame con riferimento all’oggetto dell’erogazione di sovvenzioni finanziarie a soggetti privati, sia in qualità di soggetti ‘nonprofit’ che in qualità di soggetti ‘for profit’, sembrano presentare due orientamenti.
Con riferimento alla prima categoria di soggetti (non profit), è possibile affermare che le pronunce abbiano assunto una tendenziale linea positiva. L’esame della casistica giurisprudenziale ha fatto emergere che non vi è una preclusione di principio alla possibilità per le amministrazioni di effettuare erogazioni a favore di associazioni che svolgano attività di rilevanza sociale. In particolare si segnala la pronuncia della Corte dei conti, sez. Molise, 27 settembre 2005, n. 99, che afferma che ‘i sussidi ad associazioni private per interessi pubblici rappresentano un compito per gli enti locali’. Più in particolare si stabilisce che in forza della nuova formulazione dell’articolo 118 della Costituzione la promozione, il sostegno e l'incentivazione, attraverso l’erogazione di contributi, ad associazioni di cittadini per lo svolgimento di iniziative sociali, culturali e ricreative da parte degli enti locali, è oggi una ‘finalità istituzionale’ degli enti locali .
Ed ancora si segnala la pronunciata della Corte di Cassazione, sezione lavoro, 11 maggio 2004, n. 8916, in cui la sussidiarietà orizzontale viene utilizzata al fine di enucleare le cooperative sociali tra gli enti che, perseguendo interessi generali, sono legittimati a beneficiare di agevolazioni fiscali. Gli enti locali, le regioni e lo Stato, sono chiamati, nell'ambito delle rispettive competenze, nella realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (di cui alla legge 328 dell’ 8 novembre 2000 leggequadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali) ad applicare il sistema fiscale agevolato anche alle cooperative sociali, al pari di altre organizzazioni (quali: organismi non lucrativi di utilità sociale, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato, organizzazioni di volontariato, enti riconosciuti delle confessioni religiose, con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o intese operanti nel settore) .
Con riferimento alle imprese ‘for profit’, si colloca sul versante opposto il parere del Consiglio di stato, 25 agosto 2003, n. 1440, che ha stabilito che ‘per l'accesso delle imprese private ai finanziamenti pubblici non è invocabile il principio di sussidiarietà orizzontale’ . L'articolo 118, comma 4, della Costituzione, non può essere utilizzato per la fattispecie di aiuti alle imprese; infatti, costituzionalizza il precetto sostanziale presente agli articoli 4, comma 3, legge 59 del 15 marzo 1997 e 3, comma 5, decreto legislativo 267 del 18 agosto 2000, e prevede dunque una riserva originaria di materie a soggetti, cittadini e loro formazioni sociali (famiglie, associazioni, comunità) che sono esponenti della ‘cittadinanza societaria’, intendendosi per tale "l'aspetto relazionale che ai soggetti è conferito per il solo fatto di porsi nel contesto sociale e di operarvi al di fuori di regole preconfezionate da autorità munite di pubblici poteri" .
Esistono dunque interessi che fuoriescono dal modello di cittadinanza partecipativa, che appartengono ai soggetti utenti ed agenti, che si affiancano, coesistono con gli interessi assunti dagli enti locali, ma che con gli stessi non si ‘confondono’. Dunque gli enti territoriali sono chiamati, ai sensi dell'articolo 118, comma 4, della Costituzione, "a favorire tali forme di attività, in contesti di interesse generale non gestiti dalla mano pubblica". In questo scenario, dunque, il fenomeno della sussidiarietà orizzontale si riferisce al cittadino, singolo o associato, e non alle imprese.
Il Consiglio di stato, però, non esclude che il finanziamento pubblico, erogato in ambiti territoriali determinati, possa essere applicato "anche a fenomeni tipici della sussidiarietà orizzontale" sussistendone tutte le condizioni, che vengono individuate:
• nella sussistenza di una attività a cura ed iniziativa di cittadini, famiglie, associazioni comunità che si rilevi adeguata e di interesse generale;
• nella tipicità della suddetta attività;
• nella riferibilità esclusiva della stessa a soggetti determinati;
• nel giudizio da parte dell'ente pubblico della necessità che il servizio o l'attività possano continuare per beneficio della comunità di riferimento;
• nell'erogazione dell'ausilio quale forma di concorso per l'implicita utilizzazione dei benefici dall'intera collettività, anche politica, di riferimento.
2.4. Criteri di organizzazione
Laddove si è preso in analisi l’oggetto dei ‘criteri di organizzazione’ sono state rilevate due tendenze. Un primo orientamento sembra operare un affievolimento della portata applicativa della sussidiarietà nella sua declinazione orizzontale. Si fa in particolare riferimento al Tar Veneto, 26 febbraio 2007, n. 526 , in cui si è affermato che ‘l'amministrazione non è vincolata dal principio di sussidiarietà nell'esercizio della discrezionalità amministrativa’. In particolare l’assegnazione da parte del comune di un fabbricato rientrante nel patrimonio immobiliare dell’amministrazione locale ad un soggetto privato piuttosto che ad un altro costituisce espressione di una scelta discrezionale dell’amministrazione; in tale attività l’’amministrazione non può essere vincolata dalla portata applicativa dell’articolo 118, comma 4, della Costituzione. Con riferimento al secondo orientamento, con portata ‘positiva’, è invece da segnalare, in particolare, il parere del Consiglio di stato del 25 novembre 2002, n. 3013 relativo alle ricadute della sussidiarietà sui profili di organizzazione dei ministeri. Quest’ultimo stabilisce che l'organizzazione del Ministero della salute deve tener conto anche delle implicazioni del principio di sussidiarietà orizzontale, in coerenza con la sua capacità propulsiva di realizzare finalità collettive in un nuovo contesto di rapporti tra pubblico e privati. In particolare, il legislatore ha la possibilità di attuare tale principio con l'individuazione di opportuni strumenti di vigilanza e controllo, specie in una materia quale quella di tutela della salute . Dunque, secondo questo parere del Consiglio di stato, nell’ambito dei rapporti tra pubblico e privati, occorrerà tener conto della sussidiarietà orizzontale, ex articolo 118, comma 4, della Costituzione, anche a livello organizzativo.
2.5. Libertà d’iniziativa economica
Con riferimento alla libertà d’iniziativa economica, abbiamo classificato tre sentenze, in particolare: la sentenza del Tar Lazio, Roma, sez. IIIbis, 13 marzo 2006, n. 1906 e della Corte costituzionale 19 giugno 2007, n. 220 relative alla presunta violazione dell’articolo 118, comma 4, della Costituzione laddove si prevede la riserva ai soli istituti scolastici pubblici della costituzione di commissioni di esame per candidati esterni; e la sentenza del Tar Lombardia, Brescia, 5 febbraio 2003, n. 94, in relazione all’applicazione della sussidiarietà orizzontale nei rapporti economici (il caso specifico ha ad oggetto la commercializzazione dei terreni).
Con riferimento alla riserva ai soli istituti scolastici pubblici della costituzione di commissioni di esame per candidati esterni, il Tar Lazio, Roma, sez. IIIbis, 13 marzo 2006, n. 1906, aveva ritenuto violasse, tra gli altri, il principio di sussidiarietà” . Sicché, il giudice amministrativo, chiamato a valutare alcuni aspetti del sistema nazionale di istruzione, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, rilevando una indebita discriminazione delle scuole paritarie, cui è precluso costituire commissioni di esame per i soli candidati esterni, con ciò ledendo i principi di iniziativa economica privata, di parità scolastica, di cui all'articolo 33 Costituzione, e di sussidiarietà. Ha ritenuto dunque che “una valorizzazione della sussidiarietà possa giocare, nel caso considerato, un ruolo di supporto alle istanze degli istituti paritari, dirette ad ottenere un pieno riconoscimento della propria capacità imprenditoriale nello svolgimento di servizi considerati di interesse generale” .
La Corte costituzionale, nella sentenza del 19 giugno 2007, n. 220 ha ritenuto che la deroga prevista per le scuole paritarie sia invece giustificata dalla necessità di evitare che queste scuole “diventino sedi privilegiate per sostenere gli esami di stato da parte degli studenti «privatisti»”, mettendo a rischio la serietà delle prove di valutazione. Inoltre, il giudice rileva che la scelta di privilegiare le scuole statali si spiega con la loro maggiore diffusione capillare sul territorio, circostanza non assicurata dalle scuole paritarie che si costituiscono in base a un atto d'iniziativa volontaria privata . In relazione alla eccezione di illegittimità sollevata con riferimento all’art. 118, comma 4, della Costituzione, la corte ha ritenuto che la sussidiarietà orizzontale “non possa offrire una rilettura dell'articolo 33 della Costituzione nel senso di assicurare l'obbligo di costituire commissioni per esami di stato riservate agli studenti diversi dai propri alunni” .
Dall’analisi della sentenza del Tar Lombardia, Brescia, 5 febbraio 2003, n. 94 è emerso che la sussidiarietà orizzontale trova applicazione anche nei rapporti economici e, in particolare, nella commercializzazione dei terreni. Il giudice amministrativo, nel caso in esame, applicando la sussidiarietà orizzontale nei rapporti di politica economica tra sistema delle imprese ed ente locale, in relazione alle scelte strategiche del soggetto pubblico relative alla valorizzazione ed allo sviluppo di insediamenti produttivi del proprio territorio. Ne deriva che ‘attività di interesse generale’ (ex articolo 118, comma 4, della Costituzione) sia “anche quella di libera lottizzazione e commercializzazione di terreni, qualora ciò comporti un miglioramento complessivo della condizione economica del territorio e non solo un mero incremento del profitto dei singoli operatori” .
2.6. Libertà di scelta degli utenti
Il Consiglio di stato, sez. V, 18 novembre 2002, n. 6395 , fa emergere la possibilità di applicazione della sussidiarietà orizzontale anche quale strumento di tutela degli interessi collettivi degli utenti. In particolare il giudice amministrativo ha stabilito, con riferimento all'offerta dei servizi sanitari, che la sussidiarietà orizzontale assume due significati: il primo, consente al privato di poter scegliere la struttura che ritiene più idonea a soddisfare il suo bisogno di salute;
il secondo, ponendo sullo stesso piano il sistema sanitario pubblico e quello privato, vincola al rispetto dei criteri di convenienza per la collettività le scelte relative alla distribuzione delle risorse collettive.
È stato sottolineato che l’originalità della pronuncia risiede, non nell’utilizzazione della sussidiarietà orizzontale nell’ambito dello sviluppo dell'organizzazione dei rapporti economici in termini di concorrenza, anche al fine di vincolare l'utilizzo delle risorse pubbliche; ma nella sua adozione quale strumento di tutela degli utenti, i quali non sono considerati come soggetti singoli o associati che concorrono al perseguimento di finalità pubbliche, ma “come destinatari ultimi di un complesso di regole e rapporti giuridici che derivano dal principio di sussidiarietà” .
2.7. Sicurezza privata.
Nella prospettiva del rapporto tra sussidiarietà orizzontale e attività di vigilanza privata abbiamo individuato la sentenza del Tar Lazio, Roma, sez. Iter, 10 marzo 2006, n. 1890, che permette di stabilire che “l'offerta privata di servizi di sicurezza deve essere favorita perché consente a quella pubblica di concentrarsi sui bisogni prioritari di sicurezza”. Il crescente ‘bisogno di sicurezza’ avvertito dalla collettività può essere soddisfatto anche attraverso l’incremento dell'attività di vigilanza privata. Dunque, nel rispetto dell’art. 118, comma 4, cost., l'amministrazione di pubblica sicurezza, nell'ambito della funzione amministrativa autorizzativa dell'attività di vigilanza e investigazione privata, deve realizzare una piena integrazione della funzione pubblica svolta dalle autorità e dell'azione privata degli operatori professionali del settore; “anche tenendo in considerazione, quale elemento rilevante per la decisione, il ‘bisogno di sicurezza’ espresso dal territorio che può essere più opportunamente soddisfatto da un incremento dell'attività di vigilanza privata” .
2.8. Tutela della fauna.
Per l’analisi del rapporto tra sussidiarietà orizzontale e tutela della fauna di particolare interesse si presenta la sentenza del Tar Liguria del 18 novembre 2003, n. 1479, in cui il giudice amministrativo tutela il ruolo delle associazioni di protezione degli animali, sottolineando che il rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione, va inteso alla luce della sussidiarietà orizzontale (ex articolo 118, comma 4, della Costituzione) . La creazione di un rapporto di collaborazione di tipo reticolare tra cittadini ed amministrazioni, permette la creazione “di un circolo virtuoso tra pubblico e privato sociale, in cui, senza rapporti di supremazia e gerarchia, si coamministra, assicurando lo sviluppo della persona umana” . In questo quadro, le istituzioni, devono rimuovere gli ostacoli (articolo 3, comma 2, della Costituzione), non frapporne di ulteriori e limitativi della autonomia dei cittadini (singoli o associati).
In tal senso si muove la legge 23 del 22 marzo 2000 della Regione Liguria, che ha previsto forme di collaborazione con la Regione e con gli Enti locali da parte delle “associazioni di protezione animale, le cooperative zoofile e degli altri enti pubblici e privati il cui statuto preveda precipui compiti di protezione animale”, attraverso una “gestione in convenzione delle strutture di ricovero degli animali e dei servizi collegati al raggiunto benessere animale, nonchè la vigilanza sulle problematiche connesse alle specie animali presenti sul territorio” (articolo 6, legge regionale 23 del 22 marzo 2000). La disposizione legislativa precisa inoltre che le attività di vigilanza e controllo sono affidate “oltre che alle autorità pubbliche competenti in materia, anche ai soggetti di cui all’articolo 27, legge 157 dell’11 febbraio 1992, in particolare associazioni protezionistiche (nel caso in esame guardie zoofile volontarie) che, attraverso una convenzione con il Comune, svolgono la loro attività “a titolo di volontariato nel quadro della convenzione della associazione di appartenenza e di concerto con i Servizi veterinari della USL” (articolo 27 bis, legge 157 dell’11 febbraio 1992).
Il Tar Liguria ha stabilito che si pone come ostacolo all’autonomia dell’associazione protezionistica (nello specifico Guardie Zoofile), quale espressione di cittadinanza attiva nella società civile, la delibera della Giunta Regionale, che ne circoscrive il contributo solo per il caso di “carenza – dimostrata – di personale regionale ovvero di volontari specializzati”, stabilendo un generale divieto di espletare la propria attività “su quelle parti del territorio dove i Comuni, le Province e le ASL già si avvalgono di personale proprio o di volontari specializzati”.
L’aver dichiarato la delibera in questione come viziata da illegittimità per contrasto con l’articolo 23 legge regionale 23 del 22 marzo 2000, che invece incentiva le forme di collaborazione tra la Regione e gli Enti locali con le diverse realtà associative che a vario titolo operano per la tutela della fauna locale (anche prevedendo la partecipazione alla attività di vigilanza e controllo ai soggetti convenzionati con il Comune), permette di mettere a fuoco come l’applicazione della sussidiarietà orizzontale sia strettamente legata alla reale applicazione della sussidiarietà nella sua accezione verticale, in una lettura dell’articolo 5 della Costituzione, che, parlando di autonomie, non indica solo gli enti locali, ma “adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.
In questo combinarsi “di fattori noti, in modo originale, il principio di sussidiarietà orizzontale, riconosce l’autonomia delle persone” , permettendo nell’evoluzione della società civile, il completo articolarsi della democrazia pluralista .
3. La sussidiarietà orizzontale sottotraccia
3.1. Le procedure di affidamento dei servizi sociali La giurisprudenza amministrativa in molteplici e rilevanti circostanze, pur non citando espressamente il principio di sussidiarietà orizzontale, ha contribuito ugualmente alla definizione di alcuni fondamentali caratteri del rapporto tra soggetti pubblici e privati in relazione all’esercizio di attività di interesse generale.
In particolare, in primo luogo, in ordine alle gare di appalto aventi ad oggetto il conferimento di “servizi sanitari e sociali” ex decreto legislativo 157 del 17 marzo 1995 (oggi disciplinate dal decreto legislativo 163 del 12 aprile 2006 “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”) si sottolinea che, allo stato attuale, non si è ancora consolidato un indirizzo univoco in merito alla possibilità di partecipazione alle procedure di assegnazione per i soggetti appartenenti, latu sensu, all’area del c.d. “nonprofit”.
In senso contrario, specificatamente con riferimento alle associazioni di volontariato, è stato osservato come le convenzioni ex articolo 5 legge 266 del 22 agosto 1991, previste per la regolazione dei rapporti tra organismo di volontariato e soggetto pubblico, abbiano una natura completamente diversa rispetto ai contratti stipulati a seguito di una procedura di selezione svolta da una pubblica amministrazione.
In secondo luogo, è stato rilevato che le gare implicano una valutazione di convenienza tecnicoeconomica strutturalmente incompatibile con la natura stessa dell’attività di volontariato; si è sottolineato, ancora, l’assenza del requisito della professionalità nelle organizzazioni in oggetto che impedirebbe la possibilità di confronto con altri organismi imprenditoriali.
Ulteriore osservazione critica è in ordine al particolare regime giuridico di favore (fiscale e previdenziale) di cui godono detti organismi: tale situazione di vantaggio altera, secondo questa impostazione, i normali parametri concorrenziali.
In definitiva, sul punto, la ratio dell’esclusione delle organizzazioni di volontariato è quella di impedire che esse possano “avvalersi di proventi che deriverebbero dal discendente contratto sinallagmatico, pena la violazione delle norme e dei principi fondamentali sopra richiamati”. In posizione diversa, e dunque favorevole alla legittimità dell’ammissione di organismi non lucrativi a gare di appalto per l’affidamento di servizi, altra giurisprudenza ha evidenziato, anzitutto come il decreto legislativo 157/1995 non preveda espressamente tra le condizioni di gara quella del carattere di impresa commerciale: l’esclusione di soggetti non riconducibili a quest’ultima categoria risulta essere palesemente erronea.
In secondo luogo, con specifico riferimento alle onlus, è stato rilevato che anche queste ultime svolgono un’attività di offerta di beni e servizi da immettere su un dato mercato e dunque sono in ogni caso conformi alla nozione di impresa elaborata in diritto comunitario (corte di giustizia, C35/96); infine il principio della parità dei concorrenti non è considerato violato nel caso in cui qualche soggetto sia titolare di erogazioni pubbliche, cui possono essere equiparate altre agevolazioni fiscali riconosciute dall’ordinamento .
In definitiva, secondo questo orientamento, la partecipazione delle onlus non può essere esclusa: al contrario, esse devono essere ammesse alle procedure di affidamento dei servizi sociali e sanitari; in quest’ultimo senso, in modo forse maggiormente articolato, si sottolinea una pronuncia del tar Lombardia, in base a cui, in via preliminare, ai fini di un corretto inquadramento sistematico, dovrebbe distinguersi tra cooperative sociali e organizzazioni di volontariato, dato il carattere strutturale profondamente diverso tra le due distinte categorie: soltanto per queste ultime potrebbe porsi astrattamente un problema di ammissibilità alle gare; ciò in quanto “la posizione di favore ad esse riservata dall’ordinamento ai fini della partecipazione ai servizi sociosanitari possa invece trovare attuazione in apposite convenzioni con gli enti pubblici” .
Purtuttavia, secondo quest’ultima interpretazione resa dal giudice amministrativo, in particolari circostanze, potrebbe essere consentita anche agli organismi di volontariato la partecipazione ad una procedura di valutazione indetta da un ente pubblico per la scelta di un soggetto con cui stipulare una convenzione di esercizio dei servizi sociosanitari: tale eventualità è ammessa, laddove espressamente prevista dalla legge e considerando in ogni caso, in sede di giudizio comparativo comprendente sia il prezzo sia il profilo tecnico, le profonde differenze tra associazioni di volontariato e altri soggetti esponenti del terzo settore.
Parallelamente al profilo soggettivo, sono emersi in giurisprudenza ulteriori aspetti problematici concernenti le modalità di espletamento della gara.
A questo riguardo, si sottolinea, in primo luogo, la riconosciuta possibilità per l’ente pubblico di non assegnare il servizio sociosanitario, laddove siano intervenute difficoltà economiche: la motivazione in ordine alle deficienze finanziarie è condizione necessaria e sufficiente per non pervenire alla stipulazione.
In secondo luogo, è stato ribadito, coerentemente con un’interpretazione letterale della disciplina contenuta nel decreto legislativo 157/1995, che in caso di affidamento di servizi socio sanitari non sia necessaria una gara pubblica, aperta a tutti i potenziali interessati all’esercizio del servizio: in particolare, a riguardo, si sottolinea viceversa come sia stata riconosciuta sufficiente, ai fini della legittimità, l’applicazione delle regole concernenti le forme di pubblicità dell’aggiudicazione, prescrizioni tecniche ed eventuali deroghe; in questo inquadramento la licitazione privata costituisce lo strumento preferibile per l’individuazione del soggetto di convenzione .
In terzo luogo, in ordine ai parametri da valutare, è stato ribadito che, in caso di partecipazione esclusiva di soggetti del volontariato, l’amministrazione possa assumere quale criterio quello del minore corrispettivo richiesto da parte degli aspiranti; in particolare, in caso di più concorrenti nonprofit non è aprioristicamente da escludere la possibilità di conseguire eventuali economie di spesa da parte dei singoli aspiranti, appartenenti alla medesima categoria .
3.2. L’esternalizzazione delle attività professionali Problema diverso, ma strettamente correlato, rispetto alle procedure di assegnazione di servizi sociali, è quello dell’affidamento di attività professionali da parte delle amministrazioni a soggetti terzi; in particolare, in questa circostanza, la giurisprudenza ormai consolidata della corte dei conti utilizza il termine “sussidiarietà” in una concezione diversa (opposta) rispetto alla prospettiva finora assunta.
Il conferimento di incarichi o consulenze professionali a terzi, infatti è ammissibile esclusivamente quando corrisponda a criteri di economicità ed efficacia e dunque non è comunque legittimo, quando vi siano, all’interno dell’ente, professionalità idonee all’esercizio dell’incarico .
E’ da ritenere in ogni caso che l’aggettivo “sussidiaria” per definire la prestazione professionale eventualmente resa da terzi ben difficilmente può essere inclusa nello schema dell’articolo 118 della Costituzione. Ciò in quanto la sussidiarietà a cui si riferisce la corte dei conti ha ad oggetto prestazioni di carattere tecnicoprofessionale che, obbligatoriamente, devono essere rese dall’amministrazione al pubblico; in secondo luogo, le attività sono eseguite dai privati esclusivamente per finalità lucrative nell’esercizio della propria attività lavorativa; in terzo luogo, la procedura di scelta ed affidamento dell’attività viene promossa, in ogni caso, dall’ente pubblico; infine sia la decisione in merito all’opportunità o meno di un affidamento all’esterno del servizio professionale, sia, successivamente, quella della scelta tra i singoli soggetti privati si fonda su parametri di natura prevalentemente economica (analisi dei costi, risparmio di risorse pubbliche, efficienza etc.).
3.3. Responsabilità patrimoniale. Nel caso di esercizio di attività di interesse generale (servizio sociale) da parte di associazioni, qualora queste ultime dispongano di contributi economici dall’ente pubblico di riferimento, sussiste la giurisdizione della corte dei conti in ordine al corretto esercizio dei fondi erogati .
Inoltre, a riguardo, è stato espressamente rilevato come il rapporto di servizio, presupposto fondamentale per fondare la giurisdizione della magistratura contabile, sussiste “anche quando un soggetto è stato investito di un'attività in favore della Pa (pubblica amministrazione) per il raggiungimento di fini pubblici propri della stessa e con l'osservanza di particolari vincoli diretti ad assicurare il buon andamento dell'attività e la corrispondenza di quest'ultima alle esigenze di carattere pubblico generale”.
In definitiva, la corte dei conti esprime il principio dell’irrilevanza della natura privatistica o pubblicistica del soggetto gestore per fondare la propria giurisdizione laddove l’attività svolta sia di natura “intrinsecamente” pubblica e di interesse generale.
3.4. Le relazioni tra soggetti pubblici e privati nell’esercizio di attività di interesse generale. La giurisprudenza amministrativa, pur negando possa aversi una procedimentalizzazione tout court, ha stabilito che i soggetti privati siano in ogni caso tenuti al rispetto delle garanzie sostanziali di partecipazione al procedimento, qualora la loro attività possa produrre effetti tipici di natura pubblicistica .
Il Consiglio di Stato, sul punto, in relazione all’approvazione di un progetto di pubblica utilità, in modo chiaro ha affermato che “tali garanzie devono, comunque, trovare realizzazione anche quando l’approvazione del progetto dell’opera, con il conseguente effetto ex lege di dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza, sia stata posta in essere, come nel caso in esame, con una deliberazione di una società per azioni, e cioè con un atto di diritto privato”.
Tale conclusione risulta essere coerente e ragionevole, peraltro, con il riconoscimento ex lege ad atti provenienti da soggetti di diritto privato (quali le società per azioni derivanti da trasformazione di un ente pubblico), della possibilità di produrre effetti giuridici tipicamente pubblicisti come, ad esempio, l’effetto di porre beni in regime di espropriabilità.
L’elaborazione di questo principio, non espressamente riferibile alle attività espressione di “autonoma iniziativa” ex articolo 118 Cost. consente, nell’ambito di operatività del principio di sussidiarietà orizzontale, da un lato di rispettare il profilo di libertà ed autonomia dei soggetti privati, dall’altro di tutelare eventuali interessi di soggetti terzi (a titolo esemplificativo, i promotori di iniziative di “cittadinanze attive” dovranno rispettare il principio che concerne la certezza dei tempi, il legittimo affidamento, ovvero essere pienamente responsabili nell’uso dei mezzi pubblici).
Sul principio relazionale, e i canoni che dovrebbero informare i rapporti tra amministrazione e cittadini, si sottolinea altresì la recente pronuncia della corte costituzionale relativa ad una legge regionale della Calabria, che autorizzava i comuni a disporre di aree gravate da usi civici senza prevedere un obbligo di motivare in merito: la corte ha dichiarato l’incostituzionalità di detta norma, sostenendo come sia palesemente irragionevole operare un’equiparazione tra godimento collettivo di terreni destinati ad uso civico e l’interesse pubblico alla realizzazione delle infrastrutture, da realizzare attraverso le trasformazioni delle stesse aree .
La corte ha sancito dunque un vero e proprio obbligo di motivazione per il legislatore in caso di sottrazione di zone già destinate alla collettività: dovere strettamente connesso ai principi di democrazia e partecipazione dell’ordinamento, dal momento che le popolazioni stesse esercitano e realizzano l’interesse generale agli usi civici.
In ordine al rapporto tra formazioni sociali ed enti pubblici, la giurisprudenza ha però precisato che il potere di intervento delle prime è tuttavia circoscritto agli obiettivi e finalità statutarie: in particolare, nel nostro ordinamento non è concepibile infatti un controllo generalizzato sull’attività dei soggetti pubblici territoriali da parte di organismi privati .
3.5. Sussidiarietà orizzontale e Unione europea. E’ possibile infine rintracciare, sia pure in fieri, il principio di sussidiarietà orizzontale anche nell’ordinamento europeo e, in particolare, in una recente pronuncia della corte di giustizia, C382/04.
Nella fattispecie in oggetto, il giudice comunitario ha precisato, che il diritto dell’ U.E. non consente che uno Stato membro, il quale già riconosce un regime di esenzione fiscale per soggetti operanti nel settore di pubblica utilità, neghi il medesimo beneficio ad altra fondazione con analoghi obiettivi, esclusivamente in ragione della considerazione che quest’ultima abbia sede legale in altro Stato, e dunque, i suoi redditi siano imponibili sul territorio di riferimento limitatamente .
Malgrado la principale finalità della pronuncia della corte sia sicuramente quella di tutelare la libera circolazione di capitali e servizi, tuttavia da questa decisione si desume il principio che le stesse libertà economiche possono, sia pure indirettamente, favorire l’esercizio di attività di interesse generale da parte di soggetti privati, contribuendo peraltro, ad una comune formazione di concetto di “interesse generale” tra i diversi Stati componenti l’Unione europea.
In ambito europeo, si sottolinea infine la decisione della commissione 2006/746/CE secondo cui, in ragione dell’articolo 87, p. 3, del trattato CE relativo agli aiuti di Stato, non sono stati giudicate incompatibili con l’ordinamento comunitario determinate misure economiche che consentono la compensazione economica per le imprese edilizie le quali abbiano realizzato piani di rinnovamento urbanistico, finalizzati non soltanto allo sviluppo edilizio ma anche a garantire condizioni di sicurezza pubblica per la cittadinanza .
L’erogazione dei fondi in oggetto, in particolare, potrebbe essere considerata quale strumento per favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini nell’esercizio di attività di interesse generale: la commissione sottolinea comunque che laddove le imprese, rivendendo a prezzi di mercato gli appartamenti, ricavassero profitti non sarebbe legittimo l’aiuto da parte delle autorità pubbliche.
Dalla decisione emerge anche infine, l’intreccio ed il profondo legame tra gli interessi pubblici e interessi privati, per cui, nell’esercizio di attività di soggetti privati è spesso difficile la distinzione.
Entrambe le pronunce in ambito comunitario costituiscono inoltre esempi di connessioni, sia pure controverse, tra principio di concorrenza e sussidiarietà orizzontale: si accenna che la dottrina giuridica italiana, al momento, è divisa in merito alla possibilità di configurare un rapporto tra i due concetti.
4. Le regole della sussidiarietà orizzontale.
L’art. 118, c. 4, della costituzione configura una fattispecie che è immediatamente applicabile, come anche dimostra la giurisprudenza commentata finora. Tuttavia tale disposizione, dato anche il suo rango costituzionale, non contiene anche il corredo delle regole che disciplinano le modalità con cui le relazioni tra cittadini e amministrazioni si sviluppano. Ciò in parte è un bene perché l’originalità dei rapporti che si sviluppano tra amministrazioni e cittadini nella sussidiarietà orizzontale richiede un certo grado di informalità che è bene sia preservato da rischi di funzionalizzazione. Si tratta invero di rintracciare alcune regole applicative nei rapporti di sussidiarietà orizzontale, il cui confine di legittimità deve essere ritenuto che sia posto nel limite varcato il quale l’applicazione della regola restringe le esperienze di sussidiarietà orizzontale.
Esistono alcuni profili che, talvolta per ragioni di legittimità, talaltra per questioni di opportunità, è bene siano definiti con maggiore certezza. Ci si riferisce alla necessità che le esperienze di sussidiarietà orizzontale siano suggellate da un qualche atto formale (una comunicazione, un patto, una dichiarazione pubblicitaria), alla necessità che si chiarisca quali siano gli interessi generali per i quali può essere consentito l’attivismo civico, nonché gli ambiti di responsabilità; così come pure è importante capire quali regole siano da rispettare dalle amministrazioni pubbliche quando su un certo problema si è già verificata un’azione di sussidiarietà orizzontale e quali sono, infine, le azioni che legittimamente concretizzano il favor sancito dalla norma costituzionale a beneficio dei cittadini. Si tratta di aspetti che probabilmente solo la giurisprudenza può contribuire a definire in modo omogeneo dal momento che è da escludere che da questo punto di vista possa essere il legislatore statale a fissare regole inderogabili e uniformi.
È da premettere subito che la giurisprudenza analizzata sinora non pare esaudire totalmente queste necessità, tuttavia qualche spunto utile può essere tratto. Si potrebbe dire che dalla prospettiva scelta, le sentenze possono essere suddivise in due categorie: quelle che manifestamente esprimono regole di comportamento dei soggetti implicati in azioni di sussidiarietà e quelle che invece, pur non agendo in questa direzione, offrono interessanti elementi da cui si possono trarre regole applicabili alle esperienze di sussidiarietà orizzontale.
Nel primo tipo di giurisprudenza si rintracciano alcune indicazioni valide a definire i confini oggettivi della sussidiarietà orizzontale e i limiti dell’azione pubblica sulle questioni in cui i cittadini, singoli o associati, si sono già attivati autonomamente. In generale si può rilevare che le autorità giudiziarie concordano sulla circostanza che la sussidiarietà orizzontale è capace di infrangere la rigida bipartizione tra sfera pubblica e sfera privata e dunque essa pare consentire l’esercizio da parte di privati di attività, funzioni e servizi che tradizionalmente erano di esclusiva competenza dei soggetti pubblici. I soggetti privati concorrono, esattamente come i soggetti pubblici, a rappresentare la collettività . Tuttavia, al contempo, la giurisprudenza presa in esame mostra di preoccuparsi di definire i campi in cui la sussidiarietà orizzontale possa trovare applicazione. Da una parte, infatti, vi è la necessità di individuare quali siano gli interessi generali davvero meritevoli di tutela, per i quali l’attivismo civico esige legittimamente un obbligo di favor da parte dei soggetti pubblici, con profili molto delicati quando l’amministrazione sia per ipotesi posta nella condizione di scegliere quale azione privilegiare in caso di manifestazioni di più esperienze di cittadinanza attiva magari operate su uno stesso oggetto; dall’altra, vi è la necessità di capire quali conseguenze derivino in termini di poteri utilizzabili da parte dei cittadini che agiscano per finalità di interesse comune. Risulta a questo proposito interessante la definizione degli interessi e dei beni per i quali la sussidiarietà orizzontale può essere invocata fornita dal tar Liguria, sent. 1479 del 2003 , secondo cui il principio di sussidiarietà orizzontale, «che ha trovato espresso riconoscimento nel nuovo art. 118 della Costituzione, risulta di fondamentale importanza ove l’interesse del bene in gioco rappresenti sia direttamente, sia per il collegamento con altri valori costituzionali primari, un bene la cui tutela è di immediata e primaria importanza per gli stessi soggetti privati». Nel caso specifico il bene e l’interesse di primaria importanza sono stati considerati il benessere animale e, più in generale, l’ambiente. Quindi gli interessi generali meritevoli di tutela sono quelli riguardanti beni essenziali, il cui grado di indispensabilità è segnato dal collegamento, diretto o indiretto, con i valori tutelati dalla costituzione.
Probabilmente si tratta ancora di una definizione troppo generica e certamente da questo punto di vista l’elaborazione dottrinale appare più avanzata ; resta il fatto che questa, per quanto è possibile constatare, è il tentativo migliore della giurisprudenza di definire un ordine concettuale astratto per stabilire cosa sia un’iniziativa autonoma dei cittadini di interesse generale.
Su un piano molto più concreto la giurisprudenza sembra tuttavia convinta che non tutte le funzioni e tutti i servizi garantiti dalle autorità pubbliche siano esercitabili anche da cittadini, singoli o associati. Se, da una parte, essa appare concorde nel ritenere che la sussidiarietà orizzontale incida sui confini delle prerogative pubbliche ammettendo l’intervento dei privati in ambiti storicamente preclusi, ciò non vuol dire che non restino alcune attività di esclusiva pertinenza pubblicistica. In altre parole dalla giurisprudenza esaminata si ricava che l’espansione dell’intervento privato per interesse generale non è illimitata, al punto tale che pare presumibile tratteggiare il passaggio da uno schema bipolare pubblicoprivato a uno tripolare, in cui è possibile riconoscere una sfera totalmente privatistica che coincide con le libertà tradizionali, una sfera esclusivamente pubblicistica, assai più ridotta di quanto non fosse in passato, e una sfera di comunione di responsabilità tra istituzioni pubbliche e cittadini che è complementare e integrativa di quella a esclusiva pertinenza pubblica. Questa segmentazione modulare delle attività sottoposte a regimi giuridici differenti è stata quanto meno rintracciata nell’ambito dei servizi di interesse generale e dei servizi di sicurezza pubblica : in questi ambiti i giudici hanno rintracciato aree in cui le autorità pubbliche intervengono in via esclusiva in esercizio di potestà autoritative di ordine, a cui si accompagnano altre integrative consistenti perlopiù in attività di servizi e di prevenzione. Tuttavia si deve precisare che si ha la sensazione che non sempre l’individuazione di attività complementari e integrative di quella ad esclusiva responsabilità pubblica segni davvero il passaggio da uno schema bipolare a uno tripolare; nella decisione del tar Lazio n. 1890 del 2006, ad esempio, si afferma che l’amministrazione debba considerare nel rilascio delle autorizzazioni allo svolgimento dell’attività di vigilanza privata l’importanza di accrescere i servizi di sicurezza concentrando più efficacemente la forza pubblica nelle operazioni maggiormente significative e più importanti. È evidente che in questo caso l’intervento dei privati è inteso come integrativo di quello pubblico, ma in una logica che resta bipolare.
Da questo punto di vista risulta ancora interessante invece citare la sentenza tar Liguria n. 1479 del 2003, in cui il giudice ha annullato un provvedimento della giunta regionale con cui aveva subordinato il ricorso alle guardie volontarie zoofile alla verifica della sufficiente copertura del relativo servizio di vigilanza da parte di comuni, province e aziende sanitarie locali con proprio personale: in questo caso il giudice applica correttamente la sussidiarietà orizzontale al di fuori dello schema bipolare e l’interpreta come modalità innovativa con cui istituzioni pubbliche e cittadini possono cooperare per la risoluzione di problemi di interesse generale, senza che questa sia subordinata a criteri di autosufficienza.
Con riferimento sempre agli ambiti di applicazione della sussidiarietà orizzontale è interessante verificare le posizioni giurisprudenziali a proposito della possibilità di ammettere che beneficiari del favor siano anche le imprese, oltre che i cittadini. Da questo punto di vista si può riscontrare un indirizzo volto a negare tale possibilità e uno, viceversa, favorevole. Il primo è stato enunciato in un parere del consiglio di stato , il secondo, invece, dalla commissione europea , sebbene occorre precisare che in questo secondo caso la sussidiarietà orizzontale si ritiene applicata in modo implicito non essendo stata richiamata dal decisore. A dispetto di questa apparente impostazione contrapposta è da sottolineare, tuttavia, che nel parere del consiglio di stato la negazione dell’applicazione della sussidiarietà è sì motivata da una valutazione generale, secondo cui l’art. 118 della costituzione si applicherebbe solo alle iniziative dei cittadini, ma in verità essa si conclude correttamente affermando che gli aiuti finanziari alle imprese costituiscono oggetto estraneo alla sussidiarietà orizzontale. Da ciò non può farsi derivare automaticamente che talune azioni intraprese da soggetti imprenditoriali non possano ricondursi all’art. 118: la commissione europea ha dimostrato che quando le imprese assumono rischi di mercato per soddisfare interessi di natura generale, nel caso specifico interventi urbanistici finalizzati a restituire decoro e sicurezza nel centro di una piccola località, gli aiuti delle istituzioni pubbliche, ancorché parziali, sono ammessi.
Infine, la giurisprudenza fornisce indicazioni idonee a delimitare la legittimità con cui i pubblici poteri possono riappropriarsi di attività che sono esercitate con l’intervento dei cittadini. In altre parole la giurisprudenza ha fissato una serie di condizioni per impedire che i pubblici poteri tornino a disporre in modo esclusivo di beni che sono passati alla cura dei cittadini: in tutte le decisioni in cui si affronta questo tema, i giudici esigono che le istituzioni pubbliche motivino la loro riappropriazione del bene giuridico in modo che siano manifeste le ragioni giustificatrici. Dunque la sottrazione dei beni giuridici di interesse generale passati alla cura dei cittadini o delle imprese deve essere quantomeno effettuata con atti motivati per non essere dichiarati illegittimi, finanche si trattasse di atti normativi, per i quali come noto l’art. 3, l. n. 241 del 1990 non prevede l’obbligo di motivazione . Si può trarre dunque la convinzione secondo cui la sussidiarietà orizzontale esprime contestualmente un duplice effetto giuridico: uno di espansione progressiva dell’area di intervento dei cittadini, sebbene questa spinta propulsiva non sia priva di limiti, e uno di resistenza rafforzata che rende più difficile, una volta espansa quell’area, la sua successiva riduzione.
Altra giurisprudenza, invece, pur non preoccupandosi di dare necessariamente corpo a regole che riguardino i rapporti di sussidiarietà orizzontale, appaiono interessanti perché capaci di fornire elementi interessanti in questa luce. Da questo punto di vista tre sono i versanti da prendere in considerazione: l’incidenza delle esperienze di sussidiarietà orizzontale sull’impiego delle risorse finanziarie, la responsabilità e le regole di diritto pubblico nell’attività dei privati.
Con riferimento al primo tema si osserva che la sussidiarietà orizzontale pare svolgere un doppio ruolo. In primo luogo l’impiego delle risorse finanziarie pubbliche serve a tradurre il favor costituzionale a beneficio dei cittadini: benché la concessione di aiuti, sussidi e agevolazioni non sia l’unico modo per favorire le autonome iniziative dei cittadini, questa sembra senz’altro essere la soluzione maggiormente seguita dal punto di osservazione della giurisprudenza. In questo senso la giurisprudenza non sembra fare distinguo tra contributi e agevolazioni finanziarie: ritiene invece che la messa a disposizione di tali risorse costituisca un vero e proprio compito istituzionale nei confronti dei soggetti che promuovono azioni di interesse generale .
In secondo luogo, però, la sussidiarietà orizzontale è considerata un istituto utile a determinare anche un uso più efficiente delle risorse pubbliche o perché obbliga l’impiego a favore di soggetti privati che concorrono in modo più efficace a soddisfare i bisogni dei cittadini , o perché conduce a un loro risparmio netto dal momento che si assumono come autosufficienti le risorse messe in campo dai cittadini nelle azioni di cittadinanza attiva . Si tratta di regole che, pur nella loro diversità, affermano sostanzialmente che le esperienze di sussidarietà orizzontale debbono comportare una diminuzione della spesa per il funzionamento degli apparati pubblici. In questa sintesi si coglie un elemento sicuramente presente nell’istituto della sussidiarietà orizzontale: dal momento, infatti, che questa realizza la soluzione di problemi di interesse generale attraverso l’utilizzo di risorse non tradizionalmente considerate, quali sono i cittadini, è naturale pensare che questo elemento comporti una sorta di effetto trade off rispetto alle risorse abitualmente utilizzate e in modo particolare rispetto a quelle finanziarie per il funzionamento degli apparati pubblici. Tuttavia si deve osservare che nelle decisioni della giurisprudenza non è ancora del tutto chiaro se esse interpretano in questo modo i riflessi sull’uso delle risorse economiche pubbliche, anche perché non è necessariamente vero che questo si traduca in un risparmio netto: le risorse risparmiate per gli apparati pubblici, infatti, potrebbero essere utilizzate per realizzare il favor della cittadinanza attiva senza che ciò determini risparmi. In altre parole se la giurisprudenza che ha osservato tale processo interpreta il riflesso finanziario della sussidiarietà orizzontale per affermare che laddove intervengano i privati le istituzioni hanno l’obbligo di ritrarsi agendo così anche sul lato finanziario, resteremmo ancora nello schema bipolare che è, in verità, estraneo alla sussidiarietà orizzontale. Occorrerà su questo punto attendere ulteriori decisioni per verificare come si consolida questo indirizzo. Un ulteriore profilo molto delicato a proposito delle regole nei rapporti di sussidiarietà orizzontale è quello che attiene alle responsabilità. Ai cittadini che agiscono spontaneamente per la soluzione di interessi generali si applicano ovviamente le regole ordinarie comuni di responsabilità; è tuttavia dubbio se a essi debbano applicarsi anche altre forme di responsabilità in virtù del fatto che la loro attività è svolta per perseguire interessi generali. In altri termini è da capire se le forme di responsabilità amministrativa e patrimoniale possano applicarsi anche ai cittadini attivi, qualora essi deviano dalla corretta gestione dei beni di interesse comune. In questo senso deve registrarsi da qualche tempo una giurisprudenza della corte dei conti e della corte di cassazione favorevole ad ampliare la giurisdizione di responsabilità contabile anche nei confronti dei soggetti che, pur non essendo in un rapporto di dipendenza o servizio con la pubblica amministrazione, agiscono per finalità pubbliche e in costanza di finanziamenti pubblici: qualora si registri un danno nei confronti dell’amministrazione o un danno alla collettività per l’azione dei soggetti privati beneficiari di finanziamenti, questi sono chiamati a risponderne davanti alla corte dei conti . Questa giurisprudenza potrebbe essere applicata anche ai casi di sussidiarietà orizzontale nel momento in cui si dimostri che cittadini attivi, mossi da finalità che intendano conseguire interessi utili per la collettività, agiscano in modo scorretto realizzando invece un danno per la stessa collettività. Estendere la responsabilità amministrativa e patrimoniale a questi casi presenta conseguenze molto complesse sul piano giuridico: se per certi versi, questa sembra costituire una garanzia maggiore a beneficio della collettività, per altri versi potrebbe produrre effetti controproducenti. Al momento non c’è una giurisprudenza che colleghi esplicitamente la responsabilità patrimoniale alla sussidiarietà orizzontale, la giurisprudenza citata, tuttavia, sembra portare con sé elementi che potrebbero favorire tale collegamento.
Infine, assume un certo rilievo anche quella giurisprudenza che estende alcuni diritti tipici dei rapporti con la pubblica amministrazione all’attività condotta da soggetti privati. Secondo questa giurisprudenza, infatti, quando i soggetti privati sono chiamati a esercitare poteri pubblici o servizi per finalità di interesse generale, la circostanza che gli atti da essi compiuti non siano ascrivibili tra quelli di diritto pubblico non preclude la necessità che siano rispettati alcuni principi fondamentali dei rapporti con le pubbliche amministrazioni e dunque la legalità, la trasparenza, la partecipazione e la qualità dei risultati. Ora, non è dubbio che i cittadini attivi che agiscono per il perseguimento di interessi generali debbano in forza di questo collegamento oggettivo assicurare agli altri cittadini uguali diritti a quelli che essi godono nei rapporti con la pubblica amministrazione, ma questo non significa, come ha precisato il consiglio di stato in un’importante decisione , che gli istituti della trasparenza, della partecipazione e della qualità si applichino allo stesso modo: ciò che rileva è che siano garantiti gli aspetti sostanziali di tutela. E dunque anche i cittadini attivi sono tenuti ad agire con trasparenza fornendo agli altri cittadini che lo richiedono informazioni e accesso agli atti, così come pure devono consentire, se richiesto, la partecipazione e devono dimostrare di conseguire con efficacia i risultati che si prefiggevano. Per ottenere tutto questo, però, è impensabile applicare la legge n. 241 del 1990: si tratta di applicare le garanzie insite in quel testo, non anche le specifiche regole.
Anche questa è una giurisprudenza che non collega l’estensione delle garanzie amministrative alla sussidiarietà orizzontale, tuttavia pare porre i presupposti che consentono oggettivamente un qualche collegamento che resta però ancora da approfondire.
Fonte: http://www.labsus.org/media/1_Giurisprudenza.doc
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Penale diritto
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Referto omissione di
Religione libertà di
Repubblica vilipendio della
Rettifica dell'atto
Ricognizione (o riconoscimento)
Riconoscimento nel processo penale
Rieducazione morale del minorenne
Riformatorio giudiziario ricovero in
Rimessione in libertà
Riparazione pecuniaria degli errori giudiziari
Riservatezza diritto alla
Ritardo di atti d'ufficio
Riunione diritto di
Sanzione (o pena)
Schiavitù riduzione in
Scritti osceni
Semilibertà regime di
Sezione istruttoria
Software tutela del
Soggiorno obbligo di
Studio diritto allo
Sussidiarietà principio
Tratta e commercio di schiavi
Ultrattività della legge penale
Utili delle società
valore debito di
Viaggio contratto di
Vita diritto alla
Diffamazione, provocazione e ritorsione
Giurisprudenza diritti e doveri
Giurisprudenza "Ciò che sappiamo è una goccia, ciò che ignoriamo un oceano!" Isaac Newton. Essendo impossibile tenere a mente l'enorme quantità di informazioni, l'importante è sapere dove ritrovare l'informazione quando questa serve. U. Eco www.riassuntini.com dove ritrovare l'informazione quando questa serve