Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/aclaracion-de-voto-2012-00180-3119-2014-de?documento=jurcol&contexto=jurcol_1e0e42ee35d64d168d7411f038f71a82&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-05-27 23:13:47
Document Index: 38212424

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 19', 'artículo 17', 'artículo 121', 'artículo 2495', 'artículo 5', 'artículo 34', 'artículo 58', 'artículo 34', 'ARTÍCULO 34', 'Artículo 34', 'Artículo 34']

﻿ ACLARACIÓN DE VOTO 2012-00180/3119-2014 DE DICIEMBRE 7 DE 2017
ACLARACIÓN DE VOTO 2012-00180 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:IGUALDAD DE ACREEDORES EN EL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN. SE PRECISA QUE EN UN PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN SE PERSIGUE LA IGUALDAD DE LOS ACREEDORES, NO PUEDE DESCONOCERSE LA FIGURA DE LA PRELACIÓN DE CRÉDITOS COMO: EL CONJUNTO DE REGLAS QUE DETERMINAN EL ORDEN Y LA FORMA EN QUE DEBE PAGARSE CADA UNO DE ELLOS. SE TRATA ENTONCES DE UNA INSTITUCIÓN QUE ROMPE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD JURÍDICA DE LOS ACREEDORES, DE MODO QUE DEBE SER INTERPRETADA RESTRICTIVAMENTE, YA QUE NO HAY LUGAR A DECRETAR PREFERENCIAS POR ANALOGÍASOLO EXISTEN AQUELLAS EXPRESAMENTE CONTEMPLADAS EN LA LEY. ES DECIR, QUE LA LEY ES LA QUE DETERMINA EN QUÉ ORDEN SE HAN DE SATISFACER LAS ACREENCIAS O SEA QUE LOS PARTICULARES NO PUEDEN MODIFICAR EL ORDEN DE PRELACIÓN POR PACTO ENTRE ELLOS. EN LA LEY 550 DE 1999, SE ESTABLECIÓ LOS SIGUIENTES PARÁMETROS: CON SUJECIÓN ESTRICTA A LA DISPONIBILIDAD DE RECURSOS DE LA ENTIDAD TERRITORIAL Y CON EL FIN DE DISPONER REGLAS QUE ASEGUREN LA FINANCIACIÓN DE SU FUNCIONAMIENTO, EN EL ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN Y EN EL CONVENIO DE DESEMPEÑO QUE SUSCRIBA LA ENTIDAD TERRITORIAL, SE ESTABLECERÁ EL SIGUIENTE ORDEN DE PRIORIDAD PARA LOS GASTOS CORRIENTES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, CONFORME CON LOS MONTOS QUE PARA EL EFECTO SE PREVEAN EN EL MISMO ACUERDO COMO LO SON LAS MESADAS PENSIONALES, SERVICIOS PERSONALES, TRANSFERENCIAS DE NÓMINA, GASTOS GENERALES, OTRAS TRANSFERENCIAS, INTERESES DE DEUDAAMORTIZACIONES DE DEUDAFINANCIACIÓN DEL DÉFICIT DE VIGENCIAS ANTERIORESINVERSIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACREEDOR, INTERÉS CORRIENTE, PRELACIÓN DE CRÉDITOS, PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL, PRELACIÓN DE CRÉDITOS POR SALARIO, PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN DE LA EMPRESA
Sentencia 2012-00180/3119-2014 de diciembre 7 de 2017
Rad.: 20001 12 33 1000 2012 00180 01 (3119-2014)
Actor: Luisa Elvira Rico Hernández y otros
Demandado: municipio de La Jagua de Ibirico - Cesar
Dentro del marco de lo decidido en la sentencia de primera instancia y lo alegado en los recursos de apelación el problema jurídico se contrae a decidir si la señora Luisa Elvira Rico Hernández y otros tienen derecho a que el municipio de La Jagua de Ibirico ­ Cesar les reconozca y pague la sanción moratoria deprecada.
En ese orden, la Sala precisa los siguientes aspectos:
i. Sobre los acuerdos de reestructuración de pasivos.
La ley de reestructuración de pasivos o Ley 550 de 1999, conocida como la ley de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad económica y financiera mediante la organización del pago de sus deudas.
Así las cosas, en la exposición de motivos de la citada Ley del 99, en tratándose de los pasivos laborales se dijo:
“En cuanto a las acreencias pensionales y laborales, se exige que en aquellos eventos en los cuales el deudor tenga pensionados a su cargo, debe incluir en el acuerdo cláusulas relativas a la normalización de sus pasivos pensionales. Por otra parte, se admite la celebración de convenios que tengan por objeto la suspensión total o parcial de cualquier prerrogativa laboral de naturaleza económica que exceda el mínimo legal correspondiente a las normas del Código Sustantivo el Trabajo, los cuales deber ser concertados directamente entre el deudor y el sindicato que legalmente pueda representar a sus trabajadores, y entre el deudor y los trabajadores no sindicalizados que individualmente consienten en ello”.
El inciso tercero del artículo 1º ibídem, establece que el campo de aplicación incluye a las entidades territoriales, con el siguiente tenor literal:
“Esta ley se aplicará igualmente a las entidades territoriales, de acuerdo con lo dispuesto en el título V de la misma, y a las sucursales de sociedades extranjeras que desarrollen actividades permanentes en Colombia”.
Ahora bien, el parágrafo 2º del citado artículo 1º de la Ley 550 de 1999, establece:
“PARÁGRAFO 2º. Para los efectos de esta ley, se consideran personas jurídicas públicas o de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y demás formas de asociación con personalidad que tengan por objeto el desarrollo de actividades empresariales, en cuyo capital el aporte estatal a través de la Nación, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del total del capital suscrito y pagado. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación a cualquier entidad del orden territorial de las reglas especiales previstas en el título V de esta ley”.
Con base en la norma anterior, se permite que lo previsto en el título V de la Ley 550 de 1999, pueda ser aplicable a los empleados que como los demandantes laboraron para el municipio de La Jagua de Ibirico - Cesar, en calidad de trabajadores supernumerarios.
De otro lado, el artículo 58 (título V) de la Ley 550 de 1999, estableció lo siguiente:
“Acuerdos de restructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las características de tales entidades...
(...)” (Subrayas de la Sala).
El numeral 3º del mencionado artículo 58 de la Ley 550 de 1999, prevé:
“3. En el acuerdo de reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás actividades administrativas que tengan implicaciones financieras”.
A su turno, el artículo 19 ídem, estableció que:
“Partes en los acuerdos de restructuración. Los acuerdos de reestructuración se negociarán y celebrarán entre los acreedores externos e internos de la empresa.
Son acreedores internos los accionistas, socios, asociados o cooperados del empresario que tenga forma jurídica asociativa; el titular de las cuotas de la empresa unipersonal; el contratante de la fundación; y, en general, los socios, contratantes o beneficiarios reales que haya aportado bienes al desarrollo de la empresa en forma demostrable y cuantificable.
En el evento de sustitución de acreedores por causas legales o convencionales, el causahabiente deberá acreditar, en forma siquiera sumaria, su calidad de tal ante el promotor”. (Subrayados de la Sala)
De otra parte, la Sentencia C-1143 de 2001, M. P. Vladimiro Naranjo, en el análisis de constitucionalidad del artículo 17 señaló:
“Si una de las finalidades de la intervención del Estado en la economía es la promoción de su reactivación y siendo uno de los objetivos de la Ley 550 de 1999 el restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan recuperarse dentro del plazo y condiciones que se prevean en el acuerdo correspondiente, es claro que las empresas sometidas a este mecanismo deben continuar desarrollando normalmente sus actividades, lo cual implica que no pueden dejar de atender sus obligaciones de carácter laboral. El pago preferente de las acreencias laborales como gastos administrativos se consagró expresamente en el artículo 121 de la Ley 222 de 1995, para los efectos del régimen de los procesos concursales, e igualmente está previsto en el artículo 2495 del Código Civil subrogado en lo correspondiente por las leyes 165 de 1941, art. 1º y 50 de 1994, art. 36, preferencia que tiene pleno soporte en la protección da carácter constitucional que tienen dichas acreencias al tenor de lo establecido en los artículos 1º, 25 y 53 de la Carta Política.
Es de anotar que en casos semejantes al estudiado en la presente oportunidad, la Corte ha aplicado el principio de hermenéutica constitucional de la conservación del derecho, en virtud del cual el juez de la Carta preserva al máximo la ley en defensa del principio democrático, cuandoquiera que una disposición sometida a su control admite varias interpretaciones, una de las cuales se aviene al ordenamiento constitucional. En tal evento, se deja la norma en el ordenamiento jurídico, pero condicionando su exequibilidad a la lectura conforme a los dictados fundamentales”.
Conforme con lo analizado se colige que la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren dentro del acuerdo de reestructuración.
Es importante resaltar que los acuerdos de reestructuración económica o procesos concursales responden al interés general de lograr, con la participación de los acreedores, la viabilidad económica de una empresa o entidad pública que se encuentra en imposibilidad de atender oportunamente las obligaciones contraídas.
Con el fin de satisfacer ese interés general, la legislación ha previsto la celebración del acuerdo de reestructuración, en el que, una vez evaluado el estado financiero de la empresa o entidad pública, se establecen las acreencias y el término y la forma para el cumplimiento de las mismas(1).
El acuerdo de reestructuración fue definido por el artículo 5º de la Ley 550 de 1999 así:
“Acuerdo de restructuración. Se denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo.
El numeral 3º del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, regula los efectos del acuerdo de reestructuración, y en concreto, dispone la obligatoriedad para las partes del mismo y para aquellos que no participaron en la negociación, o que habiéndolo hecho no consintieron en él.
La suspensión durante la vigencia del acuerdo, de la exigibilidad de gravámenes y garantías reales y fiduciarias, es uno de los efectos primordiales de los citados acuerdos.
También debe tenerse en cuenta que si bien en un proceso de reestructuración se persigue la igualdad de los acreedores, no puede desconocerse la figura de la prelación de créditos, como: “(...) el conjunto de reglas que determinan el orden y la forma en que debe pagarse cada uno de ellos. Se trata entonces de una institución que rompe el principio de igualdad jurídica de los acreedores, de modo que debe ser interpretada restrictivamente, ya que no hay lugar a decretar preferencias por analogía; sólo existen aquellas expresamente contempladas en la ley”(2). La ley es la que determina en qué orden se han de satisfacer las acreencias “o sea que los particulares no pueden modificar la pars conditio o el orden de prelación por pacto entre ellos”(3).
La citada prelación se reguló específicamente para los entes territoriales en el artículo 58 numeral 7º de la citada ley y dispuso:
“7. Con sujeción estricta a la disponibilidad de recursos de la entidad territorial y con el fin de disponer reglas que aseguren la financiación de su funcionamiento, en el acuerdo de reestructuración y en el convenio de desempeño que suscriba la entidad territorial, se establecerá el siguiente orden de prioridad para los gastos corrientes de la entidad territorial, conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo:
Ahora bien, sobre el tema de la aplicación de la Ley 550 de 1999, en lo que tiene que ver con la reestructuración de pasivos y la cancelación de las obligaciones laborales de los empleados públicos, especialmente para el pago de las cesantías y sanción moratoria la Sección Segunda ha desarrollado el tema de la siguiente manera:
La Subsección B con Ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve (Exp. 1268-08) mediante providencia de 22 de octubre de 2009, abordó el tema indicando que el cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de pasivos son obligatorios siempre y cuando se hayan acordado y aún para quienes no hayan participado en el trámite, negando el pago de la indemnización moratoria habida consideración que no se pactó en el respectivo acuerdo:
“... se concluye que el municipio de Buenaventura incumplió la obligación de cancelar al actor intereses del 2% nominal mensual sobre el valor adeudado por auxilio de cesantías por el período comprendido entre el 5 de junio de 2001 y el 8 de agosto de 2004, fecha en la que se efectuó el pago de dicha prestación, dado que el acuerdo de reestructuración (Cláusula 17 par. 2), resulta obligatorio para todos los acreedores, incluso para aquellos que no participaron en el trámite del mismo, por expresa disposición del artículo 34 de la Ley 550 de 1999, que reza:
“ARTÍCULO 34. Efectos del acuerdo de restructuración. Como consecuencia de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él.
Por tanto, no habrá lugar a ordenar la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 equivalente a un día de salario por cada día de retraso, ya que, como se reitera, el acuerdo de reestructuración –obligatorio para todos los acreedores por expresa disposición legal– estableció una sanción diferente frente al incumplimiento del municipio deudor de sus obligaciones de carácter laboral”.
En sentencia posterior de 25 de marzo de 2010, en esta Subsección A con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, se indicó que los acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores que no consintieron en su aprobación y porque dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones:
Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550, son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella. (Artículo 34 Ley 550 de 1999).
Con todo, la Sala considera que la administración no debió desconocer la obligación preexistente que tenía con el actor en cuanto a la sanción por mora en el pago de las cesantías, por la potísima razón de que en los acuerdos de reestructuración “Todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor...” (Artículo 34 numeral 8º Ley 550 de 1999)
(...)”(4) (Negrillas del texto).
Así mismo, por medio de la providencia de 10 de noviembre de 2010(5), se mantuvo la tesis según la cual las obligaciones de los trabajadores no pueden ser desconocidas por los acuerdos de restructuración, sin embargo, sí pueden suspender la contabilización de la sanción moratoria con la ejecutoria de la decisión que estableció el pago de tal acreencia, así:
“La iliquidez temporal o los problemas presupuestales podrían eventualmente explicar algunos atrasos en la cancelación de los salarios, las pensiones o las prestaciones, pero que en ningún caso pueden constituir “justificación para que sean los trabajadores quienes asuman sus costos bajo la forma de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda”(6). En consecuencia, la entrada de un ente territorial a un acuerdo de reestructuración de pasivos, dada su situación económica, por “... sus desórdenes administrativos y financieros, no viabiliza el desconocimiento de sus acreencias, ni le permite castigar al trabajador que prestó sus servicios y que pretende protegido por las normas constitucionales y legales, el pago oportuno de sus cesantías, cuyo derecho nace justamente cuando su labor ha finalizado y se encuentra desprotegido de las prebendas laborales y necesita con más urgencia esos recursos hasta su reactivación laboral o económica.
Ahora bien, en sentencia de unificación jurisprudencial(7), se mantuvo la tesis de la suspensión de la contabilización de la sanción moratoria en el evento que la persona se hizo parte del acuerdo de restructuración y no incluyó la acreencia. Textualmente, indicó:
En sentencia aún más reciente calendada el 06 de julio de 2017, esta Subsección con ponencia del Consejero Dr. William Hernández Gómez, Expediente 3495-2014, mediante la cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por estar incluida esa acreencia dentro de un acuerdo de reestructuración, se expresó lo siguiente:
“De lo anterior se colige que para el reconocimiento de la sanción moratoria de las cesantías en el marco de un acuerdo de restructuración de pasivos, se debe tener en cuenta lo siguiente:
2) Los mencionados acuerdos no pueden cercenar los derechos de los trabajadores que no consintieron en su aprobación. Tampoco pueden orientarse a evadir el pago de las obligaciones sino a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas.
4) En el evento en que la entidad territorial, informa a los acreedores la apertura del proceso previsto en la Ley 550 de 1999 así como la determinación de la obligación a pagar, sin que la objete, se suspende la contabilización de la sanción moratoria hasta la ejecutoria de la decisión que determinó el pago de tal acreencia”.
También ha destacado la jurisprudencia de la Sección Segunda(8) que si bien la Ley 550 de 1999, prevé la posibilidad de que las entidades territoriales celebren convenios de reestructuración de pasivos con la finalidad de hacerlas viables en su sostenimiento económico y financiero, es claro que tales acuerdos se suscriben con el titular de la persona jurídica y los acreedores internos y/o externos, sin que ello implique obligatoriamente la presencia de los trabajadores o servidores públicos en la negociación del pago de sus acreencias y prestaciones laborales.
Del anterior recuento normativo y jurisprudencial se vislumbran los siguientes aspectos:
1. De una parte un interés en resaltar que los acuerdos de restructuración económica tienen un fin de interés general el cual consiste en procurar por medios razonables y legales que una entidad continúe desarrollando su objeto, creando valores agregados como la creación de empleo, el cumplimiento de una función social y, que la misma no se liquide por virtud de un déficit fiscal o financiero.
2. De otra parte, un interés de proteger derechos laborales ciertos e irrenunciables dentro del marco de los acuerdos de restructuración económica.
3. Como la sanción moratoria no es una prestación social, ni tampoco es un apremio irrenunciable, y dada su naturaleza sancionatoria es transigible y renunciable.
4. En el marco de un acuerdo de restructuración económica o acuerdos de pasivos de una entidad en la cual la entidad haya anunciado a sus acreedores la apertura del acuerdo previsto en la Ley 550 de 1999 o que las acreencias u obligaciones entren dentro del mencionado acuerdo y ellas no se objeten por los acreedores externos o internos, se suspende la contabilización de la sanción moratoria, hasta la ejecutoria de la decisión que determina el pago de tales acreencias u obligaciones.
Una vez establecido el marco normativo y jurisprudencial que regula el problema jurídico la Sala analizará el caso en concreto.
Visibles en folios 390 a 394 reposan las resoluciones 163 del 28 de julio de 2006 y 333 del 16 de noviembre de 2006, en las cuales se efectúan los nombramientos temporales de los demandantes por períodos de 2 y 3 meses.
A folio 396 obra oficio DO-GH-092 del 21 de mayo de 2013 en el cual la entidad accionada informa que realizó los pagos de prestaciones sociales, incluyendo las cesantías, dentro del marco de la Ley 550 de 1999 a los demandantes.
Para corroborar tales pagos el municipio adjuntó al anterior oficio varias certificaciones y anexos (fls. 397 a 432).
Las anteriores pruebas evidencian que dentro del marco de un acuerdo de reestructuración de pasivos en el que se encontraba la entidad accionada se reconocieron y pagaron las cesantías de los demandantes que fueron ordenadas por sentencias judiciales de la siguiente forma:
Demandante Fecha de sentencia que reconoció cesantías Fecha de ejecutoria de sentencia Fecha de pago
Yunis Guerra Marina 21 de julio de 2010 12 de agosto de 2010 05 de diciembre de 2011
Liliana Gómez Flórez 11 de diciembre de 2009 18 de enero de 2010 05 de diciembre de 2011
Karen Mejía Támara 24 de noviembre de 2009 7 de diciembre de 2009 05 de diciembre de 2011
Luisa Rico Hernández 12 de marzo de 2009 No reposa 05 de diciembre de 2011
Wilson Mejía Navarro 11 de diciembre de 2009 18 de enero de 2010 05 de diciembre de 2011
Emilio Parra Serpa 14 de septiembre de 2009 No reposa 05 de diciembre de 2011
Blanca Grimaldos Jurado 22 de septiembre de 2010 No reposa 05 de diciembre de 2011
Como se puede evidenciar del anterior cuadro explicativo, la entidad accionada, no obstante encontrarse en un proceso de reestructuración de pasivos, pagó la totalidad de las cesantías de los demandantes dentro de un plazo razonable que se inscribe dentro de los términos establecidos en la normatividad y jurisprudencia arriba analizada, para los casos de acuerdos de reestructuración económica de la Ley 550 de 1999.
En consecuencia, conforme con la normatividad y jurisprudencia analizada ut supra, en el presente caso no hay fundamento para reclamar sanción moratoria, toda vez que las acreencias de los demandantes se incluyeron y se pagaron en su totalidad dentro del pluricitado acuerdo de reestructuración de la Ley 550 de 1999.
Por lo expuesto, hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda por las razones estudiadas en la parte motiva.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
1. CONFIRMAR la sentencia del 24 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Luisa Elvira Rico Hernández y otros en contra de la municipio de La Jagua de Ibirico - Cesar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
1 T-757 de 27 de octubre de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
2 T-757 de 2009.
4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 25 de marzo de 2010, Exp. Radicación 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: Manuel Salvador de la Hoz.
5 Sentencia de 10 de noviembre de 2010, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (Exp. 0508-2009).
6 Sentencia T-418/96. M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
7 Consejo de Estado, Sección Segunda, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, Sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, Rad. 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14).
8 Sentencia del Consejo de Estado del 22 de septiembre de 2011, Sección Segunda, Subsección B, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila número interno 1001-2011.