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Timestamp: 2018-09-24 10:21:54
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﻿ SENTENCIA C-430 DE ABRIL 12 DE 2000
SENTENCIA C-430 DE 12 DE ABRIL DE 2000
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 78 DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, CLÁUSULA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, REFORMA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Sentencia C-430 de abril 12 de 2000
Ref.: Expediente D-2585
Actor: Erich Guerra Caicedo.
Santafé de Bogotá, D.C., abril doce de dos mil.
El ciudadano Erich Guerra Caicedo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad demandó las expresiones “conexa”, “al funcionario o ambos” y “o contra ambos” del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, asi como el primer inciso del artículo 345 del Decreto 1122 de 1999.
A continuación, se transcribe el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, donde se encuentran las expresiones acusadas, al igual que el aparte pertinente del artículo 345 del Decreto 1122 de 1999.
ART. 345.—Responsabilidad del servidor público. Será personalmente responsable ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo.
— El actor acusa las expresiones destacadas del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo por considerar que vulneran el artículo 90 de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes consideraciones:
De conformidad con el artículo 90 superior, solo el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, de manera que las víctimas no pueden reclamar de sus agentes la reparación patrimonial por los daños que hubieren provocado, con ocasión de una acción u omisión en el ejercicio de sus funciones.
De igual modo, solo el Estado debe repetir contra dichos agentes, cuando con su conducta dolosa o gravemente culposa hubiere contribuido a la causación de los perjuicios, y siempre que aquel haya efectuado el pago de la correspondiente indemnización.
“Para determinar la responsabilidad del Estado debe establecerse la actividad productora del daño, su imputación al Estado, el daño producido y la relación causal entre la actividad y el daño”.
“La responsabilidad del agente público en cuanto tal surge cuando, además, el daño sea consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, que resulta no solo de la antijuridicidad del daño que cause, imputable al Estado, sino también de la antijuridicidad de su conducta por dolo o culpa grave”.
Según los antecedentes del artículo 90 constitucional en la Asamblea Nacional Constituyente la disposición original, aprobada en primer debate, disponía entre otras cosas, que “la demanda podrá dirigirse indistintamente contra el Estado, el funcionario o uno y otro”; luego el texto se expurgó de la frase referida, con el propósito de hacer responsable solo al Estado de los daños antijurídicos que le fueran imputables, y evitar una contradicción delicada en relación con el régimen del servidor público, porque en esta materia se ha dado por sentado que la responsabilidad es solo subsidiaria, y no principal como lo proponía el proyecto.
Así, entonces, “... no cabe duda acerca de que solo el Estado es directamente responsable ante terceros de los daños antijurídicos que le sean imputables, de manera que quien los padece solo puede reclamar del Estado las indemnizaciones correspondientes y no de los agentes o causantes”. El Estado puede repetir contra sus agentes por la indemnización a que es condenado en virtud de los actos u omisiones dolosas o gravemente culposas de aquellos, cuando efectivamente haya asumido el pago correspondiente.
La Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), confirma el anterior aserto, en el sentido de que es el Estado quien debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por el defectuoso funcionamiento de la justicia (art. 65), y su deber de repetir contra este (art. 71), en el evento de que sea condenado a la reparación como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
— También el demandante acusa el inciso primero del artículo 345 del Decreto 1122 de 1999, por las siguientes razones:
Justamente, mediante la Ley 489 de 1998, artículo 4º, el Congreso revistió al presidente de facultades extraordinarias para que suprimiera o reformara regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública. El gobierno expidió el Decreto 1122/99, “por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la administración pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
“Pero el artículo 345 de este decreto por el cual se dispuso que sería personalmente responsable ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, ciertamente no es ejercicio de la facultad de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública, que ninguna relación guarda con la materia”.
— La cláusula de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución supone la existencia de tres condiciones:
a) Que se cause un daño.
b) Que ese daño sea imputable a una autoridad pública (la administración en sentido anónimo o a un agente determinado).
c) Que exista un hecho generador, que puede ser irregular, o producido en desarrollo regular de un servicio.
“Lo anterior no implica que el constituyente se haya decidido por un régimen de responsabilidad objetiva. Si bien es cierto la Constitución amplió la garantía de salvaguarda de los patrimonios privados, no puede afirmarse que desapareció el régimen de la falta, pues además de equivocado, es ajeno a la tradición jurisprudencial del Consejo de Estado en la materia. En efecto, el Consejo de Estado, en Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ha esclarecido el cambio constitucional abogando por la permanencia del régimen de la falta, no obstante en presencia de responsabilidad objetiva, así:
“‘Pero decir daño antijurídico no quiere significar que la noción de falta o falla del servicio desapareció de la responsabilidad estatal y menos que el acreedor de la indemnización ya no tenga que probar la falta si la hubo o la conducta irregular que lo lesionó’”.
“‘En otras palabras, cuando se alega que la conducta irregular de la administración produjo el daño (la falta del servicio en el lenguaje corriente) tendrá que probarse esta irregularidad, salvedad hecha de los eventos en que esa falla se presume. En ambas hipótesis ese primer supuesto de la responsabilidad deberá gobernarse por las reglas de la carga probatoria. Y cuando se afirma que ese daño se produjo sin falta o falla de la administración, pero que el que lo sufre no tenía por qué soportarlo, el acreedor, como es apenas evidente, deberá demostrar el daño y el porqué, pese a ser legal la actuación de la administración, no tenía porque sufrirlo’”.
“‘En síntesis, la nueva Constitución, a pesar de su amplitud en materia de responsabilidad, no la hizo exclusivamente objetiva ni borró del ordenamiento la responsabilidad por falla del servicio. Las nociones de imputabilidad y de daño antijurídico así lo dan a entender’”.
“La acción de repetición, o de regreso, exige dos elementos: que el Estado hubiere sido condenado a la reparación patrimonial de un daño que se le imputó y que la condena haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de su agente”.
“La opción que se acusa recae en el perjudicado, quien deberá sopesar las consecuencias de su elección. El ordenamiento constitucional ampara su decisión y le provee de herramientas suficientes para hacer valer su derecho como mejor le parezca. Por tal motivo, si decide demandar al funcionario debe ser consciente que solo puede prosperar su acción cuando la conducta del demandado se tache de dolosa o gravemente culposa. En cambio, si decide demandar a ambos, el ordenamiento jurídico le ampara el acceso a la administración de justicia en búsqueda de la reparación del daño, de acuerdo al título de imputación de que se trate. En este caso, de prosperar la acción e contra de ambos, el Estado deberá reparar el patrimonio de la víctima, para luego exigirle del funcionario la cuota de responsabilidad que le corresponda. De demandarse a la entidad, bastará probar los elementos de la responsabilidad, y ella podrá, por vía del llamamiento en garantía, vincular al funcionario para que, por economía procesal, se decida la responsabilidad que le pueda caber a ambos”.
“El desarrollo legal del artículo 90 no puede limitar la responsabilidad del Estado en el sentido en que primero se persiga al funcionario y luego a aquel. Esa disposición si(sic) violaría la Constitución. Pero cuando al Estado se le obliga a cancelar la indemnización reconocida jurisdiccionalmente a la víctima, incluso en concurrencia de culpa con su agente, decidida por el ejercicio de la opción del artículo 78 acusado, no puede atacarse de inconstitucional, pues lo que se pretende es precisamente que el Estado, primero, repare e daño y luego persiga a su agente que con su actuar ocasionó la condena y la reparación consiguiente”.
El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar exequible el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo e inexequible, no solo la norma acusada del Decreto 1122 de 1999, sino todo este estatuto, a partir de su fecha de publicación.
— En relación con el Decreto 1122/99, considera la procuraduría que es inconstitucional si se tiene en cuenta que se expidió por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias que le otorgó el artículo 120 de la Ley 489/98, y esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999.
Así las cosas, “... el soporte jurídico del Decreto 1122 de 1999 ha desaparecido, y sus disposiciones no pueden tener efecto alguno en nuestro ordenamiento, razón por la cual debe ser declarado inconstitucional por esa alta corporación, ya que en este evento se presenta el fenómeno que la doctrina mayoritaria de la Corte ha denominado “inconstitucionalidad por consecuencia”:
— En relación con la censura del actor al artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, las víctimas de un daño podrán demandar ante el contencioso, a la entidad, al funcionario o a ambos y si prospera la demanda y se considera que el funcionario debe responder por todo o parte de la indemnización, el fallo judicial dispondrá que la entidad satisfaga los perjuicios, pero en este caso el organismo público podrá repetir contra el funcionario por lo que le correspondiere, se observa:
El artículo 90 de la Constitución consagró la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado sobre el concepto del “daño antijurídico”, el cual comprende no solamente la responsabilidad objetiva sino también la subjetiva, la contractual y la extracontractual.
“Lo que pretende la norma es dotar de economía procesal la correspondiente actuación, a fin de concentrar en una sola acción la pretensión del demandante que persigue la indemnización por un daño antijurídico de la administración causado por la conducta de un servidor público”.
1. Cosa juzgada. Alcance del fallo de la Corte.
La Corte no se pronunciará en relación con el artículo 345 del Decreto 1122 de 1999, en razón de que mediante Sentencia C-923 de 1999 esta corporación declaró inexequible, en su integridad, el decreto en cuestión, y dicho pronunciamiento tiene valor de cosa juzgada. Por lo tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en dicha sentencia.
No obstante que en la demanda solamente se acusan algunas expresiones del artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, dada su unidad normativa, en cuanto regula la manera como se puede exigir responsabilidad a la entidad pública o al funcionario, o a ambos, la Corte se pronunciará sobre la totalidad de prescripciones de la referida disposición.
En estas condiciones, el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo es inconstitucional, porque autoriza a las personas perjudicadas por la acción u omisión del Estado a que persigan la reparación patrimonial del daño, no sólo contra éste, sino también con respecto al funcionario autor del hecho causante del mismo.
Conforme a lo anterior, le corresponde a la Corte determinar si la norma del artículo 78, en cuanto permite demandar no sólo al funcionario causante del hecho generador del perjuicio, sino tanto a éste como a la entidad pública, desconoce o no la preceptiva del artículo 90 de la Constitución.
3.1 . El artículo 90 de la Constitución consagra el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables. En tal virtud, en la responsabilidad del Estado el daño no es sólo el resultado de una actividad irregular o ilícita, sino también del ejercicio de una actuación regular o lícita, pues lo relevante es que se cause injustamente un daño a una persona.
Se ha considerado por la doctrina y la jurisprudencia que el daño antijurídico es aquel que la víctima no está en el deber jurídico de soportar, razón por la cual deviene en una lesión injusta a su patrimonio.
En relación con la responsabilidad del Estado y el daño antijurídico la Corte en la Sentencia C-333 de 1996 señaló(1) , en lo pertinente, lo siguiente:
“Quedan de este modo incluidos en la fórmula legal no sólo los daños ilegítimos que son consecuencia de una actividad culpable de la administración o de sus agentes, supuesto comprendido en la expresión “funcionamiento anormal de los servicios públicos”, sino también los daños producidos por una actividad perfectamente lícita, como indica claramente la referencia explícita que el legislador hace a los casos de “funcionamiento normal” (o funcionamiento de los servicios públicos” simplemente, en el artículo 106.1 de la Constitución).
Al construir la institución de la responsabilidad de la administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo adecuado de reparación que se pone en funcionamiento solo sí, y en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial”(2).
6. La doctrina española ha definido entonces el daño antijurídico no como aquél que es producto de una actividad ilícita del Estado sino como el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. Esta concepción fue la base conceptual de la propuesta que llevó a la consagración del actual artículo 90. Así, la ponencia para segundo debate en la plenaria de la asamblea constituyente señaló lo siguiente sobre este tema:
“En materia de responsabilidad patrimonial del Estado, se elevan a la categoría constitucional dos conceptos ya incorporados en nuestro orden jurídico: el uno, por la doctrina y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad del Estado por los daños que le sean imputables: y el otro, por la ley, la responsabilidad de los funcionarios.
Esta figura tal como está consagrada en la norma propuesta, comprende las teorías desarrolladas por el Consejo de Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o falla del servicio, daño especial o riesgo (resaltados no originales)(3)”.
7. Esta concepción de daño antijurídico ha sido admitida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en nuestro país. Así, en múltiples oportunidades ese tribunal ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar” por lo cual “se ha desplazado la antijuridicidad de la causa del daño al daño mismo”. Por consiguiente, concluye esa corporación, “el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva”(4).
3.2. A pesar de que se ha considerado por algunos doctrinantes que la nueva concepción de la responsabilidad del Estado tiene como fundamento un criterio objetivo, no puede afirmarse tajantemente que el constituyente se haya decidido exclusivamente por la consagración de una responsabilidad objetiva, pues el artículo 90 dentro de ciertas condiciones y circunstancias también admite la responsabilidad subjetiva fundada en el concepto de culpa. Y ello es el resultado de que si bien el daño se predica del Estado, es necesario tener en cuenta que se puede generar a partir de la acción u omisión de sus servidores públicos, esto es, de un comportamiento que puede ser reprochable por irregular o ilícito.
Es, desde luego, en el tratamiento de la carga de la prueba donde ello se refleja, porque a pesar de los postulados constitucionales no se puede hablar de una responsabilidad absoluta del Estado. De manera que, cuando se alega que la conducta irregular de la administración fue la causante del daño, a menos que se esté en presencia de la llamada culpa o falla presunta, sigue siendo necesario que el actor alegue y acredite la actuación irregular de aquél, en razón de la acción u omisión de sus agentes.
Así mismo, cuando el daño es el resultado de una actuación estatal legítima es necesario que quien pide su reparación demuestre, tanto la ocurrencia del daño como la razón por la cual no está obligado a soportarlo.
Estos criterios han sido acogidos por la Corte Constitucional(5) y consignados en su jurisprudencia por el Consejo de Estado, como se observa en la sentencia de esta corporación del 25 de febrero de 1993, donde expresó(6):
“Pero decir daño antijurídico no quiere significar que la noción de falta o falla del servicio desapareció de la responsabilidad estatal y menos que el acreedor de la indemnización ya no tenga que probar la falla si la hubo o la conducta irregular que lo lesionó”.
“En otras palabras, cuando se alega que la conducta irregular de la administración produjo el daño (la falta del servicio en el lenguaje corriente) tendrá que probarse esa irregularidad, salvedad hecha de los eventos en que esa falla se presume. En ambas hipótesis ese primer supuesto de la responsabilidad deberá gobernarse por las normas de la carga probatoria. Y cuando se afirma que ese daño se produjo sin falta o falla de la administración, pero que el que lo sufre no tenía por qué soportarlo, el acreedor, como es apenas evidente, deberá demostrar el daño y el por qué, pese a ser legal la actuación de la administración, no tenía por qué sufrirlo”
“En síntesis, la nueva Constitución, a pesar de su amplitud en materia de responsabilidad, no la hizo exclusivamente objetiva ni borró del ordenamiento la responsabilidad por falla en el servicio. Las nociones de imputabilidad y de daño antijurídico así lo dan a entender”.
3.3. En el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo se consagró la responsabilidad de los funcionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas o a las privadas que cumplan funciones públicas.
El artículo 78, cuya constitucionalidad se analiza, se puede considerar como un desarrollo procesal de la mencionada disposición, porque alude a la legitimación, que se predica de los perjudicados para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (legitimación activa) no sólo a la entidad causante del perjuicio, sino al funcionario o a ambos, (legitimación pasiva), e igualmente a la regulación procesal relativa a la efectividad del principio de responsabilidad del funcionario, en cuanto señala la forma como debe proceder el juez competente en caso de prosperar la demanda contra la entidad o contra ambos, y cuando se considere que el funcionario deba responder, en todo o en parte, por los perjuicios causados.
“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir contra este”.
Ahora, cabría preguntarse, ¿si por el hecho de que el artículo 78 autorice que la demanda pueda promoverse contra la entidad comprometida en el daño, o contra ésta y el funcionario, se desbordan los límites de la regulación constitucional?
c) Entiende la Corte, además, que así no se demande al funcionario o agente, el juez administrativo está facultado para llamarlo en garantía de oficio o a solicitud de la entidad demandada o del ministerio público. En este evento, la situación procesal es exactamente igual a la que ocurre cuando se vincula directamente a aquél como demandado en el proceso. Y si no ocurre ni lo uno ni lo otro, la solución se encuentra en el inciso segundo del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo en la forma como fue modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, que en relación con la reparación directa dispone:
Por las consideraciones anteriores se declarará exequible el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo.
1. En relación con el artículo 345 ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-923 de 1999 en la cual se declaró inexequible, en su totalidad, el Decreto 1122 de 1999.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo.
(2) Eduardo García de Enterría, Thomás Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo Madrid, Civitas, 1993, Tomo II, pp. 371 y 372.
(3) Agusto Ramírez Ocampo. “Ponencia para segundo debate de la nueva Constitución Política de Colombia” en Gaceta Constitucional 112, 3 de julio de 1991, pp. 7 y 8.
(4) Consejo de Estado Sentencia del 13 de julio de 1993. Loc. Cit.
(5) Sentencia C-333 de 1996.
(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de febrero 25 de 1993, Exp. 7742.