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Timestamp: 2017-07-22 08:33:13
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Naturaleza Jurídica de las Cuotas Compensatorias
Por José Manuel Vargas Menchaca
Este trabajo tiene como propósito exponer, explicar y analizar cual ha sido la concepción, evolución y finalidad de las cuotas compensatorias a partir de la legislación mexicana en materia de comercio exterior y su concepción en los códigos de índole internacional suscritos por México.
En principio debemos señalar que la evolución legislativa en materia de comercio exterior y particularmente sobre prácticas desleales de comercio internacional es reciente. Lo anterior deriva de que nuestro país durante la mayor parte de este siglo mantuvo un sistema económico proteccionista, en el sentido de limitar la participación de extranjeros en los distintos campos de la industria y el comercio, restringiendo las actividades comerciales e industriales a fin de que intervinieran fundamentalmente mexicanos. Aunado al hecho de impedir, por diversos medios legales, el ingreso de mercancías extranjeras al territorio de los Estados Unidos Mexicanos.
Paralelamente, el Estado mexicano adoptó un sistema de economía mixta(2) mediante la creación de una diversidad de empresas de participación estatal mayoritaria y minoritaria, organismos descentralizados y fideicomisos públicos que llegaron a sumar para 1982, 1,115 entidades (el más alto en la historia de México) e integran de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración pública federal paraestatal.
Las directrices de gobierno iniciaron un severo cambio a partir de la segunda mitad de los años 70, en el sentido de comprender que las políticas sociales encaminadas a establecer un sistema de economía mixta no correspondían a un país que intentaba salir del subdesarrollo. De este modo, los intentos por ingresar al sistema de globalización de la economía bajo el principio del libre cambio(3) trajo como consecuencia el rompimiento de las barreras arancelarias que México había impuesto para proteger a la industria nacional.
En relación con lo anterior, comentaremos que el fenómeno arriba indicado tiene su símil en la historia con el sistema proteccionista seguido por los fisiócratas y con el laisser faire laisser paisser de los franceses, con lo que se reafirma que los modos de producción y en un momento dado los sistemas económicos son cíclicos.
Por otra parte, el ingreso de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (AGAAC) denominado en inglés General Agrement of Tariff Trade (GATT), constituye el punto de partida de un cambio radical en la política gubernamental hacia el ingreso de mercancías extranjeras a México y, en general, con respecto al comercio internacional.
Como parte de la estructuración de un sistema de protección de la planta productiva ante las prácticas desleales de comercio internacional, el 19 de diciembre de 1985, el Congreso de la Unión expidió el primer ordenamiento sobre la materia, denominada Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Comercio Exterior, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de enero de 1986.
La referida ley estaba integrada por 3 capítulos y 29 artículos, su vigencia comprende de 1986 a 1993 y en nuestra opinión forma parte de la primera etapa de la historia de la reglamentación en materia de prácticas desleales de comercio internacional por la que México atraviesa a partir de su adhesión al GATT (1986). En lo general, la finalidad de la ley conforme a su artículo 1o. fue la de ". . . regular y promover el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito similar en beneficio del mismo . . .".
Con relación a las cuotas compensatorias dicho ordenamiento señalaba que forman parte de las medidas de regulación o restricción a la importación de mercancías que se realiza en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional y se aplicaban independientemente del arancel que correspondiera a la mercancía de que se tratara. Agregaba que las cuotas compensatorias podían ser provisionales o definitivas (artículo 1o. fracción II inciso c), esto es, la ley reglamentaria del artículo 131 constitucional no se refería a las cuotas compensatorias como un ingreso del Estado y de cierto modo podemos afirmar que no hacía alusión a la naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias en esos términos.
En el período antes referido estuvo vigente el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio Internacional expedido por el Ejecutivo Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1986. El reglamento se integró con 7 capítulos y 31 artículos, su propósito general consistió en abundar en el procedimiento administrativo de investigación para determinar, en su caso, el establecimiento de cuotas compensatorias, y los conceptos y modalidades vinculados al mismo.
El capítulo IV del mencionado reglamento intitulado “De la cuota compensatoria” comprendía los artículos 9, 10 y 11, y en ninguno de éstos se hacía referencia a la naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias y en cambio disponía su forma de imposición y modos de aplicación; es decir, el capítulo aludido era omiso respecto de la finalidad de la cuota compensatoria y no abundaba sobre la esencia o naturaleza de la misma.
El reglamento de referencia fue modificado y adicionado mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación del 19 de mayo de 1988, derivado de que por una parte México suscribió el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio el 24 de julio de 1987, también conocido como Código Antidumping, mismo que fue ratificado por el Senado de la República el 4 de diciembre de 1987. Las modificaciones al reglamento derivaron de la experiencia en la aplicación del sistema de defensa contra prácticas desleales de comercio internacional y de la necesidad de darle mayor claridad y operatividad al procedimiento.
Una segunda etapa, con respecto a la reglamentación en materia de prácticas desleales de comercio internacional, inicia con la expedición de la Ley de Comercio Exterior, misma que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993. La ley, actualmente vigente, comprende 9 títulos, 98 artículos y 4 transitorios, entró en vigor al día siguiente de su publicación en el mencionado diario. El artículo 1o. señala que la ley ". . . tiene por objeto regular y promover el comercio exterior, incrementar la competitividad de la economía nacional, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del país, integrar adecuadamente la economía mexicana con la internacional y contribuir a la elevación del bienestar de la población".
Dicho en otras palabras y de manera muy breve, el propósito de la ley es contrarrestar la práctica desleal de comercio internacional(4), lo que al hacerse conduce a la protección de la industria y de los consumidores nacionales. Finalidad que se ve reiterada una y otra vez en el contenido de las disposiciones de la ley en comento; a manera de ejemplo, transcribimos a continuación lo dispuesto en el artículo 88 de la citada ley "Al imponer una cuota compensatoria o al proponer la aplicación de una medida de salvaguarda, la Secretaría vigilará que esta medida, además de proporcionar una defensa oportuna a la producción nacional, evite en lo posible que repercuta negativamente en otros procesos productivos y en el público consumidor".
En tratándose de las cuotas compensatorias, la Ley de Comercio Exterior vigente dispone que “. . . serán consideradas como aprovechamientos en los términos del artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación”. Esta acepción la abordaremos con mayor profundidad en los puntos 3 y 4 de este estudio.
En la legislación nacional vigente sobre comercio exterior se reconoce dos tipos de cuotas compensatorias, las provisionales y las definitivas; las primeras se imponen según lo determine una resolución preliminar y las segunda de conformidad con una resolución definitiva. A nivel internacional el Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (conocido Acuerdo Antidumping) reconoce estos dos tipos de cuotas y les denomina a los primeros medidas provisionales ( art. 7) y a lo segundos derechos antidumping (art. 9).
2. Ingresos del Estado.
En principio debemos señalar que los ingresos del Estado son utilizados por éste para el cumplimiento de sus funciones, entre ellas, la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de necesidades sociales.
Antes de continuar, debemos dejar claro que la concepción de Estado no puede ni debe ser identificada con el gobierno. El Estado moderno está compuesto por población, territorio y poder público; este último está integrado por el poder ejecutivo, legislativo y judicial. El poder ejecutivo generalmente es identifica como gobierno, el cual dirige y realiza la erogación de los recursos públicos, una vez que el poder legislativo haya aprobado los presupuestos correspondientes y a éste último compete su control.
Con respecto a los ingresos del Estado mexicano tenemos que existen leyes de ingresos que corresponden a los distintos niveles de gobierno, esto es federal, estatal y municipal, verbigracia, la Ley de Ingresos de la Federación y la Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal. En particular interesa señalar que estas leyes se expiden anualmente y están vigentes únicamente por ejercicios fiscales, sin embargo, su estructura en lo general es muy similar.
La Ley de Ingresos de la Federación en su artículo 1o. señala los distintos conceptos por los que la Federación captará ingresos durante determinado año fiscal, entre los cuales se encuentran diversos tipos de impuestos y sus accesorios, aportaciones de seguridad social, contribución de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos, ingresos derivados de financiamientos y otros ingresos.
De entre los distintos conceptos que comprenden los aprovechamientos, la Ley de Ingresos de la Federación establece un determinado monto que será captado por concepto de cuotas compensatorias, lo que concuerda con la acepción asignada por el artículo 63 de la Ley de Comercio Exterior antes referido.
La ley en comento no hace mayores precisiones respecto de las cuotas compensatorias y reserva su objeto y naturaleza a las leyes correspondientes, en este caso, la Ley de Comercio Exterior y al Código Fiscal de la Federación que más adelante comentaremos.
3. Clasificación de los ingresos públicos y su finalidad.
A partir de los distintos conceptos que comprenden los ingresos públicos contemplados en la Ley de Ingresos de la Federación, es procedente abordar lo relativo a su clasificación y a comentar en particular aquellos vinculados al comercio exterior y precisamente a las cuotas compensatorias.
El Estado para poder realizar las funciones conducentes al cumplimiento de sus fines se allega de recursos económicos por diversos medios. Por un lado, el propósito para el cual estarán destinados determina su naturaleza jurídica; por otro, si en su destino cumplirá fines fiscales o extrafiscales; o bien, deriva de percepciones provenientes de funciones de derecho público o de derecho privado.
Con base en la doctrina y en lo que disponen entre otros ordenamientos los siguientes: Código Fiscal de la Federación, Ley del Impuesto sobre la Renta y su reglamento, Ley del Impuesto al Valor Agregado y su reglamento, Ley del Impuesto al Activo, Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, Ley Aduanera y su reglamento, los ingresos del fisco federal pueden clasificarse de la forma siguiente:
sobre ingresos al patrimonio
Otros ingresosAprovechamientos
Ingresos derivados
de financiamientos crediticios
Derivado de la finalidad del presente trabajo centraremos el análisis en los rubros siguientes: impuestos, impuestos al comercio exterior y aprovechamientos. Posteriormente, se hará alusión a las cuotas compensatorias.
En principio debe quedar claro que las contribuciones son, en términos generales, aquellos recursos de los que se allega el Estado a fin de cumplir las funciones encomendadas al mismo, así como para hacer frente a los gastos públicos, verbigracia, para sostener al gobierno de la República o del Distrito Federal y sus trabajadores, a los gastos que deriven del Poder Legislativo federal o local (Asamblea de Representantes en el caso del Distrito Federal), del Poder Judicial federal y local y sus trabajadores, para desarrollar los planes y programas de los gobiernos federal, estatales y municipales, realizar obras, promover y realizar actividades y políticas de desarrollo, entre otros aspectos.
Con relación a las contribuciones, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone (Art. 31) “Son obligaciones de los mexicanos: . . . IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”. En ese mismo tenor el Código Fiscal de la Federación establece (art. 1o.) “Las personas físicas y las morales están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas . . .”. Igualmente el artículo 73 fracción VII constitucional señala “El Congreso tiene facultad para imponer contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.
Por lo anterior, debemos entender que los impuestos son sólo una parte de las contribuciones y pueden ser definidos como aquellas cargas impositivas señaladas en ley, expedida por órgano competente, que se imponen a las personas físicas y morales que se encuentren en las hipótesis o situaciones previstas en la ley. Debe observarse que dichas situaciones pueden derivar de la tenencia, propiedad o producción de algún bien u objeto, tal es el caso de los impuestos predial, sobre uso y tenencia de automóviles o sobre automóviles nuevos. Otros derivan de actos jurídicos como la enajenación de bienes, por ejemplo, impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles o impuesto al valor agregado; o bien, por la introducción o salida de bienes del territorio nacional como sucede con los impuestos al comercio exterior.
Es conveniente señalar para efectos del presente trabajo que el Código Fiscal de la Federación, en su artículo 2o. fracción I, establece que los impuestos son aquellas contribuciones distintas de aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos; lo cual razonadamente resulta lógico, al igual que suponer que las contribuciones y los impuestos son distintos de los aprovechamientos y productos a que se refiere el artículo 3o. del referido código, aun cuando todos constituyan ingresos del Estado y puedan en un momento dado denominarse créditos fiscales.
El establecimiento de determinados impuestos no tiene en todos los casos una finalidad directamente fiscal, esto es, cumplir con los propósitos señalados en el texto constitucional antes referido consistente en contribuir a los gastos públicos de la Federación, Distrito Federal, Estados, y municipios. Así por ejemplo, los impuestos al comercio exterior fijados concretamente en las leyes de los impuestos generales de importación y de exportación, tienen como finalidad orientar y regular el comercio internacional de un país y, por tanto, sus fines no son directamente fiscales, es decir, se trata de impuestos indirectos con fines extrafiscales. Esto no quiere decir que sus recursos no se ocupen para contribuir a los gastos públicos antes referidos, simplemente no es su propósito fundamental.
Podemos decir que la naturaleza de los impuestos al comercio exterior no es del todo fiscal, esto es, su finalidad inmediata no es sufragar los gastos públicos. Este tipo de impuestos tienen un propósito económico y social. Entre sus fines se encuentra el control sobre el tránsito de mercancías por territorio nacional y la protección a la industria nacional.
Con respecto a los aprovechamientos tenemos que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación, son “. . . los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal”.
A mayor abundamiento, el artículo 9 de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 1998 señala facultades del Ejecutivo Federal para fijar o modificar los aprovechamientos por concepto de “. . . el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público(5) o por la prestación de servicios en el ejercicio de las funciones de derecho público por los que no se establecen derechos. [Agrega] Para establecer el monto de los aprovechamientos a que hace referencia este artículo, por la prestación de servicios, y por el uso o aprovechamiento de bienes, se tomarán en consideración criterios de eficiencia económica y saneamiento financiero de los organismos públicos que realicen dichos actos . . .”.
En correspondencia con lo anterior, el artículo 10 de la ley en comento dispone que “Los ingresos por aprovechamientos a que se refiere el artículo anterior, se destinarán, previa aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a cubrir los gastos de operación, conservación, mantenimiento e inversión hasta por el monto autorizado en el presupuesto de la entidad para la unidad generadora de dichos ingresos”.
De lo anteriormente expuesto puede observarse que los aprovechamientos se cobran en razón del ejercicio de funciones de derecho público y éstas son identificadas con la prestación de servicios por parte de una dependencia o entidad perteneciente a la administración pública; o bien, por el aprovechamiento de bienes, en cuyo caso nos remitimos a la clasificación que establece la Ley General de Bienes Nacionales, en bienes del dominio público y del dominio privado de una dependencia o entidad del gobierno, siempre que dicha imposición y cobro sea distinto de las contribuciones, es decir, de los derechos, toda vez que éstos según el artículo 2o. fracción IV del Código Fiscal de la Federación “. . . son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados, cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos . . .”.
Si aceptamos y distinguimos la diferencia entre los ingresos percibidos por el ejercicio de funciones de derecho público en cualquiera de sus acepciones, reconocemos que los aprovechamientos no son contribuciones y, por tanto, son distintos de los derechos. Igualmente debemos ser agudos para percatarnos que existen aprovechamientos que no cumplen exactamente con los lineamientos a que se refieren los artículos 9 y 10 de la Ley de Ingresos de la Federación aludida, en cuyo caso se encuentran las cuotas compensatorias.
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