Source: https://www.eius.it/giurisprudenza/2020/339
Timestamp: 2020-07-02 09:53:57+00:00
Document Index: 67457537

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 1']

EIUS - Corte costituzionale, sentenza 25 giugno 2020, n. 126
Sentenza 25 giugno 2020, n. 126
[...] nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e 2 della legge della Regione Toscana 28 giugno 2019, n. 38 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure di politica attiva del lavoro per la sostituzione di personale collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori. Modifiche alla l. r. 1/2009), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 22-27 agosto 2019, depositato in cancelleria il 26 agosto 2019, iscritto al n. 93 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno 2019.
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 22-27 agosto 2019 e depositato il 26 agosto 2019 (reg. ric. n. 93 del 2019), ha promosso, per violazione degli artt. 3, 51, primo comma, 97, 117, commi secondo, lettere l) e m), e terzo, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e 2 della legge della Regione Toscana 28 giugno 2019, n. 38 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure di politica attiva del lavoro per la sostituzione di personale collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori. Modifiche alla l. r. 1/2009), pubblicata in pari data sul Bollettino Ufficiale della Regione, n. 31, parte prima.
1.1.- Entrambe le disposizioni impugnate violerebbero, anzitutto, «la competenza legislativa esclusiva dello Stato» nella materia dell'ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), che comprende «la disciplina dei rapporti di diritto privato regolati dal codice civile e dai contratti collettivi e, quindi, anche la disciplina generale degli atti funzionali alla loro instaurazione, come le graduatorie concorsuali».
1.2.- Sarebbe violata anche la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), competenza «di carattere trasversale», che riguarda anche le regole in tema di reclutamento del personale e la limitazione dell'efficacia delle graduatorie ai soli vincitori. Le regole dettate a tale riguardo sarebbero «espressione di un principio generale di organizzazione enucleato dal legislatore statale nell'esercizio della sua funzione di garanzia dell'unitarietà e uniformità dell'ordinamento», suscettibile di imporsi anche alle Regioni, titolari di competenza legislativa residuale nella materia dell'organizzazione amministrativa (art. 117, quarto comma, Cost.) e perciò legittimate, in tale àmbito, a disciplinare soltanto le «dettagliate e specifiche modalità di accesso al lavoro pubblico regionale».
1.3.- Le disposizioni impugnate contrasterebbero, inoltre, con i princìpi di eguaglianza, di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione «di cui agli articoli 3, 51, primo comma, e 97, della Costituzione». Esse si discosterebbero dalla normativa statale che limita l'efficacia della graduatoria ai soli vincitori e così mira a garantire «per tutti i candidati ai pubblici uffici un trattamento eguale, rispettoso dei principi di imparzialità e buon andamento di cui agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, nell'ottica della valorizzazione delle professionalità al servizio della Nazione unitariamente intesa», prevedendo, sempre in una prospettiva di «efficienza e buon andamento dell'amministrazione», che la graduatoria possa servire a coprire anche i posti «che si rendono disponibili, in conseguenza della mancata costituzione e dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori».
1.4.- Sarebbe violato anche l'art. 117, terzo comma, Cost. La fissazione di «modalità uniformi di utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego» si atteggerebbe come «un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica», giacché non si potrebbero «ammettere usi di risorse pubbliche diverse da quelle dettate a livello uniforme sul piano nazionale per consentire l'assunzione (con correlativa spesa) alle dipendenze della pubblica amministrazione».
2.- Con atto depositato il 25 settembre 2019, si è costituita in giudizio la Regione Toscana, chiedendo di respingere, perché inammissibili e comunque infondate, le questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 1, comma 361, della legge n. 145 del 2018, come modificato dall'art. 12, comma 8-ter del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, nel limitare l'uso delle graduatorie alla sola copertura dei posti messi a concorso, si applicherebbe - per quel che attiene ai centri per l'impiego - alle graduatorie dei concorsi banditi a decorrere dal 1° luglio 2019. Pertanto, fino al termine del 30 giugno 2019, la deroga consentita dall'art. 1, comma 3, della legge reg. Toscana n. 38 del 2019 sarebbe compatibile con la previsione statale. Nel caso di specie, peraltro, i concorsi per l'assunzione a tempo indeterminato di personale destinato ai centri per l'impiego sarebbero stati banditi prima del 30 giugno 2019.
3.- In base al decreto della Presidente della Corte costituzionale del 20 aprile 2020 (punto 1, lettera c), il giudizio, originariamente destinato alla trattazione in udienza pubblica, è stato trattato in camera di consiglio, sulla base degli atti depositati dalle parti, come richiesto dalle medesime.
3.1.- In vista della camera di consiglio, la Regione Toscana ha depositato una memoria illustrativa, chiedendo, con le seguenti specificazioni, l'accoglimento delle conclusioni già rassegnate.
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt. 1, comma 3, e 2 della legge della Regione Toscana 28 giugno 2019, n. 38 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento dei servizi e delle misure di politica attiva del lavoro per la sostituzione di personale collocato in quiescenza, del direttore generale e dei direttori. Modifiche alla l. r. 1/2009), per contrasto con gli artt. 3, 51, primo comma, 97, 117, commi secondo, lettere l) e m), e terzo, della Costituzione.
1.1.- L'art. 1, comma 3, della legge reg. Toscana n. 38 del 2019 affida all'Agenzia regionale toscana per l'impiego (ARTI) la gestione di un piano triennale di reclutamento, finalizzato al rafforzamento dei centri per l'impiego. Si prevede, a tal fine, «lo scorrimento delle graduatorie per il reclutamento di personale approvate a far data dal 1° gennaio 2019», in deroga alle previsioni dell'art. 1, comma 361, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), che consentiva di utilizzare le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), al solo scopo di coprire i posti messi a concorso e «quelli che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell'ordine di merito, in conseguenza della mancata costituzione o dell'avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori».
1.2.- L'art. 2 della citata legge regionale autorizza la Regione, gli enti dipendenti, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale a procedere, in deroga a quanto previsto dall'art. 1, comma 361, della legge n. 145 del 2018, allo scorrimento delle graduatorie approvate a far data dal 1° gennaio 2019.
1.3.- Le censure si indirizzano verso la scelta di ricorrere allo scorrimento delle graduatorie in deroga all'art. 1, comma 361, della legge n. 145 del 2018, disposizione, quest'ultima, che si prefiggerebbe di fornire all'amministrazione il personale più qualificato.
1.3.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri assume che entrambe le disposizioni impugnate invadano la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), che includerebbe anche la disciplina delle graduatorie concorsuali, in quanto preordinate all'instaurazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
1.3.2.- Le disposizioni impugnate sarebbero lesive, inoltre, della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.). A tale àmbito, difatti, apparterrebbe «anche la determinazione dei limiti soggettivi di efficacia delle graduatorie», che il legislatore statale provvederebbe a fissare «nell'esercizio della sua funzione di garanzia dell'unitarietà e uniformità dell'ordinamento».
1.3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta la violazione dei princìpi di eguaglianza, di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione «di cui agli articoli 3, 51, primo comma, e 97 della Costituzione». Il legislatore regionale avrebbe disatteso le regole sull'uso delle graduatorie, che si riprometterebbero di «assicurare per tutti i candidati ai pubblici uffici un trattamento eguale, rispettoso dei principi di imparzialità e buon andamento di cui agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione, nell'ottica della valorizzazione delle professionalità al servizio della Nazione unitariamente intesa».
1.3.4.- Il ricorrente, infine, denuncia il contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., sul presupposto che la disciplina di «modalità uniformi di utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego» rappresenti «un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica», che tenderebbe «a regolare la spesa per l'accesso ai pubblici uffici (evitando il reclutamento secondo modalità differenziate [...])».
2.- Anche ai fini della disamina delle eccezioni preliminari formulate dalla Regione Toscana, occorre ricostruire l'evoluzione della normativa statale sulle graduatorie concorsuali, nella parte in cui si interseca con le previsioni adottate dal legislatore regionale.
3.- Nella memoria illustrativa, depositata in vista della trattazione della causa in camera di consiglio, la parte resistente fa leva sull'abrogazione dell'art. 1, commi 361 e 365, della legge n. 145 del 2018, per eccepire l'inammissibilità del ricorso «per sopravvenuta carenza di interesse e cessazione della materia del contendere».
4.- Le questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri non sono fondate.
5.- Ad avviso del ricorrente, le disposizioni impugnate sarebbero innanzitutto lesive della competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).
Questa Corte è costante nell'affermare che la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale - in quanto riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali - è preclusa allo Stato (a maggior ragione attraverso disposizioni di dettaglio) e spetta alla competenza residuale delle Regioni (sentenza n. 2 del 2004), nel rispetto dei limiti costituzionali (sentenza n. 380 del 2004, punto 3.2. del Considerato in diritto).
6.- Dall'esclusione della vincolatività dei parametri interposti citati per le Regioni, discende l'infondatezza dell'ulteriore censura del ricorrente, che denuncia la violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.).
7.- Il ricorrente censura gli artt. 1, comma 3, e 2, della legge reg. Toscana n. 38 del 2019, in quanto si porrebbero in contrasto con il dettato costituzionale, che impone l'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso, in condizioni di eguaglianza, così da salvaguardare il buon andamento e l'imparzialità.
7.1.- Tali censure non sono fondate.
7.2.- L'art. 1, comma 361, della legge n. 145 del 2018, istituiva una stretta correlazione tra la graduatoria e i posti messi a concorso e, in virtù delle modifiche apportate dall'art. 14-ter del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, consentiva all'amministrazione di reclutare gli idonei al solo scopo di sopperire alla mancata costituzione o all'estinzione anticipata del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori.
Nell'esercizio della competenza riconosciuta dall'art. 117, quarto comma, Cost., il legislatore regionale non può ritenersi vincolato all'osservanza dei criteri indicati dal legislatore statale - peraltro rimasti in vigore per un tempo limitato - a meno che essi non riflettano i princìpi inderogabili di buon andamento e imparzialità sanciti dall'art. 97 Cost.
7.3.- In linea generale, si deve osservare che lo scorrimento delle graduatorie, consentito dalle disposizioni impugnate e ora anche dalla sopravvenuta normativa statale, presuppone lo svolgimento delle ordinarie procedure selettive, finalizzate a individuare i soggetti più qualificati per l'occupazione dei posti vacanti, e non costituisce dunque una deroga al principio del pubblico concorso invocato dal ricorrente.
7.4.- Inoltre, lo scorrimento delle graduatorie ancora valide è assoggettato a limitazioni, che valgono a renderlo compatibile con i princìpi di imparzialità e di buon andamento dell'amministrazione, evocati a più riprese dal ricorrente.
7.5.- L'esame delle specificità della disciplina regionale impugnata conferma la non fondatezza delle censure proposte.
Lo scorrimento delle graduatorie non ha dunque una portata indiscriminata, ma si rivela direttamente funzionale a organizzare il reclutamento degli idonei nel modo più efficiente e sollecito, in un àmbito - quello delle politiche attive del lavoro, della tutela della salute e dell'organizzazione amministrativa regionale in senso ampio - riservato a vario titolo all'autonomia della Regione, in vista di specifiche finalità, che lo stesso legislatore statale riconosce meritevoli di particolare considerazione.
8.- Il ricorrente, da ultimo, ravvisa nelle disposizioni impugnate la violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e, in particolare, del principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica, che individua nelle «modalità uniformi di utilizzo delle graduatorie concorsuali per l'accesso al pubblico impiego» dettate dalla legislazione dello Stato.
8.1.- La Regione Toscana ha eccepito l'inammissibilità della censura, perché generica e carente di argomenti idonei a dimostrare con quali princìpi finanziari, nella specie, la legge regionale entri in conflitto.
8.2.- Nel merito, la questione non è fondata.
8.3.- Il ricorrente richiama la sentenza di questa Corte n. 3 del 2013, che ha riconosciuto un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica nell'art. 17, comma 10, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, che consente alle amministrazioni pubbliche locali, nel triennio 2010-2012, di «bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244».
8.4.- A tale riguardo, non rilevano le enunciazioni di principio di questa Corte, che ha attribuito il rango di norme di coordinamento della finanza pubblica alle previsioni volte a delimitare la proroga dell'efficacia delle graduatorie, «in costanza di misure di contenimento delle assunzioni» (sentenza n. 5 del 2020, punto 4.3.1. del Considerato in diritto). Le disposizioni introdotte dalla legge reg. Toscana n. 38 del 2019 toccano il diverso profilo dell'uso di graduatorie ancora valide e non contrastano con misure statali finalizzate a circoscrivere la proroga delle stesse e, in pari tempo, a restringere le facoltà di assunzione delle amministrazioni.
8.5.- Le disposizioni impugnate non incorrono nella violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. anche alla luce dei seguenti rilievi.
L'art. 1, comma 1, della legge reg. Toscana n. 38 del 2019 prevede che l'ARTI - ente intermedio preposto alla gestione della rete regionale dei centri per l'impiego e all'erogazione dei servizi destinati a misure di politiche attive - proceda alle assunzioni del personale da destinare a tali centri, con contratto di lavoro a tempo indeterminato, entro i limiti delle risorse finanziarie previste dalla legge statale allo scopo di potenziarne le funzioni nell'orientamento al lavoro. Tali risorse sono ripartite dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali in base ai criteri definiti previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (artt. 1, comma 258, della legge n. 145 del 2018 e 12, comma 8-bis, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito nella legge 28 marzo 2019, n. 26). Come traspare dal preambolo della legge regionale impugnata (punto 4.), il personale è reclutato «solo a seguito della effettiva ripartizione delle suddette risorse tra tutte le regioni interessate ad opera del decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali».