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Timestamp: 2020-03-29 03:29:26+00:00
Document Index: 66970722

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 144', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 82']

L'articolo 131 indica appunto al comma 1 la definizione di paesaggio, desunta dall'articolo 1 della Convenzione europea del paesaggio. La Convenzione ha infatti indicato la definizione del paesaggio, evidenziando la necessità di individuare quelle misure generali che realizzino non solo la sua protezione, ma anche la sua corretta gestione attraverso gli specifici obiettivi di qualità paesistica. In attesa della imminente ratifica della Convenzione da parte dello Stato italiano si è comunque ritenuto di dover adeguare la normativa in materia. Il comma 2 indica quali siano le funzioni pubbliche che si riferiscono al paesaggio, al fine di giustificare il potere di tutela e quello di valorizzazione e di esprimerne la ratto ispiratrice.
L'articolo 132 Cooperazione dispone appunto la cooperazione tra le amministrazioni pubbliche, finalizzata a definire i principi generali, le strategie e gli orientamenti che consentano di adottare le misure sul paesaggio oggetto dei successivi articoli. La disposizione elenca quali siano le finalità delle misure: quelle della tutela, della pianificazione, del recupero, della valorizzazione, della gestione degli interventi che incidono sul paesaggio, modificandolo, dell'orientamento e dell'armonizzazione delle trasformazioni che vengono provocate dai diversi processi sociali, economici ed ambientali che hanno inevitabili riflessi sul paesaggio stesso. La prospettiva nella quale vengono collocate le misure è quella dello sviluppo sostenibile, prospettiva indicata nell'articolo 1, lettera e) della Convenzione europea del paesaggio e rinvenibile anche nell'articolo 2, lettera e) dell'accordo del 19 aprile 2001. Il comma 3 dispone l'obbligo per le amministrazioni pubbliche di diffondere la conoscenza del paesaggio, in linea con quanto disposto dalla Convenzione nell'articolo 6, lettera B.
L'articolo 133 Convenzioni internazionali dispone che le attività di tutela e di valorizzazione del paesaggio si conformino ai principi della cooperazione fra gli Stati ed alle convenzioni in materia che siano rese esecutive in Italia. L'articolo riprende sostanzialmente il dettato dell'articolo 148 del Testo unico, indicando però oltre alle organizzazioni internazionali anche quelle sovranazionali. La previsione appare poi in particolare ispirata dalla necessità di una immediata applicazione della Convenzione europea del paesaggio da parte di tutti gli organismi pubblici che si occupano del paesaggio, in attesa della ratifica dell'atto. La Convenzione è quindi il parametro di riferimento rispetto alla concezione generale del paesaggio ed ai principi ispiratori dell'attività di tutela.
L'articolo 134 Beni paesaggistici specifica quali siano i beni paesaggistici. Gli immobili e le aree sono indicati per mero rinvio alle rispettive norme che li descrivono, scelta questa, peraltro già operata dal legislatore del Testo unico all'articolo 138. Oltre ai beni già individuati dalla normativa previgente vengono indicati anche gli immobili e
le aree che possono essere sottoposti a tutela dal piano paesaggistico, scelta questa già operata dalla Regione Molise e dalla regione Lazio. Il comma 2 specifica come dai limiti alla facoltà di disposizione e godimento derivanti dall'individuazione dei beni paesaggistici non discenda alcun diritto ad indennizzo, recependo quindi l'orientamento costantemente manifestato dalla Corte Costituzionale e reintroducendo la disposizione contenuta nell’articolo 16 della 1egge 29 giugno 1939, n.. 1497 ma non reiterata nel Testo unico.
L'articolo 135 Pianificazione paesaggistica definisce l'ambito della pianificazione e le sue finalità. Il comma 1 riprende il dettato dell'articolo 2 dell'accordo del 19 aprile 2001 e dispone in ordine alla pianificazione paesistica. 'L'incipit del comma 1 stabilisce che le regioni assicurino l'adeguata protezione e valorizzazione del paesaggio. L'attività è perciò finalizzata a seguire due grandi direttrici: quella della salvaguardia e quella della valorizzazione, quindi della tutela attiva del territorio, di ogni regione. Tanto è vero che il periodo successivo del comma riferisce l'attività pianificatoria regionale al territorio. E' questa la prima innovazione in materia di paesaggio, apportata dal decreto legislativo. E' infatti sufficiente confrontare le previsioni contenute nell'articolo 135 con quelle dell'articolo 149 del Testo unico, per verificare che viene superato un problema di fondo sotteso al Testo unico. Ed infatti, per i limiti della legge di delega, l'articolo 149 ha potuto solo coordinare le norme previgenti in materia di pianificazione paesistica. In esso sono quindi confluite le disposizioni contenute nell'articolo 1-bis del decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431, comunemente nota come legge Galasso., dal quale è derivato l'obbligo per le regioni di redigere piani territoriali paesistici o piani urbanistico-territoriali, al fine di individuare la specifica normativa per l'utilizzazione e la valorizzazione di quei beni vincolati ope legis ora enumerati dall'articolo 146 del medesimo Testo unico. Il comma 2 dell'articolo 149 ha invece recepito il contenuto dell'articolo 5 della legge 29 ottobre 1939, n. 1497, indicando la facoltà di pianificare dal punto di vista paesistico i complessi di cose immobili e le bellezze panoramiche che sono stati oggetto di uno specifico provvedimento che ne abbia dichiarato il notevole interesse pubblico. Di fatto, diverse regioni e lo stesso Ministero hanno incluso nei piani territoriali paesistici tutte le aree tutelate, si è cioè adempiuto all'obbligo e si è esercitata la facoltà. D'altra parte, il ricorso allo strumento alternativo del piano urbanistico-territoriale, ha reso possibile per le regioni la pianificazione anche degli ambiti non vincolati. Tali elementi hanno quindi ispirato il dettato dell'articolo 135 che estende l'attività pianificatoria all'intero territorio regionale. L'equiordinazione dei due strumenti pianificatori stabilita dalla legge Galasso e poi dall'articolo 149 del Testo unico per le finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali (cfr. comma 1 dell'articolo 149), appare nell'articolo per così dire duplicata: al piano paesaggistico viene infatti consentito di contemplare l'intero territorio regionale. La finalità della norma è quella di realizzare, attraverso la pianificazione obbligatoria per l'intera regione, una efficace salvaguardia dei diversi paesaggi e di quelle caratteristiche meritevoli di tutela e di definirne le modifiche compatibili, la trasformazione ed il recupero. Il comma 2 stabilisce che il piano paesaggistico definisca le trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici, le azioni di recupero del paesaggio tutelato, nonché gli interventi di valorizzazione del paesaggio in relazione alla salvaguardia dei valori esistenti, ma anche alle prospettive di sviluppo sostenibile.
L'articolo 136 Immobili ed aree di notevole interesse pubblico enumera i beni soggetti alle disposizioni di tutela per l'intrinseco valore che determina la scelta di dichiararne con esplicito atto il notevole interesse pubblico. I beni indicati sono quelli già riconosciuti dall'articolo 139 del Testo unico. Per quanto attiene ai complessi di cose immobili di cui alla lettera c) si è ritenuto di enumerare esplicitamente i centri storici, gli antichi castelli, villaggi o borghi, gli agglomerati urbani. In merito si evidenzia che il numero 3 dell'articolo 1 della legge n. 1497 del 1939 già individuava fra i beni soggetti alla legge stessa per il loro notevole interesse pubblico "... i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale...". Il relativo regolamento d'attuazione, Regio Decreto 3 giugno 1940, n. 1357, all'articolo 9, punto 4, chiarisce come nota essenziale di tale complesso debba essere "....la spontanea concordanza e fusione fra l'espressione della natura e quella del lavoro umano...'". Il dettato predetto è stato in effetti utilizzato per sottoporre a tutela numerosi centri storici, villaggi e borghi in diverse Regioni italiane, caratterizzati sia da identità estetico-culturale ancora sufficientemente preservata o preservabile da incisivi fenomeni edilizi, che da pregevoli elementi storico-architettonici ed in genere dal positivo inserimento in un contesto ambientale a sua volta meritevole di tutela. Una rilevazione statistica svolta per gli anni 1943-1978 ha permesso di accertare che su 2166 decreti di vincolo ex lege 1497/1939, ben 129 riguardavano centri storici e comunque altri 614 avevano per oggetto un intero territorio comunale. Anche successivamente diversi centri storici sono stati vincolati quali beni paesisticamente rilevanti. Si è quindi ritenuto opportuno riconoscere nella norma il dato fattuale. Inoltre sono state contemplate le zone di interesse archeologico. Ciò in quanto tali zone sono attualmente individuate sia dal Ministero che dalle regioni con provvedimenti espressi di carattere ricognitivo, atti che includono un'area specifica o un intero comprensorio fra le zone di interesse archeologico indicate nell'articolo 146, comma 1, lettera m) del Testo unico. Questa scelta è stata determinata da due elementi: la necessità di dare certezza di riconoscimento del bene protetto che, a differenza degli altri beni pur enumerati nel medesimo articolo 146, non ha quelle qualità fisiche connaturate che ne consentano un'agevole individuazione e la giurisprudenza formatasi sulla questione. Ed infatti nella nota sentenza n.951/90 la VI sezione del Consiglio di Stato ha affermato che la tutela prevista dall'articolo 1, lettera m) della legge n. 431 del 1985 è " ... distinta da quella di cui alla legge 1 giugno 1939, n. 1089, avendo ad oggetto non già direttamente o indirettamente i beni riconosciuti di interesse archeologico, ma piuttosto il loto territorio. La fattispecie legale in questione non presuppone la necessità dell'avvenuto accertamento dell'interesse archeologico in via amministrativa (ai sensi della legge n. 1089 del 1939) o, eccezionalmente legale...".2
1 cfr. A.POSTIGLIONE , // diritto all'ambiente, Napoli, 1982, pag. 283
2 Sul punto si confrontino anche Consiglio di Stato, VI, 14.10.1998, n. 1391, Cass., III, 01.02.2001, n. 1012, TAR Toscana, III, 06.03.1996, n. 185.
L'articolo 137 Commissioni provinciali stabilisce che con atto regionale sia costituita per ciascuna provincia una commissione con il compito di formulare le proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico di immobili ed aree, commissione già prevista sia nella legge n. 1497 del 1939 che nell'articolo 140 del Testo unico. Per quanto attiene alla composizione il comma 2 indica quali membri di diritto della commissione il soprintendente regionale, il soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio, il soprintendente per i beni archeologici. La partecipazione dei soprintendenti alle commissioni provinciali costituisce un concreto strumento di collaborazione fra Stato e regioni per garantire una tutela efficace dei beni che si rivelino pregevoli. Ferma restando l'autonomia delle regioni nell'articolare la composizione delle commissioni prevedendo anche la presenza delle rappresentanze degli enti locali, si è comunque previsto nel comma 2 che la commissione possa procedere all'audizione dei sindaci interessati e consultare esperti.
L'articolo 138 Proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico è relativo alla potestà regionale di dichiarare il notevole interesse pubblico dei beni e delle aree indicati all'articolo 136. La verifica della giurisprudenza costituzionale e del Consiglio di Stato formatasi su tale potestà ha orientato ad eliminare il riferimento al termine elenchi contenuto nella legge n. 1497 del 1939 e riprodotto negli articoli 140 e 144 del Testo unico. Ed infatti, le procedure fin qui seguite sia dalle Commissioni provinciali per le bellezze naturali che dagli uffici ministeriali danno luogo a proposte di dichiarazione di notevole interesse pubblico che, ove condivise dai competenti organi, confluiscono in un provvedimento regionale o ministeriale di dichiarazione. Il comma 1 attribuisce alla commissione provinciale il compito di valutare la sussistenza del notevole interesse pubblico dei beni, dopo aver acquisito le necessarie informazioni attraverso le soprintendenze e gli uffici regionali e provinciali e di formulare la proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico. L'iniziativa può essere della stessa commissione ma anche della regione, della provincia, delle città metropolitane, dei comuni. E' onere della proposta la motivazione delle specifiche caratteristiche storiche, culturali, naturalistiche, morfologiche ed estetiche dell'immobile o dell'area e l'indicazione delle prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione del bene, così come previsti dall'articolo 143 relativo al piano paesaggistico. Ciò costituisce una forte innovazione rispetto alle previsioni attuali. La dichiarazione non si connota infatti soltanto come un provvedimento conservativo ma anche di gestione del bene e si inserisce nel sistema di tutela previsto dal piano paesaggistico. Il comma 2 chiarisce come, dopo l'approvazione del piano paesaggistico le nuove proposte siano finalizzate a stabilire una disciplina di tutela e valorizzazione maggiormente rispondente alle caratteristiche dei beni contemplati e come le stesse proposte costituiscano parte integrante del piano paesaggistico. Si intende quindi superare la dicotomia oggi di fatto esistente tra il sistema dei vincoli e quello della pianificazione, costruendo un sistema di tutela per così dire integrato.
L'articolo 139 Partecipazione al procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico stabilisce al comma 1 l'obbligo di affissione delle deliberazioni assunte dalla commissione all'albo pretorio dei Comuni interessati per un periodo di novanta giorni, obbligo questo già sussistente sia nella legge n. 1497 del 1939 che nell'articolo 140, comma 5 del Testo unico. Si è però preferito indicare il termine in giorni piuttosto che in mesi, per consentire un calcolo più agevole. Viene disposta al
comma 2 la contestuale notizia della deliberazione della commissione sui quotidiani, così come già stabilito dall'articolo 140, comma 6 del Testo unico ed anche sui siti informatici della regione, della provincia e del comune. Il comma 3 attribuisce ai soggetti interessati la facoltà di presentare osservazioni sulla deliberazione entro sessanta giorni successivi alla pubblicazione all'albo pretorio della stessa. In tal senso si è modificato e precisato il dettato dell'articolo 141, comma 1 del Testo unico. Allo stesso tempo si sono rese speculari le due previsioni contenute nel Testo unico : quella del richiamato articolo 141 che indicava il termine di tre mesi per presentare osservazioni in ordine alla proposta formulata dalla commissione provinciale e quella dell'articolo 144 che indicava invece il termine di sessanta giorni per presentare osservazioni in ordine alla proposta formulata dalla soprintendenza. Il termine di sessanta giorni è apparso più che congruo, anche per garantire un ragionevole tempo di conclusione del procedimento. Il comma 4 dell'articolo 139 impone alla regione l'obbligo di avviare il procedimento di dichiarazione per i beni indicati alle lettera a) e b) dell'articolo 132, beni noti in dottrina quali bellezze individue, dandone comunicazione al proprietario, possessore o detentore del bene stesso ed al Comune. Il comma 5 specifica gli elementi che debbono costituire il contenuto della comunicazione. E' stata quindi costruita una procedura analoga a quella di dichiarazione dei beni culturali rinvenibile nella parte seconda del Codice
L'articolo 140 Dichiarazione di notevole interesse pubblico e relative misure di conoscenza dispone in merito al provvedimento regionale di dichiarazione di notevole interesse pubblico ed alle relative misure di conoscenza. Nell'articolo sono state infatti coordinate le seguenti disposizioni già contenute nel Testo unico: al comma 1 la previsione contenuta nel comma 2 dell'articolo 141 del Testo unico, relativa all'adozione dell'atto regionale; al comma 2 la previsione contenuta nell'articolo 143 del Testo unico, relativa al provvedimento di dichiarazione per le bellezze individue ed all'obbligo di trascrizione dello stesso nei registri immobiliari; ai commi 3 e 4 le previsioni contenute n nell'articolo 142 del Testo unico, relative alla pubblicazione del provvedimento regionale sulla Gazzetta Ufficiale e sul Bollettino regionale.
Nell'articolo 141 Provvedimenti ministeriali è stata costruita, la procedura che consente al Ministero di provvedere in via sostitutiva per le dichiarazioni di notevole interesse pubblico. Preliminarmente all'analisi della disposizione è bene operare alcune riflessioni. Il dettato testuale dell'ultimo comma dell'alt. 82 del D.P.R. 616/1977, disposizione poi sostituita dall'art. 144 del decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 490, riserva allo Stato una potestà di integrare gli elenchi delle bellezze naturali, potestà definita da costante giurisprudenza quale concorrenziale con quella delle regioni.3 La Corte Costituzionale nella sentenza 14/07/1998, n. 334, nel ribadire quanto già sostenuto in precedenti sentenze sul potere autonomo e concorrenziale dello Stato di integrare gli elenchi delle bellezze naturali approvate dalle Regioni ha chiaramente dichiarato che lo Stato può introdurre aggiunte all'elenco senza che possa al riguardo operarsi una distinzione tra località prese in considerazione o meno nel separato procedimento regionale posto in essere nell'esercizio della delega. Ed anzi si deve ritenere che l'inclusione di località nell'elenco di individuazione delle bellezze naturali
3A riguardo cfr. ex multis Consiglio di Stato, VI, 31/07/1990, n.740; 31/12/1993, n. 1160; 03/02/1994, n. 79 (cfr. Sez. VI, 20/01/1998, n. 106; 08/04/2002, n. 1898; 20/05/2002, n. 2724
può legittimamente avere riguardo a località per le quali vi sia stata una espressa determinazione negativa da parte della Regione, oltre a quelle non incluse per non essere state neanche prese in considerazione a tali fini, ovvero per difetto di iniziativa dei soggetti che concorrono nel procedimento regionale. Né il Ministero nell'esercizio del potere concorrente ha l'obbligo di verificare l'inerzia regionale. Ed infatti "...la Regione non ha lo specifico obbligo (giuridicamente coercibile) di emanare provvedimenti di ulteriore imposizione del vincolo paesistico e di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali (come individuate dallo Stato o dalla Regione). Essa infatti è titolare di un potere tecnico-discrezionale, il cui esercizio (o non esercizio) è di per sé insindacabile, sia in sede amministrativa dal Ministero (che può direttamente provvedere al riguardo), sia in sede giurisdizionale dagli organi di giustizia amministrativa..."(Cons. Stato, Sez. VI, 20/05/2002, n. 2724) e pertanto, per emanare un provvedimento ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico, non deve essere contestato alcun inadempimento della Regione, per definizione inconfigurabile. Al fine di conservare il potere ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico è stata costruita una disposizione che attribuisce al Ministero un potere sostitutivo. La finalità della norma è quella di garantire comunque l'efficace salvaguardia degli immobili e delle aree meritevoli di tutela, nonché il ruolo di cogestione dello Stato nella tutela del paesaggio. Il comma 1 attribuisce quindi al soprintendente il compito di richiedere al Ministero di dichiarare il notevole interesse pubblico di un immobile o di un'area laddove la commissione non provveda, ovvero alla proposta della Commissione non consegua il provvedimento regionale. Nei commi seguenti è indicato il procedimento ministeriale di dichiarazione. Nel comma 2 si dispone che l'organo ministeriale competente effettui l'istruttoria per l'eventuale formulazione della proposta di dichiarazione. Il comma 3 è relativo alla pubblicazione della proposta all'albo pretorio dei comuni, a norma dell'articolo 139. Il comma 4 è relativo alla contestuale pubblicazione della notizia della proposta sui quotidiani e sul sito informatico del Ministero. Il comma 5, come già sopra detto speculare al dettato del comma 3 dell'articolo 139, attribuisce alle regioni, alle province, alle città metropolitane, ai comuni, alle associazioni individuate ed agli altri soggetti interessati la facoltà di presentare osservazioni sulla deliberazione entro sessanta giorni dalla pubblicazione della stessa all'albo pretorio. Il comma 6 dispone per gli obblighi relativi alle bellezze individue. Il comma 7 stabilisce che il Ministero, valutate le osservazioni, provveda alla dichiarazione con proprio decreto. Infine i provvedimenti sono stati sottratti al controllo di legittimità della Corte dei conti. Ciò in quanto la Corte dei conti con l'avviso n. 8/8 del 26 febbraio 1994 rilevava l'obbligatorietà di rassegnare al controllo preventivo di legittimità i provvedimenti ministeriali di vincolo emessi dal questa Amministrazione ai sensi della legge n. 1497 del 1939, all'epoca vigente. A supporto del rilievo la Corte richiamava in merito l'articolo 3, primo comma, lettera c della legge 14 gennaio 1994, n. 20, ritenendo che i provvedimenti suddetti fossero "atti normativi a rilevanza esterna". Il Ministero si conformavo al rilievo sopracitato, trasmettendo alla Corte dei conti sia i decreti ministeriali ex lege n. 1497 del 1939, sia quelli emanati ai sensi dell'articolo 1, lettera m) della legge n. 431 del 1985. Successivamente la questione è stata di nuovo sottoposta alla Corte che ha però ribadito l'obbligo con rilievo n. 9 del 29 gennaio 2001 nel quale si sostiene che tutti i provvedimenti di tutela relativi ai beni culturali ed ai beni paesaggistici siano da assoggettare al controllo alla luce degli articoli 8 e 20 della legge n. 47/1985 e degli effetti penali che ne conseguono. Gli uffici ministeriali hanno evidenziato alla
Commissione come il puntuale adempimento ai rilievi della Corte abbia notevolmente inciso sull'attività sottolineando come l'efficacia dei decreti di vincolo sia spesso affidata alla rapidità ed alla tempestività dell'adozione, soprattutto nel caso in cui, nelle more dell'istruttoria, venga emanato un provvedimento interinale di inibizione e/o di sospensione dei lavori che impedisca ogni illecita alterazione del bene meritevole di tutela. L'acquisizione del visto di controllo della Corte dei Conti, per il tramite della Ragioneria Centrale, non ha mai finora comportato un periodo di tempo inferiore ai due mesi, finendo quindi per costituirsi quale aggravio procedurale a discapito della tempestività dell'atto sottoposto a controllo. Appare quindi evidente come tale obbligo penalizzi fortemente l'attività istituzionale, rischiando di vanificare l'azione di salvaguardia intrapresa dal Ministero. A riguardo sono stati individuati i seguenti elementi che contrastano con la tesi della Corte dei conti:
- i provvedimenti ministeriali non hanno le caratteristiche di generalità proprie degli atti normativi;
- i provvedimenti non sono finalizzati a dettare una disciplina astratta, ma, al contrario, individuano in concreto beni meritevoli di tutela.
- la Corte Costituzionale e conformemente il Consiglio di Stato hanno chiarito come i beni culturali abbiano valore per le loro qualità intrinseche e costituiscano una categoria il cui interesse pubblico è originario. L'Amministrazione, dichiarando l'interesse del bene, non ne modifica la situazione che è comunque preesistente all'atto provvedimentale, ma semplicemente individua il bene stesso nelle sue caratteristiche ed acclara la corrispondenza delle sue intrinseche qualità alla prescrizione normativa. Ancor più le osservazioni già formulate si attagliano ai decreti con i quali un'area viene inclusa fra quelle indicate dal predetto articolo come "zone di interesse archeologico" a causa della sua configurazione idonea a conservare il patrimonio archeologico, poiché tali atti si qualificano di per sé come meramente ricognitivi;
- la stessa dizione formale dei decreti quali "dichiarazioni di interesse" appare di per sé già idonea a qualificare gli atti medesimi come dichiarativi, appunto, di caratteristiche comunque esistenti;
- le disposizioni della legge n. 47 del 1985 richiamate dalla Corte sono relative alla realizzazione di interventi abusivi, cioè privi delle approvazioni ed autorizzazioni che sono obbligatorie per l'esecuzione di opere su beni vincolati.
L'articolo 142 Aree tutelate per legge sottopone a tutela ope legis i tenitori, i beni e le aree elencati nel comma 1 dalla lettera a) alla lettera m) fino all'adeguamento dei piani paesistici previsto dall'articolo 156. I tenitori, i beni e le aree elencati sono quelli già contemplati dall'articolo 146 del Testo unico. L'unica modifica apportata riguarda la lettera g) nella quale è stato introdotto il richiamo al decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 recante "Orientamento e modernizzazione del settore forestale a norma dell'articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57", norma sopravvenuta al Testo unico. Tale decreto ha infatti indicato all'articolo 2, comma 2, la competenza delle regioni a stabilire la definizione di "bosco", dandone comunque al comma 6 una definizione da utilizzare nelle more dell'emanazione delle norme regionali. Il comma 4 della stessa disposizione ha stabilito che tale definizione si applichi ai fini dell'individuazione dei tenitori coperti da boschi di cui all'articolo 146, comma 1, lett. g) del Testo unico. Da qui la necessità di inserire nell'articolo 142 il richiamo alle descritte disposizioni del citato decreto legislativo n. 227 del 2001. I commi 2, 3 e 4
corrispondono nel merito alle rispettive disposizioni contenute nell'articolo 146 del Testo unico.
Capo III Pianificazione paesaggistica.
Nell'articolo 143 Pianificazione paesaggistica il comma 1 dispone che il piano ripartisca il territorio regionale per ambiti paesistici omogenei. Viene qui ripreso il dettato dell'articolo 3 dell'accordo del 19 aprile 2001, stabilendo che la pianificazione paesaggistica individui i differenti ambiti territoriali: da quelli che possiedono un pregio paesistico di notevole rilievo fino a quelli, invece, degradati che quindi necessitino di interventi di riqualificazione. Sottesa a questa disposizione è naturalmente l'individuazione di una scala graduata di valori paesistici e quindi dei relativi ambiti omogenei, scala che consenta di individuare i differenti livelli di integrità dei valori paesistici, la loro diversa rilevanza e di scegliere per ogni ambito le forme più idonee di tutela e di valorizzazione. Il comma 2 prevede che alle caratteristiche di ogni ambito corrispondano obiettivi di qualità paesistica e riprende il dettato dell'articolo 4 dell'accordo del 19 aprile 2001. Sono così individuati gli obiettivi che debbono comunque essere presenti in tutti i piani regionali. All'attività conservativa dei valori costitutivi e delle morfologie tipiche del territorio si affianca la previsione delle linee di uno sviluppo che sia compatibile rispetto ai diversi livelli dei valori già accertati. Lo sviluppo non deve comunque diminuire le valenze del paesaggio e deve in particolare salvaguardare le aree agricole che ricevono particolare attenzione nella disposizione. Tra gli obiettivi viene anche contemplata la riqualificazione delle aree compromesse o degradate e, di conseguenza, il recupero dei valori perduti o la creazione di nuovi valori paesistici. Il comma 3 indica il contenuto del piano paesistico e le fasi della sua elaborazione. Il comma indica il contenuto conoscitivo, prescrittivo e propositivo dei piani. La previsione recepisce il diritto vivente formatosi sulla pianificazione paesistica. Ed infatti il Consiglio di Stato ha delineato l'iter di formazione dei piani individuando appunto due fasi: quella dell'analisi del territorio e quindi della ricognizione dei vincoli paesaggistico-ambientali esistenti, quella della definizione del contenuto precettivo dei vincoli stessi, cioè della specificazione delle misure che garantiscano il rispetto dei provvedimenti di tutela, stabilendo le modalità di uso delle diverse aree protette. Solo con queste caratteristiche un piano paesistico può effettivamente rispondere alle finalità che la norma gli attribuisce, costituendo il parametro di riferimento della gestione del territorio preso in esame . A questi due elementi il comma aggiunge quello del contenuto propositivo del piano che, come sopra detto, ha quale presupposto la definizione degli obiettivi di qualità paesistica e la scelta degli interventi di tutela e valorizzazione paesistica che consentano di contemperare la salvaguardia delle aree con il loro sviluppo economico e produttivo. Si dispone pertanto che le regioni procedano alla ricognizione del territorio da pianificare ed all'analisi delle specifiche caratteristiche del territorio stesso. L'analisi consentirà di individuare e definire quei valori paesistici meritevoli di essere tutelati, valorizzati e, ove necessario, recuperati. L'attività ricognitiva deve infatti essere necessariamente completata dall'analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio, dall'individuazione dei fattori di rischio, dalla comparazione con gli altri strumenti di programmazione e pianificazione del territorio. Il comma fa emergere alla lettera b) un problema di notevole rilievo: il mancato coordinamento fra le diverse norme che regolamentano rispettivamente i piani di bacino, i piani di area, i piani di assetto, ecc. Il legislatore, nell'individuare diversi
4 Cfr. Consiglio di Stato, II, par. 20 maggio 1998, n. 549/1998 e n.550/98 cit.
strumenti pianificatori a livello regionale ed anche pluriregionale, ha però finora omesso di raccordare i differenti piani e di ordinarli gerarchicamente. Vengono quindi stabilite le modalità attuative della pianificazione paesistica. L'elaborazione dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico- territoriali è quindi, per la prima volta, ricondotta a principi ed a modalità che sono comuni per tutte le regioni. L'attività ricognitiva consente di individuare i differenti ambiti di tutela e valorizzazione, rispetto ai quali il piano deve definire le prescrizioni per il corretto uso del territorio, le misure per la tutela e l'uso dei beni paesaggistici individuati nel Capo II, gli obiettivi di qualità paesistica, nonché stabilire gli interventi di valorizzazione. Il comma 4 stabilisce che il piano individui e distingua le aree nelle quali gli interventi di trasformazione del territorio è consentita sulla base della verifica del rispetto delle disposizioni dello stesso piano da quelle per le quali il piano definisca parametri vincolanti per gli strumenti urbanistici. Il comma 5 attribuisce al piano la facoltà di individuare tre categorie di aree:
a) le aree nelle quali il valore di eccellenza dei beni paesaggistici o l'opportunità di valutare gli impatti su scala progettuale richieda comunque il rilascio di autorizzazione per l'esecuzione di tutti gli interventi;
b) le aree nelle quali l'esecuzione può avvenire sulla base della verifica della conformità alle disposizioni del piano paesaggistico ed a quelle contenute nello strumento urbanistico conformato, verifica che viene effettuata in sede di rilascio del titolo abilitativo edilizio;
c) le aree il cui grado di compromissione richiede interventi di recupero e riqualificazione che non necessitano di autorizzazione.
La disposizione è speculare all'analisi ed alla ricognizione del territorio regionale: la verifica dell'effettiva consistenza e qualità delle aree consente di individuare il loro grado di valore, dal quale discende la scelta del più efficace strumento di controllo per l'esecuzione degli interventi. In realtà le aree contemplate alla lettera b) vedono sostituita la tutela generica discendente dai provvedimenti dichiarativi con quella mirata del piano paesaggistico. Al fine di garantire la corretta applicazione del comma 5 qui analizzato, in particolare della lettera b) il comma 6 subordina l'entrata in vigore delle disposizioni che derogano all'obbligo di autorizzazione all'approvazione degli strumenti urbanistici adeguati al piano paesaggistico e stabilisce che l'eventuale adozione delle misure relative alle aree per le quali non sussista più l'obbligo di autorizzazione abbia quale conseguenza la modifica degli effetti dei provvedimenti dichiarativi o della tutela ope legis . Il comma 7 prevede la facoltà per il piano di subordinare ulteriormente l'entrata in vigore delle disposizioni del comma 5, lettera b) ad un periodo di monitoraggio che verifichi l'effettiva conformità degli interventi alle previsioni pianificatorie. Il comma 8 dispone l'obbligo per il piano di introdurre la previsione di controlli a campione sulle aree di cui al comma 5, lettera b). L'eventuale accertamento di violazione significativa delle previsioni di tutela introdotte nello stesso piano paesaggistico determina la reintroduzione dell'obbligo di autorizzazione. Il comma 9 riprende il dettato dell'articolo 5 dell'accordo del 19 aprile 2001. Al fine di rendere efficacemente attuabili le attività di recupero, valorizzazione e mantenimento dei paesaggi regionali, l'articolo dispone che nei piani vengano anche definite le misure di incentivazione e di sostegno e gli strumenti di realizzazione delle stesse attività. La previsione testimonia quella visione dinamica della tutela alla quale si è già precedentemente accennato: agli obblighi introdotti dalle norme di salvaguardia corrispondono incentivi che consentano l'efficace tutela della integrità dei paesaggi insieme all'effettiva gestione del territorio e
soddisfino le necessità degli Enti deputati alle attività di tutela. Per la prima volta si dispone in una norma che la pianificazione paesistica prenda in considerazione idonei corrispettivi alle prescrizioni ed ai limiti determinati dai piani. Il comma 10 dispone che Regioni e Ministero stipulino accordi diversificati Regione per Regione per l'elaborazione d'intesa dei piani paesaggistici. Nei diversi accordi deve essere indicato il termine entro il quale la Regione provvede ad approvare il piano. Il comma prevede anche il potere sostitutivo da parte del Ministero per i beni e le attività culturali laddove venga completata l'attività congiunta ma la Regione non provveda ad approvare il piano. Come per i provvedimenti ministeriali di dichiarazione di notevole interesse pubblico il decreto ministeriale che approva il piano paesaggistico non è soggetto al controllo preventivo della Corte dei conti. Il comma 11 dispone che l'accordo stabilisca le modalità ed i tempi per la revisione periodica del piano, con particolare riferimento a provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico eventualmente intervenuti. Anche questa disposizione manifesta una visione dinamica del paesaggio e degli strumenti che lo tutelano, regolandone l'uso.
L'articolo 144 Pubblicità e Partecipazione riprende al comma 1 il contenuto dell'articolo 6 dell'accordo del 19 aprile 2001 ed è ispirato ai principi di trasparenza dell'attività delle amministrazioni pubbliche introdotti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. Nei procedimenti di approvazione dei piani le regioni devono infatti assicurare il rapporto con gli altri Enti pubblici, attraverso la concertazione istituzionale e la pubblicità dell'azione, per consentire 1a partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni individuate dal Presidente della regione ai sensi della legge n. 349 del 1986 quali costituite per la tutela degli interessi diffusi. Il comma 2 dell'articolo garantisce le idonee forme di pubblicità per le modifiche degli effetti dei provvedimenti di dichiarazione di notevole interesse pubblico eventualmente derivanti dall'introduzione delle relative disposizioni nel piano paesaggistico.
L'articolo 145 Coordinamento della pianificazione paesistica con altri strumenti di pianificazione stabilisce al comma 1 che le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale in riferimento al paesaggio e con le finalità di orientamento della pianificazione paesistica siano individuate su iniziativa del Ministero per i beni e le attività culturali. Il comma 2 riprende il contenuto dell'articolo 7 dell'accordo del 19 aprile 2001. Si è già prima accennato alla necessità di un coordinamento fra i piani a valenza paesistica e gli altri strumenti di pianificazione. A questo scopo risponde la disposizione che prevede che la pianificazione paesistica individui le misure di coordinamento con la pianificazione urbanistica e settoriale, e con gli strumenti nazionali e regionali di sviluppo economico. Si attribuisce quindi ai piani paesistici il compito di rinvenire efficaci forme di coordinamento con le altre attività pianificatorie.
I piani paesaggistici acquistano quindi un valore preminente rispetto ad altri strumenti.
Il comma 3 stabilisce che i piani paesaggistici contengano disposizioni cogenti per i piani urbanistici dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Province e disposizioni immediatamente prevalenti e vincolanti sulla disciplina urbanistica, nonché le norme transitorie di salvaguardia. Nelle more dell'adeguamento degli strumenti urbanistici, reso obbligatorio dal comma successivo, è prevista la prevalenza delle previsioni contenute nei piani paesistici su quelle degli strumenti urbanistici Si afferma comunque la prevalenza dei piani paesaggistici sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione. Il comma 4 enuncia l'obbligo degli enti locali di conformare e adeguare
i propri strumenti urbanistici alle norme della pianificazione paesistica. Gli stessi precetti della pianificazione indicano i tempi e le modalità di adeguamento.. Si ribadisce quindi il principio introdotto dall'articolo 150 del Testo unico e costantemente affermato dalla giurisprudenza, ampliandone la portata. Il comma 5 stabilisce che la Regione disciplini gli strumenti idonei a garantire la conformità degli strumenti urbanistici ai piani paesaggistici, prevedendo la partecipazione degli organi ministeriali ai relativi procedimenti. Anche in questo caso l'ottica è quella della collaborazione fra Stato e regioni nell'attività pianificatoria.
L'articolo 146 Autorizzazione dispone in ordine al procedimento di autorizzazione per gli interventi da eseguirsi su aree e beni sottoposti a tutela. La scelta di fondo è comunque quella di una modifica sostanziale del procedimento di annullamento ora rinvenibile nell'articolo 151 del Testo unico, procedimento che ha manifestato nei diciotto anni di applicazione notevoli limiti sia di operatività che di effettivo risultato di efficace salvaguardia del territorio. I commi 1 e 2 riproducono il disposto dei commi 1 e 2 dell'articolo 151, con alcune variabili. Viene riconosciuta l'avvenuta sottoposizione a tutela di beni tramite le norme di piano territoriale paesistico, così come operato sia nei piani approvati dalla regione Molise che in quelli approvati dalla regione Lazio. Viene indicata l'amministrazione competente quale deputata a ricevere le richieste di autorizzazione. Nel comma 3 viene previsto che entro sei mesi dall'entrata in vigore del decreto legislativo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d'intesa con la Conferenza permanente fra Stato e Regioni, sia individuato il corredo documentale che l'interessato deve produrre per la verifica di compatibilità degli interventi proposti. La previsione è finalizzata a garantire da una parte l'uniformità di azione amministrativa sul territorio nazionale e dall'altra la verifica puntuale delle compatibilità paesaggistiche da parte delle amministrazioni competenti. Nel comma 4 vengono indicati gli elementi che devono essere invece evidenziati nella richiesta di autorizzazione. Nel comma 5 si dispone in ordine agli elementi che devono essere obbligatoriamente verificati dall'amministrazione che riceve la richiesta di autorizzazione. La norma è mutuata dall'articolo 9, comma 1 dell'accordo del 19 aprile 2001 ed ha una duplice finalità: quella di indirizzare le amministrazioni verso una corretta valutazione dell'impatto e dell'inserimento sul contesto vincolato degli interventi per i quali si richiede l'autorizzazione, quella di garantire il rilascio di autorizzazioni congruamente motivate. Nel comma 6 si stabilisce il procedimento che osserva l'amministrazione competente. Al fine di superare gli elementi spesso censurati a carico dell'attuale procedura normata dall'articolo 151 del Testo unico nella quale l'annullamento ministeriale interviene dopo il rilascio di autorizzazione, si è invece qui prefigurata una diversa procedura. L'amministrazione, dopo aver verificato la compatibilità paesaggistica dell'intervento ed aver acquisito il parere della Commissione per il paesaggio, entro quaranta giorni dall'istanza formula una proposta dì autorizzazione alla competente soprintendenza. Nello stesso comma si prevede che l'eventuale richiesta di documentazione integrativa, ovvero l'effettuazione di accertamenti, abbia quale effetto la sospensione del termine. Nel comma 7 si stabilisce che la soprintendenza entro il termine perentorio di trenta giorni esprima il proprio parere di merito sulla proposta. Anche in questo caso è contemplata l'eventuale ipotesi di richiesta di documentazione integrativa, ovvero di effettuazione di accertamenti, con conseguente sospensione del termine. Il comma 8 stabilisce che l'autorizzazione venga rilasciata dall'amministrazione entro il termine di venti giorni dalla data di ricezione del parere della soprintendenza. Si dispone altresì che l'autorizzazione costituisca atto separato e preliminare rispetto alla concessione edilizia o agli altri titoli comunque legittimanti l'intervento ai fini edilizi. Si intende qui infatti risolvere l'annosa questione della commistione fra urbanistica e tutela del paesaggio determinatasi dal confluire delle due competenze in capo ai Comuni subdelegati dalle regioni. La scissione fra i due
provvedimenti e la preliminarietà dell'autorizzazione ai fini paesaggistici è posta a garanzia degli interessati. Allo stato attuale, invece, il rilascio della concessione edilizia congiuntamente all'autorizzazione in un solo provvedimento comunale, o, viceversa, il rilascio della stessa concessione antecedentemente all'autorizzazione, suscita negli interessati legittime aspettative all'espansione dello ius aedifìcandi che vengono invece, per così dire frustrate dall'annullamento ministeriale dell'autorizzazione. D'altra parte, al fine di garantire l'inalterabilità del bene vincolato in assenza di autorizzazione, si dispone che i lavori non possano iniziare in assenza di autorizzazione. Nel comma 9 viene stabilito il potere surrogatorio della Regione, su istanza dell'interessato, in ordine all'eventuale inerzia dell'amministrazione locale sudelegata che non si pronunci sulla richiesta di autorizzazione. Anche in questo caso è contemplata l'ipotesi di richiesta di documentazione integrativa. La potestà attribuita al Ministero di surrogare l'inerzia viene conservata ove la Regione non abbia delegato le proprie competenze. Nel comma 10 viene indicata l'efficacia dell'autorizzazione decorso il termine di venti giorni dalla sua emanazione e la trasmissione dello stesso atto alla soprintendenza che ha emesso il parere, alla Regione, alla Provincia e, ove esistenti anche alla Comunità montana ed all'Ente parco. La finalità della disposizione è duplice: da un lato si intende consentire la piena conoscenza delle autorizzazioni da parte di tutti quegli organi coinvolti nella tutela del territorio, dall'altra la soprintendenza può verificare se l'autorizzazione sia stata rilasciata in difformità del parere emesso. Il comma 11 dispone in ordine alla impugnabilità dell'autorizzazione da parte delle associazioni ambientaliste riconosciute e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Nella consapevolezza della primarietà dei beni tutelati si dispone che il ricorso sia deciso anche se il ricorrente rinunci, ovvero dichiari la carenza di interesse, così come è concessa l'impugnativa di ordinanze e sentenze dei tribunali amministrativi regionali anche da parte di soggetti interessati che non abbiano ricorso in primo grado. Il comma 12 è relativo alla costituzione di un elenco pubblico presso ogni Comune delle autorizzazioni rilasciate, con i relativi dati sintetici anche in riferimento all'eventuale difformità con il parere della soprintendenza. Lo stesso comma introduce l'obbligo di trasmettere trimestralmente l'elenco alla Regione ed alla soprintendenza. Ciò al fine di garantire la trasparenza dell'azione amministrativa e la piena conoscenza da parte di tutti i soggetti interessati. Nel comma 13, come già detto in premessa, sono attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali sia le competenze in materia di cave e torbiere, precedentemente attribuite al Ministero dell'ambiente e per la tutela del territorio, che quelle in materia di attività minerarie ricadenti in area vincolata. La disposizione è finalizzata a garantire una più efficace tutela del territorio in considerazione di due fattori: la notevole incisività sul territorio delle cave e delle torbiere, l'organizzazione capillare sul territorio delle soprintendenze, organizzazione che non trova corrispondenza nel Ministero dell'ambiente e per la tutela del territorio.
L'articolo 147 è relativo alla Autorizzazione per opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali. Il comma 1 è innovativo rispetto al dettato dell'articolo 156 del Testo unico che prevedeva una procedura per così dire speciale di autorizzazione per le opere da eseguirsi da parte di amministrazioni statali. L a norma non troverebbe oggi corrispondenza nel sistema normativo costruito per le seguenti ragioni. Prima di tutto non si ritiene di dover conservare allo Stato un potere particolare in considerazione del conferimento alle regioni delle competenze in materia di tutela dei beni paesaggistici stabilito dal comma 4 dell'articolo 4 del codice. Secondariamente la procedura stabilita
dall'articolo 156 non troverebbe più corrispondenza rispetto alla procedura ordinaria di autorizzazione indicata dall'articolo 146. Infine il dato fattuale dimostra che la procedura non è allo stato attuale quasi più utilizzata a favore di forme di valutazione congiunta in sede di conferenza di servizi. Il comma prevede quindi l'utilizzo di questa procedura che consente la contemperazione di tutti i diversi interessi pubblici coinvolti. Nel comma 2 sono state riprodotte le disposizioni contenute nell'articolo 156 del Testo unico. Il comma 3 è invece di nuova introduzione e discende dal dettato dell'articolo 10, comma 2, lettera d) della legge di delega n. 137 del 2002 che indica fra i principi ed i criteri direttivi quello di "...individuare forme di collaborazione, in sede procedimentale, tra le amministrazioni per i beni e le attività culturali e della difesa, per la realizzazione di opere destinate alla difesa militare...'". A riguardo è bene rammentare che la questione dell'obbligo per la competente Amministrazione di acquisire l'autorizzazione ai fini paesistici per la realizzazione di opere destinate alla difesa militare ha dato luogo ad un orientamento giurisprudenziale incostante. Ed infatti si è pronunciata per la deroga a tale obbligo la terza sezione penale della Suprema Corte di Cassazione con sentenza n. 12651 del 9 dicembre 1987. A favore di tal obbligo si sono invece pronunciate: la stessa sezione III di Cassazione in sentenza antecedente a quella sopracitata (cfr. sez. III, 26 gennaio 1987, n.110), ed in sentenza successiva (cfr. sez. III, 28 dicembre 1995, n. 12570, (includendo anche le Caserme dei carabinieri tra le opere contemplate), nonché la IV sezione del Consiglio di Stato nella decisione 7 ottobre 1997, n. 560 nella quale è stata richiamata la rilevanza costituzionale della tutela paesaggistica ed il disposto del decimo comma dell'articolo 82 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, introdotto dalla legge 431/1985, relativo alla procedura di autorizzazione paesistica di opere da eseguirsi da parte di Amministrazioni statali, disposizione oggi rinvenibile nell'articolo 156 del T.U. Considerata quindi la diversità di pronunce, il Ministero per i beni e le attività culturali ha formulato un quesito al Consiglio di Stato che, acquisiti gli avvisi del Ministero della difesa e dell'allora Ministero dei lavori pubblici, si è pronunciato con il parere n. 852/99 del 25 ottobre 2000, nel quale si sostiene l'obbligatorietà dell'autorizzazione paesistica per tutte le opere militari, ma anche l'opportunità di istituzionalizzare forme di collaborazione fra le Amministrazioni statali coinvolte, portatrici di due rilevanti interessi pubblici: da un lato la protezione del paesaggio, dall'altro la difesa nazionale. Si è quindi costruita una previsione che demanda alle amministrazioni statali interessate il compito di individuare forme di valutazione congiunta e preventiva della localizzazione delle opere di difesa nazionale che incidano su beni protetti.
L'articolo 148 Commissione per il paesaggio ha quale finalità quella di istituire una commissione di esperti in materia di tutela dei beni paesaggistici che coaudiuvi gli enti locali nel rilascio delle autorizzazioni. Il comma 1 stabilisce che le Regioni promuovano entro un anno l'istituzione di tale commissione presso gli enti locali. Il comma 2 dispone in merito alla particolare qualificazione dei membri della commissione. Il comma 3 introduce l'obbligo del parere obbligatorio della commissione per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche contemplate agli articoli 146, 147 e 159.
L'articolo 149, Interventi non soggetti ad autorizzazione, riproduce il dettato dell'articolo 152 del Testo unico, facendo salva ovviamente, al comma 1 l'eventuale applicazione delle disposizioni relative all'elaborazione del piano paesaggistico e
all'adeguamento dei piani che potrebbero dare luogo ad ulteriori deroghe all'obbligo di autorizzazione.
Nell'articolo 150 Inibizione o sospensione dei lavori il comma 1 riproduce il dettato del comma 1 dell'articolo 153 del Testo unico. Il comma 2 dell'articolo riprende il contenuto del comma 2 del medesimo articolo 153. Diversamente da quanto ivi disposto, però, prevede la comunicazione agli interessati della deliberazione della commissione provinciale di dichiarazione di notevole interesse pubblico o della proposta della soprintendenza di dichiarazione di notevole interesse pubblico solo per le cosiddette bellezze individue, per gli altri beni indicati all'articolo 132 la pubblicità notizia è assicurata dalla pubblicazione all'albo pretorio della deliberazione della commissione, ovvero della proposta dell'organo ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Il comma 3 dispone che laddove il provvedimento di inibizione o di sospensione dei lavori riguardi un bene paesaggistico per il quale la pianificazione preveda misure di recupero o di riqualificazione la Regione debba comunicare tali misure entro il termine di novanta giorni, pena la decadenza dell'efficacia del provvedimento cautelare. Il comma 4 introduce l'obbligo di comunicare i provvedimenti cautelari anche al Comune interessato, al fine di evitare il rilascio di titoli edilizi abilitativi all'esecuzione dei lavori, ovvero di consentire al Comune di sospenderne l'efficacia se già rilasciati.
L'articolo 151 Rimborso spese a seguito della sospensione dei lavori riprende il dettato dell'articolo 154 del T.U. Peraltro, considerato che, come sopra detto, si è ritenuto più opportuno eliminare gli elenchi, l'incipit della disposizione circoscrive l'applicazione ai beni mai precedentemente tutelati.
Nell'articolo 152 Interventi soggetti a particolari prescrizioni il comma 1 riproduce il dettato dell'articolo 155 del Testo unico. Il comma 2 è invece di nuova introduzione e dispone che la regione consulti preventivamente le soprintendenze per la realizzazione degli interventi contemplati dall'articolo e ricadenti in aree riconosciute quali zone di interesse archeologico.
L'articolo 153 Cartelli pubblicitari riprende il dettato dell'articolo 157 del Testo unico, sostituendo sia nel comma 1 che nel comma 2, l'indicazione della regione quale titolare della competenza con l'espressione amministrazione competente individuata dalla Regione. La norma riconosce quindi il dato fattuale ormai esteso a gran parte delle regioni, quello dell'attribuzione della competenza ai Comuni, subdelegati.
L'articolo 154 Colore delle facciate dei fabbricati riprende al comma 1 ed al comma 3 rispettivamente il dettato del comma 1 e del comma 2 dell'articolo 158 del Testo unico, con la modifica dell'amministrazione competente apportata nel precedente articolo 153. Il comma 2 dell'articolo è invece di nuova introduzione: come nell'articolo 152 si dispone che vengano consultate preventivamente le soprintendenze per impartire le opportune disposizioni sui colori delle facciate dei fabbricati ricadenti in aree riconosciute quali zone di interesse archeologico.
L'articolo 155 Vigilanza mutua il comma 1 dal dettato dell'articolo 159 del Testo unico. Il comma 2 riconosce invece normativamente tre elementi: il dato fattuale già sopra evidenziato della subdelega ai Comuni delle competenze in materia di paesaggio, subdelega ormai operante in quasi tutte le regioni, la conseguente necessità che le regioni vigilino sulle competenze da loro stesse attribuite e soprattutto l'indefettibilità della salvaguardia dei beni protetti che, nella disposizione in esame, determina l'attivazione dei poteri sostitutivi in caso di inottemperanza o persistente inerzia da parte delle amministrazioni subdelegate. Ancora si osserva che per la medesima finalità l'atto di accordo del 19 aprile 2001 aveva già previsto la revoca della subdelega in caso di inottemperanza o persistente inerzia da parte delle amministrazioni.
Disposizioni di prima applicazione e transitorie.
L'articolo 156 Verifica e adeguamento dei piani paesaggistici riprende il contenuto dei commi 2, 3 e 4 dell'articolo 8 dell'accordo del 19 aprile 2001. Nella consapevolezza che ormai quasi tutte le regioni hanno redatto i piani indicati dall'articolo 149 del Testo unico, il comma 1 dell'articolo dispone la verifica della rispondenza dei piani già elaborati alle previsioni dell'articolo 143 e l'eventuale adeguamento a tali disposizioni. Per la verifica viene indicato il termine di quattro anni. Alla luce delle considerazioni fin qui svolte la disposizione appare particolarmente rilevante. L'adeguamento dei piani redatti alle disposizioni già richiamate, comporta infatti la pianificazione dell'intero territorio regionale, l'individuazione degli obiettivi paesistici e delle misure incentivanti, elementi questi che risultano fortemente innovativi rispetto a gran parte della pianificazione regionale già in precedenza attuata. Il comma 2 dispone in ordine alla ricognizione, analisi censimento e catalogazione degli immobili e delle aree vincolate. Già nel Testo unico l'articolo 147 introduceva l'obbligo di censire, catalogare ed individuare i beni e le aree sottoposti a tutela attraverso tecniche di rappresentazione e sistemi informatici scelti in condivisione tra Ministero e regioni e compatibili fra di loro. Nella medesima ottica il comma 2 dell'articolo prevede che entro centoottanta giorni dall'entrata in vigore del decreto legislativo il Ministero, d'intesa con la Conferenza permanente Stato Regioni predisponga uno schema di convenzione nel quale si stabiliscano appunto le procedure e le modalità di ricognizione, censimento e catalogazione dei beni e delle aree, nonché le relative tecniche di rappresentazione ed i sistemi informatici idonei. La finalità della norma non è solo quella di mera conoscenza del territorio, ma anche e soprattutto quella di verificare l'effettiva consistenza dei beni e delle aree e quella di rinvenirne i criteri di gestione e le idonee misure di tutela e valorizzazione da inserire nei piani paesistici, ove, naturalmente, questi ultimi non le abbiano ancora previste. La previsione corrisponde inoltre alla richiesta contenuta nel documento redatto dalle regioni (cfr. Obiettivi, punto 7). Il comma 3 prevede che, sulla base dello schema di convenzione il Ministero e le regioni stipulino appositi accordi per i diversi tenitori regionali per effettuare congiuntamente le attività di verifica ed adeguamento dei piani paesaggistici. Si è infatti tenuto conto sia della diversità dei tenitori regionali, sia del diverso livello di catalogazione già raggiunto dalle regioni, accertato dal Ministero in occasione dell'elaborazione del SITAP (il Sistema Informativo Territoriale informatizzato). Nei diversi accordi deve essere indicato il termine entro il quale la Regione provvede ad approvare il piano adeguato. Il comma prevede anche il potere sostitutivo da parte del Ministero per i beni e le attività culturali laddove venga completata l'attività congiunta ma la Regione non provveda ad approvare il piano adeguato. Come per i provvedimenti ministeriali di dichiarazione di notevole interesse pubblico il decreto ministeriale che approva il piano paesaggistico non è soggetto a 1 controllo preventivo della Corte dei conti. Il comma 4 stabilisce che laddove dall'approvazione del piano paesaggistico adeguato conseguano effetti modificativi dei provvedimenti ministeriali o regionali di dichiarazione di notevole interesse pubblico di immobili o di aree si osservino le stesse forme di pubblicità previste per i provvedimenti e cioè la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e sul Bollettino Ufficiale della Regione, nonché l'affissione della Gazzetta Ufficiale all'albo pretorio dei comuni interessati.
L'articolo 157 Notifiche eseguite, elenchi compilati, provvedimenti e atti emessi ai sensi della normativa previgente stabilisce al comma 1 la piena efficacia dei provvedimenti emanati precedentemente, enumerandone le tipologie, facendo salve ovviamente le eventuali modifiche conseguenti alle disposizioni inserite nei piani paesaggistici. Il comma 2 costituisce la norma transitoria che consente il completamento delle procedure di vincolo avviate tramite la proposta della competente soprintendenza formulata ai sensi dell'articolo 144 del Testo unico e quindi nell'esercizio della potestà ministeriale concorrente.
L'articolo 158 Disposizioni regionali di attuazione contempla le norme di carattere regolamentare di attuazione del decreto legislativo, disponendo comunque l'applicabilità, nelle more, del regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n, 1357. Ed infatti, mentre l'articolo 161 del Testo unico disponeva in ordine all'adozione del regolamento di attuazione ai sensi dell'articolo 17, comma 1 della legge 23 agosto 1988, n. 400, alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, la potestà regolamentare nella materia spetta ora alle regioni. Di qui appunto l'articolo 159.
L'articolo 159 Procedimento di autorizzazione in via transitoria contempla la procedura di rilascio dell'autorizzazione ai fini paesaggistici nelle more dell'adeguamento dei piani paesistici previsto dall'articolo 143. La procedura costruita nell'articolo tiene conto del dettato dell'articolo 151 del Testo unico, al quale sono state apportate quelle modifiche rese opportune sia in relazione a mutati orientamenti giurisprudenziali, sia in relazione alle problematiche fatte emergere dagli uffici centrali e periferici del Ministero, consultati dal Gabinetto del Ministro. Il comma 1 dispone che le amministrazioni competenti individuate dalla regione trasmettano alla soprintendenza le autorizzazioni paesistiche rilasciate per l'esecuzione di interventi ricadenti in aree e/o su beni tutelati, la relativa documentazione, nonché le risultanze di accertamenti eventualmente esperiti. La finalità della norma è quella dì consentire medio tempore il controllo ministeriale delle autorizzazioni regionali, controllo che si esplica sui provvedimenti regionali corredati della relativa documentazione. La modifica apportata evita, quindi, qualsiasi diversa interpretazione della disposizione in esame, quale, ad esempio, quella in base alla quale sarebbe sufficiente l'inoltro agli uffici ministeriali della semplice comunicazione delle autorizzazioni rilasciate. Nel comma si dispone inoltre che la comunicazione venga inoltrata contestualmente ai richiedenti per i quali costituisce avviso di inizio del procedimento ai sensi e per gli effetti della legge n. 241 del 1990. Il fine è quello di garantire al richiedente la piena conoscenza del prosieguo del procedimento presso gli uffici ministeriali. E' nota infatti la giurisprudenza oscillante sul punto. In linea generale, dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 il Consiglio di Stato, sia in sede consultiva che giurisdizionale, ha precisato come l'obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento non sussista a carico delle Amministrazioni qualora il procedimento sia stato avviato ad impulso dello stesso soggetto . Nella fattispecie qui regolata la VI Sezione del Consiglio di Stato, dopo una prima posizione in linea, ha assunto un diverso orientamento , sostenendo la
5 cfr. sez. I 29/3/2000, n. 222/2000; sez. II 19/10/1994, n.904/94; 27/10/1999, n.1359/99; 3/11/1999, n.1401/99; sez. IV 2/1/1996, n.3; 15/3/2000, n. 1398; sez. V, 2411/1997, n. 1365 e n. 1366; 13/1/1998, n. 65; 23/1/2000, n. 956; sez. VI 23/3/1998, n. 358; 12/1/2000, n. 191; 24/10/2000, n.5693
6 cfr.ex multis 17/2/2000, n. 909 e 22/8/2000, n. 4546
necessità di un atto di comunicazione da parte degli organi ministeriali poiché in mancanza di questo il destinatario del provvedimento di autorizzazione non è posto nelle condizioni di conoscere il preciso momento di perfezionamento o di integrazione dell'efficacia dell'autorizzazione stessa, poiché il termine di sessanta giorni decorre solo dal momento in cui perviene all'Amministrazione statale la documentazione completa. La stessa Sezione ha però anche chiarito come l'articolo 7 della legge n. 241 del 1990 non possa essere applicato meccanicamente e formalisticamente affermando che "....in considerazione delle sue finalità, la comunicazione riguardante il passaggio alla fase del controllo può essere effettuata in qualsiasi modo ed ammette equipollenti, nel senso che essa può anche essere effettuata dalla stessa amministrazione con la comunicazione del rilascio dell'autorizzazione o, in mancanza, dall'organo statale, che intende
avvalersi del potere di annullamento."7. La questione è stata poi affrontata dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che nella decisione n. 9/2001 pronunciata in data 14 dicembre 2001 ha stabilito: "...Qualora la Regione (o l'autorità subdelegata accolga la domanda di autorizzazione paesistica, l'art. 82, nono comma, ha determinato i limiti, anche temporali, entro i quali può essere esercitato il potere statale ad (Corte Cost. 27 giugno 1986, n. 151). In tal caso, la legge dispone la prosecuzione del procedimento : va attivata una sua ulteriore fase necessaria e non autonoma (Sez. VI, 12 maggio 1994, n. 771; Sez. VI, 22 febbraio 1995, n. 963), nella quale il Ministero può annullare l'autorizzazione paesistica entro il prescritto termine di sessanta giorni. Nell'ambito dell'unitario procedimento complesso (Sez. II, 31 marzo 1999, n. 268) volto al riscontro della possibilità giuridica di mutare
lo stato dei luoghi, l'atto regionale (o dell 'autorità individuata con la legge regionale o provinciale) conclude dunque il procedimento se respinge l'istanza, ma se l'accoglie diventa il presupposto formale (voluto dall'interessato, che : Sez. VI, 12 maggio 1994, n. 771) la cui comunicazione al Ministero attiva il necessario riesame del contenuto dell'autorizzazione (che, nell'inerzia della autorità emanante, lo stesso richiedente può sollecitare: Corte Cost., 4 giugno 1997, n. 170)" Nel comma 2 si stabilisce che l'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione possa produrre le risultanze degli accertamenti eventualmente effettuati ai sensi dell'articolo 146, comma 5. La disposizione ha una duplice finalità: quella di indirizzare le amministrazioni verso una corretta valutazione dell'impatto e dell'inserimento sul contesto vincolato degli interventi per i quali si richiede l'autorizzazione, quella di garantire il rilascio di autorizzazioni congruamente motivate.
Il comma indica poi il termine di sessanta giorni per il rilascio dell'autorizzazione. Come per l'autorizzazione a regime contemplata dall'articolo 146 viene disposto che anche l'autorizzazione in via transitoria costituisca un atto separato dai titoli abilitativi edilizi, senza il quale non si può dare corso ai lavori. Il comma 3 dispone in ordine al potere di annullamento attribuito al Ministero. A riguardo si evid