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Timestamp: 2015-10-08 17:59:50+00:00
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Licenciamento ambiental: natureza e princípios - Jus Navigandi
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Licenciamento ambientalUma análise a luz de seus princípios norteadoresLicenciamento ambiental: Uma análise a luz de seus princípios norteadores
Gilvânia Saraiva Ribeiro
Direito AdministrativoDireito AmbientalAtos administrativosCONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
Resumo: O presente trabalho objetiva pesquisar o Licenciamento Ambiental, instrumento criado pela Política Nacional do Meio Ambiente para proteger o meio ambiente de possíveis danos causados por empreendimentos ou atividades potencialmente danosos. Discute–se procedimento, como meio de prevenção de danos ambientais, assim como elucida sua natureza jurídica, seu poder de polícia, características, seus princípios norteadores específicos e os órgãos responsáveis pela expedição da licença ambiental.
Palavras – chave: Meio Ambiente. Procedimento. Licenciamento Ambiental.
A Constituição Federal de 1988 inseriu um capítulo específico destinado ao meio ambiente: o Capítulo VI, do Título VIII: da Ordem Social. O referido capítulo é composto pelo art. 225, que prevê a garantia de proteção ao meio ambiente, para que este seja ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e com qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade a obrigação de sua preservação e defesa, para as presentes e futuras gerações.
Como o meio ambiente é de suma importância para sobrevivência e o bem estar das pessoas, passou-se, diante dos problemas que iam surgindo a buscar soluções para reconstituição e preservação do meio em que se vive. A Eco 92 foi um evento de grande porte, que incentivou a sociedade a dar importância para as questões ambientais, em decorrência vários estudos foram desenvolvidos, empresas passaram a se preocupar com uso dos recursos naturais etc.
É garantia constitucional o livre desenvolvimento de qualquer atividade econômica, independente de autorização do Poder Público, com exceção dos casos previstos em lei. Esta previsão legal que a Carta Magna disciplina está relacionada à Lei 6.939/81 juntamente com outras legislações específicas, faz a exigência do licenciamento ambiental, que é um procedimento administrativo com finalidade de preservar e reparar o meio ambiente. É neste procedimento que se pesquisa as condições para construção, instalação, ampliação e funcionamento de empreendimentos que sejam efetiva ou potencialmente poluidores, podendo ocasionar a concessão de licença, sujeitas ou não a determinadas condições, em razão do poder de fiscalização do Poder Público.
O licenciamento ambiental é um dos instrumentos indispensáveis a Política Nacional do Meio Ambiente, uma vez que através deste instrumento regulador das atividades ou empreendimentos com potencial danoso ao meio ambiente, que Administração Pública atua.
Dentre os princípios norteadores do licenciamento ambiental, destaca-se o Princípio da Prevenção, que busca minimizar os possíveis riscos que possam ocorrer ao meio ambiente, como também tem a finalidade de mitigar os danos, sendo a mesma finalidade da licença ambiental, derivada deste princípio. O presente estudo apresenta os seguintes problemas: O que é licença ambiental? Trata-se de um ato vinculado ou não vinculado? É negocial? Tem caráter precário e determinado? Qual sua natureza jurídica? Quais seus princípios norteadores?
Inicialmente é importante situar a questão ambiental num contexto histórico no Brasil. Com a evolução das indústrias, com o crescente aumento populacional e conjuntamente o consumo, fazia que a sociedade buscasse cada vez mais o crescimento econômico, sem se preocupar com o ambiente ao seu redor.
Passados algum tempo, a natureza começa a dar sinais de alerta, desastres ambientais passam a ser freqüentes, surge a hipótese de esgotamento dos recursos naturais. A partir desse momento, ocorre na sociedade uma preocupação com preservação do ambiente combatendo a poluição que a sociedade consumista e capitalista incentivava para cada vez se expandir.
As sociedades mais abastadas salientavam que era de suma importância um crescimento sustentável, ou seja, se desenvolver economicamente sem que causasse tantos danos ao ambiente. Já as mais pobres, não se importavam, e na verdade atualmente também não, apenas buscam crescer economicamente, explorando os recursos naturais de maneira inadequada.
Diante desses fatos, originou – se uma oposição entre essas sociedades, da qual o movimento com consciência ambiental passou a exigir medidas adequadas para zelar pelo meio ambiente, então em 31 de agosto de 1981 foi editada a Lei Federal nº 6.938, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, que fixou objetivos, princípios, instrumentos e diretrizes para a implementação de uma política nacional de preservação e salvaguarda dos recursos naturais.
O principal objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente está disposto em seu artigo 2º, que é a preservação, melhoria e recuperação do ambiente propiciando assim, melhor qualidade de vida à sociedade, simultaneamente dando condições para o desenvolvimento sócio – econômico, sem abandonar os princípios ensejadores.
Os artigos 4º e 5º dessa lei federal também determinam objetivos a serem a atingidos por essa política, que são:
No artigo 4º incisos I a VII, pode – se assim determinar como objetivos específicos, difundindo o desenvolvimento econômico com a qualidade de vida, no que tange aos demais incisos, são possibilidades para se atingir o objetivo principal que é preservar e recuperar o meio ambiente.
Mais uma vez, demonstra – se o papel de grande importância que o licenciamento ambiental possui, por ser um dos instrumentos mais utilizados na prevenção do dano ambiental, assim, este instituto se encaixa nos objetivo gerais da Política Nacional do Meio Ambiente, em caráter de prevenção e recuperação.
A instituição do Sistema Nacional do Meio Ambiente ocorreu com a Lei Federal nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, determinando sua finalidade e instrumentos para se atingir ao objetivo principal que é a preservação, reparação e melhoria do meio ambiente.
“Assim, podemos dizer que por Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA deve ser entendido o conjunto de órgãos e instituições que nos níveis federal, estadual e municipal tem as atribuições de proteger o meio ambiente e os recursos naturais renováveis”. (SILVA, 2004, p. 527)
O licenciamento ambiental se relaciona com o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, porque é através deste órgão que a licença ambiental regula a implantação e operação das atividades com potencial ofensivo ambiental. A atividade econômica precisa de uma licença ambiental para ser implantada, e este órgão que concedeu a licença integra o SISNAMA.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente tem uma estrutura determinada no artigo 6º da Lei Federal 6.938/81, dividida em cinco Órgãos, a seguir analisados.
Órgão Consultivo e Deliberativo – Conselho Nacional do Meio Ambiente
É o principal órgão do Sistema Nacional do Meio Ambiente, possui funções deliberativas e consultivas, sua finalidade se encontra no artigo 6º, inciso II da Lei 6.938/81, que são:
Art. 6º. Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado
II – Assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. O Conselho Nacional do Meio Ambiente tem atribuição também de estabelecer padrões e normas federais, devendo ser observadas pelos Estados e Municípios já que são normais gerais, para que estes entes federativos no uso de suas atribuições também possam criar outros critérios para manter o meio ambiente equilibrado de acordo com as necessidades de sua região.
Este órgão deliberativo, de acordo com art 4º do Decreto 99.274/90, é constituído pelo Plenário, Câmara Especial Recursal, Comitê de Integração de Políticas Ambientais, Câmaras Técnicas, Grupos de Trabalho e Grupo de Assessores. O Conselho Nacional do Meio Ambiente é um órgão colegiado e representa os setores tanto do governo como da sociedade que estão ligados à preservação do meio ambiente.
O Plenário é composto por 72 membros, sendo o Presidente, Ministro do Meio Ambiente; pelo Presidente do IBAMA; por um representante de cada um dos Ministros de Estado e dos Secretários da Presidência da República, por eles designados; por um representante de cada um dos governos estaduais e do Distrito Federal, designado pelos respectivos governadores; por um representante das Confederações Nacionais das Indústrias, do Comércio e da Agricultura, das Confederações Nacionais dos Trabalhadores na Indústria, no Comércio e Agricultura, do Instituto Brasileiro de Siderurgia, da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e da Fundação Brasileira para a Preservação da Natureza; por dois representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República; por um representante de sociedades civis, legalmente instituídas, de cada região geográfica do País, cuja atuação esteja diretamente ligada à preservação da qualidade ambiental e cadastradas no Cadastro Nacional das Entidades Ambientalistas Não- Governamentais, que são designados pelo Ministro do Meio Ambiente.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente tem a competência de acordo com o art. 8º da Lei nº 6.938/81, que foi modificado pela Lei nº 8.028/90 para:
I - estabelecer, mediante proposta do MMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo MMA;
III – revogado pela Lei nº 11.941 de 2009. IV - homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental (Vetado);
O Conselho Nacional de Meio Ambiente é um órgão importante para o licenciamento ambiental, porque é nele que se analisa o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA exigidos na sua fase inicial. O Conselho fixa os requisitos para o Estudo de Impacto Ambiental e aprecia o parecer do órgão ambiental, após seu procedimento adequado.
Disposto no artigo 6º, inciso III da Lei Federal 6.938/81, cabe a este órgão planejar, coordenar, supervisionar e controlar a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. O responsável por este órgão é o Ministro do Meio Ambiente, que também é Presidente do Conselho Nacional do Meio Ambiente.
Órgão Executor – Instituto brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA
Este órgão executor do SISNAMA tem a finalidade de executar a política de preservação, conservação e uso sustentável dos recursos naturais. O IBAMA é órgão federal, uma entidade autárquica vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. Outra função do IBAMA é atuar supletivamente como licenciador no órgão estadual.
Com previsão no artigo 4º da Resolução 237/97, determina a competência do IBAMA para conceder o licenciamento ambiental para as atividades ou empreendimentos com grande impacto ambiental, podendo ser no âmbito nacional ou regional. A licença ambiental só poderá ser expedida pelo IBAMA após analise do parecer técnico do órgão competente no procedimento licenciatório. O IBAMA ainda pode delegar o licenciamento aos Estados a função de licenciar quando se tratar de um impacto ambiental regional, salvo quando se tratar de competência supletiva. Órgãos Setoriais
Compreende os órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente, que são da Administração Federal direta e indireta e as Fundações Públicas, as quais estejam exercendo atividades ligadas a proteção do meio ambiente ou a utilização correta dos recursos naturais.
Estes órgãos estão interligados ao licenciamento ambiental ele determina como os pedidos de licenciamento devem ser publicados, ele que aprova os meios de publicação desse procedimento. Segundo determina a Lei nº 88.351/83, também quando o licenciamento vai reparar o dano ambiental, este órgão pode atuar em caráter supletivo, em qualquer fase do licenciamento, para manter a preservação do meio ambiente, conforme determinada na licença.
São órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e de controle e fiscalização das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental, como dispõe o inciso IV, do artigo 6º da Lei 6.938/81.
Destaca-se que os órgãos seccionais é que são responsáveis para atuar no licenciamento ambiental, uma vez que estes atuam na prevenção do meio ambiente, uma das principais características destes órgãos, é controlar e fiscalizar.
São órgãos que atuam no âmbito municipal, são os órgãos ou entidades da Administração Municipal, direta ou indireta, para controlar e fiscalizar as atividades potencialmente causadoras de dano ambiental.
Estes órgãos têm competência para expedir a licença ambiental de acordo com o artigo 5º da Resolução 237, complementando o artigo 6º do mesmo dispositivo legal diz:
Ainda em relação ao Município, o artigo 10 §1º da Resolução 237 impõe ao procedimento do licenciamento ambiental uma certidão da Prefeitura Municipal, declarando que a atividade a ser desenvolvida esta de acordo com a lei “aplicável e ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes”.
Assim, diante de uma atividade com potencial ofensivo ao meio ambiente local a competência é municipal. Porém tal competência está condicionada aos preceitos legais, o Município tem que ter o respectivo Conselho de Meio Ambiente, como preceitua o artigo 20 da Resolução 237/97, e ainda possuir profissionais no quadro do seu Conselho de Meio Ambiente com conhecimento técnico sobre o assunto.
CONCEITO O licenciamento ambiental é um dos instrumentos de maior importância na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, e tem seu principal conceito na Resolução 237/97 do CONAMA, artigo 1º, I que determina a seguinte definição:
Este dispositivo legal também conceitua a licença ambiental,
Portanto, o licenciamento ambiental é um procedimento administrativo, ao qual após uma série de atos exigidos por lei, o órgão concede a licença ambiental que vai estabelecer regras de condutas ambientais a atividade ou empreendimento com potencial ofensivo ao meio ambiente, como forma de proteger o meio ambiente. NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA AMBIENTAL
Ao se referir sobre o licenciamento ambiental, será feita uma análise da sua natureza jurídica, até resolver a questão se este instituto tem a mesma natureza da licença administrativa, ou se são diferentes.
Leme Machado, afirma que tais termos são empregados sem rigor – técnico pelo Direito no Brasil, que o emprego do termo licenciamento ambiental não traduz de maneira correta o termo licença, administrativamente se falando. Este doutrinador ainda defende que o licenciamento ambiental tem natureza jurídica de autorização, pois está sujeito a alterações determinadas pelo Poder Público, bem como necessita de renovação, e por isso, é ato precário e não vinculado. Continua dizendo o termo licenciamento ambiental não está presente no conceito de licença administrativa por não ter caráter definitivo. (MACHADO, 2004, p. 257/258)
Mukai, tem a mesma opinião “o que a lei 6.938/81 denomina de licença ambiental, equivocadamente, posto que o ato permite o exercício de atividade potencialmente degradadora do meio ambiente, é, na verdade, um ato discricionário, e não vinculado”. (MUKAI, 2004, p. 178) Contrariando tal entendimento, Milaré afirma que em relação à licença ambiental é difícil demonstrar que as exigências legais estão sendo cumpridas, pois as normas ambientais são muito genéricas, com conceitos e critérios bastante mutáveis. Em conseqüência disso, essas lacunas são preenchidas pela chamada “discricionariedade técnica”. Ele continua dizendo que apesar da licença ambiental ter prazo de validade determinado, tem caráter de estabilidade, pois não pode ser suspensa por qualquer arbitrariedade. Continua, enfatizando ser um equívoco “se pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo o cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis” (MILARÉ, 2000, p. 317). O autor ainda diz com relação a esse questionamento, que uma resposta satisfatória é se aceitar que na verdade, não há atos totalmente discricionários, nem vinculados, e sim uma situação de maior liberdade de decisão do agente.
Em consonância está Silva, de maneira que, entende que a licença administrativa tem caráter definitivo, só podendo ser revogada em virtude de lei, e que autorização é ato precário, discricionário e revogável a qualquer tempo. Por isso, a licença ambiental não pode ser reduzida à condição jurídica de mera autorização, por dois motivos, primeiro em consideração do alto valor das atividades econômicas desenvolvidas com recursos naturais, e segundo porque o Poder Público intervém através desse instrumento, para prevenir o possível dano ambiental. (SILVA, 2004, p. 615)
E ainda complementa Silva,
Licença ambiental não se confunde com a licença ordinária ou tradicional. Em matéria ambiental, a licença é intervenção do poder público realizada de forma complexa e sucessiva. Ela impõe que as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente sejam realizadas por etapas (projeto, instalação e operação), sendo que para cada etapa se deve obter outorga especifica e prévia por meio de ato autorizativo vinculado. (SILVA, 2004, p.615)
Em suma, a licença ambiental apesar de derivar da administrativa, sua natureza jurídica se difere. Diante de tais posições doutrinárias, analisa- se que a posição mais coerente é a de que a licença ambiental é um ato precário e não vinculado, pois de acordo com seu procedimento e preceitos legais, esta licença tem caráter especifico, porque tem prazo de validade determinado. É precário e não vinculado uma vez que a licença pode ser sempre alterada de acordo com a necessidade e o interesse da coletividade. CARACTERÍSTICAS
O Licenciamento Ambiental possui características próprias, que o distingue das demais licenças. A começar pelos seus tipos, licença prévia, de instalação e de operação, o que na verdade são fases desta Licença Ambiental, onde se realiza um estudo da atividade a ser desenvolvida e os possíveis danos ambientais. Em conseqüência desses prejuízos, outra exigência caracterizadora da licença ambiental, é a do estudo de impacto ambiental - EIA e também o do zoneamento ambiental, uma vez que este instituto além de simplificar o EIA e conseqüentemente o licenciamento ambiental, busca planejar a melhor forma de utilização dos recursos naturais, como meio de proteger o ambiente em que se vive.
Pode-se atribuir também ao licenciamento a característica de este ser um instrumento de grande importância na preservação do meio ambiente, bem como ele limita a atividade efetiva ou potencialmente poluidora impondo condições para se obter a licença.
Mais uma característica específica da licença ambiental é o que Milaré (2204, p. 318) chama de “estabilidade temporal”, a licença ambiental uma vez concedida a licença, suas normas prevalecerão pelo seu prazo de validade, salvo se o interesse público dispor em contrário. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A lei 6.938/81 determina que compete ao órgão estadual e ao IBAMA, em caráter supletivo, conceder licença ambiental para atividades potencialmente poluidoras ou causadoras de danos ambientais.
Apesar de haver o Decreto Federal 99.274 regulamentando a Lei da PNMA, dando competência ao CONAMA para estabelecer os critérios do licenciamento ambiental, foi apenas com a Resolução 237/97 que houve esta regulamentação.
O artigo 8º da Resolução supracitada dispõe que:
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes da qual constituem motivo determinante; III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação. Parágrafo único – As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade. Cada espécie de licença citada nos incisos, na verdade, nada mais é do que etapas do procedimento licenciatório.
Licença Ambiental Prévia – LP
Tem previsão legal no artigo 8º, inciso I da Resolução 237/97, in verbis, “concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação”.
É a fase inicial do procedimento de licenciamento, ao qual cabe ao individuo interessado apresentar todas as informações necessárias a respeito do empreendimento ou atividade, devendo este cumprir todas as exigências e instruções determinadas pelo órgão expedidor, sempre levando-se em consideração as normas sobre utilização do solo, que são determinadas pelo zoneamento ambiental, uma vez que este é o principal instrumento para se obter um território com desenvolvimento sustentável.
Será exigido um Estudo de Impacto Ambiental - EIA e conseqüentemente um Relatório de Impacto Ambiental, sempre que houver apenas dúvida ou a efetiva alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, ocasionada pela ação do homem, como por exemplo, a exploração econômica de madeira por vários hectares, que se ocorrer de maneira desordenada, contribuirá de forma significativa para o aquecimento global. Por isso é que deve ser feito um prévio estudo, para se pesquisar as conseqüências do desenvolvimento de determinadas atividades. O prazo da validade da Licença Prévia é de no mínimo o estabelecido no cronograma apresentado pelo interessado para elaboração de programas, planos e projetos da atividade ou empreendimento a ser inaugurado, e no máximo por cinco anos, não podendo ultrapassar o limite dos cinco anos de validade, é o que dispõe o artigo 18, inciso I, da Resolução 237/97.
É a segunda fase do procedimento licenciatório, está elencada no artigo 8º, inciso II da Resolução 237/97, esta etapa autoriza que a atividade ou empreendimento que estejam de acordo com os requisitos determinados na Licença Prévia sejam implantados em conformidade com o projeto final.
Nesta fase também há requisitos a serem seguidos para a obtenção da Licença de Instalação, os documentos apresentados na Licença Prévia são analisados. Tal licença também pode ser dispensada se for provada que a atividade a ser desenvolvida não causará nenhum dano ao meio ambiente.
A Licença de Instalação terá validade de no mínimo o “estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos” artigo 18, inciso II da Resolução 237/97.
Licença Ambiental de Operação - LO
Terceira e última etapa do processo de licenciamento ambiental, de acordo com o inciso III do artigo 8º da Resolução 237/97 do CONAMA, esta fase “autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação”.
Já a Licença de Operação tem um prazo maior, será no mínimo de quatro anos, sempre observados os planos de controle ambiental, e no máximo de dez anos.
É importante destacar que o artigo 10 da Resolução 237/97 do CONAMA estabelece as fases a serem seguidas para a obtenção da licença, nos seguintes termos:
Continuando neste artigo que trata do processo de licenciamento, há também a exigência de apresentar uma certidão da Prefeitura Municipal, declarando que a atividade ou o empreendimento a ser desenvolvida estão em conformidade com os requisitos exigidos por lei e também
Em relação à audiência pública citada no inciso V do referido artigo, no caso de haver necessidade de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e conseqüentemente de seu Relatório de Impacto Ambiental, esta pode ser marcada na data de apresentação dos citados documentos.
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Advogada. Formada em 2005 pela Universidade Estadual do Piauí Pós graduação em direito penal e processual penal em dezembro de 2010 pela Universidade Católica Dom Bosco Professora de direito Substituta 2011/2012 Universidade Estadual do Maranhão.
RIBEIRO, Gilvânia Saraiva. Licenciamento ambiental: natureza e princípios. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3793, 19 nov. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/25888>. Acesso em: 7 out. 2015.