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Timestamp: 2016-10-24 05:15:20
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Juicio de Amparo | El Juego de la Suprema Corte
Juicio de Amparo	septiembre 14, 2016
Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez A. C. En un país donde el uso de la tortura y los malos tratos son generalizados la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) juega un papel decididamente crucial en prevenir su práctica. En palabras del Relator Juan Méndez, los jueces deben “excluir de oficio cualquier prueba o declaración respecto de la cual existan razones para creer que ha sido obtenida bajo tortura”1; lo cual fue reafirmado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en su informe sobre México.2
El alegato de tortura como cuestión de importancia y trascendencia Una de las facultades reservadas legal y constitucionalmente con exclusividad a la SCJN, es la de resolver los recursos de revisión en materia de amparo directo (ADR). De conformidad con los requisitos que la Constitución, la Ley de Amparo y el Acuerdo General 9/2015 del mencionado tribunal constitucional establecen, procede el recurso de revisión cuando se requiera i) pronunciarse sobre la constitucionalidad o no de una norma; ii) interpretar un precepto constitucional o los derechos humanos contenidos en tratados internacionales, y iii) la omisión de realizar lo anterior si fue planteado en la demanda. Adicionalmente, el problema de constitucionalidad debe implicar la fijación de un criterio de importancia y trascendencia lo cual se cumple siempre que la eventual sentencia dé lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. Así, por ejemplo, la SCJN ha declarado procedente ADR cuando:
Una Corte con criterios relevantes más protectores, no publicados. El temor de tener una SCJN titubeante frente a la prevención y erradicación de la tortura, es alto. Sin embargo, existe otra ausencia importante: hay criterios relevantes que reúnen ya los requisitos para considerarse jurisprudencia, pero que desafortunadamente la Corte ha sido omisa en generar y publicar tales tesis jurisprudenciales conforme a lo dispuesto por la Ley de Amparo. Nos referiremos a dos que permitirían zanjar las dudas sobre la postura reiterada y no “aislada” de la Corte en el tema de tortura, a pesar de los motes regresivos que aparecen de vez en vez.
El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática en México
Tom Ginsburg I
El proceso de reforma democrática en México, desde principios de la década de los noventa, ha sido significativo en muchos aspectos, siendo ciertamente el creciente protagonismo de las leyes y los tribunales uno de los más importantes. Sin embargo, durante la transición de un régimen autoritario de un partido dominante a una democracia vigorosa, quizá no debe sorprendernos que la Suprema Corte de México haya tomado un rol mucho más importante. Comenzando con la reforma judicial implementada a comienzos de 1995 y pasando rápidamente a las elecciones de 2000, que llevaron al primer cambio en el poder presidencial en muchas décadas, es el escenario donde la Corte surge con un rol protagónico en la escena política mexicana.
Académicos mexicanos y de otras naciones han llevado a cabo una importante cantidad de estudios interdisciplinarios que acompañan estas reformas e integran análisis políticos y jurídicos (por ejemplo, Rios-Figueroa 2007; Magaloni 2003, 2006; Sanchez et al. 2011; Inclán 2009). Estos textos se ubican entre los más variados e interesantes dentro del campo de los estudios de derecho comparado, y el presente libro no es la excepción. Por medio de la utilización de diferentes metodologías, los autores aquí presentes ayudan a esclarecer el rol evolutivo de la Corte en la democracia mexicana. Los capítulos ameritan ser analizados exhaustivamente no sólo por los investigadores mexicanos, sino por otros académicos que estén interesados en comprender el rol de los tribunales y la dinámica de la democratización. En esta introducción, brevemente posiciono el caso de México desde una perspectiva comparativa y, posteriormente, realizo algunos comentarios sobre los capítulos que integran este libro. Vale adelantar que en conjunto brindan un aporte significativo a la literatura de la política judicial comparada.
Comenzaré considerando lo que es una transición democrática paradigmática desde un gobierno autoritario. Dicha transición, ya sea lenta o rápida, por definición involucra la introducción de una genuina competencia política; normalmente también involucrará una reforma constitucional o su sustitución. Comprender o asumir el pasado puede implicar algún esfuerzo. Y casi con certeza, también estará acompañado por un rol creciente de la ley y los tribunales. Con relación al periodo autoritario, es probable que los tribunales jueguen un rol más prominente en la protección de los derechos en la democratización; también pueden ocupar un rol más decisivo en la resolución de disputas políticas.
La expansión de los derechos y la democracia constituyen un hecho natural. La democracia, desde nuestra perspectiva, requiere los límites de un orden constitucional seguro para ser efectiva. Estos límites incluyen la definición de las reglas del juego, así como la provisión de que ciertas zonas del juego —incorporadas en los derechos constitucionales— no puedan ser tocadas por el proceso político. Actualmente, la democratización involucra la articulación de los derechos junto con una maquinaria que los proteja.
En muchos países, la creación de un tribunal constitucional orientado a servir como principal institución de revisión constitucional ha sido una tendencia de gran relevancia. Dicho tribunal tendrá la última palabra en lo concerniente a la interpretación de la Constitución, y, naturalmente, pasará a estar profundamente involucrado en la vida política en aquellos países que lo hayan establecido. Sin embargo, también existen otras clases de instituciones constituidas para mejorar la protección de los derechos; entre ellas, las comisiones de derechos humanos, los defensores del pueblo u ombudsmen y las salas especiales en la justicia ordinaria.
Además de la protección de los derechos, el fenómeno general de la judicialización ha significado que otros tribunales estén jugando roles cada vez más centrales en la resolución de disputas políticas. Los conflictos políticos que en el pasado podían resolverse dentro de los confines de un único partido político, ahora salen a la luz y adquieren una forma jurídica. Esto, naturalmente, significa que los tribunales confrontan varias de las interrogantes relacionadas con la transición política que involucran asuntos distributivos, la justicia administrativa y la resolución de disputas electorales. Parece que muchas de las nuevas democracias se encuentran en la posición de Estados Unidos, que fue bien señalada por Alexis de Tocqueville a principios del siglo XIX: son pocos los conflictos políticos o sociales que no encuentran su camino a los tribunales.
Los tribunales han reaccionado ante estas nuevas demandas con una interesante gama de respuestas. Una manera de pensar esto es en términos de la función judicial (Kapiszewski et al. 2013). Los roles están limitados por la estructura institucional, pero los tribunales también tienen cierto poder para articular su propia posición en el orden democrático, en virtud de los casos que eligen para decidir, su punto de vista de su propia jurisdicción como expansiva o limitada, y las decisiones de fondo que toman. En algunos países, los tribunales han jugado un papel importante en el proceso de reforma en sí. Otros tribunales han sido más pasivos, esperando que hubiera un profundo proceso de consolidación antes de ejercer más autoridad. Y un pequeño número de tribunales han desempeñado un papel importante en la defensa de las prerrogativas del antiguo régimen, defendiendo el pasado contra el futuro.
En resumen, la democratización generalmente se acompaña de una expansión en el alcance y el nivel del Poder Judicial. Pero esa afirmación general oculta una gran diversidad de variantes, que nos conmina a examinar la dinámica en contextos particulares. Al examinar el papel de cualquier alto tribunal en particular, debemos tomar en cuenta el entorno institucional, la socialización, las actitudes de los jueces y las respuestas de otras partes involucradas del sistema político hacia el Poder Judicial. Por ejemplo, en Chile, como Lisa Hilbink (2007) ha demostrado, los jueces se mostraban muy renuentes a ampliar su papel a partir de una larga tradición de apoliticismo. Por el contrario, en Sudáfrica, tanto la tradición de autonomía judicial como la necesidad de un mecanismo de compromiso efectivo llevaron a la clase política a estar dispuesta a darle al tribunal constitucional un lugar destacado en la transición democrática (Meierhenrich 2008). Los actores políticos no sólo le delegan poderes a los tribunales, sino que también reaccionan ante ellos, y el aumento de la fragmentación política puede darle a los tribunales más margen de maniobra. En este sentido, la democracia, por definición, ofrece un margen más amplio para que los tribunales determinen sus roles.
El tiempo es otra dimensión importante de este análisis, ya que la literatura comparada nos ha ayudado a entender que los roles pueden cambiar con el tiempo. Hay algunos indicios de que con la consolidación democrática los tribunales chilenos están cambiando sus ideas sobre su propio rol (Couso et al., 2011). Por el contrario, el Tribunal Constitucional de Hungría jugó un papel importante en los primeros años de la transformación constitucional, pero desde entonces ha pasado a ser menos dinámico, ya que otras instituciones políticas han buscado activamente restringirlo. Teniendo en cuenta las dimensiones del rol que desempeñan, el entorno institucional y político y el tiempo, podremos entender por qué los tribunales actúan de la manera que lo hacen en cualquier momento y lugar.
En cuanto a México, está claro que, como en cualquier transición democrática, el legado del pasado y las peculiares dinámicas de la transición han sido especialmente importantes en la conformación del presente. Durante el período autoritario, los jueces y magistrados, al igual que otros altos funcionarios del país, estaban integrados en un sistema dominado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Como es típico de los sistemas de partidos dominantes, los tribunales no eran particularmente importantes en la gobernanza, aunque eran formalmente autónomos en el régimen autoritario. En este sentido, si bien la Suprema Corte de México estaba dotada formalmente con el poder de revisión constitucional, solamente decidió 55 controversias constitucionales entre 1917 y 1994, como Castagnola y López Noriega señalan en el capítulo tres de este libro. Los tribunales confiaron en una especie de formalismo del derecho civil para mantenerse dentro de una zona delimitada.
La década de 1980 vio un periodo de reformas que llevaron gradualmente a la democratización (Magaloni 2006; Rios-Figueroa 2007). Al igual que en muchas otras situaciones democratizadoras, la reforma política estuvo acompañada del fortalecimiento judicial. Sin embargo, el carácter gradual de la transición política de México significó que no todas las reformas institucionales en el sistema judicial ocurrieran a la vez, sino de forma episódica. A diferencia de la mayoría de otras nuevas democracias en América Latina, no se creó ningún tribunal constitucional especial ni hubo ninguna designación especial en la Suprema Corte. En cambio, el Poder Judicial ha visto cómo su poder se ha ido ampliando paulatinamente. Una reforma judicial importante en 1995 amplió la jurisdicción constitucional y presentó un consejo de la judicatura para aislar los nombramientos judiciales y la administración del proceso político; también modificó la estructura de la propia Suprema Corte. Nuevas reformas en 1999 y 2011, junto con varias decisiones importantes por parte de la misma Suprema Corte, ayudaron a desarrollar el marco institucional. Las reformas de 2011, reforzadas en 2013, eliminaron la limitación de larga data en el juicio de amparo para que sólo tuviera efecto jurídico para las partes del caso (el llamado efecto inter partes). Esto había planteado un límite importante en la formulación de políticas de los tribunales mexicanos, pero ahora el Poder Judicial tiene muchas de las herramientas básicas necesarias para desempeñar el papel paradigmático descrito anteriormente. Asimismo, la posibilidad de utilizar directamente los tratados internacionales le da al Poder Judicial un nuevo y significativo arsenal.
Naturalmente, el comportamiento judicial ha cambiado con la democratización, y los capítulos que conforman este libro nos ayudan a entender tales cambios. El capítulo desarrollado por Andrea Pozas Loyo y Julio Ríos Figueroa muestra cómo la transición ha afectado una área muy importante, pero poco estudiada. Como parte de un proyecto de investigación comparativo más amplio, estos académicos trazan la evolución de las relaciones de competencia entre los tribunales militares y civiles, demostrando así cómo el periodo reciente ha sido testigo de una restricción significativa por parte de la Corte del fuero militar. Esto proporciona un ejemplo de lo que podríamos describir como un movimiento democratizador paradigmático por parte de los tribunales. El capítulo utiliza esta área del derecho para desarrollar la idea de la función judicial más allá de la precedente literatura comparada y, por ello, hace un aporte teórico útil.
Aun así, a pesar de las grandes expansiones en su papel y su poder, hay una sensación general entre los otros autores de este libro de que la capacidad de la Suprema Corte de México está por debajo del rol que se le pide, y refleja los dolores propios del proceso de maduración que se podrían observar en un tribunal más joven. Parece que no se han aprovechado muchas oportunidades y, de hecho, pareciera que la Corte es incapaz de satisfacer las mayores demandas que acompañan a la democratización. Por lo tanto, vale la pena prestar atención a estos análisis.
El capítulo de Francisca Pou Giménez es una poderosa denuncia de ciertas deficiencias institucionales. En su lúcido análisis, primero demuestra que la democratización condujo a la expansión de los papeles de la Corte y las tareas demandadas a la misma. Además de servir como tribunal supremo de apelación en un amplio sistema judicial federal, la Suprema Corte desempeña un papel importante en la administración de justicia. Esto significa que tiene muy poco tiempo para cualquiera de sus tareas. En este sentido, señala que la decisión de retener un único tribunal supremo en lugar de establecer un tribunal constitucional conforme el modelo kelseniano resultó ser crucial. La Corte debe preocuparse por su propia jurisprudencia constitucional, por la gestión de un sistema judicial complejo, y por pronunciarse sobre los recursos interpuestos en todo el país. Todo esto hace que la lista de casos sea un poco difícil de manejar. En la transición a la democracia, la Suprema Corte de México ha estado acumulando tareas sin descartar ninguna.
Como si esto fuera poco, en su análisis Pou describe muchas características del funcionamiento de la Corte que parecen premodernas. Los continuos privilegios entre los litigantes de reuniones informales ex parte con los ministros, así como la práctica de anunciar públicamente sus decisiones mucho antes de que éstas hayan sido formuladas por escrito, son dos ejemplos centrales que serán de gran interés para los comparativistas por ser tan inusuales y contrarios al sistema paradigmático de derecho. Sin embargo, los problemas no son simplemente formales. Pou se centra en lo que ella denomina la “confusión de la decisión” que resulta en la falta de claridad respecto de lo que en realidad el tribunal ha decidido.
En algunos contextos, por supuesto, la ambigüedad puede ser estratégica y ventajosa. Por ejemplo, Cass Sunstein (1995) ha celebrado los méritos de las decisiones judiciales que están “teorizadas de manera incompleta”, ya que pueden permitir una evolución en la ley. Pero parece que la Corte de México ha tomado esto más allá para resultar en lo que podríamos denominar como las decisiones “formuladas de manera incompleta”, donde los académicos y demás comentaristas analizan los pronunciamientos públicos de los jueces individuales (a partir de la versiones estenográficas) en lugar de la sentencia final escrita que sólo aparece meses después. Si bien las decisiones formuladas de manera incompleta tienen la misma virtud política de permitir a los diferentes actores leer cosas diferentes en la decisión del tribunal, tienen el vicio de no producir ninguna jurisprudencia real, como lo demuestra el relato de Pou sobre las decisiones de la Corte con referencia al aborto entre 2008 y 2011.
Estas insuficiencias institucionales tienen consecuencias en lo que respecta a la capacidad de la Suprema Corte de desarrollar una reputación entre la comunidad jurídica. La reputación es un recurso central para el ejercicio del Poder Judicial, y los tribunales pueden tomar algunas decisiones sobre a qué audiencias quieren enfocarse (Garoupa y Ginsburg 2011). Los factores institucionales también importan. Los poderes judiciales ordinarios en las jurisdicciones civiles tienden a centrarse en la reputación colectiva del tribunal, dejando a los jueces en el anonimato. Por el contrario, las judicaturas del common law y los tribunales constitucionales generalmente hacen hincapié en la reputación individual. Al pasar a un sistema de opiniones anunciadas individualmente, la Suprema Corte mexicana parece estar cambiando su mecanismo para producir una buena reputación y así poder obtener una mayor confianza por parte de la opinión pública. Sin embargo, este cambio no está completo. Y existe una tensión entre la nueva capacidad de la Corte de “mostrarse en público” (Staton 2010) y su función básica de gestionar un sistema jurídico coherente que tenga una buena reputación a los ojos de los profesionales del derecho. A la larga, las debilidades institucionales podrían limitar el impacto de la Corte. La argumentación implica que la popularidad pública no será suficiente si la Corte no tiene una sólida reputación entre los actores fundamentales del sistema legal.
Andrea Castagnola y Saúl López Noriega tienen dos estudios cuidadosos en este volumen que analizan las decisiones de los ministros en más de mil casos entre 2000 y 2011. En su primer capítulo, lidian con la cuestión de si la Suprema Corte de México es un mediador eficaz entre los poderes, y dan una respuesta negativa a la misma. En su segundo capítulo, examinan el comportamiento judicial en los casos de derechos humanos, tanto en los juicios de amparo como en las denominadas “acciones de inconstitucionalidad”. Como en la mejor obra empírica, descubren algunos hechos sorprendentes sobre el modelo de la toma de decisiones judiciales, que sorprenderá incluso a los observadores avezados de la Suprema Corte. Por ejemplo, muestran que en los últimos años los ministros nombrados por el PRI se muestran más propensos que los ministros nombrados por el PAN, a respaldar juicios de amparo. Sin embargo, en líneas generales hallan que el supremo tribunal es bastante conservador y no particularmente contramayoritario. Nuevamente, esto parece compatible con la visión de una Corte que todavía está tratando de encontrar su papel, una tarea permanente que todavía está incompleta.
Las reformas constitucionales de 2011 se centraron en gran medida en los derechos humanos, reformulando muchas de las garantías fundamentales ya establecidas en la Constitución. Esto sugiere que existe una demanda social para que la Corte sea conocida como un organismo de derechos humanos, en lugar de ser un organismo centrado en la gestión del federalismo. Es demasiado pronto para concluir al respecto, pues como cualquier cambio de esa índole todavía está en proceso. El estudio de Pedro Salazar Ugarte sobre el litigio estratégico expone una explicación teórica sobre el papel de los litigios de derechos. A su juicio, los litigios de derechos van al fondo de la misión de los tribunales en una democracia constitucional, especialmente en una época de internacionalización de los derechos. Incluye varios estudios de casos de litigio fascinantes, pero en general piensa que la Suprema Corte de México podría hacer más. Una vez más, uno queda preguntándose si la continua acumulación de tareas y funciones, con todas las expectativas que éstas conllevan, simplemente ha limitado demasiado a la Corte.
El Poder Judicial está supeditado a hacer predicciones específicas sobre los rumbos que la Corte podría tomar en particular o el momento en que podría ocurrir cualquier cambio. Una de las mejores características de los capítulos de este libro es que cada uno toma una perspectiva dinámica, y el panorama general es el de una Corte en transición. Mucho ha cambiado en los últimos veinte años, y hay algunas señales de que el máximo tribunal podría seguir aumentando su papel, como podría esperarse de la experiencia de otros tribunales en democratización.
En la actualidad, una forma de ilustrar las cuestiones en juego en México es mediante el contraste de dos visiones alternativas para lo que la Corte podría verse, digamos, en 2030. Una visión es la de las reformas de los derechos humanos de 2011 llegando a su plenitud y la Corte emergiendo como un jugador principal en la protección de los ciudadanos de las diversas amenazas a sus derechos tanto de los sectores públicos como privados. Desde este punto de vista, un amplio conjunto de estructuras de apoyo, entre ellos abogados, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación, trabajarán en conjunto con el tribunal supremo para formar una especie de ecología de los derechos. Tanto la Corte como los actores sociales tendrán un papel de fortalecimiento mutuo. Así, la sociedad mexicana se manifestará como una sociedad más justa.
Sin embargo, hay otra visión menos transformadora. Se trata de la de una Corte que no opta por aprovechar la oportunidad proporcionada por las nuevas herramientas jurídicas y jurisdiccionales. Presionado por el peso de toda su carga de trabajo acumulada, el máximo tribunal buscará un término medio. De acuerdo con este punto de vista, la Corte mantendría su enfoque como un órgano de apelación en los asuntos jurídicos ordinarios, tal vez enfocándose especialmente en temas relacionados con el federalismo constitucional. La vida política del país puede permanecer tal cual lo está hoy, aunque con algunos nuevos desafíos.
¿Qué visión prevalecerá? ¿Cuál será el papel de la Corte en una o dos décadas? La esperanza de que la primera visión prevalezca está implícita en algunas de las críticas de este libro, pero uno tiene la sensación general de que el motor no ha detenido aún su marcha. Es evidente que el desarrollo de la dirección maximalista orientada a los derechos requerirá una mayor atención a los desafíos de las cargas de trabajo y la capacidad identificadas anteriormente. También puede requerir un mayor cambio generacional entre los ministros, para que individuos con diferentes expectativas de roles ocupen su lugar. Y requerirá de una comunidad académica que continúe desafiando a los tribunales con estudios rigurosos sobre su rendimiento, sirviendo como un monitor en nombre de la sociedad. Este libro representa un buen ejemplo de este tipo de trabajo.
Tom Ginsburg. Es profesor Leo Spitz de Derecho Internacional en la Universidad de Chicago, donde también tiene un cargo en el Departamento de Ciencia Política.
Aquí el resto de libro: Castagnola, Andrea y López Noriega, Saúl (edit.). 2016. El rol de la Suprema Corte en la consolidación democrática en México. México: IIJ-UNAM-Tirant lo Blanch. En los próximos meses se publicará en inglés bajo el sello editorial Routledge: Judicial politics in Mexico: The Supreme Court and the Transition to Democracy.
Couso, Javier, et al. (edit.) (2011), Cultures of legality: judicialization and political activism in Latin America, New York, Cambridge University Press. Garoupa
Nuno y Tom Ginsburg (2011), “Reputation, information and the organization of the judiciary”, 4:2 Journal of Comparative Law.
Hilbink, Lisa (2007), Judges beyond politics in democracy and dictatorship: lessons from Chile, New York, Cambridge University Press, 2007.
Inclan, Silvia (2009), Judicial reform in Mexico: political insurance or the search for political legitimacy?, Political Research Quarterly, December 2009, vol. 62.
Kapiszewski, Diana, et al., (eds) (2013), Consequential Courts, New York, Cambridge University Press.
Magaloni, Beatriz (2003), “Authoritarianism, democracy and the Supreme Court: horizontal exchange and the rule of law in Mexico”, en Mainwaring Scott and Welna Christopher, (eds), Democratic accountability in Latin America, New York, Oxford University Press.
Magaloni, Beatriz (2006), Voting for autocracy: hegemonic party survival and its demise in Mexico. New York, Cambridge University Press.
Meierhenrich, Jens (2008), The legacies of law: long-run consequences of legal development in South Africa, 1652–2000, New York, Cambridge University Press.
Ríos, Julio (2007), “The Emergence of an Effective Judiciary in Mexico, 1994-2002”. Latin American Politics & Society, vol. 49, num. 1.
Sánchez, Arianna, et al., 2011, “Legalist vs. interpretivist: the Supreme Court and the democratic transition in Mexico”, en Helmke Gretchen and RíosFigueroa Julio, (eds), Courts in Latin America. New York, Cambridge University Press.
Staton, Jeffrey (2010), Judicial Power and Strategic Communication in Mexico, New York, Cambridge University Press.
Sunstein, Cass (1995), “Incompletely Theorized Agreements”, Harvard Law Review, 108 (7).
¿Cuál es la agenda de casos relevantes de la Suprema Corte para la segunda mitad del 2016?
Geraldina González de la Vega El segundo periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación inició, como cada año, el primer día hábil de agosto. Después de la pausa vacacional de julio, los ministros retomaron actividades en el Pleno el día el lunes 1º, misma que concluirán el 15 de diciembre de 2016. Ello quiere decir que durante las próximas 20 semanas, la Corte se abocará a resolver unos 25001 asuntos. No exagero. Si cada miércoles cada Sala revisa alrededor de 60 asuntos (a veces más, por ejemplo, para este 10 de agosto están listados 89 asuntos) y cada sesión de Pleno (que son tres veces a la semana) se resuelve en promedio un asunto, tenemos que cada semana la SCJN resuelve aproximadamente 123 asuntos.
Entre esos 2500 asuntos existen varios de enorme interés y si bien todos los amparos para poder ser revisados en el fondo por la Corte deben cumplir con las características de importancia y trascendencia,2 lo cierto es que existen ciertos temas más “taquilleros” que otros. Veamos qué asuntos merecerán marcación personal:
Por obvias razones, en el primer lugar de esta lista se encuentran las acciones de inconstitucionalidad 56/2016, 57/2016 y 58/2016 promovidas por la Procuradora General de la República, relacionadas con la impugnación de diversas legislaciones emitidas por los Congresos de los estados de Quintana Roo, Veracruz y Chihuahua, en materia de combate a la corrupción. Ello porque durante el receso, el presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República presentó una solicitud para que la Corte resuelva de forma prioritaria dichas acciones. Dicha resolución fue atendida por los ministros en su sesión privada del 1º de agosto.
Otros asuntos relevantes y que ya están listados para discutirse los próximos días son los siguientes: el control de diversas disposiciones de la Ley de Movilidad de la Ciudad de México las que se impugnaron en las acciones de inconstitucionalidad 96/2014 y su acumulada 97/2014. La acción de inconstitucionalidad 84/2015 sobre la Ley de Protección Integral a Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del D.F. Así como, el amparo directo en revisión 1537/2014 que se trata de un amparo en materia fiscal pero que revisa algunos temas de interés como la equidad tributaria, el derecho a la alimentación y la publicación de proyectos. A propósito del tema de publicación de proyectos, la Suprema Corte publicó su acuerdo general 7/2016 en el Diario Oficial de la Federación en donde establece los lineamientos para hacer públicos los proyectos en que aborde el estudio de constitucionalidad o convencionalidad de una norma general en términos del artículo 73 de la Ley de Amparo. Ello son excelentes noticias para el seguimiento de los criterios de la Corte.
Otros asuntos importantes que serán revisados probablemente este segundo periodo de 2016 son3:
Acción de inconstitucionalidad 29/2016 sobre normas civiles de matrimonio del estado de Puebla.
Acción de inconstitucionalidad 28/2016 (27/2016 y 25/2016) sobre la Ley de Fuerza Pública del Estado de México.
Acción de inconstitucionalidad 16/2016 sobre gestación subrogada en el estado de Tabasco.
Acción de inconstitucionalidad 11/2016 sobre alienación parental en Oaxaca.
Acción de inconstitucionalidad 89/2015 sobre la Ley de espectro autista que quedó pendiente del periodo pasado pues faltó la consulta.
Acción de inconstitucionalidad 19/2014 sobre alienación parental en la Ciudad de México (se listó el año pasado pero se retiró –probablemente porque se trataba de un proyecto planteado por la Ministra Sánchez Cordero)
Acción de inconstitucionalidad 36/2013 sobre la Ley de Libre Convivencia de Jalisco.
En las Salas, el trabajo es mucho más complicado de monitorear pues, como apunté arriba, en cada sesión se listan alrededor de 60 asuntos. Con los nuevos criterios para la procedencia de los amparos directos en revisión (ADR) del Acuerdo General 9/2015, en realidad todos los asuntos en que se entre al estudio de fondo serán relevantes pues la Corte ha elevado el estándar para ello.4
Afortunadamente, con el acuerdo general 7/2016, arriba mencionado, podremos revisar las listas y acceder a los proyectos de los asuntos relevantes para la integración de normas constitucionales. Entonces habrá que estar pendientes de las listas para Sala que se publican unos 15 días antes de las sesiones para poder conocer los criterios que serán revisados cada miércoles en la primera y en la segunda salas.
No obstante, de los asuntos en Sala que tengo en mente para este segundo tramo del 2016 están:
El amparo en revisión 1388/2016 de aborto que fue returnado el pasado 29 de junio y que podría verse antes de acabar el año.
Asimismo, quedó en lista el amparo en revisión 1369/2015 (Yecenia) sobre tortura, mismo que quedó en lista antes de la pausa de julio.
El amparo en revisión 54/2016 en contra de la reforma educativa.
Hay pendiente una reasunción muy importante sobre técnicas de reproducción asistida, relevante pues hasta ahora la Corte no ha tenido oportunidad de fijar criterios en este tema.
El asunto de feminicidio de Karla Pontigo también está pendiente.
También sé que hay un recurso de reclamación relevante en contra de la reasunción de competencia 125/2015 sobre aborto en el estado de Veracruz.
En la sesión de clausura del primer periodo de sesiones, el ministro presidente de la Corte mencionó también las siguientes acciones de inconstitucionalidades como asuntos no menores: las acciones 50/2016, 51/2016, 52/2016, 53/2016 y 54/2016, en las que se impugna el Código Electoral del Estado de México; la acción de inconstitucionalidad 124/2016 sobre la Ley Reglamentaria del Artículo 6o., primer párrafo, de la Constitución en materia del derecho de réplica; la acción de inconstitucionalidad 10/2014 relativa a las disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales, en los que se alega violación a los derechos humanos, a la libertad personal, debido proceso, presunción de inocencia y certeza jurídica; y la acción en contra del Código Nacional de Procedimientos Penales en el tema de geolocalización.
No ubiqué ningún asunto relevante que en específico trate sobre interpretación constitucional y/o definición de los alcances del llamado nuevo paradigma (bloque de constitucionalidad, principio pro persona, control de constitucionalidad difuso, control ex officio, interpretación conforme, jerarquía de tratados, aplicabilidad e interpretación de la jurisprudencia) pero habrá que estar pendientes de su aplicación en otros asuntos. Lo cierto, no obstante, es promete ser un semestre particularmente interesante. Ya veremos.
Geraldina González de la Vega. Constitucionalista y ensayista. LLM Düsseldorf. Twitter:@geraldinasplace
1 Un comparativo: para el periodo octubre 2016, la Corte de Estados Unidos tiene listados 30 asuntos (ver SCOTUSblog.com). Cada año la Corte Suprema de los Estados Unidos recibe alrededor de 7000 y 8000 apelaciones y solamente revisa unos 80. En el informe presentado por el Ministro Presidente Luis María Aguilar se presentaron las cifras de nuestra Corte: “Al 30 de noviembre de 2014, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y durante el año estadístico 2015 ingresaron a la Corte 15 mil 974 asuntos, los que sumados a los pendientes de resolver anteriores se conformó una carga de trabajo de 19 mil 58 asuntos. En este periodo estadístico, entre los asuntos resueltos por el Pleno, las Salas, las determinaciones de los Ministros instructores y los autos de trámite emitidos por la Presidencia, se resolvieron 15 mil 353 de esos asuntos, lo que significa que resolvió prácticamente el 95% del número de asuntos recibidos.”
Ahora, también es importante señalar que en México la Corte está obligada a resolver todos los asuntos que son presentados a su consideración. La Corte de Estados Unidos, por contrario, no. Esa Corte utiliza una facultad discrecional (writ of certiorari) para conceder o no la revisión a los casos que se someten a su consideración.
2 Son distintas las concepciones para una atracción o reasunción de competencia que para la procedencia de un amparo directo en revisión; sin embargo se engloban en una sola idea para simplificar por no ser el tema de esta nota.
3 Esta lista se elaboró con la lista de asuntos del Pleno, así como con la lista de acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolver. Ambas son consultables en la página de la Corte.
4 El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes:
a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y
b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.
También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Género y justicia constitucional. Los retos del acceso a la interrupción legal del embarazo
GIRE. Grupo de Información en Reproducción Elegida El próximo 29 de junio la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutirá el proyecto de sentencia elaborado por el ministro Arturo Zaldívar para resolver el amparo en revisión 1388/2015.
Se trata del caso de M., una mujer derechohabiente del ISSSTE a la que se le diagnosticó un embarazo de alto riesgo, presentó una amenaza de aborto que la obligó a hospitalizarse; además identificaron que el producto presentaba alteraciones genéticas. Al solicitar la interrupción argumentando las afectaciones a su salud, el hospital la negó argumentando que no estaba permitido por la ley.
M. tuvo que recurrir a una clínica privada para interrumpir su embarazo. No obstante, ella consideró que el hospital había violado sus derechos al negarle un servicio de salud. Con la asesoría de GIRE decidió promover un juicio, no sólo contra el hospital sino también contra las normas del Código Penal Federal que contemplan un marco desproporcionadamente restrictivo para que las mujeres puedan acceder a un aborto legal y seguro.
El Juez de Distrito que conoció del asunto decidió que M. no podía cuestionar las normas del Código Penal que contemplan el delito de aborto porque no se había iniciado ningún proceso penal en su contra. También sostuvo que el amparo era improcedente porque el embarazo ya había sido interrumpido al momento de presentar la demanda.
Estos criterios no son aislados. GIRE ha litigado al menos tres casos de menores de edad víctimas de violación a quienes se les negó la interrupción del embarazo. En estos casos, los Jueces de Distrito se declaran impedidos para pronunciarse sobre las violaciones de derechos humanos alegadas por las quejosas,1 porque el embarazo ya se había interrumpido.
En este contexto, el proyecto del ministro Zaldívar es revolucionario y da cuenta de las dificultades que enfrentan las mujeres en el tema de interrupción legal del embarazo. Por un lado, la temporalidad en que se desarrollan los acontecimientos y, por el otro, la exigencia desproporcionada de que la mujer se encuentre sujeta a proceso penal para poder cuestionar la constitucionalidad de las normas que regulan el delito de aborto:
… en el análisis de procedencia del presente asunto es imprescindible notar la especial y compleja cuestión que plantea el combatir las normas y actos que impiden el aborto, pues debido al tiempo que dura el embarazo es muy probable que se actualicen cambios de situación jurídica. Además, es importante tener presente la indignidad que representaría para la mujer el exigirle que se sometiera a un proceso penal para estar en aptitud de cuestionar la constitucionalidad del delito de aborto.2
De esta manera la propuesta de Zaldívar da cuenta de los obstáculos de acceso a la justicia y propone revocar la decisión del Juez de Distrito, lo que significa la posibilidad de pronunciarse sobre las violaciones a derechos humanos alegadas por M.
En cuanto al tema de fondo, el proyecto es especialmente cuidadoso de no involucrar posturas morales, religiosas o filosóficas:
… en sede judicial no se trata de enjuiciar la moralidad del aborto, sino de determinar si es constitucional castigar con pena de prisión a la mujer que interrumpe su embarazo en determinadas circunstancias.
En efecto, la cuestión que ahora se analiza se aparta del falto debate entre quienes están a favor y en contra de la vida. Nadie propone el aborto como un método más de planificación…3
El documento también reconoce, desde una perspectiva jurídica, que “el no nacido no es un objeto carente de relevancia constitucional. Por el contrario, tiene un valor intrínseco muy importante, por lo que ciertamente existe un interés fundamental en su preservación y desarrollo”.4 No obstante, sostiene la propuesta, la protección del feto no puede ser absoluta porque ello implicaría desconocer los derechos de la mujer al reducirla a un mero instrumento para la gestación.
Uno de los criterios más relevantes que se exponen en el proyecto es el desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Artavia Murillo y otros vs. Costa Rica en el que, después de analizar los alcances del derecho a la vida protegido por el artículo 4.1 de la Convención Americana, concluye que “… la interpretación histórica y sistemática de los antecedentes existentes en el sistema interamericano, confirma que no es procedente otorgar el estatus de persona al embrión”.5
Bajo estos argumentos y después de una revisión exhaustiva del marco internacional y de derecho comparado, el ministro Zaldívar propone que, partiendo de la base del respeto a los derechos de las mujeres y reconociendo plenamente sus derechos como persona, el Estado no puede interferir en la decisión de la mujer de interrumpir su embarazo en por lo menos cuatro supuestos: a) cuando el embarazo no fue consentido, como en el caso de una violación, b) cuando está en riesgo la salud de la mujer, c) cuando el feto es inviable y d) en un periodo cercano a la concepción.
De esta manera se señala que un marco desproporcionadamente restrictivo para el acceso a un aborto legal y seguro viola el derecho a la salud de las mujeres, así como el derecho a la no discriminación y al libre desarrollo de la personalidad.
Por todo lo expuesto, el proyecto propone otorgar el amparo a la quejosa reconociendo que sus derechos fueron vulnerados; además, ordena una serie de medidas restitutivas a favor de M. como es la atención médica permanente relacionada con su salud sexual y reproductiva.
Este es uno de los proyectos más garantistas que se han presentado a discusión de la Corte en los últimos años, pues retoma íntegramente el contenido del artículo primero constitucional en materia de protección a derechos humanos.
Sin duda existirán oposiciones para avanzar en la eliminación de los obstáculos de acceso a la justicia para las mujeres. Sin embargo, la Corte ha dado muestras de enorme madurez al debatir temas tan controvertidos como éste. La primera Sala tiene en sus manos la posibilidad de abonar en la erradicación de un ambiente discriminatorio especialmente adverso para las mujeres.
Los ministros José Ramón Cossío y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena han sido aliados fundamentales en estos debates y es deseable que continúen con una visión a favor de las mujeres. Será la primera vez que la ministra Norma Lucía Piña tome postura en este tema como integrante del tribunal constitucional.
En la crisis de derechos humanos que vive nuestro país, la Suprema Corte tiene en sus manos la posibilidad de saldar una cuenta pendiente de la justicia para las mujeres. Hoy más que nunca se necesita un fuerte mensaje de que la Constitución debe ser interpretada y aplicada desde una perspectiva de género.
1 Amparo 553/2014 radicado en el Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Hidalgo; amparo en revisión 136/2016 radicado en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal en el Estado de Jalisco; amparo en revisión 104/2016 radicado en el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Penal en el Estado de Puebla.
2 Amparo en revisión 1388/2015, Proyecto de sentencia, Ministro ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, consultable en https://goo.gl/nuyppe
3 Ibíd., p. 35.
4 Ibíd., p. 42.
5 Ibíd., p. 40.
Víctor Manuel Collí Ek El objetivo del siguiente texto es informar al ciudadano cuáles son y cómo están protegidos los derechos humanos en México. Para lograr este propósito, se estudian los asuntos conocidos por el Pleno de la Suprema Corte mexicana, quien decide, en última instancia, cuándo un derecho humano es afectado. De esta manera, El Juego de la Suprema Corte presenta esta sección con el ánimo de cumplir dos metas: informar de manera accesible el desempeño de los ministros de nuestra Corte y, a su vez, facilitar el escrutinio a la labor de éstos. 1. Derecho a la salud1
Derecho a la ciudad y acceso a la justicia Héctor Ivar Hidalgo Flores Desde el 13 de julio de 2010, se suscribió por autoridades locales1 la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad (CCMDC). Dicho instrumento fue una iniciativa surgida y negociada desde 2007 por diversas organizaciones del movimiento urbano popular con el entonces jefe de gobierno del Distrito Federal, Marcelo Ebrard Casaubón. Con dicha normativa, efectivamente, se abría “una nueva etapa orientada a garantizar el reconocimiento legal y la implementación de este nuevo derecho humano”.2
En principio se señala que el derecho a la ciudad se podría definir como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, o como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en el respeto a sus diferencias, expresiones y prácticas culturales, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y a un nivel de vida adecuado.
Es importante tener en cuenta que el derecho a la ciudad no es nuevo, sino que lo podemos encontrar vivo desde el año 1969, cuando el autor francés Henri Lefebvre escribió El derecho a la Ciudad, obra en la que lanzó una dura crítica a la vida urbana de aquel tiempo. Décadas después, su influjo tuvo concreción en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2004), así como en la creación del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat).
Según Vicente Ugalde, profesor investigador de El Colegio de México, la noción o caracterización del derecho a la ciudad “ha sido movilizada por organizaciones políticas y por grupos de la sociedad civil, y ha estado asociada a diversas reivindicaciones sobre la ciudad”. Como se ve, tenemos al derecho a la ciudad como un derecho humano que podría caracterizarse como emergente de acuerdo a la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes, ya que el mismo se consideraría como fruto de las transformaciones y nuevas necesidades de una sociedad democrática.
Llama la atención que la CCMDC establece que para garantizar que la función social de la ciudad y la propiedad sea sostenible a largo plazo se debe: 1) Formular e implementar políticas para promover el uso socialmente justo y ambientalmente equilibrado del espacio y el suelo; y 2) armonizar la normatividad y su aplicación, así como las políticas ambientales, de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, vivienda y agua, para atender las necesidades sociales sin aumentar la presión sobre los bienes naturales.
De acuerdo con ONU-Habitat, el uso del suelo urbano plantea un gran problema en el proceso de urbanización tanto para los países desarrollados como para aquellos en vías de desarrollo; asimismo, dicha entidad señala que la falta de políticas territoriales y de regulaciones claras respecto al uso del suelo pueden conducir a un crecimiento urbano desordenado y a la proliferación de asentamientos informales. Pero también, al mismo tiempo, la urbanización sufre una reglamentación excesiva como, por ejemplo, una estricta zonificación que lleva a organizar el espacio urbano en áreas exclusivamente residenciales, comerciales o industriales, que puede resultar en una dispersión urbana incontrolada y una expansión horizontal y de baja densidad de los espacios urbanos.
Según datos de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, en el año 2015, se recibieron 3,466 denuncias, de las cuales 1,288 fueron relativas al mal uso de suelo urbano; es decir, el 37.16% de los asuntos conocidos por dicho organismo descentralizado concernían al ámbito del mencionado mal uso de suelo urbano.
Es necesario destacar que las vías para combatir al mal uso de suelo urbano parecerían acotarse a las de naturaleza administrativa, es decir, podrían considerarse limitadas a las denuncias o quejas presentadas ante organismos formalmente adscritos al poder ejecutivo.3
En este punto es importante tener en cuenta que en el año 2011 se reformó la Constitución federal para insertar una nueva forma de concebir al juicio de amparo. Uno de los cambios cardinales de dicha reforma fue la incorporación del interés legítimo para ampliar el acceso al juicio fundamental —recordemos que con anterioridad a la enmienda constitucional la legitimación para acudir al juicio de amparo se circunscribía al concepto de interés jurídico.
Con relación a esto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el interés legítimo se refiere a la existencia de un vínculo entre ciertos derechos fundamentales y una persona que comparece en el proceso, sin que dicha persona requiera de una facultad otorgada expresamente por el orden jurídico. Esto es, la persona que cuenta con ese interés se encuentra en aptitud de expresar un agravio diferenciado al resto de los demás integrantes de la sociedad, al tratarse de un interés cualificado, actual, real y jurídicamente relevante, de tal forma que la anulación del acto que se reclama produce un beneficio o efecto positivo en su esfera jurídica, ya sea actual o futuro pero cierto.4
En ese sentido, se señala que el juicio de amparo puede —o debe— ser el recurso efectivo que permita la justiciabilidad del derecho a la ciudad. En efecto, en muchos casos el mal uso de suelo urbano produce una afectación indirecta a los ciudadanos que podría ser reparada mediante el juicio constitucional. En ese orden de ideas, se menciona que dicha reparación sería acorde con los compromisos internacionales adquiridos por México, sobre todo con el relativo a establecer en el derecho interno un medio de defensa para hacer efectivos los derechos humanos.
Es importante precisar que el derecho a la ciudad podría quedar adscrito a los derechos económicos, sociales y culturales, en tanto va perfilando sus propios principios y características. Lo anterior debería facilitar su justiciabilidad en una instancia constitucional. Por esto, me parece, se debe ir concibiendo al derecho a la ciudad como un derecho humano. Sobre todo se debe entender al derecho a la ciudad como una prerrogativa que permite la participación democrática de los ciudadanos, entre otros, en el rubro relativo al uso y explotación de suelo urbano. Esto, desde mi punto de vista, permitiría hacer efectivo un derecho humano que tiene sus propias características y naturaleza.
Finalmente, se menciona que recientemente la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México entregó a Ricardo Jordán, representante de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la petición por la cual este organismo constitucional autónomo mexicano se sumó a la solicitud para que el derecho a la ciudad se reconozca como derecho humano.5 Como se ve, en un futuro, el derecho a la ciudad como derecho humano podría incorporarse de manera explícita a los tratados internacionales o a la propia Constitución federal. Lo anterior, abonaría a la cultura de respeto y protección de los derechos humanos, incluido, por supuesto, al conjunto de pretensiones que, en un contexto democrático, se exigen de una ciudad.
Héctor Ivar Hidalgo Flores. Abogado postulante en materia constitucional. Twitter: @_hector_hidalgo
1 Los signatarios fueron representantes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial del entonces Distrito Federal, además de miembros de la sociedad civil y de organismos públicos autónomos locales.
2 Según se lee en el capítulo de “Presentación” de la la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
3 Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial e Instituto de Verificación Administrativa, instituciones de la Ciudad de México.
4 INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). Número de Registro 2007921.
5 Esto en la reunión de trabajo de la Campaña Nacional Urbana “My City, My Choice, and I’m a City Changer” iniciativa de la Campaña Urbana Mundial, convocada por la CEPAL, ONU Hábitat y el Colegio Nacional de Jurisprudencia Urbanística (CNJUR International), que se realizó en abril pasado en la ciudad de Toluca, Estado de México, en el marco de la Reunión Regional Hábitat III.
Luis Fernando García y Ana Gaitán El día de ayer explicamos las razones por las que la conservación masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones contemplada en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) debería ser considerada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia.
No obstante, la LFTR contiene otras disposiciones que también representan invasiones a la privacidad incomptabiles con los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en el derecho internacional de los derechos humanos.
En concreto, los artículos 189 y 190, fracciones I y III, de la LFTR no son claros, precisos y detallados en señalar cuáles son las autoridades que pueden solicitar la colaboración de empresas para fines de seguridad y justicia, monitorear la geolocalización de usuarios de telecomunicaciones en tiempo real o acceder al registro de metadatos de comunicaciones. Tampoco señala con claridad los supuestos en los que las autoridades pueden ser autorizadas para utilizar esas herramientas de vigilancia. La ley tampoco establece explícitamente el requisito de autorización judicial previa o inmediata para todas las formas de vigilancia ni otras salvaguardas contra el abuso.
¿La geolocalización en tiempo real de un dispositivo de comunicación interfiere con la privacidad de una persona o “sólo afecta al teléfono”? En el proyecto del ministro Pérez Dayán, se establece que la localización geográfica no interfiere con el derecho a la privacidad porque dicha medida se contrae a la ubicación de un equipo terminal móvil y no de una persona. Dicho criterio probablemente sea una extrapolación de lo discutido en la acción de inconstitucionalidad 32/2012, en donde se determinó que las normas de geolocalización (distintas de las impugnadas) únicamente facultaban a una geolocalización “efímera”. Es decir, que sucedía en un sólo momento, y por esa razón, no constituía una invasión en la privacidad de una persona.
Dicho razonamiento no es aplicable al caso actual por diversas razones. En primer lugar, la geolocalización consiste en un monitoreo continuado de la localización de un usuario identificado o identificable, con la posibilidad de analizar patrones de conducta que revelen cuestiones altamente sensibles respecto de su vida.
Esto es claro al observar los lineamientos en la materia emitidos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones,1 así como con el manual de procedimientos de la PGR para la gestión de la geolocalización,2 los cuales dejan claro que la geolocalización se trata de un monitoreo continuo de un “objetivo” con la intención de analizar sus patrones de conducta.
Resulta particularmente absurdo señalar que el monitoreo continuo de los dispositivos de comunicación no constituyen una interferencia con el derecho a la privacidad de una persona cuando es claro que los dispositivos móviles revelan información altamente sensible de las personas.
Por ejemplo, el Grupo de Trabajo sobre Protección de Datos, establecido por el artículo 29 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo,3 ha reconocido que los datos de localización revelan una gran cantidad de información sensible, pues los dispositivos móviles inteligentes, al estar estrechamente vinculados a las personas, permiten “disponer de una panorámica detallada de los hábitos y pautas del propietario de estos dispositivos y establecer unos perfiles exhaustivos”.
Por lo tanto, es evidente que el monitoreo de los datos de localización, sin lugar a dudas, permite identificar a una persona y muchos otros datos altamente sensibles sobre ella.
¿Debe existir una protección constitucional distinta para los datos de localización históricos y los datos de localización en tiempo real?
Como fue explicado previamente respecto a la conservación de datos. Los metadatos de telecomunicaciones se encuentran protegidos consitutionalmente de manera equivalente al contenido de las comunicaciones. Es importante señalar que los datos de localización se encuentran mencionados en la inciso g) del artículo 190, fracción II, de la LFTR dentro del registro de metadatos que las empresas deben conservar.
Alguno de los proyectos de resolución contempla reconocer este hecho y señalar que para el acceso a esos metadatos es necesaria una autorización judicial. Por ello, resultaría absolutamente contradictorio otorgar una protección constitucional reforzada, al exigir una autorización judicial federal para el acceso a datos de localización histórica conservados por una empresa de telecomunicaciones y no se otorgara la misma protección constitucional para el monitoreo en tiempo real de los mismos datos de localización.
Como se ha mencionado anteriormente, el monitoreo de la localización geográfica de una persona revela patrones de movimiento y el conocimiento de ubicaciones respecto de las cuales es sencillo desprender la identidad de una persona, el domicilio, las afiliaciones políticas, profesionales, familiares, personales y sexuales, datos sobre la salud y otros datos altamente sensibles respecto de los cuales las personas poseen una expectativa razonable de privacidad.
Por ello, es claro que la ausencia de autorización judicial para llevar a cabo la geolocalización en tiempo real de usuarios de telecomunicaciones convierte las normas en inconstitucionales o hace necesaria una interpretación conforme que deje claro este requisito.
¿El control judicial y la celeridad y eficacia de las investigaciones son irreconciliables?
Algunas autoridades y otras voceras han esbozado su oposición al requisito de autorización judicial para llevar a cabo la geolocalización en tiempo real aduciendo que de exigirse tal requisito se entorpecerán investigaciones que dependen de su rapidez para ser efectivas.
No obstante, mediante un mecanismo de emergencia es posible permitir el acceso a los datos de geolocalización en tiempo real de manera inmediata sin prescindir del control judicial, indispensable para prevenir o evitar el abuso de este tipo de medidas. Así, en ciertos casos la autoridad podrá acceder a la geolocalización en tiempo real de manera inmediata, siempre y cuando, simultáneamente se haga solicitud al juez de control.
Si el juez autoriza la medida, se retrotraerían los efectos y se entendería que la medida estuvo autorizada desde un primer momento. En caso contrario, existiría un mecanismo de detección de un uso abusivo de la medida y se dispondría lo conducente, como puede ser la destrucción de los datos y la vista a las autoridades competentes para el establecimiento de las posibles responsabilidades que amerite el caso.
Es importante señalar que un mecanismo similar ya ha sido contemplado por el Senado al reformar diversos artículos del Código Nacional de Procedimientos Penales. No obstante, la minuta no ha sido discutida en la Cámara de Diputados.
¿Quiénes tienen facultades para intervenir comunicaciones privadas (incluyendo acceder al registro de metadatos de comunicaciones) y para monitorear la geolocalización en tiempo real de dispositivos de comunicación?
En virtud de que las medidas que contemplan los artículos 189 y 190 de la LFTR constituyen interferencias con el derecho a la privacidad que se llevan a cabo en secreto, es decir, sin que la persona afectada tenga conocimiento de ello y pueda resistirlas. Es indispensable que las personas puedan conocer, con claridad y precisión, las circunstancias detalladas en las que dichas interferencias pueden llevarse a cabo.
Las disposiciones de la LFTR impugnadas no señalan con precisión qué autoridades pueden hacer requerimientos a las concesionarias y autorizadas, ni señalan con precisión las circunstancias en las que puede autorizarse el uso de dichas medidas. Dichas falencias comprometen su constitucionalidad.
Por ello, es necesario que, al menos, la Suprema Corte establezca con claridad las categorías de autoridades que pueden solicitar la colaboración de concesionarias y autorizadas. En concreto es necesario acudir al artículo 16 constitucional para señalar que, en general, únicamente existen dos tipos de autoridades facultadas:
1. El ministerio público federal y los ministerios públicos de las entidades federativas.
2. Autoridades federales que las faculte una ley.
Es importante señalar que ya existen autoridades que se han conferido, inconstitucionalmente, facultades para hacer requerimientos a las concesionarias y autorizadas de telecomunicaciones. Por ejemplo, el gobierno del estado de Baja California, que mediante el acuerdo No 003/2015 del titular de la Secretaría de Seguridad Pública del estado de Baja California, delega facultades que constitucionalmente no puede poseer.4
De esta manera se hace patente la necesidad de que se establezca con claridad que las únicas categorías de autoridades que, de conformidad con lo que señala el párrafo décimo tercero del artículo 16 constitucional, pueden llevar a cabo requerimientos de colaboración para los efectos de lo dispuesto en los artículos 189 y 190 son las autoridades de procuración de justicia y las federales con autorización expresa en una ley federal.
¿La LFTR contempla mecanismos de control democrático suficientes para prevenir o evitar el abuso de las medidas de vigilancia?
Las medidas de vigilancia encubierta implican graves riesgos al ser medidas altamente invasivas que suelen requerir de la secrecía para ser efectivas. Por ello resulta determinante para el examen de constitucionalidad el que existan salvaguardas adecuadas y efectivas contra el abuso.5
La LFTR no contempla dichas salvaguardas. Consecuentemente, es indispensable no sólo que dichas medidas se regulen en leyes particularmente claras, precisas y detalladas, sino que se establezcan salvaguardas tales como el control judicial, mecanismos de supervisión independiente, la transparencia estadística de dichas medidas, el derecho de notificación al afectado, la protección de denunciantes y el acceso a un recurso efectivo.
¿Debe sacrificarse la privacidad por la seguridad?
Es innegable que la localización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación móvil persigue un “fin legítimo”, entendido como la finalidad de coadyuvar en la prevención, investigación y combate del delito, así como la protección de la seguridad nacional.
No obstante, al no basarse en legislación precisa, clara y detallada, ni prever controles y salvaguardas adecuadas, involucra un innecesario y alto riesgo de abuso e intromisión en la vida privada de las personas, pudiendo convertirse en una herramienta de espionaje y persecución. Por tanto, las normas impugnadas transgreden los derechos de certeza, seguridad jurídica, legalidad, privacidad, inviolabilidad de las comunicaciones y libertad de expresión.
Es entendible que demandemos mayor seguridad ante el miedo de ser víctimas de un delito, pero debemos preguntarnos si dichas medidas realmente nos hacen estar más seguros, rescatar a más víctimas, atrapar a más criminales. O si, por el contrario, fomentan un clima de opresión en el que nuestra expectativa de privacidad se erosione. Preguntémonos, también, cuál es el daño que se ocasionaría cuando las personas equivocadas tienen un fácil acceso a todos nuestros datos sensibles. Particularmente en un país en donde la diferencia entre el Estado y la delincuencia es frecuentemente inexistente.
Luis Fernando García y Ana Gaitán Uribe. R3D, Red en Defensa de los Derechos Digitales.
1 Lineamientos de Colaboración en Materia de Seguridad y Justicia emitidos por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, publicados el 2 de Diciembre de 2015, los cuales dejan claro que se trata de un monitoreo continuado:”
DE LA LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA EN TIEMPO REAL DE LOS DISPOSITIVOS O EQUIPOS TERMINALES MÓVILES
NOVENO.- Además de lo previsto en el lineamiento SÉPTIMO, el vínculo electrónico que se envíe a la Autoridad Designada con la información de localización geográfica en tiempo real, así́ como el IMEI y el IMSI, se mantendrá́ durante el alcance temporal que se especifique en el requerimiento, pudiendo ser reconfigurada por la Autoridad Designada la frecuencia con la que se actualice la información de localización geográfica (por horas, minutos, tiempo real, entre otros) durante el tiempo de vigencia de dicho alcance temporal, sin que tal modificación implique la presentación de un nuevo requerimiento. El cambio en la frecuencia de actualización será́ notificada por el mismo medio a través del cual se presentó el requerimiento.
2 El Manual de Procedimientos de la Procuraduría General de la República relativo al “Protocolo de Gestión de Geolocalización de Concesionarias Telefónicas” incluye dentro de las tareas de las autoridades facultadas a realizar dicha medida el “administrar los datos” y “[c]oncentrar y revisar la información proporcionada por las concesionarias telefónicas, derivada del monitoreo de los objetivos en investigación [...] y determinar los patrones de conducta del objetivo”.”
3 Dictamen 13/2011 sobre los servicios de geolocalización en los dispositivos móviles inteligentes del Grupo de Trabajo sobre Protección de Datos Establecido por el artículo 29 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo.
4 Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de Septiembre de 2015 y puede ser consultado en el siguiente enlace: http://bit.ly/22NYWgf.
5 TEDH. Ekimdzhiev vs. Bulgaria, supra nota 12, párr. 77; Klass y otros vs. Alemania, supra nota 11, p. 25.
La Suprema Corte y el peligro de conservar metadatos de comunicaciones
Luis Fernando García En septiembre de 2014, R3D interpuso una demanda de amparo en contra los artículos 189 y 190 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) en representación de un grupo de defensores de derechos humanos, periodistas, estudiantes, entre otros.
Estos artículos establecen diversas medidas que invaden el derecho a la privacidad, desde nuestro punto de vista, de manera incompatible con la Constitución. Una de ellas es la establecida en el artículo 190, fracción I. La cual, en resumen, obliga a las empresas de telecomunicaciones a conservar, masiva e indiscriminadamente respecto de todos los usuarios de sus servicios, una serie de datos conocidos como “metadatos de comunicaciones”. Estos metadatos incluyen el origen, destino, fecha, hora y duración de las comunicaciones; datos de identificación del teléfono y la tarjeta SIM e; inclusive, datos sobre la localización de los dispositivos de comunicación.
En los próximos días, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá nuestro juicio de amparo.1 El proyecto del ministro Pérez Dayán defiende la constitucionalidad de LFTR y pretende negar el amparo. Para entender mejor lo que será decidido se presentan las siguientes preguntas fundamentales respecto de la obligación de conservación de datos. El día de mañana, nos referiremos con detalle a las cuestiones relacionadas con el acceso a los metadatos de comunicaciones y la geolocalización en tiempo real de dispositivos de comunicación.
No obstante, la Suprema Corte,2 la Corte Interamericana de Derechos Humanos3 y organismos de protección internacional de derechos humanos4 han establecido reiteradamente que los metadatos también se encuentran protegidos por el derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas.
Esta protección equivalente parte del hecho de que los metadatos revelan información tan sensible como el contenido de las comunicaciones. Como lo ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)5: “Estos datos, considerados en su conjunto, pueden permitir extraer conclusiones muy precisas sobre la vida privada de las personas cuyos datos se han conservado, como los hábitos de la vida cotidiana, los lugares de residencia permanentes o temporales, los desplazamientos diarios u otros, las actividades realizadas, sus relaciones sociales y los medios sociales que frecuentan.”
Cabe señalar además que las leyes entienden que el concepto de “intervención de comunicaciones privadas” incluye tanto el acceso al contenido, como el acceso a los datos que identifican una comunicación, como es el caso del artículo 291 del Código Nacional de Procedimientos Penales. Aunque nos referiremos con mayor detalle a las cuestiones relacionadas con el acceso a los datos en otra ocasión.
¿Las personas tienen una expectativa razonable de privacidad respecto de datos que voluntariamente otorgan a empresas de telecomunicaciones para la prestación del servicio? ¿La mera conservación interfiere con los derechos de los usuarios?
En el proyecto, se sugiere que las personas usuarias de servicios de telecomunicaciones no tienen una “expectativa razonable de privacidad” respecto de los metadatos de comunicaciones porque otorgan su consentimiento a una empresa para el tratamiento de esos datos y, por ende, la obligación de conservación de metadatos no implicaría una interferencia con el derecho a la protección de datos personales y el derecho a la inviolabilidad de comunicaciones privadas. Según el proyecto, esos datos ya se conservan para prestar el servicio.
Lo anterior es impreciso, dado que en México rige el principio de autodeterminación informativa y diversos principios de protección de datos personales, como el principio de finalidad, por el cual se dispone que los datos únicamente pueden ser tratados para las finalidades expresas y consentidas por el titular. En este caso, los usuarios de telecomunicaciones otorgan su consentimiento para que los concesionarios y autorizados efectúen el tratamiento de sus datos personales únicamente para la prestación del servicio y por el tiempo necesario para ello. La Ley de Telecomunicaciones, por su parte, obliga a los concesionarios a efectuar el tratamiento de los datos por dos años, un tiempo mayor al necesario para la prestación del servicio.
En este sentido, la obligación legal de conservación de los datos por un tiempo adicional al necesario para la prestación del servicio y para fines distintos de aquéllos respecto de los cuales el usuario otorgó su consentimiento constituye una interferencia con el derecho a la protección de datos personales. Toda vez que constituye una restricción al ejercicio de la autodeterminación informativa, al principio de finalidad y al ejercicio de derechos como la cancelación y oposición por lo tanto debe analizarse si la ley cumple con los requisitos de finalidad legítima, idoneidad, necesidad y proporcionalidad. A esta conclusión han llegado tanto el TJUE6 como la Corte Europea de Derechos Humanos7 en diversas ocasiones.
¿La obligación legal de conservar metadatos de comunicaciones constituye una interferencia contraria al derecho a la privacidad?
El proyecto hace un análisis sumamente superficial respecto de la necesidad y proporcionalidad de la obligación de conservación de metadatos de todos los usuarios de telecomunicaciones. En síntesis, el proyecto pretende justificar la medida únicamente bajo el argumento de que persigue una finalidad legítima como lo es la protección de la seguridad.
Pero existen reiterados precedentes jurisprudenciales y doctrinales que señalan que las obligaciones de conservación de metadatos de comunicaciones, de manera masiva e indiscriminada, son contrarios al derecho a la privacidad por no ser necesarias ni proporcionales.
Destaca la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso Digital Rights Ireland8 en el cual declaró inválida la Directiva Europea sobre Retención de Datos por ser contraria al derecho a la privacidad. Algunos de los argumentos de la TJUE fueron:
[La Directiva de Retención de Datos] afecta con carácter global a todas las personas que utilizan servicios de comunicaciones electrónicas, sin que las personas cuyos datos se conservan se encuentren, ni siquiera indirectamente, en una situación que pueda dar lugar a acciones penales. Por lo tanto, se aplica incluso a personas respecto de las que no existen indicios que sugieran que su comportamiento puede guardar relación, incluso indirecta o remota, con delitos graves. Además, no establece ninguna excepción, por lo que se aplica también a personas cuyas comunicaciones están sujetas al secreto profesional con arreglo a las normas de la legislación nacional.
Por otra parte, aun cuando la Directiva pretende contribuir a la lucha contra la delincuencia grave, no exige ninguna relación entre los datos cuya conservación se establece y una amenaza para la seguridad pública y, en particular, la conservación no se limita a datos referentes a un período temporal o zona geográfica determinados o a un círculo de personas concretas que puedan estar implicadas de una manera u otra en un delito grave, ni a personas que por otros motivos podrían contribuir, mediante la conservación de sus datos, a la prevención, detección o enjuiciamiento de delitos graves.
[...] Por lo tanto, debe considerarse que esta Directiva constituye una injerencia en los derechos fundamentales de gran magnitud y especial gravedad en el ordenamiento jurídico de la Unión, sin que esta injerencia esté regulada de manera precisa por disposiciones que permitan garantizar que se limita efectivamente a lo estrictamente necesario.
Igualmente, el Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la libertad de expresión ha advertido la incompatibilidad de estas normas con el derecho a la privacidad.9 Por ejemplo se ha señalado que:
Las leyes nacionales de conservación de datos son invasivas y costosas, y atentan contra los derechos a la intimidad y la libre expresión. Al obligar a los proveedores de servicios de comunicaciones a generar grandes bases de datos acerca de quién se comunica con quién telefónicamente o por Internet, la duración del intercambio y la ubicación de los usuarios, y a guardar esta información (a veces durante varios años), las leyes de conservación obligatoria de datos aumentan considerablemente el alcance de la vigilancia del Estado, y de este modo el alcance de las violaciones de los derechos humanos. Las bases de datos de comunicaciones se vuelven vulnerables al robo, el fraude y la revelación accidental.
¿Sin la obligación de conservación de metadatos se afectarían gravemente las posibilidades de investigación y sanción de delitos?
Se ha aducido que la conservación prolongada, masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones, como la que mandata el artículo 190, fracción II, es indispensable para la consecución de finalidades legítimas como la investigación de delitos o la atención de amenazas a la seguridad nacional.
Sin embargo, las autoridades responsables no han logrado demostrar que la conservación de datos ha incrementado la eficacia de, por ejemplo, investigaciones criminales. Por el contrario, existe evidencia de que existen otras técnicas de investigación, como ordenes de conservación de datos específicos respecto de líneas telefónicas relacionadas con investigaciones particulares, que resultan tan efectivas como la conservación de datos.
De hecho, este sistema es el que ha operado en países europeos como Suecia, Austria o Alemania, entre otros, en los que no existe una obligación de conservación de datos. Inclusive, un estudio de los Servicios Científicos del Parlamento Alemán10 concluyó que la conservación de datos no ha tenido un efecto significativo en la reducción de tasas criminales y otro estudio independiente comisionado por el Parlamento Alemán11 también encontró que la obligación de conservación de datos hizo la diferencia, únicamente, en el 0.002% de las investigaciones criminales. Es decir, la autoridades investigadoras habrían podido acceder a la misma información sin necesidad de la conservación obligatoria, prolongada y masiva de datos de comunicaciones en prácticamente todas las investigaciones.
Otro estudio independiente comisionado por el gobierno Alemán12 concluyó que en la ausencia de una obligación legal de conservación prolongada y masiva de conservación de datos, únicamente el 4% de las solicitudes de acceso a datos conservados no fueron exitosas por la ausencia de los datos solicitados.
En vista de lo anterior, es claro que no existe evidencia de que la ausencia de una obligación de conservación de datos frustre la consecución de objetivos constitucionalmente válidos como la investigación de delitos o la protección de la seguridad nacional. Por ello, dado que existen medidas menos gravosas para la consecución del fin legítimo, es claro que la conservación obligatoria, masiva e indiscriminada de metadatos de comunicaciones que dispone el artículo 190, fracción II, es inconstitucional.
Luis Fernando García. R3D. Red en Defensa de los Derechos Digitales. Twitter: @tumbolian
1 Amparo en Revisión 964/2015
2 SCJN. 1a Sala. Amparo Directo en Revisión 1621/2010 y Contradicción de Tesis 194/2012; “DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE LAS COMUNICACIONES PRIVADAS. SU OBJETO DE PROTECCIÓN INCLUYE LOS DATOS QUE IDENTIFICAN LA COMUNICACIÓN”. Novena Época, Instancia: Primera Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a. CLV/2011, Página: 221.
3 Corte Interamericana de Derechos Humanos.Caso Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200, Párrafo 114.
4 ONU. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión Frank La Rue. 17 de abril de 2013. A/HRC/23/40, Párrafo 15.
5 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 26.
6 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 32-34, 37.
7 Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Caso de S. y Marper vs. Reino Unido. Aplicación No. 30562/04 y 30566/04. Sentencia de 4 de Diciembre de 2008.
8 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Digital Rights Ireland vs. Minister of Communications, Marine and Natural Resources y otros. Casos Conjuntos, C-293/12 y C-594/12, 8 de abril de 2014, párr. 51, 54-60, 63, 65.
9 ONU. Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de expresión Frank La Rue. 17 de abril de 2013. A/HRC/23/40, Párrafo 67.
10 Disponible únicamente en Alemán: http://bit.ly/1U5nz7W.
11 Disponible únicamente en Alemán: http://bit.ly/22LkRVj
12 Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law, The Right of Discovery Concerning Telecommunication Traffic Data According to §§ 100g, 100h of the German Code of Criminal Procedure, March 2008, http://bit.ly/1qWUgJc, p. 150.
Martin Vivanco Lira El tema de la legalización de la mariguana avanza a tambor batiente. En menos de un año se ha debatido el tema como nunca antes. El detonante, como retrata el actual número de Nexos, fue la decisión de la Suprema Corte de amparar a los quejosos en el caso SMART. De ahí se generó un efecto cascada que provocó la reacción de los principales operadores jurídicos y políticos del país. Tan sólo la semana pasada sucedieron dos eventos que marcarán el debate en el futuro: la iniciativa presentada por el presidente del Senado, Roberto Gil, y la menos explorada decisión de la Corte sobre el amparo que presentó la empresa Rubicón para el uso medicinal de la cannabis y el tetrahidrocannabinol (THC). El amparo no tuvo éxito. Lo interesante es que parece contraintuitivo: si ya se declararon inconstitucionales los artículos que conforman el “sistema de prohibiciones administrativas” que impedían la obtención de la cannabis para el uso lúdico, ¿cómo se pierde un amparo que buscaba su uso para fines medicinales –actividad, en general, más aceptada?
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