Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-801-de-agosto-20-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920424fcff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-12 10:10:42
Document Index: 221021262

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 160', 'artículo 78', 'artículo 160', 'artículo 27', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 38', 'artículo 39', 'artículo 40', 'artículo 66', 'artículo 67', 'artículo 69', 'artículo 70', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 80', 'artículo 81', 'artículo 104', 'artículo 118', 'artículo 120', 'artículo 133', 'artículo 142', 'artículo 260', 'artículo 276', 'artículo 297', 'artículo 408', 'artículo 417', 'artículo 418', 'artículo 420', 'artículo 443', 'artículo 468', 'artículo 499', 'artículo 566', 'artículo 657', 'artículo 869', 'artículo 14', 'artículo 127', 'artículo 147', 'artículo 271', 'artículo 272', 'artículo 54', 'artículo 47', 'artículo 63', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 79', 'artículo 78', 'artículo 63', 'artículo 78', 'artículo 125', 'artículo 78', 'artículo 125', 'artículo 160', 'artículo 125', 'artículo 78', 'artículo 242', 'artículo 78', 'artículo 70', 'artículo 62', 'artículo 242', 'artículo 78', 'artículo 63', 'artículo 78', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 63', 'artículo 78', 'artículo 160', 'artículo 78', 'artículo 158', 'artículo 339', 'artículo 341', 'artículo 3', 'artículo 146', 'artículo 122', 'artículo 141', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 78', 'artículo 160', 'artículo 78', 'artículo 63', 'artículo 160', 'artículo 78', 'artículo 160', 'artículo 126', 'artículo 150', 'artículo 664', 'artículo 6', 'artículo 122', 'artículo 146', 'artículo 43', 'artículo 14']

﻿ SENTENCIA C-801 DE AGOSTO 20 DE 2008
SENTENCIA C-801 DE 20 DE AGOSTO DE 2008
CONTENIDO:LEY DE PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PUEDE CONTENER NORMAS DE CARÁCTER TRIBUTARIO. SE DECLARA EXEQUIBLE ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 160 DE LA LEY 1151 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, CAUSACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS, ESTATUTO TRIBUTARIO, BIEN GRAVADO CON IMPUESTO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:443 DE NOVIEMBRE DE 2008, PG.2010
Sentencia C-801 de agosto 20 de 2008
Sentencia C-801 de 2008
Ref.: Expediente D-7174
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, y el artículo 160 (parcial) de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
“ART. 78.—Vigencia y derogatorias. La presente Ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: el parágrafo del artículo 27; la frase: “Mientras entran en vigencia los ajustes integrales por inflación, para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, el ajuste por diferencia en cambio constituirá ingreso, costo o deducción, cuando sea efectivamente realizada, independientemente de su causación” del artículo 32-1; el artículo 33; el parágrafo 4º del artículo 38; el parágrafo del artículo 39; el parágrafo 2º del artículo 40; el parágrafo del artículo 66; el parágrafo 2º del artículo 67; la expresión: “A partir del año gravable 1992, los contribuyentes sujetos a los ajustes contemplados en el título V de este libro, calcularán la depreciación sobre los activos fijos ajustados, de conformidad con lo allí previsto” del artículo 69; el parágrafo del artículo 70; el parágrafo del artículo 73; el parágrafo del artículo 74; el parágrafo del artículo 80; el parágrafo 2º del artículo 81; el parágrafo del artículo 104; el parágrafo del artículo 118; el parágrafo del artículo 120; el artículo 133; el parágrafo del artículo 142; el artículo 260-11; los parágrafos 1º y 2º del artículo 276; la expresión “creado mediante la presente ley” del artículo 297; los artículos 318, 319, 320, 321-1, 322, 328, 329 a 332, 333-1 a 336, 338 a 343, 345 a 348, 349 a 353; la expresión “y de remesas” del inciso segundo del artículo 408; el artículo 417; el inciso 2º del artículo 418; el inciso 2º del parágrafo 5º del artículo 420; el artículo 443; el artículo 468-2; el parágrafo 2º del artículo 499, el artículo 566; el literal d) del artículo 657; el artículo 869 del estatuto tributario y el artículo 14 de la Ley 488 de 1998.
“Igualmente, se derogan las referencias que sobre el efecto del sistema de ajustes por inflación hacen las siguientes disposiciones: el literal b) numeral 2º del artículo 127-1; el inciso 1º del artículo 147; el numeral 2º del artículo 271-1 y el artículo 272 del estatuto tributario.
“Deróguese la expresión “salvo el correspondiente a los productores oficiales, que podrán descontar del componente del IVA de este impuesto, el IVA pagado en la producción de los bienes gravados” del inciso 4º del artículo 54 de la Ley 788 de 2002”.
“Elimínese la expresión “cabeza de lista” del artículo 47-1 del Estatuto Tributario” (el aparte demandado está en negrillas y se subraya).
“ART. 160.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley, el parágrafo del artículo 4º de la Ley 785 de 2002, el numeral 5º del artículo 2º de la Ley 549 de 1999, el artículo 3º del Decreto 3752 de 2003 y el artículo 79 de la Ley 1110 de 2006 y el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión “el CNSSS” por “la Comisión de Regulación en Salud”, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003” (se resaltan los apartes demandados).
2. La actora manifiesta que en la aprobación del inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 se vulneraron los artículos 157 y 160 de la Constitución, además del artículo 125 de la Ley 5ª de 1992. Menciona al respecto que la norma atacada no estaba incluida dentro del proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda, ni se incluyó en las ponencias presentadas para primer debate en las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Tampoco fue incluida en las ponencias o en los pliegos de modificaciones para segundo debate en las plenarias de la Cámara y el Senado. La norma surgió de una proposición aditiva presentada durante el debate surtido en la plenaria de la Cámara, la cual, en su concepto, no fue aprobada en la forma establecida en la Constitución y la ley, por cuanto no fue publicada con antelación, ni debatida, ni leída antes de ser votada.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación solicitan que la Corte se inhiba para pronunciarse, por caducidad de la acción. Al mismo tiempo, el apoderado del Ministerio de Hacienda expresa que, en vista de que la norma fue derogada, ya no produce efectos jurídicos, razón por la cual no es procedente pronunciarse sobre ella. En subsidio, expresa que el procedimiento legislativo debe ser interpretado de acuerdo con los principios de celeridad y de instrumentalidad de las formas. Dice que la proposición fue leída antes del debate, lo que permitió que los congresistas la conocieran, y que ni la Constitución ni la ley exigen un tiempo mínimo de debate o un número de intervenciones para que se pueda decidir sobre un tema.
El representante judicial de la Asociación Colombiana de Empresas Licoreras —ACIL— coadyuva la demanda contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006. Afirma que la inclusión de la proposición mediante la cual se introdujo el inciso desconoce lo establecido en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, puesto que no fue leída antes ni después, además de que no hubo debate sobre ella. Anota que el vicio es insaneable.
En su concepto, el Procurador General de la Nación solicita, en primer lugar, que se declare que ha caducado la oportunidad de demandar la norma por inconstitucionalidad. Además, manifiesta que la norma fue derogada por el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, razón por la cual ya no produce efectos y no cabe pronunciarse sobre ella. En subsidio, considera que la norma es constitucional, pues la proposición fue leída antes de la votación.
3. De esta manera, en este punto la Corte debería establecer si el Congreso de la República vulneró los principios de consecutividad e identidad, así como el artículo 125 de la Ley 5ª, de 1992, al aprobar el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por cuanto esta norma habría surgido de una proposición presentada dentro del debate realizado en la plenaria de la Cámara de Representantes y no habría sido tramitada conforme lo establecen la Constitución y el reglamento del Congreso.
Al respecto manifiestan que el numeral tercero del artículo 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación de la norma. Afirman, entonces, que, dado que la demanda contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 es por vicios de forma y que la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de diciembre de 2006, la demanda podía ser presentada únicamente hasta el 27 de diciembre de 2007. A pesar de lo anterior, fue entablada el día 11 de enero de 2008, después de transcurrido más de un año de la promulgación de la ley, razón por la cual ya caducó la acción de inconstitucionalidad.
La actora sostiene que la demanda sí fue presentada en tiempo. Manifiesta que la norma constitucional que fija el término debe interpretarse de acuerdo con lo establecido en las normas legales y que en ellas se ha fijado que cuando los términos de años vencen en día de vacancia el plazo se extiende al siguiente día hábil. Expresa que eso fue lo que ocurrió en este caso: como la Ley 1111 de 2006 fue promulgada el día 27 de diciembre de 2006, su inconstitucionalidad por vicios de forma podía ser demandada hasta el 27 de diciembre de 2007. Sin embargo, dado que ese día la Corte Constitucional se encontraba en vacancia judicial, el término se suspendió hasta el primer día de labores de la Corte, el 11 de enero de 2008, fecha en la que se instauró la acción.
De acuerdo con esta posición respetable, el término constitucional habría de interpretarse con base en lo establecido por el Código Civil el cual prescribe, en su artículo 70, subrogado por el artículo 62 del Código del Régimen Político y Municipal:
“ART. 70.—En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
5. El numeral tercero del artículo 242 de la Constitución establece que las acciones de inconstitucionalidad “por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. La Corte ha indicado que esta restricción temporal para las demandas de inconstitucionalidad que acusan vicios de procedimiento en el trámite de las leyes se justifica por cuanto esos vicios pueden sanearse con el mero transcurso del tiempo:
“Ciertamente, en oposición a los vicios materiales o de fondo, que se predican de la esencia del acto jurídico y que sí afectan su contenido, los vicios de forma se limitan a desconocer aspectos rituales que, aunque fundamentales al proceso legislativo, están circunscritos al ámbito del debate, aprobación y promulgación de las leyes y no a su contenido propiamente dicho, por lo que se reputan defectos menores que por su naturaleza y por razones de seguridad jurídica pueden sanearse con el transcurso del tiempo” (2) .
En la presente ocasión se observa que, a pesar de que la Ley 1111 fue publicada el día 27 de diciembre de 2006 (D.O. 46.494), la demanda de inconstitucionalidad fue radicada el día 11 enero de 2008, cuando reinició sus labores la Corte Constitucional, suspendidas desde el 20 de diciembre de 2007, por causa de la vacancia judicial. De allí que varios intervinientes y el Ministerio Público afirman que la Corte Constitucional debe inhibirse para dictar sentencia, pues la demanda habría sido radicada varios días después de haberse cumplido el plazo del año fijado por la misma Constitución. Se trata de un punto novedoso respecto del cual no existen precedentes determinantes en el ámbito constitucional.
El fundamento de la anterior afirmación radica precisamente en que el texto constitucional fija un término perentorio para instaurar la acción de inconstitucionalidad por vicios de forma, de tal manera que una vez transcurrido ese plazo ya no es posible demandar la inconstitucionalidad de una norma por este motivo — independientemente del trámite surtido por la misma en el Congreso y de la gravedad de los vicios que la aquejen.
Por las razones anteriores, la Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad entablada contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, puesto que la demanda fue instaurada después de haber transcurrido un año de haber sido promulgada dicha ley.
6. La actora demanda la inconstitucionalidad de las expresiones “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley” y “el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, ambas contenidas en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007. Este artículo establece el momento de entrada en vigencia de la ley y las normas que se derogan expresamente por la misma.
De esta manera, el interrogante que la Corte debe resolver es el siguiente: ¿vulneró el Congreso de la República los artículos 158 y 169 de la Constitución al incluir dentro de las normas derogadas por el artículo 160 del plan nacional de desarrollo 2006-2010 (L. 1151/2007) dos normas que tienen un carácter tributario, las cuales prescriben: “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley” “y el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”?
Sin embargo, el interviniente en representación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sí tiene razón en cuanto a que la demanda de la actora no ofrece argumento alguno para sustentar que las dos normas derogatorias contempladas en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por su contenido específico, no tienen una relación material con esta ley del plan específica. Por eso, la Corte se inhibirá para pronunciarse acerca de si el contenido específico de las dos normas tienen una relación de conexidad material con las estrategias y objetivos del plan nacional de desarrollo dictado a través de la Ley 1151 de 2007.
En suma, la Corte se pronunciará sobre el cargo básico y abstracto consistente en que la ley del plan no puede contener normas tributarias, pero se inhibirá respecto del argumento según el cual abolir la contribución cafetera extraordinaria y derogar el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006 son normas específicas que, por su contenido, no guardan unidad de materia con los múltiples temas abordados en la ley del plan parcialmente acusado.
8. De acuerdo con el artículo 158 de la Constitución, “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En distintas sentencias, la Corte se ha referido a la importancia de este principio para “salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo...” (3) . Al mismo tiempo, la Corte ha indicado que este principio debe aplicarse de manera flexible para no entorpecer el procedimiento democrático (4) .
La Corte también ha resaltado el carácter especial de la ley del plan nacional de desarrollo y ha señalado que ello implica que en estas leyes el principio de la unidad de materia se aplique atendiendo dicha especificidad. Al respecto ha recordado la Corte que el inciso primero del artículo 339 de la Constitución establece que “[h]abrá un plan nacional de desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.
Además, esta corporación ha puesto de presente que el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución precisa que “[e]l plan nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores...”.
Con base en lo anterior, la Corte ha concluido que la ley del plan nacional de desarrollo es multitemática y que ello implica que en estas leyes el principio de unidad de materia sea aplicado a la luz del principio de coherencia. Al respecto se expresó en la Sentencia C-305 de 2004: (5)
“(...) los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedición de la ley del plan, significación especial derivada del juego de otro principio llamado “de coherencia”, recogido en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994, orgánica del plan nacional de desarrollo. Según este principio “los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este”. En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.
“Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el plan de desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un periodo presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación.
“(...) Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia (...). No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir (...) si bien el plan nacional de desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del plan de desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución.
“La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es solo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia”.
Y luego, en la Sentencia C-795 de 2004 (6) se expresó:
“5. Estas disposiciones muestran que la ley del plan tiene características especiales y un contenido constitucional propio. En cierta medida, dicha ley es multitemática, pues permite la incorporación de diversos objetivos y propósitos de desarrollo. Por ende, si el criterio flexible de unidad de materia se aplicara a dicha ley, entonces ella podría incluir contenidos muy disímiles, lo cual afecta la coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa que la Constitución persigue al consagrar el principio de unidad de materia (C.P., art. 158). En efecto, según ha señalado esta Corte, este principio pretende no solo que los debates legislativos sean ordenados y transparentes, en la medida en que evita que los congresistas sean sorprendidos con la introducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmente debatido, sino que además asegura que el cuerpo de leyes aprobadas tenga una mínima lógica y coherencia, que facilite su consulta por la ciudadanía, puesto que cada ley estará referida exclusivamente a un tema, que deberá corresponder a su título (C.P., arts. 158 y 169). El principio de unidad de materia juega entonces un papel importante en la racionalización y transparencia del debate legislativo, así como en la coherencia interna de su producto: las leyes (7) .
“6. Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es más riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con los objetivos y programas del plan nacional de desarrollo. Y es que si no fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial”.
En atención a lo expresado, en la misma Sentencia C-795 de 2004 se concluyó que “las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido constitucional propio de esa ley”. Esos son, pues, los criterios para entrar a analizar las disposiciones de la ley del plan nacional de desarrollo que son acusadas de violación del principio de unidad de materia.
Estos mismos criterios han sido utilizados en las sentencias que ha proferido esta corporación acerca del plan nacional de desarrollo ahora acusado, la Ley 1151 de 2007, cuando se trata de analizar si las normas tienen conexión temática con el plan. Ellos fueron aplicados en la Sentencia C-376 de 2008 (8) , en la cual se declaró la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la ley, referidos, respectivamente, a la creación de una empresa industrial y comercial del Estado —la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones— para que administre las pensiones del régimen de prima media con prestación definida, y a la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (9) .
También en la Sentencia C-377 de 2008 (10) se aplicaron estos parámetros para declarar la constitucionalidad del artículo 146, que dispone que el Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas obligatorias para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados (11) . Igualmente, fueron utilizados en la Sentencia C-535 de 2008 (12) , en la cual se declaró la constitucionalidad del artículo 122 de la ley del plan, concerniente a la equidad regional (13) . Así mismo, fueron empleados en la Sentencia C-539 de 2008 (14) , en la cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 105 y 137 —referidos a la obligación de las empresas de servicios públicos de establecer en los contratos condiciones uniformes para las sanciones y los procedimientos, y a la creación de una nueva sede del Congreso de la República— y la constitucionalidad del artículo 141 de la ley del plan —referido a la creación de un centro de altos estudios legislativos (15) .
La Corte ha afirmado en diferentes ocasiones que el plan nacional de desarrollo debe incluir las disposiciones instrumentales necesarias para implementar el propio plan de desarrollo. Así, en la Sentencia C-191 de 1996 la Corte expuso, con fundamento en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que el plan nacional de desarrollo ha de determinar las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de sus objetivos y sus inversiones públicas, y que por ello, “es perfectamente natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo” (16) .
“13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un periodo plurianual” (17) , las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no solo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar. A esta conclusión se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3º del artículo 150 superior, según el cual corresponde al Congreso “aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
“Así pues, las estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del plan de desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios” (18) (negrilla no original en la Sent. C-305/2004).
10. Dado que en esta sentencia se declarará la constitucionalidad, por el cargo analizado, de la expresión “el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, la Corte considera necesario referirse al efecto de las normas que derogan otras normas derogatorias.
Lo primero que debe anotarse es que la Corte ya ha decidido que las normas derogatorias pueden ser objeto del examen de constitucionalidad. En la Sentencia C-055 de 1996 (19) la Corte rechazó la solicitud de un interviniente de inhibirse para pronunciarse sobre una demanda, por cuanto la disposición acusada ya habría agotado su objeto, cual era el derogar otras normas. La Corte estimó que “a pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo”. En la providencia, la Corte estableció que tiene competencia para pronunciarse sobre las disposiciones derogatorias, puesto que ellas tienen un valor jurídico propio, derivado del hecho de que al disponer la pérdida de vigencia de una norma específica modifican el ordenamiento jurídico.
Desde aquella ocasión, esta corporación ha sostenido de manera reiterada que las disposiciones derogatorias se encuentran sometidas al control de constitucionalidad ejercido por la Corte, en vista de que “esas cláusulas [...] tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico” (20) .
11. Ahora bien, la Corte también ha establecido que la derogación de una norma que, a su vez, ha derogado otra norma, no implica que la norma inicialmente derogada reviva o se reintegre al ordenamiento jurídico (21) .
Precisamente, el fundamento constitucional de esta norma se encuentra en el principio de la democracia deliberativa. A la luz de la Constitución es preciso que las normas que integran el ordenamiento jurídico hayan sido objeto de una actividad deliberativa por parte del legislador (22) . Es esta una garantía de racionalidad deliberativa mínima encaminada a preservar un espacio de discusión para que los congresistas conozcan las normas que habrán de ingresar al ordenamiento jurídico y expresen su voluntad respecto del contenido de las mismas (23) .
De allí la exigencia de que los proyectos de ley cumplan con el principio de consecutividad, de acuerdo con el cual la aprobación de las leyes requiere de la realización de los cuatro debates en el seno del Congreso de la República (C.P., arts. 157 y 160). Por eso la Corte ha declarado inconstitucionales artículos específicos cuando ha constatado elusión del debate o de la votación sobre su contenido normativo (24) .
1. INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de forma formulado contra el inciso tercero del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006, por caducidad de la acción de inconstitucionalidad.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso segundo del artículo 63 de la Ley 788 de 2002, así como las demás disposiciones vigentes sobre el monto de la contribución cafetera a que se refiere la misma ley”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado.
3. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “el inciso 3º del artículo 78 de la Ley 1111 de 2006”, contenida en el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por el cargo analizado.
(2) Sentencia C-1177 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta sentencia salvó su voto el magistrado Humberto Sierra Porto.
(3) Sentencia C-539 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(4) Ver, por ejemplo, las sentencias C-795 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-407 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-55I de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-1025 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(5) Marco Gerardo Monroy Cabra. En la sentencia se declaró la inexequibilidad del artículo 126 de la Ley 812 de 2003, norma que establecía una exención al gravamen a los movimientos financieros, para algunas operaciones de reaseguro. La Corte consideró que dicho beneficio tributario no estaba directa e inmediatamente vinculado al propósito de ampliar la infraestructura nacional de transporte, pues de la medida específica no se obtenía de manera inmediata ni directa una ampliación de la mencionada infraestructura. La sentencia contó con distintos salvamentos parciales de voto —varios de ellos conjuntos— de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández; Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett; Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa; y Jaime Araújo Rentería.
(6) M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. La sentencia contó con salvamentos de voto parciales —y separados— de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes. También contó con aclaraciones de voto separadas de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería.
(7) Sobre las funciones de este principio de unidad de materia, ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1995, fundamento 5 y C-501 de 2001, fundamento d).
(8) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araújo Rentería.
(9) Los dos artículos prescriben:
“ART. 155.—De la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
“ART. 156.—Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
“La unidad tendrá sede en Bogotá, D.C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del presupuesto general de la nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba. La unidad tendrá un director de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.
“De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman sistema de seguridad social integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos parafiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera corno se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del sistema.
“1. Todas las entidades que administran contribuciones parafiscales de la protección social estarán obligadas a adelantar las acciones de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho incorrectamente dichas entidades están en la obligación de adelantar procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida forma.
“3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes para el cobro, que señale el reglamento, sin haberlo obtenido. En tal caso la UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente.
“4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el numeral 1º, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá así:
“a) Las entidades administradoras de carácter público procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor de las contribuciones cuya liquidación y pagos se han omitido o se han efectuado incorrectamente;
“b) Las entidades administradoras que no tengan carácter público deberán informarlo a la UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del estatuto tributario.
“Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6) meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) (sic) posterior a la interposición de recursos, agotará vía gubernativa.
“En los previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el estatuto tributario, libro V, títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
“En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios”.
(10) M.P. Clara Inés Vargas Hernández, con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería, y un salvamento parcial del magistrado Jaime Córdoba Triviño.
(11) La norma dispone textualmente:
“ART. 146.—El Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, contenidos en el plan obligatorio de salud del régimen contributivo y del régimen subsidiado.
“PAR.—Las tarifas mínimas serán fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los seis meses de expedida la presente ley”.
(12) M.P. Rodrigo Escobar Gil, con salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentaría.
(13) En esta sentencia también se declaró la inconstitucionalidad de varios incisos del apartado 4.2 del artículo 6º de la ley, por violación de los principios de identidad flexible y consecutividad. El texto del artículo 122 es el siguiente:
ART. 122.—Equidad regional. El Gobierno Nacional propenderá por la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional de tal manera que en su asignación se tenga en cuenta, además de criterios contemplados en la Ley 152 de 1994, el esfuerzo fiscal de cada entidad territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y topologías territoriales, de tal manera que la programación presupuestal del gasto de inversión se realice en la forma más general y equitativa posible. Para los efectos previstos en el presente artículo las rentas corresponden a las regalías directas y a los recursos propios de la entidad territorial, sin incluir los recursos del sistema general de participaciones”.
(14) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, con salvamento parcial y aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, y aclaración de voto del magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
(15) En esta sentencia también se declaró la constitucionalidad del artículo 146, por los cargos de violación a los principios de identidad y consecutividad. Anteriormente, en la Sentencia C-377 de 2008 se había declarado la exequibilidad de este artículo por el cargo de violación del principio de unidad de materia.
“ART. 137.—Nueva sede del congreso. Adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República”.
“ART. 141.—Centro de altos estudios legislativos. Cuyo objeto principal será realizar investigaciones y actividades de formación, asesoría, capacitación y divulgación en asuntos propios de las actividades de la rama legislativa. El centro tendrá sede en las instalaciones del edificio nuevo del Congreso. El Centro tendrá el apoyo institucional de la Escuela Superior de Administración Pública y la participación del proyecto ARCA (Articulación Congreso Academia)”.
(16) Sentencia C-191 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). En esta sentencia, la Corte declaró exequible el artículo 43 de la Ley 188 de 1995 (ley del plan nacional de desarrollo e inversiones para el periodo 1995-1998).
(18) Esta posición fue refrendada en la Sentencia C-377 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La sentencia contó con salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araújo Rentería y Jaime Córdoba Triviño. En la sentencia se reprodujo el último párrafo citado de la Sentencia C-305 de 2004).
(20) Sentencia C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La sentencia contó con una aclaración de voto de los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. En la Sentencia C-421 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis, con una aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería, se hizo un examen amplio de la jurisprudencia de la Corte sobre el control de constitucionalidad de disposiciones derogatorias. Ver también al respecto, la Sentencia C-699 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil, que contó con un salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
(21) En la ya mencionada Sentencia C-055 de 1996 se expresó al respecto: “(...) es cierto que la derogación de una norma derogatoria no revive automáticamente los contenidos normativos que habían sido expulsados del ordenamiento. Supongamos, por ejemplo, que una ley A ha derogado una ley B; es indudable que la derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B, por lo cual es necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que ésta pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda derogación “carecería de consecuencias” ya que la norma inicialmente derogada, esto es la ley B, “no entraría por eso nuevamente en vigencia” [Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p. 71]. Por ello es perfectamente válida, en relación con la derogación de normas derogatorias, la regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual “una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva”.
(22) Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa con salvamento parcial de voto y aclaración de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.
(23) Corte Constitucional, Sentencia C-760 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
(24) Corte Constitucional, sentencias C-891 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-1056 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-1113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1152 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-312 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-313 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-370 de 2004, MM.PP. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis; C-372 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-668 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-208 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.