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Timestamp: 2017-08-22 20:35:49+00:00
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Le contrôle des motifs par le juge de l’excès de pouvoir - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Cours de droit administratif le 7 Mai 2017 à 21:03
Les différents degrés de contrôle du juge de l’excès de pouvoir sur les motifs de fait
La doctrine a essayé de systématiser les 4 degrés de contrôle du juge sur les motifs de fait autour d’une distinction entre le pouvoir discrétionnaire et la compétence liée. Deux situations différentes qui entrainent une attitude différente du juge. Cette distinction a été commode jusque dans les années 60 parce que l’état du droit était relativement simple. Aujourd’hui cette distinction ne sert plus beaucoup à comprendre les différents degrés de contrôle du juge.
A. La distinction entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée
Définition du pouvoir discrétionnaire : c’est la situation où les textes laissent l’administration libre de choisir le contenu de la décision à prendre, en fonction des circonstances de fait de l’espèce. Autrement dit dans une situation de pouvoir discrétionnaire, le contenu de la décision administrative n’est pas conditionné par les textes qui laissent à l’administration un pouvoir entier d’appréciation des faits. le juge va respecter cette liberté laissée par les texte à l’administration et va donc exercer sur les motifs de fait un contrôle minimum en refusant de substituer sa propre interprétation à celle de l’administration.
Définition de la compétence liée : les textes imposent à l’administration le contenu de la décision à prendre. On dit que l’administration est liée par les conditions de fait prévues par les textes. Le juge va vérifier que l’administration liée par les textes a respecté les conditions de fait prévues par les textes pour prendre une décision dont le contenu est conditionné par l’existence de certains faits. Il va exercer son contrôle en examinant que l’administration a bien respecté les conditions émises par le texte et qui préside à l’édiction de la décision.
Cette distinction entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée est trop simple pour refléter la réalité. Elle encoure au moins 3 critiques.
Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits est exercé dans tous les cas par le TA. L’échelle des 4 degré n’intervient qu’au niveau de l’appréciation des motifs de fait. Savoir si les circonstances de faits de l’espèce justifient légalement la décision prise. Savoir si les faits de l’espèce rentrent bien dans les prévisions du législateur, que ces prévisions soient très détaillées ou qu’elles ne le soient pas du tout ou de manière imprécise, vague.
La première critique : beaucoup de situations sont mixtes. Il y a toujours au moins un texte qui régie la situation que l’administration doit apprécier. Ces textes sont plus ou moins précis, plus ou moins lacunaires. Et donc en raison de l’incomplétude des textes qui ne peuvent pas envisager tous les aspects de la réalité. Il y a donc une part de pouvoir discrétionnaire de l’administration et une part de compétence liée là où les textes prévoient l’intervention de l’administration.
Exemple : Les fonctionnaires sont soumis au statut de la fonction publique, et il prévoit un certain nombre de droits et obligations pour les fonctionnaires et s’ils violent leurs obligations ils sont susceptibles de poursuites disciplinaires qui peuvent aboutir à des sanctions disciplinaires. Le statut de la fonction publique ne prévoit pas ce qu’il faut entendre par faute disciplinaire. La faute disciplinaire est dans une définition large tout manquement à une obligation qui pèse sur le fonctionnaire en application de son statut. Mais à aucun moment le statut de la fonction publique ne dresse une liste de ce qu’il faut entendre par faute. Il n’y a pas une série de comportement qui soit qualifié de faute disciplinaire par les textes. Donc puisque les fautes disciplinaires ne sont pas définies par les textes l’administration a un pouvoir discrétionnaire pour qualifier tel ou tel comportement d’un fonctionnaire de faute disciplinaire.
Cette latitude est donc la marque du pouvoir discrétionnaire, mais ce n’est pas un pouvoir discrétionnaire car le juge va exercer son contrôle sur la qualification des comportements des fonctionnaires et sur la qualification de faute. Par contre le statut de la fonction publique prévoit de manière limitative la liste des sanctions disciplinaires qui peuvent être infligées aux fonctionnaires qui ont commis une faute disciplinaire. Donc l’administration n’aura pas de pouvoir discrétionnaire pour choisir les sanctions, elle sera tenue de choisir une sanction parmi la liste établie par les textes. Donc il y a une compétence liée pour le choix d’une sanction. Mais malgré cette compétence liée l’administration a quand même une part de pouvoir discrétionnaire dans le choix de la sanction au sein de la liste par rapport à la faute commise.
Deuxième critique : même en situation de compétence liée, l’administration a toujours malgré tout une certaine part de pouvoir discrétionnaire : le choix du moment pour agir. Certes il y a parfois des textes qui prévoient des délais d’intervention mais c’est quand même assez rare. L’administration a la plupart du temps le choix pour agir et ce choix est un choix discrétionnaire la plupart du temps même lorsque les textes prévoient l’intervention de l’administration dans tel ou tel domaine.
Troisième critique : même en situation de pouvoir discrétionnaire laissé par les textes, le contrôle du juge de l‘excès de pouvoir lie par avance l’exercice de ses compétences par l’administration. Sachant que le juge va exercer un contrôle maximum sur l’adéquation de la mesure prise par rapport au but recherché, notamment en matière de police, et bien dans cette situation de pouvoir discrétionnaire, l’administration saura que sa compétence est liée indirectement par les conditions posées par le juge à la légalité de l’intervention des mesures de police. Depuis l’arrêt Benjamin l’administration sait que le contrôle du juge est poussé au choix des mesures de police au vue du maintien de l’ordre. Et donc l’administration aura quand même sa compétence liée par le contrôle du juge qui sera particulièrement poussé.
Quatrième critique : la poursuite de l‘intérêt général et respect des PGD qui existent même sans texte et qui lient l’administration à chaque fois qu’elle exerce ses compétences.
B. Les 4 degrés de contrôle du juge de l’excès de pouvoir sur les motifs de fait
Ils dépendent en partie de la distinction entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée. Le juge de l’excès de pouvoir lui-même par son contrôle créé de la compétence liée, limite le pouvoir discrétionnaire de l’administration. On va partir du plus limité pour aller vers le plus poussé.
· Le contrôle minimum
· Le contrôle restreint à l’EMA
· Le contrôle normal de la qualification juridique des faits
· Le contrôle maximum
1) Le contrôle minimum
Le contrôle minimum est celui qui est exercé par le juge dans l’hypothèse où l’administration dispose d’un pouvoir totalement discrétionnaire qui lui est laissé par les textes. L’administration a une liberté totale pour choisir le contenu de la décision. Donc le juge va respecter cette liberté d’appréciation laissée à l’administration par les textes et le juge va limiter son contrôle à un contrôle minimum où il ne voudra pas apprécier les faits, considérant que c’est à l’administration d’apprécier les faits sans contrôle de sa part.
Exemple : le contrôle minimum du juge sur l’appréciation des correcteurs de copie à un examen ou à un concours. Le juge se refuse systématiquement à contrôler les notes mises par les correcteurs sur les copies d’examen ou de concours. Et du coup le juge s’interdit d’apprécier la légalité des décisions d’admission aux examens ou aux concours considérant que le jury est souverain.
Précision : ca ne veut pas dire qu’on n’a pas le droit d’attaquer pour excès de pouvoir les résultats d’un examen ou d’un concours. Le Recours en Excès de Pouvoir est recevable contre une délibération du jury d’examen ou de concours. Les moyens d’annulation opérant, qui ont des chances d’aboutir à l’annulation sont : incompétence du jury (il y a un prof qui ne fait pas partie de la deuxième année, le jury était incompétamment composé), le vice de forme ou de procédure (si par exemple il n’y a pas eu de délibération, la réunion de plusieurs professeurs pour se concerter), le détournement de pouvoir, violation de la loi (soit une violation expresse de la loi, soit erreur de droit sur les motifs de droit : les textes visés par la décision publiant les résultats sont des textes inapplicables), erreur sur les motifs de fait dans la version exactitude matérielle des faits (erreur de transcription d’une note). Donc même en cas de contrôle minimum, si le requérant le demande le juge va contrôler la compétence, le détournement de pouvoir, le vice de forme et de procédure, l’erreur de droit et l’exactitude matérielle des faits. Mais l’appréciation de la valeur des copies est un pouvoir totalement discrétionnaire des correcteurs.
2) Le contrôle restreint à l’EMA
On passe à un degré au dessus. L’EMA concerne toujours l’appréciation des faits qui montre que les textes ne prévoient pas exactement les conditions d’intervention de la décision administrative. Les textes laissent à l’administration l’appréciation des faits sans prévoir de catégories juridiques préétablies dans lesquelles l’administration doit placer les faits de l’espèce. L’administration est libre de son appréciation des faits. et de fait le contrôle restreint est celui qui existe précisément dans les hypothèses de pouvoir discrétionnaire laissé à l’administration. Le juge exerce seulement un contrôle superficiel réduit à l’EMA qui se définie comme étant une erreur grossière qui peut être décelée même par un non spécialiste.
Selon Guy Breban c’est une erreur grossière qui saute aux yeux même d’un non spécialiste.
C’est aujourd’hui le contrôle le plus répandu dans les hypothèses de pouvoir discrétionnaire. Le contrôle minimum est maintenant marginal, il n’existe guère que pour les examens et concours. Aujourd’hui c’est le contrôle restreint à l’EMA qui a été généralisé. Il est apparu dans les années 1960 dans le contentieux de l’équivalence des terres en matière de remembrement rural et le contentieux de l’équivalence des emploies dans la fonction publique. Ensuite le juge administration a étendu progressivement ce contrôle à toutes les hypothèses de pouvoir discrétionnaire. Ce contrôle est utilisé pour apprécier les risques sanitaires ou environnementaux qui justifient une mesure de police sanitaire ou une mesure de précaution ou de prévention de certains risques. Pendant longtemps le juge n’a pas voulu connaitre de ce terrain qu’il considérait comme trop technique pour le contrôler et progressivement il a accepté de contrôler sur l’appréciation du degré de risque existant qui motive la décision attaquée. Ce contrôle de l’EMA est donc généralisé dans la quasi-totalité des hypothèses de pouvoir discrétionnaire.
Arrêt du 9 juin 1978 Lebon : avant 1978 le juge administration se refusait de contrôler l’appréciation portée par l’administration sur le comportement d’un fonctionnaire lors de poursuites disciplinaires contre ce fonctionnaire et donc contrôle minimum. A partir de 1978 il a accepté d’exercer le contrôle restreint à l’EMA sur le choix de la sanction par rapport à la faute commise. Pour la première fois le Conseil d'Etat accepte cela. Ce qui veut dire qu’implicitement depuis cette date le juge administratif exige que l’administration respecte un rapport de proportionnalité entre la sanction choisie et la faute commise. Une sanction trop lourde par rapport à une faute vénielle serait censurée pour EMA parce qu’implicitement le juge considérerait que cette sanction trop lourde est disproportionnée par rapport à la faute commise.
Cet arrêt est donc un grand arrêt, mais dont la portée aujourd’hui commence à être remise en cause dans des contentieux spécifiques, notamment le contentieux des sanctions disciplinaires professionnelles en dehors de la fonction publique, et au sein de la fonction publique dans le contentieux applicable pour la poursuite disciplinaires contre des magistrats judiciaires. Dans les fiches on peut confronter l’arrêt Lebon et deux arrêts récents qui commencent à infléchir cette jurisprudence dans des domaines circonscrit :
Arrêt du 30 juin 2010 Madame P. : le juge administration exerce un contrôle normal de la qualification juridique des faits qui ont justifiés la qualification de faute disciplinaire parce que pour les magistrats judiciaires il y dans leur statut particulier une liste d’obligations qui définie entre les fautes disciplinaires. Les juges vont examiner de façon précise que la sanction choisie corresponde à la faute commise.
3) Le contrôle normal
C’est le contrôle le plus courant dans la mesure où les textes sont de plus en plus nombreux à encadrer les conditions d’édiction des décisions administrative. Ce contrôle normal consiste pour le juge à vérifier que les circonstances de fait de l’espèce correspondent aux circonstances de fait prévues par les textes. Et donc le juge va examiner que les circonstances de l’espèce tombent dans la catégorie juridique prévue par les textes. Et ce contrôle normal sera visible dans les arrêts par l’emploie par le juge de l’expression : « les faits de l’espèce sont bien de nature à justifier légalement la décision prise ». Le contrôle normal est identité par l’emploie de cette expression. Dans l’esprit du juge justifier légalement c’est faire référence aux textes qui prévoient l’intervention des juges administration.
Ce contrôle on le voit dans l’arrêt Madame P. et aussi dans un arrêt Petit du 12 octobre 2009 et qui concerne encore une affaire de poursuite disciplinaire mais contre un commissaire aux comptes.
Arrêt du 12 octobre 2009 Petit : le juge vérifie la qualification de faute disciplinaire du comportement du requérant et il vérifie que la sanction choisie corresponde bien à la faute commise.
4) Le contrôle maximum
Il est utilisé par le juge lorsque les décisions administratives qu’il contrôle porte atteinte à un droit ou une liberté fondamentale. Ce contrôle maximum a été initié en 1933 dans l’arrêt Benjamin.
Arrêt du 19 mai 1933 Benjamin : le juge administratif pour la première fois contrôle de façon très stricte le choix de la mesure de police attentatoire à la liberté de réunion par rapport au but recherché qui est le maintien de l’ordre public. En creux le juge administratif a imposé à l’administration de prendre des mesures de police strictement nécessaire au maintien de l’ordre. Et si une mesure de police moins sévère suffit à maintenir l’ordre, c’est cette interdiction de police légère que les autorités de police doivent choisir plutôt qu’une interdiction pure et simple qui est une mesure de police disproportionnée par rapport au but recherché. Le juge administratif a donc imposé à l’administration le respect du principe de proportionnalité des mesures de police restreignant les libertés au but recherché de maintien de l’ordre.
Ce contrôle maximum en matière de police a été étendu dans un arrêt rendu en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique du 21 mai 1971.
Arrêt du 21 mai 1971 Ville Nouvelle Est : depuis cet arrêt le juge administratif exerce sur les déclarations d’utilité publique qui sont prises par le préfet après l’enquête publique, qui justifient l’expropriation, le juge exerce ce contrôle « concrètement ». La légalité de la déclaration d’utilité publique est examinée en elle-même mais aussi examinée au regard de ses conséquences.
Pour cela le juge met en œuvre ce que la doctrine appelle la « théorie du bilan cout avantage » : vise à examiner les inconvénients et les avantages. Le juge va les mettre en balance et il va considérer que la déclaration d’utilité publique si les inconvénients l’emportent sur les avantages. Le juge examine si les inconvénients présentés par le projet ne sont pas excessifs par rapport aux avantages et ne sont donc pas de nature à retirer au projet son utilité publique. Avec cet arrêt certains auteurs disent que le Conseil d'Etat fait rentrer l’opportunité dans le contrôle de la légalité, alors que le juge de l’excès de pouvoir est le juge de la seule légalité. Le juge justifie que dans ce cas précis l’opportunité fait partie intégrante de la légalité.
Les textes laissent un relatif pouvoir discrétionnaire à l’administration aussi bien en matière de police qu’en matière d’expropriation. La police doit s’exercer dans un but de maintien de l’ordre et donc toutes les décisions de police doivent être motivées en fait par le maintien de l’ordre public. il y a des critères de définition de l’ordre public mais ca reste flou. Même chose pour l’utilité publique qui est une motivation et aussi un but qui contraint les autorités administratives qui décident d’exproprier. C’est donc une catégorie juridique prévue par les textes qui subordonne l’exercice des pouvoirs de l’administration par rapport à l’utilité publique, mais il n’y a pas de définition de l’utilité publique. c’est parce que les décisions administratives portent atteinte à des droits et libertés fondamentaux que le juge même en présence d’un pouvoir discrétionnaire a adopté un contrôle maximum.
Il y a 4 inconvénients :
· Les atteintes à la propriété privée
· Le cout financier de l’opération pour l’administration : une indemnisation n’est possible que sous réserver d’une juste et préalable indemnité.
· Les inconvénients d’ordre social : par exemple fermeture d’une usine et donc des licenciements.
· Les atteintes à d’autres intérêts généraux que ceux recherchés par l’expropriation, et en particulier les atteintes à l’environnement. Le premier arrêt date de 1977.
La doctrine a vite remarqué que les annulations des déclarations d’utilité publique sur le fondement de la théorie du bilan étaient rares. Et Jean Riverro a dit que la théorie du bilan est plus une arme de dissuasion que le juge brandit pour forcer l’administration à bien réfléchir avant d’engager un projet d’expropriation. L’administration sait qu’en cas de contentieux le contrôle du juge administratif sera particulièrement poussé grâce à la théorie du bilan. Ce contrôle dissuade l’administration d’opérer des choix déraisonnables depuis 1971.
Arrêt du 28 mars 1997 Association contre le projet d’autoroute trans-chablaisienne : Annulation du projet d’autoroute qui devait traverser la région de Chablis. C’est une jurisprudence éminemment politique. Le juge mène une politique jurisprudentielle. En 1933 lorsque le juge accepte de contrôler l’opportunité des mesures de police, c’est intéressant puisqu’on a une montée de l’extrême droite en 1933. En 1971 on est aussi dans une période après 1968, après le départ de De Gaulle en 1969, après son décès en 1970. On est dans une période où le juge va prendre conscience qu’il peut approfondir son contrôle sur l’administration. Il le fait en matière d’expropriation et aussi en matière de police des étrangers. En 1973 le juge administratif accepte d’aller jusqu’au contrôle de l’EMA alors qu’avant on avait un contrôle minimum. Aujourd’hui le contrôle du juge est normal ou maximum selon les textes applicables et les étrangers en cause. si les applications sur la base de la théorie du bilan sont rare c’est parce que sont souvent attaqués des projets nationaux d’envergure politique, le juge en réalité fait jouer la notion de nécessité et souvent en balance avec les avantages et les inconvénients il ajoute la nécessité de l’approvisionnement énergétique de la France, la nécessité de la défense nationale. Cette autre notion explique que les annulations ne soient pas très nombreuses. Le juge manie avec tact et mesure selon Breban son arme de destruction.
Depuis le début du 20ème siècle le contrôle de l’excès de pouvoir n’a fait que s’approfondir et c’est un contrôle qui présente deux avantages (mêmes s’il présente encore des faiblesses). D’une part le juge de l’excès de pouvoir tend à protéger les droits et liberté des administrés et il a acquis comme le juge judiciaire le titre de juge protecteur des droits et libertés des citoyens. Comme le soulignent souvent les auteurs il n’y a plus de juge naturel des droits et libertés des citoyens. D’autre part une amélioration des relations entre l’administration et les administrés : le juge a tendu par son contrôle à rééquilibrer la situation des administrés et de l’administration même s’il existe toujours une inégalité fondamentale. Le rôle du juge de l’excès de pouvoir tend à réduire cette inégalité. Le juge de l’excès de pouvoir a donc un rôle fondamental dans l’approfondissement et l’amélioration constante de l’Etat de droit.
« La responsabilité administrative et les autres responsabilitésLa violation de loi, ouverture de recours pour excès de pouvoir »