Source: https://www.slideshare.net/leomuza1/da2-23627242
Timestamp: 2019-06-24 15:42:38
Document Index: 30593561

Matched Legal Cases: ['artículo 41', 'artículo 14', 'artículo 41', 'Artículo 49', 'artículo 50', 'artículo 5', 'artículo 4', 'Artículo 41', 'Artículo 41']

Impacto ambiental. Fascículo 14 by Dirección General... 784 views
, Professor at Direccion General de Escuelas
1. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 1 - Unidad 6: Elementos para la tutela administrativa del ambiente (Introducción) 6.1 Aspectos generales La contaminación ambiental genera una responsabilidad presente en las empresas por sus acciones pasadas, de allí que a través de ciertos instrumentos se pueda lograr una contribución a evitar y mejorar el deterioro de los recursos naturales. 6.2 Auditoria ambiental 1) La Auditoria Ambiental (AA) es un examen metódico, completo, sistemático y comprobado de las practicas corrientes de actuación y gestión, sistemas de proceso, operación y emergencia que conduce a la verificación del nivel interno de exigencias de la practica industrial con respecto al ambiente y del cumplimento de los requerimientos legales en materia ambiental, con el objeto de determinar la situación actual y pasada y aplicar las medidas correctoras correspondientes. Dicho de otra manera, las AA consisten en examinar metódicamente, incluyendo análisis, cuestionarios, pruebas y confirmaciones, los procesos y procedimientos, con el fin de verificar si cumplen los requerimientos legales o de política interna y evaluar si son conformes con la buena practica ambiental. Por ello es un instrumento imprescindible de planificación y gestión dentro de la estrategia empresarial, para que esta logre compatibilizar su adaptación ambiental con el incremento de su nivel competitivo. Las AA deberían realizarse en todas las industrias, aunque actualmente solo las grandes empresas multinacionales con sede en países desarrollados las realizan. La implementación de dicha practica en empresas pequeñas o en las radicadas en los países poco desarrollados o en vías de desarrollo, no es habitual, pero no imposible, y debería ser implementada ya que constituyen el grueso sector. Por ultimo cabe aclarar que una AA es un instrumento interno de gestión y no un sistema de información pública o estatal, y que debe el equipo auditor mantener en todo momento la confidencialidad de los datos que se manejen. ¿Qué clase de auditoria ambiental conoce? - Auditora Ambiental de Cumplimiento: las mismas evalúan el funcionamiento de instalaciones existentes en materia de afectación del medio ambiente a fin de verificar el grado de cumplimiento de la legislación aplicable por parte de tales instalaciones o actividades. - Auditoria Ambiental de Seguimiento: tiene por objetivo controlar la ejecución de las medidas de mitigación propuestas en el proyecto. Es el instrumento para realizar el seguimiento de las medidas de mitigación, correctivas o compensatorias exigidas y establecidas en el documento aprobatorio respectivo. - Auditoria Ambiental de Cierre: son aquellas utilizadas para analizar los efectos ambientales negativos resultantes del desarrollo de las
2. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 2 - actividades realizadas durante el tiempo de ejecución del proyecto que deben ser remediados a cargo del responsable de dicho proyecto. 6.3 Evaluación de impacto ambiental La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es el procedimiento Técnico-Administrativo destinado a identificar e interpretar, así como a prevenir o recomponer, los efectos de corto, mediano y largo plazo que actividades, proyectos, programas y/o emprendimientos públicos o privados puedan causar daños al ambiente. Se entiende por Impacto Ambiental a cualquier cambio neto, positivo o negativo, que se provoca sobre el medio ambiente como consecuencia directa o indirecta, de acciones antrópicas que puedan producir alteraciones susceptibles de afectar la salud y la calidad de vida, la capacidad productiva de los recursos naturales y los procesos esenciales. 6.4 Diferencias y analogías entre el EIA y la AA Entendiendo la Evaluación de Impacto Ambiental de forma genérica – procedimiento jurídico administrativo que tiene por objeto la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por la Administración competente podemos destacar como diferencias fundamentales con la Auditoria Medioambiental, las siguientes: Objeto: La Evaluación de Impacto Ambiental predice las consecuencias de la ejecución de un proyecto, de una nueva instalación, en tanto que la Auditoria se refiere a las consecuencias medioambientales que se derivan de instalaciones ya existentes. Regulación: La Evaluación de Impacto Ambiental se encuentra claramente regulada en la legislación (tanto Nacional como Autonómica), mientras que la Auditoria apenas se encuentra regulada por ser algo novedoso. Características: La Evaluación de Impacto Ambiental es obligatoria para la mayor parte de las empresas y su contenido mismo se encuentra perfectamente definido, en tanto que de la Auditoria Medioambiental, cabe destacar su carácter voluntario y su flexibilidad. Publicidad: La Evaluación de Impacto Ambiental es sometida en alguna de sus fases a información publica, mientras que la Auditoria no tiene por que ser conocida por los particulares si el empresario no lo desea. - La auditoria ambiental es totalmente voluntaria, mientras que el estudio evaluación de impacto ambiental se exige por la legislación vigente para la mayor parte de las empresas, cuando desean realizar una nueva instalación. - La auditoria medioambiental se realiza sobre las instalaciones ya existentes, en cambio el estudio de impacto ambiental se realiza para evaluar los efectos potenciales que se pueden producir por una nueva instalación.
3. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 3 - - La auditoria medioambiental es una herramienta flexible cuyo alcance esta determinado por las necesidades y prioridades de la empresa, en tanto que el estudio de impacto ambiental se encuentra perfectamente regulado por las normas estatales, autonómicas o locales, sin que sea permisible que dicho estudio tenga un contenido inferior al mínimo exigido. - La realización de la auditoria medioambiental permite conocer la situación actual de las instalaciones, en cuanto a si se cumple o no la legislación medioambiental y permite buscar soluciones en los casos en que no se cumpla. El estudio de impacto ambiental al realizarse sobre las nuevas instalaciones, implica que las mismas deben cumplir con toda la legislación medioambiental aplicable, lo que se detalla y justifica en este estudio, no siendo admisible en general que un proyecto de nueva instalación cuyas emisiones, inmisiones o vertidos sean contaminantes o superen los limites fijados en las distintas leyes, reglamentos u ordenanzas, salvo que tomen medidas correctoras oportunas, Como similitudes podemos destacar: • La finalidad en ambas es conocer el impacto que sobre el medioambiente pueden tener unas instalaciones. • Tanto la Auditoria Medioambiental con la Evaluación de Impacto Ambiental ayudan a la toma de decisiones en la • empresa. 6.5 Efectos de la evaluación de impacto ambiental Esta herramienta sirve para registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto con objeto de evitar la degradación ambiental. 6.6 La información pública La información publica es un derecho consagrado que permite el control, monitoreo y participación del individuo social en los asuntos públicos, del estado y de las instituciones gubernamentales. El acceso a la información pública es un derecho fundado en una de las características principales del gobierno republicano: que es el de la publicidad de los actos de gobierno y transparencia de la administración. En los cimientos del ejercicio del gobierno representativo la representación democrática tiene carácter temporal y el ejercicio de sus funciones publicas en nombre de la representación otorgada por el pueblo soberano esta abierta al refrendo o escrutinio de la población en cuyo nombre se gobierna, a través del voto. La publicidad de los actos de gobierno constituye el mejor factor de control -o bien de legitimación- del ejercicio del poder por parte de los representantes. Además el acceso a la información sobre la cosa pública posibilita a las personas opinar con propiedad y veracidad, contribuyendo de tal modo al debate publico de las ideas, que es garantía esencial del sistema democrático. Les permite
4. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 4 - además investigar los problemas de la comunidad, controlar a los mandatarios y participar en la vida política del Estado. Que este derecho esta contemplado en la Constitución Nacional, particularmente por su adhesión al Pacto de San José de Costa Rica. 6.7 El Control operativo ejercido por la autoridad administrativa 6.7.1 Las declaraciones de aptitud ambiental Las declaraciones de aptitud ambiental son el medio preventivo más eficiente para acondicionar la realización de una actividad antrópica, con un mínimo de seguridad que la misma no impactará en el ambiente de manera tal que ponga en peligro el mismo ámbito en donde se desarrolla. A los fines de evitar que las empresas ya instaladas deban adecuar su funcionamientos a nuevos estándares en protección al medio ambiente y poner en marcha todo una situación que elevaría los costos de tal manera que terminaría no cumpliendo con el fin para el cual se establecieron es que se proponen soluciones nuevas al respecto: 1) Determinación de estándares Constitución de los niveles máximos o límites máximos de vertidos para cada tipo de actividad industrial o de servicios, es decir techos de tolerancia pre-establecidos en cuanto a las inmisiones derivadas del funcionamiento de las mismas. La determinación de estos estándares, esta vinculada con la obtención de la licencia, como acto- condición, que sujeta la autorización con el cumplimiento de estos niveles exigidos 2) Regulación de los factores empleados en la actividad Esta regulación tiende a obtener como resultado, la minimización de los daños ambientales, por la utilización de determinados productos o materias primas, así como utilización de energías altamente contaminantes. 3) Aprobación Administrativa Otra de las medidas tendientes a adaptar las actividades industriales u otras a las necesidades de regulación administrativa, es la obtención de una aprobación o licencia por parte de la Administración. Los productos autorizados son provisto de una marca identificatoria que permite incorporarlos al circuito de la producción en serie. 6.7.2 Las sanciones por incumplimiento de las normas de tutela ambiental Las sanciones se pueden clasificar en:
5. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 5 - 1) Represivas Son aquellas sanciones administrativas y penales que tienen por fin reprender actividades contaminantes y que consisten en apercibimiento, multas, suspensión de actividades y clausura temporaria o definitiva de su funcionamiento e inclusive llegar hasta la privación de la liberta. 2) Preventiva Son aquellas medidas que tienen la finalidad de lograr el acatamiento de ciertas conductas ambientales destinadas a la eliminación o atenuación de la contaminación. Estas medidas pueden responder a las denominadas tasas de vertidos, o bien otros tributos fiscales que permitan el financiamiento y mejoramiento para minimizar los daños ambientales por el impactó que producen dichas actividades anteriormente mencionadas, por ejemplo plantas de tratamiento de residuos industriales, de basura, entre otros. 6.7.3 Las medidas estimuladoras de protección del ambiente Estas medidas están destinadas a favorecer que las empresas e industrias adopten e implementen estas medidas ambientales, permitiéndoles ciertos beneficios que puedan obtener tanto económicos, fiscales y ambientales, pudiendo alcanzar ventajas competitivas significativas ya que podrán demostrar a las partes interesadas, especialmente a los accionistas, el valor para la organización de una buena gestión ambiental. Provee también a la organización de la oportunidad de vincular metas y objetivos ambientales con resultados financieros específicos y de ese modo asegurar que los recursos estén disponibles donde ellos aporten el mayor beneficio en términos financieros y ambientales. 6.8 Clasificación de las actividades industriales para su regulación administrativa La clasificación de las actividades industriales son clasificadas de diferentes maneras según las normativas y de acuerdo al grado de contaminación que producen y amenazan con el ambiente y la calidad de vida de las comunidades Podemos distinguir: 1) Molestias: Son aquellas actividades que producen incomodidades a la comunidad, por determinados ruidos, olores, vibraciones, gases, polvos, sin que por ellos sean de carácter intolerables para el desarrollo de la vida de los habitantes Sin embargo estas molestias, que suelen ser generadas de talleres pequeños, fábricas medianas y familiares, son dignas de ser consideradas no solo por el derecho sino también en virtud de su incidencia ambiental, dado que las mismas pueden aun sin tener certeza jurídica o legal, ser causantes de numerosas consecuencias que repercutan en la población. La saludad, seguridad, comodidad son bien jurídicos tutelados que deben ser evaluados a la hora de producirse algunas de estas actividades.
6. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 6 - 2) Insalubres y nocivas Las actividades consideradas como insalubres son aquellas que afectan la salud de la comunidad, por su grado de toxicidad. Actividades que deriven en humos, vapores, gases requieren de determinadas medidas correctivas técnicas para lograr la implementación de purificación de su funcionamiento. Aquellas consideradas como nocivas son las que tienen como consecuencias evacuaciones de productos que causan daños a los recursos naturales en general. Como por ejemplo plaguicidas, pesticidas, que no solo alteran la salud de las personas sino también las riquezas agrícolas, faunísticas, y los factores abióticos como suelo, agua y aire. 3) Peligrosas Se consideran aquellas actividades que tienen por objeto la fabricación, manipulación, transporte, comercialización o almacenamiento de productos susceptibles de causar impactos ambientales tales como: Explosiones, radiaciones o combustiones que ponen en riesgo inminente las personas y los bienes. 6.9 Clasificación de los resultados ambientales de la actividad humana para su regulación legal Dentro de las múltiples actividades industriales y tecnológicas del hombre podemos identificar algunos de esos resultados que son altamente contaminantes para el medio ambiente y requieren una regulación legal específica. Los agentes contaminantes pueden clasificarse en procesos de emisión e inmisión que transmiten a la atmosfera sustancias nocivas molestas o insalubres. Los principales agentes de contaminación son: El dióxido de carbono: Generalmente se origina en los procesos de producción de energía de la industria y de la calefacción doméstica. Recordemos que es el principal agente causante del calentamiento global. El monóxido de carbono: producido por las combustiones incompletas, en particular de las siderurgias, las refinerías de petróleos y los vehículos. El Plomo: cuya fuente principal de contaminación por plomo lo constituyen las industrias que funden ese metal, las industrias químicas y los plaguicidas. Las Radiaciones: En su mayor parte se originan por la producción de energía atómica, la fabricación de pruebas y armas de este tipo y los buques de propulsión nuclear. Se incluyen dentro de estas a las emisiones sonoras o auditivas que en forma excesiva contaminan el ambiente; como ejemplo de ello podemos citar como novedosas a la contaminación por la instalación de antenas celulares
7. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 7 - Unidad 7: Tutela administrativa del ambiente (Nacional) 7.1 Introducción. Aspectos generales Existen en la Republica Argentina leyes llamadas de presupuestos mínimos. Luego de ocho años de reformada la constitución, el Congreso de la Nación, dio nacimiento a la primera ley de presupuestos mínimos. En el año 2002 se dictaron 4 leyes de estas características, estas son: Ley general del Ambiente, Ley de Gestión de las Aguas, Ley de Régimen de Acceso a la Información Publica Ambiental, Ley para la Gestión y Eliminación de los PCBs (Policlorobifenilos o Bifenilos Policlorados), Ley de Residuos Industriales y Ley de Gestión de Residuos Domiciliarios. Una corriente minoritaria de pensamiento considera que “el criterio temporal no parece convincente para determinar cuando una ley es de presupuestos mínimos, habida cuenta de que es el concepto de presupuestos mínimos lo que permite dirimir si aquella norma encuadra en su significado”. Es decir que no aceptan que las leyes de presupuestos mínimos nacen a partir de la reforma de la constitución, si no que por el contrario esas leyes ya existían, por que es el contenido de las mismas lo que nos indica si corresponde o no a esa categoría. Por este motivo es que sostienen que una ley más debe incluirse en el listado mencionado: La Ley de Rehuidos Peligrosos. 7.2 Ley general del ambiente. Ley 25.675. Antecedentes. Principios. Presupuestos mínimos Sancionada el 6 de noviembre de 2002 la Ley General del Ambiente se convierte en un paradigma de la política ambiental Argentina. Establece “los presupuestos mínimos para: • El logro de una gestión sustentable y adecuada al ambiente. • La preservación y protección de la diversidad biológica. • La implementación del desarrollo sustentable. Determina los objetivos de la política Nacional así como también los principios de la misma, a saber: principios de congruencia, prevención, precautorio, equidad intergeneracional, progresividad, responsabilidad, subsidiaridad, sustentabilidad, solidaridad, y principio de cooperación. Define el tan emblemático concepto de presupuestos mínimos. Determina como fuero judicial competente a la justicia de los Tribunales Ordinarios, excepcionalmente, si la degradación o contaminación corresponde a recursos ambientales interjurisdiccionales, se establece la competencia federal. Determina los instrumentos de la política y la gestión ambiental, desarrollando las ideas de: 1. Ordenamiento ambiental del territorio. Establece la necesidad de coordinación ambiental para la determinación de dicho ordenamiento en base a la acción concertada de municipios, provincias y el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA).
8. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 8 - 2. Evaluación de impacto ambiental (EIA) Establece la obligatoriedad de EIA para toda obra o actividad que sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población. Las autoridades competentes serán quienes deban determinar la necesidad de presentación del estudio cuyo procedimiento administrativo concluirá con una necesidad de declaración de impacto ambiental en la que se expondrá la viabilidad o no del proyecto presentado. 3. Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas. 4. Educación ambiental. Considerada como “el instrumento básico para generar en los ciudadanos valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la preservación de los recursos naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población”. Establece la necesidad de implementación de planes inmersos en los sistemas de educación. 5. Sistema de diagnostico e información ambiental. Estatuye por primera vez la obligatoriedad de brindar información ambiental. Considerando sujetos obligados a cumplir con la norma a personas físicas y jurídicas, publicas o privadas. 6. Régimen económico de promoción del desarrollo sustentable. Estatuye como pilares fundamentales: I. La promoción de la participación ciudadana. II. La obligatoriedad de contratación de un Seguro Ambiental y Fondo de Restauración para el desarrollo de actividades que puedan degradar el ambiente. III. La creación del Sistema Federal Ambiental instrumentado a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), destinado a coordinar la política ambiental, tendiente al logro del desarrollo sustentable, entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y el de la Ciudad de Buenos Aires. IV. El daño ambiental definido como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos. V. El Fondo de Compensación Ambiental administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción y destinado a garantizar la calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos sobre el ambiente y la atención de emergencias ambientales. Ratifica el Acta Constitutiva del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), suscrita el 31 de agosto de 1990 y el Pacto Federal Ambiental, suscrito el 5 de junio de 1993 cuyos textos convierte en anexos. 7.3 Ley de régimen de libre acceso a la información publica. Ley 25.831 Publicada el 7 de enero de 2004 se convierte en una de las leyes de presupuestos mínimos vigentes en el país cuyo objeto es la protección del derecho a la información ambiental, considerada como “toda aquella información en cualquier forma de expresión o soporte relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable”. La ley determina que el acceso a la información será libre y gratuito para toda persona física o jurídica sin que sea necesario acreditar interés legítimo o fehaciente, convirtiéndose en una herramienta por excelencia para la defensa del ambiente.
9. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 9 - “El derecho de acceso a la información publica, consiste en el derecho que posee el ciudadano de acceder a la información administrada por el Estado, ya sea producida por sus órganos o producida por otros organismos o particulares sobre los que recaiga la obligación de informar”. La Cláusula Ambiental de la Constitución establece que los ciudadanos argentinos tendrán el derecho a la información. Este derecho, programático hasta ese momento, es reglamentado por esta ley y complementario también por algunos artículos de la Ley General del Ambiente transformándose así en un derecho “Operativo”. Es una ley de mucho valor e importancia ya que establece un vital mecanismo para el funcionamiento de la democracia participativa. 7.4 Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios. Ley 25.612 En sus disposiciones generales determina que su fin es establecer los presupuestos mínimos de protección ambiental sobre la gestión integral de residuos de origen industrial y de actividades de servicio. Define vocablos vitales para su comprensión como: proceso industrial, actividad de servicio, residuo industrial y gestión integral de residuos industriales. Establece entre sus objetivos… “Garantizar la preservación ambiental, la protección de los recursos naturales, calidad de vida de la población, la conservación de la biodiversidad y el equilibrio de los ecosistemas”. Determina los sujetos que quedan excluidos de la normativa por poseer regulaciones específicas. Al igual que la ley de residuos domiciliarios, prohíbe la importación, introducción y transporte de todo tipo de residuos, provenientes de otros países al territorio nacional. Establece que cada autoridad de aplicación deberá clasificar los residuos, según los niveles de riesgo, como mínimo, en tres categorías: riesgo bajo, medio y alto. El capitulo tercero corresponde a los generadores, a quienes la ley les atribuye la responsabilidad del tratamiento adecuado y la disposición final de los residuos, estableciendo la obligación de presentar periódicamente una declaración jurada en la que conste los datos identifica torios, las características de los residuos industriales y los procesos que los generan. De manera acertada, establece que las autoridades provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires deberán adoptar medidas promociónales para aquellos generadores que implementen programas de adecuación tecnológica, como resultado de una gestión ambiental integral, generando de esta manera una política de incentivo y equilibrio entre industria y ambiente. instituye la creación de registros de generadores por jurisdicción que se integran en un sistema de información nacional y de libre acceso para la población, crea el “Manifiesto” que consiste en un documento en el cual se dejara constancia de toda actividad realizada con respecto a los residuos industriales, al que le otorga el carácter de declaración jurada. Dedica uno de sus capítulos a la actividad realizada por transportistas, estableciendo entre sus obligaciones la de contratar un seguro de responsabilidad civil, caución o fianza bancaria u otra garantía equivalente, que de cobertura a los residuos, determinando que: “todo transportista de residuos es responsable, en calidad de guardián de los mismos, de todo daño producido, durante el transporte desde los
10. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 10 - lugares de generación hasta los lugares autorizados de almacenamiento, tratamiento o disposición final”. A posteriori detalla la situación de las plantas de almacenamiento, tratamiento y disposición final de residuos estableciendo la obligación de realizar una Evaluación de Impacto Ambiental para su habilitación. Determina que las mismas deberán llevar un registro de operaciones que se realicen. Expresa que la autoridad de aplicación nacional acordara con las autoridades provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, los criterios sobre las condiciones de cierre de las plantas teniendo siempre como factor condicionante la preservación ambiental y la calidad de vida de la población. También corresponderá establecer a esta autoridad los criterios generales sobre los métodos y la factibilidad de almacenamiento, tratamiento, y disposición final de los residuos industriales y de actividades de servicio. Concordante con la metodología de establecer claramente la responsabilidad civil de los integrantes de este proceso, determina que los titulares de las plantas serán responsables, en calidad de guardianes o dueños, de todo daño producido por estos en razón de la actividad que en ella se desarrolla. Asimismo, obliga a la contratación por parte de los titulares de las mismas de un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria u otra garantía. Establece que el desarrollo de este tipo de actividad genera la obligación de dar aviso al Registro de la Propiedad del tipo de uso al que es sometido el inmueble. Con gran acierto, detalla los tres ordenes de responsabilidad en que el agente puede incurrir en caso de no ser consecuentes con la disposiciones. A pesar de destinar un titulo especifico a la responsabilidad civil, disgrega conceptos referentes a la misma en diversos capítulos. Establece que todo residuo industrial debe ser considerado como cosa riesgosa. El artículo 41 determina que, en el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es oponible a terceros la trasmisión del dominio o abandono voluntario de los residuos industriales y de actividades de servicio. Posteriormente estipula la responsabilidad administrativa ocasionada por las infracciones a las disposiciones de la ley y la responsabilidad penal definiendo nuevos tipos penales vinculados al uso de residuos industriales. 7.5 Ley de Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de los PCBs. Ley Nº 25.670 Sancionada en octubre de 2002, se declara como una ley de presupuestos mínimos y viene a tratar uno de los problemas ambientales más candentes de la Argentina de la década del noventa. Tiene como objetivo establecer la gestión de los PCBs (Bifenilos Policlorados), a través de la fiscalización de las operaciones asociadas a los PCBs, la eliminación de aparatos que lo contengan, la prohibición de instalación de los mismos, la población del ingreso del país de PCBs, de su producción y comercialización. Dicho control esta a cargo del Poder Ejecutivo. Desarrolla en su cuerpo las definiciones necesarias para su tratamiento. Crea el Registro Nacional Integrado de Poseedores de PCBs en los que deberán registrarse los poseedores, fabricantes y comerciantes de PCBs. Determina la obligación de contratar un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, u otros similares, a toda persona que realice actividades en las cuales deben emplear sustancias vinculadas al PCBs, esta obligación tiene como objeto asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales y dar cobertura de los riesgos a la salud de la población que se pudiera causar.
11. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 11 - Determina como autoridad de aplicación al organismo Nacional de mayor nivel jerárquico con competencia ambiental, a quien le impone la obligación de establecer políticas para la gestión de PCBs en forma coordinada con las provincias, entre otras actividades. Establece un plan de acción y determina objetivos a cumplir en el transcurso del tiempo, por ejemplo, su artículo 14 reza: Antes del año 2010 todos los aparatos que contengan PCBs, y que su poseedor quiera mantenerlos en operación, deberán ser descontaminados a exclusivo cargo del poseedor. Hasta tanto esto suceda el poseedor no podrá reponer PCBs, debiendo remplazarlo por fluidos libres de dicha sustancia. Determina al PCBs y a todo aparato que lo contenga como cosa riesgosa y se vincula su daño al producido por un residuo peligroso. Establece las sanciones administrativas, determinando su acumulación con la responsabilidad civil y penal. 7.6 Ley del régimen de gestión ambiental de aguas. Ley 25.688. Decretos 776/92 y 999/92. Sancionada en noviembre de 2002, establece los Presupuestos mínimos Ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Establece las definiciones de agua, cuenca hídrica y utilización de las aguas. Crea los Comité de Cuencas Hídricas destinados a asesorar a las autoridades competentes en materia de recursos hídricos. Determina que la autoridad nacional de aplicación deberá: a) Determinar los límites máximos de contaminación aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos. b) Definir las directrices para la recarga y protección de acuíferos. c) Fijar los parámetros y estándares ambientales de calidad de las aguas. d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preservación, aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá ser aprobado por ley del Congreso de la Nación. También podrá declarar zona crítica de protección a determinadas cuencas, acuíferas, o masas de agua por sus características naturales o de interés ambiental. 7.7 Ley de residuos peligrosos. Ley 24.051. Decreto 831/93. Determina en su primer artículo que es una Ley de Presupuestos mínimos destinada a la Generación, manipulación, transporte y tratamiento de lo residuos peligrosos. Define a los residuos peligrosos y los que deben considerarse excluidos de esta ley. Establece en Registro de generadores y operadores de residuos peligrosos y que la autoridad de aplicación de la ley serán los organismos que determine cada una de las jurisdicciones locales, permitiendo de esta manera que cada jurisdicción establezca las normas complementarias necesarias para el cumplimiento efectivo de la misma y que cada población pueda adaptarse según sus propias particularidades. Se destaca la necesidad de programas que promuevan la valorización de los residuos. Determina que debe entenderse por generación y disposición inicial de residuos, clasificando a los generadores en generales y especiales, estableciendo la necesidad
12. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 12 - de complementación por parte de las leyes de cada jurisdicción. En cuanto a la recolección y el transporte impone a las autoridades competentes la obligación de garantizar que los residuos peligrosos sean recolectados y transportados mediante métodos que prevengan y minimicen los impactos negativos sobre el ambiente y calidad de vida de la población. Establece el principio rector de la actividad, pero deja liberado a la decisión de cada jurisdicción la metodología y frecuencia con que se hará la recolección. Define planta de tratamiento, y de disposición final, brindando las características esenciales de cada uno de ellos y determinando los sitios en los que deben ubicarse, para lo cual brinda parámetros generales como: • Alejamiento de áreas urbanas. • Prohibición de establecimiento en áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural. • Sitios que no sean inundables. Conclusión La interpretación del articulo 41 de la Constitución Nacional, precisa una lectura desde un federalismo consiente. En virtud del cumplimiento del sistema federal las provincias han delegado a la Nación la facultad de dictar normas de contenido ambiental. Esta facultad permite fijar políticas uniformes en cuestiones tan transversales como las concernientes al ambiente. Y permite, además, armonizar una situación de alto contenido interjurisdiccional que arroja mejores resultados si las políticas del Estado son establecidas por el poder central. La delegación se efectúa con el objetivo de coordinar la actividad ambiental de todos los actores del sistema, “esto sucede por que el medio ambiente no se concibe de modo discontinuo. No podemos fragmentarlo a través de las arbitrarias divisiones políticas estatales. Las fronteras son creaciones humanas, que involucran una convención del hombre que el medio ambiente en la mayor parte de as veces no tiene consideración”. El objetivo es perseguir un mínimo de uniformidad nacional que se obtendrá a través del desarrollo de los presupuestos mínimos, sin avasallar las autonomías locales y un máximo de especialidad y respeto por la diversidad local que será otorgado por la normativa de origen provincial de complemento. Es preciso identificar que la facultad concurrente, del Estado y las provincias, para legislar en materia ambiental tiene un nuevo contenido. Estamos ante una relación concurrente diferente a las demás, nueva para el escenario del derecho argentino. Que nace a partir de la necesidad de perseguir un federalismo ambiental, que se plasma en el artículo 41 a través de la voluntad de las provincias de otorgar a la Nación la potestad de regular los lineamientos, de las provincias en materia ambiental. Las provincias reconocen la necesidad de que las cuestiones concernientes al medio ambiente sean legisladas por la Nación en parámetros generales; y complementadas por un “plus” siempre que no afecte la télesis de la norma nacional. Le diferencia es que la función competencial para legislar aparece desdoblada en dos subfunciones, ya que le corresponderá a la nación de manera exclusiva la función competencial de dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias la función exclusiva de dictar las normas necesarias para complementarlas. En los supuestos de concurrencia federal típica como en materia de progreso reglado en los artículos 75 inc.18 y 125, donde tanto la Nación como las provincias pueden reglar al materia, si las mismas se oponen se resolverá la cuestión por la primacía del derecho federal del articulo 31, en cambio en estos casos la cuestión se deberá resolver conforme al art. 41.
13. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 13 - Las provincias establecen dos límites: en primer lugar las leyes de presupuestos mínimos establecerán las reglas en materia ambiental y las provincias deberán adecuarse a ellas sin alterar la ley nacional pues de lo contrario se violaría el art. 31 de la C.N. del que deriva el principio de supremacía constitucional. En segundo lugar las provincias determinan en forma expresa en el art. 124 el dominio originario de sus recursos naturales, disposición estrechamente ligada con el art. 41, ya que determina que la concurrencia será solo en materia legislativa pero de ninguna manera en materia de ejecución o jurisdicción como implícitamente lo determina el art. 41. En España la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989 ha dicho “la comunidad de Madrid no puede establecer normas adicionales de protección en contra de la legislación básica del Estado, pero, por la propia naturaleza de las normas de protección del medio ambiente, la ley autonómica, respetando esa legislación básica, puede también complementar o reforzar los niveles de protección previstos en esa legislación básica, siempre que esas medidas legales autonómicas serán compatibles, no contradigan, ignoren o limiten la protección establecida en la legislación básica del estado” El régimen de concurrencia tiene ahora un límite constituido por la nueva competencia asignada a la Nación. Una ley de presupuestos mínimos en materia de instalación de antenas de telefonía celular permitiría dar uniformidad a los dos mil municipios de Argentina y a las 24 provincias, en cuanto a la política de instalación, pero también permitiría colaborar con el desarrollo de las empresas para su desarrollo es el confuso panorama legal en los diferentes municipios. Una legislación concertada seria la solución viable para el desarrollo tecnológico y el cuidado del ambiente y la salud, el símbolo del desarrollo sustentable.
14. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 14 - Unidad 8: Tutela administrativa del ambiente (Provincial) 8.1- Tutela del ambiente en la provincia de Córdoba Se entiende por tutela del ambiente dentro de la jurisdicción de la Provincia de Córdoba, todas aquellas actividades tendientes a la orientación, protección, defensa, mantenimiento, planificación, mejoramiento y ordenamiento de el ambiente, agropecuario, natural, urbano, calidad de vida, elementos artificiales o culturales, paisajes o escenarios que se encuentran dentro de la jurisdicción del territorio de nuestra provincia. 8.2 Recepción Normativa del Proceso de EIA. Ley 7343 - principios rectores. Decreto reglamentario Nº 2131/10 La ley 7343, ley de principios rectores para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, tiene por finalidad la tutela ambiental en todo el territorio de la provincia de Córdoba, para lograr y mantener una óptima calidad de vida. Esta ley establece en su normativa, que todas aquellas personas, públicas o privadas, responsables de obras o acciones que degraden al ambiente, están obligadas a presentar un estudio e informe de Evaluación de Impacto Ambiental en todas las etapas del proyecto. (Artículo 49) El artículo 50 determina que estas actividades que puedan poner en peligro de contaminación al ambiente, sólo será, autorizadas si establecieren garantías, procedimientos y normas para corregir tal situación, siendo la autorización otorgada por la Agencia Córdoba Ambiente Sociedad del Estado. Siguiendo esta normativa se enumeran aquellas actividades que se consideran degradantes o susceptible de degradar el ambiente: Entre ellas la ley menciona: a. Las que contaminan directa o indirectamente todos aquellos factores tanto naturales como culturales del ecosistema b. Las que incidan sobre las aguas, sus cauces, fondos, márgenes, etc. c. Las que emitan ruidos o radiaciones de cualquier naturaleza d. Las que propendan a la acumulación de residuos e. Las que utilicen armas químicas, biológicas o nucleares f. Las que agoten los recursos naturales g. Las que favorezcan directa o indirectamente a la erosión eólica, hídrica, biológica 8.3 Creación de la agencia del ambiente La Provincia de Córdoba, a los efectos de lograr mejorar la calida de vida de sus habitantes y de preservar los recursos naturales que se encuentren en su territorio, crea esta Agencia del Medio Ambiente, concediéndole sin perjuicio de lo establecido por el artículo 5 de la Ley 8789 determinadas atribuciones: a. Elaborar con los restantes organismos de la Administración, un Plan Provincial de Preservación, conservación, defensa y mejoramiento del Ambiente.
15. Materia: Derecho Ambiental Profesor: Dra. Andrea Vilariño - 15 - b. Controlar la presentación y ejecución de los estudios de EIA en todas las etapas del desarrollo de los proyectos que se presentan. c. Vigilar en forma permanente el estado ambiental provincial, cuali- cuantificando los niveles de degradación, real, potencial o previsible. d. Fomentar y desarrollar estudios ambientales e. Elaborar normas Provinciales para mejorar la Calidad Ambiental f. Examinar y proponer reformas al marco-jurídico administrativo de la Provincia en materia Ambiental g. Promover y desarrollar la información y formación del personal de la Administración en todo lo concerniente al amiente. h. Investigar denuncias de actividades degradantes o susceptibles de degradar al ambiente. i. Otorgar autorizaciones para la realización de actividades que impacten en materia ambiental en el territorio de la Provincia. 8.4 Ley de gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU) y residuos asimilables a los (RSU) La ley 9088, publicada en marzo del 2003, entiende sobre la gestión de los residuos sólidos urbanos (RSU), y residuos asimilables a los RSU, estableciendo que es de aplicación a al generación, transporte, tratamiento y eliminación de estos residuos. Se entiende por residuos sólidos urbanos, de acuerdo a la presente ley, a los residuos sólidos domiciliarios, derivados de la poda, escombros, desperdicios de origen animal, enceres domésticos y vehículos en desuso con la característica de ser producidos en las actividades urbanas, exceptuando a todos aquellos que estén sometidos a tratamientos especiales como los patógenos, radioactivos, peligrosos u otros. De acuerdo a la presente ley actuará como autoridad de aplicación la Agencia Córdoba Deportes, Ambiente, Cultura y Turismo S.E.M. Son atribuciones de la Autoridad de Aplicación las enumeradas en el artículo 4to de la ley: a. Instrumentar Programas de Gestión integral de los Residuos locales y regionales en coordinación con otras jurisdicciones. b. Promover políticas fiscales y económicas para la implementación de sistemas de gestión de residuos. c. Favorecer la integración Intermunicipal en el tratamiento de estos residuos. Esta ley también hace mención a la definición de los Vertederos Controlados, entendiéndose por ello al “lugar físico” de disposición final de los residuos sólidos urbanos y los residuos asimilables a los RSU. Asimismo establece las condiciones mínimas y obligatorias para la disposición del tratamiento de estos residuos: a. Establecer condiciones de seguridad física y administrativas adecuadas b. Respetar las condiciones de los líquidos y gases emanados de los residuos c. Establecer un sistema periódico de monitoreo.
16. SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE MINISTERIO DE SALUD BASES PARA UNA AGENDA AMBIENTAL NACIONAL POLITICA AMBIENTAL SOSTENIBLE PARA EL CRECIMIENTO Y LA EQUIDAD MARZO DE 2004
17. 2 INDICE 1. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 4 2. FUNDAMENTACIÓN................................................................................. 5 3. ESCENARIOS.......................................................................................... 9 4. ESTADO DE SITUACIÓN........................................................................ 13 4.1. ALGUNOS ANTECEDENTES DIAGNÓSTICOS ............................................ 13 4.2. LOS GRANDES PROBLEMAS AMBIENTALES ............................................. 15 5. OBJETIVOS .......................................................................................... 17 5.1. MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN ............................... 17 5.1.1.RECUPERACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO........................ 17 5.1.2.LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AMBIENTAL. ......................... 18 5.1.3.INTEGRACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD Y LA DIMENSIÓN AMBIENTAL A LA LÓGICA DE LAS DECISIONES ECONÓMICAS................ 20 5.2. LA INTERACCIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL: MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA . 21 5.2.1.GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................... 21 5.2.2.GESTIÓN DE RESIDUOS .............................................................. 22 5.3. MANTENIMIENTO DE LA INTEGRIDAD Y APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE LOS ECOSISTEMAS ................................................................................ 22 5.3.1.CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA.......................... 22 5.3.2.CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS.................................................................................... 23 5.4. DESLIGAR LAS PRESIONES SOBRE EL AMBIENTE RESULTANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO.......................................................................... 24 5.4.1.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL................................................ 24 5.4.2.ENERGÍA SUSTENTABLE .............................................................. 25 5.5. MEJORA DE LA INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES.................. 25 6. LINEAS DE ACCIÓN.............................................................................. 27 6.1. RESPUESTA A LA PROBLEMÁTICA SOCIAL ACUCIANTE ............................. 27 6.1.1.EL PROGRAMA SOCIAL DE BOSQUES (PROSOBO)......................... 27 6.1.2.PLAN NACIONAL DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS ............................................................................................ 28 6.2. NUEVAS LINEAS DE ACCIÓN................................................................ 29 6.2.1.SALUD Y AMBIENTE..................................................................... 29 6.2.2.COMERCIO INTERNACIONAL Y AMBIENTE..................................... 29 6.2.3.CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE DESARROLLO SOSTENIBLE 30
18. 3 6.2.4.APROVECHAMIENTO TURÍSTICO INTELIGENTE DE LOS RECURSOS DEL AMBIENTE..................................................................................... 30 6.2.5.FONDO ARGENTINO DE CARBONO............................................... 31 6.2.6.UNIDAD DE PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES.................. 31 6.2.7.AGRICULTURA SOSTENIBLE......................................................... 32 6.2.8.EDUCACIÓN Y COMUNICACIÓN AMBIENTAL.................................. 32 7. METODOLOGÍA..................................................................................... 33
19. 4 1. INTRODUCCIÓN El presente documento constituye el primer enunciado de las bases de una agenda orientada a una Política Ambiental Sostenible para el Crecimiento y la Equidad, que será dirigida al país con el objetivo último de dar luz a un compromiso nacional, que haga posible enfrentar con eficacia la responsabilidad gubernamental con los ciudadanos y su ambiente, a la vez que contribuya a asegurar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de identificación y resolución de los principales problemas ambientales. Esta propuesta se basa en los líneas de acción descritas más adelante, en las marcos establecidos por la Constitución Nacional y la legislación vigente, en los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la Argentina, señalados por el Presidente de la República, y en la experiencia acumulada en los últimos años por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y los demás ministerios y organismos del Gobierno. La declaración se funda en los principios que animan la tarea de gobierno, establece objetivos y destaca las líneas de acción que deberán orientar la gestión ambiental del país durante los próximos años.
20. 5 2. FUNDAMENTACIÓN El escenario actual en el que se desenvuelve la gestión de los asuntos ambientales en la Argentina se caracteriza por una singularidad que deviene de diversas transformaciones de carácter sustantivo que se produjeran en el último tiempo. En efecto, esos cambios incluyen en primer lugar la consolidación de la gobernabilidad en un marco de reconstrucción institucional, relacionada con la reconstitución de la legitimidad y la calidad de la arquitectura institucional democrática, luego de una crisis profunda en la cual el entero sistema político fue puesto en cuestión debido a las dudas sobre su eficacia, transparencia e integridad. En este sentido, además, la nueva legislación ambiental (ley general del ambiente y leyes de presupuestos mínimos), plantea un rediseño de la institucionalidad ambiental. Básicamente propone una re–significación de la relación nación - provincias, y de la coordinación en la gestión intra e interjurisdiccional. Debe asimismo anotarse entre los cambios significativos que caracterizan las circunstancias actuales, la intensidad de la recuperación de la economía nacional y la adopción de un sendero de crecimiento que se pretende sostenible en el tiempo. La consolidación de la expansión del nivel de actividad económica, luego de una severa caída, encuentra, empero, restricciones que resultan de la necesidad de hacer frente, simultáneamente, a demandas sociales tan urgentes cuanto postergadas, a una voluminosa deuda externa –pública y privada–, a la vez que a los requerimientos de financiamiento de las inversiones imprescindibles para ampliar la capacidad productiva nacional sin alejarse de la frontera tecnológica. En este campo mejorar la competitividad sistémica implica también agregar un plus de valor derivado de la adopción de tecnologías que preserven la calidad del ambiente. Adicionalmente, las restricciones señaladas generan casi inevitablemente la ocurrencia de concesiones entre crecimiento y calidad ambiental que reclaman una reflexión profunda sobre los instrumentos que permiten la implementación de las políticas públicas dirigidas a la gestión ambiental. En cuarto lugar, la ruptura del aislamiento provocado por el colapso de la convertibilidad, genera un nuevo modo de inserción en el mundo que implica
21. 6 compromisos y tiene costos, a la vez que ofrece posibilidades formidables. Esa reinserción también hace necesario poner en vigor las políticas y medidas que hagan posible una integración activa, aprovechando las oportunidades que se abren en el comercio internacional de bienes y servicios. Sin embargo, en esta materia es preciso, además, contemplar las particulares circunstancias en las que los regímenes de protección de mercados erigidos por los países desarrollados hacen que el comercio internacional, en lugar de convertirse en una polea de transmisión de riqueza, actividad económica, empleo y nuevas tecnologías, se constituya en un motorizador de sistemas y prácticas de producción que contribuyen a degradar el ambiente, debido a la naturaleza de la estructura de incentivos predominante en los mercados internacionales. También debe tenerse en cuenta que como consecuencia de las condiciones de salida de la crisis de 2001-02 y la consecuente fragilidad financiera, se ha incrementado la vulnerabilidad de los diversos sistemas socioeconómicos regionales y consecuentemente la de de los propios ecosistemas, al disminuir la capacidad para anticipar, prevenir y mitigar impactos adversos al tiempo que a intervenir cuando ellos ocurran, demandando un esfuerzo adicional de identificación de puntos críticos y el desarrollo de herramientas adecuadas para hacer frente a esta intensificación de las condiciones de vulnerabilidad. En esta misma dirección es preciso señalar que las políticas macroeconómicas de los noventa, al privilegiar el rol del mercado como asignador de recursos y disminuir la intensidad de la presencia del estado en sectores básicos, generaron ciertas condiciones por las cuales, en aquellos sectores donde el costo social de los bienes y servicios excede el beneficio económico privado, decreció la inversión en servicios básicos como agua, saneamiento o manejo de residuos, empeorando en última instancia la calidad de vida de la población, particularmente –pero no solo–, en las importantes áreas urbanas de nuestro país. Más aún, en el plano internacional, el balance entre actores privados y agencias gubernamentales en las cadenas internacionales de productos ha sufrido transformaciones dramáticas en los últimos años, debido a que las empresas han desarrollado sus operaciones de producción, distribución e investigación en más de un país. La importancia creciente de esos actores privados, y también de las organizaciones no gubernamentales, requiere, pues, el aumento de la comprensión del papel actual y potencial de las asociaciones y redes de actores involucrados en el incremento del rango de opciones estratégicas para la solución de los problemas de políticas públicas ambientales. En otro plano, el retroceso y deterioro de las estructuras productivas regionales también contribuyó al desequilibrio territorial y a potenciar un uso del espacio cuya racionalidad económica y equidad social pueden ser vistas críticamente.
22. 7 Sin embargo, no es necesario que el crecimiento de largo plazo y la recuperación económica tengan que verse limitados para corregir los daños ambientales producidos en el pasado o que pudieran estar produciéndose actualmente. En cambio, resulta esencial utilizar mecanismos regulatorios así como instrumentos basados en el mercado para asegurar que la afectación del ambiente y su expresión en términos de costos esté plenamente internalizada en el precio de los bienes y servicios. Estos instrumentos de mercado requieren, luego, una apropiada estimación de los costos ambientales y su inclusión mediante tasas que graven a las actividades que contaminan y mediante incentivos para aquellas otras que son de naturaleza no contaminante. Combinados esos instrumentos con estándares apropiadamente establecidos y con otras medidas de naturaleza regulatoria, el impacto sobre el ambiente se debe constituir en un importante componente de la toma de decisiones económica. Ha llegado el tiempo pues para que la dimensión ambiental sea incorporada a la agenda económica nacional. Para que ello suceda es preciso que el organismo ambiental sea percibido como un facilitador de decisiones económicas que maximicen el acervo de recursos naturales de nuestro país y contribuyan al desarrollo económico, y, en consecuencia, tiendan a mejorar el bienestar económico de sus habitantes, más que como una mera agencia regulatoria. Se trata pues de contribuir a “construir en nuestro país un capitalismo en serio. Capitalismo con reglas claras en las que el Estado cumpla su rol con inteligencia, para regular, para controlar, para estar presente donde haga falta mitigar los males que el mercado no repara. Un Estado que ponga equilibrio en la sociedad y que permita el normal funcionamiento del país”.1 De modo que las variantes al modelo de desarrollo de los '90 -básicamente el nuevo escenario macroeconómico post – convertibilidad y la revitalización del rol del estado-, las alternativas de inserción y alineación geo-económicas principalmente en orden al comercio internacional y sus impactos, demandan de por sí la necesidad de construcción de una nueva agenda, ya no como un mero intento de remoción de lo anterior, sino como expresión de la voluntad política de asignar a la problemática ambiental una adecuada jerarquía a la luz de su significación social en el presente. En relación con su significación social es pertinente mencionar que la Ley Nacional 25.831 establece un régimen de libre acceso a la información pública ambiental, que incluye a la información relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sustentable, en particular, la 1 Mensaje del Presidente Néstor Kirchner a la Honorable Asamblea Legislativa, 1 de marzo de 2004.
23. 8 referida al estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente, y la correspondiente a las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente, como señal de la importancia que esta cuestión conlleva Finalmente, debe anotarse que como consecuencia de la crisis económica por la que atravesara la Argentina se ha producido un severo deterioro del bienestar de la población. Con más del 50 por ciento de las personas que por ejemplo en el Gran Buenos Aires vivían bajo la línea de pobreza en octubre de 2002 y con un desempleo que superaba el 20 por ciento en mayo de ese mismo año, es inevitable que el aumento de la desocupación, la caída del ingreso, la marginalidad, el agravamiento de las condiciones sanitarias y, eventualmente, la exclusión social contribuyan a realimentar el deterioro de las condiciones ambientales y se constituyan en un objetivo central de la problemática ambiental relacionada con el objetivo de recuperar la calidad de vida de la población argentina. Como ha señalado el presidente Kirchner “La pobreza de nuestro pueblo es el otro tema central. El más mínimo sentido de solidaridad, la más modesta noción de la justicia social, cualquier idea de equidad que se tenga, debe ayudarnos a concluir que no hay país viable con más del cincuenta y cinco por ciento de argentinos por debajo de la línea de pobreza.” En esta perspectiva, además, el derecho a la protección ambiental, que se combina con el derecho a la seguridad alimentaria y al desarrollo, integra el plexo de derechos de tercera generación que, en la era de los derechos, debe ser reconocido en el diseño de las políticas públicas y, esencialmente, materializado como consecuencia de la implementación de esas políticas.
24. 9 3. ESCENARIOS La concepción de posibles escenarios futuros es un requisito previo para la fase inicial de elaboración de una agenda dirigida a la consecución del desarrollo sustentable. Las hipótesis respecto de la evolución del contexto global y de como se habrá relacionar la República Argentina con el mundo en esas circunstancias, constituyen el marco conceptual para la formulación de políticas públicas elaboradas con sentido estratégico. Esta consideración de escenarios posibles reviste una especial importancia, dada la actual coyuntura de endeudamiento externo y la necesidad urgente que tiene el país de generar riqueza y valor agregado de modo sustentable, para asegurar la recuperación argentina, sobre la base de un crecimiento económico sostenido y sustentable. A los efectos de trazar los grandes rasgos de una agenda para el desarrollo sustentable, vale la pena efectuar un somero análisis con respecto a los posibles escenarios globales futuros en donde deberá insertarse nuestro país. La República Argentina se encuentra objetivamente frente a circunstancias históricas y económicas que determinarán el sentido de su relación con el resto del mundo para los próximos años. La comprensión de estas circunstancias es una condición esencial para elaborar un modelo de desarrollo sustentable para el mediano y largo plazo. Algunas de estas circunstancias son: En el campo de la evolución de la política global • Un crecimiento de la población global en el mundo en vías de desarrollo con las consiguiente tensiones y competencia por recursos, en términos relativos, cada vez más escasos. Este proceso, acompañado por la estabilización y paulatino envejecimiento de la población en el mundo desarrollado traerá aparejado importantes consecuencias sobre la economía global.2 2 Las proyecciones de cambios en los perfiles de las pirámides demográficas de las economías desarrolladas con envejecimiento de la población y el consiguiente incremento de las erogaciones por los sistemas sociales, importan un serio riesgo por un lado de perdida de competitividad frente a economías con fuerzas laborales más dinámicas, y por otro la pesada carga financiera por los elevados costos de los sofisticados sistemas de seguridad social estructurados en la segunda mitad del siglo XX.
25. 10 • Emergencia de nuevos actores en el escenario geopolítico global, tales como China e India. Si bien no se vislumbra un cambio sustantivo en el sistema de hegemonía norteamericana vigente a partir del fin de la guerra fría, estas potencias emergentes tendrán gravitación cada vez mayor en las relaciones internacionales. Paulatina pérdida de importancia relativa de los EE.UU. frente al crecimiento chino, con un posible escenario de equilibrio entre potencias o grandes bloques económicos, tales como América del Norte, una Unión Europea ampliada y China. • Escenario de conflictos culturales entre “occidente” y el mundo islámico. 3 En el campo del orden económico global • Creciente valor de ciertos recursos naturales en función de su escasez relativa. Este es especialmente el caso del agua, las pesquerías, la atmósfera y la tierra agrícola productiva. Este fenómeno es también comprobable para recursos de la naturaleza no directamente “valorizables” en términos de producción económica, pero que son indirectamente sustento de calidad de vida o de actividades de servicios, tales como el turismo (biodiversidad, belleza escénica, etc.). • Cambio esencial en la matriz energética del mundo, con un abandono paulatino de los combustibles fósiles en favor de energías renovables y de fuentes alternativas. • Integración cada vez mayor de la economía global, pese a los instintos proteccionistas existentes en muchos países desarrollados. Este escenario puede darse tanto en un modelo de integración global, por vía multilateral en el cual se aborden las actuales inequidades del comercio mundial para los países en vías de desarrollo, o por vía de un entramado de acuerdos bilaterales de integración comercial. En este escenario y a pesar de las discriminaciones a que es sujeta la producción argentina, existe una importante ventana de oportunidad para posicionar a nuestro país en función de sus ventajas comparativas en el campo agroalimentario.4 3 Las diferenciales entre las bajas tasas de crecimiento demográfico del mundo “occidental” y las elevadas tasas de crecimiento en los países islámicos, pone de manifiesto este foco de tensión potencial. 4 Existe una clara preferencia por un esquema multilateral de apertura comercial, con énfasis en la producción agroalimentaria, eliminación de subsidios agrícolas y barreras técnicas al comercio, tal como lo planteó la Agenda de Doha de la OMC, antes que la fragmentación caótica de las políticas de integración comercial por vía de acuerdos bilaterales (Acuerdo EE.UU-Chile, EE.UU.- Australia o Chile-EE.UU.). No obstante ello, la trascendencia de las interrelaciones entre la política comercial externa de la Argentina y su agenda ambiental, amerita una mayor integración entre ambos sectores, utilizando instrumentos como por ejemplo, las evaluaciones de sostenibilidad de los acuerdos comerciales a la hora de formular las políticas económicas. Las
26. 11 En el campo del desarrollo social • Creciente importancia de la educación como factor de movilidad social, equidad y desarrollo socioeconómico, tal como lo evidencian las tasas diferenciales de desarrollo de diversos países en relación con sus niveles de educación • Posible aumento de la brecha entre los que tienen mucho y los que tienen muy poco. A pesar de los objetivos de reducir la pobreza a la mitad, expresada por la ONU en el 2000, es imaginable un incremento de la distancia que separa el mundo desarrollado del resto del planeta, a partir de los patrones existentes de crecimiento económico.5 Frente a estas circunstancias, Argentina presenta, más allá de las dificultades predominantes en el corto plazo, una serie de condiciones favorables para un desarrollo social y económico sostenido, inserto en el contexto de un mundo globalmente integrado, aun cuando se puedan vislumbrar tensiones y conflictos de interés entre regiones. Estas condiciones favorables son: • Escasa población con relación al territorio. La presión demográfica y las limitaciones que ella impone, no representan para nuestro país los factores de tensión social y condicionantes tales como se presentan en otras regiones del mundo, tanto no desarrolladas como no desarrolladas, tales como el sudeste asiático, partes de América Latina o Africa, o incluso partes de Europa y Japón. • Relativa abundancia de recursos naturales estratégicos, con un buen ‘mix’ entre ellos (tierra productiva, agua, aire, etc.). En particular la condición de nación productora de alimentos con una buena dotación de fertilidad y riqueza en recursos naturales, constituye un importante elemento de su capital natural, debiendo por ello ocupar un lugar de privilegio en la agenda ambiental. • Un nivel relativamente superior de educación publica, cohesión y homogeneidad social (a pesar del desmantelamiento gradual del sistema de educación publica, a causa de muchos años de desinversión y políticas consideraciones ambientales deben estar presentes en todas las instancias de negociación de las políticas de integración comercial externa de la República Argentina. 5 Si bien la concreción efectiva de este escenario y las eventuales respuestas políticas al mismo son incógnitas, es imaginable un mundo “globalizado” en dos velocidades diferenciadas, o en dos esferas concéntricas con disimiles niveles de desarrollo, resulta ciertamente perturbador, tanto desde una óptica ética (en función de su inherente inequidad), como desde una perspectiva de la seguridad (atento al incremento de la violencia y posibles conflictos regionales).
27. 12 erradas), en comparación con otros países en vías de desarrollo, potenciales competidores de nuestro país. • Condiciones naturales y humanas favorables para un desarrollo energético sustentable a partir de una buena dotación de recursos renovables en el mediano y largo plazo. En este sentido, no se debe perder de vista el gradual reemplazo de los combustibles fósiles en la matriz energética global por energías renovables. La existencia de una capacidad científico/técnico instalada con cierta gravitación en el campo energético, constituye un elemento favorable adicional en este sentido.6 • Alejamiento geográfico y cultural relativo de las zonas conflictivas del planeta. Es probable que América Latina pueda capitalizar su posición mas bien alejada de las tensiones globales que pueden dominar el escenario futuro de las relaciones internacionales. (Medio Oriente, India/China, India/ Paquistán, Asia Central, etc) Las circunstancias señaladas y las perspectivas de un mundo cambiante requieren necesariamente un esfuerzo de planificación estratégica para posicionar a la Argentina frente a estos escenarios futuros. No es una labor que pueda hacerse confiando únicamente en la inercia de los factores de mercado o en alineamientos geopolíticos preconcebidos. Requiere una fuerte convicción en cuanto a la formulación de una estrategia proactiva e integrada, acompañada luego por decisiones políticas que cuenten con legitimidad y apoyo social para su puesta en vigencia. A nuestro juicio, esta estrategia debe trazarse a partir del concepto del desarrollo sustentable. 6 La existencia de una capacidad científica como la que aun posee la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) no debe ser soslayada a la hora de diseñar una política energética de cara a las exigencias de un desarrollo sustentable en el mediano y largo plazo.
28. 13 4. ESTADO DE SITUACIÓN 4.1. ALGUNOS ANTECEDENTES DIAGNÓSTICOS Una revisión expeditiva de los principales problemas ambientales identificados en un plexo de diagnósticos sobre el estado de situación en materia ambiental en nuestro país revela que éstos en general se restringen al ambiente físico. A excepción de contadas obras que integran la cadena de causalidades, los factores del ambiente social no son plenamente incorporados. No obstante, de acuerdo a la naturaleza de los factores que conforman el ambiente humano Gallopín (1982)7 reconoce un ambiente biogeofisicoquímico, o ambiente físico, y un ambiente social. Los componentes del ambiente físico son el aire, el agua, la calidad y condición atmosférica, las plantas, los animales, las condiciones de higiene, etc. El ambiente social incluye factores tales como el tipo y calidad de las relaciones interpersonales o intergrupales, el acceso al trabajo productivo, el acceso a la educación y a la cultura, los condicionantes externos de la participación y libertad de expresión, las influencias psico-sociales, etc. El ambiente físico se relaciona con la satisfacción de las necesidades materiales, mientras que el ambiente social con los factores externos que inciden en la probabilidad de satisfacer las necesidades no materiales. En un país con datos tan crudos de la realidad, como que más de la mitad de la población se halla por debajo de la línea de pobreza o con elevadas tasas de desempleo y subempleo, es indudable que aspectos como el hambre, la desnutrición, la falta de trabajo y el cierre de opciones con todas sus cargas asociadas, deban ser incorporados a la lista de los problemas ambientales más urgentes. En general, los enfoques revisados enfatizan los efectos o respuestas del ambiente más que la eventualidad de catástrofes (riesgos). Massone (1999)8 explica que si bien el término "desastres naturales" tiene amplia difusión y es de uso práctico, debería cambiarse por "desastres asociados a procesos naturales", ya que la sociedad no solo altera el medio 7 Gallopín G.C., 1982. El ambiente humano y la planificación ambiental. En Medio Ambiente y urbanización: 173-205. CLACSO – CIFCA. Buenos Aires. 8 Massone H.E., 1999. Riesgos y desastres naturales. Un signo de nuestro tiempo. Ciencia Hoy 9 (52). Buenos Aires.
29. 14 natural, potenciando así la posibilidad de ocurrencia de muchos fenómenos, sino que además se desarrolla bajo un modelo socio-político-económico que deja a vastísimos sectores con muy baja capacidad de respuesta ante un fenómeno catastrófico. Desafortunadamente un nutrido segmento de nuestra población incorporó en su experiencia vital el riesgo natural, potenciado por la acción antrópica en ciertos casos, como elemento problemático de su ambiente, luego de sufrir penosos episodios como inundaciones, incendios de campos, dispersión de cenizas volcánicas, etc. Los principales problemas registrados en los diagnósitocs, sobre los que existe una coincidencia casi unánime entre los diversos autores, son la erosión, la deforestación, la pérdida de biodiversidad (de especies y de ecosistemas) y la contaminación hídrica. También preocupan la sobreexplotación de los recursos pesqueros marinos, las consecuencias provocadas por grandes obras y por introducción de especies, y la alteración de humedales. En última instancia, los problemas diagnosticados parecen obedecer a una desproporción en el grado de intervención sobre el entorno natural. Ello comprende la magnitud de la errónea asignación de usos del espacio en nuestros ecosistemas frágiles, sujetos a condicionantes complejos y múltiples estados estables, tanto como en aquellos más ricos y resilientes. Formidables reseñas de cada caso son discutidas por Morello (1995) y Winograd (1995). La desproporción también da cuenta del abuso de los servicios naturales favorables. Tal es el caso de nuestros cuerpos de agua superficial que utilizamos para depurar los efluentes líquidos mayoritariamente sin ningún tratamiento previo a la descarga. En preocupante número se identifican diversos sitios donde el vertido era de tal desmesura que ríos y arroyos pasan a ser canales cloacales que impiden los más elementales usos complementarios. Al respecto el sumario del informe del Banco Mundial es tajante: hay más contaminación de la esperable (Nankani et al., 1995). Los diagnósticos más sólidos presentan, en un lenguaje claro y directo, análisis objetivos de los datos existentes y consistentes revisiones bibliográficas. Su perspectiva es netamente científica, anotándose la participación de notables investigadores de primer nivel y vastísima experiencia. La postura de la comunidad científica nacional no es muy distinta. Una encuesta realizada entre los investigadores de la Asociación Argentina de Ecología respecto de las principales consecuencias ecológicas causadas por la intervención humana resulta en destacar la destrucción de hábitats por las actividades agropecuarias y por la contaminación (Rabinovich & Boffi Lissin, 1992).9 9 Rabinovich J.E. & Boffi Lissin L.D., 1992. La Ecología en la República Argentina. Ecología Austral 2: 109-122.
30. 15 Esos diagnósticos no incluyen la opinión de los afectados o de los interesados directos. Sólo una de las publicaciones refiere datos de la posición del público en general. Se trata de la encuesta realizada entre población mayoritariamente urbana, que reconoce a la contaminación y a las inundaciones como los principales problemas ambientales (Bertonatti & Corcuera, 2000). En otro plano, los diagnósticos coinciden en la persistencia de los problemas ambientales durante décadas, excediéndose la condición de coyuntural, y apareciendo algunos ya como estructurales. Entre las causas del estado de situación en cuanto al orden institucional, la posición es unánime, y el análisis completo. Sólo cabe agregar algunas reflexiones en relación a las políticas y al proceso de toma de decisiones: a. La política ambiental debe atender mucho más que la simple implementación de procesos de evaluación de impactos ambientales, tal como se evidencia en INTA (1999) y Bárbaro (2003). Siguiendo a Gallopín, “En última instancia, un desarrollo sostenido a largo plazo de los países de la América Latina requerirá, además de importantes cambios sociales, económicos, culturales y políticos, una redefinición de las sociedades en el sentido de hacerlas intrínsecamente compatibles con su ambiente. Esta noción difiere profundamente del concepto tradicional de mitigación de los efectos ambientales negativos, dado que plantea la necesidad de un cambio en el estilo mismo del desarrollo, orientado a satisfacer las necesidades humanas tomando en cuenta las limitaciones y aprovechando las oportunidades ambientales que presenta la región. Esto se encuentra en el corazón mismo del concepto de sustentabilidad ecológica del desarrollo, que, como lo ejemplifica elocuentemente la situación actual de los países industrializados, no podrá lograrse colocando parches o implantando meros paliativos a los problemas ambientales producidos por modelos de desarrollo que son, en sí mismos, generadores de esos problemas.” (Gallopín , 1995) 10 b. La política ambiental pierde competencia cuando confunde la complejidad de los problemas ambientales. c. Los problemas ambientales son conflictos, y deben tratarse como tales. No reconocer la cualidad de conflicto es, en sí mismo, una parte muy importante del conflicto; e insalvable a la hora de construir consensos. 4.2. LOS GRANDES PROBLEMAS AMBIENTALES El ciclo recurrente de crecimiento y crisis económica de la Argentina, sus vaivenes institucionales, la complejidad y superposición de las normas 10 Gallopín G.C., 1995. El futuro ecológico de un continente. Universidad de las Naciones Unidas. Fondo de Cultura Económica. México.
31. 16 ambientales, y la cambiante naturaleza de las políticas públicas han provocado la acumulación de un pasivo ambiental cuyas expresiones principales son las siguientes: § Degradación de suelos y avance de la desertificación; continua degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos y los humedales; degradación de los ecosistemas marinos y costeros. § Pérdida de la diversidad biológica. § Incremento del nivel de vulnerabilidad ante eventos naturales extremos. § Altos índices de contaminación hídrica, por la disposición sin tratamiento de residuos líquidos domiciliarios e industriales. Agravamiento del stress hídrico. § Inadecuado uso del espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano desbalanceado. § Inadecuado manejo y disposición de residuos sólidos, domésticos e industriales. Esto es particularmente importante en el caso de los peligrosos y patógenos, lo que hace de este tema uno de los desafíos principales de la gestión ambiental, que deberá ser abordada globalmente, incorporando las dimensiones locales, regionales y nacionales, por un lado, y la interrelación entre sus componentes operativos: reducción en origen, generación, recolección, transporte, transferencia, procesamiento y disposición final, por otro. § Deterioro de la calidad de aire por contaminación atmosférica asociada a las áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía. § Deficiente gestión de sustancias y productos químicos peligrosos. Su uso creciente, sin la existencia de medidas integrales para prevenir la contaminación, hace que los riesgos para la salud humana y las emergencias ambientales puedan presentarse en forma catastrófica. En muchos lugares de nuestro país, existe una importante degradación de los recursos naturales. Esto se ve reflejado en la extinción de especies o en creciente número de especies en situación de riesgo y en una creciente contaminación ambiental en su sentido más amplio.
32. 17 5. OBJETIVOS 5.1. MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN A los efectos de aplicar y llevar a cabo una agenda ambiental sustentable para el crecimiento y la equidad que permita traducir la “visión estratégica” en políticas públicas concretas, es imprescindible trabajar en las herramientas adecuadas para ello. En este sentido existen tres ejes instrumentales que deberán ser abordados en forma integrada, transversal y sistemática. Estos ejes son: § Recuperación de la capacidad de acción del estado § Organización institucional ambiental en sentido transversal para integrar las consideraciones ambientales a todas las áreas sectoriales de la administración publica § Integración de la sustentabilidad y la dimensión ambiental a la lógica de las decisiones económicas 5.1.1. RECUPERACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO A lo largo de muchos años, el papel del Estado como expresión de las políticas publicas y como regulador eficiente, se ha ido desdibujando, en algunos casos por desidia o inoperancia, en otros casos en virtud de la imposición de exigencias presupuestarias derivadas de las reformas estructurales, y en algunos casos (quizás menos frecuentes) por convicción o fanatismo ideológico. Es prácticamente imposible concebir el funcionamiento correcto de una economía moderna, en un mundo globalizado, sin un estado eficaz que garantice las reglas de juego a todos sus ciudadanos y asuma las funciones que le son inherentes e indelegables en cualquier sistema político. Mas allá de las definiciones ideológicas que en más o en menos definen los alcances y las funciones del Estado en un sentido teórico, lo cierto es que las instituciones públicas de la República Argentina han sido sometidas a un paulatino proceso de deterioro a lo largo de muchos años. No se puede vislumbrar la definición de una política de desarrollo sustentable y una estructura regulatoria para proteger la calidad ambiental, sin considerar la capacidad efectiva para ejercer una fiscalización y control efectivo de las
33. 18 normas existentes. Dotar a un Estado de una capacidad efectiva, adquiere aun más gravitación frente a los escenarios futuros de una integración económica inteligente con el resto del mundo.11 En este contexto, la máxima “No hay mercado sin estado”, se vuelve más una necesidad práctica y concreta de la gestión administrativa, que una cuestión ideológica. Para recuperar esta capacidad del estado, es imprescindible recomponer la noción de un “servicio civil”, profesional y desprovisto de las interferencias políticas que han minado al sector público a lo largo de las últimas décadas. El sector público deberá instrumentar un esquema de premios y castigos por desempeño, además de una correcta asignación de misiones y funciones encaminadas a las prioridades de la gestión publica. En cierta medida, estas exigencias en cuanto a la recuperación del papel del estado como regulador, son comunes a toda la gestión pública, y no limitadas al área ambiental. La República Argentina, deberá, en algún momento próximo, hacer una profunda reforma del estado, tendiente a dotarla de eficiencia, capacidad operativa e independencia de los vaivenes de la política, a diferencia de las sucesivas reformas implementadas a lo largo de los últimos años, en los cuales la palabra “reforma” era equivalente a la idea estrecha de la reducción del gasto público. 5.1.2. LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL AMBIENTAL. En lo instrumental, la agenda para el desarrollo sustentable requiere definir dos aspectos claves de la organización institucional: a. En primer término definir un sistema armónico y eficiente de distribución de funciones y competencias entre el Estado Nacional, las Provincias y los Municipios, a partir del Artículo 41 de la Constitución Nacional. b. En segundo término, recomponer el papel de tutela y planificación de las políticas públicas en materia de sustentabilidad, y la capacidad de fiscalización y control del Estado respecto de las reglas de juego en materia ambiental y de desarrollo sustentable. 11 No se concibe que un país con fuerte perfil agro-exportador pueda renunciar a un sistema eficaz de control fitosanitario, o de la calidad y modalidades de su producción, toda vez que estos requisitos suelen constituir factores determinantes para el acceso a mercados. El ejemplo de la fiebre aftosa es mas que elocuente en este sentido. Como corolario de esta inserción en el contexto global, surge también con fuerza la necesidad de contar con sólidas capacidades publicas en materia de elaboración de políticas comerciales externas y la posibilidad real de considerar las posibles consecuencias sociales y ambientales de las políticas de integración comercial en el ámbito interno, adoptando en su caso medidas de mitigación o adaptación. El caso de la protección de los recursos vivos del mar, frente a la pesca ilegal de naciones extranjeras, es quizás un ejemplo más rústico y concreto de la importancia que reviste contar con una capacidad efectiva del estado para el control de las políticas publicas.
34. 19 El Sistema Federal Ambiental y los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental Con la definición de los presupuestos mínimos de protección ambiental en la constitución y las recientes iniciativas legislativas tendientes a sancionar las normas de presupuestos mínimos, la República Argentina tiene un gran desafío y una valiosa oportunidad por delante, al momento de poner en marcha su “nuevo” sistema institucional ambiental. La oportunidad de integrar la dimensión ambiental a una visión estratégica de sustentabilidad es casi única desde el momento histórico en el cual se pone en marcha la Ley General del Ambiente y el COFEMA adquiere una jerarquía institucional que nunca poseyó en el pasado. 12 La oportunidad y los beneficios potenciales derivados de esta circunstancia son muy grandes. La República Argentina, al igual que otros países de Latinoamérica posee una tradición jurídica tendiente a legislar en exceso. En materia ambiental , la experiencia de los últimos años ha sido la proliferación de normas, situación que no significó que las mismas hayan devenido aplicables. La discusión no saldada que oportunamente generó el Artículo 41 de la Constitución de 1994 al imponer un umbral de protección ambiental uniforme en todo el territorio nacional, se activó con la referida sanción en cadena de la Ley general del Ambiente y el conjunto de normas sucedáneas, cuestionadas fuertemente por gran parte de las provincias, que entendieron se avanzaba excesivamente sobre las jurisdicciones locales. La persistencia de este conflicto normativo puede de hecho inducir a una creciente judicialización de la gestión del ambiente, y opera como un elemento que no favorece su efectiva protección. En este sentido, uno de los objetivos fundamentales de la agenda ambiental futura, es el diseño de un conjunto de normas de presupuestos mínimos gestadas en un proceso de consenso ampliado que en absoluto signifique menguar las facultades del Congreso, una acertada reglamentación de las mismas, y por sobre todo una instancia de concertación federal, como es el COFEMA, para que sea el eje de discusión política e instancia obligatoria en las funciones reglamentarias de la Autoridad de Aplicación Ambiental Nacional. La Nación debe establecer las directrices generales y coordinar la política ambiental nacional en el marco del Consejo Federal de Medio Ambiente. La 12 Lamentablemente las primeras leyes de presupuestos mínimos fueron sancionadas durante los momentos de crisis vividos en 2002, por lo que existió una pérdida de trascendencia en la agenda de prioridades institucionales y políticas ante la percepción de problemas más urgentes y acuciantes. En cierta forma el tiempo transcurrido desde la reforma constitucional de 1994, hasta la sanción de la Ley General del Ambiente ha contribuido a reforzar esta pérdida de entidad de la política ambiental a que ya hemos aludido.
35. 20 ejecución y aplicación de esta política en concreto debe estar en manos de las provincias y de los municipios. La coyuntura actual, con normas de presupuestos mínimos aun no reglamentadas y proyectos legislativos con distinto grado de avance, representa una oportunidad singular para lograr un ordenamiento más racional y simplificado de la dispersión y diversidad normativa actualmente existente en el país, en todos los niveles de estado. Por otra parte, este objetivo de ordenamiento y simplificación se encuentra expresamente dicho en el Pacto Federal Ambiental. 5.1.3. INTEGRACIÓN DE LA SUSTENTABILIDAD Y LA DIMENSIÓN AMBIENTAL A LA LÓGICA DE LAS DECISIONES ECONÓMICAS El desafío central de este eje instrumental yace en incorporar las dimensiones ambientales al centro o núcleo de las decisiones económicas, tanto del sector publico como del privado. Las políticas públicas deberán lograr un apropiado balance entre los mecanismos de mercado y los mecanismos regulatorios tradicionales, de manera que en la formación de los precios en la economía se puedan reflejar los costos ambientales que traen aparejadas las actividades humanas. En términos teóricos, los instrumentos económicos incluyen una amplia gama de alternativas, desde los subsidios y créditos diferenciales, hasta los mecanismos tributarios.13 Es claro que cualquier propuesta de políticas públicas basada en los incentivos económicos para la Argentina actual deberá necesariamente ser muy cuidadosa en el empleo de subsidios o créditos blandos, dadas las restricciones financieras impuestas por el contexto de endeudamiento. Sin embargo, en el campo de la política tributaria, es mucho lo que se puede hacer para que, desde lo económico, se envíen señales hacia los actores del mercado para alentar practicas e inversiones más sustentables. Es realmente poco lo que se ha trabajado, en lo teórico y en lo práctico, para que el sistema impositivo actúe como un instrumento para el desarrollo sustentable. 13 Un ejemplo elocuente (y perverso para nuestra economía) de la utilización de incentivos económicos, es el caso de la Política Agrícola Común (PAC) aplicada por la Unión Europea, con la finalidad de alentar la producción del sector agro-ganadero de sus países miembros. Las más recientes propuestas de reforma a la PAC, contemplan desacoplar la relación entre el pago de incentivos y los volúmenes de producción y su reemplazo con incentivos a la conservación de la diversidad biológica. La PAC europea, al igual que los subsidios agrícolas norteamericanos tienen una justificación mas bien ideológica en el concepto de la “multifuncionalidad” de la agricultura, donde se persiguen fines tan disimiles como la seguridad alimentaria en caso de conflictos externos, el sostén de los asentamientos en áreas rurales, la tutela del paisaje rural o la protección ambiental.
36. 21 En algunos casos, la estructura de conceptos tales como la renta presunta, incorporados al régimen del impuesto a las ganancias, pueden actuar como des-incentivos, en los casos donde, por ejemplo, un productor agropecuario quisiera realizar tareas de conservación in situ, dejando de “ganar” en función de beneficios ambientales imposibles de contabilizar en el balance impositivo. En otros casos, existen experiencias más positivas en cuanto a la utilización de los instrumentos fiscales como incentivos ambientales, tales como las que contempla la Ley 24.196 de Inversiones Mineras. No caben dudas que algunas cuestiones serán seguramente controvertidas, como por ejemplo, cambiar el sistema del Impuesto a la Transferencia de Combustibles (ITC), por una alícuota general a la transferencia energética, en base a la incidencia relativa del carbono. Una ponderación de costos y beneficios seguramente aconsejaría postergar una medida de estas características a los efectos de no sacrificar competitividad económica en el corto plazo. Es preciso, sin embargo, considerar las implicancias ambientales del sistema tributario vigente y corregir los efectos negativos de las condiciones de regresividad que pudiera conservar en la actualidad. 5.2. LA INTERACCIÓN SOCIAL Y AMBIENTAL: MEJORA DE LA CALIDAD DE VIDA 5.2.1. GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS El agua es un recurso escaso en una gran parte de la República Argentina, fuera de la región litoral y la Pampa Húmeda. En las décadas próximas, este recurso vital adquirirá cada vez mayor trascendencia en la política internacional, y potencialmente cada vez mayor valor estratégico y económico. Uno de los ejes del desarrollo sustentable requiere diseñar una política hídrica que refleje este concepto de escasez, y el creciente valor que reviste para el desarrollo económico, tal como lo hacen otros países de la región (Brasil o Chile). La gestión hídrica, requerirá además el manejo integrado del recurso por unidad de cuenca, asegurando su uso racional y la protección de su calidad. El manejo sustentable del agua es, además, la clave para el desarrollo de las zonas áridas del país.14 14 Los casos de Israel o España son ejemplos elocuentes del potencial de desarrollo que existe a partir de una explotación racional del agua.
37. 22 5.2.2. GESTIÓN DE RESIDUOS Uno de los mayores problemas ambientales que enfrenta la sociedad moderna es la gestión de residuos urbanos. Constituye uno de los problemas sanitarios centrales para la gestión local. Una agenda para el desarrollo sustentable, deberá apuntar, a partir de una estrategia nacional, al fortalecimiento de las capacidades locales para la gestión integral de los RSU, que, junto con la provisión de servicios de saneamiento básico, constituyen los mayores desafíos para los municipios. 5.3. MANTENIMIENTO DE LA INTEGRIDAD Y APROVECHAMIENTO SUSTENTABLE DE LOS ECOSISTEMAS 5.3.1. CONSERVACIÓN DE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA La conservación de la diversidad biológica reviste fundamental importancia para la Argentina, en particular la conservación y utilización sostenible de los recursos biológicos, la reducción al mínimo de los efectos adversos para la diversidad biológica derivados de las actividades productivas y la distribución equitativa de los beneficios derivados de la utilización adecuada de los recursos genéticos. Para el logro de estos objetivos asume significativa importancia la actualización de la Estrategia Nacional de Biodiversidad a la luz de las condiciones presentes en materia ambiental y socioeconómica y su ulterior promulgación y aplicación. Asimismo, deberá ponerse en funcionamiento la Comisión Nacional Asesora para la Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica (CONADIBIO). Además, una política inteligente de conservación de la diversidad biológica deberá tender a mantener y preservar la riqueza y diversidad de la naturaleza que subyace tanto a la actividad agrícola-ganadera, como al desarrollo de la infraestructura turística, además de la conservación per se de aquellas ecoregiones o paisajes que merecen ser conservadas por ser un patrimonio colectivo. § La conservación en el sentido más tradicional a través de un sistema de áreas protegidas de los diferentes niveles jurisdiccionales que tiendan a reflejar los sitios de mayor riqueza y diversidad del patrimonio natural, y; § La conservación articulada como un complemento del uso sustentable de los recursos naturales, donde la actividad económica se desarrolle de manera armónica y compatible con el mantenimiento de la diversidad biológica. Esto es de vital importancia para los sistemas agrícolas en expansión ante la fuerte demanda global de productos tales como la
38. 23 soja y donde la expansión de las fronteras agrícolas puede representar una amenaza para zonas de gran riqueza, tales como las yungas, el monte chaqueño, o la selva paranaense. 5.3.2. CONSERVACIÓN Y USO SUSTENTABLE DE RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS La República Argentina debe apuntar a diferenciarse en el campo global en base a las ventajas comparativas derivadas de su riqueza en recursos naturales. Para ello las políticas públicas deberán apuntar a preservar para generaciones futuras la riqueza, diversidad y productividad de los recursos naturales, con especial atención a los siguientes: Suelos: Las dos terceras partes de la República Argentina se encuentra dentro de ecosistemas áridos, en los cuales la pérdida de fertilidad y la desertización son problemas serios. En el pasado, quizás por una concepción estrecha de las competencias sectoriales en materia agrícola, no ha existido una fuerte articulación entre las políticas agrícolas y las políticas ambientales. Como se ha señalado respecto de la protección de la diversidad biológica, el suelo es en gran medida la base de una importante parte del PIB argentino. Dadas las tendencias del comercio mundial y las proyecciones de demanda futura por algunos commodities, una política sustentable deberá afrontar los desafíos de la expansión de las fronteras agrícolas en áreas sensibles, desde el punto de vista ambiental y social.15 Pesca: El manejo del recurso pesquero marítimo durante la década del noventa es un caso testigo de la falta de sustentabilidad. A los crecimientos espectaculares en sus inicios, sobrevino la crisis y colapso del recurso hacia fines de 1998. Existen ejemplos comparativos interesantes de sistemas de explotación sustentable del recurso, a partir de la utilización de permisos y cuotas transferibles donde el propio mercado y el interés racional de los pescadores, 15 El caso de los incrementos en la producción de soja, sin perjuicio de los aumentos en la productividad por inversiones en tecnología, representa una amenaza para regiones y ecosistemas hasta el presente no antropizadas. Es el caso de provincias como Formosa, Chaco, Salta, Santiago del Estero, o la region árida de Córdoba, donde el avance de las fronteras implica un riesgo de pérdida de calidad de suelos y perdida de montes nativos, sin perjuicio de los problemas sociales asociados con el desplazamiento de pobladores tradicionales y su reemplazo por modalidades de producción altamente tecnificada. Otro caso similar de impactos ambientales en el aámbito rural es el sobrepastoreo en gran parte de la Patagonia durante muchos años, con la consiguiente pérdida de productividad.
39. 24 ha introducido una mayor sustentabilidad en la explotación del recurso.16 En el campo de la pesca marítima, tratándose de un recurso susceptible de apropiación común, es donde más se impone el fortalecimiento de las capacidades de control del Estado. Además de fortalecer el manejo del recurso pesquero con políticas sectoriales sustentables, existen amplias oportunidades para insertar al país en un campo emergente de la productividad global de alimentos, la acuicultura. Dadas las posibilidades de crecimiento futuro y las condiciones naturales de Argentina, existe una oportunidad para encarar una política de estado de aliento a la producción, concebida desde los inicios como una política de desarrollo sustentable, y no con medidas correctivas ex post, como ha sucedido con otras políticas sectoriales de desarrollo en donde las consideraciones ambientales han sido soslayadas.17 Bosques El caso de la explotación sustentable de los productos forestales amerita similares consideraciones que las efectuadas para la pesca. Las proyecciones de incremento en la demanda global futura debiera servir como justificación para una política de estado tendiente a desarrollar esta actividad en forma sustentable, integrando las políticas sectoriales con una visión ambiental. La actividad forestal, al igual que el desarrollo pesquero, posee además importantes beneficios para el desarrollo de las economías regionales, alterando el patrón de desarrollo regional macrocefálico de la Argentina durante gran parte del siglo XX. Debe incluirse en esta materia el fortalecimiento del Plan Nacional de Manejo del Fuego por su importancia estratégica para hacer frente a los riesgos de incendios agravados por la variabilidad climática. 5.4. DESLIGAR LAS PRESIONES SOBRE EL AMBIENTE RESULTANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO 5.4.1. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El ordenamiento territorial es una de las herramientas consignadas en la Ley General del Ambiente. Constituye una de las herramientas claves sobre la cual se construyen las políticas de desarrollo económico en el espacio físico, atendiendo a las necesidades e inversiones en infraestructura y equipamiento. 16 Las experiencias de Chile y Nueva Zelanda son emblemáticas de un manejo pesquero logrado a partir de incentivos econóomicos, utilizando a las fuerzas del mercado en favor de una explotación sustentable. Ver Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), “Documento Base: Pesca y Sustentabilidad”, Tercer Coloquio FARN, Mar del Plata, 2000. 17 Ver “The Economist” , Investigación especial sobre los recursos del mar, 23/05/98. mas recientemente, en la misma publicación “Blue Revolution: The Promise of Fish Farming, 9/08/03
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