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Timestamp: 2017-10-23 07:42:02+00:00
Document Index: 94115863

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Notion et classification des services publics - Cours de droit
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Notion et classification des services publics
Par coursdedroit dans Cours de droit administratif le 10 Mai 2017 à 13:14
Un service public est une « activité d’intérêt général, assurée ou assumée par une personne publique, et régie au moins partiellement par des règles de droit public»
En France, depuis les débats constituants de 1946, la notion recouvre à la fois les missions de service public, le secteur public, les entreprises publiques et les agents publics.
On a très souvent évoqué la crise de la notion de service public et les difficultés à la cerner, l’Ecole du service public puis refus de cette école concurrencé par celle de Toulouse du doyen Hauriou. Ce sentiment de malaise n’est pas injustifié il procède des mutations qu’à connu cette notion, au fil du temps, le Service Public a perdu de l’hétérogénéité qui le caractérisait à l’origine. Les activités du Service Public n’ont plus été exercées que par des personnes publiques mais aussi privée d’où hétérogénéité. Etaient des activités de Service Public, non seulement des activités spécifiques à l’adm mais aussi comparable à celles exercées par des entreprises privés : exemple service public de transport mais il y en a aussi des privées de transport. Cela explique que la notion de Service Public se réduit à des éléments simples et généraux qui comportent une part d’indétermination. A l’heure actuelle on définit le Service Public comme une activité d’intérêt général prise en charge par une personne publique.
§1 : Une activité d’intérêt général
C’est une condition nécessaire à l’identification su Service Public, condition première. L’intérêt général est en principe le caractère qu’à un moment donné les autorités publiques ont voulu conférer à telle ou telle activité. Il serait donc subordonné à la volonté de l’autorité publique cf arrêt AZTURCK ; en définitif c’est au juge qu’il appartient de savoir si une activité est d’intérêt général ou pas.
Comment fait-il ? Pas de recette, l’intérêt général transcende par rapport aux intérêts particuliers, il est collectif. Il peut arriver que l’intérêt générale coïncide avec un intérêt particulier, exemple de l’arrêt CE Ville de Sochaux 20 juillet 1971 où étaient en case une expropriation contestée pour motif que le projet n’était pas d’intérêt général car l’expropriation qui peut avoir normalement que pour cause d’intérêt général avait été engagé pour satisfaire le complexe industrielle Peugeot, le Conseil d’Etat n’a pas admis cette argumentation car la déviation favorisait les besoins de la circulation : convergence des intérêts.
D’autre part, l’intérêt général n’est pas un intérêt patrimoniale ni financier, Chapus a distingué les activités dites de plus grand service qui sont orientées vers le service des intérêts de la collectivité par priorité, des activités de plus grand profit que des individus cherchent à exploiter dans un but de plus grande rentabilité. Cet intérêt général est un intérêt qui varie selon les époques, il est lié aux besoins de la collectivité telle qui s’exprime à un moment donné, est une activité de service public une activité qui ont a observée comme telle. Il y a des activités de spectacles de théâtre arrêt ASTRUC 1916 considéré comme d’intérêt général, activités cinématographiques arrêt 1959. Depuis lors on a vue le label de service public accordé à des activités culturelles ou touristiques : l’organisation d’un festival de bande dessinée a été considérée comme d’intérêts généraux arrêt de 1988 ville d’Hyères. La notion de service public est une notion extensive car cela manifeste son extension, elle s’étend a des activités extrêmement étendues et diverses. L’intérêt général va parfois jusqu’à concerner des activités particulières : les feux d’artifices est une activité de service public ou encore le lâcher de taureau ; le résultat de l’extension de cette notion de Service Public est UE peu nombreuses sont les activités de l’administration qui ne se voient pas reconnaître le caractère d’intérêt général, des activités financières : les jeux de loterie arrêt section 27 octobre 99 Rolin. Ou encre gestion de domaine privé : patrimoine immobilier, les activités industrielles et tertiaires exercée par l’administration. Une partie de la doctrine a estimé qu’on risquait de porter atteinte aux libertés publiques en étendant le champ du Service Public.
§2 : La prise en charge de l’activité par une personne publique
La condition d’intérêt général est toujours nécessaire, indispensable elle n’est pas suffisante il existe de nombreuses activités présentant un caractère d’intérêt générale qui ne seraient pas prises en charge par des personnes publiques ne sont pas des activités de service public. Il eu se réaliser de deux manière , la prise ne charge par une personne publique peu d’abord être directe, hypothèse simple dans laquelle l’activité que l’on a qualifiée est géré directement par la personne publique : correspond au procédé de a régie. Mais elle peut également être indirecte, ce qui signifie que une activité géré par ne personne privée peut être qualifiée de Service Public dès lors que à l’arrière plan existe une prise en charge par la personne publique.
Comment vérifié l’existence de cette prise en charge ? D’abord lorsque l’activité est déléguée par contrat par la personne publique et est délégué par elle par contrat à la personne privée. Hypothèse plus délicate car celle où il n’y a pas dévolution contractuelle de l’activité de la personne publique à la personne privée. le Conseil d’Etat a apporté une réponse en partie nouvelle arrêt section 22/02/2007 APREI association du personne relevant des établissant pour inadaptés.
Mode d’emploi du Conseil d’Etat : se demander qu’elle a été l’intention du législateur a-t-il entendue exclure la qualification de Service Public ou au contraire la consacrer. S’il ne s’est pas prononcée la personne prive est censée gérée un Service Public lorsque exerce une activité d’intérêt général sous le contrôle de l’adm et qu’elle se trouve dote de prérogatives de puissance publique. Se faisant le Conseil d’Etat reprend une solution de l’arrêt NARCY 28 juin 1963. Mais il apporte une innovation car considère qu’il y a aussi Service Public lorsque dans le silence de la loi et même en l’absence de prérogatives de puissance publique, il apparaît que l’adm a entendu confier à l’organisme privée une mission de Service Public eu égard a plusieurs éléments : à l’intérêt général de son activité cad au degré particulièrement élevé d’intérêt général de cette activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement , aux obligations qui lui sont imposée et au mesure prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignée sont atteints. Cette dernière hypothèse est importante car tranche un débat qui ne connaissait pas de conclusion très nette sur le point de savoir si une activité exercé par une personne privée est d’intérêt général même si pas de prérogatives de puissance publique, le Conseil d’Etat l’admet mais il faut la réunion d’une série de conditions. Cette décision est décevante car la loi ne disait pas grand-chose et pouvait être interprété comme reconnaissant aux organismes privés le caractère de Service Public, le Conseil d’Etat a considéré que la volonté du législateur allait être exclure de cette qualification.
Dans un autre arrêt 6 avril 2007 de section commune d’Aix en Provence, le Conseil d’Etat a précisé l’activité par une personne privée pouvait être qualifiée de Service Public alors même qu’elle aurait été entreprise à l’initiative de la personne privée. Une activité exercé par une personne privée a son initiative, sous sa responsabilité et sans que la personne publique en détermine le contenu peut se voir reconnaître un caractère de Service Public si eut égard à l’intérêt général qui s’y attache et à l’importance qu’elle revêt à ses yeux, la personne publique exerce un droit de regard sur son organisation et li accorde le cas échéant des financements. Cette jurisprudence vient compléter l’arrêt APREI car même si on est en présence d’une personne priée et que l’activité est d’intérêt général telle que l’administration a eu un droit de regard et un financement= prise en charge indirecte par la personne publique.
Mais il faut savoir si cette jurisrpudence sur la solution qui consistait a déléguée contractuellement à la personne privée. Va ton appliquer les mêmes conditions ?
Donc la prise en charge peut être indirecte, cela permet de gérer des activités de personnes privées.
Il existe deux grandes catégories : administratifs et industriels et commerciaux (il existait même un troisième le Service Public social). Il faut les distinguer car il y a des conséquences non négligeables.
§1. Origine de la distinction entre service public administratif et services publics industriels et commerciaux
A pour origine célèbre arrêt T conflit 29 janivier 1929 société commercial de l’ouest africain : arrêt BAC d’ELOKA. Son apport : ccl Andre MATTER, jusqu’à cet arrêt il n’y avait pour la jurisrpudence qu’une seule catégorie de Service Public qui relevait principalement du droit adm spécial et du juge adm mais qui pouvait prendre des actes de gestion privée et se trouvait sous la compétence de l’autorité judiciaire. Le changement introduit par l’arrêt du T des conflits est de considérer désormais qu’il existe deux catégories de Service Public, des Service Public adm correspondants à la catégorie antérieure et unique de Service Public, et des Service Public industriels et commerciaux soumis dans leur intégralité aux règles de gestion privée par conséquent relevant en principe du droit privée et des T.
Il y a trois raisons à cela, d’abord une relié à l’idéologie libérale ambiante on a voulut éviter des Service Public comparable a des activités privées ne se trouvent favoriser par rapport à elle grâce à l’application des règles de droit public. Ensuite, on a considéré qu’a partir du moment où l’activité du Service Public est devenu industriel et commercial les règles de droit public pouvaient constituer un inconvénient car rigide. Enfin troisième raison, cette notion de Service Public industriel et commercial a été plus acceptée car concernait à l’époque qu’un nombre réduit de Service Public. Elle ne paraissait revêtir qu’un caractère accessoire.
§2 L’intérêt et la portée de la distinction
Cette distinction qui ne devait concernait qu’une faible partie de l’activité Service Public, a connu un très grand essor parce que contrairement aux prévisions initiales les autorités administratives ont pris en charge des activités industrielles et commerciales de plus en plu nombreuses. Portée : les Service Public administratives sont censés être régis par le droit adm et soumis à la juridiction adm tandis que les industriels et commerciaux relèvent du droit privée et des juridictions judiciaires.
En réalité la portée de la distinction n’est que relative et s’est quelque peu affaiblit avec le temps pour plusieurs raisons :
• Les Service Public adm sont en partie soumis au droit privé. De manière symétrique le régime des Service Public industriels et commerciaux comporte une part d’application du droit adm.
• Par ailleurs cela contribue à amoindri la portée de la distinction : le régime des Service Public ne dépend pas uniquement de leur nature mais aussi du statut de la personne qui les gèrent et varie selon que cette personne est une personne publique ou privée.
Le critère déterminant, c’est à la fois la nature du Service Public et la personne. On assiste depuis peu une tendance de la jurisrpudence a admettre moins facilement le caractère industriel et commercial de certains services. Arrêt CE 10 mai 1974 DENOYEZ et CHORQUES, le Conseil d’Etat qualifie le transport de bac comme Service Public adm. Les Service Public portant sur des activités comparables à celle portant sur des activités du privé se sont multipliés, il est devenu difficile pour le juge adm et le T des conflits d’admettre que ces services puissent échapper au juge adm et au droit adm. Ce n’était pas gênant car pas nombreux. Et c’est peut être une raison de ce reflux
§3. Les modalités de la distinction entre Service Public administratif et Service Public industriels et commerciales
Les qualifications textuelles
Il arrive que les textes se fondent sur la nature d’un Service Public dans ce cas cette qualification constitue bien évidemment un élément précieux mais c’est un élément de porté limité pour 2 raisons:
ces qualifications sont rares, elles ne concernent d’assez loin pas tous les Service Public, et lorsqu’elles existent, elles visent pas le Service Public lui-même mais l’établissement public qui gère le service.
Ces qualifications ne se voient pas toujours reconnaître un caractère probant par le juge. Elles s’imposent lorsqu’elles découlent d’un texte législatif c’est ce qui résulte d’un arrêt du 16 octobre 2006 du T des conflits “caisse centrale de ré-assurance”, AJDA 2006, p.2382, ces qualifications ne s’imposent plus de manière absolues quand elle résulte d’un texte réglementaire dans ce cas elle ne se voit reconnaître de valeurs probantes que lorsqu’elles correspondent à la nature réelle du service tel que le juge l’apprécie en vertu des critères jurisprudentielles. Ils existent des établissements publics à double visage du fait de celà car sont qualifiés d’administratif mais le juge constate qu’en faite ils exercent une activité de SPA et SPIC. Le juge appliquera le régime administratif si contentieux administratif sinon droit privé si l’activité en cause à la nature d’un SPIC. Le principe: lorsque la qualification découle d’un teste réglementaire le régime applicable est déterminé par la nature réelle du service et non par la qualification textuelle.
Les critères jurisprudentielles
Le juge va avoir recours pour distinguer les 2 Service Public à des critères jurisprudentielles qui est la technique la plus utilisée.
Arrêt d’assemblée du 16 novembre 1956 “union syndical aéronautique” pour que la jurisrpudence dégage enfin les critères d’identification des services publics admi et SPCI, et l’ont été sous la forme d’un faisceau d’indices, c’est à dire une impression d’ensemble que se forge le juge à partir de différents éléments.
L’objet pour qualifier le service
Si l’activité consiste pour l’essentielle dans la production ou l’échange de biens ou de services, le juge inclinera à reconnaître au service un caractère industriel et commercial.
Si le service consiste en l’exercice d’une activité de police, c’est à dire de surveilleance, de maintien de l’ordre ou une activité de gestions d’aménagement publics (aéroport par exemple), c’est en principe la qualification de SPA qui prévaudra.
Arrêt du 23 février 1981 “Crouzeel” tribunal des conflits--> considérait comme administratif le Service Public d’un aérodrome
Le mode de financement du service pour qualifier le service
Service financé par redevance acquitté par les usagers et contre partie du service rendu, c’est alors SPIC
Si service finançait par les taxes indifférentes à l’importance du service rendu alors SPA que penchera la jurisprudence.
Les conditions de fonctionnement du service--> critères de la plus ou moins grande ressemblance des conditions de fonctionnement de service avec le fonctionnement des entreprise purement privées
C’est sur point que le commissaire du gouvernement Laurent, que par exemple la jurisrpudence considère le fait que le service ne procure pas de bénéfice qu’il soit à fortiori gratuit, qu’il soit obligatoire ou encore qu’il ne puisse disposer de codes bancaires et soit soumis à la comptabilité public.
Il y a SPIC lorsque le service se comporte comme une véritable entreprise qui caractérise cette réalité économique.
Le tribunal conflit avait mis en avant les Service Public sociaux a gestions privés dans un arrêt du 29 janvier 1955 “ Naliato” --> propos d’une colonie de vacances a considéré que ce service ne présentait dans ces relations avec ces bénéficiaires aucune particularité de nature à les distinguer d’organisations similaires relevant de personnes privées. Considérait que ce Service Public public se comportait comme un Service Public privé donc équivalent des SPIC dans le domaine social.
Voulait créer un bloc de compétences qui auraient inclus tout le contentieux de la sécurité social mais pas suivi par la CC et le CE. La jurisrpudence Naliato n’a fait que la mise en oeuvre de 3 à 4 fois positivement.
Arrêt 4 juillet 1983 “ Gambini”, tribunal des conflits--> oublie cette jurisprudence, qui considère qu’un village de vacances géré par une commune constituait un SPA soumis au DA.
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