Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/739217517
Timestamp: 2020-07-11 07:45:46
Document Index: 43518772

Matched Legal Cases: ['artículo 227', 'artículo 217', 'artículo 57', 'ARTÍCULO 57', 'ARTÍCULO 57', 'artículo 57', 'in dubio', 'ARTÍCULO 57', 'ARTÍCULO 57', 'artículo 2', 'artículo 14', 'ARTÍCULO 11', 'artículo 14', 'Artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 57', 'e contrario', 'e contrario', 'artículo 57', 'in dubio', 'artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 57', 'artículo 14', 'artículo 14', 'Artículo 57', 'Artículo 8', 'Artículo 2']

Ejecutoria num. 2a./J. 84/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 739217517
Número de Resolución: 2a./J. 84/2018 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 57, Agosto de 2018, Tomo I, Pág. 1067.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 124/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA NOVENA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN ZACATECAS, ZACATECAS, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO QUINTO CIRCUITO Y EL VIGÉSIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. PARA QUE PROCEDA CONTRA LA OMISIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CÁLCULO DE INCREMENTOS A LAS PENSIONES CONCEDIDAS POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, PREVIAMENTE DEBE EXISTIR UNA RESOLUCIÓN EXPRESA O FICTA QUE HAYA DADO RESPUESTA A LA PETICIÓN DEL PENSIONADO.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 124/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA NOVENA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN ZACATECAS, ZACATECAS, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO QUINTO CIRCUITO Y EL VIGÉSIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 27 DE JUNIO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: M.B. LUNA RAMOS. SECRETARIA: T.S.M..
PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y segundo, fracción VII, del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de tesis, suscitada entre los criterios de Tribunales Colegiados de diferente Circuito, en un tema que corresponde a la materia administrativa, en la que se encuentra especializada esta S..
SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme a lo establecido en el artículo 227, fracción II, de la Ley de Amparo, en razón de que fue formulada por un Magistrado integrante del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, con residencia en Zacatecas, Zacatecas, quien en auxilio del Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, con sede en Pachuca, H., dictó una de las resoluciones que participan en la presente contradicción de tesis.
I. El Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, con residencia en Zacatecas, Zacatecas, al resolver el juicio de amparo directo administrativo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, con sede en Pachuca, H. (cuaderno auxiliar **********), en sesión de quince de marzo de dos mil dieciocho, en la parte que interesa, consideró:
"OCTAVO.—
"Son fundados los argumentos expuestos, tal como se adelantó.
"Ahora bien, en esencia, en la sentencia reclamada se sostuvo que la competencia material del tribunal de origen, se actualiza siempre y cuando el juicio de nulidad se entable en contra de resoluciones definitivas, actos administrativos o procedimientos; los que de manera común encierran como exigencia, para la procedencia del juicio, que exista una manifestación de la voluntad de la autoridad, pues de otra forma no habría sustancia que pudiera ubicarse dentro del ámbito material de su competencia.
"Por tanto, concluyó la S. en el sentido de que lo demandado por el aquí quejoso, no puede ser catalogado como una manifestación de la voluntad expresa o ficta, sino que se trata de un acto de naturaleza omisiva, porque la autoridad demandada en ningún momento fue instada para emitir una opinión o decisión sobre el ajuste o incremento de la cuota diaria de pensión que reclama la parte actora.
"Como sustento del fallo reclamado, la S. Regional citó, como obligatoria para ella, la jurisprudencia del Pleno de la S. Superior del Tribunal de origen de rubro: ‘ACTO DE NATURALEZA OMISIVA. NO ES IMPUGNABLE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.’
"Del referido criterio, se pone de manifiesto que, se determinó por la S. Superior que los actos a que alude la ley orgánica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para efectos de impugnabilidad, son esencialmente actuaciones en las cuales la autoridad realiza una manifestación de voluntad, con excepción de la negativa ficta.
"A partir de esa premisa se determinó que, si en el juicio se pretende demandar la simple omisión de la autoridad de llevar a cabo el ajuste a la cuota diaria de pensión con los incrementos pretendidos por el pensionado, pero sin que hubiere mediado una solicitud ante el instituto demandado que quedara sin respuesta, el juicio es improcedente porque tal acto es de naturaleza omisiva.
"Y, como la autoridad demandada en ningún momento fue instada para emitir una decisión y opinión sobre el incremento de la pensión no existió una manifestación de voluntad del Estado.
"Precisado lo anterior, el criterio en cita, en efecto, resulta obligatorio para la S. Administrativa responsable; empero, no lo es para este Tribunal Colegiado, de conformidad con el artículo 217 de la Ley de Amparo.
"Ahora bien, la parte actora en su escrito inicial de demanda señaló como acto impugnado la omisión, consistente en el ajuste e incremento al monto de la cuota diaria de su pensión otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley del citado instituto, vigente en el año de mil novecientos ochenta y siete.
"Para sustentar su dicho, expuso que el ente de seguridad social de referencia, incumple en aumentar su pensión y que con tal omisión se le ha pagado menos de lo que le corresponde, esto es, el incremento a su cuota diaria de pensión, no corresponde al realizado a los aumentos otorgados a los sueldos básicos de los trabajadores en activo que desempeñan su misma categoría.
"En ese tenor, contrario a lo determinado por la S. responsable, el acto impugnado en realidad no tiene la característica que le atribuyó (omisivo), lo cual es fundamental, dado que se entendió de manera incorrecta la demanda por haberse dado una relevancia que no le corresponde al calificativo o apreciación que la parte actora hizo de aquél.
"Luego, con base en el correcto entendimiento y apreciación de la demanda de nulidad de la parte actora, pero sobre todo acorde a los parámetros fijados por el Alto Tribunal del País, debe concebirse que el acto impugnado lo constituye la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a la pensión, mientras que el motivo de su ilegalidad, consiste en que la autoridad ha omitido hacerlo, conforme a las disposiciones que resulten aplicables.
"Bajo esa guisa, contrario a la apreciación de la autoridad responsable, el acto impugnado tiene la naturaleza de un acto positivo, ya que la conducta imputada a la autoridad, consiste en actualizar, determinar y calcular los incrementos a la pensión, independientemente de que el vicio de legalidad tenga naturaleza negativa, en el sentido de que hay una abstención de la autoridad de actualizar, determinar o calcular tales incrementos de la pensión con apoyo en la legislación aplicable, como pudiera ser, el que no se haya incrementado correctamente, conforme a la mecánica aplicable –aumento más benéfico conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor o el aumento conforme a los trabajadores en activo– o bien porque no se ha aplicado en forma permanente el sistema legalmente previsto a la fecha en que se otorgó la pensión.
"Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 74/2012 (10a.), sustentada por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 897 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XII, Tomo 2, septiembre de 2012, con número de registro digital: 2001706, de rubro y texto siguientes:
"‘PENSIÓN OTORGADA POR EL ISSSTE. LA DETERMINACIÓN Y CÁLCULO DE LOS INCREMENTOS RESPECTIVOS, CON APOYO EN EL ARTÍCULO 57 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO INSTITUTO, TIENEN NATURALEZA POSITIVA, POR LO QUE CORRESPONDE AL QUEJOSO PROBAR SU EXISTENCIA CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE LO NIEGA.’ (se transcribe)
"Asimismo, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que el juicio de nulidad es la vía procedente contra el acto, consistente en la determinación y cálculo de los incrementos a la pensión, aun cuando se alegue la aplicación retroactiva de la ley, precisamente, porque el análisis que habrá de realizarse, únicamente, exige verificar si se han aplicado correctamente las disposiciones relativas; caso análogo al que es materia de estudio en el expediente de nulidad del que deriva el acto reclamado, en tanto que en esa controversia habrá de determinarse si en efecto se ha omitido o no incrementar la pensión con base en las disposiciones que resulten aplicables.
"Sirve de apoyo, la jurisprudencia 2a./J. 78/2013 (10a.), de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 988, Libro XXI, Tomo 1, junio de 2013, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, con número de registro digital: 2003874, que dice: ‘PENSIÓN OTORGADA POR EL ISSSTE. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO CUANDO SE RECLAMA LA DETERMINACIÓN Y CÁLCULO DE LOS INCREMENTOS RESPECTIVOS, CON APOYO EN EL ARTÍCULO 57 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO INSTITUTO.’ (se transcribe)
"Por otra parte, conforme al artículo 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el treinta y uno de marzo de dos mil siete,1 y numeral 8 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales,2 según sea el caso, la autoridad demandada tiene la obligación de incrementar la cuantía de las pensiones, ya sea: a) anualmente, con efectos, a partir del primer día de enero de cada año; b) conforme aumente el salario mínimo general para el Distrito Federal; o, c) en el mismo tiempo y proporción en que aumenten los sueldos básicos de los trabajadores en activo.
"Bajo esa perspectiva, el vicio de legalidad atribuido al acto de la autoridad demandada representa en realidad una abstención de hacer lo que la ley le ordena, esto es, determinar, calcular y actualizar el monto de la pensión conforme a la legislación realmente aplicable, es una obligación que impone la norma respectiva, precisamente, porque está obligada a ello al actualizarse los supuestos legales, a la vez de reflejarlo en el pago correspondiente.
"Por tanto, la autoridad demandada, por conducto de la unidad administrativa y correspondiente, es la única facultada para llevar a cabo la actualización, determinación y cálculo de los incrementos de la pensión.
"Por otro lado, como bien lo refirió el solicitante de derechos fundamentales, lo que decida la autoridad a ese respecto, a su vez trasciende en la esfera jurídica de los pensionados, al materializarse el perjuicio por recibir su pensión en una cantidad inferior a la que estiman tienen derecho.
"Ante esas condiciones, el acto impugnado, por exteriorizarse al momento de realizar el pago de la pensión, constituye la voluntad definitiva o producto final de la administración pública, justamente por ser una manifestación unilateral y obligatoria de la autoridad, que desde luego le agravia al pensionado, y lo cual debe dilucidarse al resolver el fondo del asunto.
"Consecuentemente, para combatir dicha omisión, no se requiere de una solicitud, petición o instancia que le preceda, como así lo exige la autoridad responsable, basada en el criterio que le resulta obligatorio; esto es, debido a la naturaleza del acto, así como el vicio de legalidad que se le atribuye y el efecto que produce en la esfera del pensionado.
"Así, con el pago de la pensión se refleja la voluntad definitiva del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de tal suerte que no es necesario que el acto que se impugne, provenga de una petición de la parte interesada a la que haya recaído una respuesta expresa o ficta de la autoridad, pues para que sea procedente el juicio de nulidad basta con que tal acto sea unilateral y obligatorio y refleje la voluntad oficial de la autoridad, lo que acontece con los actos administrativos que se manifiestan en forma expresa a través del pago de la pensión en los términos en que decide hacerlo el Instituto demandado.
"En consecuencia, la S. responsable sí es competente para conocer del juicio en los términos promovidos, lo que implica privilegiar el derecho fundamental de acceso a la justicia, es decir, la interpretación que ahora se sustenta parte de la base de que la tutela judicial efectiva, consagrada como derecho fundamental en los artículos 17 constitucional, y 8, numeral 1, y 25, cardinal 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su vertiente de recurso efectivo, implica la obligación para los tribunales, de buscar, con apoyo en los principios ‘pro homine’ e ‘in dubio pro actione’, la interpretación más favorable al ejercicio de ese derecho fundamental, interpretando de manera estricta los requisitos para admitir los juicios y teniendo presente la ‘ratio’ de la norma a fin de evitar caer en interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento del asunto.3
"Por las razones anteriores, al haberse vulnerado en perjuicio del quejoso los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, lo procedente es conceder la protección constitucional solicitada para el efecto de que la S. Regional se conduzca en los términos siguientes: ..."
II. El Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Quinto Circuito (Durango), al fallar el juicio de amparo directo **********, en sesión de veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, en la parte que interesa, sostuvo las mismas consideraciones que el órgano colegiado citado en el apartado I del presente considerando, motivo por el cual no se transcriben en obvio de repeticiones innecesarias.
Y, en similares términos falló los juicios de amparo directo **********, **********, ********** y **********, en sesiones de quince y dieciséis de noviembre, y uno y ocho de diciembre, todos de dos mil dieciséis, respectivamente, que dieron origen a la siguiente jurisprudencia:
"Registro digital: 2013742
" Jurisprudencia
" Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
"Libro 39, Tomo III, febrero de 2017
"Materias: laboral y administrativa
" XXV.2o. J/3 (10a.)
"Página 1945
«Semanario Judicial de la Federación del viernes 24 de febrero de 2017 a las 10:26 horas»
"PENSIONES OTORGADAS POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. LAS SALAS DEL AHORA TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA SON COMPETENTES PARA CONOCER DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA LA OMISIÓN DE SU DETERMINACIÓN, CÁLCULO Y ACTUALIZACIÓN, SIN NECESIDAD DE UNA INSTANCIA O PETICIÓN PREVIA DEL INTERESADO AL RESPECTO. De los parámetros que derivan de las ejecutorias que corresponden a las jurisprudencias 2a./J. 74/2012 (10a.) y 2a./J. 78/2013 (10a.), de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en la página 897 del Libro XII, Tomo 2, septiembre de 2012, y en la página 988 del Libro XXI, Tomo 1, junio de 2013, de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘PENSIÓN OTORGADA POR EL ISSSTE. LA DETERMINACIÓN Y CÁLCULO DE LOS INCREMENTOS RESPECTIVOS, CON APOYO EN EL ARTÍCULO 57 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO INSTITUTO, TIENEN NATURALEZA POSITIVA, POR LO QUE CORRESPONDE AL QUEJOSO PROBAR SU EXISTENCIA CUANDO LA AUTORIDAD RESPONSABLE LO NIEGA.’ y de título y subtítulo: ‘PENSIÓN OTORGADA POR EL ISSSTE. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO CUANDO SE RECLAMA LA DETERMINACIÓN Y CÁLCULO DE LOS INCREMENTOS RESPECTIVOS, CON APOYO EN EL ARTÍCULO 57 DE LA LEY QUE RIGE A DICHO INSTITUTO.’, respectivamente, se advierte, por un lado, que el acto impugnado aparentemente como omisivo, realmente debe entenderse como la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a la pensión –acto positivo–, mientras que el motivo de su ilegalidad consiste en que la autoridad ha omitido hacerlo conforme a las disposiciones legales que resulten aplicables –naturaleza negativa– y, por otro, que el juicio de nulidad es la vía procedente para ese fin, precisamente porque el análisis que habrá de realizarse únicamente exige verificar si se han aplicado correctamente las disposiciones relativas. Ahora, conforme a los artículos 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, actualmente abrogada –incluso conforme a su propia evolución– y 8 del reglamento para el otorgamiento de pensiones de los trabajadores sujetos al régimen del artículo décimo transitorio del decreto por el que se expidió aquel ordenamiento, según sea el caso, la autoridad demandada tiene la obligación de incrementar la cuantía de las pensiones, ya sea: a) anualmente, con efectos a partir del primer día de enero de cada año; b) conforme aumente el salario mínimo general para el Distrito Federal (ahora Ciudad de México); o, c) en el mismo tiempo y proporción en que aumenten los sueldos básicos de los trabajadores en activo. Bajo esa perspectiva, determinar, calcular y actualizar el monto de la pensión es una obligación que impone la norma respectiva a la autoridad, por conducto de la unidad administrativa correspondiente, y lo que decida a ese respecto, a su vez, trasciende en la esfera jurídica de los pensionados, al materializarse el perjuicio por recibir su pensión en una cantidad menor a la que estiman tienen derecho. En estas condiciones, con el pago de la pensión se refleja la voluntad definitiva del mencionado organismo; de ahí que sea innecesario que el acto que se impugne provenga de una solicitud, instancia o petición de la parte interesada a la que haya recaído una respuesta expresa o ficta de la autoridad, pues para que proceda el juicio de nulidad basta con que el acto controvertido sea unilateral, obligatorio y refleje la voluntad oficial de la autoridad, lo que acontece con los actos administrativos que se manifiestan en forma expresa a través del pago de la pensión en los términos en que decide hacerlo el instituto demandado. Por tanto, las S. del ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa son competentes para conocer del juicio contencioso administrativo promovido en los términos señalados, lo que implica privilegiar el derecho fundamental de acceso a la justicia, con apoyo en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8, numeral 1 y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su vertiente de recurso efectivo e interpretación más favorable para el ejercicio de ese derecho fundamental."
III. El Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (Ciudad de México), al resolver el juicio de amparo directo **********, en sesión de doce de mayo de dos mil dieciséis, en la parte que interesa, estimó:
"Determinado lo anterior, este tribunal procede analizar el punto fundamental en el que se centra la litis a resolver.
"Como premisa fundamental, debe precisarse que el punto jurídico a resolver consiste en determinar si para acudir al juicio contencioso administrativo debe existir una resolución expresa o ficta por parte del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que resuelva sobre el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que el pensionado pretende, o si por el contrario, basta con que el particular sustente su pretensión en la resolución de concesión de pensión.
"Para resolver lo conducente, es preciso señalar que el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,4 establece la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, en los términos siguientes:
"La hipótesis normativa, establece que el juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"También procede contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Las autoridades de la administración pública federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.
"El artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, establece que el citado tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, en los siguientes términos:
"La disposición normativa en examen dispone –en lo que es materia de estudio– que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
"Para esos efectos, las resoluciones se consideran definitivas cuando no admiten recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.
"Para determinar cuándo se está en presencia de un acto definitivo, conviene examinar lo que la Segunda S. del Máximo Tribunal del País ha establecido sobre el tema, a través de la tesis 2a. X/2003, de aplicación analógica al caso, que dispone:
"‘TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. «RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS.» ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.’ (se transcribe).5
"En lo que aquí interesa, del anterior criterio se obtiene que para determinar si un acto es definitivo se debe atender a su naturaleza, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa.
"Dicho producto final suele expresarse de dos formas:
"a) Como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, o
"b) Como manifestación aislada, que por su naturaleza y características no requiere de procedimientos que le antecedan para poder reflejar la última voluntad oficial.
"Por tanto, tratándose de actos que integran un procedimiento administrativo, no podrán considerarse ‘definitivos’ los emitidos durante las fases de dicho procedimiento, ya que sólo tiene ese carácter el fallo con el que culmine dicho procedimiento.
"En cambio, cuando se trate de actos aislados ‘expresos o fictos’ de la administración pública, serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados.
"Por su parte, el artículo 14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece los requisitos que debe contener la demanda de nulidad:
"‘Artículo 14.’(se transcribe)
"Como se advierte, la demanda de nulidad debe contener el nombre ...
"Con base en los elementos normativos examinados, este Tribunal Colegiado determina que para acudir al juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sí debe existir una resolución expresa o ficta por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que resuelva sobre el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que el pensionado pretende.
"Lo anterior, en atención a que, de la interpretación armónica de los artículos 2o., 14, fracción II y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se considera que para acudir al juicio contencioso administrativo, se debe acreditar la existencia de una resolución definitiva expresa o negativa ficta, en la que la autoridad resuelva, previamente, la pretensión del accionante en relación con el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos que el pensionado pretende.
"De esta manera, de la interpretación sistemática que se realiza a los artículos 2o., 14, fracción II y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se determina que sí debe existir una resolución expresa o una petición o solicitud a la autoridad y que no sea resuelta, para que sea viable impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"A esa conclusión se arriba, en atención a que las leyes deben interpretarse de manera sistemática para que sus disposiciones sean congruentes entre sí.
"En ese sentido, las hipótesis normativas relativas deben interpretarse de manera conjunta y armónica, de lo que deriva que si el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que el juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; mientras que los diversos 14 y 15 establecen que el demandante debe adjuntar a su demanda, el documento en el que conste la resolución impugnada y en el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad; se determina que sí debe existir una resolución expresa o una petición o solicitud a la autoridad y que no sea resuelta, para que sea viable impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"Por tanto, previo a acudir al juicio contencioso administrativo federal ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el particular debe solicitar a la autoridad correspondiente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que pretende.
"Debe señalarse que esta determinación no pugna con la disposición contenida en el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
"Esto, porque como bien lo establece la primera parte de la hipótesis normativa, el Tribunal Federal conoce de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos. De esta manera, es indispensable que el acto impugnado que se dicte en materia de pensiones civiles, con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y que se impugne ante el citado tribunal, conste en un documento o resolución expresa, o que exista una petición o solicitud a la autoridad y que no sea resuelta, para que sea viable impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"Criterio que resulta acorde con lo prescrito en el artículo 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece que el demandante debe adjuntar a su demanda, el documento en el que conste la resolución impugnada y en el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad.
"Por esa razón es inexacto que era innecesario que el actor acreditara la negativa ficta o expresa de su solicitud de prestaciones, ya que ese aspecto es precisamente uno de los requisitos que el accionante del juicio debe adjuntar a su demanda.
"Por otra parte, si bien es exacto que al hablarse de pensiones civiles a que se refiere el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se abarcan todos los aspectos concernientes a las pensiones de los trabajadores, cierto es también que ello no implica que los particulares puedan acudir directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a reclamar aspectos que de origen o de primera intención corresponde resolver a la autoridad administrativa (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado).
"Esto, porque de considerar válida la pretensión de la accionante del juicio de nulidad en el sentido de acudir directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a reclamar la actualización, determinación y cálculo del incremento de los conceptos previsión social múltiple y bono de despensa a su pensión, se desnaturalizaría la acción contenciosa administrativa, en virtud de que el juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas, que constituyen el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa y se expresa de dos maneras, como la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, o como manifestación aislada, que por su naturaleza y características no requiere de procedimientos que le antecedan para poder reflejar la última voluntad oficial.
"Este razonamiento es acorde con la disposición contenida en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que señala que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
"Es decir, el propio mandato legal dispone que los juicios deben promoverse contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. De manera que, indefectiblemente debe existir el dictado de un acto administrativo de autoridad, una resolución definitiva o la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, para que sea susceptible de impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"No constituye obstáculo a las consideraciones anteriores, la manifestación de la quejosa de que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no prevé ningún procedimiento que deba agotarse previamente al juicio contencioso, en virtud de que, la resolución de la S. no constriñe al quejoso a realizar o agotar un procedimiento o recurso previo, sino a que el acto que impugne conste en un documento o resolución expresa, o que exista una petición o solicitud a la autoridad y que no sea resuelta, para que sea viable impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"En mérito de lo expuesto, resulta correcta la determinación adoptada por la S. responsable, en la que decretó el sobreseimiento en el juicio, en términos del artículo 8o., fracción XI, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo e infundados los conceptos de violación propuestos por la parte quejosa. ..."
"Registro digital: 2013024
"Tesis I.20o.A.9 A (10a.)
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«Semanario Judicial de la Federación del viernes 11 de noviembre de 2016 a las 10:22 horas»
"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA LA ACTUALIZACIÓN Y CÁLCULO DE LOS INCREMENTOS A UNA PENSIÓN JUBILATORIA. PARA QUE PROCEDA, DEBE EXISTIR UNA RESOLUCIÓN EXPRESA O FICTA DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, EN RESPUESTA A LA SOLICITUD RELATIVA. De la interpretación armónica de los artículos 2o., 14, fracción II y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se advierte que para acudir al juicio contencioso administrativo debe acreditarse la existencia de una resolución definitiva expresa o negativa ficta, para que sea viable impugnarla en esa vía; criterio que atiende a lo establecido en esa misma ley, en el sentido de que la demanda de nulidad debe contener la resolución que se impugna, aunado a que el demandante debe adjuntar el documento en el que conste la resolución impugnada, o bien, en el supuesto de que impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad. Por tanto, para que proceda el juicio contencioso administrativo federal contra la actualización y cálculo del incremento a una pensión jubilatoria, se requiere que el particular, previamente, haya solicitado al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos a que estime tiene derecho, además de acreditar la resolución expresa o ficta recaída a su petición, lo cual resulta acorde con la fracción VI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa abrogada, que dispone que éste conocerá de los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de manera que, indefectiblemente, debe existir el dictado de un acto administrativo de autoridad, una resolución definitiva o la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, a fin de que sea susceptible de impugnarse ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; sin que esto implique constreñir al actor a agotar un procedimiento o recurso en todos los casos, sino a que el acto impugnado conste en un documento o resolución expresa, o bien, que se trate de una resolución ficta recaída a una petición o solicitud."
Hechas las precisiones anteriores, conviene determinar los elementos fácticos y jurídicos que los Tribunales Colegiados de Circuito, contendientes, consideraron en sus resoluciones respectivas.
I. El Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, con residencia en Zacatecas, Zacatecas al resolver el juicio de amparo directo administrativo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, con sede en Pachuca, H., (cuaderno auxiliar **********).
En el juicio contencioso administrativo:
1. El veintiuno de abril de dos mil diecisiete, **********, promovió juicio de nulidad, en el que señaló como acto impugnado la omisión, consistente en el ajuste e incremento al monto de la cuota diaria de su pensión otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley del citado instituto, vigente en el año de mil novecientos ochenta y siete, es decir, para que se realizaran conforme a los incrementos a los sueldos de los trabajadores en activo, así como el pago de las diferencias de la cuota diaria y de aguinaldo.
2. La S. Regional de H. del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, admitió a trámite la demanda de nulidad y registró el asunto con el número de expediente **********.
3. El veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, la S. responsable dictó sentencia en la que determinó sobreseer en el juicio de nulidad, al haber resultado fundada la causal de improcedencia y sobreseimiento hecha valer de oficio, sosteniendo en esencia, que la competencia material del tribunal de origen, se actualiza siempre y cuando el juicio de nulidad se entable en contra de resoluciones definitivas, actos administrativos o procedimientos; los que de manera común encierran como exigencia, para la procedencia del juicio, que exista una manifestación de voluntad de la autoridad, pues de otra forma no habría sustancia que pudiera ubicarse dentro del ámbito materia de su competencia, y que el acto reclamado por el actor no podía ser catalogado como una manifestación de la voluntad expresa o ficta, sino que se trata de un acto de naturaleza omisiva, porque la autoridad demandada en ningún momento fue instada para emitir una opinión o decisión sobre el ajuste o incremento de la cuota diaria de pensión reclamada por la parte actora.
4. En contra de dicha determinación, el actor interpuso demanda de amparo directo.
• Que contrario a lo determinado por la S. responsable, el acto impugnado en realidad no tiene la característica que le atribuyó (omisivo), lo cual es fundamental, dado que se entendió de manera incorrecta la demanda por haberse dado una relevancia que no le corresponde al calificativo o apreciación que la parte actora hizo de aquél. El acto impugnado lo constituye la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a la pensión, mientras que el motivo de su ilegalidad, consiste en que la autoridad ha omitido hacerlo conforme a las disposiciones que resulten aplicables.
• Estimó que contrario a la apreciación de la autoridad responsable, el acto impugnado tiene la naturaleza de un acto positivo, ya que la conducta imputada a la autoridad, consiste en omitiractualizar, determinar y calcular los incrementos a la pensión, independientemente de que el vicio de legalidad tenga naturaleza negativa, en el sentido de que hay una abstención u omisión de la autoridad de actualizar, determinar o calcular tales incrementos de la pensión con apoyo en la legislación aplicable.
• Señaló que la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que el juicio de nulidad es la vía procedente contra el acto, consistente en omitir la determinación y cálculo de los incrementos a la pensión, aun cuando se alegue la aplicación retroactiva de la ley, precisamente, porque el análisis que habrá de realizarse, únicamente exige verificar si se han aplicado correctamente las disposiciones relativas; caso análogo al que es materia de estudio en el expediente de nulidad del que deriva el acto reclamado, en tanto que en esa controversia habrá de determinarse si en efecto se ha omitido o no incrementar la pensión con base en las disposiciones que resulten aplicables.
• Apuntó que conforme al artículo 57 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el treinta y uno de marzo de dos mil siete, y al numeral 8 del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio del Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, según sea el caso, la autoridad demandada tiene la obligación de incrementar la cuantía de las pensiones, ya sea: a) anualmente, con efectos a partir del primer día de enero de cada año; b) conforme aumente el salario mínimo general para el Distrito Federal; o, c) en el mismo tiempo y proporción en que aumenten los sueldos básicos de los trabajadores en activo.
• Consideró que el acto impugnado, por exteriorizarse al momento de realizar el pago de la pensión, constituye la voluntad definitiva o producto final de la administración pública, justamente por ser una manifestación unilateral y obligatoria de la autoridad, que desde luego le agravia al pensionado, y lo cual debe dilucidarse al resolver el fondo del asunto, es decir, que con el pago de la pensión, se refleja la voluntad definitiva del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, de tal suerte que no es necesario que el acto que se impugne provenga de una petición de la parte interesada a la que haya recaído una respuesta expresa o ficta de la autoridad, pues para que sea procedente el juicio de nulidad basta con que tal acto sea unilateral y obligatorio y refleje la voluntad oficial de la autoridad, lo que acontece con los actos administrativos que se manifiestan en forma expresa a través del pago de la pensión en los términos en que decide hacerlo el Instituto demandado.
• Determinó que la S. responsable sí es competente para conocer del juicio en los términos promovidos, lo que implica privilegiar el derecho fundamental de acceso a la justicia, es decir, la interpretación que ahora se sustenta parte de la base de que la tutela judicial efectiva, consagrada como derecho fundamental en los artículos 17 constitucional, 8, numeral 1 y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su vertiente de recurso efectivo, implica la obligación para los tribunales, de buscar, con apoyo en los principios "pro homine" e "in dubio pro actione", la interpretación más favorable al ejercicio de ese derecho fundamental, interpretando de manera estricta los requisitos para admitir los juicios y teniendo presente la "ratio" de la norma a fin de evitar caer en interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento del asunto.
II. El Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Quinto Circuito (Durango), al fallar el juicio de amparo directo **********.
1. **********, promovió juicio contencioso administrativo demandando la omisión consistente en la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a su pensión.
2. La S. Regional Norte Centro III y Cuarta S. Auxiliar del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, registró el asunto con el número de expediente **********.
3. El ocho de junio de dos mil dieciséis, dicha autoridad dictó sentencia en la que en esencia, consideró que la omisión demandada no es de su competencia, para lo cual se apoyó en el criterio emitido por el Pleno de la S. Superior del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, de rubro: "ACTO DE NATURALEZA OMISIVA, NO ES IMPUGNABLE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA."
4. Inconforme con la anterior resolución, el actor promovió demanda de amparo directo.
Se omite hacer reseña de las consideraciones de este órgano colegiado, en virtud de que son las mismas que sostuvo el Tribunal Colegiado de Circuito señalado en el apartado I, del presente considerando.
III. El Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (Ciudad de México), al resolver el juicio de amparo directo **********.
1. El quince de abril de dos mil quince, **********, promovió juicio contencioso administrativo en línea, ante el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, precisando como acto impugnado la omisión, consistente en la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a la pensión número **********, otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, por los conceptos de previsión social múltiple y bono de despensa.
2. El veinte de abril de dos mil quince, la S. Especializada en juicios en línea del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, admitió a trámite la demanda y registró el asunto con el número **********
3. El dieciocho de septiembre de dos mil quince, la S. referida emitió sentencia en el sentido de sobreseer en el juicio al actualizarse la causal de improcedencia, prevista en el artículo 8o., fracción XI, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, pues consideró que al no acreditarse que existiera en el caso un pronunciamiento por parte de la autoridad, respecto del pago por concepto de actualización de la pensión de la actora, no se apreciaba una actuación unilateral de la autoridad, que en uso de su facultad de imperio, vinculara a la actora en su situación jurídica, modificando o extinguiendo su derecho a recibir la contraprestación en comentario.
4. Inconforme con la anterior determinación, la actora promovió demanda de amparo directo.
• Que el punto jurídico a resolver consistía en determinar si para acudir al juicio contencioso administrativo debe existir una resolución expresa o ficta por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que resuelva sobre el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que el pensionado pretende, o si por el contrario, basta con que el particular sustente su pretensión en la resolución de concesión de pensión.
• Determinó que para acudir al juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, sí debe existir una resolución expresa o ficta por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que defina sobre el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que el pensionado pretende.
• Refirió que de la interpretación armónica de los artículos 2o., 14 fracción II y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se desprende que para acudir al juicio contencioso administrativo, se debe acreditar la existencia de una resolución definitiva expresa o negativa ficta, en la que la autoridad resuelva previamente la pretensión del accionante, en relación con el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos que el pensionado pretende.
• Señaló que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo exige entre otros requisitos que con la presentación de la demanda se deben acompañar, el documento en el que conste la resolución impugnada y en el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad.
• Estimó que antes de acudir al juicio contencioso administrativo federal ante el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el particular debe solicitar a la autoridad correspondiente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el incremento en la cuota pensionaria de los conceptos previsión social múltiple y despensa que pretende.
• Que la anterior determinación no pugna con la disposición contenida en el artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
• Concluyó que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa sólo conoce de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, por lo que es indispensable que el acto impugnado que se dicte en materia de pensiones civiles, con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y que se impugne ante el citado tribunal, conste en un documento o resolución expresa, o que exista una petición o solicitud a la autoridad y que no sea resuelta, para que sea viable impugnarse ante el entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
- Juicios contenciosos administrativos en los que pensionados del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, demandaron la omisión consistente en la actualización, determinación y cálculo de los incrementos a su pensión.
- Las S. del entonces Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa emitieron sentencias en el sentido de que no eran competentes para conocer de ese tipo de actos reclamados.
- En contra de dichas sentencias, los actores promovieron demandas de amparo directo.
Consecuentemente, debe estimarse existente la contradicción de criterios para determinar si procede o no el juicio contencioso administrativo en contra de la omisión del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de actualizar y calcular los incrementos a una pensión, sin una solicitud, petición o instancia previa del actor, ante el referido instituto.
Ahora bien, para resolver el tema de la presente contradicción, no pasa desapercibido que uno de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al fallar el asunto de su índice, sustentó parte de sus consideraciones en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa abrogada, norma que en la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa vigente no modificó su esencia, sino que únicamente cambió de orden.
Lo anterior se aprecia en el siguiente cuadro:
Por lo que no es obstáculo para la resolución de esta contradicción de tesis el hecho de que la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que se aplicó en uno de los casos contendientes, se encuentre abrogada, toda vez que pueden existir juicios pendientes de resolución en los cuales se aplicó dicha ley.
Tiene aplicación a lo anterior, la siguiente jurisprudencia:
"Registro digital: 189999
"Tesis P. VIII/2001
"Página 322
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO DEBE DECLARARSE INEXISTENTE AUN CUANDO LA NORMA INTERPRETADA POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO HAYA SUFRIDO UNA REFORMA, SI ÉSTA NO MODIFICÓ SU ESENCIA.—No es dable concluir que es inexistente una contradicción de tesis, cuando la norma legal que interpretaron los tribunales y que los llevó a conclusiones discrepantes, sufre una reforma que sólo modificó en parte la terminología empleada, pero no la esencia del precepto, en tanto que se entiende que si el contenido sustancial se mantiene, subsiste la divergencia de criterios que requiere ser superada a través del pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
QUINTO.—Estudio. Precisados así la existencia de la contradicción de tesis y el punto a dilucidar, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estima que el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia es el que sustenta la presente resolución, y que coincide, esencialmente, con el que sostuvo el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
Para dar respuesta al tema de la presente contradicción, conviene señalar el contenido de los artículos 2o., 3o., 14, fracción II, y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales se transcriben a continuación:
"a) La autoridad que dictó la resolución impugnada."
"II. La resolución que se impugna. En el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, precisará la fecha de su publicación."
"IV. En el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad."
También es necesario tener presente el contenido del artículo 14, fracción VI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (abrogada), en el tema que interesa:
"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado."
De los preceptos legales transcritos, se desprende que el juicio contencioso administrativo federal procede contra las resoluciones definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa); así como que una de las partes en ese juicio es la autoridad administrativa que dictó el acto o resolución impugnada, y que en la demanda relativa deberá indicarse, entre otras cosas, precisamente, la resolución que se impugna, la cual además deberá adjuntarse a la propia demanda, y que en el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañarse una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad.
Asimismo, se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa), conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, como las relativas a las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Ahora bien, el análisis de los preceptos legales referidos permite establecer que el juicio contencioso administrativo procede contra resoluciones definitivas, las cuales, como lo ha definido esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son el producto final de la manifestación de la voluntad de la autoridad administrativa, que se expresa de dos formas:
a) Como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento.
b) Como manifestación aislada, que por su naturaleza y características no requiere de procedimientos que le antecedan para poder reflejar la última voluntad oficial.
"Registro digital: 184733
"T.X., febrero de 2003
"Tesis 2a. X/2003
"Página 336
Atento al criterio transcrito, se pone de manifiesto que tratándose de actos que integran un procedimiento administrativo, no podrán considerarse "definitivos" los emitidos durante las fases de dicho procedimiento, ya que sólo tiene ese carácter el fallo con el que culmine el procedimiento respectivo.
En cambio, cuandose trate de actos aislados –expresos o fictos– de la administración pública, serán definitivos en tanto contengan una determinación que ocasionen agravios a los gobernados.
Finalmente, con el mismo tema, en lo que al caso interesa, esta Segunda S. ha emitido también la siguiente jurisprudencia:
"Registro digital: 2014702
"Tesis 2a./J. 80/2017 (10a.)
"Página 246
"PRESCRIPCIÓN DE UN CRÉDITO FISCAL. LA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD TRIBUTARIA DE DECLARARLA DE OFICIO, NO CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA IMPUGNABLE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA. El artículo 3 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa establece la competencia de dicho órgano, destacando entre los supuestos de procedencia del juicio, que se trate de resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, como pudieran ser, entre otras, las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, las que impongan multas por infracciones a normas administrativas federales o las que causen un agravio en materia fiscal. En ese contexto, la omisión de la autoridad tributaria de declarar de oficio la prescripción de un crédito fiscal no constituye una resolución definitiva, en virtud de que el contribuyente que afirma que aquélla ha operado a su favor, no ha solicitado ante la autoridad administrativa que la declare ni, por ende, existe un acto u omisión de ésta que pueda reputarse como una afirmativa ficta, ni se actualiza agravio alguno en materia fiscal que actualice la procedencia del juicio, sin que ello implique un menoscabo al derecho del contribuyente de plantear aquella situación liberatoria, vía excepción, ante la pretensión de la autoridad de hacer efectivos los créditos fiscales. Esta conclusión es congruente con el derecho de acceso a la justicia, el cual no tiene el alcance de que se actúe sin observancia de los requisitos formales previstos por el legislador."
En la contradicción de tesis 404/2016, resuelta por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintiséis de abril de dos mil diecisiete, que dio origen a la anterior jurisprudencia, se sostuvo lo siguiente:
• Que para la procedencia del juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se requiere que las resoluciones que se pretendan impugnar tengan el carácter de definitivas y que, por lo mismo, sean el producto final o última voluntad de la autoridad administrativa. Y, que si la autoridad ha omitido declarar de oficio la prescripción a favor del contribuyente, tal situación no agravia a la gobernada, pues, para ello, es menester que ésta eleve una solicitud en ese sentido a la que recaiga una negativa ficta o expresa por parte de la autoridad administrativa de donde se evidencie que esa respuesta constituiría en todo caso, la última voluntad de la autoridad fiscal en relación con la petición de la agraviada; y, por ende, sea impugnable a través del juicio de nulidad, en términos de lo dispuesto en la fracción V del artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
• La omisión de la autoridad fiscal de declarar de manera oficiosa la prescripción de un crédito fiscal no constituye una resolución definitiva, al no reflejar la voluntad definitiva o última por parte de la autoridad fiscal, y tampoco causa un agravio en materia fiscal al contribuyente; y, por tanto, no es impugnable mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
• El derecho de acceso a la jurisdicción no implica la procedencia del juicio contencioso administrativo de manera irrestricta, pues como ya se indicó, el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, no prevé limitantes, respecto del acceso a la jurisdicción, sino que sujeta la procedencia del juicio contencioso administrativo a diversas condicionantes, sin que éstas priven de los derechos consagrados en la Constitución Federal.
En congruencia con los criterios jurisprudenciales en comentario y los preceptos legales señalados, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que contra el acto relativo a la omisión de determinar, actualizar y calcular los incrementos a la pensión otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, procede el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, siempre y cuando la resolución de la autoridad encargada de realizar ese acto, tenga el carácter de definitiva, lo cual es acorde con la competencia del tribunal respectivo, pues éste conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
Lo anterior también de corrobora con la jurisprudencia 2a./J. 93/2013 (10a.), cuyo contenido es el siguiente:
"Registro digital: 2004040
"Tesis 2a./J. 93/2013 (10a.)
"Página 945
"PENSIÓN DEL ISSSTE. CARGA DE LA PRUEBA DE SUS INCREMENTOS EN EL JUICIO DE NULIDAD. Acorde con el sistema de distribución de cargas probatorias que rige en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 40 y 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, si el actor expone un hecho positivo como apoyo de su pretensión jurídica debe probarlo, pero la autoridad tiene la carga de acreditar los hechos en que sustenta su resolución, cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De esta manera, si en el juicio de nulidad la parte actora sustenta su pretensión (nulidad de resolución expresa o negativa ficta), en el hecho de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no ha efectuado los incrementos a las pensiones al mismo tiempo y en la misma proporción que a los salarios de los trabajadores en activo, y el instituto demandado afirma, en la resolución expresa que da respuesta a la solicitud o en la contestación a la demanda en el juicio de nulidad en que se impugna la negativa ficta, que ha realizado los incrementos correctamente y de acuerdo con el sistema vigente hasta el 4 de enero de 1993, es inconcuso que debe probar los hechos en que motiva el contenido de la resolución expresa o de la que motivó la negativa ficta, específicamente que ha calculado y pagado los incrementos a la pensión jubilatoria correctamente, con apoyo en el artículo 57 de la ley que rigió al citado Instituto hasta la fecha referida, justamente porque en el juicio de nulidad el pensionado actor ha negado que haya sido así, lo que representa una negativa lisa y llana; además, porque es obligación del instituto realizar los incrementos a las pensiones, lo que debe justificar debidamente."
En dicha jurisprudencia se parte de la premisa de que en el juicio contencioso en el que se demandan incrementos a una pensión acorde a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se impugna una resolución expresa o una negativa ficta y no una omisión de la autoridad.
En mérito de lo expuesto, es dable concluir que la omisión del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de calcular y actualizar los incrementos a la pensión jubilatoria otorgada a un trabajador no es un acto definitivo, toda vez que no refleja una voluntad definitiva o última por parte de ese organismo de seguridad social, por tanto no es impugnable mediante juicio de nulidad.
Esto es, para acudir al juicio contencioso administrativo ante el tribunal respectivo, sí debe existir una resolución expresa o ficta por parte del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que resuelva sobre la actualización y cálculo de los incrementos a la pensión otorgada a los derechohabientes de este Instituto, toda vez que el propio legislador haciendo uso del amplio margen de configuración legislativa, al redactar el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, limitó la procedencia del juicio contencioso administrativo a determinadas hipótesis (resoluciones definitivas que causen perjuicio).
Consecuentemente, sobre el tema de la actualización y cálculo de los incrementos a la pensión otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el juicio contencioso administrativo no es procedente mientras la autoridad administrativa no dicte una resolución definitiva, que cause un agravio al gobernado; sin este requisito el órgano jurisdiccional deberá declarar improcedente el juicio tramitado y, por ende, no resolverá el fondo del asunto.
Así las cosas, esta Segunda S. de la Suprema Corte de justicia de la Nación, concluye que el juicio contencioso administrativo es improcedente contra la actualización y cálculo de los incrementos a una pensión jubilatoria otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, mientras no se emita una resolución definitiva que cause un agravio al gobernado, lo que significa que el órgano jurisdiccional no puede entrar a resolver el fondo del asunto, sin antes verificar los requisitos de procedencia previstos en las leyes respectivas para la interposición de cualquier medio de defensa, ya que las formalidades procesales son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución de un asunto. Consecuentemente, para que proceda el juicio contencioso administrativo federal contra la omisión de actualizar y calcular los incrementos a la pensión jubilatoria otorgada por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se requiere que el particular, previamente, lo haya solicitado a ese Instituto, para que esté en condiciones de exhibir, obligatoriamente, la resolución expresa o ficta recaída en el asunto, lo cual resulta acorde con lo establecido en la fracción VI del artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. PARA QUE PROCEDA CONTRA LA OMISIÓN, ACTUALIZACIÓN Y CÁLCULO DE INCREMENTOS A LAS PENSIONES CONCEDIDAS POR EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, PREVIAMENTE DEBE EXISTIR UNA RESOLUCIÓN EXPRESA O FICTA QUE HAYA DADO RESPUESTA A LA PETICIÓN DEL PENSIONADO. De los artículos 14, fracción VI, de Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa abrogada, 2o., 3o., 14, fracción II, y 15, fracciones III y IV, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se advierte que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa) conocerá del juicio contencioso administrativo promovido contra las resoluciones definitivas dictadas en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. De dichas normas se deduce que tratándose de la impugnación de la actualización y cálculo de incrementos a una pensión se requiere de una resolución dictada por el Instituto referido, lo que presupone que el actor, antes de acudir al juicio contencioso administrativo federal, debió gestionar ante la autoridad administrativa que se le otorgaran dichos incrementos, a fin de que se pronunciara de manera expresa o ficta su negativa a acordar de manera favorable la instancia ante aquélla planteada, máxime que en las tesis aislada 2a. X/2003 y de jurisprudencia 2a./J. 80/2017 (10a.), la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que para la procedencia del juicio contencioso administrativo se requiere que se haya emitido un acto administrativo de autoridad, una resolución definitiva o la última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, para que sea susceptible de impugnarse ante el Tribunal mencionado.
1. "Artículo 57. ...
(Reformado, D.O.F. 1 de junio de 2001)
"La cuantía de las pensiones se aumentará anualmente conforme al incremento que en el año calendario anterior hubiese tenido el Índice Nacional de Precios al Consumidor, con efectos a partir del día primero del mes de enero de cada año.
"En caso de que en el año calendario anterior el incremento del Índice Nacional de Precios al Consumidor resulte inferior a los aumentos otorgados a los sueldos básicos de los trabajadores en activo, las cuantías de las pensiones se incrementarán en la misma proporción que estos últimos. ..."
2. "Artículo 8. La cuantía de las pensiones se aumentará anualmente conforme al incremento que en el año calendario anterior hubiese tenido el Índice Nacional de Precios al Consumidor, con efecto a partir del 1o. de enero de cada año. ..."
3. Lo ahí sustentado tiene apoyo en la tesis 1a. CCXCI/2014 (10a.), título y subtítulo "TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. LOS ÓRGANOS ENCARGADOS DE ADMINISTRAR JUSTICIA, AL INTERPRETAR LOS REQUISITOS Y LAS FORMALIDADES ESTABLECIDOS EN LA LEY PARA LA ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LOS JUICIOS, DEBEN TENER PRESENTE LA RATIO DE LA NORMA PARA EVITAR FORMALISMOS QUE IMPIDAN UN ENJUICIAMIENTO DE FONDO DEL ASUNTO.". (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 9, Tomo I, página 536, agosto de 2014, registro digital: 2007064, y «Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de agosto de 2014 a las 08.05 horas»)
4. "Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
5. Novena Época. Registro digital: 184733, Segunda S., tesis aislada, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2003, materia administrativa, tesis 2a. X/2003, página 336.