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Timestamp: 2016-10-28 02:32:44+00:00
Document Index: 99840306

Matched Legal Cases: ['art. 90', 'art. 68', 'art. 15', 'art. 3', 'art. 68', 'art. 84', 'art. 98', 'art. 90', 'art. 93', 'art. 89', 'art. 18', 'art. 74', 'art. 100', 'art. 4', 'art. 88', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 88', 'art. 15', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 4']

99 Ia 31734. Arr�t du 19 septembre 1973 dans la cause Brozicek contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve
Refus de renouveler l'autorisation de s�jour d'un �tranger. L'acte d�sign� � tort comme "recours en nullit�" est recevable comme recours de droit public s'il remplit les conditions de l'art. 90 OJ (consid. 1). Le recours de droit administratif est irrecevable, � moins que l'�tranger ne b�n�ficie d'un droit � l'octroi de l'autorisation en vertu d'un trait� international (confirmation de la jurisprudence; consid. 2). L'�tranger qui ne b�n�ficie pas d'un tel trait� n'a pas qualit� pour attaquer la d�cision de refus par un recours de droit public; il peut cependant se plaindre par cette voie des vices de proc�dure �quivalant � un d�ni de justice ou s'en rapprochant (confirmation de la jurisprudence; consid. 3). Lorsque la loi pr�voit deux instances, le justiciable a le droit d'exiger que l'autorit� sup�rieure ne se saisisse pas du litige s'il n'a pas �t� tranch� par l'autorit� inf�rieure (consid. 4 a). En mati�re d'autorisation de s�jour, le droit f�d�ral ne garantit pas deux instances cantonales. En revanche, le droit genevois les garantit (consid. 4 b). Cette garantie a �t� m�connue en l'esp�ce (consid. 4 c). Faits � partir de page 318
A.- Jiri Brozicek, ressortissant tch�coslovaque, docteur en droit, a quitt� son pays en 1968, accompagn� de sa femme et de ses deux enfants mineurs, afin de faire op�rer � l'�tranger ces derniers, qui avaient �t� victimes d'un accident de la circulation. Venant de Paris, il est entr� en Suisse avec sa famille le 8 septembre 1968 et s'est rendu � Gen�ve. Apr�s avoir occup� un emploi aupr�s du Comit� international de la Croix-Rouge, il a �t� engag� d�s septembre 1970 en qualit� de ma�tre suppl�ant au coll�ge de la Seymaz du cycle d'orientation de l'enseignement secondaire genevois.
B.- Brozicek a d�pos� aupr�s de la Police cantonale genevoise des �trangers (bureau du contr�le de l'habitant aupr�s du D�partement de justice et police) une demande d'autorisation de s�jour temporaire. Le 31 mars 1970, la Police cantonale des �trangers a pris une d�cision refusant de lui octroyer une autorisation de s�jour et lui impartissant un d�lai au 31 juillet 1970 pour quitter le territoire genevois. Le Conseil d'Etat, saisi d'un recours form� par l'int�ress�, a rejet� ce recours dans le sens des consid�rants par arr�t� du 6 octobre 1970 et a imparti au recourant un d�lai au 30 juin 1971 pour quitter avec sa famille le territoire genevois, � moins qu'il ne demande � �tre mis au b�n�fice de l'asile politique.
Le 3 mars 1971, la Police cantonale des �trangers a �tabli au nom de Brozicek un livret pour �trangers "B" (autorisation de BGE 99 Ia 317 S. 319s�jour) no 37 044, pour lui-m�me, son �pouse et ses enfants, valable jusqu'au 30 juin 1971. Le "but du s�jour" �tait libell� comme suit: "Ma�tre suppl�ant au Coll�ge de la Seymaz D.I.P. ... et pr�parer son d�part. Epouse: sans activit� lucrative. Enfants: traitement m�dical."
Le 11 ao�t 1971, le Conseil d'Etat a d�cid� de laisser ce cas en suspens jusqu'� nouvel ordre et d'autoriser la direction du coll�ge de la Seymaz � r�engager l'int�ress� pour l'ann�e scolaire 1971-1972.
Le 16 f�vrier 1972, la Police cantonale des �trangers a proc�d� au renouvellement du livret pour �trangers. La nouvelle autorisation a �t� donn�e pour une dur�e expirant le 30 juin 1972. Le libell� du "but du s�jour" a �t� modifi� comme suit: "Ma�tre suppl�ant au Coll�ge de la Seymaz, Cycle d'orientation ... Epouse et enfants: vivre aupr�s du chef de famille."
Brozicek ayant sollicit� le renouvellement de l'autorisation de s�jour pour l'ann�e 1972-1973, la Police cantonale des �trangers s'est adress�e le 14 ao�t 1972 au Conseil d'Etat pour lui rappeler le "cas maintenu en suspens". Elle a �crit le m�me jour au requ�rant pour l'informer que "la demande de renouvellement d'autorisation de s�jour que vous avez pr�sent�e est encore � l'examen".
C.- Par arr�t� du 1er novembre 1972, le Conseil d'Etat a d�cid� ce qui suit:
1) La d�cision du 11 ao�t 1971, suspendant l'arr�t� du 6 octobre 1970, n'est pas renouvel�e.
2) Un d�lai au 15 janvier 1973 est imparti au recourant pour quitter le territoire genevois.
Dans les consid�rants de cet arr�t�, le Conseil d'Etat invoque plusieurs incidents mis � la charge de Brozicek, qui serait un individu instable et r�criminateur, s'int�grant difficilement aux exigences locales.
D.- Brozicek a adress� au Tribunal f�d�ral un "recours en nullit� selon l'art. 68 al. 1 lettre b" OJ contre l'arr�t� du Conseil d'Etat du 1er novembre 1972. Il y fait valoir que lui-m�me et la direction du coll�ge de la Seymaz ont pr�sent� les 9 et 15 mai 1972 des demandes d'autorisation pour la reconduction de son engagement et la prolongation de son permis de s�jour B aupr�s du Contr�le de l'habitant et que celui-ci ne s'est pas prononc� sur cette derni�re demande, trait�e par le Conseil d'Etat en premi�re et simultan�ment en derni�re instance dans son arr�t� BGE 99 Ia 317 S. 320du 1er novembre 1972. Il soutient que le Conseil d'Etat aurait ainsi viol� les art. 15 et 19 de la loi f�d�rale sur le s�jour et l'�tablissement des �trangers (LSEE), ainsi que les art. 3 et 4 de la loi genevoise du 21 f�vrier 1934. Il ajoute que la d�cision du Conseil d'Etat du 11 ao�t 1971 ne lui a jamais �t� notifi�e et ne peut entra�ner aucun pr�judice pour lui. Enfin, l'arr�t� du 1er novembre 1972 reposerait sur des constatations inexactes et incompl�tes et ne serait pas appropri� � l'ensemble des circonstances.
E. - Le Conseil d'Etat conclut � l'irrecevabilit�, subsidiairement au rejet du recours.
1. Le recourant qualifie son recours de "recours en nullit�" et d�clare se fonder sur l'art. 68 al. 1 litt. b OJ. En r�alit�, selon cette disposition elle-m�me, la voie du recours en nullit� n'est ouverte que dans les "affaires civiles". La d�cision attaqu�e n'est pas rendue dans une affaire civile, mais est une d�cision cantonale de caract�re administratif; elle ne peut �tre attaqu�e devant le Tribunal f�d�ral que par la voie du recours de droit public, conform�ment � l'art. 84 OJ, � moins qu'elle ne puisse faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 98 litt. g OJ).
Cependant, la d�signation erron�e du recours ne peut nuire au recourant si, pour le surplus, les conditions de forme l�gales sont observ�es (cf. RO 56 II 3). Or, on peut admettre que l'acte de recours satisfait aux exigences de l'art. 90 al. 1 OJ, encore que le recourant ne mentionne express�ment aucune r�gle constitutionnelle. Du point de vue de la forme, le recours est donc recevable comme recours de droit public.
Cependant, les conditions de l'art. 93 al. 2 OJ ne sont pas remplies; les m�moires compl�mentaires du recourant sont tardifs et, partant, irrecevables (art. 89 OJ).
2. Aux termes de l'art. 18 LSEE, le refus d'autorisation prononc� par le canton est d�finitif, ce qui, en vertu de l'art. 74 litt. e LPA, exclut le recours au Conseil f�d�ral. Le refus d'une autorit� cantonale de renouveler une autorisation ne peut pas non plus faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral. En vertu de l'art. 100 litt. b ch. 3 OJ, un tel recours n'est en effet pas ouvert, en mati�re de police des �trangers, contre le refus d'autorisations auxquelles le droit f�d�ral ne conf�re pas un droit. Or, la l�gislation interne ne BGE 99 Ia 317 S. 321conf�re pas de droit au renouvellement d'une autorisation de s�jour (art. 4 LSEE). Seuls les ressortissants de certains pays b�n�ficient, en vertu de trait�s internationaux, d'un droit � l'octroi d'une autorisation ou au renouvellement d'une autorisation d�j� accord�e (RO 98 Ia 650, 97 I 533, 93 I 5). Mais aucun trait� de cette nature n'existe entre la Suisse et la Tch�coslovaquie; le recourant, citoyen tch�coslovaque, ne peut agir par le moyen du recours de droit administratif.
3. Pour que le recours puisse �tre d�clar� recevable, encore faut-il que toutes les conditions de recevabilit� pr�vues par la loi soient r�unies, et notamment celle de l'art. 88 OJ, selon lequel ont qualit� pour recourir les particuliers ou les collectivit�s l�s�s par des arr�t�s ou des d�cisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une port�e g�n�rale. En l'esp�ce, Brozicek recourt contre une d�cision qui le concerne personnellement mais son recours ne peut �tre re�u que s'il est l�s� par cette d�cision dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s (RO 98 Ia 651, 96 I 311, 95 I 106). Ainsi qu'on vient de le rappeler, l'�tranger ne peut en principe, sous r�serve des dispositions des trait�s internationaux, faire valoir aucun droit � l'obtention ou au renouvellement d'une autorisation de s�jour. L'int�r�t qu'il peut avoir � cette obtention ou � ce renouvellement n'est qu'un int�r�t de pur fait. La d�cision qui les lui refuse ne l'atteint donc pas dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s, et l'un des �l�ments n�cessaires pour qu'il ait qualit� pour agir par le moyen d'un recours de droit public fait donc d�faut (RO 98 Ia 651).
Cependant, l'�tranger auquel l'autorisation de s�jour est refus�e en application de l'art. 4 LSEE conserve le droit de former un recours de droit public dans la mesure o� il fait valoir des vices qui affectent la proc�dure d'examen de la demande d'autorisation et qui �quivalent � un d�ni de justice ou s'en rapprochent. La facult� de se plaindre d'un d�ni de justice formel ou encore de la violation du droit d'�tre entendu qui d�coule de l'interdiction du d�ni de justice r�sultant de l'art. 4 Cst. est ouverte � tout individu qui participe � une proc�dure, m�me si la loi ne lui reconna�t pas des int�r�ts juridiquement prot�g�s quant au fond (RO 98 Ia 651, 96 I 600, 93 I 5).
En revanche, l'�tranger n'a pas qualit� pour attaquer par le moyen du recours de droit public le refus d'une autorisation de s�jour en raison de vices qui affecteraient la d�cision quant au BGE 99 Ia 317 S. 322fond et notamment qui toucheraient le pouvoir d'appr�ciation de l'autorit�. L'interdiction de l'arbitraire, par opposition � l'interdiction du d�ni de justice formel et notamment � la garantie du droit d'�tre entendu, est li�e aux droits que l'int�ress� peut faire valoir quant au fond et ne peut �tre invoqu�e que par celui qu'une d�cision atteint dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s. Si l'on entendait tirer de l'art. 4 Cst. la facult� pour un individu atteint dans ses int�r�ts de fait d'exercer un recours de droit public motiv� par une application arbitraire du droit, ind�pendamment de l'existence d'un int�r�t juridiquement prot�g� quant au fond, on reconna�trait ainsi l'existence d'une qualit� pour agir dans des cas o� l'art. 88 OJ l'exclut (RO 98 Ia 652).
Ainsi, en l'esp�ce, le Tribunal f�d�ral ne peut entrer en mati�re que sur les griefs touchant � la proc�dure d'examen de la demande pr�sent�e par le recourant, griefs qui constituent du reste le moyen principal. En revanche, le recours est irrecevable dans la mesure o� il critique la mani�re dont le Conseil d'Etat a �tabli et appr�ci� les circonstances de fait et dans la mesure o� il fait valoir que la d�cision n'est pas appropri�e � l'ensemble des circonstances.
4. Le recourant affirme que le Conseil d'Etat a statu� simultan�ment en premi�re et en derni�re instance et qu'il l'a priv� du droit de b�n�ficier de la proc�dure en deux instances garantie par la loi.
a) Dans le domaine de la juridiction administrative, comme dans toute juridiction, d'une fa�on g�n�rale, les r�gles de comp�tence pr�vues par le l�gislateur doivent �tre observ�es strictement par les autorit�s appel�es � statuer sur les demandes qui leur sont soumises. Lorsque le l�gislateur a pr�vu que les litiges doivent �tre soumis � une autorit� d�termin�e, dont les d�cisions peuvent �tre port�es par voie de recours devant une autorit� sup�rieure, les justiciables ont le droit d'exiger que cette derni�re ne se saisisse pas du litige lorsque celui-ci n'a pas �t� tranch� par l'autorit� inf�rieure. Ils ont droit � ce que le cours normal des instances, tel qu'il a �t� pr�vu par la loi, soit suivi. Ce principe, applicable en mati�re judiciaire, l'est aussi en mati�re administrative (cf. IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 3e �d., vol. II, p. 685, no 634, I; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, p. 77, no 2.2.5: FEHR, Die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Z�rich, p. 208 BGE 99 Ia 317 S. 323ss.; ZBl 1964 p. 471). L'autorit� sup�rieure ne peut donc se saisir d'un litige qui doit d'abord �tre tranch� par une autorit� inf�rieure, � moins que la loi ne le lui permette express�ment. En tout cas, elle ne peut le faire sans l'accord des parties.
b) Aux termes de l'art. 15 LSEE, la police cantonale des �trangers exerce toutes les fonctions relatives � la police des �trangers qui ne sont pas d�volues � une autorit� f�d�rale ou que la l�gislation cantonale n'attribue pas � une autre autorit�; le droit d'octroyer ou de maintenir une autorisation de s�jour doit �tre conf�r� � la police cantonale des �trangers ou � une autorit� qui lui est pr�pos�e. Selon l'art. 19, le recours � une autorit� cantonale sup�rieure doit �tre r�serv� par la l�gislation cantonale pour les cas de refus, lorsque la comp�tence d'octroyer ou de maintenir une autorisation n'est pas r�serv�e au gouvernement cantonal ou � un chef de d�partement ou qu'il n'existe pas de droit de recours � l'autorit� f�d�rale.
La l�gislation f�d�rale ne garantit donc nullement � l'�tranger, en cas de rejet de sa demande, l'examen de son cas par deux instances cantonales. Mais le droit de recours doit �tre r�serv� � l'�tranger, lorsque le droit de d�cider (en premi�re instance) n'appartient pas au gouvernement cantonal ou au chef d'un d�partement.
Selon la loi d'application dans le canton de Gen�ve de la LSEE, du 21 f�vrier 1934, c'est le d�partement dejustice et police qui est l'autorit� cantonale de police des �trangers (art. 1er), le bureau du contr�le de l'habitant fonctionnant comme organe de contr�le (art. 2). Les autorisations, le refus de s�jour, d'�tablissement ou de tol�rance ainsi que les expulsions et les r�vocations sont prononc�s par le d�partement (art. 3), la voie du recours au Conseil d'Etat �tant ouverte contre toute d�cision prise en cette mati�re par le d�partement (art. 4). Ainsi, en vertu de la l�gislation genevoise, le Conseil d'Etat ne peut pas se prononcer directement sur une demande d'autorisation de s�jour ou de renouvellement d'une telle autorisation, sauf, sans doute, avec l'accord de l'int�ress�.
c) En l'esp�ce, la situation de fait est complexe. D'une part, le Conseil d'Etat, saisi d'un recours form� par Brozicek contre la d�cision de la Police cantonale des �trangers, a rejet� ce recours le 6 octobre 1970 et a imparti � l'int�ress� un d�lai de d�part. L'arr�t� attaqu� du 1er novembre 1972 est intitul� "arr�t� relatif au recours de Monsieur Jiri Brozicek" et est consid�r� par le BGE 99 Ia 317 S. 324Conseil d'Etat comme faisant suite au recours du 28 avril 1970, dont l'ex�cution avait �t� suspendue le 11 ao�t 1971. Si la situation se pr�sentait seulement sous cet angle, le recours devrait incontestablement �tre rejet�.
Mais d'autre part, la Police cantonale des �trangers a agi dans un sens diff�rent de celui qu'aurait d� impliquer l'�tat de fait qui vient d'�tre rappel�. Si, dans sa r�ponse au recours, le Conseil d'Etat a affirm� que le recourant n'avait jamais �t� mis formellement au b�n�fice d'une autorisation de s�jour et que l'attestation d�livr�e � l'int�ress� et aux termes de laquelle il �tait sous permis SB no 37 044 en formalit� de renouvellement �tait due � une erreur, il ressort de l'examen du livret pour �trangers, qui se trouvait d�pos� pour renouvellement aupr�s de l'autorit� cantonale et que celle-ci a remis au Tribunal � la demande du juge d�l�gu�, que cette d�claration est erron�e. Brozicek se trouvait effectivement au b�n�fice d'une autorisation de s�jour valable en dernier lieu jusqu'au 30 juin 1972. La Police des �trangers a proc�d� au renouvellement de l'autorisation le 16 f�vrier 1972, sans formuler aucune r�serve et notamment en n'inscrivant plus la mention du but "pr�parer son d�part" qui figurait sur le m�me livret au regard de l'autorisation �chue le 30 juin 1971. Le recourant d�clare n'avoir jamais eu connaissance de la d�cision du Conseil d'Etat du 11 ao�t 1971, et l'intim� ne conteste pas le fait que cette d�cision n'a jamais �t� communiqu�e au recourant. Une telle communication ne ressort d'ailleurs pas du dossier.
D�s lors, le recourant pouvait l�gitimement croire, lorsque l'autorisation de s�jour eut �t� renouvel�e le 16 f�vrier 1972, qu'il se trouvait au b�n�fice d'une autorisation de s�jour normale et que la d�cision du Conseil d'Etat du 6 octobre 1970 �tait devenue caduque. Il ne pouvait d'ailleurs qu'�tre confirm� dans cette id�e par la lettre que lui a adress�e la Police des �trangers le 14 ao�t 1972 et - la veille de la d�cision du Conseil d'Etat - par l'attestation du 31 octobre 1972.
De toute fa�on, il avait re�u, de l'autorit� comp�tente pour la d�livrer, une autorisation de s�jour valable jusqu'au 30 juin 1972 et, conform�ment aux indications figurant sur le livret, il a sollicit� en temps utile, soit en mai 1972 (date indiqu�e par le recourant et non contest�e par l'intim�, qui n'a pas produit l'int�gralit� du dossier), une prolongation de l'autorisation. Il devait donc normalement recevoir une d�cision de la Police cantonale des �trangers admettant ou rejetant sa requ�te, d�cision BGE 99 Ia 317 S. 325qu'il aurait pu, dans le cas o� elle aurait �t� n�gative, porter devant le Conseil d'Etat. La Police des �trangers ayant consult� le Conseil d'Etat, celui-ci a repris la proc�dure qu'il avait laiss�e en suspens par sa d�cision du 11 ao�t 1971, sans s'apercevoir qu'entre-temps la situation de l'int�ress� avait �t� modifi�e, du fait qu'il avait obtenu le 16 f�vrier 1972 une autorisation r�guli�re de s�jour.
D�s lors, c'est � juste titre que le recourant requiert l'annulation de la d�cision du Conseil d'Etat, cette d�cision ayant �t� rendue en violation du droit, que la loi donne au requ�rant, de voir sa requ�te examin�e, en cas de refus, par deux instances successives. L'arr�t� attaqu� est ainsi en contradiction avec l'art. 4 Cst. et doit �tre annul� pour le motif qui vient d'�tre relev�, sans que le tribunal de c�ans ait � se prononcer sur les griefs que le recourant forme contre l'arr�t� du Conseil d'Etat quant au fond, griefs qui �chappent � sa comp�tence.
Admet le recours et annule l'arr�t� du Conseil d'Etat du canton de Gen�ve du 1er novembre 1972.