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Timestamp: 2019-04-25 09:48:39+00:00
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Administração Pública – Princípios da Administração Pública | Aulas de Direito
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Administração Pública – Princípios da Administração Pública
O Direito Administrativo brasileiro não é codificado. Por isso, as funções sistematizadora e unificadora das leis, em outros ramos desempenhadas por códigos, no Direito Administrativo cabem aos princípios.
São regras gerais que a doutrina identifica como condensadores dos valores fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lógico denominado abstração indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas específicas as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princípios informam o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam o núcleo valorativo essencial da ordem jurídica.
Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, “princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica que lhe dá sentido harmônico”. E completa: “violar um princípio é muito mais grave do que violar uma norma.
O Direito Administrativo, como vimos anteriormente como ramo que se destaca do Direito Público, caracteriza-se por ser informado por princípios próprios.
Conforme ensina ainda o mestre Celso Antonio Bandeira de Mello, o Direito Administrativo é regido por dois supraprincípios que são o da: supremacia do interesse público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, também chamado simplesmente de princípio do interesse público ou da finalidade pública, significa que os interesses da coletividade são mais importantes que os interesses individuais, razão pela qual a Administração, como defensora dos interesses públicos, recebe da lei poderes especiais não extensivos aos particulares.
A outorga dos citados poderes projeta a Administração Pública a uma posição de superioridade diante do particular.
Em termos práticos, cria uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados.
São exemplos de prerrogativas especiais conferidas à Administração Pública e seus agentes decorrentes da supremacia do interesse público:
a possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em pública (desapropriação);
autorização para usar propriedade privada em situações de iminente perigo público (requisição de bens);
prazos processuais em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar;
presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos; impenhorabilidade dos bens públicos dentre outras.
O princípio da indisponibilidade do interesse público enuncia que os agentes públicos não são donos do interesse por eles defendido.
Assim, no exercício da função administrativa os agentes públicos estão obrigados a atuar, não segundo sua própria vontade, mas do modo determinado pela legislação.
Como decorrência dessa indisponibilidade, não se admite tampouco que os agentes renunciem aos poderes legalmente conferidos ou que transacionem em juízo.
A Constituição Federal trouxe inovação ao fazer menção a alguns dos princípios a que se submete a Administração Pública.
O rol consta do artigo 37, mas não é taxativo, simplesmente explicativo. Inicialmente constavam os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Com o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-98, acrescentou-se o princípio da eficiência.
Pode-se chamá-los de princípios constitucionais expressos ou explícitos.
Para memorizar os nomes dos cincos princípios mencionados no artigo 37, caput, pode ser usada a seguinte regra mnemônica: LIMPE = legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
1- Princípio da Legalidade
Já vimos anteriormente que no Direito Privado vige o princípio da autonomia da vontade, ou seja, as partes podem fazer tudo o que a lei não proíbe, podendo livremente eleger os fins que pretendem alcançar e utilizar de todos os meios para atingi-los, desde que fins e meios não sejam proibidos pelo Direito. No Direito Público, diferentemente, a Administração Pública somente pode praticar atos previamente autorizados pela lei, só lhe é permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. Vige a ideia de função, de dever do atendimento do interesse público.
Esse princípio está contido no artigo 37, caput, bem como no artigo 5º, II, ambos da Constituição Federal.
Hely Lopes Meirelles o define com maestria: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.” (pág. 86).
Assim, a Administração Pública, em toda sua atividade está presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.
A Administração, diferentemente do particular, só pode agir, quando, como e se a lei autoriza. Vale dizer, se a lei nada dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo em situações excepcionais (grave perturbação da ordem e guerra quando irrompem inopinadamente).
2- Princípio da Impessoalidade
A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida a todos os cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza.
Este princípio estabelece um dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações ou privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função pública.
A relação desse princípio com a noção de finalidade pública é indiscutível. Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade “nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal”. Assim, ao agir visando a finalidade pública prevista na lei, a Administração Pública necessariamente imprime impessoalidade e objetividade na atuação, evitando tomar decisões baseadas em preferência pessoal ou sentimento de perseguição.
A impessoalidade possui outro aspecto. A atuação dos agentes públicos é imputada ao Estado, significando um agir impessoal da Administração. Assim, as realizações não devem ser atribuídas aos agentes públicos que os praticam, mas à pessoa jurídica a qual os agentes se encontram vinculados. Trata-se da aplicação da Teoria do Órgão.
A própria Constituição Federal dá um exemplo da aplicação deste princípio ao estabelecer a vedação de que constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos em publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos. (art. 37, parágrafo 1º).
3-Princípio da Moralidade
A moralidade tratada no caput, do artigo 37, é a moralidade administrativa. Referido princípio tem hoje status constitucional.
A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de bom administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público. Por essa razão, veda-se à Administração Pública qualquer comportamento que contrarie os princípios da lealdade, boa-fé, ética, probidade, decoro e honestidade.
Assim, o Administrador não deve agir apenas e tão somente de acordo com a lei, mas também de acordo com a moral.
A legislação brasileira prevê diversos instrumentos de proteção da moralidade administrativa. Merecem destaque: a Ação Popular; a Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa (Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/92); Controle exercido pelos Tribunais de Contas e as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).
4-Princípio da Publicidade
Esse princípio torna obrigatória a divulgação oficial dos atos administrativos. Todos os atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração direta e indireta, devem ser levados a conhecimento público para que possam surtir efeito. A publicidade dos atos administrativos é a regra, sendo excepcionada nos casos de sigilo previstos em lei.
O próprio texto Constitucional definiu 3 exceções ao princípio da publicidade, autorizando o sigilo nos casos de risco para:
a) segurança do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: informações militares;
b) a segurança da sociedade ( art. 5º, XXXIII, da CF). Exemplo: sigilo das informações sobre o interior de usina nuclear para evitar atentados terroristas;
c) a intimidade (art. 5º, X, da CF). Exemplo: processos administrativos disciplinares.
Na Constituição Federal há disposições a respeito da abrangência do princípio da publicidade:
Artigo 5º, inciso XIV: “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional”;
Artigo 5º, inciso XXXIII: “todos têm direito a receber dos órgãos públicos as informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”;
Artigo 5º, inciso LXXII: “conceder-se-á habeas data:
para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;
para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.”
A impetração do habeas data é cabível quando a informação for relativa ao próprio impetrante. Fora dessa hipótese a obtenção de informação sonegada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilização de mandado de segurança individual e mandando de segurança coletivo.
5-Princípio da Eficiência
Este princípio foi acrescentado ao artigo 37, caput, da Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 19, de 04-06-98. Foi um dos pilares da Reforma Administrativa que procurou implementar o modelo de administração pública gerencial voltara para um controle de resultados de atuação estatal.
A eficiência deve existir tanto na estruturação dos órgãos administrativos, como também na atuação dos agentes públicos.
Segundo Diógenes Gasparini, a Administração Pública direta e indireta deve realizar suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, além, por certo, de observar outras regras, a exemplo da legalidade. O desempenho com rapidez, significa que o mesmo deve ser oferecido de forma a satisfazer os interesses dos administrados em particular da coletividade em geral. Nada justifica qualquer procrastinação. Assim, é inconcebível o Estado, uma vez solicitado colocar pára-raios numa escola e procrastina sua instalação.
As atribuições também devem ser executadas com perfeição, valendo-se das técnicas e conhecimentos necessários a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e reclamos por parte dos administrados. Por fim, tais competências devem ser praticadas com rendimento, isto é, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório para o interesse da coletividade. Resultados positivos não significam lucros, embora, em alguns casos, possam existir. Deve-se com esse desempenho, rápido e perfeito, atingir um maior numero de beneficiados. Procura-se maximizar os resultados em toda e qualquer intervenção da alçada da Administração Pública.
Além dos princípios constitucionais previstos no caput do artigo 37 da CF., existem princípios infraconstitucionais básicos que regem a Administração Pública, em consonância com os preceitos da CF são eles:
1. Principio da presunção de legitimidade – como são praticados exclusivamente com a finalidade de aplicação da lei, os atos administrativos beneficiam-se da legitimação democrática conferida pelo processo legislativo. Assim, os atos são protegidos por um presunção relativa (júris tantum) de que foram praticados de conformidade com o ordenamento jurídico. Por isso, até prova em contrário, os atos são considerados válidos para o Direito, cabendo ao particular o ônus de provar eventual ilegalidade na sua prática.
2. Princípio da autotutela – consagra o controle interno que a Administração Pública exerce sobre seus próprios atos. Assim, a Administração não precisa recorrer ao Poder Judiciário para anular seus atos ilegais e revogá-los os atos inconvenientes que pratica.
Este princípio é decorrência do princípio da supremacia do interesse público e encontra-se consagrado em duas súmulas do Supremo Tribunal Federal: a 346: “a Administração pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”. E a 473: “a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
3. Princípio da continuidade do serviço público – significa que os serviços públicos não podem sofrer paralisação.
4. Princípio da motivação – por este princípio a Administração Pública tem o dever de indicar os pressupostos de fatos e de direito que determinaram a prática do ato (artigo 2. parágrafo único, da Lei n. 9784-99). Assim, a validade do ato administrativo está condicionada à apresentação por escrito dos fundamentos de fatos e jurídicos justificadores da decisão.
5. Princípio da descentralização ou especialidade – este recomenda que, sempre que possível, as funções administrativas devem ser desempenhadas por pessoas jurídicas autônomas, criadas por lei especificamente para tal finalidade. É o caso das autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 37, XIX, da CF).
Responsável pela disciplina Professor Fernando Peixoto Araújo Neto.
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