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Timestamp: 2016-10-28 00:37:48
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Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 14', 'BGE', 'Art. 54', 'Art. 55', 'Art. 57', 'Art. 58', 'Art. 67', 'Art. 68', 'Art. 73', 'Art. 86', 'Art. 87', 'Art. 84', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 67', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 90', 'BGE', 'Art. 9', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 839', 'Art. 49', 'Art. 829', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 5', 'Art. 57', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153', 'Art. 159']

2P.102/2004 (30.11.2004)
2P.102/2004 /zga
Urteil vom 30. November 2004
Bundesrichter Betschart, Hungerb�hler,
Gerichtsschreiber H�berli.
Bernisch Kantonaler Fischerei-Verband,
Beschwerdef�hrer, vertreten durch F�rsprecher K. Urs Gr�tter,
SEVA Lotteriegenossenschaft in Liquidation, Monbijoustrasse 6, 3001 Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern, Postgasse 68, 3000 Bern 8.
Art. 8 und 9 BV (Verweigerung der Aufnahme in die SEVA Lotteriegenossenschaft),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Bern vom 17. M�rz 2004.
Gem�ss Art. 1 des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsm�ssigen Wetten (LG; SR 935.51) ist die Durchf�hrung von Lotterien grunds�tzlich untersagt. Von diesem Verbot ausgenommen sind - neben Tombolas (vgl. Art. 2 LG) - Lotterien, die einem gemeinn�tzigen oder wohlt�tigen Zweck dienen; sie k�nnen von der zust�ndigen kantonalen Beh�rde bewilligt werden (Art. 3 in Verbindung mit Art. 5 LG), wobei gewisse bundesrechtliche Schranken zu beachten sind (Art. 5 Abs. 2 bis Art. 14 LG; vgl. BGE 127 II 264 E. 2e ff. S. 269 ff.).
Bis zum 1. Januar 2004 bestand im Kanton Bern die SEVA Lotteriegenossenschaft (nachfolgend: SEVA), welche mit der Durchf�hrung eigener Lotterien sowie des Schweizer Zahlenlottos auf dem Kantonsgebiet betraut war; bei ihr handelte es sich um eine Genossenschaft des kantonalen �ffentlichen Rechts (Art. 54 f. des Berner Lotteriegesetzes vom 4. Mai 1993 [LG/BE], Fassung vor der �nderung vom 25. Juni 2003). Die Ertr�ge hatte die SEVA zu gemeinn�tzigen und wohlt�tigen Zwecken zu verwenden (Art. 55 Abs. 1 aLG/BE). Mitglieder der SEVA konnten juristische Personen mit Sitz im Kanton Bern werden, welche ausschliesslich gemeinn�tzige oder wohlt�tige Zwecke verfolgen und eine Reihe weiterer Bedingungen erf�llen mussten (Art. 57 aLG/BE). Die Aufnahme von Mitgliedern erfolgte durch Beschluss der Generalversammlung (Art. 58 Abs. 1 aLG/BE), wobei abgewiesene Bewerber an die kantonale Polizei- und Milit�rdirektion rekurrieren (Art. 67 aLG/BE) und deren Entscheid gegebenenfalls an den Regierungsrat weiterziehen konnten (Art. 68 aLG/BE). Vom Reinertrag der SEVA kam ein Teil dem Kanton zu, w�hrend der Rest durch Beschluss der Generalversammlung auf die Mitglieder verteilt wurde; die Verteilung erfolgte nach Massgabe der Bedeutung und der finanziellen Bed�rfnisse der einzelnen Mitglieder (Art. 73 aLG/BE). Durch die Gesetzes�nderung vom 25. Juni 2003 wurde die SEVA auf den 1. Januar 2004 aufgel�st und ein allf�lliger Liquidations�berschuss dem Lotteriefonds zugewiesen. Aus diesem erhalten nunmehr die juristischen Personen, welche am 31. Dezember 2003 Mitglieder der SEVA waren, Beitr�ge an ihre Betriebskosten der Jahre 2004 bis 2006 (vgl. die �bergangsbestimmungen zum revidierten Gesetz).
Am 12. September 2001 ersuchte der Bernisch Kantonale Fischereiverband die SEVA um Aufnahme als Genossenschafter. Sein Gesuch wurde an der Generalversammlung der SEVA vom 24. April 2002 abgewiesen, weil er nicht ausschliesslich gemeinn�tzige Zwecke verfolge (vgl. die Verf�gung der SEVA vom 27. Mai 2002). Hiergegen gelangte der Bernisch Kantonale Fischereiverband erfolglos zun�chst an die Polizei- und Milit�rdirektion des Kantons Bern (Entscheid vom 16. April 2003) und anschliessend an den Regierungsrat des Kantons Bern (Beschluss vom 17. M�rz 2004). Letzterer trat auf die bei ihm eingereichte Beschwerde ein, obschon die SEVA in der Zwischenzeit aufgel�st worden war; er bejahte ein Rechtsschutzinteresse des Fischereiverbands an der �berpr�fung des abschl�gigen Aufnahmeentscheids, weil eine (r�ckwirkende) Aufnahme in die SEVA gem�ss der dargestellten �bergangsregelung einen Anspruch auf Beitr�ge aus dem Lotteriefonds mit sich br�chte.
Am 19. April 2004 hat der Bernisch Kantonale Fischereiverband beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben; eventuell sei die SEVA Lotteriegenossenschaft anzuweisen, ihn r�ckwirkend per 1. Januar 2002 als Mitglied aufzunehmen.
Der Regierungsrat des Kantons Bern schliesst auf Abweisung der Beschwerde, w�hrend sich die SEVA Lotteriegenossenschaft in Liquidation nicht hat vernehmen lassen.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich - zumal keine vom eidgen�ssischen Lotteriegesetz geregelten Fragen streitig sind - ausschliesslich auf kantonales Recht st�tzt. Weil demzufolge auf Bundesebene nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG), ist die Eingabe des Beschwerdef�hrers zul�ssig.
1.2 Fraglich erscheint indessen, ob der Verband zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert ist: Dieses Rechtsmittel kann ergreifen, wer durch den angefochtenen Entscheid in eigenen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (vgl. Art. 88 OG; BGE 126 I 81 E. 3 S. 85). Es ist zweifelhaft, ob die Verweigerung der Aufnahme des Beschwerdef�hrers in die Lotteriegenossenschaft diese Voraussetzung erf�llt, zumal Art. 57 aLG/BE, der die Voraussetzungen f�r eine Mitgliedschaft in der SEVA festlegt, als "Kann-Vorschrift" formuliert ist. Allerdings liesse sich aus dem Umstand, dass die aufgez�hlten Bedingungen sehr bestimmt umschrieben sind, auch ableiten, bei Erf�llung derselben m�sse ein Berwerber aufgenommen werden. Eher gegen diese letztere Auslegung spricht jedoch, dass der Entscheid �ber die Aufnahme in der Kompetenz der Generalversammlung der Mitglieder liegt. Auf einen entsprechenden Rechtsanspruch deutet demgegen�ber wieder hin, dass Art. 67 f. aLG/BE gegen ablehnende Beschl�sse der Generalversammlung eine Beschwerdem�glichkeit an Direktion und Regierungsrat vorsehen. Zwingend ist aber auch dieser Schluss nicht (zur �hnlichen Lage beim Steuererlass vgl. BGE 122 I 373). Im �brigen w�re die Anerkennung eines Rechtsanspruchs auf Aufnahme in die Genossenschaft jedenfalls unter dem Gesichtswinkel des Bundesrechts fragw�rdig: Da nach der dargestellten (bisherigen) kantonalen Regelung die Mitgliedschaft in der SEVA die Beteiligung an den Ertr�gnissen der durchgef�hrten Lotterien mit sich bringt, liefe die Anerkennung eines Aufnahmeanspruchs auf die Statuierung einer Leistungspflicht der SEVA gegen�ber allen beitrittsberechtigten Organisationen hinaus. Dadurch k�nnte es zu Kollisionen mit der bundesrechtlichen Vorgabe kommen, wonach die Lotterieertr�ge nicht zur Erf�llung "�ffentlichrechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen" verwendet werden d�rfen (Art. 5 Abs. 2 LG; vgl. dazu Urteil 2P.170/1991 vom 6. M�rz 1992, E. 1). Ob das bisherige kantonale Recht einen Rechtsanspruch auf Aufnahme in die SEVA enthielt, braucht hier aber letztlich nicht beantwortet zu werden, weil - wie die folgenden Erw�gungen zeigen - die staatsrechtliche Beschwerde ohnehin nicht durchzudringen vermag.
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsm�ssig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, gen�gt es nicht, wenn der Beschwerdef�hrer bloss den angefochtenen Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun k�nnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei �berpr�fen kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten Rechtsgrunds�tze die kantonalen Beh�rden in einer gegen Art. 9 BV verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht gen�gt und sich in appellatorischer Kritik ersch�pft, ist auf sie nicht einzugehen.
1.4 Die staatsrechtliche Beschwerde ist grunds�tzlich rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 173 E. 1.5 S. 176, mit Hinweis; grundlegend BGE 124 I 327 E. 4 S. 332 ff.). Soweit vorliegend mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt wird, ist deshalb auf die Eingabe des Beschwerdef�hrers nicht einzutreten, zumal - entgegen dessen Auffassung - kein Fall gegeben ist, in welchem sich eine positive Anordnung seitens des Bundesgericht aufdr�ngt (vgl. Walter K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 400 f.).
Der Regierungsrat des Kantons Bern hat die Nichtaufnahme des Beschwerdef�hrers gesch�tzt, weil dieser mit seiner T�tigkeit nicht ausschliesslich gemeinn�tzige Zwecke verfolge. Als gemeinn�tzig verstand er dabei T�tigkeiten, die unmittelbar und unter Ausschaltung der Interessen der Beteiligten der F�rderung der Allgemeinheit dienen. Zwar leiste der Beschwerdef�hrer mit den Hege- und Pflegearbeiten, welche seine Mitglieder im Bereich von Unterhalt und Reinigung der Ufer und Gew�sser sowie der Bek�mpfung von sch�dlichen Eingriffen in �ffentliche Gew�sser erbringen, ideelle Arbeit im Interesse der Allgemeinheit. Soweit der Beschwerdef�hrer aber die Fischaufzucht betreibe, um die so gewonnenen Tiere in �ffentlichen Gew�ssern auszusetzen, verfolge er zumindest auch eigene Interessen. Die Erh�hung des nat�rlichen Fischbestands mittels Aufzucht f�hre offensichtlich zu einem besseren Fangergebnis der Fischer. Auch wenn ein angemessener Fischbestand im Interesse der Allgemeinheit liege, weil er dem �kologischen Gleichgewicht in den Gew�ssern dienlich sei, k�nne nicht mehr von einer ausschliesslichen T�tigkeit f�r die Allgemeinheit gesprochen werden. Dies gelte umso mehr, als der Beschwerdef�hrer auch Berufsfischer zu seinen Mitgliedern z�hle, f�r welche die Erh�hung des Fischbestands zu besseren Fangquoten f�hre und mithin klar (eigenn�tzigen) wirtschaftlichen Zielen diene. Schliesslich hielt der Regierungsrat auch daf�r, dem Beschwerdef�hrer seien von der kantonalen Volkswirtschaftsdirektion vertraglich verschiedene Aufgaben �bertragen worden, welche zu den �ffentlichen Verpflichtungen des Kantons gem�ss den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 �ber die Fischerei (BGF; SR 923.0) und des kantonalen Fischereigesetzes geh�rten. Deshalb w�rde die Aufnahme des Beschwerdef�hrers in die SEVA auch gegen Art. 5 Abs. 2 LG verstossen.
Der Beschwerdef�hrer macht zun�chst geltend, von Bundesrechts wegen seien Genossenschaften verpflichtet, das "Prinzip der offenen T�r" anzuwenden und neuen Mitgliedern den Eintritt nicht �berm�ssig zu erschweren (vgl. Art. 839 Abs. 2 OR). Es verletze deshalb den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV), wenn ihm der Eintritt in die SEVA verweigert werde. Er verkennt, dass es sich bei Letzterer um eine Genossenschaft nach kantonalem �ffentlichem Recht handelt, welche grunds�tzlich nicht dem Bundeszivilrecht untersteht (vgl. hierzu auch Art. 829 OR). Deshalb hatte der Kanton Bern die Kriterien f�r die Aufnahme neuer Mitglieder in seinem Lotteriegesetz geregelt; es kann sich im vorliegenden Zusammenhang einzig fragen, ob die entsprechende Regelung (selbst) gegen die Verfassung verst�sst - was der Beschwerdef�hrer nicht geltend macht - oder aber verfassungswidrig gehandhabt worden ist.
Im Weiteren r�gt der Beschwerdef�hrer eine Verletzung von Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV; vgl. BGE 123 I 1 E. 6a S. 7) und Willk�rverbot (Art. 9 BV; vgl. BGE 127 I 60 E. 5a S. 70), zumal zahlreiche Interessenvereinigungen Genossenschafter der SEVA seien, die nicht ausschliesslich gemeinn�tzige Ziele verfolgten.
4.1 Der Beschwerdef�hrer erw�hnt in diesem Zusammenhang insbesondere "Tourismusverb�nde", die Pfadi Kanton Bern, den Bernischen Kantonal-Musikverband, die IG Velo des Kantons Bern sowie Pro Natura und Pro Senectute. Diese Organisationen seien Mitglieder der SEVA, obschon sie vorwiegend eigenn�tzig t�tig seien. Eine Begr�ndung, inwiefern die Genannten eigenn�tzige Ziele verfolgen, bleibt der Beschwerdef�hrer letztlich jedoch schuldig. Er begn�gt sich damit, etwa die Vertretung der Anliegen von Velofahrern oder die "sinnvolle Freizeitbesch�ftigung" der Pfadfinder als Verfolgung von Partikularinteressen zu bezeichnen. Diese Argumentation greift jedoch zu kurz: Nicht jede Organisation, in welcher sich Gleichgesinnte zusammenfinden, vertritt notwendigerweise Eigeninteressen. Dies zeigt sich gerade auch am Beispiel des Beschwerdef�hrers, der selbst unbestrittenermassen gemeinn�tzig t�tig ist, soweit er sich der Pflege von Uferzonen und Gew�ssern widmet. Vorliegend bed�rfte es demnach Ausf�hrungen dar�ber, weshalb und inwieweit (auch) die bisherigen Mitglieder der SEVA eigenn�tzige Ziele verfolgen. Weil die staatsrechtliche Beschwerde keine solchen enth�lt, ergibt sich aus ihr nicht in rechtsgen�glicher Weise (vgl. E. 1.3), dass andern Verb�nden in einer mit dem Beschwerdef�hrer vergleichbaren Lage der Beitritt zur SEVA - sei es von deren Generalversammlung oder von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen - gestattet worden w�re. Mithin ist auch nicht dargetan, dass die kantonalen Beh�rden den Begriff der "ausschliesslichen Gemeinn�tzigkeit" (vgl. oben E. 2) bisher grossz�giger gehandhabt haben und die Nichtaufnahme des Beschwerdef�hrers deswegen das Rechtsgleichheitsgebot verletzt.
4.2 Nach dem Wortlaut von Art. 57 lit. a aLG/BE k�nnen nur Organisationen Mitglied der SEVA werden, die "ausschliesslich gemeinn�tzige oder wohlt�tige Zwecke verfolgen". Die T�tigkeit des Beschwerdef�hrers ist, soweit sie auf die Erhaltung des Fischbestands ausgerichtet ist, nicht ausschliesslich gemeinn�tzig, sondern dient - wie der Regierungsrat richtig festgestellt hat - auch und vorab den Interessen der Mitglieder, welche den Fischereisport aus�ben oder gar als Berufsfischer ihren Lebensunterhalt verdienen. Damit verst�sst es offensichtlich nicht gegen das Willk�rverbot, wenn die kantonalen Beh�rden die Voraussetzung der "ausschliesslichen Gemeinn�tzigkeit" vorliegend als nicht erf�llt betrachtet haben. Daran �ndert nichts, dass die Pflege des Fischbestands als Teil der nat�rlichen Fauna zugleich im Interesse der Allgemeinheit liegt.
4.3 Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob die Aufnahme des Beschwerdef�hrers auch deshalb zu verweigern w�re, weil dieser zum Teil �ffentlichrechtliche gesetzliche Verpflichtungen wahrnimmt (vgl. Art. 5 Abs. 2 LG) oder weil er �ber keinen ungedeckten finanziellen Aufwand im Sinne von Art. 57 Abs. 1 lit. d aLG/BE verf�gt. Gleiches gilt f�r die Frage, ob allenfalls (auch) gewisse der bisherigen Mitglieder der SEVA �ffentlichrechtliche gesetzliche Verpflichtungen erf�llen.
4.4 Schliesslich liegt auch nicht etwa deshalb eine Verfassungsverletzung vor, weil im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt wird, es sei unklar, ob die Verh�ltnisse bei den Mitgliedern der SEVA mit jenen beim Beschwerdef�hrer vergleichbar seien. Der Regierungsrat hat diese Frage offen gelassen, weil er ihre Beantwortung nicht f�r entscheidend erachtete; er schloss n�mlich eine Gleichbehandlung im Unrecht aus f�r den Fall, dass gewisse Genossenschafter der SEVA die Voraussetzungen f�r eine Aufnahme an sich nicht erf�llen w�rden. Es ist deshalb nicht ersichtlich, inwiefern es gegen Rechtsgleichheitsgebot und Willk�rverbot verstossen sollte, wenn der Regierungsrat nicht untersucht hat, ob die Mitglieder der SEVA ihrerseits die Voraussetzungen f�r eine Aufnahme erf�llen w�rden. Im �brigen macht der Beschwerdef�hrer weder geltend, entsprechende Nachforschungen beantragt zu haben, noch nennt er Bestimmungen des kantonalen Verfahrensrechts, welche den Regierungsrat von Amtes wegen zu einer derartigen Untersuchung verpflichten w�rden.
Nach dem Gesagten erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegr�ndet, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdef�hrer auferlegt (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientsch�digung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 30. November 2004