Source: http://kraken.slv.cz/6A97/2001
Timestamp: 2018-01-16 09:32:37+00:00
Document Index: 50598750

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 12', '§ 12', '§ 90', '§ 12', '§ 12', '§ 90', 'soud ', 'soud ', '§ 17', '§ 12', '§ 90', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12']

6A97/2001
è. j. 6 A 97/2001-48
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Václava Novotného, JUDr. Petra Pøíhody, JUDr. Marie Souèkové a JUDr. Marie Turkové v právní vìci ¾alobce P. P. o., zastoupeného JUDr. Petrem Ku¾vartem, advokátem se sídlem Za Zelenou li¹kou 967/B, Praha 4, proti ¾alovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské námìstí è. 6, 110 15 Praha 1, v øízení o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01,
I. Souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany pøírody k umis»ování nebo povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz (§ 12 odst. 2 zákona ÈNR è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným ve správním øízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnìtu, z podnìtu jiného správního orgánu, nebo na návrh úèastníka øízení.
II. Vìc se v r a c í 1. senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí.
®alobce brojil ¾alobou proti rozhodnutí ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01, jím¾ Ministerstvo pro místní rozvoj zèásti zmìnilo a zèásti potvrdilo rozhodnutí Magistrátu hlavního mìsta Prahy ze dne 9. 3. 2001, èj. MHMP/120388/01/OUR/J/Hol, týkající se umístìní stavby administrativní budovy S. P. P.-M.
V jednom z ¾alobních bodù ¾alobce brojil proti tomu, ¾e souèástí podkladù k územnímu øízení není podkladové rozhodnutí-souhlas èi nesouhlas se zásahem do krajinného rázu ve smyslu § 12 odst. 2 zákona ÈNR è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ). Pouhá existence stanoviska odboru ¾ivotního prostøedí Magistrátu hlavního mìsta Prahy ze dne 15. 6. 2000, èj. MHMP 022854/O®P/IV/2000, nepostaèuje, nebo» se o této otázce nijak nezmiòuje. Souhlas se zásahem do krajinného rázu je ve smyslu § 90 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny vydáván ve správní øízení formou rozhodnutí v¾dy, kdy¾ je umís»ována nebo povolována stavba, jí¾ by mohlo dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu. Dotèený orgán ochrany pøírody má dvì mo¾nosti: buï v souborném stanovisku sdìlí, ¾e zamý¹leným zásahem nebo stavbou nemù¾e dojít ke zmìnì nebo sní¾ení krajinného rázu, a dovodí, ¾e souhlasu podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny není zapotøebí, nebo øízení o souhlasu èi nesouhlasu provede. Pokud podle zákona povinnì opatøované podkladové rozhodnutí chybí, zpùsobuje to vadnost a nezákonnost i finálního územního rozhodnutí a odvolacího rozhodnutí, které nezbývá ne¾ zru¹it. Pokud by dotèený orgán dolo¾il, ¾e ke zmìnì nebo ke sní¾ení krajinného rázu nemù¾e dojít, mohl s takovým stanoviskem ¾alobce polemizovat a vyjadøovat se k nìmu. V pøípadném správním øízení o zásahu do krajinného rázu by ¾alobce nepochybnì byl jeho úèastníkem, mohl by se k vìci vyjadøovat, podávat opravné prostøedky a vykonávat ve¹kerá práva úèastníka øízení. Na v¹ech tìchto právech byl ¾alobce nezákonným postupem dotèeného orgánu zkrácen a nemohl je vykonávat.
®alovaný ve vyjádøení k tomuto ¾alobnímu bodu pøedev¹ím dovozoval, ¾e § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny poru¹en nebyl, nebo» v souvislosti s § 90 odst. 1 citovaného zákona se souhlas vydává formou rozhodnutí ve správním øízení jen v pøípadì, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz. Není-li tomu tak, orgán ochrany pøírody svùj souhlas oznámí písemným sdìlením.
Nejvy¹¹í správní soud dosud zastával názor, vyjádøený poprvé v rozsudku ze dne 20. 5. 2004, èj. 7 A 85/2001-43, v nìm¾ se konstatuje, ¾e o rozhodnutí vydávané ve správním øízení se v daných souvislostech jedná pouze tehdy, pokud pøíslu¹ný orgán dospìje k závìru, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz. V takovém pøípadì by potom k umístìní stavby byl nezbytný souhlas orgánu ochrany pøírody, vydávaný ve správním øízení a bez nìho by stavbu umístit mo¾né nebylo. Naopak v situaci, kdy orgán ochrany pøírody dospìje k závìru, ¾e se nejedná o stavbu nebo èinnost, která by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, udìlování souhlasu nepøichází v úvahu a tudí¾ se ani ¾ádné správní øízení vést nemù¾e. To z toho dùvodu, ¾e dikce citovaného ustanovení nepøedpokládá, ¾e se má rozhodovat o tom, zda stavbou nebo èinností mù¾e èi nemù¾e dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu, nýbr¾ se má rozhodovat o tom, zda se ke stavbì nebo èinnosti zpùsobilé sní¾it èi zmìnit krajinný ráz udìlí èi neudìlí souhlas.
K toto¾nému závìru dospìl Nejvy¹¹í správní soud i v rozsudku ze dne 29 6. 2004, èj. 5 A 1/2002-45, a v rozsudku ze dne 15. 9. 2004, èj. 6 A 144/2001-48.
Pøi projednávání vìci ¾alobce P. P. o. proti Ministerstvu pro místní rozvoj, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 12. 7. 2001, èj. 11449/01-32/O-249/01, dospìl první senát k odchylnému závìru, a proto usnesením ze dne 22. 9. 2004, èj.-37, postoupil podle § 17 odst. 1 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ), vìc roz¹íøenému senátu. Polo¾il mu právní otázku, zda souhlas orgánu ochrany pøírody k umis»ování a povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny je ve správním øízení (§ 90 odst. 1 citovaného zákona) vydáván pouze tehdy, pokud pøíslu¹ný orgán dospìje k závìru, ¾e daná stavba nebo èinnost by mohla sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, a zda neuèiní-li správní orgán takový závìr, pak ¾ádné správní øízení vést nemù¾e.
V pøedkládací zprávì první senát uvedl, ¾e za neudr¾itelný pova¾uje právní názor, podle nìho¾ by orgán ochrany pøírody mìl posoudit, zda stavba èi jiná èinnost mù¾e sní¾it èi zmìnit krajinný ráz mimo správní øízení, a teprve v závislosti na této úvaze by správní øízení buï zahájil èi nikoliv: pokud by dospìl ke kladnému závìru, zahájil by správní øízení, v nìm¾ by potøebný souhlas vydal; pokud by dospìl k závìru, ¾e stavba èi jiná èinnost krajinný ráz sní¾it èi zmìnit nemù¾e, správní øízení by vùbec nezahajoval a jeho souhlasu by v navazujících správních øízeních o umístìní èi povolení stavby anebo jiné èinnosti vùbec nebylo tøeba.
Tento právní názor nemù¾e dle prvního senátu obstát ji¾ proto, ¾e vá¾e kompetenci správního orgánu k øízení o udìlení èi neudìlení souhlasu na jeho vlastní uvá¾ení. Posouzení kompetence správního orgánu závisí pouze na tom, jak správní orgán pøedbì¾nì posoudí otázku, zda mù¾e èi nemù¾e dojít ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu. Tato úvaha se dìje mimo proces a není tedy nijak navenek seznatelná a ani pøezkoumatelná, a proto ponechává prostor nejen pro libovùli, ale i pro dohady, zda orgán ochrany pøírody skuteènì dospìl k závìru, ¾e stavba èi jiná
èinnost nemohou sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, anebo zda byl napøíklad pouze liknavý a otálí se zahájením správního øízení. Tuto skuteènost ostatnì dobøe ilustruje tvrzení Ministerstva pro místní rozvoj, obsa¾ené v odùvodnìní ¾alobou napadeného rozhodnutí, podle nìho¾ správní orgán dospìl zøejmì k závìru, ¾e podmínky pro vydání tohoto rozhodnutí nejsou dány. Správní orgány, které rozhodovaly v navazujícím správním øízení o umístìní stavby, tedy nemìly zcela jasno v otázce, jaký postoj vlastnì zaujal orgán ochrany pøírody. Lze proto usuzovat, ¾e nedostály povinnosti rozhodovat pouze na základì spolehlivì, pøesnì a úplnì zji¹tìného skuteèného stavu vìci.
Závìr správního orgánu o tom, zda stavba èi jiná èinnost mohou sní¾it èi zmìnit krajinný ráz, musí být pøezkoumatelný nejen z dùvodu nezbytné právní jistoty, ale té¾ proto, aby se fyzické èi právnické osoby, jejich¾ práva, právem chránìné zájmy èi povinnosti mohou být takovým závìrem dotèeny, mohly k nìmu vyjádøit, pøedkládat návrhy, stanoviska a dùkazní prostøedky a uplatòovat i ostatní práva úèastníkù øízení.
Z § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny dle názoru prvního senátu nevyplývá, ¾e by správní øízení mohlo být zahájeno pouze tehdy, kdy¾ správní orgán mimoprocesnì dospìje k závìru, ¾e k zásahu do krajinného rázu dojít mù¾e. Zji¹tìní, zda èinnost mù¾e zmìnit èi sní¾it krajinný ráz, je souèástí hypotézy (antecedentu) právní normy obsa¾ené v § 12 odst. 2 citovaného zákona; je-li naplnìna, nastupuje dispozice (konsekvent), tj. èinnost lze provést nebo stavbu povolit jedinì se souhlasem orgánu ochrany pøírody. Orgán ochrany pøírody ov¹em nemù¾e zji¹»ovat splnìní subsumpèních podmínek mimo správní proces, ale toliko v jeho rámci. Pokud zjistí, ¾e subsumpèní podmínky splnìny jsou, souhlas buï udìlí nebo neudìlí. Pokud zjistí, ¾e subsumpèní podmínky splnìny nejsou, tedy ¾e ke sní¾ení nebo zmìnì krajinného rázu nemù¾e dojít, nabízí se mo¾nost zastavení øízení pro odpadnutí jeho pøedmìtu; správní øízení nicménì pøedtím zahájit musí, aby zjistil a pøezkoumatelným a navenek pøístupným zpùsobem deklaroval, zda èinnost èi stavba mù¾e zmìnit èi sní¾it krajinný ráz.
Roz¹íøený senát posoudil vìc takto:
Právní názor, podle nìho¾ orgán ochrany pøírody vydává rozhodnutí ve správním øízení podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny pouze tehdy, pokud dospìje k závìru, ¾e stavba nebo jiná èinnost mù¾e sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, zatímco v situacích, kdy dospìje k závìru opaènému, ¾ádné správní øízení nevede a rozhodnutí nevydává, neobstojí. Vychází z dikce citovaného ustanovení , tedy toliko z jazykového výkladu, pomíjeje, ¾e jazykový výklad je sice výkladem prvotním, ale pouze a jedinì v tom smyslu, ¾e se jím interpret poprvé seznamuje s obsahem právní normy, která je ukryta ve vykládaném právním pøedpisu. Zda extenze a intenze právní normy je skuteènì taková, jak se zdá z jazykového výkladu právního pøedpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody-pøedev¹ím výklad teleologický, logický, systematický a pøípadnì historický, jejich¾ závìry je nezbytné pomìøovat imperativem ústavnì konformní interpretace a aplikace.
Uvedený názor je nesprávný té¾ proto, ¾e ponechává kompetenci orgánu ochrany pøírody závislou na jeho vlastním a nadto mimoprocesním posouzení urèité otázky. Takový postup ov¹em evidentnì pøipou¹tí znaèné riziko v právním státì nepøípustné libovùle, nebo» nezaruèuje, ¾e s obdobnými pøípadì bude nakládáno obdobnì (srov. zásadu treat like cases alike and different cases differently), tj. neposkytuje dostateèné záruky rovného pøístupu správních orgánù k fyzickým a právnickým osobám. Orgán ochrany pøírody nejen¾e svou kompetenci odvozuje od svého vlastního posouzení, ale výsledek tohoto posouzení v nìkterých pøípadech nemusí být ani zøejmý, a pøedev¹ím u¾ vùbec nemusí být zøejmé, jaké úvahy jej k jeho závìru vedly a které skuteènosti vzal pøi svých úvahách v potaz. Úèastník územního øízení, v nìm¾ mohou být dotèeny zájmy ochrany pøírody a krajiny chránìné podle zákona o ochranì pøírody a krajiny (napø. obèanské sdru¾ení, jeho¾ hlavním posláním je podle stanov ochrana pøírody a krajiny), by tak v pøípadì, ¾e by orgán ochrany pøírody podle § 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny ¾ádné rozhodnutí nevydal, neznal vùbec dùvody takového postupu orgánu ochrany pøírody, a-pokud by mu byla odepøena mo¾nost tyto dùvody zjistit tím, ¾e sám úèinnì podá návrh na zahájení øízení podle § 12 odst. 2 citovaného zákona -nemìl by k dispozici ani ¾ádný procesní prostøedek, jak se jich dopátrat.
Lze tedy uzavøít tak, ¾e souhlasné nebo nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany pøírody k umis»ování nebo povolování staveb, jako¾ i k jiným èinnostem, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz (§ 12 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny), je rozhodnutím vydávaným ve správním øízení vedeném tímto orgánem z vlastního podnìtu, z podnìtu jiného správního orgánu, nebo na návrh úèastníka øízení.
Vìc se vrací prvnímu senátu k dal¹ímu projednání a rozhodnutí, který ji rozhodne v souladu s právním názorem roz¹íøeného senátu vyjádøeného v tomto usnesení.
V Brnì dne 12. øíjna 2004