Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/sentencia-ejecutoria-segunda-contradiccion-226076538
Timestamp: 2019-10-14 12:52:56
Document Index: 402438953

Matched Legal Cases: ['artículo 197', 'ARTÍCULO 26', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 90', 'artículo 103', 'artículo 135', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 105', 'artículo 90', 'Artículo 90', 'Artículo 11', 'Artículo 17', 'Artículo 45', 'artículo 33', 'Artículo 33', 'artículo 8', 'Artículo 8', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 27', 'Artículo 2', 'Artículo 4', 'Artículo 6', 'artículo 4', 'Artículo 7', 'artículo 4', 'Artículo 8', 'Artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'Artículo 25', 'Artículo 26', 'Artículo 30', 'Artículo 31', 'Artículo 32', 'Artículo 33', 'Artículo 34', 'Artículo 35', 'artículo 25', 'artículo 14', 'artículo 16', 'ARTÍCULO 26', 'artículo 195']

Ejecutoria num. 2a./J. 112/2010 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 226076538
Número de Resolución: 2a./J. 112/2010
CONTRADICCIÓN DE TESIS 318/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO.COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL CORTE O SUSPENSIÓN DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 318/2009. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO, EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL VIGÉSIMO PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL NOVENO CIRCUITO.
SECRETARIO: F.S.G..
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente contradicción de tesis, conforme a lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo General 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema sobre el que versa la denuncia relativa corresponde a la materia administrativa.
Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, toda vez que fue realizada por uno de los Magistrados integrantes de los Tribunales Colegiados de Circuito que resolvió uno de los asuntos materia de la posible contradicción de tesis, en términos de lo dispuesto por el artículo 197-A de la Ley de Amparo.
Posiciones interpretativas. Para decidir la contradicción de tesis denunciada, debe realizarse un extracto de las consideraciones fundamentales en que se apoyaron los fallos de los Tribunales Colegiados de Circuito.
-Posición 1-
Para dicho tribunal, la Comisión Federal de Electricidad no es autoridad responsable para efectos del juicio de amparo tratándose de la emisión del "aviso recibo", en los casos en que en dicha constancia aparezca tachada la leyenda que señala "corte a partir del", a pesar de que sí se indique una fecha límite de pago, al estimar lo siguiente:
"... toda vez que para considerar a una autoridad con el carácter de responsable para efectos del juicio de amparo, no basta que determinada disposición le confiera alguna prerrogativa, sino que además en el acto reclamado debe constar que se ejerció, ya que lo contrario implicará sostener que al existir alguna disposición que le confiriera determinada potestad a una autoridad, por virtud de los actos que emita siempre tendrá el carácter de responsable para efectos del juicio de amparo, lo cual no es dable, ya que para atribuirle esa calidad, es necesario que en el acto reclamado esté manifestado su ejercicio. En esa medida, para considerar que la Comisión Federal de Electricidad, en el caso, tiene el carácter de autoridad responsable y que, por ende, ejerció la facultad antes mencionada, como lo apreció el resolutor, era necesario que el ‘aviso-recibo’ en el apartado de ‘corte a partir de’ señalara una fecha particular y que además no se encontrara testado (xxxxxxxxx), puesto que esto último implica que el mencionado organismo no realizó un apercibimiento de corte. La anterior conclusión no varía porque el ‘aviso-recibo’ contenga la diversa leyenda ‘fecha límite de pago’ con la fecha ‘13 mar 09’, pues contrario a lo que refiere la recurrente, con motivo de esa referencia, no puede considerarse que la Comisión Federal de Electricidad apercibió de corte en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 26 y 35 antes mencionados; puesto que sólo informó de la fecha límite de pago, lo cual no implica que se realizará dicho corte, ya que para tal efecto, el citado organismo debe realizar diversos actos para ejercer aquella facultad ... Por ende, si el ‘aviso-recibo’ reclamado contiene testada la leyenda ‘corte a partir de’, por una parte, no se actualiza el supuesto analizado en la jurisprudencia 2a./J. 66/2004 ..."
A juicio del Tribunal Colegiado, la frase "fecha límite de pago" que se contiene en los "avisos-recibos" que expide la Comisión Federal de Electricidad no supone un apercibimiento implícito de corte de energía eléctrica para el caso de que no se entere el pago oportuno del servicio, ya que el organismo descentralizado de que se trata no está facultado para proceder al corte inmediato y unilateral del suministro de energía, sino que debe expedir un aviso previo al usuario.
En ese sentido, para el Tribunal Colegiado, si en los "avisos-recibos" no se contiene la frase "corte a partir de", ni alguna otra que se equipare a un apercibimiento de corte, es evidente que no se está ante un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.
Para dicho Tribunal Colegiado, si bien es verdad que en las tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2004 y 2a./J. 91/2002, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció el criterio consistente en que el aviso-recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad que contiene la frase "corte a partir de" constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, también lo es que cuando carecen de dicha leyenda y únicamente señalan "fecha límite de pago", de ninguna manera puede considerarse como una advertencia de corte o suspensión del servicio, por lo que en este último supuesto no estamos ante la presencia de un acto que haga procedente el juicio de garantías.
-Posición 2-
Para dicho tribunal, aun cuando el aviso-recibo que expide la Comisión Federal de Electricidad carezca expresamente del apercibimiento consistente en el corte del servicio de energía eléctrica, basta que aparezca una fecha límite de pago para estimar que existe una advertencia implícita en ese sentido, por lo que se trata de un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, en términos de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2004, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es el siguiente: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL ‘AVISO-RECIBO’ DE LUZ CONTIENE UN APERCIBIMIENTO IMPLÍCITO, QUE VÁLIDAMENTE PUEDE CONSIDERARSE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, MAS NO SUSTITUYE AL ‘AVISO PREVIO’ QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 26, FRACCIÓN I, Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA."
Existencia de la contradicción de tesis. Mientras que los Tribunales Colegiados que sustentaron la posición interpretativa 1 consideraron que el aviso-recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad que contiene la frase "fecha límite de pago" sin que obre la leyenda "corte a partir de", no supone un apercibimiento implícito de corte de energía eléctrica y, por ende, no implica la emisión de un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; en cambio, el Tribunal Colegiado de Circuito que hizo valer la posición interpretativa 2 determinó que el aviso-recibo que expide la Comisión Federal de Electricidad con la leyenda "fecha límite de pago" sin que aparezca la frase "corte a partir de", sí es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, porque supone un apercibimiento implícito de corte del servicio de energía eléctrica.
Por tanto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación encuentra que sí existe la contradicción de tesis denunciada.
El punto de contradicción consiste en determinar si el aviso-recibo expedido por la Comisión Federal de Electricidad que contiene la frase "fecha límite de pago" sin que obre la leyenda "corte a partir de", constituye o no la emisión de un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.
Es aplicable la tesis siguiente:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 26/2001, DE RUBRO: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’). De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpe la jurisprudencia citada al rubro, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ impide el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (No. de Registro: 166,993. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVI/2009, página 68).
Para resolver el punto de contradicción de tesis es indispensable definir si la actual integración de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación continúa interpretando o no que la Comisión Federal de Electricidad es autoridad para los efectos del juicio de amparo tratándose del "aviso recibo" que expide por concepto del suministro de energía eléctrica, máxime que constituye la premisa central de los pronunciamientos de todos los Tribunales Colegiados contendientes.
Una nueva reflexión lleva a esta Segunda Sala a apartarse de dicha interpretación, por existir razones objetivas para establecer un criterio distinto, de conformidad con las siguientes consideraciones:
Concepto de autoridad para efectos del juicio de amparo.
El artículo 11 de la Ley de Amparo define el concepto de autoridad responsable, de la siguiente manera:
Conforme al numeral transcrito, es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto reclamado. Como se observa, el legislador únicamente ejemplificó las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que deben reunir éstas para ser consideradas como tales para efectos de la procedencia de dicho juicio.
En esas condiciones, la definición del concepto de autoridad responsable ha quedado a cargo de los tribunales federales, especialmente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución General de la República.
Uno de los criterios sostenidos por este Alto Tribunal definieron el concepto de "autoridad para efectos del amparo" de la siguiente manera:
En tal sentido, el Máximo Tribunal del País interpretó, en un principio, que los actos de autoridad para efectos del amparo son aquellos que provienen de entidades de la administración pública que tienen como característica la imperatividad, la unilateralidad, la coercitividad y que pueden disponer de la fuerza pública.
A partir de esas ideas, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo los siguientes criterios:
"AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen." (No. de Registro: 395,059. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Cuarta Sala. Fuente: A. de 1995, Tomo VI, Parte HO, tesis 1103, página 763).
"AUTORIDAD, CARÁCTER DE, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. En derecho público, se entiende por autoridad, a un órgano del Estado, investido legalmente de la facultad de decisión y del poder de mando necesario para imponer a los particulares sus propias determinaciones, o las que emanen de algún otro órgano del mismo Estado; pero tratándose del juicio de amparo, no debe examinarse este concepto con el criterio antes expresado, en cuanto deba exigirse la atribución legal de las facultades correspondientes como indispensables para que un funcionario, agente o empleado, pueda ser considerado como autoridad, ya que de tenerse como necesaria esta circunstancia, se llegaría a la conclusión absurda de que el amparo no procede cuando un órgano del Estado obra fuera de su competencia legal, en perjuicio de los particulares, siendo, estos casos, indudablemente, los que requieren más frecuentemente, y con más imperiosa necesidad, la intervención de la justicia federal. Así lo ha entendido la Suprema Corte en la ejecutoria dictada en el amparo del Sr. M.F.T., en la que textualmente se dice: ‘En efecto, al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trate, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, sostienen que el término «autoridad», para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; ....’. Encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución, con esa misma característica, provenientes, unos y otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, determinada oficina o dependencia del Ejecutivo, tenga, o no, el carácter de autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, debe atenderse, en el caso de que se trate, a precisar si el acto se considera una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, y si así fuere, debe considerarse que tiene el carácter de acto de autoridad, para los efectos del amparo, pues por ejemplo, la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento." (No. de Registro: 335,181. Tesis aislada. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XLV, página 5033).
"AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. CUÁLES DEBEN CONSIDERARSE COMO TALES. La autoridad responsable en el juicio de amparo es el órgano estatal de facto o jure, investido con facultades o poderes de decisión o ejecución, cuyo ejercicio crea, modifica o extingue situaciones generales o concretas de hecho o jurídicas, con trascendencia particular y determinada de una manera imperativa; en otros términos, señala el artículo 11 de la Ley de Amparo, que es autoridad responsable la que dicta u ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado. Por tanto, se considera que un Juez de Distrito, por el hecho de haber concedido la libertad bajo fianza al inculpado, dentro del incidente de suspensión del juicio indirecto que promovió en contra de la sentencia que confirmó el auto de formal prisión decretado en su contra, no debe ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo directo, pues no cae en su ámbito competencial la ejecución de la sentencia reclamada y, por tanto, el juicio con respecto a dicha autoridad es improcedente y debe ser sobreseído con fundamento en los artículos 166, fracción III, 73, fracción XVIII, y 74, fracción III, de la Ley de Amparo." (No. de Registro:237,026. Tesis aislada. Materia(s): Común. Séptima Época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volumen 3, Segunda Parte, página 13).
El análisis de los criterios sostenidos tanto por la doctrina como por la jurisprudencia expresados hasta la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, precisados en párrafos precedentes conducen a determinar que los requisitos del acto de autoridad para efectos del amparo, son los siguientes: 1) que provenga de un órgano de la administración pública; y, 2) que esté revestido de las características de imperatividad, unilateralidad, coercitividad y uso de la fuerza pública.
Sobre estas bases, cabe señalar que el juicio de amparo, al ser un medio de control constitucional de los actos de autoridad, resulta improcedente respecto de actos de particulares, según lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis siguiente:
"ACTOS DE PARTICULARES. IMPROCEDENCIA. No pueden ser objeto del juicio de garantías, que se ha instituido para combatir los de las autoridades que se estimen violatorios de la Constitución." (No. de Registro: 393,972. Jurisprudencia. Materia(s): Común. Quinta Época. Instancia: Pleno. Fuente: A. de 1995, Tomo VI, Parte SCJN, tesis 16, página 12).
Al respecto, también es necesario puntualizar que existen otros organismos que, si bien dependen de la administración pública centralizada, no realizan actos de autoridad propiamente dichos, ya que dentro de sus atribuciones no existe facultad decisoria alguna, sino que se limitan a emitir meras opiniones, las cuales de ninguna manera se consideran actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, como sucede en muchas ocasiones con los dictámenes que realizan los jurídicos de diversas dependencias; por ejemplo, el caso de la Comisión Agraria Mixta, cuya participación en el procedimiento agrario se reducía a una mera opinión que podría ser o no tomada en consideración. Así se observa en los criterios siguientes:
"DIRECCIÓN JURÍDICA Y CONSULTIVA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, NO TIENE CARÁCTER DE AUTORIDAD LA. La Dirección Jurídica y Consultiva de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es una dependencia destinada a desahogar las consultas que le formulen las demás dependencias de la secretaría, y no a dictar resoluciones, sino a emitir dictámenes, y dar su opinión sobre las cuestiones de carácter legal que se sometan a su estudio, por lo que los dictámenes que producen, no pueden considerarse como acto de autoridad, y por lo mismo, no son reclamables en el juicio de garantías. Ahora bien, si se señaló a dicha dirección como autoridad responsable, por haber emitido dictamen en el sentido de que es improcedente la devolución de las cantidades reclamadas por el quejoso, debe sobreseerse el amparo, de acuerdo con el criterio que dice: ‘Los departamentos jurídicos dependientes de las secretarías de Estado, no tienen el carácter de autoridad, por ser órganos de consulta y porque sus dictámenes y actos carecen de imperio, característica de los actos provenientes de autoridad.’." (No. de Registro: 324,439. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXXVII, página 1504).
"DEPARTAMENTOS JURÍDICOS CONSULTIVOS, FACULTADES DE LOS. Los departamentos jurídicos consultivos carecen de facultades para resolver y decidir los asuntos de la incumbencia de las Secretarías de Estado a que pertenecen; son órganos de consulta que opinan acerca de los asuntos que se someten a su consideración, sin tener capacidad para decidir y resolver sobre ellos. De acuerdo con lo anterior, si se reclama la invalidación del reconocimiento de un título profesional, expedido en el extranjero, y no se señala en la demanda de amparo como autoridad responsable al secretario de educación pública, funcionario a quien corresponda la atribución de revisar estos títulos, sino que sólo se señala al jefe del departamento jurídico y de la revalidación de estudios de la propia secretaría de Estado, el amparo debe ser sobreseído." (No. de Registro: 330,114. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo LXI, página 3806).
Con respecto a los organismos descentralizados, en un principio, el Máximo Tribunal del país estimó que si bien formaban parte de la administración pública conforme al artículo 90 de la Constitución, lo cierto es que no actúan en representación del Estado, sino que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio, además de que las actividades que tienen encomendadas no constituyen relaciones de supra a subordinación, por lo cual no se les reconoció el carácter de autoridad para efectos del juicio de amparo, al considerarse órganos sin facultades decisorias ni disposición de fuerza pública, según se advierte de la tesis siguiente:
"COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. La Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra creada por acuerdo presidencial de fecha 7 de agosto de 1973 y reestructurada en posterior decreto de 6 de noviembre de 1974, es una institución técnica cuya función es emitir opiniones tendientes a regular la correcta planeación de los asentamientos humanos, pero no es un organismo público descentralizado que cuente con facultades decisorias que impliquen la afectación de la esfera jurídica de los particulares y tampoco tiene facultades para disponer de la fuerza pública; en virtud de lo cual, no puede ser considerada como autoridad para los efectos del juicio de amparo." (No. de Registro: 237,460. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Séptima Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 175-180, Tercera Parte, página 58).
Sin embargo, dicho criterio tuvo matices; algunos Tribunales Colegiados reconocieron que los organismos públicos descentralizados eventualmente pueden emitir actos de autoridad cuando, por ejemplo, privan de derechos agrarios posesorios a un solicitante de regularización del lote que posee en el ejido expropiado; es decir, cuando como ejecutora del decreto expropiatorio queda facultada para decidir la lotificación, titulación y los pagos e indemnización correspondientes; supuesto en el que se otorgó a aquéllos el carácter de "autoridad de facto", lo que se advierte de los criterios siguientes:
"COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA. AUTORIDADES DE FACTO. Cuando la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra priva de sus derechos posesorios a un solicitante de regularización del lote que posee en el ejido expropiado, y dicha comisión decide donar ese terreno al Departamento del Distrito Federal, sin acudir a los tribunales previamente establecidos para proceder a la privación de derechos posesorios y para privar a la persona afectada de sus derechos posibles a la regularización sin decidir previamente sobre la que se le solicitó, y si lógica y razonablemente esa decisión unilateral de Corett será coercitivamente impuesta a la persona afectada, sin el concurso de su voluntad, y aunque esto tenga que hacerse acudiendo para la ejecución forzada a otros órganos de autoridad, es manifiesto que dicho organismo descentralizado está actuando como una autoridad de facto para los efectos del amparo, y que sus dirigentes están sujetos al control de autoridades superiores que pueden obligarlos a acatar un fallo constitucional, por lo que el amparo es procedente contra tal organismo en términos del artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal. Otro modo, de entender las cosas haría del amparo un simple motivo de orgullo académico ornamental, permitiría que en la actual complejidad de la actuación administrativa gubernamental al través de organismos descentralizados y fideicomisos, las funciones de gobierno (y obviamente es función gubernamental el regularizar tierras expropiadas a ejidos que han sido absorbidos por el urbanismo) pudieran venir a ser realizadas por las autoridades administrativas, a trasmano, sin control constitucional y con posibilidad de hacerlo con violación de garantías individuales, lo que es inadmisible en un estado de Derecho." (No. de Registro: 250,795. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Séptima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 145-150, Sexta Parte, página 74).
"COMISIÓN PARA LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA (CORETT). CASO EN QUE SÍ FUNGE COMO AUTORIDAD. Cuando Corett recibe el beneficio de la expropiación, con el fin preciso de regularizar la tenencia de la tierra y queda facultada para lotificar y titular predios en favor de los ocupantes y aun de terceros, en realidad es la ejecutora del decreto expropiatorio, pues queda facultada para decidir la lotificación, titulación y pago de indemnizaciones. Por ello funge como autoridad y tiene el carácter de responsable, en el amparo contra el acto consistente en transmitir a un tercero la propiedad del terreno que ocupa el quejoso, dentro de lo expropiado." (No. de Registro: 231,110. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Octava Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Segunda Parte-1, enero a junio de 1988, página 171).
Otro ejemplo de que los organismos públicos descentralizados pueden emitir actos de autoridad fue el relacionado con el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuando el legislador le otorgó la facultad de cobrar las cuotas obrero-patronales a través del procedimiento económico coactivo, reconociéndole, para esos efectos, el carácter de organismo fiscal autónomo, como se aprecia en la siguiente tesis jurisprudencial:
"SEGURO SOCIAL, EL INSTITUTO MEXICANO DEL, ES AUTORIDAD. A partir de la reforma del artículo 135 de la Ley del Seguro Social que establece la facultad del Instituto del Seguro Social para determinar el monto de las aportaciones obrero patronales que deben cubrirse para atender los servicios que presta, es de estimarse que el propio instituto actúa como organismo fiscal autónomo y que, por tanto, tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo que contra él se interponga." (No. de Registro: 391,447. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: A. de 1995, Tomo III, Parte SCJN, tesis 557, página 403).
Respecto de las universidades, el criterio externado desde la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación fue en el sentido de que no se les podía considerar como autoridades responsables en el juicio constitucional, según se advierte del criterio siguiente:
"UNIVERSIDAD DEL ESTADO DE SONORA. NO ES AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. SUSPENSIÓN IMPROCEDENTE. De acuerdo con lo previsto en el artículo 3o. de la ley orgánica respectiva, la universidad de Sonora es un organismo descentralizado que funciona como persona moral distinta del Estado, cuyos órganos internos no pertenecen a éste, por lo que las actividades que desarrollan dentro de la institución no son actos de autoridad, en virtud de que carecen de fuerza pública. Por consiguiente, como las responsables recurrentes no tienen el carácter de autoridad para los efectos del amparo y, por tanto, se trata de actos de particulares los que provienen de éstas, en todo caso en la especie no existe materia para suspender los actos que se reclaman." (No. de Registro: 251,056. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Séptima Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 145-150, Sexta Parte, página 291).
Sin embargo, en la Novena Época, el Pleno de la Corte externó un criterio que interrumpió parcialmente el que considera como requisito del acto de autoridad "el uso de la fuerza pública", y aceptó la posibilidad de que organismos descentralizados, como las universidades, sí pueden emitir actos autoritarios susceptibles de impugnarse en amparo. En la inteligencia de que, por su propia naturaleza, ese tipo de órganos emiten, además, otro tipo de actos que no resultan ser impugnables en juicio constitucional. Las tesis son del tenor siguiente:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades." (No. de Registro: 199,459. Tesis aislada. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis P. XXVII/97, página 118).
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NO LO SON LOS FUNCIONARIOS DE UNA UNIVERSIDAD CUANDO EL ACTO QUE SE LES ATRIBUYE DERIVA DE UNA RELACIÓN LABORAL. Los funcionarios de los organismos públicos descentralizados, en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal, pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados; esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de garantías, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades. Así, las universidades, como organismos descentralizados, son entes públicos que forman parte de la administración pública y por ende del Estado, y si bien presentan una autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno, tal circunstancia tiende a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se fundamenta en la libertad de enseñanza, pero no implica de manera alguna su disgregación de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, y restringida a sus fines, por lo que no se constituye como un obstáculo que impida el ejercicio de las potestades constitucionales y legales de éste para asegurar el regular y eficaz funcionamiento del servicio de enseñanza. Por ello, para analizar si los funcionarios de dichos entes, con fundamento en una ley de origen público ejercen o no un poder jurídico que afecte por sí o ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso de la fuerza pública, debe atenderse al caso concreto. En el que se examina, ha de considerarse que la universidad señalada por el quejoso como responsable, al negar el otorgamiento y disfrute del año sabático a uno de sus empleados académicos, actuó con el carácter de patrón en el ámbito del derecho laboral que rige las relaciones de esa institución con su personal académico, dentro del marco constitucional previsto en la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por ello en este caso no resulta ser autoridad para efectos del juicio de amparo, lo que desde luego no implica que en otros supuestos, atendiendo a la naturaleza de los actos emitidos, sí pueda tener tal carácter." (No. de Registro: 199,460. Tesis aislada. Materia(s): Laboral. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, tesis P. XXVIII/97, página 119).
"UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLÁS DE HIDALGO. SU COMISIÓN DE RECTORÍA NO TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, AL NOMBRAR A SU RECTOR. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en diversos precedentes que para estimar que se ha realizado un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, es necesaria la existencia de un órgano del Estado que establece una relación de supra a subordinación con un particular; que esa relación tenga su nacimiento en la ley, que dote al órgano del Estado de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad; que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal del particular y que para emitir esos actos no requiere de acudir a órganos judiciales ni precisa del consenso de la voluntad del afectado. Asimismo,el Pleno de este Alto Tribunal, al interpretar la fracción VII del artículo 3o. de la Constitución Federal, precisó que las universidades públicas son organismos públicos descentralizados con autonomía especial, que implica autonormación y autogobierno, atendiendo a la necesidad de lograr mayor eficacia en la prestación del servicio que les está atribuido y que se funda en la libertad de enseñanza, sin que ello implique, de manera alguna, su disgregación de la estructura estatal, ya que se ejerce en un marco de principios y reglas predeterminadas por el propio Estado, restringida a sus fines; de tal manera que la autonomía universitaria, manifestada en su facultad de autogobierno, dota a las universidades de capacidad para, entre otras cosas, tomar decisiones definitivas al interior del cuerpo universitario, con independencia de cualquier órgano interior. En este orden, el examen de los artículos 1o., 2o., 8o., 9o. y 12 de la Ley Orgánica de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo permite sostener que la comisión de rectoría de dicha universidad es una de sus autoridades administrativas y, por ende, depositaria de su gobierno, por lo cual en ejercicio de la competencia ejecutiva de esa casa de estudios derivada de la autonomía que la Constitución General de la República le confiere, posee la atribución de designar al rector; luego, el mecanismo conforme al cual la comisión de rectoría lleva a cabo el nombramiento de rector constituye un procedimiento interno que deriva de la facultad de autogobierno y autonomía de la que goza la citada universidad. Por lo tanto, no puede tenerse como autoridad responsable para efectos del juicio de amparo a la señalada Comisión de Rectoría de la Universidad Michoacana de San Nicolás de H., pues atendiendo a la naturaleza jurídica del nombramiento del rector de la citada universidad, se llega a la conclusión de que aquella autoridad, a través de tales actos, no ejerce un poder público que afecte de manera unilateral la esfera jurídica del quejoso, máxime que la posición del aspirante a ese encargo no es la de gobernado para efectos del juicio de garantías, ya que se trata de una decisión derivada precisamente de la autonomía de que se encuentra investido dicho órgano." (No. de Registro: 166,045. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre de 2009, tesis 2a. CXIII/2009, página 135).
De lo expuesto, este Alto Tribunal observa que el concepto de "acto de autoridad para efectos del juicio de garantías" es una noción autónoma, es decir, propia de la legislación de amparo e independiente del derecho administrativo y, en general, de otras materias que han definido cuestiones similares.
Para esta Segunda Sala, es innegable que el sistema jurídico autoriza a que los organismos públicos, en algunos supuestos, actúen como particulares en relaciones de derecho privado, lo que es impugnable a través de los procedimientos ordinarios previstos a esos efectos; y que, en otros casos, emitan actos de autoridad susceptibles de combatirse a través del juicio de amparo.
En ese orden de ideas, es posible afirmar que no todo acto emitido por un órgano de la administración pública constituye un "acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo", sino solamente aquellos que impliquen el ejercicio de una potestad administrativa, es decir, aquellos que supongan el ejercicio de facultades que otorguen a la autoridad privilegios sustentados en el orden público y el interés social, de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación.
En tal sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que el acto de autoridad para efectos del juicio de amparo es aquel que tiene origen en una relación de supra a subordinación, de conformidad con el criterio siguiente:
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teoría general del derecho distingue entre relaciones jurídicas de coordinación, entabladas entre particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo de la intervención de un tribunal ordinario con dichas competencias para dirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinación, entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho público, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de manera unilateral sin necesidad de la actuación de un tribunal, existiendo como límite a su actuación las garantías individuales consagradas en la Constitución y las de supraordinación que se entablan entre órganos del Estado. Los parámetros señalados resultan útiles para distinguir a una autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe tratarse de un particular, sino de un órgano del Estado que unilateralmente impone su voluntad en relaciones de supra o subordinación, regidas por el derecho público, afectando la esfera jurídica del gobernado." (Novena Época. No. Registro IUS: 194,367. Materia (s): Administrativa. Instancia: Segunda Sala. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., marzo de 1999, tesis 2a. XXXVI/99, página 307).
Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos en beneficio del orden público y del interés social; se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el procedimiento contencioso administrativo y el juicio de amparo. Este tipo de relaciones se caracterizan por la imperatividad, la coercitividad y la unilateralidad, lo cual supone la posibilidad legal de que la propia autoridad, u otras facultadas para ello, venzan cualquier tipo de resistencia que pudiera presentar el cumplimiento voluntario de los actos de autoridad correspondientes.
Asimismo, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado, en las que éstos actúan en un plano de igualdad superior, por encima de los particulares; regulándose también por el derecho público que establece mecanismos de solución política y jurisdiccional, dentro de los cuales pueden mencionarse las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que señala el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución General de la República.
En cambio, las relaciones de coordinación son las entabladas entre sujetos que actúan en un plano de igualdad y bilateralidad, por lo que para dirimir sus diferencias e impedir que se hagan justicia por ellos mismos, se han instituido procedimientos jurisdiccionales a esos efectos.
La nota distintiva de las relaciones de coordinación consiste en que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que, en caso de ser necesario, se impongan coactivamente las reparaciones que genere el incumplimiento de alguna de las partes.
Cabe recalcar que tratándose de las relaciones de coordinación (piénsese en los contratos mercantiles), es común que se pacte la posibilidad de que la parte que se ha visto perjudicada por el incumplimiento de su contraparte deje de suministrar las prestaciones y beneficios objeto de la relación jurídica.
Esto se debe a que todos los contratos se rigen por la autonomía de la voluntad de las partes; por tanto, los derechos y obligaciones son bilaterales, lo que genera que el incumplimiento de alguna de ellas actualice el derecho de retención de la obligación en favor de la parte afectada mientras subsista la falta de cumplimiento del acuerdo de voluntades, lo que sucede, por ejemplo, cuando la institución bancaria suspende el uso de las tarjetas de crédito ante la falta de pago de sus deudores; la aseguradora interrumpe la cobertura del seguro ante el impago de las primas respectivas; las telefónicas inhabilitan el servicio del teléfono e Internet ante el impago de las mensualidades respectivas; las tintorerías retienen las prendas trabajadas por falta de pago.
En la especie, la falta de pago del servicio de suministro de energía eléctrica por parte del usuario actualiza el derecho de retención de la obligación por parte de la Comisión Federal de Electricidad, que se traduce en el corte del suministro de energía eléctrica.
Ese elemento, que podría denominarse cláusula de cese del suministro de las prestaciones o servicios pactados ante el incumplimiento de la parte contratante, no genera que la relación de coordinación se transforme en una relación de supra a subordinación, ya que dicha cláusula sólo implica la posibilidad de que la parte que se ha visto perjudicada por el incumplimiento de su contraparte deje de otorgar las prestaciones, servicios y/o beneficios de la relación jurídica, en ejercicio del legítimo derecho de retención de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes; y si lo que se pretende es que se declare esa falta de cumplimiento del contrato para efectos de rescisión o que se demande el cumplimiento forzoso, es el Juez ordinario el que tiene la jurisdicción para decidirlo, y no el Juez de amparo, considerando que no se trata de un acto de autoridad.
De lo expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación encuentra que ni el reconocimiento formal de un organismo dentro de la estructura orgánica de la administración pública, ni tampoco la aplicación unilateral de las cláusulas de cese de las prestaciones o servicios pactados por algunas instituciones y organismos, son suficientes para que se actualice el concepto de "autoridad para efectos del juicio de amparo".
Para determinar cuándo se está en presencia de un "acto de autoridad para efectos del juicio de amparo" se requiere la presencia de mayores elementos que dependerán del análisis del caso concreto que se presente, para lo cual el Juez de garantías debe analizar, cuando menos: 1) el origen material y la finalidad del acto respectivo; 2) el carácter de la relación jurídica entre los sujetos (actualización de la relación de supra a subordinación); y, 3) el sentido de afectación del acto sobre la esfera jurídica del particular.
Estatus y facultades de la Comisión Federal de Electricidad.
Al tenor de las anteriores notas es que debe determinarse si el "aviso recibo" que expide la Comisión Federal de Electricidad por concepto del suministro de energía eléctrica es o no un acto de autoridad susceptible de analizarse mediante el juicio de amparo, para lo cual resulta pertinente puntualizar cuáles son las funciones legalmente encomendadas a dicho organismo público.
Al efecto, se acude, en primer término, al texto del artículo 90 constitucional, que dispone:
"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en sus artículos 1o., 2o., 3o., 11, 17 y 45 establece:
"I. Organismos descentralizados. ..."
"Artículo 11. Los titulares de las secretarías de Estado y de los departamentos administrativos ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo del presidente la República."
"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."
Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
De las anteriores transcripciones destaca lo siguiente:
La administración pública federal es centralizada y paraestatal, conforme a la ley orgánica que, al efecto, expida el Congreso, la que definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación, correspondiendo a la legislación ordinaria determinar la relación que deberá existir entre ellos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es el ordenamiento que establece las bases de organización de ambas ramas de la administración, determinando, por lo que respecta a la centralizada, que las secretarías de Estado podrán contar con órganos desconcentrados, que les estarán jerárquicamente subordinados y que tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia de su competencia.
Los organismos descentralizados, entre otros, componen la administración pública paraestatal.
Ahora, la Secretaría de Energía, como parte integrante de la administración centralizada, en términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal tiene como funciones las determinadas por el artículo 33 de dicho ordenamiento, de las cuales destacan, entre otras, las consignadas en sus fracciones I, II y III, que son del tenor siguiente:
"Artículo 33. A la Secretaría de Energía corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
"I.E. y conducir la política energética del país, así como supervisar su cumplimiento con prioridad en la seguridad y diversificación energéticas, el ahorro de energía y la protección del medio ambiente, para lo cual podrá, entre otras acciones y en términos de las disposiciones aplicables, coordinar, realizar y promover programas, proyectos, estudios e investigaciones sobre las materias de su competencia;
"II. Ejercer los derechos de la nación en materia de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos; de minerales radioactivos; así como respecto del aprovechamiento de los bienes y recursos naturales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público;
III. Conducir y supervisar la actividad de las entidades paraestatales sectorizadas en la secretaría, así como la programación de la exploración, explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a las disposiciones aplicables.
A ese respecto, debe subrayarse que la Comisión Federal de Electricidad es el organismo descentralizado de la administración pública federal con el que el Ejecutivo Federal se apoya para la prestación del servicio de suministro de energía eléctrica en el país; organismo creado mediante la Ley que Crea la Comisión Federal de Electricidad, en cuyo artículo 8o. se prevé lo siguiente:
Artículo 8o. La Comisión Federal de Electricidad es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Lo que se reitera en el artículo 1o. del Estatuto Orgánico de la Comisión Federal de Electricidad, al establecer que:
Artículo 1o. La Comisión Federal de Electricidad es un organismo descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto la planeación del sistema eléctrico nacional, así como la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica para la prestación del servicio público y la realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que se requieran para el cumplimiento de su objeto, de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás ordenamientos aplicables. ...
Las funciones legalmente encomendadas a la Comisión Federal de Electricidad se encuentran previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, cuyos numerales conducentes, disponen:
"Artículo 1o. Corresponde exclusivamente a la nación, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público, en los términos del artículo 27 constitucional. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará, a través de la Comisión Federal de Electricidad, los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines."
"Artículo 2o. Todos los actos relacionados con el servicio público de energía eléctrica son de orden público."
"Artículo 4o. Para los efectos de esta ley, la prestación del servicio público de energía eléctrica comprende:
"I. La planeación del sistema eléctrico nacional;
"II. La generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica, y;
"III. La realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que requieran la planeación, ejecución, operación y mantenimiento del sistema eléctrico nacional."
"Artículo 6o. Para los efectos del artículo anterior, la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal autorizará, en su caso, los programas que someta a su consideración la Comisión Federal de Electricidad, en relación con los actos previstos en el artículo 4o. Todos los aspectos técnicos relacionados con la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica serán responsabilidad exclusiva de la Comisión Federal de Electricidad."
"Artículo 7o. La prestación del servicio público de energía eléctrica que corresponde a la nación, estará a cargo de la Comisión Federal de Electricidad, la cual asumirá la responsabilidad de realizar todas las actividades a que se refiere el artículo 4o."
"Artículo 8o. La Comisión Federal de Electricidad es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio."
"Artículo 9o. La Comisión Federal de Electricidadtiene por objeto:
"I. Prestar el servicio público de energía eléctrica en los términos del artículo 4o. y conforme a lo dispuesto en el artículo 5o.;
"II. Proponer a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal los programas a que se refiere el artículo 6o.;
"III. Exportar energía eléctrica y, en forma exclusiva, importarla para la prestación del servicio público.
"IV. Formular y proponer al Ejecutivo Federal los programas de operación, inversión y financiamiento que a corto, mediano o largo plazo, requiera la prestación del servicio público de energía eléctrica;
"V. Promover la investigación científica y tecnológica nacional en materia de electricidad;
"VI. Promover el desarrollo y la fabricación nacional de equipos y materiales utilizables en el servicio público de energía eléctrica;
"VII. Celebrar convenios o contratos con los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios o con entidades públicas y privadas o personas físicas, para la realización de actos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica;
"VIII. Efectuar las operaciones, realizar los actos y celebrar los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto; y
"IX. Los demás que fijen esta ley y sus reglamentos."
"Artículo 25. La Comisión Federal de Electricidad deberá suministrar energía eléctrica a todo el que lo solicite, salvo que exista impedimento técnico o razones económicas para hacerlo, sin establecer preferencia alguna dentro de cada clasificación tarifaria.
"El reglamento fijará los requisitos que debe cumplir el solicitante del servicio, y señalará los plazos para celebrar el contrato y efectuar la conexión de los servicios por parte de la comisión."
"Artículo 26. La suspensión del suministro de energía eléctrica deberá efectuarse en los siguientes casos:
"I. Por falta de pago oportuno de la energía eléctrica durante un periodo normal de facturación;
"II. Cuando se acredite el uso de energía eléctrica a través de instalaciones que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de control o de medida;
"III. Cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas técnicas reglamentarias; y
"IV. Cuando se compruebe el uso de energía eléctrica en condiciones que violen lo establecido en el contrato respectivo.
"V. Cuando se esté consumiendo energía eléctrica sin haber celebrado el contrato respectivo; y
"VI. Cuando se haya conectado un servicio sin la autorización del suministrador.
"En cualesquiera de los supuestos anteriores, la Comisión Federal de Electricidad procederá al corte inmediato del servicio, sin requerirse para el efecto intervención de autoridad. En los supuestos a que se refieren las fracciones I, III y IV que anteceden, se deberá dar aviso previo."
"Artículo 30. La venta de energía eléctrica se regirá por las tarifas que apruebe la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
"Las condiciones de la prestación de los servicios que deban consignarse en los contratos de suministro y de los modelos de éstos, serán aprobados por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo a la de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Dichas formas de contrato se publicarán en el Diario Oficial de la Federación."
"Artículo 31. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la participación de las Secretarías de Energía, Minas e Industria Paraestatal y de Comercio y Fomento Industrial y a propuesta de la Comisión Federal de Electricidad, fijará las tarifas, su ajuste o reestructuración, de manera que tienda a cubrir las necesidades financieras y las de ampliación del servicio público, y el racional consumo de energía.
"Asimismo, y a través del procedimiento señalado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá fijar tarifas especiales en horas de demanda máxima, demanda mínima o una combinación de ambas."
"Artículo 32. El ajuste, modificación y reestructuración de las tarifas, implicará la modificación automática de los contratos de suministro que se hubieren celebrado.
"En ningún caso serán aplicables las tarifas, mientras no sean publicadas en el Diario Oficial de la Federación y cuando menos en dos periódicos diarios de circulación nacional."
"Artículo 33. Los usuarios del servicio público de energía eléctrica garantizarán las obligaciones que contraigan en los contratos de suministro que celebren, mediante depósitos cuyo importe se determinará con las reglas complementarias de las tarifas respectivas. Dichos depósitos deberán constituirse y conservarse en la Comisión Federal de Electricidad.
"La Comisión Federal de Electricidad podrá aceptar garantías distintas de los depósitos, en los casos de notoria solvencia económica del usuario, acreditada y previa solicitud expresa del mismo."
"Artículo 34. El contrato de suministro de energía eléctrica termina:
"I. Por voluntad del usuario;
"II. Por cambio de giro o características del mismo que impliquen la aplicación de tarifa diversa;
"III. Por cambio de propietario o arrendatario del inmueble, industria o comercio, en el caso de que sean usuarios; y
"IV. Por falta de pago del adeudo que requiere suspensión, dentro de los siguientes quince días naturales a la fecha en que se efectuó dicha suspensión."
"Artículo 35. Terminado el contrato de suministro, la Comisión Federal de Electricidad tendrá derecho a aplicar a su favor el importe de la garantía, en la proporción correspondiente. El saldo, en su caso, deberá ponerlo a disposición del usuario."
De los numerales transcritos se advierte que:
Es actividad exclusiva del Estado, generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público, cuyos actos son de orden público.
La prestación de tal servicio público se realiza, exclusivamente, a través de la Comisión Federal de Electricidad, la cual es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que tiene por objeto la planeación del sistema eléctrico nacional, así como la generación, conducción, transformación, distribución y venta de energía eléctrica para la prestación del servicio público y la realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que se requieran para el cumplimiento de su objeto, de conformidad con lo dispuesto en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y demás ordenamientos aplicables.
La prestación del servicio público de energía eléctrica es proporcionado por la Comisión Federal de Electricidad a quien lo solicite, previa celebración del contrato de suministro correspondiente, cuyo formato debe ser aprobado por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo a la de Energía, Minas e Industria Paraestatal.
La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto, entre otros, celebrar convenios o contratos con los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios o con entidades públicas y privadas o personas físicas, para la realización de actos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica; asimismo, está facultada para celebrar los contratos que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, como lo es, entre otras, el suministro de energía eléctrica a quien se lo solicite.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la participación de las Secretarías de Energía, Minas e Industria Paraestatal y de Comercio y Fomento Industrial, a propuesta de la Comisión Federal de Electricidad, fijará las tarifas, su ajuste o reestructuración.
Las causas que determinan la conclusión del contrato de suministro de energía eléctrica son las siguientes: i) Por voluntad del usuario; ii) Por cambio de giro o características del mismo que impliquen la aplicación de tarifa diversa; iii) Por cambio de propietario o arrendatario del inmueble, industria o comercio, en el caso de que sean usuarios; y, iv) Por falta de pago del adeudo que requiere suspensión, dentro de los siguientes quince días naturales a la fecha en que se efectuó dicha suspensión.
El marco jurídico antes descrito permite determinar si la Comisión Federal de Electricidad es autoridad para efectos del juicio de amparo tratándose del "aviso recibo" que expide por concepto del suministro de energía eléctrica.
¿La Comisión Federal de Electricidad es autoridad para efectos del juicio de amparo tratándose del "aviso recibo" que expide por concepto del suministro de energía eléctrica?
Una vez desarrollado el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad es posible determinar si tratándose del "aviso recibo" que expide por concepto del suministro de energía eléctrica dicho organismo es o no autoridad para efectos del juicio de amparo, para lo cual, como se ha dicho, es necesario analizar: 1) el origen material de dicho acto; 2) el carácter de la relación jurídica entre los sujetos; y, 3) el sentido de afectación del acto sobre la esfera jurídica del usuario, lo que enseguida se expone:
1. Origen material del acto consistente en el "aviso recibo" que expide la Comisión Federal de Electricidad por concepto del suministro de energía eléctrica.
Bajo el contexto normativo desarrollado líneas arriba, es posible afirmar que la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica corresponde, en forma exclusiva, al Estado que, a través de la Comisión Federal de Electricidad, en su carácter de organismo público descentralizado de la administración pública federal, presta el servicio de suministro de energía eléctrica a quien lo solicite, con las salvedades anotadas en el párrafo primero del artículo 25 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, previa celebración del contrato de suministro con el particular, que contendrá los términos y las condiciones bajo las cuales habrá de prestarse ese servicio, cuyo formato debe ser aprobado por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, oyendo a la de "Energía, Minas e Industria Paraestatal".
En el entendido de que el contrato de suministro de energía eléctrica que celebra la Comisión Federal de Electricidad con el usuario del servicio de energía eléctrica es un contrato de suministro, es decir, un acuerdo de voluntades celebrado entre la administración pública y el particular.
Si bien es verdad que la Comisión Federal de Electricidad es un organismo público, también lo cierto es que el suministro de energía eléctrica se pacta a través de un contrato, que implica la estipulación de obligaciones y contraprestaciones entre las partes, donde el prestador de servicios y el beneficiario adquieren derechos y obligaciones recíprocos, lo que supone que, desde un punto de vista material, se recurra a las formas del derecho privado para regular la relación entre proveedor y usuario a esos efectos.
Importa señalar que, en la especie, el contrato de suministro debe ser entendido como un sistema de comercialización y distribución donde a una persona física o moral se le proporciona a cambio de una contraprestación, el servicio de suministro de energía eléctrica, de acuerdo a ciertas condiciones y prácticas establecidas por el proveedor.
En ese sentido, el contrato que celebra la Comisión Federal de Electricidad con las personas físicas o morales constituye un contrato de suministro y adhesión, donde la comisión prestadora del servicio y los usuarios adquieren derechos y obligaciones recíprocas, bajo condiciones que fija el proveedor; obligaciones que consisten, centralmente, por parte de la Comisión Federal de Electricidad, en proporcionar el servicio de energía eléctrica al usuario; y la correlativa obligación del usuario de pagar como contraprestación una cantidad de dinero por la energía consumida en determinado periodo de facturación.
2. Carácter de la relación jurídica entablada por la Comisión Federal de Electricidad y los usuarios del servicio.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte observa que no todo acto emitido por un órgano de la administración pública constituye un "acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo", sino solamente aquellos que impliquen el ejercicio de una potestad administrativa, es decir, aquellos que supongan el ejercicio de facultades que otorguen a la autoridad atribuciones, de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación entre el órgano y el particular.
Si bien es verdad que la Comisión Federal de Electricidad es un organismo público descentralizado de la administración pública federal, que está facultada para celebrar contratos de suministro de energía eléctrica con los particulares, no por eso puede afirmarse que la relación entre las partes contratantes corresponde a la de supra a subordinación, ya que en realidad se trata de una relación de coordinación.
Esto es así, porque la celebración del contrato de suministro de energía eléctrica implica que la Comisión Federal de Electricidad y el particular tienen obligaciones y derechos recíprocos, lo que evidencia que la relación jurídica existente entre las partes no corresponde a la de una autoridad y un gobernado, sino a una relación de coordinación y correspondencia entre el interés del organismo subsidiario y el particular usuario del servicio.
Sirve de apoyo a esta conclusión, por identidad de razones y sólo en lo conducente, el siguiente criterio:
"AGUA POTABLE. CUANDO EL ESTADO PRESTA EL SERVICIO MEDIANTE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE ADHESIÓN, LA RELACIÓN JURÍDICA ENTRE LAS PARTES NO CORRESPONDE A LA DE SUPRA A SUBORDINACIÓN QUE EXISTE ENTRE UNA AUTORIDAD Y UN GOBERNADO, SINO A UNA RELACIÓN DE COORDINACIÓN VOLUNTARIA ENTRE EL PRESTADOR DEL SERVICIO Y EL PARTICULAR. Al constituir el suministro de agua potable la prestación de un servicio público por el Estado como medio para la realización de un fin, que es el interés general y que se lleva a cabo mediante la celebración de un contrato administrativo de adhesión, en el que se estipulan las obligaciones y contraprestaciones entre las partes, donde el prestador de servicios y el beneficiario adquieren derechos y obligaciones recíprocos, bajo condiciones que fija el proveedor, la relación jurídica existente entre el prestador y el usuario del servicio no corresponde a la que supone la garantía consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, a la existente entre una autoridad y un gobernado, sino a la de coordinación voluntaria y de correspondencia entre el interés del prestador del servicio de suministro de agua y el particular, y aun cuando la prestación del mencionado servicio público está sujeta a una contraprestación, consistente en el pago de una cantidad de dinero proporcional al servicio recibido, cuando aquél no se cubre, dará lugar a que el prestador del mismo ejerza la facultad legal de suspenderlo, acto que, al ser consecuencia del incumplimiento, no exige que deba cumplirse con la garantía de legalidad a que se refiere el artículo 16 de la propia Constitución Federal, pues la suspensión del servicio no es un acto de autoridad que deba estar fundado y motivado, sino que resulta del ejercicio de una facultad que se ejerce cuando se surte el incumplimiento del contrato. En estas condiciones, resulta inconcuso que el ejercicio de la facultad del prestador de servicios para suspender el suministro de agua potable a los usuarios, previo apercibimiento en los casos de falta de pago, o cuando se comprueben derivaciones no autorizadas o un uso distinto al convenido, de acuerdo con lo estipulado en el contrato de prestación de servicios, no implica que se prive al usuario de la vida, de la libertad, propiedades, posesiones o derechos, pues lo que acontece es una consecuencia lógica y jurídica del incumplimiento de un contrato de suministro de agua; de ahí que el prestador del servicio no tenga que acudir a los tribunales para exigir el cumplimiento del contrato, ya que, por regla general, en este tipo de relaciones jurídicas de adhesión se establece que si no se cubre el pago por el servicio, éste se suspenderá, previa oportunidad de cumplimiento de pago por el usuario, cuando se le aperciba de que se encuentra en los casos de suspensión. Además, si bien la falta de pago o la desviación, o uso indebido del agua, traen como consecuencia la suspensión del servicio, ello no se puede equiparar a la hipótesis de hacerse justicia por propia mano o de ejercer violencia para reclamar un derecho, prohibida en el numeral 17 de la Carta Magna, toda vez que dicha suspensión deriva del incumplimiento del contrato de suministro y adhesión y encuentra su fundamento en la ley relativa a la que esté sujeto." (No. de Registro IUS: 920,119. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Apéndice (actualización 2001). Tomo I, Jur. Acciones de inconstitucionalidad y C.C., tesis 24, página 24. Genealogía: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2001, página 693, Pleno, tesis P./J. 92/2001).
3. Sentido de afectación del aviso recibo sobre la esfera jurídica del usuario (apercibimiento de corte o suspensión del servicio de suministro de energía eléctrica).
Este Alto Tribunal ha sostenido que no todo acto emitido por un órgano de la administración pública, constituye un "acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo", sino solamente aquellos que impliquen el ejercicio de una potestad administrativa, es decir, aquellos que supongan el ejercicio de facultades que otorguen a la autoridad atribuciones que actualicen una relación de supra a subordinación frente al particular.
De allí que ni el reconocimiento formal de un organismo dentro de la estructura orgánica de la administración pública, ni tampoco la aplicación de las cláusulas de cese de las prestaciones o servicios pactados por algunas instituciones y organismos, es suficiente para que se actualice el concepto de "autoridad para efectos del juicio de amparo".
Como se ha dicho, todos los contratos se rigen por la autonomía de la voluntad de las partes; por tanto, los derechos y obligaciones son bilaterales, lo que genera que el incumplimiento de alguna de ellas actualice el derecho de retención de la obligación en favor de la parte afectada mientras subsista la falta de cumplimiento del acuerdo de voluntades, lo que sucede, por ejemplo, cuando la institución bancaria suspende el uso de las tarjetas de crédito ante la falta de pago de sus deudores; la aseguradora interrumpe la cobertura del seguro ante el impago de las primas respectivas; las telefónicas inhabilitan el servicio del teléfono e Internet ante el impago de las mensualidades respectivas; las tintorerías retienen las prendas trabajadas por falta de pago.
Ese elemento, que podría denominarse cláusula de cese del suministro de las prestaciones o servicios pactados ante el incumplimiento de la parte contratante, no genera que la relación de coordinación se transforme en una relación de supra a subordinación, ya que dicha cláusula sólo implica la posibilidad de que la parte que se ha visto perjudicada por el incumplimiento de su contraparte deje de otorgar las prestaciones, servicios y/o beneficios de la relación jurídica, en ejercicio del legítimo derecho de retención de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes; y si lo que se pretende es que se declare esa falta de cumplimiento del contrato para efectos de rescisión o que se demande el cumplimiento forzoso, es el Juez ordinario el que tiene lajurisdicción para decidirlo, y no el Juez de amparo, considerando que no se trata de un acto de autoridad.
Sobre esas premisas, resulta que la suspensión del servicio de energía eléctrica contratado, por falta de pago oportuno, no puede ser considerado un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo sólo por el hecho de que una de las partes sea un organismo descentralizado, pues esa decisión está justificada por la ley y es consecuencia lógica del incumplimiento de lo pactado, sean cual fueren las partes contratantes.
En apoyo de lo antes expuesto se invoca, por analogía, el siguiente criterio, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XVII, página 274, de la Quinta Época, Tribunal Pleno, que dice:
"CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.-Los actos de las autoridades, negándose a cumplir los contratos administrativos que hayan celebrado, no constituyen propiamente actos de autoridad, sino de una persona moral que se niega a cumplir con una obligación; y contra tales actos, no procede dar entrada al amparo, que sólo cabe contra actos de autoridad."
En suma, una nueva reflexión conduce a abandonar los criterios en el sentido de que la Comisión Federal de Electricidad es autoridad para efectos del juicio de amparo tratándose de la determinación y cobro de dicho servicio, toda vez que: 1) El origen de dicha actuación es un acuerdo de voluntades donde el prestador del servicio y el usuario adquieren derechos y obligaciones recíprocas, lo que supone que se recurra a las formas del derecho privado para regular la relación entre proveedor y particular a esos efectos; 2) La relación jurídica existente entre las partes no corresponde a la de una autoridad y un gobernado (supra a subordinación), sino a una relación de coordinación entre el organismo descentralizado y el particular usuario del servicio; y, 3) El corte del suministro de la energía eléctrica ante el incumplimiento del usuario no genera que la relación de coordinación se transforme en una relación de supra a subordinación, ya que sólo implica la posibilidad de que la parte afectada deje de otorgar el servicio contratado en ejercicio del legítimo derecho de retención de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes (como sucede tratándose de contratos de derecho privado, en materia de seguros, telefonía, tarjetas de crédito, entre otros), sin que ello conlleve un procedimiento de ejecución dirigido a obtener el adeudo mediante mecanismos coercitivos (por ejemplo, a través del embargo de bienes), para lo cual sí se tendría que acudir a los tribunales de justicia a esos efectos. De manera que para esta Segunda Sala, no todo acto emitido por un órgano de la administración pública, ni tampoco la aplicación de cláusulas contractuales de retención de la obligación ante el incumplimiento de la contraparte (corte de energía eléctrica) constituye un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, sino solamente aquellos que conlleven el ejercicio de una potestad administrativa, que otorgue a la autoridad atribuciones de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación frente al particular.
En efecto, tratándose de las relaciones de coordinación, es común que se pacte la posibilidad de que la parte que se ha visto perjudicada por el incumplimiento de su contraparte deje de otorgar las prestaciones de la relación jurídica, lo cual se debe a que todos los contratos se rigen por la autonomía de la voluntad de las partes, así como por la bilateralidad, lo que genera que el incumplimiento de alguna de ellas actualice el derecho de retención de la obligación en favor de la parte afectada mientras subsista la falta de cumplimiento del acuerdo de voluntades, lo que sucede, por ejemplo, cuando la institución bancaria suspende el uso de las tarjetas de crédito ante la falta de pago de sus deudores; la aseguradora interrumpe la cobertura del seguro ante el impago de las primas respectivas; las telefónicas inhabilitan el servicio del teléfono e Internet ante el impago de las mensualidades respectivas; las tintorerías retienen las prendas trabajadas por falta de pago. Por tanto, el corte del suministro de la energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad, no genera que la relación contractual de coordinación entre el usuario y dicho organismo se transforme en una relación de supra a subordinación, ya que dicha actuación se encuentra fundada en el legítimo derecho de retención de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes; sobre esas premisas, resulta que, de una nueva reflexión, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación llega a la conclusión consistente en que el corte o suspensión del servicio de energía eléctrica contratado, por falta de pago oportuno, no puede ser considerado, por esa sola circunstancia, un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.
En esa tesitura, debe concluirse que el "aviso recibo" que expide la Comisión Federal de Electricidad por concepto del suministro de energía eléctrica, inclusive en el caso de que contenga expresamente una advertencia de corte o suspensión del servicio, no es un acto de autoridad susceptible de analizarse mediante el juicio de amparo.
En esas condiciones, esta Segunda Sala abandona los criterios emitidos con anterioridad, en los que se consideró que en casos análogos al que se resuelve en esta ejecutoria, la Comisión Federal de Electricidad sí tenía el carácter de autoridad para efectos del amparo.
Dichos criterios son de los siguientes rubros:
"COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA DETERMINACIÓN MEDIANTE LA CUAL APERCIBE AL CONSUMIDOR DE REALIZAR O REALIZA EL CORTE DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO."(1)
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO ES LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD CUANDO APERCIBE DE REALIZAR O REALIZA EL CORTE DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA."(2)
"COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL ‘AVISO-RECIBO’ DE LUZ CONTIENE UN APERCIBIMIENTO IMPLÍCITO, QUE VÁLIDAMENTE PUEDE CONSIDERARSE ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, MAS NO SUSTITUYE AL ‘AVISO PREVIO’ QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 26, FRACCIÓN I, Y ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO DE ENERGÍA ELÉCTRICA."(3)
En mérito de lo hasta aquí expuesto, deben prevalecer con carácter de jurisprudencia, las tesis que sustenta esta Segunda Sala, en los siguientes términos:
COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.-Una nueva reflexión conduce a esta Sala a abandonar el criterio de que la Comisión Federal de Electricidad es autoridad para efectos del juicio de amparo tratándose de la determinación y cobro del servicio de suministro de energía eléctrica, toda vez que: 1) el origen de dicha actuación es un acuerdo de voluntades donde el prestador del servicio y el usuario adquieren derechos y obligaciones recíprocas, por lo que se recurre a las formas del derecho privado para regular la relación entre proveedor y particular; 2) la relación jurídica existente entre las partes no corresponde a la de autoridad y gobernado (supra a subordinación), sino a una relación de coordinación entre el organismo descentralizado y el particular usuario del servicio; y, 3) el corte del suministro de energía eléctrica ante el incumplimiento del usuario no genera que la relación de coordinación se transforme en una de supra a subordinación, sólo implica la posibilidad de que la parte afectada deje de otorgar el servicio contratado en ejercicio del legítimo derecho de retención de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes (como sucede tratándose de contratos de derecho privado, en materia de seguros, telefonía, tarjetas de crédito, entre otros), sin que ello conlleve un procedimiento de ejecución dirigido a obtener el adeudo mediante mecanismos coercitivos (por ejemplo, el embargo de bienes), para lo cual se tendría que acudir a los tribunales ordinarios de justicia. En ese sentido, no todo acto emitido por un órgano de la administración pública ni la aplicación de cláusulas contractuales de retención de la obligación ante el incumplimiento de la contraparte constituyen un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, sino solamente aquellos que conlleven el ejercicio de una potestad administrativa, que otorgue a la autoridad atribuciones de tal magnitud que actualicen una relación de supra a subordinación frente al particular. En ese sentido, el aviso recibo por concepto de suministro de energía eléctrica emitido por la Comisión Federal de Electricidad, inclusive cuando contenga una advertencia de corte del servicio, no es acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.
COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL CORTE O SUSPENSIÓN DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.-De una nueva reflexión, esta Segunda Sala concluye que el corte o suspensión del fluido de energía eléctrica contratado, por falta de pago oportuno, no puede ser considerado, por esa sola circunstancia, un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo. Esto, porque tratándose de las relaciones contractuales, es común que se pacte que la parte que se vea perjudicada por el incumplimiento de su contraparte deje de otorgar las prestaciones a su cargo, lo cual se debe a que, por regla general, los contratos se rigen por la voluntad de las partes, así como por la bilateralidad, lo que genera que el incumplimiento de alguna de ellas actualice el derecho de la otra a no cumplir con la obligación a su cargo mientras subsista la falta de cumplimiento del acuerdo de voluntades. Por tanto, el corte del suministro de la energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad no genera que la relación contractual entre el usuario y dicho organismo se transforme en acto de autoridad.
Deben prevalecer con carácter de jurisprudencia, los criterios sustentados por esta Segunda Sala, conforme a las tesis que han quedado redactadas en la parte final del último considerando de esta resolución.
N., con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes; envíense las jurisprudencias que se sustentan al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato las indicadas jurisprudencias y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; y en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y Ministro presidente J.F.F.G.S.. El señor M.G.D.G.P. votó en contra, quien formulará voto particular. El señor Ministro presidente J.F.F.G.S. votó con salvedades.
No. de Registro: 186,337. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2002, tesis 2a./J. 91/2002, página 245.
No. de Registro: 192,496. Tesis aislada. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, enero de 2000, tesis 2a. II/2000, página 76.
No. de Registro: 181,599. Jurisprudencia. Materia(s): Administrativa. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de 2004, tesis 2a./J. 66/2004, página 524.