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Timestamp: 2016-10-25 22:54:42+00:00
Document Index: 1306051

Matched Legal Cases: ['art. 89', 'art. 89', 'art. 106', 'ATF ', 'art. 106', 'art. 50', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 43', 'art. 95', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 15', 'art. 14', 'art. 23', 'ATF ', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 89', 'art. 92', 'art. 96', 'art. 105', 'art. 66', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 68']

1C_800/2013 (29.04.2014)
1C_800/2013 � � Arr�t du 29 avril 2014
Ville du Locle, repr�sent�e par son Conseil communal, H�tel de Ville, 2400 Le Locle,
toutes les deux repr�sent�es par Me Ivan Zender, avocat,
BA.________ et BB.________, repr�sent�s par Me Tiphanie Piaget, avocate,
Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel, Le Ch�teau, rue de la Coll�giale 12, 2000 Neuch�tel.
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 19 septembre 2013.
L'entreprise horlog�re A.________ SA est propri�taire des biens-fonds 4910, 4911, 5072, 5073, 5153, 5154 du cadastre de la commune du Locle, sis en zone d'habitation � faible densit� (ZHFD2). Le plan sp�cial "Montblanc", qui a pour objectif de permettre l'extension de l'entreprise sur ces terrains, a �t� adopt� le 2 juin 2010 par le Conseil g�n�ral du Locle et mis � l'enqu�te publique du 13 ao�t au 14 septembre 2014. Il a soulev� deux oppositions, dont celle de BA.________ et BB.________, propri�taires du bien-fonds 8515, adjacent au p�rim�tre du plan sp�cial.
Par d�cision du 27 janvier 2011, le Conseil communal du Locle a lev� ces oppositions. Saisi d'un recours, notamment de BA.________ et BB.________, contre cette d�cision, le Conseil d'Etat l'a confirm�e le 22 ao�t 2012.
Par arr�t du 19 septembre 2013, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a admis le recours form� par BA.________ et BB.________ contre la d�cision rendue le 22 ao�t 2012 par le Conseil d'Etat. Elle a annul� cette d�cision, consid�rant en substance que le projet litigieux n�cessitait une modification du plan g�n�ral d'am�nagement, � l'exclusion de l'adoption d'un plan sp�cial, d�s lors que le premier pr�voyait des zones pour la r�alisation de projets tels que celui de A.________ SA.
La Ville du Locle et A.________ SA recourent contre cet arr�t aupr�s du Tribunal f�d�ral. Ils concluent � l'annulation de l'arr�t cantonal et � la confirmation du plan sp�cial. Le Tribunal cantonal se r�f�re aux motifs de son arr�t et conclut au rejet du recours. BA.________ et BB.________ concluent �galement au rejet du recours. Le Conseil d'Etat se d�termine par le Service juridique du D�partement de la justice, de la s�curit� et de la culture. Il indique se rallier enti�rement aux arguments des recourantes et conclut � l'admission du recours. Au cours d'un deuxi�me �change d'�critures, les recourantes et les intim�s ont confirm� leurs conclusions respectives.
A.________ SA a pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est particuli�rement touch�e par l'arr�t attaqu� qui annule le plan sp�cial r�gissant l'affectation des parcelles dont elle est propri�taire. Elle peut ainsi se pr�valoir d'un int�r�t digne de protection � ce que cette d�cision soit annul�e. Elle a donc qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La commune du Locle, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re d'am�nagement du territoire, a qualit� pour agir en vertu de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Les recourantes font valoir que l'appr�ciation de la cour cantonale - selon laquelle le projet litigieux aurait d� faire l'objet d'une modification du plan d'am�nagement, qui prime le plan sp�cial - viole l'autonomie communale et est arbitraire. Elles font en outre valoir un formalisme excessif d�s lors que les proc�dures d'adoption du plan sp�cial et du plan d'am�nagement sont identiques et que les autorit�s concern�es sont favorables au projet litigieux.
2.1.1.�Le Tribunal f�d�ral applique le droit f�d�ral d'office (art. 106 al. 1 LTF). En revanche, il ne revoit l'interpr�tation et l'application du droit cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'�carte de la solution retenue par l'autorit� cantonale de derni�re instance que si celle-ci appara�t insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si l'application de la loi d�fendue par l'autorit� cantonale ne se r�v�le pas d�raisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la l�gislation en cause, cette interpr�tation sera confirm�e, m�me si une autre solution - �ventuellement plus judicieuse - para�t possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p. 5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). Dans ce contexte, la partie recourante est soumise aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fix�es par le droit cantonal. Une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, conf�rant par l� aux autorit�s municipales une libert� de d�cision relativement importante. L'existence et l'�tendue de l'autonomie communale dans une mati�re concr�te sont d�termin�es essentiellement par la constitution et la l�gislation cantonales (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142).
En droit cantonal neuch�telois, les communes b�n�ficient d'une libert� d'appr�ciation suffisamment importante dans l'�laboration et l'adoption des plans d'am�nagement et des r�glements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie prot�g�e par le droit constitutionnel (art. 5 al. 1 let. k Cst./NE; art. 43 et 45 de la loi cantonale du 2 octobre 1991 sur l'am�nagement du territoire [LCAT/NE; RSN 701.0]; cf. arr�ts 1C_100/2010 du 4 ao�t 2010 consid. 3.1; 1P.260/1999 du 19 ao�t 1999 consid. 2b).
Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut d�noncer tant les exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de recours que la violation par celle-ci des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re. Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel (art. 95 let. c LTF); en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 173; 136 I 265 consid. 2.3 p. 270; 135 I 302 consid. 1.2 p. 305).
2.1.2.�L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour g�rer l'utilisation du sol d�coule des art. 2 al. 1 et 14 LAT (RS 700). Le droit f�d�ral ne se contente pas de prescrire une obligation g�n�rale de planifier consistant � r�partir le territoire au moins entre les trois types de zones pr�vus aux art. 15 � 17 LAT (zones � b�tir, zones agricoles et zone � prot�ger; art. 14 al. 2 LAT). Il pr�voit �galement une obligation sp�ciale de planifier qui vise des objets ou des activit�s non conformes � l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activit�s ne peuvent �tre correctement �tudi�s que dans le cadre d'une proc�dure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple d�rogation au sens des art. 23 LAT (zone � b�tir) ou 24 LAT (hors de la zone � b�tir) est alors inad�quate pour r�soudre judicieusement les probl�mes d'organisation du territoire qui se posent (cf. arr�t 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1).
2.1.3.�Dans une affaire zurichoise - � laquelle se r�f�re en l'esp�ce l'arr�t attaqu� -, le Tribunal f�d�ral a annul� un plan de d�tail qui d�rogeait � la r�glementation g�n�rale sans prendre en consid�ration les exigences de protection de l'inventaire f�d�ral des sites construits � prot�ger en Suisse (ISOS); outre que ce plan ne tenait compte ni des objectifs fondamentaux poursuivis par l'affectation g�n�rale, ni de ceux de l'ISOS, aucune pes�e des int�r�ts n'avait �t� effectu�e. Une partie du plan de d�tail, jug�e conforme aux objectifs pr�cit�s, a toutefois �t� confirm�e (ATF 135 II 209).
2.1.4.�En droit neuch�telois, les communes �laborent leurs plans d'affectation dans le cadre du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales (art. 43 al. 1 LCAT/NE). Selon l'art. 43 al. 2 LCAT/NE, les plans d'affectation communaux comprennent les plans d'am�nagement communaux (let. a), les plans sp�ciaux (let. b), les plans d'alignement (let. c), les plans de quartier et de lotissement (let. d) et les plans d'�quipement (let. e). Les plans d'am�nagement, les plans sp�ciaux et les plans d'alignement sont soumis � une m�me proc�dure d'adoption d�taill�e aux art. 89 ss LCAT/NE. C'est le l�gislatif communal qui les adopte (art. 92 LCAT/NE), apr�s quoi ils sont soumis � approbation du Conseil d'Etat (art. 96 LCAT/NE). Ils se distinguent en cela du plan de quartier, qui est adopt� par le conseil communal - soit l'ex�cutif communal - (art. 105 LCAT/NE). A teneur de l'art. 66 al. 1 LCAT/NE, le plan d'am�nagement peut d�limiter des secteurs o� des plans sp�ciaux seront �tablis avant toute construction. Le conseil communal peut subordonner la construction de b�timents � l'�tablissement d'un plan sp�cial (al. 2). Les plans sp�ciaux peuvent d�roger aux plans d'am�nagement (art. 67 al. 1 LCAT/NE).
2.2.1.�La cour cantonale a confirm� que la r�alisation du projet d'extension de l'entreprise horlog�re, vu son incidence, devait �tre pr�vue dans le cadre d'une planification. Elle a toutefois consid�r� que le projet ne pouvait �tre fond� sur un plan sp�cial, mais devait �tre pr�vu par le plan d'am�nagement g�n�ral, qu'il convenait d�s lors de modifier. En se fondant sur les travaux pr�paratoires de la LCAT/NE, la cour cantonale a relev� que le plan sp�cial ne pourrait �tre utilis� que pour permettre la r�alisation de projets que le plan d'am�nagement "n'a pu pr�voir "ou "pour des objets devant de par la loi se faire sur la base d'un plan sp�cial". Toujours selon les travaux pr�paratoires, les plans d'affectation sp�ciaux ne devraient �tre utilis�s "que parcimonieusement, de fa�on � ne pas compromettre l'�quilibre g�n�ral du plan d'am�nagement", le plan sp�cial devant �tre "une prime � la qualit� urbanistique et non pas une solution de facilit� ou la r�alisation de n'importe quoi". La cour cantonale s'est encore r�f�r�e aux buts et principes de l'am�nagement du territoire et � la structure pyramidale des instruments pr�vus par la LAT. Ce faisant, elle a soulign� l'importance de la coh�rence et de la coordination dans laquelle toute planification doit avoir lieu.
Les premiers juges ont ainsi constat�, d'une part, qu'aucune disposition l�gale ne commandait la r�alisation des installations projet�es par le biais d'un plan sp�cial. D'autre part, le plan d'am�nagement communal pr�voyait des zones pour la r�alisation de projets du type de celui en cause, mais pas � l'endroit concern�, de sorte qu'un plan sp�cial ne se justifiait pas. D�s lors, seule une modification du plan d'am�nagement pouvait �tre envisag�e.
Sans apparemment en faire l'�l�ment d�cisif de son raisonnement, la cour cantonale a encore relev� que le plan g�n�ral d'affectation �tait hi�rarchiquement sup�rieur au plan sp�cial du fait de la pes�e globale des int�r�ts que le premier suppose. Pr�cisant qu'il �tait imp�ratif d'�viter que les options fondamentales d�finies par le plan d'affectation soient contourn�es par des adoptions successives de plans sp�ciaux ponctuels suivant des int�r�ts souvent plus particuliers, elle a jug� que, faute de pes�e suffisamment globale des int�r�ts, l'adoption d'un plan sp�cial �tait moins ad�quate que la modification du plan d'am�nagement.
2.2.2.�La cour cantonale fait une interpr�tation historique de la LCAT/NE. Si elle peut certes appara�tre stricte, laissant peu de marge de manoeuvre aux communes dans le choix de recourir au plan sp�cial, cette interpr�tation correspond � la volont� du l�gislateur. Elle s'inscrit par ailleurs assez naturellement dans la structure pyramidale des instruments de l'am�nagement du territoire, le plan g�n�ral d'am�nagement devant prioritairement �tre utilis� l� o� il peut l'�tre. En effet, rien ne justifie de sauter l'�chelon du plan g�n�ral.
Les recourantes ne sauraient d�duire de l'identit� des proc�dures d'adoption des deux types de plans que l'un peut indiff�remment se substituer � l'autre. Le projet litigieux est d�fini de mani�re assez pr�cise dans le plan sp�cial, plus que ne le ferait usuellement un plan g�n�ral. Un tel degr� de pr�cision (plans, coupes, etc.) d�montre que le planificateur aborde diff�remment, du point de vue de leur contenu, l'un et l'autre instrument. Avec le plan sp�cial, l'attention des autorit�s communales est concentr�e sur les probl�matiques de proximit� et non plus d'ensemble. Or, en l'esp�ce, la r�alisation du projet litigieux aura pour effet de densifier une zone caract�ris�e par des maisons patriciennes et des habitations individuelles, dont la forte arborisation constitue l'une des qualit�s intrins�ques, en y �rigeant un b�timent aux dimensions importantes (certaines fa�ades mesurant jusqu'� 85 m de long, soit plus du triple de ce qu'autorise la zone actuelle). A l'�chelle de la commune, ce projet a pour effet de rompre la zone d'habitation � faible densit� et plus g�n�ralement une ceinture de faible densit� entourant la ville, ce qui n'est pas n�gligeable. Un tel changement d'affectation doit avant tout �tre �valu� dans ses effets globaux du point de vue de son incidence spatiale. Si la commune peut, dans l'autonomie dont elle dispose en mati�re d'am�nagement, revoir les directions ant�rieurement prises, elle doit le faire en accord avec les principes g�n�raux de l'am�nagement du territoire et les autres contraintes du droit sup�rieur (en l'occurrence le classement de la ville au Patrimoine de l'UNESCO notamment). Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal peut, sans violer son autonomie communale, lui imposer de le faire � l'aide du plan d'am�nagement g�n�ral, pr�cis�ment destin� � assurer une vue globale.
A cet �gard, comme le rel�ve l'arr�t attaqu�, le plan g�n�ral d'am�nagement de la commune du Locle a r�cemment fait l'objet d'une modification, alors que le projet "Montblanc" �tait d�j� en cours d'examen. Une adaptation, � ce moment-l�, de l'affectation des parcelles litigieuses - et non une simple modification des activit�s autoris�es en zone d'habitation � faible densit� 2 - aurait assur� la transparence et la vision d'ensemble n�cessaires � une saine �valuation du projet. Si les recourantes exposent que c'est notamment en vue du projet litigieux que le r�glement a �t� modifi�, on peine � comprendre pour quel motif la zone d'affectation des parcelles n'a pas �t� revue � ce moment-l�. Les recourantes ne convainquent pas lorsqu'elles exposent que "cette nouvelle affectation correspond exactement � ce que pr�voit le plan sp�cial". Elles ne d�montrent en particulier pas en quoi cette zone serait plus adapt�e au projet litigieux que la zone mixte (zone r�serv�e aux habitations collectives et aux petites et moyennes entreprises des secteurs secondaire et tertiaire peu incommodantes pour le voisinage, respectant le plan des degr�s de sensibilit� au bruit), la zone industrielle ou la zone d'activit�s �conomiques (zone r�serv�e aux entreprises du secteur secondaire, voire tertiaire, dont les activit�s et le volume ne peuvent pas s'int�grer dans les zones mixtes ou d'habitation), auxquelles la cour cantonale pr�conise de recourir. Cela �tant, le Tribunal cantonal n'a en l'�tat pas proc�d� dans le d�tail � cet examen, jugeant pr�cis�ment que cette �valuation globale devait �tre op�r�e par le planificateur communal, par le biais d'un instrument de planification g�n�rale; il appartient d'autant moins au Tribunal f�d�ral de s'y livrer.
Quant � l'argumentation des recourantes selon laquelle le projet serait en accord avec le classement de la ville au Patrimoine de l'UNESCO pour son urbanisme marqu� par une intime cohabitation entre lieux de fabrication horlog�re et lieux de vie, et en accord avec la tendance actuelle � la densification des centres-villes, elle est purement appellatoire; elle ne se r�f�re � aucun �l�ment du dossier, ce qui tend au contraire � d�montrer que les critiques de la cour cantonale envers le choix du plan sp�cial sont fond�es.
Les recourantes s'attachent de la sorte � d�montrer que le plan sp�cial pourrait se substituer au plan d'am�nagement g�n�ral et non seulement y d�roger. Or, ainsi qu'on l'a vu, ce ne sont pas ces motifs qui ont conduit la cour cantonale � admettre le recours des opposants. Les d�veloppements de l'arr�t attaqu� en rapport avec la hi�rarchie des plans ne sont pertinents que dans la mesure o� ils font pr�valoir le recours au plan g�n�ral plut�t qu'au plan sp�cial � chaque fois que cela est possible. Ils n'ont pas trait � la question de savoir dans quelle mesure le second peut d�roger au premier, cette question ayant au contraire �t� laiss�e ind�cise par les premiers juges (arr�t attaqu� consid. 3c p. 13). Ainsi, la port�e de l'art. 67 al. 1 LCAT/NE selon lequel les plans sp�ciaux peuvent d�roger aux plans d'am�nagement n'est pas pertinente par rapport � l'argumentation sur laquelle est fond� l'arr�t attaqu�.
En d�finitive, l'arr�t attaqu� annule le plan sp�cial sur la base d'une application rigoureuse du droit cantonal - en imposant le recours au plan g�n�ral d'am�nagement lorsque cet instrument le permet - et pour des motifs pertinents - garantir un examen global de tous les int�r�ts en pr�sence dans la planification d'un projet de l'importance de celui de A.________ SA. Les recourantes pr�sentent leur propre interpr�tation du droit cantonal sans parvenir � d�montrer l'arbitraire de l'arr�t attaqu� ni en quoi celui-ci violerait la garantie de l'autonomie communale.
Il r�sulte des consid�rants qui pr�c�dent que le recours doit �tre rejet�, aux frais de la recourante A.________ SA (art. 66 al. 1 LTF), aucun frais ne pouvant �tre mis � la charge de la commune (art. 66 al. 4 LTF). En vertu de l'art. 68 al. 2 LTF, les recourantes verseront aux intim�s BA.________ et BB.________ une indemnit� � titre de d�pens.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 3'000 francs, sont mis � la charge de A.________ SA.
Une indemnit� de 3'000 francs est allou�e � BA.________ et BB.________ � titre de d�pens, � la charge des recourantes, solidairement entre elles.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Neuch�tel et au Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel.