Source: http://library.fes.de/fulltext/asfo/01019004.htm
Timestamp: 2017-10-20 01:41:11
Document Index: 336528820

Matched Legal Cases: ['Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 1', 'Art. 14', 'Art. 25', 'Art. 19', 'Art. 27', 'Art. 33', 'Art. 119']

Minderheiten- und Antidiskriminierungspolitik : Alternative zur Integration? - T. 5
1. Warum brauchen wir internationale Vertragswerke?
2. Welche Vertragswerke gibt es?
2.2 Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO)
2.3 Europarat
2.4 Die Europäische Union
3. Was soll geschehen?
Antidiskriminierungsregelungen in internationalen Abkommen
Ich gehe davon aus, daß Gesetzgebung ein wichtiger Bestandteil von einem vielfältigen Angebot an Programmen zur Bekämpfung der Rassendiskriminierung ist.
Das Verbot jeder Form der Diskriminierung, der Fremdenfeindlichkeit und des Rassismus, muß im innerstaatlichen und im internationalen Recht eine feste Grundlage haben. Gesetzgebung muß diskriminierendes und rassistisches Verhalten für unrechtmäßig erklären und die Gleichbehandlung fördern. Das bietet gute Möglichkeiten zur Verteidigung der Rechte von Migranten und ethnischen Minderheiten.
Die Ratifizierung und volle Durchführung bestehender internationaler Vertragswerke kann die innerstaatlichen Rechtsvorschriften unterstützen, vervollständigen und, falls solche Rechtsvorschriften nicht existieren, ethnischen Minderheiten und ausländischen Arbeitnehmern Schutz bieten.
Als Folge der Ratifizierung internationaler Konventionen können innerstaatliche Gesetze angenommen und Strukturen zur Bekämpfung von Diskriminierung und Rassismus geschaffen werden (wie dies zum Beispiel in den Niederlanden und Schweden der Fall war).
Als Folge der vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte oder vor die Kontrollausschüsse von Konventionen gebrachten Fälle können Opfer der Verletzung eines durch eine Konvention festgelegten Rechts angemessene Durchsetzung erhalten.
Die internationalen Menschenrechtsbestimmungen und -Konventionen verpflichten die Länder dazu, ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Praktiken anzugleichen.
Das Eintreten für die Unterzeichnung, Ratifizierung und volle Durchführung bestehender Vertragswerke könnte die in der Regierungspolitik vorhandene Neigung ausgleichen, sich auf die Einreise zu konzentrieren (mit der in zunehmendem Maße die innerstaatliche Sicherheit verbunden wird) und dem Schutz der Menschenrechte von Migranten und ethnischen Minderheiten weit weniger Aufmerksamkeit zu widmen.
Die Durchführung von Vertragswerken, wie die Erstellung von einzelstaatlichen Berichten und die Individualbeschwerde, bieten den Nichtregierungsorganisationen (NRO) Möglichkeiten zu konkreten Maßnahmen auf nationaler Ebene (Regierungen, Parlamente und Gerichte) und auf internationaler Ebene (Kontrollausschüsse, internationale Parlamente/Versammlungen und internationale Gerichtshöfe).
Es gibt nur eine Konvention, die sich präzise und ausführlich mit der Rassendiskriminierung befaßt, und das ist das UN-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung. Andere globale und regionale Vertrags werke, wie zum Beispiel der Pakt über bürgerliche und politische Rechte und die Europäische Menschenrechtskonvention verbieten die Diskriminierung in den Bereichen der bürgerlichen und politischen Rechte.
Es gibt eine Vielzahl internationaler Vertragswerke, die die Gleichstellung von ausländischen mit einheimischen Arbeitnehmern fördern, wie die IAO-Übereinkommen und Konventionen des Europarates. Sie enthalten häufig Nichtdiskriminierungsklauseln, die sich auf die in diesen Konventionen aufgeführten Rechte beziehen.
Auf der Ebene der Europäischen Union ist die Gesetzgebung zur Beseitigung der Diskriminierung auf der Grundlage von Staatsangehörigkeit (zu Drittländern) und Rasse unterentwickelt, während die Gesetzgebung zur Förderung der Gleichbehandlung zwar recht gut entwickelt, aber nur auf Staatsangehörige aus Mitgliedsländern beschränkt ist.
Internationales Übereinkommen zur Beseitigung von jeder Form der Rassendiskriminierung (1966).
Diese Konvention ist das einzige Weltabkommen zur Bekämpfung der Rassendiskriminierung. Rassendiskriminierung ist definiert worden als "jede Unterscheidung, jeder Ausschluß, jede Einschränkung oder Bevorzugung aufgrund von Rasse, Farbe, Abstammung, nationaler oder ethnischer Herkunft mit dem Ziel oder der Folge, die Anerkennung, den Genuß oder die Ausübung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auf gleicher Grundlage im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem anderen Bereich des öffentlichen Lebens aufzuheben oder zu behindern" (Art. 1 [1]).
Artikel 1 und 2 berücksichtigen besondere Maßnahmen, die durch die Vertragsparteien zu treffen sind, um die angemessene Förderung und den angemessenen Schutz bestimmter Rassen oder ethnischer Gruppen oder Einzelpersonen in den sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und in anderen Bereichen sicherzustellen. Hier könnte man an alle möglichen affirmativen Maßnahmen denken. Ferner müssen die ratifizierenden Staaten gemäß Artikel 2 die Rassendiskriminierung verurteilen und sich dazu verpflichten, mit allen geeigneten Mitteln und ohne Verzögerung eine Politik zu verfolgen, durch die alle Formen der Rassendiskriminierung beseitigt werden.
Artikel 3 verurteilt Rassentrennung und Apartheid und fordert Maßnahmen, um alle Praktiken dieser Art zu verhindern, zu verbieten und auszurotten.
Artikel 4 verpflichtet die Vertragsparteien, Organisationen, die die Rassendiskriminierung fördern und dazu aufreizen, als illegal zu erklären und zu verbieten und die Mitwirkung in einer solchen Organisation nach dem Gesetz strafbar zu machen.
Obwohl das Übereinkommen alle Formen der Rassendiskriminierung verbietet, faßt Artikel 5 mehrere bürgerliche, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und Freiheiten zusammen, die ohne Unterscheidung aufgrund von Rasse, Farbe usw. genossen werden sollten. Zum Beispiel: das Recht auf Freizügigkeit und freie Wahl des Wohnsitzes, der Anspruch auf Staatsangehörigkeit, das Recht auf Gedanken-, Gewissensund Religionsfreiheit, auf freie Meinungsäußerung, das Recht auf Unterkunft, das Recht auf Arbeit und den Beitritt zu Gewerkschaften, das Recht auf Bildung und Ausbildung.
Staaten, die das Übereinkommen ratifiziert haben, sollen allen Menschen innerhalb ihrer Zuständigkeit wirksamen Schutz und Rechtsmittel durch zuständige Gerichte und andere Staatsorgane gegen alle Akte der Rassendiskriminierung zusichern (Art. 6). Wirksame Maßnahmen sind besonders in den Bereichen der Lehre, Bildung, Kultur und Information zu ergreifen, mit der Absicht, Vorurteile zu bekämpfen, die zur Rassendiskriminierung führen (Art. 7).
In Teil II des Übereinkommens wird ein Ausschuß zur Beseitigung der Rassendiskriminierung eingesetzt, der die Berichte erhalten und prüfen wird, die die Vertragsparteien alle zwei Jahre über die gesetzgebenden, richterlichen, verwaltungsmäßigen und anderen Maßnahmen vorlegen, die sie ergriffen haben und die die Bestimmungen des Übereinkommens in Kraft setzen. Der Ausschuß kann auch Mitteilungen von einer Vertragspartei über eine andere Vertragspartei erhalten, von der man annimmt, daß sie die Bestimmungen des Übereinkommens nicht einhält. Dann wird ein Verfahren in Gang gesetzt, um die beiden betroffenen Staaten miteinander zu versöhnen, und wo sich dies als unmöglich erweist, wird der Ausschuß den Staaten einen Bericht mit Empfehlungen vorlegen, um in der Situation Abhilfe zu schaffen. Hierbei handelt es sich allerdings um Empfehlungen, die nicht rechtsverbindlich sind.
Eine Vertragspartei kann erklären, daß sie die Befugnis des Ausschusses anerkennt, Mitteilungen von Einzelpersonen oder Gruppen von Einzelpersonen entgegenzunehmen und zu prüfen, die behaupten, Opfer der Verletzung irgendeines der in dem Übereinkommen aufgeführten Rechte durch die betreffende Vertragspartei zu sein. Diese Möglichkeit macht das Übereinkommen zu einem nützlichen Vertragswerk in den Händen von Nichtregierungsorganisationen, und hiervon ist bereits in mehreren Fällen Gebrauch gemacht worden.
Der Ausschuß erstattet der UN-Vollversammlung jährlich Bericht über seine Aktivitäten. Diese Berichte enthalten zweckdienliche Informationen über den Stand der Ratifizierung, die Länderberichte sowie die Kommentare des Ausschusses dazu und über die Maßnahmen, die der Ausschuß bezüglich der Mitteilungen ergriffen hat.
Das Übereinkommen trat im Jahre 1969 in Kraft, und über 120 Staaten sind Vertragsparteien dieser Konvention, dazu gehören alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union (außer Irland). Nur 14 Staaten erkannten das Recht auf Individualbeschwerde an, darunter die folgenden europäischen Länder: Bulgarien, Dänemark, Frankreich, Island, Italien, die Niederlande, Norwegen, Schweden und Ungarn.
Der IAO obliegt die verfassungsmäßige Verpflichtung, die Interessen von Arbeitnehmern zu schützen, wenn diese in anderen Ländern als ihrem eigenen beschäftigt sind. Dies erfolgt durch die Ausarbeitung, Verabschiedung und Kontrolle internationaler Arbeitsrichtlinien. Es gibt einige IAO-Übereinkommen und -Empfehlungen, die sich mit ausländischen Arbeitnehmern befassen und Nichtdiskriminierungsklauseln enthalten. Die IAO-Übereinkommen gelten für alle ausländischen Arbeitnehmer innerhalb der Zuständigkeit eines Vertragsstaates.
Die Vertragsstaaten des Übereinkommens (Nr. 111) über die Diskriminierung (Einstellung und Beschäftigung) (1958) verpflichten sich, "eine innerstaatliche Politik zu erklären und zu betreiben, mit der Absicht, die Chancengleichheit und Gleichbehandlung in bezug auf Einstellung und
Beschäftigung durch Methoden zu fördern, die den innerstaatlichen Bedingungen und Praktiken angemessen sind, mit dem Ziel, jegliche Diskriminierung in dieser Hinsicht zu beseitigen" (Art. 2).
Die Konvention erstreckt sich auf Staatsangehörige, eingebürgerte ehemalige Nichtstaatsangehörige und Staatsangehörige aus früheren Kolonien der betreffenden Aufnahmestaaten.
Die Konvention ist durch die folgenden Mitgliedstaaten des Europarates ratifiziert worden: Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Island, Italien, Malta, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Schweden, die Schweiz, Spanien, die Tschechoslowakei, die Türkei, Ungarn und Zypern.
Das Übereinkommen (Nr. 97) über Wanderarbeiter (abgeändert) (1949) zielt auf die Bekämpfung der Diskriminierung aufgrund von Staatsangehörigkeit, Rasse, Religion oder Geschlecht in den Bereichen der Bezahlung, Mitgliedschaft in Gewerkschaften, Unterkunft, sozialer Sicherheit und Angelegenheiten, die sich auf die Beschäftigung beziehen. Viele Bestimmungen des Übereinkommens sowie drei Anhänge behandeln Anwerbungsverfahren und damit verbundene Angelegenheiten (Reisen, Geldüberweisungen usw.).
Das Übereinkommen erstreckt sich auf alle regulär eingereisten ausländischen Arbeitnehmer innerhalb der Zuständigkeit einer Vertragspartei, mit Ausnahme der Grenzarbeitnehmer, der kurzzeitigen Einreise von Angehörigen freier Berufe, Artisten und Seeleute.
Die Konvention wurde durch die folgenden Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet und ratifiziert: Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, die Niederlande, Norwegen, Portugal, Spanien und das Vereinigte Königreich.
Die Konvention (Nr. 143) über Migranten in mißbräuchlichen Bedingungen und die Förderung der Chancengleichheit und der Gleichbehandlung von ausländischen Arbeitnehmern (1975) fördert die Gleichbehandlung von einheimischen und ausländischen Arbeitnehmern in
Bezug auf Einstellung und Beschäftigung, soziale Sicherheit, Gewerkschaft und kulturelle Rechte, auf Individual- und Kollektivfreiheiten von Menschen, die sich als ausländische Arbeitnehmer oder als Mitglieder ihrer Familien rechtmäßig innerhalb ihres Hoheitsgebietes aufhalten (Art. 10).
Das Übereinkommen gilt für die gleiche Gruppe wie die Konvention Nr. 97, aber zusätzlich sind Personen ausgeschlossen, die zur Fortbildung und Bildung einreisen sowie projektgebundene Arbeitnehmer. Das Übereinkommen ist nur von vier europäischen Staaten unterzeichnet worden, nämlich von Italien, Norwegen, Portugal und Schweden.
Die IAO verfügt über einen sehr gut entwickelten, dreifachen Kontrollmechanismus, nämlich Regierungen, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände.
Die Konvention zum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (1950)
Jeder Mensch innerhalb der Zuständigkeit der Vertragsparteien soll die in der Konvention (Art. 1) aufgeführten bürgerlichen und politischen Rechte genießen, ohne Unterscheidung aus irgendeinem Grund, wie etwa nach Geschlecht, Rasse, Farbe, nationaler Herkunft oder Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit (Art. 14). Mit anderen Worten, die Antidiskriminierungsklausel ist keine allgemeine Bestimmung, die die Antidiskriminierung als solche erfaßt, sondern steht ausschließlich mit den in der Konvention und den Zusatzprotokollen angeführten Rechten in Zusammenhang, z.B. Recht auf Leben, Verbot der Sklaverei und Zwangsarbeit, Recht auf Freiheit und Sicherheit, Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Man hat vorgeschlagen, diese Bestimmung zu erweitern, um die Diskriminierung generell zu verbieten. Darauf komme ich gleich zurück.
Die Kontrollorgane der Konvention, die Europäische Kommission für Menschenrechte und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte,
gehören zu den effektivsten Organen, die aufgrund einer internationalen Konvention eingerichtet wurden. Einzelpersonen verfügen über das Beschwerderecht, wenn ihre Rechte verletzt werden, aber nur, wenn die Vertragspartei, gegen die die Beschwerde erhoben wurde, erklärt hat, daß sie dieses Recht anerkennt (Art. 25).
28 von 32 Mitgliedstaaten des Europarates haben diese Konvention unterzeichnet und das Recht auf Individualbeschwerde anerkannt. Die Kommission der EG hat vorgeschlagen, der Konvention als Union beizutreten. Unter der belgischen Präsidentschaft ist beschlossen worden, den Gerichtshof zu fragen und die Möglichkeiten dazu zu erkunden.
Die Europäische Sozialcharta (1961)
Die Europäische Sozialcharta ist das Gegenstück zur Menschenrechtskonvention im Bereich der wirtschaftlichen und sozialen Rechte. In der Präambel wird angeführt, daß der Genuß dieser Rechte ohne Unterscheidung aufgrund von Rasse und Farbe gesichert sein sollte. Jedoch existiert eine Gegenseitigkeitsklausel, die bedeutet, daß nur Angehörige der ratifizierenden Staaten (und hierbei könnte es sich nur um die Mitgliedstaaten des Europarats handeln) durch die Konvention geschützt sind.
Art. 19 befaßt sich ausdrücklich mit ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familien und garantiert, daß sie nicht ungünstiger behandelt werden als Staatsangehörige, im Hinblick auf Einstellung, Bezahlung, Steuern, Gebühren oder Beiträge, zahlbar in bezug auf Beschäftigte, Mitgliedschaft in Gewerkschaften, Gerichtsverfahren.
Gegenwärtig ist der Kontrollmechanismus ziemlich schwach. Die Vertragsparteien müssen dem Ministerausschuß Berichte vorlegen, die durch einen Sachverständigenausschuß geprüft werden. Im Abschlußstadium würde der Ministerausschuß über den Bericht sowie über bestimmte Empfehlungen an eine Vertragspartei abstimmen. Nichtregierungsorganisationen könnten in diesem Verfahren nur eine bescheidene Rolle spielen (Art. 27 [2]).
Im Jahre 1991 wurde ein Protokoll angenommen, das nun offen für die Ratifizierung ist und die Charta dergestalt abändert, daß die Kontrollverfahren geringfügig verbessert werden.
Die Charta ist durch die meisten Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert worden, mit Ausnahme von Liechtenstein, San Marino und vier neuen Mitgliedern, Bulgarien, Polen, der Tschechoslowakei und Ungarn.
Das Europäische Übereinkommen über die Rechtsstellung von ausländischen Arbeitnehmern (1977)
Das Übereinkommen fördert die Gleichbehandlung von ausländischen und einheimischen Arbeitnehmern in den Bereichen Anwerbung, Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen, Familienzusammenführung, Arbeitsbedingungen, Unterkunft, soziale Sicherheit, Schulunterricht und Berufsausbildung usw. Ein ausländischer Arbeitnehmer wird als Staatsangehöriger einer Vertragspartei definiert, der durch eine andere Vertragspartei ermächtigt worden ist, sich in ihrem Hoheitsgebiet aufzuhalten, um eine Beschäftigung aufzunehmen. Diese sogenannte Gegenseitigkeitsklausel schließt alle Migranten aus Mitgliedstaaten aus, die das Übereinkommen nicht unterzeichnet haben und diejenigen aus Staaten, die nicht Mitglieder des Europarates sind.
Das Übereinkommen verfügt über einen schwachen Kontrollmechanismus. Ein beratender Ausschuß wird aufgrund des Übereinkommens eingesetzt, um Entwicklungen in der einzelstaatlichen Gesetzgebung und Praxis in den durch das Übereinkommen erfaßten Bereichen zu überwachen. Der Ausschuß soll Berichte über Gesetze und Vorschriften abfassen, die in den Vertragsstaaten mit Bezug auf in dem Übereinkommen vorgesehene Angelegenheiten gelten. Der Ausschuß kann auch Empfehlungen geben und Vorschläge unterbreiten, um die Anwendung des Übereinkommens zu verbessern (Art. 33).
Nur sieben Mitgliedstaaten haben die Übereinkunft unterzeichnet und ratifiziert, nämlich: Frankreich, die Niederlande, Norwegen, Portugal, Schweden, Spanien und die Türkei.
Die Gemeinschaftsgesetzgebung
Der EWG-Vertrag verbietet jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Der Begriff Staatsangehörigkeit bezieht sich nur auf die eines der Mitgliedstaaten. Ferner sind die Rechte von Angehörigen der Mitgliedstaaten, wie in dem EWG-Vertrag niedergelegt, beinahe ausschließlich an die Freizügigkeit, Beschäftigung und Sozialverhältnisse von Arbeitnehmern gebunden.
Mit anderen Worten, der EWG-Vertrag bietet nur eine begrenzte Grundlage für die Antidiskriminierungsgesetzgebung der Gemeinschaft. Jede derartige Gesetzgebung muß auf die Arbeitsbedingungen bezogen werden. Man könnte an eine Gesetzgebung ähnlich der hinsichtlich der Gleichbehandlung von Frauen denken, die auf Art. 119 des EWG-Vertrags beruht (gleiche Bezahlung ohne Unterscheidung aufgrund des Geschlechts). Was die Kompetenz der Union anbetrifft, solche Gesetze auszuarbeiten, so könnte man an Artikel 235 denken, der der Kommission die Befugnisse verleiht, Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um eines der Ziele der Union zu erreichen.
Zwischen der Europäischen Union und vielen Drittländern werden Assoziierungs- und Kooperationsabkommen abgeschlossen, viele dieser Abkommen enthalten Nichtdiskriminierungsklauseln, die sich auf die Bereiche der Arbeitsbedingungen von Arbeitnehmern aus Drittländern und ihr Recht auf soziale Sicherheit beziehen. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in verschiedenen Fällen entschieden, daß diese Konventionen direkte Wirkungen in allen Mitgliedstaaten haben können und für diese verbindlich sind, wenn sie deutlich und präzise sind.
Natürlich müssen die bestehenden Vertragswerke unterzeichnet, ratifiziert und voll durchgeführt werden. Außerdem glaube ich, daß zwei Sachen unternommen werden müssen, um den bestehenden internationalen Schutz auszubauen oder zu verbessern.
Wie gesagt, wäre es eine gute Sache, die beschränkte Antidiskriminierungsbestimmung in der Europäischen Menschenrechtskonvention zu erweitern. Dafür kann man ein neues Zusatzprotokoll entwerfen, das die Bestimmungen aus dem UN-Vertrag übernimmt. Damit werden diese unter den Kontrollmechanismus der Menschenrechtskonvention gebracht. Viele NRO's haben derartige Vorschläge gemacht und einige Resonanz im Europarat bekommen.
Maßnahmen der Gemeinschaft gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit auf Unionsebene sind heute aus folgenden Gründen erforderlich:
Die ausdrückliche Achtung, die die Gemeinschaft den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zollt und insbesondere den Grundrechten, Prinzipien und Rechten, auf denen die Verfassungen der Mitgliedstaaten beruhen und die in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten niedergelegt sind, macht es erforderlich, daß gegen die offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen vorgegangen wird, die durch Rassismus und Fremdenfeindlichkeit verursacht werden.
Im Binnenmarkt behindert die ungerechtfertigte Diskriminierung den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr, da davon betroffene Personen daran gehindert werden, die von ihnen gewünschten Arbeitsplätze, Wohnungen oder Dienstleistungen zu erhalten.
Ein unterschiedliches Schutzniveau in den verschiedenen Mitgliedstaaten hält Personen, die mit Diskriminierungen zu rechnen haben, davon ab, sich in den Staaten niederzulassen, in denen sie wenig oder keinen Schutz genießen.
Für die korrekte Funktion des Binnenmarktes sind schnelle Maßnahmen erforderlich: Eine Gemeinschaftsrichtlinie würde den Mitgliedstaaten einen Termin setzen, bis zu dem sie ihre eigenen gesetzlichen
Vorschriften erlassen müßten; sie würde einen gemeinsamen Rahmen schaffen, durch den die Personen, die mit ungerechtfertigter Diskriminierung zu rechnen haben, eine gewisse Garantie dafür erhielten, daß sie in jedem Teil des Gebiets der Europäischen Gemeinschaft Rechtsschutz genießen würden.
Deswegen hat eine Gruppe unabhängiger Experten einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Eliminierung rassischer Diskriminierung ausgearbeitet, die sogenannte Startlinie. Das Europäische Parlament hat diesen Vorschlag übernommen (Dezember 1993).