Source: https://www.ip-rs.si/en/foia-decisions/ukc-ljubljana-medicinska-fakulteta-3956/
Timestamp: 2019-08-19 05:34:15+00:00
Document Index: 5253926

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Title: UKC Ljubljana - Medicinska fakulteta
Number: 090-167/2019
Category: Ali gre za delovno področje organa?, Ali gre za inf. javnega značaja?, Kršitev postopka
Prosilec je zahteval dostop do vseh pogodb, ki jih ima organ sklenjene za laboratorijske preiskave, ki jih opravi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo za zunanje izvajalce. Organ je zahtevo zavrnil, ker meni, da zahtevane pogodbe ne sodijo v delovno področje organa, ampak gre za ločeno tržno dejavnost. Organ je v izpodbijani odločbi nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Takšne odločbe se ni dalo preizkusiti, zato je IP odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organu je naložil, da v ponovnem postopku preveri vse pogoje, ki morajo biti skladno s sodno prakso Upravnega sodišča izpolnjeni, da je določene dokumente mogoče uvrstiti v tržno dejavnost organa (tj. da zaradi izvajanja tržne dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe organa, da so bila sredstva za opravljanje tržne dejavnosti ustvarjena na trgu in da je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju tržne dejavnosti). Organ mora v postopek pritegniti morebitne stranske udeležence in se v zvezi z vsako posamezno pogodbo opredeliti do obstoja izjem od prostega dostopa in možnosti uporabe instituta delnega dostopa.
Številka: 090-167/2019/3
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 25. 6. 2019, zoper odločbo Univerze v Ljubljani, Medicinske fakultete, Vrazov trg 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 105-21-28/18 z dne 21. 6. 2019, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
1. Pritožbi prosilca z dne 25. 6. 2019 se ugodi in se odločba Medicinske fakultete št. 105-21-28/18 z dne 21. 6. 2019 odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Prosilec je dne 28. 3. 2019 na organ naslovil zahtevo za dostop do vseh trenutno veljavnih pogodb, ki jih ima organ oz. Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo sklenjene za laboratorijske preiskave, ki jih opravi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo za zunanje izvajalce. Prosilec se želi seznaniti z zahtevanimi informacijami v elektronskem zapisu.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 105-21-28/18 z dne 21. 6. 2019 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). V obrazložitvi je povzel prvi odstavek 4. člena ZDIJZ in navedel, da razpolaga z zahtevanimi pogodbami, in da se le-te nahajajo v materializirani obliki. Organ je nato presojal, ali gre v konkretnem primeru za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa. Pojasnil je, da je registriran in deluje kot članica univerze - javni zavod, ki ga je ustanovila Republika Slovenija v skladu z Zakonom o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/1993 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZVis) za opravljanje javne službe v visokem šolstvu. Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. V vseh drugih primerih pa nastopajo v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze (tretji in četrti odstavek 10. člena ZVis). Nadalje tudi Statut Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 4/2017 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: Statut UL) v 10. členu določa, da je članica univerze pravna oseba, katere pravna sposobnost je omejena, ko izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija, oziroma so pridobljena iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj ter projektov, financiranih iz javnih sredstev. V teh primerih članice vodijo računovodske evidence za poslovne dogodke pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva ter nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, ki morajo biti ločene od evidenc za poslovne dogodke, kjer samostojno nastopajo v pravnem prometu. Osnovna naloga članic univerze je torej izvajanje javne službe v visokem šolstvu in opravljanje dejavnosti, ki sodijo v okvir te javne službe. Članica pa lahko v skladu z ZVis in Odlokom o preoblikovanju Univerze v Ljubljani opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti (tržna dejavnost), kar izrecno določba 26. člen Statuta UL. Poleg navedenega se tudi sredstva, v okviru navedene tržne dejavnosti ustvarijo na trgu s prodajo blaga in storitev v pogojih konkurence. Odlok o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št 28/2000, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: Odlok) v 7. členu določa, da lahko članice tržno dejavnost opravljajo, če s tem ne ovirajo izvajanja dejavnost in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti. Statut UL nadalje v 28. členu ureja tudi financiranje dejavnosti, pri čemer opredeljuje, da se izvajanje dejavnosti v okviru nacionalnih programov financira iz proračuna Republike Slovenije ter iz evropskih in drugih. mednarodnih sodelovanj ter projektov. Tržna dejavnost, med katero se šteje izobraževalna, raziskovalna in strokovno razvojna dejavnost, pa sredstva ustvari na trgu s prodajo blaga in storitev v pogojih konkurence, pri čemer je obenem zavezana voditi ločene računovodske evidence. Pravilnik o organizaciji in delovanju Univerze v Ljubljani, Medicinske fakultete (v nadaljevanju: Pravilnik) v 4. členu določa, da strokovni inštituti, med katere sodi tudi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, izvajajo na podlagi soglasij rektorja Univerze v Ljubljani in pristojnega ministrstva, strokovno zdravstveno dejavnost, v skladu z veljavno registracijo. Nadalje je v 6. členu Pravilnika določeno, da izobraževalno, raziskovalno in strokovno zdravstveno dejavnost, ki ni zajeta v nobenem nacionalnem programu ali programu EU, organ izvaja avtonomno, s polno poslovno sposobnostjo, v svojem imenu in za svoj račun. Da Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo opravlja strokovno zdravstveno dejavnost, je določeno tudi v 15. in 16. členu Pravilnika, ki določa, da so znotraj inštitutov organizirani laboratoriji, ki jih vodijo vodje laboratorijev — strokovnjaki z ustreznega področja. Pedagoška in raziskovalna dejavnost oziroma dejavnost visokošolskega izobraževanja se izvaja izključno na Katedri za mikrobiologijo in imunologijo, ki je ločena organizacijska enota od Inštituta za mikrobiologijo in imunologijo, kar določata 21. in 22. člen Pravilnika. Organ je po pregledu vsebine vseh trenutno veljavnih pogodb, ki jih ima organ sklenjene za laboratorijske storitve, ki jih izvaja Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, ugotovil, da zajemajo storitve, ki sodijo pod okvir strokovne zdravstvene dejavnosti, torej gre za opravljanje izključno tržne dejavnosti. Nadalje je ugotovil, da se laboratorijske storitve izvajajo na način, da se ne ovira izvajanje javne službe — visokošolskega izobraževanja, saj se le te izvajajo v ločenih prostorih (v okviru inštituta), na ločenih delovnih sredstvih in z zaposlenimi, ki so strokovni delavci — zdravstveno osebje, na način, da izvajanje javne službe ni ovirano. Poleg navedenega se sredstva za izvajanje laboratorijskih storitev ustvarjajo na trgu s prodajo storitev v okviru konkurence. Organ vodi tudi ločene računovodske evidence, kot tudi zagotavlja povračilo stroškov, ki nastanejo pri izvajanju navedenih storitev. Vse navedeno je razvidno iz evidence AJPES — Javne objave letnih poročil, konkretneje iz Izkaza prihodkov in odhodkov po vrstah dejavnosti ter iz Poslovnega poročila s pojasnili, za vsako leto posebej. Sredstva, pridobljena iz tovrstne strokovne dejavnosti, se vodijo tudi ločena na transakcijskem računu organa pri UJP, prav tako pa lahko z njimi tudi samostojno, v skladu s svojimi avtonomnimi odločitvami, razpolaga. Na podlagi vsega navedenega je jasno, da pogodbe za opravljanje laboratorijskih storitev, ki jih opravlja Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, kot organizacijska enota organa in kot poslovni subjekt za tretje osebe, obsegajo opravljanje izključno strokovne zdravstvene dejavnosti in ne opravljanja javne službe - visokošolskega programa. Navedene pogodbe predstavljajo torej klasične komercialne pogodbe, pri čemer sredstva, ki jih organ na ta način pridobiva, predstavljajo njegovo pridobitno tržno dejavnost, torej dejavnost, ki ne obsega porabe javnih sredstev. Organ je tako ugotovil, da pri izvajanju laboratorijskih storitev ne gre za izvajanje nalog ali dejavnosti, ki bi bilo urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega režima izhajajo. Pogodbe, ki jih ima organ sklenjene za laboratorijska storitve, ki jih izvaja Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, tako ne vplivajo, kot tudi ne morejo vplivati na izvrševanje javnih nalog, saj gre za ločeno tržno dejavnost, ki deluje v pogojih konkurence, pri čemer so tudi pridobljena sredstva ločena od sredstev za izvajanje javne službe. Zato ni izpolnjen prvi kriterij, da bi bilo možno zahtevane informacije opredeliti kot informacijo javnega značaja. Ker morajo biti vsi trije kriteriji izpolnjeni kumulativno, zahtevane pogodbe ne predstavljajo informacije javnega značaja. Zahtevane pogodbe tudi ne vsebujejo informacij, določenih v 4.a členu ZDIJZ, ki ga je organ v odločbi povzel. Predmet zahtevanih pogodb ne predstavlja stvarnega premoženja oziroma izdatkov organa, kot tudi ne podatkov o izplačilih zakonitega zastopnika ali drugih organov organa. Glede na pojasnjeno je organ zahtevo prosilca zavrnil.
Dne 25. 6. 2019 je organ zoper izpodbijano odločbo prejel pritožbo, v kateri je prosilec uvodoma navedel, da ga je organ dne 14. 3. 2019 povabil na vpogled v zahtevane pogodbe in mu zavrnil možnost elektronske predaje dokumentacije. Dalje je prosilec navedel, da je organ kršil rok, ki si ga je s sklepom o podaljšanju roka določil sam in ki je določen v ZDIJZ. Prosilec se je skliceval na odločbo IP št. 090-280/2018/2 z dne 30. 1. 2019 in poudaril, da ne more biti nobenega dvoma, da je tudi tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ. Finančno poslovanje organa kot javne ustanove mora biti brez dvoma transparentno. Tudi v primeru sklenjenih pogodb z zunanjimi izvajalci gre nedvomno za informacije, ki so neposredno povezane s porabo javnih sredstev in iz tega razloga padejo v domet 4. člena ZDIJZ. Na podlagi zahtevanih pogodb organ plačuje delovno uspešnost, torej pogodbe vsebujejo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Zahtevane informacije je po mnenju prosilca treba preizkusiti tudi z vidika tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. Organ ni izkazal, da obstaja zakonska podlaga, ki bi dovoljevala omejitev javnosti pri delovanju javnih ustanov. Informacije iz zahtevanih pogodb in morebitnih aneksov izkazujejo delovanje javne inštitucije, torej jih že po vsebini ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. Prosilec predlaga, da IP ugotovi, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja in da je organ prosilcu neupravičeno zavrnil dostop do zahtevanih informacij, pritožba prosilca pa je utemeljena.
Organ je pritožbo z dopisom št. 105-21-30/18 z dne 8. 7. 2019, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Ob odstopu je pojasnil, zakaj je podaljšal rok za odločitev in povzel vsebino izpodbijane odločbe. Dodal je, da je IP v zvezi s 4.a členom ZDIJZ v odločbi št. 090-280/2018/2 z dne 30. 1. 2019 sicer navedel, da je »tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ«, vendar je tudi glede slednjega organ izčrpno pojasnil, zakaj zahtevane pogodbe ne izpolnjujejo pogojev iz 4.a in 4. člena ZDIJZ, skladno s katerima bi lahko prosilcu omogočil dostop do zahtevanih pogodb, s čimer je v celoti sledil tudi napotilu iz citirane odločbe IP. Zato ne drži navedba prosilca, da gre v primeru zahtevanih pogodb za informacije, ki so neposredno povezane s porabo javnih sredstev, saj gre izključno za izvajanje tržne dejavnosti v pogojih konkurence. Organ je izpostavil, da gre za njegove prihodke in ne odhodke, torej ne gre za porabo javnih sredstev. Organ meni, da je nedvomno izkazal, da je v konkretnem primeru dostop do zahtevanih pogodb javnosti omejen, kar potrjuje tudi citirana sodna praksa, kot tudi praksa IP, ki je navedena v sami odločbi. Organ je še pojasnil, da zahtevanih pogodb oziroma posameznih podatkov iz pogodb ni določil kot poslovne skrivnosti, kot to zmotno navaja prosilec. Organ je odločil, da zahtevane pogodbe ne spadajo pod domet informacij javnega značaja, saj zahtevane pogodbe, sklenjene za laboratorijske preiskave, ki jih opravlja Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo in ki jih opravi kot svojo tržno dejavnost, pri čemer izpolnjuje vse zahtevane pogoje zanjo, ni v ničemer povezana s porabo javnih sredstev. Pavšalno sklicevanje prosilca, da gre za informacije, ki so javne po tretjem odstavku 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1), zato ni pravilno.
IP uvodoma ugotavlja, da je v smiselno podobnih postopkih že odločal, prav tako pa je v tovrstnih postopkih odločalo tudi že Upravno sodišče v sodbah opr. št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 in opr. št. I U 1439/2015-15 z dne 10. 11. 2016.
Upoštevaje navodila, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v zgoraj navedenih zadevah, je IP po proučitvi konkretne pritožbene zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ kljub podrobnim navodilom, ki mu jih je IP podal že v odločbi št. 090-280/2018/2 z dne 30. 1. 2019, glede zahtevanih pogodb nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Glede na to, da organ razpolaga z vsemi zahtevanimi pogodbami in s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, ter da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. računovodske evidence, letni finančni načrt, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa
Organ je v izpodbijani odločbi pravilno izhajal iz definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V konkretnem primeru je sporno, ali zahtevane pogodbe izvirajo iz delovnega področja organa, zato IP poudarja, da mora organ v ponovljenem postopku pri opredelitvi tega kriterija upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.
Zaradi učinkovitejšega vodenje ponovljenega postopka IP opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, ki po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149). Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja za javne visokošolske zavode, opredeljenega v ZViS, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti (kot v tem primeru ZViS), temveč vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.
V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo drugega odstavka 9. člena ZViS ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. IP ugotavlja, da se javna služba ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu. Organ je torej kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja tržno dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom samega ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javni zavod kot pravna oseba javnega prava zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe. Iz navedenega izhaja, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.
Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku za vsako posamezno izmed zahtevanih pogodb ugotoviti, ali se nanaša na delovna področja, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa. Glede pogodb, ki se morebiti ne nanašajo neposredno na izvajanje javne službe (npr. strokovno zdravstvena dejavnost, kot zatrjuje organ v izpodbijani odločbi), pa je organ dolžan preveriti in v odločbi s konkretnimi podatki in dokazili utemeljiti, ali je dejavnost, za katero je sklepal te pogodbe, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe (npr. da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in prostorov za izvajanje javne službe, da javni uslužbenci niso izvajali te dejavnosti v času, ki je bil predviden za izvajaje javne službe oziroma, da so imeli v času izvajanja te dejavnosti dopust, ipd.) in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti (npr. stroški za material in plačilo izvajalcev storitev ter tudi t.i. posredni stroški (npr. stroške zavarovanja, elektrike, vode in komunalnih storitev, varovanja, čiščenja, amortizacije, računovodskih storitev, ipd.), ki so pri tem nastali). Iz sodb št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015, št. I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016 in št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 izhaja, da je pri odločanju relevantno, da se v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 preveri tudi vse navedeno. V skladu s stališčem Upravnega sodišča pa je na organu breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili.
Iz vsega navedenega torej izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način financiranja. Že ustavodajalec je v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način financiranja državne univerze ureja zakon. V skladu s 25. in 26. členom Statuta UL članice univerze, kar je tudi organ v konkretnem primeru, izvajajo dejavnosti v okviru nacionalnega programa in dejavnosti, ki ne spadajo v okvir nacionalnih programov, tj. drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oz. druge s tem povezane dejavnosti (tržna dejavnost). Za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva ter nacionalnega raziskovalnega in razvojnega programa pridobivajo članice sredstva iz proračuna RS, iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj ter projektov, v skladu z veljavnimi predpisi in v okviru sprejetega finančnega načrta (28. člen Statuta).
Kot je pravilno navedel organ v izpodbijani odločbi, lahko po 26. členu Statuta v skladu s četrtim odstavkom 10. člena ZViS in prvim odstavkom 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, 33/03, 79/04, 36/06, 18/09 in 83/10; v nadaljevanju Odlok) članica univerze s soglasjem ustanovitelja opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v prilogi Statuta. Skladno z drugim odstavkom 7. člena Odloka lahko članice opravljajo drugo (tržno) dejavnost, če s tem ne ovirajo izvajanja dejavnosti iz 6. člena Odloka (tj. dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe) in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti. V skladu z 28. členom Statuta mora članica za drugo (tržno) dejavnost voditi ločene računovodske evidence. Vendar pa organ v izpodbijani odločbi navedenega ni izkazal s konkretnimi podatki in dokazili, ampak je zgolj pavšalno zatrjeval, iz katerih dokumentov naj bi to izhajalo (npr. sklicevanje na evidence UJP in AJPES). Takšnih navedb v povezavi z dejstvom, da iz izpodbijane odločbe sploh ni razvidno, katere konkretne pogodbe so bile predmet presoje, ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe na ta način ostala le na deklaratorni ravni.
Upravno sodišče je v zvezi s tem v sodbah št. I U 1422/2015-18 z dne 30. 11. 2016 in št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 zaključilo, da lahko organ opravlja tržno dejavnost, če se s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. To pomeni, da mora organ v ponovljenem postopku za odločitev, ali je zahtevane pogodbe sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, za vsako posamezno pogodbo v računovodskih evidencah in letnem finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali glede te pogodbe vodi ločene računovodske evidence in ali je za izvajanje teh pogodb sredstva ustvaril na trgu. Povedano drugače, organ mora za vsako izmed zahtevanih pogodb ugotoviti, iz katerih konkretnih sredstev je zagotovil plačilo za izvedbo obveznosti, ki izvirajo iz zahtevanih pogodb, oziroma zagotovil povračilo vseh stroškov, nastalih pri izvajanju pogodbenih obveznosti.
Organ v izpodbijani odločbi sicer navaja, da je Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo, ki je izvajal z zahtevanimi pogodbami dogovorjene storitve, ločena organizacijska enota, vendar pa ni konkretno izkazal, ali je inštitut samostojna pravna oseba, ali pa gre za tvorbo brez pravne osebnosti, ki ne more samostojno sklepati pravnih poslov in je zato treba šteti, da dejansko izvaja dejavnost organa kot javnega zavoda. Organ mora v ponovljenem postopku zato ugotoviti, ali je zahtevane pogodbe sklepal omenjeni inštitut kot samostojna pravna oseba, organizacijsko ločena od organa, ali organ sam. To dejstvo je namreč pomembno zaradi opredelitve morebitne medsebojne povezanosti vseh virov sredstev organa, s čimer je še dodatno utemeljena potreba po transparentnosti delovanja organa tako na področju izvajanja javne službe kot tudi na področju izvajanja drugih dejavnosti. Na medsebojno povezanost vseh sredstev visokošolskih zavodov je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, v kateri je napotilo na argumentacijo v odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-272/97, z dne 23. 11. 2000. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da je po prvem odstavku 48. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP) »prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (enako določbo vsebuje tudi 78. člen ZViS, op. IP); glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izhaja, da ZZ nobenih virov sredstev ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda in nadalje, da so javni zavodi ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ), sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, pa so brez dvoma del javne porabe. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov, je potrebno z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje druge (tržne) dejavnosti. Iz vsega navedenega in upoštevaje, da je organ v konkretnem primeru članica državne univerze, pri kateri je že zakonodajalec prepoznal večji javni interes za celovit nadzor nad njenim financiranjem, IP opozarja, da je posledica morebitne medsebojne povezanosti vseh virov sredstev v konkretnem primeru lahko razlog za to, da je tudi zahtevane pogodbe treba uvrstiti v delovno področje organa v smislu ZDIJZ
Če bo organ po opravljenem ugotovitvenem postopku v skladu z zgoraj danimi napotili v zvezi s kakšno izmed zahtevanih pogodb izkazal, da je ni mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ, bo moral presojati še, ali je prosilcu v skladu z osmim odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ, in sicer so to:
IP na tem mestu opozarja na pojasnilo Ministrstva za javno upravo v mnenju št. 100-423/2015/2 z dne 26. 3. 2015 , »da je zakonodajalec z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C predpisal javnost osnovnih podatkov iz pogodb o izdatkih tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. To pomeni, da so določeni zasebno - pravni izvajalci javnih služb oziroma nosilci javnih pooblastil, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, dolžni omogočati dostop do osnovnih podatkov o izplačilih fizičnim ali pravnim osebam (komu, koliko, iz katerega naslova). Gre za absolutno javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Enaka zaveza, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, obstaja za druge osebe zasebnega prava, kjer je vsaj eden od ustanoviteljev oseba javnega prava (npr. Univerza Emuni, kjer je soustanovitelj Univerza v Mariboru). Zakonodajalec je izhajal iz namena, da se takšna mera transparentnosti, ki je že uveljavljena v ožjem javnem sektorju, razširi še na širši javni sektor. Za omenjene dodatne zavezance, med katere uvrščamo tudi vsa podjetja, ki so v 100 odstotni lasti države ali samoupravnih lokalnih skupnosti (poleg javnih podjetij in javnih gospodarskih zavodov) velja določba 4. odstavka 10.a člena, ki nalaga obveznost javne objave (preko spleta) informacij javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev, ki se nanašajo na izdatke. Dodatno veljajo zanje tudi določila 11. in 12. odstavka 10.a člena, ki nalaga subjektom objavo podatkov o sklenjenih donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih in drugih intelektualnih storitvah, v roku 5 dni od sklenitve posla.« Po mnenju ministrstva »bi bilo v skladu z navedenim diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ oziroma povsem nesistemsko razmišljanje, po katerem bi se od univerz, ki predstavljajo javne zavode, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od zasebnih univerz oziroma gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.«
Dejstvo, da so določeni podatki pri pogodbah absolutno javni tudi pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. IIU 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015. Upravno sodišče je potrdilo odločitev IP v odločbi št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, da morajo subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vedno omogočiti dostop do podatkov o nazivu pogodbenih partnerjev, pogodbeni vrednosti, višini izplačila, datumu in trajanju posla, če gre za svetovalne, avtorske in druge pogodbe o izvedbi intelektualnih storitev. Stališče iz sodbe Upravnega sodišča, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z NKBM, ki svoje storitve opravlja izključno na trgu, toliko bolj velja za organ, ki primarno izvaja javno službo, njegova tržna dejavnost pa je omejena na minimum, ki še omogoča nemoteno izvajanje javne službe. Nobenega dvoma torej ne more biti, da je tudi tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ, kar je prosilec še posebej izpostavil v pritožbi.
2. Glede vključitve stranskih udeležencev
Organ mora oceniti, ali bi razkritje pogodb lahko vplivalo na pravice in koristi sopogodbenikov ter jih v tem primeru, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe (44. člen ZUP), pritegniti v postopek in jim dati možnost, da se izjavijo o zahtevi prosilca in dokumentih, ki so predmet presoje in lahko vplivajo na njihove pravice. Organ mora pri tem upoštevati tudi določbo a26.a člena ZDIJZ, da je v primerih, kadar odloča o dostopu do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, lahko stranka postopka samo prosilec (povedano drugače, glede podatkov, ki so javni že po samem zakonu, organ ni dolžan v postopek klicati stranskih udeležencev).
Ker je organ v izpodbijani odločbi za vse zahtevane pogodbe pavšalno zatrjeval, da ne predstavljajo informacije javnega značaja po 1. ali 4.a členu ZDIJZ, se do izjem od prostega dostopa sploh ni opredeljeval. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede pogodb, ki predstavljajo informacijo javnega značaja, za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov, opredeliti do naslednjih vprašanj:
Ob tem IP poudarja, da naj organ pri odločanju upošteva tudi, da v primeru, če so pogodbe sklenjene s subjekti javnega prava, te pri teh subjektih (sopogodbenikih) predstavljajo absolutno javno informacijo javnega značaja, saj ZDIJZ ne priznava nobene od izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, kadar gre za porabo javnih sredstev. Kadar torej določen sopogodbenik (npr. kot izhaja iz letnega poročila organa za leto 2018: javni zavodi s področja zdravstvenega varstva, Ministrstvo za pravosodje, Ministrstvo za notranje zadeve ter policijske uprave) iz javnih sredstev plačuje za storitve organa, ki so predmet zahtevanih pogodb, so ti podatki pri sopogodbeniku absolutno javni.
IP zaradi učinkovitejšega vodenje ponovljenega postopka opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi s porabo javnih sredstev. 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se, ne glede na morebitne izjeme dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Glede na to, da se predmetna izjema od izjem nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, ZDIJZ pa ne vsebuje definicije javnih sredstev, IP pojasnjuje, da Zakon o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1) v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten prvi odstavek 72. člena ZViS). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem javne porabe iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil na podlagi zahtevanih pogodb morebiti ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev v primerih, kjer sopogodbeniki plačujejo z javnimi sredstvi.
Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.«
Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku glede podatkov, v zvezi s katerimi bo zatrjeval izjemo od prostega dostopa, ugotoviti, ali predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev, in posledično absolutno javne podatke.
Nadalje IP poudarja, da naj organ pri odločanju upošteva tudi, ali storitve na podlagi zahtevanih pogodb izvajajo osebe, ki pri organu opravljajo javno funkcijo ali so kot javni uslužbenci v delovnem razmerju pri organu. Tudi ti podatki so namreč, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja. Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 72/2009-12 z dne 19. 5. 2010 izhaja, da je kriterij »v povezavi z delovnim razmerjem« treba razlagati široko. V predmetni zadevi je bila prosilka za dostop do informacij javnega značaja Univerza v Mariboru, Upravno sodišče RS pa je zavzelo stališče, da je podatek o tem, ali so delavci Univerze v Mariboru podali izjavo o sklenitvi pogodbenih razmerij za namene akreditacijskih postopkov pri drugih delodajalcih, v zvezi z delovnim razmerjem teh javnih uslužbencev. Organ mora v ponovljenem postopku ugotoviti in konkretno obrazložiti ter podkrepiti z dokazi, ali so podatki v zahtevanih pogodbah povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in posledično, ali so ti podatki, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja. Konkretno to pomeni, da mora organ preveriti, ali je s konkretno pogodbo dogovorjeno, da bo storitev opravila oseba, ki sicer opravlja javno funkcijo ali je javni uslužbenec in nato, ali je to povezano z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
5. Glede oblike posredovanja
Prosilec v pritožbi navaja, da ga je organ v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe povabil na vpogled v zahtevane pogodbe in mu zavrnil možnost elektronske predaje dokumentacije. IP pojasnjuje, da drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Iz navedene določbe izhaja, da je praviloma prosilec (in ne organ) tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Le v dveh primerih organ ne more ugoditi zahtevi prosilca glede oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo (več o tem v drugem odstavku 25. člena ZDIJZ in drugem odstavku 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16)). Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da so zahtevane pogodbe prosto dostopne informacije javnega značaja (kar je, glede na navedbe prosilca, v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe očitno že storil), mora prosilca praviloma seznaniti z zahtevanimi dokumenti v obliki, ki jo je izbral prosilec.
IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ker je pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Nadalje je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal oz. v postopku stranskim udeležencem ni bila dana možnost udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.