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Timestamp: 2019-06-18 19:39:04
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La unidad del derecho interregional
Escrito por Adolfo Calatayud Sierra
La Universidad Complutense de Madrid, con la colaboración de la Comisión Europea y del Colegio Notarial de Madrid, ha celebrado, los días 24 y 25 de marzo, el V Seminario Internacional de Derecho Internacional Privado, con el título Tendencias en la evolución del Derecho Internacional Privado. La segunda sesión del Seminario se celebró en el Salón de Actos del Colegio Notarial de Madrid y estuvo dedicada al Derecho Interregional. En ella tuve el honor de ser uno de los ponentes. El objetivo de estas líneas es exponer, aun resumidamente, el contenido de mi ponencia.
Adolfo Calatayud.-
Hay que empezar subrayando la gran importancia práctica de los llamados conflictos internos en un país como España, con una enorme pluralidad legislativa en el ámbito del Derecho privado, pluralidad creciente a medida que las Comunidades Autónomas avanzan en el ejercicio de sus competencias legislativas en la materia. En los despachos notariales raro es el día en que no se suscrita algún supuesto con concurrencia de varios elementos sujetos a leyes civiles españolas distintas. Quizá sea en las Notarías donde más atención se presta a estas cuestiones y no sería exagerado afirmar que el Notariado es un elemento esencial para articular la pluralidad legislativa civil en España, ya que el control que el Notario ejerce en el momento de otorgamiento produce que le sea aplicada al acto o contrato jurídico la ley que realmente le corresponde, evitando una conflictividad que podría ser mucho mayor a la vista del extraordinario número de supuestos que hay en la práctica con elementos territoriales diversos.
"Los llamados conflictos internos tienen una gran importancia práctica en un país como España, con una enorme pluralidad legislativa en el ámbito del Derecho privado, pluralidad creciente a medida que las Comunidades Autónomas avanzan en el ejercicio de sus competencias legislativas en la materia"
Y lo cierto es que la resolución de los conflictos internos no es tan fácil como podría pensarse inicialmente. A la gran inflación de nuevas regulaciones civiles se añade la dificultad de que la ley personal en este ámbito está constituida por la vecindad civil, que es un dato mucho más difuso y menos fijo y claro que la nacionalidad: todo el mundo conoce su nacionalidad, pero muchas no saben cuál es su vecindad civil, incluso qué cosa sea ésta.
Aun así, es indudable que la solución de los problemas de Derecho interregional es, en general, más sencilla que la de los conflictos externos. Primero, porque los conflictos internos se producen entre Derechos que llevan siglos muy próximos, que se basan en los mismos principios fundamentales sobre el individuo y sus derechos básicos, con fundamento en una misma Constitución, lo que excluye la posible aplicación de la excepción de orden público. Y, en segundo lugar, porque no tenemos la dificultad propia del DIP, que, salvo en aspectos determinados, carece de normas de conflicto unitarias; en los conflictos interregionales, por el contrario, partimos de un régimen único, que determina la ley aplicable en cada caso de forma unívoca. Lo cual es esencial para el logro de la convivencia armónica de la pluralidad de legislaciones territoriales.
La unidad del Derecho interregional, más que un mandato expreso, es un objetivo pretendido por el legislador constitucional por la vía de atribuir al Estado competencia exclusiva en materia de normas para resolver los conflictos de leyes (artículo 149.1.8º). Y lo cierto es que la unidad resulta imprescindible, porque el sistema judicial es único y los jueces deben aplicar toda la legislación, estatal y autonómica, como un todo unitario; por ello, si la ley de una comunidad autónoma indicara que en un determinado supuesto debe aplicarse una norma y la de otra, una distinta, el Juez o Tribunal se encontraría con una contradicción legal sin posibilidad de solución.
La competencia exclusiva del Estado en la materia ha sido afirmada con rotundidad por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 156/1993, que sostiene que estamos ante una materia enteramente sustraída a la legislación autonómica, en la que las disposiciones de las Comunidades Autónomas no pueden, so pena de incurrir en invalidez, sino reiterar, en su caso y si así lo exigiera la sistemática de su legislación, lo establecido en la normativa dictada por el Estado.
"La unidad del Derecho interregional, más que un mandato expreso, es un objetivo pretendido por el legislador constitucional por la vía de atribuir al Estado competencia exclusiva en materia de normas para resolver los conflictos de leyes"
El sistema de normas para resolver los conflictos de leyes a que hace referencia la Constitución abarca todos los elementos que inciden en la solución de los conflictos: la ley personal, es decir, la vecindad civil; el concepto y significado de los demás posibles puntos de conexión aplicables, en particular la residencia habitual de las personas; y, por supuesto, las normas de conflicto aplicables; además de las llamadas reglas de aplicación, particularmente el fraude de ley y su concepto. Todo ello es, por tanto, competencia exclusiva del Estado.
Sin embargo, frente a este criterio unitario, nos encontramos con algunas disposiciones que perturban e, incluso, vulneran la unidad. Podemos distinguir varios grupos de normas:
A) El primero lo forman preceptos de las propias Compilaciones procedentes de sus redacciones originarias, que establecen reglas sobre la eficacia de sus normas en el ámbito espacial. Las Compilaciones fueron aprobadas por leyes estatales, por lo que dichas normas tienen ese mismo carácter, de modo que no contravienen la reserva estatal de competencia. Pero los parlamentos autonómicos no pueden modificarlas, por escapar de sus competencias, y cualquier reforma que haga el Estado en el Derecho interregional les afectaría. Y, de hecho, probablemente la mayoría de esas normas, si no todas, deben entenderse modificadas por las reformas del Código Civil, la del Título Preliminar de 1973/1974 y también de la Ley 11/1990 y de la Ley 18/1990.
B) En segundo lugar, encontramos determinadas disposiciones de los Estatutos de autonomía, que también son leyes estatales, por lo que su inclusión en ellas no contraviene la competencia exclusiva del Estado, si bien resultan perturbadoras, en la medida en que pueden quebrar el régimen unitario. Por ello, se hace preciso encontrar la forma más adecuada de interpretarlas e integrarlas en el sistema general de Derecho interregional.
"El principio de unidad del Derecho interregional es esencial y, por ello, no deberían dictarse disposiciones que lo pongan en entredicho, ni por el Estado, ni, tampoco, por las Comunidades Autónomas, que, además, carecen de competencia para legislar sobre esta materia"
Son varios los Estatutos que se han atrevido a dictar normas generales sobre el tipo de eficacia en el espacio de las leyes autonómicas civiles y lo han hecho de un modo aparentemente contradictorio. El Estatuto de Cataluña dice que el derecho civil propio tiene eficacia territorial, sin perjuicio de las excepciones que puedan existir y de los supuestos de extraterritorialidad; en términos parecidos, el Estatuto de Baleares. También lo dice, aunque no en el Estatuto de Autonomía, la legislación gallega, en la Ley del Derecho Civil de Galicia. Mientras que el Estatuto de Aragón dispone la eficacia personal, es decir, la aplicación del Derecho Foral de Aragón a todos los que ostenten la vecindad civil aragonesa, a excepción de las disposiciones que deban tener eficacia territorial; en términos similares el Estatuto de la Comunidad Valenciana.
La pregunta es alcance que tiene este tipo de normas. Pues bien, en mi opinión, ninguna de ellas modifica la regulación general del Código Civil sobre el Derecho interregional; porque decir que el Derecho Civil propio tiene eficacia territorial salvo en los casos en que se aplique el estatuto personal, o lo contrario, no deja de ser una obviedad. Son reglas inocuas que el legislador podría haberse ahorrado para no generar dudas.
Otra cuestión sobre la que han incidido algunos Estatutos de Autonomía es la de los extranjeros que adquieren la nacionalidad española. En concreto, los Estatutos de las Islas Baleares y de Aragón vienen a establecer que los extranjeros que se nacionalizan españoles española residiendo en el territorio de que se trate adquieren la vecindad civil correspondiente a dicho territorio si no manifiestan su voluntad en sentido contrario. En sentido similar la Ley del Derecho Civil Foral del País Vasco.
Estas normas no coinciden exactamente con las del Código Civil, que impone al extranjero que adquiere la nacionalidad española el deber de optar, al inscribir la adquisición de la nacionalidad, por una cualquiera de varias vecindades civiles: la del lugar de residencia, la del nacimiento, la última de cualquiera de sus progenitores o adoptantes o la del cónyuge. Ahora bien, en la medida en que estas normas admiten la voluntad en contrario, parece que es posible compatibilizarlas con el Código Civil.
Mucho más distorsionante es la norma del Estatuto de Autonomía de Cataluña que dispone que los extranjeros que adquieren la nacionalidad española quedan sometidos al derecho civil catalán mientras mantengan la vecindad administrativa en Cataluña, salvo que manifiesten su voluntad en contra. Es una regla desconcertante, puesto que establece como punto de conexión no la vecindad civil sino la administrativa; y ni siquiera exige que ese extranjero hubiera tenido la vecindad administrativa en Cataluña cuando se nacionalizó español. Esta norma choca frontalmente con el artículo 16.1.1º del Código Civil, que, como hemos visto, dispone que la ley personal en Derecho interregional es la determinada por la vecindad civil. Ante una contradicción tan flagrante, entiendo que el principio superior de la unidad de solución en materia de conflictos de leyes impone la prevalencia del Derecho general, es decir, el Código Civil español.
C) También encontramos reglas que inciden en la eficacia espacial de los Derechos civiles territoriales en leyes autonómicas, es decir, dictadas por los parlamentos de las Comunidades Autónomas. Estas normas no se refieren a los bloques enteros del Derecho interregional, sino que se limitan a determinadas instituciones específicas, en relación con las cuales se pretende disponer su ámbito de eficacia.
"Es preciso reconocer que existe una insuficiencia de las normas conflictuales vigentes en España para resolver todas las cuestiones que suscita la diversidad de las legislaciones civiles que coexisten"
Dentro de este grupo de normas, podríamos distinguir tres tipos:
1) Las que reiteran la solución a la que lleva el régimen conflictual general. Estas normas, como vimos, el Tribunal Constitucional las tolera, ya que permite que las disposiciones autonómicas reiteren, si así lo exigiera la sistemática de su legislación, lo establecido en la normativa dictada por el Estado.
2) Las que disponen un ámbito de aplicación de una determinada institución que supera el que en principio les correspondería con arreglo a las normas conflictuales generales. Estas normas contravienen el sistema de Derecho interespacial español y por tanto contra la Constitución, ya que hacen surgir una contradicción entre la norma conflictual general, que determina la aplicación de una legislación, y otra, autonómica, que opta por aplicar otra legislación; como ésta no puede derogar ni desplazar aquélla, debe decaer, porque las dos no se pueden aplicar conjuntamente.
Es lo que creo que sucede con el artículo 23.2 de la Ley del Derecho Civil del País Vasco, cuando dispone que "la pérdida de la vecindad civil vizcaína no supone restricción alguna de los derechos y deberes de cualquier naturaleza derivados de la misma". Con arreglo a esta norma, la sucesión de quien haya tenido la vecindad civil vizcaína pero fallece bajo otra, respecto de los bienes troncales, debería seguir rigiéndose por la ley vizcaína, lo que contraviene el artículo 9.8 del Código Civil, que somete la sucesión por causa de muerte a la ley personal del causante al tiempo de su fallecimiento, cualesquiera que sean la naturaleza de los bienes y el lugar en que se encuentren; creo que más claro no puede ser. Sin embargo, la reciente Sentencia 111/2010, de 11 de marzo, de la Sala I de lo Civil del Tribunal Supremo da por buena la aplicación del citado precepto vasco a una sucesión de una persona que al fallecer tenía vecindad civil común, por encima de lo que establece el artículo 9.8 del Código Civil.
Más dudoso es si sucede lo mismo con el precepto del Código del Derecho Foral de Aragón cuando dispone que "si uno de los dos testadores es aragonés y el otro no lo tiene prohibido por su ley personal, pueden testar mancomunadamente, incluso fuera de Aragón", al ser una materia que no está regulada en el Derecho conflictual general, aunque seguramente la solución de esta norma es conforme con los principios generales que inspiran la materia.
3) Por último, están las normas que lo que hacen es limitar la posibilidad de hacer uso de un determinado instrumento o mecanismo propio de esa legislación civil más allá de a lo que llevarían las reglas conflictuales generales, es decir, lo que podemos llamar normas materiales autolimitadas. Aquí no hay verdadero conflicto de aplicación entre la norma conflictual y la autonómica, sino mera delimitación material del ámbito de aplicación de una institución. Por ello, no parece que haya inconvenientes a este tipo de reglas.
Es lo que pasa con las normas que limitan la posibilidad de otorgar testamento mancomunado a las personas sujetas a la respectiva ley personal (artículo 417.1 del Código del Derecho Foral de Aragón, ley 220 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, artículo 13 de la Ley del Derecho Civil Foral del País Vasco y artículo 188 de la Ley del Derecho Civil de Galicia). Aunque se entendiera que la posibilidad de otorgar testamento mancomunado es cuestión de forma y no de capacidad, conforme a una tendencia creciente, la limitación que establecen estas normas creo que sería eficaz.
Es difícil decidir si estamos en el mismo caso con las disposiciones que se refieren al ámbito de los retractos gentilicios, porque es cuestión no resuelta por el Código Civil y que suscita muchas dudas. Las diversas legislaciones que se ocupan de esta materia en España dan respuestas diversas. Así, la ley aragonesa, para el retracto de abolorio, lo limita a los bienes inmuebles situados en Aragón, cualquiera que sea la vecindad civil de quien pretenda ejercitarlo. En cambio, la ley navarra establece que el derecho de retracto gentilicio se dará sobre inmuebles sitos en Navarra y únicamente a favor de personas que tengan la condición foral de navarros.
D) Por último, existe un caso en que es el propio Código Civil el que rompe esa unidad, creando regímenes diversos en función del territorio. Es lo que sucede con el tratamiento que se da con los derechos viduales, puesto que el artículo 16.2 da un régimen al derecho de viudedad aragonés distinto al general. No es posible profundizar en esta materia, compleja y que ha tenido un desarrollo tortuoso a lo largo del tiempo, pero lo cierto es que, aunque la reforma del Código Civil de 1990, que remitió el régimen de los derechos que por ministerio de la ley se atribuyen al cónyuge viudo a la ley aplicable a los efectos del matrimonio, se aproximó al del derecho de viudedad aragonés, mantuvo diferencias relevantes, que generan problemas de articulación en la práctica. No parece adecuado legislar haciendo este tipo de tratamientos especiales.
A modo de conclusiones, puede afirmarse que el principio de unidad del Derecho interregional es esencial y, por ello, no deberían dictarse disposiciones que lo pongan en entredicho, ni por el Estado, ni, tampoco, por las Comunidades Autónomas, que, además, carecen de competencia para legislar sobre esta materia.
De todos modos, también es preciso reconocer que existe una insuficiencia de las normas conflictuales vigentes en España para resolver todas las cuestiones que suscita la diversidad de las legislaciones civiles que coexisten y, quizá, esto, en algún caso, es lo que tienta al legislador autonómico a incidir en algunos aspectos que cree conveniente que se aclaren. Lo cual es una prueba más de la necesidad de que el legislador español, el estatal, se tome en serio la necesidad de afrontar una normativa general que articule de modo adecuado el sistema interregional español.