Source: http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-11-08
Timestamp: 2019-08-25 15:26:42+00:00
Document Index: 55557

Matched Legal Cases: ['ÚS 11/08 ', 'ÚS 11/08 ', 'čl. 26', 'čl. 28', 'čl. 36', 'čl. 6', 'soud ', '§ 68', '§ 70', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 613/06 ', 'soud ', '§ 70', '§ 17', 'čl. 2', 'čl. 2', 'soud ', '§ 70', '§ 65', '§ 4', '§ 2', '§ 65', '§ 70', '§ 37', '§ 3', '§ 65', 'soud ', '§ 65', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 20', 'soud ', 'čl. 26', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 613/06 ', 'soud ', '§ 11', 'zákona č. 182', 'soud ', 'soud ', 'čl. 83', 'ÚS 219/04 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 613/06 ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 31', 'čl. 6', '§ 132', 'zákona č. 65', '§ 132', '§ 133', '§ 37', '§ 46', 'čl. 31', 'čl. 31', 'ÚS 51/06 ', 'čl. 1', 'čl. 26', 'čl. 26', 'čl. 26', 'soud ', 'čl. 26', 'ÚS 547/98 ', 'čl. 26', 'čl. 26', 'čl. 28', 'čl. 41', 'čl. 36', '§ 65', '§ 17', '§ 21', '§ 40', '§ 77', '§ 77', '§ 77', 'soud ', '§ 77', '§ 77', '§ 65', '§ 77', '§ 77', 'soud ', 'soud ', '§ 135', 'soud ', 'ÚS 233/01 ', '§ 78', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 120/06 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 135', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 82', '§ 44', 'soud ', '§ 77', 'zákona č. 20', '§ 77', '§ 70', 'soud ', 'soud ', '§ 135', 'soud ', '§ 135', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 70', '§ 77', 'soud ', 'in fine', 'čl. 26', 'čl. 36', '§ 70', '§ 77', '§ 77', '§ 70', '§ 77', 'soud ', '§ 65', 'ÚS 233/01 ', 'ÚS 120/06 ', 'soud ', '§ 77', 'soud ', 'zákona č. 20', '§ 77', '§ 41']

Pl.ÚS 11/08 ze dne 23. 9. 2008
N 155/50 SbNU 365
K soudnímu přezkumu pracovně-lékařských posudků o zdravotní způsobilosti
pléna Ústavního soudu složeného z místopředsedy soudu Pavla Holländera a soudců Stanislava Balíka, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 23. září 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 ve věci ústavní stížnosti pana M. P. proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007 č. j. 4 Ads 81/2005-125 a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 8. 6. 2005 č. j. 22 Ca 329/2003-45 vydaným v rámci přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ve věci posouzení zdravotního stavu stěžovatele, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě jako účastníků řízení a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje jako vedlejšího účastníka řízení.
1. Včas podaným návrhem se stěžovatel domáhá zrušení obou v záhlaví specifikovaných rozhodnutí správních soudů vydaných v rámci přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 9. 7. 2003 č. j. SZ 9944/03/Oc ve věci posouzení zdravotního stavu stěžovatele. Stěžovatel je přesvědčen, že soudy jejich vydáním nepřípustně zasáhly jeho Ústavou zaručené právo na svobodnou volbu povolání a právo opatřovat si prostředky pro své životní potřeby prací ve smyslu čl. 26 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), do práva na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, a dále právo domáhat se stanoveným postupem svých práv u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Konečně stěžovatel namítá porušení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. V posuzované věci šlo o to, že vedoucí lékař Karvinské hornické nemocnice, a. s., vystavil dne 30. 4. 2003 lékařský posudek o dlouhodobé nezpůsobilosti žalobce k výkonu práce důlního elektromechanika, a to pro obecnou nemoc, která není uvedena v příloze vyhlášky č. 19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví dlouhodobě nezpůsobilých k dosavadní práci. Stěžovatel pak neúspěšně žádal o přezkoumání lékařského posudku Krajský úřad Moravskoslezského kraje; ten shora citovaným rozhodnutím s odkazem na odborné stanovisko své lékařky návrh zamítl a předmětný lékařský posudek potvrdil. Stěžovatel pak podal žalobu ke krajskému soudu, kterou se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí. S lékařským posudkem nesouhlasil a tvrdil, že jeho zdravotní stav mu nebrání práci v dolech vykonávat.
3. Krajský soud nejprve řešil otázku přípustnosti žaloby. S rozhodnutím krajského úřadu nakládal jako s rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení při výkonu zdravotní péče na základě posouzení zdravotního stavu stěžovatele, které do jeho právní pozice zasahuje tím, že autoritativně konstatuje jeho nezpůsobilost vykonávat dosavadní práci. Ustanovení § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. d) soudního řádu správního sice nepřipouští žalobu mimo jiné proti rozhodnutí správního orgánu, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, pokud ale neznamená samo o sobě právní překážku výkonu povolání, zaměstnání či podnikatelské činnosti. V posuzované věci krajský soud napadené rozhodnutí takovou překážkou shledal, a proto je věcně přezkoumal. Dokazování provedené ve správním řízení, zacílené na zhodnocení stěžovatelova zdravotního stavu, doplnil soud o znalecký posudek vypracovaný znalcem v oboru zdravotnictví se specializací pro posudkové lékařství. Znalec v něm potvrdil dříve učiněné závěry o dlouhodobé zdravotní nezpůsobilosti stěžovatele k jeho dosavadní práci v hlubinném dole. Na základě těchto skutečností krajský soud zamítl žalobu jako nedůvodnou.
4. Proti rozsudku se stěžovatel bránil kasační stížností, na základě níž Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 9. 8. 2006 č. j. 4 Ads 81/2005-76 rozhodnutí krajského soudu zrušil a zároveň rozhodl, že se stěžovatelova žaloba odmítá. Na rozdíl od krajského soudu totiž dospěl k závěru, že příslušný lékařský posudek je úkonem, jehož vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, avšak sám o sobě neznamená právní překážku výkonu povolání, neboť závěr o nezpůsobilosti k výkonu dosavadního zaměstnání jako takový nezasahuje do právní sféry stěžovatele.
5. K podané ústavní stížnosti zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu nálezem ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06 (viz níže) Ústavní soud. Důvodem bylo zjištění, že v jiné, skutkově obdobné věci (sp. zn. 2 As 5/2006) Nejvyšší správní soud vyslovil oproti posuzované záležitosti závěr zcela opačný; v daném případě posouzení zdravotního stavu překážku ve výkonu povolání dle jeho názoru založilo, a důvod k výluce podle § 70 písm. d) soudního řádu správního proto neshledal. Pokud tedy nyní čtvrtý senát měl jiný názor než dříve senát druhý, měl řízení přerušit a předložit věc senátu rozšířenému (§ 17 odst. 1 soudního řádu správního). Pakliže tak neučinil a ve věci sám rozhodl, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu, která představuje porušení práva stěžovatele na zákonného soudce. Věcnou správností či nesprávností rozsudku se Ústavní soud vzhledem k tomuto procesnímu zjištění již nezabýval.
6. Vázán právním názorem Ústavního soudu, předložil čtvrtý senát věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, aby posoudil, zda rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku vydanému v rámci lékařské preventivní péče, jímž byl žalobce shledán trvale nezpůsobilým k výkonu určité práce, je rozhodnutím, na které dopadá kompetenční výluka podle § 70 písm. d) soudního řádu správního, či zda je uvedené rozhodnutí přezkoumatelné soudy ve správním soudnictví.
7. Rozšířený senát nejprve zkoumal, zda lékařský posudek o způsobilosti k práci podaný v rámci závodní preventivní péče představuje rozhodnutí vydané správním orgánem, neboť jen pro ten případ je dána legitimace podle § 65 odst. 1 ve vztahu k § 4 odst. 1 a § 2 soudního řádu správního, popřípadě podle § 65 odst. 2 soudního řádu správního. Negativní odpověď na tuto otázku by znamenala nutnost aplikovat výjimku ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) soudního řádu správního (ze soudního přezkumu vylučuje úkony, které nejsou rozhodnutími). Naopak v případě odpovědi pozitivní by bylo nutno teprve zkoumat, zda rozhodnutí založené výlučně na posouzení zdravotního stavu znamená překážku výkonu povolání, zaměstnání či podnikatelské činnosti, a mělo by tedy podléhat přezkumu ve správním soudnictví.
8. Ohledně charakteru posudku zařízení závodní preventivní péče pro účely § 37 odst. 1 zákoníku práce, pokud konstatuje ztrátu způsobilosti dlouhodobě konat dosavadní práci, dospěl rozšířený senát k následujícím závěrům. Z pracovněprávních předpisů plyne povinnost zaměstnavatele chránit při práci zdraví zaměstnanců. Zákonodárce ex lege ukládá zaměstnavateli povinnost neuzavírat pracovní smlouvu s nikým, kdo by pro výkon určitého druhu práce na určitém pracovišti mohl být zdravotně nezpůsobilý. Základním opatřením zamezujícím škodám na zdraví je přitom institut závodní zdravotní péče. Povinnost ji zajistit mají všichni zaměstnavatelé. Tuto povinnost mohou zaměstnavatelé plnit pouze při využití odborníků - lékařů v oboru pracovního lékařství. Zdravotnické zařízení poskytující zaměstnavateli závodní preventivní péči má postavení odborného poradce, jehož úkolem je zpracovat odbornou stránku náhledu na otázky ochrany zdraví při práci. Ústavně garantované právo na ochranu zdraví je tedy v pracovněprávních vztazích zajištěno prostřednictvím povinností uložených zaměstnavateli (zejm. je ze zákona povinen nezaměstnávat zdravotně nezpůsobilé zaměstnance či přeřadit na jinou práci toho, kdo způsobilost konat dosavadní práci dlouhodobě ztratil), který také nese za jejich splnění odpovědnost. Lékařský posudek je odborným dobrozdáním o naplnění hypotézy uvedené v zákoníku práce. Jde o službu zaměstnavateli, aby mohl dostát svým zákonným povinnostem. Lékař závodní preventivní péče zde v žádném případě nevystupuje jako osoba, které bylo zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Ohledně zaměstnance posudek neukládá zaměstnavateli přímo žádnou povinnost, ta plyne ex lege. Posudek tedy nikterak neingeruje do práv či svobod zaměstnance, je jen dobrozdáním vůči zaměstnavateli. Zákon činí přímou vazbu pouze mezi zaměstnavatelem a odborným názorem lékaře, který si zaměstnavatel je povinen obstarat.
9. Postavení stěžovatele v procesu zpracovávání posudku přitom nebylo tak nepříznivé, jak se domnívá. Při vydání posudku bylo nutno v souladu s § 3 odst. 5 správního řádu přiměřeně užít ustanovení o základních pravidlech řízení, a tedy aplikovat zásadu zákonnosti (soulad obsahu posudku s právními dpisy), zásadu součinnosti lékaře se zaměstnancem (možnost hájit své zájmy, vyjádřit se k podkladům, nahlížet do spisové dokumentace atd.), zásadu postupu bez zbytečných průtahů či rozhodování na základě spolehlivě a úplně zjištěného skutkového stavu. Navíc je zde možnost žádat o přezkum posudku, a to dokonce ve dvou instancích - vedoucím zdravotnického zařízení, posléze též správním orgánem, který vydal rozhodnutí o registraci zdravotnického zařízení či je jeho zřizovatelem. O aktech přezkumných platí nicméně dle názoru rozšířeného senátu týž závěr, jako o lékařském posudku - nejde o úkony, které by přímo konstituovaly práva či povinnosti zaměstnance nebo zaměstnavatele. Správní orgán sice pro řízení formálně užije procesních pravidel daných správním řádem, to ovšem materiálně na povaze úkonu nemůže ničeho změnit (tedy učinit z úkonu rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního).
10. Daný bod tak Nejvyšší správní soud uzavřel tak, že posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče o způsobilosti k práci určitého zaměstnance není aktem orgánu rozhodujícího autoritativně ve sféře veřejnoprávní, ale představuje dobré zdání odborného poradce zaměstnavatele o tom, zda v rámci prevence ochrany zdraví při práci může zaměstnanec určitou práci dále vykonávat. K žalobě podle § 65 odst. 1 (2) soudního řádu správního tedy není zaměstnanec, ale ani zaměstnavatel legitimován.
11. Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že vztah zaměstnance a zaměstnavatele je poměrem práva soukromého a posudkem lékaře hodnotícím zdravotní stav zaměstnance nemůže být dotčena jeho veřejnoprávní sféra. Zejména pak ne sféra práva na volbu povolání, neboť nikdo nemá garanci získat a vykonávat povolání, které by mu konvenovalo.
12. Závěrem Nejvyšší správní soud poukázal na jiné obdobné případy posuzování zdravotní způsobilosti, kdy - ovšem ve sféře ryze veřejnoprávní - posudek jako jeden ze skutkových podkladů podléhá režimu přezkumu v rámci finálního rozhodnutí; jde např. o věci řidičských průkazů či zbrojních průkazů. Odlišným shledal to, že v uvedených případech je dáno veřejné subjektivní právo, do něhož zasahuje veřejnoprávní akt (odnětí řidičského či zbrojního průkazu). Nejvyšší správní soud srovnával posuzovanou věc také s přezkumem aktu, kterým je policista propouštěn ze služebního poměru, neboť součástí služebního hodnocení je i výrok o nezpůsobilosti k výkonu služby z hlediska zdravotního; na přezkum samotného služebního hodnocení Nejvyšší správní soud ve své judikatuře nepřistoupil. Upozornil také na názor Ústavního soudu, který potvrdil jako správný závěr Nejvyššího správního soudu, že posudky o nemocech z povolání a pracovních úrazech vydávané pro účely pracovněprávní anebo rozhodnutí lékaře o uznání dočasné pracovní neschopnosti přezkumu ve správním soudnictví nepodléhají.
13. Stěžovatel s uvedenými závěry nesouhlasí. Uvádí, že při posuzování způsobilosti k výkonu dosavadní práce provádí posudkovou činnost lékař závodní preventivní péče podle zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. Lékař zdravotní způsobilost posuzuje podle své úvahy, aniž by podkladem jeho rozhodování byl právní předpis. Zvláštní předpisy, s nimiž pro posudkovou činnost citovaný zákon počítá, jsou pouze ministerské směrnice. Ty u zaměstnanců v hornictví upravují pouze intervaly, v jakých mají být lékařské prohlídky prováděny, a skutečnosti technického rázu, a dále seznam kontraindikací pro posuzování zdravotní způsobilosti při náboru do hornictví. Pro posuzovaní zdravotní způsobilosti při změně či skončení práce seznamy slouží jen jako metodická pomůcka. Vlastní posouzení zdravotní způsobilosti je ponecháno jen na lékaři, který tak svým postupem, resp. založením povinností podle zákoníku práce zasahuje do základního práva na svobodnou volbu povolání. A to navíc za situace, kdy nejsou nijak řešeny procesní otázky, zejména pak eventuální podjatost lékaře pro vztah k věci, účastníkům či jejich zástupcům. A to je v rozporu s Úmluvou mezinárodní organizace práce č. 161 o závodních zdravotních službách (č. 145/1988 Sb.). Zákonem předvídaná vyhláška, která má otázky procesní blíže vyřešit, nebyla zatím vydána. Dále stěžovatel polemizuje s vlastním obsahem lékařského posudku, neboť nesouhlasí s tím, že jeho onemocnění jsou natolik vážná, aby byl trvale nezpůsobilým k výkonu práce důlního elektromechanika. Naopak, preventivní účel vyřazení z důlní práce může mít u něho opačný efekt, pokud se ztrátou celoživotního zaměstnání a sociálních jistot jeho zdravotní potíže prohloubí. Podle stěžovatele bylo třeba za situace, kdy nejsou konkrétní podmínky vyhotovování lékařských posudků zpracovány, postupovat v intencích judikatury Ústavního soudu [zmiňuje nález sp. zn. IV. ÚS 639/2000 ze dne 18. 5. 2001 (N 77/22 SbNU 157)] a při aplikaci zákonných ustanovení umožňujících ve svých důsledcích omezení základních lidských práv a svobod důsledně šetřit jejich podstatu a smysl a vyloučit jejich zneužití k jiným účelům. Stěžovatel se domnívá, že výklad podaný Nejvyšším správním soudem dává do rukou lékařů velkou moc, která může být zneužita. Stěžovatel si dobrovolně vybral práci horníka a aniž by cítil jakékoliv zdravotní potíže, je na základě volné úvahy lékaře rozhodnuto, že tuto práci nadále vykonávat nemůže. Podle názoru stěžovatele byla navíc založena nerovnost účastníků, neboť z odůvodnění napadeného rozsudku rozšířeného senátu vyplývá, že stejnou žalobou zaměstnavatele by se správní soud zabývat musel. Porušení práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací garantovaného čl. 26 odst. 3 Listiny spatřuje stěžovatel v tom, že je-li z práce uvolněn z důvodu nepříznivého zdravotního stavu, o kterém ani sám neví, bude mít velmi ztíženou pozici a možnost získat zaměstnání nové. Závěrem poukazuje na skutečnost, že ochrany svých práv se nedomůže ani prostřednictvím civilní žaloby, neboť soud ve sporech o neplatnosti převedení na jinou práci či o neplatnosti rozvázání pracovního poměru zkoumá pouze to, zda lékařský posudek je pravomocný, a nezabývá se jeho objektivností (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1936/2004).
14. Ústavní stížnost byla postoupena účastníkům a vedlejšímu účastníku řízení, aby se mohli k jejímu obsahu vyjádřit.
15. Krajský soud pouze stručně odkázal na odůvodnění svého rozsudku ze dne 8. 6. 2005 č. j. 22 Ca 329/2003-45.
16. Nejvyšší správní soud ve svém obsáhlém vyjádření nejprve připomněl, že napadený rozsudek byl vydán v reakci na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 613/06 (viz níže), přičemž požadavkům v tomto nálezu vypočteným vyšel plně vstříc; detailně se vypořádal s relevantními názory nauky i judikatury na danou problematiku a v rozhodnutí neopomněl zohlednit praxi civilních soudů vztahující se k pracovně-lékařským posudkům. K jednotlivým námitkám stěžovatele se pak vyjádřil v intencích odůvodnění svého rozsudku. Ohledně namítaného porušení práva na svobodnou volbu povolání poukázal na judikaturu Ústavního soudu, z níž jasně vyplývá, že právo na svobodnou volbu povolání je právem obecným a podmíněným, tedy nejde o typ nároku na určité zaměstnání, ale o obecnou možnost profesní volby, a domáhat se jej lze jen v mezích provádějících zákonů. Nesouhlasí-li stěžovatel se závěrem, že posudek jako takový nezasahuje do práv zaměstnance, činí tak pouze v obecné rovině, aniž by nabídl nové argumenty. V případě namítané nerovnosti účastníků správního řízení pak vůbec není patrno, z čeho ji stěžovatel dovozuje. Tvrzení o nemožnosti přezkumu posudku v civilním soudnictví označil rozšířený senát za chybné a odkázal na příslušnou pasáž odůvodnění svého rozsudku, kde se touto záležitostí zabýval. Dále Nejvyšší správní soud uvedl, že otázka soudního přezkumu lékařských posudků obecně otevřela tři okruhy problémů. Jednak jde o to, zda lékařský posudek, resp. přezkumný akt má formu správního aktu, a to nejen formálně, ale i z hlediska svého obsahu. Typ aktu má přitom význam pro navazující právní ochranu fyzických osob. Druhým problémem je otázka samostatného přezkumu podkladových rozhodnutí, tedy zda v případě lékařského posudku jde o podkladové rozhodnutí, jehož přezkum není v souladu se stávajícím stanoviskem doktríny i koncepcí soudního řádu správního samostatně přípustný, anebo zda jde o akt, který přezkumu ve správním soudnictví podléhá. Konečně třetím problémem je vzájemný vztah obou soudních větví při přezkumu; jde o to zaujmout takový výklad, aby nevznikla situace, kdy by na straně jedné jakýkoliv soudní přezkum absentoval, či na straně druhé by byla o témže posudku vedena souběžná řízení před civilními i správními soudy.
17. Krajský úřad Moravskoslezského kraje po rekapitulaci případu uvedl, že kroky učiněné na základě lékařského konstatování neuspokojivého zdravotního stavu stěžovatele nemohly způsobit újmu na jeho základních právech, ale naopak sledovaly ochranu jeho zdraví. Podkladem pro posuzování zdravotního stavu zaměstnance, a tudíž jeho zdravotní způsobilosti, nemohou být právní předpisy, ale lékařské vyšetření a na jeho základě vydaný lékařský posudek. Variabilita zdravotních stavů přináší nesčetné situace, na které může reagovat jen volné uvážení lékaře. Rozhodnutí vydané v rámci přezkumu lékařského posudku nepochybně závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu a samo o sobě překážkou výkonu povolání není, neboť pracovněprávní vztah nezakládá, nemění ani neruší. Proti úkonům zaměstnavatele vyvolaným zdravotním stavem se zaměstnanec může bránit v občanskoprávním řízení.
18. Akciovou společnost OKD, která se jako osoba zúčastněná na řízení účastnila řízení, z něhož vzešly napadené rozsudky, informoval soudce zpravodaj o podané ústavní stížnosti a poučil ji o podmínkách, za nichž by jí mohl přiznat postavení vedlejšího účastníka v řízení o podané ústavní stížnosti. Obchodní společnost však v poskytnuté lhůtě nijak nereagovala, a právní zájem na výsledku řízení tedy neprokázala.
19. Protože se posuzovaná věc týká specifické oblasti zdravotnictví, kde Ministerstvo zdravotnictví připravuje novou právní úpravu, oslovil soudce zpravodaj se žádostí o vyjádření ještě ministra zdravotnictví. Ministr sdělil, že co do hodnocení povahy lékařských posudků o způsobilosti k výkonu práce se ztotožňuje se závěry obou soudů a s námitkami stěžovatele nesouhlasí. Poukazuje na zákoník práce, jehož ustanovení ukládají zaměstnavateli nepřipustit, aby zaměstnanec vykonával práce neodpovídající jeho zdravotní způsobilosti. Celá příslušná právní úprava je postavena na primátu základního práva každého na zdraví. Ministr dále zdůraznil, že zařízení závodní preventivní péče, která provádějí odbornou poradní činnost, jsou náležitě obsazena odborníky v daném oboru. Vyšetřovaný zaměstnanec má během zpracovávání posudku možnost vyjádřit své názory a činit návrhy, a zejména pak navrhovat přezkoumání odborného posudku postupem předvídaným zákonem o péči o zdraví lidu. Konečně může požádat i o vystavení lékařského posudku nového.
20. Prostoru poskytnutého Ústavním soudem pro eventuální reakci na podaná vyjádření stěžovatel nevyužil.
21. Podle ustanovení § 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") si plénum Ústavního soudu atrahovalo rozhodování o ústavních stížnostech směřujících proti rozhodnutím rozšířených senátů Nejvyššího správního soudu. Toto organizační rozhodnutí dopadá i na případ nyní posuzované ústavní stížnosti; proto ji projednalo a rozhodlo o ní plénum Ústavního soudu.
22. Tak jako v jiných případech se i nyní Ústavní soud zabýval nejprve formální stránkou podání. Konstatuje, že v zákonné lhůtě učiněný návrh splňuje požadavky kladené na ústavní stížnost zákonem o Ústavním soudu a je přípustný. Stěžovatel je osobou oprávněnou k jeho podání a řádnou plnou mocí Ústavnímu soudu doložil, že jej v řízení zastupuje k tomu zmocněná advokátka.
23. Poté již mohl Ústavní soud přezkoumat vlastní obsah návrhu; dospěl k závěru, že není důvodný.
24. Nejprve je nutno předeslat, že Ústavní soud, jak vyplývá z čl. 83 Ústavy, je orgánem ochrany ústavnosti. Ustáleně judikuje, že není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není vrcholem soustavy obecných soudů ani není ve vztahu k těmto soudům soudem nadřízeným; to platí i pro oblast správního soudnictví završenou Nejvyšším správním soudem [z mnoha rozhodnutí viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 ze dne 23. 6. 2004 (U 39/33 SbNU 591)]. Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud se týče výkladu podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod.
25. Jádrem posuzovaného případu bylo určení, jaké povahy je lékařský posudek o způsobilosti zaměstnance k práci podaný v rámci závodní preventivní péče, resp. rozhodnutí o odvolání proti takovému lékařskému posudku, a tedy jak jej vnímat z hlediska následné možnosti soudního přezkumu. V návaznosti na výše uvedený výklad o působnosti Ústavního soudu je nutno konstatovat, že podstata případu tak leží v rovině výkladu běžného zákona, kterého se má ujmout a také ujal Nejvyšší správní soud. Ostatně již v odůvodnění předchozího nálezu ze dne 18. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 613/06 (N 68/45 SbNU 107), kterým stěžovateli částečně vyhověl a původní rozsudek Nejvyššího správního soudu (tříčlenného senátu) ze dne 9. 8. 2006 č. j. 4 Ads 81/2005-76 zrušil, Ústavní soud upozorňoval, že "... není na něm, aby v řízení vstupoval do jurisdikce Nejvyššího správního soudu a vyjadřoval se k výkladu "jednoduchého" práva, jestliže tak před ním mohl a měl učinit rozšířený senát Nejvyššího správního soudu". Nyní se tak stalo a ústavněprávní deficit zjištěný shora uvedeným nálezem Ústavního soudu byl odstraněn kvalifikovanou formou rozhodnutí v rozšířeném senátu. Ústavní soud s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení je oprávněn zasáhnout do rozhodovací činnosti a měnit přijatou interpretaci jen v případě porušení základních práv a svobod stěžovatele.
26. Listina v čl. 31 větě prvé říká, že každý má právo na ochranu zdraví. To vyplývá a souvisí s právem na život (čl. 6 odst. 1 Listiny); spolu náleží mezi absolutní základní hodnoty. Tím subjektem, který je pak odpovědný za zajišťování a naplnění tohoto práva, je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření. Činí tak vytvářením podmínek pro širokou dostupnost lékařské péče počínaje a zlepšováním všech stránek vnějších životních podmínek konče. V podmínkách pracovněprávních vztahů, kde je kladen důraz na ochranu zdraví zaměstnanců, stát svou úlohu plní uložením zvláštních povinností jejich zaměstnavatelům, a to zejména v oblasti obecné prevence a speciální prevence chorob z povolání. Tak podle ustanovení § 132 odst. 1 - pro nyní posuzovanou věc relevantního - zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, byl zaměstnavatel povinen zajistit bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců při práci s ohledem na rizika možného ohrožení jejich života a zdraví, která se týkají výkonu práce, dále byl povinen vytvářet podmínky pro bezpečné, nezávadné a zdraví neohrožující pracovní prostředí vhodnou organizací bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a přijímáním opatření k prevenci rizik (§ 132a), především nepřipustit, aby zaměstnanec vykonával práce, jejichž výkon by neodpovídal jeho schopnostem a zdravotní způsobilosti [§ 133 odst. 1 písm. a)]. Ustanovení § 37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce pak ukládalo zaměstnavateli povinnost převést zaměstnance na jinou práci, pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení dlouhodobě způsobilosti konat dále dosavadní práci nebo ji nesmí konat pro onemocnění nemocí z povolání nebo pro ohrožení touto nemocí, anebo dosáhl-li na pracovišti určeném rozhodnutím příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví nejvyšší přípustné expozice. Podle § 46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce mohl zaměstnavatel dát zaměstnanci výpověď, pozbyl-li vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení dlouhodobě způsobilosti konat dále dosavadní práci nebo ji nesmí konat pro onemocnění nemocí z povolání nebo pro ohrožení touto nemocí, anebo dosáhl-li na pracovišti určeném rozhodnutím příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví nejvyšší přípustné expozice.
27. Z uvedeného lze dovodit, že zákonodárce zaměstnavateli pro případ nevyhovujícího zdravotního stavu zaměstnance, působícího jeho dlouhodobou nezpůsobilost konat dohodnutou práci, ukládal změnit obsah pracovního poměru, tj. přidělovat zaměstnanci jinou odpovídající práci či převést ho na jinou práci, anebo pracovní poměr ukončit. Jde o povinnosti vyplývající z kogentních ustanovení zákoníku práce, od nichž se účastníci pracovněprávních vztahů nemohli odchýlit, ani kdyby se na tom dohodli. Na tom nic nezměnila nová úprava. V tomto smyslu je irelevantní úvaha stěžovatele, že došlo k porušení jeho základních práv, pokud si dobrovolně vybral práci horníka a aniž by cítil jakékoliv obtíže, je rozhodnuto, že ji nemůže vykonávat. Výše citovaný čl. 31 Listiny je totiž nutno vykládat tak, že koncepce ochrany zdraví sice na jednu stranu vychází ze svobody každého člověka v jednání, kterým ovlivňuje své zdraví, na straně druhé je ovšem tato svoboda limitována situacemi, které se dotýkají práv druhých (např. ochrana před epidemiemi, závažnými nakažlivými chorobami). V těchto případech - přesahujících právní sféru individua - stát, vycházeje z principu proporcionality, chrání zdraví populace i proti vůli dotčených osob; s ohledem na ústavní odpovědnost státu na zajištění práv plynoucích z čl. 31 Listiny je na něm, jaké nástroje k jejich naplnění zvolí [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 51/06 ze dne 27. 9. 2006 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.)]. Tak je tomu i ve vztazích pracovněprávních, kde neodpovídající zdravotní stav zaměstnance reálně zvyšuje riziko pracovních úrazů či nemoci z povolání. Protože zaměstnavatel participuje na následné odpovědnosti za tyto škody vzniklé zaměstnanci, nelze jej nutit k "nečinnosti" s argumentem, že zaměstnanec má ústavně garantovánu svobodnou volbu povolání, a cítí-li se subjektivně zdráv, není možné mu v práci na příslušné pozici bránit. Takový přístup by zakládal nepřípustnou nerovnost (čl. 1 Listiny). Minimálně stejně závažná je i prevence před ohrožením spolupracovníků i vnějšího okolí, které s sebou (v různé míře závisející na typu povolání) přináší nevyhovující zdravotní stav.
28. Dotčení práva na svobodnou volbu povolání (čl. 26 odst. 1 Listiny), eventuálně práva na práci (čl. 26 odst. 3 Listiny), nepřipadá ve stěžovatelově případě vůbec v úvahu. Jde o veřejné subjektivní právo jednotlivce ukládající neklást neodůvodněné překážky veřejnoprávní povahy výběru a výkonu právem dovolených činností, pro které tento vykazuje potřebné předpoklady. Je v tomto směru východiskem pro navazující právní úpravu školství, zaměstnanosti, antidiskriminačních opatření. Rozhodně je nelze vykládat tak, že by v rámci pracovněprávních - a tedy ve své podstatě soukromoprávních - vztahů garantovalo jednotlivci zařazení, jaké si představuje. Právo na svobodnou volbu povolání zakotvené v čl. 26 odst. 1 Listiny není subjektivním právem na určité zaměstnání u určitého zaměstnavatele, ani na zaměstnání určitého typu nebo druhu, jemuž by odpovídala povinnost příslušného státního orgánu takové zaměstnání opatřit, případně i s použitím státní moci. Takové subjektivní právo by nutně naráželo na svobodu zaměstnání a na subjektivní právo jiných lidí, zahrnující i právo nezaměstnávat při podnikání toho, koho nechtějí. Jde o svobodu se ve volné soutěži o zvolené povolání ucházet, která však neposkytuje záruku úspěchu.
29. Ústavní soud shodně vyložil čl. 26 Listiny již dříve v usnesení sp. zn. III. ÚS 547/98 ze dne 8. 4. 1999 (U 30/14 SbNU 295): "... ústavní právo na svobodnou volbu povolání neznamená neměnnost vykonávaného zaměstnání a zákaz jednostranného rozvázání pracovního poměru. Listina v čl. 26 přiznává každému právo na svobodnou volbu povolání, obsahem tohoto práva je však pouze oprávnění jedince rozhodnout se, v jaké oblasti lidských činností by chtěl realizovat svou pracovní schopnost a o takové povolání se ucházet (resp. získávat přípravu pro výkon takového povolání). Na druhou stranu však je třeba si uvědomit, že skutečnost, zda vybrané povolání bude skutečně vykonávat, je při výkonu závislé práce výsledkem dohody s budoucím zaměstnavatelem, tj. výsledkem uzavření pracovní smlouvy a vzniku pracovního poměru. Ustanovení čl. 26 Listiny zakotvující právo na svobodnou volbu povolání v sobě nezahrnuje záruku, že by jedinec vybrané povolání také musel získat. Taková záruka by byla omezením práva druhé strany pracovního vztahu, tj. zaměstnavatele, který má právo svobodně podnikat zahrnující i možnost vytvářet si k této činnosti potřebný pracovní kolektiv.".
30. Shora uvedený výklad lze tedy uzavřít konstatováním, že stěžovatelovo právo na svobodnou volbu povolání, resp. právo na práci napadenými rozsudky správních soudů zasaženo nebylo, neboť jejich meritum tuto problematiku míjí. Na okraj budiž poznamenáno, že argumentace stěžovatele porušením práv zakotvených v čl. 28 Listiny je zcela nepřípadná, neboť zde je na ústavní úrovni garantováno právo na spravedlivou odměnu za práci a uspokojivé pracovní podmínky; nikdy v průběhu řízení přitom stěžovatel netvrdil, že by za práci vykonávanou pro svého zaměstnavatele nebyl spravedlivě odměňován nebo byl nucen pracovat v neuspokojivých podmínkách. Navíc obrana v tomto směru by samozřejmě byla možná pouze v mezích prováděcích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny).
31. Dále stěžovatel namítá, že v demokratickém právním státě je nepřípustné, aby se mu nedostalo soudní ochrany v situaci, kdy v důsledku rozhodnutí lékaře, resp. odvolacího orgánu přijde o své zaměstnání.
32. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Odstavec druhý téhož článku dává každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, možnost obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z přezkumné pravomoci soudu však nesmí být vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod, jejichž ochrana je zakotvena v ústavním pořádku České republiky. Zákon, který v posuzovaném případě otázku kompetence správního soudu řeší, je soudní řád správní. Ustanovení § 65 odst. 1 tohoto zákona dává žalobní legitimaci tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, a podle odstavce 2 může žalobu podat též účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
33. Šlo tedy nejprve o to, vypořádat se s povahou posouzení zdravotního stavu stěžovatele. Zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o péči o zdraví lidu") upravuje mimo jiné prevenci ochrany zdraví, která zahrnuje též závodní preventivní péči (§ 17 odst. 2). Její nedílnou součástí je lékařská posudková činnost, jejímž předním úkolem je posuzování způsobilosti k práci. Vykonávají ji zpravidla ošetřující lékaři podle zvláštních předpisů vydaných Ministerstvem zdravotnictví v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky (§ 21 odst. 1). Zaměstnavatelé jsou povinni zajistit pro své zaměstnance závodní preventivní péči (§ 40).
34. Podle ustanovení § 77 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu vydávají zdravotnická zařízení prostřednictvím lékařů nebo klinických psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na základě posouzení zdravotního stavu pacienta, lékařské posudky. Pacient, eventuálně další osoby se mohou proti tvrzené nesprávnosti bránit návrhem na přezkoumání lékařského posudku podaným vedoucímu příslušného zdravotnického zařízení. Není-li návrhu vyhověno, je postoupen jako odvolání správnímu úřadu, který vydal rozhodnutí o registraci daného zdravotnického zařízení nebo je zřizovatelem tohoto zdravotnického zařízení. Správní úřad (§ 77a) odvolání zamítne a napadený lékařský posudek potvrdí, anebo napadený lékařský posudek zruší a vrátí věc zdravotnickému zařízení, které tento posudek vydalo, k vydání nového lékařského posudku na základě nového, popřípadě doplňujícího posouzení zdravotního stavu pacienta; proti rozhodnutí správního úřadu vydaného podle odstavce 1 se nelze odvolat. Pokud zákon nestanoví jinak, použijí se ustanovení správního řádu (§ 77b).
35. Ohledně povahy lékařského posouzení zdravotního stavu a legitimace k eventuálnímu přezkumu ve správním soudnictví sdílí Ústavní soud stanovisko Nejvyššího správního soudu vyjádřené v napadeném rozsudku - posudek vydaný zařízením závodní preventivní péče o způsobilosti k práci určitého zaměstnance není aktem vrchnostenského orgánu nadaného právem rozhodovat o právech a povinnostech, ale jde o odborné stanovisko lékaře, který zákonem předvídaným a vyžadovaným způsobem poskytuje součinnost zaměstnavateli. Ten je pak teprve tím, kdo na podkladě zjištění a závěrů lékaře činí konkrétní úkony v rámci pracovněprávního vztahu, kterými zasahuje právní sféru zaměstnance. Podle názoru Ústavního soudu je posudek o zdravotním stavu souhrnem medicínských či biofyzikálních zjištění, k nimž dospěje posuzující lékař použitím exaktních přírodovědeckých metod. Tato činnost nemá nic společného s výkladem obecné právní normy a její následnou aplikací na zjištěný faktický stav. Jako rozhodnutí lze posudek vnímat jen v nejobecnějším smyslu tohoto slova, tedy že lékař při posuzování zdravotního stavu volí (rozhoduje) mezi tím, zda aktuální zdravotní stav zaměstnance umožňuje vykonávat dosavadní práci, či nikoliv. Jinak platí, že o zdravotním stavu se nerozhoduje, ten se zjišťuje. Navíc zdravotní stav je nepochybně veličinou proměnnou a je otázka, jak by se jeho změny projevily na "rozhodnutí", jehož vlastností je i materiální právní moc, která podle všeho zakládá překážku věci rozhodnuté. Každopádně to, že závěry lékařského posudku jako takové nemají do právní sféry zaměstnance žádný dopad, je zřejmé i z toho, že nehodlá-li zaměstnavatel (byť v rozporu s právními předpisy) stanovisko lékaře ke zdravotnímu stavu zaměstnance respektovat, v obsahu pracovněprávního vztahu se závěry posudku vůbec neprojeví.
36. Sama okolnost, že lékařský posudek vydaný v režimu zákona o péči o zdraví lidu podléhá v souladu s ustanovením § 77 odst. 5 tohoto zákona přezkumu na základě podání, které je označeno jako návrh na přezkoumání zdravotního posudku, a že proces tohoto přezkumu se podle § 77b téhož zákona řídí, není-li v zákoně uvedeno jinak, ustanoveními zákona o správním řízení, nemění nic na povaze posudku jako podkladového materiálu, který sám o sobě do práv a povinností posuzovaného nezasahuje. Tato procedura toliko slouží k dosažení maximální objektivity odborných závěrů posudku. Lze proto souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu ohledně povahy přezkumu lékařského posudku, který k této otázce (č. l. 137 odůvodnění) konstatuje: "Jestliže rozšířený senát shora uzavřel, že posudek zařízení (lékaře) závodní preventivní péče není úkonem, jenž by přímo konstituoval práva nebo povinnosti ani zaměstnance ani zaměstnavatele, pak tentýž závěr platí o přezkumném aktu, jenž se sice formálně řídí v procesu správním řádem, ovšem materiálně na povaze úkonu nemůže ničeho změnit.". Ani tento přezkumný akt nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Ostatně tento přezkum se omezuje pouze na otázku správnosti, neboť jeho výsledkem může být buď potvrzení vydaného posudku, nebo jeho zrušení, nikoliv však jeho změna.
37. Je namístě konstatovat, že předmětná právní úprava zákona o péči o zdraví lidu není co do požadavku jasnosti a bezrozpornosti příliš zdařilá. Mluví-li totiž v souvislosti s přezkumným aktem o "rozhodnutí správního úřadu" (§ 77a odst. 2) či o "odvolání proti lékařskému posudku" (§ 77a odst. 1) a mají-li se použít pravidla řízení daná správním řádem, je to pro adresáty normy přinejmenším matoucí. Nakonec i Nejvyšší soud ve stěžovatelem uváděném rozsudku sp. zn. 21 Cdo 1936/2004 vycházel ze závěru, že jde o správní rozhodnutí, které z hlediska svého obsahu nepodléhá přezkoumání soudem a soud z něho vychází ve smyslu § 135 odst. 2 občanského soudního řádu. A taktéž Ústavní soud v odůvodnění svého usnesení sp. zn. III. ÚS 233/01 ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335) uvedl, že jde o rozhodnutí, které ovšem závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu, jde proto o případ kompetenční výluky z přezkumu ve správním soudnictví. Podle názoru Ústavního soudu nicméně nejde o problém, který by nebylo lze překonat výkladem (jak dokládá napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu), proto v souladu se svou ustálenou judikaturou nepovažoval za potřebné zabývat se ve smyslu § 78 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ústavností použitých ustanovení zákona o péči o zdraví lidu.
38. Závěr o nedostatku aktivní legitimace k podání správní žaloby ovšem nemůže znamenat, že stěžovatel (či obecně zaměstnanec) nemá možnost se vůči úkonům zaměstnavatele vyvolaným závěry posudkového lékaře domáhat ochrany u soudu. Jde ve svém důsledku o jeho práva a povinnosti vyplývající z pracovněprávního vztahu a ta musí být pod ochranou soudní moci. Listinou garantované právo na soudní ochranu Ústavní soud vykládá materiálně, tedy v tom smyslu, že záleží na faktickém naplnění jeho obsahu, a je vedlejší, zda reálně je ochrana poskytována soudy na úseku soudnictví občanskoprávního či správního. Dobrodiní soudního přezkumu musí být nicméně zachováno. Obdobně se Ústavní soud vyjádřil též v nálezu sp. zn. IV. ÚS 120/06 ze dne 28. 5. 2007 (N 90/45 SbNU 317), když konstatoval, že jeho úkolem je "... zajistit, aby se stěžovateli dostalo soudní ochrany; zda to bude v soustavě soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, či soudy ve správním soudnictví je pro něj nerozhodné, neboť rozhraničení veřejného a soukromého práva je záležitost práva jednoduchého, nikoliv základních lidských práv a svobod (hmotných či procesních).". Přistoupil-li Ústavní soud v nyní posuzované věci na výkladovou koncepci, podle níž posudek lékaře (zařízení) závodní preventivní péče, jakož i "rozhodnutí" o jeho následném přezkumu nejsou akty vydanými správním orgánem při rozhodování o právech a povinnostech v oboru veřejné správy, a tudíž nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví, zbývá ochrana poskytovaná soudy v řízení občanskoprávním. Jinými slovy, správnou cestou k obraně práv zaměstnance v případech obdobných posuzovanému je žaloba na neplatnost úkonu zaměstnavatele opírajícího se o posudek o zdravotní způsobilosti.
39. Ostatně tento výklad je podporován též kritériem efektivity ochrany práv dosažitelné v rámci jednotlivých soudních větví; pokud bychom hodnotili posudek o zdravotní způsobilosti, resp. rozhodnutí o jeho přezkumu jako rozhodnutí o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy s možností brojit proti němu správní žalobou, pro postavení účastníka pracovněprávního vztahu by to nemělo žádný praktický dopad. I přes eventuální úspěšnost správní žaloby totiž teprve pravomocný rozsudek vzešlý z pracovněprávní pře založí pro účastníky pracovního vztahu vymahatelné nároky.
40. Ústavní soud - ačkoliv podobné úvahy přesahují předmět řízení vymezený ústavní stížností - v tomto směru konstatuje, že ve sporném řízení je třeba s takovým posudkem nakládat jako s kterýmkoliv jiným skutkovým podkladem; není nadán presumpcí správnosti, a soud proto nemůže z jeho obsahu vycházet ve smyslu § 135 odst. 2 občanského soudního řádu. Je důkazem, který soud hodnotí jako kterýkoliv jiný s tím, že je na účastnících, jaké prostředky použijí ke zpochybnění posudkových závěrů. Z uvedeného je zřejmé, že stávající přístup civilních soudů, reprezentovaný rozsudky Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1936/2004 a 21 Cdo 966/2004 (soudy v občanském řízení nepřezkoumávají obsah lékařského posudku, nicméně zkoumají, zda takový posudek má potřebné náležitosti a zda byl vydán k tomu příslušným lékařem), je do budoucna třeba změnit s tím, že se nelze vyhýbat zkoumání správnosti obsahu posudku. Ostatně tento náhled opakovaně Ústavní soud prezentoval i v právně obdobných případech přezkumu rozhodnutí ve věcech důchodového zabezpečení - odborná lékařská posouzení soud hodnotí jako kterýkoliv jiný důkaz, byť se zpravidla jedná o důkaz stěžejní (srov. nepublikovaná usnesení sp. zn. I. ÚS 1132/07, sp. zn. III. ÚS 51/05, dostupná na http://nalus.usoud.cz). Každopádně jde jen o jeden z řady podkladů pro vydání rozhodnutí. Totéž pak lze říci i o jiných správních řízeních, k nimž se vyžaduje lékařský posudek jako podklad pro rozhodnutí a v rámci kterých se lze rovněž domáhat soudní ochrany, jejichž předmětem může být i návrh na přezkum lékařského posudku např. soudním znalcem.
41. Zbývá doplnit, že námitkami stěžovatele směřujícími proti samotnému obsahu lékařského posouzení se Ústavní soud vůbec nemohl zabývat, neboť mu nepřísluší posuzovat správnost skutkových podkladů a zjištění. Rozhodně tak nemůže hodnotit, zda diagnostikovaná onemocnění jsou či nejsou natolik závažná, aby stěžovateli bránila pokračovat v práci důlního mechanika.
42. Nepřezkoumatelná je pak stěžovatelova námitka nerovnosti účastníků správního řízení. Jde o obecné, nijak nezdůvodněné tvrzení a není vůbec zřejmé, z čeho stěžovatel nerovnost dovozuje. Z příslušné právní úpravy, jakož i z explicitně vyjádřeného závěru rozšířeného senátu je zřejmé, že zákonné podmínky soudního přezkumu pracovně-lékařských posudků jsou stejné jak pro zaměstnance, tak i pro zaměstnavatele.
43. Uvedené důvody vedly Ústavní soud k závěru, že posuzovanou ústavní stížnost je třeba podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zcela zamítnout.
44. Od ústního jednání bylo podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.
1. Odlišné stanovisko soudce Miloslava Výborného
1. S většinově přijatým nálezem se nemohu ztotožnit, neboť Ústavní soud dle mého přesvědčení nedostál své povinnosti přijmout výklad, jímž by byla zajištěna efektivní soudní ochrana proti rozhodnutí podle § 77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o péči o zdraví lidu"), a to nejen v případě stěžovatele, ale vzhledem k precedenční závaznosti nálezů Ústavního soudu i v případech budoucích.
2. Nejprve si neodpustím návrat k nedávné historii. Judikatura Nejvyššího správního soudu, jež předcházela nyní napadenému rozsudku jeho rozšířeného senátu, vycházela (s výjimkou rozsudku sp. zn. 2 As 5/2005) z názoru, že akt krajského úřadu, jímž byl přezkoumán lékařský posudek podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu, je rozhodnutím, avšak rozhodnutím vyloučeným ze soudního přezkumu podle § 70 písm. d) s. ř. s., a to s argumentací, že takové rozhodnutí samo o sobě neznamená právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti; touto překážkou měl údajně být až následný právní úkon zaměstnavatele (např. výpověď z pracovního poměru).
3. Tato pozice byla napadeným rozsudkem opuštěna; Nejvyšší správní soud nově přichází s názorem, že materiálně o rozhodnutí vůbec nejde. Stojí však za povšimnutí, že ona nová teorie je zdůvodňována prakticky stejně jako teorie dřívější.
4. Považuji za vysoce pravděpodobné, že původní koncepci Nejvyšší správní soud opustil u vědomí její naprosté neudržitelnosti z hlediska ústavněprávního. Ta totiž vylučovala efektivní soudní ochranu - ve správním soudnictví pro údajnou výluku z přezkumu a v civilním soudnictví pro presumpci správnosti takového rozhodnutí ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř.
5. Nynější zdánlivě elegantní řešení nastoleného problému - tak jak je obsaženo v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu i ve většinově přijatém nálezu - nevnáší však do posuzované problematiky takový jas, jak by se na první pohled mohlo zdát. Mráčky či spíše mraky vyvolané otázkami, na které budou odpovědi nalézat jiní než tvůrci nového pohledu na věc, mohou předkládané řešení značně zatemnit.
6. Jen příkladmo. Odkud pramení jistota, že soudy rozhodující v občanskoprávním řízení (včetně Nejvyššího soudu) opustí svoji dosavadní judikaturu, dle níž rozhodnutí krajského úřadu přezkoumávající ve správním řízení odvolání proti lékařskému posudku je rozhodnutím vydaným příslušným orgánem, takže z něj soud vychází (§ 135 odst. 2 o. s. ř.)? Je správné, aby Nejvyšší správní soud a Ústavní soud vstupovaly v tomto řízení do jurisdikce Nejvyššího soudu a předjímaly budoucí judikaturu civilní větve soudnictví? Nestává se v důsledku přijímaného výkladu ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s. obsoletním [na jaké případy nyní § 70 písm. d) s. ř. s. dopadá - zřetelně na žádné]? Předložený výklad navíc odporuje formální logice [nepatří-li něco do skupiny A - § 70 písm. a) - tedy nejde-li o rozhodnutí - nelze uvažovat o výjimce z A - § 70 písm. d) s. ř. s.].
7. Většinově přijatý nález se pouze apodikticky vypořádává se závěrem, že rozhodnutí krajského úřadu podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu ve skutečnosti žádným rozhodnutím není. Obsáhle a opakovaně (v tom nález věrně sleduje linii nastolenou Nejvyšším správním soudem) se vyjadřuje k povaze lékařského posudku. Když se však má vyjádřit k povaze rozhodnutí krajského úřadu, proti němuž žaloba směřuje, spokojí se s pouhým blíže neodůvodněným konstatováním, že pro něj platí totéž.
8. Podle mého přitom rozhodnutí krajského úřadu je rozhodnutím v materiálním smyslu. Rozhodnutí krajského úřadu o odvolání proti lékařskému posudku zasahuje bezprostředně do právní sféry stěžovatele (a též jeho zaměstnavatele). Zaměstnavatel má zákonnou povinnost převést jej na jinou práci či s ním rozvázat pracovní poměr. Zaměstnanec tak nemůže vykonávat povolání, které si zvolil, byť by s tím zaměstnavatel souhlasil. Tvrzení, že zásahem do práv a povinností stěžovatele je až následný úkon zaměstnavatele, je zcela formalistické, protože úkon zaměstnavatele je nutným důsledkem rozhodnutí krajského úřadu; zaměstnavatel je nemůže ignorovat, aniž by tím zároveň porušil svou právní povinnost. Za únosné nepovažuji, že Ústavní soud o možnost protiprávního chování zaměstnavatele otevřeně opírá své závěry (odstavec 35 in fine nálezu).
9. Rozhodnutí krajského úřadu se dotýká práva stěžovatele na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); většinově přijatý nález se dosti nepřesvědčivě pokouší dokázat opak. Z důvodů v nálezu vyložených (odstavce 28 a 29) by snad bylo lze dojít k závěru, že právo na svobodnou volbu povolání nebylo porušeno; nelze však vytvářet dojem, že nebylo vůbec dotčeno. Nález navíc v této pasáži konstruuje možnost střetu práva zaměstnance na svobodnou volbu povolání s právem zaměstnavatele na podnikání; to však po mém soudu zcela nepřípadně. V projednávané věci je rozhodnutí krajského úřadu vrchnostenským zásahem do práv a povinností zaměstnance i zaměstnavatele, a nejde tedy o konflikt práv v horizontální rovině. Fakt, že rozhodnutím krajského úřadu došlo k dotčení práva na svobodnou volbu povolání, je podstatný. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny totiž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí orgánu veřejné správy týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
10. Výhrady mám rovněž proti části odůvodnění, která upozorňuje na odbornou povahu posudku i následného rozhodnutí krajského úřadu; tímto rozhodnutím prý téměř nejsou řešeny právní otázky, nýbrž pouze vysoce odborné posouzení zdravotního stavu. Přesvědčivost tohoto argumentu je však významně snížena již samotnou existencí ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s., které soudní přezkum takových rozhodnutí předpokládá. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu i většinově přijatý nález Ústavního soudu jsou navíc v této otázce vnitřně rozporné. Na jedné straně přiznávají, že stěžovateli nemůže být upřeno právo na soudní ochranu, a kreativně přenášejí přezkum správnosti posudku (jakož i - zřejmě - rozhodnutí, kterým již jeho správnost byla přezkoumána) na civilní soudy, na straně druhé dovozují, že již z povahy věci je nevhodné, aby bylo přešetřováno soudem.
11. V rámci řízení o odvolání proti lékařskému posudku je přezkoumávána správnost lékařského posudku. Pod tento důvod lze subsumovat v podstatě jakékoli procesní či hmotněprávní námitky; není tedy pravda, že by správní úřad neřešil v rámci odvolacího řízení právní otázky. Nesprávnost může být založena kupříkladu podáním posudku lékařem, který takový posudek vůbec vypracovávat neměl, nebo použitím chybné metodiky či vydáním posudku zcela svévolného. Proto je neakceptovatelná poslední věta odstavce 36 nálezu. Přezkoumává-li totiž krajský úřad správnost posudku, nejde o přezkum omezený; za "omezenost přezkumu" pochopitelně nemůže být považována zákonná úprava vylučující apelační pravomoc správního úřadu.
12. Od povahy rozhodnutí krajského úřadu nutně musím přejít k ještě podstatnější otázce - totiž k existenci účinné soudní ochrany. Tu dle mého mínění přijatý nález - bohužel - významně problematizuje.
13. V nálezu je zdůrazňováno, že efektivní soudní ochrana - i při odepření přezkumu rozhodnutí krajského úřadu ve správní větvi soudnictví - je zajištěna možností zaměstnance podat žalobu v řízení občanskoprávním. Nález však neřeší, jakou ochranu má proti tomuto rozhodnutí zaměstnavatel. Respektovat je musí, jinak se dopouští deliktního jednání. Jedinou jeho možností obrany je správní přezkum podle § 77 odst. 2 zákona o péči o zdraví lidu; soudněsprávní ochrana mu však v důsledku většinově přijatého nálezu zůstává odepřena. (Nepočítám-li s absurdním návodem, aby se choval protiprávně, zaměstnance např. na jinou práci nepřevedl, a správní žalobou brojil až proti rozhodnutí o uložení sankce s tvrzením, že se deliktu nedopustil, protože rozhodnutí krajského úřadu bylo chybné. A samozřejmě nepočítám-li s ještě bizarnějším závěrem, že z hlediska zaměstnavatele o rozhodnutí jde, zatímco z hlediska zaměstnance nikoliv.) Zda a jaké možnosti má zaměstnavatel (nepochybně jsoucí účastníkem řízení podle § 77 zákona o péči o zdraví lidu) na ochranu svého podnikání, popírá-li správnost závěrů rozhodnutí přezkoumávajícího správnost lékařského posudku, v řízení občanskoprávním, přijatý nález neřeší vůbec. Zdá se proto, že většina souhlasící s nálezem (stejně jako napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu) nepovažovala za nutné tuto otázku v odůvodnění nálezu řešit. Jde však o problém i z pohledu ústavněprávního nikoliv přehlédnutelný.
14. Nadto dlužno položit otázku, zda vskutku ono rozhodnutí správního úřadu z hlediska zaměstnavatele neznamená samo o sobě žádnou "právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti" [§ 70 písm. d) s. ř. s.]. Jsem přesvědčen, že tuto překážku (podnikatelské činnosti) zakládá, neboť jeho důsledkem je zaměstnavatelova povinnost, jež výkon podnikatelské činnosti omezuje např. tím, že zaměstnavatel je nucen v důsledku autoritativního výroku orgánu exekutivní státní moci převést zaměstnance na jinou práci, i kdyby s tím on sám (a dokonce i sám zaměstnanec) nesouhlasil.
15. Nemám samozřejmě výhrady k tvrzení, že zdravotní stav je veličinou proměnnou (odstavec 35 nálezu), z čehož však nevyplývá, že by tímto faktem byl nastolen problém, "jak by se jeho změny projevily na ‚rozhodnutí', jehož vlastností je i materiální právní moc, které podle všeho zakládá překážku věci rozhodnuté" (tamtéž). Platné právo (jakož i správní věda) zná celou řadu pravomocných rozhodnutí, která překážku rei iudicatae nezakládají. Za takové jest dle mého mínění možno považovat i rozhodnutí správního úřadu podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu.
16. S tím, co je uvedeno v odstavci 13 tohoto disentu, souvisí i otázka, jak se Ústavní soud v nálezu vypořádává s takto nastolenou nerovností účastníků pracovněprávního vztahu, do něhož vstupuje autoritativním aktem veřejná moc; na rozdíl od většiny nepovažuji argumentaci stěžovatele (poznámka pod čarou č. 1) za "obecné, nijak neodůvodněné tvrzení", z něhož "není vůbec zřejmé, z čeho stěžovatel nerovnost dovozuje" (odstavec 42 nálezu). V tomtéž odstavci vyjádřená myšlenka, že "Z příslušné právní úpravy, jakož i z explicitně vyjádřeného závěru rozšířeného senátu je zřejmé, že zákonné podmínky soudního přezkumu pracovně-lékařských posudků jsou stejné jak pro zaměstnance, tak pro zaměstnavatele.", postrádá jakoukoliv argumentaci. "Explicitní vyjádření" závěru rozšířeného senátu spočívá v pouhé (nikterak odůvodněné) větě: "K žalobě podle § 65 odst. 1 (2) s. ř. s. tedy není zaměstnanec legitimován, stejný závěr však platí z důvodů shora rozvedených (poznámka pod čarou č. 2) obecně i pro zaměstnavatele.". Je pro mne smutné, že nález právě tuto argumentačně nepodloženou větu přebírá, nijak ji sám právně nezdůvodňuje a rozšiřuje ji o pouhé prohlášení, že stejnost zákonných podmínek soudního přezkumu pro zaměstnance i zaměstnavatele vyplývá z "příslušné právní úpravy", aniž by alespoň sdělil, o jakou zákonnou úpravu se jedná.
17. Souhlasit nemohu ani se způsobem, jímž nález pracuje s prejudikaturou Ústavního soudu. Není dle mého úsudku příhodné opírat nálezové závěry o nezavazující usnesení Ústavního soudu; zvláště odkaz na usnesení III. ÚS 233/01 je nepřípadný - tehdy šlo o věc zcela jinou, a řešenou navíc před účinností s. ř. s. Na závěrech vyjádřených právní větou citovaného nálezu IV. ÚS 120/06 - odstavec 38 - netřeba ničeho měnit; nález však tam judikovaný názor popírá - např. tím, že zaměstnavateli přístup k soudu odnímá.
18. Ze všech shora uvedených důvodů se domnívám, že ústavní stížnosti mělo být vyhověno. Ústavní soud neměl přistoupit na výklady Nejvyššího správního soudu, který dříve odmítal soudní přezkum rozhodnutí podle § 77a zákona o péči o zdraví lidu úplně a nyní - v stěžovaném rozsudku rozšířeného senátu - snaží se tento přezkum přenést na civilní soudy, přičemž flexibilně tomuto kýženému cíli - jak je patrno i z ohlédnutí na jeho předchozí judikaturu - přizpůsobuje (ve své podstatě však stále shodná) odůvodnění svých rozhodnutí. Přitakáním napadenému rozsudku přispěl Ústavní soud k nastolení situace, v níž je zaměstnanci právo na soudní ochranu proti tomuto rozhodnutí ztíženo a zaměstnavateli v podstatě upřeno.
2. K odlišnému stanovisku soudce Miloslava Výborného připojily se soudkyně Ivana Janů, Dagmar Lastovecká a Eliška Wagnerová.
1) Která zní: "Odůvodnění NSS s sebou nese i nerovnost účastníků správního řízení, neboť podle zákona č. 20/66 Sb. § 77 odst. 2 mohou podat návrh na přezkoumání lékařského posudku, jak pacient, tak osoby, pro které v souvislosti s vydáním posudku vyplývají povinnosti (v našem případě zaměstnavatel). Podle závěrů NSS by mohla nastat paradoxní situace, v případě, že by zaměstnavatel podal návrh na přezkoumání lékařského posudku a po té správní žalobu, musel by se žalobou zabývat Krajský správní soud, protože pro zaměstnavatele rozhodnutí lékaře znamená právní překážku, neboť zaměstnance musí podle § 41 odst. 1, písm. a zákoníku práce převést na jinou pro něho vhodnou práci. Tvrdíme však, že stejné právo a možnost soudní ochrany musí mít i zaměstnanec.".
2) Dlužno ovšem poznamenat, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ve vztahu k zaměstnavateli žádné důvody pro uplatnění výluky ze soudního přezkumu podle o. s. ř. nerozváděl.