Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Kierownictwo_w_prawie_administracyjnym-ebook/p02034915i020
Timestamp: 2019-03-21 20:13:21+00:00
Document Index: 27492219

Matched Legal Cases: ['de lege ferenda', 'de lege lata', 'de lege ferenda', 'art. 20', 'art. 58', 'art. 59', 'art. 165', 'art. 171', 'arte22']

Kierownictwo w prawie administracyjnym [Wojciech Góralczyk jr] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00415 006124 14262120 na godz. na dobę w sumie
Kierownictwo w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Autor: Wojciech Góralczyk jr Liczba stron:
ISBN: 978-83-264-8664-7 Data wydania: 2017-09-13
Wojciech Góralczyk jr doktor habilitowany nauk prawnych, profesor nadzwyczajny Akademii Leona Koźmińskiego, od 1997 r. kierownik Katedry Administracji i Prawa Administracyjnego; radca prawny; w latach: 1972 1992 pracownik naukowy Uniwersytetu Warszawskiego, 1991 2008 koordynator i wykładowca Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, 2007 2010 wiceprzewodniczący Institut International des Sciences Administratives w Brukseli.
Książka jako pierwsza w polskim piśmiennictwie naukowym podejmuje całościowo problematykę kierownictwa w administracji od strony prawnej. Jako typowa relacja występująca w administracji publicznej w przeciwieństwie do nadzoru i kontroli jest ono najmniej rozpoznane naukowo. Jednocześnie wyjątkowo lakoniczna pozostaje regulacja prawna kierownictwa, co stwarza specyficzne problemy na etapie wykładni i skłania do formułowania postulatów de lege ferenda.
Książka przeznaczona jest dla osób zainteresowanych problematyką prawa administracyjnego ustrojowego. Może służyć również słuchaczom Krajowej Szkoły Administracji Publicznej oraz urzędnikom administracji rządowej i samorządowej początkującym i podnoszącym kwalifikacje.
Kierownictwo w prawie administracyjnym Wojciech Góralczyk jr MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Akademię Leona Koźmińskiego Stan prawny na 1 marca 2016 r. Wydawca Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Redaktor prowadzący Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne Opracowanie redakcyjne Joanna Tyszkiewicz-Żak Łamanie Łamanie Wolters Kluwer Projekt gra czny okładki i stron tytułowych Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁ ASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl PLK IB ��K © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 © Copyright by ISBN 978-83-8092-206-8 Wolters Kluwer SA, 2013 ISSN 1897-4392 ISBN: Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 Wydane przez: tel. 22 535 82 19 Wolters Kluwer SA e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl Dział Praw Autorskich www.wolterskluwer.pl 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 księgarnia internetowa www.profinfo.pl tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 11 1.1. Rozdział 1 Istota i zakres kierownictwa / 13 Pojęcie kierownictwa / 13 Próba definicji / 13 1.1.1. Ujęcie kierownictwa w ustawach / 28 1.1.2. Kierownictwo w prawie obcym / 33 1.1.3. Kierownictwo a koordynacja / 36 Układy kierownictwa / 40 1.2. 1.3. Rozdział 2 Kierownictwo a kompetencje organu administracji publicznej / 47 Pojęcie kompetencji / 47 Zadania organu administracji publicznej / 62 Zakres działania i właściwość organu administracji / 66 Budowa normy kompetencyjnej / 69 Istota kompetencji w prawie administracyjnym / 47 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. Kompetencja kierownicza / 71 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. Upoważnienie administracyjne a kierownictwo / 83 Podsumowanie / 91 Cechy szczególne kompetencji kierowniczej / 72 Granice kompetencji kierowniczej / 75 Postulaty kompetencyjne / 80 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Rozdział 3 Środki kierownictwa / 93 3.1. Pojęcie środka kierownictwa / 93 5 Spis treści 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10. Ogólny podział środków kierownictwa / 96 Założenia badawcze do przeglądu środków kierownictwa de lege lata / 99 Środki kierownictwa stosowane przez Radę Ministrów / 101 Środki kierownictwa stosowane przez Prezesa Rady Ministrów / 107 3.5.1. 3.5.2. Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów / 109 Wytyczne i polecenia dla kierowników urzędów centralnych / 113 Akty kierownictwa nad wojewodami / 117 Narodowy Fundusz Zdrowia / 132 Zakład Ubezpieczeń Społecznych / 137 3.5.3. Środki kierownictwa stosowane przez ministra / 126 Kierownictwo w państwowych jednostkach organizacyjnych / 132 3.7.1. 3.7.2. Kierownictwo w urzędzie / 139 3.8.1. 3.8.2. Pozaustawowe środki kierownictwa / 165 Podsumowanie / 167 Kierownictwo wobec pracownika / 139 Kierownictwo wobec komórek organizacyjnych / 159 Rozdział 4 Prawne formy działania organu kierującego / 170 Akty normatywne / 177 Akty generalne niebędące aktami normatywnymi / 179 Akty administracyjne / 184 Wprowadzenie / 170 Akty prawne / 172 4.2.1. 4.2.2. 4.2.3. Czynności materialno-techniczne / 185 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. Czynności społeczno-organizatorskie / 187 Problem działań dwustronnych / 190 Środki kierownictwa o charakterze mieszanym / 195 Dobór właściwego środka kierownictwa w świetle prawa pozytywnego / 196 Czynności kontrolne / 185 Instruktaż / 186 Zalecenia i opinie / 187 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 6 Spis treści 4.8. 4.9. Hierarchia środków kierownictwa / 197 Środki kierownictwa de lege ferenda / 201 4.9.1. 4.9.2. Zakres potrzebnych zmian ustawowych / 201 Proponowane ustawowe przepisy o środkach kierownictwa / 206 Miejsce proponowanych zmian ustawowych / 215 4.9.3. Rozdział 5 Kierownictwo a wartości / 217 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. Próba wyodrębnienia wartości o charakterze podstawowym / 217 Od dobra osoby do dobra wspólnego / 222 Zasady prawa administracyjnego / 228 Wartości narzędziowe / 235 Kierownictwo wobec wartości prawa administracyjnego / 238 5.5.1. 5.5.2. 5.5.3. 5.5.4. 5.5.5. 5.5.6. Niedostatek wartości w procesie kierowania / 254 Dobór właściwego środka kierownictwa w świetle wartości / 256 Podsumowanie / 258 Godność / 239 Równość / 241 Wolność / 243 Dobro wspólne / 245 Sprawność / 250 Jednolitość / 252 Uwagi końcowe / 261 Bibliografia / 267 Akty prawne / 275 7 Wykaz skrótów Konstytucja k.p. k.p.a. o.p. regulamin u.d.a.r. u.k.a.r. u.s.c. u.s.g. Akty prawne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa- nia administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podat- kowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. poz. 979 z późn. zm.) ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administra- cji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 812 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administra- cji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) 9 Wykaz skrótów u.RM u.s.u.s. u.ś.o.z. u.w.a.r.w. ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 121 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i admi- nistracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) Pozostałe skróty MAiC M.P. MPiPS MSWiA NFZ PiP PRL RPEiS ZUS Minister Administracji i Cyfryzacji Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski Minister Pracy i Polityki Społecznej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Narodowy Fundusz Zdrowia Państwo i Prawo Polska Rzeczpospolita Ludowa Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Zakład Ubezpieczeń Społecznych 10 Wstęp W administracji publicznej zachodzą wielorakie wzajemne powiązania między organami administrującymi oraz między tymi organami a podmio- tami administrowanymi. Niektóre z nich wykazują szczególny związek z ustrojem administracji publicznej. Wśród nich wyróżnia się w szczególno- ści: nadzór, kontrolę, koordynację, współdziałanie oraz kierownictwo. To ostatnie zjawisko będzie przedmiotem niniejszego opracowania. Wybór takiego przedmiotu rozważań wynika stąd, że do tej pory doktryna prawa administracyjnego raczej tę sferę omijała. Jedyne pionierskie opraco- wanie monograficzne tego zagadnienia stanowi praca Mariusza Szyrskiego Kierownictwo w samorządzie terytorialnym. Analiza administracyjnoprawna1. Brak szerszego zainteresowania doktryny kierownictwem wydaje się uspra- wiedliwiony. Zjawisko to jest typowe dla administracji scentralizowanej, a współczesna polska administracja publiczna opiera się na zasadzie decen- tralizacji. Kierownictwo w obecnej administracji polskiej jednak występuje. Wiążą się z nim specyficzne instytucje prawne i problemy. Dlatego warto się nim zająć. Kierownictwo w administracji publicznej można rozpatrywać z pozycji różnych nauk. Może ono przede wszystkim stanowić przedmiot zaintereso- wania prakseologii, teorii organizacji, socjologii, nauk ekonomicznych, a nawet filozofii. Istotny wkład w badanie kierownictwa ma oczywiście nauka administracji. W tej publikacji punkt widzenia ma być jednak odmienny. 1 M. Szyrski, Kierownictwo w samorządzie terytorialnym. Analiza administracyjnoprawna, Warszawa 2015. 11 Wstęp Kierownictwo będzie rozważane jako instytucja prawna. Opracowanie to ma zatem ambicję przynależeć do nauki prawa administracyjnego. Stąd też podstawową metodą badawczą wykorzystaną w tej pracy będzie metoda dogmatyczno-prawna, klasyczna metoda badań prawniczych. Rozważając kierownictwo na niwie nauki prawa administracyjnego, nie da się całkowicie uniknąć wchodzenia na pole innych nauk. Czasami instytucja prawa administracyjnego może być lepiej zrozumiana, gdy oświetli się ją także z pozycji nauki administracji. Niekiedy wkroczenie na grunt nauki administracji jest wymuszone niedostatkiem (luką) prawa pozytywnego. Zakładam jednak, że rozważania, które nie należą do nauki prawa, w tym opracowaniu będą miały charakter jedynie uzupełniający. W tej pracy nie pomijam własnych doświadczeń z okresu, gdy pełniłem służbę w admini- stracji rządowej. Opracowanie uwzględnia stan prawny na dzień 1 marca 2016 r. 12 Rozdział 1 Istota i zakres kierownictwa 1.1. Pojęcie kierownictwa 1.1.1. Próba definicji Podejmując rozważania nad kierownictwem w świetle prawa administracyj- nego, trzeba wyznaczyć zakres zamierzonych badań. Będzie on tożsamy z zakresem badanego zjawiska. Wypada zatem podjąć próbę zbudowania definicji kierownictwa. Zakładam przy tym, że stworzenie takiej definicji jest możliwe i sensowne. Próbę jej przedstawienia warto podjąć nawet wtedy, gdy nie można oczekiwać, aby była w pełni doskonała. Dotyczy też sytuacji, gdy zbudowanie definicji okazuje się niełatwe, a sama definicja musi być dość skomplikowana. Wychodzę bowiem z założenia, że zjawiska prawne – a one mają być przedmiotem tych rozważań – są poznawalne. Narzędziem porządkowania wiedzy na ich temat (jednym z wielu) mogą być właśnie definicje. Na gruncie badań nad prawem nie należy podzielać poznawczego pesymizmu właściwego doktrynom postmodernistycznym2. Jego przyjęcie pozbawiłoby badania prawne sensu i przekreśliłoby możliwość wpływania nauk prawnych na praktykę tworzenia i stosowania prawa. Nauka prawa nie może odrywać się od swego przedmiotu, jakim jest obowiązujące prawo. W literaturze prawa administracyjnego można napotkać wiele prób definio- wania kierownictwa. Obszernego ich przeglądu dokonał Mariusz Szyrski3. Przytoczył on w sposób uporządkowany definicje budowane nie tylko przez 2 A. Bronk, Zrozumieć współczesny świat, Lublin 1998, s. 51 i n. 3 M. Szyrski, Kierownictwo w samorządzie terytorialnym. Analiza administracyjnoprawna, War- szawa 2015, s. 17 i n. 13 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa różnych autorów, lecz także formułowane w różnych epokach i na tle różnych uwarunkowań ustrojowych. Przywołane przez tego Autora definicje, mimo że powstawały w różnorodnych warunkach, są w zasadzie zbieżne – choć każda z nich zdaje się kłaść nacisk na inne aspekty analizowanego zjawiska. Powstaje zatem potrzeba pewnego ujednolicenia i wydobycia tych cech, które w sposób powszechny i zarazem jednoznaczny określają kierownictwo. Można przy tym pokusić się o stworzenie definicji realnej. Definicja realna to zdanie (w znaczeniu logicznym) podające dla definiowa- nego przedmiotu (definiens) jednoznaczną jego charakterystykę. Przypisuje temu przedmiotowi zespół cech, które razem wzięte można przypisać tylko temu i żadnemu innemu4. Dodatkowo stawia się wymóg, aby to były cechy istotne5. Jej przeciwieństwo stanowi definicja nominalna, która ogranicza się do ścisłego odzwierciedlenia językowego znaczenia definiowanego wyra- zu. Mniejsza użyteczność takiej definicji dla badań zamierzonych w tym opracowaniu wynika stąd, że niewiele ona mówi o samym analizowanym zjawisku. Pozwala je jedynie odróżnić na płaszczyźnie językowej od innych zjawisk. Dla rozważań o prawie pozytywnym wydaje się to zbyt mało, jeżeli założymy, że normy prawne nie są tylko strukturami językowymi, lecz także wpływają na rzeczywiste zachowania ludzi i ich zbiorowości. W umysłach ludzkich tworzą realne emocje i realne powiązania społeczne. Definicje dzieli się także na analityczne i syntetyczne. Te pierwsze dotyczą zastanego rozumienia nazwy, drugie – projektowanego6. Definicję syntetycz- ną tworzy się z reguły wówczas, gdy zbudowanie definicji analitycznej nie jest możliwe lub celowe. Badając zastane (obowiązujące) instytucje prawne, można podjąć próbę stworzenia definicji analitycznej. Tak też będzie w przypadku kierownictwa. Charakter syntetyczny mają zaś z samej swej natury definicje tworzone przez ustawodawcę i zawarte w przepisach prawnych. Dotyczą bowiem z zasady instytucji przyszłych, które dopiero na mocy ustawy mają powstać albo mają zostać ubrane w nowy kształt. 4 Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 151; tenże, Logika prak- tyczna, Warszawa 2000, s. 44. 5 Z. Ziembiński, Logiczne podstawy..., s. 156. 6 T. Kotarbiński, Elementy teorii poznania, logiki formalnej i metodologii nauk, Warszawa 2003, s. 94. 14 1.1. Pojęcie kierownictwa Spróbujmy zatem stworzyć realną i analityczną definicję kierownictwa w świetle prawa administracyjnego. W tym celu można pójść tropem tzw. definicji klasycznych – rozpocząć od wskazania rodzaju najbliższego (genus proximus), a następnie poszukać specyficznej różnicy (differentia specifica). I jeden, i drugi człon – w odniesieniu do kierownictwa – będzie jednak wymagał wyjaśnienia. Przyjęto, że rozważania zawarte w niniejszym opracowaniu mają być toczone na niwie obowiązującego polskiego prawa administracyjnego. W nim nale- żałoby zatem znaleźć rodzaj najbliższy. Poza zasięgiem rozważań pozostanie więc kierownictwo w znaczeniu potocznym, bardzo niejednoznacznie rozu- miane, oraz kierownictwo w ujęciu prakseologii i nauk o organizacji7. W tym ostatnim przypadku nie można zresztą wykluczyć, że wyniki ustaleń zawar- tych w niniejszym opracowaniu i należących do nauk organizacyjnych okażą się zbieżne. Wobec kierownictwa rozumianego potocznie należy się natomiast pewne wyjaśnienie. Występuje tu wyraźnie dwoistość podejść. Przez kierownictwo rozumie się zarówno ogół czynności kierowania jakimś zespołem, jak i osobę lub grupę osób kierującą zespołem. Odchodząc od potocznego rozumienia kierownictwa, należy usunąć tę niejednoznaczność i pozostawić w kręgu zainteresowania tylko jedno z tych rozmienień. W to- czonych tu rozważaniach będzie to rozumienie przedmiotowe – kierownic- two jako zespół zachowań. Wydaje się ono bardziej płodne pod względem badawczym. Przy rozumieniu podmiotowym należałoby ograniczyć się do opisu struktur istniejących w administracji publicznej lub przewidzianych przepisami prawa obowiązującego. Byłoby to podejście statyczne i ograni- czone. Rozważając kierownictwo od strony przedmiotowej, nie uniknie się wprawdzie spojrzenia na struktury uczestniczące w tych działaniach, ale nie one będą utożsamiane z kierownictwem. W ten sposób powstaje szansa na szerokie, a nawet całościowe ujęcie zjawiska kierownictwa. Świat prawa administracyjnego daje możliwość operowania takimi zjawiska- mi, jak instytucje prawne, normy prawne czy wreszcie stosunki prawne. Od niedawna do zestawu tego dołącza zjawisko określane jako sytuacja admini- stracyjnoprawna. Przez instytucję prawną rozumie się na ogół zespół powią- zanych norm prawnych. Norma prawna stanowi regułę postępowania 7 Zob. T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Ossolineum 1969, s. 99 i n. 15 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uważaną za najmniejszą jednostkę obowiązującego prawa. Stosunek prawny oznacza zadziałanie normy prawnej wobec ściśle określonych podmiotów i w ściśle określonym przy- padku – pojedynczym, choć często rozciągłym w czasie. Rozgrywa się między jego uczestnikami – podmiotami prawa. Przez sytuację administracyjno- prawną rozumie się „każdą sytuację społeczną określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenie faktyczne”8. Norma prawna, instytucja prawna oraz stosunek prawny, jak można sądzić, nie są w stanie ogarnąć tego, czym jest kierownictwo. Dotyczy ono wprawdzie konkretnych podmiotów, lecz odnosi się do zdarzeń nie tylko rozciągłych w czasie, ale zarazem powtarzalnych, niejednorazowych. Może być regulo- wane licznymi normami prawa administracyjnego i może się spełniać przez nawiązywanie licznych i różnorodnych stosunków administracyjnoprawnych. Dlatego rodzajem najbliższym, w którym należałoby osadzić kierownictwo, powinna być – jak się wydaje – sytuacja administracyjnoprawna. Sytuację administracyjnoprawną można rozumieć na dwa sposoby. Szeroko – jako ogół praw i obowiązków przynależnych określonemu podmiotowi albo jako ogół praw i obowiązków przywiązanych do określonej rzeczy (ciążących w istocie nie na niej samej, ale na jej właścicielu lub na innej osobie uprawnionej do władania tą rzeczą lub władającej nią faktycznie). Można też sytuację administracyjnoprawną rozumieć wąsko (i ściśle), tak jak podano w przytoczonej wyżej definicji. Dla prowadzenia dalszych roz- ważań zawężenie to wydaje się konieczne. Przyjęcie rozumienia zbyt szero- kiego uniemożliwiłoby oddzielenie kierownictwa od innych typowych relacji występujących w procesie administrowania, takich jak nadzór i kontrola. Utrudniałoby wnikanie w zagadnienia bardziej szczegółowe. Uznając kon- strukcję sytuacji administracyjnoprawnej za podstawę dalszych rozważań, trzeba dokonać jeszcze jednego wyjaśnienia. Nie traktuję tej konstrukcji jako konkurencyjnej wobec stosunku administracyjnoprawnego. Takie podejście zdaje się sugerować Jan Boć9. Moim zdaniem koncepcja sytuacji administra- 8 J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 366. Zob. także R. Hauser, Stosunek admi- nistracyjnoprawny (w:) System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1: Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 211. 9 J. Boć (red.), Prawo..., s. 366. 16 1.1. Pojęcie kierownictwa cyjnoprawnej pozwala w nowy sposób spojrzeć na prawo administracyjne, ale nie powinna wypierać klasycznej koncepcji stosunku administracyjno- prawnego, która nadal pozostaje użyteczna dla wyjaśniania wielu kwestii powstających na tle prawa administracyjnego10. Sytuację administracyjno- prawną traktuję jako zjawisko szersze niż stosunek administracyjnoprawny. W ramach jednej sytuacji prawnej może zaistnieć wiele stosunków prawnych, niekoniecznie jednorodnych11. Mając powyższe na uwadze, będę poszukiwał kierownictwa pośród sytuacji administracyjnoprawnych. Chodzi przy tym o te sytuacje, w których może się znajdować organ administracji publicznej. Można się też posłużyć szer- szym pojęciem organu administrującego, aby nie pozostawić poza zasięgiem badań tych organów (i innych podmiotów prawa), które nie są wprawdzie zaliczone przez ustawę do kręgu organów administracji publicznej, ale na mocy ustawowych upoważnień wykonują jakiś fragment administracji ro- zumianej przedmiotowo. Podsumowując zatem, wypada stwierdzić, że kie- rownictwo należy do sytuacji administracyjnoprawnych określających pozy- cję organów administrujących względem podmiotów administrowanych. Takie zakreślenie rodzaju najbliższego (genus proximus) kierownictwa wy- daje się najwłaściwsze. Uprzedzając poniekąd dalsze ustalenia, wypada jednak dodać jeszcze jedno uściślenie. Mówiąc w powyższym sformułowaniu o podmiotach administrowanych, nie musimy zakładać, że chodzi o wszystkie takie podmioty, a nawet o wszystkie ich rodzaje. Okaże się bo- wiem, że całe grupy podmiotów administrowanych w ogóle „nie nadają się” do tego, by podlegać kierownictwu organu administracji publicznej (np. obywatele). Pora przejść do próby określenia różnicy rodzajowej (differentia specifica) dla kierownictwa w prawie administracyjnym. Polega to na wyznaczeniu linii granicznej między kierownictwem a innymi typowymi sytuacjami ad- ministracyjnoprawnymi, w których może znaleźć się organ administrujący, 10 Zob. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 152. 11 M. Możdżeń-Marcinkowski, Sytuacja administracyjnoprawna – problemy teoretyczne, Admini- stracja. Dydaktyka. Teoria. Praktyka 2009, nr 31, s. 81. 17 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa takimi jak nadzór i kontrola oraz ewentualnie koordynacja i współdziałanie12. Trzeba będzie też rozważyć, jaki charakter ma owa linia. Czy będzie ona zupełnie jednoznaczna i „szczelna”, a więc da się dokonać wyróżnienia kla- syfikacyjnego, czy trzeba z konieczności poprzestać na linii podziału nie do końca jednoznacznej, a więc uda się osiągnąć jedynie podział typologiczny? Ten drugi przypadek zakładałby istnienie zjawisk pośrednich, np. między kierownictwem a nadzorem. Pierwszym składnikiem rozważanych sytuacji administracyjnoprawnych, nad którym warto się zastanowić, jest siła oddziaływania organu administru- jącego na podmiot administrowany. Oddziaływania te mogą być władcze lub niewładcze. W pierwszym przypadku organ administrujący może narzu- cać podmiotowi administrowanemu swoją wolę i może oczekiwać, że ten ostatni tę wolę uszanuje. Chodzi zatem o sytuacje, w których organ admini- strujący może ustanawiać normy prawne wiążące podmiot administrowany oraz może narzucić podmiotowi administrowanemu nawiązanie stosunku prawnego lub jego ukształtowanie po własnej myśli. Może wreszcie zmusić do zachowania (faktycznego) zgodnego z normą prawną lub treścią stosunku prawnego (wyegzekwować zachowanie). Bez trudu da się wskazać na sytuacje administracyjnoprawne, w których występuje składnik władczości, i takie, które są tego składnika pozbawione. Bez wątpienia sytuacja współdziałania wolna jest od elementów władczych. Podobnie będzie w przypadku kontroli. Kontrola toczy się na płaszczyźnie wiedzy, a nie woli. Jej celem jest ustalenie faktów oraz ewentualnie ich ocena13. Pierwiastki władcze w kontroli mogą mieć zatem co najwyżej charakter śladowy i nie dotyczą jej głównego nurtu. Sprowadzają się do takich momentów, jak żądanie okazania dokumentu, żądanie złożenia wyjaśnień. Adresat tych działań zachowuje prawną możli- wość odmowy, a zatem trudno dopatrywać się w nich całkowitej władczości. Władczość w przypadku kontroli może pojawić się również w takich czyn- nościach jak „zarządzenia doraźnie”. Trzeba jednak zauważyć, że mają one charakter nadzwyczajny oraz że przekraczają już granicę dzielącą kontrolę od nadzoru. Należy wreszcie pamiętać, że wyniki kontroli mogą stanowić 12 J. Starościak jako formy zależności w stosunkach wewnętrznych administracyjnoprawnych wy- mienia: podporzadkowanie, nadzór, kontrolę, koordynację oraz „różne formy współdziałania” – zob. J. Starościak, Administracja. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1974, s. 236. 13 Takie podejście było znane już w literaturze okresu międzywojennego. Zob. np. J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Warszawa 1931, s. 62 i n. 18 1.1. Pojęcie kierownictwa podstawę późniejszego władczego wkroczenia. W takim przypadku mieliby- śmy jednak do czynienia z nawiązaniem nowej, odrębnej sytuacji admini- stracyjnoprawnej, pojawiającej się już po kontroli. Przeciwko takiemu rozumowaniu da się wysunąć pewne zarzuty. Po pierwsze, władczość jest stopniowalna, po drugie – mogą występować sytua- cje administracyjnoprawne, w których przeplatają się elementy władcze i niewładcze. Odpowiadając na pierwszy zarzut, wypada się zgodzić co do niewątpliwej stopniowalności władczości. Trzeba jednak zauważyć, że w porządku prawnym istnieją też sytuacje, w których władczość nie wystę- puje w ogóle. Można zatem wyznaczyć granicę między stanem braku wład- czości a jej występowaniem, choćby w bardzo skromnym zakresie. Co do drugiego zarzutu nie sposób zaprzeczyć, że działaniom władczym z reguły towarzyszą działania niewładcze. Ten, kto wydaje polecenia służbowe, ko- rzysta jednocześnie z możliwości badania, jak są one wykonywane. Może też prowadzić badania odnośnie do potencjalnych skutków polecenia, któ- rego jeszcze nie wydał, gdyż pozostaje ono jedynie w sferze projektów. Nie umniejsza to jednak mocy działań władczych podejmowanych w takich sy- tuacjach. Pojawianie się elementów niewładczych towarzyszących działaniom władczym nie czyni zatem tych ostatnich niewładczymi. Można więc wyzna- czyć granicę między współdziałaniem i kontrolą a kierownictwem. Granica ta wydaje się w pełni jednoznaczna. Ma charakter nie tylko typologiczny, ale i klasyfikacyjny. Obecnie wypada zająć się oddzieleniem kierownictwa od nadzoru. Obie te sytuacje administracyjnoprawne są przesycone elementami władczymi. Kryterium podziału trzeba zatem poszukiwać w innych czynnikach niż wy- stępowanie władczości albo jej brak. Można także skupić uwagę na stopniu intensywności, z jakim władczość w danej sytuacji występuje. Zacznijmy od kryterium ilościowego – intensywności oddziaływań wład- czych. Dość rozpowszechniony jest pogląd o większej sile, a więc większej intensywności kierownictwa niż nadzoru14. Trudno byłoby znaleźć argumen- 14 Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje i zasady w teorii i w orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 211; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 139. 19 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa ty dla jego obalenia15. Przy budowaniu definicji kierownictwa kryterium stopnia (intensywności) władczości nie jest jednak w pełni przydatne. Ob- ciąża je bowiem pewien brak jednoznaczności i nadmiar subiektywizmu. Powstaje przede wszystkim pytanie, na czym polega moc środka oddziały- wania władczego. Można wprawdzie twierdzić, że z pozycji podmiotu kiero- wanego niektóre czynności organu administracji są odbierane jako mocniej- sze, a inne jako słabsze. Porównanie to pozostaje jednak bardzo nieprecyzyj- ne. Ponadto nawiązuje do subiektywnej oceny, która inaczej wypada ze strony organu administrującego, a inaczej ze strony podmiotu administro- wanego. Nawet różne podmioty podległe kierownictwu jednego organu mogą w pewnych okolicznościach różnie odbierać i oceniać moc środków oddziaływania. Trzeba by też rozstrzygnąć, czy porównanie mocy środków kierownictwa opiera się na tym, co przewidziano w przepisach prawnych, czy też na tym, co jest stosowane w rzeczywistości. W zakresie oddziaływania kierowniczego mogą bowiem występować luzy decyzyjne, które pozwalają na stosowanie środków kierowniczych w różnym stylu i z różną intensyw- nością. Pozostaje wreszcie kwestia doboru środków kierowniczych. W pewnych przypadkach organ kierowniczy może sięgać po środki mocniej- sze, w innych po słabsze. Może przy tym powstrzymywać się od używania niektórych środków. Warto też pamiętać, że niektóre środki kierownictwa są przewidziane jedynie dla sytuacji nadzwyczajnych, a więc nieobecne są w codziennej praktyce kierownictwa. Przykładem mogą być takie uprawnie- nia jak prawo usunięcia (odwołania) osoby ze stanowiska lub jej zawieszenie w urzędowaniu. Mają one działać raczej przez zagrożenie niż przez rzeczy- wiste ich stosowanie. Nie ma narzędzia, za pomocą którego można zmierzyć i porównać siłę od- działywania rozmaitych środków kierownictwa. Ponadto w każdej sytuacji kierowniczej i w każdej sytuacji nadzorczej mogą występować obok siebie środki o różnej mocy oddziaływania. To dodatkowo utrudnia ewentualne porównania. 15 A. Filipowicz (Pojęcie i funkcje nadzoru w administracji, Ossolineum 1984, s. 7 i 116) akcentuje wprawdzie inną cechę różniącą nadzór od kierownictwa – kierownictwo uważa za mniej „określone” od nadzoru. Nie neguje jednak większej „mocy” kierownictwa. Warto też odnotować, że Autor poczynił te ustalenia jeszcze na gruncie prawa socjalistycznego. 20 1.1. Pojęcie kierownictwa Gdyby w budowanej definicji kierownictwa oprzeć się na sile oddziaływania środków władczych, byłaby ona obciążona jeszcze jedną wadą. Miałaby cechy definicji negatywnej, a więc takiej, która stwierdza, czym definiendum nie jest, a nie stwierdza tego, czym ono jest i jakie cechy wykazuje. Sprowadza- łaby się bowiem do stwierdzenia, że kierownictwo to sytuacja administracyj- noprawna, w której stosuje się środki oddziaływania mocniejsze niż w przypadku nadzoru. Nie dawałaby natomiast opisu żadnych cech własnych kierownictwa. Rezygnując z wykorzystania stopnia władczości jako kryterium wytyczają- cego granicę między kierownictwem a nadzorem, należy poszukać poten- cjalnych kryteriów na innych płaszczyznach. Sytuacje administracyjnoprawne, które tu porównujemy – nadzór i kierow- nictwo – dotyczą zawsze organu administrującego. Drugą stroną sytuacji pozostaje podmiot administrowany. Wypada zatem postawić pytanie: czy każdy podmiot prawa administracyjnego może podlegać kierownictwu lub nadzorowi? Od razu da się zauważyć istotną różnicę. Organ sprawujący nadzór może oddziaływać na podmioty wszelkiego rodzaju, jeśli ustawodaw- ca przyznał mu taką kompetencję. Istnieje natomiast grupa podmiotów, wobec których sprawowanie kierownictwa jest wykluczone, nie zawsze zresztą z tych samych przyczyn. Do podmiotów niepoddających się kierow- nictwu wypada zaliczyć: 1) obywateli (osoby fizyczne), 2) niepubliczne jednostki organizacyjne (przedsiębiorców, tzw. organizacje pozarządowe), 3) wspólnoty samorządowe (jednostki samorządu terytorialnego i inne), 4) inne podmioty, którym ustawa zapewnia samodzielność ustrojową (np. niektóre przedsiębiorstwa i zakłady publiczne), 5) tzw. organy regulacyjne16 i inne organy orzekające oraz 6) organy kolegialne17. 16 W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008, s. 153 i n.; Z. Snażyk, A. Szafrański, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2011, s. 243. 17 W. Góralczyk jr, Kierownictwo w administracji – aspekty prawne (w:) Dziesięć lat reformy ustro- jowej administracji publicznej w Polsce, red. J. Parchomiuk, B. Ulijasz, E. Kruk, Warszawa 2009, s. 218. 21 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa Wyodrębnienie tych podmiotów nastąpiło na podstawie różnych przesłanek. I tak, jest oczywiste, że w demokratycznym państwie prawnym obywatele nie mogą podlegać kierownictwu władzy publicznej. Wynika to z przyrodzo- nej wolności osoby ludzkiej, gwarantowanej przez Konstytucję. Ograniczenie oddziaływania organów władzy publicznej na niektóre jednostki organiza- cyjne można wywodzić z praw tych jednostek przyznanych Konstytucją. W przypadku przedsiębiorców i ich organizacji będzie to zasada wolności gospodarczej (art. 20 Konstytucji), w przypadku zaś podmiotów niegospo- darczych – wolność zrzeszania się (odpowiednio art. 58 lub art. 59 Konsty- tucji). Kierownictwo wobec jednostek samorządu terytorialnego należy wykluczyć, opierając się na różnych przepisach konstytucyjnych, a w szczególności na art. 165 ust. 2 i art. 171 Konstytucji. W przypadku in- nych podmiotów podstawa wyłączenia kierownictwa może znajdować swe źródło w ustawie. Chodzi o przypadki, w których rozmyślnie postanowiono, że jakiś podmiot prawa administracyjnego będzie zachowywał chroniony zakres samodzielności. Może to wynikać na przykład z zamiaru powierzenia jakiemuś organowi sprawowania niezależnego orzecznictwa w pewnych sprawach. Inny charakter mają przyczyny dotyczące organów kolegialnych. Organy te działają w zasadzie tylko przez podejmowanie uchwał. Uchwała organu kolegialnego jest zawsze wynikiem głosowania lub uzgodnienia sta- nowisk osób tworzących jego skład. Nie da się więc nakazać organowi jako całości, że ma podjąć określoną uchwałę. Wymagałoby to oddziaływania nie wobec organu, lecz wobec jego członków (przynajmniej większości z nich). Byłoby zresztą naruszeniem zasady kolegialności, a więc tych norm prawnych, które ustanowiły organ jako kolegialny i nakazały kolegialny tryb jego działania. Prowadziłoby to do zaprzepaszczenia tych szczególnych cech, które wiążą się z kolegialnością decydowania. W praktyce, zwłaszcza w ustroju socjalistycznym, można było spotkać takie rozwiązania, które poddawały organ kolegialny kierownictwu. W rzeczywistości sprowadzało to kolegialność do poziomu zjawiska fasadowego, co wypada ocenić zdecy- dowanie negatywnie18. Zarysowanie kręgu podmiotów, które nie mogą podpadać pod kierownictwo, nie przesądza jeszcze wspólnych cech podmiotów „nadających się do kie- 18 W. Góralczyk jr, Organy kolegialne państwowych organizacji gospodarczych, Warszawa 1979, s. 158 i n. 22 1.1. Pojęcie kierownictwa rownictwa”. O zaliczeniu do tego kręgu ustawodawca rozstrzyga odrębnie wobec każdego typu podmiotu. Czy da się jednak wyprowadzić wspólną cechę tych podmiotów? Wypada przede wszystkim zauważyć, że adresatami działań kierowniczych mogą być jedynie podmioty należące do sfery we- wnętrznej administracji publicznej19. Mogą to być zatem organy administra- cji, ale tylko takie, które podlegają hierarchicznie organowi kierującemu. Mogą to być urzędy organów administracji publicznej (wszystkie) oraz ich wewnętrzne jednostki i komórki organizacyjne, a także osoby zatrudnione w tych urzędach (w zakresie stosunku służbowego lub stosunku pracy). Mogą to być wreszcie jednostki organizacyjne podporządkowane hierarchicz- nie organowi administracji oraz ich wewnętrzne struktury (np. jednostki budżetowe). Zaliczenie do kręgu podmiotów „zdolnych” do podlegania kierownictwu nie rozstrzyga jeszcze, czy w danej sytuacji administracyjnoprawnej wystę- puje kierownictwo. Udało się w ten sposób wyodrębnić jedynie kryterium konieczne, ale niewystarczające. Wypada zatem poszukiwać dalszych wyróż- ników kierownictwa. Można obecnie skupić uwagę na środkach kierowania i nadzoru. Jakie między nimi zachodzą różnice? Niewątpliwie zarówno w obrębie kierownictwa, jak i w obrębie nadzoru mogą występować liczne i różnorodne środki oddziaływania. O ile jednak możliwy jest przypadek nadzoru wykorzystującego tylko jeden środek działania, o tyle trudno byłoby wskazać taki przypadek po stronie kierow- nictwa. Kierownictwo wyróżnia się zatem wielością dostępnych środków oddziaływania. Cechą nadzoru uważaną za bezsporną jest to, że wykorzystuje jedynie takie władcze środki działania, które zostały stworzone przepisami ustawowymi20. Po stronie kierownictwa nie zachodzi takie ograniczenie. W kierownictwie można stosować wszelkie władcze środki działania z wyjątkiem takich, 19 Zob. I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 86–87. Autorka zwraca też uwagę na niejednorodność sfery wewnętrznej, w której wyróżnia płaszczyznę mikro- i makroadministracyjną. Do podziału tego nawiążę w dalszej części rozważań. 20 J. Staryszak, Prawo nadzoru..., s. 92–93. 23 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa które są wykluczone ustawą albo z natury byłyby nielegalne. Może zatem istnieć kategoria środków kierowniczych tworzonych ad hoc. Istota nadzoru polega na tym, że poszczególne środki nadzorcze mogą być zastosowane jedynie w ustawowo określonych okolicznościach. Ogranicza to swobodę organu nadzorującego i chroni prawa podmiotowe podmiotu nadzorowanego. W kierownictwie brak jest natomiast ustawowego powią- zania środka oddziaływania z ustawowo określoną sytuacją. Organ kierujący swobodnie dobiera środki działania, chyba że przepis ustawy tę swobodę ogranicza. Pewna różnica może też dotyczyć samej natury środków oddziaływania. Można je podzielić na otwarte i zamknięte. W pierwszym przypadku model wymaganego zachowania adresata środka nie jest z góry określony. Organ administrujący ustala, jak podmiot administrowany ma się zachować. W przypadku środków zamkniętych model zachowania adresata określa przepis prawa. Organ administrujący może jedynie spowodować uruchomie- nie tego zachowania, ale nie może przesądzać jego istotnego kształtu. Skutki prawne środka otwartego są zawarte w samej konstrukcji prawnej danego środka oddziaływania. Określa je w zasadzie każdorazowo organ stosujący dany środek. Skutki prawne środka zamkniętego przesądza ustawa21. Prostym przykładem środka otwartego jest polecenie, w którym organ administracji określa, jak ma się zachować podmiot administrowany. Ustawa nie określa z góry żadnych elementów tego zachowania. Środek zamknięty można zilu- strować przykładem zatwierdzenia aktu prawnego. Jego skutek może polegać jedynie na przyznaniu mocy zatwierdzanemu aktowi prawnemu albo na odmowie jej przyznania. Nie może jednak niczego więcej wymagać od twórcy owego aktu. Środek zamknięty respektuje odrębność prawną (samo- dzielność) adresata środka, środek otwarty wkracza w jej zakres, a nawet kształtuje jej faktyczne granice. Środek zamknięty powinien być aktem prawnym związanym. Jeżeli zawiera składnik uznania administracyjnego, to tylko co do jego użycia lub rezygnacji z jego używania. Środek otwarty zawsze zawiera składnik uznania, i to co do samej jego treści. Wydaje się, 21 Zdaniem W. Hoffa: „Nadzór natomiast nie powinien zawierać pierwiastka kształtowania mate- rialnej treści działań i decyzji, a jedynie korygowanie nieprawidłowych działań w drodze uchylania lub zmiany decyzji” (tenże, Wytyczne w prawie administracyjnym, Warszawa 1987, s. 142). 24 1.1. Pojęcie kierownictwa że dla nadzoru właściwe są wyłącznie środki zamknięte, dla kierownictwa zaś – zarówno zamknięte, jak i otwarte22. Zebrany materiał pozwala już – jak się wydaje – na przedstawienie propo- nowanej definicji kierownictwa. Kierownictwo stanowi zatem typową sy- tuację administracyjnoprawną organu administrującego. W jej ramach może on wobec podmiotów administrowanych, niekorzystających z prawnie zapewnionej samodzielności, stosować liczne i różnorodne władcze środki oddziaływania. Środki te nie muszą być określone ustawowo, choć nie mogą być z ustawą sprzeczne. Ich dobór zależy od woli organu sprawującego kie- rownictwo. Mogą być stosowane także środki o charakterze otwartym. Tak zbudowana definicja ma charakter klasyfikacyjny. Jej granice można uznać za jednoznaczne. Opiera się przy tym na aktualnym stanie prawa pozytywnego i dlatego nie jest definicją ponadczasową. Ustawodawca korzy- sta bowiem ze swobody tworzenia nowych rozwiązań, często niezgodnych z twierdzeniami i postulatami doktryny. Może on wprowadzać konstrukcje nowych sytuacji administracyjnoprawnych i zmieniać istniejące. Nie jest zatem wykluczone utworzenie przez ustawodawstwo w przyszłości nowych środków oddziaływania w stosunkach między podmiotami prawa admini- stracyjnego. Nie da się postawić tamy przeciw tworzeniu konstrukcji, których nie będzie można zaliczyć ani do nadzoru, ani do kierownictwa. Na tym tle z przykrością należy stwierdzić, że w ostatnich latach ustawodawca coraz mniej dba o jakość ustawodawstwa23. Coraz częściej pojawiają się przepisy, które zupełnie nie liczą się z wypracowanymi i utrwalonymi od lat konstrukcjami prawa polskiego. Zjawisko to nie tylko zaburza ład i spokój doktryny. Gdyby wywierało wyłącznie taki skutek, można by je nawet uznać za pożyteczne. Nadmierne skostnienie doktryny na pewno nie wychodzi jej na dobre. Wprowadzanie jednak do prawa polskiego obcych konstrukcji i nowej terminologii utrudnia jego interpretację. Prowadzi do powstawania luk i sprzeczności, które są z trudem usuwane drogą wykładni. W ten sposób 22 Można to wiązać także z wymogiem większego stopnia „określoności” nadzoru niż kierownictwa, na co zwracał uwagę A. Filipowicz (zob. przypis 15). 23 I. Lipowicz pisze wręcz o „rozchwianiu systemowym rozwiązań w zakresie tworzenia prawa” – zob. I. Lipowicz, Uwagi o polskim systemie stanowienia prawa, PiP 2012, z. 7, s. 5. 25 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa polskie prawo staje się coraz bardziej hermetyczne, coraz mniej dostępne dla przeciętnego człowieka, a zatem coraz bardziej odległe od ideału demo- kratycznego państwa prawnego. Zjawisko to ma kilka przyczyn. Nie miejsce tutaj na ich pogłębioną analizę. Jedynie tytułem przykładu i bez ambicji wyczerpania problemu można by wskazać trzy. Na czoło zdaje się wysuwać wadliwy sposób wdrażania prawa europejskiego do systemu prawa polskiego24. Chodzi oczywiście wyłącznie o takie akty prawa europejskiego, które nie obowiązują bezpośrednio, ale wymagają wdrożenia. Najczęściej będą to dyrektywy. Prawodawca europejski tworzy je z nastawieniem, że ustawodawcy krajowi dokonają pewnej, niełatwej pracy. Ustalenia zawarte w dyrektywie włączą do krajowego porządku prawnego w taki sposób, aby mogły najskuteczniej w nim funkcjonować. Wymaga to uwzględnienia całego dotychczasowego dorobku prawa krajo- wego i jego doktryny. Trzeba przy tym pamiętać, że sformułowania zawarte w dyrektywach są w pewien sposób „uśrednione”. Muszą nadawać się do tego, aby można je było przenieść do każdego z 28 krajowych porządków prawnych. Posługują się zatem wyrażeniami odległymi od tych, które przy- jęte są w krajowych systemach prawnych. Nie nadają się więc do tego, aby do przepisów prawa krajowego były włączane dosłownie. Niestety, polski ustawodawca zdaje się często zmierzać „na skróty”. Zdarzają się bowiem przypadki, że uchwalane w Polsce ustawy stanowią zaledwie tłumaczenie tekstu aktu prawa europejskiego na język polski – do tego nie zawsze po- prawne i udolne. Taki stan próbuje się usprawiedliwiać pośpiechem związa- nym z obowiązującymi terminami wdrażania przepisów europejskich. Na- leży jednak zdać sobie sprawę, że niedotrzymanie takiego terminu może przynosić mniej skutków negatywnych niż zatrucie polskiego porządku prawnego niepoprawnie zbudowanymi przepisami. W procesie tworzenia prawa w Polsce ugruntowane są mechanizmy kontroli, czy pozostaje ono w zgodności z prawem europejskim. Brakuje natomiast mechanizmu od- 24 Wpływ prawa europejskiego na polskie prawo administracyjne jest wieloraki i całościowy. Jako całość zasługuje na ocenę pozytywną. Zob. K. Kiczka, Znaczenie dorobku unijnego dla polskiej administracji publicznej (w:) Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy administracyjnoprawne, red. J. Sługocki, Wrocław 2014, s. 35 i n. Krytycznie odnoszę się jednak do sposobów, dzięki którym europejski dorobek jest przenoszony do prawa polskiego. 26 1.1. Pojęcie kierownictwa wrotnego – kontroli, czy proponowany sposób wdrożenia przepisu europej- skiego nie spowoduje negatywnych skutków ubocznych w systemie polskiego prawa. Drugim źródłem niskiej jakości tworzonego prawa zdaje się interwencyjny styl jego tworzenia. Ustawy rzadziej powstają jako wyraz długofalowego programu rozwiązywania problemów państwowych. Częściej tworzy się je jako reakcję na jakieś niepokojące zjawisko zaistniałe lub nagle dostrzeżone w społeczeństwie. Powstają więc w pośpiechu i z nastawieniem na rozwiąza- nie konkretnego problemu, a nie w celu tworzenia długofalowego porządku. Spójność z zastanym systemem prawa schodzi w takim przypadku na dalszy plan25. Trzecia słabość ustawodawstwa ma źródło w procedurze tworzenia ustaw. Nie jest ona nastawiona na jakość produktu, jakim jest ustawa. Jest natomiast podatna na oddziaływanie różnych interesów o charakterze grupowym lub wręcz jednostkowym. Występuje to na wszystkich etapach postępowania prawotwórczego. Słaba jest przy tym pozycja wnioskodawcy projektu usta- wodawczego. Nie ma on prawnie określonych możliwości przeciwstawiania się uchwalaniu poprawek, które jego zdaniem są niewłaściwe. Często psują one istotę oraz spójność projektu lub wypaczają jego sens26. Za odrębną słabość procesu tworzenia prawa można uznać niewłaściwy rytm pracy ustawodawcy. Wyraża się to w opieszałości przy uchwalaniu jednych ustaw i w nadmiernym, a nieuzasadnionym pośpiechu przy innych27. Od naruszania lub zmiany dotychczas przyjętej konstrukcji nadzoru i kie- rownictwa trzeba odróżnić możliwość zmiany (przesunięcia) zakresu, w którym występuje obecnie nadzór bądź kierownictwo. Zmian tych nie da się zahamować. Mogą być zresztą wielce pożyteczne. Prawo może w przy- szłości wprowadzić kierownictwo w tych przypadkach, w których obecnie mamy do czynienia z nadzorem, i na odwrót – ustanowić nadzór tam, gdzie 25 M. Błachucki, T. Górzyńska, Słowo wstępne (w:) Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 8. 26 W. Góralczyk jr, W kierunku lepszego prawa, Transformacje 2010, nr 1–2, s. 368. 27 E. Gębka, Wpływ orzecznictwa sądów administracyjnych na tworzenia prawa, Administracja. Dydaktyka. Teoria. Praktyka 2013, nr 4, s. 92. 27 Rozdział 1. Istota i zakres kierownictwa obecnie występuje kierownictwo. Poszerzanie decentralizacji państwa będzie łączyło się z wypieraniem kierownictwa przez nadzór, centralizacja zaś – z wypieraniem nadzoru przez kierownictwo. Zmierzając ku definicji kierownictwa, odróżniono tę sytuację administracyj- noprawną od współdziałania, kontroli i nadzoru. Obecnie wypadałoby zadać pytanie o relację między kierownictwem a koordynacją. Kwestia ta jest na tyle złożona, że warto ją rozpatrzyć bardziej szczegółowo, poświęcając jej odrębny podrozdział. Już jednak w tym miejscu należy zasygnalizować, że koordynacja może występować w obrębie kierownictwa, jak też może tworzyć oddzielny typ sytuacji administracyjnoprawnej. W tym drugim przypadku będzie różniła się jakościowo od kierownictwa, nadzoru i kontroli, o czym niżej. 1.1.2. Ujęcie kierownictwa w ustawach Dotychczasowe rozważania miały na celu próbę sformułowania definicji kierownictwa mającej charakter doktrynalny. Pora postawić pytanie o ustawową (legalną) definicję kierownictwa. Na próżno szukać takiej defi- nicji w przepisie na tyle ogólnym, by dotyczył całego systemu prawa admi- nistracyjnego. Nie znajdziemy jej także w przepisach poszczególnych ustaw z zakresu prawa administracyjnego. Czy stan ten jest właściwy? Czy należy dążyć do stworzenia (wprowadzenia w formie aktu normatywnego) takiej definicji? Przede wszystkim trzeba zauważyć, że brak definicji ustawowej w żadnym stopniu nie tamuje możliwości wykonywania kierownictwa w administracji. W większości przypadków zresztą definicja ustawowa nie jest niezbędna dla zaistnienia normy bądź instytucji prawnej. Celem stanowienia przepisów prawa nie jest przecież wyjaśnianie pojęć, lecz określanie norm zachowania pomiotów prawa. Ewentualna definicja ustawowa mogłaby służyć co najwyżej uściśleniu granic kierownictwa lub ułatwieniu jego wykonywania. Rozważając ewentualną przydatność takiej definicji, w przyszłym ustawo- dawstwie trzeba zapytać o jej zasięg, a następnie o miejsce, w którym mog- łaby być zamieszczona. Definicja ustawowa może mieć zasięg powszechny 28
Autor: Wojciech Góralczyk jr
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Kierownictwo_w_prawie_administracyjnym-ebookRO/p02034915i020" target="_blank" title="Kierownictwo w prawie administracyjnym [Wojciech Góralczyk jr] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Kierownictwo w prawie administracyjnym [Wojciech Góralczyk jr] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>