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Timestamp: 2019-09-23 07:48:11+00:00
Document Index: 77135817

Matched Legal Cases: ['artigo 184', 'ARTIGO 30', 'ARTIGO 37', 'artigo 24', 'artigo 17', 'artigo 25', 'artigo3']

Publicado por Muniz Consultoria Jurídica
Observa-se nesses dois últimos exemplos, que o legislador, propositadamente, deixou as normas com seus conteúdos excessivamente abertos, remetendo aos julgadores a tarefa de valorar cada situação no caso concreto de maneira a preencher as lacunas das normas em questão. Ao exporem seus juízos de valor, os magistrados deverão atentar se as partes utilizaram-se da “boa-fé” e em que medida; o que seria considerável número de pessoas, e se elas realizaram obras e serviços considerados de interesse social e econômico relevante. Como subsumir o fato à lei, sem empregar um juízo de valor? E acerca do vício? Essas e outras questões fazem parte do diaadia daqueles que utilizam das cláusulas gerais para resolver situações litigiosas com alta carga de elemento axiológico. Os dispositivos legais não trazem, a exemplo das normas casuísticas, a abrangência de todos os casos na composição do litígio em tela.
Entretanto, o parágrafo único desse dispositivo dispõe que o prazo poderá ser reduzido para dez anos, se o possuidor houver estabelecido no imóvel a sua moradia habitual, ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo. Diante dessas melhorias o requisito temporal cairia de quinze para dez anos.
Interessante observar que, não obstante o Código Civil não exigir o animus domini para a caracterização do possuidor, esse elemento subjetivo é exigido para a concretização dos requisitos da usucapião (herança teórica de Savigny). É nesse sentido que Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald afirmarem existir uma:
Ao conceituar a posse da mesma maneira que o seu antecessor, o Código Civil de 2002 filia-se à teoria objetiva, repetindo a nítida concessão à teoria subjetiva no tocante à usucapião como modo aquisitivo da propriedade que demanda o animus domini de SAVIGNY.
Apesar de não haver o requisito do animus domini para a caracterização do possuidor, ele é exigido para a realização dos direitos da usucapião.
Há que se ressaltar que por ser o decurso de tempo requisito para o preenchimento dos direitos à usucapião, tem-se que a mesma deve-se sujeitar às regras em absoluta consonância temporal. Se antes de decorrido o tempo em sua inteireza o proprietário ajuizar ação reivindicatória, os prazos serão interrompidos ou suspensos, conforme a dicção do art. 1.244. “Estende-se ao possuidor o disposto quanto ao devedor acerca das causas que obstam, suspendem ou interrompem a prescrição, as quais também se aplicam à usucapião”. Também ao que se refere às pessoas contra as quais pode correr a prescrição, nos moldes estabelecidos pelos artigos 197 a 199 do Código Civil. É o entendimento do Tribunal de Justiça do estado do Rio Grande do Sul - TJRS, na Apelação Cível que teve como Relatora Elaine Harzheim Macedo:
EMENTA: USUCAPIÃO ORDINÁRIO. JUSTO TÍTULO NÃO CONFIGURADO. LAPSO DA PRESCRIÇÃO AQUISITIVA NÃO ALCANÇADO. Contrato particular de promessa de compra e venda, firmado por quem não é o proprietário do imóvel e nem seu representante legal, não caracteriza justo título a reduzir sensivelmente o prazo de aquisição de domínio base no exercício de posse ad usucapionem. Outrossim, o lapso da prescrição aquisitiva ordinária não restou alcançado. APELO DESPROVIDO. (Apelação Cível Nº 70025901992, Décima Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Elaine Harzheim Macedo, Julgado em 13/11/2008)[51].
A Constituição Federal traz outro tipo de usucapião, que é a usucapião especial ou usucapião constitucional, com vistas a sedimentar a função social da propriedade. É o que está disposto no art. 183: “aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”. Essa modalidade de usucapião, segundo Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald, “é uma das mais claras demonstrações do princípio da função social da propriedade (...), pois homenageia aqueles que com animus domini, residem e/ou trabalham no imóvel em regime familiar, reduzindo os períodos aquisitivos da usucapião para cinco anos”[52].
Esse tipo de usucapião divide-se, conforme Carlos Roberto Gonçalves, em “usucapião especial rural, também denominada pro labore, e usucapião especial urbana, também conhecida como pró-moradia”[53].
A usucapião especial rural, ou pro labore, tem como finalidade manter o homem no campo, evitando-se as emigrações para os grandes centros urbanos que decorrem das deficiências encontradas nas áreas rurais. Assim sendo, é que a Lei nº 6.969, de 10 de dezembro de 1981, que dispõe sobre a aquisição, por usucapião especial, de imóveis rurais, em seu art. 12 estabelece que: “Todo aquele que, não sendo proprietário rural nem urbano, possuir como sua, por 5 (cinco) anos ininterruptos, sem oposição, área rural contínua, não excedente de 25 (vinte e cinco) hectares, e a houver tornado produtiva com seu trabalho e nela tiver sua morada, adquirir-lhe-á o domínio, independentemente de justo título e boa-fé, podendo requerer ao juiz que assim o declare por sentença, a qual servirá de título para transcrição no Registro de Imóveis”. No entanto, apesar de o citado artigo mencionar 25 (vinte e cinco) hectares, a Constituição Federal, no caput do art. 191, ampliou essa área para 50 (cinquenta) hectares.
Carlos Roberto Gonçalves explica que a:
Usucapião especial rural não se contenta com a simples posse. O seu objetivo é a fixação do homem no campo, exigindo ocupação produtiva do imóvel, devendo neste morar e trabalhar o usucapiente. Constitui a consagração do princípio ruralista de que deve ser dono da terra rural quem a tiver frutificado com o seu suor, tendo nela a sua morada e a de sua família. Tais requisitos impedem que a pessoa jurídica requeira usucapião com base no dispositivo legal em apreço porque ela não tem família nem morada. Tal modalidade não exige, todavia, justo título nem boa-fé[54].
É de bom alvitre lembrar que aos requisitos dispostos na Constituição, há de se adicionar os outros requisitos dispostos em lei, como a prova de que ocupa as terras com o ânimo de dono. Decisão do STF é bastante esclarecedora nesse sentido, quando afirma que:
3. Mera permissão ou tolerância não enseja a declaração da prescrição aquisitiva, faltando ao postulante prova da posse com ‘animus domini’ requisito indispensável na ação de usucapião.
No tocante ao usucapião especial, os autores não comprovaram os demais requisitos. Ainda que a área seja produtiva e inferior a 50ha, sirva de moradia aos autores, e não sejam eles proprietários de outros imóveis, não provaram o principal requisito, no caso, que detêm a posse com ânimo de donos[55].
A aquisição de propriedade por meio da usucapião especial urbana tem sido utilizada naqueles casos em que o proprietário abandona o imóvel e deixa de cobrar os alugueres estabelecidos no contrato de locação. Se essa situação perdura para além dos cinco anos, o locatório pode utilizar do instituto para a aquisição do imóvel. Jurisprudência do STJ já julgou neste sentido:
3 - De fato, o conjunto probatório acostado aos autos demonstra que o apelado efetivamente abandonou o imóvel, bem como o contrato de locação, deixando a coisa suscetível de ser usucapida e favorecendo o exercício da alegada posse mansa e pacífica pela apelante, que deixou de pagar os alugueres, com manifesto animus domini ou animus rem sibi habendi (ânimo de ter a coisa como sua).
5 - O abandono do imóvel pelo apelado, notadamente diante da ausência de cobrança dos alugueres por um longo período, deixa de qualificar o não pagamento destes como simples mora e torna possível sua qualificação como ato que exterioriza o animus domini.
6 - A partir do momento em que o apelado renunciou ao contrato de locação, não dando continuidade à relação locatícia, abandonando o imóvel e deixando de cobrar os alugueres, a apelante passou a ter a coisa como sua, com ânimo de dona, ininterruptamente e sem oposição, transmudou-se a posse para ad usucapionem, apta, portanto, a deflagrar a aquisição da propriedade pela usucapião, desde que observados os requisitos objetivos do tempo e tamanho da área usucapida.
8 - Diante disso, considerando que a apelante passou a ter a coisa como sua a partir de fevereiro de 1997, quando do ajuizamento da presente ação de despejo, em novembro de 2002, já havia transcorrido prazo superior a cinco anos.
11 - O instituto da usucapião especial urbana tem por objetivo, como sabido, a efetivação do direito fundamental à moradia, tendo em vista o fato de o possuidor ou ocupante dar à propriedade a exigida função social. Recurso Provido[56].
Carlos Roberto Gonçalves explica que para a utilização da usucapião especial não é necessário o justo título nem a boa-fé, e explica que por se tratar “de inovação trazida pela Carta de 1988, (...) não se incluem no preceito constitucional as posses anteriores. O prazo de cinco anos só começou a contar, para os interessados, a partir da vigência da atual Constituição”[57]. Pois, não fosse dessa forma, a lei teria um caráter retroativo para as posses anteriores, o que ocasionaria prejuízos aos proprietários pela vigência de normas posteriores aos fatos.
Quanto à usucapião urbana individual e coletiva, está prevista na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto das Cidades. Tal dispositivo veio para regular os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Como se sabe, a população rural tende a migrar para as grandes cidades, o que exigia a elaboração de um diploma que estabelecesse normas de política urbana de forma a assegurar o bem-estar social com a regulação do uso da propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental, conforme o disposto no art. 2º da referida norma.
Conforme Regis Fernandes de Oliveira, citado por Carlos Roberto Gonçalves, a necessidade dessa lei adveio:
Das ocupações irregulares nos grandes conglomerados urbanos. A invasão de áreas, a falta de fiscalização, a invasão de mananciais, o medo da perda da posse por famílias de baixa renda, a falta de um ‘papel’ que lhes dê legitimidade sobre a posse, a venda de ‘propriedades’, barracos e construções malfeitas, tudo a gerar um conflito social sem precedentes... O que mais querem os moradores é a regularização da ocupação. Para tanto, agora, a lei veio a trazer alguns instrumentos de impacto urbano que podem envolver a legitimação da posse, pacificando a sociedade e dando às grandes cidades condições de desenvolvimento saudável[58].
Em parte, esse instituto tenta colocar um freio no crescimento desordenado das grandes cidades, bem como regulamentar as ocupações de terras e favorecer o bem-estar social, além de conceder uma destinação digna a muitos imóveis que se acham desocupados nos grandes centros urbanos. Assim sendo, nessa Lei estão dispostos dois tipos de usucapião que são a urbana individual e a urbana coletiva, que fazem parte dos instrumentos utilizados pelo Estatuto da Cidade para alcançar sua finalidade em promover o bem-estar social.
É indispensável observar que, a despeito da concessão de usucapião aos que preencherem os requisitos legais, os tribunais vêm observando com o máximo rigor sobre tais requisitos de forma a não estabelecer-se a usucapião indevidamente. É o caso de processo de apelação cível de 19 de março de 2008, do TJRS que teve como Relator Pedro Celso Dal Pra, verbi gratia:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. USUCAPIÃO ESPECIAL URBANO. AUSÊNCIA DE PROVA DA UTILIZAÇÃO DO IMÓVEL PARA MORADIA. A posse própria do pretendente á usucapião especial urbana e/ou sua família no imóvel é requisito imprescindível para acolhimento do seu pedido, por força da regra contida no art. 183 da Constituição da República. Inviabilidade, assim, pretender somar a posse do proprietário anterior, ao escopo de implementar o requisito temporal. NEGARAM PROVIMENTO. UNÂNIME. (Apelação Cível Nº 70022144687, Décima Oitava Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Pedro Celso Dal Pra, Julgado em 28/02/2008)[59].
6.2. Da Expropriação
A propriedade, outrora considerada como direito absoluto, poderá ter seus direitos relativizados ou mesmo extintos, se seu legítimo dono não cumprir com os requisitos mínimos estabelecidos em lei. Afora a perda pela usucapião, o proprietário ainda corre o risco de ficar sem suas terras por outras formas estabelecidas em lei, como na expropriação. No entanto, na expropriação ou desapropriação indireta haverá uma indenização como forma de reparar o prejuízo sofrido pelo proprietário. É nessa linha que Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald explicam que “a desapropriação se explica pelo fato do proprietário ser privado de seu direito subjetivo mediante indenização, ao contrário da aquisição pela usucapião que não comporta qualquer tipo de compensação ao antigo titular”[60].
Na mesma linha, Carlos Roberto Gonçalves afirma que a expropriação ou “desapropriação é instituto de direito público, fundado no direito constitucional e regulado pelo direito administrativo, mas com reflexo no direito civil, por determinar a perda de propriedade do imóvel, de modo unilateral, com a ressalva da prévia e justa indenização”[61].
Fundamentado no texto constitucional, o Código Civil dispõe sobre a expropriação em seu art. 1.275, ao afirmar que se pode perder a propriedade por desapropriação (inciso V), e no § 3º do art. 1.228, no qual dispõe que “o proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente”. Existe também outra forma de desapropriação que é aquela estabelecida no § 4º, no qual estabelece que se “o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante”. A justa indenização em dinheiro ao proprietário será feita na forma do § 5º.
Infere-se do inciso XXIV do art. 5º da Carta Magna que as desapropriações podem acontecer por necessidade ou utilidade pública, e/ou por interesse social.
Dessa forma, pode-se ter a expropriação por interesse social quando uma área é ocupada por um considerável número de pessoas, o que viabiliza ao Judiciário conceder a propriedade a essas pessoas com a justa indenização ao proprietário, o que caracteriza uma desapropriação judicial por não ter sido dada nem pelo Legislativo nem pelo Executivo. Há que se convir que essa indenização nem sempre é feita em dinheiro, podendo também ser realizada com Títulos da Dívida Agrária - TDA, pagáveis em vinte anos.
É o que dispõe o art. 184 e seus parágrafos: “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei”. A ação de desapropriação, pela União, será executada após o decreto que declarar o imóvel como de interesse social (§ 2º).
Apesar de a indenização pelo não cumprimento da função social ser em TDA, as benfeitorias úteis e necessárias deverão ser indenizadas em dinheiro. Como forma de estimular e facilitar as transferências de propriedade, haverá isenção dos impostos federais, estaduais e municipais.
Em Recurso Especial do Rio Grande do Sul de 19 de novembro de 2008, o Relator Ministro LUIZ FUX, assim se pronunciou acerca de desapropriação para fins de reforma agrária:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO. SUBSTITUIÇÃO DE PRECATÓRIO POR TDA's. POSSIBILIDADE.
1. A desapropriação para o fim de reforma agrária compete à União, tendo como fundamento o interesse social, e como objeto o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.
2. A expropriação perfaz-se mediante prévia e justa indenização em Títulos da Dívida Agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 (vinte) anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei, no que pertine à terra nua, sendo certo que as benfeitorias úteis e necessárias devem ser indenizadas em dinheiro, via de regra (artigo 184, § 1.º, da CF/1988).
3. A interpretação teleológica da norma constitucional conduz ao entendimento de que as benfeitorias citadas são indenizadas em dinheiro, porquanto essa reparação faz-se de forma mais breve em razão da distinção entre a perda de propriedade adquirida outrora e de benfeitorias empreendidas a posteriori, por isso que razoável entrever-se regra mater que tem como destinatário favorecido o expropriado.
5. Interpretação constitucional à luz do cânone da razoabilidade e da ponderação de bens, técnica escorreita de interpretação pós-positivista das normas constitucionais na visão de Dworkin e Alexy [62].
O STJ também é do entendimento que a desapropriação indireta serve para solucionar conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princípio da função social, conforme Recurso Especial nº 628588/SP de 01/08/2005, que teve como Relator para o Acórdão, o Ministro Teori Albino Zavascki; eis o entendimento:
A chamada “desapropriação indireta” é construção pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princípio da função social das propriedades, nas hipóteses em que a Administração ocupa propriedade privada, sem observância de prévio processo de desapropriação, para implantar obra ou serviço público.
6.3. A Concessão de Direito Real de Uso
Hely Lopes Meirelles define a concessão de uso como “o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo a sua destinação específica”[63], ou seja, é um contrato intuitu personae ou personalíssimo, pois a utilização é exclusiva do particular, sinalagmático pois é bilateral, executado entre a Administração Pública e o particular, poderá ser oneroso ou gratuito e é também comutativo pois os contratantes conhecem ab initio suas respectivas obrigações.
A concessão de direito real de uso foi introduzida no art. 1.225 do Código Civil, por meio da Lei nº 11.481, de 2007, sendo lhe atribuída o privilégio de direito real por estar inserida dentro do rol taxativo do art. 1.225:
Mediante a concessão de direito real de uso, a administração pública pode ceder o uso de bens de seu domínio para o particular, de forma remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, sob a forma de direito real resolúvel, para o desenvolvimento e implementação de atividades socioeconômicas que sejam relevantes para o interesse público. É o que se depreende do art. 7º, caput, do Decreto-lei nº 271, de 28.2.1967, conjugado com o disposto no art. 17, § 2º, da Lei nº 8.666, de 21.6.199 [64].
O art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, Lei da Licitações e Contratos para a Administração Pública, dispõe que: “A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública.
Ainda de acordo com o mesmo artigo do dispositivo legal ora comentado, pode haver rescisão automática da concessão, dispensada notificação, nos casos em que haja declaração de utilidade, ou necessidade pública ou interesse social. Também a alienação aos legítimos possuidores diretos ou, na falta deles, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.
É dentro desses aspectos que o Poder Público realiza a função social destinando bens de sua propriedade para o uso particular.
7. Casos Jurisprudenciais
Devido a sua grande extensão territorial, no Brasil é constante a disputa pela titularidade de posse e de propriedade. Essas questões, quando não são resolvidas no âmbito privado por meio da auto composição, são levadas ao Judiciário, a fim de que ele cumpra sua função constitucional e estabeleça a quem e em que medida cabe o direito. Assim sendo, serão postos em tela dois casos em que se discutiam a tutela possessória em detrimento do direito de propriedade. O primeiro envolve o Poder Público no Distrito Federal com a litigância sobre a concessão de terras na Área de Proteção Ambiental da Bacia de São Bartolomeu; o segundo ocorreu na área que ficou conhecida como a Favela do Pullman em São Paulo.
7.1. Área de Proteção Ambiental da Bacia de São Bartolomeu
A Bacia de São Bartolomeu foi transformada em Área de Proteção Ambiental – APA – por meio da Lei nº 9.262, de 12 de janeiro de 1996, que em seu art. 1º estabelece que o Poder Executivo do Distrito Federal ficará responsável pela administração e fiscalização da referida área criada pelo Decreto nº 88.940, de 7 de novembro de 1983.
Surgidas como forma de proteger o meio ambiente, essas áreas podem ser definidas como:
Uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais. A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas. [65].
Os rios, como fontes de água e alimentos, desempenham papel essencial para a vida humana, que, em muitos casos, necessitam da intervenção do Poder Público para sua proteção. Seguindo as tendências de amparo ao meio ambiente é que o governo decidiu por proteger essa bacia de água contra devastações e poluições causadas pelo homem.
A Bacia de São Bartolomeu faz parte do grande manancial de água do Distrito Federal e:
Ocupa quase um terço do território do DF. Quase 7% dela está tomada de condomínios irregulares. Na região, há parcelamentos de baixa renda como o Arapoanga e Vale do Amanhecer, em Planaltina, e condomínios de classe média e alta, no Jardim Botânico e no Grande Colorado. As restrições analisadas pelo levantamento da Universidade Católica foram construções em áreas de preservação permanente e áreas proibidas para parcelamentos com base no Plano Diretor de Ordenamento Territorial (Pdot). A exploração indevida das águas subterrâneas, com excesso de poços perfurados, e o lançamentos de esgotos sem tratamento em mananciais são os principais problemas ecológicos na bacia[66].
Percebe-se, assim, o risco que essa ocupação desordenada representa para o abastecimento, atual e futuro, de água da região do Distrito Federal, pois “o crescimento rápido e desordenado de condomínios irregulares sobre a Bacia do São Bartolomeu causa danos ambientais e pode comprometer até mesmo o abastecimento de água no Distrito Federal”[67].
Mas, a despeito de todos esses problemas, a comunidade que residia próximo à Bacia do São Bartolomeu reivindicava por uma regularização de suas terras, e clamava por uma solução por parte das autoridades políticas.
As áreas de proteção ambiental exercem uma função social na medida em que protegem o meio ambiente, tornando-o mais adequado a uma vida saudável e digna, conforme o exigido e disposto na Constituição e na legislação pertinente. Neste sentido o STJ tem julgado, conforme o Recurso Especial nº 821083/MG, por meio do Relator Ministro LUIZ FUX, em 25/03/2008, verbi gratia: “A Constituição Federal consagra em seu art. 186 que a função social da propriedade rural é cumprida quando atende, seguindo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, a requisitos certos, entre os quais o de “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente”.
A partir da promulgação da Lei nº 9.262, que autorizou a venda das áreas localizadas na Bacia do Rio São Bartolomeu, a Procuradoria Geral da República ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a norma na parte relacionada ao art. 3º e seus parágrafos. A ADIN foi julgada improcedente:
Na ementa do Acórdão tem-se um panorama completo de seu conteúdo:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 30, §§, DA LEI N. 9.262, DE 12 DE JANEIRO DE 1.996, DO DISTRITO FEDERAL. VENDA DE ÁREAS PÚBLICAS PASSÍVEIS DE SE TORNAREM URBANAS. TERRENOS LOCALIZADOS NOS LIMITES DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL - APA DA BACIA DO RIO SÃO BARTOLOMEU. PROCESSO DE PARCELAMENTO RECONHECIDO PELA AUTORIDADE PÚBLICA. VENDAS INDIVIDUAIS. AFASTAMENTO DOS PROCEDIMENTOS EXIGIDOS NA LEI N. 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO. INEXIGIBILIDADE E DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 37, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INOCORRÊNCIA.
1. A dispensa de licitação em geral é definida no artigo 24, da Lei n. 8.666/93; especificadamente - nos casos de alienação, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social, por órgãos ou entidades da administração pública - no seu artigo 17, inciso I, alínea f. 2. 2. Há, no caso dos autos, inviabilidade de competição, do que decorre a inexigibilidade de licitação (art. 25 da lei). O loteamento há de ser regularizado mediante a venda do lote àquele que o estiver ocupando. Consubstancia hipótese de inexigibilidade, artigo 25. [68].
Conforme notícias colhida no portal da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP, tem-se que:
A venda direta de lotes em condomínios irregulares do Distrito Federal foi garantida pelo Supremo Tribunal Federal em 18 de abril. Por 7 votos a 3, os ministros julgaram improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade que questionava a lei federal 9.262/96. A legislação garante aos moradores de condomínios na APA do São Bartolomeu o direito de comprar os lotes ocupados irregularmente sem licitação. A área de proteção ambiental tem 126 condomínios, com 180 mil moradores, a maioria de classe média.
Mas o julgamento do STF abriu precedente para que os parcelamentos também fossem beneficiados. A lei 9.626 é de autoria do então deputado José Roberto Arruda e do deputado Augusto Carvalho. A legislação determina que os lotes sejam avaliados e vendidos aos ocupantes pelo preço da terra nua, ou seja, sem levar em consideração as benfeitorias realizadas pelos moradores, como rede de iluminação e pavimentação de ruas. Mas a legalização depende ainda de muitos fatores. Só podem ser vendidos os lotes de parcelamentos que já têm licenças ambientais aprovadas e projeto urbanístico analisado pelo GDF[69].
Apesar de todos os obstáculos e críticas em relação à venda de terras da Área de Bacia de São Bartolomeu, principalmente devido a dispensa de licitação, a fixação dos possuidores naquela área já havia se transformado numa situação de fato, que deveria ter sido coibida no seu início, e se não foi tomada nenhuma providencia, a priori, dúvidas não há de que houve uma concretização da função social da posse, na medida em que, o Estado, ao perceber a sua omissão quanto a devida fiscalização, e até mesmo com sua anuência tácita, conferida por meio da aplicação de recursos como energia elétrica, transporte urbano e toda infraestrutura necessária. O desfecho deste caso, com o julgamento da ADIN configurou a maior expressão da função social da posse.
7.2. A Favela do Pullman – São Paulo
O caso da Favela do Pullman foi outro fato exemplar de cumprimento da função social da posse em detrimento daqueles que não agiram com a diligência necessária à proteção de suas propriedades e, como consequência, sofreram as sanções impostas pela lei, tudo em prol da função social por meio da regularização fundiária.
Conforme notícias publicadas no portal do STJ:
A área era composta por nove terrenos no Loteamento Vila Andrade, em Santo Amaro, na capital paulista, que passaram por processo de favelização na área conhecida como “Favela do Pullman”, próxima ao Shopping Sul. Com a decisão, os atuais moradores têm reconhecido o direito à posse das áreas. O loteamento foi criado em 1955. Segundo o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP), a ocupação da favela teve origem há mais de 20 anos e está consolidada, tendo infra-estrutura fornecida pelo Poder Público, como água, iluminação pública e domiciliar, obras de alvenaria e algum comércio, pobre, mas indicador de uma vida urbana estável[70].
É digno de nota que, apesar do abandono da área por parte dos proprietários e pelo longo decurso de tempo, “a primeira instância da Justiça paulista havia considerado a ação procedente, determinando a desocupação da área pelos réus, sem direito à retenção por benfeitorias e tendo que pagar indenização pela ocupação”[71].
No entanto, após recurso ao TJSP a sentença foi reformada de forma que “O TJ paulista reformou a decisão para dar provimento à apelação dos réus e inverter os ônus de sucumbência, concluindo pela extinção da propriedade, ante o seu desaparecimento, em concreto”[72].
Após a reforma da sentença pelo Tribunal de Justiça de São Paulo - TJSP, os proprietários originais das terras recorreram para o STJ:
Sustentando que o acórdão deu provimento à apelação por razões não suscitadas nos autos: a prevalência da função social da terra e o perecimento do direito de propriedade. Ainda, afirmaram, a decisão importaria em “verdadeira expropriação de bens particulares”. Os réus contra-argumentaram sustentando que ao juiz cabe aplicar o direito aos fatos expostos, e não apenas deliberar segundo a fundamentação apresentada pelas partes. Para o ministro Aldir Passarinho Junior, relator, o loteamento nunca chegou a ser efetivado. Dez anos após sua criação, era um “completo matagal, sem qualquer equipamento urbano, portanto inteiramente indefinidos, no plano concreto, os lotes dos autores”. A favelização, afirma, iniciou-se logo depois, solidificada ao longo dos anos, resultando em uma estrutura urbana diferente do plano original e chancelada pelo Poder Público, ao instalar água, luz, calçamento e outras infra-estruturas. “Chama a atenção a circunstância de que até uma das ruas também fora desfigurada, jamais teve papel de via pública”, completou. Afirma o relator que, quando proposta a ação de reivindicação de posse, já não era mais possível reconhecer os lotes em sua configuração original, em razão do abandono verificado desde a criação do loteamento. “Nesse prisma, perdida a identidade do bem, o seu valor econômico, a sua confusão com outro fracionamento imposto pela favelização, a impossibilidade de sua reinstalação como bem jurídico no contexto atual, tem-se, indubitavelmente, que o caso é, mesmo, de perecimento do direito de prosperidade”, concluiu o ministro Aldir Passarinho Junior. O ministro ainda destacou que as provas trazidas nos autos não podem ser reapreciadas pelo STJ, e a decisão do tribunal local, baseada em tais provas, teria aplicado corretamente no caso a perda de propriedade em razão do abandono[73].
No caso em tela, diferentemente do anterior, o que se observa é um total descaso dos proprietários por suas terras. Compram e abandonam, talvez com a falsa percepção de que tenham feito um mal negócio. Essas terras são invadidas, o Poder Público implanta toda uma infraestrutura e, consequentemente, valorizam. Só então os proprietários percebem que não deviam ter abandonado e tentam recuperar por meio de ação reivindicatória, na qual, na maioria dos casos, já não é mais possível pois o decurso de tempo retirou o poder que tinham sobre suas terras. Dormientibus non succurrit jus.
O instituto da posse remonta à Antiguidade, decorrente de crenças religiosas, pelas quais a família permanecia em áreas determinadas como forma de cultuar os mortos, não podendo abandonar o local, nem tampouco era permitido a presença de intrusos, ou seja, os mortos só podiam ser cultuados pelos membros da mesma família.
Com o crescimento dos grandes centros urbanos e com a insistência de cada vez mais em ocupar as grandes cidades, as terras disponíveis foram ficando escassas, ou a demanda por elas tornou-se maior que a oferta, pelo menos nessas áreas. Já não se podia mais utilizar-se das posses de terras da maneira que mais conviessem aos possuidores. Eles não poderiam, por exemplo, tornar as terras estéreis de maneira a nada produzirem para o consumo de uma população que a cada dia mais exige alimentos e bens para suas necessidades básicas.
Exigia-se uma finalidade, uma função social. O proprietário já não poderia se utilizar da maneira que mais lhe interessasse os seus bens. O direito de propriedade haveria por deixar de ser absoluto para relativizar-se em prol de toda uma coletividade.
A propriedade também mudou a forma de como era vista pelo Estado. Antes direito individual, hoje elevado à categoria de direito fundamental, tutelado pela Constituição. Antes poder absoluto, hoje limitado em função da destinação social que lhe é imposta. Já não se pode dispor da propriedade da maneira que melhor convenha. Há que se observar se ela cumpre com sua função social determinada pela Constituição em detrimento de um individualismo proprietário.
Há que se levar em conta, também, o que diz respeito à proteção do meio ambiente. É imperativo que o Estado proteja essas áreas mais que quaisquer outras, pois se trata de um interesse difuso, coletivo.
Diante disso, é que o Estado tem o poder/dever de zelar pela correta observância e aplicação da função social da posse, com a utilização do poder de polícia, bem como por meio do emprego de uma legislação que tutele os interesses coletivos em detrimento dos individuais, quando esses não estiverem dando uma finalidade social à sua posse ou propriedade.
[1] Adam Smith in A Riqueza das Nações, p. 44-45.
[2] Disponível em: http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_141/r141-08.pdf. Acesso em 25 abr. 2009.
[3] Bobbio in Da Estrutura à Função, p. 53.
[4] Bobbio in Da Estrutura à Função, p. 68.
[5] Ib idem, p. 136.
[6] Bobbio in Da Estrutura à Função, p. 71-72.
[7] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in op. cit., p. 11.
[8] Alexandre de Moraes in Direito Constitucional, p. 305.
[9] André Ramos Tavares in Curso de Direito Constitucional, p. 597.
[10] Rawls in op. cit. p. 64
[11] Disponível em: . Acesso em: 24 abr. 2009.
[12] Rawls in op. cit., p. 66.
[13] Ib idem.
[14] É a outra forma de como é conhecido o ponto ótimo de Pareto.
[15] Segundo Dworkin, o ótimo de Pareto é o mesmo que o princípio da eficiência, in op. cit, p. 353.
[16] Dworkin in Uma Questão de Princípio, p. 353-354.
[17] Rosenvald in op. cit., p. 29.
[18] Lévy, Jean-Philippe. História da Propriedade. Lisboa: Editorial Estampa, 1973, p. 5.
[19] Cretella Júnior in op. cit. p. 118.
[20] Cretella Júnior in op. cit. p. 127.
[21] Ihering in Teoria Simplificada da Posse, p. 12.
[22] Fustel de Coulanges in Cidade Antiga, p. 21.
[23] Fustel de Coulanges in Cidade Antiga, p. 69.
[24] De acordo com Fustel de Coulanges “o fogo sagrado” era a obrigação que tinha todo chefe de família manter aceso, indefinidamente, as chamas de um fogo em que deveria obedecer a determinados rituais. Esse fogo deveria ser mantido dia e noite. A noite, o fogo era coberto com cinza os carvões, para não consumir-se e pela manhã, era novamente reavivado. A extinção desse fogo acarretaria a da família obrigada a mantê-lo. Além do mais, a religião distinguia as árvores que podiam ser usadas a fim de manter o fogo puro e livre de impurezas.
[25] Ibidem, p. 69.
[26] Ibidem, p. 72.
[27] Fustel de Coulanges in op. cit., p. 70.
[28] Wolkmer in Fundamentos da História do Direito, p. 94.
[29] Wolkmer in Fundamentos da História do Direito, p. XVI.
[30] [Digesta 41.2.12.1] Nada tem de comum o domínio com a posse.
[31] Jhering, Rudolf von. Teoria Simplificada da Posse. São Paulo: Edipro, 1999, p. 3.
[32] Cretella in op. cit. p. 127.
[33] Orlando Gomes in Direitos Reais, p. 22.
[34] Rosenvald in op. cit. p. 39.
[35] Ana Rita Vieira Albuquerque in Da Função Social da Posse, p. XV.
[36] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in Direitos Reais, p. 42.
[37] Ana Rita in op. cit., p. 40-41.
[38] Ihering Teoria Simplificada da Posse, p. 8.
[39] Existem casos de propriedade sem posse como ocorrem nos casos estabelecidos noCódigo de Processo Civill de 1939 – art. 3811: a) aos adquirentes de bens, para haverem a respectiva posse, contra os alienantes ou terceiros que os detivessem; b) aos administradores e demais representantes das pessoas jurídicas, para haverem dos seus antecessores a entrega dos bens pertencentes à pessoa representada; c) aos mandatários, para receberem dos antecessores a posse dos bens do mandante. Violado o direito, nasce para o titular a pretensão (art. 189, Código Civil de 2002), e essa pretensão é feita por meio da ação de ‘imissão na posse’, que Pontes de Miranda define como “A ação típica é a de imissão na posse (interdicta adipiscendae possessionis), que supõe ainda não se ter a posse e tem por fito, precisamente, obtê-la. A ação de imissão nunca foi possessória; foi e é petitória”. Tratado de Direito Privado – Tomo 5
[40] Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/2009978/apelacao-civel-ac-13197-go-20073500013197-2-trf1>. Acesso em: 02 mai. 2009.
[41] Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&página=sumula _601_700>. Acesso em: 02 mai. 2009.
[42] Disponível em: <http://www.stj.jus.br/internet_docs/jurisprudencia/sumulas/verbetes_asc.txt>. Acesso em: 02 mai. 2009.
[43] Caroline Dias Andriotti e Guilherme Calmon Nogueira da Gama in Função Social no Direito Civil, p. 16.
[44] Venosa in op. cit., p. 215.
[45] Sílvio de Salvo Venosa in Direito Civil: Direitos Reais, p. 26.
[46] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in op. cit., p. 31.
[47] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in op. cit., p. 38.
[48] Dicionário Jurídico Brasileiro, p. 244.
[49] Disponível em: <http://www.donnini.com.br/site/conteudo/artigos/artigo3.htm>. Acesso em: 12 mai. 2009.
[50] A forma originária de aquisição de propriedade é aquela que ‘não provém de nenhum título anterior’, conforme Hely Lopes Meirelles op. cit., p. 548, ou, conforme as palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao citar Celso Antônio Bandeira de Mello, “diz-se originária a forma de aquisição da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a alguém não se vincula a nenhum título anterior, isto é, não procede, não deriva, de título precedente, portanto, não é dependente de outro. É causa autônoma, bastante por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade”. É precisamente o que ocorre na desapropriação, em que a transferência forçada do bem para o patrimônio público independe de qualquer vínculo com o título anterior de propriedade; não interessa, para fins de expropriação, verificar se se tratava de título justo ou injusto, de boa ou de má-fé. (Direito Administrativo, p. 170-171 )
[51] Disponível em http://www.tjrs.jus.br/site_php/jprud2/ementa.php. Acesso em: 05 mai. 2009.
[52] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in op. cit., p. 286.
[53] Carlos Roberto Gonçalves in Direito das Coisas, p. 252.
[54] Carlos Roberto Gonçalves in op. cit., p. 253.
[55] Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=usucapião%20e%20 especial%20e%20rural%20NAO%20S.PRES.&base=baseMonocraticas. Acesso em: 06 mai. 2009.
[56] Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/decisoes/doc.jsp?livre=usucapi%E3o+adj4+especial+e+urbana&&b= DTXT&p=true&t=&l=10&i=1. Acesso em: 06 mai. 2009.
[57] Carlos Roberto Gonçalves in op. cit., p. 254.
[58] Carlos Roberto Gonçalves in op. cit., p. 253.
[59] Disponível em: . Acesso em: 06 mai. 2009.
[60] Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald in op. cit., p. 43.
[61] Carlos Roberto Gonçalves in op. cit., p. 293.
[62] Disponível em: http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp?tipo_visualizacao=RESUMO&livre=%22fun% E7%E3o+social%22+dworkin&b=ACOR Acesso em: 25 abr. 2009
[63] Hely Lopes Meirelles in op. cit., p. 480.
[64] França, Vladimir Da Rocha. Disponível Em: <http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/pdf/pdf_171/r171-15.pdf>. Acesso em: 06 mai. 2009.
[65] Disponível em: http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./snuc/index.html&conteudo=./snuc/snuc6. html. Acesso em: 07 mai. 2009.
[66] Disponível em: <http://www.ucb.br/005/00502001.asp?ttCD_CHAVE=2009>. Acesso em: 07 mai. 2009.
[67] Ib idem.
[68] Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/indiceAdi/listarIndiceAdi.asp. Acesso em 06 mai. 2009.
[69] Disponível em: http://www.conamp.org.br/04_arquivos/clipping/100807.htm. Acesso em: 06 mai. 2009.
[70] Disponível em: http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=368&tmp.texto=78720. Acesso em: 07 mai. 2009.
[71] Disponível em: http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=368&tmp.texto=78720. Acesso em: 07 mai. 2009.
[72] Disponível em: http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=368&tmp.texto=78720. Acesso em: 07 mai. 2009.
[73] Disponível em: http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=368&tmp.texto=78720. Acesso em: 07 mai. 2009.
Disponível em: https://edeziomuniz.jusbrasil.com.br/artigos/111827004/da-funcao-social-da-posse
Jesimiel Santos
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