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Timestamp: 2015-04-21 06:33:48+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 6', 'artigo 1', 'artigo 19', 'artigo 1', 'artigo 5', 'artigo 5', 'in casu', 'in casu', 'artigo 9']

Natureza jurídica do Inquérito Civil Público: - Jus Navigandi
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Natureza jurídica do Inquérito Civil Públicobreve estudo do seu ocaso e o Ministério Público do Trabalho
Publicado em 07/2000. Atualizado em 09/2001.
Natureza jurídica do Inquérito Civil Público:
Assuntos:Ministério Público do TrabalhoDireito Processual do Trabalho
O escopo do presente trabalho é traçar um análise
jurídica da natureza jurídica do inquérito civil público como instrumento do
Ministério Público do Trabalho, para a viabilização da melhor tutela dos
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos no campo das relações
de trabalho, sabendo que na atualidade não temos uma norma interna que regule o
seu procedimento, como houve a Resolução n º 24 do Conselho Superior
Ministério Público do Trabalho, de 27 de maio de 1997 e que substituiu a
anterior Instrução normativa n° 01/93 da Procuradoria Geral do Trabalho,
Compreendemos que uma vez que a Lei permite a composição
dentro do ICP é porque muito mais que meio preparatório de ação civil
pública, situa-se como mais um instrumento de viabilização de meios
alternativos de acesso a justiça, não deixando a esfera judicial como a única
possível, mas a derradeira.
No presente trabalho nos propomos no âmbito do MPT
identificar a natureza jurídica do ICP via a moderna concepção do "due
process of law",, e o que pode resultar do ICP, seja composição ou
propositura de ação civil pública.
2.Interesses que podem ser objeto de ICP
O Inquérito Civil Público surgiu com a Lei de Ação Civil
Pública (Lei n. 7.347/85), que como sabemos ainda não previa a tutela dos
interesses individuais homogêneos, o que restou superada a discussão da
possibilidade de tutela por meio de ACP destes interesses ao lado dos difusos e
coletivos(1).
Porém, percebemos que os artigos 1o. e 2o. da Resolução
MPT no. 24/97, dispõem que o ICP poderá ser instaurado em face de ocorrência
de lesão a interesses difusos, coletivos e em face a práticas que transcendam
o interesse meramente individual, referentes a direitos sociais indisponíveis
ligados às relações de trabalho, não havendo manifestação explicita quanto
a investigação sobre a lesão de interesses individuais homogêneos.
O artigo 6o., VII, alineas "a" e "d" da
Lei Compmentar no 75/93, onde a alínea "d" se refere expressamente a
promoção do ICP para a proteção de "outros interesses individuais
indisponíveis, homogêneos, sociais, difuso e coletivos", é o fundamento
legislativo legitimador para se apurar via ICP todos os tipos de interesses
metainviduais, especialmente referente aos interesses individuais homogêneos no
campo das relações de trabalho.
Como defendemos alhures a possibilidade dos interesses
individuais homogêneos serem defendidos por meio de ACP, legitimado o MPT,
corolário pode ser apurada a sua lesão ou ameaça em ICP(2), assim como os
interesses difusos e coletivos, desde que relacionados às relações de
3. Natureza jurídica do ICP
O artigo 1 º da Resolução n º 24/97 - CSMPT, hoje
revogada preceituava de forma veemente que o Inquérito Civil Público (ICP),
como um procedimento de natureza administrativa e inquisitorial,
forte expressão não prevista na Lei 7.347/85 e na Lei Complementar 75/93.
Em nossa singela opinião, melhor que não mais exista a
referida norma, pois ela soava mais como convite a beligerância do que a uma
necessidade legislativa de melhor conformação do instituto, o que data vênia,
vai na contramão da moderna tendência processual das formas alternativas de
solução dos conflitos, onde o consenso e o diálogo estão na ordem do dia.
Destaca-se que até mesmo o nosso Código de Processo Penal, quando trata do
Inquérito Policial, dos artigos 4o. a 23, não prevê no mesmo tom a natureza
Lógico que sabemos que qualificar um conjunto de atos como
procedimento administrativo e inquisitorial não significa dizer que
dentro do seu desenrolar exista um juízo divino onde a verdade está posta pelo
acusante /apurador de um lado e doutro está o acusado/apurado que deve
submeter-se de forma total ao primeiro de forma que o erro latente seja
desvelado de forma imediata.
A bem verdade vale registrar que tecnicamente sabemos que o
qualificativo inquisitorial significa dizer que o procedimento pode ter o seu
início ex-offício, sem que o Órgão/Autoridade responsável pela
investigação necessite ser provocado, como normalmente ocorre no procedimento
inquisitorial por excelência do direito brasileiro o Inquérito Policial, ao
contrário dos procedimentos judiciais.
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Policial tem um objetivo por excelência que é preparar a ação penal,
partindo da apuração dos fatos tendo o sujeito como mero objeto da
investigação da autoria e forma do delito, aliás é válido transcrever a
exposição de motivos do CP que afirma "o inquérito policial foi mantido
como processo preliminar ou preparatório da ação penal" (grifo
O escopo investigatório como único escopo do Inquérito
Policial, é tão presente, que se no decorrer da apuração dela a autoridade
responsável pela sua condução, por mais que tenha a convicção de que não
ocorreu a lesão ao bem da vida, não pode mandar arquivar os autos de
inquérito (art. 17 do CPP), mesmo naqueles crimes que não são de ação
pública (artigo 19 do CPP).
Compreendemos com isto, data máxima vênia, que não andava
bem a resolução 24/97 do CSMPT que taxativamente delimitava a natureza
jurídica do ICP, como procedimento administrativo e inquisitorial, não que
este não possa ter efetivamente esta natureza, como boas vozes a sustentam, mas
por que com a força destas palavras deixava em primeira plano o elemento
investigatório cominatório que pode resultar da conclusão do procedimento
Destarte, deixar em primeiro plano o escopo investigatório
cominatório do ICP com a força das palavras da definição da natureza
jurídica do ICP, pelo artigo 1o. da revogada resolução no. 24/97 - CSMPT,
pela imediata relação de semelhança que se estabeleceria entre o ICP e o IP,
que cominaria com destaque ao escopo de formação da culpa e provável
ajuizamento de ACP.
O elemento que entendemos deve ser ressaltado em sede de ICP
que é a possibilidade de Composição do Conflito, como expressamente
previsto na Lei 7.347/85, em seu artigo 5o.§ 6o.,
mediante Compromisso de Ajustamento de Conduta. Numa época em que
privilegia-se a atuação do Estado como parceiro da resolução dos conflitos
em detrimento do seu atuar repressivo e cominatório, até mesmo como meio de
aumentar a efetividade do controle social pela conhecida falibilidade do nosso
aparelho jurisdicional, é importante aproveitar-se todas as formas alternativas
de resolução dos conflitos que previstas encontram-se no sistema, como meio de
legitimar os atos do poder e levar a uma menor resistência das partes em
conflito (Luhman).
Merece registro neste sentido a própria atuação do órgão
ministerial trabalhista, em que não se privilegia o atuar repressivo, mas atua
em favor da resolução dos conflitos através da composição.
Trazemos como meio de demonstrar esta assertiva o testemunho
de José Cláudio Monteiro Brito Filho - Procurador do Trabalho da 8 ª Região,
quando noticia que, embora seja inexistente uma regra específica a respeito da
mediação e a atuação do MPT, não está inibida a sua atuação como
mediador de conflitos coletivos, aproximando-se o instituto da Mediação
do instituto da Conciliação/Composição(3), registrando-se, por isto,
que feito o desconto do raciocínio do autor, retro citado, que afirma da
impossibilidade da mediação ser iniciada ex-ofício, no caso da
Conciliação/Composição, da qual pode resultar o Termo de Ajuste de Conduta,
esta pode e deve ser iniciada Ex -offício pelo Membro do MPT, se for o melhor
caminho para a defesa dos interesses coletivos(4) a serem tutelados.
Assim, transcrevemos o raciocínio do citado autor, para
maior fidelidade do seu entendimento que, com as ressalvas feitas no parágrafo
anterior, pode perfeitamente ser aplicado em sede de composição do
conflito coletivo dentro do ICP, quando o autor trata da mediação,
ainda sob a égide da antiga resolução :
" apenas, só poderá
ela ocorrer, entendemos, dentro do procedimento instaurado nos termos da
Resolução no. 28/87, do E. CSMPT - que ‘Dispõe sobre a instauração e
autuação de inquéritos civis públicos e procedimentos investigatórios no
âmbito do Ministério Público do Traballho.
É que acreditamos, pela inexistência de previsão
específica para a mediação, como procedimento autônomo e, só podendo atuar
o MPT na forma da lei, é preciso que ela surja dentro de procedimento
expressamente regulado.
Nada impede, porém, que o procedimento seja aberto, desde
logo, para fim específico de possibilitar a mediação; só não poderá ele,
entretanto, esgotar-se nessa atuação, pelo que não havendo sucesso na
atividade, deverá o membro do MPT prosseguir na apuração, atuando de forma
repressiva, até, se for o caso.
Importante ter em mente, tanto em relação a arbitragem como
no tocante à mediação que, nelas só atuará o membro do Ministério Público
do trabalho se houver solicitação de ambas as partes, não se podendo cogitar
dessas formas de atuação de ofício ou mediante solicitação de, apenas, uma
delas. Os dois meios são voluntários, ou seja, só com o consenso de todos os
conflitantes eles são utilizados.
relevante, também, diz respeito ao sentimento que deve mover o membro do
Ministério Público do Trabalho, nesses casos. Embora a atuação repressiva,
como dito antes, fique latente, não podendo, no mais das vezes, ser ignorada,
deve ser, enquanto age o Ministério Público do Trabalho como àrbitro ou
mediador, relegada a segundo plano, como forma de permitir atuação
Ressalta-se que essas
formas de atuação não constituem, propriamente, novidade para os membros do
constante, em todas as unidades administrativas do MPT, quer na
Procuradoria-Geral, quer nas Procuradorias Regionais sendo contados às centenas
os casos em que, com a mediação de membros da Instituição, conflitos
trabalhistas lograram composição" (IN.Mediação e Arbitragem como Meios
de Solução de Cosnflitos Coletivos de Trabalho : Atuação do Ministério
Público do Trabalho. Revista LTR. Vol 62, no. 03. São Paulo.1998, pág. 350)
Assim, feitas estas considerações cumpre nos apontar os
motivos que nos impelem a uma compreensão mais ampla da natureza jurídica do
Cumpre primeiramente destacar que em nosso sistema jurídico
as noções de "processo" e "procedimento" encontram-se por
vezes tão próximas que numa visão exterior em alguns casos fica difícil
distinguir "procedimento" ou "processo".
Não fazemos a perfeita distinção periférica destes
fenômenos como ocorre no direito Português, como nos dá notícia J. J. Gomes
Canotilho, que leciona :
"Em termos genéricos
o procedimento é a transformação em acto do poder legislativo (e também
administrativo) ou, se se quiser, a concretização da competência legislativa
(e administrativa), enquanto o processo é o modo de desenvolvimento da função
jurisdicional (ou, noutra perspectiva, a concretização da competência
jurisdicional." (.Direito Constitucional. 6 ed. Coimbra : Almedina.1993,
pág 1.027)
Assim que todo conjunto de atos coordenados feitos pelo Poder
Judiciário em exercício de suas atribuições seria "processo" e os
realizados por outros órgãos seriam "procedimentos" ainda, que
presentes nestes a possibilidade de intervenção dos sujeitos, utilizando-se do
Status acitvis processualis ou garantia dos direitos fundamentais através da
participação no procedimento(5).
Assim, embora o direito Português faça esta perfeita
distinção de nomenclatura entre "procedimento" e
"processo", não fecha os seus olhos ao que consideramos o mais
importante fenômeno do moderno direito, que é a abertura de canais de
intervenção e diálogo dentro dos "procedimentos administrativos"
por parte dos sujeitos e cidadãos, a fim de obter maior legitimidade dos atos
Este fenômeno da possibilidade de espaço de manifestação
das razões a fim de influir no caráter decisório, leva dentro de nossa
doutrina à noção de processo, como demonstraremos mais ao norte.
Assim, que para nós antes de saber se um conjunto de atos é
judicial ou administrativo, para defini-lo como "procedimento" ou
"processo" é mais importante analisar a forma como se organiza, posto
se o conjunto de atos visa a uma conclusão em que o sujeito figura apenas como
objeto é procedimento, mas se presente a possibilidade de manifestação
da parte é integrante do elemento conclusivo do conjunto de atos, estamos
frente a processo, pode ser judicial ou administrativo. Como passaremos a
melhor análise a seguir.
4.Inquérito Civil Público e o Due Process of Law.
Como sabemos o "Due process of law", de tão
importante função nos modernos sistemas jurídicos, possui a sua origem na
carta magna de 1225 na Inglaterra. Com o seu desenvolvimento, e inclusão no
direito constitucional estadunidense, alargou o seu significado com o passar do
Tinha, no início, apenas significativo de
"Liberdade" na Common Law, correspondente a pouco mais
que o direito de não ser fisicamente coagido, salvo por motivo justo. Com nova
interpretação, no ano de 1925, a Corte Constitucional Norte Americana deu mais
um passo no sentido de estender o termo, tal como usado na Décima Quarta
emenda, seção I, da Constituição Norte Americana, a certos direitos
descritos como fundamentais.(7)
O desenvolvimento constante da cláusula do "due
process", com relação a sua origem, pode ser observada quando
lembramos que, enquanto no direito inglês esta cláusula não vinculava o poder
legislativo, em face do princípio da supremacia do Parlamento, nas colônias da
América do Norte se deu maior extensão ao princípio, por vincular todos os
poderes do Estado.(8)
Da constante interpretação evolutiva da cláusula do "due
process" - tida, inicialmente, como garantia de legalidade; depois,
como garantia de um processo segundo a "Common Law "; e posteriormente
ainda, como garantia de justiça -, a XIV Emenda da Constituição Americana
representa hoje um dos fundamentos do sistema constitucional estadunidense(9),
correspondendo a largo espectro que vai além de uma garantia constitucional,
porque abarca todo aquele conjunto de garantias constitucionais que, de um lado,
asseguram às partes o exercício de suas faculdades e poderes processuais -
expressa na figura do contraditório - e, de outro, são indispensáveis ao
correto exercício da jurisdição/poder estatal - notadamente expresso no
respeito ao devido processo legal.
Torna-se necessária a compreensão de que o "due
process of law", cada vez mais se desenvolve e se estende, além dos
processos e/ou procedimentos estritamente jurisdicionais, pelo seu constante
desenvolvimento histórico e correlata relação com o grau de desenvolvimento
das teorias políticas sobre e a respeito da democracia e do fundamento
legitimador do Estado.
Decorre que, para a compreensão moderna desta cláusula, é
necessária a percepção da função mais que jurídica e sim política que ela
vem exercendo nas modernas concepções jurídicas.
Por isso, fazemos coro com DINAMARCO, quando afirma que na
sua redução mais sintética, o " due process of Law" é uma garantia
de justiça e consiste no direito ao processo(10), porém, buscamos noção mais
ampliada do que seja o processo, para que este esteja em sintonia com a moderna
compreensão da democracia, para abarcar todo o procedimento que atue sobre a
esfera de liberdade material dos jurisdicionados, pois o processo não é
apenas um instrumento técnico, mas sobretudo ético, sendo, portanto,
profundamente influenciado por fatores históricos sociológicos e políticos,
porque a história, a sociologia e a política hão de parar às portas da
experiência processual, entendida como fenômeno jurídico(11).
Embora concordando com DINAMARCO que o due process of law
ao tutelar os direitos processuais dos litigantes, traz ao processo uma
configuração não apenas técnica mas também ético-política(12), este não
pode restringir-se aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, mas
deve alcançar significativo maior para abranger a nova categoria dos acusados
em geral(13), prevista na atual constituição, que aponta uma larga
compreensão da exigência de respeito pelo Estado às pessoas que estão sob o
raio de sua atuação e da questão de sua legitimidade, pois o problema da
constituição não é o passado e sim o futuro, e, portanto, qualquer análise
e trabalho interpretativo de preceitos constitucionais deve centrar-se sobre
núcleos valorativos essenciais que não devem ser retrospectivos, retirados a
partir de arquétipos do passado, mas do presente, pois a tarefa da
constituição é a renovação.(14)
O "due process of law" é a expressão jurídica da
democracia, expressa na dimensão procedimental da legitimidade como fator
importante para se aquilatar a bondade de uma lei fundamental. Esta idéia sobre
o "due process" é, de resto, cada vez mais importante num mundo de
complexidade crescente que carece de estruturas, de competências e de
procedimentos para se reduzir essa complexidade e assegurar ordem social
vinculativamente ordenada. Mas como não se asseguram decisões informadas por
critérios de justiça material só pelo fato de essas decisões terem observado
determinados princípios de "justiça procedimental", é necessária a
compreensão da reserva de justiça guardada na constituição, porque o
próprio procedimento não é um fim em si mesmo, antes, desempenha a tarefa de
abrir o caminho para soluções intrinsecamente justas(15).
Sendo hoje opinião corrente a tese de que uma participação
consultiva dos indivíduos no processo de decisão serve como válvula de escape
para ressentimentos e críticas, absorvendo objeções e promovendo assim a
hipótese, ou pelo menos a possibilidade de estabelecer a decisão definitiva,
através da cooperação dos participantes, pois a existência de canal de
ligação entre o indivíduo e a administração possibilita que, mesmo no caso
de decisões desfavoráveis para os participantes, estas sejam de antemão
aceitas por eles quando se realizaram sob a sua intervenção decisiva, pois
esta participação aumenta a disposição para que seja aceita uma decisão
construída num processo de diálogo.(16)
É necessário atentar que antes de regular, a função do
procedimento é a especificação do descontentamento, o fracionamento e
absorção dos protestos(17).
Por isso, divergindo em profundidade mas não na essência da
posição dos mestres DINAMARCO, CINTRA E GRINOVER, quando afirmam que o
contraditório e a ampla defesa vêm assegurados em todos processos, inclusive
administrativos desde que haja litigantes ou acusados (18) (grifo nosso),
posto, embora, a afirmação dos professores não esteja errada, o que nem de
longe ousamos afirmar, mas por entendermos que houve uma restrição do preceito
constitucional quanto ao alcance da noção de acusado e, conseqüentemente, do
que seja processo, já que nesta linha de raciocínio, aliás como da maioria da
doutrina, o contraditório estaria excluído dos procedimentos investigatórios,
a exemplo do que ocorre no inquérito policial e, mais particularmente no que
toca ao nosso objeto de estudo, estaria excluído do Inquérito Civil Público..
A sua interpretação, embora lógica, para nossa
compreensão, cria o problema de uma ritualização na concepção
do que seja processo, até inconscientemente, no sentido de atribuir à norma
constitucional um sentido que está amparada numa determinada interpretação ritual
do processo que não pode espraiar-se além dos costumeiros limites da doutrina,
provenientes os seus movimentos categóricos e simetricamente determinados das
ordens dos "deuses", ofuscando a nova visão presente na atualidade da
norma constitucional fruto da materialidade da vida dos homens que a produziram.
Assim, o próprio movimento desta época não podemos deixar
perceber que a Constituição Federal com a nova categoria dos acusados em
geral, abre novíssimas possibilidades para a compreensão do que seja o
processo, para abarcar o ICP, como demonstraremos.
É sempre oportuno lembrar o problema do futuro nas
constituições, particularmente na constituição de l988, com a introdução
da categoria dos acusados em geral, num momento histórico de
reconstrução da democracia no Brasil.
Ensina JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO que uma ordem
constitucional democrática será uma ordem legítima quando o processo de
formação e de decisão política, compreendendo-se esta em amplo sentido,
desenvolvida segundo regras formais de procedimento, oriente-se para a
realização de pretensões básicas da justiça.(19)
Corolário é que, em nosso entendimento, quando a CF/88
expressamente assegurou o contraditório e a ampla defesa, em processo judicial
ou administrativo, aos litigantes e aos "acusados em geral" (Art. 5 °inc,
LV), trazendo à colação do substantivo acusados o adjetivo em
geral, em realidade, além de traçar a inovação constitucional,
sobejamente demonstrada por diversos daqueles autores e outros, quanto a
inafastabilidade do contraditório em processos judiciais ou administrativos,
traçou, também, quanto aos "acusados em geral",
verdadeira ampliação da noção de acusado, e conseqüentemente do que seja um
Portanto, compreendemos que quando a constituição preceitua
no art 5° , inciso LV que "aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
recursos a ela inerentes" (grifo nosso), colocando, após o substantivo litigantes,
o aposto "em processo judicial ou administrativo", e,
logo em seguida coloca a conjunção aditiva "e" para
acrescentar a nova categoria dos acusados em geral, inexistente
anteriormente em nosso direito constitucional(20).
Ao criar a nova categoria dos acusados em geral,
a Constituição está se referindo, em nossa compreensão, a qualquer pessoa
que tenha sobre si um procedimento do Estado que vise apurar, investigar, colher
dados a seu respeito ou de atividade que exerça, pois materialmente é
assim que se sente qualquer pessoa sujeita a procedimento estatal desta natureza
Embora a doutrina seja unânime em afirmar, que no inquérito
civil público estaria excluído o contraditório e, como conseqüência, não
haveria processo, mas "mero procedimento", discordamos desta
Pelo tratamento legislativo dado ao Inquérito civil público
e pela introdução da nova noção de acusados em geral presente em
nossa constituição, compreendemos que se torna insuficiente a sua
classificação como de "mero procedimento preparatório" (MAZZILLI,
MILARÉ, MANCUSO), pois, é necessário considerar que "a validade de uma
constituição pressupõe a sua conformidade necessária e substancial com os
interesses, aspirações e valores de um determinado povo em determinado momento
histórico"(21).
Torna-se necessária a compreensão que, no sentido
tradicional estritamente jurídico-formal anterior à atual Constituição,
poderíamos até considerar que o ICP é mero procedimento, mas com a nova
preceituação constitucional não podemos mais trabalhar somente com a
categoria do "Acusado".
Aqui, entra, na nossa compreensão, a inovação
constitucional dos sujeitos amparados pela nova categoria dos "acusados em
geral ", que é gênero ampliado da categoria acusado, que agora é apenas
espécie desta, mais ampla, sendo verdadeira conquista jurídico-política
inserida na nossa carta política de 88, para amparar qualquer pessoa que tenha
sobre si um procedimento estatal de natureza investigatória onde exista a
possibilidade de contribuir na formação da conclusão do conjunto de atos
procedimentais, assim pode muito bem abarcar o "inquirido" do ICP.(22)
Por tudo isto, é que se torna para nós necessária a
conclusão de que no inquérito civil preparatório da ação civil pública,
que é o objeto de nosso estudo, embora não exista o acusado - estrito senso -
mas apenas o "inquirido", está presente um personagem que se inclui
dentro da categoria dos "acusados em geral".
De fato, embora não caiba o contraditório em sentido amplo,
dentro do ICP mas, como se trata de procedimento estatal e, portanto, ato de
exercício do poder, sob a direção do Ministério Público, não é correta a
afirmação de que está excluído o contraditório, mas sim que
esta garantia constitucional deve ser levada em conta, embora mitigada,
respeitando-se o fim teleológico da norma constitucional que é permitir a
defesa do cidadão ante qualquer manifestação do poder estatal, o que
inegavelmente o ICP demonstra ser.
Destaca-se que dentro do ICP há a definição legal de uma
possibilidade de decisão, e compreendendo que, quando falamos em decisão, não
nos restringimos àquela que possa ser imposta, mas também àquela em que há
possibilidade da existência de uma solução de conflito construída no
diálogo das partes, através da composição, como é cabível no ICP, com os interessados
como previsto na LACP, artigo 5o., inc. II, §
6o,, que preceitua que os Órgãos Públicos legitimados, in casu o MPT,
poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às
exigências legais, mediante cominações pelo descumprimento.
Válido mais uma vez lembrar a lição de NIKLAS LUHMANN,
anteriormente exposta, de que a participação consultiva dos indivíduos no
processo de decisão serve como válvula de escape para ressentimentos e
críticas, absorvendo objeções e promovendo assim a hipótese, ou, pelo menos,
a possibilidade de estabelecer a decisão definitiva, através da cooperação
dos participantes, pois a existência de um canal de ligação entre o
indivíduo e a administração possibilita que, mesmo no caso de decisões
desfavoráveis para os participantes, estas sejam de antemão aceitas por eles
quando se realizaram sob a sua intervenção decisiva, pois esta participação
aumenta a disposição para que seja aceita uma decisão, construída em
processo de diálogo.(23)
Se é verdade que nem todo procedimento é processo, mesmo se
tratando de procedimento estatal, ainda que de algum modo possa envolver os
interesses de pessoas(24), sendo o critério para a sua conceituação como
processo a presença do contraditório, temos de compreender que, como o poder
constituinte deve transportar uma "reserva de justiça", e por isso as
normas e princípios constitucionais não se devem esgotar na sua positividade,
mas, antes, devem aspirar a ser " direito justo "(25), temos de
compreender que a atual constituição, com a nova categoria dos acusados
em geral, na sua função de reserva de justiça, leva-nos a
conceito mais amplo e à visão ampla do processo que deve ir além do processo
jurisdicional e administrativo - stricto sensu -, e alcançar os limites
que permitem a exegese do texto constitucional, somada à maturidade da noção
de democracia, para abranger todo procedimento do Estado que vise a apurar,
investigar, a colher dados a respeito do cidadão ou de atividade que exerça,
em que haja possibilidade de solução ou composição do conflito, como
ocorre no ICP por expressa determinação legal.
Outro caminho não podemos adotar para acreditar que o ICP é
mais que mero procedimento, é autêntico processo administrativo(26), em
sentindo amplo, nele devendo existir o contraditório (embora mitigado), porque
presente um dos sujeitos abrangidos pela nova categoria constitucional dos
acusados em geral, já que passível de composição dos conflitos coletivos que
envolvam interesses dos trabalhadores, compreendido no substrato do Termo de
Ajuste de Conduta o consenso legitimador da atual Carta Política e a
necessidade de melhor tutela social aos interesses metaindividuais.
Como direito que regula o procedimento estatal, o direito
processual, por estabelecer a disciplina do exercício do poder estatal,
através de uma seqüência de atos encadeados, deve ser apto a abranger todo e
qualquer ato de poder que materialmente coloque uma pessoa/cidadão sob
procedimento de natureza investigatória do Estado, como ocorre in casu,
no Inquérito Civil Público, e dentro do qual a intervenção dos sujeitos pode
levar até mesmo a uma composição do conflito.
Não é a toa que no caso de arquivamento do ICP, o
relatório deve ser este deve ser analisado pelo Conselho Superior do
Ministério Público (artigo 9°, parágrafo 3° da Lei 7.347/85).
Aponta DINAMARCO que a suposta distinção entre processo e
procedimento sempre foi algo muito mal explicado, já que exposto sem a
percepção de que o procedimento se integra por completo no conceito de
processo, sendo, desta forma, o procedimento o lado visível do processo, na
experiência empírica.
A adequação do processo ao modelo procedimental traçado em
lei é, em última análise, a observância do contraditório(27), além do que
a própria observância do procedimento em si, é uma necessidade para o
respeito aos níveis constitucionalmente satisfatórios de participação
efetiva e equilibrada, segundo a generosa cláusula due process of law.
Isso é o que traz legitimidade ao ato final do processo, vinculativo dos
participantes(28).
Exatamente por crermos que todo o procedimento estatal de
natureza investigatória coloca materialmente uma pessoa dentro da categoria
constitucional de acusado em geral, ainda mais que a Lei prevê a possibilidade
de Composição do Conflito, que por óbvio somente será possível se for dado
a parte uma real possibilidade de expor as suas razões, deve existir,
conseqüentemente, a exigência do contraditório no Inquérito Civil Público -
embora mitigado - e portanto existe processo(29).-(30)
Destaca-se, ainda, que esta noção de contraditório dentro
do ICP, não lhe tira o caráter administrativo, nem lhe diminui o escopo
apuratório, apenas lhe coloca em foco que a parceria é entre Estado e
sociedade é melhor que a mera beligerância, sendo válido lembrar a Lição de
Canotilho de que é hoje corrente a presença da idéia da procedimentalização
relativamente à atividade administrativa que deve estar sujeita a um
procedimento que, sem aniquilar a eficiência da atividade administrativa,
garanta a proteção jurídica dos administrados(31)
Podemos concluir, no que tange a natureza jurídica do
Inquérito Civil Público, dizer que Inquérito Civil Público é
procedimento do Estado, sob a direção do Ministério público, que visa a
apurar, a investigar, colher dados a respeito de fatos que envolvam interesses
difusos, coletivos e individuais homogêneos, em que o sujeito passivo da
investigação está dentro da categoria dos acusados em geral, existindo
a possibilidade de solução ou composição do conflito, manifestando-se como
fenômeno superior a mero procedimento, sendo autêntico processo
administrativo, em sentido amplo, em que existe o contraditório, embora
mitigado, tendo o requerido o direito a ser intimado e ouvido em todos os atos
para que colabore com o escopo de pacificação social do processo, sobretudo no
sentido de composição voluntária do conflito coletivo.
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ROCHA, Ibraim José das Mercês. Natureza jurídica do Inquérito Civil Público:. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 43, 1 jul. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/1268>. Acesso em: 19 abr. 2015.