Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/concepto-1771-de-septiembre-7-de-2006-concepto-1771?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422733f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-20 04:43:35
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﻿ CONCEPTO 1771 DE SEPTIEMBRE 7 DE 2006
CONCEPTO 1771 DE 07 DE SEPTIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:LÍMITES A LOS GASTOS DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES. LAS APROPIACIONES PARA GASTOS DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES ESTÁN SOMETIDAS, POR DISPOSICIÓN DE NORMAS ORGÁNICAS DE PRESUPUESTO, A DOS LÍMITES PERMANENTES: NO PUEDEN SUPERAR UN DETERMINADO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIÓN DEL DEPARTAMENTOY TAMPOCO PUEDEN INCREMENTARSE DE UN AÑO A OTRO, EN UN PORCENTAJE SUPERIOR A LA META DE INFLACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRALOR DEPARTAMENTAL, CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL, GASTOS DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL
PONENTE:ALVAREZ JARAMILLO, LUIS FERNANDO
Concepto 1771 de septiembre 7 de 2006
Rad. 1.771 DE 2006
Luis Fernando Álvarez Jaramillo.
Ref.: Límite de gastos de contraloría departamental.
Bogotá, D.C., siete de septiembre de dos mil seis.
El señor Ministro de Transporte, a solicitud de la señora contralora del departamento del Valle, requiere el pronunciamiento de la Sala con el fin de obtener claridad sobre el límite de los gastos de funcionamiento de dicho organismo de control. Como antecedentes hace referencia a las leyes 617 de 2000, 716 de 2001 y 901 de 2004, al Decreto 192 de 2001 —reglamentario de la Ley 617 de 2000—, a la importancia que el tema reviste para la preparación del presupuesto y a la posición asumida por la dirección de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda.
Pone en conocimiento de la Sala el concepto de la Contraloría General de la República de agosto 24 de 2004, en el que expresa:
“Como se ve, la Ley 716 congeló los gastos de las contralorías departamentales a los porcentajes señalados en dicho artículo 9º de la Ley 617 para el año 2001, lo que quiere decir que los porcentajes establecidos inicialmente en la ley para los años 2002, 2003 y 2004 no tuvieron aplicación práctica, pues el artículo arriba transcrito habla de límite permanente. Debe tenerse en cuenta que la vigencia de la Ley 716 de 2001 fue hasta el 31 de diciembre de los dos (2) años siguientes a la fecha de publicación (la cual fue en dic. 29/2001), lo que implica que su vigencia fue hasta el 31 de diciembre de 2003.
La congelación de que se ha venido hablando fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2005 por disposición del artículo 67 de la Ley 863 de 2003. De modo que hasta tal fecha los gastos de las contralorías departamentales no pueden exceder los porcentajes establecidos para el año 2001 en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000.
El artículo 17 antes transcrito habla de límites, esto es, porcentajes, que para el año 2001 según la categoría de los departamentos son el 2.2%, 2.7%, 3.2% y 3.7%. Estos son los porcentajes que se prorrogaron hasta el 31 de diciembre de 2005”.
Igualmente, transcribe apartes de las precisiones hechas por la Auditoría General de la República sobre el mismo punto:
“La Ley 617 es clara en relación con el monto sobre el cual se deben efectuar las transferencias con destino a los entes de control tanto para el nivel central como para el descentralizado, puesto que en forma expresa lo señaló para cada nivel. En efecto, para el nivel central estableció los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo ente territorial y para el descentralizado el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior”.
La contraloría del departamento del Valle entiende que “el límite de gastos de las contralorías departamentales es igual al porcentaje señalado para el año 2001 en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000, adicionado con la cuota de fiscalización de las entidades descentralizadas del departamento, pues la Ley 716 de 2001 en su artículo 17 faculta a las contralorías departamentales para sumar al porcentaje de ingresos corrientes de libre destinación autorizado, el valor de las cuotas de auditaje que deben cancelar las entidades descentralizadas”.
Transcribe las normas objeto de interpretación y manifiesta que “básicamente el problema radica en la forma como se debe calcular el presupuesto anual de la contraloría departamental del Valle, toda vez que la entidad de control fiscal considera que se debe hacer en términos constantes en un porcentaje del 2.2% sobre los ICLD más el 0.2% de las entidades descentralizadas como cuota de fiscalización y la DAF —dirección de apoyo fiscal— considera que el método que se debe aplicar es el contenido en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000, es decir, aplicar la meta de inflación fijada por el Banco de la República, al presupuesto ejecutado del año anterior”.
Si bien en el escrito de formulación de la consulta se ofrece adjuntar varias comunicaciones en la que se expresan las posiciones de las distintas entidades referidas, ellas no fueron anexadas.
Finalmente formula los siguientes interrogantes:
“1. ¿Debe entenderse que el porcentaje del 2.2% sobre los ingresos corrientes de libre destinación de cada departamento como base para calcular el presupuesto de la Contraloría Departamental del Valle, en los términos del artículo 11 de la Ley 901 de 2004 y 17 de la Ley 716 de 2001 se mantiene de forma permanente y para cada vigencia fiscal?
2. ¿Los ingresos que perciba la Contraloría Departamental del Valle por concepto de recuperación “cuotas partes pensionales” destinados a cubrir la nómina de pensionados, están por fuera del límite de gastos de funcionamiento o techo presupuestal de acuerdo con la Ley 617 de 2000 y su Decreto Reglamentario 192 de 2001?
3. ¿Con base en lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 se entiende derogado el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000?”.
Procede la Sala a precisar las reglas jurídicas que deben aplicarse para calcular los presupuestos de las contralorías departamentales y los límites a los que están sometidos, para lo cual es necesario determinar las normas legales vigentes que regulan la materia y su alcance atendiendo la jerarquía normativa de los preceptos que las contienen, así como el tratamiento presupuestal que se da a los recursos destinados a cubrir la nómina de pensionados.
La Ley 617 de 2000 de saneamiento fiscal de las entidades territoriales.
Esta ley contiene varias disposiciones orientadas a enfrentar los problemas financieros de las entidades territoriales con el fin de garantizar su viabilidad financiera y el proceso de descentralización, mediante (i) la aplicación de un criterio de proporcionalidad entre los ingresos y los gastos, (ii) la financiación de sus gastos con recursos propios (iii) el establecimiento de límites a dichos gastos, entre ellos a los de funcionamiento.
Así, el legislador impone a las entidades territoriales el deber de financiar los gastos de funcionamiento con sus ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), que deben ser suficientes para atender las obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, así sea parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas (art. 3º); y de otra parte, establece un tope máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos, que no deben superar un determinado porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación, límite permanente que para el caso de los departamentos oscila, según la categoría, entre el 50 y el 70%, una vez concluido el denominado período de transición (arts. 4º y 5º).
Antes de analizar las normas específicas que se ocupan de los límites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, debe precisarse que las disposiciones de la Ley 617 mediante las cuales se establecen dichos límites, en particular de las apropiaciones destinadas a los gastos de las contralorías departamentales, tienen la fuerza de ley orgánica del presupuesto, según su naturaleza, alcance y la calificación que como tal hace el artículo 95 (1) de la ley, entre otros, de los artículos 8º y 9º que regulan la materia. Debe recordarse que en su temática las leyes orgánicas tienen un valor jurídico superior al de la ley ordinaria, lo cual explica que en razón a esta mayor jerarquía normativa, la Constitución exija para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de una y otra cámara (art. 151) y condicione por una parte, la actividad legislativa; y por otra, la administrativa desplegada en este caso por los departamentos, los cuales deben sujetarse al momento de preparar, expedir y ejecutar los presupuestos anuales de ingresos y gastos, tanto a la ley orgánica del presupuesto que se ocupa de la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, como a sus propias normas orgánicas territoriales (C.P., arts. 151, 352, 353 y 300.5) —las que a su vez deben ser expedidas con observancia de las orgánicas nacionales— (2) .
Sobre esta materia de la fuerza de la ley orgánica del presupuesto, esta Sala se pronunció recientemente en el Concepto 1709 de 2006, en los siguientes términos:
“Con el fin de absolver la disparidad de criterios, la Sala debe precisar los alcances de la Ley 617 en relación con el valor máximo de los gastos de las contralorías y con los efectos que las medidas de saneamiento producen respecto del cálculo de la cuota de auditaje. A propósito de estos temas la Corte Constitucional sostuvo que “... el artículo 352 permite que la ley orgánica del presupuesto regule lo correspondiente a la elaboración (programación) y aprobación de los presupuestos de las entidades territoriales, lo cual precisamente desarrolla la disposición acusada. Además dicha regulación no excluye la posibilidad de que la referida ley pueda establecer limitaciones generales y abstractas en materia de gastos de funcionamiento, a los proyectos que elaboren los alcaldes y que aprueben los concejos respectivos, las contralorías y personerías distritales y municipales, en lo tocante a la presupuestación de sus gastos de funcionamiento, como ocurre con las disposiciones acusadas” (3) (negrilla fuera de texto).
En la consulta 1628 de 2005, relativa al límite de gastos establecidos por la Ley 617, afirmó la Sala:
“En efecto, al tenor del artículo 313.4 de la Carta los concejos solo pueden votar los tributos “y los gastos locales” de conformidad con la Constitución y la ley, por manera que en el trámite de aprobación del presupuesto deberán aplicarse, además de las normas orgánicas sobre la materia, las de la misma naturaleza contenidas en la Ley 617 y, por tanto, observar los límites máximos en esta señalados para los gastos de funcionamiento. En consecuencia, con destino a esta clase de gastos los alcaldes y los concejos están impedidos para proponer y apropiar partidas superiores a las autorizadas en la Ley 617 (4) .
“La Corte Constitucional en punto a los alcances de la autonomía de las autoridades para ejercer la actividad presupuestal, en la Sentencia C-101 de 1991 expresó:
“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., art. 352)”.
“En este orden de ideas, la prohibición de exceder el límite impuesto por las normas orgánicas —arts. 3º, 10, ibíd.— guarda armonía con el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, a cuyos términos “esta ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (...)” —art. 64 de la L. 179/94— (negrilla fuera de texto)” (la negrilla no es del texto original).
Límites a los gastos de las contralorías departamentales.
La Ley 617 contiene (i) un régimen permanente de restricción o limitación a los gastos de las contralorías, tomando como referencia un determinado porcentaje de los ingresos de libre destinación de la respectiva entidad territorial, regulado por el artículo 8º para el caso de las contralorías departamentales y por el artículo 10 para las de los distritos y municipios; y (ii) un régimen de transición a partir del año 2001 y hasta el año 2004, aplicable a las contralorías de las entidades territoriales que superaran los límites del régimen permanente, previsto en los artículos 9º para las contralorías departamentales y 11 para las contralorías distritales o municipales.
A continuación se analizan estos regímenes aplicables a los departamentos, contenidos en la Ley 617:
(i) El artículo 8º establece el límite permanente para los gastos de las contralorías departamentales, expresado en porcentajes en proporción de los ingresos corrientes anuales de libre destinación, según la respectiva categoría, así:
“ART. 8º—Valor máximo de los gastos de las asambleas y contratarías departamentales. (...).
Tercera y cuarta 3.0%”.
Adicionalmente a esta disposición, el artículo 9º de la misma ley establece otro límite a los gastos, referido al crecimiento de un año a otro de las apropiaciones presupuestales destinadas a las contralorías departamentales, el cual a pesar de encontrarse regulado en el artículo que se refiere el régimen de transición, por su contenido y alcance integra el régimen permanente a partir del año 2005, como en efecto se desprende de su texto, a saber:
“ART. 9º—Período de transición para ajustar los gastos de las contralorías departamentales. (...).
A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo” (negrilla de la Sala).
La imposibilidad legal de superar estos dos límites, se refleja en el reglamento expedido por el Gobierno Nacional en el que se dispone que sumadas las distintas fuentes de financiación, esto es, las transferencias y la cuota de fiscalización, estas no pueden superar los límites de gasto ni de crecimiento establecidos por la Ley 617. En efecto, prevé el artículo 10 del Decreto 192 de 2001:
“ART. 10.—De las transferencias a las contralorías. La transferencia de los departamentos, municipios o distritos, sumada a la cuota de fiscalización de las entidades descentralizadas, realizadas a las contralorías, no podrán superar los límites de gasto ni de crecimiento establecidos en la Ley 617 de 2000”.
Con ello se hacen más concreto el propósito de la Ley 617, de mantener una proporcionalidad entre los ingresos y los gastos, y de aplicar adicionalmente un criterio de actualización monetaria de los gastos de las contralorías, de manera que estos no crezcan en términos reales, pues solo se admite la recuperación de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda de modo que la apropiación no llegue a depreciarse; o en otras palabras, que esta no aumente en una proporción mayor a la inflación proyectada.
Sobre la aplicación del régimen permanente de limitación a los gastos de las contralorías, resultan ilustrativas las consideraciones expuestas por esta Sala en el Concepto 1709 de 2006 ya referido, en relación con los organismos de control municipales, de contenido y alcance similar a los departamentales, en la que se precisó:
“En relación con los gastos de las contralorías municipales y distritales (5) , el artículo 10 de la Ley 617 (6) regula parcialmente el régimen permanente de límites, así: (...).
Conforme a las disposiciones anteriores, puede afirmarse que:
(i) La Ley 617 establece, con carácter permanente, un valor máximo (un límite) a las apropiaciones destinadas anualmente a los gastos de las contralorías, tomando como punto de partida una proporción determinada atendiendo la categorización del ente territorial —entre el 2.5% y el 2.8%— de los ingresos corrientes de libre destinación, lo que determina el monto máximo de transferencias destinado al organismo, de manera que a partir de la vigencia presupuestal del año 2005 —una vez agotado el período de transición (2001 a 2004)—, tales apropiaciones no pueden superar el tope máximo resultante en cada vigencia, so pena de desconocer la Ley 617, artículo 10. De esta manera, se establece la proporción que de los ingresos corrientes perciben las contralorías de modo permanente del erario con destino al cumplimiento de la función de control fiscal.
Para determinar el monto de la transferencia del sector central ha de tenerse en cuenta que la ley define el concepto de ingresos corrientes de libre destinación así: “los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo (7) a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto” —artículo 3º—, noción que coincide con la clasificación que de tales ingresos contiene el artículo 27 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del estatuto orgánico del presupuesto.
Así, el valor máximo de gastos de las contralorías corresponde a la siguiente fórmula:
Límite gastos contraloría (no mayor >) == Ingresos corrientes de libre destinación (rentas tributarias + rentas no tributarias - rentas de destinación específica) X (2.5% ó 2.8 % según categoría).
(ii) A partir del año 2005 el régimen prevé como mecanismo de control anual de los gastos de las contralorías que estos no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República (8) .
(iii) Entonces son dos los límites complementarios que estableció el legislador:
— El de crecimiento del gasto de una vigencia fiscal a otra, el que a partir del año 2005 no podrá estar por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República (índice de inflación esperada).
— El de gastos previsto en el artículo 10 de la Ley 617 de 2000.
Para la aplicación del límite relativo a la meta de inflación habrá de tomarse la variable de ingresos ejecutados en la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los conceptos enumerados en el inciso 1º del parágrafo del artículo 11 de la Ley 617; y el límite de gastos establecido en el artículo 10 ibídem, el referente para determinarlo, según sea la categoría de las contralorías, es el respectivo porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación, de manera que el monto resultante de la aplicación de dichos límites determina la cuantía de la apropiación máxima con destino a las contralorías, la cual tiene como fuente de financiación las transferencias y la cuota de auditaje.
(iv) Por su parte, el artículo 10 del Decreto Reglamentario 192 de 2001 dispone:
El artículo transcrito pone de presente que independientemente de la fuente de financiación la apropiación para las contralorías —transferencias más cuota de auditaje— no puede superar ni el límite de gasto ni el de crecimiento, previstos por el legislador”.
En síntesis, puede afirmarse que las apropiaciones para gastos de las contralorías departamentales están sometidas, por disposición de normas orgánicas de presupuesto, a dos límites permanentes: no pueden superar un determinado porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación del departamento; y tampoco pueden incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior a la meta de inflación.
(ii) De otra parte, la Ley 617 previó un régimen de transición aplicable al período comprendido entre los años 2001 a 2004 a los departamentos cuyos gastos en contralorías superaran los límites establecidos en la misma ley, así:
“ART. 9º—Período de transición para ajustar los gastos de las contralorías departamentales. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los departamentos cuyos gastos en contralorías superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el secretario de hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artículo” (9) (negrillas de la Sala).
El régimen de transición excluye la aplicación del régimen ordinario o permanente durante el término o anualidades en que el mismo tuvo vigencia, con el propósito de facilitar la aplicación posterior del régimen permanente en el caso de aquellos departamentos que tuvieran un mayor nivel de gasto, con lo cual se pretendía evitar un cambio drástico en el monto de las apropiaciones, de allí su reducción paulatina hasta llegar a los porcentajes permanentes.
Así por ejemplo, un departamento de tercera o cuarta categoría que a la entrada en vigencia de la ley destinara a atender los gastos de la contraloría, un porcentaje superior al 3.0% de los ingresos corrientes de libre destinación (art. 8º), por estar en esa situación fáctica entraba al régimen de transición y por tanto, se le aplicaba un límite de gastos de 3.7% de tales ingresos para el año 2001 (art. 9º), el cual se debía reducir paulatinamente así, para el año 2002 a 3.5%, para 2003 a 3.2% y para el último año de la transición —2004— nivelar el porcentaje al 3.0%, igual al del régimen permanente.
En todo caso, se mantienen dos límites para determinar el monto de las apropiaciones: los respectivos porcentajes de los ICLD según la categoría del departamento y la imposibilidad de que los gastos crezcan por encima de la inflación.
Si bien en principio este era el propósito del legislador y el mecanismo inicialmente consagrado de nivelación de gastos con miras a la aplicación del régimen permanente, disposiciones legales posteriores introdujeron modificaciones al régimen de transición, por lo que es necesario entrar a analizarlas.
Normas legales expedidas con posterioridad a la Ley 617 de 2001.
A continuación, la Sala procede a estudiar las modificaciones introducidas a la Ley 617, siguiendo dos criterios: (i) la secuencia temporal de expedición —leyes 716 de 2001, 863 de 2003, Ley 901 de 2003 y 998 de 2005—; y (ii) la jerarquía normativa o valor jurídico de las mismas.
La Ley 716 de 2001 “por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones” inicialmente modifica el régimen de transición, con el artículo 17 del siguiente tenor:
“ART. 17.—El límite de gastos previstos en el artículo 9º de la Ley 617 de 2000 para el año 2001, seguirá en forma permanente, adicionando con las cuotas de auditaje de las empresas industriales y comerciales del Estado, áreas metropolitanas, empresas de servicios y sociedades de economía mixta. Los establecimientos públicos hacen parte del presupuesto del departamento” (negrillas de la Sala).
Este precepto modificó el régimen de transición previsto en el artículo 9º al reformar el límite de gastos a partir del año 2002, el cual inicialmente se había previsto que debía decrecer sucesivamente año por año para acercarse paulatinamente al límite permanente; y en su lugar se opta por mantener el del año 2001.
También significó un aumento de los recursos públicos que podrían apropiarse para el funcionamiento de las contralorías, pues mientras en el esquema inicial el límite se estableció sin consideración a la fuente de financiación —como lo precisó el artículo 10 Decreto 192 de 2001—, con la modificación al límite inicialmente previsto para el año 2001 se adiciona el valor de la cuota de auditaje hasta del 0.2%. Así por ejemplo, para el año 2002 el límite inicial era del 3.5% de los ICLD —categoría tercera y cuarta—; con la modificación la apropiación de las contralorías podía ser hasta de 3.7% + 0.2% de los ingresos ejecutados de cuota de auditaje, y no del 3.5% que era el límite previsto por el artículo 9º de la Ley 617 para el año 2002.
Puede advertirse que esta disposición no afectó el régimen permanente regulado por el artículo 8º de la Ley 617, por cuanto el artículo 17 de la Ley 716 tiene por objeto modificar los límites inicialmente previstos en el artículo 9º de la Ley 617, es decir, aquellos aplicables en el período de transición, en la medida en que extiende el límite consagrado para el año 2001 a los años subsiguientes de dicho período según la categoría del respectivo departamento, y en razón a la previsión contenida el artículo 21 (10) de la misma Ley 716, el cual le señaló la vigencia “hasta el 31 de diciembre de los dos (2) años siguientes a la fecha de su publicación, con excepción de los artículos décimo (10) al dieciséis (16)”. Por tanto, la expresión “en forma permanente” debe entenderse en relación con el régimen de transición y, desde luego, durante la vigencia del artículo 17 de la Ley 716.
Ahora bien, dicho artículo 17 tenía prevista su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2003, pero la Ley 863 de 2003 “por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” la prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2005, según se lee en su artículo 67:
“Ley 863 de 2003
ART. 67.—Prorrógase la vigencia del artículo 17 de la Ley 716 de 2001, hasta el 31 de diciembre de 2005”.
Es claro que de no haberse extendido la vigencia del artículo 17 de la Ley 716 por el artículo 67 de la Ley 863, aquel precepto hubiera perdido vigencia y en consecuencia, se continuaría aplicando la gradualidad descendente de los límites a los gastos de las contralorías departamentales en el período de transición inicialmente regulado por el artículo 9º de la Ley 617 de 2001.
Debe señalarse que por la prórroga de la vigencia del artículo 17 hasta el año 2005, resultó afectado el sistema permanente de limitación a los gastos previsto en el artículo 8º de la Ley Orgánica 617, pues el régimen aplicable al período de transición se extendía solamente hasta el año 2004, sin embargo finalmente el año 2005 quedó regulado por el artículo 17 de la Ley 716 de 2001.
El efecto jurídico del artículo 67 de la Ley 863 fue modificar las reglas establecidas por la mencionada ley orgánica, Ley 617, conforme a las cuales debían los departamentos preparar, aprobar y ejecutar los presupuestos de sus contralorías con sujeción a unos determinados límites, tanto en el período de transición (en la medida en que se extendió la aplicación del límite previsto para el año 2001 hasta el año 2005), como en el régimen permanente el cual no comenzó a aplicarse en el año 2005 como inicialmente se previó.
Posteriormente la Ley 901 de 2003 “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”, dispuso:
“ART. 1º—Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2005, la vigencia de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 y 17 de la Ley 716 de 2001”.
ART. 11.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil cinco (2005), con excepción del parágrafo 3º del artículo 4º y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la presente ley y deroga las demás normas que le sean contrarias” (negrilla de la Sala).
Curiosamente debe observarse que si bien al artículo 17 de la Ley 716 de 2001 le fue señalada su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2005 (art. 1º) —lo que ya se había hecho por el artículo 67 de la Ley 863 de 2003, como ya se dijo—, el artículo 11 de la Ley 901 excluye al mismo artículo 17 de dicha vigencia, es decir, en un mismo cuerpo legislativo, se le da doble tratamiento en sentido contrario y excluyente, pues no es jurídica ni lógicamente posible que una norma rija hasta una fecha determinada y a su vez, se excluya de esa vigencia determinada, pero que como consecuencia de ello, su vigencia resulte permanente.
Entre las dos disposiciones, una que determina con certeza la vigencia de la norma y otra que la señala como indefinida, por su contenido ha de reconocerse mayor alcance a aquella que precisa la vigencia, por cuanto expresa una voluntad clara del legislador de hacer producir efectos a la norma hasta una fecha determinada, del mismo modo como la ley puede señalar el día en que una ley puede empezar a regir (C. de R.P. y M., art. 52). En criterio de la Sala, debe darse preferencia a la manifestación expresa e inequívoca del querer del legislador, de modo que ofrece certeza jurídica sobre el alcance temporal de su mandato, en lugar de apelar a criterios formales como el de la ubicación inicial o posterior del precepto en el cuerpo de la ley de la cual forma parte (C.C., art. 10).
Además, ha de entenderse que el legislador interpretó con autoridad el alcance de los artículos 1º y 11 de la Ley 901 de 2003 que establecieron la vigencia del artículo 17 de la Ley 716 hasta el 31 de diciembre de 2005, cuando estimó necesario prorrogar nuevamente dicha vigencia —obviamente por considerar que no era indefinida o permanente—, conforme se advierte del contenido de la Ley 988 de 2005 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006”.
El artículo 79 de la Ley 998 de 2005 dispuso:
“ART. 79.—Modifíquense los artículos 1º y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:
ART. 1º—Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 y 17 de la Ley 716 de 2001.
ART. 11.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del parágrafo 3º del artículo 4º y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean contrarias”.
Este precepto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-457 de junio 7 de 2006, por considerar que “vulnera el principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la Constitución Política”, y en consecuencia, al desaparecer del ordenamiento jurídico la norma que prorrogaba la vigencia del artículo 17 de la Ley 716 de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2006 y al haberse llegado a la fecha del 31 de diciembre de 2005 como límite de la vigencia de dicho artículo 17 —conforme lo dispusieron los artículos 67 de la Ley 863 y 1º y 11 de la Ley 901 de 2003—, en la práctica su vigencia transitoria se extinguió y en consecuencia las normas orgánicas contenidas en los artículos 8º y 9º de la Ley 617 de 2000 que regulan los límites permanentes a las apropiaciones de las contralorías departamentales, desde esta perspectiva, deben aplicarse.
Ahora bien, no obstante que el artículo 17 de la Ley 716 ya perdió vigencia conforme al anterior análisis de las disposiciones legales que se han ocupado de regular el límite a los gastos de las contralorías departamentales y que han sido estudiadas inicialmente siguiendo la secuencia temporal de expedición y sus respectivos efectos modificatorios o derogatorios, la Sala considera oportuno realizar también una interpretación integral teniendo en cuenta la jerarquía normativa o valor jurídico de las distintas leyes, con el fin de determinar las normas que deben ser aplicadas, toda vez que el solo criterio temporal no resulta suficiente, dado que las normas de contenido presupuestal están sometidas por la Constitución y la ley orgánica del presupuesto a un régimen jerárquico especial.
En efecto, la preparación, aprobación y ejecución de los presupuestos tanto de la Nación como de las entidades territoriales, es materia reservada a ley orgánica conforme lo prevén los artículos 151, 352 (11) y 353 de la Carta, lo que significa que solamente una ley de esta categoría y jerarquía (12) , que haya surtido las exigencias constitucionales para su debida expedición, como es su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros de las cámaras legislativas (C.P., art. 151), puede ocuparse de dichas materias.
La ley orgánica del presupuesto, Decreto 111 de 1996, reitera este principio en su artículo 2º:
“ART. 2º—Esta ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto” (13) (negrilla de la Sala).
Entiende la Sala que ciertamente la potestad legislativa del congreso para dictar leyes orgánicas no puede cercenarse, ni siquiera por la propia norma orgánica, lo cual no significa que el principio de reserva de ley orgánica de las materias presupuestales pueda ser desconocido por una ley ordinaria, de manera que como lo afirma el artículo 2º del Decreto 111 transcrito, tales normas orgánicas son las únicas que pueden válidamente regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
Sobre esta premisa, en el caso en estudio —como ya se precisó al inicio de este concepto—, es claro que los artículos 8º y 9º de la Ley 617 de 2000, tienen la naturaleza y jerarquía de normas orgánicas de presupuesto, según se desprende de la materia de la que se ocupan, del trámite y mayorías con la que contó su aprobación y de la decisión legislativa expresa de calificarlas como tales (14) .
Como consecuencia de lo anterior, tales normas orgánicas solo pueden ser válidamente reformadas o derogadas por normas de la misma naturaleza y jerarquía, y no por leyes ordinarias.
Las leyes 716 de 2001, 863 y 901 de 2003 y 998 de 2005 (15) , no se identifican ellas mismas como leyes orgánicas del presupuesto, además de que sus contenidos no corresponden a ninguna de las materias a que se refiere el artículo 151 de la Carta, pues es claro que ninguna tiene por unidad temática de regulación las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, ni corresponde a ninguna de las otras materias reservadas a ley orgánica (plan general de desarrollo, asignación de competencias normativas a las entidades territoriales o el reglamento del Congreso y de cada una de las cámaras).
Particularmente la Ley 716 que trata de asuntos contables y tributarios, si bien se ocupa de los límites a los presupuestos destinados a las contralorías departamentales, materias sometidas a reserva de ley orgánica por la Carta, específicamente el artículo 17 no fue calificado por el legislador como una norma orgánica, no se le dio el trámite legislativo de normas orgánicas, ni aparece en su contenido la intención de modificar las normas orgánicas expedidas por la Ley 617, como se observa tanto de su trámite legislativo (16) , como del análisis detallado que hiciera la Corte Constitucional en la Sentencia C-886 de 2002 (17) .
La ausencia de voluntad para darle el carácter de norma orgánica al artículo 17 de la Ley 716, es también predicable de las leyes 863 y 901 de 2003 (18) , intención que ha sido entendida por la jurisprudencia como una exigencia constitucional de transparencia, como se lee en el siguiente aparte:
“1. Los requisitos constitucionales especiales de las leyes orgánicas.
Las leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre el proceso legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales que las diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido o aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador al tramitar y aprobar el respectivo proyecto. (...).
d) Propósito de aprobar una ley orgánica
Las leyes orgánicas deben contar con el “propósito legislativo explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes”. Sentencia C-795 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40)” (19) .
Respecto de la Ley 998 de 2005 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006” y en particular de su artículo 79, por razones obvias, por ser una ley anual de presupuesto, es claro que no se trata de una norma orgánica. Además, fue excluida del ordenamiento jurídico en razón de su inconstitucionalidad.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 4º de la Carta en concordancia con el mandato de aplicación preferente contenido en el artículo 352 superior y el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, la Sala concluye que las leyes 716 de 2001, 863 de 2003, Ley 901 de 2003 y 998 de 2005, por carecer de la naturaleza y alcance de ley orgánica, son inaplicables para la determinación de los límites de gastos a que están sujetos los presupuestos de las contralorías departamentales, los cuales actualmente deben calcularse de acuerdo con el régimen permanente de restricciones estatuido por la Ley 617 de 2000, tal como se describió en el acápite inicial de este concepto.
Aplicación del límite de gastos a los recursos destinados al pago de cuotas pensiones (sic).
De otra parte, se pregunta si los ingresos que perciba la contraloría departamental por concepto de recuperación de cuotas partes, están incluidos o no en el límite de gastos de funcionamiento a que se refiere la Ley 617 de 2000, para lo cual se hace necesario determinar si conforme a las normas orgánicas y sus reglamentos las transferencias que se destinen a dichos pagos prestacionales, deben tenerse en cuenta para establecer el mencionado límite, o si están por fuera de este.
Ya se precisó anteriormente que los gastos de las contralorías departamentales están sometidas, por disposición de normas orgánicas de presupuesto, a dos límites permanentes (L. 617):
(i) no pueden superar un determinado porcentaje que oscila entre el 1.2 y el 3.0 de los ingresos corrientes de libre destinación del departamento según la categoría del mismo (art. 8º), teniendo en cuenta que los ICLD están conformados por los tributarios y no tributarios —en armonía con el estatuto orgánico de presupuesto (art. 27)— menos las rentas de destinación específica, que esta Sala ya ha expresado en la siguiente formula:
Límite gastos contraloría (No mayor >) == Ingresos corrientes de libre destinación (rentas tributarias + rentas no tributarias - rentas de destinación específica) x (1.2 % ó 3.0 % según categoría).
(ii) tampoco pueden incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior a la meta de inflación (art. 9º).
Las anteriores fórmulas matemáticas permiten determinar los límites o montos máximos que pueden tener las respectivas apropiaciones para gastos de las contralorías departamentales, lo cual indica que es una restricción al gasto, pero es evidente que los montos de los presupuestos destinados con tal fin pueden ser menores según la prioridad de destinación de recursos públicos a las distintas funciones y programas que corresponde cumplir a la entidad territorial.
Ya se anotó también que sumadas las distintas fuentes de financiación constituidas por las transferencias y la cuota de fiscalización, estas no pueden superar el límite de gastos ni de crecimiento referidos.
Ahora bien, como la Ley 617 no prevé normas adicionales sobre cuáles rubros o recursos destinados a unos determinados objetos de gastos se deben excluir de los límites a las apropiaciones ya mencionados o, en otros términos, si existen algunas clases de gastos que no deban tenerse en cuenta para establecer los límites —en particular los prestacionales por los cuales se inquiere en la consulta—, debe analizarse el reglamento de dicha ley, que por lo demás integra el régimen presupuestal, como quiera que, conforme al artículo 2º del Decreto 111 de 1996 ya transcrito en este concepto, la ley orgánica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, son las únicas que pueden regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
En efecto, prevé el artículo 7º del Decreto 192 de 2001 (20) “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 617 de 2000”:
“ART. 7º—Del déficit fiscal a financiar. Los alcaldes y gobernadores deberán evidenciar por medio de acto administrativo o cierre presupuestal el monto y clasificación del déficit de funcionamiento existente a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000.
Para efectos de la Ley 617 de 2000, no se considerarán gastos de funcionamiento los destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, ni las indemnizaciones al personal originadas en programas de saneamiento fiscal y financiero.
Tampoco se considerarán gastos de funcionamiento las obligaciones correspondientes al pasivo pensional definido en el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 549 de 1999” (negrilla de la Sala).
Conforme al anterior precepto, es claro que no tienen la calificación de gastos de funcionamiento, para efectos de la Ley 617, como para la aplicación de los límites a las apropiaciones en ella previstos, las obligaciones correspondientes al pasivo pensional, entendiendo por tal “las obligaciones compuestas por los bonos pensiónales, el valor correspondiente a las reservas matemáticas de pensiones y las cuotas partes de bonos y de pensiones” (L. 549/99, art. 1º, par. 1º), de manera que esta clase de gasto, en consecuencia se encuentra excluido de los límites de las apropiaciones.
Es menester precisar que para otros efectos legales, diferentes a los previstos en la Ley 617, tales gastos constituyen gastos de funcionamiento, pues por disposición general del artículo 36 del Decreto 111 de 1996, el presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda y de los gastos de inversión, clasificación que debe reflejarse tanto en cada una de las secciones del presupuesto, entre ellas incluidas las contralorías, como en el anexo del decreto de liquidación respectivo (D. 4730/2005, art. 16).
No obstante lo anterior, debe recordarse que las transferencias, diferentes a las destinadas a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, y el pasivo pensional, forman parte de los gastos de funcionamiento, y en todo caso no se computan dentro de los límites de gastos establecidos en los artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 53 de la Ley 617 de 2000 (D. 192/2001, art. 8º, modif. por D. 735/2001, art. 1º) (21) .
1. Terminada la última prórroga del régimen de transición, a 31 de diciembre de 2005, el presupuesto de las contralorías departamentales debe calcularse teniendo en cuenta el tope máximo que para gastos establece el artículo 8º de la Ley 617 de 2000.
2. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7º del Decreto Reglamentario 192 de 2001, las partidas que las contralorías departamentales destinan para atender el pasivo pensional, no se consideran gastos de funcionamiento, y en consecuencia, se encuentran excluidas de los límites de las apropiaciones previstos en la Ley 617 de 2000.
3. De acuerdo con la parte motiva de este concepto, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000, se encuentra vigente.
Transcríbase al señor Ministro de Transporte, y a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.
Magistrados: Enrique José Arboleda P.—Gustavo Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez A.
Lyda Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.
(1) Dice el artículo 95 de la Ley 617: “ART. 95.—Normas orgánicas. Los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de presupuesto”.
(2) Dispone el artículo 109 el Decreto 111 de 1996: “ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente. (...) (L. 38/89, art. 94, L. 179/94, art. 52)”.
(3) Sentencia C-508/96 que declaró exequible el artículo 28 de la Ley 225/95, compilado en el artículo 106 del Decreto 111/96. // V. Sentencias C-506/95, 540, 579 y 837/2001.
(4) Este es el alcance del artículo 106 del Decreto 111 de 1996, modificado y adicionado por la Ley 617 —arts. 3º, 10 y 95—.
(5) La del Distrito Capital se rige por el artículo 54.
(6) Mediante Sentencia C-579/2001, la Corte Constitucional declaró exequibles los artículos 1º al 11 de la Ley 617.
(7) Mediante Sentencia C-579 de 2001 de la Corte Constitucional, el aparte resaltado fue declarado condicionalmente exequible “en el sentido de que solo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial —asambleas y concejos—, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia”.
(8) Durante el período de transición los gastos de las contralorías, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podían crecer en términos constantes en relación con el año anterior —art. 11 de la Ley 617—.
(9) Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencias C-540 y C-579 de 2001.
(10) Este artículo dispuso: “ART. 21.—Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y será aplicable a los valores contables que se encuentren registrados en los estados financieros a 31 de diciembre de 2000, sin perjuicio de las revisiones que por ley le corresponden a la comisión legal de cuentas. La vigencia será hasta el 31 de diciembre de los dos (2) años siguientes a la fecha de su publicación, con excepción de los artículos décimo (10) al dieciséis (16), y deroga las normas que le sean contrarias, en especial el numeral 2º del artículo 506 del estatuto tributario y el artículo 850-1 del estatuto tributario” (negrillas de la Sala).
(11) “ART. 352.—Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
(12) Sobre el valor jurídico de la ley orgánica, la Sentencia C-337 de 1993 expresa: ““Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que estas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el estatuto fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgánica si aplica una norma superior —la constitucional— y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa: ahora bien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia: es así como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”.
(13) Este artículo del Estatuto Orgánico del Presupuesto corresponde al 64 de la Ley 179 de 1994 cuyo aparte entre corchetes fue objeto de demanda y pronunciamiento de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-023 de 1996 en la que afirmó que “Esta frase se declaró inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-541 de noviembre 23 de 1995. En esta decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia mencionada”: no obstante, la referida providencia C-541 no tuvo por objeto el mismo artículo 64 de la Ley 179, sino al inciso 3º del artículo 66 de contenido similar en cuanto dispuso que “Cualquier disposición en contrario quedará derogada y la que se dicte no tendrá ningún efecto”, debiéndose precisar que los incisos restantes del artículo 66 hacen relación a la competencia del Ministro de Hacienda y Crédito Público (13) en materia fiscal y no tiene, por tanto, un alcance general sobre el Estatuto Orgánico del Presupuesto como sí lo tiene el artículo 64. El aparte en negrilla fue declarado inexequible por considerar la Corte que:
“Esta frase, que nada agrega a la ley, sí es contraria a la Constitución, por una razón elemental: la ley orgánica del presupuesto podrá ser reformada por el Congreso cuantas veces este lo estime conveniente, cumpliendo el trámite previsto en la Constitución y en el reglamento del Congreso, para los proyectos de leyes orgánicas. Una ley nunca podrá cerrar el paso a la posibilidad de su propia reforma” (negrilla de la Sala).
(14) Ver sentencias C-540 y C-571 de 2001 de la Corte Constitucional.
(15) Si bien una ley puede contener tanto normas orgánicas como normas de contenido legal ordinario, en ninguna de las mencionadas se hace referencia a tal naturaleza o jerarquía orgánica de las disposiciones analizadas.
(16) Sobre el trámite legislativo del Proyecto de Ley 85 de 2000 Cámara, 147 de 2001 Senado, ver gacetas del Congreso 392 de 2000 (pág. 1), 404 de 2000 (pág. 3), 454 de 2000 (págs. 4 y 5), 129 de 2001 (págs. 7 y 8), 506 de 2001 (págs. 7 a 16), 561 de 2001 en la que se hace referencia a la propuesta de artículo y a las dudas jurídicas sobre la introducción del artículo de las contralorías frente al principio constitucional de la unidad de materia (pág. 16), 590 de 2001 (págs. 23 y 24) y 633 de 2001 (págs. 7 a 9).
(17) En esta providencia se lee: “De esta manera la ley que fue finalmente aprobada tiene dos materias subyacentes, una relacionada con el saneamiento de la información contable de las entidades públicas, y otra, que discurre por completo separada de la anterior, la relacionada con algunos aspectos del régimen del IVA y otro temas tributarios. Entre esos dos extremos del proyecto no es posible establecer ninguna relación de conexidad temática, teleológica o sistemática, salvo la peregrina pretensión de que ambos tienen una implicación contable o versan sobre temas económicos. Es claro, entonces, que se ha violado el principio de unidad de materia. Observa la Corte, además, que, aunque el tema no fue objeto de demanda en este proceso, la ley contenía una tercera materia, ajena a cualquiera de las dos anteriores, que es la relativa a la caducidad de los registros en los bancos de datos y que fue declarada inexequible por la Corte mediante Sentencia C-687 de 2002, debido a que la regulación de la misma requería el trámite de una ley estatutaria”.
(18) Ver antecedentes legislativos del Proyecto de Ley 115 de 2003 Cámara, 132 de 2003 Senado, entre otros: gacetas del Congreso 285 de junio 16 de 2004 (págs. 1 a 3), 287 de 2004 (págs. 1 a 3), 391 de 2004 correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara en la que se constata el aumento de gastos de las contralorías departamentales con la prórroga del artículo 17 de la Ley 716 y se manifiesta por varios representantes que la norma no guarda unidad de materia con un proyecto de contenido contable, además de que se violaría por ley ordinaria lo dispuesto en normas orgánicas (págs. 46 a 53); 401 de 2004 (pág. 31).
(19) Sentencia C-541 de 2001 de la Corte Constitucional.
(20) Contra los artículos 8º, 9º y 10 de este decreto y contra el artículo (sic) del Decreto 735 de 2001 cursa actualmente demanda de nulidad en la Sección Primera de esta corporación. Mediante auto de septiembre 1º de 2005 fue admitida la demanda y negada la solicitud de suspensión provisional (Ref. Exp. 110010324000200500069-01).
(21) El artículo 8º del Decreto 192 de 2001, tal como fue modificado por el artículo 1º del Decreto 735 de 2001 dispone: “ART. 8º—De las transferencias. Las transferencias para gastos de las asambleas, concejos, contralorías y personerías hacen parte de los gastos de funcionamiento del respectivo departamento, distrito y municipio. En todo caso, para los solos efectos de la Ley 617 de 2000, estas transferencias no computarán dentro de los límites de gasto establecidos en los artículos 4º, 5º, 6º, 7º y 53 de la misma”.