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Timestamp: 2020-07-14 16:36:47+00:00
Document Index: 60847900

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 103', 'sentenza ', 'art. 103', 'art. 111']

Apertacontrada » Era morto e non lo sapeva.Intorno al regolamento di giurisdizione » Stampa
Il secondo fatto accadde nel 1890. Dopo lunghe discussioni, si decise di dare un giu­dice anche alle controversie riservate alla decisione dell’autorità amministrativa – che non riguardavano cioè diritti civili e politici. Presso il Consiglio di Stato, massimo organo consultivo del governo, venne istituita una sezione “per la giustizia amministrativa”, cui venne conferito il potere di annullare i provvedimenti amministrativi viziati da illegittimità o eccesso di potere, che “abbiano per oggetto un interesse di individui o di enti morali giuridici“. Delle controversie tra cittadini ed amministrazioni pubbliche potevano dunque occuparsi due giudici, di­versi quanto si vuole, ma giudici.
Sul ruolo di questi due giudici si deve fermare brevemente l’attenzione. Come la sua natura e le sue funzioni istituzionali volevano, al giudice ordinario era affidato il compito di decidere con pienezza di poteri le controversie tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, aventi ad oggetto “diritti civili o politici” di questi ultimi. Cittadini ed amministrazione venivano posti in un certo senso su un piano di parità: come le obbligazioni dovevano essere adempiute, così veniva risarcita la lesione dei diritti. La legge del 1865 poneva un solo limite ai poteri del giudice ordinario: non poteva modificare, annullare, revocare, il provvedimento da cui la controversia era scaturita o comunque intorno al quale si era sviluppata. Al giudice ammi­nistrativo era viceversa demandato proprio il sindacato sulla legitti­mità degli atti impugnati: poteva quindi annullarli (non modificarli), se li riteneva illegittimi, senza però poter condannare l’amministrazione al risarcimento del danno.
Erano dunque due giudici con funzioni profondamente diverse, mirate a soddisfare bisogni di giustizia altrettanto diversi. Ridotto il discorso ai suoi termini essenziali, il giudice amministrativo poteva soddisfare il bisogno di veder rimosso un atto amministrativo lesivo (la concessione negata o assentita ad un terzo, ad es.); il giudice ordinario garantiva il rispetto dei diritti.
Il terzo accadimento è dell’anno successivo. Nessuna norma di legge si era preoccupata di definire i rapporti tra il giudice ordinario ed il neo-istituito giudice amministrativo. Ma non per questo il problema cessava di esistere. Tanto esisteva, che già nel 1891 il giudice dei conflitti (le sezioni unite della Cassazione di Roma) venne investito della questione se il cittadino potesse scegliere quale giudice adire, in funzione dell’interesse che intendeva far valere: il ri­sarcimento del danno, di fronte al giudice ordinario, o l’annullamento dell’atto lesivo, di fronte al giudice amministrativo.
La Cassazione disse che nessuna scelta era data. Si doveva adire il giudice che l’ordinamento aveva predisposto a tutela della situazione giuridica – diritto soggettivo o inte­resse legittimo – di cui in una data controversia si trattava. Prima di rivolgersi ad un giudice, occorreva dunque stabilire se la situazione giuridica soggettiva entro cui andava collocato l’interesse che si voleva far valere in giudizio andava qualificata come “diritto soggettivo” o “interesse legittimo”. Se ci si era sbagliati … errore fatale!
3. Ne derivarono due conseguenze. La prima è semplice e ben nota. Costretti nel perimetro della giurisdizione amministrativa, gli “interessi di individui e di enti morali giuridici” – gli interessi legittimi – divennero irrisarcibili, perché … il loro giudice poteva sì annullare i provvedimenti dell’amministrazione che li aveva lesi, ma non gli era consentito conoscere di una domanda di risarcimento del danno, quale che ne fosse la natura o l’entità. Questa è stata irremovibile giurisprudenza della Cassazione, fino alla “sentenza del pentimento”, di 109 anni dopo, con cui affermò il principio esattamente opposto: gli interessi legittimi sono risarcibili. È la celeberrima sentenza n. 500/1999, delle sezioni unite.
6. Non tutti sanno in dettaglio che cosa è accaduto dopo. Un cenno è opportuno, per chiarezza di discorso. Nell’ambito di un impegnativo disegno di riordino della giurisdizione amministrativa, la legge del 2000 le aveva devoluto una competenza esclusiva per “blocchi di materie”. Questo significava che, per queste materie si doveva andare dal giudice amministrativo, ignorando la classificazione degli interessi coinvolti come “diritti” o “interessi legittimi”. Era una semplificazione di grandissimo rilievo che si innestava in un filone di evoluzione legislativa, in atto da anni. Essa preludeva inequivocabilmente a passi ulteriori nella stessa direzione, vale a dire ad una concentrazione della tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione in capo al suo giudice naturale, forte di una lunghissima tradizione, ignota al giudice ordinario. Ben quattro anni dopo, per altro, quando il sistema era già a regime – e funzionava benissimo – la Corte costituzionale richiamò brutalmente in vita gli interessi legittimi. Disse che l’attribuzione di blocchi di materie al giudice amministrativo era illegittima costituzionalmente, perché secondo la sua interpretazione dell’art. 103 Cost. un giurisdizione esclusiva, estesa ai diritti, poteva darsi solo se già era data la giurisdizione amministrativa (sent. n. 204/2004). Continuò poi lungo questo percorso, giungendo a prescrivere che, di fronte a meri comportamenti dell’amministrazione si può andare dal giudice amministrativo solo se sono ricollegabili ad atti autoritari. La Cassazione si è immediatamente adeguata. Con una quasi sterminata serie di sentenze rese in sede di regolamento di giurisdizione è andata a stabilire come e quando la stessa domanda di risarcimento del danno deve essere spiegata di fronte al giudice ordinario o amministrativo.
Sì, la stessa domanda di risarcimento del danno.
7. Di tutto ciò si deve dire un’unica cosa. Non ha senso. Il regolamento di giurisdizione aveva un preciso significato quando dirimeva conflitti: quando si doveva dire se Tizio poteva o non poteva adire il giudice, il solo giudice esistente; ed anche poi, quando si doveva dire se si poteva o non si poteva chiedere il risarcimento del danno, se si poteva o non si poteva chiedere l’annullamento di un atto amministrativo.
Oggi il risarcimento si può chiedere ad entrambi i giudici. Addirittura la Cassazione ha fatto cadere la c.d. pregiudizialità amministrativa, cioè la necessità di aver tempestivamente impugnato un provvedimento lesivo per poter chiedere il risarcimento del danno da questo recato. Un’ultima, forse ormai penultima, sentenza dice che questo danno deve essere chiesto di fronte al giudice amministrativo, il quale, per altro, dichiara inammissibili i ricorsi proposti fuori termine (Cass., 23 dicembre 2008, n. 30254).
Il regolamento di giurisdizione non ha dunque più senso. I confini che doveva regolare non esistono più.
8. Uno ne avrebbe in verità, se la Cassazione non si rifiutasse di interpretare il regolamento di giurisdizione in senso restrittivo, appunto come mero strumento di regolazione di confini. Oltre ai Tribunali militari, che parrebbero per altro prossimi a scomparire, nel nostro ordinamento ormai esiste un unico vero giudice speciale, la Corte dei Conti. Nel corso degli anni, essa ha trasformato il proprio giudizio di responsabilità amministrativa, originariamente di vero e proprio risarcimento del danno, in giudizio disciplinare, in cui non sono predeterminate né la condotta sanzionabile, né la sanzione. Del tutto generico è il concetto di “colpa grave”, da cui soltanto può derivare responsabilità; non esistono criteri per la quantificazione del danno.
Ora l’art. art. 103, 2° co. Cost. dispone che la Corte dei conti ha giurisdizione in materia di contabilità pubblica e nelle materie attribuitele dalla legge; l’art. 111, 8° co. che le sentenze della Corte possono essere impugnate solo per motivi di giurisdizione. La giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa non è di contabilità pubblica; non ha dunque copertura costituzionale (è infatti attribuita da una legge ordinaria). Non le si applica pertanto il limite di impugnazione per soli motivi di giurisdizione che riguarda solo le sentenze rese in materia di contabilità pubblica. Tanto più non le si deve applicare, merita ricordare, visto il disfavore, fino al divieto di istituzione, con cui la Costituzione tratta i giudici speciali.
Il regolamento di giurisdizione, che sindacasse l’esistenza della “colpa grave” e quindi della giurisdizione della Corte, sarebbe il vero strumento per cominciare a riportare ordine in una giurisdizione che oggi appare priva di sindacato e di limiti.
Intanto, quali conseguenze? Sembra che un punto emerga, al fondo di questa esperienza. In un periodo in cui vi è estremo bisogno di certezze, una inutile componente di incertezza viene tenuta a tutti i costi in vita.
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