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Timestamp: 2018-08-21 06:32:34+00:00
Document Index: 118074835

Matched Legal Cases: ['art. 76', 'art. 120', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

N. 00125/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00282/2017 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 282 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
S.In.Co.S. Application S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Merani, Roberto Serventi, Fabio De Massis, con domicilio eletto presso lo studio Fabio De Massis in Pescara, via Tasso 77;
Azienda Unità Sanitaria Locale di Pescara non costituito in giudizio;
A.U.S.L. Pescara, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Antonucci, con domicilio eletto presso lo studio Maria Rita Arabella Tenaglia in Pescara, corso Vittorio Emanuele 147;
Dedalus S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Dover Scalera, Gabriele Di Paolo, Giuseppe Rozzi, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Rozzi in Pescara, via Napoli, 41;
• della comunicazione prot. n. 2529 datata 18 luglio 2017 (doc. 1) avente ad oggetto “Procedura aperta, indetta con Delibera del Direttore Generale della ASL di Pescara n. 1072 del 15.12.2016, in qualità di soggetto avvalso del soggetto aggregatore – Stazione Unica Appaltante Abruzzo, finalizzata alla acquisizione, a lotto intero ed indivisibile, di un sistema informatico per la gestione informatizzata ed unificata dei Pronto Soccorso delle Aziende Sanitarie Locali della Regione Abruzzo. Comunicazione mediante posta elettronica certificata all'indirizzo di posta elettronica indicato dai concorrenti, dell'avvenuta aggiudicazione, ex art. 76, comma 5, del D.Lgs. 50/2016”, con la quale la Azienda Unità Sanitaria Locale di Pescara ha comunicato l'aggiudicazione della procedura di cui in oggetto alla ditta Dedalus S.p.a.
• di tutti i verbali di gara (doc. 2);
• di ogni altro atto preparatorio, presupposto, consequenziale o, comunque, connesso al provvedimento impugnato quale, a titolo esemplificativo, la delibera di aggiudicazione definitiva n. 643 del 13 luglio 2017 (doc. 3).
e per la declaratoria di inefficacia del contratto
eventualmente stipulato nelle more del presente ricorso tra l'Azienda Unità Sanitaria Locale di Pescara e la Dedalus S.p.a.
in forma specifica, con subentro di S.In.Co.S. Application S.r.l. nel contratto eventualmente stipulato o per equivalente pecuniario.
- della delibera della Giunta Regionale della Regione Abruzzo n. 217/2016 in data 5 aprile 2016 e della convenzione ivi allegata (e poi sottoscritta), nelle parti specificate nei motivi di impugnazione;
- del bando e del disciplinare di gara relativi alla procedura aperta per l'acquisizione di software applicativo e servizi finalizzati alla gestione informatizzata e unificata dei Pronto Soccorso dei Presidi Ospedalieri delle Aziende Sanitarie regionali siti nelle città di Pescara, L'Aquila, Chieti e Teramo, nelle parti specificate nei motivi di impugnazione;
- della delibera di aggiudicazione n. 643/2017 e degli altri atti della procedura nonché, per quanto occorrer possa, della delibera di indizione della procedura del Direttore Generale n. 1072/2016
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Dedalus S.p.A. e dell’A.U.S.L. Pescara;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2018 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi l'avv. Fabio De Massis per la società ricorrente, l'avv. Vincenzo Antonucci per la ASL resistente e l'avv. Dover Scalera per la società controinteressata;
La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione alla controinteressata Dedalus s.p.a. della gara indetta dalla AUSL di Pescara per l’acquisizione di un software applicativo e servizi finalizzati alla gestione informatizzata e unificata dei Pronto Soccorso dei Presidi ospedalieri delle Aziende Sanitarie regionali delle città di L’Aquila, Chieti e Teramo.
La suddetta fornitura doveva essere aggiudicata a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa in base ai seguenti elementi valutativi (si vedano p. 24 e ss del disciplinare di gara):
1) ribasso sul prezzo a base d’asta: punti 20/100;
2) qualità del servizio: fattori tecnico qualitativi punti 80/100.
Il punteggio relativo alla qualità del servizio a suo volta doveva essere attribuito dalla commissione giudicatrice sulla base dei seguenti parametri:
a) costo complessivo; b) utilizzo formato dati aperti; c) utilizzo di interfacce aperte; d) interoperabilità cooperazione applicativa con sistemi informatici delle ASL; e) livelli di servizio del fornitore; f) requisiti funzionali; g) requisiti non funzionali.
Il punteggio relativo alla qualità doveva essere assegnato secondo la formula Q(a) = ∑n (Cmi * Ca) -in cui Q(a) sarebbe il punteggio di qualità attribuito all’offerta, N il numero totale dei parametri valutativi, Cmi il punteggio massimo attribuito al requisito, Ca il coefficiente attribuito all’offerta rispetto al requisito variabile da 1 a 0 e ∑n la sommatoria dei parametri-.
In ogni caso, secondo il disciplinare di gara, la valutazione degli elementi di natura qualitativa doveva essere effettuata da ogni commissario, in sedute riservate, mediante confronti a coppie eseguiti sulla base della scala semantica (scala di gradi di preferenza relativa) e della matrice triangolare con un numero di righe ed un numero di colonne pari al numero dei concorrenti meno uno; precisando che “che i coefficienti, variabili tra zero e uno, attraverso i quali si procede all’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa per gli elementi di valutazione sono determinati:
a. effettuando da parte di ogni commissario, in sedute riservate, i confronti a coppie delle proposte dei concorrenti e riportando i risultati dei confronti nelle tabelle triangolari;
b. determinando la somma dei gradi di preferenza che ogni commissario ha attribuito alle proposte dei concorrenti mediante i confronti a coppie di cui al precedente punto a;
c. attribuendo il coefficiente uno alla somma di valore più elevato e assegnando alle altre somme un coefficiente proporzionalmente ridotto”.
Secondo la ricorrente, la commissione avrebbe dovuto escludere dalla procedura di gara la ditta NBS che non si è presentata alla prova pratica del sistema operativo offerto in violazione di quanto prescritto dal disciplinare e che tale mancata esclusione avrebbe prodotto “una distorsione della procedura delle offerte di valutazione nel loro complesso”; le matrici triangolari dei diversi componenti della commissione sarebbero “assolutamente identiche nei conteggi (addirittura nei singoli specifici errori di calcolo)” in venti casi per tutti e tre i commissari e in altri nove casi per due commissari su tre; “la valutazione espressa dalla commissione su specifici profili dell’offerta proposta dai concorrenti in esame ha manifestamente voluto favorire l’offerta di Dedalus rispetto a quella della Sincos, nonostante quest’ultima … presentasse evidenti profili di pregio che avrebbero necessariamente dovuto comportare una maggior valutazione a proprio favore”; l’Amministrazione non avrebbe motivato le suddette valutazioni se non dopo la presentazione del ricorso per cui è causa.
La ricorrente ha proposto anche istanza di sospensione cautelare perché la stipula del contratto, “data la specificità del servizio in oggetto”, non le avrebbe consentito un eventuale subentro.
La AUSL di Pescara si è costituita in giudizio sostenendo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Regione Abruzzo quale SUA - soggetto aggregatore; e, nel merito, riguardo alla mancata esclusione della ditta NBS, che la ricorrente non avrebbe fornito alcuna prova di resistenza riguardo alla reale incidenza della valutazione di NBS sulla posizione di S.IN.C.OS..
Riguardo poi alla identità dei giudizi, la AUSL ha evidenziato che la commissione avrebbe chiarito che gli errori di calcolo, riscontrati in maniera identica in tutte le matrici, sarebbero stati causati da un’errata predisposizione dei calcoli automatici nelle griglie di valutazione (uguali per tutti i commissari) e che, in ogni caso, nessuna norma vietava ai commissari di esprimersi in modo omogeneo e con un giudizio solo numerico posto che i criteri motivazionali erano tutti esplicitati nel bando di gara.
La controinteressata Dedalus si è costituita sostenendo sostanzialmente le stesse ragioni opposte dall’Amministrazione e che comunque i detti errori non avrebbero alterato la graduatoria finale posto che, a correzioni eseguite, la Dedalus sarebbe stata sempre la società col miglior punteggio.
La medesima ha precisato, altresì, che la valutazione omogenea data dai commissari non sarebbe sufficiente a far presumere una valutazione collegiale ma al più una “spontanea, originaria coincidenza di opinioni” posto che trattandosi di collegio perfetto non è prevista la segretezza delle valutazioni espresse dai singoli commissari ed è possibile che questi si siano confrontati tra loro.
Ha poi evidenziato che la ricorrente non avrebbe potuto invocare la esclusione della ditta NBS ed un nuovo riconteggio del confronto a coppie senza la sua offerta, senza impugnare, nei termini di trenta giorni, di cui all'art. 120 comma 2 bis c.p.a., il verbale di gara in questione; e comunque che “la lex specialis – neanch'essa impugnata dalla ricorrente - disponeva che “l'esclusione di una ditta dopo l'aggiudicazione (per qualunque motivo) non darà luogo alla riformulazione della graduatoria””.
Sempre secondo la Dedalus, in ogni caso la ricorrente avrebbe dovuto altresì dimostrare che l’esclusione della NBS dal confronto a coppie le avrebbe consentito l’aggiudicazione.
Con motivi aggiunti notificati anche alla Regione, la ricorrente ha impugnato la delibera della Giunta regionale n. 217/2016 e la collegata convenzione tra ASL e Regione (in particolare l’articolo 6 comma 2 di quest’ultima laddove prevede che “spetta alla Regione la costituzione in giudizio dei ricorsi proposti avverso ogni atto o provvedimento adottato dalla strutture di cui il Soggetto Aggregatore si avvale e di ogni altra attività di carattere contenzioso”), rilevandone l’illegittimità “nel caso in cui siano da interpretarsi secondo quanto prospettato dalle difese delle controparti”, ossia nel caso in cui dovessero imporre la notifica del ricorso quantomeno anche alla Regione; e ha altresì impugnato il bando e il disciplinare di gara, nella parte in cui non hanno avvertito le parti della necessità di notificare il ricorso anche alla Regione.
La Dedalus ha sollevato l’improcedibilità dei suddetti motivi aggiunti perché la delibera n. 217/2016 non è stata impugnata nel termine di 60 giorni dalla ricorrente.
Con ordinanza cautelare decisa nella camera di consiglio del 3 novembre u.s. è stata affermata la legittimazione processuale passiva della Asl resistente,ed è stata accolta l’istanza cautelare nei limiti di una sollecita fissazione del merito.
All’udienza del 26 gennaio 2018 la causa è passata in decisione.
Quanto all’inammissibilità del ricorso per mancata notifica del medesimo alla Regione, cui la ricorrente ha cercato di rimediare con i motivi aggiunti, il Collegio conferma quanto già statuito in sede cautelare.
Ossia che quello intercorrente nel caso di specie tra AUSL Pescara e Regione Abruzzo è un caso di avvalimento di diritto pubblico di tipo intersoggettivo e quindi l’atto impugnato è da imputare in via diretta alla Asl resistente; pur essendo le altre Asl e la Regione delle cointrointeressate necessarie nei confronti delle quali si è pertanto disposta l’integrazione del contraddittorio entro il 25 novembre 2017; incombente cui la ricorrente ha provveduto puntualmente il 21 novembre 2017.
Più in particolare, in sede cautelare, si è affermato che “appare sussistere la legittimazione processuale passiva della Asl resistente, atteso che emerge dagli atti che la medesima ha agito in nome proprio (cfr. l’articolo 1 del disciplinare di gara: “L’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Pescara, in qualità di soggetto avvalso della Stazione Unica Appaltante Abruzzo incardinata nel Dipartimento Opere Pubbliche, Governo del Territorio e Politiche Ambientali e segnatamente nel Servizio Genio Civile di L'Aquila, in nome proprio e per conto del soggetto aggregatore, bandisce una procedura aperta”) e che, a fronte di ciò, l’imputazione e la legittimazione che ne consegue non appare rinunciabile convenzionalmente con effetto erga omnes; che, peraltro, pur essendo l’istituto l’avvalimento tra pubbliche amministrazioni un istituto non sempre propriamente disciplinato in modo uniforme (esso può spaziare dall’utilizzo di meri uffici per attività preparatorie oppure di organi che imputino gli atti direttamente all’avvalente fino all’utilizzo di enti che agiscano in nome proprio ma nell’interesse dell’avvalente – e in tal caso ci si allontana dal tipico istituto dell’avvalimento che non postulerebbe un rapporto intersoggettivo come invece nel caso della delega cfr. l’articolo 118 co. 2 della Costituzione nella versione previgente: “La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici” - ) dalle varie fonti normative, convenzionali o unilaterali (cfr. Corte Costituzionale sentenza n. 996 del 1988), il Collegio in questa fase non condivide appieno la giurisprudenza citata dalla parte resistente (Tar Aquila, sentenza n. 376 del 2016), quanto piuttosto la condivisibile giurisprudenza a sua volta da essa richiamata che fa appunto riferimento a un caso di avvalimento intersoggettivo, verosimilmente più confacente al caso di specie (cfr. CGA Sicilia, sentenza n. 372 del 2008: “… mentre si imputa all'ente avvalso la titolarità del provvedimento impugnato, si imputa all'ente avvalente il risultato amministrativo dello stesso, tanto che non può parlarsi, in senso stretto di delega, ma sicuramente di una figura sui generis nella quale la funzione è esercitata da un ente pubblico non titolare del medesimo interesse pubblico di cui è titolare l'avvalente. Nella specie la Regione, titolare dell'interesse pubblico alla tutela del demanio marittimo, si avvaleva di un diverso soggetto pubblico, cui non è affidata istituzionalmente la cura di tale interesse, ma che possiede le competenze tecniche per curare sia la parte istruttoria sia la parte decisionale delle procedure. Il mantenimento del ricorso gerarchico improprio assicura che l'imputazione dei risultati amministrativi, in caso di lesione di posizioni giuridiche soggettive, discenda dalla decisione definitiva dell'ente avvalente. La valutazione finale dell'interesse pubblico, pertanto, rimane in capo a quest'ultimo”); rilevato che l’aggiudicazione impugnata si colloca nell’ambito della “procedura aperta, indetta con Delibera del Direttore Generale della A.U.S.L. di Pescara n. 1072 del 15.12.2016, in qualità di soggetto avvalso del soggetto aggregatore – Stazione Unica Appaltante Abruzzo, finalizzata all’acquisizione, a lotto intero ed indivisibile, di un sistema informatico per la gestione informatizzata ed unificata dei Pronto Soccorso delle Aziende Sanitarie Locali della Regione Abruzzo”; che pertanto s’impone l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutte le ASL della Regione Abruzzo interessate alla procedura nonché alla Regione Abruzzo medesima, nelle forme di rito”.
Conseguentemente, come rilevato anche dalla ricorrente nella sua ultima memoria, il ricorso incidentale è inammissibile per carenza di interesse in quanto sostanzialmente mirante a introdurre ulteriori censure tese a ritenere la chiamata in giudizio della Regione non essenziale ai fini dell’ammissibilità del ricorso, e quindi appare ex ante subordinato al giudizio di non infondatezza di tali questioni preliminari che viceversa il Collegio ha ritenuto infondate (con la decisione cautelare qui confermata), disponendo solo l’integrazione del contraddittorio.
Nel merito il ricorso appare fondato, per il vizio assorbente dato dalla coincidenza dei giudizi espressi da tutti e tre i commissari di gara, e quindi dalla violazione delle modalità procedurali per lo svolgimento della valutazione delle offerte mediante il metodo del confronto a coppie.
Si premette che la straordinaria e del tutto inusuale coincidenza dei voti numerici attribuiti dai 3 commissari nel caso di specie depone, secondo l’id quod plerumque accidit, per un avvenuto dibattito collegiale tra i medesimi e per l’espressione di valutazioni finali che sono appunto il frutto di tale confronto e mediazione collegiale tra loro.
A tal proposito, il Collegio rileva che non si tratta propriamente di questione afferente alla segretezza del voto nell’ambito dei Collegi perfetti, e quindi vi sono ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza richiamata dalle parti resistenti e controinteressate.
Nel senso che la ricorrente non censura la circostanza che alla fine della valutazione sia possibile verificare come abbia votato ciascun commissario, ma che durante le operazioni di confronto a coppie il voto non doveva essere collegiale ma individuale.
Non occorre quindi verificare se sussistono i presupposti per la segretezza del voto collegiale (sui quali cfr. Tar Torino, sentenza n. 1324/2016), ma occorre analizzare quale procedimento la commissione deve osservare per effettuare il confronto a coppie.
Ciò premesso - come si evince anche dalle linee guida “atipiche” e quindi flessibili di cui all’articolo 213 comma 2 del d.lgs. n. 50 del 2016, che forniscono, tenendo conto anche della prassi, indicazioni alle stazioni appaltanti per la valutazione delle offerte secondo il criterio qualitativo ai sensi dell’articolo 95 del medesimo d.lgs. – nel caso di confronto a coppie “il confronto avviene sulla base delle preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara”.
Più in particolare, sempre secondo le predette linee guida, che tengono conto della prassi della valutazione della qualità delle offerte, per quanto qui di interesse il confronto a coppie tra le offerte presentate deve avvenire con votazioni indipendenti da parte di ciascun commissario di gara e i punteggi così attribuiti da ciascuno si sommano successivamente, e vengono poi trasformati, in proporzione, in coefficienti da 0 a 1 per poi essere interpolati con i punteggi massimi attribuibili.
Vale a dire che, con tale metodo, alla mediazione dei giudizi nella dialettica di un collegio (influenzata come noto anche dalla maggior o minor autorevolezza, capacità di persuasione, preparazione professionale ecc… di ciascun componente) si è preferita la media matematica dei giudizi individualmente e autonomamente apposti da ciascuno, in tal modo valorizzando al massimo il coinvolgimento di ciascun commissario e rendendo appunto il singolo giudizio del tutto autonomo da condizionamenti interni di tipo collegiale (e quindi “umani” e non matematici), pur essendo alla fine esso il prodotto dell’operato di tutti i componenti della commissione, attraverso appunto la sua riconduzione a unità mediante la media matematica.
Tali linee guida - pur non avendo carattere regolamentare e quindi direttamente vincolante (cfr. Consiglio di Stato, parere 1 aprile 2016, n. 855; parere 2 agosto 2016, n. 1767), in quanto del resto “atipiche” e definite espressamente flessibili ai sensi di cui all’articolo 213 comma 2 d.lgs. n. 50 del 2016 – provengono pur sempre dall’autorità preposta alla vigilanza del settore di attività amministrativa in questione e quindi, anche se nello specifico non solo correlate ad un determinato potere sanzionatorio rivelatore di un rapporto di supremazia speciale, racchiudono indicazioni tratte dalla prassi oggetto di osservazione da parte della predetta autorità, sicché, quale atto di ricognizione della prassi delle amministrazione, hanno sicuramente il valore della prassi stessa che esse riepilogano.
La violazione di tali linee guida rappresenta quindi senz’altro un sintomo di eccesso di potere qualora l’Amministrazione non giustifichi come mai abbia ritenuto di discostarsene; motivazione tanto più ardua quanto più si consideri il carattere tecnico di tali indicazioni che mirano appunto a suggerire il rispetto di quelle modalità che meglio consentano il perseguimento del fine della più corretta applicazione del sistema di valutazione delle offerte.
Come correttamente rilevato dalla ricorrente, nel caso di specie tale metodologie era proprio in tali termini richiamata anche dal disciplinare di gara, che prevedeva appunto espressamente che le votazioni delle coppie fossero fatte da ciascun commissario singolarmente e poi tra loro sommate, sicchè le modalità “collegiali” con cui sono state espresse i voti da parte dei commissari hanno anche violato la previsione del disciplinare stesso, da interpretarsi secondo la ratio sopra illustrata (cfr. pag. 28 del disciplinare: “Si precisa che i coefficienti, variabili tra zero e uno, attraverso i quali si procede all’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa per gli elementi di valutazione sono determinati:
c. attribuendo il coefficiente uno alla somma di valore più elevato e assegnando alle altre somme un coefficiente proporzionalmente ridotto”).
Il ricorso principale deve essere quindi accolto, con riferimento alla domanda di annullamento della procedura fino al momento in cui la stessa appare viziata, secondo quanto sopra indicato, cioè fino alla valutazione delle offerte con il metodo del confronto a coppie; con il conseguente obbligo dell’Amministrazione di rinnovare la valutazione delle offerte ammesse applicando correttamente il metodo del confronto a coppie secondo le richiamata linee guida e secondo il disciplinare, e in particolare assicurando che i confronti siano effettuati singolarmente da ciascun commissario.
L’accoglimento di tale censura, peraltro, è assorbente verso tutte le altre, dovendo l’amministrazione rinnovare la valutazione delle offerte in diversa composizione (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 7301 del 2016; Tar Napoli, sentenza 23126 del 2010), con esito allo stato non prevedibile.
La domanda di risarcimento del danno per equivalente pecuniario è inammissibile e comunque infondata in quanto solo genericamente enunciata e priva di qualsivoglia specifica allegazione di prova.
Quanto alla domanda di risoluzione giudiziale del contratto, il Collegio rileva che non risulta che il contratto sia stato stipulato e che sia in corso di esecuzione, sicché la stessa è allo stato priva di oggetto e dunque inammissibile.
Le spese, parzialmente compensate in ragione dell’accoglimento parziale, seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
dichiara inammissibili i motivi aggiunti;
dichiara inammissibile e comunque infondata la domanda di risarcimento del danno per equivalente;
accoglie la domanda di annullamento nei limiti di quanto indicato in motivazione, con l’obbligo di rivalutare le offerte ammesse, con commissione in diversa composizione, entro 30 giorni dalla notifica o comunicazione della presente sentenza, secondo quanto del pari indicato in motivazione;
Le spese processuali, liquidate in euro 12.000 complessivi, sono compensate per il 50%, mentre la restante parte, pari a euro 6.000, oltre accessori di legge e contributo unificato, è posta in parti uguali e in solido tra loro a carico della AUSL Pescara, della Regione Abruzzo e della Dedalus spa, nella misura conseguente di euro 2.000 ciascuno, oltre accessori e contributo in quota parte.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati: