Source: https://svjt.se/svjt/1986/588
Timestamp: 2020-01-21 03:06:51+00:00
Document Index: 31545644

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', '§ 2', '§ 7', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', 'domstolen ']

Vår tids justitiekansler | SvJT
Vår tids justitiekansler
Reflexioner i anledning av en ny rättskällepublikation
Av universitetslektorn BILL W. DUFWA
1. När justitiekanslern (JK) i 1975 års regeringsform1 blev föremål för mindre uppmärksamhet än i den tidigare gällande från 18092, berodde detta inte på att hans ställning i konstitutionellt avseende skulle ändras. Han har alltid haft uppgiften att övervaka och kontrollera dem som utövar offentlig verksamhet och något annat var nu inte åsyftat. I stället var det fråga om en rättsteknisk förenkling, framtvingad av den snabba samhällsutvecklingen. Det ansågs "opraktiskt" att närmare reglera förvaltningsorganisationen i grundlag, varför bestämmelserna härom placerades i allmän lag3. På detta vis kom vissa stadganden som gällde JK i 1809 års regeringsform att — jämte sådana närmare föreskrifter om hans verksamhet som fanns i en instruktion för ämbetet — uppgå i dels lag (1975: 1339) om justitiekanslerns tillsyn4, dels förordning (1975: 1345) med instruktion för justitiekanslern5.
1 12 kap. 8§ stadgar att åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av högsta domstolen (HD) eller regeringsrätten väcks i den förra domstolen av riksdagens ombudsman (JO) eller JK. Samma bestämmelse fastslår också att talan mot justitie- och regeringsråd om skiljande eller avstängning från tjänsten samt skyldighet att undergå läkarundersökning anhängiggörs av JO eller JK i HD. I 11 kap. 6 § uttalas att JK lyder under regeringen. I övrigt finns ingen särskild föreskrift om JK i regeringsformen.
2 Här gavs mera principiella bestämmelser om JK i 27 §. Stadgandet fastställde dels vissa kompetenskrav för innehavare av ämbetet, dels vilka uppgifter JK hade i huvuddrag. En i anslutning till regeringsformen utfärdad instruktion för JK (jfr texten nedan) gav närmare föreskrifter om dennes åligganden.
3 JK själv framhöll som remissinstans under grundlagsförarbetena att det visserligen i motiven talades om hans kontrollverksamhet men inte nämndes ett ord härom i den föreslagna lagtexten; jfr n. 1 ovan. I samma riktning gick påpekanden från annat håll under remissarbetet, se Bil. 3 till prop. 1973: 90 s. 248. Det ansågs emellertid inte kunna komma i fråga att i regeringsformen ge annat än en antydan om förvaltningsorganisationen i Sverige, se samma prop. s. 396. Jfr SOU 1978: 59, JKämbetet. Översyn av justitiekanslerns arbetsuppgifter och statens tvistehandläggning. Betänkande av JKutredningen. s. 37. Förenklingar av det slag det här gäller är tvivelaktiga. JK är något mera än bara "förvaltningsorganisationen" och för den enskilde medborgaren är det värdefullt att redan i grundlag få information om en sådan hörnsten i det demokratiska statsskicket som JK utgör. Tillgjord enkelhet är, för att tala med Francois de la Rochefoucauld, ett utsökt bedrägeri!
4 Ändrad senast 1982: 1169.
5 Ändrad senast 1985: 1063.
Vår tids justitiekansler 589
Vår tids justitiekansler 589 2. Av den sist nämnda författningen framgår att JK utöver sin centrala tillsynsverksamhet också har ett flertal andra uppgifter. Allmänt inriktad, och utan särskilda begränsningar, är plikten att tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter; JK är, för att använda en äldre term, kronjurist6. Lika generellt är åliggandet att under regeringen bevaka statens rätt7, en funktion som framför allt utövas genom prövningen av sådana skadeståndsanspråk mot staten som är grundade på skadeståndslagen (1972: 207, SkL), datalagen (1973: 289) eller lagen (1974: 515) om ersättning vid frihetsinskränkning8. Till JK:s mera speciella befogenheter, dock besläktade med hans allmänna tillsynsuppgift, kan räknas övervakningen av tryck- och yttrandefriheten9 och av advokatväsendet10 samt de värv han ålagts enligt fyra lagar vilka alla griper djupt in i medborgarnas privatliv: datalagen, lagen (1977: 20) om TV-övervakning, kredit
6 Jfr S. Rudholm, Justitiekanslersämbetet 250 år, SvJT 1964 s. 5. JK ger däremot inte råd eller anvisningar till domstolar eller myndigheter till ledning för bedömningen i enskilda ärenden. Se JK:s egen inställning i JK-beslut 1982 A.6.
7 Enligt 2 § förordningen med instruktion för justitiekanslern är denne regeringens högste ombudsman. Härmed torde dock förstås ej blott uppgiften att bevaka staten srätt utan även den allmänna tillsynen över offentliga tjänstemän, se SOU 1978: 59 s. 47; jfr s. 139.
8 Beträffande skaderegleringen i samband med dessa tre lagar, jfr KK (1972: 416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall (i fortsättningen kallad skaderegleringskungörelsen). Om skadeståndsärenden och ersättning vid frihetsinskränkning, se vidare under E respektive F nedan.
9 Se om dessa ärenden vidare under D nedan.
10 Enligt 8 kap. 6 § 2 st. rättegångsbalken (RB) äger JK hos advokatsamfundets styrelse eller, i den mån så bestämts i samfundets stadgar, hos annat samfundets organ påkalla åtgärd mot advokat, som åsidosätter sin plikt eller inte längre är behörig att vara advokat. Talan mot beslut i fråga om disciplinärt ingripande mot advokat, fattat av det organ inom samfundet som äger vidta sådan åtgärd, förs enligt 8 kap). 8 § RB av JK genom besvär till HD. JK har också enligt 8 kap. 7 § 7 st. samma balk ensam plikten att, om det är påkallat från allmän synpunkt, väcka åtal mot advokat (annan än vid allmän advokatbyrå) för brott mot tystnadsplikt. 1975 inkom 184 ärenden rörande advokat till JK. Ett decennium senare, 1985, utgjorde antalet 240; då föranledde honom granskningen i detta hänseende att i fem fall påkalla vidtagande av disciplinär åtgärd. Totalt sett anses advokatärenden inte representera någon större belastning för JK-ämbetet, jfr SOU 1978: 59 s. 39. Se vidare arbetsredogörelsen för 1985 i JK-beslut 1985. Jfr även O. Alsén, Advokatväsendet och justitiekanslern 1948-1961, TSA 1962 s. 145 ff samt B. Lännergren, Advokaterna och JK, Anförande, TSA 1971 s. 477 ff.
590 Bill W. Dufwaupplysningslagen (1973: 1173) och inkassolagen (1974: 182)11. Ehuru hans tjänster här endast i mindre utsträckning tas i anspråk har JK också åligganden enligt radioansvarighetslagen (1966: 756)12, lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar13 samt lagen (1952: 98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål14.
3. JKämbetet, som anses ha inrättats redan 1713, och som med åren blivit alltmera fristående i förhållande till regeringsmakten15, har visat sig slitstarkt och svårrubbligt. Även om det förlorat en del av sina tidigare uppgifter16 har det motstått försök på senare år att ytterligare begränsa dess befogenheter17. I det moderna samhället
11 Datainspektionen vakar över den personliga integriteten i samband med automatisk databehandling, kreditupplysning eller inkassoverksamhet. Länsstyrelsen har motsvarande uppgift när det gäller TV-kamera som är anbringad så att den, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Mot dessa myndigheters beslut i sammanhanget får JK föra talan hos regeringen i syfte att tillvarata allmänna intressen(25 § datalagen, 23 § kreditupplysningslagen, 19 § inkassolagen och 12 § lagen om TV-övervakning). Mellan ett- och tvåtusen sådana beslut har JK haft att årligen ta ställning till. Ärendena lär ha berett ämbetet en hel del arbete. 1984 inträdde en markant ökning av antalet ärenden enligt datalagen och lagen om TV-övervakning. 1985 fortsatte det totala antalet ärenden hänförliga till nämnda fyra lagar att stiga; desom gällde lagen om TV-övervakning minskade dock märkbart. Det är dock sällan JK anför besvär hos regeringen i tillståndsärenden. Till JK:s arbete i sammanhanget hör också att avge yttranden i besvärsärenden, som anhängiggjorts hos regeringen av enskild part och som bygger på datalagen, inkassolagen och lagen om TV-övervakning. Se arbetsredogörelserna för 1984 och 1985 i JK-beslut avseende dessa år. Jfr vidare SOU 1978: 59 s. 39 f
12 Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i ljudradio- och TV-program väcks enligt 8 § 4st. denna lag av JK. Se även 9§ 2 st. och 9a § 2 st. samma lag. Jfr punkten 16 nedan samt SOU 1978: 59 s. 39.
13 Enligt lagen kan domstol under vissa förutsättningar förklara att förening skall träda i likvidation. JK:s uppgift består i att det är han som — alternativt med länsstyrelse — har att utse det ombud som ansöker om sådan likvidation som grundas på att föreningsverksamhet drivs på sätt som inte motsvarar de förutsättningar, under vilka registrering skett (73 §).
14 På begäran av åklagaren får JK enligt 2 § 1 st. denna lag medge förlängning av den tid inom vilken enligt 24 kap. 12 § RB häktningsframställning senast skall avlåtas.
15 Se härom närmare Rudholm, i n. 6 a. a. s. 2 ff. Jfr SOU 1978: 59 s. 35 f.
16 1766— 1772 tillsattes JK ej av Konungen utan av ständerna efter val; han har här betraktats som en föregångare till det 1809 inrättade JO-ämbetet. 1787—1809 har han ansetts i viss mån ha haft ställning som justitieminister och i realiteten lär han ha haft kvar denna position fram till 1840. I samband med den detta år genomförda departementalreformen upphörde JK:s chefskap över nedre justitierevisionen, en uppgift han haft ända sedan ämbetet inrättades. 1948 års rättegångsreform medförde att de allmänna åklagaruppgifterna bröts ut från JK:s åligganden och i stället lades på ett nyinrättat ämbete, RÅ; jfr SvJT 1939 s. 488 och 1947 s. 132 ff samt vid n. 45 nedan. Se Rudholm, a. a. s. 3 ff med vidare hänvisningar.
17 JK-utredningen föreslog 1978 att uppgiften att tillvarata statens intressen i tvister skulle frångå JK och i stället tillerkännas en särskild myndighet, kallad statsadvokaten, se SOU 1978: 59.
Vår tids justitiekansler 591
Vår tids justitiekansler 591fyller ämbetet en viktig funktion18. För rättsbildningen är betydelsen av JK:s ställningstaganden odiskutabel19. Eftersom de ofta ligger mitti dagsdebatten ägnas de också förhållandevis stor uppmärksamhet från allmänhetens sida.
4. Alla beslut varigenom ärenden avgörs fattas av JK personligen; delegation till tjänsteman vid ämbetet får endast avse åtgärd som tar sikte på beredande av ärende20. Någon i förväg utsedd ställföreträdare för JK finns inte21. Man kunde tro att en ämbetsman som fullgör en så krävande syssla och som har tillerkänts en så betydande roll i samhället också har en stor personalstyrka till sitt förfogande. Denna förmodan stärks ej minst av antalet handlagda ärenden samt av den vanligtvis korta tid som åtgår härtill i fall som inte leder till rättegång. Under 1985 upptogs inte mindre än 3 706 ärenden. 3 634 avgjordes. Den höga takten kunde upprätthållas trots att flera av dem var förhållandevis omfattande22 och trots att antalet inkommande fall hade stigit i jämförelse med föregående år23.
Knapphetens stjärna lyser emellertid över denna viktiga institution på ett betänkligt sätt. Anslagen till JK är obegripligt torftiga. Det framstår som förvånande att ämbetet på sätt skett lyckats fullgöra sina många plikter trots dess uppdragsgivares ljumma ekonomiska intresse24. Under senare år har den handläggande personalen i regel endast utgjorts av — förutom JK själv — sex jurister, varav en arbetat på deltid. Det är allt25.
18 Se vidare bl. a. punkten 14 nedan. Eftersom de uppgifter som lagts på JK är så många är det inte lätt att finna en exakt motsvarighet till honom i andra länder. Renodlar man en av hans plikter blir situationen en annan. Ett internationellt perspektiv på hans syssla som kronjurist kunde med framgång anläggas vid en internationell kongress i Madrid den 9—13 november 1981 angående just denna hans roll i olika länder: Legal Advisers of the State Administration in Exercise of their Function as Counsel. International Law Congres. At the occasion of the Centenary of the Corps of State Attorneys. Madrid 1981.
19 Jfr S. Strömholm, "Public" Rule-making, and "Private": The Swedish Experience, 15 Scandinavian Studies in Law s. 255 (1971).
20 Jfr SOU 1978: 59 s. 41.
21 Se a. st.
22 Jfr sammanfattningen i arbetsredogörclsen för 1985, JK-beslut 1985.
23 Under året inkom 3 706 ärenden, en ökning från vad som gällde 1984 med 115. Det var framför allt grupperna yttrandefrihet och skadestånd (se om dessa vidare under D respektive E nedan) som ökade, men steg i antal gjorde även de som angick tillsyn (seom dessa närmare under C nedan) liksom de som berörde datalagen och andra författningar angående integritet. Advokatärendena minskade något. Se arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985.
24 Bristen på ekonomiska resurser lär framför allt gå ut över inspektionsverksamheten. Se närmare efter n. 44 nedan.
25 Se arbetsredogörelserna i JK-beslut 1983, 1984 och 1985. Om organisationen, sevidare SOU 1978: 59 s. 41 f.
592 Bill W. DufwaB. Bakgrunden till och uppläggningen av JK-beslut
5. För dem som med hjälp av ett dokumenterat underlag snabbt ville skaffa sig kunskap om JK:s ställningstaganden i olika frågor var situationen förr inte lätt. När Bertil Bengtsson på 70-talet skrev sina stora och betydelsefulla arbeten rörande skadestånd vid myndighetsutövning26, var han, för att kunna bilda sig en uppfattning om vilken praxis som utvecklats hos JK i fråga om statens skadeståndsansvar, hänvisad till åtskilliga besök i dennes arkiv. Att tvingas ta del av ett så omfattande otryckt material som det här gällde för att kunna fullgöra en så viktig rättsvetenskaplig uppgift måste ha varit kinkigt och påfrestande. Utgångsläget hade, för att resonera hypotetiskt, varit betydligt gynnsammare för Bengtsson om hans undersökning i stället hade gällt tiden efter 1980. Beslut och yttranden från och med 1981, vilka bedömts vara av allmänt intresse, publiceras nämligen av ämbetet årligen i en samling, som bär huvudtiteln JK-beslut27.
Det är fråga om ett verk med stor räckvidd. Många avgöranden har principellt intresse långt utanför det sammanhang vari de aktualiserats. Det svenska juridiska källmaterialet har fått ett högst väsentligt tillskott, som förtjänar all uppmärksamhet, ej minst av juristerna själva. Sådan har också kommit det till del, om än kanske inte alltid i önskvärd utsträckning28.
6. Till skillnad mot JO, som offentliggjorde sina ställningstaganden i en tryckt ämbetsberättelse, publicerade JK tidigare inte sina29. Det förekom dock att innehållet i vissa beslut redovisades på särskilda håll, och härigenom kunde spridas till allmänheten, exempelvis i Tidskrift för Sveriges advokatsamfund eller JO:s ämbetsberättelse.
JK-utredningen, som 1975 — 78 verkställde en allmän översyn av JK:s arbete, fann det vara av värde om de viktigare av JK:s beslutkunde ges en omfattande och relativt snabb spridning. Ett sätt att få till stånd en sådan ansågs vara att JK i likhet med JO gav ut en årlig ämbetsberättelse. Utredningen var emellertid skeptisk till möjligheten att åstadkomma en sådan. Det var tveksamt om antalet ärenden att publicera blev så stort att det motiverade en årlig publikation och
26 Skadestånd vid myndighetsutövning I, Sthlm 1976 och Skadestånd vid myndighetsutövning II, Sthlm 1978.
27 Med underrubriken: Vissa beslut och yttranden av justitiekanslern vilka har bedömts vara av allmänt intresse.
28 I mera allmänna sammanhang har JK-beslut beaktats (se t. ex. samlingens omnämnande av L. Heuman i dennes avsnitt Rättspraxis i U. Bernitz m.fl., Finna rätt — Juristens källmaterial och arbetsmetoder, Sthlm 1985. S. 120), och det gäller även vissa speciella, exempelvis i fråga om yttrandefrihet (jfr nedan punkten 17) eller statens skadeståndsansvar (jfr punkten 19 nedan). Tillräcklig uppmärksamhet har dock inte kommit samlingen till del i den allmänna skadeståndsrättsliga litteraturen, jfr vid n. 61 nedan.
29 Se till det följande SOU 1978: 59 s. 135.
Vår tids justitiekansler 593
Vår tids justitiekansler 593arbetsinsatsen för att åstadkomma en sådan bedömdes bli betydande. En varje år utkommande tryckt ämbetsberättelse skulle vidare innebära att vissa beslut publicerades först lång tid efter det att de meddelats. Med hänsyn till dessa omständigheter ville utredningen inte föreslå att JK gav ut ett sådant verk.
Trots denna mot en årlig publikation misstrogna hållning har JKbeslut alltså tillkommit. Det har skett på initiativ av JK själv. Till dennes arbetsbörda skall numera sålunda också läggas verksamheten att ombesörja redigering och utgivande av denna samling.
JK-utredningen fann den lämpligaste lösningen vara att JK gavs möjlighet att efter eget bedömande ge ut viktigare beslut i tryckt form. Men det skulle ske utan att han var bunden av några särskilda i förväg fastställa tidpunkter. Det har dock självfallet ett särskilt värde för den väntande läsekretsen att veta såväl att som när JK:s ställningstaganden kan tänkas bli publicerade, även om den inte kan vara säker på vilka det blir.
JK-beslut torde normalt utkomma sommaren efter det år besluten och yttrandena meddelats respektive avgetts. Den lilla eftersläpning det blir fråga om för dem som härrör från tidigare delar av året är — om man väl valt en årsberättelse — oundviklig med hänsyn till gängse tryckningstider. Att som JK-utredningen låta den bli ett argument mot en årlig utgivning över huvud (se ovan) är inte rimligt; en i dessa delar sen publikation av det samhälleliga format det här är fråga om är alltid bättre än ingen alls.
7. Samlingen täcker fem grupper av ärenden. Störst utrymme tillerkänns dem som angår tillsyn samt dem som gäller skadestånd enligt SkL. Dessa båda (se vidare under C respektive E nedan) utgör, med övervikt för de förra, 81 % av alla hittills publicerade beslut och yttranden (1981 — 1985). De övriga tre grupperna i utgåvan (se vidare under D, F respektive G nedan) gäller tryckfrihet (8 %), ersättning vid frihetsinskränkning (8 %) samt vissa yttranden (3 %).
Tonvikten på tillsyns- och skadeståndsärenden innebär inte att de är mest frekventa. Under 1982— 1985 utgjorde dessa grupper en tredjedel av samtliga inkommande ärenden. Det är tydligt att de ändock ansetts ha ett större allmänt intresse än övriga.
Varje redovisat fall har efter ungefär samma principer som gäller för referat i NJA I försetts med en rubrik, vilken ger tillräcklig information för att läsaren skall kunna bilda sig en uppfattning om vad det angår. Det finns vidare ett alfabetiskt sakregister av värde. Från och med 1982 har såväl lagen om justitickanslerns tillsyn som den för JK gällande instruktionen (se 1 ovan) intagits i början av samlingen. Och från och med 1983 återfinns även den arbetsredogörelse som JK varje
594 Bill W. Dufwaår före den 1 april skall lämna regeringen för det senaste kalenderåret30. Alltjämt saknas dock skaderegleringskungörelsen31.
8. I denna rättskällepublikation får läsaren vanligtvis en tämligen fullständig bild av vad som inträffat. Men inte nog härmed. Han får ofta mera informationer än som är vanligt i samlingar av denna karaktär. Detta generösa drag i JK-beslut framträder på flera sätt. Ett är den hänsyn som uppenbarligen ofta tas till uttalanden i den rättsvetenskapliga litteraturen32. Ett annat är de många utförliga och värdefulla resonemang som går ut på att tolka lagar och där lagstiftaren själv i motiven visat återhållsamhet eller rentav underlåtit att alls uttala sig. Exempel härpå är ett fall rörande omfattningen av arbesgivarens skadeståndsansvar för arbetstagarens vållande. Av 2 kap. 1 § SkL framgår ej direkt huruvida detta ansvar täcker även skada som arbetstagaren orsakar sig själv. Lagens utformning på denna punkt kan inge viss tveksamhet och förarbetena ger ingen direkt vägledning. I ett ärende har JK på ett värdefullt sätt passat på att göra ett klarläggande uttalande i frågan; lagen täcker ej ansvar av det slag det här är fråga om33. Den frimodighet i redovisning och argumentering som framträder i JK-beslut ligger i linje med den utveckling som sedan 1971 ägt rum hos de högsta prejudikatbildande instanserna och som av Stig Strömholm karakteriserats som det "öppna" skedet34.
9. Som påpekats av den senare lider domar ej sällan av svagheten att utgöra kompromisser mellan ståndpunkter som de i avgörandet deltagande domarna intagit: domskälen är stundom "utslätade och rentav intetsägande"35. JK är som framgått (se 4 ovan) ensam om att fatta sina beslut och formulera sina yttranden.
C. Tillsynsärenden
10. JK:s tillsyn avser statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter, allt i den utsträckning regeringen föreskriver; uppsikten omfattar dock ej regeringen, enskilda statsråd, riksdagens myndigheter samt vid dessa senare anställda uppdragstagare.36 Övervakningen är dock ej begränsad till den statliga sektorn. Under kontrollen faller dessutom:
30 Enligt 11 § förordningen med instruktion för justitiekanslern.
31 Jfr n. 8 ovan och 57 nedan.
32 Se t. ex. JK-beslut 1982 E.2 och E.3.
33 JK-beslut 1982 C.22.
34 Dens., Rätt, rättskällor och rättstillämpning. En lärobok i allmän rättslära. 2 uppl. Sthlm 1984. S. 338.
35 Se a.a. s. 357. Strömholm understryker dock, att olägenheten härav inte skall överdrivas; man kan utgå från att skälen i vart fall representerar vad samtliga i dömandet aktiva uppfattat som försvarsbart.
36 2 § lagen om justitiekanslerns tillsyn.
Vår tids justitiekansler 595
Vår tids justitiekansler 595 "1. kommunala myndigheter och andra myndigheter som ej är statliga,
3. andra som, utan att vara knutna till statlig myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna deras verksamhet, dock ej ledamöter av riksdagen, kyrkomöte eller beslutande kommunal församling."37
JK:s ställning som tillsynsorgan är inte helt problemfri. Den kan komma i konflikt med hans skyldighet att bevaka statens rätt. När JK företräder staten i domstol och sålunda är part står domaren samtidigt under hans kontroll. Och när JK representerar staten som svarande i ett skadeståndsmål38 kan det inte var helt lätt att understrykade positiva omständigheterna kring handlingssättet av en tjänsteman — nödvändiga för en riktig helhetsbedömning i skadeståndsfrågan — vilken han i nästa ögonblick skall åtala.39
11. Kontrollen av statstjänstemännens verksamhet utövas på flera sätt. Det som tar mest tid i anspråk tycks vara den prövning som sker efter anmälningar från enskilda. Betydligt ovanligare, för att inte säga sällsynta, är anmälningar från myndigheter.40 Arbetet omfattar ocksåen granskning av de årliga ärendeförteckningar som vissa statliga myndigheter skall avlämna till JK enligt allmänna verksstadgan (1965: 600).41 Revisionen sker också genom egna initiativ, ej minst i form av inspektioner av myndigheter; tidigare har dessa väsentligen varit domstols-, åklagar- och polisväsendet samt kriminalvården42, numera omfattar inspektionsverksamheten i större omfattning även andra myndigheter.43 Inget hindrar JK att på eget initiativ undersöka förhållanden som han fått vetskap om exempelvis genom massmedia. Ibland får denne i uppdrag av regeringen att utreda ett särskilt fall.
37 3 § i n. 36 nämnda lag.
38 Även i tillsynen av advokatväsendet (se n. 10 ovan) kan det uppkomma en konflikt. När JK å statens vägnar förhandlar med en advokat, står den senare samtidigt under hans uppsikt. Se B. Lännergren, Några synpunkter på JK-ämbetet, SvJT 1974 s. 456.
39 Se den närmare analysen av dessa problem a.a. s. 456 ff.
40 Under 1985 inkom endast 5 ärenden av detta slag; det totala antalet inkommande tillsynsärenden var 765. Se arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985.
41 Se härom A. Nilsson, JK:s granskning av ärendeförteckningar, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1969 s. 306 ff; jfr SOU 1978: 59 s. 66 f.
42 Se SOU 1978: 59 s. 66.
43 En inspektionsverksamhet förenad med resor tycks ej ha ingått i JK:s uppgifter redan från början (1713) utan tillkom mot mitten av 1700-talet. Om hur böndernas missnöje med kronofogdars och länsmäns maktmissbruk ledde till att justitiekanslern då gavs befogenhet att resa omkring i landsorten för att kontrollera hur kronobetjänterna efterlevde lagar och andra författningar, se Claes Petersons klargörande framställning: "En god ämbetsman är bättre än en god lag ..." Frågan om justitiekanslern som en allmogens besvärsinstans i klagomål över kronobetjänternas ämbetsutövning (1747—1752). Ur: Administrasjon i Norden på 1700-talet. Oslo 1985. S. 315 ff.
596 Bill W. Dufwa Antalet inkommande och avgjorda ärenden förmår inte säga mycket om vilken grupp som utgör den största belastningen för JK. Det finns fall som är omfattande, medan andra är betydligt lättare att klara av. Exempel på uppmärksammade sådana från 1985 vilka måsteha tagit åtskillig tid i anspråk är granskningen av Oskarshamns tingsrätts handläggning av det s. k. sjövärnsmålet liksom av riksåklagarens och åklagarmyndighetens handlande i det s. k. brevbombsmålet.44
Tillsynsverksamheten är sårbar på det viset att det i första hand tycks vara den, och då särskilt JK:s inspektioner, som drabbas, när de ekonomiska resurserna inte förslår. Det är här fråga om svikna förväntningar. När från JK:s uppgifter 1948 bröts ut de som kom att samlas under RA, framhölls som en fördel med arrangemanget att JK skulle kunna intensifiera sin inspektionsverksamhet, vilken under senare år på det hela taget legat nere till följd av arbetsbelastningen hos ämbetet.45 I arbetsredogörelsen för 1985 anser sig JK under dåvarande budgetår inte kunna genomföra mer än en ordinär inspektionsresa!46
12. Även JO kan behandla ärenden av det slag det här är fråga om. JK-utredningen konstaterade 1978 att någon systematisk samordning mellan JK:s och JO:s tillsynsverksamhet inte förelåg.47 JK-beslut ger visserligen belägg för att ärenden ibland anmäls till båda dessa organ. Men publikationen visar också att dessa inte i onödan gör en dubbelkontroll; i stället kommer man överens om vem som skall verkställa prövningen.48
13. JK kan ingripa på olika sätt mot försumliga myndigheter och tjänstemän. Befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget kan åtalas av JK.49 Men vanligare är att det får räcka med kritik av varierande slag; vi går alla vilse som får.
JK:s bedömningar har en preventiv funktion; de kan i framtiden påverka myndigheters och befattningshavares handlingssätt.50 Ibland framträder det fel som begåtts så tydligt redan av den redovisning som lämnats av befattningshavaren att JK:s uttalanden dock blir överflödiga.
44 Jfr arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985.
45 Se n. 16 ovan och jfr SvJT 1947 s. 134.
46 Se sammanfattningen, arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985. Jfr n. 24 ovan.
47 SOU 1978: 59 s. 54.
48 Se t. ex. JK-beslut 1982 A.37.
49 5 § 1 st. i n. 36 nämnda lag. Om JK:s befogenheter, när felet kan beivras genom disciplinärt förfarande, se 6 och 7 §§ samma lag.
50 Jfr Strömholm, in. 19 ovan a.a. s. 256.
Vår tids justitiekansler 597
Vår tids justitiekansler 597 14. Åtskilliga tillsynsärenden har anknytning till den offentliga debatten. Många angår för de enskilda berörda känsliga frågor. Och alltid är det inte de begångna felen som står i centrum. Ryktesspridning kan förekomma som gör att enskilda blir misstänkta för sådantde aldrig gjort. Genom JK:s bedömning kan den som i massmedia oförskyllt har utpekats som felande bli rentvådd.51 Angeläget är att det i ett demokratiskt samhälle finns möjlighet till en slutlig auktoritativ bedömning av vad som egentligen inträffat och att denna blir så fullständig som möjligt. JK fullgör här en för alla medborgare synnerligen värdefull uppgift.
15. Av samlingen framgår också att den som befinner sig i skriftväxling med JK inte bara har att tänka på det spörsmål som föranlett denna korrespondens. Han måste även tänka på sättet att föra den. Ett ärende avslutar JK med följande bistra kommentar: "Jag kan bara konstatera att om från kronofogdemyndighetens sida hade lagts ner samma möda och omsorg på att besvara mina skrivelser som har ägnats åt att kommentera förhållanden som det inte ankommer på kronofogdemyndigheten att ta ställning till så hade denna utredning kunnat avslutas på ett betydligt enklare och snabbare sätt".52 I ett annat har en person som framför klagomål översänt sin anmälan i tjänstebetecknat kuvert. JK konstaterar att den inte är att anse som försändelse i tjänsteärende och anmärker på denna försummelse; ärendet har sedan i samlingen tagits upp som en fråga om missbruk av tjänstebrevsrätten.53
D. Yttrandefrihetsärenden
16. Enligt 9 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall JK vaka över att de gränser för tryckfriheten, som anges i TF, inte överskrids. Han är ensam åklagare ej blott i mål om tryckfrihetsbrott utan även i tryckfrihetsmål som angår annat än tryckfrihetsbrott samt i mål som eljest avser brott mot bestämmelse i TF, allt enligt 9 kap. 2 § denna lag. JK är också åklagare i mål, där yttrandefriheten i ljudradio- och TV-program kränkts på sätt anges i radioansvarighetslagen.54 Hans möjligheter att ingripa i detta beror i hög grad på om anmälningar kommer in från allmänheten, regeringen eller myndigheter.55
Åtal i yttrandefrihetsärenden hör trots allt inte till det vanliga i JK:s verksamhet. Under 1985 väcktes tre sådana. Ett avsåg tryckfrihets-
51 Jfr t.ex. JK-beslut 1985 A.12.
52 JK-beslut 1982 A.38 (s. 188).
53 JK-beslut 1982 A.37.
54 Jfr n. 12 ovan.
55 Jfr SOU 1978: 59 s. 38.
43—36-169 Svensk Juristtidning
598 Bill W. Dufwabrott (hets mot folkgrupp), ett annat förseelse mot TF och ett tredje efterforskning av meddelare i strid med bestämmelsen i 9 a § radioansvarighetslagen. Det först nämnda ledde till fällande dom, medan de båda andra ogillades; i ett av dessa har JK överklagat till hovrätten.
Det är möjligt att det i samhället finns en tendens till intensifiering av problem rörande yttrandefrihet. Hos JK steg i vart fall antalet inkomna ärenden av detta slag under 1985 med över hälften i förhållande till föregående år; från 72 till 109.56
17. Publiceringen av de avgöranden det här är fråga om måste betecknas som synnerligen angelägen. Spörsmålet vilken omfattning tryck- och yttrandefriheten har är central för varje demokratiskt samhälle. Men härtill kommer att det är fråga om ett rättsområde där prejudikaten är sparsamma. Värdet av JK-beslut såvitt avser ifrågavarande ärenden bekräftas också av den uppmärksamhet som verket här erhållit i doktrinen.
E. Skadeståndsärenden
18. I den del av JK:s arbete som avser bevakning av statens rätt representerar skadeståndsärendena den mest omfattande och samtidigt måhända svåraste uppgiften. Redan frågan i vad mån det verkligen är JK som skall företräda staten, och inte myndigheten själv, är långtifrån alltid så klar.57
JK:s befogenheter när det gäller skadestånd tar sikte på såväl utomobligatoriska som kontraktuella förhållanden, ehuru myndigheterna i senare avseende i högre grad än eljest antas vara berättigade att fatta beslut utom rättegång. JK kan dock i alla lägen ta över uppgiften att bevaka statens rätt från en myndighet.58
JK:s bedömning i skadeståndsärenden godtas i allmänhet av den skadelidande. Detta sker dock långtifrån alltid. Möjligen finns en tendens till ökad benägenhet att överlämna avgörandet till domstol. Under 1985 delgavs staten stämning i 15 mål om skadestånd.59
19. Skadeståndsrättsliga avgöranden har blivit alltmera sällsynta i de svenska rättsfallssamlingarna. Prejudikaten skapas numera i stället ofta i försäkringsnämnder och blir normalt tillgängliga i form av
56 Se arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985.
57 Jfr skaderegleringskungörelsen vars uppgift är att ange vem som dels skall förhandla för statens räkning och föra statens talan inför domstol, dels får fatta beslut om skadestånd. Se vidare SOU 1978: 59 s. 93 ff.
58 Se 3 § 2 st. förordningen med instruktion för justitiekanslern och 6 § skaderegleringskungörelsen.
59 Jfr arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985. Enligt arbetsredogörelsen i JK-beslut 1984 var fall som föranledde rättegång "sällsynta".
Vår tids justitiekansler 599
Vår tids justitiekansler 599stenciler. Från och med 1983 utges dessa av försäkringsbranschen genom samlingen RÄTTSFALL FÖRSÄKRING och SKADESTÅND. Rättsutvecklingen på området främjas av att åtminstone viktigare avgöranden offentliggörs. Det ligger i linje härmed att väsentliga delar av JK:s bedömningar i skadeståndsmålen genom JK-beslut blir lätt åtkomliga för envar.
Två typer av avgöranden aktualiseras här. Den ena är mera speciell och gäller det särskilda ansvar som staten ålagts enligt 3 kap. 2 § SkL för skada orsakad vid myndighetsutövning.60 I ett samhälle med en växande offentlig sektor blir givetvis kronjuristens egen uppfattningom hur gränserna för statens skadeståndsansvar i sammanhanget skall dras av stort intresse. Den andra typen av avgöranden angår allmän skadeståndsrätt. Inom denna grupp finns åtskilliga intrikata spörsmål belysta. De kan gälla skadebegreppet, orsakssambandet, skyddat intresse, medvållande och liknande frågor. Bedömningarna i dessa avseenden är ofta intresseväckande. Även om de ibland kan innebära alltför stor restriktivitet när det gäller att tillerkänna skadestånd, kan det finnas anledning att i större utsträckning än som hittills skett uppmärksamma dem inom ramen för den allmänna skadeståndsrätten.61
F. Ersättning vid frihetsinskränkning
20. En typ av frågor som ofta blir föremål för massmedias intresse gäller häktningar och andra frihetsinskränkningar vilka drabbat en individ, ehuru denne sedan inte dömts för brott. JK har att ta ställning till ersättning i dessa fall. Det är värdefullt, inte minst för advokater, att kunna få besked om vilka riktlinjer han här följer. Det är därför fullt förståeligt att denna grupp brutits ut särskilt i förhållande till övriga skadeståndsärenden och fått ingå i JK-beslut.
Även om ett vart av dessa fall ej gäller särskilt stora belopp, är det
60 Om inte förr så när man tar del av dessa beslut står det klart med hur många för den skadelidande kännbara begränsningar i ansvaret lagen en gång försiktigtvis utrustades. Ett huvudargument från lagstiftarens sida har varit att redan ersättning för ren förmögenhetsskada innefattar en generositet mot de skadelidande — huvudregeln är att endast person- och sakskador ersätts, jfr E. Conradi, Sakskada eller ren förmögenhetsskada? SvJt 1986 s. 169 ff — varför man kan tillåta sig att inskränka ersättningsskyddet. Den tankegången kan emellertid kritiseras i grunden. Ersättning för ren förmögenhetsskada kan mycket väl ersättas i större utsträckning än som hittills skett. Internationellt sett finns tydliga tendenser till en expansion av ersättningsskyddet när det gäller denna skadetyp, jfr SvJT 1986 s. 44. SkL:s inskränkningar i den skadelidandes rätt till ersättning för skada vid myndighetsutövning står delvis också i strid med de ambitioner som i andra sammanhang uttalades i motiven till lagen.
61 Jfr n. 28 ovan.
600 Bill W. Dufwainga obetydliga summor som staten totalt sett betalar ut i sammanhanget. Under 1985 uppgick de till 1 722 000 kronor, nästan tre gånger mer än som utbetalas i skadestånd enligt SkL (se E ovan).62
G. Yttranden i vissa ärenden
21. Under denna rubrik återfinns yttranden som har lämnats till regeringen, domstolar, departement och andra myndigheter. Här är de mest skiftande ärenden redovisade, från JK:s svidande kritik av ett par advokaters framställningar om ersättning enligt rättshjälpslagen (1972: 429) i enterovioformmålen63 till hans synpunkter på frågan om en domare skall tillåtas inneha uppdrag som av enskild part utsedd skiljeman.64 Denna del av JK-beslut visar det uppenbara behov som i samhället tycks finnas av entydiga och auktoritativa klarlägganden i ömtåliga juridiska frågor (jfr punkten 9 ovan). Beskrivningen av JK under en viss period av 1800-talet som en "juridisk klockarfar"65 har av allt att döma viss giltighet även i modern tid.
H. Sammanfattning
22. Vid 1975 års Nordiska Juristmöte diskuterades som ett särskilt överläggningsämne allmänhetens behov av rättsinformation. Vid samma möte lär inom ramen för en annan diskussion ha framträtt ett starkt behov av sådan upplysning även för jurister;66 den frågan blev senare föremål för närmare diskussion i denna tidskrift.67 JK-beslut är en ny rättskälla som kommer att vara av stort värde för bägge dessa kategorier av mottagare. Där återfinns stora och för ett demokratiskt samhälle livsviktiga frågeställningar, som intresserar alla, men också intrikata juridiska spörsmål vilka i första hand engagerar jurister. Att det nu sker en publicering av viktigare beslut och yttranden av JK betjänar en livsnerv i det öppna svenska samhället: att alla skall kunna ta del av och ställning till offentliga avgöranden, även när de kommer från det högsta kontrollerande organet självt. Vår tids justitiekansler har härigenom ytterligare befäst sin ställning i det demokratiska samhället.
62 640 000 kronor. Se arbetsredogörelsen i JK-beslut 1985.
63 JK-beslut 1981 E.l.
64 JK-beslut 1984 E.2.
65 Slagordet präglat av B. Wedberg i dennes artikel, Justitiekanslern och högsta domstolen 1809- 1840, Statsvetenskaplig tidskrift 1931 s. 362; jfr Rudholm, i n. 6 a.a. s. 4.
66 Se J. Bengtsson, Juristernas behov av rättsinformation, SvJT 1975 s. 754 ff.
67 Debatten inleddes av U. Bernitz med dennes bidrag Bättre rättskällor. Reflexioner över lagboken, rättsfallssamlingarna, betänkandena och departementspromemoriorna. SvJT 1976 s. 81 ff.
Vår tids justitiekansler 601
SvJT 1986 s. 588