Source: http://www.kongreskultury.pl/title,4_1,pid,507.html
Timestamp: 2018-08-18 22:22:58+00:00
Document Index: 23019224

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 21', 'art. 21']

Menu główne » Raporty o stanie kultury » Raport o systemie ochrony dziedzictwa kulturowego » 4.1
4.1. Strategiczne cele polityki państwa w sferze ochrony zabytków
Dziedzictwo kulturowe stanowi dziś z jednej strony przedmiot ochrony, z drugiej zaś potencjał, który winien zostać wykorzystany dla rozwoju. Tylko bowiem umiejętne i harmonijne włączenie dziedzictwa do wielkiej zmiany cywilizacyjnej, jakiej jesteśmy dziś świadkami, daje gwarancję jego skutecznej ochrony. Trzeba przy tym podkreślić szerokość, złożoność i interdyscyplinarność problematyki ochrony zabytków w warunkach gospodarki rynkowej oraz postępującej globalizacji. Ta nowa sytuacja zmusza do zmiany dotychczasowej – pasywnej – filozofii ochrony.
Konieczność zasadniczego przewartościowania naszego stosunku do dziedzictwa wynika z bardzo różnych powodów. Z jednej strony jest nim narastający kryzys kultury historycznej. Z drugiej – zwłaszcza w krajach postkomunistycznych – nasilający się konflikt między dziedzictwem a rozwojem. Konflikt ten często wynika z tradycyjnego postrzegania zabytków jako swoistego sacrum oderwanego od realiów życia. Tymczasem dziedzictwo to również zasób stanowiący znaczący potencjał rozwojowy. W krajach wysoko rozwiniętych ochronę dziedzictwa często traktuje się więc jako ważny instrument rozwoju regionalnego i stale rosnący rynek pracy.
Nowoczesna ochrona dziedzictwa musi w istocie oznaczać mądre zarządzanie potencjałem dziedzictwa i ciągłe poszukiwanie kompromisu między doktryną konserwatorską a nieuchronną zmianą. Wymaga to od służb konserwatorskich coraz większej wiedzy w zakresie ekonomii, teorii zarządzania, marketingu, a także prawa i administracji publicznej. Jednocześnie nowa filozofia ochrony winna być pozbawiona nacjonalizmu kulturalnego, kładąc jednocześnie silny nacisk na kwestie tożsamości, indywidualnej tradycji i rodzimości poszczególnych kultur.
Współczesny standard polityki państwa z zakresie ochrony zabytków można sprowadzić dziś w Europie do kilku zasad. Pierwsza to wyraźny znak równości między (rozbieżnymi w istocie) pojęciami „dobra kultury” i „dziedzictwo kulturowe”. Takie podejście ma na celu zbudowanie obiektywnego w skali państwa systemu klasyfikacji zabytków. Winno to wykluczyć groźbę selektywnej ochrony zabytków według kryteriów ideologicznych lub politycznych. Daje to gwarancję równouprawnienia zabytków, w tym na przykład dziedzictwa mniejszości narodowych i religijnych.
Kwestią kluczową dla skutecznej ochrony zabytków w demokratycznym państwie prawa jest również zasada ograniczonego prawa własności ze względu na interes społeczny. Podporządkowując interes prywatny interesowi publicznemu, państwo tworzy jednocześnie system pomocy kompensujący dodatkowe obowiązki nałożone na właścicieli zabytków. Praktyka krajów europejskich jest w tym zakresie zróżnicowana. Często oznacza jednak sięganie do mechanizmów podatkowych (ulgi dla właścicieli zabytków) oraz tworzenie czytelnego systemu subsydiowania ze środków publicznych prac konserwatorskich w obiektach zabytkowych.
Fundamentem skutecznej polityki państwa w kwestii ochrony zabytków winien być również merytoryczny charakter służb konserwatorskich i ich apolityczność. Ochrony zabytków nie można przy tym oderwać od szerokiego kontekstu – chodzi przy tym nie tylko o mecenat państwa wobec kultury, ale i o reguły polityki przestrzennej, edukacji społecznej na rzecz ochrony dziedzictwa, wreszcie zagadnienia ustrojowe.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naturalny fundament tworzenia państwowej strategii ochrony zabytków w Polsce. Ze sformułowań odnoszących się do sfery ochrony dóbr kultury, zawartych w art. art. 5 i 6, wynika, że „Rzeczpospolita Polska […] strzeże dziedzictwa narodowego”, a także „stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju”. Przy konstruowaniu ustawowego modelu ochrony dóbr kultury nie można pominąć również innych zasad konstytucyjnych, w szczególności takich jak:
•	zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2);
•	zasada państwa zapewniającego ochronę środowiska, opartą na zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5);
•	zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1), zasada uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2);
•	obowiązujące normy konstytucyjne formułują także zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 21 ust. 1), od którego ustawodawca konstytucyjny wprowadza odstępstwo w instytucjonalnej formie wywłaszczenia, które „jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem” (art. 21 ust. 2). Istotne jest bowiem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy instytucjonalne formy ochrony dóbr kultury, wyrażone w ustawie, a zawierające ograniczenia prawa własności co do zakresu i formy korzystania z dóbr kultury, są zgodne z treścią konstytucyjnych norm formułujących wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela.
Podczas gdy w społeczeństwach rozwiniętych kultura staje się czynnikiem rozwoju, w Polsce kultura instytucjonalna w coraz większym stopniu jest swoistym skansenem oderwanym od wyzwań szybko zmieniającej się rzeczywistości. Brak koncepcji wykorzystania ogromnego potencjału sektora kultury jako czynnika rozwojowego w najszerszym tego słowa znaczeniu jest coraz bardziej szkodliwy nie tylko dla samej kultury, ale także dla Polski. Dotyczy to zwłaszcza obszaru dziedzictwa kulturowego!
Powstaje zatem konieczność sformułowania ideowego modelu współczesnej ochrony dóbr kultury, odmiennego od dotychczasowego. Funkcjonujący dotychczas system stanowi typowy przykład administracji reglamentacyjnej, działającej przede wszystkim za pomocą nakazów i zakazów. Nie jest on wzbogacony systemem mechanizmów ekonomicznych wzmacniających skuteczność ochrony dóbr kultury, opartym także na przykład na instytucjach cywilnoprawnych.
Kwestią otwartą pozostaje również problematyka organizacyjna ochrony dóbr kultury w Polsce. Jest to zasadnicze zagadnienie ustrojowe dotyczące podmiotowego określenia i usytuowania „administracji konserwatorskiej” w systemie administracji publicznej. Ma ono istotne znaczenie, albowiem miarą skuteczności działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jest nie tylko wyposażenie go w określone kategorie uprawnień władczych, ale przede wszystkim zakres jego niezależności i samodzielności organizacyjnej. W sile niezależności, a nie tylko w kompetencjach, urzeczywistnia się skuteczność konserwatorska. Można nawet stwierdzić, iż skuteczność ta stanowi wypadkową niezależności i kompetencyjności. Sfera ochrony dóbr kultury w myśl optymalnych założeń nie powinna pozostawć w gestii wojewody, albowiem takie rozwiązanie systemowe determinuje całkowitą zależność wojewódzkiego konserwatora zabytków (podwładnego wojewody) od jego bezpośredniego przełożonego. Modelowym postulowanym usytuowaniem wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem zasada niezespolenia (specjalizacji), zamiast przyjętej w regulacjach ustawowych (a także w nowej ustawie) zasady zespolenia z wojewodą. W pełni racjonalna jest natomiast, a zarazem zgodna z konstytucyjnymi zasadami decentralizacji, reguła przekazywania fakultatywnego zadań ochrony dóbr kultury poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego, a w szczególności gminie. Obowiązująca obecnie ustawa o administracji rządowej w województwie stanęła na stanowisku dualizmu kompetencyjnego wojewódzkiego konserwatora zabytków, który z jednej strony wykonuje z mocy ustawy kompetencje w imieniu wojewody, a z drugiej – posiada własną ustawowo określoną sferę uprawnień władczych, w którą wojewoda nie ma tytułu ingerować, a jego odpowiedzialność ograniczona jest do sfery odpowiedzialności za prawidłowość decyzji podejmowanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym zakresie wojewoda ponosi odpowiedzialność tylko o charakterze politycznym. Ostatnie lata przyniosły pod tym względem zasadnicze osłabienie pozycji służb konserwatorskich w Polsce. Chodzi tu nie tylko o likwidację „autonomii” niezespolonej administracji konserwatorskiej w województwach, ale bezprecedensowe upolitycznienie urzędu Generalnego Konserwatora Zabytków, który do r. 1998 był urzędem merytorycznym.
W zakresie gospodarki przestrzennej nieodzowne dla rzeczywistej, skutecznej ochrony dóbr kultury jest wprowadzenie takiego rozwiązania, które zapewni czynny, bezpośredni udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w kreowaniu ochrony dóbr kultury w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a zatem planów opracowywanych na poziomie gminy. Skala skuteczności konserwatorskiej jest tutaj uzależniona od czynnego udziału wojewódzkiego konserwatora zabytków na wielu etapach procedury opracowywania i uchwalania planów przestrzennych, a także od zakresu władczych uprawnień co do formułowania treści tych planów. Niezbędne jest zatem wprowadzenie systemowego modelu skutecznych konserwatorskich argumentów prawnych w zakresie gospodarki przestrzennej.
Czynny udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w kreacji przestrzennej wymaga zagwarantowania środków finansowych w odpowiedniej wysokości, gdyż tego rodzaju działalność w sposób nieunikniony wymaga opracowania różnorodnych specjalistycznych ekspertyz bezpośrednio przydatnych do określenia treści sformułowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Gospodarka przestrzenna w Polsce obnaża dziś wszystkie słabości „miękkiego państwa”. Słabość systemu kontroli przestrzeni i przyzwolenie państwa na jej degradację (ostatnim tego przykładem jest próba legalizacji samowoli budowlanych!) z jednej strony wyraźnie wskazuje, iż problemy ochrony zabytków daleko wykraczają poza kompetencje ministra kultury. Z drugiej jednak to służby konserwatorskie są dziś ostatnim bastionem praworządności w zakresie ochrony zabytków. Ich liczebność jest u nas w porównaniu z innymi krajami stosunkowo niewielka. Jest to przy tym administracja specjalna o najwyższym w Polsce wskaźniku ludzi z wyższym wykształceniem, która winna być dobrze opłacaną i odpolitycznioną administracją niezespoloną. Powrót do takiej sytuacji winien być jednym z celów strategicznych polityki państwa w zakresie ochrony zabytków w Polsce.
Wśród najważniejszych celów strategicznych państwa w zakresie ochrony zabytków winny więc się dziś znaleźć w pierwszej kolejności:
•	przygotowanie skutecznego systemu prawnofinansowego ochrony zabytków;
•	podjęcie prac nad kompleksowym systemem edukacji na rzecz dziedzictwa;
•	poszukiwanie instrumentów wzmacniających efekty działalności służby konserwatorskiej, a w dalszej perspektywie przygotowanie narodowego programu ochrony dziedzictwa kulturowego. Program ten powinien stać się jednym z filarów polityki kulturalnej państwa.
Nową strategię ochrony zabytków trzeba przede wszystkim oprzeć na mechanizmie wiążącym ochronę zabytków zarówno z rozwojem rynku turystycznego, jak i z procesem decentralizacji państwa i umacniania samorządu. Poważną barierą w tej kwestii pozostają zarówno nieuregulowane stosunki własnościowe (w tym kwestia reprywatyzacji wielu zabytków), jak i bariery wynikające z „dyktatu Polski resortowej”.
Strategii ochrony zabytków w Polsce nie można też oderwać od zasadniczej kwestii kryzysu instytucjonalnego kultury. Dotyczy on zwłaszcza wielu instytucji muzealnych gromadzących zabytki ruchome. Kultura jest dziś jedynym tak istotnym sektorem publicznym w Polsce, który nie został poddany głębszej zmianie. Pogłębia się asymetria między postępami transformacji a coraz bardziej anachronicznym modelem mecenatu kulturalnego. Nie tylko powoduje to systemowy kryzys kultury instytucjonalnej w Polsce, ale także jest rażąco sprzeczne ze współczesnymi trendami i poglądami na temat kultury jako jednego z najważniejszych czynników rozwoju.
W warunkach silnej konkurencji kultura polska obciążona balastem strukturalnej zapaści przegrywa. Decentralizacja państwa (uczytelniająca również hierarchiczność zarządzania kulturą) jest najlepszą okazją do głębokiej reformy ramy prawnofinansowej, w jakiej kultura funkcjonuje.