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Timestamp: 2020-04-07 06:40:23+00:00
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Publicado por Cristiano Meneghetti Pedroso
O assunto abordado é de grande relevância para a Administração Pública, uma vez que todas aquisições e contratações públicas devem ser precedidas por uma licitação, preferencialmente na modalidade pregão eletrônico.
O Sistema de Registro de Preços é uma iniciativa do Governo Federal para dar mais celeridade, eficiência e transparência aos procedimentos licitatórios, buscando flexibilizar a participação dos interessados e abranger o maior número possível de participantes, visando a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, em consonância com o princípio constitucional da isonomia, conforme dispõe o art. 3º da Lei 8.666/1993.
Importante esclarecer que o pregão é uma modalidade de licitação, enquanto o registro de preços é um sistema de contratações, ou seja, o pregão resulta em um único contrato - ainda que possa ter a execução continuada - já o sistema de registro de preços propicia uma série de contratações, dentro do prazo de até 12 meses.
Em resumo, o pregão se exaure com uma única contratação, enquanto o registro de preços dá oportunidade para diversas contratações, sempre respeitando-se os quantitativos mínimos e máximos previstos na Ata de Registro de Preços. Logo, podemos dizer que o Pregão Eletrônico SRP funciona como uma espécie de “almoxarifado virtual”, tendo a Administração Pública a opção de adquirir o bem ou serviço no prazo de até 12 meses, observando sempre as quantidades licitadas.
O tema está inserido dentro da matéria de Direito Administrativo e Direito Constitucional e o presente artigo científico visa realizar uma análise das mudanças ocorridos após a regulamentação do Sistema de Registro de Preços (SRP) pelo Decreto 7.892, de janeiro de 2013 e do uso do Sistema de Registro de Preços pela Administração Pública Federal, mais especificamente no Exército Brasileiro – Parque Regional de Manutenção/12ª Região Militar, objetivando-se conferir maior agilidade, eficiência e economia nas compras públicas, fazendo uma análise das vantagens da utilização desta ferramenta, elencando os pontos positivos e negativos.
Ademais, foi realizado uma análise dos processos licitatórios que utilizam o pregão eletrônico e o sistema de registro de preços, visando identificar falhas, oportunidades de melhoria e pontos positivos.
Subsidiariamente, buscou-se analisar quais são os princípios constitucionais que devem ser observados pela Administração Pública na realização das licitações especificamente no âmbito do Pregão Eletrônico;
Também foi realizado uma pesquisa acerca da utilização do Pregão Eletrônico no âmbito da Administração Pública, fazendo uma análise entre as demais modalidades de licitação. Outro objetivo subsidiário foi a análise dos benefícios em termos de economia e eficiência que o Decreto 7.892, de 23 de janeiro de 2013 trouxe para a Administração Pública.
Ao contrário do que muitos pensam, a licitação públicaa não é um instituto novo em nosso ordenamento jurídico. Fazendo uma análise histórica podemos identificar a utilização do procedimento licitatório a partir de ano de 1862, quando foi redigido o Decreto 2.926/1862, que regulamentou as arrematações dos serviços a cargo do Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas.
Posteriormente, foi promulgado o Decreto 4.536/1922, que organizou o Código de Contabilidade da União e tratou especificamente sobre licitação, criando dispositivos para as aquisições pela Administração Pública.
Com o advento do Decreto-Lei nº 200 de 1967, que estabeleceu a reforma administrativa no âmbito da União, houve uma sistematização do procedimento licitatório. Vinte e seis anos depois foi instituído o Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, pelo Decreto-lei 2.300 de 1986 e Decretos-lei 2.348 e 2.360, as quais balizaram as normas gerais e especiais relacionadas as licitações.
Após a promulgação da Constituição de 1988 o procedimento licitatório ganhou revestimento constitucional, uma vez que tornou obrigatório as compras públicas por meio do procedimento licitatório.
Cinco anos mais tarde veio a Lei 8.666/1993, que regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e estabeleceu um rol de modalidades licitatórios, princípios específicos ao procedimento licitatório, sanções administrativas, tipificando condutas, cominando penas e estabelecendo prazos e procedimentos.
Alguns doutrinadores criticam a Lei Geral de Licitações, arguindo que trata-se de um diploma tendente a se tornar apenas regulador dos princípios constitucionais face a complexidade e a necessidade de regulamentação especificidades de cada tipo de licitação.
Em razão disso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende ser manifestamente inconstitucional o artigo 1º da Lei 8.666/1993, pois usurpa a competência dos Estados e Municípios para legislarem sobre direito administrativo. (DI PIETRO, 2012, p. 255).
Já a introdução do pregão no ordenamento jurídico brasileiro foi feita apenas no ano 2000, através do Decreto Federal nº 3.555, posteriormente complementado pela Lei 10.520 de 17 de julho de 2002, incidindo, num primeiro momento, apenas na esfera federal, e se estendendo, depois, a todas as esferas administrativas.
Acerca da criação do instituto do pregão eletrônico, Marçal Justen Filho faz a seguinte explanação:
a introdução do pregão envolveu um projeto de alteração geral da legislação sobre licitações. Tratou-se de substituir a disciplina da Lei 8.666 por instrumentos licitatórios mais ágeis e rápidos. Diante da impossibilidade material (por circunstâncias políticas) de produzir a substituição da Lei nº 8.666, a União passou a editar legislação específica e diferenciada, com a perspectiva de que, em médio prazo, todas as licitações se subordinem aos novos modelos. (JUSTEN FIL HO, 2013, p. 18)
Em seguida, visando regulamentar o artigo 15 da Lei 8.666/1993, foi criado o Decreto nº 449/1992, o qual instituiu o SIREP (Sistema Integrado de Registro de Preços), visando atender os gestores públicos acerca dos preços praticados nas licitações.
Portanto, engana-se quem sustenta que o SRP foi instituído a partir do Dec. 3.931/2001, pois anterior a esse Decreto já existia o Decreto nº 449/92 e o Decreto nº 2.743/98.
Posteriormente, visando atualizar a legislação sobre o tema, foi criado o Decreto Federal nº 3.931/2001, que instituiu o Sistema de Registro de Preços de maneira bem próxima da que conhecemos atualmente, pois teve larga utilização no âmbito do Governo Federal.
O referido Decreto vigorou até 2013, ano em que foi revogado pelo Decreto Federal nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, o qual trouxe importantes inovações para as compras públicas. Inovações essas, que serão abordadas no decorrer do presente artigo.
1 Princípios GERAIS das licitações
Considerado por muitos doutrinadores como um dos princípios basilares da Administração Pública, encontra amparo no artigo 4º da Lei 8.666/1993, a qual traz a seguinte redação:
Nesse lanço, ensina Marcelo Alexandrino e Vicente Paula
[..] a legalidade traduz a ideia de que a Administração Pública somente tem possibilidade de atuar quando exista lei que o determine (atuação vinculada) ou autorize (atuação discricionária), devendo obedecer estritamente ao estipulado na lei, ou, sendo discricionário a atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na lei. (ALEXANDRINO, PAULA, 2011, p. 190)
A propósito, o Tribunal de Contas da União possui alguns acórdãos corroborando o respeito ao princípio da legalidade, os quais colaciono a seguir:
Ademais, como bem lançado no Parecer Ministerial acostado às fls. 173/179, o abuso de um instituto de direito não pode jamais ser tutelado pelo ordenamento jurídico. Seria uma grande incongruência admitir-se a validade jurídica de um ato praticado com fraude à lei, bem assim seria desarrazoado permitir-se, com base no Princípio da Legalidade, como é o caso dos autos, a sobrevida de um ato praticado à margem da legalidade e com ofensa ao ordenamento jurídico. Não pode o direito, à guisa de proteção ao Princípio da Legalidade, atribuir validade a atos que ofendem a seus princípios e institutos.” Acórdão 928/2008 Plenário (Voto do Ministro Relator) (grifo nosso)
Abstenha-se de incluir em editais de licitação juízo de admissibilidade aos recursos administrativos, cujo processamento não tenha efeito suspensivo, por contrariar a Lei nº 10.520/2002, e o Decreto nº 5.450/2005 e a Lei nº 8.666/1993, bem assim por ofender o princípio da legalidade, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal. Acórdão 1168/2009 Plenário (grifo nosso)
Em síntese, os participantes da licitação têm direito público subjetivo à fiel observância do procedimento estabelecido em lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu desenvolvimento.
Podemos classificar a licitação como um procedimento plenamente formal e vinculado, não sendo cabível a criação de novos procedimentos ou exigências não previstas na legislação e no Edital, pois, ao Administrador Público só é possível fazer aquilo que encontra-se em lei, ou seja, tudo o que estiver escrito. Logo, deverá seguir estritamente o procedimento previsto na legislação vigente, sendo possível atos discricionários somente quando autorizados em lei, não sendo possível interpretações ao seu bel-prazer.
Esse princípio impõe aos membros da comissão de licitação e aos licitantes a condução imparcial e objetiva do certame licitatório, ou seja, é vedado “favoritismos” dentre os licitantes ou flexibilização de regras para determinado interessado. Esse princípio está estreitamente ligado ao princípio da isonomia e ao princípio do julgamento objetivo.
Sobremais, é oportuno registrar o entendimento de Marçal Justen Filho sobre a questão:
“Não se admite a natureza personalíssima do contrato administrativo. Ao menos, não na acepção tradicional de Direito Privado. A atividade administrativa do Estado se rege pelo princípio da impessoalidade, o que significa que as características pessoais do particular contratado não se configuram como fator relevante para a contratação. A licitação é procedimento desvestido de qualquer preferência subjetiva. Os particulares são examinados sob critérios objetivos, mesmo na fase de habilitação. Ultrapassada esta, seleciona-se a melhor proposta e o julgamento não se relaciona com qualquer elemento subjetivo. Daí deriva que o contrato administrativo não apresenta vínculo psicológico entre as partes. [...] Portanto, e em tese, o que interessa à Administração é o recebimento da prestação ofertada na proposta vencedora. A identidade do executante da prestação até pode ser irrelevante, desde que o contratado se responsabilize pela perfeição do adimplemento. (JUSTEN FILHO, 2002, pp. 517-518)
Nesta seara, colaciono acórdão do Tribunal de Contas da União acerca do princípio da impessoalidade:
Observe a segregação de funções na análise de recursos administrativos em sede de licitações, em observância ao princípio da impessoalidade, insculpido no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1993, e ao art. 4º do Anexo I do Decreto nº 3.555/2000. Acórdão 1280/2008 Plenário
Em síntese, a Administração deve conduzir o certame de maneira objetiva e clara, sem levar em conta aspectos ou interesses pessoais dos licitantes.
1.4 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
A atuação da Comissão Permanente de Licitação deve ser transparente, honesta, observando os padrões éticos, o decoro e a boa-fé, sem margem para desconfiança ou possíveis conluios entre os integrantes da administração e os licitantes interessados em fraudar o certame.
Segundo os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello
O princípio da moralidade significa que o procedimento licitatório terá de se desenrolar na conformidade de padrões éticos prezáveis, o que impõe, para a Administração e licitantes, um comportamento escorreito, liso, honesto, de parte a parte. (MELLO, 2010, p. 535)
O TCU já se manifestou acerca do respeito ao princípio da moralidade administrativa. Vejamos alguns acórdãos:
Abstenha-se de celebrar ou renovar contratos de locação de imóveis cujos locadores possuam vínculo de parentesco com conselheiro ou dirigente da Entidade, sempre que a avença não tenha sido precedida de certame licitatório em que tenham sido observados os princípios contidos no art. 3º da Lei nº 8.666/93, especialmente o princípio da moralidade na Administração Pública, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal. Acórdão 1785/2003 Segunda Câmara (grifo nosso)
Por fim, relativamente à exigência de as licitantes apresentarem a comprovação de garantia antes da sessão de recebimento e abertura dos envelopes, não encontra amparo legal e configura ofensa ao princípio da moralidade, por possibilitar o conhecimento prévio dos participantes do certame. Acórdão 2864/2008 Plenário (Voto do Ministro Relator) (grifo nosso)
Importante ressaltar que o princípio da moralidade administrativa está intimamente ligado do princípio da probidade administrativa, tanto é que alguns doutrinadores, como Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro os conceituam dentre de um só tópico.
Para os ilustres doutrinadores, tal princípio está reiterado na referência ao princípio da probidade administrativa, uma vez que o certame licitatório deverá ser conduzido em estrita obediência a pautas de moralidade, no que se inclui, não só a correção defensiva dos interesses de quem a promove, mas também as exigências de lealdade e boa-fé no trato com os licitantes.
Os atos da administração, bem como os atos que compõem o certame licitatório, deverão ser públicos. É dever da administração pugnar pela transparência e lisura do procedimento licitatório.
Ademais, a Lei 8.666/1993, em seu artigo 3º, § 3º, assevera que “a licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura”. Nesta mesma vertente, o artigo 4º do mesmo diploma normativo autoriza qualquer interessado a acompanhar o desenvolvimento do processo licitatório.
Neste passo, o parágrafo único do artigo 61 da Lei 8.666/1993 estabelece como requisito indispensável de eficácia dos contratos administrativos a publicação resumida de seu instrumento na imprensa oficial.
O próprio Tribunal de Contas da União, em interessantes acórdãos, explica acerca do princípio da publicidade:
A Lei nº 8.666/1993 estabelece, no seu art. 3º, os princípios que devem nortear os procedimentos licitatórios, dentre eles o da publicidade e o da isonomia. O princípio da publicidade consagra o “dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos” . O TCU, ao analisar esse princípio, assim o explicou: “Qualquer interessado deve ter acesso às licitações e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação”. Acórdão 204/2008 Plenário (Relatório do Ministro Relator, grifo nosso)
Destarte, a publicidade não se trata de um ato discricionário, mas sim de um comando normativo, previsto tanto na Constituição Federal no artigo 37, caput, como em lei 8.666/1993.
2. PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS DAS LICITAÇÕES
Os doutrinadores pátrios classificaram a sua maneira os princípios informativos da licitação, portanto, não há uniformidade na indicação desses princípios.
Na classificação de Alexandre Mazza[1] temos a seguinte divisão: princípio da isonomia, competitividade, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo, indistinção, inalterabilidade do edital, sigilo das propostas, vedação à oferta de vantagens, obrigatoriedade, formalismo procedimental e adjudicação compulsória. Já para Marcelo Alexandrino e Vicente Paula[2], os princípios básicos que regem as licitações são: vinculação aos termos do instrumento convocatório e do julgamento objetivo, entendendo ser princípios implícitos o da competitividade, o do procedimento formal, o da adjudicação compulsória e do sigilo das propostas.
De outro giro, para Rafael Carvalho Rezende Oliveira[3], os princípios específicos são: princípio da competitividade, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório, do procedimento formal e do julgamento objetivo.
Com efeito, o ilustre doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello (1980:2) acrescenta o da possibilidade do disputante fiscalizar o atendimento dos princípios anteriores.
Entrementes, Maria Sylvia Zanela Di Pietro[4] seguindo o artigo 3º. Do Decreto-lei nº. 2.300, de 21-11-86, entende como princípios específicos os princípios da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Di Pietro cita ainda os princípios previstos no artigo 3º. Da Lei nº. 8.666/93, acrescentando o da legalidade, impessoalidade e moralidade, já previstos no artigo 37, caput, da Constituição.
O referido trabalho perfilhará a linha do Professor Alexandre Mazza e dos Professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paula e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, por entender que são obras que estão em consonância com as constantes mudanças normativas, seja na esfera administrativa, seja na esfera legislativa, e por abarcarem um número maior de princípios. O Professor Mazza abarca mais de 11 princípios, esmiuçando de maneira detalhada o assunto.
2.1. PRINCÍPIO DA ISONOMIA
O referido princípio encontra amparo no art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993, sendo considerado pela doutrina e jurisprudência como um dos princípios mais importantes para a orientação dos procedimentos licitatórios. Impende ressaltar que isonomia e igualdade são sinônimos, no contexto da Lei Geral de Licitações.
Logo, conforme já sedimentado pela doutrina, o princípio da isonomia busca tratar igualmente os semelhantes e desigualmente os diferentes, entretanto, tal critério é deveras subjetivo, fato que torna difícil sua aplicação prática.
Podemos identificar duas vertentes quando observamos o princípio da igualdade: o tratamento isonômico de todos os participantes e a oportunidade de participação de qualquer interessado que cumpra os requisitos do edital e do contrato a ser pactuado.
Com o advento da Lei 12.349/2010, ocorreram mudanças importantes na redação do art. 3º, caput da Lei de Licitações, uma vez que foi inserido, além da observância do princípio da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, o “promoção do desenvolvimento nacional sustentável”. A referida alteração buscou criar um equilíbrio com objetivo de atender à isonomia e o de promover o desenvolvimento nacional através das licitações.
A exposição de motivos que acompanhou a publicação da Medida Provisória 495/2010, a qual resultou na Lei 12.349/2010, traz a seguinte explicação:
A modificação da caput do artigo 3º visa agregar às finalidades das licitações públicas o desenvolvimento econômico nacional. Com efeito, a medida consigna em lei a relevância do poder de compra governamental como instrumento de promoção do mercado interno, considerando-se o potencial de demanda de bens e serviços domésticos do setor público, o correlato efeito multiplicador sobre o nível de atividade, a geração de emprego e renda e, por conseguinte, o desenvolvimento do país.
Fazendo uma análise da exposição de motivos podemos inferir que o princípio da igualdade não foi revogado pelo legislador, mas sim reformulado pela Lei 12.349/2010, que buscou levar em conta não só a proposta mais vantajosa para a administração, mas os benefícios indiretos chamados de mediatos e de longo prazo, que possivelmente advirão da proposta vencedora.
2.2 PRINCÍPIO DA COMPETITIVIDADE
Um dos principais objetivos da licitação é franquear o acesso ao maior número de interessados possíveis, com vistas a persecução da proposta mais vantajosa para a Administração Pública. Neste sentido, a competitividade é essencial para o procedimento licitatório, pois quanto maior o número de “competidores”, maior será a gama de ofertas, fazendo crescer a qualidade do objeto licitado e diminuindo seu custo.
O Tribunal de Contas da União já se manifestou com o seguinte acórdão:
A licitação não deve perder seu objetivo principal, que é obter a proposta mais vantajosa à Administração, mediante ampla competitividade, a teor do art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993. Acórdão 1734/2009 Plenário (Sumário)
Assim, qualquer exigência de qualificação técnica e econômica devem se restringir ao estritamente indispensável para garantia do cumprimento das obrigações (art. 37, XXI, da CF), salvo nos casos que for tecnicamente justificável, conforme dispõe o art. 7º, § 5º da Lei 8.666/93:
Caso o caráter competitivo da licitação seja frustrado restará cometido o crime previsto no art. 90 da Lei 8.666/1993, tendo pena de detenção de 2 a 4 anos, cominada com multa, sem prejuízo da nulidade da licitação, conforme jurisprudência do E. TCU, senão vejamos:
A restrição à competitividade, causada pela ausência de informações essenciais no instrumento convocatório, é causa que enseja a nulidade da licitação. Acórdão 1556/2007 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
É inconstitucional e ilegal o estabelecimento de exigências que restrinjam o caráter competitivo dos certames. Acórdão 539/2007 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
Devem ser evitadas exigências que comprometam o caráter competitivo da licitação. A licitação deve ser processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos. Acórdão 112/2007 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
Portanto, o Administrador no momento da elaboração do edital não deve incluir exigências que restrinjam o caráter competitivo do certame impondo requisitos desarrazoadas e desnecessárias sob pena de incorrer um infração penal cominada pelo art. 90 da Lei Geral de Licitações.
2.3 PRINCÍPIO DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA
Resume-se o referido princípio na atuação ética, honesta e proba dos agentes da Administração em todos os atos e etapas do procedimento licitatório. Insta ressaltar que se o Agente da Administração incorrer em atos de improbidade administrativa estará sujeito as sanções previstas na Lei 8.429/1992, que pode ser desde a suspensão dos direitos políticos até a perda da função pública. Ademais, além dos gestores públicos, devem sujeitar-se os administrados que participam do torneio licitatório.
2.4 PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO
Segundo o art. 41 da Lei 8.666/1993, a “Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada”, logo, nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no instrumento de convocação.
O instrumento convocatório pode ser entendido como o edital ou a carta-convite e nele estará constando as “regras do jogo”, ou seja, é nesse instrumento que tudo que concerne àquela licitação encontrará amparo, desde prazos até as sanções administrativas ou penais.
Portanto, conforme assevera Hely Lopes Meirelles, “o edital (ou a carta-convite) é “a lei interna da licitação”, e como tal vincula tanto a Administração, quanto os licitantes, não podendo ser relativizado ou descumprido por ambos.
O TCU já se manifestou acerca da necessidade de se respeitar a vinculação ao instrumento convocatório no Acórdão 2.479/2009 e Acórdão 2406/2006
“Deixe de aceitar propostas em desacordo com as especificações técnicas, em obediência ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/1993. Faça constar do instrumento convocatório os critérios de aceitabilidade de preços unitários Não realize o julgamento das propostas e a adjudicação de itens em desacordo com as regras previstas no edital, em obediência ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório previsto no art. 3º da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 2479/2009 Plenário” (grifo nosso)
“Atente, quando da análise das propostas, para o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, abstendo-se de aprovar propostas desconformes com o edital. Acórdão 2406/2006 Plenário” (grifo nosso)
2.5 PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO
Marcelo Alexandrino e Vicente Paula, na obra Direito Administrativo Descomplicado, ensinam que o julgamento objetivo é o que se baseia no critério indicado no edital e nos termos específicos das propostas. Em tese, não pode haver qualquer discricionariedade na apreciação das propostas pela Administração.
Neste sentido, o art. 44 da Lei de Licitações dispõe que a Comissão de Licitação e o Pregoeiro deverão levar em consideração os critérios objetivos para a aceitação da propostas, não cabendo interpretações ou análises que vão de encontro ao Edital e aos princípios estabelecidos em lei.
Já o artigo 45 da Lei 8.666/93, reitera que o julgamento da proposta seja objetivo, devendo ser realizado de acordo com o instrumento convocatório. No entanto, a objetividade não é absoluta, conforme explica Celso Antônio Bandeira de Melo:
“Cumpre reconhecer, entretanto, que o objetividade absoluta só se pode garantir previamente nos certames decididos unicamente pelo preço. Quando entram em causa qualidade, técnica, rendimento – muitas vezes indispensáveis para a aferição das propostas -, nem sempre será possível atingir-se o ideal da objetividade extrema, pois, quando os bens ou serviços são fortemente aparentados nestes atributos, a primazia de um ou de outro depende de apreciações irredutíveis a um plano excludente de opiniões pessoais. (MELLO, 2010, p. 536)
Sobre o princípio do julgamento objetivo da propostas o Tribunal de Contas da União já se manifestou em alguns acórdãos
“Promova a inclusão nos instrumentos convocatórios do valor estimado para a contratação do objeto do certame, assim como o cronograma das fases dos processos seletivos, em atendimento aos princípios da publicidade e do julgamento objetivo das propostas. Acórdão 1557/2009 Plenário (grifo nosso)
Por fim, impende ressaltar que é critério de nulidade a não observância do julgamento objetivo das propostas pela Administração, conforme entendimento do TCU no acórdão 743/2010:
“Afastando-se do julgamento objetivo e das condições editalícias, é nulo o ato que desclassifica abusivamente licitante do certame. Acórdão 743/2010 Primeira Câmara (Sumário)”
2.6 PRINCÍPIO DA INDISTINÇÃO
Segundo os ensinamentos dos doutrinadores Vicente Paula e Marcelo Alexandrino, são vedadas preferências quanto à naturalidade, à sede e ao domicílio dos licitantes, segundo previsão do art. 3º, § 1º, I, da Lei n. 8.666/93, vejamos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, ressalvado o disposto nos §§ 5o a 12 deste artigo e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991; (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) (grifo nosso)
Tal vedação visa garantir a todos os licitantes em qualquer lugar do País ou até mesmo fora dele, a participação no certame licitatório, independentemente de sua localização geográfica ou de sua naturalidade. Para a Administração Pública o que importa é se o licitante possui condições de cumprir o que prevê o edital e honrar com o contrato que será celebrado, caso logre êxito no certame.
2.7 PRINCÍPIO DA INALTERABILIDADE DO EDITAL
A regra é a não alteração do Edital, porém algumas vezes o edital possui vícios que só são percebidos pelos licitantes, que o fazem através dos pedidos de esclarecimentos ou do pedido de impugnação do Edital.
Neste sentido, caso seja necessário alguma alteração do Edital, deverá ser reaberto o prazo para a publicidade, visando respeitar a ampla participação dos interessados e o conhecimento das alterações realizadas em homenagem ao princípio da publicidade.
A Lei Geral de Licitações, em seu art. 21, § 4º, traz a regra acerca das modificações em seu edital, deixando claro que deverá ser reaberto o prazo para a publicidade, exceto quando a alteração não afetar a formulação da propostas:
O Decreto nº 5.450/2005, que regulamenta o pregão na forma eletrônica, possui redação semelhante e traz a regra acerca das alterações do edital, vejamos:
O Tribunal de Contas da União já se manifestou acerca das modificações dos editais, ratificando o previsto no art. 21, § 4º da Lei 8.666/93 e no art. 20 do Decreto 5450/00:
As modificações procedidas nos editais pela Administração, tanto as que aumentam quanto as que reduzem os requisitos para participação em certames, reclamam a reabertura do prazo legal de publicidade inicialmente concedido, pelo mesmo instrumento de publicação em que se deu o texto original, salvo as situações que, inquestionavelmente, não afetarem a formulação das propostas, a teor das disposições contidas no § 4º do art. 21 da Lei nº 8.666/1993, c/c o art. 20 do Decreto nº 5.450/2005. Acórdão 2632/2008 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
Qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas, nos termos do artigo 21, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, aplicada subsidiariamente ao pregão. Acórdão 502/2008 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
2.8 PRINCÍPIO DO SIGILO DAS PROPOSTAS
Este princípio encontra amparo no artigo § 3º do art. 3º que traz a seguinte redação:
Através da leitura do referido artigo podemos inferir que as propostas feitas pelos licitantes deverão ser sigilosas até o momento da abertura, visando evitar fraudes ou conluios entre os competidores, pois coloca em posição de vantagem quem detiver informações acerca da propostas dos demais licitantes.
Outro dispositivo da Lei 8.666/93, qual seja, o art. 43, § 1º, define que a abertura dos envelopes contendo a documentação e as propostas será realizado em ato público, sob o conhecimento de todos interessados, sendo necessário consignar em ata o momento da abertura da documentação.
Tamanha foi a preocupação do legislador acerca da lisura do procedimento licitatório que a infringência ao sigilo das propostas constitui crime, conforme disposto no artigo 94 da Lei 8.666/93, com pena de detenção de 2 a 3 anos, sem prejuízo de multa.
No compilado de Acórdãos do TCU - Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do TCU, há alguns acórdãos sobre o tema, vejamos:
Atos de licitação devem desenvolver-se em sequência lógica, após identificação de determinada necessidade a ser atendida até assinatura do respectivo contrato ou emissão de documento equivalente. A prática, não a lei, separou a licitação em duas fases: interna e externa. Existe sigilo somente quanto ao conteúdo da proposta, que se estende até a respectiva abertura dos envelopes. (Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 2010a Pág. 135) (grifo nosso)
O TCU chamou em audiência gestor público pela ausência de competição em licitação realizada, materializada pela existência, nas empresas participantes da licitação, de relação de parentesco entre os sócios e de sócios em comum, com indício de simulação licitatória, fraude e violação ao sigilo das propostas, em detrimento dos princípios da moralidade, da igualdade e da probidade administrativa, consubstanciados nos arts. 3º, § 3º; 22, §§ 3º e 7º; e 94 da Lei nº 8.666/1993, e no art. 37, caput, da Constituição Federal. Acórdão 673/2008 Plenário (grifo nosso)
Portanto, no entendimento da doutrina e da jurisprudência, o sigilo das propostas deve ser mantido até o recebimento dos envelopes contendo a documentação e a proposta para que não haja vazamento de informações que beneficiem determinado participante.
Procedimento semelhante ao previsto na fase de lances do pregão eletrônico, uma vez que os lances somente são identificados pelos valores, não contendo os dados dos licitantes, para que não haja um possível beneficiamento destes por parte do pregoeiro, que é quem conduz o torneio licitatório, podendo excluir propostas que não estejam de acordo com o termo de referência ou que sejam manifestamente inexequíveis.
2.9 PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO À OFERTA DE VANTAGENS
Segundo Alexandre Mazza (MAZZA, 2012) este princípio está baseado na regra do art. 44, § 2º, da Lei n. 8.666/93, e tem por objetivo proibir a elaboração de propostas vinculadas às ofertas de outros licitantes.
Essa vedação tem o objetivo de evitar que licitantes “aventureiros” e oportunistas se valham das propostas cuidadosamente elaboradas pelos demais licitantes para se beneficiarem.
Infelizmente, não é raro que esses licitantes oportunistas se sagrem vencedores dos certames, causando diversos transtornos para a Administração, pois na maioria das vezes não serão capazes de entregar o material ou prestar o serviço na qualidade exigida no termo de referência, fato que enseja a abertura de processos administrativos visando punir o licitante que não honre com sua proposta.
2.10 PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE
A Administração Pública está obrigada a licitar, uma vez que trata-se de imposição prevista na Constituição Federal, sendo exigido a licitação para os contratos de obras, serviços, compras e alienações (art. 37, XXI), bem como para a concessão e a permissão de serviços públicos (art. 175).
Essa exigência encontra explicação no princípio da indisponibilidade do interesse público, pois já que se busca a proposta mais vantajosa, somente através de uma ampla concorrência é que se chegará a essa proposta.
Portanto, a regra é a licitação e a dispensa e inexigibilidade são exceções, que devem ser utilizadas somente quando comprovados a inviabilidade da utilização da licitação.
Nessa toada, a Lei 8.666/93 traz um rol taxativo contendo as hipóteses de licitação dispensada, licitação dispensável e de inexigibilidade de licitação, sendo tais hipóteses de observância obrigatória pelo gestor público.
As hipóteses de licitação dispensada estão previstas no art. 17 da Lei 8.666/1993, nas alíneas dos incisos I e II do caput e nos seus § 2º e 4º.
Importante entendermos que, quando a lei delega ao administrador o opção de dispensar a licitação, estaremos falando de licitação dispensável, uma vez que trata-se do poder discricionário do agente público, ficando a seu critério valer-se dessa possibilidade ou não. Todas as hipóteses de licitação dispensável estão arroladas no art. 24 e incisos da Lei 8.666/93.
Por fim, a inexigibilidade de licitação está prevista no artigo 25 da Lei Geral de Licitações e será aplicada quando houver impossibilidade jurídica de competição, ou seja, há no mercado somente um fornecedor que atende as necessidades da Administração. Importante lembrar que essa “condição” deve ser comprovada através da carta de exclusividade, documento que atesta que o fornecedor é o único do mercado na produção de algum produto ou prestação de algum serviço.
2.11 PRINCÍPIO DO FORMALISMO PROCEDIMENTAL
Trata-se de um procedimento sempre formal, uma vez que emprega recursos públicos, sendo obrigatório, na maioria das vezes, sua submissão e análise jurídica perante a Advocacia Geral da União, através da Consultoria Jurídica da União, que deverá elaborar um parecer jurídico acerca do processo licitatório.
Por sua vez, o princípio do formalismo procedimental encontra guarida no artigo 4º, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, segundo o qual “o procedimento licitatório previsto nesta Lei caracteriza ato administrativo formal, seja ele praticado em qualquer esfera da Administração Pública”.
Nessa seara, ensina Alexandre Mazza que “[...] o descumprimento de uma formalidade só causará nulidade se houver comprovação de prejuízo. Desse modo, segundo a jurisprudência, o postulado pas de nullité sans grief (não há nulidade sem prejuízo) é aplicável ao procedimento licitatório”. (MAZZA, 2012, p. 332).
2.12 PRINCÍPIO DA ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA
Podemos definir a palavra adjudicar como o ato de atribuir o objeto do certame ao licitante vencedor. Em outras palavras, é o ato que obriga a obriga a Administração a atribuir o objeto da licitação ao vencedor do certame.
Importante ressaltar que o fato do objeto da licitação ter sigo adjudicado não garante a celebração do contrato ou a assinatura da ata de registro de preços, tendo em vista o poder de autotutela da administração, podendo esse ato administrativo ser revogado, no caso de desinteresse superveniente da administração, ou até mesmo anulado, se o ato estiver eivado de ilegalidade.
Em resumo, o adjudicação é o ato final do procedimento de licitação. Neste sentido é proibido à Administração a preterição por outro licitante, conforme dispõe o art. 50 da Lei 8.666/93, vejamos:
Somente se o adjudicatário deixar de assinar o contrato no prazo estipulado é que seu direito decairá, restando descumprida a obrigação assumida, fato que ensejará à Administração convocar o segundo colocado, caso haja interesse. Importante ressaltar que as condições e valores deverão ser as mesmas estabelecidas pelo primeiro colocado.
A Lei Geral de Licitações comina sanções previstas no Edital para o caso do adjudicatário não celebrar o contrato, conforme previsão do art. 81. As penalidades são as previstas no capítulo IV da Lei 8.666/93.
Segue a transcrição do artigo 81 do referida Lei:
Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administração, caracteriza o descumprimento total da obrigação assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente estabelecidas
Por fim, se o licitante não for convocado para celebrar o contrato no prazo de 60 dias contados a partir da data da entrega das propostas, estará automaticamente liberado do compromisso assumido, conforme previsão do artigo 64, § 3º da Lei 8.666/1993.
3. PRINCÍPIOS QUE REGEM O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
Dentre os princípios que regem o Sistema de Registro de Preços, ensina J. U. Jacoby Fernandes (FERNANDES, 2015), que por se tratar de um procedimento especial de licitação, deverá ser regido tanto pelos princípios aplicáveis às licitações, como às compras e serviços estabelecidos na Lei Geral de Licitações.
Nessa senda, trataremos apenas dos princípios que não foram abordados no tópico 2 e 3, uma vez que esse versa sobre os princípios específicos aplicados às licitações e aquele versa sobre os princípios gerais, haja vista o tema já ter sido abordado anteriormente.
Logo, resta ser abordado o princípio da padronização, o princípio do parcelamento e o princípio da economicidade.
3.1 O PRINCÍPIO DA PADRONIZAÇÃO
Para explicar o princípio da padronização, o ilustre doutrinador J. U. Jacoby Fernandes utiliza a conceituação do professor Diógenes Gasparini, vejamos:
Deve a entidade compradora, em todos os negócios para a aquisição de bens, observar as regras básicas que levam à adoção de um estander, de um padrão que, vantajosamente, possa satisfazer às necessidades das atividades que estão a seu cargo. As compras, portanto, não devem ser simplesmente realizadas, mas pensadas e decididas antes de sua efetivação, segundo esse princípio e as finalidades de interesse público que se quer alcançar. (GASPARINI apud FERNANDES, 2015, p. 65)
A padronização deve ser realizada sempre que for possível pela Administração, pois encontra amparo legal nos arts. 11 e 15, inciso I, da Lei 8.666/93, portanto, em que pese um certo poder discricionário do administrador em sua utilização, jamais poderá deixar de empregar este princípio quando preenchidos os requisitos previstos em lei.
Alguns parâmetros são necessários para a aplicação do princípio da padronização, os quais estão previstos no art. 15, I, da Lei 8.666/1993:
Poderá ainda ser invocado o princípio da economicidade para a utilização da padronização nas compras públicas, bem com os requisitos previstos no art. 12 da Lei 8666/93, como segurança, funcionalidade, facilidade na execução, conservação e operação, sem prejuízo da durabilidade da obra ou do serviço, redução do impacto ambiental, dentre outros.
Acerca da observação ao princípio da padronização, o Decreto 7.892/2013, traz em seu artigo 8º, § 1º e 2º, previsão acerca da observância ao princípio da padronização. Vale lembrar que o princípio da padronização não se sobrepõe sobre os demais princípios.
Colacionamos alguns acórdãos do TCU, acerca do princípio da padronização:
Abstenha-se de indicar preferência por marcas, e na hipótese de se tratar de objeto com características e especificações exclusivas, a justificativa para a indicação de marca, para fins de padronização, deverá ser fundamentada em razões de ordem técnica, as quais precisam, necessariamente, constar no processo respectivo. Acórdão 62/2007 Plenário
Efetuem, nas contratações que considere inexigível o procedimento licitatório por padronização, estudos técnicos que justifiquem tal situação, atentando para a existência prévia de objeto a ser padronizado e da necessidade futura de permanência de utilização do mesmo. Acórdão 740/2004 Plenário
A respeito do assunto cabe destacar jurisprudência firmada pela Quinta Turma do TRF da 1ª Região, sobre o princípio da padronização, em que se confirma entendimento do Tribunal de Contas da União:
[...] A padronização não constitui mera faculdade do administrador, ela é um instrumento dirigido às futuras aquisições a serem efetuadas pelo Poder Público, na medida em que, uma vez adotada, haverá eliminação quanto à seleção dos produtos a serem adquiridos, refletindo diretamente na execução do contrato, pois as técnicas de utilização e conservação serão idênticas para todos os objetos. [...] (Agr. Instr. Nº / 2005.01.00.023543-8/DF, Relatora Des. SELENE MARIA DE ALMEIDA. QUINTA TURMA, 05/10/2005)”
3.2 PRINCÍPIO DO PARCELAMENTO DO OBJETO
O parcelamento do objeto visa oportunizar ao maior número de interessados a possibilidade de participar de certames licitatórios de obras ou serviços que normalmente seriam licitados em apenas um lote ou grupo.
Assim, quando devidamente justificado que o parcelamento proporcionará uma maior competitividade e economicidade para a Administração Pública, sem comprometer a execução da obra ou serviço, deve ocorrer a divisão em lotes ou grupos, viabilizando a participação de micro empresas e empresas de pequeno porte.
Diante disso, a Lei 8.666/1993 previu a possibilidade da divisão das compras em itens ou grupos para propiciar a participação do maior número de interessados possíveis, em homenagem ao princípio da competitividade, vejamos:
Art. 23 (omissis)
Nossa Corte de Contas já deliberou a respeito da necessidade do parcelamento do objeto, quando economicamente viável:
Atente para a imposição legal quanto ao parcelamento do objeto sempre que técnica e economicamente viável, demonstrando devidamente sua impossibilidade. Acórdão 1097/2007 Plenário
Divida o objeto da contratação em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, buscando a ampliação da competitividade sem perda da economia de escala, evitando contratar em conjunto objetos de natureza díspares, nos termos do art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 827/2007 Plenário
3.3 PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE
O referido princípio encontra guarida no artigo 3º da Lei 8.666/93, pois, quando falamos em proposta mais vantajosa, falamos em economia aos cofres públicos, portanto, tal princípio é precursor ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa.
A par disso, o princípio da economicidade também está previsto no Decreto-Lei nº 200/1967, vejamos:
No Sistema Registro de Preços, o princípio da economicidade se traduz na eventual contratação, ou seja, na contratação futura, que poderá ser celebrada ou não, caso não se preencham os requisitos da proposta mais vantajosa para a Administração.
Em verdade, no momento da descrição do produto pelo setor requisitante é que o gestor público deve pugnar pelo item que irá satisfazer a expectativa da Administração, não apenas o mais barato, que muitas vezes se traduz no de menor qualidade.
Assim, deverá considerar a economicidade na execução, conservação e operação do produto, ou seja, sua durabilidade em face ao valor e as características técnicas exigidas no termo de referência.
Por derradeiro, trago à baila acórdão do Tribunal de Contas da União acerca do princípio da economicidade:
Providencie, nas licitações na modalidade pregão, orçamento atualizado e detalhado que possa subsidiar o preço de referência e assegurar, desta forma, o princípio da economicidade, nos termos do art. 8º, inciso II, do Decreto nº 3.555/2000. Acórdão 845/2005 Segunda Câmara
4 O SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
O Sistema de Registros de Preços é um procedimento de contratação de bens (material ou serviço) para o registro formal de preços para eventuais contratações, ou seja, o licitante vencedor se compromete a fornecer um bem ou a prestar um serviço, por um determinado período, contados da assinatura da Ata de Registro de Preços.
A definição do professor Jacoby Fernandes acerca do SRP é a seguinte:
Sistema de Registro de Preços é um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração. (FERNANDES, 2008. P. 31)
Acerca do Sistema de Registro de Preços, nossa Corte de Contas da União já se manifestou a respeito no Acórdão nº 531/2007, Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar:
[...] 5. Sistema de registro de preços, conforme definido no art. 1º, parágrafo único, inciso I, do Decreto nº 3.931/2001, é o conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para contratações futuras. As licitações, quando efetuadas por esse sistema, observam uma sistemática diferenciada. Podem ser realizadas por meio de concorrência ou pregão e buscam, como em qualquer procedimento licitatório, selecionar a proposta mais vantajosa, observando o princípio da isonomia, com o diferencial de que é para eventual e futura contratação por parte da Administração. (Acórdão nº 531/2007, Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar) (grifo nosso)
O doutrinador Justen Filho (2005, p. 144) entende que o SRP é uma importante ferramenta a serviço da Administração Pública Federal, vejamos:
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é uma das mais úteis e interessantes alternativas de gestão de contratações colocada à disposição da Administração Pública. As vantagens propiciadas pelo SRP até autorizam que sua instituição é obrigatória por todos os entes administrativos, não se tratando de uma mera escolha discricionária.
Ademais, as inovações trazidas pelo novo sistema de registro de preços refletem, em grande parte, os debates da doutrina e jurisprudência em torno de questões que geravam polêmica desde a edição do Decreto nº 3.931/2001.
Podemos apontar como principais vantagens a economicidade e a eficiência nas aquisições. O SRP torna ágil as contratações e evita a necessidade da formação de estoques, pois cria uma espécie de “almoxarifado virtual”.
Nesse sentido, diversos são os acórdãos do TCU recomendando a utilização do sistema de registro de preços, senão vejamos:
Com o intuito de evitar o fracionamento de despesa, deve ser utilizado, na aquisição de bens, o sistema de registro de preços. Decisão 472/1999 Plenário
Verifique a possibilidade de adotar o sistema de registro de preços, previsto no art. 15 da Lei nº 8.666/1993, a fim de agilizar e facilitar as compras de gêneros alimentícios da merenda escolar. Acórdão 653/2003 Primeira Câmara
4.1.1 Não obrigatoriedade de aquisição de todos os itens nas quantidades licitadas
Uma das maiores vantagens da utilização do Sistema de Registro de Preços reside na realização da licitação sem que o Administrador tenha que adquirir todos os itens e as quantidades licitadas, ou seja, pode-se fazer uma estimativa dos quantitativos de determinado objeto, que poderão ser adquiridos de maneira parcelada, a depender da necessidade surgida no decorrer do ano.
Nesse sentido, os doutrinadores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo
Geralmente é utilizado por órgãos ou entidades que realizam compras frequentes de determinado bem (ou serviço), ou quando não é previamente conhecida a quantidade que será necessário comprar. (ALEXANDRINO, PAULO. 2011. P. 641)
4.1.2. Possibilidade de aquisições pelo período de até 12 meses
O artigo 12 do Decreto 7.892/2013 estabelece que o prazo de validade da ata de registro de preços não será superior a doze meses, incluídas eventuais prorrogações, sendo vedado efetuar acréscimos nos quantitativos fixados pela ata de registro de preços.
Logo, o prazo para que a Administração pública realize a contratação do bem ou serviço junto ao fornecedor será de até 12 meses, podendo realizar compras parceladas sem a necessidade de realizar uma nova licitação, o que traz eficiência e economia, dando celeridade às aquisições e atingindo uma economia de escala, visto que o licitante, sabendo que estará vinculado por 12 meses ao fornecimento do bem ou serviço, oferecerá o menor preço possível com vistas a vencer o certame.
4.1.3. Criação da Intenção de Registro de Preços - IRP
Com a criação da Intenção de Registro de Preços, os Órgãos Públicos Federais são obrigados a divulgar no sítio do Governo Federal (www.comprasgovernamentais.gov.br), os itens que irão licitar, para que outros órgãos possam manifestar interesse em participar da licitação, com o intuito de aumentar o número de órgãos participantes, aumentando a demanda e diminuindo o número de licitações com o mesmo objeto, buscando uma economia de escala.
Desta forma, através de uma única licitação, vários Órgãos Públicos participam, fazendo com que as quantidades licitadas aumentem e, consequentemente, o valor ofertado seja reduzido, face a alta demanda pelo objeto.
No entanto, o sistema necessita de algumas melhorias, pois atualmente o órgão interessado dispõe de, no mínimo, oito dias para manifestar interesse, porém essa manifestação é feita de forma individual, item a item, o que demanda um período de tempo considerável, burocratizando excessivamente a licitação.
Após a manifestação de interesse de todos os itens, o sistema concede um novo período para confirmação, o que muitas vezes torna o trabalho maçante, pois trata-se de uma ratificação do que já fora anteriormente, item a item.
Caso o Administrador não faça essa confirmação será excluído da participação, uma vez que é concedido dois dias para confirmação a critério do gestor da Intenção de Registro de Preços.
4.1.3. Economia de escala
A preocupação do legislador com a chamada “perda de economia de escala” está normatizada no artigo 23, § 1º e 7º, da Lei 8.666/1993, que orienta o administrador a parcelar o objeto da licitação enquanto se mostrar economicamente viável, com o objetivo de melhorar o aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e instigar a ampliação da competitividade.
A economia de escala atrela o preço à quantidade demandada, por isso, quanto maior o quantitativo licitado, menor é o custo do produto, que tem por limite o chamado custo zero. A partir desse custo, o preço não varia em função da quantidade.
Nesse passo, o Tribunal de Contas da União já se ocupou do tema em questão, proferindo importantes acórdãos:
Observe a obrigatoriedade da adjudicação por item e não por preço global nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, conforme previsão contida no § 1 º do art. 23 da Lei 8.666/1993 e na Súmula 247 da Jurisprudência do TCU. Acórdão 520/2009 Plenário (grifo nosso)
Certifique-se, quando da adjudicação do bem licitado, que o preço ofertado é compatível com os praticados no mercado, sem prejuízo de averiguar, no caso de compras, se aquele reflete a economia de escala derivada do porte do pedido e de suas condições favoráveis de pagamento, com vistas a assegurar a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração, em consonância com o disposto no art. 3º, caput, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 168/2009 Plenário (grifo nosso)
Visando pacificar o tema, o TCU publicou a Súmula nº 247
Nesse turno, a necessidade da preservação da economia de escala pela Administração não decorre de discricionariedade, mas sim de uma observação obrigatória, sob pena de incorrer em prejuízo ao erário.
4.1.4. Desnecessidade de dotação orçamentária para abertura do processo licitatório
Certamente uma grande vantagem da utilização do Sistema de Registro de Preços reside na possibilidade do Órgão Público confeccionar a licitação sem a prévia dotação orçamentária, possibilitando que seus pregões estejam todas prontos no momento do envio de recursos, culminando em uma maior qualidade na gestão das verbas públicas.
J. U. Jacoby Fernandes ensina que na adoção do Sistema de Registro de preços, a Administração deixa a proposta mais vantajosa previamente selecionada, ficando no aguardo da aprovação dos recursos orçamentários e financeiros. (JACOBY FERNANDES, 2015, p. 91-92)
Todavia, a Administração Pública não está livre de apontar a origem do recurso, porém tal indicação fica postergada para o momento da formalização do contrato ou emissão da nota de empenho, conforme previsto no artigo 7º, § 2º, do Decreto 7.892/2013.
4.1.5 A utilização da ata de registro de preços por unidades gestoras não participantes da licitação: o “carona”.
A figura do “carona” ocorre quando algum órgão da administração pública, que não foi participante de determinada licitação, possui interesse em utilizar a Ata de Registro de Preços do órgão gerenciador. Para que isso ocorra, o órgão não participante deverá solicitar autorização formal ao órgão gerenciador e, caso haja o concorde, este órgão deverá verificar junto ao licitante vencedor do item se há interesse no fornecimento do objeto. O limite das quantidades para utilização da “carona” é cem por cento registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes.
Em face da importância do assunto, o Decreto 7.892/2013 dedicou o capitulo IX (Da utilização da Ata De Registro de Preços por Órgão ou entidades não participantes), mais especificamente o artigo 22 e incisos, estabelecendo regras e vedações.
Não adentraremos ao mérito da constitucionalidade ou não do artigo 22 do Decreto 7.892/2013, em que pese Marçal Justen Filho e Niebühr considerarem inconstitucional a figura do “carona” por frustrar o princípio da obrigatoriedade da licitação, haja vista que tal debate não é escopo do referido trabalho.
Acerca da utilização da Ata de Registro de Preços, a utilização é autorizada entre órgãos da administração pública federal, porém a esses órgãos é vedada a utilização de atas de registro de preços de órgãos da esfera estadual e municipal, conforme previsto no artigo 22, § 8º e § 9º do Dec. 7.892/2013.
Fato é que a figura do “carona” despertava inúmeras divergências doutrinárias, sendo recriminada pela maioria da doutrina, pois o antigo Decreto 3.931/2001 não limitava a quantidade de caronas, apenas limitada em até 100% a quantidade por Órgão, entretanto não limitava o número de Órgãos Públicos, ocasionando abusos que poderiam advir da adoção indiscriminada dos “caronas”, desvirtuando a finalidade do SRP.
Entrementes, com a entrada em vigor do Decreto 7.892/13, foi acrescido o § 4º ao art. 22, limitando a “carona” não poderá exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
É certo que a restrição visou acabar com a utilização descontrolada das atas de registro de preços e obrigar a Administração Pública a gerir suas atas, já que tal praticada desvirtuava o conceito de licitação, pois um único licitante vencedor de determinado item, acabava fornecendo até 100 vezes mais do que a quantidade inicialmente prevista.
4.1.6 Redução de volume de estoques
Um dos objetivos da Administração Pública é a redução dos seus estoques, pelo fato do alto valor de manutenção de grandes almoxarifados, bem como a dificuldade de controle deste material.
Nesse diapasão, o objetivo do Sistema de Registro de Preços é diminuir os níveis dos estoques, sem perda de economia de escala e atender prontamente as demandas apresentadas.
Portanto, o SRP permite a redução de mercadorias armazenadas, sem perder a presteza no fornecimento. Essa redução pode chegar em até 70% dos níveis de estoque, atingindo altas metas de satisfação dos Administradores Públicos.
Cabe apenas algumas ressalvas com relação a logística precária que o país ainda apresenta, fato que prejudica a celeridade na entrega dos materiais ou na execução dos serviços, em especial na região amazônica.
4.1.7 Eliminação do fracionamento de despesas
Ocorre o fracionamento de despesa quando o órgão público realiza vários procedimentos licitatórios que descaracterizam a utilização do procedimento correto, como por exemplo várias dispensas de licitação para aquisição de material de expediente, todas utilizando-se os limites previstos no artigo 24, II, da Lei 8.666/93.
Nesse caso, hipoteticamente, ao somarmos os valores, verificaremos que o valor limite, qual seja, R$ 8.000,00 (oito mil reais) foi ultrapassado, caracterizando-se o fracionamento da despesa, incorrendo em crime previsto na Lei 8.666/93, pois o correto é a adoção de uma modalidade de licitação como o pregão eletrônico por se tratar de ser uma contratação frequente.
Com a adoção do Sistema de Registro de Preços, o fracionamento de despesas poderá ser evitado mais facilmente pelo gestor público, pois poderá fazer um pregão contendo toda sua necessidade para o exercício financeiro vigente. Havendo necessidades supervenientes, devidamente enquadradas no art. 17, 24 ou 25 da Lei 8.666/93, a administração poderá lançar mão da dispensa ou inexigibilidade de licitação.
Nossa Corte de Contas da União já se manifestou acerca do fracionamento de despesas e a utilização do Sistema de Registro de Preços:
Observe o art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 e não fracione despesas, em especial, utilizando dispensa de licitação para despesas acima de R$ 8.000,00, ou seja, realize o devido processo licitatório. Acórdão 262/2006 Segunda Câmara
4.1.8 Redução do número de licitações e agilidade de aquisição
O SRP proporciona até 90%, em termos estimados, do número de licitações. Isso se deve ao fato da Administração ficar obrigada a realizar um planejamento mais minucioso, pois deverá utilizar a ARP por até 12 meses, sendo necessário mensurar de maneira mais aproximada possível os quantitativos que serão demandados nesse período de tempo.
Outrossim, reduzindo-se o número de licitações, reduzem-se o número de recursos administrativos, pedidos de esclarecimentos, impugnações ao edital, enfim, ocorre uma redução benéfica na demanda de trabalha, proporcionando aos servidores atingir metas e otimizar seus trabalhos.
Noutro giro, acerca da agilidade nas aquisições, caso um pregão eletrônico SRP esteja homologado e vigente, havendo recursos orçamentários disponíveis, o objeto da licitação poderá ser adquirido de maneira extremamente rápida, prestigiando a celeridade nas aquisições.
4.1.9 Participação de pequenas e médias empresas
Desde do advento da Lei nº 8.666/1993, é obrigatório o parcelamento quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado.
O parcelamento será feito através da divisão da licitação em lotes/grupos/itens, tendo cada divisão uma licitação em separado, com possíveis fornecedores distintos. O parcelamento do objeto visa respeitar, especialmente, os princípios da economicidade e da ampliação da competitividade e proporcionar a participação de pequenas e médias empresas.
Em licitações para aquisição de bens e serviços de natureza divisível, a Administração Pública poderá estabelecer cota de até 25% do objeto licitado para a contratação de microempresas e empresas de pequeno porte, nos termos do previsto Lei Complementar nº 123/2006.
Vejamos alguns acórdãos do TCU sobre a necessidade de observar o parcelamento do objeto em benefício das ME/EPP, quando economicamente viável:
O parcelamento do objeto da licitação é obrigatório quando técnica e economicamente viável, devendo a Administração, em qualquer caso, fundamentar sua opção. Acórdão 2389/2007 Plenário (Sumário)
Os privilégios concedidos às microempresas e empresas de pequeno porte pelos arts. 44 e 45 da Lei Complementar nº 123/2006 independem da existência de previsão editalícia. Acórdão 2144/2007 Plenário (Sumário)
4.1.10 Transparência nas aquisições
A transparência se dá através da ampla pesquisa de preços que é realizada pela Administração para formalizar a abertura do processo licitatório, visto que todos esses preços são acessíveis e periodicamente atualizados.
Com o surgimento da Intenção de Registro de Preços, o princípio da publicidade foi amplamente respeitado, pois todos os órgãos públicos ficam cientes da abertura de um certame licitatório, podendo manifestar interesse, assim como os licitantes podem solicitar pedidos de esclarecimento ou até mesmo impugnar um pregão.
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (FERNANDES, 2015), as desvantagens apresentadas pelo Sistema de Registro de Preços derivam da resistência a mudanças pelos administradores públicos, os quais possuem alguns argumentos, vejamos:
a. Complexidade da concorrência;
b. Necessidade de alocar recursos humanos para atualizar tabelas;
c. Impossibilidade de prever todos os itens a serem adquiridos;
d. A facilidade na formação de cartéis.
Jacoby Fernandes defende que o tempo e o pessoal gastos no pregão eletrônico SRP são muito inferiores ao somatório do que é utilizado nas licitações convencionais. Sobre a complexidade do procedimento, defende que a modalidade concorrência é muito mais complexa, portanto não seria justifica plausível para obstar o utilização do SRP.
Por derradeiro, acerca da formação de cartéis pelos licitantes, argui o doutrinador que não existe sistema no mundo capaz de evitar a formação de cartéis, até por que, devido a necessidade da pesquisa de preços, mesmo estando cartelizados, terão que adequar seus preços ao valor de referência.
5. AS INOVAÇÕE TRAZIDAS PELA UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS ATRAVÉS DO DECRETO FEDERAL Nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013.
O artigo 15, inciso II, da Lei 8.666/1993, aduz que as compras sempre que possível serão realizadas por meio do “sistema de registro de preços”. Para regulamentar tal determinação, foi criado o Decreto Federal nº 3.931/2001, o qual foi revogado no ano de 2013 pelo Decreto Federal 7.892/2013, que está atualmente em vigor.
A utilização do Sistema de Registro de Preços permite que a Administração selecione a proposta mais vantajosa e, caso haja interesse futuro, realize aquisições ou contratações dos serviços licitados, pelo prazo de até 12 meses.
Nessa toada, ensina Rafael Carvalho Rezende Oliveira que:
O objetivo do registro de preços é racionalizar as contratações e efetivar o princípio da economicidade. Em vez de promover nova licitação a cada aquisição de produtos e serviços, necessários para o dia a dia da máquina administrativa, a Administraçãorealiza uma única licitação para registrar os preços e realizar, futura e discricionariamente, as contratações. (OLIVEIRA, 2014, p. 34)
Alexandrino e Paula, conceituam o “sistema de registro de preços” como:
um meio apto a viabilizar diversas contratações de compras, concomitantes ou sucessivas, sem a realização de uma específico procedimento licitatório previamente a cada uma, por um ou mais de um órgão ou entidade da Administração Pública. (ALEXANDRINO, PAULA, 2011, p. 641)
Portanto, o objetivo é a realização de apenas um certame licitatório, no qual os preços ficarão registrados por até 12 meses, prazo em que a Administração Pública poderá exercer o direito de contratar, bens ou serviços, com os fornecedores que venceram a licitação, conforme dispõe o artigo 12, § 1º do Decreto 7.892/2013.
Como trata-se de uma eventual contratação, não há que se falar em reserva orçamentária, a qual só será exigida no momento da assinatura do contrato, conforme previsão do artigo art. 7.º, § 2.º, do Decreto 7.892/2013, fato que dá celeridade às aquisições públicas, pois o Administrador pode deixar seus pregões “prontos” aguardando a disponibilidade orçamentária, o que, provavelmente, não seria tempestivo, caso tivesse que aguardar o recursos para só a partir daí iniciar a confecção do processo licitatório.
As hipóteses de utilização do Sistema de Registro de Preços estão previstas no artigo 3º do Decreto 7.892/2013, e são as seguintes:
Portanto, é imprescindível que o Administrador enquadre seu Edital em algum dos incisos do artigo 3º do supracitado Decreto.
Outra obrigatoriedade é a divulgação da Intenção do Registro de Preços no portal de compras do Governo Federal, para que outros órgãos da administração pública possam manifestar interesse, visando maximizar a abertura de um processo licitatório por meio da ampla participação dos órgãos interessados.
De outro giro, após a seleção da proposta mais vantajosas, ao final da licitação a proposta será formalizada através da assinatura da Ata de Registro de Preços, documento que oficializa a proposta e vincula a prestação do serviço, caso venha a ser contratado pela Administração.
Vale lembrar que a existência de uma ata de registro de preços assinada pela Administração e o licitante não obriga a contratação, uma vez que o sistema de registro de preços assegura a preferência de fornecimento em uma eventual contratação, ou seja, a ata obriga os fornecedores, mas não obriga a Administração.
Acerca das inovações trazidas pela entrada em vigor do Decreto Federal 7.892/2013, o cadastro de reserva, previsto no artigo 11 é uma importante ferramenta para o agente da administração, vez que autoriza a incluir na ARP os licitantes que aceitarem cotar os bens ou serviços com preços iguais ao do licitante vencedor, na sequência da classificação do certame.
Portanto, caso ocorra a desclassificação do licitante vencedor, a Administração poderá convocar o segundo colocado, desde que este aceite cotar seus bens ou serviço no valor do primeiro, tornando desnecessária uma nova licitação, respeitando-se da legalidade, eficiência e economicidade.
O referido Decreto trouxe nova redação acerca do órgão não participante, mais conhecido como “carona”, previsto no Capítulo IX. O motivo foi o excessivo número de “caronas” que estavam surgindo, havendo a necessidade de limitar essa quantidade a 100% dos quantitativos dos itens do instrumento convocatório e registrados na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, não podendo exceder, na totalidade, ao quíntuplo do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem, conforme redação do artigo 22, § 3º e § 4º do Dec. 7.892/2013.
Outra inovação foi a necessidade de solicitar autorização do licitante e do órgão gestor da ata. No decreto revogado não existia a necessidade de anuência do órgão gestor da ata de registro de preços, sendo necessário somente o anuência do fornecedor do objeto, criando um novo requisito para controlar o excessivo número de Órgãos utilizando ARP indevidamente.
Ademais, o art. 22, § 5º trouxe outra inovação ao estabelecer que “o órgão gerenciador somente poderá autorizar adesão à ata após a primeira aquisição ou contratação por órgão integrante da ata”. Este dispositivo foi muito criticado pela doutrina, pois restringia demasiadamente o utilização da ARP por outros órgãos.
Todavia, o § 5º do art. 22 foi revogado pelo Decreto Federal nº 8.250, de 23 de maio de 2014, simplificando mais um procedimento para os órgãos aderentes.
Outra inovação trazida veio através do § 6º do art. 22, que estabelece que “após a autorização do órgão gerenciador, o órgão não participante deverá efetivar a aquisição ou contratação solicitada em até noventa dias, observado o prazo de vigência da ata”.
Esse prazo visa evitar que as adesões a utilização da ata de registro de preços não sejam em caráter imediato, pois os órgãos só devem aderir à ARP se houver uma a necessidade de contratação imediata.
Já sobre a possibilidade da utilização da certificação digital, o Decreto 7.892/2013 trouxe o seguinte dispositivo, in verbis:
Trata-se de inovação que visa dar maior celeridade e eficiência, conforme dispõe o artigo 37, caput, da Constituição Federal.
A modificação mais importante foi a prevista no art. 12 do Decreto Federal 7.892/13: “o prazo de validade da ata de registro de preços não será superior a doze meses, incluídas eventuais prorrogações, conforme o inciso IIIdo § 3º do art. 15 da Lei 8.666/93”.
Nessa senda, o TCU já manifestou entendimento da vedação à prorrogação da ata vigência da ARP, in verbis:
O TCU respondeu ao interessado que, no caso de eventual prorrogação da ata de registro de preços, dentro do prazo de vigência não superior a um ano, não se restabelecem os quantitativos inicialmente fixados na licitação, sob pena de se infringirem os princípios que regem o procedimento licitatório, indicados no art. 3º da Lei nº 8.666/1993. O prazo de vigência da ata de registro de preços não poderá ser superior a um ano, admitindo-se prorrogações, desde que ocorram dentro desse prazo. Acórdão 991/2009 Plenário (Sumário) (grifo nosso)
[...] se infringirem os princípios que regem o procedimento licitatório, indicados no art. 3ºº da Lei nº8.66666/1993.
O prazo de vigência da ata de registro de preços não poderá ser superior a um ano, admitindo-se prorrogações, desde que ocorram dentro desse prazo. Acórdão 991/2009 Plenário (Sumário)
Mencione, caso decida por manter a previsão de prorrogação da validade da Ata de Registro de preços, a restrição dessa possibilidade ao disposto no § 4º do art. 57 da Lei nº 8.666/1993, Acórdão 2183/2008 Plenário
Além disso, outra inovação foi a impossibilidade de realizar acréscimos quantitativos na ata de registro de preços, conforme preceitua o parágrafo 3º, do art. 12, do aludido Decreto Federal, in verbis:
Tal vedação tem por escopo não desvirtuar o sistema de registro de preços, pois a possibilidade de inclusão de itens iria de encontro ao artigo 37, inciso XXI, da Carta da Republica.
Nessa vertente, outra inovação veio através do artigo 22, § 8º do Dec. 7.892/2013, in verbis:
Vale lembrar que a o antigo decreto era omisso quanto a esta vedação.
Sobremais, a publicidade para uma licitação no âmbito federal deve ser muito mais abrangente que uma licitação no âmbito municipal. Esta inovação prestigia o princípio da publicidade insculpido na Constituição Federal (art. 37 CRFB) e demonstra a preocupação do legislador em coibir fraudes e abusos na utilização das atas de registro de preços pelos órgãos da Administração Pública Federal.
De outra face, acerca das sanções decorrentes do descumprimento da Ata de
Registro de Preços, a novel legislação trouxe importante modificação, visto que autoriza a aplicação da sanção ao fornecedor pelo órgão participante, fato que era centralizado junto ao órgão gerenciador da ata de registro de preços.
Nesse sentido, o artigo 6º, § 1º do Dec. 7.892/13 tem a seguinte redação, in verbis:
Inclusive, o parágrafo único fora revogado e foi realizado a inclusão dos parágrafos 1º ao 6º pelo Decreto Federal nº 8.250, de 23 de maio de 2014. Ademais, o art. 9º, inc. X, estabelece que o edital de SRP preveja a minuta da ARP como anexo.
Por derradeiro, o art. 4º instituiu a obrigatoriedade da divulgação da Intenção de Registro de Preços, com o fito de maximizar o sistema de registro de preços através da ampla participação dos órgãos da administração pública federal. No decreto revogado o divulgação da IRP era facultativa no sítio do Governo Federal, sendo autorizado a divulgação do pregão por outros meios de comunicação.
O Sistema de Registro de Preços têm se mostrado uma ferramenta de excelência para as licitações, pois imprime a Administração a tão almejada celeridade nas contratações, sem descuidar do respeito aos princípios da publicidade, eficiência e isonomia.
Assim, as inovações trazidas pelo Dec. 7.892/2013, como o cadastro de reserva, limitação da “carona”, impossibilidade de prorrogação da ata por mais de 12 meses, possibilidade de órgãos participantes aplicarem sanções, aliadas as já previstas no revogado Dec. 3.931/2001, foram essenciais para uma melhoria nos processos licitatórios, pois, além de serem menos complexas que as demais modalidades de licitação, são para eventuais e futuras contratações, tornando desnecessária a indicação de dotação orçamentária como pré-requisito para a abertura do processo de licitação.
Algumas oportunidades de melhoria ainda devem ser debatidas pela doutrina, como a questão do “carona” e a renovação da Intenção de Registro de Preços, com vistas a evitar o retrabalho por parte do servidor público.
Outrossim, inegável que o SRP tem gerado economia aos cofres públicos e uma obrigatoriedade de uma melhor planejamento nas compras públicas, pelo fato dos preços ficarem registrados por até 12 meses, o que tem se mostrado benéfico para a Administração, pois ainda é necessário otimizar a cultura do planejamento futuro no âmbito administrativo.
Por se tratar de uma área que vem sofrendo constantes modificações, é necessário que os doutrinadores continuem suscitando questionamentos sobre o tema. Ademais, pelo fato de estarmos tratando de recursos públicos, mostra da importância de adotarmos ferramentas cada vez mais precisas, visando economicidade e a melhor utilização dos recursos públicos.
Destarte, as modificações e as inovações trazidas pelo Sistema de Registro de Preços, em especial pelo Decreto Federal nº 7.892/2013, são positivas, pois trazem maior transparência e eficiência às compras públicas, corroborando sobremaneira para a seleção da propostas mais vantajosa em observância ao princípio da isonomia e ao desenvolvimento nacional sustentável, conforme elencado no artigo 3º, caput, da Lei 8.666/1993.
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