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Timestamp: 2019-04-24 04:17:08
Document Index: 296847036

Matched Legal Cases: ['§ 117', 'Art. 6', '§ 119', '§ 120', '§ 119', '§ 119', '§ 101', '§ 101', '§ 100', '§ 119', '§ 21', '§ 12', '§ 60', '§ 60', '§ 61', '§ 96', '§ 54', '§ 54', '§ 60', '§ 60', '§ 60', '§ 121']

AKADEMIE ONLINE – Keine einfache Sache: Die doppelte Buchführung
Keine einfache Sache: Die doppelte Buchführung
Nach längeren Vorarbeiten auf Bundes- und Landesebene gilt in Niedersachsen seit dem 1. Januar 2006 mit der reformierten Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) und einer völlig neu konzipierten Gemeindehaushalts- und -kassenverordnung (GemHKVO) ein modernes kommunales Haushaltsrecht, in dessen Mittelpunkt ein gänzlich verändertes Rechnungswesen steht – mit der doppelten Buchführung (Doppik) als allein zulässigem Rechnungssystem.
Vorbild für das neue Rechnungswesen ist die kaufmännische Doppik. Sie ist an die Bedingungen des kommunalen Sektors angepasst. So ist es sinnvoll, von einer „Kommunalen Doppik“ zu sprechen. Für die Umstellung auf das neue Haushaltsrecht haben Niedersachsens Kommunen bis 1. Januar 2012 Zeit. Dann hat das „kamerale Haushaltsrecht“ ausgedient.1 Inzwischen sind in den meisten Bundesländern die Rechtssetzungsprozesse zur Gemeindehaushaltsrechtsreform abgeschlossen oder stehen kurz vor dem Abschluss.2
Derart gravierende Veränderungen in der Landschaft des kommunalen Haushaltswesens haben naturgemäß erhebliche Konsequenzen für die kommunalen Prüfungseinrichtungen – insbesondere die Rechnungsprüfungsämter (RPA) und die überörtliche kommunale Prüfung. Aus ihrer Sicht sollen im Folgenden aus dem Gesamtsystem und den Rahmenbedingungen des neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (am Beispiel Niedersachsens) – bestehend aus der ersten Eröffnungsbilanz, dem ersten (doppischen) Haushaltsplan, dem (ersten doppischen) Haushaltsvollzug mit buchhalterischer Erfassung der Geschäftsfälle und dem (ersten doppischen) Jahresabschluss – primär und exemplarisch die Prüfungsrelevanz zur „Ersten Eröffnungsbilanz“ mit einigen Ergänzungen zur Organisation der Buchführung erörtert und Konsequenzen für eine leistungsfähige, aber auch wirtschaftliche Prüfung aufgezeigt werden.3
Aufgaben der Rechnungsprüfung nach der Gemeindehaushaltsrechtsreform
Nach §§ 117 ff. NGO4 ist das Rechnungsprüfungsamt (RPA) die originäre, für die Kernverwaltung allein zu- ständige Prüfungsinstanz. Das definiert die Aufgaben:5
Die erste Eröffnungsbilanz ist nach Art. 6 Abs. 8 S. 5 des Gesetzes zur Neuordnung des Gemeindehaushaltsrechts und zur Änderung gemeindewirtschaftsrechtlicher Vorschriften (Nds. GVBl. 24/2005, S. 342) zu prüfen und das Ergebnis der Kommunalaufsicht vorzulegen.
Im Rahmen der Jahresabschlussprüfung ist die „laufende Prüfung der Kassenvorgänge und Belege zur Vorbereitung des Jahresabschlusses“ ebenso zu prüfen (§ 119 Abs. 1 Nr. 2 NGO) wie die ordnungsmäßige und wirtschaftliche Umsetzung des Haushaltsplans im Rahmen einer ordnungsgemäßen Buchführung (§ 120 Abs. 1 S. 1 NGO). Darüber hinaus kann der Rat weitere Prüfungsaufträge erteilen, u. a. „die Prüfung der Vorräte und Vermögensbestände“ (§ 119 Abs. 3 Nr. 1 NGO).
Dauerhafte Kernaufgabe des RPA ist die Prüfung des Jahresabschlusses selbst (§ 119 Abs. 1 Nr. 1 NGO sowie § 101 Abs. 1 S. 2 NGO); dabei ist der Gesamtabschluss der Kommune eingeschlossen (§ 101 Abs. 1 S. 2 sowie S. 1 und § 100 Abs. 4 bis 6 NGO).
Schließlich kann der Rat dem RPA eine Prüfung der Ordnungsmäßigkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung übertragen (§ 119 Abs. 3 Nr. 2 NGO). In diesem Zusammenhang werden die Kosten- und Leistungsrechnung (nach § 21 GemHKVO) sowie die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (nach § 12 GemHKVO) prüfungsrelevant.
Viele dieser Aufgaben können nicht auf rein formaljuristische Art erledigt werden, sondern bedürfen einer entscheidungsorientierten Herangehensweise.6 Immerhin ist zu testieren, ob die Eröffnungsbilanz und dann der Jahresabschluss (bzw. Gesamtabschluss) ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Ergebnis- und Finanzlage der Kommune zeichnen.7 Die Zeichnung eines solchen Bildes ist aber auf der Grundlage zahlreicher Wahlmöglichkeiten der Kommune entstanden. Deshalb ist es zwingend erforderlich, dass die Prüfung solche Wahlmöglichkeiten kritisch unter die Lupe nimmt. Die Aufgaben der kommunalen Prüfung stehen im Mittelpunkt der nachfolgenden Erörterungen.
Ausgewählte Aspekte der kommunalen Prüfung der „Ersten Eröffnungsbilanz“
Die erste Eröffnungsbilanz ist nach den allgemeinen Ansatz-, Gliederungs- und Bewertungsgrundsätzen des niedersächsischen, doppischen Gemeindehaushaltsrechts aufzustellen (§ 60 Abs. 1 GemHKVO). Als Besonderheiten beinhaltet § 60 Abs. 2 bis 6 GemHKVO etliche Vereinfachungsmöglichkeiten. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, die erste Eröffnungsbilanz bei offensichtlichen und bedeutsamen Fehlern in den vier Folgejahren noch berichtigen zu können (§ 61 GemHKVO). Die speziellen Vorschriften zu den Vereinfachungswahlrechten sollen hier aus der Prüfungsperspektive besonders betrachtet werden, denn Wahlrechte müssen sachgerecht entschieden werden und dürfen nicht willkürlich erscheinen.8
Die Wahlmöglichkeiten bei der ersten Eröffnungsbilanz (im Folgenden kurz: Eröffnungsbilanz) beziehen sich auf das Inventurverfahren (genauer auf den Inventurzeitpunkt), auf Ansatz- und Bewertungswahlrechte. Sie sollen nachfolgend prüfungsorientiert erörtert werden. Zuvor ist aus Gründen der Vollständigkeit kurz ein Blick auf die Gliederungsproblematik der Eröffnungsbilanz zu werfen und aus Prüfungssicht zu konkretisieren.9
Die Gliederung der Eröffnungsbilanz ist nach § 96 Abs. 4 S. 1 NGO und nach § 54 GemHKVO vorzunehmen und hat demnach folgendes Bild (Abb: hier nur in der Grobstruktur – als T-Konto):
Viele dieser Aufgaben können nicht auf rein formaljuristische Art erledigt werden, sondern bedürfen einer entscheidungsorientierten Herangehensweise.
1 Immaterielles Vermögen 1 Nettoposition (mit Sonderposten)
2 Sachvermögen 2 Schulden (im engeren Sinne)
3 Finanzvermögen 3 Rückstellungen
4 Liquide Mittel 4 Passive Rechnungsabgrenzung
5 Aktive Rechnungsabgrenzung
Die Gliederung selbst ist nicht das entscheidende Prüfungsproblem eines RPA. Aber die Frage, ob ein konkretes Vermögens- oder Schuldenobjekt dem richtigen Posten zugeordnet wurde, ist durchaus von Prüfungsinteresse, da davon beispielsweise die Vergleichbarkeit der Eröffnungsbilanzen beeinflusst wird. Hier sollte die Rechnungsprüfung fordern, dass in Zweifelsfragen die Zuordnung im Erläuterungsteil begründet wird; eine solche Zuordnungsentscheidung muss dann auch auf andere vergleichbare Fälle angewandt worden sein (Grundsatz der Stetigkeit).
Zweifelhafte Zuordnungsentscheidungen können etwa folgende sein (hier nur aus dem Bereich der Aktivseite der Eröffnungsbilanz):
Betriebssoftware ist von ihrem Wesen her ein immaterieller Vermögensgegenstand und wäre demnach unter Posten 1 zu erfassen. Da aber häufig in der Praxis eine „technische Untrennbarkeit“ mit der Hardware zu beobachten ist, dürfte dieser Vermögensgegenstand dann in der Regel mit zum Sachvermögen (also Posten 2) gezählt werden. Hier sollte man aus Gründen der Praktikabilität der letzteren Lösung den Vorzug geben (dann aber in jedem Anwendungsfall).
Innerhalb des Sachvermögens könnte es bei den „Betriebsvorrichtungen“ Zuordnungsprobleme geben. Eine Sichtweise könnte zum Ergebnis kommen, ein Aufzug beispielsweise gehöre als Zubehör zur Immobilie (aktiver Bilanzposten 2.2: Bebaute Grundstücke … gem. § 54 Abs. 2 GemHKVO), während eine andere Sicht zur Entscheidung neigt, einen eigenständigen Vermögensposten anzunehmen (dann Aktivposten 2.7: Betriebs- und Geschäftsausstattung). Hier hat für die Prüfung das entscheidende Leitkriterium die funktionelle Eigenständigkeit der Nutzenstiftung und die damit verbundene einzelne Zurechenbarkeit des Funktionsnutzens zu sein. Stiftet der besagte Aufzug für eine Immobilie einen besonderen funktionscharakteristischen Nut- zen, ohne den die Einrichtung ihre Aufgaben nur sehr eingeschränkt wahrnehmen könnte, handelt es sich auch um einen -eigenständigen Vermögensgegenstand – hier Betriebsvorrichtung; so wäre z. B. ein Aufzug für den Patiententransport eine eigenständige Betriebsvorrichtung der Immobilie Krankenhaus (es gibt keine wirtschaftliche Alternative zum Krankentransport im Krankenhaus), ein allgemeiner Personenaufzug (Fahrstuhl) dagegen ein nicht selbständiger Vermögensteil der Immobilie (alternativ wäre eine Treppe vorhanden). Hier ist anzuraten, bereits im Vorfeld der Erstellung der Eröffnungsbilanz solche Zweifelsfragen zwischen Verwaltung und RPA möglichst einvernehmlich zu klären.
Im Rahmen des Finanzvermögens kann es beispielsweise zwischen den Posten 3.1 „Anteile an verbundenen Unternehmen“ und 3.2 „Beteiligungen“ ganz objektive und „in der Natur der Sache liegende“ Abgrenzungsprobleme geben, obwohl aus prinzipieller Sicht solche Probleme gar nicht zu erwarten sind, denn grundsätzlich ist ein Anteil an einer rechtsfähigen Organisation dann der Aktivposition 3.1 zuzuordnen, wenn die Eigentümerkommune einen „beherrschenden“ Einfluss (vor allem durch einen Anteil von über 50 % am stimmberechtigten Kapital auf die ausgelagerte Organisation (z. B. GmbH) hat, bei einem nur „maßgeblichen“ Einfluss (Anteil 20 – 50 % des stimmberechtigten Kapitals) kommt Aktivposition 3.2. zum Zuge. Aber der Teufel steckt wie häufig im Detail, wie folgender Fall zeigt:10 Da möge ein Landkreis an „seiner“ Klinik GmbH einen unmittelbaren Anteil von 6 % haben, während er über eine Beteiligung von 50 % an einer „Klinik-Holding GmbH“ zusätzlich mittelbar an der Klinik GmbH beteiligt ist – insofern, als diese wiederum einen Anteil von 94 % an der Klinik GmbH hält. Der Landkreis könnte dann wie folgt rechnen: 6 % direkter Anteil plus 0,5 mal 94 % gleich 53 % Anteil. Diese rein quantitativ ausgerichtete Rechnung würde einen „beherrschenden“ Einfluss des Landkreises auf die Klinik GmbH signalisieren und den Posten 3.1 nahelegen. Wenn allerdings die Stimmenverhältnisse im Aufsichtsgremium der „Klinik Holding GmbH“ zulasten des Landkreises gelagert sind, weil z. B. der Aufsichtsratsvorsitzende von der anderen Trägerorganisation der „Klinik Holding GmbH“ gestellt wird (mit doppeltem Stimmrecht bei Stimmengleichheit), dann dürfte es sich für den Landkreis trotz der oben errechneten 53 % tatsächlich nur um einen „maßgeblichen“ Einfluss handeln und Aktivposten 3.2 infrage kommen. Wenn dann auch noch der Posten des Aufsichtsratsvorsitzes in regelmäßigen Zeitabständen wechseln sollte, was nicht ungewöhnlich wäre, dürfte die Prüfung vor weiteren Problemen stehen.11 Hier muss die Prüfung über den vordergründigen Indikator „Stimmenverhältnis gem. Anteilshöhe“ hinaus untersuchen, wie hoch die tatsächliche Einflussqualität aufgrund von Gremienzusammensetzungen oder Gesellschaftsvertragsgestaltungen ist.
Kommen wir nun zu den Vereinfachungswahlrechten der „Eröffnungsbilanzvorschrift“ gem. § 60 Abs. 2 bis 6 GemHKVO. Da soll zunächst die Inventurvereinfachung gem. Abs. 4 zur Sprache kommen, wonach bereits vor dem Eröffnungsstichtag die Inventur durchgeführt werden darf, wenn die Wertfeststellung zum Eröffnungsbilanzstichtag gesichert ist. Aus praktischen Gründen ist diese „Vereinfachung“ fast eine Selbstverständlichkeit, denn der Inventurzeitaufwand bei der Erstbilanzierung ist für alle Kommunen derart groß (teilweise sogar mehrere Jahre), dass eine stichtagsnahe Erfassung der Vermögens- und Kapitalobjekte nicht möglich ist. Sollte allerdings eine Bewertung schon deutlich vor dem Eröffnungsbilanzstichtag abgeschlossen sein, so müssen die Vermögens- und Kapitaländerungen nach Abschluss der Inventur bis zum Eröffnungsbilanzstichtag so behandelt werden, als sei noch keine Inventur erfolgt; das bedeutet, dass die nachfolgenden Wahlmöglichkeiten hinsichtlich Ansatz und Bewertung auch für solche Posten gelten. Denn: Wertrelevant ist allein der Eröffnungsbilanzstichtag. Das ist damit auch das entscheidende Prüfkriterium.
In der Praxis ist sogar zu beobachten (und aufgrund der hohen Komplexität durchaus auch verständlich), dass die Eröffnungsbilanz zum Eröffnungsbilanzstichtag noch gar nicht fertig und damit prüfungstauglich ist. Hier muss eine „Rückbewertung“ vorgenommen werden, damit die Vermögens- und Schuldenlage des Stichtags ausgewiesen wird.
Aber nicht nur dieser Vorgang erweist sich als Prüfungsproblem, sondern auch das Folgeproblem einer Wertungenauigkeit hinsichtlich der Veranschlagungsansätze für den ersten doppischen Haushalt, die umso größer ist, je rudimentärer der „Eröffnungsstatus“ noch ist. Spätestens zum ersten Jahresabschluss allerdings muss auch die Erste Eröffnungsbilanz „stehen“.
Nach den Absätzen 2, 3 und 5 von § 60 GemHKVO kann auf den Ansatz von beweglichen Vermögensgegenständen mit einem Anschaffungs- oder Herstellungswert von bis zu 5.000 Ä brutto, von abgeschriebenen beweglichen Vermögensgegenständen und von geleisteten Investitionszuwendungen verzichtet werden (Ansatz- bzw. Bilanzierungswahlrechte). Diese Wahlrechte sollen den Inventuraufwand der Kommune in Grenzen halten. Allerdings ist darauf von Prüfungsseite zu achten, dass die Inanspruchnahme derartiger Wahlrechte nicht sachfremd erscheint und konsequent durchgehalten wird; das sollte durch eine entsprechende Formulierung in der Inventurrichtlinie der Kommune sichergestellt werden.
Darüber hinaus ist von Prüfungsseite zu untersuchen, ob es durch derartige Wahlrechte nicht zu gravierenden Wertungenauigkeiten und Wertungleichgewichten gekommen ist (oder kommen wird, wenn das RPA schon frühzeitig eingebunden ist). Zwar haben Untersuchungen in ausgewählten niedersächsischen Kommunen gezeigt, dass die Auswirkungen der 5.000 ÄWertgrenze auf die Gesamtbilanzsumme mit 0,5 % bis 2,5 % Unterbewertung relativ gering ist (vor allem angesichts der Tatsache, dass für solche geringwertigen Gegenstände ein recht hoher Erfassungszeitaufwand anfällt). Gleichwohl können sich daraus zwischen verschiedenen Teilhaushalten recht große Unterschiede („Ungleichgewichte“) ergeben, wenn z. B. der Teilhaushalt „Schule“ einen hohen Anteil von 5.000 ÄGütern hat, der Teilhaushalt „Straße“ oder der Teilhaushalt „Grün“ aber nicht. Der erste doppische Teilhaushaltsplan für die „Schule“ wird dann recht günstig ausfallen und ein Ausgleich leicht zu erfüllen sein. Die dann folgenden Haushalte werden aber mit einer recht starken Belastung durch Neuanschaffungen zu kämpfen haben. Ebenso problematisch könnte die Negierung von geleisteten Investitionszuwendungen dann sein, wenn beispielsweise ein Landkreis hohe Beträge geleistet hat und sich damit erst einmal wesentlich ärmer rechnen würde, zunächst den Haushalt entlastet, es später aber zu deutlich steigenden Belastungen kommt. Auf solche Folgewirkungen ist vonseiten der Prüfung hinzuweisen, wenn das Bewusstsein dafür in der Verwaltung nicht schon vorhanden ist.
Nach § 60 Abs. 6 GemHKVO kann die Kommune von einem Bewertungswahlrecht bezüglich des Bodenwertanteils bei Grundstücken, die vor 2000 auch unentgeltlich erworben wurden, Gebrauch machen, indem dafür der Bodenrichtwert des Jahres 2000 zugrunde gelegt wird. Auch hier können im Einzelnen wesentliche Wertunterschiede zutage treten, sodass die Prüfung nicht nur dies im Auge behalten muss, sondern auch die einschlägige Bedingung zu prüfen hat, ob tatsächlich (und nicht nur vermeintlich) „die Ermittlung von Anschaffungswerten unvertretbar aufwändig“ gewesen wäre.
Über dieses Wahlrecht speziell für die Eröffnungsbilanz hinaus sind in der Praxis der Eröffnungsbilanzierung vielfältige Bewertungsfragen offen. Man denke z. B. an die Bewertung von Immobilien, z. B. einer Schule: Da ist zu entscheiden, ob die Schulgebäudeausstattung einfachen, mittleren oder gehobenen Standards ist, was sich durchaus bei einzelnen Ausstattungsmerkmalen unterscheiden kann (Innentürenausstattung einfach, Bodenbelagausstattung mit Parkett und damit gehoben, Elektroausstattung mittel). Auch das Anschaffungsjahr (zur Ermittlung der Abschreibungen) einer Immobilie ist mitunter „disponibel“ zu ermitteln: Angenommen (fiktive Zahlen), ein Gymnasium ist 1865 gebaut, im Ersten Weltkrieg teilweise ausgebrannt und mit einer Erweiterung wieder aufgebaut, im Zweiten Weltkrieg teilweise zerstört und ebenfalls mit nochmaliger Erweiterung aufgebaut sowie 1989 kernsaniert, mit einem zusätzlichen Stockwerk versehen und um einen Anbau samt Sporthalle erweitert worden; da kann wohl nur durch ein Wertgutachten das fiktive Anschaffungsjahr (ausgehend von der Restlaufzeit durch „Rückrechnung“) ermittelt werden, was mehr oder weniger große Spielräume offenlässt. Hier, wie in vielen ähnlich gelagerten Fällen, muss für die Prüfung nachvollziehbar das angenommene Jahr der Anschaffung bzw. Herstellung rekonstruierbar sein.12
Doppelte Buchführung als Gegenstand der kommunalen Prüfung
Die doppelte Buchführung für Kommunen13 ist nicht eigenständiger und unabhängiger Prüfungsgegenstand, sondern „nur“, wie das Aufgabenspektrum der Rechnungsprüfung oben gezeigt hat, in die Prüfung des Jahresabschlusses eingebunden. Gleichwohl hat die Prüfung über die reine „Zahlenprüfung“ hinaus einige buchführungsorganisatorische Aspekte zu berücksichtigen:
Mit der Einführung der Haushalts- und Rechnungswesenreform in deutschen Kommunen ist auch eine Neuorganisation des Rechnungswesens verbunden. Einige Kommunen hatten zu kameralen Zeiten ein ausgesprochen dezentral organisiertes Rechnungswesen und stellen nun auf ein betont zentral organisiertes Rechnungswesen um. Dafür (oder auch für Zwischenlösungen) mag es gute Gründe geben. Die Konsequenzen dürfen aber nicht aus dem Blickfeld geraten: Das Belegwesen und dabei vor allem der Belegfluss müssen nämlich ebenso neu organisiert werden, damit es nicht zu „Warteschlangen“ kommt, was die Skontoausnutzung gefährden könnte und damit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit widerspräche. Das zu prüfen ist nicht nur Aufgabe des RPA, sondern m. E. ganz wesentlich eine Angelegenheit der Systemprüfung durch die überörtliche Prüfung.
Jede Software, die im Haushalts- und Rechnungswesen eingesetzt wird, muss auf die Ordnungsmäßigkeit einer EDV-Buchführung hin geprüft sein. Das lässt sich leicht kontrollieren. Schwieriger wird es aber, wenn eine testierte Standardsoftware „vor Ort“ nach und nach sowie mehr oder weniger umfangreich angepasst wird bzw. werden muss. Das ist zwar manchmal unvermeidbar und sogar wünschenswert, aber nicht risikolos. Immerhin könnten sich dadurch nichtordnungsmäßige Elemente „einschleichen“, die dann von der Prüfung schwer zu entdecken wären. Deshalb sollte ein RPA immer auch mit EDV-Expertise ausgestattet sein (zumindest einen „Zugriff“ auf eine entsprechende Person haben).
Da in Niedersachsen ab dem Haushaltsjahr 2012 jede Kommune auch einen Gesamtabschluss erstellen muss (tatsächlich dann erst in der ersten Hälfte 2013 für 2012), sollten auch die Buchführungssysteme der Kernverwaltung und der ausgelagerten (und damit zu konsolidierenden) Organisationen abgestimmt werden bzw. sein. Andernfalls käme es zu unwirtschaftlichen Abschlussprozessen, sei es, dass die Kernverwaltung später mühevoll die Anpassungen vornehmen müsste oder aber die ausgelagerten Organisationen damit belastet würden. Hier sollte die Prüfung im Sinne eines „vorbeugenden Konfliktmanagements“ darauf dringen, dass trotz eines vermeintlich späten Umsetzungstermins schon frühzeitig dieses Problem mitgedacht und ggf. schon entschieden wird.
Wie schon angedeutet, ist es ratsam, die Rechnungsprüfung vonseiten der Verwaltung von vornherein in den Umstellungsprozess einzubeziehen. Auf diese Weise lassen sich Reibungsverluste in späteren Prüfungsphasen vermeiden und Zeit sparen.
Andererseits darf die Kooperation aber auch nicht Begehrlichkeiten seitens der Verwaltung insofern wecken, dass – etwas überspitzt formuliert – die Rechnungsprüfung praktisch die Erfassungs- und Bewertungsarbeiten für die Verwaltung macht – getreu dem Motto: Die müssen das ja ohnehin können. Das würde zu Interessenkollisionen führen. Ein RPA kann nicht unabhängig und objektiv das prüfen, was es vorher selbst entschieden hat.
Diese Gratwanderung erfolgreich zu meistern, erfordert nicht nur ein gehöriges Maß an Selbstbewusstsein des RPA, sondern auch eine hohe Fachkompetenz in prüfungstheoretischen Fragen. Die erforderliche Unabhängigkeit des RPA darf weder von der Politik noch von der Verwaltung infrage gestellt werden – auch nicht in der besonderen Zeit einer umfassenden Haushaltsreform.
Fazit: Eine ambivalente Rolle der Rechnungsprüfung erfordert Fachkompetenz, Unabhängigkeit und Standhaftigkeit.
1 Die Reform ist umfassend dargestellt von Goldbach in: Lasar/ Grommas/Goldbach/Zähle 2008, Kap. A.
2 Weitere Informationen dazu unter www.kgst.de.
3 Immerhin ist die „Erste Eröffnungsbilanz“ der erste Zugriff der Rechnungs-prüfungsämter auf das neue Rechnungswesen in Kommunen. Viele Ideen zu diesem Thema sind im Rahmen einer Schulungsveranstaltungsreihe zum Neuen Kommunalen Rechnungs- und Haushaltswesen in Niedersachsen für das Rechnungsprüfungsamt (RPA) der Stadt Hildesheim entstanden und dort weiterentwickelt worden, die von der Leiterin, Marlis Goldbach, initiiert und organisiert wurde (2008/2009). Für die Anregungen der Teilnehmerinnen und Teilnehmer bin ich ihr und ihrem Team sehr dankbar. Auf die überörtliche Prüfung gem. § 121 NGO wird hier nur am Rande eingegangen.
4 Die NGO-Novelle vom Mai 2009 hat gerade im Prüfungsbereich einige Änderungen gebracht, die aber für die hier anstehenden Fragen nicht primär von Bedeutung sind (siehe das Gesetz zur Änderung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts und anderer Gesetze vom 13. 5. 2009 – Nds. GVBl. Nr. 11/2009 vom 19. Mai 2009, S. 191). Ab 2011 wird die NGO mit drei weiteren Gesetzen zusammen „abgelöst“ vom neuen Niedersächischen Kommunalverfassungsgesetz –NKomVG. Inhaltlich wird sich grundsätzlich nicht viel ändern, sodass hier noch die „alte“Rechtsgrundlage verwendet wird.
5 Rechtsquellen: Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) und Gemeindehaushalts- und -kassenverordnung (GemHKVO) – Abdruck mit ausführlichen Quellenangaben in: Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle 2008, Kap. E.
6 Deshalb erscheint der traditionelle Begriff „Rechnungsprüfung“ im Hinblick auf die „neuen Aufgaben im Rahmen des doppischen Rechnungswesens“ sachlich zu eng, soll hier aber natürlich nicht infrage gestellt werden.
7 Die Eröffnungsbilanz kann natürlich nur die Vermögens- und Schuldenlage widerspiegeln. Konkrete Beispiele solcher Prüfungsergebnisse finden sich unter www.katlenburglindau.de.
8 Die genannten Vorschriften werden ausführlich kommentiert von Grommas in: Lasar/Grommas/Goldbach/Zähle 2008, Kap. C.
9 Die unmittelbar prüfungs-relevanten Aussagen sind im Folgenden kursiv gesetzt.
10 Dieser Fall ist von Gert Lödden im Rahmen seiner Diplomarbeit zum Thema „Gesamtabschluss (Konzernabschluss) … nach dem doppischen Haushaltsrecht in Niedersachsen“ (an der Kommunalen Fachhochschule für Verwaltung in Niedersachsen, Hannover, März 2009 – nicht veröffentlicht) vorgestellt und untersucht worden.
11 Hier darf auch eine erhebliche Problematik hinsichtlich der Prüfung des Gesamtabschlusses vermutet werden.
12 Beispiel: Angenommen, das Wertgutachten der Schule in Vollmassivbauweise für die Erste Eröffnungsbilanz zum 1. 1. 2010 begründet eine Restnutzungsdauer von 30 Jahren. Dann wäre bei einer Gesamtnutzungsdauer von 90 Jahren (lt. Abschreibungstabelle Niedersachsen) das fiktive Anschaffungs- bzw. Herstellungsjahr 1950 (2010 minus 60 Jahre = 1950).
13 Dazu grundlegend (für Niedersachsen) Goldbach 2009 und Lasar 2009.
Anders, Rudolf/Horstmann, Johann/Bernhardt, Horst/Mutschler, Klaus/Stockel-Veltmann, Christoph: Kommunales Finanzmanagement in Niedersachsen – Neues Kommunales Rechnungswesen Niedersachsen (NKR). 3. Aufl., Witten 2010
Goldbach, Arnim: Doppisches Rechnungswesen für die Kommunen in Niedersachsen: Finanzbuchführung – mit Eröffnungsbilanz und Jahresabschluss. Dresden 2009
Lasar, Andreas: Kommunales Rechnungswesen in Nieder-sachsen. Band 1: Buchführung. Witten 2009
Lasar, Andreas/Grommas, Dieter/Goldbach, Arnim/Zähle, Kerstin: Neues Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen – Einführung, Kommentar und aktuelle Vorschriften. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Dresden 2008
Lüder, Klaus: Neues -öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Berlin 2001
Marettek, Christian/Dörschell, Andreas/-Hellenbrand, Andreas: Kommunales Vermögen richtig bewerten. 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Freiburg / Berlin / München 2006
Rose, Joachim: Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen. 4. Aufl., Kiel 2009
Schlagwörter: doppelte Buchführung, Gemeindehaushaltsrechtsreform, kaufmännische Doppik, Kommunalen Doppik, kommunalen Prüfung, Rechnungsprüfung