Source: http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1999/exteriores/Libroweb/cap12.htm
Timestamp: 2019-04-25 11:57:44
Document Index: 241121549

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LA GESTIÓN EXTERNA EN LOS ROLES DEL CONGRESO
Con la experiencia de ejercer hasta en cuatro legislaturas diferentes la presidencia de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República del Perú(1) , considero el término gestión externa como el concepto moderno que comprende el conjunto de acciones públicas y privadas de los Estados en el ámbito exterior, incluida la política exterior, las relaciones internacionales y las propias relaciones diplomáticas.
Ello facilita no solamente una mayor comprensión de un ámbito importante de la gestión pública, sino también el entendimiento de las funciones del Congreso en este ámbito.
a) La noción de gestión externa como elemento dinamizador de la acción del Estado
Para nosotros, la gestión externa está dada por este conjunto de acciones públicas y privadas de los Estados vinculadas al contexto exterior o internacional y que se realizan como parte de los objetivos nacionales.
Una primera atingencia que debemos señalar aquí es que el concepto de Estado no se circunscribe sólo al tradicional aparato público, comúnmente denominado sector público, sino que se extiende al sector privado de dicho Estado, más específicamente conocido hoy como sociedad civil.
Hacemos esta precisión pues sector público y sector privado son dos componentes esenciales del Estado. No debemos olvidar que el Estado es en esencia la sociedad jurídicamente organizada en un territorio. La definición considera como elementos constitutivos a los tradicionales elementos del Estado: Pueblo, Gobierno y Territorio.
i. Importancia del uso del término gestión externa
Preferimos utilizar el término gestión externa, no sólo porque resulta apropiado para comunicar de manera más completa las diversas etapas de lo que hoy es el gerenciamiento integral del Estado sino porque permite también analizar, bajo esta perspectiva, diversos aspectos que podrían ser omitidos bajo el enfoque de la política exterior, de las relaciones internacionales o las diplomáticas.
Bajo la perspectiva de la gestión externa puede entenderse mejor, en la etapa del planeamiento, los objetivos de carácter externo del Estado; analizar las fortalezas, las debilidades, las oportunidades o las amenazas; definir más adecuadamente las estrategias de competitividad, delineando también en forma precisa las metas, las variables de medición de cumplimientos y, sobre todo, los responsables específicos no sólo del sector público sino también del privado.
Optar por esta perspectiva implica redefinir a nivel de todo el sector público un reparto preciso de competencias donde el Congreso tiene la primera responsabilidad, no sólo en determinar esta asignación de competencias a través de las leyes, sino de precisar su propio rol sobre el tema a la luz de las necesidades planteadas por las nuevas tendencias del contexto internacional que señalaremos más adelante.
La etapa de la ejecución de la gestión externa aparece casi siempre como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo. En la práctica no es así, como hemos podido comprobar en los textos constitucionales latinoamericanos.
A pesar de la literalidad de las normas, que muchas veces señalan que es el Ejecutivo quien dirige y conduce la política exterior, debe tenerse en cuenta el contexto general de la gestión externa, donde el Parlamento, a través de sus funciones legislativas, de control o de participación en los foros interparlamentarios, actúa en forma determinante en la gestión externa del Estado.
Podemos afirmar que en la etapa de la ejecución de la gestión externa, los Congresos pueden a veces tener mejores oportunidades de participar como interlocutores exclusivos frente a diversos nuevos actores internacionales. La responsabilidad de la gestión externa del Estado, en la parte de la ejecución, no recae pues en la órbita exclusiva de los Poderes Ejecutivos.
Puede decirse lo mismo sobre la etapa del control en la gestión externa. La función de control en materia de gestión externa no le está restringida o prohibida a los Parlamentos. Por el contrario, se la reconoce como una función esencial e indelegable.
Se trata sin duda de un nuevo enfoque. En lugar de buscar delimitación y separación específica de funciones en una lógica de enfrentamiento de poderes —como las clásicas teorías del parlamentarismo y el presidencialismo— se opta por asumir la teoría de la sumatoria de esfuerzos en función de los objetivos finales de los Estados.
El consenso cumple así una función importante en sustitución del clásico conflicto de competencias.
Como sabemos, en los últimos años uno de los términos más utilizados en el sector público es el de gestión. Con ello se otorga una connotación más moderna al término administración, reorientando el concepto de administración pública tradicional de acuerdo a las nuevas exigencias de competitividad global, a las que no son ajenos los Estados en los tiempos actuales.
Se trata en el fondo de romper con lo tradicional a fin de viabilizar reformas que permitan alcanzar objetivos de eficacia y también de eficiencia en el sector público.
A diferencia del enfoque tradicional de la administración pública por funciones, lo que se implementa ahora como tendencia en el mundo es la gestión o gerencia por objetivos o resultados. Se busca medir, por ejemplo, lo que un ente produce y su efecto en sus destinatarios, antes de medir si se está o no cumpliendo la función en el proceso de producir, sin importar su productividad, sobre todo, si se tiene efectos reales o no en los destinatarios.
Sin embargo, aun cuando nosotros preferimos el uso del término gestión externa como una parte de la gestión pública, debemos hacer referencia obligada a términos que se encuentran relacionados con la gestión externa como los de política exterior, política internacional, etc.
Encontramos, en efecto, en el plano de las significaciones diversos términos —considerados lingüísticamente como significantes— con sentidos y alcances relativamente diferentes, pero referidos al final —como significados— en mayor o menor medida a la acción externa del Estado.
Algunos de estos términos priorizan los objetivos; otros, las estructuras internacionales o la visión del país en su conjunto. Otros términos, como podremos ver más adelante, destacan sesgos del especialista, como el rol de la diplomacia, de las relaciones internacionales o el plano jurídico. Estos últimos, por su perspectiva sectorial, ayudarán menos a tener una visión integral de la gestión externa.
La definición más genérica y a la vez —por ello— más amplia, establece que “la política internacional es aquella que el Estado realiza para alcanzar en el exterior los objetivos de la nación”(2) . Nos parece importante el hecho que se tenga presente la existencia de objetivos a partir de los cuales el Estado tenga que realizar acciones de repercusiones internacionales en función de los intereses de la nación.
Para Alejandro San Martín, la política exterior es la clara interpretación que hacen sus clases dirigentes y cuadros políticos gobernantes de la ubicación que debe tener un país en el marco internacional. Este proceso socio–histórico, continúa él, forma parte del proceso integral que comprende las relaciones que se establecen entre las diversas formaciones sociales a través de sus clases dirigentes autoras(3) . La concepción de San Martín es destacable por considerar a las clases dirigentes y los cuadros políticos gobernantes, como quienes ejercen liderazgo en la orientación de la política exterior. En otras palabras, se encuentra una primera aproximación a considerar tanto al sector público como al privado como protagonistas de la gestión externa del Estado. Es destacable el hecho de aludir al Estado como aparato formal y también, en forma más general, al país en su conjunto.
Mariátegui, por su parte, al referirse al término política exterior, lo define como la acción coherente y racional de un Estado en base a sus objetivos nacionales, claramente definidos, dentro de un determinado sistema internacional. Precisa también que la política exterior se diseña a partir de una exacta apreciación del interés nacional, definido en términos de la voluntad popular. Mariátegui propone tomar en cuenta la situación interna del Estado, las necesidades internas del desarrollo político y económico, y las profundas transformaciones ocurridas en el entorno externo(4) .
García Bedoya conceptúa el término política internacional. Para él “...es el resultado del enfrentamiento de ese interés nacional, con los intereses nacionales de otros países. Su característica esencial será el conflicto”(5) . Hace bien García Bedoya en resaltar el hecho de la existencia de diversos intereses contrapuestos en el escenario internacional que hace que existan eventuales conflictos de intereses. La esencia del conflicto está presente hoy en los conflictos de intereses diferentes de los Estados en el escenario internacional. Los Estados compiten entre sí por ocupar posiciones internacionales expectantes. Por otra parte, en sus interrelaciones en tanto países, se busca siempre mejorar los términos de intercambio. No debemos olvidar, sin embargo, que existen a veces intereses comunes entre Estados o bloques de negociación.
Por otro lado, es preciso hacer referencia a lo que Francisco Tudela nos señala respecto al actual contexto internacional. Precisa él que el mundo de hoy se caracteriza por tener estructuras internacionales políticas y económicas de gran complejidad, las cuales determinan muchos aspectos de la política interna de los Estados. Si bien para Tudela los grandes temas tradicionales de las relaciones internacionales y de la diplomacia conservan su vigencia, es un hecho innegable —y así lo reconoce expresamente— que la comprensión de la política internacional tradicional debe ir unida ahora al conocimiento de los nuevos fenómenos(6) .
Pero además de las concepciones presentadas anteriormente, encontramos otras que se reducen a visiones sectoriales, que no permiten tener una idea integral. Su riesgo es el sesgo conceptual. Por ejemplo, un análisis histórico puede ser útil porque muestra el tema en el devenir del tiempo, pero tiene el riesgo de no analizar las causas probables de la conducta internacional del momento. De igual manera, un análisis puramente jurídico puede dar la falsa impresión de que la gestión externa implica la gestión formal de los acuerdos internacionales como fines en sí mismos. Desde esta perspectiva, el estudio de procesos como la negociación, la aprobación de los tratados y el depósito de los mismos, puede tener una importancia muy grande. Sin embargo, su tratamiento en profundidad puede hacer olvidar el fin último de la acción del Estado, que es el bienestar de los ciudadanos y para el cual puede ser conveniente obligarse por algún Tratado.
En este contexto podemos citar definiciones como las que destacan que la diplomacia es el instrumento mediante el cual se lleva a efecto la política exterior(7) . Se presenta aquí la acción externa a cargo de la diplomacia como el agente de la acción externa. Este enfoque puede hacer entender la acción externa del Estado como una cuestión no sólo exclusiva del sector público sino específicamente de un grupo reducido de personas a su interior: el servicio diplomático.
Debe notarse también que en el campo del Derecho suele abordarse el tema desde la perspectiva de los instrumentos internacionales, llámense tratados o acuerdos multilaterales o bilaterales, reduciendo la acción del Estado a una relación puramente jurídica.
Como adelantamos al principio, es importante para nosotros el uso de un significante adecuado para comprender el conjunto de acciones del Estado en función de sus objetivos nacionales, proponiendo para ello el término gestión externa.
El uso del significante gestión externa en lugar de política exterior es preferible, aun cuando este último es muy utilizado para conceptualizar la gestión externa, porque el vocablo política, dentro del concepto integral de gerencia, está referido más usualmente a la orientación o la estrategia utilizada, teniendo por tanto un alcance más restringido.
La orientación o la estrategia como parte de la gestión es muy importante, pero no es completa ni resulta útil por sí sola, salvo en un análisis más integral que considere, al inicio, determinados objetivos y, al final, el estudio de situaciones objetivas, materializando el cumplimiento de resultados concretos y medibles por diversos indicadores.
El conocer la estrategia sin conocer los objetivos, o realizar acciones como parte de una estrategia pero sin importar el logro de resultados, puede resultar nefasto, como el caso del funcionario que puede muy bien cumplir sus funciones descritas en los reglamentos, sin importarle si contribuye o no a agregar valor al proceso de generar bienestar a los destinatarios finales de su acción.
Preferimos tampoco utilizar los términos relaciones internacionales o diplomáticas porque tienen alcances más restringidos.
El primero alude en nuestro concepto a una vinculación más bien formal entre dos o más sujetos, en este caso Estados u organizaciones internacionales. No abarca, por ejemplo, actos de los gobiernos o de la sociedad civil con efecto externo pero sin contraparte, y que pueden existir en gran magnitud en el campo internacional.
En esta misma línea de pensamiento, el término relaciones diplomáticas es incluso más restringido e inconveniente como significante para aludir al conjunto de acciones del Estado con objetivos vinculados al sector externo.
Maúrtua de Romaña nos ayuda a precisar algunos conceptos. Las relaciones internacionales —dice— corresponden a los procesos de interacción global que involucran a dos o más sujetos del sistema internacional, mientras que la política exterior alude al comportamiento externo de un Estado en el sistema internacional. Señala que el Jefe de Estado puede dirigir el comportamiento externo o la política exterior de su nación, pero no puede dirigir las relaciones internacionales, pues éstas son el resultado, entre otros factores, de la interacción de las diversas políticas exteriores de cada uno de los actores del sistema internacional. Sabiamente nos recuerda Maúrtua que el líder de una nación puede influir en las relaciones internacionales o en un área de las mismas, pero no puede definir el curso general que ellas adopten.(8)
Por otra parte, aun cuando propiciamos el uso —como significante— del término gestión externa, debemos decir, en previsión a posibles comentarios contrarios, que la calificación de externa que hacemos al término gestión debe tomarse con bastante relatividad.
Desde la perspectiva de la gestión como herramienta integral, la diferencia entre lo que es interno o externo en determinados casos puede ser limitante. Resulta difícil a veces hacer una clara separación entre los asuntos de gestión interna y los asuntos de gestión externa.
En la medida que precisamos que la gestión externa es siempre integral, usamos el término de externo con una función referencial, para delimitar nuestro campo de atención al sector externo o internacional.
Ahora bien, debe hacerse una clara diferencia entre gestión externa como acción externa o como reacción a otras acciones externas.
En el primer caso la acción del Estado hacia el ambiente internacional se produce de acuerdo con objetivos preestablecidos, en función de un proyecto —explícito o no— y respaldado por el poder del que dispone. Dicho en otras palabras, nos referimos a una gestión proactiva.
Por el contrario, la acción reactiva del Estado es aquella que se produce como respuestas a los impactos provenientes del ambiente internacional no contemplados en el planeamiento de la gestión externa.
La diferencia es importante. Obviamente, es deseable para cualquier país estar dentro del grupo de aquellos que pueden tener una gestión externa proactiva.
En todo caso, en materia de gestión, el hecho de que queramos vernos como tales en el futuro es quizá el paso más determinante para el inicio de un planeamiento con el fin de tener una gestión esencialmente proactiva.
He ahí la importancia de la visión y misión del país en el contexto de la globalización internacional donde el Congreso y el Ejecutivo, en lugar de buscar las limitaciones de sus competencias, deben mas bien sumar esfuerzos para identificar los objetivos comunes para a partir de ellos diseñar y aprobar un verdadero plan de acción viable para el país.
ii. La gestión externa como parte de la gestión pública
Vista la gestión externa de un Estado como el conjunto de acciones en función del contexto internacional, tanto del sector público como del sector privado, podemos decir que la gestión externa es objeto de estudio desde la perspectiva de ambos sectores: la del sector privado y la del sector público.
No debemos olvidar que el Estado comprende al sector público —gobierno central, gobiernos locales, organismos públicos, administración pública, etc.— pero también al sector privado, comprendiendo este último a la sociedad civil: individuos, empresas, organizaciones no lucrativas.
En otras palabras, la gestión externa, vista desde la perspectiva del sector público, puede ser considerada y analizada como parte de ella.
La gestión externa del sector público implicará entonces todas las acciones, desde la etapa del planeamiento, que hace el sector público en el contexto internacional como parte de sus objetivos nacionales.
Podemos afirmar hoy en día, que casi todos los órganos que conforman el sector público participan en mayor o menor medida en el proceso de la gestión externa, sea que constituyan órganos de decisión, y por tanto del planeamiento; órganos de ejecución; u órganos de control.
En el más alto nivel, encontramos a los poderes constituyentes o asambleas constituyentes, quienes fundando periódicamente los Estados aprueban modelos determinados de gestión externa. Y lo hacen a través de las normas constitucionales que juzguen convenientes. Hemos visto por ejemplo como la mayoría de las Constituciones latinoamericanas adoptan diversas normas vinculadas a la gestión externa principalmente pública.
En el siguiente nivel de la organización del sector público encontramos a los denominados poderes ejecutivos, legislativos y jurisdiccionales como expresión clásica de los sistemas democráticos formales. Es importante señalar que las Constituciones no establecen a veces en forma clara los niveles de interrelación sobre esta materia, generando el riesgo de provocar enfrentamientos innecesarios entre el Ejecutivo y el Parlamento.
En el caso del Perú, por ejemplo, algunas Constituciones determinaron el poder de dirección y conducción en materia de negociación de tratados a los Poderes Ejecutivos. Otras, como las Constituciones de 1979 y de 1993, han ampliado este poder de dirección y conducción no sólo a la negociación de tratados sino literalmente a toda la política exterior y las relaciones internacionales en general.
No obstante, en mérito al contenido de otras normas de la misma Constitución(9) y luego de una interpretación lógico sistemática, es fácil determinar que se asigna también al Parlamento responsabilidades en la política exterior y las relaciones internacionales. Esta competencia llega al Parlamento en forma indirecta por los mecanismos que la misma Constitución prevé como parte del ejercicio Legislativo y del control político.
La aceptación de este razonamiento puede a veces generar determinadas resistencias por la literalidad en la interpretación y también por las diferencias de opiniones políticas.
El caso del Parlamento y su competencia general en los asuntos de gestión externa del Estado se analizará más adelante. Basta adelantar que órganos internos específicos de éste pueden abocarse al tratamiento de determinados asuntos internacionales, sea en forma permanente o en forma periódica.
En este rubro tenemos a la Comisión de Relaciones Exteriores, antes llamada Comisión Diplomática. Podría decirse que todos los Parlamentos del mundo no sólo tienen esta Comisión en forma permanente, sino también como una de las más importantes, cuyas presidencias son desempeñadas por práctica parlamentaria frecuentemente por los presidentes salientes de los Congresos(10) .
En el Perú, la Comisión de Relaciones Exteriores, además de tener como competencia los diversos temas de la gestión pública externa tiene la competencia de orientar la participación del Congreso en los diversos foros parlamentarios internacionales como el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Andino, el Foro Parlamentario Asia Pacífico, la Union Interparlamentaria y el Foro Interparlamentario de las Américas Asimismo, tiene competencia en la creación de Ligas Parlamentarias de Amistad como organismos llamados a buscar el acercamiento bilateral entre los países a partir de las iniciativas parlamentarias de sus integrantes.
Debe quedar establecido, sin embargo, tal como proponemos para el caso del Ejecutivo, que no es sólo la Comisión de Relaciones Exteriores la que tiene que ver con los asuntos externos en el Parlamento.
En realidad, cada una de las Comisiones, dentro del ámbito de su competencia tiene la posibilidad de trabajar en este campo con la limitación de no ir más allá de los intereses del Estado.
Siguiendo esta lógica, así como la Comisión de Relaciones Exteriores viene liderando la creación de un foro de discusión entre los Presidentes de las Comisiones de Relaciones Exteriores de todos los países miembros de la OEA , otras Comisiones no sólo pueden desarrollar acciones de este tipo, sino que también deben buscar mecanismos de interacción donde el país, a través de esas reuniones, pueda tener una mayor presencia internacional y liderazgo, a la vez de promover normas para la mayor competitividad internacional de la sociedad civil peruana en cada sector económico.
El análisis del Poder Ejecutivo y de sus acciones internacionales en función de los objetivos nacionales es mucho más vasto.
A la cabeza de este poder del Estado está el Presidente, que a su vez es el Jefe del Estado y representante general de la nación; y el Consejo de Ministros, conformado por todos los Ministros. Podría decirse que estamos ante el máximo órgano de planeamiento y dirección del Poder Ejecutivo(11) .
Dentro de sus competencias sectoriales actuará luego cada uno de los Ministros teniendo como orientación los lineamientos que le puede determinar el Presidente o el Consejo de Ministros y como limitación las normas establecidas en la Constitución y las Leyes.
Cada Ministerio tiene temas que son materia de gestión externa. Sea que hablemos de economía, de industrias, de agricultura o de cualquier otro sector organizado del Poder Ejecutivo, todos tienen la posibilidad de ser analizados desde la perspectiva de la gestión externa.
El éxito de la gestión externa sectorial dependerá no sólo de la dinámica que pueda imprimirle cada ministerio dentro de la política general del Gobierno sino de la forma como en cada sector se facilita el accionar del sector privado nacional en función de la competitividad internacional.
Esta misma afirmación es aplicable a los organismos públicos descentralizados y los denominados organismos reguladores que, por lo general, están adscritos a alguno de los diferentes ministerios.
En el caso de los ministerios, y sólo como ejemplo, podemos citar primero al Ministerio de Economía y Finanzas que, como organismo del Estado, cumple un papel preponderante ya que asume la responsabilidad de diseñar y ejecutar una política económica que debe estar orientada entre otras, a fortalecer a la sociedad civil. Directamente asume también la responsabilidad de cumplir con obligaciones económicas del sector público nacional ante organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional.
Otro ejemplo que hemos escogido es el Ministerio de Industrias, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. Este ejecuta las políticas de alcance nacional en dichas materias en armonía con la política general del Estado, siendo su objetivo el fortalecimiento del mercado. Respecto de las negociaciones comerciales internacionales, actúa en el marco de la política macroeconómica del gobierno y las normas de la Organización Mundial de Comercio.
De esta forma, la evaluación de su gestión puede verse en los flujos de comercio y las tendencias del comercio internacional; en la obtención de mejores condiciones de acceso a los mercados internacionales para nuestras exportaciones; en la maximización de los beneficios de la participación del Perú en los esquemas de integración y en el fomento de la inversión internacional.
El turismo es también competencia de este Ministerio. El fomento de la inversión turística, la protección al turista, la generación de la conciencia turística en la población o la capacitación a los prestadores de servicios turísticos a nivel nacional, pueden ser los factores de evaluación de la gestión en este campo.
En esta misma línea de pensamiento, todos los ministerios tienen potencialmente una competencia internacional en este mundo globalizado. La minería, la pesquería, la agricultura, las telecomunicaciones, el transporte, son indudablemente objetos de gestión global de los ministerios.
Puede afirmarse sin duda que los órganos jurisdiccionales tienen también la posibilidad de realizar gestión externa dentro del ámbito general de su competencia.
Además de su participación en foros internacionales vinculados a su problemática, lo hacen a través de las diversas diligencias que las mismas normas nacionales prevén como parte de sus funciones.
Una primera y quizá la más importante se da cuando define su competencia jurisdiccional y también la ley aplicable en los casos de derecho internacional privado donde existe algún elemento de conexión internacional.
Por otra parte, como parte de su gestión puede solicitar a los jueces extranjeros que realicen diligencias judiciales, a través de la remisión de exhortos.
La Ley Orgánica del Poder Judicial señala que cuando se comisione a un juez extranjero para la práctica de una diligencia judicial, se envía exhorto legalizado, utilizando el conducto establecido en el respectivo Tratado y, a falta de éste, por el Ministerio de Relaciones Exteriores, invocando la recíproca conveniencia de celeridad procesal. Señala la ley que cuando los exhortos se libren a Cónsules y Agentes Diplomáticos del Perú en el extranjero, se remiten por conducto de Relaciones Exteriores.
De igual forma, en reciprocidad o por mérito a tratados internacionales con algunos países, el Poder Judicial puede actuar en diversa medida en la escena internacional a través de acciones como localizar e identificar personas y bienes; citar y notificar actos judiciales; remitir documentos e informaciones judiciales; recibir testimonios e interrogatorios; trasladar personas detenidas.
Puede también ejecutar sentencias emitidas en tribunales de otros Estados. Señala la ley que las sentencias expedidas por los Tribunales Internacionales, constituidos según tratados de los que es parte el Perú, son transcritas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al Presidente de la Corte Suprema, quien las remite a la Sala en que se agotó la jurisdicción interna y dispone la ejecución de la sentencia supranacional por el Juez Especializado o Mixto competente.
El Poder Judicial, como cualquier órgano del sector público, no puede substraerse hoy a las relaciones globalizadas, públicas y privadas, del escenario internacional.
d. Los organismos constitucionales autónomos
Pasando a otro punto, debemos recordar que existen órganos reconocidos constitucionalmente con determinadas competencias en materia de gestión externa.
Las Constituciones han ido incorporando nuevos entes con funciones de primer nivel que hacen que se equiparen en jerarquía a los clásicos del gobierno central.
La doctrina les ha dado el nombre de órganos constitucionales autónomos por la naturaleza de las normas de su creación o reconocimiento inicial.
En el caso del Perú destacan el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, el Jurado Nacional de Elecciones, el Organismo Nacional de Procesos Electorales, la Contraloría General de la República y la Contaduría Pública de la Nación.
Todas estas instituciones, en el ámbito de competencia que les corresponde, pueden realizar gestiones externas o de repercusión internacional. Su misma naturaleza puede determinar a veces que sus lineamientos de acción internacional no estén de acuerdo en muchos casos con los del Poder Legislativo o del Ejecutivo.
Ello no es obstáculo, sin embargo, para considerarlos como actores posibles y directos en la escena internacional dentro de los campos de sus competencias, a nombre del Estado peruano. A veces sus fortalezas pueden servir de mucho para la acción internacional.
En el mundo globalizado existen a veces situaciones en las que se hace necesaria la interacción directa entre estos órganos del Estado, sin la intervención o la aquiescencia del Ejecutivo.
En esta línea de comentario podemos ubicar las reuniones internacionales y los acuerdos que en ellas se toman, por ejemplo, entre los representantes de todos los defensores del pueblo de determinada región, o los representantes de todos los contralores, o de todos los fiscales generales o nacionales.
Se trata sin duda de importantes espacios de participación, donde la presencia de cada país es marcada por el órgano constitucional que tiene la competencia sobre la materia.
e. Los gobiernos locales
Debe señalarse por otra parte que a nivel de gobierno local cada uno de los municipios, al margen de la voluntad del Ejecutivo o del Parlamento, salvo el cumplimientos de leyes y reglamentos de carácter obligatorio, pueden desarrollar acciones importantes de carácter externo o repercusión internacional.
Lo ideal, sin embargo, es que existan objetivos nacionales de consenso de forma tal que todos los órganos del sector público orienten sus acciones en función de ellos. Así, en el contexto internacional podría aprovecharse todas las oportunidades importantes que ofrecen las organizaciones internacionales, en este caso de los gobiernos locales.
Por ejemplo la Municipalidad de Lima forma parte de la Unión de Ciudades Iberoamericanas —UCCI— que agrupa a las instituciones municipales de Iberoamérica. El Perú, representado por funcionarios del gobierno local, tiene la oportunidad de debatir y aprobar temas diversos en este foro. Experiencias en asuntos como estrategias de descentralización, reformas educativas municipales o servicios públicos municipales, pueden servir de referencia y aplicación local.
Podemos apreciar entonces que los gobiernos locales no son ajenos a la gestión externa como parte de la gestión pública del Estado.
f. Los organismos descentralizados y reguladores
Por otro lado, ingresando al análisis de los organismos descentralizados y reguladores dependientes generalmente de los ministerios, en el caso peruano podemos citar diversos organismos y comisiones con competencia directa en el sector externo como Promperú, Prompex, Conite, entre otros. No obstante, debemos señalar que en realidad casi todos los organismos públicos descentralizados y reguladores pueden tener una gestión con efectos internacionales directos o indirectos. Hay que hacer notar, sin embargo, que por su dependencia del Poder Ejecutivo, es necesario que ciñan sus conductas a los grandes lineamientos de política que les establezca este poder del Estado.
Es esto lo que nos ayuda a afirmar una vez más que el proceso de globalización ha ingresado prácticamente en todos los niveles de la vida, incluyendo el sector público, que más que nunca es llamado a orientarse hacia los ciudadanos a fin de hacerlos más competitivos en el escenario global en el que nos encontramos.
g. La administración pública
No escapa a este análisis la administración pública, entendida generalmente como el conjunto de funcionarios de carrera y de confianza, que son los ejecutores finales de las medidas adoptadas en los niveles decisionales de mayor jerarquía.
En este sentido, la administración pública constituirá un ente fortalecido en la medida en que ejecuta una diversidad de acciones técnicamente coordinadas, en función de objetivos finales comunes que son los del Estado.
En la medida en que este grupo humano congrega el mayor número de personas en el sector público, es importante su consideración toda vez que finalmente a través de ellos se materializa el cómo se distribuye y ejerce la autoridad política y cómo se atienden los intereses públicos con el único propósito de lograr el bienestar de quienes conforman la sociedad.
En este análisis no puede dejar de considerarse a dos grupos importantes dentro de la administración pública, que no sólo tienen regímenes normativos especiales sino que tienen gran competencia en materia de la gestión externa: la Fuerza Armada y el Servicio Diplomático de la República.
Por otro lado, la administración pública no debe entenderse como aquel conjunto de funcionarios que se encuentran sólo circunscritas al poder Ejecutivo. Las diversas actividades públicas a realizarse se encuentran distribuidas también entre los demás poderes del Estado, los gobiernos locales, los demás entes autónomos y los organismos descentralizados.
Es importante que sus tareas, especialmente las de impacto externo, sean bien definidas y sus funciones claramente precisadas a fin de evitar desviaciones de esfuerzos, duplicación de funciones, pérdidas de tiempo y los otros males comúnmente conocidos en el sector público.
Nos encontramos, entonces, con un sector público que aparece ante nosotros como una organización compleja con jerarquías diferentes y con competencias diversas. Sin embargo, todas ellas en su afán de conseguir que el Estado logre sus objetivos finales, pueden realizar en mayor o menor medida acciones vinculadas a lo que denominamos gestión externa.
Por ello, el Ministerio de Relaciones Exteriores, más allá de sus competencias inicialmente diseñadas, tiene la gran responsabilidad de redefinir su rol en este nuevo esquema de relaciones globalizadas.
Su fortalecimiento consistirá en el nuevo papel que asuma como ente coordinador y facilitador de las acciones de los diversos órganos del sector público nacional en la escena internacional.
Los otros poderes del Estado diferentes del Ejecutivo, los órganos constitucionales autónomos e incluso los gobiernos locales podrán así adecuar sus acciones a los objetivos nacionales que se fijen, no por imposición o autoritarismo sino por el consenso logrado en la formulación de los objetivos con participación de todos los actores públicos y por las facilidades de coordinación y apoyo que reciban de la Cancillería para el cumplimiento de sus gestiones externas, cuando sean necesarias.
El Congreso de la República como una de las instituciones del sector público tiene precisamente un rol determinante en el proceso de planeamiento y dirección de la gestión externa, como veremos a continuación.
b) Los roles del Congreso en la gestión externa
Aun cuando el Congreso cumple funciones importantes en el proceso de la gestión externa, podría decirse que éstas han sido poco difundidas y a menudo desconocidas.
El debate sobre los alcances de la competencia del Congreso en los asuntos de carácter externo lo encontramos inclusive en el siglo XIX, siendo el más destacado el producido a propósito del denominado conflicto con España, que dio lugar luego al Tratado Vivanco–Pareja.
El 29 de diciembre de 1864 el Canciller peruano se había presentado ante el Congreso para informar acerca de la misión Vivanco. Durante el debate y ante preguntas sobre aspectos precisos respecto de las competencias de la misión Vivanco, el Ministro respondió que en su concepto no debía dejar sentado el precedente de que a los Ministros se les exigiera manifestar el contenido de las instrucciones que daban a sus agentes, porque según la Constitución —en opinión del Canciller— las relaciones exteriores pertenecían al Poder Ejecutivo.
Esta afirmación pudo haber suscitado un grave desentendimiento entre el Parlamento y el Ejecutivo. Afortunadamente, el mismo Canciller aceptó explicar lo solicitado manifestando que lo hacía en consideración a la exaltación de patriotismo de los representantes y porque el Ejecutivo deseaba guardar la mayor armonía con el Poder Legislativo.
Al parecer, las explicaciones dadas no fueron satisfactorias, lo que motivó que al día siguiente se volvieran a plantear las mismas interrogantes. En esa oportunidad el Ministro respondió que el día anterior había tenido el honor de exponer a la consideración del Congreso el límite de sus deberes constitucionales y que se veía obligado a recordarlo, precisando que las relaciones exteriores estaban encomendadas al Poder Ejecutivo, y que su derecho y su deber eran conducirlas hasta la conclusión de cada uno de los asuntos para que luego el Parlamento, si han sido mal conducidas, repruebe la conducta del Ejecutivo. Luego de ello, el Ministro una vez más anunció que procedería a realizar las explicaciones no por el derecho que tenía el Parlamento de exigirle los detalles, sino animado por su propio deseo de que haya perfecto acuerdo y armonía entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.
Consideramos que este tipo de razonamiento, que no necesariamente puede ser el más correcto, fue alimentado constantemente por la interpretación estrictamente literal de los textos constitucionales que ha tenido el Perú. Es de recalcar que varias Constituciones latinoamericanas señalan también textualmente que es el Poder Ejecutivo, y a veces más específicamente el Presidente de la República, quien dirige la política exterior o las relaciones internacionales.
La literalidad de las diversas Constituciones que ha tenido el Perú sobre este tema nos permite ver cómo el ámbito de la competencia del Ejecutivo sobre la materia se ha ampliado.
La Constitución de 1823 no hace referencia expresa a la dirección de la política internacional; la Constitución de 1826 sí señala que la dirección de las relaciones internacionales es una atribución del Presidente, como puede verse en el artículo 83, inciso 21. Más adelante, ni la Constitución de 1828 ni la de 1834 hicieron referencia expresa al tema de la dirección de las relaciones exteriores.
Por el contrario, la Constitución de 1839 —artículo 87, inciso 16— confirió al Presidente la potestad de dirigir las negociaciones diplomáticas. La Constitución de 1856 también estableció —en el artículo 89, inciso 11— como atribución del Presidente el dirigir las negociaciones diplomáticas. Del mismo modo, la Constitución de 1860 —artículo 94, inciso 11— y la Constitución de 1867 —artículo 85, inciso 11— prescribieron como facultad del Presidente la de dirigir las negociaciones diplomáticas.
También la Constitución de 1920 —artículo 121, inciso 12— definió como atribución del Presidente de la República el dirigir las negociaciones diplomáticas. Lo mismo hizo la Constitución de 1933 en su artículo 154, inciso 16.
En cambio, la Constitución de 1979 —artículo 211, inciso 14— y la Constitución de 1993 —artículo 118, inciso 11— contemplan como atribuciones y obligaciones del Presidente de la República, dirigir la política exterior y las relaciones internacionales.
La acuciosidad en la lectura de los textos constitucionales nos permite ver comparativamente que unos son más restringidos a la dirección de las negociaciones diplomáticas; otros, en cambio, son más extensivos incluso a la dirección de las relaciones internacionales y con un ámbito aparentemente más general de la política exterior.
Esta referencia sistemática al Ejecutivo parecería inducir al entendimiento literal de que el campo de la política exterior y las relaciones internacionales corresponde únicamente al Poder Ejecutivo.
El tema ofrece sin embargo una mayor riqueza.
Como sabemos, la determinación del sentido y alcance final de las normas jurídicas obedece a diversos criterios de interpretación. Uno de ellos es el tecnicismo jurídico, que propone utilizar todos los métodos y herramientas de interpretación e información necesarias —herramientas objetivas como la lógica, el buen uso de la gramática etc.—, no importando el resultado al que se llegue.
Existen, sin embargo, otros criterios, como el criterio finalista o teleológico que orienta la interpretación hacia el fin o interés que se busca; o el criterio ontológico que orienta la interpretación según los valores imperantes en el intérprete(12) .
Esta determinación del sentido y alcance de las normas dependerá también del método que predomine en el proceso de interpretación. Unos pueden incidir en la literalidad de la norma, otros en el sentido lógico de su redacción, o puede también investigarse los antecedentes de su origen como norma jurídica, llegando a resultados no sólo diferentes sino a veces contrapuestos, en la interpretación final.
Una situación similar, como problema de interpretación, debe producirse en las Constituciones latinoamericanas pues literalmente la mayoría de ellas, en su redacción, atribuyen al Presidente de la República la dirección y conducción de la política exterior, las relaciones internacionales o las negociaciones diplomáticas.
Por ejemplo, la Constitución de Colombia —artículo 189, inciso 2— consigna que le corresponde al Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, dirigir las relaciones internacionales.
La Constitución de Ecuador contempla en su artículo 171, inciso 12, como atribución y deber del Presidente de la República el definir la política exterior y dirigir las relaciones internacionales.
La Constitución boliviana, en el artículo 96, inciso 3, señala como atribución del Presidente de la República el conducir las relaciones exteriores.
En el caso de Chile, el artículo 32, inciso 17, de su Constitución establece como atribución especial del Presidente de la República el conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales.
Podría decirse lo mismo de Brasil, pues su Constitución señala en el artículo 84, inciso VII, que compete privativamente al Presidente de la República mantener relaciones con los Estados extranjeros, así como también acreditar a sus representantes diplomáticos.
En el caso del Paraguay, su Constitución lo regula en el artículo 238, inciso 7, estableciendo entre los deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República, el manejo de las relaciones exteriores de la República.
La Constitución de Panamá —artículo 179, inciso 9— lo contempla como parte de las atribuciones que le corresponden al Presidente de la República.
La Constitución de Costa Rica hace los mismo en su artículo 140, inciso 12.
También la Constitución de Honduras en su artículo 245, inciso 12, le otorga a su Presidente la atribución de dirigir la política y las relaciones internacionales.
La Constitución de Guatemala señala en su artículo 183, literal p, que es atribución del Presidente de la República dirigir la política exterior y las relaciones internacionales.
La Constitución de El Salvador establece en su artículo 168, inciso 5, que es atribución del Presidente de la República el dirigir las relaciones exteriores.
Asimismo, la Constitución de República Dominicana señala en su artículo 55, inciso 6, que es atribución del Presidente dirigir las negociaciones diplomáticas.
La Constitución de Nicaragua —artículo 150, inciso 8— también señala esta función como una atribución del Presidente de la República.
La Constitución de Cuba en su artículo 81, literal d), señala que constituye atribución del Presidente de la Asamblea Nacional del Poder Popular el organizar las relaciones internacionales de la Asamblea Nacional. Asimismo, en el artículo 98, literal c), encontramos entre las atribuciones que le corresponden al Consejo de Ministros el dirigir la política exterior de la República y las relaciones con otros gobiernos.
Por su parte, la Constitución mexicana en su artículo 76, inciso I, señala como facultad exclusiva del Senado el analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del despacho correspondiente rindan al Congreso. De igual forma, en el artículo 89, inciso X, consigna como facultades y obligaciones del Presidente el dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del Senado.
Estas tendencias en la redacción de los textos constitucionales latinoamericanos y también la revisión de los textos constitucionales que tuvieron vigencia en el Perú, podrían inducir a pensar que la gestión externa es un ámbito que corresponde únicamente al Poder Ejecutivo.
Un análisis más profundo, sin embargo, ofrece una mayor riqueza conceptual, donde Ejecutivo y Parlamento deben actuar en una relación dinámica frente a un asunto que va más allá del interés de los gobiernos para convertirse en asuntos de interés del Estado.
De la confrontación de los textos citados lo primero que vemos es que las Constituciones amplían o reducen el ámbito de la gestión. Unos pueden referirse a las negociaciones diplomáticas, otros a las relaciones exteriores, otros a la política exterior, que como vemos tratan sin duda de ámbitos diferentes.
Podemos afirmar no obstante que el Congreso peruano, desde el inicio de la República, en tanto depositario de la representación nacional, sea como poder constituyente o como poder constituido, ha tenido un rol importante en la gestión externa del Estado.
Precisamente, en la primera parte de este libro –referida a cuestiones históricas–anotamos diversos aspectos puntuales donde el Congreso del Perú realizó acciones diversas en materia de gestión externa más allá de la aparente literalidad de las normas constitucionales del momento.
En esta parte de nuestro desarrollo, y a manera de una presentación teórica y académica, podemos afirmar categóricamente que el Congreso de la República, cumple en materia de gestión externa, como en cualquiera de los rubros de interés del Estado, funciones de orden Legislativo y de control político, teniendo competencia, consecuentemente, en las etapas del planeamiento, de la ejecución y del control de la gestión externa.
i. La función legislativa
La función legislativa en sentido estricto corresponde al Poder Legislativo. Gracias a esta función el Congreso aprueba leyes y resoluciones legislativas conforme al procedimiento establecido en el Reglamento del Congreso.
El Congreso de la República, una vez establecidas las normas constitucionales, es el encargado de establecer las normas que tendrán vigencia general con rango Legislativo.
El artículo 4 del actual Reglamento del Congreso del Perú establece que “La función legislativa comprende el debate y la aprobación de reformas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Constitución Política y el presente Reglamento. Comprende, asimismo, el debate y aprobación de las modificaciones a este Reglamento”.
La función legislativa del Congreso de la República comprende, pues, como lo explica más adelante el mismo Reglamento del Congreso, el debate y aprobación de leyes ordinarias, leyes orgánicas, leyes autoritativas para ejercer la legislación delegada, leyes presupuestales y financieras, leyes de demarcación territorial, resoluciones legislativas, leyes de reforma de la Constitución Política y resoluciones del Congreso que reforman el Reglamento del Congreso.
Precisamente en materia de asuntos externos, es larga la lista que podría enumerarse como ámbito de la ley, sobre todo hoy en día en que es difícil establecer una línea tajante de división entre lo que es interno y externo, por la dinámica global del mundo actual, en la que los conocimientos tecnológicos —especialmente del transporte y las comunicaciones— juegan un papel importante.
Bastará señalar, por ejemplo, que las leyes de organización y funciones de los ministerios y de los organismos públicos son aprobados por el Congreso y, en muchos de los casos, en ellas se incluyen atribuciones vinculadas a temas internacionales.
Por otra parte, así como a nivel Legislativo se desarrolla la organización y el funcionamiento del Estado, también se aprueban normas vinculadas a su presupuesto, gran parte de las cuales están vinculadas a temas de asuntos externos, como puede ser el caso de la defensa nacional, las relaciones diplomáticas o el financiamiento externo del Estado.
Precisamente una de las acciones de mayor trascendencia para la ejecución ordenada de la política exterior la encontramos en 1829, como acción del Congreso.
El 15 de octubre de ese año el Congreso de la República crea tres Ministerios: uno de Gobierno y Relaciones Exteriores, otro de Guerra y Marina, y otro de Hacienda.
Sobre este mismo tema de organización del Poder Ejecutivo encontramos otra ley del 12 de octubre de 1867, en la que el Congreso de la República dispone que la Secretaría del Consejo de Ministro sea desempeñada por el Oficial Mayor del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Históricamente el Congreso se arrogó incluso la competencia de aprobar diversos asuntos considerados hoy netamente administrativos.
Puede citarse el caso de la Resolución Legislativa del 10 de noviembre de 1862, en la que el Congreso de la República declara que se comprende en la ley del 11 de abril, de Reparación Civil, al Oficial Mayor de Relaciones Exteriores señor Tomás Lama.
En este mismo sentido encontramos la Ley N° 348, del 20 de noviembre de 1906, que establece que se aumente en tres libras mensuales los haberes de los jefes de sección del Ministerio de Relaciones Exteriores; o la Ley N° 663, de noviembre de 1907, que establece que se le aumente el haber al intérprete del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En el tema presupuestario pueden citarse diversas leyes y resoluciones legislativas aprobadas por el Congreso y que están vinculadas directamente al presupuesto del sector Relaciones Exteriores.
Por ejemplo, entre las normas más antiguas del siglo XX tenemos como muestra sólo en la primera década, la Ley N° 523, promulgada el 20 de setiembre de 1906, que consigna en el pliego extraordinario de Relaciones Exteriores del Presupuesto General de la República cien libras al mes, que equivalen a mil doscientas libras al año, para la publicación del Boletín del Ministerio. De igual manera, la Ley N° 537 que consigna en el pliego extraordinario de Relaciones Exteriores del Presupuesto General de la República ciento treinta libras, que equivalen a mi quinientos sesenta libras al año, para aumentar la partida N° 3024 destinada a gastos reservados del ramo. Más adelante, la Ley N° 922 promulgada el 10 de diciembre de 1908 aumenta en mil libras la partida 3022, del presupuesto general de la República, destinada al servicio cablegráfico del Ministerio de Relaciones Exteriores. La ley N° 1256, promulgada el 24 de febrero de 1910, incluye en el pliego segundo del Presupuesto General de la República, correspondiente al ramo de Relaciones Exteriores, una partida de quince libras anuales para atender al servicio telefónico del Ministerio.
Así como las citadas, encontramos a lo largo de toda la época republicana hasta la actualidad, diversas leyes de carácter presupuestario específico para el ramo de las relaciones exteriores. No debemos olvidar, por cierto, que en todas las leyes generales del presupuesto público existe siempre un rubro especial para las relaciones exteriores.
Por otra parte, en cuanto a la autorización de los viajes presidenciales debe señalarse que el Presidente de la República del Perú desde su formación como República ha tenido la necesidad de interrelacionarse política, económica y socialmente con representantes de diversos países.
Para que lleve a cabo estas relaciones tiene que efectuar diversos viajes, que son autorizados y amparados por el Congreso de la República.
Puede decirse que el tema de la autorización de viajes de los Presidentes se presenta en el debate congresal con más insistencia desde la década de 1980.
Ello puede corroborarse con facilidad por el número de solicitudes de aprobación presentadas desde esa época y, consecuentemente, por el número de autorizaciones concedidas.
Los cada vez más frecuentes viajes del Presidente al exterior se ven facilitados sin duda por el desarrollo de los medios de comunicación. Adicionalmente, debe señalarse que en el mundo globalizado de hoy ningún país que quiera estar a la altura de las necesidades de la competitividad internacional puede prescindir de lo que ha venido en llamarse diplomacia presidencial. Es decir, que sus mismos Jefes de Estado puedan estar presentes en negociaciones y situaciones que ameriten su presencia.
Entre los motivos de estos viajes encontramos la asistencia a transmisiones de mando en otros países; la participación del Presidente ante diversos organismos internacionales como las Naciones Unidas o sus organismos integrantes, la Organización de Estados Americanos o la Comunidad Andina. Existen precisamente diversas reuniones anuales de Jefes de Estado ante estos organismos internacionales. Tenemos también el caso de conmemoraciones internacionales importantes. De igual modo, muchos viajes se producen en atención a invitaciones oficiales formuladas por otros Jefes de Estado.
Por otro lado, en cuanto a la aprobación de tratados, que es otra de las funciones normativas importantes, el Congreso de la República ha desarrollado también una importante labor. Gran número de leyes y resoluciones legislativas aprueban tratados y convenios trascendentales para nuestro país. Como sabemos, una de las formas que el Estado tiene para obligarse a nivel internacional es a través de los tratados internacionales en tanto acuerdos entre dos o más partes que regulan sus relaciones jurídicas. Uno de los roles históricos más importantes del Congreso ha sido la aprobación de los tratados.
Aun cuando en los últimos tiempos, específicamente con la Constitución de 1993, el Congreso Constituyente dispuso que determinados tratados sean directamente aprobados por el Poder Ejecutivo, esto no quiere decir que la importancia del Congreso en materia de aprobación de tratados se vea reducida.
Las necesidades de rápida acción en el mundo globalizado de hoy exige otorgar en determinados casos mayores herramientas de gestión al Ejecutivo, con cargo de dar cuenta al Congreso.
No obstante ello, en el caso del Perú, los tratados referidos a derechos humanos, a soberanía, a integridad del Estado, a defensa nacional o a obligaciones financieras siempre deben ser previamente sometidos a la aprobación del Congreso. Igual consideración tienen los tratados que creen, modifiquen o supriman tributos; aquellos que exijan modificación o derogación de alguna ley y también aquellos que requieran medidas legislativas para su ejecución.
Una revisión del contenido de los tratados nos permite distinguir tratados de diversa índole. De los tratados del siglo XIX tenemos por ejemplo, y sólo como referencia, la Resolución Legislativa aprobada por el Congreso de la República con fecha 19 de diciembre de 1897, en la que se aprueba el Protocolo celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú y el Representante del Imperio Alemán. Tenemos también la Resolución Legislativa de fecha 19 de diciembre de 1897, con la cual se aprueba el Protocolo celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores y el Delegado Apostólico y enviado Extraordinario de Su Santidad para constituir al Diocesano de Arequipa.
Los tratados suscritos por el Perú versan en realidad sobre temas diversos. Por ejemplo, mediante Resolución Legislativa de fecha 10 de noviembre de 1898, el Congreso aprobó el Tratado de Extradición celebrado entre el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro Plenipotenciario de España. También tenemos la Ley No. 4117, del 6 de mayo de 1920, con la que se aprobó el Protocolo suscrito en Lima el 23 de febrero de 1920 por el Ministro de Relaciones Exteriores y el encargado de Negocios de la República China, para el pago de reclamaciones.
Hoy una de las funciones más importantes de la Comisión de Relaciones Exteriores es el de dictaminar, es decir opinar, sobre los diversos tratados y enmiendas a tratados suscritos sobre los que tienen que pronunciarse el Pleno del Congreso(13) mediante resoluciones legislativas.
Adicionalmente a la aprobación de tratados debe tenerse en cuenta también que, en el campo Legislativo, el Congreso ha establecido normas generales básicas, no sólo para la convivencia social sino para lograr determinados objetivos externos, aun cuando no figuren formalmente bajo este rubro por estar bajo competencia directa de ministerios diferentes al Ministerio de Relaciones Exteriores.
Nos estamos refiriendo al caso de la promoción de las inversiones, la promoción de las exportaciones, la política de gestión de los recursos naturales, entre otros.
En las clasificaciones de normas, muchas de carácter internacional pueden aparecer en otros rubros atendiendo a otros factores de clasificación.
ii. El control político
Esta atribución de control político la encontramos actualmente en el artículo 102, inciso 2, de la Constitución Política del Perú. El objetivo del control político que realiza el Congreso de la República es velar por el respeto de la Constitución y de las leyes. En ese sentido, el Congreso puede disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
La función de control político del Congreso comprende la investidura del Consejo de Ministros, la interpelación a los ministros, la invitación a los ministros para que informen, las preguntas a los ministros, la solicitud de información a los ministros y a la administración en general, la censura y la extensión de confianza a los ministros, la dación de cuenta de los actos normativos del Presidente, y el antejuicio político.
Relacionada con la función de control político encontramos a la fiscalización, a través de la cual el Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público.
Precisamente el artículo 5 del Reglamento vigente del Congreso establece que la función del control político comprende “.. la investidura del Consejo de Ministros, el debate, la realización de actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos, el cumplimiento por el Presidente de la República del mensaje anual al Congreso de la República y el antejuicio político, cuidando que la Constitución Política y las leyes se cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores”.
Haciendo seguimiento a la teoría general del control, éste puede clasificarse de acuerdo a la oportunidad en que se realiza.
Se tiene así el control previo, el control concomitante o paralelo y el control posterior.
Desde el punto de vista de la gestión, el control previo alude en realidad a la etapa del planeamiento. Así como a nivel administrativo existen mecanismos de control previos como las auditorías de diseño, las auditorías de estrategias, incluso auditorías de planeamiento, en la teoría del control parlamentario el Congreso de la República tiene mecanismos constitucionales establecidos para realizar el control previo de las políticas del Estado. Lo realiza precisamente a través de la investidura del Consejo de Ministros o de la consecuente negación de confianza. Lo realiza también, luego de las exposiciones correspondientes sobre algunas propuestas de acción futura, cuando quita la confianza o cuando da un voto de censura al gabinete o a algún Ministro.
Por otra parte, el control paralelo o concomitante se da cuando éste se produce al mismo tiempo que ocurre el proceso de ejecución de determinadas acciones. Generalmente se aplicará entonces a determinados procesos de acción externa que tienen un período de tiempo en su ejecución. En otras palabras, el Congreso no tiene que esperar a que la gestión del Ejecutivo culmine en determinada materia para realizar su función de control. En algunos casos, por la importancia del tema o por la trascendencia de los asuntos en juego, el Congreso debe mantenerse convenientemente informado.
Pero la cuestión de fondo en esta parte de nuestro desarrollo es analizar si le es posible al Congreso realizar actos de control político sobre los temas vinculados a los asuntos de carácter externo. En otras palabras, si el Congreso puede realizar actos de control previo, paralelo y posterior en los asuntos de gestión externa.
El cuestionamiento parte precisamente del hecho de que los sucesivos textos constitucionales parecen otorgar, como ya lo hemos señalado, una competencia absoluta al Poder Ejecutivo en este campo.
Como puede apreciarse al inicio de esta capítulo las Constituciones de 1839, de 1856, de 1867, de 1920 y de 1933, confieren al Presidente el poder de dirigir las negociaciones diplomáticas. Otras amplían este ámbito, como las Constituciones de 1826, de 1979 y de 1993, donde no sólo se otorga poder de dirección en las negociaciones diplomáticas, sino en las relaciones internacionales —Constitución de 1926— y en la política exterior y las relaciones internacionales —Constituciones de 1979 y de 1993—.
La forma de la redacción de los textos constitucionales podría hacer interpretar que en materia de negociaciones diplomáticas, en materia de política exterior o de relaciones internacionales, la dirección está confiada al Presidente de la República, y que el Congreso no puede realizar control previo o paralelo. Recordemos el famoso caso de 1864 citado previamente, donde el Ministro respondió que las relaciones exteriores estaban encomendadas al Poder Ejecutivo, y que su derecho y su deber eran conducirlas hasta la conclusión de cada uno de los asuntos para que luego el Parlamento, si habían sido mal conducidas, reprobara la conducta del Ejecutivo.
Otras posiciones aun más extremas podrían interpretar inclusive que en materias internacionales ni siquiera habría competencia de control posterior por parte del Congreso.
Nosotros somos de la idea de que el poder de control que tiene el Parlamento es ilimitado, no sólo en cuanto al ámbito de los asuntos del Estado y abarcando por tanto a los asuntos internos y externos del Estado, sino también en cuanto a las oportunidades del ejercicio de este control. No sólo es competencia del Parlamento, sino su deber indelegable, el realizar la función de control ex–ante, durante y ex–post.
Sólo así la función de control será efectiva.
Por el esquema de mundo globalizado en que vivimos y por la propia organización actual del Estado, casi todos los asuntos tienen que ver con la gestión externa. No sólo los asuntos propios del Ministerio de Relaciones Exteriores comprenden el ámbito del sector externo.
Las labores de los ministerios como la economía, la pesca, la minería, la agricultura o la industria tienen aristas indiscutibles en el denominado sector externo y son indudablemente materia de control del Congreso, recordándonos constantemente la fragilidad de la línea divisoria entro lo interno y externo.
Podemos concluir entonces, en primer lugar, que el término gestión externa resulta más adecuado para abarcar las etapas de planeación, de ejecución y de control de la acción pública y privada del Estado en el contexto internacional. En segundo lugar, que esta gestión externa, en tanto disciplina de análisis, es parte integrante de la gestión pública pero no exclusiva de ella, ya que parte importante de la gestión externa es también competencia del sector privado o sociedad civil.
Como adelantamos más arriba, no se trata de un simple cambio de terminología. Se trata de una real redefinición etimológica en función del contexto internacional actual que obliga a cambiar algunos paradigmas de la normatividad pública que dificulta el entendimiento del proceso internacional.
Debemos concluir también que los Parlamentos, por su naturaleza, tienen hoy plena competencia en el campo Legislativo en materia de gestión externa; y que en el campo del control político su competencia se extiende también a las diferentes oportunidades en que puede realizarse, es decir, el control previo o ex–ante, el control paralelo o durante la gestión, también conocido como gestión concomitante, y el control ex–post o posterior. Las interpretaciones constitucionales que restrinjan estos alcances quedan superados por la fuerza de los hechos.
Los Poderes Ejecutivos y los Parlamentos, conscientes de la problemática semántica en la materia, deben lograr mayores entendimientos a través de aproximaciones sucesivas a fin de ir mejorando el proceso de toma de decisiones en esta materia tan importante.
Es conveniente hacer notar, por otra parte, que los Parlamentos de hoy además de sus clásicas funciones legislativas y de control tienen mecanismos de participación eficaz en la escena internacional a través de los foros interparlamentarios y las ligas parlamentarias de amistad que, convenientemente aprovechados, pueden significar ventajas notables para el país.
El tema es abordado en el capítulo siguiente.