Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/11001-03-06-000-2017-00174-00(c).html
Timestamp: 2019-10-21 20:27:33
Document Index: 189426630

Matched Legal Cases: ['artículo 76', 'artículo 2', 'artículo 75', 'artículo 39', 'artículo 76', 'artículo 5', 'artículo 39', 'artículo 14', 'artículo 21', 'artículo 1', 'artículo 12', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 2', 'artículo 79', 'artículo 75', 'artículo 76', 'artículo 76', 'artículo 95', 'artículo 40', 'artículo 5', 'artículo 14', 'Artículo 14', 'Artículo 16', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-06-000-2017-00174-00(C)]
Artículo _endnote_15
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas, IPSE y el Ministerio de Minas y Energía, Grupo de Control Interno Disciplinario / POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIÓN – Justificación / OFICINAS O UNIDADES DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa. Bajo este contexto, se concibe entonces el control disciplinario como un presupuesto imperioso para no solo garantizar el buen nombre y la eficiencia de la administración pública, sino también lograr que la función pública se ejerza en beneficio de la comunidad y se protejan los derechos y libertades de los asociados. En virtud de los artículos 1º y 2º de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y externo. El primero está a cargo de las oficinas de control disciplinario interno de las entidades del Estado, en tanto que el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente que ostenta. Son estas las entidades que por regla general tienen competencia en materia disciplinaria, entendida esta como la atribución legítima que tiene determinada autoridad para conocer y decidir sobre un asunto de naturaleza disciplinaria. La oficina o unidad de control disciplinario interno está reconocida en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con esta norma, las entidades u organismos del Estado deben contar con una oficina o unidad que tenga a su cargo la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad de la cual hace parte. Igualmente, se impone como requisito que la oficina o unidad sea del más alto nivel, y por tanto, debe estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración.
COMISION DE SERVICIOS – Concepto / COMISION DE SERVICIOS – Características
La comisión constituye una de las situaciones administrativas dentro de las cuales puede encontrarse un empleado a la administración. Esta ha sido definida por el ordenamiento jurídico de la siguiente manera: "El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior". La ley colombiana determina las situaciones que dan lugar al otorgamiento de una comisión. Así, el artículo 2.2.5.5.22 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017 establece que la comisión puede requerirse para la prestación de un servicio, la realización de estudios, el desempeño de un cargo de libre nombramiento y remoción y la atención de invitaciones de gobiernos extranjeros, organismos internacionales o instituciones privadas. (...) El Departamento Administrativo de la Función Pública ha definido la comisión de servicios en los siguientes términos: "De acuerdo con lo anterior, la comisión de servicios es la situación administrativa en virtud de la cual se ejercen temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionan con el ramo en que presta sus servicios el empleado, y no constituye forma de provisión de empleos". Como características de la comisión de servicios pueden señalarse, entre otras, las siguientes: (i) No es una forma de provisión de empleo. (...) ii) No produce la vacancia temporal del empleo. En consecuencia, no implica ni separación ni retiro del cargo. iii) Es de carácter temporal. iv) Puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte. v) El comisionado tiene derecho a la remuneración del cargo del cual es titular. vi) Constituye un deber para todo empleado. vii) Requiere de la expedición de un acto administrativo, de forma previa al desplazamiento del empleado. ix) No modifica la naturaleza jurídica de la relación que tiene el servidor que se encuentra en comisión con la entidad a la que se encuentra vinculado.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1983 DE 2015 – ARTICULO 2.2.5.5.22 / DECRETO 648 DE 2017
FUNCIONARIOS DEL INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS, IPSE – Competencia para investigarlos disciplinariamente
A juicio de la Sala, esta competencia corresponde al IPSE por las siguientes razones: i) El Código Disciplinario Único establece en varias de sus disposiciones que las entidades son competentes para adelantar procesos disciplinarios contra sus servidores o miembros. Así, el artículo 75, que establece la competencia por el sujeto disciplinable. (...) ii) De acuerdo con lo que obra en el expediente, el señor J.L.R.G. se encuentra vinculado al IPSE, en su calidad de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 14 de su Planta Global. iii) Durante la vigencia de la comisión de servicios, el investigado mantuvo su vinculación con el IPSE, teniendo en cuenta que: a) La comisión de servicios no genera la separación ni el retiro del cargo. b) La Subdirectora de Talento Humano del Ministerio de Minas y Energía certificó que el señor J.L.R.G. "no ha tenido ningún tipo de vinculación laboral con este Ministerio". c) Lo anterior da crédito a lo manifestado por el Ministerio al señalar que el sujeto en cuestión "en ningún momento se desvinculó del IPSE, como tampoco se posesionó, asumió cargos y funciones de empleado público del Ministerio de Minas y Energía".
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00174-00(C)
Actor: INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS, IPSE
Resuelve la Sala el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE y el Ministerio de Minas y Energía – Grupo de Control Interno Disciplinario, con el objeto de determinar la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa disciplinaria contra el señor J.L.R.G[1].
1. El Presidente de la República recibió una denuncia contra el señor J.L.R.G. por posibles actos de corrupción relacionados con el giro de los recursos por subsidios para las zonas no interconectadas (ZNI), específicamente para el municipio de Magüi Payán, Nariño[2].
2. Ante esta denuncia el Secretario de Transparencia (E) la trasladó al Ministerio de Minas y Energía[3].
3. El Ministerio de Minas y Energía – Grupo de Control Interno Disciplinario rechazó su competencia para investigar la denuncia, pues el señor J.L.R.G pertenece a la planta global del IPSE donde ocupa el cargo de profesional especializado, código 2028, grado 14. En consecuencia, se trasladó la actuación a dicho Instituto[4].
4. La Unidad de Control Interno Disciplinario del IPSE se declaró también incompetente para avocar el conocimiento de la denuncia contra J.L.R.G[5] y propuso el conflicto de competencias negativo ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la secretaría de esta Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Empresa de Energía del Municipio de Mangüi Payán (Nariño), al Municipio de Mangüi Payán (Nariño), al señor A.M.A., al señor J.L.R.G. y al IPSE.
1. Alegatos presentados por el Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía consideró que no es competente para conocer del procedimiento disciplinario según los siguientes argumentos:
i) Respecto de la autoridad competente para investigar a un funcionario en comisión, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación en concepto del 3 de marzo de 2006 indicó:
"Conforme a lo expuesto y en relación con los servidores que vinculados a una institución prestan servicios en otra, lo cual es factible a través de la figura de la comisión, cabe señalar que ésta puede tener varias modalidades, ya que existe la posibilidad de que se otorgue para ejercer funciones propias de las labores que se cumplen dentro de la entidad a la cual se encuentra vinculado el funcionario, pero que deben ser desarrolladas fuera de la sede de trabajo o en otro cargo de la misma institución; así también puede darse para cumplir funciones distintas a las que ordinariamente debe ejecutar el servidor e incluso propias de un ente u organismo distinto al que pertenece originalmente.
Según sea la forma de la comisión se aplicará el control disciplinario interno, pues, en el primer caso la persona no deja de pertenecer a los cuadros administrativos de la entidad que lo comisiona y, por ende, continúa dentro de las jerarquías y bajo la subordinación de las autoridades de la misma, según la estructura y reparto organizacional entre las distintas dependencias, independientemente del lugar donde deba ejercer sus labores; diferente es cuando las funciones corresponden a otra institución, pues en estos casos el servidor durante el tiempo que dure la comisión se separa de una entidad para hacer parte de otra, por lo que puede decirse que ingresa al personal de esta última y, en consecuencia, queda sometido a su estructura y organización.
En este último caso, la persona, aunque en principio está vinculada a una entidad, temporalmente es nombrada y posesionada para ejercer un cargo específico en otro organismo, que tiene asignadas unas funciones concretas, y, es en relación con ellas que debe examinarse su conducta en caso de la existencia de alguna falta, debido a que las irregularidades cometidas en el ejercicio de las mismas corresponde analizarlas dentro del contexto fáctico y legal en el que se produjeron. En dicho evento, se estima que la facultad disciplinaria respecto de dichas personas, a nivel interno, corresponde ejercerla a la autoridad disciplinaria de la entidad en la cual se encuentran, efectivamente, laborando, ya que nombrados en cualquiera de sus cargos, éstas hacen parte de sus cuadros de personal y por ende las investigaciones en su contra, debe conocerlas la oficina competente de la misma, según la dispuesto en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002".
ii) Los artículos 75 y 76 de la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, establecen la competencia de las oficinas de control interno en virtud de la "Calidad de Sujeto Disciplinable", al indicar de manera taxativa que estas oficinas deben conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que adelanten contra los servidores públicos vinculados a la entidad de la que hace parte la respectiva oficina de control.
iii) El denunciado pertenece a la planta global del IPSE, bajo la calidad de profesional especializado, código 2028, Grado 14.
iv) A través de la Resolución No. 20121300001385 del 3 de abril de 2012 el IPSE confirió al denunciado una comisión de servicios para ser cumplida en el Ministerio de Minas y Energía, para desarrollar funciones asociadas a la transferencia de subsidios. Esta comisión ha sido prorrogada en varias oportunidades.
v) En las resoluciones mediante las cuales el IPSE confirió la prórroga de la comisión de servicios al señor J.L.R.G se estableció que el IPSE asumiría el pago de la asignación básica mensual y demás prestaciones, no asumiéndolos por tanto el Ministerio de Minas y Energía.
vi) No se evidencia que el encartado haya hecho parte de la planta de personal del Ministerio de Minas y Energía, tal como se certifica por la Subdirección de Talento Humano de la entidad. Tampoco tiene este vínculo legal y reglamentario con el Ministerio.
vii) La situación administrativa de comisión de servicios en la cual se encontraba el señor J.L.R.G., no modificó, ni desvirtuó la relación legal y reglamentaria que lo vincula laboralmente con el IPSE, pues en ningún momento el servidor se desvinculó de esta entidad, ni se posesionó, asumió cargos o funciones de empelado público del Ministerio de Minas y Energía.
2. Alegatos presentados por el IPSE
El IPSE considera que no es competente para resolver el presente conflicto de competencias, con fundamento en los siguientes argumentos:
i) El señor J.L.R.G. se encuentra vinculado a la planta global del IPSE y nombrado en provisionalidad en el empleo de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 14.
ii) La Secretaría General del Ministerio de Minas y Energía solicitó en marzo de 2012 la aprobación de una comisión de servicios por el término inicial de un año, para que el funcionario desempeñara funciones asociadas con la transferencia de subsidios del sector eléctrico a los usuarios ubicados en las Zonas no Interconectadas.
iii) En desarrollo de lo anterior, a través de la Resolución IPSE 20121300001385 del 3 de abril de 2012, el Instituto confirió comisión de servicios al señor J.L.R.G. por el término de un año para desarrollar funciones asociadas a la transferencia de subsidios.
iv) La comisión fue prorrogada en varias oportunidades ante la solicitud del Ministerio de Minas y Energía, quien señalaba que "debido a que no se ha culminado con la tareas asignadas relacionadas con los subsidios de los usuarios del servicio público de energía eléctrica en las Zonas no interconectadas"[7].
La última prórroga se otorgó por dos años, por medio de la Resolución IPSE 20161300006415 del 2 de marzo de 2016[8].
v) A través del Oficio No. 2017025587, el Ministerio de Minas y Energía solicitó la finalización de la comisión de servicios. Ante esta solicitud, la comisión se dio por terminada a partir del 15 de mayo de 2017, por medio de la Resolución IPSE 20171300001055.
vi) En atención al artículo 5º del Código Disciplinario Único[9], debe observarse el ejercicio de las funciones como soporte de la falta disciplinar a endilgar. Así, la responsabilidad frente a la potestad sancionadora de la administración no puede derivarse sino del desconocimiento de los deberes funcionales y la extralimitación de funciones y derechos, la incursión en prohibiciones y la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses.
vii) En el caso concreto, la posible falta disciplinaria del funcionario fue desplegada en ejercicio de funciones propias de su cargo, en sede del Ministerio de Minas y Energía, en lo relacionado con la transferencia de los subsidios del sector eléctrico a los usuarios ubicados en las Zonas no Interconectadas[10].
viii) El deber funcional relacionado con el tema de subsidios preexistía al momento de la primera comisión de servicios. Sin embargo, para la época probable de los hechos, la función o deber funcional no existía o no le era exigible al señor J.L.R.G. dentro del IPSE, pero sí en el Ministerio de Minas y Energía.
ix) Asimismo:
"[L]a situación jurídico administrativa contenida en la Resolución 20171300001055 "Por el cual el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE, da por terminada una comisión de servicios conferida a un funcionario en el Ministerio de Minas y Energía" no implica que este Despacho deba tramitar queja del señor (...), cuando los hechos presuntamente constitutivos de falta disciplinaria lo fueron con ocasión del ejercicio de funciones en sede del Ministerio de Minas y Energía, Y CUNADO (sic) LAS FUNCIONES DEL CARGO PROFESIONAL ESPECIALIZADO CÓDIGO 2028 GRADO 14, PARA LA ÉPOCA PROBABLE DE LOS HECHOS DE LA PRESUNTA FALTA DISCIPLINARIA DENUNCIADA, FUERON MODIFICADAS EN MANUAL DE FUNCIONES, DEBIDO A LA DEROGATORIA DE LA RESOLUCIÒN 180991 DE JUNIO 23 DE 2008 POR MEDIO DE LA CUAL SE DELEGA AL INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS PARA LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS, IPSE, LA TRANSFERENCIA DE LOS RECURSOS DE SUBSIDIOS A LOS ENTES ENCARGADOS DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO EN LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS"[11].
A la luz de estas disposiciones, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, pues se trata de una controversia entre dos autoridades nacionales, el IPSE y el Ministerio de Minas y Energía, frente al ejercicio de una función administrativa en un caso particular, esto es, avocar el conocimiento de la queja presentada contra J.L.R.G., por una presunta infracción disciplinaria.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[12]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente." Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".
Conoce la Sala el conflicto negativo de competencia administrativa surgido entre la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE y el Ministerio de Minas y Energía – Grupo de Control Interno Disciplinario, a fin de determinar cuál es la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa de carácter disciplinario contra el señor J.L.R.G.
Para resolver el conflicto, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria de la Administración y ii) la comisión de servicios.
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[13].
Bajo este contexto, se concibe entonces el control disciplinario como un presupuesto imperioso para no solo garantizar el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[14], sino también lograr que la función pública se ejerza en beneficio de la comunidad y se protejan los derechos y libertades de los asociados.
En virtud de los artículos 1º[16] y 2º[17] de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y externo. El primero está a cargo de las oficinas de control disciplinario interno de las entidades del Estado, en tanto que el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente que ostenta. Son estas las entidades que por regla general tienen competencia en materia disciplinaria, entendida esta como la atribución legítima que tiene determinada autoridad para conocer y decidir sobre un asunto de naturaleza disciplinaria.
La oficina o unidad de control disciplinario interno está reconocida en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002[18]. De acuerdo con esta norma, las entidades u organismos del Estado deben contar con una oficina o unidad que tenga a su cargo la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos de la entidad de la cual hace parte. Igualmente, se impone como requisito que la oficina o unidad sea del más alto nivel, y por tanto, debe estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración.
"En principio, el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado y para garantizar que las mismas respondan a las finalidades del Estado previstas en la Constitución"[19].
Sin embargo, a pesar de la claridad con la que el legislador y la jurisprudencia han determinado el concepto y el alcance del control disciplinario interno, en algunos eventos no es claro cuál es la dependencia o el servidor público que desarrolla dicha función dentro de las entidades o, inclusive, en qué casos estas se relevan del ejercicio de dicha función. La respuesta se encuentra en el artículo 76 de la Ley 734, que señala:
PAR. 3º–Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél". (Subrayas de la Sala).
3.2. La comisión de servicios
La comisión constituye una de las situaciones administrativas dentro de las cuales puede encontrarse un empleado a la administración[20]. Esta ha sido definida por el ordenamiento jurídico de la siguiente manera:
"El empleado se encuentra en comisión cuando cumple misiones, adelanta estudios, atiende determinadas actividades especiales en sede diferente a la habitual o desempeña otro empleo, previa autorización del jefe del organismo. La comisión puede otorgarse al interior del país o al exterior"[21].
La ley colombiana determina las situaciones que dan lugar al otorgamiento de una comisión. Así, el artículo 2.2.5.5.22 del Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017 establece que la comisión puede requerirse para la prestación de un servicio, la realización de estudios, el desempeño de un cargo de libre nombramiento y remoción y la atención de invitaciones de gobiernos extranjeros, organismos internacionales o instituciones privadas[22].
En el caso particular de la comisión de servicios, la ley establece que esta:
"[S]e puede conferir al interior o al exterior del país, no constituye forma de provisión de empleos, se otorga para ejercer las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el empleado.
Esta comisión hace parte de los deberes de todo empleado, por tanto, no puede rehusarse a su cumplimiento"[23].
El Departamento Administrativo de la Función Pública ha definido la comisión de servicios en los siguientes términos:
"De acuerdo con lo anterior, la comisión de servicios es la situación administrativa en virtud de la cual se ejercen temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionan con el ramo en que presta sus servicios el empleado, y no constituye forma de provisión de empleos"[24].
Como características de la comisión de servicios pueden señalarse, entre otras, las siguientes:
i) No es una forma de provisión de empleo. Así, se ha indicado:
"Lo anterior, además por que (sic) el mismo artículo 79 del Decreto 1950 de 1973 de manera expresa señala que la comisión de servicios no constituye una forma de provisión de un empleo público toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador la única forma de proveer un empleo es a través del nombramiento en sus distintas clases, esto es, ordinario, en período de prueba o en ascenso, y, excepcionalmente en forma provisional"[25].
ii) No produce la vacancia temporal del empleo[26]. En consecuencia, no implica ni separación ni retiro del cargo.
iii) Es de carácter temporal[28].
iv) Puede dar lugar al pago de viáticos y gastos de transporte.
v) El comisionado tiene derecho a la remuneración del cargo del cual es titular[29].
vi) Constituye un deber para todo empleado[30].
vii) Requiere de la expedición de un acto administrativo, de forma previa al desplazamiento del empleado[31].
ix) No modifica la naturaleza jurídica de la relación que tiene el servidor que se encuentra en comisión con la entidad a la que se encuentra vinculado[32].
Tal como se indicó, el presente conflicto de competencias tiene como objeto determinar la autoridad que debe adelantar la actuación administrativa disciplinaria contra el señor J.L.R.G.
A juicio de la Sala, esta competencia corresponde al IPSE por las siguientes razones:
i) El Código Disciplinario Único establece en varias de sus disposiciones que las entidades son competentes para adelantar procesos disciplinarios contra sus servidores o miembros. Así, el artículo 75, que establece la competencia por el sujeto disciplinable, señala:
"Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros". (subrayado fuera de texto).
Igualmente, el artículo 76 determina:
"Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. (...)". (subrayado fuera de texto).
ii) De acuerdo con lo que obra en el expediente, el señor J.L.R.G. se encuentra vinculado al IPSE, en su calidad de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 14 de su Planta Global.
iii) Durante la vigencia de la comisión de servicios, el investigado mantuvo su vinculación con el IPSE, teniendo en cuenta que:
a) La comisión de servicios no genera la separación ni el retiro del cargo.
b) La Subdirectora de Talento Humano del Ministerio de Minas y Energía certificó que el señor J.L.R.G. "no ha tenido ningún tipo de vinculación laboral con este Ministerio"[33].
c) Lo anterior da crédito a lo manifestado por el Ministerio al señalar que el sujeto en cuestión "en ningún momento se desvinculó del IPSE, como tampoco se posesionó, asumió cargos y funciones de empleado público del Ministerio de Minas y Energía"[34].
d) En las resoluciones que autorizaron y prorrogaron la comisión de servicios del investigado se estableció expresamente que el IPSE asumiría el pago de la asignación básica mensual y demás factores prestacionales[35].
iii) De acuerdo con lo que obra en el expediente, las actividades desplegadas por el señor J.L.R.G. en el Ministerio de Minas y Energía corresponden al desarrollo de las funciones de su cargo en el IPSE.
Así, en los considerandos de la Resolución No. 20121300001385 del 3 de abril de 2012, se indicó:
"Que la doctora CLAUDIA ISABEL GONZÁLEZ SÁNCHEZ, Secretaria General de Minas y Energía ha solicitado mediante oficio 2012017283 del 28 de marzo de 2012, radicado IPSE 20121330013662 del 28 de marzo de 2012, que "En consideración a las funciones que le asisten al Ministerio de Minas y Energía en lo relacionado con la transferencia de los subsidios del sector eléctrico a los usuarios ubicados en las Zonas No Interconectadas, y dadas las obligaciones establecidas en el Convenio Interadministrativo No. 37 de 2008 (044 de 2008-IPSE), definido bajo el principio de coordinación y colaboración dispuesto en la Ley 489 de 1998, se solicita la aprobación de una comisión de servicios por el término inicial de (1) año, de un funcionario de su institución para que desempeñe las funciones asociadas a dicha transferencia de subsidios...Lo anterior con el propósito de garantizar una mayor celeridad en el desempeño de los mencionados procesos, lo cual redundará en beneficio de las comunidades de estas zonas aisladas del país."
Que analizada la solicitud formulada por el Ministerio de Minas y Energía, el Director General del IPSE encuentra viable enviar en comisión de servicios al citado Ministerio, al funcionario (...), Profesional Especializado Código 2028 Grado 14, quién actualmente se encuentra desarrollando funciones asociadas a la transferencia de subsidios en el IPSE, hasta por el término de un (1) año". (subrayado fuera del texto).
Como puede observarse, el señor J.L.R.G. fue seleccionado para la comisión de servicios pues se encontraba adelantando funciones asociadas con la transferencia de subsidios en el Instituto, aspecto que justamente motivaba la solicitud de comisión realizada por el Ministerio.
El manual de funciones del IPSE, en las versiones vigentes de la época de la comisión de servicios, establecía que el cargo del funcionario investigado conllevaba el desarrollo de funciones relacionadas con la transferencia de subsidios a las Zonas no Interconectadas.
Así, de acuerdo con lo manifestado por el IPSE, originalmente el manual de funciones del organismo establecía como funciones esenciales para el cargo de Profesional Especializado Código 2028 Grado 14 las siguientes:
"1. Realizar el análisis y procesamiento de información para la distribución y cálculo de los subsidios por menores tarifas para las ZNI.
2. Participar activamente en las tareas programas por el Sistema de Gestión de Calidad, para el mejoramiento continuo del IPSE"[36].
Posteriormente, a través de la Resolución IPSE 20151300007615 del 16 de marzo de 2015, dichas funciones esenciales fueron modificadas de la siguiente manera:
"1. Adelantar las gestiones que le sean asignadas por el Jefe Inmediato a nivel administrativo, financiero y contable.
2. Proyectar respuestas asociadas con lo relacionado a la distribución y cálculo de los subsidios por menores tarifas para las Zonas no Interconectadas – ZNI.
3. Participar en el análisis de la distribución de los subsidios asociados a la prestación del servicio de conformidad con la normatividad vigente sobre la materia.
4. Interactuar con el Ministerios (sic) de Minas y Energía y demás entidades competentes, así como con las partes interesadas en lo referente con los subsidios.
5. Las demás que le asean asignadas por autoridad competente, de acuerdo con el área de desempeño y la naturaleza del empleo"[37].
Igualmente, no puede perderse de vista lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación al interpretar las normas sobre la comisión de servicios, en el sentido de que esta implica el ejercicio de funciones del cargo del cual se es titular, por fuera de la sede de la entidad. Si por el contrario, se ejercen funciones distintas a las propias del cargo, se trataría de otra modalidad de comisión diferente a la de servicios:
"En ese orden, también es válido afirmar que la situación administrativa denominada comisión: a) en el evento general que implica el ejercicio de las labores del cargo en un lugar distinto al de la sede de la entidad corresponde a la comisión de servicios en cualquiera de las tres (3) subclases antes mencionadas, mientras que b) el evento general donde el empleado va a atender o ejercer labores oficiales distintas de las del cargo corresponde a las i) las comisiones de estudio, ii) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, y iii) para atender invitaciones de gobiernos extranjeros, de organismos internacionales o de instituciones privadas.
Así las cosas, debe concluir la Sala atendiendo a la redacción de las normas antes mencionadas así como al objeto que consagra cada forma de comisión de las antes vistas, que en la situación administrativa de comisión de servicios el empleado sigue ejerciendo las funciones de su cargo aunque en un lugar distinto a la sede de la entidad y no podría por ejemplo llegarse a esa misma conclusión para el caso de las comisiones para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remisión, para estudios o atender invitaciones, pues en esos eventos el objeto de la comisión por su naturaleza resulta incompatible o interfiere con el ejercicio de las funciones del empleo"[38]. (subrayas fuera de texto).
v) La Procuraduría General de la Nación ha establecido frente a la entidad competente para investigar a los servidores públicos en comisión, el siguiente criterio:
En este último caso, la persona, aunque en principio está vinculada a una entidad, temporalmente es nombrada y posesionada para ejercer un cargo específico en otro organismo, que tiene asignadas unas funciones concretas, y, es en relación con ellas que debe examinarse su conducta en caso de la existencia de alguna falta, debido a que las irregularidades cometidas en el ejercicio de las mismas corresponde analizarlas dentro del contexto fáctico y legal en el que se produjeron. En dicho evento, se estima que la facultad disciplinaria respecto de dichas personas, a nivel interno, corresponde ejercerla a la autoridad disciplinaria de la entidad en la cual se encuentran, efectivamente, laborando, ya que nombrados en cualquiera de sus cargos, éstas hacen parte de sus cuadros de personal y por ende las investigaciones en su contra, debe conocerlas la oficina competente de la misma, según la dispuesto en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002"[39].
En suma, a la luz de las consideraciones anteriores es dable concluir que la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa disciplinaria contra el señor el señor J.L.R.G. es el IPSE.
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE, de acuerdo con la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: REMITIR a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad de Control Interno Disciplinario del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE, al Ministerio de Minas y Energía, a la Empresa de Energía del Municipio de Mangüi Payán (Nariño), al Municipio de Mangüi Payán - Nariño, al señor Arturo Miguel Arboleda y al señor J.L.R.G.
COPIESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ÁLVARO NÁMEN VARGAS GERMÁN BULA ESCOBAR
[1] La Sala identificará al investigado con sus iniciales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 95 de la Ley 734 de 2002 señala que "en el procedimiento ordinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales", decisiones que no se han adoptado todavía en el presente caso. Frente a la justificación de la reserva en investigaciones disciplinarias, la Corte Constitucional ha indicado: "De igual forma, el debido proceso se aplica en la fase de instrucción salvaguardando la reserva de la investigación disciplinaria para proteger los derechos al buen nombre, a la intimidad y a la presunción de inocencia que cobijan al investigado, reserva que opera por disposición legal, hasta cuando se formule el pliego de cargos o la providencia que ordene el archivo definitivo de la investigación. A partir de allí el proceso disciplinario se convierte en público, con el fin de permitir a los ciudadanos que intervengan ejerciendo el control del poder político como derecho que consagra el artículo 40 de la Constitución Política". Corte Constitucional. Sentencia del 26 de julio de 2013, T-499/13.
[2] Folios 11 a 13.
[3] Folios 13 y 14.
[4] Folios 11 y 12.
[5] Folios 2 al 10.
[7] Folio 5.
[9] "La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna". Ley 734 de 2002, artículo 5º.
[10] "Queda claro entonces, que sobra indicar si se trata o no de la calidad de servidor público, sino que, pese a una situación administrativa de comisión de servicios (prórrogas), para efectos de competencia y caso concreto, la posible falta disciplinaria fue desplegada en ejercicio de funciones propias de su cargo, en sede del Ministerio de Minas y Energía en lo relacionado con la transferencia de los subsidios del sector eléctrico a los usuarios ubicados en las Zonas No Interconectadas, facultad que le fue relegada al Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE desde el año 2012 y que como consecuencia de ello fue necesario modificar el manual de funciones, específicamente sobre tal función – SUBSIDIOS". Folio 8.
[11] Folio 9.
[12] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".
[13] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, ley 734 de 2002.
[14] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787).
[15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00002-00(2046).
[16] "El Estado es el titular de la potestad disciplinaria".
[17] "Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias".
[18] "Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración".
[19] Corte Constitucional, Sentencia del 11 de noviembre de 2003, C-1061/03.
[20] "Situaciones administrativas. El empleado público durante su relación legal y reglamentaria se puede encontrar en las siguientes situaciones administrativas: 1. En servicio activo. 2. En licencia. 3. En permiso. 4. En comisión. 5. En ejercicio de funciones de otro empleo por encargo. 6. Suspendido o separado en el ejercicio de sus funciones. 7. En periodo de prueba en empleos de carrera. 8. En vacaciones. 9. Descanso compensado". Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.1.
[21] Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.21. Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado: "Por el contrario, la comisión es aquella situación en que el empleado, por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a los de su sede habitual de trabajo, o cuando atiende transitoriamente actividades oficiales distintas de las del cargo que desempeña como titular". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 5 de febrero de 1996. Radicación numero: 780.
[22] "Clases de comisión. Las comisiones pueden ser: 1. De servicios. 2. Para adelantar estudios. 3. Para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción o de periodo, cuando el nombramiento recaiga en un empleado con derechos de carrera administrativa. 4. Para atender invitaciones de gobiernos extranjeros o de organismos internacionales".
[23] Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.25. "Lo anterior significa, que la situación administrativa denominada COMISION, es el género y la de servicios o para desempeñar empleo de libre nombramiento y remoción, son especies, siendo diferentes cada una de ellas". Comisión Nacional del Servicio Civil. Concepto del 22 de noviembre de 2012. Radicación No. 10-23-2012-51134.
[24] Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 9 de junio de 2016. Radicación No. 20166000124061.
[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 16 de febrero de 2012. Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04318-01(1119-11).
[26] Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 19 de noviembre de 2015. Radicación No. 20156000193061.
[27] Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 13 de diciembre de 2015. Radicación No. 20156000206621. "Atendiendo puntualmente su consulta, en el evento de que a un empleado se le confieran una comisión de servicios a una entidad del nivel municipal al nivel departamental, este no rompe el vínculo laboral en relación con el empleo del cual es titular, toda vez que, como se indicó anteriormente, la comisión de servicios no genera vacancia del empleo". Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 14 de septiembre de 2016. Radicación No. 20166000196491.
[28] "Duración de la comisión de servicios. Las comisiones al exterior, se conferirán por el término estrictamente necesario para el cumplimiento de su objeto, más uno de ida y otro de regreso, salvo en los casos en que quien autoriza la comisión, considere que estos no son suficientes para el desplazamiento al sitio donde deba cumplirse y su regreso al país, en cuyo caso podrá autorizar el término mínimo que considere necesario. La comisión de servicios al interior se otorgará hasta por el término de treinta (30) días hábiles, prorrogable por razones del servicio y por una sola vez hasta por treinta (30) días hábiles más. No estará sujeta al término antes señalado la comisión de servicio que se otorgue para cumplir funciones de inspección o vigilancia y las que por su naturaleza exijan necesariamente una duración mayor, a juicio del nominador. Queda prohibida toda comisión de servicio de carácter permanente". Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.26. Véase igualmente Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 8 de junio de 2016. Radicación No. 20166000123421.
[29] "El empleado en comisión de servicios en una sede diferente a la habitual tendrá derecho al reconocimiento de la remuneración mensual que corresponde al cargo que desempeña y al pago de viáticos y, además, a gastos de transporte, cuando estos últimos se causen fuera del perímetro urbano. El valor de los viáticos se establecerá de conformidad con los lineamientos y topes señalados en el decreto anual expedido por el Gobierno nacional. Cuando la totalidad de los gastos que genere la comisión de servicios sean asumidos por otro organismo o entidad no habrá lugar al pago de viáticos y gastos de transporte. Tampoco habrá lugar a su pago cuando la comisión de servicios se confiera dentro de la misma ciudad. Si los gastos que genera la comisión son asumidos de forma parcial por otro organismo o entidad, únicamente se reconocerá la diferencia". Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.27. Véase igualmente Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 19 de noviembre de 2015. Radicación No. 20156000193061.
[30] Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.25.
[31] "Conforme a las normas que regulan las comisiones de servicios, antes del desplazamiento del empleado, es necesario que se haya proferido un acto administrativo en el que establezcan las condiciones de la comisión, el valor de los viáticos y del transporte. Una vez se ha regresado de la comisión, el empleado tiene la obligación de rendir informe de cumplimiento respectivo". Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 3 de agosto de 2015. Radicación No. 20156000130911. "Contenido del acto administrativo que confiere la comisión. El acto administrativo que confiere la comisión señalará: 1. El objetivo de la misma. 2. Si procede el reconocimiento de viáticos, cuando haya lugar al pago de los mismos. 3. La duración. 4. El organismo o entidad que sufragará los viáticos o gastos de transporte, cuando a ello haya lugar. 5. Número del certificado de disponibilidad presupuestal o fuente del gasto. Este último requisito no se exigirá cuando la comisión no demande erogaciones del Tesoro". Decreto 1083 de 2015, modificado por el Decreto 648 de 2017, artículo 2.2.5.5.24.
[32] "Por lo tanto, en la comisión de servicios el empleado ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugar diferente a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular, sin que esta situación constituya una forma de provisión de empleos. Por otra parte el otorgamiento de una comisión de servicios para otra entidad no muta la naturaleza de su relación con la entidad en la cual el servidor es titular de su empleo". Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto del 3 de agosto de 2015. Radicación No. 20156000130911.
[33] Folio 68.
[35] Folios 26, 30, 32, 36, 40.
[36] Citado en Auto por el cual se promueve un conflicto de competencia negativo. Expediente No. 034 – 2017. IPSE. Folio 6.
[37] Citado en Auto por el cual se promueve un conflicto de competencia negativo. Expediente No. 034 – 2017. IPSE. Folio 7.
[38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 10 de diciembre de 2015. Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00109-01(1412-14).
[39] Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación. Concepto C-120 de 2006 del 21 de abril de 2006.