Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Alcance-vinculante-requerimiento-previo-Administraciones-Publicas_12_982560002.html
Timestamp: 2018-04-21 02:19:58
Document Index: 307758031

Matched Legal Cases: ['artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 56']

La LJCA art.44.1 -EDL 1998/44323- dispone: «En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada (...)».
La respuesta a la cuestión planteada pasa por determinar la naturaleza de este requerimiento previo entre Administraciones Públicas, siendo unánime la posición de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que viene afirmando, sin ambages, que, además de ser potestativo (TS 3ª, sec 3ª, núm 354/16, 19-2-16 -EDJ 2016/10289-), «responde a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones, a través del que se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto, pero no se trata de un cauce impugnatorio como los recursos administrativos» (TS 3ª, sec 7ª, 4-3-13, rec 5079/11 -EDJ 2013/120961-), o, como dice la sentencia de la misma Sala (sec 5ª) 25-5-09 (rec 4808/05) -EDJ 2009/112159-, «los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323- no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos».
Y ello porque la esencia de todo intento de acuerdo es la renuncia a parte de la pretensión con el propósito de evitar el conflicto (finalidad del requerimiento), exponiendo las razones por las que se solicita la anulación o modificación del acto o disposición objeto del requerimiento, por lo que, rechazado, expresa o tácitamente, la única vinculación exigible es la que deriva de la necesidad de respetar el plazo para la interposición del recurso -dos meses desde la fecha de la denegación expresa o desde su denegación tácita (un mes desde su recepción, si el requerido no contestara, LJCA art.44.3 -EDL 1998/44323-)- so pena de incurrir en extemporaneidad como causa de inadmisibilidad del recurso jurisdiccional (LJCA art.69.e)) .
La respuesta al asunto que se somete a nuestra consideración ha de partir necesariamente de un presupuesto esencial, a saber, que tal y como de forma expresa dispone la LJCA art.44.1 -EDL 1998/44323- , en los litigios entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa.
El Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, de 19-2-16, rec 3685/13 -EDJ 2016/10289-, 30-12-14, rec 1429/12 -EDJ 2014/244804- y 20-6-13, rec 2815/11 -EDJ 2013/127536-, ha venido sosteniendo que la falta de respuesta al requerimiento potestativo interadministrativo no es equiparable a la figura jurídica del silencio administrativo en los recursos administrativos, en atención a la distinta naturaleza jurídica de una y otra figura jurídica.
Teniendo en cuenta tanto la consideración anteriormente expuesta como aquella otra según la cual el objeto de la impugnación jurisdiccional en los supuestos de la LJCA art.44.1 -EDL 1998/44323- no es la falta de respuesta o el rechazo al requerimiento sino la disposición, acto, actuación o inactividad de una Administración pública que otra Administración considera no ajustada a Derecho, podemos considerar que el requerimiento entre Administraciones no tiene carácter vinculante a los efectos de delimitar el contenido de la pretensión a ejercitar en el ulterior recurso contencioso-administrativo. A lo que debemos añadir, además, que tiene un claro carácter potestativo, tal y como se desprende del empleo del término "podrá" contenido en el precepto legal en cuestión, de modo que al no erigirse en un presupuesto o requisito procesal para acceder a la vía jurisdiccional, debe negarse su carácter vinculante.
Si lo que delimita el objeto del recurso es la actuación administrativa impugnada a que se refiere la LJCA art.25 -EDL 1998/44323- y no el rechazo o falta de respuesta al requerimiento, las pretensiones a deducir en la demanda serán cualesquiera considere pertinentes la Administración recurrente en defensa de sus derechos e intereses legítimos, con independencia de lo que hubiese pedido en el requerimiento previo interadministrativo, sin incurrir por ello en desviación procesal alguna. Una tesis interpretativa contraria a la que aquí se sostiene y que apreció desviación procesal es la sostenida en la sentencia de 7-4-14 (rec 1133/12) del TSJ de Andalucía (Sala de Granada) -EDJ 2014/112097- al afirmar que (...) «el contenido del escrito de requerimiento delimitará, como no podía ser de otro modo, la pretensión anulatoria del mismo a los efectos de un posterior recurso en vía jurisdiccional, quedando perfectamente identificado el acto recurrido.». Mientras que la posición contraria se contiene en la sentencia de 14 de octubre de 2015 del TSJ de Madrid (Sección 8ª) que añade otro argumento, a saber, el no poder hacer de peor condición a la Administración que acude a la vía del requerimiento potestativo frente a la que interpone directamente el recurso contencioso-administrativo.
La doctrina jurisprudencial es clara al abordar la naturaleza jurídica del requerimiento, tal y como se expone en la reciente STS 19-2-16 -EDJ 2016/10289-, afirmando lo siguiente: «La sentencia de esta Sala de 25 de mayo de 2009 (recurso 4808/2005) EDJ 2009/112159, señalaba al respecto que "(...) los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323- no son recursos administrativos, ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que ha de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos». La naturaleza transaccional del requerimiento de la LJCA art.44.1 impide, asimismo, considerar que la Administración requirente quede vinculada por el contenido de aquél en relación con las pretensiones a deducir al interponer recurso contencioso-administrativo una vez que el requerimiento ha sido previamente rechazado.
Según jurisprudencia reiterada, los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323- no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Como señala la sentencia de la Sala Tercera del TS 25-5-09, rec 4808/05) -EDJ 2009/112159- el expediente contemplado en aquel precepto tiene la clara finalidad de «dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto», bien entendido que, por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento, «no son, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos».
Esta contestación -expresa o presunta- constituye la actuación administrativa susceptible de impugnación y acota, por tanto, la pretensión que el órgano requirente puede ejercitar en el proceso jurisdiccional que inicie, si a su derecho conviene, frente a tal actuación.
No es este el momento de acotar esta compleja figura (la desviación procesal) pero sí de recordar la diferencia entre pretensiones y motivos de invalidez que amparan esas pretensiones. En el supuesto que analizamos, la Administración que decide ir al proceso frente al rechazo -expreso o presunto, total o parcial- del requerimiento solo puede interesar del juez administrativo un pronunciamiento sobre aquello que solicitó antes de interponer el recurso jurisdiccional (esto es, sobre la procedencia de derogar una disposición general o reglamento, de anular o revocar un acto administrativo, de cesar o modificar una actuación material o de iniciar una actividad a la que la requerida estaba obligada).
A mi juicio la premisa de la que ha de partirse es que, como ocurría en el caso de los requerimientos de las administraciones locales a las estatales o autonómicas (LBRL art. 65 -EDL 1985/8184- s) el recurso es potestativo, «podrá». En consecuencia. Lo normal será que si se utiliza este requerimiento de anulación, la respuesta o el silencio administrativo, que se regiría por lo dispuesto en la L 30/1992 -EDL 1992/17271-, de carácter negativo al tratarse de un recurso de anulación, habría transcurrido el plazo normal de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo, en el caso de que el acto recurrido fuera expreso, , de donde se deduce que , al no poder utilizarse ya éste, la petición de anulación ejercitada para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material o inicie la actividad a que esté obligada vincula al posterior recurso jurisdiccional que no puede separarse de aquella reclamación. En cualquier caso entiendo que de no haber optado la Administración por interponer el recurso jurisdiccional de forma directa, sin requerimiento previo, la interposición de éste impide el ejercicio del recurso contencioso-administrativo antes de que el requerimiento sea resuelto o se entienda desestimado. La conclusión sería la misma, el contenido del requerimiento impide desviarse en vía jurisdiccional de la pretensión ejercitada en vía administrativa.
Como alerta la exposición de motivos de la LRJPAC -EDL 1992/17271- , la coexistencia de una pluralidad de administraciones proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico reclama un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos, de modo que la cooperación entre ellas resulta un principio activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento, que no duda en calificar como un deber general, sobre el que, junto con la coordinación, pivotan buena parte de los principios que rigen las relaciones entre las Administraciones Públicas (LRJPAC art.4).
Sin embargo, en ocasiones semejante premisa se desconoce o, incluso, existe renuencia a su aceptación, pese a que fuera de supuestos muy puntuales en los que resultan perceptibles ciertos derechos subjetivos de la Administración (un leading case es la gestión y explotación de sus bienes patrimoniales), la etimología del término «Administración» nos sitúa bajo la idea de servicio («ad/ministrare») o de gestión («ad/manus/trahere»), lo que permite afirmar que la Administración está para servir con objetividad los intereses generales (Const art.103.1 -EDL 1978/3879-) y no sus propios intereses, fundamentalmente porque -con todos los matices que se quiera- no deberían reconocerse como tales.
Por tanto, esa Administración en la que nuestra Constitución -EDL 1978/3879- personifica la garantía de la legalidad, salvo muy contadas excepciones, no debería tener apetencias, intereses o derechos propios.
La Sección I del Capítulo I del Título IV de la LJCA -EDL 1998/44323- se refiere bajo el epígrafe de diligencias preliminares a la declaración de lesividad (art.43) y al requerimiento entre Administraciones Públicas (art.44).
Como recuerda la STS 8-3-16 –EDJ 2016/21527- ese requerimiento tiene carácter potestativo. Ninguna duda ofrece esta aseveración a la luz del término «podrá» consignado en la LJCA art.44.1 -EDL 1998/44323- y desde el momento que la LJCA art.46.6 distingue a efectos del plazo de interposición del recurso en los procesos contencioso-administrativos entre Administraciones Públicas, aquellos en los que hubo un requerimiento de aquellos no precedidos por ese requerimiento.
Conviene significar que el requerimiento de la LJCA art.44 -EDL 1998/44323- supone una neutralización de las potestades de autotutela de las Administraciones Públicas, por lo que su ámbito de aplicación -y, por tanto, la propia exceptuación de los recursos administrativos- opera cuando la Administración actúa ejerciendo verdaderas potestades públicas pero no cuando lo haga desprovista de imperium, es decir, como un particular.
La STS 20-10-06, rec 55/05 -EDJ 2006/288788- así lo explicita:
«(...) La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el artículo 44 -EDL 1998/44323- no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto.
La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- se produce solo cuando ambas Administraciones Públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cuál de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido artículo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos.»
Ahora bien, no es menos cierto que la LJCA art.44 -EDL 1998/44323- puede ofrecer un resquicio a la «picaresca» pues, desde el momento en que desplaza el cómputo del plazo de impugnación de 2 meses previsto con carácter general en la LJCA art.46 (de acuerdo con el apartado quinto del precepto, se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento), eventualmente, la Administración podría acudir a este mecanismo para intentar «ganar» un mes, que es el plazo que la LJCA art.44.3 establece para contestar expresamente al requerimiento.
En consecuencia, además de su carácter facultativo, teniendo en consideración su finalidad de evitar el proceso -y no la de su preparación o delimitación- ese requerimiento debería concebirse como una oportunidad para el diálogo interadministrativo, un expediente para propiciar, en suma, la coordinación, la cooperación y, por ende, la eficacia de la Administración pero no como un cauce para limitar los efectos de un proceso que, como el contencioso, se somete al principio de plena jurisdicción.
Resulta obligado, con carácter previo, individualizar la naturaleza del citado requerimiento, según resulta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En concreto, interesa destacar, por una parte, que los requerimientos de la LJCA art.44 -EDL 1998/44323- «responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que ha de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto» (por ejemplo, lo ha declarado así el TS 19-2-16, rec 3685/13 -EDJ 2016/10289-). Y, por otra parte, que «la impugnación jurisdiccional en los casos de requerimiento interadministrativo no tiene por objeto el rechazo del requerimiento, sino el inicial acto administrativo que otra Administración, distinta de la autora del acto, considere incurso en una posible infracción jurídica, y que dicho requerimiento es un mecanismo distinto al recurso administrativo» (ibíd.).
Podría plantearse, a partir de esta última declaración, si la desviación procesal debe plantearse no en relación al requerimiento en sí, sino al "inicial acto administrativo". En todo caso, el requerimiento fija claramente la posición de la Administración que lo formula, por lo que es también un mecanismo idóneo para garantizar la coherencia entre la inicial actividad administrativa y su posterior control judicial.
No obstante, a riesgo de lo anterior, considero que el equilibrio entre posiciones rígidas en uno u otro sentido se encuentra en el concepto de «identidad sustancial» al que, en ocasiones, recurre el Tribunal Supremo para delimitar los casos de desviación procesal. Así, por ejemplo, en la sentencia 25-3-11, rec 1995/07 -EDJ 2011/26007-, en la que se afirma que: «si bien es cierto que la vigente Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323- admite expresamente que, como sustento de las pretensiones de las partes, en los escritos de demanda y de contestación "(...) podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración" (artículo 56.1), ello no autoriza a que la parte actora formule en su demanda una pretensión sustancialmente distinta a la planteó en su día ante la Administración».
Puede criticarse a esta regla de la identidad sustancial que mantiene el debate en una zona de incertidumbre. Sin embargo, dada la tensión subsistente todavía hoy entre las posiciones "rígidamente formalista" y "flexible" sobre el carácter revisor de la jurisdicción, tal y como las denomina el TCo -por ejemplo, en la STCo 133/05, de 23 de mayo de 2005, FJ 6 -EDJ 2005/71065-, no parece que por el momento pueda llegarse a una respuesta más nítida.
Es importante subrayar que, en cualquier caso, la actividad administrativa impugnable no será tanto la contestación que la Administración requerida haga a este requerimiento, sino más bien la pretensión inicial que justifica aquel, pues la finalidad de esta previsión del art. 44 -EDL 1998/44323- no es otra que, en palabras del Tribunal Supremo (TS 2-4-13, rec 5720/11) -EDJ 2013/55406- «dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso».
Precisamente por ello, si los actos administrativos que provocan el requerimiento no son susceptibles de ser fiscalizados por los Tribunales contencioso-administrativos, tampoco tendrá acceso a la Jurisdicción la contestación -expresa o tácita- que la Administración haya podido dar a tal requerimiento (TS 10-5-16, rec 383/2013) -EDJ 2016/59352-.
Por tanto, el objeto del proceso viene determinado por el acto o disposición, actuación o inactividad original que provoca el requerimiento y no por el contenido de éste, de modo que la vinculación habrá que analizarla desde esta perspectiva y la posible desviación procesal de lo reclamado en vía judicial habrá de compararse con éstos y no con el requerimiento mismo. Si nos detenemos en la literalidad del art. 44 -EDL 1998/44323- observamos cómo en éste se recoge una facultad de la Administración -«podrá requerirla previamente»- y no un presupuesto de acceso a la Jurisdicción, con lo que el uso de esta facultad, cuya finalidad es precisamente facilitar una solución amistosa del litigio entre Administraciones, no puede tornarse en perjudicial para los intereses de quien la ejercita.
En caso de que el requerimiento efectuado se haya separado de la petición inicial a la Administración será esta petición inicial y no aquel requerimiento el determinante para delimitar el objeto del proceso, dado el carácter potestativo de dicho requerimiento. Si la Administración hubiera optado por acudir directamente a la vía judicial en lugar de hacer uso de lo previsto en la LJCA art.44 -EDL 1998/44323- es evidente que el objeto del recurso habría de ajustarse a la actuación impugnada, razón por la cual debe entenderse que el contenido de este requerimiento no afectará al acto administrativo impugnado ni a la posterior impugnación en vía contencioso-administrativa.