Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1536
Timestamp: 2017-01-22 20:27:59+00:00
Document Index: 7493801

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče\n', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o ugotovitvi, da bi z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o Slovenskem državnem holdingu in Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank na referendumu nastale protiustavne posledice : Uradni list RS, št. 102/12
Odločba o ugotovitvi, da bi z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o Slovenskem državnem holdingu in Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank na referendumu nastale protiustavne posledice (Uradni list RS, št. 102/12)
2012-01-3872
Številka:U-II-1/12-23
U-II-2/12-22 Datum:17. 12. 2012
RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo), začetem z zahtevama Državnega
zbora, na seji 17. decembra 2012
1. Z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o
Slovenskem državnem holdingu (EPA 516-VI) na referendumu bi nastale
protiustavne posledice. 2. Z odložitvijo uveljavitve in z zavrnitvijo Zakona o ukrepih
Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (EPA 637-VI) na referendumu bi
1. Državni zbor je 6. 11. 2012 in 23. 11.
2012 na podlagi prvega in drugega odstavka 21. člena Zakona o referendumu in o
ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI) sprejel sklepa z zahtevama, naj
Ustavno sodišče presodi, ali bi zaradi odložitve uveljavitve in zaradi
zavrnitve Zakona o Slovenskem državnem holdingu (v nadaljevanju ZSDH) in Zakona
o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (v nadaljevanju
ZUKSB) na referendumih lahko nastale protiustavne posledice. 2. V zahtevi glede ZSDH Državni zbor
navaja, da bi z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve ZSDH na
referendumu lahko nastale protiustavne posledice in stanje, ki ni v skladu s
1., 2., 3., 8., 34., 50., 51., 86., 87., 89., 90., 91. in 153. členom Ustave.
Resno ogroženo naj bi bilo izvajanje celotnih poglavij Ustave, ki določajo
državno ureditev Republike Slovenije ter človekove pravice in temeljne
svoboščine. ZSDH bi moral biti uveljavljen v najkrajšem času, to je najkasneje
novembra 2012; kasnejša uveljavitev naj bi njegove določbe v veliki meri
izničila. Celo potrditev tega zakona na referendumu naj ne bi več mogla
odpraviti protiustavnih posledic, saj v obdobju do izvedbe referenduma ne bi
bilo mogoče izvesti nujno potrebnih ukrepov za maksimiranje vrednosti državnega
premoženja in stabilizacijo javnih financ, kar bi onemogočilo financiranje
državnih nalog, določenih z Ustavo. Takšno stanje po oceni Državnega zbora
pomeni očitno protiustavnost, katere odprava naj bi bila nujna zaradi
zavarovanja tako pomembnih ustavnih vrednot, kot sta socialna država in
človekovo dostojanstvo. 3. Državni zbor navaja, da bo morala
Republika Slovenija zaprositi za mednarodno finančno pomoč, če reformnih
ukrepov ne bo uveljavila pravočasno. Meni, da bi zaveze v pogodbi o njeni
dodelitvi pomenile poseg v ustavno načelo suverenosti. Prišlo bi do odločanja
t. i. trojke, v kateri je poleg predstavnikov Evropske unije tudi predstavnik
Mednarodnega denarnega sklada (v nadaljevanju MDS), ter tudi do odločanja
parlamentov drugih držav članic Evropske unije, zaradi česar naj bi bili
»diktirani« ukrepi pomoči v neskladju s 3.a členom Ustave. Poleg tega bi morala
Slovenija do konca leta 2013 sprejeti predpise za prenos Direktive Sveta
2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri
držav članic (UL L 306, 23. 11. 2011, str. 41 - v nadaljevanju Direktiva
2011/85/EU), zavezuje pa jo tudi medvladna pogodba o fiskalnem paktu, ki jo je
Državni zbor ratificiral z Zakonom o ratifikaciji Pogodbe o stabilnosti,
usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji med Kraljevino
Belgijo, Republiko Bolgarijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo,
Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko
republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko
Litvo, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Madžarsko, Malto, Kraljevino Nizozemsko,
Republiko Avstrijo, Republiko Poljsko, Portugalsko republiko, Romunijo,
Republiko Slovenijo, Slovaško republiko, Republiko Finsko in Kraljevino Švedsko
(Uradni list RS, št. 35/12, MP, št. 4/12 - v nadaljevanju MPSUUEMU). 4. Nepravočasen sprejem ukrepov v zvezi z
upravljanjem državnega premoženja naj bi ogrozil tudi izpolnjevanje mednarodnih
zavez Republike Slovenije glede javnofinančnega primanjkljaja. Državni zbor
opozarja, da mora Slovenija na podlagi 3.a in 8. člena Ustave spoštovati
zaveze, ki jih je dala svojim evropskim partnerjem v območju evra.
Nespoštovanje zavez iz evropskega prava naj ne bi pomenilo le kršitve tega
prava, ampak tudi neustavno stanje v okviru naše ustavne ureditve. Brez
sprejema takojšnjih nujnih ukrepov naj ne bi bilo mogoče odpravljati čezmernega
javnofinančnega primanjkljaja države in s tem zagotoviti izpolnjevanja
obveznosti iz 119. in 126. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena
različica, UL C 83, 30. 3. 2010 - v nadaljevanju PDEU) tako, da bi se do konca
leta 2013 zmanjšal javnofinančni primanjkljaj za 3 % bruto domačega
proizvoda (v nadaljevanju BDP). 5. Neustavnost obstoječe ureditve Državni
zbor utemeljuje z navedbami, da so se pri izvajanju Zakona o upravljanju
kapitalskih naložb (Uradni list RS, št. 38/10, 18/11, 77/11 in 22/12 - v
nadaljevanju ZUKN) pojavile anomalije in nepreglednosti, zaradi česar naj bi
Republika Slovenija izgubila verodostojnost v tujini. ZSDH naj bi kot del
reform prispeval k odpravi tega stanja in k izboljšanju gospodarskega okolja
ter stabilizaciji javnih financ. Ker je Slovenija te reforme napovedala, naj bi
bila uveljavitev ZSDH nujen korak k izboljšanju bonitetne ocene države. Državni
zbor zatrjuje, da obstoječa ureditev v ZUKN in njeno izvajanje v praksi
omogočata zlorabe, kar naj bi razvrednotilo državno premoženje. Agencija za
upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije (v nadaljevanju AUKN) naj bi
preveč izkoriščala svoj neodvisni položaj in v nasprotju s sprejetimi
usmeritvami Vlade delovala v škodo državnega premoženja in s tem davkoplačevalcev.
Iz tega naj bi sledilo, da zaradi slabšega gospodarskega stanja v državi ni
zagotovljeno izvajanje ustavne pravice do varstva dela in do socialne varnosti
(66. in 50. člen Ustave). Ker naj AUKN ne bi dosegala optimalne donosnosti iz
naslova upravljanja z državnim premoženjem, kar naj bi vplivalo na stanje v
gospodarstvu, na blagostanje v državi in na možnosti za zaposlovanje, po mnenju
Državnega zbora ZUKN posega tudi v 34. člen Ustave, ki vsakomur zagotavlja
pravico do dostojanstva in varnosti. 6. Državni zbor navaja tudi, da je
obstoječa ureditev iz ZUKN v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi
odstavek 3. člena Ustave). ZSDH naj bi predvideval dodatne pristojnosti
Državnega zbora. To naj bi v večji meri upoštevalo načelo delitve oblasti. 7. Veljavna ureditev naj bi bila v
neskladju z načelom usklajenosti pravnih aktov iz 153. člena Ustave, ker naj ne
bi v zadostni meri upoštevala Smernic Organizacije za gospodarsko sodelovaje in
razvoj (v nadaljevanju OECD) za korporativno upravljanje družb v državni lasti.
8. Po mnenju Državnega zbora naj bi oteženo
zadolževanje države na mednarodnih finančnih trgih in posledično ogroženo
financiranje iz javnih sredstev pomenilo kršitev Ustave, ker naj bi tako stanje
že posegalo v ustavno zagotovljeni socialno varnost in človekovo dostojanstvo.
Ogroženo financiranje iz javnih sredstev, ki naj bi dosegalo tako stopnjo, da
naj država ne bi bila več sposobna financirati obveznosti, ki jih državljanom
in drugim upravičencem zagotavljata 50. in 51. člen Ustave, naj bi kršilo
načelo socialne države iz 2. člena Ustave in posegalo v položaj Slovenije kot
demokratične republike (1. člen Ustave), ki temelji na človekovem dostojanstvu.
V takem položaju naj bi bila veljavna ureditev v ZUKN, ki ne omogoča učinkovitega
in preglednega upravljanja z državnim premoženjem, neskladna z ustavno pravico
do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine, saj naj Republika
Slovenija določenemu delu prebivalstva ne bi mogla zagotavljati niti
življenjski, kaj šele socialni minimum, ki je višji. 9. Državni zbor navaja tudi, da zahteva
skupine poslank in poslancev za razpis referenduma o ZSDH ne izpolnjuje z
Ustavo določenih pogojev za razpis referenduma, saj naj ne bi vsebovala 30
lastnoročnih podpisov poslank in poslancev. Zato naj bi že razpis referenduma
na podlagi takšne zahteve povzročil protiustavne posledice. Ustavno sodišče je
s sklepom št. U-II-1/12 z dne 15. 11. 2012 zahtevalo od Državnega zbora, naj
sporoči, ali obstaja zahteva za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o
ZSDH, ki so ji priloženi lastnoročni podpisi najmanj 30 poslank in poslancev v
skladu s prvim odstavkom 15. člena ZRLI in z drugim odstavkom 113. člena
Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 - uradno prečiščeno
besedilo in 105/10 - v nadaljevanju PoDZ-1). Predsednik Državnega zbora je 22.
11. 2012 sporočil, da zahteva za razpis referenduma o ZSDH s priloženimi
podpisi tretjine poslank in poslancev Državnega zbora obstaja. 10. V zahtevi, ki se nanaša na ZUKSB,
Državni zbor navaja, da bi odložitev uveljavitve ali zavrnitev tega zakona na
referendumu lahko povzročila stanje, ki ni v skladu s 1., 2., 3., 8., 50., 51.
in 153. členom Ustave, resno pa bi bilo ogroženo tudi izvajanje celotnih
poglavij Ustave, ki določajo državno ureditev Republike Slovenije ter človekove
pravice in temeljne svoboščine. Državni zbor zatrjuje, da je pravočasen sprejem
reformnih ukrepov, med katere spada tudi sanacija bančnega sistema, zaradi
padanja bonitetnih ocen Slovenije nujen, saj bo morala Slovenija sicer
zaprositi za mednarodno finančno pomoč iz evropskega sklada za zagotavljanje
finančne stabilnosti. Z zaprosilom za mednarodno finančno pomoč, v katero je
vključen tudi MDS, naj bi prišlo do ustavno nedopustnega posega v suverenost
države zunaj obsega, določenega s 3.a členom Ustave. 11. Neustavnost obstoječe zakonske ureditve
Državni zbor utemeljuje z navedbo, da veljavna ureditev ne ureja možnosti za
reševanje nastalega položaja v slovenskem bančnem sistemu, kar je vzrok za
padanje bonitetnih ocen Republike Slovenije. Posledično naj bi bile omejene
možnosti najemanja posojil in zato ogroženo financiranje iz javnih sredstev.
Zatrjuje, da je obstoječa nestabilnost javnih financ tako huda, da Republika
Slovenija ni več sposobna financirati obveznosti, ki jih državljanom in drugim
upravičencem zagotavljata zlasti 50. in 51. člen Ustave, kar ima za posledico
tudi kršitev načela socialne države iz 2. člena Ustave. Po mnenju Državnega
zbora takšno stanje pomeni tudi poseg v položaj Republike Slovenije kot demokratične
republike (1. člen Ustave) in poseg v človekovo dostojanstvo njenih
državljanov. Zaradi oteženega zadolževanja, ki je posledica nenehnega padanja
bonitetnih ocen in ki ima svoj vzrok prav v položaju bančnega sistema, naj
namreč država ne bi mogla več zagotavljati socialni minimum niti sedanjim niti
prihodnjim generacijam, pri določenem delu prebivalstva pa naj bi bil ogrožen
že življenjski minimum za preživetje. Poleg pravic, ki jih Ustava izrecno
zagotavlja kot človekove pravice, naj bi bile ogrožene še druge pravice, pri
katerih Ustava zavezuje državo k določenemu aktivnemu ravnanju (npr. 49., 52.
in 66. člen Ustave). Zaradi oteženega zadolževanja oziroma skorajšnje
nezmožnosti zadolževanja naj država svojih obveznosti ne bi več mogla izpolnjevati
niti z ustvarjanjem javnofinančnega primanjkljaja, ki je že v tem trenutku
čezmeren. Zaradi nezmožnosti zadolževanja naj država ne bi mogla zagotavljati
socialnih in drugih pravic, zaradi česar naj bi prišlo tudi do kršitve drugega
odstavka 148. člena Ustave. 12. Državni zbor navaja tudi, da bo brez
sprejema takojšnjih nujnih ukrepov, kot jih vsebuje ZUKSB, prišlo do
nadaljnjega padca bonitetnih ocen tako države kot bank, kar bi lahko
onemogočilo tudi refinanciranje bank pri Evropski centralni banki (v nadaljevanju
ECB) in s tem povzročilo likvidnostno krizo bank, ker naj bi bila trenutno
sredstva ECB edini preostali vir likvidnosti bank. Nastopil naj bi problem
vračanja posojil, ki jih je Republika Slovenija prejela od Evropske
investicijske banke (v nadaljevanju EIB), padla naj bi tudi kredibilnost
poroštev države. 13. Državni zbor zatrjuje, da je le z
ukrepi, ki jih določa ZUKSB, mogoče zaustaviti negativni trend padanja
bonitetnih ocen, do katerega prihaja prav zaradi težav v slovenskem bančnem
sistemu. Sprejem ZUKSB naj bi ponovno omogočil nujno potrebno zadolževanje
države za zagotavljanje socialne varnosti. Pri tem posebej opozarja na
pomembnost pravočasne uveljavitve reformnih ukrepov, saj naj bi ZUKSB
učinkovito odpravil in preprečil nastanek še hujših neustavnih posledic le pod
pogojem, da bo uveljavljen v najkrajšem možnem času. Že uveljavitev Zakona po
odločitvi na referendumu, do katerega naj bi predvidoma prišlo šele v prvem
četrtletju leta 2013, naj bi njegove učinke v veliki meri izničila. 14. Nepravočasna uveljavitev ZUKSB naj bi
zaradi višje cene poznejše izvedbe ukrepov ogrozila tudi izpolnjevanje
mednarodnih zavez Slovenije glede javnofinančnega primanjkljaja. Brez sprejema
takojšnjih nujnih ukrepov naj ne bi bilo mogoče odpravljati čezmernega
obveznosti iz 3.a člena Ustave in 126. člena PDEU tako, da bi država do konca
leta 2013 zmanjšala javnofinančni primanjkljaj za 3 % BDP. Prav tako naj zaradi tega ne bi bilo mogoče zagotoviti izpolnitve obveznosti
iz 8. člena Ustave. Zakonodajalec je namreč že ratificiral MPSUUEMU, na podlagi
katerega je treba zagotoviti spoštovanje fiskalnega pravila o uravnoteženem
proračunu. Državni zbor opozarja tudi, da mora Republika Slovenija do konca
leta 2013 sprejeti predpise za prenos Direktive 2011/85/EU. 15. Ustavno sodišče je zahtevo Državnega
zbora, ki se nanaša na ZSDH, poslalo v odgovor skupini poslank in poslancev
Državnega zbora, ki so vložili zahtevo za razpis referenduma o ZSDH (v
nadaljevanju vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH), ki je nanjo
odgovorila. Navaja, da niso izpolnjene materialne predpostavke za prepoved
referenduma, ker naj Državni zbor ne bi izkazal protiustavnosti obstoječe
ureditve, ki bi jo glede na ustaljeno ustavnosodno presojo moral izkazati. Pri
tem se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011
(Uradni list RS, št. 20/11) in št. U-II-3/11 z dne 8. 12. 2011 (Uradni list RS,
št. 109/11). Trditve Državnega zbora naj bi se nanašale le na neučinkovitost
obstoječe pravne ureditve, ki naj bi jo ZSDH odpravil in zagotovil večjo
skladnost s smernicami OECD. Vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH se
ne strinja s stališčem Državnega zbora, da so bile med zakonodajnim postopkom z
amandmaji odpravljene pomanjkljivosti ZSDH, na katere je opozoril OECD. Še več,
meni, da je ZSDH v neskladju s smernicami OECD. Zatrjuje tudi, da je ureditev v
ZSDH v neskladju s prvim odstavkom 146. člena in 148. členom Ustave. Pojasnjuje
svoje videnje razlogov za sprejem navedenega zakona in svoj predlog zakonske
ureditve upravljanja z državnim premoženjem, ki je bil kot takšen tudi
predložen v zakonodajno odločanje in ki naj bi zagotovil učinkovito in
pregledno upravljanje z državnim premoženjem v posebni državni družbi za
upravljanje, vendar vladajoča koalicija tega predloga ni podprla. Posebej
opozarja na to, da se bodo na holding prenesle tudi kapitalske naložbe države v
bankah, ki naj bi se v bližnji prihodnosti soočile s sanacijo; ta bo zahtevala
njihovo dokapitalizacijo. Ker naj sredstva za dokapitalizacijo v proračunu za
leti 2013 in 2014 ne bi bila predvidena, naj bi moral ta sredstva zagotavljati
holding. Vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH zatrjuje, da ZSDH ne
sodi v okvir ukrepov, ki bi bili povezani s finančno stabilizacijo v državi. Na
holding naj bi se prenesle tudi nepremičnine v državni lasti, pri čemer naj za
nekatere izmed njih ne bi bilo primerno, da bi jih upravljal holding. Meni, da
so izpolnjene vse formalne predpostavke za razpis referenduma. Postopek, v
katerem Ustavno sodišče odloča o tem, ali bi lahko zaradi razpisa zakonodajnega
referenduma nastale protiustavne posledice, naj ne bi bil namenjen
ugotavljanju, ali so izpolnjeni procesni pogoji za njegov razpis, ker o tem
odloča predsednik Državnega zbora v skladu s poslovniško ureditvijo Državnega
zbora, ki je odraz njegove avtonomije pri urejanju teh vprašanj. Ustavnemu
sodišču predlaga, naj odloči, da z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve
ZSDH na referendumu ne bi nastale protiustavne posledice. 16. Zahtevo Državnega zbora, ki se nanaša
na ZUKSB, je Ustavno sodišče poslalo v odgovor Sindikatu kemične, nekovinske in
gumarske industrije Slovenije (v nadaljevanju pobudnik referenduma o ZUKSB), ki
je nanjo odgovoril. Meni, da je zahteva Državnega zbora pomanjkljiva, ker ne
navaja, da bi ZUKSB pomenil neposredno uresničevanje kakšne temeljne človekove
pravice, kakor tudi ne, da bi se s tem zakonom odpravljala z odločbo Ustavnega
sodišča ugotovljena protiustavnost kakšnega zakona, saj naj bi glede na
dosedanjo ustavnosodno presojo Ustavno sodišče poseglo v pravico do referenduma
le v teh dveh primerih. V zvezi s tem naj bi Državni zbor zgolj nedoločno
navajal, da gre za protiustavnost določb veljavne zakonodaje s področja
finančnega sistema. Državni zbor naj sploh ne bi zatrjeval protiustavnosti
posameznih zakonskih določb, zato bi Ustavno sodišče moralo, enako kot pri
presoji zahteve za oceno ustavnosti zakona, odkloniti odločanje o vsebini
zahteve. Razlogi, s katerimi Državni zbor utemeljuje zahtevo, naj bi kazali
kvečjemu na neustrezno izvajanje zakonodaje, ne pa na njeno ustavnopravno
pomanjkljivost. Tudi ocena Državnega zbora, da je zdajšnja ureditev slaba in da
jo ZUKSB izboljšuje, naj ne bi mogla utemeljiti trditev o protiustavnosti
zakonske ureditve. Navedbe Državnega zbora o ogroženi suverenosti Republike
Slovenije naj bi bile »deplasirane«, zadevale naj bi neko negotovo in časovno
oddaljeno možnost, ki ni izkazana. Sklicevanja na človekovo dostojanstvo naj ne
bi bilo mogoče šteti kot upoštevnega ustavnopravnega argumenta, ker bi s tem
odločanje Ustavnega sodišča prešlo s pravnega presojanja na presojo o ekonomski
utemeljenosti in koristnosti izpodbijanja zakonov. Razlog za poseg v pravico do
referenduma naj tudi ne bi mogla biti nujnost uveljavitve ZUKSB, saj bi bil ta
zakon lahko uveljavljen že prej, poleg tega pa naj pravice do referenduma ne bi
bilo mogoče izničiti zaradi neke domnevne časovne stiske. 17. Odgovor vlagatelja zahteve za razpis
referenduma o ZSDH in odgovor pobudnika za referendum o ZUKSB je Ustavno
sodišče poslalo Državnemu zboru, ki je nanju odgovoril. Državni zbor se strinja
z mnenjema Vlade o navedbah vlagatelja zahteve za razpis referenduma o ZSDH in
o navedbah pobudnika referenduma o ZUKSB, ki ju je priložil. V zvezi z ZSDH
Vlada meni, da je vprašanje dokazovanja neobstoja temeljnih predpostavk za
prepoved referenduma v konkretni zadevi s sklicevanjem na drugo zadevo (na
odločbo št. U-II-1/11) z bistveno drugačnim dejanskim in materialnim stanjem
neustrezno in da je treba o vsaki konkretni zadevi odločiti posebej. Navaja, da
gre v primeru ZSDH za del celovitega svežnja ukrepov in da je prav slabo
upravljanje gospodarskih družb s kapitalskimi naložbami države eden od ključnih
razlogov za slabo stanje javnih financ. Da je način upravljanja državnega
premoženja bistvenega pomena za stanje javnih financ, naj bi priznaval tudi
vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH sam, s tem, ko navaja, da
»upravljanje ne vpliva zgolj na državo kot lastnika, ampak tudi na gospodarsko
in socialno stanje države.« Vlada meni, da je zadostno in upoštevno izkazan
obstoj protiustavnosti s tem, ko je utemeljena protiustavnost obstoječe
zakonske ureditve z vidika pravice do socialne varnosti in pokojnin, demokratične
in socialne države, pravice do varstva dela, načela delitve oblasti in načela o
usklajenosti pravnih aktov. Obširno pojasnjuje, zakaj naj bi bil ZSDH
ustreznejši od ZUKN, in ponavlja navedbe Državnega zbora iz zahteve. V zvezi z
ZUKSB Vlada navaja, da je zahteva Državnega zbora podrobno obrazložena in
utemeljena ter da iz nje jasno izhaja, katere ustavne pravice obstoječe stanje
krši, ker ni pravne podlage za ustrezno obravnavo oslabljenih sredstev v
bančnem sektorju. Zato naj bi bilo nemogoče dokazati protiustavnost obstoječe
zakonodaje, saj ta ne vsebuje orodij za prenos in reševanje slabih terjatev
bank. Po mnenju Vlade je ekonomska suverenost države dovolj visok kriterij, ki
ga Ustavno sodišče lahko upošteva pri tehtanju pravice do referenduma in omejitve
te pravice. Navaja razloge, zakaj naj bi bil prav ZUKSB bistvenega pomena za
izboljšanje stanja v bančnem sistemu. Opozarja na potrebo po pravočasni
uveljavitvi ZUKSB, saj naj bi njegova zapoznela uveljavitev (ob izvedbi
referenduma šele v prvem četrtletju leta 2013) pomenila nezmožnost izvesti
nujno potrebne ukrepe za sanacijo slovenskega bančnega sistema, s čimer bi bilo
onemogočeno financiranje v Ustavi določenih obveznosti države. 18. Ustavno sodišče je od Ministrstva za
finance pridobilo dokumente v zvezi s postopkom čezmernega javnofinančnega
primanjkljaja, ki se vodi zoper Republiko Slovenijo na podlagi 126. člena PDEU,
podatke o glavnih usmeritvah ekonomske in javnofinančne politike za leti 2013
in 2014, podatke o predvideni zadolžitvi Republike Slovenije za leto 2013,
podatke o predvideni skupni višini plačil obveznosti iz naslovov kreditov in
poroštev v breme države za leto 2013, zadnje tri bonitetne ocene Republike
Slovenije, izdelane pri bonitetnih agencijah Standard & Poor's, Moody's
Corporation in Fitch Group ter še nekatere druge podatke v zvezi z
javnofinančnim stanjem v Republiki Sloveniji. 19. Pojasnila Ministrstva za finance so
bila poslana vlagatelju zahteve za razpis referenduma o ZSDH in pobudniku za
referendum o ZUKSB. O njih se je izjavil pobudnik za referendum o ZUKSB, ki v
celoti vztraja pri stališčih iz svojega odgovora na zahtevo Državnega zbora.
Meni, da gradivo Ministrstva za finance potrjuje njegovo stališče, da ni
utemeljenih ustavnopravnih razlogov za prepoved referenduma o ZUKSB. Iz
podatkov Ministrstva za finance naj bi namreč izhajalo, da »proračun nikakor ni
nelikviden, in niti ni (v zahtevi Državnega zbora izkazanih oziroma
utemeljenih) izgledov za kaj takšnega v prihodnosti, zadolževanje države pa
poteka očitno dokaj nemoteno, glede na gradivo MF celo 'uspešno'.« Ti podatki
naj bi kazali le določeno nihanje obrestnih mer oziroma pogojev zadolževanja.
Sklicujoč se na merila presoje iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-II-1/11
navaja, da z domnevnimi protiustavnostmi v prihodnosti in z ekonomskimi
razlogi, ki niso merljivi, ni mogoče utemeljiti prepovedi referenduma.
20. V skladu s prvim stavkom drugega
odstavka 3. člena Ustave ima v Sloveniji oblast ljudstvo. V skladu z drugim
stavkom drugega odstavka tega člena jo uresničuje neposredno in z volitvami, po
načelu delitve oblasti. Ustava tako uveljavlja že na ravni temeljnih ustavnih
načel dva načina izvrševanja oblasti, ki v vsakem primeru pripada ljudstvu.(1)
Volitve so tisti demokratični splošno ustavnopravno uveljavljeni
institut, na podlagi katerega ljudstvo - volivke in volivci - zaupajo oblast
članom predstavniškega telesa za čas vnaprej določenega mandata. Z volitvami se
vzpostavlja legitimnost, da izvoljeni člani predstavniškega telesa izvajajo
oblast v imenu državljank in državljanov.(2) Za izvrševanje oblasti
politično odgovarjajo ljudstvu, ta odgovornost pa se vzpostavlja vedno znova s
periodičnimi svobodnimi demokratičnimi volitvami. Zato v tem pomenu govorimo o
posrednem izvrševanju oblasti ljudstva, tj. o predstavniški demokraciji.(3)
Neposredno izvrševanje oblasti ljudstva pa zajema znane oblike neposredne
demokracije,(4) med katere spada tudi referendum. 21. Kot temeljno obliko neposredne
demokracije Ustava v 90. členu ureja zakonodajni referendum, pri čemer v prvem
odstavku tega člena določa, da se na referendumu lahko odloča o vprašanjih, ki
se urejajo z zakonom. Ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma pa
Ustava v petem odstavku 90. člena prepušča zakonski ureditvi. Zakonodajni referendum
razpiše Državni zbor, njegov izid je za Državni zbor obvezujoč (prvi odstavek
90. člena Ustave). Drugi odstavek 90. člena Ustave na eni strani daje Državnemu
zboru pooblastilo, da po lastni presoji in na lastno pobudo odloči, ali naj se
razpiše zakonodajni referendum, na drugi strani pa določenim subjektom daje
pravico zahtevati razpis referenduma: če to zahteva najmanj tretjina poslancev,
Državni svet ali štirideset tisoč volivcev, mora Državni zbor razpisati
zakonodajni referendum. Iz te določbe Ustave nedvomno izhaja, da bodo volivke
in volivci na zakonodajnem referendumu neposredno izvrševali oblast bodisi
tedaj, ko bo o tem sprejeta odločitev Državnega zbora, bodisi tedaj, ko bodo
ustavno pooblaščeni predlagatelji zahtevali zakonodajni referendum. Način
uresničevanja pravice zahtevati razpis referenduma v skladu s petim odstavkom
90. člena Ustave prav tako ureja zakon. Ustavno pooblastilo iz petega odstavka
90. člena Ustave je zakonodajalec izvedel z ZRLI, s katerim je uzakonil
naknadni potrditveni zakonodajni referendum. Pravica zahtevati referendum je
pomembna ustavna pravica, ki omogoča, da v ustavno uveljavljeni predstavniški
demokraciji o posameznih vprašanjih, ki so predmet zakonskega urejanja, ne
odloča dokončno izvoljeno predstavniško telo, ampak se zakon, ki ga je to že
sprejelo, glede na veljavno ureditev v ZRLI predloži v potrditev volivcem. Če
se ta pravica uspešno uveljavi, o uveljavitvi takšnega zakona odločajo volivke
in volivci na referendumu, pri čemer v tem primeru izvajajo zakonodajno oblast
neposredno tako, da izvršujejo pravico odločanja na referendumu, katere
uresničevanje prav tako ureja ZRLI.(5) 22. Ustava v prvem odstavku 90. člena
dopušča razpis zakonodajnega referenduma o vseh vprašanjih, ki so lahko predmet
zakonskega urejanja. Iz te določbe izhaja naklonjenost Ustave široki možnosti
izvajanja zakonodajnih referendumov. Vendar to ne pomeni, da je pravica
zahtevati zakonodajni referendum absolutna v tem pogledu, da bi moral biti
referendum dopusten vselej, kadar so za njegov razpis izpolnjeni pogoji iz
drugega odstavka 90. člena Ustave. Takšno stališče je Ustavno sodišče sprejelo
že v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in
OdlUS IV, 4), v kateri je izhajalo iz tega, da vzporedno s pravico, zagotovljeno
v drugem odstavku 90. člena Ustave, lahko obstajajo tudi druge, prav tako
ustavno varovane vrednote, ki jim je treba zagotoviti ustavnopravno varstvo.
Teža teh drugih ustavnih vrednot je lahko v posameznih primerih tako pomembna,
da se jim mora pravica zahtevati razpis zakonodajnega referenduma umakniti. Na
tem temelji tudi prvi odstavek 21. člena ZRLI, na podlagi katerega se kljub
izpolnjenim pogojem iz drugega odstavka 90. člena Ustave referendum ne izvede,
če je mogoče oceniti, da bi zaradi odložitve uveljavitve zakona ali zaradi
njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. 23. Ustavno sodišče je doslej že večkrat
poudarilo, da je pojem protiustavne posledice nedoločen pravni pojem, katerega
vsebino s stališči, sprejetimi v postopku presoje ustavne dopustnosti
zakonodajnega referenduma, razlaga Ustavno sodišče.(6) Ker imamo
lahko v posameznem primeru opravka s kolizijo ustavnih vrednot, kjer je na eni
strani ustavno zagotovljena pravica zahtevati zakonodajni referendum, na drugi
strani pa druge ustavno varovane vrednote, je treba v vsakem primeru posebej
ugotoviti, katere so te ustavno varovane vrednote, ki jih je mogoče postaviti
nasproti pravici iz drugega odstavka 90. člena Ustave. V dosedanjih odločitvah
pri izvrševanju pristojnosti iz 21. člena ZRLI je Ustavno sodišče izhajalo iz
kriterijev presoje, ki so bili po zametkih v odločbah št. U-II-1/06 z dne 27.
2. 2006 (Uradni list RS, št. 28/06, in OdlUS XV, 17) in št. U-II-1/09 z dne 5.
5. 2009 (Uradni list RS, št. 35/09, in OdlUS XVIII, 20) nadgrajeni in kot
takšni v temelju vzpostavljeni v odločbi št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009
(Uradni list RS, št. 91/09, in OdlUS XVIII, 50). V tej zadevi je imelo Ustavno
sodišče pred seboj zahtevo za razpis referenduma o zakonu, s katerim je zakonodajalec
odpravljal protiustavno stanje, nastalo zaradi tega, ker se zakonodajalec v
roku, ki ga je določilo Ustavno sodišče, ni odzval na odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII,
71).(7) Z njo je bila ugotovljena protiustavnost veljavnega zakona.
Kot ustavno varovane vrednote, ki jim je bilo treba dati prednost pred pravico
zahtevati referendum, je Ustavno sodišče štelo položaj in avtoriteto sodne
oblasti, kot ju zagotavljata drugi odstavek 3. člena in 125. člen Ustave,
pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) ter pomen
spoštovanja odločb Ustavnega sodišča za uveljavitev načel pravne države (2.
člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave).(8)
Te vrednote so bile v navedenem primeru v izhodišču presoje, zaradi česar
so kriteriji presoje v temelju izhajali iz tega, da obstaja protiustavnost
veljavne zakonske ureditve, ki je bila predhodno nedvomno ugotovljena z odločbo
Ustavnega sodišča, in iz presoje, ali zakon, ki naj bi bil predmet
referendumskega odločanja, to protiustavnost odpravlja. Na podlagi teh
ugotovitev je Ustavno sodišče presojalo, ali bi bilo dopustno nadaljevanje
protiustavnega stanja, če bi bil zakon na referendumu zavrnjen. V temelju za
enak primer je šlo tudi v odločbi št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list
RS, št. 50/10). V tem primeru je bila protiustavnost ugotovljena z odločbo št.
U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, 36/03, in OdlUS XII, 24)(9) zaradi
neskladja z načeloma pravne varnosti (2. člen Ustave) in enakosti (drugi
odstavek 14. člena Ustave), Ustavno sodišče pa je z odločbo št. U-II-1/10
posebej izpostavilo še pravico do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave).
Zakonodajalec se na odločbo št. U-I-246/02 dolgo časa ni odzval, pri čemer je
Ustavno sodišče kar v nekaj naslednjih odločitvah opozarjalo na protiustavnost
takšnega stanja.(10) Zato je bila opravljena presoja dopustnosti
referenduma na temelju enakih izhodišč kot v odločbi št. U-II-2/09. 24. Kriteriji presoje, po katerih je
Ustavno sodišče v navedenih primerih ocenjevalo, ali lahko z zavrnitvijo zakona
na referendumu nastanejo protiustavne posledice, so bili prilagojeni ustavnim
vrednotam, za katere je ugotovilo, da imajo v razmerju do pravice zahtevati
referendum pomembno težo.(11) Dejstvo, da je bila protiustavnost že
ugotovljena z odločbo Ustavnega sodišča, je postavila v središče kriterijev
presoje dvoje: 1) ali obstaja protiustavnost obstoječega zakona in 2) ali
zakon, o katerem naj bi se odločalo na referendumu, to protiustavnost na
ustavnoskladen način odpravlja. To sta bili tisti temeljni vprašanji, na kateri
je bilo treba odgovoriti, da bi Ustavno sodišče nato tehtalo, ali je treba dati
v takšnem položaju v koliziji ustavnih vrednot prednost pravici zahtevati
referendum ali drugim ustavnim vrednotam. Temu je Ustavno sodišče sledilo v
svojih naslednjih odločitvah, v katerih je izvrševalo svojo pristojnost iz
prvega odstavka 21. člena ZRLI, ne glede na to, da je bilo v nekaterih izmed njih
(glej zlasti odločbo št. U-II-1/11) soočeno s položajem, ki je bil v svojem
temelju v precejšnji meri drugačen od položaja v navedenih odločbah. Ker je
poleg tega v dveh primerih šlo za obsežna zakona, ki sta urejala celi pravni
področji (pokojninsko in invalidsko zavarovanje oziroma družinska razmerja), je
Ustavno sodišče zaradi navedenih izhodišč zahtevalo, naj Državni zbor izkaže,
da gre za očitno protiustavnost veljavne zakonodaje, ki naj bi jo zakon, ki naj
bi bil predložen v referendumsko potrditev, tudi odpravljal. Zato je od
Državnega zbora zahtevalo, naj očitno izkaže obstoječo protiustavnost veljavne
zakonske ureditve, katere odprava je nujna, da bi se zavarovale pomembne
ustavnopravne vrednote, ki jim je treba dati prednost pred pravico zahtevati
zakonodajni referendum, na katerem volivke in volivci odločajo o sprejetem
zakonu.(12) Če Državnemu zboru ni uspelo izkazati protiustavnosti
veljavnega zakona, se je Ustavno sodišče pri presoji ustavilo že na prvi
stopnji ugotavljanja obstoja protiustavnih posledic, tj. na stopnji, ali gre za
protiustavnost veljavne ureditve, ne da bi vsebinsko presojalo, ali ima pred
seboj ob ustavni pravici zahtevati zakonodajni referendum še druge vrednote,
katerih uresničevanje in varstvo zasleduje novo sprejeti zakon in ki morajo
prav tako uživati ustavno varstvo. Tako je Ustavno sodišče v odločbi št.
U-II-1/11 zavrnilo zahtevo Državnega zbora, ker ta ni izkazal, da že obstaja
protiustavnost veljavnih določb zakona, ki ureja pokojninsko in invalidsko
zavarovanje. Navedbe Državnega zbora, da se bo morala država zaradi povečanih
izdatkov za sofinanciranje pokojninskega sistema v prihodnosti še bolj
zadolževati, pa je štelo za neupoštevne, ker z njimi ni bilo mogoče
utemeljevati protiustavnosti veljavne zakonske ureditve. 25. V primerih, ki niso po svoji vsebini
enaki primerom iz odločb št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10, lahko doslej
izoblikovani način presoje možnosti nastanka protiustavnih posledic povzroči,
da se ustavnopravnim argumentom Državnega zbora, usmerjenim v ugotavljanje
protiustavnih posledic, in ustavnopravnim argumentom predlagateljev zahteve za
razpis zakonodajnega referenduma ne da ustrezne teže. Kadar pred Ustavnim
sodiščem ne gre za takšne položaje kot v odločbah št. U-II-2/09 in št.
U-II-1/10, lahko pride do tega, da v izhodišču presoje ni več vprašanje, ali
imamo poleg pravice zahtevati zakonodajni referendum opravka tudi z drugimi
ustavnimi vrednotami, ker se presoja Ustavnega sodišča lahko ustavi že na prvi
stopnji kriterijev presoje, ki so v celoti prilagojeni položaju iz omenjenih
odločb. Kriteriji, na podlagi katerih je Ustavno sodišče presojalo dopustnost
referenduma v navedenih zadevah, so bili prilagojeni ustavnim vrednotam, ki so
bile v teh dveh odločbah postavljene nasproti pravici zahtevati razpis
zakonodajnega referenduma. Skupno jim je bilo predvsem to, da sta že obstajali
odločbi Ustavnega sodišča o protiustavnosti zakona, ki v pravni državi, v
kateri je uveljavljeno načelo delitve oblasti, zahteva, da se zakonodajalec
nanjo odzove s sprejemom ustrezne zakonske ureditve, s katero se ta
protiustavnost odpravi. Če ne gre za takšne primere, pa lahko to izhodišče vodi
do spregleda drugih ustavnopravnih vrednot, ki imajo lahko pomembno, celo
odločilno težo pri tehtanju med ustavno pravico iz drugega odstavka 90. člena
Ustave in drugimi ustavno varovanimi vrednotami. Do tega lahko pride zlasti
takrat, ko gre za zakonsko ureditev, ki v pretežnem delu ali v celoti na novo
ureja posamezna družbena vprašanja. Zakon lahko namreč ureja uresničevanje z
Ustavo zagotovljenih pravic ali varuje ustavne dobrine, ki so po svoji naravi
takšne, da imajo v primerjavi s pravico zahtevati razpis zakonodajnega
referenduma pomembno ustavnopravno težo. 26. Navedeno narekuje, da Ustavno sodišče
do določene mere spremeni svoje stališče glede izhodišča presoje in dogradi
razumevanje pojma protiustavnih posledic v smislu prvega odstavka 21. člena
ZRLI. Temeljno vrednostno izhodišče za pristojnost Ustavnega sodišča iz prvega
odstavka 21. člena Ustave je namreč v tem, da je Ustavno sodišče kot varuh
Ustave tisto, ki je poklicano presoditi, ali bi bile z odložitvijo uveljavitve
zakona ali zaradi njegove zavrnitve na referendumu »res prizadete tako pomembne
ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega - ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin
- dopustno poseči v ustavno pravico«(13) zahtevati referendum, ki jo
zagotavlja drugi odstavek 90. člena Ustave. V izhodišču presoje Ustavnega
sodišča so ustavno varovane pravice ali druge ustavno varovane vrednote,
njihovi naravi in razmerju med njimi pa mora biti prilagojena presoja Ustavnega
sodišča o tem, kateri izmed njih je treba v posameznem primeru dati prednost. 27. Kriteriji presoje, ki jih je Ustavno
sodišče uveljavilo v odločbah št. U-II-2/09 in št. U-II-1/10, so zato ustrezni
in zadostni, ko je Ustavno sodišče soočeno z zahtevo po spoštovanju načel
pravne države (2. člen Ustave) in delitve oblasti (drugi stavek drugega
odstavka 3. člena Ustave), ki imajo svoj temelj v že obstoječih odločitvah
Ustavnega sodišča. Tedaj zakonodajalec s sprejetim zakonom odpravlja že
ugotovljeno protiustavnost. Ti kriteriji so ustrezni tudi, kadar gre za
parcialno povsem določno zakonsko ureditev, za katero bi se že po oceni
zakonodajalca izkazalo, da je protiustavna, zaradi česar bi tudi zakonodajalec
sam ocenil, da je treba takšno protiustavnost odpraviti. Tedaj je mogoče od
zakonodajalca zahtevati in pričakovati, naj izpolni trditveno in dokazno breme
tako, da prepriča Ustavno sodišče o protiustavnosti veljavnega zakona, ki jo
novo sprejeta zakonska ureditev na ustavnoskladen način odpravlja, in o tem, da
je treba zaradi potrebe po varstvu navedenih ustavno varovanih vrednot tem dati
prednost pred pravico zahtevati zakonodajni referendum. 28. Vendar ustavnosodna presoja dopustnosti
referenduma ni omejena samo na primere, ko gre za ugotovljeno protiustavnost
zakonske ureditve, ki jo je treba odpraviti. Kadar gre za vprašanje, ali bi
bile zaradi zavrnitve zakona na referendumu nedopustno prizadete druge ustavne
vrednote, ki se same po sebi ne nanašajo na odpravo obstoječe protiustavnosti
zakonske ureditve, niti novo sprejeti zakon v prvi vrsti ne zasleduje takšnega
cilja, je treba v izhodišču presoje dopustnosti referenduma upoštevati te
ustavne vrednote ter glede na njihov pomen in naravo vzpostaviti kriterije presoje
možnosti nastanka protiustavnih posledic. Te ustavne vrednote zaradi izvedbe
referenduma in zavrnitve zakona na referendumu ne smejo ostati nezavarovane do
te mere, da bi to povzročilo njihovo bistveno omejitev ali celo izvotlitev, kar
bi porušilo ravnotežje ustavno varovanih vrednot. 29. Glede na navedeno pri presoji obstoja
možnosti nastanka protiustavnih posledic ni mogoče izhajati iz vzpostavljenih
kriterijev presoje, ki predpostavljajo oceno ustavnosti veljavne in sprejete
zakonske ureditve, ki naj bi bila predmet referendumskega odločanja, ampak je
treba ugotoviti, katere ustavno varovane dobrine so morda ovira za to, da bi
zakonodajni referendum smel biti izveden. Nasproti pravici iz drugega odstavka
90. člena Ustave stojijo pomembne ustavno varovane dobrine in te so tiste, ki
vzpostavljajo izhodišče ustavnosodne presoje in določajo kriterije njene
presoje v posameznih primerih. Tako je Ustavnemu sodišču omogočeno, da opravi
svojo vlogo varuha ustavnih dobrin in s pomočjo tehtanja v skladu s splošnim
načelom sorazmernosti (2. člen Ustave) presodi, katerim vrednotam med
vrednotami, ki sicer vse uživajo ustavnopravno varstvo, je treba dati prednost,
da bi se ohranilo ravnotežje med ustavnimi vrednotami in zavarovalo tiste, ki
bi bile zaradi nesprejema zakona ogrožene. 30. Zakonodajalec se mora s sprejetjem
svoboščin.(14) Za izvrševanje svoje zakonodajne oblasti je
predstavniški organ dobil mandat na demokratičnih svobodnih volitvah, ki
zahtevajo odgovorno izvrševanje te oblasti. Enako odgovornost ima tudi Vlada
kot ustavno določena predlagateljica zakonov (88. člen Ustave). Zakonodajalec
ima široko polje proste presoje pri urejanju posameznih družbenih vprašanj.
Kako jih bo urejal, je stvar primernosti zakonske ureditve, za katero je
pristojen in za katero nosi tudi vso politično odgovornost. V tem smislu je
zakonska ureditev v skladu s prvim odstavkom 90. člena Ustave lahko tudi
predmet odločanja na referendumu. Vendar je prav zakonodajalec prvi, ki je pri
zakonskem urejanju vezan na Ustavo (prvi odstavek 153. člena Ustave), ki jo
mora spoštovati. Zato v primerih, ko je zakonodajalčev namen z izvrševanjem
zakonodajne oblasti zavarovati pomembne ustavne vrednote in ko jih je s
sprejetim zakonom po njegovem mnenju tudi že zavaroval, te vrednote stojijo
nasproti pravici zahtevati zakonodajni referendum. Takrat zakonodajalec ni več
le v polju primernosti zakonske ureditve, ki je v celoti v njegovi prosti
presoji. Ko gre za zavarovanje ustavnih vrednot, dobi zakonska ureditev
ustavnopravno razsežnost. Ta je podlaga za tehtanje vrednot in za presojo tega,
kateri izmed njih je treba dati prednost, da bi se doseglo uravnoteženo
(sorazmerno) spoštovanje vseh dobrin. Pri tem mora oceniti, ali je uveljavitev
novo sprejetega zakona nujna, da bi se zagotovilo varstvo ustavnih vrednot, ki
stojijo nasproti pravici zahtevati referendum. 31. Pravica zahtevati zakonodajni
referendum je pomembna, z drugim odstavkom 90. člena Ustave izrecno
zagotovljena ustavna pravica. Kot takšni ji mora Ustavno sodišče zagotavljati
ustavno varstvo. Zato mora Ustavno sodišče v primeru kolizije med različnimi
ustavnimi dobrinami pri izvrševanju pristojnosti iz prvega odstavka 21. člena
ZRLI presoditi, katerim ustavno varovanim dobrinam je treba dati prednost. Pri
tem mora najprej oceniti, kako pomembne so ustavno varovane dobrine, za katere
Državni zbor trdi, da stojijo nasproti pravici zahtevati referendum, in ali
njihovo varovanje zahteva, da je nujno treba sprejeti zakonske ukrepe.
Neuveljavitev novo sprejete zakonske ureditve bi te vrednote zaradi izvedbe referenduma
oziroma zaradi zavrnitve zakona na referendumu nedopustno omejila, lahko celo
izvotlila. To pa bi pomenilo resno oviro za uveljavitev pravice zahtevati
zakonodajni referendum o zakonih, ki so namenjeni temu, da bi omejevanje ali
celo izvotlitev ustavnih vrednot, če že ne preprečili, vsaj bistveno omilili.
Zaradi svoje ustavnopravne teže lahko odtehtajo pravico iz drugega odstavka 90.
člena Ustave. Na tej podlagi je treba najprej ugotoviti, katere so tiste
ustavnopravne vrednote, ki so v posameznem primeru upoštevne. Nato pa je treba
glede na njihovo ustavnopravno težo presoditi, ali mora imeti prednost pravica
zahtevati razpis zakonodajnega referenduma ali pa se mora ta umakniti zato, ker
je nujno treba zaradi varstva drugih ustavnopravnih vrednot uveljaviti novo
sprejete zakonske ukrepe, da ne bi zaradi odložitve uveljavitve zakona ali
zaradi njegove zavrnitve na referendumu nastale protiustavne posledice. Pri tem
mora Ustavno sodišče upoštevati, da lahko zaradi 25. člena ZRLI (ki prepoveduje
Državnemu zboru še eno leto po razglasitvi odločitve na referendumu sprejetje
zakona, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev) zavrnitev
zakona na referendumu povzroči, da protiustavne posledice obstanejo še najmanj
32. Pobudnik referenduma o ZUKSB zatrjuje
bistveno pomanjkljivost zahteve Državnega zbora, ki naj bi bila v tem, da sploh
ne vsebuje navedb o tem, katera zakonska ureditev naj bi bila protiustavna.
Zato je treba še pred vsebinsko presojo odgovoriti na te navedbe. Ne ZRLI ne
Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno
besedilo - v nadaljevanju ZUstS) ne določata natančneje vsebine zahteve
Državnega zbora, s katero začne postopek iz prvega odstavka 21. člena ZRLI. Po
naravi stvari je njena vsebina lahko le neposredno povezana z vsebino odločanja
Ustavnega sodišča, ta pa je odvisna prav od vsebine pojma protiustavne
posledice. ZUstS sicer res izrecno določa v prvem odstavku 24.b člena, kaj mora
vsebovati zahteva za oceno ustavnosti zakona, vendar se ta in druge določbe IV.
poglavja tega zakona v skladu s prvim odstavkom 49. člena ZUstS v drugih
zadevah iz pristojnosti Ustavnega sodišča uporabljajo le smiselno in le,
kolikor zakon ne določa drugače. ZUstS pa v drugem odstavku 49. člena izrecno določa,
da se s poslovnikom Ustavnega sodišča določi, katere podatke morajo vsebovati
vloge v drugih zadevah iz pristojnosti Ustavnega sodišča, če te niso določene
že z zakonom. Ker ZRLI, ki vzpostavlja to posebno pristojnost Ustavnega
sodišča, glede tega nima določb, je s Poslovnikom Ustavnega sodišča (Uradni
list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11 - v nadaljevanju Poslovnik) določeno, da
mora zahteva Državnega zbora vsebovati navedbo posledic, ki naj bi nastale
zaradi odložitve uveljavitve zakona ali zaradi njegove zavrnitve, in navedbo
razlogov, zaradi katerih naj bi bile posledice protiustavne (druga in tretja
alineja XI. 1. točke priloge v zvezi z drugim odstavkom 34. člena Poslovnika).
Te trditve zahteva Državnega zbora, ki se nanaša na referendum o ZUKSB,
vsebuje. Zato ni mogoče pritrditi navedbam pobudnikov za referendum o ZUKSB o
bistveni pomanjkljivosti zahteve, ki naj sploh ne bi dopuščala njene vsebinske
obravnave. 33. Pritrditi pa je treba stališču
vlagateljev zahteve za razpis referenduma o ZSDH, da je sestavni del avtonomije
Državnega zbora odločitev o obstoju zahteve za razpis zakonodajnega
referenduma. Zato se Ustavno sodišče ni opredeljevalo do navedb Državnega
zbora, ki se nanašajo na to, ali je bilo v Državnem zboru pravilno ugotovljeno,
da obstaja zahteva najmanj tretjine poslank in poslancev za razpis referenduma
o ZSDH. 34. Glede na navedeno v točkah 28 do 30
obrazložitve te odločbe je treba najprej ugotoviti, katere so tiste
ustavnopravne vrednote, za katere Državni zbor trdi, da bi bile nedopustno
omejene ali ogrožene z odložitvijo uveljavitve ZSDH in ZUSKB oziroma z njuno
zavrnitvijo na referendumu. Pri tem Državni zbor posebej opozarja, da nastajajo
nedopustne protiustavne posledice že zaradi odložitve uveljavitve zakonov,
zaradi česar je glede ZUKSB vložil zahtevo že pred zaključkom zbiranja podpisov
volivcev za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma. 35. Državni zbor v obeh zahtevah
izpostavlja posamezne ustavno varovane dobrine, ki so po njegovem mnenju že
toliko omejene, da nastaja protiustavno stanje. Prav uveljavitev ZSDH in ZUKSB
naj bi preprečila poglobitev sicer že obstoječega protiustavnega stanja in s
tem tudi nastanek še hujših protiustavnih posledic od teh, ki naj bi že
obstajale. Zato naj bi bila uveljavitev teh dveh zakonov kot dveh izmed ukrepov
za stabilizacijo javnih financ zaradi zagotovitve sanacije bančnega sektorja in
za zagotovitev učinkovitega in preglednega upravljanja z državnim premoženjem
nujna. 36. Državni zbor navaja, da je obstoječa
nestabilnost javnih financ že takšna, da Republika Slovenija ni več sposobna
financirati obveznosti, ki za državo izhajajo iz ustavno zagotovljenih pravic
do socialne varnosti in do zdravstvenega zavarovanja. Zaradi oteženega
zadolževanja, ki je posledica nenehnega padanja bonitetnih ocen, ki ima svoj
vzrok prav v položaju bančnega sistema in v neučinkovitem in nepreglednem
upravljanju državnega premoženja, naj država ne bi mogla več zagotavljati socialnega
minimuma niti sedanjim niti prihodnjim generacijam, pri določenem delu
prebivalstva pa naj bi bil ogrožen že življenjski minimum za preživetje. S tem
naj bi bilo nedopustno prizadeto že človekovo dostojanstvo. V tako nestabilnem
javnofinančnem stanju naj bi bilo onemogočeno izpolnjevanje obveznosti države,
da zagotovi izvrševanje posameznih pravic z izplačevanjem finančnih sredstev,
kljub temu da je država k temu zavezana na podlagi 2. člena in drugega odstavka
148. člena Ustave. Pri tem naj bi šlo poleg pravic, ki jih Ustava izrecno
zagotavlja kot človekove pravice, še za vrsto drugih pravic, pri katerih Ustava
zavezuje državo k določenemu aktivnemu ravnanju, da bi bile posamezne pravice,
kot npr. tiste v zvezi z zaposlitvijo in delom (66. člen Ustave), tudi dejansko
zagotovljene. Če se ne sprejmejo nujni ukrepi, naj država svojih obveznosti
zaradi oteženega zadolževanja oziroma skorajšnje nezmožnosti zadolževanja ne bi
mogla več izpolnjevati. Državni zbor torej zatrjuje bistvene omejitve pri zagotavljanju
učinkovitega delovanja države ter zagotavljanju učinkovitega sistema socialne
in zdravstvene varnosti, za katerega mora po drugem odstavku 50. člena Ustave
poskrbeti država, da bi bile zagotovljene človekove pravice iz prvega odstavka
50. člena, iz prvega in drugega odstavka 51. člena ter 52. člena Ustave in
pravice, pri katerih mora država ustvarjati pogoje za njihovo uresničevanje
(kot npr. 66. člen Ustave). 37. Po zatrjevanju Državnega zbora naj brez
sprejetja takojšnjih nujnih ukrepov ne bi bilo mogoče odpravljati čezmernega
obveznosti, ki jih mora Slovenija spoštovati na podlagi 3.a člena Ustave in
126. člena PDEU tako, da bi do konca leta 2013 zmanjšala javnofinančni primanjkljaj
za 3 % BDP. Prav tako naj zaradi tega ne bi bilo mogoče zagotoviti
izpolnitve obveznosti iz 8. člena Ustave. Zakonodajalec naj bi namreč že
ratificiral MPSUUEMU, na podlagi katerega bi bilo treba zagotoviti spoštovanje
fiskalnega pravila o uravnoteženem proračunu. Poleg
tega naj bi bilo treba do konca leta 2013 implementirati Direktivo Sveta
2011/85/EU. Državni zbor torej zatrjuje, da brez sprejema ukrepov, sestavni del
katerih sta tudi ZUKSB in ZSDH, država ne more zagotoviti izvrševanja
obveznosti, ki zanjo izhajajo iz obvezujočih mednarodnopravnih instrumentov (8.
člen Ustave), in obveznosti, ki izhajajo iz njenega članstva v Evropski uniji
(tretji odstavek 3.a člena Ustave). 38. Brez sprejema takojšnjih nujnih ukrepov
naj bi prišlo do nadaljnjega padca bonitetnih ocen tako države kot bank, kar bi
lahko onemogočilo tudi refinanciranje bank pri ECB in s tem povzročilo
likvidnostno krizo slovenskih bank, ker naj bi bila trenutno sredstva ECB edini
preostali vir njihove likvidnosti. Nastopil naj bi problem vračanja posojil, ki
jih je Republika Slovenija prejela od EIB, posledično naj bi padla kredibilnost
poroštev države. Nadaljnje znižanje bonitetnih ocen naj bi povzročilo povečanje
javnofinančnega primanjkljaja že v tem letu in v prihodnjem letu, prišlo naj bi
do težav z likvidnostjo bank in države, kar bi vodilo v razmere, v katerih bi
Slovenija morala zaprositi za finančno pomoč iz evropskega sklada za
zagotavljanje finančne stabilnosti. Z zaprosilom za mednarodno finančno pomoč,
v katero je vključen tudi MDS, naj bi prišlo tudi do ustavno nedopustnega
posega v suverenost države zunaj obsega, določenega s 3.a členom Ustave.
Državni zbor torej zatrjuje, da se s sprejemom takojšnjih nujnih ukrepov
preprečuje nedopusten poseg v suverenost države (prvi odstavek 3. člena
Ustave). 39. Ustavni pravici zahtevati odločanje o
zakonu na referendumu iz drugega odstavka 90. člena Ustave torej Državni zbor
postavlja nasproti dolžnost učinkovitega delovanja države z zagotavljanjem
izvrševanja njenih pomembnih funkcij ter zagotavljanje pravic do socialne
varnosti, zdravstvenega varstva in drugih človekovih pravic, glede katerih
Ustava državi nalaga obveznosti, kar je poudarjeno že med splošnimi določbami
Ustave (prvi odstavek 5. člena). Učinkovito delovanje države je v javnem
interesu tako na področju vzpostavljanja ustreznih ekonomskih podlag za
zagotavljanje učinkovite svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena
Ustave) kot na področju ustvarjanja možnosti za zaposlovanje in delo (66. člen
Ustave) ter na drugih področjih, kar vse naj omogoči vzpostavljanje pogojev
tako za opravljanje dela kot za zagotavljanje socialne varnosti in s tem za
zagotavljanje pogojev, ki naj omogočijo človeka vredno življenje (prvi odstavek
34. člena Ustave), kar je v resnici temelj človekovega dostojanstva (1. člen
Ustave). K temu Državni zbor dodaja še dolžnost države spoštovati sprejete
mednarodne obveznosti (8. člen Ustave) in obveznosti, ki izhajajo iz evropskega
pravnega reda (tretji odstavek 3.a člena Ustave), ter zagotovitev suverenosti
države (prvi odstavek 3. člena Ustave), ki je ustavno določen temelj obstoja
države, kolikor izvrševanje dela suverenih pravic ni bilo preneseno na Evropsko
unijo. Gre za pomembne ustavne vrednote, ki, če so bistveno omejene, narekujejo
odgovoren odziv tako Vlade kot zakonodajalca. 40. Zato mora Ustavno sodišče pri presoji,
ali bi z odložitvijo uveljavitve ZSDH in ZUKSB ali z njuno zavrnitvijo na
referendumu nastale protiustavne posledice, izhajati iz tega, ali je izkazana
možnost bistvenega omejevanja pomembnih ustavnih vrednot, kot to zatrjuje
Državni zbor. Ob ugotovitvi, da je Državni zbor to omejevanje izkazal, pa mora
presoditi, katerim ustavnim dobrinam je treba v danih okoliščinah dati
prednost: pravici zahtevati zakonodajni referendum ali takojšnji uveljavitvi
zakonov, za katera je Državni zbor ocenil, da sta nujna zaradi zavarovanja
pomembnih ustavnih dobrin.
41. Ker Državni zbor na prvem mestu
izpostavlja ogrožanje suverenosti države, ta pa je vsekakor ena izmed osrednjih
ustavno varovanih vrednot (preambula k Ustavi in prvi odstavek 3. člena
Ustave), je treba najprej presoditi, ali je ta vrednota v danih okoliščinah
ogrožena. Kot je Ustavno sodišče, sklicujoč se na pravno teorijo, navedlo že v
mnenju št. Rm-1/02 z dne 19. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 118/03, in OdlUS
XII, 89), je državna suverenost lastnost državne oblasti, da je na državnem
ozemlju pravno najvišja oblast (vrhovnost državne oblasti), ki je navzven
neodvisna od katerekoli druge oblasti; gre torej za t. i. zunanjo suverenost,
ki pomeni neodvisnost državne oblasti oziroma države nasproti drugim
istovrstnim subjektom, in t. i. notranjo suverenost, ki odraža dejstvo, da je
država na svojem ozemlju vrhovna, samostojna in izvirna oblast, ki ji je pravno
podrejeno vse na njenem ozemlju. Posebej je poudarilo, da ne en ne drug vidik
državne suverenosti ni absoluten, pri čemer za zunanji vidik to velja prav
zaradi obstoja mednarodnega javnega prava.(15) Če bi država
potrebovala mednarodno finančno pomoč in bi bila za njeno pridobitev potrebna
sklenitev pogodbe o njeni dodelitvi tudi z MDS, kar naj bi po mnenju Državnega
zbora presegalo prenos suverenosti iz 3.a člena Ustave na Evropsko unijo, to
samo po sebi še ne bi pomenilo nedopustnega ogrožanja suverenosti države. Republika
Slovenija je kot država mednarodnopravni subjekt in kot takšna lahko suvereno
sklepa mednarodne pogodbe, ki imajo v skladu z 8. členom Ustave v hierarhiji
pravnih aktov, ki veljajo v državi, višjo moč od zakonov. Vendar takšno moč
dobijo šele po tem, ko jih ratificira Državni zbor, kar pomeni, da je končna
odločitev o sklenitvi takšne mednarodne pogodbe zaupana zakonodajalcu. Kadar
gre za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki
temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije
in načel pravne države, mora takšno mednarodno pogodbo Državni zbor
ratificirati s kvalificirano večino poslancev (prvi odstavek 3.a člena Ustave).
Suverenost bi bila lahko ogrožena z vsebino takšne mednarodne pogodbe in šele
tedaj bi se lahko zastavilo vprašanje njene ustavnopravne upoštevnosti. V danih
okoliščinah ne gre za takšen primer, zato v okviru te presoje ni izkazano, da
bi bila ta, ustavnopravno sicer zelo pomembna dobrina, že neposredno prizadeta
oziroma nedopustno omejena. 42. Treba pa je upoštevati druge, prav tako
ustavno varovane dobrine, ki jih izpostavlja Državni zbor. Učinkovito delovanje
pravne in socialne države in v okviru tega skrb za uresničevanje človekovih
pravic in temeljnih svoboščin, med katere sodijo tudi pravica do svobodne
gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave), dolžnost države, da
ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo (66. člen Ustave) ter pravice s
področja socialne varnosti, so pomembne ustavne dobrine. Ustava v prvem odstavku
74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. To zahteva od države, da
ustvarja pogoje za njeno svobodno izvrševanje, kar mora upoštevati tudi
zakonodajalec pri sprejemanju zakonske ureditve. Pri tem mora upoštevati, da
Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti
zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v
nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko
politiko, in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil
uresničitev ciljev te politike (tako Ustavno sodišče že v odločbi št.
U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995, Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 113). S
tem zakonodajalcu prepušča široko polje proste presoje pri izbiri ukrepov
ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi zakonodajalec
sam zavezan ustavni prepovedi, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske
dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. V osrčju ekonomske politike, s katero
se ustvarjajo pogoji za izvrševanje svobodne gospodarske pobude, je nedvomno
zagotovitev učinkovitega delovanja bančnega sistema. Prav v tem pogledu je zato
razumljivo, da Državni zbor izpostavlja nujno potrebo po odpravi t. i.
kreditnega krča,(16) kjer gre za položaj, ko banke ne opravljajo ene
izmed svojih temeljnih vlog v ekonomskem sistemu. 43. Brez ustvarjanja pogojev za učinkovito
uresničevanje svobodne gospodarske pobude ni mogoče pričakovati trdnega in
učinkovitega razvoja gospodarskega sistema, ki omogoča zadostna finančna
sredstva, potrebna za učinkovito delovanje države pri izvrševanju njenih
funkcij, tj. od funkcij državne oblasti do zagotavljanja ustavno varovanih
dobrin, vključno z dostopnostjo izobraževanja (57. in 58. člen Ustave),
obstojem in razvojem kulturnega, znanstvenega, umetniškega življenja (59. člen
Ustave) ter vzpostavitvijo stabilnih sistemov na področju socialne varnosti
(drugi odstavek 50. člena Ustave), ki morajo zagotavljati pravico do socialne
varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave), pravico do zdravstvenega varstva
(prvi in drugi odstavek 51. člena Ustave) in pravice invalidov (52. člen
Ustave). 44. Iz podatkov, ki jih je predložilo
Ministrstvo za finance, je razvidno, da se je leta 2012 bistveno zniževala
raven prostih denarnih sredstev proračuna. Ta naj bi septembra 2012 dosegla
najnižjo raven v preteklih petih letih (215 milijonov evrov). Tudi v začetnih
mesecih leta 2013 je napovedan likvidnostni primanjkljaj, zaradi česar naj bi
se proračun moral zadolževati že v prvem četrtletju naslednjega leta. Na to opozarja
tudi Urad za makroekonomske analize in razvoj v Ekonomskih izzivih 2012.(17)
Pri tem Proračunski memorandum 2013-2014 (EPA 692-VI, 693-VI) izhaja iz
tega, da bo leta 2013 celo ob sprejetju vseh predvidenih strukturnih in drugih
načrtovanih nujnih ukrepov še vedno zabeležen padec BDP za 1,4 %, medtem
ko Evropska komisija v Jesenski napovedi za obdobje 2012-2014(18) napoveduje
za isto leto 1,6-odstotni padec BDP, kar lahko, kot izhaja iz bonitetnih ocen,
ki jih je predložilo Ministrstvo za finance, vpliva na
njihovo nadaljnje zniževanje. Ob ugotavljanju hkratnega naraščanja javnega
dolga tako ni mogoče podvomiti v zatrjevanje Državnega zbora, da bo leta 2013
za zagotovitev normalnega delovanja države na vseh navedenih področjih potrebno
njeno nadaljnje zadolževanje, in sicer, kot izhaja iz podatkov Ministrstva za
finance, najmanj za 1,4 milijarde evrov. Ustavno sodišče nima razlogov, da bi
podvomilo v verodostojnost podatkov, ki so bili predloženi, še posebej, ker jih
potrjujejo tudi ocene in podatki ustreznih drugih domačih in mednarodnih
institucij. Da je v takšnem položaju treba sprejeti določene nujne ukrepe, ki
zadevajo sanacijo bančnega sistema, upravljanje z državnim premoženjem,
nadaljnjo fiskalno konsolidacijo ter določene strukturne reforme, ne izhaja le
iz nekaj zapovrstnih bonitetnih ocen različnih bonitetnih agencij, temveč tudi
iz zaključne izjave misije MDS(19) in ekonomske napovedi OECD za
Slovenijo.(20) Nujnost sprejeti določene ukrepe je zato v funkciji
zagotavljanja učinkovitega delovanja države, ki vključuje tudi zagotavljanje
uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, na katere opozarja
Državni zbor. 45. Državni zbor je že sprejel posamezne
zakonske ukrepe, izmed katerih so nekateri tudi že predmet ustavnosodne presoje
pred Ustavnim sodiščem (kot npr. Zakon za uravnoteženje javnih financ, Uradni
list RS, št. 40/12 - ZUJF). Njihov namen je v temelju enak, kot je namen
zakonskih ukrepov, ki naj bi bili podvrženi referendumskemu odločanju. To pa je
zagotovitev učinkovitega delovanja države v pogojih hude ekonomske krize, ko
ima država že čezmerni javnofinančni primanjkljaj, ki ga mora zmanjšati, da bi
zagotovila izvrševanje svojih funkcij in hkrati zagotovila spoštovanje
nekaterih v ekonomski krizi še toliko bolj pomembnih človekovih pravic, na kar
Državni zbor izrecno opozarja. Glede na obstoječe ekonomske in še posebej
finančne razmere zato ni mogoče odrekati nujnosti ukrepom, ki jih mora sprejeti
država, med njimi še zlasti ukrepom, ki zadevajo sanacijo bančnega sektorja ter
zagotovitev učinkovitega in preglednega upravljanja z državnim premoženjem. Med
takšne ukrepe sodita tudi ZSDH in ZUKSB. Da navedena zakona uveljavljata
ukrepe, ki so do določene mere medsebojno povezani, ne zatrjuje le Državni
zbor, temveč to zatrjuje tudi vlagatelj zahteve za razpis referenduma o ZSDH,
ko opozarja na to, da se bodo na holding prenesle tudi kapitalske naložbe
Republike Slovenije v bankah, ki potrebujejo sanacijo. 46. Kot ustavnopravno pomembno je treba
upoštevati tudi zagotovitev spoštovanja sprejetih mednarodnopravnih obveznosti
in obveznosti, ki za Republiko Slovenijo, članico Evropske unije, izhajajo iz
polnopravnega članstva v tej mednarodni organizaciji. MPSUUEMU je mednarodna
pogodba, formalno ločena od pogodb Evropske unije.(21) Učinkovati
začne sicer 1. 1. 2013, pod pogojem, da bo do takrat listino o njeni
ratifikaciji deponiralo dvanajst držav podpisnic, katerih valuta je evro; če se
to dotlej ne zgodi, je uveljavitev vezana na prvi dan meseca po deponiranju
listine o ratifikaciji dvanajste podpisnice pogodbe, katere valuta je evro
(drugi odstavek 14. člena MPSUUEMU). V tem trenutku je predloženih osem listin
o ratifikaciji držav podpisnic, katerih valuta je evro.(22) Vendar
pa je med temi tudi listina o ratifikaciji Republike Slovenije. Z uveljavitvijo
zakona o ratifikaciji mednarodna pogodba preide v notranji pravni red. Na
podlagi te ratifikacije pridobi notranjepravni učinek, postane veljavna v
notranjem pravnem redu. Zato zavezuje državne organe, četudi mednarodnopravna
obveznost nastane šele z uveljavitvijo pogodbe. Z ratifikacijo mednarodne
pogodbe država prevzame obveznosti iz pogodbe, ki se presojajo po mednarodnem
pravu (Dunajska konvencija o pogodbenem pravu, Uradni list SFRJ, št. 30/72 - v
nadaljevanju MDKPP, in pravila običajnega mednarodnega prava, ki v njej niso
kodificirana). Ko mednarodna pogodba postane mednarodnopravno zavezujoča, za
državo nastane tudi mednarodnopravna obveznost, da jo izpolni. Po določbi 26.
člena MDKPP vsaka veljavna pogodba veže pogodbenice in te jo morajo
izpolnjevati v dobri veri (pacta sunt servanda). Po 27. členu te konvencije se
posamezna pogodbenica praviloma ne more sklicevati na svoje notranje pravo, da
bi upravičila neizpolnjevanje pogodbe. Če izpolnitev mednarodne pogodbene
obveznosti zahteva sprejetje ali spremembo ustrezne normativne ureditve, je
država po mednarodnem pravu zavezana, da na tak način to obveznost tudi
izpolni. Neizpolnitev obveznosti pomeni kršitev pogodbe - pomeni, da država
stori mednarodni delikt, iz česar izhaja odgovornost po mednarodnem pravu
(primerjaj odločbo št. U-I-376/02 z dne 24. 3. 2005, Uradni list RS, št. 46/05,
in OdlUS XIV, 17). Ko bo MPSUUEMU po tem, ko bodo listine o ratifikaciji
predložile vsaj še štiri podpisnice, države članice evroobmočja, tudi mednarodnopravno
zavezujoča, bo za Slovenijo nastopila obveznost, da zagotovi, da je proračunsko
stanje sektorja države uravnoteženo ali v presežku (točka a) prvega odstavka 3.
člena MPSUUEMU).(23)To pravilo mora država zagotoviti kot zavezujoče
in trajno najpozneje v enem letu po začetku uveljavitve te pogodbe, po možnosti
kot pravilo ustavne narave ali kako drugače zagotoviti njegovo popolno
spoštovanje in upoštevanje v nacionalnih proračunskih postopkih. V skladu z
načelom ravnanja v dobri veri (in bona fide) mora država, ki je ratificirala
mednarodno pogodbo, že danes ravnati tako, da bo svoje obveznosti iz pogodbe ob
njeni mednarodnopravni uveljavitvi izpolnjevala. 47. Prav tako mora država izpolnjevati
obveznosti, ki zanjo izhajajo iz pravnega reda Evropske unije v skladu s 3.a
členom Ustave. Ob tem je treba upoštevati, da je ekonomska politika, čeprav ni
v izključni pristojnosti Evropske unije, kot je to monetarna politika, postala
zadeva skupnega interesa in se izvaja v okviru širših smernic, ki jih sprejme
Svet (120. člen PDEU), ter da morata Vlada in Državni zbor ekonomske odločitve
sprejemati tako, da prispevata k ciljem, ki jim sledi Evropska unija.(24) Državni
zbor v zvezi z obveznostmi po pravu Evropske unije posebej izpostavlja
priporočila Sveta, sprejeta na podlagi sedmega odstavka 126. člena PDEU prav
zaradi postopka, ki se vodi zoper Republiko Slovenijo v zvezi s čezmernim
javnofinančnim primanjkljajem. Pri tem opozarja, da Slovenija v letih 2010 in
2011 tega primanjkljaja ni zmanjšala, zaradi česar ga je treba v letošnjem in v
naslednjem letu zmanjšati za 3 % BDP. S Sklepom Sveta z dne 19. 1. 2010 o obstoju čezmernega
primanjkljaja v Sloveniji (2010/289/EU)(25) je bilo ugotovljeno, da
v Sloveniji obstaja čezmerni primanjkljaj, ki ni le posledica začasnega preseganja referenčnih vrednosti o njegovi dopustnosti.
Ugotovitev, da obstaja čezmerni primanjkljaj, povzroči začetek postopka v zvezi
s čezmernim primanjkljajem. Namen postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem
je spodbuditi in, če je treba, prisiliti državo članico k zmanjšanju
ugotovljenega primanjkljaja.(26) Postopek v zvezi s čezmernim
primanjkljajem je večstopenjski postopek, ki lahko vodi do uvedbe sankcij iz
enajstega odstavka 126. člena PDEU.(27) Te bistveno presegajo
sankcije, ki so sicer lahko naložene državi članici, ki ne izpolnjuje
obveznosti po pravu Evropske unije.(28) Člen 126 PDEU natančno
določa potek postopka na posamezni stopnji ter vloge in pooblastila posamezne
institucije.(29) Kadar Svet odloči, da obstaja čezmerni primanjkljaj,
na priporočilo Komisije brez nepotrebnega odlašanja sprejme priporočila, ki jih
naslovi na zadevno državo članico z namenom, da se to stanje odpravi (sedmi
odstavek 126. člena PDEU). Za Republiko Slovenijo je Svet sprejel priporočila
30. 9. 2009 in v njih določil, da mora država v letu 2010 implementirati ukrepe
za fiskalno konsolidacijo, v obdobju 2010 do 2013 zmanjšati primanjkljaj v
višini 0,75 % BDP letno in določiti ukrepe, s katerimi bo do konca leta 2013
odpravila čezmerni primanjkljaj.(30) 48. Če država članica ne sledi priporočilom
Sveta, ima ta najprej možnost, da v skladu z osmim odstavkom 126. člena PDEU
priporočila objavi, če pa država članica vztraja pri neuresničevanju priporočil
Sveta, lahko ta na podlagi devetega odstavka 126. člena PDEU zahteva sprejem
določenih ukrepov za zmanjšanje primanjkljaja, ki lahko po njegovem mnenju
izboljšajo stanje. Ob tem se lahko v skladu z enajstim odstavkom 126. člena
PDEU, dokler država članica ne upošteva sklepa, sprejetega v skladu z devetim
odstavkom tega člena, odloči tudi za sprejem enega ali več dodatnih ukrepov. Ko
Svet sprejme sklep v skladu z enajstim odstavkom 126. člena PDEU o uvedbi
sankcij proti sodelujoči državi članici, se ji praviloma odredi globa, Svet pa
se lahko odloči za dopolnitev te globe z drugimi ukrepi iz enajstega odstavka
126. člena PDEU,(31) vključno s pozivom EIB, naj pretehta svojo
posojilno politiko do države članice.(32) Na pomen EIB za delovanje
slovenskega bančnega sistema Državni zbor izrecno opozarja, zato mu je mogoče
pritrditi, da neuveljavitev nujnih ukrepov v smeri odpravljanja čezmernega
javnofinančnega primanjkljaja ogroža tudi verodostojnost države z vidika
spoštovanja prevzetih mednarodnopravnih obveznosti kot tudi obveznosti, ki jih
ima kot država članica Evropske unije in še posebej kot država članica, katere
valuta je evro. Verodostojnost države vpliva na njeno sposobnost pridobivati
finančna sredstva na finančnih trgih in posledično na njeno sposobnost
zagotoviti ustavne vrednote, na kar opozarja Državni zbor. 49. Pogodba o Evropski uniji (prečiščena
različica, UL C 83, 30. 3. 2010 - v nadaljevanju PEU) je države članice
zavezala, naj nadaljujejo postopek vse tesnejše zveze med narodi Evrope.
Načelno lojalnega sodelovanja iz 4. člena PEU, po katerem se države članice
medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog in ciljev, ki jim
sledi Evropska unija, določa splošno obveznost držav članic, da spoštujejo
pravo Evropske unije in sprejemajo splošne in posebne ukrepe, potrebne za
zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb in aktov
institucij. Tak akt pomeni tudi Direktiva 2011/85/EU, glede katere Državni zbor
opozarja, da jo je treba implementirati do konca leta 2013. Tretji odstavek
288. člena PDEU določa, da je direktiva za vsako državo članico, na katero je
nacionalnim organom izbiro oblike in metod. Svoboda glede izvedbe direktiv, ki
izhaja iz drugega odstavka 288. člena PDEU, vseeno pomeni, da morajo države
izbrati najprimernejše metode in načine njihovega izvajanja.(33) Direktiva
ima pravne učinke za državo članico, na katero je naslovljena − in posledično
za vse državne organe − od objave ali, odvisno od primera, od datuma obvestila
o njej.(34) Direktiva 2011/85/EU je začela veljati 13. 12. 2011 in
rok za njeno implementacijo v tem trenutku še ni potekel. Vendar v skladu s
sodno prakso Sodišča Evropske unije iz uporabe 4. člena PEU v zvezi s tretjim
odstavkom 288. člena PDEU izhaja, da države članice, na katere je direktiva
naslovljena, v času roka za prenos direktive ne smejo sprejeti ukrepov, ki bi
lahko resno ogrozili dosego cilja, ki ga določa direktiva.(35) To
pomeni, da Republika Slovenija v času do poteka roka za implementacijo
direktive ne sme sprejemati ukrepov, ki bi ogrozili dosego cilja Direktive
2011/85/EU, tj. enotnega upoštevanja proračunske discipline, kot to zahteva
PDEU.(36) Zato je mogoče pritrditi Državnemu zboru, da bi
nespoštovanje ciljev, ki jih zasleduje navedena direktiva, lahko prizadelo
verodostojnost države z vidika obveznosti, ki jih ima kot država članica
50. Državni zbor se torej pri utemeljevanju
svoje zahteve o nedopustnosti zakonodajnih referendumov sklicuje na dobrine, ki
jih Ustava posebej varuje, in izkazuje, da smo v danem trenutku že soočeni
bodisi z njihovo ogroženostjo bodisi z njihovim bistvenim omejevanjem, če
država ne sprejme ukrepov, ki so potrebni za odpravo teh omejitev. 51. Kot ustavne dobrine, ki so v koliziji s
pravico zahtevati razpis zakonodajnega referenduma, je tako treba upoštevati
nemoteno zagotavljanje funkcij države in spoštovanje z Ustavo zagotovljenih
pravic, med njimi zlasti prvega odstavka 74. člena, 66. člena, prvega odstavka
50. člena, prvega in drugega odstavka 51. člena ter 52. člena Ustave. Poleg
tega je treba zagotoviti spoštovanje sprejetih mednarodnopravnih obveznosti (8.
člen Ustave). Treba je upoštevati, da je Slovenija polnopravna članica Evropske
unije, v kateri z nekaterimi drugimi članicami med drugim deli tudi skupno
valuto. Spoštovanje obveznosti, ki izhajajo iz članstva v Evropski uniji, pa ne
pomeni le spoštovanja prava Evropske unije, temveč tudi spoštovanje prvega in
tretjega odstavka 3.a člena Ustave. Državni zbor izkazuje, da je učinkovanje
teh vrednot, ki so ustavno varovane, bistveno okrnjeno brez ukrepov, ki jih
mora država sprejeti kot nujne ukrepe. Pri tem se lahko v zelo kratkem času, to
je že v naslednjem letu, položaj še poslabša, zaradi česar lahko postane
ogroženo ustavnopravno varstvo teh dobrin. 52. Navedene ustavno varovane dobrine so
tiste, ki tokrat stojijo nasproti pravici zahtevati razpis zakonodajnega
referenduma. Zato je treba presoditi, ali jim je treba dati prednost pred
pravico iz drugega odstavka 90. člena Ustave, da bi bilo zagotovljeno
ustavnopravno ravnotežje varovanih dobrin. 53. Spoštovanje temeljnih načel
mednarodnega prava in mednarodnih pogodb zagotavlja mednarodnopravno
verodostojnost države, zato ima ta vrednota pomembno ustavnopravno težo.
Ustavnopravno pomembno je tudi zagotavljanje učinkovitosti prava Evropske
unije, k čemur se je država zavezala na podlagi tretjega odstavka 3.a člena
Ustave. To velja ne glede na to, ali to določbo Ustave in pravo Evropske unije(37)(celo,
kadar gre za t. i. sekundarno pravo(38) Evropske unije) razlagamo
tako, da zaradi načela primarnosti prava Evropske unije to pravo brezpogojno
prevlada tudi nad določbami Ustave,(39) ali pa tako, da se mora
pravo Evropske unije v določenih izjemnih primerih umakniti Ustavi. Do tega se
namreč Ustavnemu sodišču v tej zadevi ni treba opredeliti, ker je teža
ustavnopravne vrednote - spoštovanje prava Evropske unije zelo velika že zaradi
tega, ker k temu izrecno zavezuje tretji odstavek 3.a člena Ustave, po katerem
se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na
katere je Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic - v tem primeru
torej akti in odločitve Evropske unije(40) - uporabljajo v skladu s
pravno ureditvijo teh organizacij. Zato gre za ustavno posebej varovano dobrino,
ki ji je v vsakem primeru treba pripisati veliko težo. 54. Državni zbor izkazuje nujnost
sprejemanja ustreznih ukrepov, med katere glede na navedeno sodita tudi ZSDH in
ZUKSB. Zakona sta po oceni Državnega zbora nujna za zagotovitev javnofinančne
vzdržnosti delovanja države v pogojih obstoječe ekonomske krize. Zaradi
izpostavljenih razlogov Državnega zbora in zaradi splošno znanih dejstev o
javnofinančnem položaju države in finančnem položaju bank v lasti države kot
tudi o javnofinančnem položaju drugih držav članic t. i. evroobmočja, Ustavno
sodišče nima razumnih razlogov, ki bi vzbujali dvom o oceni Državnega zbora. Ta
nujnost pa je izkazana v funkciji zagotavljanja učinkovitega delovanja države,
ki mora svoje funkcije izvrševati v javnem interesu in za dobrobit državljank
in državljanov te države. Poskrbeti mora za spoštovanje človekovih pravic (prvi
odstavek 5. člena Ustave), za učinkovito delovanje dveh temeljnih socialnih
podsistemov (drugi odstavek 50. člena Ustave), izvrševati mora prevzete mednarodne
obveznosti in zagotavljati učinkovitost evropskega pravnega reda na svojem
ozemlju, na kar vse opozarja Državni zbor. 55. Tokrat je Ustavno sodišče soočeno še s
posebnim položajem, saj sta ZSDH in ZUKSB posamezna zakonodajna ukrepa med
ukrepi, za katere ne le Vlada in Državni zbor, ampak tudi pomembni mednarodni
subjekti ocenjujejo, da so nujni za zagotovitev vzdržnosti javnih financ in za
zagotovitev zadostnih sredstev, ki naj omogočijo delovanje države in
spoštovanje človekovih pravic, za katerih zagotovitev mora učinkovito poskrbeti
država. Gre za to, da imamo opravka z zakonskimi ukrepi, ki niso pomembni le
vsak zase, ampak so še pomembnejši kot celota ukrepov, s katerimi se
zasledujejo nujni cilji. Zato deluje nujnost vsakega posameznega ukrepa na
ravni sistema konvergentno z nujnostjo sprejema in izvedbe drugih ukrepov. Ko
gre za ZSDH in ZUKSB, pa je izkazana tudi njuna medsebojna povezanost. 56. Ali se z ZSDH in ZUKSB uvajajo ukrepi,
ki po vsebini pomenijo pravi odgovor na zatrjevano obstoječe stanje v državi,
ni stvar, ki bi jo lahko ocenjevalo Ustavno sodišče.(41) Ali sta
zakona torej zakonska ukrepa, ki sta glede na svojo vsebino dobra ali slaba
oziroma najbolj ustrezna za urejanje vprašanj, ki jih je očitno treba nujno
urediti, je stvar primernosti in ustreznosti zakonske ureditve, s katero se
mora zakonodajalec odzivati na obstoječe družbene potrebe. Zato primernost in
ustreznost zakonske ureditve na samo odločitev o obstoju protiustavnih posledic
ne moreta vplivati. Kot je Ustavno sodišče poudarilo že v odločbi št.
U-II-1/11, zato tudi odgovornost za vsebino zakonske ureditve, v tem primeru za
vsebino dveh ukrepov ekonomske politike, ki se nanašata na delovanje bančnega
sistema in upravljanje premoženja države, v tem pogledu v celoti pripada
Državnemu zboru in Vladi.(42) Drugačno stališče bi nedopustno
poseglo v načelo delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena
Ustave). 57. V okviru te ustavnosodne presoje o
dopustnosti referendumov nista v ospredju niti vprašanje ustavnosti veljavne
zakonske ureditve, niti vprašanje ustavnosti sprejete zakonske ureditve, to je
ustavnosti ZSDH in ZUKSB, ki naj bi bila predložena v referendumsko potrditev.
Ko Ustavno sodišče ne dopusti izvedbe referenduma in torej pride do uveljavitve
novo sprejetega zakona, ker je treba dati prednost drugim ustavno varovanim
dobrinam pred pravico zahtevati razpis referenduma, to ne pomeni, da ne bo
mogoče po uveljavitvi zakona, v tem primeru ZSDH in ZUKSB, zahtevati njune
ustavnosodne presoje in na podlagi ustrezne odločitve Ustavnega sodišča tudi
sanirati morebitnih protiustavnosti.(43) V tem primeru navedena
možnost naknadne ocene ustavnosti teh zakonov učinkuje kot argument v prid
drugih ustavno varovanih vrednot, ki so že izkazano bistveno ogrožene oziroma
omejene, v primerjavi s pravico zahtevati razpis zakonodajnega referenduma. 58. Pravica zahtevati razpis referenduma je
zaradi navedenih ustavnopravnih vrednot pomembno omejena, vendar je treba
upoštevati, da kljub temu obstaja možnost sanirati morebitne protiustavnosti
sprejete zakonske ureditve z institutom ustavnosodne presoje zakona. Ne obstaja
pa učinkovito sredstvo, ki bi ob odsotnosti ukrepov Državnega zbora lahko
preprečilo bistvene omejitve učinkovitega delovanja države na vseh področjih
družbenega življenja v sedanjem trenutku in v času trajanja zakonodajnih
omejitev iz 25. člena ZRLI, torej v letu 2013. Zato je treba pritrditi
Državnemu zboru, da se mora, upoštevaje načelo sorazmernosti, da bi se
zagotovilo varstvo vseh ustavnih vrednot v ustreznem ustavnopravnem ravnotežju,
pravica zahtevati razpis zakonodajnega referenduma umakniti, da bi se dosegla
vzpostavitev ustreznih temeljnih pogojev za razvoj svobodne gospodarske pobude
in vseh temeljev delovanja ekonomskega in družbenega sistema kot tudi učinkovito
izvrševanje nalog države, ki so določene v ustavnem redu na način, ki
zagotavlja javnofinančno vzdržnost delovanja države - da bi se torej doseglo
varstvo vrednot, navedenih v 51. točki obrazložitve te odločbe. Glede na
razloge, ki jih izkazuje Državni zbor, bi nastale protiustavne posledice že z
nadaljnjo odložitvijo uveljavitve zakonov zaradi izvedbe referendumskih
postopkov in, upoštevaje 25. člen ZRLI, bi nastale tudi z zavrnitvijo nujnih
zakonskih ukrepov na referendumih. 59. Glede na navedeno je Ustavno sodišče
dalo prednost ustavno varovanim vrednotam, ki jih izpostavlja Državni zbor v
zahtevah, pred uveljavitvijo pravice iz drugega odstavka 90. člena Ustave. Na
tej podlagi je odločilo, da bi z zavrnitvijo sprejetih zakonov na referendumih
60. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi prvega odstavka 21. člena ZRLI in tretje alineje drugega odstavka
46. člena Poslovnika v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in
sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr.
Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je
glasovala sodnica Korpič - Horvat, ki je dala odklonilno ločeno mnenje.
Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Petrič.
(1) Primerjaj F. Grad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave
Republike Slovenije, Dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije,
Ljubljana 2011, str. 1099. (2) Primerjaj F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list
Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 29. (3) Primerjaj F. Grad v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str.
1099-1100. (4) Primerjaj I. Kaučič v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str.
1165. (5) Primerjaj S. Nerad v: I. Kaučič (ur.), Zakonodajni
referendum, Inštitut za primerjalno pravo, GV Založba, Ljubljana 2010, str.
125. (6) Primerjaj odločbo št. U-II-1/11, 14. točka. (7) Gre za odločbo Ustavnega sodišča, s katero je to presojalo
ustavnost ureditve sodniških plač v Zakonu o sistemu plač v javnem sektorju
(Uradni list RS, št. 95/07 - uradno prečiščeno besedilo, 17/08, 58/08 in 80/08
- ZSPJS) in Zakonu o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno
prečiščeno besedilo - ZSS). (8) Ustavno sodišče je ocenilo, da je treba dati tem vrednotam
prednost pred pravico do referenduma in da bi z zavrnitvijo zakonov na
referendumu nastale protiustavne posledice. Ugotovilo je namreč, da
zakonodajalec niti po dveh odločbah Ustavnega sodišča, s katerima je bilo
ugotovljeno nespoštovanje enega izmed temeljnih načel Ustave, to je načela
delitve oblasti, protiustavnosti še ni odpravil. Ocenilo je, da bi bilo
nadaljevanje protiustavnega stanja, ki bi ga povzročila zavrnitev zakonov na referendumu,
ustavnopravno nevzdržno, še posebej z vidika vloge, ki jo ima sodna oblast v
pravni državi in posebej pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. (9) V tej odločbi je Ustavno sodišče presojalo ustavnost Zakona
Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99 in 64/01 - ZUSDDD) (10) Tako npr. v odločbi št. U-II-3/04 z dne 20. 4. 2004
(Uradni list RS, št. 44/04, in OdlUS XIII, 29). (11) Ustavno sodišče je v odločbi št. U-II-2/09 navedlo:
»Namen, ki je vodil zakonodajalca pri sprejemu prvega odstavka 21. člena ZRLI,
je očitno bil, da se z odločitvijo Ustavnega sodišča prepreči, da bi volivci na
referendumu lahko sprejeli odločitev, ki bi onemogočila ustavnoskladno odpravo
protiustavne zakonske ureditve.« (12) Na časovno omejitev ustavnosodne presoje dopustnosti
referenduma je Ustavno sodišče opozorilo že v odločbi št. U-II-1/11 in enako v
odločbi št. U-II-3/11. (13) Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-47/94. (14) Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-69/03 z dne 20.
10. 2005 (Uradni list RS, št. 100/05, in OdlUS XIV, 75) navedlo: »Načelo
prilagajanja prava družbenim razmerjem je eno izmed načel pravne države (2.
člen Ustave).« (15) Glej 22. točko mnenja št. Rm-1/02. (16) Na potrebo po oživitvi kreditne aktivnosti bank opozarja
tudi OECD v Ekonomski napovedi za Slovenijo. Glej Economic outlook, analysis
and forecasts, Slovenia - Economic forecast summary (November 2012), dostopno
na: http://www. oecd.org/eco/ economicoutlookanalysisandforecasts/
sloveniaeconomicforecastsummary.htm (13. 12. 2012). (17) Dostopno na: http:// www.umar.gov.si /fileadmin/user
_upload/publikacije/izzivi/2012/EI-2012.pdf (13. 12. 2012). (18) Dostopno na: http:// ec.europa.eu/ economy_finance/eu/forecasts/2012_autumn/si_
en.pdf (13. 12. 2012). (19) Glej Slovenia 2012 Article IV Consultation - Concluding
Statement of the Mission, dostopno na: http://www. imf.org/
external/np/ms/2012/ 100212.htm (13. 12. 2012). (20) Glej Economic outlook, analysis and forecasts, Slovenia -
Economic forecast summary (November 2012), dostopno na: http:/ /www.oecd.org
/eco/ economicoutlookanalysisandforecasts / sloveniaeconomicforecastsummary.htm
(13. 12. 2012). Tudi generalni sekretar OECD Angel Gurría na Strateškem
ekonomskem forumu, Bled (2012), med drugim navaja: »Slovenia must ensure that
the framework for the governance of state-owned enterprises, which is currently
being discussed, is robust enough to deal with the range of structural
challenges facing the state owned sector, including competitiveness,
deleveraging and privatisation. The overall objective must be to ensure
consistency, predictability and transparency in the governance of state-owned
enterprises. This will in turn help improve market and consumer confidence.«
Dostopno na: http://www. oecd.org/fr /slovenie/ newchallengesnewchampions.htm
(13. 12. 2012). (21) Some thoughts concerning the Draft Treaty on a Reinforced
Economic Union - Editorial Comment, v: Common Market Law Review, Let. 49, št. 1
(2012), str. 5; C. Calliess in C. Schoenfleisch, Auf dem Weg in die europäische
»Fiskalunion«? - Europa- und verfassungsrechtliche Fragen einer Reform der
Wirtschafts- und Währungsunion im Kontext des Fiskalvertrages, v:
JuristenZeitung, Let. 67, št. 10 (2012), str. 481. (22) Za dve državi podpisnici, članici evroobmočja, pa je že
objavljen podatek, da je notranjepravno ratifikacija končana, vendar listine še
niso bile predložene. Glej Table on the ratification process of amendment of
art. 136 TFEU, ESM Treaty and Fiscal Compact, Bruselj, 7. 12. 2012,
dostopno na: http://www.europarl.europa.eu /webnp /webdav/site/myjahiasite/
users/fboschi /public/art. %20136 %20ESM %20fiscal % 20compact % 20ratprocess.pdf (13. 12. 2012). (23) Za pravilo iz točke a) se šteje, da je upoštevano, če
letni strukturni saldo sektorja države dosega srednjeročni cilj za posamezno
državo, opredeljen v spremenjenem Paktu za stabilnost in rast, s spodnjo mejo
strukturnega primanjkljaja na ravni 0,5 %
BDP po tržnih cenah. (24) Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne
3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11). (25) UL L 125, 21. 5. 2010, str. 46. (26) Sodba Sodišča Evropske Unije z dne 13. julija 2004 v
zadevi Komisija Evropske skupnosti proti Svetu Evropske unije, C-27/04, ZOdl.,
str. I-6679, 70. točka. (27) Prav tam, 77. točka. (28) H. J. Hahn in U. Häde, Währungsrecht, 2. izdaja, Verlag C.
H. Beck, München 2010, str. 316. (29) Za opis časovnega poteka postopka in stopnjevanja sankcij
glej H. J. Hahn, The Stability Pact for the European Monetary Union: Compliance
with Deficit as a Constant Legal Duty, v: Common Market Law Review, Let. 35,
št. 1 (1998), str. 93-95. (30) Priporočila Sveta z dne 30. 11. 2009, dostopno na:
http://ec.europa.eu/economy_finance /economic_governance /sgp/pdf/ 30_edps/
104-07_council/ 2009-12-02_si_126-7_council_en.pdf (13. 12. 2012). (31) Člen 11 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997
o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim
primanjkljajem, UL L 209, 2. 8. 1997, str. 6, posebna izdaja v slovenščini,
poglavje 10, zvezek 10, str. 89, s spremembami UL L 174, 7. 7. 2005, str. 5 in
UL L 306, 23. 11. 2011, str. 33. (32) V skladu z 12. členom Uredbe je znesek globe sestavljen iz
nesprejemljivega dela v višini 0,2 %
BDP in spremenljivega dela. Spremenljivi del znaša desetino absolutne vrednosti
razlike med saldom kot odstotkom BDP v prejšnjem letu in referenčno vrednostjo
javnofinančnega salda oziroma, če neupoštevanje proračunske discipline
vključuje merilo dolga, med javnofinančnim saldom kot odstotkom BDP, ki bi
moral biti v skladu s pozivom na podlagi devetega odstavka 126. člena PDEU
dosežen v istem letu. (33) Sodba Sodišča Evropskih skupnosti z dne 8. aprila 1976 v
zadevi Royer, 48/75, ZOdl., str. 497. (34) Sodba Sodišča Evropskih skupnosti z dne 4. julija 2006 v
zadevi Konstantinos Adeneler in drugi, C-212/04, ZOdl., str. I-6057. (35) Sodbe Sodišča Evropskih skupnosti z dne 18. decembra 1997
v zadevi Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, ZOdl., str. I-7411, 45. točka;
z dne 8. maja 2003 v zadevi ATRAL, C-14/02, ZOdl., str. I-4431, 58. točka; z
dne 22. novembra 2005 v zadevi Mangold, C-144/04, ZOdl., str. I-9981, 67.
točka. (36) Uvodna izjava 28 Direktive št. 2011/85/EU. (37) Med pravnimi viri evropskega prava je še posebej pomembno
t. i. primarno pravo. O tem glej V. Trstenjak in M. Brkan, Pravo EU, Ustavno,
procesno in gospodarsko pravo EU, GV Založba, Ljubljana 2012, str. 169-170. (38) Sekundarno pravo Evropske unije tvorijo uredbe, direktive,
sklepi, priporočila in mnenja (prvi odstavek 288. člena PDEU), torej akti, ki
jih sprejmejo institucije Evropske unije. Prav tam, str. 175. (39) Tako izhaja iz sodb Sodišča Evropske unije z dne 15.
julija 1964 v zadevi Costa proti ENEL, 6/64, ZOdl., str. 585, in z dne 17.
decembra 1970 v zadevi Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, ZOdl., str.
1125. Takšno stališče zagovarjata tudi dr. Trstenjak in dr. Brkan; glej V.
Trstenjak in M. Brkan, nav. delo, str. 209-211. (40) V tem primeru Direktiva 2011/85/EU in Priporočila Sveta z
dne 30. 11. 2009 (glej opombo 30). (41) Primerjaj tudi odločbo št. U-I-91/98 z dne 16. 7. 1999
(Uradni list RS, št. 40/99, in OdlUS VIII, 196), 17. točka. (42) Primerjaj odločbo št. U-II-1/11, 19. točka, in odločbo št.
U-I-178/10, 9. točka. (43) Glej sklep št. U-II-3/03 z dne 22. 12. 2003 (OdlUS XII,
(ZSDH) EUROVOC deskriptorji