Source: https://svjt.se/svjt/1993/754
Timestamp: 2020-08-10 01:35:14+00:00
Document Index: 21672930

Matched Legal Cases: ['§ 7', 'domstolen ', '§ 7', '§ 1', '§ 7', 'domstolen ', '§ 7', 'domstolen ', 'HD ', 'HD ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Vem behöver prisregleringsnämnden? | SvJT
Vem behöver prisregleringsnämnden?
Av første amanuensis ULF STRIDBECK
Denna artikel om Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström (PRN) tar sig an två huvudfrågor. Den första framgår av rubriken till artikeln; Vem behöver prisregleringsnämnden? Här behandlas det praktiska behovet av nämnden. Den andra frågan berör behovet av specialdomstolar, dvs. det rättsliga behovet av ett förfarande, som avviker från ”det normala förfarandet” vid domstolar. Eftersom PRN är en nämnd med domstolsliknande uppgifter kallar jag här, för enkelhetens skull, PRN för specialdomstol. Artikeln anknyter här till de frågeställningar som behandlas i departementspromemorian Specialdomstolarna i framtiden.1 Artikeln kan därmed ses som en konkret undersökning av en specialdomstols verksamhet och som ett kompletterande bidrag i en mer generell debatt.2
Enligt 2 § 7 mom. ellagen (lag, 1902:71, innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar) kan en enskild elabonnent få till stånd en prövning av om pris och övriga villkor för eldistributionen är skäliga. Koncessionshavaren är skyldig att underkasta sig en sådan prövning. Bestämmelsen har följande lydelse.
För åstadkommande av skälig prissättning är koncessionshavaren skyldig att underkasta sig reglering av pris och övriga villkor för leverans, överföring eller inköp av ström på framställning av 1. den som nyttjar eller önskar nyttja ström från anläggningen, 2. den som levererar eller som önskar leverera ström till anläggningen från en sådan elproduktionsanläggning som avses i 4 mom. tredje stycket. Frågor om prisreglering prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Framställning om ändring i eller upphävande av beslutad prisreglering får göras också av anläggningens innehavare. Avtal, som strider mot beslut om prisreglering, är utan verkan.
1 Ds 1993:34. 2 Artikeln bygger delvis på material från min avhandling Från kontrakt till social rättighet, Lund University Press, Lund 1992. Se också Thomas Wilhelmssons anmälan i SvJT 1992, s. 508–514.
Vem behöver prisregleringsnämnden? 755
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 755 Det allmänna syftet med bestämmelserna om prisreglering är att hindra att distributörer utnyttjar sin monopolställning till att tillämpa priser och andra villkor, som måste betraktas som oskäliga (prop. 1938:137 s. 47).
Frågor om prisreglering avseende leverans, överföring eller inköp av ström prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Denna myndighet är Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). Verkets befogenhet i prisregleringsfrågor utövas av Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström (PRN). PRN och dess verksamhet regleras dels av förordning (SFS 1979:466) om prisreglering enligt ellagen (här kallad förordningen), dels av förordning (SFS 1983:646) med instruktion för Statens energiverk 58–66 §§ (här kallad instruktionen).
Frågan om reglering av priset för elström var aktuell redan i början av 1900-talet. Det var den s. k. Kraftkommittén som fick i uppdrag att undersöka om och på vad sätt priset på den elström som distribuerades till allmänheten skulle kunna regleras av myndighet. År 1914 ansåg man sig inte behöva några bestämmelser om detta. Drygt 20 år senare framlades en proposition med förslag att bestämmelser om prisreglering borde tas in i ellagen (prop. 1938:137). Regleringen borde dock begränsas till rena prisfrågor och inte behandla andra anslutningsvillkor. Statliga och kommunala taxor skulle enligt förslaget undantas från prisreglering. Priset skulle prövas av en särskild nämnd av sakkunniga och sådan prövning skulle ske endast om abonnent eller blivande abonnent begärde det. 1938 kompletterades således koncessionslagstiftningen med en rätt för elabonnenterna att utan kostnad få skäligheten av tillämpat elpris prövad av en statlig myndighet (prop. 1938:137, SFS 1938:458). Elbranschens önskemål om att förlikningsförsök skulle föregå den slutgiltiga behandlingen inom Prisregleringsnämnden godtogs av statsmakterna. För detta ändamål inrättades Svenska Elverksföreningens tariffkommission.
Tariffkommissionen
Tariffkommissionen (TK) är en viktig men ”osynlig” aktör. TK är ett organ som enligt elbranschens önskemål skall göra förlikningsförsök mellan parterna före den slutliga behandlingen hos PRN. TK är i dag sammansatt av nio eldistributörer och konsulterande ingenjörer. Endast en av ledamöterna är jurist. Vid sidan av förlikningsuppgiften fungerar TK som utredningsorgan åt PRN. Det är en märklig ordning att ett partsorgan (med hemvist i Svenska Elverksföreningen) fungerar som utredningsorgan åt ett konfliktlösningsorgan (PRN) där utredningsorganet och den ena parten
756 Ulf Stridbeck SvJT 1993 har gemensamma intressen. Tänk om Svenska arbetsgivareföreningen fungerade som förliknings- och utredningsorgan åt Arbetsdomstolen innan arbetstvister slutligt avgjordes där. TK:s ”osynlighet” består i att ellagen inte nämner TK utan endast hänvisar till PRN som det organ som skall pröva frågan om priset och övriga villkors skälighet. Det faktum att TK dels är partiskt sammansatt, dels till 90 % består av tekniker gör att det finns en fara för att tekniska frågor kommer i förgrunden framför rättsliga skälighetsbedömningar.
Vid en genomgång av Tariffkommissionens årsberättelser för åren 1980 t. o. m. 1990 får man en uppfattning om kommissionens verksamhet. Under dessa elva år lyckades TK åstadkomma förlikning i 113 ärenden (44 % av ärenden under behandling) och återlämnade 44 ärenden till PRN. I snitt rör det sig om tio ärenden om året, där TK lyckas få till stånd förlikning.
Prisregleringsnämnden
År 1939 utfärdades instruktionen för Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström (SFS 1939:807).3 Från 1 januari 1939 fick alltså abonnenterna möjlighet att få priset för elströmmen reglerat. Tidigare hade dessa avtalstvister rörande avgifter lösts antingen av allmän domstol eller av förvaltningsdomstol.4 Undantagna från prövningsrätten var abonnenter som hade avtal med statlig eller kommunal myndighet. Dessa abonnenter ansågs nämligen få tillräckligt skydd på annat sätt (prop. 1938:137).
Eldistributörerna var missnöjda med den nya ordningen som grep in i den fria prissättningen. Redan tidigare, i början av seklet, då frågan om prisreglering av strömmen var uppe till debatt var motståndet starkt. Efter PRN:s tillkomst var motståndet fortfarande starkt och protesterna från eldistributörerna många.
År 1958 utökades nämndens kompetensområde till att, förutom priset, även avse övriga villkor vid leverans och överföring av ström. Dessutom blev statliga och kommunala elverk skyldiga att underkasta sig nämndens reglering av priser och övriga leveransvillkor (prop. 1958:B 30, SFS 1958:429). Efter denna lagändring gör ellagen således ingen skillnad mellan å ena sidan kommunala och statliga elverk och å andra sidan distributionsbolag eller föreningar.
Det ansågs inte vara möjligt att reglera priset på en elleverans utan att ta upp övriga leveransvillkor. Att dra en klar gräns mellan
3 Senare förordning om prisreglering 1979:466 och med instruktion för PRN 1979:467. Numera är regleringen av PRNs verksamhet inarbetad i instruktionen för Statens energiverk 1983:646, 58–66 §§. Vad regeringen föreskrivit om Statens energiverk skall avse NUTEK (SFS 1991:1096). 4 Se exempelvis NJA 1932 s. 483 och RÅ 1923 ref 65.
Vem behöver prisregleringsnämnden? 757
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 757 pris och övriga leveransvillkor ansågs omöjligt. Det visar sig också i PRN:s praxis att man gör helhetsbedömningar av förelagda avtal. Det är inte det skäliga i det enskilda villkoret som bedöms utan de olika sidorna av ett avtal vägs mot varandra och hela avtalets skälighet bedöms. Skäligheten skall bedömas med hänsyn till de förhållanden under vilka elkraften levereras. Den omständigheten att en abonnent har billigare kraft än övriga behöver inte föranleda sänkning av kraftpriset för dessa senare (prop. 1938:137, s. 48).
Frågor rörande skadestånd, betalningstvister, tvist om avläsningsfel eller leveransvägran på grund av utebliven betalning behandlas dock inte av nämnden, inte heller frågor om huruvida avtal kommit till stånd.5 Vidare gör nämnden inte bedömningar enligt den kommunala självkostnadsprincipen (H 2/1991, s 3).
Då Statens energiverk (SEV) bildades 1983 och prisregleringen fördes till energiverket anmärktes i motiven att PRN skulle behålla sin självständiga ställning även inom energiverket (prop. 1981/82:188). Fram till dess var PRN självständig myndighet för att därefter vara inordnad under SEV (SFS 1983:558), från 1 juli 1991 NUTEK.
Nämnden är sammansatt med en ordförande och två representanter från respektive sida, dvs. eldistributörerna och abonnenterna (59 § instruktionen).6 Ordföranden, ledamöterna samt ersättarna förordnas av regeringen för högst tre år (65 § instruktionen).
Framställning om pris- eller avtalsreglering skall inges till NUTEK. Om inte yrkandena är helt ogrundade överlämnas ärendet till PRN. PRN vidarebefordrar sedan ärendet till TK för förlikningsförsök. Där sker förlikningsförsöken utifrån en fri förhandlingsordning. Om förlikning misslyckas, tar PRN över ärendet och verkställer eventuellt ytterligare utredning och prövar även ytterligare förlikningsförsök. Om läget trots detta är låst, tar PRN upp frågan till prövning. PRN:s prövning skall enligt 2 § 7 mom. gälla huruvida de avgifter och övriga villkor, som det tvistas om, kan betecknas som skäliga eller inte.
Om PRN finner att villkoren är skäliga, avslås framställningen om prisreglering. Om villkoren å andra sidan anses som oskäliga, föreskriver PRN rättelse. Några rättsliga befogenheter utöver detta
5 “Frågan om ett bindande, alltjämt gällande avtal kommit till stånd – – – är civilrättslig och kan inte prövas av nämnden. Detsamma gäller yrkandet om ersättning för byggkostnader” (H 2/1990, s 4). Svenska Elverksföreningens handlingar refereras internt H. 6 Representanterna för abonnenterna utses av regeringen efter förslag från riksdagsgrupperna.
758 Ulf Stridbeck SvJT 1993 tillkommer inte PRN. Nämnden kan exempelvis inte byta ut oskäliga villkor mot andra lämpligare. Om detta får parterna förhandla (H 19/1971, s. 8).
Vid prövning av taxor jämför PRN sökandens taxa med de taxor som tillämpas av närliggande, rationellt skötta eldistributionsföretag. Här blir ofta de stora kraftföretagen vägledande.7 Om det i det enskilda fallet är en avsevärt högre taxa som abonnenten får betala, så går PRN in och granskar företagets räkenskaper. Olika företag har olika förutsättningar och PRN ser inte sina utlåtanden som prejudicerande beslut utan mer som en hjälp och vägledning i det framtida arbetet.
Vid prövning av det oskäliga i ett avtal kan det förekomma att en viss bestämmelse är mindre förmånlig för abonnenten än motsvarande bestämmelse i andra avtal. Detta innebär inte automatiskt att bestämmelsen bedöms som oskälig. Det kan förekomma andra bestämmelser som är förmånliga för abonnenten och som uppväger den oförmånliga så att det totalt sett inte uppkommer någon oskälighet gentemot abonnenten. Vid skälighetsprövning av ett avtalsvillkor skall detta inte brytas ut ur sitt sammanhang utan i stället vara föremål för en helhetsbedömning (H 19/1971, s 8).
Totalt under perioden 1939–1980 inkom 477 ärenden till PRN.8 Det blir drygt elva ärenden per år. Av de ärenden som inkom under perioden 1939–1980 har de flesta förlikts antingen inför TK eller inför PRN (73 %). 278 ärenden har förlikts inför TK. 69 ärenden är avslutade genom förlikning inför PRN. 41 ärenden har återkallats och de övriga 89 ärendena har avslutats genom PRN:s utlåtande. Klagomålens art har varit taxefrågor, engångsavgifter, ersättning vid markupplåtelse, leveranskvalité och övriga leveransvillkor. De flesta klagomålen kommer från abonnenter med anläggning inom jord/skogsbruk (138). Trots att staten och framför allt kommunerna äger de flesta eldistributionsföretagen, så
7 Jfr bruksvärdesprincipen inom hyresrättens område enligt vilken allmännyttans bostäder för närvarande är riktningsgivare för hyran. 8 För åren 1939–1980 finns granskningar av PRNs utlåtanden (Beck-Friis, Utlåtanden av Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström 1939–1979. En översiktlig granskning, Svenska elverksföreningens handlingar 1971 nr 9 och Sventoft, Utlåtanden av Statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström 1971–1980. En översiktlig granskning, Svenska elverksföreningens handlingar 1982 nr 9). För åren därefter har jag hållit mig till TKs årsberättelser. Dessa ändrade dock karaktär 1986, både vad gäller layout och statistikredovisning. Det gör att materialet är problematiskt att hantera. Trots detta tyder inget på att bilden från perioden 1939–1980 skulle ha ändrats nämnvärt under de sista tio åren. Perioden 1980–1985 förlikte PRN totalt 7 ärenden och avgav utlåtande avseende 13 ärenden. Årsberättelserna 1986 och framåt redovisar inte dessa uppgifter. Enligt telefonsamtal med NUTEK (augusti 1993) är antalet ärenden relativt stabilt med en tendens till något ökande.
Vem behöver prisregleringsnämnden? 759
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 759 berör de allra flesta ärendena de enskilda kraftbolagen (74 %). De energiföretag som drivs som ekonomiska föreningar får fler klagomål än de kommunala elverken och bolagen, trots att de ekonomiska föreningarna är mycket färre (Sventoft). De senaste årsberättelserna (1986–1990) har präglats av ärenden rörande konverteringsavgifter och i samband med det frågan om retroaktiva krav.9 Även under senare år lyser ärenden av generell karaktär med sin frånvaro. En förklaring till detta kan vara att elbranschens normalavtal numera är så pass förankrat att frågor om avtalets skälighet inte aktualiseras. Dessutom har några oskäliga formuleringar försvunnit under de båda senaste avtalsförhandlingarna (år 1972 och år 1986).10 En annan förklaring till frånvaron av tvister som rör normalavtalet kan vara, att det psykologiskt är svårare för abonnenterna att ta initiativ till en tvist som rör ett standardavtal som framförhandlats med KV än till en tvist om ett individuellt avtal. Den latenta funktionen av KV:s medverkan i avtalsförhandlingarna kan vara att de oskäliga villkor som KV inte lyckas förhandla bort inte heller blir prövade av domstol på abonnenternas initiativ. Som en följd av KV:s medverkan i avtalsförhandlingarna filtreras abonnenternas eventuella kritik mot villkoren bort.
Förfarandet avviker från allmänna domstolars
PRN:s verksamhet skiljer sig på olika sätt från det förfarande som äger rum vid de allmänna domstolarna. Detta avvikande förfarande har dels sitt stöd i ellagen och är dels utvecklat genom PRN:s egna principer.
Avvikande regler
Skälet till att det gäller speciella regler för den tvistelösning som äger rum vid PRN är att frågornas art kräver speciell sakkunskap. I detta avsnitt skall jag peka på några exempel där de regler som gäller för PRN:s verksamhet avviker från de regler som gäller vid allmänna domstolar. Om dessa avvikelser är motiverade av frågornas art är däremot tveksamt. PRN:s beslut går inte att överklaga (31 § ellagen). Av motiven till lagstiftningen om PRN framgår att det är såväl principiella synpunkter som administrativa argument som varit avgörande för att frågorna inte skall kunna överprövas. Departementschefen stödjer sig på ett förslag från kommerskollegium, som anser att
9 Ansökningar som avslagits när längre tid än sex månader förflutit från det att sökandena debiterats avgiften till dess ansökan om prisreglering inlämnats. 10 Under 1993 räknar man med från KVs sida att inleda förhandlingar med elbranschen om ett nytt standardavtal.
760 Ulf Stridbeck SvJT 1993 – – – både ur principiell synpunkt och av praktiska hänsyn övervägande skäl tala för att prövningen av prisregleringsfrågorna uppdrages åt en för ändamålet inrättad nämnd, över vars beslut klagan ej må föras. I en sådan nämnd kunna och böra producent- och konsumentintressena bli direkt representerade. En dylik anordning bör också vara ägnad att medföra ärendenas avgörande med minsta möjliga omgång. – – – Nämndens beslut bör anses innefatta ett slutligt avgörande, som icke må från någondera sidan överklagas.(Prop. 1938:137, s. 43–45, jfr s. 48)
PRN saknar verkställighetsmedel.
Efter ett utslag i nämnden är det den aktuella energidistributören som själv får avgöra om han vill följa beslutet eller ej. Det är också den enskilde distributören som själv avgör om beslutet skall komma andra elkunder till del. PRN:s utlåtande i en sak är enbart en rekommendation till elverket och abonnenten har bara att förlita sig till om företaget vill följa beslutet. Ett fall som inträffat handlade om giltigheten av införandet av en konverteringsavgift och om skyldigheten att erlägga den. I fallet anmodades elverket att betala tillbaka beloppet (PRN, Dnr 13/83). Utlåtandet utgör ingen exekutionstitel så om återbetalning inte sker har abonnenten inte någon möjlighet att klaga över bristen på verkställighet. Om en distributör ”trilskas” måste abonnenten för verkställighet av PRN:s beslut anhängiggöra ärendet hos allmän domstol.
Eldistributörernas lojalitet med PRN:s beslut är dock stor.11 I praktiken tycks således inte avsaknaden av verkställighetsmedel vara något problem. Branschen har tydligen respekt för PRN:s utlåtanden och är dessutom intresserad av självsanering. Det händer dock att eldistributörer inte följer PRN:s beslut.
PRN:s principer
PRN har i sin verksamhet utvecklat en del egna principer. De, i detta sammanhanget, mest intressanta är krav på ansökan om prisreglering inom sex månader efter debitering, restriktiv hållning till retroaktiva krav och möjlighet att föreskriva återbetalning. Ett speciellt problem som följer med PRN:s rättsbildning är att de införda principerna inte går att överklaga. Ansökan om prisreglering måste ha skett inom sex månader efter debitering.12 PRN anser att:
”En tid om sex månader torde – – – vara tillräcklig för att abonnenten ska kunna vidta de mått och steg som behövs. Nämnden vill som jämförelse nämna att allmänna reklamationsnämnden enligt – – – sin instruk-
11 Enligt uppgift från Per Cleverdal, Svenska elverksföreningen. 12 Det krav som PRN har ställt upp är ett krav på formell invändning inom sex månader. Möjligen kan det likställas med en reklamationsplikt. Köplagstiftningen ställer krav på reklamation inom ”skälig tid”, dock ej senare än två år (32 § KöpL, 23 § KonsumentköpL och 17 § KonstjL).
Vem behöver prisregleringsnämnden? 761
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 761 tion – – – får avvisa konsuments talan om tvisten är äldre än sex månader räknat från det näringsidkaren helt eller delvis avböjt konsumentens krav” (Tariffkommissionens årsberättelse för år 1985, s. 33).
Huvudregeln är: När längre tid än sex månader förflutit från det att abonnenten debiterats en avgift utan att han begärt prisreglering bör ansökan avslås.13 Vid ett tillfälle ansökte 25 abonnenter gemensamt hos PRN med krav om återbetalning av konverteringsavgifter. Nämnden avslog samtliga ansökningar med motiveringen att de inkommit för sent (PRN, Dnr 226/85 m. fl.). De hade nämligen inkommit senare än sex månader efter det att respektive avgift debiterats. Dessa abonnenter hade inte någon möjlighet att överklaga utlåtandet. Abonnenterna hade troligen kunnat få saken prövad genom att vända sig till allmän domstol.
Det bör noteras att eldistributörerna har möjlighet att komma med krav mot abonnenterna senare än sex månader efter fordrans tillkomst. För eldistributörs fordran mot hushållsabonnent är preskriptionstiden tre år enligt 2 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130).14 Retroaktiva krav. PRN har i några principiellt viktiga avgöranden slagit fast en restriktiv hållning till retroaktiva krav (PRN 28.10.1959, PRN Dnr 5/82 och PRN Dnr 13/83).15 I ett utlåtande från 1959 tar PRN upp frågan, om ett beslut skall kunna ha tillbakaverkande kraft (H 19/1971, s. 9). Nämnden finner att det är tveksamt om det över huvud taget finns möjlighet att utsträcka prisregleringen till att avse tiden före ett ärendes anhängiggörande. Även om ellagen skulle ha medgivit en sådan möjlighet, anser PRN att den i varje fall måste, särskilt då det gäller ”en mera avsevärd tid” före anhängiggörandet, vara begränsad till sällsynta undantagsfall där synnerliga skäl talar för retroaktiviteten. PRN anser att allvarliga principiella betänkligheter reser sig mot ett sådant retroaktivt beslut, eftersom det ofta innebär en oförutsedd rubbning i ett rättsförhållande som parterna ansett vara definitivt ordnat.
Den princip som slogs fast i detta utlåtande har sedan följts. Två ärenden från senare tid har vardera berört stora mängder abonnenter. I inget av fallen ansågs de ”synnerliga skälen” vara för handen.
13 Utan hinder av sexmånadersgränsen kan dock ARN besluta att pröva en tvist, om den är av principiellt intresse eller om andra särskilda skäl föreligger (2 § 1 st. 3 p., 2 st. SFS 1988:1583). 14 Fordran avseende hushållsel (annan nyttighet för huvudsakligen enskilt bruk) är underkastad treårig preskription. Om abonnenten är näringsidkare, blir tioårsregeln tillämplig. Forsström, Preskription av fordringar, Liber, Stockholm 1982, s. 36. 15 Se också H 2/1986, H 2/1987 och H 2/1988.
762 Ulf Stridbeck SvJT 1993 Det första ärendet gällde ett uttag av för höga avgifter som Stockholm Energi gjorde under i vart fall åren 1981–1983. Det rörde sig om totalt 143 Mkr. För den klagande handlade det om 895 kr. Vad gäller Stockholm Energis övriga abonnenter skriver PRN:
Prisregleringsnämndens beslut kan komma att medföra att många av kommunens elabonnenter kommer att begära prisreglering. Nämnden vill då erinra om att den i praxis varit restriktiv till prövning av retroaktiva krav. I vissa tidigare utlåtanden har nämnden uttalat att prisreglering som avser tid före ett ärendes anhängiggörande, särskilt om mera avsevärd tid förflutit, måste vara begränsad till sällsynta undantagsfall. Principiella betänkligheter har ansetts möta mot retroaktiva beslut eftersom sådana skulle innebära en rubbning i rättsförhållanden vilka parterna betraktat som definitiva. (Min kursivering) (PRN Dnr 5/82, s. 19).
Det andra ärendet gällde den extra konverteringsavgift som många eldistributörer tagit ut då abonnenterna gått över från oljeuppvärmning till eluppvärmning. PRN fastslog att avgiften inte kunde godtas. Även här kom frågan om övriga abonnenters rätt upp:
Som framgått i det föregående har ett stort antal elvärmeabonnenter i landet betalat konverteringsavgifter. Nämndens beslut kan medföra att många av dessa nu begär prisreglering i efterhand. Nämnden vill då erinra om att den i praxis varit restriktiv till prövning av retroaktiva krav. I ett utlåtande år 1959 anförde nämnden att prisreglering som avsåg tid före ett ärendes anhängiggörande, särskilt om mera avsevärd tid förflutit, måste vara begränsad till sällsynta undantagsfall. Principiella betänkligheter ansågs möta mot retroaktiva beslut eftersom sådana skulle innebära en rubbning i rättsförhållanden vilka parterna betraktat som definitivt ordnade. Här må också påpekas att frågan är svårbedömd och att distributörerna själva inte har någon möjlighet att begära prövning av avgift hos nämnden. (PRN Dnr 13/83)
Ellagen ger inget stöd för att föreskriva återbetalning av för mycket uttagna avgifter.Av ellagen framgår att avtal som strider mot beslut om prisreglering är utan verkan (2 § 7 mom.). PRN tolkar detta som att de kan föreskriva återbetalning. Denna tolkning är tveksam.
PRN:s behörighet
Högsta domstolen har i ett avgörande (NJA 1990, s. 602) behandlat frågan om konkurrensen mellan allmänna domstolar och PRN vid prövning av tvister om elavgifter. Allmänna domstolar är primärt huvudinstansen för tvistemål (RF 11:1 och 3). PRN:s kompetens att avgöra tvister om pris och övriga villkor för elleverans har stöd i 2 § 7 mom. ellagen. Frågan har uppkommit om allmänna domstolar eller PRN skall avgöra tvistemål om elavgifter. I ett fall bestred en
Vem behöver prisregleringsnämnden? 763
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 763 elförening en abonnents talan inför tingsrätten och yrkade att den skulle avvisas. Som grund för avvisningsyrkandet anfördes att tvisten skulle prövas av PRN. Tingsrätten ogillade invändningen om rättegångshinder med hänsyn till att PRN:s avgöranden inte är verkställbara16 och att allmän domstol är behörig att pröva yrkandet om återbetalning av ifrågavarande avgift. Saken överklagades till hovrätten som ansåg att PRN:s befogenhet att pröva prisregleringsfrågor inte kunde frånta allmän domstol behörigheten att uppta en tvist av angivet slag (Svea Hovrätt 1989-03-02 Ö 1884/88).
Rättsfrågan som kom upp i Högsta domstolen var om allmän domstol var behörig att i sak behandla rättstvisten i fråga eller om talan skulle avvisas enligt RB 10 kap. 17 § första stycket första punkten på grund av att prövning av tvistefrågan är förbehållen annan myndighet än domstol. HD konstaterade att saken gällde återbetalning av felaktigt betalda avgifter. Den frågan faller utanför det område inom vilket beslutanderätten är förbehållen PRN. Således var allmän domstol behörig (NJA 1990 s. 602). Rune Lavin känner sig inte övertygad av denna slutsats. Enligt honom är det avgörande om abonnenten kan utverka någon exekutionstitel eller inte. Han konstaterar att domstolarna i målet (åtminstone tingsrätten och Högsta domstolen) har lagt vikt vid att PRN:s avgöranden inte är exigibla. Lavin anser att det hade räckt med ett konstaterande från HD att abonnenten aldrig haft någon möjlighet att på administrativ väg framkalla ett verkställbart beslut för att allmän domstol skulle anses behörig att pröva hans återbetalningskrav (Lavin, s. 489).
Frågan som står kvar obesvarad handlar om domstolarnas behörighet att pröva elavgifternas skälighet. Den frågan skall enligt ellagen prövas av PRN. Äger också allmän domstol pröva den? Lavin anser att en allmän domstol ”med all sannolikhet” skulle anses sakna kompetens att pröva den frågan ”i den mån detta förutsatte fullgörande av sådan prövning som tillkommer nämnden enligt ellagen” (Lavin s. 489).
Vad gäller gränsen mellan allmän domstols behörighet och PRN:s kan man dra följande slutsats: En inskränkt prövning i enlighet med ellagens bestämmelser ger PRN företräde och utesluter allmän domstol. Men en vid prövning i enlighet med vanliga avtalsrättsliga regler och principer ger allmän domstol företräde. Gränsen är subtil.
16 Tanken att allmän domstols kompetens är beroende av om motsvarande förvaltningsbeslut är exigibelt eller inte fick sitt genombrott genom fallet NJA 1988 s. 552 (Lavin, Kompetensfördelningen i mål om elavgifter, Juridisk Tidskrift vid Stockholms universitet, årgång 2 nr 3 1990/91, s 487 f.).
764 Ulf Stridbeck SvJT 1993 Vad gäller frågan om PRN har behörighet att föreskriva återbetalning är saken mer oklar. Lavin hyser viss tvekan om huruvida bemyndigandet i ellagen tillerkänner PRN rätt att ålägga ena parten återbetalningsskyldighet. Reglerna ger närmast intrycket att PRN:s uppgifter inskränker sig till att göra uttalanden om skäligheten av pris och övriga villkor (Lavin s. 488). PRN uppfattar sin befogenhet i vidare bemärkelse och uttalar sig även i återbetalningsfrågan. Ett sådant uttalande kan endast baseras på en skälighetsbedömning ur prisregleringssynpunkt. Allmän domstol kan, å andra sidan, pröva en återbetalningstvist från en rad olika synpunkter utifrån parternas grunder respektive invändningar.
PRN går utanför ”lagens bokstav” då nämnden föreskriver återbetalning. Å andra sidan saknar dessa uttalanden om återbetalning rättslig kraft. En bedömning av detta är att det är ett olämpligt förfarande. En annan bedömning — i ett legalstrategiskt ljus — är att förfarandet kan innebära abonnentvänliga positionsförflyttningar. Men det kan också innebära motsatsen. Oberoende av de legalstrategiska möjligheterna bör det inte accepteras att ett rättsligt organ går utanför sin kompetens. En uppstramning av PRN:s verksamhet bör leda till att förfarandet att ålägga ena parten återbetalningsskyldighet ges rättsligt stöd.
Få tvister — många rättsliga fora
Det förhållandet att det förekommer få rättsliga tvister med anledning av elabonnemangbehöver inte betyda att rättsförhållandet mellan eldistributörer och elabonnenter är problemfritt och att det inte finns grund för studier av området. Snarare tvärtom. Icke-bruk av kontrollordningar kan nämligen vara såväl ett maktproblem som ett stort rättssäkerhetsproblem. Icke-bruk av kontrollordningar innebär för hushållsabonnenterna att de rättsliga möjligheterna till intervention i partsförhållandet inte utnyttjas och att eldistributörernas makt står orörd. Ett underutnyttjande av kontrollordningarna innebär att deras kompetens inte kommer hushållsabonnenterna till godo. Då rättsförhållandet, som det är etablerat genom branschavtalet AB-L-86, till vissa delar kan anses vara oskäligt,17 innebär ett underutnyttjande av kontrollordningarna ett rättssäkerhetsproblem, genom att oskäliga moment i avtalet inte blir rättsligt prövade.
Det är inte bara PRN som löser tvister mellan elabonnenter och deras distributörer. Såväl allmän domstol och förvaltningsdomstol som Allmänna reklamationsnämnden, Konsumentverket och Marknadsdomstolen är rättsliga fora för olika elabonnentkonflik-
17 Se kapitel 7 i Stridbeck, Från kontrakt till social rättighet.
Vem behöver prisregleringsnämnden? 765
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 765 ter. Då samma typ av tvist kan lösas i två eller flera fora uppstår en processuell ”konkurrens”. I och med att de olika rättsinstanserna använder sig av delvis olika rättskällor och olika rättsprinciper så kan man här tala om processuell polycentri.18 Här handlar det inte om avgränsade rättsliga system utan om sammanblandning där ett sakområde splittras upp av pluralismen på den rättsliga nivån. Jens Vikner talar här om dubbel-kompetens.19
Et retsområde kan altså henhøre under flere forskellige myndighetssystemer, hvorfor systemene er flettet ind i hinanden på en ikke særlig gennemskuelig måde. Kompetencereglene overlapper altså hinanden; der kan forekomme dobbelt-kompetance. (Vikner, s. 168 f.)
Såväl från medborgarnas synpunkt som från eldistributörernas synpunkt torde det vara önskvärt att försöka åstadkomma någon form av enhetligt överprövningssystem. KV skriver att ”(b)ehovet att lagreglera parternas inbördes rättigheter och skyldigheter gör sig lika starkt gällande vid leverans av elström som inom det köprättsliga området” (KV Dnr 88/K3780). Vid tvister om parternas rättigheter och skyldigheter finns ett motsvarande behov av att förenkla konfliktlösningen.
Frågan om hur ett lämpligt överprövningssystem skall se ut har delvis berörts i utredningen Den kommunala självkostnadsprincipens gränser (SOU 1990:107). I ett avsnitt redovisas några allmänna synpunkter på frågan om lämplig överprövningsinstans.
Med tanke på frågornas komplexitet och lämplighetskaraktär förefaller varken förvaltningsdomstolar eller allmänna domstolar vara lämpliga överprövningsorgan. Inte heller bör prövningen ankomma på något statligt verk. Från kommunal synpunkt skulle detta innebära att en statlig tjänsteman skulle kunna överpröva kommunala taxebeslut som tillkommit i demokratisk ordning i fullmäktige. Detta strider mot grundtankarna i den kommunala självstyrelsen. (SOU 1990:107 s. 83)
Utredningen föreslår en ”statlig avgiftsnämnd med blandad sammansättning” (s. 83). En självklarhet i sammanhanget torde vara att det infördes möjligheter till överprövning, och detta oavsett om det är staten, en kommun eller en privat huvudman som säljer/distribuerar elektriciteten.
Pågående reformarbete
Förslag om genomgripande ändringar i prisregleringsinstitutet har lagts fram av ellagstiftningsutredningen i betänkandet Lagstift-
18 Se kapitel 10 i Stridbeck a. a. De processuella frågorna är utvecklade i Stridbeck, Polycentri i verkligheten. Exemplet eldistribution. Paper till seminar om rettens polycentri vid Det Retsvidenskabelige Institut B, 7 december 1992 . 19 Vikner, Den polycentriske ret i Årsberetning fra Retsvidenskabeligt Institut B, 1989, København.
766 Ulf Stridbeck SvJT 1993 ningen om elektriska anläggningar (SOU 1966:39)och av eldistributionsutredningen i betänkandet Eldistributionens rationalisering (SOU 1968:39). I intet fall har förslagen lett till någon lagstiftning.
PRN har i remissvar till Miljö- och energidepartementet angående Översyn av ellagstiftningen — en probleminventering, 1988-12-12, angett några frågor om prisreglering som kan behöva övervägas (SEV, Dnr 341-668/88). För det första påpekar PRN att ellagen inte ger några andra anvisningar än att prissättningen skall vara skälig. Ett problem är att även motivuttalandena är tunna. Principerna för prövningen har utformats i praxis. För annan ledningsbunden energi (fjärrvärme och naturgas) anges både i lagen och i motiven de grunder efter vilka taxorna skall utformas. PRN pekar på att likartade bestämmelser bör gälla all ledningsbunden energi och att prövningsförfarandet bör vara ensartat.
Vidare påpekas att avtal som strider mot beslut om prisreglering enligt ellagen är utan verkan. Däremot saknas föreskrift om att beslut får läggas till grund för verkställighet (jfr 3 kap 1 § första stycket 7 utsökningsbalken). Detta är en brist i de fall avgift erlagts och återbetalning skall ske. PRN har hittills haft en mycket restriktiv praxis när det gällt att ge beslut tillbakaverkande kraft (SEV, Dnr 341-668/88).
Konsumentverket anser att PRN:s beslut i principiella frågor bör kunna få rättsverkan i förhållande även till andra abonnenter än den som begärt prövning. Vidare bör möjligheten att föra talan mot beslut om prisreglering övervägas (KV, Dnr 88/K 3780).
Statens energiverk finner skäl för att ändringar övervägs i syfte att prövningen underlättas och moderniseras för att bli ett meningsfullt instrument på en förändrad elmarknad. Därvid bör också övervägas om det inte bör ges möjlighet att pröva prissättning m. m. oavsett om någon kund klagat på eldistributörens prissättning eller leveransvillkor (SEV, Dnr 06-31/89).
Av direktiven till den nu arbetande ellagstiftningsutredningen (Dir. 1992:39) finns inget direkt formulerat om översyn av PRN:s verksamhet. Eftersom elbranschen genomgår genomgripande förändringar vad gäller öppnare marknad så torde det naturligt falla innanför utredningens arbete att också beakta PRN:s fortsatta verksamhet.
Av utredningen Specialdomstolarna i framtiden (Ds 1993:34) framgår att domstolsväsendet i framtiden bör vara mer sammanhållet än idag. Det gäller också nämnder som prövar tvister av olika slag. På senare år har det svenska systemet med domstolsliknande
Vem behöver prisregleringsnämnden? 767
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 767 nämnder ifrågasatts, bl. a. mot bakgrund av Europakonventionens krav (s. 12). Flera sådana nämnder har därför avskaffats.20
Prisregleringslagstiftning är en intervention i avtalsparternas ”frihets-sfär”. Lagstiftaren har här intervenerat för att skydda den svagare avtalsparten, abonnenten, för att därigenom begränsa risken för ekonomiska missförhållanden. Interventionen är svag så till vida att lagstiftaren inte närmare angivit vad som skall förstås med uttrycket ”skälig prissättning”. Varken vid ellagens tillkomst eller i samband med ändringar av lagen har närmare redogjorts för vilka allmänna principer som bör läggas till grund för prissättningen av elström.
Interventionen motverkas också av att PRN är en korporativistisk domstol, som är sammansatt med personer som representerar de inblandade intressena.21 Statens domsmakt har alltså delvis överlåtits till parterna själva. Förfarandet att genom processuella regler delegera ”rättsbildningen” till parterna själva beskrivs i modern rättsteori som reflexiv rätt.22 Med reflexiv rätt menas att rättens syfte är att organisera strukturer inom vilka individuella problem och konflikter kan få sin lösning. Faran med denna konstruktion är att konfliktens lösning lokaliseras till den miljö där den uppstår, och att makt- och resursställningen hos konfliktens parter blir utslagsgivande för lösningen av det konkreta problemet. Dessutom finns risk för dellösningar som inte tar hänsyn till helheten. Sektorsinsikt och sektorsansvar kan vara bra på kort sikt för sektorn ifråga. På lång sikt och i förhållande till större helheter, där motstridande intressen finns, kan det vara mindre bra.
PRN är en domstolsliknande nämnd. Argumenten för sådana specialdomstolar är i huvudsak tre, nämligen önskemålet att upprätthålla ett specialkunnande inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att rättskipningen omfattas av parternas förtroende om intresseledamöter deltar i dömandet.
Varje rättsområde kan sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. Behovet av särskild kunskap är därför ett argument för PRN:s verksamhet. De positiva sidorna vid PRN:s verksamhet kan därför sägas vara att nämnden har en unik kompetens vad gäller dessa speciella frågor. Genom en viss kontinuitet bland ledamöterna så finns dessutom en grund för en stabilitet i konfliktlösningen. Just det förhållandet att man förliker eller avgör
20 Utskrivningsnämnderna och Psykiatriska nämnden avskaffades den 1 januari 1992. Domstolsutredningen föreslår att övervakningsnämnderna avskaffas. 21 Detta gäller också Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen. 22 Se Born m. fl. Reflexiv ret, Nyt fra samfundsvitenskaberne, København 1988.
768 Ulf Stridbeck SvJT 1993 så få ärenden per år kan tala för behovet av en enhetlig bedömning. Risken för en mer varierande bedömning är stor, om de frågor som ligger inom PRN:s kompetens slumpmässigt skulle fördelas på landets tingsrätter.
Styrkan hos TK är delvis densamma. Faran med TK:s verksamhet är att tekniska frågor kommer i förgrunden framför rättsliga skälighetsbedömningar. Mycket talar därför för att de negativa sidorna vid TK:s verksamhet överväger och att TK:s nuvarande verksamhet bör upphöra.
Vid en överflyttning av ärendena till de allmänna domstolarna bör två aspekter beaktas. För det första kostnadsaspekten. Konfliktlösningen hos PRN är gratis. Vid allmän domstol föreligger risken att vid en förlust få betala såväl egna som motpartens ombudskostnader. För det andra är, som regel, verksamheten vid allmän domstol mer formellt tungrodd. Detta har i och för sig två sidor, dels att rättssäkerheten tillvaratas på ett betryggande sätt, dels att formaliteten kan upplevas som en barriär, vilket innebär att abonnenter tvekar att göra en domstolssak av tvisten med eldistributören.
Avsaknaden av särskild kunskap i de allmänna domstolarna kan lösas genom att vid invecklade mål med teknisk anknytning förstärka domstolen med ledamöter som har särskilda fackkunskaper. Kravet på sakkunskap förutsätter därmed inte fristående specialdomstolar. Dessutom finns möjligheten att utnyttja sakkunnigbevisning enligt bestämmelserna i 40 kap. rättegångsbalken.
I utredningen Specialdomstolarna i framtiden fastslås att rent principiellt är sakkunnigbevisning att föredra framför särskilda ledamöter eftersom det ger parterna bättre insyn i och möjlighet att påverka underlaget för rättens avgörande (jfr prop. 1989/90:71 s. 34 ff. och prop. 1990/91:58). En möjlighet är att att i måltyper som är vanligt förekommande formalisera sakkunniginstitutet så att en viss grupp personer utses att vara sakkunniga (jfr 29 § förvaltningsprocesslagen). Av vad som framgått tidigare är antalet ärenden till PRN inte så stort att en formalisering av sakkunniginstitutet är aktuell. Därmed står valet mellan särskilda ledamöter och sakkunnigbevisning. Öppenhetsargumenten talar för att den senare lösningen är att föredra.
Handläggningstiden för tvister inför PRN är i regel minst ett år. De inledande förhandlingarna och kompletteringarna av materialet tar 3–4 månader. Därefter får Tariffkommissionen 5–6 månader på sig för teknisk komplettering, medling och eventuellt yttrande till PRN. Därefter behandlas ärendet av PRN, som sammanträder 3–4 gånger per år. Snabbheten i förfarandet är inget tungt argument för PRN:s verksamhet.
Vem behöver prisregleringsnämnden? 769
SvJT 1993 Vem behöver prisregleringsnämnden? 769 Förtroendeargumentet bygger på intresseledamöters medverkan i processen. PRN:s sammansättning av en ordförande och partsrepresentanter är vad gäller abonnentsidan enbart indirekt företrädande representation. Abonnentintressena företräds inte av någon intresseorganisation utan kommer från riksdagen. Det stora problemet här är dock TK:s roll. Som nämnts tidigare är det principiellt olämpligt att ett partsorgan fungerar som medlare och utredare åt den konfliktlösande instansen. Dessutom kan jag här anknyta till Lindbeckkommissionens förslag nr 109, att partssammansatta organ inte bör ha rättstillämpande uppgifter (SOU 1993:16 s. 177).
Utifrån de generella argumenten för specialdomstolar talar inget för PRN. Ännu ett kritiskt argument mot PRN:s verksamhet är att den rättsbildning som sker inom PRN går sin egen väg utifrån sina egna principer. Mats Börjesson har framfört en generell kritik mot specialdomstolar (Rättskipningens organisation i SvJT 1985 s. 521–537).
Bristen på koppling mellan nämndverksamheten och domstolarnas dömande verksamhet leder emellertid till att det uppstår en rättsbildning på konsumenträttens och försäkringsrättens område som inte alltid fått någon förankring i domstol. (Min kursivering). (Börjesson s. 523).
Jag har inte låtit mig övertygas av att argumenten om behov av specialkunnande, snabbhet, förtroende eller kontinuitet väger tyngre än argumenten för ökad rättssäkerhet i PRN:s verksamhet.23 Frågan om vem som behöver PRN besvarar jag således: Ingen.
Hur det skall gå med PRN:s fortsatta verksamhet beror bl. a. på den lösning som sittande ellagsutredning kommer fram till. Enligt direktiven skall det utarbetas förslag till ny lagstiftning på elområdet. Med den utveckling vi ser framför oss med konkurrens på elnätet är det inte omöjligt att vi får ett allt större antal stora och till och med utländska eldistributörer. Dessutom föreslår ellagsutredningen att det inte skall krävas någon auktorisering av dem som vill handla med el.24 Om ett företag önskar distribuera el, räcker det med att det registrerar sig hos Svenska Kraftnät.25 I det sammanhanget kan behovet att skydda de mindre abonnenterna öka. Som en konsekvens av de uppgifter jag hänvisat till tidigare, att den högsta klagomålsfrekvensen berör de enskilda kraftbolagen, talar inget för att klagomålen skulle minska med den utveckling vi ser
23 I min avhandling framförde jag en mer positiv hållning till verksamheten än vad jag gör i denna artikel (se s. 302 i Stridbeck, Från kontrakt till social rättighet). Min tveksamma inställning till behovet av PRN har här fördjupats till en klarare kritik. 24 SOU 1993:68. 25 Svenska Kraftnät är det företag som administrerar transisteringen av elektricitet mellan producenter och distributörer.
770 Ulf Stridbeck SvJT 1993 idag. Tvärtom. Det är i det sammanhanget naturligt att ellagsutredningen tar upp inte bara frågan om PRN:s fortsatta kompetens och verksamhet utan också frågan om hur och var elabonnenter skall få sina rättsliga mellanhavanden med eldistributörer/säljare lösta i framtiden.
De slutsatser som dras i Specialdomstolarna i framtiden talar för att nämnder med domstolsliknande verksamhet som t. ex. PRN inte har framtiden för sig.
Ur ett rättssäkerhetsperspektiv framstår följande moment som speciellt viktiga för att abonnenterna skall kunna få en ordentlig belysning av sina rättstvister med eldistributörerna. — För det första bör möjlighet till överprövning finnas generellt, oavsett vem som är eldistributör. — För det andra bör beslut i tvister om eldistribution vara exigibla. — För det tredje bör möjligheten att väcka talan vara längre än sex månader. — För det fjärde bör möjligheterna att föra grupptalan prövas.26
26 Från 1 juli 1991 har konsumenterna, på prov, fått möjlighet att föra grupptalan hos Allmänna reklamationsnämnden (SFS 1991:194). Försöksordningen ger KO eller en sammanslutning av konsumenter eller löntagare möjlighet att anmäla tvist till prövning (3 §). En sådan ordning borde prövas för gruppen elabonnenter som ofta drabbas kollektivt av eldistributörs agerande. Om begreppet grupptalan (class action) ur svenskt perspektiv se Lindblom, Grupptalan, Stockholm 1989.
SvJT 1993 s. 754