Source: https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/view/sprawa.xhtml?pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2028/07
Timestamp: 2020-07-09 14:18:27+00:00
Document Index: 52403649

Matched Legal Cases: ['K 28/07\n', 'K 28/07\n', 'K 28/07\n', 'K 28/07\n', 'K 28/07\n', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 39', 'art. 5', 'Art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 134', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 32', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 3', 'art. 136', 'art. 136', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 39', 'SK 15/00 ', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'SK 15/00 ', 'art. 3', 'art. 39', 'art. 3']

Sprawa K 28/07
Metryka K 28/07
Postanowienie - umorzenie z dnia 30 marca 2009
Sygnatura K 28/07
Data wpływu do TK 29 maj 2007
Ustawa z dnia 22. 07. 2006r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń
OTK ZU 3A/2009, poz. 42
Postanowienie z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt K 28/07
42/3A/2009
Sygn. akt K 28/07
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym, w dniu 30 marca 2009 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076, ze zm.) w zakresie, w jakim dotyczy świadczeniodawców, którzy zawarli umowy na część I półrocza 2006 r. bądź po zakończeniu I półrocza 2006 r., z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji,
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu.
1. Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076, ze zm.; dalej: ustawa o przekazaniu) określa zasady przekazania środków finansowych:
– zakładom opieki zdrowotnej wykonującym zadania określone w ich statucie będącym świadczeniodawcami – z przeznaczeniem na wzrost wynagrodzeń;
– grupowym praktykom lekarskim, grupowym praktykom pielęgniarek lub położnych, osobom wykonującym zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, będącym świadczeniodawcami, oraz świadczeniodawcom, o których mowa w art. 5 pkt 41 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach).
Art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu wskazuje zasady obliczania kwoty zobowiązań Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) wobec świadczeniodawców z tytułu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w IV kwartale 2006 r. i w 2007 r. W stosunku do podwojonej kwoty tych zobowiązań w umowach zawartych na 2006 r. za okres I półrocza 2006 r. według stanu na 30 czerwca 2006 r., kwota ta:
– w umowach zawartych na 2006 r. – od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r., wzrasta, z mocy prawa, o równowartość 7,5% kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekazaniu),
– w umowach zawartych na 2007 r. – wzrasta, z mocy prawa, o równowartość 30% kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekazaniu).
2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) wnioskiem z 28 maja 2007 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu w zakresie, w jakim dotyczy świadczeniodawców, którzy zawarli umowy na część I półrocza 2006 r. bądź po zakończeniu I półrocza 2006 r., z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji.
Przesłanką inicjatywy Rzecznika były otrzymywane przez niego skargi, w których pojawiał się zarzut dyskryminacji niektórych świadczeniodawców przez art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu. Podnoszono w nich m.in., że ustawodawca uzależnił wysokość przekazywanych kwot od kwoty zobowiązań w umowach za okres I półrocza 2006 r. według stanu na 30 czerwca 2006 r. Nie przewidział natomiast odrębnej zasady ustalania tych kwot dla tych świadczeniodawców, którzy zawarli z NFZ umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej za część I półrocza 2006 r. W rezultacie tego typu świadczeniodawcy otrzymali środki wielokrotnie niższe niż podmioty, które świadczyły (w stosunku miesięcznym) usługi o takiej samej wartości przez całe I półrocze 2006 r. Świadczeniodawcy, którzy rozpoczęli świadczenie usług w dopiero w II półroczu 2006 r., w ogóle nie mieli zaś prawa do uzyskania środków na podstawie zaskarżonej ustawy.
W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich powyższy mechanizm prowadził do dyskryminacji tych świadczeniodawców, którzy zawarli z NFZ umowy o świadczenie usług medycznych na część I półrocza 2006 r. lub uczynili to dopiero po upływie tego okresu, w porównaniu z tymi świadczeniodawcami, którzy mieli kontrakty z NFZ na całe I półrocze 2006 r. Jest on niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji), zwłaszcza że art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje NFZ do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zachowania uczciwej konkurencji.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 30 października 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 zaskarżonej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy świadczeniodawców, którzy zawarli umowy na część I półrocza 2006 r., oraz pomija świadczeniodawców, którzy zawarli umowy po zakończeniu I półrocza 2006 r., jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji.
W opinii Marszałka Sejmu, cechą relewantną, łączącą wszystkich adresatów regulacji zakwestionowanej przez Rzecznika, jest posiadanie umowy o świadczenie usług zdrowotnych z NFZ. Sama data zawarcia tej umowy nie powinna mieć wpływu na prawo do otrzymania środków na wzrost wynagrodzeń personelu medycznego, zatrudnionego u danego świadczeniodawcy.
Zróżnicowanie, wprowadzone przez art. 3 ust. 1 zaskarżonej ustawy, według Marszałka Sejmu „nie ma ani znamion proporcjonalności, ani również nie służy realizacji celu ustawy”, jakim było zagwarantowanie wzrostu wynagrodzeń podmiotom wskazanym w ustawie. Przepis ten „dokonuje bezzasadnego podziału świadczeniodawców na tych, którzy są w stanie zwiększyć wynagrodzenia swoich pracowników, zgodnie z ustawową dyspozycją, oraz tych, którzy z uwagi na późniejszą datę zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, znajdą się w sytuacji mniej korzystnej”.
4. Prokurator Generalny w piśmie z 16 stycznia 2009 r. przedstawił stanowisko, że art. 3 ust. 1 zaskarżonej ustawy w zakresie, w jakim dotyczy świadczeniodawców, którzy zawarli umowy na część I półrocza 2006 r., oraz pomija świadczeniodawców, którzy zawarli umowy po zakończeniu I półrocza 2006 r., jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji.
Po dokonaniu obszernej analizy przebiegu procesu legislacyjnego, Prokurator Generalny stwierdził, że ustawa będąca przedmiotem wniosku Rzecznika pierwotnie miała mieć charakter „epizodyczny”, bo ograniczony wyłącznie do 2006 r. i 2007 r. Po jej znowelizowaniu przez ustawę z dnia 5 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń oraz o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 181, poz. 1290) „rozszerzono jej czasowy zakres obowiązywania przez bezterminowe określenie zasad przekazywania środków finansowych zakładom opieki zdrowotnej i innym świadczeniodawcom”.
W opinii Prokuratora Generalnego, należy zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że zawarte w zaskarżonym przepisie odstępstwo od zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ma charakter „uchybienia zasadom konstytucyjnym, zawartym zarówno w art. 32, jak i art. 2 ustawy zasadniczej”. Jego zdaniem, regulacja ta doprowadza do podziału podmiotów uprawnionych do otrzymania środków na wzrost wynagrodzeń na trzy grupy:
– „wyłącznych beneficjentów ustawy w pełnym zakresie”, którymi są świadczeniodawcy posiadający umowy z NFZ na całe I półrocze 2006 r.;
– „beneficjentów w ograniczonym zakresie”, tj. świadczeniodawców posiadających umowy z NFZ na część I półrocza 2006 r.;
– świadczeniodawców pozbawionych możliwości skorzystania z dodatkowych środków na wzrost wynagrodzeń, tj. takich, którzy zawarli umowy z NFZ po rozpoczęciu II półrocza 2006 r.
Adresaci zaskarżonego przepisu charakteryzują się tą samą istotną cechą wspólną, uzasadniającą uznanie ich za podmioty podobne: mają status świadczeniodawcy w rozumieniu ustawy o świadczeniach, tzn. są stroną umowy z NFZ o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. A jednak na mocy zaskarżonego przepisu są różnie traktowani w zależności od tego, kiedy powstał stosunek zobowiązaniowy między świadczeniodawcą i NFZ.
Zdaniem Prokuratora Generalnego zakwestionowany przepis prowadzi do rozróżnienia jego adresatów o charakterze dyskryminującym. Najbardziej uprzywilejowane są podmioty, które miały kontrakty z NFZ na całe I półrocze 2006 r., a w najgorszej sytuacji znajdują się podmioty, które zawarły umowy o świadczenie usług zdrowotnych dopiero w II półroczu 2006 r. Tego typu dyferencjacja nie służy celowi regulacji, jakim według niego było „stworzenie gwarancji wzrostu wynagrodzeń pracowników ochrony zdrowia […] oraz osób udzielających świadczeń na podstawie umowy innej niż umowa o pracę”.
Prokurator Generalny wskazuje ponadto, że zaskarżony przepis wszedł w życie 6 września 2006 r., a więc już po upływie okresu różnicującego jej adresatów (I półrocze 2006 r.). Był on więc swoistą pułapką dla części jej adresatów, którzy nie mieli już żadnej możliwości zmiany swojego statusu prawnego, wynikającego z daty zawarcia kontraktu z NFZ. Wobec tego, w jego opinii, „dosyć wyraźnie” narusza on zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sprzeczność art. 3 ust. 1 zaskarżonej ustawy z art. 2 Konstytucji uważa on przy tym za konsekwencję naruszenia art. 32 Konstytucji, tj. „nierelewantnego i dyskryminującego potraktowania podmiotów podobnych”.
1. Przedmiot kontroli i istota zarzutów.
1.1. Przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest sposób określania kwot, wypłacanych na podstawie ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076, ze zm.; dalej: ustawa o przekazaniu) od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.:
– zakładom opieki zdrowotnej wykonującym zadania określone w ich statucie będącym świadczeniodawcami;
Kwoty te, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu, są dla każdego świadczeniodawcy obliczane na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej między tym świadczeniodawcą i Narodowym Funduszem Zdrowia (dalej: NFZ) za okres I półrocza 2006 r. według stanu na 30 czerwca 2006 r. Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do podwojonej kwoty zobowiązań w tym okresie wzrastają one z mocy prawa:
– w umowach zawartych na 2006 r. w okresie od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. – o równowartość 7,5% kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekazaniu),
– w umowach zawartych na 2007 r. w całym tym roku – o równowartość 30% kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekazaniu).
1.2. Zaskarżony przepis był rezultatem prac prowadzonych w parlamencie w czerwcu i lipcu 2006 r. nad dwoma projektami ustawy o przekazaniu – rządowym (druk sejmowy nr 671/V kadencja) oraz poselskim (druk sejmowy nr 673/V kadencja). Projekty te różniły się metodologią obliczania przewidywanych środków na podwyżki, a za jej podstawę uznawały dane historyczne na temat wynagrodzeń (projekt rządowy) lub kosztów udziału pracy w kosztach danego świadczenia (projekt poselski) w 2005 r.
Podczas I czytania tych projektów doszło do połączenia przewidzianych w nim rozwiązań. Pierwotnie ustalono, że punktem odniesienia dla wzrostu wynagrodzeń miały być zobowiązania NFZ wobec świadczeniodawców w umowach zawartych na 2005 r. (por. sprawozdanie podkomisji z 30 czerwca 2006 r., s. 2 oraz sprawozdanie sejmowej Komisji Zdrowia, druk sejmowy nr 753/V kadencja, s. 2). Podczas prac nad projektem pojawiły się jednak głosy o potrzebie objęcia podwyżkami podmiotów, które nie miały w tym roku umów z NFZ. Według informacji Prezesa NFZ, przedstawionej na posiedzeniu sejmowej Komisji Zdrowia, wartość kontraktów z tego typu świadczeniodawcami w 2006 r. wynosiła 222 mln 748 tys. zł (por. Biuletyn z 46 posiedzenia sejmowej Komisji Zdrowia 12 lipca 2007 r., nr 880/V kadencja). Eksperci wskazywali, że z legislacyjnego punktu widzenia konieczne jest wskazanie roku odniesienia, a nie ma znaczenia, czy to będzie rok 2004, 2005 czy 2006 (por. uwagi legislatora sejmowego R. Radosławskiego, Biuletyn z 46 posiedzenia Komisji Zdrowia…). Wobec tego, z inicjatywy Klubu Poselskiego SLD w III czytaniu ustawy o przekazaniu zdecydowano się na zmianę roku odniesienia z 2005 r. na 2006 r. (por. druk senacki nr 189/VI kadencja, s. 3).
Nie ulega wątpliwości, że parlamentarzyści byli świadomi połowiczności dokonanej zmiany, która rozwiązała jedynie problem świadczeniodawców nieposiadających umów w 2005 r. Zarówno Prezes NFZ, jak i przedstawiciel Ministerstwa Zdrowia wskazywali, że wprawdzie pozwala ono na precyzyjne wyliczenie potrzebnych kwot, ale równocześnie zamyka dostęp do środków na wzrost wynagrodzeń podmiotom rozpoczynającym realizację kontraktów w 2007 r. (por. Biuletyn z 46 posiedzenia Komisji Zdrowia…).
W toku prac parlamentarnych podjęto dwie próby zniwelowania tej selektywności proponowanego rozwiązania. Po pierwsze, Ministerstwo Zdrowia zaproponowało dodanie do ustawy art. 9 ust. 2 w brzmieniu: „Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do umów zawartych po dniu wejścia w życie ustawy w części realizowanej w 2006 r. lub w 2007 r., jeżeli świadczeniodawca nie miał umowy zawartej w danym rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej w 2005 r.” (Biuletyn z 44 posiedzenia Komisji Zdrowia 11 lipca 2006 r. nr 847/V kadencja). Po drugie, posłanka J. Szczypińska postulowała uzupełnienie ustawy o art. 3 ust. 3 w brzmieniu: „W przypadku gdy świadczeniodawca nie posiada umowy zawartej na 2005 r., kwota, o której mowa w art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach, w umowach zawartych na rok 2006 lub 2007 wzrasta w sposób określony w ust. 1 w stosunku do średniej kwoty zobowiązania, o której mowa w art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach, w umowach zawartych na rok 2005 z takimi samymi świadczeniodawcami przez właściwy oddział wojewódzki funduszu w danym rodzaju i w porównywalnej liczbie świadczeń opieki zdrowotnej” (Sprawozdanie Stenograficzne z 21 posiedzenia Sejmu 12 lipca 2006 r., s. 26). Obydwie te poprawki zostały jednak wycofane przez wnioskodawców.
Przyjęcie roku 2006 za punkt odniesienia dla podwyżek zostało zaaprobowane przez Senat, z tym że na wniosek Ministra Zdrowia doprecyzowano, że punktem odniesienia powinny być nie zobowiązania NFZ w umowach zawartych na cały 2006 r., ale „podwojona kwota zobowiązania […] w umowach zawartych na rok 2006 za okres I półrocza 2006 r. według stanu na 30 czerwca 2006 r.” (por. druk senacki nr 189Z/VI kadencja). Data ta została wybrana jako zapewniająca „w miarę stabilny stan” zobowiązań NFZ wobec świadczeniodawców (wyjaśnienie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia, Sprawozdanie Stenograficzne z 15 posiedzenia Senatu 19 lipca 2006 r., s. 18) i umożliwiająca „właściwe wyliczenie kwoty należnej dla danego zakładu opieki zdrowotnej, jeśli miał on umowę podpisaną na pół roku” (senator J. Felińska, Biuletyn z 49 posiedzenia sejmowej Komisji Zdrowia 21 lipca 2006 r., nr 962/V kadencja).
Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm 22 lipca 2006 r. i zaakceptowana przez Prezydenta, który podpisał ustawę o przekazaniu 10 sierpnia 2006 r. Zaskarżony przepis wszedł w życie 6 września 2007 r.
1.3. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca zaskarżonemu rozwiązaniu niezgodność z zasadą równości, przejawiającą się w uzależnieniu dostępu do środków na wynagrodzenia od daty zawarcia umowy z NFZ (a konkretnie od tego, czy dany świadczeniodawca miał taką umowę w I półroczu 2006 r. oraz czy umowa ta obejmowała całe I półrocze 2006 r.).
Wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu dokonana przez wnioskodawcę, wydaje się trafna. Koresponduje ona z przebiegiem procesu legislacyjnego, podczas którego wyraźnie stwierdzono, że „podwyżki obejmują świadczeniodawców, którzy mają podpisane umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Nie obejmują świadczeniodawców, którzy nie mają takich umów, ponieważ są to środki Funduszu” (posłanka M. Stryjska, Biuletyn z 43 posiedzenia sejmowej Komisji Zdrowia 23 czerwca 2006 r. nr 815/V kadencja). Wydaje się ona także odzwierciedlać praktykę działania Narodowego Funduszu Zdrowia, o czym świadczą chociażby informacje Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia, udzielane w odpowiedzi na interpelacje poselskie. Wyjaśnił on m.in., że w wypadku połączenia kilku zakładów opieki zdrowotnej, zakład przejmujący „wstępuje również w prawa i obowiązki związane z realizacją ustawy o przekazaniu” (odpowiedzi na interpelacje nr 1591, 1711, 1821, 2356/VI kadencja). Stwierdził również, że „[…] podstawę do wyliczenia kwoty należnej wobec świadczeniodawców realizujących umowy w okresie od 1 października 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. stanowi kwota zobowiązania z umowy obowiązującej danego świadczeniodawcę w okresie I półrocza 2006 r. W odniesieniu do świadczeniodawców, którzy rozpoczęli udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po 30 czerwca 2006 r. (tzn. zawarli nową umowę i wcześniej nie byli świadczeniodawcami działającymi w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego), przepisy nie wskazują podstaw wyliczenia wzrostu maksymalnej kwoty zobowiązania. W związku z tym należy potraktować to jako świadomą decyzję ustawodawcy i uznać, że tacy świadczeniodawcy nie otrzymują środków z przeznaczeniem na wzrost wynagrodzeń […] Rozwiązania proponowane na rok 2009 i lata następne obejmą tych świadczeniodawców, którzy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2006 r. w roku 2007 uzyskali środki finansowe na wzrost wynagrodzeń, czyli na dzień 30 czerwca 2006 r. mieli zawartą umowę z NFZ” (odpowiedź na interpelację nr 4754/VI kadencja).
1.4. Jak wynika z uzasadnienia wniosku Rzecznika, podstawą jego zastrzeżeń jest zawarte w zaskarżonym przepisie sformułowanie: „w stosunku do podwojonej kwoty zobowiązania […] w umowach zawartych na rok 2006 za okres I półrocza 2006 r. według stanu na dzień 30 czerwca 2006 r.”. Rzecznik nie kwestionuje natomiast innych aspektów zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakresu czasowego (podwyżki w IV kwartale 2006 r. i 2007 r.) czy pozostałych elementów metodologii obliczania podwyżek (uzależnienia ich wysokości od kosztów pracy w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej i wskazanej skali podwyżek, wynoszącej 30% w stosunku rocznym). Te bowiem elementy nie przesądzają o wykluczeniu spośród podmiotów uprawnionych do otrzymania środków na wzrost wynagrodzeń świadczeniodawców nieposiadających umów na I półrocze 2006 r. i ograniczeniu praw świadczeniodawców, którzy mieli kontrakty tylko na część I półrocza 2006 r.
Wobec powyższego, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w istocie Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o wydanie wyroku zakresowego w oparciu o argument nieuzasadnionej dyskryminacji świadczeniodawców – adresatów zaskarżonego przepisu.
2. Zaskarżony przepis jako uregulowanie „skonsumowane”.
2.1. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest uzależnione od spełnienia szeregu wymogów, wynikających z Konstytucji oraz ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest w szczególności zbadanie:
– czy zaskarżony przepis jest przepisem obowiązującym w znaczeniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK oraz (w wypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie),
– czy zachodzą przesłanki poddania go merytorycznej kontroli z uwagi na art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
2.2. Brzmienie zaskarżonego przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było przyznanie środków na podwyżki wynagrodzeń w okresie 1 października 2006 r. – 31 grudnia 2007 r. „Epizodyczny” (ograniczony w czasie) charakter całej ustawy o przekazaniu został podkreślony w uzasadnieniu projektu rządowego, w którym stwierdzono, że ustawa ma charakter „okresowy i jednorazowy” oraz „stanowi zapowiedź reformy całego systemu wynagradzania w publicznej służbie zdrowia”, a „w celu opracowania trwałych i systemowych rozwiązań legislacyjnych w zakresie zasad zatrudniania i wynagradzania w ochronie zdrowia Prezes Rady Ministrów zarządzeniem nr 81 Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 maja 2006 r. (M. P. Nr 35, poz. 387) powołała Międzyresortowy Zespół do Spraw Opracowania Zasad Zatrudniania i Wynagradzania w Ochronie Zdrowia” (s. 6 uzasadnienia, druk sejmowy nr 671/VI kadencja). Środki, należne na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu zostały wypłacone uprawnionym podmiotom przed dniem wydania niniejszego postanowienia, a świadczeniodawcy wypłacili je ich docelowym beneficjentom (pracownikom). Środki niewykorzystane lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, powinny były zostać zwrócone do 30 czerwca 2008 r. (art. 6 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu).
Rozszerzenie zakresu czasowego ustawy o przekazaniu nastąpiło ustawą z dnia 5 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń oraz o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 181, poz. 1290; dalej: nowela), która m.in. określiła zasady przekazywania środków na podwyżki w roku 2008, 2009 oraz w latach następnych. Przepisy, na podstawie których dokonywano tych kalkulacji, nie przewidywały jednak przedłużenia stosowania art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu na okres po 31 grudnia 2007 r. Wskazywały one, że podwyżki w umowach zawieranych na 2008 r. miały odpowiadać co do zasady równowartości środków przekazanych na wzrost tej kwoty w 2007 r. (czyli obliczonych i przekazanych na podstawie zaskarżonego przepisu; art. 10c ust. 1 ustawy o przekazaniu), a w roku 2009 i latach następnych być „nie niższe niż suma kwot zobowiązań […] wynikających z umów zawartych na 2008 r. według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r.” (art. 10f ust. 1 ustawy o przekazaniu). Odwoływały się więc jedynie pośrednio do przeszłych, dokonanych i ograniczonych w czasie rezultatów działania art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu.
Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że ani epizodyczny (czasowy) charakter norm prawnych, ani ich spełnienie (wykonanie) w pewnym okresie w przeszłości, zmiana czy uchylenie (derogacja) nie są automatycznie tożsame z całkowitą utratą przez nie mocy obowiązującej (tak m.in. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38). W sensie konstytucyjnym „przepis traci moc obowiązującą wtedy, gdy nie może mieć już zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości ani przyszłości” (tamże) i nie wywiera żadnych skutków dla obywateli (por. postanowienie z 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 69), zaś obowiązuje tak długo, „dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa” (teza wyrażona po raz pierwszy w wyroku z 31 stycznia 2001 r., sygn. P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5, powtórzona następnie w ponad dwudziestu orzeczeniach TK). W szczególności „za przepis zachowujący moc obowiązującą należy uznawać taki przepis, który wprawdzie został formalnie derogowany, ale nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym ten przepis obowiązywał”, np. w postępowaniach sądowych czy administracyjnych (ten aspekt został szczególnie zaakcentowany w postanowieniu TK z 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266 oraz powołanym wyżej wyroku o sygn. K 40/02).
Mając na względzie powyższe orzecznictwo, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu nie da się wyprowadzić norm prawnych, obowiązujących w chwili orzekania. Choć przepis ten nie został formalnie uchylony, to jednak jego moc prawna „skonsumowała się” przed wydaniem niniejszego postanowienia (określenie „skonsumowanie” norm prawnych w tym znaczeniu zostało po raz pierwszy zastosowane w wyroku z 14 listopada 2000 r., sygn. K. 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259). Wobec tego należy uznać, że utracił on moc obowiązującą.
2.3. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wydanie wyroku merytorycznego w odniesieniu do przepisów nieobowiązujących jest możliwe tylko z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnych praw i wolności. „Przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności”. Związek ten zachodzi wówczas, gdy:
– „po pierwsze, przepis będący przedmiotem oceny zawiera treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych;
– po trzecie, ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek dla przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej” (wyrok TK z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można a priori wykluczyć stosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK w sprawach o abstrakcyjną kontrolę zaskarżonych przepisów, inicjowanych z „ogólnej troski o stan praworządności w państwie lub z ogólnego interesu wnioskodawcy” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 41). Mimo pewnych sporów w doktrynie (por. A. Grabowski, B. Naleziński, Kłopoty z obowiązywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 219-257), świadczy o tym dotychczasowa praktyka orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego. Składają się na nią zarówno postanowienia stwierdzające brak zaistnienia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por. postanowienia z: 8 października 2001 r., sygn. K. 40/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 220; 22 stycznia 2003 r., sygn. K 44/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 8; 21 października 2003 r., sygn. K 10/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 88; 9 marca 2005 r., sygn. K 36/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 30; 16 listopada 2005 r., sygn. K 14/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 125; 6 lutego 2007 r., sygn. K 13/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 13; 25 listopada 2008 r., sygn. K 8/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 170; 19 lutego 2008 r., sygn. K 20/05, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 20; 24 marca 2009 r., sygn. U 6/07), jak i orzeczenia pozytywne, wykorzystujące ten przepis dla wydania wyroku merytorycznego (np. wyroki TK z: 21 września 2004 r., sygn. K 34/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 84; 11 grudnia 2008 r., sygn. K 12/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 176).
W opinii Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie ma jednak możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
Po pierwsze, przepis ten – jako wyjątek od ogólnej zasady orzekania wyłącznie o przepisach obowiązujących (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK) – nie może być interpretowany rozszerzająco (podkreślano to m.in. w powołanych orzeczeniach o sygn. K. 40/00, K 19/02, K 14/05, K 20/05). Wobec tego nie można zastosować „domniemania” konieczności wydania orzeczenia, jak to czyni się niekiedy w wypadku skarg konstytucyjnych (por. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297). Jest to dopuszczalne jedynie w zupełnie wyjątkowych wypadkach, gdy wnioskodawca (na którym spoczywa ciężar dowodu), inicjując kontrolę abstrakcyjną, w sposób wystarczająco przekonujący i szczegółowy udowodni, że wydanie orzeczenia o nieobowiązujących przepisach nie tylko przyczyni się, ale jest niezbędne dla ochrony ściśle określonych konstytucyjnych praw i wolności konkretnych, określonych indywidualnie podmiotów, a celu tego nie można osiągnąć innymi metodami. Tymczasem Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał wprawdzie we wniosku, że impulsem do zainicjowania postępowania były dla niego otrzymywane skargi, nie sprecyzował jednak, ani od jakich podmiotów one pochodziły, ani też czy na tle zaskarżonego przepisu toczą się jakieś postępowania sądowe lub administracyjne. Dla ścisłości trzeba zauważyć, że nie było to obowiązkiem wnioskodawcy, ponieważ kontrola abstrakcyjna może mieć miejsce bez względu na to, czy zakwestionowane przepisy zostały zastosowane i niezależnie od możliwości wskazania podmiotów „poszkodowanych” jego niekonstytucyjnością (Trybunał Konstytucyjny podkreślił to w kontekście art. 39 ust. 3 ustawy o TK m.in. w powołanym postanowieniu o sygn. K 8/06).
Po drugie, problematyczne jest także, czy ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego mogłoby spełnić funkcję restytucyjną, tzn. w sposób skuteczny przywrócić realizację praw naruszonych przez ewentualne zastosowanie zaskarżonego przepisu. Spełnienie tego warunku jest wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako jedna z przesłanek dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK (por. np. powołane orzeczenia o sygn. SK 15/00 i o sygn. SK 5/01). Od momentu wypłaty środków na podstawie zaskarżonego przepisu minął już co najmniej rok, nie wydaje się wobec tego możliwe ich „odzyskanie” i podział według nowych kryteriów. Zważywszy na kondycję finansową NFZ i obserwowany spadek wpływów z tytułu składki zdrowotnej, nie wydaje się również możliwe wygospodarowanie nowych środków na realizację ewentualnego wyroku o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Według Ministerstwa Zdrowia „ewentualne rozszerzenie zakresu ustawy poprzez umożliwienie skorzystania ze środków przekazywanych na jej mocy nieokreślonej liczbie podmiotów uniemożliwiałoby […] określenie skutków finansowych takiej regulacji i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równowagi finansów publicznych” (odpowiedź Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia na interpelację poselską nr 4754/VI kadencja). Dodatkowo, mając na uwadze przekształcenia strukturalne w służbie zdrowia i dużą migrację pracowników medycznych, trudna (a niekiedy nawet niemożliwa) byłaby identyfikacja i ustalenie danych podmiotów poszkodowanych przez zaskarżony przepis, które na mocy ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinny uzyskać zadośćuczynienie za brak środków na wzrost wynagrodzeń w okresie 1 października 2006 r. – 31 grudnia 2008 r.
Kumulacja powyższych dwóch przyczyn powoduje, że Trybunał Konstytucyjny zmuszony jest do umorzenia postępowania w zakresie kontroli art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu.
2.5. Choć wydanie wyroku merytorycznego w niniejszej sprawie nie jest możliwe z powodów formalnych, Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne wskazanie, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich zawiera istotne argumenty świadczące o wadliwości art. 3 ust. 1 ustawy o przekazaniu. Zostały one uznane za trafne w stanowiskach pisemnych zarówno Marszałka Sejmu, jak i Prokuratora Generalnego. Wobec tego nic nie stoi na przeszkodzie, aby ustawodawca dokonał oceny zarówno obowiązujących, jak i już wygasłych przepisów tej ustawy pod kątem równego traktowania jej adresatów i rozważył możliwość ewentualnych zmian tych regulacji.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjnych postanowił jak w sentencji.