Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2017-00434-de-mayo-31-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_e259beecb29c4a29a10ff1e08b8c07e2&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-15 08:35:35
Document Index: 54500510

Matched Legal Cases: ['artículo 137', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 37', 'artículo 5', 'artículo 15', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 238', 'artículo 229', 'artículo 6', 'artículo 37', 'artículo 5', 'artículo 59', 'artículo 16', 'artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 4', 'artículo 39', 'artículo 21', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 20', 'artículo 23', 'artículo 18', 'artículo 4', 'artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 121', 'artículo 189', 'Artículo 230', 'artículo 231', 'artículo 230', 'artículo 231', 'artículo 152', 'artículo 229', 'artículo 59']

﻿ AUTO 2017-00434 DE MAYO 31 DE 2018
AUTO 2017-00434 DE 31 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:REGULACIÓN DE ELEMENTOS DE DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE PARA EL AVALÚO Y ADQUISICIÓN DE PREDIOS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE EN PROCESOS, NO ES COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE. SE DECRETA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN 2684 DE 2015, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE TRANSPORTE. EN TANTO SE IDENTIFICA EN EL ANÁLISIS INICIAL DEL ACTO ACUSADO Y SU COMPARACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 23 Y 37 DE LA LEY 1682 DE 2013, QUE LA ENTIDAD VULNERA LOS ARTÍCULOS 6, 121 Y 122 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, AL REGULAR UNA MATERIA QUE FUE ATRIBUIDA POR EL LEGISLADOR A OTRA ENTIDAD, PUES SE PRECISA CON CLARIDAD QUE LA FUNCIÓN DE ADOPTAR LAS NORMAS, MÉTODOS, PARÁMETROS, CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS QUE DEBEN APLICARSE EN LA ELABORACIÓN DE LOS AVALÚOS COMERCIALES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, CORRESPONDE AL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI-IGAC, EN CONSECUENCIA, EL MINISTERIO AL ATRIBUIRSE LA COMPETENCIA DE REGULAR LOS ELEMENTOS DE DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE QUE DEBEN SER OBJETO DE AVALÚO EN LOS PROCESOS DE ADQUISICIÓN DE PREDIOS PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, EVIDENCIA PRIMA FACIE, UNA CONTRARIEDAD CON LA NORMA SUPERIOR EN QUE SE FUNDAMENTA EN ACTO DEMANDO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE LEGALIDAD, MINISTERIO DE TRANSPORTE, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MEDIDAS CAUTELARES, INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, DAÑO EMERGENTE, LUCRO CESANTE, IMPOSICIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
Auto 2017-00434 de mayo 31 de 2018
Rad.: 11001-03-24-000-2017-00434-00
Actor: Catalina Otero Franco
Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo dos mil dieciocho.
El despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2684 de 6 de agosto de 2015, “Por medio de la cual se indican los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte”, expedida por el Ministerio de Transporte.
La ciudadana Catalina Otero Franco, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presentó demanda ante esta corporación, con el fin de que se declarara la nulidad, previa suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2684 de 6 de agosto de 2015, “Por medio de la cual se indican los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte”, expedida por el Ministerio de Transporte.
La actora solicita la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, por violación de los artículos 6º, 94, 121 y 122 de la Constitución Política; 9º, 10º y 11 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998(1); 61 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997(2); 23 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013(3); resoluciones 898 de 19 de agosto de 2014(4), 1044 de 29 de septiembre de 2014(5) y 316 de 18 de marzo de 2015(6); y el numeral 2º del artículo 1º de la Ley 962 de 8 de julio de 2005(7).
Arguye la demandante que con la expedición del acto acusado el Ministerio de Transporte excedió los límites legales por falta de competencia, en tanto que el Congreso de la República delegó la función de establecer los elementos de los avalúos de inmuebles para proyectos de infraestructura del transporte con sus componentes de daño emergente y lucro cesante en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, entidad que profirió las resoluciones 898 de 19 de agosto de 2014, 1044 de 29 de septiembre de 2014 y 316 de 18 de marzo de 2015 en uso de sus facultades legales.
Asegura que, la entidad demandada pretende usurpar las funciones del IGAC al modificar los términos enunciativos de los conceptos indemnizatorios de daño emergente y lucro cesante en los avalúos de inmuebles para proyectos de infraestructura adscritos al Ministerio de Transporte, olvidando que, en todo caso, el IGAC ha propendido por una normativa que beneficia a los titulares de derechos reales principales de inmuebles, en el sentido que pueden obtener el precio justo sobre tal concepto.
Aduce que, mientras el acto demandado se encuentre vigente, se les está desconociendo a los ciudadanos que se encuentran en procesos de adquisición predial para ese tipo de proyectos, los principios de reparación integral y justa, con un tratamiento desigual frente al resto de proyectos de infraestructura de las demás entidades estatales, pues la reglamentación impuesta es contraria a la requerida por el IGAC, sometiéndolos a plazos perentorios muy reducidos.
Agrega que, no se produjo una delegación de funciones a la entidad demandada, pues la facultad de indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura es del IGAC.
El Ministerio de Transporte solicitó que se deniegue la solicitud de medida cautelar (fls. 12 a 18).
Arguyó que, no incurrió en violación de la Constitución Política ni de la normativa indicada por la actora, en tanto que de ninguna manera modificó o excedió su facultad como autoridad reguladora, pues no fijó nuevas reglas o distintas a las establecidas por el legislador. Asimismo, que la resolución acusada se expidió dentro de su competencia legal como máximo órgano rector de la industria del transporte y del tránsito del país, por lo que goza de competencia para regular los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 modificada por la Ley 1742, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte.
Adicionalmente, sostuvo que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, 1º de la Ley 1228 de 16 de julio de 2008 y 2º del Decreto 087 de 17 de enero de 2011, ese Ministerio tiene como objetivo la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura y dentro de sus funciones está la facultad de indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en este tipo de proyectos.
Por último, transcribió lo dispuesto en la circular externa 1000/8002015CI214 de 2015 del IGAC de la siguiente manera:
“(…) que para aplicar las resoluciones 898 del 2014, 1044 del 2014 y 316 del 2015, expedidas por esta Dirección General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, cuando se trata de peticiones de avalúos para dar cumplimiento al artículo 6º de la Ley 1742 del 26 de diciembre del 2014, modificado del artículo 37 de la Ley 1682 del 2013, el solicitante indicará los daños que deben ser objeto de avalúo, pues ello es parte de la información y documentación que ha de aportar en atención al artículo 5º de la Resolución IGAC 898 del 2014, con las modificaciones introducidas por los artículos 2º y 3º de la Resolución IGAC 1044 del 2014.
Vale destacar, que la enunciación de conceptos susceptibles de avalúos por daño emergente y/o lucro cesante, relacionados en la Resolución IGAC 898 de 2014, modificada por la Resolución IGAC 1044 de 2014, no son taxativos ni excluyentes. Además, los adquirientes pueden hacer reconocimientos y pagos, de conformidad con sus particulares planes de compensación regidos por normas especiales, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 15 de la Resolución IAGC 898 de 2014 (…)”.
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso(8).
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.(9)
De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.(10)
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas “que considere necesarias”. No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo “regulado” en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto).
“(…) La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho. (…)”(11) (Negrillas fuera del texto).
“(…) Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad.(12) (negrillas no son del texto).
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA(13) se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de “evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho”.(14)
Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (D. 1/84, ene. 2/84), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.
Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas(15).
“(…) Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final”. (Resaltado fuera del texto).
Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que la decisión sobre la medida cautelar de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de “mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto”.(16)
Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
La actora pretende la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2684 de 6 de agosto de 2015, “Por medio de la cual se indican los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte”, cuyo texto es del siguiente tenor:
Que el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, IGAC, con fundamento en los artículos 23 y 37 de la Ley 1682 del 2013 estableció las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de transporte mediante las resoluciones 898 de 19 de agosto de 2014, 1044 de 29 de septiembre de 2014 y 316 de 18 de marzo de 2015;
“El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC.
Que mediante Circular Externa 1000/8002015CI214 de 2015, el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, IGAC, manifestó:
“(…) que para aplicar resoluciones 898 del 2014, 1044 del 2014 y 316 del 2015, expedidas por esta Dirección General del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, cuando se trate de peticiones de avalúos para dar cumplimiento al artículo 6o de la Ley 1742 del 26 de diciembre del 2014, modificatorio del artículo 37 de la Ley 1682 del 2013, el solicitante indicará los daños que deben ser objeto de avalúo, pues ello es parte de la información y documentación que ha de aportar en atención al artículo 5º de la Resolución IGAG 898 del 2014, con las modificaciones introducidas por los artículos 2º y 3º de la Resolución IGAG 1044 del 2014.
Indemnización: Es el reconocimiento económico que se pagará al beneficiario, en caso de ser procedente, por el proceso de adquisición predial.
Entidad adquirente: Persona de derecho público o su delegatario, según sea el caso, encargada de adelantar el proceso de adquisición predial por motivos de utilidad pública e interés social. Las entidades adquirentes están enunciadas, entre otros, en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, en el artículo 16 de la Ley 1º de 1991, en la Ley 105 de 1993, o en la norma que las modifique, derogue o complemente.
ART. 4º—Componentes y procedencia de la indemnización. De conformidad con lo previsto por el artículo 37 de la Ley 1682 de 2013 modificado por el artículo 6o de la Ley 1742 de 2014, la indemnización está compuesta por el daño emergente cierto y consolidado, y el lucro cesante que se causen en el marco del proceso de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte.
A juicio de la actora, el acto acusado vulnera las siguientes normas:
ART. 114.—Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (…)”.
ART. 10.—Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren.
ART. 11.—Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:
ART. 6º—Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:
LEY 1682
ART. 23.—Avaluadores y metodología de avalúo. El avalúo comercial para la adquisición o expropiación de los inmuebles requeridos para proyectos de infraestructura de transporte será realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, o la autoridad catastral correspondiente o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las Lonjas de Propiedad Raíz.
Para la adquisición o expropiación de inmuebles requeridos en proyectos de infraestructura de transporte, el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, IGAC, tendrá como función adoptar las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que deben aplicarse en la elaboración de los avalúos comerciales y su actualización. Cuando las circunstancias lo indiquen, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, introducirá las modificaciones que resulten necesarias.
Las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos establecidos y/o modificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, son de obligatorio y estricto cumplimiento para los avaluadores, propietarios y responsables de la gestión predial en proyectos de infraestructura de transporte.
PAR.—El retardo injustificado en los avalúos realizados es causal de mala conducta sancionable disciplinariamente, sin perjuicio de las demás responsabilidades en que pueda incurrir el avaluador.
PAR. 2º—“Parágrafo adicionado por el artículo 18 de la Ley 1882 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:” En las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que adopte e Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, en cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, no procederá indemnización, compensación o reconocimiento alguno por obras nuevas o mejoras, derechos, prerrogativas, autorizaciones que hayan sido levantadas, hechas o concedidas en las fajas o zonas reservadas en los términos del artículo 4º de la Ley 1228 de 2008.
ART. 1º—Objeto y principios rectores. La presente ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política. En tal virtud, serán de obligatoria observancia los siguientes principios como rectores de la política de racionalización, estandarización y automatización de trámites, a fin de evitar exigencias injustificadas a los administrados:
2. Procedimiento para establecer los trámites autorizados por la ley. “Numeral modificado por el artículo 39 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:” Las entidades públicas y los particulares que ejercen una función administrativa expresamente autorizadas por la ley para establecer un trámite, deberán previamente someterlo a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública adjuntando la manifestación del impacto regulatorio, con la cual se acreditará su justificación, eficacia, eficiencia y los costos de implementación para los obligados a cumplirlo; así mismo deberá acreditar la existencia de recursos presupuestales y administrativos necesarios para su aplicación. En caso de encontrarlo razonable y adecuado con la política de simplificación, racionalización y estandarización de trámites, el Departamento Administrativo de la Función Pública.
PAR. 1º—El procedimiento previsto en el presente artículo no se aplicará cuando se trate de adoptar trámites autorizados por los decretos expedidos durante los estados de excepción, con motivo de la declaratoria de un estado de catástrofe o emergencia natural o cuando se requiera la adopción inmediata de medidas sanitarias para preservar la sanidad humana o agropecuaria.
PAR. 2º—Las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales únicamente podrán adoptar, mediante ordenanza o acuerdo, las medidas que se requieran para la implementación o aplicación de los trámites creados o autorizados por la ley.
Para efectos del cálculo de este concepto se tendrán en cuenta las tasas y/o tarifas establecidas por la Superintendencia de Notariado y Registro, referidas a los costos de escrituración e inscripción en el respectivo certificado de libertad y tradición contenidos en los decretos nacionales 650 de 1996,1681 de 1996, 1428 de 2000 y demás normas vigentes, así como aquellas que los modifiquen, complementen o deroguen, la naturaleza jurídica de la entidad adquirente, y se tomará el valor comercial del inmueble correspondiente a terreno, construcciones y/o cultivos, elaborado en el marco del proceso de adquisición predial. Para efectos de este cálculo, el valor comercial no incluye la indemnización.
6. Impuesto predial:
Habrá lugar a su reconocimiento en los casos de adquisición parcial de inmuebles, y corresponde a las adecuaciones de áreas construidas remanentes que no se hayan tenido en cuenta en la valoración comercial de terreno, construcciones y cultivos, en los términos del numeral 5 del artículo 21 del Decreto Nacional 1420 de 1998, o la norma que lo modifique, derogue, complemente o adicione. Se reconocerá el valor de reposición a nuevo de las construcciones.
ART. 5º—Modificar. El artículo 17 numeral 6 Impuesto predial, cual quedará así:
ART. 17.—Daño emergente: A continuación se presentan algunos conceptos de daño emergente, que usualmente se pueden generar en el marco del proceso de adquisición predial:
6. Impuesto predial: este concepto se reconocerá de forma exclusiva para la adquisición total de predios, de conformidad al valor del impuesto predial y, de forma proporcional de acuerdo al trimestre en que se elabore el avalúo, así:
1º Trimestre: del 1º de enero hasta el 31 de marzo, se reconocerá el 75%.
2º Trimestre: del 1º de abril hasta el 30 de junio, se reconocerá el 50%.
3º Trimestre: del 1º de julio al 30 de septiembre, se reconocerá el 25%
4ª Trimestre: del 1º de octubre al 31 de diciembre, se reconocerá el 0%.
Parágrafo: se suprimen los numerales 4 Gastos de publicidad y, 7 adecuación del inmueble de reemplazo, del artículo 17.
RESOLUCIÓN 316 DE 2015 DEL IGAC
ART. 2º—Modificar. El artículo 18 A, régimen de transición, adicionado a la Resolución 898 de 2014, mediante Resolución 1044 de 2014, quedará así:
“ART. 18A.—Régimen transitorio. Las normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos establecidos en la presente resolución se aplicarán en la elaboración y actualización de avalúas comerciales que se requieran, para los proyectos de infraestructura de transporte de la Ley 1682 de 2013 y las entidades del orden nacional que requieran ajustar sus procedimientos internos, podrán bajo su responsabilidad empezar a aplicar las normas previstas en esta resolución a más tardar el primero de octubre de 2015, para que antes de esa fecha efectúen los ajustes de sus procedimientos internos. En todo caso, deben informar al IGAC el momento a partir del cual empezaran a implementar la metodología aquí descrita.
Los procesos de adquisición predial en curso, al momento de entrar en vigencia la Ley 1682 de 2013, tendrán plenos efectos, seguirán y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.
Arguye la demandante que con la expedición del acto acusado, el Ministerio de Transporte excedió los límites legales por falta de competencia, en tanto que el Congreso de la República delegó la función de establecer los elementos de los avalúos de inmuebles para proyectos de infraestructura del transporte con sus componentes de daño emergente y lucro cesante en el IGAC, entidad que profirió las Resoluciones 898 del 19 de agosto de 2014, 1044 del 29 de septiembre de 2014 y 316 del 18 de marzo de 2015 en uso de sus facultades legales.
Para resolver observa el despacho que, mediante la Ley 1682 se adoptaron medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte.
La citada norma, en su artículo 20, establece que “La adquisición predial es responsabilidad del Estado y para ello la entidad pública responsable del proyecto podrá adelantar la expropiación administrativa con fundamento en el motivo definido en el artículo anterior, siguiendo para el efecto los procedimientos previstos en las Leyes 9a de 1989 y 388 de 1997, o la expropiación judicial con fundamento en el mismo motivo, de conformidad con lo previsto en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1564 de 2012”.
Ahora, para efectos del avalúo comercial para la adquisición o expropiación de los inmuebles, el artículo 23 de la Ley en comento indicó:
PAR. 2º—“Parágrafo adicionado por el artículo 18 de la Ley 1882 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:” En las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que adopte e Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC , en cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, no procederá indemnización, compensación o reconocimiento alguno por obras nuevas o mejoras, derechos, prerrogativas, autorizaciones que hayan sido levantadas, hechas o concedidas en las fajas o zonas reservadas en los términos del artículo 4o de la Ley 1228 de 2008.
(…)”. (Resaltado fuera del texto original).
Por su parte, el artículo 37 ibídem señaló lo siguiente:
ART. 37.—El precio de adquisición en la etapa de enajenación voluntaria será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, los catastros descentralizados o por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones, de conformidad con las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que sean fijados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC.
En ese orden de ideas, de las normas transcritas se infiere con claridad que la función de adoptar las normas, métodos, parámetros, criterios y procedimientos que deben aplicarse en la elaboración de los avalúos comerciales en proyectos de infraestructura de transporte corresponde al IGAC, por lo que es esa entidad la competente para indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte.
En virtud de lo anterior, el IGAC expidió las Resoluciones 898 de 2014 y 1044 de 2014, mediante las cuales fijó los elementos de daño emergente y lucro cesante que se pueden generar en el marco del proceso de adquisición predial de la siguiente manera:
1. Notariado y Registro.
2. Desmonte, embalaje, traslado y montaje de bienes muebles.
3. Desconexión de servicios públicos.
4. Arrendamiento y/o almacenamiento provisional.
5. Impuesto predial.
6. Adecuación de áreas remanentes.
7. Perjuicios derivados de la terminación de contratos.
1. Pérdida de utilidad por contratos que dependen del inmueble objeto de adquisición.
2. Pérdida de utilidad por otras actividades económicas.
En este panorama, la entidad demandada expidió la Resolución 2684 de 2015, en la que indicó los elementos de daño emergente y lucro cesante, que ya habían sido señalados por el IGAC conforme a la competencia prevista en los artículos 23 y 37 de la Ley 1682. Al respecto, el acto acusado resaltó:
2. Desmonte, embalaje, traslado y montaje de bienes inmuebles (trasteo) en industria.
Como fundamento de lo anterior, el Ministerio de Transporte adujo que mediante Circular Externa 1000/8002015CI214 de 2014, el IGAC señaló que los conceptos de daño emergente y lucro cesante dispuestos en las resoluciones 898 de 2014 y 1044 de 2014 no eran taxativos ni excluyentes y que, por tanto, “resulta necesario indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, contenidos en la Ley 1682 de 2013 modificada por la Ley 1742 de 2014, para las entidades adscritas al Ministerio de Transporte”.
Dicho argumento, prima facie, resulta contrario a la norma superior que precisamente es invocada en la mencionada circular, pues de ser “necesario”, como lo dice el Ministerio, indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, ello, se reitera es una competencia asignada al IGAC y, por consiguiente seria esta entidad la facultada para “indicar” los mencionados elementos.
De ahí que, para la Sala Unitaria, en un primer análisis de legalidad de la resolución demandada, se pueda colegir que la regulación del Ministerio de Transporte excedió las competencias asignadas por el legislador, comoquiera que dicha entidad se arrogó la facultad de indicar los elementos de daño emergente y lucro cesante que deben ser objeto de avalúo en los procesos de adquisición de predios para proyectos de infraestructura de transporte, que corresponde al IGAC, conforme se desprende de los artículos 23 y 37 de la Ley 1682.
En efecto, el Ministerio de Transporte invocó como sustento de la resolución acusada las atribuciones legales dispuestas en los artículos 1º de la Ley 1228(17) y 2º(18), numeral 2.2 y 6º(19), numerales 6.1 y 6.2, del Decreto 087 de 2011. Empero, de tales normas no es posible inferir, prima facie, la competencia aducida, puesto que ellas se refieren a “las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional” y, “a la estructura del Ministerio de Transporte y las funciones de sus dependencias”.
Es preciso señalar que “El principio de legalidad previsto en los artículos 6º, 121 y 122 de la Constitución Política (C.P.), es un postulado esencial del Estado social de derecho y de toda manifestación del poder público, conforme al cual será legítima la actuación de las autoridades en cuanto se desarrolle dentro del preciso ámbito funcional definido por el legislador, por lo que se proscriben las actuaciones de los servidores públicos que impliquen omisión o extralimitación en el ejercicio de las mismas(20)”. En tal sentido, la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido(21):
“(…)…La competencia de las autoridades estatales constituye un ingrediente vital del Estado de derecho que nos rige y del cual es una manifestación el principio de legalidad, que impone límites a las actuaciones de aquéllas, consistentes en que los funcionarios estatales sólo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente autorizados por la Constitución y la ley…”. Así lo disponen el artículo 6º de la Constitución Política, según el cual “…Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” y el artículo 121 ibídem que dice “… Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
Ese marco de la actuación de las autoridades que define la Constitución Política debe observarse desde los ámbitos material, temporal y territorial, en los términos previstos por el ordenamiento jurídico positivo, pues estos factores determinan la esfera de atribuciones que las entidades y órganos del Estado pueden y deben ejercer legítimamente; por lo mismo, la competencia está delimitada por normas de orden público, de carácter imperativo, las cuales constituyen garantía para los administrados frente a los posibles abusos o excesos de poder de las autoridades públicas.
Así, la competencia constituye un presupuesto esencial para la validez de los actos administrativos, de manera que, al hallarse afectado el acto por la ausencia de la misma, la nulidad emerge sin que exista posibilidad de ser saneada (…)”.
Siendo ello así, para el despacho se reúnen los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar solicitada, en tanto en un análisis inicial del acto acusado y su comparación con los artículos 23 y 37 de la Ley 1682, se evidencia la violación de la norma superior, al haber la entidad demandada regulado una materia que fue atribuida por el legislador al IGAC, por lo que resulta procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2684 de 2015.
DECRÉTESE la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 2684 del 6 de agosto de 2015, expedida por el Ministerio de Transporte.
1 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
3 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”.
4 “Por medio de la cual se fijan normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de trasporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013”.
5 “Por medio de la cual se modifica parcialmente y se adiciona la Resolución 898 de 2014 que fija normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los provectos de infraestructura de transporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013”.
6 “Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución número 898 de 2014 que fija normas, métodos, parámetros, criterios, y procedimientos para la elaboración de avalúos comerciales requeridos en los proyectos de infraestructura de transporte a que se refiere la Ley 1682 de 2013”.
7 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
8 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C- 379 de 2004, de la Corte Constitucional.
9 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (exp. 2015-00022, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “…se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.”
10 Artículo 230 del CPACA.
11 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
12 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones:
En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos …El propio artículo 231 del CPACA da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones:
13 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (num. 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (num. 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (num. 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (num. 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (num. 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (par.).
14 Providencia citada ut supra, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
15 Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (exp. 2014-03799), en la cual se puntualizó: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional. Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones. Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva.” (Resaltado es del texto).
16 Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (exp. 2013 00503. C.P. Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: “Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del CPACA expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido.
17 ART. 1º—Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen.
18 ART. 2º—Funciones. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 (…)”.
19 ART. 6º—Funciones del Despacho del Ministro de Transporte. Son funciones del despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes:
6.1. Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las
funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos.
20 Ver concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, M.P. Germán Alberto Bula Escobar. 26 de marzo de 2014. Radicación 11001-03-06-000-2013-00383-00.
21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de octubre de 2012, Rad. 26.140, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.