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Timestamp: 2019-06-25 00:34:49
Document Index: 289144517

Matched Legal Cases: ['Art. 10', 'Art. 117', 'Art. 23', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 10', 'Art. 9', 'Art. 10', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 107', 'Art. 28', 'Art. 126', 'Art. 109', 'Art. 6', 'Art. 113', 'Art. 114', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 10', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 126', 'Art. 113', 'Art. 114', 'Art. 31']

Kontingentierung der Einfuhr von Schlachtvieh und Fleisch.
Die sog. Prioritätsordnung (Art. 10 Abs. 2 Satz 4 der Verordnung des Bundesrates betreffend Schlachtviehmarkt und Fleischversorgung vom 30. Dezember 1953) geht über den Rahmen der dem Bundesrat durch das Landwirtschaftsgesetz delegierten Kompetenz hinaus.
A.- Das Bundesgesetz über die Förderung der Landwirtschaft und die Erhaltung des Bauernstandes (Landwirtschaftsgesetz) vom 3. Oktober 1951 (LandwG, in AS 1953 S. 1073) ermächtigt in Art. 117 den Bundesrat allgemein, Ausführungsbestimmungen zu erlassen, die zum Vollzug dieses Gesetzes erforderlich sind, und bestimmt im besonderen in Art. 23 Abs. 1 lit. a: "Sofern der Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse zu Preisen, die nach den Grundsätzen dieses Gesetzes angemessen sind, durch die Einfuhr gefährdet wird, ist der Bundesrat befugt, unter Rücksichtnahme auf die anderen Wirtschaftszweige die Einfuhr gleichartiger Erzeugnisse mengenmässig zu beschränken."
Gestützt auf diese gesetzlichen Vorschriften hat der
BGE 88 I 276 S. 277
Bundesrat in Art. 6 ff. der Verordnung betreffend Schlachtviehmarkt und Fleischversorgung (Schlachtviehordnung) vom 30. Dezember 1953 (SVO, in AS 1953 S. 1172) die Einfuhr von Schlachtvieh und Fleisch der Kontingentierung und der Bewilligungspflicht unterstellt. Art. 10 SVO bestimmt, dass Einfuhrbewilligungen nach Massgabe der Einzelkontingente erteilt werden (Abs. 1). Er enthält Vorschriften darüber, wie die Einzelkontingente der Einfuhrberechtigten (Metzger, Viehhändler usw.) zu bemessen sind (Abs. 2-4). Grundlage der Berechnung der Einzelkontingente für die in Art. 9 Abs. 1 lit. a SVO aufgezählten Kategorien von Schlachtvieh und Fleisch ist der Umsatz, den der Einfuhrberechtigte in einer bestimmten Stichzeit - in der Regel in drei Jahren - erzielt hat (Art. 10 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 4 SVO). "Dabei soll der Umsatz an Orten mit geringer Produktion und grossem Verbrauch stärker ins Gewicht fallen" (Art. 10 Abs. 2 Satz 4 SVO).
Ein von Metzgern der unteren Stufen gebildeter "Kampfausschuss" strebt die Aufhebung der Prioritätsordnung an. Er stützt sich auf Gutachten der Professoren H. Marti und G. Roos in Bern vom 24. und 27. August 1960, worin diese Ordnung als verfassungs- und gesetzwidrig bezeichnet wird. Dagegen verteidigt eine "Interessengemeinschaft" von Metzgern der oberen Stufen die Prioritätsordnung unter
BGE 88 I 276 S. 278
Berufung auf ein Gutachten des Professors M. Imboden in Basel vom 23. September 1960.
B.- Adolf Kyburz, Metzgermeister in Oberkulm, ersuchte Anfang 1961 erstmals um Zuerkennung von Einfuhrkontingenten für bestimmte Kategorien von Schlachtvieh und Fleisch. Die Schweizerische Genossenschaft für Schlachtvieh- und Fleischversorgung (GSF) gab ihm im Auftrage der Abteilung für Landwirtschaft des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements die für ihn ab 1. Juli 1961 geltenden Kontingente bekannt. Sie sind auf Grund seiner Umsätze und nach Massgabe der Prioritätsordnung - wonach Oberkulm in niedrigen Stufen eingereiht ist - berechnet.
Er macht geltend, man habe die Prioritätsordnung seinerzeit eingeführt in der Meinung, sie sei zur Sicherstellung der Fleischversorgung der grossen Konsumzentren notwendig. Seither hätten sich jedoch die Verhältnisse auf dem Schlachtviehmarkt wesentlich geändert, indem die Preise der eingeführten Waren mehr und mehr gesunken und diejenigen der einheimischen Produkte gleicher Qualität gestiegen seien. Heute und auch in der überschaubaren Zukunft habe die Prioritätsordnung kein Versorgungsproblem mehr zu lösen; sie beeinträchtige nun ohne zureichenden Grund die Wettbewerbsfähigkeit der den unteren Stufen zugeteilten Betriebe. Sie dürfe bei der Bemessung der Einzelkontingente nicht mehr berücksichtigt werden, da sie unter den heute gegebenen Umständen gegen Art. 31 BV - das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit der
BGE 88 I 276 S. 279
behördlichen Massnahmen - verstosse und die Grenzen der dem Bundesrat im Landwirtschaftsgesetz erteilten Verordnungskompetenz überschreite.
1. Der Beschwerdeführer hat die Zuerkennung eines Einfuhrkontingents für Schlachtvieh und Fleisch nach Massgabe der von ihm erzielten Umsätze und ohne Berücksichtigung der Prioritätsordnung verlangt. Indessen hat ihm die Verwaltung das Kontingent nicht in dem von ihm beanspruchten Umfange zugeteilt, weil sie seine Umsätze nicht voll, sondern gemäss der Prioritätsordnung nur zu einem beschränkten Prozentsatz in Rechnung gestellt hat. Damit hat sie ihm eine auf Grund des Landwirtschaftsgesetzes und darauf beruhender Vorschriften der Schlachtviehordnung nachgesuchte Bewilligung teilweise verweigert. Der die Verweigerung bestätigende Entscheid des eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements unterliegt - wie Bundesgericht und Bundesrat im Meinungsaustausch festgestellt haben - nach Art. 107 lit. a LandwG und Art. 28 Abs. 2 SVO der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, so dass gemäss Art. 126 lit. a OG und Art. 109 Abs. 2 LandwG die Beschwerde an den Bundesrat ausgeschlossen ist.
2. Der Bundesrat hat die Vorschriften in Art. 6 ff. SVO über die mengenmässige Beschränkung (Kontingentierung) der Einfuhr von Schlachtvieh und Fleisch gestützt auf das Landwirtschaftsgesetz erlassen. Das Bundesgericht ist an dieses Gesetz gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Es hat nicht nachzuprüfen, ob das Gesetz verfassungsmässig sei, insbesondere nicht, ob es durch Art. 31
BGE 88 I 276 S. 280
bis Abs. 3 lit. b BV gedeckt sei, wonach der Bund, wenn das Gesamtinteresse es rechtfertigt, befugt ist, nötigenfalls in Abweichung vom Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV), Vorschriften zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft aufzustellen. Ebenso sind jene Verordnungsbestimmungen für den Richter massgebend, soweit sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Gesetzgebungskompetenz halten; denn in diesem Umfang nehmen sie an der Verbindlichkeit des Gesetzes teil. Sie können vom Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob sie über den durch die Delegation gezogenen Rahmen hinausgehen (BGE 68 II 318; BGE 87 I 321, 435; BGE 87 IV 33).
3. Die Prioritätsordnung betrifft die Frage, nach welchem Schlüssel die freigegebenen Importmengen auf die einzelnen Einfuhrberechtigten zu verteilen sind. Das Landwirtschaftsgesetz gibt dem Bundesrat keine bestimmten
BGE 88 I 276 S. 281
Anweisungen hiefür, sondern lässt ihm in dieser Beziehung einen Spielraum des Ermessens. Da das Bundesgericht nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates treten lassen kann, hat es sich auf die Prüfung zu beschränken, ob die umstrittene Verordnungsvorschrift offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz herausfalle (BGE 68 II 95, 318; BGE 84 IV 76).
4. Wie in einem Bericht der GSF vom 13. April 1962 dargelegt ist, bestand in der Schweiz in den ersten Jahren nach dem letzten Weltkrieg die allgemeine Tendenz, importiertes Schlachtvieh und Fleisch vorwiegend in den grossen Konsumzentren zu verteilen und zu verkaufen. Damals waren die Einstandspreise für inländische Ware und gleichwertige Importware praktisch gleich hoch, und zudem vermochte
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die Qualität der Importware nicht immer zu befriedigen. Vor allem aus diesen Gründen zeigten die Metzger auf dem Lande kein oder nur ein mässiges Interesse für die Importware. Infolgedessen wurden die ländlichen Gebiete überwiegend mit einheimischer Ware versorgt und waren die grossen Verbrauchszentren in weitem Umfange auf die Importware angewiesen. Es erschien deshalb den beteiligten Kreisen, auch der ländlichen Metzgerschaft, als angezeigt, diese Zentren bei der Zuteilung der Importware etwas zu bevorzugen. So kam im Jahre 1951 eine privatrechtliche Vereinbarung über eine Prioritätsordnung zustande, und diese Regelung wurde dann in die Schlachtviehordnung von 1953 übernommen.
Seither stiegen die Einstandspreise für einheimisches Schlachtvieh und Fleisch nach und nach, während die Importware teilweise, namentlich infolge einer Zollsenkung, billiger wurde und auch in besserer Qualität als früher erhältlich war. Nach dem erwähnten Bericht und Zeugenaussagen kostet heute den Metzger das ausländische Wurstfleisch durchschnittlich rund Fr. 3. - je kg, das inländische gleicher Qualität dagegen rund Fr. 2.50 mehr, und für andere Warenkategorien werden ebenfalls beträchtliche, wenn auch etwas geringere Preisunterschiede angegeben. Die Prioritätsordnung wirkt sich daher nun in der Weise aus, dass die in den unteren Stufen eingereihten Metzgereien für Schlachtvieh und Fleisch erheblich mehr als die den oberen Stufen zugeteilten aufwenden müssen. So beträgt nach jenem Bericht in einem Betrieb, der im Jahr 200 Wursttiere schlachtet, der jährliche Gesamtaufwand für Wurstfleisch in der ersten Stufe Fr. 175'480. - und in jeder folgenden Stufe rund 1,25% mehr; in der neunten Stufe erreicht er Fr. 192'730. -. Diese Differenzen sind, wie in dem Bericht weiter ausgeführt wird, angesichts der Verdienstverhältnisse in der Metzgereibranche bedeutend. Dazu kommt, dass der Konkurrenzkampf in dieser Branche sich in der letzten Zeit durch das Eingreifen gewisser Grossverteilerorganisationen
BGE 88 I 276 S. 283
verschärft hat. Die Metzger der unteren Stufen empfinden deshalb seit einigen Jahren die Prioritätsordnung als ungerecht und streben ihre Beseitigung an.
5. a) Es wird geltend gemacht, die Prioritätsordnung sei deshalb gerechtfertigt, weil vermutlich auch auf dem freien Markt der Anteil des einzelnen Betriebes an der Importmenge dem am betreffenden Ort bestehenden Verhältnis zwischen Verbrauch und einheimischer Produktion, also dem dort vorhandenen Bedürfnis nach Importware, entsprechen würde. Sie stelle auch heute noch die Fleischversorgung der Orte mit geringer Produktion und grossem Verbrauch sicher. Sie füge sich daher dem Gesetz besser ein als jede andere Art der Kontingentszuteilung; insbesondere sei sie der Schlüsselung vorzuziehen, welcher einfach das Verhältnis der erzielten Umsätze zugrunde gelegt wird.
Sie trägt der heute bestehenden Differenz zwischen den Einstandspreisen der Inland- und der Importware, die mehrere Franken je kg erreichen kann, nicht genügend Rechnung. Gerade dieser Unterschied bewirkt, dass die Landmetzger in der Absicht, ihre Kosten zu senken, sich in grösserem Umfange, als es nach der Prioritätsordnung möglich ist, mit eingeführter Ware eindecken wollen und eben deshalb diese Ordnung bekämpfen. Dazu kommt, dass das Bedürfnis der Metzger nach Importware, jedenfalls heute, nicht vom Standort des Betriebes, sondern von dessen Umfang abhängt. Die Transportmöglichkeiten sind besser geworden, und es gibt nun auf dem Lande zahlreiche grössere Betriebe, die Fleisch auch in die Stadt liefern.
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Unter diesen Umständen kann nicht gesagt werden, dass die städtische Metzgerschaft allgemein ein verhältnismässig grösseres Bedürfnis nach Importware als die ländliche hat.
Zunächst befriedigt es insofern nicht, als es die Interessen der ländlichen Konsumenten vernachlässigt. Wenn die Verkaufspreise wirklich durch die Prioritätsordnung beeinflusst werden, so ist nicht einzusehen, weshalb die städtischen Verbraucher gegenüber den ländlichen privilegiert sein sollen. Freilich ist die Vermutung ausgesprochen worden, dass eine bloss auf das Verhältnis der Umsätze gegründete Kontingentszuteilung lediglich ein Ansteigen der Verkaufspreise in den grossen Zentren und nicht auch eine Preissenkung
BGE 88 I 276 S. 286
auf dem Lande zur Folge hätte, "weil viele der neu erhöhten Importquoten gar nicht ausgenützt werden könnten, sondern auf dem Wege des Kontingentshandels indirekt - aber wegen des erzielten Zwischengewinns mit kostenerhöhender Wirkung - wiederum in andere Hände gingen". Indessen ist nicht sicher, dass die ländliche Metzgerschaft die erhöhten Kontingente nicht voll ausnützen könnte; das Interesse, das sie für eine Erhöhung bekundet, lässt eher auf das Gegenteil schliessen.
Auf jeden Fall aber sind die Kosten der in Frage stehenden Transporte verhältnismässig so gering, dass sie einen solchen Ausgleich offensichtlich nicht zu rechtfertigen vermögen. Sie belasten nach Zeugenaussagen das kg Fleisch (Schlachtgewicht) nur mit 5-10 Rp, während der Unterschied zwischen den Einstandspreisen für Import- und
BGE 88 I 276 S. 287
Inlandware bedeutend grösser ist, mehrere Franken erreichen kann. Jene Belastung fällt auch bei Berücksichtigung der Tatsache, dass die Einfuhr bloss etwa 10% des gesamten Bedarfs der schweizerischen Bevölkerung ausmacht, nicht ins Gewicht.
6. Aus vorstehenden Erwägungen geht hervor, dass die vom Bundesrat in Art. 10 Abs. 2 SVO aufgestellte Prioritätsordnung Ungleichheiten schafft, die sich offensichtlich unter keinem der nach Wortlaut und Sinn des Landwirtschaftsgesetzes für die Durchführung der Kontingentierung massgebenden Gesichtspunkte rechtfertigen lassen. Ist demnach klar, dass die Prioritätsordnung über den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz hinausgeht, so darf sie bei der Berechnung des Einzelkontingents für den Beschwerdeführer nicht angewendet werden.
BGE: 87 I 321, 87 IV 33, 84 IV 76, 84 I 105
Artikel: Art. 31 BV, Art. 126 lit. a OG, Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV, Art. 31