Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2016-00301-de-junio-30-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_568f7d9bc7e54e7a8e7cbc13fa116c28&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-21 17:38:47
Document Index: 50614079

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 183', 'artículo 298', 'artículo 5', 'artículo 48', 'Artículo 313', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 313', 'artículo 150', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 311', 'artículo 267', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 388', 'artículo 62', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 121', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 42']

﻿ SENTENCIA 2016-00301 DE JUNIO 30 DE 2017
SENTENCIA 2016-00301 DE 30 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:NO ES PROCEDENTE APLICAR FENÓMENO DE PREJUDICIALIDAD A UN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE UN CONCEJAL, CUANDO ESTÁ EN TRÁMITE LA NULIDAD DE UN ACUERDO MUNICIPAL EN QUE PARTICIPÓ. SE ESTABLECE QUE APLICAR LA SUSPENSIÓN DE UN PROCESO POR EL FENÓMENO DE PREJUDICIALIDAD DE CONFORMIDAD A LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 161 A 163 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, EXISTEN DOS HIPÓTESIS: I) CUANDO LA SENTENCIA QUE DEBE DICTARSE DEPENDA NECESARIAMENTE DE LO QUE SE DECIDA EN OTRO PROCESO JUDICIAL Y II) CUANDO LAS PARTES DE COMÚN ACUERDO ASÍ LO SOLICITEN. PARA QUE PROCEDA LA SUSPENSIÓN DEL PROCESO POR PREJUDICIALIDAD, ES NECESARIO QUE ESTE SE ENCUENTRE EN ETAPA PARA DICTAR SENTENCIA Y A SU VEZ QUE EL PROCESO QUE GUARDA ÍNTIMA RELACIÓN CON EL QUE SE PRETENDE SUSPENDER NO HAYA CONCLUIDO, ES DECIR, QUE NO SE HAYA PROFERIDO SENTENCIA, POR CUANTO DEPENDE DE LO QUE SE DECIDA EN AQUEL PARA PODER SUSPENDER EL QUE SE ENCUENTRA EN ESTUDIO, EN ESE ORDEN, NO TENDRÍA SENTIDO SUSPENDER EL PROCESO CUANDO EN EL OTRO YA SE PROFIRIÓ SENTENCIA QUE HIZO TRÁNSITO A COSA JUZGADA, PUES ANTE ESA CIRCUNSTANCIA SE VALORARÍA LA SENTENCIA QUE SE PRODUJO A EFECTOS DE DETERMINAR LA EXISTENCIA DE LA COSA JUZGADA. EN ESE SENTIDO, SI SE SOLICITA LA SUSPENSIÓN DE UN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE UN CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE RECURSOS ADUCIENDO UNA PREJUDICIALIDAD, POR ESTAR EN TRÁMITE UN PROCESO DE NULIDAD PRESENTADO CONTRA UN ACUERDO MUNICIPAL QUE CREA UN FACTOR SALARIAL, BONIFICACIÓN POR SERVICIOS RESULTA INAPLICABLE, PUES EL JUICIO DE LEGALIDAD QUE SE REALIZA DEL ACUERDO NO CONLLEVA AL ANÁLISIS DE LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA PREVISTA, YA QUE SON DOS PROCESOS DE NATURALIZA JURÍDICA DISTINTA. EN CONSECUENCIA, LA INVALIDEZ DE UN ACTO PROFERIDO POR UNA CORPORACIÓN PÚBLICA COMPORTA LA INCURSIÓN DE SUS MIEMBROS EN INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS, TODA VEZ QUE AL MARGEN DEL RESULTADO EN EL PROCESO ORDINARIO DE NULIDAD ESTÁN OTROS ASPECTOS QUE DEBEN SER DILUCIDADOS EN EL JUICIO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, ADEMÁS LA DECLARATORIA DE ILEGALIDAD DEL ACUERDO EN QUE INTERVIENE EL DEMANDADO POR SÍ MISMO, NO PRODUCE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA, AL NO ESTAR CONTEMPLADA TAXATIVAMENTE COMO UNA CAUSAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:JUICIO ELECTORAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA, PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEL CONCEJAL, SUSPENSIÓN DEL PROCESO, PREJUDICIALIDAD, ACUERDO MUNICIPAL, NULIDAD DEL ACUERDO MUNICIPAL
Sentencia 2016-00301 de junio 30 de 2017
Ref.: Expediente 54001233300020160030101
Pérdida de investidura de concejal - San José de Cúcuta (Norte de Santander).
Actora: Liliana María Gómez Medina
Demandado: Édgar Jesús Díaz Contreras
En el expediente(9), se encuentra copia del formato E-26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante el cual se declaró electos a los concejales del municipio de San José de Cúcuta —Norte de Santander—, para el período 2001-2003, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2000, dentro de los que se encuentra el ciudadano Édgar Jesús Díaz Contreras, lo cual lo hace sujeto pasivo de la acción de pérdida de investidura.
Esta sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales: por una parte, en virtud del artículo 48, parágrafo 2, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, por la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala plena de lo contencioso administrativo de 25 de enero de 1995(10), según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los tribunales administrativos, son de conocimiento de la sección primera del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala determinar, si el demandado, Édgar de Jesús Díaz Contreras, concejal del municipio de San José de Cúcuta (Norte de Santander), incurrió en la causal de pérdida de investidura, prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617, esto es, por indebida destinación de dineros públicos, al haber participado en la aprobación del Acuerdo 073 de 2002 “(…) por el cual se crean, como factor salarial, la bonificación por servicios, la prima de servicios, el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte para los empleados públicos de la administración central y descentralizada del municipio de San José de Cúcuta (…)”.
Se imputa al concejal la causal de pérdida de investidura establecida en el artículo 48 numeral 4º de la Ley 617, del siguiente tenor:
En relación con la configuración de esta causal de pérdida de investidura, la Sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado(11) ha señalado lo siguiente:
En estos términos, la Sala plena, en Sentencia del 7 de junio de 2012(12), señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura. Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos”.
Respecto a los elementos constitutivos de este tipo disciplinario, la Sala plena, en Sentencia del 6 de marzo de 2003(13) también señaló: “‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’”.
En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin. La Sentencia del 1º de noviembre de 2005(14) señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin”.
A su turno, esta sección(15), siguiendo los planteamientos de la Sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, que:
La Sala plena de lo contencioso administrativo de esta corporación, en Sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente AC-9877, Consejero ponente Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.
Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala plena de lo contencioso administrativo(16) y también por la sección primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente 2003-00194, Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente 2005-01133, Consejero Ponente Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente 2008-00700, Consejera Ponente Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente 2009-00012 (Expediente 2009-00012, Consejero Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente 2011-00009, Consejera Ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente 2012-00151, Consejera Ponente María Elizabeth García González) […]”.
De la jurisprudencia transcrita, se tiene que los casos en que se puede configurar la causal de pérdida de investidura, por indebida destinación de dineros públicos, son los siguientes:
3. El análisis del caso concreto y del recurso de apelación formulado por la parte demandada.
La Sala procederá a llevar a cabo el estudio de argumentos expuestos en el recurso de apelación y de los elementos o requisitos constitutivos de la causal alegada, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.
Está acreditado en el proceso, que el demandado fue elegido concejal del municipio de San José de Cúcuta el 29 de octubre de 2000, cuya posesión se efectuó el 2 de enero de 2001, conforme consta a folios 23 a 38 del cuaderno principal.
También se encuentra demostrado que, el concejal demandado participó en el debate y votó la aprobación del proyecto 088 de 2002, que se convirtió en el Acuerdo 0073 de 29 de octubre de 2002, “por el cual se crean, como factor salarial, la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios, el subsidio de alimentación y el auxilio de transporte para los empleados públicos de la administración central y descentralizada del municipio de San José de Cúcuta”, conforme consta en el Acta de la sesión del Concejo Municipal de Cúcuta llevada a cabo el 22 de octubre de 2002, en la cual contestó el llamado a lista (folios 44-45, cuaderno principal).
Igualmente, se encuentra acreditado que la bonificación por servicios y la prima de servicios se ha venido pagando por parte del municipio de San José de Cúcuta desde el mes de enero de 2002, con fundamento en el Acuerdo 073 de 2002 (folio 46, cuaderno principal).
El demandado en el recurso de apelación plantea lo siguiente:
(i) Que la sentencia proferida por la sección primera del Consejo de Estado el 28 de julio de 2016(17), no podían servir como fundamento al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para expedir la sentencia que, en este caso, se impugna, toda vez que esa decisión no se encuentra en firme y, por lo tanto, no resulta ser vinculante;
(ii) Que como el Acuerdo 073 de 2002 se encuentra demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa resulta procedente declarar la prejudicialidad y suspender la decisión en el presente caso, hasta tanto no se decida la demanda interpuesta contra dicho acto administrativo;
(iii) Que se analice el elemento de la culpabilidad procedente en las acciones de pérdida de investidura, toda vez que la conducta del concejal demandado se encuentra justificada, puesto que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina del Departamento Administrativo de la Función Pública, vigente en el momento de la ocurrencia de los hechos, permitían que las prestaciones laborales de los empleados del orden nacional se les aplicara a los empleados del orden territorial.
3.1. Falta de carácter vinculante de la sentencia proferida por la sección primera del Consejo de Estado, dentro del proceso cuyo radicado es 54001 23 333 000 2015 00307 00 02.
El demandado plantea que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al proferir la sentencia impugnada, fundamentó su decisión en una sentencia proferida por la sección primera del Consejo de Estado el 28 de julio de 2016(18), la cual no se encuentra en firme y, por lo tanto, no resulta ser vinculante.
En efecto, en un caso con supuestos fácticos y jurídicos similares a los del caso presente, la Sala mediante Sentencia de 28 de septiembre de 2016(19), decretó la pérdida de la investidura que como concejal del municipio de San José de Cúcuta, para el período 2001-2003, ostentó el señor William Villamizar Laguado; providencia judicial que fue dejada sin efectos por la sección segunda, subsección B, del Consejo de Estado, dentro del trámite de la acción de tutela 11001-03-15-000-2016-03385-00.
De conformidad con la información que se encuentra en el software de gestión del Consejo de Estado, la sección segunda, subsección B, del Consejo de Estado, concedió, mediante auto proferido el 21 de febrero de 2017, la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 18 de enero del mismo año, impugnación que le correspondió decidir a la sección cuarta de la corporación, la cual hasta la fecha no ha sido resuelta.
Así las cosas, la Sala encuentra que el recurrente tiene razón en cuanto a la indebida aplicación realizada por el Tribunal Administrativo de Santander de la sentencia proferida por esta Sala el 28 de septiembre de 2016 (Exp. 54001 23 333 000 2015 00307 00 02, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), pues dicha providencia no se encuentra en firme y, por lo tanto, sus efectos y consecuencias no tienen el carácter vinculante para aplicarla al presente caso.
3.2. Inaplicación del fenómeno de prejudicialidad al caso presente.
El demandado solicita la suspensión del presente proceso en razón a la ocurrencia del fenómeno de la prejudicialidad, pues afirma que como el Acuerdo 073 de 2002 se encuentra demandado ante la jurisdicción contencioso administrativa, resulta necesario esperar las resultas del mismo para decidir el presente asunto.
“ART. 162.—Decreto de la suspensión y sus efectos.
Corresponderá al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión.
“ART. 163.—Reanudación del proceso.
Corregido por el artículo 5º, Decreto Nacional 1736 de 2012. La suspensión del proceso por prejudicialidad durará hasta que el juez decrete su reanudación, para lo cual deberá presentarse copia de la providencia ejecutoriada que puso fin al proceso que le dio origen; con todo, si dicha prueba no se aduce dentro de dos (2) años siguientes a la fecha en que empezó la suspensión, el juez, de oficio o a petición de parte, decretará la reanudación del proceso, por auto que se notificará por aviso.
La suspensión del proceso ejecutivo por secuestro del ejecutado operará por el tiempo en que permanezca secuestrado más un periodo adicional igual a este. En todo caso la suspensión no podrá extenderse más allá del término de un (1) año contado a partir de la fecha en que el ejecutado recuperé su libertad.” (negrilla fuera de texto).
Como se observa, la suspensión del proceso por prejudicialidad es una solicitud que realizan las partes que opera en dos hipótesis: (i) cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial y (ii) cuando las partes de común acuerdo así lo soliciten. En cuanto a la primera hipótesis, que es la que se pretende aplicar en el caso sub examine, dicha figura se da cuando la decisión que debe tomarse en un determinado asunto, dependa de la que deba adoptarse en otro, razón por la cual, la toma de la decisión se suspende hasta que se resuelva ese otro aspecto que tiene incidencia directa y necesaria sobre el fallo que se va a dictar.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que en el caso sub examine no hay lugar a la suspensión del proceso por prejudicialidad, toda vez que la acción de pérdida de investidura no depende del proceso de nulidad presentado contra el Acuerdo 073 de 2002, pues el juicio de legalidad que se realiza del acuerdo municipal no conlleva al análisis de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617, puesto que son dos procesos de naturaleza jurídica distinta.
Al amparo de lo dicho, mal podría deducirse que la invalidez de un acto proferido por una corporación pública comporta la incursión de sus miembros en indebida destinación de dineros públicos, toda vez que al margen del resultado en el proceso ordinario de nulidad están otros aspectos que deben ser dilucidados en el juicio de pérdida de investidura, tal como la efectiva aplicación de los recursos, el efectivo menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero.(20)
La posible declaratoria de ilegalidad del acuerdo en que intervino el demandado per se no produce la pérdida de investidura, puesto que no está consagrada como tal dentro de las causales taxativamente establecidas como de pérdida de investidura.
3.3. Análisis del elemento de culpabilidad de la conducta del concejal demandado, al haber participado en la aprobación del Acuerdo 073 de 2002.
Para el concejal demandado, su conducta se encuentra justificada, puesto que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina del Departamento Administrativo de la Función Pública, vigente en el momento de la ocurrencia de los hechos, permitían que las prestaciones laborales de los empleados del orden nacional se les aplicara a los empleados del orden territorial.
Para resolver, la Sala debe entrar a analizar: (i) el contenido del Acuerdo 073 de 2002, (ii) la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden territorial, (iii) los pronunciamientos judiciales en torno al reconocimiento de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos del orden territorial y, (iv) la expedición del Acuerdo 073 de 2002 y la indebida destinación de dineros públicos.
3.3.1. El Acuerdo 0073 de 29 de octubre de 2002.
El demandado es acusado de destinar, indebidamente, dineros públicos tras haber participado en la aprobación del Acuerdo 0073 de 2002.
“[…] EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA
En uso de las facultades contenidas en el Artículo 313, numeral 6, de la Constitución Política y atendiendo lo dispuesto por las leyes 4ª de 1992 y 617 de 2000, y los decretos 693 y 1919 de 2002 de la Presidencia de la República
Factores salariales – campo de aplicación
“ART. 1º—factores salariales. Además de la asignación básica, los empleados públicos al servicio de la administración central y descentralizada, de San José de Cúcuta tendrán derecho a los factores salariales establecidos por este acuerdo.
Exceptuándose de este acuerdo los empleados oficiales del Instituto Municipal de Salud ESE—Imsalud—, conforme al artículo 2º del Decreto 1919 de 2002, y los empleados de la secretaría de salud y la secretaría de educación municipal cuyos regímenes prestacionales vienen regidos por disposiciones del orden Nacional.
“ART. 2º—De la bonificación por servicios prestados. Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º de este acuerdo.
“ART. 3º—Cuantía.—La bonificación por servicios prestados será equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica y los gastos de representación que correspondan al funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de representación superior a setecientos sesenta y ocho mil novecientos ochenta y seis pesos ($ 768.986) moneda corriente.
“ART. 4º—Reajuste anual. El concejo municipal, a iniciativa del alcalde, podrá variar anualmente el límite establecido en el artículo anterior.
“ART. 5º—Cómputo de tiempo para la bonificación por servicios prestados. El cómputo de tiempo para el primer reconocimiento de la bonificación por servicios prestados se contará así:
“ART. 6º—Término para el pago de bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados se pagará dentro de los veinte días que sigan a la fecha en que se haya causado el derecho a percibirla.
“ART. 7º—La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente acuerdo tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince (15) días de remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año.
“PAR. TRANS.—La primera prima de servicio se causará en 2003 para el personal actualmente vinculado al servicio, al cual se le reconocerá su antigüedad.
“ART. 8º—Base para liquidar la prima de servicio. La prima a que se refiere el artículo anterior se liquidará sobre los factores de salario que se determinan a continuación:
“ART. 9º—Pago proporcional de la prima de servicio. Cuando a treinta de junio de cada año el empleado no haya trabajado el año completo, tendrá derecho al reconocimiento y pago en forma proporcional de la prima de servicio de que trata el artículo 7º de este acuerdo, siempre que hubiere prestados sus servicios al organismo por un término mínimo de seis (6) meses.
No obstante lo dispuesto en el presente artículo, cuando un funcionario pase del servicio de una a otra entidad, organismo, unidad administrativa o corporación de las que trata el artículo 1º, el tiempo laborado en la primera se computará para efectos de la liquidación de esta prima, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio. Se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince (15) días hábiles entre el retiro de una entidad y el ingreso a otra […]”.
3.3.2. La competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden territorial.
El artículo 150 de la Constitución Política reguló las funciones del Congreso de la República y estableció lo siguiente:
“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las siguientes funciones: […]
19) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: […]
e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional (sic) y de la fuerza pública. […]”
En relación con las competencias de los concejos municipales en materia salarial y prestacional, el artículo 313 de la Constitución Política indicó:
6. Determinar […] las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos […]”.
Con fundamento en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 12 de mayo de 1992(21). El artículo 12 de dicha ley establece:
“[…] ART. 12.—El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. […].” (subrayado y resaltado fuera de texto).
La Corte Constitucional, en Sentencia C-315 de 1995 fijó el alcance de esta disposición legal indicando lo siguiente:
“[…] Régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales
La expresión “servidores públicos” que utiliza la norma examinada, por las razones expuestas, no puede aplicarse a los trabajadores oficiales territoriales ni a los miembros de las corporaciones públicas territoriales. Con esta salvedad, la disposición acusada será declarada exequible. […]”
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales. […]” (subrayado y resaltado fuera de texto).
La sección segunda del Consejo de Estado(22), con sustento en las disposiciones mencionadas, ha concluido que los entes territoriales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones, esgrimiendo como argumentos los siguientes:
Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, en la que se dijo que esta facultad del gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7.(23)
En consecuencia, como ya lo ha precisado esta corporación,(24) la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las corporaciones públicas territoriales, las que, además, tienen prohibido arrogársela; y en lo que se refiere al régimen salarial, el gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.
Existe pues, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las corporaciones administrativas colegiadas del orden departamental y municipal (asambleas y concejos) y el ejecutivo territorial (gobernadores y alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en Sentencia C-510 del 14 de julio de 1999(25).
En conclusión, las entidades territoriales no tienen competencia para crear salarios ni prestaciones, desbordando lo dispuesto por la Constitución y la ley y, en consecuencia, cualquier disposición de esa jerarquía que establezca salarios o prestaciones debe ser inaplicada por inconstitucional. […]”
3.3.3. Los pronunciamientos judiciales en torno al reconocimiento de factores salariales y prestacionales a los empleados públicos del orden territorial.
Conforme lo advierte la parte demandada en su recurso de apelación, la sección segunda del Consejo de Estado, en diferentes decisiones judiciales, ha reconocido a los empleados públicos del orden territorial prestaciones salariales y prestacionales, inaplicando la expresión “[…] del orden nacional […]” del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, con el fin de hacer extensivas las prestaciones previstas en esta disposición a dichos empleados.
Así, en Sentencia de 27 de septiembre de 2007, la sección segunda del Consejo de Estado(26), manifestó:
“[…] Del auxilio de alimentación y de transporte; y de la prima de servicios.
De acuerdo con la certificación que obra a folio 2 del cuaderno Nº 2 del expediente, la prima de servicios fue pagada por la administración municipal solo hasta el año de 1999.
Si bien es cierto que el municipio no podía arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos, pues ésta es una función reservada al Gobierno Nacional, también lo es que esta corporación ha reconocido a los empleados territoriales prestaciones del orden nacional. Para el efecto, en virtud del artículo 4º de la C.P. ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la C.P.
Esta ha sido la filosofía que inspiró el legislador al expedir el Decreto 1919 de 2002, en tanto que extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados nacionales al de los territoriales, cuando textualmente estableció en su artículo 1º que los empleados de los entes territoriales “gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional”. […]” (subrayado y resaltado fuera de texto).
Posteriormente, en Sentencia de 6 de agosto de 2008(27), esa sección decidió lo siguiente:
“[…] De los valores descontados en el acto
Si bien es cierto las entidades territoriales no pueden arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos pues esta es una función reservada al Gobierno Nacional, esta corporación en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la C.P., y con fundamento en el artículo 4º ibídem, ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, para reconocer a los empleados territoriales prestaciones del orden nacional(28).
Los artículos 45(29) y 58(30) del Decreto 1042 de 1978, consagran en su orden, a favor de empleados del orden nacional, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios.
Sobre la prima de servicios causada por el año 2001 tampoco es procedente su descuento en tanto que, siguiendo la misma regla de inaplicación de la expresión “del orden nacional” del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, con el propósito de hacer extensivas las prestaciones previstas en dicha normatividad a los empleados del orden territorial, y como no hubo solución de continuidad para efectos de la liquidación de la prima de servicios del año 2001 de acuerdo con la preceptiva que antecede, no hay lugar a su descuento. […]” (negrilla y subrayado fuera de texto).
Luego, en providencia de 25 de septiembre de 2008(31), la sección segunda de esta corporación resaltó:
“[…] b. De la prima de servicios
Si bien es cierto las entidades territoriales no pueden arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos pues esta es una función reservada al Gobierno Nacional, esta corporación en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la C.P., y con fundamento en el artículo 4º ibídem, ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, para reconocer a los empleados territoriales prestaciones del orden nacional.
Esta prima no regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre.” (…)” (negrilla y subrayado fuera de texto).
Siguiendo la misma posición, la sección segunda, en sentencia proferida el 23 de agosto de 2012(32), consideró:
“[…] Del fondo del asunto.
Se decide a continuación lo pedido, en el siguiente orden: i) Prima de servicios. ii) Dotación de calzado y vestido de labor. iii) Prima de alimentación y auxilio de transporte.
i) Prima de servicios.
En forma preliminar es importante aclarar que su reconocimiento y pago fue solicitado en la demanda,(33) como también lo dejó consignado el a quo(34) en el acápite de la sentencia denominado “PRETENSIONES, CARGOS Y FUNDAMENTOS,” no obstante lo cual, el tema no fue decidido en el fallo de primer grado, y aunque el apelante no hizo alusión a esta omisión, la materia fue tratada en la sustentación del recurso.
A pesar de lo expuesto, la Sala proferirá sentencia complementaria en este sentido, como lo ordena el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el cual señala en su inciso segundo que “El superior deberá complementar la sentencia del a quo cuando pronuncie la segunda instancia, siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la apelación; si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que se dicte sentencia complementaria”, toda vez que el demandante presentó recurso de apelación contra el fallo de primer grado (Subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-404 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía).
Así las cosas, se precisa, que aunque la prima de servicios está contemplada en normas referentes a empleados del orden nacional, en virtud del derecho a la igualdad, son aplicables también a los empleados del orden territorial. Al respecto, sostuvo esta subsección en Sentencia de 23 de agosto de 2007, Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 0176-2004, actora: Elvia Vargas Osorio:
Esta ha sido la filosofía que inspiró el legislador al expedir el Decreto 1919 de 2002, en tanto que extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados nacionales al de los territoriales, cuando textualmente estableció en su artículo 1º que los empleados de los entes territoriales “gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional(35).
El apelante aclara en la sustentación del recurso, que “Es evidente que la demanda al ser interpuesta en fecha 2001, pretende el pago de las sumas adeudadas con anterioridad a la misma, es decir desde la fecha de vinculación del demandante a la administración, hasta el año 2000, este último que como efectivamente lo identifica el despacho, ya fue cancelado por la demandada”(36) (…)” (negrilla y subrayado fuera de texto).
La existencia de las decisiones judiciales transcritas (entre otras citadas en dichos fallos judiciales), dio lugar a que la sección primera considerara que existía un precedente sólido, reiterado y uniforme en relación con la extensión de los beneficios contenidos en el Decreto 1042 de 1978 a los empleados públicos del orden territorial. En efecto, la sección primera mediante Sentencia de 7 de marzo de 2013(37), resaltó:
“[…] 3.4.3. Análisis del caso en concreto. Vulneración del precedente vertical fijado por la sección segunda del Consejo de Estado en lo referente al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales consagradas en el Decreto 1042 de 1978 a los empleados públicos del orden territorial.
En este sentido, cabe anotar que éstos erraron al considerar que no hay lugar a aplicar el precedente sobre el tema de la extensión de los beneficios prestacionales contemplados en el Decreto 1042 de 1978 a los empleados públicos del orden territorial porque no se ha expedido una sentencia de unificación respecto de esto, pues si bien es cierto que no existe claridad acerca de la existencia de dicha providencia, se advierte que para el caso de la sección segunda este tipo de providencias obedece a una disparidad de criterios entre sus subsecciones, lo cual no sucede en este caso pues la línea jurisprudencial expuesta acerca del tema ha sido sólida, reiterada y uniforme, lo que descarta de plano la necesidad de una providencia de unificación.
En efecto, a partir de la interpretación del artículo 13 de la Constitución, en repetidas ocasiones ha extendido los beneficios prestacionales contenidos en el Decreto 1042 de 1978 a los empleados públicos del orden territorial mediante la inaplicación de la expresión “del orden territorial” contenida en su artículo 1º, esto por cuanto considera que aun cuando las entidades territoriales no pueden arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos, no existe justificación para establecer tal diferenciación entre dos grupos de personas en circunstancias similares. Al respecto, esta corporación en sentencias de 23 de agosto de 2007 (C.P. Jesús María Lemos Bustamante), 22 de noviembre de 2007 (C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado), 27 de septiembre de 2007 (C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado), 6 de agosto de 2008 (C.P. Gerardo Arenas Monsalve)(38), 25 de septiembre de 2008 (C.P. Jesús María Lemos Bustamante)(39),16 de abril de 2009 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), 21 de octubre de 2010 (C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren)(40) y, 23 de agosto de 2012 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila)(41), ha señalado:
“esta corporación en aras de proteger el derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la C.P., y con fundamento en el artículo 4º ibídem, ha inaplicado la expresión “del orden nacional” de las normas que regulan los salarios y prestaciones de los empleados nacionales, para reconocer a los empleados territoriales prestaciones del orden nacional.
Esta ha sido la filosofía que inspiró el legislador al expedir el Decreto 1919 de 2002, en tanto que extendió el régimen salarial y prestacional de los empleados nacionales al de los territoriales, cuando textualmente estableció en su artículo 1º que los empleados de los entes territoriales “gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional” (se resalta).
Ahora bien, según la jurisprudencia constitucional(42), el funcionario judicial en virtud de la autonomía que les reconoce la Constitución Política puede apartarse del precedente, cuando i) presente de forma explícita las razones con base en las cuales se aparta del precedente, y ii) demuestre con suficiencia que la interpretación brindada aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales. Lo anterior se sustenta en que en el sistema jurídico colombiano el carácter vinculante del precedente está matizado, a diferencia de como se presenta en otros sistemas en donde el precedente es obligatorio con base en el stare decisis.
A los efectos de la decisión por adoptarse en el presente fallo cabe anotar que a la luz de la jurisprudencia constitucional(43), el principio de igualdad está compuesto por cuatro mandamientos, estos son: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
La Sala considera que el tribunal incurrió en error de apreciación de la situación fáctica y jurídica de los empleados públicos del orden territorial, pues a pesar de que en principio el Decreto 1042 de 1978 otorgó una serie de beneficios prestacionales únicamente a los empleados públicos del orden nacional y, que los municipios no pueden arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos, no es menos cierto que estos se encuentran en una situación idéntica, máxime cuando el legislador amparado en esta postura equiparó el régimen prestacional aplicable a los empleados públicos nacionales y territoriales al expedir el Decreto 1919 de 2002(44).
En este orden de ideas, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales a la igualdad y, al debido proceso de la actora. En consecuencia, se dejará sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la cual revocó la decisión del juzgado séptimo administrativo de descongestión de Bogotá […].” (negrilla y subrayado fuera de texto).
La Corte Constitucional se alejó de la posición anterior en la Sentencia C-402 de 2013, aclarando el alcance de las disposiciones del Decreto 1042 de 1978. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó lo siguiente:
“[…] La aplicación del principio de concurrencia en la determinación del régimen salarial de los servidores de la rama ejecutiva en el orden territorial. Reiteración de jurisprudencia.
5. La Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades acerca de las reglas sobre la concurrencia de competencias del Congreso, el gobierno y las entidades territoriales, respecto a la fijación del régimen salarial de los servidores públicos adscritos a estas últimas.(45) Por ende, en este apartado se sintetizarán las reglas fijadas por ese precedente, como se explica a continuación.
Para la Corte, una articulación de ese carácter se logra a partir de una fórmula concurrente en la que el legislador determinar los criterios y objetivos generales mediante ley marco, la que corresponde a la actualidad a la Ley 4 de 1992 y el gobierno determina el régimen salarial del nivel central y los criterios generales para que las entidades territoriales ejerzan las competencias citadas. Esto sin perjuicio de la competencia privativa y excluyente para la determinación del régimen prestacional, antes explicada. […]
Sobre el particular, la Sala ha señalado que concurre una “fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas. De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. || A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente. || Ello debido a que las normas adoptadas por el legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales. Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales”(46) (subrayas no originales).
9. En conclusión, el precedente analizado está unívocamente dirigido a prever una fórmula de articulación concurrente entre las competencias analizadas, lo que a su vez permite inferir que la Constitución impide que se concreten dos extremos: bien la regulación integral y específica del régimen salarial de los servidores públicos por parte del Congreso y el gobierno, o bien la soberanía de las entidades territoriales para definir el régimen salarial de sus servidores públicos, con ausencia de todo marco o límite fundado en normas jurídicas de superior jerarquía. […]
Improcedencia general del juicio de igualdad respecto de regímenes salariales disímiles […]
Este fue el asunto resuelto por la Corte en la Sentencia C-313/03, la cual desestimó el cargo por violación del derecho a la igualdad respecto a la aplicación del Decreto 1278/02 - Estatuto de profesionalización docente para el caso de determinados trabajadores, con exclusión de aquellos vinculados al amparo de un régimen anterior. […]
En ese orden de ideas esta corporación ha explicado que cada beneficio en particular establecido en un régimen específico no puede ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad. […]
Al respecto la Corte además ha hecho énfasis en que sólo si una prestación social de la cual se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico(47). Circunstancia que sin embargo solamente podría darse (i) si la prestación es verdaderamente autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente (ii) la ley prevé un beneficio indudablemente inferior para el régimen especial, y (iii) que no exista otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social y que la carencia de compensación resulte evidente(48)” (subrayas no originales).
Es importante insistir, en este sentido, que la imposibilidad expuesta se basa en las dificultades que subyacen a la identificación de un criterio de comparación entre beneficios laborales que pertenecen a regímenes distintos. Como ha indicado la jurisprudencia, el juicio de igualdad solo es posible cuando se acrediten argumentos relativos a la definición de “(i) “con claridad los grupos involucrados, (ii) el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y (iii) qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”,(49) toda vez que “la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales.”(50)”(51)
Por ende, para que un juicio de igualdad en el escenario planteado sea posible, debe demostrarse que el beneficio laboral correspondiente es extrapolable del régimen en que se encuentra inserto y que, a su vez, no existe ninguna razón constitucionalmente atendible para el tratamiento diferente. Si estos requisitos no están presentes, se está ante la inexistencia de los presupuestos para la conformación del tertium comparationis, imprescindible para inferir un trato discriminatorio injustificado. […]
14. De esta manera, cada entidad territorial está investida de la facultad de determinar los aspectos concretos de su régimen salarial, que respondan a las particularidades del ejercicio de la función pública en cada departamento, municipio o distrito, así como las variables presupuestales, la estructura institucional de la entidad territorial, el nivel de especialización profesional requerida, etc. […]
8. “a que se refiere el presente decreto”, prevista en el artículo 62. […]” (negrilla y subrayado fuera de texto).
3.3.4. La expedición del Acuerdo 073 de 2002 y la indebida destinación de dineros públicos
Para efectos de determinar si el concejal demandado incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos debe tenerse en cuenta que las providencias de la sección segunda de esta corporación proferidas el 27 de septiembre de 2007, 6 de agosto de 2008, 25 de septiembre de 2008, 23 de agosto de 2012 y 7 de marzo de 2013, transcritas en acápites anteriores, inaplicaron la expresión “[…] del orden nacional […]” del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978, con el fin de hacer extensivos los factores salariales allí previstos a los empleados del orden territorial, empleando la figura de la excepción de inconstitucionalidad en aras de proteger el artículo 13 de la Carta Política.
La Corte Constitucional en Sentencia C-600 de 1998, resaltó las características de la figura de la excepción de inconstitucionalidad, de la siguiente manera:
“[…] Ante todo, ha de resaltar la Corte la diferencia existente entre las instituciones del control de constitucionalidad en abstracto —a cargo de esta corporación (art. 241 C.P.) y residualmente del Consejo de Estado cuando se trata de decretos presidenciales de puro carácter administrativo (art. 237-2 C.P.)— y el control de constitucionalidad concreto y difuso que tiene lugar en desarrollo del artículo 4º de la Carta cuando, en el momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, se advierte su ostensible e indudable oposición (incompatibilidad) a mandatos constitucionales.
En general, la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva. Es cabalmente la inobservancia de ese deber lo que provoca, bajo el imperio de la actual Constitución, el ejercicio de la acción de cumplimiento, de la cual es titular toda persona, y la verificación acerca de si aquél ha sido o no acatado constituye el objeto específico de la sentencia que el juez ante quien dicha acción se instaura debe proferir […]”.
Frente al caso concreto, no cabe duda que la tesis planteada por la sección segunda del Consejo de Estado en las decisiones judiciales mencionadas, solo pueden tener efectos entre las partes que tienen interés en el caso y, en consecuencia, no pueden derivarse unas consecuencias en abstracto.
Para la Sala, el hecho de que en esos casos se hubiera aplicado la excepción de inconstitucionalidad, no significa que las disposiciones del Decreto 1042 de 1978 hubieran perdido su vigencia o efectividad(52). Así como tampoco es procedente afirmar que esas providencias o la doctrina que plasme dichas decisiones, autorizan a los entes territoriales para establecer mediante actos de carácter general, el régimen salarial de los empleados públicos territoriales (siguiendo dicho decreto), puesto que, como se indicó líneas atrás, “[…] la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador y no a las corporaciones públicas territoriales. […]”(53).
En esa medida, las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que constituyen el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos siempre han sido de obligatorio cumplimiento y no podían haber sido desconocidas por el Concejo Municipal de Norte de Santander, el cual violó el artículo 121 de la Carta Política al crear la bonificación por servicios y la prima de servicios para los empleados públicos de la administración central y descentralizada del municipio de San José de Cúcuta mediante el Acuerdo 073 de 2002.
Nótese como las sentencias proferidas por la sección segunda de esta corporación de 27 de septiembre de 2007, 6 de agosto de 2008, 25 de septiembre de 2008, 23 de agosto de 2012 y 7 de marzo de 2013, inician su análisis resaltando que “[…] las entidades territoriales no pueden arrogarse la facultad de fijar prestaciones salariales y sociales para sus empleados públicos pues esta es una función reservada al Gobierno Nacional […]”.
Siendo la prima de servicios(54) y la bonificación por servicios(55), factores salariales, los mismos se aplican, únicamente, a “[…] los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante. […]”, por virtud del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978 y “[…] no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel Nacional, no el régimen salarial. […]”(56).
Para la Sala, el hecho de haberse expedido el Decreto 2351 de 2014, “[…] por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial […]”, no significa que se hubiere convalidado el Acuerdo 73 de 2002, pues en la parte motiva de esta norma, el Gobierno Nacional no indicó que esté empleando dicha figura(57), sino que se están ejerciendo las competencias y facultades que la Constitución Política y la ley le han asignado tratándose del régimen salarial de los empleados públicos del nivel territorial. La parte motiva del Decreto 2351 de 2014 indica:
“[…] Que la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley.
Que el Gobierno Nacional considera viable la regulación de la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, en los mismos términos y condiciones señaladas para los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, en el Decreto-ley 1042 de 1978 y demás normas que lo modifican o adicionan (negrilla y subrayado fuera de texto).
De manera que, el Decreto 2351 de 2014 ordena que los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva del orden territorial, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales y el personal administrativo del sector educación, tengan derecho “[…] a partir de, 2015, a percibir la prima de servicios de que trata el Decreto Ley 1042 de 1978 en los mismos términos y condiciones allí señalados y en las normas que lo modifican, adicionan o sustituyan. […]”, regulando con detalle los factores de salario que se tendrían en cuenta para su liquidación (art. 2º).
No puede aplicarse la sanción de pérdida de investidura al demandado bajo una supuesta ilegalidad del Acuerdo 073 de 2002, pues dicho acto administrativo goza de presunción de legalidad y, adicionalmente, porque la declaratoria de ilegalidad de un acuerdo o de una ordenanza, no produce la pérdida de la investidura per se para los concejales o diputados.
En consonancia con lo explicado, esta Sala no encuentra que se hubiera configurado la causal de pérdida de investidura, esto es, por indebida destinación de dineros públicos, dado que de las pruebas allegadas al proceso y de los descargos presentados por el demandado, no se puede probar que como integrante del Concejo Municipal de San José de Cúcuta, hubiera votado afirmativamente del Acuerdo 073 de 2002.
De tal manera que, al no estar demostrada en el proceso la causal atribuida al concejal demandado, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
REVÓCASE la sentencia apelada de 5 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(9) Folios 45-58, cuaderno principal.
(10) Auto de enero 25 de 1.995, Exp. AC-2220, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.
(11) Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo, C.P. Enrique Gil Botero, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Rad. 11001-03-15-000-2013-00865-00(PI), actor: Carlos Mario Isaza Serrano, demandado: Roy Leonardo Barreras Montealegre.
(12) Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(13) Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
(14) Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.
(15) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Rad. 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), actor: Jesús Antoni Obando Roa, demandado: César Londoño Villegas y otro, Referencia: apelación sentencia - perdida de investidura.
(16) En sentencias de 20 de junio de 2000 (Exp. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Exp. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Exp. 0063-01).
(17) Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 54001-23-33-000-2015-00307-01(PI), actor: Hernán Alfonso Oviedo Lozano, demandado: William Villamizar Laguado, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
(18) Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 54001-23-33-000-2015-00307-01(PI), actor: Hernán Alfonso Oviedo Lozano, demandado: William Villamizar Laguado, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
(19) Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 54001-23-33-000-2015-00307-01(PI), actor: Hernán Alfonso Oviedo Lozano, demandado: William Villamizar Laguado, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
(20) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), Rad. 05001-23-33-000-2015-01260-01 (PI), actor: Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, demandado: María Eloísa Ossa Galeano y otros.
(21) “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
(22) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “A”, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá, siete (7) de diciembre de dos mil once (2011), Rad. 68001-23-15-000-2001-02579-01(2200-07), actor: Matilde Hernández de García, demandado: municipio de Floridablanca.
(23) La Corte Constitucional, expresamente señaló: “La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar. La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos.
(24) Ver entre otras, Consejo de Estado, sección segunda, Sentencia del 29 de marzo de 2001, Exp. 6179 (3241-00), actor Víctor Manuel Rojas Gutiérrez; y fallo del 19 de mayo de 2005, Exp. 11001032500020020211 01, Nº interno: 4396-2002, actor Luis Eduardo Cruz Porras (Acumulados 11001032500020020209 01 (4333-02), actor Augusto Gutiérrez y otros; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor Enrique Guarín Álvarez; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor Pablo Emilio Ariza Meneses y otros), C.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(25) En esa sentencia se señaló: “[...] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional”.
(26) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007), Rad. 15001-23-31-000-2001-01719-01(4327-05), actor: Blanca Edelmira Reyes Alfonso, demandado: municipio de Ramiriquí, referencia: autoridades municipales.
(27) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil ocho (2008), Rad. 08001-23-31-000-2004-01018-01(0507-06), actor: Mario Yepes Del Portillo, demandado: departamento del Atlántico, referencia: autoridades departamentales.
(28) Entre otras, Sentencia de 27 de septiembre de 2007, Exp. 4327-2005, actor: Blanca Edelmira Reyes Alfonso. M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Sentencia de 23 de agosto de 2007, Exp. 0176-2004 Actora: Elvia Vargas Osorio. M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(29) ART. 45.—De la bonificación por servicios prestados. <Modificado por los decretos anuales salariales> A partir de la expedición de este decreto crease una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º.
Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1º, de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
(30) ART. 58.—La prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente decreto tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de remuneración que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año.
(31) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho (2008). Rad. 52001-23-31-000-2001-01650-01(5816-05), actor: Mónica Perpetua Casanova Zamora, demandado: municipio de El Tambo - Nariño.
(32) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012), Rad. 15001-23-31-000-2001-01674-01(0686-12), actor: Reinaldo Castañeda Parra, demandado: municipio de Ramiriquí - Boyacá.
(34) Folio 166.
(35) Posición reiterada por esta subsección, en Sentencia de 25 de septiembre de 2008, C.P. Jesús María Lemos Bustamante, radicado interno 5816-2005, actor: Mónica Perpetua Casanova Zamora.
(36) Folio 177.
(37) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013), Rad. 11001-03-15-000-2013-00131-00(AC), actor: Luz Marina Zamudio de González.
(38) Rad: 2004-01018, actor: Mario Yepes del Portillo. Acción de nulidad y restablecimiento instaurada por el actor en calidad de empleado público del orden territorial del departamento del Atlántico. Dirigida a obtener la nulidad del acto administrativo por medio de la cual “se reconoce y ordena el pago de unas cesantías definitivas y prestaciones sociales”, esto en atención a lo dispuesto en el Decreto 1042 de 1978.
(39) Rad: 2001-01650, actor: Mónica Perpetua Casanova Zamora. Acción de nulidad y restablecimiento instaurada por la actora en calidad de empleado público del orden territorial del municipio del Tambo. Dirigida a obtener la nulidad del acto administrativo por medio de la cual “liquidó las cesantías definitivas y omitió reconocer tres años de compensación por vacaciones, las primas de navidad y servicios, el auxilio de maternidad, la sanción por despido y la indemnización por supresión del cargo”, esto aplicándose los beneficios prestacionales contemplados en el Decreto 1042 de 1978.
(40) Rad: 2008-00412, actor: Juan Guillermo Córdoba Correa. Acción de nulidad y restablecimiento instaurada por la actora en calidad de empleado público del orden territorial del municipio de Abeita, Antioquia. Dirigida a obtener la nulidad de los actos administrativos por medio de la cual se han pagado factores salariales que no debían pagarse como la “prima de servicios”, asegura el actor que se deben equiparar los regímenes de los empleados públicos del orden territorial con los del orden nacional de acuerdo a los reiterados desconocimientos de la expresión “del orden nacional” del artículo 1º del Decreto 1042 de 1978.
(41) Rad: 2001-01674, actor: Reinaldo Castañeda Parra. Acción de nulidad y restablecimiento instaurada por la actora en calidad de empleado público del orden territorial del municipio de Ramiriquí, Boyacá. Dirigida a obtener la nulidad de los actos administrativos por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago “prima de servicios, prima de alimentación, subsidio de transporte y el suministro de la dotación de calzado y vestido de labor, o su compensación, y las prestaciones causadas durante el tiempo en que estuvo vinculado con el municipio”, esto de acuerdo con el Decreto 1042 de 1978.
(42) Entre otras sentencias al respecto se pueden consultar Sentencia T-656/11, T-766/08 y, T-1033/12.
(43) C. Constitucional C-250 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(44) Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.
(45) Corte Constitucional, sentencias C-112/93, C-315/95, C-054/98, C-1218/01 y C-173/09.
(46) Corte Constitucional, Sentencia C-173/09.
(47) Ibídem Sentencia C-956/01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(48) Sentencia C-890 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicha sentencia se señaló lo siguiente “‘Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(49) Corte Constitucional, Sentencia C-913 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(50) Corte Constitucional, Sentencia C-1115 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(51) Corte Constitucional, Sentencia C-101/11.
(52) ART. 1º—Del campo de aplicación. El sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el presente decreto regirá para los empleados públicos que desempeñen las distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que se establecen más adelante.
(53) Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “A”, C.P. Alfonso Vargas Rincón, Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil catorce (2014), Rad. 68001-23-31-000-2008-00235-01(1918-13), actor: Beatriz Cecilia Montoya Fernández, demandado: ESE Hospital Universitario San Juan De Dios Del Socorro en liquidación.
(54) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “A”, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012), Rad. 70001-23-31-000-2002-01697-02(1941-08), actor: Elvia Salgado Cueto, demandado: departamento de Sucre: “(…) i. Naturaleza de las primas semestral y de antigüedad. Tanto la prima de servicio y/o semestral, como la de antigüedad, son consideradas por el legislador y la doctrina como incrementos a los que se hace merecedor el empleado por su permanencia en el servicio. Normativamente están consagradas en los artículos 42 y 49 del Decreto 1042 de 1978, como factor salarial, por lo cual no es equivocado concluir que su naturaleza es salarial en el entendido de que forman parte integral del salario, definido por la ley laboral colombiana como la retribución al trabajador por su servicio, por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del trabajador y sea habitual, tiene naturaleza salarial (…)”.
(55) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección “A”, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015), Rad. 54001-23-31-000-2008-00157-01(4294-13), actor: Margarita María Ramón Durán: “(…) Pero vale anotar que aún con la equiparación realizada por el artículo 1º del Decreto 1919, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad constituyen factores de salario conforme se deriva de los literales a) y g) del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, en consecuencia no podrían regirse por el Decreto 1919 de 2002, por cuanto lo único que extendió éste al orden territorial fue el régimen de prestaciones sociales del nivel Nacional, no el régimen salarial (…)”.
(56) Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015), Rad. 54001-23-31-000-2008-00157-01(4294-13), actor: Margarita María Ramón Durán.
(57) Consejo de Estado, Sala plena de lo contencioso administrativo. Sentencia de abril ocho (8) de mil novecientos noventa y siete (1997), C.P. Amado Gutiérrez Velásquez, Ref: Expediente S-650, actor: Francisco Luís Buitrago. Recurso extraordinario de súplica. En esta decisión se indica que “(…) El fenómeno jurídico denominado “purga de ilegalidad” que hace parte del tema de la convalidación, según el cual se considera no viciado de nulidad un acto administrativo que fue ilegal en el momento de su nacimiento si la norma quebrantada ha desaparecido de la vida jurídica por derogatoria, subrogación o declaratoria de inexequibilidad o nulidad, producidas antes de que el juez contencioso administrativo hubiera proferido el fallo. También si ha recibido sustento legal posterior a su expedición (…)”.