Source: https://www.diritto.it/condizioni-per-adire-il-giudice-amministrativo/
Timestamp: 2018-07-19 23:24:52+00:00
Document Index: 107939877

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 232', 'art. 232', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 75', 'art. 2639', 'sentenza ']

Le norme costituzionali di cui agli articoli 24 e 113 nel garantire il diritto all’azione contro gli atti della pubblica amministrazione presuppongono l’esistenza di una situazione giuridica differenziata meritevole di tutela, di diritto o di interesse legittimo.
La necessità che il ricorrente sia titolare di una posizione sostanziale qualificata è intrinsecamente connessa con il carattere soggettivo del processo amministrativo inequivocabilmente delineato dall’ordinamento italiano quale processo volto non all’affermazione del diritto oggettivo, per un’astratta dichiarazione della legge a tutela del mero interesse generale, ma a risolvere una controversia tra parti effettive, a tutela di interessi individuali e a favore di un soggetto che ha un giusto titolo che lo abilita a domandare giustizia e ad investire in concreto il giudice della giurisdizione: ciò che postula anzitutto – anche per un’evidente ragione di economia e di utilità effettiva – la corretta presenza nel rapporto amministrativo sostanziale di chi agisce in giudizio. Questa presenza è a base dell’interesse legittimo al successivo svolgimento secondo legge del connesso procedimento e senza di essa la pronuncia del giudice diviene, da risolutoria di una controversia, officiosa giacché svincolata da un’autentica domanda giudiziale. Il che, abbandonando il principio della domanda (nemo iudex sine actore, ne procedat ex officio), trasformerebbe il processo amministrativo, contro la legge che lo regola (oggi il Codice del processo amministrativo), da processo di parti in processo inquisitorio, dove il giudice dispone da solo dell’oggetto stesso del processo.
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 35816/2010, resa tra le parti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della s.p.a. Trenitalia – Gruppo Ferrovie dello Stato e della s.p.a. AnsaldoBreda in proprio e nella qualità di mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con Bombardier Transportation Italy;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2011 il consigliere di Stato Maurizio Meschino e uditi per le parti gli avvocati Clarizia, Picozza, Di Nitto, Torchia, Lirosi, Mozzati e Sanino;
2. La s.p.a. Alstom Ferroviaria, con il ricorso n. 7582 del 2010 proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ha chiesto l’annullamento, con domanda di risarcimento dei danni: del provvedimento di Trenitalia s.p.a., Gruppo Ferrovie dello Stato – Direzione Acquisti in data 5 agosto 2010, avente ad oggetto “Gara a procedura negoziata n. 0040870 del 30 novembre 2009, indetta ai sensi dell’art. 232, comma 13, D.L.vo n. 163 del 2006 per l’affidamento in appalto di una fornitura di 50 treni AV e in opzione prestazioni di full service manutentivo – Aggiudicazione definitiva della gara al raggruppamento temporaneo di imprese AnsaldoBreda – Bombardier Transportation Italy; della nota Trenitalia del 5 agosto 2010 prot. Trnit – Dacq/P/2010/0029345; della delibera n. 470 del 5 agosto 2010 del Direttore degli Acquisti di Trenitalia s.p.a – Gruppo Ferrovie dello Stato di aggiudicazione definitiva dell’appalto al raggruppamento temporaneo di imprese AnsaldoBreda – Bombardier Transportation Italy; del provvedimento di Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato – Direzione Acquisti del 6 agosto 2010 Trnit. Dacq/P/2010/0029572, avente ad oggetto “Gara a procedura negoziata n. 0040870 del 30 novembre 2009 per l’affidamento in appalto di una fornitura di 50 treni AV”; del provvedimento di Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato – Direzione Acquisti del 6 agosto 2010 Trnit. Dacq/P/2010/0029573, avente ad oggetto “Gara a procedura negoziata n. 0040870 del 30 novembre 2009 per l’affidamento in appalto di una fornitura di 50 treni AV”; del provvedimento di Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato – Direzione Acquisti del 9 agosto 2010 Trnit. Dacq/P/2010/00297192, avente ad oggetto “Gara a procedura negoziata n. 0040870 del 30 novembre 2009 per l’affidamento in appalto di una fornitura di 50 treni AV”; della delibera del Consiglio di amministrazione di Trenitalia s.p.a. del 31 luglio 2009; della delibera del Consiglio di amministrazione di Trenitalia s.p.a. del 5 agosto 2010; di tutti i verbali della commissione giudicatrice relativi alla predetta procedura di gara; di ogni altro atto presupposto, collegato, connesso, antecedente o successivo, ancorché non cogniti, ivi compresi i chiarimenti, il contratto laddove stipulato, la delibera n. 328 del 2 maggio 2010, con la quale il Direttore della direzione acquisiti di Trenitalia ha nominato la Commissione giudicatrice; quatenus opus della lettera di invito di Trenitalia s.p.a. avente ad oggetto: “invito a gara a procedura negoziata n. 0040870 del 30 novembre 2009 indetta ai sensi dell’art. 232, comma 13, D.L.vo n. 163 del 2006 per l’affidamento di un appalto di fornitura di 50 treni AV e in opzione prestazioni di full service manutentivo. Codice identificativo gara (CIG) 0404579D23” e tutti gli allegati; quatenus opus delle condizioni generali di contratto di Trenitalia s.p.a. La ricorrente ha presentato tre atti di motivi aggiunti notificati, rispettivamente, il 23 settembre 2010, il 4 ottobre e il 3 novembre e depositati, rispettivamente, il 24 settembre 2010, il 4 ottobre 2010 e il 4 novembre 2010.
3. Il Tribunale amministrativo, con la sentenza n. 35816 del 2010, ha accolto il ricorso incidentale e respinto il ricorso principale; ha condannato la parte ricorrente al pagamento delle spese e degli onorari del giudizio, che ha liquidato in euro 10.000,00, di cui euro 5.000,00 a favore della s.p.a. Trenitalia ed euro 5.000,00 a favore del raggruppamento temporaneo di imprese AnsaldoBreda – Bombardier Transportation Italy.
-si richiama che alla gara in controversia hanno presentato offerta soltanto la ricorrente Alstom Ferroviaria s.p.a. e il raggruppamento aggiudicatario AnsaldoBreda – Bombardier Transportation Italy, per cui devono essere esaminati sia il ricorso principale presentato dalla prima che quello incidentale proposto dal secondo, in adesione al principio giurisprudenziale per il quale, se ad una gara pubblica hanno partecipato soltanto due concorrenti e risultino fondati sia il ricorso principale che quello incidentale, in quanto entrambi rivolti ad ottenere una declaratoria di esclusione dalla gara della controparte, vanno annullati tutti gli atti impugnati e l’Amministrazione deve procedere al rinnovo delle operazioni concorsuali; infatti, se risulta fondato il ricorso incidentale, il ricorrente principale vanta comunque l’interesse, così detto strumentale, al rinnovo delle operazioni di gara ed il ricorrente incidentale dall’accoglimento della propria domanda otterrebbe, in ogni caso, il risultato utile di partecipare al procedimento rinnovato. Diversa è l’ipotesi, si soggiunge, di partecipazione alla gara di più due concorrenti, poiché l’accoglimento sia del ricorso principale che di quello incidentale non potrebbe risolversi nell’annullamento di entrambi gli atti di ammissione, in quanto ciò determinerebbe un esito privo di utilità per entrambe le parti in presenza di un terzo graduato;
-il ricorso incidentale è quindi accolto essendo giudicati fondati i due motivi dedotti: il primo, relativo alla mancata produzione da parte del procuratore speciale di Alstom, ing. Barale, delle dichiarazioni di cui al comma 1, lettere b), c) e m-ter) del citato art. 38; il secondo – comunque esaminato, si precisa, nonostante la sufficienza della fondatezza del primo per l’accoglimento del ricorso incidentale – riguardante la mancata presentazione da parte del sign. Cultrona, responsabile tecnico della Alstom Ferroviaria, della dichiarazione prevista dal punto III.A.1.a della lettera di invito a pena di esclusione;
Nell’appello si ripropongono quindi i dedotti vizi del procedimento di valutazione delle offerte svolto dalla commissione giudicatrice, specificati per articolati aspetti tecnici, nonché la domanda di risarcimento del danno, istanza istruttoria per l’acquisizione agli atti di causa della intera offerta tecnico – economica del raggruppamento aggiudicatario e richiesta di consulenza tecnica di ufficio.
-il Collegio non ritiene di aderire all’indirizzo per cui la dichiarazione della insussistenza delle cause di esclusione richiesta dall’art. 38 del Codice (lettere b), c) e m-ter)) deve essere presentata soltanto dai soggetti che risultino formalmente “amministratori muniti di poteri di rappresentanza”, secondo la lettera della norma, ma al diverso e più sostanziale indirizzo, attento alla finalità della norma, all’effettività del rapporto amministrativo in questione e all’affidabilità di chi in esso agisce nell’interesse e per conto del concorrente, secondo il quale vi sono tenuti anche i procuratori speciali, al di là della loro qualifica formale, a ragione dei poteri che siano ad essi in sostanza conferiti, se in realtà gestiscono affari sociali. Ciò in quanto la ratio legis (in precedenza espressa nella identica previsione dell’art. 75 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554) è di escludere dalla partecipazione alla gara di appalto le società in cui abbiano commesso gravi reati i soggetti che nella società abbiano un significativo ruolo decisionale e gestionale. Il fondamento della disposizione consiste infatti nell’assicurare preventivamente la piena affidabilità morale dell’impresa che ambisce all’esecuzione dell’opera pubblica: affidabilità che, ridotta al rango soggettivo in ragione della personalità della responsabilità penale, va garantita e dichiarata anche per quanti comunque in concreto risultino svolgere un’effettiva funzione di amministrazione dell’impresa ed esercitarne i tipici poteri di gestione; a maggior ragione ciò si verifica quando, come appare nel caso presente, nello stesso rapporto amministrativo inerente la gara siffatti soggetti si mostrino capaci di reali poteri gestori dell’impresa verso l’amministrazione pubblica. Del resto, l’ordinamento penale – al quale la norma rinvia per i casi che contempla – si mostra indifferente alla formalità dell’investitura, come denota ad es. il fatto che per i reati societari e fallimentari propri dell’amministratore risponde non solo l’amministratore in senso formale, ma anche l’amministratore di fatto (cfr. oggi il nuovo – dopo il d.lgs. 11 aprile 2002, n. 61 – art. 2639 Cod. civ.). Occorre perciò aver riguardo alle funzioni sostanziali del soggetto, più che alle qualifiche formali, altrimenti la ratio legis potrebbe venire agevolmente elusa e dunque vanificata (cfr. Cons. Stato, VI, 8 febbraio 2007, n. 523), ed è perciò necessario accertare non solo se, ai sensi della procura rilasciata, siano stati conferiti poteri gestori generali e continuativi, ma anche considerare che altresì rileva, a un tale fine, l’attribuzione del potere di partecipare a pubblici appalti e formulare le relative offerte, poiché la portata della norma sarebbe altrimenti del tutto vanificata (n. 523 del 2007, cit.; cfr. anche Cons. Stato, VI, 12 gennaio 2011, n. 134; V, 16 novembre 2010, n. 8059);
La sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 4 del 2011 – a dichiarata conferma del più risalente indirizzo interpretativo (es. Cons. Stato , VI, 6 marzo 1992, n. 159) e non innovativamente – applica i seguenti basilari principi: a) gli articoli 24 e 113 della Costituzione nel garantire il diritto all’azione contro gli atti della pubblica amministrazione presuppongono l’esistenza di una situazione giuridica differenziata meritevole di tutela, di diritto o di interesse legittimo; b) il ricorrente deve essere perciò titolare, quale condizione per l’azione in giudizio, di una qualità per agire in giustizia, cioè di una posizione giuridica sostanziale che assume ingiustamente lesa; c) il giudice amministrativo deve anzitutto, a verifica del suo potere di statuire sul caso, accertare in limine l’effettiva sussistenza di tale condizione dell’azione, cioè della legittimazione al ricorso, essendo questo, altrimenti, inammissibile e non essendovi perciò titolo idoneo per il ricorrente a pretendere una pronuncia sul merito e per il giudice a pronunciarsi; d) la necessità che il ricorrente sia titolare di una posizione sostanziale qualificata è intrinsecamente connessa con il carattere soggettivo del processo amministrativo inequivocabilmente delineato dall’ordinamento italiano, anzitutto con il principio della domanda, quale processo volto non all’affermazione del diritto oggettivo per un’astratta dichiarazione della legge a tutela del mero interesse generale, ma a risolvere una controversia tra parti effettive, a tutela di interessi individuali e a favore di un soggetto che ha un giusto titolo che lo abilita a domandare giustizia e ad investire in concreto il giudice della giurisdizione: ciò che postula anzitutto – anche per un’evidente ragione di economia e di utilità effettiva – la corretta presenza nel rapporto amministrativo sostanziale di chi agisce in giudizio. Questa presenza è a base dell’interesse legittimo al successivo svolgimento secondo legge del connesso procedimento e senza di essa la pronuncia del giudice diviene, da risolutoria di una controversia, officiosa giacché svincolata da un’autentica domanda giudiziale. Il che, abbandonando il principio della domanda (nemo iudex sine actore, ne procedat ex officio), trasformerebbe il processo amministrativo, contro la legge che lo regola (oggi il Codice del processo amministrativo), da processo di parti in processo inquisitorio, dove il giudice dispone da solo dell’oggetto stesso del processo.
-c) il Collegio non ritiene che i principi enunciati – vale a dire: affermati di corretta interpretazione delle norme esistenti – dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 4 del 2011 contrastino con quelli ora richiamati, essendo chiaro che un’impresa può risultare ingiustamente pregiudicata a favore di un’altra nell’ambito della procedura di gara, ovvero essere oggetto di una illegittima preclusione al ricorso, solo in quanto sia titolare di una posizione sostanziale che dà titolo a partecipare alla gara stessa, ed è perciò tutelabile in giustizia; soltanto in questo caso, infatti, si configura il presupposto della situazione di parità con un’altra impresa suscettibile di essere lesa, poiché solo chi ha una corretta posizione sostanziale che lo legittimi ad essere parte nella gara ha poi un titolo a lamentare un eventuale deficit di tutela giurisdizionale al riguardo. In ipotesi contraria verrebbe affermato che i suddetti principi impongono di assicurare il giudizio, sempre e fino alla pronuncia nel merito, a favore di qualsivoglia soggetto che – indipendentemente dalla sua giusta presenza in un rapporto amministrativo – si pretenda leso rispetto ad una gara alla quale, proprio a seguito di suo ricorso, è stato accertato che non ha titolo a partecipare, e della quale, pur data tale situazione, non sussistono gli eccezionali presupposti di impugnabilità richiamati più sopra.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2011, con l’intervento dei magistrati: