Source: https://www.jurion.de/urteile/bverwg/1965-11-05/bverwg-vii-c-11964/
Timestamp: 2019-06-25 02:27:49
Document Index: 39454201

Matched Legal Cases: ['Art. 5', '§ 2', '§ 12', '§ 23', 'Art. 72', 'Art. 14', '§ 23', '§ 23', 'Art. 72', 'Art. 72', '§ 23', 'Art. 15', '§ 23', '§ 23', 'Art. 5', 'Art. 14', 'Art. 24', 'Art. 28', '§ 25', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 130', 'Art. 5', 'Art. 100', 'Art. 24', 'Art. 24', '§ 154']

BVerwG, 05.11.1965 - BVerwG VII C 119.64 - Anspruch auf Zahlung von Rundfunkgebührenanteilen; Verteilung der Einnahmen aus der Erhebung von Fernsehgebühren; Verfassungswidrigkeit eines Staatsvertrages
Urt. v. 05.11.1965, Az.: BVerwG VII C 119.64
Anspruch auf Zahlung von Rundfunkgebührenanteilen; Verteilung der Einnahmen aus der Erhebung von Fernsehgebühren; Verfassungswidrigkeit eines Staatsvertrages
Datum: 05.11.1965
Referenz: JurionRS 1965, 13837
Aktenzeichen: BVerwG VII C 119.64
VGH Bayern - 11.06.1964 - AZ: 198 VIII 63
BVerwGE 22, 299 - 312
AS 22, 299
BayVBl 1966, 201
DÖV 1968, 225
DÖV 1966, 415-419 (Volltext mit amtl. LS)
DVBl 1966, 566-571 (Volltext mit amtl. LS)
JuS 1969, 466
JuS 1966, 368
NJW 1966, 1282-1286 (Volltext mit amtl. LS)
VerwRspr 17, 857
Der Staatsvertrag über die Errichtung des Zweiten Deutschen Fernsehens verstößt nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen Art. 5, 14, 20, 28 und 30 GG.
hat der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 5. November 1965
den Senatspräsidenten Witten und
die Bundesrichter Dr. Zinser, Reimer, Dr. Boerckel und Dr. Mühl
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Juni 1964 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Das Bundesverfassungsgericht hatte durch Urteil vom 28. Februar 1961 (BVerfGE 12, 205) die Gründung der D.-F.-GmbH für verfassungswidrig erklärt. Um ein Kontrastprogramm zu den von den Rundfunkanstalten der Länder ausgestrahlten Fernsehsendungen zu ermöglichen, kamen die Länder in dem Staatsvertrag vom 6. Juni 1961 überein, eine gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Namen "Zweites Deutsches Fernsehen" und dem Sitz in Mainz zu errichten. Der Staatsvertrag enthält in den §§ 2 ff. Vorschriften über die Gestaltung der Sendungen und bestimmt in den §§ 12 ff. als Organe der Anstalt den Fernsehrat, den Verwaltungsrat und den Intendanten, sowie deren Bestellung und Aufgaben. In § 23 des Staatsvertrages ist über die Finanzierung bestimmt, daß die Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" 30 % der im Gebiet der vertragschließenden Länder ab 1. Januar 1962 anfallenden Fernsehgebühren erhalten soll, soweit diese darüber verfügen. Dieser Staatsvertrag erhielt die Zustimmung des Bayerischen Landtags nach Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung. Der Staatsvertrag und der Zustimmungsbeschluß wurden am 16. Juli 1962 im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt (S. 111) mit dem Anfügen bekanntgemacht, daß der Staatsvertrag in Bayern am 9. Juli 1962 in Kraft getreten sei.
Der Bayerische Rundfunk - der Kläger -, dem nach Art. 14 und 15 des Bayerischen Rundfunkgesetzes vom 10. August 1948 in der Fassung vom 22. Dezember 1959 (Bayerisches GVBl. S. 314) die Fernsehgebühren - abzüglich des der Post für den Einzug zustehenden Anteils - zuflössen, führte nach § 23 des Staatsvertrages zunächst 30 % der bei ihm eingehenden Fernsehgebühren an das Zweite Deutsche Fernsehen - die Beigeladene - ab, stellte aber später die Zahlungen ein, da er zu diesen Zahlungen weder berechtigt noch verpflichtet sei. In der rechtsaufsichtlichen Anordnung vom 4. Februar 190 wies das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus den Kläger an, die der Beigeladenen nach § 23 des Staatsvertrages zustehenden Gebührenanteile an diese abzuführen.
Der gegen diese Anordnung gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht München statt und hob die rechtsaufsichtliche Anordnung auf. Die Anordnung sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Staatsvertrag nicht in innerstaatliches bayerisches Recht transformiert worden sei. Er sei nicht als förmliches Gesetz nach Art. 72 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung beschlossen worden. Das Gesetz sei dem Senat nicht zur Kenntnis vorgelegt und bei der Bekanntmachung nicht als "Gesetz" bezeichnet worden.
Auf die Berufung des Beklagten und der beigeladenen Anstalt hob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dieses Urteil auf und wies die Klage ab.
Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:
Nach der Bayerischen Verfassung stehe dem Ministerium für Unterricht und Kultus die Rechtsaufsicht über den Kläger zu. Der Staatsvertrag sei ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht transformiert worden. Der Zustimmungsbeschluß des Landtages nach Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung enthalte zugleich auch den Gesetzesbefehl. Mit dieser Beschlußfassung und der Verkündung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt sei der Staatsvertrag ein Gesetz im materiellen Sinne geworden. Die Nichtverwendung des Wortes "Gesetz" und die Nichtbeteiligung des Senats änderten hieran nichts.
§ 23 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages habe für Bayern den Art. 15 des Rundfunkgesetzes abgeändert. Der Kläger habe seine Einnahmen aus den Fernsehgebühren - soweit er darüber verfüge - nicht mehr allein für die in dieser Vorschrift angegebenen Zwecke, sondern zu 20 % für die Finanzierung der beigeladenen Anstalt zu verwenden. Dabei verfüge der Kläger im Sinne des § 23 des Staatsvertrages nicht über den Gebührenanteil, den die Post einbehalte.
§ 23 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages verstoße weder gegen Art. 5 GG noch gegen Art. 14 GG. Das Gebührenaufkommen sei ein Verwaltungsvermögen, das der Kläger zur Erfüllung seiner öffentlich-rechtlichen Aufgaben zu verwenden habe. Der Landesgesetzgeber könne durch Gesetz aus diesem Verwaltungsvermögen des Klägers Mittel zugunsten einer anderen Fernsehanstalt abzweigen. Auch das Äquivalenzprinzip sei nicht angetastet worden. Der Kläger erhebe die Fernsehgebühr nunmehr auch zur Verwendung der Finanzierung der beigeladenen Anstalt, die verpflichtet sei, nach Bayern Fernsehdarbietungen auszustrahlen und damit die Bedürfnisse der bayerischen Fernsehteilnehmer in einem stärkeren Maße befriedige, als es durch den Kläger allein geschehen könne.
Der Staatsvertrag sei auch nicht insgesamt verfassungswidrig. Die beigeladene Anstalt sei als gemeinsame Einrichtung aller Bundesländer errichtet worden. Sie gehöre nicht der Rechtsordnung eines Landes an, sondern habe den Ländern gegenüber eine eigene Rechtsordnung, die nur im Staatsvertrag zu sehen sei. Diese Regelung könne in ihrer normativen Kraft nicht über dem Landesrecht stehen, da sie lediglich aus der Hoheitsgewalt der Länder geschaffen worden sei und die Länder auch im Zusammenwirken nicht über mehr Macht als die Länderstaatsgewalt verfügten. Der Staatsvertrag stehe als Zwischenländerrecht neben dem Recht der einzelnen Länder, müsse aber der normativen Kraft des Bundesrechts unterworfen sein. Das Grundgesetz besage nirgends, daß nur die dem Bund übertragenen Aufgaben zentral geregelt werden dürften. Die Teilnahme an einem optimalen modernen Lebensstandard könne nur durch eine großräumige Planung, gesichert werden. Die "Bündelung" von Länderstaatsgewalt führe auch nicht zu einer "dritten Ebene" der Staatshoheit im Zwischenbereich von Bund und Ländern, da durch das Fernsehen nicht die Staatsautorität nach außen gewahrt werden solle. Die Bündelung der Staatsgewalt auf dem Gebiet des Rundfunkwesens unter den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg sei vom Bundesverfassungsgericht als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen worden.
Auch ein Verstoß gegen das an die Länder gerichtete Demokratiegebot liege nicht vor. Art. 24 GG lasse es zu, daß durch Staatsverträge Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen und damit der staatlichen Kontrolle entzogen würden. Das "Homogenitätsgebot" des Art. 28 Abs. 1 GG sei "substanzschwach" und könne nur dahin bestimmt werden, daß keine Ausübung von Staatsgewalt im Bereich der Bundesrepublik Deutschland in einem die Staatseinheit gefährdenden Gegensatz zu den die Bundesverfassung tragenden Grundprinzipien stehen dürfe. Die Rechtsaufsicht über die Anstalt werde grundsätzlich durch die Regierungen der vertragschließenden Länder ausgeübt. Da die Regierungen den Parlamenten verantwortlich seien, bestehe immerhin die Möglichkeit, daß ein Parlament den Ministerpräsidenten oder den Ressortminister zur Rechenschaft ziehe, weil er die ihm nach dem Staatsvertrag zustehende Befugnis zur Rechtsaufsicht mangelhaft gewahrt habe. Da nach § 25 des Staatsvertrages die Rechtsaufsicht von den Ländern nicht gemeinsam, sondern in zweijährigem Wechsel durch die Länderregierungen ausgeübt werde, seien die Befugnisse eines Landes über lange Zeiträume hin zwar rechtlich storniert. Hierdurch werde aber nicht ausgeschlossen, daß jedes Land durch Vorstellungen bei der aufsichtsführenden Regierung erforderliche Aufsichtsmaßnahmen anrege.
Der vom Kläger in der Berufungsinstanz gestellte erweiterte Klageantrag, daß er nicht verpflichtet werden könne, zur Erfüllung des Staatsvertrages einen Teil der in Bayern anfallenden Gebühren der beigeladenen Anstalt zu überlassen, sei infolge der Abweisung des Hauptantrages gegenstandslos.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragte der Kläger
die Aufhebung des Berufungsurteils und der rechtsaufsichtlichen Anordnung vom 4. Februar 1963.
Der Staatsvertrag widerspreche der bundesstaatlichen Struktur des Grundgesetzes. Jeder Bewohner der Bundesrepublik unterliege der Bundesgewalt und zugleich der Gewalt des Landes. Für die beigeladene Anstalt sei aber keine Landesverfassung verbindlich, obwohl sie auch keine Bundesanstalt sei. Juristische Personen des öffentlichen Rechts müßten einem Muttergemeinwesen zugeordnet sein. Es sei nicht ersichtlich, welches Landesrecht für die Anstalt gelten solle.
Die Anstalt befinde sich in einem landesrechtsfreien Raum. Die parlamentarische Kontrolle sei nicht gewährleistet. Die Verpflichtung zur Abführung eines bestimmten Gebührenanteils verstoße auch gegen die in Art. 5 garantierte Rundfunkfreiheit. Die notwendige Unabhängigkeit und Verselbständigung der Rundfunkanstalten verböten es, daß der Staat die bestehenden Rundfunkanstalten auflöse, ihren Zuständigkeitsbereich beschneide oder ihre Finanzierungsgrundlage vermindere, wenn dadurch die Rundfunkfreiheit der einzelnen Anstalt in ihrem Wesensgehalt angetastet werde. Durch die Abzweigung von 30 % des Gebührenaufkommens werde die Rundfunkfreiheit in ihrem Wesensgehalt angetastet. Ob die Rundfunkanstalten ihre Aufgaben mit der ihnen verbleibenden Finanzausstattung noch erfüllen könnten, sei ohne Belang. Gegen Art. 5 GG verstoße auch die innere Organisation der Anstalt, da im Verwaltungsrat und Fernsehrat der staatliche Einfluß überwiege. Ein Verstoß gegen Bundesgewohnheitsrecht sei ebenfalls gegeben, das in Ermangelung ausdrücklicher gesetzlicher Vorschriften für den Abschluß von Staatsverträgen unter Gliedstaaten gelte. Der Staatsvertrag verstoße auch gegen die Bayerische Verfassung.
Der Beklagte und die beigeladene Anstalt beantragten,
Der Beklagte ist der Ansicht, daß Rechtsträger einer derartigen gemeinschaftlichen Einrichtung die einzelnen Länder seien und nicht die Landergemeinschaft. Art. 130 GG und verschiedene Bundesgesetze sähen ausdrücklich die Errichtung gemeinsamer Behörden vor. Die inneren Rechtsverhältnisse der beigeladenen Anstalt, z.B. das Personal Vertretungsrecht, müßten durch Staatsverträge zwischen den Ländern geregelt werden. Das parlamentarische Prinzip sei nicht verletzt, da die Rechtsaufsicht Sache aller Länder sei. Ein Verstoß gegen Art. 5 GG liege nicht vor, da dem Kläger nicht die Erfüllung seiner Aufgaben finanziell erschwert worden sei und in organisatorischer Hinsicht die Ländervertreter in den Gremien der beigeladenen Anstalt die föderalistische Vielfalt der elf Länder der Bundesrepublik repräsentierten.
Die beigeladene Anstalt ist der Ansicht, daß die Revisionsanträge unzulässig seien. Die Beurteilung der Rechtslage nach bayerischem Recht könne nämlich nicht mit der Revision angefochten werden. Soweit die Revision Verstöße gegen das Grundgesetz behaupte, sei das Bundesverwaltungsgericht nicht befugt, die Unvereinbarkeit bayerischen Landesrechts mit Bundesrecht festzustellen. Vielmehr könne nur eine Vorlage zum Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht kommen. Für den Abschluß des Staatsvertrages habe es keiner dem Art. 24 Abs. 1 GG entsprechenden Ermächtigung bedurft, Art. 24 GG sehe die Möglichkeit vor, supranationale Staatsgewalt als unabgeleitete, eigenständige und ursprüngliche mit unmittelbarer Wirkungskraft hervorzubringen, wie z.B. das Rechtsetzungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Dagegen zeichne sich die beigeladene Anstalt nicht durch unabgeleitete Ursprünglichkeit ihres Rechts aus, sondern das Recht sei ihr von den Ländern gegeben worden. Die Länder ständen sich auch nicht geschlossen gegenüber wie einander fremde, selbständige Staaten, sondern seien in erheblichem Maß zueinander geordnet. Es sei nicht einzusehen, warum nicht elf Länder zusammen das sollten tun können, was zwei Ländern zugestanden werde. Der staatspolitische Sinn des föderalistischen Prinzips sei, daß es durch besondere Art der Machtverteilung die Freiheitsidee des demokratischen Rechtsstaates mit verwirklichen solle. Die Rechtsaufsicht stehe jedem Land ständig ungeschmälert zu, und jeweils ein Land habe nur die Koordination und Geschäftsführung zu besorgen.
Nach alledem ist die Revision unbegründet und muß zurückgewiesen werden.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 12.000.000 DM festgesetzt.
Witten zugleich für den beurlaubten Bundesrichter Dr. Boerckel
Dr. Zinser
Dr. Mühl
Verkündet am 5. November 1965