Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23186
Timestamp: 2020-01-17 19:40:07
Document Index: 254873202

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 7', 'artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 148', 'Artículo 149', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 49', 'Artículo 49', 'Artículo 51', 'Artículo 28', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 10']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 228/2012
SENTENCIA 228/2012, de 29 de noviembre
ECLI:ES:TC:2012:228
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2136-2008, interpuesto por el Consell de la Generalitat de la Comunidad Valenciana contra los artículos 1.1., 2.1, 3 a 8, 9.3, 10, disposición adicional quinta, disposiciones transitorias primera, segunda y tercera, y disposición final quinta, de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, al considerar que vulneran los arts. 10.3 y 4, y 49.1.24 y 27, de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril. Ha intervenido el Abogado del Estado, en la representación que ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan José González Rivas, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 14 de marzo de 2008 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional un escrito de la Abogada General de la Generalitat de la Comunidad Valenciana, en nombre y representación del Consell de esa Generalitat, por el que se interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, comprendiendo los arts. 1.1, 2.1, 3 a 8, 9.3, 10, disposición adicional quinta, disposiciones transitorias primera, segunda y tercera y disposición final quinta, por vulneración de los arts. 10.3 y 4 y 49.1.24 y 27, de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (en la redacción de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril).
a) Art. 1.1 “objeto y fines de la Ley”: Se califica como inconstitucional el precepto porque a esos mismos fines ya atendió la ley autonómica (Ley 1/2007) con respecto a su propio ámbito. Se añade que la materia no tiene encaje en el título competencia de “legislación laboral” al constituir una política contra la exclusión social que entra dentro del marco competencial autonómico y en consecuencia, el Estado no puede modificar lo previsto en esa regulación de la Generalitat.
b) Art. 2.1 “trabajadores de las empresas de inserción”: Se indica que la acreditación de la situación de riesgo o exclusión social, determinada por la pertenencia a alguno de los colectivos a tal efecto definidos, ya viene establecida en el ámbito de la Comunidad Valenciana, sin que corresponda al Estado su regulación bajo el título competencial previsto en el art. 149.1.7 CE.
c) Art. 3 “itinerarios de inserción laboral”: Se considera inconstitucional dicho precepto por cuanto el mismo se encuadra esencialmente en el ámbito de los servicios sociales, en función de criterios asistenciales. En este sentido, se señala que la competencia para la fijación de las medidas de intervención y acompañamiento, desde la perspectiva de los servicios sociales, es competencia de la Comunidad Autónoma y se destaca que la normativa estatal aborda una materia ya regulada en la ley autonómica.
d) Art. 4 “concepto de empresa de inserción”, art. 5 “requisitos”, art. 6 “entidades promotoras”, art. 7 “calificación”, art. 8 “pérdida de la calificación de empresa de inserción”, art. 9.3 “registros e información sujeta a constancia registral” y art. 10 “actuaciones administrativas”: Se funda la inconstitucionalidad en que la materia se encuentra ya regulada en la citada ley autonómica valenciana (Ley 1/2007).
e) Disposición adicional quinta “informes de los servicios sociales públicos”: Aparte de que el contenido de esta disposición ya viene previsto en la norma autonómica, se sostiene que establece un plazo para la emisión del informe que resulta inconstitucional, por cuanto que dicha regulación procedimental excedería del ámbito competencial del Estado al tratarse de servicios sociales.
f) Disposición transitoria primera “adaptación de las empresas de inserción y de las normas autonómicas a las previsiones de la Ley”, y disposición transitoria segunda “adaptación de determinadas Entidades a las previsiones de la Ley”: Se considera que el contenido de ambas disposiciones está ya previsto en el ámbito de la Comunidad Valenciana, disposiciones adicional primera y disposición transitoria de la Ley 1/2007, por lo que debe declararse su inaplicación en el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana.
g) Disposición transitoria tercera “competencias en materia registral”: Se alega que debe declararse inaplicable en el ámbito de la Comunidad Valenciana por cuanto desde la Ley 1/2007 esta última cuenta con la regulación correspondiente en materia registral en relación con estas empresas de inserción social.
h) Disposición final quinta “fundamento constitucional”: A este respecto se indica que si bien el art. 149.1.7 CE justifica adecuadamente el resto de los preceptos de la Ley 44/2007 que no han sido impugnados, no es título competencial prevalente en relación con los preceptos con respecto a los que se solicita tacha de inconstitucionalidad.
3. El Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso mediante providencia de 15 de abril de 2008, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello, con publicación de la formalización del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se cumplimentó en el “BOE” núm. 100, de 25 de abril de 2008).
6. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 30 de abril de 2008, el Presidente del Senado comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara para que se tuviera por personada a esta Cámara, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
7. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal con fecha de 8 de mayo de 2008, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó a este Tribunal el acuerdo de la Mesa de la Cámara para que se tuviera por personada a esta Cámara, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
a) El Abogado del Estado comienza su escrito indicando que la Ley 44/2007 recurrida tiene por objeto regular el régimen jurídico de las empresas de inserción y establecer un marco que promueva la inserción laboral de personas en situación de exclusión social a través de este tipo de empresas. Para ello, regula una relación laboral de carácter especial (arts. 11 y ss.), a la que sólo pueden acogerse las empresas de inserción y los trabajadores en situación de exclusión. Como específica obligación del empresario se prevé la aplicación del “itinerario de inserción sociolaboral”, que estará en función “de los criterios que establezcan los Servicios Sociales públicos competentes y los Servicios de Empleo” (art. 3.1 de la citada ley).
b) En cuanto a los argumentos ofrecidos en el recurso para sostener la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, se empieza indicando que es palmario que el art. 10.4 EAV que se alega carece de contenido competencial, pues tal norma constituye un mandato a los poderes públicos para que, dentro de sus competencias, actúen al servicio de los fines que especifica. Centrándose en el título autonómico sobre “asistencia social” también alegado, se recuerda que la demanda sostiene la invasión del mismo por el Estado apuntando que es más específico que el estatal sobre legislación laboral y que, además, la finalidad prevalente de los preceptos impugnados es conseguir la inserción social de segmentos excluidos de la sociedad.
c) Antes de abordar tal examen competencial, el Abogado del Estado considera necesario hacer algunas precisiones previas acerca de los argumentos utilizados en la demanda para sostener la inconstitucionalidad de la Ley estatal basándose en los siguientes criterios. 1) En el recurso se hace continua alusión a la existencia de la Ley de las Cortes Valencianas 1/2007, que regula las empresas de inserción para fomentar la inclusión social en la Comunidad Valenciana, y en varias ocasiones se trata de justificar la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley 44/2007 impugnados, exclusivamente en el hecho de su eventual contradicción con lo dispuesto en aquella ley autonómica. En el recurso se indica que esta última ley, dado que no fue impugnada por el Presidente de Gobierno, “está adornada de la presunción de validez constitucional”. Pues bien, con respecto a esas alegaciones vertidas en el recurso, el Abogado del Estado considera preciso recordar que el objeto del presente proceso constitucional no es la citada Ley 1/2007, sino determinados preceptos de la Ley 44/2007, por lo que nada procedería decir sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la primera. 2) Ciñéndose ya a la Ley estatal 44/2007 impugnada, añade que no cabe ninguna duda de que la Ley autonómica 1/2007 no puede servir de parámetro para enjuiciar su constitucionalidad (art. 28 LOTC), y que lo único que debe decidirse es si el legislador estatal se ha excedido en el ejercicio de su competencia sobre legislación laboral al dictar los preceptos impugnados. Si así fuera, tales artículos serían inconstitucionales, no por vulnerar la Ley de las Cortes Valencianas 1/2007 como se apunta en el recurso, sino por haberse invadido las competencias autonómicas sobre servicios sociales. Por el contrario, si se concluye que los preceptos impugnados han sido dictados en legítimo ejercicio de una competencia estatal, habrá de declararse su constitucionalidad y, entonces, su convivencia con los artículos de la Ley 1/2007 será una cuestión que incumba a los aplicadores del Derecho. 3) En el recurso se alude también a la necesidad de que el legislador estatal especifique el carácter básico de la normativa, pues siendo el título competencial que ampara el dictado de la Ley 44/2007 el previsto en el art. 149.1.7 CE, que supone la atribución al Estado de una competencia normativa plena, el Abogado del Estado considera que no cabría la aplicación de la doctrina sobre los requisitos formales de las bases o de la legislación básica.
d) Efectuadas las anteriores precisiones, el Abogado del Estado pasa a examinar la anunciada delimitación de las competencias sobre “legislación laboral” y “asistencia social”, trayendo a colación, con relación a la primera, la STC 35/1982, de 14 de junio, que entendió como “legislación laboral” aquélla que regula la relación laboral, y, de manera más específica, la STC 195/1996, de 28 de noviembre, que indicó en su fundamento jurídico 5 que “las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que ataña a los incentivos a la formación profesional ocupacional (por todas, STC 190/2002, de 17 de octubre, FJ 6)”.
e) Por lo que se refiere al título competencial de “asistencia social”, recuerda el Abogado del Estado que conforme a la STC 239/2002, de 11 de diciembre, FJ 5, este Tribunal llegó a las siguientes conclusiones: 1) La existencia de una “asistencia social externa” al sistema de Seguridad Social y no integrada en él, a la que ha de entenderse la remisión contenida en el art. 148.1.20 CE, competencia posible de las Comunidades Autónomas. Esta asistencia social aparece como mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas sentidas por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas a las de la Seguridad Social. 2) La Seguridad Social y la “asistencia social” persiguen la atención de situaciones de necesidad, si bien, desde una perspectiva histórica, las primeras quedan condicionadas a la previa contribución de los beneficiarios. 3) Resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social incluya en su seno prestaciones de carácter no contributivo, pero ello no abona a que tal expansión merme o restrinja el ámbito propio de la asistencia social, solución no querida por el constituyente en la medida en que atribuye el apoyo a las situaciones de necesidad a todos los poderes públicos. Con base a lo mantenido en la anterior Sentencia, se señala que la “asistencia social” o los “servicios sociales” tienen por objeto atender a situaciones de necesidad mediante técnicas similares a las de Seguridad Social, aunque la “asistencia social” se sostiene “al margen de toda obligación contributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios”.
f) Finalmente, examinando ya si los preceptos impugnados excedieron o no la competencia estatal exclusiva sobre “legislación laboral”, el Abogado del Estado recuerda que la demanda, para sustentar la inconstitucionalidad, insiste en que la finalidad perseguida por la Ley 44/2007 es la inclusión social, el favorecimiento de la integración social, y que la promoción del empleo de personas en situación o riesgo de exclusión es el medio para conseguir tal fin. Pues bien, a este respecto, señala el Abogado del Estado que es evidente que la totalidad de la Ley 44/2007 se dicta para facilitar la inserción social de personas en situación de exclusión, lográndose a través de la prestación laboral en empresas de inserción. Pero añade que el logro de tal finalidad de inserción le corresponde a todos los poderes públicos, desde sus respectivos ámbitos competenciales, al tener que facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, conforme al art. 9.2 CE.
8) Finalmente, y con relación a la impugnación de la disposición final quinta, que declara que la Ley 44/2007 se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado atribuida en el art. 149.1.7 CE en materia de “legislación laboral”, se indica que también merece ser desestimada por este Tribunal. En este sentido, se recuerda que el propio recurso de inconstitucionalidad reconoce, que “el artículo 149.1.7 justifica adecuadamente el resto de los preceptos de la Ley 44/2007”.
1. Como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta Sentencia, el presente recurso de inconstitucionalidad se plantea por el Consell de la Generalitat de la Comunidad Valenciana, contra los arts. 1.1, 2.1, 3 a 8, 9.3, 10, disposición adicional quinta, disposiciones transitorias primera, segunda y tercera, y disposición final quinta, de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación de las empresas de inserción (en adelante, Ley 44/2007).
a) Para la parte recurrente, se entiende que entre los títulos competenciales concurrentes tiene que prevalecer el que resulte más específico, en este caso, el relativo a “asistencia social” e insiste en que la ley estatal impugnada viene a regular una materia que ya había sido normada por la Comunidad en el ejercicio de sus competencias a través de la Ley de las Cortes Valencianas 1/2007, de 5 de febrero, por la que se regulan las empresas de inserción para fomentar la inclusión social en la citada Comunidad Valenciana, lo que, a su entender, implica la declaración de inconstitucionalidad postulada y la inaplicación de los preceptos recurridos en el ámbito de la Comunidad Autónoma Valenciana.
b) El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso de inconstitucionalidad al entender que las normas impugnadas se encuadran en el título relativo a “legislación laboral” (art. 149.1.7 CE), de competencia exclusiva del Estado, pues aquél incluye la regulación de la relación laboral y las acciones de estímulo a la contratación en sus distintas modalidades, rechazando que la normativa cuestionada haya invadido la competencia autonómica sobre “asistencia social” (art. 49.1.24 EAV) que, por el contrario, tiene por objeto atender a situaciones de necesidad mediante técnicas similares a las de la Seguridad Social.
3. Una vez aclarado lo anterior y partiendo de que los títulos competenciales en conflicto según se alega en el recurso planteado, son el estatal de “legislación laboral” (art. 149.1.7 CE), y el autonómico sobre “asistencia social” (art. 49.1.24 EAV), procedemos ahora a concretar su alcance y contenido.
4. Por su parte, el art. 148.1.20 CE, permite que las Comunidades Autónomas puedan asumir competencias sobre “asistencia social”, y en el art. 49.1.24 EAV se determina que la Generalitat Valenciana tiene competencia exclusiva sobre “Servicios Sociales”.
6. Una vez analizada la finalidad de la norma impugnada, y prosiguiendo con la labor de determinar el título competencial en el que encaja la normativa impugnada, nos corresponde ahora examinar cada uno de los preceptos de la Ley 44/2007 que se impugnan, a los efectos de comprobar si se encuadran en la materia de “legislación laboral” o de “asistencia social”, del modo siguiente:
a) Art. 1.1: En él se define como objeto de la Ley la regulación del régimen jurídico de las empresas de inserción y el establecimiento de un marco que promueva la inserción laboral de las personas en situación de exclusión a través de esa clase de empresas. Para el cumplimiento de tal objetivo, se aclara que la Ley se extiende al establecimiento de una regulación propia de las empresas de inserción, que permita tanto su consolidación como su desarrollo, así como la determinación de los requisitos precisos para la posterior incorporación del trabajador al mercado ordinario de trabajo y al establecimiento de las medidas necesarias para la promoción de la inserción sociolaboral a través de las empresas de inserción.
b) Art. 2.1: Este precepto define a las personas que pueden ser contratadas como trabajadores por las empresas de inserción, esto es, las que se encuentran en situación de exclusión social, desempleadas e inscritas en los servicios públicos de empleo y que forman parte de algunos de los colectivos que en ese precepto se enumeran como son los perceptores de rentas mínimas, jóvenes y menores procedentes de instituciones de protección de menores, personas con problemas de drogodependencia u otros trastornos adictivos en proceso de rehabilitación o reinserción social, internos de centros penitenciarios, menores internos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, personas procedentes de centros de alojamiento alternativo y personas procedentes de servicios de prevención e inserción social.
c) Art. 3: Se refiere a los “itinerarios de inserción sociolaboral” aplicables en las empresas de inserción en función de los criterios establecidos por los servicios sociales públicos y los servicios públicos de empleo, de acuerdo con las propias empresas de inserción, con el objetivo de promover la posterior integración del trabajador en el mercado laboral ordinario. También el precepto menciona las “medidas de intervención y acompañamiento” como sucede con los servicios, prestaciones, acciones de orientación, tutoría, formación en el puesto de trabajo y habituación laboral y social, todas ellas encaminadas a resolver las concretas dificultades que afronta el trabajador en el normal desarrollo de su itinerario de inserción.
d) Arts. 4 y 5: Se refieren, respectivamente, al concepto y requisitos de las empresas de inserción. El art. 4 define estas últimas como sociedades mercantiles que debidamente calificadas, realizan una actividad económica de producción de bienes o prestación de servicios y que tiene como fin primordial de su objeto social la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión; el art. 5 establece, por su parte, los distintos requisitos que deben reunir tal clase de empresas, que han de estar promovidas y participadas por una o varias empresas promotoras, su inscripción registral, el mantenimiento de un porcentaje de trabajadores en proceso de inserción sobre el total de la plantilla, la no realización de actividades económicas distintas a las de su objeto social, la exigencia de reinversión de la mayor parte de los beneficios en la ampliación o mejora de las estructuras productivas o de inserción, la presentación anual de balance social de la actividad, así como contar con los medios necesarios para cumplir con los compromisos derivados de los itinerarios de inserción sociolaboral.
e) Art. 6: Este precepto define a la “entidad promotora” como la entidad sin ánimo de lucro cuyo objeto social contemple la inserción social de personas especialmente desfavorecidas, que promuevan la constitución de empresas de inserción.
f) Arts. 7 y 8: En el art. 7 se regula el requisito de “calificación” necesario para tener la cualidad de empresa de inserción, que será llevada a cabo por el órgano administrativo competente de la Comunidad Autónoma en donde se encuentre el centro de trabajo. Se prevé, así mismo, la posibilidad de obtener una calificación provisional como empresa de inserción siempre que se cumplan los concretos requisitos del art. 5 que se enumeran. Por su parte, el art. 8 trata de la pérdida de la calificación de empresa de inserción, concretando las causas, el órgano competente para declararla, y los efectos.
g) Art. 9.3: Según este precepto, las empresas de inserción, una vez inscritas, vendrán obligadas a presentar ante el registro administrativo competente de la Comunidad Autónoma dentro de los plazos que se determinen, la siguiente documentación, sin perjuicio de aquella otra que se pueda establecer por parte de las Comunidades Autónomas: La acreditativa de las modificaciones estatutarias que afecten a su calificación, una vez inscritas en los Registros competentes a su forma jurídica [art. 9.3 a)]; el plan de actividades y el presupuesto de cada año con anterioridad al inicio del mismo [art. 9.3 b)]; y las cuentas anuales, el informe de gestión y el balance social correspondiente al cierre de cada ejercicio económico, sin perjuicio de las obligaciones de depositar las cuentas y el informe de gestión en los Registros que correspondan a su forma jurídica [art. 9.3 c)].
h) Art. 10: El título de dicho capítulo se refiere a “actuaciones de las Administraciones públicas”, lo que supone el ejercicio de facultades normativas para delimitar el régimen jurídico de las empresas de inserción en orden a posibilitar el cumplimiento de los objetivos de la Ley y como reconoce el fundamento jurídico 14 de la STC 61/1997, de 20 de marzo, tal descripción no sería susceptible de “incidir sobre el orden constitucional de competencias” encontrándonos ante la ausencia de una vulneración inmediata y real de competencias autonómicas de ejecución.
“Disposición transitoria primera. Adaptación de las empresas de inserción y de las normas autonómicas a las previsiones de la Ley.
3. Los contratos de trabajo celebrados antes de la entrada en vigor de esta Ley continuarán rigiéndose por la normativa legal o convencional a cuyo amparo se celebraron.”
“Disposición transitoria segunda. Adaptación de determinadas entidades a las previsiones de la Ley.
2. La calificación provisional será por un periodo transitorio de dos años, durante el cual, para adquirir la calificación definitiva como empresas de inserción, deberán adoptar la forma jurídica de sociedad mercantil o sociedad cooperativa.”
“Disposición transitoria tercera. Competencias en materia registral.
El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales podrá ejercer las funciones a que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 7 y en el apartado 1 del artículo 9 de esta Ley hasta que las Comunidades Autónomas estén en disposición de ejercerlas.”
k) Disposición final quinta: El precepto establece que la Ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación laboral” (art. 149.1.7 CE), sin perjuicio de las competencias autonómicas en materia de “asistencia social”, lo que supone que no existen razones válidas para justificar la inconstitucionalidad de dicha disposición, después de asumir que el contenido básico de la ley recurrida se inserta en el ámbito laboral, lo que también evidencia la innecesariedad del precepto.
8. En contra de lo mantenido por la Generalitat de la Comunidad Valenciana en el recurso de inconstitucionalidad planteado, con independencia de que en este supuesto el contrato de trabajo pueda tener como finalidad la integración social de determinados colectivos especialmente desfavorecidos, hay que tener en cuenta que tal objetivo puede ser atendido de muy diversas formas por los poderes públicos, es decir, no sólo mediante técnicas de asistencia social, sino también mediante la adopción, como es el caso, de medidas de índole laboral. En otras palabras, el hecho de que la Ley persiga la integración del contratado en el mercado de trabajo y, en términos generales, en la sociedad, no elimina la realidad expresada, esto es, que se trata de una ley que se enmarca dentro de la “legislación laboral” en la medida que ofrece una regulación de una materia atinente a la relación laboral, proporcionando el régimen jurídico del trabajo que se desarrolla en las empresas de inserción.
9. Los razonamientos expuestos conducen a la conclusión que la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción que se impugna, se ha dictado en el ejercicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación laboral” ex art. 149.1.7 CE, sin invadir la competencia que a la Generalitat Valenciana le corresponden sobre “asistencia social” (art. 49.1.24 EAV) a salvo de la declaración de la inconstitucionalidad de la disposición transitoria primera, apartado dos, de la disposición transitoria tercera y siempre que el art. 10 recurrido se interprete en la forma prevista en el fundamento jurídico 6, letra h) de esta Sentencia.
1º Declarar inconstitucionales las disposiciones transitorias primera, apartado segundo, y tercera de la Ley 44/2007 de 13 de diciembre.
2º Que el art. 10 de dicha ley es conforme a la Constitución en la forma expresada en el fundamento jurídico 6, letra h) de esta Sentencia.
3º Desestimar en todo lo demás el recurso de inconstitucionalidad.
1. Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2136-2008.
1. La Sentencia considera que todo el contenido de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, encuentra acogida en el título del art. 149.1.7 CE, que atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de legislación laboral, quedando limitada por ello la intervención de las Comunidades Autónomas al ejercicio de la competencia de ejecución. Por tal razón, el fallo de la Sentencia de la que discrepo se limita a efectuar un pronunciamiento interpretativo de conformidad respecto del art. 10.3, y a declarar inconstitucionales las disposiciones transitorias primera, apartado 2, y tercera, la primera de ellas no porque lesione las competencias autonómicas, sino por vulnerar la competencia estatal ex art. 149.1.7 CE, al reconocer a las Comunidades Autónomas una competencia normativa que no pueden ostentar.
2. En mi opinión, la operación de encuadramiento material de la regulación que realiza la Sentencia en el presente caso no se ajusta a la doctrina de este Tribunal sobre el particular, de acuerdo con la cual, para realizar el encuadramiento de una controversia competencial como la que late en el recurso de inconstitucionalidad que nos ocupa, se han de considerar “tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla aplicable al caso” (por todas, STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 3).
“La Ley recurrida, tras definir con carácter genérico lo que ha de entenderse por infracciones en materia de colocación y empleo y protección por desempleo (art. 25), tipifica en la Sección 1ª del Capítulo Cuarto las ‘infracciones de los empresarios en materia de empleo, ayudas de fomento del empleo, en general, y formación profesional ocupacional’, rúbrica a la que la Ley 11/1994 ha añadido las infracciones de las agencias de colocación. Así, se hace con detalle en los artículos 26 (infracciones leves), 27 (infracciones graves) y 28.1, 2 y 4 (infracciones muy graves).
De la lectura de los preceptos citados se infiere con toda claridad que han de ubicarse en la materia ‘legislación laboral’ (art. 149.1.7ª C.E.), pues tipifican las infracciones de deberes y prohibiciones legalmente impuestos a los empresarios -principalmente por el Estatuto de los Trabajadores (E.T.) en sus arts. 16 y 17- respecto de las actividades de contratación laboral en sus diversas fases o estadios. Este encuadramiento de dichos preceptos en la materia laboral implica que, de acuerdo con lo establecido en los arts. 149.1.7ª C.E. y 12.2 E.A.P.V., corresponde al País Vasco la potestad sancionadora sobre las infracciones mencionadas que se cometan en su ámbito territorial, cosa que no impide en modo alguno la Ley recurrida en el presente proceso.”
3. Para proseguir la labor de encuadre material y competencial de la regulación discutida era preciso, en segundo lugar, atender al objeto, finalidad y contenido de la misma. Y, en este aspecto, el preámbulo de la Ley 44/2007 es meridianamente claro al poner de manifiesto dicha finalidad, partiendo del mandato del art. 9.2 CE, “que motiva al legislador para que contemple la necesidad de establecer cauces adecuados que faciliten tal participación, especialmente la de aquellas personas que por circunstancias diversas se encuentren en situaciones de dificultad y exclusión social”; personas particularmente desfavorecidas, en situaciones de marginación o de exclusión, que “encuentran especiales dificultades para acceder al mercado de trabajo, debido a sus carencias sociales, económicas, educativas y de cualificación laboral”, con lo que el ejercicio de un trabajo “presenta para ellas numerosos problemas debido a la desmotivación personal, al desconocimiento o abandono de los hábitos sociales y laborales básicos, así como a la carencia de niveles educativos mínimos y la falta de adaptación profesional”. Asimismo, pone de relieve el preámbulo la necesidad de relacionar el mundo del empleo con los procesos de integración social, en cuanto fuente de ingresos y potenciador de relaciones sociales, siendo esencial, por la dificultad de participación normal en los mecanismos habituales de formación e inserción laboral, “involucrar en la lucha contra la exclusión social a las diferentes Administraciones Públicas, dentro de sus ámbitos de competencias y medios, a través de acciones de integración encaminadas a potenciar la plena participación de los colectivos afectados”, ya que, “[l]a eficacia de las políticas de los poderes públicos destinadas a promover el empleo y lucha contra la exclusión social dependerá de la capacidad que éstos tengan para dar respuesta a dichas situaciones y para implicarse en las correspondientes soluciones”.
4. Con estas premisas de partida, es evidente, a mi juicio, que las conclusiones extraídas del examen del articulado de la Ley 44/2007 deberían haber sido otras muy distintas. Es indudable, ante todo, que su capítulo IV, que se refiere a las relaciones laborales de los trabajadores en situación de exclusión social en las empresas de inserción, regula directamente la relación laboral que se establece y tiene su preciso encaje en la competencia del art. 149.1.7 CE. Sin embargo, no se puede llegar a la misma conclusión con respecto al resto de los preceptos de la Ley y, más en concreto, en cuanto a los que son objeto de impugnación por la Generalitat Valenciana, que no pueden ser incluidos en manera alguna en el referido título, como de hecho hace la disposición final quinta.
a) Evidentemente, atendida la finalidad primordial que, en mi opinión, se ha de asignar a la regulación examinada, el art. 1.1 no puede ser considerado como legislación laboral a los efectos de su inclusión en el reiterado art. 149.1.7 CE.
b) A la misma conclusión se ha de llegar en cuanto al art. 2.1, que la Sentencia enmarca dentro del término “legislación laboral” porque “tiene por cometido delimitar uno de los elementos subjetivos que configura la relación laboral que se instaura”. Entiendo que el precepto se dedica a definir qué se entiende por personas en situación de exclusión social, presentando tan sólo una relación mediata con lo que, según nuestra reiterada doctrina, ha de entenderse como legislación laboral (regulación directa de la relación laboral), presentando una directa correspondencia, en cambio, con la materia de la asistencia social.
c) Tampoco el art. 3 (referido al itinerario de inserción sociolaboral y de servicios de intervención y acompañamiento por medio de empresas de inserción) puede tener el encuadre que le asigna la Sentencia, ya que no se refiere solamente a actuaciones estrictamente “laborales”, previendo incluso la intervención de las Comunidades Autónomas y de las corporaciones locales a través de los servicios sociales públicos competentes fijando criterios para la aplicación de los itinerarios de inserción sociolaboral.
d) Por su parte, los arts. 4 y 5, referidos, respectivamente, al concepto y a los requisitos que deben reunir las empresas de inserción, que la Sentencia considera incluidos en el ámbito laboral porque, al igual que el art. 2, identifica a uno de los sujetos de la relación laboral, considero que no pueden quedar incluidos en dicha materia, so pena de extenderla más allá de sus límites propios, ya que los preceptos reseñados no se limitan a identificar al empleador, sino que establecen las condiciones que deben cumplir las empresas de inserción, yendo más allá de lo que, por ejemplo, hace el estatuto de los trabajadores a la hora de identificar al empresario o empleador. En mi opinión, sólo puede ser legislación laboral aquello que tenga que ver estrictamente con la regulación del contrato de trabajo, y el hecho de que las empresas de inserción den trabajo a determinadas personas en situación de exclusión social no significa necesariamente que cualquier regulación que recaiga sobre las características de tales empresas sea legislación laboral. Si lleváramos hasta sus últimas consecuencias el argumento de la Sentencia, llegaríamos a la conclusión de que la determinación de todas las condiciones que debe reunir una empresa, cualquiera que sea el ámbito económico en el que intervenga (sanitario, educativo, comercial, etc.), y pertenezca al sector público o privado, quedaría incluida dentro de la legislación laboral por el solo hecho de que vaya a contratar trabajadores en régimen laboral.
e) Aún más evidente resulta la cuestión en relación con el art. 6, relativo a las entidades promotoras de las empresas de inserción (entidades sin ánimo de lucro, asociaciones no lucrativas y fundaciones cuyo objeto social contemple la inserción social de personas especialmente favorecidas), que presenta una conexión directa con la asistencia social y remota con la relación laboral, por lo que su inclusión en el ámbito propio del art. 149.1.7 CE supondría dar a éste una extensión desmesurada.
f) La misma conclusión se debe alcanzar en cuanto a los arts. 7 y 8, reguladores de la calificación de las empresas de inserción y de la pérdida de dicha calificación, que la Sentencia incluye en el ámbito de la “legislación laboral” con el argumento de que coadyuvan a la delimitación de uno de los sujetos de la relación laboral, lo que ya, de por sí, pone de relieve la escasa relación directa que su contenido presenta en orden a la regulación de la relación laboral.
g) Con respecto al art. 9.3, aparte de que al referirse a la documentación que han de presentar las empresas en el registro competente presenta nula conexión con la materia laboral, desde el momento en que contiene —como antes ya he expuesto— una previsión que permite a las Comunidades Autónomas el establecimiento de otra documentación que deba presentarse (lo que no se limita a una mera función de ejecución), no puede ser legislación laboral ya que dicha posibilidad quedaría excluida si tal fuera la materia ante la que nos halláramos.
h) A mi juicio, el art. 10 no puede ser considerado de ninguna manera legislación laboral, ya que prevé la posibilidad de que las empresas de inserción dispongan de los servicios de intervención y acompañamiento social que realicen los servicios sociales públicos (entre ellos, los de las Comunidades Autónomas), estableciendo los supuestos en los que han de relacionarse las empresas con dichos servicios sociales públicos, entre otros, los que puedan determinar las normas autonómicas. La Sentencia no señala en este caso que el precepto tenga tal encaje material, sino que no produce una vulneración inmediata y real de competencias autonómicas de ejecución, argumento que no es sostenible desde el momento en que la Comunidad Autónoma recurrente ostenta en la materia de asistencia social no sólo competencias ejecutivas sino también normativas, que se verían cercenadas por el precepto analizado al ponerlo en relación con la disposición final quinta.
j) Finalmente, y como lógica conclusión a lo que hasta aquí ha quedado expuesto, la disposición final quinta debe reputarse inconstitucional en la medida en que ampara la totalidad de la Ley 44/2007 en el título del art. 149.1.7 CE, que sólo instrumentalmente tiene cabida en la misma, en el estricto aspecto referido a la regulación de la relación laboral de los trabajadores en situación de exclusión social con las empresas de inserción social. La consecuencia de ello es que la Sentencia no sólo debería haber declarado la inconstitucionalidad de ésta sino que también tendría que haber dilucidado si el contenido de los preceptos impugnados encontraba justificación o no en el título del art. 149.1.13 CE.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2136-2008
Interpuesto por el Consell de la Generalitat de la Comunidad Valenciana en relación con diversos preceptos de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción.
Se enjuicia la constitucionalidad de la Ley que regula el régimen jurídico de las empresas de inserción al mercado laboral. Estas empresas poseen ciertas peculiaridades por los sujetos a los que afecta, determinados colectivos especialmente desfavorecidos, y los objetivos de inserción social que pretende.
Se estima parcialmente el recurso. La Sentencia declara inconstitucionales dos preceptos sobre adaptación de las previsiones relativas a calificación y registro de las empresas de inserción. El primero, porque remite a las Comunidades Autónomas el ejercicio de competencias en materia de legislación laboral cuando éstas son estatales y el reparto constitucional de competencias no permite que el Estado renuncie a ellas. El segundo, porque acude a la supletoriedad para justificar una actuación administrativa en un ámbito de competencia autonómica (STC 103/1989, de 8 de junio).
Además, se establece una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias: la mera relación entre los servicios sociales públicos y los servicios públicos de empleo no es constitutiva de vulneración constitucional en la medida en que no se constata injerencia en el ámbito competencial de cada tipo de empresa, ya sea estatal o autonómica. En general, la Sentencia se funda en que el Estado ha ejercido su competencia exclusiva en materia de “legislación laboral” sin invadir la competencia autonómica de “asistencia social”.
La previsión, en el precepto impugnado, de que la relación laboral de las empresas de inserción se sujete a la intervención directa de los servicios de intervención y acompañamiento social y los servicios públicos de empleo, no es constitutiva de vulneración constitucional en la medida en que no se constata la existencia de actos de ejecución cuyo contenido pudiera afectar a las competencias autonómicas y, en tal sentido, no cabe reproche de inconstitucionalidad siempre que se interprete en este sentido [FJ 6].
Las disposiciones impugnadas, en la medida en que se limitan a regular la adaptación de la realidad preexistente a la nueva normativa laboral sin interferir en las competencias de autoorganización interna de la Comunidad Autónoma, se insertan en la competencia estatal sobre legislación laboral ex art. 149.1.7 CE [FJ 6].
No es conforme con el reparto constitucional de competencias la remisión a las Comunidades Autónomas de la adaptación de las previsiones estatales relativas a la calificación empresas como empresas de inserción y al registro de dichas empresas, pues el art. 149.1.7 CE atribuye al Estado la legislación laboral en su integridad, sin que pueda hacer dejación de esta atribución remitiendo su ejercicio a las Comunidades Autónomas, pues las competencias tienen carácter irrenunciable (SSTC 233/1999, 177/2012) [FJ 6].
Es contraria al orden constitucional de competencias la disposición que acude a la supletoriedad para justificar una actuación administrativa en materia registral de competencia autonómica (STC 103/1989) [FJ 6].
La cuestionada normativa estatal para la regulación del régimen de empresas de inserción de colectivos en situación de exclusión social se enmarca en el concepto de “legislación laboral”, por cuanto regula una materia laboral como lo es la relativa al régimen jurídico aplicable al trabajo que se desenvuelve en dichas empresas, con el objetivo de fomentar el empleo de las personas en situación de exclusión social [FJ 8].
No cabe el encaje de la regulación sobre empresas de inserción de colectivos en situación de exclusión social dentro del ámbito de la “asistencia social”, al tratarse de una ordenación de índole laboral, con las peculiaridades subrayadas en atención a los sujetos a los que afecta y no de un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas, sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social (STC 36/2012) [FJ 7].
La expresión “legislación” que define la competencia exclusiva del Estado en materia laboral ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas, por lo que ha de incluir tanto a las leyes como a los reglamentos llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la ley y, por ende, como complementarios de la misma (SSTC 18/1982, 111/2012) [FJ 3].
La interpretación del calificativo “laboral”, previsto en el art. 149.1.7 CE, no puede entenderse como indicativo de cualquier referencia al mundo del trabajo, sino que es forzoso darle un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido sólo al trabajo por cuenta ajena, debiendo entenderse por consiguiente como “legislación laboral” aquella que regula directamente la relación que media entre los trabajadores por cuenta ajena y las empresas dentro de cuyo ámbito de organización y dirección prestan sus servicios (SSTC 95/2002, 111/2012) [FJ 3].
La competencia normativa estatal sobre legislación laboral es completa, de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal (SSTC 195/1996, 111/2012) [FJ 3].
Doctrina sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, ex art. 149.1.7 CE (SSTC 33/1981, 111/2012) [FJ 3].
Doctrina sobre la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de asistencia social, ex art. 148.1.20 CE (SSTC 76/1986, 77/2012) [FJ 4].
Disposición transitoria primera, apartado 2 (declara inconstitucional)
Disposición transitoria tercera (declara inconstitucional)
Artículo 9.2, f. 5, VP
Artículo 148.1.20, ff. 4, 7
Artículo 149.1.7, ff. 1, 3, 6, 8, 9, VP
Artículo 10.3 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1, 2
Artículo 10.4 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1, 2
Artículo 49.1.24 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1 a 4, 7, 9, VP
Artículo 49.1.27 (redactado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), ff. 1, 2
Artículo 51.1.1, ff. 2, 3
Capítulo IV, sección 1, VP
Artículo 28.1 apartados 2 y 4, VP
Ley 43/2006, de 29 de diciembre. Para la mejora del crecimiento y del empleo
Ley de las Cortes Valencianas 1/2007, de 5 de febrero. Se regulan las empresas de inserción para fomentar la inclusión social en la Comunidad Valenciana
En general, ff. 5, 6, 8, VP
Capítulo IV, f. 6, VP
Artículo 1.1, ff. 1, 6, VP
Artículo 2.1, ff. 1, 6, VP
Artículos 3 a 8, ff. 1, 6, VP
Artículo 9.3, ff. 1, 6, VP
Artículo 10, ff. 1, 6, 9, VP
Artículo 10.3 b), f. 2
Disposición adicional tercera, VP
Disposición adicional quinta, ff. 1, 6
Disposición transitoria primera, ff. 1, 6, 9
Disposición transitoria segunda, ff. 1, 6
Disposición transitoria tercera, ff. 1, 6, VP
Disposición transitoria tercera, apartado 2, f. 9
Disposición final segunda, apartado 3, VP
Disposición final quinta, ff. 1, 5, 6, VP
Ley 27/2009, de 30 de diciembre. Medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas
Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, f. 4, VP
Ejercicio de competenciasEjercicio de competencias, f. 6
Irrenunciabilidad de las competenciasIrrenunciabilidad de las competencias, f. 6
Asistencia socialAsistencia social, ff. 1, 2, 3, 4, VP
Empresas de inserciónEmpresas de inserción, ff. 6 a 8
Inserción laboralInserción laboral, ff. 1 a 9
Inserción socialInserción social, ff. 3, 4, VP
Legislación laboralLegislación laboral, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP
Legislación laboralLegislación laboral, Concepto, ff. 3, 8, VP
Personas en riesgo de exclusión socialPersonas en riesgo de exclusión social, ff. 5 a 8, VP