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Timestamp: 2018-06-23 13:53:39+00:00
Document Index: 170167189

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Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 23 maggio 2017, n. 2438 - Avvocato Renato D'Isa
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Dinanzi all’impugnazione di un atto plurimotivato in base al principio della c. d. “ragione sufficiente” il profilo di censura potrebbe essere giudicato inammissibile per carenza di interesse
sentenza 23 maggio 2017, n. 2438
sul ricorso numero di registro generale 3931 del 2016, proposto dalle società Ci. Srl e altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti “pro tempore”, rappresentati e difesi dagli avvocati Gi. Or., Lu. Ma. Be. e Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ma. Sa. in Roma, viale (…);
il Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentato e difeso dagli avvocati Ca. Pa. e Si. De Sa. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Si. De Sa. in Roma, via (…);
della sentenza in forma semplificata del T.A.R. VENETO -VENEZIA -SEZIONE II, n. 414 del 2016, resa tra le parti, con la quale è stato rigettato, con condanna alle spese, il ricorso per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di (omissis) n. 68 del 29.2.2016, avente a oggetto demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi;
Visto il controricorso del Comune di (omissis), con i relativi allegati;
Vista l’ordinanza n. 4149 del 2016 con la quale la sezione ha accolto l’istanza di misure cautelari con la motivazione che segue: “valutato il danno, oggettivamente grave e irreparabile; ritenuto di accogliere l’istanza di misure cautelari -a conferma del decreto presidenziale di accoglimento dell’istanza di misure cautelari provvisorie n. 1841 del 2016- e di sospendere l’esecuzione della sentenza impugnata e dell’ordinanza di demolizione impugnata in primo grado fino al 31 gennaio 2017 e in ogni caso fino alla avvenuta ultimazione della seconda nave da diporto, ove già intervenuta entro il termine anzidetto”;
Relatore nell’udienza pubblica del 4 maggio 2017 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti gli avvocati Gi. Or. per le parti appellanti e Cl. De. Po. per delega dell’avv. Si. De Sa. Ma. per il Comune di (omissis);
1.Esigenze di sintesi (arg. ex art. 3 del c.p.a.) suggeriscono di non ripercorrere “passo dopo passo” l’intera vicenda, anche amministrativa, all’interno della quale si colloca la controversia odierna, nel suo svolgersi, a partire dalla istanza, presentata al Comune di (omissis) nel dicembre del 2014 e integrata nell’agosto del 2015, diretta a ottenere un permesso di costruire in deroga allo strumento urbanistico per riqualificare e ampliare gli edifici esistenti sulle aree dove si trova il cantiere dell’appellante Ci., specializzata nella costruzione, riparazione e manutenzione di navi da diporto (gli interventi previsti sono descritti in modo aggiornato nella relazione tecnica dell’arch. E. Bo. Ba., in atti).
Conseguentemente veniva realizzata una struttura coperta (capannone) con un ingombro di m. 24 per 50 e un’altezza interna media di m. 19, per una superficie complessiva di circa 1.200 mq., con strutture portanti a telaio in elementi metallici e con giunzioni bullonate.
Il Comune, constatata la presenza del manufatto -ancorato a una fondazione in cemento armato- oltre la scadenza del termine di 90 giorni indicata nella CIL, dopo aver dato comunicazione dell’avvio del procedimento, con ordinanza n. 68 del 29 febbraio 2016 ne disponeva la demolizione ai sensi sia dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e sia dell’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, trattandosi di opera realizzata entro un’area soggetta a vincolo paesaggistico.
-ha accolto l’eccezione civica di difetto di legittimazione attiva delle società Ad. Ma. Gr. e Ca. Na. Ch.;
-ha respinto anche il profilo di censura imperniato sul mancato rispetto del termine di 120 giorni previsto dall’Allegato I, n. 38, del d.P.R. n. 139 del 2010, in tema di procedimento semplificato per ottenere l’autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, e il motivo di incompetenza dedotto sub V), posto che la relazione sull’esito del sopralluogo edilizio è stata sottoscritta dal dirigente sul quale ricade, ai sensi dell’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000, la diretta responsabilità della gestione amministrativa.
Nell’appello si rileva che la CIL, alla quale hanno fatto ricorso le società ai fini della realizzazione della struttura precaria contestata, sarebbe stata presentata esclusivamente su indicazione del Comune sicché, diversamente da quanto ritenuto in sentenza, non vi sarebbe mai stata alcuna volontà da parte della società Ci. di fruire in maniera strumentale della disciplina di cui all’art. 6, comma 2, lett. b) del d.P.R. n. 380 del 2001 per mantenere la struttura realizzata mediante CIL, giacché tale procedura era stata seguita al solo fine di assecondare le indicazioni del Comune, alla inerzia del quale, nel (mancato) rilascio del permesso di costruire in deroga, andrebbe addebitata la permanenza della struttura contestata oltre il termine di 90 giorni di cui al citato art. 6/b).
L’Amministrazione, con la sua condotta, avrebbe ingenerato nella società Ci. un affidamento legittimo circa la correttezza dell’iter procedimentale seguito, anche alla luce di quanto dispone l’art. 3, comma 1, lett. e.5) del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui non costituisce intervento di nuova costruzione e di trasformazione urbanistico -edilizia il manufatto diretto a soddisfare esigenze meramente temporanee; salvo poi contestare la regolarità della struttura medesima allorquando lo stesso Comune, a causa del suo comportamento omissivo, non è stato in grado di rilasciare tempestivamente il titolo abilitativo in deroga.
Ad avviso delle appellanti, la disposizione su citata, secondo la quale “nel rispetto dei medesimi presupposti di cui al comma 1 (il quale fa salvo il rispetto delle normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia, con riferimento tra l’altro anche alle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 -n. d. est.) “previa comunicazione dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’amministrazione comunale, possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo i seguenti interventi:…
b) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni…”, si limita solo a introdurre un regime temporale di riferimento in relazione alla categoria delle c. d. “opere precarie”. Del resto, sarebbe illogico che una struttura realizzata in modo legittimo, all’improvviso, al 91esimo giorno dalla sua installazione, divenisse sanzionabile ai sensi degli articoli 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e 167 del t. u. n. 42 del 2004.
Sotto un differente profilo si rileva che l’ordinanza impugnata in primo grado ha respinto le domande di Ci. di proroga del termine di cui all’art. 6, comma 2/b) e, in alternativa, di sospensione del procedimento repressivo, nelle more del rilascio del permesso di costruire in deroga, sull’assunto, scorretto, che si tratta di ragioni non previste nella normativa urbanistico -edilizia vigente. Il Comune avrebbe dovuto valutare le richieste e accoglierle.
Inoltre la sentenza ha motivato in maniera convincente sulla consapevolezza, in capo alla Ci., in merito alla necessitata permanenza prolungata dell’opera, muovendo anzitutto dalla constatazione che i contratti di appalto prevedevano, per il completamento della realizzazione delle due imbarcazioni da diporto, un termine superiore a 90 giorni. Il capannone risulta essere stato realizzato nel mese di ottobre del 2015. Per la fine dei lavori e per la consegna delle due navi erano state stabilite le date del 14 luglio e del 31 maggio 2016. I termini contrattuali anzidetti, accettati per l’ultimazione e per la consegna delle due navi, sono ampiamente scaduti senza che la società abbia rimosso la struttura (i due yacht risultano essere stati ultimati entro il mese di aprile del 2017).
La permanenza della struttura oltre i 90 giorni di cui all’art. 6, comma 2, lett. b) del d.P.R. n. 380 del 2001, non è poi addebitabile a inerzia del Comune. A questo proposito assume rilievo il fatto che nel corso del procedimento diretto al rilascio del permesso di costruire in deroga risultano essere insorte difficoltà legate a difformità del manufatto in progetto rispetto alla normativa urbanistico -edilizia e a incompletezze documentali (non ancora risolte, almeno a quanto consta), il che ha precluso il rilascio del titolo edilizio idoneo prima dello scadere dei 90 giorni di validità della CIL.
L’attenzione del collegio giudicante si è cioè giustamente concentrata non sulla CIL ma sulle premesse in fatto e in diritto (con riferimento in particolare alle caratteristiche del manufatto e all’assenza del titolo abilitativo -permesso di costruire- e dell’autorizzazione paesistico -ambientale) e sulle conclusioni formulate dal dirigente con l’ordinanza n. 68 del 2016, e ciò indipendentemente dalla correttezza, o meno, della qualificazione dell’attività edilizia, operata “ab initio” dall’Amministrazione (in maniera peraltro solo implicita) e fermo rimanendo che il Comune è intervenuto a ordinare la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi quando ha riscontrato un utilizzo inappropriato -o meglio, illegittimo- della stessa CIL per un’opera duratura, oltre che di “consistenza” assai rilevante.
In ogni caso, il soddisfacimento di esigenze contingenti e temporanee implica e presuppone che l’opera sia agevolmente rimuovibile, requisito questo incompatibile con una struttura portante del manufatto imbullonata a una fondazione in cemento armato, “che di per sé costituisce opera assoggettata al rilascio di un titolo edilizio”. Viene in questione, come risulta in atti, e come correttamente rilevato in sentenza, un capannone di circa 1200 mq., tutt’altro che precario dal punto di vista strutturale e destinato, sotto l’aspetto funzionale, a soddisfare esigenze prolungate nel tempo, correlate al completamento della realizzazione delle navi da diporto, con la conseguente necessità del rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di opere come quella indicata.
In modo condivisibile dunque il Tar, dopo avere rilevato preliminarmente che “la realizzazione di opere che comportano una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio è sempre subordinata al rilascio di un apposito titolo abilitativo e l’individuazione, tra le opere soggette ad attività edilizia libera, di quelle dirette a soddisfare esigenze temporanee, costituisce una deroga a tale principio con norma di carattere eccezionale come tale non suscettibile di interpretazioni estensive”, ha evidenziato che “la facoltà di realizzare opere volte a soddisfare esigenze temporanee in assenza di un titolo edilizio può essere ammessa solamente per un uso realmente precario e temporaneo per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente successiva e sollecita eliminazione”, soggiungendo che “per tale ragione il legislatore ha circondato la possibilità di qualificare come attività libera tali opere, che possono avere anche un impatto significativo sul territorio (nel caso di specie si tratta di un capannone di circa 1200 mq), di particolari cautele volte ad assicurare l’effettiva ed obiettiva riscontrabilità di tali caratteri, prevedendo che debbano essere sempre rimosse entro novanta giorni dalla loro realizzazione, fermo restando che, ove vi sia l’esigenza di mantenerle per un tempo maggiore, gli interessati devono necessariamente munirsi di un idoneo titolo edilizio… “.
E bene in sentenza si è puntualizzato che “nel caso all’esame la parte ricorrente – che fin dall’inizio era consapevole che le esigenze di mantenimento dell’opera erano destinate a permanere per un periodo più lungo, come denotano sia la loro funzione volta al completamento delle commesse da ultimare nei mesi di maggio e luglio 2016, sia la presenza, dal punto di vista strutturale, di una fondazione in cemento armato che di per sé costituisce un’opera assoggettata al previo rilascio di un titolo edilizio – è erroneamente ricorsa alla qualificazione di tali opere come strutture aventi i caratteri propri dell’attività edilizia libera, con la conseguenza che la loro mancata rimozione è stata legittimamente sanzionata dal provvedimento impugnato, dato che il loro mantenimento oltre il termine legislativamente previsto le ha private di un valido titolo abilitativo”.
La disposizione suindicata va cioè interpretata nel senso che la CIL non basta per legittimare la permanenza di opere di trasformazione urbanistico -edilizia del territorio per un periodo di tempo superiore ai 90 giorni: qualora le esigenze temporanee perdurino oltre il termine suddetto, gli interessati dovranno munirsi di un idoneo titolo abilitativo.
Pare il caso di aggiungere che, sul tema, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha osservato che “per principio consolidato, per individuare la natura precaria di un’opera, si deve seguire “non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale”, per cui un’opera se è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie anche quando le opere sono state realizzate (il che nel nostro caso non è) con materiali facilmente amovibili (fra le decisioni più recenti cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1291 del 1° aprile 2016). Non possono essere quindi considerati manufatti precari, destinati a soddisfare esigenze meramente temporanee, quelli destinati ad una utilizzazione perdurante nel tempo, di talché l’alterazione del territorio non può essere considerata temporanea, precaria o irrilevante (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4116 del 4 settembre 2015). Questa Sezione ha poi anche affermato che la “precarietà” dell’opera postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità che non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo (Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1291 del 1° aprile 2016 cit.)” (Cons. di Stato, sez. VI, n. 795/2017).
Il profilo di censura basato sulla scorrettezza della ragione opposta dal Comune a sostegno del diniego di proroga del termine è da ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse attesi gli sviluppi della vicenda, con riferimento in particolare al fatto che Ci. ha ottenuto la misura cautelare richiesta e che il capannone, realizzato nel settembre -ottobre del 2015, “a tutt’oggi è ancora lì”.
2.3.Quanto alle restanti censure dedotte con l’appello (ai punti 3., 5. e 7.), si osserva quanto segue.
Il Comune osserva nelle proprie difese che la deduzione dell’appellante sulla violazione del d.P.R. n. 139 del 2009 sarebbe priva di rilievo atteso che l’Amministrazione avrebbe fatto riferimento a quella normativa al fine di evidenziare che se per le opere di lieve entità la norma richiede l’autorizzazione paesaggistica, a maggior ragione quest’ultima sarebbe necessaria per il capannone in contestazione, e ciò ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, posto che una struttura di 1.200 mq non può di certo essere qualificata di “lieve entità” ex d.P.R. n. 139 del 2009, come peraltro rilevato dallo stesso Tar.
Ciò posto, rilevato preliminarmente che il provvedimento impugnato è un atto plurimotivato e che, pertanto, per giurisprudenza consolidata, il che esime dal compiere citazioni specifiche, in base al principio della c. d. “ragione sufficiente” il profilo di censura potrebbe essere giudicato inammissibile per carenza di interesse, bastando a sorreggere l’ordinanza impugnata in primo grado il riferimento -legittimo e corretto- all’art 31 del d.P.R. n. 380 del 2001; si osserva in ogni caso nel merito che in modo condivisibile la sentenza ha considerato la normativa di cui al d.P.R. n 139 del 2010 non applicabile alla fattispecie.
L’art 1 del citato d.P.R. prevede infatti che “sono assoggettati a procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni… gli interventi di lieve entità, da realizzarsi su aree o immobili sottoposti alle norme di tutela della parte III del Codice, sempre che comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici, indicati nell’elenco di cui all’allegato I” il quale, al punto 38, indica gli interventi di “occupazione temporanea di suolo privato, pubblico, o di uso pubblico, con strutture mobili, chioschi e simili, per un periodo superiore a 120 giorni”.
La struttura realizzata ha dimensioni tali, come si è già detto, da rendere evidente che il suo impatto “visivo e paesaggistico” è incompatibile con la nozione di struttura di “lieve entità”.
Di conseguenza, nella specie è fuori luogo la disciplina di cui al d.P.R. n. 139 del 2010, così come, correlativamente, le censure inerenti alla sua violazione.
Di contro, opere come quella in esame soggiacciono alla disciplina di cui al d.lgs. n. 42/2004, art 146, attesa l’insistenza su area soggetta a vincolo ambientale.
La mancata sottoscrizione da parte del coordinatore tecnico deve considerarsi superata e assorbita dall’avvenuta sottoscrizione da parte del dirigente, vale a dire del responsabile apicale del settore competente, al quale la legge attribuisce il potere di firma degli atti a rilevanza esterna, essendo il responsabile della gestione amministrativa ex art 107 del d.lgs. n. 267 del 2000, e del coordinamento, direzione e controllo dell’attività degli uffici diretti, se del caso anche con poteri di sostituzione (cfr. art 17, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 165 del 2001). L’ampiezza dei compiti di direzione, controllo e coordinamento riconosciuti dalla normativa al responsabile apicale dell’ufficio competente rende quest’ultimo idoneo a sopperire a eventuali carenze da parte del funzionario in relazione ad atti interni al procedimento.
Con il settimo motivo di gravame, infine, l’appellante contesta la sentenza nella parte in cui ha giudicato prive di legittimazione attiva le appellanti società Ad. Ma. Gr. e Ca. Na. Ch..
La sentenza ha rilevato che il cantiere è di proprietà della sola Ci. la quale ha presentato la comunicazione di inizio lavori ed è stata destinataria dell’ordine di demolizione. Ne consegue per il Tar che la sola Ci. -e non anche la Ad. Ma. Gr. e la Ca. Na. Ch.- ha ricevuto un pregiudizio immediato e diretto dal provvedimento impugnato tale da legittimarla a ricorrere.
Come rilevato in sentenza, il soggetto che risulta essere proprietario dell’area e della struttura, e che ha curato in proprio nome tutti gli atti inerenti al procedimento amministrativo, è la Ci. srl la quale, di conseguenza, è l’unico soggetto legittimato a impugnare l’ordinanza di demolizione dalla quale riceve un pregiudizio immediato e diretto.
Le società Ad. Ma. Gr. e Ca. Na. utilizzano il capannone della Ci. per svolgervi le proprie attività, sulla base di rapporti interprivatistici, ma non hanno avuto alcun rapporto col Comune, sicché non possono ritenersi legittimate a ricorrere (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5409 del 2011).
Al più, le due società sarebbero potute intervenire “ad adiuvandum” ai sensi dell’art 28 del c.p.a. per sostenere in giudizio le ragioni di Ci..
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Condanna le parti appellanti, in solido, a rifondere al Comune di (omissis) i compensi e le spese del presente grado del giudizio, che si liquidano in complessivi € 4.500,00 (euro quattromilacinquecento/00), oltre a IVA e a CPA e al rimborso delle spese generali.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa| 2017-06-06T12:53:02+00:00	6 giugno 2017|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2017, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti