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Timestamp: 2018-10-16 09:47:49+00:00
Document Index: 54517094

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 9', 'art. 43', 'art.32', 'art. 32', 'art. 32', 'art 32', 'art 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art 32', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art 3', 'art. 32', 'art. 43', 'art 41', 'art 41', 'sentenza ', 'art.32', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 32', 'art. 9', 'art. 9', 'art.32', 'art. 9', 'art. 32', 'art 9', 'art 32', 'art 32', 'art.32', 'sentenza ', 'art.32']

Inquinamento elettromagnetico da elettrodotti – ARSG
Avvocatura Distrettuale di Firenze
Inquinamento elettromagnetico e la legge quadro del 22 febbraio 2001, n. 36.
L’inquinamento elettromagnetico[1] è stato ritenuto dall’Organizzazione Mondiale della Sanità come una delle più gravi problematiche ambientali che continueranno a riguardare il pianeta nei prossimi anni.
L’attenzione dell’opinione pubblica negli ultimi decenni è aumentata insieme ad una richiesta di intervento dei pubblici poteri. Intervento che è avvenuto con la legge n. 36 del 22 febbraio 2001, “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”.
Il senatore Giovanelli, Presidente della Commissione Ambiente del Senato, ad un incontro antecedente l’emanazione della legge quadro, alla domanda sul perché l’Italia, prima di altri paesi dell’Unione Europea, avesse deciso di adottare una disciplina in merito (e per di più contenuta in una legge quadro), rispose che erano stati proprio i cittadini a chiederla.
Questa risposta è la migliore spiegazione che un legislatore possa dare quando è chiamato a motivare il suo agire ed è la prova evidente di quanto il problema sia all’attenzione di una parte della popolazione.
Alla legge quadro è seguito il decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198 che, pur non riguardando direttamente la regolamentazione delle fonti elettromagnetiche, tocca questa tematica. L’atto normativo concerne, difatti, le modalità per la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni definite strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. Le infrastrutture delle telecomunicazioni sono una delle fonti di emissione dei campi elettromagnetici, e dunque, la disciplina su citata interviene anche nella problematica dell’inquinamento elettromagnetico. Non solo, questo ultimo atto normativo dimostra come questa tematica sia interdisciplinare (coinvolge l’ingegneria, la medicina, le scienze sociali, la filosofia) e complessa in quanto ingloba in sé l’esigenza di trovare un punto di equilibrio tra diversi interessi: la tutela dell’ambiente e del paesaggio, la tutela della salute e la necessità di convivere con strumenti tecnologici rilevanti per lo sviluppo nazionale, ma fonte di danno.
Raggiungere un equilibrio tra il progresso e i valori salute e ambiente non è mai facile, ma in tema di inquinamento elettromagnetico lo è ancor meno, perché non vi è la certezza scientifica che l’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici sia la causa dell’insorgenza di forme tumorali.
Da qui forti scontri all’interno della comunità scientifica, politica ed economica sul se intervenire e in che misura: per alcuni c’è il timore degli effetti negativi, sui quali non c’è ad oggi sicurezza scientifica, e per altri ci sono forti interessi economici (quelli dei produttori di energia elettrica, delle società di telecomunicazioni, dei gestori del servizio ferroviario, e anche se limitatamente dei produttori delle apparecchiature elettriche); a questi si devono sommare anche le esigenze di tipo militare visto che tra la strumentazione utilizzata importanti sono i radar i quali rappresentano fonte di inquinamento elettromagnetico.
I primi portano a sostegno di un’azione concreta i risultati di alcune indagini epidemiologiche che sostengono l’esistenza di un nesso tra le sorgenti (questo in particolare per gli impianti che formano onde a bassa frequenza, come gli elettrodotti) e alcune forme tumorali.
I secondi sostengono la tesi che loro non possono svolgere l’attività imprenditoriale per le numerose normative che vengono emanate nel settore senza che questo trovi una giustificazione nell’esistenza di un danno certo[2].
Il legislatore ha già fatto una prima scelta intervenendo con la legge quadro n. 36 del 22 febbraio 2001, e lo ha fatto cercando di tutelare le persone dalle esposizioni ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, e al tempo stesso evitando che ciò avvenga eliminando o rendendo difficile l’uso di strumenti che sono importanti per lo sviluppo del paese. E’ una legge importante perché, come si legge all’articolo 1, “ha lo scopo di dettare i principi fondamentali”, principi che richiamano quelli della nostra Costituzione e dell’ordinamento comunitario.
Questa normativa è una delle colonne fondanti di una disciplina di azione, ma non si può confidare sulla mera applicazione di questa legge per considerare risolto nel nostro paese il problema dell’inquinamento elettromagnetico. La stessa struttura di legge quadro dimostra come il legislatore abbia voluto fare una legge che costituisca un impianto per successivi interventi che necessariamente dovranno esserci.
La legge quadro è legge di principio, ma altre leggi saranno necessarie sia per disciplinare aspetti citati, ma non approfonditi nella legge quadro n. 36/2003 (come l’aspetto informativo e quello educativo) sia per intervenire là dove è preferibile la ponderazione del legislatore a quella dell’amministratore.
In una situazione di incertezza scientifica, di continue evoluzioni della tecnologia, di rapidi cambiamenti sociali ed economici, il diritto non è facilmente codificabile.
E’ necessario, allora, anche un continuo aggiornamento e non si può pensare di garantirlo solo con lo strumento legislativo, bisognerà ricorrere agli atti secondari, i quali dovranno avere come fonte di legittimazione la legge quadro e altre leggi che eventualmente verranno adottate. Ai decreti è riservato il compito di operare sugli aspetti pratici e contingenti. In tal senso sono da segnalare il decreto del Presidente del Consiglio del 23 febbraio 2003 “Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione dell’ambiente della popolazione dalle esposizione ai campi elettrici e magnetici alla frequenza di rete (50 Hz) generati dagli elettrodotti” e il decreto del Presidente del Consiglio “Fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità per la protezione dell’ambiente della popolazione dalle esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici generati a frequenze comprese tra 100 kHz e 300 GHz”. Questi decreti pubblicati a distanza di circa due anni dal termine previsto nella legge n. 36 del 2001, e riguardanti i limiti di esposizione, e gli obiettivi di qualità per la protezione della popolazione dalle esposizioni, richiederebbero un costante aggiornamento affinché, non sia vanificata la funzione degli atti secondari di prendere atto delle conoscenze scientifiche e di recepire le innovazioni tecnologiche.
In questa materia decisivo risulta anche l’apporto della magistratura civile, penale e amministrativa chiamata su piani diversi a rispondere alle istanze dei cittadini. L’autorità giudiziaria è chiamata a dare soluzioni concrete a problemi specifici.
Dalle considerazioni fin qui svolte è evidente che questa materia richiede apporti integrativi e successivi da parte del legislatore e dell’amministratore e valutazioni contingenti da parte del giudice. L’importanza e la complessità della tematica, richiede che tali soggetti nell’adozione delle loro decisioni siano guidati dai principi e dai valori presenti nel nostro ordinamento; l’applicazione pratica dovrà essere orientata da vie già segnate.
Appare opportuno, perciò, soffermarsi ad analizzare questo humus perché rappresenta lo spazio da dove dovrebbero prendere vita le decisioni importanti riguardanti l’inquinamento elettromagnetico[3].
In questa indagine prima si analizzeranno le norme costituzionali direttamente riferibili alla problematica dell’inquinamento elettromagnetico, salute ed energia, nella seconda parte si individueranno i principi applicabili in questa tematica, quali ulteriori vie guida per gli operatori del diritto.
2 Inquinamento elettromagnetico e valori costituzionali.
La Costituzione non può che essere una bussola fondamentale per il legislatore e per gli operatori del diritto ogni qual volta si intrecciano tra loro esigenze primarie per la collettività. E l’inquinamento elettromagnetico da elettrodotti è un problema che coinvolge il rispetto e il coordinamento di valori tutelati nella nostra Costituzione.
In primo luogo risalta l’art. 32 della C che tutela il diritto alla salute, rilievo assume anche l’art. 9 che prevede la tutela del paesaggio e dell’ambiente in generale (in seguito ad un’interpretazione evolutiva di detto art.) nonché l’articolo 41 della C sulla libertà d’iniziativa economica e l’art. 43 della C sull’energia.
Per comprendere il ruolo che può essere svolto dalle norme costituzionali nella problematica sull’inquinamento elettromagnetico occorre evidenziarne le caratteristiche, analizzare il contenuto, rilevarne la portata.
Nel presente articolo attenzione sarà prestata al diritto alla salute e al bene energia perché sono gli aspetti dominanti nel dibattito sull’inquinamento elettromagnetico.
2.1. Articolo 32 della Costituzione, diritto alla salute: integrità psico-fisica e ambiente salubre
L’articolo 32 al I comma enuncia che “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”. Il riconoscere la salute come diritto e come bene da tutelare in una norma costituzionale, posta nella prima parte della Costituzione, conferisce al bene salute un ruolo centrale nel nostro ordinamento, e termine di confronto di altre discipline.
La salute è un diritto fondamentale dell’individuo[4], sicché si configura come un diritto primario ed assoluto, certamente, da ricomprendere tra le situazioni soggettive direttamente tutelate dalla Costituzione.”[5]
La norma di cui all’art.32 C va ritenuta, quindi, precettiva e direttamente applicabile, con la conseguenza che il diritto alla salute è direttamente azionabile davanti all’autorità giudiziaria.[6]Questo non significa che possa essere perfettamente conseguito o tutelato semplicemente con una norma costituzionale come l’art. 32 della nostra Costituzione; nella nostra società si originano situazioni nuove che possano ledere il diritto alla salute e di conseguenza viene richiesto un sollecito e costante intervento delle istituzioni a carattere sia preventivo che consecutivo.
Il legislatore deve valutare e filtrare le situazioni di pericolo per la salute, dopodiché intervenire disciplinandole e dando alle persone la possibilità di fronteggiarle; la pubblica amministrazione dal canto suo deve prestare un servizio di informazione e d’azione concreta per tutelare l’individuo e la collettività. Tali compiti la P.A. e il legislatore non li svolgono solo quando intervengono direttamente sulla tematica della salute, ma anche in tutte quelle vicende dove il bene è sfiorato.
Numerose sono le situazioni in cui la P.A. agendo si trova a porre in essere atti che ricadono sulla salute o a svolgere procedimenti contigui a quest’aspetto. Il legislatore, per la generalità delle tematiche su cui interviene, indirettamente può incidere sul “bene salute”.
L’articolo 32 C definisce la salute non solo interesse dell’individuo, ma anche della collettività e questo comporta che la norma non garantisce il diritto solo da un punto di vista del singolo, ma richiede un comportamento attivo da parte dei soggetti governanti i quali devono attivarsi e per evitare la compromissione di questo bene e per promuoverlo nella sua totalità.
Lo Stato per questo è chiamato a spiegare un ruolo di intervento diretto per far sì che la collettività non subisca dei pregiudizi alla salute e che possa vivere in uno stato di benessere. Di qui l’esistenza di un sistema sanitario, ma anche la predisposizione di misure a carattere generale che garantiscano condizioni di sanità.
A quanto detto deve aggiungersi che l’espressione salute[7] inizialmente intesa come diritto dell’individuo all’integrità psico-fisica[8], a partire dagli anni 70[9] si è arricchita di un ulteriore significato: il diritto ad una ambiente salubre.
L’ambiente, pur inteso in senso unitario, viene protetto tramite la salvaguardia di tre importanti valori della moderna società: la tutela delle bellezze paesaggistiche e naturali e dei beni culturali, l’impatto e la produttività e la salubrità dell’ambiente in cui viviamo.[10] Il referente normativo di quest’ultimo valore è stato individuato nell’art. 32 della Costituzione.[11]
Fa parte della cultura contemporanea concepire la salute non solo come una situazione psico-fisica dell’individuo, ma anche come uno stato di benessere con l’esterno[12].
Il diritto all’ambiente salubre è, quindi, una forma del diritto alla salute, è il diritto dell’individuo a vivere in un habitat sano a cui corrisponde il dovere di rispettarlo per conservarlo e di migliorarlo per raggiungere una maggiore qualità della vita.[13] L’ambiente salubre, infatti, dipende dall’uomo che spesso nell’applicare nuove tecnologie altera gli equilibri ambientali, immette sostanze o usa strumenti che provocano effetti negativi alla stessa salute dell’individuo.
Tutelare l’ambiente equivale a tutelare la qualità della vita perché l’ambiente è presupposto essenziale della salute dell’uomo.
La salute del singolo e il suo ambiente vitale sono oggi considerati strettamente legati: il termine salute e vita in ambiente insalubre sono considerati incompatibili fra loro.[14]
Tale visione potrebbe portare a tutelare l’ambiente salubre solo in presenza della prova di un effettivo danno alla salute subito dai privati, ma non bisogna dimenticarsi che oltre a essere un interesse dell’individuo, l’ambiente salubre è anche interesse della collettività perché è anche res communis omnium[15].
Al di là della titolarità soggettiva o collettiva di tale bene il problema è l’individuazione dei caratteri che un evento deve avere per essere considerato lesivo del diritto alla salute inteso come diritto all’ambiente salubre. È facile cadere in un atteggiamento di ampliamento del concetto ambiente, riconducendo a questo situazioni difficilmente identificabili come soggettive, e definibili più che altro come pretese di interventi da parte dei pubblici poteri. È difficoltoso, però, anche identificare attività lesive dell’ambiente che siano precisabili negli effetti e individuabili per i destinatari.
Ciò non è impossibile, ma si presenta di difficile realizzazione perché non è semplice conoscere le cause vere e proprie degli eventi o attribuire le mutate condizioni ambientali a fattori specifici.
Se poi si fa discendere la lesione dell’ambiente da determinate cause, si rischia di confondere la protezione dell’ambiente salubre con quella dell’integrità psico-fisica perché i motivi della lesione dell’ambiente sono identificabili con quest’ultima; verrebbe così a perdersi il connotato di specificità dell’ambiente salubre. Diversamente se il mutare di una qualsiasi condizione viene vista come lesione dell’ambiente salubre, tale atteggiamento comporta una definizione del diritto all’ambiente salubre come diritto al benessere in generale con la conseguenza che in quanto temine generico e amplissimo, sarebbe inutilizzabile per ottenere una protezione vera e propria dalle situazioni dannose.
Il legislatore, allora, più che muoversi in una classificazione degli eventi come cause o come cambiamenti all’ambiente, dovrà cercare di definire i rapporti tra il diritto all’ambiente e gli altri diritti fondamentali e i valori sociali potenzialmente concorrenti. Bisogna osservare, però, che non è possibile e forse nemmeno opportuno una “cristallizzazione di omogenei e duraturi modelli di comparazione degli interessi” perché vi sono diversità morfologiche e di sviluppo economico tra le varie regioni del territorio italiano e perché l’equilibrio tra gli interessi raggiunto in un determinato momento potrebbe risultare non accettabile in un altro.
Questo porta a mostrare come rilevante sia il ruolo dell’amministrazione pubblica perché sono i suoi apparati nelle situazioni concrete a confrontare i divergenti bisogni (di sviluppo economico, assetto del territorio, di tutela della salute, di prevenzione dell’inquinamento) individuando l’ordine di precedenza per la loro soddisfazione.
Con ciò non si vuole dire che il ruolo del legislatore debba passare in secondo piano, anzi per l’importanza dei bisogni e per la complessità del compito, il rappresentante dei cittadini deve indicare le linee guida, i principi a cui poi l’amministrazione deve attenersi. Si tratta di diritti fondamentali e di valori sociali previsti nella Costituzione e quindi non si può lasciare libertà d’azione all’amministrazione pubblica.
La sinergia tra gli organi istituzionali consentirà di attuare un’appropriata protezione dell’ambiente salubre.
3.2. Salute ed elettrodotti
Dopo aver esaminato sommariamente l’art 32 della nostra Costituzione è opportuno verificare la portata di questa norma nel dibattito sul inquinamento elettromagnetico.
Premessa necessaria non può che essere la constatazione che ancora non ci sono risultati scientifici certi sul legame tra i CEM prodotti dagli impianti elettrici e le malattie ritenute ad essi collegati. Le patologie sospettate non sono però di lieve entità e anche questo è un punto da dover considerare nella riflessione sul come e quando intervenire. Si tratta di forme tumorali, quali leucemie, tumori al sistema cerebrale, oltre poi ad altre forme di affezioni quali l’alterazione del sistema metabolico.
L’art 32 della C riconosce quale diritto fondamentale la salute che deve essere garantita anche tramite l’apporto delle istituzioni. Una protezione dai CEM trova, allora, fondamento in questo articolo e a ben vedere si tratta di una copertura poderosa. Non a caso l’art. 32 C è stato subito invocato da parte dei ricorrenti nelle cause sugli elettrodotti come termine di riferimento per ottenere dei provvedimenti che consentissero la cessazione dell’esercizio elettrico o la non attivazione dei nuovi impianti.[16]
Gli effetti negativi possono riguardare non solo i singoli, ma anche la collettività a causa della propagazione di questi entro un determinato raggio, che comunque non ha notevole estensione.
La creazione del campo magnetico, inoltre, può essere visto come elemento di alterazione delle normali condizioni ambientali in cui l’uomo vive, che incide sulla salubrità dell’ambiente perché origina una zona ad alto rischio per la qualità della vita e può comportare direttamente sui soggetti patologie e lesioni.
Tali osservazioni dimostrano come sia facile ricondurre la tutela dai CEM sia al diritto all’integrità fisica che a quello all’ambiente salubre
L’integrità psico-fisica può essere lesa quando il soggetto riporta delle lesioni, o è colpito da malattie che alterano il suo equilibrio fisico e alcune volte ne possono causare la morte.
Alcune cause sono state intentate per gli effetti che gli elettrodotti hanno causato alla salute umana dei soggetti residenti in prossimità delle linee elettriche aeree. Uno di questi è stato quello che si è svolto di fronte alla Pretura di Rimini e che si è concluso in primo grado con la condanna dei dirigenti ENEL, per lesioni colpose.
In altri procedimenti si sono posti all’attenzione dell’organo giudicante gli effetti che alcune persone ritenevano causati dagli impianti. Molte volte, però, data la difficoltà di stabilire con certezza la dipendenza di queste malattie dagli elettrodotti, i ricorrenti si sono limitati a esibire i risultati di alcune ricerche epidemiologiche.
La protezione della salute umana da tali campi non è detto che si potrebbe avere solo in caso di effetti fisici, perché, stando alla portata della norma, l’integrità psico-fisica è data anche da una situazione di benessere mentale e in questa problematica anche tale aspetto può essere inciso.
La salute è uno stato di equilibrio anche psichico, l’allarmismo può provocare un paura generale che spinge gli individui a vivere nel terrore di contrarre qualche malattia. I mezzi d’informazione hanno per un certo periodo bombardato la popolazione di bollettini medici gravi creando angoscia e ansia. Certamente chi vive vicino agli impianti non si sente tranquillo e questo incide sul suo benessere; è pure vero, però, che non si può usare la norma costituzionale allargandola fino a comprometterne il giusto utilizzo. Si tratta di usare la norma secondo i canoni della ragionevolezza.
Appare, invece, sicuramente opportuna una disciplina dai CEM che sia costruita sul rispetto del diritto all’ambiente salubre.
L’ambiente nel quale l’uomo vive e opera non può costituire una minaccia, ma deve essere il più possibile idoneo a permettere un’esistenza salutare, minacciata il meno possibile dagli inquinanti.
I soggetti, in quanto titolari di un diritto all’ambiente salubre, potranno agire davanti al giudice per ottenere la tutela e il rispetto dell’ambiente in cui vivono, soprattutto potrebbero invocare tale norma costituzionale per legittimare le richieste di spostamento delle linee dell’alta tensione dalle zone residenziali e in particolare da luoghi in cui sorgono strutture ricreative e per l’infanzia.
In un procedimento civile ancora in sede cautelare è stato invocato proprio il rispetto dell’art. 32 C per chiedere la sospensione dell’esercizio di in impianto dell’alta tensione prossimo ad una zona residenziale; ancora il TAR del Veneto, alla luce del disposto costituzionale, ha accolto la richiesta di un gruppo di genitori di annullare un provvedimento comunale che trasferiva una scuola elementare in un edificio vicino ad un elettrodotto.
Gli elettrodotti, in quanto mezzi capaci di provocare alterazioni dei valori di induzione magnetica o di elettricità presente nell’ambiente circostante, devono essere controllati e disciplinati per ridurre al minimo gli effetti che possano provocare. La zona in cui l’uomo vive deve essere salubre e qualora si accerti che gli impianti possano provocare effetti indesiderati si devono adottare soluzioni che consentano la tutela del diritto ad una ambiente salubre. Per fare questo è chiaro che non è sufficiente la precettività dell’art 32.
Accanto alla possibilità di una tutela azionabile da parte del singolo, c’è anche la possibilità di un intervento degli enti di governo. La salute è un interesse collettivo e il compito dello Stato e garantire condizioni di vita ottimali. Questo dovere trova un’esplicazione normativa nella legge 833 del 1979 che stabilisce tra i fini dello Stato, in ambito sanitario, quello di garantire condizione di salute uniformi su tutto il territorio nazionale e per questo è previsto che siano fissati limiti di emissioni di fumi gas, ed altro. La citata norma altro non è che una previsione puntuale di uno dei modi in cui gli enti di governo possono intervenire.
Come è stato già anticipato il legislatore della legge quadro è intervenuto in tal senso; ha previsto che decreti governativi fissino limiti di emissione insieme alla determinazione dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità.
La stessa scelta di fissare dei valori su scala nazionale indica la necessità di garantire condizioni di salute uniformi. Non vi è dubbio che l’articolo 4 della l. n. 36/2001 è rispondente alla legge n. 833del 1979, però, prima di tutto è l’emanazione naturale di un diritto riconosciuto e tutelato nel nostro testo costituzionale.
E la tutela del diritto alla salute è uno degli scopi fondamentali della legge quadro che proprio come prima finalità indica quella di assicurare la tutela dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli effetti dell’esposizione a determinati livelli di campi, ai sensi e nel rispetto dell’articolo 32 della Costituzione (articolo 1l.quadro n.36/2001).
Molte disposizioni del testo legislativo sono costruite per la tutela della salute e dell’ambiente salubre. Queste richiamano i vari aspetti in cui si dovrebbe articolare un’azione di tutela della salute: si prevedono fasce di rispetto per gli elettrodotti e il divieto all’interno delle stesse di destinazioni ad uso residenziale, scolastico, sanitario; e, inoltre, la promozione ai attività di ricerca e di sperimentazione scientifica e l’adozione di un programma pluriennale di ricerca epidemiologica e di cancerogenesi sperimentale al fine di approfondire i rischi connessi all’esposizione a campi elettromagnetici a bassa ed alta frequenza.
Non si può solo imporre divieti, occorre conoscere e capire e a tal fine importante è lo studio anche a lungo termine di tutta la problematica.
La soluzione che si adotta non può essere una e soprattutto questa non può essere drastica, unidirezionale; più che mai qui si avverte la necessità di cercare un punto di equilibrio tra la necessità della tutela della salute dagli effetti provocati dagli impianti di trasmissione e distribuzione di energia elettrica, (ancora non accertati), e altri valori sociali come lo sviluppo economico, la produzione, peraltro previsti in Costituzione.
3.3. Articolo 43: l’energia nella Costituzione italiana
L’altra norma costituzionale che viene in risalto nella problematica sull’inquinamento elettromagnetico è l’art. 43 della Costituzione che ha ad oggetto tra gli altri l’energia vista sotto il profilo produttivo; infatti, è inserita nell’articolo concernente i rapporti tra l’attività economica privata e quella pubblica. La definizione di tale rapporto è fondamentale in una costituzione garantista come la nostra. Le imprese considerate nell’art. 43, ovvero quelle su cui lo Stato può riservarsi la titolarità sono solo quelle che hanno maggiore importanza nel processo sociale di produzione e di distribuzione di beni e di servizi. L’importanza riconosciuta dal nostro ordinamento all’energia si evidenzia:
dalla collocazione di questa tra quella categoria di imprese previste dall’art. 43;
dal fatto che le imprese che si riferiscono a fonti di energie sono le sole che lo stesso articolo identifica sulla base dell’ambito materiale, invece che sulla scorta della loro posizione nel mercato o della loro generica importanza per la collettività;
dalla portata del disposto costituzionale perché riguardando tutte le imprese che direttamente o indirettamente si riferiscono a fonti di energia, l’articolo vuole sottintendere l’importanza del settore-energia nella vita economica. [17]
dal fatto che è considerata nella parte sostanziale della nostra Costituzione e non in quella organizzativa, cioè in quella parte che i costituzionalisti ritengono non modificabile.
Nella nostra Costituzione non c’è un articolo che si occupi direttamente della produzione e distribuzione di energia e del rapporto fra questa ed altri interessi costituzionalmente protetti.
L’energia è un elemento necessario dell’attività economica e un fattore decisivo per lo sviluppo economico di un paese, quindi i principi costituzionali che si riferiscono a tale materia non possono che essere quelli più generali del sistema economico e quelli che governano la disciplina della produzione economica.[18]
La Costituzione italiana diversamente da altre non prevede principi pienamente economici in grado di far individuare una Costituzione economica distinta da quella politica e ispirata ad una propria logica. Il nostro testo fondamentale nel trattare gli aspetti economici lo fa sotto la prospettiva della funzionalizzazione dell’economia ai valori sociali e alla persona. La disciplina economica non è finalizzata alla massimizzazione della produzione o al raggiungimento di un benessere economico svincolato dal valore della persona. L’art 3 C parla di eguaglianza in senso sostanziale, “del compito della Repubblica di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale” perché obiettivo è “il pieno sviluppo della persona” e la partecipazione alla vita politica, economica e sociale del paese.
Gli stessi articoli dedicati all’economia pongono chiaramente in risalto la necessità che l’attività economica non possa svolgersi “in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana” e che questa sia svolta sempre in vista di “un’utilità sociale” (41 C) e siano comunque garantiti i “fini di utilità generale” (43 C).
La legge può stabilire “i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.
Come si evince dal testo costituzionale l’attività economica non è garantita di per se stessa, ma è vista come mezzo per realizzare l’individuo ed eliminare le disuguaglianze sociali. Questo comporta che lo stato possa intervenire al fine di coordinarla e orientarla visto altri scopi. Tra questi certamente ci sono la tutela dell’ambiente e della salute.
Bisogna sottolineare, infatti, che la produzione energetica non è un campo esente da discipline di tutela dell’ambiente, infatti, vi sono dettagliate normative a tutela dei beni ambientali da aggressioni eccessive arrecabili da questa. Nella legislazione antinquinamento ci sono, poi, elementi di contatto tra l’energia e l’ambiente dal punto di vista sanitario, anche se, oggi tali norme non appaiono più soddisfacenti perché incidono solo nel momento successivo alla realizzazione dell’impianto, mentre certi valori naturali rischiano di restare compromessi per il solo fatto dell’esecuzione dell’opera.[19]
Sono, inoltre, previsti limiti e standard diretti a consentire all’ecosistema di sopportare l’impatto prodotto dall’attività energetica. Questi sono, anche, determinati tenendo conto dei costi che dal punto di vista tecnico-economico l’operatore può sopportare in un mercato libero come il nostro.[20]
Tali richiami non devono, però, far concludere per un’aprioristica subordinazione dell’attività economica perché lo sviluppo della persona, l’inserimento alla vita del paese può essere realizzata con l’apporto determinante della produzione. La crescita sociale, il superamento delle disuguaglianze di fatto sono possibili solo se si assicura lo sviluppo economico e quindi questo finisce per trovare nella Costituzione italiana una garanzia anche se indiretta.
Queste stesse osservazioni valgono per l’energia che è precondizione materiale della produzione economica; senza questa non solo nelle industrie non potrebbero compiersi i cicli produttivi, ma la vita delle persone sarebbe completamente diversa, visto l’uso indispensabile che viene fatto di tale fonte. La rilevanza di questa, allora, non può essere offuscata da giudizi non ponderati miranti a ridurne l’uso anche in situazioni di non necessità.
3.4. I termini del problema
L’esame delle due norme ( art. 32 C e art. 43 C) ha evidenziato come nel nostro ordinamento il valore salute, inteso in senso ampio, e l’energia siano importanti per garantire giuste condizioni di vita; entrambe mirano a questo scopo, ma lo fanno secondo prospettive diverse, per non dire opposte.
La salute è fondamentale nella vita dell’individuo e questa non deve essere solo garantita con la cura, ma anche con la prevenzione.
L’energia è condizione per lo sviluppo che consente all’individuo di vivere in condizioni sempre migliori rispetto al passato, ma contemporaneamente comporta dei rischi alcuni dei quali dannosi alla salute e all’ambiente di vita, e le conseguenze negative dell’uso dei ritrovati della tecnica molte volte si manifestano a distanza di lunghi periodi di tempo.
Sia la salute che l’energia sono aspetti tutelati dalla costituzione; si tratta allora di capire come si atteggia il rapporto tra la salute l’ambiente e quello contrapposto dell’attività economica, in specie di quella energetica. Per definire i termini del rapporto è necessario cogliere quelli che sono i diversi interessi sottesi per poi tentare di individuare le vie percorribili per una loro composizione (aspetto questo che verrà affrontato nell’ultimo capitolo).
La realizzazione delle centrali elettriche è da tempo un risultato difficile da ottenere perché facilmente si incontra l’opposizione delle popolazioni a vedere installate nei propri territori impianti giudicati lesivi dell’ambiente e oggi anche della salute. Questo atteggiamento è stato potenziato dalle ricerche relative agli effetti dannosi dei CEM prodotti dagli elettrodotti; si assiste così ad un’opposizione che si è allargata anche agli impianti di distribuzione e trasformazione di energia.
Mentre in presenza di attività di produzione industriali anche nocive e pericolose è più facile ottenere il consenso, qui la mancanza di alti vantaggi occupazionali nel lungo-medio periodo porta la collettività a prestare maggiore attenzione per l’impatto sul paesaggio e oggi anche sulla salute.
È incontestabile che non possa prodursi energia senza indurre una qualche modificazione nell’ambiente circostante, come è innegabile la centralità dell’energia per lo sviluppo di un paese. L’energia non è solo il risultato di un ciclo produttivo, ma anche un fattore di produzione e questo molte volte viene dimenticato. La capacità di progresso di un paese dipende anche dalla possibilità di usufruire di questa risorsa. Se risulta chiaro che non si può fare industria mantenendo integro il paesaggio e incontaminati gli elementi naturali, ancora più assurdo è pensare che senza industria ed energia ci possa essere sviluppo economico e sociale o che semplicemente si possa continuare a mantenere il livello di vita raggiunto.[21]
Nei paesi industrializzati l’energia è uno dei fattori determinanti della crescita e la limitazione si rifletterebbe sul sistema economico di un paese incidendo sulla sua capacità di concorrere nel sistema economico globale. Questa è l’argomentazione sostenuta in particolare da coloro che escludono un intervento limitativo sul settore energetico. Gli stessi, anzi, sottolineano come il fabbisogno energetico sia cresciuto negli ultimi anni e che sia necessario prevedere nuove centrali, elettrodotti a maggiore potenza, anche per unificarsi a quanto avviene a livello europeo.
Tali osservazioni non possono condurre all’estremizzazione contraria: ovvero a consentire sempre un’attività energetica. Anche nel caso della produzione di energia elettrica, come per le altre attività economiche, l’interesse costituzionale alla sua massimizzazione sussisterà soltanto nella misura in cui l’energia sia funzionale al raggiungimento dei valori costituzionali fondamentali e delle situazioni soggettive riconducibili agli stessi.[22]
L’ambiente in generale, la salute in particolare sono valori presenti in costituzione e dotati del carattere dell’assolutezza.
Tuttavia l’incidenza dell’ambiente e della salute nella disciplina energetica non possono essere assimilate.
C’è stata un’esaltazione dell’ambiente e questo è stato visto come l’elemento di opposizione all’energia. È stato affermato la sovraordinazione dell’ambiente rispetto ad altri beni e ad altri interessi costituzionali, come appunto l’energia, però tale posizione è stata anche contestata da parte di alcuni, i quali hanno evidenziato che non si può affermare il carattere assoluto dell’ambiente in ogni circostanza, in quanto l’esistenza di tale valore sarebbe determinato dalla collocazione spaziale e da quella temporale.[23]
Pur non volendo aderire completamente a tale opinione, è pur vero che non può ritenersi degradato a interesse secondario qualunque interesse che interferisca o collida con quello ambientale, perché se si accettasse tale idea si avrebbe l’effetto contrario di avere una paralisi della tutela in quanto ne sarebbe impossibile la salvaguardia in via assoluta.
L’attribuire a determinate situazioni il carattere dell’assolutezza “ non è scevro di insidie perché consolida la tendenza a radicalizzare i conflitti sino a renderli irresolubili giungendo ad inibire necessarie attività economiche e di trasformazione ambientale sulla soglia di un intangibile diritto all’ambiente, la cui garanzia può essere assicurata, all’opposto, anche attraverso altre forme “.[24]
Tali osservazioni non possono essere trasportate nel rapporto che intercorre tra la salute e l’energia.
La salute per la sua stessa intima essenza non può prestarsi ad una degradazione in vista del raggiungimento di un obbiettivo economico. Lo stesso art 41 della C parla di attività economica che “ deve svolgersi in modo da non recare danno alla sicurezza, alla libertà alla dignità umana”.
Nel caso di possibili conflitti tra opposti valori costituzionali, questi devono essere ordinati secondo una scala gerarchica favorendo quello che sembra essere di maggior rilievo e di grado più elevato. In un ipotetico conflitto tra la libertà economica e la salute, quest’ultima sarebbe privilegiata, perché la salute è un diritto assoluto e primario, quindi inviolabile. L’art 41 della C, al contrario, non prevede una situazione giuridica soggettiva connotata dai caratteri dell’assolutezza; l’ottica è quella di una funzionalizzazione e per tale motivo l’attività economica è sottoposta anche al controllo conformativo dei pubblici poteri. Per questo il diritto alla salute, nel caso in cui sia in conflitto con diritti soggettivi connessi all’esercizio dell’attività d’impresa, non potrà essere sacrificato né limitato dal confronto con situazioni di vantaggio anche se costituzionalmente riconosciute e tutelate. [25]
Lo sviluppo economico e l’efficienza produttiva non sono, infatti, valori in sé, ma strumenti per realizzare valori costituzionali autentici, la relazione che corre è quella di una “funzionalizzazione unidirezionale” nel senso che c’è un rapporto di mezzo-fine per cui sarà sempre il secondo a prevalere; anche se questo deve avvenire nel segno della ragionevolezza e congruità.[26]
La lieve diversità che corre tra il diritto alla salute e il diritto all’ambiente inteso in senso più generale, quando si confrontano con l’attività economica si denota in modo ancora più evidente nella sentenza della Corte Costituzionale n. 127 del 1990, argomentata dal prof. Grassi, in cui il rapporto tra la tutela della salubrità dell’ambiente e gli interessi economici vede prevalere la prima quando si tratti di salvaguardare la salute umana. “La Corte afferma nello svolgimento delle attività imprenditoriali non possono essere superati i limiti di tollerabilità per la salute umana. Solo al di qua di tali limiti, il legislatore potrà discrezionalmente valutare il rapporto tra le esigenze dello sviluppo (la considerazione dei costi delle tecnologie applicabili) e le esigenze di tutela dell’ambiente ( la ricerca della migliore tecnologia disponibile).[27]
La salute riceve, quindi, una tutela forte.
La primarietà della salute nel nostro ordinamento, comunque, non esclude che questa debba essere presa in considerazione nel bilanciamento degli interessi e può essere ugualmente tutelata e realizzata senza che necessariamente annulli l’attività economica.
Vi sono diversi livelli di pregiudizio alla salute e livelli diversi di tutela della stessa. Bardusco in un suo articolo sostiene che per un’opera pubblica di grande importanza e di vasta utilità si possono accettare anche modesti sacrifici alla salute, e la garanzia di cui all’art.32 C rimane in ombra. Decisivo in questa circostanza è il ruolo dell’amministratore pubblico perché avrà il compito di assicurarsi che le iniziative e le opere di cui si è decisa la realizzazione non incidano in maniera grave sulla salute dei cittadini, mentre non potrà farsi carico di tutti i possibili riflessi minori.[28]
L’autore indica come criterio di discernimento il tipo di rischio alla salute.
Di fronte ad un rischio grave non è ammessa una possibile limitazione del diritto alla salute e le stesse opere devono rispondere ad un interesse pubblico. Sarebbe ammissibile tollerare rischi minori quando sia da raggiungere un interesse o un opera pubblica di decisiva importanza.
Trasportata nell’ambito dell’inquinamento elettromagnetico l’opinione di Bardusco non sarebbe in grado di veder affievolito il diritto alla salute perché gli elettrodotti comportano un rischio qualificabile come grave date le forme patologiche prospettate da parte della letteratura scientifica.
Il problema, però, si complica perché, come più volte ripetuto, i risultati delle indagini epidemiologiche mancano di certezza scientifica, inoltre il numero dei soggetti presumibilmente affetti è limitato.
L’incremento di morbosità e mortalità associato all’esposizione studiata riguarda solo una frazione relativamente piccola della popolazione.
Quest’ultimo elemento emergente dalle ricerche epidemiologiche ha comportato un atteggiamento diverso tra gli stessi epidemiologici; Valjus ha affermato che “anche un solo caso in più di tumore infantile è di troppo da un punto di vista morale”[29], mentre altri affermano che “ i numeri in gioco sono troppo piccoli per costituire un problema”[30]. Nello stesso documento svedese è dichiarato che “ benché sia impossibile valutare una vita umana in denaro, sia anche impossibile per una società salvare tutte le vite o impedire tutte le malattie gravi, viste la scarsità delle risorse, e si debba comunque cercare un equilibrio attraverso qualche tentativo di quantificazione del problema”[31]. Queste diversità di posizioni dipendono dall’uso da due criteri diversi: quello della sanità pubblica, e quello della medicina clinica.
La dottoressa C. Botti e il dottor P. Comba definiscono il criterio della sanità pubblica: “la sanità pubblica si occupa della salute della popolazione, e se è vero che le popolazioni sono composte da singoli individui, è anche vero che la protezione della salute pubblica a volte richiede che si venga meno ai diritti dei singoli, come quello alla privacy o alla libertà”.
La medicina clinica, dicono gli stessi autori “ è definita dalla considerazione del valore assoluto delle singole persone; questo è un assioma fondamentale, indispensabile per definire i concetti stessi di malattia e salute che non possono essere definiti su nessuna base oggettiva. Il riferimento ai singoli individui è necessario per definire malattia e salute”.
Chi adotti il primo metodo risolve il conflitto tra la tutela della salute dei pochi soggetti interessati dal rischio e il costo da sostenere per proteggerla, con un approccio utilitaristico o d’analisi costo/ benefici secondo i quali la scelta migliore sarà quella che massimizza il benessere collettivo.
Ne consegue l’accettazione di certi rischi e l’obiettivo di minimizzarli per quanto possibile.
Diversamente, chi segua i criteri della medicina clinica considererà la vita di ogni essere umano come valore illimitato.
Questo dimostra come la problematica dell’inquinamento elettromagnetico sia complessa per i valori che sottende, per la difficoltà di scegliere tra un intervento a protezione del valore salute con costi alti e quello di accettare dei costi umani.
La questione se posta in tal senso, secondo me, dovrebbe risolversi verso la prima soluzione, ma in realtà gli aspetti del problema possono essere considerati in termini meno assoluti e più relativi.
La salute può essere protetta e allo stesso tempo le esigenze energetiche possono essere soddisfatte se si abbandona la logica di una visione a senso unico di ciascun interesse; è necessario una loro convergenza che comporta rinunce e sacrifici da ambo le parti.
Alcune volte, ad esempio gli elettrodotti devono essere comunque realizzati nella zona prescelta per l’importanza che assumono per il contesto economico di quel territorio, questo, però, non deve comportare una minaccia per la salute dei residenti. Si tratta di trovare, allora, soluzioni per i singoli casi.
Entrambi gli aspetti, allora, concorrono a dar vita ad una graduatoria di interessi pubblici e privati di cui bisogna tener conto nell’esercizio della funzione legislativa, nell’intervento sul territorio e sull’ambiente e nell’ideazione e attuazione di programmi di vario livello.
Queste brevi riflessioni evidenziano come tutti gli interessi presenti siano importanti e necessitino di essere realizzati; chiaramente la salute, ha un posto di preminenza e non è consentito costituzionalmente una sua incisione. Il compito del giurista, del legislatore degli enti di governo e della magistratura è quello di trovare soluzioni adeguate per realizzare un contemperamento tra i valori e consentire scelte basate sulla situazione concreta in cui si interviene.
3.Principi del diritto ambientale guida per le scelte degli operatori
Nella problematica dell’inquinamento elettromagnetico gli operatori del diritto non hanno come termini di riferimento solo l’articolo 32 C e l’articolo 43 della C.
Nel nostro ordinamento si rinvengono, infatti, principi ambientali che possono rivelarsi validi strumenti per scelte ragionevoli in tema di campi magnetici, elettrici ed elettromagnetici creati da elettrodotti.
In questa seconda parte tali principi (principio di precauzione e principio di sviluppo sostenibile) saranno, pertanto, analizzati nella prospettiva di vie da seguire per scelte adeguate ed equilibrate.
3.1. Il principio precauzionale
Punto di partenza è l’accertata incertezza scientifica sugli effetti prodotti dagli elettrodotti e quindi qui emerge la necessità che il diritto intervenga in modo prudente.
La prudenza come criterio scaturente dall’incertezza si concretizza in alcuni principi, che in parte hanno trovato già forme di positivizzazione legislativa o giurisprudenziale.
Questi sono la valutazione di impatto, il principio precauzionale e il principio di conservazione; si caratterizzano per un diverso grado di prudenza, massimo nell’ipotesi del principio di conservazione in virtù del quale si deve dare preferenza all’esistenza dell’essere umano, mentre è minore nella valutazione di impatto dove c’è un approccio prudenziale, ma non tale da impedire un’azione probabilmente lesiva.
In materia di inquinamento elettromagnetico è necessario che in materia sia presente non solo la valutazione dell’impatto che un sistema di distribuzione e di trasporto di energia comporta, ma anche l’atteggiamento precauzionale che si fonda sul principio di precauzione.
Questo è nato in Germania negli anni trenta ed ha assunto una rilevanza internazionale con la sua previsione nel principio 15 della Carta della Terra elaborata alla Conferenza di Rio del 1992.
È stato poi enunciato anche nel Trattato di Maastricht all’articolo 130 R, paragrafo due, oggi articolo 174 Trattato di Amsterdam.
“La politica della Comunità in materia ambientale mira ad un elevato livello di tutela (…). Essa è fondata sui principi di precauzione (…)”.
L’approccio precauzionale è diventato negli ultimi dieci anni il perno di una politica di prevenzione dai rischi ambientali ed è fondamentale perché richiede che siano adottate misure di tutela dell’ambiente anche quando non sussiste interamente l’evidenza di un collegamento causale tra una situazione potenzialmente dannosa e conseguenze lesive dell’ambiente o manchi una conoscenza competa del fenomeno.[32]
Il principio, infatti, si basa sul fatto che manca una certezza scientifica rispetto ai meccanismi che provocano alterazioni o patologie e che le conclusioni scientifiche sono tra loro configgenti.
La particolarità e la decisività del principio risiedono, allora, nel disciplinare una situazione di incertezza scientifica avendo quale meta una maggiore sicurezza nei confronti del danno; infatti, il principio si fonda sull’idea come dice la dottoressa Tallacchini che “la sicurezza deve essere tutelata cautelarmene pur in assenza di un’evidenza scientifica” e questo comporta che “il diritto sia chiamato ad intervenire con un giudizio di normativo di scientificità in favore dell’esito scientifico maggiormente prudenziale; se l’intervento precauzionale non esige la piena dimostrazione dei nessi di casualità, allora la presunzione del rischio deve prevalere ogni qual volta che un qualche collegamento causale tra attività e danno potenziale sia riscontrabile”.
Tale principio comporta che siano adottabili soluzioni radicali nei casi più dubbi.[33]
Il principio di precauzione comporta a livello normativo l’inversione dell’onere della prova e la individuazione di standards probatori da utilizzare quest’ultimi a dimostrazione dell’esistenza o meno di quel minimo sufficiente per ritenere esistente o meno il nesso di casualità.
La prova deve essere data da chi provoca il danno e deve dimostrarne l’improbabilità, mentre chi lo subisce deve controbattere dimostrando la probabilità; il principio precauzionale si sostanzia, in definitiva, in una presunzione di un potenziale danno all’ambiente rispetto a determinate attività, anche perché ritiene provati eventi la cui probabilità sia piuttosto bassa o nell’ipotesi di equivalenza tra ipotesi contrarie accorda una preferenza all’ipotesi maggiormente prudenziale.[34]
Un dato è imprescindibile, nel momento in cui il diritto deve operare una scelta, stando a questa logica deve schierarsi verso il giudizio scientifico più prudente, ma è pur vero che deve essere anche il più attendibile.[35]
Come tutti i principi è una formula generale e ampia, non determinata nello specifico, per cui nel momento in cui viene ad essere impiegato richiede che sia adattato, modellato alla situazione concreta presa in esame. Il suo utilizzo non essendo prestabilito consente di definire un giusto rapporto tra il valore che si intende tutelare e gli altri interessi; il criterio prudenziale non è la soluzione estrema, è un modo di procedere che può avvenire secondo diverse gradualità.
Il principio di precauzione è stato richiamato anche nella problematica dell’inquinamento elettromagnetico; se ne parla in una risoluzione del Parlamento Europeo del 5 maggio 1994[36] ed è espressamente richiamato anche dall’art. 1 della legge quadro.
Nella risoluzione si fa riferimento al principio di precauzione come giustificazione dell’intervento parlamentare. Questo è uno dei principi guida della politica ambientale comunitaria e il suo richiamo non fa che conferire alla decisione dell’organo rappresentativo un supporto autorevole.
Il principio di precauzione è anche parte portante della legge quadro. Nell’articolo 1 della l. 36/2001 si dice che scopo della presente legge è tra l’altro “attivare misure di cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di cui all’articolo 174 , paragrafo 2, del trattato istitutivo dell’Unione Europea”.
La valenza che questo principio assume all’interno della legge quadro è ben evidenziato dal senatore F. Giovanelli; in un intervento antecedente all’approvazione della legge ebbe ad affermare che “ in questa legge quadro, va evidenziato il principio di precauzione che ne è il fondamento etico politico”. Ancora “il principio di precauzione è fondamentale, poiché le conclusioni del mondo scientifico e, in particolare dell’autorità sanitarie sono ancora insoddisfacenti per poter basare una legislazione su certezze tali da dare alla legge una caratteristica diversa”[37].
E’ la prima volta che il legislatore italiano esplicita chiaramente tra le finalità di una normativa il principio di precauzione; e questo addirittura ispira l’intero impianto normativo. E in attuazione di questo principio che il legislatore ha deciso di adottare misure di cautela per gli effetti a lungo termine, pur in mancanza di dati scientifici certi circa le conseguenze cancerogene. Sempre in linea con il principio citato è stato inserito nella disposizione legislativa il fine di promuovere la ricerca scientifica. E in tema di ricerca scientifica è importante segnalare che l’art. 4 della legge quadro alla l. b) prevede che lo Stato promuovi la ricerca e l’attività di sperimentazione tecnica–scientifica e un programma pluriennale di ricerca epidemiologica e di cancerogenesi sperimentale al fine di approfondire i rischi connessi all’esposizione ai campi elettromagnetici ad alta e bassa frequenza.
Il principio di precauzione comporta che anche di fronte all’incertezza si debba intervenire e questo può comportare conseguenze rilevanti per l’economia visto la necessità di adottare misure finanziariamente gravose.
C’è però chi ha sostenuto che il principio di precauzione “ debba temer conto dei molteplici aspetti in gioco, in attesa che gli organismi internazionali competenti, quali l’OMS diano indicazioni definitive. È essenziale che questo principio tenga conto non solo dell’orientamento sull’argomento indicato dalla comunità scientifica internazionale, ma valuti attentamente anche le ricadute sociali ed occupazionali”[38]
Il risvolto della medaglia è, infatti, quello di possibili errori di valutazione ai quali si sommerebbero gli effetti negativi che l’adozione della misura prudenziale ha sull’attività economica, ma anche di fronte a questa eventualità il conflitto tra un rischio economico e un rischio per la collettività deve essere risolto alla luce del principio prudenziale, in favore di questa ultima, “perché è preferibile un errore dannoso per l’economia, errori che limitano uno sviluppo di fatto non rischioso, ma innocuo per il pubblico”. [39]
Il principio non deve, però, essere utilizzato in maniera radicale cioè mirante a impedire ogni attività fonte di alterazioni rilevanti dei campi magnetico, elettrico ed elettromagnetico presenti in natura. Dovere di chi è competente, quindi, è quello di trovare un punto di equilibrio tra il principio di precauzione, che garantisca la sicurezza rispetto al rischio derivante dalle tecnologie, e l’adozione di soluzioni e forme idonee che consentano ugualmente lo svolgimento delle attività produttive, senza escludere che queste possano subire dei costi aggiuntivi, giustificati dall’esigenza di tutelare un valore fondamentale come la salute umana.
Adottare, poi, in tale problematica il principio della conservazione o dell’esistenza significherebbe solo non voler tutelare la salute, ma intavolare uno scontro ideologico senza possibilità di una reale soluzione.
3.2. Lo sviluppo sostenibile
Un altro principio presente nel nostro ordinamento, e derivante dalla nostra appartenenza all’Unione Europea è il principio dello sviluppo sostenibile; Pur non essendo stato espressamente esplicitato nella legge quadro, deve essere considerato come uno dei principi fondamentali in materia di inquinamento elettromagnetico.
Il principio dello sviluppo sostenibile è stato formulato per la prima volta nel 1987 dalla Commissione mondiale per l’ambiente e lo sviluppo( Wced) ed è uno tra i capisaldi dell’Unione Europea.[40]
Con tale formula si intende il bilanciamento tra lo sviluppo e l’ambiente.[41]
Lo sviluppo sostenibile è posto insieme al rispetto dell’ambiente, nell’articolo due del Trattato di Maastricht, come uno degli obiettivi a cui si deve ispirare la politica dell’Unione Europea.
Nel trattato di Amsterdam “ha ricevuto una formulazione ancora più stringente ed incisiva”.
Si legge all’articolo due che” La comunità ha il compito di promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune, di un’unione economica e monetaria, e mediante l’attuazione delle politiche e delle azioni comuni, uno sviluppo armonioso, equilibrato, e sostenibile delle attività economiche, una crescita sostenibile, (…) un elevato livello di protezione dell’ambiente, (…) il miglioramento del tenore e della qualità della vita”.
Importante è poi l’art sei del Trattato di Amsterdam dove si legge che “ Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”.
Lo sviluppo sostenibile, allora, non è più solo lo scopo a cui si deve ispirare la politica comunitaria, ma assume il ruolo di guida nelle scelte fatte a livello comunitario e significa un approccio diverso ai problemi. Si tratta di andare ad analizzare l’attività dell’uomo e i suoi valori in relazione all’ambiente, i modelli di comportamento e di consumo, per poi passare, una volta acquisita la conoscenza sulle origini dei problemi, ad agire sui modelli di comportamento della società al fine di modificarli.[42]
Secondo F. Salvia lo sviluppo sostenibile non deve essere considerato principio che ha solo come suo raggio d’azione la politica ambientale, ma deve essere visto come clausola generale che abilita la Comunità, e più in generale i pubblici poteri ad orientare il sistema economico complessivo verso un certo tipo di sviluppo. Il problema diventa, però, quello di definire quali sono gli strumenti da usare per ottenere un ottenerlo.
Se lo sviluppo sostenibile deve essere momento di fusione delle esigenze di produzione con quelle lato sensu ambientali allora ciò non potrebbe avvenire solo attraverso gli standard, i divieti e le normative conformative, ma anche attraverso misure propulsive quali le infrastrutture di un certo tipo, i premi, le agevolazioni fiscali, le sovvenzioni. [43] Anche i prezzi di mercato possono essere funzionali allo scopo se questi vengono calcolati sommando anche il costo ambientale.
Si tratta, allora, di una politica ambientale condotta coordinatamente a quella economica che assuma oltre ai suoi classici obiettivi, altri, determinati alla luce di uno sviluppo equilibrato.
Alla base delle scelte strumentali vi deve essere il dialogo tra le parti interessate e la consapevolezza che “le scelte ambientali non danneggiano, ma favoriscono la crescita economica ed il benessere sociale, facendo sì che gli aspetti ambientali non siano considerati ostacolo allo sviluppo, ma incentivo per una maggiore efficienza e competitività”.[44]
Lo sviluppo sostenibile è un principio imprescindibile in una società industrializzata che voglia cercare degli equilibri tra la tutela dei valori fondamentali e lo sviluppo tecnologico.
Di conseguenza, il principio menzionato può essere il fondamento di scelte razionali anche in materia di inquinamento elettromagnetico; oltre ai limiti, ai divieti, è possibile anche adottare misure economiche che consentano di raggiungere lo scopo di una maggiore protezione dai campi elettromagnetici con l’attiva collaborazione delle società responsabili della loro creazione.
Pur non trovando un esplicito riferimento nel testo legislativo il principio in esame può essere ritrovato in alcune scelte del legislatore: promuovere tecnologie e tecniche di costruzione che consentano di minimizzare le emissioni nell’ambiente e di tutelare il paesaggio (articolo 4, l. n. 36 del 2001); individuare tipologie di strutture a minore impatto ambientale, paesaggistico e sulla salute dei cittadini (articolo 5 , l. 36 del 2001); promuovere l’innovazione tecnologica e le azioni di risanamento volte a minimizzare l’intensità e gli effetti dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici secondo le migliori tecnologie disponibili (articolo 2, l. n. 36 del 2001).
Non irrilevante è, inoltre, il mezzo scelto per svolgere queste attività: l’accordo di programma tra lo Stato e coloro che abbiano la disponibilità degli elettrodotti, delle reti di trasmissione e gli esercenti di impianti per emittenza radiotelevisiva e telefonia mobile (articolo 2 e 4 l. n. 36 del 2001).
L’accordo di programma è funzionale alla ricerca di una soluzione di equilibrio tra i diversi interessi in gioco, pertanto, il prevederlo in questo contesto potrebbe essere indice della volontà di cercare di realizzare uno sviluppo armonico rispetto al bene salute e ambiente.
Accordi di programma sempre al fine di favorire e sviluppare tecnologie che consentano di minimizzare le emissioni e, quindi, di tutelare la salute sono anche previsti con i gestori dei servizi di trasposto pubblico (articolo 13, legge n. 36 del 2001) e con le imprese produttrici di apparecchiature di uso domestico, individuale o lavorativo.
Queste scelte esprimono l’intenzione di attuare uno sviluppo sostenibile; è necessario prevedere, però, ulteriori strumenti e misure specifiche, altrimenti questo principio potrebbe rimanere solo un buon proposito. Occorre inoltre un ruolo di impulso e di direzione degli enti di governo onde evitare che i soggetti gestori sfuggano ai doveri attribuiti loro dalla legge.
Probabilmente una misura ben rispondente allo spirito dello sviluppo sostenibile era la proposta di autotassare i cittadini per il risanamento degli elettrodotti con valori superiori a quelli indicati dal D.P.C.M. del 23 aprile 1992; questa proposta, avanzata durante i lavori preparatori della legge quadro, non è stata realizzata perché pur se accettata positivamente dai comitati di protezione dai CEM e dal maggiore ente energetico, ha suscitato le critiche dell’associazione consumatori. Si tratta di una misura che con un piccolo sacrificio su ogni cittadino consentirebbe di intervenire a protezione della salute evitando che l’ENEL per gli alti costi assuma un atteggiamento di forte opposizione. Sarebbe uno strumento nel quale l’esigenza economica e quella della salute trovano una reciproca realizzazione.
Altre forme di intervento potrebbero essere le misure economiche o gli aiuti di Stato.
Il discorso diventa delicato perché la partecipazione dello Stato italiano all’Unione Europea comporta l’impossibilità di aiutare sia direttamente che indirettamente le imprese nazionali, di stabilire misure equivalenti “quando falsino o minacciano di salvare la concorrenza” ( Articolo 92 comma I, del Trattato di Amsterdam). Lo stesso articolo, però, al II comma lettera b, prevede che gli aiuti possono essere concessi perché ritenuti compatibili quando “sono destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali”; in questo caso la misura dell’aiuto si ritiene che non debba essere superiore al danno ricevuto. Il problema diventa stabilire se nella parola danno si debba far ricomprendere il sacrificio che l’ente energetico deve sopportare perché non si abbiano effetti sulla salute dei cittadini, o se danno siano le patologie ipotizzate quale effetto dell’attività energetica; in questo ultimo caso il beneficiario dell’aiuto sarebbe lo stesso soggetto che provoca il male. Diventa difficile, quindi, sostenere che lo Stato possa dare aiuti in materia di inquinamento elettromagnetico sulla base di questa disposizione, lo potrebbe fare solo nell’ipotesi in cui non abbia riflessi sul mercato europeo.
Del resto la ratio della norma non è quella di perseguire uno sviluppo sostenibile, ma di aiutare imprese che, a causa di eventi fuori dalla loro prevedibilità, rischiano di perdere la loro capacità concorrenziale.
La notizia precisa e corretta come condizione per decisioni consapevoli e adeguate
Le osservazioni sopra svolte risulterebbero meno efficaci nella pratica se non si affrontasse uno degli aspetti più delicati e importanti della problematica oggetto d’esame: l’informazione.
Tramite i mezzi di comunicazione il problema è stato portato all’attenzione dell’opinione pubblica e tramite gli stessi si è creato un allarmismo pericoloso causando ansia nei cittadini. Questo è un aspetto che una corretta informazione deve evitare.
I giornali, i programmi televisivi che hanno trattato l’argomento hanno mostrato numerosi casi di persone malate e indicato come responsabili gli elettrodotti, i telefonini o le antenne usate nelle telecomunicazioni.
Al di là del riscontro scientifico di tali conclusioni il problema che è emerso è stato quello di un’informazione non sempre completa trasmessa ai cittadini.
L’informazione è insieme con il criterio della prudenza scientifica l’elemento base per garantire decisioni adeguate e accettate dalla società. I cittadini possono essere in grado di effettuare delle scelte, di agire in un determinato modo solo se posseggono quel bagaglio di conoscenze che gli consenta di dare un giudizio critico. “Il compito del giornalista è rendere l’opinione pubblica, che ha o non ha conoscenze, consapevole dei problemi da affrontare. Di conseguenza deve informare il pubblico dei vantaggi, dei problemi, e anche dei rischi dei quali il progresso scientifico è portatore”.[45]
Più che mai in questa materia dove vi è incertezza è necessario che l’informazione sia corretta.
Il diritto all’informazione è un aspetto fondamentale della politica ambientale che si esplica nel diritto d’accesso alle informazioni e nel diritto a ricevere informazioni.
In tema di inquinamento elettromagnetico l’aspetto maggiormente importante è il diritto a ricevere informazioni; il problema non è, infatti, quello di ottenere i dati, le statistiche, ma semmai quello di essere informati.
Secondo il prof. Grassi il diritto a ricevere informazioni si esplica in tre modi:
il diritto alla correttezza e all’obiettività delle informazioni;
il diritto ad ottenere il massimo di informazioni da parte dei soggetti che intervengono;
il diritto alla continuità delle informazioni;[46]Importante è la fase dell’istruttoria a cui segue quella della valutazione dei dati nella quale si possono usare diversi metodi valutativi.L’informazione concerne i risultati scientifici, le innovazioni tecnologiche, gli effetti eliminabili o riducibili, le misure di prevenzione. Rispetto a questi dati l’informazione deve essere il più possibile obiettiva e completa per evitare l’allarmismo, l’indifferenza, e la speculazione di chi offre falsi rimedi.Il momento della raccolta dei dati scientifici e della loro valutazione sono fondamentali per avere un’esatta cognizione del problema; rilevante è, pertanto, garantire l’indipendenza di chi svolge queste attività, che per questo dovrebbero essere affidate a un collegio, che abbia una formazione tecnica corrispondente all’indagine da svolgere. Nel disegno di legge si rinvenivano disposizioni che prevedono l’utilizzo di consulenze tecniche e organi competenti in materia ambientale, anche svolte da soggetti non pubblici. Il disegno di legge prendeva atto, così, della situazione di fatto esistente in materia di inquinamento elettromagnetico: accanto al ruolo istituzionale ricoperto dall’ISS e dall’ISPESEL vi sono fondazioni scientifiche che svolgevano e svolgono indagini epidemiologiche e che in passato erano state utilizzate anche da parte della magistratura.Rispetto ai soggetti esterni all’organizzazione amministrava si tratta, allora, di individuare criteri che possano permettere di garantire la loro attendibilità. Certamente un elemento decisivo è dare agli istituti di ricerca dei sovvenzionamenti che, senza pesare sul bilancio dello Stato, potrebbero essere attinti dai proventi delle sanzioni irrogate. Altrimenti, il rischio è quello che gli istituti siano finanziati da chi tra le parti ha maggiori disponibilità economiche, provocando, così un dubbio sulla validità dei risultati ottenuti.Un altro momento decisivo ai fini di una informazione corretta è la capacità di tradurre quelle che sono conoscenze altamente specialistiche e dati statistici in una forma idonea a rendere il cittadino edotto sul problema e capace di esprimere una propria valutazione.[48] Questo significa anche che le informazioni non devono essere frastagliate e sporadiche, ma continue ed aggiornate.Probabilmente il motivo deve essere ricercato in un’impreparazione dei giornalisti; è necessario che colui che informa sia preparato, non si può far conoscere una questione senza prima averla conosciuta e capita. Il problema diventa quello di consentire a coloro che “fanno informazione” di frequentare corsi specifici inerenti tale problematica. Questo è quanto stato suggerito anche dagli stessi giornalisti scientifici che hanno sottolineato la necessità di capire per informare correttamente.L’informazione, inoltre, non deve essere vista solo come diritto dei cittadini, ma anche come diritto di chi svolge compiti decisionali. Il legislatore, come l’amministratore o il giudice deve poter avere la possibilità di acquisire informazioni molteplici e corrette, deve poter conoscere tutte le angolature della questione perché poi deve prendere delle decisioni.Lo stesso Presidente del Consorzio Elios[50] ha affermato “Credo che l’obiettivo di fornire una corretta informazione sia il contributo più significativo che noi possiamo dare per far conoscere i problemi reali, portandoli nel corso della discussione nella corretta prospettiva e nella giusta valutazione delle questioni rilevanti”.[51] Avvocatura Distrettuale di Firenze
dott.ssa Maria Rosaria Fumarola
Questa legge quadro manca di una disciplina informativa completa e incisiva; al di là dei riferimenti normativi inerenti alla raccolta dei dati, la legge non interviene sull’informazione; in particolare non indica criteri e modalità per garantire la corretta informazione del cittadino comune. L’articolo 10 affida al Ministro dell’Ambiente di concerto con i Ministri di Sanità, dell’Università e della Ricerca scientifica e della scuola di inserire la tematica dell’inquinamento elettromagnetico nelle campagne di informazione e di educazione ambientale. Una campagna ambientale è un qualcosa, ma molto poco se poi non si interviene sulla validità delle notizie acquisite e distribuite alla collettività. In materia di inquinamento elettromagnetico l’informazione ha un ruolo importante per realizzare un intervento efficace, per cui forte è la necessità di una disciplina legislativa che intervenga a tracciare le linnee guida di un valido sistema informativo.
Da qui si evince l’importanza che l’informazione e le connesse problematiche evidenziate siano trattati nella legge sulla protezione dai CEM perché un’informazione correttamente posta può costituire il mezzo per una disciplina che risulti pienamente adeguata e rispondente alla situazione concreta.
C’è, inoltre, il diritto ad avere il massimo delle informazioni e questo è funzionale a garantire la partecipazione e l’intervento degli interessati nei procedimenti. Si tratta di ricevere tutte le informazioni per poi essere in grado di poter dialogare nel dibattito sugli interessi coinvolti. Nella procedura di VIA, sede privilegiata per valutare in contemporanea la molteplicità degli interessi, la raccolta delle informazioni ha un ruolo importante, essendo, infatti, previste inchieste pubbliche.[49]
Tutto questo è mancato nel caso dell’inquinamento elettromagnetico; gli organi di informazione non solo non sono stati capaci di rendere fruibili le conoscenze esistenti, ma hanno soprattutto mancato di dare una rappresentazione completa, obiettiva, capace di cogliere tutti gli aspetti del problema ( che sono pure numerosi coinvolgendo una molteplicità di interessi e valori).
L’altro momento importante per la corretta informazione è quello della gestione dei dati. Sulla P.A. dovrebbe gravare l’obbligo di avere raccolte ufficiali di dati, tenute e gestite da soggetti dotati di indipendenza.[47] Le agenzie regionali per l’ambiente hanno anche il compito di raccogliere i dati e organizzarli per settore; oramai quasi tutte quelle attualmente esistenti ne hanno un settore assegnato all’elettrosmog. Il problema è, però, quello di assicurare un controllo di quegli organismi che operano fuori dall’amministrazione e acquisiscono informazioni che poi diffondono per conto di chi opera nel settore. L’indipendenza del soggetto che raccoglie e trasmette l’informazione è necessaria proprio in quei settori dove vi sono interessi contrapposti e di cui una parte sono economici, come nel nostro caso.
La legge n. 36 del 2001 prevede il ricorso a istituzioni private nel programma pluriennale di ricerca epidemiologica e di cancerogenesi, richiedendo, però, quale requisito quello di essere enti senza fini di lucro, il che è difficile per l’esistenza degli stessi soggetti. Il ricorso a tali organismi è, molte volte, indispensabile per la carenza di strutture e di mezzi a livello amministrativo.
L’articolo 4 della legge quadro prevede che lo Stato coordini l’attività di raccolta, di elaborazione e di diffusione dei dati e informi annualmente il Parlamento. Tale compito la legge, all’articolo 7, lo assegna ad un comitato, denominato Comitato 2, il quale si dovrebbe avvalere del contributo, reso a titolo gratuito, di enti, agenzie, istituti ed organismi aventi natura pubblica e competenze specifiche nelle diverse materie di interesse della legge.
La legge n. 36 del 2001 all’articolo 7 prevede l’istituzione di un catasto nazionale da coordinare con quelli regionali nel quale sono inseriti i dati relativi a sorgenti fisse connesse ad impianti, sistemi ed apparecchiature. I dati devono essere raccolti secondo determinate modalità definite dal Ministro dell’Ambiente di concerto con i ministri competenti per gli specifici impianti. Questi dati riguardano, però, solo un aspetto dell’informazione.
Perché sia assicurato il diritto alla correttezza e all’obiettività delle informazioni è necessario il rispetto di alcuni criteri che garantiscono la fase dell’acquisizione dei dati e quella della loro raccolta e gestione.
[1] La parola elettromagnetico è la terminologia usata dai fisici per spiegare un determinato fenomeno: l’elettromagnetismo. Il termine inquinamento indica una patologia che si ha nell’ambiente, un’alterazione dell’habitat naturale perché si rompe l’equilibrio. Questo è dovuto a diversi fattori tutti causati, però, dall’operare dell’uomo. Si parla di inquinamento elettromagnetico quando si è in presenza di campi elettromagnetici superiori a quelli del fondo naturale e in particolare ci si riferisce agli effetti generati dalle onde elettromagnetiche prodotte da determinate sorgenti artificiali e con certe caratteristiche. Di questa nuova problematica si parlò per la prima volta nel 1979; venne in rilievo casualmente in seguito ad una ricerca epidemiologica condotta dalla dottoressa Nancy Whertheimer, ricercatrice del dipartimento di Medicina preventiva dell’Università di Denver, Colorado. Lei stava svolgendo un’indagine epidemiologica, doveva studiare i casi di tutti i bambini e gli adolescenti morti di cancro a Denver dal 1950 al 1973. I tumori che riscontrava erano la leucemia, il linfoma e il tumore al cervello. La ricercatrice dopo aver ricostruito la storia clinica dei 344 soggetti e averne individuati altri 344 ai fini del controllo, non riusciva ad individuare il fattore di diversità tra le due categorie. La svolta fu casuale come spiega la stessa dottoressa “uscendo dalla casa dove era vissuto un bambino malato di cancro, notai un trasformatore di corrente a pochi metri di distanza e improvvisamente mi ricordai di aver visto oggetti simili vicino alle abitazioni dei casi” in Onde Sospette, L. Carra, Ed. Riuniti, Roma, 1994, 11.
Da allora sono iniziate nei paesi industrializzati indagini epidemiologiche volte ad accertare l’esistenza di una possibile correlazione tra i campi elettrici, magnetici generati da elettrodotti e le forme di cancerogenesi. In Italia, l’inquinamento elettromagnetico è stato conosciuto in seguito alla protesta degli abitanti della Versilia preoccupati per l’impatto ambientale che sarebbe stato provocato dalla costruzione di una nuova linea elettrica di notevoli dimensioni diretta a collegare una parte della Liguria con la Toscana; inizialmente le argomentazioni addotte dai cittadini erano di tipo paesaggistico, ma poi un cittadino lesse un articolo nel quale si riferivano i risultati dell’indagine di Whertheimer e Leeper (il fisico che la affiancò nella ricerca), e così iniziò un procedimento civile preceduto dalla richiesta di sospendere la costruzione del nuovo elettrodotto. Il Pretore di Pietrasanta accolse la richiesta che fu poi revocata dal Tribunale di Lucca; la richiesta si fondava sulla lesione del diritto fondamentale alla salute riconosciuto e garantito dall’articolo 32 della Costituzione.
Il caso giurisprudenziale ebbe eco e numerose furono le richieste di ordinanze cautelari che sospendessero l’attivazione degli elettrodotti o la loro costruzione: iniziarono a costruirsi comitati di cittadini che chiedevano la protezione della salute dagli effetti provocati dagli impianti di produzione, trasporto e distribuzione dell’energia elettrica. L’aumentata preoccupazione spinse il governo ad emanare un decreto del 23 aprile 1992 nel quale si fissavano dei limiti di esposizione ai campi elettrici e magnetici generati dagli elettrodotti. Nei giorni successivi fu emanato un decreto, 27 aprile 1992, attuativo delle norme comunitarie sulla valutazione di impatto ambientale per gli elettrodotti di nuova costruzione. I limiti e le distanze stabilite nei decreti erano diretti a proteggere dagli effetti acuti dei campi elettrici e magnetici, ma non da quelli cronici; i primi sono quelli immediatamente percepibili dal soggetto, gli altri sono quelli che si manifestano in modo latente e solo a seguito di un’esposizione prolungata e sono, anche, quelli più pericolosi perché assumono forme tumorali. Già nei primi anni 90’, la richiesta di protezione da parte dei cittadini indusse alcune Regioni quali, il Veneto, la, l’Emilia Romagna, a emanare delle leggi regionali in materia; dal 1999 in poi molte Regioni hanno legiferato in merito. Si è arrivati, poi, dopo un lungo iter parlamentare all’approvazione della legge quadro del 22 febbraio 2001.
[2] Al Convegno “Ambiente e Diritto” svoltosi a Firenze nei giorni 11 e 12 giugno 1998 la dottoressa M. Tallachini ha presentato uno studio dettagliato e completo sul rapporto che dovrebbe correre tra la scienza e il diritto e sui canoni che il diritto dovrebbe seguire in presenza di incertezze scientifiche, in “ Diritto per la natura”, in Ambiente e diritto, S. Grassi, M. Cecchetti, Firenze 1999, 73. La relatrice afferma che il sapere incerto non può essere considerato luogo dove tutte le ipotesi si equivalgono lasciando l’ignoranza in una condizione di non argomentabilità; evitare di affrontare il discorso significa adagiarsi ad un atteggiamento di ripiegamento e di difesa che sembra chiudere uno sguardo indagatore sul futuro. Il diritto non può esimersi dall’intervenire essendo finalizzato a regolamentare i rapporti tra gli uomini come a garantire i loro diritti fondamentali. In situazioni di incertezza scientifica è chiamato a svolgere un ruolo attivo. L’incertezza che c’è e che difficilmente da qui a poco tempo può mutarsi in certezza non giustifica una rinuncia da parte del diritto ad intervenire, invece, “acquista una connotazione normativa nel senso che l’ignoranza dei fenomeni naturali che la determina non rimane una constatazione inerte, ma diviene una consapevolezza attiva sulla via da seguire. Tale condizione deve, cioè, determinare l’adozione di un atteggiamento prudenziale, di un dovere di cautela e di prevenzione perché nell’intervenire il diritto opererà necessariamente una scelta tra le diverse opinioni scientifiche “scioglierà il nodo non districato dalla scienza” ( M. Tallachini).
Il problema diventa allora, quello di comprendere in che modo l’operatore del diritto dovrà agire per garantire che le scelte fatte siano consapevoli e dotate di una loro scientificità. A suo parere si tratta di adottare il metodo scientifico nel diritto, il diritto, assiologicamente non neutrale, deve scegliere tra giudizi scientifici non neutrali, e nel fare ciò deve giustificare nel modo più scientifico e neutrale. La ricerca scientifica nel suo operare deve mettere in risalto i valori seguiti, catalogarli, chiarirli e motivarli nelle procedure scientifiche; allo stesso modo il diritto quando disciplina una situazione di incertezza scientifica deve esplicitare i criteri che lo hanno portato a fare una determinata scelta e deve illustrare questi usando le migliori procedure scientifiche.
Quello che si evince è l’osmosi che ci deve essere tra diritto e scienza, dove la scienza deve essere la base su cui il diritto fonda le sue decisioni e per questo a lei spetta il compito di fornire al diritto i più adeguati criteri di valutazioni delle proposizioni scientifiche. Al diritto, però, compete esplicitare i criteri di valutazione e i valori disponendoli nella scala gerarchica e la scienza deve conseguentemente adeguare ai valori del diritto quelli dei suoi giudizi.
[3] Comunemente quando si parla di inquinamento elettromagnetico ci si riferisce agli effetti prodotti dalle onde elettromagnetiche ricompresse nella frequenza di 300 GHz, e prodotte da sorgenti artificiali quali telefoni cellulari, apparecchi di telecomunicazioni, elettrodomestici, linnee elettriche. Nell’affrontare questa problematica è necessario, però, operare una distinzione rispetto al tipo di frequenze che originano tale specie di inquinamento. La fisica sanitari divide lo spettro in due parti: le alte frequenze e le basse frequenze.
Le onde che caratterizzano la parte dello spettro elettromagnetico a bassa frequenza sono ricompresse tra 3 Hz e 300 Hz; la lunghezza d’onda è inversamente proporzionale alla frequenza, ed è compresa tra 100.000 Km e i 1000 KM. Le sorgenti artificiali sono gli apparecchi elettrici funzionanti a 50 Hz in campo industriale, domestico e la produzione, trasformazione e distribuzione dell’energia, ossia gli elettrodotti. L’intensità del campo determinato dall’elettrodotto dipende dall’entità delle correnti che circolano nei conduttori, dalla distanza dalla linea, dall’altezza e della disposizione dei conduttori e nelle linee con più terne dall’ordine delle fasi. Le ricerche epidemiologiche sugli effetti degli elettrodotti sulla salute umana sono pervenute a risultati più certi rispetto agli effetti provocati da sorgenti di campi elettromagnetici ad alta frequenza, comunque, anche in questo settore non si è giunti a nessun risultato definitivo. Gli effetti sanitari sono distinti in acuti e cronici. Quelli acuti sono direttamente percepibili in seguito ad un’esposizione e in relazione a questi gli studi scientifici hanno raggiunto uniformità di vedute e sono provocati dall’effetto di riscaldamento del corpo umano. Quelli cronici, anche detti a lungo termine, sono in maggioranza forme di cancerogeni, neoplasie mammarie, neoplasie infantili, tumori al cervello; in particolare si ritiene che esista una correlazione tra gli elettrodotti e le leucemie infantili. in tal senso Bevitori P.,”Inquinamento elettromagnetico: Aspetti tecnici, sanitari e normativi”, Maggioli, Rimini, 1998, 70 ss.
Le alte frequenze sono le onde ricompresse in una bada di frequenza che va da 300 MHz a 300 GHz, definite più frequentemente radiofrequenze RF e microonde MW. Le sorgenti tipiche sono impianti di: telefonia mobile, diffusione radio tv, radar, satellitari, radio amatori, ponti radio. Il campo elettromagnetico prodotto ha la proprietà di propagarsi a distanze molto grandi dalla sorgente che lo ha generato ed è, infatti, su questa proprietà che si basa tutto il sistema delle telecomunicazioni e relative tecnologie. Differentemente dalle conoscenze scientifiche acquisite sugli effetti prodotti dalle basse frequenze per queste non si sono raggiunti ancora dati abbastanza certi.
In relazione al tipo di frequenza delle onde diversi sono, quindi, gli effetti e anche le conoscenze scientifiche raggiunte. In queste pagine per esigenza di sintesi l’esposizione farà riferimento al solo fenomeno dell’inquinamento elettromagnetico da elettrodotti. Ciò non esclude che, data la finalità del presente lavoro, alcune osservazioni siano valide per qualsiasi forma di inquinamento elettromagnetico.
[4] La salute in quanto diritto fondamentale è inalienabile, intrasmittibile, indisponibile e irrinunciabile, caratteristiche queste che evidenziano l’impossibilità di porla in secondo piano.
[5] B. Caravita di Toritto, “ Costituzione, principi costituzionali e tecniche di normazione per la tutela dell’Ambiente”, in Ambiente e diritto, di S. Grassi, M. Cecchetti, Firenze, 1999.
[6] M. Luciani, “ Il diritto alla propria integrità psico-fisica”, in Voce Salute, Eniclopedia Giuridica, Torino, XXIV, 5.
[7] Vedi anche voce Salute, dal latino salus, -salutis= salute, incolumità, integrità, soprattutto come stato di benessere, di tranquillità, d’integrità individuale o collettiva; stato di benessere fisico e di armonico equilibrio psichico dell’organismo umano, in quanto esente da malattia, imperfezioni e disturbi organici o funzionali; in Vocabolario della Lingua Italiana, Istituto Enciclopedia Italiana, Treccani, Roma, 1994.
[8]Per Integrità psico-fisica ci si riferisce non solo ad uno stato di benessere fisico, ma anche mentale.Nella nostra Costituzione la persona è intesa come qualcosa “di assolutamente unico e non separabile, composto di corpo e mente”. Quest’accezione della salute è quella che l’ordinamento ha garantito fin dall’inizio e in modo costante. L’integrità psico-fisica è diritto negativo e diritto soggettivo perfetto. Diritto negativo perché è la pretesa a che i terzi si astengano da qualunque comportamento pregiudicante la salute, sia nei rapporti di diritto pubblico che di diritto privato.Diritto soggettivo perfetto perché esiste anche in assenza dell’intervento del legislatore o della Pubblica Amministrazione. Il bene protetto dalla norma non ha bisogno dell’intervento del legislatore per ottenere una forma di tutela (M. Luciani, “ Il diritto alla salute come diritto fondamentale”, in Voce Salute, op. cit, 2).
[9]Negli anni 70 era stata sentita la necessità di tutelare l’ambiente circostante, ma nella nostra costituzione manca una norma che riconosca l’ambiente in sé come bene da tutelare o valore da preservare.
I giuristi hanno cercato di trovare un fondamento normativo a tal esigenza e la loro attenzione si è posta inevitabilmente sull’art. 9 della costituzione che tutela il paesaggio e i beni architettonici. Questa norma pur estendendola non è in grado da sola di ricomprendere le multiformi sfaccettature dell’ambiente e soprattutto non è idonea a fondare il diritto all’ambiente quale diritto fondamentale dei singoli.
In via pretoria e da parte della dottrina (M. Luciani, “ Il diritto all’ambiente salubre”, voce Salute, op. cit., 7; A. Corassaniti, “ La tutela degli interessi diffusi davanti al giudice ordinario”, in Riv. Dir. Civ, 1978, 180) è stato utilizzato l’art. 32 collegato all’art. 9 C per fondare il diritto all’ambiente salubre “come condizione e garanzia di effettività dello stesso diritto alla salute”; l’ambiente non è inteso in senso onnicomprensivo, ma in relazione ad un suo particolare aspetto quello di essere l’ambiente di vita dell’uomo.
[10] G. Camera, “ Rapporto tra danno ambientale e danno biologico”, in Rassegna Amministrativa della Sanità, 1997, 118.
[11] La differenza tra la protezione all’ambiente ottenibile dall’art. 9 della C e quella, invece, data dall’art.32 è nel diverso modo di considerare l’ambiente; il primo lo considera come paesaggio, ambiente naturale, sistema ecologico, quindi “il bene ambiente” dell’art. 9 è inteso in senso generale, habitat naturale, la cui protezione è un interesse qualificabile della collettività. Quello, invece, a cui si appresta una protezione con l’art. 32 della C è l’ambiente dove vive l’uomo e la cui protezione è un interesse principalmente dell’individuo, è l’interesse a vivere in un ambiente salubre. L’art 9 tutela la natura prescindendo dall’importanza e dall’utilità che tale tutela possa avere sull’uomo. L’art 32 considera tutto ciò che è finalizzato a garantire la salute umana.
[12] La salute dell’individuo è condizionata dal mondo esterno in cui vive, si muove e lavora. La salute dell’uomo può subire danni dalla degradazione dell’ambiente e la tutela dell’ambiente comporta di norma la tutela della salute umana. Il mantenimento dello stato di salute dipende quindi anche dall’ambiente circostante. M. Comporti, “ Tutela dell’ambiente e tutela della salute”, in Rivista Giur. dell’Ambiente, 1990, 192
[13] G. Camera, op. cit. 118.
[14] M. Luciani, voce Salute, op. cit., 6; Nel progetto di riforma dell’art 32. della Costituzione, si evidenzia che questo modo di percepire il diritto alla salute è comune anche al mondo istituzionale; infatti, la Commissione Bozzi prevedeva al I comma “ La Repubblica tutela la salute degli individui, anche mediante cure gratuite, e la salubrità degli ambienti di vita e di lavoro, come fondamentali diritti della persona umana e interesse della collettività”.
Anche la giurisprudenza ha sottolineato questo legame, fondando il diritto all’ambiente salubre come esplicazione del diritto alla salute alla pari di quello all’integrità psico-fisica. La Cassazione, infatti, ha esteso il diritto alla salute, dell’art.32 C, oltre i normali confini della tutela della vita e dell’incolumità fisica delle persone, fino a ricomprendervi la conservazione delle condizioni esterne alla persona stessa, perché considerate necessarie al suo benessere; ha così ricondotto il diritto all’ambiente salubre nel diritto alla salute. Nelle sentenza del 5 luglio 1979 n.3819 e del 6 ottobre 1979 n. 5172 la Suprema Corte ha affermato che la tutela giuridica “ non si limita all’incolumità fisica dell’uomo supposto immobile nell’isolamento della sua abitazione, ma si estende alla vita associata dell’uomo nei luoghi delle varie aggregazioni nelle quali questa si articola e, in ragione della sua effettività, alla preservazione, in quei luoghi, delle condizioni indispensabili o anche soltanto propizie alla sua salute”. Cass., SS.UU., del 6 ottobre 1979, n.5172, in Giur. it., I, 1, 1980, 464;
[15]Considerare l’ambiente salubre interesse della collettività ha portato confusione nello stabilire il regime giuridico dell’ambiente salubre, sotto il profilo in particolare del diritto di difesa. Alcuni hanno ritenuto che si possa esercitare solo un’azione di tipo collettiva perché l’interesse bene-ambiente è un interesse diffuso o collettivo; in senso contrario è quella parte della dottrina e della giurisprudenza che, partendo dalla constatazione che questo è un diritto anche del singolo, anzi un “naturale prolungamento del diritto all’integrità psico-fisica”, conclude nell’affermare l’identità del regime giuridico dell’art.32 C cioè l’esistenza di un parallelo diritto soggettivo di difesa sia per l’integrità psico-fisica che per l’ambiente salubre (M. Luciani, “Il diritto costituzionale alla salute” in Dir. Soc., 1980, 809).
Ciò si spiega perché in questo contesto il termine ambiente è inteso in una dimensione soggettiva, è derivato dal diritto del singolo alla salute, è esso stesso un diritto soggettivo di natura personalissima perciò la protezione giudiziale dell’ambiente si ha con l’esercizio dell’azione individuale, ma questo non deve far escludere la necessità di potenziare anche le forme di azione collettiva. La protezione dell’ambiente salubre è insoddisfacente se si limita a quella promossa dal singolo, allo stesso modo di una tutela che si arresti solo al profilo della difesa.
[16] Solitamente l’uomo ha considerato gli effetti negativi di alcune sostanze inquinanti sulla propria salute, ma solo successivamente all’emersione del problema a livello ambientale; in questa tematica, invece, fin dall’inizio quello che è risaltato all’attenzione dell’opinione pubblica è stato il danno alla salute. Questo si spiega perché alcune ricerche, iniziate nei primi anni 70, hanno rilevato patologie di notevole gravità tra le quali forme di cancerogenesi in prossimità degli elettrodotti; da allora è stato ipotizzato un nesso di casualità tra gli elettrodotti e danni alla salute umana. Di fronte alla possibilità di tali malattie i soggetti si sono mossi per vedere tutelato quello che è un diritto fondamentale e costituzionalmente garantito.
[17] M. Luciani, “ Localizzazione delle centrali elettriche”, in Riv. Giur. dell’Ambiente, 1990, 164.
[18] M. Luciani, “ Localizzazione delle centrali elettriche”, op. cit., 169.
[19] G. Gentile, P. Scarpitti, “ Ambiente ed Energia: Una convivenza difficile”, in Rassegna Giuridica dell’Energia, 1987, 870.
[20] G. Gentile, P. Scarpitti, “ Le autonomie locali tra ambiente ed energia”, in Sanità Pubblica, 1992, 1002.
[21] G.Gentili, P. Scarpitti, Ambiente ed Energia: una convivenza difficile, op. cit., 871.
[22] M. Lucani, “ Localizzazione delle centrali elettriche”, op. cit., 170.
[23] G. Gentili, P. Scarpitti, Ambiente ed Energia: una convivenza difficile, op. cit., 872.
[24] F. Roversi Monaco, “ Le libertà individuali, prerogative regionali”, in Rass. Giur. dell’Energia Ell., 1987, 280.
[25] Voce “Salute”, in Digesto, 526.
[26] M. Luciani, “ Localizzazione delle centrali elettriche”, op. cit., 169.
[27] S. Grassi, “Problemi di diritto costituzionale ambientale”, in Raccolta di saggi in onore di Paolo Barile, Firenze, 1997, 6.
[28] A. Bardusco” Diritto alla salute e decisioni”, in Sanità Pubblica, 1983, 427.
[29] Botti, P. Comba, “Valori etici nella regolamentazione dell’esposizione a campi elettromagnetici”, in Ann. Ist. Super. Sanità, vol.34, n.2, 1998, 277.
[30]Botti, P. Comba, op cit, 277.
[31] Botti, P. Comba, op cit, 277.
[32] M. Tallacchini, op. cit., 22.
[33] F. Salvia, “ Sviluppo sostenibile”, in Riv. Giur. dell’Ambiente, 1998, 241.
[34] M.Tallacchini, op. cit., 24.
[35] M,Tallacchini, op. cit., 25.
[36] In sede Europea il problema dell’inquinamento elettromagnetico è stato affrontato per la prima volta dal Parlamento in seguito ad una proposta di risoluzione presentata dagli onorevoli Santos, Venier e Pimenta avente ad oggetto “la lotta contro gli inconvenienti provocati dalle radiazioni non ionizzanti. Dopo l’esame della Commissione competente è stata emanata la risoluzione rivolta alla Commissione e al Consiglio; Doc. A3-0328/94, in GUE del 25/7/94, n C205/440.
[37] F. Giovanelli, Intervento ala tavola rotonda del 20 ottobre 1999 “Esposizione ai Campi Elettromagnetici quale informazione normativa o scientifica?”, in Gazzetta Ambiente,1999, 49.
[38] D. Kraus, intervento alla tavola rotonda del 20 ottobre 1999, “Esposizione ai Campi Elettromagnetici quale informazione normativa o scientifica?”, in Gazzetta e Ambiente, 2000, 43.
[39] M.Tallacchini, op. cit., 25.
[40] F. Salvia, op. cit., 237.
[41] S. Grassi, “ Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente”, Raccolta di saggi dedicati a Paolo Barile, Firenze, 1997.
[42] G. Cocco, “Nuovi principi ed attuazione della tutela ambientale tra il diritto comunitario e il diritto interno”, in Ambiente e Diritto, di S. Grassi, M. Cecchetti, Firenze, 1999.
[43] F. Salvia, op. cit., 238.
[44] G. Cocco, op. cit., 5.
[45] P. De Paoli, Intervento alla Tavola Rotonda del 20 ottobre 1999, in gazzetta Ambiente, op. cit. 44.
[46] S. Grassi, “ Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente”, op. cit. 111
[47] S. Grassi, “ Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente”, op. cit.,112.
[48] S. Grassi, “ Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente”, op. cit., 113.
[49] S. Grassi, “ Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente”, op. cit., 114.
[50] Il Consorzio Elios, Qualità e ambiente nelle telecomunicazioni, è stato costituito dalle maggiori imprese nazionali attive nella realizzazione degli impianti di terra per telefonia mobile Alcatel, Ericson, Italtel e Nokia, tutte rappresentate in Anie.
[51] Vedi anche D. Kraus, Intervento alla tavola rotonda del 20 ottobre 1999, “Esposizione ai Campi Elettromagnetici quale informazione normativa o scientifica?”, cit 43.
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