Source: http://anicetlepors.blog.lemonde.fr/2011/11/
Timestamp: 2018-02-25 07:47:14+00:00
Document Index: 12913714

Matched Legal Cases: ['art. 118', 'art. 120', 'art. 4', 'art. 106', 'arrêt ', 'art. 1', 'arrêt ', 'art. 121', 'art. 1382', 'art. 1384', 'art. 1134', 'arrêt ', 'art.1', 'art. 88', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 55']

novembre | 2011 | ANICET LE PORS
L’asile est-il aujourd’hui en danger en France ? Il n’y a pas de réponse catégorique à cette question. Le soutenir pérempt oirement serait sous-estimer, et sans doute quelque peu mépriser, les efforts des citoyens – fonctionnaires , juges, avocats, auxiliaires de justice, responsables d’associations, personnalités – qui, devant des situations complexes, ne nient pas la difficulté et concourent à rendre une justice aussi bonne que possible dans un État de droit souvent critiquable. Ce serait également tenir pour inexistante une tradition de l’asile, qui a beaucoup compté dans la formation historique de notre identité nationale, et dont il subsiste de multiples expressions. Reste alors à faire un point, inévitablement contradictoire, dans les principaux domaines d’appréciation.
1. Une réforme positive de la juridiction de l’asile
Rappelons tout d’abord le parcours compliqué du demandeur d’asile. Il comporte de nombreux obstacles. Les premiers contacts avec l’administration sont souvent rudes et précédés de longues heures d’attente devant les bâtiments administratifs où sont instruits les dossiers et délivrés les titres.
Le difficile accès à la juridiction de l’asile
S’il se présente à la frontière sans visa, l’étranger est mis en zone d’attente. S’il demande l’asile, un minimum d’instruction appréciera si sa demande n’est pas « manifestement infondée ». Le délai de placement en zone d’attente est de quatre jours, mais il peut être prolongé jusqu’à vingt-six jours. Si cette appréciation est favorable, il recevra un visa provisoire pour se présenter en préfecture dans les huit jours. Il y retirera un dossier de demande d’asile et se verra remettre une autorisation provisoire de séjour d’un mois pour déposer sa demande à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sous vingt et un jours. Son autorisation de séjour sera ensuite renouvelée tous les trois mois. Il sera convoqué à un entretien à l’OFPRA, assisté d’un interprète, mais non d’un avocat. Si sa demande est rejetée, il disposera d’un mois pour faire un recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). S’il est entré irrégulièrement en France, son parcours est le même à partir du moment où il se présente en préfecture, à condition qu’il ne se soit pas fait intercepter avant, auquel cas la procédure est dite « prioritaire » avec des garanties moindres.
La formation de jugement de la CNDA est constituée d’un président (conseiller d’État, conseiller maître à la Cour des comptes, magistrats des juridictions judiciaires ou administratives) assisté, d’une part, d’un assesseur nommé par le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le HCR sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État – c’est une exception à la fois dans notre État de droit et dans le monde, qu’un magistrat nommé par une instance internationale siège dans une formation de jugement nationale – et, d’autre part, d’un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d’État, issu des administrations concernées. La formation de jugement est assistée par un rapporteur et un secrétaire de séance. La CNDA juge, sans appel, les recours des demandeurs d’asile déboutés par l’OFPRA. Au-delà, un pourvoi en cassation est possible devant le Conseil d’État, mais le nombre d’affaires prises en considération est extrêmement faible, une vingtaine en 2010.
De la CRR à la CNDA
Depuis le 1er janvier 2008, la CNDA a remplacé la Commission des recours des réfugiés (CRR) qui était soumise administrativement, budgétairement et statutairement à l’OFPRA ; situation aberrante que celle d’une juridiction placée sous la tutelle de l’organisme administratif dont elle contrôle les décisions et que plusieurs rapports avaient dénoncée (1).
La CNDA est désormais rattachée au Conseil d’État depuis le 1er janvier 2009. C’est une harmonisation et un progrès. Avec toutefois des réserves. La titularisation des rapporteurs – pour la plupart, au moment du transfert, officiers de protection de l’OFPRA, mais près de la moitié des rapporteurs sont des contractuels – qui exercent une mission évidente de service public, est effectuée selon des modalités trop lentes ; la titularisation des contractuels de toutes catégories n’est pas engagée et on en recrute de nouveaux. L’effet sur la jurisprudence de la nomination de présidents permanents – par là plus directement soumis à l’autorité administrative – peut concourir à une meilleure cohérence jurisprudentielle. Elle peut aussi en modifier la teneur. D’autant plus qu’une proposition de loi, pendante au Parlement, prévoit l’intervention de la CNDA en recours des décisions de refus d’entrée sur le territoire au titre de l’asile déposées en zone d’attente. Ces derniers éléments peuvent faire dériver le droit d’asile vers les normes de la police administrative qui prévalent dans le droit des étrangers.
Depuis le 1er décembre 2008 les demandeurs d’asile, même entrés irrégulièrement, peuvent bénéficier de l’aide juridictionnelle ; c’est un progrès incontestable, mais désormais, leur demande doit être formée dans le mois suivant la réception du reçu du recours. Ils sont assistés d’un interprète dans une langue qu’ils peuvent comprendre. Le fonctionnement de la juridiction spécialisée qu’est la CNDA souligne l’importance de l’oralité dans l’administration de la justice, le demandeur d’asile étant , en général, le seul à ne pas pratiquer la langue de l’audience.
Stratification historique des motifs
Pendant des siècles l’asile a été le monopole de l’Église dont les prérogatives, jugées excessives, furent abolies en matière civile par l’édit de Villers-Cotterêts en 1539. L’Ancien R&gime ne se signale pas par une propension à développer l’asile. La Révolution française, à l’inverse, proclamera l’asile du peuple français aux combattants pour la liberté qui se prolongera jusqu’à nos jours sous le nom d’asile constitutionnel.
Mais aujourd’hui, la reconnaissance de la qualité de réfugié est effectuée, pour l’essentiel, par référence aux motifs de persécution de la Convention de Genève de 1951: craintes de persécution en raison de la race, de la religion, de l’engagement politique, de la nationalité, de l’appartenance à un certain groupe social. Elle ouvre droit à un titre de séjour permanent de dix ans renouvelable. Cette reconnaissance s’applique de même aux bénéficiaires de l’asile constitutionnel et à ceux relevant du mandat du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).
Le bénéfice de la protection subsidiaire qui a remplacé l’asile dit territorial en 2004, accordé en raison de menaces graves hors Convention de Genève, ouvre droit à un titre de séjour d’un an renouvelable sous réserve de l’actualité des craintes – qui, dans la réalité ne fait pas l’objet d’une nouvelle instruction. La protection subsidiaire a été introduite en droit interne par le droit communautaire, mais aucune justification réellement fondée n’est apportée au fait que les durées des titres de séjour soient si inégales, les craintes étant pareillement établies, seuls différant les motifs. Dès lors la protection subsidiaire apparaît bien comme une protection … subsidiaire, dévalorisée, de substitution.
L’asile dans les flux migratoires
Il convient tout d’abord de situer l’asile dans l’ensemble des flux migratoires, ce qui peut être fait – solution non exclusive – par la répartition selon les catégories de motifs des titres de séjour.
Premiers titres de séjour délivrés par motifs en 2009 (source INSEE)
– Economique : 19 251 dont 13 310 salariés
– Familial : 85 486 dont 32 360 familles de français
– Étudiants: 53 100
– Humanitaire : 18 538 dont 10 760 réfugiés et apatrides et 1 785 protections subsidiaires
– Divers : 10 946 dont 5 485 visiteurs
– Total : 187 381
Il est intéressant de relever que l’asile ne représente qu’environ 7 % de la délivrance des premiers titres de séjour.
1Vue d’ensemble des demandes d’asile
Le HCR évalue entre 10 et 12 millions dans le monde le nombre de réfugiés sous sa protection au cours des dernières années, 10,6 en 2010. Cette même année, 77 % des réfugiés sont en Asie et en Afrique, seulement 15 % en Europe. La France en protège 200 687 – demandeurs d’asile en attente inclus – soit à peine plus que son poids démographique relatif dans le monde. Cest moins que le Royaume Uni, 238 150, et beaucoup moins que l’Allemagne, 594 269 . Ces chiffres doivent néanmoins être nuancés car la France naturalise plus que ses deux voisins précités ce qui diminue d’autant le nombre d’étrangers protégés. Cela dit, la France est donc loin d’accueillir « toute la misère du monde ». Et si elle en prend une part, celle-ci reste modeste pour un pays hautement développé .
En 2010, il y a eu en France 52 762 – 47 600 en 2009 – demandes d’asile devant l’OFPRA, y compris les mineurs accompagnants et les demandes de réexamens, dont 36 951 – 33 275 en 2009 – primodemandeurs. Les flux de demandeurs d’asile sont donc repartis à la hausse car on avait observé une baisse de 52 200 en 2003 à 23 500 en 2007. Sur la base du nombre de demandes enregistrées, la France serait la première destination en Europe pour ces deux dernières années devant l’Allemagne, le Royaume Uni et la Suède.
Les entrées irrégulières sur le territoire, principalement par voie terrestre, sont très largement majoritaires. À la frontière, en 2010, le plus souvent en aéroport – 90 % des demandes examinées sont déposées à Roissy-Charles de Gaulle – l’OFPRA a eu à donner 2 184 avis d’entrée sur le territoire en zone d’attente. Il a estimé que seulement 25,8 % de ces demandes n’étaient « pas manifestement infondées ».
La procédure prioritaire, comportant de moindres garanties, représente 24 % du total des affaires instruites ; elle est en légère hausse – 22,2 % en 2009.
L’OFPRA a pris 37 789 décisions en 2010, la CNDA 23 934. Ensemble, les deux instances ont prononcé 10 340 accords – dont 19,7 % au titre de la protection subsidiaire, en légère baisse par rapport à 2009, 23,6 %, mais en hausse, par rapport à 2007, 9 %. Le taux d’accord global est de 27,4 % des décisions — 13,5 % directement par l’OFPRA et 13,9 % à la suite d’annulation par la CNDA de décisions de rejet de l’OFPRA. Le taux d’annulation de ces décisions est de 22,1 %, il s’étant élevé, en 2009, à 26 %. Ce taux était voisin, en 2009, de 60 %, soit le double du taux moyen pour les pays d’origine sûrs, les POS – 32,9 % par l’OFPRA, 26,3 % au titre des annulations par la CNDA. En 2010, le taux d’annulation global est tombé à 11,5 % mais il reste élevé pour certains pays – 73 % pour le Mali, 45 % pour le Sénégal. La liste des POS est fréquemment modifiée – retrait en 2010 de l’Arménie, de la Turquie, de Madagascar et du Mali – pour les femmes – rajout, en 2011, de l’Albanie et du Kosovo. Ces considérations conduisent à douter de la pertinence du concept.
21,4 % des décisions de la CNDA ont été prises par voie d’ordonnances en 2010, 12,4 % pour les ordonnances dites « nouvelles », c’est-à-dire ne comportant aucun élément jugé sérieux de contestation de la décision de l’OFPRA, par un juge unique, sans procédure orale. Le taux global est en vive hausse par rapport à 2009, 14,6 %.
La liste des principaux pays d’origine varie peu. Les vingt premiers représentent 84 % du total des recours. Les cinq premiers – en hausse et représentant près de la moitié des recours – sont : le Kosovo (2 925), l’Arménie (2 264), le Bangladesh (2 087), le Sri Lanka (2 082), la Fédération de Russie (1 939).
Le délai moyen de jugement des décisions collégiales est stable, au-dessus de 12 mois. La juridiction se caractérise par un taux de renvoi des affaires élevé : plus de 28 % aux causes multiples ( absence du requérant à l’audience, problèmes d’organisation de la défense, demandes tardives d’aide juridictionnelle, erreurs de la cour, etc.). En 2010, plus de 82 % des demandeurs étaient assistés à l’audience par un avocat.
On ne dispose pas de données globales comparables au niveau de l’Union européenne. On indiquera néanmoins qu’au niveau de la décision administrative, l’OFPRA en France, 257 800 décisions ont été prises en 2010, correspondant à 167 000 rejets (75 %), 27 000 reconnaissances du statut de réfugié (12 %), 20 400 attributions de protection subsidiaire (9 %), 7 600 bénéficiaires de protection humanitaire (3 %). On relèvera surtout l’importance relative de la protection subsidiaire qui représente 42 % de l’ensemble des reconnaissances de réfugiés et de bénéficiaires de la protection subsidiaire – moins de 20 % en France, y compris les reconnaissances par la CNDA (4).
Ainsi, si certaines données, notamment le nombre de demandes et un taux de protection subsidiaire qui reste nettement en dessous de la moyenne européenne, caractérisent une relative ouverture à l’asile dans la définition de la Convention de Genève, d’autres comme le recours important à la procédure prioritaire, la hausse de la protection subsidiaire – en dépit de la légère baisse de 2010 – et l’importance des décisions prises par ordonnances traduisent une précarisation de la procédure et de la protection accordée. Si le taux de bénéficiaires de la protection subsidiaire dans l’ensemble des protections accordées est encore relativement faible en France au sein de l’Union européenne, la France est l’un des pays où la différence de statuts entre réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire est la plus accentuée.
Le droit d’asile est aujourd’hui fortement déterminé par l’évolution d’un droit européen qui évolue vers un droit européen commun. Il s’ensuit une évolution conforme du droit d’asile interne, marqué parfois par une anticipation sur les normes européennes et une évolution jurisprudentielle plus contraignante malgré le rappel par le Conseil constitutionnel de principes fruits d’une longue tradition nationale : la France terre d’asile.
Les démarches des politiques de l’asile des États membres de l’Union européenne s’inscrivent dans une longue marche vers un régime d’asile européen commun marquée par le renforcement de préoccupations sécuritaires et de contrôle des frontières extérieures. Elles se traduisent, au-delà de l’introduction de la protection subsidiaire précédemment évoquée, par la définition stricte de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile par la procédure dite de Dublin II, l’introduction de notions telles que celles de l’asile interne ou de pays d’origine sûrs. C’est aussi, plus récemment, le durcissement envisagé des conditions de rétention – durée maximale portée à dix-huit mois, possibilité d’enfermement des mineurs y compris isolés, interdiction de séjour de cinq ans dans le cadre de la « directive retour » (5)- l’externalisation à l’est de l’Europe et au nord de l’Afrique des demandeurs d’asile.
Il faut relever que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) tend à se donner des compétences de juge de l’asile au niveau européen en se prononçant sur des requêtes en interprétation. Ainsi elle a récemment jugé que la législation italienne était contraire aux articles 15 et 16 de la « directive retour » en prévoyant une peine d’emprisonnement pour un étranger se maintenant sur le territoire après une décision d’éloignement .(6) Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) veille aussi au respect des droits de l’homme dans le traitement de l’asile(7)
La plus importante est la protection subsidiaire tant en ce qui concerne sa qualification que son champ. Le nombre de titres de séjour délivrés au titre de la protection subsidiaire a plus que triplé entre 2007 et 2009 (cf. tableau ci-dessus). L’inclusion de celle-ci dans le champ de compétence de la CNDA a été un progrès par rapport à l’asile territorial antérieurement accordé discrétionnairement par le ministère de l’Intérieur. Mais cette croissance en valeur absolue et en pourcentage a pour résultat de créer une protection à deux vitesses.
La CNDA s’est attachée à préciser les motifs de la protection subsidiaire. S’agissant du Sri Lanka, elle a tout d’abord considéré en 2008 qu’ il n’y avait pas une situation d’exécution massive des populations tamoule en raison de leur seule origine ethnique écartant de ce fait l’application de l’article 1 A2 de la convention de Genève, mais qu’il y avait des zones où la situation était de violence généralisée en raison d’un conflit armé interne au sens de l’article L 712-1 du code de l’entrée, du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) ; qu’ainsi un électricien ayant à effectuer des déplacements dans ces régions devait dans ce cas bénéficier de la protection subsidiaire (7). Une acception large en a été retenue en fonction de l’intensité des combats accroissant le risque personnel (8). L’effondrement de la rébellion tamoule en 2009 a ramené l’appréciation des demandeurs srilankais sur un terrain plus classique (9). La protection subsidiaire a également été accordée à une enfant malienne née en France et menacée d’excision en cas de retour dans son pays. La juridiction a considéré qu’elle ne pouvait être rattachée à un certain groupe social au sens de la convention de Genève, mais qu’elle pouvait en cas de retour, être soumise à des traitements inhumains et dégradants. Pour que cette protection soit effective, la même protection a été accordée à sa mère. (10). Il a été décidé que le principe conventionnel d’unité de famille n’était pas transposable à la protection subsidiaire (11).
Le Conseil d’État et la CNDA, par plusieurs décisions se sont efforcés de préciser les conditions d’exclusion. Ainsi, un kurde, mineur au moment des faits, avait été complice d’un « crime d’honneur ». Le Conseil d’État, se plaçant sur le terrain conventionnel a estimé que son jeune âge et sa situation personnelle sous contrainte l’exonérait de responsabilité (12). Le juge de cassation a également annulé une décision de la CNDA concernant un commerçant rwandais en considérant que la cour n’avait pas suffisamment recherché les éléments pour lesquels il y avait de sérieuses raisons de penser que le requérant avait contrevenu à l’article 1Fa) de la convention de Gernève (13). S’agissant de l’exclusion de la protection subsidiaire, la cour a fait une première application du d) de l’article L.712-2 du CESEDA en estimant que les activités d’un requérant condamné pour trafic de stupéfiants et s’étant soustrait aux obligations du régime de semi-liberté en fin de peine constituaient « une menace grave pour l’ordre public » de nature à l’exclure du régime de la protection subsidiaire(14) .
Les problèmes de rattachement des requérants à une nationalité ou à un territoire ont appelé des réponses très circonstanciées. Ainsi, les membres de la communauté musulmane de la République de Sprska doivent établir qu’ils craignent réellement des persécutions ou des menaces graves en Boenie-Hertzégovine suite aux accords de Dayton (15). La CNDA a retenu la possibilité ouverte aux ressortissants nord-coréens de se voir reconnaître de plein droit la nationalité sud-coréenne en application de la constitution de ce pays (16) ; l’effectivité de cette possibilité demeure très discutable. En revanche, la notion de persécution a été retenue pour certains ressortissants du Bhoutan, privés de fait de la nationalité qu’ils détenaient depuis leur naissance (17). Les Mauritaniens exilés au Sénégal ne sont pas des apatrides, ils ont gardé leur nationalité mauritanienne (18) . La cour s’est efforcée d’affiner son analyse du pays d’origine de référence dans des situations particulièrement complexes (Azerbaïdjan, Arménie, Fédération de Russie ) (19). Enfin, on peut inclure dans cette catégorie une tentative de décision audacieuse : l’interprétation par les sections réunies de la CNDA de l’article 1 D de la convention de Genève concernant des Palestiniens demandeurs d’asile reconnus automatiquement réfugiés dès lors qu’ils avaient fui la zone d’influence de l’organisme des Nations Unies, l’UNRWA (20), décision cassée par le Conseil d’État (21).
On signalera encore quelques unes des décisions de ces dernières années pouvant retenir l’attention. L’asile constitutionnel reconnu pour la défense de la liberté de la presse en faveur d’un journaliste en Tchétchénie (22). L’asile conventionnel pour appartenance à un certain groupe social a été retenu en faveur d’un enfant naturel en Afghanistan (23), d’un homosexuel au Sénégal (24). En ce qui concerne les réexamens, la CNDA a considéré que l’on ne pouvait revenir sur les faits précédemment examinés que si les éléments nouveaux invoqués réunissaient trois conditions : être postérieurs à la précédente décision, établis et de nature à nourrir le craintes de persécution (25). Enfin, la CNDA a été saisie d’une première question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soutenant que l’absence d’un double degré de juridiction de l’asile. La QPC n’a pas été transmise au Conseil d’État, la CNDA considérant que la disposition attaquée avait antérieurement été validée constitutionnellement (26).
Des principes constitutionnels rappelés
Plusieurs décisions du Conseil constitutionnel apparaissent constructives : affirmation de la souveraineté nationale, respect des droits de la défense, plénitude des garanties légales, indépendance de la juridiction administrative, encadrement strict des notions d’asile interne et de pays d’origine sûrs. Elles apparaissent tout à fait conformes à la tradition de la France terre d’asile, telle que la proclamait la constitution de 1793 : « le peuple français est l’ami et l’allié naturel des peuples libres » – art. 118 – « il donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans. » – art. 120 – que reprend le 4ème alinéa du préambule de la constitution de 1946 : « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». Ce motif caractérise l’asile dit constitutionnel, repris à l’article L. 711-1 du CESEDA ; « tableau d’honneur » du droit d’asile, il n’est malheureusement que très rarement retenu, 6 en 2010 (27).
4. Une formation controversée de l’intime conviction du juge(28)
L’intime conviction n’est pas non plus indépendante de la situation politique générale du pays d’accueil et des campagnes qui y sont menées à un moment donné, comme celle sur l’ « identité nationale » lancée par le ministre chargé de l’immigration et de l’asile à l’automne 2009. La pratique du droit d’asile est évidemment un domaine où le poids des cultures, des mentalités, des a priori est important. Car il ne s’agit pas seulement d’appliquer le droit existant mais de rendre la justice « Au nom du peuple français », le droit positif n’en étant que l’instrument(29) .
De fait, on observe une forte dispersion statistique des décisions des formations de jugement. Les explications en sont multiples. Certaines études ont caractérisé un mythe du « réfugié menteur », justifié du côté du demandeur d’asile par la difficulté à franchir des obstacles sécuritaires et juridiques de plus en plus élevés et, du côté du juge, par le confort que lui permet l’idée qu’il est détenteur d’une prérogative de souveraineté nationale et que, face au mensonge, fut-il présumé, occasionnel ou appelé par la pression des circonstances, il juge à bon droit, en « juge bien pensant » (30). Par ailleurs, il existe des écarts notables persistants entre les taux d’accord de l’OFPRA et de la CNDA pour quelques pays (Serbie, Turquie, Angola, Bangladesh, récemment), ce qui indique une certaine résistance de l’établissement public à appliquer, pour ces pays, la jurisprudence des juridictions. En ce domaine des mentalités, étroitement dépendantes du contexte social et politique dans lequel elles se forment et s’expriment, l’évolution ne peut se développer qu’à l’échelle de l’histoire.
En conclusion, il convient donc de prendre la mesure des atteintes ou des dérives, mais ne pas ignorer pour autant les points d’appui : une réforme de la juridiction de l’asile positive, mais avec des inquiétudes sur la séparation des politiques d’asile et d’immigration ; des chiffres qui caractérisent un dispositif sélectif, mais des résultats contrastés ; une évolution défavorable du droit, mais une tradition qui existe et qui résiste.
(1) En dernier lieu : CNCDH, Les conditions d’exercice du droit d’asile en France, rapport d’Anne Castagnos-Sen, juin 2006 ; Anicet Le Pors, La situation statutaire des personnels de la CRR, octobre 2006 ; Jacky Richard, De la CRR à la CNDA, avril 2008.
(2) UNHCR, Tendances mondiales 2010, juin 2011.
(3) Le nombre de demandeurs d’asile en direction des 44 pays développés industriels est en baisse de 5 % en 2010 par rapport à 2009 : 358 800, en provenance d’Asie (45 %), d’Afrique (25 %), d’Europe (19 %). La diminution est de moitié depuis 2001. Les principaux pays de provenance sont : la Serbie-Kosovo, l’Afghanistan, la Chine, l’Irak et la Russie. La France est au deuxième rang derrière les États Unis. De nombreux pays en développement comme la Tunisie, le Libéria et l’Égypte sont aussi des pays d’accueil importants.
(4) Rapport Eurostat 2010.
(5) Adoptée par le Parlement européen le 18 juin 2008.
(6) CJUE, 28 avr. 2011, El Dridi. La Cour d’appel de Paris a saisi ensuite la CJUE d’une demande de décision préjudicielle sur la compatibilité avec la « directive retour » de l’article L. 621-1 du CESEDA qui prévoit lui aussi une peine d’emprisonnement dans ce cas.
(7) CNDA, SR, 27 juin 2008, Kilendrarajah.
(8) CE, 3 juil. 2009, Baskarathas. Dans le même sens concernant la situation en Irak : CJUE, 17 fév. 2009, El Gafaji.
(9) CNDA, 9 juil. 2009, Pirabu.
(10) CNDA, SR, 12 mars 2009, Mme Fofana ; Mlle Darbo ; Mme Diarra ép.Kouyate ; Mlle Kouyate.
(11) CE, 13 déc. 2008, OFPRA c. Mme. A. ép. B.).
(12) CE, 7 avr. 2010, H. c. OFPRA.
(13) CE14 juin 2010, M.T..
(14) CNDA, 6 avr. 2009, Islami.
(15) CRR.SR, 18 janv. 2006, famille Selimovic.
(16) CNDA, 23 déc. 2009,, Mme Kim vve Le.
(17) CNDA, 30 oct. 2009, Panday.
(18) , 23 déc. 2010, M.D.
(19) CNDA, SR, 16 nov. 2011, Badalyan.
(20) CNDA, SR, 14 mai 2008, Mohammad Assfour.
(21) CE, OFPRA c. M. Assfour, 27 juil. 2010.
(22) CNDA, 2 juil. 2009, Viskhaev.
(23) CRR 11 mai 2007, B.
(24) CRR, 18 mai 2007, D.
(25) CNDA, 4 nov. 2010, Mme F.
(26) CNDA, 22 déc. 2010, El.
(27) Joseph Krulic, « L’asile constitutionnel en France : la dernière frontière ».
(28) Sur ces développements voir Anicet Le Pors, Juge de l’asile, Michel Houdiard éditeur, 2010.
(29) Sur les relations entre citoyenneté et droit d’asile on pourra se reporter aux deux « Que sais-je ? » aux PUF : Anicet Le Pors, La citoyenneté , (4ème éd.) et Le droit d’asile, (4ème éd.), 2011.
(30) Cécile Rousseau et Patria Foxen, « Le mythe du réfugié menteur : un mensonge indispensable ? », L’évolution psychiatrique, août 2006.
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10ème anniversaire de la communauté de communes du Jarnizy
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LE CITOYEN DANS LA CITÉ A L’HEURE DE LA REFORME DES COLLECTIVITES TERRITORIALES – Janny, 18 novembre 2011
Cette conférence devait porter à l’origine sur la réforme des collectivités territoriales (CT), mais après la décision du gouvernement de la mettre entre parenthèses jusqu’aux élections présidentielles, les organisateurs m’ont demandé de réorienter mon propos vers un thème qui ne risque pas de subir les effets de la conjoncture électorale : la citoyenneté ; dans son rapport spécial avec la démocratie locale. Le choix des organisateurs peut apparaître prémonitoire puisque nous avons appris depuis que le congrès de l’Association des maires de France qui doit tenir son congrès les 26 et 27 novembre avait choisi comme thème : « Le maire, l’intérêt général et le citoyen ».
La citoyenneté présente une longue « généalogie » : Athènes évoque la démocratie directe mais seulement pour un dixième de la population ; Rome fait, à l’inverse, de la citoyenneté un moyen d’assimilation , la loi est norme sociale ; les villes du Moyen Age revendiquent des libertés, l’Université s’ouvre aux anciens ( La Politique d’Aristote) ; une abondante production littéraire s’amorce :La République de Bodin, Le Léviathan de Hobbes, Le Prince de Machiavel…. Puis L’Esprit des lois de Montesquieu, le Contrat social de Rousseau), etc. La Révolution française (Déclaration des droits de 1789 et constitution de 1793) marque l’irruption du citoyen sur la scène politique : elle est suivie de la Révolution de 1848 (abolition de l’esclavage, suffrage universel masculin, liberté de la presse…) ; de la Commune de Paris de 1871 ; puis de 1944, 1958, 1962… On pourrait encore évoquer la différenciation coloniale, la citoyenneté européenne.
À l’aboutissement de cette rétrospective, historique se sont affirmées en France des idées et des concepts qui structurent l’identité française : le service public, la laïcité, le modèle français d’intégration, et une démocratie locale fondée sur l’existence de 36 000 communes , etc. Ce sont ces spécificités qui sont aujourd’hui regardées comme des anomalies qu’il faudrait supprimer pour aboutir dans le cadre d’une certaine conception de l’Europe, à une « banalisation » de la France (Marcel Gauchet). Non par référence à l’idée gaulliste d’ « ardente obligation », mais par une sorte de « pragmatisme normalisateur ».
De cette « généalogie» se dégage le triptyque : valeurs-exercice-dynamique.
1. LES VALEURS DE LA CITOYENNETE
Il n’y a pas de valeurs spécifiques de la citoyenneté au niveau infranational.
1.1. Une conception de l’intérêt général
1.1.1. Une définition problématique.
Les économistes néo-classiques ne sont parvenus à définir qu’un optimum social, préférence révélée des consommateurs, donnant lieu à une abondante formalisation mathématique qui se fait normative.
En contraste, la prudence du juge administratif en droit positif : la définition de l’intérêt général relève de la responsabilité politique, mais il utilise la notion de manière subsidiaire du principe d’égalité et identifie l’intérêt général dans : la défense nationale, justice. On le retrouve également dans la déclaration d’utilité publique, par exemple, ne doit pas déboucher sur un détournement de pouvoir. Il y a des divergences internationales dans son appréciation.
En France, le service public en est le vecteur. Philipe le Bel en créant le Conseil d’ État du Roi a joué un rôle essentiel dans la détermination de ce qui est public. Le « bien commun » a été incarné par de grandes figures.
1.1.2. La crise du service public.
Il s’agit d’une notion simple devenue complexe. A l’origine, la notion combine : l’intérêt général différent de la somme des intérêts particuliers, une personne morale de droit public, enfin un droit et un juge administratifs. Le service public est couvert par l’impôt et non par les prix. Il dispose de prérogatives. Son extension s’accompagne d’une hétérogénéité croissante (régie, EPIC concession, sécurité sociale, fédérations professionnelles, etc.). Progressivement le contrat le dispute à la réglementation par la loi.
La construction européenne accentue la contradiction. On évoque l’objectif de « cohérence économique, sociale et territoriale » (art. 4 TFUE), mais les textes posent le principe de concurrence pour les services publics mais dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions.
Le service public est cependant marginalisé au sein de l’UE par l’article 93 qui pose le principe de concurrence ; on prévoit l’intervention de la Commission auprès des États en cas de non observation (art. 106). La
jurisprudence sur le sujet est extensive en faveur de la concurrence, mais elle admet aussi la reconnaissance des services d’intérêt général. Dans les télécommunications, on a distingué le service universel des missions générales et des services obligatoires. Le protocole n° 26 du TFUE reconnaît, à côté des SIEG les services non économiques d’intérêt général (SNEIG). Par ailleurs, l’article 345 dispose que le traité ne préjuge pas le régime de la propriété dans les États membres.
1.1.3. Service public et secteur public.
Une refondation du service public est sans doute nécessaire. Il avait été fondé sur la liaison monopole-spécialisation. La complexification débouche sur de nouvelles formes : AAI, EPIC, EPA, SEM. La Poste et France Télécom ont changé de statut. Les critères de définition sont multipliés avec tentative de dissociation doctrine-gestion.
L’appropriation sociale pourrait être la dénomination de la 3° génération de propriété pour donner sens aux notions de « destination universelle des biens » et de « patrimoine commun de l’humanité ».
La réforme des CT conduit a s’interroger sur la définition de l’intérêt général qui doit se définir au niveau national Cela condamne l’expérimentation législative. Toutefois les élus locaux participent souvent à la reconnaissance de principes relevant de l’intérêt général (arrêt « Ville de Morsang-sur)Orge » concernant le « lancer de nain »).
Cela n’entraîne pas une définition exclusive du service public au niveau local sous le contrôle du juge administratif notamment en matière de responsabilité.
Différentes formes d’appropriation sociale peuvent avoir lieu au niveau local (propriété, droit de préemption…)
1.2. Une affirmation du principe d’égalité
1.2.1. Élaboration du principe.
Il s’agit d’un principe fondateur posé dès l’article 1er de la Déclaration des droits de 1689. Mais le problème est celui de la conjonction de l’égalité juridique et de l’égalité sociale. De nombreuses décisions du juge administratif essaient de réaliser cette jonction (égalité homme-femme, fiscalité, usagers du service public).
Il connaît une consécration constitutionnelle : égalité des citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion. Le principe fait l ‘objet de 40 % des décisions du Conseil constitutionnel concernant les sujets les plus divers : interdiction de la pluralité du vote patronal aux élections prudhommales, des quotas de femmes, etc. , mais surveillance du découpage électoral.
Le principe s’applique en tenant compte des différences de situations ou de l’existence d’un intérêt général. Il doit se faire selon une certaine proportionnalité (entre un minimum et un maximum).
1.2.2. Confrontation du principe et de la réalité.
Le problème est donc celui de la différenciation , comme celles réalisées en divers exemples : 3ème voie de l’ENA, refus de la notion de « peuple corse », progressivité de l’impôt, quotient familial, etc. Mais des difficultés peuvent survenir : cas de pénurie, connaissance du « génome », etc. Mais l’ « affirmative action » a montré ses limites et sa responsabilité dans un effet de signalisation. L’égalité des chances est aussi une notion discutable.
La recherche de la parité est un terrain d’application important, marqué par diverses étapes : droit de vote reconnu aux femmes en 1944. En 1982 on fait prévaloir le « caractère déterminant » des fonctions sur leur « nature » pour les recrutements séparés dans la fonction publique. En 2000 la constitution est modifiée pour prévoir que : « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » (art. 1er). Les partis doivent y concourir sous peine de sanctions financières. Les résultats sont décevants.
1.2.3. Égalité et intégration.
Le modèle français d’intégration est fondé sur le droit du sol et le principe d’égalité des citoyens contre le droit du sang et la logique des minorités. Contre l’avis de Bonaparte, la transmission de la nationalité se fait sur la base de la filiation, puis vient le double droit du sol en 1851 et le simple droit du sol à majorité depuis 1889. La France a été pays d’émigration au XIX° siècle d’immigration ensuite. L’immigration du travail a été stopée en 1974.
La logique des minorités et multiculturalisme sont défendus sur la base de quatre critères (culture, langue, religion, ethnie), les trois revendications (autonomie de gestion des affaires propres, langue et administration, diaspora transnationale).
Deux avis ont précisé la conception française : la convention cadre européenne pour la protection des minorités nationales qui a fait l’objet d’un avis négatif du Conseil d’État en 1995, la Charte européenne des langues régionales et minoritaires est de même récusée par le Conseil constitutionnel en 1999. On relèvera néanmoins la révision de la loi du 23 juillet 2008 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ». Du droit à la différence à la différence des droits, il y a risque de communautarisme. Cicéron avait bien posé le problème en distinguant « patrie de nature » et « patrie de droit ».
Les élus territoriaux sont des praticiens actifs des actions positives : prise en compte de situations différentes, péréquation, invocation d’un intérêt général (exemple de l’arrêt du CE « Ville de Tarbes » sur les écoles de musiques), qotiens familiaux, etc.
Les actions positives pour l’égalité homme-femme dans les élections locales ont eu des effets probants sur certaines élections.
Nombre de dispositions de la réforme des CT seraient de nature à favoriser les inégalités (structures, financements, conseillers territoriaux, etc. cf. infra).
1.3. Une éthique de la responsabilité
1.3.1. Dimension juridique de la responsabilité.
La responsabilité pénale est régie par le principe « nul n’est pénalement responsable que de son propre fait » (art. 121-1 du code pénal). Mais l’identification de la responsabilité individuelle est devenue plus difficile dans les sociétés complexes : chaînes de responsabilité, systèmes d’assurances, responsabilité des élus et des fonctionnaires, des personnes morales, etc. Il y a délit s’il n’y a pas de diligences normales.
La responsabilité civile suppose la réparation d’un dommage causé (art. 1382 CC). Elle concerne la personne ou celle que l’on a sous sa garde (art. 1384 CC), l’Inexécution d’un contrat (art. 1134 CC). Elle doit entraîner l’exécution ou des dommages et intérêts. Mais selon les cas, il y a obligation de moyens ou de résultats.
La responsabilité administrative s’exprimait autrefois par l’adage : « le roi ne peut mal faire ». Sa notion a été introduite en droit par l’arrêt Blanco 1873. On distingue la faute de/du service, individuelle, la faute simple, lourde (en réduction : police, impôts, contrôle administratif). Existe aussi la responsabilité de l’État sans faute pour le bien des victimes ou des usagers.
1.3.2. Dimension éthique de la responsabilité.
Notion ambiguë, la responsabilité politique a fait l’objet sous l’Ancien Régime de tentatives qui ont généralement échoué. Sous la Révolution française, la séparation des pouvoirs y a contribué. Depuis, seule une dizaine de ministres ont été concernés. Le gouvernement peut engager sa responsabilité sur la vase de l’article 49-3 de la constitution. En ce qui concerne le Président de la République sa responsabilité n’a pu être retenue longtemps que pour haute trahison (décision CC du 22 janvier 1999) ; puis la révision intervenue en 2007 a prévu la destitution par le Parlement pour « manquement à ses devoirs ». Mais la sanction politique principale est électorale. La sanction de la responsabilité des fonctionnaires est essentiellement fondée sur l’article 28 du statut général, ce qui exclut le « crime de bureau ».
Au-delà, la responsabilité morale répond à la question :qui fixe les règles de la morale sociale ? Ce n’est pas un e transcendance, ce sont les citoyens et c’est le principe de laïcité qui le leur permet.
1.3.3. La laïcité.
Elle émerge avec les lois sur l’enseignement gratuit et obligatoire de 1880-1883 de Jules Feffy. La laïcité est consacrée par la loi de 1905 sur la séparation des églises et de l’État. Plus récemment, la loi du 10 juillet 1989 a affirmé le pluralisme comme base de la neutralité et développé l’information en milieu scolaire. La laïcité repose sur deux principes : liberté de conscience et neutralité de l’État sous réserve du respect de l’ordre public. La commission Stasi a introduit en 2003 un principe malvenu d’égalité des religions. Toutefois, le principe souffre de nombreuses dérogations (calendrier, financements, concordat d’Alsace-Moselle. Un décret du 16 mai 2009 constitue une infraction au principe du monopole de l’État sur la collation des grades. Mais la laïcité, c’est aussi l’esprit de tolérance et l’esprit critique.
L’islam pose des problèmes spécifiques à la laïcité. Un avis du Conseil d’État en 1989 a autorisé, en milieu scolaire, le port de signes distinctifs sauf ceux de caractère ostentatoire ou relevant d’un prosélytisme. Il revenait aux chefs d’établissements de caractériser les entraves au service ou les menaces sur l’intégrité physique ou morale des élèves. Ces dispositions se sont révélées insuffisantes et la situation a conduit aux deux lois sur le voile islamique en 2004 et sur le voile intégral en 2010. On évoquera encore le écret de 2009 admettant des exceptions confessionnelles à la collation des grades. D’autres problèmes (carrés musulmans, abattages rituels) ont reçu des solutions plus consensuelles.
La laïcité peut-elle devenir valeur universelle ? La France occupe une position singulière à cet égard (exception du Portugal en Europe). Il y a convergence cependant sur la base de quelques règles : non-intervention de l’État, liberté religieuse et absence d’interférence juridique. Au sein de l’UE c’est la liberté de conscience qui prévaut.
Cette question n’est pas liée à la réforme envisagée des CT, mais son actualité permanente conduit à l’évoquer. C’est surtout du côté des collectivités territoriales que se produisent les « dérapages » les plus importants. Déjà un projet gouvernemental d’élargissement du financement des établissements religieux par les collectivités territoriales avait été avancé 1993, aussitôt mis en échec par une décision du Conseil constitutionnel et une manifestation de plus d’un million de personnes à Paris le 16 janvier 1994. Aujourd’hui, des financements publics multiples reposent sur deux confusions volontairement entretenues. D’une part l’assimilation du culturel au cultuel, notamment lorsqu’ils coexistent en un même lieu. D’autre part en interprétant la disposition de l’article 1er de la loi de 1905 : « L’a République … garantit le libre exercice des cultes … », comme une obligation de moyens de l’État, nonobstant l’article 2 qui écarte toute subvention à un culte. Ces pratiques sont illégales et ceux qui les approuvent et les soutiennent en votant les crédits correspondants justifient, par là, la proposition de ceux qui veulent modifier la loi de 1905 afin de légaliser de telles pratiques inadmissibles. Il y a donc nécessité de réaffirmer les bases du combat laïque. Des arrêts récents du Conseil d’État entretiennent la confusion.
2. L’EXERCICE DE LA CITOYENNETE
2.1. Le statut du citoyen
Le citoyen « saint laïc » selon Burdeau. La constitution l’évoque peu.
2.1.1. Un concept politique.
La Déclaration des droits mêle droits de l’homme et droit du citoyen. Le citoyen est peu présent dans le texte constitutionnel (art.1, 34, 75 et 88-3). Son contenu renvoie au code pénal à propos de la privation des droits civiques (vote, fonction publique, décoration, armes, impôts …). C’est finalement le plein exercice des droits et libertés. A noter la création d’un défenseur des droits par la loi du 23 juillet 2008. C’est une notion largement nationale selon l’article 3 de la Constitution. Le droit de vote en est emblématique, accordé aux seuls étrangers communautaires de façon partielle (art. 88-3). Tous les nationaux ne sont pas citoyens : enfants, personnes privées de droits civiques (art. L.6 du code électoral). Le mode de scrutin peut avoir des effets inégalitaires sur la citoyenneté par le droit de vote
2.1.2. La dimension économique.
Le travail est lié à la cohésion sociale et à la citoyenneté. Le budget public pèse sur les services publics et par là sur la satisfaction des besoins fondamentaux. Les arbitrages capital-travail influent sur les conditions du citoyen au travail. Les droits au travail, à la gestion, à la formation participent aussi de la citoyenneté. La citoyenneté dans l’entreprise n’est pas acquise malgré les droits sociaux et syndicaux (de grève en 1864, syndical en 1884). La question se pose d’un statut législatif des travailleurs salariés pour sécuriser les parcours professionnels.
2.1.3. La dimension sociale.
La dimension sociale a été notamment promue par la Ligue des droits de l’homme. Les handicaps sociaux se cumulent pour restreindre la citoyenneté.
La question d’un revenu minimum de citoyenneté est parfois évoquée. Il tendrait à distinguer travail et activité. Il dispenserait l’État de son devoir de respecter le droit du travail. Il renverrait les travailleurs concernés vers les travaux d’intérêt général et l’assistance. Elle créerait une société à deux vitesses. Cette question est devenue de pleine activité avec la proposition d’assortir le RSA de jours d’activités d’intérêt collectif.
Le statut du fonctionnaire territorial citoyen doit retenir l’attention dans ce cadre.
Rappelons les dates de cette histoire statutaire : 1889, 1919, 1937, 1952, 1972, Leur statut de 1983-1984 est fondé sur les principes d’égalité, d’indépendance, de responsabilité et s’inscrit dans la FP « à trois versants ». La période qui suit est marquée par une succession de dénaturations : loi Galland de 1987, 1990, 1994, 1998, 2003, 2007, 2009, 3010.
Le président de la République qui a annoncé une « révolution culturelle » dans la fonction publique (discours à Nantes du 19 septembre 2007) a ûu adopter une attitude plus prudente s’il n’a pas renoncé à son projet. Le service public s’est révélé être, dans la crise financière et économique, un puissant « amortisseur social », tant du point de vue du pouvoir d’achat, que de celui de l’emploi, des systèmes de protection sociale et de retraite, mais aussi d’un point de vue éthique, face à la spectaculaire immoralité affichée par le secteur financier fauteur de crise. Pour le moment, « le grand soir statutaire » n’aura pas lieu. L’effet de la r éforme territoriale : affaiblissement du service public, réduction des effectifs, contractualisation, clientélisme. D’où la nécessité d’une convergence : opinion publique-élus-fonctionnaires territoriaux.
2.2. Le citoyen dans la cité
2.2.1. La libre administration des collectivités territoriales : article 72 de la constitution.
L’acte I de la décentralisation a été ouvert par la loi du 2 mars 1982 qui prévoit un transfert d’exécutif sur les responsables des assemblées délibérantes, des garanties statutaires pour les personnels, un statut de l’élu et des possibilités accrues d’intervention des citoyens.
L’acte II est introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui affirme que l’organisation de la République est décentralisée, que l’expérimentation est possible sous certaines conditions, qu’il y a un droit de pétition pour exiger une délibération d’une assemblée, qu’un référendum local peut être organisé à caractère décisionnel dans certains cas. Le principe de l’autonomie financière est posé avec compensations dans le cas de transfert de compétences.
L’acte III est celui de la réforme des collectivités territoriales envisagée par le pouvoir actuel avec les réformes structurelles et institutionnelles sur lesquelles on reviendra mais aussi un fort impact sur les finances locales.
On constate bien aujourd’hui que le principe de libre administration est de portée limitée. Il rencontre d’autres principes : l’indivisibilité de la République. Les collectivités territoriales ne disposent pas de domaine législatif propre. Elles sont soumises au contrôle de légalité a posteriori et au contrôle budgétaire des Cours régionales des comptes.
2.2.2. La démocratie représentative locale.
Le pouvoir dans les CT appartient aux exécutifs, largement irresponsables après leur élection. La disparité des modes de scrutin et la désaffection importante et croissante des citoyens affecte fortement la démocratie locale alors que la collectivité est le lieu où le citoyen est le plus proche des besoins à satisfaire et des moyens à mettre en œuvre.
Les élus sont aujourd’hui pris entre administration et « management ». Les améliorations qui sont intervenues en matière de formation et de retraite ne constituent pas un statut et peuvent expliquer partiellement le cumul des mandats. La gestion de caractère privé et le recours aux experts se développent, notamment dans le cadre de l’intercommunalité avec le vocabulaire managérial correspondant.
2.2.3. La difficile intervention des citoyens.
Leur participation est parfois obligatoire (art. L300-2 CU). La participation existe aussi au sein de commissions diverses, en particulier extramunicipales. Des comités d’initiative et de consultation d’arrondissement sont prévus par la loi PLM.
Les citoyens peuvent aussi s’exprimer par le moyen du référendum communal ; celui-ci est néanmoins très encadré. A l’origine purement consultatif il peut être aujourd’hui décisionnel depuis la réforme de la loi constitutionnelle de 2003. On doit aussi souligner le rôle des associations.
Les moyens financiers envisagés dans le cadre de l’actuelle réforme des CT sont déterminants de la gestion et de la démocratie locales. Il convient tout d’abord de rappeler que si les collectivités territoriales réalisent 73 % de l’investissement public elles ne sont responsables que de 10 % de l’endettement national. La suppression de la taxe professionnelle n’avait pas de justification sérieuse. Elle va se traduire par un important transfert de charges fiscales des entreprises vers les ménages et une grande incertitude sur les compensations financières qui seront apportées aux collectivités territoriales au-delà de l’année 2011 (création de la contribution économique territoriale se décomposant en cotisation locale d’activité – foncier révisé aux communes – et une cotisation complémentaire – fondée sur la VA aux départements et aux régions). Les CT, depuis plusieurs années, doivent déjà faire face à des transferts de services mal compensés financièrement pas l’État, ainsi que l’a souligné la Cour des comptes. Des financements réduits et contraints, cela signifie une réduction des compétences des collectivités territoriales, qui ne pourront plus faire face aux besoins fondamentaux exprimés par une population en précarité croissante.
Simultanément les moyens des administrations déconcentrées sont affaiblis en conséquence des bouleversements institutionnels précédemment évoqués : les directions représentant les ministères vont être limitées à huit au niveau régional et à trois au maximum dans les départements. Les nouveaux outils de réduction des dépenses publiques mis en place (la LOLF et son principe de « fo,gibilité asymétrique » – loi organique relative aux lois de finances – et la RGPP – révision générale des politiques publiques) ont entrepris de réduire les moyens de ces administrations, réduction à laquelle concourt également la mesure emblématique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Plus généralement, le gouvernement a décidé de démanteler les administrations dont la vocation était la rationalisation et le contrôle des politiques publiques : Commissariat général du Plan, Datar ; Haut conseil des entreprises publiques, Conseil national d’évaluation, etc.
Sous l’effet combiné de l’affaiblissement des moyens financiers et des compétences des administrations décentralisées et des administrations déconcentrées, c’est le service public dans son ensemble qui est atteint. Une réforme des finances des collectivités territoriales est nécessaire ; elle doit assurer à travers des mécanismes de péréquations verticale et horizontale une véritable solidarité des collectivités territoriales pour qu’elles puissent jouer pleinement leur rôle essentiel dans le fonctionnement démocratique du pays. Il ressort de ce qui précède que cela implique une réflexion approfondie sur l’articulation entre le pouvoir de l’État et des collectivités dans un cadre institutionnel renouvelé et une réhabilitation de la rationalité dans la conduite des affaires publiques.
2.3. Le citoyen et les institutions
La France est un véritable laboratoire institutionnel : 15 constitutions en deux siècles. La nécessité d’une constitution écrite avait été appelée par Montesquieu, Voltaire, Rousseau. Elles présentent deux lignes de forces, césarienne avec celle de Louis-Napoléon Bonaparte du 14 janvier 1852 et démocratique avec la Constitution du 24 juin 1793 (assemblées primaires, députés élus tous les ans). La V° République est un hybride. Elle a connu 23 modifications, dont 19 depuis 1992, la plus importante, le 28 juillet 2008. Trois points essentiels peuvent être évoqués.
2.3.1. Le peuple souverain.
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et la voie du référendum (art. 3). Dans ce cadre, la citoyenneté, co-souveraineté régie par le contrat social est une création continue.
La démocratie directe c’est avant tout le plein exercice des droits et libertés. Elle pourrait aussi avoir recours à un droit de pétition élargi, au référendum local comme évoqué précédemment, à l’initiative populaire des lois. Ele ne doit pas cependant faire l’objet d’une réglementation excessive. La loi de 2008 a prévu la possibilité de référendum sur une proposition de loi soutenue par un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs sur sujet de l’art. 11.
La question principale est celle du référendum qui peut confiner au plébiscite. Il est aujourd’hui régi par les articles 11 et 89. « Le référendum peut être liberticide, les Bonaparte en ont administré la preuve » (O. Duhamel). 3 ont été perdus sur 27 depuis 1793 par ceux qui les ont organisés ; 2 sur 10 de 1958 à 2005.
2.3.2. La loi expression de la volonté générale.
La loi est votée par le Parlement. La composition de celui-ci dépend du mode de scrutin (représenter ou constituer une majorité ?) On doit constater la croissance des taux d’abstention (à l’exception de la présidentielle). L’ordre du jour du Parlement est entre les mains de l’exécutif qui pèse également par amendements et propositions de lois téléguidés. A cela s’ajoute le poids des règles de l’Union européenne dans la fabrication des normes.
Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Mais la clé de voûte sous la V° République est le Président de la République. Les cohabitations (86-88, 93-95, 97-2002) ont caractérisé une dyarchie Le Président a la possibilité de s’exprimer devant le congrès depuis 2008.
2.3.3. La cohérence de l’Etat de droit.
Les facteurs externes de cohérence sont les articles suivants : art. 55. A la suite de l’ Arrêt Nicolo du CE en 1889. Art 88-4 : transmission aux assemblées des propositions communautaires de valeur législative.
Les facteurs internes sont les suivants : la dualité des ordres juridictionnels, la montée en puissance du rôle du Conseil constitutionnel, organisme politique en forme juridictionnelle. On rappelle la possibilité pour les citoyens de saisir le conseil de l’inconstitutionnalité d’une loi (filtrage du Conseil d’État et de la Cour de cassation) sous forme d’une question prioritaire de constitutionnaliyé (QPC).
La cohérence de ces institutions est controversée. Sous la même constitution on est passé du parlementarisme rationalisé à la monarchie aléatoire et à la dérive bonapartiste.Cela ne conduit pas nécessairement à êtrt favorable à une VI° République.
Il est étonnant d’entendre le président de la République justifier d’abord la réforme territoriale par des considérations extraterritoriales : cette réforme serait rendue nécessaire pour éviter la délocalisation des entreprises françaises et par les impératifs de la mondialisation invitant à remplacer les « circonscriptions et les frontières » par des « pôles et des réseaux ». Il utilise encore la métaphore du « mille-feuille » administratif pour justifier le bouleversement des structures locales, alors qu’il n’y a, à cet égard, que six niveaux significatifs, se subdivisant en deux triptyques, l’un politique (commune, département, nation), l’autre à dominante économique (regroupement de communes, région, Europe), le politique devant prévaloir en démocratie ; l’inverse du choix du président de la République.
La réforme correspond aussi à une remise en cause des compétences qui ne s’en trouvent pas clarifiées pour autant. La réduction de moitié des élus départementaux et régionaux tout d’abord, au nom des économies à réaliser, argument dérisoire au regard des financements engagés, mais qui affaiblira automatiquement le lien des élus avec les populations, rendra plus difficile la réalisation de la parité et accentuera la tendance à la bi-polarisation. C’est aussi la création de nouveaux établissements publics, métropoles et pôles métropolitains, concurrençant les collectivités territoriales constitutionnellement définies. C’est enfin des compétences accrues conférées aux représentants locaux du pouvoir exécutif : les préfets et principalement le préfet de région qui devient un véritable gouverneur régional, proconsul ayant la haute main sur les administrations déconcentrées.
Les conséquences de ces bouleversements institutionnels seront considérables. Les collectivités territoriales traditionnelles verront leurs compétences largement accaparées par les nouvelles instances, notamment les métropoles, tandis que la tutelle préfectorale va s’alourdir. Il importe dans ces conditions de rappeler les principes républicains et notamment deux d’entre eux : l’unité de la République qui implique que c’est au niveau national que se définit l’intérêt général (condamnation par voie de conséquence de l’expérimentation à conséquences législatives) ; le principe de libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la constitution auquel contrevient la réforme projetée. Ajoutons-y un principe de subsidiarité démocratique qui doit se traduire par le renforcement des pouvoirs d’intervention des citoyens eux-mêmes.
3. LA DYNAMIQUE DE LA CITOYENNETE
Nous la résumerons, en conclusion, en évoquant trois thèmes qui ne sont pas étrangers à l’avenir des collectivités territoriales
3.1. La crise de la citoyenneté
La citoyenneté doit se redéfinir au sein d’une crise qui est celle de l’individualité, des représentations, des médiations et finalement d’une crise de système. Il y a perte de repères. Au-delà des symptômes, il convient d’en rechercher les causes (relativisation de l’Éta-nation, dénaturation de la notion de classe, bouleversements spatiaux, évolution des mœurs, affaiblissement sinon effondrement des idéologies messianiques).
Les primaires favorisant la démocratie d’opinion, l’américanisation de la vie politique et la présidentialisation des institutions ne semble pas répondre à cette crise. Nécessité de refondation idéologique et de responsabilisation personnelle.
3.2. Les droits du citoyen et les droits de l’homme
Selon J. Rivero « Les droits de l’homme sont des libertés, les droits du citoyen sont des pouvoirs ». La citoyenneté doit se redéfinir face à de nouveaux concepts : la nouvelle société, la société à la française (S. Duchêne), la métamorphose (E. Morin), le régime des identités (P. Nora), ils participent à une décomposition sociale (A. de Musset).
Les déclarations de l’homme constituent un ensemble incertain fonctionnant sur le mode de la révolte avec recours à la médiation. M. Gauchet considère qu’ils jouent dans la sphère sociale le rôle de régulateur du marché dans la sphère économique. Les droits du citoyen qui intègrent les droits de l’omme sont le meilleur rempart contre la raison d’État.
Ces thèmes sont ceux du citoyen dans la cité appelé à créer son « génome » de citoyenneté.
3.3. La citoyenneté dans la mondialisation
Si la citoyenneté est intimement liée à la nationalité, elle a toujours développé une perspective de développement universel. Une citoyenneté européenne est décrétée mais ne dispose pas de valeurs, d’un exercice et d’une dynamique propres. En revanche, émergent des valeurs, des moyens matériels et immatériels dans une mondialisation qui n’est pas seulement celle du capital. La question est de faire fructifier une synergie des bases nationales mondiales et intercontinentales.
Cette synergie suppose une conception claire de la subsidiarité qui répartirait de manière efficace et démocratique les compétences, ce qui concerne au premier chef les collectivités territoriales.
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