Source: https://iudictum.cz/221/4-ads-114-2011-105
Timestamp: 2019-04-19 06:39:55+00:00
Document Index: 9971599

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 72', 'zákona č. 166', 'čl. 5', '§ 74', '§ 74', '§ 74', 'čl. 4', '§ 74', '§ 3', '§ 68', 'zákona č. 500', 'soud ', '§ 90', '§ 74', 'soud ', '§ 72', '§ 74', 'čl. 5', 'soud ', '§ 74', '§ 90', '§ 103', 'zákona č. 150', 'soud ', '§ 74', '§ 74', '§ 90', 'soud ', '§ 102', '§ 105', 'soud ', '§ 109', '§ 109', '§ 103', '§ 103', '§ 72', '§ 74', 'čl. 5', 'čl. 4', '§ 74', 'soud ', 'soud ', '§ 17', 'zákona č. 110', 'soud ', '§ 89', '§ 90', '§ 74', 'soud ', 'čl. 5', '§ 53', 'soud ', '§ 74', 'soud ', 'soud ', '§ 72', '§ 72', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'soud ', '§ 103', '§ 109', 'soud ', '§ 110']

4 Ads 114/2011 - 105 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
4 Ads 114/2011 - 105 - Správní trestání: zákaz dvojího přičítání
4 As 51/2007 - 68
4 Ads 129/2009 - 111
4 Ads 66/2009 - 101
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29.08.2012, čj. 4 Ads 114/2011 - 105)
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: Kaufland Česká republika v.o.s., se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, proti žalované: Státní veterinární správa, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 2. 2011, č. j. 8 Ca 29/2008 – 47,
Rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2007, č. j. RED/1909/2007-1, bylo změněno rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Středočeský kraj (dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 18. 7. 2007, č. j. 107/190/07/1, tak, že ve výroku rozhodnutí se slova „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2007“ nahrazují slovy „datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2008“; v částech nedotčených změnou bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrzeno. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byla žalobkyni podle § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „veterinární zákon“) uložena pokuta ve výši 20 000 Kč za správní delikt, kterého se žalobkyně dopustila porušením čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, kterým se stanoví zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu, v tehdy platném znění (dále jen „nařízení č. 853/2004“), a to tím, že v provozovně na adrese Jesenická 91, Modletice, v mrazírně TIKO, uváděla do oběhu potravinu živočišného původu – kuře mražené 1300 g, datum minimální trvanlivosti 30. 11. 2007, původ SRN, č. závodu DE ESG 257 EG, dodavatel WIESENHOF Gastro-Service D 493 93 Lohne, celkové množství 17 940 kg, na jejíž primárních obalech nebyla uvedena identifikační značka; protiprávní jednání bylo zjištěno dne 28. 5. 2007. Současně byla žalobkyni uložena povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1000 Kč. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný poukázal na zjevnou nesprávnost ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, spočívající v chybně uvedeném datu minimální trvanlivosti předmětného zboží. Vyšel ze znění relevantních ustanovení veterinárního zákona a nařízení č. 853/2004 a dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně neporušil zásadu zákazu dvojího přičítání, která má zabránit tomu, aby se jedna a tatáž skutečnost určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala pachateli dvakrát, a to jednou jako znak skutkové podstaty (při hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující (při ukládání trestu). Vyložil, že v případě zákazu dvojího přičítání se jedná o otázku rozlišování (odstupňování) intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další (vyšší, z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která teprve může mít význam z hlediska úvah o trestu jako okolnost přitěžující či polehčující, na straně druhé. Postup správního orgánu prvního stupně, který správně kvalifikoval protiprávní jednání žalobkyně, podřadil jej pod příslušnou skutkovou podstatu a při stanovení konkrétní výše pokuty aplikoval kritéria vymezená v § 74 odst. 1 veterinárního zákona, žalovaný vyhodnotil jako zcela v souladu se zákonem a neporušující zásadu zákazu dvojího přičítání. Doplnil, že skrze skutkovou podstatu je vyjádřena druhová (typová) závažnost určitého správního deliktu a rozpětí za něj ukládané sankce (v tomto případě od 1 Kč do 1 000 000 Kč), v němž se správní orgán pohybuje, když na základě posouzení individuální společenské nebezpečnosti a za pomoci měřítek § 74 odst. 1 veterinárního zákona rozhodne o konkrétní sankci. Není porušením zásady zákazu dvojího přičítání, pokud je tatáž skutečnost vyjádřena ve skutkové podstatě a následně je s ní pracováno i při stanovení konkrétní výše trestu. Žalovaný dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně nevybočil z mezí správního uvážení, neboť řádně aplikoval jednotlivá kritéria § 74 odst. 1 veterinárního zákona a na jejich základě stanovil pokutu ve výši 20 000 Kč. Porušení povinnosti ze strany žalobkyně je přitom nutno hodnotit jako závažné, neboť se jedná o porušení základních povinností provozovatele potravinářského podniku při označování potravin, jejichž splněním má být zabezpečeno, že do oběhu bude uveden pouze produkt, který disponuje řádným identifikačním označením, a to včetně jeho řádného, formálně správného provedení na výrobku. Takové označení je rozhodující pro posouzení, zda byl produkt vyroben ve schváleném podniku a zejména zda se jedná o produkt určený k obchodování, resp. uvádění do oběhu na území kteréhokoliv členského státu Evropské unie. Žalovaný přitom poukázal na to, že podle čl. 4 nařízení Komise (ES) č. 2076/2005, kterým se stanoví přechodná opatření pro provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004, (ES) č. 854/2004 a (ES) č. 882/2004 a kterým se mění nařízení (ES) č. 853/2004 a (ES) č. 854/2004, v tehdy platném znění (dále jen „nařízení č. 2076/2005“), bylo možno uvádět na trh jiné výrobky, jejichž označení však nesmělo být oválné, tak aby nemohlo být zaměněno s označením podle normy, kterou v tomto případě porušila žalobkyně. Žalovaný proto uzavřel, že řádné identifikační označení produktů importovaných žalobkyní z Německa musí být oválné, aby tak mohlo být garancí, že výrobek splňuje veškeré požadavky potravinového práva. V daném případě tomu tak ovšem nebylo - identifikační označení nesplňovalo formální požadavky, a bylo tak zavádějící a vyvolávalo pochybnosti o dodržení příslušných požadavků. Je irelevantní, že na obalu výrobku byly uvedeny příslušné údaje, včetně schvalovacího čísla podniku. V dané věci se navíc jednalo o velké množství produktů – 17 940 kg kuřat, které neměly řádné identifikační označení. Žalovaný uzavřel, že správní orgán prvního stupně správně stanovil pokutu při spodní hranici zákonné sazby, když zohlednil, že nedošlo ke škodlivým následkům, a přihlédl ke krátké době protiprávního jednání a součinnosti žalobkyně. Jeho rozhodnutí je řádně odůvodněno, je přezkoumatelné a splňuje veškeré náležitosti podle § 74 odst. 1 veterinárního zákona, jakož i § 3 odst. 2 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou ze dne 17. 1. 2008, ve které navrhla, aby soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Namítala nezákonnost rozhodnutí žalovaného, kterou spatřovala v tom, že nebyly splněny podmínky § 90 odst. 5 správního řádu pro potvrzení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně; rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle ní nemají náležitosti stanovené zákonem a jsou nepřezkoumatelná; napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, je v rozporu se skutečným stavem věci a nemá oporu ve spisech; napadeným rozhodnutím byla žalobkyni uložena nepřiměřená pokuta. Žalobkyně zdůraznila, že pokuta jí byla uložena za porušení povinnosti formálního charakteru, kdy povinné údaje o zdravotní nezávadnosti byly na prvním (primárním) obalu produktů uvedeny bez oválu, přičemž jinak byl spotřebitel v souladu s právními předpisy informován o tom, odkud zboží pochází a že pochází ze schváleného závodu; na obale byl uveden povinný údaj DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Žalobkyně je přesvědčena, že na splnění informační povinnosti nic nemění pouhé opomenutí výrobce uvést tyto údaje do oválu. Dále namítala, že správní orgán prvního stupně jako hledisko hodnocení závažnosti protiprávního jednání použil absenci úplné identifikační značky; to je však znakem samotné skutkové podstaty a správní orgán prvního stupně nemohl tuto skutečnost znovu hodnotit při rozhodování o konkrétní výši pokuty. Podle žalobkyně tím porušil zásadu zákazu dvojího přičítání, přičemž totéž platí o posouzení atributu, že produkty byly uváděny do oběhu. Co do hodnocení závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu byly mimo porušení zásady zákazu dvojího přičítání hodnoceny nesprávné skutečnosti, a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Uloženou pokutu mimoto považuje za zjevně nepřiměřenou. Závěrem žalobkyně poukázala na judikaturu správních soudů, z níž je zřejmé, že zásadu zákazu dvojího přičítání lze aplikovat i ve správním řízení, a vyjádřila svůj názor, že správní orgány neodůvodnily, na základě jakých konkrétních skutečností posoudily protiprávní jednání žalobkyně jako závažné ve smyslu § 74 odst. 1 veterinárního zákona a jakým způsobem odstupňovaly jeho intenzitu. Správní orgán prvního stupně nijak nezjišťoval splnění požadavků pro uvedení předmětných produktů na český trh a vyšel pouze ze zjištění, že na trh byly uváděny výrobky s neúplnou identifikační značkou.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 2. 2011, č. j. 8 Ca 29/2008 – 47, žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku poukázal na § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. a § 74 odst. 1 veterinárního zákona a čl. 5 odst. 1 a přílohu II oddíl I bod 8 nařízení č. 853/2004 a shledal, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Správní orgán prvního stupně jednoznačně uvedl, z jakých důvodů považuje jednání žalobkyně za závažné, když identifikační značka je v současnosti jedinou nezbytnou informací pro spotřebitele, vypovídající o tom, kde bylo zboží vyrobeno, tedy jaký je jeho původ; je přitom nutno uvést úplnou identifikační značku. Řádně byl popsán i způsob a délka trvání protiprávního jednání, jakož i že škodlivé následky nebyly zjištěny. Z odůvodnění rozhodnutí je dostatečně seznatelné, z jakých skutečností správní orgán prvního stupně vycházel při úvaze o výši uložené pokuty. Městský soud dospěl k závěru, že v daném případě nedošlo k porušení zásady zákazu dvojího přičítání; žalovaný řádně uvedl, jakým způsobem uvážil o hlediscích stanovených v § 74 odst. 1 veterinárního zákona a těmto podřadil skutečnosti zjištěné v průběhu řízení. Žalovaný proto rovněž neporušil § 90 odst. 5 správního řádu; již správní orgán prvního stupně se s úvahou o výši uložené pokuty vypořádal v potřebném rozsahu, jeho závěry mají oporu ve spisovém materiálu a nedošlo k překročení mezí stanovených zákonem. Žalovaný se pak řádně vypořádal s námitkami žalobkyně a odůvodnění výše pokuty dále doplnil a rozvedl.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze se žalobkyně (dále též „stěžovatelka”) bránila kasační stížností ze dne 24. 5. 2011, podanou z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ve které navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení a současně uložil žalovanému povinnost uhradit stěžovatelce náklady řízení. Stěžovatelka poukázala na § 74 odst. 1 veterinárního zákona a závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2006, č. j. 14 As 14/2005 – 84, a vyjádřila své přesvědčení, že správní orgán je povinen přihlédnout ke všem hlediskům vymezeným v uvedeném ustanovení, podřadit jim relevantní skutečnosti a tyto vyhodnotit. Namítala, že správní orgán prvního stupně hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu podřadil skutečnosti, které jsou znakem skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a tyto skutečnosti tak nemohl znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán prvního stupně se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu v důsledku zákazu dvojího přičítání nebyla správním orgánem prvního stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka dále namítala, že žalovaný pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení; tato zásada je i ve správním řízení použitelná, což vyplývá z konstantní judikatury správních soudů. V návaznosti na svá tvrzení v žalobě pak znovu namítala, že z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nelze seznat úvahu, která část intenzity správního deliktu stěžovatelky naplňuje minimální míru, nutnou pro naplnění skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a která část tuto minimální míru přesahuje, a byla tak podřazena hlediskům § 74 odst. 1 veterinárního zákona. I z tohoto důvodu stěžovatelka setrvává na svém názoru, že správními orgány byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání a nebyly dány podmínky pro aplikaci § 90 odst. 5 správního řádu.
Ve druhé části kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na skutečnost, že pokuta jí byla uložena proto, že na prvním (primárním) obalu předmětných výrobků nebyla uvedena úplná identifikační značka, neboť povinné údaje o zdravotní nezávadnosti na něm byly uvedeny bez oválu. Na dalším obalu (kartonech) pak již úplná identifikační značka uvedena byla. V příloze II oddílu I nařízení č. 853/2004, je na identifikační značku kladeno vícero požadavků, přičemž stěžovatelka nedodržela pouze jediný z nich, a to umístění údajů do oválu. Takové opomenutí je podle názoru stěžovatelky pouze formálního charakteru, když i bez oválu se spotřebiteli dostala informace o tom, odkud předmětné zboží pochází a že se jednalo o schválený závod; na obalu byl uveden povinný údaj DE ESG 257 EG, tzn. výrobce byl identifikován. Závěr žalovaného, že v důsledku absence oválu nebyla vůbec poskytnuta informace o výrobci a potažmo o zdravotní nezávadnosti, resp. že údaje bez oválu jsou zcela irelevantní, je podle stěžovatelky nepřiměřeně formalistický až absurdní. Za nepodložené pak považuje i tvrzení žalovaného, že předmětné produkty nesplňovaly požadavky na uvedení do oběhu, když správní orgány splnění požadavků pro jejich uvedení na český trh nijak nezkoumaly a pokutu uložily toliko za to, že stěžovatelka uváděla na trh výrobky s neúplnou identifikační značkou. Označení trpící pouhým formálním nedostatkem není podle názoru stěžovatelky způsobilé přivodit spotřebiteli jakýkoliv škodlivý následek, a to ať již z hlediska zdravotního či z hlediska ekonomického, přičemž případné vyvolání pochybností o vlastnostech výrobku za škodlivý následek považovat nelze; nejednalo se ani o označení klamavé. Stěžovatelka má za to, že správní orgány při správním uvážení provedly úvahy, které nemají oporu ve spise a jsou v rozporu se skutečným stavem věci, a vybočily tak z jeho mezí. Žalovaný pak překročil meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud rozhodnutí správního orgánu prvního stupně doplnil o další přitěžující okolnost – množství předmětných výrobků. Účelem odvolacího řízení je totiž podle stěžovatelky toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nikoliv ho doplňovat o další úvahy. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. jedná její zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání vyžadované pro výkon advokacie. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s ustanovením § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatelka podala z důvodů uvedených v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popřípadě je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Podle písm. b) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.“ Podle písm. d) téhož ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Podle § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. veterinárního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2008, „krajská veterinární správa uloží právnické nebo podnikající fyzické osobě pokutu až do výše 1 000 000 Kč, pokud se tato osoba dopustí správního deliktu tím, že nesplní nebo poruší povinnost nebo požadavky stanovené předpisy Evropských společenství.“
Podle § 74 odst. 1 téhož zákona „při určení výměry pokuty se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání, době trvání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.“
Podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 853/2004, v konsolidovaném znění ke dni 1. 1. 2007, „provozovatelé potravinářských podniků nesmí uvést na trh produkt živočišného původu, s nímž se manipuluje v zařízení, které podle čl. 4 odst. 2 podléhá schvalování, pokud produkt není opatřen a) označením zdravotní nezávadnosti podle nařízení (ES) č. 854/2004, nebo b) pokud uvedené nařízení nestanoví umístění označení zdravotní nezávadnosti, identifikačním označením umístěným v souladu s oddílem I přílohy II tohoto nařízení.“
Podle přílohy II oddílu I téhož nařízení „pokud to požaduje článek 5 nebo 6 a s výhradou ustanovení přílohy III musí provozovatelé potravinářských podniků zajistit, aby byly produkty živočišného původu označeny identifikačním označením umístěným v souladu s následujícími ustanoveními.“ Podle části A bod 8 téhož oddílu „pokud označení umísťuje zařízení nacházející se ve Společenství, musí být označení oválné a musí obsahovat zkratky CE, EC, EF, EG, EK, EY, ES, EÜ, EK, EO, EB nebo WE.“
Stěžovatelka především poukázala na § 74 odst. 1 veterinárního zákona a namítala, že správní orgán prvního stupně hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu podřadil skutečnosti, které jsou znakem skutkové podstaty předmětného správního deliktu, a tyto skutečnosti tak nemohl znovu hodnotit k tíži stěžovatelky při rozhodování o konkrétní výši pokuty; ve skutečnostech hodnocených správním orgánem prvního stupně není obsaženo nic, co by dosahovalo vyšší intenzity než typové závažnosti správního deliktu. Správní orgán prvního stupně se tak podle názoru stěžovatelky dopustil porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Hlediskům závažnosti a způsobu spáchání správního deliktu proto nebyla správním orgánem prvního stupně podřazena žádná relevantní skutečnost, a jeho rozhodnutí tak nemá v této části náležitosti stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Stěžovatelka mimoto namítala, že žalovaný pochybil, pokud v napadeném rozhodnutí zpochybnil možnost aplikace zásady zákazu dvojího přičítání ve správním řízení.
Předně je třeba poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007 – 68, v němž zdejší soud judikoval, že „rozhodnutí o uložení pokuty je nepřezkoumatelné, je-li výše pokuty odůvodněna pouhou rekapitulací skutkových zjištění a konstatováním zákonných kritérií pro uložení pokuty, aniž by bylo zřejmé, zda a jakým způsobem byla tato kritéria hodnocena. Úvaha správního orgánu musí vést k hodnocení individuální povahy protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska konkrétního dopadu na daný případ.“ V odůvodnění rozsudku Nejvyšší správní soud navázal na svoji argumentaci v rozsudku ze dne 20. 4. 2006, č. j. 14 As 14/2005 – 84, a vyložil, že „řádné odůvodnění ukládané sankce v případě správního trestání je základním předpokladem pro přezkoumatelnost úvahy, kterou byl správní orgán při svém rozhodování veden. Zohledněním všech hledisek, jež lze v konkrétní věci považovat za relevantní, pak určuje míru zákonnosti stanoveného postihu.“ (...) „Jednotlivé logické kroky, které vedly správní orgán ke stanovení konkrétní výše pokuty, je přitom třeba formulovat precizně a jednoznačně, aby odůvodnění stanovené výše pokuty bylo přezkoumatelné.“ (...) „Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu.“ Poukázat lze rovněž na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2010, č. j. 4 Ads 129/2009 – 111, které lze obdobně aplikovat i v nyní projednávané věci: „Odůvodní-li správní orgán přezkoumatelným způsobem všechna kritéria § 17 odst. 18 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, tj. závažnost, způsob, dobu trvání a následky protiprávního jednání, nelze než žalobu jako nedůvodnou zamítnout.“
V rámci vypořádání této námitky Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje nedůvodnost jiné námitky stěžovatelky uplatněné v kasační stížnosti, totiž že žalovaný překročil meze přezkumu v odvolacím řízení, pokud rozhodnutí správního orgánu prvního stupně jakýmkoli způsobem dále doplnil, konkrétně o hodnocení hlediska značného množství předmětných produktů – 17 940 kg kuřat. Účelem odvolacího řízení správního není toliko korigovat vady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, aniž by jej odvolací správní orgán jakkoliv doplňoval o další úvahy, jak se domnívá stěžovatelka. Odvolací správní orgán provádí přezkum souladu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně s právními předpisy v plném rozsahu (§ 89 odst. 2 správního řádu, srov. VEDRAL, J. Správní řád : Komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012. s. 758.). Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je pak odvolací správní orgán mimo jiné oprávněn nejen doplňovat o další důvody, ale i změnit, a to jak co do odůvodnění, tak i co do výroku [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Řízení u správního orgánu prvního stupně a řízení o odvolání, jakož i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publikováno pod č. 534/2005 Sb. NSS nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 – 80. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. 1. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008. s. 269).
Na Nejvyšším správním soudu bylo, aby posoudil, zda správní orgány v rozhodnutích podrobených soudnímu přezkumu, tedy v rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007, č. j. RED/1909/2007-1, a v jemu předcházejícím rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 7. 2007, č. j. 107/190/07/1, které tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek, řádně odůvodnily výši pokuty uložené stěžovatelce, tedy zda ve smyslu § 74 odst. 1 veterinárního zákona při určení výměry pokuty přihlédly k závažnosti správního deliktu, zejména 1) ke způsobu jeho spáchání, 2) době trvání, 3) jeho následkům a 4) k okolnostem, za nichž byl spáchán.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že správní orgány v tomto ohledu nepochybily. Správní orgány kvalifikovaly správní delikt tak, že stěžovatelka porušila ustanovení upravující požadavky na identifikační značku umístěnou na produktech, když podle čl. 5 odst. 1 nařízení č. 853/2004 ve spojení s přílohou II oddíl I část A bodem 8 téhož nařízení musí být toto identifikační označení oválné. Co do způsobu spáchání vyšly správní orgány z faktu, že stěžovatelka porušila příslušné právní normy tím, že uváděla do oběhu výrobky, které nebyly označeny v souladu se zákonem. Závažnost správního deliktu odvozovaly od skutečnosti, že identifikační značka je jedinou na výrobku povinně vyznačovanou informací o tom, kde bylo zboží vyrobeno a jaký je jeho původ, zejména ze které členské země pochází a že toto pochází ze závodu (potravinářského podniku), kterému bylo uděleno schválení k produkci daného zboží; porušení povinnosti ze strany stěžovatelky proto hodnotily jako závažné. Co do doby trvání deliktu správní orgány v odůvodnění rozhodnutí uvedly, že protiprávní jednání trvalo od 24. 5. 2007 do 25. 5. 2007, kdy byla příslušná zásilka státním veterinárním dozorem v souladu s § 53 odst. 1 písm. f) veterinárního zákona pozastavena, přičemž nebyly zjištěny škodlivé následky. Co do okolností spáchání správního deliktu správní orgán prvního stupně poukázal na to, že v dané době u stěžovatelky dostatečně nefungovala kontrola zboží při příjmu do mrazírenského skladu, která by jinak musela tuto závadu odhalit. Jako okolnosti polehčující správní orgány hodnotily, že nebyly zjištěny škodlivé následky, protiprávní jednání trvalo krátkou dobu, stěžovatelka své protiprávní jednání nezpochybnila a v průběhu správního řízení poskytovala potřebnou součinnost; pokutu uložily při dolní hranici možné výše (20 000 Kč, přičemž podle zákona bylo za daný správní delikt možno uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč). Jako okolnosti přitěžující správní orgány hodnotily vysokou závažnost správního deliktu, spočívající v porušení jedné ze základních povinností provozovatele potravinářského podniku při označování potravin, a dále velké množství produktů – 17 940 kg mražených kuřat, které neměly řádné identifikační označení.
Nejvyšší správní soud konstatuje, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o uložení pokuty stěžovatelce, jakož i žalobou napadené rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu druhého stupně jsou plně přezkoumatelná, neboť je z nich zřejmé, jakým způsobem byla hodnocena veškerá zákonná kritéria pro uložení pokuty, jak byla tato vymezena v § 74 odst. 1 veterinárního zákona, v tehdy platném znění. Úvaha správních orgánů vedla k individuálnímu posouzení povahy protiprávního jednání stěžovatelky, přičemž z jejich rozhodnutí je rovněž patrné, které okolnosti, za nichž byl správní delikt spáchán, správní orgány hodnotily jako přitěžující a které hodnotily jako polehčující. Jednotlivé kroky, které vedly správní orgán prvního stupně ke stanovení konkrétní výše pokuty, pak byly formulovány jednoznačně a srozumitelně. Správní orgány se při ukládání sankce podrobně zabývaly všemi hledisky, které jim veterinární zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnily, ke kterým skutečnostem přihlédly a jaký vliv mělo dané hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty byla zdůvodněna způsobem, který nepřipouští rozumné pochyby o tom, že uložená pokuta odpovídá konkrétním okolnostem daného případu.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že správní orgány v projednávané věci zásadu zákazu dvojího přičítání neporušily, a jejich rozhodnutí není ani v tomto ohledu nezákonné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Jak Nejvyšší správní soud vyložil ve své konstantní judikatuře, zásadu zákazu dvojího přičítání je třeba chápat tak, že k okolnosti, která je zákonným znakem deliktu, nelze přihlédnout jako k okolnosti polehčující nebo přitěžující při ukládání sankce. Jednu a tutéž skutečnost, která je v posuzované věci dána v intenzitě nezbytné pro naplnění určitého zákonného znaku skutkové podstaty konkrétního porušení právní povinnosti, nelze současně hodnotit jako okolnost obecně polehčující či obecně přitěžující (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2010, č. j. 4 Ads 66/2009 – 101, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, č. j. 6 As 22/2009 – 84, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2006, č. j. 4 As 14/2005 – 84, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2006, č. j. 4 As 22/2005 – 68).
Skutková podstata předmětného správního deliktu podle § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. veterinárního zákona je ovšem zákonem definována obecně, bez navázání na určitý minimální rozsah nesplnění nebo porušení povinnosti nebo požadavků stanovených předpisy Evropských společenství (Evropské unie), a ohledně tohoto správního deliktu tak ani nelze rozlišovat určitou minimální intenzitu, nezbytnou pro naplnění zákonných znaků skutkové podstaty, jakož ani zbývající (vyšší) intenzitu, kterou by bylo možno zohlednit při určení konkrétní výše pokuty. Jinými slovy, ustanovení § 72 odst. 1 písm. c) bod 6. veterinárního zákona neobsahuje žádnou základní a kvalifikovanou skutkovou podstatu, které by se odlišovaly co do intenzity, nutné k jejich naplnění, přičemž při dosažení intenzity vyšší (kvalifikované) by zákon počítal s uložením vyšší pokuty než při dosažení toliko intenzity základní (typové). Nelze proto než dojít k závěru, že na skutkovou podstatu tohoto typu nelze zásadu zákazu dvojího přičítání vůbec aplikovat.
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti zcela ztotožňuje s odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí, ve kterém žalovaný vyložil, že zásada zákazu dvojího přičítání má zabránit tomu, aby se jedna a tatáž skutečnost určité kvantity a kvality (intenzity) přičítala pachateli dvakrát, a to jednou jako znak skutkové podstaty (při hodnocení viny) a podruhé jako okolnost přitěžující či polehčující (při hodnocení ukládaného trestu). V případě zákazu dvojího přičítání se jedná o otázku rozlišování (odstupňování) intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další (vyšší, z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané), která teprve může mít význam z hlediska úvah o trestu jako okolnost přitěžující či polehčující, na straně druhé. Jak bylo již uvedeno výše, v projednávané věci nebyl správní delikt stěžovatelky podřazen skutkové podstatě, která by vůbec umožňovala odstupňování intenzity nezbytné k naplnění skutkové podstaty na jedné straně a intenzity další – vyšší a z hlediska naplnění skutkové podstaty nevyčerpané, která teprve by měla význam z hlediska úvah o výši pokuty, a to jako okolnost přitěžující či polehčující – na straně druhé.
Vzhledem k tomu, že předmětné výrobky (17 940 kg mražených kuřat) byly vyprodukovány v potravinářském podniku nacházejícím se v Německu (ve městě Lohne ve spolkové zemi Severní Porýní-Vestfálsko), bylo na výrobcích správně uvedeno označení země původu (DE), původ ve Společenství (EG), jakož i číslo schválení potravinářského závodu (ESG 257). Pokud ovšem byly tyto údaje byly uvedeny volně na primárním obalu výrobků, a nikoliv v oválném rámečku, nelze takové označení považovat za souladné s požadavky platného práva. Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost – na niž odkázal rovněž žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, a stejně tak i městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku, že identifikační značka je podle platné právní úpravy jedinou informací pro zákazníky (spotřebitele), jakož i kontrolní orgány členského státu, v němž je zboží uváděno na trh, ze které je možno zjistit údaje o původu zboží, tedy jednak že toto bylo vyrobeno v Evropské unii, a dále konkrétně ve kterém členském státě a ve kterém potravinářském podniku. Aby bylo možno tyto klíčové údaje na zboží spolehlivě a rychle rozeznat, stanoví nařízení č. 853/2004, že identifikační značka musí být čitelná, nesmazatelná a znaky na ní musí být snadno rozluštitelné; značka musí být snadno viditelná. Podstatnou náležitostí identifikačního označení je pak i to, aby toto bylo oválné, tedy aby byly potřebné údaje uvedeny v oválném rámečku, který je – na rozdíl od ostatního textu na výrobku – na první pohled dobře rozeznatelný a nezaměnitelný.
Nejvyšší správní soud tedy nemůže souhlasit s argumentací stěžovatelky, že uvedení potřebných údajů volně na výrobku, nikoli však v oválném rámečku, jak vyžaduje platná právní úprava, představuje pouze nevýznamné formální pochybení. Nejvyšší správní soud se naopak zcela ztotožňuje se závěrem správních orgánů, že v případě správního deliktu spáchaného stěžovatelkou se jedná o porušení jedné ze základních povinností stěžovatelky vůči spotřebitelům, jakož i kontrolním orgánům, a to tím spíše, že oválná identifikační značka musí být vyražena na každém výrobku. V žádném případě se tedy nejedná o povinnost, která by mohla být stěžovatelce neznámá či se kterou by se stěžovatelka setkávala výjimečně, nýbrž kontrola přítomnosti oválné identifikační značky na zboží uváděném stěžovatelkou do oběhu představuje každodenní atribut realizace její obchodní činnosti. Ohledně dalších námitek stěžovatelky Nejvyšší správní soud konstatuje, že pro výše uvedené závěry je irelevantní, že identifikační značka nebyla uvedena na primárním obalu výrobků, na dalším obalu (kartonech) však již uvedena byla. Pokud je totiž zboží prodáváno po jednotlivých kusech (nikoli po kartonech, v nichž byla mražená kuřata uložena po 10 ks za účelem přepravy a skladování), pak musí být oválná identifikační značka podle nařízení č. 853/2004 vyznačena na každém jednotlivém produktu. Stejně tak je pro posouzení věci zcela nerozhodné, zda porušení základní informační povinnosti stěžovatelky mohlo přivodit spotřebiteli další škodlivé následky zdravotní, ekonomické či jiné, popř. zda se jednalo o označení klamavé. Nejvyšší správní soud hodnotí jako neopodstatněné rovněž tvrzení stěžovatelky, že správní orgány nesprávně vycházely z toho, že předmětné produkty nesplňovaly požadavky na uvedení do oběhu, když předmětem řízení bylo porušení požadavků pro jejich uvedení na český trh. Podle § 3 odst. 1 písm. cc) veterinárního zákona, v tehdy platném znění, se uváděním do oběhu rozumí „nabízení k prodeji, prodej nebo jiná forma nabídky ke spotřebě, včetně skladování a přepravy pro potřeby prodeje nebo jiné nabídky ke spotřebě.“ Je tedy zřejmé, že vzhledem k naplnění skutkové podstaty správního deliktu porušení povinností stěžovatelky stanovených předpisy Evropských společenství (Evropské unie) došlo k porušení požadavků pro uvádění předmětných produktů do oběhu, což ovšem stěžovatelka přesto činila. Je přitom nepodstatné, že nařízení č. 853/2004 na rozdíl od českého zákona pracuje nikoliv s termínem „uvádění do oběhu“, nýbrž s paralelním pojmem „uvádění na trh“. Lze nicméně dodat, že právo Evropské unie rozumí uváděním na trh „první dodání výrobku na trh Unie“ (viz např. příloha I kapitola R1, čl. R1 bod 2 rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 768/2008/ES o společném rámci pro uvádění výrobků na trh a o zrušení rozhodnutí Rady 93/465/EHS), a v projednávané věci tak byla nepochybně naplněna pojmová kritéria uvádění předmětných kuřat na trh Unie, čímž došlo k porušení příslušných norem potravinového práva Společenství, a v důsledku toho i práva českého.
Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, napadeného rozhodnutí žalovaného, jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a další spisové dokumentace k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody podání kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., za použití ustanovení § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, sp. zn. 4 Ads 114/2011 - 105, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.