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Timestamp: 2018-11-20 08:44:30+00:00
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En droit constitutionnel, l’expression fonction étatique est plus restreinte que dans le langage courant et même qu’en droit administratif.
L’expression fonction étatique suppose l’acte juridique à porter générale ou individuelle. Exercer l’une de ces fonctions c’est disposer du pouvoir d’édicter au nom de l’état, un certain type d’actes juridiques. Ces fonctions étatiques sont : la fonction législative : édicter ou abroger la loi ; la fonction exécutive et la fonction qui consiste à trancher les litiges : fonction judiciaire.
Quel pouvoir confère l’exécution des lois, dans quel domaine et par qui les lois sont-elles crées ?
On ne conçoit plus aujourd’hui le rôle des autorités étatiques comme on le faisait jadis.Voici le plan du droit constitutionnel surwww.cours-de-droit.net
Introduction : lois et règlements dans la tradition constitutionnelle française
La primauté de la loi et ces conséquences
Régime juridique et définitions de la loi et du règlement
Conséquence sur le fonctionnement des systèmes politiques
L’adaptation juridique aux réalités nouvelles
Titre I : L’exercice des compétences normatives sous la Vème République
Chapitre I : L’encadrement du pouvoir législatif
Section I : La séparation du domaine législatif et du domaine règlementaire
I) la distribution des compétences
A. Le principe de répartition des compétences
B) L’extension temporaire de la compétence règlementaire (les ordonnances)
1) La technique des ordonnances
2) L’utilisation de l’article 38
3) Le contrôle juridictionnel des ordonnances.
II) La protection juridictionnelle d’un principe de répartition.
A) les conflits de compétences et leurs procédures de résolution.
1- L’hypothèse des conflits nés de l’activité règlementaire du Gouvernement
2- L’hypothèse des conflits surgit de l’activité législative du parlement.
a) Peut-on empêcher la promulgation d’une loi qui contient des dispositions étrangères au domaine de la loi ?
b) Comment éventuellement corriger les interventions parlementaires hors du domaine de la loi ?
B) Les solutions jurisprudentielles
1) Les normes de référence utilisées
a) Les atteintes aux principes généraux du droit
2) Les principes d’interprétation des règles de réparation
a) L’Etat de la législation antérieure
3) Les incompétences négatives
Section 2 : La sanction de la supériorité des normes supra législatives
I) Les contraintes constitutionnelles
A) La construction du bloc de constitutionalité
B) Les exigences du bloc de constitutionnalité
II) Les contraintes européennes et internationales
A) L’origine des contraintes.
B) Les sanctions.
-La position du conseil constitutionnel.
-La position des juridictions ordinaires
-Le cas particulier des lois de transposition des directives communautaires.
C) Parlement le retour ?
III) L’exercice du droit d’amendement.
A) L’adoption de loi
1) Le vote des parlementaires
2) La recherche de l’accord des deux assemblées.
II) Les procédures particulières.
A) Les lois de finance et les lois de financement de la sécurité sociale.
1) La loi de finance de l’année.
2) Les lois de financement de la sécurité sociale.
1) La place du Sénat.
2) Le control du Conseil Constitutionnel.
C) Les lois autorisant la ratification des traités.
Section 2, Les interventions gouvernementales dans la procédure législative.
I) Les moyens d’intervention.
A) Les moyens de stimulation.
B) Les moyens de blocages.
1) La priorité dans la fixation de l’ordre du jour.
2) Le vote bloqué.
II) Les conséquences des interventions du gouvernement, dans la procédure législative.
A) Les conséquences pratiques.
B) Les conséquences théoriques.
Chapitre III. Les attributions normatives des organes exécutifs
Section 1 - Les attributions du Président de la République
I) Compétences exercées avec obligation de contreseing
A) Le Président de la République et l’exécution des lois
1) Promulgation de la loi
2) Nouvelle délibération de la loi
B) Le Président de la République et le pouvoir réglementaire : les décrets délibérés en Conseil des ministres
1) Décrets nominatifs.
2) Décrets réglementaires
C) Le Président de la République et les décisions de justice : le droit de grâce.
III) Les compétences subordonnées à l’initiative d’organes tiers.
A) La signature des ordonnances B. Le recours au référendum.
1) L’initiative du référendum
2) L’objet du referendum.
a) Les opérations préparatoires.
b) les résultats du referendum.
IV) Les pouvoirs exceptionnels de l'article 16.
A) La mise en œuvre de l'article 16
B) Les pouvoirs de l’article 16 de la Constitution.
Section 2 : Les attributions du gouvernement
I) Les attributions collégiales du gouvernement
A) Mission générale du gouvernement
B. L'autorité du Premier ministre sur le gouvernement.
B) L'autorité du Premier ministre sur le gouvernement.
II) Les attributions individuelles des membres du gouvernement.
1) Le pouvoir réglementaire.
2) Les autres attributions propres du Premier ministre.
III) Les pouvoirs des ministres.
1) La détermination des attributions ministérielles
2) Le pouvoir réglementaire des ministres
Chapitre 1, la formation des acteurs.
Section 1, la formation du parlement.
I) L’élection des parlementaires.
A) les modes de scrutin.
1) Eligibilité et incompatibilités.
2) L’élection des députés.
3) L’élection des sénateurs.
B) La règlementation et le contrôle des campagnes électorales.
1) La règlementation des élections.
2) Le contrôle des élections.
a) Les contrôles administratifs.
b) Le contentieux électoral.
Notre tradition constitutionnelle est marquée par la primauté de la loi, mais le développement du rôle de l’état a progressivement exigé une production normative accrue ou d’accroitre le nombre de lois édictées car l’état a été confronté à des problèmes nouveaux. Et cette nécessité d’un nombre accru de lois a nécessité l’intervention de techniques nouvelles avec pour conséquence un affaiblissement du rôle traditionnel de la loi.
Pour bien comprendre l’incidence de la loi sur les institutions étatiques il va falloir d’abord examiner le régime juridique de la loi et du règlement puis nous allons rechercher à quoi s’applique ce régime, c’est-à-dire que nous allons examiner la définition de la loi qui prévaut dans la tradition constitutionnelle.
Dans la tradition constitutionnelle française telle qu’elle est stabilisée au début de la 3ème République, lois et règlements sont deux types de normes qui obéissent à des régimes fondamentalement différents. 3 différences fondamentales entre la loi et le règlement :
-la loi est hiérarchiquement supérieure au règlement, donc les règlements doivent toujours être conformes aux règles en vigueurs, ils ne peuvent ni les modifier, ni les abroger. A l’inverse, une loi peut toujours modifier ou abroger les dispositions d’un règlement
-la loi est le fondement et l’origine nécessaire du règlement, cela signifie que les règlements ne peuvent créer de toute pièce une règlementation qui n’aurait pas sa source dans une loi. Leur existence est subordonnée à une intervention préalable de la loi et au besoin de son exécution.
-la loi est à l’abri de tout contrôle juridictionnel, on ne peut ni la faire annuler, ni discuter sa validité, au contraire les règlements peuvent être soumis à l’appréciation des tribunaux qui s’autorise dans certaines conditions à ne pas les appliquer et peuvent même être annulé par le conseil d’Etat. Cette 3ème caractéristique est la conséquence de la primauté de la loi.
Pour résumer, la loi peut tout faire dans tous les domaines et rien ne peut se faire sans elle. Et comme à l’époque il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité, on la qualifie donc de loi souveraine, car sa validité ne peut pas être contrôlée.
Définition de la loi et du règlement
On peut donner la dénomination « loi » à toutes règles obligatoires générales et impersonnelles par l’opposition aux décisions particulières et nominatives qui vise tel ou tel destinataire. Cette définition est celle que Rousseau retient dans son œuvre. On peut également réserver l’application de loi aux règles intervenant dans certains domaines expressément énumérés, c’est la solution qu’avait imaginé la constitution de 1793 qui, parmi les actes du corps législatif distinguait les lois et les décrets en fonction de la matière traitée.
Dans les 2 cas, l’attribution de la nomination « loi » et du régime juridique qui correspond suppose, en présence d’une règle quelconque d’en examiner préalablement le contenu afin d’évaluer dans le 1er cas sa portée générale ou individuelle ou son objet dans le second cas. C’est pourquoi ces définitions sont qualifiées de matérielles.
1er type de définition : les définitions matérielles de la loi, mais il existe d’autre façon de déterminer la nature d’une règle, à savoir : en fonction de la qualité de leur auteur, c’est-à-dire, en qualifiant de loi tout acte édicté par un organe identifié : le législateur et en réservant le terme de règlement à tous les actes émanant d’une autre autorité. Dans ce cas la définition de la loi est formelle ou organique. Cette dernière solution est celle du droit positif dans la tradition française. La constitution de 1791 déclarait déjà que « les décrets du corps législatif sanctionnés par le roi on force de loi et porte le nom et l’intitulé de loi ».
Sur ces différents point la 3ème République met en œuvre une distinction bien arrêté antérieurement qui prévalait déjà bien avant elle, en prévoyant que le président de la République qui est chargé par l’article 3 de la constitution de l’exécution des lois, établi des règlements même s’il lui faut pour cela fixer des règles générales, alors que le parlement, même lorsqu’il adopte une mesure purement individuelle, cette mesure est une loi et bénéficie du régime juridique correspondant à cette application. La définition de la loi est ainsi une définition formelle.
La définition formelle de la loi se combine avec un régime juridique privilégié, la conséquence est que l’organe législatif occupe une position prééminente par rapport aux organes exécutifs et juridictionnels.
Hors, quel est l’organe législatif ? Pour l’essentiel ce sont les assemblées parlementaires même si ces assemblées ont parfois été associées à d’autres autorités. Sous la 3ème République l’organe législatif est constitué de la chambre des députés et du sénat, il en résulte une double conséquence :
-toutes les autorités administratives et gouvernementales sont subordonnées à la volonté du parlement, c’est-à-dire que sans lois ces autorités ne peuvent agir et en présence d’une loi elles doivent l’appliquer.
-la production de règles juridiques suppose, soit directement soit indirectement, que l’adoption de la loi par le parlement est complexe, généralement lente et donc peu abondante. Au final sous la 3eme République la machine qui produit des normes juridiques est peu performante et peu productive.
Les problèmes vont émerger au XXème siècle.
L’affaiblissement de la conception traditionnelle de la loi
2 facteurs se combinent pour expliquer l’institution constitutionnelle :
-le 1er réside dans la multiplication et la nature nouvelle des problèmes à résoudre. Ce qui occupe la classe politique à la fin du XIXème et au début du XXème siècle sont principalement directement liés à la nature du régime, ce qui occupe la classe politique est de mettre en œuvre le projet républicain en matière d’instruction, en ce qui concerne les rapports entre l’église et l’état et le garanti des libertés publique.
C’est notamment du fait de la guerre de 14-18 que des problèmes nouveaux vont apparaitre. Cette guerre constitue le facteur d’évolution. Les finances publiques sont mauvaises et cela suppose des sacrifices et des arbitrages entre des intérêts contradictoires. Il y a donc en début de siècle une multiplication et une mutation des problèmes relevant de l’état alors que le système institutionnel lui n’a pas changé, hors les solutions supposent des lois et les lois supposent l’intervention du parlement. En outre la structure de la vie politique accroit les difficultés à répondre à cette demande accrue de règlementation
La structure de la vie politique
Avec le début du XXe les partis politiques commencent à prendre leur forme moderne de machine à conquérir le pouvoir, néanmoins cette évolution reste modeste et pour l’essentiel les élus sont assez rebelles à toute organisation. L’idée qui continu de prévaloir est que le suffrage universel est la source du pouvoir et par conséquent rien ne peut se mettre entre le représentant et ses électeurs, ce qui explique que les partis politiques sont faibles et ne saurait imposer de discipline à leurs élus. Tout problème à résoudre est susceptible de faire naitre une crise au sein du parlement. Les majorités se font et se défont en fonction de la nature des questions posées. En outre, si un accord est obtenu à la chambre des députés rien n’implique que cet accord soit obtenu au sénat.
La production des lois dans ces matières nouvelles est très difficile et très lente.
Faire face aux besoins de réglementation liés à ses problèmes nouveaux à imposer de reconsidérer les rapports traditionnels de la loi et du règlement. L’idée est de donner aux autorités exécutives une plus grande liberté d’action. Deux procédés vont voir le jour, le premier est la mise en place par le conseil d’état et le second par le parlement lui-même.
Le rôle de conseil d’état permet de déterminer la frontière entre ce qui est ouvert aux autorités exécutives et ceux qui leur est interdit car c’est lui qui contrôle la régularité de leur décisions. Le conseil d’état peut donc moduler l’exigence de soumission et de dépendance des règlements envers l’état. Sensible au besoin d’activités administratives, le conseil d’état décide au début du XXème siècle de laisser le Président de la République et le gouvernement d’adopter certaines règles de leur propre initiative en les dispensant d’un fondement législatif. Il justifie cette solution par une sorte de pouvoir implicite dont bénéficierai ses autorités. L’idée est que dès lors que certaines taches incombent au président de la République et au parlement il faut admettre que ces autorités doivent disposer des moyens juridiques d’accomplir ces taches sans autorisation spécial du parlement. Cependant l’extension des compétences est limité à certain domaine défini, pour le gouvernement, le domaine dans lequel il peut agir est la gestion interne des services publics, l'arrêt Babin, 1906, et pour le président de la République, l’extension des compétences est limité au domaine des mesures de police s’appliquant à l’ensemble du territoire national par l’arrêt Labonne 1919.
L’intervention des autorités exécutives ne leur permet pas de modifier une loi existante, c’est-à-dire que si le parlement est intervenu sa volonté doit être respectée.
Cependant, ce que ces autorités ont décidé peut à tout moment être remis en cause par une loi, il n’est donc pas question d’accordé à ces autorités un domaine d’intervention exclusif qui serait interdit au parlement. Néanmoins malgré ces réserves l’idée est acquise que la primauté de la loi n’interdit pas nécessairement une activité règlementaire autonome, c’est-à-dire sans fondement législatif. Cette idée sera reprise avec la 5ème République.
Ce second procédé apparait pour la 1ère fois durant la 1ere guerre mondiale et ce développe avec les difficultés financières et économiques. Il se développe également avec les gouvernements « Poincaré » en 1924 et 1926 puis au bénéfice de presque tous les gouvernements à partir de 1934. La procédure des décrets lois est la suivante : le parlement vote une loi de plein pouvoir autorisant le gouvernement à intervenir dans certains domaines pendant un certain temps, le gouvernement établit alors des décrets qui entre immédiatement en vigueur puis ces décrets sont soumis au parlement qui doit les approuver en votant une loi de ratification. Cette procédure appelle 3 remarques :
-la décomposition d’une procédure de production normative en 3 étapes, la rend beaucoup plus facile. En effet le procédé de décrets lois est utiliser dans les domaines économiques et financier ou l’intervention étatique est urgente. Hors, ces matière imposent des mesures impopulaires car la France est confronter à des problèmes économiques important. Les parlementaires qui sont soucieux de leur réélection préfèrent laisser la responsabilité de ces mesures au gouvernement et ils le font d’autant plus volontiers qu’ils savent qu’ils pourront contrôler l’action du gouvernement lorsque viendra la ratification du décret.
Enfin le processus en trois étapes rend l’adoption des normes plus rapide car les effets de la ratification parlementaire est que les décrets sont déjà entrés en vigueurs.
-remarque plus théorique : formellement la technique des décrets lois respecte le rapport traditionnel de la loi et du règlement car ces règlements trouvent leur source dans la loi d’habilitation, ils assurent l’exécution de cette loi d’habilitation en traitant les domaines qu’elle fixe et donc par conséquent ils ne sont que les actes subordonnés à celle-ci. A ce titre ils sont susceptibles d’un contrôle constitutionnel.
-sur le fond, la procédure a une toute autre portée car d’une part ces règlements que sont les décrets lois ne sont plus une conséquence de la loi, ils sont au contraire le but de la loi d’habilitation. Et surtout, la loi peut autoriser ces règlements à modifier les lois en vigueurs ce qui contredit les principes les mieux admit jusqu’ici.
La mise en cause des décrets lois :
Ces décrets lois vont être critiqués par les juristes dont les conceptions traditionnelles sont bouleversées. Les arguments des adversaires des décrets lois estiment que la loi d’habilitation est une délégation de pouvoir, hors, le parlement n’est pas le propriétaire du pouvoir législatif, donc il ne peut en disposer et doit l’exercer lui-même. Les défenseurs des décrets lois répliquent que le parlement peut en votant une loi autoriser le gouvernement à traiter n’importe quelle matière. Ils disent que cette loi d’habilitation n’est pas une délégation de pouvoir législatif consentie au gouvernement puisque celui-ci ne pourra adopter que des actes règlementaires. Sur le plan du droit positif à la libération la tendance est au retour à une conception républicaine de la vie politique et cela va se traduire par le souci de rétablir la primauté du parlement. Et les convictions politiques des forces de gauche qui sont majoritaires en 1946 vont permettre l’introduction dans la constitution de 1946 d’un article 13 sensé résoudre le problème une fois pour toute et qui dispose que « l’assemblée nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit ».
2 techniques sont utilisées après 1946 pour contrôler cette interdiction constitutionnelle sans violer ouvertement la constitution :
-la 1ère résulte de la loi André Marie du 17 aout 1948. Le gouvernement peut agir de sa propre initiative pour abroger ou modifier les lois en vigueur sans avoir besoin d’une habilitation et sans que ces actes nécessitent d’être ratifiés, il y a donc un transfert de compétences du parlement au gouvernement. Cette technique n’est pas contraire à l’article 13 de la constitution car juridiquement il s’agit d’une délégalisation de certaines matières et non pas d’une délégation de compétences législatives puisque ces matières ne relèvent plus du domaine de la loi. Et lorsque le conseil de l’état, dans le cadre de ces compétences consultatives… il estimera cette consultation relative à la constitution.
-L’avis du conseil d’Etat a entériné une autre technique dite des lois cadres. Dans le cadre de cette loi cadre le gouvernement fixe seulement les grands principes d’une législation laissant au gouvernement la charge de les mettre en œuvre. Le résultat est donc peu différent de celui des décrets lois. L’habilitation est plus contraignante et l’on impose au gouvernement la consultation de certains organismes. En outre, l’habilitation est limitée au gouvernement qui la demandé et ne s’étend pas à ses successeurs. Tous ces procédés d’adaptations ne changent pas grand-chose sur le fond. Sous la 4ème République le principe reste comme sous la 3ème République, le principe de souveraineté de la loi. Le développement du rôle normatif du gouvernement n’est que provisoire et surtout il reste subordonné à l’acceptation du parlement.
En 1958, on a procédé à un encadrement du pouvoir législatif. Cet encadrement est renforcé par le développement du contrôle de constitutionnalité et de conventionalité des lois.
Sur le plan de la technique juridique la constitution de 1958 n’apporte rien. Cependant il y a des innovations dans la manière de les affirmer et de les mettre en œuvre. D’abord c’est la constitution elle-même qui pose le principe d’une véritable fonction gouvernementale impliquant la possession de pouvoir propre qui vont bien au-delà de la simple exécution des lois. Les capacités règlementaires du gouvernement ne dépendent plus seulement de la bonne volonté du parlement puisque le gouvernement est directement doté par la constitution de cette capacité règlementaire.
Second changement : les constituants arment le gouvernement de moyens de défense de ses prérogatives ainsi, la répartition de compétences s’accompagne du souci de sa protection.
A) Le principe de répartition des compétences
Le principe de répartition des compétences est posé par les articles 34 et 37 de la constitution de 1958. Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, le domaine de la loi est ensuite développé à l’article 34. Le contenu du domaine de la loi est fixé par l’article 34 de la constitution. L’article 37 alinéa 1 dispose toujours que les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère règlementaire. Les compétences sont ainsi distribuées selon la technique classique d’une compétence d’attribution et d’une compétence de droit commun comme dans la loi André Marie, mais il y a une inversion du procédé qui avait été retenu dans la loi André Marie. Désormais c’est le parlement qui a les compétences d’attribution c’est-à-dire qu’il est compétent que dans les matières dont la liste est fournie par l’article 34 et c’est le gouvernement qui dispose de la compétence de droit commun. La possibilité de légiférer n’est plus ouverte au parlement, elle n’est plus un droit propre qui tiendrai de sa qualité de législateur, elle est seulement la conséquence des règles établies par la constitution. 3 remarques :
-apparemment, en apparence, il existe 2 sortes de règlements : règlement d’exécution et règlement autonome. Cette distinction entre ces 2 règlements ne doit pas être exagéré en effet ces 2 règlements émanent d’une même autorité, le gouvernement (le 1er ministre), ces nouveaux règlements autonomes ne sont pas l’équivalent des lois dans les matières règlementaires, d’une part ils ne doivent jamais contredire une loi même si cette loi traite d’une matière relevant de la compétence du gouvernement, d’autre part les règlements autonomes restent des actes administratifs et à ce titre ils peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. Bien que le parlement se trouve certes privé d’une partie des compétences qui détenait auparavant, il détient un pouvoir très important. La liste des matières législatives est longue. De plus, ces matières ne correspondent pas à des secteurs d’activités bien définies, mais à des notions juridiques applicables à de très nombreux domaines. Quel que soit le domaine considéré, le gouvernement ne peut guère mener lui-même la politique qui lui convient.
La répartition constitutionnelle des compétences a une conséquence paradoxale en ce qu’elle empêche par principe le parlement d’abandonner ses pouvoirs au gouvernement comme le faisait la 3ème et la 4ème République. Deux facteurs s’y opposent désormais :
-L’article 34, le Parlement a un domaine sans doute limité mais ce domaine, il doit l’occuper. Il violerait la constitution s’il négligeait ses compétences et abandonnait au gouvernement les matières qui lui sont attribuées.
-Le contrôle de la constitutionnalité des lois, pour permettre au Gouvernement, de règlementer les matières législatives, il faudrait que le parlement vote une loi, or, une telle loi, risquerait la censure du conseil constitutionnel, puisque celui ci considère que le parlement doit régir lui même pleinement son domaine sous peine d’incompétence négative. Tout de fois les constituantes de 1958 ont été réalistes, ils ont estimés qu’on ne pouvait exclure la réapparition de circonstances semblables à celles qui avaient rendues nécessaires les anciens décrets lois. Ils ont institués une technique permettant de déroger temporairement au principe de répartition.
C’est l’article 38 grâce auquel le gouvernement peut demander au parlement l’autorisation de prendre par ordonnance pendant un certain un temps des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Cet article constitutionnalise une procédure semblable à celle des anciens décrets loi, avec toute fois des aménagements substantiels.
1ère étape, le parlement examine et vote un projet de loi d’habilitation, c’set toujours e gouvernement qui demande cette habilitation et les parlementaires ne peuvent donc pas, en principe se défausser spontanément de problèmes embarrassants.
Ce projet doit comporter certaines mentions :
La durée pour laquelle l’habilitation est demandée (quelques mois ou un an).
Le programme qu’entent réaliser le Gouvernement
Une date limite de dépôt d’un projet de loi de ratification des ordonnances.
L’article 38 n’impose pas une loi spéciale prise à cette unie-fin. En effet il arrive souvent qu’une habilitation résulte d’une disposition faisant référence à l’article 38 qui est contenu dans une loi ayant un objet plus général. De plus, l’habilitation bénéficiant au gouvernement peut (en cas de changement de Gouvernement) continuer à bénéficier à celui qui le remplace. Elle a été admise par un conseil d’état qui a projeté un recours contre des ordonnances du gouvernement Villepin prisent durant l’été 2005n vertus d’une habilitation accordée au gouvernement Raffarin.
2ème étape, une fois que l’autorisation a été accordée, le gouvernement peut par ordonnance, non seulement créer de nouvelles règles mais aussi modifier, compléter et même abroger des lois existantes. Les ordonnances entrent immédiatement en vigueur dés leur publication au JORF.
De son coté le parlement est par principe dessaisit de sa compétence. Tout ce passe comme si certaines rubriques de l’article 34 étaient gommées pendant la durée de l’habilitation. Il n’y a donc pas de compétence concurrente du parlement et du gouvernement mais une compétence exclusive du Gouvernement. Le gouvernement dispose de moyens juridiques qui lui permettent de s’opposer à toute tentative du parlement de récupérer les compétences qu’il a abandonnées. Si le gouvernement laisse le parlement agir et qu’il tolère des atteintes a l’habilitation qui lui a été consentit le conseil constitutionnel n’y voit pas un cause d’inconstitutionnalité.
Au delà de la période d’habilitation non seulement le gouvernement ne pourra plus faire de nouvelles ordonnances mais il ne pourra pas non plus modifier celles qu’il a prises. Seul le parlement le pourra puisqu’il aura alors récupérer la matière.
3ème étape, curieusement la survie des ordonnances n’est pas subordonnée au vote d’une loi de ratification mais simplement au dépôt d’un projet de loi de ratification au plus tard à la date prévu par l’habilitation. Plusieurs cas :
*Le gouvernement respecte la date limite et le projet est soumit au vote. S’il est adopté non seulement les ordonnances restent en vigueur mais la ratification parlementaire change leurs natures. D’actes règlementaires elles devinent des actes législatifs avec toutes les compétences juridiques attachées à cette qualification. Au contraire si le projet de loi de ratification est rejette les ordonnances disparaissent.
* Le gouvernement laisse dépasser la date limite sans déposer son projet de loi de ratification, la encore les ordonnances de loi disparaissent et deviennent caduc.
* Le gouvernement dépose son projet avant la date limite, mais celui si n’est pas discuté car il n’est pas inscrit a l’ordre du jour des assemblées. Dans ce cas les ordonnances restent en vigueur mais avec une nature simplement règlementaire. Cependant la situation n’est pas si fréquente car la ratification n’est pas soumise à des formes impératives. Ce qui importe c’est que le parlement ait d’une manière ou d’une autre manifesté son approbation.
Avant 2008, il était même admis que la ratification puisse être simplement implicite. C’est ce qui se passait si une autre loi était votée ultérieurement qui n’avait pas pour objet direct la ratification mais qui l’impliquait nécessairement, on considérait donc que le parlement avait donné son accord bien qu’il ne l’ait pas dit expressément.
Malgré l’extension constitutionnelle des règlement autonomes au bénéfice du gouvernement et malgré une amélioration de la productivité du parlement due à divers aménagement de la procédure législative. Et malgré l’existence de majorités parlementaire stables et cohérente les délégations de compétences restent un phénomène important. Cette situation tient à deux causes principales qui se combinent :
1- Parce que la répartition des compétences n’a pas entrainé une marginalisation du parlement, le domaine législatif s’étant aux matières les plus importantes. Toute intervention du gouvernement en ces matières exige une habilitation parlementaire. L’encombrement du parlement subsiste et la délégation temporaire de certaines matières au gouvernement est un moyen d’y remédier.
2- La technique des ordonnances permet de supprimer la discussion parlementaire sur des questions techniques sans véritable enjeu ou au contraire sur des questions politiquement difficiles. En recourant à l’article 38 non seulement le gouvernement gagne du temps mais aussi il évite selon les cas soi les effort d’obstruction de l’opposition soit l’apparition de conflits susceptibles de modifier la cohésion de sa majorité parlementaire.
Il faut garder à l’esprit que persiste la définition formelle de la loi du règlements de telle manière que les contrôles diffèrent suivant les étapes de la procédure. Ainsi la loi d’habilitation votée par le parlement est une loi à part entière relève du contrôle du conseil constitutionnel. Les ordonnances elles, émanent du conseil d’état. Tant qu’elles ne sont pas ratifiées. Après la ratification, toute requête devant le conseil d’état devient sans objet puisque la ratification leur donne un caractère législatif. La loi de ratification si elle est votée par le parlement autorise un dernier contrôle du conseil constitutionnel. Et si elle n’est pas votée par le parlement soit c’est parce que le gouvernement n’a pas déposé de projet en ce sens, soit parce qu’il l’a fait et la ratification a été refusé, dans ce cas le contrôle est inutile car les ordonnances disparaissent. Ou bien le projet a été déposé sans être délibéré par la parlement et les ordonnances restent alors en vigueur mais avec une valeur seulement règlementaire. Elles continuent donc à relever du conseil d’état. Apparemment le contrôle ne comporte donc pas de failles. Pourtant un examen plus attentif montre que cette décomposition ne plusieurs séquences ou plusieurs étapes auraient pu limiter sensiblement la portée du contrôle. D’abord le conseil constitutionnel ne peut guerre empêcher le parlement de voter une loi d’habilitation. Le choix de cette procédure relève de l’opportunité politique, et le conseil constitutionnel prend soins de ne pas s’en mêler. I a notamment refusé de subordonner l’emploi de l’article 38 à des conditions d’urgence malgré les demandes récurrentes des parlementaires. Il peut donc seulement contrôler si la loi d’habilitation a été adoptée conformément aux règles de la procédure législative et comporte les mentions exigées par l’article 38 de la constitution. Une fois la loi d’habilitation promulguée le contrôle des ordonnances par le conseil d’état est nécessairement limité. Par hypothèse en effet la loi d’habilitation donne au gouvernement une compétence. Elle n’établit pas de règles précises qu’il lui faudrait exécuter. Donc tant que les ordonnances restent dans le cadre de l’habilitation elles n’ont guerre de reproches.
La phase la plus délicate celle de ratification. La le contrôle du conseil constitutionnel définit qu’en votant la loi de ratification le parlement reprend à son compte les ordonnances, en sorte que le contrôle de constitutionnalité de cette loi permet indirectement celui des ordonnances. Mais il existe un moyen très simple d’y échapper, il suffit que le projet soit seulement déposé sans être soumit au vote. Dans ce cas les ordonnances restent en vigueur mais avec un contrôle du conseil d’état d’autant plus limité que les délais d’un recours par voie d’action sont limités à deux mois. Ainsi la coopération du parlement et du gouvernement telle qu’elle est agencée par l’article 38 permet la production normative échappant largement au contrôle juridictionnel. Cependant cette ouverture c’est fortement réduite, d’abord en raison de la manière dont ont réagies les juridictions concernées et plus récemment du fait de l’exigence d’une ratification expresse. D’abord, lorsqu’il est saisit d’une loi d’habilitation le conseil constitutionnel ne se satisfait pas d’un énoncé approximatif des pouvoirs confiés au Gouvernement. Il exige une indication précise des domaines sur lesquels porte l’habilitation et des objectifs poursuivies par le Gouvernement. Et il vérifie aussi que les orientations ainsi formulées respectent les principes constitutionnels. Au besoin, il introduit dans cette décision des réserves d’interprétation, c’est à dire qu’il précise comment il faut comprendre la loi d’habilitation et à quelles conditions il autorise son entrée en vigueur. Il élimine de la loi ce qui ne doit pas s’y trouver, mais d’une certaine lanière il y incorpore des éléments qu’elle ne contenait pas. Donc la décision exigé à été renforcée par le conseil constitutionnel mais malgré cette exigence il lui est arrivé d’’admettre que le programme du gouvernement puisse concerner un très grand nombre de domaines.
Du fait du contrôle opéré par le conseil constitutionnel, le conseil d’état dispose d’une norme de référence beaucoup plus précise pour le contrôle de la légalité des ordonnances puisque le cadre de l’habilitation se ressert et la loi qu’il accorde se trouve enrichie d’exigences nouvelles et la liberté du gouvernement s’en trouve d’autant plus limitée. Désormais si le conseil d’état se saisit de l’arme qui lui est offert un contrôle approfondit de l’ordonnance peut s’effectuer avant la ratification. L’inachèvement de la procédure ne permet plus de s’y soustraire. Enfin le conseil constitutionnel lorsqu’il est saisit de la loi de ratification d’une ordonnance peut contrôler que l’ensemble des prescription qu’il a énoncé lors du contrôle de la loi d’habilitation ont bien été mises en œuvre par le gouvernement lors de l’adoption des ordonnances.
Les conflits de compétence entre le gouvernement et le parlement ne surgissent pas subitement avec la constitution de 58, mais les risques de tels conflits s’y trouvent multipliés. Parce que, au conflit traditionnel ayant pour origine le rapport vertical de subordination entre la loi et le règlement s’ajoutent des conflits nouveaux de type horizontal nés de la limitation du domaine de la loi. En quelques sortes on a des conflits résultant de la désobéissance d’un inferieur à son supérieur et des conflits de territoire engendrés par la volonté d’organe d’accroitre chacun son territoire. Tous ces conflits ont la même origine il s’agit toujours d’avoir la compétence la plus étendue pour disposer d’un maximum de pouvoir. Dans ces conflits tous les protagonistes utilisent les mêmes armes relatives à leurs compétences respectives. Cependant l’égalité des armes est trompeuse. Car la loi reste supérieure au règlement. Le gouvernement risquerait donc d’être étouffé par le parlement s’ils réglaient eux même leurs désaccords directement en face à face. Mais la constitution a mis en place un organe tiers, le conseil constitutionnel chargé notamment d’arbitrer ces désaccords. Par ailleurs le rôle traditionnel du conseil d’état s’est trouvé confirmé, du coup deux juridictions jouent un rôle en la matière mais avec des compétences et selon des procédures différentes. On distinguera deux hypothèses simples :
Le gouvernement établit un décret, soit il se borne à préciser les conditions d’application d’une loi soit il traite d’une matière non législative utilisant alors sont pouvoir règlementaire autonome. Dans les deux cas son intervention reste un acte de nature administrative. Donc toute contestation de la compétence du gouvernement peut alors être portée devant le conseil d’état. Le recours sera dirigé contre le décret dont l’annulation sera demandée soit au nom de sont illégalité soit au nom de son inconstitutionnalité. Dans les deux cas c’est la prétention du gouvernement à établir une règle juridique relevant en réalité d’une compétence législative qui se trouve combattue. L’action peut être engagée par toutes personnes ayant un intérêt à agir contre le décret. Elle peut doc être contre les parlementaires puisque tous parlementaire a un intérêt a la protection des compétences du parlement. Cependant le plus souvent le conseil d’état est saisit par des particuliers qui se servent de ce moyen pour obtenir l’annulation d’un acte qui porte atteinte à leurs intérêts. Ce qu’on appel ici « conflit » ne doit pas être compris comme une sorte de lutte ouverte opposant le gouvernement et le parlement, c’est en fait l’usage contesté d’une compétence. Si le conseil d’état estime que le recours est fondé, il annulera le décret empêchant ainsi le conseil d’état d’empiéter sur les compétences du parlement
La menace provient du parlement c’est à dire, qu’une loi risque d’être votée, a déjà été voté sans être promulgué ou a été promulguée. Or cette loi de l’avis du gouvernement sort du domaine réservé au législateur par l’article 34. 3 cas sont à distinguer :
- Comment éviter que la loi soit votée si elle ne l’est pas encore ?
La réponse à cette question à été modifiée par la loi constitutionnelle du juillet 2008. Par hypothèses les dispositions critiquées comme contraire à la répartition de compétence seront contenue dans une loi qui n’est encore qu’une proposition parlementaire de loi ou d’amendement. A tout instant de la procédure législative le gouvernement peut pour empêcher son adoption soulever son irrecevabilité c’est à dire qu’il peut demander que l’assemblée saisit ne se prononce pas sur ce texte et donc que la procédure ne s’engage ou qu’elle s’arrête. Il s’oppose donc la discussion au nom des dispositions constitutionnelles qui limitent la compétence du parlement. A partir de là, la procédure est réglée par l’article 41 de la constitution. L’irrecevabilité a pour effets de soumettre la question de compétence au président de l’assemblée concernée.
S’il estime que le parlement est compétent, le conflit est ouvert. Il est tranché par le conseil constitutionnel saisit par le gouvernement ou pat le président de l’assemblée. Le conseil à 8 jours pour se prononcer s’il estime que la proposition est du domaine de la loi, la discussion reprend. Dans le cas contraire elle s’arrête définitivement. Cette procédure existe depuis 58 mais rien n’oblige le gouvernement à en faire usage. Elle est d’ailleurs largement délaissée puisque le conseil constitutionnel n’a au total été saisit qu’a 11 reprises au titre de l’article 41 et n’a la plus été au début de 79.
Il en résulte que beaucoup de loi contiennent des dispositions de nature règlementaire adoptées sans opposition du gouvernement. Plusieurs raisons expliquent ces situations. La position exacte de la frontière entre le règlement et le gouvernement n’est ni absolument indiscutable ni parfaitement stable. La clarté donc l’efficacité des règles juridique perd à se disperser entre des textes différents. Il semble parfois préférable de réunir dans une même loi l’ensemble des dispositions nécessaires en y incorporent au besoin des dispositions de nature règlementaire.
Le gouvernement doit veiller à entretien de bonnes relations avec sa majorité. Par conséquent laisser discuter certains textes d’origine parlementaire y contribue quand bien même il faut accepter quelques empiètements sur ses compétences. Préciser des détails d’application et ne pas s’en tenir aux grandes orientations d’un projet peut faciliter son adoption en permettant aux parlementaires de déterminer sa portée réelle mais en entrant dans les détails la loi pénètre presque inévitablement dans le domaine règlementaire. Tous ces empiètements sont d’autant plus facilement acceptés par le gouvernement qu’il pourra récupérer par la suite le « territoire » qu’il a ainsi abandonné au parlement. Cependant cette forme de laxisme gouvernementale dans la gestion de ses compétences fait perdre une grande partie de son intérêt a la répartition mise en place en 58, les lois s’alourdissent de multiples dispositions qui pourraient trouver place dans des textes parlementaires, le gouvernement se perd dans les détails, et affaiblit lui même sa position institutionnelle en se détournant de l’essentiel. Il contribue donc à allonger les délais nécessaire à l’examen des testes contribuant ainsi a un encombrement dont les parlementaires aux même se plaignent. C’est pourquoi la révision constitutionnelle de juillet 2008 à ouvert la procédure de l’irrecevabilité au président de l’assemblée saisie. Ce n’est plus seulement le gouvernement qui peut s’opposer à la discussion d’une proposition de loi ou d’amendement contraire aux principes de répartition se sont aussi les présidents des assemblées parlementaires. Ceux ci deviennent donc certes des auxiliaires du gouvernement dans la défense de ses prérogatives, mais la compétence nouvelle dont ils sont ainsi dotés devrait leur permettre de maintenir plus strictement le parlement dans son rôle constitutionnel (ce qui n’est pas forcément en sa défaveur). L’efficacité de ce dispositif ne pourra être mesurée avant un certain temps et cette procédure nouvelle ne concerne que les dispositions parlementaire et ne permettent pas au président d’empêcher le gouvernement d’introduire lui même dans ses projets de loi des dispositions de nature règlementaire.
- Peut-on empêcher la promulgation d’une loi qui contient des dispositions étrangères au domaine de la loi ?
Adoption d’une loi :
-1ère étape : Dépôt d’un projet de loi ou proposition de loi
-2ème étape : adoption du projet de loi ou disposition de loi
-3ème étape : promulgation du décret du président de la République
-4ème étape : publication au JO
La réponse était très simple au début de la Vème République puisque la constitution limite le domaine de la loi (article 34), une loi qui ne respecte pas cette limite est contraire à la constitution, il était donc possible de la soumettre au conseil constitutionnel pour ce motif avant son entrée en vigueur selon la procédure de l’article 61 de la constitution et le conseil constitutionnel annulait les dispositions contrevenant à la répartition constitutionnelle des compétences. Depuis 1982 les choses sont plus complexes, dans sa décision blocage des prix et des salaires, le conseil constitutionnel a estimé que la présence d’une disposition de nature règlementaire dans une loi n’est pas un motif d’inconstitutionnalité susceptible d’en empêcher la promulgation. L’idée considère que la constitution donne d’autre armes au gouvernement pour se défendre contre les débordements du législateur que les procédures spécifiques lui sont réservés à charge pour lui de les utiliser. Il faut toutefois noter que cette jurisprudence semble avoir évoluée. La décision du 21 avril 2005, dans cette décision, le conseil déclare le caractère règlementaire de certaines dispositions de cette loi, il opère leur déclassement mais ne les annule pas pour autant.
La procédure est organisée par l’article 37 alinéa 2 de la constitution qui distingue 2 situations :
-d’abord, l’entrée en vigueur de la constitution de 1958 n’a évidemment pas fait disparaitre la législation antérieure, il subsiste de nombreuses lois adopté à une époque où le parlement disposait d’une compétence illimitée des lois qui traite donc des domaines qui lui sont aujourd’hui interdit. Pour ces lois la procédure est simple, elles peuvent être modifiées ou abrogées directement par le gouvernement après avis du conseil d’Etat, ce n’est qu’un avis mais le gouvernement a tout intérêt à le respecter car s’il ne le faisait pas et modifiait par décret une loi ancienne, il s’exposerait à voir ce même conseil d’Etat statuant cette fois au contentieux annuler son décret pour incompétence.
-Pour les lois intervenues depuis 1958 le gouvernement doit interroger le conseil constitutionnel sur leur nature législative ou règlementaire, les dispositions de forme législative dont la nature règlementaire a été reconnue peuvent être modifiées ou abrogées par décret, les autres supposent le vote d’une loi par le parlement.
Le conseil constitutionnel et conseil d’Etat appliquent pareillement de la même façon le principe de répartition posé par la constitution, ils l’élargissent au même nombre de références et utilisent les mêmes principes d’interprétation de ces normes. On examinera en outre, la notion d’incompétence négative qui occupe aujourd’hui une place importante dans la jurisprudence du conseil constitutionnel
Les juges du conseil constitutionnel et du conseil d’Etat estiment que les matières législatives ne se limitent pas à la liste établie par à la liste de l’article 34 de la constitution. Dans le texte même de la constitution tout emploi du mot « loi » est susceptible d’être interprété comme une attribution de compétence au parlement, les juges tirent donc toutes les conséquences de la définition formelle de la loi. La valeur constitutionnelle reconnu au préambule multiplie les conséquences de cette attitude, le préambule renvoi en effet à des textes anciens, rédigés dans des périodes ou la règle juridique se confondait avec la loi, ex : lorsqu’il s’agit de préciser les conditions d’application ou de limiter la portée des principes qu’ils énoncent, ces textes renvoies tout naturellement à la loi. Ainsi le préambule de la constitution de 1958, n’est pas seulement un instrument de contention du parlement du fait des principes constitutionnels qu’il énonce et qui s’imposent au législateur, c’est aussi pour le législateur, un instrument d’habilitation en face du gouvernement. Il n’établit pas seulement des limites au pouvoir du législateur, ex : en disant que le législateur n’établit que les peine nécessaires, mais confère aussi une compétence à celui-ci. Il faut noter cependant que les compétences dont le législateur bénéficie en vertu de cette interprétation des dispositions du préambule se confondent en grande partie avec celles que lui attribuent les articles 34 et 56 de la constitution de telle sorte qu’il est parfois difficile de les identifier précisément.
Ces principes sont des règles non écrites apparues dans la jurisprudence du conseil d’Etat dans les années 1950, ex : le principe d’égalité. Ils sont découverts prétendument dans l’esprit général du système juridique. Ils répondent à un souci du conseil d’Etat de contrôler l’action du gouvernement même lorsque la loi lui laisse une grande liberté d’action. Cette préoccupation n’a pas disparu avec la constitution de 1958, au contraire, puisque le gouvernement dispose désormais d’un pouvoir règlementaire autonome. Pour contrôler l’usage qu’il fait de ce pouvoir règlementaire autonome il faut en l’absence de lois, énoncer de nouveaux principes qui lui soient opposable. Dans la hiérarchie des normes juridiques, ces principes sont situés au même niveau que les lois elles-mêmes, ce qui a pour conséquence que seul le législateur peut y déroger. Le conseil constitutionnel a pris acte de l’existence de tel principes et il leur a reconnu la même valeur que le conseil d’Etat, ainsi ce qui était seulement une limite au pouvoir du gouvernement est devenu un titre de compétence au bénéfice du parlement puisque lui seul peut porter atteinte à un principe général du droit
La distinction mise en œuvre d’une part, mise en cause d’autre part. L’article 34 établit deux lites de matières législatives, celle dans laquelle le parlement fixe les règles, l’autre dans laquelle il fixe les principes fondamentaux. On peut donc en conclure que le gouvernement à des compétences plus étendu dans la 1ere que dans la seconde. Le conseil constitutionnel et le conseil d’Etat ne tiennent pas compte de la différence de rédaction de l’article 34, il en résulte 2 conséquences :
- le parlement n’est jamais contraint de s’en tenir au principe
- le pouvoir du parlement, de fixer les règles ne l’autorise pas à descendre dans les détails de leur mise en œuvre.
Beaucoup de concepts juridiques utilisés pour définir le domaine de la loi correspondent à des principes libéraux proclamés depuis longtemps par notre système juridique, ex : liberté publique… Mais comment les comprendre ?
Ont-ils une signification abstraite et absolue ? Ou au contraire, faut-ils les comprendre de manière concrète et donc relative en tenant compte des exigences des vies sociales telles qu’ont les conçoivent aujourd’hui ?
Il faut prendre en compte ce qu’on appelle l’Etat de la législation antérieure, c’est-à-dire que les principes définissant les compétences du parlement doivent être interprétés en incorporant les limites qu’ils ont déjà subi au fil des ans, ex : il est admis depuis longtemps que la liberté de circulation n’autorise pas à circuler n’importe comment donc que la réglementation de la circulation ne touche pas au principe de la liberté de circulation, le parlement n’est donc pas compétent et les règles comme le code de la route peuvent être crées ou modifiées par le gouvernement. Cette jurisprudence limite le domaine de la loi au bénéfice du gouvernement.
Il s’agit d’un aspect original de la jurisprudence relative à la répartition de compétences, c’est un aspect qui tend à se développer depuis quelques années et qui contribue à renforcer la place de la loi dans la production normative. Le conseil constitutionnel considère en effet que le parlement lorsqu’il vote une loi doit épuiser sa compétence, il ne peut se laisser aller à la facilité d’abandonner au gouvernement la responsabilité de compléter la loi, seule la procédure de l’article 38, lui permet d’autoriser le gouvernement à se substituer à lui. En dehors de cette hypothèse de l’article 38, le législateur doit traiter complètement les matières que la constitution lui attribue et s’il ne le fait pas il s’expose à la censure du conseil constitutionnel. Pendant des années donc, jusqu’aux années 2000 environ, le manquement aux exigences constitutionnel en matière de répartition des compétences résultait essentiellement des prétentions du parlement à traiter par la loi des matières règlementaires, désormais ce n’est plus seulement par excès mais aussi par défaut qu’il est susceptible de manquer à ses obligations. Si le parlement renvoi ou laisse à des décrets d’application le soin de régler ce qui lui appartient, il commet une incompétence négative et encourt la censure du juge constitutionnel. Un tel motif d’inconstitutionnalité fréquemment invoqué par les parlementaires de l’opposition saisit le conseil constitutionnel. Néanmoins si l’incompétence négative est souvent invoqué par les requérants, elle est assez rarement identifié par le conseil constitutionnel, qui veille à laisser au législateur une marge de manœuvre suffisante en ne sanctionnant que les cas dans lesquels l’incompétence négative est manifeste.
Le législateur même s’il respecte la procédure législative et s’en tient aux compétences que lui attribue la constitution n’est pas libre d’agir à sa guise, il suffit des contraintes de fond qui limite sa capacité à décider librement du contenu des lois : contraintes constitutionnelles ou contraintes
Elles résultent principalement de la jurisprudence du conseil constitutionnel, ce n’est plus comme avant 1958, le parlement lui-même qui apprécie les exigences de la constitution, il lui faut tenir compte des principes auxquels le juge reconnait les valeurs constitutionnelles, s’il ne le faisait pas il s’exposerait, soit à ce que l’une des autorités compétentes saisisse le conseil constitutionnel, lequel ne manquerai pas d’empêcher la promulgation des lois adoptées en principe, soit à l’abrogation ultérieure de ces lois après mise en œuvre de la nouvelle procédure d’examen de la constitutionnalité. Donc, l’ensemble des règles s’imposant au législateur compose ce que l’on appelle le bloc de constitutionnalité.
Plutôt que d’un bloc qui évoque l’image d’un obstacle infranchissable mais aussi celle de la fixité ou de la stabilité, l’image qui s’impose est celle d’un feu d’artifice éclatant dans une arborescence d’étoiles. Le point de départ de cette explosion est la constitution elle-même, elle contient peu de règles de fond qui soit directement opposable au législateur puisque pour l’essentiel, elle distribue des compétences et fixe les procédure pour les exercer, c’est d’ailleurs l’un des arguments qui avaient été utilisé en 1958 pour favoriser l’insertion, la création d’un contrôle de constitutionnalité des lois, ce contrôle disait-on, ne risque pas d’entraver le pouvoir législatif car tant que le parlement restera dans son domaine et agira selon les procédures requises il pourra le faire à sa guise, mais le conseil constitutionnel s’est avisé que la constitution comportait un préambule qui proclame l’attachement du peuple français au droit de l’homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qui sont défini dans la déclaration 1789, confirmé et complété par le préambule de la constitution de 1946. Ainsi, puisque le préambule a valeur constitutionnel la déclaration de 1789 et le préambule de 1846 l’ont aussi. Ces 2 textes énumèrent de nombreux principes qui s’imposent donc au législateur d’aujourd’hui, les droit de l’homme et du citoyen de 1789 et les principes politiques, économiques et sociaux nécessaire à notre temps énuméré dans le préambule de 1946. La révision constitutionnelle du 1er mars 2005 a tirée parti de la valeur constitutionnelle du préambule de la constitution de 1958. De plus, le préambule de 1946 renvoi à son tour à une nouvelle source de principes, il s’agit des principes fondamentaux reconnu par les lois de la République. Les PFRLR ne font eux, l’objet d’aucune précision ou énumération, le contenu de cette catégorie est donc incertain, c’est le conseil constitutionnel lui-même qui les découvre au travers de textes simplement législatifs, il considère que certaines lois ne sont que la consécration formelle de principes ayant une valeur supérieure, néanmoins, le conseil tend depuis quelques années à en limiter l’usage malgré les efforts des requérants pour lui faire reconnaitre de nouveaux principes fondamentaux reconnu par les lois de la République (PFRLR) :
- D’une part le conseil constitutionnel subordonne les PFRLR à certains critères, une seule loi suffit à induire l’existence d’un principe constitutionnel dont elle serait la manifestation, mais seulement sous réserve que cette loi soit antérieure à 1946
- Deuxièmement qu’elle est été adoptée sous un régime républicain et non pas hiérarchique
- Troisièmement que le principe qu’elle illustre n’est jamais été contredit par une loi.
Le bloc de constitutionnalité comprend enfin une dernière catégorie, celle des principes à valeur constitutionnelle, auquel le conseil constitutionnel ne donne pas de fondement textuel rigoureux. Cette catégorie est par nature très ouverte mais le juge s’efforce le plus souvent de relier ces principes à des dispositions écrites extraite de la constitution ou des textes qui la prolonge
Il impose le législateur des contraintes relatives au contenu même des lois. Le bloc de constitutionnalité établit un ensemble de préceptes qui limitent la liberté du parlement qui du fait du contrôle exercé par le conseil constitutionnel ne peut plus apprécier souverainement ce que doit être la loi. Ces exigences de fond ont acquis à partir du 1er mars 2010 une importance fortement inclue puisque les justiciables eux-mêmes peuvent réclamer l’inapplication des lois en vigueur qui portent atteinte au droit et liberté que la constitution garantie. Pour avoir une vision d’ensemble des exigences qui s’imposent au législateur, il faut les regrouper par grande catégories en fonction de leurs compétences par le législateur :
Certains des principes contenu dans une catégorie des principes contenue dans une autre, ex, le principe de continuité de service publique qui s’oppose directement au droit de grève affirmé par le préambule de 1946. Pour résoudre ces antinomies le conseil n’établit pas de hiérarchie entre les catégories. Il considère que tous les principes sont simultanément applicables et il s’efforce de les combiner. Ex, la décision n°2001-455dc relative a la loi de modernisation sociale du 12 janvier 2002.
*Les obligations imposées au législateur par le contrôle de constitutionnalité ne sont pas seulement des limites à son pouvoir, il existe aussi des contraintes positives ou des obligations de faire, d’agir du fait d’exigences constitutionnelles minimales (objectifs de valeur constitutionnelle). Une législation u serait insuffisante pour les garantir violerait la constitution non par excès mais par défaut, ex, le pluralisme de la presse qui permet de limiter la liberté d’entreprendre au service de la liberté d’information. Autre ex, la sauvegarde de l’ordre public qui constitue un objectif a valeur constitutionnelle et dont cette valeur permet de tempérer celle des droits ou libertés qui sans cette exigence pourrait produire des conséquences incontrôlables. On peut rattacher à cette logique la notion de service public constitutionnel. Le conseil l’a utilisé pour signifier qu’il existe des activités dont la constitution exige qu’elles soient prises en charge par l’Etat. Ce que sont ces services publics reste largement incertain. Le conseil ne les ayant pas définit précisément. Parce qu’il a simplement voulu mettre en garde le parlement en signalant qu’il y a des limites a la privatisation de l’état.
*Il n’est pas impossible a certaines conditions d’échapper aux contraintes constitutionnelles, mais, la révision constitutionnelle de juillet 2008 l’a rendu beaucoup plus difficile. En effet si les autorités de saisine s’abstiennent de solliciter le conseil avant la promulgation de la loi, les justiciables, pourront ultérieurement invoquer son inconstitutionnalité a l’occasion d’un procès devant les juridictions ordinaires. Seuls les dispositions législatives exclues de cette nouvelle procédure parcequ’elles ne portent pas atteinte aux droit et liberté pourront encore bénéficier de cet échappatoire.
Une seconde solution pour échapper aux contraintes constitutionnelles et de tirer partie de la jurisprudence du conseil qui s’estime incompétent pour apprécier la validité des lois adoptées par référendum.
Le dernier moyen est plus radical, il consiste à modifier les dispositions de la constitution qui empêche la promulgation de la loi. C’est ce qui s’est passé en novembre 1993, le conseil constitutionnel avait censuré certaines dispositions d’un texte législatif jugé contraire au droit d’asile garantit par le préambule de 1946. Une révision a été engagée et un nouvel article, 53-1 a été introduit par la constitution. Le conseil avait déclaré inconstitutionnel le système qui permettait à la France de ne pas examiner les demandes d’asile déjà rejetées par un Etat partit a la convention de Schengen, car selon le conseil l’article 4 imposait aux autorités françaises d’examiner tt les demandes d‘asile avec admission provisoire sur le territoire français. L’article 53-1 vient en quelques sortes, constitutionnaliser le traité de Schengen en posant le principe de non réexamen des demandes d’asile déjà rejetées par un autre Etat membre de l’espace Schengen. C’est donc exactement ce que le conseil avait censuré qui se trouve permis par la révision constitutionnelle. De même pour légiférer sur les questions relative a la parité h/f en politique il a fallut modifier la constitution, car en l’abs de modifications, le principe d’égalité des citoyens s’opposait à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles. Le pouvoir constituant est souverain.
Ici on parle des contraintes qui pèsent sur l’activité législative du parlement du fait des traités et accords internationaux signés par la France, d’une part, et de la construction européenne d’autre part. En vertus de l’article 55 de la constitution « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont dés leur publication une autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour chaque accord ou traité de son application par l’autre partie. » Les traités internationaux s’intègrent doc à l’ordre juridique interne dès qu’est accomplit la formalité de leur publication au JORF et ils prévalent alors en principe sur les lois françaises et par voie de conséquences sur tous les actes inférieurs aux lois. La seule réserve à l’autorité des traités, tient à l’attitude des Etats étrangers cosignataires. Ces Etats doivent de leur coté respecter les engagements qu’ils ont eux même pris envers la France ou es ressortissants. C’est la condition de réciprocité est respectée la liberté décisionnelle des autorités françaises est limitée par les dispositions du traité, et si le traité s’entend au domaine de la loi, les pouvoirs du parement en sont affectés c’est à dire, il ne peut plus régler à sa convenance, une matière relevant de sa compétence constitutionnelle, il est tenu par le traité. Cette atteinte aux prérogatives du parlement ne doit pas être exagérée puisque la ratification de tout traité ayant des exigences législatives suppose le vote d’une loi. C’est donc aux vues des conséquences qu’il accepte que le parlement autorise la ratification des traités. Mais une fois les traités ratifiés et entrés en vigueur seul leur dénonciation ou leur non application par l’autre partie, permet de ne pas en tenir en compte. Sous cette réserve les majorités peuvent être soumise au traité conclut par une autre.
La primauté reconnue aux traités vaut pour tous ceux auxquels la France est partie y compris et a plus forte raisons pour les traités qui ont créés puis renforcés les communautés européennes. Or ces traités ont mis en place des institutions propres habilitées à créer des règles communes aux Etats membres. En ratifiant ces traités la France s'est engagée à respecter ces règles, et à les traiter comme partie intégrante de son ordre juridique interne. Ces règles constituent le droit communautaire dérivé, leur respect est devenue une obligation constitutionnel spécifique puisque depuis 1992 l’article 88-1 de la Constitution, précise « la république participe aux communautés européennes et à l’union européenne constituée d’Etats qui ont librement choisit en vertus des traités qui les ont institués d’exercer en commun certaines de leurs compétences. ». Selon le conseil constitutionnel, « Le constituant à ainsi consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct et distinct de l’ordre juridique international. ». Les constitutions communautaires produisent essentiellement 2 types de normes : les règlements et les directives.
Les règlements posent des règles directement applicables dans les Etats membres.
Les directives fixent des objectifs communs à charge pour chaque Etat de déterminer les moyens juridiques de leur mise en œuvre.
S’ajoute à ces 2 types d’acte, les principes généraux du droit qui sont des règles non écrites, dégagées par la cours de justice de ‘l’Union Européenne.
Règlements et directives interviennent sur des questions définies par les traités en vigueur. Et beaucoup de ces questions touchent à des matières que la constitution de 58, et spécialement son article 34 réservent au législateur. Un grand nombre de règles arrivent donc des institutions communautaires qui si elles avaient été élaborée en France auraient dues l’être sous la forme de lois votées par le parlement. Cette situation à d’importantes conséquences. Lorsque ces règles surgissent sous la forme de règlement communautaire, le parlement Français est totalement évincé. Il se trouve dessaisit d’une partie de ses compétences puisque la matière pourtant législative lui échappe au profit des institutions européennes. Si la mise en œuvre de ces règlements impose des mesures d’exécutions elle relèvera en principe du gouvernement, car les règlements communautaires sont traités en France comme des lois.
La situation n’est guère plus favorable s’il s’agit de directives. Certes leur mise en œuvre peut nécessiter l’adoption de dispositions relevant du domaine de la loi. Et dans ce cas l faut que le parlement se prononce. Masi sa liberté est réduite. Parce qu’il ne peut ni refuser d’agir ni régler la question à sa guise puisque les objectifs fixé par les directives s’imposent à tous les Etats membres. Plus les directives sont précises, plus la liberté directionnelle du parlement est limitée.
Il faut distinguer la position du conseil constitutionnel et celle des juridictions ordinaires bien que la jurisprudence la plus récente les rapproche en ce qui concerne l’impacte des directives européennes sur les lois de transposition.
Le conseil constitutionnel se refuse depuis longtemps a intégrer les actes internationaux au bloc de constitutionnalité et il traite de la même manière les aces dérivés des traités y compris communautaires, il ne dit pas que le parlement ne doit pas les respecter, puisqu’en les signant la France s’y est engagée. Mais il estime ne pas pouvoir le lui imposer. Il refuse purement et simplement d’examiner si les lois votées par le parlement sont conforment aux engagements internationaux de la France (jurisprudence IVG n° 74-54dc du 15 janvier 1975). En conséquence de cette solution traditionnelle une loi qui contreviendrait à un traité ou à un règlement européen ou à une directive, n’encoure pas la censure du conseil constitutionnel avant son entrée en vigueur. La primauté des traités et du droit communautaire sur les lois ne comporte pas de sanctions juridiques. Le parlement est libre de ne pas respecter les engagements internationaux auxquels il a souscrit. L’article 55 pose une condition à la supériorité des traités, c’est la condition de réciprocité. Or, la réciprocité dépend de l’attitude des cosignataires du traité et elle peut donc varier dans le temps. A l’inverse l’appréciation que le conseil constitutionnel est en mesure de porter sur une loi avant sa publication est donné une fois pour toute. Il n’y a donc pas de raisons d’empêcher la promulgation d’une loi compatible avec un traité au motif qu’un jour l’Etat cosignataire pourrait ne plus la respecter.
L’article 55 pose la primauté des traités sur les lois. Et il revient aux juridictions ordinaires qui sont chargées de l’application des lois de rechercher s’il faut en vertus de l’article 55 assurer la primauté du traité, des actes qui en dérivent ou si on peut au contraire faute de réciprocité appliquer la loi. La jurisprudence IVG du conseil constitutionnel est ainsi venue reconnaître aux juridictions ordinaires un pouvoir qu’elle s’interdisait auparavant d’exercer, le pouvoir de tirer les conséquences de l’article 55 de la Constitution. Avant la décision IVG, les juridictions ordinaires considéraient que cela les auraient amenés à contrôler la constitutionnalité des lois, ce qui ne relève pas de leurs compétences.
Elle s’en tenait jusque la au principe de la loi écran qui était l’expression de la soumission a la volonté du législateur. L’idée était que tout acte administratif, devait être jugé par référence à la loi et seulement a la loi. Ce n’était qu’en l’absence de lois que le juge s’autorisait à remonter jusqu’au traité, excepté sauf, lorsque la loi était antérieure au traité puisque dans ce cas en autorisant la ratification du traité le législateur avait manifesté sa volonté d’écarter la loi ancienne. La cours de cassation, a immédiatement tiré partie de l’ouverture tirée de la jurisprudence IVG dans son arrêt « Société des cafés jaque Vabres » du 2’ mai 1975. Quand au conseil d’Etat, après avoir longtemps maintenu sa traditionnelle déférence envers la loi il donne désormais lui aussi la préférence aux traités en cas de contradiction depuis l’arrêt Nicolo de 1989. Plus récemment le conseil d’Etat a également reconnu une valeur supra législative aux principes généraux du droit communautaire.
Au total désormais le parlement peut certes obtenir sans opposition di conseil constitutionnel la promulgation d’une loi contraire à un engagement international de la France, mais sauf si cet engagement est violé par son cosignataire étranger, l’application de cette loi sera écartée par les juridictions ordinaires. On est donc face à une contrainte indirecte sans doutes, mais contrainte bien réelle dans l’exercice de son pouvoir législatif puisqu’elle équivaut à un contrôle par les juridictions ordinaires, par voie d’exception, de la conformité des lois aux traités. C’est le contrôle de conventionalité.
En cas de contradiction en la loi et le traité, c’est le traité qui s’applique. La loi n’est pas annulée, mais seulement écartée. Cette jurisprudence explique l’importance considérable qu’occupent certains traités comme la convention européenne des droits de l’homme signée 1950. Il en va de même pour les règlements communautaires, ile prévalent dés leur publication au JOEU, sur les dispositions contraires aux lois en vigueur ou a venir. En cas de contradiction, les juridictions françaises ordinaires, appliquent le règlement communautaire et non la loi votée par le parlement français. Si il s’agit d’une directive et que le parlement refuse de voter les lois nécessaires à son application en France, ou si il tarde à la faire, il expose la France a une condamnation pour manquement à ses obligations communautaires par la cours de justice de l’Union Européenne avec de fortes conséquences financières. Ainsi la puissance des contraintes subit par le parlement du fait de la construction européenne et du contrôle de constitutionnalité a été illustré de manière éclairante par les suites de la loi du 3 juillet 1998, ce texte avait été adopté à la suite d’un important lobbying des chasseurs, retardait la clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs sas respecter les exigences fixées par une directive européenne de 1979. La commission européenne a alors décidée de traduire la France devant une cours de justice de l’Union Européenne. En demandant sa condamnation pour non respect du droit communautaire. De leurs cotés les juridictions administratives françaises ont enjoint au préfet de fixer une date de fermeture conforme aux exigences de la directive malgré la loi. . La loi était donc bien la mais son application était bloquée par les juridictions administratives et son existence mise en cause par les institutions européennes.
Le conseil constitutionnel estime depuis 2004 que la transpostions des directive est une exigence constitutionnelle établie par l’article 8-1 « a laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire a la Constitution ; qu’en l’absence d’une telle disposition il n’appartient qu’au juge communautaire saisit le cas échéant a titre préjudiciel de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l’article 6 du traité sur l’Union Européenne ».
En vertu de cette jurisprudence de 2004, il n’y a donc pas ce principe de contrôle de constitutionnalité d’une loi qui ne fait que reprendre les dispositions d’une directive dont elle fait application. Le conseil estime en effet que ce serait indirectement contrôler la constitutionnalité de la directive elle même. En revanche si la loi française contredit manifestement la directive qu’elle a pour objet de transposer, le conseil constitutionnel estime qu’elle est contraire à l’exigence constitutionnelle de transposition posée par l’article 89 - 1 et il en tire les conséquences en l’invalidant. Cette solution remet en cause au moins en ce qui concerne les directives de la jurisprudence IVG de 1975 selon laquelle les actes dérivés des traités n’ont pas valeur de référence dans le cas du contrôle de constitutionnalité des lois, puisque le conseil vérifie désormais que la loi en question respecte les principes posés par la directive qu’elle a pour objet de transposer. Cela n vaut que pour les lois de transposition, les directives ne sont pas des normes de préférence pour apprécier la constitutionnalité des lois pour apprécier la constitutionnalité » des lois qui n’ont pas pour objet la transposition d’une directive.
Les juridiction administratives et judicaires estiment que la constitution reste supérieur aux traités, et qu’ils leur arrive donc parfois de sauver une loi contraire à une convention internationale au nom de la non conformité de cette convention a la constitution.
Bien que résultant d’engament prient par la France, les contraintes communautaires sont mal vécues par les parlementaires, ces derniers étant liés en aval, ils ont obtenu d’agir en amont. En effet règlements et directives sont pour l’essentiel issus de proposition présentés par la commission de Bruxelles et leur approbation associe le parlement Européen et le conseil qui réunit les représentant des Etats membres de range gouvernementale. Le gouvernement français a donc d’abord connaissance de ces propositions et participe ensuite avec les représentants des autres Etats à leur adoption. Les parlementaires ont obtenus en 1992, l’insertion dans la Constitution d’un article 88-4 qui leur confère le moyen de se faire entendre. Le gouvernement doit leur transmettre les propositions ‘acte communautaire d »s lors qu’elle comporte des disposition de nature législative et les assemblées peuvent voter des résolution indiquant au gouvernement leurs point de vue sur les propositions présentées. Néanmoins ces propositions ont seulement valeur d’avis, et le gouvernement reste juridiquement maitre de sa position dans la négociation à venir au conseil. La révision de la Constitution préalable a la ratification du traité d’Amsterdam à été l’occasion d’une extension du droit des parlementaires a être informé des projet ou propositions émanant d’institutions de l’Union Européenne. Mais malgré les vœux de certains parlementaires cette révision n’a pas accru les pouvoirs des assemblées.
- Le traité de Lisbonne confère de nouveaux droits aux parlements nationaux, que la révision constitutionnelle nécessaires à sa ratification a intérimé aux bénéfices de l’assemblée nationale et du sénat. En premier lieu les assembles bénéficient en vertu du traité d’un info élargi de nouvelles catégorie de document ou de projet qui leur sont directement transcrit par la commission et le gouvernement, doit leur soumettre les projets d’actes législatif européens ainsi que les autres projet ou propositions d’actes qui sont du domaine de la loi, tel qu’il est définit par la constitution. Les assemblées peuvent voter des résolutions sur tous ces texte y compris en dehors des cessions parlementaires.
En second lieu, elles profitent de la double procédure d’intervention directe des parlements nationaux dans le fonctionnement des instituons européennes pour la protection du principe de subsidiarité. (Ce principe signifie que l’Union Européenne ne doit intervenir que dans le cas ou les objectif de l’action envisagé seront mieux atteint dans une législation européenne que par des règles propres a chaque état membre).Avant le traité de Lisbonne c’était réservé au gouvernement, et la disposition l’ouvre au parlement.
A ce titre chacun des assemblées peut indépendamment de l’autre voter et adresser par l’intermédiaire de son président « un avis motivé sur la conformité d’un projet d’ace législatif européen au principe de subsidiarité. ». Cette assemblée doit seulement en informer le gouvernement, qui n’a donc plus le monopole des relations avec ses institutions. Il s’agit donc d’une procédure d’alerte instituée par l’article 88-6 de la Constitution. Le traité de Lisbonne prévoit que si un tiers des parlements nationaux adressent un avis dans le même sens la commission devra revoir son projet. Cette mise en garde peut se prolonger par une procédure de sanction, puisque si la commission maintient cette position, chacune des assemblées peut former un recoure en annulation devant la cours de justice de l’Union Européenne contre tout acte qu’elle estimerait adopter en violation du principe de subsidiarité.
La modification d’u projet ou d’une proposition de loi résulte soit de la modification d’un article existant, soit l’adjonction au texte originel, un article additionnel. Dans les deux cas il y a juridiquement amendement. Un amendement peut émaner des parlementaires (proposition d’amendement) ou du gouvernement (projet d’amendement). Ils disposent du droit d’initiative dérivé, puisqu’il se greffe sur texte principal.
Le droit d’amendement permet aux assemblées d’échapper a une alternative pour ou contre le texte qui limiterait leur libertés décisionnelles. Ce droit est don reconnu par l’article 44 constitution et le Conseil Constitutionnel, quand il opère son contrôle de constitutionalité, s’assure qu’il a bien été respecté. En même temps s’il n’y avait pas de limite au droit d’amendement, le gouvernement comme les parlementaires pourraient échapper aux exigences constitutionnelles de forme comme de fond qui pèsent sur les projets et propositions de loi. A coup d’amendement il serait possible de faire un texte entièrement nouveau et d’utiliser l’initiative dérivée pour contourner les obstacles constitutionnels a l’initiative principale, ce la explique que le droit d’amendement ait été encadré.
D’abord, la Constitution étend aux propositions parlementaires d’amendement, les limites qu’elle impose aux propositions de loi.
Ensuite le Conseil Constitutionnel impose des obstacles supplémentaires, tant au gouvernement, qu’aux parlementaires. Ces obstacles concernent le contenu des amendements et ils sot d’autant plus rigoureux qu’on s’approche du terme de la fin de la procédure.
-1ère règle, les amendements doivent concerner effectivement les textes qu’ils prétendent modifier.
Il faut qu’il existe un lien suffisant avec les dispositions du texte initial. C’est l’interdiction des cavaliers législatifs ou cavaliers budgétaires. Le Conseil Constitutionnel juge que « les adjonctions ou modifications apportées au texte en cour de discussion ne saurait s’en méconnaitre les exigences qui découlent des premiers alinéas des articles 39 et 44 de la Constitution, être dépourvus de tt lien avec l’objet du projet ou de la proposition soumises au vote du parlement. » Cette exigence d’un lien avec le texte en discussion a inspiré la formule introduite dans le texte même de la constitution par la révision de juillet 2008, selon laquelle, tout amendement est recevable pour une première lecture dés lors qu’il présente un lien, même indirect avec le texte déposé ou transmis. Cette formule constitutionnalise la jurisprudence du Conseil Constitutionnel mais avec une précision destinée à empêcher une application trop restrictive du critère du lien, puisqu’il est indiqué que ce lien peut être simplement indirect.
2ème, dans le même esprit, au delà de la première lecture, les adjonctions ou modifications qui pourront être apportées par les membres du parlement ou du gouvernement, devront être en relation directe avec une disposition restant en discussion.
3ème, a la fin de la procédure législative dans le cas particulier ou le gouvernement sollicite de la seule assemblée nationale le vote d’un texte après la réunion de la commission mixte paritaire. Il n’est plus possible d’introduire de dispositions nouvelles. Le droit d’amendement et ici limité afin de protéger les principes de la procédure législative, car le vote d’art additionnels issus d’amendement aboutirait a l’adoption de disposition d’amendement qui n’auraient pas fait l’objet d’un examen par des lectures antérieures, et qui en cas de désaccord entre les chambres ne pourront faire l’objet d’une conciliation. Par ailleurs il n’est plus possible de revenir sur les disposition adoptées en termes identiques par les 2 assemblées parce que le Conseil Constitutionnel estime que la commission mixte paritaire vise a surmonter des désaccord et que pour ce qui concerne les dispositions adoptées en terme identique par les deux chambres, la procédure législative est achevée. Finalement les amendements ne sont possibles qu’a l’égard des dispositions restantes en discussion. Cette évolution jurisprudentielle, tant a restreindre les pouvoirs du gouvernement, en effet rien dans la Constitution ne s’oppose formellement a ce que celui ci introduise des article additionnels après la réunion de la commission mixte paritaire et le Conseil Constitutionnel avait d’abord admis que le gouvernement puisse proposer des article additionnel ou des amendement post CNP, y compris si ils affectait des dispositions déjà votées en termes identiques. A l’inverse le gouvernement pouvait s’opposer en vertu de l’article 45 alinéa 3 aux amendements parlementaires qui visaient à écarter ou modifier ces articles parlementaires. Aujourd’hui le gouvernement peut toujours s’opposer a ces amendements tardifs proposer par les parlementaires mais il ne peut plus en proposer lui même.
4ème à la différence de e qu’il se passe en matière de recevabilité financière des amendements. On a vu que le Conseil Constitutionnel accepte de l’examiner qu’a la condition quelle ai été soulevée. Le respect de ces dernières exigences pourra être contrôle d’office au terme de la procédure, si le Conseil Constitutionnel est saisit de la loi avant sa promulgation.
Malgré ces limites le droit d’amendement reste un instrument privilégié de l’obstruction parlementaire.
En juin 2006, le règlement de l’assemblée nationale est venu imposer aux parlementaires de déposer leurs amendement au plus tard la veille a 17h, au lieu de pouvoir le faire jusqu’au début de la discussion. Le Conseil Constitutionnel n’y a pas vu de restriction du droit d’amendement mais au contraire un aménagement de nature à assurer la clarté et la sincérité du début parlementaire. La loi constitutionnelle de juillet 2008 n’a pas réglé ce problème, malgré les propositions en ce sens du comité Balladur. Un alinéa introduit dans l’article 44 vient précisé a propos du droit d’amendement que « ce droit s’exerce en séance ou en commission, selon les conditions fixées par les règlements des assemblées dans le cadre déterminé par une loi organique. » La formule sonnait n’était qu’en annonce de restriction qui n’on était annoncés qu’en deux épisodes.
1er épisode, la loi organique du 15 avril 2009, a simplement ouvert la voie à une limitation de ce droit par les règlements des assemblées tout en fixant quelques gardes fous. Cette loi ayant été validée par le Conseil Constitutionnel, les règlements on pu prévoir une modification très sensible du système qui existait jusqu'alors. D’abord une durée programmée d’examen des textes peut, désormais être fixée par la conférence des présidents avant le début de la discussion en séance publique. Dans ce cas, chaque groupe parlementaire se voit attribuer un temps de parole parle président de l’assemblée selon un double critère : un temps minimum identique est prévu pour tous les groupes, le temps supplémentaire étant attribué a 60% au groupe d‘opposition et répartit entre eux en proportion de leur importance numérique. Lorsque le temps accordé à chaque groupe est épuisé, ses membres ne sont plus autorisés à prendre la parole. Il s’en suit que les amendements déposés par eux ne peuvent plus être défendus. Ils feront l’objet d’un vote. En revanche le droit des parlementaires à déposer et a défendre leurs amendements en commission, a été étendu puisque tt député peut présenter un amendent en commission y compris si il n’est pas membre de la commission, cette nouvelle procédure dite du temps législatif programmé n’empêche pas les parlementaires de déposer des amendements et de les défendre en commission. Ces amendent peuvent encore être déposé postérieurement aux travaux en commission. Et tous les amendements seront soumis au vote en séance publique. Mais ils ne pourront être défendus en séance publique que pour autant que le temps de parole impartie aux orateurs du groupe parlementaire sera épuisé. Le nouveau règlement du Sénat n’a pas exploité cette faculté de limiter le temps de discussion.
L’adoption résulte en principe d’un vote, le vote se fait sur chaque article au fur et à mesure que la discussion avance. S’il y a des propositions d’amendement, on vote d’abord sur ces propositions puis sur l’article tout entier avec les amendements déjà adoptés. Une fois que chacun des articles a été discuté rejeté ou adopté avec ou ans modifications, il y a un vote sur l’ensemble d texte. Ce déroulement peut toute fois être perturbé si des articles sont réservés. Demander la réserve de vote, c’est demander que l’ensemble des votes soient programmés a une date ultérieure. La réserve de vote a pour effet de différer le vote, est de droit si elle est demandée par le gouvernement, ou par la commission. C’est ce genre de petites procédures qui donnent un avantage au gouvernement, pour maitriser les débats et les votes a l’assemblée. En outre le vote sur l’ensemble du texte peut être diffusé bien après la fin de la discussion et le vote des articles. Les votes peuvent s’exprimer de plusieurs manières, normalement a main levée, mais aussi souvent au scrutin publique (lorsque le texte revêt une certaine importance politique, puisqu’il permet de connaître et de rendre publique ‘opinion de chaque votant.) L’article 27 prévoit le vote de chaque membre est personnel, une loi organique prévoit que le vote soit délégué dans certains cas. Mais la Constitution précise que nul ne peut recevoir délégation de plus d’un mandat. Ces dispositions on pour but d’imposer la présence effective des parlementaires dans les débats législatifs, et les amené à assumer la responsabilité de leurs votes. Mais le système de vote électronique utilisé pour les scrutins publics à l’assemblée nationale offre un moyen simple de passer outre. Il suffit en effet aux députés abs, de laisser en place la clef qui leur permet d’exprimer leurs choix pour qu’une poignée de présents votent en leur nom. Le résultat annoncé n’aura alors aucun rapport avec l’effectif des parlementaires ayant réellement participé au débat et au vote. Cette situation a suscité une double critique juridique et politique, la critique juridique est simple, l’idée et que la Constitution impose aux parlementaires d’exercer leur droit de vote eux même, et le pratique n’est donc pas conforme a la constitution. Cette objection a été rejeté par le Conseil Constitutionnel, celui ci considère que la Constitution est respectée dés lors qu’il n’est pas établit, que des députés ont été portés comme ayant émit un vote contraire a leurs opinions et que sans la prise en compte de ces votes la majorité requise n’aurait pu être atteinte. Autrement dis, l’exigence d’un vote personnel oblige seulement a ce que le vote enregistré soit conforme a l’opinion perso de celui au nom du quel il a été émit qu’il la été par lui mêle ou par un tiers. Cette solution présente l’avantage de ne pas lier le sort des textes, a hasard des présences. La critique politique doit être appréciée avec prudence. On reproche au système d’encourager l’absentéisme et de contribuer à la dévalorisation du parlement aux yeux de l’opinion publique. Néanmoins si ce système permet n’absentéisme il ne l’explique pas. Il faut sans doute beaucoup plus incriminer, l’insuffisante part de la séance publique dans l’élaboration de la loi, une multiplication des séances, engendrées par la surcharge du travail parlementaire, et surtout une conception du rôle des parlementaire qui en fait les défenseurs de ceux qui les ont éluent, on ne peut pas en effet vouloir a la foi des députés qui légifèrent et des députes « assistantes sociales » présents dans leur circonscription.
Le cumul des mandats, quoi qu’il en soit depuis plusieurs année des efforts sont fait pour limiter ‘importance de es facteurs d’absentéismes. Et pour assurer un vote personnel effectif, notamment en regroupant des scrutins publics, et en limitant pas une astuce technique la possibilité d’y échapper. Cette astuce constitutionnelle à donner simplement quelques secondes aux parlementaires pour voter. Néanmoins l’usage quasi systématique de la réserve de vote et des scrutins publiques à un effet pervers, puisqu’elle permet le regroupement des scrutins le même jour. En effet elle appel la présence des parlementaires dans l’hémicycle ce jour la.
L’adoption de la loi par le parlement suppose qu’elle soit votée à termes identiques par les deux chambres. L’ensemble de la procédure doit alors recommencer devant la seconde assemblée. Comte tenue de leur composition différente et du droit d’amendement des parlementaires, il est assez rare que le texte voté par la première assemblée soit adopté telle qu’elle par la seconde. Apres une première lecture dans chaque assemblée. Le texte est alors renvoyé alternativement de l’une à l’autre, c’est la navette. Il y aura donc une 2ème lecture, une 3ème, … jusqu’à ce qu’un accord soit trouvé. En dehors de l’utilisation d’une procédure particulière qui permet de stopper les allers retours du texte d’une assemblée a l’autre, qui est à l’initiative du gouvernement. A partir de la 2ème lecture on ne met pas en discussion l’ensemble du texte mais uniquement les articles sur lesquels subsiste des désaccords. Le droit d’amendement se trouve donc limité aux articles non encore adoptés. Si le désaccord apparaît insurmontable, il est inutile de continuer a encombre l’ordre du jour parlementaire avec un texte qui n’a aucune chance d’être adopté par les 2 assemblées, et le projet finira par na plus y être inscrit et fait, tout ce passera comme si il était rejeté.
Il s’agit de la loi qui chaque année autorise la perception de l’impôt et autre ressource de l’Etat et qui arrête les dépenses nécessaires à son activité. Comme l’année budgétaire débute le 1er janvier, la loi budgétaire doit être votée à tant pour être promulguée au pus tard le 31 décembre de l’année précédente. Sa procédure d’adoption est donc soumise a des contraintes particulièrement sévères. Caractérisé par un rôle accru du gouvernement et un rôle accru du gouvernement que les délais impératifs des assemblés sont tenu de respecter. De plus l’importance politique éco et financier et considérable et une loi organique règlementé le contenu, la présentation, la discussion et l’exécution des lois de finances au delà des exigences proprement constitutionnelles. Ces questions originellement traitées par une ordonnance du 2 janvier 59 ont été modifiés par la loi organique du 1er aout 2001. Elle est entrée en vigueur le 1 er janvier 2005 et c’est appliquée pour la premier lors de la discussion de la loi de finance en 2006. Parmi les nouveautés figurent la répartition des crédits du budget général de l’état par mission. Au sein de chaque mission les crédits sont réparties par programme. C’est donc a la foi les exigences constitutionnelles et de la LOLF qui détermine la procédure d’adoption des finance. L’initiative est réservée au gouvernement, et c’est sur son projet et non pas sr le texte de la commission que s’engage la discussion. Le gouvernement est soumis à de nombreuses exigence notamment quand au contenu du projet présenté au parlement. En effet la loi organique définit avec précision l’objet des lois de finances. Les parlementaires conservent un droit d’amendement, ce droit s’exerce sur le respect de l’article 40 de la Constitution, la particularité c’est que la LOLF donne elle même une interprétation du mot charge. « Au sens des articles 34 et 40 des la Constitution la charge s’entend s’agissant des amendements s’appliquant aux crédits de la mission. » Ainsi il est désormais possible aux parlementaires de proposer des amendements majorant des crédits donc les dépenses publiques, d’un ou plusieurs programme, voir même de créer des programmes, à la condition seulement de ne pas augmenter les crédits de la mission, a laquelle sont attachés ces programmes. Seul le gouvernement peut proposer la création de nouvelles missions Les parlementaires pouvant seulement modifier les programmes affectés a chaque mission. L’irrecevabilité e l’article 40, n’empêche pas les parlementaires d’empêcher la repartissions des crédits entre programmes au sein d’une même mission. Ils peuvent ainsi tant qu’ils n’augmentent pas les crédits d’une mission, orienter l’action des services de l’Etat sans ses voir opposé les conséquences financières négatives de leurs initiatives sur le coup d’un programme.
Le projet doit être déposé a l’assemblée nationale dés le début de la session parlementaire, le 1er mardi d’octobre et il est immédiatement envoyé a la commission de finances. L’assemblée nationale a 40 jours pour se prononcer en première lecture. Si l’assemblée nationale ne respecte pas ce délais de 40 jours, le gouvernement saisit le Sénat qui a alors 15 jours pour se prononcer, dans ce cas, le Séant est saisit du projet tel que le gouvernement l’avait établit, modifié le cas échéant par les amendements votés par l’assemblée nationale, et accepté par lui. Cette dernière position permet au gouvernement de conserver la maitrise du texte, soumis à l’examen du Sénat en cas de Carence de l’assemblée. Au contraire, qi l’assemblée nationale s’est prononcée dans un délai de 40 jours, le sénat dispose de 20 jours pour examiner le texte, tel qu’il a été adopté pat l’assemblée nationale ou si le projet a été rejeté tel qu’il a été présenté par le gouvernement. Si le séant ne se prononce pas dans les délais requis, l’assemblée est à nouveau saisit du texte modifié par les amendements adopté par le sénat et accepté pat le gouvernement. La procédure accélérée de la constitution est de droit pour l’adoption de la loi de finance de chaque année. Le gouvernement na donc pas besoins de déclarer l’urgence pour que celle ci produise les conséquences qui lui sont attachées par l’article 45, à savoir la réunion d’une commission mixte paritaire, et l’adoption par la seule assemblée nationale. Ainsi alors que dans la procédure législative ordinaire, tant qu’une assemble ne ‘est pas prononcée sur le texte, l’autre ne peut pas en être saisit. Si le parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours après le dépôt du projet, le projet de loi de finance peut être mis en vigueur par ordonnance, ainsi le retard équivaut a une habilitation implicite donnée au gouvernement de mettre en œuvre son projet de budget. Cette situation ne s’est jamais produite. Si chacune des assemblées s’est prononcée dans les délais qui leur est impartit, un délai de 60 jours maximum s’est écoulé. Si le projet de budget a été approuvé, il ne la pas fondement été dans les même termes dans les deux assemblés. Les dix jours restants pour atteindre les 70 jours, permet la réunion de la commission mixte paritaire, ainsi qu’une ultime lecture sur les dispositions restante en discussion. Enfin si la promulgation de la loi de finance, est impossible avant le début e l’exercice budgétaire, une procédure particulière s’engage. En cours d’année, le gouvernement peut solliciter le vote de lois de finances rectificatives modifiant le budget initial. Bien que le souci d’une promulgation avant le début de l’exercice n’existe plus dans ce cas, la même procédure s’applique avec les mêmes délais. Le Conseil Constitutionnel est systématiquement saisit des lois de finance avant leur promulgation.
Il s’agit d’une nouvelle catégorie e loi, institué par la révision constitutionnelle du 22 février 96, une loi organique du 22 juillet 96, complète les dispositions de la constitution, relatives à ces lois de financement de la sécurité sociale. Elle précise que les lois de financent de la sécu doivent être votées chaque année, elles ne peuvent contenir que des dispositions conforment a leur objet et les amendements qui s’y écarteraient sont irrecevables. La procédure ressemble à celle de l’adoption des lois de finance.
La Constitution déclare que certaines questions qu’elle laisse en suspens doivent être réglées par une loi organique. Beaucoup de ces questions, on été réglées immédiatement a la suite de l’adoption de la Constitution. La procédure de l’adoption des lois organiques concerne nécessairement les modifications apportées aux lois organiques ou le vote de nouvelles lois organiques rendues nécessaires par les révisions successives de la Constitution. Prévu a l’article 46, se différencie des lois ordinaires, par le rôle accru su Sénat et le contrôle obligatoire du Conseil Constitutionnel.
Son concoure est indispensable au vte de certaines lois organiques et notamment celles qui sont relatives au Sénat et le concernent directement, il ne peut donc ce voir imposer une législation qu’il n’approuverait pas parce qu’elle réduirait son vote. De plus l’article 88-3 de la constitution, exige l’accord du Sénat pour la loi organique réglant la participation aux élections municipales. Des ressortissants de l’union européenne résidant en France. Par ailleurs son hostilité a un projet ou une proposition de lois organique même si elle ne le concerne pas directement, son hostilité ne peut pas être surmontée aussi facilement que pour une loi ordinaire. La mise en ouvre de la procédure du dernier mot a l’assemblée nationale et possible mais elle suppose qu’un vote a la majorité absolue des membres de cette dernière.
La transmission des lois organiques au Conseil Constitutionnel est assurée par le 1er ministre, il ne s’agit pas d’une requête dirigée contre le texte adopté par le parlement, mais d’une formalité nécessaire a son entrée en vigueur. On dit parfois que les lois organiques sont un élément du bloc de constitutionalité, la formule est trompeuse, puisqu’elle suggère que le parlement doit respecter les lois organiques comme la Constitution elle même. Or il peu les modifier mais sous réserve de le faire selon la procédure prévu par la Constitution et sous le contrôle obligatoire du Conseil Constitutionnel. Les lois organiques occupent une position intermédiaire entre la Conseil Constitutionnel et les lois ordinaires. Elles sont plus difficiles a modifier que les lois ordinaires mais moins que la Constitution. Elles doivent être conforme à la Constitution mais respecter les lois ordinaires.
L’importance des conventions internationales justifie que leur mise en œuvre soit subordonnée à l’intervention obligatoire du parlement. Du fait de la liste de l’article 53, la moitié environ des lois adaptées chaque année, on pour objet l’approbation d’une convention internationale. Comme il est matériellement difficile que le parlement négocie avec le représentant d’un état étranger la procédure qui conduit a l’engagement de la France est dissociée en plusieurs étapes et dissocie plusieurs intervenant.
La négociation et la signature du traité corresponde a la face de recherche d’un accord avec un état étranger. La signature est la marque de cet accord. Ce rôle revient au présidant de la République pour les traites et au gouvernement pour les accords. Les choix entre traités et accords, dépend de la solennité que l’ont donne à l’engagement. La ratification est une formalité terminale également accomplit par le président de la République, c’est elle qui engage la France et fait produire au traité des effets juridiques en droit interne. Lorsqu’il s’agit d’un accord négocié au nom du gouvernement, on parle d’approbation. La ratification et l’approbation suppose une autorisation préalable donnée par le parlement. Cette loi obéit à une procédure particulière caractérisée par la disparition de tout droit d’initiative parlementaire. Les parlementaires ne peuvent n’y prendre l’initiative de la ratification n’y proposer d’amendement. Rien n’interdit au parlement de voter un ajournement de la ratification de et de dire pourquoi. Cette attitude équivaut a demander une reprise de la négociation en vue d’obtenir une modification du traité.
Ce contrôle de ces lois obéit à des règles particulières. 2 procédures permettent de soumettre ce contrôle :
-1ere est prévu à l’article 54 de la Constitution. Elle comporte une double spécificité. D’abord elle permet de déclencher le contrôle dés que le traité est signé sans attendre que le parlement ait voté sa loi autorisant sa ratification. Ainsi à la différence des lois ordinaires, le contenu des traités est connu avant même que le débat législatif ne commence.
Ensuite si le Conseil Constitutionnel déclare que le traité comporte des clauses contraires à la constitution, sa ratification reste possible, mais a la condition que la Constitution soit d’abord modifiée. Autrement dis, au lieu de modifier le traité pour le rendre conforme à la Constitution, on modifie la Constitution. Cette procédure peut sembler curieuse, pourtant elle se comprend si on considère qu’un traité résulte d’un accord entre Etats, si le traité est contraire a la Constitution, il n’y a donc que deux solutions, ou sa ratification est impossible, ou bien on préfère que le traité enter en vigueur et en vertus de supériorité de la constitution, il faut la modifier.
Le contrôle du Conseil Constitutionnel est facultatif est peut être déclenché comme pour les lois ordinaires par le président de la République, le premier ministre, le président du Sénat et 60 députés ou Sénateurs.
-2nde procédure, elle est indirecte. Elle suppose que le contrôle de constitutionnalité de la loi de ratification avant sa promulgation comme pour n’importe quelle loi. Le Conseil Constitutionnel estime en effet que la constitutionnalité suppose non seulement que la procédure suivit ait été conforme à la constitution mais aussi que le traité lui même le soit. Si ce n’est pas le cas, le traité ne pourra, être ratifié, cette procédure a quelque fois été utilisée par les parlementaires. Elle l’a notamment été lors du vote de la loi autorisant la ratification du traité de Maastricht après la modification de la Constitution. Mais le Conseil Constitutionnel s’est déclaré incompétent s’agissant d’une loi adoptée par référendum.
La nature et le porté des interventions gouvernementales dans la procédure législative sont un élément clé d’évaluation du Conseil Constitutionnel de la Vème République.
Ces moyens peuvent être distingués suivant leurs effets. Certains assurent la stimulation de l’activité législative. D’autres à l’inverse permettent au gouvernement de la freiner voir même de la bloquer.
Le premier instrument dont dispose el gouvernement, est son droit d’initiative législative. Mais deux techniques lui permettent d’aller au delà et d’intervenir directement dans le déroulement de la procédure législative, pour forcer les résistances des parlementaires.
La place faite à la deuxième chambre au sénat dans l’histoire constitutionnelle de la France traduit l’hésitation des constituants entre deux solutions.
La première solution consiste à placer la 2eme chambre sur le même plan que la 1ère. C’est ce qu’on fait les auteurs de la 3ème République. L’adoption des lois exigeait l’accord parfait de la chambre des députés et du sénat. Ce bicamérisme égalitaire avait pour inconvénient de rendre difficile la production législative. Il favorisait donc la conservation du droit excisant et empêchait l’adaptation des lois nouvelles. P r la même il fragilisait la position du gouvernement, puisque celui ci, ne peut jouer son rôle que pour autant qu’il obtient le vote des lois nécessaires a son action.
La seconde solution est de confier tout les pouvoirs législatifs à une seule chambre. C’est le monocamérisme. Ou d’assurer à l’une des chambres, une position dominante. C’est le bicamérisme inégalitaire. C’est ce qu’on fait les constituants de 46, en réaction contre le système de la III République. Le conseil de la République se bornait en effet à donner des avis, sur les lois adoptées par l’assemblée nationale. Et un avis négatif n’empêchait pas une loi d’entrer en vigueurs celle ci était de nouveau votée par l’assemblée nationale. Ce mécanisme censé donner plus d’efficacité au travail parlementaire, et qui aurait pu faciliter la tache du gouvernement, ne permet pas d’échapper à l’instabilité gouvernementale. Le rôle du Conseil de la République fut renforcé par la révision constitutionnelle de 1954.
La constitution de 58 a donc imaginée une 3ème solution. L’accord du sénat est en principe nécessaire à l’accord du séant, la navette peut donc s’éterniser et donc bloquer le processus législatif. Le premier ministre peut si le désaccord persiste décider la réunion d’une commission mixte paritaire à près deux lectures du texte dans chacune des assemblées. On peut avoir une seule lecture s il y a une urgence. L’urgence est un usage très fréquent, c’est un quasi reflex du gouvernement qui peut y avoir recourt sans se justifier. Dans le cadre de la révision constitutionnelle de 2008, une forme de contrôle a été instaurée puisqu’il est désormais possible aux conférences des présidents des deux assemblées de s’y opposer par une décision conjointe. Malgré les demandes d’opposition cette faculté reste inutilisée et le taux des textes examinés après déclaration d’urgence reste très élevé. Le gouvernement se donne ainsi les moyens de convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque assemblée.
Cette commission est composée de 7 députés et 7 sénateurs a la charge d’élaborer un texte de compromis. Si elle y parvient, le gouvernement peut demander aux deux assemblées d’approuver ce texte. Si elle n’y parvient pas, ou si le texte est rejeté, le gouvernement peut, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée demander a l’assemblée de statuer définitivement. Cette dernière peut reprendre le dernier texte voté par elle, ou celui de la commission. Dans sa version initiale, cette procédure permettait au gouvernement de choisir l’effet produit par le désaccord entre les deux assemblées. S’il ne la déclenchait pas le processus législatif était bloqué. Dans le cas contraire, l’approbation de l‘assemblée nationale suffisait au vote d’un texte. Le gouvernement pouvait donc jouer du désaccord pour faire échec à une proposition de loi qui lui déplaisait, tandis qu’il n’avait besoin que de l’assemblée nationale pour l’adoption des textes qu’il estimait nécessaires. La révision de juillet 2008 a modifié cette articulation en ouvrant au président des assemblées agissant conjointement la faculté jusque la réservée au premier ministre de convoquer la commission mixte paritaire. Il s’en suit que désormais un accord entre les 2 assemblées peut être recherché sans l’appui du gouvernement. Et que celui ci ne peut donc plus jouer du désaccord pour faire échec à une proposition de loi qu’il désapprouve. Il reste cependant que cette procédure permet au gouvernement de surmonter les objections du sénat avec l’appui de l’assemblée nationale. Dés lors, cette procédure du dernier mot reste un moyen de stimulation de la production législative.
Deuxième moyen de stimuler, l’adoption sans vote. L’adoption sans vote est rendue par l’article 49-3 Constitution. Dés la III République la question de confiance a constitué une technique couramment utilisée par le Gouvernement. Lorsqu’il estimait une loi indispensable a son action, il annonçait qu’il démissionnerait si elle n’était pas adoptée. Cette sorte de chantage n’était pas prévue par les textes constitutionnels mais c’était un moyen de pression efficace, puisqu’il enfermait le parlement dans une alternative entre voter la loi et avouer un nouveau Gouvernement. C’est pourquoi la Constitution de 46 a tenté d’en tempérer l’usage et les conséquences.
La V République renouvelle totalement le genre, désormais, le seul fait pour le premier ministre d’engager la responsabilité du gouvernement, sur le vote d’un texte, équivaut à son adoption, la procédure législative est terminée, la loi peut être promulguée a moins qu’une motion de censure, contre le gouvernement ne soit déposée dans les 24h, et votée. Dans ce cas, non seulement la loi sera rejetée, mais le gouvernement sera obligé de démissionner. Ainsi avant 58, le renversement du gouvernement était une conséquence du refus du texte mais l’assemblée votait sur le texte lui même pour l’approuver ou le rejeter. Désormais le renversement est devenu le moyen de ce refus. Comme seule l’assemblée nationale peut renverser le gouvernement, c’est la seule assemblée devant laquelle cette procédure peu être utilisée. Mais rien n’interdit de la faire après avoir fait sauter le verrou sénatorial grâce a la procédure du dernier mot a la ‘assemblée nationale. Il fut retenir que cette procédure, peut aussi permettre au gouvernement, de stopper un débat législatif qui traine en longueur du fait des manœuvres de l’opposition. C’est ce qui explique qu’un gouvernement ayant une forte majorité peut être reconduit a recourir a cette disposition. Depuis 2008, son champs d’application est limité, aux seules lois de finances, lois de financement de la sécu, et a un seul autre texte, projet ou proposition de loi, par session.
L’efficacité de ces deux types d’irrecevable, lorsqu’ils sont employés eaux fins de bloquer les initiatives législatives des parlementaires, dépendent d’organes tiers, en particulier le Conseil Constitutionnel qui apprécie le bien fondé juridique des objections émises. Au contraire les effets des deux procédés que l’on va maintenant présenter, sont a la discrétion du Gouvernement.
L’un des principes nécessaire au bon fonctionnement de toute assemblée est celui selon lequel on ne discute que des questions inscrites à l’ordre du jour. Dans chacune des assemblé es parlementaires l’ordre du jour est fixé par la conférence des présidents qui réunit avec le président et les vices présidents de l’assemblée, les présidents des commissions et les groupes politiques. Jusqu’en 58 cet organe décidait librement de l’ordre du jour sous la seule réserve de l’approbation de l’assemblée considérée. Le gouvernement devait ainsi batailler pour que ces projets soient discutés, les parlementaires ayant tendance à traiter des problèmes de leur préoccupation. La Constitution de 58 a bouleversée cette question et sa révision l’a modifié très sensiblement. A l’origine, l’article 48 disposait que l’ordre du jour, comporte par priorité et dans l’ordre que le gouvernement a fixé la discussion des projets de lois déposées par le gouvernement et des propositions de lois acceptées par lui. Cela conduisait à décomposer l’ordre de jour en deux parties, l’ordre du jour prioritaire déterminer par le gouvernement lui même, et l’ordre du jour complémentaire, librement arrêté par la conférence des présidents. Cette innovation, d’apparence anodine, a été d’une importance capitale en raison du déséquilibre entre la masse de législation nécessaire à l’action gouvernementale et la faible capacité du parlement à y pourvoir. Les besoins du gouvernement sont tels que l’ordre du jour prioritaire occupait la quasi totalité du temps disponible pour la production législative. L’ordre du jour complémentaire pouvait même disparaitre totalement s le gouvernement le décidait. Il lui suffisait en effet de saturer l’ordre du jour de projets auxquels il donnait la priorité ou de propositions qu’il acceptait. Il pouvait ainsi empêcher la discussion des propositions de lois qui ne lui convenaient pas. La loi constitutionnelle du 4 aout 95, avait légèrement desserrée l’étau en permettant chaque assemble de fixer elle même prioritairement son ordre du jour à une seule séance par mois. L’impact de cette fenêtre parlementaire restait cependant modeste. Au contraire la révision de juillet 2008 bouleverse cette organisation, désormais la priorité du gouvernement dans l’ordre du jour est limitée à deux semaines de séance sur 4. Ce qui laisse théoriquement aux assemblées la liberté d’organiser elles même leur emploi du temps les deux autres semaines. En réalité le gouvernement peut quand même occuper une partie de l’ordre du jour de ce deux autres semaines puisque la nouvelle version de l’article 48 lui permet de faire examiner en priorité les projets de lois de fiances, de lois de finance de la sécu, les projets relatifs aux états de crises. Les derniers sont très rare et en risques guerre d’empiéter sur la maitrise parlementaire de l’ordre du jour des semaines considérées. Mais il en va autrement des autres textes, puisque les projets de loi de fiance occupent l’essentielle de l’activité législative du dernier trimestre de chaque année. Le nouveau système accroit cependant la capacité des assemblées a décider de l’ordre du jour, donc en pratique leur capacité a discuter e propositions de lois que le gouvernement aurait auparavant pu les empêcher d’examiner. Et qui pourront ainsi être adoptées malgré les objections. Ce d’autant plus que la fenêtre parlementaire n’a pas disparue.
La maitrise de l’ordre du jour est efficace pour empêcher la discussion des propositions de lois, mais les parlementaires disposent d’un droit d’initiative dérivé qui peut être utilisé pour introduire sous forme d’amendement les propositions dont le gouvernement prétendait empêcher la discussion. Certes on a vu ‘un amendement n’est pas recevable si il est étranger au texte en discussion, mais ces restrictions résultent d’une jurisprudence tardive du Conseil Constitutionnel, sans être formellement inscrites dans la Constitution. De plus même si il ‘exerce dans le respect de limites posées, le droit d’amendent a pour raison d’être et pour effet de modifier le texte initial. La loi votée peut donc par la volonté des députés et sénateurs être très différents du projet présenté ou de la proposition accepté par le Gouvernement. L’article 44-3 de la Constitution lui offre un moyen d’éviter la dénaturation de ce qui est inscrit à l’ordre du jour. « Lorsque le gouvernement le demande l’assemblée saisit se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte ne discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le gouvernement » L’assemblée eut donc approuvé ou rejeter le texte en bloc. Tel que le délimite le gouvernement, mais elle n’a pas la possibilité de le modifier. L’usage de cet article reste en pratique peu fréquent mais son emploi occasionnel suscite toujours de vives protestations de parlementaires empêchés de moduler la loi à leur convenance.
Jusqu'à la révisons de juillet 2008, les conséquences pratique du gouvernement dans la procédure législative pouvait être aisément mesurées. C’est pour les atténuer que les moyens dont disposait le gouvernement ont été limités. Or, si la place faite initialement au gouvernement, par la Constitution de 58 permettait de rattacher la V République aux vieux model de la balance des pouvoirs.
Depuis 58, les lois promulguées sont pour la plupart d’origine gouvernementale. Ce n’est pas surprenant dés lors que l’initiative de certaines lois, est nécessairement gouvernementale. La réalité est plus nuancée si on ne tient pas compte de ces lois et les lois adoptées sur des initiatives parlementaires ne sont pas si rares. Quelque soit la part des initiatives parlementaires, les propositions de loi et d’amendements, ne contribuent généralement qu’a la production législative avec l’accord du Gouvernement. L’important en définitive, est le fait qu’aucunes propositions du parlementaire ne puissent aboutir si le gouvernement s’y oppose avec détermination. Cette situation explique la dévalorisation du rôle du parlement et me fait que la plupart des tentatives pour y remédier est depuis des années privilégié la limitation des interventions gouvernementales dans la procédure législative. Ainsi la révision de 95 a permis des modifications :
- L’allongement du temps dispos pour la production législative réalisée par l’instauration d’une session.
- L’ouverture aux assemblées de la détermination de leur ordre du jour. Réalisé très modestement par l’instauration de la fenêtre parlementaire. C’est à dire de la séance par moi dont elles peuvent disposer librement. La modification la plus significative reste celle introduite par la révision de 2008, qui consiste à limiter la priorité gouvernementale a deux semaines sur quatre avec pour conséquences d’augmenter la capacité des assemblées à discuter de propositions que le gouvernement aurait refusé.
Qui exerce al fonction législative aujourd’hui ?
Avant la révision de 2008, on pouvait être tenté de répondre que c’est le gouvernement qui exerce cette fonction législative. L’idée a souvent été formulée. Pourtant le gouvernement devait toujours approuver les projets présentés. Les initiatives des parlementaires pouvaient certes être totalement bloquées par les instruments à la disposition du gouvernement, mais l’accord des parlementaires restait indispensable à la naissance de la loi. Avant 58 le parlement pouvait faire la loi sans l’accord du gouvernement. Aucune prérogative du gouvernement ne lui permettait de s’opposer, au vote d’une proposition de loi.
La séparation des pouvoirs est elle préservée ?
Les attributions normatives des organes exécutifs
On entend ici par attribution normative le pouvoir de prendre des décisions créatrices d'obligations juridiques. On sait que ce pouvoir ne bénéficie pas seulement au Parlement mais aussi aux organes exécutifs, spécialement au gouvernement, pour l'exécution des lois. Cependant les compétences normatives des organes exécutifs n'ont jamais été limitées à la seule exécution des lois. Il était admis, par ex, dès la CONSTITUTION de 1871 qu'il incombait au Roi de négocier et signer les traités internationaux et on a vu que la Constitution de 1958 conférait au gouvernement un pouvoir réglementaire autonome étranger à l'exécution des lois. Cette situation soulève une difficulté. Si les organes exécutifs peuvent faire autre chose qu'exécuter les lois, alors comment identifier un organe exécutif ? Parfois la CONSTITUTION apporte une réponse mais dans d'autres cas, le texte constitutionnel se borne à présenter l'exécution des lois comme une compétence parmi d'autres reconnue à un organe qui ne bénéficie pas d'une qualification générale. La détention de cette compétence suffit alors à qualifier d'exécutive cette autorité même si ses autres attribution lui offrent des pouvoir s très éloignés de la simple exécution des lois. Sous la V ème République, c'est le Premier Ministre qui a cette responsabilité, qui est chargé de l'exécution des lois. Mais le Président de la République doit lui aussi être considéré comme un organe exécutif pour plusieurs raisons. D'abord, en promulguant les lois, c'est lui qui, officiellement, ordonne leur mise en œuvre, ensuite, dans certaines hypothèses, c'est lui et non pas le Premier Ministre qui prend les mesures d'exécution des lois. Enfin, du pt de vue de leur contrôle juridictionnel, les actes du Président de la République sont des actes administratifs comme les actes d'exécution. On envisagera donc successivement les attributions normatives du Président de la République et du gouvernement.
On ne s'intéressera ici qu'à ses attributions normatives. Le rôle normatif direct du Chef de l'Etat est très réduit sous la V ème République. L'essentiel des compétences exécutives en matière de création de règles juridiques appartiennent, en effet, au gouvernement. Si le Président de la République joue un rôle dans les décisions ayant une portée normative, c'est seulement d'une manière indirecte. En outre, la plupart de ses attributions ne peuvent être exécutées qu'en collaboration avec le gouvernement. La collaboration dont il est question ici est une exigence juridique pour l'édiction d'actes constitutionnellement valides. Elle n'implique pas un travail en commun mais simplement un accord, au moins formel, des intervenants. Faute de cet accord, l'exercice par le Président de la République des compétences considérées serait paralysé. Les conséquences réelles de cette exigence dépendent bien-sûr des rapports politiques entre le Président de la République et le gouvernement. Si le Président de la République a toujours besoin de la collaboration du gouvernement, la contrainte qui en résulte en variable. En effet, elle est forte en période de cohabitation est faible lorsque les deux autorités appartiennent à al même famille politique. Les mécanismes imposant la collaboration des organes exécutifs relèvent de deux techniques juridiques différentes. La première s'exerce lorsque le Président dispose d'une compétence assortie d'un contreseing ministériel. La seconde, est celle qui s'exerce lorsque le Président ne veut prendre lui-même l'initiative d'une procédure, procédure qui ne peut elle-même, néanmoins, aboutir sans son accord. En définitive, seul l'article 16 de la Constitution lui confère dans des circonstances exceptionnelles, un pouvoir normatif véritablement autonome.
Le contreseing est une deuxième signature que portent certains actes juridique après celle de leur auteur principal. Il permet de faire endosser par le gouvernement la responsabilité politique des actes accomplis par le Chef de l'Etat. Sous les III ème et IV ème République, il constitue un moyen de maintenir le Chef de l'Etat dans un rôle symbolique en paralysant toute velléité d'initiative personnelle. La Constitution de 1958 a établi une situation originale. Son article 19 soumet par pp les actes du Président à une obligation de contreseing comme dans un système parlementaire classique. Mais ce principe est immédiatement assorti d'une série d'importantes exceptions. C'est une manière de confier au Président un rôle spécifique qui ne se réduit pas à celui dévolu au gouvernement. Le même article désigne les contresignataires des actes présidentiels ; il s'agit du Premier Ministre et le cas échant des ministres responsables. D'après la jurisprudence du Conseil d’Etat, les ministres responsables sont ceux qui sont impliqués dans la préparation et l'application de ces actes. L'absence des contreseings requis est un motif d'annulation. Toutefois, le Conseil d’Etat y voit un simple vice de forme et non une incompétence. En d'autres termes, les cosignataires ne sont considérées comme des coauteurs des décisions qu'ils autorisent. Ces décisions ont pour unique auteur le Président de la République bien que les contreseings ministériels soient formellement nécessaires à la validité des actes. En conséquence, la présence de contreseings excédentaires n'entraine pas l'annulation des actes en cause pour incompétence de leur auteur. Les actes soumis à contreseing relèvent tous de l'exo d'une compétence normative, soit qu'ils permettent l'exécution d'une loi ou invitent le Parlement à la reconsidérer, soit qu'ils concourent à l'exo du pouvoir réglementaire, soit enfin qu'ils tempèrent les effets d'une décision de justice.
L’adoption d’une loi par le parlement n’entraine obligatoirement l’obligation de la respecter, il faut d’abord qu’elle soit promulguée et publiée. La promulgation est assurée par décret du président de la république.
La publication de la loi garantie une diffusion générale de la loi et permet a ses destinataires d’en être informé. Cet acte a des conséquences juridiques. Puisque à défaut d’une date arrête par la loi elle même, elle entre en vigueur au lendemain de sa publication au JORF. La promulgation donne à la loi son caractère exécutoire. Certains auteurs ont conclut qu’elle est une étape d’une procédure législatif qui ne serait pas encore achevée. Cette thèse est généralement rejetée, car le président de la République ne crée rien de nouveau, la loi est déjà faite définitivement, qu’il en approuve ou non le contenu il est tenu de la promulguer. Il n’a qu’une compétence liée.
La subordination du président es manifeste notamment dans le délai qui lui est imparti pour procéder a la promulgation, 15 jours au maximum, a partir du moment où la loi a été transmise au secrétariat général du gouvernement, pour le président de l’assemblée qui l’a définitivement adoptée. Durant ce délai de 15 jours, les autorités compétentes peuvent saisir le conseil constitutionnel, pour qu’il contrôle la constitutionnalité de la loi. Si il en est saisit, la promulgation est suspendue jusqu’à ce qu’il ce soit prononcé. Il a normalement 1 mois pour le faire, ou 8 jours en cas d’urgence demandé par le gouvernement. Selon sa décision, plusieurs hypothèses peuvent se présenter :
· La loi n’est pas contraire à la constitution, elle doit donc entrer en vigueur et il est mis fin à la suspension du délai de promulgation.
· La loi n’est pas conforme a la constitution, l’obligation de la promulguée disparaît.
· La loi n’est pas totalement conforme a la constituions, mais les dispositions contraires ne sont pas inséparables du reste. Le président de la République dispose alors d’une option, il peut ou bien la promulguer en éliminant les parties inconstitutionnelles, ou bien, il peut ne rien promulguer et demander au parlement une nouvelle délibération. C’est le seul cas, ou le président peut apprécier l’opportunité de promulguer une loi, et s’il s’y refuse, les suites à donner à la décision du Conseil Constitutionnel sont demandées au parlement.
Cette étroite limitations des pouvoirs du président en matière de promulgation des lois, appel quelques remarques quand aux incidences dans ce domaines des exigences de contreseing. Puisque c’est une compétence liée, e 1erministre doit accorder le contreseing, sous la seule réserve que le texte signé par le président soit bien celui que le parlement a voté. Compte tenu des prérogatives dont dispose le gouvernement dans la promulgation des lois, lorsque le 1er ministre contresigne une nouvelle loi, il met sa signature sous un acte dont il est en réalité le coauteur. Ce qui n’est pas le cas de président qui peut être obligé spécialement en période de cohabitation, de signer des lois qu’il préférerait ne pas voir entrer en vigueur. La seule possibilité qui lui est offerte s’il ne souhaite pas promulguer une loi est donc d’en demander de nouvelles délibérations.
Le président peut demander au parlement de délibérer à nouveau la loi, soit sur la totalité ou juste certains de ces articles. Cette demande ne peut pas être refusée. Faut-il y voir une sorte de droit de véto au bénéfice du président ? Assurément non, car même si une demande de nouvelle délibération peut lui permette de manifester son hostilité a la loi, c’est avec des compétences très limitées du moins si le parlement maintient son texte initial. En outre le fait que la demande de nouvelles délibérations soit soumise à contreseing, rend peu probable la possibilité que le président fasse un usage politique de cette demande. En effet le premier ministre maitrise très largement le contenue des lois, et il est peu probable qu’il donne son contreseing a une demande de nouvelle délibération qui inviterait le parlement à remodifier intégralement un texte qu’il a laissé voter. Cette procédure n’est pourtant pas dénuée de toutes possibilités, en effet elle permet de laisser le parlement décider lui même quelles conséquences il entend tirer d’une déclaration d’inconstitutionnalité partielle. Et elle permet également d’attirer l’attention des parlementaires sur certains inconvénient s de loi, ou d’éviter de promulgué une loi qui risque de poser de sérieuses difficultés d’application.
Tout décret ayant fait l’objet d’une délibération en conseil des ministres doit obligatoirement porter la signature du président de la république mais seuls certains décrets sont délibérés en conseil des ministres.
Il s’agit de décisions qui concernent une personne nommément désigné. La constitution impose cette procédure, des personnes exerçant des emplois très important et politiquement sensible (ex, conseil d’état, ambassadeur, préfet, …). Les autres emplois civils et militaires, relèvent en principe du premier ministre. Mais la liste des personnes devant être nommées par décret en conseil des ministres a été considérablement allongée au fil du temps. Il a donc été suggéré, que la procédure, comporte l’avis préalable et public d’une commission parlementaire afin de réduire le pouvoir du président. La loi constitutionnelle de juillet 2008 dispose désormais que pour certains emplois ou fonctions le pouvoir de nomination du président s’exerce près avis public de la condition permanente et compétente de chaque assemblée. C’est en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie éco et sociale de la notion que sont déterminés les emplois concernés dont la liste est aujourd’hui établie par une loi organique de 2010. Il faut avouer que cet avis vaut véto si la nomination envisagée par le président fait l’objet d’un vote négatif des 3/5èmes des suffrages exprimés au sein des commissions compétentes. Cela signifie que l’on a encadré plus que par le passé le pouvoir de nomination du président de la république.
C’est le président qui nomme par décret le 1er ministre et les membres du gouvernement, mais ces décrets ne relèvent pas d’une délibération en conseil des ministres. Et la nomination du 1er ministre n’est pas contresignée. De même le président nomme sans contreseing 1/3 des membres du Conseil Constitutionnel, dont le président. Comme ils ont 9 renouvelés par tiers tout les 3 ans, il nomme donc un membre tous les 3 ans. La dernière bague de nomination a eut lieu en février dernier. Pour ce qui concerne F. Hollande, il a nommé Mme Maestracci, qui était la première présidente de la cours d’appel de Rouen.
Depuis la reforme de 2008, la liberté du président en ce domaine s’est réduite puisque l’article 56 de la Constitution soumet le choix du président a l’avis de la commission des lois, de l’assemblée nationale et du Séant selon la procédure.
C’est le premier ministre qui dispose du pouvoir règlementaire. Il l’exerce normalement par des décrets publiés sous sa seule signature, sans intervention du président de la république. Mais si de fait un décret règlementaire a été discuté en conseil des ministres il doit être signé du président de la république. Car si cette constitution n’impose pas cette procédure elle ne le l’interdit pas non plus.
En période de cohabitation, le premier ministre cherchera à réduire, les délibérations du conseil des ministres. Toute fois le premier ministre peut être contrains, d’obtenir la signature du Président du président de la République en raisons de la règle du parallélisme des formes qui signifié que la modification ou l’approbation, de tous décret délibéré en conseil des ministres suppose un nouveau décret adopté suivant la même procédure. Au total les décrets règlementaires signés du Président de la République ne représentent que très peu du total des décrets publiés au JORF.
A la différence de l’amnistie, qui supprime rétroactivement le caractère infractionnel de certains faits, la grâce dispense de l’exécution totale ou partielle d’une peine déjà prononcée. Elle relève traditionnellement du président de la République au quel elle permet de corriger des décisions de justice. Les décrets de grâce constituant la dernière survivante des prérogatives judicaire des rois ne sont pas considérés comme des actes administratifs et ne peuvent pas faire ‘objet d’un recoure devant le conseil d’Etat. La révision de juillet 2008 a mis fin a la pratique ancienne des grâces collectives, comme par ex la grâce collective du 14 juillet qui était devenu un simple moyen de lutter contre al surpopulation des raisons. Le président de la République voit désormais son pouvoir réduit aux seules mesures individuelles.
La technique du contreseing assure au premier ministre un droit de regard sur certains actes des présidents d’autres au contraire en son dispensés. La plupart de ceux ci sont soumis à une autre forme d’entraves. La constitution subordonné leur exercice a une procédure déclenchée par une autre autorité. L’intervention du président se situe alors a la fin du processus dont il n’a pas juridiquement l’initiative.
Les ordonnances sont soumises à l’application du contreseing, mais elles obéissent aussi à d’autres formes de limitation du pouvoir du président. L’article 38 de la Constitution ouvre temporairement le domaine législatif aux pouvoirs règlementaires, des règles de répartition des compétences sont oubliées. Le gouvernement est, à sa demande, autorisée par le parlement à traiter par ordonnance des mesures qui relèvent normalement de la loi. Cependant c’est au président de la République, qu’il appartient de signer les ordonnances. La compétence d’édiction des ordonnances est ainsi partagée en deux autorités. Le gouvernement qui a la charge de les élaborer conforment a la loi d’habilitation et le président de la République donc la signature est indispensable a leur entrée en vigueur.
Quelles sont les conséquences de ce partage ? Si il est acquis que le président ne peut définir lui même le contenu des ordonnances, peut il réserver ses signatures a celles qu’il approuve ? L’enjeu est insignifiant lorsque le gouvernement et le président s’entende sur l’essentiel c’est à dire en dehors des valeurs de cohabitation. Mais il en va tout autrement en période de cohabitation. Ce qui est en cause, c’est la capacité du gouvernement, appuyée par sa majorité à employer des moyens qui lui paraissent juridiquement et politiquement les mieux adaptés à la réalisation de son programme. Cette question à susciter une importante controverse en 1986, le 1er ministre Chirac, prétendait que la signature des ordonnances était pour le président de la république François Mitterrand une obligation constitutionnelle. Il s’agissait d’une compétence liée à la même tire que la promulgation des lois. Au contraire le président estimait que sa signature valait approbation et qu’en conséquence il lui appartenait d’apprécier. Il est tout à fait vain de juger scientifiquement de la valeur de l’interprétation de chacun, de l’article 13. On peut seulement constater que les ordonnances refusée par le président ne sont pas entré en vigueur. L’exigence relative à sa signature lui permet d’ne bloquer la publication. Il ne peut pas exagérer les pouvoirs dont dispose le président. En effet la réalisation du programme gouvernementale, n’est pas bloquée définitivement par le refus présidentiel. Par hypothèse les ordonnances sont destinées à régler des matières législativement le gouvernement dispose d’une majorité. En outre, le président ne peut pas se substituer au gouvernement pour rédiger les ordonnances.
A) La signature des ordonnances
Ø Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’Etat. En vertu de l’article 13 de la Constitution, les ordonnances sont signées par le président de la République, et contresignées par le Premier ministre et les ministres responsables. Cette obligation de signature du président de la République a eu des conséquences pendant les périodes de cohabitation (ex : refus par le Président Mitterrand en 1986 de signer une ordonnance prévoyant la privatisation de 65 sociétés – mesure finalement adoptée par la loi).
Le régime juridique et le contrôle des ordonnances de l’article 38
Complexité de la valeur juridique des ordonnances
Bien que prises dans le domaine de la loi, les ordonnances sont d’abord des actes administratifs. A ce titre, elles relèvent du contrôle du juge de l’excès de pouvoir tant qu’elles n’ont pas été ratifiées (CE, 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police). L’habilitation peut s’analyser à ce stade plus comme une extension temporaire du pouvoir réglementaire que comme une délégation du pouvoir législatif.
En revanche, la ratification confère aux ordonnances valeur législative. Les dispositions à contenu législatif sont des dispositions législatives à titre définitif. Cette ratification :
- est explicite si le Parlement adopte la loi de ratification,
- mais la ratification peut également être implicite, par exemple si le Parlement se borne à modifier ultérieurement sur quelques points une ordonnance.
Le contrôle des ordonnances
La nature juridique des ordonnances et le fait que la ratification puisse être tacite en complexifie le contrôle.
Le Conseil d’Etat est compétent pour connaître de la légalité de l’ordonnance avant ratification.
Ø CE, 4 novembre 1996, Association de défense des sociétés de courses des hippodromes de province et autres : le gouvernement « ne pouvait faire usage de cette faculté (prendre des ordonnances) que dans le respect des règles et des principes de valeur constitutionnelle, des principes généraux du droit qui s’imposent à toute autorité administrative ainsi que des engagements internationaux ». Ainsi sont définies les normes de référence servant au contrôle de légalité de l’ordonnance non ratifiée.
Si le Conseil constitutionnel ne peut être saisi directement des ordonnances lors de leur édiction (car ce sont des actes administratifs), il peut en contrôler indirectement le contenu.
Ø La loi d’habilitation est votée dans les conditions de droit commun et peut être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel (décisions N°76-72 et 86-207 DC).
Ø Il s’agit d’un contrôle des indications contenues dans la loi (notamment de délai), mais parfois le juge énonce des directives d’interprétation. Le Conseil constitutionnel a ainsi tenté d’imposer le respect de certaines règles constitutionnelles, en émettant de « strictes réserves d’interprétation » - CC, 25-26 juin 1986.
Ø Ensuite, lorsqu’il est saisi de la conformité à la Constitution d’une loi ordonnant ratification d’ordonnances, le juge se reconnaît compétent pour examiner la constitutionnalité du contenu des ordonnances (CC, 4 juin 1984: serait inconstitutionnelle la disposition qui prétendrait ratifier une ordonnance elle-même inconstitutionnelle).
Finalement, cette procédure de nature exceptionnelle n’a cessé de se développer jusqu’à se banaliser (cf loi du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, ou les perspectives de réforme de la Sécurité sociale par cette méthode). La procédure des ordonnances a en partie perdu son caractère de procédure exceptionnelle attentatoire aux prérogatives du Parlement. La jurisprudence du Conseil Constitutionnel y a largement contribué en exigeant que les habilitations soient précises quant aux mesures concernées et à leur finalité. Aussi le gouvernement ne peut-il plus envisager l’obtention d’une habilitation trop large.
Elle a été utilisée une quarantaine de fois depuis 1960. On peut mentionner plusieurs grands domaines :
-urgence humaine (1962 : accueil des rapatriés d’Algérie),
- domaines économiques (plans de rigueur de 1982 et 1983) et sociaux (plan Juppé de 1996),
-décolonisation (côte française de Somalie, 1966 ; territoire des Afars et des Issas, 1971),
-statuts de l’Outre-Mer,
-transposition de normes communautaires.
Depuis une quinzaine d’années, l’article 38 a surtout été mis en œuvre pour harmoniser le droit français avec les directives européennes, codifier des dispositions législatives et étendre à l’Outre-Mer l’application de celles-ci.
B. Le recours au référendum.
Le referendum permet au citoyen d’exercer eux même directement la fonction législative. C’est un des modes d’exercice de la souveraineté des peuples et la valeur émise par les citoyens à valeur obligatoire. Elle est créatrice d’une loi qui doit être promulguée par le président et exécuté par le parlement. Pour que le referendum ait lieu encore faut il qu’une question soit posée aux citoyens. L’article 11 précise la procédure à suivre et limite a certaines maitres l’objet du referendum.
Le projet de loi référendaire résulte d’un décret du président de la République, qui formule une question du type « approuvez-vous le texte dont la teneur suit … ». Ce décret est dispensé de contreseing, mais le président ne maitrise pas pour autant le déclanchement de la procédure. Il ne fait qu’en principe qu’entériner et prolonger une initiative qui ne lui appartient pas. Et la nouvelle rédaction de l’article 11, peut même l’obliger à le faire.
On peut distinguer 2 procédures, la 1ère, permettait au président d’organiser un référendum qu’il ne peut déclencher seul, mais qu’il peut refuser a sa convenance.
La 2nde suppose une initiative extérieure mais qui suppose au président qui doit y donner suite quand bien même il estimerait inopportun de poser la question aux électeurs.
Dans tous les cas les recoure au referendum suppose que le président de la république est été saisit d’une demande en ce sens émanant du gouvernement, soit des deux assemblées votant une même proposition, soit depuis la révision de 2008, de simples citoyens associées a des parlementaires. Dans le cas ou l’initiative est prise par le gouvernement, la constitution exige qu’il en informe officiellement l’assemblée par une déclaration, laquelle devra être suivit d’un débat. La modification de 95 renforce ainsi le rôle du gouvernement dans la procédure référendaire, puisque c’est a lui qu’il appartient désormais d’en assumer le déclanchement dans les assemblées en en prononçant la déclaration requise par la constitution.
La révision de 2008 a quand a elle modifiée en profondeur la procédure puisqu’elle ajoute au mécanisme d’origine gouvernemental et parlementaire qui subsiste une obligation pour le président de procéder a un referendum dans l’initiative associant parlementaires et citoyens. L’initiative est prise sous la forme d’une proposition de loi, présentée par 1/5 des membres du parlement et 1/10 des électeurs inscrit sur les listes électorales. Si cette proposition de loi n’a pas été examinée par les 2 assemblées dans un certain délai le président de la République devra la soumettre à un referendum. Le délai sera fixé par une loi organique qui précisera également les conditions de présentation de cette proposition. LE Conseil Constitutionnel devra obligatoirement se prononcer sur la constitutionnalité de cette proposition de loi. En mars 2013 la loi organique exigée par la constitution n’a toujours pas été adoptée. Actuellement aucun référendum de ce type ne peut être organisé.
L’objet des lois référendum étaient initialement limité à 3 domaines :
· L’organisation des pouvoirs publics.
· L’approbation d’un accord de communauté.
· L’autorisation de ratification d’un traité qui sans être contraire a la Constitution aurait des incidences sur le fonctionnement es institutions.
La révision constitutionnelle d’Aout 95 a élargit le champ d’application du référendum en ajoutant au traité et à l’organisation des pouvoirs publics.
En revanche la procédure de l’article 11 a été utilisé pour réviser la Constitution en 62 et 69 ce qui a suscité des critiques sévères, beaucoup de juristes estiment en effet que la révision de la constitution exige la recours a la procédure spécialement prévue a cet effet, celle de l’article 1989 qui admet le referendum qu’après approbation parlementaire du projet ou de la composition de la révision.
L’organisation du referendum relève du gouvernement, le contrôle de cette organisation associe le Conseil Constitutionnel et le conseil d’état mais a des moments et avec des conséquences différentes. Le conseil constitutionnels, donne son avis sur les mesures préparatoires au referendum et ne se reconnaît pas en principe de pouvoirs juridictionnels à l’exception des requêtes mettant en cause les décrets relatifs à la convocation des électeurs. Durant cette phase c’est le conseil d’état qui est commettent pour exercer e contrôle juridictionnel des actes du gouvernement et qui peut les annuler. Une fois les opérations de vote effectuées le conseil d’état considère que son rôle est terminé.
A l’issus du référendum, la mission de surveillance du Conseil Constitutionnel se juridicionnalise. Il peut alors tirer les conséquences des irrégularités qu’il aurait constatées dans le dépouillement du scrutin et annulées certaines opérations.
L’article 16 confère au président de la république un pouvoir à double détente, il peut d’abord s’attribuer à lui même des pouvoirs exceptionnels puis en vertus de ces pouvoirs de prendre des décisions soumises a un régime juridique spécifique.
La mise en ouvre de l’article 16 est soumise a différentes conditions de fonds et de procédures. Il faut que les circonstances de fait, justifient une mise entre parenthèse, du mode de fonctionnement normal du système politique. C’est à dire qu’il faut à la foi une menace grave et immédiate sur les institutions politiques. (Indépendance de la nation intégrité du territoire, …) et une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Lors de sa seule utilisation, l’article 16 a été employé dans une hypothèse très différente de 40, c’était pour tenter une tentative de putsch en Algérie en 61. Malgré leur apparente précision, les conditions de fond, entourant la mise en œuvre de l’article 16 sot susceptibles d’une très large interprétation. Quoiqu’il en soit c’est le président de la république et lui seul qui apprécie si les circonstances répondent aux exigences constitutionnelles. En outre le texte ne comporte aucune interprétation de délais, en 1961, la tentative de putsch avait échouée.
Concernant les exigences procédurales, il faut que le président consulte le premier ministre. Les présidents des assemblées parlementaires et le Conseil Constitutionnel, en outre il doit adresser un message à la nation. La portée de cette disposition est limitée car l’avis des autorités consultées ne lie pas le président. Aucun contenu n’est imposé au message. La mise en application de l’article 16 a deux conséquences. Premièrement le parlement se réunit de pleins droits, deuxièmement l’assemblée nationale ne peut être dissoute.
On note dans ces conséquences un double paradoxe, d’un part la réunion du parlement n’est pas ici n-subordonnée aux limites constitutionnelles habituelles, c’est à dire que si il n’est pas en sessions il peut se réunir sans attendre d’être convoqué. Lais en même temps paradoxalement il perd ses prérogatives habituelles. Il ne put ni renverser le gouvernement, ni même légiférer.
D’autre part, second paradoxe, le président de a rap dont les pouvoirs s’accroissent considérablement lorsqu’ès mis en vigueur l’article 16, perd en cette circonstance on droit de dissolution c’est à dire les prérogatives les plus importantes dont il dispose normalement.
Le président est habilité à prendre les meures exigées par les circonstances. Seul un objectif lui est fixé. Les mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer au pouvoir public constitutionnel dans les moindres délais les moyens d’accomplir leur mission. Au président de choisir les procédés pour atteindre et objectif. Celui ci étant investit de pouvoirs qui peuvent être exercés dans la forme qu’il fut approprié. Le président peut non surement faire des actes règlementaires mais surtout traiter des matières législatives actuellement réservées au parlement. La présentation formelle des décisions qu’il arrête, ne tien pas compte des distinctions entre loi et règlement, toutes sont des décisions prisent en application de l’article 16. L’unique obligation faite au président est de consulté. Puisqu’il lui faut soumettre les mesures qu’il envisage a l’avis du conseil constitutionnel, mais cet avis ne le lit en aucunes manières. Le rôle courant du juge constitutionnel est ainsi doublement altérer, d’un part il est amené à connaître l’acte émanant de l’exécutif, et d’autre part sn obligation n’a pas d’effets obligatoires, y compris lorsqu’il est consulté sur des décisions de nature législative.
Le conseil d’Etat accepte de contrôle les décisions privent en vertus de l’article 16, en revanche il s’time incompétent pour contrôler la légalité de celles qui sont intervenues dans les matières législatives.
Ce pouvoir exceptionnel donné au président de la République a té et reste l’une des dispositions les plus controversées de la constitution.
Le comité Balladur, avait recommandé d’habilité le Conseil Constitutionnel à vérifier que la condition de mise ne œuvre de l’article 16 sont toujours remplies, après un mois d’application. Cette proposition a été retenue. Avec de très légères modifications.
L’article 20 de la Constitution définit de façon très générale le rôle du gouvernement, il détermine et conduit à politique de la nation. Cette formule n’a pas de porté juridique précise. On peut considérer qu’elle rend compte de la position du gouvernement dans les périodes de cohabitation c’est lui qui alors est véritablement en mesure de choisir les grande orientations de l’action de l‘état, en utilisant dans ce but les prérogatives juridiques que lui confère la Constitution et spécialement celles qui lui permettent de stimuler, d’orienter ou de bloquer le processus législatif. Compte tenue de la puissance dont il dispose peut véritablement parler d’une pouvoir gouvernemental qui va bien au delà d’un simple pouvoir exécutif. C’est le soutient parlementaire qui lui assure ces possibilité. C’est parce qu’il exprime le programme politique de la majorité issues des urnes qu’il est en mesure d’illustrer les termes de l’article 20. Hors cohabitation c’est à dire lorsque le soutien parlementaire s’est acquis au président, c’est lui qui détermine la politique de la nation. Le gouvernement doit alors se contenter de la conduire c’est à dire de mettre en œuvre les choix présidentiels.
La constitution donne au 1er ministre, les moyens juridiques de composer une équipe acceptant son autorité puisque c’est lui qui choisit les membres du Gouvernement. Il dispose a l’égard des ministres une sorte de pouvoir disciplinaire, puisque le président met fin a leurs fonctions sur sa proposition.
Le premier ministre dirige l’action du gouvernement, cette définition constitutionnelle de son rôle lui permet de donner des instructions aux ministres notamment au travers des circulaires, il peut également suivre l’élaboration de leurs projets et coordonner leurs actions. Mais la situation politique joue un rôle déterminant dans la capacité réelle du Premier Ministre à s’imposer, notamment lorsque le président entend jouer un rôle actif dans tel ou tel secteur.
Il faut distinguer les attributions du 1er ministre et celles des autres membres du Gouvernement.
Ce pouvoir appartient en principe au 1er ministre. Sauf dans les cas ou son usage nécessite la signature du président. Le conseil d’Etat considéré comme le coauteur du décret et après sa consultation le gouvernement ne peut choisir que son projet initial et celui adopté parle conseil. L’exercice par le 1er ministre du pouvoir règlementaire n’est pas facultatif. Il a en particulier l’application d’édicter les mesures nécessaires a l’entrée en vigueur des lois. S’il ne le fait pas la responsabilité de l’état peut se trouver engagée par les administrés devant les juridictions administratives.
Le 1er monstre dispose personnellement d’un droit de saisir le Conseil Constitutionnel des engament internationaux avant leur ratification ainsi que les lois avant leur promulgation. Par ailleurs ces propositions ou avis sont parfois nécessaire à l’exercice par le président de certaines de ces compétences.
En tant qu’ils ont membre du gouvernement ils concourent de décisions collectives de celui ci, mais chaque ministre est chef d’un département ministériel. C’est à dire qu’il dirige l’action d’un ensemble de services administratif placés sous son autorité.
En principes ils n’ont pas le pouvoir règlementaire. Le rôle normatif des ministres se limite donc théoriquement a la lise en œuvre de ce règlement par des décisions individuelles. Le principe comporte toute fois deux types d’exceptions:
- Le conseil l’Etat admet que le premier ministre puisse édicter lui même les règles nécessaire au bon fonctionnement de l’administration qu’il dirige. Sur ce point les ministres sont traités comme n’importe quel chef de service.
- Il arrive assez souvent qu’une loi ou un décret habilite spécialement un ministre à établir lui même directement les règles générales nécessaires à sa mise en œuvre.
La constitution du parlement en un organe apte à exprimer une volonté, repose d’abord sur l’élection des parlementaires mais elle appelle aussi une organisation interne des assemblées nécessaire a leur
Elle se crée selon des règles qui sont propres à chacune des assemblées.
Pour être éligible, il faut avoir l’âge requit par des textes spéciaux, cet âge est de 23 ans pour les députés, et de 30 ans pour les sénateurs. Si ces conditions générales ne sont pas remplies on est frappé d’une inéligibilité absolue.
Mais il existe aussi des inéligibilités relatives qui interdissent d’être candidats dans seulement une ou plusieurs circonscriptions. Elles touchent les titulaires de certaines fonctions dans e cadre géographique de leurs compétences (préfets, sous préfets, …). Cette inéligibilité vise à favoriser l’égalité entre les candidats et à éviter des pressions sur les électeurs ainsi qu’à éviter un usage de la fonction public contraire a l’intérêt général. Cette inéligibilité se prolonge pendant un certain temps après que les intéressés aient quittés leurs fonctions (3 ans ou 6 mois).
Egalement quelques inéligibilités particulières comme, la violation des règles de financement des campagnes électorales, qui peut entrainer une inéligibilité Président un an.
Par ailleurs certaines fonctions sont incompatibles avec un mandat parlementaire quel qu’il soit. C’est le cas des fonctions publiques non électives. Etant soumis a l’activité des ministres lorsqu’ils sont en activité, les agents publiques ne sauraient en même temps faire la loi que les ministres sont chargés d’exécuter. La seule exception concerne les professeurs de l’enseignement supérieur qui bénéficient d’une garantie constitutionnelle d’indépendance.
Aussi les personnels de directions de certaines entreprises, en raison des liens de ces entreprises avec l’Etat ou les collectivités publiques, ou en raison de l’objet de leurs activités.
Le cumul des mandats électifs est également limité, et génère d’autres hypothèses d’incompatibilité. Ainsi on ne pet être en même temps député et sénateur, ou cumuler l’un de ces mandats avec un mandat de député européen, et un parlementaire ne peut pas détenir plus d’un autre mandat électoral de conseiller général, régional ou municipal d’un commune de plus de 3500 habitants.
Le rapport du comité Balladur suggérait de mettre fin aux cumuls dont il avait suggéré l’importance. Aucunes suites n’a été données à ces proposition.
La commission Jospin, a également fait des propositions dan le sens d’une limitation des cumuls.
Il faut signaler l’incompatibilité avec les fonctions ministérielles, de la fonction de membre du Conseil Constitutionnel.
A la différence de l’inéligibilité, l’exercice d’une fonction incompatible avec celle de parlementaire ne fait pas obstacle à l’élection mais oblige l’intéressé à choisir entre cette fonction et le mandat parlementaire. Ce choix doit être fait dans les 30 jours qui suivent l’élection. Faute d’avoir renoncer a la fonction incompatible, le parlementaire est démis d’office de son mandat par le Conseil Constitutionnel sur saisine du bureau de l’assemblée considérée. En cas de doute sur la compatibilité de certaines fonctions avec la qualité de parlementaire, le Conseil Constitutionnel, peut se voir saisit.
La solution de limiter le mandat de député ou de sénateur a deux ou trois mandats de suite maximum, n’a pas était retenue ni même proposé par la commission Jospin.
Ils sont 577. Sont élus au suffrage universel direct selon des modalités précisées par des lois organiques ou ordinaires qui sont donc susceptibles de varier.
Depuis 1958, l’élection a lieu au scrutin majoritaire uninominal à deux tours. Le scrutin est organisé dans el cadre de circonscription, un député par circonscription.
On peut être élut que si on s’est porté candidat. Donc il faut déposer une déclaration de candidature à la préfecture, précisant le nom du suppléant. On ne peut pas être candidat dans plus d’une circonscription électorale et le préfet doit refuser d’enregistre la candidature d’une personne déjà candidate ailleurs.
Pour être élu au 1er tour il faut la majorité absolue des suffrages, et les suffrages d’au moins ¼ des électeurs inscrits. Si ces conditions ne sont pas remplies, il y a ballotage et un second est organisé le dimanche suivant. Il faut faire à nouveau acte de candidature pour ce second tour, tous les candidats qui ont présentés au 1er tour peuvent s’y présenter sous réserve qu’ils aient obtenus au moins 12,5% des voies des électeurs inscrits. Cette exigence consiste à éliminer les petits partit du 2nde tour et ils ont donc intérêt à participer a des alliances dés le 1er tour. Si aucun candidat ne remplit cette condition, les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrage au 1er tour, pourront se maintenir au 2nd. I les peut aussi que deux candidat aient recueillit plus de 12,5% des inscrits, dans ce cas est élu le candidat qui obtient le plu grand nombre de voies sans que la majorité absolue soit nécessaire. Les opérations de votes sont organisées au niveau de chaque commune par bureau de vote.
Les députés sont élut pour 5ans. L’assemblé est normalement renouvelé en totalité, mais des élections partielles sont organisées quand un siège devient vacant et que le remplacement par le suppléant n’est pas possible.
Le nombre total de sénateurs est de 348, dont 328 pour les départements de métropole et d’outre mer, 8 pour les territoires d’outre mer et certains territoire a statut spécial, et 12 pour les français de l’étranger. La circonscription pour les sénateurs, est le département. Mais le nombre de sénateurs élu dans chaque département dépend de sa population. Un siège jusqu’à 150 000, puis un siège supplémentaire par tranche de 250 000 habitants.
Les sénateurs sont éluent pour 6 ans, avec renouvèlement par moitié tous les 3 ans.
Les sénateurs sont élus au suffrage indirect par un collège composé des députés, des conseillers régionaux de la section départementale, des conseillers généraux et surtout de délégués des conseils municipaux.
La participation des conseillers municipaux aux élections sénatoriales était l’une des difficultés constitutionnelles soulevée par le traité de Maastricht. Le traité prévoyait la participation des pays membres de l’union européenne aux élections municipales de leur pays de résidence. Le Conseil Constitutionnel en a déduit que des étrangers, se trouveraient ainsi amené à participer indirectement a l’expression de la souveraineté nationale par l’intermédiaire de la désignation des sénateurs. Cet obstacle a la ratification des traité a été traité par une révision de la constitution, en 92 qui prévoit que les ressortissants étranger participant aux conseils municipaux ne peuvent pas participer a la désignation des électeurs sénatoriaux, ni participer.
Le mode de scrutin dépend du nombre de sénateurs désignés dans le département considéré. On e peut être candidat dans plus d’un département
La campagne est officiellement ouverte à partir du 20ème jour qui précède la date du scrutin et elle prend fin la veille du scrutin à minuit. Tous ces procédés sont étroitement règlementer, l’objectif étant d’assurer l’égalité des candidats qui mènent campagne au pré du peuple et on pour ce faire besoin de moyens important a la différence des sénateurs.
Par ailleurs les dépenses électorales des candidats aux fonctions sont plafonnées et des règles encadrent leur financement. La règlementation porte sur l’origine des fonds des candidats sur sa campagne et sur la manière dont il peu les recueillir. Toutes ces règles sont appliquées avec rigueur par le Conseil Constitutionnel.
Pour l’élection des sénateurs, il n’y a pas de plafonnement des dépenses, mais l existe des règles en matière de financement de la campagne. Concernant le déroulement du vote, l’élection se d »roule au chef leu du département et le vote est obligatoire sous peine d’une amende de 100€ et les électeurs reçoivent une indemnité de déplacement.
La recevabilité des candidatures est examiné par le préfet, si un candidat n’a pas les conditions requises, il ne peut pas lui même refuser de l’enregistrer lais il doit dans les 24h saisir le tribunal administratif compétent qui a 3 jours pour se prononcer. Le préfet est le seul à pouvoir saisir le tribunal administratif. Un candidat dont le préfet aurait refusé d’enregistrer la candidature ne peux pas le faire, il doit attendre la fin des opération électorales, et demander au Conseil Constitutionnel l’annulation de l’élection au quel il n’a pas pu participer. La décision du tribunal administratif ne peut être contesté que devant le Conseil Constitutionnel, et non devant le conseil d’Etat, or, le Conseil Constitutionnel ne peut être saisit qu’après l’élection, dans le cadre d’un recourt visant à la faire annuler. Si l’inéligibilité s’est révélée tardivement après l’élection de celui qu’elle frappe, ou s’il intervient en cours de mandat, le parlementaire serait déchu de son mandat par le Conseil Constitutionnel sur demande du ministre de la justice ou du bureau de l’assemblée auquel il appartient.
Le bon déroulement de la campagne officielle, incombe a plusieurs organismes, par ex, la commission de propagande constituée au niveau de chaque circonscription assure une sort e de contrôle a priori de l’affichage, des bulletins de vite,… Le bureau de dépouillement est composé d’élus municipaux et d’électeurs.
Le respect des règles de financement est assuré a postériori avec une très grande rigueur. C’est la commission nationale de comptes de campagne et de financements collectifs, qui est chargé d’examiner les comptes des candidats. Si le compte est rejeté, cette commission doit saisir le Conseil Constitutionnel, si et le juge de l’élection. Le rôle du Conseil Constitutionnel sera de décider si le candidat fautif doit être sanctionné par une inéligibilité de 1 an.
La contestation doit viser l’élection elle même en ce qu’elle a aboutit a la proclamation d’un député, elle est ouverte a tout électeur de la circonscription ainsi qu’aux candidats pendant les 10 jours qui suivent la proclamation d’un candidat. La requête doit être accompagnée de moyens d’annulation invoques ainsi que des pièces les appuyant. En réponse a cette requête le conseil peut prendre plusieurs plusieurs types de décisions, soit annuler l’élection soit modifier le résultat et déclarer élu un autre candidat que celui qui avait été élu initialement. Le Conseil Constitutionnel a déjà rendu une 100ème décision électorales. D’abord, le non respect des règles de campagne électorale n’et pas en lui même un motif d’annulation de l’élection. Ce qui importe pour le Conseil Constitutionnel c’est l’impact des pratiques interdites sur le résultat de l’élection. Autrement dis es moyens de la compagne ont ils faussés le résultat. Il n’est pas nécessaire que les irrégularités aient été commises par l ‘émut lui même.
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