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Timestamp: 2017-09-23 12:59:02+00:00
Document Index: 40343832

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 118', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 21', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 54', 'art. 71', 'art. 32', 'art. 16', 'art. 117', 'art. 16', 'art. 32', 'art. 54', 'art. 50', 'art. 37', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 32', 'art. 30', 'art. 32', 'art. 27', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 30', 'art. 32', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 133', 'art. 2', 'art. 15', 'art. 114', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 138', 'art. 3', 'art. 114', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 227', 'art. 16', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 32', 'art. 48', 'art. 17', 'art. 37', 'art. 2', 'art. 15']

di Elisabetta Vigato [*]
Riflessioni alla luce delle recenti novelle legislative
SOMMARIO: 1. Premessa: i Comuni italiani al centro di un processo di riforma. – 2. L'accorpamento dei piccoli Comuni: una soluzione recente con origini radicate nella storia d'Italia. – 3. L'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali: la disciplina contenuta nel d.l. n. 78/2010. – 4. (Segue) Le precisazioni della manovra di luglio 2011. – 5. La riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei Comuni nella manovra di ferragosto 2011, nella versione precedente alle modifiche apportate in sede di conversione – 5.1. L'unione municipale. Definizione e modalità di formazione. – 5.1.1. Primi profili problematici in ordine alle norme in materia di unione municipale: il ruolo della legge regionale, la natura giuridica dell'unione e il tema dei risparmi. – 5.2. Organismi di rappresentanza e funzionamento delle unioni municipali. – 5.3. Fisionomia dei nuovi consigli comunali. – 5.4. Modifiche al criterio demografico e temporale per l'obbligo di gestione associata. – 6. Le modifiche all'art. 16, d.l. n. 138/2011 coordinato con la legge di conversione: conferme e novità. – 6.1. L'unione come luogo istituzionale "privilegiato" per l'esercizio di funzioni e servizi in forma associata. Quali innovazioni con la l. n. 148/2011? – 6.2. Gli organi di rappresentanza dell'unione. Nuove precisazioni. – 6.3. Revisione della struttura dei consigli comunali. – 7. La vexata quaestio della soppressione delle Province. La disciplina del d.l. n. 138/2011 prima e dopo il processo di conversione. – 8. Il disegno di legge costituzionale recante "Soppressione di enti intermedi". – 9. Problemi aperti. Il rango ordinamentale dell'ente locale regionale: de-costituzionalizzazione della Provincia o nuova realtà istituzionale? – 10. (Segue) Abolizione delle Province e riduzione dei costi politici e amministrativi.
1. Premessa: i Comuni italiani al centro di un processo di riforma
I piccoli Comuni italiani sono al centro di rilevanti trasformazioni, che li rendono protagonisti istituzionali per il rilancio della competitività e, nel contempo, attori decisivi per lo sviluppo dei governi locali.
Essi sono chiamati ad affrontare le sfide congiunte che derivano da più fronti: quello internazionale, dominato dalla crisi economica e dalla necessità di stabilizzazione finanziaria, e quello nazionale, che richiede interpreti sempre più consapevoli e responsabili di politiche strategiche per il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica [[1]].
Dal processo di riforma che ha ad oggetto i piccoli Municipi, emerge la necessità di coniugare all'intervento risanatore del legislatore statale i margini di autonomia conferiti dal federalismo fiscale.
Nell'ultimo anno, il legislatore nazionale è intervenuto in diverse occasioni, offrendo soluzioni che si impongono quale strumento per contenere le spese degli enti locali e per razionalizzare il sistema. Gli ambiti di intervento riguardano principalmente: l'accorpamento dei piccoli Comuni, l'obbligo di svolgimento delle funzioni fondamentali e dei servizi pubblici in forma associata, la revisione dell'assetto organizzativo degli enti e l'abolizione delle Province.
Con riferimento a questi settori, si andranno ad analizzare le disposizioni che maggiormente contribuiscono a disegnare la nuova architettura dei Comuni e delle Province italiane [[2]], e che sono contenute nei seguenti provvedimenti normativi:
il decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito con legge 30 luglio 2010, n. 122);
la c.d. manovra di luglio 2011, il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito con legge 15 luglio 2011, n. 111);
la c.d. la manovra d'agosto 2011, il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 (convertito con legge 14 settembre 2011, n. 148) [[3]].
il disegno di legge costituzionale recante Soppressione di enti intermedi, approvato dal Consiglio dei Ministri l'8 settembre 2011.
2. L'accorpamento dei piccoli Comuni: una soluzione recente con origini radicate nella storia d'Italia
Il tema dell'accorpamento dei Comuni non è nuovo al dibattito politico-istituzionale italiano.
Centocinquantuno anni or sono, alle soglie del processo di unificazione nazionale, fu oggetto di studio da parte di una commissione legislativa istituita presso il Consiglio di Stato [[4]] e venne quindi formalizzato in una proposta di legge. Già nel 1860, Luigi Carlo Farini, Ministro dell'Interno del primo governo Cavour [[5]], propose infatti un progetto per l'accorpamento dei Comuni con meno di 1.000 abitanti, nell'ambito di una generale riforma dell'ordinamento amministrativo. La proposta, tuttavia, non ebbe seguito e la stessa commissione legislativa che avrebbe dovuto presiedere alla sua elaborazione ne respinse i contenuti più innovativi [[6]].
L'unico processo di razionalizzazione del numero dei Municipi che giunse a compimento nel nostro Paese risale all'epoca fascista.
Sessantasette anni dopo la proposta Farini, con l'emanazione del regio decreto legge 17 marzo 1927, n. 383, venne conferita al Governo la facoltà di avviare, entro il biennio successivo [[7]], una "revisione generale delle circoscrizioni comunali per disporne l'ampliamento, la riunione o comunque la modificazione". Per attuarla, la norma prevedeva che non occorresse nemmeno osservare la procedura prescritta dalla legge comunale e provinciale.
La politica fascista portò complessivamente all'unione, soppressione o aggregazione d'imperio di 2.184 piccoli Comuni [[8]].
Con l'entrata in vigore del Testo unico della legge comunale e provinciale di cui al regio decreto 3 marzo 1934, n. 383 [[9]], si stabilì, inoltre, la facoltà di accorpare i Comuni con popolazione inferiore ai 2.000 abitanti, qualora fossero mancati i mezzi per provvedere adeguatamente ai pubblici servizi [[10]].
Fu prerogativa della neonata Repubblica, con legge 15 febbraio 1953, n. 71 [[11]], restituire ai Comuni riuniti o soppressi in epoca fascista la possibilità di ricostituirsi anche in assenza del requisito minimo demografico [[12]]. Venne smantellata, così, la massiccia opera di accorpamento coattivo posta in essere dal regime ma, da quel momento storico, cominciò la prassi di segno opposto consistente nella creazione di nuovi Municipi: secondo le elaborazioni Istat, nel 1861 i Comuni in Italia erano 7.720, mentre al 30 giugno 2011 se ne contano 8.092 [[13]]: un aumento di 372 unità in 150 anni di storia nazionale.
Anche il contesto europeo fornisce dei termini di paragone molto utili. In primis, si evince il ritardo dell'Italia rispetto ad altri Paesi nei quali la politica di razionalizzazione dei Municipi è in corso da decenni. La Germania, ad esempio, ha iniziato negli anni Settanta un processo concertato di riduzione del numero dei Comuni attraverso il loro accorpamento [[14]], proseguito negli anni Novanta nei territori della ex DDR. Degli oltre 24.000 Municipi esistenti, si è passati agli attuali 11.993 [[15]].
In Svizzera, nel Canton Ticino, sono state realizzate, negli ultimi dieci anni, 16 aggregazioni amministrative che hanno interessato più di 50 Comuni [[16]], mentre in Belgio, il numero delle communes è sceso dalle 2.739 esistenti all'epoca della creazione dello Stato nel 1831 alle 589 attuali, grazie a un'opera di fusione cominciata nel 1975.
Nel nostro Paese, al contrario, il tema incontra ancora forti resistenze, anche se i recenti interventi legislativi segnano un punto di svolta nella spinta alla razionalizzazione del sistema comunale. Del resto, la questione delle difficoltà organizzative e gestionali che incontrano i piccoli Municipi non si riduce alla sola collettività locale ma riguarda l'intero assetto istituzionale dello Stato. Il sottodimensionamento dell'ente locale implica quasi sempre inefficienza nella gestione delle funzioni amministrative e nella produzione ed erogazione dei servizi [[17]]. Questo è destinato a ripercuotersi, evidentemente, anche sulla fiscalità generale laddove l'Amministrazione periferica e centrale sono chiamate in sussidiarietà, ai sensi dell'art. 118, comma 1, Cost.
3. L'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali: la disciplina contenuta nel d.l. n. 78/2010
L'analisi delle norme relative all'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali deve muovere dall'art. 14, rubricato Patto di stabilità interno ed altre disposizioni sugli enti territoriali, contenuto nel decreto legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito con legge 30 luglio 2010, n. 122) [[18]].
In particolare, i commi 25-31 costituiscono un complesso di disposizioni espressamente dirette ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica e il contenimento delle spese per l'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni [[19]].
L'art. 14, comma 26, d.l. n. 78/2010, stabilisce che l'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni è obbligatorio per l'ente titolare.
Per funzioni fondamentali devono intendersi quelle transitoriamente individuate come tali dall'art. 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 [[20]], vale a dire: a) amministrazione, gestione e controllo (per il 70% della spesa); b) polizia locale; c) istruzione pubblica (compresi asili nido, refezione ed edilizia scolastica); d) viabilità e trasporti; e) territorio e ambiente (con esclusione di edilizia residenziale e di servizio idrico integrato); f) settore sociale.
Anche il d.lgs. 26 novembre 2010 n. 216, recante Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province, enumera – all'art. 3, comma 1, lett. a) – le funzioni fondamentali con la classificazione delle relative spese, in attesa della entrata in vigore della legge statale di individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e Province.
Per i Comuni, l’elenco contenuto nel decreto attuativo ricalca esattamente quanto previsto dall’art. 21, l. n. 42/2009 [[21]].
Il perno attorno al quale ruota la disciplina di aggregazione degli enti locali è rappresentata dal comma 28, il quale introduce nell'ordinamento italiano l'obbligo per i Municipi di piccole dimensioni di esercitare in forma associata le funzioni fondamentali, attraverso convenzioni o unioni.
La norma interessa i Comuni con popolazione fino ai 5.000 abitanti e quelli appartenenti o già appartenuti a Comunità montane, con popolazione stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore ai 3.000 abitanti [[22]]. Fanno eccezione i Comuni capoluogo di Provincia e quelli con un numero di abitanti superiore a 100.000 abitanti, i quali non sono obbligati all'esercizio delle funzioni in forma associata [[23]].
Il comma 29 precisa inoltre che i Municipi non possono svolgere singolarmente le funzioni demandate all'aggregazione e che la medesima funzione non può essere esercitata da più di una forma associativa [[24]]. Il duplice divieto, da un lato, completa la previsione di cui al comma precedente e, dall'altro, risponde alla necessità di evitare duplicazioni nell'esercizio delle funzioni [[25]].
Con riferimento all'adempimento dell'obbligo di gestione associata, vale la pena evidenziare il ruolo della Regione nell'esercizio delle funzioni fondamentali dei Comuni. Per espressa previsione del legislatore, infatti, la legge statale risulta cedevole rispetto a quella regionale.
Recita infatti il comma 30: "La Regione, nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua con propria legge, previa concertazione con i Comuni interessati nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale (e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei Comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale) delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42, secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, fermo restando quanto stabilito dal comma 28 del presente articolo. Nell'ambito della normativa regionale i Comuni avviano l'esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa" [[26]].
Spetta pertanto alla Regione stabilire, nell'ambito della propria attività legislativa, la dimensione territoriale per lo svolgimento delle funzioni fondamentali nonché i termini entro i quali i Comuni dovranno avviare la gestione associata. Le Regioni sono, quindi, protagoniste attive del cambiamento che coinvolge la razionalizzazione dei propri Municipi.
L'input fornito dal d.l. n. 78/2010 al processo di associazionismo intercomunale è rimasto senza seguito per la mancata approvazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che avrebbe dovuto essere adottato ai sensi del comma 31.
Il decreto avrebbe dovuto fissare due "linee guida": il termine entro il quale i Comuni interessati dall'obbligo dovevano assicurare il completamento dell'attuazione delle disposizioni di cui ai commi 26-30, nonché il limite demografico minimo che doveva raggiungere l'insieme dei Comuni tenuti alla gestione associata.
Stando al dato normativo, il D.p.c.m. avrebbe dovuto essere adottato entro 90 giorni dall'entrata in vigore della manovra [[27]], ma l'operazione non è mai giunta a compimento.
Il 7 giugno 2011, la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva licenziato uno schema di decreto, recante Esercizio in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali dei Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti.
Esso disponeva, all'art. 1, che l'obbligo di gestione associata decorreva a partire da gennaio 2012 per due funzioni, da gennaio 2013 per quattro e da gennaio 2014 per tutte e sei le funzioni fondamentali comunali. Stabiliva inoltre, all'art. 2, che il limite demografico minimo per la gestione associata era fissato nel quadruplo del numero degli abitanti del Comune demograficamente più piccolo.
Il decreto attuativo in questione non ha tuttavia raggiunto l'intesa in Conferenza unificata e non essendo entrato in vigore ha bloccato, di fatto, l'operatività delle novità introdotte dal d.l. n. 78/2010 [[28]]. Nel frattempo, però, il "cantiere" del processo di riforma ha lavorato ulteriormente sul contenuto delle disposizioni in esame per introdurre variazioni con la successiva manovra estiva 2011 [[29]].
4. (Segue) Le precisazioni della manovra di luglio 2011
Anche il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (convertito con legge 15 luglio 2011, n. 111) [[30]], recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, ha affrontato il tema dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei piccoli Comuni.
Il legislatore ha posto fine alla situazione di stallo venutasi a creare per la mancata intesa in Conferenza unificata sullo schema di D.p.c.m., sostituendo la disposizione che prevedeva la necessità del decreto attuativo con una puntuale disciplina del limite demografico e delle tempistiche per il riordino.
Secondo il disposto dell'art. 20, comma 2-quater, d.l. n. 98/2011, il limite demografico minimo che deve raggiungere l'insieme dei Comuni tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata è fissato in 5.000 abitanti o nel quadruplo del numero degli abitanti del Comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. Il criterio demografico, pertanto, risulta essere completato – rispetto alla precedente versione dello schema di decreto di giugno – dall'inserimento della previsione dei 5.000 abitanti [[31]].
Per quanto riguarda, invece, le tappe cronologiche del processo di attuazione dell'obbligo, queste risultano anticipate: i Comuni dovranno completare il percorso per due funzioni fondamentali entro il 31 dicembre 2011, per quattro funzioni entro il 2012, e per tutte e sei le funzioni fondamentali entro il 31 dicembre 2013 [[32]].
5. La riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei Comuni nella manovra di ferragosto 2011, nella versione precedente alle modifiche apportate in sede di conversione.
Il 13 agosto 2011 è entrato in vigore il decreto legge n. 138, recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo [[33]].
Si tratta di un provvedimento straordinario e urgente che offre, a nemmeno un mese di distanza dalla manovra estiva, un pacchetto di misure ulteriori per fare fronte alle sfide strutturali interne e a quelle imposte dalla crisi finanziaria globale [[34]].
Convertita con legge 14 settembre 2011, n. 148 [[35]], la c.d. manovra di ferragosto (o manovra-bis) è stata oggetto, lungo il proprio iter formativo, di numerosi emendamenti e di 14 audizioni da parte di organismi istituzionali, parti sociali e associazioni di categoria [[36]].
Per quanto riguarda, nello specifico, il profilo della razionalizzazione del sistema municipale, rileva soprattutto l'art. 16, rubricato Riduzione dei costi relativi alla rappresentanza politica nei Comuni.
Esso disciplina gli organi di governo, la modalità di esercizio delle funzioni amministrative e di fornitura dei servizi pubblici locali per i Comuni con popolazione fino ai 1.000 abitanti, introduce una nuova figura associativa obbligatoria, l'unione municipale, e dispone una serie di misure tese al contenimento delle spese.
Di seguito, si analizzeranno separatamente le due versioni dell'art. 16: quella originaria del d.l. n. 138/2011 e quella modificata in sede di conversione con la l. n. 148/2011.
Nel testo entrato in vigore il 13 agosto, l'art. 16 si compone di 14 commi, la cui analisi può essere suddivisa in 5 momenti [[37]]: 1) modalità di formazione dell'unione municipale (commi 1-4); 2) organismi di rappresentanza e funzionamento delle unioni municipali (commi 6-8); 3) modifiche alla composizione dei Consigli comunali (comma 9); 4) nuovo criterio demografico e temporale per l'esercizio associato delle funzioni (comma 10); 5) spese e conti comunali (commi 11-14) [[38]].
Ai fini della presente trattazione, ci si soffermerà sull'analisi dei primi 4 gruppi di norme, che rappresentano il centro nevralgico della nuova disciplina in punto di gestione associata.
5.1. L'unione municipale. Definizione e modalità di formazione
L'art. 16, comma 1, d.l. n. 138/2011 inaugura una serie di disposizioni dedicate, nello specifico, ai Comuni con popolazione pari o inferiore ai 1.000 abitanti.
La ratio consiste espressamente nell'"assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative".
Per questa tipologia di Municipi, si dispongono due grandi novità:
la soppressione della Giunta e del Consiglio Comunale. Il Sindaco rimane il solo organo di Governo, il quale svolge le funzioni in qualità di ufficiale del Governo, ai sensi dell'art. 54, d.lgs. n. 267/2000 [[39]].
L'obbligo di esercizio in forma associata di tutte le funzioni amministrative con altri Comuni contermini con popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti, mediante la costituzione dell'unione municipale, nell'ambito del territorio di una Provincia [[40]].
La norma, che si applica a decorrere dal primo rinnovo successivo alla data di entrata in vigore del decreto, è destinata a produrre effetti su una platea di 1.948 Comuni, vale a dire un quarto del totale dei Comuni italiani [[41]].
Il comma 2 contiene disposizioni di natura elettorale [[42]] e prevede che nei Comuni con popolazione pari o inferiore a 1.000 abitanti, il Sindaco sia eletto a suffragio universale e diretto.
Dispone inoltre che: a) ciascun elettore ha diritto di votare per un candidato alla carica di Sindaco, segnando il relativo contrassegno o il nominativo sulla scheda elettorale; b) è proclamato eletto Sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti; c) in caso di parità si applica l'art. 71, d.lgs. n. 267/2000 [[43]], il quale prevede, tra l'altro, il turno di ballottaggio tra i candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti e, in caso di ulteriore, eventuale parità, l'elezione del candidato più anziano.
Il comma 3 disciplina l'unione municipale, la quale è costituita "dai Comuni contermini con popolazione pari o inferiore ai 1.000 abitanti al fine dell'esercizio in forma associata di tutte le funzioni amministrative e dei servizi pubblici di spettanza comunale".
L'unione municipale è, dunque, una forma associativa obbligatoria per i piccoli Municipi, nell'ambito della quale sono svolte tutte le funzioni amministrative ed i servizi pubblici di spettanza dei Comuni che ne sono parte [[44]].
La popolazione complessiva residente nel territorio dell'unione municipale è pari ad almeno 5.000 abitanti, salvo diverso limite demografico individuato con delibera della Giunta regionale.
Da questa disposizione, emerge il ruolo chiave svolto dalla Regione nella determinazione del limite demografico ritenuto più rispondente alle esigenze istituzionali, territoriali ed economiche delle singole realtà, che può derogare da quello "standard" fissato dal legislatore statale.
Il comma 3 conclude precisando che "i Comuni di cui al primo periodo costituiscono, con i Comuni contermini, unioni di Comuni, ai sensi dell'art. 32 del citato Testo unico al fine di ridurre le spese complessive".
Il comma 4 si riferisce al caso specifico dei piccoli Comuni che non abbiano Municipi contermini con popolazione inferiore a 1.000 abitanti. Per essi si dispone, ai fini della composizione degli organi di governo, l'applicazione delle norme previste per i Comuni con popolazione fino ai 3.000 abitanti di cui al comma 9, lett. a), ovvero un consiglio composto dal Sindaco e da 5 consiglieri e una giunta con al massimo 2 assessori.
La norma richiamata si riferisce alla sola riduzione del numero dei consiglieri comunali. Tuttavia, la relazione illustrativa al decreto contiene una precisazione importante, secondo la quale l'operatività del disposto è da ritenersi estesa anche alla riduzione dei componenti delle giunte [[45]].
5.1.1. Primi profili problematici in ordine alle norme in materia di unione municipale: il ruolo della legge regionale, la natura giuridica dell'unione e il tema dei risparmi
In relazione alle disposizioni contenute nel comma 3 dell'art. 16, emergono tre ordini di problemi.
Il primo riguarda l'individuazione diretta della legge regionale quale fonte atta a stabilire un diverso, eventuale limite demografico per definire la popolazione complessiva residente nel territorio dell'unione.
E' stato rilevato, in proposito, come si possa delineare un problema di compatibilità costituzionale rispetto alle norme vigenti in tema di autonomia regionale [[46]].
L'obiezione, tuttavia, non sembra trovare riscontro nel dettato costituzionale. Il legislatore statale ha difatti competenza esclusiva, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. p) Cost., nella materia "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane", oltre che nella materia di cui alla lett. m) "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".
Dal combinato disposto delle norme di cui sopra, si ritiene che lo Stato possa introdurre legittimamente – senza per questo incorrere in alcuna violazione dell'autonoma regionale, ma, al contrario, valorizzandola – una disposizione che lasci alla piena disponibilità della Regione individuare, con propria legge, un limite demografico diverso per stabilire il numero dei residenti nell'unione municipale.
Il secondo nodo da sciogliere riguarda la natura giuridica dell'unione municipale.
Il problema risiede, in particolare, nella qualificazione dell'unione municipale come forma associativa già contemplata dall'ordinamento oppure come forma "inedita".
La littera legis sembrerebbe deporre per la seconda opzione.
L'art. 16, comma 4, d.l. n. 138/2011 contiene un richiamo espresso all'unione di Comuni di cui all'art. 32, d.lgs. n. 267/2000 [[47]] quale forma obbligatoria per i Municipi che non abbiano Comuni contermini con popolazione inferiore ai 1.000 abitanti.
Da ciò potrebbe ricavarsi, per via interpretativa, che l'unione municipale rappresenta altro, ossia una forma associativa distinta dall'unione dei Comuni contemplata dal t.u.e.l.
La questione, per il momento, resta impregiudicata. Sembra, tuttavia, porsi la convenienza di un raccordo tra la novella contenuta nella manovra di ferragosto con le norme di cui al Testo unico degli enti locali, al fine di dirimere tale dubbio interpretativo.
Il terzo profilo problematico riguarda i risparmi conseguibili con la soppressione delle cariche elettive nei micro-Comuni.
La relazione tecnica all'A.S. 2887 riconosce al complesso di misure nei confronti dei Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti la capacità di produrre un effetto finanziario positivo sui saldi di finanza pubblica, benché i risparmi non siano quantificabili ex ante.
Il rilievo va posto in connessione con l'eventuale effetto compensativo tra i risparmi derivanti dalle nuove misure ed i possibili oneri derivanti dalla costituzione di una nuova istituzione quale l'unione municipale [[48]], quanto meno nella fase di start up.
Con specifico riferimento alla soppressione dei consigli e delle giunte comunali nei Municipi fino a 1.000 abitanti e la costituzione delle unioni municipali rette da appositi organi rappresentativi, autorevole dottrina [[49]] ha di recente sostenuto che "la manovra enfatizza (…) il problema dei risparmi conseguibili", i quali deriverebbero "dalla mancata corresponsione delle indennità, dei gettoni di presenza e degli altri benefici (rimborsi spese, oneri per i permessi retribuiti) spettanti agli assessori e ai consiglieri comunali".
Lo stesso effetto, per questa dottrina, potrebbe ottenersi non sopprimendo la carica, bensì eliminando l'indennità o il compenso. Mutando angolatura prospettica, e valutando la disposizione in termini di incisione sulla funzione rappresentativa, c'è da chiedersi "se l'eliminazione dei consigli comunali nei Comuni piccolissimi (…) non contraddica l'esigenza oggi diffusa di potenziamento e non di indebolimento della partecipazione popolare alla cosa pubblica" [[50]].
5.2. Organismi di rappresentanza e funzionamento delle unioni municipali
La manovra precisa, al comma 5, quali sono gli organi di rappresentanza dell'unione municipale, individuandoli nell'assemblea municipale, nel presidente dell'unione e nella giunta municipale.
L'assemblea è costituita dai sindaci dei Comuni facenti parte dell'unione, ai quali spettano le attribuzioni previste dall'art. 54, d.lgs. n. 267/2000. All'assemblea spetta l'esercizio delle competenze attribuite dal t.u.e.l. al consiglio comunale.
Il presidente, eletto in seno all'assemblea, esercita i compiti del sindaco ex art. 50, d.lgs. n. 267/2000 e nomina i membri della giunta municipale, scegliendoli tra i componenti dell'assemblea.
La giunta, a sua volta, è composta da un numero di assessori non superiore a quello previsto per i Comuni con popolazione uguale a quella complessiva dell'unione municipale ed esercita, nell'ambito del territorio dell'unione, le competenze tipiche delle giunte comunali [[51]].
Il funzionamento degli organi delle unioni e la disciplina dei loro reciproci rapporti sono affidati, dal comma 6, agli statuti.
Il comma 7 rimette ad un regolamento, da adottarsi entro 90 giorni dall'entrata in vigore della manovra, la disciplina del procedimento di prima costituzione dell'unione municipale [[52]].
Il regolamento dovrà contenere una disposizione per la quale, in caso di mancata costituzione dell'unione nei sei mesi successivi al rinnovo dei Comuni interessati dall'obbligo, il Prefetto ha il potere di fissare un termine per adempiere, decorso inutilmente il quale sarà nominato un commissario ad acta per provvedere agli adempimenti previsti.
Infine, la generale clausola di rinvio contenuta al comma 8 rende applicabili, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di ordinamento e funzionamento dei Comuni.
5.3. Fisionomia dei nuovi consigli comunali
Il comma 9 modifica la disciplina vigente sul numero dei consiglieri comunali, di cui all'art. 37, d.lgs. n. 267/2000 e successive modificazioni [[53]], ed attua così una profonda revisione nella composizione della rappresentanza politica nelle piccole realtà comunali.
Fino al presente momento storico, esistevano infatti situazioni come quella del Comune di Morterone (Lecco) con una popolazione di 37 abitanti [[54]], o quella del Municipio di Pedesina (Sondrio) che con i suoi 34 abitanti è il Comune più piccolo d'Italia, nei quali il numero degli amministratori risultava quasi sovrapponibile al numero dei cittadini con diritto di voto .
La manovra d'agosto, nella versione originaria, prevede che, a decorrere dal rinnovo dei consigli comunali, il numero dei consiglieri e degli assessori comunali sia rideterminato nel modo seguente:
Numero degli assessori
Stando alle prime simulazioni, per effetto della manovra i Comuni italiani potrebbero perdere complessivamente 25.000 consiglieri e 10.000 assessori [[55]].
5.4. Modifiche al criterio demografico e temporale per l'obbligo di esercizio associato delle funzioni comunali
Il criterio demografico e temporale per l'obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali comunali, di cui all'art. 14, comma 31, d.l. n. 78/2010 e successive modificazioni, è innovato dal comma 10.
La soglia demografica minima della forma associativa, diversamente da quanto previsto nella manovra di luglio – è innalzata a 10.000 abitanti, salvo diverso limite individuato con delibera della giunta regionale.
Anche il criterio temporale viene ulteriormente anticipato. Se il d.l. n. 98/2011 prevedeva che l'obbligo sarebbe dovuto entrare a pieno regime progressivamente e per quote crescenti [[56]] fino a riguardare tutte e sei le funzioni fondamentali entro il 31 dicembre 2013, la manovra di ferragosto ne accelera di un anno la finalizzazione. Il processo deve concludersi infatti "entro il 31 dicembre 2012 con riguardo a tutte le sei funzioni fondamentali loro spettanti ai sensi dell'articolo 21, comma 5, della citata legge n. 42 del 2009".
6. Le modifiche all'art. 16, d.l. n. 138/2011 coordinato con la legge di conversione: conferme e novità
In sede di conversione della manovra di ferragosto, l'art. 16 è stato oggetto di un "diluvio" di emendamenti e subemendamenti, che ne hanno cambiato in maniera significativa la versione originale [[57]].
Il Senato si è pronunciato il 7 settembre 2011 [[58]], la Camera ha approvato definitivamente il testo così come emendato dal Senato una settimana più tardi [[59]] e il d.l. n. 138/2011, convertito con modificazioni in l. n. 148/2011, è stato pubblicato in Gazzetta ufficiale il 16 settembre 2011.
Il testo coordinato con le modifiche amplia e arricchisce la struttura dell'art. 16, raddoppiandone il numero dei commi, che passano da 14 a 31.
6.1. L'unione come luogo "privilegiato" per l'esercizio di funzioni e servizi in forma associata. Quali innovazioni con la l. n. 148/2011?
Nella versione di cui alla l. n. 148/2011, i Municipi al di sotto dei 1.000 abitanti continueranno ad esistere e avranno un sindaco e un consiglio comunale, ma questi organi rappresentativi non percepiranno alcun trattamento economico (comma 18). Nessun revirement, invece, in merito alla soppressione delle giunte comunali.
La modifica fa salva l'esigenza di garantire la funzione rappresentativa anche nei piccoli Municipi, attraverso il coinvolgimento e la partecipazione attiva dei cittadini alla vita istituzionale.
Il legislatore in sede di conversione sembra aver fatto proprio quell'orientamento dottrinale per il quale l'esercizio delle cariche a titolo gratuito può essere una via percorribile per coniugare il risparmio di spesa con la necessità di garantire la rappresentanza politica nelle piccole realtà [[60]], che sembrava invece indebolita dalla norma prevista nella versione del 13 agosto.
Per i Comuni fino a 1.000 abitanti rimane l'obbligo della gestione associata di tutte le funzioni amministrative e i servizi pubblici di competenza, mediante l'unione di Comuni di cui all'art. 32, d.lgs. n. 267/2000 (comma 1). Il Ministero dell'Interno è chiamato, entro il 30 novembre 2012, a pubblicare sul proprio sito internet l'elenco di tutti i Comuni obbligati ed esentati (comma 16).
L’obbligo della forma associativa decorre dalla data del primo rinnovo, successivamente al 13 agosto 2012 (comma 9).
Potranno far parte dell'unione anche Comuni con popolazione superiore ai 1.000 abitanti per esercitare le funzioni e i servizi in forma associata (comma 2). I Municipi che al 30 settembre 2012 risultano esercitare le funzioni e i servizi mediante convenzione ex art. 30, d.lgs. n. 267/2000, non sono tenuti all'obbligo di gestione associata. Sono tuttavia sottoposti a verifica ministeriale e devono, a tal fine, provvedere alla trasmissione al Ministero dell’Interno, entro il 15 ottobre 2012, di un’attestazione comprovante il conseguimento dei livelli di efficacia ed efficienza nella gestione (comma 16).
Una novità importante consiste nella previsione, entro 6 mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione, di una obbligatoria proposta di aggregazione da parte dei piccoli Municipi alla Regione di appartenenza la quale, entro il 31 dicembre 2012, dovrà provvedere all'istituzione formale di tutte le unioni nel proprio territorio (comma 8).
Viene meno, pertanto, la disposizione originaria della manovra che prevedeva l'intervento del prefetto in caso di mancata costituzione dell'unione nei termini e l'eventuale nomina di un commissario ad acta. Il “potere sostitutivo” spetta infatti alla Regione, la quale provvede anche qualora la proposta di aggregazione manchi o non sia conforme alle disposizioni di legge.
Le unioni devono avere una popolazione complessiva superiore a 5.000 abitanti ovvero a 3.000 nelle zone montane. A differenza della versione contenuta nel decreto legge, il testo convertito stabilisce un termine di due mesi entro il quale le Regioni sono chiamate a fissare un diverso, eventuale limite demografico (comma 6).
L’unione succede in tutti i rapporti giuridici pendenti inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati. Sono conseguentemente trasferite tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni e ai servizi loro affidati nonché i rapporti finanziari risultanti dal bilancio (comma 5).
E’ evidente che le nuove disposizioni sono destinate ad impattare anche sulle strutture delle amministrazioni territoriali, a partire dalla gestione delle risorse umane. La manovra, infatti, porta con sé un’autentica rivoluzione dell’assetto organizzativo che coinvolge tutti i dipendenti degli enti territoriali, per cui si renderà necessario, tra l’altro, “rivedere gli incarichi di responsabilità affidati dal sindaco, con probabili cambiamenti di guardia per chi rappresenta l’amministrazione verso l’esterno” [[61]].
La lettura sistematica delle disposizioni contenute nella l. n. 148/2011 sembra, fra l'altro, risolvere la questione della natura giuridica dell'unione. Il dubbio interpretativo potrebbe considerarsi sciolto dall'argomento letterale: anziché usare il termine "unione municipale", la norma parla di "unione di Comuni ai sensi dell'art. 32 del citato Testo unico", salvo poi stabilire delle deroghe rispetto alla disciplina generale per le unioni di Comuni.
Entra nella manovra anche l’obbligo della gestione associata per i Comuni appartenenti alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, nel rispetto degli statuti delle Regioni, delle norme di attuazione e della previsione di cui all’art. 27, l. n. 42/2009 (comma 29). La versione originale del d.l. n. 138/2011 non disponeva, invece, nulla a riguardo.
Una novità assoluta riguarda inoltre l'estensione alle unioni, a decorrere dall'anno 2014, della disciplina del patto di stabilità interno per i Comuni aventi corrispondente popolazione (comma 5). L'assoggettamento al patto delle unioni determinerebbe, secondo la relazione tecnica, effetti positivi sulla finanza pubblica, sebbene allo stato non siano quantificabili [[62]]. A decorrere dal 2013, le disposizioni vigenti in materia di patto di stabilità interno per i Comuni si applicheranno anche ai Comuni con popolazione superiore ai 1.000 abitanti.
L’art. 16 contiene altresì un nucleo di disposizioni che riguardano i Municipi con popolazione superiore a 1.000 e fino a 5.000 abitanti (commi 22, 23, 24 e 27). Tali norme innovano la disciplina posta dal d.l. n. 78/2010, così come modificata dalla manovra di luglio 2011.
In sede di conversione viene precisato che i Comuni con popolazione da 1.000 a 5.000 abitanti, esclusi i Comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o più isole, sono tenuti a gestire in forma associata le proprie funzioni fondamentali (comma 22). La differenza rispetto alla formulazione previgente emerge dal fatto che l’art. 14, comma 28, d.l. n. 78/2010 disponeva, più genericamente, l’obbligo per i Municipi “fino a 5.000 abitanti, escluse le isole monocomune”.
Appare utile riscontrare che, rispetto alla “scelta obbligata” dello strumento dell’unione di Comuni prevista per i Municipi fino a 1.000 abitanti, per quelli con popolazione superiore a 1.000 e fino a 5.000 abitanti il legislatore statale non dispone una forma obbligatoria per l’esercizio associato delle funzioni. Essa potrà pertanto avvenire mediante convenzione (di cui all’art. 30, d.lgs. n. 267/2000), unione di Comuni (art. 32, d.lgs. n. 267/2000) oppure unione montana/isolana (artt. 27 ss., d.lgs. n. 267/2000).
La forma associativa interessa obbligatoriamente, per questa tipologia di Comuni, almeno due funzioni fondamentali entro il 31 dicembre 2011 e tutte e sei le funzioni entro il 31 dicembre 2012 (comma 24).
La legge di conversione incide, infine, anche sul limite minimo di popolazione che deve raggiungere l’insieme di Comuni tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata: esso è fissato in 10.000 abitanti, fatto salvo quanto eventualmente deliberato dalla Giunta regionale (comma 24). L’art. 14, comma 31, d.l. n. 78/2010, invece, lo stabiliva in 5.000 o nel quadruplo del numero degli abitanti del Comune minore.
6.2. Gli organi di rappresentanza dell'unione. Nuove precisazioni
Il testo convertito in legge conferma gli organi di rappresentanza dell'unione, che rimangono il consiglio, il presidente e la giunta (comma 10). Sono introdotte, tuttavia, alcune variazioni: il consiglio, non più denominato "assemblea", è composto di tutti i sindaci dei Comuni facenti parte dell'unione oltre che – e in questo consiste la novità – da due consiglieri comunali per ciascuno (comma 11).
Altre variazioni interessano il presidente dell’unione e i consiglieri. Il primo dura in carica due anni e mezzo, è rinnovabile e deve essere nominato entro 30 giorni dalla data di istituzione dell'unione (comma 12).
Viene inoltre stabilito espressamente che ai consiglieri, al presidente e agli assessori dell'unione si applicano le disposizioni di cui agli artt. 82 e 86, d.lgs. n. 267/2000 in tema di trattamento economico (comma 15).
6.3. Revisione della struttura dei consigli comunali
A decorrere dal primo rinnovo successivo all'entrata in vigore della legge di conversione, il numero dei consiglieri e degli assessori comunali viene a modificarsi ulteriormente. Il nuovo assetto delineato dalla l. n. 148/2011 è pertanto il seguente (comma 17):
7. La vexata quaestio della soppressione delle Province. La disciplina del d.l. n. 138/2011 prima e dopo il processo di conversione
Una delle più complesse e insolute questioni che caratterizzano la storia recente delle nostre istituzioni ha per oggetto le Province.
Secondo i dati Istat, le Province italiane sono attualmente 110, 15 delle quali sono state istituite negli ultimi 20 anni [[63]].
La manovra di ferragosto è intervenuta sul punto, in attesa della necessaria revisione della disciplina costituzionale, rubricando l'art. 15 Soppressione di Province e dimezzamento di consiglieri e assessori.
Il comma 1 del testo originario del d.l. n. 138/2011 prevede la soppressione di tutte le Province salvo quelle la cui popolazione fosse superiore a 300.000 abitanti o la cui superficie complessiva fosse superiore ai 3.000 chilometri quadrati. Nelle Regioni con meno di 500.000 abitanti il comma 4 esclude in toto la presenza del livello di governo provinciale.
E' previsto inoltre che i Comuni facenti parte delle Province da sopprimere debbano esercitare, ai sensi del comma 2, l'iniziativa di cui all'art. 133 Cost. per essere aggregate ad altra Provincia all'interno del medesimo territorio regionale. In caso d'inerzia, il meccanismo sostitutivo di cui al comma 3 disciplina il trasferimento alle Regioni delle funzioni provinciali, del personale e delle risorse. Le Regioni, a loro volta, hanno la facoltà di riallocare il tutto ai Comuni delle Province soppresse o alle Province limitrofe.
Il testo originario del d.l. n. 138/2011 incide anche sul numero di consiglieri e assessori provinciali, peraltro già oggetto di riduzione da parte dell'art. 2, commi 184 e 185, l. n. 191/2009 e successive modificazioni.
Il numero dei consiglieri e degli assessori provinciali viene ridotto, dal comma 5, alla metà con arrotondamento all'unità superiore, a decorrere dal primo rinnovo degli organi di governo delle Province successivo alla data di entrata in vigore del decreto.
Infine, i commi 6 e 7 dispongono rispettivamente la soppressione degli uffici territoriali del Governo aventi sede nelle Province soppresse nonché la revisione delle strutture periferiche delle pubbliche amministrazioni interessate dall'abolizione.
Questo quadro normativo è stato radicalmente cambiato in sede di conversione. Le modifiche approntate al testo con la l. n. 148/2011 hanno condotto infatti alla soppressione di tutte le disposizioni dell'art. 15, fatta eccezione per il solo comma 5, relativo al dimezzamento del numero di consiglieri e assessori, i quali subiranno un taglio complessivo di 1.546 unità.
Ridimensionata la portata del d.l. n. 138/2011, ogni discorso relativo all'eliminazione delle Province è stato rimesso ad un disegno di legge costituzionale, passaggio che rappresenta una tappa obbligata, posto che la Provincia è ente costitutivo della Repubblica ai sensi dell'art. 114 Cost. [[64]].
8. Il disegno di legge costituzionale recante "Soppressione di enti intermedi"
Il disegno di legge costituzionale recante Soppressione di enti intermedi è stato approvato dal Consiglio dei Ministri l’8 settembre 2011 [[65]].
Si compone di 3 articoli, i quali intervengono su 7 norme costituzionali: gli artt. 114, 117, 118, 119, 120, 132, 133 Cost. [[66]].
Come precisato nella relazione illustrativa, tra gli obiettivi del d.d.l. costituzionale vi è la riduzione delle spese, per effetto della soppressione degli apparati politici e di quelli burocratici delle Province attuali. A tal fine, l'art. 1 sopprime il riferimento alla Provincia ovunque ricorra nel testo costituzionale.
La mera abolizione di un ente territoriale intermedio, che non si accompagni ad una disciplina dell'esercizio delle funzioni fino a quel momento esplicate da tale ente, potrebbe provocare una situazione di difficoltà istituzionale. Il legislatore provvede quindi a disciplinare contestualmente il passaggio delle funzioni al governo della c.d. "area vasta", contemperando due ordini di esigenze: da un lato, la razionalizzazione degli uffici periferici dello Stato sul territorio nazionale e, dall'altro, la semplificazione complessiva dell'amministrazione locale, regionale e locale.
L'art. 2, rubricato Competenza legislativa regionale in tema di governo di area vasta, dispone, al comma 1, che la legge regionale disciplini sull'intero territorio regionale, previa intesa con il Consiglio delle autonomie locali, forme associative per l'esercizio delle funzioni di governo di area vasta.
Quella che il d.d.l. propone è una nuova figura istituzionale: l'"ente locale regionale", in relazione al quale le Regioni italiane sono chiamate ad un ruolo di primo piano, previsto e disciplinato al comma 2.
Tale disposizione precisa che le Regioni – nell'esercizio della competenza legislativa residuale di cui sono titolari ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost. – disciplinano l'ordinamento degli enti locali regionali, in modo da assicurare che ciascuno abbia una popolazione di almeno 300.000 abitanti oppure un'estensione di almeno 3.000 chilometri quadrati.
Si tratta dei medesimi parametri utilizzati nella versione originaria del d.l. n. 138/2011. In quella sede, tuttavia, fungevano come limiti al di sotto dei quali sarebbe dovuta avvenire la soppressione, mentre nel testo del d.d.l. costituzionale rappresentano il limen per la creazione dei nuovi enti locali regionali.
L'art. 2, comma 2, dispone inoltre che ogni ente abbia un proprio presidente, il quale può essere eletto, qualora la legge regionale lo preveda, a suffragio universale e diretto.
La disposizione è particolarmente rilevante perché offre la possibilità di affiancare al consiglio formato presumibilmente dai sindaci o dai rappresentanti dei municipi associati una figura che sia direttamente scelta dai cittadini [[67]].
Va sottolineato, inoltre, che dal disposto in esame emerge indirettamente l'indicazione secondo la quale tutti gli altri organi rappresentativi, ove previsti, dovranno avere una modalità di elezione indiretta.
Una clausola finale introduce il principio di non sovrapponibilità fra enti locali regionali e Città metropolitane, precisando che le Regioni non possono istituire alcun ente locale regionale il cui territorio coincida, in tutto o in parte, con quello di una Città metropolitana.
L'art. 3, rubricato Disposizioni finali e transitorie, fissa al comma 1 i tempi entro i quali le Regioni sono chiamate a disciplinare i nuovi enti locali regionali: un anno dall'entrata in vigore della legge costituzionale.
La stessa disposizione precisa che la forma associativa entrerà a regime a decorrere dalla cessazione del mandato amministrativo provinciale in corso, determinando l'estinzione della Provincia. Fino a quel momento, per espresso disposto del comma 3, continueranno ad applicarsi alle Province le disposizioni costituzionali vigenti.
E' evidente che i tempi di istituzione dei nuovi enti locali regionali dipenderanno da quelli necessari al completamento dell'iterdi revisione costituzionale di cui all'art. 138 Cost., il quale richiede una doppia lettura e una doppia deliberazione di ciascuna Camera, dopo un intervallo di almeno tre mesi. Com'è noto, nella seconda votazione la legge deve essere approvata dalla maggioranza assoluta. Se nella seconda votazione, l'approvazione è stata a maggioranza di due terzi dei componenti di ciascuna Camera, non si fa luogo a referendum.
I tempi di completamento del processo di revisione costituzionale, allo stato attuale, non sono prevedibili [[68]], ma può essere utile rammentare l'esistenza di precedenti che hanno dato vita a leggi costituzionali in periodi relativamente brevi: ad esempio, la c.d. Bicamerale d'Alema, l. cost. n. 1/1997, recante Istituzione di una Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, è stata approvata in soli 6 mesi [[69]].
Proseguendo con l'analisi del dettato normativo, il comma 2 dispone che in caso di inerzia regionale il Governo, su proposta del Ministro dell'Interno, previa delibera del Consiglio dei Ministri, nomina un commissario ad acta per l'esercizio di tutte le funzioni di ciascuna Provincia.
Al comma 4 si dispone invece la soppressione di enti, agenzie e organismi che svolgono funzioni di governo di area vasta, le cui funzioni spettano agli enti locali regionali. E' fatto inoltre divieto agli enti territoriali, incluso lo Stato, di istituire enti, agenzie ed organismi al fine di svolgere funzioni di governo di area vasta.
Il comma 5 prevede la necessità di raccordare la disciplina concernente l'autonomia finanziaria e tributaria di Regioni e Comuni con quanto disposto nella legge costituzionale, entro sei mesi dalla sua entrata in vigore.
Il comma successivo estende alle Province delle Regioni speciali l'applicazione delle nuove disposizioni, fatta eccezione per le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Al comma 7 si rimette alla legge dello Stato il compito di razionalizzare la presenza dei propri uffici periferici, adeguandola alle determinazioni delle leggi regionali, mentre il comma 8 prevede che dall'attuazione della novella debba derivare in ogni Regione – anche quelle speciali – una riduzione dei costi complessivi degli organi politici e amministrativi.
Le Regioni sono infine chiamate ad assicurare, dall'ultimo comma dell'art. 3, che il numero degli enti locali regionali sia inferiore al numero delle Province della medesima Regione alla data di entrata in vigore della legge costituzionale.
9. Problemi aperti. Il rango ordinamentale dell'ente locale regionale: de-costituzionalizzazione della Provincia o nuova realtà istituzionale?
Le Province italiane nascono storicamente come articolazioni decentrate degli apparati statali. Esse affondano le proprie radici nell'ordinamento francese post-rivoluzionario, preso a modello dagli stati italiani preunitari [[70]].
Sin dai tempi dell'Assemblea Costituente, l'introduzione di un ente dotato di potestà legislativa, diverso dallo Stato e dalla Regione aveva costituito oggetto di accese discussioni in aula. Tra le accuse mosse alla Provincia, ve ne erano principalmente due: quella di integrare un ente non radicato nel sentimento dei cittadini e quella di possedere compiti limitati [[71]].
Dall'entrata in vigore della Costituzione sino ad oggi, la discussione intorno all'abolizione o comunque alla razionalizzazione di questo livello di governo intermedio è stata periodicamente presente nel dibattito italiano.
Nell'ultimo mese in particolare, si sono susseguite soluzioni legislative molto diverse: dapprima l'abolizione "parziale" limitata ad alcune tipologie di Province nella versione originaria del d.l. n. 138/2011, successivamente sostituita, nel testo convertito in l. n. 148/2011 con il mero dimezzamento del numero di consiglieri e assessori provinciali e, infine, la soppressione "integrale" ad opera del d.d.l. costituzionale.
A ben vedere, non si tratta, tuttavia, di un'abolizione radicale. Il disegno di legge costituzionale dispone infatti, accanto alla soppressione delle Province, la corrispondente creazione di nuovi enti, che alcuni hanno definito "Province regionali" [[72]], altri "aree vaste" [[73]] o "forme associative tra Comuni" [[74]] ma che il legislatore qualifica precisamente come "enti locali regionali".
La stessa relazione illustrativa al d.d.l. afferma: "il presente disegno di legge costituzionale ha come obiettivo la soppressione del livello di governo provinciale nella sua attuale configurazione". Ciò avviene anche attraverso il ricorso ad un "modulo organizzativo e funzionale più flessibile ed efficace, non più legato alle storiche (e, talora, anacronistiche) circoscrizioni provinciali, ma commisurato alle reali esigenze dei territori regionali".
Il nucleo centrale del provvedimento normativo affida pertanto alla competenza legislativa esclusiva regionale la scelta operativa sul modello di amministrazione da realizzare mediante la forma associativa, definendone le norme di organizzazione, le competenze, nonché le regole elettorali.
Gli enti locali regionali non godono della copertura costituzionale di cui all'art. 114 Cost.. Si è parlato in proposito di un processo di "de-costituzionalizzazione delle Province" [[75]], che tuttavia resterebbero in vita "semplicemente cambiando nome" [[76]]. La relazione illustrativa precisa invece il contrario: gli enti locali regionali non rappresentano la riedizione delle Province soppresse, bensì una novità istituzionale, creata per l'esercizio delle funzioni di governo di area vasta.
In tempi precedenti alla presentazione del d.d.l. in commento, autorevole dottrina [[77]] ha sostenuto che il programma di abolire tout court le Province sarebbe stato "irragionevole e impraticabile". Tra le misure alternative prospettava la limitazione delle spinte localistiche bloccando il proliferare di nuove piccole Province combinata alla necessità di dare vita alle Città metropolitane.
La soluzione offerta dal provvedimento di revisione costituzionale approvato dal Consiglio dei Ministri l'8 settembre 2011 sembra coniugare proprio queste due esigenze. Si aboliscono le Province quali enti costituzionalmente necessari ma si conferiscono contestualmente alle Regioni le competenze ordinamentali sugli enti locali regionali, valorizzandone la responsabilità in materia di riorganizzazione del territorio.
Non solo si impedisce quindi il proliferare di nuovi enti istituzionali dispendiosi per la collettività – come il caso emblematico delle Province sarde [[78]] – ma si obbligano tutti gli enti territoriali, incluso lo Stato, a sopprimere gli enti, le agenzie e gli organismi, comunque denominati, che svolgono funzioni di governo di area vasta, vietandone altresì la creazione ex novo. Allo scopo di evitare inoltre duplicazioni istituzionali, il d.d.l. prevede la non sovrapponibilità dei nuovi enti locali regionali con le Città metropolitane.
Si è parlato dei nuovi enti istituzionali come di un ibrido tra organi di governo tipicamente provinciali e special districts anglosassoni, ossia enti funzionali locali e flessibili non disciplinati in Costituzione, che sfruttano le eventuali economie di scala nella gestione dei beni pubblici locali, eliminando le esternalità, riducendo i costi e prevenendo potenziali fenomeni di corruzione [[79]].
Tuttavia, la soluzione italiana sembra piuttosto collocarsi nello stesso alveo dell'esperienza maturata nell'ordinamento francese e prospettata dalla Commissione Attali nel 2008. Allo scopo di semplificare l'organizzazione territoriale e di promuovere una gestione efficiente, la Commissione aveva infatti proposto la soppressione dei Dipartimenti nell'arco di 10 anni (decisione n. 260) [[80]], una governance affidata all'intercomunalità (raccomandazione n. 262) [[81]] e un rafforzamento significativo delle competenze regionali "a scapito di quelle provinciali" (raccomandazione n. 258) [[82]].
10. (Segue). Abolizione delle Province e riduzione dei costi politici e amministrativi
Altro obiettivo dichiarato dalla riforma costituzionale in esame consiste nella riduzione dei costi burocratici e politici.
E' stato di recente evidenziato in uno studio condotto dall'Istituto Bruno Leoni [[83]] che l'ammontare dei possibili risparmi derivanti dall'eliminazione delle Province si aggirerebbe intorno a 2 miliardi di euro.
La soppressione solo parziale, così come prevista nella versione originaria del d.l. n. 138/2011, per le Province sotto i 300.000 abitanti o i 3.000 chilometri quadrati, comporterebbe invece un risparmio di 300 milioni di euro.
Nel primo caso, se le funzioni provinciali fossero trasferite a livello regionale o comunale, i costi per l'amministrazione e il controllo potrebbero essere totalmente eliminati.
A tali costi è necessario tuttavia sottrarre la voce relativa al personale, il quale, non potendo essere licenziato, va necessariamente ricollocato. In proposito, autorevole dottrina [[84]] ha di recente affermato che le soluzioni prospettabili possono essere diverse: identificare un ruolo transitorio per gli exdipendenti provinciali, creando un segmento di personale che, pur lavorando in Regione, sia contrattualmente equiparato a quello degli enti locali. Oppure agire nel turn over, bloccando le assunzioni e riducendo così il costo complessivo del personale.
Lo stesso studio puntualizza inoltre che grazie alle economie di scala che verrebbero a prodursi accorpando le diverse funzioni, si potrebbero ottenere 1 miliardo di risparmi, ai quali è necessario aggiungere i 140 milioni di euro che rappresentano il costo politico delle Province. A seguito della soppressione, sarebbero infatti 3.320 le cariche politiche eliminate, rispettivamente 2.507 consiglieri e 706 assessori provinciali [[85]].
Giova precisare tuttavia che il costo complessivo delle Province si struttura in due componenti: accanto a quella diretta, rappresentata dai costi di amministrazione, controllo e politici si colloca quella indiretta, che si ripercuote sull'allungamento dei processi decisionali e burocratici, con una portata altrettanto reale [[86]].
Per tale ragione, un progetto di riforma costituzionale che punti a semplificare l'attuale sistema di governo territoriale, realizzando nel contempo economie di scala, risparmi sui costi politici e amministrativi rappresenta una proposta ragionevole, suscettibile di produrre riscontri significativi in termini di efficienza [[87]].
Elisabetta Vigato ha 28 anni. Dottoranda di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università di Padova e ricercatrice associata presso l'Alta Scuola Società Economia Teologia di Venezia, ha svolto un periodo di collaborazione scientifica con la cattedra di diritto pubblico presso l’Università di Würzburg (Germania). E’ autrice di diverse pubblicazioni e relatrice di conferenze e seminari in materia di federalismo fiscale.
[[1]] Il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, ha avuto modo di esprimere, anche di recente, le preoccupazioni per la situazione economica attuale: "E' un fatto che ormai da settimane, da quando l'Italia e il suo debito pubblico sono stati investiti da una dura crisi di fiducia e da pesanti scosse e rischi sui mercati finanziari, siamo immersi in un angoscioso presente, nell'ansia del giorno dopo, in un'obbligata e concitata ricerca di risposte urgenti. A simili condizionamenti, e al dovere di decisioni immediate, non si può naturalmente sfuggire. (…) Crisi mondiale, crisi europea, e dentro questo quadro l'Italia, con i suoi punti di forza e con le sue debolezze, con il suo carico di problemi antichi e recenti, di ordine istituzionale e politico, di ordine strutturale, sociale e civile". G. Napolitano, Intervento del Presidente della Repubblica al Meeting per l'amicizia tra i popoli, Rimini, 21 agosto 2011, in Federalismi.it, n. 16, 2011. Cfr. D. Pesole, «Essenziale il pareggio di bilancio», in Il Sole 24 Ore, 4 settembre 2011, p. 3, M. Mobili, M. Rogari, Napolitano: subito misure più robuste, in Il Sole 24 Ore, 6 settembre 2011, p. 4.
[[2]] Gli interventi legislativi in commento segnano un passaggio fondamentale per la vita dei Comuni e, per la ricchezza delle implicazioni che comportano, non possono prescindere da una lettura congiunta con un'altra importante riforma strutturale per il Paese, con la quale si intersecano e si completano: quella del federalismo fiscale, di cui alla legge 5 maggio 2009, n. 42 e successivi decreti di attuazione. Cfr. L. Antonini, La "rivoluzione" parte dal Veneto: il federalismo a geometria variabile, in Il Diritto della Regione, n. 1/2, 2011. L'autore, con riferimento al traguardo del federalismo fiscale, precisa che "un cammino di tale portata richiede le migliori energie di tutti e, se si vuole conquistare un sistema nuovo, che porti a compimento le potenzialità di tutti i territori di questo Paese, è necessario che ciascuno si impegni direttamente, secondo le proprie possibilità. Questo più tanto vale per le Regioni, le quali sono chiamate oggi ad essere protagoniste di questo cambiamento".
[[3]] In relazione alla manovra d'agosto si propone, in questo saggio, un'analisi delle disposizioni contenute nella versione originaria del d.l. n. 138/2011 e, successivamente, una relativa alle modifiche introdotte in sede di conversione, ad opera della l. n. 148/2011.
[[4]] Il riferimento è alla Commissione legislativa temporanea per lo studio e la compilazione di progetti di legge sulla riforma dell'ordinamento amministrativo del nuovo Regno, presentata dal Ministro degli Interni Farini alla Camera il 16 maggio 1860, al Senato il 12 giugno successivo e istituita presso il Consiglio di Stato con legge il 24 giugno 1860. I lavori della Commissione si protrassero fino al 4 marzo 1861.
[[5]] Luigi Carlo Farini fu Ministro degli Interni del primo governo Cavour, dal 21 gennaio 1860 al 21 marzo 1861. Egli presentò il disegno di legge per l'istituzione della Commissione legislativa per lo studio e la compilazione di progetti di legge sulla riforma dell'ordinamento amministrativo del nuovo Regno e ne inaugurò i lavori con una celebre nota, nella quale illustrò i principi e le linee generali della riforma. Per Farini, la Regione era "ente morale" con propri diritti e fisionomia, amministrata da un governatore con l'ausilio di una commissione composta da rappresentanti dei consigli provinciali. Così scriveva il Ministro nel suo progetto: "Se vogliamo compiere un'efficace opera di decentramento e dare alla nostra Patria gl'istituti che più le si convengono bisogna, a parer mio, rispettare le membrature naturali dell'Italia (i Comuni). Se volessimo creato l'artificioso dipartimento francese riusciremmo a spegnere le vive forze locali, spostando e distruggendo i centri locali e turbando l'antico organismo pel quale esse si mantengono e si manifestano". Successore di Farini quale detentore del Dicastero fu Marco Minghetti, il quale proseguì l'opera e la linea politica del suo predecessore. Per un approfondimento: C. Cattaneo, La circolare del Ministro Farini sul riordinamento amministrativo, in D. Castelnuovo Frigessi D., Opere scelte, Storia universale e ideologia delle genti, Scritti 1852 – 1864, Torino, Einaudi, 1972, p. 256; C. Pavone, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1860), in A. Caracciolo, L’organizzazione dello Stato, Milano, Giuffrè, 1964, vol. II, pp. 36-37.
[[6]] Fu la stessa Commissione insediata presso il Consiglio di Stato a disattendere le linee del progetto di Farini, bocciando la classificazione dei Comuni e la corrispondente graduazione dei controlli, il voto concesso a tutti gli iscritti da sei mesi nei ruoli delle imposte dirette del Comune, l’ammissione delle donne e degli analfabeti all’elettorato amministrativo, l’elettività del sindaco da parte del consiglio comunale, l’esclusione della deputazione provinciale dal controllo sui Municipi e la presidenza della deputazione sottratta al Prefetto e, per quanto interessa in questa sede, la fusione dei Comuni minori.
[[7]] La delega per la riorganizzazione dei Comuni contenuta nel regio decreto legge 17 marzo 1927, n. 383 era prevista con il termine del 31 marzo 1929.
[[8]] U. Chiaramonte, Luigi Sturzo nell'Anci, Catanzaro, Rubbettino, 2004, p. 276. L'autore evidenzia come il fascismo ritenne necessaria una soluzione radicale del problema, adottando criteri che miravano a creare "organismi più robusti, sia mediante il raggruppamento in un unico ente di piccole unità preesistenti, sia mediante l'aggregazione di tali piccole unità a limitrofi centri di notevole importanza demografica. Certo, si può essere favorevoli o contrari a un simile criterio ma in sostanza le aggregazioni e la soppressione di centinaia di Comuni furono funzionali all'attuazione del principio di accentramento che il fascismo identificava con la creazione di uno Stato centralizzato e fortemente unitario".
[[9]] La fonte fu parzialmente abrogata dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 e, definitivamente, dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
[[10]] Art. 30, r.d. n. 383/1934: "1. I Comuni con popolazione inferiore ai 2.000 abitanti, che manchino di mezzi per provvedere adeguatamente ai pubblici servizi, possono, quando le condizioni topografiche lo consentano, essere riuniti fra loro o aggregati ad altro Comune.
2. Può inoltre essere disposta la riunione di due o più comuni, qualunque sia la loro popolazione, quando i podestà ne facciano domanda e ne fissino d'accordo le condizioni".
[[11]] Legge 15 febbraio 1953, n. 71, recante Ricostruzione di Comuni soppressi in regime fascista.
[[12]] Art. 33, comma 1, r.d. n. 383/1934: "Le borgate o frazioni di Comuni, che abbiano popolazione non minore di 3.000 abitanti, mezzi sufficienti per provvedere adeguatamente ai pubblici servizi e che, per le condizioni dei luoghi, siano separate dal capoluogo del Comune al quale appartengono, possono essere costituite in Comuni distinti, quando ne sia fatta domanda da un numero di cittadini, che rappresentino la maggioranza numerica dei contribuenti delle borgate o frazioni e sostengano almeno la metà del carico dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni".
[[13]] I dati Istat con riferimento all'anno 2011 sono aggiornati al 30 giugno. Per un approfondimento sull'evoluzione del numero di Municipi nel nostro Paese, si veda il contributo di A. Cortese, La riduzione del numero dei Comuni: un tema che meriterebbe maggiore attenzione, Working paper n. 104/09, Collana del Dipartimento di Economia dell'Università Roma Tre, 2009. Lo studio evidenzia come tra il 1971 e il 2007 i Comuni in Italia siano aumentati di ben 790 unità, passando da 7.311 a 8.101.
[[14]] Sulla politica di razionalizzazione dei Comuni in Germania si veda S. Falcone, Il federalismo in Germania. Un sistema esecutivo, unitario, operativo, in Storicamente, n. 5, 2009, in http://www.storicamente.org/05_studi_ricerche/federalismo-in-germania_falcone.htm. L'autore precisa che, sotto la guida del governo federale tutti i Länder, a partire dagli anni Settanta, iniziarono un'opera di accorpamento degli enti locali, attraverso un ampio coinvolgimento dei Comuni interessati, ma mantenendo fermo, nel contempo, l'obiettivo della riduzione numerica. Il numero complessivo dei Comuni tedeschi fu ridotto di quasi due terzi: quasi 17.000 Municipi vennero soppressi nell'intero territorio federale, oltre a 200 distretti, per impedire che l'esistenza di entità politiche poco rappresentative potessero limitare l'efficienza amministrativa del Bund.
[[15]] Statistisches Bundesamt (a cura di), Statistisches Jahrbuch 2010, in www.destatis.de, p. 30.
[[16]] G. Fabi, Piccoli comuni, l'unione fa il risparmio, in Il Sole 24 ore.com, 4 luglio 2011. Cfr. V. Emiliani, Comuni da accorpare. Si può, in L'Unità, 29 marzo 2008 e Id., Il paese dei micro-comuni, in Lavoce.info, 16 aprile 2008.
[[17]] A. Bianco, La gestione associata diventa obbligatoria, in Comuni d'Italia, n. 5, 2010. L'autore precisa come "le ragioni che sono alla base della scelta legislativa e, più in generale, della spinta alla razionalizzazione della dimensione dei Comuni, sono costituite essenzialmente dalla constatazione che i piccoli municipi si limitano nella gran parte dei casi a svolgere solo le funzioni essenziali e che non sono in condizione di erogare numerosi servizi e dalla necessità di pervenire a economie di scala".
[[18]] Decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, recante Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica (G.U. n. 125 del 31 maggio 2010 – Suppl. Ordinario n. 114), convertito con modificazioni in legge 30 luglio 2010, n. 122 (G.U. n. 176 del 30 luglio 2010 – Suppl. Ordinario n. 174). Preliminarmente, si segnala che gran parte delle disposizioni di cui all'art. 14, riproducono le previsioni contenute nella c.d. Codice delle Autonomie, disegno di legge recante Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati, approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 3118) e attualmente all’esame del Senato (A.S. 2259).
[[19]] Così recita l'art. 14, comma 25, d.l. n. 78/2010.
[[20]] Art. 14, comma 27, d.l. n. 78/2010.
[[21]] Per le Province l'art. 3, comma 1, lett. b), d. lgs. n. 216/2010 individua le seguenti funzioni fondamentali: 1) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42; 2) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica; 3) le funzioni nel campo dei trasporti; 4) le funzioni riguardanti la gestione del territorio; 5) le funzioni nel campo della tutela ambientale; 6) le funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.
[[22]] L'art. 14, comma 28, d.l. n. 78/2010 specifica che sono escluse dall'operatività della norma le isole monocomune e il Comune Campione d'Italia.
[[23]] La precisazione è contenuta nell'ultima frase del comma 30 dell'art. 14, d.l. n. 78/2010.
[[24]] Art. 14, comma 29, d.l. n. 78/2010.
[[25]] F. Mazzella, La gestione associata di servizi e funzioni comunali, in Gazzetta Amministrativa, n. 1, 2011, p. 117.
[[26]] A seguito delle modifiche introdotte con un emendamento del Governo, l’individuazione da parte delle Regioni deve avvenire anche sulla base del criterio dell’omogeneità delle aree geografiche per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei Comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale, delle funzioni fondamentali.
[[27]] Il comma 31 precisa inoltre che il decreto del presidente del Consiglio dei Ministri dev'essere su proposta del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle finanze, con il Ministro per le Riforme per il federalismo, con il Ministro per la Semplificazione normativa e con il Ministro per i Rapporti con le Regioni.
[[28]] G. Trovati, Enti locali. Per i Municipi gestione associata in tre tappe. Negli enti locali alleanze graduali, in Il Sole 24 ore, 23 giugno 2011, p. 34.
[[29]] G. Trovati, I Comuni sotto i 5 mila abitanti dovranno associarsi ma c'è un ma, in Il Sole 24 Ore.com, 14 luglio 2011.
[[30]] Decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (G.U. – Serie generale – n. 155 del 6 luglio 2011), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 (G.U. – Serie generale – n. 164 del 16 luglio 2011).
[[31]] Si ritiene pertanto di dissentire con quanto affermato da G. Trovati, I Comuni sotto i 5 mila abitanti dovranno associarsi ma c'è un ma, cit., laddove afferma che "il maxiemendamento (…) non fa altro che copiare parola per parola il testo di quel decreto attuativo mai approvato e già bocciato preventivamente dai Comuni, e riproporlo per legge".
[[32]] Per approfondire, si rimanda a Servizio Studi – Camera dei Deputati, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria. Legge 15 luglio 2011, n. 111, Schede di lettura n. 522/1, Parte I, 5 agosto 2011, in www.camera.it.
[[33]] Decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (G.U. n. 188 del 13 agosto 2011). Il provvedimento contiene inoltre misure per la stabilizzazione finanziaria, per favorire lo sviluppo, per il sostegno dell’occupazione, per la riduzione dei costi degli apparati istituzionali, nonché in materia di liberalizzazione di attività economiche.
[[34]] B. Caravita, Quale manovra, quale Europa, in Federalismi.it, n. 16, 2011. L'autore evidenzia quali sono le cinque ragioni specifiche della crisi strutturale italiana. Una, comune a tutti i Paesi dell'area occidentale, riguarda il debito pubblico. Le altre sono prevalentemente di carattere economico-sociale e politico-istituzionale.
[[35]] Legge 14 settembre 2011, n. 148, recante Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (G.U. – Serie generale, n. 216 del 16 settembre 2011).
[[36]] Nel momento in cui si scrive, le 14 audizioni svolte ed acquisite alla Commissione Bilancio del Senato sono relative ai seguenti soggetti istituzionali e parti sociali: Confindustria, Rete Impresa Italia, CGIL, CISL, UIL, UGL, SINPA, ANCI, UPI, Conferenza delle Regioni, Banca d'Italia, Corte dei Conti, Istat e Cnel.
[[37]] Cfr. lo studio curato da A. Criscione, La manovra di ferragosto, Inserto 2, Documenti. Norme e tributi, in Il Sole 24 Ore, 18 agosto 2011.
[[38]] L'art. 16, commi 11-14, d.l. n. 138/2011 affronta il tema dei costi e delle spese comunali.
Il comma 11 dispone che i revisori dei conti dei Comuni sono scelti mediante estrazione da un elenco nel quale possono essere inseriti, a richiesta, i soggetti iscritti a livello provinciale nel Registro dei revisori legali di cui al d.l. n. 39/2010 (recante Attuazione della direttiva 2006/43/CE, relativa alle revisioni legali dei conti annuali e dei conti consolidati, che modifica le direttive 78/660/CEE e 83/349/CEE, e che abroga la direttiva 84/253/CEE). I revisori, inoltre, devono essere in possesso di specifica qualificazione professionale in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria degli enti territoriali. La norma si applica a decorrere dal primo rinnovo del collegio dei revisori successivo alla data di entrata in vigore del decreto. Le modalità di attuazione sono affidate ad un decreto del Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle finanze, da adottare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della manovra.
La relazione illustrativa ha evidenziato la ratio della nuova disciplina sui revisori dei conti: essa si pone a tutela dell’indipendenza e dell’imparzialità dei controlli. La medesima esigenza era, peraltro, già stata rilevata in occasione della relazione sul federalismo fiscale del 30 giugno 2010, laddove si ribadiva la necessità che il collegio dei revisori non venisse nominato dai consigli comunali, per garantire la sussistenza dei requisiti di indipendenza e professionalità (Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, Approfondimento tecnico n. 1, Relazione del Governo alle Camere in ottemperanza alla disposizione dell’art. 2, comma 6, della legge 5 maggio 2009, n. 42, in www.tesoro.it, p. 4).
Il comma 12 affronta invece il tema delle spese di rappresentanza. In particolare, dispone che le spese di sostenute dagli organi di governo degli enti locali debbano essere elencate in un apposito prospetto allegato al rendiconto di cui all’art. 227, d.lgs. n. 267/2000. Il prospetto, del quale viene elaborato, a livello ministeriale, uno schema tipo, è inviato entro 10 giorni dall’approvazione del rendiconto alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per gli opportuni controlli ed è pubblicato sul sito internet dell’ente locale.
Chiudono l’art. 16 i commi 13 e 14. Il primo anticipa l’obbligo per i Comuni fino a 30.000 abitanti di liquidare le società comunali già costituite o di cederne le partecipazioni entro 1l 31 dicembre 2012. Il comma 14, invece, conferisce al Prefetto il potere di verificare il corretto adempimento, da parte degli enti locali, dell’attuazione della soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti e dell’obbligo di porre in liquidazione o cessione delle quote di partecipazione delle società.
[[39]] Art. 54, d.lgs. n. 267/2000, rubricato Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale.
[[40]] Resta fermo il procedimento di soppressione delle Province, di cui all'art. 15, d.l. n. 138/2011.
[[41]] L'elenco dei Comuni potenzialmente interessati dalla manovra è reperibile al seguente link: http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2011-08-14/poco-meno-2mila-piccoli-161543.shtml?uuid=AaEJgHwD&fromSearch
[[42]] L'ultimo periodo dell'art. 16, comma 2, d.l. n. 138/2011 conferma le norme vigenti in materia di ineleggibilità, incandidabilità e incompatibilità e per la presentazione delle candidature previste per i Sindaci dei Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti.
[[43]] Art. 71, d.lgs. n. 267/2000, rubricato Elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti.
[[44]] Cfr. Senato della Repubblica, Relazione illustrativa all'A.S. 2887, in http://www.parlamento.it/bgt/pdf/s2887-1.pdf, p. 36.
[[45]] Senato della Repubblica, Relazione illustrativa all'A.S. 2887, cit., p. 37.Il rilievo è messo in luce anche da Servizio studi del Senato, Disegno di legge A.S. n. 2887 "Conversione in legge del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo", Sintesi e schede di lettura, vol. I, n. 305/1, agosto 2011, in www.parlamento.it, p. 266.
[[46]] Servizio studi del Senato, Disegno di legge A.S. n. 2887, cit., p. 264.
[[47]] L'art. 32, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 definisce le unioni di Comuni quali "enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza".
[[48]] Servizio del Bilancio del Senato, A.S. 2887, Conversione in legge del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo", Nota di lettura, n. 110, agosto 2011, in www.parlamento.it, p. 78.
[[49]] V. Onida, Meglio tagliare i compensi che eliminare le cariche, in Il Sole 24 Ore.com, 23 agosto 2011.
[[50]] V. Onida, Meglio tagliare i compensi che eliminare le cariche, cit.
[[51]] Ai sensi dell'art. 48, d.lgs. n. 267/2000.
[[52]] Il regolamento è adottato ai sensi dell'art. 17, comma 1, l. n. 400/1988, su proposta del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo.
[[53]] L'art. 37, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 recita: "Il consiglio comunale è composto dal sindaco e:
A seguito dell'entrata in vigore del decreto legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante Interventi urgenti concernenti Enti locali e Regioni (convertito dalla l. n. 42/2010), il quale ha a sua volta innovato, tra le altre, la disciplina contenuta all'art. 2, commi 184 e 185, l. n. 191/2009 (legge finanziaria per il 2010), è stata disposta la riduzione del 20% del numero dei consiglieri comunali e provinciali, con arrotondamento all'unità superiore (esclusi Sindaco e Presidente della Provincia). La novella si applica per gli enti a rinnovo a decorrere dal 2011. Anche il numero degli assessori comunali e provinciali è stato oggetto di riduzione, ad opera della finanziaria per il 2010 (e successive modificazioni): il numero massimo degli assessori è determinato in misura pari a un quarto del numero dei consiglieri comunali e ad un quinto del numero dei consiglieri provinciali, con arrotondamento all'unità superiore. La modifica si applica a partire dal 2011, per gli enti nei quali ha luogo il rinnovo del consiglio.
[[54]] Il rilievo è stato posto in luce anche da G. Castronovo, L'accorpamento dei piccoli Comuni, Rubbettino, 2010, p. 31.
[[55]] E. Bruno, Comuni e Province dicono addio a 37mila poltrone, in Il Sole 24 Ore, 3 settembre 2011, p. 19.
[[56]] Servizio studi del Senato, Disegno di legge A.S. n. 2887, cit., p. 268.
[[57]] E. Bruno, A. Carli, Sconto al patto da 3 miliardi, in Il Sole 24 Ore, 30 agosto 2011, p. 9.
[[58]] Nella seduta di mercoledì 7 settembre, con 165 voti favorevoli, 141 contrari e 3 astenuti, l'Assemblea ha approvato il maxiemendamento interamente sostitutivo dell'articolo unico del ddl n. 2887 di conversione in legge del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, sul quale il Governo aveva posto la questione di fiducia.
[[59]] La Camera ha approvato il testo del d.l. n. 138/2011, così come modificato dal Senato, il 14 settembre 2011.
[[60]] V. Onida, Meglio tagliare i compensi che eliminare le cariche, cit.
[[61]] Si veda il commento di G. Bertagna, Associazioni e fusioni riscrivono gli incarichi, in A. Carli, G. Trovati, La manovra di ferragosto/Pubblica Amministrazione, Norme e tributi. Le guide, in Il Sole 24 Ore, 20 agosto 2011.
[[62]] Si veda inoltre G. Trovati, Per i piccoli Comuni spunta il tetto alla spesa corrente, in Il Sole 24 Ore, 4 settembre 2011, p. 5.
[[63]] Per una ricostruzione completa della storia recente delle Province italiane, si rimanda al commento dell’art. 15 elaborato da Servizio studi del Senato, Disegno di legge A.S. n. 2887, cit., p. 250. Con l.r. n. 9/2001, la Regione Sardegna ha istituto le nuove province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano, dell'Orgliastra e di Olbia-Tempio. Nel 1992 sono state istituite le Province di Biella, Crotone, Lodi, Lecco, Prato, Rimini, Verbano-Cusio-Ossola e Vibo Valentia. Nel 2004 ha visto la luce la Provincia di Monza e della Brianza, Fermo e Barletta-Andria-Trani.
[[64]] N. Cottone, Via libera del Cdm al ddl costituzionale sul vincolo di bilancio nella Carta. In arrivo anche quello sull’abolizione delle Province, in Il Sole 24 Ore.com, 8 settembre 2011; M. Mobili, Dalle Province ai debiti Pa, tutti i dietrofront, in Il Sole 24 Ore, 15 settembre 2011, p. 2.
[[65]] Consiglio dei Ministri n. 153 dell’8 settembre 2011.
[[66]] R. Turno, Tre articoli per sopprimere le Province dalla Costituzione, in Il Sole 24 Ore, 8 settembre 2011, p. 3.
[[67]] E. Bruno, Le Province rientrano dalla finestra, in Il Sole 24 Ore, 13 settembre 2011, p. 13. Si evidenzia come, tuttavia, rimanga il nodo da sciogliere in merito ai costi per la collettività per affrontare una tornata elettorale ad hoc per far eleggere la figura del Presidente.
[[68]] Cfr. G. Trovati, Taglio delle Province a «futura memoria», in Il Sole 24 ore, 10 settembre 2011, p. 22, il quale sostiene che "la tagliola della soppressione" potrebbe arrivare solo a maggio-giugno 2014.
[[69]] Legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1, recante Istituzione di una Commissione parlamentare per le riforme istituzionali, in G.U. n. 22 del 28 gennaio 1997. Cominciò il suo iter al Senato il 25 luglio 1996 e venne approvata il 24 gennaio successivo.
[[70]] S. Boccalatte, Il primo passo verso il federalismo? Abolire le Province, in IBL Briefing Paper, n. 67, 30 gennaio 2009, in www.brunoleoni.it.
[[71]] Per una ricostruzione completa sulla storia e sulle vicende dell'ente locale della Provincia si rinvia a S. Mangiameli, La Provincia: dall'Assemblea Costituente alla riforma del Titolo V, in www.astrid-online.it; F. Fabbrizzi, La Provincia: storia istituzionale dell'ente locale più discusso. Dall'Assemblea Costituente ad oggi, in www.federalismi.it, n. 23/2008.
[[72]] R. Turno, Le Province diventano «regionali», in Il Sole 24 ore, 9 settembre 2011, p. 12. Il termine "province regionali" è stato coniato dal Ministro Calderoli.
[[73]] S. Rizzo, Le Province intoccabili, in Corriere della Sera, 16 settembre 2011, p. 1.
[[74]] F. Merloni, Abolire le Province? Molto meglio ridurle di numero e renderle operative, in www.astrid-online.it, 9 settembre 2011.
[[75]] F. Clementi, Metà organi di governo, metà special districts, in Il Sole 24 Ore, 9 settembre 2011, p. 12.
[[76]] S. Rizzo, Le Province intoccabili, cit.; E. Bruno, Le Province rientrano dalla finestra, cit.
[[77]] V. Onida, Le Province sono davvero inutili o è la retorica dell'antipolitica?, in Corriere della Sera, 23 luglio 2011, p. 44.
[[78]] L. Antonini, Manovra/Antonini: vi spiego come cambiano le Province, in Ilsussidiario.net, 9 settembre 2011. L'autore ricorda come Carbonia Iglesias avesse assorbito nel proprio territorio 23 Comuni prima appartenenti alla Provincia di Cagliari per una spesa complessiva nel 2007 intorno ai 30 ml di euro. La Provincia di Cagliari avrebbe dovuto vedere una riduzione corrispondente di spesa, la quale invece passò da 133 ml a 171 md di euro.
[[79]] F. Clementi, Metà organi di governo, metà special districts, cit.
[[80]] J. Attali, Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, in www.liberationdelacroissance.fr, 2008. Décision 260, Faire disparaître en dix ans l’échelon départemental. "Ces intercommunalités renforcées doivent pouvoir attirer vers elles certaines des compétences actuellement exercées par les départements. Ce transfert sera de droit si l’intercommunalité en fait la demande. L’objectif est de constater à dix ans l’inutilité du département, afin de clarifier les compétences et réduire les coûts de l’administration territoriale. La composition du Sénat devra tenir compte des régions et des agglomérations. En s’inspirant de la composition de la délégation française au Comité des Régions à Bruxelles (sur 24 membres, il y a 12 représentants des régions, et 12 représentants des départements et des communes), les sénateurs devront pour moitié être désignés par les régions".
[[81]] J. Attali, Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, in www.liberationdelacroissance.fr, 2008. Décision 262. "Maintenir la dotation globale de fonctionnement en volume (qui représente aujourd’hui pratiquement le tiers des ressources locales), et la moduler en fonction des résultats des intercommunalités".
[[82]] J. Attali, Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, in www.liberationdelacroissance.fr, 2008, Décision 258. Renforcer les régions. "Les régions doivent être renforcées significativement dans leurs compétences traditionnelles (développement économique, formation professionnelle) au détriment du département. Dans ces domaines, une action concentrée et un pilotage unique sont gages d’efficacité".
[[83]] A. Giuricin, Province: non accorpare ma abolire, in IBL Focus, n. 187, 24 agosto 2001, in www.brunoleoni.it
[[84]] G. Muraro, Province/Muraro: il personale assunto in Regione? Anche fosse, la riforma è da fare, in Ilsussidiario.net, 10 settembre 2011.
[[85]] G. Trovati, Addio a 3.320 poltrone ma ci vorranno 6 anni, in Il Sole 24 Ore, 9 settembre 2011, p. 12.
[[86]] G. Muraro, Province/Muraro: il personale assunto in Regione? Anche fosse, la riforma è da fare, cit.
[[87]] L. Antonini, Manovra/Antonini: vi spiego come cambiano le Province, cit.