Source: http://docplayer.pl/45787455-Informacja-o-wynikach-kontroli-gospodarki-rybackiej-na-jeziorach-skarbu-panstwa-w-wojewodztwie-warminsko-mazurskim.html
Timestamp: 2018-07-21 12:43:53+00:00
Document Index: 30863427

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 217', 'art. 217', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 27', 'art. 27', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 16', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 41', 'art. 217', 'art. 215', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 17', 'art. 41']

Informacja o wynikach kontroli gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim - PDF
Download "Informacja o wynikach kontroli gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim"
1 N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DELEGATURA W OLSZTYNIE Nr ewid. 18/2014/P13163/LOL Informacja o wynikach kontroli gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim Olsztyn, 2014 r.
2 Misją Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Informacja o wynikach kontroli gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim Dyrektor Delegatury w Olsztynie Andrzej Zyśk Akceptuję: Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Cichosz Zatwierdzam: Prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski Warszawa, dnia Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel. (22)
3 Spis treści 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe i wnioski Informacje szczegółowe Uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne Charakterystyka stanu prawnego Wyniki kontroli Umowy i operaty rybackie Połowy komercyjne ryb oraz zarybianie wód Amatorskie połowy ryb Dokumentacja gospodarki rybackiej Działania na rzecz ochrony rybostanu wód Nadzór i kontrola nad prowadzeniem gospodarki rybackiej Kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym Realizacja ustawowych zadań przez objętych kontrolą ministrów Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Finansowe rezultaty kontroli Załączniki Wykaz skontrolowanych jednostek Wartość połowów komercyjnych ryb i nakłady na zarybienia wód Sprzedaż zezwoleń na amatorski połów ryb Zatrudnienie i budżet PSR w Olsztynie Wskaźniki efektywności państwowych straży rybackich Notatka z przebiegu panelu ekspertów Wykaz najważniejszych aktów prawnych Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
4 Wprowadzenie Wykaz stosowanych skrótów Rybactwo śródlądowe Racjonalna gospodarka rybacka Obręb ochronny Ogół działań związanych z eksploatacją zasobów ryb śródlądowych oraz wszelkiego rodzaju zabiegami zmierzającymi do ochrony, utrzymania i kształtowania pogłowia ryb Polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa Część wód obwodu rybackiego, w których znajdują się miejsca stałego tarła, rozwoju narybku, gromadnego zimowania, bytowania i przepływu ryb; ustanawiany przez zarząd województwa Operat rybacki Dokument określający zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, sporządzany przez podmiot uprawniony do rybactwa, w formie opisowej i graficznej, na okres 10 lat Ustawa o rybactwie śródlądowym Połowy komercyjne Amatorski połów ryb Prawo wodne Ustawa o NIK IRS w Olsztynie KZGW Marszałek Województwa PSR PZW RZGW Urząd Marszałkowski Zarząd Województwa Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz ze zm.) Połowy ryb dokonywane przez podmioty uprawnione do rybactwa z wykorzystaniem rybackich narzędzi i urządzeń połowowych Pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą, a także przy użyciu podrywki wędkarskiej w celu pozyskania ryb na przynętę w miejscu i czasie prowadzenia połowu ryb wędką Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) Instytut Rybactwa Śródlądowego im. Stanisława Sakowicza w Olsztynie Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego Państwa Straż Rybacka Polski Związek Wędkarski Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego 4
5 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli: Gospodarka rybacka na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim. Cel kontroli: Celem kontroli była ocena realizacji ustawowych zadań na rzecz prowadzenia na jeziorach Skarbu Państwa racjonalnej gospodarki rybackiej, zapewniającej równowagę biologiczną w ekosystemach wodnych i uwzględniającej zasadę zrównoważonego rozwoju. Ocenie poddano w szczególności: sprawowanie nadzoru właścicielskiego przez RZGW nad podmiotami uprawnionymi do rybactwa, wywiązywanie się przez podmioty uprawnione do rybactwa z obowiązków ujętych w ustawie o rybactwie śródlądowym, a także z warunków zawartych w umowach dzierżawy lub użytkowania obwodów rybackich, realizację przez Marszałka Województwa zadań określonych w ustawie o rybactwie śródlądowym, realizację przez PSR w Olsztynie przypisanych jej zadań w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym, współdziałania z Policją oraz współpracy i sprawowania nadzoru nad Społeczną Strażą Rybacką, realizowanie przez Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań na rzecz zapewnienia prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. Uzasadnienie podjęcia kontroli Kontrola podjęta została z inicjatywy własnej NIK. Potrzebę objęcia badaniami kontrolnymi gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w woj. warmińskomazurskim uzasadniały m.in. ustalenia wcześniejszych kontroli NIK, przeprowadzonych w 2000 i 2006 r. 1, wskazujące na niedostateczny nadzór ze strony właściwych organów nad prowadzeniem gospodarki rybackiej, a także na nie zawsze należyte zagospodarowanie jezior i wykorzystanie ich do celów rybackich, a zwłaszcza na niewłaściwe zarybianie (lub jego brak) odpowiednimi dla danego jeziora gatunkami ryb. W kierowanych do właściwych ministrów interpelacjach poselskich 2 podnoszono zarówno kwestie nieprawidłowości 1 P/00/111 Wykorzystanie wód śródlądowych do gospodarki rybackiej i P/06/105 Działalność organów administracji publicznej i Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie ochrony zasobów powierzchniowych wód śródlądowych oraz nadzoru nad prowadzoną w nich gospodarką rybacką. 2 Na przykład: interpelacja nr 1899 z dnia 5 stycznia 2012 r., wystosowana przez posła Zbigniewa Włodkowskiego do Ministra Środowiska; interpelacja nr 2724 z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie ustawy z dnia 24 września 2010 r. w sprawie zmiany ustawy o rybactwie śródlądowym, wystosowana przez posła Zbigniewa Babalskiego do Ministra Środowiska oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 5
6 Wprowadzenie w prowadzeniu gospodarki rybackiej, jak i trudności w jej prowadzeniu, wynikających m.in. z obowiązujących regulacji prawnych. W ostatnich latach nastąpił znaczny spadek wydajności rybackiej jezior w woj. warmińsko-mazurskim, co mogło wskazywać na kurczenie się w wodach śródlądowych zasobów ryb (lub niektórych ich gatunków), prowadzące do zachwiania równowagi biologicznej w ekosystemach wodnych. Uzasadnione było zatem zbadanie w jakim stopniu na zjawisko to wpływa zakres i sposób prowadzenia gospodarki rybackiej. Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., a czynności kontrolne Delegatura NIK w Olsztynie przeprowadziła w okresie od 7 sierpnia 2013 r. do 29 listopada 2013 r. Badania kontrolne przeprowadzono: - w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwie Środowiska, RZGW w Warszawie, RZGW w Gdańsku i PSR w Olsztynie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, - w Urzędzie Marszałkowskim na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności, gospodarności i rzetelności, - w 10 podmiotach uprawnionych do rybactwa w związku z zawartymi umowami na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o NIK, z uwzględnieniem kryterium legalności i gospodarności 3. 3 Patrz: załącznik nr 1 - Wykaz jednostek objętych kontrolą. 6
7 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 4, prowadzenie gospodarki rybackiej na jeziorach Skarbu Państwa w województwie warmińsko-mazurskim. Oceny poszczególnych skontrolowanych jednostek zamieszczone zostały w załączniku nr 5.1. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. Podstawą oceny pozytywnej jest: Wywiązywanie się przez dyrektorów RZGW z obowiązków dotyczących zawierania umów użytkowania obwodów rybackich, a także egzekwowania zawartych w nich warunków prowadzenia gospodarki rybackiej. Prowadzenie gospodarki rybackiej przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa zgodnie z założeniami operatów rybackich, a także warunkami umów dzierżawy oraz umów użytkowania obwodów rybackich. Podmioty te wywiązywały się bowiem należycie z obowiązku ponoszenia nakładów rzeczowo-finansowych na zarybienia użytkowanych wód w kwotach, wielkościach i strukturze gatunkowej ustalonych ww. dokumentami, a połowy ryb prowadzone były zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, umowami oraz operatami. Rzetelne i zgodne z obowiązującymi przepisami dokonywanie przez Marszałka Województwa ocen wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez podmioty uprawnione do rybactwa na podstawie umów. Należyte wypełnianie przez PSR w Olsztynie obowiązków kontrolowania przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym, zwłaszcza w zakresie zwalczania kłusownictwa rybackiego. Wykonywanie zarówno przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Ministra Środowiska przypisanych im ustawowo zadań na rzecz gospodarki rybackiej, do których należało sporządzanie analiz, strategii i programów mających znaczenie dla rybactwa śródlądowego oraz zaangażowanie w proces stanowienia prawa. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła także istotne nieprawidłowości, negatywnie oddziałujące na rybactwo śródlądowe na jeziorach Skarbu Państwa w woj. warmińsko-mazurskim. Najważniejsze z nich to: Zaniechanie przez dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie ustawowego obowiązku prowadzenia gospodarki rybackiej w 91 obwodach nie przekazanych do użytkowania innym podmiotom str niniejszej informacji. 4 Przyjęta przez NIK skala ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 7
8 Podsumowanie wyników kontroli Sprzedaż przez ww. RZGW zezwoleń na amatorski połów ryb w obwodach rybackich znajdujących się w ich władaniu, pomimo nieprowadzenia zarybień tych akwenów str. 27. Niewyegzekwowanie przez dyrektora RZGW w Gdańsku od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w Olsztynie przekazania mu części umów dzierżawy jezior, pomimo upływu ośmiu lat od przejęcia ustawowych zadań w tym zakresie, co skutkowało m.in. prowadzeniem gospodarki rybackiej w pięciu obwodach bez posiadania operatów rybackich wymaganych ustawą o rybactwie śródlądowym oraz nie wyeliminowaniem kuriozalnego statusu jednego z jezior, figurującego w ewidencji gruntów i budynków w części jako woda stojąca i w części jako woda płynąca str Sporządzenie przez pięć na dziesięć (50%) skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa 14 operatów rybackich bez uwzględnienia w nich oceny oddziaływania ustanowionych obrębów ochronnych na prowadzoną gospodarkę rybacką 5 str Wydanie przez cztery podmioty uprawnione do rybactwa (40% skontrolowanych) zezwoleń i regulaminów amatorskiego połowów ryb niezgodnych z założeniami operatów rybackich w zakresie obowiązujących limitów i wymiarów odławianych ryb str Nierzetelne prowadzenie dokumentacji gospodarki rybackiej przez dziewięć skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa (90%), a także nieprawidłowe sporządzanie przez pięć podmiotów (50%) sprawozdań statystycznych dotyczących prowadzonej przez nie gospodarki rybackiej i nieterminowe ich przekazywanie IRS w Olsztynie str Uwagi końcowe i wnioski Najwyższa Izba Kontroli, uwzględniając ustalenia przeprowadzonych badań, poparte opiniami i rekomendacjami sformułowanymi przez ekspertów uczestniczących w panelu dyskusyjnym w dniu 9 stycznia 2014 r. 6, zwraca uwagę na następujące problemy i uwarunkowania mające niekorzystny wpływ na prowadzenie gospodarki rybackiej w śródlądowych powierzchniowych wodach płynących: Zbyt skomplikowany i rozbudowany jest system zarządzania rybactwem śródlądowym. Aktualnie nadzór nad tą dziedziną gospodarki sprawuje dwóch ministrów (Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Środowiska), natomiast bezpośrednie funkcje nadzorczo-kontrolne wykonują cztery organy administracji publicznej (dyrektorzy RZGW, marszałkowie województw, komendanci wojewódzcy PSR 5 Wymóg 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. Nr 44, poz. 414 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie operatu rybackiego. 6 Notatka z przebiegu panelu ekspertów zamieszczona została w załączniku nr 6 do niniejszej Informacji. 8
9 Podsumowanie wyników kontroli oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska). Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 11 ust. 1 Prawa wodnego pozostałe uprawnienia właścicielskie w odniesieniu do śródlądowych wód powierzchniowych Skarbu Państwa wykonują Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, marszałkowie województw i dyrektorzy parków narodowych. Dlatego też zdaniem NIK, system zarządzania rybactwem śródlądowym wymaga działań konsolidacyjnych. Zagadnienie to szczegółowo omówione zostało w punkcie na str niniejszej informacji. Nadmiernie rozwinięta jest populacja kormorana czarnego. Dlatego też prace nad strategią zarządzania tym gatunkiem prowadzone w resorcie środowiska od 2009 r. powinny zostać jak najpilniej ukończone, zaś dokument ten winien być niezwłocznie po jego zatwierdzeniu wdrożony do realizacji. Ze względu na to, że problem ten dotyczy także innych krajów Unii Europejskiej, dostrzegających potrzebę wspólnych przedsięwzięć w tej dziedzinie, uzasadnione jest również podjęcie przez Polskę na forum Unii Europejskiej działań mających na celu nawiązanie stosownej współpracy, której efektem będzie zahamowanie dalszego wzrostu populacji kormorana czarnego i ustabilizowanie jej na poziomie bezpiecznym zarówno dla ekosystemów wodnych i ryb w nich bytujących, jak i dla samej populacji kormorana (punkt str ). Zmiany wymaga, w opinii ekspertów, system opiniowania operatów rybackich. Wprowadzone od 15 grudnia 2013 r. (a więc już po okresie objętym kontrolą) zasady opiniowania, które miały w założeniu zapewnić poprawę jakości wydawanych opinii, ocenione zostały przez nich jako kosztochłonne i grożące paraliżem procesu opiniowania operatów. Dlatego, zdaniem NIK niezbędne jest przeanalizowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjętych rozwiązań istotnie rozszerzających krąg podmiotów zaangażowanych w proces opiniowania (punkt str ). Najwyższa Izba Kontroli zwraca również uwagę na potrzebę podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi działań mających na celu: - jednoznaczne zobowiązanie organów administracji publicznej wykonujących prawa właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego (obecnie dyrektorzy RZGW), w przepisach ustawy o rybactwie śródlądowym, do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach nie oddanych do użytkowania innym podmiotom (punkt str ), - wprowadzenie obowiązku rejestrowania amatorskich połowów ryb, których szacunkowa wielkość waha się obecnie od 80% do 200% wielkości połowów komercyjnych (punkt str ), - uzupełnienie w ustawie o rybactwie śródlądowym przepisów dotyczących obrębów ochronnych o regulacje nakładające obowiązek okresowej weryfikacji zasadności ich funkcjonowania (punkt str ). 9
10 3. Informacje szczegółowe 3.1. Uwarunkowania ekonomiczno-organizacyjne Gospodarkę rybacką prowadzi się w obwodach rybackich, które ustanawiane są przez właściwych dyrektorów RZGW, w drodze rozporządzenia, wyłącznie na publicznych śródlądowych wodach płynących 7, w całości stanowiących własność Skarbu Państwa. Podstawą prowadzenia tej gospodarki są operaty rybackie opracowywane dla poszczególnych obwodów rybackich. Dokumenty te określają zasady prowadzenia gospodarki rybackiej, w tym m.in. planowane wielkości połowów ryb, planowane zarybienia, które należy prowadzić w taki sposób, aby nie powodowały one zmniejszenia lub utraty różnorodności biologicznej żywych zasobów wód. Określają one także tzw. presję wędkarską, czyli maksymalną liczbę osób, które w ciągu jednego dnia mogą uprawiać amatorski połów ryb w danym zbiorniku wodnym. Podmiotami uprawnionymi do rybactwa, tj. do chowu, hodowli i połowu ryb w obwodach rybackich są organy administracji publicznej wykonujące uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego (dyrektorzy właściwych RZGW), a także osoby władające obwodami rybackimi na podstawie umów cywilnoprawnych 8, przekazujących ww. osobom uprawnienia w tym zakresie. Zasadą jest, że w danym obwodzie rybackim gospodarkę rybacką powinien prowadzić tylko jeden podmiot uprawniony do rybactwa. Większość obwodów rybackich oddana została do gospodarczego wykorzystania podmiotom niepublicznym, głównie osobom prawnym, osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą oraz jednostkom organizacyjnym Polskiego Związku Wędkarskiego. Wielkość tych podmiotów jest bardzo zróżnicowana. Najmniejsze to rodzinne 2-3 osobowe firmy, prowadzące działalność w obwodach rybackich, które często stanowią pojedyncze jeziora o powierzchni kilku hektarów. Największymi podmiotami są gospodarstwa rybackie, powstałe ze sprywatyzowanych Państwowych Gospodarstw Rybackich, zatrudniające od kilkunastu do kilkudziesięciu pracowników i prowadzące gospodarkę rybacką w obwodach rybackich o łącznej powierzchni sięgającej nawet kilkunastu tysięcy hektarów. Nadzór nad prowadzoną przez podmioty uprawnione do rybactwa gospodarką rybacką jest obowiązkiem marszałków województw, którzy nie rzadziej niż raz na pięć lat dokonują oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej 7 Wody stojące nie wchodzą w skład obwodów rybackich. Nie włącza się do nich również wód znajdujących się w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody, w których zabronione jest wykonywanie rybactwa oraz wód w sztucznych zbiornikach wodnych przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb i innych organizmów wodnych, usytuowanych na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, jeżeli wody w tych zbiornikach sztucznie zajęły grunty, które nie stanowią własności publicznej. 8 Są to umowy dzierżawy, zawarte przed 31 grudnia 2005 r. przez dyrektorów oddziałów terenowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie ANR), w które z dniem 1 stycznia 2006 r. wstąpili dyrektorzy RZGW oraz umowy użytkowania prawa rybackiego obwodów rybackich, zawierane przez dyrektorów RZGW po przeprowadzeniu konkursu ofert. 10
11 gospodarki rybackiej w danym obwodzie rybackim. Nadzór właścicielski nad ww. podmiotami sprawowany jest natomiast przez właściwych dyrektorów RZGW, do zadań których należy m.in. egzekwowanie postanowień zawartych umów. Za kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym odpowiedzialna jest Państwowa Straż Rybacka, będąca wyodrębnioną jednostką organizacyjną podległą bezpośrednio wojewodzie i finansowaną z jego budżetu. Powierzchnia publicznych śródlądowych wód płynących w województwie warmińsko-mazurskim wynosi ha, co stanowi 18,2% ogólnej powierzchni wód Polski i 6,3% powierzchni województwa. Według stanu na koniec kwietnia 2013 r. (dane IRS w Olsztynie) gospodarczo wykorzystywane były wody 272 obwodów rybackich o łącznej powierzchni ha (37,4% całkowitej powierzchni wód użytkowanych rybacko w całym kraju). Gospodarkę rybacką na wodach tych prowadziło 61 podmiotów, z tego 10 osób prawnych (głównie spółek z o.o.), 9 jednostek organizacyjnych PZW, 37 osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą oraz 5 innych podmiotów (m.in Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, stowarzyszenia). Dominującym typem gospodarki prowadzonej przez ww. podmioty jest gospodarka rybacko-wędkarska, polegająca na prowadzeniu w obwodach rybackich zarówno odłowów komercyjnych, jak i amatorskich, na podstawie sprzedawanych przez te podmioty zezwoleń wędkarskich. Drugim pod względem rozpowszechnienia jest typ gospodarki wędkarskiej (prowadzonej głównie przez jednostki organizacyjne PZW), której priorytetową funkcją jest wypełnianie potrzeb wędkarskich, zaś zabiegi rybackie (np. odłowy regulacyjne) prowadzone są wyłącznie w celu utrzymania odpowiedniego rybostanu wód. Prowadzone przez IRS w Olsztynie coroczne analizy produkcji rybackiej wskazują na stały i wyraźny spadek wydajności rybackiej jezior w woj. warmińskomazurskim, z 12,8 kg/ha w 2003 r. do 8,2 kg/ha w 2010 r. W ciągu ośmiu lat wydajność ta spadła więc o prawie 36%. W grupie tzw. gospodarstw jeziorowych przychody całkowite w latach kształtowały się na poziomie odpowiednio 220,85 zł/ha, 267,49 zł/ha i 330,53 zł/ha, zaś koszty 200,79 zł/ha, 247,18 zł/ha i 311,61 zł/ha. Zysk brutto wyniósł zatem 20,06 zł/ha w 2010 r., 20,31 zł/ha w 2011 r. i 18,92 zł/ha w 2012 r. Należy jednak zauważyć, że w strukturze przychodów całkowitych zmalał udział przychodów z produkcji podstawowej, tj. ryb jeziorowych (z 44,9% w 2010 r. do 31,7% w 2012 r.), wzrósł zaś udział przychodów z innej działalności, takiej jak np. prowadzenie smażalni ryb, agroturystyka, czy stacjonowanie jachtów poza sezonem turystycznym (z 29,8% w 2010 r. do 48,6% w 2012 r.). Przy uzyskiwanym zysku brutto, utrzymującym się na zbliżonym poziomie, wskazuje to na coraz większe trudności podmiotów uprawnionych do rybactwa w zapewnieniu rentowności produkcji ryb jeziorowych, skutkujące koniecznością poszukiwania innych źródeł przychodów. 11
12 Według danych IRS w Olsztynie, w latach podmioty uprawnione do rybactwa wprowadziły do jezior woj. warmińsko-mazurskiego 20 gatunków ryb, przy czym gatunkami najczęściej zarybianymi były: szczupak, lin, węgorz, sandacz i sielawa. Łączna wartość zarybień wyniosła w ww. latach odpowiednio 4,69 mln zł (39,41 zł/ha), 4,83 mln zł (40,49 zł/ha) i 5,94 mln zł (48,20 zł/ha), co stanowiło odpowiednio 52%, 49% i 60% wartości odłowionych ryb. Sytuacja ekonomiczno-finansowa podmiotów uprawnionych do rybactwa, w tym wielkość i struktura odłowów, jest ściśle uzależniona od czynników zewnętrznych, które w sposób istotny wpływają na ekosystemy wodne. Do najważniejszych należą: Zanieczyszczenie wód powierzchniowych, przy czym na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, wskutek budowy i modernizacji oczyszczalni ścieków, tworzenia tzw. kanalizacyjnych systemów opaskowych wokół jezior, a także znacznego zmniejszenia się dopływu związków biogennych ze źródeł obszarowych (rolnictwo), w jeziorach woj. warmińsko-mazurskiego obserwowane jest powstrzymanie procesu eutrofizacji wód. Wzrastająca presja człowieka na wody śródlądowe, przejawiająca się głównie zabudowywaniem i grodzeniem brzegów jezior, budowaniem pomostów i zasypywaniem płycizn będących miejscem tarła ryb. Dynamicznie rozwijająca się populacja kormorana czarnego (łac. Phalacrocorax carbo sinensis). Zdaniem przedstawicieli środowiska rybackiego wzrost liczebności tych ptaków, nie tylko w Polsce, wymaga podjęcia działań, również na forum międzynarodowym, celem ograniczenia i ustabilizowania ich liczebności. Według opublikowanego przez Komisję Europejską raportu EU intervention in inland fisheries 9 rybactwo śródlądowe w krajach Unii Europejskiej stanowi istotny element dziedzictwa kulturowego regionów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wód śródlądowych i jest głęboko zakorzenione w tożsamości kulturowej społeczności lokalnych tych regionów. W raporcie tym zwrócono także uwagę, że ze względu na posiadane doświadczenie i wiedzę rybacy są niezastąpionymi obserwatorami ekosystemów wodnych i bytujących w nich zasobów ryb, a także potencjalnymi partnerami w zrównoważonym zarządzaniu zasobami wód śródlądowych Charakterystyka stanu prawnego Stosownie do art. 10 ust. 1a Prawa wodnego 10 własność Skarbu Państwa stanowią śródlądowe wody powierzchniowe płynące, w stosunku do których, w myśl 9 EU intervention in inland fisheries, European Commission Directorate General for Maritime Affairs and Fisheries, s. 62. Raport ten opublikowany został w dniu 14 grudnia 2011 r. na stronie internetowej 10 Pełna nazwa tej ustawy oraz jej dane promulgacyjne zamieszczone zostały w Wykazie stosowanych skrótów na str. 4 oraz w Wykazie aktów prawnych na stronie 57 niniejszej Informacji. 12
13 art. 11 ust. 1 tej ustawy, prawa właścicielskie wykonują m.in. Prezes KZGW lub marszałek województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 Prawa wodnego, ryby oraz inne organizmy żyjące w wodzie stanowią jej pożytki, do pobierania których uprawniony jest właściciel wody. Artykuł 13 ust. 1 b Prawa wodnego stanowi, że organem uprawnionym do pobierania pożytków w drodze rybackiego korzystania z ww. wód uprawniony jest dyrektor RZGW. A zatem, bez względu na to, który organ wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, organem administracji publicznej wykonującym uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego na tych wodach jest właściwy dyrektor RZGW. Może on, na podstawie art. 13 ust. 1c Prawa wodnego przekazać przysługujące mu uprawnienie osobom trzecim. Następuje to w drodze oddania w użytkowanie obwodów rybackich (ustanowionych na ww. wodach) po przeprowadzeniu konkursu ofert i zawarciu stosownej umowy. Niezależnie od przywołanych regulacji, art. 217 ust. 5a Prawa wodnego stanowił, że do 31 grudnia 2005 r., w stosunku do jezior zaliczanych do śródlądowych wód powierzchniowych uprawnienia Skarbu Państwa w zakresie rybactwa śródlądowego wykonywała Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR). Uprawnienia te przekazywane były przez Agencję podmiotom trzecim na podstawie umów dzierżawy ww. jezior. Na podstawie art. 217 ust. 6 Prawa wodnego w umowy te wstąpił z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2006 r., właściwy dyrektor RZGW. Ponieważ wiele takich umów wciąż jeszcze obowiązuje, użytkowanie obwodów rybackich przez osoby trzecie odbywa się obecnie na podstawie dwóch rodzajów umów: dzierżawy oraz użytkowania obwodu rybackiego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym 11 do chowu, hodowli lub połowu ryb w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej. W myśl tego przepisu podmiotami uprawnionymi do rybactwa, na których na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy ciąży obowiązek prowadzenia w obwodach rybackich racjonalnej gospodarki rybackiej, są więc nie tylko osoby, z którymi zawarto stosowne umowy, ale również dyrektorzy RZGW. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Kluczowe znaczenie w prowadzeniu gospodarki rybackiej 11 Pełna nazwa tej ustawy oraz jej dane promulgacyjne zamieszczone zostały w Wykazie stosowanych skrótów na str. 4 oraz w Wykazie aktów prawnych na stronie 57 niniejszej Informacji. 13
14 ma więc operat rybacki dokument określający zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, sporządzany przez podmiot uprawniony do rybactwa, w formie opisowej i graficznej, raz na 10 lat (art. 6a ust. 1 i ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 6a ust. 5 ww. ustawy operat rybacki, a także jego zmiany wymagają uzyskania pozytywnej opinii uprawnionej jednostki. Procedura opiniowania operatów rybackich ustalona została przepisami rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego. Zgodnie z 8 tego rozporządzenia jednostkami uprawnionymi do opiniowania operatów rybackich są: IRS w Olsztynie, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie. Do obowiązków podmiotów uprawnionych do rybactwa, określonych w art. 4a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, należy dokumentowanie działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką w sposób rzetelny, systematyczny i zgodny ze stanem faktycznym, a także udostępnianie danych dotyczących prowadzonej działalności, w celach statystycznych oraz badawczych, podmiotom wykonującym zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa 12 lub w celu dokonania kontroli przestrzegania przepisów o rybactwie śródlądowym. Podmioty te zobowiązane są również do oznakowania ustanowionych obrębów ochronnych (art. 16 ustawy), a także trwałego oznakowania narzędzi rybackich i urządzeń połowowych w sposób umożliwiający ustalenie ich właściciela (art. 20 ust. 4) oraz oznakowania i rejestracji sprzętu pływającego służącego do połowu ryb (art. 20 ust. 2). Oceny wypełniania przez podmioty uprawnione do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej dokonuje, zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym, marszałek województwa. Sporządzana jest ona co najmniej raz na pięć lat, m.in. na podstawie danych zawartych w operacie rybackim i dokumentacji gospodarki rybackiej. Stosownie do ust. 2b tego artykułu czynności związane z przeprowadzeniem tej oceny może wykonywać upoważniony przez marszałka pracownik urzędu marszałkowskiego (inspektor rybacki), który ukończył wyższe studia na kierunku rybactwo lub kierunkach pokrewnych (np. zootechnika, rolnictwo, ochrona środowiska) ze specjalizacją rybacką lub uzupełnionych wykształceniem z zakresu rybactwa. W artykułach 8-11 ustawy o rybactwie śródlądowym wymienione zostały zakazy odnoszące się do połowu ryb, zarówno komercyjnego, jak i amatorskiego. Należą do nich m.in.: zakaz połowu ryb o wymiarach ochronnych i w okresach ochronnych, zakaz połowu ryb sieciami, wędkami lub kuszami innymi niż określone w przepisach wydanych na podstawie art. 21 ustawy, zakaz połowu ryb przez wytwarzanie pola elektrycznego charakterystycznego dla prądu zmiennego, środkami trującymi i odurzającymi, narzędziami kaleczącymi, materiałami 12 Na podstawie tego przepisu dane dotyczące prowadzonej gospodarki rybackiej, w postaci zestawień RRW-23, należy przekazywać IRS w Olsztynie. 14
15 wybuchowymi oraz przez ogłuszenie, a także zakaz połowu ryb i raków przez wyciąganie ich z nor oraz zakaz naruszania nor. W ustawie o rybactwie śródlądowym przewidziana została również odpowiedzialność karna za naruszenie przepisów tej ustawy, w tym ustalonych zakazów. W art. 27 ust. 1, 27a ust. 1 i 27b ust. 1 wymienione zostały czyny, których popełnienie stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny, nagany lub ograniczenia wolności. Sankcjom tym podlega m.in.: niewykonywanie obowiązku rzetelnego, systematycznego i zgodnego ze stanem faktycznym dokumentowania działań związanych gospodarką rybacką lub dokumentowanie ich niezgodnie z obowiązującymi przepisami, korzystanie z wód obwodu rybackiego bez wymaganego operatu rybackiego lub wbrew założeniom tego operatu, dokonywanie amatorskiego połowu ryb bez posiadania przy sobie karty wędkarskiej (karty łowiectwa podwodnego) bądź zezwolenia wystawionego przez podmiot uprawniony do rybactwa, nieoznakowanie lub niewłaściwe oznakowanie obrębu hodowlanego lub ochronnego, a także nieuprawnione umieszczanie takiego oznakowania lub jego niszczenie, dokonywanie połowu na rzecz uprawnionego do rybactwa bez wymaganego upoważnienia. W art. 27c ust. 1 ustawy o rybackie śródlądowym (dodanym w dniu 27 listopada 2010 r.) wymienione zostały natomiast czyny, których popełnienie stanowi przestępstwo zagrożone karą grzywny, karą ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do dwóch lat. Należą do nich m.in. połowy raka szlachetnego lub błotnego, jeśli nie jest się do tego uprawnionym, poławianie ryb narzędziami rybackimi lub urządzeniami połowowymi, gdy nie jest się uprawnionym do rybactwa albo osobą poławiającą na jego rzecz, naruszanie zakazów określonych w art. 8 ust. 1 pkt 6-10 ustawy o rybactwie śródlądowym (m.in. poławiania ryb przez wytwarzanie pola elektrycznego charakterystycznego dla prądu zmiennego, środkami trującymi i odurzającymi oraz narzędziami kaleczącymi) Wyniki kontroli Umowy i operaty rybackie W badanym okresie 10 skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa wykorzystywało gospodarczo wody 98 obwodów rybackich o pow. 50,6 tys. ha, stanowiącej 50,0% łącznej powierzchni wód użytkowanych rybacko w woj. warmińsko-mazurskim. We wszystkich przypadkach podstawą prowadzenia gospodarki rybackiej w tych obwodach były umowy, w których ustalone zostały warunki eksploatacji wód, w tym m.in. limity odłowów, nakłady rzeczowo finansowe na zarybienia, a także kwoty czynszów dzierżawnych i opłat z tytułu użytkowania obwodów rybackich. Na podstawie umów dzierżawy 13 (zawartych przez dyrektorów Oddziałów Terenowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) użytkowano 63 obwody 13 W umowy te z dniem 1 stycznia 2006 r. wstąpili z mocy prawa, zgodnie z właściwością terytorialną, dyrektorzy RZGW w Gdańsku i Warszawie. 15
16 o pow. 41,8 tys. ha, zaś umów użytkowania (zawartych przez dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie) 34 obwody o pow. 8,7 tys. ha. Podstawą użytkowania jednego obwodu rybackiego o powierzchni 0,03 tys. ha była umowa dzierżawy zawarta z Okręgiem Polskiego Związku Wędkarskiego w Olsztynie przez Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu 14. Uprawnienia i obowiązki dotyczące podstawowych zabiegów gospodarczych w użytkowanych obwodach rybackich, tj. zarybiania wód i połowów ryb, uregulowane zostały w umowach dzierżawy i umowach użytkowania w odmienny sposób. Na podstawie zapisów umów dzierżawy podmioty uprawnione do rybactwa zobowiązane były na ogół do zarybiania jezior materiałem zarybieniowym (w terminach, gatunkach i asortymentach uzgodnionych każdorazowo z wydzierżawiającym) o równowartości minimum 15% wartości odłowionych ryb, zaś coroczne odłowy ryb ustalone zostały na poziomie nie większym niż 120% średniej wieloletniej dotychczasowych połowów. W umowach użytkowania obwodów rybackich zapisano natomiast, że podmiot uprawniony do rybactwa zobowiązany jest do corocznego zarybiania wód obwodu materiałem zarybieniowym w ilościach, sortymencie i gatunkach wskazanych w tej umowie. Połowów ryb należało dokonywać na poziomie wskazanym w operacie rybackim. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że zapisy powyższych umów w sposób istotny determinują zakres i sposób prowadzonej w danym obwodzie gospodarki rybackiej. Dzierżawcy wód mają dużą swobodę przy dokonywaniu zarybień, gdyż umowy dzierżawy nie narzucają im konkretnych ilości materiału zarybieniowego jaki należy wprowadzić do dzierżawionych wód. Warunkiem jest, aby wartość tego materiału była nie mniejsza niż 15% wartości odłowionych w danym roku ryb, zaś gatunki i sortymenty każdorazowo uzgodnione zostały z wydzierżawiającym. Zapisy te należy uznać za korzystne w kontekście zmieniających się warunków środowiska przyrodniczego, a zwłaszcza wystąpienia zjawisk o charakterze klęskowym, powodujących masowe śnięcie ryb (np. zimowa przyducha albo choroby epizootyczne). Przyjęte uregulowania pozwalają bowiem dzierżawcom na szybkie i elastyczne reagowanie na zachodzące zmiany i zdarzenia niekorzystne dla rybostanu wód. Za korzystne należy również uznać określenie w umowach dzierżawy górnego pułapu połowów ryb (120% średniej wieloletniej dotychczasowych połowów), gdyż zapis ten ma służyć zabezpieczeniu użytkowanych akwenów przed nadmiernym przełowieniem. W umowach użytkowania obwodów rybackich ilości, gatunki i sortymenty materiału zarybieniowego są z reguły ściśle określone, co w przypadku takich 14 Dotyczyło to obwodu rybackiego jeziora Tynwałdzkiego na cieku bez nazwy w zlewni rzeki Iławka. Według danych ujętych ewidencji gruntów właścicielem działki nr 150/1 obręb Tynwałd w gm. Iława, na której usytuowane jest ww. jezioro jest Skarb Państwa, zaś jako użytkownik wykazany jest Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu. Jezioro to wydzierżawione zostało Okręgowi PZW w Olsztynie w dniu 2 marca 1998 r., zaś obwód rybacki na tym jeziorze utworzony został przez dyrektora RZGW w Gdańsku w dniu 1 listopada 2012 r. Problem rybackiego użytkowania ww. jeziora przedstawiony został szerzej w punkcie 3.4 niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 16
17 samych zapisów w operatach rybackich oznacza, że gospodarka zarybieniowa w kształcie przyjętym w tych dokumentach powinna być realizowana przez okres co najmniej 10 lat 15. W przypadku wystąpienia zjawisk uzasadniających zmianę tej gospodarki (np. zmianę struktury gatunkowej materiału zarybieniowego) konieczne jest aneksowanie zarówno umowy jak i operatu rybackiego. Szybkie reagowanie przez użytkowników obwodów rybackich na nieprzewidziane zjawiska jest zatem utrudnione, gdyż wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury przewidzianej w ustawie o rybactwie śródlądowym 16. W umowach użytkowania nie określono też dopuszczalnego limitu połowów, ustalając, że należy ich dokonywać na poziomie wskazanym w operacie rybackim. Biorąc pod uwagę, że do 15 grudnia 2013 r. w operatach rybackich nie było obowiązku określania limitów połowów 17 i w związku z tym w operatach danych takich nie wskazywano, przyjęte w omawianych umowach zapisy umożliwiały użytkownikom obwodów rybackich poławianie ryb w dowolnej ilości, nawet grożącej przełowieniem danego akwenu. Zdaniem NIK, omawiane postanowienia ww. umów nie gwarantowały w pełni realizacji, określonej w art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, zasady prowadzenia gospodarki rybackiej w sposób racjonalny, a zwłaszcza wynikającego z tej zasady obowiązku zachowania zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z wód przyszłym uprawnionym do rybactwa. W tym kontekście pozytywnie należy ocenić nowelizację rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego, wprowadzającą od 15 grudnia 2013 r. obowiązek podawania w operatach przewidywanej wielkości połowów gospodarczych lub amatorskich. W ocenie NIK, regulacja ta stanowić będzie właściwe zabezpieczenie wód przed ich przełowieniem. Zgodnie z wymogami art. 6 ust. 2 i art. 6a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, gospodarka rybacka w 93 spośród 98 obwodów użytkowanych rybacko przez skontrolowane podmioty prowadzona była w oparciu o operaty rybackie, sporządzone dla tych obwodów przez podmioty uprawnione do rybactwa i pozytywnie zaopiniowane przez uprawnione do tego jednostki 18. Dokumenty te określały podstawowe zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, w tym m.in. typ prowadzonej gospodarki, wymiary gospodarcze ryb, maksymalną liczbę osób, które w ciągu jednego dnia mogą uprawiać amatorski połów ryb, a także nakłady rzeczowo-finansowe przewidziane na zarybienia. 15 Zgodnie z art. 13 ust. 3 Prawa wodnego oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego następuje na podstawie umowy na okres co najmniej 10 lat, natomiast w myśl art. 6a ust. 2 ustawy o rybackie śródlądowym operat rybacki sporządza się raz na 10 lat. 16 Stosownie do art. 6a ust. 4 uprawniony do rybactwa może dokonać zmian w operacie rybackim przed upływem 10-letniego okresu na jaki dokument ten został sporządzony, jeżeli uzyska zgodę właściwego dyrektora RZGW i pozytywną opinię jednostki uprawnionej do opiniowania operatów rybackich. 17 Zmiany w tym zakresie prowadzone zostały z dniem 15 grudnia 2013 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie operatu rybackiego (Dz. U. z 2013 r., poz. 676). 18 Zgodnie z 8 rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego są to: IRS w Olsztynie, Uniwersytet Warmińsko- Mazurski w Olsztynie i Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie. 17
18 Operatów takich nie sporządził natomiast Okręg PZW w Olsztynie dla pięciu obwodów rybackich spośród 32 użytkowanych, naruszając tym samym ww. przepisy ustawy o rybactwie śródlądowym stanowiące, że racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód zgodnie z operatem rybackim (art. 6 ust. 2), określającym zasady prowadzenia tej gospodarki w obwodzie rybackim i sporządzanym przez podmiot uprawniony do rybactwa (art. 6a ust. 1). Fakt niesporządzenia operatów dla tych obwodów rybackich Dyrektor Biura Okręgu PZW w Olsztynie tłumaczył tym, że jeziora wchodzące obecnie w skład tych obwodów użytkowane były od końca lat 90-tych, zaś obwody rybackie utworzone zostały na tych wodach przez dyrektora RZGW w Gdańsku dopiero w dniu 1 listopada 2012 r., o czym Okręg PZW w Olsztynie nie został powiadomiony. Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie dyrektora RZGW w Gdańsku w sprawie utworzenia tych obwodów, będące aktem prawa miejscowego, było konsultowane z Okręgiem PZW w Olsztynie, który niezwłocznie po jego opublikowaniu powinien przystąpić do sporządzenia operatów rybackich dla nowo utworzonych obwodów. Kontrola wykazała również, że nie wszystkie badane operaty rybackie sporządzone zostały zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie operatu rybackiego. Stosownie do 4 pkt 5 tego rozporządzenia w ich części opisowej należy uwzględnić ocenę oddziaływania na sposób prowadzenia gospodarki rybackiej ustanowionych obrębów ochronnych. Spośród ww. 98 obwodów użytkowanych przez objęte kontrolą podmioty uprawnione do rybactwa, obręby ochronne ustanowione zostały w ramach 16 obwodów, przy czym w przypadku aż 14 z nich (87,5%) operaty rybackie sporządzone przez ich użytkowników (tj. Gospodarstwo Rybackie Mrągowo Sp. z o.o., Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o., B. Wyszyńskiego osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie) nie zawierały takiej oceny. Mimo to zostały one pozytywnie zaopiniowane przez uprawnione jednostki i stanowiły podstawę do prowadzenia gospodarki rybackiej. Przyczyny pozytywnego zaopiniowania operatów nie zawierających wszystkich elementów wymaganych rozporządzeniem w sprawie operatu rybackiego, kierownicy jednostek opiniujących wyjaśniali m.in. tym, że ocenie podlegały jedynie informacje podane przez użytkownika rybackiego w opiniowanym operacie. W sytuacji, gdy w przedłożonych do zaopiniowania operatach nie podawano informacji o ustanowionych obrębach ochronnych, to opiniujący nie mogli skomentować ich ewentualnego wpływu na prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej. W ocenie NIK, prezentowane w wyjaśnieniach podejście do opiniowania operatów rybackich jest niezgodne z obowiązkami wynikającymi z 9 rozporządzenia w sprawie operatu rybackiego, zgodnie z którym opiniowaniu podlegają elementy operatu, o których mowa w 4 pkt 3-10 ww. rozporządzenia, a więc także ocena oddziaływania na sposób prowadzenia gospodarki rybackiej ustanowionych obrębów ochronnych. W przypadku, gdy opiniowany operat oceny takiej nie zawierał, obowiązkiem podmiotu opiniującego winno być sprawdzenie, czy nieuwzględnienie ww. elementu w przedłożonym dokumencie było uzasadnione. Należy przy tym zauważyć, że zarządzenie 18
19 Wojewody Olsztyńskiego ustanawiające ww. obręby ochronne opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Olsztyńskiego i jest powszechnie dostępne. Na niedoskonałości procedury opiniowania operatów rybackich zwrócił również uwagę biegły powołany w toku kontroli. Ocenił on, że dwa spośród 10 analizowanych operatów rybackich (pozytywnie zaopiniowanych przez uprawnione jednostki) zawierają niejasne i nieprecyzyjne zapisy dotyczące zakresu gospodarki rybackiej, utrudniające ocenę racjonalności jej prowadzenia. Biegły ten zwrócił również uwagę na bardzo istotną rolę, jaką w zapewnieniu prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej pełni proces opiniowania operatów rybackich, będący pierwszym stopniem kontroli zakładanego gospodarowania rybackiego. Wskazał on również na potrzebę zmian w procedurze opiniowania operatów, postulując powołanie ogólnopolskiego zespołu ekspertów opiniującego operaty rybackie, działającego pod nadzorem ministra właściwego do spraw rybactwa śródlądowego. Potrzebę zmian w tym zakresie dostrzegł również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który przywołanym wcześniej rozporządzeniem z dnia 22 maja 2013 r. zmienił rozporządzenie w sprawie operatów rybackich 19. I tak, od 15 grudnia 2013 r. jednostki opiniujące operaty rybackie mają obowiązek opracowania regulaminów opiniowania operatów. W regulaminach tych należy określić skład zespołu opiniującego operat, zapewniając w nim udział przedstawiciela Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a także tryb podejmowania rozstrzygnięć oraz sposób ich dokumentowania. Jednostki te mają również obowiązek zapewnienia możliwości wzięcia udziału w opiniowaniu operatu uprawnionemu do rybactwa lub powołanym przez niego biegłym, a także właściwym miejscowo przedstawicielom urzędów marszałkowskich oraz regionalnych dyrekcji ochrony środowiska lub zarządców obszarowych form ochrony przyrody, na które mogą mieć wpływ działania zaplanowane w operacie. W trakcie panelu ekspertów podsumowującego wyniki niniejszej kontroli 20, biorący w nim udział eksperci krytycznie odnieśli się do ww. zmian, zwłaszcza dotyczących zapewnienia możliwości udziału w opiniowaniu operatów przedstawicieli właściwych miejscowo urzędów marszałkowskich i regionalnych dyrekcji ochrony środowiska. Wskazali oni bowiem, że regulacje te spowodują wzrost kosztów przygotowywanych opinii oraz mogą prowadzić do paraliżu prac składów opiniujących operaty. Jako argument podano, że operat obwodu rybackiego z terenu województwa podkarpackiego może być przedłożony do zaopiniowania Zachodniopomorskiemu Uniwersytetowi Technologicznemu w Szczecinie, który 19 Por. przypis nr Panel ten zorganizowany został w dniu 9 stycznia 2014 r. Wzięli w nim udział eksperci w dziedzinie rybactwa śródlądowego reprezentujący środowisko naukowe (IRS w Olsztynie oraz Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie), podmioty uprawnione do rybactwa (Gospodarstwo Jeziorowe Sp. z o.o. w Ełku i Okręg PZW w Elblągu), a także organy administracji rządowej (RDOŚ w Olsztynie i KZGW w Warszawie). Uczestnikami panelu byli również przedstawiciele podmiotów kontrolowanych, tj. RZGW w Warszawie i Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. 19
20 w składzie opiniującym taki operat powinien uwzględnić m.in. przedstawicieli Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie i RDOŚ w Rzeszowie. Z powyższych względów Najwyższa Izba Kontroli postuluje monitorowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjętych rozwiązań, aby w przypadku potwierdzenia się sygnalizowanych przez ekspertów ewentualnych problemów związanych z opiniowaniem operatów rybackich wprowadzić niezbędne korekty w obowiązujących przepisach Połowy komercyjne ryb oraz zarybianie wód W latach (I półrocze) skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa odłowiły 1.473,1 tys. kg ryb o łącznej wartości ,2 tys. zł 21. We wszystkich przypadkach połowy te zrealizowane zostały zgodnie z wymogami operatów rybackich i w limitach wynikających z zawartych umów. Dokonywano ich wyłącznie w sposób dozwolony przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym, za pomocą rybackich narzędzi połowowych spełniających wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (dalej: rozporządzenie w sprawie połowu ryb) 22. Stwierdzono natomiast, że Okręg PZW w Olsztynie nie wywiązał się z określonego w art. 20 ust. 4 ustawy o rybactwie śródlądowym obowiązku trwałego oznakowania wszystkich 32 rybackich narzędzi połowowych wykorzystywanych do przeprowadzanych okresowo połowów gospodarczych, zaś Gospodarstwo Rybackie Śniardwy nie oznakowało w wymagany sposób siedmiu z dziesięciu użytkowanych łodzi rybackich, czym naruszono art. 20 ust. 2 ww. ustawy. Zdjęcie nr 1. Rybacy poławiający ryby z użyciem niewodu 21 Szczegółowe dane dotyczące wielkości zrealizowanych połowów i wartości odłowionych ryb przedstawione zostały w załączniku nr 5.2. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 22 Dz. U. Nr 138, poz ze zm. 20
21 Fot. A. Wołos, IRS w Olsztynie W przypadku dokonywania połowów w okresach ochronnych (tarlaków wybranych gatunków ryb do celów zarybieniowych) objęte kontrolą podmioty uprawnione do rybactwa każdorazowo dysponowały zezwoleniami Marszałka Województwa na odstępstwa od zakazów określonych w ustawie o rybactwie śródlądowym. Połowy te zrealizowane zostały w granicach przyznanych limitów. Wywiązano się również z zawartego w uzyskanych zezwoleniach warunku sporządzenia i przekazania Marszałkowi Województwa sprawozdań z tych połowów. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły prowadzenia dokumentacji dotyczącej tych połowów. I tak: Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o. w trzech sprawozdaniach (dwóch w 2011 r. i jednym w 2013 r.) wykazało dane dotyczące połowów tarlaków szczupaka niezgodne z danymi ujętymi w księgach gospodarczych. Według księgi prowadzonej dla jez. Drwęckiego, w 2011 r. odłowiono 625 kg tarlaków szczupaka, a w sprawozdaniu z połowów wykazano 615 kg. W odniesieniu do jeziora Isąg wartości te w 2011 r. wyniosły odpowiednio: 209 kg (księga gospodarcza) i 219 kg (sprawozdanie), zaś w przypadku jez. Morliny w 2013 r. podano 16 kg w księdze gospodarczej i 14 kg w sprawozdaniu. Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie nie wywiązały się z obowiązku poinformowania właściwego terytorialnie dyrektora RZGW o planowanych połowach ryb w okresach ochronnych, podczas gdy w zawartych z tymi podmiotami umowach użytkowania określono, że powiadomienia takie należy przekazywać do RZGW z 14-dniowym wyprzedzeniem. Kierownicy obu ww. jednostek kontrolowanych wyjaśniali, że brak jest możliwości dokładnego określenia terminu połowu tarlaków ze względu na trudności w precyzyjnym ustaleniu terminu, w którym ryby będą gotowe do odbycia tarła w danym jeziorze. O gotowości tej decydują bowiem warunki atmosferyczne, które trudno przewidzieć. Dlatego też decyzja o terminie i lokalizacji połowu zapada najczęściej z kilkudniowym wyprzedzeniem. Nakłady finansowe na zarybienia poniesione przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa wyniosły w kontrolowanym okresie 8.202,5 tys. zł i stanowiły 56,9% wartości odłowionych ryb 23. Dominującymi gatunkami, którymi zarybiano wody użytkowanych obwodów były: szczupak, sandacz, lin i węgorz. We wszystkich przypadkach ilość i struktura gatunkowa materiału zarybieniowego wprowadzonego do wód była zgodna z założeniami przyjętymi w operatach rybackich oraz wymogami ustalonymi w zawartych umowach. Proporcje nakładów finansowych na zarybienia do ponoszonych w badanym okresie przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa do wartości odłowionych ryb prezentuje wykres nr 1. Wynika z niego, że stosunek ten jest bardzo zróżnicowany, a główną przyczyną tego jest fakt, że niektóre podmioty nie eksploatują intensywnie gospodarczo użytkowanych obwodów, preferując wykorzystanie tych akwenów w celu amatorskiego (rekreacyjnego) odłowu, głównie poprzez wędkowanie. 23 Szczegółowe dane dotyczące nakładów finansowych na zarybienia przedstawione zostały w załączniku nr 5.2. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 21
22 tys. zł 5000,00 Wykres nr 1. Wartość nakładów na zarybienia wód w porównaniu do wartości ryb odłowionych przez skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa w okresie 2010 r. - I półrocze 2013 r. 4000, , , ,00,00 GR Śniardwy GR Giżycko GR Mrągowo B. Wyszyński PZW Warszawa GR Ostróda GR Bartołty Wielkie GR Czerwony Dwór PZW Olsztyn UWM Olsztyn Nakłady na zarybienia Wartość odłowionych ryb Źródło: wyniki kontroli NIK Ustalono natomiast, że aż połowa objętych kontrolą podmiotów uprawnionych do rybactwa, tj. Okręg PZW w Olsztynie, B. Wyszyński, Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie, Gospodarstwo Rybackie Czerwony Dwór i Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, nie powiadamiała dyrektorów RZGW z wymaganym wyprzedzeniem o planowanych zarybieniach lub nie dochowała formy pisemnej tych powiadomień 24. Nieprawidłowości te, podobnie jak niewywiązywanie się z obowiązku powiadamiania o planowanych połowach tarlaków, kierownicy kontrolowanych jednostek wyjaśniali tym, że ze względu na uwarunkowania związane z przeprowadzanymi wylęgami ryb, takimi m.in. jak temperatura i nasłonecznienie, nie jest możliwe przewidzenie dokładnego terminu wyklucia się ryb, a co za tym idzie również i terminu zarybienia, z co najmniej 14-dniowym lub nawet 7-dniowym wyprzedzeniem. Jest to natomiast możliwe na kilka dni przed wykluciem i dlatego też o planowanych zarybieniach informowano RZGW wówczas, gdy było to możliwe. Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że zapisy zawieranych przez dyrektorów RZGW umów użytkowania obwodów rybackich 25, dotyczące obowiązku powiadamiania o planowanych terminach zarybień, powinny być bardziej dostosowane do realiów prowadzenia gospodarki rybackiej i umożliwiać podmiotom 24 W zależności od warunków określonych w zawartych umowach podmioty uprawnione do rybactwa zobowiązane zostały do pisemnego powiadamiania RZGW o planowanych zarybieniach z 7-dniowym lub 14-dniowym wyprzedzeniem. 25 Wzory umów użytkowania obwodów rybackich dostępne są dla potencjalnych użytkowników na stronach internetowych regionalnych zarządów gospodarki wodnej. 22
23 uprawnionym do rybactwa wywiązanie się w kolejnych latach z ww. obowiązku w sposób uwzględniający dynamicznie zachodzące zmiany w ekosystemach wodnych. Obecnie dostosowywanie warunków zawartych umów do faktycznych potrzeb gospodarki rybackiej następuje dopiero w drodze ich aneksowania. Stwierdzono również, że w 2010 r. Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o. w ogóle nie powiadomiło dyrektora RZGW w Gdańsku o zarybieniu wód trzech użytkowanych jezior 80 kg narybku lina i 50 kg narybku karasia. Kontrola wykazała, że zarówno dyrektor RZGW w Warszawie, jak i dyrektor RZGW w Gdańsku nie prowadzili gospodarki rybackiej w obwodach rybackich nie oddanych do użytkowania innym podmiotom, mimo że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym są oni podmiotami uprawnionymi do rybactwa, a stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim jest obowiązany prowadzić racjonalną gospodarkę rybacką. Według stanu na 30 czerwca 2013 r. dyrektor RZGW w Warszawie nie przekazał do rybackiego wykorzystania przez inne podmioty 57 obwodów rybackich. Z liczby tej 42 obwody nie były zagospodarowane od co najmniej siedmiu i pół roku, tj. przez cały okres począwszy od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2013 r. W przypadku RZGW w Gdańsku liczba takich obwodów rybackich wyniosła odpowiednio 34 i 22. Wyjaśniając przyczyny nieprowadzenia gospodarki rybackiej w obwodach rybackich nie oddanych do użytkowania innym podmiotom ww. dyrektorzy podali m.in., że w pierwszej kolejności zakładano przekazanie przysługujących RZGW uprawnień innym podmiotom w drodze konkursów, zaś główną przyczyną niewyłonienia użytkowników ww. obwodów był brak ofert konkursowych, ich odrzucenie z powodów formalnych oraz niemożliwość ogłoszenia konkursów w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego niektórych obwodów. Podali oni również, że RZGW nie ma możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w takich obwodach z uwagi na to, iż nie posiada wyspecjalizowanego sprzętu i kadry do prowadzenia takiej działalności. Podniesiono również argument, że wprowadzając w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybactwie śródlądowym pojęcie uprawniony do rybactwa ustawodawca wskazał wprost, że żaden z wymienionych w tym przepisie podmiotów nie może zostać automatycznie zobowiązany do prowadzenia gospodarki rybackiej. Pojęcie to oznacza bowiem, że uprawnienie do prowadzenia takiej gospodarki przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, który ma zamiar z niego korzystać, a zatem o ewentualnym naruszeniu przepisów ustawy przez dyrektorów RZGW można byłoby mówić dopiero w sytuacji jednoczesnego braku zamiaru przekazania obwodu rybackiego do użytkowania przez inny podmiot i nieprowadzenia w takim obwodzie gospodarki rybackiej. Najwyższa Izba Kontroli nie podziela prezentowanego przez dyrektorów RZGW stanowiska. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, dotyczy wszystkich podmiotów uprawnionych do rybactwa 23
24 w obwodach rybackich, bez rozróżniania czy są to organy administracji publicznej wykonujące uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego, czy podmioty, którym uprawnienia te zostały przekazane na mocy stosownych umów. Nie można również zgodzić się z tym, że sam zamiar oddania obwodów rybackich do użytkowania przez inne podmioty zwalnia dyrektorów RZGW z obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w takich obwodach. Przywołany przepis nie przewiduje bowiem takich wyjątków. Należy również zauważyć, że proces oddawania obwodów rybackich do użytkowania przez inne podmioty, mimo podejmowania intensywnych działań przez dyrektorów RZGW, może nigdy nie zostać w pełni zakończony, m.in. ze względu na brak ofert konkursowych 26. Prezentowane przez dyrektorów RZGW stanowisko oznacza, że w części obwodów może nigdy nie być prowadzona gospodarka rybacka. Zdaniem NIK jest to sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki rybackiej. Ponadto, w sytuacji braku ofert na zagospodarowanie obwodów rybackich ze strony podmiotów zewnętrznych, organ administracji publicznej, wykonujący prawa właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego, jest tym bardziej zobowiązany do dbania o mienie Skarbu Państwa jakim jest populacja ryb bytujących w ww. wodach, będąca jednym z istotnych elementów składowych ekosystemów wodnych i mająca duże znaczenie dla społeczeństwa Amatorskie połowy ryb W okresie (I półrocze) skontrolowane podmioty uprawnione do rybactwa sprzedały łącznie zezwoleń na amatorski połów ryb, z tego zezwoleń całorocznych i jednodniowych i okresowych (m.in. na 3, 7 i 14 dni). Łączna kwota przychodów z tego tytułu wyniosła ,9 tys. zł (tj. 78,2% wartości ryb odłowionych w ramach połowów komercyjnych). Ze sprzedaży zezwoleń całorocznych uzyskano przychody w kwocie 5.584,6 tys. zł, zaś jednodniowych i okresowych 5.687,3 tys. zł 27. Szacowana wielkość amatorskiego połowu ryb w latach , ujęta przez ww. podmioty w dokumentacji gospodarki rybackiej, wyniosła 717,2 tys. kg, co stanowiło 81,0% połowów komercyjnych zrealizowanych w tym okresie 28. Wielkość połowów amatorskich w relacji do połowów komercyjnych w poszczególnych podmiotach uprawnionych do rybactwa przedstawia wykres nr Na przykład, na oddanie w użytkowanie 47 obwodów rybackich dyrektor RZGW w Warszawie przeprowadził łącznie 216 konkursów ofert, z których 201 nie rozstrzygnięto z powodu braku ofert. 27 Szczegółowe dane dotyczące liczby sprzedanych zezwoleń na amatorski połów ryb, uzyskanych z tego tytułu przychodów przez poszczególne podmioty uprawnione do rybactwa oraz dane dotyczące szacunkowej wielkości tych połowów przedstawione zostały w załączniku nr 5.3. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 28 Dane w tym zakresie podane zostały wyłącznie dla lat , gdyż zgodnie z 8 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej w ewidencji amatorskiego połowu ryb wpisów dokonuje się raz w roku, nie później niż do dnia 15 kwietnia drugiego roku następującego po roku, w którym złowiono ryby. A zatem dane dotyczące amatorskiego połowu ryb w 2012 r. wprowadzone zostaną do ww. ewidencji do 15 kwietnia 2014 r. 24
25 tys. kg 240,00 Wykres nr 2. Wielkość połowów komercyjnych i amatorskich na wodach skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa w okresie 2010 r. - I półrocze 2013 r. 210,00 180,00 150,00 120,00 90,00 60,00 30,00,00 GR Śniardwy GR Giżycko GR Mrągowo B. Wyszyński PZW Warszawa GR Ostróda GR Bartołty Wielkie GR Czerwony Dwór PZW Olsztyn UW-M w Olsztynie Połowy komercyjne Połowy amatorskie Źródło: wyniki kontroli NIK W wydawanych zezwoleniach na ogół prawidłowo ustalano podstawowe warunki uprawiania amatorskiego połowu ryb, wywiązując się tym samym z obowiązku określonego w art. 7 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym. Do warunków tych należało m.in. zobowiązanie posiadacza zezwolenia do wędkowania zgodnie z przepisami ustawy o rybactwie śródlądowym, a także do poddania się kontroli Państwowej Straży Rybackiej, Policji, Społecznej Straży Rybackiej i pracowników podmiotu wydającego zezwolenie. W dokumentach tych określone zostały również okresy (z rozróżnieniem połowu dokonywanego z brzegu i z łodzi) oraz pory dnia, w których połów amatorski jest dozwolony, a w uzasadnionych przypadkach również wymiary gospodarcze ryb. Cztery skontrolowane podmioty nie zapewniły natomiast zgodności warunków zawartych w wydawanych zezwoleniach lub ustalonych regulaminach amatorskiego połowu ryb z zapisami operatów rybackich. I tak: W regulaminie amatorskiego połowu ryb, stanowiącym element wydawanych zezwoleń i obowiązującym w obwodach rybackich użytkowanych przez B. Wyszyńskiego, limit połowowy lina ustalony został w liczbie 4 szt. na dobę, podczas gdy w operatach rybackich tych obwodów limit ten ustalony został w liczbie 3 szt. na dobę. W opracowanym przez Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie regulaminie amatorskiego połowu ryb okres ochronny szczupaka było krótszy o jeden miesiąc (do końca kwietnia) w porównaniu do okresu ochronnego wskazanego w operatach obwodów rybackich użytkowanych przez ww. gospodarstwo. Ustalony regulaminem okres 25
26 ochronny pokrywał się wprawdzie z okresem wskazanym w 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie połowu ryb, to jednak według art. 6a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym podstawą prowadzenia gospodarki rybackiej jest operat rybacki. W wydawanych przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie zezwoleniach na amatorski połów ryb w obwodzie rybackim jeziora Kortowskiego nie określono ustalonych w operacie rybackim wymiarów gospodarczych siei (45 cm), bolenia (60 cm) i karasia pospolitego (15 cm), odwołując się wyłącznie do zapisów Regulaminu Amatorskiego Połowu Ryb PZW, w którym wymiar gospodarczy siei ustalony został na 35 cm, bolenia 50 cm, zaś dla karasia pospolitego wymiaru takiego w ogóle nie określono. W zezwoleniach tych nie określono też, zawartych w operacie rybackim, dobowych limitów połowowych jazia i klenia po 4 szt. oraz okonia o wymiarze większym od 20 cm i karasia pospolitego 10 szt. łącznie dla obu tych gatunków). Nie wpisano do nich również przewidzianego operatem rybackim nakazu zabierania przez wędkarzy wszystkich złowionych osobników krąpia, płoci, uklei, leszcza i karasia srebrzystego. W zezwoleniach na amatorski połów ryb w obwodzie rybackim jeziora Dejnowa nie ustalono natomiast, przyjętego w operacie rybackim, dziennego limitu połowu okonia o wymiarze większym od 20 cm (2 szt.) oraz obowiązku zabierania wszystkich odławianych leszczy, płoci i krąpi. Stwierdzono również, że Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie nie zawarł w wydawanych zezwoleniach wędkarskich ograniczeń dotyczących połowów amatorskich w obrębach ochronnych ustanowionych w ramach użytkowanych obwodów rybackich, mimo że w myśl art. 14 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym w obrębach takich zabrania się m.in. połowu ryb. Zdjęcie nr 2. Amatorski połów ryb 26
27 Fot. A. Wołos, IRS w Olsztynie Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia fakt sprzedaży przez dyrektorów RZGW w Warszawie i Gdańsku zezwoleń na amatorski połów ryb w obwodach rybackich, których ww. organy nie oddały do rybackiego użytkowania innym podmiotom. W okresie objętym kontrolą dyrektorzy ci sprzedali odpowiednio i takie zezwolenia o łącznej wartości 26,5 tys. zł i 64,9 tys. zł. Według informacji uzyskanej z IRŚ w Olsztynie, sprzedaż zezwoleń na amatorski połów ryb w obwodach rybackich, w których dyrektor RZGW nie prowadził gospodarki rybackiej oraz nie przekazał tych obwodów do użytkowania innym podmiotom, jest niezgodna z zasadami racjonalnej gospodarki rybackiej. Fakt sprzedaży zezwoleń wędkarskich ww. dyrektorzy wyjaśniali m.in. pisemnym poleceniem Prezesa KZGW, który przychylił się do wniosków środowiska wędkarskiego w tym zakresie. NIK zwraca uwagę, że prawidłowa gospodarka rybacka 29 musi przede wszystkim uwzględniać konieczność utrzymania struktury gatunkowej i pogłowia ryb w wodach w optymalnej równowadze biologicznej, a więc w każdym przypadku dokonywania połowów ryb (również poprzez wędkowanie) istnieje konieczność zarybiania odławianymi gatunkami. Innym istotnym problemem, na który zdaniem Najwyższej Izby Kontroli również należy zwrócić uwagę, jest brak obowiązkowej rejestracji połowów amatorskich. Jak przedstawiono powyżej, w latach szacowane wielkości takich połowów na wodach skontrolowanych użytkowników rybackich, ujęte w prowadzonych przez nich księgach gospodarczych, stanowiły ok. 80% wielkości połowów komercyjnych zrealizowanych w ww. okresie przez tych użytkowników, a zatem połowy amatorskie i komercyjne były ze sobą porównywalne 30. Według badań prowadzonych przez IRS w Olsztynie, publikowanych w corocznie wydawanych opracowaniach 31, w skali całego kraju połowy amatorskie są nawet dwukrotnie większe od połowów komercyjnych. Skoro dla zapewnienia prowadzenia gospodarki rybackiej w sposób racjonalny konieczne jest rejestrowanie wielkości i struktury gatunkowej połowów komercyjnych, to w świetle powyższych ustaleń, a także biorąc pod uwagę fakt, że połowy amatorskie skupiają się głównie na najcenniejszych gatunkach ryb, uzasadnione wydaje się objęcie obowiązkiem rejestrowania również połowów amatorskich, które także są elementem gospodarki rybackiej prowadzonej w publicznych śródlądowych wodach płynących. 29 Patrz art. 6 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym. 30 Szacowana wielkość połowów amatorskich ustalana jest przez podmioty uprawnione do rybactwa w sposób określony w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 326). 31 Patrz m. in. Mickiewicz M. (red.), Zrównoważone korzystanie z zasobów rybackich na tle ich stanu w 2011 roku, Wyd. IRS, Olsztyn
28 Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym w zezwoleniu na amatorski połów ryb można wprawdzie określić warunek prowadzenia rejestru połowów amatorskich, jednak uprawnienie to sporadycznie wykorzystywane jest przez użytkowników rybackich. Spośród podmiotów objętych niniejszą kontrolą jedynie Okręg PZW w Olsztynie i Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie wprowadziły obowiązek rejestrowania połowów amatorskich w użytkowanych obwodach rybackich. Inne podmioty uprawnione do rybactwa nie zdecydowały się na takie rozwiązanie, gdyż nie mają one w praktyce możliwości wyegzekwowania od wędkarzy zwracania wypełnionych rejestrów połowów. Również działania podjęte przez ww. okręgi PZW nie przyniosły efektu w postaci pełnej informacji dotyczącej wielkości i struktury gatunkowej zrealizowanych na ich wodach połowów amatorskich. Ustalono bowiem, że z szt. rejestrów połowów wydanych w latach przez Okręg PZW w Olsztynie, wędkarze zwrócili szt. (47,0%), przy czym znaczna ich liczba była wypełniona z błędami lub nieczytelnie, przez co nie miały one waloru informacyjnego. W przypadku Okręgu Mazowieckiego PZW w Warszawie odsetek zwrotów był wyższy, gdyż z szt. rejestrów wydanych w latach zwróconych zostało szt. (53,6%). W celu zdyscyplinowania wędkarzy (członków PZW) do prowadzenia i zwracania rejestrów amatorskiego połowu ryb oba ww. okręgi PZW wprowadziły (odpowiednio od 2011 r. i od 2010 r.) sankcję w postaci podwyższonej (o 10 zł) opłaty za zezwolenie na amatorski połów ryb w kolejnym roku, w przypadku niezwrócenia rejestru za rok poprzedni. Bardziej zdecydowane działania podjęte zostały przez Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie w 2013 r., kiedy to wprowadzono bezwzględny obowiązek zwrotu rejestru pod rygorem braku możliwości nabycia zezwolenia na amatorski połów ryb na kolejny rok. Z powyższych względów Najwyższa Izba Kontroli postuluje podjęcie działań mających na celu wprowadzenie obowiązku rejestrowania połowów amatorskich lub przynajmniej ich części, np. w odniesieniu do najcenniejszych gatunków ryb. W ocenie NIK, rozwiązania w tym zakresie pozytywnie wpłyną, poprzez skuteczniejszy monitoring wielkości i struktury dokonywanych połowów, na sposób i zakres prowadzonej gospodarki rybackiej, a pośrednio również na stan całego ekosystemu wodnego Dokumentacja gospodarki rybackiej Największa skala nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli podmiotów uprawnionych do rybactwa dotyczyła niezgodnego z obowiązującymi przepisami prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej, a także nieprawidłowego sporządzania sprawozdań statystycznych RRW-23 (zestawień dotyczących gospodarki rybackiej prowadzonej w publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących) i nieterminowego ich przekazywania IRS w Olsztynie. Tylko jeden podmiot (Gospodarstwo Rybackie Giżycko Sp. z o.o.) prowadził omawianą dokumentację bezbłędnie oraz prawidłowo sporządzał i terminowo 28
29 przekazywał IRS w Olsztynie ww. sprawozdania. Najistotniejsze błędy popełnione przez pozostałe podmioty polegały na: Niewykazaniu w protokołach połowu ryb lub protokołach zarybień niektórych danych (np. informacji dotyczących sposobu zagospodarowania złowionych ryb, czy danych dotyczących sposobu i terminu powiadomienia RZGW o planowanym miejscu i terminie zarybienia) oraz nieprzekreślaniu w tych dokumentach, przed ich podpisaniem, rubryk niewypełnionych (dotyczących m.in. gatunku, rodzaju i ilości materiału zarybieniowego, a także gatunków i sortymentów wagowych pozyskanych ryb), do czego zobowiązywały przepisy 4 ust. 3 i 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej 32. Z wyjątkiem Gospodarstwa Rybackiego Mrągowo Sp. z o.o. nieprawidłowości te stwierdzone w pozostałych ośmiu podmiotach. Niewypełnieniu w księgach gospodarczych jezior wszystkich wymaganych rubryk, np. danych dotyczących wymiarów gospodarczych ryb (Okręg PZW w Olsztynie, B. Wyszyński, Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie i Gospodarstwo Rybackie Czerwony Dwór) lub nieterminowym ujmowaniu danych w tych księgach (Gospodarstwo Rybackie Śniardwy Sp. z o.o.). Wykazaniu w poszczególnych elementach dokumentacji gospodarki rybackiej (tj. księgach gospodarczych, zestawieniach rocznych, protokołach połowu ryb i protokołach zarybień) przez trzy podmioty (Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o., B. Wyszyńskiego i Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) rozbieżnych danych dotyczących zrealizowanych połowów i dokonanych zarybień. I tak np.: - w księdze gospodarczej jeziora Klebarskiego, użytkowanego przez B. Wyszyńskiego, wykazano, że w 2012 r. jezioro to zarybione zostało wylęgiem szczupaka w liczbie 950 tys. szt., podczas gdy w protokołach zarybień i zestawieniu rocznym wykazano zarybienie tym gatunkiem ryby w liczbie tys. szt., - w księdze gospodarczej jeziora Legińskiego, użytkowanego przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, wykazano, że w 2010 r. jezioro to zarybiono 800 tys. szt. wylęgu szczupaka, podczas gdy według protokołu zarybień do jego wód wprowadzono 300 tys. szt. wylęgu ww. gatunku ryby. Niewywiązaniu się przez Okręg PZW w Olsztynie z obowiązku sporządzenia zestawienia rocznego za 2012 r. dla obwodu rybackiego jeziora Tynwałdzkiego i nieterminowym (z 19-dniowym opóźnieniem) sporządzeniu przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie zestawień rocznych za 2011 r. dla wszystkich 32 Dz. U. z 2013 r. poz Do 28 listopada 2012 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2003 r. w sprawie dokumentacji prowadzonej przez uprawnionego do rybactwa (Dz. U. nr 180, poz ze zm.). 29
30 trzech użytkowanych obwodów rybackich. Ponadto, w zestawieniach rocznych dla obwodu rybackiego jeziora Kortowskiego, sporządzonych przez ww. uniwersytet w latach , ujęto informacje zawarte w ewidencji amatorskiego połowu ryb za rok poprzedni, zamiast danych z tej ewidencji poprzedzającej o dwa lata rok, w którym sporządzono te zestawienia. Niesporządzeniu przez Gospodarstwo Rybackie Czerwony Dwór sprawozdania statystycznego RRW-23 za 2012 r., nieterminowym przekazaniu IRS w Olsztynie tych sprawozdań przez Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o. (za 2011 r.) i Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie (za 2009 r.), a także wykazaniu w sprawozdaniach za lata przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie i B. Wyszyńskiego danych niezgodnych z dokumentacją gospodarki rybackiej w zakresie wielkości zrealizowanych połowów ryb i dokonanych zarybień Działania na rzecz ochrony rybostanu wód W toku kontroli ustalono, że żaden z pięciu skontrolowanych podmiotów użytkujących obwody rybackie, w ramach których ustanowione zostały obręby ochronne nie oznakował tych obrębów, pomimo takiego obowiązku określonego w art. 16 ustawy o rybactwie śródlądowym. Dotyczyło to: Gospodarstwa Rybackiego Mrągowo Sp. o.o., Gospodarstwa Rybackiego Ostróda Sp. z o.o., B. Wyszyńskiego, Okręgu Mazowieckiego PZW w Warszawie i Gospodarstwa Rybackiego Bartołty Wielkie. Fakt ten wyjaśniano brakiem wiedzy o ustanowieniu obrębów ochronnych (Gospodarstwo Rybackie Mrągowo Sp. z o.o., Okręg Mazowiecki PZW w Warszawie), niszczeniem dotychczasowych oznakowań przez osoby postronne (Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o.), a także tym, że wody, na których obręby te zostały ustanowione nie są obecnie miejscami stałego tarła i rozwoju narybku oraz gromadnego zimowania, bytowania i przepływu ryb (B. Wyszyński, Gospodarstwo Rybackie Ostróda Sp. z o.o., Gospodarstwo Rybackie Bartołty Wielkie). Pomimo tego, dopiero na skutek przeprowadzonej przez NIK kontroli podjęte zostały działania mające na celu zniesienie obrębów ochronnych nie spełniających swojej funkcji. Stwierdzono również, że w ramach obwodów rybackich na terenie woj. warmińsko-mazurskiego ustanowionych zostało 46 obrębów ochronnych. Większość z nich (37) ustanowiono w 1987 r. i 1990 r. na podstawie zarządzeń wojewody olsztyńskiego. Pozostałe ustanowione zostały w latach przez wojewodów: elbląskiego, ciechanowskiego i toruńskiego 33. Do dnia 30 czerwca 2013 r. żaden z tych obrębów nie został zniesiony, nie były też ustanawiane nowe. Brak inicjatywy w tym zakresie ze strony Zarządu Województwa wyjaśniano tym, 33 Obecnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym, obręby ochronne ustanawia lub znosi zarząd województwa, w drodze uchwały, z urzędu albo na wniosek podmiotu uprawnionego do rybactwa lub właściwego dyrektora RZGW. 30
31 że nie dysponuje on aż tak szczegółowymi danymi dotyczącymi środowiska, aby z urzędu podejmować uchwały o ustanowieniu obrębu ochronnego. Podano również, że to uprawnieni do rybactwa użytkujący obwody rybackie, ewentualnie instytucje naukowe prowadzące różne badania, czy też dyrektor RZGW, posiadają stosowną wiedzę do wystąpienia z takim wnioskiem. W sprawie tej dyrektorzy RZGW wyjaśniali natomiast, że kompetencje w tym zakresie pozostawione zostały podmiotom uprawnionym do rybactwa, zwłaszcza, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym te właśnie podmioty w pierwszej kolejności wskazuje jako ewentualnych wnioskodawców, a dopiero w drugiej kolejności dyrektora RZGW. W ocenie NIK, zawarte w ustawie o rybactwie śródlądowym przepisy dotyczące ustanawiania i znoszenia obrębów ochronnych wymagają zmiany. Niezbędne wydaje się wprowadzenie obowiązku bieżącego monitorowania i okresowej oceny zasadności ich funkcjonowania. Ocena taka, uwzględniająca zmiany zachodzące w środowisku przyrodniczym, pozwoliłaby na wyeliminowanie przypadków funkcjonowania obrębów ochronnych na wodach, które z upływem czasu tego nie wymagają, a także skutkowałaby zapewnieniem ochrony rybostanu w miejscach, gdzie jest to w danym momencie potrzebne. Istotnym czynnikiem zewnętrznym wpływającym na gospodarkę rybacką prowadzoną w śródlądowych powierzchniowych wodach płynących jest znaczący w ostatnich latach wzrost populacji kormorana czarnego (łac. Phalacrocorax carbo) rybożernego gatunku ptaka, bytującego zarówno nad słodkimi jak i słonymi zbiornikami wodnymi, objętego częściową ochroną gatunkową 34. Problem ten jest szczególnie zauważalny w woj. warmińsko-mazurskim, w granicach którego znajduje się prawie 1/5 ogólnej powierzchni wód Polski. Według danych IRS w Olsztynie, w okresie od 1992 r. do 2011 r. liczba tych ptaków bytujących na terenie woj. warmińsko-mazurskiego wrosła o 269% do ok. 33,5 tys. ptaków. Szacowana masa ryb zjedzonych w 2011 r. przez kormorany wyniosła ok tys. kg, a więc ponad dwukrotnie więcej niż masa ryb odłowionych przez podmioty uprawnione do rybactwa (1.065 tys. kg). Ponadto, zjadane przez kormorany ryby to z reguły osobniki niewymiarowe, które nie przystąpiły jeszcze do tarła. Istotnym wnioskiem płynącym z badań IRS w Olsztynie jest to, że dokonywane przez podmioty uprawnione do rybactwa zarybienia wód tylko w pewnej części rekompensują straty powodowane przez kormorany i w żadnym stopniu nie służą rzeczywistej odbudowie i utrzymaniu populacji ryb cennych ekologicznie, gospodarczo i wędkarsko, w związku z czym 34 Kormoran czarny objęty jest ochroną gatunkową, co oznacza, że w stosunku do niego obowiązują zakazy określone w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz ze zm.), w tym: zakaz zabijania, niszczenia siedlisk i ostoi, niszczenia jaj. Możliwe jest jednak odstąpienie od tych zakazów, na mocy decyzji administracyjnej wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. 31
32 jedyną alternatywą jest zmniejszenie presji kormorana na wody poprzez ograniczenie jego populacji 35. Spośród 10 skontrolowanych podmiotów uprawnionych do rybactwa cztery podjęły wprawdzie działania zmierzające do ograniczenia populacji kormorana, polegające głównie na uzyskiwaniu zezwoleń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie i odstrzeliwaniu określonej w nich liczby ptaków, jednak działania te nie przyniosły spodziewanych rezultatów. Z 600 szt. ptaków, na odstrzał których uzyskano zezwolenia, odstrzelono tylko 128 szt. (21,3%). Spowodowane było to m.in. tym, że ptak ten jest gatunkiem trudnym do odstrzału ze względu na jego środowisko bytowania (duże akweny wodne), wyjątkową płochliwość i brak możliwości prowadzenia odstrzału z większej odległości (broń śrutowa jest wówczas nieskuteczna z powodu twardego upierzenia kormoranów). Pozostali skontrolowani użytkownicy rybaccy nie ubiegali się o zezwolenia na odstrzał kormoranów bądź to ze względu na to, że nie stanowiły one dla nich istotnego zagrożenia (na użytkowanych przez nich akwenach nie było kolonii kormoranów) bądź też ze względu na przekonanie o nieskuteczności podejmowanych działań. Na uwagę zasługuje natomiast projekt realizowany od 2012 r. przy udziale środków UE przez Gospodarstwo Rybackie Śniardwy Sp. z o.o., we współpracy z IRS w Olsztynie. Jego celem jest ograniczanie populacji ww. ptaków poprzez nocne płoszenie w okresie lęgowym (w sposób bezpieczny dla innych gatunków ptaków) gniazdujących osobników, skutkujące wyziębieniem wysiadywanych jaj i niedopuszczaniem do wyklucia się potomstwa. Metoda ta, w przypadku jej skuteczności, może stać się alternatywą dla odstrzału również ze względu na bardziej humanitarny charakter, a co za tym idzie większą akceptowalność społeczną. Zdjęcie nr 3. Kolonia kormoranów czarnych na jeziorze Dobskim 35 Zob. Krzywosz T., Traczuk P., Oddziaływanie zwierząt prawnie chronionych na rybostan jezior Pojezierza Mazurskiego, w: (red.) M. Mickiewicz, Zrównoważone korzystanie z zasobów rybackich na tle ich stanu w 2011 roku, Wyd. IRS, Olsztyn 2012, s
33 Fot. A. Wołos, IRS w Olsztynie Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że rozrastająca się populacja kormorana czarnego jest również problemem dotyczącym innych krajów europejskich, głównie Niemiec, Francji, krajów nadbałtyckich i skandynawskich. Ze względu na to, że kormoran jest ptakiem wędrownym, oczywiste jest także to, że żadne z ww. państw nie jest w stanie skutecznie rozwiązać tego problemu w pojedynkę. Dlatego też NIK podziela stanowisko środowiska rybackiego, prezentowane również w trakcie paneli ekspertów zorganizowanych w związku z niniejszą kontrolą 36, wskazujących na potrzebę zintensyfikowania działań w celu zakończenia opracowania, a następnie wdrożenia strategii zarządzania populacją ww. gatunku 37, a także zaangażowania się Polski na forum Unii Europejskiej w działania mające na celu zahamowanie dalszego wzrostu populacji kormorana czarnego i ustabilizowanie jej na poziomie bezpiecznym zarówno dla ekosystemów wodnych i ryb w nich bytujących, jak i dla samej populacji kormorana Nadzór i kontrola nad prowadzeniem gospodarki rybackiej Według stanu na 30 czerwca 2013 r. dyrektorzy RZGW w Gdańsku i Warszawie nadzorowali w woj. warmińsko-mazurskim realizację 195 umów dotyczących prowadzenia gospodarki rybackiej w 321 obwodach rybackich o łącznej powierzchni 101,3 tys. ha. Z ww. liczby umów 49 było umowami dzierżawy Pierwszy panel ekspertów zorganizowany został w dniu 21 czerwca 2013 r. na etapie przygotowywania programu kontroli, zaś drugi w dniu 9 stycznia 2014 r. i jego celem było podsumowanie wyników kontroli. 37 Zagadnienie strategii zarządzania populacja kormorana czarnego zostało szerzej przedstawione w punkcie niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 33
34 obwodów rybackich o łącznej powierzchni 91,9 tys. ha, natomiast 146 umowami użytkowania 146 obwodów rybackich o powierzchni 9,4 tys. ha. Na podstawie analizy 40 ze 195 ww. umów (20,5% ogółu), tj. 20 umów dzierżawy i 20 umów użytkowania obwodów rybackich, zawartych przez dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie ustalono, że we wszystkich przypadkach egzekwowano nałożone na strony zawartych umów obowiązki powiadamiania o miejscu i terminie planowanych zarybień, a także nadzorowano ich dokonywanie (pracownicy RZGW uczestniczyli w czynnościach zarybieniowych). W terminach i kwotach określonych w analizowanych umowach od podmiotów uprawnionych do rybactwa wyegzekwowano również należne czynsze dzierżawne i opłaty z tytułu użytkowania obwodów rybackich. Od podmiotów tych wymagano również prowadzenia dokumentacji gospodarki rybackiej. Jej wiarygodność sprawdzana była przez RZGW w Warszawie w toku przeprowadzanych kontroli, a przez RZGW w Gdańsku w trakcie corocznych analiz przeprowadzanych po przedłożeniu przez podmioty uprawnione do rybactwa kompletu dokumentacji gospodarki rybackiej z danego roku. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły natomiast: Naliczenia przez dyrektora RZGW w Warszawie, w 34 fakturach wystawionych po 1 stycznia 2011 r., czynszów dzierżawnych za II półrocze 2010 r. z zastosowaniem stawki podatku VAT w wysokości 23%, mimo że zgodnie z art. z art. 41 ust. 14a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług 38 należało zastosować stawkę tego podatku w wysokości 22%. Skutkiem tego kwota ww. podatku zawyżona została w tych fakturach o 3.729,42 zł. Niewyegzekwowania przez dyrektora RZGW w Gdańsku od czterech podmiotów uprawnionych do rybactwa obowiązku poinformowania RZGW o terminach planowanych odłowów. Niedopełnienia przez dyrektora RZGW w Gdańsku obowiązku zabezpieczenia należytego wykonania czterech umów użytkowania obwodów rybackich, zawartych z dwoma podmiotami uprawnionymi do rybactwa. Trzy umowy zawarto na okres do 31 grudnia 2014 r., zaś gwarancja bankowa, zabezpieczająca ustalone tymi umowami nakłady na zarybienia (na kwotę zł rocznie) wygasła 28 marca 2008 r. Jedną umowę zawarto natomiast na okres do 31 marca 2025 r., a polisa ubezpieczeniowa, zabezpieczająca ustalone w tej umowie nakłady na zarybienia (na kwotę zł rocznie) wygasła 10 marca 2006 r. Dopiero 2 sierpnia 2013 r., tj. odpowiednio i dni po wygaśnięciu ww. zabezpieczeń, dyrektor RZGW w Gdańsku wezwał strony ww. umów do aktualizacji zabezpieczeń należytego ich wykonania. Kontrola wykazała ponadto, że dyrektor RZGW w Gdańsku dysponował nie wszystkimi umowami dzierżawy, na podstawie których podmioty uprawnione do rybactwa prowadziły gospodarkę rybacką w części woj. warmińsko-mazurskiego znajdującej się w jego właściwości terytorialnej. Stwierdzono bowiem, że do dnia 17 października 2013 r. dyrektor ten nie otrzymał, znajdujących się w zasobie 38 Dz. U. z 2011 r. nr 177, poz ze zm. 34
35 Oddziału Terenowego ANR w Olsztynie, pięciu umów dzierżawy dotyczących wykonywania rybactwa śródlądowego na 17 jeziorach, zaliczanych do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, pomimo iż zgodnie z art. 217 ust. 6, w związku z art. 215 ust. 5a Prawa wodnego, z dniem 1 stycznia 2006 r. wstąpił z mocy prawa (w miejsce ANR) w umowy dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego na jeziorach zaliczanych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ww. ustawy, tj. śródlądowych wód powierzchniowych płynących, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes KZGW lub marszałek województwa. Wyjaśniając przyczyny tego stanu, zastępca dyrektora RZGW w Gdańsku podał m.in., że w 2005 r. przekazaniem z ANR do RZGW objęte były wyłącznie umowy dotyczące dzierżawy wód, na których ustanowione były obwody rybackie. Również dyrektor ANR Oddziału Terenowego w Olsztynie podał, że do RZGW w Gdańsku przekazano tylko takie umowy, gdyż zdaniem tej agencji dyrektor RZGW wstąpił w miejsce ANR wyłącznie w umowy dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego na jeziorach zaliczanych do wód płynących, na których ustanowiono obwody rybackie. Podał też, że przepisy Prawa wodnego nie wskazują jednostki, której ANR winna przekazać znajdujące się w jej zasobie umowy dzierżawy jezior sklasyfikowanych jako wody płynące, na których nie ustanowiono jednak obwodów rybackich. Najwyższa Izba Kontroli nie podziela tego poglądu. Na podstawie przywołanych wyżej przepisów Prawa wodnego, dyrektorzy RZGW wstąpili z mocy prawa we wszystkie umowy dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego na jeziorach zaliczanych do publicznych śródlądowych wód płynących (w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes KZGW lub marszałek województwa), bez względu na to czy na wodach tych ustanowiono obwody rybackie, czy też nie. Należy też zauważyć, że zgodnie z przepisami Prawa wodnego organami administracji publicznej wykonującymi uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego są wyłącznie właściwi dyrektorzy RZGW. W konsekwencji wszystkie omawiane umowy dzierżawy winny być przekazane przez ANR właściwym dyrektorom RZGW. Nie do zaakceptowania jest fakt, że organ zarządzający mieniem Skarbu Państwa nie ma wiedzy o tym, kto i na jakich zasadach prowadzi, z wykorzystaniem tego mienia, działalność gospodarczą. Należy również zauważyć, że nieprzejęcie przez dyrektora RZGW w Gdańsku ww. umów skutkowało m.in. prowadzeniem przez Okręg PZW w Olsztynie gospodarki rybackiej w pięciu obwodach bez posiadania operatów rybackich 39, a także brakiem możliwości wyeliminowania kuriozalnego statusu jeziora Hartowieckiego (znajdującego się w granicach dwóch działek ewidencyjnych), ujętego w ewidencji gruntów i budynków w części jako woda stojąca i w części jako woda płynąca. Działka nr 352 obrębu Hartowiec, gm. Rybno (o pow. 67,6 ha) jest według danych ujętych w ww. ewidencji wodą stojącą, natomiast działka nr Zagadnienie to przedstawione zostało w punkcie na str niniejszej Informacji. 35
36 obrębu Montowo, gm. Grodziczno (o pow. 6,1 ha) wodą płynącą. Granicę pomiędzy tymi działkami wyznacza linia prosta dzieląca wody tego jeziora na dwie części północną o statusie wody płynącej i południową o statusie wody stojącej. W ocenie NIK, dyrektor RZGW w Gdańsku nie dochował należytej staranności również przy przejmowaniu od Oddziału Terenowego ANR w Olsztynie umów dzierżawy jezior. Jak wykazała kontrola, co najmniej od 2008 r. dysponował on wiedzą, że niektóre z ww. jezior użytkowane są rybacko, a mimo to nie zwrócił się do Oddziału Terenowego ANR w Olsztynie o przekazanie umów dzierżawy, na podstawie których w wodach tych prowadzono gospodarkę rybacką. Dopiero w trakcie kontroli NIK (11 października 2013 r.) dyrektor ten wystąpił do ww. agencji z wnioskiem o weryfikację znajdujących się w jej zasobach umów i przekazanie tych, które dotyczą wykonywania rybactwa na wodach płynących. Nastąpiło to w ósmym roku od wstąpienia w omawiane umowy (z mocy prawa) przez dyrektora RZGW. W okresie objętym kontrolą Marszałek Województwa, wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2a ustawy o rybactwie śródlądowym, dokonał 315 ocen wypełniania przez podmioty uprawnione do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, z których 295 (93,7%) było ocenami pozytywnymi, zaś 20 (6,3%) negatywnymi. Ocenami tymi nie objęto dyrektorów RZGW w Gdańsku i Warszawie w odniesieniu do obwodów rybackich, których organy te nie przekazały do użytkowania innym podmiotom. Analiza dokumentacji 20 losowo wybranych ocen (6,3% ogółu) wykazała, że stosownie do art. 6 ust. 2a 2b ustawy o rybactwie śródlądowym sporządzone zostały one nie rzadziej niż raz na 5 lat przez inspektorów rybackich posiadających wymagane kwalifikacje. O wynikach oceny każdorazowo powiadamiano właściwego dyrektora RZGW (art. 6 ust. 2c ww. ustawy). Czynności związane z dokonywaniem tych ocen przeprowadzone zostały zgodnie z wymogami rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2003 r. (obowiązywało do 28 listopada 2012 r.), a następnie z dnia 24 grudnia 2012 r. (obowiązującego od 6 lutego 2013 r.) w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej 40. W badanym okresie Marszałek Województwa wydał łącznie 166 decyzji administracyjnych zezwalających na odstępstwa od zakazów określonych w ustawie o rybactwie śródlądowym, z tego: 160 decyzji (96,4% ogółu) zezwalających na połowy tarlaków ryb różnych gatunków (m.in. szczupaka, sandacza, sielawy, siei, pstrąga potokowego) do celów zarybieniowych i sześć decyzji (3,6%) zezwalających na połowy ryb o wymiarach ochronnych lub w okresach ochronnych. Kontrola 20 losowo wybranych decyzji (12,0% ogółu) wykazała, że wszystkie te decyzje wydano po zaistnieniu przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym (połowy tarlaków do celów zarybieniowych), po przeprowadzeniu postępowań administracyjnych zgodnie z wymogami ustawy z dnia 40 Odpowiednio: Dz. U. z 2003 r. Nr 180, poz ze zm. i Dz. U. z 2013 r., poz
37 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 41. O wydanych zezwoleniach każdorazowo powiadamiano Komendanta Wojewódzkiego PSR w Olsztynie. Od wszystkich podmiotów, którym udzielono ww. zezwoleń uzyskano informacje o sposobie ich realizacji Kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym Kontrola przestrzegania ustawy o rybactwie śródlądowym na wodach płynących woj. warmińsko-mazurskiego prowadzona była przez PSR w Olsztynie. Według stanu na 30 czerwca 2013 r. przypisane jej zadania realizowane były przez 49 strażników zatrudnionych na 41,25 etatu. Z liczby tej 3,25 etatu wykorzystywano w biurze PSR w Olsztynie, a pozostałe przeznaczone zostały na obsadę posterunków rejonowych, w których strażnicy rybaccy zatrudnieni byli w pełnym lub niepełnym wymiarze czasu pracy. Budżet PSR w Olsztynie wyniósł w okresie objętym kontrolą 8.171,3 tys. zł, z tego: 2.266,0 tys. zł w 2010 r., 2.311,0 tys. zł w 2011 r., 2.309,0 tys. zł w 2012 r. i 1.285,3 tys. zł w I półroczu 2013 r. 42 Według stanu na koniec 2012 r. średnia powierzchnia wód śródlądowych przypadająca na jednego strażnika terenowego (zatrudnionego poza biurem PSR) wyniosła ha i była o ha wyższa od średniej dla całego kraju, wynoszącej ha. Wskaźnik wysokości budżetu PSR w Olsztynie w przeliczeniu na 1 ha kontrolowanych wód wyniósł natomiast 19,24 zł i był o 10,92 zł niższy od średniej dla całego kraju (30,74 zł). Pomimo, iż relacje zatrudnienia i budżetu PSR w Olsztynie do wielkości kontrolowanych akwenów wodnych należały do jednych z najniższych spośród wszystkich państwowych straży rybackich, to w zakresie prowadzonej działalności kontrolnej PSR w Olsztynie osiągnęła jedne z najlepszych wyników w kraju. Na przykład w latach strażnicy rybaccy skontrolowali osób i instytucji, nakładając mandatów karnych w łącznej wysokości 1.451,2 tys. zł. Z kwoty tej wyegzekwowano 1.119,6 tys. zł (77,2%). Do sądów skierowano 270 wniosków o ukaranie, zaś w związku z działalnością PSR w Olsztynie organy ścigania wszczęły łącznie postępowania w sprawach karnych. Udzielono pouczeń w trybie art. 41 Kodeksu wykroczeń 43 i zarekwirowano łącznie sztuk sprzętu służącego do nielegalnego połowu ryb. Wybrane wskaźniki efektywności PSR w Olsztynie, liczone jako stosunek uzyskanych efektów działalności kontrolnej do liczby zatrudnionych strażników (w pełnych etatach ogółem), przedstawiały się w 2012 r. następująco: - wskaźnik liczby przeprowadzonych kontroli 650, przy średniej dla całego kraju wynoszącej 443, 41 Dz. U. z 2013 r., poz Szczegółowe dane dotyczące zatrudnienia i budżetu PSR w Olsztynie w okresie objętym kontrolą przedstawione zostały w załączniku nr 5.4. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 43 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.). 37
38 - wskaźnik liczby nałożonych mandatów karnych 71, przy średniej dla kraju 39, - wskaźnik kwoty nałożonych mandatów ,0 zł (najwyższy w kraju); średnia 6.204,0 zł, - wskaźnik liczby zatrzymanego sprzętu 77,5 sztuki (najwyższy w kraju); średnia 24,5 sztuki, - wskaźnik liczby wszczętych postępowań w sprawach karnych 7,9 (najwyższy w kraju); średnia 2,2 postępowania Szczegółowe dane dotyczące wskaźników efektywności uzyskanych w latach przez wszystkie państwowe straże rybackie przedstawione zostały w załączniku nr 5.5. do niniejszej Informacji o wynikach kontroli. 38
39 Zdjęcie nr 4. Strażnicy PSR w Olsztynie w trakcie wykonywania czynności służbowych Fot. PSR w Olsztynie Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia współdziałanie PSR w Olsztynie z Policją. Służby te przeprowadziły w badanym okresie 333 wspólne akcje i patrole mające na celu zwalczanie przestępczości rybackiej. Strażnicy PSR w Olsztynie współuczestniczyli również w 364 akcjach przeprowadzonych przez Policję w obwodach rybackich. W przypadku ujawnienia przestępstwa strażnicy rybaccy powiadamiali o tym służby dyżurne Policji, a także uczestniczyli w czynnościach procesowych Policji mających na celu udokumentowanie danego zdarzenia. Komendant Wojewódzki PSR w Olsztynie wywiązywał się również z obowiązku nadzorowania Społecznych Straży Rybackich (dalej: SSR), funkcjonujących na terenie 13 z 21 powiatów woj. warmińsko-mazurskiego. Prawidłowo przebiegała również współpraca z tymi strażami. W okresie objętym kontrolą PSR w Olsztynie, wspólnie z SSR, przeprowadziła łącznie akcje kontrolne, w toku których sprawdzano m.in. dokumenty uprawniające do połowu ryb, sposób (sprzęt i metody) połowu ryb, ilość i gatunki odłowionych ryb oraz oznakowanie sprzętu pływającego. W latach (I półrocze) strażnicy rybaccy PSR w Olsztynie pełnili służbę w 16 posterunkach rejonowych, obejmujących swoim działaniem cały obszar woj. warmińsko-mazurskiego. Dziesięć z nich było tzw. posterunkami pełnoetatowymi strażnicy pełniący w nich służbę, w liczbie od dwóch do czterech, zatrudnieni byli w PSR w Olsztynie w pełnym wymiarze czasu pracy. W sześciu pozostałych posterunkach (tzw. niepełnoetatowych) ośmiu strażników zatrudnionych było w niepełnym wymiarze czasu pracy. Posterunki te umiejscowiono w siedzibach 39