Source: https://www.commercialistatelematico.com/articoli/2016/10/proposte-di-modifica-per-la-riscossione-degli-enti-locali.html
Timestamp: 2018-03-23 07:18:16+00:00
Document Index: 43634388

Matched Legal Cases: ['art. 31', 'art. 117', 'art. 116', 'art. 33', 'art.33', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 18', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 53', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 10', 'art.36', 'art. 21', 'art. 17', 'art.10', 'art. 10', 'art. 19']

RIFORMA COSTITUZIONALE: artt.31 e 33 Gu. n. 88 del 15 aprile 2016
Il provvedimento di riforma dispone, in particolare, il superamento dell'attuale sistema di bicameralismo paritario, riformando il Senato che diviene organo di rappresentanza delle istituzioni territoriali; contestualmente, sono oggetto di revisione la disciplina del procedimento legislativo e le previsioni del Titolo V della Parte seconda della Costituzione sulle competenze dello Stato e delle Regioni.
Orbene, l’art. 31 così dispone:
“1. L'articolo 117 della Costituzione è sostituito dal seguente:
Art. 117. – La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea e dagli obblighi internazionali.
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; norme sul procedimento amministrativo e sulla disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche tese ad assicurarne l'uniformità sul territorio nazionale;
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in materia di rappresentanza delle minoranze linguistiche, di pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno, di dotazione infrastrutturale, di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, di promozione dello sviluppo economico locale e organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese e della formazione professionale; salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche, in materia di servizi scolastici, di promozione del diritto allo studio, anche universitario; in materia di disciplina, per quanto di interesse regionale, delle attività culturali, della promozione dei beni ambientali, culturali e paesaggistici, di valorizzazione e organizzazione regionale del turismo, di regolazione, sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale, delle relazioni finanziarie tra gli enti territoriali della Regione per il rispetto degli obiettivi programmatici regionali e locali di finanza pubblica, nonché in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato. Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale.
Il riparto delle competenze è reso flessibile da un lato dalla possibilità che la legge dello Stato, a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o dell’interesse nazionale (cd. ‘clausola di salvaguardia’ contenuta nel novellato quarto comma dell’art. 117 Cost.), intervenga anche in materie di competenza legislativa regionale e, dall’altro, dal procedimento previsto dal novellato art. 116 Cost. che consente l’attribuzione di forme di autonomia differenziate alle Regioni a statuto ordinario, nel cui bilancio vi sia equilibrio tra entrate e spese.
Infine, sono posti limiti agli emolumenti dei componenti degli organi regionali commisurati all’importo del trattamento economico dei sindaci dei comuni capoluogo di Regione”.
Per quanto qui d’interesse, rileviamo, inoltre, che l’art. 33 prevede:
“1. L'articolo 119 della Costituzione è sostituito dal seguente:
Art. 119. – I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
I Comuni, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.
Ebbene, da una prima analisi dell’art.33 può evincersi che “il testo vigente dell’articolo 119 Cost. stabilisce che l’autonomia finanziaria degli enti territoriali è esercitata in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Tale disposizione, letta in combinato con l’articolo 117, terzo comma, che ricomprende tra le materie di legislazione concorrente il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, comporta anzitutto la potestà per ogni regione di stabilire e applicare tributi – oltre che nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma) – secondo i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario fissati dalla legislazione statale. Anche a comuni, regioni e città metropolitane è riconosciuta autonomia di entrata e il potere di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri. Tuttavia, sebbene l’articolo 119 ponga formalmente sullo stesso piano regioni ed enti locali, la riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione - che sancisce che nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge - preclude a questi enti l’esercizio di una potestà impositiva diretta analoga a quella delle regioni. Il necessario presupposto per l’attuazione del disegno costituzionale è stato peraltro rintracciato dalla giurisprudenza costituzionale nell’intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, deve fissare i principi cui i legislatori regionali devono attenersi e determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, definendo gli spazi e i limiti entro i quali può esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali. La Corte ha quindi concluso che “non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale” (sentenza n. 37 del 2004). Inoltre - con il nuovo testo e a differenza di quello vigente – anche la disponibilità per Regioni, comuni e città metropolitane di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio è sottoposta al duplice vincolo dell’armonia con la Costituzione e della legge statale ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
In definitiva, è stato, rilevato che permane l’adeguamento sulla scomparsa delle province, la competenza esclusiva statale in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, l'obbligo di equilibrio di bilancio a carico degli enti locali, la possibilità di tributi locali e compartecipazione su quelli erariali, la previsione di un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante, la possibilità di risorse aggiuntive statali per lo sviluppo, la coesione e solidarietà tra i vari territori e la possibilità dell'indebitamento solo per opere di investimento con esclusione della garanzia statale.
RISCOSSIONE DEI TRIBUTI DEGLI ENTI LOCALI: art. 18, D.L. n. 113/2016
il termine a decorrere dal quale le suddette società possono svolgere l’attività di riscossione, spontanea o coattiva, delle entrate degli enti pubblici territoriali, nonché le altre attività strumentali, soltanto a seguito di affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica.
il primo intervento normativo è del 2011, con il D.L. n. 70/2011 (art. 7, c. 2, lett. gg-ter e gg-quater) in cui è stabilito “che a decorrere dal1° gennaio 2012, in deroga alle vigenti disposizioni, la società Equitalia Spa, nonché le società per azioni dalla stessa partecipate, e la società Riscossione Sicilia Spa cessano di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e coattiva, delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi partecipate.
Di seguito, l’art. 10, comma 13-octies, D.L. n. 201/2011 ha, poi, spostato il termine “a decorrere dal 31 dicembre 2012”.
Successivamente, l’art. 9, comma 4, D.L. n. 174/2012 ha disposto che “in attesa del riordino della disciplina delle attività di gestione e riscossione delle entrate degli enti territoriali e per favorirne la realizzazione” il termine, innanzi visto, è stabilito al 30 giugno 2013. Non più le sole entrate dei comuni, ma di tutti gli enti territoriali”.
Nel 2013, invece, con il D.L. n. 35, art. 10, comma 2-ter, è stato stabilito che “i comuni possono continuare ad avvalersi per la riscossione dei tributi dei soggetti … anche oltre la scadenza del 30 giugno e non oltre il 31 dicembre 2013”.
È arrivato poi l’art. 53, c. 1, D.L. n. 69/2013, secondo cui - al fine di favorire il compiuto, ordinato ed efficace riordino della disciplina delle attività di gestione e riscossione delle entrate dei Comuni, anche mediante istituzione di un Consorzio, che si avvale delle società del Gruppo Equitalia per le attività di supporto all'esercizio delle funzioni relative alla riscossione - il “termine … è stabilito inderogabilmente al 31 dicembre 2013”. La proroga è più motivata ed è aggiunto il termine “inderogabilmente”.
Conseguentemente si sono susseguite la legge di Stabilità 2014 (art. 1, comma 610, legge n. 147/2013) tesa a sostituire il 31 dicembre 2013, con il 31 dicembre 2014; e la legge di Stabilità 2015 (art. 1, comma 642, legge n. 190/2014) che ha sostituito il 31 dicembre 2014, con il 30 giugno 2015.
In conclusione, l’art. 7, c.7, D.L. n. 78/2015 ha sostituito il 30 giugno 2015, con il 31 dicembre 2015 e l’art. 10, c. 1, D.L. n. 210/2015 ha fissato come termine ultimo il 30 giugno 2016.
Ciò posto, venendo alla situazione attuale, si rileva che il decreto Enti Locali (D.L. n. 113/2016), come suddetto, ha da ultimo, ancora una volta, prorogato il termine al 31.12.2016.
“Il richiamato articolo 7, comma 2, lettere da gg-ter) a gg-septies) del decretolegge n. 70/2011 stabilisce che a partire da una specifica data – come si è visto, da ultimo il 30 giugno 2016 - Equitalia Spa e le società da essa partecipate cessino di effettuare le attività di accertamento, liquidazione e riscossione - spontanea e coattiva – delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle società da essi partecipate.
la procedura d'ingiunzione fiscale prevista dal regio decreto n. 639 del 1910, che costituisce titolo esecutivo;
le disposizioni del titolo II (Riscossione coattiva) del D.P.R. n. 602 del 1973 per quanto compatibili e, comunque, nel rispetto dei limiti di importo e delle condizioni stabilite per gli agenti della riscossione in caso di iscrizione ipotecaria e di espropriazione forzata immobiliare.
Il sindaco o il legale rappresentante della società incaricata della riscossione dovranno nominare uno o più funzionari responsabili della riscossione che esercitino: le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione, ovvero quelle attribuite al segretario comunale dall'articolo 11 del R.D. n. 639/1910 (assistenza all'incanto, stesura del relativo), in ottemperanza ai requisiti di legge (abilitazione e autorizzazione) richiesti per ricoprire il ruolo di degli ufficiali della riscossione.
Ove la gestione della riscossione delle entrate comunali sia affidata a soggetti privati questi ultimi debbano aprire uno o più conti correnti dedicati a tale attività. Essi avranno inoltre l’obbligo di riversamento alla tesoreria delle somme riscosse - al netto dell’aggio e delle spese anticipate dall’agente della riscossione – entro la prima decade del mese.”
IL VIGENTE SISTEMA DI RISCOSSIONE DELLE ENTRATE LOCALI
con lo strumento del ruolo (D.P.R. n.602/1973), se affidata esclusivamente ad un soggetto qualificato, rappresentato dal concessionario del servizio di riscossione tributi (c.d. esattore);
ovvero con la procedura dell’ingiunzione fiscale (R.D. 639/1910), se svolta in proprio dall’ente locale o affidata alle s.p.a. o s.r.l. a prevalente capitale pubblico locale, alle società miste, ai soggetti iscritti nell’albo per l’accertamento e riscossione delle entrate degli enti locali (art.36, D.L. n.248/2007, conv. con modificazioni della L. n.31/2008).
Più specificamente, l'ingiunzione fiscale è un ordine di pagamento emesso direttamente dagli organi dell'Ente Locale, oppure da soggetti terzi, a ciò delegati dall'Ente medesimo. Prima dell'ingiunzione di pagamento deve, però, essere inviato al debitore un avviso di accertamento, se si tratta di somme di natura tributaria (es. tarsu), mentre ovviamente deve essere redatto un verbale nel caso si tratti di sanzione amministrativa (es. multa). Solo quando l'avviso di accertamento o il verbale sono diventati definitivi, si può procedere con l'ingiunzione. In linea generale, il RD 639/1910 dispone che il debitore debba versare quanto richiesto, o opporsi all'ingiunzione presso l'autorità giudiziaria, nel termine di 30 giorni. Nel caso, tuttavia, si tratti di debiti di natura tributaria, il termine è di 60 giorni e l'opposizione si presenta presso la Commissione Tributaria Provinciale, come si deduce dall'art. 21 D.Lgs. 546/92.
Se il debitore non versa quanto richiesto entro il termine indicato nell'ingiunzione, né propone opposizione contro di essa, l'Ente può procedere con l'esecuzione forzata e pignorare i beni del debitore.
La riscossione in base a ruolo nasce per la riscossione delle imposte dirette, per poi solo successivamente essere estesa a tutte le imposte con il D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43. Inoltre, con l’art. 17 del D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, la riscossione in base a ruolo è divenuta la forma di riscossione coattiva, a carattere generale, per tutte le entrate – tributarie e non – dello Stato e degli altri enti pubblici. Per gli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali), invece, la riscossione in base a ruolo è stata tradizionalmente contemplata come una facoltà: dal 2012, tuttavia, per gli enti locali è stato ritenuto obbligatorio il ricorso all’ingiunzione fiscale di cui al r.d. 14 aprile 1910, n. 639.
Sul piano strutturale, il ruolo è un elenco, in cui sono indicati i debitori, l’entità ed il titolo del debito. Invero, ai sensi dell’art.10, d.p.r. n. 602/73, come modificato dal d.lgs. n. 46/99, il ruolo è “l’elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall’ufficio ai fini della riscossione a mezzo del concessionario” (Equitalia s.p.a.). Si tratta di un provvedimento amministrativo collettivo che si applica sia per la riscossione volontaria che coattiva; inoltre, oltre a contenere l’elenco delle somme da riscuotere da parte dell’amministrazione, deve sempre essere motivato.
Sul piano funzionale, costituisce un titolo esecutivo. In campo fiscale, infatti, la pubblica amministrazione può direttamente procurarsi il titolo esecutivo senza controllo dell’autorità giudiziaria. Invero, l’esecutorietà consiste nel potere dell’Amministrazione di portare ad esecuzione, anche coattivamente e contro la volontà del soggetto passivo, se necessario, i propri provvedimenti senza dover ricorrere al giudice.
Orbene, una volta formati, i ruoli dovranno essere consegnati all’Agente della riscossione che, a sua volta, provvederà a notificare la cartella di pagamento contenete l’intimazione a pagare entro 60 giorni dalla notifica1, con l’avvertimento che, in mancanza del pagamento, si procederà all’esecuzione forzata salvo che non sia stata richiesta la rateizzazione del pagamento. In definitiva, qualora il contribuente non dovesse versare entro 60 giorni dalla notifica, ciò che gli è stato intimato con la cartella di pagamento, l’Agente della riscossione avvierà l’esecuzione forzata (ovviamente al contribuente debitore, sarà concesso di contrastare tale azione espropriativa attraverso gli strumenti dell’opposizione all’esecuzione o dell’opposizione agli atti esecutivi).
PROSPETTIVA DI RIFORMA STRUTTURALE DELLA RISCOSSIONE
In conclusione, e per quanto qui d’interesse, occorre a questo punto capire in che modo la riforma costituzionale in oggetto possa (o debba) incidere sul sistema della riscossione dei tributi degli enti locali, tanto sia alla luce della omessa attuazione della delega per il riordino della disciplina delle riscossioni delle entrate degli enti locali (art. 10, c. 1, lett. c, legge n. 23/2014), che per via della più volte annunciata estromissione di Equitalia.
1 Il contribuente, entro 60 giorni dalla notifica della cartella di pagamento, potrà (ex art. 19 D.lgs 546/92) proporre ricorso avverso l’iscrizione a ruolo
Il traffico di influenze illecite: alcune considerazioni
di Massimiliano Giua, Daniele Corradini