Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00026-de-junio-20-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e13cbf52bf8101c8e0430a01015101c8&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-10 21:09:57
Document Index: 39290804

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 8', 'artículo 1', 'artículo 337', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 61', 'artículo 32', 'artículo 61', 'artículo 37', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 638', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 20', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 276', 'artículo 1', 'artículo 28', 'artículo 74', 'artículo 74', 'artículo 77', 'artículo 8', 'artículo 167']

﻿ Sentencia 2011-00026 de junio 20 de 2013
SENTENCIA 2011-00026 DE 20 DE JUNIO DE 2013
CONTENIDO:ACCIÓN DE NULIDAD. SE DECLARARON NULAS LAS EXPRESIONES DE LA CIRCULAR 3 DEL 2011 DEL MINISTERIO DE MINAS QUE SIN FUNDAMENTO LEGAL, LE ATRIBUÍAN A ESTA CARTERA COMPETENCIA PARA NEGAR LA EXENCIÓN TRIBUTARIA POR LA DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES LÍQUIDOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO EN ZONAS DE FRONTERA, PUESTO QUE ES LA DIAN QUIEN DEBE DETERMINAR SI SE CUMPLEN LAS CONDICIONES PARA MANTENER LA EXENCIÓN MENCIONADA E IMPONER LAS SANCIONES DEL ARTÍCULO 8º DE LA LEY 1430 DEL 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ZONA FRONTERIZA, TRIBUTO, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Sentencia 2011-00026 de junio 20 de 2013
Rad.: 11001 03 27 000 2011-00026 00 (18993)
Bogotá D.C., veinte de junio de dos mil trece
La Sala decide sobre la nulidad parcial de la Circular 3 de 25 de febrero de 2011 expedida por el Ministerio de Minas y Energía.
La entidad demandada sostiene que la acción instaurada carece de fundamento, debido a que la circular acusada fue reemplazada por la Circular 1 de 20 de marzo de 2012, expedida por la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía.
Al respecto, la Sala reitera que la jurisdicción contencioso administrativa debe pronunciarse sobre las demandas de nulidad que se instauren contra actos administrativos generales que en algún momento estuvieron vigentes, por los efectos que pudieron causar en situaciones jurídicas particulares. Además, con la derogatoria, los actos administrativos solo pierden vigencia y para que se restablezca el orden jurídico vulnerado es necesario que sean anulados, ya que mientras esto no ocurra, se presumen legales(2).
En el presente caso, la Sala debe determinar si el Ministerio de Minas y Energía podía negar el reconocimiento de las exenciones de tributos previstas en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 por el incumplimiento de uno de los pasos señalados en la circular demandada para la distribución en las zonas de frontera de los combustibles líquidos derivados del petróleo.
El artículo 337 de la Constitución Política dispuso que “La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”.
En aplicación de ese precepto, el Congreso de la República expidió la Ley 191 de 1995 “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera”. El artículo 19 ibídem, modificado por el artículo 1º de la Ley 681 de 2001, estableció lo siguiente:
“ART. 1º—Modifícase el artículo 19 de la Ley 191 de 1995 de la siguiente manera:
De acuerdo con la norma transcrita, Ecopetrol es la entidad encargada de distribuir combustibles líquidos derivados del petróleo en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera, para lo cual requiere el visto bueno del Ministerio de Minas y Energía. El volumen máximo a distribuir en cada municipio es fijado por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME)(3).
A su vez, Ecopetrol puede ceder la importación, transporte, almacenamiento, distribución o venta de los combustibles a distribuidores mayoristas o a terceros, previamente reconocidos, aprobados y registrados por el Ministerio de Minas y Energía.
El artículo en comentario también previó que la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en zonas de frontera que Ecopetrol efectúe directamente o a través de las cesiones o contrataciones que menciona la norma, está exenta de arancel, IVA e impuesto global(4).
El Ministerio de Minas y Energía regula, controla y vigila la cadena de distribución de los combustibles líquidos derivados del petróleo, en cuanto a las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte.
En efecto, el artículo 3º del Decreto 4299 de 2005 dispuso que al Ministerio de Minas y Energía corresponde la “regulación, control y vigilancia de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los combustibles líquidos derivados del petróleo, sin perjuicio de las competencias atribuidas o delegadas a otras autoridades”.
De otra parte, es la DIAN la que determina si procede la exención de acuerdo con las condiciones fijadas en la norma que la creó, por ser la entidad encargada de administrar los impuestos del orden nacional, función que le permite fiscalizar e imponer las sanciones relacionadas.
Las competencias de la DIAN figuran en el artículo 1º del Decreto 4048 de 2008 y son las siguientes:
La administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición (...).
La administración de los derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior, comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones aduaneras (...).
La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará todas las actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las funciones de su competencia” (resalta la Sala).
Por otra parte, el artículo 10 del Decreto 386 de 2007, modificado por el artículo 9º del Decreto 2776 de 2010, dispuso:
“ART. 10.—Responsabilidades y obligaciones de Ecopetrol S. A., de los distribuidores mayoristas y minoristas, de los grandes consumidores y de terceros. Los combustibles de que trata el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 deberán ser almacenados y distribuidos por los minoristas a los cuales la UPME les haya asignado el correspondiente volumen máximo y tengan suscrito un contrato o cesión con Ecopetrol S.A. Los volúmenes máximos con las exenciones de impuestos de tales combustibles a distribuir en cada estación de servicio, no podrán ser superiores a los asignados por la UPME para cada estación de servicio, para lo cual, además de las acciones de control que desarrolle la DIAN y Ecopetrol S.A., los distribuidores mayoristas, minoristas y los terceros, adelantarán las que consideren pertinentes (...)”.
Este precepto establece que la distribución y almacenamiento de combustibles líquidos, derivados del petróleo, en zonas de frontera corresponde a los minoristas que cuenten con un contrato o cesión de Ecopetrol y tengan un volumen máximo asignado por la UPME.
Los minoristas no pueden distribuir combustibles exentos de impuestos por encima del volumen asignado y, por ello, la norma faculta a la DIAN y Ecopetrol para que adelanten las acciones de control que consideren pertinentes.
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 precisó que los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, con excepción del gas licuado de petróleo, son únicamente los refinadores, importadores, almacenadores, distribuidores mayoristas, transportadores, distribuidores minoristas y grandes consumidores(5).
El artículo 32 del Decreto 4299 de 2005, que reglamentó el artículo 61 de la Ley 812 de 2003, prevé:
“ART. 32.—Sanciones. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo que infrinjan el presente decreto y las demás normas sobre el funcionamiento de los servicios públicos que ejerzan dichos agentes, estarán sujetos a la imposición de las siguientes sanciones por parte del Ministerio de Minas y Energía o de la autoridad en quien este delegue, de conformidad con la naturaleza, efectos, modalidades y gravedad del hecho, así: amonestación, multa, suspensión del servicio y cancelación de la autorización para ejercer la respectiva actividad”.
Así, los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo que infrinjan las normas reguladoras de los servicios públicos que prestan,(6) serán objeto de sanciones administrativas por parte del Ministerio de Minas y Energía. Las sanciones son amonestación, multa, suspensión del servicio y cancelación de la autorización para ejercer la actividad, según el caso.
Conforme con el artículo 37 del Decreto 4299 de 2005,(7) el procedimiento para imponer las sanciones descritas es el siguiente: el Ministerio de Minas y Energía recibe la queja o información correspondiente, luego formula pliego de cargos contra el agente de la cadena de distribución, quien tiene un plazo de 10 a 30 días para presentar descargos. La entidad decreta la práctica de pruebas, si lo considera pertinente, y dentro de los 30 días siguientes emite la decisión, contra la cual el sancionado puede interponer recurso de reposición (L. 10/61, art. 28(8)).
A su vez, el parágrafo 2º del artículo en comentario precisó que las sanciones se aplicarían sin perjuicio de las acciones civiles, penales, fiscales o administrativas que la infracción origine, así como de las sanciones cuya imposición esté a cargo de otras autoridades.
Por su parte, el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010 dispuso lo siguiente:
“ART. 8º—Sanción por violación a las condiciones de una exención. Sin perjuicio de las sanciones penales, administrativas y contractuales a que hubiere lugar, el que al amparo del artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y sus normas reglamentarias, o las normas que las modifiquen, adicionen o sustituyan, adquiera combustibles líquidos derivados del petróleo y no los distribuya dentro de los departamentos y municipios ubicados en las zonas de frontera de que trata la ley en mención o los distribuya incumpliendo con la normatividad establecida para el abastecimiento de dichas regiones, será objeto de una sanción equivalente al 1000% del valor de los tributos exonerados.
Vencido el término de respuesta del pliego de cargos, la administración tributaria tendrá un plazo de seis (6) meses para aplicar la sanción correspondiente, a través del procedimiento previsto en el estatuto tributario.
Esta sanción podrá imponerse por las actividades de los últimos tres (3) años(9)”.
La norma transcrita creó una sanción tributaria para quienes adquieran combustibles líquidos derivados del petróleo con fundamento en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y no los distribuyan en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera, o los distribuyan sin seguir la normativa que regula la distribución en esos sectores.
La sanción equivale al 1000% de los tributos exonerados y la impone la DIAN mediante el procedimiento del artículo 638 del estatuto tributario.
De lo anterior, la Sala concluye que la exención de impuestos prevista en el inciso 4º del artículo 19 de la Ley 191 de 1995, modificado por el artículo 1º de la Ley 681 de 2005, opera cuando los combustibles líquidos derivados del petróleo se distribuyen en zonas de frontera.
Si los agentes de la cadena incumplen alguna de las normas que regulan la actividad de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, el Ministerio de Minas y Energía puede imponer las sanciones previstas en el artículo 32 del Decreto 4299 de 2005.
No obstante, si tales agentes adquieren combustibles líquidos derivados del petróleo con las exenciones del artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y no los distribuyen dentro de las zonas de frontera o los distribuyen sin respetar la normativa establecida para el abastecimiento de dichas regiones, se hacen acreedores, además, a la sanción equivalente al 1000% de los tributos exonerados, que, se repite, es impuesta por la DIAN (L. 1430/2010, art. 8º).
Mediante la circular demandada, la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía fijó el procedimiento que deben seguir los agentes de la cadena para distribuir combustibles líquidos derivados del petróleo en la zona de frontera del municipio de El Copey - departamento del Cesar.
En concreto, impuso a los transportadores la obligación de obtener el “cierre del cumplido con el paso 3” dentro de las 24 horas siguientes a la entrega del combustible en las estaciones de servicio. De acuerdo con la circular, el incumplimiento de esta obligación conlleva a que la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía no autorice o reconozca las exenciones de impuestos.
La Sala considera que el Ministerio de Minas y Energía no puede negar el beneficio tributario por el incumplimiento de una obligación que impuso en ejercicio de sus facultades de regulación y control, pues, las únicas sanciones que puede imponer son las del artículo 32 del Decreto 4299 de 2005.
Tampoco puede asumir la competencia de la DIAN, que es la encargada de determinar si se cumplieron las condiciones para mantener la exención tributaria, esto es, si los combustibles se distribuyeron en las zonas de frontera o con el cumplimiento de las normas para el abastecimiento de dichas zonas, y en caso negativo, debe imponer la sanción tributaria de que trata el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010.
Lo anterior significa que si el Ministerio de Minas y Energía considera que el interesado desconoce las condiciones para mantener la exención, no tiene competencia para desconocer el beneficio tributario, como lo prevé al acto acusado. Lo que debe hacer, en desarrollo del principio de coordinación de las actuaciones de la administración,(10) es informar a la DIAN para que sea esta quien realice las investigaciones pertinentes e imponga la sanción tributaria consagrada en el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, si a ello hay lugar.
La anterior conclusión fue precisamente la que previó la Circular 01 de 2012, que modificó la circular acusada, pues aclaró que los volúmenes de combustible que no cumplan el procedimiento allí fijado serán reportados a la DIAN “para lo de su competencia de acuerdo con las facultades otorgadas a través de la Ley 1430 de 2010”.
Adicionalmente, si bien el artículo 20 (par. 3º) del Decreto 568 de 21 de marzo de 2013,(11) no estaba vigente al momento de la expedición de la circular demandada, permite corroborar que el incumplimiento de las condiciones para mantener la exención solo puede ser sancionado en los términos del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010.
En efecto, la norma prevé en lo pertinente:
“ART. 20.—Control para combustibles distribuidos para zonas de frontera
PAR. 3º—Quien importe o adquiera combustibles líquidos derivados del petróleo y no los distribuya dentro de los departamentos y municipios ubicados en las zonas de frontera o los distribuya incumpliendo con la normatividad establecida para el abastecimiento de dichas regiones, será objeto de la sanción prevista en el artículo 8º de la Ley 1430 de 2010.
Para los demás efectos legales relacionados con la distribución de combustibles en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera por parte del Ministerio de Minas y Energía, se aplicará lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 1430 de 2010” (resalta la Sala)
Las anteriores razones son suficientes para anular las siguientes expresiones que se subrayan de la Circular 03 de 2011 en la medida en que, sin fundamento legal, atribuyen a la demandada competencia para negar la exención de los tributos por la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en zonas de frontera:
“Nota 2. Una vez entregado el combustible a las estaciones de servicio, el transportador tendrá un máximo de 24 horas para obtener el cierre del cumplido con el paso 3 y la respectiva autorización de descuento. Si el vehículo excede las 24 horas, no se autorizará descuento (o reconocimiento de las exenciones previstas en la L. 681/2001, art. 1º) pero si es indispensable obtener el cierre del cumplido con el paso 3 para poder obtener el cumplido paso 1 o autorización por parte de Ecopetrol S.A. o del Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos que lo habilita para el siguiente despacho”.
Aquellos volúmenes de combustible que no se sometan al procedimiento establecido, serán reportados por el personal del puesto de control de la policía al Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos y a Ecopetrol S.A. para su revisión. Una vez revisados los casos, el Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos confirmará a Ecopetrol S.A. la no autorización de las exenciones de impuestos señaladas en el artículo 1º de la Ley 681 de 2001 y se establecerán los procedimientos administrativos y sancionatorios señalados en el Decreto 4299 de 2005 y en las leyes 1028 de 2006 y 1430 de 2010. Los casos tipificados y reportados que serán considerados para la no autorización de exenciones y sin perjuicio de que existan otros que en su momento se revisen y sobre los cuales exista el respectivo pronunciamiento, son:
Por último, la Sala negará la pretensión de la actora de “anular los efectos económicos y jurídicos ocasionados por el acto administrativo demandado a los distribuidores minoristas de combustible del departamento del Cesar”, en la medida en que está vinculada a situaciones jurídicas particulares que deben ser cuestionadas por el interesado. Además, en el expediente no aparece acreditado que la circular demandada generó tales efectos.
DECLÁRASE LA NULIDAD de la Circular 3 de 25 de febrero de 2001 emitida por el Ministerio de Minas y Energía, en los apartes que se subrayan a continuación:
Nota 2. Una vez entregado el combustible a las estaciones de servicio, el transportador tendrá un máximo de 24 horas para obtener el cierre del cumplido con el paso 3 y la respectiva autorización de descuento. Si el vehículo excede las 24 horas, no se autorizará descuento (o reconocimiento de las exenciones previstas en la L. 681/2001, art. 1º) pero si es indispensable obtener el cierre del cumplido con el paso 3 para poder obtener el cumplido paso 1 o autorización por parte de Ecopetrol S.A. o del Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos que lo habilita para el siguiente despacho.
En consecuencia, los párrafos parcialmente anulados de la Circular 3 de 2011 quedarán así:
“Nota 2. Una vez entregado el combustible a las estaciones de servicio, el transportador tendrá un máximo de 24 horas para obtener el cierre del cumplido con el paso 3 y la respectiva autorización de descuento. Si el vehículo excede las 24 horas es indispensable obtener el cierre del cumplido con el paso 3 para poder obtener el cumplido paso 1 o autorización por parte de Ecopetrol S.A. o del Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos que lo habilita para el siguiente despacho.
Aquellos volúmenes de combustible que no se sometan al procedimiento establecido, serán reportados por el personal del puesto de control de la policía al Ministerio de Minas y Energía - Dirección de Hidrocarburos y a Ecopetrol S.A. para su revisión. Una vez revisados los casos se establecerán los procedimientos administrativos y sancionatorios señalados en el Decreto 4299 de 2005 y en las leyes 1028 de 2006 y 1430 de 2010. Los casos tipificados y reportados, sin perjuicio de que existan otros que en su momento se revisen y sobre los cuales exista el respectivo pronunciamiento, son (...)”.
(2) Entre otras, ver sentencias del 16 de septiembre de 2010, Expediente 17499, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 23 de agosto de 2007, Expediente 15210, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y, de 10 de mayo de 2007, Expediente 14385, C.P. Héctor J. Romero Díaz.
(3) El artículo 9º de la Ley 1430 de 2010 radicó en el Ministerio de Minas y Energía la función de distribuir combustibles líquidos derivados del petróleo en las zonas de frontera. Sin embargo, el parágrafo 3º del artículo en comentario estableció un periodo de transición hasta el 1º de enero de 2012, “para que el Ministerio de Minas y Energía asuma las funciones señaladas en el presente artículo, periodo durante el cual Ecopetrol S.A. y la UPME continuarán a cargo de las labores que sobre el particular venían ejerciendo”.
En consecuencia, para la fecha de expedición de la circular demandada, la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en zonas de frontera estaba a cargo de Ecopetrol y era regulada por el artículo 19 de la Ley 191 de 1995 modificado por el artículo 1º de la Ley 681 de 2001.
(4) Esta exención fue reiterada en el artículo 9º de la Ley 1430 de 2010.
(5) Este artículo se mantiene vigente por disposición expresa del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
(6) El artículo 1º de la Ley 39 de 1987 calificó la distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo como un servicio público que debe ser prestado de acuerdo con la ley.
(7) Decreto 4299 de 2005. ART. 37.—“Procedimiento. Recibida la queja o la información respectiva, el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad en quien este delegue procederá de la siguiente manera:
4. Dentro de los treinta (30) días siguientes, el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad en quien este delegue, emitirá la decisión correspondiente mediante resolución motivada de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, para que frente a ella, si el interesado lo considera, proceda al agotamiento de la vía gubernativa, conforme a los términos establecidos en el parágrafo del artículo 28 de la Ley 10 de 1961. (...)”.
(8) Ley 10 de 1961. ART. 28.—“Si dentro del término señalado en el artículo 74 de la Ley 167 de 1941, no hubiere podido hacerse la notificación personal de las providencias que pongan fin a un negocio o actuación administrativa sobre petróleos, o sobre minas, se fijará un edicto en papel común, en lugar público de la secretaría respectiva, por cinco días, y en él deberá insertarse la parte resolutiva de la providencia y de las prevenciones mencionadas en el inciso primero del precitado artículo 74.
PAR.—El recurso de reposición de que trata el artículo 77 de la expresada Ley 167 de 1941, deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes de la notificación personal o al de la desfijación del edicto. Transcurrido este plazo sin que se hubiere hecho uso del recurso, la providencia quedará ejecutoriada y agotada la vía administrativa”.
(9) El inciso 4º del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-878 de 2011 “en el entendido de que el término allí previsto consagra una prescripción especial a la facultad sancionatoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia”.
(11) Esta norma reglamentó el artículo 167 de la Ley 1607 de 2012, que sustituyó el impuesto global a la gasolina y al ACPM (L. 223/95, arts. 58 y 59), y el IVA a los combustibles por el impuesto nacional a la gasolina y al ACPM.