Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zakazky-zadani-verejne-zakazky-v-jednacim-rizeni-bez-uverejneni-ochrana-vyhradnich-prav-zmena-smlouvy-na-plneni-verejne-zakazky.p3404.html
Timestamp: 2020-01-26 09:15:23+00:00
Document Index: 51396697

Matched Legal Cases: ['§ 23', 'zákona č. 137', '§ 23', 'zákona č. 137', '§ 120', '§ 21', '§ 23', '§ 21', '§ 6', '§ 120', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 21', '§ 21', '§ 23', '§ 21', '§ 23', '§ 23', 'soud ', '§ 24', '§ 23', '§ 23', '§ 23', '§ 4', 'zákona č. 128', 'soud ', '§ 77', '§ 21', '§ 82', '§ 82', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Veřejné zakázky: zadání veřejné zakázky v jednacím řízení ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
3390/2016
Veřejné zakázky: zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění; ochrana výhradních práv; změna smlouvy na plnění veřejné zakázky
k § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
I. Odkaz zadavatele na dosavadního dodavatele (jeho znalosti a zkušenosti získané právě na základě jejich dosavadní spolupráce) a potřebu zajištění kontinuity (zde: dodávky HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících IT služeb) nemůže bez dalšího obstát jako důvod pro použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách; nejde o technický důvod ani o důvod spočívající v ochraně výhradních práv, jež předvídá citované ustanovení, ale o důvod spíše organizačně-provozní povahy, jehož
by ve výsledku vedla k nedůvodnému popření soutěžního prostředí.
II. O podstatnou – a tudíž nepřípustnou – změnu smlouvy na plnění veřejné zakázky se může jednat i v případě, že tato změna byla ve smlouvě předvídána; rozhodující pro posouzení takové změny je především její rozsah, resp. intenzita zásahu do povahy původní veřejné zakázky v tom směru, zda z ní činí zakázku jinou – další, u níž při využití zadávacího řízení nelze vyloučit účast jiných, dalších dodavatelů a následný výběr jiné, výhodnější nabídky (zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2015, čj. 30 Af 78/2013-148)
č. 2790/2013 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 10. 2000, Komise proti Francii (C-337/98, Recueil, s. I-8377), ze dne 29. 4. 2004, Komise proti CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P, Recueil, s. I-3801), ze dne 14. 9. 2004,
(C-385/02, Sb. rozh., s. I-8121), ze dne 14. 10. 2004, Komise proti Francii (C-340/02, Sb. rozh., s. I-9845), ze dne 19. 6. 2008, pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku (C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401), a ze dne 13. 4. 2010, Wall (C-91/08, Recueil, s. I-2815).
Statutární město České Budějovice proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2012 rozhodl, že se žalobce z pozice zadavatele dopustil dvou správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, a to tím, že:
nedodržel postup stanovený v § 21 tohoto zákona, když veřejnou zakázku
‚Outsourcing serverové farmy‘
zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by byly splněny podmínky stanovené v § 23 citovaného zákona, přičemž uvedený postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a s vybraným uchazečem – BIT SERVIS spol. s r.
uzavřel zadavatel dne 13. 11. 2007 smlouvu
na plnění této veřejné zakázky
uzavřel dne 15. 6. 2010 dodatek č. 2 ke smlouvě
na plnění veřejné zakázky ‚
Outsourcing serverové farmy
‘, aniž by dodržel postup stanovený v § 21 citovaného zákona ve spojení s § 6 citovaného zákona, a neprovedl zadávací řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky
Za spáchání uvedených deliktů byl žalobci uložen úhrnný trest, a sice pokuta podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona o veřejných zakázkách ve výši 1 300 000 Kč.
Správní orgán I. stupně vycházel ze závěrů správního (sankčního) řízení, jejichž podstata stojí na tom, že žalobce jako zadavatel neprokázal splnění technických důvodů dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, které by ho opravňovaly k zadání předmětné veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Žalobce v tomto ohledu uváděl a dokládal, že jeho současný dodavatel – společnost BIT SERVIS spol. s r. o. – je, resp. byl jediným možným dodavatelem, neboť zadání jinému dodavateli/uchazeči neznajícímu počítačové prostředí zadavatele by přineslo nejen diskontinuitu, nýbrž i vysoké riziko přerušení či odstávky provozu zadavatele. Dle žalovaného ovšem tento důvod, tj. znalost počítačového prostředí ze strany stávajícího dodavatele a případné provozní problémy spojené s jeho změnou, nemůže obstát, neboť se nejedná o technický důvod, na základě kterého by bylo možno říci, že neexistuje další dodavatel, který by byl schopen předmět veřejné zakázky plnit. Ve vztahu k uzavření zmíněného dodatku č. 2 k původní smlouvě z roku 2007 pak správní orgán I. stupně vyšel z toho, že jeho uzavřením v roce 2010 došlo k podstatné změně předmětu plnění veřejné zakázky, neboť byly pořízeny nové a modernější komponenty HW zařízení a rovněž nové SW vybavení. Nejednalo se tudíž o obnovu stávajícího systému v rámci stávající smlouvy z roku 2007, ale reálným obsahem dodatku z roku 2010 byla nová nadlimitní veřejná zakázka.
Žalobce podal proti rozhodnutí I. stupně rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 17. 6. 2013 zamítl.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Žalobce kromě jiného namítl nezákonnost rozhodnutí předsedy žalovaného. Uvedl, že toto rozhodnutí napadá v celém rozsahu, přičemž primárně poukázal na nesprávné a neúplné zjištění skutkového stavu. Dle žalobce žalovaný nepřihlédl a nevypořádal se s důkazy předloženými žalobcem, dle kterých důvody pro aplikaci předmětného druhu zadávacího řízení v daném případě byly naplněny. Svědčí o tom analýza společnosti BDO IT, a.s., ze dne 21. 8. 2007, na kterou žalobce v průběhu správního řízení opakovaně odkazoval a která byla zpracována před zahájením zadávacího řízení. Závěry této analýzy vyznívají jednoznačně ve prospěch postupu žalobce, tedy ve prospěch zachování outsourcingu služeb v oblasti IT, který je v daném okamžiku podle autora analýzy ekonomičtější, efektivnější a hospodárnější. Dalším důkazem kvalifikované úvahy žalobce o způsobu zajištění služeb v oblasti IT je i zápis z 20. schůze Rady města České Budějovice ze dne 29. 8. 2007, jehož součástí je důvodová zpráva obsahující výčet, analýzu a shrnutí důvodů, které žalobce vedly k použití jednacího řízení bez uveřejnění a k zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči – společnosti BIT SERVIS.
Tento uchazeč byl až do roku 2007 hlavním architektem IT infrastruktury žalobce, který navrhoval i veškeré její úpravy s cílem dosažení maximálního výkonu a bezpečnosti. Zároveň působil jako odborný poradce a garant při řešení mnohých problémů s provozem a bezpečností informačního systému. Vzhledem k této skutečnosti disponoval vybraný uchazeč jako jediný potřebným
i citlivými informacemi týkajícími se IT systému a jeho zabezpečení. Tento fakt dle názoru žalobce bez jakýchkoli pochybností odůvodňoval zadání veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění. Vybraný uchazeč vykonával pro žalobce servisní služby v oblasti IT technologií a IT systémů již od roku 1999. Detailní znalostí IT prostředí žalobce získanou za uvedené období nabyl vybraný uchazeč jedinečné
, pokud jde o způsob řešení správy celého systému a poskytnutých služeb, kterým nedisponoval (a ani disponovat nemohl) žádný jiný subjekt. Zároveň je toto
natolik provázané s poskytováním služeb a spjaté s osobou vybraného uchazeče, že je na jiný subjekt fakticky nepřenositelné a zcela jedinečné. To se projevuje zejména tím, že vybraný uchazeč je schopen neprodleně a adekvátně reagovat na vzniklou problematickou situaci či technické požadavky žalobce. Služby v oblasti IT, které v daném případě vybraný uchazeč poskytoval, jsou komplexní služby v rámci outsourcingu, přičemž zásadní je použitý systém, řešení vedení správy a servisních služeb a podrobná znalost zabezpečení celého systému. Poskytnutí hardwaru (HW) a softwaru (SW) je z hlediska významu správy a servisních služeb až sekundární otázkou, jakkoliv však zároveň nelze tyto oblasti striktně oddělit.
V dané situaci dle žalobce naplňuje
vybraného uchazeče do důsledku technický důvod a současně důvod plynoucí z ochrany výhradních práv, tedy důvody, pro které lze veřejnou zakázku zadat vybranému uchazeči, který je výlučným nositelem těchto technických důvodů a výhradních práv. A současně je ze shora uvedeného zřejmé, že žalobce nejprve důsledně analyzoval situaci a zvažoval různé možnosti přístupu k pořízení požadovaného plnění. Žalovaný je ovšem opačného názoru, aniž by se dle žalobce dostatečně vypořádal s jeho tvrzeními, jakož i závěry analýzy zpracované společností BDO
Žalobce proto i nadále trval na předloženém důkazu v podobě analýzy společnosti BDO IT, jakož i výslechu svědků, které navrhl dodatečně v podání ze dne 6. 2. 2014. Obdobně žalobce trval na tom, že žalovaný měl v řízení provést i důkaz znaleckým posudkem, který by mj. zodpověděl otázku, zda pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění fakticky existovaly objektivní důvody, či nikoliv. Nebyl-li totiž žalovaný schopen technické důvody, které žalobce vedly k použití jednacího řízení bez uveřejnění, odborně posoudit sám, mohl (resp. měl povinnost) využít k tomuto posouzení jiný odborně způsobilý subjekt, který by musel nepochybně dojít k závěru, že specifika zadávaného plnění bylo nutno zohlednit ve specifickém druhu zadávacího řízení.
S namítaným nesprávným a neúplným zjištěním skutkového stavu věci bezprostředně souvisí i nesprávné právní posouzení věci. Pokud by totiž žalovaný kvalifikovaně a důsledně posoudil všechny technické důvody, o něž žalobce opírá svůj postup při zadání veřejné zakázky, nemohl by dospět k závěru o spáchání správního deliktu žalobce při uzavírání smlouvy v roce 2007 a jejího dodatku č. 2 v roce 2010. A vedle výše uvedených skutečností vztahujících se vesměs k uzavření smlouvy pak k uzavření dodatku č. 2 této smlouvy dodal, že žalovaný nevzal v úvahu argumentaci a důkazy předložené žalobcem, podle nichž se nejednalo o nové plnění (a tedy novou veřejnou zakázku zadanou v rozporu se zákonem). Naopak, jednalo se o změnu smlouvy, a to změnu přípustnou, neboť tato změna byla smluvními stranami předvídána a ve smlouvě výslovně dostatečným způsobem upravena.
To, že předmětný dodatek č. 2 představuje přípustnou změnu uzavřené smlouvy, se snažil žalobce prokázat též s odkazem na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 6. 2008,
pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku,
C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401; tyto závěry přitom stručně shrnul s tím, že výslovně připouští takové změny ve smlouvě, jejichž vznik zadavatel předvídá a v zadávacích podmínkách předem upraví způsob změn za předem vymezených okolností. V takových případech je změna smlouvy přípustná a právě takovým případem je i uzavření dodatku č. 2 v roce 2010 k původní smlouvě na realizaci předmětné veřejné zakázky z roku 2007. Z dokumentace předložené v rámci správního řízení totiž jednoznačně vyplývá, že se jedná o změny předem předvídané a v návrhu smlouvy výslovně upravené, včetně podmínek a okolností jejich provedení. Konkrétně v této souvislosti žalobce poukázal na článek 7.8 smlouvy, jakož i další podmínky v článcích 7.9 až 7.11 smlouvy, z nichž vyplývá, že žalobce předem předvídal vývoj technologií a obnovu HW a SW v průběhu doby trvání původní smlouvy a předpokládanou obměnu zohlednil i v kalkulaci ceny za realizaci veřejné zakázky. Nejednalo se tedy o změny smlouvou neupravené, nýbrž změny očekávané a v důsledku vzniku předvídaných okolností také změny žádané, jdoucí ve prospěch zadavatele, neboť obdržel za podmínek předpokládaných v původní smlouvě plnění, které je na technologicky vyšší úrovni. Toto plnění, resp. předem předvídané změny byly vyvolány objektivními okolnostmi, a to potřebou připojení nových organizací (uživatelů) na síť zadavatele spojenou s nezbytným navýšením diskové kapacity, výkonu procesorů, paměti atd.
V dalším žalobce napadl nesprávnou právní kvalifikaci a nedostatečnou identifikaci skutku s tím, že ve výroku I. rozhodnutí žalovaného není jednoznačně konstatováno, které konkrétní porušení povinnosti stanovené v § 23 zákona o veřejných zakázkách se mu klade za vinu, resp. konkrétně které podmínky upravené v § 23 citovaného zákona nedodržel. V § 23 zákona o veřejných zakázkách se totiž vyskytuje celá řada případů, resp. důvodů a jim odpovídajících podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. A obdobně se ani ve výroku II. rozhodnutí žalovaného blíže nespecifikuje, jakou konkrétní povinnost uvedenou v § 21 zákona o veřejných zakázkách žalobce porušil, což je zarážející o to více, že § 21 odst. 1 písm. d) citovaného zákona upravuje jako jedno z možných zadávacích řízení právě jednací řízení bez uveřejnění, které žalobce použil. Žalobci tak dle jeho názoru byla uložena sankce na podkladě neurčitého výroku o vině, neboť z výroků I. a II. rozhodnutí žalovaného není vůbec zřejmé, jakého nezákonného jednání se měl žalobce dopustit. Dostatečná konkretizace skutku, na jehož základě došlo ke spáchání správního deliktu, je přitom jednou ze základních trestněprávních zásad, tedy i zásadou správního trestání, kterou žalovaný odmítl akceptovat, ač na to byl v rozkladu upozorněn. A žalobce v této souvislosti odkázal mj. na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, dle něhož je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen.
Ve výsledku tak v případě rozhodnutí žalovaného existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním, což znamená nepřezkoumatelnost tohoto rozhodnutí, potažmo rozhodnutí předsedy žalovaného, a to pro nesrozumitelnost, jakož i pro nedostatek důvodů. Namítané nedostatečné odůvodnění a jeho rozpor s výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil, přitom navazuje na výše uvedené body žaloby – viz výhrady k výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného, jakož i k jeho závěru, že se v daném případě nejedná o technické důvody bez toho, že by technické důvody uváděné žalobcem po odborné stránce žalovaný podrobněji posoudil, analyzoval a popsal.
Posouzení věci soudem
(...) Podstata věci spočívá především v posouzení postupu žalobce v tom smyslu:
(i) zda pro zadání veřejné zakázky „
“ zadávané na základě výzvy ze dne 7. 9. 2007 byly splněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění jakožto specifického druhu zadávacího řízení, jež jsou stanovené v § 23 zákona o veřejných zakázkách, a
(ii) zda bylo bez použití některého z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 zákona o veřejných zakázkách možno uzavřít dne 15. 6. 2010 dodatek č. 2 ke smlouvě ze dne 13. 11. 2007 na plnění veřejné zakázky „
“, která byla uzavřena se společností BIT SERVIS právě na základě shora uvedeného jednacího řízení bez uveřejnění. (...)
VI.b) K zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění
V případě jednacího řízení bez uveřejnění se jedná o specifický – nejjednodušší a nejméně formální – druh zadávacího řízení, kdy zadavatel vyzývá jednoho nebo více dodavatelů k jednání. Svým způsobem se tak daný druh zadávacího řízení nejvíce blíží způsobu uzavírání smluv mezi soukromými subjekty. S ohledem na tuto skutečnost, která ve výsledku vede k omezení, nebo dokonce vyloučení hospodářské soutěže o veřejnou zakázku, je proto použití jednacího řízení bez uveřejnění vázáno na splnění podmínek upravených v § 23 zákona o veřejných zakázkách. Podmínky jsou zde vymezeny taxativním způsobem a v souladu s judikaturou Soudního dvora (srov. např. rozsudek ze dne 14. 9. 2004,
Komise proti Itálii,
C-385/02, Sb. rozh., s. I-8121), jakož i judikaturou Krajského soudu v Brně (viz rozsudek ze dne 13. 1. 2015, čj. 62 Af 95/2013-74) je přitom nutno tyto podmínky vykládat restriktivně s tím, že důkazní břemeno ohledně jejich existence je na zadavateli.
Důvody vedoucí zadavatele k zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění by proto měly být v dokumentaci o zadání veřejné zakázky náležitým způsobem doloženy. Konkrétní způsob jejich doložení však závisí na okolnostech každého případu. Jinými slovy, je potřeba vycházet vždy z konkrétních skutkových okolností prokazujících podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění, přičemž v daném případě zadavatel – žalobce vycházel ze splnění podmínek podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, podle kterého: „
Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.
Citované ustanovení dovoluje užití jednacího řízení bez uveřejnění v situaci, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, a to z důvodů: (i) technických, (ii) uměleckých, (iii) ochrany výhradních práv nebo (iv) daných zvláštním právním předpisem. V souzené věci se žalobce z pozice zadavatele v žalobě dovolává jednak důvodů technických, jednak důvodů plynoucích z ochrany výhradních práv. Nicméně objektivní nemožnost ostatních dodavatelů poskytnout zadavateli jím požadované plnění je třeba zkoumat již k okamžiku zahájení daného druhu zadávacího řízení, kdy zadavatel musí nezpochybnitelným způsobem prokázat a náležitě zdokumentovat, že objektivně neexistuje více než jeden dodavatel veřejné zakázky (k tomu shodně srov. Podešva, V. a kol.
Zákon o veřejných zakázkách. Komentář.
2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 109).
V tomto ohledu proto považuje krajský soud za důležité připomenout podstatné skutkové a právní okolnosti plynoucí ze správního spisu, jakož i z dodatečně doložené dokumentace k předmětné veřejné zakázce:
– Ve výzvě k jednání ze dne 7. 9. 2007 žalobce s odkazem na § 24 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách odůvodnil využití jednacího řízení bez uveřejnění tak, že „
se jedná o obnovu serverové farmy a poskytování outsourcingových služeb
stávajícím dodavatelem, kdy je nezbytně nutné zajištění technické a funkční kontinuity systému a musí být bezpodmínečně zajištěn nepřetržitý provoz informačního systému magistrátu
(zvýraznění doplněno krajským soudem).
– Uvedenou výzvu adresoval stávajícímu dodavateli – společnosti BIT Service, s níž následně na základě její nabídky dne 13. 11. 2007 uzavřel smlouvu „
o dodávce HW zařízení, SW vybavení a o poskytování souvisejících služeb
– Z hlediska doložení uváděných technických důvodů žalobce v průběhu správního řízení odkazoval jednak na analýzu „
Posouzení outsourcingu pro Radu Statutárního města České Budějovice
ze dne 21. 8. 2007, zpracovanou společností BDO IT, jednak na zápis z 20. schůze Rady města České Budějovice ze dne 29. 8. 2007, jehož součástí je důvodová zpráva obsahující mj. důvody pro realizaci veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění; současně navrhl jako důkaz výpověď svých zaměstnanců a zaměstnanců dodavatele.
– V rámci rozkladu pak žalobce ještě doplnil, že stávající dodavatel – společnost BIT Servis – od roku 1999, kdy pro žalobce prováděl servisní služby v oblasti IT technologií a IT systémů, nabyl zcela jedinečné
IT prostředí žalobce, kterým nedisponoval a nemohl disponovat žádný jiný subjekt a které bylo nepřenositelné. A právě to bylo podle jeho názoru „
technickým důvodem
a současně i
důvodem spadajícím pod ochranu výhradních práv
, pro které je možno zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách jedinému dodavateli
“ (zvýraznění doplněno krajským soudem). Vedle výše uvedeného výslechu svědků navíc navrhl žalobce i zpracování znaleckého posudku, který by osvědčil, že postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
Žalovaný ve shodě se správním orgánem I. stupně setrval na tom, že žalobce neprokázal splnění podmínek podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, tedy že v daném případě existuje pouze jediný dodavatel, který je schopen splnit předmět veřejné zakázky. Ve své úvaze vyšel z podkladů předložených žalobcem, aniž přitom prováděl návrhy na dokazování v podobě výslechu svědků a znaleckého posudku. K oběma návrhům se však vyjádřil, odůvodnil, proč je neprovedl, a současně zhodnotil zbývající podklady pro rozhodnutí, které ve výsledku nepopírá, že vybraný uchazeč – společnost BIT Service – má jako jediný konkrétní a podrobné znalosti IT systému žalobce. Konstatuje však, že tato skutečnost – a to je
napadeného rozhodnutí v této otázce – není důvodem dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, jenž by žalobce opravňoval použít jednací řízení bez uveřejnění.
A stejného názoru je i krajský soud, který vyšel z toho, že je to žalobce v pozici zadavatele, koho v případě použití jednacího řízení bez uveřejnění stíhá břemeno důkazní a z logiky věci i břemeno tvrzení. Tvrzení žalobce, že k použití daného druhu zadávacího řízení vedly důvody plynoucí z ochrany výhradních práv, ovšem neobstojí a ani obstát nemohou.
O ochranu výhradních práv se totiž bude jednat v případech, kdy je předmět veřejné zakázky chráněn právem z průmyslového či jiného vlastnictví, tj. patentem, užitným vzorem, ochrannou známkou, právem označení původu či autorským právem. Konkrétně se tak může jednat např. o veřejnou zakázku na úpravu/doplnění již dříve dodaného informačního systému, který je autorským dílem, a zadavatel nemá oprávnění toto autorské dílo upravovat – zde by pak byl evidentně jediný možný dodavatel, a sice autor informačního systému. O žádnou takovou ani jinou srovnatelnou situaci odpovídající ochraně výhradních práv se však v souzené věci nejedná. Z dokumentace k veřejné zakázce plyne, že jejím předmětem byl nájem HW zařízení, zajištění licencí k SW vybavení (aniž by se jednalo o SW, který by byl autorským dílem osloveného/vybraného uchazeče a dosavadního dodavatele – společnosti BIT Service), a dále provedení kompletní implementace a poskytnutí standardních servisních služeb. Jakkoli se tedy jednalo o odborné a specializované IT služby, stále to byly takové IT služby, které nebyly nikterak výjimečné v tom směru, že by jejich splnění bylo možné pouze jediným dodavatelem z důvodu ochrany výhradních práv.
Jednalo se o IT služby související s provozem žalobce – zadavatele jakožto statutárního města, kterých je v České republice 25 [23 ke dni podání výzvy k jednání – viz § 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)] a která stejně jako žalobce plní povinnosti v rámci samostatné i přenesené působnosti – tedy na poli výkonu veřejné správy. Snaha žalobce o zajištění určité kontinuity IT systému jak po stránce funkční, tak technické, je přitom plně pochopitelná, avšak neudržitelná jako opora pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, a to nejen z důvodu ochrany výhradních práv (viz výše), ale také z důvodů technických.
O technické důvody se může jednat např. v situaci, kdy zadavatel již z dřívějšího období disponuje nějakým plněním a nyní potřebuje toto plnění nějakým způsobem rozšířit/doplnit a je nezbytné, aby toto nové plnění bylo kompatibilní s plněním zadavatelem již vlastněným. Jinými slovy, technický důvod může spočívat v potřebě zajištění kompatibility (slučitelnosti). O tento případ se však v souzené věci nejedná. Ostatně žalobce na potřebu kompatibility ani nepoukazoval a technické důvody spatřoval v potřebě kontinuity, aniž by však tvrdil a doložil, že skutečně jediný, kdo je reálně schopen tuto kontinuitu zajistit, je oslovený/vybraný uchazeč.
Skutečnost, že tento uchazeč byl dosavadním dodavatelem žalobce, zná jeho IT prostředí, a má tudíž jisté
, totiž sama o sobě není technickým důvodem pro zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění tomuto dodavateli. Tím by dle judikatury – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2013, čj. 5 Afs 42/2012-53, č. 2790/2013 Sb. NSS – mohly být vedle již zmíněné neslučitelnosti též provozní problémy, které by vznikly změnou dodavatele. K tomu je nutno poznamenat, že určité riziko provozních problémů v souvislosti se změnou dodavatele zde z povahy věci bude vždy, avšak aby bylo
a akceptovatelné pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, je třeba, aby se jednalo o riziko značné, zapříčiněné právě technickými parametry a jednoznačně tvrzené a doložené zadavatelem – žalobcem. A to se v daném případě nestalo. Žalobce sice zmínil potřebu zajištění technické a funkční kontinuity celého systému, avšak nijak konkrétní v tomto ohledu nebyl a odkázal jednak na důvodovou zprávu, která je součástí zápisu z 20. schůze Rady města České Budějovice konané dne 29. 8. 2007, jednak na analýzu společnosti BDO
V analýze společnosti BDO IT se uvádí, že v souvislosti s končící platností smlouvy (smluv) na zajištění outsourcingu ICT technologií by rada města měla rozhodovat, zda, příp. v jaké formě bude dále provoz ICT technologií zajišťován, přičemž jako podklad pro toto rozhodování má sloužit právě tato analýza – viz bod 2.2. Základní účel analýzy se tedy zcela míjí s žalobcem tvrzenými důvody, které by měla analýza dokládat, jak uvedl již žalovaný, resp. správní orgán I. stupně. Analýza posuzuje výhody a nevýhody zajištění IT systému pomocí tzv. outsourcingu, tedy pomocí služeb jiného subjektu. A ačkoli mezi hlavními směry úvah uvádí i „
riziko změny partnera v poskytování outsourcingových služeb
“, nijak konkrétní není. A skutečnost, že analýza ve výsledku vyznívá ve prospěch zachování dosavadního způsobu zajištění IT pomocí outsourcingu, neznamená, že k tomu mělo dojít za využití jednacího řízení bez uveřejnění, tj. nejjednoduššího a nejméně formálního způsobu zadávacího řízení. Ostatně na s. 17, pod bodem 4.6 analýzy označeným jako „
rizika outsourcingu ICT
“, se výslovně uvádí, že „[m]
ožností outsourcingu je třeba využít s rozumem, s pečlivě vybraným dodavatelem
“. V daném případě však žádný takový výběr neproběhl. Namísto toho žalobce zjednodušeně přímo z ruky zadal předmětnou zakázku stávajícímu dodavateli, což by bylo možné akceptovat, pouze pokud by zde existovala objektivní a skutečně vysoká míra rizika diskontinuity systému, která bude náležitě odůvodněna a doložena určitou technickou specifičností či výjimečností.
Zde se ovšem o žádný takový stav výjimečnosti či exkluzivity nejednalo. Jak již bylo zmíněno, předmětem veřejné zakázky byl nájem HW zařízení, zajištění licencí k SW vybavení, včetně provedení kompletní implementace a poskytnutí servisních služeb, tedy nic výjimečného v oblasti poskytování IT služeb. Nehledě na to, že – jak bylo rovněž zmíněno shora – se jednalo o IT systém související s provozem statutárního města, který se sice v každém jednotlivém případě může odlišovat, avšak v zásadě se jedná o IT podporu pro výkon shodných či obdobných činností, jež nemají nějaká výjimečná specifika, resp. žalobce je netvrdil. Z pohledu krajského soudu se tedy spíše nežli o technické důvody svědčící tomu, že poptávané plnění, resp. služby je schopen dodat toliko jediný dodavatel, jednalo o snahu žalobce zachovat
, tj. snahu zachovat současného dodavatele – společnost BIT Service, se kterým dosavadní spolupráce funguje a jehož změna by nebyla jednoduchá. To ovšem není důvodem technickým, ale organizačně-provozním, který nelze bez dalšího akceptovat. To by totiž znamenalo možnost použití jednacího řízení bez uveřejnění v podstatě kdykoli, kdy zadavatel dlouhodobě spolupracuje s konkrétním dodavatelem, se kterým je spokojen, což by ve výsledku vedlo k nedůvodnému popření soutěžního prostředí.
Na uvedeném nic nemění ani důvodová zpráva k zápisu z 20. schůze Rady města České Budějovice konané dne 29. 8. 2007, na kterou žalobce odkazuje. Ke zmíněné důvodové zprávě krajský soud konstatuje, že pod bodem 4 obsahuje pasáž označenou jako „
Důvody pro realizaci VZ formou jednacího řízení bez uveřejnění
“, v níž se uvádí následující: „
Pro dodávku jednoho ze základních stavebních kamenů informačního systému Magistrátu města České Budějovice navrhujeme oslovit jedinou firmu – BIT SERVIS, spol. s r. o., která je naším dlouholetým partnerem. Poskytuje nám již osmý rok outsourcing klíčové části informačního systému včetně správy a detailně zná náš informační systém včetně jeho slabých míst. Doporučená firma je autorem původního řešení, zná problematiku magistrátu, jeho technologie a aplikace a se spoluprací s ní jsme velmi spokojeni. Firma nám v případě problémů vždy vyšla vstříc a její zásahy jdou často nad rámec smluvně stanovených povinností. Je zároveň jedním z nejvýznamnějších partnerů IMB v České republice a pro všechny klíčové technologie, které jsou u nás implementovány, má nejvyšší certifikaci.
“ Dále jsou pod sebou seřazeny jednotlivé důvody, v nichž se mj. opakuje, že navrhovaný dodavatel detailně zná informační systém zadavatele a díky tomu je jediný bez rizika schopen zajistit kontinuitu provozu a že bude zachována technologická jednotnost systému, který dodavatel navrhoval a který po posledním upgradu serverové farmy funguje bez zásadního výpadku z důvodu selhání technologie.
Důvodová zpráva tedy bez bližšího odůvodnění stojí na tom, že dosavadní dodavatel je autorem původního řešení (avšak bez ochrany výhradních práv v podobě autorského díla – viz výše) a že IT systém zadavatele zná, spolupráce s ním funguje a bez rizika jako jediný zajistí kontinuitu provozu. Tato obecná tvrzení ohledně současného IT systému, jeho znalosti ze strany dosavadního dodavatele a dobré, fungující spolupráce se zadavatelem – žalobcem ovšem nikdo nezpochybňoval, ani nehodnotil. Oba rozhodující správní orgány pouze vycházely z toho, že uvedené neznamená, že neexistuje žádný jiný dodavatel, který by byl vedle dosavadního dodavatele schopen předmět veřejné zakázky splnit. Proto neprováděly navrhovaný výslech svědků a ze stejných důvodů k němu nepřistoupil ani krajský soud. Provedení navrhovaného výslechu svědků jde nad rámec skutečností nezbytných pro posouzení předmětné věci. Žalovanému, potažmo správnímu orgánu I. stupně nelze důvodně vyčítat, že neprovedl žalobcem požadovaný výslech svědků, příp. že nezadal zpracování znaleckého posudku v situaci, kdy důvody tvrzené žalobcem jako důvody technické (ani jiné) neobstojí. Zjištění skutkového stavu věci ze strany správních orgánů bylo dostatečné, odpovídající rozložení důkazního břemene a břemene tvrzení, přičemž tento stav nebylo nutno doplňovat dokazováním ve smyslu § 77 s. ř. s.
A vázal-li žalobce z pozice zadavatele důvody pro použití jednacího řízení bez uveřejnění na stávajícího dodavatele a zajištění kontinuity systému, je třeba poznamenat, že změna dodavatele automaticky neznamená, že IT systém nebude funkční a schopný provozu – a to, že jde o systém složitý, resp. že se s ním nový dodavatel musí seznámit, je
součástí každé změny. Eliminování možných problémů souvisejících s příp. změnou stávajícího dodavatele bylo navíc řešitelné stanovením náležitých kvalifikačních předpokladů dokládajících dostatečné znalosti a zkušenosti uchazeče, např. i na základě referencí z předchozího plnění obdobných veřejných zakázek.
Lze tedy ve shodě s žalovaným uzavřít, že v daném případě nebyly objektivně dány a žalobcem prokázány důvody pro zadání veřejné zakázky za použití jednacího řízení bez uveřejnění, tzn., že výrok I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně obstojí.
VI.c) Ke změně smlouvy – uzavřením dodatku č. 2 – bez použití nového zadávacího řízení
Pokud jde o výrok II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tento se týká možnosti uzavření dodatku č. 2 k původní smlouvě, aniž by byl použit některý z druhů zadávacího řízení ve smyslu § 21 zákona o veřejných zakázkách. Jinými slovy – jde o otázku přípustnosti změny smlouvy na plnění veřejné zakázky, kterou vnitrostátní právní úprava původně výslovně neřešila, s výjimkou podmínek pro rozšíření předmětu veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění – viz § 82 odst. 2 větu druhou zákona o veřejných zakázkách (až posléze s účinností od 1. 4. 2012 byly tzv. transparentní novelou provedenou zákonem č. 55/2012 Sb. vymezeny v § 82 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách případy, kdy se jedná o podstatnou změnu práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, a nelze tudíž měnit smlouvu uzavřenou na základě zadávacího řízení).
Aplikační praxe přitom vycházela z funkčního pohledu na povinnost souladu smlouvy s výsledky zadávacího řízení, která se nevyčerpává pouhým uzavřením smlouvy, ale musí být splněna po celou dobu plnění veřejné zakázky. To znamená, že podmínky sjednané v rámci zadávacího řízení nemůže v průběhu realizace veřejné zakázky zadavatel libovolně a svévolně měnit. Připuštěny byly, resp. jsou pouze takové změny, které jsou nepodstatné, jen ty je možné provést bez ukončení smlouvy a provedení nového zadávacího řízení. Kritéria pro rozlišování podstatných a nepodstatných změn smlouvy na plnění veřejné zakázky se dovozovala z judikatury Soudního dvora. Jako klíčové lze zmínit zejména rozsudky ze dne 5. 10. 2000,
Komise proti Francii,
C-337/98, Recueil, s. I-8377, ze dne 29. 4. 2004,
Komise proti CAS Succhi di Frutta SpA,
C-496/99 P, Recueil, s. I-3801, a především citovaný rozsudek ve věci
pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku
. Ostatně na posledně jmenovaný rozsudek ve věci
se v žalobě odvolává i žalobce (a rovněž důvodová zpráva k novele zákona o veřejných zakázkách provedené zákonem č. 55/2012 Sb., kterým zákonodárce jasně vymezil, kdy nelze měnit smlouvu uzavřenou na základě zadávacího řízení – v podrobnostech viz sněmovní tisk č. 370, B. Zvláštní část důvodové zprávy, k bodu 96, 6. volební období 2010–2013, digitální repozitář, www.psp.cz.).
Žalobce v tomto kontextu argumentuje tím, že jako přípustnou změnu lze vzít takovou změnu, se kterou smlouva počítá, předvídá ji a předem upraví způsob změny za vymezených okolností. A tak tomu bylo dle žalobce i v nyní souzené věci, neboť předem předvídal vývoj technologií a potřebu obnovy HW a SW, přičemž zohlednil i původní cenovou nabídku na realizaci veřejné zakázky.
K tomu krajský soud konstatuje, že takto jednoduše věc nestojí, a považuje za nutné připomenout kritéria pro rozlišování podstatných a nepodstatných změn, které v kontextu rozsudku Soudního dvora ve věci
sestávají ze základního pravidla a tří modelových případů. Podle základního pravidla (generální
) je třeba považovat za podstatné takové změny, které mají podstatně odlišnou povahu než původní zakázka a v důsledku prokazují vůli smluvních stran znovu sjednat základní podmínky této zakázky. Změna tedy musí mít určitou intenzitu, musí směřovat do základních podmínek, přičemž čtyřmi takovými typovými případy (skutkovými podstatami) jsou změny, které by:
(i) umožnily účast jiných dodavatelů,
(ii) ovlivnily výběr nejvhodnější nabídky,
(iii) znamenaly rozšíření předmětu veřejné zakázky, či
(iv) znamenaly změnu ekonomické rovnováhy smlouvy.
Konkrétně ve vztahu ke změnám předvídaným ve smlouvě lze pak poznamenat, že v citované věci
Soudní dvůr sice připustil jako nepodstatnou změnu změnu valorizační doložky, protože již původní smlouva předvídala možnost její úpravy podle nového cenového indexu (body 64 až 69 rozsudku). Naproti tomu v rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 10. 2004,
Komise proti Francii
, C-340/02, Sb. rozh., s. I-9845,
byla odmítnuta možnost zadat zakázku na druhou fázi přípravy projektu na úpravu čistírny odpadních vod na základě pouhé výhrady této možnosti v oznámení zakázky týkající se první fáze. Podobně z rozsudku Soudního dvora ze dne 13. 4. 2010,
C-91/08, Recueil, s. I-2815, vyplývá, že i ve smlouvě předvídaná či vyhrazená změna (zde: změna subdodavatele v případě koncesní smlouvy) může být podstatnou změnou, pokud měla zásadní vliv na výběr nabídky dodavatele.
O podstatnou změnu smlouvy se tak nepochybně může jednat i v případě, že tato změna byla ve smlouvě předvídána tak, jako tomu bylo i v nyní souzené věci. Rozhodující je přitom rozsah předvídané změny, včetně toho, zda změna např. mohla mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, resp. mohla umožnit účast jiných dodavatelů. A v tomto ohledu krajský soud souhlasí se žalovaným, který konstatoval, že žalobce obdržel v rámci dodatku č. 2 (z roku 2010) oproti původní smlouvě (z roku 2007) výrazně větší plnění v části HW zařízení na úkor SW vybavení a není vyloučeno, že v případě řádného zadání veřejné zakázky v odpovídajícím zadávacím řízení podle zákona by mu byly nabídnuty jiným uchazečem lepší nabídky. K tomu krajský soud doplňuje, že změna smlouvy provedená dodatkem č. 2 z původního plnění udělala plnění jiné, včetně jiné ceny, jak je zřejmé ze spisové dokumentace, včetně dokumentace k veřejné zakázce, z níž vyplývá následující:
plnění podle původní smlouvy
(celkem v částce
34 099 143,52 Kč
, za 36 měsíců)
– pronájem HW zařízení: 14 403 903,36 Kč (400 108,43 Kč měsíčně),
– zajištění licencí SW: 3 550 430,43 Kč (98 623,07 Kč měsíčně), tj. v součtu 17 954 333,79 Kč
– poskytování servisních služeb: 16 144 809,73 Kč (448 466,94 Kč měsíčně)
plnění podle smlouvy ve znění dodatku č. 2
37 213 725,96 Kč
, za 36 měsíců, včetně navýšení o prokázanou inflaci dle článku 7.19 smlouvy)
– pronájem HW zařízení: 19 917 015,12 Kč (553 250,42 Kč měsíčně),
– zajištění licencí SW: 1 202 344,92 Kč (33 398,47 Kč měsíčně), tj. v součtu 21 119 360,04 Kč
– poskytování servisních služeb: 16 094 365,92 Kč (447 065,72 Kč měsíčně)
Již jen z tohoto prostého výčtu je patrné, že základní rámec, resp. struktura poptávaného plnění zůstala zachována, tj. (i) pronájem HW, (ii) zajištění SW a (iii) servis, avšak ve vztahu k prvním dvěma položkám, tedy HW a SW, došlo k jejich výraznému přeskupení, změně poměrů ve prospěch HW.
Navíc – a to je velmi podstatné – došlo k pořízení nových a modernějších komponent HW zařízení a nového SW vybavení, jak je zřejmé z článku 7.8 smlouvy, podle něhož platilo, že: „
Dodavatel je oprávněn nejpozději ke dni uplynutí 32 měsíců od podpisu této smlouvy učinit odběrateli
novou nabídku na obnovu technologií IT, tj. dodávku HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících služeb, přičemž v případě, že tato nabídka bude cenově totožná nebo výhodnější a technické parametry nabízeného HW zařízení a SW vybavení budou stejné nebo lepší než podle původní nabídky, je dodavatel oprávněn nejpozději do uplynutí 3 let od data podpisu této smlouvy písemně oznámit odběrateli, že využívá své opční právo na přeměnu doby trvání této smlouvy
. V případě, že nová nabídka dodavatele bude cenově nevýhodnější než podle původní nabídky, mohou účastníci uzavřít dohodu o nových podmínkách dodávky HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících služeb.
“ (pozn. podtržení doplněno krajským soudem).
Z následujícího článku 7.9 smlouvy přitom plyne, že „[t]
ato smlouva se uzavírá na
dobu neurčitou s tím, že v případě využití práva dodavatele podle článku 7.8 platí ke dni uplynutí tří let od data podpisu této smlouvy, že tato smlouva byla uzavřena na dobu určitou – šesti let od jejího podpisu
Změna doby platnosti smlouvy z doby neurčité na určitou využitím
dle článku 7.8 nemá žádný vliv na právo odběratele vypovědět tuto smlouvu podle článků 4.11, 4.12 a 6.10 této smlouvy.
Z citovaného je tedy zřejmé, že možnost změny smlouvy byla sice ve smlouvě předvídána, avšak bez detailních pravidel pro její využití, které nebylo závislé na jasně stanovených a objektivních okolnostech. Smlouva shora popsanou změnu struktury plnění vůbec nepředvídala, byla v tomto ohledu velmi vágní a závisela na nabídce dodavatele – limitované toliko cenou a technickými parametry, ničím jiným. A skutečnost, že dodavatel svého (opčního) práva učinit takovou nabídku využil, vedlo nejen ke změně struktury původního plnění a jednotlivých cen, ale též ke změně doby plnění z doby neurčité na dobu určitou v délce 6 let, jež byla navíc dodatkem č. 2 změněna na 9 let (viz čl. III písm. O dodatku č. 2).
Lze tedy shrnout, že uzavřením dodatku č. 2 ve výsledku došlo k takové změně, která nebyla původní smlouvou předvídána a která svojí intenzitou zasáhla do struktury původního plnění, jeho cenového rozdělení i doby plnění, a to vše v souvislosti s novou nabídkou dodavatele. Za dané situace tedy dle přesvědčení krajského soudu není pochyb o tom, že se ve výsledku nejednalo o přípustnou změnu smlouvy, nýbrž o novou veřejnou zakázku, která následovala po původní veřejné zakázce a ve výsledku ji nahradila. A pokud by k zadání této zakázky došlo dle zákona, tedy s využitím zadávacího řízení, nelze vyloučit i účast jiných dodavatelů a následný výběr jiné, výhodnější nabídky [srov. shora uvedené typové případy podstatných změn smlouvy (i) a (ii)].
Předmětná změna smlouvy v podobě dodatku č. 2 z původního plnění nepochybně udělala plnění jiné – další, které bylo namístě poptávat podle zákona o veřejných zakázkách, a to platí tím spíše, že neobstálo ani žalobcem použité jednací řízení bez uveřejnění, na základě kterého byla uzavřena původní smlouva v podstatě bez soutěže s dosavadním dodavatelem – viz výše pod bodem VI.b). Jednání smluvních stran, tj. žalobce v pozici zadavatele a objednatele na straně jedné a společnosti BIT Service jako dodavatele na straně druhé, tak nelze akceptovat, a skutečnost, že si žalobce v souvislosti s uzavíráním dodatku č. 2 opatřil dvě oponentní nabídky, jejichž cena měla být vyšší než cena nabízená dodavatelem, jak vyplývá z předložené dokumentace k veřejné zakázce, na daném závěru nic nemění, spíše naopak. Tyto nabídky – učiněné navíc pouze ve vztahu k HW a SW – dokládají existenci i jiných subjektů schopných dodat předmětné plnění, resp. jeho část, přičemž těchto subjektů by v případě použití náležitého druhu zadávacího řízení mohlo být mnohem více a je možné, že jejich nabídky by při zachování standardní soutěže byly pro žalobce výhodnější.
Lze tedy ve shodě s předsedou žalovaného, potažmo správním orgánem I. stupně uzavřít, že reálným obsahem změny smlouvy provedené dodatkem č. 2 byla nová veřejná zakázka, a proto měl žalobce použít odpovídající druh zadávacího řízení. A pokud tak neučinil, dopustil se správního deliktu popsaného ve výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Za spáchání správního deliktu ad I. a II. výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně přitom byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 300 000 Kč, ke které se váže poslední žalobní námitka pod bodem III žaloby.