Source: http://kraken.slv.cz/2Ans1/2009
Timestamp: 2018-07-19 06:23:36+00:00
Document Index: 25557938

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 79', 'soud ', '§ 87', '§ 80', '§ 87', 'soud ', '§ 87', 'soud ', '§ 87', '§ 87', '§ 154', '§ 80', 'soud ', '§ 173', '§ 87', 'soud ', '§ 81', '§ 1', '§ 180', '§ 9', '§ 168', '§ 87', '§ 168', '§ 87', 'soud ', '§ 44', '§ 87', '§ 180', '§ 9', '§ 87', '§ 67', '§ 87', '§ 103', '§ 87', '§ 87', '§ 87', 'soud ', '§ 87', '§ 155', 'soud ', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', 'in fine', 'in fine', '§ 87', '§ 87', 'soud ', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 87', '§ 2', 'in fine', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'in fine', '§ 87', '§ 87', '§ 87', 'soud ', '§ 155', '§ 155', 'soud ', '§ 79', '§ 155', 'soud ', '§ 87', '§ 103', '§ 110', 'soud ', '§ 81', '§ 155', 'soud ', '§ 155']

2Ans1/2009
2 Ans 1/2009-71
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobce Y. X., proti ¾alovanému Policii Èeské republiky, Oblastnímu øeditelství slu¾by cizinecké policie Praha, Inspektorátu cizinecké policie Praha, se sídlem Praha 3, Konìvova 188/32, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
®alobce se obrátil s ¾alobou podle ustanovení § 79 a násl. soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ) na Mìstský soud v Praze a domáhal se jí ochrany proti neèinnosti ¾alovaného. ®alovaný se mìl dopustit neèinnosti tím, ¾e opakovanì odmítl ¾alobci vydat osvìdèení o oprávnìnosti pobytu, tzv. pøeklenovací ¹títek, který by prokazoval ¾alobcovo právo k pøechodnému pobytu na území Èeské republiky podle ustanovení § 87y zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ). Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie pøípisem ze dne 24. 11. 2007, è. j. SCPP-610-7/C-v-205-2007, k ¾ádosti ¾alobce ze dne 24. 9. 2007, kterou se domáhal opatøení proti neèinnosti podle ustanovení § 80 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), sdìlila, ¾e se v daném pøípadì o neèinnost správního orgánu nejedná. Podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù toti¾ nebylo mo¾no postupovat, nebo» vùèi ¾alobci bylo stále v platnosti rozhodnutí o správním vyho¹tìní ze dne 15. 7. 2005, è. j. SCPP-220/PH-OKP3-SC-2005, a není tak splnìna jedna z podmínek uvedených v citovaném ustanovení zákona.
Mìstský soud shledal ¾alobu dùvodnou a rozsudkem ze dne 30. 10. 2008, è. j. 11 Ca 340/2007-48, ulo¾il ¾alovanému povinnost vydat rozhodnutí o ¾ádosti ¾alobce podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù do tøiceti dnù od právní moci rozsudku.
V odùvodnìní svého rozsudku mìstský soud uvedl, ¾e dne 27. 3. 2007 podal ¾alobce ¾ádost o povolení k trvalému pobytu podle ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizincù. Do nabytí právní moci rozhodnutí o této ¾ádosti po¾adoval po ¾alovaném vydání osvìdèení o oprávnìnosti svého pobytu na území Èeské republiky, dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Ten tak v¹ak odmítl uèinit s poukazem na to, ¾e je ¾alobce evidován v evidenci ne¾ádoucích osob (§ 154 zákona o pobytu cizincù). Proto se ¾alobce obrátil na nadøízený orgán ¾alovaného s ¾ádostí o uèinìní opatøení proti neèinnosti podle § 80 správního øádu.
Mìstský soud k tomu z obsahu správního spisu zjistil, ¾e ¾alobce byl pravomocnì vyho¹tìn rozhodnutím Policie Èeské republiky, Oblastního øeditelství slu¾by cizinecké a pohranièní policie, Odboru pátrání a kontroly pobytu ze dne 15. 7. 2005, è. j. SCCP-220/PH-OKP3-SC-2005. Rozhodnutím tého¾ orgánu ze dne 14. 3. 2007, è. j. SCPP-296/PH-OPK3-SV-2007, bylo øízení o vyho¹tìní ¾alobce obnoveno. V rámci obnoveného øízení byl ¾alobce opìtovnì vyho¹tìn rozhodnutím tého¾ orgánu ze dne 31. 7. 2007, è. j. SCPP-296/PH-OPK3-SV-2007, proti nìmu¾ si podal odvolání. Odvolací orgán rozhodnutím ze dne 29. 10. 2007, è. j. SCPP-3409/C-255/2007, zmìnil rozhodnutí prvostupòového orgánu tak, ¾e ¾alobce byl vyho¹tìn, av¹ak na základì jiných ustanovení zákona o pobytu cizincù. Proti tomuto rozhodnutí si ¾alobce podal dne 9. 11. 2007 správní ¾alobu, která mìla podle ustanovení § 173 odst. 3 zákona o pobytu cizincù odkladný úèinek na vykonatelnost napadeného rozhodnutí. O ¾ádosti ¾alobce o povolení k trvalému pobytu bylo rozhodnuto ¾alovaným dne 8. 1. 2008, pod è. j. SCPP-022949/PH-XIII-CI-2007, tak, ¾e se zamítá podle ustanovení § 87k odst. 1 písm. b), d) zákona o pobytu cizincù. Proti tomuto rozhodnutí si ¾alobce podal odvolání.
Pøi pøezkoumávání dùvodnosti ¾aloby vycházel mìstský soud ze skutkového stavu, který tu byl ke dni jeho rozhodnutí (§ 81 s. ø. s.). Pøi svých právních úvahách se opíral o ustanovení § 1 odst. 2, § 180 odst. 1 a § 9 správního øádu a z ustanovení § 168 a § 87y zákona o pobytu cizincù. Uvedl, ¾e zákon o pobytu cizincù pøedpokládá, ¾e v otázkách, týkajících se správního øízení, které jím nejsou výslovnì upraveny, se pou¾ije správní øád. Souèasnì ustanovení § 168 zákona o pobytu cizincù výslovnì vyjmenovává ustanovení o správních øízeních, vedených podle tohoto zákona, na nì¾ se správní øád nepou¾ije; ustanovení § 87y tohoto zákona zde uvedeno není. Mìstský soud tak dovodil, ¾e správní orgán mìl pøi zkoumání skuteèností, zda ¾alobce je nebo není oprávnìn pobývat na území Èeské republiky do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti o povolení k trvalému pobytu, postupovat podle ustanovení správního øádu, konkrétnì podle ustanovení týkajících se øízení o ¾ádosti (§ 44 a násl. správního øádu). Vydáním osvìdèení o oprávnìnosti pobytu na území Èeské republiky, tzv. pøeklenovacího ¹títku podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, správní úøad prohla¹uje, ¾e ¾adatel je oprávnìn pobývat na území státu do dne nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti o trvalý pobyt. Na daný pøípad dopadá ustanovení § 180 odst. 1 správního øádu, podle kterého platí, ¾e tam, kde se podle dosavadních právních pøedpisù postupuje ve správním øízení tak, ¾e správní orgány vydávají rozhodnutí, ani¾ tyto pøedpisy øízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejich¾ øe¹ení je nezbytné, podle èásti druhé správního øádu. O rozhodnutí pak podle ustanovení § 9 správního øádu jde, pokud se správním aktem zakládají, mìní, nebo ru¹í práva anebo povinnosti jmenovitì urèené osoby, nebo jím¾ se v urèité vìci prohla¹uje, ¾e taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Správní orgán mìl tedy dvì mo¾nosti; pokud byly splnìny podmínky ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, mìl vydat osvìdèení (pøeklenovací ¹títek). V opaèném pøípadì mìl ¾alovaný vydat zamítavé rozhodnutí o ¾ádosti podle ustanovení
§ 67 a násl. správního øádu se v¹emi formálními i obsahovými nále¾itostmi. Zkoumání splnìní podmínek podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù je pak zcela na ¾alovaném a mìstskému soudu v rámci ¾aloby na ochranu proti neèinnosti zkoumat a posuzovat tyto okolnosti nepøíslu¹í; pøedjímal by toti¾ rozhodnutí ¾alovaného.
Proti tomuto rozsudku brojil ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) kasaèní stí¾ností, ve které se odvolává na dùvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
Stì¾ovatel napadá rozsudek mìstského soudu z dùvodu nesprávného posouzení právní otázky, konkrétnì aplikace èásti druhé správního øádu pøi vydávání osvìdèení o oprávnìní k pobytu podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Pøedev¹ím namítá, ¾e ustanovení § 87y citovaného zákona upravuje pouze oprávnìní ¾adatele pobývat na území Èeské republiky, nezakládá v¹ak povinnost správního orgánu vydat o této skuteènosti doklad. Vydání osvìdèení o podání ¾ádosti-nikoliv o oprávnìnosti pobytu-upravuje èl. 10 odst. 1 Smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu obèanù Unie a jejich rodinných pøíslu¹níkù svobodnì se pohybovat a pobývat na území èlenských státù, o zmìnì naøízení (EHS) è. 1612/68 a o zru¹ení smìrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen Smìrnice ). V praxi je vydáváno osvìdèení o oprávnìní k pobytu na základì ¾ádosti ve formì pobytového ¹títku (tzv. pøeklenovacího ¹títku), který je vylepován do cestovního dokladu ¾adatele. Obvykle je tento postup uplatòován z moci úøední. Právo pobytu ¾adatele o povolení k trvalému pobytu vzniká podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù pøi splnìní podmínek pøímo ze zákona a správní orgán tuto skuteènost pouze osvìdèuje. Pojem osvìdèení v této souvislosti pou¾ívá Smìrnice v èl. 10 odst. 1 i mìstský soud v napadeném rozsudku.
Stì¾ovatel má zato, ¾e na vydání osvìdèení o oprávnìnosti pobytu podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù se, s ohledem na jeho povahu, nevztahují ustanovení èásti druhé a tøetí správního øádu, nýbr¾ se má postupovat podle èásti ètvrté správního øádu, upravující problematiku vydávání osvìdèení. Jestli¾e tedy správní orgán shledá, ¾e osvìdèení nelze vydat, je o tom podle ustanovení § 155 odst. 3 správního øádu na po¾ádání povinen písemnì uvìdomit dotèenou osobu a sdìlit jí dùvody, které k tomuto závìru vedly. Ze spisového materiálu nevyplývá, ¾e by ¾alobce neúspì¹nì ¾ádal o vydání osvìdèení a po¾adoval sdìlení dùvodù, s výjimkou podání oznaèeného jako ¾ádost o uplatnìní opatøení proti neèinnosti adresovanému nadøízenému správnímu orgánu.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda platná právní úprava ukládá stì¾ovateli povinnost reagovat konkrétnì pøedepsaným zpùsobem na pøípadnou ¾ádost o osvìdèení existence skuteèností vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Teprve poté bude mo¾né posoudit, zda vùbec pøipadá v úvahu mo¾nost, ¾e by nevydáním osvìdèení èi negativního rozhodnutí o takové ¾ádosti mohlo jít o neèinnost stì¾ovatele, jak dovozuje mìstský soud; skutkové okolnosti pøípadu jsou pro posouzení této dílèí otázky bezpøedmìtné.
Podle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie, který sám není obèanem Evropské unie a na území pobývá spoleènì s obèanem Evropské unie, je oprávnìn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho ¾ádosti; po tuto dobu se jeho pobyt na území pova¾uje za pobyt pøechodný. Oprávnìní pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o ¾ádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o ukonèení pobytu rodinného pøíslu¹níka.
Z citovaného ustanovení je zøejmé, ¾e pøi kumulativním splnìní v nìm uvedených podmínek je zalo¾ena právní fikce pøechodného pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie, který podal ¾ádost o povolení k trvalému èi pøechodnému pobytu. Tato skuteènost sama o sobì zcela legitimnì navozuje otázku, jakým zpùsobem mù¾e ¾adatel své právní postavení, odpovídající právu pøechodného pobytu, prokázat. Nabízí se pøedev¹ím varianta vydání osvìdèení, pøímo explicitnì deklarujícího splnìní podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù. Druhou, v úvahu pøicházející, variantou by bylo vydání potvrzení (osvìdèení) o pøechodném pobytu na území ÈR.
Z hlediska vnitrostátní úpravy, tedy zákona o pobytu cizincù, lze vý¹e naznaèenou první mo¾nost zcela zjevnì odmítnout, nebo» ustanovení § 87y citovaného zákona vydávání ¾ádného osvìdèení èi potvrzení nepøepokládá; nic takového nevyplývá ani z dal¹ích ustanovení èásti první, hlavy IV.a, dílu 5 zákona (spoleèných ustanovení pro otázky pøechodného a trvalého pobytu obèanù Evropské unie a jejich rodinných pøíslu¹níkù).
Pokud jde o úpravu pøechodného pobytu rodinných pøíslu¹níkù obèanù Evropské unie, zákon o pobytu cizincù stanoví, ¾e chtìjí-li tyto osoby pobývat na území ÈR po dobu del¹í ne¾ 3 mìsíce, musí si o povolení pøechodného pobytu podat ¾ádost. Pokud splní zákonné podmínky (§ 87b odst. 1 a 2, ve spojení s § 87a odst. 2 zákona o pobytu cizincù) pøechodný pobyt se povolí; v opaèném pøípadì dojde k zamítnutí ¾ádosti (§ 87e, ve spojení s § 87d odst. 1 citovaného zákona). Podstatné je, ¾e v pøípadech, kdy je pøechodný pobyt povolen, vydá se neprodlenì po právní moci tohoto povolení prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie, který je formálním potvrzením výsledku správního øízení (§ 87b odst. 3, § 87o odst. 3 zákona o pobytu cizincù). ®ádné dal¹í potvrzení v souvislosti s vedením tohoto øízení a jeho výsledkem zákon u rodinných pøíslu¹níkù obèanù Evropské unie nepøedpokládá. Tzv. potvrzení o pøechodném pobytu na území je doklad, který se vydává toliko obèanùm Evropské unie (nikoli tedy jejich rodinným pøíslu¹níkùm) a je ekvivalentem vý¹e zmiòovaného prùkazu; nevydává se takté¾ ¾ádné potvrzení o tom, ¾e byla ¾ádost o povolení pøechodného pobytu podána.
Vzhledem k tomu, ¾e zákon o pobytu cizincù má v nyní platném znìní obsahovat i implementaci Smìrnice, je tøeba zabývat se naznaèenými otázkami i z pohledu práva komunitárního. Zde je tøeba nejprve uvést, ¾e Smìrnice hovoøí (ponìkud terminologicky ne¹»astnì) o pobytu a trvalém pobytu. Ze samotné systematiky Smìrnice nicménì vyplývá, ¾e jde o dvì samostatné kategorie, nebo» pobyt je upraven v kapitole III, zatímco trvalý pobyt v kapitole IV. Pro tento závìr svìdèí i fakt, ¾e pro nabytí práv odpovídajících pobytu, respektive trvalému pobytu, jsou ve Smìrnici stanoveny samostatné podmínky (k tomu srov. èl. 16 odst. 1 in fine); samostatnì upravené jsou i správní formality spojené s ¾ádostmi a jejich vyøízením, pøièem¾ spoleèné otázky jsou upraveny v samostatné kapitole V. Tomuto rozli¹ení odpovídá i zákon o pobytu cizincù, který (v souladu s bodem 9 preambule Smìrnice) umo¾òuje obèanùm Evropské unie a jejich rodinným pøíslu¹níkùm pobyt nepøesahující 3 mìsíce zcela bez administrativních formalit; pobyt pøesahující 3 mìsíce je podroben re¾imu pøechodného pobytu (pøípadnì trvalého pobytu, je-li splnìna podmínka pìtiletého legálního pobytu na území ÈR). Mezi obèany Evropské unie a jejich rodinnými pøíslu¹níky pøitom pøi zacházení existují urèité rozdíly (ve prospìch prvnì jmenovaných), co¾ opìt odpovídá bodùm 12 a 13 preambule. Z tohoto pohledu je pak tøeba nahlí¾et na dostateènost èi správnost implementace Smìrnice do vnitrostátního práva. Pokud jde o pøechodný pobyt, Smìrnice u obèanù Evropské unie pøedpokládá pouze neformální registraci (bod 12 preambule, èl. 8), pøísnìj¹í reglementaci mohou být podrobeni jejich rodinní pøíslu¹níci. Jejich pobyt mù¾e být vázán na vydání tzv. pobytové karty (residence card); na pøeklenutí doby od podání ¾ádosti do vydání pobytové karty má být vydáváno osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu (a certificate of application for the residence card), jak vyplývá z èlánku 10 odst. 1 in fine.
Porovnáním Smìrnice a zákona o pobytu cizincù je tedy zøejmé, ¾e ani komunitární pøedpis nepøedpokládá povinnost vnitrostátních orgánù explicitnì deklarovat existenci podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù (vý¹e naznaèená první mo¾nost) a v tomto smìru tedy provedené implementaci nelze nièeho vytknout. Obdobnì ze Smìrnice vyplývá pouze povinnost vnitrostátních orgánù vydat (po probìhnuv¹ím øízení) rodinnému pøíslu¹níku obèana Evropské unie pobytovou kartu (prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana Evropské unie); vydání potvrzení o pøechodném pobytu na území èi obdobného potvrzení nebo osvìdèení v této kategorii osob takté¾ nepøedpokládá (citované potvrzení dle § 87n zákona o pobytu cizincù je ekvivalentem registrace pøipu¹tìné Smìrnicí a vztahuje se pouze k obèanùm Evropské unie). I v tomto smìru tedy neexistence zákonné povinnosti vydávat této kategorii osob, ¾ádajících o povolení k pobytu, potvrzení o jejich (právní fikcí zalo¾eném) pøechodném pobytu na území ÈR (èi jiný ekvivalentní doklad) není v rozporu s po¾adavky Smìrnice. O nedostateèné implementaci lze hovoøit pouze v pøípadì Smìrnicí vy¾adovaného osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu, kde zákon o pobytu cizincù vydání takového dokladu nepøedpokládá; pro zodpovìzení posuzované otázky v¹ak tato skuteènost nemá relevanci. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e funkci po¾adovaného osvìdèení dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù nemù¾e osvìdèení o podání ¾ádosti o pobytovou kartu plnit, nebo» v pøípadì, kdy byla podána ¾ádost o povolení k trvalému pobytu (jak je tomu u ¾alobce) ¾ádná ¾ádost o povolení pøechodného pobytu podána nebyla. I za situace, kdy by ¾alobce ¾ádal o povolení k pøechodnému pobytu, samotná existence potvrzení o podání této ¾ádosti by pro naplnìní podmínek § 87y nestaèila; jak ji¾ bylo vý¹e uvedeno, podání takové ¾ádosti je pouze jednou z kumulativních podmínek pro naplnìní právní fikce pøechodného pobytu. Obdobnì nemù¾e osvìdèení dle ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù pøedstavovat èi suplovat prùkaz o pobytu rodinného pøíslu¹níka obèana EU (pobytová karta), nebo» tento prùkaz je výsledkem správního øízení (povolení) vyvolaného na základì ¾ádosti; materiálnì jde tedy o správní rozhodnutí, by» odìné do jiné formy. Takto zalo¾ené právo pøechodného pobytu mù¾e být opìt zru¹eno jen ve správním øízení (jde-li o dùvody odùvodòující ukonèení pøechodného pobytu, srov. ustanovení § 87f odst. 1, § 87e odst. 1 a § 87d odst. 1 pobytového zákona); v pøípadì pøechodného pobytu vytvoøeného cestou právní fikce dle § 87y tato fikce zaniká per se, nastane-li pøípad uvedený ve vìtì druhé tohoto ustanovení.
Lze tedy uzavøít, ¾e povinnost vydat ¾alobcem po¾adované osvìdèení stì¾ovateli zákon o pobytu cizincù neukládá a takového práva se nelze dovolávat ve vztahu ke Smìrnici, která byla tímto zákonem implementována.
Uvedený závìr nicménì je¹tì sám o sobì nutnì nevyluèuje mo¾nost, ¾e pokud rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie splní podmínky vyplývající z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, má na vydání sporného osvìdèení právní nárok. Dùvodem je ústavnì zakotvený zákaz libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (èl. 1 vìta první Listiny základních práv a svobod), jeho¾ emanací v rovinì podústavního práva je princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 in fine správního øádu. K principu tzv. ustálené správní praxe se ji¾ opakovanì v minulosti vyjádøil Ústavní soud i Nejvy¹¹í správní soud v tom smyslu, ¾e úèastník øízení se pøed správním orgánem mù¾e dovolávat obdobného zacházení jako v pøedchozích srovnatelných pøípadech tehdy, byl-li tento postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz napøíklad rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne
13. 8. 2009, è. j. 7 As 43/2009-52; v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, è. j. 7 Afs 45/2007-251 Nejvy¹¹í správní soud konstatoval, ¾e za situace, kdy zákon èi pøedpis jej provádìjící výslovnì neupravují konkrétní postup správních orgánù, k nìmu¾ jsou tyto orgány na základì zákona zmocnìny, není v rozporu se zákonem, postupují-li dle interních pøedpisù. Podmínkou ov¹em je, ¾e takový interní pøedpis zalo¾il správní praxi, která je nepochybnì a v¹eobecnì dodr¾ována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemù¾e v jednotlivém pøípadì odchýlit, nebo» takový postup by byl nepøípustnou libovùlí. Tato my¹lenka byla podrobnìji rozpracována v usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 6 Ads 88/2006-132, publikovaném pod è. 1915/2009 Sb. NSS). Roz¹íøený senát zde uvedl, ¾e [p]rincip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestli¾e se taková praxe vytvoøila, vyplývá ze zásady zákazu libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (...). Tento ústavní princip, jen¾ musí veøejná správa respektovat, je vyjádøen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 in fine správního øádu (...). Uvedeným ustanovením je vyjádøena zásada legitimního oèekávání, která vytváøí pøedpoklady pro pøedvídatelnost èinnosti veøejné správy. Veøejná zpráva by mìla ve svých postupech a rozhodování podr¾et urèitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovnì¾ explicitnì nastoluje pro podmínky veøejné správy po¾adavek vytváøení ´ustálené rozhodovací praxe´, je¾ by mìla být mìnìna jen v odùvodnìných pøípadech, kdy¾ pøitom dùvody budou v¾dy legitimní . Správní praxe zakládající legitimní oèekávání je tedy ustálená, jednotná a dlouhodobá èinnost (pøíp. i neèinnost) orgánù veøejné správy, která opakovanì potvrzuje urèitý výklad a pou¾ití právních pøedpisù. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplnìním psaného práva a je zpùsobilá modifikovat pravidla obsa¾ená v právní normì . Souèasnì roz¹íøený senát pøipomenul, ¾e za ustálenou správní praxi lze pova¾ovat pouze postup v intencích interní smìrnice, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takového interního pøedpisu je omezit ¹kálu mo¾ných významù interpretace zákona. Pro nyní posuzovanou vìc je pak významné, ¾e roz¹íøený senát legitimní oèekávání (spojená s ustálenou správní praxí) spojil nikoli pouze s oèekáváním meritorního èi pøíznivého rozhodnutí orgánu veøejné moci, ale té¾ s oèekáváními procedurálního charakteru, kdy je pøislíben urèitý postup, který jinak není povinný.
Je tedy zøejmé, ¾e i pøi absenci obecnì závazné právní úpravy mù¾e rodinnému pøíslu¹níkovi obèana Evropské unie vzniknout právo na vydání potvrzení (osvìdèení) o splnìní podmínek vyplývajících z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, vyplýval-li by takový postup z ustálené správní praxe správních orgánù. Nejde, pochopitelnì, o zalo¾ení nové kompetence (a jí odpovídající povinnosti) správních orgánù; to by vy¾adovalo výslovnou zákonnou úpravu. Existence ustálené správní praxe pøedstavuje konkrétní èinnost správních orgánù uvnitø zákonné kompetence, která v¹ak, pro shora konstatovanou povahu, musí být dodr¾ována.Existenci této praxe stì¾ovatel i jeho nadøízený orgán v rámci správního øízení (viz napø. sdìlení ze dne 24. 11. 2008) i v rámci øízení soudního (srov. vyjádøení k ¾alobì a kasaèní stí¾nost) výslovnì pøipou¹tìjí, nebo» uvádìjí, ¾e osobám splòujícím po¾adavky § 87y zákona o pobytu cizincù je do jejich cestovních dokladù vlepován tzv. pøeklenovací ¹títek, osvìdèující jejich oprávnìní pobývat na území v re¾imu pøechodného pobytu; argumentují nicménì tím, ¾e v pøípadì stì¾ovatele podmínky pro takový postup splnìny nebyly.
Z uvedeného lze tedy uèinit první dílèí závìr, a sice, ¾e splní-li rodinný pøíslu¹ník obèana Evropské unie podmínky vyplývající z ustanovení § 87y zákona o pobytu cizincù, je povinností pøíslu¹ných orgánù Policie ÈR vydat mu osvìdèení o oprávnìní pobývat na území v re¾imu pøechodného pobytu, a to formou tzv. pøeklenovacího ¹títku.
Je tedy zøejmé, ¾e pøíslu¹ný správní orgán musí právnì relevantním zpùsobem na ¾ádost o vydání tohoto osvìdèení zareagovat; podstatné pro dal¹í posouzení vìci je, jakou procesní formou se tak má stát a jaké povahy je z toho plynoucí výstup. Jinými slovy-jde o urèení, zda má po¾adované osvìdèení mít formu prostého osvìdèení , ve smyslu èásti ètvrté správního
øádu (jak to tvrdí stì¾ovatel), nebo jde-li materiálnì o deklaratorní správní rozhodnutí, které by bylo podøízeno re¾imu èásti druhé tohoto zákona (názor mìstského soudu).
Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e jde o pøípad prvnì zmiòovaný, tedy ¾e pøeklenovací ¹títek je pouhým osvìdèením, vydaným dle § 155 správního øádu. Tento typ aktù veøejné správy nezakládá (respektive neru¹í èi nemìní) práva a povinnosti svých adresátù, jako je tomu v pøípadì správních rozhodnutí. Narozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostøedkem k øe¹ení sporných skuteèností èi autoritativnímu odstraòování pochybností. Správní orgány jimi osvìdèují existenci nesporných skuteèností, které jsou jim z jejich úøední èinnosti známy; nepøedpokládá se zde provádìní dokazování, aplikace diskreèního oprávnìní èi výklad neurèitých právních pojmù. Správní orgán osvìdèení vydá (popøípadì posupuje dle § 155 odst. 3 správního øádu), lze-li skuteènosti, které mají být osvìdèeny, ovìøit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence èi databáze, vyplývají-li nepochybnì z dokladù pøedlo¾ených ¾adatelem apod. Této problematiky se zdej¹í soud dotkl ji¾ v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 1 Ans 8/2005-65 (publikovaném pod è. 981/2006 Sb. NSS), kde uvedl, ¾e [t]eoretickou úvahu, ¾e osvìdèení se vydává tam, kde o vìci není sporu, nelze absolutizovat, a spí¹e je namístì ji vykládat tak, ¾e jde o vìci, o nì¾ by nemìlo být sporu, nebo o vìci, o kterých zpravidla nemù¾e být sporu; v opaèném pøípadì by toti¾ § 79 odst. 1 s. ø. s. v èásti, v ní¾ umo¾òuje brojit proti nevydání osvìdèení, postrádal smysl. Dùraz je naopak zapotøebí polo¾it na to, ¾e osvìdèení je úøedním potvrzením skuteèností, které jsou v nìm uvedeny. Z tohoto pohledu nahlí¾eno tedy pøeklenovací ¹títek podmínky osvìdèení ve shora zmiòovaném smyslu splòuje. Jak ji¾ bylo uvedeno, osvìdèuje se jím, ¾e: a) ¾adatel je rodinným pøíslu¹níkem obèana Evropské unie, b) pobývá s ním na území ÈR, c) podal si ¾ádost o pøechodný èi trvalý pobyt, o ní¾ dosud nebylo pravomocnì rozhodnuto, d) nebylo pravomocnì rozhodnuto o ukonèení jeho pobytu. V¹echny tyto skuteènosti jsou správnímu orgánu nepochybnì známy z jeho úøední èinnosti, respektive je mù¾e v reálném èase verifikovat z pøíslu¹ných evidencí a databází. Výjimkou mù¾e být jen podmínka ad b), kde lze v praxi v nìkterých pøípadech pøedpokládat pøedlo¾ení èestných prohlá¹ení, provedení dotazu do místa bydli¹tì apod. Takový hypotetický postup ov¹em vydání pøeklenovacího ¹títku neposouvá do roviny dokazování, zavr¹eného vydáním správního rozhodnutí (by» v pøípadì vyhovìní ¾ádosti jen ve smyslu materiálním). Opaèný pøístup k povaze tohoto specifického osvìdèení by byl v pøíkrém rozporu s jeho úèelem. Pokud by toti¾ mìlo jeho vydání pøedcházet správní øízení ve smyslu èásti druhé správního øádu, vèetnì provádìní dokazování, vedlo by to k faktickému popøení tohoto institutu, nebo» vydáním pøeklenovacího ¹títku je nepochybnì sledována okam¾itá ochrana právního postavení ¾adatele o pobyt, který jeho prostøednictvím prokazuje své oprávnìní pobývat na území ÈR; sekundárnì jde jistì i o nástroj usnadòující pøíslu¹ným orgánùm eliminaci pobytu osob nesplòujících podmínky zákona o pobytu cizincù na území ÈR.
Za této situace lze tedy uèinit druhý dílèí závìr, a sice ¾e na ¾ádost ¾alobce o vydání pøeklenovacího ¹títku mìlo být reagováno postupem dle èásti ètvrté správního øádu, tedy buï jeho vydáním, nebo postupem dle ustanovení § 155 odst. 3 citovaného zákona.
Je tedy zøejmé, ¾e mìstský soud pochybil, pokud stì¾ovatele zavázal vydat o této ¾ádosti ve stanovené lhùtì rozhodnutí, nebo» v pøípadì osvìdèení dle § 87y zákona o pobytu cizincù (v praxi realizovaném v podobì pøeklenovacího ¹títku) je vydání rozhodnutí pojmovì vylouèeno. Lze tak pøisvìdèit stì¾ovateli, ¾e napadeným rozsudkem mìstského soudu do¹lo k pochybení v právním hodnocení vìci a je tak naplnìn kasaèní dùvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Nejvy¹¹ímu správnímu soudu proto nezbylo, ne¾ rozsudek mìstského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1, vìta první pøed støedníkem s. ø. s.).
Pokud jde o dal¹í prùbìh øízení, je vhodné pøipomenout, ¾e mìstský soud bude opìt rozhodovat dle aktuálního skutkového stavu vìci (§ 81 odst. 1 s. ø. s.). Pokud zjistí,
¾e po¾adované osvìdèení nebylo dosud vydáno (lhostejno, zda bude správní orgán neèinný, èi zareaguje-li zákonem pøedpokládaným zpùsobem v pøípadì nevyhovìní, tedy dle § 155 odst. 3 správního øádu), nezbude mu ne¾ uvá¾it o oprávnìnosti ¾ádosti ¾alobce meritornì. Nejvy¹¹í správní soud si je plnì vìdom toho, ¾e správní soudy v tomto typu øízení mají ve své kognici ustat na posouzení, zda je správní orgán neèinný, popøípadì, zda je neèinný po právu; hodnocení jak má jeho pøípadná procesní aktivita po stránce vìcné vypadat, mu ji¾ nenále¾í. Nelze ov¹em pøehlédnout, ¾e v pøípadech, kdy je ¾alována neèinnost správního orgánu pøi vydání prostého osvìdèení , tedy osvìdèení dle èásti ètvrté správního øádu, by striktní dodr¾ení tohoto (obecnì nepochybnì správného) procesního postupu nemuselo v¾dy vést k soudní ochranì práv ¾alobce. V pøípadì, kdy je ¾alována neèinnost ve vztahu k vydání rozhodnutí, postaèí (v pøípadì dùvodnosti ¾aloby) ulo¾it správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí blí¾e neurèeného obsahu; pøípadná nezákonnost takto následnì vydaného rozhodnutí je pak plnì pod soudní kontrolou, a to cestou vyvolání nového øízení, tentokrát ji¾ dle èásti tøetí hlavy druhé dílu prvního s. ø .s. V pøípadì, kdy je ¾alována neèinnost pøi vydávání osvìdèení by ov¹em pøípadný nezákonný postup správního orgánu, který by jinak formálnì dodr¾el pøedepsaný postup (§ 155 odst. 3 správního øádu), byl ji¾ mimo dosah soudní kontroly, nebo» zde stricto sensu neexistuje procesní mechanismus, který by (tøeba i v jiném øízení) umo¾nil soudu pøezkoumat takový postup vìcnì (tedy jeho soulad se zákonem). Kromì nyní posuzovaného pøípadu si lze v praxi pøedstavit øadu situací, kdy by v dùsledku nezákonného odmítnutí vydání osvìdèení (by» pøi dodr¾ení procesních postupù) mohlo dojít k zásahu do práv ¾adatele (napøíklad nevydání osvìdèení o absolvovaném studiu, jeho¾ dùsledkem je nemo¾nost prokázat dosa¾ené vzdìlání a tedy omezení ¾adatele pøi volbì povolání apod); pøípadná ochrana poøadem civilního práva by v tìchto pøípadech byla obvykle zcela vylouèena, pøípadnì by nevedla k poskytnutí soudní ochrany efektivnì a v reálném èase. Opaèný pøístup by ostatnì popíral smysl ¾alobního øízení na ochranu proti neèinnosti za situace, kdy by se ¾alobce do¾adoval vydání osvìdèení, jak na to ji¾ poukazoval vý¹e citovaný rozsudek zdej¹ího soudu è. 981/2006 Sb. NSS. Navíc, jak ji¾ bylo konstatováno, právì povaha prostého osvìdèení nevy¾aduje provádìní dokazování, právního hodnocení vìci apod; (ne)vydání osvìdèení je víceménì výsledkem ovìøení potøebných podmínek, dostupných ze správního spisu èi úøedních evidencí a nevy¾aduje tak ani potøebné odborné znalosti, jimi¾ v meritu vìci disponuje právì správní orgán a nikoli soud. Lze tedy uzavøít, ¾e zjistí-li mìstský soud, ¾e po¾adované osvìdèení nebylo dosud ¾alobci vydáno, vìcnì posoudí, zda jsou pro jeho vydání splnìny zákonné podmínky. Bude-li tomu tak, pøiká¾e stì¾ovateli toto osvìdèení vydat; v opaèném pøípadì ¾alobu zamítne.