Source: http://www.jei.it/approfondimenti/item/15-danno-all-immagine-pregiudizialita-e-danno-sociale-questioni-di-giurisprudenza-amministrativo-contabile
Timestamp: 2018-02-19 01:53:49+00:00
Document Index: 111623597

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'sentenza ', 'art. 1226', 'art. 2043', 'art. 2059', 'art. 2059', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 52', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 295', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 651', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 652', 'art. 2059', 'art 185', 'art. 20', 'art. 6', 'art. 211', 'art. 651', 'art. 17', 'art. 7', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 3', 'art. 129', 'art. 314', 'art. 640', 'art. 86', 'art. 477', 'art. 215', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 129', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 129', 'art. 86', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 2056', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2']

Danno all'immagine, "pregiudizialità" e danno sociale: questioni di giurisprudenza amministrativo-contabile - Jei - Jus e Internet
Il lemma, per stare all'antico, è schàndalum, derivante forse dal greco skàndalon e cioè: ostacolo, inciampo; forse dalla radice indo-europea skànd, donde scandere, scendere, o anche cadere; e lo si può rintracciare a mia memoria sia negli evangeli sia nella legislazione longobarda, nella quale esso riunisce in sé un disvalore morale intrinseco e il pubblico rumor (ed. Rotari, nelle chiose del Padelletti).
La questione è dunque sociale, è antica e certe cose sembrano destinate a non tramontare. Ma quid iuris, se l'autore dello scandalo è persona istituzionale o comunque sia la sua condotta chiama in causa le responsabilità di una persona giuridica pubblica, ovvero, modernamente parlando, di un'Amministrazione? E che dirne, pensando a un'opera di assai difficile costruzione, quale lo Stato di diritto?
Ciò che per sua natura l'ordinamento fa, è configurare normativamente sia ipotesi penali sia ipotesi di danno, civili e contabili. Laddove l'oggetto, che viene in risalto, è il danno pubblico, causato da chi lavori per una - o rappresenti la - p.a., nei confronti dello Stato (quale amministrazione e quale comunità), delle istituzioni, della società civile ed economica. E inevitabilmente l'oggetto attinge maggiore rilevanza ai fatti reiterati di malgoverno della res publica, qualora si riscontri una caduta di credibilità della "politica dei politici", con effetti su ciò che Stato e istituzioni sono nella comune percezione e rappresentazione.
Vi sono più radici morali nella economia - evidentemente - di quanto non si creda, secondo quanto si può desumere dalle proposizioni - mettiamo - di Amartya Sen. E se s'indaga sui politici e amministratori corrotti, portatori di una economia negativa, allora la patologia non può interessare l'azione politica senza interessare quella amministrativa, tecnicamente intesa, e dunque la dinamica stessa delle istituzioni, alle quali, alla cui immagine, gli indagati erano chiamati a prestare l'elemento personale, nell'interesse pubblico e con dignità. Un rapporto che evidentemente si sarebbe dovuto analizzare meglio, con maggiore realismo e onestà, e saper disciplinare, non per ultimo alla luce del fatto che la teorizzazione della crisi del principio di rappresentanza risale a qualche decennio fa ma da allora poco è stato fatto per sanare.
A quanto è dato intendere, le analisi dei politologi non decidono della psicologia popolare, la quale non ha il dono della linearità, non è atta a pensare più di una cosa alla volta e qualcosa sempre "rimuove", nell'accezione freudiana - ma v'è al fondo una lacerante, mai ritenuta inquietante, diseducazione religiosa -; mostrandosi incline a dissociare nei comportamenti ciò che invece non dovrebbe.
Qual è la crisi, vien fatto allora di chiedersi - non a voler porre la questione in termini alternativi - che più deve indurre ansia nell'animo di un popolo che si vada impoverendo (nella economia, nel lavoro, nella cultura, nella ricerca scientifica, nella morale, nei valori di libertà, nel diritto) e che perda, nel disagio sociale ed esistenziale, anche conquiste di civiltà?: quella dei partiti (ma consorterie-agenzie di affari), che c'è ed è evidente o, per essere la qualità delle istituzioni rimessa alla qualità della rappresentanza e/o classe politica, quella della immagine, credibilità e prestigio (al cospetto dei cittadini, degli stranieri, del mondo) della p.a., per dire: dello Stato e propriamente del Rechtsstaat, del diritto dei giuristi e della dogmatica che lo sorregge?
Ed è così, forse in nome di quell'antico ethos pattizio, che - facendosi questione d'immagine pubblica o istituzionale - riprende quota nella giurisprudenza e nella dottrina la nozione di Stato-comunità. Ovverosia: di ciò che è istituzione ed è pubblico torna a essere rilevante il legame con la società.
Ma che cosa può significare a questo punto punire i colpevoli? Torna alla mente, al riguardo, la teoria durkheimiana della pena, illustrativa della psicologia punitiva popolare: ciò che è comprensibile che sia così com'è e in tal senso è rilevabile, racchiude in sé l'irrazionale.
Dunque, almeno in una repubblica costituzionale con ambizioni democratiche, fra lo sdegno popolare di fronte al crimine e la rinunzia alla partecipazione quale si ha nel cosiddetto "astensionismo elettorale", non sembra esservi un rapporto logico di conseguenza. Vi affiora invece il rimosso, del quale si diceva: nella immaginazione comune i partiti politici sembrano dissociati, ma non essendo dissociabili, dalle istituzioni; non bisognerebbe invece dimenticare - e le sanzioni degli ultimi anni nei confronti di ministri e amministratori per danno erariale lo stanno a dimostrare - che l'azione politica che viene condannata sono realiter atti normativi, azione e atti amministrativi. E il principio, l'errore, sembra essere un po' quello stesso, per cui s'idoleggia una non meglio definita Costituzione materiale o si parla facilmente di revisione costituzionale; ma lo si fa poiché vi è un chiaro difetto di applicazione della Costituzione formale.
Che il demos non si occupi di politica sembra essere una regola antica; come è l'antico a far pensare (Schmitt) che il referendum altro non sia che un esercizio di consenso plebiscitario.
Il demos (lo rileva Platone nella Repubblica) sostanzialmente non ama partecipare e preferisce invece delegare. Ed è forse qui molto il nocciolo della disaffezione elettorale, che è delega di ogni decisione che impegni la generalità, soprattutto in termini di spesa; laddove il delegato sarà tendenzialmente come il pròstates platonico, che diverrà tiranno se avrà saputo tradurre quella delega in un regime illegittimo.
Il risultato quindi - e ne è prova l'importanza della legge elettorale (quasi lex fundamentalis, nella lezione di Mortati) - è che l'astensionismo quale declinazione dell'affidamento è disaffezione istituzionale. Anche se con ciò non si spiega evidentemente tutto, se gli autori di reati e scandali risultano essere gli amministratori.
Ed è in un siffatto contesto che nel gergo moderno l'immagine della p.a. (: dello Stato, delle regioni, dei comuni, dei tribunali e corti ecc.) e quindi la sua tutela non sembra essere questione banale; e non v'è infatti molta retorica, laddove l'autorità perché giuridica sia chiamata ai suoi doveri di esemplarità.
Qui il punto di osservazione sarà giurisprudenziale, pur se sarà toccata necessariamente la legislazione. In altre parole: sappiamo quanto la questione istituzionale e d'immagine sia questione di buone leggi; ma crediamo di capire che dove non giungono le leggi - dove, meglio, il Legislativo non sembra poter esprimere un indirizzo morale; o anche si abbia troppa decretazione, troppa imposizione - lì può arrivare e arriva la giurisprudenza, per un bisogno di completezza connaturato con l'ordinamento. Non senza che si abbia un certo quale squilibrio fra i poteri dello Stato (ma: se squilibrio c'è, allora già c'era); non senza che si possa accusare il giudizio, ovvero giudice-e-processo, di dispotismo, ignorando per giunta anche il nuovo trend storico, segnalato dal realismo, per cui è lo stesso pluralismo delle fonti a spiegare il rafforzamento della figura del giudice-legislatore: tali insomma la pluralità delle fonti, la delegificazione, il problema delle lacune, quale il fatto che la giurisprudenza sia chiamata a fare la norma, come fosse di legge.
Ci si avvede così, da un punto di vista ordinamentale, che la Corte dei conti (prima magistratura nell'Italia unita, istituita con la legge n. 800 del 1862, erede un po' della lontanissima Camera dei conti francese del sec. XIII, un po' della Cour des comptesnapoleonica) è chiamata a svolgere un ruolo di garanzia e custodia funzionali e strutturali, di ordine costituzionale - un ruolo attivo di chiarezza, che merita forse di essere ampliato, alla luce del principio di eguaglianza e a discapito degli interna corporis, pena la permanenza di due stati in uno -, con riguardo alle amministrazioni pubbliche e dunque a buona parte della macchina istituzionale, di cui essa è tenuta a curare il buon funzionamento e cioè i conti; ma in questo la moralità, o credibilità degli esponenti e cioè anche l'immagine.
È dalla giurisprudenza del danno erariale, che si è andata così formando, che è emersa la fattispecie del danno all'immagine della p.a.: nel caso il danno economico allo Stato sia procurato da chi si trovi a gestire o utilizzare denaro pubblico. Venendosi ad attribuire in ciò a un rito risarcitorio, segnatamente all'azione delle procure contabili, una valenza e significato riunenti in sé diritto, economia e morale; venendosi a stabilire, sotto il profilo del dover-essere giuridico, una naturale connessione con i delitti e - trattandosi di Stato costituzionale - con la lesione di sommi principi dell'ordinamento, laddove gli articoli prevalentemente evocati nelle sentenze sono il 54 comma 2 e il 97 comma 1 cost., che recitano rispettivamente: "I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge" e "I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione". Laddove "disciplina ed onore" e "buon andamento e imparzialità" non debbono essere pensati sic et simpliciter come nobili obiettivi o istanze morali prima ancora che giuridiche; ma come beni ritenuti dall'ordinamento meritevoli di tutela (cfr. ad es.: Corte conti, sez. II, 27 aprile 1994 n. 114).
L'IMMAGINE PUBBLICA E LA SUA TUTELA
Con riguardo alla immagine quale oggetto del danno pubblico, va subito detto che la iniuria rileva nella sua esteriorità; non cioè per il fatto in sé che vi sia stata violazione di un rapporto contrattuale con la p.a. e invece per la rappresentazione che della stessa si viene a formare presso la pubblica opinione in séguito alla diffusione mediatica di notizie riguardanti una indagine o un processo in corso per illecito amministrativo-contabile e/o per reati penali ad esso ricollegabili, con il conseguente clamor fori(cfr. ad es. sez. giurisd. Sicilia, 23 febbraio 2012 n. 609).
Non è, per quanto attiene alla immagine, il profilo "interno" del danno erariale - ad esempio danno da tangente per "mancate entrate tributarie" - ma quello esterno, d'effetto - susseguente scadimento della immagine dell'amministrazione tributaria (cfr. in tal senso sez. III centr. app., 31 luglio 2009 n. 335) - a dover essere apprezzato. E potrà certo essere anche che la sola notizia incida sulla immagine, a prescindere da danni patrimoniali venuti ad evidenza.
Dunque l'elemento clamor è importante, decisivo; e lo è soprattutto in un'epoca di cultura dell'immagine come l'attuale, in cui ciò che è mediatico è "reale" e per la cattiva rappresentazione sociale di uno Stato (internet che informa sulle televisioni e i giornali, la televisione che attinge a internet, o i giornali che la pubblicizzano) non vi saranno confini territoriali. Con il che in un mondo cosiddetto "globalizzato" le ripercussioni economiche non potranno mancare.
In quanto ai presupposti, la giurisprudenza sul danno pubblico all'immagine muove dalla considerazione della istituzione quale persona, ovvero, in quanto alle origini, dall'accostamento per astrazione della persona giuridica (persona ficta et repraesentata, nella definizione - presumibilmente la prima - del canonista medievale Sinibaldus Fliscus) alla persona fisica (tutelata nelle codificazioni civili e attualmente da noi dagli art. 7 e 10 c.c.: il diritto alla immagine sostanzialmente come diritto al decoro personale).
Essa muove cioè da una trasformazione della cultura della res publica, che ha sviluppato l'idea di duplicità del danno risarcibile; allegando all'atto amministrativo una valenza, oltre che di gestione finanziaria e di risorse e dunque materiale, anche immateriale(: "che tale danno possa essere sofferto anche da persone giuridiche, pubbliche o private è stato ripetutamente affermato in giurisprudenza" - così Cass., sez. unite, 25 ottobre 1999 n. 744, richiamandosi a Id., 5 dicembre 1992 n. 12951 e 10 luglio 1991 n. 7642 -; oppure: "Anche nei confronti della persona giuridica ed in genere dell'ente collettivo è configurabile la risarcibilità del danno non patrimoniale, allorquando il fatto lesivo incida su una situazione giuridica della persona giuridica o dell'ente che sia equivalente ai diritti fondamentali della persona umana garantiti dalla Costituzione, e fra tali diritti rientra l'immagine della persona giuridica o dell'ente in sé considerata. Allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, il danno non patrimoniale costituito [...] dalla diminuzione della considerazione della persona giuridica o dell'ente in cui si esprime la sua immagine, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell'agire delle persone fisiche che ricoprano gli organi della persona giuridica o dell'ente e, quindi, nell'agire dell'ente, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere o di settori o categorie di essi con le quali la persona giuridica o l'ente di norma interagisca" - così anche Cass., sez. I, 11 agosto 2009 n. 18218, riallacciandosi a Id., n. 12929 del 4 giugno 2007 e n. 29185 del 12 dicembre 2008 -. Dunque, per tali principi: "la nozione di danno pubblico non comprende soltanto la lesione dei beni pubblici patrimoniali in senso proprio, ma si estende alla lesione di quegli interessi pubblici che sono da ritenere beni in senso giuridico", che sono "immateriali perché ad essi è estraneo il concetto di appropriazione o di appartenenza proprio delle cose materiali, ma dalla loro lesione, che lede l'interesse generale della collettività, possono derivare pregiudizi economici sia sotto il profilo del danno emergente, sia sotto quello del lucro cessante" - così Corte conti, sez. riun., 28 maggio 1999 n. 16/99/QM; e anche sez. giurisd. Calabria, 14 giugno 2011 n. 348).
E di qui, dalla compresenza dei due profili, uno immateriale e l'altro materiale, alle oscillazioni o incertezze definitorie il passo è breve: "danno erariale all'immagine" (sez. giurisd. Sicilia 4 giugno 2010 n. 1842); danno "non patrimoniale" - essendovi "lesione di beni immateriali inidonei a costituire oggetto di scambio": sez. giurisd. Liguria, 23 dicembre 2010 n. 242, in linea con la sentenza n. 348 citata -; danno "indirettamente patrimoniale"; danno "morale", anche se tale punto di vista appare contrastato in base alla nozione di pretium doloris - ad es. sez. giurisd. Lazio, 7 giugno 2010 n. 1247 -; danno "esistenziale"- nel dictum di Corte conti, sez. riun., n. 10/2003/QM -; ovvero anche: danno patrimoniale "indiretto", danno patrimoniale lato sensu, ecc. Oscillazioni legate a questioni di natura giuridica o, se si preferisce, alla caratteristica per cui pur in presenza di un fatto che "non comporti apparentemente una diminuzione patrimoniale" si avverte l'obbligo, essendovene la possibilità effettiva, di "una valutazione economica finalizzata al ripristino del bene giuridico leso" (cfr. Cass. civ., sez. unite, n. 26806/2009 e n. 8098/2007), ovvero si ritiene "essenziale per l'esistenza stessa" della p.a. il recupero dei "naturali sentimenti di affidamento e di 'appartenenza' alle istituzioni" e, "con essi, [...] dell'immagine pubblica" (cfr. sez. II app. Sicilia, 20 febbraio 2012 n. 74). Laddove la valutazione del danno, per via del suo carattere immateriale, sarà da farsi in modo equitativo, ex art. 1226 c.c., sulla base di più parametri (cfr. ad es. sez. giurisd. Veneto, 22 marzo 2011 n. 171); e tenendo conto di un profilo strutturale scolpito nel diritto civile: "il danno all'immagine della p.a., più correttamente inteso come 'danno da perdita di immagine, è composto sia dalla perdita (come tale) di quanto già speso per giungere a un dato livello di immagine (lucro cessante), sia da quanto presumibilmente occorrerà spendere nuovamente per ripristinare l'immagine stessa (danno emergente)" (cfr. ancora sez. giurisd. Calabria, n. 348/2011, cit.).
La vicenda, nel suo complesso, richiama quella giuscivilistica (pur essendo, secondo certa dottrina avversa alla configurabilità di un vero danno esistenziale - o morale ? - per la p.a., che i patemi d'animo non si addicono a una persona giuridica) della emancipazione storico-giuridica del danno dallo schema patrimonialistico e della evoluzione del danno non patrimoniale, e nell'ambito del danno ingiusto (art. 2043 c.c.) e rispetto alla lesione penale (ex art. 2059 c.c.).
Vicenda che poi si è arricchita nel tempo di approfondimenti e dettagli; ad esempio la questione se il danno all'immagine sia danno-conseguenza o non piuttosto damnum in re ipsa e quindi vada apprezzato quale danno-evento, volge a favore della seconda tesi (così ad es.: sez. giurisd. Lazio 19 marzo 2007 n. 373 - con l'effetto che il torto s'individua in una entità ravvisabile ex se); ovvero non sarebbe necessario che vi siano stati esborsi o perdite finanziarie da parte di una p.a. perché si abbia integrazione della fattispecie de qua (cfr. in tal senso, oltre alle sentenze delle sezioni unite già citate, anche: Corte conti, sez. I, 28 aprile 1998 n. 109; sez. II, 16 novembre 1993 n. 281 e 27 aprile 1994 n 114; sez. III, 9 aprile 2009 n. 143; sez. giurisd. Lazio, 29 ottobre 1998 n. 2246 e 14 gennaio 2008 n. 24; sez. giurisd. Umbria, 28 maggio 1998 n. 501; sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia, 26 settembre 2012 n. 96). Il che rende il danno risarcibile come tale (in termini, pur non essendo stato ritenuto da taluno il criterio adottato confacente alla natura giuridica del danno - cfr. sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia, 14 giugno 2012 n. 72, che richiama Corte cost., n. 355/2010 - di spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso: Cass., sez. unite, 2 aprile 1993 n. 3970, 25 giugno 1997 n. 5668, 25 ottobre 1999 n. 744, 4 aprile 2000 n. 98, 8 maggio 2001 n. 179, 12 novembre 2003 n. 17078 (ord.), 15 luglio 2005 n. 14990, 27 settembre 2006 n. 20886, 2 aprile 2007 n. 8098; e ancora sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia, n. 96 del 2012).
Che il danno all'immagine debba invece essere valutato quale danno-conseguenza, con ricadute patrimoniali che chiedano allegazione di prove, è sostenuto da sez. giurisd. Lombardia 16 novembre 2012 n. 449: il danno è risarcibile se provato da parte attrice nella sua concreta sussistenza; dunque se non v'è risultanza di un effettivo ammanco di cassa e ancor di più del fatto che l'illecito sia divenuto di dominio pubblico, allora non può parlarsi d'immagine danneggiata. Ragioni peraltro fondate su quanto deciso dalle sezioni unite civili della Cassazione l'11 novembre 2008 (n. 26972) e confermato recentemente, in tema di aggiudicazione di appalto di servizi, ad esempio da T.a.r. Basilicata, Potenza, sez. I, 16 maggio 2012 n. 209. Obiezioni e indirizzo, contrastanti con la giurisprudenza più consolidata, che paiono però superabili, poiché nel danno alla immagine della p.a. si ha violazione di diritti di rilevanza costituzionale. Così è nel noto verdetto della Consulta n. 355 dell'1 dicembre 2010, in cui si ritiene l'autorità pubblica "titolare di un diritto 'personale' rappresentato dall'immagine che i consociati abbiano delle modalità di azione conforme ai canoni del buon andamento e dell'imparzialità" (richiamata fra l'altro da sez. II centr. app., 30 maggio 2012 n. 345); così è in sez. giurisd. Calabria 9 dicembre 2010 n. 701, dove si afferma che "La tutela apprestata dall'ordinamento per le persone fisiche e per le persone giuridiche è la medesima" e anche, rimandando a sez. giurisd. Lombardia, 30 luglio 2008 n. 532, che "L'art. 2059 c.c. diventa [...] il mezzo per colmare le lacune della tutela risarcitoria della persona da attivare, anche in mancanza di un reato, quando vi è una lesione di uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, tra cui rientra l'immagine della persona giuridica, privata o pubblica"). Sulla stessa linea si pone sez. giurisd. Piemonte del 24 settembre 2010 n. 119: "[...] le Sezioni Riunite hanno [...] stabilito che il danno all'immagine va qualificato come danno-evento e non come danno-conseguenza. [...] la violazione di diritti di rilevanza costituzionale va incontro alla sanzione risarcitoria per il fatto in sé della lesione, indipendentemente dalle eventuali ricadute patrimoniali che la stessa possa comportare"; e più in generale, in tal senso, si esprimono sia la stessa sezione piemontese (sentenze 6 luglio 2010 n. 96, 20 novembre 2009 n. 240 e 23 ottobre 2009 n. 217), sia la sez. giurisd. Trentino-Alto Adige, Trento (sentenze 8 maggio 2007 n. 24 e 31 dicembre 2007 n. 56); e, riassuntivamente, sez. I centr. app. del 2 febbraio 2009 n. 40 (: "L'interpretazione che questo Collegio accoglie è [...] l'unica coerente con la pacifica posizione della giurisprudenza contabile in ordine alla natura di tale tipologia di danno: la stessa sentenza n. 10/QM del 2003 delle SS.RR. - che ha fissato la successiva, costante linea interpretativa per le successive pronunzie di merito - ha chiarito che il danno all'immagine di una p.a. consiste nella lesione dell'onore e del decoro pubblico, arrecata attraverso la perpetrazione di fatti illeciti, che offendono gli interessi non patrimoniali connessi alla funzione esercitata dall'ente e che sviluppano la loro tutela sul disposto dell'art. 97 della Costituzione; è cioè sufficiente, per la sussistenza di tale danno, un fatto intrinsecamente dannoso nei termini di cui sopra (danno-evento), anche a prescindere dal verificarsi di una deminutio patrimonii che comporti spese per il ripristino del bene violato (danno-conseguenza)".
Il danno alla immagine rileva a causa della esteriorità e cioè al fatto che esso sia venuto ad evidenza; e ne è presupposto un qualche grado d'immedesimazione organica con la p.a., ovvero: a esso è da riconoscere natura contrattuale (Cass., sez. unite, 25 ottobre 1999 n. 744: "nei confronti dei ricorrenti [...] in tanto sussiste la giurisdizione contabile, in quanto sia configurabile una loro responsabilità patrimoniale amministrativa di natura contrattuale, basata sulla esistenza di un rapporto di servizio tra l'autore del danno e l'ente danneggiato e sulla violazione di doveri ad esso inerenti, mentre ricade nella giurisdizione ordinaria, nello stesso ambito temporale, la responsabilità extracontrattuale dei medesimi dipendenti [Corte cost. 29 gennaio 1993 n. 24 e 30 dicembre 1987 n. 641 e Cass. sez. un. 10 ottobre 1997 n. 9858 e 21 ottobre 1983 n. 6177])".
Con riferimento agli autori, dunque, esso può essere causato da chiunque si trovi in un qualche regime contrattuale con la p.a.: non solo gli impiegati pubblici (ipotesi ad esempio di "assenteismo fraudolento"); ma chiunque - mettiamo un amministratore, un appaltatore, un medico di struttura privata convenzionata con la sanità pubblica, ecc. - si trovi ad avere con l'Amministrazione un rapporto che dicasi funzionale o strumentale ("in ragione del fine sociale perseguito": ad esempio Corte conti, sez. I, 18 gennaio 2010 n. 25; ma vedi già Cass., sez. unite, 20 ottobre 2006 n. 22513: finanziamenti in favore di un'organizzazione regionale delle cooperative; e 4 dicembre 2009 n. 25495: affidamento in concessione a privati della gestione telematica di apparecchi d'intrattenimento della rete dei Monopoli di Stato), o un rapporto di servizio (Cass., sez. unite, n. 17078 del 2003, cit.) od operi in un contesto societario di partecipazione o controllo pubblico (sez. giurisd. Lombardia, ord. 9 febbraio 2005 n. 32: giurisdizione contabile riconosciuta in tema di illeciti erariali commessi da amministratori e dipendenti di s.p.a. partecipate da enti pubblici, ovvero da società dalle medesime controllate); il che poi sarebbe leggibile già nell'art. 52, r.d. n. 1214 del 1934).
Dal punto di vista dell'elemento psicologico, poi, il danno all'immagine vuole il dolo (contrattuale, non necessariamente penale, con volontà delle conseguenze) ovverosia: coscienza e volontà di violare un dovere d'ufficio (sez. giurisd. Veneto, 20 settembre 2012 n. 675 e 17 aprile 2009 n. 322) o la colpa grave (sez. I centr. app. 23 settembre 2001 n. 408); dovendo peraltro tale elemento ricondursi sostanzialmente al danno erariale.
La storia italiana del danno all'Erario e di quello alla immagine lo è di una progressiva sorveglianza della magistratura contabile sui conti pubblici e i bilanci. Laddove si può ritenere, alla luce delle democrazie e/o repubbliche costituzionali contemporanee, che se crescono il controllo e il rigore, ciò avviene perché crescono le insidie portate al valore costituzionale dell'ordinamento da chi intenda la pubblica amministrazione come mezzo e non come fine.
Dottrina e giurisprudenza anche qui possono essere valutate in chiave di storia giuridica; e se la Corte dei conti sino al 1871 ebbe a celebrare solo processi "di conto", ovvero si occupò di chi per rapporto di ufficio maneggiasse denaro pubblico; e se dal 1870 alla sua giurisdizione fu acquisito anche il processo "per responsabilità", estendendosi quella a chi decidesse sul denaro pubblico o ne facesse uso, tale tendenza può essere vista come un fenomeno di maggiore rigore e anche forse in questo di reazione a un qualche o sempre possibile indebolimento o vulnerabilità dello Stato di diritto. E ciò comunque mettendoci per reciprocità il fatto: che il Rechtsstaat, segnatamente quello "sociale", può divenire bersaglio di ostilità laddove esso chieda che non vi sia l'arbitrio del potere. Dunque l'una cosa e l'altra, il che comunque vale a caratterizzare gli istituti.
Dunque la persona quale entità giuridica pubblica è importante, è bene in senso giuridico da proteggere, e anche se vi è stata evoluzione dottrinale, sempre nei termini di un accostamento dello Stato alla persona, questo può non avere oggi il medesimo significato che aveva all'epoca dei Sinibaldi - allorquando la dogmatica era statu nascenti e guardava avanti, verso la modernità - e invece i livelli di necessità e di sensibilità che denota ad esempio il parlare di danno pubblico "esistenziale". Laddove un po' si sia ributtati, dopo secoli, sulla condizione umanizzabile dello Stato; ovvero sui temi delle attese, della fiducia, dell'affezione e stima, della partecipazione o dell'appartenenza, nei confronti delle istituzioni e degli amministratori pubblici.
È anche insomma, volendo estendere lo sguardo, che lo Stato costituzionale moderno se innalza le sue barriere giuridiche di protezione è perché continua a vivere - oramai da più di un secolo; ma oggi il fenomeno sembra più pronunciato - a fianco della sua stessa crisi, a causa della invadenza e potenza dei gruppi privati, di associazioni e corporazioni, secondo la nota diagnosi di Santi Romano, condivisibile forse sino a un certo punto (ché non tutte le associazioni sono eguali, ché morti re e imperatori sarebbero rimasti in piedi i privilegiati e la forza economica; e la parola "crisi" ha una sua semplicità); ma poi ampiamente condivisa.
E ancor di più: il problema, di difficile soluzione, è ora quello di una contraddizione fra le istituzioni e le persone che vi s'identificano, ché queste ultime quali figure istituzionali sanno come tradurre il fatto in diritto. Problema assai complesso, laddove l'atto e l'azione amministrativi, al pari della legge formale e più ancora degli atti di decretazione, si dimostrino piegabili agli interessi corporativi, ai movimenti finanziari e agli spostamenti non leciti di ricchezze. O, se si preferisce, laddove la formula istituzionale dello Stato liberal-democratico in qualche modo soffra e mostri di non poter essere vincente senza l'ausilio delle buone leggi, o della morale, che sia kantiana o cristiana, o espressa da quel diritto internazionale scritto erede di Grotius. Ma complessità e difficoltà che dovrebbero risultare più governabili, se solo s'insistesse debitamente sulla superiorità della legge rispetto al legislatore.
LA QUESTIONE DELLA PREGIUDIZIALITÀ
Nulla quaestio, credo, sulla sussistenza di un nesso fra ipotesi penale e ipotesi d'illecito amministrativo-contabile: un legame assiologico, forse, ancor prima che eziologico, della cui importanza nessuno può dubitare; pure in tema vi è qualche nodo da sciogliere e il nesso chiede di essere meglio definito, sotto i profili dottrinale e di diritto positivo.
Ovvero: punto saliente, sofferto, destinato a incidere sugli sviluppi della giurisprudenza contabile, è la questione processuale - ma non solo - cosiddetta della pregiudizialità e cioè della prevalenza, a parità del fatto processato, del giudizio penale sugli altri giudizi. Se in altre parole, per quanto qui in argomento, l'azione e procedura per danno alla immagine ma prima erariale sia disancorabile, e meglio se sì fino a che punto, dal processo penale; se per avviare un'azione contabile è necessario che sia già avviata o che sia giunta allo stadio di sentenza o abbia conseguito un effetto di giudicato un'azione penale per il medesimo fatto - con relativo obbligo di sospensione del rito contabile.
Inizialmente, nel regime del vecchio codice processuale penale (art. 3, commi 2 e 4, c.p.p. del 1930), il principio di pregiudizialità sembrava inattaccabile: il giudice contabile avrebbe dovuto attendere, per procedere, che si avesse la regiudicata penale; per cui il ruolo di un giudizio era in qualche modo accessorio rispetto a quello dell'altro. Poi, nel regime subentrato del codice del 1988, le cose sono cambiate, o quanto meno il vecchio principio si è allentato - ma già a quel punto si sarebbe dovuto sospettare che esso per così dire non avrebbe ceduto del tutto, e che sarebbero tornati i fantasmi del codice Rocco.
"In merito ai rapporti tra giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativo-contabile - sostiene sez. giurisd. Lombardia, 20 ottobre 2009 n. 641 - quando i due giudizi vertono sullo stesso soggetto e sullo stesso fatto, è principio ormai pacifico che il nuovo codice di procedura penale, introdotto nel 1988, abbia eliminato dall'ordinamento non solo l'art. 3 c.p.p., ma anche ogni riferimento a esso dal testo novellato dell'art. 295 c.p.c., cosicché deve ritenersi che il nostro ordinamento non sia più ispirato al principio di pregiudizialità obbligatoria del processo penale del quale la norma (art. 3 c.p.p.) era espressione".
E ancora è confermato, in una sentenza della medesima autorità (19 novembre 2012 n. 450), che "È orientamento ormai consolidato della giurisprudenza di questa Corte che sussista piena reciproca autonomia tra il processo contabile e quello penale, dopo l'entrata in vigore del nuovo codice di procedura penale, che, a differenza di quello abrogato, non prevede più la necessaria sospensione del giudizio di responsabilità amministrativa nelle more della celebrazione del processo penale attinente ai medesimi fatti".
Nei contrasti di giurisprudenza, inevitabili (favorevoli al nesso pregiudiziale si mostravano Corte conti, sez. II, 27 febbraio 1990 n. 70 e 1 febbraio 1994 n. 42; parzialmente, sez. giurisd. Umbria 13 marzo 1995 n. 77; Cass., sez. unite, 25 giugno 1997 n. 5668 e 25 ottobre 1999 n. 744 e più di recente sez. giurisd. Lazio 28 ottobre 2011 n. 1519), si è andata formando, in senso contrario a una pregiudizialità ope legis, una giurisprudenza favorevole a un principio di separatezza (cfr., fra le molte: Corte conti sez. I, 20 giugno 2000 n. 184; Id., 14 novembre 2000 n. 331, 13 gennaio 2000 n. 15 e 17 settembre 2001 n. 266; sez. II, 30 ottobre 2000 n. 328; sez. III, 23 ottobre 1998 n. 272; sez. giurisd. Toscana, 31 ottobre 2000 n. 1944; sez. giurisd. Umbria, 28 maggio 1998 n. 628 e 8 marzo 2001 n. 98; sez. giurisd. Trentino-Alto Adige, 13 febbraio 2008 n. 1; sez. giurisd. Lazio, 9 febbraio 2009 n. 141 e 14 marzo 2012 n. 314; sez. giurisd. Lombardia, 14 luglio 2010 n. 405; sez. giurisd. Calabria, 9 dicembre 2010 n. 701).
A voler riassumere tale secondo orientamento, si può considerare quanto espresso da sez. giurisd. Lazio del 27 aprile 2011 n. 710, dove è sostenuta la tesi della sospensione ope iudicis, e nella quale si ha modo di leggere: "Parimenti non si ritiene accoglibile l'istanza formulata dal patrono del convenuto di sospensione del giudizio per la pendenza del giudizio penale. [...] i rapporti tra il giudizio penale e giudizio di responsabilità amministrativo-contabile sono connotati da autonomia e separatezza, essendo i reciproci effetti disciplinati nel nuovo codice nei termini indicati dall'art. 651 e 652 c.p.p. e, ora, limitatamente alla fattispecie di danno all'immagine dall'art. 17, comma 30-ter, del d.l. n. 78/2009 [...]. La giurisprudenza di questa Corte è [...] consolidata nel senso che la sospensione del giudizio contabile possa essere disposta ove, in base alla valutazione di concrete circostanze della singola fattispecie, emerga l'esigenza di attendere l'esito del giudizio penale. Tanto premesso, il Collegio ritiene che nei fatti descritti si ravvisino tutte le condizioni per un'eventuale declaratoria di responsabilità amministrativa indipendentemente dall'esito del processo penale".
È stato poi anche sentenziato, da altra sezione - con riferimento alle sentenze penali di assoluzione -, che l'autonomia dei giudizi poggerebbe direttamente su interessi primari di ordine costituzionale; ovvero, sul piano della necessità, ai fini della decisione, dell'accertamento dei fatti da parte del giudice penale in relazione a fattispecie criminose nelle quali l'elemento costitutivo del reato coincide con il pregiudizio erariale, che "l'unico dato che vincola il giudice contabile, con il formarsi del giudicato penale, è il fatto dedotto in giudizio e non la qualificazione di esso", poiché il danno all'immagine, configurandosi anche indipendentemente dalla esistenza di una diminuzione patrimoniale, è connesso a un "fatto intrinsecamente dannoso perché confliggente con interessi primari che ricevono protezione in modo immediato dall'ordinamento costituzionale e finanziario contabile" (cfr. sez. giurisd. Campania, 23 aprile 1998 n. 29 e anche Corte conti, sez. II, 2 agosto 2000 n. 266). E analogamente, altrove: "[...] la sentenza assolutoria conseguita in sede penale è priva di rilevanza ai fini del presente giudizio, posto che, come è noto, i limiti dell'accertamento penale, ai sensi dell'art. 652 c.p.p., attengono all'accertamento del fatto, alla sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso, rimanendo intatta, per il resto, l'autonoma valutazione del giudice contabile." (Corte conti, sez. III app., 7 novembre 2012 n. 717).
Come dire?: a favore dell'autonomia milita la possibilità - la quale può dirsi costituzionalmente fondata -: che la fattispecie penale sia spogliata, quale fatto ma senza perdere il suo grado di disvalore, della sua qualificazione penale; e in tal senso si era espressa già la sezione II d'appello il 2 febbraio 2004 n. 30: "Il danno non patrimoniale, la cui azione risarcitoria è pacificamente proponibile davanti alla Corte dei conti, è autonomamente risarcibile come conseguenza di un reato commesso da un operatore della p.a. nell'esercizio delle proprie funzioni (art. 2059 c.c.; art 185 c.p.): è sufficiente, a tale scopo, l'esistenza di un fatto, ontologicamente qualificabile come illecito penale, indipendentemente dalla sua punibilità in concreto: Cass., 18 giugno 1985 n. 3664 e 20 novembre 1990 n. 11198". "In estrema sintesi", si legge poi nel dictum di sezione III centrale di appello n. 786 del 2010, cit., "non è ravvisabile un'automatica ed apodittica trasposizione dell'esito del giudizio penale in quello contabile, ma una autonoma valutazione degli atti processuali correttamente articolata".
In altre parole, a volersi soffermare sempre sul tema degl'interessi costituzionalmente protetti, si può dire che essi vengono in considerazione a causa della differentia stessa del fatto in quanto alla giurisdizione. Potendosi ritenere (cfr. ad es. sez. riun., 3 maggio 1988 n. 579), per la natura della cosa, che la "violazione degli obblighi di servizio gravanti sul pubblico dipendente e/o agente contabile" siano "concettualmente diversi da quelli costituenti il fondamento dell'azione penale", con la conseguenza che "la pendenza di un giudizio penale non fosse causa di sospensione necessaria del giudizio di responsabilità" (cfr. per la dottrina Carlino, La sospensione del giudizio contabile).
Ponendo poi l'attenzione sulle fasi preliminari del processo, la questione della pregiudizialità non può non essere collegata con quella delle fonti della notitia damni (per le quali si va dalla denuncia - obbligatoria ex art. 20 comma 1 d.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 - da parte di responsabili amministrativi, a quella che compete al Ragioniere generale dello Stato - ex art. 6 legge n. 1291 del 1962 -, o agli organi amministrativi di controllo e alle sezioni di controllo della Corte, al Pubblico Ministero penale, sino al pubblico clamore, alla denuncia anonima o addirittura alla "scienza privata" del P.M. - cfr. più ampiamente sul tema Di Modugno, Note sulla notizia di danno), laddove la irriducibilità evidente della suddetta notitia a notitia criminis è, relativamente al rapporto fra giudizi penale e amministrativo-contabile, un chiaro indice di complessità.
In generale, sotto il profilo della sospensione (necessaria o facoltativa) del processo contabile (tolti i casi in cui la necessità della sospensione sia dovuta al difetto in sede di giudizio contabile di prove che solo quello penale potrebbe fornire, o all'assenza di qualsiasi prova sino in sede di giudizio penale), da una parte si nota una resistenza e un non totale superamento della cultura della pregiudizialità, dall'altra una tendenziale crescita per importanza dell'apprezzamento del giudice contabile: in considerazione del fatto che non esiste una espressa previsione normativa che regoli in modo esaustivo la sospensione facoltativa, che l'art. 211 delle norme di coordinamento del codice di rito del 1988 miri a prevenire la contraddittorietà dei giudicati, ed essendosi così giunti a parlare di "illusorietà della riforma codicistica" e di certo riflusso, rispetto al nuovo principio della separatezza dei giudizi: "L'efficacia del giudicato penale negli altri giudizi, disciplinata agli art. 651 ss. c.p.p., se appare sotto vari aspetti ridimensionata rispetto al passato [...], continua sicuramente ad esercitare un certo peso a favore della pregiudizialità della definizione delle vertenze penali sui medesimi fatti" (così Zaina, nota a Corte conti, sez. II centr., 2 agosto 2000 n. 266, in Altalex, secondo la quale sentenza: "È [...] generalmente riconosciuto che, pur avendo il nuovo codice di procedura penale ripudiato il principio della sospensione necessaria, non ne consegue automaticamente l'antitetico principio della prosecuzione necessaria, per cui il giudice contabile può valutare, caso per caso, e disporre a suo insindacabile giudizio la sospensione o meno del giudizio amministrativo-contabile in presenza di un connesso procedimento penale, ogni qual volta ravvisi tra i due procedimenti un rapporto di pregiudizialità, o perché vi è identità dei fatti devoluti alla cognizione del giudice contabile e quelli in via di accertamento nel processo penale, o perché l'esito del giudizio penale sia determinante ai fini della decisione del giudice contabile, o perché i fatti da accertare nel giudizio penale costituiscano, in tutto o in parte, antecedenti logico-giuridici nel giudizio contabile"). Non dunque una pregiudizialità a priori, ovvero di principio; ma a posteriori, con buona dose di empirismo.
Che il problema sia importante, anche a fronte di una giurisprudenza normatrice o quasi - e che l'importanza sia politica ché politico è il danno - è provato non da ultimo dal fatto che nel clima dei contrasti di giurisprudenza si è inserito il legislatore, con il cosiddetto "lodo Bernardo"; realiter un comma, il 30-ter dell'art. 17, introdotto in fase di conversione (avvenuta con legge 3 agosto 2009 n. 102, sotto la rubrica "Enti pubblici: economie, controlli, Corte dei conti") nei "provvedimenti anticrisi" di cui al d.l. 1 luglio 2009 n. 78, che così dispone: "Le procure della Corte dei conti possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale. Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta".
Il richiamo che il decreto fa è dunque all'art. 7 legge 27 marzo 2001 n. 97 e cioè, literis: "1. La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell'art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato. Resta salvo quanto disposto dall'art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271". E per connessione si fa riferimento al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale: "delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione" (art. 314 e seguenti), ovvero: reati di peculato, malversazione e indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, reati di corruzione, concussione, abuso d'ufficio, rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio, rifiuto di atti d'ufficio, ecc. Alcuni dei quali, con l'additio della "corruzione per un atto d'ufficio", sono stati peraltro recentemente ritoccati, dalla politica, con legge dello Stato, n. 190 del 6 novembre 2012.
Un intervento legislativo, quello del decreto n. 78, teso a contenere, riallacciandosi a norme di portata diversa, l'azione per danno alla immagine, tentando in certo senso di arginarne i presupposti penali di ammissibilità. Da una parte limitando il profilo soggettivo degli autori agli impiegati pubblici e dunque agendo restrittivamente rispetto alle ipotesi disegnate dagli stessi articoli del codice penale espressamente richiamati; dall'altra astrattamente parificando, poiché le disposizioni penali hanno carattere di genericità, il quivis de populo a chi condivida con lo Stato la responsabilità nei confronti del popolo.
Il comma aggiunto de quo, inoltre, laddove si occupa nello specifico di danno all'immagine e lega l'azione erariale al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, ignora i possibili legami - mettiamo - con gli art. 640 e 640 bis c.p.: delitti contro il patrimonio, ovvero truffa e truffa aggravata; con i "delitti contro il patrimonio mediante frode", di cui al successivo capo II del medesimo titolo; con le ipotesi di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 570/1960 (cosiddetto "voto di scambio"); né considera i reati di falso commessi dal pubblico ufficiale o da persona esercente un servizio di pubblica necessità (art. 477 e seguenti c.p.). Laddove (e la giurisprudenza recente lo dimostra, autolimitandosi nelle sentenze) qualsiasi delitto possa essere commesso ai danni dello Stato o della p.a. da parte di chi abbia con esso rapporti contrattuali.
Un vero ritaglio di norme, insomma, sotto il profilo interpretativo e applicativo; un esercizio nel complesso limitato, non impeccabile, di mens interpretativa che sembra non rendere onore nemmeno allo stesso principio di tutela della personalità giuridica pubblica.
E tutto questo sia detto a non voler prendere in esame i reati penali militari (art. 215 e seguenti c.p.mil.pace); oppure - come non si è mancato di far notare - i fatti dannosi non penalmente rilevanti; e a non voler considerare la sospensione necessaria in mancanza di prove che possano acquisirsi solo nel giudizio penale (è il caso delle intercettazioni) o l'ipotesi di sentenze di assoluzione.
Dunque un intervento parziale, legislativamente parlando, addirittura approssimativo e se non lacunoso certo non di portata generale; ma soprattutto frenante, per quanto ciò fosse possibile, anche nei confronti della salute della repubblica.
Caratteristiche che hanno avuta eco puntuale nelle sentenze successive (vedi di recente: sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia 14 giugno 2012 n. 72, laddove si prende atto - parlavo appunto di autolimitazioni - dell'effetto restrittivo prodotto dal comma 30-ter; sez. giurisd. Calabria, 14 dicembre 2012 n. 385, sez. giurisd. Abruzzo, 11 dicembre 2012 n. 14, in tema di assenteismo di personale delle Asl, ecc.), e che per così dire si sono riversate nel susseguente verdetto di costituzionalità.
Alle q.l.c. sollevate con riferimento agli art. 3, 24 comma 1, 54, 81 comma 4, 97 comma 1, 103 comma 2 e 111 della Costituzione dalle procure regionali, la Consulta ha risposto, con la sentenza dell'1 dicembre 2010 n. 355; dichiarando in parte inammissibili, in parte infondate, le questioni sollevate, contenendo però a sua volta l'oggetto della pronuncia. Essa, valutando la norma de qua, nel suo carattere di scelta legislativa, come "non manifestamente irragionevole", riconsiderava solamente le questioni attinenti agli impiegati pubblici e non si esprimeva, tenendole quasi a distanza, sulla estensibilità delle condizioni per l'azione contabile ad altri reati, sui danni arrecabili alla p.a. dagli amministratori invece che dagli impiegati; non escludendo, in risposta a una delle eccezioni sollevate - il che va a incidere sulla giurisdizione -, il risarcimento per danni ex delicto non previsto dal titolo espresso del codice di procedura penale, dalla cognizione del giudice ordinario.
La questione di pregiudizialità in fondo restava incerta, affidata all'apprezzamento e alla prudenza del giudice; e il responso della Consulta non ha mancato di suscitare perplessità e critiche. Fra le quali può essere segnalata quella riguardante le parole testuali "Resta salvo quanto disposto dall'art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale" spese dall'art. 7, legge 27 marzo 2001 n. 97, richiamata espressamente dal cosiddetto "lodo".
Come è stato rilevato (ad es. da A. Vetro), la Corte costituzionale ha ritenuto "erroneamente [...] che l'art. 7 della legge n. 97/2001 faccia riferimento soltanto alle 'sentenze irrevocabili di condanna'"; richiamando invece espressamente, tale disposizione, nell'ultima parte "quanto disposto dall'art. 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271". La quale norma, al punto 3, dispone che "quando esercita l'azione penale per un reato che ha cagionato un danno per l'erario, il pubblico ministero informa il procuratore generale presso la Corte dei conti, dando notizia della imputazione".
Inoltre, nel tentativo di semplificazione legislativa di questioni delicate e vieppiù complesse, e in tema di delitti contro la pubblica amministrazione, venivano trascurate le connessioni con il reato - già ricordate - ex art. 86 d.P.R. n. 570/1960 o con altro delitto non rientrante nelle ipotesi indicate, o il profilo della intervenuta scadenza della prescrizione. Lasciando fra l'altro al giudice contabile un'azione difensiva degli atti processuali sul fronte di quelle ordinanze da lui emesse verso le quali si agisse in termini di nullità di atti istruttori e alle quali invece fosse attribuibile valore di sentenza (cfr. ancora, per questi ultimi aspetti, sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia, 26 settembre 2012 n. 96).
Non di molto poi sembrano avere cambiato le cose le due sentenze 'parallele' della Corte dei conti: la n. 12/2011/QM (sulla retroattività della nuova norma, sulla nozione di "specifica e concreta notizia di danno" e sull'azione di nullità nei confronti delle indagini già svolte dal p.m. contabile, e cioè dell'individuazione del momento in cui è intervenuta la sentenza anche non definitiva) e la n. 13/2011/QM (sulle questioni di nullità dell'istruttoria del p.m. contabile), depositate entrambe il 3 agosto 2011, nelle quali le Sezioni riunite hanno esaminato la gamma delle questioni sollevate dai giudici contabili in ordine agli effetti della suddetta novella legislativa. Non essendo sostanzialmente intervenute dette pronunce su questioni importanti, quali la necessità o non della sospensione e le fonti della notitia damni.
Il difetto in generale sembra dunque interpretativo e la semplificazione evidente. E inoltre perché - mi domando -, se la questione è storica, tacere su un suo aspetto radicale? Perché cioè la giustizia penale dovrebbe sempre precedere quella contabile? Per un principio di diritto naturale; o non piuttosto per lo stesso principio e lo stesso lascito culturale per cui essa può riguardare i soli impiegati dello Stato, sul cui primato etico invece si può argomentare?
E oltretutto: nel caso degli impiegati non si trattava e non si tratta forse di danni patrimoniali esigui? E non è forse nella considerazione della diversa entità, diversa estensione del danno, che si misura lo Stato di diritto?
IL DANNO "SOCIALE"
Il danno pubblico riguarda non solo l'Erario e cioè lo Stato, il cui profilo peraltro risulta storicamente prevalente, per un principio di autorità; ma investe complessivamente (aerarium populi Romani, a tacere della iniziativa economica, piuttosto che fiscus Caesaris) la dimensione pubblica della economia, la quale si nutre della interazione fra Stato e realtà economico-sociale, e in questo dei molteplici legami fra istituzioni e popolo. Si ha così, nei termini del giuridicamente rilevante, che esso colpisce la società civile ed economica, ovvero contiene in sé un profilo di danno sociale, autonomamente tutelabile.
Sono piccole lezioni di istituzionalismo, se vogliamo, che necessariamente riaffiorano; appare insuperata così la teoria di Hauriou: così la istituzione è il fondamento del diritto, come la famiglia, o i gruppi che si formino a livello sociale, sono istituzione. Ovvero è ben comprensibile che la dottrina (ad es. Altavilla), per quello che è qui il nostro tema, abbia sentito il bisogno di rivalutare, rispetto alla figura dello Stato-apparato, quella dello Stato-comunità. E cioè: si è un po' tornati ad attingere pensiero alle teorie del contratto sociale.
Per quanto detto a proposito del principio di pregiudizialità, il danno erariale e quello alla immagine spiegano giuridicamente certa interazione fra Stato e società, che ha vari versanti. Negli anni, ciò che dottrina e giurisprudenza hanno fatto emergere è anzitutto il legame esistente tra fattispecie penale e illecito amministrativo-contabile, nel senso che le connessioni con la giustizia penale vengono a conferire all'illecito contabile (al di là della stessa questione della pregiudizialità) quel senso di gravità e pubblico risalto che esso altrimenti non avrebbe. Il che è apprezzabile soprattutto in periodi cosiddetti di "crisi" (economico-finanziaria, morale, etica, culturale e necessariamente giuridica), nei quali l'insidia è interpretativa e consiste in una distinzione troppo lineare, troppo pacifica, fra economia e reato, oppure fra diritto privato - mettiamo, dei contratti atipici - e diritto penale, o in generale fra diritto e morale.
Forse, invece, è allora che i profili si completano: danno all'Erario è danno alle pubbliche risorse, in termini di sottrazione, distrazione, condotta evasiva (rispetto alla obbligazione tributaria), lesione dei migliori criteri di spesa e bilancio adottabili dalle p.a.; laddove la violazione dell'interesse pubblico è tale se significa danno economico subito così dallo Stato come dai cittadini e dalle famiglie, su più fronti; con le relative conseguenze, sino all'accentuazione non benefica dei divari di ricchezza fra classi e classi. E il danno alla immagine a sua volta è tale, in quanto non solo sia conseguenza di tutto ciò ma anche lo consenta e lo favorisca.
L'espressione danno sociale è generica ed è entrata a far parte dei discorsi di morale e di politica, oppure si attaglia bene alle conseguenze dei delitti (ad esempio giochi d'azzardo, o contraffazione, o riciclaggio, o procurato allarme sociale); o può riferirsi ai danni alla salute.
Relativamente al profilo risarcitorio, la locuzione non appare sorprendente: essa ricorre nella giurisprudenza civile, per motivi precisi. In tema di appalti ad esempio, in ipotesi di ritardo nella esecuzione dell'opera, il Tribunale civile di Belluno (sentenza n. 195 del 2011) reputa che "la condotta dell'attrice ha comportato un pregiudizio alla comunità di cui il Comune di [...] è espressione e rappresentante, per cui va riconosciuto anche il ristoro del 'danno sociale' arrecato alla stessa per il ritardo nel completamento del Centro [...], a causa del mancato adempimento dell'appaltatrice agli impegni contrattuali, che hanno prodotto una lesione dei diritti della comunità, che vantano una specifica posizione giuridica soggettiva di tutela oggi riconosciuta dalla Costituzione (cfr. art. 117 e 120 cost.), la cui offesa è meritevole d'esser risarcita a norma degli art. 2056 e 1226 c.c. Negli appalti comunali, infatti, ogni anomalia gestionale si ripercuote inevitabilmente sugli utenti dell'opera, oltre ad incidere sulla Comunità intera in ragione del conseguente esborso di pubblico denaro, sottratto ad altri servizi essenziali".
Danni alla comunità quindi e responsabilità sociale, in tema di appalti di opere, risarciti per pronuncia del giudice civile. Ma è anche che il danno è recato alla pubblica amministrazione, con cui è stato stipulato un contratto, nell'interesse pubblico e nel tema quindi s'innesta quello dei rapporti fra giudizi civile e contabile per i medesimi fatti; sino a giungere alla tesi dell'autonomia dei giudizi. Laddove è evidente, al di là di tutto, la portata del danno, che ha riferimento sì al profilo dell'inadempimento ma anche a quello del servizio sociale o di pubblico interesse che una impresa, che vi sia obbligata per contratto, deve rendere, a fronte della sua natura privata. E analoghe considerazioni potrebbero farsi più o meno, in quanto alle finalità, per una carente od omessa prestazione di assistenza sanitaria. Dunque il danno c'è; già, ma che dire a questo punto degli effetti del cattivo esempio?
Per quanto espresso dalla giurisprudenza contabile, il danno sociale è spesso per così dire veicolato da quello alla immagine e il discorso più ricorrente in questa chiave riguarda l'impatto psicologico; laddove sono chiamati in causa e sminuiti il prestigio e la credibilità dell'Amministrazione e si dà per certa l'incidenza della cosa sulla intensità e qualità del rapporto partecipativo cittadini-Amministrazione, cittadini-Stato; ma necessariamente cittadini-politica e cittadini-economia.
Così negli anni novanta sez. giurisd. Lazio n. 2246/1998 parlava di danno sociale "per effetto del discredito derivato dai comportamenti illeciti di pubblici dipendenti, mediante una condotta dolosa o colposa in relazione ad inadempimenti di obblighi di servizio". Dal canto suo, la seconda sezione centrale di appello, nella sentenza del 10 aprile 2000 n. 125, parlava di un danno sociale che "deteriora ed offusca l'immagine del Comune di [...] e più in generale delle Pubbliche Amministrazioni", "le quali, per definizione, devono possedere, diffondere e difendere valori di onestà, correttezza, trasparenza e legalità". E queste argomentazioni, con i loro contenuti di principio, sono entrate nella routine, come dimostrano fra le altre sez. II di appello del 31 marzo 2008 n. 106; sez. giurisd. Umbria 8 marzo 2001 n. 98; 29 novembre 2001 n. 511; 28 giugno 2004 n. 275; 22 luglio 2004 n. 278; 16 febbraio 2005 n. 49 e 28 settembre 2005 n. 346; sez. giurisd. Sicilia 11 settembre 2002 n. 1650; sez. giurisd. Calabria 31 agosto 2006 n. 686.
Sviluppa bene l'argomento sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia n. 96 del 2012, qui più volte richiamata; la quale definisce danno sociale le "conseguenze particolarmente negative per la collettività quali, ad esempio, l'allontanamento dei cittadini dalla partecipazione alla vita politica, l'attenuarsi del senso di appartenenza alla comunità, il radicarsi dell'idea che l'illegalità premi più del merito"; danno anche politico dunque, che può aversi "in presenza di situazioni di appropriazione o di sviamento di risorse finanziarie pubbliche, ove si possa affermare che in conseguenza dei suddetti illeciti vi sia stata una perdita di occasioni di sviluppo economico, di iniziative sociali e culturali, di servizi pubblici di livello più elevato sotto il profilo qualitativo e quantitativo". Laddove la elencazione dei danni trova un importante riscontro morale in quel "radicarsi dell'idea che l'illegalità premi più del merito"; ovvero in qualcosa come una incidenza della cattiva azione amministrativa sulla moralità pubblica, per cui nella psicologia entra qualcosa che non è riducibile a sfiducia ma lascia intravvedere possibili future attività illegali, per non dire criminali, con la loro efficacia economica.
Non esprime il medesimo pensiero ma vale a completare il senso dei decisa sopra menzionati sez. giurisd. Veneto n. 322 del 17 aprile 2009, secondo cui il danno erariale, per essere risarcibile, "deve essere capace di deteriorare il rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l'istituzione pubblica a tal punto da realizzare un vero e proprio 'danno sociale'". Il quale è così la sottrazione per sé di pubbliche risorse alla loro retta disponibilità per i bisogni della popolazione, come l'effetto diseducativo, secondo il criterio dell'id quod plerumque accidit, della procurata cattiva immagine della p.a. Laddove se vi è un costo sociale da mala gestio - derivante ad esempio dal fatto che un pubblico servizio (nella sanità, o nei trasporti) a fronte di una concessione o di una gara non sia stato poi realizzato o non lo sia stato debitamente rispetto a impegni contrattuali presi, con un conseguente aggravio di spesa per i cittadini, le famiglie e le imprese (sez. giurisd. Lazio 30 aprile 2004 n. 1336) -, allora potrà esservene uno causato dalle reazioni negative - sul piano dell'impegno, della iniziativa politica ed economica e dell'honeste vivere - della comunità, che sia stata economicamente sfavorita.
E tutto ciò introduce al tema dell'autonomia e autonoma risarcibilità del danno in questione: quel "a tal punto da", della sentenza veneta, indica infatti che la componente sociale del danno tanto è conseguenza ulteriore rispetto al peggioramento psicologico e/o morale del rapporto fiduciario, quanto è distinguibile da esso.
Danni futuri dunque, psicologicamente/moralmente indotti, e/o danni attuali, per aver direttamente privato la cittadinanza di risorse finanziarie destinate alla cura del suo interesse; in entrambi i casi mostrando il danno sociale di scorrere nelle vene del danno pubblico, e in questo di essere quantificabile, in quanto tale.
Possibilità, l'ultima cennata, che viene posta in risalto ancora dalla sentenza n. 96 della sez. giurisd. Friuli-Venezia Giulia, nella quale si osserva fra l'altro: "come in presenza di gravi illeciti, indipendentemente dal pregiudizio arrecato all'immagine dell'Ente quale persona giuridica pubblica, potrebbe configurarsi un 'danno sociale' riferibile all'Ente quale soggetto esponenziale della comunità amministrata [...]. In definitiva, a fronte di una comprovata lesione di situazioni giuridiche soggettive correlate a diritti di rilevanza costituzionale (ad es., salute, lavoro, istruzione, assistenza sociale, ecc.) riferibili ai cittadini, e per essi - ai sensi dell'art. 2 Cost. - all'ente esponenziale della comunità amministrata, deve ammettersi la configurabilità di un 'danno sociale' suscettibile di autonoma tutela giudiziale".
Perché dunque autonoma risarcibilità, in quanto al danno sociale, se non per la stessa ragione per cui certo istituzionalismo (alludevo appunto a Hauriou) potrebbe ancora valere per una teoria del radicamento sociale del danno pubblico?
Alla verità poi, che si tratta di un danno che sembra conseguire ad altri danni, corrisponde l'altra or ora espressa, per cui se non si ha danno sociale non vi è risarcibilità del danno erariale. Si accende dunque un legame di reciprocità, che sembra poter valorizzare il nostro tema.
Certo le oscillazioni, la sottigliezza e i contrasti interpretativi caratterizzano la logica giudiziale; ma è credibile che il danno sociale tradisca l'idea che il danno all'Erario pubblico abbia non un semplice riscontro ma di più un fondamento sociale, o socio-economico.
Il discorso, comunque sia, ha molto a che vedere con la vita stessa dello Stato, soprattutto nella sua componente giuridica costituzionale, laddove formalmente s'incontrano diritto, morale, economia e società e la giurisprudenza è chiamata a un gran lavoro. E la curiosità, che qui si è voluta soddisfare, per il danno pubblico, è dovuta a certo insegnamento della storia, per cui quando parte della società economica si va impoverendo, è allora che lo Stato-comunità chiede conto allo Stato-amministrazione, e finanche allo Stato-apparato.
Letto 11041 volte	Ultima modifica il 09 Gennaio 2014
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