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Chiarimenti, “modifiche ai documenti di gara” e proroga del termine per presentare le offerte: una novità “nascosta” nel nuovo Codice? di Andrea Di Leo
Chiarimenti, “modifiche ai documenti di gara” e proroga del termine per presentare le offerte: una novità “nascosta” nel nuovo Codice?
TAR Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 10.3.2017, n. 94
01 Giu 2017 di Andrea Di Leo
In presenza di un’integrazione che introduca elementi nuovi suscettibili di determinare una diversa formulazione delle offerte occorre ricorrere“alla procedura di cui all’art. 79, comma 3, del D. Lgs. n. 50/2016, giacché non vi è dubbio che un criterio incidente sulla individuazione dell’aggiudicatario in presenza di uno dei possibili esiti concorsuali non possa che considerarsi una modifica e/o integrazione significativa dei documenti di gara nei sensi di cui alla norma richiamata. Conseguentemente, la decisione in esame ha considerato legittima la modifica della lex specialis, poiché in linea con la possibilità di integrare la disciplina di gara che è implicitamente riconosciuta dall’art. 79 del Codice dei contratti.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2017
1. L’autotutela come “via obbligata” per la modifica della lex specialis nel d.lgs. n. 163/2006.
Nella vigenza del d.lgs. n. 163/2006 la giurisprudenza si è sempre espressa affermando che, rispetto alle previsioni della lex specialis, “i chiarimenti auto-interpretativi della stazione appaltante non possono né modificarle, né integrarle, né rappresentarne un'inammissibile interpretazione autentica; esse fonti devono essere interpretate e applicate per quello che oggettivamente prescrivono, senza che possano acquisire rilevanza atti interpretativi postumi della stazione appaltante” (Cons. Stato, Sez. V, 23.9.2014, n. 4441 nonché, in termini, Sez. III, 13.1.2016, n. 74; Sez. VI, 15.12.2014, n. 6154; Sez. III, 20.04.2015, n. 1993 e C.G.A.R.S., 12.8.2016. n. 271; da ultimo anche TAR Lazio, Sez. III-quater, 17.2.2017, n. 2549).
2. Chiarimenti e “modifiche significative” e nel d.lgs. n. 50/2016.
Qui, infatti, al co. 3 si dispongono le ipotesi di proroga obbligatoria del termine per la ricezione delle offerte, ricollegate a due ipotesi:
a) pubblicazione dei chiarimenti oltre i termini minimi;
b) “modifiche significative ai documenti di gara”.
Quanto alla durata di tale proroga, il co. 4 della medesima disposizione stabilisce che questa dovrà essere “proporzionale all'importanza delle informazioni o delle modifiche”.
Gli artt. 71 e 72 del d.lgs. n. 163/2006 non disciplinavano espressamente le ipotesi di proroga dei termini di presentazione delle offerte, fermo restando che si stabiliva che, laddove richieste per tempo, le informazioni complementari devono essere rese ai concorrenti nel rispetto di un determinato termine minimo rispetto alla scadenza per la presentazione delle offerte.
La giurisprudenza, al riguardo, aveva così chiarito che:
- laddove sussista un profilo che “dia motivo all’ente appaltante di formulare un chiarimento tanto importante da rendere necessario che “tutti” i concorrenti ne prendano visione e lo accettino formalmente, allora l’ente appaltante – per rispettare la par condicio - dovrà congruamente prorogare il termine per la presentazione delle offerte e invitare coloro che l’avessero già presentata a ritirarla e ripresentarla" (TAR Umbria, 30.3.2009, n. 122);
- “quando le informazioni concernono aspetti assolutamente rilevanti ai fini dell’offerta, la mancata risposta diviene elemento causativo di illegittimità” (così TAR Sicilia, Catania, Sez. II, 29.3.2011, n. 746 e, in termini, ANAC, Parere n. 117 del 17.7.2013).
Il nuovo assetto normativo non pone particolari questioni in ordine alla disciplina della proroga in ipotesi di chiarimenti “in senso stretto” (ossia atti che non modifichino ovvero integrino la lex specialis, limitandosi ad interpretarla): l’obbligo di posticipare il termine di presentazione delle offerte, oggi codificato dall’art. 79, co. 3, lett. a), poteva considerarsi, sia pur in assenza di norma espressa, acquisito anche sotto la vigenza del d.lgs. n. 163/2006 e ciò, quantomeno, laddove questi fossero pubblicati tardivamente.
Al contrario, la fattispecie considerata dal co. 3, lett. b), impone un attento esame.
Infatti, ivi si considera l’ipotesi di “modifiche significative ai documenti di gara” , ossia un quid pluris rispetto al mero chiarimento.
E ciò con una potenziale discontinuità rispetto al precedente assetto nel quale, come evidenziato introduttivamente, si riteneva che per la modifica della lex specialis è condizione di legittimità il ricorso all’autotutela vera e propria.
3. La possibile concreta portata innovativa del co. 3, lett. b), del d.lgs. n. 50/2016.
Per comprendere gli effetti di una simile modifica può essere utile prendere in esame una decisione adottata anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016 e verificare se le conclusioni della stessa – conformi al quadro giurisprudenziale ricordato in precedenza – sarebbero le stesse ove si applicasse l’art. 79, co. 3, lett. b) del nuovo Codice.
Il caso deciso da C.G.A.R.S., 12.8.2016. n. 271 è, a tal fine, particolarmente utile.
Qui, in estrema sintesi, era accaduto che una delle specifiche tecniche inizialmente individuate dalla lex specialis era stata modificata, in corso di procedura, tramite un chiarimento, seguito da un provvedimento di proroga dei termini per presentare le offerte.
La conclusione del CGARS, che ha confermato la decisione di primo grado (TAR Sicilia, Catania, 28.1.2016, n. 233) è stata nel senso che la mera proroga del termine di presentazione dell’offerta a seguito di un chiarimento modificativo costituisce un atto che, in quanto non rispondente al paradigma dell’autotutela (che avrebbe imposto la ripubblicazione della lex specialis come emendata), risulta insufficiente e, quindi, inefficace ai fini della rettifica delle regole della gara.
È chiaro che, invece, provando a calare sulla fattispecie in questione la nuova disposizione (in disparte la questione “formale” del nomen iuris da attribuire alla rettifica della lex specialis), sussisterebbero seri dubbi sull’illegittimità della condotta della stazione appaltante.
Quest’ultima, infatti, in presenza di una “significativa modifica” della lex specialis, ha disposto una proroga del termine per la presentazione delle offerte.
4. In particolare: per quali modifiche delle regole di gara è sufficiente la mera proroga del termine di presentazione delle offerte? Esistono ancora ipotesi nelle quali la rettifica della lex specialis impone il ricorso all’autotutela? La soluzione del TAR Emilia-Romagna, Parma n. 94/2017 e le “indicazioni” offerte dalla Direttiva 24/2014.
Ma, a questo punto, la domanda da porsi è: nella nozione di “significativa modifica” (che, come detto, è un quid pluris rispetto al mero chiarimento) rientra qualsiasi “rettifica” della lex specialis o no? O, comunque, residuano delle ipotesi di modifiche “più che significative” tali da imporre, comunque, il rispetto della massima giurisprudenziale secondo cui “ove la stazione appaltante intenda innovare o modificare le previsioni di gara, deve operare in autotutela e procedere alla ripubblicazione della lex specialis stessa, che -diversamente- resta immodificabile”?
Dal lato delle stazioni appaltanti, per la gestione delle modifiche alla lex specialis, che sembrerebbe poter avvenire – almeno in alcune ipotesi – all’in fuori dell’autotutela; dal lato dei concorrenti, i quali, spesso, si trovano, a fronte di una “modifica” delle regole di gara, a dover valutare se la stessa sia validamente apportata o meno (e ciò con potenziali riflessi travolgenti di tutti i successivi atti, come insegnano i precedenti giurisprudenziali richiamati, dove, a gara conclusa, l’esito è stato “ribaltato”, a seguito della declaratoria di illegittimità di una rettifica della disciplina concorsuale apportata con un “chiarimento” poi dichiarato illegittimo).
Risposte certe, allo stato, non ve ne sono.
È, quindi, verosimile immaginare che saranno prassi e giurisprudenza a delineare i confini, più o meno ampi, entro i quali una data modifica sia qualificabile come (solo) “significativa” o, al contrario, tale da imporre l’esercizio dell’autotutela da parte della stazione appaltante.
Consta, ad oggi, una prima decisione, del TAR Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 10.3.2017, n. 94, la quale ha ritenuto che in presenza di un’integrazione che introduca “elementi nuovi suscettibili di determinare una diversa formulazione delle offerte” occorre ricorrere “alla procedura di cui all’art. 79, comma 3, del D. Lgs. n. 50/2016”, giacché “non vi è dubbio che un criterio incidente sulla individuazione dell’aggiudicatario in presenza di uno dei possibili esiti concorsuali non possa che considerarsi una modifica e/o integrazione significativa dei documenti di gara nei sensi di cui alla norma richiamata”. Conseguentemente, la decisione in esame ha considerato legittima la modifica della lex specialis, poiché in linea con “la possibilità di integrare la disciplina di gara” che è “implicitamente riconosciuta dall’art. 79 del Codice dei contratti (…)”.
Tuttavia, un rilevante (ancorché non risolutivo, come si vedrà) parametro cui ancorare la valutazione in questione è quello risultante dalla Direttiva 24/2014.
Il considerando n. 81, infatti, nell’evidenziare l’esigenza di prorogare i termini di presentazione delle offerte laddove siano apportate “modifiche significative ai documenti di gara”, precisa anche che tali sono da intendere quelle “apportate alle specifiche tecniche per cui gli operatori economici avrebbero bisogno di un periodo di tempo supplementare per capire e adeguarsi in modo opportuno”.
Non rientrano, invece, nella nozione di modifiche significative, quelle “così sostanziali da consentire l’ammissione di candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o da attirare ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione” (ipotesi che potrebbe darsi laddove “le modifiche rendono sostanzialmente diversa la natura dell’appalto o dell’accordo quadro rispetto a quella inizialmente figurante nei documenti di gara”).
Il considerando n. 81 – nel confermare che esistono modifiche “più che significative”, ossia “sostanziali, che impongono la riedizione della procedura e non già una mera proroga – consegna all’interprete un parametro (l’idoneità della modifica a mutare, potenzialmente, la platea dei concorrenti alla gara) utile, ma non dirimente, attesa, comunque, la sua genericità ed “elasticità”.
Infatti, il giudizio sulla capacità di una determinata modifica della lex specialis a mutare il novero degli operatori economici interessati alla gara appare quanto mai discutibile e astratto. Senza considerare, per di più, come potrebbe anche ritenersi che gli unici soggetti in tal caso legittimati a far valere l’illegittimità della “procedura di rettifica” sarebbero non già i soggetti che hanno partecipato alla gara (e che degli esiti della stessa, come influenzati dalla modifica, intendano dolersi) ma solo gli operatori economici il cui interesse a partecipare è sorto in funzione delle modifiche sostanziali in questione.
Ove, poi, si prenda in esame l’ipotesi particolare contenuta nel considerando (le modifiche che mutano la natura dell’appalto), il risultato sarebbe anche più problematico: infatti, se il “confine” tra modifica significativa (per la quale è sufficiente la mera proroga, ex art. 79, co. 3, lett. b del d.lgs. n. 50/2016) e “modifica sostanziale” (per la quale è insufficiente la proroga dei termini) fosse da rinvenire in un tale (radicale) livello di innovatività, è di tutta evidenza che saremmo al cospetto di fattispecie limitate e di scarso impatto concreto (con la conseguente pressoché totale marginalizzazione delle ipotesi in cui troverebbe applicazione il necessario ricorso all’autotutela).
La decisione del TAR Emilia-Romagna, Parma, Sez. I, 10.3.2017, n. 94 – dove, peraltro, il considerando n. 81 non è stato preso in esame – relativa alla modifica di un criterio incidente sull’individuazione dell’aggiudicatario si pone, quindi, in linea con la “regola” di base posta dal medesimo considerando: infatti, è di tutta evidenza che la rettifica di un criterio non è idonea a “consentire l’ammissione di candidati diversi da quelli inizialmente selezionati o da attirare ulteriori partecipanti alla procedura di aggiudicazione” né a modificare la natura dell’appalto.
Sarà, piuttosto, interessante verificare come la giurisprudenza, in fattispecie concernenti rettifiche dei documenti di gara, declinerà i concetti di modifica “significativa” e “sostanziale” alla luce di quanto previsto dal considerando n. 81.
E ciò, si osserva, soprattutto con riferimento al tema (indubbiamente uno dei più delicati) della modifica delle specifiche tecniche (per la quale, sino ad oggi, era pacificamente ritenuto necessario operare in autotutela), ipotesi che, invece, il considerando pare ricomprendere, in linea di principio, tra le modifiche significative e non tra quelle sostanziali. Ebbene, tale affermazione di principio dovrà essere vagliata, caso per caso, alla stregua dell’ulteriore parametro dell’idoneità della rettifica a modificare la platea dei possibili concorrenti. E si tratta, come già anticipato, di un’operazione interpretativa per nulla agevole.