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Timestamp: 2018-01-22 22:31:00+00:00
Document Index: 129853472

Matched Legal Cases: ['art. 9', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 5', 'art 1', 'art. 13', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 11', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 29', 'in fine', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 4']

Guida a LE REGOLE DELLA COMUNICAZIONE IN PERIODO ELETTORALE LA PAR CONDICIO A LIVELLO LOCALE - PDF
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Leona Carli
1 Guida a LE REGOLE DELLA COMUNICAZIONE IN PERIODO ELETTORALE LA PAR CONDICIO A LIVELLO LOCALE a cura del Comitato regionale per le comunicazioni del Friuli Venezia Giulia Udine 22 febbraio 2008
2 Guida a LE REGOLE DELLA COMUNICAZIONE IN PERIODO ELETTORALE LA PAR CONDICIO A LIVELLO LOCALE Applicazione della legge 28/2000 e della legge 313/2003 Il quadro normativo e le delibere dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e della Commissione parlamentare per l indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi a cura del Comitato regionale per le comunicazioni del Friuli Venezia Giulia introduzione di Franco Del Campo testi di Enrico Torcello
3 Ringraziamenti Il Comitato regionale per le comunicazioni del Friuli Venezia Giulia desidera ringraziare tutti coloro che lavorano con grande passione ed intelligenza all interno del Corecom FVG, senza i quali ogni forma di concreta vigilanza resterebbe flatus vocis. Un ringraziamento particolare anche al Servizio elettorale della Regione Friuli Venezia Giulia, che ha sempre offerto una solerte e fattiva collaborazione nell affrontare e risolvere i complessi argomenti che riguardano la normativa in materia elettorale e nel settore della comunicazione istituzionale. Indice Il presidente Franco Del Campo, la vicepresidente Ilaria Celledoni, i consiglieri Elio Bozzo, Danilo Slokar, Maurizio Solidoro
4 Introduzione di Franco Del Campo, presidente Corecom FVG pag. 8 Parte I pag. 15 Introduzione alla par condicio e compiti del Corecom FVG 1. Introduzione alla par condicio 1.1 Il pluralismo 1.2 Il pluralismo politico: nascita ed evoluzione della par condicio Dal 1993 al 2000 accenni di par condicio Dal 2000 al 2003 la normativa di settore Dal 2003 ad oggi la deregulation per le emittenti locali 2. Sintesi dei principali compiti dei Corecom in periodo elettorale Parte II pag. 23 La comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni in periodo elettorale 3. La disciplina delle attività di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni in periodo elettorale 3.1 L oggetto della norma L ampiezza del divieto in riferimento ai mezzi di comunicazione L ampiezza del divieto in riferimento all ambito di applicazione territoriale 3.2 I soggetti destinatari della norma 3.3 Le finalità della norma 3.4 Le deroghe al divieto L impersonalità L indispensabilità 3.5 Le sanzioni Nota di commento la comunicazione politica in periodo elettorale 4.5 Disposizioni particolari Imprese radiofoniche di partiti politici Circuiti di emittenti radiotelevisive locali Conservazione delle registrazioni 5. La disciplina dei Messaggi autogestiti sulle emittenti locali 5.1 I Messaggi autogestiti gratuiti (MAG) MAG e adempimenti per le emittenti locali MAG e adempimenti per i soggetti politici MAG e adempimenti per i Corecom 5.2 I Messaggi autogestiti a pagamento in periodo elettorale (MAP) Nota di commento i Messaggi a pagamento in periodo elettorale 5.3 L IVA da applicare ai Messaggi autogestiti a pagamento in periodo elettorale (MAP) Parte IV pag. 57 La disciplina della Par Condicio nel Servizio pubblico radiotelevisivo regionale 6. La disciplina della comunicazione politica, dell informazione e dei Messaggi autogestiti gratuiti in periodo elettorale nel Servizio pubblico radiotelevisivo a livello locale. Parte V pag. 63 La disciplina della Par Condicio su quotidiani e periodici 7. La disciplina della Par Condicio sulla carta stampata 7.1 I Messaggi autogestiti a pagamento su quotidiani e periodici Parte III pag. 35 La Par Condicio sulle emittenti radiofoniche e televisive a livello locale 4. La disciplina della comunicazione politica e dell informazione in periodo elettorale sulle emittenti locali 4.1 Il quadro normativo 4.2 Le definizioni 4.3 Disciplina dei programmi di informazione sulle emittenti locali in periodo elettorale Nota di commento - l informazione in periodo elettorale 4.4 Disciplina dei programmi di comunicazione politica sulle emittenti locali in periodo elettorale Parte VI pag. 69 I sondaggi politici ed elettorali in Par Condicio 8. La disciplina dei sondaggi politici in periodo elettorale Parte VII pag. 73 Par Condicio e sanzioni 9. Sanzioni 10. Il silenzio elettorale Guida rapida: la Par Condicio in 10 punti pag. 81
5 Introduzione Franco Del Campo Presidente Corecom FVG Premessa Le norme in materia di comunicazione politica e di parità di accesso previste per le elezioni, nazionali e locali, sono particolarmente complesse. Per questo il Comitato regionale per le comunicazioni del Friuli Venezia Giulia (Corecom FVG), ha realizzato una guida, dedicata a tutti i soggetti interessati (cittadini, istituzioni, forze politiche, uffici stampa, mass media, agenzie di comunicazione) su Le regole nella comunicazione in periodo elettorale. La par condicio a livello locale. Proprio per cercare di sciogliere la complessità insita nella materia, oltre ai dettagliati riferimenti alla normativa in vigore, la guida contiene anche un vademecum, sintetico e di facile consultazione, che riassume in dieci punti gli aspetti più utili e ricorrenti per la corretta applicazione della par condicio (legge 28/2000). E importante precisare che tra le elezioni nazionali e quelle locali, regionali o amministrative, ci sono responsabilità ed obblighi comuni, ma anche adempimenti che si riferiscono in modo specifico alla dimensione locale e quindi ricadono in modo diretto sotto la responsabilità dei Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom), che sono organi funzionali dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM), con compiti di vigilanza e controllo. Nelle elezioni amministrative (regionali, provinciali o comunali), la disciplina riguarda: il servizio pubblico regionale (Rai); le emittenti locali nei settori dell informazione; i responsabili della comunicazione istituzionale; i responsabili della comunicazione politica; l accesso ai messaggi autogestiti (gratuiti o a pagamento). Tutti questi adempimenti entrano in vigore con la convocazione dei comizi elettorali (comunque non oltre i 45 giorni prima delle elezioni), in base alla normativa generale sulla par condicio (legge 28/2000). 9
6 Nel caso in cui le elezioni nazionali e locali avvengano in date diverse (senza election day), il periodo di par condicio si estende fino alla conclusione di tutte le elezioni (eventuali ballottaggi compresi). Sono molteplici i soggetti che hanno compiti di indirizzo e di vigilanza nella complessa materia della comunicazione politica ed istituzionale, con diverse funzioni a livello nazionale e locale: la Commissione parlamentare di vigilanza; l Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni; i Comitati regionali per le comunicazioni; il Servizio elettorale regionale (nel Friuli Venezia Giulia, che è regione a statuto speciale, per le elezioni amministrative); gli ispettorati territoriali del Ministero delle Comunicazioni. Videocrazia e par condicio La cosiddetta par condicio nasce a livello normativo con la legge 28/2000 per garantire la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione. Il senso profondo e generale della legge è stato più volte ricordato da Corrado Calabrò, Presidente dell Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni, ed è legato al fatto che viviamo in un epoca di videocrazia e alla particolare fisionomia del sistema televisivo italiano, condizionato dalla situazione di concentrazione in capo ai due protagonisti Rai e Mediaset. Se a livello nazionale si può parlare di duopolio, a livello territoriale -almeno in teoriail discorso dovrebbe essere diverso, visto il numero e l articolazione delle emittenti locali, che si sono impegnate a garantire il pluralismo delle opinioni, anche in base ai principi di autoregolamentazione che sono recepiti dalla legge nazionale. L obiettivo generale, comunque, è quello di regolare, in modo particolarmente rigoroso durante il periodo elettorale, la presenza dei personaggi politici, sia nel sistema televisivo nazionale sia in quello locale Ma quali sono gli obiettivi e i limiti della legge? In quali ambiti si applica? Quali sanzioni sono previste per eventuali infrazioni? E soprattutto a quali principi si ispira? Principi fondamentali della par condicio A tutti gli operatori dell informazione (con particolare riferimento a quella televisiva) si chiede la massima attenzione per garantire l obiettività, la completezza e l imparzialità in tutta l attività giornalistica. In realtà, l obiettività, la completezza e l imparzialità dell informazione dovrebbero essere elementi costanti dell attività giornalistica, ma in periodo elettorale questi principi devono essere rafforzati perchè -secondo le ricorrenti disposizioni dell Autorità- direttori dei programmi, registi, conduttori ed ospiti devono attenersi ad un comportamento corretto ed imparziale (...). Alle forze politiche, indipendentemente dalla loro consistenza, si vuole garantire, almeno dalla convocazione dei comizi elettorali, il medesimo diritto d accesso al medium radiotelevisivo. Nel passato sono stati sollevati dei dubbi sulla equiparazione comunicativa di forze politiche che hanno un peso elettorale diverso ( peso definito in base alle precedenti elezioni), ma il principio che la legge vuole seguire è quello di mettere tutti allo stesso nastro di partenza all inizio di ogni competizione elettorale. Particolare attenzione deve essere rivolta ad un aspetto centrale della legge 28/2000, che riguarda il divieto nel periodo elettorale, a tutte le amministrazioni pubbliche, di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l efficace assolvimento delle proprie funzioni (art. 9 co. 1). Il divieto riguarda tutte le amministrazioni pubbliche, che siano o meno coinvolte nella tornata elettorale. Il senso di tale divieto, particolarmente netto e privo di sfumature, sembra evidente: evitare che la comunicazione istituzionale possa trasformarsi in un vantaggio politico illecito ed evitare che siano impiegati dei soldi pubblici in una comunicazione che può essere considerata di parte. Ecco perché, tutte le amministrazioni pubbliche, in periodo elettorale, possono continuare a svolgere la propria comunicazione solo se è davvero indispensabile per l assolvimento delle proprie funzioni (e questo può essere legato ad una valutazione soggettiva, caso per caso), ma devono avere l accortezza e la correttezza di comunicare in modo del tutto impersonale (e questo può essere misurato in modo oggettivo grazie alla grammatica e alla sintassi). Informazione e par condicio Per quanto riguarda la regolamentazione e la vigilanza sul rispetto della normativa vigente - a parte il divieto alla comunicazione istituzionale, che si pone a monte del sistema dei media e che riguarda essenzialmente le amministrazioni pubbliche - la vigilanza sul mondo dell informazione televisiva si può dividere in tre grandi ambiti: 10 11
7 1. il servizio pubblico della Rai, che ricade sotto il controllo della Commis sione parlamentare di vigilanza; 2. le emittenti televisive nazionali, che ricadono sotto il controllo dell Au torità per le garanzie nelle Comunicazioni; 3. le emittenti televisive locali, che ricadono sotto la vigilanza dell Autorità e dei Corecom, che a loro volta hanno competenza anche sulla Rai regionale. Per la carta stampata non ci sono specifiche indicazioni, salvo quelle sulla pubblicità elettorale e i sondaggi politico - elettorali (che devono sempre contenere precise note metodologiche e che nei 15 giorni che precedono le elezioni non possono essere pubblicati). Evidentemente i giornali, che si limitano alla parola scritta, operano sul mercato e non in regime di concessione governativa, sono considerati meno potenti sul piano persuasivo (emotivo) rispetto alle televisioni, e quindi possono seguire la propria linea editoriale senza particolari vincoli. Se la Rai e le reti televisive nazionali sono sostanzialmente equiparate negli obblighi della par condicio, le emittenti locali sono state liberate da molti vincoli (grazie alla legge 313/2003). La RAI nazionale deve diffondere i messaggi autogestiti gratuiti (MAG) delle varie forze politiche in modo del tutto paritario, e deve garantire confronti opportunamente regolamentati. Le emittenti locali, sostanzialmente liberalizzate, non hanno limiti alla messa in onda dei messaggi autogestiti a pagamento (MAP) da parte delle forze politiche che se lo possono permettere (con tariffe uguali per tutti e comunque al 70% delle tariffe normali), né hanno l obbligo di mandare in onda i messaggi autogestiti gratuiti (MAG). Tutti, però, devono garantire -all interno di eventuali specifici contenitori dedicati alla comunicazione politica - la presenza paritaria di tutte le forze politiche ammesse alla competizione elettorale. violazioni. In sostanza, le emittenti che vengono riconosciute colpevoli di qualche sbilanciamento, devono risarcire i soggetti politici eventualmente danneggiati dando spazio e tempo adeguato. Nei casi più gravi (rarissimi) c è l immediata sospensione delle trasmissioni programmate in violazione della legge. La tendenza, quindi, è quella di ripristinare l equilibrio nell accesso alla comunicazione politica. Naturalmente tutto ciò avviene all interno di una materia particolarmente complessa, mentre le istruttorie devono essere svolte con grande rapidità nel sempre convulso clima elettorale. In caso di inottemperanza da parte delle emittenti sanzionate, l Autorità, in base all istruttoria del Corecom se si opera a livello regionale, può irrogare una sanzione amministrativa pecuniaria da a euro (queste sono le cifre per le emittenti locali, mentre per quelle nazionali possono essere molto più alte). Infine qualora non sia possibile ordinare trasmissioni di carattere compensativo, l Autorità può disporre la sospensione delle trasmissioni dell emittente per un periodo massimo di trenta giorni (legge 28/2000, art. 11 quinquies). Conclusioni Il Corecom FVG, che ha specifiche competenze nel monitoraggio delle emittenti regionali, intende garantire, con grande rigore e tempestività, l applicazione e il rispetto delle regole previste dalla legge in periodo elettorale. Ma, con la pubblicazione di questa guida, il Corecom FVG intende svolgere anche un azione di divulgazione ed informazione sui principi e le regole della comunicazione istituzionale e sulla par condicio, per favorire il libero e corretto svolgimento della campagna elettorale, nell interesse generale dei cittadini. Sanzioni Ma quali provvedimenti e sanzioni colpiscono chi eventualmente viola le norme di legge? A parte le sanzioni amministrative pecuniarie superstiti per le emittenti locali, vige un principio compensativo teso a riequilibrare eventuali 12 13
8 Parte I Introduzione alla par condicio e compiti del Corecom FVG
9 disciplina della par condicio elettorale, tralasciando, per ragioni di spazio ma anche di opportunità e chiarezza, la disciplina della par condicio referendaria (sostanzialmente non dissimile da quella elettorale), nonché la questione della tutela del pluralismo in periodo non elettorale. 1 Introduzione alla par condicio La normativa sulla par condicio promuove e disciplina l accesso ai mezzi di informazione per la comunicazione politica, al fine di garantire la parità di trattamento e l imparzialità rispetto a tutti i soggetti politici. Anche in ambito locale 1, le emittenti radiofoniche e televisive devono garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento, l obiettività, l imparzialità e l equità sia nei programmi di informazione che nei programmi di comunicazione politica. 1.1 Il pluralismo Esistono svariate accezioni del termine pluralismo, ma in questa sede si farà riferimento unicamente al concetto di pluralismo delle voci (detto anche pluralismo interno ), tralasciando il così detto pluralismo delle fonti (o pluralismo esterno ), che riguarda invece la struttura del mercato dei media. La necessità di tutelare il pluralismo delle voci trova il suo più alto fondamento nella Costituzione, quando, all articolo 21, si afferma: Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Per cercare di definire con chiarezza i termini del concetto si può riportare un passo della sentenza della Corte Costituzionale n. 155 del , che testualmente afferma:... dar voce -attraverso un informazione completa, obiettiva, imparziale ed equilibrata nelle sue diverse forme di espressione - a tutte, o al maggior numero possibile di opinioni, tendenze, correnti di pensiero politiche, sociali e culturali presenti nella società, onde agevolare la partecipazione dei cittadini allo sviluppo sociale e culturale del Paese, secondo i canoni di pluralismo interno (art. 19, co. 2). Prima di passare all analisi delle principali disposizioni in materia di par condicio, è opportuno precisare che in questa sede si affronterà unicamente la 1.2 Il pluralismo politico: nascita ed evoluzione della par condicio Restringendo il campo di analisi del pluralismo delle voci all ambito della sola politica, si può affermare che con la legge 22 febbraio 2000, n. 28 recante Disposizioni per la parità di accesso ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica per la prima volta viene introdotta in Italia una disciplina strutturata ed articolata della materia, fino ad allora affidata ad interventi normativi privi di quel carattere di sistematicità presente invece in tale normativa Dal 1993 al 2000 primi accenni di par condicio Prima della legge 28/00, la normativa di riferimento in materia era rappresentata sostanzialmente dalla legge 10 dicembre 1993, n. 515, recante Disciplina delle campagne elettorali per l elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica, che può essere considerata come la prima legge in Italia volta a disciplinare l accesso e l utilizzo dei mezzi di informazione in campagna elettorale 3. Prima di questa data, infatti, non esisteva alcuna disposizione che disciplinasse tale materia nei riguardi delle emittenti private (il solo limite era da ricercarsi nella Costituzione). L elemento più innovativo introdotto dalla legge 515/93 è rappresentato dal divieto di propaganda elettorale attraverso la diffusione radiotelevisiva di spot elettorali ed inserzioni pubblicitarie sulla stampa periodica nei trenta giorni antecedenti il giorno delle elezioni. Per quanto tale legge si occupi principalmente di disciplinare la spesa elettorale, vengono fissati per la prima volta alcuni paletti relativi alla comunicazione radiotelevisiva che saranno poi ripresi e sviluppati dal legislatore nella legge 28/00. Altri importanti elementi di novità vengono introdotti dal decreto Gambino : tale decreto, reiterato per ben 8 volte tanto da coprire il biennio , integra la citata legge 515/93, introducendo importanti elementi di novità, tra cui l estensione del periodo di par condicio alla data di convocazione dei comizi elettorali, ma soprattutto la distinzione tra pubblicità, propaganda e informazione elettorale. Decaduto il decreto, nel triennio successivo la materia ha continuato ad essere disciplinata dalla legge 515/
10 1.2.2 Dal 2000 al 2003 la normativa di settore Con la legge 22 febbraio 2000 n. 28, come precedentemente anticipato, per la prima volta viene disciplinata in maniera dettagliata la parità d accesso ai mezzi di informazione e la comunicazione politica durante il periodo elettorale. Viene introdotta l inedita figura dei Messaggi Autogestiti Gratuiti e a Pagamento (MAG e MAP), i quali hanno lo scopo di sostituire i tradizionali spot con un esposizione meno spettacolare ma più articolata dei programmi politici. Anche la comunicazione politica (art. 2) viene confinata in apposite trasmissioni improntate sul concetto di pluralismo (tribune e quant altro), stabilendo una netta distinzione con i programmi d informazione (art. 5), nei quali è fatto esplicito divieto di fornire indicazioni o preferenze di voto. La competenza sulla programmazione del Servizio pubblico in periodo elettorale rimane alla Commissione Parlamentare di Vigilanza 5, mentre all Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom), istituita con la legge 249/97, spetta il compito di disciplinare l attività delle emittenti radiotelevisive private nazionali e locali, avvalendosi, in quest ultimo caso, della collaborazione dei Comitati Regionali per i servizi radiotelevisivi (Corerat), in seguito sostituiti dai Comitati regionali per le comunicazioni (Corecom) Dal 2003 ad oggi la deregulation per le emittenti locali Se la legge n. 28/00 disciplinava in maniera pressoché identica le emittenti radiotelevisive private nazionali e locali, le cose mutano in maniera sostanziale, per il settore locale, con la legge 6 novembre 2003, n Questa legge, attraverso la previsione dell approvazione di un Codice di autoregolamentazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali, crea una netta divergenza tra la disciplina locale e quella nazionale. Tale Codice, espressione della volontà degli operatori del settore, dopo esser stato ratificato dall Agcom con la delibera 30 marzo 2004, n. 43/04/CSP, è stato recepito nel Decreto del Ministero delle Comunicazioni 8 aprile La disciplina nazionale rimane sostanzialmente immutata, mentre per le emittenti locali si assiste ad una vera e propria deregulation, attraverso l abrogazione di quasi tutte quelle parti della legge 28/00 che riguardavano le emittenti locali. Le ragioni di tale differenza stanno principalmente nell assunto, portato avanti dalle associazioni rappresentanti le emittenti locali e sostanzialmente accolto dalla legge 313/03, che il pluralismo non deve essere realizzato e garantito all interno della singola emittente locale (pluralismo interno) ma è comunque assicurato dalla moltitudine eterogenea (per orientamento politico) di emittenti presenti sul territorio (pluralismo esterno). Permangono quindi poche limitazioni, tra le quali la separazione tra informazione e comunicazione politica (quest ultima rimane sostanzialmente invariata); ma se l informazione rimane ancorata ai concetti di imparzialità e obiettività ed al divieto di fornire indicazioni o preferenze di voto, cade, per le sole emittenti locali, il divieto imposto dall art 1, co. 5, della l. 515/93 6. Ne consegue che la possibilità di invitare esponenti politici non incontra più limiti espliciti. Per quanto riguarda invece i messaggi autogestiti a pagamento, la liberalizzazione è totale, in quanto cade la disposizione che vincolava le emittenti che programmavano messaggi a pagamento a trasmettere messaggi gratuiti e quella che imponeva precisi limiti di durata legando il contenuto dei messaggi alla motivata esposizione di un programma politico. L unico sostanziale vincolo è la parità di offerta economica, da parte delle radio e televisioni locali, per tutti i soggetti politici che intendono far trasmettere messaggi a pagamento. 2 Sintesi dei principali compiti dei Corecom in periodo elettorale I Comitati Regionali per le Comunicazioni (Corecom), in qualità di organi funzionali dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (ai sensi dell articolo 1, comma 13, della legge 31 luglio 1997, n. 249 e successivo art. 13, co. 1 del decreto legislativo n. 177 del Testo Unico della radiotelevisione), hanno, tra le varie funzioni, quella di vigilare sul rispetto, da parte delle emittenti radiotelevisive locali, della normativa in materia di par condicio in periodo elettorale. La funzione di vigilanza e controllo riguarda altresì l attività radiotelevisiva della sede Rai regionale, nonché alcuni aspetti della comunicazione a mezzo stampa (come ad esempio le modalità di diffusione dei sondaggi). In periodo elettorale, alla citata normativa di riferimento si aggiunge la vigilanza ed il controllo sulle disposizioni di attuazione dettate dalle delibere della Commissione parlamentare per l indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi per la Rai regionale e da quelle dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni per le emittenti radiotelevisive locali
11 In estrema sintesi, per quanto riguarda il Servizio Pubblico, il Corecom, oltre alla già citata vigilanza, collabora alla fissazione dei calendari delle Tribune politiche, mantiene i contatti con i partiti per l organizzazione delle stesse, gestisce e pianifica la trasmissione dei Messaggi Autogestiti Gratuiti (MAG). Per quanto riguarda le emittenti radiotelevisive locali l aspetto principale riguarda la calendarizzazione dei MAG, il controllo della parità d accesso nei programmi di comunicazione politica e della neutralità politica nei programmi di informazione. Nel caso di violazioni della normativa, il Corecom apre un procedimento istruttorio che può portare, nei casi più gravi, alla segnalazione all Agcom per le eventuali sanzioni. Tali procedimenti, per ovvie ragioni, devono aprirsi e concludersi in tempi estremamente brevi (24-48 ore) 7. Oltre a questi compiti direttamente ricavabili dalle norme, ne va segnalato un altro egualmente importante, che riguarda il ruolo di intermediario che il Corecom svolge tra i rappresentanti delle liste elettorali e le emittenti, e che si traduce in un costante lavoro sia di consulenza sulle più svariate problematiche e questioni che entrambi i soggetti pongono, sia di informazione attraverso l emissione di numerosi comunicati stampa o contattando direttamente i soggetti interessati. Note 1 Si ricorda che, ai sensi dell art. 2, comma 1, lettere o) e p) del d.lgs 177/05 Testo unico della radiotelevisione - per «ambito locale radiofonico» si intense l esercizio dell attività di radiodiffusione sonora, con irradiazione del segnale fino a una copertura massima di quindici milioni di abitanti; per «ambito locale televisivo» l esercizio dell attività di radiodiffusione televisiva in uno o più bacini, comunque non superiori a sei, anche non limitrofi, purché con copertura inferiore al 50 per cento della popolazione nazionale; l ambito e denominato «regionale» o «provinciale» quando il bacino di esercizio dell attività di radiodiffusione televisiva e unico e ricade nel territorio di una sola regione o di una sola provincia, e l emittente non trasmette in altri bacini; l espressione «ambito locale televisivo» riportata senza specificazioni si intende riferita anche alle trasmissioni in ambito regionale o provinciale. 2 La sentenza citata aveva come oggetto il giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7 della legge 22 febbraio 2000, n Per quanto riguarda invece le elezioni Amministrative, si rimanda alla lettura della l. 25 marzo 1993, n. 81, recante Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale, ed in particolare agli artt. 28 e Sulla parità di accesso, ai mezzi di informazione durante le campagne elettorali e referendarie sono stati emanati il D.L. 20 marzo 1995, n. 83, il D.L. 19 maggio 1995, n. 182, il D.L. 18 luglio 1995, n. 289, il D.L. 18 settembre 1995, n. 386, il D.L. 18 novembre 1995, n. 488, il D.L. 16 gennaio 1996, n. 19, il D.L. 19 marzo 1996, n. 129 e il D.L. 17 maggio 1996, n. 266; nessuno di questi decreti è stato poi convertito in legge. 5 Alla Commissione Parlamentare di Vigilanza e all AGCOM spetta il compito di disciplinare nel dettaglio le previsioni normative, nell ambito delle rispettive competenze. 6 Per le emittenti nazionali rimane quindi in vigore il comma 5 dell articolo 1 della legge n. 515/1993, secondo cui nelle trasmissioni riconducibili ad una testata giornalistica la presenza di candidati e di figure politico-istituzionali deve essere limitata all esigenza di assicurare la completezza e l imparzialità della informazione; la loro presenza è, invece, vietata in tutte le altre trasmissioni. 7 Più in dettaglio, i Corecom hanno compiti di accertamento delle eventuali violazioni, trasmettendo i relativi atti e gli eventuali supporti e formulando le conseguenti proposte all Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per i provvedimenti di sua competenza
12 Parte II La comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni in periodo elettorale
13 Tale articolo dispone che: Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di comunicazione ad eccezione di quelle effettuate in forma impersonale ed indispensabili per l efficace assolvimento delle proprie funzioni. 3 La disciplina delle attività di comunicazione delle Pubbliche Amministrazioni in periodo elettorale Il Corecom FVG, in base alla legge regionale n. 11/01, ha varie competenze, tra le quali una specifica funzione di consulenza della Regione (intesa come Ente) in materia di comunicazioni. In questi anni, il Corecom FVG ha svolto un intensa attività di approfondimento delle tematiche legate alla comunicazione istituzionale, e quindi intende offrire anche alle altre Pubbliche Amministrazioni un occasione di approfondimento in una materia che ha riservato non poche difficoltà interpretative ed applicative. Prima di affrontare l analisi più approfondita della comunicazione istituzionale, in relazione alle Pubbliche Amministrazioni, è forse opportuno illustrare brevemente cosa debba intendersi per periodo elettorale. Nel caso di elezioni politiche l inizio di tale periodo coincide con la pubblicazione del d. P. R. di convocazione dei comizi per l elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Per le elezioni 2008, il decreto è stato pubblicato nel Supplemento ordinario n. 31 alla Gazzetta Ufficiale n. 31 del 6 febbraio 2008 (d.p.r. n. 20 del 6 febbraio 2008). Anche nel caso delle elezioni amministrative, il periodo inizia con la data di pubblicazione del manifesto di convocazione dei comizi elettorali. Tale pubblicazione deve essere effettuata, ai sensi dell articolo 6 della legge regionale 18 dicembre 2007 n. 28, entro il 45 giorno antecedente la votazione. Definito il periodo elettorale, va detto che la disciplina della comunicazione istituzionale in questo periodo è sostanzialmente affidata ad una sola disposizione di legge e a un solo comma: l art. 9, co. 1 della citata legge n. 28/ L oggetto della norma È opportuno chiarire cosa debba intendersi per comunicazione istituzionale. Si riporta, quindi, la definizione contenuta all art. 1, comma 1, punto 4) della legge 7 giugno 2000, n. 150 recante Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni :...sono considerate attività di informazione e di comunicazione istituzionale quelle poste in essere in Italia o all estero dai soggetti 8 di cui al comma 2 e volte a conseguire: a) l informazione ai mezzi di comunicazione di massa, attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici; b) la comunicazione esterna rivolta ai cittadini, alle collettività e ad altri enti attraverso ogni modalità tecnica ed organizzativa; c) la comunicazione interna realizzata nell ambito di ciascun ente. Il richiamo alla definizione contenuta nella legge 150/00 non è casuale, in quanto è con l introduzione di tale normativa che la comunicazione istituzionale diventa, rispetto al passato, una vera e propria funzione amministrativa, in osservanza dei principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento (art. 97 Cost). Con tale legge la comunicazione istituzionale assurge al ruolo di una funzione al servizio dei cittadini e delle altre funzioni amministrative, con l obiettivo di favorire e promuovere in termini positivi le attività delle Pubbliche Amministrazioni L ampiezza del divieto in riferimento ai mezzi di comunicazione Con riguardo all ampiezza del divieto in termini oggettivi, si osserva che il dato letterale si riferisce espressamente alla attività di comunicazione, a prescindere quindi dal mezzo utilizzato 9. Ne consegue che il divieto va ben oltre il solo utilizzo dei mezzi radiotelevisivi e della stampa, coinvolgendo, a titolo d esempio, anche gli eventuali siti istituzionali presenti su Internet o l invio a mezzo posta di pubblicazioni che illu
14 strano l attività di un Ente. Nella stessa direzione si è espressa la Conferenza dei Comitati per le Comunicazioni delle Regioni e delle Province autonome (che fa parte della Conferenza dei Presidenti dell Assemblea dei Consigli regionali e delle Province autonome), con una nota nella quale si precisa che il divieto investe tutte le modalità di riproduzione/trasmissione, quindi anche quella relativa ad internet e coinvolge l insieme delle attività assembleari, compresa quella relativa alla cosiddetta question time 10. Su questo punto va rilevato che l Agcom sembra propendere per una diversa interpretazione, ritenendo che la trasmissione integrale delle sedute di un organo consiliare non rientri nella comunicazione istituzionale ma nella tipologia dei programmi di informazione, e sarebbe perciò sottoposta alla disciplina di cui all art. 11-quater della l. 28/00, anziché all art. 9, co.1, della medesima legge 11. È comunque certo che, il divieto di comunicazione istituzionale non riguarda i soli mezzi radiotelevisivi perchè le norme contentute nella legge N. 28/00 intendono disciplinare tutta la comunicazione politica tramite i mass media L ampiezza del divieto in riferimento all ambito di applicazione territoriale La formulazione scelta dal legislatore nel definire l ambito di applicazione della norma, ovvero quel...è fatto divieto a tutte le amministrazioni pubbliche, non consente di distinguere l ambito di concreta applicazione della norma in riferimento alla tipologia di competizione elettorale. Una concreta conferma di tale assunto è ricavabile dai pareri, tutti dello stesso tenore, espressi dall Agcom in questi anni, di cui si riporta a titolo d esempio il seguente passaggio tratto dall ultimo parere richiesto dal Corecom FVG : Dal tenore letterale della disposizione normativa si evince che non viene adoperata alcuna distinzione sotto il profilo dell estensione del divieto, a seconda se la pubblica amministrazione sia interessata o meno dalla competizione elettorale in corso di svolgimento, ovvero se l attività di comunicazione riguardino tematiche direttamente o indirettamente correlate alla campagna medesima 12. Il dato letterale sembra non lasciare spazio ad interpretazioni in senso estensivo o restrittivo, va però rilevato come in sede di applicazione sia opportuno valutare con attenzione l effettiva rilevanza della consultazione rispetto al territorio, come sia detto a titolo d esempio- nel caso di elezioni in un numero limitato di piccoli comuni. 3.2 I soggetti destinatari della norma È importante definire quali sono i soggetti destinatari della norma, nel caso specifico le Pubbliche Amministrazioni. Per un esatta definizione di Pubblica Amministrazione, si riporta quanto scritto nell articolo 1, comma 2, del D.lgs. n. 165/01: Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n Un ulteriore specificazione è rintracciabile nella circolare n. 20/2005 del Ministero dell Interno, con la quale si precisa come il termine pubbliche amministrazioni sia da riferirsi agli organi che rappresentano le singole amministrazioni, ma che l espressione debba intendersi in senso strettamente istituzionale. Questo significa che i singoli soggetti titolari di cariche pubbliche, anche qualora ricoprissero una doppia veste in quanto al contempo amministratori e soggetti politici elettorali, possono sì svolgere attività di comunicazione politica, ma solo al di fuori dell esercizio delle proprie funzioni istituzionali. Deve quindi esserci una netta distinzione di riferimenti, di riti, di mezzi, di risorse, di personale e di strutture utilizzati 13. Un ultima considerazione va fatta in merito alle eventuali responsabilità che i diversi mezzi di comunicazione potrebbero avere qualora diffondessero in periodo elettorale delle iniziative di comunicazione istituzionale contrastanti con la citata disposizione. L assenza di una disciplinare attuativa - essendo l Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) non competente a fornire un dettaglio rispetto ad una norma che pone un divieto alla pubblica amministrazione e non ai mezzi di comunicazione di massa - pone certamente dei problemi applicativi. Va però precisato che, pur non configurandosi una responsabilità diretta dei mezzi di comunicazione, in occasione di precedenti tornate elettorali, l Agcom, a fronte di tali violazioni, è intervenuta in termini di ripristino della par condicio, attraverso la concessione di spazi analoghi agli altri candidati. In altri termini, l Autorità ha probabilmente ritenuto possibile un intervento in quanto ha considerato, nei casi specifici esaminati, non trattarsi di comunicazione istituzionale ma di una vera e propria comunicazione politica mascherata da comunicazione istituzionale
15 3.3 Le finalità della norma Dalla lettura dell articolo si evince come le Pubbliche Amministrazioni, nello svolgersi della loro attività di comunicazione istituzionale in periodo elettorale, debbano evitare che le scelte di voto possano essere influenzate da soggetti istituzionali attraverso la diffusione di contenuti che, pur formalmente riconducibili ad una finalità informativa, siano sostanzialmente non neutrali e forniscano una rappresentazione suggestiva, a fini elettorali, dell amministrazione e dei suoi organi titolari. A tal proposito il Ministero dell Interno, sempre con la medesima circolare n. 20/2005, ha ben chiarito che L ampiezza dei concetti espressi dal legislatore nell articolo 9 sembra nascere dall opportunità di fare affidamento soprattutto sui doveri di equilibrio e di correttezza degli amministratori, non solo nella scelta delle comunicazioni da consentire in periodo elettorale, ma anche nelle forme e nei modi in cui queste comunicazioni devono essere effettuate. Un ulteriore opportunità di comprendere le finalità della norma, è ricavabile dalla circolare del Servizio Elettorale della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia del 13 marzo 2007:...il divieto risulta riferito alla comunicazione concepita come mezzo di promozione dell immagine dell ente o dei protagonisti della competizione elettorale, restando salva la comunicazione intesa come servizio necessario ai cittadini. Si può, quindi, affermare che risulta vietata qualsiasi forma di comunicazione patrocinata dall ente pubblico, concernente attività o iniziative che siano riconducibili ad un soggetto politico individuato o individuabile. Devono inoltre ritenersi vietate tutte quelle attività informative dirette essenzialmente a proporre un immagine positiva dell ente, delle sue istituzioni e dei suoi organi, allo scopo di legittimarne l operato svolto o di enfatizzarne i meriti. 3.4 Le deroghe al divieto Chiariti gli ambiti di applicazione e le finalità, il divieto di svolgere attività di comunicazione istituzionale in periodo elettorale può essere eccezionalmente derogato 14 nell ipotesi in cui l attività di comunicazione risponda contemporaneamente a due requisiti: impersonalità e indispensabilità. Prima di analizzare in maniera più dettagliata le nozioni di impersonalità e di indispensabilità, è ancora opportuno evidenziare la necessità della presenza di entrambi i termini al fine di rendere legittima l attività di comunicazione istituzionale. Una comunicazione indispensabile può essere quella che informa i cittadini sui termini di presentazione di una qualsivoglia domanda (la cui scadenza rientra nel periodo elettorale). Sarebbe, invece, illegittima se svolta in termini personalistici (ad esempio pubblicando assieme all avviso la foto e il nome dell Assessore competente), mentre sarebbe del tutto legittima se impostata in termini impersonali (fermo restando che deve avere il requisito dell indispensabilità). Su questo punto la citata circolare del Ministero degli Interni n. 20/2005 ha chiarito che: non costituiscono attività di propaganda le forme di pubblicizzazione necessarie per l efficacia giuridica degli atti amministrativi L'impersonalità L impersonalità della comunicazione significa che tale comunicazione non deve mai essere riconducibile ad un singolo soggetto ma deve essere percepita come proveniente dall attività istituzionale dell amministrazione e dalle decisioni dei suoi organi. Il fine, quindi, è quello di evitare, durante il periodo elettorale, una comunicazione istituzionale personalizzata, che assicuri al singolo Amministratore (ma anche al partito di cui fa parte) un ritorno d immagine facilmente spendibile in campagna elettorale. In altri termini, il legislatore ha voluto evitare che l attività di comunicazione istituzionale realizzata dalla Amministrazione potesse sovrapporsi e interagire con l attività di comunicazione svolta dai soggetti politici L'indispensabilità Come precedentemente accennato, il concetto di indispensabilità deve necessariamente essere associato all efficace assolvimento delle funzioni amministrative. In altri termini, durante il periodo elettorale potranno essere consentite solo quelle forme di comunicazione strettamente correlate all esposizione delle attività amministrative vere e proprie, quelle attività cioè riconducibili alla gestione amministrativa. La presenza di tale requisito non è però sufficiente a determinare l indispensabilità di un attività di comunicazione, in quanto sarà anche necessario valutare l indifferibilità di tale attività; in altri termini, potrà essere considerata indispensabile soltanto quella comunicazione, strettamente legata all esposizione dell attività amministrativa vera e propria, i cui effetti risulterebbero compromessi da uno spostamento temporale, andando quindi ad intaccare il principio costituzionale di buon andamento dell azione amministrativa. Al fine di chiarire ulteriormente il concetto, appare opportuno richiamare ancora una volta la 28 29
16 circolare 20/2005 del Ministero dell Interno: L ampiezza dei concetti espressi dal legislatore nell articolo 9 sembra nascere dall opportunità di fare affidamento soprattutto sui doveri di equilibrio e di correttezza degli amministratori, non solo nella scelta delle comunicazioni da consentire in periodo elettorale, ma anche nelle forme e nei modi in cui queste comunicazioni devono essere effettuate. Per quanto riguarda le restanti attività di comunicazione istituzionale, ovvero quelle riconducibili alla linea politico-amministrativa dell Amministrazione, ovviamente sempre consentite al di fuori del periodo elettorale, appare difficoltoso abbinarle al carattere dell indispensabilità, in quanto la loro efficacia non potrà mai risultare compromessa da un eventuale differimento alla data di conclusione delle operazioni elettorali. Un ultima breve considerazione riguarda l eventualità di non riuscire a stabilire se una determinata comunicazione istituzionale debba o meno essere sottoposta al divieto di cui al citato art. 9; in simili casi, si ritiene di potersi ancora una volta associare a quanto espresso dal Servizio Elettorale con la citata circolare dd. 13 marzo 2007:...nei casi dubbi può risultare più opportuno un comportamento orientato ad evitare o rinviare l attività di comunicazione, a meno che non si tratti, come già precisato, di attività di comunicazione di stretta utilità sociale. Si consiglia, pertanto, di valutare in anticipo eventuali attività di comunicazione istituzionale che, ricadendo nel periodo elettorale, potrebbero incorrere nel divieto citato, anticipandole o posticipandole affinché le stesse ricadano al di fuori di tale periodo 16. Infine, come anticipato nel paragrafo 3.2, l Agcom ha emanato una circolare 17 per chiarire il suo ambito di competenza in materia, di cui si riportano integralmente i passi ritenuti più significativi:...pur escludendo l adozione di provvedimenti sanzionatori nei confronti delle emittenti radiotelevisive locali che dovessero trasmettere forme di comunicazione istituzionale vietata alle amministrazioni pubbliche, [tale norma] comporta il potere-dovere dell Autorità di intervenire nei confronti dell Amministrazione pubblica che ha violato il divieto. Né appare preclusa la possibilità di porre in essere ulteriori eventi riparatori che si rendessero necessari allo scopo oggettivo di riequilibrare una situazione comunicativa turbata dal mancato rispetto del divieto di cui trattasi. Pertanto, laddove codesti organismi [nello specifico la nota era indirizzata ai Corecom] ravvisino possibili violazioni del divieto di comunicazione istituzionale di cui al citato art. 9, comma 1 della legge 28/2000, nel corso delle trasmissioni diffuse dalle emittenti radiotelevisive private locali, gli stessi dovranno con immediatezza effettuarne segnalazione all Autorità, svolgendo gli eventuali atti di istruttoria sommaria, fermo restando che l eventuale atto di contestazione rimane di competenza dell Autorità. 3.5 Le sanzioni La prima cosa da evidenziare è che tale legge è completamente sprovvista di un impianto sanzionatorio. La norma non solo non stabilisce alcuna sanzione, ma neppure indica alcun soggetto preposto alla vigilanza sulla sua applicazione. Il successivo art. 10 della citata legge 28/00, Provvedimenti e sanzioni, non risulta infatti applicabile alle violazioni dell art. 9, in quanto le disposizioni ivi contenute riguardano unicamente la comunicazione politica che, come abbiamo visto, è cosa ben diversa dalla comunicazione istituzionale. Ci si trova di fronte, quindi, ad una norma di principio, che presenta non pochi problemi in sede di applicazione. La principale difficoltà applicativa risiede proprio nella necessità di soppesare due fondamentali principi dell azione amministrativa, il principio dell imparzialità con il principio del buon andamento, entrambi di rango costituzionale. Trattandosi sostanzialmente di una legge di principio, sarebbe opportuno integrare l interpretazione della norma con altri due principi, essenziali a tutti i livelli: il buon senso e l equilibrio. Buon senso ed equilibrio, infatti, dovrebbero sempre guidare l azione di chi amministra la cosa pubblica, specie in un periodo sensibile come quello elettorale
17 Note 8 Si rimanda alla lettura del punto 3.2 dedicato ai soggetti destinatari della norma. 9 Su questo punto si può richiamare, a titolo d esempio, la nota stampa della Regione FVG del 15 febbraio 2006, laddove si precisa opportunamente che da una parte la norma si riferisce espressamente all attività di comunicazione, a prescindere dal mezzo utilizzato, mentre dall altra è fatta salva la comunicazione pubblica indispensabile per lo svolgimento delle funzioni istituzionali. 10 Con nota dd. 15 febbraio 2006, prot. n. 3/2006. La comunicazione istituzionale non deve fare altro che favorire e promuovere in termini positivi le attività amministrative, senza avere in sé altra finalità, meno che mai quella diretta all acquisizione del consenso politico per il Politico-Amministratore. 16 Nel richiamare al buon senso ed all equilibrio ci si riferisce ad esempio a quelle attività di comunicazione istituzionale svolte a mezzo posta che curiosamente iniziano pochi giorni prima della campagna elettorale salvo poi far ricadere sul servizio postale la responsabilità della consegna ai cittadini/elettori in pieno periodo elettorale. 17 Nota Agcom dd. 14 marzo 2006, n Parere Agcom dd. 14 marzo 2006, n Parere Agcom dd. 26 aprile 2007, prot. n Tale considerazione trae spunto da una riflessione proposta dal prof. Pierluigi Mazzella, per sei anni Direttore di Servizio all Agcom, nel corso del suo intervento al convegno organizzato dal Corecom FVG Comunicazione istituzionale tra servizio pubblico e territorio (Udine, 18 novembre 2005). 14 La possibilità di derogare al divieto era esclusa nella precedente formulazione della norma, di cui all art. 29, co. 6 della citata l. 81/93: È fatto divieto a tutte le pubbliche amministrazioni di svolgere attività di propaganda di qualsiasi genere, ancorché inerente alla loro attività istituzionale, nei trenta giorni antecedenti l inizio della campagna elettorale e per tutta la durata della stessa. 15 A tal proposito si riporta, ancora una volta, parte dell intervento svolto dal prof. Pierluigi Mazzella nel corso del suo intervento al convegno organizzato dal Corecom FVG Comunicazione istituzionale tra servizio pubblico e territorio (Udine, 18 novembre 2005) : Al Primo ministro, al Governatore, al Sindaco che parla in prima persona si richiede di essere Uomo dell Istituzione (di tutti), dimenticando di essere Uomo di Parte politica (di alcuni). Tutto ciò è di comune comprensione. Ritenere la comunicazione istituzionale, come qualcuno ha scritto, una leva del consenso popolare significa confonderla - teleologicamente - con la comunicazione politica. Altro è dire che dal Buongoverno in termini di azione amministrativa, opportunamente comunicato, possa alla fin fine conseguire, nel momento della consultazione elettorale un beneficio alla sua Parte politica (deve essere così). Ma questo innegabile beneficio consegue al Buongoverno, che viene semplicemente ad essere rispecchiato nelle attività di comunicazione istituzionale
18 Parte III La par condicio sulle emittenti radiofoniche e televisive a livello locale
19 4.1 Il quadro normativo 4 La disciplina della comunicazione politica e dell informazione in periodo elettorale sulle emittenti locali Se la disciplina della comunicazione istituzionale in periodo elettorale risente, come si è detto, della mancanza di disposizioni attuative e di un adeguato impianto sanzionatorio, lo stesso non può dirsi per la disciplina della comunicazione politica e dell informazione durante il medesimo periodo. Prima di analizzare il quadro normativo è opportuno ritornare brevemente sulla definizione di periodo elettorale, in quanto sono necessarie alcune precisazioni. Se è vero infatti che la disciplina della comunicazione istituzionale rimane identica per l intero periodo che va dalla convocazione dei comizi alla data delle elezioni, lo stesso non avviene con la disciplina della comunicazione politica, in quanto la stessa presenta delle differenze in base alla suddivisione del periodo elettorale in due sotto-periodi : 1. primo periodo, che va dalla convocazione dei comizi alla presentazione delle candidature; 2. secondo periodo, che va dalla presentazione delle candidature alla chiusura delle operazioni di voto (all interno di questo sotto-periodo gli spazi saranno ulteriormente suddivisi tra coalizioni e liste). Come si vedrà meglio più avanti, tali differenze riguardano sostanzialmente l individuazione dei soggetti politici che possono usufruire degli spazi di comunicazione politica e dei Messaggi autogestiti gratuiti (Mag), nonché la trasmissione di quest ultimi. Dalla data di convocazione dei comizi elettorali e fino alla chiusura delle operazioni di voto (turni di ballottaggio compresi), alla normativa di riferimento rappresentata principalmente dalla legge 22 febbraio 2000, n. 28 come modificata dalla legge 6 novembre 2003, n. 313, si affiancano le disposizioni attuative rappresentate dalle delibere della Commissione parlamentare per l indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi per la Rai regionale e da quelle dell Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom) per le emittenti radiotelevisive locali. Le modifiche introdotte alla l. 28/00 dalla l. 313/03 riguardano sostanzialmente le emittenti locali, e prevedono la non applicazione, per quest ultime, di tutte la disposizioni contenute al Capo I della l. 28/00, ad eccezione dell articolo 4, commi 3 e 5, e 8 (art. 11-septies) 18. Al contempo, vengono introdotte nuove disposizioni per le emittenti locali con l introduzione del Capo II intitolato Disposizioni particolari per le emittenti locali (artt. da 11-bis a 11-septies), secondo quanto previsto dall art. 1 della legge 313/03. In merito all analisi dettagliata delle disposizioni contenute nel citato Codice di autoregolamentazione delle emittenti radiofoniche e televisive locali, emanato ai sensi del D.M. 8 aprile , e dei relativi regolamenti attuativi emanati in occasione delle tornate elettorali, si rimanda alla lettura dei seguenti paragrafi. 4.2 Le definizioni Anche in questo caso, prima di procedere con la disamina delle principali disposizioni riguardanti le emittenti locali, appare opportuno riportare alcune definizioni, così come esplicitate dalla normativa vigente 20 : emittente radiofonica e televisiva locale, ogni soggetto destinatario di autorizzazione o concessione o comunque di altro titolo di legittimazione all esercizio della radiodiffusione sonora o televisiva in ambito locale; programma di informazione, il telegiornale, il giornale radio e comunque il notiziario o altro programma di contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla correlazione ai temi dell attualità e della cronaca; programma di comunicazione politica, ogni programma in cui assuma carattere rilevante l esposizione di opinioni e valutazioni politiche manifestate attraverso tipologie di programmazione che comunque consentano un confronto dialettico tra più opinioni, anche se conseguito nel corso di più trasmissioni
20 Nel sottostante paragrafo e nel successivo, si riportano integralmente gli articoli di legge che disciplinano gli obblighi, a carico delle emittenti locali, relativi alla trasmissione di programmi di informazione e di programmi di comunicazione politica in periodo elettorale, accompagnati da una nota di commento. 4.3 Disciplina dei programmi di informazione sulle emittenti locali in periodo elettorale Art. 4, commi 1-3 del Codice di autoregolamentazione emanato ai sensi della legge 6 novembre 2003 n. 313: Programmi di informazione 1. Nei programmi di informazione le emittenti radiofoniche e televisive locali devono garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento, l obiettività, l imparzialità e l equità. 2. Resta comunque salva per l emittente la libertà di commento e di critica, che, in chiara distinzione tra informazione e opinione, salvaguardi comunque il rispetto delle persone. Le emittenti locali a carattere comunitario di cui all art. 16, comma 5, della legge 6 agosto 1990, n. 223, e all art. 1, comma 1, lettera f), della DelAut.gar.com. 1 dicembre 1998, n. 78 della Autorità per le garanzie nelle comunicazioni possono esprimere i princìpi di cui sono portatrici, tra quelli indicati da dette norme. 3. In periodo elettorale o referendario, in qualunque trasmissione radiotelevisiva diversa da quelle di comunicazione politica e dai messaggi politici autogestiti, è vietato fornire, anche in forma indiretta, indicazioni o preferenze di voto Nota di commento - l informazione in periodo elettorale Come accennato nei paragrafi precedenti (vedi par Dal 2003 ad oggi la deregulation per le emittenti locali ), le differenze tra la disciplina a livello nazionale e quella a livello locale si accentuano particolarmente nel caso dei programmi di informazione in periodo elettorale. In termini più precisi, tale divergenza è riscontrabile da un lato tra la disciplina delle trasmissioni delle emittenti radiofoniche e televisive nazionali private e quelle della Rai (anche a livello locale nelle sue diramazioni regionali), e, dall altro lato, con la disciplina delle trasmissioni delle emittenti radiofoniche e televisive locali. Dalla lettura del citato art. 4, co.1 del Codice di autoregolamentazione, si evince come le emittenti locali siano tenute a garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento, l obiettività, l imparzialità e l equità nei programmi di informazione. Proseguendo nella lettura, fatta salva la libertà di commento e di critica dell emittente, il Codice si limita al divieto di fornire, anche in forma indiretta, indicazioni o preferenze di voto in tutti quei programmi che non siano Messaggi autogestiti o programmi di comunicazione politica, tra cui rientrano appunto i programmi informativi. Non vi è quindi la previsione di una vera e propria par condicio nei programmi di informazione, se non in senso ampio in termini di imparzialità ed equità, ma non in termini di uguaglianza degli spazi da concedere ai vari soggetti politici (come invece accade nei programmi di comunicazione politica). Infine, va ribadito che la legge n. 313/03 rende inapplicabile alle televisioni e radio locali la norma della legge 515/93, che disciplinava la presenza dei politici in video, con la conseguenza che la partecipazione degli stessi non è più limitata (salvo i limiti di cui al paragrafo sopra). Su quest ultimo punto appare opportuno sviluppare due considerazioni. La prima considerazione è che se è vero che la presenza dei politici nei programmi di informazione non è più limitata è anche vero che non si può, come si è visto, fornire anche in forma indiretta indicazioni o preferenze di voto all interno di tali programmi. La seconda considerazione fa riferimento a quella tipologia di trasmissioni che in qualche modo rappresentano una sorta di commistione tra generi, rendendo difficoltosa la loro classificazione tra la categoria dell informazione e quella della comunicazione politica (ad es. un talk show che tratti argomenti di attualità non direttamente riconducibili alla competizione elettorale ma che presenti tra gli ospiti dei politici). In questo caso, fatto salvo il dovere dell emittente di garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento, l obiettività, l imparzialità e l equità, è opportuno valutare con attenzione, in base alle definizioni sopra riportate (par. 4.2 Le definizioni), a quale categoria tali trasmissioni siano riconducibili. Al generale impianto normativo sopra riportato, si aggiungono, in occasione di ogni appuntamento elettorale, le delibere dell Autorità che dettano le disposizioni di attuazione. Per quanto riguarda l informazione, si riportano due disposizioni, a titolo d esempio, dalla delibera Agcom n. 57/07/CSP, emanata in occasione delle elezioni amministrative del maggio Art. 16, commi 4 e 5 della delibera Agcom n. 57/07/CSP: 38 39