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Timestamp: 2017-02-24 14:52:48+00:00
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Matched Legal Cases: ['§1', '§2', '§3', '§1', '§2', '§1', '§2', '§3', '§1', '§2', '§1', '§2', '§1', '§2', '§3', '§1', '§1', '§2', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

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Le cours de droit administratif des biens est au cours de droit administratif général ce que le droit civil des biens est au droit privé. Il en constitue une part essentielle, que structurent quelques principes forts qui ont largement contribué à la construction de l’État depuis le début du XIXe siècle, à l'unification du territoire national, à sa défense et à son aménagement, nécessaires à la cohésion sociale.
Certes, ces principes varient selon que l'on s'intéresse au droit de la propriété publique (le droit des domaines privé et public de l'administration, au droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique ou encore à celui des travaux publics. Mais dans tous ces domaines, on retrouve la conciliation entre les exigences de intérêt général et la protection des droits des personnes privées.Voici le plan du cours de droit administratif des biens
Leçon 1 : La propriété publique · Section 1 : l’existence d’un droit de propriété des personnes publiques sur leur bien.
1) Le rejet de l’idée d’un droit de propriété des personnes publiques.
2) La consécration du droit de propriété des personnes publiques. a) l’évolution de la doctrine
· b) La reconnaissance par la Jurisprudence
· c) La consécration législative : l’ordonnance du 21 avril 2006 et le code général de la propriété publique (CGPPP) Section 2 : Les caractères spécifiques du droit de propriété de l’Etat. 1) L’insaisissabilité des biens publics.
2. L’interdiction de cession à ville prix Section 3 : Le contentieux de l’appartenance d’un bien à une PPu
1. La propriété publique critère obligatoire d’appartenance au domaine ou au domaine privé.
2. La compétence juridictionnelle sur la question de propriété publique ou privé d’un bien Leçon 2 : la distinction domaine public/domaine privé Section 1 : la compétence pour déterminer l’appartenance d’un bien au domaine public ou privé.
A) la place de la loi et de la jurisprudence : critère légaux ou Jurisprudentiels ?
· 1. La qualification directe par la loi
· 2. La définition générale par la loi
B) La compétence exclusive du Juge administratif pour ≠cier le domaine public et le domaine privé Section 2 : Les critères de distinctions entre domaine privé et domaine public
§1/ l’évolution des critères de distinction dans la jurisprudence
1. La conception initiale du domaine public : les biens affectés à l’usage de tous
2. l ‘inclusion ultérieur des biens affectés aux SP
3. La nécessité d’un critère réducteur : l’aménagement spécial
§2/ Les critères de distinction retenue par le CGPP : continuité et évolution.
§3/ Les cas particuliers de qualification des dépendances du domaine Public ou Privé : La conception globale du domaine public
B) la domanialité publique par anticipation ou virtuelle.
Section 3 : La mise en œuvre des critères : la consistance du domaine public.
§1/ La consistance des biens du domaine Pu composé des biens affectés à l’usage direct du public.
A) le domaine public maritime B) le domaine public aérien et hertzien.
D) le domaine public terrestre
E) les édifices du culte
§2/ La consistance des biens du domaine public composé des biens affectés à un SP
A) les dépendances artificielles du domaine public naturel B) Le domaine public militaire C) le domaine ferroviaire D) le domaine public mobilier Leçon 3 : Les actes d’incorporation et de sortie du domaine public. Section 1 : L’intégration au domaine public A) la porté de décisions de classement
· 1. La suffisance de l’affectation réelle du bien et l’inutilité de l’acte de classement
· 2. L’indifférence de l’acte de classement en l’absence d’affectation.
B) La compétence d’affectatio
· 1. La compétence du propriétaire pour décider de l’affectation · 2. Les changements d’affectation
· a) Le principe de continuité de la domanialité public en cas de changement d’affectation · b) Le changement d’affectation amiable
· c) Les changements d’affectation forcées : le cas des mutation domaniales.
Section 2 : La sortie des biens du domaine public.
1. La nécessité d’un acte de déclassement constatant la désaffectation
2. Le rapport entre l’acte de déclassement et l’absence de désaffectation.
· a) L’inutilité de l’acte de déclassement en l’absence de désaffectation.
· b) La question du déclassement anticipé
Leçon 4 : La protection du domaine public Section 1 : La protection de la consistance du domaine public §1/L’infaillibilité du domaine public
A) définition et valeur juridique du principe. B) La portée du principe d’inaliénabilité
· a) L’interdiction des aliénations affectant les biens du domaine Public
· b) La précarité de l’occupant du domaine public · c) L’interdiction de constituer des droits réels sur le domaine public §2/ l’imprescriptibilité du domaine public.
§3/ L’obligation d’entretien du domaine public
Section 2 : La protection de l’intégrité du domaine public · §1/ La protection contre les dégradations : les contravention de grande voirie (CGV)
· A) la notion de contravention de grande voirie
· 1. Contravention de police et contravention de voirie.
· 2. Les contraventions de voirie routière et les CGV
B) Le régime des poursuites · 1. Le PV et sa notification
· 2. L’obligation d’engager les poursuites · 3. l’imputabilité · 4. Les sanctions en matière de contravention de grande voirie
· §2/ La protection des occupations contre les occupations illégale du domaine public : la poursuite des occupations sans titre du domaine public
· 1. L’exécution d’office par l’administration 2. Le Juge Administratif juge de l’expulsion du domaine public.
3. Les cas résiduels de compétence du JJ pour l'expulsion du dom pub
Leçon 5 : L’utilisation du domaine public Section 1: l'utilisation collective du domaine public, par le public Section 2: L'utilisation privative du dom pub par le public §1/les simples occupations privative du domaine pub
1.La forme de l'autorisation d'occupation du domaine public
2.L'octroi de l'autorisation
· a) Le pouvoir discrétionnaire de l'administration dans l'octroi de l'autorisation
· b) la question de la mise en concurrence de l’autorisation d’occuper le domaine public.
3. Le paiement d’une redevance 4. La situation précaire de l’occupant privatif. §2/ Les autorisations d’occuper le domaine public constitutive de droit réelle
1. Les droits réels sur le domaine public des collectivités territoriales
2. les droits réels sur le domaine public de l’Etat
Leçon 6 : Le domaine privé Section 1 : la consistance du domaine privé.
Section 2 : Les règles de gestion du domaine privé.
A. Les règles communes à toutes propriété publique.
B. Les règles de gestion propre au domaine privé
Section 3 : Le contentieux relatif au domaine privé. Leçon 7 : L’expropriation pour cause d’utilité publique : La phase administrative. Section 1 : Les fondements textuels du droit de l’expropriation
Section 2 : Les titulaires du pouvoir d’exproprié. 1. La faculté de mise en œuvre de la procédure d’expropriation
2. Le rôle exclusif de l’Etat dans la conduite de la procédure d’expropriation Section 3 : Les étapes de la phase administrative
§1/ L’enquête préalable.
1. La constitution du dossier d’enquête public. 2. le déroulement de l'enquête public
· a) les deux formes d'enquête publique
· b) le cas particulier des grands projets nationaux d’infrastructure : la commission du débat public (CNDP) §2 / L’acte déclaratif d’utilité appelé la déclaration d’utilité publique (DUP)
1. L’autorité compétente pour établir la déclaration d’utilité publique?
2. L’effet de la déclaration d’utilité publique
3. Le contentieux de la déclaration d’utilité publique
4. L’effet de l’annulation de la déclaration d’utilité publique
§3 / L’arreté de cessibilité
Leçon 8 : l’exproproiation pour cause d’utlité publique : la phase judiciaire. Section 1 : Le juge de l’expropriation Section 2 : L’ordonance d’expropriation Section 3 : L’indemnité Section 4 : les cas particuliers A) La réquisiation d’emprise totale B) la rétrocession du bien Lecon 9 : Les notions de travaux publics et ouvrage publics. Section 1 : La notion de travail public 1. un travail immobilier
2. La finalité et le destinataire du travail public. · a) un travail d’utilité générale éexécuté pour el compte d’une personne publique. · b) un travail réalisé pour le compte d’une PPV dans l’accomplissement de SP. Section 2 : La notion d’ouvrage public §1/ La définition de l’ouvrage public
A) L’absence de lien entre ouvrage public, travaux public et domaine public. B) Les critères de l’ouvrage Public.
· 1. intangibilité de l’ouvrage public et expropriatin indirecte.
· 2. L’affaiblissement progressif du principe
Leçon 10 : Les dommages de travaux publics.
Section 1 : Les dommages permanent de travaux publics. Section 2 : LEs dommages accidentels de travaux publics. §1/ Le régime de responsabilité
A) La responsabilité à l’égard des participants. B) La responsabilité à l’égard des usages. C) la responsabilité à l’égard des tiers §2/ La mise en jeu de la responsabilité
1. Les causes exonératoires de responsabilité 2. La compétence juridictionnelle. Leçon n°1 : la propriété publique
On va étudier le rapport qui unit les biens des personnes publiques à celles-ci. Les personnes morales de droit public sont l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, les personnes publiques sui generis, comme les groupements d’intérêt public (GIP) et la Banque de France. Ces personnes publiques sont-elles propriétaires de leurs biens ? Pendant longtemps, on a considéré que les personnes publiques n’en étaient pas propriétaires, mais qu’elles n’avaient qu’une obligation de garde et d’entretien.
En admettant un tel droit de propriété, cela signifie-t-il qu’il est exactement le même que celui qu’a une personne privée sur un de ses biens ? Si l’Etat (au sens large) a les mêmes prérogatives que les propriétaires privés, cela a un enjeu considérable, puisque beaucoup de biens publics sont affectés à un service public.
• De Laubadère, Domanialité publique, propriété administrative et affectation, RDP 1950, p.5
• Delvolve, Droit de propriété et droit public, Mélanges Braibant 1996, p.149
• Bioy, La propriété éminente de l’Etat, RFDA 2006, p.963
• Philippe Yolka, Personnalité publique et patrimoine, Litec, Colloque de l’AFDA, novembre 2007
Première section : l’existence d’un droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens
Ce bien appartient à une personne morale de droit privé
= patrimoine
(meubles ou
immeubles) Droit public
Ce bien appartient à une Juge administratif
= domaine Droit privé
Le domaine n’est pas unique car différents régimes s’appliquent aux différents biens des personnes morales de droit public. Ne pas confondre le domaine privé et la propriété privée : celle-ci est la propriété d’une personne morale de droit privé, alors que le domaine privé est avant tout le domaine d’une personne morale de droit public.
I. Le rejet de l’idée d’un droit de propriété des personnes publiques
Ce n’est que depuis le début du XX ème siècle que l’on admet que les personnes publiques soient propriétaires de leurs biens.
Sous l’Ancien régime, la distinction domaine public-domaine privé n’existait pas. On distinguait en revanche les biens privés du monarque, qui avait un réel droit de propriété sur ses biens privés, du domaine de la couronne, qui était toute une série de biens publics (biens naturels, immeubles bâtis). On considérait que ce domaine était insusceptible de propriété privée, c’est-à-dire que ces biens étaient attachés à la fonction souveraine mais n’appartenaient pas au souverain lui-même. Ni le citoyen lambda ni le roi ne pouvait être propriétaire de ces biens publics. Ceci a très vite été formalisé sous le principe d’inaliénabilité du domaine de la couronne. Il est considéré comme une loi fondamentale du royaume, à côté d’une seule autre, celle relative aux règles de succession au trône. La loi fondamentale du royaume s’impose non seulement aux citoyens, mais aussi au souverain, elle est tellement importante que celui-ci ne peut pas la contrer. L’inaliénabilité des biens de la couronne a été imposée pour empêcher la dilapidation des biens de la couronne.
Par la suite, elle a été consacrée par l’édit de Moulins de 1566, selon lequel «les biens du domaine de la couronne sont indisponibles». En conséquence, qu’est-ce qui unit le souverain à ces biens du domaine de la couronne ? Son obligation de garde et d’entretien.
À la Révolution, l’état du droit n’a pas changé sur ce principe. Les Révolutionnaires craignaient que l’Etat, quel qu’il soit, puisse dilapider les biens publics, de sorte qu’ils n’ont fait que reformuler ce principe, et l’on parlera du domaine de la Nation, consacré par la loi du 1er décembre 1790. Les Révolutionnaires vont être les premiers à adopter un Code domanial : ils ont voulu y marquer le fait que les biens publics doivent être gérés par des règles intangibles fixées dans un code.
Au XIX ème siècle, la seule idée que l’on conçoit est qu’il y a des biens publics qui ne peuvent faire l’objet d’une appropriation quelle qu’elle soit. C’est Victor Proudhon qui, en 1834, va publier l’ouvrage Traité du domaine de l’Etat. Il est le premier à proposer une distinction au sein du domaine des biens publics. Il souligne que l’inaliénabilité dont il était question concernait une unité de biens publics, mais il va affirmer qu’il faut distinguer le domaine public et le domaine privé. Cette distinction est fondée sur l’idée selon laquelle le domaine public correspond à l’ensemble des biens publics qui sont affectés à l’usage de tous, et selon laquelle le domaine privé correspond à l’ensemble des biens publics qui ne sont pas affectés à l’usage direct du public.
Selon lui, l’Etat a bien un droit de propriété sur son domaine privé ; en revanche, il est vrai qu’il n’a pas de droit de propriété sur le domaine public.
La doctrine sera très divergente à propos de la distinction domaine public-domaine privé et ne parviendra pas à se mettre d’accord sur des critères de distinction entre ces deux domaines. En revanche, Victor Proudhon a fait l’unanimité sur un point : l’ensemble de la doctrine s’accordera sur l’idée selon laquelle l’Etat est propriétaire de son domaine privé mais pas de son domaine public. Pourquoi affirmait-il que l’Etat n’était pas propriétaire du domaine public ? • Le premier argument est le Code civil lui-même. Il y avait à l’époque quatre dispositions qui en traitaient, les articles 538 à 541 du Code civil. Selon eux, le domaine public correspond aux biens insusceptibles de propriété privée. Ils affirmeront que le Code civil veut dire que personne ne peut être propriétaire du domaine public, donc l’Etat est compris dans le terme «personne». • Le second argument est que l’Etat ne détient ni l’usus (c’est le peuple qui use du domaine public), ni l’abusus (la loi de 1790 rend inaliénable le domaine public), ni le fructus. Ces arguments vont vite perdre de leur ampleur.
II. La consécration du droit de propriété des personnes publiques
A) L’évolution de la doctrine
Maurice Hauriou, dans son Précis de droit administratif publié en 1933, ne nuance pas : selon lui, l’Etat est tout autant propriétaire de son domaine public qu’il l’est de son domaine privé. Cinq arguments sont à prendre compte : • selon lui, il est faux de dire que l’Etat n’a ni l’usus, ni l’abusus, ni le fructus sur le domaine public ; ■ en effet, l’Etat affecte des bâtiments aux activités de service public, il en a donc l’usus, il décide de l’affectation de ces biens ; ■ l’Etat a le droit d’autoriser l’occupation de telle ou telle partie du domaine public (bars et restaurants de plage) contre redevance, il a donc le fructus ; ■ il affirme enfin que c’est parce que l’Etat a l’abusus sur le domaine public qu’il a fallu adopter une loi d’inaliénabilité en 1790 ; • selon lui, un bien n’est pas figé dans le domaine public ou dans le domaine privé, sinon, cela voudrait dire qu’un bien pourrait d’un jour à l’autre changer le fait que l’Etat soit propriétaire ou non ;
• quand l’Etat autorise une personne privée à occuper une partie du domaine public, on va considérer que la personne privée qui reçoit cette autorisation se voit conférer certains droits réels ; en conséquence, si la personne publique transfère des droits réels à une personne privée, c’est bien qu’elle les détenait elle-même, or, le droit réel par excellence est le droit de propriété ; • il va constater que dans la jurisprudence administrative, il y a de nombreux cas où le Conseil d’Etat fait application au domaine public de règles du Code civil relatives à la propriété (par exemple, le Conseil d’Etat a toujours fait application au domaine public de la théorie de l’accession inscrite à l’article 552 du Code civil, comme on peut le voir dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 mai 1931 Compagnie nouvelle des chalets de commodité) ; • il va dire que la doctrine n’envisage que le droit de propriété présent dans le Code civil et applicable aux personnes privées ; il va dire que ce n’est pas parce que le Code civil prévoit un régime de la propriété qu’il n’en existe qu’un seul, il y en a peut-être deux ; l’Etat peut donc être propriétaire, certes de façon différente que les personnes privées sont propriétaires de leur patrimoine, de son domaine public.
Peu à peu, la doctrine soutiendra la thèse contraire à celle de Victor Proudhon et admettra que l’Etat soit propriétaire de son domaine public.
B) La reconnaissance de la jurisprudence
1. Le Conseil d’Etat Le Conseil d’Etat n’a jamais fait de difficultés pour reconnaître un droit de propriété aux personnes publiques, mais paradoxalement, il n’a jamais rendu d’arrêt de principe en la matière. On trouve de nombreux arrêts très anciens où il admet, au détour d’une phase, le droit de propriété des personnes publiques sur le domaine public. Dans l’arrêt du 16 juillet 1909 Ville de Paris, le Conseil d’Etat avait utilisé l’expression «l’Etat est propriétaire de son domaine public», mais l’arrêt ne portait pas sur cette question.
2. Le Conseil constitutionnel Le Conseil constitutionnel, quant-à lui, a solennellement consacré le droit de propriété des personnes publiques dans une décision des 25-26 juin 1986 Lois de privatisation. En ne précisant pas de quel domaine les personnes publiques sont propriétaires, le Conseil constitutionnel souligne qu’il n’est pas nécessaire d’opposer ces deux domaines, et que les personnes publiques sont propriétaires de tous leurs biens.
L’article 17 de la DDHC protège la propriété privée, et dans la décision de 1986, le Conseil constitutionnel s’est appuyé dessus : ainsi, il retient que l’article 17 de la DDHC de 1789 «ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers, mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques». Le fondement du droit de propriété des personnes publiques est le même que celui des personnes privées : l’article 17 de la DDHC est le fondement juridique de la propriété en règle générale. Par la suite, le Conseil constitutionnel a été à de très nombreuses reprises saisi à ce propos. Ainsi, l’entreprise France Telecom a été privatisée par une loi du 18 juillet 1996 qui avait été déférée devant le Conseil constitutionnel. Les opposants à la privatisation se targuaient d’une atteinte à l’article 17 de la DDHC, d’une atteinte à la propriété de l’Etat.
Récemment, il y a eu un transfert de biens de la RATP au STIF, et la violation de l’article 17 a encore été invoquée.
C) La consécration législative : l’ordonnance du 21 avril 2006 et le CGPPP
Avant 2006, il y avait un code appelé Code du domaine de l’Etat, qui n’était pas fonctionnel dans la mesure où il existe d’autres personnes publiques que l’Etat. Ainsi, en matière du domaine des collectivités territoriales, il fallait aller consulter le Code général des collectivités territoriales. Les règles relatives au domaine étaient éclatées entre plusieurs codes qui parfois étaient contradictoires. Le souhait d’un code unifié a mis une quinzaine d’années à se réaliser. Ce Code général de la propriété des personnes publiques n’a pas été nommé ainsi au hasard, on a tenu à marquer en 2006 le droit de propriété des personnes publiques et la fin du débat. Par ailleurs, la structure du Code se divise en trois titres : l’acquisition des biens, la gestion des biens et la cession des biens.
L’ordonnance a été ratifiée par la loi du 12 mai 2009 de simplification du droit. Le Code a donc valeur législative.
Deuxième section : les caractères spécifiques du droit de propriété de l’Etat
Ces deux principes s’appliquent à tous les biens publics, qu’ils appartiennent au domaine privé ou au domaine public. I. L’insaisissabilité des biens publics
• Philippe Yolka, L’insaisissabilité des biens publics, JCPA 2007, n°2307
• Yves Gaudemet, L’insaisissabilité des biens publics, RJEP 2007, p.285
La jurisprudence était déjà venue consacrer ce principe, en particulier avec l’arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 21 décembre 1987 BRGM c./ Société Lloyd Continental. Dans cet arrêt, le juge va viser le principe d’insaisissabilité des biens des personnes publiques et ce en tant que principe général du droit. Avant cette décision, jamais aucun juge n’avait affirmé cela. La Cour de cassation énonce que «s’agissant des biens appartenant à des personnes publiques, même exerçant une activité industrielle et commerciale, le principe de l’insaisissabilité de ces biens ne permet pas de recourir aux voies d’exécution de droit privé». Cela signifie que les biens d’une personne publique ne peuvent pas faire l’objet de voies d’exécution forcée à leur encontre, et notamment d’une saisie immobilière ordonnée par le juge judiciaire. La raison de ce principe relève d’une question de protection des biens publics.
Ce principe comporte-t-il certaines limites ? Oui, il fait l’objet d’un appel à un assouplissement par une partie de la doctrine (telle MM. Yolka et Gaudemet). Les personnes publiques ont des biens, comme des terrains, et celles-ci peuvent vouloir y édifier un ouvrage public. La solution la plus simple serait de commander un marché public, mais les personnes publiques n’ont pas toujours les moyens de financer ces ouvrages publics. Que faire ? Il existe des systèmes contractuels, dont un qui permet à la personne publique de faire appel à une personne privée, mais elle ne déboursera pas d’argent, c’est la personne privée qui financera les travaux (l’avantage qu’elle y aura sera d’en être locataire pendant vingt-vingt cinq ans). La personne publique ne devra payer que la location, et à l’échéance du bail, elle en deviendra propriétaire. L’entreprise privée, pour financer ce projet, va aller voir la banque. Mais celle-ci va exiger des garanties, même si elle trouve l’ouvrage rentable, et pourrait vouloir faire une hypothèque. La personne privée ne peut donner aucune garantie à la banque en raison de l’insaisissabilité des biens publics : en effet, cela empêche des investisseurs privés d’obtenir des financements afin de réaliser des constructions sur des dépendances publiques. Personne en doctrine n’a jamais plaidé pour une suppression de l’insaisissabilité, mais certains voudraient permettre un assouplissement du principe pour les établissements publics industriels et commerciaux et pour les entreprises publiques qui ont, eux plus que les autres personnes publiques, besoin de valoriser leurs dépendances.
Les personnes publiques n’ont pas le droit de céder leurs biens en dessous de leur valeur réelle. De toute façon, on ne peut pas vendre le domaine public. En réalité, ce principe trouve son fondement dans le principe plus large de l’interdiction des libéralités par les personnes publiques (l’interdiction pour les personnes publiques de disposer à titre gratuit) : c’est l’arrêt de principe rendu par le Conseil d’Etat le 17 mars 1893 Chemins de fer de l’Est. Il y a aussi l’arrêt rendu par la même juridiction le 6 décembre 2002 Syndicat des établissements du second degré de L’Hay-Les-Roses.
Le Conseil constitutionnel a consacré ce principe de façon très solennelle et exigeante dans la décision des 25-26 juin 1986 Lois de privatisation en énonçant que «la Constitution s’oppose à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur». Quel intérêt pourrait avoir un gestionnaire public à céder un bien public en dessous de sa valeur réelle ? Imaginons l’hypothèse d’une commune qui a divers terrains dont elle ne se sert pas ; une entreprise privée cherche à s’implanter dans la région, et il lui faut un terrain ; dans cette hypothèse, la commune peut avoir intérêt à vendre son terrain pour relancer l’économie locale, pour relancer l’emploi. C’est ce que l’on appelle l’aide immobilière des collectivités territoriales aux entreprises. Mais comment concilier le principe d’interdiction de cession à vil prix et ce mécanisme ?
Le Conseil d’Etat a ici une interprétation très constructive : le principe est bel et bien l’interdiction de cession à vil prix, mais il y a une exception à ce principe, lorsque sont réunies les deux conditions que sont le motif d’intérêt général et des contreparties suffisantes. Conseils bibliographiques : • CE 3 novembre 1997 Commune de Fougerolles, conclusions à la RFDA 1998, p.12
Lorsque le juge est saisi d’un tel contentieux, il va devoir regarder s’il y a un motif d’intérêt général (formulation très extensive, mais le plus souvent, ce sera la création d‘emplois) et une contrepartie suffisante (nombre d’emplois créés suffisant). • Les juridictions administratives ont considéré dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 septembre 2009 Commune de Courtenay qu’était illégale la vente d’un bien à une entreprise privée pour une valeur inférieure à 30% de la valeur estimée par le service des domaines et pour laquelle n’existait aucune contrepartie économique et sociale.
• Ils avaient retenu la même conclusion dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 juin 2006 Asselin dans l’hypothèse où l’entreprise privée ne respectait pas ses engagements. Dans ce cas, elle va engager sa responsabilité contractuelle et sera condamnée à verser des dommages et intérêts à la personne publique. •Théoriquement, la sanction normale devrait être, au delà de la responsabilité contractuelle, la résolution de la vente (le terrain en question devrait réintégrer le domaine public). Quand l’arrêt Commune de Fougerolles a été rendu, la majorité de la doctrine avait considéré que l’exception ne pouvait concerner que les aides immobilières, et que l’interdiction de cession à vil prix jouait impérativement dans tous les autres cas. Mais la loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales est intervenue, et elle est précisément venue encadrer le régime des aides immobilières aux entreprises. La doctrine considérait que l’arrêt Commune de Fougerolles n’avait plus vraiment d’intérêt puisque la loi était intervenue, et qu’il était en somme tombé en désuétude. Toutefois, il est en train d’avoir une seconde vie grâce au Conseil d’Etat dans un domaine très différent. Dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 novembre 2009 Commune de Mer, il est question de l’aide immobilière aux associations, et plus précisément de terrains et bâtiments vendus à une association à des prix très inférieurs à leur valeur réelle, et ce parce qu’il s’agissait de l’association franco-turque dont la mission était de favoriser l’intégration des personnes immigrées. Se pose la question de savoir si, pour tout ce qui concerne les cessions à vil prix de biens publics dans le cadre des aides immobilières, c’est la loi de 2004 qui s’applique, et pour les cessions à vil prix dans un autre cadre, c’est la jurisprudence, ou si les deux s’appliquent de façon concurrentielle : c’est la loi ou la jurisprudence qui apporteront cette réponse dans le futur.
Troisième section : le contentieux de l’appartenance d’un bien à une personne publique
Pour faire partie du domaine public, il faut appartenir à une personne publique. Il faut donc savoir quelles sont les personnes publiques qui peuvent avoir un domaine, et qu’advient-il du patrimoine lorsqu’une personne publique devient privée.
I. La propriété publique, critère obligatoire d’appartenance au domaine public ou privé
A) Quelles sont les personnes publiques concernées ?
L’ensemble des personnes morales de droit public peuvent avoir un domaine, public ou privé : l’Etat, les collectivités territoriales (régions, départements, communes), les EPA et les EPIC (arrêt du Conseil d’Etat du 21 mars 1984 Mansuy : jusqu’aux années 80, on considérait que les établissements publics n’avaient pas de patrimoine), les personnes publiques sui generis (la Banque de France, les GIP, les AAI ayant la personnalité morale, telle l’AMF). B) Seules les personnes publiques sont propriétaires du domaine public
Dès lors qu’un bien est la propriété d’une personne privée, il ne peut en aucun cas appartenir au domaine d’une personne publique, et à fortiori au domaine public. Certains contentieux assez épars ont vu des propriétaires de biens refuser de les entretenir en invoquant le fait qu’ils appartenaient au domaine public du fait de leur affectation. C’est le cas de : • l‘arrêt de section du Conseil d’Etat du 8 mai 1970 Société Nobel-Bozel : un mur implanté sur un terrain privé en bordure d’une voie publique ne peut pas faire partie du domaine public du fait qu’il appartient à une personne privée ;
• l‘arrêt du Tribunal des conflits du 16 mai 1994 Allar : une voie privée ouverte à la circulation n’appartient pas au domaine public puisqu’elle n’est pas la propriété d’une personne publique ; • l‘avis du Conseil d’Etat rendu en assemblé générale du 10 juin 2004 : le siège de l’agence France-Presse ne peut pas appartenir au domaine public puisque cet organisme est une personne morale de droit privé.
• Note du Conseil d'Etat à propos de l'arrêt du 10 juin 2004 et du statut juridique du siège de l'Agence France-Presse, Seules les personnes publiques peuvent être propriétaires d'un domaine public, RFDA 2004
• Marion Ubaud-Bergeron, Les contradictions du régime du financement privé des ouvrages publics sur le domaine public de l'Etat, AJDA 2003, p.1361
C’est cette même condition qui explique qu’en principe, la personne publique ne peut pas avoir recours au crédit-bail pour financer un ouvrage sur le domaine public puisque pendant la durée du contrat de crédit-bail, l’ouvrage est incorporé au patrimoine de l’organisme, de la société de crédit : c’est l’avis du Conseil d’Etat du 30 mars 1989.
La jurisprudence considère qu’un bien d’une personne publique ne peut pas être détenu en co-propriété avec d’autres personnes privées en raison de l’incompatibilité qu’il y a entre les règles de la co-propriété et les règles de la domanialité publique. Le premier arrêt qui a été rendu est un arrêt de section du Conseil d’Etat du 11 février 1994 Compagnie d’assurance La Préservatrice foncière : le Conseil d’Etat constate qu’un bien d’une personne publique est détenu en co-propriété et il se demande si, postérieurement à l’acquisition de ce bien en co-propriété, ce bien va être affecté à un service public, et s’il fait donc partie du domaine public. Le Conseil d’Etat constate l’incompatibilité entre co-propriété et domanialité publique, et par conséquent, le bien ne fait pas partie du domaine public.
Dans un arrêt plus récent du 25 février 2009, la première chambre civile de la Cour de cassation était saisie d’un litige identique, sauf qu’elle va poser le même principe que le Conseil d’Etat, à savoir incompatibilité entre co-propriété et domanialité publique, mais elle n’en tire pas du tout la même solution : en raison de l’incompatibilité, elle énonce que les règles de la domanialité priment et que la co-propriété est illégale.
Ces deux solutions peuvent paraître opposées à première vue, mais elles vont en réalité exactement dans le même sens. Si le Conseil d’Etat avait fait primer la co-propriété sur la domanialité car elle était antérieure à la domanialité publique, la Cour de cassation quant-à elle était dans une situation où l’appartenance au domaine public était antérieure à la co-propriété, et c’est donc pour cela qu’elle a fait primer la domanialité publique. Les deux juridictions s’attachent à la chronologie. C) Ce qu’il advient du patrimoine lorsqu’une personne publique devient privée
La transformation d’une personne publique en personne morale de droit privé va entraîner nécessairement le déclassement de son domaine public. Il est extrêmement fréquent que des EPIC soient transformés en sociétés commerciales : France Télécom en 1996, EDF en 2004, Aéroport de Paris en 2005, la Poste en 2010. Le juge administratif tâtonne sur le sujet et rend des solutions qui sont plus des solutions dictées par des nécessités de faits et de la pratique plutôt que par un raisonnement juridique rigoureux. Très récemment, en avril 2010, s’est posée la question de savoir si les ouvrages d’EDF étaient des ouvrages publics. • Juridiquement, si le juge appliquait à la lettre les principes séculaires juridiques qui ont toujours été appliqués, il devrait répondre par la négative, et dire qu’ils ne le sont plus. • De façon pragmatique, il va se demander si l’on peut admettre aujourd’hui, en France, que ces ouvrages, majeurs, puissent être considérés comme autre chose que des ouvrages publics. Il répondra par la négative, ils sont nécessairement publics.
Le Conseil d’Etat a considéré dans un avis de juin 1996 précédant la loi du 16 juillet 1996 privatisant France Télécom que les biens appartenant à France Télécom ne pouvaient plus faire partie du domaine public dès lors que France Télécom était transformée en société privée. Le législateur décide de faire basculer les biens publics les plus importants de l’établissement dans le domaine public de l’Etat. Le Conseil constitutionnel, dans un arrêt du 19 avril 2005 à propos d’Aéroport de Paris, privatisé par la loi du 20 avril 2005, a retenu une solution identique.
Le Tribunal des conflits, dans une décision du 12 avril 2010 Société ERDF, devait trancher la question de savoir si les ouvrages d’EDF étaient bien des ouvrages publics. Il a retenu l’affirmative.
Les mêmes questions pourront se poser à propos des biens de GDF, de la Poste (qui est devenue une société commerciale en janvier 2010).
Au regard de ces différents cas d’espèce, il apparaît que la juridiction n’a pas d’avis tranché, et qu’elle statue au cas par cas.
II. La compétence juridictionnelle sur la question de propriété publique ou privée d’un bien
Il n’y a ici aucune ambiguité jurisprudentielle : lorsqu’il y a un litige entre une personne publique et une personne privée sur un titre de propriété, le seul juge compétent est le juge judiciaire : c’est l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 16 novembre 1960 Commune du Bugue.
Si le juge administratif est saisi d’un litige pour lequel se pose préalablement une question de propriété, il doit en principe surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au juge judiciaire : voir par exemple l’arrêt du Tribunal des conflits du 18 décembre 1995 Préfet de la Meuse.
Il y a néanmoins deux exceptions à la compétence de principe du juge judiciaire : • c’est l’hypothèse où le litige sur la propriété ne soulève aucune difficulté sérieuse ; dans ce cas, le juge administratif a le droit de ne pas poser une question préjudicielle au juge judiciaire, et il peut régler lui-même le litige de propriété (un litige sans difficulté est celui où l’un des protagonistes n’a pas de titre de propriété) ; voir l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 14 octobre 2008 Commune du Puy en Velay ;
• si la personne privée se prévaut de la propriété publique du bien (si elle prétend que le bien public en cause appartient à une personne publique), la doctrine considère en général que le juge administratif peut trancher la question (c’est le cas par exemple d’un muret en bordure d’un terrain privé et d’une voie publique qui s’effondre et blesse des passants ; si l’on retient que le muret est sur la voie publique, c’est la personne publique qui est propriétaire et donc responsable ; à l’inverse, si l’on retient que le muret est sur le terrain privé, c’est la personne privée qui est propriétaire et donc responsable).
Leçon n°2 : la distinction domaine public-domaine privé
Est-ce que tous les biens publics dont sont propriétaires les personnes publiques forment une masse homogène ou faut-il faire en leur sein une division ? Non, ils ne forment pas une masse homogène, et il faut distinguer deux catégories : le domaine privé et le domaine public.
Maintenant, comment distinguer le domaine public du domaine privé ? En fixant des critères. Remarque
Cette distinction est-elle fondamentale ? La réponse est nuancée, la distinction est à la fois relative et fondamentale. • Elle est relative car au sein des biens publics, et au sein même du domaine public, tous les biens ne sont pas soumis au même régime juridique ni au même juge : il y a différentes strates, et chacune se caractérise par un niveau de protection plus ou moins élevée. Ainsi, les rivages et les parkings appartiennent au domaine public, mais les rivages sont soumis à un régime bien plus protecteur que celui auquel sont soumis les parkings. C’est l’échelle de domanialité, qui a été conceptualisée par Jean-Marie Auby.
• Elle reste fondamentale car en droit positif et en jurisprudence, le juge se fonde sur cette distinction pour établir d’abord le droit applicable, mais également la compétence du juge.
• Jean-Marie Auby, Contribution à l’étude du domaine privé, Etudes et documents du Conseil d’Etat de 1958, p.56
• Fabrice Melleray, L’échelle de domanialité, Mélanges Moderne, Dalloz 2004, p.287
La loi, la jurisprudence et la doctrine ont mis longtemps à s’entendre pour déterminer les critères distinctifs du domaine public et du domaine privé.
Première section : la compétence pour déterminer l’appartenance d’un bien au domaine public ou privé
L’appartenance d’un bien au domaine public ou au domaine privé est objective en cela que la qualification donnée par la personne publique ou les parties est totalement indifférente. Ce n’est pas la personne publique gestionnaire du domaine qui peut dire si tel ou tel bien appartient à son domaine public ou privé ; lorsqu’elle le fait, elle peut avoir raison, mais le juge n’y accorde aucune valeur juridique. Ainsi, une personne publique peut affirmer que telle dépendance relève de son domaine privé, mais cette qualification n’a aucune valeur et pourra être renversée par le juge.
I. La place de la loi et de la jurisprudence : critères légaux ou jurisprudentiels ?
• Lavialle, Remarques sur la définition législative du domaine public, RFDA 2008, p.491
A) La qualification directe par la loi
L’appartenance d’un bien au domaine public ou au domaine privé peut résulter directement de la loi. Dans ce cas, la loi va incorporer expressément au domaine public ou au domaine privé une catégorie précise de biens ; l’individu n’a aucun effort de qualification à faire, et cela concerne seulement certains biens :
• les autoroutes et routes nationales font partie du domaine public de l’Etat selon le Code de la voirie routière ;
• les chemins ruraux font partie du domaine privé des communes ;
• les immeubles de l’Etat à usage de bureaux font partie du domaine privé de l’Etat selon une ordonnance du 19 août 2004.
B) La définition générale par la loi
Indépendamment des cas de qualification directe, la loi, en général, se limite à donner une définition générale du domaine public ou privé. Dans ce cas là, la loi va dire par exemple que le domaine public est composé des biens affectés à un service public. L’individu va devoir déterminer au cas par cas qu’est-ce qu’un bien affecté au service public. Quelle est donc aujourd’hui la définition que donne la loi du domaine public ? Cette définition n’était pas fixée jusqu’en 2006, et a donc fait l’objet d’une longue évolution. Jusqu’alors, elle ne faisait que varier, et ne coïncidait pas avec celle du juge administratif.
L’évolution de la définition du domaine public donnée par la loi • La première étape date du Code civil de 1804 qui avait défini le domaine public comme étant les biens insusceptibles de propriété privée. •Le juge ne s’est pas servi de cette définition car elle n’était pas opérante, elle ne correspondait pas à la réalité. C’était une définition légale inutile qui n’a pas été abrogée pendant plus de deux cent ans.
• La seconde étape réside dans le Code du domaine de l’Etat dans sa rédaction résultant du décret du 14 mars 1962 qui avait défini le domaine public ainsi : «le domaine national s’entend de tous les biens et droits qui appartiennent à l’Etat. Ceux des biens visés à l’article précédent qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée sont considérés comme des dépendances du domaine public national, les autres biens constituent le domaine privé». Le pouvoir réglementaire se borne à définir le domaine public mais pas le domaine privé. •Cette définition n’a pas été plus opérante que la première car ce Code, ayant maintenu cette idée des biens du domaine public comme ceux ne pouvant faire l’objet d’une propriété privée, n’a jamais été utilisé par le juge.
• La troisième étape réside dans le Code général de la propriété des personnes publiques de 2006, et la définition du législateur est parfaitement conforme à celle utilisée par le juge. Selon l’article L.2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, «sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public, pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public».
•Cette définition est opérante et utilisée par le juge car le Code général de la propriété des personnes publiques n’a fait que reprendre mot pour mot la définition donnée depuis cinquante ans par la jurisprudence : le domaine public est donc une construction prétorienne.
II. La compétence exclusive du juge administratif pour distinguer le domaine public du domaine privé
Une fois la définition posée, il appartiendra au juge de qualifier au cas par cas les dépendances litigieuses. Le juge administratif est le seul juge compétent pour faire cette distinction. Si dans un litige sur la propriété privée soumis au juge judiciaire se pose une question de qualification d’une dépendance en bordure de la propriété privée, le juge judiciaire aurait l’obligation de surseoir à statuer et de saisir le juge administratif. C’est l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 16 novembre 1960 Commune du Bugue, et l’arrêt du Tribunal des conflits du 24 septembre 2001 Société BE diffusion c./ RATP.
• Philippe Yolka, note sur l’arrêt du 24 septembre 2001 du tribunal des conflits, RJEP 2002, p.217
Deuxième section : les critères de distinction entre domaine public et domaine privé
Le premier arrêt qui fait une référence explicite aux écrits de Proudhon est bien postérieur : c’est un arrêt du 28 juin 1935 dit Marecar, selon lequel le cimetière est affecté à l’usage du public, et doit dès lors être compris parmi les dépendances du domaine public. Il y a également l’arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat du 22 avril 1960 Berthier où le juge va considérer que les promenades publiques font partie du domaine public parce qu’elles sont affectées à l’usage de tous.
Conseils bibliographiques • note sur l’arrêt du 22 septembre 2003, AJDA 2004, p.930
Le juge a été très vite obligé d’instaurer un deuxième critère d’identification du domaine public. L’enjeu pour le juge est de déterminer le régime applicable et notamment la protection du bien concerné. L’inconvénient du premier critère est qu’il est trop restrictif, il conduisait à écarter du domaine public des biens qui n’étaient peut-être pas utilisés par tous mais qui revêtait pourtant une grande utilité publique. Ex : universités, hôpitaux, voies ferroviaires.
• arrêt de section du 5 février 1965 Société Lyonnaise des Transports : le litige portait sur un garage ouvert aux usagers à proximité d’une gare ; le juge retient qu’il fait partie du domaine public car il est le complément nécessaire du service public ferroviaire. À partir de cette période, en jurisprudence, le juge a recours à deux critères alternatifs pour déterminer si l’objet fait partie du domaine public : parce qu’il est ouvert à l’usage de tous ou parce qu’il est affecté à l’exploitation d’un service public, à condition qu’il appartienne à une personne publique.
Est-ce toujours évident de distinguer le contenu des deux critères en pratique ? En effet, un bien peut être à l’usage de tous et être affecté à un service public. Ex : à propos d’une promenade publique, l’arrêt du Conseil d’Etat du 22 avril 1960 Berthier a retenu qu’elle faisait partie du domaine public parce qu’elle était ouverte à l’usage de tous, mais l’arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat du 11 mai 1959 Dauphin qui portait également sur une promenade publique avait retenu qu’elle faisait partie du domaine public car elle était affectée au service public culturel.
Ce critère fait-il l’objet d’une utilisation actuelle ? Oui, et c’est même surtout ce critère qui est utilisé par le juge plus que le premier. Ex : pour un gîte rural exploité par une commune ; le Conseil d’Etat va dire qu’il fait partie du domaine public car il est affecté au service public du développement économique dans son arrêt du 25 janvier 2006 Commune de la Souche.
Pour les remontées mécaniques sur les pistes de ski et une base de loisirs exploitées par une commune ; le Conseil d’Etat va dire qu’ils font partie du domaine public car ils sont affectés au service public touristique dans ses arrêts des 19 avril 2005 et 16 mars 2010. Conseils bibliographiques • note sur l’arrêt du 25 janvier 2006, AJDA 2006, p.231
Le deuxième critère présente l’inconvénient d’être trop extensif, puisqu’il est possible d’affirmer que tous les biens des personnes publiques présentent un lien plus ou moins direct avec un service public. Ce deuxième critère, si on l’applique à la lettre, tend à faire basculer dans le domaine public tous les biens publics. Pour cette raison, le juge a adjoint un troisième critère cumulatif : pour faire partie du domaine public, le bien doit en outre avoir fait l’objet d’un aménagement spécial en vue de le rendre conforme à sa destination. Il ne suffit pas que le bien appartienne à une personne publique et qu’il soit affecté à un service public pour faire partie du domaine public ; il faut que la personne publique ait réalisé des aménagements spécifiques de nature à favoriser l’exploitation du service public.
Ainsi, l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 mai 1975 Dame Gozzoli concernait une plage que le juge avait considéré comme affectée à l’usage de tous ; le juge va y voir un aménagement spécial dans le fait qu’elle faisait l’objet d’un entretien régulier. II. Les critères de distinction retenus par le Code général de la propriété des personnes publiques : continuité et évolution
Le Code général de la propriété des personnes publiques va reprendre pratiquement à l’identique la définition jurisprudentielle du domaine public, et notamment, au sens du Code, le domaine public est un bien qui répond à l’un des deux critères, à savoir être affecté à l’usage de tous ou être affecté à un service public. Le Code général de la propriété des personnes publiques va maintenir la nécessité d’un critère réducteur en le reformulant. Il y a bien un critère réducteur qui ne joue que pour les biens affectés à un service public ; le Code ne parle pas d’aménagement spécial, mais vise l’existence d’un aménagement indispensable. Les rédacteurs du Code général de la propriété des personnes publiques ont largement insisté sur le fait qu’il fallait tenter de restreindre le domaine public. Ils ont explicitement dit dans le rapport introductif que s’ils mettaient ces termes à la place de ceux utilisés par le juge, c’était pour inciter le juge à se montrer plus restrictif sur la qualification du domaine public.
Le Code maintient les deux critères établis par la jurisprudence mais apporte plus de cohérence au critère réducteur, puisque d’une part, il n’est appliqué désormais qu’aux biens affectés au service public, et surtout, la vocation de celui-ci est véritablement d’être un critère réducteur, ce qu’il n’était pas jusqu’à présent. Dans l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 28 décembre 2009 Brasserie du Théâtre, la question était de savoir si le critère de l’aménagement indispensable était un critère qui avait un effet rétroactif : le juge doit-il appliquer ce critère à des litiges nés antérieurement au Code général de la propriété des personnes publiques de 2006 ? La réponse du juge est négative, ce critère n’a pas d’effet rétroactif.
III. Les cas particuliers de qualification des dépendances du domaine public ou privé : la conception globale du domaine public
Dans certains cas, le juge va considérer qu’un bien appartient au domaine public, non pas parce qu’il en remplit les critères, mais parce que ce bien est un accessoire d’une dépendance du domaine public. Le juge a toujours distingué deux catégories d’accessoires : • certains biens sont des accessoires parce qu’ils sont indissociables physiquement du domaine public ; c’est l’accessoire physique ; • d’autres sont des accessoires parce qu’ils sont indispensables au bon fonctionnement du domaine public ; c’est l’accessoire utile.
Certains sont parfois indissociables et indispensables : • c’est le cas par exemple d’un mur de soutènement d’une voie publique, selon l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 novembre 1960 Commune du Bugue ; • c’est le cas également des colonnes d’affichage publicitaire installées sur la voie publique, selon l’arrêt du Conseil d’Etat du 20 avril 1956 Ville de Nice ; • c’est le cas aussi du rez-de-chaussée non-affecté d’un immeuble appartenant lui-même au domaine public, selon l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 janvier 1985 Ville de Grasse.
qualification directe par la loi
affecté à l’usage de tous
Domaine public Biens => JJ application des critères du domaine public (JP et légaux) et CGPPP
affecté à un
service public + aménagement
accessoire indissociable indispensable
Propriété publique => Juge administratif Domaine privé
La théorie de l’accessoire conduit à une conception globale du domaine public car elle tend à inclure dans le domaine public des biens qui, individuellement, ne répondent pas aux critères du domaine public. Par conséquent, c’est une théorie qui tend à étendre le domaine public, or, la tendance jurisprudentielle et législative actuelle est davantage à une restriction du domaine public. Il faut souligner qu’un type de biens pose problème : il s’agit des immeubles, tels que les locaux des immeubles affectés à un service public et les réserves naturelles, qui méritent de s’y attarder. • Dans l’arrêt Ville de Grasse du 25 janvier 1985, le rez-de-chaussée d’un immeuble avait été considéré comme faisant partie du domaine public car il faisait partie d’un immeuble qui en faisait lui-même partie. Mais aujourd’hui, cette solution n’est plus retenue car la personne publique exploitant les immeubles se voit limitée : elle ne peut aliéner ces biens qui font partie du domaine public par le biais de la théorie de l’accessoire. •On soumet de façon excessive certains étages de ces immeubles à une protection démesurée au regard de leur non-affectation. Il faudrait appliquer une division des volumes. La première fois que le Conseil d’Etat a accepté de ne pas appliquer la théorie de l’accessoire à des immeubles en volumes, ce fut dans l’arrêt du 24 janvier 1990 Boulier où il avait considéré qu’un étage d’un immeuble affecté au service public de l’éducation, faisant donc lui-même partie du domaine public, occupé par des appartements de fonction, ne faisait pas partie du domaine public. C’était un arrêt isolé que le Conseil d’Etat a confirmé récemment. Dans l’arrêt du 11 décembre 2008 Perraud, concernant des locaux du Crédit municipal de Paris, affectés à un service public, mais plus précisément à propos d’appartements loués à des particuliers au sein même de ces locaux, le juge a refusé d’appliquer la théorie de l’accessoire et a dit que ces appartements ne faisaient pas partie du domaine public car ils ne répondaient pas individuellement aux critères du domaine public et n’en constituaient pas non plus un accessoire. •Dans le même sens, l’arrêt de section du 28 décembre 2009 Brasserie du théâtre : le théâtre fait bien partie du domaine public en raison de son affectation au service public culturel, mais le juge n’a pas appliqué la théorie de l’accessoire aux locaux de la brasserie car elle bénéficiait d’une entrée dissociée de celle du théâtre, car le contrat la liant à la commune ne lui imposait aucune sujétion, et car elle ne participait pas au service public. Cet arrêt, rendu en section et postérieurement au Code général de la propriété des personnes publiques, et le raisonnement très détaillé du juge, marque une volonté du Conseil d’Etat de manifester le fait qu’il entend désormais s’inscrire dans la tendance tracée par le code de réduction du domaine public.
Conseils bibliographiques • note sur l’arrêt du 11 décembre 2008, Olivier Févrot, Logements d'habitation, consistance du domaine public et application restrictive de la théorie de l'accessoire, AJDA 2009, p.828
Aujourd’hui, cette théorie n’a plus lieu d’être car le Code général de la propriété des personnes publiques a entendu y mettre un terme : le code ne vise nullement les biens qui recevront dans le futur une affectation au service public, mais les seuls biens qui ont une affectation réelle et actuelle. Les rédacteurs du code ont voulu mettre un terme à la domanialité publique virtuelle de façon certaine, afin de cantonner, de restreindre le domaine public.
Troisième section : la mise en oeuvre des critères : la consistance du domaine public
I. La consistance du domaine public composé des biens affectés à l’usage direct du public
Il est actuellement défini à l’article L.2111-4 du Code général de la propriété des personnes publiques, mais cette définition reprend à l’identique celle qui avait été donnée par la jurisprudence antérieurement au code. Sont inclus le sol et le sous-sol compris entre la limite de la mer territoriale, étendue de mer décomptée à partir du rivage (douze miles marins) et les rivages de la mer, qui sont constitués par «tout ce que la mer couvre et découvre, jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles». Le problème, c’est que les terrains qui sont peu à peu envahis par la mer tombent dans le domaine public de façon naturelle et objective : la personne propriétaire des parcelles en bord de mer est donc expropriée de fait.
B) Le domaine public aérien et hertzien
Le domaine public aérien, c’est l’ensemble des voies empruntées par les aéronefs, et le domaine public hertzien vise les fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République. C) Le domaine public fluvial
Il est constitué par les cours d’eau et les lacs qui appartiennent à l’Etat et aux collectivités territoriales.
Il est composé principalement de trois éléments : • le principal et premier est la voirie publique, de laquelle font partie toutes les voies publiques ouvertes à la circulation, à savoir les autoroutes et routes nationales, départementales et communales, mais aussi les accessoires de la voirie, à savoir appareils de signalisation, colonnes de publicité, réverbères et ponts. •En revanche, ne font pas partie de la voirie routière les chemins ruraux, qui font partie du domaine privé des communes, et les voies privées ouvertes au public.
Conseils bibliographiques • Lavialle, Les édifices affectés aux cultes, RFDA 2006, p.949
II. La consistance du domaine public composé des biens affectés à un service public
A) Les dépendances artificielles du domaine public naturel
Il s’agit des ports maritimes et fluviaux, les aéroports et l’ensemble des installations de navigation aérienne.
B) Le domaine public milliaire
Il comprend toutes les dépendances affectées au service public de la défense nationale, à l’exception des casernes qui font partie du domaine privé.
C) Le domaine public ferroviaire
Il comprend les voies ferrées et les gares.
D) Le domaine public mobilier
Leçon n°3 : les actes d’incorporation et de sortie du domaine public
• Rapp, Entrée et sortie des biens (la propriété «choisie»), RFDA 2006, p.916
Première section : l’intégration au domaine public
Il faut distinguer trois activités qui touchent à cette question. • Il y a tout d’abord l’acquisition du bien, qui est l’acte juridique par lequel la personne publique devient propriétaire d’un bien. S’agissant du domaine public naturel, celle-ci résulte d’un fait naturel ; s’agissant du domaine public artificiel, celle-ci pourra se faire par achat, cession ou expropriation. • Vient ensuite l’incorporation du bien au domaine public, qui est l’acte juridique prenant acte de l’appartenance du bien au domaine public. Généralement, il s’agira d’un acte de classement.
• Enfin, l’affectation proprement dite, qui est la réalisation matérielle de la condition nécessaire de l’appartenance du bien au domaine public.
Dans certains cas, les trois hypothèses se confondent : c’est notamment le cas pour le domaine public naturel. 1 seule condition : l’affectation matérielle
domaine public inutile
Biens appartenant si adopté : superflu
au domaine public ou privé désaffectation matérielle
Sortie du 2 conditions
domaine public cumulatives
acte de déclassement I. La portée des décisions de classement
La domanialité publique est une donnée objective ; par conséquent, l’affectation à l’utilité publique d’un bien suffit à le faire rentrer dans le domaine public, et celle-ci s’impose à l’administration. La volonté de l’administration et les actes qu’elle prend sont sans incidence sur ce point.
A) La suffisance de l’affectation réelle du bien et l’inutilité de l’acte de classement
Le principe est que l’affectation réelle du bien à l’utilité publique suffit à l’incorporer au domaine public, même si aucune acte de classement formel n’est intervenu. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 25 mai 2005 Société des cinémas Huez : il s’agissait d’un immeuble affecté à un service public, avec aménagement spécial, et le juge va dire que même si aucun acte de classement n’était intervenu, l’immeuble faisait bien partie du domaine public.
Il n’y a qu’une exception à ce cas : si la loi le prévoit autrement, puisqu’il peut arriver que la loi exige un acte de classement en plus de l’affectation réelle du bien.
Si la personne publique prend quand même un acte de classement, celui-ci est totalement superflu puisqu’il ne fait que prendre acte de l’affectation. Réciproquement, son refus de prendre un acte de classement est totalement légal puisqu’elle n’y est pas obligée.
Le Code général de la propriété des personnes publiques a consacré cette suffisance de l’affectation matérielle à l’article L.2111-3 qui dispose que «s’il n’en est pas disposé autrement par la loi, tout acte de classement ou d’incorporation au domaine public n’a d’autre effet que de constater l’appartenance de ce bien au domaine public». B) L’indifférence de l’acte de classement en l’absence d’affectation
Imaginons un bien qui ne fait pas l’objet d’affectation, qui ne fait pas partie du domaine public, et malgré cela, la personne publique prend un acte de classement en vue de le placer dans le domaine public. Cet acte de classement n’a aucune valeur juridique, et n’a pas pour effet de faire rentrer le bien dans le domaine public. L’arrêt de section du Conseil d’Etat du 20 juin 1958 Dame Prache est l’arrêt de principe en la matière, mais il y aussi l’arrêt du 29 novembre 2004 Société ASF. La domanialité publique ne se décrète pas.
• Note sur l’arrêt Société ASF, Revue de Droit administratif, janvier 2005
• Ubaud Bergeron, L’appartenance d’un bien au domaine public ne se présume pas, AJDA 2005, p.1182
II. La compétence d’affectation
A) La compétence du propriétaire pour décider de l’affectation
Le principe est que seule la personne publique propriétaire du bien peut décider de l’affectation de celui-ci : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 octobre 1987 Commune de Levallois-Perret.
Il peut arriver par exception que la loi désaisisse le propriétaire de cette compétence. C’est le cas par exemple des églises, qui continuent à appartenir aux personnes publiques.
Par ailleurs, il se peut également, toujours en vertu de la loi, qu’il n’y ait pas coïncidence entre propriétaire et affectataire. Ex : s’agissant du réseau des voies ferrées en France, l’établissement public RFF est propriétaire du réseau ferroviaire mais la SNCF est responsable du service et donc de l’affectation.
S’agissant des biens de l’Etat, l’affectation est décidée soit par décret soit par arrêté ministériel ; s’agissant des collectivités territoriales, l’affectation est décidée par une délibération de l’assemblée délibérante. Il ne faut pas confondre cet acte d’affectation avec l’acte de classement dans le domaine public, mais il se peut parfois que le même acte fasse les deux.
B) Les changements d’affectation
1. Le principe de continuité de la domanialité publique en cas de changement d’affectation
Imaginons un bien faisant partie du domaine public car affecté à l’usage du public, mais dont la personne publique propriétaire voudrait en changer l’affectation. Il n’est pas question ici de désaffectation à l’utilité publique, mais de simple changement d’affectation.
Ex : un hôtel de ville qui remplace une école dans un immeuble.
Cette désaffectation fait-elle tomber la domanialité publique durant la période de transition ? Dans cette hypothèse, il n’y a pas rupture de la domanialité publique, même si le bien est privé temporairement de son affectation. Problème : il n’y a pas de domanialité publique virtuelle car dans ce cas, la situation initiale du bien est celle selon laquelle le bien n’a jamais été affecté. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 1er février 1995 Préfet de la Meuse.
2. Les changements d’affectation amiable
Le changement d’affectation amiable peut résulter d’un transfert de gestion : ainsi, l’Etat peut décider du changement d’affectation d’une dépendance de son domaine public assortie d’un transfert de gestion à une autre collectivité.
Cette possibilité est consacrée par l’article L.2123-3 du Code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que «les personnes publiques propriétaires peuvent opérer entre elles un transfert de gestion des immeubles dépendants de leur domaine public pour permettre à la personne publique bénéficiaire de gérer ces immeubles en fonction de leur affectation».
Le changement d’affectation amiable peut résulter d’un transfert de propriété : en principe, l’inaliénabilité interdit le transfert des biens du domaine public entre personnes publiques. Le Code général de la propriété des personnes publiques a apporté un assouplissement à cette règle et désormais, l’article L.3112 admet la possibilité de transfert de propriété entre personnes publiques, avec ou sans changement d’affectation.
Il se peut également que la loi organise un transfert de propriété entre personnes publiques, comme par exemple la loi du 8 décembre 2009 qui organise un transfert de biens entre le Syndicat des transports d’Ile-de-France et la RATP.
• Note sur l’arrêt du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009, RFDA 2010, p.62
3. Les changements d’affectation forcée : le cas des mutations domaniales
La loi peut autoriser l’Etat à procéder unilatéralement à un transfert de propriété entre différentes personnes publiques.
La théorie des mutations domaniales prévoit que l’Etat peut décider, indépendamment d’une loi, d’un changement d’affectation d’une dépendance du domaine public d’une autre collectivité sans transfert de propriété. Cette théorie a été consacrée par l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 juillet 1909 Ville de Paris. Elle a été extrêmement critiquée par la doctrine car en consacrant ce pouvoir de mutation domaniale de l’Etat, le Conseil d’Etat remet purement et simplement en question le droit de propriété de la collectivité. Cette théorie n’est pas obsolète puisque le Conseil d’Etat l’a réaffirmé récemment dans l’arrêt du 23 juin 2004 Commune de Proville. Contre toute attente, le Code général de la propriété des personnes publiques a consacré cette théorie à l’article L.2123-4 qui dispose que «lorsqu’un motif d’intérêt général justifie de modifier l’affectation des dépendances du domaine public appartenant à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement public, l’Etat peut, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, procéder à cette modification en l’absence d’accord de cette personne publique». Cette disposition peut choquer car elle porte atteinte au droit de propriété des personnes publiques, et plus précisément des collectivités territoriales ; mais inversement, s’il y a réellement un motif d’intérêt général national, il semble normal que l’Etat puisse intervenir et dépasser ce refus de la collectivité. Xavier Bioy parle de la «propriété éminente de l’Etat».
• conclusions sur arrêt du 23 juin 2004, RJEP 2005, p.75
Deuxième section : la sortie des biens du domaine public
Le bien doit être réellement désaffecté et doit, de surcroit, faire l’objet d’un acte de déclassement. On peut citer l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 17 mars 1957 Sieur Ranchon, il s’agissait de locaux qui avaient cessé d’être affectés au service public mais qui, «en l’absence d’une mesure expresse de déclassement, continuaient à constituer une dépendance du domaine public communal». Cette solution a été consacrée par un avis du Conseil d’Etat du 31 janvier 1995 ; le Conseil constitutionnel lui-même adopte un raisonnement identique dans la décision du 18 septembre 1986 Liberté de communication ; le Code général de la propriété des personnes publiques a lui aussi consacré cette solution à l’article L.2141-1.
Il y a l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 23 mars 2006 Commune de Chesnay, qui constate l’illégalité du déclassement d’un immeuble affecté à la Police municipale dans la mesure où l’affectation n’avait pas cessé. Conseils bibliographiques • note sur l’arrêt Commune de Chesnay, AJDA 2006, p.1404
Jusqu’au Code général de la propriété des personnes publiques, cela n’était pas possible : l’article L.2141-2 a consacré cette possibilité seulement pour les immeubles de l’Etat et l’anticipation ne peut pas être d’un délai supérieur à trois ans. En cas de vente de l’immeuble, l’acte de vente stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffectation n’est pas intervenue dans ce délai.
Leçon n°4 : la protection du domaine public
Première section : la protection de la consistance du domaine public
A) Définition et valeur juridique du principe Ce principe d’inaliénabilité est un principe hérité de l’Ancien régime et qui est inscrit aujourd’hui à l’article L.1311-1 du Code général de la propriété des personnes publiques. L’inaliénabilité signifie qu’un bien est indisponible et qu’il ne peut donc faire l’objet d’aucun transfert de propriété. C’est un principe propre au domaine public et qui, par définition, ne s’applique pas au domaine privé. Quel est le but du principe d’inaliénabilité ? Ce n’est pas, contrairement à ce que l’on pourrait penser, d’éviter la dilapidation des biens publics parce que si c’était le cas, il s’appliquerait aussi au domaine privé, mais l’affectation du domaine.
Quelle est la valeur juridique du principe d’inaliénabilité ? On a vu que la propriété publique était constitutionnellement protégée, mais elle ne préjuge en rien la valeur juridique de l’inaliénabilité. De fait, la valeur juridique de ce principe est très incertaine. Elle fait l’objet d’un débat doctrinal depuis une quinzaine d’années : • certains auteurs pensent que ce principe n’a pas valeur constitutionnelle, et s’appuient sur deux éléments concomitants : ■ sur le fait qu’aucune disposition de la Constitution ni aucune décision du Conseil constitutionnel ne l’indique, ■ sur le fait qu’il y a des décisions du Conseil constitutionnel où celui-ci va répondre à un argument d’un requérant soulevant ce principe en retenant la formule «principe qui, selon eux, a valeur constitutionnelle» (le “selon eux” souligne cette absence de valeur constitutionnelle) ;
1. L’interdiction des aliénations affectant les biens du domaine public Cette interdiction va se traduire de façon pérenne en jurisprudence. Elle a deux conséquences : • un bien du domaine public ne peut pas faire l’objet d’une vente ; par exemple, la délibération d’un Conseil municipal qui autoriserait la vente d’un bien du domaine public serait annulée pour illégalité par le juge administratif de l’excès de pouvoir. Tout contrat de vente d’un bien du domaine public est réputé nul et de nul effet. •L’arrêt de principe est un arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 3 mai 1988 Consorts Renault c./ EDF confirmé par une décision du Conseil d’Etat du 1er mars 1989 Bero qui énoncent la consécration de la nullité du contrat de vente d’un bien du domaine public.
2. La précarité de l’occupant du domaine public Elle est aujourd’hui inscrite au Code général de la propriété des personnes publiques, notamment aux articles L.2122-2 et L.2122-3, qui précisent respectivement que l’occupation du domaine public est temporaire, et que l’autorisation d’occupation est précaire et révocable. Le juge considère qu’une autorisation d’occuper le domaine public n’est pas créatrice de droits à l’égard de son bénéficiaire : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 24 novembre 1993 SA Atlantique ; il faut en tirer deux conséquences :
• d’une part, l’administration a le droit de décider du retrait de l’autorisation à tout moment selon l’arrêt d’assemblée du 26 février 1965 Société du Vélodrome du Parc des Princes ; • d’autre part, le titulaire de l’autorisation n’a aucun droit au renouvellement de son titre lorsque celui-ci arrive à expiration ; c’est l’arrêt Cellier.
3. L’interdiction de constituer des droits réels sur le domaine public Un droit réel est un droit qu’une personne détient sur un bien ; le principal droit réel est évidemment le droit de propriété. L’inaliénabilité constitue en principe un obstacle au droit réel, c’est-à-dire que l’occupant privatif du domaine public ne peut pas se voir reconnaître de droits réels sur la dépendance du domaine public.
L’arrêt qui a consacré de façon la plus explicite cette interdiction est l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 mai 1985 Association Eurolat c./ Crédit Foncier de France : le juge administratif va considérer qu’une convention octroyant des droits réels à une personne privée occupant le domaine public est incompatible avec les principes de la domanialité publique. Pour cette raison, il a toujours été admis que le bail emphytéotique était strictement interdit sur le domaine public pour une raison bien simple : par nature, il est attributif de droits réels. En réalité, il faut être plus nuancé : • le titulaire d’une autorisation d’occuper le domaine public n’a pas de droits réels sur la dépendance du domaine public, mais évidemment, cela n’exclut pas les droits réels qu’il peut avoir sur les édifications qu’il aura construit pour ses propres besoins ; • par ailleurs, il y a une erreur à postuler incompatibilité du droit réel et du domaine public parce qu’encore une fois, ce que protège l’inaliénabilité, c’est l’affectation et non le droit de propriété. Par conséquent, il ne devrait pas y avoir d’obstacle à admettre des droits réels sur le domaine public si ces derniers ne portent pas atteinte à l’affectation du domaine.
Pour cette raison, le législateur, depuis une vingtaine d’années, autorise la constitution de droits réels sous certaines conditions. II. L’imprescriptibilité du domaine public
C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 22 juillet 1994 Carreau et la récente décision de la CEDH du 29 mars 2010 Brosset Triboulet : dans cette dernière, il s’agissait de personnes ayant occupé le domaine public pendant une très longue durée (près de cinquante ans), d’abord sans titre, mais il était établi que cette occupation était tolérée par l’administration, puis elle avait régularisé cette situation par une autorisation d’occupation. De nombreuses années plus tard, l’administration a voulu expulser ces personnes du domaine public ; elles ont invoqué devant la CEDH une atteinte à leur droit de propriété. La Cour a retenu qu’il n’y avait pas atteinte au droit de propriété puisque ces personnes ne faisaient qu’occuper le domaine public sans avoir jamais disposé de titre de propriété : elle admet donc que le domaine public est imprescriptible.
Théoriquement, le propriétaire lambda d’un bien privé n’a pas d’obligation d’entretenir l’un de ses biens tant qu’il ne cause pas de préjudice aux tiers : ce n’est pas le cas pour les personnes publiques, qui ont elles l’obligation d’entretien et de conservation du domaine public. S’il y a négligence dans l’entretien du domaine public, et que cette négligence cause un dommage à autrui, la responsabilité de l’administration pourra être recherchée, c’est ce qu’on appelle la responsabilité pour dommages de travaux publics. L’Etat peut obliger l’administration décentralisée à l’entretien nécessaire, et notamment grâce à l’inscription d’office de la dépense sur le budget de la collectivité. Dans ce cas, comme il s’agira d’une dépense obligatoire, la collectivité ne pourra pas se retrancher derrière l’insolvabilité pour éviter cette dépense.
Deuxième section : la protection de l’intégrité du domaine public
La personne publique doit protéger le domaine public contre les dégradations que pourrait lui faire subir un usager ou un tiers, volontairement ou non. Par ailleurs, elle doit également le protéger contre l’occupation illégale.
I. La protection contre les dégradations : les contraventions de grande voirie (CGV)
La contravention de grande voirie est une sanction qui vise à réprimer les atteintes à l’intégrité du domaine public. Ce mode de sanction est extrêmement ancien (traces dans l’Ancien régime), et aujourd’hui, le régime est codifié à l’article L.2132 du Code général de la propriété des personnes publiques.
Ces sanctions ont un caractère répressif et, pour cette raison, elles ne peuvent être appliquées que si elles sont prévues par un texte spécial qui pourra être une loi ou un décret en fonction du montant de l’amende. Le contentieux de ces sanctions relève exclusivement du juge administratif.
1. Les contraventions de police et les contraventions de grande voirie
PA générale -> but : protection de l’ordre public (Premier Ministre, Préfet, Maire) si méconnaissance : contravention de
Police = mesures de PA police (CP)
à l’administration = police du domaine public
PA spéciales -> but : protection du domaine public si méconnaissance : CGV
Le Conseil constitutionnel lui-même a rappelé que ces deux types de sanctions ne pouvaient être assimilées dans sa décision du 23 septembre 1987 : «les contraventions de grande voirie qui tendent à réprimer tout fait matériel pouvant compromettre la conservation d’une dépendance du domaine public ne sont pas, compte-tenu de leur objet et des règles de compétences qui leurs sont applicables, des contraventions de police». Ces deux types de sanctions peuvent être parfois difficiles à distinguer pour deux raisons :
• d’une part, elles peuvent être exercées par la même autorité ; ainsi, le Préfet a à la fois un pouvoir de police administrative générale et un pouvoir de police spéciale de protection du domaine public ;
• d’autre part, un même fait peut être constitutif des deux contraventions :
Ex : dégradation d’un ouvrage de la SNCF ; extraction illégale de sable en haute-mer : dans ce domaine, le principe non bis in idem ne s’applique pas, et il pourra y avoir cumul de sanctions (contraventions de police et de grande voirie).
Le principe de personnalité des peines du droit pénal s’oppose à ce que les héritiers d’un contrevenant puisse se voir étendre les conséquences d’une contravention de police. Là aussi, ce principe ne s’applique pas aux contraventions de grande voirie, ce qui signifie qu’une personne qui dégraderait le domaine public, qui serait condamnée par contravention de grande voirie et qui décèderait avant d’avoir pu subir sa sanction verrait celle-ci peser sur la tête de ses héritiers.
2. Les contraventions de voirie routière et les contraventions de grande voirie
Les contraventions de grande voirie sont applicables sur l’ensemble du domaine public à l’exclusion de la voirie routière. La voirie routière relève du champ des contraventions de voirie, qui sont elles de la compétence exclusive du juge judiciaire. Cela résulte du décret-loi du 28 décembre 1926 qui a unifié sous la seule compétence du juge judiciaire toutes les infractions à la voirie routière, qu’il s’agisse d’infractions à la circulation ou de dégradations de la voirie. B) Le régime des poursuites
1. Le procès verbal et sa notification
Le procès verbal de contravention de grande voirie sera établi soit par un officier de police judiciaire soit par un agent assermenté. Sur la base de ce procès verbal, le Préfet va engager des poursuites au nom de l’Etat ; le Préfet a une compétence générale en la matière, quel que soit le propriétaire de la dépendance du domaine public concernée, sauf s’agissant des établissements publics, il s’agira généralement non pas du Préfet mais du directeur de l’établissement (Réseau ferré de France, Voies navigables de France). Dans les dix jours qui suivent le procès verbal, le Préfet doit le notifier à la personne concernée avec citation à comparaître devant le tribunal administratif compétent. Ce délai n’est pas souvent respecté, mais le juge ne censure pas la méconnaissance de celui-ci.
Le tribunal administratif va être compétent pour apprécier le bien fondé de la contravention de grande voirie, il va apprécier s’il y a eu effectivement dégradation, et il va vérifier s’il existe un texte qui prévoit la sanction d’une telle contravention de grande voirie.
Par ailleurs, en cas de litige sur la qualification de la dépendance concernée, le tribunal pourra se prononcer sur cette qualification. Les contraventions de grande voirie ne sont pas possibles pour le domaine privé, il est donc très fréquent que les requérants invoquent la qualification de la dépendance en dépendance du domaine privé.
Dans l’hypothèse où la contravention de grande voirie a été adressée non pas en raison d’une dégradation mais d’une occupation illégale du domaine, le tribunal sera compétent pour apprécier l’illégalité de l’occupation du domaine (absence de titre, titre retiré ou non renouvelé).
En revanche, le contrevenant ne peut en aucun cas invoquer une atteinte à l’article 1er du premier protocole additionnel de la CESDH (droit au respect de ses biens) puisqu’à partir du moment où l’on est dans une situation d’occupation illégale du domaine public, quand bien même celle-ci s’est effectuée sur un délai très prolongé, celle-ci ne fait naître aucun droit à notre profit, plus exactement, elle ne fait naître aucun droit réel sur la dépendance et par conséquent, l'inaliénabilité du domaine justifie la contravention de grande voirie. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 mars 2002 Triboulet et la confirmation par l’affaire de la CEDH du 29 mars 2010 Brosset Triboulet Conseils bibliographiques
• Canedo-Paris, Irréductible principe d'inaliénabilité du domaine public…, note sur l’arrêt de la CEDH du 29 mars 2010, AJDA 2010, p.1311 • Hostiou, Propriété privée, domanialité publique et protection du littoral : le droit administratif des biens à l'épreuve de la jurisprudence de la CEDH, note sur l’arrêt de la CEDH du 29 mars 2010, RFDA 2006 p.543.
2. L’obligation d’engager les poursuites
En droit pénal, le Ministère public dispose d’un pouvoir d’appréciation qui lui permet de juger de l’opportunité des poursuites. En matière de contravention de grande voirie, le Préfet n’a pas un tel pouvoir, ce qui signifie à contrario que le Préfet a une obligation de poursuite, il est en situation de compétence liée. Il y a quand même une réserve : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 février 1979 Association les Amis du Chemin de Ronde, la réserve étant que le Préfet pourra ne pas être obligé de poursuivre s’il y a un motif d’intérêt général ou une nécessité d’ordre public qui le justifie. Deux exemples :
• arrêt du Conseil d’Etat du 6 février 1981 Communauté de défense du site du Fouesnant : il s’agissait d’une entreprise implantée sur le domaine public qui a vu son autorisation d’occuper le domaine public non renouvelée ; par conséquent, elle est dans une situation d’occupation illégale ; elle devrait théoriquement faire l’objet d’une contravention de grande voirie ; l’entreprise a demandé un délai pour délocaliser ses installations, le Préfet a donc refusé d’engager les poursuites, ce qui était justifié par un motif d’intérêt général ;
• arrêt du Conseil d’Etat 30 septembre 2005 Cacheux : lors du naufrage de l’Erika, il y aurait dû avoir contravention de grande voirie car il y avait atteinte à l’intégrité du domaine public, et l’absence de pouvoir d’appréciation du Préfet aurait dû le forcer à adresser une contravention de grande voirie à la société Total.
•Le juge administratif s’est fondé sur le fait que la société s’était engagée à remettre le domaine public en état et à indemniser l’ensemble des victimes ; le Préfet a considéré qu’il n’était pas nécessaire de poursuivre afin de gagner du temps : en effet, l’établissement d’une contravention de grande voirie implique une procédure longue, et la société s’étant engagé à indemniser, il a préféré ne pas poursuivre afin de faire gagner du temps aux victimes.
•Il y a cela dit une faille au raisonnement : effectivement, c’est bel et bien un motif d’intérêt général, mais à aucun moment le Conseil d’Etat n’a vérifié que l’indemnisation proposée serait équivalente à celle qu’auraient obtenue les victimes au moyen de la contravention de grande voirie. Dans l’hypothèse où le Préfet est bien dans une situation d’engager les poursuites et ne le fait pas, quels vont être les recours ouverts aux administrés ? Il existe trois recours possibles :
• le refus du Préfet d’engager les poursuites pourra être annulé par le juge de l’excès de pouvoir dans un délai de deux mois ;
• si ce refus est constitutif d’une faute lourde, il sera annulé mais de surcroit, il pourra engager la responsabilité pour faute de l’administration ; c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 15 juin 1987 Société Navale des chargeurs Delmas Vieljieux ;
• si le refus du Préfet trouve son fondement dans un but d’ordre public (s’il a pour but d’éviter un trouble à l’ordre public), la responsabilité de l’Etat sera engagée en l’absence de toute faute car il s’agit ici d’une pure application de la jurisprudence Couitéas du 30 novembre 1923 (le Conseil d’Etat avait considéré que le refus du Préfet de prêter le concours des forces de police pour aider un particulier nanti d’une décision de justice était légal au vu de l’intérêt public, mais dans la mesure où celui-ci causait un préjudice au particulier, la responsabilité de l’Etat était engagée sans faute). 3. L’imputabilité
L’imputabilité, en matière de contravention de grande voirie, a un caractère objectif, c’est-à-dire que l’élément intentionnel n’est jamais pris en compte par le juge, qui va se borner à rechercher la personne objectivement responsable.
Concrètement, si un ouvrier d’une entreprise commet une dégradation du domaine public en manoeuvrant un engin, c’est la responsabilité de l’entreprise propriétaire de l’engin qui va être recherchée. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 22 mars 1961 Ville de Charleville.
Cette idée est très compréhensible : ce qu’on vise à protéger dans la contravention de grande voirie, c’est le domaine public. Mais il y avait quand même une hypothèse dans laquelle cela posait des difficultés considérables : celle où le dommage était causé par le véhicule d’une personne privée alors que ce dernier venait d’être volé. La contravention de grande voirie était adressée au propriétaire du véhicule, et jusqu’en 2000, quand bien même l’on pouvait prouver ce vol, la contravention de grande voirie était imputée au propriétaire. Il y a eu un revirement normal avec l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 juillet 2000 Chevalier : lorsque le véhicule qui cause le dommage a été volé, l’administration ne peut pas imputer la contravention de grande voirie au propriétaire du véhicule.
Dans la mesure où cette imputabilité a un caractère purement objectif, les causes exonératoires de responsabilité sont extrêmement rares, et notamment, le fait du tiers ne sera pas une cause exonératoire. Concrètement, il y a deux hypothèses exonératoires de responsabilité :
• le cas de force majeure, qui n’est admis qu’avec parcimonie (élément extérieur, imprévisible et irrésistible) ; ■ elle a été admise dans le cas d’une tempête violente provoquant la chute d’un toit de hangar sur les caténaires de la SNCF dans un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 1er février 2005 Guerin, ■ mais ne l’avait pas été pour une panne immobilisant un convoi routier sur un passage à niveaux de la SNCF (la panne n’était pas extérieure) dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 août 1955 Carthelax ;
• le fait de l’administration assimilable à un cas de force majeure : ■ contravention de grande voirie pour dégradation commise en raison d’indications erronées sur un panneau de signalisation ; arrêt du Conseil d’Etat du 9 octobre 1981 Nerguissan ; ■ contravention de grande voirie pour dégradation commise en raison des mauvais renseignements donnés par les autorités d’un port au capitaine d’un navire ; arrêt du Conseil d’Etat du 27 novembre 1985 Secrétaire d’Etat aux transports ; ■ contravention de grande voirie pour dégradation commise par une entreprise en raison de plans inexacts transmis par les PPT ; arrêt du Conseil d’Etat du 22 avril 1983 Entreprise Caronie.
Appelons un chat un chat, c’est une faute : c’est ce qu’a récemment fait la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 26 novembre 2009 Crouzet où le juge parle bien de faute assimilable à un cas de force majeure.
4. Les sanctions en matière de contraventions de grande voirie
Elles ne peuvent être adoptées et prononcées que par le juge, et en aucun cas par l’administration elle-même. La loi du 8 février 1995 avait accordé au juge administratif un pouvoir d’injonction, c’est-à-dire le pouvoir d’adresser un ordre à l’administration ou aux justiciables. En matière de contraventions de grande voirie, le juge a toujours eu un tel pouvoir d’injonction.
La contravention de grande voirie se décompose en trois éléments systématiques :
• les frais d’acquittement du procès verbal ;
• le paiement d’une amende, étant précisé que le montant de l’amende est fixé par le texte qui prévoit la contravention ; elle est prescrite dans un délai d’un an, et elle peut faire l’objet d’une amnistie ;
• la condamnation à réparer le préjudice causé au domaine ; la réparation peut prendre deux formes :
■ le juge va condamner le contrevenant à remettre le domaine en état lui-même, ce qui est plutôt rare ;
■ le juge va demander à l’administration une évaluation du coût de la réparation et va condamner le contrevenant à payer ces frais de réparation.
Ce troisième volet de la condamnation est imprescriptible, et il n’y a pas d’amnistie possible ni de transaction possible. II. La protection contre les occupations illégales du domaine public : la poursuite des occupations sans titre du domaine public
L’occupant sans titre du domaine public est celui qui n’a pas de titre l’autorisant à occuper le domaine public ou celui dont le titre est arrivé à expiration. Lorsqu’il y a une occupation sans titre du domaine public, l’administration est dans la même situation que le propriétaire privé qui voit quelqu’un occuper sa propriété privée et qui souhaiterait voir expulser la personne. La différence réside dans le fait que le propriétaire privé n’est pas dans l’obligation de faire expulser ces occupants ; l’administration n’a pas ce pouvoir d’appréciation, elle a l’obligation de faire expulser l’occupant sans titre du domaine public dès lors qu’elle s’en aperçoit. Elle ne peut jamais tolérer l’occupation sans titre du domaine public. N’y a-t-il pas des hypothèses où elle va néanmoins le faire ? Si, c’est fréquent dans la pratique car personne n’a connaissance de l’occupation sans titre, notamment le Préfet.
Exécution d’office de l’administration Expulsion d’un occupant sans titre du DP Action répressive : CGV
Recours devant le juge Juge du fond (TA)
Recours en expulsion
Juge de l’urgence
= référé conservatoire
•Aujourd’hui, il n’y a pratiquement plus de situations où l’administration ne dispose pas de voies de recours. S’agissant de l’expulsion des occupants sans titre, l’administration ne pourra jamais invoquer l’absence de voies de droit puisqu’il existe une procédure d’urgence, le référé conservatoire, qui lui permet d’obtenir satisfaction. •
Par conséquent, par principe, si l’administration a recours à l’exécution d’office, cette action sera en principe illégale car les conditions ne seront pas réunies ; c’est l’arrêt du Tribunal des conflits du 24 février 1992 Couach. Par ailleurs, cela constituera une faute de la part de la personne publique qui engagera sa responsabilité devant le juge administratif, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 8 avril 1961 Klein. On peut même se demander si cette exécution d’office ne peut pas être constitutive d’une voie de fait, c’est-à-dire d’une action de l’administration qui porte atteinte à une liberté fondamentale, et qui est surtout une action insusceptible de se rapporter au pouvoir de l’administration ; dans ce cas, l’administration verra sa responsabilité engagée devant le juge judiciaire et non plus devant le juge administratif.
Généralement, ça ne sera pas constitutif d’une voie de fait, car même s’il y a une atteinte à une liberté fondamentale, ce n’est pas insusceptible d’être rattaché au pouvoir de l’administration. Il y a quand même de rares cas où la qualification de voie de fait pourra être retenue : c’est l’arrêt du Tribunal des conflits du 4 juillet 1991 Association des jeunes et de la culture Boris Vian, l’administration avait agi d’office, et elle ne s’était pas contentée d’expulser les occupants sans titre mais avait détruit une partie de leurs biens.
• elle peut saisir le juge de l’urgence d’un référé conservatoire, prévu à l’article L.521-3 du Code de justice administrative ; c’est un recours qui permet au juge de prononcer toute mesure utile en cas d’urgence et en l’absence de contestation sérieuse ; en principe, ce recours est utilisé par l’administré contre l’administration ; là, on est dans une hypothèse très particulière car c’est l’administration qui exerce ce recours contre un administré ; la condition d’urgence sera généralement toujours remplie, parce que le juge va considérer que puisqu’il y a occupation illégale du domaine public, il y a urgence à expulser cet occupant ; c’est la voie royale. •Ce référé ne peut aboutir s’il existe une contestation sérieuse ; la question qui s’est posée était de savoir, si l’occupant contestait l’absence de validité de son titre, s’il s’agissait d’un obstacle sérieux au succès du référé conservatoire. Le Conseil d’Etat a considéré que oui dans l’arrêt de section du 16 mai 2003 SARL Icomatex. Autrement dit, si le requérant soulève avec des moyens sérieux le fait qu’il est nanti d’un titre l’autorisant à occuper le domaine, ce moyen sera de nature à empêcher le juge de prononcer l’expulsion. Le requérant va saisir le juge administratif pour contester le fait qu’il n’a pas de titre à occuper le domaine public et, dans un même temps, la personne publique saisit le juge de l’urgence pour faire expulser l’occupant. Si les arguments du requérant devant le juge administratif apparaissent fondés et sérieux, le juge de l’urgence n’aura pas le droit de prononcer l’expulsion tant que le juge du fond ne se sera pas prononcé sur la validité du titre (jugement du tribunal administratif de Grenoble du 22 décembre 2003 pour l’expulsion d’occupants d’arbres centenaires dans un parc de la ville destinés à l’abattage ; arrêt du Conseil d’Etat du 3 février 2010 Commune de Cannes pour l’expulsion de plaisanciers qui avaient amarré leur bateau dans le port de Cannes sans autorisation).
Le juge judiciaire va être compétent pour l’expulsion des occupants sans titre du domaine public dans deux cas résiduels : • dans l’hypothèse de la voie de fait, mais c’est un cas de compétence marginale ;
■ l’ordonnance du tribunal de grande instance de Paris du 11 janvier 2002 où le titre d’un forain était arrivé à expiration alors qu’il occupait la place de la Concorde à Paris ; ■ l’arrêt du Tribunal des conflits du 24 septembre 2001 Société BE Diffusion qui concernait l’occupation d’églises par les SDF ; l’église fait partie du domaine public, il est donc logique que ce contentieux relève de la compétence du juge administratif.
Leçon n°5 : l’utilisation du domaine public
Le domaine public peut être utilisé soit par l’administration elle-même, soit par les usagers. • Quand c’est l’administration qui utilise le domaine public, c’est quand elle y affecte un service public, soit pour que celui-ci soit utilisé directement par les usagers, soit pour y faire des bureaux pour y placer son personnel. • Il peut aussi être utilisé par les usagers, et dans ce cas, il faut distinguer l’utilisation collective de l’utilisation privative.
Première section : l’utilisation collective du domaine public par le public
L’utilisation collective du domaine public correspond à une utilisation anonyme et par l’ensemble de tous du domaine public. Elle est gouvernée par deux principes très importants : • le principe de la liberté d’utilisation, qui signifie que l’utilisation collective n’a pas besoin d’une autorisation préalable ;
Deuxième section : l’utilisation privative du domaine public par le public
L’utilisation privative correspond à l’utilisation du domaine public par un usager identifié. Il n’y a pas de liberté d’usage privatif du domaine public, ce qui signifie qu’à contrario, pour toute utilisation privative, il faut une autorisation préalable ; par ailleurs, il y a le principe de non-gratuité privative, ce qui signifie que pour toute utilisation privative, il faut payer une redevance.
I. Les simples occupations privatives du domaine public
A) La forme de l’autorisation d’occupation du domaine public
B) L’octroi de l’autorisation
1. Le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans l’octroi de l’autorisation
L’administration a une totale liberté d’appréciation pour décider ou refuser l’octroi d’une autorisation d’occuper le domaine public. Autrement dit, la personne privée n’a aucun droit à l’obtention d’une autorisation d’occuper le domaine public : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 novembre 1937 Société industrielle des schistes et dérivés. Néanmoins, l’administration devra quand même motiver son refus d’accorder un titre : c’est l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux du 27 octobre 2009 France Telecom.
2. La question de la mise en concurrence des autorisations d’occuper le domaine public
Il y a certains contrats passés par des personnes publiques qu’elles ne peuvent librement attribuer et pour lesquels elles doivent organiser une publicité préalable et une mise en concurrence pour pouvoir choisir leur cocontractant. C’est le cas notamment des marchés publics et des délégations de service public. L’objectif de ce type de procédures est de protéger les deniers publics, mais aussi de préserver la concurrence entre les entreprises.
C) Le paiement d’une redevance
L’occupant privatif doit obligatoirement payer une redevance pour occupation du domaine public. Il n’y a que trois dérogations prévues par le Code général de la propriété des personnes publiques lui-même :
D) La situation précaire de l’occupant privatif
L’occupant privatif n’a aucun droit au renouvellement de son titre ; ce titre peut lui être retiré à tout moment pour tout motif d’intérêt général. En revanche, une résiliation ou un retrait motivé uniquement par un motif budgétaire est illégal selon un arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris du 2 avril 2009 Véolia Eau. II. Les autorisations d’occuper le domaine public constitutives de droits réels
• la loi du 5 janvier 1988 permet aux collectivités de conclure un bail emphytéotique administratif sur leur domaine public ; cela porte sur toutes les dépendances du domaine public, sauf la voirie ; la durée de ce bail doit être comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans ; il ne peut être accordé que si la société assure une mission de service public ou une activité d’intérêt général en rapport avec les compétences de la collectivité ; • l’ordonnance du 21 avril 2006 instituant le Code général de la propriété des personnes publiques permet aux collectivités de prévoir une autorisation d’occuper le domaine public constitutive de droits réels ; elle ne peut être accordée que pour l’exercice d’une mission de service public ou d’intérêt général ; en revanche, cela concerne tout le domaine public artificiel, y compris la voirie, mais pas le domaine public naturel ; le législateur a ici calqué le dispositif existant pour l’Etat. Les collectivités ont donc le choix entre deux mécanismes très proches mais pour lesquels le champ territorial n’a rien à voir. B) Les droits réels sur le domaine public de l’Etat
Leçon n°6 : le domaine privé
Première section : la consistance du domaine privé
Les codes ne donnent pas de définition positive du domaine privé mais y rangent tous les biens d’une personne publique qui ne relèvent pas de son domaine public. C’est une définition en creux.
Par conséquent, rentrent dans le domaine privé deux catégories de biens :
• les biens qui ne sont pas affectés à l’utilité publique ou qui sont affectés à un service public mais qui n’ont pas fait l’objet d’un aménagement indispensable ;
• les biens que le législateur a expressément incorporé au domaine privé :
■ les chemins ruraux, ■ les immeubles à usage de bureaux,
■ les réserves foncières,
■ font partie du domaine privé de par la jurisprudence les forêts, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 novembre 1975 ONF ;
■ certains biens font partie du domaine privé parce qu’ils sont soumis à un régime incompatible avec le domaine public, c’est l’arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat du 23 octobre 1998 EDF. Deuxième section : les règles de gestion du domaine privé
Il est soumis à des règles propres à toutes les propriétés publiques et à des règles propres au domaine privé.
I. Les règles de gestion communes à toute propriété publique
Le domaine privé, en tant que propriété publique, est soumis à l’insaisissabilité des biens et à l’interdiction de cession à vil-prix.
II. Les règles de gestion propres au domaine privé
• Tilli, Les ventes des immeubles relevant du domaine privé de l’Etat, AJDA 2010, p.714
Toutes les règles propres au domaine public et qui découlent notamment de l’inaliénabilité ne s’appliquent pas au domaine privé. Les dépendances du domaine privé peuvent faire l’objet d’une vente, selon un arrêt du Conseil d’Etat du 24 mai 2000 Comité départemental de tourisme de la Mayenne, de location, de cession, d’expropriation, ou être grevées de servitudes : elles sont donc aliénables.
Pour certains aspects, le domaine privé sera soumis aux règles communes de la propriété issues du Code civil : la délimitation du domaine privé obéit au régime du bornage prévu par l’article 646 du Code civil.
Le domaine privé n’est pas entièrement soumis au Code civil et certaines règles qui lui sont propres sont issues du Code général de la propriété des personnes publiques : la vente d’un bien du domaine privé obéit à plusieurs conditions posées par ce code ; ainsi, l’évaluation du bien se fera par le service du domaine.
S’agissant du domaine privé de l’Etat, il existe un établissement public spécifique chargé de la gestion de ce domaine : France domaine.
Le régime des contraventions de grande voirie ne s’applique pas sur le domaine privé.
Troisième section : le contentieux relatif au domaine privé
Le principe est que le contentieux de la gestion du domaine privé appartient au juge judiciaire : c’est l’arrêt du Tribunal des conflits du 24 octobre 1994 Duperray.
Il y a en réalité de nombreuses exceptions où le juge administratif sera compétent pour le domaine privé :
• c’est le cas lorsque le litige survient à propos d’un acte détachable de la gestion du domaine privé ; par exemple : ■ la délibération autorisant la vente d’un terrain du domaine privé est considérée comme un acte détachable relevant de la compétence du juge administratif selon un arrêt du Conseil d’Etat du 11 octobre 1995 Demange ; ■ la délibération qui autorise la conclusion d’un bail emphytéotique est également un acte détachable qui relève de la compétence du juge administratif selon un arrêt du Conseil d’Etat du 6 avril 1998 Communauté urbaine de Lyon ;
• c’est le cas si le contrat portant occupation du domaine privé contient des clauses exorbitantes de droit commun ; c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 décembre 1954 Grosy, et un jugement du Tribunal des conflits du 15 novembre 1999 Commune de Bourisp (contrat conclu entre deux personnes publiques sur la vente d’une parcelle du domaine privé ; vérification de la présence de clauses exorbitantes de droit commun pour retenir la compétence du juge administratif).
Traditionnellement, la tendance était pour le juge administratif d’admettre assez largement sa compétence en matière de domaine privé. On peut penser que la tendance va s’inverser puisque dans l’arrêt de section du 28 décembre 2009 Brasserie du Théâtre, à propos du refus de renouveler une convention d’occupation du domaine privé, le Conseil d’Etat n’a pas retenu sa compétence (alors qu’il aurait très bien pu le faire) et a préféré renvoyer la question au Tribunal des conflits.
Contrat administratif par qualification légale (contrat de marchés publics, contrat d’occupation du domaine public)
Contrat conclu avec
Mission de service public Critères jurisprudentiels
Contrats Clause exorbitante de DC
des PP Présomption d’administrativité du contrat
une autre PP Exception si le contrat fait naître des rapports de droit privé
Leçon n°7 : l’expropriation pour cause d’utilité publique : la phase administrative
Les personnes publiques ont à leur disposition plusieurs moyens pour acquérir des biens, notamment les moyens normaux d’acquisition des biens, tels qu’acheter à l’amiable un bien à une personne privée. Le privilège des personnes publiques réside dans le fait d’avoir un pouvoir de contrainte sur les particuliers qui leur permet de bénéficier d’une cession forcée de biens : parmi ces techniques, la principale est l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Première section : les fondements textuels du droit de l’expropriation
C’est une technique très ancienne : on a toujours constaté, dès l’Ancien régime, que les souverains avaient ce droit de déposséder les particuliers de leur propriété ; on parlait de droit de retrait, censé être compensé par une indemnité. En revanche, sous l’Ancien régime, ce droit de retrait n’était encadré par aucun texte, notamment à propos des conditions de ce droit : cela était laissé à l’entière appréciation du souverain.
• Haustiou, , AJDA 2007, p.180 Deuxième section : les titulaires du pouvoir d’exproprier
I. La faculté de mise en oeuvre de la procédure d’expropriation
II. Le rôle exclusif de l’Etat dans la conduite de la procédure d’expropriation
Il faut différencier l’expropriant, celui qui initie la procédure, et celui qui mène la procédure d’expropriation. L’Etat a un monopole dans la conduite de la procédure d’expropriation ; cela signifie qu’en tant qu’expropriant, on peut trouver des personnes publiques et des personnes privées, mais une fois initiée, seul l’Etat peut conduire l’opération. Cela s’explique par le fait que l’expropriation est un procédé exorbitant de droit commun qui porte l’atteinte la plus grave qui soit à la propriété privée. L’acteur principal est d’ailleurs le Préfet, qui agit au nom de l’Etat, et c’est également pour cette raison que, lorsqu’un particulier veut obtenir réparation du préjudice causé par une procédure d’expropriation, c’est la responsabilité de l’Etat qui sera engagée, et non pas celle de l’expropriant. Troisième section : les étapes de la phase administrative
L’enquête préalable a pour but de réunir les informations relatives au projet d’expropriation et de recueillir l’opinion du public en vue de déterminer si le projet est réellement d’utilité publique. A) La constitution du dossier d’enquête publique
Il doit être constitué par l’expropriant avant qu’elle ne débute. Le contenu de ce dossier est précisément fixé à l’article R.11-3 du Code de l’expropriation. • Il doit d’abord comporter une notice explicative qui doit expliquer l’objet de l’expropriation (le projet que veut réaliser la personne publique) et justifier le projet retenu ; le juge considère que l’administration n’est pas tenue de protéger les contre-projets présentés par des personnes extérieures à l’administration, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 juin 1983 Commune de Montfort.
• L’administration doit procéder à une appréciation sommaire des dépenses afin que les habitants puissent évaluer le coût global de l’opération ; le juge va censurer les appréciations manifestement sous-estimées, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 1998 Association pour la conservation du site de Bollene, ainsi que l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 11 décembre 2007 Masse. • L’administration doit également intégrer au dossier un plan des travaux et un plan de situation de l’ouvrage, ainsi que les caractéristiques principales des ouvrages principaux.
• Le dossier doit comporter une étude d’impact ; c’est un document qui a été institué par une loi du 10 juillet 1976 ; ce n’est pas un document propre aux expropriations, mais qui doit précéder tous les projets susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement, et il a été rendu obligatoire pour tout dossier d’enquête publique. •L’étude d’impact a été récemment modifiée par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, laquelle modifie le régime des études d’impact ; en réalité, cette loi n’a pas fondamentalement modifié le régime de l’étude d’impact en matière d’expropriation (l’objet de la loi étant d’étendre le champ des projets concernés par cette obligation d’étude d’impact). Désormais, le contenu des études d’impact est fixé à l’article L.122-1 et suivants du Code de l’environnement. Elle doit comporter : ■ une analyse de l’état initial du site,
■ une analyse des effets du projet sur l’environnement (faune, flore, eau, air, climat),
■ une analyse des méthodes de prévention utilisées pour évaluer les effets du projet,
■ les mesures envisagées pour supprimer ou réduire les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé.
La loi du 12 juillet 2010 a néanmoins apporté deux nouveautés : ■ désormais, l’autorité expropriante devra transmettre l’étude d’impact pour avis à l’autorité administrative compétente en matière d’environnement, c’est-à-dire le Ministre, dont il faudra tenir compte au moment de l’adoption de l’acte déclaratif d’utilité publique ;
■ dans le contenu de l’étude d’impact, l’administration est désormais obligée d’exposer «une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées et une indication des principales raisons de son choix eu égard aux effets sur l’environnement ou la santé humaine» ; concrètement, cela va obliger la personne publique à présenter les contre-projets. L’inconvénient pour l’administration est la perte de temps et l’accroissement des délais généré. Le problème est que ne vont être étudiés ici que les contre-projets fondés sur des atteintes environnementales au projet de l’administration, et pas sur d’autres atteintes. Le juge censurera évidemment tout dossier d’enquête public présenté sans étude d’impact ; il admettra néanmoins de légères insuffisances dans l’étude à la condition qu’elles ne revêtent pas un caractère substantiel ; c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 juillet 2004 Comité de réflexion anti-nucléaire. • Le dossier d’enquête publique doit comporter un résumé non technique du projet ; cette pièce est extrêmement importante pour l’information du public. L’effet de la loi du 12 juillet 2010 sera d’accentuer le contrôle du juge à son propos.
• Lahorgue, La réforme de l’étude d’impact, AJDA, 2010 p.1807
B) Le déroulement de l’enquête publique
• Jégouzo, La réforme des enquêtes publiques et la mise en oeuvre du principe de participation, AJDA 2010, p.1812
Le dossier d’enquête publique constitué par l’expropriant est ensuite transmis au Préfet et celui-ci dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider d’ouvrir ou non une enquête publique ; s’il le fait, il doit prendre un arrêté d’ouverture d’enquête publique. Celui-ci doit être publié suffisamment tôt pour permettre aux administrés de s’informer utilement. Pourtant, le juge a considéré que la publication tardive (en l’espèce, moins de huit jours avant le début de l’enquête) de l’arrêté d’ouverture n’était pas illégale : c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 16 mai 2008 Commune de Cambon. Cette enquête publique est obligatoire avec une seule exception : les projets qui tiennent à la défense nationale.
Le public n’intervient qu’après la publication de l’arrêté, il en est informé de manière trop tardive : il est bien trop tard pour qu’il propose des contre-projets, des solutions alternatives. Le droit français est en décalage avec la Convention d’AARHUS, signée en matière d’environnement, et le droit communautaire, et plus particulièrement une directive de 1985 qui impose aux Etats membres plusieurs obligations en matière de participation du public aux projets affectant l’environnement. Celle-ci insiste sur un point : il faut faire des enquêtes publiques, mais elles n’ont de sens et ne sont utiles que si elles interviennent suffisamment tôt dans l’élaboration du projet. Il faudrait qu’il y ait déjà une première enquête publique avant même le dossier d’enquête publique. Le Conseil d’Etat, dans un rapport rendu en 2006, avait relevé l’incompatibilité du droit français avec la directive communautaire de 1985. La loi du 12 juillet 2010 a là aussi modifié le droit des enquêtes publiques ; là encore, s’agissant du domaine étudié, l’impact de la loi est assez relatif car l’effet de cette loi est d’étendre le champ d’application des enquêtes publiques, lesquelles avaient toujours lieu en matière d’expropriation depuis 1976. Le changement de dénomination et la renumérotation ne rendent pas les jurisprudences antérieures obsolètes.
1. Les deux formes d’enquête publique
Il existe deux formes d’enquête publique en matière d’expropriation :
• la première figure à l’article L.11-1 du Code de l’expropriation, elle correspond à ce que l’on appelait avant 2010 l’enquête de droit commun ; elle est menée pour tous les projets d’expropriation qui n’ont pas d’effet sur l’environnement ou la santé ; elle est d’une durée minimale de quinze jours ;
• la seconde figure à l’article L.123-1 du Code de l’environnement, elle correspond à ce que l’on appelait avant 2010 l’enquête publique démocratisée, qui avait été instituée en 1983 ; elle est requise pour tous les projets d’expropriation qui ont un impact sur l’environnement ; elle est d’une durée minimale de trente jours.
Depuis la loi du 12 juillet 2010, la personne publique a le droit de faire une enquête Code de l’environnement (c’est-à-dire la deuxième) pour des projets où n’était requise qu’une enquête Code de l’expropriation («qui peut le plus, peut le moins»). Auparavant, c’était interdit par le juge. L’enquête publique est menée soit par un commissaire enquêteur soit par une commission d’enquête en fonction de l’importance du projet. Ce sont des experts dont la liste est fixée et établie par le Président du tribunal administratif territorialement compétent qui désignera, pour chaque enquête publique, le ou les commissaires(s) enquêteur(s) compétent(s). Le Président du tribunal administratif n’est pas libre de désigner qui il veut, mais ce n’est pas l’administration qui choisit.
Ces experts sont des professionnels de la construction, de l’urbanisme, de l’environnement ; ce sont souvent des personnes ayant une certaine expérience. Ces commissaires doivent présenter des garanties d’indépendance et d’impartialité vis-à-vis de l’administration et du projet lui-même. Ils ne doivent pas faire partie de l’administration expropriante et ne doivent pas participer ou avoir participé au contrôle de cette administration (magistrat de la Chambre régionale des comptes). Ils ne doivent pas avoir d’intérêt ou de préjudice à l’expropriation poursuivie. Ils sont rémunérés.
Une fois le commissaire enquêteur désigné, le public peut prendre connaissance du dossier d’enquête publique et formuler toutes observations, lesquelles seront consignées dans un registre tenu par le commissaire. Il peut, s’il le souhaite, écouter en audition certaines des personnes ayant formulé des observations et organiser une ou plusieurs réunions publiques pour que le public puisse débattre du projet avec l’administration.
Une fois le délai d’enquête clos (quinze ou trente jours minimum), le registre sera clôturé par le commissaire qui devra rédiger un rapport assorti de conclusions motivées dans lesquelles il émet un avis favorable ou défavorable à l’expropriation. Le commissaire n’a pas l’obligation de répondre à chacune des observations formulées dans le registre par le public.
2. Le cas particulier des grands projets nationaux d’infrastructures : la Commission nationale du débat public (CNDP)
La Commission nationale du débat public a été instituée par la loi Barnier du 2 février 1995. Elle est compétente uniquement pour les grands projets d’envergure nationale. Elle doit instaurer une discussion le plus en amont des grands projets.
Elle n’a aucun pouvoir de décision et son influence reste donc assez limitée, mais depuis sa création, elle a examiné une trentaine de projets et dans quelques cas, son intervention a abouti :
• soit à l’abandon de projets apparus inopportuns après discussion publique, • soit à des modifications du projet pour tenir compte des propositions des associations.
La loi Grenelle II va dans le sens de l’accroissement du rôle de cette commission.
II. L’acte déclaratif d’utilité publique
A) L’autorité compétente pour établir la déclaration d’utilité publique
• RFDA 2004, p.243
Avant la loi de 2010, si le commissaire enquêteur avait émis un avis défavorable, la déclaration d’utilité publique ne pouvait être adoptée qu’après décret en Conseil d’Etat. Même quand il s’agissait d’un petit projet, il fallait un avis favorable du commissaire. Pour des raisons de gain de temps, cette garantie pour les administrés a été supprimée.
B) L’effet de la déclaration d’utilité publique
C’est l’acte juridique qui rend possible la poursuite de l’opération d’expropriation : • si elle n’est pas adoptée, le projet s’arrête là ; • en revanche, si elle est adoptée, elle ne rend pas obligatoire la poursuite du projet, l’administration expropriante peut décider de renoncer au projet.
• RFDA 2009, p. 1289
C) Le contentieux de la déclaration d’utilité publique
La déclaration d’utilité publique peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge de l’excès de pouvoir. • Si c’est une déclaration d’utilité publique prise par arrêté préfectoral, elle relève de la compétence du tribunal administratif territorialement compétent. • Si c’est une déclaration d’utilité publique prise par décret en Conseil d’Etat, elle relève de la compétence du Conseil d’Etat.
Au delà du contentieux proprement dit, cet arrêt a apporté un effet préventif vis-à-vis de l’administration : il faut admettre qu’avant cet arrêt, l’administration était dans une situation de quasi-impunité vis-à-vis de ses administrés. Elle savait que le contrôle du juge n’était pas très poussé ; cette décision a astreint l’administration à une discipline qu’elle n’avait pas jusque là. Les juridictions administratives sont soumises à une obligation de délai raisonnable de jugement en application des articles 6 et 13 de la CESDH, et celle-ci s’applique naturellement au contentieux de la déclaration d’utilité publique, de sorte que, lorsqu’un requérant se plaint valablement de la longueur du délai de jugement d’une déclaration d’utilité publique, la responsabilité de l’Etat sera engagée et le requérant pourra être indemnisé. C’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 14 avril 2010 M. Durand. D) L’effet de l’annulation de la déclaration d’utilité publique
Le fait que la déclaration d’utilité publique soit annulée rend impossible la poursuite de la procédure d’expropriation : l’administration doit arrêter immédiatement le déroulement de la procédure.
En revanche, la question qui se pose est de savoir quel est l’effet de l’annulation de la déclaration d’utilité publique sur les actes ultérieurs de la procédure d’expropriation, et notamment sur l’ordonnance d’expropriation du juge judiciaire. ici ou ici
←—Annulation de la DUP —→
REP contre ——————————————→ la déclaration d’utilité publique délai du REP
enquête adoption arrêté de ordonnance d’expropriation
publique de la DUP cessibilité du juge judiciaire
—————|———————|——————|—————————————
PHASE ADMINISTRATIVE PHASE JUDICIAIRE
L’ordonnance d’expropriation est l’acte juridique du juge judiciaire qui opère le transfert de propriété entre le propriétaire particulier et l’administration.
III. L’arrêté de cessibilité
Une fois que la déclaration d’utilité publique a été adoptée, et indépendamment des recours dont elle a pu faire l’objet, l’autorité administrative va devoir organiser une enquête parcellaire, le but étant de déterminer précisément les biens à exproprier, et plus exactement de délimiter l’étendue exacte de la parcelle à exproprier (superficie), et aussi, dans certains cas, de rechercher les propriétaires voire les titulaires de droits réels sur la propriété.
Cette enquête se déroule de façon contradictoire entre chacun des propriétaires et l’administration.
Une fois l’enquête parcellaire réalisée, le Préfet va adopter un arrêté de cessibilité : c’est simplement l’acte administratif qui identifie et délimite les immeubles à exproprier, il n’opère absolument pas un transfert de propriété.
Cet arrêté ne peut en aucun cas viser comme cessibles des biens qui ne sont pas expressément visés par la déclaration d’utilité publique.
Cet arrêté de cessibilité, contrairement à la déclaration d’utilité publique, doit être notifié individuellement à l’administré, date qui fait courir le délai contentieux. Si l’administration omettait de notifier individuellement à l’un des administrés l’arrêté de cessibilité, celui-ci pourrait le contester sans aucune restriction de délai.
L’administré dispose d’un délai de deux mois pour former un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de cessibilité, et c’est là que la jurisprudence du Conseil d’Etat est très favorable à l’administré car, lorsque celui-ci va former son recours contre l’arrêté, il a le droit d’invoquer l’exception d’illégalité de la déclaration d’utilité publique. Cette exception d’illégalité repose sur le fait que la base légale sur le fondement de laquelle a été pris l’acte contesté va permettre à l’administré de soulever son illégalité devant le juge. Si le juge donne raison à l’administré, il ne peut quand même pas annuler la déclaration d’utilité publique puisque le recours était formé contre l’arrêté de cessibilité, lequel se basait sur la déclaration d’utilité publique jugée illégale par l’administré ; le juge va écarter au cas d’espèce l’application de la déclaration d’utilité publique pour en tirer la conséquence que l’arrêté de cessibilité est dépourvu de base légale et donc, annuler cet arrêté. La déclaration d’utilité publique peut donc être discutée par un recours pour excès de pouvoir, recours directement formé contre elle, dans les deux mois qui suivent son adoption, soit bien plus longtemps après, lors du recours pour excès de pouvoir exercé contre l’arrêté de cessibilité.
Le recours pour excès de pouvoir avec exception d’illégalité contre la déclaration d’utilité publique a été consacré dans un arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 1951 Lavandier. Une question a été posée devant la Cour administrative d’appel de Bordeaux : l’absence de notification individuelle de la déclaration d’utilité publique à l’administré ne viole-t-elle pas le droit à un recours effectif protégé aux articles 6 et 13 de la CESDH ? Elle a considéré dans un arrêt du 17 décembre 2008 Péré-Laperne qu’il n’y avait pas violation de la CESDH car de toute façon, l’administré pourra soulever l’exception d’illégalité de la déclaration d’utilité publique lorsqu’il attaquera l’arrêté de cessibilité.
• note sur l’arrêt du 17 décembre 2008 AJDA 2009, p.255
Leçon n°8 : l’expropriation pour cause d’utilité publique : la phase judiciaire
C’est nécessairement l’autorité judiciaire qui prend le relai une fois les trois phases administratives réalisées car il est le gardien naturel et exclusif de la propriété privée ; par conséquent, il n’y a que lui qui puisse opérer le transfert de propriété et allouer l’indemnité. Cette compétence exclusive a été rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 1989. Première section : le juge de l’expropriation
En la matière, c’est l’ordonnance du 23 octobre 1958 qui a complètement modifié l’ordre de juridiction sur ce point : elle créé un juge spécial compétent en matière d’expropriation pour l’ensemble des décisions postérieures à la phase administrative. Ce juge spécialisé existe dans chaque département, il s’agit plus exactement :
• Hostiou, L’arrêt Yvon c./France : ni lu, ni compris, AJDA 2004, p.1441 Deuxième section : l’ordonnance d’expropriation
Le juge de l’expropriation va devoir adopter l’ordonnance d’expropriation dont l’effet est de provoquer le transfert de propriété. Le Préfet va saisir le juge de l’expropriation une fois l’arrêté de cessibilité adopté, ce qui ouvre deux possibilités :
• un accord amiable intervient entre les parties ; dans ce cas là, le juge de l’expropriation n’aura pas à intervenir ;
• dans le cas contraire, le juge de l’expropriation a un délai de huit jours pour adopter l’ordonnance d’expropriation ; le juge judiciaire va devoir simplement vérifier que l’ensemble des étapes de la phase administrative ont été réalisées, mais il ne peut en aucun cas apprécier leur régularité ou leur opportunité.
•Dans le cas où un recours a été introduit devant le juge administratif contre la déclaration d’utilité publique au moment où le juge judiciaire est saisi, ce dernier devra surseoir à statuer.
L’effet de l’ordonnance d’expropriation est de provoquer le transfert de propriété à l’expropriant, et il débute au jour de l’ordonnance et non pas de sa notification. Ce transfert de propriété est un transfert juridique qui n’est pas assimilable à un envoi en possession (à une prise de possession) au profit de la personne publique. L’administration n’est pas matériellement en possession du bien car elle n’a pas encore versé l’indemnité. Cette ordonnance peut faire l’objet d’un recours en cassation dans un délai de quinze jours.
Troisième section : l’indemnité
C’est également le juge judiciaire qui est compétent pour évaluer l’indemnité à laquelle a droit l’administré. Cette compétence se limite à l’indemnité liée au transfert de propriété ; en revanche, si le requérant soulevait également un préjudice lié au déroulement même de la procédure d’expropriation, ce contentieux de la responsabilité relève du juge administratif. Il peut se faire assister par un notaire pour procéder à une juste évaluation de l’indemnité.
Généralement, l’expropriant va faire connaître à l’exproprié le montant de son offre ; si les parties ne tombent pas d’accord, l’une d’entre elles saisit le juge de l’expropriation, et celui-ci dispose d’un délai de huit jours pour fixer le montant de l’indemnité. Ce jugement est susceptible d’appel et de cassation.
Le Code de l’expropriation précise que le montant de l’indemnité doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriant ; la date d’évaluation du bien est celle de la date du jugement.
Le Conseil d’Etat a récemment jugé que le Préfet était compétent pour mandater d’office le paiement de l’indemnité due par la personne publique à l’exproprié : c’est l’arrêt du 5 juillet 2010 Angerville.
Quatrième section : les cas particuliers
I. La réquisition d’emprise totale
Elle va intervenir dans une hypothèse particulière : l’exproprié n’est pas totalement exproprié de son bien, il n’est frappé que d’une expropriation partielle. Imaginons le cas où l’exproprié considère que la partie restante du bien devient inutilisable du fait de l’expropriation partielle : il va exiger de l’administration qu’elle l’exproprie totalement, c’est la réquisition d’emprise totale. Cette demande doit intervenir dans un délai de quinze jours suivant la notification faite par l’expropriant du montant de l’indemnité proposée, et ce sous le contrôle du juge judiciaire. Le Code de l’expropriation précise que cette demande peut intervenir dans trois cas : • en cas d’expropriation partielle d’un immeuble bâti si la partie restante devient inutilisable dans des conditions normales ; • en cas d’expropriation partielle d’un terrain nu si la partie restante est inférieure au quart de la superficie totale initiale ;
• en cas d’expropriation partielle d’une exploitation agricole si elle compromet gravement l’utilité économique de celle-ci.
II. La rétrocession du bien
La rétrocession du bien est une demande qui va être faite par l’exproprié au juge judiciaire lorsque l’affectation prévue par la déclaration d’utilité publique n’a pas été réalisée dans le délai de cinq ans. Il dispose d’un délai de trente ans pour faire cette demande auprès du juge judiciaire. Celui-ci est-il compétent pour interpréter la déclaration d’utilité publique ? Le Tribunal des conflits, dans sa décision du 23 février 2004 Auribeau-sur-Siagnes, retient que le juge judiciaire a une compétence exclusive sur la demande de rétrocession, à l’exception des questions préjudicielles portant sur l’interprétation ou la validité des décisions administratives relatives à l’affectation du bien.
Si le juge judiciaire est saisi d’une demande, mais que pour apprécier si le bien exproprié a bien fait l’objet de l’affectation prévue, une question portant sur l’interprétation de la déclaration d’utilité publique se pose, le juge judiciaire devra surseoir à statuer et renvoyer la question préjudicielle au juge administratif. C’est normal au regard du principe de dualité juridictionnelle, mais très discutable au regard du principe constitutionnel de la protection de la propriété privée.
Le prix de la rétrocession va comprendre à la fois la restitution du montant de l’indemnité d’expropriation, mais cela comprend également la plus-value liée à la valeur du bien au moment de la demande de rétrocession. Le premier obstacle à la demande de rétrocession est l‘hypothèse où la personne publique va proroger la déclaration d’utilité publique ou en adopter une nouvelle.
Le second obstacle à la demande de rétrocession est l’hypothèse des réserves foncières : le juge a toujours considéré que la déclaration d’utilité publique avait été adoptée en vue de constituer une réserve foncière ; c’est l’arrêt de la troisième chambre civile de la Cour de cassation du 30 septembre 1998 Consorts Motais de Narbonne.
La CEDH n’adopte pas du tout le même raisonnement : selon elle, le fait que l’affectation prévue dans la déclaration d’utilité publique n’ait pas été réalisée pen