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Timestamp: 2019-04-24 21:52:37+00:00
Document Index: 41275519

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Incostituzionale il social housing della regione Campania ma la consulta dimentica la legge Caldoro | Filodiritto
Prime osservazioni a margine della sentenza della corte costituzionale n. 140 del 5 luglio 2018: una sentenza “inutiliter data”?
abusivismo, demolizione, territorio, tutela dell'ambiente, Diritto amministrativo, diritto dell’ambiente
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1. La sentenza della Corte Costituzionale n. 140 del 5 luglio 2018: tanto tuonò che piovve
2. L’esegesi del principio violato: “l’opera abusiva non può essere sottratta al suo normale destino, che è la demolizione”
3. La mancata estensione degli effetti della sentenza di illegittimità costituzionale alla legge “Caldoro” n. 5 del 6 maggio 2013: una sentenza “inutiliter data”?
La Corte, a fronte di tali inequivoche previsioni, ha ritenuto violate le competenze legislative statali e tanto sebbene la Regione avesse sostenuto in giudizio che, con la normativa censurata, si era soltanto limitata ad approvare semplici «linee guida prive di precettività e vincolatività ... per atti comunali meramente facoltativi, e quindi ipotetici ed eventuali, di cui non è dato ipotizzare […] alcuna lesione delle competenze legislative statali».
La Corte ha invece rigettato l’eccezione, osservando che, «diversamente da quanto affermato (...), nel ricorso è lamentata la violazione dell’art. 117 Cost. non da parte degli atti regolamentari o di indirizzo che i Comuni campani potranno eventualmente approvare in attuazione dell’articolo 2, comma 2, legge reg. Campania n. 19 del 2017, ma da parte di questa stessa disposizione (...).
Ad avviso della Corte, il legislatore regionale, così facendo, ha operato in modo da violare sia il principio fondamentale della demolizione sia quello della conservazione in via eccezionale, ammissibile - quest’ultima - “soltanto se, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, sussista uno specifico interesse pubblico prevalente rispetto al ripristino della conformità del territorio alla normativa urbanistico-edilizia, e sempre che la conservazione non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico”.
La decisione in commento avverte, altresì, che il “disallineamento” della disciplina regionale rispetto al principio fondamentale della legislazione statale, che individua - come si è visto - nella demolizione “l’esito normale” dell’edificazione di immobili acquisiti al patrimonio comunale, “finisce con intaccare e al tempo stesso sminuire l’efficacia anche deterrente del regime sanzionatorio dettato dallo Stato all’articolo 31 del Dpr n. 380/2001” incentrato sulla demolizione dell’abuso, “la cui funzione essenzialmente ripristinatoria non ne esclude l’incidenza negativa nella sfera del responsabile”.
L’effettività delle sanzioni - ha, poi, concluso la Corte - risulta “ancora più sminuita nel caso di specie, in cui l’interesse pubblico alla conservazione dell’immobile abusivo potrebbe consistere nella locazione o nell’alienazione dello stesso all’occupante per necessità responsabile dell’abuso”.
Il principio affermato dalla Corte Costituzionale - a ben vedere - non è nuovo sia perché rappresenta il principio cardine del sistema sanzionatorio nel Testo Unico dell’edilizia sia perché ripetutamente affermato dalla giurisprudenza penale e amministrativa formatasi in materia.
Già da tempo, infatti, la Corte di Cassazione penale, nel ribadire l’assoluta “normalità” della sanzione ripristinatoria quale conseguenza “naturale” della acquisizione dell’opera abusiva al patrimonio comunale, sia pure nella delicata materia della esecuzione penale dell’ordine giudiziale di demolizione, ha avuto modo di precisare, sul punto, quanto segue.
“Per quanto attiene, specificamente, alla eventuale incompatibilità dell’esecuzione dell’ordinanza di demolizione con la delibera consiliare dichiarativa dell’esistenza di prevalenti interessi pubblici rispetto al ripristino dell’assetto urbanistico violato, si è osservato (Sezione III, n. 41339, 6 novembre 2008, non massimata) che essa presuppone che tale evenienza sia attuale e non meramente eventuale, non essendo consentito interrompere l’esecuzione penale per un tempo non definito e non prevedibile. Nella stessa occasione, si è precisato che la delibera in questione può ritenersi legittimamente emanata qualora ricorrano le seguenti condizioni: «1) assenza di contrasto con rilevanti interessi urbanistici e, nell’ipotesi di costruzione in zona vincolata, assenza di contrasto con interessi ambientali: in quest’ultimo caso l’assenza di contrasto deve essere accertata dall’amministrazione preposta alla tutela del vincolo; 2) adozione di una formale deliberazione del consiglio con cui si dichiari formalmente la sussistenza di entrambi i presupposti; 3) la dichiarazione di contrasto della demolizione con prevalenti interessi pubblici, quali ad esempio la destinazione del manufatto abusivo ad edificio pubblico, ecc.». Successivamente, richiamando i contenuti della decisione appena menzionata, si è ulteriormente stabilito che, a fronte di una deliberazione in tal senso da parte dell’amministrazione comunale, il giudice dell’esecuzione ha il potere di sindacare la delibera di acquisizione gratuita dell’opera abusiva al patrimonio comunale e ciò in considerazione della natura eccezionale di una simile situazione rispetto alla demolizione, la quale ordinariamente consegue all’accertamento dell’abuso edilizio, il che impone anche un’interpretazione particolarmente restrittiva circa la sussistenza dei presupposti che legittimano la deliberazione medesima (Sezione III, n. 11419, 11 marzo 2013).
Con l’occasione si è ricordato come analogo potere sia stato riconosciuto al giudice dell’esecuzione in tema di condono e permesso in sanatoria). Va conseguentemente affermato che la situazione particolare che viene a determinarsi in conseguenza della deliberazione comunale, sottraendo l’opera abusiva al suo normale destino, che è la demolizione, presuppone che la valutazione effettuata dall’amministrazione comunale sia estremamente rigorosa e, oltre a rispettare le condizioni indicate dalla giurisprudenza appena richiamata, deve essere puntualmente riferita al singolo manufatto, il quale va precisamente individuato, dando atto delle specifiche esigenze che giustificano la scelta, dovendosi escludere che possano assumere rilievo determinazioni di carattere generale riguardanti, ad esempio, più edifici o fondate su valutazioni di carattere generale (...).
Inoltre, l’intervenuta acquisizione del bene al patrimonio comunale non è ostativa all’emissione dell’ordine giudiziale di demolizione, in quanto anche lo scopo dell’acquisizione è quello di provvedere all’eliminazione del manufatto abusivo (Sezione III, n. 4962, 31 gennaio 2008; Sezione III, n. 1904, 23 gennaio 2007; Sezione III, n. 43294, 29 novembre 2005; Sezione III, n. 37120, 13 ottobre 2005; Sezione III, n. 26149, 15 luglio 2005; Sezione III, n. 49397, 23 dicembre 2004; Sezione III, n. 37120, 30 settembre 2003). Si è inoltre chiarito che, a prescindere dall’acquisizione del bene al patrimonio comunale, il soggetto condannato resta comunque il destinatario dell’ordine di demolizione, con conseguente onere da parte del medesimo di dare esecuzione, nelle forme di rito, all’ordine di demolizione a proprie cure e spese (Sezione III, n. 45703, 7 dicembre 2011; Sezione III, n. 37120, 13 ottobre 2005, cit.) poiché il trasferimento dell’immobile nella disponibilità dell’ente locale è esclusivamente preordinato ad una sua più agevole demolizione (Sezione III, n. 49397, 23 dicembre 2004, cit.), e che, precedentemente alla delibera del consiglio comunale che decide la conservazione delle opere abusive per prevalenti interessi pubblici, i due procedimenti sanzionatori, attivati dall’autorità comunale e dall’autorità giudiziaria, sono non soltanto non incompatibili, ma convergenti (Sezione III, n. 43294, 29 novembre 2005, cit.)” (Cassazione Penale, Sezione III, 22 maggio 2013, n. 25824; negli stessi sensi, Cassazione Penale, Sezione III, 21 gennaio 2013, n. 11419, e Cassazione Penale, Sezione III, 17 febbraio 2016, n. 9864).
Ad identiche conclusioni - d’altronde - è pervenuto anche il giudice amministrativo nella decisione appresso indicata e in numerose altre similari.
“Dalla disamina delle norme (...) emerge che l’acquisizione dell’opera al patrimonio comunale è finalizzata, in via ordinaria, alla sua demolizione da parte dell’amministrazione a spese dei responsabili dell’abuso. Il naturale destino del cespite è, dunque, quello della sua rimozione a meno che il comune, con apposita delibera consiliare, non dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico (quest’ultimo inciso è stato aggiunto dall’art. 54, comma 1, lettera h], della legge 28 dicembre 2015, n. 221). Così anche Cassazione penale, Sezione III, 22 maggio 2013, n. 25824, e T.A.R. Campania Napoli, Sezione II, 14 febbraio 2011, n. 928)” (T.A.R. Campania Napoli, Sezione VI, 28 giugno 2016, n. 3257; idem T.A.R. Campania Napoli, Sezione VI, 3 maggio 2016, n. 2206, nonché T.A.R. Campania Napoli, Sezione II, 4 luglio 2017, n. 3736).
L’aver previsto, infatti, che, a fronte delle violazioni più gravi della normativa urbanistico-edilizia – quali sono la realizzazione di opere in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali rispetto a esso – si debba fare luogo, da parte dello stesso responsabile dell’abuso o, in difetto, del comune che abbia perciò acquisito il bene, alla demolizione dell’opera abusiva, esprime una scelta fondamentale del legislatore statale. Quest’ultimo, in considerazione della gravità del pregiudizio recato all’interesse pubblico dall’opera abusiva, ha inteso imporne la rimozione – e, con essa, il ripristino dell’ordinato assetto del territorio – in modo uniforme in tutte le Regioni».
Tale principio - ha, infine, aggiunto - “vincola la legislazione regionale di dettaglio in materia di misure alternative alle demolizioni”.
Ciò non è avvenuto e non sembra azzardato ritenere che la sentenza n. 140 possa essere considerata, all’attualità, come “inutiliter data” alla luce del fatto che la legge Caldoro sopravvive eccome alla pronunzia di incostituzionalità, la quale - lo si ripete - ha attinto il solo articolo 2 della successiva legge regionale n. 19 del 2017.
Tale affermazione trova indiretta conferma nella recentissima sentenza n. 38749 del 9 luglio 2018 (pronunziata quattro giorni dopo la sentenza n. 140 della Corte Costituzionale), con la quale la Corte di Cassazione, Sezione III Penale, in relazione ad una delibera consiliare adottata in materia di social housing proprio da un comune campano, non ha fatto mistero della perdurante vigenza della menzionata legge regionale Caldoro, pur affermando, nel contempo, il seguente principio di diritto.
“Sottraendo l’opera abusiva al suo normale destino di demolizione previsto per legge, la delibera comunale che dichiara l’esistenza di un interesse pubblico prevalente sul ripristino dell’assetto urbanistico violato non può fondarsi su valutazioni di carattere generale o riguardanti genericamente più edifici, ma deve dare conto delle specifiche esigenze che giustificano la scelta di conservazione del singolo manufatto, precisamente individuato, dovendosi ulteriormente precisare come non possano sopperire all’esigenza di una specifica determinazione meri richiami a disposizioni normative, ad altri provvedimenti o a valutazioni di ordine economico, inerenti al costo delle spese di demolizione, in quanto la natura eccezionale della deliberazione richiede che il mantenimento dell’opera abusiva sia giustificato dalla sussistenza di esigenze specifiche, individuate sulla base di dati obiettivi riferiti al singolo caso all’esito di adeguata istruttoria”.
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