Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/09/21/la-delicate-articulation-des-engagements-onusiens-et-europeens-au-prisme-de-la-lutte-contre-le-terrorisme-cour-edh-g-c-12-septembre-2012-nada-c-suisse/
Timestamp: 2018-10-21 11:03:52+00:00
Document Index: 216228430

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', '§ 60', '§ 21', '§ 70', '§ 12', '§ 21', '§ 16', '§ 66', '§ 18', '§ 22', '§ 23', '§ 13', '§ 28', '§ 29', '§ 41', '§ 58', '§ 62', '§ 62', '§ 63', '§ 76', '§ 129', '§ 129', '§ 130', '§ 230', '§ 233', '§ 82', '§ 129', '§ 60']

La délicate articulation des engagements onusiens et européens au prisme de la lutte contre le terrorisme (Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Nada c. Suisse) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Par un arrêt adopté à l’unanimité de ses dix-sept juges, la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme a apporté une nouvelle pierre à une œuvre ô combien délicate et complexe à bâtir : l’articulation d’engagements internationaux et européens, potentiellement divergents voire en conflit. En se prononçant sur le contentieux désormais notoire des « listes noires » de terroristes, la Cour a admis qu’un État partie puisse voir sa responsabilité conventionnelle engagée et ce, même si les actions qui lui sont reprochées procèdent d’une initiative du Conseil de Sécurité des Nations-Unies (photo Reuters)
Désormais, le constat ne fait plus guère débat : « les univers internationaux et européen sont loin d’être hermétiques, cloisonnés, repliés sur eux-mêmes. Bien au contraire, ils interagissent constamment l’un sur l’autre grâce à des canaux variés, allant de la conférence diplomatique au prétoire du juge » (Laurence Burgorgue-Larsen, « Les interactions normatives en matière de droits fondamentaux » in Les interactions normatives – Droit de l’Union européenne et droit international, L. Burgorgue-Larsen, E. Dubout, A. Maîtrot de la Motte et S. Touzé (Dir.), Paris, Pedone, 2012, p. 360). Plus encore, en raison des implications internationales de certains contentieux, chaque univers ne peut ignorer l’existence des autres et doit même parfois se prononcer sur leur coexistence. Tel est en particulier le cas lorsqu’une affaire révèle un possible conflit entre deux engagements internationaux qu’un même État doit honorer. Et tel était précisément l’enjeu de l’important arrêt Nada c. Suisse rendu le 12 septembre 2012 par la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme.
Saisie du contentieux fleuve des « listes noires », les juges européens devaient une nouvelle fois se pencher sur cette sensible dialectique entre la lutte contre le terrorisme et la protection des droits de l’homme (v. Cour EDH, 4e Sect. 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 24027/07 et al. – ADL du 15 avril 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 22 septembre 2011, H.R. c. France, Req. no 64780/09, § 60-65 – ADL du 24 septembre 2011 – v. aussi la fiche thématique « Terrorisme »). Mais l’affaire Nada c. Suisse était au surplus singulièrement pimentée par la dimension onusienne du contentieux : l’Etat défendeur se trouvait placé entre l’enclume des exigences de la Convention européenne des droits de l’homme et le marteau des décisions du Conseil de sécurité des Nations-Unis. Dans ce contexte, il n’est pas douteux que la double condamnation de la Suisse prononcée par la formation solennelle strasbourgeoise fera couler beaucoup d’encre doctrinale. D’autant que le raisonnement européen forgé pour justifier une telle issue contentieuse interroge. Certes, toute capitulation de la Convention devant les organes de l’ONU, même au nom de la lutte contre le terrorisme, est exclue. Mais si la Grande Chambre parvient ainsi à garantir une louable et incontestable protection des droits fondamentaux, ce résultat est acquis au prix de regrettables contorsions et acrobaties juridiques.
L’affaire Nada c. Suisse plaçait sur la sellette strasbourgeoise un mécanisme de sanction qui, ces dernières années, n’a eu de cesse de défrayer la chronique : l’inscription de présumés terroristes sur la liste du « comité des sanctions », également connue sous le vocable de « liste noire ». En 1999, la Résolution 1267 du Conseil de sécurité créa ce comité en réponse aux attentats perpétrés l’année précédente « par Oussama Ben Laden et des membres de son réseau contre les ambassades des Etats-Unis à Nairobi (Kenya) et à Dar es-Salaam (Tanzanie) » (§ 21). Déjà élargi par la Résolution 1333 (2000), ce dispositif a pris bien sûr une ampleur grandissante au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 (v. § 70-78).
Dans ces circonstances dramatiques, un certain emballement de la lutte anti-terrorisme se fit sentir au point de placer certaines personnes dans une situation inextricable, si ce n’est ubuesque. Tel fut le cas de l’homme au cœur de l’affaire portée ici dans le prétoire du Palais des Droits de l’Homme. De nationalités italienne et égyptienne, Youssef Moustafa Nada est « un homme d’affaires connu dans le monde financier et politique » (§ 12). Il réside à Campione d’Italia, qui présente la particularité d’être une petite « enclave italienne d’environ 1,6 km² » au sein du territoire suisse. Peu de temps après les attentats du 11 septembre 2001, il fut visé par une enquête en Suisse. Le 7 novembre de la même année, le Président des Etats-Unis ordonna le blocage des avoirs de la banque dont il était le président et l’actionnaire principal. Surtout, le 9 novembre 2001, l’intéressé « ainsi que plusieurs organisations entretenant des relations avec lui, furent inscrits sur la liste du comité des sanctions » (§ 21).
Pour être effectivement mis en œuvre, ce mécanisme de sanction visant Al-Qaïda et les Taliban exigeait le concours des autorités nationales par-delà le monde. Ainsi, et avant même de devenir membre de l’ONU le 10 septembre 2002, la Suisse adopta une ordonnance fédérale « instituant des mesures à l’encontre des Taliban » (§ 16 et § 66). Elle fut ensuite plusieurs fois modifiée pour relayer les résolutions du Conseil de sécurité (§ 18). En mai 2002, cette ordonnance intégra « la Résolution 1390 (2002) instituant une interdiction d’entrée et de transit contre les personnes, groupes, entreprises et entités associés figurant sur la liste » du Comité des sanctions (§ 22). C’est surtout à compter de cet instant que les initiatives suisses affectèrent la situation de l’homme d’affaire.
Après un séjour à Londres fin 2002 au terme duquel il fut renvoyé en Italie, M. Nada vit son « permis de frontalier » révoqué par le canton Suisse du Tessin en octobre 2003 (§ 23). Le mois suivant, l’ « Office fédéral suisse de l’immigration, de l’intégration et de l’émigration » l’informa qu’il n’était plus autorisé à passer les frontières helvètes. Or une telle décision revenait à le confiner dans l’enclave de Campione d’Italia, aussi grande que le premier arrondissement de Paris ou Hyde Park (v. Eric Metcalfe, « UN security council resolutions should not trump basic rights », in The Guardian, 13 septembre 2012). L’intéressé niait pourtant tout lien avec Al-Quaïda et tout soutien au terrorisme (§ 13). D’ailleurs, le Ministère public de la Confédération suisse a reconnu dès avril et mai 2005 que « les accusations formulées [contre lui] étaient infondées » (§ 28). Fort de ce constat, l’homme d’affaire tenta de faire rayer son nom de l’ordonnance fédérale. Mais en vain. Les autorités suisses affirmèrent ne pouvoir opérer un tel retrait tant que la liste fixée par le comité des sanctions du Conseil de sécurité n’aura pas été modifiée (§ 29-32). Tous les recours initiés contre ces décisions internes devant les juridictions suisses, en particulier le Tribunal Fédéral (§ 41-52), furent infructueux.
Devant le comité onusien des sanctions, une première demande de radiation soumise par l’Italie échoua en 2008 (§ 58). Ce n’est que le 23 septembre 2009 que le nom de l’intéressé fut enfin « rayé de la liste annexée aux résolutions du Conseil de sécurité prévoyant les sanctions en cause » (§ 62). Quelques jours plus tard, les autorités suisses en firent donc de même au sein de l’ordonnance fédérale (§ 62). Ces péripéties venaient s’ajouter à une longue série d’autres dérapages, ce qui souleva diverses critiques envers le mécanisme de sanction onusien, en particulier de la part de la Suisse (§ 63-64 – v. Helen Keller et Andreas Fischer, « The UN Anti-terror Sanctions Regime under Pressure » [accès restreint], in Human Rights Law Review, 2009, Vol. 9, n° 2, pp. 257-266). En conséquence, et à compter de 2006, le Conseil de sécurité renforça les garanties procédurales encadrant un tel mécanisme (§ 76-78). Ce progrès tardif ne dissuada bien sûr pas M. Nada de saisir la Cour européenne des droits de l’homme afin de se plaindre des décisions suisses et de leurs effets.
Sans surprise, et malgré la levée des sanctions en « septembre-octobre 2009 » (§ 129), la Grande Chambre accueille cette démarche contentieuse. Aux yeux de la Cour, en effet, la fin de ces mesures « n’a pas retiré à l’intéressé la qualité de victime des restrictions qu’il a subies dès l’inscription de son nom, en novembre 2001, sur la liste du comité des sanctions et à l’annexe à l’ordonnance sur les Taliban ou, à tout le moins, dès le 27 novembre 2003, date à laquelle il fut informé qu’il n’était plus autorisé à franchir la frontière » suisse (§ 129 – sur la notion de victime, v. Cour EDH, G.C. 26 juin 2012, Kurić et autres c. Slovénie, Req. N° 26828/06 – ADL du 4 juillet 2012). Le requérant pouvait donc se prétendre « victime des violations alléguées de la Convention pendant environ six années au moins » (§ 130), ce qui ouvre la voie à un examen européen de ses différents griefs.
Le grief relatif au droit à la liberté et à la sureté (Art. 5) est rapidement écarté par la Cour. Visé par « une interdiction d’entrée et de transit sur un territoire donné » qui « a eu pour conséquence de l’empêcher de quitter l’espace enclavé » (§ 230), le requérant n’a toutefois pas subi de « privation de liberté » au sens de l’article 5.1 (§ 233 – sur cette notion, v. Cour EDH, G.C. 15 mars 2012, Austin et autres c. Royaume-Uni, Req. nos39692/09– ADL du 21 mars 2012). Mais si la Suisse échappe donc à ce constat de violation, toute autre est la solution européenne concernant le droit au respect de la vie privée et familiale (Art. 8) pris isolément et combiné au droit à un recours effectif (Art. 13). En soi, il n’était pas douteux que la situation subie par le requérant caractérisait bien une violation de ces derniers droits. Divers travaux l’avaient souligné, tels le « rapport Marty » de 2007 ou des résolutions et recommandations de l’Assemblé Parlementaire du Conseil de l’Europe. Surtout, de nombreuses juridictions et instances s’étaient déjà prononcées en ce sens (v. § 82-101), que soit dans le cadre de l’Union européenne (CJCE, G.C. 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation,Aff. Jte. C-402/05 P et C-415/05 P), devant le Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies (CDH, 22 octobre 2008, Sayadi et Vinck c. Belgique, communication no 1472/2006) ou devant des juridictions nationales (Cour suprême du Royaume-Uni, 27 janvier 2010, Ahmed and Others v. HM Treasury, [2010] UKSC 2 ; Cour fédérale du Canada, 4 juin 2009, Abdelrazik c. Canada, 2009 CF 580, [2010] 1 R.C.F. 267).
Mais pour parvenir à la condamnation, la Grande Chambre devait d’abord surmonter une difficulté majeure : engager la responsabilité conventionnelle de la Suisse alors même que la situation litigieuse prenait sa source dans une décision du Conseil de sécurité. La stratégie de défense du gouvernement suisse était d’ailleurs essentiellement tournée vers ce point. Pour le défendeur, les autorités helvètes n’avaient d’autres choix que de respecter la décision onusienne, fût-ce au mépris de la Convention européenne des droits de l’homme. Toutefois, et fort opportunément, la Grande Chambre oppose une fin de non-recevoir à cette argumentation. Dans ce contentieux, il est en effet jugé que les engagements d’un Etat partie auprès des Nations-Unis ne sauraient ici justifier son irresponsabilité conventionnelle (I). Une telle lecture, favorable aux droits et libertés, est cependant quelque peu assombrie à l’heure où la Cour expose les conditions de mise en jeu de cette responsabilité au titre de la Convention. Car si le dispositif de la « liste noire » et ses effets sont condamnés sans ambiguïté, le chemin ménagé à cette fin par les juges européens est pour le moins tortueux (II).
Le requérant Youssef Nada (Keystone)
Cour EDH, G.C. 12 septembre 2012, Nada c. Suisse, Req. n° 10593/08 – Communiqué de presse
Jurisprudence liée:
– Sur l’articulation de la Convention avec d’autres engagements internationaux :Cour EDH, G.C. 23 février 2012, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, Req. n° 27765/09, § 129 – ADL du 27 février 2012 ; Cour EDH, G.C. Sect. 7 juillet 2011, Al-Jedda c. Royaume-Uni, Req. n° 27021/08 et Al-Skeini et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 55721/07 – ADL du 10 juillet 2011 ; Cour EDH, 4e Sect., 2 mars 2010, Al-Saadoon et Mufdhi c. Royaume-Uni, Req. n° 61498/08 – ADL du 3 mars 2010 ; Cour EDH, G.C. Dec. 2 mai 2007, Behrami et Behrami c. France et Saramati c. France, Allemagne et Norvège, Req. nos 71412/01 et 78166/01.
– Sur l’articulation de la Convention avec les engagements issus de l’Union européenne : Cour EDH, 2e Sect. 10 janvier 2012, Di Sarno et autres c. Italie, Req. n° 30765/08 – ADL du 12 janvier 2012 ; Cour EDH, 5e Sect. 6 octobre 2011, Soros c. France, Req. n° 50425/06 – ADL du 6 octobre 2011 ; Cour EDH, 2e Sect. 20 septembre 2011, Ullens De Schooten et Rezabek c. Belgique, Req. nos 3989/07 et 38353/07 – ADL du 20 septembre 2011 ; Cour EDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09 – ADL du 21 janvier 2011 (2) (comp. CJUE, 21 décembre 2011, N. S. c. Secretary of State for the Home Department, affaires jointes C-411/10 et C-493/10 – ADL du 29 décembre 2011).
– Sur la lutte contre le terrorisme : Cour EDH, 4e Sect. 10 avril 2012, Babar Ahmad et autres c. Royaume-Uni, Req. n° 24027/07 et al. – ADL du 15 avril 2012 ; Cour EDH, 4e Sect. 17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req. n° 8139/09 – ADL du 24 janvier 2012 et ADL du 13 mai 2012 ; Cour EDH, 4e Sect. 15 novembre 2011, Al Hanchi c. Bosnie-Herzégovine, Req. n° 48205/09 – ADL du 20 novembre 2011 ; Cour EDH, 5e Sect. 22 septembre 2011, H.R. c. France, Req. no 64780/09, § 60-65 – ADL du 24 septembre 2011
(Lien : http://wp.me/p1Xrup-10a)
Pour citer ce document : Nicolas Hervieu, « La délicate articulation des engagements onusiens et européens au prisme de la lutte contre le terrorisme » [PDF] in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 21 septembre 2012.
Ce contenu a été publié dans ADL / CREDOF, Amicus curiae, Article 01er CEDH, Article 05 CEDH, Article 13 CEDH, article 34 CEDH, Article 46 CEDH, Comité des droits de l'homme (CDH) des Nations unies, Conseil de l'Europe, Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), Cour justice de l'Union européenne (CJUE), Dialogue des juges, Droit à la liberté et à la sûreté, Droit au logement, Droit d'accès à un tribunal, Etats-Unis, Hervieu Nicolas, Liberté de circulation, Marge nationale d'appréciation, Normes internationales, Suisse, Terrorisme, Union européenne, Victime, Vie privée et familiale, avec comme mot(s)-clé(s) Al-Qaïda, André Nollkaemper, Andreas Fischer, Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), Charte des Nations unies, Commission de Droit International, Conflits des normes, Cour fédérale du Canada, Cour suprême du Royaume-Uni, Dick Marty, Droits fondamentaux, Eirik Bjorge, Eric Metcalfe, Grande chambre, Juge Helen Keller, Juge Malinverni, Juge Nicolaou, juge Rozakis, Juge Yudkivska, Laurence Burgorgue Larsen, Listes noires, Maria Chiara Vitucci, Marie Gautier, Marjorie Beulay, Marko Milanovic, Pasquale De Sena, Protection équivalente des droits fondamentaux, Recevabilité rationae personae, Revue des droits de l'homme (RevDH), Tobias Thienel, Tribunal Fédéral suisse. Vous pouvez le mettre en favoris avec ce permalien.
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