Source: http://docplayer.se/36560-Principen-om-barnets-basta-i-asylprocessen.html
Timestamp: 2018-06-20 23:49:09+00:00
Document Index: 18644307

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN - PDF
Download "PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN"
1 PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER? ANNA LUNDBERG
3 PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA I ASYLPROCESSEN ETT KONSTRUKTIVT VERKTYG ELLER KEJSARENS NYA KLÄDER? Anna Lundberg
4 MALMÖ UNIVERSITY MIM Published by Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM) Malmö University and the author 2009 Printed in Sweden Holmbergs, Malmö 2009 ISBN Online publications,
5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD... 7 BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR INLEDNING En studie av ord och handling Fyra utgångspunkter Disposition EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE Empiriskt material och tillvägagångssätt Policydokument Medföljande observation Asylbeslut Intervjuer Mötet med Migrationsverket Etiska aspekter PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYL- SÖKANDE BARN Tidigare studier Barnets bästa Barnets bästa och barns behov... 34
6 3.2.2 Barnets bästa och mänskliga rättigheter Barnets bästa och barns vilja Barnets bästa i svensk utlänningslag och praxis Sammanfattande avslutning BARNETS BÄSTA I STYRDOKUMENT Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessen Riktlinjer som rör barn specifikt Barnets bästa i handböcker och metodstöd Sammanfattande avslutning BARNETS BÄSTA I MIGRATIONSDOMSTOLARNA OCH MIGRaTIONSVERKETS VÄGLEDANDE BESLUT Inledning Migrationsöverdomstolen Fråga om ålder och vistelsetid Fråga om att särskilja skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter Fråga om vård i hemlandet Fråga om synnerligen ömmande omständigheter Fråga om konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd Fråga om psykosocial utveckling Migrationsdomstolarnas domar Migrationsverkets vägledande beslut Sammanfattande avslutning BARNETS BÄSTA I ASYLBESLUT Inledning Ålder, hemland och utgång i ärendet Skyldigheten att höra barn Barnets asylskäl Grunderna Principen om barnets bästa i asylbeslut Sammanfattande avslutning... 82
7 7. BARNETS BÄSTA I DAGLIGT ARBETE Inledning Handläggares problem i det praktiska arbetet Svårigheterna i intervjuer med barn Svårigheterna att finna barns asylskäl Svårigheterna att beakta barnets bästa-principen Familjekollektivet som ett problem Orsaker till handläggarnas problem Brister hos andra aktörer Ett överhängande produktionskrav Konsekvenser av svårigheterna i arbetet Lösningar Sammanfattande avslutning BARNETS BÄSTA I POLICY OCH PRAKTIK Individuella faktorer Organisatoriska förutsättningar Samhällsnivå ATT MINSKA DISKREPANSERNA MELLAN POLICY OCH PRAKTIK KÄLLFÖRTECKNING SUMMARY OM FÖRFATTAREN / About the author...136
9 FÖRORD Denna rapport baseras på ett forsknings- och utbildningsprojekt som genomfördes i samverkan mellan frivilligorganisationen BRIS och Malmö högskola: Barnets bästa i den svenska asylprocessen från ord till handling. Projektet samfinansierades av BRIS, Europeiska flyktingfonden, Magn. Bergwalls stiftelse och Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare (MIM). Bakgrunden var att Sverige, liksom flera andra nordiska länder, hade kritiserats för att asylsökande barn inte fått det mottagande som de har rätt till enligt nationell lagstiftning och internationella överenskommelser. Bland annat konstaterade FN:s barnrättskommitté 2005 att principen om barnets bästa inte tillgodosågs på ett tillfredsställande sätt i den svenska asylprocessen. Man ansåg det oklart både hur barn får komma till tals och på vilket sätt barns åsikter beaktas i enskilda beslut. I projektet Barnets bästa i den svenska asylprocessen var ett övergripande syfte att bidra till att barnets bästa-principen får en mer konstruktiv innebörd än tidigare, för de tjänstemän som möter barn i asylprocessen. I förlängningen antas detta leda till att barns rättigheter i asylprocessen tillgodoses i högre grad. Projektets mål skulle uppnås genom utbildningar för Migrationsverkets personal, dialogseminarier samt genom ett interaktivt arbete i en referensgrupp med olika modeller för att genomföra barnets bästa. Som en del av projektet genomfördes också en kartläggning av barnets bästa i asylprocessen, vilket presenteras i föreliggande rapport. Flera personer har bidragit till konstruktiva samtal om innehållet i rapporten. Jag vill först och främst tacka alla de tjänstemän verksamma 7
10 på Migrationsverket som har gett av sin tid och delat med sig av sina tankar kring asylprocessen och innebörden av barnets bästa. Utan er hade studien inte varit möjlig att genomföra. Personalen på BRIS region Syd i Malmö, särskilt Lisa Dahlquist och Feriz Kryezin, har varit delaktiga i projektet från början till slut och dessutom bidragit till att undersökningen varit väldigt rolig att genomföra. För konstruktiv kritik vill jag tacka alla seminariedeltagare vid Globala politiska studier och MIM Malmö högskola, REMESO Linköpings universitet, NHV Göteborgs universitet samt barnrättsakademin vid Örebro universitet. Jag vill särskilt uppmärksamma mina kollegor Maria Appelqvist, Lisa Dahlquist, Björn Fryklund, Maja P. Frykman, Mikael Spång, Josefina Syssner och Berit Wigerfelt för att de lämnat värdefulla kommentarer på texten. Ett särskilt tack också till Åsa Devillaz och Pieter Bevelander, som har hjälpt till med textgranskning respektive bearbetning av statistik. Rapporten vänder sig till en bred målgrupp. Såväl tjänstemän som arbetar med policyutveckling som politiker och frivilligt aktiva kan ha intresse av att få en bild av vad som händer med barnets bästa-begreppet när detta införlivas i asylprocessens första instans. Det är min förhoppning att en fördjupad dialog ska kunna komma till stånd omkring frågorna vad barnets bästa betyder och hur tjänstemän i offentlig förvaltning kan använda begreppet på ett konstruktivt sätt, som bedömningsgrund och som verktyg i sitt arbete. För att en sådan dialog ska vara möjlig krävs en förståelse av den process då vaga principer om mänskliga rättigheter, som barnets bästa, omsätts inom ramen för det handlingsutrymme som tjänstemän i offentlig förvaltning har att förvalta i sitt arbete. 8
11 BEGREPP OCH FÖRKORTNINGAR Asylsökande En asylsökande är en utländsk medborgare som ansökt om asyl eller uppehållstillstånd av asylliknande skäl och som är registrerad av Migrationsverket. Asylsökande som kommer till Sverige kan ansöka om asyl vid gränsen eller på någon av Migrationsverkets ansökningsenheter som finns i Göteborg, Malmö och Stockholm (Solna) (www.migrationsverket.se). Barn Barn definieras i den svenska utlänningslagen som personer under 18 år. Detta överensstämmer med definitionen i FN:s konvention om barnets rättigheter (CRC 1989). BRIS Barnens rätt i samhället är en partipolitiskt och religiöst obunden organisation vars verksamhet bygger på frivilligt arbete och ekonomiska bidrag från privatpersoner och företag. Organisationen bildades Målet för BRIS är att förbättra barns och ungdomars villkor i enlighet med FN:s barnkonvention. BRIS verkar som en länk mellan barn, vuxna och samhälle. Kärnan i BRIS verksamhet är Barnens hjälptelefon och BRIS-mejlen dit barn och ungdomar upp till 18 år anonymt och kostnadsfritt kan vända sig när de behöver hjälp och stöd från en vuxen. BRIS arbetar också som opinionsbildare och remissinstans för att föra fram fakta om barns situation i Sverige idag samt öka vuxnas respekt för barn som individer (www.bris.se). 9
12 KFOR Kosovo Force är en Nato-ledd internationell styrka som ansvarar för att etablera och upprätthålla fred och säkerhet i Kosovo. MIM Malmö Institute for Studies of Migration, Diversity and Welfare är ett flervetenskapligt forskningsinstitut på Malmö högskola inom forskningsfältet migration, mångfald och välfärd. Institutet startade sin verksamhet den 1 januari Ett syfte med MIM är att vara ett nav mellan forskare, policyskapare och praktiker som är aktivt verksamma på migrations- och integrationsfältet på alla nivåer (www.mah.se/mim). Prop Den svenska regeringen skriver ner lagförslag i propositioner som de sedan lämnar till riksdagen. Ofta har den svenska regeringen innan dess låtit en utredning fördjupa sig i ärendet (www.riksdagen.se). PUT Personer med permanent uppehållstillstånd har rätt att bo och arbeta i Sverige. De kan fritt resa in och ut ur landet. Om man reser ut ur Sverige måste man ha ett giltigt pass för att kunna återvända. SOU Innan regeringen lämnar ett förslag till riksdagen behöver det ofta utredas. Utredarna lämnar med utgångspunkt i utredningsdirektiven från regeringen sina förslag i ett betänkande. Betänkandet publiceras i en serie som heter Statens offentliga utredningar. UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees, FN:s flyktingkommissariat 10
13 UNMIK United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, var verksamt i Kosovo mellan 1999 och Uppdraget formulerades i en FNresolution och syftade till att vara ett stöd i uppbyggnaden av demokratiska institutioner (S/RES/24, Annex 2, p 5). UtlL Utlänningslag (SFS 2005:716). SFS står för Svensk författningssamling och är den officiella serie i vilken lagar och andra författningar publiceras. Serien har kommit ut sedan 1825 och omfattar fyra band om året. Alla lagar (beslutade av riksdagen) publiceras normalt i SFS. UM Utlänningsmål, domstolsärende som rör utländska medborgare. 11
15 1. INLEDNING På Migrationsverket fattas dagligen beslut som kan få avgörande konsekvenser för barn och deras familjer. Ett bifall på en ansökan om asyl innebär att dörren till Sverige öppnas, åtminstone i juridisk mening. Ett avslag innebär att familjen ska åka tillbaka till ett land som de lämnat. Tjänstemännen som fattar dessa beslut ska ta hänsyn till principen om barnets bästa när de möter, utreder och beslutar om barn som söker asyl i Sverige. De är tänkta att möjliggöra för barn att komma till tals i asylprocessen och ska handlägga ärendena så snabbt som möjligt, samtidigt som asylprocessen är rättssäker och human. Barns egna asylskäl ska utredas och bedömas, samtidigt som principen om den reglerade invandringen ska upprätthållas. Vidare ska handläggarna i den materiella bedömningen beakta barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt. Dessa målsättningar har omsatts i styrdokument för Migrationsverket, och för de handläggare som dagligen möter asylsökande barn är de ständigt närvarande. Vad betyder begreppet barnets bästa? Vilken innebörd tillskrivs det i policydokument rörande Migrationsverket? Vad händer med begreppet då det omsätts och används i praktiskt arbete med att handlägga asylärenden? Dessa frågor ska belysas i föreliggande rapport. Sammantaget är undersökningen en tvärsnittsanalys, genomförd mellan september 2006 och mars 2008, av den process som äger rum då barnets bästa omvandlas från att vara ett abstrakt begrepp till ett praktiskt verktyg eller en bedömningsgrund i asylprocessen. Kartläggningen är således inte en jämförelse med hur Migrationsverket tidigare har arbetat med barnets bästa. I fokus står tjänstemännens avvägningar när de beaktar principen om barnets bästa samt vad som påverkar dessa 13
16 avvägningar, under en period då en helt ny instans- och processordning nyligen hade trätt i kraft på utlänningsrättens område. Inspirerad av grundad teori, har min ambition varit att förutsättningslöst identifiera återkommande teman i tjänstemännens praktiska arbete, som jag därefter sökt förstå och förklara (Alvesson och Sköldberg 2008: 66f; Mathiesen 2005: 27f, 155; Glaser och Strauss 1967). Texten handlar om barn som söker asyl i Sverige tillsammans med sina föräldrar. År 2007 var det totala antalet människor som sökte asyl i Sverige Av dessa var 6204 barn i familj och 1264 ensamkommande barn och ungdomar. Således var drygt 17 procent av alla asylsökande i Sverige 2007 under 18 år och sökte asyl i Sverige tillsammans med en av eller båda sina föräldrar (Migrationsverkets årsredovisning 2007) (motsvarande siffra 2006 var 22,5 %). Barn är personer under 18 år (se Barnkonventionen artikel 1, Convention on the Rights of the Child 1989, härefter barnkonventionen, barnrättskonventionen eller FN:s barnkonvention). 1.1 En studie av ord och handling Syftet med denna rapport är att belysa och diskutera vad som händer när principen om barnets bästa omsätts i den svenska asylprocessen, med fokus på dess första instans. Det är min avsikt att i ett första steg beskriva vad barnets bästa är tänkt att ha för funktion och innebörd enligt lagstiftning, praxis och andra policydokument (barnets bästa som policy). Dessa beskrivningar av barnets bästa sätter jag därefter i ett andra steg i relation till tjänstemännens avvägningar i det dagliga arbetet med anknytning till barnets bästa (barnets bästa som praktik). På så sätt skapas en bild av vilken innebörd barnets bästa har i en kontext av den svenska asylprocessen, och likheter och diskrepanser mellan ord och handling kan identifieras. En central frågeställning i detta sammanhang är vilket handlingsutrymme lagstiftningen tillhandahåller när det kommer till begreppet barnets bästa, och hur tjänstemän förvaltar detta handlingsutrymme. Genom att använda mig av ordet rättsanvändning istället för rättstillämpning vill jag beteckna att rätten är ett av flera, men inte det enda, styrmedel som påverkar innebörden av barnets bästa i asylprocessen. Materialet systematiseras i enlighet med följande modell: 14
17 Figur 1: Olika nivåer på vilka barnets bästa-principen införlivas i asylprocessen (av Anna Lundberg 2008, med inspiration från Lennart Lundquist 1987). Statens övergripande intentioner att leva upp till barnrättskonventionens krav och andra samhällsintressen finns i den övre delen. Faktorer av organisatorisk karaktär placeras i mitten och tjänstemännens avvägningar i det praktiska arbetet i modellens nedre del. Riktlinjer, krav och förväntningar på samtliga nivåer i modellen har en betydelse för införlivandet av barnets bästa. Gränsen mellan de olika nivåerna är inte knivskarpa utan de går in i varandra. Till exempel kommer idén om barn som rättighetsinnehavare till uttryck på flera olika nivåer. I den övre delen av modellen, samhällsnivån, finns statsmaktens åtaganden att respektera, skydda och tillgodose barns rättighet att vara delaktiga i beslut som rör dem. Dessa åtaganden omsätts på en organisatorisk nivå, när det exempelvis anordnas utbildningar för de anställda på Migrationsverket om hur samtal med enskilda barn bör gå till. På en individnivå realiseras rättigheterna i lägre eller högre grad i förhållande till enskilda individer, delvis beroende av hur tjänstemännen förhåller sig till riktlinjer på de två övre nivåerna. Detta kan exempelvis ske genom att handläggare informerar barn om deras rättigheter, eller genom att de historier som barn förmedlar beaktas i en rättslig bedömning. 15
18 1.2 Fyra utgångspunkter Fyra antaganden sätter ramen för undersökningen, såväl vad gäller urvalet av empiriskt material som avseende tolkningen av detsamma. Det första antagandet är att principen om barnets bästa till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9). Johanna Schiratzki, professor i rättsvetenskap, har uttryckt att vi helt enkelt inte vet vad barnets bästa är för något, men att alla upptänkliga aspekter av individens liv i någon mening innefattas (Schiratzki 2005a: 52, 64). Vi har således att göra med ett öppet koncept (Schiratzki 2005a: 35). Att så är fallet när det kommer till asylsökande barns rättigheter framkommer bland annat genom utlänningslagens formulering att barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt ska beaktas (UtlL 1:10). I förarbetena till samma lag står det uttryckligen att avvägningar mellan barnets bästa och andra samhällsintressen i sista hand måste ske i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av beslutet (prop 1996/97:25: 248). Lagstiftarens intention med en sådan öppen formulering är att möjliggöra för rättsanvändaren att göra individuella bedömningar i varje ärende samt att ta hänsyn till värden som inte uttryckligen nämns i lagstiftningen (Peczenik 1995: 45). Det andra antagandet i den föreliggande undersökningen är att barnets bästa är en normativ princip. Det vill säga att den ställer upp ett ideal, som syftar på den generella normen att barn ska respekteras och skyddas (jfr Peczenik 1995: 446f). I detta avseende kan barnets bästa-begreppet ses som en förlängning av likvärdighetsprincipen alla individer, barn som vuxna, är lika mycket värda och de ska som lika värda behandlas. En ytterligare dimension av barnets bästa är att barn som beroende av vuxna, har specifika behov av särbehandling, på ett sätt som inte finns med andra maktrelationer. På en mer strukturell nivå fyller begreppet funktionen att tydliggöra och motverka ojämlikhet mellan gruppen barn och andra människor i samhället (jfr Mathiesen 2005: 122). I detta avseende kan barnets bästa ses som en förlängning av diskrimineringsförbudet. Resonemanget medför att det i barnets bästa-begreppet finns en dubbelhet: Barn ska behandlas som likvärdiga samhällsmedborgare och barn måste ibland särbehandlas på grund av den ojämlikhet som råder mellan barn och andra grupper i samhället. I enskilda situationer innebär det faktum att barnets bästa är en princip en flexibilitet som är karakteristisk för alla principer. Till skillnad från regler, där det tydligt framgår vad som är korrekt och inte korrekt, finns det vid 16
19 genomförande av principer en utmaning i det faktum att de är något som inte rakt av kan brytas emot, eller fullt ut beaktas (jfr Peczenik 1995: 450). Detta medför ett större tolkningsutrymme för den som har att använda principen, och kan även innebära att barnets bästa ibland får ge vika för andra samhälleliga ideal och intressen. Barnrättskonventionen öppnar upp för en sådan tolkning genom formuleringen att barnets bästa ska vara en (inte den) avgörande aspekt(en) av barnets bästa (se artikel 3). Emellertid ska barnets bästa alltid övervägas, vilket innebär flera saker, som att barn ska få möjlighet att komma till tals och få sin åsikt respekterad (jfr SOU 1997:116: 129). Hur den avvägning, som i dessa sammanhang måste ske mellan barnets bästa och andra samhällsintressen, är förmodligen en av de svåraste frågorna med anknytning till barnets bästa. Sammantaget kan vi konstatera att principen om barnets bästa på många sätt är vagt och en fråga om prioriteringar. Det tredje antagandet i rapporten är att tjänstemännen på Migrationsverket har ett handlingsutrymme. Detta begrepp kan användas för att belysa och förstå processer då innehållet i styrdokument används i myndighetsutövning (Lipsky 1981; Mathiesen 2005; Johansson 2007: 41ff; Schierenbeck 2003b: kap 1). När styrdokument omsätts i enskilda beslut finns alltid ett utrymme för tolkning, och det fylls med olika innehåll beroende på tjänstemannens förhållningssätt och attityder (Hydén 1998: 11,41; Hollander, Jacobsson och Sjöström 2000). Tjänstemannens handlingsutrymme ökar om styrdokumenten är vaga medan det minskar om styrningen är precis. Därför är det särskilt viktigt att studera handlingsutrymmet när man är intresserad av öppna koncept som barnets bästa, eftersom dessa inte kan eller bör regleras i detalj. En problematisering av handlingsutrymmet är viktigare idag än någonsin tidigare mot bakgrund av såväl den ramlagstiftning och målstyrning vilken präglar dagens förvaltning som det faktum att det blir allt vanligare med behovsprövade beslut. Ser vi till prövningen av asylsökande barns ärenden är det fråga om både behovsprövade och målstyrda beslut det är ett övergripande mål att barnets bästa genomsyrar processen, och asylbedömningen handlar i många fall om att bedöma människors framtida behov. Att bedöma människors behov av skydd mot förföljelse, eller andra flyktingliknande skäl, är ofta en mycket delikat fråga, som handlar om att förutse vad som kan tänkas hända med en person vid ett återvändande till ett land som hon eller han har tvingats lämna. (Goodwin-Gill & Mc Adam 2007: 54). 17
20 Statsvetaren Isabell Shierenbeck gör en distinktion mellan två olika typer av tjänstemän. Dels en flexibel frontlinjebyråkrat för vilken handlingsutrymmet är tämligen oproblematiskt och dels en strikt regel-tillämpare som strävar efter att närmast maskinellt applicera regelverket på ett korrekt sätt vilket gör att handlingsutrymmet för denna person blir ett problem. Denna typ av tjänsteman har som mål att respektera lagarnas giltighet och att använda dem utan annat syfte än lagstiftarens (Rothstein 1992: 52 med hänvisningar; jfr Weber 1971). För en flexibel tjänsteman, menar Schierenbeck, innebär handlingsutrymmet däremot att stor vikt läggs vid tolkning och motivering av besluten (Schierenbeck 2003a: 107; Lundquist 1992; Rothstein 1992:50). Att tjänstemän har ett handlingsutrymme behöver inte betyda att de upplever att de har det, och/eller att de faktiskt utnyttjar sitt handlingsutrymme. En flexibel tjänsteman, som menar att handlingsutrymme är något positivt, kan agera på ett sätt som innebär en begränsning av handlingsutrymmet. En byråkratisk tjänsteman, som tar fasta på styrdokuments ändamål och bokstav, kan mycket väl agera flexibelt. Även tjänstemännens förståelse av, samt förmåga och vilja att förverkliga barnets bästa har en betydelse av huruvida de begränsar sitt handlingsutrymme, agerar inom ramen för det, eller agerar bortom styrdokumentens ramar (jfr Lundquist 1992: 75). Utöver tjänstemännens föreställningar om sin roll och sitt handlingsutrymme, har i rättssociologisk forskning poängterats att den position och de premisser utifrån vilka beslutsfattaren arbetar, är viktiga i förståelsen av de bedömningar som rätten ger utrymme för (Hydén 1998: 22f). Professorn i rättssociologi Håkan Hydén har i detta sammanhang fört fram behovet av en så kallad inverterad rättsdogmatisk metod, som föreliggande undersökning tar inspiration i. Denna metod innebär att man tar sin början i de rättsliga besluten och dess konsekvenser och nystar sedan baklänges till de normativa premisser som de facto har styrt avgörandet (Hydén 1999: 15). I ljuset av dessa resonemang kan vi konstatera att innehållet i migrationspolitiken skapas i flera steg, från enskilda beslut till övergripande normer i samhället. Ser vi till asylsökande barn så är det enligt min mening viktigt att komma ihåg att de, redan från början, befinner sig i ett underläge i förhållande till de tjänstemän som de möter. De är underordnade dels som icke-medborgare, dels som minderåriga och dels på grund av en okunskap vad gäller svensk utlänningslagstiftning (jfr Shierenbeck 2003a: 105). 18
21 Det fjärde antagandet är att talet om barnets bästa, i sitt sammanhang, är av relevans för den reella innebörden av begreppet. I asylprocessen utgörs sammanhanget av flera olika saker: dels av utlänningsrätten, dels av andra styr- och policydokument som sätter ramarna för det dagliga arbetet på Migrationsverket, och dels av handläggares och beslutsfattares föreställningar om vad som är det bästa för asylsökande barn. Den sista av de tre variablerna som påverkar rättsanvändningen har en annan, mer svårgripbar karaktär än de två övriga. Icke desto mindre är det min ambition att fånga även denna variabel, i en diskussion om hur tjänstemän på Migrationsverket utnyttjar sitt handlingsutrymme. Samtal bland tjänstemän på Migrationsverket antas i detta sammanhang återspegla hur asylsökande barn faktiskt behandlas (jfr Hall 1997: kap 1; se också Schierenbeck 2003b: 58ff). En kritisk läsare undrade hur jag som forskare vet att tjänstemännens berättelser om hur de agerar stämmer överens med deras faktiska handlande? Detta kan jag aldrig säkert veta, men genom ett brett empiriskt material och genom närhet till fältet, varvat med litteraturstudier där andra forskare ger sina bilder av arbetet på Migrationsverket så menar jag att återkommande mönster av vad som faktiskt och påtagligt förekommer när människor genomgår asylprocessen i Sverige kan illustreras. Sammanfattningsvis är således min uppgift att belysa vad som händer med barnets bästa när denna princip genomförs inom det handlingsutrymme som tjänstemän på Migrationsverket har att förvalta. 1.3 Disposition Nedan presenteras till att börja med undersökningens material och tillvägagångssätt. I efterföljande kapitel tre behandlas tidigare forskning på området, följt av en introduktion av begreppet barnets bästa. Därefter behandlas, i kapitel fyra till sex, undersökningens empiriska material: policys, domar, beslut och intervjuer. I den avslutande delen av rapporten, kapitel sju och åtta, diskuterar jag de strategier som tjänstemän på Migrationsverket utvecklar för att kunna hantera barnets bästa. Framställningen har som nämnts utgångspunkten att tjänstemän på Migrationsverket har ett handlingsutrymme och att rätten och politiken i viss utsträckning skapas när tjänstemännen agerar inom ramen för sitt uppdrag. Till sitt upplägg börjar framställningen däremot i internationella avtal och avslutas med samtal mellan tjänstemän. Ett sådant uppifrån-ner perspektiv kan möjligen framstå som inkonsekvent 19
22 mot bakgrund av studiens utgångspunkter. Jag har dock bedömt att då syftet är att förstå och förklara diskrepanser mellan policy (hur det är tänkt att gå till) och praktik (hur det faktiskt går till), och tjänstemännen dessutom utgår ifrån styrdokumenten som en ram för dagliga göromål, så faller det sig naturligt att redovisa processen i den ordning som följer. 20
23 2. EN VERKLIGHETSNÄRA STUDIE Undersökningen har en empirinära ansats där såväl kvantitativa som kvalitativa data analyseras (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 55). Avsikten är, som nämnts, att skapa en helhetsbild av hur barnets bästa beskrivs i policydokument respektive tar form när tjänstemän praktiseras principen i sitt dagliga arbete och att förstå och förklara diskrepanser mellan policy och praktik (Johannessen och Tufte 2003: 35). På så sätt ges en bild av såväl barnets bästa i en viss kontext som vilket handlingsutrymme tjänstemän har och hur de förvaltar detta. Det finns flera risker med att arbeta empirinära. För det första riskerar man att endast upprepa och bekräfta vad andra forskare redan har kommit fram till. För det andra kan man tappa distansen till fältet och, snarare än att belysa och problematisera informanternas föreställningar och handlande, förmedla tankar och föreställningar hos dem. Ett sätt att hantera denna risk, som använts i denna undersökning, är att varva fältarbetet och analysen av verklighetsnära data med litteraturstudier, främst inom områdena offentlig förvaltning, rättssociologi samt psykologi (jfr Alvesson och Sköldberg 2008: 494f). Icke desto mindre kommer rapporten sannolikt att bekräfta delar av vad andra forskare tidigare har sagt. Däremot skiljer den sig från många tidigare studier dels genom att flera nivåer beskrivs (individ-, organisations- och samhällsnivå) och dels genom att rättsanvändningen står i fokus. Studiens tillvägagångssätt är inspirerat av så kallad framing. Detta är en metod som används inom mediaforskning för att rama in begrepp och skapa en förståelse av dem i ett visst sammanhang (Lakoff 2002, 2003). Även ord som inte används i detta sammanhang bidrar till en förståelse av begreppens innebörd. Inramningen sker genom att man besvarar ett antal frågor med fokus på det begrepp som stude- 21
24 ras. Den första frågan rör problem kopplade till begreppet. Studerar man exempelvis barnets bästa i asylprocessen är frågan vilka problem handläggarna associerar till när det gäller barnets bästa. Ett sådant uppenbart problem är svårigheterna i att använda ett vagt begrepp, men även frågor om ledningens prioriteringar, eller hur barn kan förväntas reagera i sårbara och utsatta situationer kan vara problematiska för tjänstemännen. Den andra frågan handlar om vilka orsaker som diskuteras i förhållande till problemet. Migrationsverkets handläggare kanske lyfter fram otydliga riktlinjer från ledningen alternativt olika dilemman som aktualiseras i deras arbete, som orsaker till att begreppet barnets bästa är svårt att konkretisera. En tänkbar anledning till deras problem är att de agerar utifrån olika, inte sällan motstridiga, intressen. Den tredje frågan handlar om konsekvenser av problemen. I denna undersökning är en möjlig konsekvens av obestämbarheten hos barnets bästa att det blir en floskel i asylbeslut, det vill säga något man bara skriver in för sakens skull. Den fjärde frågan rör potentiella lösningar. En lösning för handläggarna i föreliggande undersökning kan vara att de vill ha en checklista eller något annat verktyg som begripliggör principen om barnets bästa så att den blir användbar för dem. Fördelen med framing är att det blir ett sätt att angripa materialet. Frågorna blir framförallt ett stöd i intervjusituationen. Framing är också ett sätt att tolka innehållet i intervjuer och policydokument, och i detta sammanhang blir ansatsen ett verktyg för distans till fältet. 2.1 Empiriskt material och tillvägagångssätt Undersökningens empiriska material utgörs av policydokument inklusive lagstiftning, gruppintervjuer med 35 tjänstemän samt 102 asylbeslut vilka följts upp med telefonintervjuer i de fall det fanns anledning att ställa frågor kring formuleringar i det aktuella beslutet (cirka hälften av handläggande tjänstemän har intervjuats via telefon). Vidare har observationsstudier genomförts under en och en halv månads tid, på Migrationsverkets asylprövnings- och mottagningsenheter i Malmö och Växjö Policydokument De policydokument som har studerats är utlänningslagstiftningen med förarbeten och kommentarer, samt relevanta domar från migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Till detta kommer vägle- 22
25 dande avgöranden som Migrationsverkets rättsenhet meddelade 2007 för att främja en enhetlig och rättssäker rättsanvändning inom myndigheten. Utöver denna praxis har också som en del av dokument- och fallstudien analyserats Regleringsbrevet till Migrationsverket 2007 och 2008, Migrationsverkets Verksamhetsplan för , Strategi- och verksamhetsplanen för år , Utlänningshandboken, gemensamma manualer, samt två rutinbeskrivningar/aktivitetsplaner på enhetsnivå Medföljande observation Observationsstudier genomfördes under sammanlagt en och en halv månad på Migrationsverkets olika enheter i Malmö och Växjö under 2006 och i Malmö i början av Efter överenskommelse med enhetscheferna på respektive avdelning fick jag en kontaktperson på enheten som bistod med praktisk planering så att jag kunde följa med vid intervjuer med asylsökande barn och deras föräldrar, samt delta i personalmöten och fikapauser. Vidare hjälpte en av kontaktpersonerna mig att få fram asylbeslut för undersökningen. Under observationsstudierna deltog jag också i Migrationsverkets internutbildning om barns psykosociala utveckling samt i den introduktionsvecka som alla asylsökande genomgår för att få en uppfattning om svensk sjukvård, boende, arbete med mera. Jag satt med vid sex muntliga utredningstillfällen: Två familjeutredningar och tre utredningar med barn utan vårdnadshavare, samt en utredning på mottagningsenheten då en asylsökande familj fick information om bland annat vilka rättigheter barn har till sjukvård, utbildning med mera i Sverige. Observationerna har bidragit till en förståelse av organisationen Migrationsverket och hur det dagliga arbetet där ter sig Asylbeslut Besluten i undersökningen rör samtliga barn i asylsökande familjer som erhållit ett asylbeslut efter så kallad muntlig genomgång under 2007 på en av asylprövningsenheterna i Malmö (49 beslut), Stockholm (9 beslut) och Göteborg (44 beslut). Muntliga genomgångsärenden (MUGG-ärenden) innebär att de av Migrationsverket har definierats som svårare än andra ärenden att ta ställning till. Detta urval ska ses i ljuset av att det i internationell forskning har poängterats att barnets bästa får en mer central funktion ju längre en situation är från att handla om barnets omedelbara 23
26 möjlighet att överleva och utvecklas. Om exempelvis ett barns liv står på spel i en viss situation, så är det relativt självklart att det är barnets bästa att hållas vid liv. Om man däremot ska fatta beslut på grundval av riskerna för att en människas psykosociala utveckling kan förväntas skadas vid ett återsändande, så är det svårare att avgöra vad som är barnets bästa. Denna svårighet gör det särskilt viktigt att försöka komma fram till innebörden av barnets bästa i utredningen (Alston 1994: 19f). Urvalet i denna undersökning har gjorts med en ambition att studera och belysa svåra avvägningar som har anknytning till barnets bästa. I ärenden av svårare karaktär kan man tänka sig att förekomsten av formella eller symboliska beskrivningar av barnets bästa är mer sällsynta än i andra mindre komplexa ärenden. Det är också rimligt att tänka sig en mer ingående utredning som är både bred (samtliga faktorer i det enskilda fallet beaktas) och djupgående (det enskilda barnets situation analyseras grundligt), i dessa svårare ärenden (jfr Alston 1994: 13). I urvalet av asylbeslut har jag följaktligen valt bort ärenden där utgången var uppenbar, till exempel fall där det redan från början stod klart att barnet eller dess föräldrar skulle få uppehållstillstånd på grund av exempelvis en krigssituation. Detta innebär att asylsökande familjer från Irak som sökte asyl under 2007, utesluts i den föreliggande undersökningen, eftersom i princip samtliga av dessa barn fick uppehållstillstånd under 2007 på grund av den väpnade konflikten i hemlandet. Till grund för studien av asylbeslut har följande frågor varit vägledande: Vilken ålder och vilket kön har barnet och varifrån kommer vederbörande? Hur länge fick barnet vänta på beslut i första instans? Vad var utgången i ärendet? Framkommer det i beslutet att barnet har kommit till tals och i så fall på vilket sätt? Tillhör barnet någon minoritetsgrupp och i så fall vilken? Åberopar barnet några asylskäl och i så fall vilka? På vilket sätt skiljer sig besluten åt mellan olika enheter? Här ska påpekas att om barnet tillhör en minoritet och någon av föräldrarna uppger att familjen som helhet utsatts för diskriminering så har detta tolkats som att barnet åberopar egna asylskäl. Andra frågor rör principen om barnets bästa och den materiella grunden för uppehållstillstånd: Nämns begreppet barnets bästa i beslutet och, i så fall, hur beskrivs det? Nämns barnkonventionen i beslutet? Används utlänningslagens paragraf om flyktingstatus (4:1) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens paragraf rörande skyddsbehövande i övrigt (4:2) i förhållande till barnet 24
27 och i så fall på vilket sätt? Används utlänningslagens paragraf om synnerligen ömmande omständigheter (5:6) i förhållande till barnet och i så fall på vilket sätt? Genom att analysera besluten utifrån frågorna ovan framkommer på vilket sätt tjänstemännen använder sig av principen om barnets bästa när de fattar beslut i asylärenden. Vidare ger materialet en bild av vilka konsekvenser statsmaktens intentioner med att införliva barnkonventionen i svensk lagstiftning får för barn som söker asyl i Sverige Intervjuer Gruppintervjuer genomfördes med totalt 35 tjänstemän hösten Tre dagar i veckan stod ett mötesrum till förfogande på ankomstenheten i Malmö och där träffade jag tjänstemän från samtliga enheter i blandade grupper om två till sex personer. Informanter rekryterades genom att jag presenterade projektet vid arbetsplatsmöten på respektive enhet. Intervjuerna höll på i cirka två och en halv timme och spelades in på band. Först presenterade sig deltagarna varpå jag förklarade utgångspunkterna i projektet (se ovan under syfte och utgångspunkter). Intervjuerna hade en semistrukturerad karaktär där olika teman som omgärdar begreppet barnets bästa stod i fokus (jfr beskrivningen av framing ovan). Det handlade framförallt om att höra barnet, hennes eller hans föräldrars ansvar för barnets bästa, samt barns asylskäl. Till dessa teman kan läggas en intensiv diskussion om Migrationsverket som organisation och arbetsgivare vilken ger en inblick i organisatoriska förutsättningar för att beakta barnets bästa. Det ska poängteras att de tolkningar som det empiriska materialet bygger på inte gör några anspråk på att ge en allomfattande beskrivning av hur det går till när barnets bästa genomförs i den svenska asylprocessen. Denna studie är i huvudsak kvalitativt orienterad och därmed har jag mött många olika synsätt och förklaringar, vilket återspeglar att enskilda tjänstemän är individer med skilda lojaliteter och intressen. Förvisso kan en klar tendens rörande barns möjligheter att komma till tals utläsas ur asylbesluten. Likaså framkommer i besluten de grunder på vilka barn fick uppehållstillstånd i Sverige under Men de enskilda tjänstemännens avvägningar bakom dessa tendenser syns bara i liten utsträckning i beslutsformuleringarna. Därför är intervjuerna en central del av materialet. 25
28 Genom intervjumaterialet kan beskrivas de problem som många av Migrationsverkets tjänstemän brottas med i sitt dagliga arbete när de ska leva upp till kraven om att höra barn och i övrigt beakta principen om barnets bästa. Undersökningens resultat får på så vis en generell giltighet, studiens kvalitativa fokus till trots. De utmaningar som aktualiseras i handläggarnas arbete är likartade, även om sättet att hantera dem varierar mellan olika personer. I fokus för undersökningen står följaktligen kvaliteter, men jag är också ute efter generella tendenser i policydokument och asylbeslut. 2.2 Mötet med Migrationsverket Föreliggande undersökning genomfördes under en omvälvande tid på Migrationsverket. Detta kan på olika sätt ha påverkat resultatet, och det är därför på sin plats att här kort behandla de aktuella förändringarna. För det första trädde en ny utlänningslagstiftning i kraft den 31 mars 2006 och det innebar delvis nya förutsättningar för verksamheten. Den tydligaste förändringen var avsaknaden av praxis från högre instans. Tidigare hade Utlänningsnämndens beslut stått i fokus när det gällde att få vägledning kring asylbesluten. När den nya utlänningslagen trädde i kraft inträdde en period då tjänstemännen väntade på praxis från, i första hand Migrationsöverdomstolen, och i andra hand migrationsdomstolarna. 1 I ljuset av detta upplevde tjänstemännen att de hade ett större handlingsutrymme än normalt vid tiden för undersökningen. För det andra genomgick myndigheten en stor organisationsförändring hösten 2006 som innebar att det juridiska biträdet, som företräder den asylsökande i processen, fick en ny roll. Det blev i högre utsträckning upp till biträdet att hjälpa den sökande att presentera sina asylskäl, som därefter diskuteras muntligt med Verkets handläggare. Den inledande utredningen som det tidigare ankom på Migrationsverket att genomföra ersattes genom denna så kallade modellverksamhet av en snabb registrering, varefter ombudet numera presenterar en inlaga med grunderna för asyl. Denna organisationsförändring genomfördes i akt och mening att anpassa processen till det tvåpartsförfarande som den nya processordningen innebar (prop 2004/05:170: 150). Det kan påpekas att Migrationsverket inte genomförde någon analys av vilka konsekvenser organisationsförändringen skulle kunna få för barn i 1 I det interna informationsbladet Månadens praxis redogör förvaltningsprocessenheten för aktuella domar i såväl Migrationsöverdomstolen som Migrationsdomstolarna. 26
29 asylprocessen (Wessel Anna, seminariet Barnkonsekvensanalyser, vad, hur, varför? 2008). En tredje förändring som präglade arbetet på Migrationsverket under tiden för denna studie, var att myndigheten vid undersökningens start hade fått en helt ny ledning. Med Dan Eliasson i spetsen skulle organisationen anpassas för att korta handläggningstiderna och skapa större möjligheter för en ökad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU (Migrationsverket 2007: 5, 2008). För det fjärde innebar konflikten i Irak att fler människor än väntat sökte asyl i Sverige. Under andra halvåret 2006 ökade antalet asylsökande från Irak markant och därför skrevs prognoserna upp för år Även om den förväntade utvecklingen för år 2007 stämde förhållandevis väl med utfallet fanns det en eftersläpning i verksamhetsplaneringen så till vida att befintliga personalresurser inte räckte till. Till samtliga dessa förändringar kan läggas en företeelse som alltjämt påverkar det dagliga arbetet på Migrationsverket; mediabevakningen. I kölvattnet av debatter om apatiska barn, tårtkalas och en allmän amnesti, kan frågor rörande barnets bästa inte vara annat än ett laddat område för Migrationsverkets personal (se bl a Ascher och Gustavsson 2006; Hanson 2006; Johansson 2007; Kastner 2007; Svensk 2007). Det var med en blandning av skepsis och förtjusning som jag togs emot av tjänstemännen. Skepsis så till vida att jag kom utifrån för att studera deras interna arbete och myndighetsutövning. Förtjusning därför att det fanns en osäkerhet kring såväl innebörden av barnets bästa som hur denna princip kan användas. Tjänstemännen gav uttryck för ett stort engagemang för barnfrågor som i viss mån förväntades kunna kanaliseras genom projektets aktiviteter Etiska aspekter Undersökningen innebär en rad etiska överväganden både i förhållande till människor som har sökt asyl i Sverige och i förhållande till tjänstemännen på Migrationsverket. Enskilda individer som sökt asyl i Sverige har på olika sätt berörts i gruppintervjuerna, i samtalen på arbetsplatsen Migrationsverket och i samband med att jag suttit med vid den muntliga utredningen där den asylsökande själv deltar. Vad gäller observationer av utredningssituationen så har den berörda familjen tillfrågats, genom sitt offentliga biträde, några dagar innan utredningen och sedan återigen i samband med utredningen, om de godtar 27
30 min närvaro. Gällande observationsstudierna och intervjuerna så har dessa föregåtts av ett allmänt sekretessförbehåll undertecknat av mig själv och Migrationsverkets chef på asylområdet. De personer, anställda på Migrationsverket, som varit involverade i undersökningen, har fått möjlighet att ha synpunkter på denna text. Av hänsyn till i första hand de asylsökande som berörs i undersökningen men också till tjänstemännen på Migrationsverket har namn på personer, platser och länder bytts ut. Det ska inte gå att spåra en enskild individ i texten. 28
31 3. PRINCIPEN OM BARNETS BÄSTA OCH ASYLSÖKANDE BARN 3.1 Tidigare studier En bred studie av barn som migrerar har genomförts på uppdrag av Rädda Barnen av sociologen Julia O Connell Davidsson vid Nottinghams universitet. O Connel har tillsammans med Caitlin Farrow gått igenom drygt 1000 undersökningar rörande barn som migrerar, med fokus på Europa. Av kartläggningen framkommer att skälen till att barn migrerar är fler än vad som brukar uppmärksammas. Det handlar om fattigdom, politisk instabilitet, krig och konflikter, klimatförändringar, sjukdom, arbetslöshet, våld i hemmet och drömmar om ett bättre liv. Utöver att belysa orsaker till migration visar författarna att barns och ungdomars rättigheter kränks på fler områden än det finns kunskap om. En aspekt i detta sammanhang är att barn och unga själva många gånger saknar information om vilka rättigheter de faktiskt har (O Connel och Farrow 2007). Barns och ungas egna upplevelser av tiden som asylsökande i Sverige har studerats av Åsa Löwén, psykolog, präst och läkare, som i sin forskning undersökt asylsökande barns möten med utmaningar i asylprocessen. I fokus för studien står det salutogena, det vill säga det som ger mening i barnens vardag, snarare än det som skapar smärta och otrygghet. Löwén lyfter fram skolans roll samt betydelsen av vardagliga rutiner och en välfungerande föräldrakontakt som hälsofrämjande för barnen (Löwén 2006: 120, 157f.). En annan studie som tar sin utgångspunkt i barns upplevelser är UNICEF:s rapport Lyssna på oss (2007) som baseras på intervjuer med 20 tidigare asylsökande ungdomar. Det är en mörk bild av asylproces- 29
32 sen som tonar fram i deras berättelser. Ungdomarna berättar om att de upplevde sig misstänkliggjorda i mötena med Migrationsverket och en gemensam uppfattning är att en lång oviss väntan och bristande information och insyn i asylprocessen ledde till stor psykisk stress (UNICEF 2007: 14). Att barns egna uppfattningar om sitt bästa sällan klarläggs framkommer i flera tidigare undersökningar (Andersson och Hollander 2004: 50; Stern 2006). Andra undersökningar genomförda i Sverige på området än de ovan nämnda har i huvudsak haft en rättsvetenskaplig karaktär och därmed har rättsliga bedömningar stått i fokus (Barnombudsmannen 2000; Rädda Barnen 2003, 2005, 2008; Schiratzki 1998, 2005; Nilsson 2007). Gemensamt för resultaten i dessa studier är att rätten som verktyg inte räcker till för att principen om barnets bästa, med alla dess dimensioner, ska få ett genomslag i den rättsliga bedömningen. Rädda Barnens undersökningar visar att asylsökande barn förvisso kommer till tals i större utsträckning idag än tidigare. Däremot finns det anledning att anta att den information som framkommer i samtalen med barnen inte får någon större betydelse i prövningen av deras ärenden. Vidare är Rädda Barnen kritiska till hur utlänningslagstiftningen och dess förarbeten har utformats med avseende på barns skyddsskäl (Olsson 2007, med hänvisningar). Juristen Eva Nilsson ifrågasätter i sin doktorsavhandling om barn egentligen över huvudtaget var tänkta att inlemmas i den rättsliga reglering som utlänningslagen står för, nämligen en reglering som har till yttersta syfte att begränsa invandringen, inte att se till barnets bästa. Ett allvarligt problem är att de materiella uppehållstillståndsreglerna inte har utformats med barn i fokus. Ett annat problem är att asylsökande konstrueras som biljetter till Sverige. Därmed blir varje särskilt perspektiv omöjligt och barns underårighet en diskvalificering eller som bäst irrelevant. Nilsson belyser också att de exempel som ges i förarbetena till utlänningslagen tenderar att ha en exkluderande funktion när de omsätts i praktisk rättsanvändning, vilket hon menar är ett uttryck för en rigid tillämpning av en lagstiftning som medger ett tämligen vidsträckt utrymme för barns rättigheter (Nilsson 2007: 244). Johanna Schiratzki presenterar i boken Barnets bästa i ett mångkulturellt Sverige (2005) en undersökning av 95 beslut rörande barnets bästa i utlänningsnämnden Hon konstaterar att barnets bästa sammantaget inte påverkar barns och deras familjers skäl för asyl. Inte 30
33 i något fall i undersökningen medförde barnens skäl att de bedömts vara flyktingar (Schiratzki 2005a: 75). Det är sällsynt med självständiga bedömningar där det enskilda barnets berättelse läggs till grund för den juridiska bedömningen. Förarbetenas fasta tolkningar om vad som är barnets bästa används istället för att individens situation utreds grundligt. En förklaring till detta, menar Schiratzki, är att rätten arbetar med presumtioner, det vill säga att den utgår från antaganden om vad som är bra för barn enligt rättskällorna, och då tenderar innebörden av barnets bästa att begränsas till vad som står i dessa. Fördelen med de fasta tolkningarna är att det traditionella rättskriteriet om likhet inför lagen inte, åtminstone inte uppenbart, förbigås. Nackdelen är att vissa aspekter av barnets bästa sätts framför andra, vilket kan ha en exkluderande verkan i bedömningen av vad som är det bästa för ett enskilt barn. Schiratzki gör bedömningen att praxis har blivit mer restriktiv över tid då hon jämför materialet med undersökningar på samma område genomförda åren (se Schiratzki 1998). En annan tänkbar förklaring till de inskränkningar som präglar tillämpningen av barnets bästa och som behandlas av etnologen Eva Norström, kan vara att tjänstemännen på Migrationsverket bereder ett mycket stort antal ärenden i en miljö där det inte finns tid, utrymme eller tradition att utreda varje ärende fullständigt (Norström 2004: 260). Norström problematiserar i sin doktorsavhandling de förhållanden under vilka handläggare på Migrationsverket arbetar. Faktorer av betydelse för utredningen är exempelvis en misstroendekultur som präglar handläggningen samt ett otillfredsställt behov hos tjänstemännen att få diskutera etiska avvägningar som aktualiseras i arbetet (Norström 2004: 265f). Norström berör även olika aspekter av rättsanvändningen i ett asylärende. Vad som bestämmer dess utgång är beroende av tjänstemannens kunskaper och erfarenheter, handlag och känslor. Men också hennes eller hans intuition, position i arbetslaget och plats i hierarkin på Migrationsverket (Norström 2004: 129ff, 256ff). En påtaglig diskrepans mellan logos och praxis framkommer i Norströms studie, och hon drar slutsatsen att det finns ett stort behov hos Migrationsverkets personalstyrka av en genuinare förståelse för hur människor handlar i ett sådant nödläge som det innebär att lämna sitt hemland och söka skydd i ett annat land (Norström 2004: 274). En större fråga, som Schiratzki lyfter, är om införandet av barnets bästa i Utlänningslagen över huvudtaget har inneburit några fördelar 31
34 för asylsökande barn. För att så skulle vara fallet talar en högre andel beslut om uppehållstillstånd för barnfamiljer än ärenden om uppehållstillstånd i övrigt. Emot talar den eskalerande ohälsan bland asylsökande barn. En relevant fråga är om barnets bästa bara har symboliskt värde som fått stå tillbaka för samhällsintresset att reglera invandringen (Schiratzki 2005a: 96). 3.2 Barnets bästa En utgångspunkt i denna studie är att barnets bästa-principen till sitt innehåll är obestämbar och öppen (jfr Freeman 2007: 9; Schiratzki 2005a: 52, 64). Som begrepp karakteriseras barnets bästa också av att det används i många olika sammanhang, med olika betydelser och funktion. Barnläkaren Lars H. Gustavsson beskriver det som en mäktig fyr med lång räckvidd, där navigationen är beroende av fartygets aktuella position och destination liksom väderleken och sjökortets utseende. Att bara peka på fyren ger inte besked om möjlig farled. Men fyren står där den står, och utan den blir navigationen alltid omöjlig (Gustavsson 1994: 35). Barnets bästa kan följaktligen fylla olika funktioner och beskrivas på olika sätt. När begreppet används i politiska sammanhang kan det syfta till att få till stånd beslut i såväl den offentliga som den privata sfären. I en organisation kan det handla om att sätta barns åsikter i fokus för verksamhetsutveckling. När begreppet används i rättsliga sammanhang blir det ofta en grund för att argumentera för ett visst utfall i ett enskilt ärende. På ett allmänt plan kan man säga att barnets bästa-begreppet har en enande funktion för normer rörande barn i vitt skilda sammanhang. Vidare är utmärkande för barnets bästa dess positiva konnotationer. Alla är till synes överens om att barnets bästa är något önskvärt, och ingen skulle hävda att ett beslut tar för mycket hänsyn till barnets bästa. Begreppet har också en normerande funktion i bemärkelsen att det uppmanar till handling och tänks kunna påverka styrkeförhållanden mellan olika aktörer (Lindgren 2006: 51f). En följd av detta är att barnets bästa påverkar människors sätt att prata om barn och beskriva sitt agerande i ett visst sammanhang. Barnets bästa-begreppet är förknippat med många risker. Idealt sett leder dess användning till att barn, oavsett var de lever, respekteras och skyddas i högre utsträckning än de hade gjort utan barnets bästa (jfr 32
35 Peczenik 1995: 446f; jfr Nickel 2007: 160). Å den andra sidan finns det alltid en risk för att vaga principer, som vi tänker oss ska säkerställa att människor får sina individuella rättigheter och behov tillfredsställda, i själva verket döljer ojämlika maktrelationer eller blir en täckmantel för en rådande ideologi i samhället (Freeman 2007: 2). Detta gör det viktigt att ställa kritiska frågor kring barnets bästa: Hur konstrueras barn i samhället som självständiga aktörer eller bihang till sina föräldrar? Behandlas frågor rörande barn i huvudsak som en offentlig angelägenhet eller är det något som anses hanteras bäst inom familjens privata sfär? Finns det ett politiskt intresse för att involvera barn och unga i politiska och andra beslutsprocesser, och upplever barn själva att de är delaktiga i beslut som rör dem? Svaren på dessa frågor varierar från tid till annan (Aries 1962; Zelizer 1994; Cunningham 1995; Veerman 1992: 4). Betraktar vi barnets bästa i ett historiskt perspektiv kan två tendenser urskiljas i väst när det kommer till synen på barn. För det första har barn sedan lång tid tillbaka betraktats som utsatta och sårbara vilket lett till att de särbehandlas (Zelizer 1994; Andersson och Hollander 2004). Den andra tendensen är att barn de senaste hundra åren i allt större utsträckning har kommit att betraktas som individer med egna intressen, så kallade aktiva subjekt som ska respekteras som enskilda samhällsmedborgare (Bartley 1998; Zelizer 1994). Detta perspektiv har fått genomslag i forskning kring barn men också i flera nationella lagstiftningar, exempelvis genom ett tydliggörande av barns rättighet att göra sin röst hörd (se Andersson och Hollander 2004: 62; Stern 2006). 2 I Sverige har den historiska utvecklingen också karakteriserats av ett allt större statligt intresse för familjer och barn. Detta var delvis en följd av att kvinnor tog en större plats i arbetslivet. Man kan säga att ansvaret för barn i Sverige har kommit att delas mellan familjen och det offentliga. Sammanfattningsvis är innebörden av barnets bästa i en viss situation beroende av både tidsperiod och kontext. Det är viktigt att komma ihåg att olika barndomar ser olika ut och därmed är barnets bästa inte det samma för alla grupper av barn (Sandin 1995; Schiratzki 2005a: 52f). Vidare är barnets bästa i enskilda situationer alltid beroende av uppfattningar och föreställningar hos de barn som berörs samt personer i barns närhet som har befogenhet att fatta beslut om dem. Efter 2 I svensk lagstiftning har barnets bästa införlivats i bland annat Föräldrabalken (SFS 1949:381 6 kap 2a första stycket), Socialtjänstlagen (SFS 2001:459 kap 1, 2 ), Namnlagen (SFS 1982:670, 6, 8, 11, 49 ), Lag om allmänna barnbidrag (SFS 1947:529, 5 ), Utlänningslagen (SFS 2005:716, kap 1, 10 ). 33
36 denna generella beskrivning tecknas nedan en bild av olika dimensioner av barnets bästa, relaterat till det sammanhang som står i fokus för denna undersökning den svenska asylprocessen Barnets bästa och barns behov En grundläggande dimension av barnets bästa handlar om barns behov. Vad som karakteriserar ett behov varierar, men vissa behov får betraktas som generella för alla sammanhang (jfr Andersson och Hollander 2004; Doyal och Gough 1991; Woodhead 1997). Exempelvis är ett allmänmänskligt behov skydd mot yttre faror och behovet av mat för att kunna överleva. Barn har, i takt med stigande ålder, ett allt större behov av att skapa relationer med andra vuxna än sina föräldrar. Det är också ett grundläggande behov att bli behandlad med aktning för sin person och att få ta ansvar för sina handlingar. Barn, liksom vuxna, behöver bli sedda och bekräftade (Andersson och Hollander 2004: 59f). Utöver dessa generella behov kan barn i asylprocessen också ha särskilda behov knutna till den specifika situation som de befinner sig i. Naturligtvis är det inte självklart att alla barn i asylsökande familjer upplever att asylprocessen är påfrestande. Men ett rimligt antagande är att det finns ett ökad risk för att asylsökande barn påverkas i negativ riktning på grund av att de befinner sig i en sårbar och utsatt situation. De är, liksom de allra flesta andra barn, starkt beroende av föräldrarnas villkor, och studier visar att väntan på asyl är något som har en negativ inverkan på människors välmående (se Andersson och Hollander 2004: 41; Norström 2004). Barn i asylprocessen befinner sig i en särskilt sårbar position, framförallt mot bakgrund av att de inte har någon historia i Sverige, vilket gör att de inte har samma känsla av sammanhang som andra barn som lever och bor där (UNICEF 2007: 5). Inte heller har de samma kunskap om sina rättigheter och skyldigheter som svenska barn har (Schiratzki 2005a: 28; Alderson 2000). Föräldrarna i asylsökande familjer har beslutat, eller tvingats, att lämna sitt hemland och har i vissa fall förlorat sin förmåga att vara de föräldrar som barnen behöver (se Norström 2004: 207). Av detta följer att den närmaste omgivningen i det nya landet, utöver föräldrarna, kan vara särskilt viktig för barn som har migrerat (Löwén 2006: 156). Forskning visar att en stor andel av barnen bär på en sorg eftersom de lämnat personer, omgivningar eller traditioner i hemlandet och istället kommit till en plats där de kanske utsätts för diskriminering eller 34
37 känner sig främmande (Global Commission on International Migration 2005: 50). Vidare kan tiden i hemlandet och även migrationen i sig ha varit riskfylld och svår för barnen, något som kan leda till att det finns en utökad risk för att dessa barn är misstänksamma mot andra människor (Raundalen och Dyregrov 1994: 60). Tidigare upplevelser kan också föranleda ett vårdbehov i det nya landet (O Connell Davidson och Farrow 2007: 28; Löwén 2006: 156; UNICEF 2007: 5) Barnets bästa och mänskliga rättigheter Barns behov motsvaras i bästa fall av respekt för de mänskliga rättigheter som världssamfundet har kommit överens om att barn åtnjuter. Ur ett barnrättsperspektiv ska barn som söker asyl i princip ha samma möjligheter som andra barn i Sverige att tillgodogöra sig sina rättigheter, något som ibland innebär att en positiv särbehandling är nödvändig. I artikel 22 i barnkonventionen, som innehåller rättigheter som specifikt tillkommer asylsökande barn, framkommer att för asylsökande barn finns ett skydd som går utöver det som tillkommer alla barn. De ska nämligen erhålla lämpligt skydd och bistånd för att kunna åtnjuta rättigheterna i konventionen. 3 Staten är den aktör som är ytterst ansvar för att denna rättighet tillgodoses. Begreppet barnets bästa finns upptagen i flera av barnkonventionens artiklar. Artikel tre brukar beskrivas som den allra viktigaste i bemärkelsen att den ska genomsyra tolkningen av alla övriga rättigheter i konventionen (Hammarberg och Holmberg 2000: 31ff). Den anger att: Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet (författarens kursivering). Av formuleringen i artikel tre följer att begreppet barnets bästa inte genererar skyldigheter för staten på samma sätt som andra, mer avgränsade, mänskliga rättigheter gör. Principen är snarare ett slags raster 3 Barnkonventionen artikel 22: Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlighet med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden och oberoende av om det kommer ensamt eller är åtföljt av sina föräldrar eller någon annan person, erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av de tillämpliga rättigheter som anges i denna konvention och i andra internationella instrument rörande mänskliga rättigheter eller humanitär rätt 35
38 varigenom andra rättigheter ska filtreras när de tolkas och används. Omvänt kan rättigheterna i konventionen som helhet sägas utgöra en ram för innebörden av barnets bästa-principen. I kommentarer till barnkonventionen har hävdats att om man ville beakta barnets bästa så måste det ske med hänvisning till barns rättigheter (Freeman 2007: 9). Man kan således säga att barnkonventionen som helhet är ett uttryck för hur vi kan förstå begreppet barnets bästa. Övriga artiklar i konventionen som uttryckligen behandlar barnets bästa rör framförallt relationen barn-förälder. Innebörden av barnets bästa i ett enskilt ärende är beroende av vad ett barns föräldrar har för uppfattning om vad som är bra för barn. Så ska barnets bästa komma i främsta rummet för föräldrar (artikel 18). Så får ett barn inte skiljas från sina föräldrar om det inte är för barnets bästa (artikel 9). Så ska konventionsstaterna respektera föräldrarnas ansvar för sina barn (artikel 5, 14 punkt 2 och 18). Genom att på detta sätt, i en internationell överenskommelse mellan stater, behandla relationer inom familjen, har barns mänskliga rättigheter gjorts till en fråga för flera aktörer än staten att hantera (Sandin 1995:4: 7). Detta kan ses som ett exempel på hur gränslinjen mellan civil- och offentlig rätt är på väg att luckras upp (Schiratzki 2005b: 17). Ibland uppstår konfliktsituationer rörande vem som har det yttersta ansvaret för ett barn. I asylprocessen aktualiseras inte sällan frågan om var gränsen går mellan föräldrarnas och statens ansvar. Är det föräldrarna eller Migrationsverket som har det yttersta ansvaret för barnets hälsa och framtida möjligheter till ett värdigt liv? I litteraturen om barnets bästa har hävdats att i det ögonblick som en myndighet involveras i ett barns liv, blir den aktuella frågan en offentlig sådan och därmed ökar statens ansvar för barnet (Schiratzki 2005a: 17; se även Diesen m fl 2007: kap 3). Vidare poängteras att i en avvägningssituation mellan barnets bästa och andra intressen så har dem som hävdar dessa andra intressen att bevisa att inga andra utvägar är rimliga (Alston 1994: 9). I förarbetena till utlänningslagen uttrycker regeringen, i ett avsnitt om så kallade gömda barn, att föräldrar självklart har huvudansvaret för sina barn, men att detta inte befriar myndigheterna från deras ansvar (prop 1996/97:25: 252). 36
39 3.2.3 Barnets bästa och barns vilja Den kanske mest grundläggande dimensionen av barnets bästa är det enskilda barnets upplevelser av vad som är bra för henne/honom. Genom att lyssna till en människa får man kunskap om vad denna person upplever är bra för henne eller honom, det gäller såväl barn som vuxna (Stern 2006). Men barns vilja begränsas på olika sätt just för att de är barn. Exempelvis bestämmer föräldrar i stor utsträckning hur barn ska leva sina liv. Det kan hända att enskilda barns uppfattning strider mot vad föräldrarna menar är bäst för barnet, eller mot vad till exempel en handläggare som har makt att besluta om barnet anser (Nigel och Claire 1998). Men oavsett omgivningens åsikter så har barnet en grundläggande rättighet att få göra sin röst hörd och att få sin åsikt respekterad (Andersson och Hollander 2004: 47). Detta är inte bara en fråga om rättigheter utan om respekt för barn i en vidare bemärkelse (jfr Alderson 2000). Ibland definieras det enskilda barnets uppfattningar i termer av barnperspektivet. Barns perspektiv på den egna tillvaron påverkas av faktorer som barnets ålder, kön, mognad, intresse, kompetens, självförtroende och känslor samt olika sammanhang som barnet befinner sig i (SOU 1997:116: 138). Bodil Rasmusson, fil dr i socialt arbete, framhåller att begreppet barnperspektiv har konstruerats av vuxna, och att det inte är önskvärt med en avgränsad definition då det är viktigt att ständigt problematisera begreppet (Rasmusson 1994: 6f). Hon identifierar två olika infallsvinklar på begreppet barnperspektiv som kan användas analogt för att förstå innebörden av barnets bästa. Den ena infallsvinkeln utgår från vuxenlivets syn på vad som anses vara bra för barn enligt bland annat vetenskap och beprövad erfarenhet. Den andra infallsvinkeln, kallad barnets perspektiv, utgår från barnets egen uppfattning och vilja. Hur personer som arbetar med barn kan sätta sig in i barnets perspektiv eller se med barns ögon blir därmed intressant. Det räcker inte att som vuxen behandla ett barn så som man själv anser vara barnets bästa. Istället måste man kunna leva sig in i, ha empati och förståelse för samt kunna identifiera sig med barnets situation (Rasmusson 1994: 20). Barn kan emellertid, enligt Rasmusson, inte själv ha ett barnperspektiv eftersom de lever i det perspektivet. Därför blir det väsentligt att vuxna kan sätta sig in i hur barnet upplever de beslut som fattas gällande barnet och att de tar ansvar för dessa beslut. 37
40 En omdiskuterad fråga med anknytning till barnets bästa är vad det bör främja barnets vilja eller intressen. Formuleringen om barnets intressen (best interests of the child) i barnkonventionens artikel tre indikerar att funktionen av barnets bästa är att säkerställa barnets intressen, snarare än barns rättigheter. En del filosofer hävdar i linje med denna idé att det är tämligen ointressant att diskutera barns rättigheter. Utgångspunkten för barnets bästa bör istället vara intressen, så viktiga att de aktualiserar någon annans skyldigheter gentemot barn (O neill 1992). Ett annat perspektiv har utgångspunkten att barnets vilja och förmåga att hävda sina rättigheter bör stå i fokus i samtal om barnets bästa. Detta perspektiv framkommer i FN:s barnrättskonvention artikel 12 som slår fast rättigheten att få komma till tals. 4 Om barnet däremot inte har förmåga att hävda sina rättigheter så ska den vuxne agera på ett sätt som barnet skulle ha accepterat om hon/ han varit fullt informerad och medveten om alla de faktorer som är av relevans. Således blir det i dessa fall en sorts hypotetisk, retroaktiv acceptans från barnets sida. Oavsett vilken funktion barnets bästa kan eller bör ha så utgör barnrättskonventionen en ram för innebörden av principen om barnets bästa och denna konvention syftar till att både skydda barn och att möjliggöra för deras deltagande (Freeman 2007: 6f; Hammarberg 2006). Sammanfattningsvis kan man säga att bedömningar rörande barn, oavsett forum, ska göras utifrån deras individuella situation och uppfattningar (barnets) om vad som anses bra för dem enligt vetenskap och beprövad erfarenhet (bästa). I praktiskt arbete är det nödvändigt att använda sig av två perspektiv för att kunna se till barnets bästa, det vill säga att ta hänsyn till både barnets sårbarhet och dess vilja (Archard 2004: 30; Stern 2006: 86). Till detta kommer respekten för föräldrarnas uppfattning om vad som är bra för ett barn. Av detta följer att den intressanta frågan är hur flera perspektiv kan förenas med varandra, inte huruvida funktionen av barnets bästa är/bör vara att få fram barnets vilja eller intressen/nytta. 4 Barnkonventionen artikel 12 är liksom artikel 3 en av konventionens grundpelare: Konventionsstaterna skall tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad 38
41 3.2.4 Barnets bästa i svensk utlänningslag och praxis Barnets bästa finns sedan 1997 inskriven i den svenska utlänningslagen. Begreppet är, liksom i barnrättskonventionen, här formulerat som ett öppet koncept: I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (UtlL 1:10). Innan dess att begreppet införlivades i utlänningslagen var barnets bästa framförallt en fråga om statens åtaganden i förhållande till FN att respektera, skydda och tillgodose mänskliga rättigheter för barn som sökte asyl. Genom att begreppet införlivades i nationell lagstiftning omvandlades barnets bästa till att bli en faktor som måste beaktas i enskilda ärenden. Lagstiftaren lämnade också öppet för att även andra omständigheter än de som uttryckligen nämndes i lagstiftningen skulle kunna beaktas. En poäng med detta var att lämna utrymme för rättsanvändaren att ge varje person som söker asyl en individuell bedömning. Eftersom inget fall är det andra likt måste lagtexten vara utformad så att den kan tillämpas på många olika ärenden, det måste vara generellt tillämplig. I den helhetsbedömning av individuella omständigheter som ska göras i varje enskilt fall anses barnets egen uppfattning vara särskilt viktig. Därför har rätten att komma till tals omsatts i en egen paragraf. I svensk rättsanvändning används sällan en sådan öppen tolkning av barnets bästa som var avsedd när den infördes i utlänningslagen (Schiratzki 1998, 2005). Detta kan också uttryckas så att barnets bästa inte har fått det genomslag som det var tänkt i asylprocessen (FN:s barnrättskommitté 2005; se tidigare forskning ovan). Ett försök att tydliggöra innebörden av begreppet gjordes i 2005-års utlänningslag genom att det i paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter skrevs in att omständigheter rörande barn inte behöver vara av samma allvarliga slag som för vuxna för att de ska få stanna i Sverige. Tanken var att skapa förutsättningar för att barnets bästa skulle få ett större genomslag. Vidare flyttade lagstiftaren bestämmelsen om barns rätt att komma till tals till lagens inledningskapitel, för att betona att artikel 12 i barnrättskonventionen ska följas. Schiratzkis förklaring till att barnets bästa inte fått det genomslag som det var tänkt är att man inom svensk rätt arbetar med så kallade presumtioner, det vill säga förutbestämda antaganden om rätt och fel enligt svenska rättskällor. Detta sätt att arbeta innebär å ena sidan att traditionella rättssäkerhetskriterier som likhet inför lagen och förutsäg- 39
42 barhet, åtminstone i en ytlig betraktelse, respekteras. Men det kan å andra sidan också medföra att vissa aspekter av barnets bästa prioriteras framför andra (Schiratzki 2005a: 36). Användandet av presumtioner kan också få till konsekvens att barnets bästa tillämpas utifrån en mall och då riskerar en av de mest grundläggande principerna inom asylrätten att trädas för när, nämligen den enskildes rätt till en rättssäker prövning av sina asylskäl (UNHCR 1996). En annan förklaring till att barnets bästa inte har fått det förväntade genomslaget i svensk rätt kan sökas i det faktum att vi har en stark rättspositivistisk tradition i Sverige. Detta har lett till att juridisk teori och metod har blivit en mycket pragmatisk sak, som inte lämpar sig särskilt väl när det kommer till att genomföra värdeladdade principer som barnets bästa (Peczenik 1997: 43; jfr Hydén 1998: 33). Anledningen till att rättspositivismen fått ett sådant starkt genomslag i Sverige var en intensiv diskussion i början av 1900-talet som gick ut på att rensa samhällsvetenskapen från för mycket flum. Endast sådant som kunde bli föremål för någon form av sanningsprövning skulle kunna kallas vetenskap (Thöllborg 2005: 19). Detta kom att påverka svensk juridisk teori och metod så till vida att djupare resonemang kring vad som är rättvist i det enskilda fallet fick en underordnad betydelse. Det juridiska hantverket gick från att vara en fråga om resonemang kring vad som är rätt eller fel, till att bli en fråga om att följa en specifik ordning, nämligen att hitta formulering i lagtext, förarbeten och i tidigare domstolsavgörande. En konsekvens av rättspositivismens genomslag är att de människoöden som varje ärende innefattar blir till en fråga för experter (jurister) att avgöra: deras ämne eller kompetens utgör ett bestämt sätt att tänka över hur världen är eller bör vara och som de sedan påför människorna (Mathiesen 1985: 114). Dessa experter har dessutom fått ett slags monopol i samhället på att bedöma vad som är rätt och fel, något vi ser kommer till uttryck inte minst genom den juridifiering av flyktingrätten som den nya instans- och processordningen innebar. Det finns också visst fog för uppfattningen att jurister, i ljuset av rättspositivismens starka inflytande, är måna om att avskilja sig från personligt ansvar. De tillämpar ju bara vad någon annan har bestämt. I ljuset av den starka rättspositivistiska traditionen i Sverige innebär barnets bästa en utmaning för etablerade rättsliga begrepp. Detta begrepp kan inte betraktas som en rättsregel i traditionell bemärkelse. 40
43 Det krav på en helhetsbedömning som kommer av att tolka barnets bästa som ett öppet koncept, gör att rättsanvändningen bör skilja sig från andra fall, där endast delar av verkligheten behandlas (jfr Schiratzki 2005a: 179ff). Schiratzki beskriver det som en spänning mellan en traditionell, pragmatisk, användning av bundna rättsregler å den ena sidan och en öppen bedömning av barnets bästa, där rättsanvändaren utifrån sina personliga utgångspunkter, erfarenheter och ansvar försöker beakta barnets bästa å den andra (Schiratzki 2005a: 53). Hur denna spänning kommer till uttryck i den svenska asylprocessen och vad den får för konsekvenser, kommer att diskuteras i denna rapport. 3.3 Sammanfattande avslutning Detta avsnitt tog sin utgångspunkt i tidigare studier om barnets bästa, varvid konstaterades att barns egna åsikter sällan tydliggörs och beaktas i beslut som rör dem. När det kommer till asylprocessen i Sverige så bekräftas denna allmänna bild även här. Därutöver har tidigare studier visat att barns egna asylskäl inte prövas, och att barnets bästa får stå tillbaka för den reglerade invandringen. Det har ifrågasatts om barn överhuvudtaget var tänkta att innefattas i utlänningslagstiftningen. Som begrepp har barnets bästa en vag karaktär. Det är att betrakta som en normativ princip som tänks påverka människors sätt att förhålla sig till enskilda barn, och som förväntas leda till att barn respekteras och skyddas, både när de är berörda som enskilda personer och som grupp i samhället. Innebörden av barnets bästa är beroende av berörda barns position i samhället under den aktuella tidsperioden samt vilket sammanhang som är aktuellt. När myndighetspersoner ska fatta beslut om enskilda barn är begreppets reella innebörd också beroende av barnets uppfattning, hennes eller hans vårdnadshavares inställning samt åsikter och föreställningar hos den som tillämpar lagstiftningen. Ett försök att definiera barnets bästa i rättsliga sammanhang gör Schiratzki när hon beskriver det som ett öppet koncept. Detta, menar hon, innebär att alla aspekter av ett barns liv ska beaktas. Ett annat sätt att definiera barnets bästa är genom FN:s barnkonvention. Denna internationella överenskommelse skapar en sorts ram för hur barnets bästa kan definieras. Syftet med konventionen är att möjliggöra för barn att vara aktiva subjekt samtidigt som barns särskilda sårbarhet och utsatthet tas i beaktande. Barns föräldrar beskrivs i konventionen som huvudsakligen ansvariga för dem, men om föräldrar 41
44 behöver stöd och hjälp är staten ansvarig för att detta finns tillgängligt. Barn i asylprocessen ges enligt barnkonventionens artikel 22 ett särskilt starkt skydd då de ska erhålla stöd i åtnjutandet av sina rättigheter. Enligt Schiratzki med flera ökar statens ansvar för barnets bästa i takt med att dess representanter involveras i barns liv. För tjänstemännen på Migrationsverket blir ansvaret för barnets bästa en fråga om att inom ramen för uppdraget försöka sätta sig in i barnets perspektiv och sträva efter bästa möjliga lösningar för det enskilda barnet samtidigt som föräldrarnas grundläggande ansvar för barnets liv och utveckling respekteras. Detta är inte alltid en enkel uppgift, vilket vi ska återkomma till. Här kan också påpekas att på samma sätt som handläggare och beslutsfattare har ett ansvar på individnivå så är deras verksamhetschefer och myndighetens samlade ledning ansvarig för att det finns rätt sakkunskap, relevanta utbildningsmöjligheter och nödvändigt stöd i arbetet för att handläggarna och beslutsfattarna ska kunna möta den svåra uppgiften att beakta barnets bästa. 42
45 4. BARNETS BÄSTA I STYRDOKUMENT 4.1 Övergripande riktlinjer om barnets bästa i asylprocessen Stater som har tillträtt barnkonventionen är skyldiga att respektera, skydda och tillgodose rättigheterna som fastställts däri, och de ska anstränga sig till det yttersta av sin förmåga i detta arbete. 5 Ett steg i denna riktning är att i skapa riktlinjer om att barns rättigheter ska vara en prioriterad fråga för svenska myndigheter. Hur beskrivs då barnets bästa i de styrdokument som sätter ramarna för Migrationsverkets tjänstemän? En utgångspunkt i samtliga dokument är att barn betraktas som utsatta och sårbara, och det ska därför tas särskild hänsyn till barn vid genomförandet av riktlinjerna (UtlL 1:10; Regleringsbrevet 2007: 2; Regleringsbrevet 2008: 2). 6 Så ska till exempel familjens enhet respekteras och så ska ändamålsenlig barnkompetens finnas på de avdelningar där barnärenden handläggs (Strategi- och verksamhetsplanen för åren : 11; Regleringsbrevet 2007: 13; Regleringsbrevet 2008: 12). FN:s konvention om barnets rättigheter får betraktas som en viktig del av asylprocessen, då den beskrivs som en av fem grundläggande förutsättningar för Migrationsverket som organisation (Strategi- och verksamhetsplanen för åren ). Emellertid tar barnets bästa inte några stora resurser i anspråk, vilket framkommer genom att det inte tillsätts några riktade resurser för att barnets bästa ska genomsyra asylprocessen (se Produktionsplanen för år 2007). I produktionspla- 5 Artikel 4 i barnrättskonventionen slår fast att staterna ska vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra rättigheterna i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skall man utnyttja sina resurser till det yttersta av sin förmåga. 6 Det finns särskilda regler om mottagandet av ensamkommande barn, en grupp barn som betraktas som särskilt sårbar (Asylprocedurdirektivet punkt 14). Vad gäller intervjusituationen så finns det detaljerade riktlinjer för hur den ska gå till i Asylprocedurdirektivet (artikel 17). 43
46 nen, där varje enhet och asylstaben ges uppdrag och resurser som tillsammans ska leda till att verksamhetsområdet når de uppsatta målen, står det att arbetet med barnkonsekvensanalyser ska utvecklas. Detta framkommer även av regleringsbreven till Migrationsverket för åren 2005, 2006, 2007 och Ännu har dock inte gjorts några konkreta prioriteringar, bland annat mot bakgrund av att Migrationsverket haft en hög tillströmning av ärenden (Årsredovisning för Migrationsverket 2007: 71). När det gäller barns asylskäl så är det tänkt att de ska prövas på samma sätt som vuxnas. Det betyder en rätt att få en grundlig utredning av sitt ärende och en rätt att erhålla flyktingstatus i Sverige för den individ som riskerar förföljelse på grund av politisk aktivitet eller på grund av att hon eller han tillhör en minoritetsgrupp (se UtlL 5 kap 1 ; UtlL 4 kap 1 ). Som skyddsbehövande i övrigt räknas en person som flytt från krig eller tortyr och liknande (UtlL 5 kap 1 ; 4 kap 2 ). EU:s skyddsgrundsdirektiv påkallar därutöver att olika typer av förföljelse som är barnspecifika ska beaktas, det vill säga förföljelse som endast eller typiskt sett drabbar barn (Skyddsgrundsdirektivet punkterna 9, 12 och 20). Denna anvisning har dock inte införlivats i den svenska lagstiftningen. I utredningen Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt (SOU 2006:6) anges att barnspecifik förföljelse enligt direktivet ska beaktas särskilt, men anledningen till att detta inte lagfästs i Sverige framkommer inte i utredningen. Regeringens ståndpunkt är att barns skäl för uppehållstillstånd, som det är, genom 2005-års lagstiftning, har tydliggjorts i lagtexten. Att införa barnspecifika skäl för uppehållstillstånd menar man riskerar att underminera de bestämmelser som redan finns. En ytterligare fokusering på barns skäl i lagtexten riskerar att ge en överdriven bild av barns möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige och detta kan medföra att ett stort ansvar läggs på barnet (E-mejlsvar Socialdepartementet ). Flera instanser har kritiserat det faktum att barnspecifika former av förföljelse inte har skrivits in i Utlänningslagen (se bl a Barnombudsmannen 2006). Personer som vid en samlad bedömning anses befinna sig i en synnerligen ömmande situation kan också få stanna i Sverige (UtlL 5 kap 6). Vad som är synnerligen ömmande är tänkt att bedömas i varje fall med hänsyn tagen till individens hälsa, anpassning till Sverige, situation i hemlandet med mera. Det ska alltså göras en allomfattande bedömning av den enskildes situation. Barn behöver inte ha uppnått samma grad 44
47 av svåra omständigheter som vuxna för att få uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse. Begreppet synnerligen ömmande omständigheter ersatte genom 2005-års utlänningslag det tidigare begreppet humanitära skäl (Utlänningslag 1989:529). I ett betänkande inför antagandet av den nya lagstiftningen framhöll socialförsäkringsutskottet att ett syfte med den nya bestämmelsen skulle vara att mildra tidigare praxis beträffande ärenden som rör barn (Socialförsäkringsutskottets betänkande 2004/05SfU:17: 36). Det tydliggjordes också i förarbetena att anpassningen till svenska förhållanden kan vägas in i högre grad när barn är berörda (prop 2004/05:170: 281, 290, 294; Wikrén och Sandesjö 2006: 205). I förarbetena till den nya lagen står det att hälsa förvisso ensamt kan utgöra en grund för uppehållstillstånd, men att det då ska vara fråga om livshotande fysisk eller psykisk sjukdom, alternativt ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Vidare ska beaktas om det är rimligt att vården ges i Sverige, vilket kan vara fallet om det förväntas leda till en varaktig och påtaglig förbättring av hälsan, alternativt att det är livsnödvändigt. Även om Sverige i enskilda fall skulle kunna erbjuda betydligt bättre vård än vad som finns att tillgå i hemlandet så är det inte självklart att ett uppehållstillstånd beviljas. De ekonomiska konsekvenserna för Sverige av ett uppehållstillstånd ska vägas mot barnets bästa. De sammanvägda ekonomiska konsekvenserna för Sverige kan vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras, och härvidlag aviseras ingen förändring i förhållande till tidigare, restriktiva, praxis. Lagstiftaren poängterar också i förarbetena att det inte får bli ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn, eftersom det skulle kunna få följden att barn utnyttjas i situationer där familjer har en stor önskan att bosätta sig i Sverige men inte, enligt lagen, har tillräckliga skyddsskäl. En sådan farhåga uttryckte också flera av remissinstanserna i diskussionerna om utformningen av paragrafen om synnerligen ömmande omständigheter. Samtidigt befarade vissa remissinstanser att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter inte skulle få någon reell effekt i förhållande till barn, då det fortfarande inte uttrycks klart i lagtexten att barnspecifika skäl ska beaktas (prop 2004/05:170: 193f). 45
48 4.2 Riktlinjer som rör barn specifikt Utöver dessa allmänna regler om uppehållstillstånd så finns det två paragrafer i utlänningslagen som specifikt rör barn. Dels en allmän regel om att barnets hälsa, utveckling och barnets bästa i övrigt ska beaktas i asylprocessen (UtlL 1 kap 10) och dels en regel om att barn ska höras om det inte är olämpligt (UtlL 1 kap 11). Lagrummet om barnets hälsa och utveckling och barnets bästa i övrigt infördes som en konsekvens av att Sverige ratificerade barnkonventionen I förarbetena till utlänningslagen står att denna paragraf ska få en stark, meningsfull och reell innebörd (prop 1996/97:25: 250f; prop 2004/05:170: 193ff). Barn ska uppmärksammas som egna individer (prop 1988/89:86: 81). Rättstillämpningen ska ge uttryck för en human inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för en helhetssyn, utan att för den skull ta över samhällsintresset att reglera invandringen (prop 1996/97:25: 244, 248; jfr prop 2004/05:170: 195). Vad den helhetssyn som efterfrågas i förarbetena består i framkommer dock inte av dessa. I förarbetena poängteras att vad som är bäst för ett barn ofta inte är något uppenbart utan alternativ med såväl bra som dåliga konsekvenser kan komma att vägas emot varandra. Ibland kan barns långsiktiga bästa komma att ställas mot deras kortsiktiga bästa. Det anses inte i sig negativt för ett barn att återvända till hemlandet tillsammans med sina föräldrar och det är inte en självklarhet, menar lagstiftaren, att barn skulle ha det bäst i Sverige. Istället kan tryggheten och möjligheterna i hemlandet ibland vara viktigare än de fördelar som en migration till Sverige kan tänkas medföra (prop 1996/97:25: 249f; prop 2004/05:170: 194f). Det avgjort viktigaste i bedömningen av barnets bästa har från svensk sida ansetts vara om barnet vistas tillsammans med sina föräldrar och om barnet har tillgång till åtminstone en någorlunda stabil förälder. Bedömningen som görs av barnets bästa måste sedan vägas samman med övergripande samhällsintressen. Kravet i artikel 3 bör anses tillgodosett om barnets bästa beaktas i avgörandena och tillmäts stor vikt (SOU 1996: 115: 14f). Regeringen betonar vidare i förarbetena att den särskilda barnbestämmelsen är avsedd att markera att barnets egna individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Att så skett bör självfallet framgå av beslutet (prop 2004/05:170: 195). Påbudet i 1 kapitlet 11 om att barn ska höras har liksom paragrafen om barnets bästa sin grund i barnrättskonventionen. Där stadgas, 46
49 som nämnts ovan, att barn som är i stånd att bilda egna åsikter ska ha rätt att fritt uttrycka dessa i frågor som rör henne/honom, varvid barnets åsikt ska beaktas med hänsyn tagen till ålder samt mognad. FN:s barnrättskommitté har i en allmän diskussion särskilt behandlat innebörden av barns delaktighet i administrativa förfaranden. Kommittén påminner i sin rekommendation till staterna om att barns rätt att höras gäller utan begränsningar i alla administrativa förfaranden. Barn i dessa processer måste informeras på ett barnanpassat sätt om sin rätt att höras samt hur det kan ske. Relevanta yrkesgrupper bör dessutom genomgå obligatorisk utbildning i genomförandet av artikel 12. Speciella rättshjälpssystem kan inrättas så att barn i administrativa och rättsliga förfaranden erbjuds kvalificerat stöd och bistånd (FN:s barnrättskommitté 2006). Här kan påpekas att det i dagsläget inte finns något material på Migrationsverket som riktar sig till barn specifikt. Den svenska utlänningslagen gör gällande att barnet ska höras om det inte är olämpligt. Så kan vara fallet med små barn eller barn som på grund av sin psykiska hälsa inte bör höras (Wikrén & Sandesjö 2006: 59). Det är upp till den enskilda staten att avgöra om barnet ska höras personligen eller genom till exempel en förälder. Den svenska regeringen förespråkade i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop 1996/97:25), där närmare överväganden görs om rättigheten att komma till tals, att barnet själv bör få komma till tals. Detta ansågs viktigt inte minst mot bakgrund av att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Dessutom är det inte självklart, menade man, att föräldern kan föra barnets talan. Däremot bör det kunna avgöras från fall till fall om barnets föräldrar bör vara närvarande då barnet hörs. Det betonas också i propositionen att det inte alltid, i vart fall inte tveklöst, är bäst för ett barn att det hörs (prop 1996/97:25: 262f). Det kan påpekas att dåvarande Invandrarverket, nuvarande Migrationsverket, i diskussionerna om lagtextens utformning, poängterade att föräldrarna enligt barnrättskonventionen är dem som är huvudsakligen ansvariga för barnet och att något utredande för utredandets skull inte är önskvärt, eftersom det skulle strida mot förvaltningslagen (prop 1996/97:25: 260). Rädda Barnen, Barnombudsmannen och svenska UNICEF-kommittén menade å sin sida att utgångspunkten bör vara att varje barn ska höras (prop 1996/97:25: 259f). Remissinstanserna och regeringen var rörande överens om vikten av särskild kompetens på 47
50 området att höra barn, och att man i utredningen av barnärenden bör ta hjälp av expertis utifrån. I förarbetena till den nya utlänningslagen beskriver regeringen sin målsättning att det ska finnas handläggare med särskild barnkompetens på samtliga enheter där barnärenden handläggs. Här betonas också att flytten av bestämmelsen om barns rätt att komma till tals till inledningskapitlet var ett sätt att betona vikten av att artikel 12 följs. Vidare menar regeringen att höras inte ska tolkas som att barnet ska förhöras (prop 2004/05:170: 269). 4.3 Barnets bästa i handböcker och metodstöd Utöver lagstiftning och övergripande policydokument har Migrationsverkets tjänstemän en slags uppslagsbok Utlänningshandboken, och ett metodstöd IT-systemet SKAPA, till hjälp när de handlägger asylärenden. SKAPA är tänkt att skapa en enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet i handläggningen, och handlar främst om utredningsprocessen (Migrationsverkets protokoll VC asyl 6/2006). Det uppges i SKAPA att föräldrarna, i samband med registreringen av en asylansökan, ska tillfrågas om barnet har några egna asylskäl. Vidare står det att barn ska höras i asylprocessen och det i syfte att tydliggöra deras situation och skäl för uppehållstillstånd. Det är viktigt att ställa frågor om hur barnet mår, eventuell skolgång, egna asylskäl Det är också viktigt att informera barnet om att vi har tystnadsplikt. Huruvida ett enskilt samtal ska genomföras med barnet bedöms i varje fall, med hänsyn tagen till vad föräldrarna har för inställning till att barnet hörs. Utlänningshandboken är under kontinuerlig uppdatering men vissa delar av innehållet är alltjämt relevant när det kommer till att göra avvägningar om barnets bästa. Till exempel bör enligt handboken samtalet med ett barn som söker asyl ske så tidigt som möjligt i asylprocessen och syftet får aldrig vara att försöka få fram information som strider mot vad föräldrarna har uppgivit. Frågorna till barnet ska ställas öppet och utan att resväg och eventuella tidigare vistelser i andra EUländer berörs. Skolgång, hälsa och Migrationsverkets tystnadsplikt ska beröras. Vidare framhålls att personalen bör vara kompetent. Därtill finns det i handboken omfattande krav på dokumentation. Bland annat ska föräldrarnas inställning till att barnet hörs, överväganden och omständigheter som eventuellt leder till att barnet inte hörs, samt om föräldern närvarat vid utredningen, redovisas. Handboken innehåller 48
51 också situationsbeskrivningar av exempelvis hur en handläggare kan förhålla sig i situationer då en förälder har en tveksam eller negativ inställning till att barnet hörs: Vi skall framhålla syftet med att låta barnet komma till tals att i möjligaste mån förtydliga barnets egna skäl för uppehållstillstånd och inte att söka få fram uppgifter från barnet som strider mot de som föräldrarna har lämnat och att det är normalt tillvägagångssätt i vårt arbete att erbjuda barnet en muntlig utredning... (Utlänningshandboken 37: 5). Här finns också ett avsnitt om sekretess mellan familjemedlemmar. Om en situation uppstår att en person vill lämna uppgifter till någon av Migrationsverkets tjänstemän under förutsättning att informationen inte förs vidare till föräldrarna eller annan vårdnadshavare, så har personalen normalt inte någon tystnadsplikt i förhållande till föräldrarna. Men de kan och bör förordna ett separat offentligt biträde för barnet, och i samband med förordnandet uppmärksamma biträdet på problematiken. Det offentliga biträdet har därefter att hantera frågan i förhållande till barnets föräldrar och deras juridiska ombud. Om en sådan situation föreligger ska handläggarna göra en anmälan till socialtjänsten (Utlänningshandboken 37: 5). Efter den muntliga genomgången och andra kompletterande åtgärder såsom ambassadförfrågningar 7, ska handläggaren föredra ärendet för en beslutsfattare som har i uppgift att kontrollera att barnet har fått komma till tals och att barnets bästa har beaktats. Därefter fattas beslut. För var och en av familjemedlemmarna skrivs ett individuellt oftast likalydande beslut. När familjen får besked i sitt ärende ska den mottagningshandläggare som delger beslutet försäkra sig om att barnen förstår vad som händer i ärendet. Här kan poängteras att en del situationer, som kan tänkas vara särskilt utmanande när det kommer till att agera på ett etiskt godtagbart sätt i förhållande till barn, förbigås i metodstödet till handläggarna. En sådan situation är återvändandesamtalet med barnfamiljer. Här finns inga särskilda riktlinjer rörande barns situation (se SKAPA). 7 Ambassadförfrågan innebär att ett svenskt konsulat eller ambassad bistår Migrationsverket i utlänningsärenden (7 a Förordningen (1992:247) med instruktioner för utrikesrepresentationen). 49
52 Andra riktlinjer och stöd i arbetet med barn som söker asyl är Migrationsverkets särskilda intervjuguide för samtal med barn och två internutbildningar med fokus på barnutredningar, Att samtala med barn och Barns utveckling. Kurserna är fem respektive en halv dag långa, och erbjuds inom det så kallade Migrationsprogrammet i form av internutbildningar. Barns utveckling består av en halvdagsföreläsning där begrepp som barndom, psykosocial utveckling med mera behandlas. Femdagarsutbildningen Att samtala med barn bygger på den ovan nämnda intervjuguiden för samtal med barn. En central utgångspunkt i utbildningen är att intervjumetoden kan ha signifikant betydelse för vad barn återger och berättar (Cederborg 2004: 6). Enligt Ann-Christin Cederborg, docent vid Linköpings universitet som har varit med och tagit fram intervjuguiden, är det viktigaste att barn betraktas som experter på sin egen situation. Därför anses det viktigt att barnutredningarna på Migrationsverket präglas av ett neutralt förhållningssätt där handläggaren ställer öppna frågor så att barnet får svara utifrån sina förutsättningar. Även yngre barn kan ge relevant information när de får öppna frågor, om de får styrning via hjälpfrågor (Cederborg 2004: 7). Genom stödjande kommentarer, uppmuntran och detaljfrågor som bygger på vad barnet tidigare har berättat, kan relevant information komma fram i ljuset (Cederborg 2004: 5, 9). Det kan dock vara rimligt att avstå från att inkludera barn i asylutredningar när det är uppenbart att föräldrarna har sådana skäl att familjen kommer att få stanna i Sverige (Cederborg 2004: 4). Utbildningen Att samtala med barn ägde rum med jämna mellan rum under åren , men har inte genomförts därefter. Av Migrationsverkets omkring 3000 anställda har 150 tjänstemän deltagit i utbildningen. 350 tjänstemän har genomgått utbildningen Barns utveckling (E-mejlsvar Migrationsverkets utbildningsansvariga ). Det är inte något formellt krav att ha genomgått utbildningen för att få genomföra barnutredningar. Det kan vara värt att notera att inte vare sig tolkar eller offentliga biträden behöver ha genomgått någon särskild utbildning för att förordnas i barnärenden. 4.4 Sammanfattande avslutning Vad säger då sammantaget de riktlinjer som ska säkerställa att principen om barnets bästa får ett reellt genomslag i asylprocessen, och vilka 50
53 är förutsättningarna i organisationen för att de ska ge effekt? Inledningsvis kan konstateras att såväl lagstiftaren som Migrationsverket förefaller ha höga ambitioner när det kommer till att beakta barnets bästa: Barnkonventionen beskrivs som en av fem grundläggande förutsättningar för organisationen Migrationsverket och barnets bästa har införlivats i utlänningslagen som en portalparagraf vilket innebär att den ska ha en extra tyngd. Det står också uttryckligen i lagstiftningen att barn ska höras om det inte är olämpligt. Policydokumenten kan delas in i riktlinjer om utredningen (hur) och riktlinjer för den materiella bedömningen (vad) (jfr Gruber 1987). Bland procedurriktlinjerna finns en rad utfästelser om att barns asylskäl bedöms och dokumenteras samt att barn ges möjligheter att komma till tals. Att barnets bästa verkligen har beaktats i prövningen av ett asylärende kontrolleras av två olika personer. Handläggarna ska använda sig av barnkonsekvensanalyser i beslut som rör barn, emellertid klargörs inte i dokumenten vad det betyder. Familjen har en central funktion för barnets bästa. Detta syns i policydokumenten både genom hänvisningar till barnrättskonventionen (se artikel 5, 9, 14 och 18), genom anvisningar om att samtalet med barn ska genomföras efter samråd med hennes eller hans föräldrar, samt genom att alla familjemedlemmar får likalydande asylbeslut. Familjer utgör så kallade ärendeenheter på Migrationsverket. Med andra ord konstrueras det asylsökande barnet i styrdokumenten som en del av familjekollektivet. Samtidigt ska barn respekteras som enskilda individer. Detta gör att en underliggande spänning tonar fram, mellan barnet som individ och barnet som familjemedlem. Till exempel framhålls i förarbetena till utlänningslagen att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Instruktionen att handläggare vid registreringen ska fråga föräldrarna om barnet har några egna asylskäl å ena sidan, och rätten för barn att komma till tals å den andra sidan är också ett uttryck för en motsättning mellan barn som familjemedlemmar och barn som enskilda individer. Vi kan konstatera att flera olika aktörer är involverade i att bestämma vad som är barnets bästa i asylprocessen föräldrarna, barnet själv och tjänstemannen. Vad gäller materiella riktlinjer så finns de fastställda framförallt i lagstiftningen, och där anges att barn har samma rätt som vuxna att få sina egna asylskäl prövade. Barn kan således, liksom vuxna, ha skyddsbehov, definieras som så kallat skyddsbehövande i övrigt eller få uppe- 51
54 hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Därutöver har barn rättigheter i asylprocessen som går bortom dem som gäller för vuxna de ska särbehandlas i olika avseenden. Exempelvis ska barnspecifika former av förföljelse enligt EU:s skyddsgrundsdirektiv prövas särskilt, en bestämmelse som dock inte har omsatts i svensk lagstiftning. Emellertid har den svenska lagstiftaren uttalat att barn inte behöver ha uppnått samma grad av synnerligen ömmande omständigheter som vuxna, för att få stanna i Sverige. Följaktligen ska handläggaren, när hon eller han gör en allomfattande bedömning utifrån den enskildes situation vara mer generös i sin rättsanvändning när barn är berörda. Att det är en delikat uppgift att beakta principen om barnets bästa framkommer tydligt i dokumenten: Barnets bästa på kort sikt kan stå i kontrast till barnets bästa på lång sikt. Ibland kan det vara bra för ett barn att komma till tals medan det i andra fall kan vara olämpligt. I intervjun med barnet ska asylskälen beröras, men situationen får inte bli förhörsliknande. Syftet med en intervju får aldrig vara att få fram uppgifter som kan strida mot vad föräldrarna har sagt men såväl Migrationsverkets tystnadsplikt som barnets asylskäl ska beröras. Utredningen ska vara grundlig, men att utreda bara för utredandets strider mot förvaltningslagen. Vidare ska ett vagt barnets bästa vägas mot andra vaga samhällsintressen, exempelvis intresset att upprätthålla en reglerad invandring samt de ekonomiska konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd. Kraven för att barn ska få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter är lägre än för vuxna, men det får inte bli ett skäl i sig för uppehållstillstånd i Sverige att vara barn. Ty då, menar lagstiftaren, kan barn utnyttjas för att familjer ska kunna bosätta sig i Sverige. Det ska i bedömningen av asylansökningar inte tas för givet att barn har det bäst i Sverige. Kanske är den trygghet som kan erbjudas i hemlandet viktigare än fördelarna med att bo i Sverige? En förutsättning för att procedur- och materiella riktlinjer ska få ett genomslag i handläggningen är olika organisatoriska aspekter samt att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. Genom utbildningssatsningar ska tjänstemännen ges kunskap om vad inkludering av barn i en process respektive bedömning av exempelvis deras asylskäl som materiell grund innebär i dagligt arbete. Förståelsen av riktlinjerna är en förutsättning för att kunna använda dem. Inom Migrationsprogram- 52
55 met finns det som nämnts en halvdagsutbildning om barns utveckling och en femdagars utbildning på temat att samtala med barn. Om det hade funnits ett krav på genomgången utbildning för att handläggare ska få besluta i barnärenden, så skulle kompetensutvecklingen bli mer av en procedurfråga än en fråga om förutsättningar. Så är dock inte fallet idag, vare sig när det gäller Migrationsverkets tjänstemän eller övriga aktörer som asylsökande barn möter, såsom tolkar och offentliga biträden. Sammanfattningsvis genomsyras beskrivningar av barnets bästa i styrdokument av spänningar och potentiella motsättningar. Exempelvis ställs vackra löften i policydokument mot krav på korta handläggningstider och det faktum att resurser saknas för att prioritera barnfrågor. Barnet som individ ställs mot familjekollektivet. Principen om barnets bästa ställs mot andra samhällsintressen. Kraven för att barn ska få uppehållstillstånd i Sverige är lägre ställda, än när vuxna är berörda, men barn får inte utnyttjas som en biljett till Sverige. Några klara lösningar på dessa spänningar finns inte i styrdokumenten. I kombination med det faktum att barnets bästa-begreppet inte definieras, leder motsättningarna till att rättsanvändaren hamnar i svåra avvägningssituationer när denna ska omsätta riktlinjerna. I ett avseende är riktlinjerna tydliga den enskildes rätt att få en rättssäker prövning av sina asylskäl måste tillgodoses. När en sådan rättssäker prövning av asylskälen företas har rättsanvändaren ett förhållandevis stort handlingsutrymme i att avgöra både vad barnets bästa är, och hur man kan komma fram till detta. 53
56 5. BARNETS BÄSTA I MIGRATIONS- DOMSTOLARNA OCH MIGRaTIONS- VERKETS VÄGLEDANDE BESLUT 5.1 Inledning Innebörden av principen om barnets bästa i rättsliga sammanhang bestäms till del av instanserna migrationsdomstolarna i Göteborg, Malmö och Stockholm samt av Migrationsöverdomstolen. Även Migrationsverkets rättsenhet spelar en roll i att rama in barnets bästa på så sätt att de meddelar specifika beslut som tänks fungera som ett stöd för handläggarna. I detta avsnitt presenteras hur barnets bästa användes av de nu nämnda instanserna under år Undersökningen omfattar alltså domar från Migrationsöverdomstolen och migrationsdomstolarna, samt vägledande beslut från Migrationsverket. Inledningsvis avgränsades materialet till att omfatta beslut och domar rörande barn i familj. Därefter valdes bort domar och beslut som inte är av relevans för Migrationsverkets utredning och bedömning av asyl. Här kan nämnas som exempel anknytningsärenden, det vill säga de som rör splittrade familjers möjlighet att återförenas genom ett uppehållstillstånd i Sverige, domar som behandlar processuella spörsmål utan anknytning till barn, samt Dublinärenden. Vid en sökning på domstolsverkets sida för vägledande avgöranden av Migrationsöverdomstolen ger dessa avgränsningar med sökordet barn fyra domar från Migrationsöverdomstolen. Dessa domar presenteras nedan tillsammans med ytterligare två som tjänstemän på Migrationsverket informerat mig om har meddelats. Migrationsdomstolarnas domar publiceras inte på någon allmänt tillgänglig sökbar databas. Vissa, särskilt utvalda, domar publiceras i data- 54
57 basen Pointlex och där ger en sökning på ordet barn inom området asyl/uppehållstillstånd tre domar av relevans för denna undersökning. Migrationsverkets rättsenhet publicerar sina vägledande avgöranden i databasen Lifos som är tillgänglig för allmänheten. Rättsenheten meddelade två beslut rörande barn under Migrationsöverdomstolen Fråga om ålder och vistelsetid I en av Migrationsöverdomstolens domar behandlades den sammanvägda bedömningen av barns synnerligen ömmande omständigheter (UtlL 5 kap 6 ). Fallet rör en familj av serbisk etnicitet från Kosovo med medborgarskap i Kroatien (UM , meddelad ). Familjen, som består av pojken Carl med sina båda föräldrar, hade vistats i Sverige i närmare fem år sedan de första gången sökte asyl i Sverige. En kort period i maj 2005 hade de återvänt till Serbien. Där hade Carl utsatts för trakasserier och även nekats skolgång. Ett halvår senare, i oktober 2005, ansökte familjen på nytt om uppehållstillstånd i Sverige. Nu hade Carl hunnit bli 18 år gammal. Migrationsöverdomstolen konstaterar att eftersom Carl fyllt 18 år när familjen ansökte om asyl 2005, är han att betrakta som vuxen (jfr MIG :5). 8 Domstolen skulle följaktligen ta ställning till om den tid som Carl hade vistats i Sverige som barn kunde tillmätas någon betydelse, när han nu var vuxen. Det faktum att Carl hade fyllt 18 år menade domstolen innebar att det skall ske en separat bedömning, skild från föräldrarnas, av hans skäl för uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen menar vidare att vistelsetid åtminstone avseende en vuxen sökande måste vara laglig för att kunna tillmätas en betydelse, det vill säga den tid som personen befinner sig i Sverige med stöd av visering, uppehållstillstånd, uppehållsrätt eller eljest direkt med stöd av lag. Anpassning under tid som en person hållit sig undan myndigheterna eller på annat sätt fördröjt handläggningen ska inte beaktas. Migrationsöverdomstolen kommer så till att avgöra om det faktum att föräldrarnas agerande som bidragit till en förlängd handläggning av ärendet ska drabba den unge Carl: 8 Migrationsöverdomstolen resonerar på liknande sätt i ett annat utlänningsmål som dock inte var ett asylärende. Det fallet handlar om en pojke som fyllt 18 år innan Migrationsöverdomstolen meddelade sin dom, och som därför betraktades som vuxen vid Migrationsöverdomstolens prövning (UM , meddelad ). 55
58 [Carl] har under aktuell period varit underårig. Det är dock ofrånkomligt att föräldrarnas agerande får betydelse även för hur hans tidigare vistelse i Sverige skall bedömas. Det har inte framkommit några särskilda omständigheter, t.ex. att [Carl] farit mycket illa under tiden i Sverige eller att hans utveckling kommit att påverkas mycket negativt av föräldrarnas agerande, som medför att det vore oskäligt att inte nu låta honom tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid i Sverige i större omfattning än föräldrarna. [Familjen] får således anses ha vistats lagligt i Sverige endast under tiden den 11 februari- 29 november 2002 samt fr.o.m. den 18 oktober 2005 [sic] 9. Migrationsöverdomstolens slutsats är att utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt. Domen är intressant i ljuset av barnets bästa-principen av flera skäl. För det första verkar domstolen mena att barn i rättstillämpningen ska betraktas som en del av familjekollektivet. Denna slutsats är intressant mot bakgrund av de riktlinjer som så tydligt poängterar att barn ska betraktas som enskilda individer med en egen rätt att få sin asylansökan prövad. I förarbetena till utlänningslagen framkommer det till exempel uttryckligen att barns skäl ska prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden (prop 1996/97:25: 249; prop 2004/05:170: 281). Migrationsöverdomstolen förefaller genom sin formulering närmast uppmuntra lägre instanser till att behandla barn och deras föräldrar som en kollektiv enhet och förbigå barns eventuella individuella asylskäl. För det andra öppnar domstolen upp för en särbehandling av barn när det kommer till att beakta så kallad olaglig vistelsetid som beror på omständigheter utanför den sökandes kontroll. Ett exempel skulle kunna vara den anpassning som sker under tid som barn göms av någon annan. För det tredje kan konstateras att domstolen inte för ett resonemang kring principen om barnets bästa, vilket kan tolkas som att domstolen inte tycker det är viktigt, i vart fall inte i det här fallet. Avsaknaden av resonemang kring barnets bästa innebär att det vida tolkningsutrymmet vad gäller innebörden av principen består. 9 Det är svårt att förstå innebörden av domstolens formulering. Antingen är det en felskrivningen eller också menar domstolen att det är skäligt att Carl inte får tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid i högre utsträckning än föräldrarna. 56
59 5.2.2 Fråga om att särskilja skyddsskäl och synnerligen ömmande omständigheter Ett annat ärende, som även det berör vistelsebegreppet, men där skillnaden mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter också behandlas, rör en fyrabarnsfamilj av serbisk etnicitet från Kosovo (UM , meddelad ). Den centrala frågan i fallet gäller betydelsen av att pappan vägrat inställa sig till militärtjänstgöring i Serbien samt om det fanns något så kallat internflyktsalternativ. Även barnens asylskäl behandlas i domen. Som skäl för uppehållstillstånd åberopade barnen att de anpassat sig väl till svenska förhållanden genom en lång vistelsetid här (cirka 2 år) samt att det skulle vara mycket svårt för dem att vid ett återvändande bosätta sig på någon annan plats i Serbien-Montenegro än i Kosovo. Frågan var huruvida det är möjligt att särskilja synnerligen ömmande omständigheter från skyddsskäl. Migrationsöverdomstolen redogör inledningsvis för vad som anförts i migrationsdomstolens dom: Det går inte att generellt uttömmande särskilja vilka situationer i gränsområdet mellan skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter som är hänförbara till den ena eller den andra grunden. I det enskilda fallet kan också de båda grunderna för uppehållstillstånd reellt hänga samman. Exempelvis kan förföljelse eller trakasserier leda till fysiska skador eller traumatisering, oavsett om detta är att beteckna som ett sjukdomstillstånd, ett funktionshinder eller ett personligt lidande, vilket vid en sammanvägning kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Domstolen menar vidare att det i situationer av svårt traumatiserande upplevelser eller social utstötning, som antingen inte är av tillräckligt allvarlig tyngd för att asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt ska kunna beviljas, skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (prop 2005/05:170, 176 f, 192). Som huvudregel gäller dock att skyddsgrunder och övriga grunder skall hållas åtskilda vid bedömning av om en utlänning skall beviljas uppehållstillstånd Bedömer prövningsinstansen att det är rimligt att tillämpa internflykt krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanväg- 57
60 da situation framstår som synnerligen ömmande för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas med stöd av 5 kap. 6 utlänningslagen (jfr prop. 2004/05:170 s. 192 och MIG 2007:15). Utan att resonera kring barnens framtid som internflyktingar i hemlandet, konstaterar Migrationsöverdomstolen därefter att familjen inte kan beviljas uppehållstillstånd såsom flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, eftersom de anses kunna bosätta sig på någon annan plats i landet. Vidare behandlas paragrafen i 5 kap 6 utlänningslagen om synnerligen ömmande omständigheter, och då konstaterar domstolen att barnets situation inte behöver vara lika allvarlig som när en vuxen är berörd, för att få uppehållstillstånd. Exempelvis kan det finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömningen som ska göras. Emellertid kan inte barns anpassning till svenska förhållanden ensamt tillmätas avgörande betydelse. I detta sammanhang poängteras också att regeringen har understrukit att det inte ensamt kan anses negativt för ett barn att tillsammans med sina föräldrar och eventuella syskon återvända till familjens hemland. Det kan inte, menar domstolen, sägas att det generellt skulle allvarligt skada ett barn i dess psykosociala utveckling att följa med sina föräldrar till ett annat land, i all synnerhet om det rör sig om hemlandet. Domstolen gör vidare en bedömning av om det vid en samlad bedömning kan anses finnas synnerligen ömmande omständigheter i ärendet: [Familjen] har vistats i Sverige sedan mars 2005 [2 år och 3 månader]. De har således, även med beaktande av att barn berörs av prövningen, vistats en relativt kort tid i Sverige. Migrationsöverdomstolen, som konstaterar att barns anpassning till svenska förhållanden inte ensamt kan tillmätas avgörande betydelse, gör bedömningen att omständigheterna i målet inte är av sådan undantagskaraktär att uppehållstillstånd kan beviljas enligt 5 kap. 6 utlänningslagen. Av denna dom följer att endast vistelsetid inte är tillräckligt för att barn ska få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter, och att drygt 2 år är att betrakta som förhållandevis kort tid i Sverige. En intressant aspekt av barnets bästa är att domstolen förbigår den centrala dimensionen av barnets bästa som formuleras i termer av 58
61 en fungerande kontakt mellan barn och föräldrar. Tillika undviker man det faktum att ett barns ålder kan ha en stor betydelse för hur hon eller han har anpassat sig till svenska förhållanden, och konstruerar istället barnen i familjen som ett kollektiv. Migrationsöverdomstolen framhåller regeringens generella uttalande om att det inte självklart kan anses negativt för ett barn att återvända till hemlandet tillsammans med sina föräldrar. Enligt min mening får domen därmed ses som ett uttryck för att det rättsliga barnets bästa inte sammankopplas med den enskildes specifika situation Fråga om vård i hemlandet I en annan dom meddelad av Migrationsöverdomstolen behandlas hälsoaspekten av lagrummet 5 kap 6 utlänningslagen. Domen rör en 4-årig pojke (Bo) från Eritrea och hans mor (UM , meddelad ). Pojken lider av epilepsi och åberopade som grund för uppehållstillstånd i Sverige utöver skyddsbehov också synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsöverdomstolen konstaterar inledningsvis att en sammantagen bedömning av pojkens personliga förhållanden måste göras och understryker att tillståndsgrunden synnerligen ömmande omständigheter är en undantagsreglering. Det betyder att Uppehållstillstånd undantagsvis ska kunna ges till personer som kan anföra mycket starka humanitära skäl för att få stanna i Sverige Domstolen tar sedan fasta på vårdmöjligheterna i hemlandet. [Bo] drabbades av epilepsi vid nio månaders ålder [och har] i hemlandet behandlats för sitt tillstånd. I Sverige har behandlingen fortsatt med delvis andra mediciner. [Bo] och hans mamma är bosatta i Eritreas huvudstad Asmara. Där finns flera sjukhus och däribland en barnklinik. [Bo] behandlades för sin sjukdom under sex månader i hemlandet innan han och hans mamma påbörjade en resa till Sverige som skulle ta elva månader. Vad pojken erhållit för vård under denna tid är oklart. Enligt svenska läkare var han underdoserad vid ankomsten hit, och hans sjukdom var svårkontrollerad. Vid inresan till Sverige uppgav [mamman] att sonen hade epilepsi och att han medicinerade kontinuerligt för detta. Hon uppgav inget som gav anledning att anta att det inte skulle finnas tillfredsställande vård för pojken i hemlandet eller svårigheter vad gäller tillgången på mediciner. 59
62 Att den vård som [Bo] skulle kunna få i Sverige är av högre kvalitet kan inte i sig medföra att uppehållstillstånd beviljas. Vård finns att tillgå i Asmara, och det har inte visats i målet att [Bos] framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han återvänder till hemlandet. Migrationsöverdomstolen finner vidare att [Bo] inte kan anses ha anpassat sig till svenska förhållanden på sådant sätt att han skulle riskera att skadas i sin psykosociala hälsa av att, tillsammans med sin mamma, återvända till hemlandet där hans pappa och syskon finns. Även med beaktande av att omständigheterna i ett barns ärende inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att vuxna personer skall kunna få uppehållstillstånd, finner Migrationsöverdomstolen vid en sammantagen bedömning att omständigheterna i målet inte är sådana att [mamman och Bo] kan medges uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Överklagandet skall därför avslås. Domstolen väljer i detta fall att ta fasta på Bos möjligheter att få vård i hemlandet och det faktum att hans mamma, efter 11 månaders resa med en underdoserad epileptisk son, vid ankomsten till Sverige inte nämnde något om att det var svårt att få tag på mediciner i hemlandet. Det är anmärkningsvärt att man inte alls berör principen om barnets bästa och dess koppling till 5 kap 6 utlänningslagen. Den restriktiva tolkningen av 5 kap 6 utlänningslagen som förespråkas i förarbetena leder genom denna dom till att barnets bästa inskränks, även om lagstiftningen som sådan öppnar upp för en något mer generös tillämpning när barn är berörda (se prop 2004/05:170: 281; jfr Wikrén och Sandesjö 2006: 205). Frågan är vad principen om barnets bästa ska ha för funktion om den inte används i ett ärende av förevarande slag Fråga om synnerligen ömmande omständigheter Ytterligare en dom från Migrationsöverdomstolen belyser hur avvägningar görs kring barn. Domen handlar om en fyrabarnsfamilj från Serbien och Montenegro, tillhörande de etniska grupperna ashkali och romani (UM , meddelad ). Familjen åberopade i 60
63 första hand att de är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och i andra hand att de borde få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter. De åberopade en välgrundad fruktan för förföljelse och hade tidigare utsatts för, först serbernas och sedan albanernas, förtryck. UNHCR, UNMIK, KFOR med flera hade inte kunnat skydda familjen. Migrationsöverdomstolen avslår familjens överklagan och hänvisar mycket kortfattat i sitt domslut till migrationsdomstolens bedömning. Denna instans konstaterar inledningsvis att familjen inte är att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. När det kommer till att bedöma de synnerligen ömmande omständigheterna i ärendet är domstolens ledamöter oeniga. Majoriteten menar att ingen av familjemedlemmarnas hälsotillstånd kan anses vara av så allvarligt slag att det i sig utgör grund för uppehållstillstånd. Omständigheterna är inte heller sådana att familjen kan sägas ha uppnått någon stark anknytning till svenska förhållanden. Barnen går visserligen i skolan och har lärt sig tala svenska, men den omständigheten är inte tillräcklig. Vidare kan situationen i hemlandet inte anses vara sådan att en avvisning framstår som olämplig. Vid en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i målet finner migrationsdomstolen att det även saknas förutsättningar att bevilja familjen uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsdomstolen har vid sin bedömning särskilt beaktat de omständigheter som ligger till grund för [D, E och F:s] ansökningar och inte funnit att hänsynen till barnens hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt med tillräcklig styrka talar för en annan utgång i målet En av nämndemännen i länsrätten är skiljaktig och anför följande: [Familjen] har varit med om fruktansvärda upplevelser i sitt hemland i form av etnisk rensning. Det är således orimligt att kräva att de skall återvända dit. Om KFOR-styrkorna inte har lyckats skydda dem tidigare anser jag inte att det är troligt att de skall skydda dem nu. Familjen förefaller även ha anpassat sig väl till Sverige. Barnen 61
64 talar bra svenska och hela familjen verkar ha en stark vilja att integreras i det svenska samhället. Vid en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i målet anser jag därför att familjen bör beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Det blir i domen från länsrätten påtagligt att begreppet synnerligen ömmande omständigheter ger ett vidsträckt utrymme för tolkning. Det kan också med fog hävdas att barnens egna, individuella asylskäl inte får någon allomfattande bedömning av domstolen. Majoriteten av rättens ledamöter tar fasta på att det är icke olämpligt att återsända familjen. Däremot menar den skiljaktiga nämndemannen att det vore orimligt att kräva att familjen återvänder till hemlandet. Samtliga ledamöter förefaller alltså vara överens om att det inte är lämpligt att återsända familjen. Barnets bästa-begreppet blir i denna dom tämligen innehållslöst Fråga om konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd En dom från Migrationsöverdomstolen behandlar specifikt hälsotillstånd som en aspekt av synnerligen ömmande omständigheter (UM , meddelad ). Den berörda personen är en diabetessjuk pojke (Simon), född i Sverige, i en familj av ashkalisk etnicitet från Kosovo, som tidigare sökt asyl i Sverige och fått avslag. Migrationsöverdomstolen tar i domen ställning till frågan på vilket sätt hälsotillstånd ensamt kan utgöra grund för uppehållstillstånd i Sverige. Inledningsvis konstaterar domstolen att termen synnerligen indikerar att bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter ska tillämpas mycket restriktivt, och att en sammanvägd bedömning av omständigheter rörande hälsotillstånd, anpassning till Sverige samt situation i hemlandet ska göras. Vidare hänvisar man till förarbetena och det faktum att hälsa ensamt kan vara tillräckligt för uppehållstillstånd i Sverige. Domstolen konstaterar att pojkens diabetes kan vara livshotande om den inte behandlas. Av en schweizisk rapport framgår dessutom att inte alla insulinpreparat generellt finns att tillgå i Kosovo vilket gör det svårt att säkerställa en kontinuerlig försörjning. Dock finns det privat läkarvård att tillgå i Kosovo, vilken patienten i så fall får bekosta på egen 62
65 hand. Frågan är då i vilken utsträckning det bör beaktas att familjen själv kan ha svårigheter att betala för vården? Här menar domstolen att Av angivna förarbeten och tidigare praxis framgår att även de sammantagna ekonomiska konsekvenserna för Sveriges del måste beaktas vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas, liksom att uppgivna ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet inte bör föranleda att tillstånd beviljas. Diabetes är en förhållandevis vanlig sjukdom och det är inte heller ovanligt att Sverige kan tillhandahålla såväl vård som mediciner till en, för den enskilde, betydligt lägre kostnad är vad motsvarande vård och mediciner skulle kosta i utlänningens hemland. Migrationsöverdomstolen anser därför att även om [Simon] själv kan komma att få bekosta vård och mediciner i hemlandet uppehållstillstånd på grund av medicinska skäl inte kan beviljas i ett fall som detta. Vidare konstaterar domstolen att familjen har vistats i drygt två och ett halvt år i Sverige, vilket man menar är en förhållandevis kort tid. Vare sig vid en samlad bedömning eller vid en bedömning av enskilda omständigheter kan domstolen bevilja familjen uppehållstillstånd i Sverige. Bestämmelserna i Barnkonventionen föranleder inte något annat ställningstagande. Det är tydligt att den enskildes bästa får stå tillbaka för Sveriges ekonomiska intressen och den reglerade invandringen. Man kan också läsa in i domen en underliggande rädsla för att ett stort antal människor som behöver vård ska söka uppehållstillstånd i Sverige Fråga om psykosocial utveckling Den sista domen av relevans för undersökningen från Migrationsöverdomstolen handlar om en 14-årig pojke (David) och hans föräldrar. De kom till Sverige från Serbien i december 2002 (UM , meddelad ). Efter att familjen genomgått hela asylprocessen verkställdes ett slutligt avvisningsbeslut i januari Den 18 april samma år kom de åter till Sverige och ansökte om asyl. Migrationsöverdomstolen resonerar, till skillnad från i domen ovan, utförligt om barnets situation i ljuset av utlänningslagen och dess förarbeten. Det görs en tydlig distinktion mellan sonen och föräldrarna, 63
66 och principen om barnets bästa får stort utrymme i domskälen. Migrationsöverdomstolen definierar barnets bästa i termer av en bedömning av huruvida ett återvändande till hemlandet kan antas utgöra en risk för barnets hälsa eller utveckling och om hon/han kan antas skadas bestående i sin psykosociala utveckling. När det gäller barns hälsotillstånd behöver det inte vara fråga om någon livshotande sjukdom för att uppehållstillstånd skall ges endast på grund av medicinska skäl. Då grunden synnerligen ömmande omständigheter är tillämplig endast i undantagsfall måste det emellertid, enligt Migrationsöverdomstolens uppfattning, vara fråga om ett mera allvarligt hälsotillstånd för vilket barnet inte kan erhålla adekvat vård i hemlandet. Utredningen i målet får anses visa att [David] är stressad och orolig inför sin egen och sin familjs situation. Migrationsöverdomstolen konstaterar att asylprocessen i sig är sådan att det inte är ovanligt att barn i motsvarande situation som [David] inte mår bra. Enbart detta förhållande kan därför inte läggas till grund för att bevilja uppehållstillstånd. Några läkarintyg beträffande [David] har inte givits in i målet. Dokumentationen i denna del består istället av skrivelser från rektor, Röda Korset, tränare och kurator och utgör enligt Migrationsöverdomstolens mening inte en sådan medicinsk utredning som krävs för att ett påstående om ohälsa skall kunna godtas. Utredningen i målet visar sålunda inte att [Davids] hälsotillstånd är sådant att hans framtida utveckling på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att han tillsammans med sina föräldrar återvänder till hemlandet. Uppehållstillstånd kan enligt Migrationsöverdomstolens bedömning följaktligen inte beviljas av medicinska skäl. Vad gäller anpassningen eller anknytningen till Sverige menar domstolen att David får anses ha vistats relativt lång tid i Sverige (2 år och 4 månader). Man konstaterar vidare att han går i skola här samt är medlem i en innebandyklubb. Att David och hans föräldrar kommit att vistas under relativt lång tid i Sverige menar domstolen inte huvudsakligen har berott på omständigheter utanför familjens kontroll. Följaktligen kan graden av anpassning, enligt domstolen, inte medföra att familjen kan beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. 64
67 Det faktum att David, enligt vad han själv anför, vid ett återsändande kan komma att utsättas för mobbning, och inte kommer att få gå i samma klass som sina jämnåriga kamrater, medför inte att David får stanna i Sverige: Migrationsöverdomstolen finner inte heller att de sammantagna omständigheterna i målet medför att det föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter som erfordras för att [David] skall kunna medges uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen har härvid funnit att det inte är oförenligt med [Davids] bästa att han tillsammans med sina föräldrar återvänder till hemlandet. 5.3 Migrationsdomstolarnas domar Det finns ett antal domar i migrationsdomstolarna som ger vägledning kring innebörden av barnets bästa. Här presenteras ett fåtal av de domar som publicerats i databasen Pointlex. Länsrätten i Stockholm (UM 6183, meddelad ) har i ett fall återförvisat ett asylärende för handläggning på Migrationsverket för att barnets situation inte varit ordentligt utredd. Denna dom slår fast en viktig princip som anknyter till barnets möjlighet att berätta sin historia, nämligen att varje enskild individ har rätt att få sina egna asylskäl prövade. Ett liknande resonemang förs i en dom från länsrätten i Skåne (UM 1255, meddelad ) rörande ett barn som endast var fyra månader gammalt. Även i detta fall har Migrationsverket brustit i utredningen av barnets asylskäl och ärendet har därför återförvisats av domstolen. 10 När det gäller bedömningar av barns situation så har migrationsdomstolen i Stockholm beviljat en flicka (Dina) uppehållstillstånd då hon anpassat sig väl till svenska förhållanden och anknytningen till hemlandet var svag. Flickan hade vistats i Sverige under sammanlagt åtta och ett halvt år varav fem och ett halvt år var så kallad laglig vis- 10 Länsrätten i Göteborg menar i en dom meddelad 2008 (UM , meddelad ) att Migrationsverket inte har gjort fel då de avstått från att höra en 7-åring, eftersom barnet endast var 7 år gammalt, inte hade åberopat några asylskäl och inte hade yrkat att han skulle höras. Här kan också nämnas att Migrationsöverdomstolen i juni 2008 avkunnade en dom som ställer höga krav på Migrationsverket att höra barn. Med stöd i utlänningslagen 13 kap 1 konstaterar Migrationsöverdomstolen att kravet på muntlig handläggning är absolut. Även om barnet själv inte har kunnat höras borde exempelvis föräldrarna ha hörts. Migrationsöverdomstolen anser att det förekommit sådana brister i handläggningen hos Migrationsverket att målet ska visas åter till verket för fortsatt handläggning (UM , meddelad ). 65
68 telse (UM , meddelad ). Domstolen resonerar enligt följande omkring flickans anpassning: Under sin legala vistelsetid har hon enligt ingivna intyg kommit in på den svenska arbetsmarknaden och engagerat sig i lokala ideella föreningar. Hon talar svenska, umgås med svenskar och bor hos en svensk familj. Vidare har hennes bror beviljats uppehållstillstånd i Sverige och är gift med en svensk medborgare. Med beaktande av dessa förhållanden anser domstolen att [Dina] har anpassat sig till svenska förhållanden under en avsevärd laglig vistelsetid i Sverige. Även när det gäller att bedöma utlänningens anpassning till Sverige måste hänsyn tas till utlänningens anknytning till hemlandet [Dina] har uppgett att hon lämnade Turkiet som nio-åring och har inte varit där sedan dess. Hon uppger sig inte ha någon anknytning till Turkiet förutom en moster. Av hennes familj finns hennes mor och flera syskon i Tyskland, och ett syskon i Finland. Enligt migrationsdomstolen kan Dina inte enbart på grund av sin vistelsetid beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Det beaktas särskilt att flickan lämnat hemlandet som 9-åring och att hon som barn inte i nämnvärd utsträckning kunnat påverka sin situation. Barnets bästa nämns inte i domen. 5.4 Migrationsverkets vägledande beslut Migrationsverkets rättsenhet fattade två beslut under 2007 där innebörden av barnets bästa behandlades. I besluten var fråga om omständigheter som kan utgöra ett hinder mot verkställighet av avvisningsbeslut, såsom praktiska eller medicinska hinder mot återresan (UtlL 12 kap ). Det första beslutet rörde en 15-årig pojke som haft en depression som övergått i uppgivenhetssyndrom (Migrationsverkets vägledande beslut ett ). Beslutet grundade sig i en bedömning av pojkens sjukdomstillstånd. Detta hindrade förvisso inte en verkställighet men på grund av sjukdomen var det orimligt att kräva att han skulle återvända till hemlandet. Flera läkarintyg åberopades i ärendet, och den sammanlagda bilden av pojkens situation var att han inte hade någon spontanmotorik, måste sondmatas, samt att han uppvisat en konstant bild av svår stress med initial oro, skräckreaktioner och aggressivitet. Enligt 66
69 läkarnas bedömning var det synnerligen angeläget att pojken tillförsäkras en trygg tillvaro en absolut förutsättning för ett tillfrisknande som innebar att pojken blev tillgänglig för de kontinuerliga habiliteringsvårdande insatser han var i behov av. Migrationsverket skriver i sitt beslut att särskild hänsyn har tagits till principen om barnets bästa. Det andra beslutet rörde en flicka från Ryssland, 14 år. Hon hade uppgivenhetssyndrom av allvarlig art och hennes förmåga att kommunicera och klara dagliga rutiner var kraftigt nedsatt. Det var yttre omständigheter som påverkade hennes uppgivenhet. Migrationsverket såg en risk för att flickans uppgivenhetssyndrom skulle komma att fördjupas varför en mycket lång behandling ansågs nödvändig. Liksom i det första beslutet menar Migrationsverket att några medicinska hinder för verkställighet inte förelåg, men att det inte längre kan anses rimligt att sökanden återvänder till sitt hemland. I det läkarutlåtande som Migrationsverket låtit inhämta konstaterades att flickan i diagnostiskt hänseende uppfyllde kriterierna för posttraumatiskt stressyndrom. I beslutet anges att Migrationsverket särskilt har beaktat bestämmelsen i utlänningslagen om barnets bästa (Migrationsverkets vägledande beslut två ). 5.5 Sammanfattande avslutning Migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Migrationsverkets rättsenhet kom under 2007 med lite vägledning kring innebörden av barnets bästa i materiellt hänseende. Antalet domar/beslut är få och när fråga är om att använda barnets bästa i förhållande till enskilda barns situation så ges begreppet framförallt en negerande betydelse. Det vill säga att skrivningen lyder så att det inte strider mot barnets bästa. Därmed undviker man att definiera vad barnets bästa är. En generell definition av begreppet ger Migrationsöverdomstolen i en av sina domar barn som riskerar ta bestående skada i sin psykosociala utveckling kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige (UM , meddelad ). Ingen av domarna/besluten behandlar begreppet barnspecifika former av förföljelse. I domar från Migrationsdomstolarna framkommer ett tydligt krav på att barns egna asylskäl måste utredas ordentligt. Däremot har Migrationsöverdomstolen, i kontrast till förarbetenas betoning av den enskildes rätt att få en individuell prövning, i en dom konstaterat att en person, eftersom han fyllt 18 år, ska få en separat bedömning av 67
70 sina skäl för uppehållstillstånd (UM , meddelad ). Härmed uttrycker domstolen indirekt att barn i familjs skäl för uppehållstillstånd enligt domstolen inte behöver bedömas separat. Tre av Migrationsöverdomstolens domar tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situation. Det är i samtliga fall fråga om att bedöma en persons hälsotillstånd. I domen rörande den eritreanske pojken står vårdmöjligheterna i hemlandet i fokus (UM , meddelad ). Eftersom det finns möjlighet till vård i Asmara får pojken avslag på sin asylansökan. Domstolen resonerar inte kring sambandet mellan portalparagrafen om barnets bästa och dessa vårdmöjligheter. Den andra domen som tar utgångspunkt i barnets situation rör den diabetessjuka svenskfödde pojken från Kosovo (UM , meddelad ). I fokus för domskälen i detta fall står de ekonomiska konsekvenserna för Sveriges del av ett uppehållstillstånd. Domstolen avslår asylansökan mot bakgrund av att diabetes är en förhållandevis vanlig sjukdom som det finns goda, och förhållandevis billiga, vårdmöjligheter för i Sverige. Detta är ett tydligt exempel på att den enskildes bästa får stå tillbaka för Sveriges ekonomiska intressen och den reglerade invandringen. En underliggande föreställning om att ett stort antal sjuka utlänningar kan komma att söka sig till Sverige för att få billig vård tonar också fram. Den tredje domen från Migrationsöverdomstolen som tar utgångspunkt i barnets situation rör en 14-årig pojke som mår psykiskt dåligt, något som bekräftas i flera skrivelser till domstolen av frivilligorganisationer och personer i pojkens närhet (UM , meddelad ). Domstolen tar i sina skäl för avslag fasta på att de intyg som lämnats in i ärendet inte kan beaktas därför att de inte är några riktiga läkarintyg. Någon egentlig genomlysning av pojkens hälsotillstånd kan därmed inte sägas ha gjorts. Migrationsöverdomstolen deklarerade i en av sina domar från 2007 att skyddsgrunderna ska hållas isär från synnerligen ömmande omständigheter, och att de ska prövas i nu nämnd ordning (UM , meddelad ). Emellertid framhåller Migrationsöverdomstolen också i domen att det kan finnas individuella omständigheter som kan vara av relevans både i bedömningen av en persons åberopade skyddsskäl och i den samlade bedömningen av om det kan anses föreligga synnerligen ömmande omständigheter. Domen visar att det inte går att klart särskilja mellan de olika grunderna för uppehållstillstånd, utan att hänsyn måste tas till samtliga individuella omständigheter i varje enskilt fall. 68
71 När det gäller anpassningen till Sverige en central aspekt vid en samlad bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter så visar praxis under 2007 att barns vistelsetid ska beaktas särskilt. Det är dock oklart i vilken grad. För såväl barn som vuxna gäller att det ska vara fråga om avsevärd, laglig vistelsetid. Migrationsöverdomstolen öppnar i en dom upp för en mer generös tolkning när barn är berörda genom att framhålla att det vore oskäligt att inte nu låta honom tillgodoräkna sig tidigare vistelsetid i Sverige i större omfattning än föräldrarna (UM , meddelad ). Regeringens formuleringar i förarbetena till utlänningslagen om att det inte självklart kan anses negativt för ett barn att återvända till sitt hemland tillsammans med föräldrarna, får ett genomslag i praxis (UM , meddelad ). Relationen mellan barn och föräldrar berörs inte i domarna trots att denna relation i tidigare utredningar har beskrivits som den avgjort viktigaste aspekten av barnets bästa utifrån ett svenskt perspektiv (se SOU 1996: 115: 14f). Sammanfattningsvis visar undersökningen av domar att bedömningar av barnets bästa handlar om en riskbedömning för att barnet skadas i sin psykosociala utveckling samt huruvida det inte är olämpligt att återsända ett barn till hemlandet tillsammans med sina föräldrar. 69
72 6. BARNETS BÄSTA I ASYLBESLUT 6.1 Inledning I detta kapitel presenteras en undersökning av 102 asylbeslut i så kallade MUGG-ärenden rörande 50 barnfamiljer. Dessa ärenden är sådana som Migrationsverket bedömt som mer komplicerade än andra ärenden att fatta beslut i. I MUGG-utredningar medverkar två handläggare i den muntliga utredningen; en ställer frågor till den person som söker asyl och en handläggare för protokoll. Undersökningen av beslut följdes upp med telefonsamtal med drygt hälften av de handläggande tjänstemännen, för att få en förklaring till bland annat varför personen i det aktuella ärendet inte hade kommit till tals. Som helhet ger materialet en bild av vilket handlingsutrymme lagstiftningen tillhandahåller, samt hur tjänstemän förvaltar detta handlingsutrymme. I ett vidare perspektiv är detta en fråga om barns rätt att få sina asylskäl prövade på ett rättssäkert sätt. Det ska poängteras att 102 asylbeslut är ett tämligen litet underlag för en statistik undersökning. Ändå ger materialet en viss bild av betydelsen av exempelvis att asylsökande barn kommer till tals själva eller om deras talan förs genom föräldrarna, samt på vilket sätt barnets bästa används i asylbedömningar. Kapitlet är indelat i fyra avsnitt: Inledningsvis ges en generell bild av underlaget. Därefter behandlas barns rätt att komma till tals samt hur bedömningar av skyddsbehov och synnerligen ömmande omständigheter har gjorts. Avslutningsvis behandlas begreppet barnets bästa. 6.2 Ålder, hemland och utgång i ärendet Det största antalet barn i undersökningen kom från Serbien, Libanon, Kosovo och Libyen, i nu nämnd ordning. 45 barn tillhörde en mino- 70
73 ritetsgrupp. 58 var pojkar och 44 flickor. Hälften av barnen var äldre än 10 år, 84 procent var äldre än 4 år. 74 procent av barnen kom till Sverige tillsammans med ett, två eller tre syskon. 73 procent kom med båda sina föräldrar och 24 procent med en ensamstående mor 11. Av de barn som ingick i undersökningen fick det största antalet (72 procent) avslag på sina ansökningar om asyl. 28 av 32 barn från Serbien och samtliga 15 barn från Libanon fick avslag på sina asylansökningar. Bland avslagsbesluten var 29 barn flickor och 45 pojkar, motsvarande siffror i bifallsgruppen var 13 flickor och 13 pojkar. Utgången i ärendena samt grunden för uppehållstillstånd framgår av följande figur: Avslag Put 4:1 Put 4:2 Put 5:6 vrig Figur 2. Grunden för uppehållstillståndet. Som framgår av staplarna i figuren var den vanligaste grunden för uppehållstillstånd att någon familjemedlem hade flyktingskäl enligt 4:1, det vill säga som känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Det är en större andel personer som bedöms vara flyktingar än vad som normalt är fallet. Andelen asylsökande som fick uppehållstillstånd som flyktingar i Sverige (andelen flyktingförklaringar bland uppehållstillstånden) år 2006 var 8 procent, 6 procent 2007 och 21 procent Motsvarande siffra för familjebarn var 12 procent. Bland ensamkom- 11 I resterande tre procent framkom inte hur det förhöll sig. 71
74 mande barn fick 5 procent uppehållstillstånd enligt 4:1 (E-mejlsvar från Lena Åkerstedt, expert Migrationsverket, den 16 mars 2009). Ett skäl till att en större andel av besluten grundar sig på utlänningslagens paragraf om flyktingskäl än vanligtvis, kan vara att vi har att göra med familjebarn som fått asyl på grundval av föräldrarnas skäl, samt även det faktum att det är fråga om MUGG-ärenden. Mot bakgrund av att dessa anses mer komplicerade att ta ställning till kräver de en mer djupgående utredning av den sökandes situation. En rimlig hypotes är att handläggare i dessa mer djupgående utredningar har bättre förutsättningar att få fram individuella skyddsskäl. Familjer med yngre barn fick bifall i högre utsträckning än familjer med äldre barn (0-3 år: 40 procent bifall, 4-12 år: 29 procent bifall och år: 21 procent bifall). Detta illustreras i följande diagram: 0,45 0,40 0,35 0,30 Bifall 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Ålder 0-3 Ålder 4-11 Ålder Figur 3. Åldern på barnet i förhållande till utgången av ärendet. Den genomsnittliga utredningstiden bland de studerade besluten var knappt 11 månader 12. I över 80 procent av alla ärenden var utredningstiden mellan 6 och 12 månader. En tredjedel tog över ett år. Det är längre än den genomsnittliga utredningstiden på Migrationsverket, som under 2007 varierade mellan 202 och 302 dagar, det vill säga mellan sju och tio månader för barn i familj (Werner och Holmberg 2008: 12 Då har valts bort sju ärenden med en väntetid på över fem år. 72
75 31). Mot bakgrund av att det är komplicerade ärenden som innefattas i den föreliggande undersökningen är det rimligt att förvänta sig längre utredningstider, i jämförelse med andra asylärenden. 6.3 Skyldigheten att höra barn I en anmärkningsvärt stor del av de studerade besluten, 70 procent, uppges inte att barnet har intervjuats. Detta betyder inte nödvändigtvis att en så stor andel av barnen inte kom till tals, handläggare kan ha genomfört intervjun och sedan avstått från att skriva detta i beslutet. Efter telefonintervjuerna framkommer det att i 49 procent av fallen har barnet enskilt träffat en tjänsteman för en intervju. Därtill kan läggas ytterligare 12,5 procent av barnen vars talan förts genom föräldrarna. I ett av de 102 besluten framkommer att föräldrarna inte ville att barnet kom till tals enskilt (case 17). I följande tabell illustreras vid vilken ålder den sökande kom till tals samt på vilket sätt. 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 Ålder 0-3 Ålder 4-11 Ålder ,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 Ej hörd Hörd Hörd genom förälder Figur 4. Ålder då barnet har hörts. Vidare gjorde olika enheter olika bedömningar när det kommer till att höra barn. Uppdelat på respektive enhet, det vill säga Göteborg, Malmö respektive Stockholm, visade det sig att i Göteborg hördes flest barn (62 procent). Här fick också flest barn avslag på sin asylansökan (89 procent). I Malmö kom 41 procent av barnen själva till tals och 59 73
76 procent av Malmö-barnen fick avslag på sin asylansökan. I Stockholm var motsvarande siffror 44 (barnet kom själv till tals) respektive 78 procent (avslag). Det är anmärkningsvärt att närmare 40 procent av de barn som är mellan 4 och 11 år inte hördes enskilt. Handläggare som avstått från att höra barnet påtalade i de uppföljande telefonsamtalen att så ska det inte vara: Något misstag måste ha skett i handläggningen (handläggare). Jag hade aldrig släppt iväg ett avslagsbeslut idag, utan att barnet fått komma till tals (beslutsfattare). Nu är riktlinjerna att vi ska träffa alla barn och ställa frågor till alla barn alternativt till föräldrarna. Detta gäller såväl äldre barn som spädbarn idag (handläggare). En vanlig orsak till att handläggaren inte hade träffat barnet var att det inte framkommit något i inlagan från biträdet som gav vid handen att vederbörande hade några egna, individuella asylskäl. Tjänstemännen menade vidare att barn i asylsökande familjer ofta inte vet varför familjen befinner sig i Sverige. Därmed såg handläggarna ingen direkt funktion av ett särskilt barnsamtal. En annan anledning till att barnet inte hörts var en oro inför vad som skulle komma fram i samtalet, närmare bestämt var man bekymrad för att barnet skulle yppa något som stred mot vad föräldrarna berättat om. I förlängningen kunde detta, enligt handläggarna, leda till att barn fick skulden för ett avslagsbeslut. Innehållet i samtalet med barn, berättade handläggarna, hade främst anknytning till hur barnet upplevde sin vardag i Sverige. I vissa utredningar hade barnet fått frågan om något speciellt hade hänt i hemlandet som hon/han ville berätta om, men generellt framkom att handläggarna inte ställde direkta frågor om vad barnet varit med om. I den fortsatta analysen av barns möjligheter att komma till tals i asylprocessen koncentrerar jag mig på barn som är över 4 år eftersom det är i 4-årsåldern och därefter som Migrationsverket bedömer att barn kan berätta en sammanhängande historia (Utlänningshandboken 37: 5). Då begränsas materialet till 81 personer och i den gruppen hade 62 procent kommit till tals (fördelat lika på flickor och pojkar). Om vi tittar inom kategorierna avslag och bifall kan vi räkna ut hur många barn i respektive grupp som hörts enskilt, hörts genom föräldrar eller inte hörts alls, och sätta det i relation till utgången av ärendet. Då framgår det att av de barn som fick avslag hade 62 procent kommit till tals själva, 17 procent genom sina föräldrar och 22 procent inte alls. Bland barn som fick bifall på sin ansökan var siffrorna hörd 62 procent, hörd genom föräldrar 5 74
77 procent medan 33 procent inte hade hörts alls. Detta innebär, att bland barn som hörts genom sina föräldrar så fick 90 procent avslag. Av de barn mellan 4 och 18 år som inte är hörda alls, det vill säga en fjärdedel av materialet, fick personer bifall och sju personer avslag. 0,70 0,60 0,50 0,40 Avslag Bifall 0,30 0,20 0,10 0,00 Ej hörd Hörd Hörd genom förälder Figur 5. Intervjun i förhållande till utgången av ärendet. Även om materialet är för litet för att det ska gå att dra några statistiskt säkra slutsatser, skulle det faktum att de allra flesta barn som hörts genom sina föräldrar fått avslag (90 procent) eventuellt kunna ses som ett tecken på att föräldrarnas berättelse om barns asylskäl inte tas på allvar. Ett av flera sådana exempel handlar om en 9-årig romsk flicka från Serbien, vars talan fördes av föräldrarna. I beslutet framkommer att hela familjen har upplevt sig förföljd på grund av sin etnicitet, att en polisanmälan gjorts på grund av denna förföljelse, samt att den berörda dottern har behov av läkarvård och särskilt stöd på grund av motoriska problem. Två läkarintyg hade också inkommit till stöd för hennes asylskäl. I bedömningen av ärendet framkommer inte på vilket sätt vare sig diskrimineringen av samtliga familjemedlemmar, eller flickans fysiska tillstånd, har tillmätts en betydelse i bedömningen. Migrationsverket konstaterar, mycket kort, att de hälsoskäl som anförts inte är av sådan allvarlig art att tillstånd kan beviljas. Man menar vidare att hänsyn har tagits till barnens hälsa och utveckling samt deras bästa i övrigt (fall 2). 75
78 6.4 Barnets asylskäl I 70 procent av samtliga undersökta beslut framkommer information om barnen som kan betraktas som egna, individuella asylskäl, det vill säga skäl som har anknytning till individens personliga identitet eller erfarenheter. Exempel på information som kan vara asylgrundande är att barnet varit utsatt för kidnappning eller försök till tvångsrekrytering, trakasserats eller utsatts för misshandel av polis eller i skolan. Vidare kan det utgöra en indikator på att barnet känner en välgrundad fruktan för förföljelse när hon/han berättar om en rädsla för att återvända till hemlandet på grund av risken för att bli kallad till förhör av myndighetspersoner eller andra. Här ska påpekas att om det i ett familjebeslut framkom att barnet tillhör en minoritet och alla familjemedlemmar åberopar etnisk diskriminering så har det tolkats som att barnet åberopar egna asylskäl. För att få svar på frågan vilken betydelse de åberopade skälen hade för utgången av ärendet sattes de i relation till bifall/avslag. Vi ser då att i avslagsgruppen så hade alla barn åberopat asylskäl: 27 procent av barnen hade anslutit sig till föräldrarnas skäl och 73 procent hade åberopat egna asylskäl. Ser vi till bifallsgruppen så framkommer av besluten att 11 procent av barnen inte åberopade några asylskäl, 60 procent åberopade egna asylskäl, och 29 procent åberopade föräldrarnas skäl för att få stanna i Sverige. En bakomliggande förklaring till att färre barn i bifallsgruppen till synes har åberopat egna skäl, kan vara att det i själva verket har framkommit asylskäl för barnen under utredningen, men att dessa inte redovisas, eftersom föräldrarnas skäl legat till grund för bifallsbeslutet. Den lägre andelen egna åberopade asylskäl bland bifallsbesluten kan också ses som ett uttryck för att barn behandlas sekundärt i förhållande till den asylsökande familjen som helhet. Om föräldrarna har asylskäl så förbigås barnen. I enlighet med principen om familjens enhet får de ändå uppehållstillstånd Grunderna Av de barn som fick bifall var det ingen som fick flyktingstatus på sina egna asylskäl (UtlL 4:1). Två barns yrkande om skyddsskäl bemöttes uttryckligen av Migrationsverket. Det första ärendet handlar om en rysk pojke som i hemlandet gripits av polisen och därefter flytt tillsammans föräldrarna (case 5). I beslutet anförs att 76
79 Migrationsverket konstaterar att du inte har varit politiskt aktiv. Du har inte heller anklagats för något brott. Verket anser inte att du har gjort sannolikt att du riskerar övergrepp av sådan art och omfattning att det kan anses utgöra förföljelse. Du är därför inte att betrakta som flykting. Det andra ärendet rör en libanesisk pojke som åberopade att han skulle komma att tvångsrekryteras till Hizbollah om familjen återvänder till hemlandet (case 35). I detta beslut refererar Migrationsverket till den information som framkommit i intervjun med sonen: [S] uppger att hans skola i Beirut kontrolleras av Hizbollah och att organisationen försökte förmå honom att tvångsansluta sig. Han har vid flera tillfällen blivit misshandlad, trakasserad och provocerad av skolkamrater på grund av att han inte önskat ansluta sig till Hizbollah. Vid ett tillfälle har han blivit hämtad till organisationens kontor för ett samtal efter att han svurit över Hizbollah Migrationsverket konstaterar vidare att de påtryckningar som pojken har varit utsatt för förefaller vara kopplade till familjens bostadsområde och barnens skola. Enligt Migrationsverket kan familjen flytta till något annat bostadsområde än det Hizbollahkontrollerade område där familjen tidigare har haft sin hemvist. De ekonomiska problem som familjen säger sig ha att finna en annan bostad förändrar inte denna bedömning. Något resonemang rörande barnens situation i hemlandet förs inte. Tre syskon fick permanent uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt (UtlL 4:2) och de var statslösa minoriteter från Syrien (case 77, 78, 79). Migrationsverket grundar sitt beslut på det faktum att pappan i familjen deltagit i en demonstration och som en följd av det utsatts för misshandel samt dömts till fängelse. Ett genomgående drag i besluten är att barns egna asylskäl inte har någon betydelse för utgången av ärendet. Barns asylskäl förbigås, och det sker på två olika sätt: Dels genom att barns erfarenheter inte utreds på djupet och dels genom att barn behandlas som en del av ett kollektiv snarare än som individer med egna intressen. Att det skulle kunna finnas förföljelse som drabbar barn för att de är just barn, exempelvis i skolan, verkar inte vara aktuellt i något av fallen. Inte heller beskrivs 77
80 i något beslut barns generella situation i hemlandet. Detta oaktat att sådan information skulle kunna finnas att få tag på genom ambassadförfrågningar eller via rapporter från barnrättsorganisationer. Så görs dock inte utan istället kan det i besluten stå att det inte framkommit att de är i behov av skydd (case 23), alternativt att det inte anförts några egna asylskäl gentemot hemlandet (case 39). I de fall barnet tillhör en minoritetsgrupp och åberopar etnisk diskriminering som grund för asyl lyder ett antal beslutsformuleringar [Nn] saknar egna, fristående asylskäl (case 40). I ett av de mer anmärkningsvärda besluten konstaterar Migrationsverket kortfattat att det berörda barnet ansluter sig till föräldrarnas asylskäl, trots att det i ärendet framkommit att hon utsatts för hot om att kidnappas i egenskap av att vara barn i ett blandäktenskap (case 67). Ett exempel på ett ärende där det vore befogat med ytterligare utredning kring barnets eventuella asylskäl rör Daniel 14 år från Ryska federationen (case 18). Daniel har hörts och i ärendet har framkommit att han utsatts för ett övergrepp i hemlandet. Övergreppet skedde genom att civilklädda män tvingade honom in i en bil och tog tag om hans hals. Männen ställde frågor kring familjen och när Daniel inte svarade slog de honom mot revbenen, varefter han släpptes. Efter denna händelse bestämde sig Daniel och hans familj för att lämna landet. I Migrationsverkets bedömning av ärendet konstateras mycket kort att familjen [DD] inte gjort sannolikt att de vid ett återvändande riskerar asylgrundande förföljelse. De har därmed inte rätt till asyl Övergreppet berörs inte. Ett exempel på ett ärende där barnet får en kollektiv bedömning trots att hon åberopar individuella skäl är romska Selma 12 år. Hon har hörts enskilt av Migrationsverket och uppgav då att hon inte gick ut i hemlandet och att hon inte vet om det fanns andra barn i närheten av familjens bostad. Hon berättar också att hon inte kunnat gå i skolan. I Migrationsverkets beslut berörs inte Selmas situation, utan det konstateras istället att det inte är omöjligt att familjen [P] har haft det svårt i sitt hemland Även om familjen befinner sig i en svår situation anser Migrationsverket att de åberopade omständigheterna vid en samlad bedömning inte kan anses vara synnerligen ömmande. 78
81 Selma, hennes tre syskon och deras mor fick avslag på sin asylansökan. I 81 beslut var det aktuellt med en bedömning av synnerligen ömmande omständigheter med avseende på barnets situation. Denna höga siffra kan, i förhållande till ovan statistik, ses som en indikator på att barns situation generellt inte verkar vara aktuell att utreda förrän i samband med att en bedömning ska göras av familjens synnerligen ömmande omständigheter. Bland dessa beslut fick 44 procent av barnen en bedömning av sina egna synnerligen ömmande omständigheter, medan 56 procent fick en kollektiv bedömning. Om vi sätter dessa procentsatser i relation till kategorierna avslag och bifall så kan vi konstatera att bland avslagen var förhållandet 47 individuell/53 kollektiv, medan det bland bifallen var närmare 70 procent som fick en kollektiv bedömning av sina asylskäl. Av dessa siffror kan slutsatsen dras att barns situation när det är frågan om att ta ställning till synnerligen ömmande omständigheter utreds mer djupgående i situationer då det lutar åt avslag. En annan tendens i beslut som rör synnerligen ömmande omständigheter är att den allomfattande prövningen av individens asylskäl som enligt lagstiftningen ska göras uteblir. Istället för en samlad bedömning av individuella omständigheter av ömmande slag, väljer tjänstemännen ut olika faktiska omständigheter vilka de prövar var för sig i förhållande till uppräkningen av faktorer i lagstiftningen. Närmare bestämt rör det sig om hälsa, anpassning till Sverige samt situation i hemlandet. Den romska flickan Malin från Balkan är ett utmärkande fall i detta avseende. I ärendet följer Migrationsverket ordningen att i ett första steg göra en bedömning av skyddsskäl och därefter i ett andra steg pröva om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter för ett uppehållstillstånd i Sverige (case 56). När Malins flyktingskäl (UtlL 4:1-4:2) prövas gör Migrationsverket följande bedömning: [familjen] har utsatts för mobbning av enskilda individer av serbisk etnicitet. [Pappan] har utsatts för misshandel [och] anför också att han blivit förhörd av den serbiska polisen på grund av misstänkt samarbete med albanerna. Som rom blir man jämt trakasserad av icke-romer. Familjen anför dessutom att dottern [Malin] har nekats skolgång, dels på grund av att familjen inte haft möjlighet att betala för denna, dels på grund av hennes etnicitet. Familjen upplever inte att polisen eller myndigheterna i övrigt har möjlighet att bereda familjen erforderligt skydd 79
82 ... [Migrationsverket gör bedömningen] att familjen [R] kan komma att utsättas för viss diskriminering och att deras situation i [hemlandet] skulle kunna komma att bli svår. Migrationsverket anser dock inte att familjen skulle komma att utsättas för sådan behandling som kan beskrivas som förföljelse i utlänningslagens mening. Migrationsverket anser vidare att familjen har möjlighet att vända sig till de inhemska myndigheterna för skydd Migrationsverket finner vid en sammantagen bedömning att familjen [R] inte är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. I den senare delen av beslutet görs följande sammantagna bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter: Familjen [R] har också anfört att [Malin] lider av hjärtproblem att familjen inte har någonstans att bo i [hemlandet] utgör inte synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsverket bedömer inte heller att det förhållande att barnen acklimatiserats i Sverige kan anses utgöra en synnerligen ömmande omständighet. Eftersom omständigheterna inte vid en samlad bedömning kan anses vara synnerligen ömmande kan familjen inte beviljas uppehållstillstånd på denna grund. Av 1 kap 10 utlänningslagen framgår att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När det gäller förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd har principen om barnets bästa särskild betydelse när det är fråga om humanitära överväganden. I prop 2004/05:170 s. 194 framhålls vidare att de humanitära skälen bör kunna vara av något mindre allvar och tyngd när det gäller barn. Regeringen understryker här också vikten av att ta hänsyn till barnens egna skäl vid prövning av humanitära omständigheter, och i bet. 2004/05SfU:17 s. 36 framhåller socialförsäkringsutskottet bl.a. att syftet med bestämmelsen är att mildra tidigare praxis beträffande ärenden som rör barn. Vad gäller [Malin] har Migrationsverket vid bedömningen av deras hälsotillstånd tagit vederbörlig hänsyn till [Malins och hennes syskons] situation och vad hänsynen till barnens bästa kräver. 80
83 Härefter följer ett stycke om att de sökande utvisas från Sverige i enlighet med 8 kap 7 utlänningslagen. Den diskriminering som åberopas som grund för uppehållstillstånd förbigås alltså helt i beslutsformuleringen när synnerligen ömmande omständigheter behandlas. Att på det sätt som Migrationsverket här gör bortse från etnisk diskriminering vid den samlade bedömningen bland annat av situationen i hemlandet med mera stämmer inte överens med intentionerna i lagstiftningen. Beslutet är ett exempel på att riktlinjer i lagstiftning om att en sammantagen bedömning ska göras, när de omsätts i relation till den enskildes situation, inskränks. Ärendet belyser också hur barn kan behandlas som en närmast osynlig del i ett större familjekollektiv. Malins fall skiljer sig i ett avseende från de flesta övriga beslut i bemärkelsen att det i detta beslut utförligt redogörs för de lagrum som behandlar barn i asylprocessen med vad som därtill hör. Däremot framkommer inte i beslutet hur dessa regler har vägts mot Malins faktiska situation. Sammantaget illustrerar ärendet två tendenser i materialet som helhet: Att barnets bästa stannar vid att vara en abstrakt princip, och att enskilda omständigheter i ett barns liv prövas var för sig. Någon samlad bedömning av omständigheter som är synnerligen ömmande är det knappast fråga om. 6.5 Principen om barnets bästa i asylbeslut En central fråga för undersökningen av asylbesluten var hur principen om barnets bästa används och vilken betydelse den får för ärendets utgång. Om vi ser till huruvida barnets bästa nämnts över huvudtaget så kan vi konstatera att detta skett i 71 procent av avslagsbesluten. Bland bifallsbesluten var det bara i 17 procent av fallen som barnets bästa nämndes. Det torde inte vara en slump att skillnaden mellan avslagsoch bifallsbesluten är så stor. Det är rimligt att tänka sig att siffrorna illustrerar att barnets bästa-principen används som ett nödvändigt ont, en sista anhalt, i utredningar som lutar åt avslag. Barnets bästa-begreppet fyller då inte funktionen av att göra processen rättssäker utan är istället något som åberopas för att det exempelvis ska framstå som om barnet har fått en individuell utredning. För att vidare illustrera hur barnets bästa-begreppet används i beslut gjordes en indelning enligt följande: 81
84 1. beslut där begreppet inte nämns alls, nämns som en kort fras eller i negerande termer 2. beslut där barnets bästa beskrivs genom en formell redogörelse för lagstiftning utan anknytning till barnets upplevelser (som exempel på detta sätt att genomföra barnets bästa kan nämnas formuleringar om att beslutet ej strider mot barnets bästa alternativt att man uppger att man tagit hänsyn till barnets bästa ) 3. beslut där barnets bästa-principen relateras till den enskildes situation, såsom hälsotillstånd. Vi finner då att i 43 beslut nämns barnets bästa inte alls. I negerande termer eller symboliskt används begreppet i 47 beslut. I 12 beslut resonerar Migrationsverket om barnets bästa i anknytning till det enskilda barnets situation, i huvudsak avgränsat till hennes eller hans hälsotillstånd. Här kan också nämnas att barnkonventionen nämns i 13 beslut. I de beslut där barnets bästa används som en tom fras så får en lika stor andel av barnen avslag, som bifall. Ser vi till de beslut där barnets bästa-principen kopplas ihop med hälsotillstånd så blir utgången emellertid bifall i 90 procent av ärendena. Mot bakgrund av det stora bortfallet av beslut måste siffrorna tolkas försiktigt. Icke desto mindre verkar det vara så att om ett barn är sjukt så kan principen om barnets bästa ha en betydelse i prövningen. Men i övrigt används begreppet i huvudsak som en tom fras utan någon reell betydelse. Det handlingsutrymme som lagstiftningen tillhandahåller avseende barnets bästa utnyttjas följaktligen inte i utredningar av enskilda ärenden. 6.6 Sammanfattande avslutning Frågan om hur barns berättelser hanteras i asylbeslut är av relevans eftersom lagstiftningen tydligt anger att barn har en rätt att komma till tals i beslut som rör dem. De sätt på vilka principen om barnets bästa genomförs i asylbeslut ger kunskap om hur handläggare förvaltar sitt handlingsutrymme med avseende på barnets bästa-begreppet. Sammantaget kan konstateras att barn under 2007 inte kom till tals i den utsträckning som kan förväntas utifrån riktlinjer i policydokument. Det framkom sällan i beslutsskrivningar när barnet hade hörts eller, om så var fallet, varför man avstått från att höra barnet. Mitt intryck, efter att ha samtalat med omkring hälften av de handläggande tjäns- 82
85 temännen, är att samtalet med barnet fyller funktionen av att man vill leva upp till en formellt fastställd ordning, vilken tjänstemännen var väl medvetna om. När det kommer till barns asylskäl så kan flera tendenser urskiljas i materialet. En ytlig läsning av asylbesluten ger vid handen att barn generellt inte har några egna skyddsskäl. Emellertid ger de berättelser som förmedlades om eller av barnen, en annan bild. Inte sällan har barn individuella asylskäl, men dessa förbigås till synes i utredningen, eller i vart fall framkommer det inte i besluten på vilket sätt barnets skäl för uppehållstillstånd har beaktats. Exempelvis åberopades i ett ärende att barnet riskerade att utsättas för förföljelse eftersom hon avlats i ett blandäktenskap, men detta ignorerades i prövningen. En handläggare bekräftade bilden av att barns asylskäl kommer i skymundan när hon berättade om att hon numera träffar barn och lyssnar till vad de har att säga, men att deras berättelser inte prövas i förhållande till utlänningslagens paragrafer om skyddsbehov. I beslut där barns situation behandlas så är det avgränsat till sammanhang där en bedömning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter med fokus på hälsotillstånd. Det framkommer inte i besluten hur en samlad bedömning av barnets individuella situation hade gjorts. Helt klart är att det inte räcker med att bara vara anpassad till den nya hemmiljön för få uppehållstillstånd i Sverige. I flera av de ovan redovisade ärendena finns det anledning att ifrågasätta om utredningen har skett i enlighet med lagstiftningens och policydokumentens krav på en grundläggande utredning. Sammantaget hade barnets bästa-principen en mycket liten betydelse för barns möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige under Ser vi till vem som fick bifall så verkar medborgarskap var av betydligt större vikt för om en person får uppehållstillstånd, än de individuella erfarenheter hon eller han har bakom sig. Den förändring i utlänningslagens sjätte paragraf i femte kapitlet, som infördes 2005 och som gick ut på att tydliggöra principen och därmed ge den ett större genomslag, hade inte haft någon synbar effekt Mot bakgrund av att barnets bästa nämndes i väldigt många ärenden där barnet fick avslag (71%), men i förhållandevis få av bifallsbesluten (17%), är en relevant fråga om tjänstemännen på Migrationsverket ser det som ett nödvändigt ont. Barnets bästa verkar fungera som en sista anhalt vilken, liksom barnintervjun, måste till för att beslutet ska kunna skrivas under och 83
86 skickas till mottagningshandläggaren för delgivning. Är det fråga om ett bifallsbeslut behöver tjänstemännen inte nämnda begreppet över huvudtaget. Sammanfattningsvis framkommer i besluten att Migrationsverket förbigår möjligheten att faktiskt använda barnets bästa. Därmed utvecklas inte heller någon substantiell innebörd av begreppet i sammanhanget asylprövningen. Man kan också uttrycka det så att tjänstemännen inte utnyttjar det handlingsutrymme som lagstiftningen tillhandahåller och att asylsökande barn inte får den allomfattande prövning av sina asylskäl som de har rätt till. I det följande kapitlet presenteras en intervjuundersökning med 35 tjänstemän på Migrationsverket. Nu är frågan hur handläggare och beslutsfattare gör mer praktiska avvägningar om barnets bästa. 84
87 7. BARNETS BÄSTA I DAGLIGT ARBETE 7.1 Inledning Hösten 2006 genomfördes en intervjuundersökning med sammanlagt 35 tjänstemän från Migrationsverkets olika enheter i Malmö. 13 I detta avsnitt presenteras intervjuerna samt några av de möten som ägde rum under observationsstudierna i Malmö och Växjö Materialet ramas in med hjälp av följande begrepp: problem, orsaker, konsekvenser och lösningar. Genom denna inramning är det min förhoppning att framställningen ska ge en förståelse av hur principen om barnets bästa gestaltas internt på Migrationsverket. En särskilt intressant fråga i detta avsnitt är hur tjänstemännen uppfattar sin egen roll och hur de förvaltar sitt handlingsutrymme när det kommer till att genomföra barnets bästa. Handläggare som deltagit i gruppintervjuer betecknas med jämna nummer och handläggare som uttalat sig i samband med observationsstudierna med ojämna nummer. De delar av citaten som är kursiverade är mina frågor till intervjupersonerna. 7.2 Handläggares problem i det praktiska arbetet De avgjort mest centrala problemen för handläggarna, när det kommer till att beakta barnets bästa, uppstår i den muntliga utredningssituationen när den asylsökande intervjuas. Därutöver upplever handläggarna att svåra avvägningar blir aktuella när de ska förhålla sig till de asylsökande barnens föräldrar samt när barnets bästa-principen ska vägas in i den rättsliga prövningen. 13 Intervjupersonerna kom från samtliga enheter: På ansökningsenheten registreras asylansökningar. På Mottagningsenheten administreras boende, organiserad sysselsättning, arbetstillstånd och dagersättning. Här sker också delgivning av beslut. Tjänstemännen på Dublinenheten avgör om en asylansökan ska prövas i Sverige eller i ett annat land. Asylprövningsenheterna har hand om utredningar och prövningar om uppehållstillstånd. 85
88 Ser vi till den muntliga utredningssituationen så äger den rum på en av Migrationsverkets asylprövningsenheter. Till utredning på en sådan enhet kallas familjer som tidigare har registrerat sig som asylsökande vid någon av Verkets ansökningsenheter, och vars ärende Migrationsverket har bedömt ska utredas och prövas i Sverige. Familjen har också fått utsett ett offentligt biträde som ska bistå dem i asylprocessen. Inför den muntliga utredningen har den asylsökande, med stöd av sitt ombud, skickat en skriftlig inlaga till Migrationsverket där grunderna för asylansökan utvecklas. Det är denna inlaga som ligger till grund för den muntliga utredningen på asylprövningsenheten. Den familj som söker asyl har vanligtvis också, innan den muntliga asylutredningen, besökt en av Migrationsverkets mottagningshandläggare för att erhålla information om vad som händer under den tid som de väntar på sitt asylbeslut. I bland annat Malmö finns det särskilda barnhandläggare på mottagningsenheterna som informerar barnfamiljer om vilka rättigheter barn har i Sverige när det kommer till exempelvis sjukvård, utbildning med mera. En familj som kommer till den muntliga utredningen har således sedan tidigare haft kontakt med Migrationsverket vid åtminstone ett, oftast två, tillfällen. Det som är speciellt med den muntliga asylutredningen är att grunderna för uppehållstillstånd står i fokus. Det är nu som möjligheten finns att utveckla de skäl man har för att få uppehållstillstånd i Sverige. Individuella erfarenheter av trakasserier, diskriminering, förföljelse samt risker för att utsättas för kränkningar av sina mänskliga rättigheter vid ett återsändande är viktiga att lyfta fram i samband med utredningen. Nu kan begrepp som välgrundad fruktan för förföljelse och barns psykosociala utveckling med mera, ges ett substantiellt innehåll. Från Migrationsverkets sida är den muntliga utredningen den situation då information ska vaskas fram som kan ligga till grund för en rättslig prövning av familjens asylärende. Eventuella oklarheter i den inkomna skriftliga inlagan kan nu klarläggas, frågor kan ställas om de erfarenheter och upplevelser som handläggarna underrättats om i den skriftliga inlagan, och en trovärdighetsbedömning av den person som söker asyl kan göras. Det som kommer fram i utredningen ska sedan analyseras i ljuset av utlänningslagens formuleringar om vem som har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige. 86
89 Hur kan då en muntlig utredning gå till? De personer som söker asyl kommer till en asylprövningsenhet efter att fått en kallelse per post. Ombudet och tolken möter familjen i ett väntrum på Migrationsverket, där det finns en lekhörna med saker för barn: klossar, tågbana, mjukisdjur. Är den asylsökande utan vårdsnadshavare så finns även en god man med som stöd. I väntrummet går man eventuellt igenom vad som ska hända under den muntliga utredningen. Efter en stunds väntan hämtar Migrationsverkets handläggare familjen till ett av de rum som finns att disponera för muntliga utredningar. Utredningsrum på Migrationsverket i Malmö (Anna Lundberg 2008). Utredningsrummen på Migrationsverket är neutralt inredda. Miljön kan nog uppfattas som stram för både barn och vuxna, menade en intervjuperson. I mitten av rummet står ett skrivbord. Handläggaren, två stycken om det är ett MUGG-ärende, sitter på den ena sidan och skriver på datorn samt ställer frågor. På den andra sidan sitter den asylsökande, tolken och det juridiska biträdet (ibland också en god man). Det normala tillvägagångssättet när en familj ska utredas är att pappan kallas in först och därefter mamman. En familjeutredning kan ta flera timmar. Ibland är barnen med inne i utredningsrummet med sina föräldrar, men de kan också vänta utanför eller i väntrummet. När barnen ska utredas tillfrågas föräldrarna om de har något att invända. I de flesta fall har föräldrarna inte något emot att barn intervjuas enskilt. Vad är det då för svårigheter som kan uppstå i utredningssituationen? 87
Är detta seriöst? En studie av anhöriginvandring till Sverige Annika Rosén Lund Dissertations in Social Work 40 Annika Rosén Omslagsbild: Ellinor Källén Omslagslayout: Rune Källén Sättning: Rune Källén
Finn fem fel? Trovärdighetsbedömningar och rättssäkerhet inom den svenska asylprocessen. Johanna Schörling. Mänskliga Rättigheter MRS A21
Finn fem fel? Trovärdighetsbedömningar och rättssäkerhet inom den svenska asylprocessen Johanna Schörling Mänskliga Rättigheter MRS A21 Höstterminen 2007 Centrum för teologi och religionsvetenskap Handledare:
Forskningsrapport 2014:3 Socialtjänstens arbete med ensamkommande barn och ungdomar - erfarenheter från Stockholms län Åsa Backlund Riitta Eriksson Katarina von Greiff Eva-Marie Åkerlund Rapporten kan
Forskningsrapport nr 2 2005 Demokrati i det lilla? Ungdomars delaktighet i sin behandling Anne Hermodsson Cecilia Hansson Demokrati i det lilla? Ungdomars delaktighet i sin behandling Anne Hermodsson Cecilia
Rapport från Rädda Barnens projekt Utanpapper.nu, en hjälplinje för barn utan papper.
Rapport från Rädda Barnens projekt Utanpapper.nu, en hjälplinje för barn utan papper. Rädda Barnen kämpar för barns rättigheter. Vi väcker opinion och stöder barn i utsatta situationer i Sverige och i
Vad gör myndigheterna för integrationen?
Vad gör myndigheterna för integrationen? En analys av sex strategiska myndigheters regleringsbrev och årsredovisningar Fredrik Rakar Avdelningen för Samhällsanalys Integrationsverket INNEHÅLL SAMMANFATTNING...