Source: http://przegladpm.blogspot.com/2017/05/prawnicze-refleksje-woko-wyboru.html
Timestamp: 2018-06-23 21:23:21+00:00
Document Index: 48086858

Matched Legal Cases: ['art 15', 'art 15', 'Art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 15', 'art. 7', 'art. 15', 'art. 7']

Przegląd Prawa Międzynarodowego: O (nie)możliwości naruszania nieistniejących zasad, czyli prawnicze refleksje wokół wyboru przewodniczacego Rady Europejskiej
O (nie)możliwości naruszania nieistniejących zasad, czyli prawnicze refleksje wokół wyboru przewodniczacego Rady Europejskiej
Szczyt Rady Europejskiej z 9 i 10 marca br wywołał - przez odnowienie mandatu Donalda Tuska na stanowisku Przewodniczącego Rady Europejskiej i odmowę podpisania konkluzji szczytu przez premier B. Szydło - olbrzymie emocje na polskiej, ale też i europejskiej scenie politycznej. Nie chcąc angażować się w spory polityczne, postanowiliśmy w redakcji PPM odczekać ze skomentowaniem tych wydarzeń i zachęcić naszych Czytelników do refleksji, co z całej tej sytuacji wynika dla Polski.
Choć oderwanie się od politycznego kontekstu jest w tym wypadku bardzo trudne, postaramy się odnosić wyłącznie do faktów (ale nie faktów z alternatywnej rzeczywistości prezentowanej przez TVP - co co raz częściej zauważają też zagraniczni komentatorzy, zob. np. EUobserver) i aspektów prawnych całej sytuacji.
Kwestią pierwszorzędną z punktu widzenia prawnika jest wyjaśnienie, w świetle obowiązujących regulacji prawa UE, podnoszonych przez polskie władze zarzutów wobec wyboru Tuska na przewodniczącego Rady dotyczących naruszeń "unijnych zasad". Zacznijmy od zarzutu, który miał uzasadniać (obok względów czysto politycznych i personalnych) na pozór prawną niemożność poparcia Tuska przez polski rząd - zarzutu naruszenia "zasady neutralności politycznej". Zdaniem polityków PiS (wyjaśniała to m.in. B. Szydło w liście wysłanym przed szczytem do członków Rady Europejskiej czy J. Kaczyński w wywiadzie dla Gazety Polskiej) "naczelną zasadą sprawowania urzędu o charakterze międzynarodowym jest zasada neutralności politycznej wobec typowych dla demokracji sporów krajowych" co oznacza m.in., że taki funkcjonariusz międzynarodowy musi powstrzymywać się "od ingerowania w polityczne sprawy poszczególnych państw członkowskich". Regulujący procedurę wyboru szefa Rady Europejskiej art 15 ust. 5 TUE przewiduje również możliwość pozbawienia go mandatu z powodu przeszkody albo poważnego uchybienia - a za takie mogłoby zostać uznane naruszenie zasad pełnienia funkcji. Problem jednak w tym, że takiej ogólnej "zasady neutralności", jak przedstawiana przez polityków PiS, obowiązującej wszystkich funkcjonariuszy międzynarodowych z przewodniczącym RE włącznie po prostu nie ma! Status funkcjonariusza międzynarodowego , obowiązujące go zasady, jego prawa i obowiązki są regulowane aktami konkretnej organizacji, organu czy innej instytucji międzynarodowej, której dana osoba jest funkcjonariuszem. W przypadku przewodniczącego Rady Europejskiej te zagadnienia reguluje Kodeks etyki przewodniczącego Rady Europejskiej, z którego w żaden sposób nie można wywieść owej "zasady neutralności". Przeciwnie, przewodniczący ma wprawdzie działać w sposób zgodny z powagą pełnionego urzędu, w wyłącznym interesie Unii, ale może jednocześnie nawet
"być członkiem krajowej lub europejskiej partii politycznej bądź krajowego lub europejskiego związku zawodowego albo sprawować w takiej partii lub w takim związku funkcje honorowe lub niekierownicze, o ile nie ogranicza to jego dostępności do pełnienia urzędu przewodniczącego. Przewodniczący może również sprawować funkcje polityczne w europejskiej partii politycznej, o ile nie wiąże się to z zadaniami kierowniczymi. Obowiązki wynikającego z pełnienia urzędu przewodniczącego są nadrzędne względem zobowiązań partyjnych" (pkt 13 kodeksu)
- co oznacza możliwość uczestniczenia w "zwykłym" życiu politycznym na poziomie krajowym i europejskim. W regulacjach dotyczących różnych grup funkcjonariuszy unijnych, choć nieco różnią się one w szczegółowych rozwiązaniach (zob. np. kodeks etyki komisarzy UE czy regulamin pracowniczy urzędników UE) powtarzają się zobowiązania do obiektywizmu i bezstronności w wykonywaniu funkcji, w rozpatrywaniu spraw, ale nie neutralności rozumianej jako zakaz zajmowania stanowiska w odniesieniu do danej sprawy. Z reguły rola międzynarodowych funkcjonariuszy (w tym unijnych) polega na tym właśnie, że najpierw zbadają sprawę w sposób bezstronny i obiektywny, aby w efekcie wydać własną opinię czy rozstrzygnięcie - a strona z niej niezadowolona będzie takim funkcjonariuszom zarzucać działanie z pobudek politycznych i naruszanie zasad (jak miało to miejsce z opiniami Komisji Weneckiej o sytuacji w Polsce, o których pisaliśmy tu i tu). Tusk nie mógł zatem naruszyć nieistniejącej zasady (i kto wie, czy taka argumentacja, choć może użyteczna dla PiS pro foro interno, nie okazała się zupełnie przeciwskuteczna gdy przedstawiono ją pozostałym 27 szefom państw i rządów UE).
Prawniczego komentarza wymaga również cała grupa zarzutów - pojawiających się zarówno na etapie przedwyborczym, jak i po reelekcji - związanych z rzekomymi naruszeniami procedury wyborczej, w tym zarzut "fałszerstwa" wyborów postawiony przez ministra W. Waszczykowskiego ponad 2 tygodnie po ich przeprowadzeniu (zob. jego wypowiedź z 27 marca br.), od którego dystansowali się nawet jego partyjni koledzy.
Procedurę wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej określa art 15 ust. TUE, który stanowi:
"Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku; mandat przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny. W przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą samą procedurą."
Przepis jednoznacznie definiuje więc tylko metodę głosowania nad wyborem przewodniczącego, długość jego kadencji, możliwość reelekcji i wcześniejszego złożenia z urzędu. Nie ma w nim nic na temat warunków, jakie musiałby spełniać kandydat na przewodniczącego, kto miałby go zgłaszać i czyim poparciem miałby się cieszyć. Traktat pozostawia więc całkowitą swobodę w kształtowaniu tych elementów procedury wyborczej samej Radzie Europejskiej. RE jednak dotąd nie zdecydowała się formalnie odrębnie uregulować tych kwestii, przyjmując możliwie najbardziej elastyczne podejście i pozostawiając to, co nie zostało wyraźnie uregulowane po prostu własnej praktyce. Trzeba też zauważyć, że pewne szczegółowe zasady przeprowadzania głosowań przez RE normuje przyjęty przez nią w 2009 r. regulamin wewnętrzny - i te przepisy mają również zastosowanie do głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego.
Chybiony jest zatem całkowicie zarzut, że przy ponownym wyborze Tuska naruszono zasadę, według której kandydata powinno zgłaszać, albo co najmniej popierać, państwo, którego jest obywatelem. Takiej zasady w odniesieniu do wyborów przewodniczącego Rady Europejskiej - znów, jak we wcześniejszym przypadku - po prostu nie ma. Dotychczasowa praktyka pokazuje tendencję do poszukiwania kandydata na ten urząd wśród byłych albo urzędujących szefów państw lub rządów UE, co jest zrozumiałe, skoro ma on przewodniczyć i pośredniczyć w relacjach pomiędzy szefami państw i rządów (i z tego punktu widzenia wysunięcie kandydatury J. Saryusza-Wolskiego, nie umniejszając jego kompetencji, było delikatnie mówiąc nie najlepszym pomysłem). W żadnym z dotychczasowych dwóch przypadków elekcji przewodniczącego RE kandydata nie zgłosiło "jego" państwo, nazwiska "pojawiały" się w dyskretnych rozmowach w ścisłym gronie przywódców państw UE i "wypływały" dopiero wtedy, gdy prawdopodobieństwo wyboru graniczyło z pewnością. Oczywiście, najlepiej jest zaleźć kandydata, który będzie miał poparcie wszystkich państw członkowskich - i to do ostatnich wyborów się udawało.
Podobnie nietrafione są argumenty kilkanaście dni po wyborze tak brawurowo przypomniane przez min. Waszczykowskiego jako podważające ważność wyboru przewodniczącego RE. Chodzi o zarzut "nieprzeprowadzenia głosowania" nad kandydaturą D. Tuska oraz o nieprzegłosowanie kandydatury J. Saryusza-Wolskiego. Co do pierwszego z nich "brak głosowania" czy jego nieważność miałaby polegać na tym, że w czasie głosowania padło jedynie pytanie, czy ktoś jest przeciwko kandydaturze Tuska, a nie zapytano już "kto jest za" i "kto się wstrzymał". Tyle że, jak już wspomniano, żaden przepis nie określa szczegółowo, krok po kroku, sposobu procedowania jakiegokolwiek głosowania Rady Europejskiej. Art. 6 przywoływanego już regulaminu wewnętrznego RE reguluje tylko pewne aspekty podejmowania decyzji przez RE jak rozpoczęcie procedury głosowania, ustalanie kworum czy podejmowanie decyzji proceduralnych. Zatem to - znów - sama Rada Europejska może kształtować sposób przeprowadzania własnych głosowań albo w drodze praktyki (prowadzącej do powstania norm zwyczajowych), albo poprzez podejmowanie ad casum decyzji dotyczących procedowania w konkretnym przypadku (zwykłą większością na podstawie właśnie art. 6 ust. 5 regulaminu). W konsekwencji, przeciwieństwie do tego co sugerują przedstawiciele polskich władz, głosowanie Rady Europejskiej wcale nie musiałoby wyglądać jak głosowanie w polskim parlamencie "kto jest za - kto jest przeciw - kto się wstrzymał", jest wiele możliwości. Pomóc w wyjaśnieniu wątpliwości mógłby protokół z posiedzenia 9 marca - o ile na jego podstawie udałoby się ustalić podjęcie takiej właśnie decyzji proceduralnej ad hoc - albo zbadanie wszystkich protokołów z głosowań w RE, co pozwoliłoby ustalić praktykę instytucji w tym zakresie. Dopiero wówczas można by dywagować o ewentualnym naruszeniu zasad wyborczych. Protokoły nie są jednak publikowane, a dostęp do nich można uzyskać na zasadach analogicznych jak w przypadku dokumentów Rady (UE) - ciekawe czy ktoś wpadł na ten pomysł?
Co do niegłosowania nad kandydaturą "oficjalnego polskiego kandydata" J. Saryusza-Wolskiego, to poza omówionym już wyżej brakiem regulacji trybu zgłaszania kandydata na przewodniczącego Rady Europejskiej, można odwołać się jeszcze do jednej kwestii dla wykazania, że nie doszło do naruszenia zasad czy procedur RE. Otóż regulamin RE w art. 6 przewiduje, że jej głosowania inicjuje jej przewodniczący; ma on jednak obowiązek przeprowadzić głosowanie także z inicjatywy innego członka Rady Europejskiej, ale pod warunkiem, że zgodzi się na to większość jej członków. Zatem nawet jeśli głosowania w sprawie Saryusza-Wolskiego nie zarządziłby prowadzący obrady (wybór przewodniczącego Rady Europejskiej to jedyny przypadek, gdy obradom RE przewodniczy przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję w Radzie - tym razem premier Malty), to polska premier miała proceduralną możliwość doprowadzenia do głosowania. Musiałaby tylko, po pierwsze, zgłosić taką inicjatywę, a po drugie - przekonać większość pozostałych członków RE, by tę inicjatywę poparli. Nie wiadomo, czy z niej skorzystała. Jeśli nie - to polskie władze nie mogą do nikogo mieć pretensji o brak głosowania. Jeśli tak - to oznaczałoby, że na głosowanie kandydatury Saryusza-Wolskiego nie zgodziły się pozostałe państwa członkowskie, a więc tym bardziej nie można by mówić o naruszeniu procedury wyborczej. Niezależnie od tego, który z tych dwóch scenariuszy się wydarzył, polskie władze nie mają podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia procedury.
Trzeba przy tym wspomnieć, że wątpliwości podnoszone przez polskie władze zwłaszcza co do przejrzystości wyłaniania kandydatów na najwyższe unijne urzędy nie zostały zignorowane przez pozostałych członków RE. Postanowili oni, aby do konkluzji szczytu wpisać deklarację (pkt 17 konkluzji), że Rada Europejska w późniejszym terminie (ale jeszcze w tym roku) zajmie się kwestiami procesu, kryteriów i zasad równowagi dotyczących przyszłych mianowań urzędników wysokiego szczebla (w kolejnym cyklu wyborczym). Jednak trudno powiedzieć, czy akurat Polska będzie się mogła na tę deklarację powołać, by rzeczywiście wszcząć dyskusję na ten temat (inna sprawa, czy Polsce rzeczywiście będzie na tym ciągle zależało, jeśli nie będzie już chodziło o D. Tuska).
Dochodzimy tu bowiem do najbardziej z punktu widzenia prawnika kuriozalnego zachowania polskich przedstawicieli, a konkretnie premier Szydło, która odmówiła podpisania konkluzji Rady Europejskiej w proteście przeciwko wyborowi D. Tuska na przewodniczącego RE. Sugestie, że w razie wyboru Tuska mogłaby to zrobić pojawiały się w mediach jeszcze przed posiedzeniem Rady Europejskiej (zob. np. tu). W ten sposób wybór Tuska miałby zostać zablokowany, bo konkluzje i cały szczyt byłyby wówczas - według polskich władz - nieważne (zob. poza wcześniejszym linkiem także tu, tu i tu). Dla prawnika, zwłaszcza specjalizującego się w prawie UE argumentacja ta jest porażająca, świadczy bowiem albo o totalnej niewiedzy i niezrozumieniu skutków przyjmowanych i podpisywanych (lub nie) dokumentów, albo o skrajnie cynicznym wykorzystywaniu przez rządzących niewiedzy innych (tj. większości polskiego społeczeństwa) w tym temacie. Niezależnie od tego, która wersja jest prawdziwa - ta, ze polska premier po kilkunastu miesiącach uczestniczenia w szczytach Rady Europejskiej nie wie, czy ta, że udaje, że nie wie, jaki jest charakter konkluzji RE - cała sytuacja jest dla Polski i jej funkcjonowania w ramach UE kompromitująca. Konkluzje RE są bowiem dokumentem niewiążącym prawnie, brak podpisu któregokolwiek członka nie ma wpływu na ich ważność lub nieważność, bo tego dokumentu w takich kategoriach się nie rozpatruje. Konkluzje to ustalenia polityczne, wyznaczające ogólne kierunki polityki Unii, które potem są realizowane przez odpowiednie działania, w tym prawodawcze właściwych unijnych instytucji. A "zablokowanie" wyboru Tuska przez niepodpisanie konkluzji było prawnie niemożliwe. Decyzja RE w sprawie wyboru przewodniczącego nie jest bowiem częścią konkluzji (choć wspomina się tam o wszystkim co jest przedmiotem obrad), ale jest odrębnym aktem prawnym, którego przyjęcie następuje na podstawie konkretnego przepisu TUE, cytowanego już art. 15 ust. 5 i który podlega (w przeciwieństwie do konkluzji RE) publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Ta decyzja została podjęta zgodnie z wymogami proceduralnymi - Traktat, jak wskazano już wymaga tu od początku istnienia urzędu przewodniczącego RE większości kwalifikowanej (a nie jednomyślności!) - za kandydaturą głosowało 27 państw członkowskich UE reprezentujących prawie całą ludność Unii, z wyjątkiem ludności Polski (liczy się jak głosuje przedstawiciel danego państwa), której premier głosowała przeciwko.
Konsekwencją niepodpisania konkluzji przez premier Szydło może być jedynie zmarnowanie cennego czasu poświęconego przez przywódców państw UE na omawianie 9 i 10 marca wielu istotnych dla całej Unii, w tym dla Polski spraw - w zakresie migracji, bezpieczeństwa i obrony, a także szeroko rozumianej polityki gospodarczej UE. Warto przypomnieć, że sprawa wyboru Tuska zajęła na szczycie tylko ok. 20 minut. Nie wiadomo bowiem, jak mają być te konkluzje traktowane. Przez brak podpisu polskiej premier nie zostały one opublikowane jako "Konkluzje Rady Europejskiej", ale - i to uważa się za kolejny afront w stosunku do polskiego rządu - jako "Konkluzje przewodniczącego Rady Europejskiej" ze znamienną adnotacją:
"Rada Europejska omówiła załączony dokument. Poparło go 27 członków Rady Europejskiej, jednak nie udało się osiągnąć konsensusu w jego sprawie z przyczyn niezwiązanych z treścią samego dokumentu.
Odniesień do Rady Europejskiej w załączonym dokumencie nie należy odczytywać jako oznaczających jego formalne zatwierdzenie przez Radę Europejską działającą jako instytucja."
Ta sytuacja stawia rząd polski w bardzo złym świetle jako mało poważnego partnera w relacjach na poziomie Unii (ale także w oczach partnerów z poza UE), który z powodów polityki wewnętrznej, a nawet czysto personalnego konfliktu jest w stanie narazić na niepowodzenie rezultaty długich, wielostronnych negocjacji, które są merytorycznie istotne zarówno dla wszystkich partnerów, jak i dla polskich obywateli.
Głosowanie nad wyborem przewodniczącego RE pokazuje również, że w kontekście toczącej się wobec Polski procedury ochrony praworządności (na razie wstępnej procedury przed Komisją) osiągniecie, zgodnie z art. 7 TUE, potrzebnej dla przyjęcia zaleceń przez Radę większości 4/5, czy nawet jednomyślności przez Radę Europejską potrzebnej do nałożenia sankcji nie jest wcale nieprawdopodobne. Władze polskie, licząc, że obroni je V. Orban mogą się przeliczyć (zob. też nasz wcześniejszy post) .
P.S. Praca nad tym postem, pod względem włożonego w nią czasu i wysiłku potwierdza pewną zasadę, od dawna funkcjonująca wśród naukowców w różnych wersjach, ostatnio krótko i treściwie sformułowaną przez A. Brandoliniego (https://twitter.com/ziobrando; http://ziobrando.blogspot.com/):
Etykiety: ACz, art. 15 TUE, art. 7 TUE, Polska w UE, Rada Europejska, skutek prawa UE, UE, Unia Europejska, wybory