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Timestamp: 2019-09-15 14:51:38+00:00
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Controle Interno e Externo e o Princípio da Transparência Pública
Publicado por Camila Purificação
CONTROLE INTERNO E EXTERNO E O PRINCIPIO DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
Camila da Purificação de Jesus
RESUMO: O presente trabalho se propõe a realizar uma reflexão a respeito do estudo sobre o controle interno e externo do orçamento público, bem como compreender o princípio da transparência pública dentro do orçamento. A partir deste, será abordado a fiscalização por meio do princípio da transparência pública que permite que a sociedade tenha um controle e conhecimento sobre os gastos públicos, servindo de apoio para administrar com eficiência os mesmos, usando das atividade de controle a fiscalização da gestão, buscando sempre atender o interesse coletivo para considerar sua eficácia, visto isso é de suma importância a realização de discussões sobre o tema. Para que o trabalho atinja o seu objetivo, serão utilizados estudos bibliográficos, textos e legislação que trabalham com a questão do orçamento público, sendo utilizada de forma qualitativa. Percorrendo um introito a respeito do controle interno e externo que dispõe de mecanismos e faz uma relação ao princípio da transparência pública, colocando os gastos públicos a disposição da sociedade, de modo que os planejamentos e estes gatos possam ser fiscalizados.
PALAVRAS-CHAVE: Controle Interno. Controle Externo. Transparência Pública. Orçamento Público.
Em síntese, a atividade financeira é um meio de satisfazer as necessidades públicas da sociedade que está sobre o crivo do Estado e tem como objetivo o estudo da fiscalização dos gastos públicos que de certo modo satisfazem as necessidades públicas, que ganhou importância principalmente pelo acesso e acompanhamento da sociedade desses gastos.
Essa fiscalização implica a ideia das formas de controle do orçamento público, que são o controle interno e o controle interno, que possibilita o planejamento e a execução orçamentária. Nesse sentido, o Estado deve se preocupar com a obtenção de recursos e o seu gasto de maneira eficaz, pra onde tiver mais a necessidade de alocação do recurso.
Para tal, há a necessidade do estudo do orçamento público que está inserido no Direito Financeiro, que programa as formas de arrecadação no de sentido obter os recursos necessários para promover os gastos com a finalidade de atender as necessidades públicas.
Por meio da noção de orçamento público, assevera Valdecir Pascoal que:
O orçamento público é o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em pormenor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei. O moderno orçamento caracteriza-se, pois, por ser um instrumento de planejamento. (2015, p.18. Grifo do autor).
Desse modo, o presente artigo explica o orçamento público em relação ao seu controle interno e externo abordado na norma vigente brasileira, em observância com o princípio da transparência pública e coma fiscalização das finanças públicas. Por fim, será observado a forma com que este princípio se relaciona com o controle da execução orçamentária e seu desenvolvimento.
ORÇAMENTO PÚBLICO : CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A discussão sobre orçamento e sobre as finanças públicas surgem com o Estado Moderno, de acordo com TORRES, “com o advento do liberalismo e das grandes revoluções é que se constitui plenamente o Estado Orçamentário, que procura através do orçamento fixar a receita tributária” (TORRES, 2011, p. 172).
O orçamento diz respeito a vida financeira do país, pois estima as receitas e fixa as despesas para um período limitado de tempo, esse período de tempo é referente a um exercício financeiro. Sendo uma lei autorizativa que o legislativo aprova e autoriza o executivo a gastar os recursos conforme aquilo que foi planejado. Quando ao orçamento, assim assinala Kiyoshi Harada (2017, p.70)
No Estado moderno, não mais existe lugar para orçamento público que não leve em conta os interesses da sociedade. Daí por que o orçamento sempre reflete um plano de ação governamental. Daí, também, seu caráter de instrumento representativo da vontade popular, o que justifica a crescente atuação legislativa no campo orçamentário. (HARADA, 2017)
Tem-se uma previsão dos valores a serem arrecadados, ou seja, há uma estimativa de quanto o Estado vai receber, tendo várias fontes de arrecadação, sendo o tributo a principal delas. E tem-se a determinação das contas a pagar, que são os valores que serão gastos. Desse modo, tem a receita e a despesa, sendo o ideal manter o equilíbrio entre estes.
Dentre os conceitos de orçamento, destaca-se o de Aliomar Baleeiro, que ensina que “o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Através do orçamento público e através da lei orçamentária tem a satisfação das necessidades coletivas, que dizem respeito as despesas, por meio das receitas que poderão cobri-las, gerando um equilíbrio orçamentário, caso não haja o equilíbrio entre o que está sendo arrecadado e o que está sendo gasto, haverá o déficit. Ou seja, a receita prevista tem que ser proporcional a despesa fixada.
Para que haja o equilíbrio orçamentário faz-se necessário um instrumento de execução do planejamento governamental. Visto isso, existe uma lei orçamentária para cada ente federativo, que tem seu próprio orçamento e lei orçamentária.
Existem três leis orçamentárias que diz respeito ao Orçamento público e a Administração pública, quais sejam: PPA- Plano Plurianual, LDO- Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA- Lei Orçamentária Anual.
Com a harmonia dessas três leis haverá o controle dos recursos públicos, limitando o poder dos governantes, sendo responsável pelas pela concreção de políticas públicas constitucionais e legisladas.
CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Para que tenha uma efetivação orçamentária é necessário um acompanhamento, uma fiscalização e um controle do orçamento, visto que com o interesse público em relação as atividades financeiras do Estado há uma preocupação em garantir a melhor aplicação dos recursos públicos.
Quanto ao controle e fiscalização orçamentário, assevera Marcus Abraham (2012, p.):
Uma das características dos regimes absolutistas ou autoritários é a ausência de mecanismos de fiscalização e controle, para que não haja limitação de poderes. No Estado Democrático de Direito, porém, o controle representa um fundamental instrumento para garantir a realização do interesse público. (ABRAHAM, 2012)
Com o desenvolvimento do Estado, verifica-se a necessidade de controle da atividade financeira, pois os bens administrados atingem coisa pública. Assim, o Direito financeiro brasileiro regulamenta essa fiscalização e controle para o devido cumprimento do orçamento.
Nesse contexto, existe a necessidade de fiscalização e de controle do orçamento “Isso porque a concretização da programação orçamentária é feita através de atos da Administração Pública, que, da mesma forma que outros atos, estão sujeitos a equívocos, inobservância de suas normas, desvios de conduta dos agentes e toda a sorte de irregularidades. (ABRAHAM, 2012, P. XX)
A Constituição Federal de 1988 traz em seu artigo 70, um dos principais dispositivos da matéria, que trata sobre a fiscalização e o controle orçamentário, nesses termos:
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1998)
Com observância ao artigo 70 da Constituição Federal, nota-se que a fiscalização tem três elementos concernentes as despesas públicas, quais sejam: a legalidade, a legitimidade e a economicidade. De acordo com Tathiane Piscitelli, quando se fala em controle pela legalidade diz respeito ao cumprimento dos requisitos normativos para a verificação do gasto público, devendo a despesa estar de acordo com as normas previstas na Constituição e na LRF, para a mesma a legitimidade é medida pela eficiência do gasto em atender as necessidades públicas, por fim, a economicidade se refere a verificação do objetivo da despesa com o menor custo possível.
ESPÉCIES DE CONTROLE ORÇAMENTÁRIOS
Para garantir a fiscalização orçamentária de maneira efetiva, a Carta Magna prevê espécies de controle do orçamento quanto à sua estrutura competente para poder executá-lo, que poderá ser de controle interno ou externo.
De acordo com Abraham (2012, p.313):
Quanto às estruturas de controle, identificamos duas no sistema orçamentário brasileiro: o controle externo e o controle interno. O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo de cada ente, auxiliado pelo respectivo Tribunal de Contas; e o controle interno é desempenhado pelo sistema de controle específico que cada Poder deverá ter dentro da sua própria estrutura. (ABRAHAM, 2012).
Nessa proporção, a Constituição Federal em seu art. 71 estabelece que o controle externo fica a cargo do Congresso Nacional, que será auxiliado pelo Tribunal de Contas da União, já em seu art. 74, estabelece que o controle interno é desempenhado pelo Poder Legislativo, Executivo e Judiciário.
No final do artigo 70 ficou fixado que o sistema de controle interno de cada Poder, será exercido em observância aos três elementos já destacados, que são a legalidade, legitimidade, economicidade e renúncia de receitas sobre todas as unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, que são os competentes para fiscalizar esse sistema.
O controle interno tem expressa previsão na Constituição Federal em seu artigo 74, que fixa critérios para a efetivação do controle pelos Poderes :
Esse sistema de controle interno previsto no artigo 74 da Constituição Federal, é um conjunto dos órgãos de controle, que se interligam com o objetivo de fiscalização e avaliação da execução orçamentária, patrimonial, financeira e operacional, que é constituído por sistemas que agem de maneira integrada e pluridisciplinar. Apesar da descentralização dos órgãos, estes agem de forma integrada e recíproca com o controle externo
Caso haja o conhecimento de alguma irregularidade ou ilegalidade por parte do órgão competente, estes terão que informar ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responder por responsabilidade solidária, assim como, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato também poderá denunciar as irregularidades ou ilegalidades.
Quanto a importância do controle interno, o Blênio César Severo Peixe, assinala que (2002, p. 103):
O controle interno é de vital importância para que o titular do órgão tenha conhecimento do que está acontecendo na administração, devendo ser capaz de produzir análise de como está ocorrendo a execução dos programas, servindo de base para permitir às unidades operacionais a correção dos eventuais desvios entre os objetivos e as realizações, ou fazer adaptações necessárias face à análise do custo/benefício. (PEIXE, 2002)
De acordo com o autor Hely Lopes Meirelles, o controle interno tem como objetivo criar condições indispensáveis a eficácia do controle externo, assim como, visa assegurar a regularidade da realização da receita e da despesa, para que haja um equilíbrio orçamentário, de forma que possibilite o acompanhamento da execução do orçamento, dos programas de trabalho e avaliação dos respectivos resultados, sendo como um todo, um controle de legalidade, conveniência, oportunidade e eficiência.
A Lei de Finanças Públicas (Lei nº 4.320/1964), diz respeito a origem dessa modalidade, que foi recepcionada pela Constituição Federal atual vigente, dispondo sobre o controle interno nos artigos 76 ao 80.
Apesar do artigo 76 da Lei de Finanças Públicas elencar que cabe somente ao Poder Executivo exercer o controle e a fiscalização orçamentária, este estava em conformidade e fazia relação a antiga Constituição de 1967, pois de acordo com a Constituição Federal de 1988, não cabe somente ao poder executivo, mas como também ao Poder Legislativo e Judiciário. Assim, apesar dessa menção do artigo 76 da Lei nº 4.320/1964 , a leitura deve ser ajustada com a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 74, o qual diz que o sistema de controle interno, cabe de forma integrada aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
Kiyoshi Harada (2017), assevera que o que caracteriza o sistema de controle interno é o princípio da hierarquia, onde as autoridades superiores tem o dever de exercer controle sobre os atos das demais, aceitando ou revendo os atos por eles praticado, quando foram referentes a matéria de execução orçamentária.
Em relação ao Controle Interno do Poder Executivo Federal, este está regulamentado pela Lei nº 10.180/2001, junto ao Decreto nº 3.591/2000 que houve alteração com o Decreto nº 4.304/2002), que é composto pela Advocacia Geral da União, o Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, Controladoria-Geral da União e pelas Secretarias de Controle Interno da Casa Civil.
Em relação ao controle interno do Poder Executivo Federal, Tathiane PISCITELLI assevera que:
Especificamente no que se refere ao Poder Executivo Federal, é a Lei nº 10.180/2001 que realiza a disciplina de tal modalidade de controle. Os objetivos constantes do artigo 20 repetem o texto constitucional: avaliação de programas e metas, comprovação de legalidade e avaliação de resultados e controle das operações de crédito. (PISCITELLI, 2012)
Com fulcro no artigo 70 da Constituição Federal de 1988, o sistema de controle externo é exercido de forma exclusiva pelo Congresso Nacional.
O controle externo intuito de fiscalizar os orçamentos públicos, onde o Poder Legislativo terá o auxílio do Tribunal de Contas da União, com base no art. 71 e 72 da Constituição Federal, visando dá eficácia ao controle da execução orçamentária, assegurando o cumprimento das leis orçamentárias.
Quanto ao função do controle externo, assevera Meirelles ( 1993, p. 445):
O controle externo visa comprovar a probidade da Administração e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros públicos, e a fiel execução do orçamento. É, por excelência, um controle político e de legalidade contábil e financeira, o primeiro aspecto a cargo do Legislativo, o segundo, do Tribunal de Contas.( MEIRELLES, 1993)
Existem três tipos de controle externo quais sejam: o controle concomitante, o controle prévio e o controle posterior.
De acordo com Kiyoshi Harada (2017), “O controle prévio é aquele em que torna obrigatório o prévio registro do contrato para ulterior realização da despesa. Esse tipo de controle que estava previsto na Constituição Federal de 1946 (art. 77, §§ 1o e 2o) não mais subsiste na Carta Política vigente,80 que contempla apenas os controles concomitante e posterior. Descoberta a irregularidade no curso da realização da despesa, ocorre a sustação do ato de execução (controle concomitante),ou, verificada a ilegalidade ou abuso na despesa, por ocasião do julgamento das contas dos administradores em geral, cabe ao Tribunal de Contas aplicar aos responsáveis as sanções previstas em lei (controle posterior).”
O controle externo tem expressa previsão na Constituição Federal em seus artigos 71 e 72:
O Poder Legislativo autonomamente poderá exercer a fiscalização das contas públicas, pois o Tribunal de Contas servirá como um auxílio. A fiscalização será feita por uma Comissão Mista Permanente, que poderá verificar indícios de despesas não autorizadas, que poderá solicitar que a autoridade governamental responsável faça esclarecimentos. Se não prestar esclarecimento ou este for de maneira insuficiente, a Comissão dará o prazo de 30 dias para o Tribunal de Contas se pronunciar sobre a matéria. (artigo 72, § 1º).
Se o Tribunal de Contas entender que a despesa é irregular e a Comissão entender que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão a economia pública, irá propor ao Congresso Nacional sua sustação. (artigo 72, § 2º)
Visto isso, conclui-se que o Tribunal de Contas atua de forma subsidiária no sistema de controle externo, pois só entrará em ação se houver fomentação do Legislativo.
Com relação a subsidiariedade do Tribunal de Contas em relação ao sistema de controle externo, Tathiane PISCITELLI, 2012 assinala que “Essa possibilidade demonstra, de forma clara,que limitar o estudo do controle externo apenas na figura do Tribunal de Contas se mostra equivocada e apresenta uma versão parcial da disciplina constitucional.”
Por fim, vale frisar que a Lei de Finanças Públicas (Lei nº 4.320/1964), diz respeito a a essa modalidade, estabelecendo as norma de direito financeiro a respeito do controle orçamentário dos entes Federativos e sobre o controle interno nos artigos 81 e 82:
PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
O princípio da transparência pública encontra fulcro no artigo 5º XXXIII, XXXIV e LXXII, da Constituição Federal, onde mostram as garantias da transparência na administração pública para o interesse coletivo e pessoal, de forma a garantir aos cidadãos as informações da gestão pública. Vejamos:
O orçamento é caracterizado pelo aspecto técnico contábil. A lei orçamentária tem que ser inteligível, tendo que conter uma linguagem simples, podendo ser entendida por qualquer cidadão. A transparência vem acompanhada de clareza, publicidade e inteligibilidade.
Todos os atos devem ser publicados e apresentado para a sociedade. Dessa forma, o principio da transparência remete para a participação do cidadão na gestão orçamentária, que inclui debates, audiências e consultas públicas, este princípio também se dá através das prestações de contas por meio do Tribunais de Contas com seu parecer prévio.
De acordo com o Art. 48 da Lei Complementar 101 de maio de 2000:
Os sistemas de controles orçamentários não só previnem as fraudes, erros e desvios dos orçamentos, mas também comunica e informa aos cidadãos o que está sendo feito e de que forma os recursos estão sendo gastos e os seus aspectos.
Sobre o assunto, dispõe a Constituição Federal:
O Poder Executivo deverá publicar, especificamente, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária (art. 165, § 3o). A partir desses periódicos será feito o acompanhamento da execução provisória.
Para Rodrigo Pironti, a atividade democrática de controle envolve as seguintes situações: a) aplicação ampla do princípio da publicidade nos atos de controle; b) definição – para os administradores – das repercussões da função de controle nas atividades do Estado; c) estabelecimento de mecanismos para que o cidadão comum possa acionar o Estado buscando a efetivação do seu poder de controle; d) proporcionar fácil acesso aos mecanismos de controle.
O objetivo geral para o alcance do artigo exposto foi apresentar o controle interno e externo frente ao princípio da transparência pública, de modo que permita compreender sobre fiscalização e o controle do orçamento público, demonstrando a importância do principio da transparência para o Orçamento Público e para uma boa administração dos gastos públicos, controlando e analisando a existência ou não de falhas na gestão. Devendo sempre observar os recursos disponíveis e sua melhor aplicação para atender a necessidade da população de forma que gere uma satisfação de todos. Para que esse controle se efetive o Estado brasileiro é composto por três leis orçamentária, que são o PPA- Plano Plurianual, a LDO que que é a Leis de Diretrizes Orçamentárias e a LOA que é a Lei Orçamentária Anual. Essas leis regulam como o Estado se planeja e executa o orçamento público, e elas são uma forma de garantir que o orçamento público seja utilizado de forma coerente, com eficiência e eficácia no prestamento dos serviços, evitando possíveis déficits orçamentário com a má utilização dos recursos disponíveis e até mesmo fraude. Além disso essas formas de controle tem o condão de descentralizar a fiscalização da execução e manejo dos orçamentos por parte do Estado, possibilitando que haja um controle social, assegurando que a sociedade tenha acesso a essas informações, exercendo o seu direito democrático que é assegurado na Constituição Federal.
Em suma, há uma maior garantia do princípio da transparência pública com o controle do orçamento interno e interno, pois estes visam oferecer um controle e fiscalização dos gastos públicos, para que os recursos sejam gastos de maneira correta, que atendam as necessidades coletivas, evitando assim, os crimes relacionados a gestão da Administração Pública., pois a transparência e a publicidade dessas informações nos permite até mesmo acompanhar os programas de governo e se estes estão sendo efetivamente realizados.
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Graduanda em Direito 10/10 - UCSAL ( Universidade Católica do Salvador) 21 anos Estagiária do TJ-BA E-mail: camilapuri@hotmail.com
Disponível em: https://camilapuri.jusbrasil.com.br/artigos/739425700/controle-interno-e-externo-e-o-principio-da-transparencia-publica