Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000028939
Timestamp: 2019-11-14 23:41:22
Document Index: 27764930

Matched Legal Cases: ['artículo 28', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 247', 'artículo 4', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 28', 'artículo 21', 'artículo 29', 'artículo 2', 'artículo 30', 'artículo 29', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 11', 'artículo 21', 'artículo 11', 'artículo 19', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 19', 'artículo 10', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 247', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 28', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 21', 'artículo 11', 'artículo 11']

CPLT Jurisprudencia | Instituto Nacional de Estadísticas con Contraloría General de la República
Instituto Nacional de Estadísticas con Contraloría General de la República Rol: 14205-2017
Corte de Apelaciones de Santiago, 06/06/2019
Se reclamo de ilegalidad contra decisión del Consejo para la Transparencia que ordenó al Instituto Nacional de Estadísticas hacer entrega de información. Tribunal rechaza la reclamación.
Consejo para la Transparencia, 07/11/2017, C2430-17
Primero: Que en esto autos Rol Corte N°14205-2017, comparece doña Ximena Clark Núñez, en representación del Instituto Nacional de Estadísticas, en adelante "el Instituto" o "INE", en su calidad de Directora Nacional, deduciendo reclamo de ilegalidad, en virtud de lo contemplado en el artículo 28 de la Ley de Transparencia (LT), aprobada por el artículo 1° de la Ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, con motivo de la dictación de la Decisión de Amparo Rol C2430-17, por parte del Consejo para la Transparencia y solicita a este tribunal, se deje sin efecto dicha decisión estampada en el oficio N°008438, que ordenó hacer entrega a la reclamante de la información contenida en la solicitud que indica.
Segundo: Que, en cuanto a los hechos, expone que con fecha 24 de mayo de 2017, doña Rosemarie Heise Romagnoli, solicitó al INE, mediante el procedimiento administrativo de acceso a la información pública "la VII Encuesta de Presupuesto familiar con la información de la REGION perteneciente a cada observación, ya que la base disponible en la página del INE solo tiene la variable ZONA que identifica si es de la RM o de otra Región. Idealmente en STATA pero en caso que no sea posible también puede ser en SPSS."
A su turno, el INE respondió negativamente a tal solicitud por medio de la Res. Exenta N°3491 de 20 de junio de 2017, invocando los siguientes fundamentos:
a) Se consideró la relevancia que poseen los datos estadísticos obtenidos de la Encuesta de Presupuestos Familiares o EPF, tanto para el debido cumplimiento de las funciones propias del INE, como para el proceso de toma de decisiones, utilizado para estudiar, diseñar e implementar diversas políticas públicas en favor de la Nación en general, considerando la información de gastos de hogares de la población chilena en sus diversos ámbitos.
b) Se configura en la especie, la causal de denegación prevista en el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, que se relaciona con el artículo 29 de la Ley N°17.374, orgánica del INE, que establece el denominado "secreto estadístico" conforme al cual los funcionarios del Instituto, entre otros, no podrán divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades. Precisa que respecto de la referida encuesta de presupuestos familiares, se trata de un producto estadístico, en particular, una encuesta económica aplicada a hogares que tiene por objeto principal identificar la estructura y característica del gasto en consumo final de los hogares urbanos del total de las capitales regionales del país y algunas de sus zonas conurbadas con un periodo de referencia de un año. A continuación, la reclamante explica las etapas en las que se divide la realización de la encuesta en cuestión, y entrega la razones por las cuales los datos estadísticos solicitados al INE no poseen representatividad estadística. Aduce que si se llegaran a entregar los identificadores geográficos solicitados hasta el nivel de región se generará, por un lado, un riesgo de distorsión en la comprensión del instrumento, así como un riesgo cierto de identificación de los informantes, ya que existen variables claves como edad, sexo, estado civil, educación, actividad económica que permitirían identificar a las personas que respondieron la encuesta.
c) También procede la causal de denegación del art. 21 N° 1 de la ley de transparencia, por la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano. En tal sentido, se aduce que el INE estaría infringiendo sus propias competencias al entregar la información requerida, por un lado, por no ser información oficial y por otro, por socavar las reglas del secreto estadístico, toda vez que se facilitaría la identificación del informante lo que implica tanto un riesgo para éste como un detrimento de la actividad estadística. Advierte que el cumplimiento de lo solicitado por la requirente importaría la comisión del delito previsto en el artículo 29 de la ley N°17.374 y sancionado en el artículo 247 del Código Penal, además de advertir los daños asociados al ejercicio de la función pública y sus efectos al tenor del artículo 4° de la Ley N°18.575.
A continuación, la reclamante expone que, con fecha 11 de julio de 2017, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información ante el Consejo para la Transparencia bajo el rol C2430-17 en contra del INE fundado en que se le denegó la información solicitada y que, luego de formular los correspondientes descargos por su parte, se determinó, por unanimidad de los miembros del CPLT, acoger el referido amparo, al considerar que no se configuran las causales prescritas en los arts. 21 N°1 y N°5 de la ley N°20.285 en relación con el artículo 29 de la Ley N°17.374, requiriendo a la Dirección Nacional del INE hacer entrega a la reclamante de la base de datos de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar 2011-2012, en el formato requerido, incluyendo la variable Región, debiendo advertir a la requirente sobre la falta de validez estadística de aquélla en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente.
Luego, se explaya en el marco normativo que regula la actividad del INE, indicando que, de acuerdo con la ley N°17.374, el Instituto es un organismo técnico e independiente, una persona jurídica de derecho público, funcionalmente descentralizado y con patrimonio propio, encargada de las estadísticas y censos oficiales de la República, y que dentro de las múltiples funciones, le corresponde efectuar el proceso de recopilación, elaboración técnica, análisis y publicación de las estadísticas oficiales, efectuar periódicamente encuestas destinadas a actualizar las bases de datos de los diferentes índices, en especial los de costos de vida, entre otros.
Reitera, el concepto de "secreto estadístico" y las consecuencias aparejadas a su infracción, advirtiendo que, a diferencia de otras reglas de confidencialidad o reserva que existen en el ordenamiento jurídico nacional, el secreto estadístico no admite excepciones administrativas ni judiciales, pues la oferta de secreto sobre la información que se recaba es total y es la que permite al Instituto desempeñar su cometido.
Aclara, que la información que ingresa al INE no se transforma en pública ya que, lo que en realidad es público, es el resultado estadístico del tratamiento de tales datos, por ende, la protección que brinda el secreto es una garantía para los informantes y permite que éstos entreguen libremente la información solicitada que, de otra forma, no entregarían.
Advierte, que los datos recabados son de propiedad de sus titulares, a los que el INE accede mediante expresa habilitación legal por lo que cualquier otro acceso a tales datos debe ser autorizado por la ley.
Hace presente que, si bien la prohibición de divulgación de la información empleada para la confección de datos estadísticos, anteriormente referida, dice relación con la identidad de personas o entidades determinadas y la solicitud, en estricto rigor, no lo requiere en tales términos, el acceso a la base de datos que posee la variable región conlleva el riesgo de determinación de los datos de un informante particular.
Invoca, los principios de derecho internacional público sobre las estadísticas oficiales aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas el 29 de enero de 2014, las prácticas sobre elaboración de estadísticas oficiales definidas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE y en el derecho interno, lo establecido en el artículo 2° de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, el artículo 2° letras e) f) y g) y y artículo 9° de la ley N°19.628 sobre Protección de Datos Personales y lo dispuesto en los artículos 1°, 4°, 10°, 11°, 16°, 19, 21 N°1 y N°5 de la ley 20.285 sobre Acceso a la Información Pública.
Concluye afirmando que la decisión adoptada por el CPLT niega al INE su calidad de organismo técnico encargado de las estadísticas y censos oficiales, toda vez que descarta la opinión técnica del Instituto sobre la materia, sin tener los conocimientos ni los fundamentos técnicos para hacerlo, al desestimar los riesgos que implica la divulgación de la información y que fueron esgrimidos por el organismo el que, en razón de la especialidad de su función, es quien se encuentra en mejores condiciones de reconocerlos.
En razón de lo anterior, la Directora Nacional del INE pide, en definitiva, acoger la reclamación interpuesta, dejar sin efecto la decisión de amparo señalada y decretar la reserva respecto de la información correspondiente a la VII Encuesta de Presupuesto familiar sobre la variable Región.
Tercero: Que doña Andrea Ruiz Rosas, abogada, Directora (s) y representante legal del Consejo para la Transparencia, evacuando el informe solicitado, luego de efectuar una reseña de los hechos que motivan la interposición del presente reclamo de ilegalidad, expone que, el objeto de la presente controversia, se encuentra circunscrito a la decisión adoptada por el Consejo, en orden a acoger el amparo deducido por la solicitante y disponer la entrega de la información correspondiente a la VII Encuesta de Presupuestos Familiares sobre la variable que identifica la región en donde se realizó la encuesta en cada hogar, y luego, determinar si dicho Consejo infringió lo previsto en los artículos 7° y 8° de la Constitución Política de la República y si en la especie, concurre la causal de reserva o secreto contenida en el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, interpretando el alcance del artículo 29 de la ley N°17.374, que contempla el denominado secreto estadístico, al disponer la entrega de la información requerida por la solicitante, a pesar de que la misma no tenga el carácter oficial, por no haber sido validada por el INE.
En primer término, advierte que la Corte Suprema y esta Corte de Apelaciones han ratificado, íntegramente, los criterios interpretativos aplicados por el CPLT, respecto a la publicidad de la información relativa a datos no oficiales o no validados que obren en poder del INE, recolectados en el marco del ejercicio de sus funciones públicas, citando al efecto jurisprudencia que, de manera uniforme, ha zanjado el carácter público de la información no validada que obra en poder del INE referido a una materia similar a la que incide en el presente reclamo.
En segundo lugar, aduce que, conforme a la prohibición del artículo 28 de la ley de transparencia, el INE carece de legitimación activa para invocar, entre los fundamentos de su reclamo, la afectación del debido cumplimiento de sus funciones, al sostener que la decisión reclamada lo obliga a incumplir los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, lo que importa alegar la causal de secreto o reserva del artículo 21 N°1 de la ley de transparencia.
A continuación, advierte que la información solicitada es pública y la circunstancia consistente en que la variable que identifica la región en que se realizó la encuesta para cada hogar, no haya sido validada por el INE, no transforma dicho antecedente en secreto, bajo los parámetros que define la ley de transparencia. Al efecto, señala que la VII Encuesta de Presupuestos Familiares, se encuentra concluida a contar de septiembre de 2013, fecha a partir de la cual se publicaron sus resultados, por lo que la información solicitada dice relación con la variable utilizada en la elaboración de un estudio estadístico ya culminado, tratándose, por lo tanto, de información elaborada con presupuesto público, para el cumplimiento de funciones públicas y que obra en poder de un organismo público, por lo que respecto de la información solicitada se configuran, cabalmente, los presupuestos contemplados en los artículos 5° y 10° de la ley de transparencia.
En lo tocante al contenido y alcance del secreto estadístico del artículo 29 de la ley N°17.734, la informante advierte que, si bien al tenor de la citada disposición legal, dicho concepto no se encuentra claramente definido en la norma, el secreto estadístico, jurídicamente, se relaciona con lo que se denomina disociación de datos, que se entiende como "todo tratamiento de datos proveniente tanto de personas naturales como jurídicas de manera que la información que se obtenga no pueda asociarse a persona o entidad determinada o determinable". Agrega, que la disociación de datos cumple un rol bastante importante, puesto que es, precisamente, ésta la que da origen a los "datos estadísticos". Advierte que, la única definición legal acerca de que se entiende por el concepto de "dato estadístico" en la legislación chilena, está dada por el artículo 2°, letra e) de la Ley 19.628 sobre protección de la vida privada que entiende por dato estadístico "el dato que, en su origen, o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable". Indica que, sobre el particular, el artículo 30 de la ley orgánica del INE dispone que: "Los datos estadísticos no podrán ser publicados o difundidos con referencia expresa a las personas o entidades a quienes directa o indirectamente se refieran si mediare prohibición del o los afectados". Concluye que, asumiendo la prohibición citada, la información que el Instituto Nacional de Estadísticas divulga, debe referirse a
personas naturales o jurídicas de carácter innominado y cuidando que ésta no pueda asociarse a ninguna fuente en particular, lo cual, implica reconocer dicha información como "dato estadístico" en el sentido antes definido. En ese orden de ideas, arguye que, a partir del marco normativo aludido, y dado que el legislador ha definido de modo genérico, el concepto de secreto estadístico, ha sido el mismo INE quien ha construido los criterios y definiciones técnicas para su aplicación práctica, determinando que la información que el órgano entregue, dentro de este contexto, debe cumplir con dos criterios esenciales: ser innominada e indeterminada; el primero, consiste en no hacer alusión directa a la fuente que entregó la información, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita identificar el origen de los datos, mientras que el segundo, requiere que, además de lo anterior, no se haga alusión indirecta al origen de los datos, sea por cruce con otros datos o por la entrega de información complementaria que permita identificar el origen de ellos. En tal sentido, explica que el secreto estadístico es el garante o aval de que la información que recopile el Instituto será difundida cuidando el anonimato de la fuente. En consecuencia, dicho concepto, no debe entenderse en términos absolutos como lo pretende el INE sosteniendo que éste alcanzaría, también, a la información consistente en dar a conocer la variable "región" de la VII EPF, por cuanto, la decisión adoptada por el Consejo procura dar cumplimiento a los criterios fijados por el mismo INE para resguardar el secreto estadístico, toda vez que, no se está revelando el nombre de la persona que está aportando el dato, ni tampoco, se está haciendo alusión indirecta al origen de los mismos, por lo que se cumple con proporcionar un dato innominado e indeterminado, y no sobre hechos que se refieren a personas o entidades determinadas, todo ello en plena concordancia con el artículo 29 de la Ley N° 17.374.
En otro aspecto, la informante advierte que, en su concepto, no basta la existencia e invocación de una norma a la que se le atribuya el carácter de ley de quórum calificado que establezca un caso de reserva, para dar por configurada la causal del artículo 21 n° 5 de la ley de transparencia, si la publicidad no afecta alguno de los bienes jurídicos señalados en el inciso 2° del artículo 8° de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto la normativa que respaldaría el secreto de la variable "región" de la VII EPF consultada por la requirente, contenida en la ley N°17.374, es una norma legal previa al actual artículo 8° de la Constitución y a la entrada en vigencia de la ley de transparencia, razón por la cual la configuración como causal de excepción a la publicidad, necesariamente, ha de vincularse a algunas de aquellas consagradas en la norma antedicha, debiendo, en todo caso, evaluarse en concreto la afectación de que se trata, y en el caso puntual, verificar si se afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano, los derechos de los informantes y el interés nacional, que son los bienes jurídicos que podrían relacionarse con la causal invocada, conforme a las alegaciones expuestas en el reclamo de ilegalidad. En tal sentido, hace presente que el Consejo reconoce que la norma contenida en el artículo 29 de la ley N° 17.374, está formalmente sujeta a lo dispuesto en el artículo 1° Transitorio de la ley de transparencia, atendido a que se trata de una norma previa a la ley N° 20.050, es decir, se da cumplimiento a lo que se denomina "reconducción formal". No obstante, estima que, como reiteradamente se ha sostenido, para encontrarnos frente a un acto o documento reservado en virtud de una norma que cumple el estándar jerárquico de ley de quórum calificado, no resulta suficiente la reconducción formal, sino que debe, también, determinarse si la publicidad de la información de que se trata afecta o no algunos de los bienes jurídicos previstos en el artículo 8° de la Constitución Política, de acuerdo con el proceso que se denomina "reconducción material" lo cual ha sido reconocido, tanto, por la jurisprudencia administrativa del Consejo, como la de los Tribunales Superiores de Justicia, siendo, por ende, necesario, que el órgano público acredite la real afectación del bien jurídico protegido. Al efecto, invoca el texto del artículo 8° de la Constitución Política introducido por la ley N°20.050, donde se consagra, a su juicio, con el máximo nivel normativo, el principio de la publicidad de los actos de la administración, el que únicamente puede limitarse mediante una ley de quórum calificado que se funde en que la publicidad del acto afectare alguno de los bienes jurídicos contemplados en la norma constitucional. Dicho juicio de afectación, tratándose de normas anteriores a la reforma del artículo 8° de la Carta Fundamental, como ocurre en la especie, le corresponde efectuarlo al Consejo para la Transparencia, en tanto el legislador no ha realizado la ponderación de afectación a priori por tratarse, precisamente, de normas previas al estatuto que consagra la transparencia de la función pública. Añade que, además, existe una presunción legal de publicidad establecida en el artículo 11 letra c) de la misma ley, debiendo la parte afectada por la presunción, para desvirtuarla, justificar la concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el artículo 21 de la ley de transparencia, acreditando cómo tal publicidad pudiere afectarle, lo que, en la especie, estima que no ocurrió.
Concluye que, conforme a lo expuesto, es claro que la regla general es la publicidad, siendo el secreto y reserva de carácter excepcional, por lo que a ésta última se le debe dar una interpretación restrictiva, debiendo aplicarse, solamente, en aquellos casos en que sea estrictamente indispensable y justificado, atendido que su reconocimiento afectará la garantía constitucional de publicidad consagrada en la Carta Fundamental.
En relación con lo antes indicado, la informante estima que el INE no logró acreditar cómo la revelación de la información estadística requerida, consistente, en la variable región de la VII EPF, podría afectar alguno de los bienes jurídicos protegidos por el secreto estadístico consagrado en el art. 29 de la ley N°17.374. Primero, y en cuanto a la potencial afectación de las funciones del INE por el riesgo de identificación de los informantes o falta de colaboración de éstos en los procesos estadísticos, expone que el Consejo efectuó un "test de daños" a fin de ponderar tal potencial de afectación el que resultó negativo al concluirse que, a juicio de dicha Corporación, de revelarse la variable geográfica referida a la "región", no se permite identificar con absoluta certeza ni precisión, sea por sí mismo (de modo directo) o asociado con otro conjunto de datos y/o variables (de modo indirecto), a las personas naturales a las que se aplicó la encuesta, en los términos alegados por el órgano. Segundo, y en lo tocante al potencial riesgo de afectación al interés nacional por el eventual perjuicio para la reputación internacional del país, en materia estadística, entiende que tales reparos deben desestimarse por carecer de plausibilidad y verosimilitud, toda vez que la propia decisión impugnada por la reclamante la faculta para, si lo estima necesario o pertinente, dejar constancia escrita que la información entregada no tiene el carácter de oficial.
Reitera, que la decisión reclamada dejó constancia que la información que se dispuso entregar no comprende ni dice relación con estadísticas oficiales, con el objeto de no inducir a errores a la ciudadanía, no afectar el interés nacional y de advertirles dicha circunstancia a los potenciales usuarios, lo cual despeja los reparos de la reclamante sobre la circulación descontrolada de información que no ha sido aprobada por la autoridad competente, y se resuelve, adecuadamente, la controversia planteada por el INE sin que sea necesario llegar al extremo de denegar la información por la sola circunstancia de no encontrarse validada por dicho organismo
En otro aspecto, advierte que el INE no puede fundamentar la negativa a proporcionar lo requerido en cuestionamientos relativos al propósito, al uso o la utilidad que tenga la información para el solicitante, pues ello se encuentra expresamente prohibido en el artículo 11 letras a) y g) y el artículo 19 de la Ley de Transparencia.
Luego, la informante previene que, ordenar la publicidad de la información requerida no implica que el Consejo para la Transparencia se haya extralimitado en el ejercicio de sus funciones; como tampoco, ha conminado, arbitrariamente, al INE a efectuar acciones al margen de la ley de transparencia, al requerir acreditar la afectación a los bienes jurídicos protegidos las causales de reserva invocadas. Estima, que las alegaciones formuladas por la reclamante de autos en tal sentido, resultan infundadas al cuestionar las atribuciones del Consejo para interpretar la ley, y adoptar la decisión materia del presente reclamo, toda vez que, en virtud de las argumentaciones vertidas en el informe, se puede constatar que la decisión Rol C2430-17 emitida por el Consejo, se encuentra ajustada a derecho, habiéndose dictado dentro de las atribuciones y competencias que expresamente le encomendó el legislador, e interpretando la normativa conforme al artículo 8° de la Constitución y la Ley de Transparencia, descartándose ilegalidad en su adopción.
En atención a los descargos precedentemente expuestos, la informante de autos pide rechazar el reclamo de ilegalidad deducido en estos antecedentes por la Directora del Instituto Nacional de Estadísticas en contra del Consejo para la Transparencia, resolviendo confirmar la decisión de amparo Rol C2430-17 de ese organismo.
Cuarto: Que el Tribunal Constitucional, por sentencia dictada en los autos rol 4402-18, declaró la inaplicabilidad por inconstitucionalidad en la presente causa, de los artículos 5° y 28 inciso 2° de la ley N°20.285.
Quinto: Que como cuestión previa, cabe consignar que la Constitución Política de la República prescribe, en el inciso segundo de su artículo 8°: "son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional".
Sobre el particular, la Corte Suprema ha sostenido que, "[T]ambién la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19, N°12), el que se encuentra reconocido en ella -aunque no en forma explícita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas.
La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional democrático. Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos como en sus fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas. Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente." (Sentencia Rol N° 50022013).
A su turno, el artículo 10 de la Ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, prescribe: "Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones que establece esta ley. El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales."
Luego, el artículo 21 del citado cuerpo normativo dispone: "Las únicas causales de secreto o reserva en cuya virtud se podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información, son las siguientes"
Del tenor de las disposiciones constitucionales y legales precedentemente citadas, se desprende, sin mayor dificultad que, como lo ha establecido la Excma. Corte Suprema, la concurrencia de las causales de secreto o reserva deben ser interpretadas en forma restrictiva, en la medida que, tanto la Constitución como la ley consagran la publicidad de los actos de la administración estableciendo, al efecto, un derecho público subjetivo para los ciudadanos de acceso a la información pública, el que, en principio, no debe ser limitado o restringido sino cuando concurra alguna de las aludidas causales que constituyen la excepción a la regla general.
Sexto: Que conforme al marco normativo precedentemente enunciado, corresponde, ahora, determinar si, en la especie, concurren las causales de secreto o reserva invocadas por la reclamante de autos para denegar el acceso a la información que le fuera requerida en su oportunidad.
Séptimo: Que la causal invocada por la recurrente para denegar la solicitud de información de la amparada es la contemplada en el artículo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, esto es, cuando (la información) se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo con las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política.
Dicha causal es reconducida por la reclamante a lo previsto en el artículo 29 de la ley N°17.374, orgánica del INE que contempla el denominado "secreto estadístico" y que, en lo pertinente, prohíbe al INE y a los organismos y funcionarios públicos indicados en la norma, divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempeño de sus actividades, agregando la disposición que, el estricto mantenimiento de tales reservas constituye el "secreto estadístico" cuya infracción por parte de quien se encuentra sujeto a dicha obligación, deviene para aquél en responsabilidad penal en los términos del artículo 247 del Código del ramo.
En relación con esta causal, la reclamante, luego de explicar latamente las etapas que conforman la elaboración de la encuesta de presupuesto familiar, adujo que la variable regional -materia del presente requerimiento de información- no posee representatividad estadística, por cuanto, el diseño muestral de la encuesta no la considera un dato estadístico oficial, lo que explica que no sea publicada ni puesta a disposición de los usuarios y por ende, estima que entregarla aisladamente supone conferirle un valor muestral que no estuvo presente en el diseño de la referida encuesta, advirtiendo que, si se entregaran los indicadores geográficos, se generaría un riesgo de distorsión de la comprensión del instrumento, así como un riesgo de identificación de los informantes por existir variables tales como sexo, edad, estado civil, educación y otras que permitirían individualizarlos.
Como se advierte, al invocar la citada causal de reserva de la información requerida, la reclamante confunde los elementos técnicos conforme a los cuales una determinada encuesta, como la de autos, posee validez estadística y es susceptible de ser publicada en carácter de documento oficial, por el organismo encargado por ley de elaborar las estadísticas oficiales, con la concurrencia de los presupuestos que exige la causal de reserva en comento. En efecto, en la especie, no se trata de examinar o controvertir la corrección en el proceso de elaboración de los diversos instrumentos de medición estadística que tiene a su cargo el Instituto, ni, menos aún, cuestionar el carácter técnico y especializado del aquél, sino que, directamente, constatar la configuración o ausencia, de las causales de reserva o secreto de la información solicitada en los términos contemplados en la ley.
En ese orden de ideas, conviene consignar que, ineludiblemente, la causal invocada por el INE para sustentar la decisión de denegar la información requerida debe ser analizada a la luz de lo estatuido en el artículo 8° de la Constitución Política, en tanto, es esta norma constitucional la que contempla las causales que autorizan la reserva de la información contenida en determinados soportes que una ley de quórum calificado haya declarado secretos o reservados. En concordancia con lo anterior, cabe asimismo, tener presente que, resulta aplicable, en la especie, lo contemplado en el artículo 1° transitorio de la ley N°20.285 sobre acceso a la información pública, en el sentido de entender que los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la ley N°20.050 que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política, cumplen la exigencia de quórum calificado. Esto por cuanto, la norma legal que, a juicio de la reclamante, contempla el secreto o reserva de la información solicitada, corresponde al artículo 29 de la ley N°17.374, orgánica del INE dictada y vigente con mucha anterioridad a la promulgación de la ley N°20.050. De esta forma, se concluye sin mayor dificultad, que la norma que contempla el denominado "secreto estadístico" en la que se asila la reclamante de autos, debe estimarse que posee rango de quórum calificado.
Sin embargo, la causal en análisis exige, además, que la declaración de secreto o reserva contemplada en la ley de quórum calificado, se haya formulado de acuerdo con las causales señaladas en el citado artículo 8° de la Constitución, es decir, la reserva debe tener como sustento que la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen, afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional. Este segundo requisito de la causal de reserva esgrimida por la recurrente, de modo alguno, fluye de los términos de la reclamación interpuesta, en la medida que, como se señaló, la actora abunda en reafirmar el carácter del Instituto en tanto organismo técnico encargado de la elaboración de las estadísticas oficiales del país y en las razones conforme a las cuales la información que se le requirió en su oportunidad, no reviste la calidad de representativa para fines estadísticos, mas, de ninguna forma, explica de qué manera la publicidad de la antedicha información afecta o lesiona alguno de los bienes jurídicamente protegidos contemplados en el citado artículo 8°.
En todo caso, cabe dejar establecido que, la vulneración al denominado secreto estadístico en que se basa la negativa de la reclamante para entregar la información solicitada, no resulta, en lo absoluto, demostrado por quien la invoca, toda vez que, no se divisa de qué forma informar acerca de la variable relativa a la región de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar, puede constituir una vulneración del secreto estadístico, en tanto, éste dice relación con la prohibición de la divulgación de hechos referidos a personas o entidades determinadas, mientras que los datos exigidos por la solicitante corresponden a una variable geográfica determinada como es la región que, ciertamente, no permite inferir los antecedentes personales de quienes aportaron los datos procesados por el INE en la referida encuesta por lo que no cabe sino desestimar dicha argumentación. En refuerzo de lo anterior, cabe consignar que la propia reclamante reconoce que el requerimiento de información que fuere formulado al organismo que representa, en estricto rigor, no requiere que se entregue la información en términos que permita conocer la identidad de personas o entidades determinadas, pero, aduce que el solo acceso a la base de datos que posee la variable región conlleva el riesgo de determinación de los datos de un informante particular; no obstante, no se explica cómo el solicitante podría llegar a determinar la identidad de los informantes que fueron encuestados para la elaboración del documento estadístico, por la sola circunstancia de tener, a su disposición, la variable geográfica referida a la región, reiterando que las objeciones del INE para sustentar la negativa dicen fundamentalmente, relación con la falta de validez estadística de la variable geográfica de la EPF, a diferencia de otros instrumentos estadísticos como la encuesta CASEN, lo que corrobora que, en definitiva, el argumento empleado para negar la solicitud de acceso a la información, en rigor, no se relaciona con la causal de secreto o reserva invocada sino, más bien, con reafirmar el carácter oficial y la exclusividad del Instituto en las materias que son propias de su competencia y que como se señaló supra no corresponden al caso en análisis.
En todo caso y a mayor abundamiento, cabe, asimismo, tener presente que la decisión del CPLT impugnada por el INE, dispuso que, se advierta a la requirente la falta de validez estadística de la información ordenada entregar en atención a que la muestra no es representativa estadísticamente, prevención que permite disipar los temores de la recurrente en orden a que circule información que no reviste el carácter de oficial sin llegar al extremo de denegar absolutamente el acceso a la información solicitada vulnerando el derecho público subjetivo de acceso a la misma que como se explicó, deriva de la garantía individual del derecho a la libertad de información consagrado en el artículo 19 N°12 de la Constitución Política.
Octavo: Que en relación con la causal de reserva prevista en el artículo 21 N°1 de la ley de transparencia, esto es, cuando la publicidad de la información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, cabe tener presente que, si bien, como se señaló en el motivo cuarto, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad, para el presente caso, del artículo 28 inciso 2° de la ley N°20.285, norma que prohíbe a los órganos del Estado reclamar ante esta sede jurisdiccional de la resolución del CPLT que otorgue acceso a la información que hubieren denegado, cuando la negativa se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21, por lo que no habría óbice en examinar la procedencia, en este caso en particular, de la aludida causal de reserva, lo cierto es que ésta no fue esgrimida por la reclamante. En efecto, en el acápite II Antecedentes de Derecho punto N°5 titulado Ley 20.285 sobre acceso a la información pública, página 18, del reclamo de autos, se advierte que, para efectos de su interposición, la causal no es esgrimida, por cuanto, los argumentos para sustentar la negativa de acceso a la información dicen relación con el "secreto estadístico" los cuales fueron expuestos a propósito de la causal del número 5 del artículo 21. En consecuencia, la propia reclamante ha renunciado a invocar la aludida causal de reserva pese a que, a posteriori, ha obtenido una declaración de inaplicabilidad de la norma que le prohíbe esgrimirla en esta instancia.
Sin embargo, teniendo presente que, en el acápite I titulado Antecedentes de Hecho, punto 2.3 del reclamo de ilegalidad se señala, que la denegación de acceso a la información solicitada se fundamentó en la causal del artículo 21 N°1, por estimar que se incurriría en una extralimitación de las atribuciones legales del INE al entregar información no oficial y vulnerar el secreto estadístico, al facilitar la identificación del informante entregando datos proporcionados por éste a un tercero no autorizado, arriesgando, de esta forma, tanto al informante, como a la actividad estadística en su conjunto, se analizará si la fundamentación antes indicada, corresponde o no, al contenido de la causal en comento.
Al efecto, cabe dejar establecido que, al desarrollar la antedicha causal, la reclamante, nuevamente, abunda en reafirmar la exclusividad de las atribuciones del Instituto para determinar el alcance del secreto estadístico y advertir los riesgos que implica para el sistema estadístico en su conjunto, revelar hechos relativos a una persona u hogar determinado.
En relación con lo anterior, se reiteran los motivos indicados en el considerando precedente conforme a los cuales, el denominado secreto estadístico no constituye, por sí mismo, un fundamento suficiente para erigirse en sustento de la causal de reserva del citado artículo 21 N°5 de la ley de transparencia.
En este sentido, el reclamo, además de lo latamente expuesto acerca del secreto estadístico, abunda en advertencias sobre la supuesta extralimitación del recurrido CPLT en el ámbito de sus competencias al adoptar la decisión respectiva y en la eventual infracción a lo previsto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política cuando se conmina al INE a entregar información no oficial que puede confundir a la ciudadanía y afectar la función estadística.
En relación con la pretendida extralimitación de las facultades y competencias del CPLT para adoptar la decisión en los términos ya explicados, no se advierte cómo dicho argumento pueda sustentar la causal de reserva en análisis, pues no guarda relación con los términos de la misma, toda vez que ataca las atribuciones que la ley le ha conferido al Consejo, lo cual resulta del todo inadmisible, en tanto, el recurrido se ha limitado a adoptar una decisión de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley respectiva y conforme a los fundamentos expresados en el mismo acto impugnado correspondiéndole, a la reclamante, impugnar dicha decisión, sobre la base de los argumentos consignados en la misma y demostrar la concurrencia de las causales de reserva conforme a las cuales aquélla resulta jurídicamente errada. En todo caso, de la simple lectura de los artículos 16, 24, 33 letra b) y 34 de la ley de transparencia, queda de manifiesto la competencia del Consejo para conocer y resolver las reclamaciones formuladas por denegación de acceso a la información por parte de los órganos del Estado por lo que la alegación sobre extralimitación en sus funciones e infracciones a los artículos 6° y 7° de la Constitución, carece de todo mérito.
Otro aspecto del reclamo, aparentemente vinculado por la recurrente con esta causal, dice relación con la afectación de las funciones del INE, por el riesgo de identificación de los informantes y la eventual falta de colaboración con los procesos estadísticos. Sobre el particular, cabe reiterar los argumentos conforme a los cuales se descartó la existencia de dicho riesgo de identificación cuando se analizó la causal del artículo 21 N°5 de la ley de transparencia. En todo caso, cabe además, consignar que, según la reclamante, el Consejo habría desestimado los riesgos esgrimidos en tal sentido por el INE, organismo que, atendido su carácter técnico y especializado, se encontraría en mejores condiciones de reconocerlos, no obstante, nuevamente, la reclamante omite explicitar cómo y bajo qué circunstancias, el acceso a la variable región de la EPF conduce, directa, o indirectamente, a la posible singularización de las personas que fueron encuestadas, tornando la alegación en un simple argumento de autoridad que contrasta con lo indicado en el informe del CPLT cuando expone que, de acuerdo con los datos que figuran en el sitio web oficial del INE referidos a la EPF, el instrumento se aplicó a un universo de 14.952 casos en la Región Metropolitana y 20.717 casos para el resto de las regiones del país, por ende, considerando el universo total de la población sobre la que se aplicó la encuesta, no existe un aumento del riesgo de identificación de los encuestados, habida cuenta, además, que los datos corresponden al periodo 2011-2012 lo que hace aún más inviable la correspondencia de la realidad de los encuestados con la actualidad.
Asimismo, tampoco resultan atendibles las alegaciones relativas a eventuales vulneraciones a las disposiciones de la ley N°19.628 por la sola circunstancia de recoger la encuesta datos personales de los encuestados, en virtud de la habilitación legal que le confiere la ley N°17.374, toda vez que, la información que el CPLT ordena entregar consiste en datos estadísticos, esto es, aquél que, en su origen o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable de acuerdo con lo previsto en el artículo 2° letra e) de la ley sobre protección de la vida privada, circunstancia que es reconocida por la reclamante al señalar que, en estricto rigor, la solicitud de información no requiere tales antecedentes de personas o entidades determinadas.
En definitiva, ninguna de las argumentaciones vertidas por la reclamante vinculadas a la causal de reserva del artículo 21 N°1 de la ley de transparencia, siquiera corresponde al contenido de la misma en tanto, no se advierte cómo el acceder a la variable región de la VII EPF pueda afectar el debido cumplimiento de las funciones del INE, particularmente en alguno de los tres casos que contempla la norma por lo que no cabe sino desestimarlas por improcedentes.
Noveno: Que como se indicó en el considerando cuarto, la interpretación armónica de las normas constitucionales y legales conduce a sostener que, la regla general, la constituye la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado y que la negativa al acceso de los ciudadanos a la información que obre en poder de éstos, sólo puede sustentarse en alguna de las causales de secreto o reserva establecidas en la ley sobre acceso a la información pública, cuya interpretación debe efectuarse restrictivamente, lo que supone, no extender la prohibición a casos que no se encuentren, expresamente, comprendidos en los términos de la causal, procurando siempre privilegiar el efectivo ejercicio del derecho público subjetivo de acceso a la información pública, por sobre la restricción del mismo, a la luz de los principios consagrados en el artículo 11 del citado cuerpo legal.
En el sentido antes expuesto, resulta evidente que la interpretación que el INE ha efectuado de las causales de reserva invocadas para denegar el acceso a la información requerida, dista de lo antes indicado, en tanto los argumentos vertidos por la reclamante, no sólo no corresponden al contenido de las causales de reserva esgrimidas, sino que, además en determinados pasajes del reclamo, vulneran los principios antes señalados, en particular, el de no discriminación contemplado en la letra g) del artículo 11, al controvertir los motivos de interés particular invocados por la amparada, lo que se encuentra expresamente prohibido en la aludida disposición legal.
Décimo: Que en virtud de los motivos precedentemente expuestos, se concluye que el CPLT al adoptar la decisión de amparo Rol C2430-17 no ha incurrido en ninguna de las ilegalidades que denuncia el reclamo deducido en estos antecedentes por el INE, reclamante que, a su turno, no ha acreditado, conforme a lo antes razonado, la concurrencia de las causales de reserva o secreto invocadas, lo que conduce, necesariamente al rechazo del reclamo interpuesto.
Por estas consideraciones, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 28 inciso 1°, 29 y 30 de la Ley N°20.285, sobre acceso a la información pública, se rechaza la reclamación deducida por doña Ximena Clark Núñez, en representación del Instituto Nacional de Estadísticas, sin costas.
Transcríbase al Consejo para la Transparencia.
Redacción del Ministro (s) señor Patricio Alvarez Maldini, quien no firma por haber cesado sus funciones en esta Corte.
Rol Corte N°14205-2017.
Pronunciado por la Cuarta Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministra Gloria Maria Solis R. y Abogada Integrante Pia Tavolari G. Santiago, seis de junio de dos mil diecinueve.
En Santiago, a seis de junio de dos mil diecinueve, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.