Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=67224
Timestamp: 2019-08-26 07:33:01
Document Index: 69645397

Matched Legal Cases: ['artículo 209', 'artículo 66', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 241', 'artículo 189', 'ARTÍCULO 9', 'ARTÍCULO 66', 'artículo 211', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 66', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 154', 'artículo 38', 'artículo 209', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 189', 'artículo 209', 'artículo 66', 'artículo 50', 'artículo 66', 'artículo 9', 'artículo 211', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 209', 'artículo 189', 'artículo 66', 'artículo 209', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 9', 'artículo 211', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 150', 'artículo 211', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 9', 'artículo 123', 'artículo 13', 'artículo 189', 'artículo 13', 'artículo 189', 'artículo 211', 'artículo 135', 'artículo 189', 'artículo 189', 'artículo 115', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 211', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 13', 'artículo 66', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 211', 'artículo 189']

﻿ Sentencia C-561 de 1999 Corte Constitucional - Gestor Normativo Función Pública
Sentencia C-561 de 1999 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 04 de agosto de 1999
La desconcentración, hace relación a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos.
SENTENCIA C-561/99
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA-Principios, objeto y control
El artículo 209 Superior establece los principios, objeto y el control de la función administrativa, distinguiéndolos como lo ha señalado esta Corporación, entre principios finalísticos, funcionales y organizacionales. Entre los primeros (finalísticos), tenemos que la función administrativa propiamente dicha, se encuentra al servicio de los intereses generales del Estado; entre los funcionales se encuentran la igualdad, la moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y, por último, entre los organizacionales se hallan la descentralización, desconcentración y delegación de funciones.
DESCENTRALIZACIÓN-Concepto
En el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas.
DESCONCENTRACIÓN-Concepto
DELEGACIÓN-Concepto
Para los efectos de la presente sentencia, es importante resaltar, que la desconcentración de funciones se realiza (hace y deshace) mediante la ley, en tanto, que la delegación se realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribución. Bien se trate de desconcentración o de delegación de funciones, lo que se busca con estas figuras, es el mismo fin: descongestionar los órganos superiores que conforman el aparato administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, con el objeto de realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los administrados, en cumplimiento y desarrollo de los preceptos constitucionales. Ha de observarse, con todo, que dados los elementos propios de estos mecanismos para la realización de la función administrativa, la ley regula de manera específica los efectos que asigna a cada uno de ellos, en relación con el régimen propio de los actos objeto de delegación y desconcentración en la vía gubernativa.
DELEGACIÓN-Empleador en el que puede recaer
El artículo demandado no hace otra cosa que desarrollar la norma constitucional (art. 211), al señalar los empleados en los cuales puede recaer el acto de delegación. Y, es que, por lo demás así debe ser, se observa razonable, como quiera que las autoridades administrativas a quienes se autoriza a delegar funciones, a las que se refiere la norma, no son otras, que los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, de una parte; y, de otra, en la misma disposición acusada se indica en quiénes se puede delegar, a saber, “en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente”, lo que no vulnera la Constitución.
La posibilidad de delegación de funciones presidenciales que señale la ley, vista como un mecanismo del Estado, al cual puede acudir legítimamente el Presidente, se justifica en términos de eficacia y celeridad que propenden por el adecuado desarrollo de la función administrativa. Además, observa la Corte, que la delegación y desconcentración de funciones no se excluyen, por cuanto, como se dijo, el fin de estos dos mecanismos es el mismo: descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos.
SUPERINTENDENCIA-Naturaleza
El artículo 66 de la Ley 489 de 1988, no vulnera la Constitución Política, en sus artículos 4 y 150-7, al disponer la existencia de superintendencias sin personería jurídica, porque como se vio, el Constituyente le confirió autonomía al órgano legislativo, para determinar la estructura de estas entidades, y en ese orden de ideas, las superintendencias pueden estar dotadas o no de personería jurídica. Precisamente, la sentencia No. 8 del 14 de febrero de 1985 de la Corte Suprema de Justicia, citada por el demandante, al referirse a la estructura y organización de la Superintendencia de Notariado y Registro, manifestó : “...Modalidades como las de estar adscritas o vinculadas a un Ministerio y las de estar dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente pueden ser reguladas por el legislador según la voluntad de éste”, punto este que aparece ahora, con toda claridad, en la Constitución vigente.
DELEGACIÓN EN SUPERINTENDENCIA
La delegación en las superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual, puede acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye, en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general. En efecto, el artículo 209 Superior, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y, se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, “mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
Referencia: Expediente D-2376
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 9, 13 y 66 parciales de la Ley 489 de diciembre 29 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, según consta en acta número treinta y seis (36), a los cuatro (4) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
El ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, con base en el artículo 241-4 de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los artículos 9, 13 y 66 (parciales) de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán Sierra, admitió la demanda de la referencia y, ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la República y al Ministro de la Justicia y el Derecho, con el objeto de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
“ARTÍCULO 9º. Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
ARTÍCULO 66. Organización y funcionamiento de las superintendencias. Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal.
La dirección de cada superintendencia estará a cargo del Superintendente.”
El actor considera que las disposiciones legales demandadas, violan los artículos 1, 2, 3, 4, 123, 150-7, 189-13, 209 y 211 de la Constitución Política.
Señala que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 211 Superior, así como, con el alcance jurisprudencial que a la figura de la delegación le ha dado esta Corporación, el aparte del artículo 9 de la Ley 489 de 1998, que se demanda, viola la Carta Fundamental, por cuanto, restringe solamente a los empleados públicos de los niveles directivo y asesor, que se encuentren vinculados al organismo correspondiente, la posibilidad de que en ellos se deleguen determinadas funciones.
Agrega, que de conformidad con la norma constitucional mencionada en el párrafo precedente, se dispone que la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan ejercer el acto de delegación en sus subalternos o en otras “autoridades administrativas”, lo que significa, que la delegación puede recaer en cualquier servidor público, independientemente de su forma de vinculación (empleado público o trabajador oficial) con el Estado y, del nivel que ocupe. Por ello, según el demandante, es un “contrasentido” del artículo 9 demandado, radicar exclusivamente en cabeza de servidores de determinados niveles, la posibilidad de ser delegatarios, máxime si se tiene en cuenta que la finalidad de la delegación, consiste en racionalizar la administración y evitar el recargo de los órganos superiores.
En ese orden de ideas, a juicio del demandante, la disposición demandada (art. 9) es discriminatoria, por cuanto, desconoce que existen otros niveles en la administración, tales como, el ejecutivo, el profesional, el administrativo, poniendo en tela de juicio la capacidad de los servidores públicos, de asumir las funciones que les pueda delegar su superior.
Así mismo, considera que el artículo 9 demandado, desconoce el artículo 2 de la Constitución Política, que establece los fines esenciales del Estado y, olvida que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad de los ciudadanos y en la prevalencia del interés general; así como los principios de la función pública señalados en el artículo 209 de la Carta, y la finalidad social del Estado consagrada en los artículos 365 y siguientes ibídem.
En relación con el aparte del artículo 13 demandado, considera el actor, que viola el artículo 209 Superior, así como la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre delegación y desconcentración y, sobre las funciones de inspección y vigilancia que ejerce el Presidente de la República; como quiera, que al establecer la norma acusada, que el Presidente puede delegar las funciones consagradas en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 del Estatuto Fundamental, se olvida que las mismas tienen un carácter administrativo, por lo que, el Presidente en su ejercicio, actúa como suprema autoridad administrativa, operando por lo tanto, la figura de la desconcentración de funciones más no la de delegación, razón por la cual, sobre este punto se deben aplicar las mismas reglas fijadas por la jurisprudencia de esta Corte Constitucional.
Ahora bien, en cuanto al artículo 66 de la Ley 489 de 1998, también demandado, manifiesta el demandante que son válidas las mismas argumentaciones expuestas en relación con el artículo 13 ejusdem, por cuanto, se está igualmente, en presencia de la figura de la desconcentración.
Así mismo, esta norma legal (art. 66), viola el artículo 150-7 de la Carta, porque desconoce y restringe la función del Congreso de la República de crear las entidades necesarias para el cumplimiento de los fines del Estado. Agrega, que en ningún artículo de la Constitución Nacional, se dispone que las superintendencias no puedan tener personería jurídica, al contrario, la Carta faculta al órgano legislativo para la creación de superintendencias y otras entidades del orden nacional “sin ninguna limitante en su estructura orgánica otorgándoles o no personería jurídica salvo que para la creación de éstas entidades se requiere la iniciativa del Gobierno como lo establece el artículo 154 superior”.
Por último, indica que el aparte demandado “sin personería jurídica”, revive una antigua controversia, superada por la Corte Suprema de Justicia con la sentencia No. 8 del 14 de febrero de 1985, cuando revisó la constitucionalidad del Decreto 1659 de 1978, mediante el cual se establecía la estructura, la organización y las atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro. Igualmente, manifiesta que la misma ley demandada en su artículo 38 señala la estructura y organización de la Administración Pública y consagra como entidades del sector descentralizado por servicios entre otras a las superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica.
C Intervenciones
Intervención del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
El Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, actuando a través de apoderado, presentó un escrito en el cual solicita se declare la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en los siguientes argumentos:
Manifiesta que no le asiste razón al demandante, por cuanto el artículo 209 Superior, consagra que la función pública deberá realizarse teniendo en cuenta los principios de descentralización, delegación y desconcentración. De manera pues, que la delegación se constituye en un manejo estatal al cual puede acudir el Presidente de la República y las autoridades administrativas, de conformidad con la ley y, en los términos de eficiencia, celeridad y desconcentración del poder.
Señala que por mandato constitucional (art. 209), así como por disposición legal, los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de organismos y entidades, pueden transferir el ejercicio de sus funciones en sus colaboradores y, en este caso particular, el artículo 9 demandado, restringió esa facultad a los funcionarios que conforman el nivel directivo y asesor, con lo cual no se viola ningún principio constitucional.
Indica, que el artículo 13 acusado, tampoco vulnera ninguna disposición constitucional, en el entendido de que la misma normatividad superior precisa las distintas atribuciones del Presidente de la República, pero no determina en que calidad actúa para el cumplimiento de cada una de las funciones, es decir, si lo hace en calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno o Suprema Autoridad Administrativa, función interpretativa que corresponde realizar a la jurisprudencia y a la doctrina.
Además, agrega el interviniente, que se debe interpretar armónicamente la disposición constitucional consagrada en el artículo 189, con el artículo 209 de la misma Carta, por cuanto, la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios que allí se esbozan y mediante la descentralización, delegación y desconcentración de funciones. En conclusión, agrega, que las funciones del Presidente de la República no solamente pueden ser desconcentradas, sino también delegadas, como en efecto lo contempla la Ley 489 de 1998.
Por último, la acusación en contra del artículo 66 ibídem, carece de fundamento, toda vez que el actor no realiza un análisis del conjunto de la ley, sino de manera “parcializada” del mencionado artículo, como quiera que la ley demandada considera la existencia de superintendencias sin personería jurídica, las cuales hacen parte del nivel central y, se encuentran definidas en los artículos 38 y 66, así como, consagra la existencia de superintendencias con personería jurídica como parte del sector descentralizado (art. 82).
Ahora bien, señala que el artículo 50 de la ley 489 de 1998, consagra que las superintendencias independientemente que tengan personería jurídica o no, deben encontrarse adscritas a un ministerio o a un departamento administrativo, por lo que, a su juicio, el querer del legislador fue la existencia de superintendencias sin personería jurídica dentro de la rama ejecutiva del poder público en el sector central, y en el sector descentralizado, de superintendencias con personería jurídica. Pero en ambos casos, deben estar adscritas a un ministerio o a un departamento administrativo. Por esta razón considera que el artículo 66 de la Ley 489 de 1998, también demandado, no vulnera ninguna disposición constitucional.
Inicia su intervención, manifestando que no comparte la razón de inconformidad que aduce el actor respecto del artículo 9 de la Ley 489 demandado, en el sentido de que la delegación de funciones de las autoridades administrativas no debieron recaer solamente en empleados públicos de los niveles directivo y asesor, por cuanto “no se puede llegar al absurdo” de interpretar que las normas constitucionales cuando establecen la posibilidad de delegar ciertas funciones en subalternos u otras autoridades, exija que la delegación se realice “en cabeza de todos ellos”. Agrega, que precisamente la Carta Política faculta al legislador la posibilidad de regular dentro de ciertos límites el acto de delegación.
Por otra parte, se añade en la intervención del Ministerio, que dada la importancia de las funciones a que se refiere el artículo 211 Superior, por tratarse de funciones que competen al Presidente de la República, se comprende que el órgano legislativo haya tenido sumo cuidado al permitir la delegación solamente en los niveles más próximos a las autoridades administrativas.
Tampoco considera que el artículo 13 quebrante las normas constitucionales, por cuanto el mismo Estatuto Fundamental en su artículo 150-8 faculta al Congreso de la República para expedir las normas a las cuales se debe sujetar el Gobierno en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le confiere la Constitución, por una parte, por la otra, el artículo 209 constitucional establece que la función administrativa se realiza mediante la descentralización, delegación y desconcentración de funciones. De la misma manera, afirma que la Constitución (art.211) establece que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República puede delegar, entre otros, en los superintendentes, así como la función de fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
Por lo tanto, la norma acusada se limita a desarrollar los principios constitucionales y, en ese orden de ideas, señala las funciones que puede delegar el Presidente de la República, entre las cuales se encuentran las contenidas en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 Superior. Igualmente, manifiesta que si bien es cierto la Corte Constitucional, entratándose del tema, ha expresado que las atribuciones presidenciales contenidas en los numerales 24 y 26 se encuentran referidas a la desconcentración, no se entiende que por esta razón, se excluya la posibilidad de la delegación, la cual está expresamente permitida en la Constitución.
Finalmente, el artículo 66 acusado, tampoco presenta vicios de inconstitucionalidad, como quiera que las superintendencias en su carácter de unidades ejecutoras, pueden recibir funciones de control y vigilancia, en unos casos, del Presidente de la República, y se estaría frente a la figura de la delegación y, en otros casos, directamente de la ley.
En cuanto a la personería jurídica, no considera acertada la acusación, toda vez, que nada impide que en la práctica existan superintendencias “que posean tal calidad. Y, añade que la norma demandada “se limita a establecer que, no se exige como requisito para la organización y funcionamiento de la Superintendencia la personería jurídica, lo que no contraviene el ordenamiento constitucional”.
En concepto Nro. 1831 del 11 de junio de 1999, el señor Procurador solicita declarar constitucionales las normas demandadas. Sus razones se pueden resumir así:
El artículo 209 Superior, consagra los principios de la función administrativa, a su vez, el artículo 211 ibídem contempla concretamente el principio de delegación de funciones, desde el punto de vista general como específico, es decir, la norma constitucional señala que la ley fijará las condiciones de la delegación, a las cuales se sujetarán las autoridades administrativas y, específicamente cuando se refiere al Presidente de la República, establece las funciones que éste puede delegar en sus ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.
Ahora bien, señala el Ministerio Público, que el artículo 211 de la Carta Política, habilitó al legislador para que fijará las condiciones bajo las cuales procederá el acto de delegación por parte de las autoridades administrativas, por lo tanto, no se vislumbra impedimento constitucional alguno, como quiera, que el legislador dentro del ámbito de sus funciones, dispuso que las autoridades administrativas sólo pueden delegar dichas funciones en los empleados que pertenecen al nivel directivo o asesor, situación que por lo demás, a juicio del Ministerio Público, resulta razonable, toda vez , que éstos funcionarios tienen a su cargo la dirección de las entidades a las cuales se encuentran vinculados y, en consecuencia, les compete adoptar y desarrollar las políticas y directrices de la entidad, “funciones que por su trascendencia sólo deben ser delegadas en aquellos empleados que desempeñan tareas de dirección, confianza y manejo, como son los que laboran en los niveles directivo y asesor”.
El artículo 9 acusado, no discrimina a los funcionarios de los demás niveles de la administración, por cuanto, los servidores en los cuales puede recaer el acto de delegación, se encuentran en una situación de hecho diferente, que “justifica” que se les puedan delegar las funciones asignadas a los titulares de los organismos a los cuales se encuentran vinculados, teniendo en cuenta que sus funciones propias son las de dirección, manejo y asesoría.
Por otra parte, entratándose de la delegación de las funciones presidenciales, precisa el Procurador, que el artículo 211 de la Carta, al referirse al ámbito específico de la delegación, dispone que la ley señalara las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en las autoridades administrativas que la misma norma determina.
Así las cosas, las funciones que consagran los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 Superior, son las que el Constituyente expresamente le asignó al Presidente de la República, pero indica el Ministerio Público, que ante la imposibilidad personal de ejercerlas directamente, la misma Carta Política en los numerales 7, 8 y 19 literal d) del artículo 150, facultó al órgano legislativo para la creación de organismos a los cuales por disposición legal, se les transfieren las funciones de inspección y vigilancia propias del Presidente de la República, transferencia ésta que se efectúa en virtud del principio de la desconcentración.
Pero, así mismo, la Constitución Política (art. 211), señala las funciones que el Presidente de la República puede delegar en determinados funcionarios, entre los cuales se encuentran los superintendentes y, en ese orden de ideas, el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 establece que el Presidente puede delegar, entre otras autoridades, en los superintendentes, las funciones referidas en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 Superior. Por ello, es la misma Ley Fundamental, la que permite que las atribuciones presidenciales de inspección y vigilancia, sean objeto de desconcentración por parte del órgano legislativo, y de delegación por parte del Presidente de la República “ya que éste como titular de esas funciones debe gozar de la facultad para delegarlas”.
Por último, manifiesta el Procurador, que el artículo 150-7 Superior dispone que corresponde al Congreso de la República, la creación de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos, así como su estructura orgánica y, en este sentido, determinará a cuál ministerio se encontrarán adscritos y, si gozarán de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. De manera pues, que en desarrollo de este precepto constitucional, el legislador dispuso en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998, que las superintendencias son organismos creados por la ley, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica y, que cumplen funciones de inspección y vigilancia “atribuidas por ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal”.
Igualmente, la citada ley, en sus artículos 68 y 82 establece que las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas del orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonial, y sujetas al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto en la ley, al de los establecimientos públicos.
De manera pues, señala el Ministerio Público, que el legislador, en ejercicio de las funciones que le otorga la Constitución Política, para determinar la estructura de las superintendencias, estableció en la ley demandada dos clases de estas entidades, a saber, unas dotadas de personería jurídica que hacen parte del sector descentralizado de la rama ejecutiva; y, otras carentes de personería jurídica pertenecientes al sector central de la rama ejecutiva.
Por ende, a su juicio, no le asiste razón al actor cuando afirma que el artículo 66 demandado, desconoce lo preceptuado en el artículo 150-7 del Ordenamiento Superior, pues como se vio, el Constituyente confirió autonomía al legislador para determinar la estructura de las superintendencias.
Concluye el Procurador expresando, que en virtud de lo dispuesto por el artículo 211 de la Carta, la delegación en las superintendencias opera tanto para las del sector central como descentralizado de la rama ejecutiva, como quiera que ni la norma constitucional ni el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 demandado, hacen distinción alguna para efectos de delegación.
I.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Corresponde a la Corte Constitucional determinar si los artículos 9, 13 y 66 parciales de la Ley 489 de 1998, vulneran los artículos 1, 2, 3, 4, 123, 150-7, 189-13, 209 y 211 de la Ley Fundamental.
2.1. Descentralización, delegación y desconcentración.
Sea lo primero, comenzar citando el artículo 209 Superior, que establece los principios, objeto y el control de la función administrativa, distinguiéndolos como lo ha señalado esta Corporación, entre principios finalísticos, funcionales y organizacionales. Entre los primeros (finalísticos), tenemos que la función administrativa propiamente dicha, se encuentra al servicio de los intereses generales del Estado; entre los funcionales se encuentran la igualdad, la moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y, por último, entre los organizacionales se hallan la descentralización, desconcentración y delegación de funciones.
Vistas así las cosas, previamente, a entrar en el estudio concreto de los cargos de la demanda y, sin pretender realizar un estudio de fondo, se hará un breve recuento de lo que en la doctrina y la jurisprudencia se ha explicado sobre los conceptos de descentralización, delegación y desconcentración.
Ante todo, ha de precisarse por la Corte que, en el fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte, que la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones administrativas.
Siguiendo este derrotero, la jurisprudencia de esta Corporación, señaló respecto del concepto de descentralización, que se trata de “...un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas”. Sent. C-496 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Los otros mecanismos idóneos, para la transferencia de funciones, son la desconcentración y la delegación.
La jurisprudencia de esta Corporación, se ha referido a este concepto de desconcentración, en los siguientes términos: “La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.
“4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.”.
Ha de observarse, con todo, que dados los elementos propios de estos mecanismos para la realización de la función administrativa, la ley regula de manera específica los efectos que asigna a cada uno de ellos, en relación con el régimen propio de los actos objeto de delegación y desconcentración en la vía gubernativa, como acontece con los artículos 8 y 12 de la propia Ley 489 de 1998.
2.2. Los cargos de la demanda y el análisis de los mismos.
2.2.1. Comienza el actor, por acusar como violatorio de disposiciones constitucionales, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998, por restringir, a su juicio, el acto de delegación por parte de las autoridades administrativas que la misma ley señala, a saber, ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor, que se encuentren vinculados al organismo de que se trate.
Señala el actor, que la disposición acusada desconoce el artículo 123 de la Carta, que dispone, que “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
Por lo tanto, considera discriminatoria la norma acusada, al radicar exclusivamente en cabeza de empleados públicos de ciertos niveles, la posibilidad de ser delegatarios de funciones, poniendo en tela de juicio la capacidad de los demás servidores públicos.
2.2.2. Acusa también el actor de inconstitucional, el artículo 13 de la Ley 489 de 1998, argumentando que esta Corporación en reiteradas jurisprudencias, ha señalado que las funciones presidenciales otorgadas por la Constitución en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 Superior y, que aparecen en el artículo demandado “tienen un carácter administrativo y por lo mismo el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa, situación que autoriza al Congreso a disponer la DESCONCENTRACIÓN no la delegación de estas funciones creando entidades especializadas para que adelanten estas tareas”.
Por ello, manifiesta el actor, se debe declarar inconstitucional el artículo 13 acusado, puesto que de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional, en el ejercicio de las funciones que señalan los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 C.P. opera la figura de la desconcentración y no de la delegación.
El artículo 211 Superior dispone que previo el señalamiento que realice la ley de las funciones que pueden ser delegadas, el Presidente de la República está autorizado para delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine, el ejercicio de ciertas funciones.
Antecedente de la norma citada, es el artículo 135 de la Constitución de 1886, que consagraba la misma facultad al Presidente de la República, pero circunscribiendo la facultad de delegar el ejercicio de algunas funciones que le correspondían como suprema autoridad administrativa. En efecto, rezaba la norma : “Los ministros y los jefes de departamentos administrativos, como jefes superiores de la administración, y los gobernadores, como agentes del gobierno, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad, determinadas funciones de las que corresponden al presidente de la república, como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el presidente. Las funciones que pueden ser delegadas serán señalas por la ley...”. (Negrillas fuera de texto).
Por su parte el artículo 189 de la Carta, dispone que corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, el ejercicio de las funciones que allí determina. Sin embargo, la norma constitucional citada, no indica en que calidad actúa para el ejercicio de cada función. Esta Corporación en sentencia C-496 de 1998 precisó que: “La tarea de dilucidar qué atribuciones le corresponden a cada calidad habrá de cumplirse paulatinamente por la jurisprudencia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera general, las funciones de Jefe de Estado son aquellas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones que desempeña en su calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas con la fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país, mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administración pública”.
Así mismo, esta Corporación estableció en la misma sentencia citada en el párrafo anterior, lo siguiente: “...La Corte Constitucional ha dedicado algunas sentencias a tratar el tema de la delegación y de la desconcentración de funciones presidenciales. De ellas se desprende, en primer lugar, que, salvo el caso de algunas funciones que son indelegables, en principio, las restantes sí lo son; y, en segundo lugar, que únicamente son desconcentrables las funciones que ejerce el Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, aun cuando con la aclaración de que el control y orientación de dichas actividades debe permanecer en cabeza del Presidente, cuando se trate de competencias constitucionales”.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación, también se ha referido a la imposibilidad de desconcentrar las funciones que se ejercen en calidad de Jefe de Estado (Sent. C-485 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); así mismo, ha señalado que cuando el Presidente de la República actúa como Jefe de Gobierno, por ejemplo en asuntos que tienen relación con el orden público, es posible la delegación de funciones más no la desconcentración.
Así, en la sentencia C-214 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se dijo : “En el caso específico de los denominados diálogos de paz, que tienen como propósito básico la reincorporación de los delincuentes políticos a la vida civil su sometimiento a la legalidad, ninguna persona pública ni privada goza de competencia para llevarlos a cabo sin orden o autorización expresa del Presidente de la República, interlocutor por excelencia en la búsqueda de acuerdo, en su doble condición de Jefe del Estado y de Gobierno”.
Por otra parte, también la jurisprudencia ha demarcado el ámbito de las funciones de inspección y vigilancia que ejerce el Presidente de la República, al señalar que “Estas funciones tienen ante todo un carácter administrativo, razón por la cual se puede concluir que en ellas el Presidente de la República actúa como suprema autoridad administrativa...”. (Sent. C-496 de 1998).
Queda claro pues, que las funciones que el Presidente de la República ejerce en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 de la Ley Fundamental, que se refieren a la inspección y vigilancia de la enseñanza; de la prestación de los servicios públicos; sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados por el público, así como, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles; y, sobre las instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean aplicadas en debida forma, de manera que se cumpla con la voluntad de los fundadores; lo hace en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa.
Ahora bien, considera esta Corporación, que ni el Presidente de la República, ni las personas que de conformidad con el artículo 115 de la Carta Política conforman el Gobierno, se encuentran en condiciones materiales de ejercer por sí solos las delicadas funciones de inspección y vigilancia que imponen los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189 Superior, razón por la cual, se acude a la creación de instituciones con capacidad para colaborar en el adecuado ejercicio y desarrollo de dichas funciones. Unas de estas entidades, que colaboran en el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, son las superintendencias, las cuales sin embargo, no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección y orientación del Presidente de la República, quien es el titular de la función de inspección y vigilancia, por disposición expresa de la Constitución Política.
El artículo 150-7 de la Constitución Política, preceptúa que corresponde al Congreso, la determinación de la estructura de la administración nacional y, en consecuencia, puede crear, fusionar o suprimir, ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional. Así mismo, le corresponde al Congreso (art. 150-8 C.P.) expedir las normas a las cuales se sujetará el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Carta.
De manera pues, que la misma Carta, permite que las atribuciones de inspección y vigilancia sean objeto de desconcentración por parte del legislador mediante la creación de los organismos que considere adecuados para el desarrollo de dicha función.
Por otra parte, no se puede dejar de lado, el artículo 211 de la Carta, que autoriza al Presidente de la República la delegación en las autoridades administrativas que la misma disposición determina, de las funciones que la ley le señale. Porque, si bien es cierto, que la misma Carta, como se dijo autoriza al legislador para la creación de entidades que colaboren con el Gobierno en el ejercicio de la función de inspección y vigilancia, no implica que el Presidente de la República, como Suprema Autoridad Administrativa, no las pueda delegar, como titular, por virtud de la Constitución, de dicha función, sin que ello signifique de manera alguna, que el legislador pueda asignar directamente a las entidades que crea, funciones que sean privativas del Presidente de la República conforme a la Constitución.
No comparte la Corte, los argumentos esbozados en la demanda, cuando sostiene que las expresiones acusadas del artículo 13 de la Ley 489 de 1998, vulneran el principio de desconcentración que consagra el artículo 209 Superior y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Al contrario, ha considerado la Corte, que la posibilidad de delegación de funciones presidenciales que señale la ley, vista como un mecanismo del Estado, al cual puede acudir legítimamente el Presidente, se justifica en términos de eficacia y celeridad que propenden por el adecuado desarrollo de la función administrativa (209 C.P.).
Los anteriores argumentos, permiten rechazar los cargos formulados por el actor, contra los apartes del artículo 13 de la Ley 489 de 1998.
2.2.3. Por último, el actor demanda algunos apartes del artículo 66 de la precitada Ley 489 de 1998, por considerarlo violatorio del artículo 150-7 de la Constitución Política, por desconocer y restringir la función del órgano legislativo, de crear las entidades que considere pertinentes, para el cumplimiento de los fines del Estado.
La propia Constitución Política (art. 150-7), contempla como una función del legislador, la cual ejerce por medio de la expedición de leyes, la de “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional señalando sus objetivos y estructura orgánica...” (Resalta la Corte).
Las superintendencias cuya creación está prevista constitucionalmente en el artículo 150 numeral 7, tienen una clara función que se encuentra definida en la ley 489 de 1998, en su artículo 66.
Ahora bien, como se vio, en la norma constitucional citada, se habilita al legislador para crear superintendencias y determinar su estructura, y, en cumplimiento de dicha norma constitucional, estableció en la Ley 489 de 1998, por una parte, la existencia de superintendencias sin personería jurídica, las cuales hacen parte del sector central de la administración pública; y, por la otra, la existencia de superintendencias con personería jurídica que hacen parte del sector descentralizado de la rama ejecutiva (art. 35 numeral 1 literal e) y numeral 2 literal c).
Igualmente, la citada ley, en sus artículos 68 y 82, se refiere a las superintendencias con personería jurídica, como entidades descentralizadas del orden nacional con autonomía administrativa y patrimonial, sujetas al régimen jurídico de la ley que las crea, y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos.
Por ende, el artículo 66 de la Ley 489 de 1988, no vulnera la Constitución Política, en sus artículos 4 y 150-7, al disponer la existencia de superintendencias sin personería jurídica, porque como se vio, el Constituyente le confirió autonomía al órgano legislativo, para determinar la estructura de estas entidades, y en ese orden de ideas, las superintendencias pueden estar dotadas o no de personería jurídica.
Precisamente, la sentencia No. 8 del 14 de febrero de 1985 de la Corte Suprema de Justicia, citada por el demandante, al referirse a la estructura y organización de la Superintendencia de Notariado y Registro, manifestó : “...Modalidades como las de estar adscritas o vinculadas a un Ministerio y las de estar dotadas de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente pueden ser reguladas por el legislador según la voluntad de éste”, punto este que aparece ahora, con toda claridad, en la Constitución vigente (arts. 150-7 y 210).
En lo referente a las expresiones contenidas en el artículo 66 de la Ley 489 de 1998, “o mediante delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal...”, el artículo 211 de la Constitución establece que la ley señalará las funciones que el Presidente puede delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, entre otros; delegación, que opera tanto en las superintendencias del sector central, esto es, las carentes de personería jurídica, como en las del sector descentralizado de la rama ejecutiva, por cuanto, ni la norma constitucional citada, ni la disposición legal acusada, hacen distinción entre estas superintendencias para efectos de la delegación.
Finalmente, la delegación en las superintendencias, que realice el Presidente de la República, en virtud de autorización legal, no vulnera la Constitución Política, por cuanto, como se dijo, el acto de delegación es un mecanismo del manejo estatal, al cual, puede acudir legítimamente el Presidente de la República, con el objeto de racionalizar la función administrativa. Al contrario, la Corte considera, que el acto de delegación se constituye, en un mecanismo válido y eficaz, para hacer efectivos los principios consagrados en la Carta Política, tendientes al cumplimiento y agilización de la función administrativa, en aras del interés general.
Así las cosas, los argumentos expuestos en esta sentencia, son a juicio de la Corte Constitucional, suficientes para proceder a declarar exequibles las expresiones acusadas de los artículos 9, 13 y 66 de la Ley 489 de 1998.
Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 9, 13 y 66 de la Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.