Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/opatreni-obecne-povahy-schvaleni-zmena-uzemne-planovaci-dokumentace-uzemni-planovani.p791.html
Timestamp: 2019-09-22 16:08:41+00:00
Document Index: 54920494

Matched Legal Cases: ['§ 101', '§ 1', '§ 2', '§ 21', '§ 22', 'zákona č. 50', '§ 101', '§ 1', '§ 2', 'zákona č. 50', '§ 22', '§ 21', 'zákona č. 50', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 29', '§ 101', '§ 23', '§ 16', '§ 23', '§ 5', '§ 4', '§ 1', 'zákona č. 131', '§ 171', 'zákona č. 500', 'soud ', '§ 24', 'soud ', '§ 22', '§ 22', '§ 21', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 17', '§ 25', 'soud ', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 29', 'soud ', 'zákona č. 50', '§ 10', '§ 43', 'zákona č. 150', '§ 101', 'zákona č. 50', 'zákona č. 183', 'čl. 20', 'Čl. 6', 'Čl. 7', 'čl. 6', 'Čl. 9', 'soud ', 'čl. 6', 'čl. 6', 'čl. 7', 'čl. 7', 'čl. 2', 'čl. 10', 'čl. 1', 'Čl. 1', 'soud ', 'čl. 11', 'čl. 35', 'čl. 36', '§ 101', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 101', 'soud ', '§ 1', '§ 2', '§ 12', '§ 59', '§ 59', '§ 10', 'soud ', '§ 23', '§ 22', '§ 23', 'soud ', 'soud ', '§ 22', '§ 22', '§ 21', '§ 22', '§ 22', 'čl. 22', '§ 23', '§ 23', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 4', '§ 17', '§ 5', 'Soud ', '§ 101', 'soud ']

Opatření obecné povahy: schválení, změna územně plánovací ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Opatření obecné povahy: schválení, změna územně plánovací dokumentace; územní plánování
Ej 254/2006
Opatření obecné povahy: schválení či změna územně plánovací dokumentace. Územní plánování: rozsah soudního přezkumu; k pojmu "vlastník dotčených pozemků"
k § 101a soudního řádu správního
k § 1, § 2, § 21 odst. 4 a § 22 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*), ve znění zákonů č. 262/1992 Sb., č. 83/1998 Sb. a č. 239/2000 Sb.
I. Schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném v § 101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud.
II. Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování (srov. § 1 a § 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona) je činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem.
III. Ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územního plánování a územního řízení. Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného řešení získaného zákonným postupem, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu věcně zasahovat.
IV. Vlastník pozemku, který má být podle navrhované změny územního plánu proti jeho vůli zastavěn či vyvlastněn, je vždy dotčen ve smyslu § 22 odst. 4 a též § 21 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona. Stejně tak jsou ale dotčenými vlastníky ti, jejichž pozemky by v důsledku plánované změny byly zatěžovány hlukem nad obvyklou míru, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74)
srov. č. 740/2006 Sb. NSS.
a) Ing. Petr H., b) Miloš B. proti hlavnímu městu Praze o zrušení části opatření obecné povahy.
Navrhovatelé se návrhy ze dne 14. 06. 2006 domáhali zrušení části opatření obecné povahy - změny Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy Z 939/05, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005. Předmětem této změny Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy je realizace nové letové dráhy RWY 06R/24L v prostoru letiště Ruzyně spolu se stavbou silničního okruhu a trasování rychlodráhy, to vše před rokem 2010. Tato stavba je zároveň prohlášena za stavbu veřejně prospěšnou. Změnou dochází rovněž k přesunutí stavby ze směrné části územního plánu do části závazné a ke zvětšení plošného rozsahu koridoru této stavby; s tím souvisí změna navrhovaného funkčního využití některých ploch, dříve určených jako orná půda, louky, pastviny a přírodní nelesní zeleň, na dopravní a vojenská letiště.
Navrhovatelé jsou vlastníky nemovitostí v k. ú. Nebušice. Uvedli, že v případě výstavby plánované letové dráhy by se jejich nemovitosti ocitly uvnitř ochranného hlukového pásma letiště Ruzyně. Realizace změny Z 939/05 a výstavba letové dráhy by znamenala zásah do jejich práv, mimo jiné práva na ochranu soukromí, zdraví a na příznivé životní prostředí. Navrhovatelé dovodili též zásah do práva vlastnického, a to tím, že by své nemovitosti nemohli nadále užívat v dosavadním rozsahu a kvalitě. Výstavbou letové dráhy v sousedství nemovitostí dochází navíc k jejich znehodnocení, a v důsledku toho k výraznému poklesu tržní hodnoty. Druhý navrhovatel rovněž uvedl, že ve vztahu k jednomu z jeho pozemků znamená schválení územní změny ve spojení se zákonem č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, hrozbu vyvlastnění.
Územní plán, stejně jako jeho změna, jsou podle názoru navrhovatelů opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud je tudíž oprávněn k jejich přezkumu na základě § 101a a násl. s. ř. s. Navrhovatelé odkazují na materiální pojetí institutu opatření obecné povahy ve smyslu, jak jej vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném pod č. 740/2004 Sb. NSS. Obsahem územního plánu obce je totiž vymezení podmínek budoucího využití konkrétního území a v něm se nacházejících pozemků, které musí být respektováno kterýmkoliv jejich budoucím vlastníkem či investorem. Územní plán nebo jeho změna je tedy správním aktem s konkrétním předmětem (regulace využití konkrétního území) a obecně vymezeným okruhem adresátů. Z tohoto důvodu jsou navrhovatelé přesvědčeni, že územní plán splňuje definiční znaky opatření obecné povahy.
Na tomto závěru podle navrhovatelů nic nemění skutečnost, že závazná část územního plánu a její změny jsou podle ustanovení § 29 odst. 3 zák. č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vyhlašovány obecně závaznou vyhláškou obce nebo kraje. Závaznost územního plánu totiž nevyplývá z této vyhlášky, ale přímo ze stavebního zákona. Účelem vyhlášky je pouze zveřejnit závaznou část územního plánu, schváleného již dříve samostatným usnesením zastupitelstva kraje nebo obce. Územní plán jako celek právně existuje a působí zákonem předpokládané účinky samostatně a nezávisle na přijetí obecně závazné vyhlášky, kterou se navíc vyhlašují pouze jeho závazné části.
Svůj návrh na zrušení části opatření obecné povahy - změny Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 939/05 navrhovatelé odůvodnili tím, že předmětná změna nebyla ve smyslu § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. vydána (tedy projednána a schválena) zákonem stanoveným způsobem. Mimo jiné navrhovatelé zdůraznili, že odpůrce nerozhodl o jejich námitkách. Z ustanovení § 23 odst. 1 stavebního zákona a z § 16 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, plyne, že povinnou součástí podkladů pro schválení územně plánovací dokumentace je návrh výroku o námitkách k návrhu dokumentace. Podle § 23 odst. 2 stavebního zákona je pak povinností pořizovatele dokumentace do 30 dnů od schválení návrhu sdělit vlastníkům nemovitostí, kteří uplatnili námitky k tomuto návrhu, že jim bylo vyhověno, nebo důvody, pro které jim vyhověno nebylo.
Oba navrhovatelé tvrdí, že v zákonné lhůtě podali námitky k návrhu změny územního plánu č. Z 939/05. Jejich námitky však nebyly předmětem vypořádání v příloze č. 4 k usnesení č. 31/16 ze dne 20. 10. 2005, kterým Zastupitelstvo hl. m. Prahy změnu Z 939/05 schválilo. Jak dále uvádějí, do dne podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nedostali od pořizovatele změny žádnou odpověď či reakci na jimi vznesené námitky.
Další nezákonnost v postupu odpůrce při projednávání a schválení změny územně plánovací dokumentace spatřovali navrhovatelé v tom, že provedenou změnou došlo k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, a to v rozporu s § 5 odst. 1 zákona ČNR č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu.
Podle ustanovení § 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je odnětí půdy z tohoto fondu možné pouze v případech nezbytných a v míře nejnutnější. Schválením změny Z 939/05 došlo ke změně plánovaného funkčního využití značného rozsahu pozemků. Tyto pozemky byly do té doby součástí zemědělského půdního fondu s určením "
orná půda, louky a pastviny"
. Po změně je jejich funkce "
dopravní a vojenská letiště
". Navrhovatelé tvrdí, že tyto pozemky nemají sloužit pouze k výstavbě samotné letové dráhy, ale také k manipulaci v okolí dráhy. Předmětné pozemky tak budou využity k výstavbě obslužných staveb, jako jsou skladiště či prodejní zařízení, které bezprostředně nesouvisejí s provozem letové dráhy a pro které neměla být půda ze zemědělského půdního fondu vyňata.
Dále odpůrce podle navrhovatelů nerozhodl - v rozporu se Statutem hlavního města Prahy - o zásadních připomínkách městských částí, nevypořádal se s protichůdným stanoviskem Ministerstva životního prostředí, neprovedl povinné posouzení vlivu návrhu územního plánu na životní prostředí, nevymezil v územním plánu ochranná hluková pásma navrhované letové dráhy RWY 06R/24L a při projednávání změny územního plánu nezohlednil dopady změny na zatížení území, ochranu lidského zdraví a související zásahy do práv dotčených osob, mimo jiné navrhovatelů.
Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že závaznou část územního plánu obce vydává v případě hlavního města Prahy, které je v souladu s § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, jak obcí, tak krajem, Zastupitelstvo hlavního města Prahy formou obecně závazné vyhlášky. Dále uvedl, že na projednávání územně plánovací dokumentace se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Podle odpůrce není změna Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy opatřením obecné povahy, neboť jej za takové opatření platný stavební zákon neoznačuje. Ustanovení § 171 a následující zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, jsou proto irelevantní. Odpůrce proto soud vyzval, aby návrhy navrhovatelů odmítl v celém rozsahu. Poukázal přitom na to, že o zrušení obecně závazné vyhlášky územně samosprávného celku může rozhodnout jenom Ústavní soud. Všechny výtky vznesené navrhovateli považoval odpůrce za liché. K bodu návrhu týkajícímu se neprojednání námitek navrhovatelů uvedl, že navrhovatelé nejsou vlastníky žádných staveb nebo pozemků, které by byly předmětem navrhované změny územního plánu. Ustanovení § 24 odst. 4 stavebního zákona přiznává právo podat námitky pouze vlastníkům dotčených pozemků. Těmi navrhovatelé nejsou. V důsledku toho mohou podat pouze připomínky, ke kterým nemusí být odpůrcem přihlédnuto. K bodu namítajícímu nezákonné odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu odpůrce konstatoval, že s vynětím půdy ze zemědělského půdního fondu vyslovil souhlas dotčený orgán státní správy, tedy Ministerstvo životního prostředí.
Na svých stanoviscích účastníci setrvali i při jednání.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud mj. zjistil, že zadání změny územně plánovací dokumentace bylo schváleno bodem II usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 17/06 ze dne 29. 04. 2004 "
k návrhu zadání změn 05 Územního sídelního útvaru hl. m. Prahy
". Příloha 2 tohoto usnesení, na kterou bod II odkazuje, stanoví pod pořadovým číslem 939 předmět změny "
realizace letové dráhy RWY 06R/24L před r. 2010 (v koordinaci se stavbou silničního okruhu a trasováním rychlodráhy), vyhlášení veřejně prospěšné stavby
". Zastupitelstvo hlavního města Prahy, tedy zadavatel změny, zároveň schválilo zkrácený postup pořízení změny.
Veřejnou vyhláškou ze dne 6. 1. 2005 oznámil Magistrát hlavního města Prahy jako pořizovatel územně plánovací dokumentace v souladu s § 22 odst. 1 stavebního zákona vystavení návrhů změn 05 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy (dále jen Změna 05 ÚP SÚ hl. m. P.). K vystavení podle § 22 odst. 1 stavebního zákona došlo v období od 10. 1. 2005 do 8. 2. 2005 v podatelně Sekce útvaru rozvoje hlavního města Prahy.
Stejnou veřejnou vyhláškou svolal pořizovatel veřejné jednání o návrhu Změny 05 ÚP SÚ hl. m. P., a to na 20. 1. 2005. Vyhláška obsahovala rovněž poučení o možnosti podávat stanoviska, námitky nebo připomínky k návrhu. K podávání námitek pořizovatel ve vyhlášce uvedl, že námitky mohou v souladu s § 21 odst. 4 a § 22 stavebního zákona podávat vlastníci dotčených pozemků. K podání námitky a jejímu posouzení vyžadoval pořizovatel výpis z listu vlastnictví, ze kterého bude patrné, že námitku podává skutečně vlastník dotčeného pozemku. Závěrem obsahovala vyhláška poučení, že pokud nebude námitka splňovat uvedené požadavky, bude vyhodnocena jako připomínka.
Podáním ze dne 23. 2. 2005, tedy učiněným v poslední den lhůty, formuloval první z navrhovatelů (společně s manželkou - spoluvlastnicí pozemků v k. ú. Nebušice) námitky podle § 22 odst. 4 stavebního zákona. V příloze svého podání doložil v originálu výpis z katastru nemovitostí ze dne 19. 1. 2005, který potvrzuje jeho vlastnické právo k předmětným nemovitostem. Druhý z navrhovatelů podal své námitky vůči změně 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 22. 2. 2005. Také on doložil vlastnictví vícero nemovitostí v k. ú. Nebušice originálem výpisu z katastru nemovitostí ke dni 17. 2. 2005.
Přípisem ze dne 6. 1. 2006 obeslal pořizovatel změny 05 ÚP SÚ hl. m. P. dotčené orgány státní správy ve smyslu § 22 odst. 2 stavebního zákona a také další orgány, mimo jiné odbory Magistrátu hlavního města Prahy, ústřední orgány státní správy, městské části, orgány územního plánování sousedních urbanistických obvodů a státní a jiné organizace. Několik obeslaných městských částí (Praha - Nebušice, Praha - Suchdol, Přední Kopanina, Praha - Lysolaje) vzneslo četné námitky. Mezi obeslanými orgány státní správy se mj. vyjádřil i Odbor ekologie krajiny a lesa Ministerstva životního prostředí; ten vyslovil na základě § 17 písm. a) zákona o ochraně zemědělského půdního fondu souhlas se změnami 05 ÚP SÚ hl. m. P. z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu.
Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo jako nadřízený orgán ve smyslu § 25 stavebního zákona své stanovisko ke změně 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 12. 10. 2005. S výjimkou jednoho návrhu změny vyslovilo se všemi navrhovanými změnami souhlas, a to včetně změny Z 939/05. V bodu 5 stanoviska, který je označen "
Vyhodnocení procesu projednávání
", nadřízený orgán uvedl, že návrh na vyřízení včas uplatněných námitek vlastníků dotčených pozemků a staveb pořizovatel připravil jako součást předkladu schvalujícímu orgánu, který rozhodne o způsobu jejich vyřízení. Vlastníkům, kteří uplatnili námitky k návrhu změn, sdělí pořizovatel do 30 dnů po schválení, že jim bylo vyhověno, nebo důvody, pro které jim vyhověno nebylo.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy schválilo návrh změn 05 ÚP SÚ hl. m. P. dne 20. 10. 2005 usnesením č. 31/16. Změny územního plánu hl. m. Prahy jsou obsaženy v příloze 2 k předmětnému usnesení, mezi nimi i změna č. Z 939/05. Předmětem této změny je "
". Sloupec "
vyjádření pořizovatele
" obsahuje následující poznámky: "
Návrh změny byl projednán. Doporučujeme ke schválení včetně doplňku k návrhu změny. Se změnou nesouhlasí MČ Lysolaje, Nebušice, Přední Kopanina a Suchdol, dále občanské sdružení, někteří místní obyvatelé a právnické osoby. Nedoporučuje MŽP ČR.
" Předmětným doplňkem změny je pak: "
Respektovat podmínku DOSS-HS HMP: Před vydáním stanoviska Hyg. st. HMP k územnímu řízení na výstavbu paralelní dráhy RWY 06R/24L musí být na HS schváleno ochranné hlukové pásmo. Při předkládání žádosti pro umístění stavby na MHMP musí být současně předložena žádost na vyhlášení ochranného hlukového pásma.
Zastupitelstvo bodem II.3 usnesení a přílohou č. 4 ke stejnému usnesení schválilo rozhodnutí o námitkách podaných ke změně 05 ÚP SÚ hl. m. P. V příloze č. 4 nejsou žádné námitky ke změně Z 939/05 uvedeny. Námitky tam uvedené se týkají pouze jiných návrhů změn.
Nejvyšší správní soud nejprve spojil ke společnému řízení návrhy obou navrhovatelů. Návrhy shledal přípustnými a většinu vznesených námitek posoudil jako důvodné; proto zrušil napadenou změnu územního plánu jako část opatření obecné povahy.
Z § 101a odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Citované ustanovení tedy předpokládá, že návrh směřuje proti opatření obecné povahy. Právě v této otázce existuje mezi účastníky rozpor, neboť zatímco navrhovatelé změnu územního plánu za opatření obecné povahy považují, odpůrce tento právní názor popírá tvrzením, že platný stavební zákon změnu územního plánu za opatření obecné povahy neoznačuje. Odpůrce rovněž poukazuje na to, že o zrušení obecně závazné vyhlášky územního samosprávného celku může rozhodnout jenom Ústavní soud.
Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval přípustností návrhu.
Odpůrcův právní závěr, poukazující na výlučnou pravomoc Ústavního soudu rušit obecně závazné vyhlášky, není důvodný; nedostatečně totiž identifikuje, co je předmětem řízení v dané věci. V tomto směru soud připomíná, že navrhovatel se nedomáhá zrušení obecně závazné vyhlášky, kterou byla vyhlášena závazná část územního plánu (resp. jeho změna) ve smyslu § 29 odst. 3 stavebního zákona. Návrh směřuje nikoliv proti této vyhlášce, ale proti samotné změně územního plánu, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy. Navrhovatel nespatřuje opatření obecné povahy v obecně závazné vyhlášce, ale právě ve změně územního plánu, která byla formou obecně závazné vyhlášky toliko vyhlášena.
K tomu nutno podotknout, že mezi obecně závaznou vyhláškou na straně jedné a změnou územního plánu na straně druhé je třeba rozlišovat. Obecně závazná vyhláška v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž se obsah změny územního plánu komunikuje adresátům. Fakt, že je změna závazné části územního plánu tímto způsobem vyhlašována, ještě z celku nečiní právní předpis; je proto zcela nezbytné zabývat se otázkou, zda má změna samotná povahu opatření obecné povahy či nikoliv.
V rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném pod č. 740/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyložil, že opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem (vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Zároveň vysvětlil, že k posouzení toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně; je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy výslovně pojmenovává; námitka odpůrce, že stavební zákon č. 50/1976 Sb. změnu územního plánu za opatření obecné povahy neoznačuje, je proto lichá. Změna územního plánu je opatřením obecné povahy, pokud splňuje pojmové znaky tohoto opatření.
Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou jednak konkrétnost předmětu a jednak obecnost adresátů; oba uvedené znaky změna územního plánu - i za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. - splňuje: územní plán obce podle § 10 odst. 1 stavebního zákona "
stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné, případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území a vymezuje hranice zastavitelného území obce
". Z tohoto vymezení je zjevná jak konkrétnost předmětu (územním plánem obce se řeší využití určitého území), tak i obecnost adresátů (řešení se vztahuje ke konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu bude naopak dopadat na každého, kdo bude chtít v místě regulovaném tímto územním plánem stavět, tj. na množinu osob vymezenou druhovými znaky).
Toto pojetí územního plánu není nijak nezvyklé, a to jak z hlediska historického, tak z hlediska právní úpravy, která teprve nabude účinnosti.
V této souvislosti lze poukázat např. na nález prvorepublikového Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 1922, č. 12496, publikovaného pod č. 1492 Bohuslavovy sbírky, v části A (rozhodnutí administrativní). V jeho právní větě I. se k regulačnímu plánu konstatuje: "
Plán polohy, stanově program budoucích regulací, není pouhou
normou, nýbrž generálním sice, avšak konkrétním opatřením, jímž se určují směrnice budoucích úprav závazně jak pro stavební úřady, tak i pro majitele pozemků plánem dotčených; proto stávají se disposice jeho vůči interesentům ihned účinnými a jsou schopny nabýti proti nim právní moci
." V důvodech se k tomu konstatovalo: "
Opatření toto má sice ráz generelní úpravy zahrnujíc ve svoji disposici všechny pozemky v upravovaném území i vztahujíc se na všechny majitele pozemků těchto. Nemá však karakter normy
, tj. nařízení, jež by nemohlo býti předmětem samostatné stížnosti, nýbrž podržuje si svoji povahu opatření konkrétního, majíc za předmět konkrétní určitou plochu, upravujíc směr, polohu i šířku určitých ulic, určujíc způsob zastavení určitých ploch apod.
K tomuto pojetí územního plánu se ostatně znovu výslovně hlásí i nový stavební zákon č. 183/2006 Sb., který v poslední větě § 43 odst. 4 stanovuje, že územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu konstatuje, že "
přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen i na zástupce veřejnosti. Nově byla novelou soudního řádu správního (zákon č. 127/2005 Sb.) upravena možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, kterým budou podle návrhu zákona vydávány územně plánovací dokumentace. Soudní přezkum opatření obecné povahy a rozhodnutí vydávaných podle stavebního zákona je zabezpečen podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a to nově podle § 101a a násl. s. ř. s. i opatření obecné povahy, přičemž návrhy mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech zkráceni
Z uvedených citací je zřejmé, že povaha územního plánu jakožto opatření obecné povahy je vcelku nepopiratelná. Jde o dlouhodobý stabilní názor, který plyne z charakteru územně plánovací dokumentace, a který - jak vidno - nepodléhá ani během desítek let žádným zásadním korekcím. Bylo by proto zjevně nesprávné, pokud by územnímu plánu vydanému za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. měla být tato povaha upírána, přestože co do jeho podstaty jde stále o totéž, o co šlo za dob prvorepublikového Nejvyššího správního soudu či přijde podle nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb.
V neposlední řadě je pak nutné zdůraznit, že vnímání územního plánu a jeho změny jako opatření obecné povahy, a tím umožnění účinné soudní ochrany pro jeho pořizování či změnu, je nezbytné s ohledem na mezinárodněprávní a komunitární závazky České republiky.
Mezinárodní právní rámec je určován Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla uzavřena v dánském Aarhusu dne 25. 6. 1998 (dále "Úmluva"). Česká republika Úmluvu podepsala dne 25. 6. 1998, ratifikační listina byla uložena u generálního tajemníka OSN, depozitáře Úmluvy, dne 6. 7. 2004. V souladu s čl. 20 odst. 3 Úmluvy vstoupila tato pro Českou republiku v platnost dne 4. 10. 2004. Publikována byla pod č. 124/2004 Sb. m. s.
Pro přezkum v projednávaném případě jsou klíčová následující ustanovení Úmluvy:
Čl. 6 (Účast veřejnosti na rozhodování o specifických činnostech)
(b) uplatňovat ustanovení tohoto článku - v souladu se svým vnitrostátním právem také k rozhodnutím o navrhovaných činnostech, které nejsou uvedeny v příloze I a které mohou mít významný vliv na životní prostředí. Strany k tomuto účelu určí, zda navrhované aktivity podléhají těmto ustanovením;
7. Postupy pro účast veřejnosti jí umožní předkládat písemně nebo - v případě vhodnosti - na veřejném jednání nebo veřejném průzkumu s žadatelem jakékoli připomínky, informace, rozbory nebo stanoviska, které veřejnost považuje za
ve vztahu k navrhované činnosti.
Čl. 7 (Účast veřejnosti při tvorbě plánů, programů a politik týkajících se životního prostředí)
V příloze I Úmluvy, na který odkazuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, je v bodě 8 písm. a) jako jeden z povinných případů účasti veřejnosti podle Úmluvy stanovena "
Výstavba tras pro dálkovou železniční dopravu a letišť s délkou základní přistávací a vzletové dráhy 2100 m a více
Čl. 9 ([Přístup k právní ochraně)
Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti
(b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6 a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9, i dalších relevantních ustanovení této úmluvy.
Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, bude určeno v souladu s požadavky vnitrostátního práva a v souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně v rozsahu působnosti této úmluvy.
Z výše citovaných ustanovení plyne, že s účinností od 4. 10. 2004 se Česká republika zavázala, že osobám z řad "
", které "
mají dostatečný zájem
", umožní přístup k soudu, a tím tedy soudní přezkum hmotných i procesních aspektů zákonnosti napadených rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti.
Územně plánovací dokumentace je, též s přihlédnutím k výše citovaným čl. 6 odst. 1 písm. a), čl. 6 odst. 4) a čl. 7 Úmluvy, aktem veřejné správy. Právě pořizování územně plánovací dokumentace je počátečním stadiem rozhodování, kdy jsou ještě možnosti výběru a alternativ otevřeny a kdy účast veřejnosti může být účinná. V okamžiku územního řízení již není možné účinně se vyjádřit k otázce, zda bude určitá stavba realizována či nikoliv; v této fázi již otázka nezní "zda", ale "jak". Účinná právní ochrana se proto musí soustředit na okamžik, kdy je o dané věci skutečně rozhodováno. Účast veřejnosti na územních plánech, které se týkají životního prostředí, pak výslovně předvídá čl. 7 Úmluvy.
Kdo je "
" pro potřeby Úmluvy, definuje čl. 2 odst. 5 Úmluvy následujícím způsobem: "
"dotčená veřejnost" je veřejnost, která je - nebo může být - ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem
Je nesporné, že vlastník pozemku, na kterém má určitá stavba být postavena, a který proto může být v extrémním případě též vyvlastněn, je "
". Dotčenou veřejností jsou však také všechny subjekty, které budou přímo zasaženy hlukem či spadem z letecké dopravy. Jejich zájem na ochraně jejich vlastnictví a zdravém životním prostředí je více než dostatečný. Rozbor relevantních ustanovení Úmluvy tak ukazuje, že nejpozději od 4. 10. 2004 měla Česká republika povinnost zajistit možnost soudní ochrany dotčených subjektů.
Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva (čl. 10 Ústavy České republiky). Česká republika navíc dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy). První citované ustanovení článku 10 Ústavy je základem pro aplikační přednost ustanovení mezinárodních smluv. Čl. 1 odst. 2 Ústavy pak dává ústavní základ souladnému výkladu norem vnitrostátního práva s právem mezinárodním.
Právě imperativ souladného výkladu vnitrostátního práva s mezinárodněprávními závazky České republiky je v tomto případě určující. Nejvyšší správní soud je při současné právní úpravě povinen vyložit vnitrostátní právo takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob. Jestliže je tedy pořizování nebo změnu územně plánovací dokumentace možné podle vnitrostátního práva vnímat vícero způsoby, pak přednost má dostat ten výklad, který naplňuje požadavky Úmluvy.
Ke stejného výsledku lze dojít na půdorysu práva Evropských společenství (práva komunitárního): rozhodnutím Rady č. 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 přistoupilo také Evropské společenství k Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Úřední věstník Evropské unie ze dne 17. 5. 2005, L 124/1). Úmluva se tak stala součástí práva komunitárního, a to v režimu tzv. smíšených smluv. Jedná se o smlouvy, kde existuje dělená pravomoc mezi Evropská společenství a členské státy a kde se signatáři příslušné mezinárodní úmluvy stávají jak Společenství, tak členské státy.
Problematika informací a spoluúčasti veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany životního prostředí v kontextu územního plánování spadá do pravomoci Společenství [srov. článek 174 a článek 175 odst. 2 písm. a) Smlouvy o založení Evropského společenství a četnou legislativu v této oblasti, mimo jiné též Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí, Zvláštní vydání Úředního věstníku EU, kap. 15, sv. 07, str. 375].
Skutečnost, že se Úmluva stala součástí práva komunitárního, jí propůjčuje systémové vlastnosti práva komunitárního, tedy především, za splnění příslušných podmínek předepsaných komunitárním právem, přednost a přímý účinek (srov. z bohaté judikatury Soudního dvora Evropských společenství k této otázce např. spojené věci 21 až 24/72,
International Fruit Company NV and others v. Produktschap voor Groenten en Fruit
[1972] ECR 1219; věc C-149/96,
Portugalsko v. Rada
[1999] ECR I-8395, či věc C-93/02 P,
Biret International SA v. Rada
[2003] ECR I-10497).
Nicméně i kdyby ustanovení Úmluvy přímého účinku v právních řádech členských států schopná nebyla, orgány členských států mají stále povinnost souladného výkladu, tj. povinnost vykládat vlastní právní úpravu v souladu s mezinárodně právním závazkem Evropského společenství (viz např. věc C-53/96,
[1998] ECR I-3603, bod 35, a též spojené věci C-300/98 a C-392/98,
[2000] ECR I-11307, body 47 - 48). Lze tedy uzavřít, že meritorně stejné řešení, tedy povinnost vyložit vnitrostátní právní úpravu tak, aby byl umožněn soudní přezkum územního plánu či jeho změny, vyžaduje též komunitární právo a členství České republiky v Evropské unii.
Zvolit takový výklad "jednoduchého" práva, který poskytne účinnou právní ochranu subjektivních práv jednotlivců, vyžaduje v neposlední řadě též ústavní pořádek České republiky (srov. četnou judikaturu Ústavního soudu k této otázce, mimo jiné např. nález ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, publikován pod č. 121/1996 Sb., anebo nález ze dne 21. 1. 1999, sp. zn. III. ÚS 293/98, Sb. ÚS, sv. 13, č. 11, str. 71). Mezi základní práva a svobody, která jsou nemožností soudního přezkumu územního plánu či jeho změnou dotčena, bezpochyby patří právo vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny).
Schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou proto opatřením obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném v § 101a a násl. s. ř. s. oprávněn Nejvyšší správní soud.
Návrhy jsou podány oprávněnými osobami. Aktivní žalobní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části spojuje § 101a s. ř. s. s tím, že navrhovatel tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy. Oba navrhovatelé tvrdí, že byli schválením opatření obecné povahy - změnou územního plánu zkráceni na svých právech, a to především na právu vlastnickém. Je proto na místě, aby Nejvyšší správní soud jejich návrhy věcně projednal.
Nejvyšší správní soud stanovil postup přezkumu opatření obecné povahy v bodě VII svého rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, publikovaném jako č. 740/2004 Sb. NSS. Při přezkumu v rámci ustanovení § 101d odst. 1 a 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud zjišťuje, zda:
(i) Správní orgán měl pravomoc napadené opatření obecné povahy vydat.
(ii) Správní orgán nepřekročil při vydávání opatření obecné povahy zákonné meze své působnosti.
(iii) Bylo při vydávání opatření obecné povahy postupováno zákonem stanoveným způsobem.
(iv) Je opatření obecné povahy z hlediska hmotného práva v souladu se zákonem.
(v) Je opatření obecné povahy přiměřené sledovanému cíli (test proporcionality).
Na tomto místě je vhodné zdůraznit, že pořizování územně plánovací dokumentace je komplexním úkolem, a to nejen s ohledem na technickou náročnost a vyžadovanou expertizu, ale též na nutnost provedení volby mezi určitými typy funkčního využití. K provedení této volby a stanovení jejich limitů jsou proto povolány orgány územního plánování, které mají nejen potřebné schopnosti, ale též detailní znalost lokálních poměrů a potřeb. Těmto orgánům by proto měla být při výběru funkčního využití území ponechána maximální míra úvahy.
Na druhou stranu je nesporné, že volba funkčního využití určitého území může zásadním způsobem ovlivnit charakter dané lokality i kvalitu života v ní. Z tohoto důvodu musí být zároveň umožněno osobám, kterých se změna týká, se k ní vyjádřit. Právo vyjádřit se přirozeně neznamená právo veta či svévolné obstrukce; znamená pouze, že rozhodující orgán je povinen se vyjádřením kvalifikovaně zabývat.
Stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování (srov. § 1 a § 2 stavebního zákona) proto zůstává činností, do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. V rovině aplikace výše uvedeného postupu přezkumu opatření obecné povahy to znamená, že Nejvyššímu správnímu soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití či zda by nebylo výhodnější vymezit oblast klidu jinde, než je tomu v územním plánu současném. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu přijal pravomocný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem.
S ohledem na první dva kroky přezkumu opatření obecné povahy je možné konstatovat, že napadané opatření obecné povahy zákonné požadavky splňuje.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy má pravomoc vydat změnu územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy. Tato pravomoc plyne z § 12 stavebního zákona ve spojení s § 59 odst. 2 písm. e) zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Ustanovení § 59 odst. 2 písm. e) zákona o hlavním městě Praze vyhrazuje Zastupitelstvu hlavního města Prahy schvalovat po projednání s městskými částmi územně plánovací dokumentace pro území hlavního města Prahy a vyhlašovat jejich závazné části právním předpisem hlavního města Prahy.
Není rovněž patrné, že by odpůrce při přijímání změny územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy překročil svoji působnost. Působností je míněn okruh právních vztahů, které je daný orgán oprávněn regulovat a v jejichž rámci může svoji pravomoc k vydání opatření obecné povahy realizovat. Působnost správního orgánu je možné detailněji analyzovat s ohledem na působnost věcnou (tedy okruh věcných otázek, které je daný orgán oprávněn regulovat), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým opatření správního orgánu působí), působnost prostorovou (na jakém území opatření správního orgánu působí) a konečně též působnost časovou (pokud by měl správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
Změna územního plánu hlavního města Prahy byla vydána v rámci věcné působnosti územního plánu, vymezené v § 10 odst. 2 stavebního zákona. Z definice změny územního plánu coby opatření obecné povahy pak plyne, že změna působí vůči neurčitému okruhu osob. Její prostorová působnost je omezena na území hlavního města Prahy.
Pro účel dalšího přezkumu proto Nejvyšší správní soud považuje za prokázané, že změna Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy byla vydána k tomu pravomocným orgánem a v rámci jeho působnosti. Další přezkum k jednotlivým bodům návrhu se proto zaměří na otázku, zda byly splněny další náležitosti vydávání opatření obecné povahy, tedy především zda bylo opatření obecné povahy vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Navrhovatelé předně tvrdili, že žalobce v rozporu s § 23 stavebního zákona nerozhodl o jejich námitkách. Odpůrce tvrdil, že o jejich námitkách nebyl povinen rozhodnout, neboť navrhovatelé nebyli vlastníky žádného pozemku či stavby, které by byly předmětem změny.
Ustanovení § 22 odst. 4 dává vlastníkům "
dotčených nemovitostí
" právo uplatnit do 15 dnů od posledního dne vystavení návrhu námitky k návrhu územního plánu či jeho změny. Navazující § 23 stavebního zákona stanoví, že:
Obsah klíčového termínu "
dotčená nemovitost
" není stanoven zákonem a v kontextu územního plánování ani novější českou judikaturou. Výkladu tohoto termínu se však věnoval Nejvyšší správní soud prvorepublikový, a to v již výše citovaném nálezu ze dne 13. září 1922 č. 12496, publikovaném pod č. 1492 Boh. A. V této věci dva stěžovatelé napadli změnu regulačního plánu schváleného městským zastupitelstvem na Smíchově. Nejvyšší správní soud s ohledem na žalobní legitimaci rozlišil tři skupiny subjektů účastnících se změny plánu:
První skupinu tvoří ti, kteří mají na budoucí stavební úpravě obce zájem z titulu obecného blaha, např. z důvodů dobré komunikace a kanalizace, z ohledů estetických, z příčin zdravotních či požárních. Tato skupina má dle názoru Nejvyššího správního soudu postavení "
toliko publika povolaného k veřejné anketě
". Má pomoci obecnímu zastupitelstvu nalézt nejlepší možné řešení. Tyto osoby však nemají v řízení o změně plánu postavení procesních stran. Nemají také nárok na to, aby "
o svých připomínkách dostaly vyřízení, nemohou si také do ignorování svých návrhů stěžovati
". Druhou skupinu tvoří ti, kteří jako majitelé určitých pozemků zamýšlenou regulací dotčených z titulu svého vlastnického práva a z něho plynoucího subjektivního práva na libovolné zastavění své půdy mají zájem na tom, aby nebyli na tomto svém právu protizákonně zkracováni. Majitelé těchto "
dotčených
" pozemků mají v řízení o změně plánu postavení procesních stran. Dle Nejvyššího správního soudu "
toto oprávnění zakládá pro ně legitimaci ke stížnosti do každé dispozice regulačního plánu, jíž by bylo do jejich práv ze zákona jim na základě práva vlastnického příslušejících proti zákonu stavebnímu zasaženo
". Jinými slovy, tito vlastníci mají jednak právo plně se účastnit řízení vedoucího ke schválení změny plánu a v jeho rámci předkládat připomínky, o kterých musí dostat "
". Dále mají právo namítat před soudem jakýkoliv nezákonný zásah do jejich vlastnického práva, především tedy nezákonnost změny, resp. její rozpor se stavebním zákonem. Do třetí skupiny pak patří všichni ti, kteří již pravoplatným výrokem stavebního úřadu nabyli určitého formalizovaného práva stavebního, což je zmocňuje jejich pozemek určitým způsobem zastavět a hájit toto své právo proti dispozicím regulačního plánu. Tyto osoby získaly určitá nabytá práva, která nový regulační plán nemůže ohrozit. Tyto osoby mohou na základě platného rozhodnutí vydaného na základě předchozího plánu svůj pozemek zastavět i tehdy, pokud je to v rozporu s územním plánem současným; jejich nabytá práva jsou chráněna. Tyto osoby ale na druhou stranu nemohou nový územní plán napadat, protože se jich v podstatě netýká.
V návaznosti na výše uvedené členění by navrhovatelé spadali do druhé zmiňované kategorie; jejich subjektivní právo na libovolné zastavění jejich půdy je změnou územního plánu dotčeno. V případě druhého z navrhovatelů, jehož pozemek se nalézá přímo na území plánované stavby letové dráhy, by se pak jednalo,
, o znatelně větší dotčení vlastnického práva - vyvlastnění.
Jistě inspirativní nálezy prvorepublikového Nejvyššího správního soudu je dále potřeba přizpůsobit moderním reáliím. Nejpalčivější otázkou pro vlastníky pozemků nebývají dnes již problémy lokální (statické) výstavby, jako kupříkladu trasování nové příčné ulice v šířce 14 metrů a zřízení veřejného sadu za farní budovou (jak tomu bylo ve výše uvedeném nálezu Nejvyššího správního soudu), ale spíše problémy "mobilní", jako je hluk, spad, znečištění, které nejsou omezeny striktně lokálně. Za těchto okolností nemusí být největší hrozbou pro vlastníky pozemků otázka, jak si budou moci zastavět pozemek vlastní, ale spíše jak bude využit pozemek sousední.
Tvrzení odpůrce, že z přibližně 170 fyzických a právnických osob (včetně obou navrhovatelů), vlastnících nemovitosti v okolí zamýšlené letové dráhy, není ani jeden dotčenou osobou ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona, je naprosto neudržitelné. Tento závěr popírá smysl účasti veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí v podobě podávání námitek dotčených subjektů a korelující povinnosti správního orgánu se s nimi kvalifikovaně vypořádat, zavedených právě za tímto účelem do stavebního zákona jeho novelou č. 83/1998 Sb.
Vlastník pozemku, který má být podle navrhované změny územního plánu proti jeho vůli zastavěn či vyvlastněn, je vždy dotčen ve smyslu § 22 odst. 4 a též § 21 odst. 4 stavebního zákona. Stejně tak jsou ale vlastníky dotčených pozemků také ti, jejichž pozemky by v důsledku plánované změny byly nad obvyklou míru zatěžovány hlukem, spadem či jiným typem znečištění, které má svůj původ v zamýšlené změně.
S ohledem na skutečnost, že druhý navrhovatel vlastní pozemek, který se nalézá přímo pod budoucí letovou drahou, o jeho "
" ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona není pochyb. První z navrhovatelů však žádný takový pozemek nevlastní; své dotčení ve smyslu výše uvedeného ustanovení dovozuje ze svého práva vlastnického k nemovitostem ležícím v bezprostřední blízkosti plánované letové dráhy, a to především z hrozícího zvýšení hlukového zatížení.
Z obsahu správního spisu a ani z podání účastníků řízení nelze jednoznačně určit, zda je tvrzení prvního navrhovatele korektní. Důvodem je skutečnost, že pořizovatel změny územního plánu nevyznačil ochranná hluková pásma, která by určovala, jaké by po uskutečnění změny bylo v jednotlivých lokalitách zatížení hlukem, stejně jako neprovedl posouzení vlivu na životní prostředí. Toto pochybení odpůrce však není možné přičítat k tíži navrhovatele. Pochybnost o vlastnictví "
dotčeného pozemku
" ve smyslu § 22 odst. 4 stavebního zákona je naopak nutné přičíst k tíži odpůrce; v opačném případě by nastal v materiálním právním státě nepřijatelný závěr, totiž že by odpůrce mohl ze svého pochybení a porušení práva profitovat na úkor nevinné strany, která by tím navíc byla zbavena jediné možnosti uplatnit své právo.
Oba navrhovatele je proto za tohoto stavu nutné považovat za vlastníky dotčených pozemků ve smyslu čl. 22 odst. 4 stavebního zákona. Odpůrce se však ve svém usnesení ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16, kterým schválil změnu územně plánovací dokumentace, s jejich řádně podanými námitkami v rozporu s § 23 odst. 1 stavebního zákona nevypořádal. Stejně tak jim v rozporu s § 23 odst. 2 stavebního zákona do 30 dnů po schválení dokumentace nesdělil žádné důvody, pro které nebylo jejich námitkám vyhověno. Postup odpůrce byl proto nezákonný.
Závěrečným bodem návrhů je nepřiměřený rozsah půdy odňaté ze zemědělského půdního fondu (ZPF). Ochrana ZPF je upravena zákonem ČNR č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů. Tento předpis předně definuje, v § 1 odst. 2, obsah výrazu ZPF: zemědělský půdní fond tvoří pozemky zemědělsky obhospodařované, to je orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastviny a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není. ZPF je "
základním přírodním bohatstvím naší země
" a jeho ochranou je také zajišťována ochrana životního prostředí.
Pro vyjímání půdy z fondu, tedy pro její účelové využití jiným způsobem, je stanovena série omezujících podmínek, které mají zabránit zbytečnému odnímání půdy ze ZPF. Ustanovení § 4 zákona o ochraně ZPF předně vyžaduje, aby bylo pro nezemědělské účely přednostně využito nezemědělské půdy. Není-li to možné, lze půdu ze ZPF odnímat jen v míře nezbytně nutné [§ 4 písm. b) zákona o ochraně ZPF].
Promítnutí těchto podmínek do územního plánování obsahuje § 5 zákona o ochraně ZPF. Ten v odstavci 1 stanoví: "
Aby ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně plánovací činnosti prováděné podle zvláštních předpisů zajištěna, jsou pořizovatelé a zpracovatelé územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.
V projednávaném případě vyslovil dotčený orgán státní správy, kterým je podle § 17 písm. a) zákona o ochraně ZPF Ministerstvo životního prostředí, s rozsahem vynětí v rámci tzv. páté vlny změn územního plánu hlavního města Prahy souhlas. I když § 5 zákona o ochraně ZPF ukládá povinnost pořizovatele územně plánovací dokumentace šetřit ZPF, lze jen stěží racionálně očekávat, že šetřit ZPF bude hlavním a jediným zájmem pořizovatele změny. Tento zájem má hájit právě Ministerstvo životního prostředí coby dotčený orgán státní správy, které tak předvídaným způsobem učinilo. Proti změně územního plánu č. Z 939/05 nevzneslo žádných připomínek.
Tvrzení navrhovatelů o tom, že rozsah vynětí je nepřiměřený, zůstává v rovině obecného nesouhlasu s vynětím, aniž by byly konkretizovány pozemky, které ze ZPF vyňaty být neměly. S názorem navrhovatelů, že nelze ze ZPF odnímat pozemky nad rámec půdorysu samotné letové dráhy, nelze souhlasit. Realizaci projektu podobného rozsahu a účelu lze jen stěží předpokládat bez příslušného zázemí, jako například právě manipulačního a skladištního.
Tento bod návrhu proto není důvodný.
Nad rámec tohoto bodu je vhodné konstatovat, že ochranu zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat. Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy. Hledat a nalézat tuto rovnováhu při funkčním využití a zachování území je, po vyslechnutí dotčené veřejnosti, úkolem orgánů činných na úseku územního plánování a územního řízení. Do takto získané rovnováhy, tedy rozumného řešení získaného zákonným postupem, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu věcně zasahovat.
O takovou situaci se však v tomto případě nejedná. Odpůrce se v průběhu pořizování změny č. Z 939/05 územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy dopustil série pochybení; nejedná se tedy o změnu dosaženou zákonným postupem. Soud proto dal za pravdu navrhovatelům: změna územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 939/05, schválená usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy ze dne 20. 10. 2005, č. 31/16, je nezákonná. Jako část opatření obecné povahy ji proto v souladu s § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil. Dnem zrušení soud zvolil, s ohledem na skutečnost, že není třeba odkládat výkon tohoto rozhodnutí, den vyhlášení tohoto rozsudku.
*) S účinností k 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).