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Timestamp: 2017-09-19 17:01:45
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La Contraloría General de la República y las Elecciones Universitarias| Munita | Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Portada > Vol. 12, No. 44-51 (1946) >	Munita
Fecha de Recepción: 2010-09-30 15:38:49
La Contraloría General de la República y las Elecciones Universitarias
Enrique Munita1
I - Orígenes y planteamiento del problema.
DOCTRINA: 'Efectuada una elección universitaria y declarada válida, por el H. Consejo de la Corporación, la Contraloría General de la República carece de facultades para objetar o retener el decreto de nombramiento recaído en uno de los miembros de la terna elevada al Supremo Gobierno, para dicho efecto'.
Por estimar de interés general universitario un problema de índole jurídica a que dió origen, el año próximo pasado, una solicitud de nulidad de elección de decano y de secretario de una de las Facultades y que se presentó a la Contraloría General de la República, hemos estimado conveniente y útil exponer en este artículo las razones que se adujeron en pro de la doctrina sintetizada en el epígrafe del comienzo.
En el mes de Agosto de 1945, el H. Consejo Universitario conoció de una solicitud que algunos profesores presentaron ante él, pidiendo la nulidad de la elección de decano y de secretario de una de sus Facultades, elección ésta que se había realizado con muy poca anterioridad.
Tres órdenes de razones se hicieron valer en la antedicha solicitud en apoyo de la nulidad de la elección, a saber:
a) que a ella no fueron citados y no emitieron su voto los profesores contratados por el señor Rector de la Universidad; b) que a ella no fueron tampoco citados y no emitieron su voto algunos profesores extraordinarios que no estaban en actual ejercicio de su función docente; y c) que a ella fueron citados y emitieron su voto dos miembros de la ex-Facultad de Teología. Se sostuvo que los profesores designados en las letras 'a' y 'b' debieron haber sido citados y debieron emitir su voto y que los designados en la letra 'c' no tenían derecho para ello.
Después de estudiarse en el H. Consejo la presentación referida, se rechazó la nulidad solicitada por diez votos contra cuatro y dos abstenciones. En merito de lo resuelto y que emanaba del más alto organismo de la Universidad de Chile, la elección de decano y de secretario, antes discutida, quedó declarada válida y produjo de inmediato todos sus efectos jurídicos.
En vista de lo anterior y en uso de la facultad que le acuerda el artículo 8.° letra 'k' del Estatuto Orgánico de la Enseñanza Universitaria (Decreto con Fuerza de Ley N.° 280, de 20 de Mayo de 1931), el señor Rector elevó al señor Ministro de Educación las respectivas ternas, en cuyos primeros lugares se indicaron las personas que habían obtenido las más altas mayorías, todo ello conforme al artículo 48 del Estatuto antes citado. Estas personas y los otros dos miembros de las ternas reunían los requisitos para ser decano y secretario, respectivamente, de una Facultad Universitaria, que señalan los artículos 20 y 19 del Estatuto Orgánico.
El Supremo Gobierno, cumpliendo estrictamente con las disposiciones legales a que hemos hecho referencia, designó para los cargos de que se trataba a cada una de las personas que iban en los primeros lugares de las ternas que se elevaron a su consideración.
No adoleciendo el decreto que designa a un miembro docente o administrativo de una Facultad universitaria de ningún vicio de inconstitucionalidad o de ilegalidad, la Contraloría General de la República está en el deber jurídico de darle curso y de proceder a su 'toma de razón', en conformidad a las disposiciones legales pertinentes.
Es así que, de acuerdo con el articulo 2.° del Estatuto Orgánico de la Enseñanza Universitaria (Decreto con Fuerza de Ley antes citado), la Universidad de Chile es persona jurídica de derecho público y goza de autonomía. Según el léxico, 'autonomía es el estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes que a las que así propio se dicta'. 'Es la condición del individuo o entidad que de nadie depende bajo ciertos conceptos'. Iguales acepciones se dan a la autonomía política o administrativa de un pueblo, nación u organismo.
Consecuentes con el citado artículo 2.° del Estatuto Universitario, diversas disposiciones contenidas en él se inspiran o son derivaciones de esa 'autonomía', que ahora comentamos. Sin. embargo, la manifestación más clara y patente de ella es la auto-generación de sus miembros docentes, administrativos o académicos, la que se consigna de una manera especial y expresa en los siguientes artículos del dicho Estatuto Orgánico: Articulo 3.° (creación de Facultades); art. 4.° (dirección superior de la Universidad); art. 5.° (composición del Consejo Universitario); art. 7.° (designación del Rector de la Universidad de Chile); art. 8.° (atribuciones del Rector y en especial, las señaladas en las letras 'i', 'j', 'k' de dicho artículo); art. 10 (designación del Secretario General de la Universidad de Chile); art. 13 (atribuciones del Consejo Universitario y en especial las señaladas en las letras 'd', 'e', 'h', 'l' y 'm' de dicho artículo); arts. 19 y 20 (designación de secretario y de decano, respectivamente, de Facultades universitarias) ; art. 25 (designación de Directores de Escuelas Universitarias) ; art. 30 (designación de profesores universitarios), etc., etc.
Por otra parte, el organismo superior, en el que radica la suma de autoridad y atribuciones dentro de la Universidad de Chile es, sin duda, su Consejo. Múltiples Facultades y de muy diversa índole le conciernen conforme al artículo 13 del Estatuto vigente y es el Rector el órgano ejecutivo de sus resoluciones. Entre estas atribuciones se encuentra la de 'dictar los demás reglamentos que sean necesarios para la organización de los servicios universitarios' (Art. 13 letra 'p') y el articulo 4.° le encomienda, en unión con el Rector, 'la dirección superior de la Universidad de Chile'.
En consecuencia, si tiene el H . Consejo Universitario estas tan amplias atribuciones, dentro de ellas se encuentran, natural y lógicamente, las de interpretar y aplicar las disposiciones legales y reglamentarias que digan relación con la Universidad, su marcha y desarrollo, en la más amplia acepción de la palabra. Esta facultad del H. Consejo Universitario jamás le ha sido discutida y la ha ejercido invariablemente desde su creación, como es bien sabido por todas las autoridades políticas o administrativas de la República.
En uso de la atribución aludida, el H. Consejo conoció, discutió y rechazó la solicitud de algunos señores profesores, por la cual se le pedía la nulidad de la elección universitaria de que nos hemos venido ocupando en este artículo. Ello lo hizo, a nuestro entender, conforme a la autoridad de que está investido dicho Consejo y ningún otro poder puede rever o revisar sus acuerdos válidos, como pasamos a demostrarlo.
Si el H. Consejo Universitario declara 'válida' no otra cosa significa rechazar una petición de nulidad una elección practicada en una de las Facultades de su dependencia, el Decreto Supremo que nombra a la persona propuesta o la designa de entre las de una terna que se ha confeccionado al efecto, ese Decreto es legal y valedero y la Contraloría General de la República carece de atribuciones para objetarlo. Distinta sería la situación, si el propuesto o designado careciere de los requisitos habilitantes para desempeñar el cargo o incurriere en incompatibilidades legales para su ejercicio; circunstancias éstas que, como ya hemos expuesto, no existieron en el caso que ahora se comenta.
Decimos lo anterior, porque la Contraloría General de la República, conforme a los artículos 1.° y 8.° del Decreto Ley N.° 258, de 22 de Julio do 1932, que le dió vida; conforme al artículo 21 inciso 2.° de la Constitución Política del Estado y conforme a diversas disposiciones de la Ley N.° 7,200, de 21 de Julio de 1942, tiene atribuciones fiscalizadoras, de tribunal de cuenta (como antes se denominaba este organismo) y tiene facultad para pronunciarse acerca de la inconstitucionalidad o ilegalidad de los Decretos Supremos. Pero no es tribunal calificador de elecciones universitarias, tanto más cuanto que, como se ha dicho, ya esa elección de que hablamos, había sido considerada como válida por el único organismo facultado por la ley para ello, como es el H. Consejo de la Corporación.
Adviértase, por otra parte, que el artículo 4.° de la Ley N.° 7,200, antes citada, somete a la fiscalización de la Contraloría General de la República a las instituciones fiscales, semifiscales y a todo organismo creado por el Estado o dependiente de él. Se exceptúan algunos sometidos a la Superintendencia de Bancos y al Departamento de Previsión Social del Ministerio de Salubridad, Previsión y Asistencia Social. En ninguno de estos organismos incluídos o excluídos queda comprendida la Universidad de Chile, pues su fisonomía jurídica no encuadra con la de ellos, por no ser fiscal, ni semifiscal, sino 'un establecimiento público', pues tiene personalidad distinta del Estado (se la da el. art. 2.° de su Estatuto Orgánico, que es Ley de la República) y disfruta de independencia y autonomía administrativa y económica (se la dan los arts. 2.°, 56 a 63 y otros del mismo Estatuto Orgánico). Para mayor amplitud de este concepto, puede consultarse la obra de don Manuel Jara Cristi, distinguido profesor del ramo en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile, intitulada 'Derecho Administrativo', páginas 78, 86 y 87.
Concordante con las ideas expuestas, el artículo 33 de la Ley N.° 7,200, no mencionó en ninguno de sus incisos, relativos a organismos, instituciones o servicios sometidos a la Contraloría General de la República, a la Universidad de Chile.
Y, además, para que existiera la debida correspondencia y armonía entre los artículos 4.° y 33 de la Ley N.° 7,200 (antes citados), el artículo 40 de la misma, establece: 'las disposiciones de esta ley no se aplicarán a los servicios dependientes del Poder Judicial, del Congreso Nacional, de la Contraloría General de la República, ni al personal docente de los servicios educacionales'.
Tampoco figura, por último, la Universidad de Chile en el artículo 44 de la Ley N.°7,295 entre los organismos o servicios a que se les aplica dicha ley, por el artículo 1.° transitorio del Decreto-Ley N.° 25/5,683, de 21 de Octubre de 1942.
Para mayor claridad de la tesis sustentada, nos permitimos exponer, por vía de ejemplo, un caso muy similar al que hemos venido comentando y que, necesariamente, nos lleva a igual conclusión en orden a las atribuciones de la Contraloría General de la República en materia de ciertos nombramientos de funcionarios. Es así que, de acuerdo con la ley y escalafón judicial, puede apelarse de una terna formada por una Corte de Apelaciones para proveer un cargo de la administración de justicia. Desechada la apelación por la Excma. Corte Suprema, se tramita la terna primitiva o modificada, si la apelación interpuesta ha sido acogida por el Tribunal Supremo y el Presidente de la República designa, de entre los miembros de dicha terna, el funcionario que va a ocupar la vacante de que se trata. Este decreto no puede ser retenido por la Contraloría General, aduciéndose por ésta, como razones para ello, que la terna estuviere mal formada o que no hubieren votado algunos ministros en su confección. Señalamos este hipotético caso por tener similitud con el que ha motivado esta publicación, ya que, como hemos dicho, el H. Consejo Universitario declaró válida la elección de decano y de secretario de una de sus Facultades y en esa virtud se tramitaron las ternas respectivas, en conformidad a la Ley y el Ejecutivo designó, de entre dichas ternas, a las personas hábiles que debían ocupar los cargos de que se trataba en la especie en examen.
Todo lo anterior nos demuestra, en forma irredargüible, que la Contraloría General de la República carece de facultades legales para objetar o retener un decreto de nombramiento de un miembro docente, administrativo o académico de la Universidad de Chile, cuya elección o designación haya sido declarada válida, en caso de contradicción o sin ella, por el H. Consejo Universitario, único órgano capacitado para resolver una discriminación que se presente sobre el particular.
Recuérdese, por último, lo dispuesto en el artículo 4.° de la Constitución Política, que dice: 'ninguna magistratura, ninguna persona ni reunión de personas pueden atribuirse, ni aún con el pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya conferido por las leyes. Todo acto en contravención es nulo'.
II - Intervención de la Contraloría General de la República en la Universidad de Chile.
Todo lo anteriormente expuesto no obsta a que se debe reconocer, conforme a las leyes, la intervención de la Contraloría General de la República en todo lo concerniente al ingreso a inversión de los fondos, a todo el movimiento financiero de la Universidad de Chile, lo cual se manifiesta o ejerce mediante un inspector permanente que tiene destacado en ella aquel organismo estatal. Ese control o vigilancia la Contraloría puede y debe ejercerlo, máxime si se advierte que, conforme al artículo 58, N.° 1.° del Estatuto Orgánico, son rentas universitarias, entre otras, 'la suma global que anualmente se le destinará en el presupuesto general de la Nación o en leyes especiales para el mantenimiento e incremento de sus servicios'.
III - Validez y legalidad de la elección de Decano y Secretario, que motiva este artículo.
Hasta aquí hemos tratado, en lo posible, de abordar el tema que sirve de título a nuestra publicación, en forma general. A mayor abundamiento y, como siempre, con miras de divulgar problemas universitarios, pasamos a demostrar la perfecta validez y legalidad de la elección, cuya nulidad se había solicitado por las tres razones que se indican al comienzo.
A) Se dijo de nulidad de dicha elección, porque no se citó a ella y porque no emitieron su voto un grupo de profesores que habían sido contratados por el señor Rector, en uso de la facultad que a éste le confiere el artículo 8.° letra 'k' del Estatuto Orgánico Universitario.
Dice el artículo 14 letra 'b' del mismo Estatuto, que los profesores contratados son 'miembros docentes' y ello, porque enseñan o dictan cátedras.
Dice el artículo 47, en relación con el artículo 17 del Estatuto citado, que los profesores contratados tienen derecho a voto en las elecciones universitarias, o sea, entre otras, en las de decano y de secretario de una Facultad.
Debe tenerse presente, además, que es facultad del H. Consejo Universitario, conforme al articulo 13 letra 'm' del Estatuto Orgánico, proponer al Ministerio de Educación la contratación de profesores nacionales o extranjeros.
De suerte que hay dos categorías de profesores contratados, a saber: unos, cuyo contrato emana simple y únicamente del señor Rector de la Universidad de Chile; y otros, cuyo contrato emana del Poder Ejecutivo, es decir, del Presidente de la República, refrendado su nombramiento por el señor Ministro de Educación, ante quien se le ha hecho la propuesta respectiva.
Si bien es cierto que el artículo 47 del Estatuto Orgánico Universitario no hizo distinción al dar derecho a voto en las elecciones a 'los profesores contratados', no es menos cierto que desde la vigencia del citado Estatuto, año de 1931, y en forma sistemática e invariable, el H. Consejo, las distintas Facultades, y el Claustro Pleno universitarios han reconocido el derecho a voto en dichas elecciones sólo a los profesores contratados con intervención del Ejecutivo (los del Art. 13 letra 'm' del Estatuto) y se lo han negado invariablemente también a los que contrata el señor Rector (los del Art. 8.° letra 'k' del mismo Estatuto).
Esta interpretación es la única razonable y lógica que se puede y debe dar a la ley, pues el contrato del señor Rector es ocasional, transitorio y excepcional; el contrato hecho por el Poder Ejecutivo es permanente y durable, corresponde a un hombre cuyos servicios son indispensables a la enseñanza universitaria y por eso es que puede aún recaer en un ciudadano extranjero, tal como dice el citado artículo 13, en su letra 'm' del Estatuto Orgánico.
Por otra parte, si se les diera derecho a voto en las elecciones universitarias a los profesores contratados por el señor Rector, sería entregar en manos de éste un arma muy poderosa y peligrosa para crear, en un momento dado, aún para un Claustro Pleno, una mayoría favorable, ocasional y conveniente a sus personales intereses, lo que es o sería de todo punto censurable, anti-jurídico y anti-universitario.
Adviértase, además, el absurdo que importaría darle derecho a voto en elecciones universitarias -acto de suyo trascendente- a un profesor contratado por el señor Rector, derecho que tendría desde la fecha de su contrato, mientras que el profesor extraordinario, que exhibe un título honroso y obtenido después de cumplir serios requisitos y pruebas, necesita haber desempeñado a lo menos cinco años no interrumpidos de enseñanza como tal para poderlo tener, conforme al artículo 47 del Estatuto Orgánico.
Son todas éstas, y no otras razones las que han servido siempre a los organismos directivos de nuestra Universidad para negar el derecho a voto en sus elecciones a los señores profesores contratados por el Rector; y para ser consecuente con dichos principios fué que no se citó y no concurrieron a la elección de que hemos tratado en este artículo los profesores que tenían esa calidad. –Véase Oficio N.° 1,518, de 28 de Septiembre de 1945, enviado por la Universidad a la Contraloría General de la República–. Por lo tanto, a nuestro juicio, su inconcurrencia no vicia ninguna elección y, por el contrario, su concurrencia la viciaría, si con su voto se hubiese formado la mayoría legal.
Esta interpretación la ha hecho la Universidad en uso de su autonomía académica y docente, de la que dispone, como se ha dicho, para la designación de sus autoridades, también académicas y docentes, en lo cual no tiene intervención otra autoridad que no sea la misma Universidad de Chile, como queda demostrado en la primera parte de este artículo. La designación de un decano o de un secretario de Facultad, que son cargos de rango docente y académico, es equivalente al nombramiento que la Universidad hace de miembros honorarios y académicos en sus distintas Facultades .
Estimamos que la Contraloría General, con todo el respeto que ella nos merece como Tribunal de Cuentas y como Fiscal de la República, no se atrevería jamás a objetar la designación de un miembro académico u honorario que la Universidad hiciera, por méritos científicos. En materia de elecciones universitarias no hay más autoridad que la Universidad misma.
Hemos argumentado un tanto al absurdo; pero lo hemos hecho en el bien entendido, y teniendo presente la vieja fórmula de los juristas que dice que 'la buena doctrina es la que no falla'.
B) Se sostuvo también, en la petición de nulidad de elecciones universitarias de que nos hemos venido ocupando, que a ella no fueron citados y no emitieron su voto algunos profesores que tenían el título de 'extraordinarios', el que los habilitaba tanto para concurrir, como para votar en ellas.
Como se le manifestó a la Contraloría General en comunicación de fecha 28 de Septiembre de 1945, esos profesores no fueron citados a la elección de nuestra referencia, por cuanto ellos no tenían derecho a voto por no estar impartiendo enseñanza, requisito este 'sine qua non' para tener este derecho, conforme a lo preceptuado en el tantas veces referido artículo 47 del Estatuto Orgánico de la Enseñanza Universitaria.
C) Se adujo como razón o fundamento de nulidad de las elecciones que ahora nos ocupan, que a ellas concurrieron con sus votos miembros de la ex-Facultad de Teología.
Desaparecida esta corporación, que sólo constaba de miembros académicos, pasaron éstos, de acuerdo con el Decreto-Ley N.° 2,615, de 31 de Mayo de 1927, a formar parte de la Facultad de Ciencias Sociales, Filosofía y Letras, la que se designa actualmente con el nombre de 'Facultad de Filosofía y Educación'. Los miembros académicos, en referencia, deben entenderse, como todos los demás, suficientemente citados con la fijación del Edicto que hace el Rector en cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes y no afecta a la validez de la elección el hecho material de una citación o no citación del señor Secretario de la Facultad. Véase, para este efecto, el artículo 46 del Estatuto Orgánico, que dispone que la citación se hace mediante la fijación de edicto, hecha conforme a la disposición legal citada. La citación personal que pueda hacerse por el señor Secretario es mera cortesía, cuya omisión no produce efecto jurídico alguno, por cuanto su exigencia no está establecida en ningún texto expreso de la ley.
Los miembros académicos, de que hablamos, concurrieron al acto eleccionario, porque estaban llamados por el Edicto que se publicó conforme al artículo 46, antes mencionado y, además, porque la Rectoría de la Universidad siempre los ha citado sistemáticamente a todos los Claustros Plenos: los nombres de estos académicos figuran también impresos en el folleto que se edita cada vez que se aproxima una reunión de Claustro Pleno, la que se requiere para elegir al Rector de la Universidad de Chile. A juicio del H. Consejo y del señor Rector, la disposición del Decreto-Ley N.° 2,615 que incorporó a los ex-miembros de la Facultad de Teología a la actual Facultad de Filosofía y Educación está vigente. Dos miembros académicos, de los que tratamos, se presentaron a la sesión en que iban a verificarse las elecciones que nos ocupan y preguntaron al señor Rector, que presidía, por intermedio del maestro don Domingo Amunátegui Solar, si tenían derecho a voto. El señor Rector que, de acuerdo con el H. Consejo Universitario y los Claustros Plenos, ha reconocido siempre a los ex-miembros de la Facultad de Teología su derecho a participar en toda elección Universitaria, como miembros académicos de la actual Facultad de Filosofía y Educación, no podía y no pudo, en ese caso, negarles el derecho a voto que solicitaban y es así que sufragaron, en su expresado carácter de miembros académicos de una Facultad universitaria. (Véase el artículo 47 del Estatuto que les confiere a los académicos este derecho). Conviene recordar, a este respecto, que el Claustro Pleno, como toda elección universitaria, es la reunión de los miembros académicos y docentes con derecho a voto de las diversas Facultades que componen la Universidad. De tal suerte que no hay personas con derecho a voto en el Claustro Pleno que no lo tengan, al mismo tiempo, en alguna Facultad, o vice-versa.
Por todo lo anterior y en atención a la importancia del asunto, lo que nos ha obligado a extendernos en demasía, se puede concluir lo siguiente:
1.º La Contraloría General de la República, conforme a la ley y al derecho, carece de facultades para revisar un acuerdo del H. Consejo Universitario, lo que importaría, en la especie, calificar una elección declarada legal y valedera por dicho Consejo, lo que éste habría hecho en uso de sus privativas y explícitas atribuciones.
2.° La Contraloría General de la República tiene amplias y expresas atribuciones y facultades para supervigilar, por medio de sus inspectores, todo lo concerniente al aspecto económico y presupuestario de la Universidad de Chile.
3.° Una elección de decano, de secretario o cualquiera otra que haya sido perfectamente legal y valedera, produce de pleno derecho a la Contraloría General de la República el deber jurídico de cursar y tomar razón del Decreto Supremo en que se designe al elegido o propuesto en terna, siempre que no le afecte alguna inhabilidad o incompatibilidad legales; pero jamás alcanza el derecho de aquel organismo estatal a rever la validez de la elección, tal como se expresa en el N.º 1.° de estas conclusiones.
Para terminar, cúmplenos decir que la Contraloría General de la República, aceptando la doctrina que sostuvo la Universidad de Chile, y que es la misma que hemos venido defendiendo, dió curso a los Decretos de nombramiento de decano y de secretario de la Facultad, que nos han ocupado y que nos han servido de tema central a este artículo, el que con tanto agrado publicamos, en atención solamente a que defiende uno de los más importantes y sagrados derechos de toda Universidad, cual es su autonomía docente, académica y administrativa.