Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2012-0012&language=FR
Timestamp: 2013-05-25 12:28:20+00:00
Document Index: 8220851

Matched Legal Cases: ["l'article 101", "l'article 3", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 6", 'arrêt ', "l'article 5"]

RAPPORT Vers une approche européenne cohérente en matière de recours collectif - A7-0012/2012
Procédure : 2011/2089(INI)Cycle de vie en séanceCycle relatif au document :
A7-0012/2012Textes déposés :
RAPPORT 305k 172k
12 janvier 2012PE 467.330v02-00 A7-0012/2012
Vers une approche européenne cohérente en matière de recours collectif
– vu le document de travail de la Commission du 4 février 2011 intitulé "Consultation publique: renforcer la cohérence de l'approche européenne en matière de recours collectifs" (SEC(2011)0173),
– vu le projet de document d'orientation publié par la Commission en juin 2011 et intitulé "La quantification du préjudice dans les actions en dommages et intérêts fondées sur des infractions à l'article 101 ou 102 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne",
– vu la directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs(1),
– vu le document de consultation publié par la Commission en 2009 en vue d'une discussion sur le suivi du livre vert sur les recours collectifs pour les consommateurs,
– vu sa résolution du 26 mars 2009 sur le livre blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante(2),
– vu le livre vert de la Commission du 27 novembre 2008 sur les recours collectifs pour les consommateurs (COM(2008)0794),
– vu sa résolution du 20 janvier 2011 sur le rapport 2009 relatif à la politique de concurrence(3),
– vu le livre blanc de la Commission du 2 avril 2008 sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante (COM(2008)0165),
– vu la communication de la Commission du 13 mars 2007 intitulée "Stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs pour la période 2007-2013 – responsabiliser le consommateur, améliorer son bien-être et le protéger efficacement" (COM(2007)0099),
– vu sa résolution du 25 octobre 2011 sur le mode alternatif de règlement des conflits dans les affaires civiles, commerciales et familiales(4),
– vu sa résolution du 13 septembre 2011 sur la mise en œuvre de la directive relative à la médiation dans les États membres, ses effets sur la médiation et son adoption par les tribunaux(5),
– vu le rapport de la commission des affaires juridiques et les avis de la commission des affaires économiques et monétaires, de la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie ainsi que de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (A7-0012/2012),
A. considérant que, dans l'espace européen de justice, les particuliers et les entreprises doivent non seulement bénéficier de droits mais également être en mesure de faire valoir ces droits de manière effective et efficace;
B. considérant que la législation de l'Union européenne adoptée récemment a pour but de permettre aux parties dans les affaires transfrontalières soit de faire valoir leurs droits de manière effective(6), soit de rechercher un accord à l'amiable par la voie de la médiation(7);
C. considérant que les avantages de la méthode alternative de résolution des litiges sont incontestables et que tous les citoyens de l'Union devraient avoir un accès équitable à la justice;
D. considérant, selon le Flash Eurobaromètre de mars 2011 intitulé "Attitudes des consommateurs envers les ventes transfrontalières et la protection des consommateurs", que 79 % des consommateurs européens admettent qu'ils seraient plus disposés à défendre leurs droits devant une juridiction s'ils pouvaient s'associer à d'autres consommateurs se plaignant du même objet;
E. considérant que les consommateurs lésés par une infraction qui souhaitent porter une affaire devant une juridiction dans le but de demander réparation à titre individuel se heurtent souvent à des obstacles considérables en termes d'efficacité et d'accessibilité, en raison de frais de contentieux quelquefois élevés, d'éventuelles conséquences psychologiques, de procédures complexes et longues et d'un manque d'information sur les voies de recours disponibles;
F. considérant que, lorsqu'un groupe de citoyens est victime de la même infraction, les recours individuels ne constituent pas toujours une voie de recours efficace pour mettre un terme à des pratiques illégales ou pour obtenir réparation, en particulier lorsque le préjudice individuel n'est guère important par rapport au coût d'une action en justice;
G. considérant que, dans certains États membres, les recours offerts aux consommateurs et les instruments pour les mettre en œuvre disponibles au niveau de l'Union donnent dans leur ensemble des résultats peu satisfaisants, ou que ces mécanismes ne sont pas suffisamment connus, et sont donc peu utilisés;
H. considérant que l'intégration des marchés européens et l'augmentation consécutive des activités transfrontalières font ressortir la nécessité d'adopter une approche cohérente au niveau de l'Union pour faire face aux affaires dans lesquelles les consommateurs se retrouvent impuissants parce que les procédures de recours collectif en réparation introduites dans un certain nombre d'États membres n'offrent pas de solutions transfrontalières;
I. considérant que les autorités nationales et européennes jouent un rôle central dans l'application du droit de l'Union et que le contrôle privé de son application ne devrait que compléter, et non remplacer, le contrôle par les pouvoirs publics,
J. considérant que le contrôle public en vue de mettre un terme aux infractions et d'imposer des sanctions ne permet pas, en soi, de donner réparation aux consommateurs pour les dommages subis;
L. considérant qu'un système de recours collectif peut compléter judicieusement la protection juridique individuelle sans pour autant s'y substituer;
M. considérant que la Commission doit respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité en ce qui concerne toute proposition qui ne ressortit pas à la compétence exclusive de l'Union;
1. se félicite de la consultation "horizontale" susmentionnée et souligne que les victimes de pratiques illicites, qu'il s'agisse de particuliers ou d'entreprises, doivent être en mesure d'obtenir des réparations au titre des pertes ou du préjudice qu'elles ont subis à titre individuel, notamment dans le cas d'un préjudice diffus, lorsque le risque financier pourrait s'avérer disproportionné au regard du préjudice subi;
2. prend acte des efforts accomplis par la Cour suprême des États-Unis en vue de limiter les procédures inutiles et vexatoires ainsi que les abus du système américain des procédures collectives(8), et fait valoir que l'Europe doit s'abstenir d'instaurer un système de procédures collectives de ce type ou tout autre système qui ne respecterait pas les traditions juridiques européennes;
3. se félicite des efforts consentis par les États membres en vue de renforcer les droits des victimes de comportements illicites en instaurant, ou en prévoyant d'instaurer une législation visant à faciliter les recours sans ouvrir la voie à une culture de la saisie abusive des juridictions mais observe également que les mécanismes nationaux de recours collectif divergent largement les uns des autres, notamment dans leur champ d'application et leurs caractéristiques procédurales, ce qui est susceptible de porter atteinte à l'exercice des droits des citoyens;
4. se félicite du travail de la Commission en faveur d'une approche européenne cohérente en matière de recours collectif; lui demande de montrer, dans son évaluation d'impact, qu'il est nécessaire, conformément au principe de subsidiarité, de mener une action au niveau de l'Union dans le but d'améliorer le droit européen en vigueur de façon à permettre aux victimes d'infractions à la législation de l'Union d'être indemnisés des dommages qu'ils ont subits et de contribuer ainsi à nourrir la confiance des consommateurs et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur;
5. souligne les avantages possibles des procédures judiciaires collectives, en réduisant les coûts et en accroissant la sécurité juridique pour les parties requérantes et la partie défenderesse, mais également pour le système judiciaire, car elles permettent d'éviter les procédures parallèles sur des plaintes similaires;
6. considère que, dans le domaine de la concurrence, le contrôle public de l'application de la loi s'avère essentiel pour mettre les dispositions des traités en œuvre, réaliser pleinement les objectifs de l'Union et garantir l'application du droit européen de la concurrence par la Commission et les autorités nationales de concurrence;
7. rappelle qu'actuellement, les États membres sont les seuls à édicter des règles fixant le montant des compensations à verser; observe, en outre, que la mise en œuvre de la législation nationale ne saurait empêcher l'application uniforme de la législation de l'Union;
8. invite la Commission à examiner avec soin quelle est la base juridique appropriée pour toute mesure en matière de recours collectif;
9. relève, selon les informations disponibles à ce jour, notamment une étude menée pour la direction générale de la santé et des consommateurs en 2008 ("Évaluation de l'efficacité des mécanismes de recours collectif au sein de l'Union européenne"), que les mécanismes de recours collectif disponibles dans l'Union n'ont pas eu de conséquences économiques disproportionnées;
Législation existante de l'Union et mesures de redressement par voie d'injonction
10. note que certains mécanismes d'application existent déjà au niveau de l'Union européenne, notamment la directive 2008/52/CE sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale ou le règlement (CE) n° 805/2004 portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées; est en particulier persuadé que le règlement (CE) n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges donne accès à la justice en simplifiant la saisie transfrontalière des juridictions et en réduisant son coût, dans le cas de plaintes relatives à des montants inférieurs à 2 000 euros; observe néanmoins que ce texte n'est nullement conçu pour offrir un accès efficace à la justice dans les cas où un grand nombre de victimes subissent un préjudice similaire;
11. est d'avis que les mesures de redressement par voie d'injonction jouent aussi un rôle important en garantissant les droits dont bénéficient les particuliers et les entreprises en vertu du droit de l'Union; estime que les mécanismes introduits par le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs(9), ainsi que par la directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, peuvent être sensiblement améliorés de sorte à encourager la coopération et le redressement par voie d'injonction dans les affaires transfrontalières;
12. estime qu'il est particulièrement nécessaire d'améliorer les moyens de redressement par voie d'injonction dans le secteur de l'environnement; invite la Commission à réfléchir à des pistes pour élargir le redressement à ce secteur;
13. estime que les mesures de redressement par voie d'injonction devraient viser à la fois la protection des intérêts particuliers et celle de l'intérêt public; demande que des précautions soient prises au moment d'étendre l'accès à la justice pour les organisations, dans la mesure où celles-ci ne devraient pas bénéficier d'un accès plus aisé à la justice que les particuliers;
14. demande donc à la Commission de renforcer les instruments existants tels que la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs et le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l'application de la législation en matière de protection des consommateurs, et d'en accroître l'efficacité afin de garantir une mise en œuvre appropriée, par les pouvoirs publics, des droits des consommateurs au sein de l'Union; insiste néanmoins sur le fait que ni la directive 98/27/CE, ni le règlement (CE) n° 2006/2004 ne permettent aux consommateurs d'obtenir réparation pour le préjudice subi;
Cadre "horizontal" et garanties juridiquement contraignants
15. est d'avis que l'accès à la justice par la voie du recours collectif relève du domaine du droit de la procédure; s'inquiète à l'idée que des initiatives non coordonnées de l'Union européenne en matière de recours collectif ne se soldent par une fragmentation du droit procédural national et de la législation nationale en matière de réparations, affaiblissant l'accès à la justice au sein de l'Union européenne au lieu de le renforcer; demande, s'il devait être décidé, à l'issue d'un examen approfondi, qu'un régime de l'Union en matière de recours collectifs est nécessaire et souhaitable, que toute proposition en matière de recours collectif prenne la forme d'un cadre "horizontal" comprenant un ensemble de principes communs garantissant un accès uniforme à la justice au sein de l'Union par la voie du recours collectif et traitant spécifiquement mais non exclusivement des infractions aux droits des consommateurs;
16. insiste sur la nécessité de tenir dûment compte des traditions du droit et des ordres juridiques des différents États membres et de renforcer la coordination et l'échange des bonnes pratiques entre États membres; estime que les travaux sur un régime européen d'indemnisation, destiné tant aux consommateurs qu'aux entreprises petites ou moyennes, ne devraient pas provoquer de retards dans l'adoption du cadre "horizontal";
17. souligne que tout cadre "horizontal", juridiquement contraignant, doit couvrir les aspects principaux des demandes collectives de réparation; souligne également, en particulier, que les considérations de droit privé procédural et international doivent s'appliquer aux actions collectives de manière générale, quel que soit le secteur concerné, étant entendu qu'un nombre limité de dispositions relevant de la protection des consommateurs ou du droit de la concurrence, relatives à des questions telles que l'éventuel caractère contraignant de décisions adoptées par les autorités nationales de la concurrence, pourraient être prévues, par exemple, dans des articles ou chapitres distincts de l'instrument "horizontal" lui-même ou bien par d'autres instruments juridiques, à côté ou à la suite de l'adoption dudit instrument "horizontal";
18. estime que la nature du préjudice ou de la perte subis influence de manière déterminante la décision d'engager un recours, puisqu'ils sont inévitablement comparés aux frais potentiels d'un recours; rappelle dès lors à la Commission qu'il est nécessaire qu'un cadre "horizontal" de recours collectif soit efficace et performant pour toutes les parties; est d'avis que les règles nationales de procédure des États membres pourraient utiliser le règlement n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges comme référence pour le recours collectif lorsque la valeur du recours ne dépasse pas le champ d'application dudit règlement;
19. estime qu'un recours collectif au titre d'un cadre "horizontal" devrait apporter le plus d'avantages dans les affaires lorsque la partie défenderesse et les victimes représentées ne sont pas domiciliées dans le même État membre (dimension transfrontalière) et lorsque les droits qui n'auraient pas été respectés sont garantis par la législation de l'Union (infraction au droit de l'Union); plaide pour que soient encore étudiés les moyens d'améliorer les recours dans les cas d'infractions à la législation nationale qui peuvent avoir des incidences importantes et transfrontalières; 20. rappelle que des garanties doivent être mises en place à l'intérieur du cadre "horizontal" afin d'éviter les demandes non fondées ainsi que les abus en matière de recours collectif, de manière à permettre des procédures judiciaires équitables; souligne que de telles garanties doivent couvrir, entre autres, les points suivants:
– pour qu'une action représentative soit admissible, il doit exister un groupe clairement déterminé, et ses membres doivent être identifiés avant que le recours ne soit engagé;
– l'approche européenne en matière de recours collectifs doit reposer sur le principe selon lequel les victimes sont clairement identifiées et ne prennent part à la procédure que dès lors qu'elles ont clairement indiqué qu'elles souhaitaient être parties ("opt-in"), et ce afin d'éviter d'éventuels abus; [Le Parlement européen] souligne la nécessité de respecter les systèmes nationaux existants, conformément au principe de subsidiarité; invite la Commission à étudier un système qui fournira les informations nécessaires à toutes les victimes potentielles, renforcera la représentativité des recours collectifs, permettra au plus grand nombre de victimes de demander réparation et assurera aux citoyens européens un accès simple, peu coûteux et effectif à la justice, évitant ainsi les actions en justice excessives et les recours ultérieurs inutiles, individuels ou collectifs, concernant la même infraction; demande aux États membres de mettre en place des mécanismes efficaces pour faire en sorte qu'autant de victimes que possible soient informées de leurs droits et obligations, en particulier lorsque celles-ci sont domiciliées dans des États membres différents, tout en évitant de nuire indûment à la réputation de la partie en cause, afin de respecter le principe de la présomption d'innocence;
– un système de recours collectif dans lequel les victimes ne sont pas identifiées avant que le jugement ne soit prononcé doit être écarté en raison du fait qu'il est contraire aux ordres juridiques de nombreux États membres et viole les droits de toute victime qui pourrait être associée à la procédure à son insu tout en étant liée par la décision du tribunal; – les États membres devraient veiller à ce qu'un juge ou un magistrat continue d'avoir le pouvoir discrétionnaire de vérifier au préalable la recevabilité de tout éventuel recours collectif afin de confirmer que les critères d'éligibilité sont respectés et que le recours peut être introduit;
– les États membres devraient désigner les organisations ayant qualité pour engager des actions représentatives, et des critères européens seraient utiles pour définir clairement ces entités qualifiées; ces critères pourraient reposer sur l'article 3 de la directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs, mais ils devraient être précisés davantage encore de manière à éviter la saisie abusive des juridictions en même temps que garantir l'accès à la justice; ces critères devraient notamment couvrir les moyens financiers et humains des organisations qualifiées; – les victimes doivent, dans tous les cas, être libres de recourir à l'autre solution consistant en un recours individuel en réparation devant un tribunal compétent;
Réparation complète du préjudice réel
– le cadre "horizontal" devrait uniquement couvrir la réparation des préjudices réellement causés, et les dommages-intérêts à caractère punitif doivent être proscrits; en vertu du concept de réparation, le montant accordé à titre de dommages-intérêts doit être réparti entre les différentes victimes proportionnellement au préjudice que chacune d'elles a subi; la possibilité de subordonner les honoraires des avocats aux résultats est une pratique peu connue en Europe, qui ne devrait pas être intégrée dans le cadre "horizontal" obligatoire;
Accès aux preuves:
– les auteurs d'actions collectives ne doivent pas être privilégiés par rapport aux requérants individuels en ce qui concerne l'accès aux éléments de preuve du défendeur, et chaque requérant doit avancer des éléments de preuve pour étayer son recours; une obligation de divulguer des documents aux requérants ("discovery procedure") est pratiquement inconnue en Europe et ne doit pas faire partie du cadre "horizontal";
– il ne peut y avoir d'action sans risque financier et les États membres doivent élaborer leurs propres règles en matière d'imputation des frais, en précisant que la partie qui succombe doit supporter les frais engagés par l'autre partie, afin d'éviter la multiplication de plaintes non fondées dans un mécanisme de recours collectif étendu à l'ensemble de l'Union;
Aucun financement par des tiers
– la Commission ne doit pas formuler de principes ou d'orientations concernant le financement des actions en dommages-intérêts, dans la mesure où le recours à un financement par des tiers, par exemple en leur octroyant une partie du montant accordé à titre de dommages-intérêts, est pratiquement inconnue dans les systèmes juridiques des États membres; cela n'empêche pas les États membres de formuler des principes ou des orientations concernant le financement des actions en dommages-intérêts; 21. suggère, la Commission dût-elle présenter une proposition de cadre "horizontal" régissant le recours collectif, que soit adopté, le cas échéant, le principe d'un suivi de l'action selon lequel le contrôle privé exercé par la voie du recours collectif ne peut s'appliquer que si une décision a été prise au préalable par la Commission ou une autorité nationale de concurrence pour constater une infraction; observe que l'établissement du principe du suivi de l'action n'exclut en rien la possibilité de prévoir à la fois des actions indépendantes et des actions de suivi;
22. invite la Commission à étudier les moyens de diffuser, chez les consommateurs, la connaissance de la disponibilité de mécanismes de recours collectif et de faciliter la coopération entre les entités habilitées à engager des actions collectives; insiste sur le rôle déterminant que les organisations de consommateurs et le réseau des Centres européens des consommateurs (réseau CEC) peuvent jouer pour transmettre l'information à autant de victimes d'infractions à la législation de l'Union que possible;
23. souligne que nombre des infractions au droit de l'Union épinglées par la Commission dans le domaine des mesures de protection des consommateurs de l'Union européenne appellent un renforcement des mesures de redressement par voie d'injonction(10), tout en reconnaissant que ces dernières ne sont pas suffisantes lorsque les victimes ont subi un préjudice et ont droit à réparation; demande à la Commission de déterminer quelle est la législation de l'Union en vertu de laquelle il est difficile d'engager un recours en réparation;
24. estime qu'il convient de le faire afin de cerner les domaines dans lesquels le cadre "horizontal" pourrait ouvrir la voie à des recours collectifs en réparation en cas d'infraction à ladite législation, ainsi que pour violation des règles de l'Union sur les ententes et les abus de position dominante; demande que la législation de l'Union pertinente figure dans une annexe à l'instrument "horizontal";
Résolution alternative des conflits (ADR)
25. note que les modes alternatifs de règlement des litiges dépendent souvent de la volonté de coopérer du professionnel visé; est convaincu que l'existence d'un système efficace d'action judiciaire aurait pour effet d'inciter fortement les parties à trouver une solution extrajudiciaire, ce qui pourrait éviter un nombre considérable de contentieux; encourage la création de programmes de résolution alternative des conflits (ADR) au niveau européen de manière à permettre un règlement des litiges qui soit rapide et peu coûteux et constitue une solution plus attrayante que des procédures en justice; propose que les magistrats chargés de vérifier la recevabilité préalable d'une action collective soient aussi compétents pour ordonner aux parties concernées de rechercher une résolution consensuelle collective de la plainte avant d'engager des procédures judiciaires collectives; estime que les critères élaborés par la Cour(11) devraient constituer le point de départ en vue de l'instauration de cette compétence; souligne toutefois que ces mécanismes (comme leur nom l'indique) devraient toujours être une simple solution en alternative au recours judiciaire, et non pas constituer une condition préalable à celui-ci;
26. souligne qu'un cadre "horizontal" devrait lui-même fixer des règles visant à empêcher que les tribunaux ne soient pris d'assaut ("course aux tribunaux"), sans pour autant compromettre l'accès à la justice et que Bruxelles I devrait servir de point de départ pour déterminer quels sont les tribunaux compétents;
27. demande que soit examinée plus avant la manière dont les règles de conflits de loi pourraient être modifiées; estime qu'une solution pourrait consister à appliquer le droit du lieu où la majorité des victimes sont domiciliées, tout en gardant à l'esprit que toute victime devrait demeurer libre, en vertu de la clause dite "opt-in", de ne pas engager d'action collective mais plutôt un recours individuel conformément aux dispositions générales du droit international privé telles que définies dans les règlements Bruxelles I, Rome I et Rome II;
28. souligne, selon l'arrêt dé la Cour dans l'affaire C-360/09, Pfleiderer, que la Commission est tenue de veiller à ce qu'un possible recours collectif ne porte préjudice à l'efficacité d'un programme de clémence en droit de la concurrence ni à la procédure de transaction;
Procédure législative ordinaire 29. tient à être associé, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, à toute initiative législative en matière de recours collectif et à ce que toute proposition soit fondée sur une analyse d'impact détaillée;
30. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements et aux parlements des États membres, ainsi qu'aux partenaires sociaux à l'échelon européen.
JO L 110 du 1.5.2009, p. 30.
JO C 117 E du 6.5.2010, p. 161.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0023.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0449.
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0361.
Règlement (CE) n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges (JO L 199 du 31.7.2007, p. 1); règlement (CE) n° 1896/2006 instituant une procédure européenne d'injonction de payer (JO L 399 du 30.12.2006, p. 1); règlement (CE) n° 805/2004 portant création d’un titre exécutoire européen pour les créances incontestées (JO L 143 du 30.4.2004, p. 15).
Directive 2008/52/CE sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale (JO L 136 du 24.5.2008, p. 3).
Étude sur les problèmes rencontrés par les consommateurs qui cherchent à obtenir réparation pour des infractions à la législation sur la protection des consommateurs, et sur les conséquences économiques de ces problèmes, partie I, rapport principal, 26 août 2008, p. 21 sqq. [disponible en anglais seulement]. (11)
Arrêt du 18 mars 2010 dans les affaires conjointes C-317/08, C-318/08, C-319/08 et C-320/08, Alassini, non encore publié au recueil.
Le rapporteur se félicite de la consultation horizontale de la Commission, de l'ouverture dont elle fait preuve à l'égard d'une approche européenne des recours collectifs ainsi que de son engagement en faveur de garanties solides à l'encontre d'une saisie abusive des juridictions. La récente décision de la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire controversée du distributeur Wal-Mart, visé par une plainte en nom collectif ("class-action")(1), montre une fois encore dans quelle mesure le système judiciaire américain est lui-même en proie à des saisies abusives et infondées pour plainte collective qui sont le résultat de dérives du système américain qui n'avaient certainement pas été envisagées lorsque de telles actions ont été rendues possibles il y a plusieurs dizaines d'années. L'Europe doit s'opposer fermement à toute velléité de modification des traditions juridiques de l'Union européenne par l'incorporation d'éléments de procédure inconnus ouvrant la voie à des saisies abusives pour plainte collective.
Le rapporteur conçoit que la tradition juridique de l'Union européenne vise à résoudre les litiges entre des particuliers plutôt qu'au travers d'une entité collective. Cependant, dans certains cas, d'une part, les victimes de comportements illicites pourraient trouver un intérêt à regrouper des plaintes qu'elles n'engageraient pas, par ailleurs, à titre individuel et, d'autre part, les entreprises pourraient trouver un intérêt à conclure un seul accord ou à engager une procédure unique apportant la sécurité juridique dans un dossier. Ces dernières années, de nombreux États membres ont, dans une certaine mesure, adopté des instruments collectifs prévoyant une forme d'accès collectif à la justice. Ces instruments sont très différents, revêtant la forme, par exemple, d'une action représentative, d'une action collective ou d'une affaire ayant valeur de test. Il s'est avéré impossible de trouver des informations détaillées au sujet de la législation nationale pertinente et en particulier sur son application et sa fonctionnalité, dans la mesure où plusieurs États membres n'ont introduit ces mécanismes que récemment et où des informations fiables ne sont pas toujours disponibles. Par conséquent, Le rapporteur n'est pas étonné que la Commission n'ait pas pu jusqu'à présent mettre en évidence la nécessité de mesures au niveau de l'Union européenne. Il convient encore d'examiner plus avant quel article du traité FUE peut servir de base juridique pour un instrument horizontal. Le fait que les gouvernements nationaux aient écarté l'idée de mesures au niveau de l'Union doit à l'évidence retenir notre meilleure attention(2).
Le rapporteur est néanmoins convaincu que, dans l'espace européen de justice, les citoyens et les entreprises doivent être en mesure de faire valoir leurs droits découlant de la législation de l'Union européenne de manière effective et efficace. Dans le cas d'un préjudice collectif et diffus, les victimes de comportements illicites pourraient effectivement renoncer à demander réparation car les frais d'une procédure de recours individuel pourraient s'avérer disproportionnés au regard du préjudice subi. Cependant, l'application de la législation de l'Union européenne par les autorités nationales et européennes doit rester une priorité, car les autorités compétentes disposent d'instruments d'enquête de droit public qui ne peuvent être confiés aux particuliers; l'application du droit privé revêt, à cet égard, un caractère complémentaire.
Législation existante de l'UE et mesures de redressement par voie d'injonction
Ces dernières années, l'Union européenne s'est activement employée à améliorer l'accès à la justice. Le règlement (CE) n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges permet par exemple un accès efficace et effectif à la justice dans le cas de litiges transfrontaliers qui portent sur des montants inférieurs à 2 000 EUR. Une évaluation plus approfondie de ce règlement est nécessaire afin de déterminer si les intentions du législateur européen ont bien été concrétisées ou pas. Le rapporteur reconnaît l'importance des mesures de redressement par voie d'injonction. Dans bien des cas – publicité trompeuse, manque de transparence des contrats, etc. –, il arrive qu'aucune réparation ne survienne et la priorité est de mettre un terme à toutes les formes de comportements illicites. La Commission a elle-même indiqué comment le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération en matière de protection des consommateurs(3) ainsi que la directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs(4) pouvaient être améliorés afin de renforcer la coopération et les mesures de redressement par voie d'injonction(5).
Cependant, le rapporteur s'inquiète d'une interprétation large des modalités procédurales nationales qui, conformément à l'arrêt de la Cour de justice, "ne doivent pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires de nature interne (principe d'équivalence) ni rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice des droits conférés par l'ordre juridique communautaire (principe d'effectivité)"(6). Le rapporteur estime que, dans le respect de ces principes, les organisations ne doivent pas bénéficier d'un accès plus aisé à la justice et que la législation de l'Union devrait se concentrer sur la protection et le respect de l'intérêt particulier plutôt que de l'intérêt public.
Instrument horizontal et garanties
Le rapporteur, qui ne perd pas de vue la diversité des dispositions procédurales nationales, estime que toutes les initiatives relevant du domaine du recours collectif se solderont par une fragmentation des législations nationales sur les réparations et du droit procédural des États membres. Une approche européenne ne peut pas se limiter à la coordination des diverses initiatives de la Commission, dans la mesure où la coordination ne peut empêcher que les procédures législatives ne débouchent sur des résultats différents. En effet, toute initiative dans le domaine du recours collectif concernerait les mêmes questions procédurales et de droit privé international. Des garanties solides similaires, relatives aux aspects que sont la constitution d'une entité représentative et les critères d'autorisation, l'accès aux éléments de preuve ou l'application du principe selon lequel la partie qui succombe est condamnée aux dépens sont par exemple nécessaires, quel que soit le secteur concerné. Ces questions sont abordées non seulement par la consultation horizontale actuelle, mais aussi dans les livres blanc et vert précédents.
Le rapporteur suppose que la Commission envisage déjà une approche horizontale. Les différents secteurs identifiés par la Commission dans son livre vert sur les recours collectifs pour les consommateurs indiquent que cet instrument doit s'appliquer à différents secteurs, à savoir les services financiers, les télécommunications, etc.(7). Par conséquent, le point commun n'est plus le secteur mais seulement le requérant, c'est-à-dire le consommateur, ce qui montre bien qu'un instrument horizontal est la meilleure approche à suivre afin de ne pas introduire différentes législations sectorielles se soldant par une fragmentation des dispositions procédurales nationales.
La fragmentation des dispositions nationales non seulement entraverait le fonctionnement des systèmes judiciaires, mais entraînerait aussi une augmentation de l'incertitude juridique, ce qui irait à l'encontre de l'objectif d'amélioration de l'accès à la justice. Le droit procédural définit les dispositions applicables aux procédures au sein même du tribunal et vise à promouvoir l'accès à la justice. De manière générale, ces dispositions n'établissent aucune distinction entre les différents secteurs d'activité et les différents domaines du droit. Par conséquent, une approche européenne du recours collectif ne doit instaurer aucune distinction de ce type mais permettre une approche horizontale. Pour autant qu'elles s'avèrent nécessaires, des dispositions limitées par secteur peuvent être précisées dans l'instrument horizontal lui-même, par exemple dans un chapitre distinct.
Le rapporteur estime que le recours collectif devrait être possible lorsque certaines victimes renoncent à demander réparation parce qu'elles estiment que le préjudice n'est pas proportionnel au coût des procédures judiciaires. Les études indiquent que le seuil financier se situe entre 101 et 2 500 EUR(8). Limiter les recours collectifs aux pertes individuelles inférieures ou égales à 2 000 EUR alignerait l'instrument horizontal sur le règlement (CE) n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges et garantirait la cohérence de la législation de l'Union européenne. Le rapporteur souhaiterait engager une discussion sur l'opportunité d'abaisser ce seuil.
Le rapporteur estime qu'un instrument horizontal devrait être disponible dans les affaires transfrontalières lorsqu'il y a infraction au droit de l'Union, l'élément transfrontalier étant présent lorsque la victime et la partie défenderesse ne sont pas domiciliées dans le même État membre. L'instrument horizontal pourrait également s'appliquer lorsque les victimes ne sont pas domiciliées dans le même État membre. Tout instrument horizontal doit reposer sur le principe que toute personne qui a subi un préjudice doit avoir droit à obtenir réparation, mais que les auteurs d'actions collectives ne doivent pas être privilégiés par rapport aux requérants individuels. Ce principe impliquerait l'incorporation d'un certain nombre de garanties dans un instrument horizontal. Le rapporteur demande que les actions représentatives soient confiées à des entités qualifiées. Il convient de définir des critères européens selon lesquels les États membres peuvent autoriser ces entités qualifiées à engager un recours. L'article 3 de la directive 2009/22/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs pourrait constituer le point de départ de la définition desdits critères, qui doivent constituer un premier filtre visant à exclure les abus d'un instrument horizontal. Sur la base de ces critères, une autorisation pourrait être accordée à des associations de consommateurs, des médiateurs, etc. En raison de la complexité juridique des actions collectives, il est cependant nécessaire d'être représenté par un avocat. Par conséquent, il n'y a aucun besoin d'actions collectives au sein desquelles les victimes peuvent joindre leurs différentes plaintes en un seul recours. L'autorisation d'entités qualifiées doterait les États membres d'un mécanisme permettant un certain degré de contrôle de l'organisation représentative et, partant, de l'instrument horizontal contre les abus, alors que ce contrôle n'existerait pas dans le cas d'une action collective.
Le rapporteur préconise que seul un groupe clairement identifié de personnes puisse participer aux actions représentatives et que l'identification soit terminée au moment où l'action est engagée. Les constitutions de certains États membres interdisent les actions "d'opt-out" (non-participation) lorsqu'un recours est engagé au nom de victimes inconnues dans la mesure où les victimes ne seraient pas libres de ne pas engager d'action. Une action "d'opt-out" serait également problématique à la lumière de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Seuls les préjudices réels peuvent donner lieu à réparation et seules les victimes d'une infraction au droit de l'Union peuvent obtenir réparation. Cela implique également qu'aucune partie de la réparation ne doit rester entre les mains de l'organisation représentative, ce qui non seulement serait contraire au principe de la réparation mais augmenterait de manière substantielle l'incitation financière à engager des recours non fondés. Le rapporteur demande que les dommages-intérêts ayant caractère de sanctions soient interdits pour éviter notamment la "course aux tribunaux". Certes, dans l'affaire Manfredi, la Cour de justice a reconnu l'admissibilité de dispositions nationales en matière de dommages-intérêts ayant un caractère de sanction. Cette décision s'applique toutefois seulement "en l'absence de réglementation communautaire en la matière"(9). Le législateur de l'Union peut donc exclure le versement de dommages-intérêts ayant un caractère de sanctions.
Le rapporteur souhaite que le principe selon lequel la partie qui allègue une infraction doit en apporter la preuve soit maintenu; par conséquent, un défendeur ne peut être tenu de fournir des éléments de preuve pour le requérant. Il est déterminant que les requérants collectifs ne soient pas privilégiés par rapport aux requérants individuels dans l'accès aux éléments de preuve. Au lieu d'introduire de nouvelles obligations de publicité encore inconnues au niveau européen, il serait préférable que les États membres continuent de réglementer l'accès aux éléments de preuve en fonction de leur droit procédural. Les obligations de publicité entraînent une augmentation inutile des frais de procédure tout en encourageant les plaintes non fondées et doivent par conséquent être écartées au niveau européen.
Le rapporteur souhaite préserver les dispositions nationales en matière de frais de procédure étant donné que le principe, bien établi dans les États membres, selon lequel les frais sont supportés par la partie qui succombe constitue une garantie à l'égard des plaintes non fondées. La Commission devrait s'abstenir d'inciter, au moyen d'instruments non contraignants ("soft law"), les États membres à modifier leurs dispositions en matière d'imputation des frais.
Le rapporteur rejette l'idée d'un financement des plaintes collectives. Ces mécanismes de financement non seulement sont inconnus dans la plupart des États membres, mais font également d'une plainte un bien pouvant faire l'objet d'un commerce. L'Union européenne devrait s'abstenir de permettre aux mécanismes du marché de déterminer si une plainte peut être engagée ou pas. Il convient, à cet égard, de garder à l'esprit que de nombreuses associations de consommateurs, etc. se voient octroyer des fonds publics et il conviendrait de mener une réflexion plus approfondie sur l'ampleur d'une augmentation éventuelle du financement public visant à renforcer les actions représentatives.
En raison de contraintes d'ordre rédactionnel, votre rapporteur n'a pu aborder les nombreuses autres questions importantes relatives aux garanties, et notamment la manière de traiter les documents qui se trouvent entre les mains des pouvoirs publics. Compte tenu du fait que dans de nombreux domaines, tels que le droit de la concurrence, il est très probable que des actions privées en réparation soient intentées après la constatation, par une autorité de la concurrence, d'une infraction au droit de l'Union, il conviendrait de réfléchir plus avant à la question de l'accès aux documents. Le rapporteur estime que l'accès aux documents mis au jour dans le cadre d'enquêtes publiques devrait être autorisé, mais qu'il convient de définir des critères spécifiques afin de déterminer dans quels cas l'accès aux documents peut être refusé de manière à protéger les intérêts légitimes de la partie défenderesse ou d'une tierce partie ainsi que tout autre intérêt supérieur. Il ne faut pas perdre de vue que, en ce qui concerne les dommages-intérêts dans le domaine de la concurrence et les liens avec le programme de clémence, la Cour a récemment dit pour droit qu'il appartenait "aux juridictions des États membres, sur la base de leur droit national, de déterminer les conditions dans lesquelles un tel accès doit être autorisé ou refusé en mettant en balance les intérêts protégés par le droit de l'Union"(10).
En outre, on pourrait également envisager de permettre qu'une action représentative ne soit intentée qu'après la constatation définitive d'une infraction au droit de l'Union par l'autorité nationale ou européenne compétente ou par un tribunal dont les décisions ne peuvent faire l'objet d'aucun recours en vertu du droit national.
C'est dans ce contexte, et non dans le cadre d'un instrument horizontal, que des critères spécifiques doivent être définis qui permettent que le montant des amendes ou d'autres sanctions des pouvoirs publics soient déduits après l'octroi de dommages-intérêts, et ce afin de ne pas faire peser une charge financière disproportionnée sur le défendeur. Dans le domaine des règles de l'Union sur les ententes et les abus de position dominante, le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité(11) devrait être modifié en conséquence.
Enfin, le rapporteur estime qu'un recours collectif ne devrait être possible que dans le cas d'une violation générale du droit de l'Union, et notamment de la législation de l'Union en matière de protection des consommateurs, dans la mesure où une clause vague de ce type entraînerait une augmentation de l'incertitude juridique: il conviendrait de déterminer, dans chaque cas, si les droits qui ont été violés découlent de la législation de l'Union ou bien de la législation nationale. Il apparaîtrait également insuffisant d'identifier les secteurs spécifiques, tels que les services financiers et les télécommunications(12), car l'on ne pourrait établir clairement quels droits octroyés en vertu du droit de l'Union se trouvent mis en péril. La certitude juridique devrait plutôt se voir accrue par l'identification des dispositions exactes de la législation de l'Union qui sont concernées par des problèmes relatifs à l'application des droits des victimes. Une fois ces dispositions identifiées, l'instrument horizontal devrait s'appliquer aux actions en dommages-intérêts dans le cas d'une infraction à la législation pertinente spécifiée ainsi qu'aux règles de l'Union sur les ententes et les abus de position dominante. Tout comme dans le cas de la directive relative aux actions en cessation, la législation de l'Union pertinente devrait figurer dans une annexe à un instrument horizontal, de manière à permettre une définition correcte des infractions pouvant donner lieu à un recours collectif en vertu d'un instrument horizontal.
La résolution alternative des conflits (ADR) permet généralement un règlement des litiges qui soit rapide et équitable et devrait constituer une solution plus attrayante en vue de régler le litige que des procédures en justice. Par conséquent, il devrait être obligatoire de rechercher un accord à l'amiable avant d'engager une action collective. L'introduction d'une obligation légale de procédure de conciliation doit respecter certains critères définis par la Cour afin d'être compatible avec le droit à une protection juridictionnelle effective(13). Une proposition de la Commission en matière de résolution alternative des conflits est attendue à l'automne 2011 qui pourrait constituer le point de départ de l'élaboration d'un tel mécanisme. Compétence et droit applicable
Le rapporteur estime que les questions de compétence et de droit applicable sont de la plus haute importance afin d'éviter la "course aux tribunaux". Des règles claires et strictes sont par conséquent nécessaires pour éviter que les tribunaux ne soient pris d'assaut. Des règles en matière de compétence et de droit applicable dans les affaires transfrontalières avantagent la partie la plus faible, à savoir le consommateur. Cependant, lorsqu'il s'agit d'un recours collectif, les victimes n'engagent pas un seul recours mais bien un recours collectif. La nécessité de protéger la partie la plus faible n'est, par conséquent, plus absolue, ce qui permet d'introduire des règles spécifiques en matière de compétence et de droit applicable dans l'instrument horizontal lui-même, plutôt que de modifier les dispositions de l'Union pertinentes.
En ce qui concerne la compétence, une clause spécifique de l'instrument horizontal devrait disposer que la compétence est du ressort des tribunaux du lieu où le défendeur est domicilié. Le rapporteur estime que toute autre solution s'avérerait impraticable. Si les tribunaux du lieu où l'essentiel du préjudice est survenu devaient être compétents, cela pourrait être problématique car, dans de nombreux cas, il est difficile, voire impossible, de déterminer où l'essentiel du préjudice a été causé. Par ailleurs, si les tribunaux compétents étaient ceux où la majorité des victimes sont domiciliés, cela pourrait certes s'avérer a priori commode dans le cadre d'une procédure "d'opt-in" (participation), dans la mesure où les victimes doivent être clairement identifiées. Mais cette clause n'exclurait pas la "course aux tribunaux", dans la mesure où il serait impossible d'éviter des situations dans lesquelles une masse critique de victimes provenant de juridictions dans lesquelles le droit procédural est perçu comme plus favorable aux requérants est encouragée à prendre part à l'action. Le rapporteur estime également que des règles claires et strictes en matière de droit applicable sont nécessaires mais il conçoit également qu'il serait difficile d'édicter de telles règles. Par conséquent, il convient d'examiner plus avant s'il ne serait pas possible d'appliquer le droit du lieu où la majorité des victimes sont domiciliées. Une autre solution consisterait, selon le rapporteur, à aligner également le droit applicable sur les règles en matière de juridiction: le droit applicable serait ainsi le droit du lieu où le requérant est domicilié, ce qui aurait pour avantage de permettre au tribunal de rendre un jugement sur la base d'un droit unique qui lui soit plus familier.
En l'absence d'une harmonisation pleine et entière dans la plupart des domaines du droit national, une telle règle n'exclurait pas les situations dans lesquelles le droit applicable accorde moins de droits que le droit matériel d'autres États membres dans lesquels sont domiciliées certaines victimes ayant part au recours. Néanmoins, la victime demeurerait libre de ne pas engager une action collective selon la procédure "d'opt-in", mais plutôt d'engager un recours individuel dans son propre État membre.
Si la question du droit applicable ne devait pas être résolue, le tribunal serait tenu de rendre son jugement sur la base des différents droits nationaux. Une issue à ce problème pourrait être de constituer des sous-groupes composés de groupes de victimes regroupées en fonction des différents droits matériels qui doivent être appliqués, ce qui pourrait réduire le degré de complexité de la plainte mais pourrait malgré tout amener le tribunal compétent à appliquer jusqu'à 28 droits différents.
Le rapporteur tient beaucoup à ce que le Parlement soit associé, au titre de la procédure législative ordinaire, à toute proposition législative. Les expériences antérieures ont montré que le Parlement n'accepterait aucune proposition si ce droit n'est pas respecté. (1)
Voir notamment les réponses négatives des gouvernements français et allemand à la consultation, respectivement à l'adresse http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_collective_redress/french_authorities_fr.pdf et à l'adresse http://ec.europa.eu/competition/consultations/2011_collective_redress/germany_ministry_of_justice_de.pdf
Rapport biennal 2009, COM (2009) 336, et rapport de la Commission concernant l'application de la directive 98/27/CE, COM (2008) 756.
Voir par exemple l'arrêt du 12 mai 2011 dans l'affaire C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen, non encore publié au recueil.
Livre vert du 27 novembre 2008 sur les recours collectifs pour les consommateurs, COM(2008) 794 final, p. 4.
Eurobaromètre spécial 342, avril 2011, p. 45; voir également le document de travail des services de la Commission intitulé "Renforcement des pouvoirs des consommateurs dans l'Union européenne", SEC (2011) 469, Bruxelles, 7.4.2011, p. 5: 1 000 EUR.
Affaires jointes C-295/04 à C-298/04, Manfredi, Recueil 2006, p. I-6619, point 92.
Arrêt du 14 juin 2011 dans l’affaire C-360/09, Pfleiderer, non encore publié au recueil.
Livre vert sur les recours collectifs pour les consommateurs, COM(2008) 794, p. 4.
Affaires conjointes C-317/08, C-318/08, C-319/08 et C-320/08, Alassini, point 48 sqq.
AVIS de la commission des affaires économiques et monétaires (20.10.2011)
sur une approche européenne cohérente du recours collectif
1. se félicite des travaux réalisés par la Commission dans le sens d'une approche européenne cohérente du recours collectif; rappelle sa résolution du 26 mars 2009 sur le livre blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infractions aux règles sur les ententes et abus de position dominante et considère que toute nouvelle initiative dans le domaine du recours collectif en matière de politique de la concurrence doit être cohérente avec le contenu à la fois de la présente résolution et de celle de 2009;
2. considère qu'en ce qui concerne le domaine de la concurrence, le contrôle public de l'application de la loi s'avère essentiel pour mettre les dispositions des traités en œuvre, réaliser pleinement les objectifs de l'Union et garantir l'application du droit européen de la concurrence par la Commission et les autorités nationales de concurrence;
3. reconnaît, cependant, que, dans un marché unique de plus en plus intégré, où le commerce en ligne se développe rapidement, il est nécessaire de mettre en place une approche à l'échelle de l'Union dans le domaine du recours collectif;
4. observe que le contrôle privé de l'application de la loi par le recours collectif pourrait faciliter une réparation équitable à l'échelle de l'Union des dommages causés aux consommateurs et aux entreprises et aider à garantir l'efficacité du droit de la concurrence de l'Union;
5. observe que des formes dudit contrôle privé de l'application de la loi existent déjà dans de nombreux États membres, mais que les systèmes nationaux différent considérablement et que de nombreux États membres ne disposent pas encore de règles spécifiques claires et explicitement établies pour régir le recours collectif, et notamment le recours judiciaire;
6. souligne que l'achèvement du marché intérieur exige de renforcer la cohérence entre les droits des consommateurs dans l'ensemble de l'Union; souligne qu'un système de recours collectif bien conçu peut contribuer à rétablir la confiance des consommateurs et, ainsi, à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et du commerce en ligne, ce qui augmenterait la compétitivité de l'économie européenne;
7. observe que relativement peu d'actions en dommages et intérêts de nature privée sont introduites auprès des tribunaux nationaux;
8. souligne qu'il convient, dès lors, d'accroître l'efficacité à la fois du droit d'accès à la justice et du droit de la concurrence de l'Union, les actions individuelles n'étant pas toujours forcément suffisantes ou efficaces;
9. rappelle que, actuellement, les États membres sont les seuls à édicter des règles fixant le montant des compensations à verser; observe, en outre, que la mise en œuvre de la législation nationale ne saurait empêcher l'application uniforme de la législation de l'Union;
10. ajoute qu'un régime du recours collectif à l'échelle de l'Union peut très bien prendre en compte les meilleures pratiques nationales en matière de recours collectif;
11. souligne de surcroît que tout instrument horizontal de l'Union concernant le recours collectif doit définir dans les grandes lignes les normes minimales communes applicables aux demandes collectives de réparation, conformément aux principes de subsidiarité, de spécialité et de proportionnalité, et notamment, aborder, si possible, les questions de droit procédural général et de droit international privé;
12. estime que les problèmes spécifiques qui se posent dans le domaine de la concurrence doivent être pris en compte comme il convient et que tout instrument applicable au recours collectif doit prendre pleinement et dûment en compte les particularités du secteur des ententes et abus de position dominante;
13. rappelle que, outil essentiel pour repérer les ententes, la politique de clémence relève de ces particularités; souligne que le recours collectif ne saurait porter préjudice à l'efficacité du régime de clémence relatif au droit de la concurrence ni à la procédure de transaction;
14. souligne en outre que, d'une part, les actions en dommages et intérêts pour infraction au droit de la concurrence de l'Union ont des caractéristiques particulières qui les distinguent des autres actions en dommages et intérêts, en ce qu'elles pourraient porter atteinte aux pouvoirs attribués directement aux autorités publiques en vertu des traités, qui leur permettent d'enquêter sur les infractions et de les sanctionner, et que, d'autre part, elles renvoient à des comportements qui perturbent le bon fonctionnement du marché intérieur et pourraient aussi influer sur différents niveaux de relations entre les entreprises et les consommateurs;
15. souligne qu'il existe des expériences comparatives ainsi qu'une littérature abondante pour traiter les questions nombreuses, aussi spécifiques qu'importantes, qui ne se présentent pas dans d'autres domaines;
16. remarque que l'expérience acquise jusqu'ici dans les États membres où de tels mécanismes de recours sont déjà en place montre qu'il n'y a eu ni abus ni liquidation d'entreprises;
17. rappelle que, en ce qui concerne le recours collectif en matière de politique de la concurrence, des garanties doivent être mises en place afin d'éviter l'instauration d'un système de procédures collectives encourageant les réclamations infondées et les poursuites abusives et de permettre à chaque partie de lutter à armes égales dans le cadre des procédures judiciaires, et souligne que de telles garanties doivent couvrir, entre autres, les points suivants: – le cercle des requérants doit être établi avant que le recours ne soit engagé (procédure de participation dite, "d'opt-in"); – les autorités publiques telles que les médiateurs ou les procureurs, ainsi que les organismes représentatifs, peuvent engager un recours au nom d'un groupe clairement identifié de requérants; – les critères utilisés pour définir les organisations représentatives ayant qualité pour engager des actions représentatives doivent être établis à l'échelle de l'Union; – un système de procédures collectives doit être écarté en raison du fait qu'il encouragerait la saisie excessive des juridictions, pourrait être contraire à la Constitution de certains États membres et pourrait violer les droits de toute victime qui pourrait être associée à la procédure à son insu tout en étant liée par la décision du tribunal;
a) actions individuelles autorisées:
– les requérants doivent, en toutes circonstances, être libres de recourir à l'autre solution du recours individuel en réparation devant un tribunal compétent;
– les auteurs d'actions collectives ne doivent pas être privilégiés par rapport aux requérants individuels;
b) réparations pour dommages mineurs et diffus:
– les victimes de dommages mineurs et diffus devraient disposer des moyens adéquats pour accéder à la justice par le recours collectif et obtenir des réparations équitables;
c) réparations pour préjudices réels uniquement:
– des réparations ne peuvent être octroyées que pour les préjudices réels subis; les dommages-intérêts punitifs et l'enrichissement sans cause doivent être interdits;
– chaque requérant doit avancer des éléments de preuve pour étayer son recours; – le montant accordé à titre de dommages-intérêts doit être réparti entre les différentes victimes proportionnellement au préjudice que chacune d'elles a subi; – dans l'ensemble, l'octroi d'honoraires conditionnels aux avocats est une pratique peu connue en Europe et doit être écartée;
d) principe selon lequel la partie qui succombe est condamnée aux dépens:
– il ne peut y avoir d'action si le requérant ne peut se défendre en raison de moyens financiers insuffisants; en outre, les frais de procédure, et ainsi le risque que suppose une action, sont supportés par la partie ayant succombé; l'élaboration de telles règles en matière d'imputation des frais relève de la compétence des États membres;
e) pas de financement par des tiers:
– le procès ne doit pas être préfinancé par des tiers de sorte que, par exemple, le plaignant cède à des tiers les indemnités éventuellement obtenues par après;
18. invite la Commission à analyser scrupuleusement et objectivement si ces garanties peuvent être réellement données dans un régime de recours collectif;
19. invite la Commission à établir clairement les conditions exigées pour faire droit à un recours et à prévoir que les États membres doivent veiller à ce que la recevabilité de tout éventuel recours collectif soit vérifiée au préalable afin de confirmer que les critères d'éligibilité sont respectés et que le recours peut être introduit;
20. souligne que tout instrument horizontal doit garantir deux principes de base:
– les États membres n'imposeront pas plus de conditions restrictives aux recours collectifs issus des infractions à la législation de l'Union qu'à ceux issus des infractions à la législation nationale;
– aucun des principes établis dans l'instrument horizontal n'empêchera l'adoption de mesures supplémentaires permettant de rendre la législation de l'Union efficace;
21. suggère que, si la Commission devait présenter une proposition relative à un instrument législatif régissant le recours collectif en matière de politique de la concurrence, le principe d'un suivi de l'action soit adopté, selon lequel le contrôle privé exercé par la voie du recours collectif ne peut s'appliquer que si une décision a été prise au préalable par la Commission ou toute autorité nationale de concurrence pour constater une infraction, de manière à préserver le régime de clémence et à garantir à la Commission et aux autorités nationales de concurrence les moyens d'agir efficacement pour assurer l'application du droit de la concurrence de l'Union;
22. observe que l'établissement du principe du suivi de l'action n'exclut en rien la possibilité de prévoir à la fois des actions indépendantes et des actions de suivi dans le domaine de la concurrence et dans d'autres domaines relevant d'un instrument juridique quel qu'il soit; souligne que, pour l'action indépendante, il convient de veiller à ce que toute action de nature privée puisse être gelée jusqu'à ce que l'autorité de concurrence compétente en vertu de la législation de l'Union prenne une décision concernant le contrôle public de l'infraction; 23. encourage l'élaboration d'instruments puissants, à l'échelle de l'Union, pour la résolution alternative des conflits, comme par exemple des procédures de règlement des conflits volontaires, rapides et peu onéreuses, ainsi que d'instruments d'autorégulation, tels que les codes de bonne conduite; souligne toutefois que ces instruments devraient toujours (comme leur nom l'indique) être une simple solution alternative au recours judiciaire, et non pas constituer une pré-condition;
24. estime qu'un système efficace de recours collectifs pourrait en fait encourager la mise en place d'instruments alternatifs de règlement des conflits en incitant les parties à régler leurs litiges rapidement sans recourir aux tribunaux;
25. estime que tous les préjudices ou pertes subis influencent de manière déterminante les décisions d'engager un recours, et est d'avis que les règles nationales de procédure des États membres pourraient utiliser le règlement n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges(1) comme référence pour le recours collectif lorsque la valeur du recours ne dépasse pas le champ d'application de ce règlement;
26. souligne que, si la Commission propose un dispositif législatif relevant du recours collectif, dans le domaine de la concurrence, il doit être adopté sans délai, et exclusivement au titre de la procédure législative ordinaire. RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION
JO L 199 du 31.7.2007, p. 1.
AVIS de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (12.10.2011)
sur "Vers une approche européenne cohérente en matière de recours collectif"
Rapporteure: Sylvana Rapti
La commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs invite la commission des affaires juridiques, compétente au fond, à incorporer les suggestions suivantes dans la proposition de résolution qu'elle adoptera:
A. considérant que les consommateurs lésés par une infraction qui souhaitent porter une affaire devant une juridiction dans le but de demander réparation à titre individuel se heurtent souvent à des obstacles considérables en termes d'efficacité et d'accessibilité, en raison de frais de contentieux quelquefois élevés, d'éventuelles conséquences psychologiques, de procédures complexes et longues et d'un manque d'information sur les voies de recours disponibles;
B. considérant que, lorsqu'un groupe de citoyens est victime de la même infraction, les recours individuels ne constituent pas toujours une voie de recours efficace pour mettre un terme à des pratiques illégales ou pour obtenir réparation, en particulier lorsque le préjudice individuel n'est guère important par rapport au coût d'une action en justice;
C. considérant que, selon l'Eurobaromètre spécial d'octobre 2004 intitulé "Les citoyens de l'Union européenne et l'accès à la justice", réalisé dans les États membres de l'UE-15, un consommateur sur cinq ne serait pas prêt à aller en justice pour un montant inférieur à 1.000 euros, et un sur deux pour un montant inférieur à 200 euros;
D. considérant que, selon le Flash Eurobaromètre de mars 2011 intitulé "Attitudes des consommateurs envers les ventes transfrontalières et la protection des consommateurs", 79 % des consommateurs européens seraient plus disposés à défendre leurs droits devant une juridiction dans le cadre d'une action collective, étant donné que cette méthode serait profitable en termes de coûts et d'efficacité;
E. considérant que, dans certains États membres, les recours offerts aux consommateurs et les instruments pour les mettre en œuvre disponibles au niveau de l'Union donnent dans leur ensemble des résultats peu satisfaisants, ou que ces mécanismes ne sont pas suffisamment connus, et sont donc peu utilisés;
F. considérant que le contrôle public comme moyen de mettre un terme aux infractions et d'imposer des sanctions ne permet pas, en soi, de donner réparation aux consommateurs pour les dommages subis;
G. considérant qu'à ce jour, seize États membres ont mis en place des procédures de recours collectif dans leur ordre juridique, lesquelles sont marquées par de grandes différences en termes de champ d'application, de caractéristiques procédurales (qualité pour agir, catégorie de victimes, type de procédure (opt in/opt out), financement ou rôle joué par les modes alternatifs de règlement des litiges parallèlement aux voies de recours judiciaires) et d'efficacité, ce qui se traduit par une véritable mosaïque judiciaire au niveau de l'Union;
H. considérant que la jonction de plaintes dans une procédure de recours collectif unique, ou la représentation en justice, aux fins de ce recours, par une entité représentative ou un organisme agissant dans l'intérêt public, pourraient simplifier la procédure et réduire les coûts pour les parties concernées;
I. considérant qu'un système de recours collectif peut compléter judicieusement la protection juridique individuelle sans pour autant s'y substituer;
J. considérant que l'intégration des marchés européens et l'augmentation consécutive des activités transfrontalières font ressortir la nécessité d'adopter une approche cohérente au niveau de l'UE pour faire face aux affaires dans lesquelles les consommateurs se retrouvent impuissants parce que les procédures de recours collectif en réparation introduites dans un certain nombre d'États membres n'offrent pas de solutions transfrontalières;
La nécessité d'un cadre au niveau de l'UE
1. souligne qu'en raison des faiblesses du cadre actuel de recours et d'exécution dans l'UE, ainsi que du manque d'information, une proportion considérable des consommateurs lésés ne peuvent défendre leur droit à obtenir réparation et que des pratiques illégales perdurent et font subir un grave préjudice cumulé à la société;
2. demande donc à la Commission de renforcer les instruments existants tels que la directive 98/27/CE relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs et le règlement (CE) n° 2006/2004 relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l'application de la législation en matière de protection des consommateurs, et d'en accroître l'efficacité afin de garantir une mise en œuvre appropriée, par les pouvoirs publics, des droits des consommateurs au sein de l'UE; insiste néanmoins sur le fait que ni la directive 98/27/CE, ni le règlement (CE) n° 2006/2004 ne permettent aux consommateurs d'obtenir réparation pour le préjudice subi;
3. rappelle en outre que le règlement (CE) n° 861/2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges, la directive 2008/52/CE sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale et le règlement (CE) n° 805/2004 portant création d'un titre exécutoire européen pour les créances incontestées sont destinés à faciliter l'accès à la justice, à simplifier le règlement des petits litiges transfrontaliers et à en réduire les coûts, mais n'ont pas encore été suffisamment utilisés jusqu'à présent en raison d'une certaine méconnaissance de ces instruments; relève toutefois qu'ils ne portent que sur des affaires individuelles;
4. souligne que la situation actuelle est non seulement préjudiciable aux consommateurs, qui sont la partie la plus faible dans les transactions du marché, mais qu'elle impose également des conditions de marché inéquitables aux entreprises qui respectent les règles et qui subissent donc une concurrence déloyale; souligne en outre qu'il n'existe actuellement aucun système juridique efficace régissant la réparation du préjudice causé par une violation du droit de la concurrence pour les particuliers dans la plupart des pays de l'UE; relève que les autorités de la concurrence punissent les infractions au droit de la concurrence et que les amendes sont versées à l'État, alors que les consommateurs directement touchés par ces infractions ne reçoivent aucune compensation; 5. observe avec inquiétude que l'absence actuelle de réparation constitue une faille importante dans le système juridique, dans la mesure où elle permet aux opérateurs de conserver des bénéfices illégaux;
6. met en avant que, compte tenu de la diversité des systèmes nationaux existants, l'absence de sécurité juridique et d'approche cohérente en matière de recours collectif au niveau de l'UE est susceptible de porter atteinte à l'exercice des droits des citoyens et entraîne une application inégale de ces droits;
7. souligne que cette situation entraîne des discriminations importantes en matière d'accès à la justice au détriment du marché intérieur, les consommateurs étant traités différemment en fonction de leur lieu de résidence;
8. relève que, selon une étude menée pour la DG SANCO en 2008 ("Évaluation de l'efficacité des mécanismes de recours collectif au sein de l'Union européenne"), aucun des mécanismes de recours collectif existants au sein de l'Union européenne n'a eu de conséquences économiques disproportionnées pour les entreprises concernées;
9. constate que les consultations ont mis en lumière des lacunes dans le cadre réglementaire existant; insiste donc sur la valeur ajoutée que présente une action cohérente de l'UE pour la mise en place d'un cadre commun dans le domaine des recours collectifs pour répondre aux faiblesses et au manque d'efficacité des instruments juridiques actuels de l'UE, à la diversité des situations au niveau national, à l'évolution et aux réformes éventuelles des systèmes nationaux de recours collectif existants et/ou à la mise en place de systèmes de recours collectif dans les États membres qui ne disposent pas encore de tels instruments;
10. demande, par conséquent, à la Commission de présenter des mesures, y compris éventuellement une proposition législative, établissant un mécanisme de recours collectif cohérent au niveau de l'UE en matière de protection du consommateur, applicable aux affaires transfrontalières, sur la base d'un ensemble de principes et de garanties communs inspiré des traditions juridiques de l'UE et des ordres juridictionnels des 27 États membres, et en respectant les principes de subsidiarité et de proportionnalité consacrés par l'article 5 du traité sur l'Union européenne;
11. suggère d'inclure dans cette proposition des mesures visant à renforcer la coordination et l'échange de bonnes pratiques entre les États membres; souligne, à cet égard, que les expériences nationales existantes en matière de recours collectifs ont mis en lumière les erreurs à éviter pour la création d'un mécanisme efficace de recours collectif au niveau européen;
12. souligne que la dynamique actuelle en faveur d'une action cohérente de l'UE pour la mise en place d'un cadre commun en matière de recours collectif est induite également par le fait qu'en ce moment certains États membres envisagent d'introduire des réformes considérables dans leurs systèmes de recours collectifs, alors que d'autres se proposent d'introduire de tels systèmes;
Principes généraux – mise en place de garanties solides pour éviter les recours abusifs
13. souligne qu'une approche européenne en matière d'actions collectives ne doit en aucune manière encourager, pour des raisons économiques, l'introduction de recours collectifs abusifs et qu'elle doit prévoir des garanties solides et effectives pour éviter que des plaintes non fondées soient déposées, avec des coûts disproportionnés pour les entreprises, en particulier en cette période de crise financière;
14. souligne que le règlement rapide des litiges au travers du dialogue entre les parties concernées doit être encouragé, autant que possible, et que l'action en justice doit être perçue comme la solution de dernier recours; invite le monde des entreprises à prendre conscience qu'il est dans son intérêt de prendre spontanément l'initiative de dédommager efficacement les consommateurs afin d'éviter les contentieux; souligne que les modes alternatifs de règlement des litiges peuvent fournir aux parties une solution plus rapide et moins onéreuse et jouer un rôle complémentaire à celui des recours judiciaires, une démarche n'excluant pas l'autre; relève toutefois les grandes disparités actuelles – en termes sectoriels et géographiques − entre les systèmes de règlement alternatif des litiges en place au sein de l'UE;
15. reconnaît la nécessité d'éviter certains abus ou utilisations frauduleuses des mécanismes de recours collectif qui ont été observés dans des pays tiers, en particulier aux États-Unis avec le système des "class actions" (actions de groupe);
16. souligne qu'un système de recours collectif efficace doit être en mesure de fournir des résultats juridiques sûrs, équitables et appropriés dans un délai raisonnable, tout en respectant les droits de toutes les parties concernées; estime que l'approche de l'UE en matière de recours collectifs doit inclure la possibilité de contester une décision judiciaire dans un délai déterminé;
17. insiste sur le fait que les facteurs encourageant les parties à saisir la justice, notamment les dommages-intérêts punitifs, la possibilité de subordonner les honoraires des avocats aux résultats, le financement par des tiers, l'absence de contrôle sur les entités représentatives intentant une action en justice, la possibilité offerte aux avocats de prospecter des victimes potentielles, ainsi que la procédure étendue de découverte de la preuve ("discovery procedure") – sans préjudice des pouvoirs conférés aux tribunaux et aux autorités nationales conformément au droit national – ne sont pas compatibles avec la tradition juridique européenne et doivent être écartés; souligne qu'il convient de prendre toutes les mesures nécessaires pour interdire la recherche de la juridiction la plus avantageuse;
18. insiste sur la nécessité de faire reposer l'approche européenne en matière de recours collectifs sur le principe selon lequel les victimes sont clairement identifiées et ne prennent part à la procédure que dès lors qu'elles ont clairement indiqué qu'elles souhaitaient être parties ("opt in"), et ce afin d'éviter les abus éventuels; souligne la nécessité de respecter les systèmes nationaux existants, conformément au principe de subsidiarité; invite la Commission à étudier un système qui fournira les informations nécessaires à tous les consommateurs potentiels concernés, renforcera la représentativité des recours collectifs et assurera aux citoyens de l'UE un accès simple, peu coûteux et effectif à la justice, évitant ainsi les actions en justice excessives et les recours ultérieurs inutiles, individuels ou collectifs, concernant la même infraction;
19. demande aux États membres de mettre en place des mécanismes efficaces pour faire en sorte qu'un nombre maximum de victimes soient informées de leurs droits et obligations, en particulier lorsque celles-ci sont domiciliées dans des États membres différents, tout en évitant de nuire indûment à la réputation de la partie en cause, afin de respecter scrupuleusement la présomption d'innocence;
20. souligne que, pour assurer l'efficacité des recours collectifs et éviter les abus éventuels, l'approche de l'UE en matière de recours collectifs doit se limiter aux actions représentatives engagées par les entités dûment reconnues au niveau national (autorités publiques, telles que les médiateurs, ou associations de consommateurs); demande à la Commission de définir, en consultation avec les États membres, un ensemble commun de critères que les associations de consommateurs doivent remplir afin de pouvoir ester en justice; souligne qu'il doit incomber aux autorités nationales compétentes de s'assurer que les associations de consommateurs remplissent ces critères;
21. souligne que, en cas de litige transfrontalier, l'entité représentative (autorité publique ou association de consommateurs habilitée) doit être à même de représenter des victimes d'autres États membres qui se sont jointes à la procédure de recours collectif dans n'importe quel État membre;
Le rôle de la juridiction et l'importance de l'information
22. soutient que la juridiction a un rôle crucial à jouer pour décider de la recevabilité de la plainte et de la représentativité du plaignant, afin d'assurer que seules les plaintes fondées soient examinées et de garantir un juste équilibre entre la prévention des recours abusifs et la protection du droit à un accès effectif à la justice, tant pour les citoyens que pour les entreprises de l'Union;
23. estime que le tribunal doit également veiller à une répartition équitable de la réparation et vérifier si les mécanismes de financement sont équitables; souligne que les mécanismes de contrôle de la juridiction et les exigences de proportionnalité doivent protéger la partie défenderesse des abus du système;
24. insiste sur la nécessité de respecter, dans un mécanisme de recours collectif au niveau de l'UE, le principe selon lequel la partie qui succombe est condamnée aux dépens, afin d'éviter la multiplication des plaintes non fondées, tout en permettant au juge d'user de son pouvoir d'appréciation pour réduire les frais de procédure supportés par la partie qui succombe ou à l'État d'assurer une aide juridique, conformément au droit national, dans le respect du principe de subsidiarité;
25. souligne que la communication des informations sur les actions collectives joue un rôle de premier plan dans l'accessibilité et l'efficacité de la procédure, car les consommateurs doivent savoir qu'ils ont été victimes de la même pratique illégale et qu'une action collective a été intentée, y compris dans un autre État membre; insiste sur le rôle déterminant que les organisations de consommateurs et le réseau des Centres européens des consommateurs (réseau CEC) peuvent jouer pour transmettre l'information au plus grand nombre, notamment les consommateurs les plus vulnérables;
26. suggère la création d'un registre en ligne au niveau de l'UE des actions intentées et pendantes afin de faciliter la coopération entre les entités habilitées à engager des actions collectives, en particulier dans les affaires transfrontières; souligne qu'une plate-forme européenne unique de ce type serait un instrument utile pour les entités habilitées qui envisagent d'introduire un recours judiciaire collectif, dans la mesure où elle leur permettrait de savoir si une action analogue est intentée dans un autre État membre; souligne qu'il importe d'échanger les meilleures pratiques et d'utiliser les meilleures technologies disponibles afin de faciliter l'échange d'informations, le dépôt de plaintes et leur regroupement;
Le financement des recours collectifs
27. affirme que, pour permettre les recours collectifs dans la pratique, les États membres doivent veiller à ce que des mécanismes de financement appropriés soient disponibles, conformément aux dispositions nationales, et conçus de manière telle que, d'une part, ils n'encouragent pas l'introduction de recours insuffisamment fondés et que, d'autre part, les citoyens ne soient pas privés d'accès à la justice faute de ressources financières suffisantes;
28. est conscient qu'il est possible que certaines entités représentatives ne soient pas en mesure d'intenter des actions collectives et que, faute de ressources suffisantes, seul un nombre très limité d'affaires soit traité; invite donc la Commission à examiner attentivement la possibilité de créer un fonds européen financé par une partie des amendes infligées aux entreprises ayant enfreint le droit de la concurrence de l'Union; propose que ce fonds soit utilisé pour couvrir les frais liés à des actions collectives transfrontalières de dimension européenne, dès lors que l'entité représentative prouve que ce financement sera employé à cette fin; souligne que cette possibilité permettrait non seulement de dégager des moyens supplémentaires pour lutter contre les comportements frauduleux, mais qu'elle constituerait également un moyen équitable de financer les recours collectifs des consommateurs, étant donné qu'une partie des recettes des amendes reviendrait indirectement aux victimes; estime qu'en tout état de cause, les indemnisations ne sauraient être utilisées pour financer des procédures de recours collectif, dans la mesure où seul le préjudice subi par les plaignants doit être indemnisé; insiste sur la nécessité d'éviter le financement par des tiers, afin d'empêcher les abus et la création d'un "marché du contentieux".