Source: http://paolobenedetti.it/amministratore%20locale.htm
Timestamp: 2019-02-23 21:19:23+00:00
Document Index: 97294624

Matched Legal Cases: ['art. 383', 'art. 4', 'art. 57', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 3']

L’attività in servizio e di servizio e l’accertamento
amministrativo della Polizia Locale
Il presente contributo mira ad affrontare e risolvere, sulla base di strumenti giuridici scientificamente solidi - come si dimostrerà ontologicamente necessario sul piano giuridico, nonché opportuno sul piano della buona fede e dell'equità - una casistica problematica che consiste nell'individuare ovvero di conculcare il potere-dovere del personale incardinato nella Polizia Locale di accertamento degli illeciti amministrativamente sanzionati anche al di fuori dell'orario di servizio comandato. Tale contributo vuole altresì essere l’inizio di un possibile proficuo dibattito poiché al momento attuale risulta mancante qualsiasi pronunciamento giurisprudenziale in merito all’oggetto.
La tesi che qui si intende sostenere scaturisce da un avvenimento storicamente concreto.
Esso è rappresentato dalla notifica di un illecito amministrativo effettuata a mezzo del servizio postale per la contestazione di violazione degli articoli. 41/146 e 141 del D.lgs 285/92 (nuovo codice della strada). L’originale del verbale di accertamento riportava la dicitura della mancata contestazione immediata ex art. 383 del regolamento di esecuzione del Cds. La parte si attivava richiedendo copia della documentazione amministrativa, in particolare copia del verbale di accertamento e foglio di servizio qualificante l’attività comandata dell’agente di polizia locale. Dalla citata documentazione si veniva a conoscenza che l’agente accertatore non era in servizio nel giorno del rilievo.
Chi scrive mira - senza preconcetti ovvero intenti polemici - ad approfondire e per quanto di ragione chiarire - il rapporto tra servizio di polizia stradale e potere di accertamento di violazioni amministrative funzionalmente di competenza di ufficiali ed agenti di polizia locale.
Il primo dato normativo che si reperisce nell'ordinamento appare essere la norma dell'art. 4 della legge 7 marzo 1986 n. 65[1] - legge quadro sull'ordinamento della polizia municipale, ove si legge, tra l'altro "che le attività vengano svolte in uniforme; possono essere svolte in abito civile quando ciò sia strettamente necessario per l'espletamento del servizio e venga autorizzato". Si rimanda cioè alla nozione complessa di atto autorizzativo elaborata dalla dottrina amministrativistica, la quale - in tutti gli orientamenti noti - presuppone il compimento dell'atto solo dopo che il (fatalmente prodromico) atto autorizzativo sia divenuto, per il soggetto agente, valido ed efficace.
Ulteriore spunto esegetico perviene all'interprete dalla norma dell'art. 57, comma 2, lett. b) c.p.p[2]., ove si prevede la qualità di agente di polizia giudiziaria anche: "(omissis), nell'ambito territoriale dell'ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio" il quale molto chiaramente, senza offrire ampia gamma interpretativa impone oltre all’ovvio limite territoriale, anche quello temporale dell’essenzialità del servizio.
Quid juris nel caso che l'agente accertatore non fosse in servizio nel tempo e nel luogo della violazione?
Nelle more di una inesistente giurisprudenza attinente l’oggetto, appare utile ricordare che l’attività pratica del servizio dell’operatore dell’ente Locale viene disposta con ordinanza del Sindaco, ovvero con ordinanza del Presidente della Provincia come di quello della Regione se non diversamente previsto in base ad opportuna delega ovvero di idoneo regolamento. Per quanto attiene al caso in questione, il Comune di Trieste applica l’ordinanza sindacale n. II-9/6-84, la quale regolamenta puntualmente l’orario di servizio degli operatori di polizia locale[3].
Una nota dell’ANVU - Associazione Professionale Polizia Municipale e Locale d’Italia - Ufficio di Segreteria Generale, con protocollo 257/2002 DS I^ C del 26 febbraio 2002, richiedeva alla Direzione del Servizio di Polizia Stradale del Ministero dell’Interno, una interpretazione di natura ufficiale nel senso della legittimità dell'operato dell'agente accertatore ancorché egli proceda al di fuori e in deroga all'orario di servizio. Opina l'ANVU, solitamente attenta ai profili legati alla legittimità del procedimento amministrativo di accertamento della violazione, che "il personale di Polizia Municipale è investito dell'espletamento di tutti i servizi di polizia stradale permanentemente (lex specialis derogat generali) [?] dalla prefata l. 65/86[4] e dal comma 1 del citato articolo 12 del N.C.d.S”[5]. In tale contesto viene disattesa la disposizione del comma 5 del medesimo articolo il quale prevede l’esercizio l’obbligo generale del servizio in uniforme.
L'argomento giuridico è infondato. Infatti, non solo non si rinviene nella norma. citata alcun elemento che supporta tale tesi, che chiameremo della diuturnitas delle funzioni, ma anzi il legislatore espressamente rimette all'Amministrazione l'emanazione di un eventuale (previo) provvedimento autorizzatorio dell'espletamento di mansioni in abito civile. Altresì non si può non tenere conto del comma 1 dell’articolo 5 della legge 65 che limita lo svolgimento del servizio di tali operatori nei limiti delle proprie attribuzioni, con chiaro riferimento alla norma di cui all’articolo 4 già esaminato.
Del resto, in punto di competenza relativa, resta esclusa dall'ambito di qualsivoglia autorizzazione la delimitazione delle competenze della polizia municipale, che resta regolata dalla citata legge 65/1986, con riferimento all'intero territorio dell'ente di appartenenza (così Cass. 1 marzo 2002 n. 3019, in Mass. Giur. It., 2002)[6].
Contraddittoria e comunque non risolutiva della questione appare in subiecta materia la nota del Ministero dell'Interno - Dipartimento della pubblica sicurezza - Direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dell'immigrazione - Servizio polizia stradale n. 300/A/2/51901/110/26 del 4 marzo 2002.
In verità la nota ministeriale nulla o poco aggiunge all’esposizione normativa prospettata dall'ANVU; afferma il Ministero che "il personale della Polizia municipale (…) può espletare tutte le funzioni di polizia stradale anche al di fuori del servizio comandato". Per poi affermare, con palese contradictio in adjecto, che "(…) l'unico limite posto all'attività della Polizia Municipale è che gli operatori siano effettivamente comandati di servizio e la competenza, pertanto, è limitata al periodo di effettivo servizio derivante da specifico ordine impartito dall'amministrazione a cui appartiene". La nota della competente Amministrazione Centrale, peraltro particolarmente accurata e articolata in punto di esercizio in forma associata tra Comuni dei servizi di polizia stradale, pare vertere comunque sulla materia della competenza territoriale, questione diversa da quella prospettata nel quesito ANVU (e tra l'altro brillantemente risolta da Cass. 9710/2001 e 3761/2001 le quali - a ragione a parere dello scrivente – non mettono in dubbio la competenza territoriale degli agenti di polizia municipale allorquando il loro operato rientri nel limite territoriale del comune presso il quale prestano servizio, sia esso territorio urbano, quanto extraurbano).
Ed è proprio da tali sentenze che viene ribadito il principio dell’interpretazione in connessione sistematica con la legge 65.
Altresì pure una ripetuta ed attenta lettura della nota ministeriale non riesce a chiarire né tantomeno dirimere la questione se da una parte il riferimento del secondo paragrafo con l’unico confronto all’articolo 12 del codice della strada non considera l’acquiescesa giurisprudenza interpretativa, la quale collega la norma codicistica alle delimitazioni imposte dalla legge 65; mentre il terzo paragrafo soffre di una grave omissione quando vuole interpretare in maniera piuttosto azzardata il limite del periodo di effettivo servizio alla sola luce del disposto imposto dall’articolo 1, comma 2[7], della legge 65/86 coordinati con la Legge 142/90[8] la quale, al riferimento acquisito in argomento dalla nota del Ministero, non regolamenta assolutamente la fattispecie in discussione; e comunque senza tenere conto di quanto dispone l’articolo 4 della medesima legge; nonostante tale “dimenticanza”, in realtà è lo stesso Ministero che comunque conclude per una effettiva limitazione il “periodo di effettivo servizio” evidenziando nei due paragrafi citati un unico limite: quello territoriale nel secondo paragrafo, e quello temporale nel terzo paragrafo con evidente contraddizione logica.[9]
Non si vuole dimenticare che la complessa attività delle forze di Polizia Municipale viene condotta all’esercizio del potere di accertamento da una vastissima e informe congerie normativa, nella quale spesso difettano apparentemente i principi. Ma, rammenta all'interprete la Suprema Corte, che “la norma va interpretata in connessione sistematica”; è quindi pur vero che ai sensi dell’art. 12 del C.d.S. – lex specialis – tra gli organi preposti al servizio di Polizia Stradale sono annoverati gli incardinati nei servizi di Polizia Municipale; è pur anche vero che l’agente di Polizia Municipale riveste ex lege la qualifica di agente di polizia giudiziaria; eppure appare quantomeno nebuloso il riferimento all’articolo 1 ovvero 5 della Legge 65/1986, senza tenere conto della necessità ontologica di un'interpretazione sistematica di tale norma anche con il disposto dell’articolo 4, comma 1, della medesima fonte. Ad abundantiam, pure nello stesso art. 5 si rinviene un (preliminare) riferimento ai "(..) limiti delle proprie attribuzioni", ed è proprio la legge-quadro a sancire i principi delle attribuzioni della polizia locale, tra i quali - non a caso - l'art. 4 viene a circoscrivere la nozione di servizio, successivamente esplicitata in modo puntuale dal seguente art. 5.
Non si può negare che l’azione amministrativa gode di una autonomia relativa sicuramente non libera nel fine e vincolata nelle forme. Pure non può sollevarsi in questa sede problema di antinomia delle norme come invece sembra affrontare l’ANVU.
L'interpretazione sistematica conduce infine l'interprete anche al D.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, regolamento di esecuzione e di attuazione del N.C.d.S., nel quale sono compiutamente disciplinate le fattispecie di contestazione impossibile e nel caso concreto grossolanamente disattesa.
Giova da ultimo porre mente alle numerose decisioni del giudice di legittimità (ex multis Cass. 4010/2000, 377/1998, 5904/1997) che, nell’affrontare il noto tema della (necessità di) contestazione immediata, ha dichiarato che essa assume “rilievo essenziale”, e che la sua omissione costituisce violazione di legge, tale da pregiudicare - rendendoli annullabili - i successivi eventuali atti del procedimento amministrativo; pertanto l’invocazione della impossibilità della contestazione – ovvia nel caso indagato, in quanto si versa al di fuori dell’orario di servizio - appare come una fictio juris colpevole e forzosa, e produce danno ingiusto, senza il titolo legittimante che deriverebbe dalla qualifica di funzionario di fatto, difettando la buona fede oggettiva.
Trieste, febbraio 2003
[1] L’articolo 4 della legge 65 è intitolato “Regolamento comunale del servizio di polizia municipale” e così recita: “I comuni singoli o associati adottano il regolamento del servizio di polizia municipale, che, in particolare, deve contenere disposizioni intese a stabilire: 1) che le attività vengano svolte in abito civile quando ciò sia strettamente necessario per l’espletamento del servizio e venga autorizzato; …OMISSIS...”
[2] “Sono agenti di polizia giudiziaria: …omissis… b) i carabinieri, le guardie di finanza, gli agenti di custodia, le guardie forestali, e, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio. …omissis”.
[3] Al punto “I”, l’ordinanza così afferma: “l’orario di servizio degli appartenenti al Corpo dei Vigili Urbani, per l’espletamento dei servizi di polizia stradale ed amministrativa, è articolato su sei ore giornaliere, per sei giornate lavorative settimanali”.
[4] Dalla nota citata dell’ANVU (Associazione Professionale Polizia Municipale e Locale d’Italia): “…Omissis … Inoltre, ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lettera b, della legge 7/3/7986 numero 65, al personale di Polizia Municipale è affidato quale compito specifico (tra altri) e non in via incidentale, ma in via permanente, l’espletamento del servizio di polizia stradale, prescindendo dal fatto di essere anche Agenti di Polizia Giudiziaria a carattere generale solo durante l’orario di servizio comandato (confrontare articolo 57/2 del Codice di Procedura Penale). Premesso quanto sopra, è apodittico che l’unica limitazione che incontra il personale di Polizia Municipale dell’espletamento del servizio di polizia stradale è quella legata al territorio di competenza.” … omissis
[5] Art. 12 Ncds “1. L'espletamento dei servizi di polizia stradale previsti dal presente codice spetta:
…omissis…5. I soggetti indicati nel presente articolo, quando non siano in uniforme, per espletare i propri compiti di polizia stradale devono fare uso di apposito segnale distintivo, conforme al modello stabilito nel regolamento.
[6] SANZIONI AMMINISTRATIVE E DEPENALIZZAZIONI – Sanzione amministrativa in genere. –
Rientra nei compiti della polizia municipale l’accertamento delle infrazioni al codice della strada consumate nel territorio comunale, anche se fuori del centro abitato, atteso che l’articolo 11, comma 3, codice della strada – che demanda al Ministero dell’Interno i servizi di polizia stradale, con la sola salvezza delle attribuzioni dei comuni per quanto concerne i centri abitati – attiene alla direzione e predisposizione di tali servizi, nonché al loro coordinamento, ma non alla delimitazione delle competenze della polizia municipale, che è regolata dagli art. 3, 4, comma 1, n. 3 e 5 legge 7 marzo 1986 numero 65 con riferimento all’intero territorio dell’ente di appartenenza.
Cassazione civile Sezione I, 01/03/2002, n. 3019
[7] “I comuni possono gestire il servizio di polizia municipale nelle forme associative previste dalla legge dello Stato”
[8] 1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, i comuni e le province possono stipulare tra loro apposite convenzioni.
2. Recita l’articolo 24 della legge 142/90: “Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie.
3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra i comuni e le province, previa statuizione di un disciplinare-tipo.”
[9] Dalla nota n. 300/A/2/51901/110/26 del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza Direzione Centrale per la polizia stradale: “… omissis… In proposito si fa presente che, ai sensi dell’articolo 12 del codice della strada ed in linea con le disposizioni della legge quadro che ha riformato la Polizia Municipale, gli appartenenti ai suddetti Corpi o servizi hanno oggi come unico limite alla propria attività quelle del territorio del comune da cui dipendono, senza escludere, ai sensi dell’articolo 24 della legge 142/90, la possibilità di convenzione tra comuni limitrofi al fine di svolgere funzioni e servizi lungo le strade che segnano confine tra due comuni.
Il personale della Polizia Municipale, pertanto, può espletare tutte le funzioni di polizia stradale anche al di fuori del servizio comandato. Si fa presente inoltre, che solo nel caso in cui le amministrazioni comunali, alla luce dell’articolo 1, comma 2, della legge 65/86 e degli articoli 24 e seguenti della legge 142/90, esercitino i servizi di polizia stradale in forma associata con altri comuni, l’unico limite posto all’attività della Polizia Municipale è che gli operatori siano effettivamente comandati di servizio e la competenza, pertanto, è limitata al periodo di effettivo servizio derivante da specifico ordine impartito dall’amministrazione a cui appartiene. …omissis…”