Source: http://advocacia-taveira.blogspot.com/2012/05/resolucao-conama-30202-e-as-construcoes.html
Timestamp: 2015-09-05 07:40:42+00:00
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ADVOCACIA TAVEIRA: RESOLUÇÃO CONAMA 302/02 E AS CONSTRUÇÕES NO ENTORNO DA REPRESA DO JAGUARI, EM IGARATÁ- SP.
Resolução 302/02 CONAMA. Área de Preservação Permanente. Represa do Jaguari. Igaratá. Crime Ambiental, art. 38 da Lei nº 9.605/98. Não ocorrência. Ofensa aos princípios constitucionais penais. Atipicidade Formal e Material.Texto enviado ao JurisWay em 14/7/2009.
Introdução A idéia da presente tese surgiu com a atividade prática da advocacia; especificamente, com o brusco aumento da criminalidade ambiental na cidade turística de Igaratá, Estado de São Paulo.
Essa onda delituosa se deu em razão da expedição da Resolução 302/02 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, que “regulamentou” a alínea b do artigo 2º do Código Florestal, definindo a metragem da área de preservação permanente – APP – localizada no entorno das represas artificiais e naturais.
Desde então, centenas de proprietários de casas construídas a menos de 100 m (cem metros) da margem d’água da Represa do Jaguari estão sendo responsabilizados pelo cometimento do delito contra a flora insculpido no artigo 38 da Lei de Crimes Ambientais. Atenta-se para o fato da punição ocorrer apesar das casas serem erguidas sob área de pastagem, terem autorização para tanto pela Prefeitura Municipal e estarem localizadas em condomínio legalizado situado no perímetro urbano da cidade.
Os referidos condôminos, quase sempre sem mácula anterior em sua folha de antecedentes, passam a ser vistos como delinqüentes e, na maioria das vezes, aceitam a suspensão condicional do processo acreditando que cessará o constrangimento de ter contra si instaurado um degradante procedimento criminal, submetendo-se, a partir de então, às condições impostas pela lei. Nas ações civis públicas derivadas da atuação penal, o Ministério Público pugna pelo abandono da área – com demolição das obras – e de seu reflorestamento, tudo às expensas do dono do imóvel.
Ao mesmo tempo, na cidade de Igaratá, que nomeadamente tem no turismo seu sustento, esse procedimento, a exemplo de outros municípios de vocação geográfica semelhante, tem ainda acabado com a economia local e estagnado a cidade. O desemprego é sem precedentes e a sociedade tenta, sem sucesso, mudar esse quadro por meio de campanhas locais.
A despeito desses graves efeitos gerados pelo famigerado uso do Direito Penal com base na Resolução 302/02 do CONAMA, não é de nosso conhecimento, até a presente data, nenhum estudo aprofundado acerca desta figura típica. Urge, pois, a análise da validade da aplicação da norma do artigo 38 da Lei de Crimes Ambientais em casos ocorridos nas áreas de preservação permanente que rodeiam a Represa do Jaguari, perscrutando-se sobre o atendimento aos requisitos da teoria do delito, de modo a possibilitar uma conclusão efetiva sobre a constitucionalidade e a legalidade – ou não – das referidas imputações penais. É o que nos propomos a fazer.
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE A ANÁLISE DA VALIDADE DA NORMA PENAL EM BRANCO DO ARTIGO 38 DA LEI Nº 9.605/98 COMPLEMENTADA PELO ART. 2º, ALÍNEA B, DA LEI Nº 4.771/65, ORA REGULAMENTADA PELA RESOLUÇÃO 302/02 CONAMA.
Entre as décadas de 1930 e 1950 o positivismo viveu seu apogeu. O formalismo estava em alta. A lei era o limite para o jus puniendi estatal. Nesse mesmo período, deu-se o Holocausto. Mais de 1 (hum) milhão de judeus morreram nas câmaras de gás do campo de Birkenau. O campo de concentração de Auschwitz até hoje não foi esquecido[1]. A nova? É que todas essas atrocidades cometidas durante o regime de Hitler foram legitimadas em leis penais[2]!
De fato, o Direito Penal, como todo instrumento de poder, sempre é utilizado a serviço da consciência política dominadora. Sequer Hans Welzel (1904-1977) conseguiu mudar isso quando criou a teoria finalista da ação, numa tentativa de limitar o Direito Penal. Assim como seus predecessores, Welzel pecou gravemente ao confiar num legislador que não tinha limites. Foram muitos os exemplos de regimes estatais autoritários que tiveram como fundamento os castelos legislativos idealizados no Estado de Direito. É então que, em reação ao nazismo, surgiu o constitucionalismo, trazendo à tona o Estado CONSTITUCIONAL de Direito. Por meio da elevação dos direitos fundamentais do homem à categoria de cláusulas pétreas e da regulamentação na carta magna do conteúdo e da forma das normas, criam-se regras de validade à legislação. Doravante, a legislação não pode mais contrariar a Constituição Federal – leia-se: ferir os direitos fundamentais insculpidos – sob pena de serem consideradas inválidas as normas atípicas pelo controle de constitucionalidade exercido pelo Judiciário[3]. Por meio desse mecanismo, que limita a atividade legislativa, fez-se o legislador vinculado aos direitos fundamentais.
Da Constituição Federal de 1988 diversos princípios penais podem ser extraídos (igualdade, legalidade, humanidade, dignidade, intervenção mínima, ofensividade, culpabilidade, etc.). Todos eles devem não só reger o legislador quando da criação das normas penais, mas também servir de bússola ao aplicador no momento da materialização da hipótese penal, momento em que cumprirá ao intérprete analisar se o fato concreto é penalmente punível sob a égide de uma teoria do delito igualmente focada na Constituição. Sendo lei máxima, tudo deve a ela ajustar-se, porquanto fora de seu lume nada tem validade.
Traz-se então à baila o vertente caso, que tem origem no artigo 38 da Lei nº. 9.605/98, denominada Lei de Crimes Ambientais, cuja pena de 1 a 3 anos de detenção e/ou multa é imposta àquele que “destruir ou danificar floresta considerada de preservação permanente, mesmo que em formação, ou utilizá-la com infringência das normas de proteção”.
Essas áreas de preservação permanente – APP’s – foram instituídas pelos artigos 2º e 3º da Lei nº 4.771/65, o Código Florestal, com o intuito de resguardar a mata ciliar que protege nossos rios. São as florestas e demais formas de vegetação natural situadas em locais ao longo desses, ao redor de nascentes, lagos e represas, no topo dos morros, nas encostas com declividade acentuada, dentre outras áreas, que de fato justificam uma proteção especial como forma de garantir os recursos hídricos, a estabilidade geológica e a biodiversidade, bem como o bem-estar das populações humanas. Como o preceito incriminador em evidência não especifica o que seria floresta de preservação permanente, serve-se o intérprete daquelas definições previstas nos artigos 2º e 3º[4] do Código Florestal.
Estamos diante de um claro exemplo de norma penal em branco homogênea (art. 38 da Lei de Crimes Ambientais) complementada por outra lei federal (Código Florestal), técnica legislativa essa muito utilizada pela legislação penal econômica e ambiental[5] e considerada válida desde que respeite os princípios penais constitucionais. A peculiaridade repousa no fato daquele artigo 2º, diferentemente do que fez com as demais APP’s, não delimitar as áreas de preservação permanente a serem localizadas ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d’água naturais ou artificiais.
De fato, ao estipular serem áreas de preservação permanente as glebas localizadas ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água, nas nascentes e em olhos d’água, o Código Florestal especifica como se dá a delimitação dessas áreas (faixa marginal de trinta metros no caso de cursos d’água de menos de dez metros de largura; raio mínimo de cinqüenta metros de largura para as nascentes e “olhos d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica, etc.)[6], porém quanto à APP a ser localizada em beira de represa, deixa o legislador de informar qual seria sua largura e como realizar-se-ia essa medição[7].
Num primeiro olhar poder-se-ia concluir que essa omissão foi sanada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA em maio de 2002, quando, a pretexto de “definir e regulamentar as áreas de preservação permanente ao redor de reservatórios artificiais”, editou a Resolução nº 302, estabelecendo, no artigo 3º, os seguintes limites não previstos em lei:
Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo normal de:(...)I - trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais; (grifo nosso)
Faixa de proteção permanente de trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para os em áreas rurais: nesta esteira, os órgãos que lidam com o Meio Ambiente em geral, destacando-se o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, o Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais – DEPRN, a Companhia Energética de São Paulo – CESP, Polícia Militar Ambiental e Ministério Público do Estado de São Paulo, passaram a indeferir licenciamentos, aplicar multas, embargar e solicitar demolição de obras e, ressalta-se, responsabilizar criminalmente aqueles que constroem em até 100 m da beira de represa.
Em Igaratá existem mais de duzentos casos ambientais, em fase de inquérito ou ação penal, versando sobre a construção de residência entre 30 e 100 metros no nível mais alto da Represa do Jaguari, em área urbana, classificada como não consolidada pela Resolução 302/02, com autorização da Prefeitura do Município, em condomínio já aprovado e em lote de vegetação de pastagem. Justamente em razão da freqüência dessas ocorrências, escolhemos esse padrão como modelo para constatar se existe adequação típica do mesmo ao artigo 38 da Lei de Crimes Ambientais.
2 DA Tipicidade Formal (OU FÁTICO LEGAL)
Desde Von Liszt, depois em Welzel, ultimamente em Roxin, Jakobs, Zaffaroni e Gomes, a tipicidade legal, em sua condição objetiva ou fático-legal, mantém os mesmos quatro requisitos: conduta, resultado naturalístico, nexo causal e adequação típica.
Ora, no caso em estudo, é evidente que ao se construir uma residência em beira de represa modifica-se, por meio dessa conduta humana, o plano físico, o mundo das coisas. Essa diferença entre o que era o plano fenomênico antes e depois da conduta constituiu o resultado naturalístico[8]. Como sem aquela conduta de construir não haveria a alteração material no ambiente, salta aos olhos a relação de causalidade existente, um processo cego (e natural) de causa e efeito que liga a conduta ao resultado[9].
Interessa-nos, pois, o último requisito da tipicidade formal, a adequação típica.
2.1 ADEQUAÇÃO TÍPICA
Trata-se da subsunção do fato à norma penal, a pura adequação do episódio à letra da lei, porque consoante o princípio da legalidade criminal não pode haver crime sem lei anterior que o defina[10]. Nenhum fato pode receber o rótulo de delito sem precedente consagração legal. Assim, na análise e exame do delito, o primeiro passo é verificar se o acontecimento tem definição anterior em lei penal constitucionalmente válida, se o fato concreto a ela corresponde.
Já se apercebe então que a instituição de um delito não é desregulada. A lei paradigma deve cumprir uma série de requisitos constitucionais para ser considerada válida e, doravante, poder ser utilizada como hipótese, num plano abstrato, para a verificação do acontecimento do crime no caso concreto.
Esses requisitos constitucionais referem-se ao modo como a lei penal deve ser feita, qual sua forma, a quem compete sua elaboração, como deve ser sua redação, sua interpretação no espaço e no tempo, etc. São dimensões da garantia da legalidade, cuja formulação clássica - “nulla poena sine lege, nulla poena sine crimine, nullum crimen sine poena legali”[11] - deve-se a FEUERBACH, autor do Código Penal da Baviera, de 1813, que, norteado pelo iluminismo, foi a primeira cartinha penal a ser escrita.
Não haveria razão de existir esse marco delimitador do crime e do não-crime se o legislador pudesse dispor normas abertas, que não garantissem ao cidadão o prévio conhecimento de quais comportamentos humanos são crimes e quais, por exclusão, não o são. A norma penal deve ser clara, certa, compreensível e precisa, pois o fato só pode ser considerado crime se houver perfeita correspondência entre ele e a norma. É o princípio da legalidade ao estatuir que não há crime sem lei que o defina[12].
Exceção ao princípio são as normas penais em branco (blankettstragesetze), aquelas em que o legislador descreve de maneira lacunosa o preceito primário do tipo, o qual necessita da complementação de outro dispositivo legal para se tornar acabado. Tal técnica legislativa é válida desde que não seja obscurecida a assimilação da figura proibida, nem fique a definição essencial típica por conta da autoridade administrativa[13], porque isso é incumbência constitucional do legislador, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal, consoante a garantia da lex populi. Mas ao acudir-se a norma penal em branco de outra norma para tornar-se completa, deve restar uma conduta criminal claramente descrita, delimitada, obediente às garantias da legalidade criminal.
No presente caso, como já se atentou, apesar da norma do artigo 38 da Lei 9.605/98 contar com complemento normativo, descrito nos artigos 2º e 3º da Lei. 4.771/65, esse complemento, ao tratar da faixa de proteção em beira de represa, manteve a obscuridade da norma primária. Mesmo conjugando os dois preceitos legais, não é possível ao cidadão saber até onde vai a área de preservação permanente em beira de represa capaz de gerar efeitos criminais. Tal norma penal continua sem conteúdo!
Ora, à lei penal em branco que não conta com o conteúdo normativo não pode haver adequação típica, por ser impossível a subsunção do fato àquilo que a norma não descreve. Perfeito foi o aresto do Excelentíssimo Ministro Celso de Mello, relator do processo de Extradição nº 633, em seu voto no Plenário da Excelsa Corte[14]:
O ato de tipificação penal impõe ao Estado o dever de identificar com clareza e precisão, os elementos definidores da conduta delituosa. As normas de incriminação que desatendem essa exigência de objetividade – além de descumprirem a função de garantia que é inerente ao tipo penal – qualificam-se como expressão de um discurso normativo absoluto incompatível com a essência da norma dos princípios que estruturam o sistema penal no contexto dos regimes democráticos.(...)O reconhecimento da possibilidade de instituição de estruturas típicas flexíveis não confere ao Estado o poder de construir figuras penais com utilização, pelo legislador, de expressões ambíguas, vagas, imprecisas e indefinidas. É que o regime de indeterminação do tipo penal implica, em última análise, a própria subversão do postulado constitucional da reserva de lei, daí resultando, com efeito conseqüencial, imediato, o gravíssimo comprometimento do sistema das liberdades públicas.
Lei penal em branco sem complemento é verdadeiro corpo errante sem alma, porque, embora a carcaça [a lei penal] exista, ela não possui conteúdo descritivo. Vaga sem destino e acaba por elevar a possibilidade do manejamento indevido do tipo penal, pois