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Timestamp: 2020-04-07 07:37:03
Document Index: 189658188

Matched Legal Cases: ['artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 85', 'artículo 6', 'artículo 55', 'artículo 8']

﻿ SENTENCIA T-145 DE ABRIL 21 DE 1993
SENTENCIA T-145 DE 21 DE ABRIL DE 1993
CONTENIDO:SANCIONES ADMINISTRATIVAS DE PLANO, VIOLAN EL DEBIDO PROCESO
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCEDENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO, SANCIÓN ADMINISTRATIVA, ACCIÓN SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:259 DE JULIO DE 1993, PÁG.701
Sentencia T-145 de abril 21 de 1993
SANCIONES ADMINISTRATIVAS DE PLANO
VIOLAN EL DEBIDO PROCESO
EXTRACTOS: «1. El peticionario de tutela afirma que la administración desconoció la reserva tributaria de sus declaraciones de renta y patrimonio (D. 624/89), y con ello su derecho fundamental de habeas data (C.P., art. 15), en el trámite de verificación de la información suministrada por la sociedad para renovar su inscripción en el Registro de Constructores de Obras Públicas y Transporte. En particular, sostiene que aprobada la renovación de su inscripción mediante Resolución 17693 del 26 de diciembre de 1991, mal podía el ministerio posteriormente cancelarla, violando con ello los derechos adquiridos de la sociedad accionante. Además, considera que la información solicitada tenía como finalidad establecer la capacidad financiera de la compañía y no definir su inclusión o exclusión del registro de constructores, requisito indispensable para contratar con el Estado.
Es necesario, por consiguiente, establecer los límites que tiene la autoridad pública para comprobar la veracidad de las informaciones que los particulares le suministren con fines diversos, entre ellos, la expedición de permisos o licencias, la inscripción en registros de proponentes, la participación en concursos de méritos o en licitaciones públicas etc., y así determinar si en efecto se concretó una violación del derecho al hábeas data.
En materia de contratación administrativa, los particulares que deseen contratar con el Estado la realización de obras públicas requieren estar inscritos en el registro de constructores. La actuación presuntamente viciada de la autoridad pública habría desconocido, según ella, la libertad informática y la propiedad de los datos, derechos amparados por el artículo 15 de la Constitución.
La administración, por su parte, aduce que sus actuaciones tienen fundamento en los principios de eficacia y moralidad que gobiernan la función administrativa (C.P., 209). Agrega que la forma como se llegó a la conclusión de que existía una distorsión en los datos suministrados por la sociedad Bradford y Rodríguez Ltda., no viola en modo alguno la reserva tributaria y los derechos de la peticionaria.
Los datos que un particular suministra a la Administración con el objeto de quedar habilitado para licitar, concursar o contratar con el Estado, están sujetos a la posterior comprobación por parte de la autoridad pública. Esta tiene la potestad de decretar y practicar pruebas —entre ellas ordenar conceptos de peritos, recibir testimonios, consultar bancos de datos de otras entidades dentro de los límites legales etc.— con el fin de establecer la veracidad de la información y proteger de esta forma los intereses públicos. El particular que suministra información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley.
La reserva tributaria que la ley garantiza respecto de las declaraciones tributarias hace relación a las bases gravables y a la determinación privada de los impuestos que figuran en ellas, no pudiendo los funcionarios de la Administración de Impuestos utilizar esta información para fines diversos del control, recaudo, determinación, discusión y, en general, administración de los impuestos, salvo las excepciones que expresamente establezca la ley (D. 624/89, art. 583).
Para esta Sala la autoridad pública no vulneró la reserva tributaria ni el derecho al hábeas data de la patente. La administración quiso confrontar la veracidad de la información suministrada sin requerir se le revelara el monto de las bases gravables o la determinación privada de los impuestos de la sociedad demandante. El juez de primera instancia incurrió en un error de apreciación fáctica al afirmar que el Ministerio de Hacienda puso a disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transporte los datos de las declaraciones de renta de la sociedad, cuando en realidad aquél se limitó a informar que los valores consignados en la declaración no correspondían a los contenidos en los documentos aportados en el trámite de inscripción.
La inscripción en el registro de proponentes se lleva a cabo en función de los datos aportados por el interesado y de su veracidad. La diligencia y eficiencia de la administración obligan a la autoridad a pronunciarse sobre la solicitud de inscripción en un plazo perentorio. Es así como se hace imperioso conciliar los principios de celeridad y moralidad de las actuaciones administrativas. En ocasiones, la dificultad para verificar la información y el grado de control de los datos por parte del particular justifica la práctica administrativa consistente en dar curso a la solicitud con base en su presunción de veracidad —de acuerdo con los dictados de buena fe— para posteriormente indagar sobre su autenticidad. Al particular interesado en renovar su calidad de contratista potencial en el Estado no le es dable invocar su derecho de hábeas data para sustraerse de las averiguaciones tendentes a verificar la autenticidad de la información aportada, más aun cuando ella ha trascendido la esfera privada para pasar a ser del dominio público.
La ley autoriza la revocatoria o cancelación de las inscripciones en registros de proponentes cuando se observe falsedad en los documentos que sirvieron de base a su inscripción, actualización o revisión (D. 222/83, art. 45). En desarrollo de esa competencia, la Resolución 7061 de agosto 9 de 1988 del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, otorga al Director de Licitaciones y Contratos la facultad de cancelar la inscripción, previo el concepto del comité de calificación, clasificación y registro, cuando, entre otras causales, “descubra fraude o distorsión en la información o documentación que sirvió de base a la inscripción”. Así las cosas, si la autoridad pública puede cancelar la inscripción de una persona en los registros públicos, con mayor razón y, también, por ese mismo motivo, tiene la facultad de investigar y evaluar la autenticidad de los documentos exigidos para autorizar, renovar o corregir la inscripción.
En el caso sub examine, la administración actuó diligentemente al solicitar información genérica sobre si los datos de las declaraciones de renta correspondían con los que reposaban en la Dirección de Impuestos. Ciertamente, las distintas dependencias oficiales actuaron cumpliendo su deber de diligencia y eficiencia dentro de los límites establecidos en la ley.
Tampoco es atendible el argumento de la parte actora que alega una violación de la igualdad debido a la aplicación de una norma a un caso no contemplado por ella, en el sentido de que la documentación suministrada sólo podría ser evaluada en función de su finalidad —determinar la capacidad financiera de la sociedad postulante— sin que pudiera derivarse de su examen en la cancelación de la inscripción. La accionante de tutela parte de una premisa falsa al presumir que la capacidad financiera del proponente no incide en la posible inclusión o exclusión del registro. La solidez, la capacidad de pago, el respaldo y la garantía patrimonial que ofrece una persona o compañía para la realización de obras públicas son datos esenciales en orden a definir los candidatos a contratar con el Estado. La veracidad de los datos que reflejan la situación económica del posible contratante es un factor determinante en la decisión de inscribir o renovar su inscripción en los registros de proponentes. En consecuencia, la administración no vulneró el principio de igualdad ante la ley (C.P., art.13), al cancelar la inscripción de la sociedad Gradgford y Rodríguez Ltda., originada en la comprobación de una distorsión en las declaraciones de renta aportadas ante el ministerio.
2. Comprobada la inexactitud en la documentación, es necesario determinar si procede automáticamente concluir la consecuencia negativa que de ella se sigue contra el particular —cancelación de la inscripción en el registro— o si, por el contrario, debe hacerse la previa imputación y concedérsele la oportunidad de ser escuchado y ejercer su derecho de defensa previamente a la absolución de interrogante planteado, debe la Sala detenerse en el análisis de la compatibilidad con el ordenamiento constitucional de las sanciones administrativas de plano, en particular, si este tipo de sanciones viola el derecho al debido proceso administrativo (C.P., art. 29.).
La peticionaria atribuye la vulneración del artículo 29 de la Constitución al hecho de haber sido sancionada sin dársele la oportunidad de ser escuchada, solicitar pruebas y controvertir aquellas obtenidas con violación del debido proceso. Asevera que la autoridad pública debía ceñirse a los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo (D. 001/84) en el trámite administrativo que llevó a la cancelación de su inscripción y consecuente vulneración de sus derechos adquiridos.
Por su parte, la apoderada del ministerio que impugnará la sentencia de tutela inicialmente favorable a la sociedad, afirma que la administración tiene la potestad de adoptar este tipo de medidas en defensa del interés público, lo cual no viola precepto constitucional alguno por cuanto la decisión de concretó en un acto administrativo notificado en debida forma, correspondiendo a los presuntos afectados ejercer los recursos pertinentes en defensa de la legalidad y de los derechos que considere desconocidos.
El Constituyente colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P., 29). Las garantías mínimas de debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva —nulla poena sine culpa--, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in ídem y de la analogía in malam partem, entre otras.
La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías —quedando a salvo su núcleo esencial— en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.
El principio de legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que establezcan de manera clara (lex certa). Las conductas infractoras y las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial relación de sujeción del particular frente al Estado —v. gr. existencia de facultades exorbitantes o poder disciplinario—, los principios constitucionales del debido proceso (C.P., art. 29) deben ser respetados en su contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de legalidad formal y tipicidad.
De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso administrativa recogen sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001/84, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima espectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.
“Los principios contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras consideraciones de la eficacia de la administración.
La prevalencia de los derechos inalienables de la persona humana (C.P., art. 5º), entre los que se encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución (C.P., art 2º). En consecuencia, las sanciones administrativas impuestas de pleno, por ser contrarias al debido proceso (C.P. art. 29), están proscritas del ordenamiento constitucional”.
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVAREGISTRO DE PROPONENTESDERECHO A LA LIBERTAD Con fundamento en lo anterior, no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición de la sanción —en este caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores—, quedándole al afectado la posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (D. 001/84, art. 3º) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del interés general (C.P., art. 1º), la prevalencia de los derechos fundamentales (C.P., arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (C.P., art. 29), hacen indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
En el caso objeto de revisión, la autoridad pública adelantó una investigación mínima para demostrar la ocurrencia del presupuesto fáctico de una infracción administrativa —presentación de una información falsa e inexacta— con lo cual habría cumplido con los principios de legalidad y tipicidad. No obstante, la no vinculación del interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica de favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas que obran en su contra, desconoce el principio de presunción de inocencia e invierte la carga de la prueba y termina por colocarlo en situación de indefensión.
La notoriedad de la infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. Estos están instituidos en favor de la administración para darle la ocasión de enmendar errores con virtualidad de desencadenar la responsabilidad patrimonial del Estado y no son propiamente una oportunidad procesal imparcial y previa para el ejercicio del derecho de defensa. Pese a que la prevalencia del interés general y la eficacia de su protección permiten la omisión de ciertas formalidades típicas del proceso penal —nombramiento de apoderado, formulación del pliego de cargos—, deben en todo caso constar como mínimo en el trámite administrativo las pruebas directas e incontrovertibles de los hechos imputados y garantizarse el ejercicio de los medios normales de defensa.
Finalmente, es errada la razón esgrimida por el juzgador de instancia para desechar el cargo de violación del debido proceso, pues reduce el alcance de este derecho fundamental al procedimiento establecido por la ley. Mal podría el legislador prever un trámite especial para cada uno de los asuntos que surjan de las relaciones entre el Estado y los particulares. Con respecto a la cancelación de la inscripción en el registro de proponentes, las normas tipifican las conductas que dan lugar a esta sanción y, en casos como el presente, se exige el concepto previo de un comité especial. Lo anterior, sin embargo, no significa que los principios generales que guían las actuaciones administrativas (D. 001/84, art. 3º) y, en particular el ejercicio del poder sancionatorio de la administración (C.P., art. 29), puedan ser desconocidos por la autoridad pública.
3. La vulneración del derecho al debido proceso en el trámite administrativo que condujo a la cancelación de la inscripción de la sociedad peticionaria ha quedado plenamente establecida. La sociedad peticionaria de tutela ejerció la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y solicitó la suspensión de la resolución acausada. Es necesario entonces determinar si en el presente caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores, con desconocimiento del debido proceso por parte de la administración, amenaza con causar perjuicios irremediables a la sociedad demandante, esto es, daños que no serían reparables en su integridad sino mediante una indemnización (D. 2591/91, art. 6º y D. 306/91, art. 1º).
El apoderado de la sociedad afirma que la cancelación de la inscripción dejaría a su representada sin capacidad de contratar con las entidades del sector público y presentar ofertas de trabajo. La inscripción en los registros de proponentes es un requisito sine qua non para licitar, concursar o contratar con el Estado la realización de obras públicas cuyo costo supere los dos millones de pesos (D. 222/82, art. 44 y D. 1522/83, art. 7º). La imposibilidad legal de presentar ofertas y competir con otras empresas, consecuencia de la resolución de cancelación, no sería evitable mediante una orden posterior de la autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales, ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que solamente sería reparable mediante indemnización.
1. REVOCAR la Sentencia de noviembre 13 de 1992, proferida por el Juzgado 30 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá y, en consecuencia, CONCEDER TRANSITORIAMENTE la tutela solicitada hasta la resolución definitiva de las acciones judiciales pertinentes, para cuya interposición el afectado dispone de cuatro (4) meses a partir de la ejecutoria de la resolución acusada.
2. ORDENAR al director de licitaciones y contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte o ir al representante legal de la sociedad Bradford y Rodríguez Ltda., con miras al ejercicio oportuno de su derecho de defensa, antes de desatar los recursos interpuestos contra la resolución que canceló su inscripción en el registro de proponentes de dicha entidad».
(Sentencia T-145 de abril 21 de 1993. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En efecto, la sociedad peticionaria habrá de contar —cuando se agote la vía gubernativa si lo en ella resuelto le es adverso— con un medio de defensa judicial como es la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo subrogado por el D.E. 2304 de 1989, la cual puede ser entablada contra el acto administrativo que ordenó la cancelación de su inscripción en el registro de proponentes del Ministerio de Obras Públicas. Mediante ella puede obtener —si prospera— la nulidad del acto y, además, el restablecimiento del derecho supuestamente quebrantado, que se traduciría en el mantenimiento de la inscripción, fuera de la eventual reparación de los daños a que hubiere podido sufrir.
Se interpone la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, a juzgar por la motivación de la sentencia en su parte final, la Corte acepta que se dan los presupuestos del mismo. El perjuicio irremediable es definido por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 como aquel “...que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización” (subrayo).
Es comprensible que la exclusión del registro pueda causar daño a la sociedad patente en cuanto al hacerse efectiva se impide el acceso a la contratación por el ministerio. Pero no parece muy claro que ese daño tenga el carácter de perjuicio irremediable, ya que, según lo dicho, el resarcimiento inherente a la prosperidad de la acción contenciosa administrativa no está circunscrito a la administración, como lo exige la norma legal correspondiente, a todas luces excepcional y restrictiva.
La decisión adoptada en la sentencia —si la Corte no define el punto como hubiera sido deseable en esta oportunidad— podría abrir las puertas para que, por la vía del perjuicio irremediable, concebido con amplitud, se haga uso de la acción de tutela sin discriminación para sustituir o eludir los medios judiciales alternativos de que se dispone en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, mi voto afirmativo a la concepción del amparo en este caso particular obedece a que estaban todavía pendientes de resolver los recursos de reposición y apelación, es decir, aun no existía un acto final susceptible de ser demandado ante la jurisdicción. En otros términos, al momento de impetrarse la tutela no era actual ni efectiva la posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial. Pero, si esto es así, la tutela podía caber no como mecanísmo transitorio sino definitivo en cuanto se trataba —como dice la sentencia— de oír a la persona jurídica afectada, ya que no lo había sido durante la actuación administrativa que precedió al acto recurrido.
2. Son justamente las anotadas observaciones las que me llevan a discrepar de la motivación del fallo, en lo referente al silencio que guarda la sentencia sobre si el juez de primera instancia podía, como en efecto lo hizo, suspender, a título de medida transitoria, el acto administrativo en cuestión cuando —repito— no es claro el punto del perjuicio irremediable.
Repárese adicionalmente en que el juez de primera instancia no podía en sana lógica suspender tal acto. Su ejecución se encontraba “suspendida”, toda vez que contra aquél se habían interpuesto los recursos de reposición y apelación, los cuales operan en el efecto suspensivo, según el artículo 55 del Código Contencioso Administrativo.
Así, pues, no había lugar a la aplicación del artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, encaminado cabalmente a que “no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita...” (he subrayado).
3. Pese a todo lo expuesto, se observa que la tutela es concedida por la Corte “transitoriamente” (punto primero de la parte resolutiva) cuando la orden impartida es —como se deja dicho— de carácter definitivo (punto segundo de la decisión) y, además, no se indica la condición o el término a que está supeditada la transitoriedad.
No creo que se pueda entender como “mecanismo transitorio” impartir una orden que, por su misma naturaleza, es definitiva. Se trata de oír a la sociedad recurrente y ello se agota con la audiencia.