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Timestamp: 2019-07-16 12:36:31+00:00
Document Index: 71801750

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 9', "l'article 61", 'art. 37', 'art. 41']

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LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL FRANÇAIS ET
Maître de conférences de droit public à l’Université
des sciences sociales de Toulouse I
La question des rapports entre le Conseil constitutionnel français et le
pouvoir constituant paraît a priori devoir être résolue de manière simple : le Conseil constitutionnel est un pouvoir constitué et la volonté
du pouvoir constituant s’impose donc logiquement à lui.
Cette conception est particulièrement nette en droit français où
l’hostilité au gouvernement des juges, dans un pays marqué par la tradition rousseauiste de « la loi expression de la volonté générale », reste très forte. En cela, la doctrine du Conseil constitutionnel, notamment synthétisée par le doyen Vedel, est que, en théorie, il n’invoque
comme principes que ceux puisés expressément dans un texte constitutionnel contrairement, par exemple, à la Cour suprême américaine
ou à la Cour constitutionnelle allemande qui n’hésitent pas parfois à
créer des principes résultant de leur propre philosophie ou morale.
Ainsi, le Conseil constitutionnel tend à interpréter sa compétence de
manière stricte en affirmant qu’il n’exerce qu’une compétence
d’attribution telle que dévolue par la Constitution. Deux exemples significatifs peuvent être donnés.
D’une part, il ne contrôle pas, depuis 1962, les lois référendaires parce
qu’elles constituent « l’expression directe de la souveraineté nationale »1. Cette position a été réitérée en 1992 à propos de la loi référendaire autorisant la ratification du traité dit de Maastricht2.
Si, en 1962, cette jurisprudence peut se comprendre dans la mesure où
était en cause une loi référendaire constitutionnelle, qu’il n’appartenait
effectivement pas au Conseil de contrôler, elle devient plus discutable
en 1992 dès l’instant où était en cause une loi ordinaire. Or, l’article
61 de la Constitution, qui précise le champ de la compétence du
déc. n° 61-20 DC, 6 nov. 1962
déc. n° 93-313 DC, 23 sept. 1992
Cinquièmes journées tuniso-françaises de droit constitutionnel
Conseil constitutionnel, parle de « lois », définies en fonction de leur
nature, ordinaires ou organiques, mais non de leur origine, parlementaire ou référendaire. Le Conseil constitutionnel aurait donc très bien
pu retenir sa compétence, comme l’ont fait, d’ailleurs, la Cour suprême américaine ou la Cour constitutionnelle italienne qui n’hésitent pas
à contrôler les lois adoptées par référendum sur la forme et même le
D’autre part, plus décisive encore au regard du thème général du colloque sur « Le pouvoir constituant », est la décision n° 2003-469 DC
du 26 mars 2003. Le Conseil constitutionnel s’est reconnu incompétent à l’égard d’une loi constitutionnelle, celle relative à l’organisation
décentralisée de la République. Les auteurs de la saisine estimaient
que cette loi méconnaissait l’article 89 de la Constitution selon lequel
« la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une
révision ». Or, notamment en reconnaissant un droit de dérogation législative à titre expérimental pour les collectivités territoriales qui en
font la demande, cette révision méconnaîtrait cette forme républicaine
du gouvernement qui ne pourrait être qu’indivisible. Sagement, le
Conseil a estimé qu’il ne disposait que d’une compétence d’attribution
ce qui excluait le contrôle d’une loi constitutionnelle. L’acceptation
d’une telle compétence l’aurait, en effet, conduit à contrôler le pouvoir
constituant. Cette hypothèse aurait engagé le Conseil dans la voie du
gouvernement des juges et aurait ainsi fragilisé sa légitimité.
Cependant, cette présentation idyllique d’un Conseil constitutionnel
absolument respectueux du constituant ne correspond certainement
pas à la réalité. Le professeur Michel Troper a pu montrer, mieux que
quiconque, que l’interprétation de la Constitution n’était pas neutre et
pouvait conduire tout juge constitutionnel à se substituer au pouvoir
constituant3.
Ceci se vérifie évidemment pour le Conseil constitutionnel français :
des exemples peuvent être ainsi donnés où il se comporte effectivement en constituant. Néanmoins, même si cette démarche n’est pas
pleinement satisfaisante pour la logique juridique, ou tout simplement
V. supra et Pour une théorie juridique de l’Etat, PUF, 1994 ; Droit constitutionnel,
avec F. Hamon, LGDJ, 2005, p. 60 ; V. aussi : F. Mélin-Soucramanien, Dir.,
L’interprétation constitutionnelle, Dalloz, 2005
couverte de ces principes étant donné leur plasticité. En cela, il fait
sans doute, c’est vrai, œuvre de constituant.
Cependant, il est un fait que cette catégorie existe et ne pas l’utiliser
méconnaîtrait la volonté du constituant. On doit ajouter que la « découverte » de ces principes n’est pas entièrement discrétionnaire et
obéit à des critères posés par la décision du n° 88-244 DC du 20 juillet
1988 selon lesquels le principe en cause doit notamment, pour accéder
au rang de « fondamental reconnu par les lois de la République », être
suffisamment général (« fondamental »), avoir été consacré par une
« loi » de la « République » et être constant (c’est-à-dire ne pas
connaître d’exceptions). En outre, compte tenu de la souplesse que
procure cette norme, le Conseil constitutionnel n’en a pas pour autant
abusé et a consacré, depuis 1958, un nombre finalement limité de
principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (neuf).
Le Conseil constitutionnel a pu également être amené à créer des
normes de référence à partir de la notion de « liberté ». Celle-ci est définie par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen comme consistant « à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ». De cette formulation très générale, le Conseil va déduire la liberté d’entreprendre6. Cependant, les travaux du professeur JeanLouis Mestre ont pu montrer qu’il résultait des débats devant
l’Assemblée constituante que les constituants de 1789 avaient bien
compris la liberté comme incluant la liberté d’entreprendre7.
A propos de la liberté, le Conseil procède à un glissement en passant
de la liberté individuelle évoquée par l’article 66 de la Constitution de
1958 à la liberté personnelle entendue comme incluant, en particulier,
le respect de la vie privée, l’inviolabilité du domicile privé, le secret
des correspondances, la liberté d’aller et de venir8 ou la liberté du mariage9.
Cette notion de liberté personnelle, qui n’apparaît nulle part expressément dans un texte de valeur constitutionnelle, a pour avantage
déc. n° 81-132 DC, 16 janv. 1982
D. 1984, chron. p.1
déc. n° 2004-492 DC, 2 mars 2004
déc. n° 2003-484 DC, 20 nov. 2003
M.-Françoise MERCADIER Pouvoir constituant et transferts de souveraineté 5
d’être plus fonctionnelle et de permettre une meilleure garantie des
droits en étant plus large que la liberté individuelle et sous l’autorité
d’un juge qui n’est pas nécessairement le juge judiciaire comme pour
la liberté individuelle10.
Enfin, le Conseil constitutionnel peut être amené nécessairement à faire œuvre de constituant en palliant les défaillances du constituant. Cette démarche s’appliquera à l’interprétation que sera conduit à faire le
Conseil de la Charte de l’environnement telle qu’insérée dans le Préambule de la Constitution de 1958 par la loi constitutionnelle du 1er
mars 2005. Cette Charte consacre un ensemble de principes très généraux comme le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (art. 1er), le devoir de toute personne de prendre
part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement (art. 2), le
principe de précaution (art. 5), l’exigence d’intégration du développement durable dans l’ensemble des politiques publiques (art. 6) ou
encore l’exigence que l’éducation et la formation à l'environnement (art. 8) ainsi que la recherche et l'innovation (art. 9) apportent
leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.
Ce texte répond certes à une inspiration généreuse mais consacre des
droits dont le sens est flou et la normativité incertaine (même si le
constituant prend soin de renvoyer au législateur, aussi bien dans certaines dispositions de la Charte que dans l’article 34 de la Constitution, la compétence de mettre en œuvre ces droits). Il appartiendra au
Conseil constitutionnel (lorsqu’il en aura l’occasion car, pour l’heure,
il y a bien eu des décisions ayant appliqué cette Charte mais pas de
« grandes » décisions) de préciser leur applicabilité. D’ores et déjà, le
Conseil d'État a, dans ses premières décisions11, considéré que des
dispositions de la Charte n’avaient d’effet juridique que si elles étaient
mises en œuvre par une loi. Ce pouvoir reconnu aux juges est peutêtre regrettable mais il revenait au pouvoir constituant, et, de fait, à la
commission Coppens qui a conçu ce texte, de prendre ses responsabilités en rédigeant la Charte plus fermement.
V. H. Roussillon, X. Bioy, Dir, La liberté personnelle, une autre conception de la
liberté ?, Presses de l’Université des sciences sociales de Toulouse, 2006
CE, 6 avril 2006, Ligue pour la protection des oiseaux (LPO), et 19 juin 2006, Association Eau et Rivières de Bretagne
II. Le Conseil constitutionnel créé des procédures non prévues par
Les procédures de contrôle de constitutionnalité sont définies, de manière assez laconique, par l'article 61 de la Constitution et l'ordonnance organique du 7 novembre 1958. Ce laconisme a conduit le Conseil,
à prendre, nécessairement, et en marge des textes, des initiatives afin
d’organiser son fonctionnement et ses méthodes de travail.
Cela concerne en particulier le caractère contradictoire de la procédure
qui n’était pas prévu à l’origine. Ainsi, par exemple, le Conseil a pu
formaliser l’échange de mémoires entre les parlementaires et le secrétariat général du gouvernement, et même autoriser que des tiers à la
procédure de contrôle s’engouffrent dans les fameuses « portes étroites », c’est-à-dire que des personnes intéressées à une loi soient auditionnées par le Conseil ou certains de ses membres12. Ces innovations
sont très audacieuses dans la mesure où l’économie du système de
contrôle de constitutionnalité est d’être objectif et de juger sur pièces
en excluant les personnes. Pourtant, l’amélioration du caractère
contradictoire de la procédure doit être jugée de manière positive en
alignant le système français sur le standard des cours constitutionnelles européennes.
En outre, l’article 61 de la Constitution institue sans ambiguïté un système préventif de contrôle de constitutionnalité des lois. Pourtant, par
une jurisprudence n° 85-185 DC du 25 janvier 1985 Etat d’urgence en
Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel ouvre une possibilité
de contrôle d’une loi déjà promulguée. Il se réserve en effet le droit de
contrôler une loi ancienne à l’occasion de l’examen d’une loi qui modifie, affecte ou complète cette loi antérieure.
Cette jurisprudence méconnaît donc l’article 61 de la Constitution selon lequel les lois sont déférées au Conseil « avant leur promulgation ». Elle est, de plus, contestable compte tenu des conséquences incertaines qui s’attachent au statut de la loi ancienne : tout en étant déclarée inconstitutionnelle, celle-ci est toujours en vigueur faute
d’abrogation officielle par le Parlement. Toutefois, le Conseil reste ex12
Décisions n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 sur les nationalisations et n° 2004492 DC du 2 mars 2004 à propos de la loi dite Perben II portant adaptation de la justice à la criminalité
M.-Françoise MERCADIER Pouvoir constituant et transferts de souveraineté 7
trêmement prudent dans ses censures a posteriori (à ce jour, une seule
censure de ce type : déc. n° 99-410 DC, 15 mars 1999), peut-être précisément compte tenu des incertitudes à propos de l’effet de ses décisions13.
Par ailleurs, la technique des réserves d’interprétation est devenue habituelle. Pourtant, la Constitution et l’ordonnance organique
n’évoquent que deux types de décisions : celle comportant déclaration
de conformité et celle comportant déclaration de non conformité, et
non celle comportant des réserves d’interprétation.
Cependant, cette technique est aujourd’hui communément admise au
moins parce qu’elle se veut respectueuse du législateur en évitant sa
censure même si elle aboutit, en fait, à réécrire la loi.
Enfin, le Conseil constitutionnel tient une compétence de l’article 58
de la Constitution au terme duquel il « veille à la régularité de l'élection du Président de la République ». La mise en œuvre de cette compétence a soulevé des difficultés concernant la publication des candidats à l’élection présidentielle : le Conseil constitutionnel est allé ouvertement, en l’espèce, au-delà de ce que prévoient les textes. L'article
3-I de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, tel qu'il a été complété
par la loi organique n° 76-528 du 18 juin 1976, prévoit en effet que le
nom et la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur
la liste sont rendus publics par le Conseil constitutionnel, dans la limite du nombre requis pour la validité de la candidature, soit aujourd’hui 500. Pourtant, pour les élections présidentielles de 1988,
1995 et 2002, le Conseil constitutionnel a procédé, à titre d'information, à l'affichage, certes temporaire et bref, dans ses locaux, de la liste
intégrale des citoyens ayant régulièrement présenté un candidat. Cette
pratique, audacieuse, était justifiée par la volonté de mieux assurer
l'égalité entre les élus qui présentent un candidat ainsi que la transparence de la vie démocratique.
Cependant, par le vote de loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006,
le Parlement n'a pas suivi les différentes observations formulées par le
Conseil constitutionnel à la suite des élections présidentielles concer13
Sur cette question, V. Ph. Blacher, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? »,
Pouvoirs, n° 105, 2003, p. 17
nées et a maintenu l'interdiction faite par la loi du 6 novembre 1962 de
rendre publiques plus de 500 présentations par candidat. Le Conseil a
donc décidé, à partir de l’élection présidentielle de 2007, de s'en tenir
à la diffusion de 500 noms de présentateurs tirés au sort. Cette expérience intéressante montre donc l’existence d’un dialogue entre le Parlement et le Conseil constitutionnel avec, au terme de celui-ci, selon
l’image classique du doyen Vedel, un « dernier mot » qui revient à
l’autorité compétente, ici le législateur.
III. Le Conseil constitutionnel méconnaît au fond la Constitution
L’exemple le plus flagrant peut être tiré de la décision n° 86-225 DC
du 23 janvier 1987 dite « Amendement Seguin ». Cette décision
conduit à valider la pratique du vote de la loi par procuration. Pourtant, l’article 27 de la Constitution est clair : « Le droit de vote des
membres du Parlement est personnel », ce qui exclut donc le vote par
procuration. La décision du Conseil, qui méconnaît ainsi ouvertement
la Constitution, est-elle pour autant scandaleuse ?
Il ne nous le semble pas. La procédure législative constitue ce que le
doyen Vedel appelait la « chambre des époux », c’est-à-dire un lieu où
un tiers, ici le juge constitutionnel, n’a pas à regarder ce que font les
époux, ici le Gouvernement et le Parlement. Si parlementaires et Gouvernement sont d’accord pour pratiquer ou admettre le vote par procuration, le Conseil constitutionnel ferait plutôt preuve d’excès de zèle
en censurant ce procédé.
Par ailleurs, l’article 66 de la Constitution dispose que « l’autorité judiciaire est la gardienne de la liberté individuelle. » Ce principe semble induire que toute mesure restrictive de la liberté individuelle doit
se faire sous la protection de l’autorité judiciaire. Au contraire, dans
une décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, le Conseil considère
qu’une décision administrative de reconduction à la frontière d’un
étranger ne porte pas atteinte à l’article 66 de la Constitution au motif
qu’elle peut donner lieu à un recours juridictionnel devant le tribunal
administratif. Si le Conseil constitutionnel avait appliqué littéralement
l’article 66, il aurait dû invalider la loi en cause.
Toutefois, on peut faire observer que l’esprit de la Constitution
n’exige pas tant l’intervention de l’autorité judiciaire, à l’exclusion de
toute autre, que l’existence de garanties juridictionnelles. Ainsi,
M.-Françoise MERCADIER Pouvoir constituant et transferts de souveraineté 9
l’essentiel est que le Conseil s’attache à l’existence d’un recours juridictionnel quel que soit le juge devant qui est porté ce recours.
Enfin, une des grandes innovations de la Constitution de 1958 est
qu’elle établit une ligne de partage claire entre la compétence
d’attribution de la loi définie à l’article 34 et la compétence de principe du règlement définie à l’article 37. Au contraire, la jurisprudence
du Conseil a pendant longtemps été systématiquement favorable au
législateur au mépris des dispositions des articles 34 et 37. En effet,
l’article 34 établissait une distinction entre les matières où « la loi fixe
les règles » et celles où « la loi détermine les principes fondamentaux » sans que le Conseil constitutionnel n’en tienne jamais compte.
Mieux encore : la décision connue n° 82-143 DC du 30 juillet 1982
Blocage des prix et des revenus ne censure pas une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi. La conséquence est que le
législateur peut ouvertement violer à l’article 34. On peut en effet
comprendre que, dans la tradition légicentriste, la loi desserre le corset
constitutionnel et pénètre dans le domaine réglementaire, ce d’autant
plus que le gouvernement dispose toujours de la faculté de faire respecter son champ de compétence par le biais d’autres dispositions
constitutionnelles (art. 37, al. 2 C. ; art. 41 C.).
Toutefois, on doit observer que, par une décision n° 2005-512 DC du
21 avril 2005 Loi dite Fillon pour l’avenir de l’école, le Conseil est
revenu récemment à une lecture plus littérale de l’article 34 en relevant que des dispositions législatives étaient bien du domaine du règlement sans pour autant, curieusement, les censurer.
En conclusion, ces exemples, qui pourraient être multipliés, montrent
qu’effectivement le Conseil constitutionnel français se comporte en
co-constituant. Nous avons essayé de justifier que, pour autant, les solutions dégagées n’étaient pas choquantes et pouvaient être, en terme
de politique jurisprudentielle, justifiées.
Cependant, comme l’idée selon laquelle que le juge constitutionnel
fasse œuvre de constituant demeure difficilement acceptable du point
de vue de la logique juridique, une porte de sortie pourrait être, comme il existe un dialogue des juges, un dialogue entre Conseil constitutionnel et pouvoir constituant. Cela a pu se produire, par exemple, en
1993, à propos du droit d’asile ou, en 1999, à propos de la parité entre
les femmes et les hommes en politique : dans ces cas d’espèce, le
Conseil a été amené à faire prendre au constituant ses responsabilités
pour qu’il engage une révision de la Constitution. Cela n’a pas toujours été le cas : par exemple, dans sa décision n° 2004-505 DC du 19
novembre 2004, il a jugé que l’affirmation par le traité constitutionnel
européen du principe de primauté du droit communautaire, qui
s’applique, selon la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, aux normes de valeur constitutionnelle, ne nécessitait pas une révision de la constitution, ce qui était pour le moins discutable.
C’est donc par ce dialogue entre Conseil constitutionnel et pouvoir
constituant que pourront être conciliés théorie juridique et réalisme jurisprudentiel.
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