Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-01107-51510-de-septiembre-1-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_36f410ea14f44487aab3eb95f714c87a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-16 10:57:17
Document Index: 144634153

Matched Legal Cases: ['artículo 129', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 90', 'artículo 136', 'artículo 1626', 'artículo 1757', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 83']

﻿ SENTENCIA 2012-01107/51510 DE SEPTIEMBRE 1 DE 2016
SENTENCIA 2012-01107 DE 01 DE SEPTIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:FUNCIONARIO QUE EXPIDA ACTO DE INSUBSISTENCIA POR RAZONES DIFERENTES AL MEJORAMIENTO DEL SERVICIO PODRÁ SER PROCESADO POR DESVÍO DE PODER. REITERA LA SALA QUE HASTA EN LOS CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN CUANDO HAY UNA INSUBSISTENCIA TÁCITA DEBE OBEDECER LA FACULTAD DISCRECIONAL A RAZONES DEL SERVICIO, Y CUANDO ES DECLARADO INSUBSISTENTE QUIEN CUMPLÍA LOS REQUISITOS PARA SU CARGO Y ES REMPLAZADO POR ALGUIEN QUE NO CUMPLA CON LAS CALIDADES EXIGIDAS POR EL ORDENAMIENTO PARA TAL EFECTO SE CONSTITUYE, PER SE, EN UN INDICIO DE DESVÍO DE PODER EN QUE INCURRE EL NOMINADOR AL PROFERIR EL ACTO DE INSUBSISTENCIA. EN EFECTO, LOS ACTOS DE DECLARATORIA DE INSUBSISTENCIA, INCLUSIVE DE LOS EMPLEADOS PROVISIONALES, DEBEN SER MOTIVADOS Y A SU VEZ TENER COMO ELEMENTO TELEOLÓGICO LA MEJORA DEL SERVICIO, DE TAL SUERTE QUE DE NO PRESENTARSE DICHA SITUACIÓN SE ENCONTRARÍA EL ACTO FUNDAMENTADO EN UNA DECISIÓN ARBITRARIA DEL NOMINADOR. ADEMÁS SE RECORDÓ QUE NO CUALQUIER CULPA HACE RESPONSABLE AL FUNCIONARIO FRENTE AL ESTADO, PUES SE REQUIERE QUE SEA UNA CONDUCTA DOLOSA O GRAVEMENTE CULPOSA PARA COMPROMETER EL PATRIMONIO DEL AGENTE Y, EN ESE SENTIDO, OTRO GRADO DE CULPA EN EL OBRAR DEL FUNCIONARIO DEBE SER ASUMIDO PATRIMONIALMENTE POR LA ENTIDAD ESTATAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ALCALDE, CULPA DEL SERVIDOR PÚBLICO, EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN, ALCALDE MUNICIPAL, CULPA GRAVE, CULPA, FACULTAD DISCRECIONAL DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
Sentencia 2012-01107 de septiembre 1º de 2016
Radicación: 25000-23-26-000-2012-01107-01 (51510)
Actor: Municipio de Silvania.
Demandado: Manuel Gustavo Rivas
Asunto: Apelación de Sentencia. Acción de Repetición.
La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B el 24 de abril de 2014, con fundamento en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 - modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.
Precisa la Sala que en el sub lite, los hechos que dieron origen a la condena proferida el 4 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la entidad demandante, se produjeron el 2 de enero de 2004, fecha en la cual se expidió el acto administrativo que nombró al señor William Iván Cervantes en el cargo de Inspector Rural de Policía y se declaró insubsistente al señor Mario Fernando Oidor Garzón.
Se ha entendido que la acción de repetición tiene una naturaleza eminentemente resarcitoria, que es de carácter público y su elemento teleológico es la protección del patrimonio y de la moralidad pública, y la promoción del desarrollo y ejercicio de la función pública con eficiencia(22).
Doctrinalmente se ha indicado que es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ser ejercida en contra del servidor, exservidor público o particular que cumpla funciones públicas que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a una condena de carácter pecuniario en contra del Estado, o a una conciliación judicial o extrajudicial o cualquier otra manera de terminación de un conflicto que conllevara una erogación para el erario(23).
Así las cosas, se ha sostenido que dicha acción está encaminada a garantizar los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivos y preventivos inherentes a su esencia, pero no sancionatorio, toda vez que busca reintegrar a las arcas públicas el valor de la condena que pagó el Estado como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes(24).
La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias(25) los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes. Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición(26).
La doctrina ha referido que no cualquier culpa hace responsable al funcionario frente al Estado, pues se requiere que sea una conducta dolosa o gravemente culposa para comprometer el patrimonio del agente, y en ese sentido, otro grado de culpa en el obrar del funcionario debe ser asumido patrimonialmente por la entidad estatal, que no podrá repetir lo pagado al ciudadano afectado, por consiguiente se tiene que el artículo 90 de la Constitución Política estableció que la administración está dispuesta a asumir los daños que por conducta de su funcionario, originada en otro tipo de culpa, irrogue a los particulares(29).
a. Copia auténtica de la sentencia proferida el 4 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la que se declaró la nulidad del Decreto 13 del 2 de enero de 2004, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Silvania nombró en el cargo de Inspector Rural de Policía al señor William Iván Cervantes Bernal, declarando tácitamente insubsistente al señor Mario Fernando Oidor Garzón, y se ordenó al Municipio a reintegrarlo de forma provisional y a pagarle todos los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta cuando fuese efectivamente reintegrado(30).
b. Copia auténtica de la Resolución 192 del 1º de julio de 2011, mediante la cual el Municipio de Silvania reconoció y ordenó el pago al señor Mario Fernando Oidor Garzón la suma de $ 17.540.916, por concepto de intereses moratorios adeudados con ocasión de la condena impuesta por la sentencia proferida el 4 de junio de 2009(31).
c. Copia auténtica de la Resolución 104 del 10 de marzo de 2010, mediante la cual el Municipio de Silvania reconoció y ordenó el pago al señor Mario Fernando Oidor Garzón el valor de $ 88.594.903, por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos correspondientes a los años 2004 a 2009, y con los intereses la suma de $ 109.060.323, por concepto de la sentencia judicial del 4 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca(32).
d. Copia auténtica del Acta de Acuerdo de Pago del 13 de marzo de 2010 suscrita entre el Alcalde Municipal del Municipio de Silvania, el Tesorero Municipal, la Secretaria de Gobierno y el señor Mario Fernando Oidor Garzón, en el cual el Municipio se comprometió a realizar la disposición de los recursos presupuestales para cancelar el valor de $ 59.060.323, los cuales serían pagados el 15 de febrero de 2011(33).
e. Certificado de disponibilidad presupuestal 2011001387 del 1º de julio de 2011, en el que el Tesorero Municipal de Silvania hizo constar que existía disponibilidad presupuestal para cubrir el gasto de $ 17.540.916, por concepto de la Resolución 192 del 1º de julio de 2011(34).
f. Certificado de disponibilidad presupuestal 2011000304 del 10 de febrero de 2011, en el que el Tesorero Municipal de Silvania hizo constar que existía disponibilidad presupuestal para cubrir el gasto de $ 59.060.323 por concepto del acta de pago del 13 de marzo de 2010 al señor Mario Fernando Oidor Garzón(35).
g. Copia auténtica de los Registros Presupuestales del 10 de marzo de 2010, 10 de enero de 2011 y del 1º de julio de 2011, respectivamente(36).
h. Comprobante de egreso 2010000416 del 24 de marzo de 2010, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 35.000.000, por concepto del pago de la sentencia judicial del 4 de junio de 2009(37).
i. Orden de pago 2010000613 a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón(38).
j. Comprobante de egreso 2010000771 del 1º de junio de 2010, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 15.000.000, por concepto del pago de la sentencia judicial del 4 de junio de 2009(39).
k. Orden de pago 2011000047 a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón(40).
l. Comprobante de egreso 2011000220 del 19 de febrero de 2011, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 53.060.323, por concepto del pago del acta del 13 de marzo de 2010(41).
m. Orden de pago 2011000636 a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón(42).
n. Comprobante de egreso 2011000944 del 5 de agosto de 2011, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 7.540.916, por concepto de la Resolución 192 del 1º de julio de 2011, mediante la cual se reconocen y ordenan pagos de unos intereses(43).
o. Orden de pago 2011001181 a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón(44).
p. Comprobante de egreso 2012000130 del 20 de abril de 2012, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 10.000.000, por concepto de la Resolución 192 del 1º de julio de 2011, mediante la cual se reconocen y ordenan pagos de unos intereses(45).
q. Constancia del 23 de abril de 2012, suscrita por el señor Mario Fernando Oidor Garzón, en la que manifestó que el Municipio de Silvania le había cancelado la totalidad de la obligación derivada de la sentencia proferida el 4 de junio de 2009, y dejó constancia que el pago fue por el valor de $ 126.601.239, los cuales constaban en los comprobantes de egresos 2010000416 del 24 de marzo de 2010, por el valor de $ 35.000.000; 2010000771 del 1º de mayo de 2010, por el valor de $ 15.000.000; 2011000220 del 19 de febrero de 2011, por el valor de $ 59.060.323; 2011000944 del 5 de agosto de 2011, por la cifra de $ 7.540.916; y 2012000130 del 20 de febrero de 2012, por la suma de $ 10.000.000. Dicho documento fue autenticado ante la Notaría 53 de Bogotá el 25 de abril de 2012(46).
r. Copia auténtica del Acta 1 de 2012 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Silvania del 16 de abril de 2012, en la que todos sus miembros autorizaron la interposición de la respectiva acción de repetición contra el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno(47).
s. Formato único de hoja de vida del señor Manuel Gustavo Rivas Moreno(48).
t. Formato único de declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada del señor Manuel Gustavo Rivas Moreno(49).
u. Acta de Posesión 001 del 1º de enero de 2004, del señor Manuel Gustavo Rivas Moreno como Alcalde Electo del Municipio de Silvania(50).
v. Certificación expedida el 13 de marzo de 2014, por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Silvania, en la que se indicó que el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Silvania, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2004 hasta el 23 de octubre de 2007(51).
w. Copia auténtica del Decreto 100 del 7 de noviembre de 1998, proferido por la Alcaldía Municipal de Silvania, en el que se modificaron los manuales de funciones y requisitos para los empleos que conformaban la planta global de personal de la Administración Municipal, los cuales fueron aportados junto con el Decreto(52).
x. Formato único de hoja de vida del señor William Iván Cervantes Bernal(53).
y. Hoja de vida del señor Mario Fernando Oidor Garzón(54).
Prima facie, se tiene que en el proceso de la referencia no operó la caducidad de la acción, al tenor del numeral 9º del artículo 136 del Decreto 1 de 1984(55), en atención a que la condena fue impuesta mediante la sentencia proferida el 4 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
El último pago correspondiente al valor de la condena y no a los intereses fue realizado mediante el comprobante de egreso 2011000220 del 19 de febrero de 2011, a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón por el valor de $ 53.060.323, de lo que se desprende que al haberse realizado después de los 18 meses establecidos por la Corte Constitucional(56) al ejercer el control de constitucional del artículo de marras, el término de 2 años comenzó a correr el 4 de diciembre de 2010, data en la que se cumplió con dicho plazo, finiquitando la oportunidad para acudir ante la jurisdicción el 4 de diciembre de 2012.
Por lo tanto, al presentarse el libelo introductorio el 30 de mayo de 2012, se colige que no se configuró la caducidad de la acción de repetición en el sub lite, y se procede a abordar los requisitos para la procedencia de la pretensión de repetición.
Así las cosas, se analizará si en el sub judice hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del señor Mario Fernando Oidor Garzón, teniendo en cuenta si de acuerdo con el material probatorio recaudado se cumplieron con los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición.
Ahora bien, respecto del primer requisito, (calidad del agente) se encuentra acreditado que el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno, para el momento de los hechos (ene. 2/2004) se encontraba en el cargo de Alcalde del Municipio de Silvania, así lo certificó la Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Municipal de Silvania el 13 de marzo de 2014, al expresar:
“Que revisados los archivos que reposan en esta dependencia se constató que el señor MANUEL GUSTAVO RIVAS MORENO, identificado con la cedula (sic) de ciudadanía Numero (sic) 386.114 de Silvania, ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Silvania Cundinamarca, conforme consta en acta de posesión 001 de fecha veintinueve (29) de Diciembre del año dos mil tres (2003), para el cual fue nombrado por elección popular celebrada el día 26 de octubre de 2003, mediante credencial E-27 DEL DÍA TREINTA (30) DE OCTUBRE DE 2003 DILIGENCIA REALIZADA ANTE LA Notaría Única del Municipio de Silvania, Cundinamarca, en el periodo (sic) comprendido del primero (01) de enero de 2004 hasta el veintitrés (23) de octubre de 2007”.
Para acreditar el segundo de los requisitos (condena, conciliación o cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere el pago a cargo del Estado), dentro del proceso obra copia auténtica de la sentencia del 4 de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por el señor Mario Fernando Oidor Garzón contra el Municipio de Silvania, cuyo resultado fue la nulidad del Decreto 13 del 2 de enero de 2004, mediante el cual se declaró tácitamente insubsistente al demandante, providencia que quedó ejecutoriada el 18 de junio de 2009 (fls. 2 a 10, cdno. 1).
Respecto de la tercera exigencia, esto es, el pago efectivo, la entidad demandante allegó copia auténtica de los comprobantes de egresos 2010000416 del 24 de marzo de 2010, por el valor de $ 35.000.000; 2010000771 del 1º de mayo de 2010, por el valor de $ 15.000.000; 2011000220 del 19 de febrero de 2011, por el valor de $ 59.060.323; 2011000944 del 5 de agosto de 2011, por la cifra de $ 7.540.916; y 2012000130 del 20 de febrero de 2012, por la suma de $ 10.000.000., a favor del señor Mario Fernando Oidor Garzón, por concepto de pago de la sentencia proferida el 4 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; valores que al sumarlos arrojan un total de CIENTO VEINTISÉIS MILLONES SEISCIENTOS UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($ 126.601.239).
Lo anterior, se acompasa con la certificación suscrita por el señor Mario Fernando Oidor Garzón el 23 de abril de 2012, en la que manifestó que efectivamente se había cancelado al beneficiario la suma de CIENTO VEINTISÉIS MILLONES SEISCIENTOS UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($ 126.601.239), así:
“MARIO FERNANDO OIDOR GARZÓN, identificado con la Cédula de Ciudadanía 19.411.889 de Bogotá, en mi calidad de Accionante dentro del Proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2551 de 2004, y beneficiario de la Sentencia emitida dentro del mismo, de fecha 4 de junio de 2009, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “A”, me permito manifestar que el Municipio de Silvania me cancelo (sic) el total de la obligación derivada de la mencionada sentencia, por lo tanto el Municipio de Silvania se encuentra a paz y salvo por todo concepto conmigo.
Dejo constancia que el Municipio de Silvania me cancelo (sic) la suma de CIENTO VEINTISÉIS MILLONES SEISCIENTOS UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 126.601.239), los cuales constan en los comprobantes de egreso que se relacionan a continuación: (…)”.
El artículo 1626 del Código Civil(57) prescribió que el pago es la prestación de lo que se debe, y el artículo 1757 ejusdem(58) preceptuó que la extinción de las obligaciones incumbe probarla a quien las alega.
De esta manera, para la Sala queda demostrado con las pruebas arrimadas al proceso, que la entidad demandante cumplió con la obligación a su cargo, consistente en el pago de la condena impuesta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consecuencia, se aportaron en el sub lite pruebas idóneas que acreditaran que se realizó efectivamente el pago, es decir, se tiene por cumplido el tercero de los requisitos.
Se advierte que en la acción de repetición solo hay lugar al reembolso de la suma correspondiente al capital pagado por emolumentos, excluyendo a los intereses, es decir, la cifra de $ 88.594.903, liquidada en la Resolución 192 del 1º de julio de 2011.
Por último, respecto del requisito consistente en la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa, la Sala ha explicado en diferentes oportunidades(59) que, para efectos de determinar la culpa grave o dolo, se debe acudir a las normas vigentes para la época de los hechos, en este caso, las disposiciones la Ley 678 de 2001, que define en sus artículos 5º y 6º, las presunciones de dolo y de culpa grave:
El Consejo de Estado estudió los conceptos de culpa grave y dolo, al analizar los elementos de fondo de la acción de repetición(60) y la Corte Constitucional se pronunció sobre el tema, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 77(61) y 78(62) del Código Contencioso Administrativo. Así, dijo(63) que, para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario, tener en cuenta otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están contenidos en la Constitución Política(64) y en la ley.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades, diciendo(65):
“En términos generales las presunciones no son un juicio anticipado con el cual se desconoce la presunción de inocencia, toda vez que se trata de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador, en ejercicio de su facultad de configuración de las instituciones procesales, con el fin de convertir en derecho lo que simplemente es una suposición fundada en hechos o circunstancias que generalmente ocurren, ante el riesgo de que la dificultad de la prueba pueda significar la pérdida de ese derecho afectando bienes jurídicos de importancia para la sociedad…
(...) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso”.
De lo anterior se colige, que las presunciones son suposiciones que pueden provenir de la ley o del juicio del juez frente a la observancia de los hechos, las cuales constituyen medios indirectos para alcanzar la verdad a partir de hechos conectados entre sí. Es así como, el actor debe demostrar que de una circunstancia o causal, resulta probado el hecho al cual se refiere la presunción, invirtiéndose la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias del cual se infieren para liberar su responsabilidad patrimonial. Como lo ha dicho la Corte, la presunciones persiguen finalidades constitucionalmente valiosas pues al facilitar el ejercicio de la acción de repetición que es una acción de naturaleza civil, en los casos en que el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en las conductas dolosas o gravemente culposas de sus agentes, permiten alcanzar los objetivos de garantizar la integridad del patrimonio público y la moralidad y eficacia de la función pública (C.P., arts. 123 y 209).
Por último, la Corporación asevera que el principio de presunción de buena fe tampoco se ve vulnerado por los artículos acusados por cuanto que aquél va dirigido a proteger a los particulares frente a las actuaciones que deben surtir ante las autoridades administrativas —las cuales se presumirán adelantadas de buena fe—, y en el caso particular no se habla propiamente de una gestión de los particulares frente al Estado”.
Bajo estas precisiones, le corresponde a la Sala en el caso sub examine analizar con el material probatorio obrante en el plenario, si el supuesto fáctico presentado por el actor, esto es, que la causa para la imposición de la condena al Municipio de Silvania, se debió a la actuación dolosa o gravemente culposa del demandado Manuel Gustavo Rivas Moreno, al declarar insubsistente de forma tácita al señor Mario Fernando Oidor Garzón, quien desempeñaba el cargo de Inspector Rural de Policía, y nombrar a otra persona que no cumplía con los requisitos establecidos en la ley.
Pues bien, para dilucidar el problema jurídico como primera medida es pertinente puntualizar, que la Ley 23 de 1991, creó mecanismos de descongestión de los despachos judiciales, trasladando competencias a los funcionarios de Policía, y en el parágrafo de su artículo 1º(66) refirió que se exigirán calidades para ser Inspector de Policía, las cuales serán reglamentadas por el Gobierno.
Con fundamento en dicha ley, se expidió el Decreto 800 de 1991, el cual estatuyó los requisitos necesarios para ejercer el cargo de Inspector Rural de Policía, e indicó:
ART. 2º—Con relación a la categorización de municipios, hecha en el Decreto 222 de 1988 y la Resolución 1028 del mismo año expedida por el Departamento Nacional de Planeación, así como las que la modifiquen o adicionen conforme a las precisiones de la Ley 49 de 1987 y el Decreto 900 de 1988, señálense las siguientes calidades para desempeñar el cargo de Inspector de Policía:
(…) QUINTA CATEGORÍA Y ZONA RURAL:
PAR. 1º—Será anulable todo nombramiento hecho en propiedad o en interinidad sin el cumplimiento de los requisitos anteriores. El funcionario responsable de la verificación de los mismos, estará sujeto a la sanción disciplinaria correspondiente en caso de no hacerlo debidamente”.
En ese sentido, se tiene que para ser Inspector Rural de Policía se requiere ser bachiller y haber desempeñado funciones de policía, judiciales o administrativas de contenido jurídico al menos por un año, o aprobar un curso sobre derecho policivo no inferior a 160 horas; o haber desempeñado el cargo de Inspector de Policía o Secretario de Juzgado o de Inspección de Policía al menos por 5 años.
Revisada la hoja de vida del señor William Iván Cervantes Bernal, se observa que para la fecha de posesión en el cargo de Inspector Rural de Policía, cursaba 7º semestre de administración de empresas, había laborado como asistente contable en la empresa del sector privado ECOOPSOS, y como Auxiliar de Archivo en la Cooperativa de Transportadores de Fusagasugá.
Es decir, para esta Subsección es diáfano que el señor William Iván Cervantes Bernal, no cumplía con los requisitos para desempeñar el cargo de Inspector Rural de Policía del Municipio de Silvania el 2 de enero de 2004, fecha en la cual fue nombrado por el Alcalde de dicho Municipio en reemplazo del señor Mario Fernando Oidor Garzón, en razón a que no ejerció funciones judiciales, ni de policía, ni administrativas de contenido jurídico en el sector público, ni tampoco acreditó haber desempeñado el cargo de Inspector de Policía, ni de Secretario de Juzgado ni de Inspección de Policía.
A contrario sensu, al observar la hoja de vida del señor Mario Fernando Oidor Garzón, se tiene que aquél había acreditado ser un profesional del derecho, con especialización en derecho administrativo y en derecho procesal, con manejo del idioma inglés, con experiencia como Profesional Universitario Grado II de la Caja Nacional de Previsión Social de Bogotá, como Asesor Jurídico del Fondo Rotatorio de la Policía Nacional y como Personero del Municipio de Albania.
De conformidad con lo anterior, se colige que es ostensible la diferencia entre las calidades que reunía el señor Mario Fernando Oidor Garzón, quien sobrepasaba la experiencia requerida para ejercer el cargo de Inspector Rural de Policía en el Municipio de Albania pese a ser declarado insubsistente, y el señor William Iván Cervantes Bernal, persona que lo reemplazó en dicho cargo en virtud del Decreto 13 del 2 de enero de 2004 proferido por el demandado en su calidad de Alcalde del Municipio de Albania, no obstante no reunir los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para tal efecto.
Así las cosas, para esta Corporación es claro que el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno desatendió elementalmente los lineamientos de las normas que regulaban las calidades necesarias para ejercer dicho cargo, toda vez que pese a que no reunía esos requisitos, el señor William Iván Cervantes Bernal fue nombrado mediante el decreto que posteriormente fue declarado nulo por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual tuvo en consideración estas razones.
La función pública es conocida como la administración del talento humano al servicio del Estado, la cual se consolida a partir de la Constitución Política de 1991 y se desarrolla con fundamento en el servicio de la comunidad, en realizarse en la forma prevista por la Constitución, en la ley y en el reglamento, y en que su responsabilidad está determinada por la ley(67).
Uno de los principios de la función administrativa en el Estado Social de Derecho consiste en la prevalencia del interés general, en virtud del cual el ejercicio del poder político no corresponde a razones de carácter individualista o personalista, sino a presupuestos de voluntad general como efecto del ejercicio popular o nacional del poder, el cual considera con prelación los asuntos de la colectividad frente a los específicos de cada uno de sus integrantes, con respeto del interés individual, el cual no desaparece, sino que en caso de entrar en conflicto con el interés general, cede lo necesario para que este último tenga prevalencia en procura de la estabilidad del sistema(68).
Otro de los principios de la función administrativa es la moralidad, el cual consiste en que las funciones adscritas a cada servidor público deben ser desenvueltas dentro de auténticos propósitos de servicio público, con desinterés y honestidad y con absoluto respeto a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones a los servidores públicos(69).
Fue así como en sentencia proferida el 4 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al declarar la nulidad del Decreto 13 del 2 de enero de 2004, refirió:
“En el sub judice, es un hecho incontrovertible, que el actor reunía los requisitos para ocupar el cargo de Inspector Rural de Policía para el cual fue asignado mediante la Resolución 372 de 15 de junio de 2003, lo que no puede afirmarse de quien lo sucedió.
Así las cosas, además de haber desconocido las normas transcritas, la autoridad nominadora obró con desvío de sus atribuciones constitucionales y legales, toda vez que, al remover a una persona competente e idónea y nombrar en su reemplazo a quien no reunía requisitos para ser funcionario público, es claro que no se perseguía una mejor prestación del servicio público asignado.
Además de lo expuesto quiere la Sala agregar, que resulta a todas luces ilógico e irracional el cambio de personal relatado en el sub judice, pues, es un total contrasentido que un estudiante de administración de empresas reemplace a un abogado administrativista y procesalista en el cargo de Inspector Rural de Policía, el cual dicho sea de paso, resulta de la mayor importancia para la conservación de la convivencia y seguridad ciudadana, y en general de la paz pública.
La conducta de la autoridad nominadora, en los términos que ha quedado demostrada, desconoció los principios que orientan la función administrativa, por citar algunos, la moralidad y la satisfacción de los intereses generales o el bien común, los cuales son de perentorio cumplimiento, hallándose demostrada la desviación de poder, y en consecuencia se estructura una causal de la anulación del acto acusado, por lo que se procederá en consecuencia, a decretar la nulidad del Decreto 13 de 2 de enero de 2004, mediante el cual el Alcalde de Municipio de Silvania nombró en el cargo de Inspector Rural de Policía al Sr. WILLIAM IVÁN CERVANTES BERNAL, declarando tácitamente insubsistente el nombramiento que le fuere hecho al actor través (sic) de la Resolución 372 de 15 de junio de 2003, para el citado cargo”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se desprende que el fundamento por el cual se declaró la nulidad del acto administrativo nominador y se condenó patrimonialmente a la entidad demandante, fue la declaratoria de insubsistencia de una persona que ocupaba los requisitos exigidos por el ordenamiento para el cargo de Inspector Rural de Policía, y su reemplazo por otra persona que no tenía las calidades necesarias para ejercer dicho cargo, lo cual le es atribuible de forma exclusiva a la conducta de la autoridad nominadora, en este caso del demandado, el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno, en su calidad de Alcalde del Municipio de Silvania.
En consecuencia se tiene que de la simple contradicción de la conducta del demandado con lo prescrito por los artículos 1º y 2º del Decreto 800 de 1991, se configura la presunción de culpa grave contenida en el numeral 1º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, toda vez que se incurrió en una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
Inclusive, la propia norma contempló en el parágrafo de su artículo 2º que sería declarado nulo todo nombramiento en propiedad o en interinidad que no cumpliera con los requisitos exigidos, y que el funcionario encargado de verificar dichos requisitos, en este caso el nominador, será sujeto de la sanción disciplinaria en caso de no hacerlo debidamente.
En la contestación de la demanda y en el recurso de apelación alegó el apoderado del demandado que el señor Mario Fernando Oidor Garzón se encontraba en un cargo de provisionalidad, y que los mismos no tenían la estabilidad de la carrera administrativa, por consiguiente, podía ser retirado del cargo.
No comparte esta Sala dicha apreciación, en atención a que la Corte Constitucional, a partir de la Sentencia C-279 de 2007, indicó que a pesar de que el funcionario nombrado en provisionalidad no goza de la misma estabilidad del funcionario de carrera administrativa, no es menos cierto que no puede ser desvinculado como si fuera de libre nombramiento y remoción, comoquiera que su desvinculación debe obedecer a razones del servicio, por lo tanto, la discrecionalidad del nominador no es sinónimo de arbitrariedad, y deben ser explicitados las razones de interés público que fundamentan la desvinculación para garantizar el debido proceso de la persona desvinculada, ergo, la discrecionalidad del nominador solo puede atender a razones de interés general atinentes al servicio prestado por el funcionario(70).
Con posterioridad, mediante Sentencia de Unificación SU 917 de 2010, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional indicó que la discrecionalidad relativa si bien atenúa la exigencia de motivación de ciertos actos, no libera al funcionario del deber de obrar conforme con los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa, y en cuanto a los actos de retiro de los servidores públicos que ejercen cargos en provisionalidad, advirtió que el nominador tiene la obligación de motivarlo, al tiempo que el nominado conserva el derecho a saber de manera precisa los motivos en los que se basó su desvinculación(71).
Inclusive, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, ha entendido que hasta en los cargos de libre nombramiento y remoción cuando hay una insubsistencia tácita, debe obedecer la facultad discrecional a razones del servicio, y cuando es declarado insubsistente quien cumplía los requisitos para su cargo y es reemplazado por alguien que no cumpla con las calidades exigidas por el ordenamiento para tal efecto, se constituye, per se, un indicio del desvío de poder en que incurre el nominador al proferir el acto de insubsistencia(72).
Bajo esta óptica, se tiene que los actos de declaratoria de insubsistencia, inclusive de los empleados provisionales y de los de libre nombramiento y remoción, deben ser motivados y a su vez deben tener como elemento teleológico la mejora del servicio, de tal suerte que de no presentarse dicha situación, se encontraría el acto fundamentado en una decisión arbitraria del nominador, configurándose de esa forma una desviación de poder(73).
En ese sentido, son desbordados los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación por la parte demandada, toda vez que el hecho de que el señor Mario Fernando Oidor Garzón estuviera en un cargo en provisionalidad, no implicaba que el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno, en su calidad de Alcalde del Municipio de Silvania, usara con arbitrariedad su facultad nominadora, para fines distintos a las mejoras del servicio, y en consecuencia, lo declarara insubsistente para nombrar en su reemplazo a una persona que ni siquiera cumplía con los requisitos mínimos exigidos por el ordenamiento para desempeñar el cargo de Inspector Rural de Policía, recayendo de esta forma el indicio de desviación de poder, por consiguiente, su conducta desconoció elemental y manifiestamente las normas de derecho alusivas al tema.
Desde esta perspectiva, concluye la Sala que el demandado no desvirtuó la presunción de culpa grave que sobre él recaía, toda vez que inclusive en la contestación de la demanda se admitió haber dispuesto la separación del servicio al no tratarse de una persona inamovible, y en consecuencia, al vulnerar de forma inexcusable los artículos 2º(74) y 209(75) de la Constitución Política y los artículos 1º y 2º del Decreto 800 de 1991, se configuró la responsabilidad del señor Manuel Gustavo Rivas Moreno en la condena impuesta al Municipio de Silvania por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, del 4 de junio de 2009, ergo, se accederá a las pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, procede la Subsección a actualizar el monto de la condena de primera instancia realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 24 de abril de 2014, de acuerdo con la fórmula establecida por la jurisprudencia de esta Corporación, así:
De conformidad con lo anterior, el valor actualizado de la condena de primera instancia corresponde a ciento seis millones doscientos treinta y ocho mil setecientos cincuenta y nueve pesos ($ 106.238.759).
7. Compulsa de copias.
Atendiendo el contenido del parágrafo primero del artículo segundo del Decreto 800 de 1991, en virtud del cual será anulable todo nombramiento en el cargo de Inspector de Policía en propiedad o interinidad de quien no cumpla con los requisitos exigidos para tal efecto, y que estará sujeto a sanción disciplinaria el funcionario encargado de verificar dichos requisitos en caso de no hacerlo debidamente, se ordenará compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue la conducta realizada por el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno en su calidad de Alcalde del Municipio de Silvania.
PRIMERO: MODIFÍQUESE el numeral segundo de la sentencia proferida el 24 de abril de 2014, el cual quedará así:
“SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, Condenar al señor Manuel Gustavo Rivas Moreno, a pagar a favor del Municipio de Silvania la suma de ciento seis millones doscientos treinta y ocho mil setecientos cincuenta y nueve pesos ($ 106.238.759), suma que la aquí demandante canceló al señor Mario Fernando Oidor Garzón por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
Conceder al señor Manuel Gustavo Rivas Moreno el término de un año para el cumplimiento del pago de la condena, debidamente actualizado”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia proferida el 24 de abril de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
TERCERO: ORDENAR compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen la conducta realizada por el señor Manuel Gustavo Rivas Moreno en su calidad de Alcalde del Municipio de Silvania.
QUINTO: EXPÍDANSE una copia auténtica que presta mérito ejecutivo a favor de la parte actora, de conformidad con la ley procesal.
SEXTO: En firme esta providencia devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen.
22 Responsabilidad Extracontractual del Estado, de Enrique Gil Botero, Sexta Edición, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, Colombia, 2013, pág. 713.
23 Responsabilidad Patrimonial del Estado y sus Regímenes, de Wilson Ruiz Orejuela, Segunda Edición, ECOE EDICIONES, Bogotá, 2013, pág. 352.
24 Curso de Derecho Administrativo, de Diego Younes Moreno, Novena Edición Actualizada, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, 2014, págs. 328 a 330.
25 Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2006, expediente: 22099; 6 de diciembre de 2006, expediente: 22056; 3 de octubre de 2007, expediente: 24844; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 13 de mayo de 2009, expediente: 25694; 28 de abril de 2011, expediente: 33407, entre otras.
26 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407.
28 Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de noviembre de 2007, expediente: 30327.
29 Responsabilidad Extracontractual del Estado, de Enrique Gil Botero, Sexta Edición, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, Colombia, 2013, pág. 703.
30 Folios 2 a 10, cuaderno 1 del Tribunal.
31 Folios 12 a 15, cuaderno 1 del Tribunal.
32 Folios 16 a 25, cuaderno 1 del Tribunal.
33 Folios 26 y 27, cuaderno 1 del Tribunal.
34 Folio 28, cuaderno 1 del Tribunal.
35 Folio 29, cuaderno 1 del Tribunal.
36 Folios 30 a 31 y 33, cuaderno 1 del Tribunal.
37 Folio 32, cuaderno 1 del Tribunal.
38 Folio 34, cuaderno 1 del Tribunal.
39 Folio 35, cuaderno 1 del Tribunal.
40 Folio 36, cuaderno 1 del Tribunal.
41 Folio 37, cuaderno 1 del Tribunal.
42 Folio 38, cuaderno 1 del Tribunal.
43 Folio 39, cuaderno 1 del Tribunal.
44 Folio 40, cuaderno 1 del Tribunal.
45 Folio 41, cuaderno 1 del Tribunal.
46 Folio 42, cuaderno 1 del Tribunal.
47 Folios 43 a 46, cuaderno 1 del Tribunal.
48 Folios 47 a 51, cuaderno 1 del Tribunal.
49 Folios 50 y 51, cuaderno 1 del Tribunal.
50 Folios 52 y 53, cuaderno 1 del Tribunal.
51 Folio 160, cuaderno 1 del Tribunal.
52 Folios 163 y 164, cuaderno 1 del Tribunal.
53 Folios 165 a 170, cuaderno 1 del Tribunal.
54 Folios 171 a 176, cuaderno 1 del Tribunal.
55 “ART. 136.—Caducidad de las acciones.
56 CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, C-832 de 2001, Sentencia del 8 de agosto de 2001, expediente D-3388, M.P. RODRIGO ESCOBAR GIL.
57 ART. 1626.—DEFINICIÓN DE PAGO. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.
58 ART. 1757.—PERSONA CON LA CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta.
59 Sentencia del 30 de agosto de 2007, expediente: 29.223; 26 de febrero de 2009, expediente: 30329; 22 de julio de 2009, expediente: 25659.
60 Al respecto pueden consultarse las sentencias que dictó la Sección Tercera: 25 de julio de 1994, expediente: 8483; 21 de octubre de 1994, expediente: 9618; 12 de abril de 2002, expediente: 13922; 5 de diciembre de 2005, expediente: 23218.
61 Sentencia C-100 que dictó la Corte Constitucional el 31 de enero de 2001.
62 Sentencia C-430 que dictó la Corte Constitucional el 12 de abril de 2000.
63 Sentencia del 31 de agosto de 1999, expediente: 10865.
64 El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
65 Sentencias C-374 de 2002, C-423 de 2002 y 455 de 2002.
66 ART. 1º—Asígnase a los Inspectores Penales de Policía, o a los Inspectores de Policía, donde aquellos no existan, y en su defecto a los Alcaldes, el conocimiento en primera instancia, de las siguientes contravenciones especiales:
PAR.—Para ser Inspector de Policía se exigirá calidades, que el Gobierno reglamentará.
67 Curso de Derecho Administrativo, de Diego Younes Moreno, Novena Edición Actualizada, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, Colombia, 2014, pág. 167.
68 Tratado de Derecho Administrativo, Introducción, de Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Tomo I, Universidad Externado de Colombia, 3ª Edición, Bogotá, Colombia, 2007, pág. 368.
69 Curso de Derecho Administrativo, de Diego Younes Moreno, Novena Edición Actualizada, Editorial TEMIS Obras Jurídicas, Bogotá, Colombia, 2014, pág. 11.
70 CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, C-279 de 2007, Sentencia del 18 de abril de 2007, expediente D.6485, M.P. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOZA.
71 CORTE CONSTITUCIONAL, SALA PLENA, SU-917 de 2010, Sentencia de unificación del 16 de noviembre de 2010, expedientes acumulados, M.P. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
72 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Sentencia del 23 de febrero de 2012, radicación 76001-23-31-000-2001-01920-01, Interno (1757-09), C.P. ALFONSO VARGAS RINCÓN.
73 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Sentencia del 5 de septiembre de 2012, radicación 25000-23-25-000-2001-09480-01, Interno (2378-08), C.P. ALFONSO VARGAS RINCÓN.
74 ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
75 ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.