Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-472091886
Timestamp: 2019-09-19 21:06:09
Document Index: 125838251

Matched Legal Cases: ['artículo 107', 'ARTÍCULO 107', 'artículo 107', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 13', 'Artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 202', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 8', 'artículo 2', 'ARTÍCULO 11', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 197', 'artículo 8', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 14', 'Artículo 14', 'artículo 94', 'artículo 2', 'ARTÍCULO 11', 'artículo 11', 'Artículo 50', 'artículo 123', 'Artículo 51', 'artículo 51', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 195', 'artículo 2', 'artículo 195']

Ejecutoria num. 2a./J. 173/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 472091886
Ejecutoria num. 2a./J. 173/2012 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
Número de Resolución: 2a./J. 173/2012 (10a.)
Localizacion: Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, página 1123.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA NOVENA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN ZACATECAS, ZACATECAS.JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL PUEDE CONSISTIR EN UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA O EN ALGUNO EMITIDO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, RESPECTO DE LOS QUE PROCEDA AQUÉL.
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL PUEDE CONSISTIR EN UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA O EN ALGUNO EMITIDO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, RESPECTO DE LOS QUE PROCEDA AQUÉL.
CONTRADICCIÓN DE TESIS 208/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA NOVENA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN ZACATECAS, ZACATECAS. 17 DE OCTUBRE DE 2012. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS. AUSENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: S.S.A.A.. SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ V.D..
Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo General Número 5/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, debido a que el tema a dilucidar corresponde a la materia administrativa.
Asimismo es importante indicar que si bien a partir del cuatro de octubre de dos mil once entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio del mismo año, mediante el cual se reformaron diversas disposiciones, entre ellas, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponiéndose que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización; también lo es que en sesión de once de octubre de dos mil once, el Pleno de este Alto Tribunal determinó que la Suprema Corte es competente para conocer de las contradicciones de tesis suscitadas entre Tribunales Colegiados de diversos circuitos, sustentando al respecto la siguiente tesis:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011). De los fines perseguidos por el Poder Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que se creó a los Plenos de Circuito para resolver las contradicciones de tesis surgidas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a un mismo circuito, y si bien en el texto constitucional aprobado no se hace referencia expresa a la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las contradicciones suscitadas entre Tribunales Colegiados pertenecientes a diferentes circuitos, debe estimarse que se está en presencia de una omisión legislativa que debe colmarse atendiendo a los fines de la reforma constitucional citada, así como a la naturaleza de las contradicciones de tesis cuya resolución se confirió a este Alto Tribunal, ya que uno de los fines de la reforma señalada fue proteger el principio de seguridad jurídica manteniendo a la Suprema Corte como órgano terminal en materia de interpretación del orden jurídico nacional, por lo que dada la limitada competencia de los Plenos de Circuito, de sostenerse que a este Máximo Tribunal no le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diverso circuito, se afectaría el principio de seguridad jurídica, ya que en tanto no se diera una divergencia de criterios al seno de un mismo circuito sobre la interpretación, por ejemplo, de preceptos constitucionales, de la Ley de A. o de diverso ordenamiento federal, podrían prevalecer indefinidamente en los diferentes circuitos criterios diversos sobre normas generales de trascendencia nacional. Incluso, para colmar la omisión en la que se incurrió, debe considerarse que en el artículo 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, se confirió competencia expresa a este Alto Tribunal para conocer de contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de un mismo circuito, cuando éstos se encuentren especializados en diversa materia, de donde se deduce, por mayoría de razón, que también le corresponde resolver las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferentes circuitos, especializados o no en la misma materia, pues de lo contrario el sistema establecido en la referida reforma constitucional daría lugar a que al seno de un circuito, sin participación alguna de los Plenos de Circuito, la Suprema Corte pudiera establecer jurisprudencia sobre el alcance de una normativa de trascendencia nacional cuando los criterios contradictorios derivaran de Tribunales Colegiados con diferente especialización, y cuando la contradicción respectiva proviniera de Tribunales Colegiados de diferente circuito, especializados o no, la falta de certeza sobre la definición de la interpretación de normativa de esa índole permanecería hasta en tanto no se suscitara la contradicción entre los respectivos Plenos de Circuito. Por tanto, atendiendo a los fines de la indicada reforma constitucional, especialmente a la tutela del principio de seguridad jurídica que se pretende garantizar mediante la resolución de las contradicciones de tesis, se concluye que a este Alto Tribunal le corresponde conocer de las contradicciones de tesis entre Tribunales Colegiados de diferente circuito." (Décima Época. Registro: 2000331. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, tesis P. I/2012 (10a.), página 9)
Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima.
En efecto, debe tenerse presente que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo fijan los lineamientos para integrar jurisprudencia por el sistema de unificación de criterios en los casos de tesis contradictorias sustentadas por Tribunales Colegiados de Circuito. Asimismo, señalan que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la procuradora general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, los Magistrados que los integran y las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis fueron sustentadas, se encuentran facultados para denunciar la contradicción de criterios ante este Alto Tribunal, a fin de que se determine cuál debe prevalecer con carácter de jurisprudencia.
Como se ve, dentro de los sujetos legitimados para denunciar una contradicción de tesis se encuentran los Magistrados que integran el Tribunal Colegiado que sustentó el criterio que se denuncia como contradictorio. En el caso, la denuncia correspondiente fue formulada por el Magistrado presidente del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región en Zacatecas, órgano jurisdiccional del que derivó una de las ejecutorias materia de la contradicción. Luego, es claro que está legitimado para formular la denuncia correspondiente.
Ejecutorias. Con el propósito de estar en aptitud de determinar la existencia de la contradicción de tesis denunciada, es menester transcribir las consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados que se denunciaron como contradictorias.
Las consideraciones en las que se sustenta la resolución dictada el treinta de marzo de dos mil diez por el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, al resolver el juicio de amparo directo **********, son del tenor siguiente:
"QUINTO. Los conceptos de violación que formula la quejosa ameritan el análisis siguiente:
"En el primero de ellos, como violación formal se aduce que la Sala responsable omitió pronunciarse sobre el correlativo agravio, referido a la afectación de su interés jurídico por la inmovilización del instrumento de medición **********, derivada de la vista (sic) verificación de 11 once de junio de 2009 dos mil nueve, que se impugnó junto con la norma general de naturaleza heteroaplicativa.
"En el segundo, que la responsable hizo una interpretación incorrecta del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al relacionarlo con los diversos numerales 13, fracción I, inciso a) y 14 del mismo ordenamiento legal, pues sostiene, la Sala, que de su interpretación integral se advierte que sólo es procedente la impugnación de una norma general de carácter heteroaplicativa cuando el primer acto de aplicación sea una resolución definitiva, lo que en su opinión no es así porque no lo dice el primero de los preceptos, que más bien establece la procedencia del juicio contencioso a partir del primer acto de aplicación, sin otra condición; en tanto que el segundo de los numerales citados establece el término para la presentación de la demanda; y el último de ellos tampoco dispone como requisito que el acto de aplicación sea una resolución definitiva.
"No obstante que el primer concepto de violación se refiere a una violación formal, este tribunal en observancia del principio de mayor beneficio para la quejosa analizará enseguida el segundo de ellos, pues su alcance puede ser mayor en razón de que se vincula con el fondo de la cuestión debatida.
"Tiene aplicación la jurisprudencia 3/2005 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 5, Tomo XXI, febrero de 2005, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y en el IUS con registro 179367, de rubro y texto siguientes:
"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES.’ (se transcribe). Así como la tesis del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, que se comparte, publicada en la página 1533, Tomo XXI, abril de 2005, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el IUS con registro 178568, que dice:
"‘VIOLACIONES FORMALES Y DE FONDO EN EL AMPARO DIRECTO. DEBE PREFERIRSE EL ESTUDIO DE LAS SEGUNDAS, SIEMPRE QUE EL TRIBUNAL COLEGIADO DEL CONOCIMIENTO, BAJO SU PRUDENTE ARBITRIO, TENGA ELEMENTOS SUFICIENTES PARA ADVERTIR QUE CON ELLO SE DA UN MAYOR ALCANCE AL FALLO PROTECTOR, EN BENEFICIO DEL QUEJOSO.’ (se transcribe)
"Ahora, para el fin propuesto es necesario tener presente el texto, en lo que interesa, de los artículos 2o., 13, fracción I, inciso a) y 14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que es como sigue:
"‘Artículo 2o.’ (se transcribe)
"‘Artículo 13.’ (se transcribe)
"‘Artículo 14.’ (se transcribe)
"Pues bien, el primero de estos numerales, es en efecto el que señala la procedencia del juicio contencioso administrativo federal, en dos supuestos para los gobernados o administrados, a saber: uno, contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y dos, contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
"Dichas hipótesis de procedencia no refieren característica alguna respecto del primer acto de aplicación para promover el juicio contencioso contra una norma de carácter general, como en el caso lo es la N.O.M.N.-005-SCFI-2005; de ahí que no pueda válidamente afirmarse que del texto de esta disposición se advierta que el referido acto de aplicación debe ser una resolución definitiva, toda vez que constituyen supuestos de procedencia independientes uno del otro.
"De igual modo, el numeral 13, fracción I, inciso a), del mismo ordenamiento legal, dispone que la demanda deberá presentarse por escrito dentro del término de cuarenta y cinco días; y para el caso de impugnarse una norma general simultáneamente con el primer acto de aplicación el referido plazo correrá a partir de que surta efecto la notificación del acto de que se trate; es claro que esta disposición tampoco determina la naturaleza del acto de aplicación para controvertir la norma general.
"Por último, el artículo 14 transcrito, en su primer párrafo, establece la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para lo cual, en sus fracciones I a la XV, hace un listado de las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, las que no encuentran aplicación al caso que se examina por ser exclusivas de este tipo de resoluciones o actos.
"Y por separado, su penúltimo párrafo, expresamente dispone que dicho tribunal también conocerá de los juicios que se promuevan contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, bien sean de naturaleza autoaplicativas o bien heteroaplicativas, en cuyo supuesto se hará junto con el primer acto de aplicación, sin adjetivos.
"Es precisamente esta última hipótesis que permite establecer que la impugnación de una norma general de carácter heteroaplicativa cuando conjuntamente se impugna el primer acto de aplicación, no requiere que éste sea definitivo, pues como se ha dejado visto ninguna disposición de las citadas como fundamento de la resolución reclamada así lo establece, ni puede inferirse de su interpretación integral, porque con ello se estaría añadiendo a la norma un componente que no previó el legislador. Como en efecto se hizo, según se ve del capítulo respectivo de la demanda de nulidad, que dice: (se transcribe).
"Cabe concluir entonces que, a diferencia de lo considerado por la responsable, con fundamento en este segmento normativo, que prevé la impugnación de una norma general de carácter heteroaplicativa cuando se haga con motivo de su primer acto de aplicación, no se requiere que éste sea definitivo, por lo que en principio sería procedente el juicio que se promueva contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, a partir del primer acto de aplicación, sin otra condición.
"Atento a lo anterior, al resultar fundado el concepto de violación que se analiza y suficiente para conceder el amparo solicitado, es innecesario el estudio del diverso que refiere a una violación formal pues aun cuando fuera fundado, la concesión a decretarse reportaría mayor beneficio a los intereses de la quejosa por ser una cuestión de fondo.
"Tiene aplicación la jurisprudencia de la Tercera Sala de la anterior integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada con el número 107, página 85, Tomo VI, Materia Común del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, y en el IUS con registro 917641, de rubro y texto siguientes:
"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS.’ (se transcribe)
"Así como la tesis de la Segunda Sala del Máximo Tribunal de la Nación, publicada en la página 113, tomo 151-156, Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, y en el IUS con registro 237681, cuyos rubro y texto dicen:
"‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. EL ESTUDIO DE LOS QUE BASTAN PARA CONCEDER EL AMPARO ES SUFICIENTE PARA LA LEGALIDAD DE LA SENTENCIA.’ (se transcribe)
Por tales consideraciones, procede conceder el amparo solicitado para el efecto de la que (sic) responsable deje insubsistente la resolución reclamada y dicte otra en la que, conforme a los lineamientos contenidos en esta ejecutoria, estime fundados los agravios expresados para revocar el auto recurrido y ordene la admisión de la demanda de que se trata.
De dicha ejecutoria derivó la tesis que a continuación se transcribe:
"JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PROCEDE CONTRA NORMAS DE CARÁCTER GENERAL DIVERSAS DE LOS REGLAMENTOS, CUANDO SE IMPUGNEN EN UNIÓN DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, AUNQUE ÉSTE NO SEA DEFINITIVO. El artículo 2o., segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece la procedencia del juicio contencioso administrativo federal en dos supuestos: uno, contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y dos, contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación, sin que refiera característica alguna respecto de ese primer acto de aplicación. En estas condiciones, no hay razón para exigir que el acto de aplicación de la norma deba ser una resolución definitiva, pues los señalados supuestos de procedencia son independientes entre sí, lo cual es acorde con el diverso precepto 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que dispone expresamente que este órgano jurisdiccional conocerá también de los juicios que se promuevan contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, bien sean autoaplicativos o se controviertan con motivo de su primer acto de aplicación, sin precisar particularidad de éste. Por tanto, el mencionado juicio procede contra normas de carácter general diversas de los reglamentos, cuando se impugnen en unión de su primer acto de aplicación, aunque éste no sea definitivo. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis aislada, Tomo XXXII, julio de 2010, materia administrativa, tesis XIV.C.A.35 A, página 1985, número de registro IUS: 164307)
Por otra parte, las consideraciones de la ejecutoria pronunciada por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región en Zacatecas, en el amparo en revisión administrativo **********, resuelto en sesión del doce de abril de dos mil doce, son del tenor siguiente:
"SÉPTIMO. Los conceptos de agravio propuestos, resultan parcialmente fundados y suficientes para revocar el fallo sujeto a revisión.
"En principio son inoperantes, sólo en ese aspecto, las alegaciones relativas a que el J. a quo violenta las garantías individuales del quejoso, al externar consideraciones contrarias a derecho.
"Lo anterior, porque como en su actuación los Jueces de Distrito deben apegarse a las disposiciones de la Ley de Amparo, entonces en los agravios que se formulan en el recurso de revisión debe plantearse la transgresión a dichas normas y no a las garantías individuales, puesto que estas últimas constituyen la materia de fondo del juicio de amparo y no del aludido recurso.
"Es aplicable en este sentido, la tesis jurisprudencial del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del rubro, texto y datos de identificación siguientes:
"‘AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON LOS QUE SOSTIENEN QUE LOS JUZGADORES DE AMPARO VIOLAN GARANTÍAS INDIVIDUALES, SOLAMENTE EN ESE ASPECTO.’ (se transcribe)
"Ahora bien, de la lectura de la sentencia recurrida, se advierte que el J. a quo negó el amparo solicitado, al estimar que el desechamiento parcial de la demanda de nulidad, respecto de los acuerdos de observancia general impugnados, no resulta violatorio de las garantías individuales del quejoso.
"Para resolver de esa forma, el referido juzgador se apoyó en la tesis aislada emitida por el Tribunal Colegiado en MateriasCivil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, intitulada: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PROCEDE CONTRA NORMAS DE CARÁCTER GENERAL DIVERSAS DE LOS REGLAMENTOS, CUANDO SE IMPUGNEN EN UNIÓN DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, AUNQUE ÉSTE NO SEA DEFINITIVO.’, con base en la cual determinó que el juicio contencioso administrativo procede contra normas de carácter general diversas de los reglamentos, cuando se impugnen en unión de su primer acto de aplicación, aunque éste no sea definitivo, ya que:
"a) El artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece la procedencia del juicio contencioso administrativo federal contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, así como en contra de actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación; pero que sin que ese numeral refiera característica alguna en cuanto a ese primer acto de aplicación; y,
"b) No hay razón para exigir que el acto de aplicación de la norma deba ser una resolución definitiva, ya que los señalados supuestos de procedencia son independientes entre sí, lo cual es acorde con el artículo 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que dispone que ese órgano jurisdiccional conocerá también de los juicios que se promuevan contra decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, bien sean como autoaplicativos o se controviertan con motivo de su primer acto de aplicación, sin precisar particularidad de éste.
"En contra de las anteriores consideraciones, el inconforme sostiene, en esencia, que en la sentencia recurrida no se hace una interpretación sistemática y armónica de los artículos 2o., 8 y 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ni del numeral 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, los cuales exigen que los juicios que se promuevan ante ese tribunal versen sobre resoluciones definitivas, dentro de las cuales no se encuentra el oficio girado en su contra; e invoca, entre otras, la tesis de rubro: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA EL OFICIO DE OBSERVACIONES EMITIDO DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN, YA QUE NO ES UN ACTO DEFINITIVO Y, POR TANTO, NO ES APTO PARA CONSIDERARLO EL PRIMERO DE APLICACIÓN QUE PERMITA LA IMPUGNACIÓN DE LA NORMA EN QUE SE FUNDA.’
"Asimismo, el recurrente pide expresamente que, al momento de resolver, este órgano colegiado tenga en consideración la sentencia que fue dictada en el juicio de garantías tramitado en el expediente 212/2011 del índice del Juzgado Noveno de Distrito en el (sic) Morelia Michoacán, y de la que transcribe su parte considerativa.
"Atendiendo a la causa de pedir plasmada en ellas, las anteriores alegaciones se estiman esencialmente fundadas, para lo cual se toman en cuenta también las tesis y el precedente que invoca la parte disidente, conforme a la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:
"Como punto de partida, debe recordarse que durante el tiempo en que el juicio contencioso administrativo federal estuvo regulado por el Código Fiscal de la Federación, dicho medio de defensa resultaba improcedente contra ordenamientos, normas o instrucciones de carácter general o abstracto que no hubieran sido aplicados al promovente, pues así lo establecía en forma expresa el ahora derogado artículo 202, fracción IX, del referido ordenamiento.
"Ante lo cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió la posibilidad de impugnar esa clase de normas en el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pero limitó dicho análisis a que sólo se hiciera desde el punto de vista de legalidad, confrontándola con una ley y no contra la Constitución; y, además, especificó que en la demanda no debía señalarse la norma administrativa como resolución impugnada, ni al órgano que la expidió como autoridad demandada. El anterior criterio quedó plasmado en la tesis jurisprudencial de la Segunda Sala del Alto Tribunal, que es del rubro, texto y datos de identificación siguientes:
"‘CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBE PRONUNCIARSE SOBRE LOS VICIOS DE LEGALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS APLICADAS EN PERJUICIO DEL ACTOR EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA IMPUGNADA EN FORMA DESTACADA.’ (se transcribe)
"Sin embargo, a través de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo el legislador federal estableció en su artículo 2o. que el juicio de nulidad procede ahora no sólo contra resoluciones administrativas definitivas sino, además ‘contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación’.
"Lo que significa que dichas normas administrativas sí pueden tener el carácter de actos impugnados y, además, son susceptibles de ser controvertidas por sí mismas, cuando son de carácter autoaplicativo, o bien en unión de su primer acto de aplicación.
"Ahora, el tema toral que constituye la materia del presente recurso, consiste en determinar si, como lo sostiene el quejoso, el primer acto de aplicación con motivo del cual se puede promover el juicio contencioso administrativo contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, requiere ser una resolución definitiva de las que son competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal o Administrativa; o si, por lo contrario, para que proceda ese tipo de impugnación de normas generales, diversas a los reglamentos, no se requiere necesariamente que el acto de aplicación revista esa característica de definitividad, como lo establecieron tanto la autoridad responsable como el Juez a quo.
"Lo primero que debe tenerse en cuenta al respecto, es el contenido de los artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, los cuales señalan:
"De una interpretación meramente literal de los citados preceptos, pudiera considerarse, como lo hace el Juez de Distrito, que el juicio contencioso administrativo federal procede en dos supuestos diversos y totalmente independientes entre sí: primero, contra resoluciones administrativas definitivas; y, segundo, contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o el interesado los controvierta en unión de su primer acto de aplicación.
"La conclusión del Juez de amparo parece descansar en el hecho de que el artículo 2o., párrafo segundo, de la aludida Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, utiliza entre ambos supuestos la palabra ‘asimismo’; mientras que el artículo 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, después de referir la primera de las señaladas hipótesis, establece que el tribunal conocerá ‘además’ de los juicios promovidos contra esa clase de normas administrativas; lo que hace pensar que este último supuesto de procedencia es adicional y autónomo al primero.
"Sin embargo, la aludida interpretación literal sólo pudiera resultar admisible en aquellos casos (sin prejuzgar sobre ello, porque no nos encontramos en tal hipótesis), en que los actos administrativos, acuerdos y decretos de observancia general, son impugnados como autoaplicativos; ya que en tal hipótesis la procedencia del juicio contencioso administrativo en contra de éstos ciertamente es ajena o independiente a la que versa respecto de resoluciones de carácter definitivo.
"Pero no sucede lo mismo cuando esa clase de disposiciones, por ser heteroaplicativas, se impugnan en unión de su primer acto de aplicación; toda vez que entonces el tribunal no puede ni debe desvincular el estudio de la regla administrativa cuestionada del que concierne a su acto de aplicación.
"En efecto, el que el legislador federal haya establecido que los acuerdos o decretos de carácter general pueden impugnarse ‘en unión’ de su primer acto de aplicación, pone en evidencia que, en esa hipótesis, ambos actos deben considerarse ligados en forma indisoluble; de modo que el tribunal debe analizar, en principio, si el juicio resulta procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado, ya que de no ser así, se impondrá sobreseer no sólo respecto de éste sino también en cuanto a la norma administrativa o acto de carácter general.
"Lo que queda aún más de manifiesto, si se tiene en cuenta que, tratándose de normas o disposiciones de naturaleza heteroaplicativa, entendidas como aquellas que no vinculan al gobernado por su sola entrada en vigor, de acuerdo con la teoría que se ha desarrollado en el juicio de amparo contra leyes, su impugnación a través del juicio de anulación requiere de la existencia de un acto de aplicación, que no puede ser cualquiera sino sólo aquel que, por primera vez, actualice la hipótesis normativa en perjuicio del particular; razón por la cual se torna indispensable que el juicio proceda en contra del acto de aplicación, para que la Sala del conocimiento se encuentre en aptitud de abordar el análisis de la regla general administrativa cuestionada.
"Concluir de otra manera, como se hace en la sentencia recurrida, haría nugatorias las causales de improcedencia establecidas en el artículo 8o. de la multicitada Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; ya que bastaría que la parte actora impugnara algún acto como el primero en el que se aplica un acuerdo o decreto de carácter general, para que el juicio de anulación resultara procedente, aun cuando respecto de dicho acto se actualizara alguna de las referidas causales de improcedencia (entre otras, que no se afecte el interés jurídico del demandante o que dicho acto sea objeto de un medio de impugnación diverso) o, incluso, pese a que el mismo no fuera competencia del tribunal, como sucede, verbigracia, cuando se impugna un acto o resolución que no es definitiva.
"Esta última consideración cobra especial relevancia, ya que de no exigirse dicha definitividad, prevista en el párrafo primero tanto del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo como del 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se provocaría que los particulares pudieran promover el juicio contencioso administrativo en contra de cada acto suscitado en los procedimientos administrativos o de fiscalización, por el solo hecho de que impugnen una regla general administrativa aplicada en ellos; con lo cual se soslayaría la jurisdicción restringida del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, así como la finalidad de esos numerales, que consiste en evitar precisamente el entorpecimiento de esa clase de procedimientos y el retraso de su solución final.
"Apoya este razonamiento, en su parte conducente, la tesis aislada de la Segunda Sala del Más Alto Tribunal Federal, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2003, página 336, que dice:
"‘TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. «RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS». ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL.’ (se transcribe)
"Siendo por ende insostenible la afirmación que se hace en el acto reclamado, en cuanto a que ‘en ese escenario lo impugnado sería la disposición de carácter general que se aplicara y, en ese supuesto sí puede haber tantos juicios como disposiciones generales heteroaplicativas se apliquen, sin que esto constituya absurdo alguno’; ya que con este razonamiento se pierde de vista que, como ya se explicó, el análisis de la regla general administrativa no se puede desvincular del acto de aplicación que, contrario a lo afirmado por la autoridad responsable, también constituye uno de los actos impugnados cuando el juicio contencioso administrativo se promueve en términos del segundo párrafo del artículo 2o. de la ley de la materia.
"Sin que se oponga a lo aquí razonado, que ese precepto legal no exija, de manera expresa, la definitividad del primer acto de aplicación de los acuerdos o decretos de observancia general; ya que, la necesidad de que el primer acto de aplicación de la norma cuestionada sea de carácter definitivo, no resulta de una disposición específica en ese sentido, sino del conjunto de principios y reglas que rigen al juicio contencioso administrativo, el cual, sólo procede contra resoluciones o actos administrativos que tengan esa característica.
"Tampoco es óbice a lo anterior, que el artículo 13, fracción I, inciso a), de la multicitada Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, disponga que la demanda debe presentarse dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que haya surtido efectos la notificación de la resolución impugnada, inclusive cuando se controvierta simultáneamente como primer acto de aplicación de una regla administrativa; cuenta habida que esa disposición debe interpretarse en forma armónica con las demás que rigen la procedencia del juicio de anulación, en el sentido de que el aludido plazo debe computarse a partir de la notificación del primer acto de aplicación, pero siempre y cuando se trate de aquel que sea susceptible de ser impugnado a través de dicho juicio.
"Por tanto, contrario a lo establecido en la sentencia recurrida, se concluye que la Sala responsable interpretó y aplicó en forma inexacta los referidos artículos 2o., párrafo segundo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14, penúltimo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; ya que de la recta interpretación de esos numerales, se colige que el primer acto de aplicación en unión del cual se puede impugnar un acuerdo, decreto o regla administrativa de observancia general, es solo aquel que constituye un acto o resolución definitiva y respecto del cual procede el juicio contencioso administrativo.
"Este órgano colegiado comparte la tesis sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, que es del rubro, texto y datos de identificación siguientes:
"‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA EL OFICIO DE OBSERVACIONES EMITIDO DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN, YA QUE NO ES UN ACTO DEFINITIVO Y, POR TANTO, NO ES APTO PARA CONSIDERARLO EL PRIMERO DE APLICACIÓN QUE PERMITA LA IMPUGNACIÓN DE LA NORMA EN QUE SE FUNDA.’ (se transcribe)
"Así pues, como la apuntada aplicación inexacta de la ley se traduce en una violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, se impone revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo a la parte quejosa, para el efecto de que el tribunal responsable deje insubsistente la resolución que constituye el acto reclamado y, en su lugar, emita otra en la que, con base en las consideraciones de esta ejecutoria, resuelva de nueva cuenta el recurso de reclamación interpuesto en contra del desechamiento parcial de la demanda que dio inicio al juicio de origen, prescindiendo de estimar que el primer acto de aplicación en unión del cual se puede impugnar una regla general administrativa, no requiere ser una resolución definitiva.
Con fundamento en el artículo 197-A de la Ley de Amparo, denúnciese a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción entre el criterio sustentado en esta ejecutoria y el contenido en la tesis aislada que se invoca en la sentencia recurrida, emitido por el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, con el rubro: ‘JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. PROCEDE CONTRA NORMAS DE CARÁCTER GENERAL DIVERSAS DE LOS REGLAMENTOS, CUANDO SE IMPUGNE EN UNIÓN DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN, AUNQUE ÉSTE NO SEA DEFINITIVO.’ (se transcribe).
Existencia de la contradicción. En principio, es importante recordar que acorde con el criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas de este Alto Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.
Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia y la tesis aislada, cuyos rubros, textos y datos de publicación, enseguida se transcriben:
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de A., se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materiade la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., agosto de 2010, tesis P./J. 72/2010, página 7, registro IUS: 164120)
"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, tesis P. XLVII/2009, página 67, registro IUS: 166996)
Según lo anterior, se pone de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.
En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría a una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis -mediante aclaraciones-, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.
Ahora bien, con el objeto de resolver si en el caso se configura o no la contradicción de tesis denunciada, se procede en primer término, a relatar los antecedentes de cada caso; y, posteriormente, a sintetizar los elementos que los tribunales contendientes tomaron en consideración para sustentar los criterios denunciados como opuestos.
Respecto de la ejecutoria dictada por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, al resolver el amparo en revisión **********, tenemos los siguientes antecedentes:
Mediante oficio de tres de noviembre de dos mil nueve se ordenó practicar visita domiciliaria a **********, por parte de la Administración Local de Auditoría Fiscal de Uruapan, en el Estado de Michoacán.
Por resolución de veintinueve de julio de dos mil diez se determinó a ese contribuyente crédito fiscal por la suma de ********** (**********).
La resolución referida fue impugnada mediante recurso de revisión, que fue resuelto el nueve de noviembre de dos mil diez en el sentido de confirmar el crédito fiscal indicado; por lo que el contribuyente promovió demanda de nulidad en su contra, en la que señaló como actos impugnados los siguientes: a) la resolución 600-44-2010-00002313, de nueve de noviembre de dos mil diez; b) el Acuerdo por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil ocho; c) el Acuerdo que modifica el diverso por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, de veintiuno de mayo de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de julio de dos mil ocho; d) el Acuerdo que modifica el diverso por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, de veintiuno de mayo de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de noviembre de dos mil nueve; y, e) el Acuerdo que modifica el diverso por el que se establece la circunscripción territorial de las unidades administrativas regionales del Servicio de Administración Tributaria, de veintiuno de mayo de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de julio de dos mil diez.
A dicho escrito le recayó el acuerdo de once de febrero de dos mil once, por el cual se admitió la demanda sólo por lo que hace a la resolución de nueve de noviembre de dos mil diez, recaída al recurso de revocación; y se desechó respecto de los cuatro acuerdos administrativos arriba descritos, bajo el argumento de que el actor los debió impugnar en contra de su primer acto de aplicación, consistente en la orden de visita de tres de noviembre de dos mil nueve y no hasta que se emitió la resolución que puso fin al procedimiento de fiscalización que se le siguió.
En contra de esa determinación se interpuso recurso de reclamación en el que se dictó sentencia interlocutoria en el expediente ***********, de veinticuatro de marzo de dos mil once y que se resolvió en el sentido de confirmar el desechamiento parcial de la demanda.
Inconforme con esa resolución, la parte actora promovió demanda de amparo, la cual fue turnada al Juzgado Segundo de Distrito en el Estado de Michoacán, quien celebró audiencia constitucional el nueve de agosto de dos mil once y dictó sentencia terminada de engrosar el veintinueve de septiembre de ese año, en la que determinó negar el amparo bajo el argumento de que los acuerdos impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa son de carácter heteroaplicativo y su primer acto de aplicación fue la orden de visita domiciliaria de tres de noviembre de dos mil nueve, por lo que debió promover el juicio contencioso administrativo a los cuarenta y cinco días de que se le notificó dicha orden y que no hay razón para exigir que el acto de aplicación sea una resolución definitiva.
Inconforme con esa resolución el quejoso interpuso recurso de revisión, el cual fue turnado al Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito; y en cumplimiento a lo ordenado por la Comisión de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal, dicho recurso se remitió al Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, quien emitió resolución el doce de abril de dos mil doce, en el amparo en revisión **********, ejecutoria materia de la presente denuncia, en la que se sustentaron las siguientes consideraciones:
Que de una interpretación meramente literal de los artículos 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pudiera considerarse, como lo estimó el Juez de Distrito, que el juicio contencioso administrativo federal procede en dos supuestos diversos e independientes entre sí, primero contra resoluciones administrativas definitivas y, segundo, contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o el interesado los controvierta en unión de su primer acto de aplicación; empero, agregó, esa interpretación literal sólo pudiera resultar admisible en aquellos casos en que los actos administrativos, acuerdos y decretos de observancia general son impugnados como autoaplicativos, ya que en tal supuesto la procedencia del juicio en contra de éstos ciertamente es ajena o independiente a la que versa respecto de resoluciones de carácter definitivo; y que no sucede lo mismo cuando esa clase de disposiciones por ser heteroaplicativas se impugnan en unión de su primer acto de aplicación, ya que entonces el tribunal no puede ni debe desvincular el estudio de la regla administrativa cuestionada del que concierne a su acto de aplicación.
Que cuando el legislador federal estableció que los acuerdos o decretos de carácter general pueden impugnarse "en unión" de su primer acto de aplicación, ello pone en evidencia que, en ese supuesto, ambos actos deben considerarse ligados en forma indisoluble; de modo que el tribunal debe analizar, en principio, si el juicio resulta procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado, ya que de no ser así, se impondrá sobreseer no sólo respecto de éste sino también en cuanto a la norma administrativa o acto de carácter general.
Y que lo anterior es evidente si se tiene en cuenta que, tratándose de normas o disposiciones de naturaleza heteroaplicativa su impugnación a través del juicio de anulación requiere de la existencia de un acto de aplicación, que no puede ser cualquiera sino sólo aquel que, por primera vez, actualice el supuesto normativo en perjuicio del particular; razón por la cual se torna indispensable que el juicio proceda en contra del acto de aplicación, para que la Sala correspondiente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentre en aptitud de abordar el análisis de la regla general administrativa cuestionada.
Asimismo destacó que pensar de otra manera, como lo hizo el Juez de Distrito, haría nugatorias las causas de improcedencia previstas en el artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, así como la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues bastaría que la parte actora impugnara algún acto como el primero en el que se aplica una regla de carácter general para que el juicio resultara procedente, a pesar de que en relación con el acto de aplicación se actualizara algún supuesto de improcedencia o, incluso, que respecto de dicho acto no tuviera competencia el tribunal.
Subrayó que de no exigirse la definitividad prevista en el primer párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y el 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se provocaría que los particulares pudieran promover el juicio contencioso en contra de cada acto generado en los procedimientos administrativos o de fiscalización, por el solo hecho de que impugnen una regla general aplicada en éstos, con lo que se soslayaría la jurisdicción restringida de ese órgano jurisdiccional, así como la finalidad de esos numerales consistente en evitar el entorpecimiento en la tramitación de esos procedimientos y su resolución.
Agregó que no se opone a lo razonado la circunstancia de que el artículo 2o. de la ley indicada, no exija de manera expresa la definitividad del primer acto de aplicación de la regla de carácter general, toda vez que la necesidad de que ese acto sea de carácter definitivo, no resulta de una disposición específica en ese sentido, sino del conjunto de principios y reglas que rigen al juicio contencioso administrativo, el que sólo procede contra resoluciones o actos administrativos que tengan esa característica; y que tampoco es óbice lo previsto en el artículo 13, fracción I, inciso a), de la misma ley, que regula los plazos de presentación de la demanda de nulidad, ya que esa disposición debe interpretarse en forma armónica con el resto de artículos que conforman el ordenamiento, para concluir que el plazo de presentación debe computarse a partir de la notificación del primer acto de aplicación, siempre y cuando se trate de aquel que sea susceptible de ser impugnado a través de dicho juicio.
En ese contexto concluyó que contrariamente a lo considerado por el Juez de Distrito, la Sala responsable interpretó y aplicó de manera inexacta las disposiciones aludidas, ya que su recta interpretación conduce a razonar que el primer acto de aplicación en unión del cual se puede impugnar un acuerdo, decreto o regla administrativa de observancia general, es sólo aquel que constituye un acto o resolución definitiva y respecto del cual procede el juicio contencioso administrativo; que la determinación de la responsable es violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica, por lo que revocó la sentencia recurrida y concedió el amparo para el efecto de que el tribunal responsable dejara insubsistente el acto reclamado y emitiera una nueva resolución en el recurso de reclamación, prescindiendo de estimar que el primer acto de aplicación en unión del cual se puede impugnar una regla general administrativa, no requiere ser una resolución definitiva.
Por lo que hace a la ejecutoria dictada por el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, en el amparo directo **********, los antecedentes son los siguientes:
A la persona moral **********, se le practicó una visita de verificación en la estación de servicio **********, por personal de la Procuraduría Federal del Consumidor, ello en cumplimiento de la orden de visita de once de junio de dos mil nueve, emitida por la directora general de verificación de combustibles de ese órgano. En dicha diligencia se ordenó la inmovilización del instrumento lado "A" diesel, en el dispensario con número de serie **********.
La persona moral mencionada promovió juicio de nulidad en contra de ese acto, en cuya demanda señaló como actos impugnados los siguientes: a) la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SCFI-2005, "Instrumentos de medición-sistema para medición y despacho de gasolina y otros combustibles líquidos-especificaciones, métodos de prueba y de verificación", publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintisiete de septiembre de dos mil cinco; y b) la inmovilización realizada en el instrumento lado "A" diesel en el dispensario con número de serie **********, como resultado de la visita de verificación de once de junio de dos mil nueve, efectuada en la estación de servicio **********.
A dicha demanda le recayó el acuerdo de tres de septiembre de dos mil nueve, en el que se determinó desecharla por improcedente, bajo el argumento de que el primer acto de aplicación de una regla de carácter general debe ser impugnable de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es decir, debe tratarse de una resolución definitiva para que el juicio contencioso resulte procedente.
En contra de esa determinación la actora interpuso recurso de reclamación, que se resolvió mediante resolución de veintiséis de octubre de dos mil nueve, en el expediente **********, en el sentido de declarar procedente pero infundado el recurso de reclamación y, por tanto, confirmar el acuerdo por el que se desechó la demanda de nulidad.
Posteriormente, la parte actora promovió juicio de amparo directo en contra de la determinación arriba indicada, que fue turnada al Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, quien la registró con el número AD. ********** y en sesión de treinta de marzo de dos mil diez, concedió el amparo; dicha ejecutoria corresponde a una de las denunciadas en la presente contradicción y las consideraciones sustentadas son las siguientes:
Que de la lectura a los artículos 2o. y 13, fracción I, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se desprende que los supuestos de procedencia del juicio de nulidad, no refieren característica alguna respecto del primer acto de aplicación en contra de una norma de carácter general, como en el caso lo es la NOM-005-SCFI-2005, por lo que no puede válidamente afirmarse que del texto de esas disposiciones se advierta que el referido acto de aplicación debe ser una resolución definitiva, en virtud que constituyen supuestos de procedencia independientes uno del otro, es decir, uno contra las resoluciones administrativas definitivas y dos contra actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos de los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
Y que es precisamente la última línea del segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la que permite establecer que la impugnación de una norma general heteroaplicativa no requiere que su acto de aplicación sea definitivo, pues ninguna de las disposiciones citadas así lo establece, ni puede inferirse de su interpretación integral, pues con ello se estaría añadiendo a la norma un componente que no previó el legislador.
Sobre esa base concluyó que a diferencia de lo considerado por la Sala responsable, y con fundamento en el artículo 2o. ya citado, que prevé la impugnación de una normageneral cuando se haga con motivo de su primer acto de aplicación, no se requiere que éste sea definitivo; por lo que concedió el amparo para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la resolución reclamada y dictara otra en la que calificara como fundados los agravios expresados en la reclamación para revocar el auto recurrido y ordenar la admisión de la demanda.
De acuerdo con la síntesis de las ejecutorias referidas, se advierte que existe la contradicción de criterios denunciada, ya que para el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Novena Región, cuando se promueva juicio de nulidad en contra de actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, en unión de su primer acto de aplicación, éste debe ser una resolución definitiva, pues pensar en forma contraria haría nugatorias las causas de improcedencia del juicio contencioso administrativo, ya que bastaría que el particular impugnara algún acto como el primero de aplicación de una regla de carácter general para que el juicio resultara procedente, cuando la competencia otorgada al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es sólo para conocer de juicios en los que se impugnen resoluciones definitivas.
En cambio, el Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, consideró que de la lectura a los artículos 2o. y 13, fracción I, inciso a), de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se desprende que los supuestos de procedencia del juicio de nulidad, no refieren característica alguna respecto del primer acto de aplicación en contra de una norma de carácter general, esto es, que de esas disposiciones no puede válidamente afirmarse que el acto de aplicación debe ser una resolución definitiva, subrayando que esto no se desprende de ninguna de esas disposiciones, ni puede inferirse de su interpretación integral, pues con ello se estaría añadiendo a la norma un componente que no previó el legislador.
En consecuencia, esta Segunda Sala concluye que sí existe la contradicción denunciada y que el punto a resolver consiste en determinar si el primer acto de aplicación de un acto administrativo, decreto o acuerdo de carácter general, requiere ser una resolución definitiva o puede ser cualquier acto dictado en un procedimiento administrativo que culmine con una resolución definitiva, esto a la luz de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Estudio. Precisados así la existencia de la contradicción y el punto a dilucidar, esta Segunda Sala se avoca a su resolución y determina que debe prevalecer con carácter jurisprudencial, la tesis consistente en que cuando se promueva juicio contencioso administrativo en contra del primer acto de aplicación de un acto de esa naturaleza, dicho acto de aplicación puede ser la resolución definitiva, así como algún acto dictado dentro de un procedimiento administrativo respecto de los que proceda dicho juicio contencioso.
Para arribar a esa conclusión es necesario transcribir, en primer término, el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que es del tenor siguiente:
"Artículo 2o. El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
"Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
"Las autoridades de la administración pública federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley."
De esa disposición importa lo dispuesto en su párrafo segundo que establece que procede el juicio contencioso administrativo contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
Al respecto, es importante recordar que con anterioridad a la emisión de la ley indicada, el juicio contencioso administrativo se regulaba en el Código Fiscal de la Federación, y en este ordenamiento no existía disposición expresa con base en la cual resultara procedente ese juicio en contra de reglas administrativas de carácter general, sino que dicho supuesto fue introducido con la emisión de la ley que ahora se analiza, lo que se confirma con lo argumentado en la exposición de motivos correspondiente, en la que se subraya como primer aspecto general del contenido de la nueva ley, la posibilidad de que los particulares pudieran impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa diversas resoluciones administrativas de carácter general, siempre y cuando fueran autoaplicativas o cuando el interesado las controvierta en unión del primer acto de aplicación.
Sin embargo, de la lectura al resto de documentos que conforman el proceso legislativo que culminó con la ley indicada no se desprende elemento alguno que explique qué naturaleza debe tener el primer acto de aplicación de una regla administrativa general, lo que implica que, en el caso, debemos atender a la naturaleza del juicio de nulidad y a algunas de las reglas que rigen dicho proceso, para así sustentar el criterio que debe prevalecer.
Ahora bien, en el tomo IV de la Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, la voz juicio contencioso administrativo, indica lo siguiente: "Juicio seguido ante tribunales administrativos de simple anulación o de plena jurisdicción, en el que las partes son el particular, sea persona física natural, o moral o jurídica, y la administración dependiente del Ejecutivo Federal o Local, en el que se impugna una resolución administrativa de la competencia de dichos tribunales."
Definido lo que se entiende como juicio contencioso administrativo, es importante tener presente los supuestos de procedencia de dicho proceso; así, el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya transcrito, establece que el juicio procede contra: a) las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y, b) contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación.
De dicha ley orgánica resulta necesario citar lo dispuesto en su artículo 14, que se refiere a los juicios de los que conocerá el órgano jurisdiccional indicado; esa disposición es del tenor siguiente:
"Artículo 14. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:
"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación;
"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código Fiscal de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales;
"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;
"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores;
"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.
"Cuando para fundar su demanda el interesado afirme que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración;
"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
"VII. Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por las dependencias y entidades de la administración pública federal;
"VIII. Las que nieguen la indemnización o que, por su monto, no satisfagan al reclamante y las que impongan la obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, en los términos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado o de las leyes administrativas federales que contengan un régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado;
"IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados o los Municipios, así como de sus entidades paraestatales;
"X. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior;
"XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
"XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;
"XIII. Las que se funden en un tratado o acuerdo internacional para evitar la doble tributación o en materia comercial, suscrito por México, o cuando el demandante haga valer como concepto de impugnación que no se haya aplicado en su favor alguno de los referidos tratados o acuerdos;
"XIV. Las que se configuren por negativa ficta en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen el Código Fiscal de la Federación, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.
"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa;
"XV. Las sanciones y demás resoluciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y
"XVI. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.
"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.
"El tribunal conocerá, además de los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.
El artículo transcrito prevé que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que ahí se relacionan; en su antepenúltimo párrafo explica lo que se considera resolución definitiva; y en el penúltimo párrafo reproduce lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, esto es, que el tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.
Ahora bien, uno de los factores que tomó en cuenta uno de los Tribunales Colegiados para fijar su criterio fue el relativo a lo que se entiende como resolución administrativa definitiva; y para abundar sobre ese concepto, es necesario consultar la tesis de esta Segunda Sala que a continuación se reproduce:
"TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. ‘RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS DEFINITIVAS’. ALCANCE DEL CONCEPTO A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 11, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL. La acción contenciosa administrativa promovida ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando sólo requiere la afectación de un interés, no constituye una potestad procesal contra todo acto de la administración pública, pues se trata de un mecanismo de jurisdicción restringida donde la procedencia de la vía está condicionada a que los actos administrativos constituyan ‘resoluciones definitivas’, y que se encuentran mencionadas dentro de las hipótesis de procedencia que prevé el citado artículo 11; ahora bien, aunque este precepto establece que tendrán carácter de ‘resoluciones definitivas’ las que no admitan recurso o admitiéndolo sea optativo, es contrario a derecho determinar el alcance de la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo sólo por esa expresión, ya que también debe considerarse la naturaleza jurídica de la resolución, sea ésta expresa o ficta, la cual debe constituir el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública, que suele ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento, y b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial. En ese tenor, cuando se trata de resoluciones definitivas que culminan un procedimiento administrativo, las fases de dicho procedimiento o actos de naturaleza procedimental no podrán considerarse resoluciones definitivas, pues ese carácter sólo lo tendrá la última decisión del procedimiento, y cuando se impugne ésta podrán reclamarse tanto los vicios de procedimiento como los cometidos en el dictado de la resolución; mientras que, cuando se trate de actos aislados expresos o fictos de la administración pública serán definitivos en tanto contengan una determinación o decisión cuyas características impidan reformas que ocasionen agravios a los gobernados." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, tesis aislada, T.X., febrero de 2003, materia administrativa, tesis 2a. X/2003, página 336, número de registro IUS: 184733)
En esa tesis se establece que es resolución administrativa definitiva aquella que constituye el producto final o la voluntad definitiva de la administración pública y que puede ser de dos formas: a) como última resolución dictada para poner fin a un procedimiento; y, b) como manifestación aislada que no requiere de un procedimiento que le anteceda para poder reflejar la última voluntad oficial.
Finalmente, además de tener presente los alcances del concepto "resoluciones administrativas definitivas", es importante indicar que en un juicio contencioso administrativo pueden plantearse conceptos de impugnación relacionados con los vicios que presenten los actos emitidos dentro del procedimiento que precedió a la emisión de la resolución expresamente controvertible, lo que se corrobora de la lectura a los artículos 50 y 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que a continuación se reproducen:
"Artículo 50. Las sentencias del tribunal se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.
"Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la sentencia de la Sala deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana. En el caso de que la sentencia declare la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento, la misma deberá señalar en que forma afectaron las defensas del particular y trascendieron al sentido de la resolución.
"Las S. podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.
"Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda.
"En el caso de sentencias en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo violado o a la devolución de una cantidad, el tribunal deberá previamente constatar el derecho que tiene el particular, además de la ilegalidad de la resolución impugnada.
Hecha excepción de lo dispuesto en fracción XIII, apartado B, del artículo 123 constitucional, respecto de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, que hubiesen promovido el juicio o medio de defensa en el que la autoridad jurisdiccional resuelva que la separación, remoción, baja, cese, destitución o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada; casos en los que la autoridad demandada sólo estará obligada a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda la reincorporación al servicio.
"Artículo 51. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:
"I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.
"II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso.
"III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.
"IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas odejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.
"V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.
"Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes:
"a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden.
"b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse.
"c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directamente con el interesado o con su representante legal.
"d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados.
"e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compulsa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados.
"f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos.
"El tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución.
"Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor.
Los órganos arbitrales y de otra naturaleza, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo.
Esas disposiciones prevén, respectivamente, el contenido que debe tener la sentencia dictada en un juicio contencioso administrativo, y las causales de ilegalidad de las resoluciones administrativas impugnadas en ese proceso; de donde destaca la posibilidad de que en los conceptos de impugnación de la demanda se aduzcan vicios del procedimiento advertidos por el actor y, el consecuente pronunciamiento que deben llevar a cabo las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, las que pueden declarar la nulidad de una resolución por la omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, o por vicios de procedimiento; aún más el artículo 51 de la ley alude a las causales por las que una resolución administrativa es ilegal y entre ellas, se alude a los vicios del procedimiento que dejen sin defensa al particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada; la incompetencia del funcionario que haya ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva la resolución administrativa; y vicios derivados de las notificaciones llevadas a cabo en el procedimiento administrativo.
Lo hasta aquí expuesto conduce a determinar que el primer acto de aplicación de un acto administrativo, decreto o acuerdo de carácter general desde luego puede ser una resolución definitiva, así como algún acto dictado dentro de un procedimiento administrativo respecto de los que proceda el juicio de nulidad.
En efecto, el acto de aplicación de una regla administrativa general a que alude el segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, puede serlo una resolución administrativa definitiva, pues ello atiende a la naturaleza y finalidad del juicio contencioso administrativo, es decir, la regla general de procedencia de dicho juicio, según lo ordena esa disposición y lo previsto en el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es la relativa a que ese juicio procede contra resoluciones definitivas, de donde es claro que el primer acto de aplicación puede consistir en una resolución que tenga ese carácter.
Asimismo, cuando la resolución definitiva sea la determinación que pone fin a un procedimiento, puede señalarse como primer acto de aplicación de la regla de carácter general, alguno de los actos emitidos en el procedimiento respecto de los que proceda el juicio de nulidad, pues como ya se indicó, en el juicio contencioso pueden plantearse conceptos de impugnación relacionados con los vicios que presenten los actos emitidos dentro del procedimiento del que derivó la resolución definitiva.
Lo anterior es así, en atención a la naturaleza y objetivo del juicio contencioso administrativo, el cual sólo procede contra resoluciones administrativas definitivas, pues permitir que la impugnación pueda darse sin haberse dictado resolución definitiva, implicaría desconocer la regla general de procedencia del juicio contencioso administrativo, esto es, que dicho juicio sólo procede contra resoluciones definitivas, lo que a su vez provocaría entorpecer la tramitación de los procedimientos administrativos, so pretexto de la impugnación de alguna de sus fases, cuando es claro que el legislador lo que pretendió es el desahogo eficaz de dichos procedimientos permitiendo la impugnación de éstos hasta el dictado de la resolución que les ponga fin.
Cabe indicar que si bien el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, prevé que los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general se pueden impugnar en su carácter de autoaplicativos, supuesto en el cual para su impugnación no se requiere de algún acto de aplicación, ello no contradice el criterio que ahora se fija, ya que se entiende que la impugnación de una regla general administrativa autoaplicativa, no entorpece la tramitación de algún procedimiento administrativo; en cambio, como se apuntó con anterioridad, si se permitiera la impugnación de la regla general administrativa con motivo de su acto de aplicación consistente en un acto dictado en el procedimiento administrativo respecto del cual no proceda el juicio contencioso, ello sí provocaría entorpecer la tramitación de dicho procedimiento.
En consecuencia, el acto de aplicación de una regla general administrativa puede serlo la resolución definitiva, si ésta se fundamenta en reglas de esa naturaleza, pero ello no impide que ese acto de aplicación lo sea alguno de los actos que conformen el procedimiento administrativo respecto de los que proceda el juicio contencioso administrativo.
En atención a lo manifestado, el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, queda redactado bajo el siguiente rubro y texto:
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL PUEDE CONSISTIR EN UNA RESOLUCIÓN DEFINITIVA O EN ALGUNO EMITIDO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, RESPECTO DE LOS QUE PROCEDA AQUÉL.-El segundo párrafo del artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece que el juicio contencioso administrativo federal procede contra los actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación; en ese sentido, cuando dicho juicio se promueva contra el primer acto de aplicación de un acto de esa naturaleza, resulta inconcuso que éste puede consistir en una resolución definitiva, así como en alguno dictado dentro de un procedimiento administrativo, respecto de los que proceda aquél.
Debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta resolución.
N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados referidos y la tesis de jurisprudencia que se establece en este fallo a la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo. En su oportunidad archívese el expediente.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros S.S.A.A., M.B.L.R., L.M.A.M. y S.A.V.H., presidente de esta Segunda Sala. El Ministro J.F.F.G.S. estuvo ausente. Fue ponente el M.S.S.A.A..
Tesis Jurisprudencial num. 2a./J. 156/2007 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala (Contradicción de tesis)