Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2015-02718-de-agosto-26-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_49dee49547634cf088ac186aa27437f8&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-16 16:46:09
Document Index: 340666802

Matched Legal Cases: ['artículo 31', 'artículo 19', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 2', 'artículo 93', 'Artículo 5', 'Artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 1', 'Artículo 8', 'Artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 32']

﻿ Sentencia 2015-02718 de agosto 26 de 2015
SENTENCIA 2015-02718 DE 26 DE AGOSTO DE 2015
CONTENIDO:USO INDEBIDO DE LA DETENCIÓN PREVENTIVA VULNERA DERECHOS DE POBLACIÓN RECLUSA. SE ASEGURA LO ANTERIOR AL CONFIRMAR EL AMPARO DE LOS DERECHOS A LA VIDA DIGNA, A LA SALUD, A NO SER SOMETIDO A TRATOS CRUELES, INHUMANOS Y DEGRADANTES DE LAS PERSONAS QUE SE ENCUENTRAN RECLUIDAS EN LAS UNIDADES DE REACCIÓN INMEDIATA Y EN LAS ESTACIONES DE POLICÍA, COMO CONSECUENCIA DE LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD A LA QUE SE ENCUENTRAN SOMETIDAS EN CUMPLIMIENTO DE UNA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO O EN ESPERA DE SER PRESENTADOS ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE. SE PRECISA QUE TENER UN ALTO NÚMERO DE SINDICADOS TIENE “EFECTOS PERVERSOS” EN EL GOCE EFECTIVO DE LOS DERECHOS DE LOS MISMOS, Y, ADICIONALMENTE, DESCONOCE Y DESVIRTÚA LA POSIBILIDAD DE APLICAR MEDIDAS ALTERNATIVAS A LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD. EN ESE CONTEXTO, SE RESALTA EL BALANCE DEL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA PENAL ACUSATORIO, PRESENTADO POR LA COMISIÓN INTERINSTITUCIONAL DE SEGUIMIENTO AL SISTEMA PENAL ACUSATORIO, EN EL QUE SE EVIDENCIÓ QUE EL USO INDEBIDO DE LA DETENCIÓN PREVENTIVA HA CONDUCIDO A LA VULNERACIÓN DE DERECHOS DE LA POBLACIÓN RECLUSA, MEDIDA QUE SE HA INCREMENTADO DEBIDO A LA PRESIÓN DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN, LA FALTA DE CAPACITACIÓN DEL PERSONAL DEL SECTOR JUSTICIA Y LA AUSENCIA DE CRITERIOS OBJETIVOS, SUFICIENTES Y CONFIABLES PARA DECIDIR CUÁNDO RESULTA PROCEDENTE RESTRINGIR LA LIBERTAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:MEDIDA DE ASEGURAMIENTO, DETENCIÓN PREVENTIVA, SISTEMA PENAL ACUSATORIO, DERECHOS FUNDAMENTALES DEL INTERNO, PRIVACIÓN JUDICIAL PREVENTIVA DE LA LIBERTAD, RESOCIALIZACIÓN DEL INTERNO
Sentencia 2015-02718 de agosto 26 de 2015
Aprobado según Acta 071 de 7la fecha
Rad.: 110011102000201502718 01
Referencia: Tutela en Segunda Instancia
Accionante: Defensoría Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo.
Primera Instancia: Concede.
Decisión: Modifica Parcialmente.
Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en los artículos 86 y 116 de la Constitución Política y los artículo 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación interpuesta contra los fallos de tutela proferidos por las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Debe señalarse que tal facultad constitucional se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 2 del primero (1º) de julio de 2015, que estableció en el parágrafo del artículo 19, que La Comisión Nacional de Disciplina Judicial no es competente para conocer de acciones de tutela; sin embargo, en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del referido artículo que dispuso: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, siendo por lo tanto absolutamente claro que la atribución constitucional de juez de tutela de esta Alta Corte se mantiene en el tiempo hasta tanto entre a funcionar la referida Comisión, sobre quien recae la prohibición impuesta por el Constituyente derivado.
“6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”.
No observando causal de nulidad que invalide lo actuado a ello se procede a resolver sobre el asunto.
2. Naturaleza de la Acción de Tutela. La acción de tutela es un amparo jurídico diseñado para salvaguardar los derechos fundamentales que tienen todas las personas para ser protegidas de las acciones u omisiones de autoridades que violan o amenacen esa clase de derechos.
La doctrina y la jurisprudencia han señalado como características de la acción de tutela las siguientes:
a. Es subsidiaria y residual: En varias ocasiones esta Sala, ha venido insistiendo en el sentido de precisar el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, es decir, que la acción de tutela es subsidiaria en cuanto no exista otro mecanismo judicial principal efectivo para la protección del derecho fundamental vulnerado.
Esto obliga al Juez Constitucional a valorar previamente los requisitos que hacen procedente ese excepcional amparo y solamente en el evento de ser positivo ese juicio de procedibilidad, estudiar el fondo de la actuación demandada para determinar si en verdad se incurrió en la vulneración de algún derecho fundamental.
Sobre el tema de la subsidiaridad la Corte Constitucional ha construido desde su existencia una plural y pacífica jurisprudencia en la que enseña que la acción de tutela no puede ejercerse como mecanismo de defensa judicial, cuando el accionante cuenta con otros medios, salvo excepcionales eventos en los que debidamente acreditados se hallan presentes circunstancias que ameritan la intervención del juez de tutela así por ejemplo, recordamos la sentencia C-503 de 1993 donde dijo:
“la tutela tiene dos características que la identifican: la subsidiariedad y la inmediatez. Es un mecanismo subsidiario porque únicamente puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa judicial o que teniéndolo, acude a la tutela para conjurar la situación de perjuicio irremediable en la que se encuentra. La tutela está caracterizada también por su inmediatez, puesto que es un mecanismo que opera de manera urgente, rápida y eficaz para proteger el derecho fundamental que ha sido violentado o que se encuentra amenazado.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.”(1).
b. La Inmediatez: Por tratarse de un mecanismo de aplicación directa o inmediata establecido para la correcta protección de los derechos fundamentales opera de manera pronta y eficaz. Sobre el particular la Corte Constitucional ha dicho:
“La tutela está caracterizada también por su inmediatez, puesto que es un mecanismo que opera de manera urgente, rápida y eficaz para proteger el derecho fundamental que ha sido violentado o que se encuentra amenazado”. (Sentencia T-279 de 1997).
“El término de seis meses ha resultado razonable en la consideración de los casos…”. (Sentencia T-016 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa recoge precedente de la Sentencia SU-961 de 1999 M.P, Vladimiro Naranjo Mesa).
c. Es de carácter preferente: significa que, salvo el hábeas corpus, la acción de tutela debe ser tramitada por el juez, antes que cualquier otro asunto que tenga a su consideración.
d. No es mecanismo alternativo: La Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela no puede concebirse como medio judicial que sustituya los mecanismos previstos en la Constitución y en la Ley, ni como proceso alternativo que el interesado pueda escoger a cambio de los ordinarios o especiales, también establecidos para administrar justicia o para hacer efectivos los derechos consagrados en la Constitución.
En cuanto al perjuicio irremediable la misma Corte Constitucional tiene definido que se predica de la concurrencia de varias circunstancias que estructuran, como “la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”(2).
Sobre el particular, se expresó así en la Sentencia SU-067 de 1993: “Es, en efecto, un mecanismo judicial de origen constitucional de evidente carácter residual que está previsto para asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos constitucionales fundamentales, pues solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Se establece así un sistema complementario de garantía de aquellos derechos Constitucionales fundamentales que, con determinadas características de sumariedad, preferencia y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su protección judicial, pues el constituyente quiso superar con sus previsiones, determinadas deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre otras causas, por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e integral protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al Estado Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus evoluciones(3).
Para lo pertinente, se empieza por indicar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 desarrolla el principio constitucional contenido en el inciso 3º del artículo 86 Superior y en su numeral 1º – entiéndase del artículo 6º del aludido decreto, consagra como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “de otros recursos o medios de defensa judiciales”, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Reiteradamente ha sostenido esta Corporación que al interior de los respectivos procedimientos existen medios de defensa aptos para garantizar la observancia de los derechos fundamentales que la Carta Política consagra y reconoce a favor de los administrados. Por ello, aceptar la intervención del Juez Constitucional en la órbita propia de los funcionarios a quienes el Legislador ha atribuido determinadas competencias, equivale no sólo a desnaturalizar el carácter subsidiario y residual del mecanismo de amparo, sino también a atentar contra los principios Constitucionales de independencia y autonomía funcionales del ejercicio de la administración de justicia. Por eso se ha entendido así mismo que el excepcional mecanismo de amparo no puede entrar a reemplazar los procedimientos ordinarios instituidos para reparar posibles agravios a los derechos fundamentales, en la medida en que fue concebido para suplir la ausencia de éstos y no para resquebrajar los ya existentes.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si los accionados han vulnerado o no los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en cumplimiento de una medida de aseguramiento o en espera de ser presentados ante la autoridad competente, cuando los recluye en parques, contenedores, carpas, etc, o en instalaciones diseñadas para un número mucho menor de personas, y por ende, los interno en condiciones de hacinamiento, negándoles además una adecuada prestación del servicio de salud.
Los accionados en términos generales no se oponen a las pretensiones del accionante, aduciendo que el problema de hacinamiento es endémico en el Estado Colombiano y que la situación se agravó con ocasión de la operación reglamento.
Señalan que existe un vacío en la legislación o en la interpretación de la misma, pues, mientras el Código Penitenciario dispone que el servicio de salud a las personas privadas de su libertad en virtud de una medida de aseguramiento, es responsabilidad de los entes territoriales, para el caso que nos ocupa el Distrito Capital, éste, sostiene que la responsabilidad del servicio de salud, está en cabeza de la Empresa Promotora de Salud a la que se encuentren afiliados.
Para analizar y resolver los problemas jurídicos planteados, es de señalar, que ya la jurisprudencia constitucional ha abordado en diversas ocasiones, controversias como la planteada por el accionante y por ello, teniendo esto presente, en el proceso que nos ocupa, la Sala abordará los siguientes puntos: (1) La Política Criminal y Carcelaria que el Estado debe ofrecer a las personas en general. (2) La jurisprudencia constitucional sobre el hacinamiento carcelario. (3) Las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para conjurar el hacinamiento en las Cárceles del País. (4) El uso indebido o al menos exagerado de la detención preventiva como medida de aseguramiento; la responsabilidad de los Entes Territoriales respecto de las personas privadas de la libertad (5) el papel del Juez Constitucional en el Estado Social de Derecho y finalmente, (6) se abordará el caso concreto.
(1) La política Criminal y Carcelaria en Colombia
El fundamento constitucional a partir del cual se debe elaborar y formular la política criminal y penitenciaria en Colombia está en el artículo 12 de la Constitución Política que establece que ninguna persona podrá ser sometida a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes. También se deben tener en cuenta los artículos 28, 29 y 32 de la Constitución que reconocen la libertad para todas las personas, determinan las garantías que les asisten en el evento de ser detenidas y juzgadas y prohíbe las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
Respecto de la legislación, se destaca que el Congreso reguló el sistema penitenciario y carcelario, por medio del Código Penitenciario y Carcelario establecido por la Ley 65 de 1993, modificado parcialmente por la Ley 1709 de 2014. El desarrollo reglamentario del Código Penitenciario y Carcelario se encuentra en la Resolución 7302 de 2005, emitida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), en ella se expidieron pautas para la atención integral y el tratamiento penitenciario. En idéntica orientación tenemos la Resolución 3190 de 2013 de la misma entidad, por medio de la cual se determinan y reglamentan los programas de trabajo, estudio y enseñanza válidos para evaluación y certificación de tiempo para la redención de penas en el sistema penitenciario y carcelario. Existen otros decretos y acuerdos relevantes que regulan las actividades de algunas entidades que hacen parte del sistema penitenciario y carcelario en Colombia.
Antes de mencionarlos, es necesario señalar que el sector de la Justicia y del Derecho, encabezado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y encargado de la política criminal y penitenciaria, se compone, entre otras, por dos entidades especializadas en servicios penitenciarios y carcelarios: (i) el INPEC; y la (ii) Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). A cargo del INPEC se encuentra la prestación de los servicios de tratamiento penitenciario, atención básica y seguridad en los 137 ERON del país organizados en seis regionales: Central, Occidente, Norte, Oriente, Noroeste y Viejo Caldas. Por su parte, la USPEC se concentra en el suministro de bienes, la prestación de servicios e infraestructura, y en brindar el apoyo logístico y administrativo requerido para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios. A continuación se mencionan los decretos y acuerdos por entidad del sistema penitenciario y carcelario:
• Ministerio de Justicia y del Derecho: Decreto 2897 de 2011 por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho. • INPEC: Acuerdo 0011 de 1995, por el cual se expide el reglamento general al cual se sujetarán los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios. Decreto 407 de 1994, por el cual se establece el régimen de personal del INPEC. Decreto 4151 de 2011 por medio del cual se reestructura el INPEC. • USPEC: Decreto 4150 de 2011, por el cual se crea esta entidad, se determina su objeto y estructura. El INPEC y el USPEC son entidades adscritas al Ministerio de Justicia y del Derecho
• Escuela Penitenciaria Nacional: Decreto 4151 de 2001, citado anteriormente.
• Ministerio de Salud y Protección Social: Decreto 4107 de 2011, por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF): Decreto 0987 de 2012, por el cual se modifica la estructura del ICBF y se determinan las funciones de sus dependencias. La norma también menciona que hacen parte del sistema penitenciario carcelario las demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema.
En cuanto al orden territorial, los departamentos, distritos y municipios tienen la facultad de crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar administrativamente, sostener y vigilar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenas por contravenciones (artículo 17 de la Ley 65 de 1993).
Además de las normas que regulan directamente el sistema penitenciario carcelario, existen otras que impactan en el mismo y deben ser tenidas en cuenta en segundo orden. En este grupo de normas están aquellas que buscan alternativas a la reclusión intramuros como la Ley 415 de 1997 sobre alternatividad en la legislación penal y penitenciaria y descongestión de establecimientos carcelarios; la Ley 750 de 2002 sobre prisión domiciliaria y trabajo comunitario de la mujer cabeza de familia; la Ley 1142 de 2007, reglamentada por el decreto 177 de 2008 sobre seguridad electrónica como pena sustitutiva de prisión; la Ley 1121 de 2006 sobre la prevención, detección, investigación y sanción de la financiación del terrorismo; la Ley 1453 de 2011 en materia de seguridad ciudadana; y la Ley 1474 de 2011 sobre el fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En relación a las normas que impactan al sistema penitenciario y carcelario, la implementación de leyes para contrarrestar la delincuencia ha generado un considerable incremento del número de personas privadas de la libertad en el país y, dada la limitada infraestructura, el consecuente desmejoramiento de la calidad de vida dentro de los establecimientos penitenciarios y carcelarios (sección 4.2.1). La Ley 1709 de 2014, para modificar algunos artículos de la Ley 65 de 1993, identifica que, de la relación existente entre las personas privadas de la libertad y el Estado, se desprende el deber jurídico positivo de velar por la posibilidad efectiva de resocialización a partir de la generación de condiciones dignas de reclusión, y en tal medida, define una serie de medidas encaminadas a garantizar tal propósito. Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, “Todos por un nuevo país: paz, equidad y educación” en el marco del capítulo de Seguridad justicia y democracia para la construcción de paz, señala como tema prioritario la necesidad de contar con una política criminal coherente, eficaz y con enfoque restaurativo, a partir de la cual se tracen las líneas de acción requeridas para el fortalecimiento de la política penitenciaria y carcelaria en favor de la dignidad humana y la resocialización.
(2) La Jurisprudencia Constitucional
En providencia del 4 de diciembre de 2013, en la acción de tutela 680011102000201301151, con Ponencia del Magistrado Dr. Angelino Lizcano Rivera, la Sala señaló:
“En 1998 la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional, mediante la Sentencia T-153, al considerar que la afectación de los derechos de las personas privadas de la libertad no sólo se centra en la situación de hacinamiento, sino que esta conculcación se extiende a “las condiciones de sobrepoblación, tales como el trabajo, la educación, la alimentación, la salud, la familia, la recreación, etc. En efecto, los puestos de trabajo y de educación son escasos en relación con la demanda sobre ellos”. Al respecto la Corte indicó: “las cárceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios públicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsión y la corrupción, y la carencia de oportunidades y medios para la resocialización de los reclusos. Esta situación se ajusta plenamente a la definición del estado de cosas inconstitucional. Y de allí se deduce una flagrante violación de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la presunción de inocencia, etc.”
Adicionalmente, es preciso destacar otras sentencias de la Corte Constitucional que han abordado la problemática penitenciaria y carcelaria en Colombia, a saber:
• Sentencia C-394 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Trabajo carcelario y expedición de reglamento general del INPEC.
• Sentencia C-184 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Constitucionalidad de colonias agrícolas.
• Sentencia T-296 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reitera la exigencia constitucional de otorgar un trato digno a la población carcelaria.
• Sentencia T-257 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Deficiencia en atención médica, numerosos trámites administrativos y dificultades para acceder al estudio o trabajo.
• Sentencia C-1510 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Planeación y organización del trabajo del INPEC.
• Sentencia C-157 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Derechos del niño en establecimiento carcelario y permanencia de hijos de las internas.
• Sentencia T-690 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Derechos a alimentación, agua, vestuario, utensilios de higiene, celda, condiciones de higiene, salubridad, seguridad, servicios sanitarios, asistencia médica y descanso nocturno, entre otros.
• Sentencia T-213 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Establece que el INPEC está obligado a sustentar las causas que motivaron el traslado de un interno de su correspondiente establecimiento de reclusión.
• Sentencia T-286 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub. Define el tratamiento penitenciario.
• Sentencia C-227 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub. Régimen de visitas en Código Penitenciario y Carcelario
Finalmente, en la Sentencia T-388 de 2013, la Corte Constitucional declaró nuevamente el estado de cosas inconstitucional afirmando que este “tiene una de sus principales causas en dificultades y limitaciones estructurales de la política criminal en general a lo largo de todas sus etapas, no solamente en su tercera fase: la política carcelaria (…). Existen indicios y evidencias del recurso excesivo al castigo penal y al encierro, lo cual genera una demanda de cupos para la privación de la libertad y de condiciones de encierro constitucionalmente razonables, que es insostenible para el Estado”.
(3) Las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para conjurar el hacinamiento en las Cárceles del País.
Frente al mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los internos, que conlleva per se el respeto de sus derechos fundamentales, el Gobierno nacional concentró sus esfuerzos en la construcción de establecimientos de reclusión.
En consecuencia, en el periodo 2000-2009 se expidieron cuatro documentos CONPES (3086 de 2000; 3277 de 2004; 3412 de 2006 y 3575 de 2009), con el fin de mejorar la mencionada infraestructura carcelaria. A continuación se presenta de manera general el objetivo de cada uno de los estos documentos, se identifican los planes sobre los cuales se desarrolló la propuesta, y finalmente, el presupuesto que se invirtió para cada uno de ellos.
Documento CONPES 3086 de 2000: Ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria.
Su objetivo central fue la ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria. En particular, se adelantaron fundamentalmente tres líneas de acción: (i) se elaboró un plan de ampliación de la infraestructura; (ii) se estableció la necesidad de implementar un programa de obras para la construcción, mejoramiento y mantenimiento de los centros de reclusión; y (iii) se previó la realización de un estudio para determinar la capacidad de los diferentes centros penitenciarios y sus condiciones físicas. El presupuesto destinado para llevar a cabo dichas actividades fue de $363,4 mil millones, discriminados por vigencias de la siguiente forma: año 2000, 67,5 mil millones de pesos; año 2001, 126,8 mil millones de pesos; año 2002, 169,1 mil millones de pesos. La meta de este documento era generar 20.828 cupos nuevos y ampliar la infraestructura existente en 3.800 cupos.
Documento CONPES 3277 de 2004: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios.
El objetivo central de este documento fue la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios. Mediante un ambicioso proyecto de construcción de nuevos centros de detención, de ampliación y de mejoramiento de los existentes, se proyectó la ampliación total de la oferta carcelaria nacional en 24.291 nuevos cupos. Adicionalmente, se definió que las fuentes de los ingresos del presupuesto nacional que se utilizarían para cubrir los pagos, se debía calcular con cargo a las vigencias futuras que provendrían de fondos especiales (Ley 55 de 1985 y Ley 66 de 1993) y del rendimiento o liquidación de los bienes que hacen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO). El monto de recursos presupuestados para adelantar la propuesta contenida en el documento CONPES equivalían a un total de 562,5 mil millones de pesos distribuidos así: 530,3 mil millones de pesos corresponderían al plan de construcción, dotación y mantenimiento de los proyectos durante un período de diez años (por concesión); y 32,2 mil millones de pesos, equivalentes al costo de los proyectos de ampliación, adecuación y dotación.
Documento CONPES 3412 de 2006: Estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios - seguimiento del CONPES 32777
Este documento planteaba como objetivo principal el ajuste a la estrategia de expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios en seguimiento al CONPES 3277 de 2004. Se señaló que era económicamente más favorable ejecutar los proyectos a través de contrato de obra pública en vez de concesión, de acuerdo con estudios de pre-inversión, de estructuración financiera, y las condiciones fiscales. De igual manera, se sugirió que el plan de Construcción, Dotación y Mantenimiento adquiriera la connotación de Plan de Construcción y Dotación puesto que el mantenimiento (al igual que la operación) se asumiría con la apropiación corriente de cada vigencia. Finalmente, contempló la construcción de 11 establecimientos de reclusión definidos en la etapa inicial de la estrategia prevista en el CONPES 3277: Ibagué (2.700 cupos), Cartagena (1.600 cupos), Jamundí (4.000 cupos), La Picota (3.200 cupos), Medellín (2.100 cupos), Puerto Triunfo (1.200 cupos), Cúcuta (1.200 cupos), Guaduas (2.600 cupos), Acacias (800 cupos), Yopal (800 cupos) y Florencia (1.400 cupos), con un plazo de construcción de entre 18 y 24 meses. El plan contempló un presupuesto de 972.293 millones de pesos bajo la modalidad de obra pública (cifra que incluía la construcción, dotación e interventoría de los centros penitenciarios y carcelarios, y los costos de financiación de la obra).
Documento CONPES 3575 de 2009: Seguimiento y ajuste a la estrategia para la expansión de la oferta nacional de cupos penitenciarios y carcelarios
Dado el avance en la ejecución de las obras (con excepción del ERON de Cartagena), los recursos invertidos y el cumplimiento del fallo de la Corte Constitucional sobre el “estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria”, la estrategia fue ajustada desde tres componentes:
1. Ampliación de los cronogramas de entrega y entrada en funcionamiento de las obras de los 11 establecimientos de reclusión definidos en la etapa inicial de la estrategia prevista en el CONPES 3277.
2. Ampliación del número de cupos finales a ser entregados al INPEC, respecto a los previstos en el CONPES 3412 de 2006 (1.103 cupos más).
3. La modificación de los montos aportados por las diferentes fuentes de financiación y la adición a los recursos establecidos en el CONPES 3412, señalando las causas de los mayores costos en la ejecución de las obras previstas en la estrategia. El costo del Plan de Construcción y Dotación a marzo de 2009 significó un esfuerzo presupuestal de 997.998 millones de pesos, lo que implicó un aumento del valor total de la construcción de los 11 establecimientos de reclusión en 119.422 millones de pesos (14,94% adicional). Del análisis de los documentos CONPES citados, es posible concluir que la política pública en materia penitenciaria y carcelaria, hasta ahora, ha tenido un mínimo común denominador: su enfoque se ha reducido esencialmente a la ampliación de la oferta de cupos de reclusión en los establecimientos del sistema penitenciario y carcelario. Consecuentemente, se han invertido recursos prioritariamente en la construcción, mejoramiento y adaptación de los centros de reclusión. Así mismo, es notable que las soluciones planteadas para los problemas penitenciarios y carcelarios no han contado con la concurrencia de otras entidades y sectores diferentes al sector justicia.
Así las cosas, del análisis normativo y jurisprudencial presentado, se concluye la necesidad de articular la política penitenciaria con la política criminal, bajo los principios contenidos en la Constitución Política y los tratados internacionales ratificados por Colombia en materia de protección de los Derechos Humanos.
En consecuencia, resulta necesario reformular la política penitenciaria y carcelaria en Colombia entendiéndola como parte integral de una política criminal eficaz y coherente que promueva la articulación de esfuerzos administrativos y financieros encaminados hacia el efectivo cumplimiento de los fines constitucionales de la pena. Dichos fines no se cumplen con el mero aumento de la oferta carcelaria, sino garantizando que, en condiciones de dignidad humana, una persona privada de la libertad se pueda resocializar y reincorporar a la sociedad civil.
El pasado 15 de mayo de 2015, se aprobó el documento CONPES 3828, el que se establecieron las medidas para darle un nuevo enfoque a la política penitenciaria y carcelaria mediante su articulación con una política criminal coherente y eficaz. Esto quiere decir que, además de satisfacer las necesidades derivadas de la creciente demanda de cupos, se propone atender otros importantes aspectos que inciden directamente en la situación actual de los centros penitenciarios, tales como la adecuación sanitaria y tecnológica de los establecimientos; el mejoramiento de los programas de atención, resocialización y acompañamiento de la población privada de la libertad; y la articulación con actores estratégicos del orden territorial y del sector privado. Para poner en marcha este nuevo enfoque de política penitenciaria, señala el documento, se ha construido un plan de acción con una inversión total de 1,17 billones de pesos. En el eje de adecuación física, sanitaria y tecnológica de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional ERON, se destaca la creación de 11.843 nuevos cupos, la adecuación de las áreas sanitarias de los 137 centros de reclusión, y un proyecto para dotar a los ERON con salas de audiencias virtuales para un ahorro aproximado durante el cuatrienio de 65 mil millones de pesos en costos de traslado y remisiones.
El eje de articulación de la política penitencia y la política criminal, además de perseguir la racionalización del uso de las medidas privativas de la libertad, el mejoramiento de los programas de resocialización de la población privada de la libertad, y buscar soluciones para las personas detenidas preventivamente, también abarca importantes esfuerzos para atacar la criminalidad que se produce desde las cárceles, en particular, la extorsión.
Según el mencionado documento, “se calcula que el 53% de la extorsión nacional se produce desde los ERON”. Para poder mitigar este fenómeno y reducir el flagelo de este delito, se propone la implementación de nuevas tecnologías que permitan bloquear las señales no autorizadas con el fin de prevenir la realización de llamadas extorsivas desde los centros de reclusión.
Finalmente, se busca afianzar la participación tanto de las entidades territoriales en lo que tiene que ver con el cumplimiento de sus obligaciones frente a la población sindicada, como del sector privado en la estructuración de proyectos APP de iniciativa pública para la ampliación de la oferta penitenciaria y también para la dotación tecnológica de los centros de reclusión.
(4) Del uso indebido de la detención preventiva como medida de aseguramiento.
Una de las problemáticas más agudas del sistema penitenciario en Colombia, es la alta proporción de reclusos sindicados. Actualmente se calcula que el 36% de la población en los establecimientos penitenciarios y carcelarios tiene esta calidad (Conpes 3828 15 de mayo de 2015). Además de incidir en la tasa de hacinamiento, esta cifra impacta las finanzas públicas (al elevar los costos de mantenimiento, traducirse en demandas contra el Estado en caso de fallos absolutorios o archivos, y recargar al sistema nacional con obligaciones que legalmente le corresponderían a los entes territoriales), y en general, tener un alto número de sindicados tiene efectos perversos en el goce efectivo de los derechos de los mismos, y adicionalmente desconoce y desvirtúa la posibilidad de aplicar medidas alternativas a la privación de la libertad.
En el balance del funcionamiento del sistema penal acusatorio, presentado por la Comisión Interinstitucional de Seguimiento al Sistema Penal Acusatorio (CISPA) (2014), se evidencia cómo la utilización de la detención preventiva parece estarse aplicando con mayor amplitud, debido a tres factores principales: (i) La presión de los medios de comunicación; (ii) La falta de capacitación del personal del sector justicia, lo cual ha llevado a que la imposición de la medida se realice sin los suficientes elementos para sustentar la autoría del procesado, o que se fundamente en argumentos genéricos, muy ligados a la gravedad del delito, pero no a la necesidad de la detención preventiva; y (iii) La ausencia de criterios objetivos, suficientes y confiables para decidir si se impone una medida de aseguramiento y, en caso afirmativo, si esta debe ser privativa de la libertad.
Esta dinámica, que le da preferencia al uso de la detención preventiva, tiene efectos presupuestales. En efecto, a 30 de junio de 2014, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado calculó que el total de las pretensiones de los procesos por privación injusta de la libertad asciende a 22,9 billones de pesos. Cifra que equivale al 10% del total de las pretensiones de las demandas contra el Estado. (http://www.defensajuridica.gov.co/).
Adicionalmente, esta práctica ha impactado negativamente la situación general de las prisiones en el país, lo que ha conllevado, junto con los demás factores descritos en este diagnóstico, al cierre de varios centros penitenciarios y carcelarios por orden judicial. Las distintas autoridades judiciales del país han venido profiriendo numerosos fallos judiciales, en ejercicio de acciones de tutela, acciones populares y acciones de reparación directa, entre otras, por medio de los cuales han condenado a distintas entidades estatales por la vulneración de derechos y la acusación de daños antijurídicos originados por la crisis del sistema penitenciario y carcelario nacional. Entre las condenas judiciales impuestas, se destacan el cierre de establecimientos de reclusión, el mantenimiento de los establecimientos de reclusión existentes, la creación de nuevos establecimientos de reclusión, el traslado de la Persona Privada de la Libertad PPL a otros establecimientos y la imposición de altas condenas pecuniarias por la acusación de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales.
(5) La Responsabilidad de los Entes Territoriales respecto de las personas privadas de la libertad.
La Ley 65 de 1993, Código Penitenciario y Carcelario, modificada por la Ley 1709 de 2014, en sus artículos 16, 17, 19, 21 y 22, estableció la siguiente diferenciación entre las penitenciarías y las cárceles así:
Penitenciarías: establecimientos de reclusión del orden nacional, exclusivos para condenados. Responsabilidad del INPEC.
Cárceles de detención preventiva: establecimientos de reclusión exclusivos para sindicados. Responsabilidad de los departamentos, los municipios, las áreas metropolitanas y el distrito capital de Bogotá. Del seguimiento al sistema penitenciario y carcelario, se puede observar que la mayoría de los entes territoriales no se encuentran cumpliendo lo establecido en la Ley y, por ende, no gestionan ni destinan presupuesto para administrar, crear y organizar las cárceles para las personas detenidas preventivamente. La finalidad de la norma es clara, en la medida en que le asigna a los entes territoriales la competencia de crear, fusionar, suprimir, dirigir, organizar, administrar, sostener y vigilar las cárceles destinadas a las personas detenidas preventivamente. El incumplimiento de la referida disposición incide en la sobrepoblación de los establecimientos del orden nacional, como quiera que de las 118.066 personas privadas de la libertad en los centros de reclusión a cargo del INPEC en el 2015, el 36% corresponde a detenidos preventivamente (CEDIP, 2015). Lo anterior, muestra que el hacinamiento del sistema penitenciario y carcelario es causado por las personas que se encuentran en calidad de sindicados (ver Gráfico 2). Al comparar el número de personas sindicadas y condenadas en valores absolutos, se evidencia que la sobrepoblación existente en los establecimientos penitenciarios y carcelarios es equivalente al número de personas detenidas preventivamente. Lo anterior, permite inferir que si las entidades territoriales dieran cumplimiento a los mandatos legales que les imponen la obligación de atender a la población sindicada privada de la libertad, se tendría un impacto positivo en los índices de sobrepoblación penitenciaria. Ahora bien, la Corte Constitucional manifestó que el manejo del sistema penitenciario debe contar con la participación de todas las entidades descentralizadas, dado que su efectiva recuperación es un propósito nacional (Sentencia C-471-95). Es así que las entidades territoriales cumplen un papel fundamental en el cumplimiento de la ley, y por consiguiente, en el buen manejo del sistema. Adicionalmente, el Alto Tribunal señaló que es preciso distinguir entre las personas a las que se les ha impuesto una medida preventiva respecto de aquellas que han sido condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad. En ese orden de ideas, y atendiendo el espíritu del Código Penitenciario, tiene sentido que haya una distribución de responsabilidades entre la nación y las entidades territoriales, en la medida en que resulta inconveniente que se le dé el mismo tratamiento a las personas condenadas, frente a aquellas sindicadas o sentenciadas por meras contravenciones policivas. Por lo expuesto, puede indicarse que el artículo 17 de la Ley 65 de 1993, ilustra de una manera adecuada lo concerniente a la figura de la descentralización propuesta por la Constitución Política y a la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad que regulan la concepción del sistema carcelario y penitenciario en todo el territorio, en donde los entes territoriales deben colaborar de manera armónica con la nación. Los entes territoriales pueden cumplir la obligación establecida en el artículo 17 con recursos propios, en la medida en que ellos son los sujetos pasivos del vínculo jurídico.
(6) El papel del Juez Constitucional en el Estado Social de Derecho
La adopción del Estado Social y Democrático de Derecho en la Constitución Política de 1991, como fórmula de organización política y jurídica, ha conllevado a que se presenten profundas transformaciones en diferentes ámbitos, dentro de los cuales cabe resaltar la actividad judicial, específicamente respecto del rol que adquiere el juez en la solución de los asuntos puestos a su consideración.
Este cambio es magistralmente explicado por la doctrina (Neoconstitucionalismo (s). Edición de Miguel Carbonell, Ed. Trotta, cuarta edición, Madrid, 2009.), cuando hace referencia al Estado Constitucional de Derecho, en contraposición con el Estado Legal de Derecho en el que sencillamente el funcionario judicial se circunscribía a aplicar la ley deductivamente, en tanto “[s]us sentencias, ajenas a toda carga de interpretación legal que no fuera la literal o exegética, de toda argumentación o retórica, debían limitarse a expresar un silogismo que permitiera referir a los casos particulares las previsiones generales del legislador” (Corte Constitucional, sentencia C-037 de 2000), dejando de lado el marco constitucional que tan sólo era tenido como un referente retórico en el sistema de fuentes formales del derecho.
Todo lo contrario ocurre en el primer modelo, en tanto la Constitución tiene aplicabilidad inmediata y prevalente para el poder público en general, incluidos obviamente los funcionarios judiciales, lo cual implica que la “sujeción del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista, sujeción a la letra de la ley, cualquiera que fuere su significado, sino sujeción a la ley en cuanto válida, es decir, coherente con la Constitución.” (Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, Ed. Trotta, Madrid, quinta edición, 2006, P. 26. Así mismo, resulta útil el texto de Gustavo Zagrebelsky El derecho dúctil, ley, derechos, justicia, Ed. Trotta, Madrid, cuarta edición, 2002,)
Quiere decir lo anterior, que la fuente de legitimación del poder judicial está gobernada por la sujeción del juez a la Constitución y a su función de garante de los derechos fundamentales, lo cual se desprende del carácter supremo de la Constitución (Art. 4° C. P.) y de uno de los fines del Estado, cual es, la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (Art. 2° C. P).
Al respecto, la doctrina ha considerado que “en esta sujeción del juez a la Constitución, y, en consecuencia, en su papel de garante de los derechos constitucionalmente establecidos, está el principal fundamento actual de la legitimación de la jurisdicción y de la independencia del poder judicial de los demás poderes, legislativo y ejecutivo, aunque sean -o precisamente porque son- poderes de mayoría. Precisamente porque los derechos fundamentales sobre los que se asienta la democracia sustancial están garantizados a todos y a cada uno de manera incondicionada, incluso contra la mayoría, sirven para fundar, mejor que el viejo dogma positivista de la sujeción a la ley, la independencia del poder judicial, que está específicamente concebido para garantía de los mismos. En consecuencia, el fundamento de la legitimación del poder judicial y de su independencia no es otra cosa que el valor de igualdad como igualdad en droits: puesto que los derechos fundamentales son de cada uno y de todos, su garantía exige un juez imparcial e independiente, sustraído a cualquier vínculo con los poderes de mayoría y en condiciones de censurar, en su caso, como inválidos o como ilícitos, los actos a través de los cuales aquellos se ejercen.” (Ibídem).
Ahora bien, la Corte Constitucional desde sus inicios se ha referido a la dimensión que adquiere el juez en el Estado Social de Derecho, al indicar:
“Estos cambios han producido en el derecho no sólo una transformación cuantitativa debida al aumento de la creación jurídica, sino también un cambio cualitativo, debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el derecho, cuyo concepto clave puede ser resumido de la siguiente manera: pérdida de la importancia sacramental del texto legal entendido como emanación de la voluntad popular y mayor preocupación por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los hechos.
Es justamente aquí, en esta relación entre justicia y seguridad jurídica, en donde se encuentra el salto cualitativo ya mencionado: El sistema jurídico creado por el Estado liberal tenía su centro de gravedad en el concepto de ley, de código. La norma legal, en consecuencia, tenía una enorme importancia formal y material, como principal referente de la validez y como depositaria de la justicia y de la legitimidad del sistema.” (T-406 de 1992) (Negrillas en el texto original).
Igualmente, la Corte Constitucional en sentencia C-037 de 2000 consideró que:
“La fuerza vinculante de las normas constitucionales se irradia también a todo el ámbito del resto de la actividad jurisdiccional. Si bien el juez natural en las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa debe aplicar la ley respetando la jerarquía de las normas que emana de la Carta, lo cual le impone descartar aquellas que resultan inarmónicas o contradictorias con las superiores, debe hacerlo permitiendo que los valores superiores permeen la interpretación y aplicación de las normas. La Constitución tiene un impacto directo sobre todo el resto del orden jurídico, que impone a cualquier juez el fallar realizando, es decir haciendo efectivos en el plano de los hechos, los principios y valores contenidos en la Constitución, especialmente los enunciados en el artículo 2º superior.”
Así las cosas, la jurisdicción puede ser entendida como una función del Estado destinada a decidir con imparcialidad sobre situaciones controvertidas según las reglas del derecho vigente. En otras palabras, se trata de un tercero imparcial que interviene en la resolución de conflictos, cuyas decisiones se legitiman por una justificación aceptable de la verdad de los presupuestos fácticos y jurídicos. (María José Añón, Jueces y “control de calidad” de los sistemas políticos”, Doxa 30, cuadernos de filosofía del derecho, 2007).
Lo anterior implica, que la función jurisdiccional articula permanentemente los principios de legalidad, independencia, autonomía e imparcialidad, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en el Texto Superior (Art. 2° C. P.). Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el poder judicial descansa particularmente en los principios de autonomía e independencia. El primero, implica que las decisiones de las autoridades judiciales deben ser adoptadas con sumisión al derecho, labor que goza de un amplio margen de libertad manifestado “en la posibilidad de que los operadores jurídicos interpreten y apliquen razonablemente las normas de derecho cuando asuman el examen y solución de una situación determinada.” (C-1643 de 2000).
En relación con el segundo, ha señalado la Corte que “se traduce, desde su perspectiva axiológica, en el de imparcialidad, lo cual significa que el operador jurídico, está en el deber de garantizar a la comunidad, que sus decisiones son objetivas, apoyadas en el principio de un tratamiento igual para todas las personas y sometidas exclusivamente al imperio de la ley.”
Con todo, el papel del juez en un Estado democrático de derecho se convierte en la piedra angular o en el canal autorizado para garantizar la efectividad de los derechos consagrados constitucionalmente. Por tal razón, su labor no puede ser paquidérmica ni mecánica, sino que debe obedecer a una valoración integral y racional de los diferentes elementos que estén presentes al decidir un caso concreto, de tal manera que la decisión dictada goce de coherencia interna y externa.
El caso concreto: Establecer si la acción de tutela promovida por el Defensor del Pueblo para la Política Criminal y Penitenciaria de la Defensoría del Pueblo encuentra vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, salud, a no ser sometido a tratos crueles, inhumanos y degradantes de los reclusos que se encuentran en las URI de Engativá La Granja, Kennedy y estaciones de policía de Bogotá.
Sin embargo, la Sala no puede dejar de lado, que pese a las órdenes emitidas por la Administración de Justicia en diferentes pronunciamientos y oportunidades, la problemática descrita en los acápites anteriores, lejos de mejorar, ha empeorado, pues, para el caso que nos ocupa, no sólo en los establecimientos destinados para el cumplimientos de las penas privativas de la libertad, persisten situaciones que vulneran permanentemente los derechos fundamentales de los allí recluidos, sino que la Defensoría del Pueblo, ha señalado que dichos problemas, hacinamiento, falta de condiciones para una permanencia digna, ausencia de instalaciones sanitarias, se ha trasladado a las Unidades de Reacción Inmediata URI y en las Estaciones de Policía, en donde son detenidas las personas que aún no han sido vencidas en juicio y por consiguiente, están privadas de la libertad en cumplimiento de medidas preventivas.
En el plenario, se evidenció que en las cinco URI que existen en Bogotá los internos duermen en los pasillos y algunos de ellos están esposados en barandas de las escaleras y los muebles. Incluso, hay enfermos cubiertos con cobijas, ubicados al lado de los demás reclusos.
Cifras facilitadas por la Defensoría del Pueblo advierten que en las URI de Ciudad Bolívar y la Granja (Engativá), se presentaban el 108 por ciento y 255 por ciento de hacinamiento, respectivamente. En estos dos lugares, la presencia de 78 presos supera la capacidad de internos. Por su parte, 13 presos internos de las URI de Toberín, Kennedy y Puente Aranda son los reclusos que están fuera del límite. La crisis también afecta la URI de los adolescentes. La entidad asegura que hay 25 jóvenes ubicados en los pasillos y el índice de hacinamiento asciende a 96 por ciento.
Uno de los casos más vulnerables lo enfrenta la URI que corresponde a la localidad de Engativá, en la que por celda, cuando debería haber cinco personas, hay más de 30. Además, se suma que las condiciones de higiene son precarias, por ello, por simple falta de cupos en las celdas de la URI del barrio La Granja, las autoridades encargadas de custodiar a los detenidos, no tuvieron más remedio que convertir el parque del sector en una prisión a cielo abierto, donde decenas de detenidos permanecían esposados a los juegos infantiles y en las noches dormían en carpas.
El accionante en sus informes, muestra situaciones adicionales, como que a los internos no se les suministran medicamentos ni atención médica. Además hay problemas con el suministro de alimentación. Esto obliga a las familias a atender esas necesidades, a pesar de que los detenidos son personas bajo custodia del Estado. En el caso de la alimentación, que inicialmente es responsabilidad del Inpec, las denuncias apuntan a que hay días en los que no les llevan las tres comidas o cuando lo hacen no alcanza para todos. Y, según los propios Comandantes de las Estaciones de Policía y Coordinadores de las URI, en ocasiones llegan alimentos en mal estado.
En cuanto a los problemas de salud, se mencionaron casos como el de un detenido en la URI de Tunjuelito que tiene problemas en una mano y requiere terapias; el de dos mujeres en estado de embarazo recluidas en instalaciones inadecuadas, y el de un hombre con problemas psiquiátricos que ha intentado suicidarse en varias oportunidades con cortes en los brazos y en la garganta. Todo ello sin asistencia médica, y a pesar de que se ha recurrido a la Secretaría de Salud del Distrito buscando apoyo, la respuesta ha sido que sólo atienden emergencias y no suministran medicamentos.
Son múltiples los tratados internacionales suscritos y aprobados por Colombia, en los que se ha determinado la obligación del Estado de garantizar unas condiciones dignas para las personas privadas de la libertad, con respeto de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, derecho a su rehabilitación y resocialización, los que integran bloque de constitucionalidad, a luz de lo normado en el artículo 93 superior tales como:
La Convención Americana sobre Derechos Humanos –Pacto de San José-, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponen: Artículo 5º, inciso 2º de la Convención Americana. “Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano” .
Artículo 5º, inciso 6º de la Convención Americana “Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados”.
Numeral 1º del artículo 10º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. “Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. Numeral 3º del artículo 10º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. “El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados...”. Numeral 2º, literal A del artículo 10º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. “Los procesados estarán separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y serán sometidos a un tratamiento distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas”.
Por su parte, la Convención Interamericana contra la Tortura de la cual es parte el Estado Colombiano desde el 18 de febrero de 1999, estatuye en sus Artículos 1º, 6º y 8º que: “Los Estados partes se obligan a prevenir y a sancionar la tortura en los términos de la presente Convención” (…) “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, los Estados partes tomarán medidas efectivas para prevenir y sancionar la tortura en el ámbito de su jurisdicción. Los Estados partes se asegurarán de que todos los actos de tortura y los intentos de cometer tales actos constituyan delitos conforme a su derecho penal, estableciendo para castigarlos sanciones severas que tengan en cuenta su gravedad. Igualmente, los Estados partes tomarán medidas efectivas para prevenir y sancionar, además, otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en el ámbito de su jurisdicción”. Artículo 8: “Los Estados partes garantizarán a toda persona que denuncie haber sido sometida a tortura en el ámbito de su jurisdicción el derecho a que el caso sea examinado imparcialmente. Asimismo, cuando exista denuncia o razón fundada para creer que se ha cometido un acto de tortura en el ámbito de su jurisdicción, los Estados partes garantizarán que sus respectivas autoridades procederán de oficio y de inmediato a realizar una investigación sobre el caso y a iniciar, cuando corresponda, el respectivo proceso penal. Una vez agotado el ordenamiento jurídico interno del respectivo Estado y los recursos que éste prevé, el caso podrá ser sometido a instancias internacionales cuya competencia haya sido aceptada por ese Estado”.
No se requiere una disertación extensa para concluir que las anteriores disposiciones, en su totalidad, resultan en este caso quebrantadas de manera cínica y abierta, al igual que las normas de menor rango, dictadas con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, destacando de ellas, el Estatuto de las Penas (Ley 599 de 200 en sus artículos 1º (Dignidad Humana) y 4º (Funciones de la Pena) -Principios rectores), el Código de Procedimiento Penal (Artículo 1º de la ley 600 de 2000 y artículo 1º de la ley 906 de 2004) y el Código Penitenciario y Carcelario (En su artículo 5º, 142, 143, 144 y 145, entre otros), Igualmente, la Ley 489 de 1998, el Decreto 4150 de 2011, el Decreto 4151 de 2011, la Resolución 005979 del 30 de diciembre de 2011 expedida por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Acuerdo 002 del 24 de febrero de 2010, expedido por el Consejo Directivo del INPEC, el Acuerdo 011 de 1995, el Memorando 0251 del 10 de marzo de 2004, entre otras.
Entre las autoridades penitenciarias, como representantes del Estado, y una persona privada de su libertad, -sea en calidad de condenada o detenida preventivamente-, existe una relación especial de sujeción que pone al recluso en situación de vulnerabilidad, pues tiene suspendidos ciertos derechos (p ej. locomoción), y limitados otros (p ej. reunión y asociación), aunque mantiene intactos (Ver entre otras sentencias T-153-98, T-1084-05, T-317-06, T-693-07 y T-690-10) los derechos a la vida, a que sea digna –artículos 1 y 11 C.P.- , a no ser sometido a torturas ni a tratos inhumanos y degradantes –artículo 12- C.P.-, al debido proceso y garantías judiciales, entre otros.
Esa relación especial de sujeción hace que surjan para el Estado obligaciones negativas y positivas, dentro de ésta últimas se encuentran las de adoptar medidas concretas, eficaces y reales respecto de los derechos fundamentales de los reclusos. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha hecho especial énfasis en el deber positivo del Estado de garantizar a la población reclusa ciertas condiciones materiales de existencia en vista de que, por el hecho mismo de la reclusión, ésta no puede procurárselas por sí misma: “ante la imposibilidad de que los reclusos puedan emplear libremente su fuerza de trabajo a cambio de un salario, y ante la inexistencia de las condiciones ideales para ejercer con suficiencia sus libertades económicas, los reclusos se ven abocados a una fuerte dependencia existencial frente al Estado”. (Sentencia T – 490 de 2004) (…) “…la relación especial de sujeción que se origina entre el Estado y la población reclusa, el respeto y la garantía de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la salud y, sobretodo, a la dignidad humana de la misma, reconocidos en la Constitución y en tratados internacionales sobre derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, imponen al estado asegurar condiciones materiales de existencia dignas de las personas privadas de la libertad pues éstas, por el hecho mismo de la reclusión, no pueden procurárselo por sí mismas.
Así mismo ha manifestado la jurisprudencia constitucional que una suspensión o limitación de los derechos fundamentales mencionados resulta una sanción ilegítima y una violación de derechos fundamentales, pues en modo alguno persigue la resocialización del delincuente”. (Sentencia T-690-10.) Las mínimas condiciones que el Estado –representado en este caso por sus autoridades - debe proporcionar a las personas privadas de la libertad, son agua, vestuario, utensilios de higiene, celda, condiciones de higiene, salubridad, seguridad, servicios sanitarios, asistencia médica y descanso nocturno (Aquellos contenidos en las reglas 10, 12, 17, 19 y 20 de las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos y aquellos contenidos en las reglas Nos. 11, 15, 21, 24, 25, 31, 40 y 41 de las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas).
Puntualmente ha dicho la Corte: “(…) existe un contenido mínimo de las obligaciones estatales frente a las personas privadas de la libertad que es de imperativo cumplimiento, independientemente de la gravedad de la conducta por la cual se ha privado a la persona de la libertad, y del nivel de desarrollo socioeconómico del Estado” (Sentencia T-1096-04). “Y, de manera general, ha indicado ese Tribunal que las condiciones de higiene y salubridad también hacen parte de estas condiciones materiales de existencia que deben ser garantizadas progresivamente por el Estado al estar relacionadas de forma evidente con los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, a la integridad personal y a la salud. Así lo indicó la Corte en la sentencia T-420 de 1994 en la cual se concedió el amparo en un caso en el que un ciudadano denunciaba la pésima situación higiénico-sanitaria de un centro penitenciario. Allí se ordenó al alcalde tomar y ejecutar las medidas necesarias para mantener limpias y despejadas las alcantarillas, servicios sanitarios y para adecuar las celdas, baños, dormitorios y patios del penal. De forma similar, en la sentencia T-317 de 2006, se tutelaron los derechos fundamentales de un interno en cuya cárcel no se limpiaban con suficiente regularidad los servicios sanitarios.” Ese contenido se ha establecido con base a las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
celebrado en Ginebra en 1955, y aprobado por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C (XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977.), utilizadas por organismos internacionales de protección, tales como el Comité de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la interpretación de las obligaciones estatales respecto de los reclusos (Sentencia T-690-10.). Del mismo modo que en el Conjunto de Principios para la Protección de TODAS LAS PERSONAS SOMETIDAS A CUALQUIER FORMA DE DETENCIÓN O PRISIÓN (1988), en el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1978) y en los Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (1982).
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala encuentra plenamente probados los hechos que demuestran la vulneración de los derechos fundamentales de los reclusos, demostrados por la Defensoría del Pueblo, debiéndose por lo tanto, en aras de garantizar efectivamente esa protección, adicionar el fallo impugnado en el sentido de ordenar a las accionadas dar cumplimiento, de acuerdo a las competencias y funciones respectivas, a la Sentencia T-388 de 2013, con la finalidad intima de propender en todo momento y lugar por el respeto a la dignidad de las persona.
Por lo anteriormente considerado, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y de la Ley,
1. ADICIONAR. El fallo de tutela proferido el 15 de julio de 2015 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, en el sentido de:
ORDENAR a la Policía Metropolitana del Distrito de Bogotá; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC; la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC; Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia, Alcaldía Mayor de Bogotá, - Secretaría Distrital de Salud de Bogotá; Secretaria Distrital de Gobierno, Caja de Compensación Familiar de Comunicaciones CAPRECOM EPS; dar cumplimiento de acuerdo a sus funciones y competencia a las orientaciones emitidas por la Corte Constitucional en las Sentencias T-388 de 2013, en los términos y plazos en ellas ordenadas, conforme a sus competencias y funciones que el ordenamiento jurídico les confía, a fin de que en el futuro, el Estado de Cosas Inconstitucional declarado en dichas providencias, no vuelva a trasladarse a las Unidades de Reacción Inmediata ni Estaciones de Policía de la Ciudad, conforme a la parte motiva de este fallo.
2. Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia del 15 de julio de 2015.
3. Proceda la Secretaría Judicial es esta Corporación dentro del término de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, a REMITIR la presente actuación a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
4. Súrtanse las notificaciones de ley y líbrense las comunicaciones de rigor.
(1) Sentencia C-543 de 1993.
(2) Corte Constitucional. Sentencia T-884 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(3) CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia SU-067 de 1993, Exp. T- 904, MM.PP. Drs. FABIO MORON DIAZ y CIRO ANGARITA BARON 24 de febrero de 1993.