Source: https://svjt.se/svjt/2000/11
Timestamp: 2020-08-10 02:00:25+00:00
Document Index: 26266555

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'Domstolen ', '§ 2', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Sverige som konstitutionell | SvJT
Sverige som konstitutionell demokrati*
Jämförelsens spegel
Kontakterna kan dock bli alltför täta. Den som lever sitt liv som aktiv deltagare i ett samhälle kommer i regel att känna sig som en del av detta samhälle. Vi blir lätt blinda för det säregna i det egna samhället. Det är mänskligt att betrakta det invanda som det normala, kanske till och med som det önskvärda eller enda möjliga. Sannolikheten för en sådan symbios ökar antagligen ju närmare de centrala samhällsinstitutionerna man befinner sig.
För att kunna bryta sig ut ur det mentala fängelset fordras ett medvetande om att sociala institutioner i skilda länder ofta är mycket olika och att bindningar till det egna samhället skapar en skev bild. Jämförande studier kan ge värdefulla bidrag till ett sådant medvetande. Det gäller särskilt om syftet är att hänga upp en spegel för det egna systemet och det egna tänkesättet. På detta sätt kan det skapas en grundval för en debatt om möjliga förbättringar.
Debatten blir bäst om deltagarna accepterar att centrala institutioner i det egna samhället kan diskuteras utan hänsyn till nationell prestige. Avsikten med att uppmärksamma andra lösningar och svar är inte att kopiera dem, utan att ta hänsyn till de nationella förutsättningarna i varje land. Det är viktigt att ha i minnet att nationella särdrag i sig själva inte behöver vara svagheter; de många eller de starka har aldrig rätt just i kraft av sitt antal och sin styrka. Men det är också angeläget att påpeka att nationella institutioner utvecklats långsamt och att många steg kunde varit annorlunda. Därför finns det ingen anledning att utesluta att saker och ting kan göras bättre, eller ännu bättre. Den fortsatta debatten får visa om det finns behov av att göra ändringar i det svenska systemet.
* Denna artikel har tidigare varit publicerad i Petersson, von Beyme, Karvonen, Nedelmann och Smith; Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999 (SNS Förlag, Stockholm 1999).
12 Eivind Smith SvJT 2000 Hur många statsmakter?
Förhållandet mellan medborgarstyrelse och rättsstat måste behandlas med den skepsis som är nödvändig i varje debatt som bygger på starkt värdeladdade ord.
Särskilt viktigt är det att uppmärksamma förhållandet mellan å ena sidan riksdag, regering och offentlig förvaltning och å andra sidan domstolar. Det skall inte uppfattas som att förhållandet mellan just domstolarna och övriga offentliga organ är det enda problem som förtjänar en diskussion. Tvärtom måste graden av rättsstat och rättssäkerhet mätas med flera olika måttstockar. Inte minst viktig är systemets förmåga att förebygga problem genom att redan innan lagar och andra föreskrifter fastställs utreda möjliga konflikter och lyssna till avvikande uppfattningar.
Inte desto mindre aktualiserar förhållandet mellan domstolar och politiska organ själva rättsstatens kärna. Individer, företag och kommuner som söker skydd mot statsmakten är i sista instans hänvisade till domstolarnas hjälp. Därför är det både principiellt och praktiskt viktigt att belysa domstolarnas tillgänglighet och position i samhället.
Ett samhälle avslöjar sig ofta genom sitt bruk av bilder och ord. Många länder ser på den dömande makten som den tredje statsmakten, mer eller mindre likställd med den lagstiftande och den verkställande makten. I Sverige är det karaktäristiskt nog massmedierna som brukar betecknas som den tredje statsmakten.1 Domstolarnas räknas inte.
Det är ingen tillfällighet att Sverige har en sådan bild av sina domstolar. Språkets konventioner ligger i linje med beskrivningen i regeringsformen, landets mest centrala grundlag. Rättsregler och rättsliga institutioner är en viktig del av den samlade sociala verkligheten. I synnerhet som Sverige bara för några årtionden sedan fick en helt nyskriven grundlag finns det anledning att betrakta konstitutionen som en auktoritativ källa för det officiella Sveriges syn på sig självt och sina statsinstitutioner.
Den klassiska tredelningen av statsmakten kommer till uttryck i många länders författningar. I den norska grundlagen från 1814 framträder symboliken mycket tydligt genom särskilda kapitel för den verkställande makten, den lagstiftande makten respektive den dömande makten. Samma sak gäller för Förenta Staternas författning från 1787. I den danska grundlagen, där texten från 1953 på många punkter går direkt tillbaka till 1849 års grundlag, kommer tredelningen till programmatiskt uttryck (§ 3). Paragrafen fick en dramatisk ti lämpning i februari 1999, då Danmarks högsta domstol underkände en lag om friskolor eftersom den ansågs bryta mot maktdelningsprin-
1 Denna användning av beteckningen statsmakt bygger av allt att döma på en felöversättning av engelskans Estate i den betydelse som ordet har när det brukas som beteckning på stånden i forna tiders parlament (jfr Allern Sigurd, Kildenes makt, Pax, Oslo 1996, kap. 2).
Sverige som konstitutionell 13
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 13 cipen. I 1831 års belgiska grundlag kommer motsvarande indelning till uttryck bland annat i ett kapitel om statsmakterna.
Att tankegången inte spelat ut sin roll visar exempelvis den tyska förbundsrepublikens grundlag från 1949, en av det senaste halvseklets mest inflytelserika författningar. Ett särskilt kapitel ägnas här den dömande makten. Finlands nya regeringsform innehåller en paragraf som anger uppdelningen i den lagstiftande makten, regeringsmakten och den dömande makten. Den senare ”utövas av oberoende domstolar”.
Sverige avviker starkt från det väletablerade mönstret. Den svenska regeringsformen uppmärksammar visserligen domstolarna redan i inledningskapitlet, men både i paragraf 8 och 9 omnämns de tillsammans med förvaltningsmyndigheterna. Detta särdrag bekräftas av regeringsformens kapitel 11, som behandlar domstolarna. Kapitlets titel är ”Rättskipning och förvaltning”. Sammanställningen av de två begreppen utvecklas i flera av de närmare bestämmelserna, däribland den principiellt viktiga paragrafen som handlar om den så kallade normprövningsrätten (RF 11:14). Inte endast domstolar, utan även ”annat offentligt organ”, har rätt att hävda principen att en överordnad rättsregel skall ges företräde om den träds för när (lex superiorprincipen). Samma sak avser de gränser (som anges av bestämmelsen att felet måste vara ”uppenbart”) som gäller för denna princip i de fall som den lägre av de två motstridande principerna har fastställts av riksdagen eller regeringen.
Det står helt klart att detta synsätt avviker starkt från den uppfattning om domstolarnas plats i statsapparaten, som återfinns i de flesta av Europas länder. Förklaringen ligger i svensk konstitutionell och politiskt historia, med dess centralisering av statsmakten kring kung, regering och regeringskansli.2 Till bilden hör också andra särdrag, däribland det förhållandet att den som vill göra karriär som domare helst bör växla mellan tjänstgöring i domstolar och departement samt den svenska traditionen av att vid tillämpningen av lagstiftningen lägga stor vikt vid dess förarbeten.
Denna sida av domstolarnas inordning i statsapparaten ger förvisso inte hela bilden av den svenska rättsstaten. En utländsk observatör lägger särskilt märke till att Sverige skiljer sig från sättet att organisera den verkställande makten i form av en ministerstyrd hierarki, som eljest är förhärskande i Europa. De förvaltningsmyndigheter som den svenska regeringsformen ställer vid domstolarnas sida har en långt större rättslig självständighet än vad som gäller för statsorgan under departementsnivå i resten av Europa. I de fall man där finner exempel på mer självständiga myndigheter rör det sig om undantag, inte huvudregel.
2 Smith, Eivind, Den høyeste domsmakt i nordisk statsrett i første halvdel av det nittende århundre, i Rättshistoriska studier, 16, Högsta domsmakten i Sverige under 200 år, Institutet för rättshistorisk forskning, Stockholm 1990.
14 Eivind Smith SvJT 2000 Det svenska särdraget är intressant i två avseenden. Det viktigaste är att det är ägnat att försvaga intrycket av svaga domstolar när regeringsformen behandlar ”rättskipning” och ”förvaltning” i samma kapitel. Saken är nämligen den att förvaltningsmyndigheternas förhållande till politiska organ i större utsträckning än i andra europeiska länder är av samma karaktär som domstolarnas. Detta gäller särskilt förvaltningsdomstolarna, som på viktiga punkter har mer omfattande befogenheter än jämförbara domstolar i andra länder. Dessutom illustrerar det svenska särdraget att organ med en viss rättslig självständighet i förhållande till politiska organ kan ha en värdefull plats i andra slags ärenden än dem som normalt behandlas av domstolar. Det blir senare anledning att återkomma till båda dessa aspekter.
Demokrati och majoritetsstyrelse
Uppfattningarna om honnörsordet ”demokrati” går isär. Den nordiska demokratiförståelsen betonar ofta friheten för den politiska majoriteten att som lagstiftare fatta de beslut som den vill.
Med ett sådant synsätt blir det inte så lätt att acceptera att riksdagen såsom lagstiftande församling skall vara bunden av grundlagsbestämda normer. Regeringsformens formuleringar om statsskicket innehåller heller inte någon explicit norm om att det högsta folkvalda beslutsorganet skall vara bundet på detta sätt. Betraktar man demokrati som majoritetsstyrelse är det också vanskligt att argumentera för att riksdagen och regeringen, som härleder sin makt ur ett folkvalt organ, skall bindas av den gällande lagstiftningen. Det är här man närmar sig rättsstatens gränser.
Demokratirådet utgår från en något annan definition av demokratins ideal. Ett demokratiskt samhälle bygger förvisso på folksuveränitetens grund, men medborgarstyrelsen måste kompletteras med principerna om rättsstat och handlingskraft. Med en sådan definition blir majoritetsstyrelse inte den enda principen, och det är inte ens säkert att den alltid är överordnad andra krav.
Ett alternativ till en sådan terminologi är att acceptera att demokrati är liktydigt med majoritetsstyrelse, men att styrningssystemet också måste tillfredsställa andra värden än majoritetsprincipen. Bland olika sådana kompletterande hänsyn återfinns behovet av ett minimum av fasta spelregler och önskan att säkra centrala fri- och rättigheter för att ge individer och minoriteter större skydd än majoriteten alltid är beredd att ge.
Valet mellan dessa två synsätt saknar betydelse för resultatet. Majoritetens handlingsfrihet begränsas av att lagen är bindande för alla ända tills den ändras. Även myndigheternas verksamhet måste hålla sig inom de skrankor som lagen uppställer.
Åtminstone på det principiella planet borde dessa centrala inslag i rättsstaten inte strida mot den svenska grundlagen. Redan portalstadgandet i regeringsformen gör klart att ”den offentliga makten ut-
Sverige som konstitutionell 15
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 15 övas under lagarna”. Senare i texten utvecklas denna betydelsefulla princip. Frågan blir snarast hur lagarna skall tolkas och i vilken utsträckning som de kan hävdas av oberoende domstolar och andra organ än politiska instanser såsom riksdag, regering och kommunfullmäktige.
Domstolskontroll av föreskrifter som fastställts av riksdagen själv kan emellertid inte grundas på regeringsformens första kapitel. Visserligen kan de värden som ligger bakom rättsstaten dra i riktning mot lagprövningsrätt; endast genom en sådan ordning kommer rättsstaten att omfatta även statslivets översta nivå. Men begreppet rättsstat är inte entydigt och det råder ingen enighet om vilket innehåll som närmare bestämt bör läggas in i ordet. Därför räcker det inte att med en allmän hänvisning till rättsstaten motivera en ordning med lagprövningsrätt.
Med en ändring som trädde i kraft 1980 tog den svenska regeringsformen ytterligare ett steg. I princip följer den svenska konstitutionen därmed samma spår som det stora flertalet demokratier efter 1945. Det normala i demokratiska länder är numera att domare har en central uppgift när det gäller att hävda konstitutionella spelregler.3 För detta principiella steg är det av underordnad betydelse om denna verksamhet utövas av särskilda författningsdomstolar4 eller av de allmänna domstolarna, som bland annat är fallet i USA, Norge och Sverige.
Utvecklingen under de senaste decennierna i riktning mot större vikt för rättsstaten även på konstitutionell nivå har varit dramatisk. Det finns numera endast några få länder i Europa som inte har infört en eller annan form av domstolskontroll över lagstiftningens förhållande till grundlagen.5 Den engelska Westminstermodellen har förlorat mycket av sin attraktionskraft. Dogmen om parlamentets obegränsade suveränitet är numera starkt ifrågasatt, i varje fall i Europa utanför Norden.
Härtill kommer att många demokratiska länder har accepterat att en eller flera internationella domstolar fattar beslut med stort inflytande på rättsordningen i enskilda länder. Det viktigaste exemplet är domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg och de två EGdomstolarna i Luxemburg (inräknat förstainstansrätten). Sverige har underkastat sig alla tre.
3 Smith, Eivind, Loven som det høyeste uttrykk for almenviljen — eller konstitusjonelt demokrati?, i Lars-Göran Malmberg, red. Statsbegreppet i omvandling, Norstedts Juridik, Stockholm 1997. 4 Viktiga exempel i Europa är tyska Bundesverfassungsgericht, franska Conseil constitutionnel och italienska Corte costituzionale. Om lagprövningsrätten enligt europeisk modell, se t.ex. Favoreu, Louis, Les cours constitutionnelles, 3 uppl. Presses Universitaires de France, Que sais-je?, Paris 1996 och Smith, Eivind, Modeller for normkontroll: domstoler som korrektivmulighet, i Författningsdomstol och lagprövning i nordisk och europeisk belysning, Rättsfonden, Stockholm 1991. 5 Så till exempel Nederländerna; dessutom Storbritannien som inte ens har en skriven författning. I praxis, men inte i princip, kan Sverige än så länge också tas med i denna grupp.
16 Eivind Smith SvJT 2000 Mot denna bakgrund är det föga uppseendeväckande att även Sverige godtagit det principiellt avgörande steget att införa normprövningsrätt (RF 11:14). I det europeiska perspektivet är det snarast de starka begränsningarna som tilldrar sig uppmärksamheten. På några punkter är dessa av en sådan karaktär att de ger Sverige en särställning i Europa.
Den följande diskussionen kommer att ta vägen via begreppet konstitutionell demokrati.6 Övergången från autokratisk till konstitutionell monarki var ett betydelsefullt steg på vägen mot det slags demokratiska statsbildningar som vi känner i dag. Furstens makt kunde inte längre utövas endast i kraft av arv, tradition eller Guds nåde. I stället skulle maktutövningen bygga på en skriven konstitution, och den skulle hålla sig innanför författningens ramar. Ett viktigt inslag var också att regentens makt måste delas med andra.
Enligt inledningsparagrafen i den norska grundlagen från 1814 skulle regeringsformen efter det dansk-norska enväldets slut vara ”inskränkt monarkisk”. I vår tid kan uttrycket låta egendomligt, men det ger alltjämt ett pregnant uttryck för det centrala budskapet. Monarkens makt är inskränkt i förhållande till den historiska utgångspunkten. Den är begränsad i så måtto att den skall följa grundlagen.
Även i Sverige bygger folkstyrelsen på den skrivna grundlagen. Redan regeringsformens portalparagraf slår fast att all offentlig makt utgår från folket. Det är också i regeringsformen man finner huvudreglerna för hur riksdagen och andra statsmakter sätts samman, hur de skall utöva sin myndighet och hur deras befogenheter avgränsats. Någon kanske invänder att en sådan beskrivning endast är formell. Men regeringsformens position som statsstyrelsens fundament följer också av att demokratin i stora samhällen i praktiken inte kan utspela sig ”på torget” utan något slag av normering. Det måste finnas regler som anger hur man i händelse av oenighet skall kunna fatta beslut.
Det är därför befogat att karaktärisera även svensk demokrati som konstitutionell. Om man utnyttjar språkbruket i Norges grundlag skulle styrelseskicket kunnat beskrivas som en inskränkt demokrati. Till sitt innehåll är de båda uttrycken identiska. Eftersom det senare är mer provocerande är det också mer tankeväckande.
Svensk demokrati är i allt väsentligt indirekt. Det representativa systemets främsta beslutsorgan är riksdagen, vars position vilar på regeringsformen. Riksdagens medlemmar väljs av röstberättigade medborgare i enlighet med det valsätt som anges i regeringsformens tredje
6 Smith, Eivind, Norge som konstitusjonelt demokrati, i Bjørn Erik Rasch och Knut Midgaard, red. Representativ demokrati. Spilleregler under debatt, Universitetsforlaget, Oslo 1994. Även i Jussens Venner 1994:5, s. 297–315. Jfr även La démocratie constitutionnelle en Norvège, Revue Belge de Droit Constitutionnel 1996:4, s. 479–498.
Sverige som konstitutionell 17
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 17 kapitel. Bindande beslut kan endast fattas enligt de bestämmelser som återfinns i regeringsformens kapitel 4 samt i kapitel 8 och framåt. Beslutens innehåll måste ligga inom de gränser som bland annat följer av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. De måste dessutom beakta de omfattande begränsningar av riksdagens handlingsfrihet som följer av Sveriges förhållande till andra länder.
Historiskt sett har övergången till ett parlamentariskt styrelsesätt utvidgat riksdagens, och därmed den representativa demokratins, utrymme i förhållande till den verkställande makten. I varje fall när det gäller det formella statsskicket har den motvikt till riksdagens makt, som tidigare låg i kravet på enighet mellan den lagstiftande och den verkställande makten, nu bortfallit. I ett historiskt perspektiv innebär det att ett av de centrala arrangemangen för att säkra den etablerade konstitutionella ordningen har mist sin tyngd.7 En fråga är om det i stället tillkommit andra former av motvikt mot majoritetens handlingsfrihet, såsom den kommer till uttryck genom den parlamentariska kanalen. Rättsligt sett är svaret jakande, eftersom domstolar och andra offentliga organ sedan 1980 har grundlagsfäst rätt och skyldighet att vägra tillämpa rättsregler som ”står i strid med bestämmelse i grundlag” (RF 11:14). I princip är denna lagprövningsrätt ägnad att begränsa riksdagens handlingsutrymme. Bindningen till regeringsformen och andra rättsnormer sätter gränser för lagstiftarens handlingsfrihet.8 Dessa gränser tar först och främst sikte på grundläggande fri- och rättigheter, men omfattar också åtskilliga frågor av betydelse för fördelningen av uppgifter mellan offentliga organ, bland annat kravet att många beslut skall fattas av riksdagen, och av processuell karaktär. Inom alla dessa områden måste domstolarnas roll förstås i ljuset av synen på deras plats i ett statsskick som lägger mycket stor vikt vid majoritetsstyrelse och flertalets handlingsfrihet.
Domstolarna och regeringen 1: normprövningsrätt
Förhållandet mellan domstolar och regering i Sverige präglas av den historiska traditionen att centralisera verkställande och dömande uppgifter under kungamakten. Ett egenartat uttryck för denna sedvänja finns i en av regeringsformens få bestämmelser som går tvärs emot ”maktföreningen” under riksdagen som ”folkets främsta företrädare” (RF 1:4).
7 Elster, Jon, Limiting majority rule. Alternatives to judicial review in the revolutionary epoch, i Eivind Smith red. Constitutional Justice under Old Constitutions, Kluwer Law International, Haag 1995. 8 Utförliga skildringar av bland annat lagprövningsrättens komparativa bakgrund och dess legitimitet i ett demokratiskt styrelseskick återfinns i Smith, Eivind Høyesterett og folkestyret. Prøvingsretten overfor lover, Universitetsforlaget, Oslo 1993, Nergelius, Joakim, Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv, Fritzes, Stockholm 1996 och Holmström, Barry, Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland, Statsvetenskapliga föreningen, Uppsala universitet 1998.
18 Eivind Smith SvJT 2000 Bestämmelsen om normprövning (RF 11:14) ger ”domstol eller annat offentligt organ” befogenhet att underlåta att tillämpa en föreskrift som står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Befogenheten gäller också när föreskriften har beslutats av riksdagen eller regeringen. Men i detta fall gäller bestämmelsen endast när ”felet är uppenbart”. En domstol kan därför mycket väl komma fram till att grundlagen har kränkts, men att den ändå tvingas acceptera den underordnade föreskriften därför att kränkningen inte framstår som uppenbar.
Det är lätt att inse att den speciella legitimitet som är förknippad med riksdagen som landets högsta folkvalda organ ställer lagprövningsrätten inför utmaningar av en annan karaktär än när det gäller beslut som fattats av andra offentliga organ; vi återkommer senare till denna aspekt. Men tanken att ge regeringen samma privilegierade ställning i förhållande till domstolarna kräver en närmare kommentar.
I andra europeiska länder är det brukligt att behandla domstolarnas kontroll av regeringar och parlament som skilda och relativt fristående frågor. Huvudregeln är att regeringsbeslut, när vanliga processkrav är uppfyllda, kan föras inför domstol för att få prövat om de ligger inom de gränser som bildas av de rättsregler vilka regeringen är bunden av. Domstolarna gör då sin bedömning efter ungefär samma regler som gäller när de utövar sin kontroll över andra delar av den verkställande makten.
Den svenska regeringen har det gemensamt med sina motsvarigheter i andra västländer att den är bunden av lagen. En av statsskickets grunder är att den offentliga makten skall utövas under lagarna. Av bestämmelsen om lagprövning följer att statens organ också är bundna av grundlagarna, bortsett från befogenheten att ändra dem. Regeringen är därför bunden av såväl grundlag som vanlig lag och domstolar har därmed en rättslig grund att pröva regeringsbeslut.
Det finns dessutom starka skäl som talar för att det finns behov av en sådan kontroll. Att det är regeringen som första instans som fattar beslut som rör myndighetsutövning gentemot enskilda individer, företag etc, måste tolkas som att dessa beslut är särskilt betydelsefulla. Det ger ett motsvarande behov av att kunna få de rättsliga aspekterna prövade av en domstol. I de fall regeringsbesluten fattats efter överklagande aktualiseras den grundläggande principen att en överprövning inom förvaltningen inte avskär möjligheten att senare kunna få de rättsliga sidorna av regeringsbesluten prövade av en oberoende domstol. Prövningen av lämplighetsfrågor återkommer vi till senare.
Mot denna bakgrund är det föga förvånande att den allmänna lösningen i dagens Europa är att domstolarna går ungefär lika långt i att överpröva myndigheternas tolkning av gällande rätt oberoende av om beslutet har fattats av regeringen eller någon annan, lägre myndighet. Det är svårt att finna något skäl till att ålägga domstolarna att vara lika
Sverige som konstitutionell 19
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 19 restriktiva i sin granskning av regeringen som de enligt en allmänt accepterad uppfattning bör vara i förhållande till parlamentet.
Enligt den svenska regeringsformen gäller emellertid det motsatta. Regeringen ges en lika privilegierad ställning som riksdagen. Dessa två statsorgan är emellertid inte likställda i rättsligt hänseende. För den lagstiftande församlingen gäller framför allt den begränsning i handlingsfriheten som följer av grundlagarna. För regeringen tillkommer dessutom bundenheten av hela den övriga lagstiftningen. Den faktiska konsekvensen är att den svenska regeringens privilegium i förhållande till domstolarna är långt mer omfattande än det som riksdagen åtnjuter. Regeringen har dessutom en mer skyddad ställning än återstoden av den offentliga förvaltningen.
Medan det sålunda finns goda skäl för att domstolar bör vara återhållsamma med att påtvinga det folkvalda parlamentet sin uppfattning i konstitutionella frågor är det svårt att argumentera för att regeringen, inom ramen för ett parlamentariskt styrelsesätt som det svenska, skall åtnjuta samma frihet i förhållande till grundlagens bud.
Redan regeringsformens formulering att den offentliga makten utövas under lagarna anger den konstitutionella huvudregeln. Rättsstatens kännetecken är att domstolar skall kunna tillämpa denna regel överallt där inte andra tungt vägande skäl talar emot. Skulle regeringen finna att domstolarna fattar olyckliga beslut har den alltid möjligheten att föreslå riksdagen att ändra lagarna.
Därför har regeringen egentligen mindre behov av ”skydd” mot domstolarna än andra organ. Det är ju inte domstolarna, utan riksdag och regering som har sista ordet om vilka regler som skall gälla i framtiden. Däremot är det domstolarna som skall ha sista ordet om hur gällande rätt skall tillämpas. Principen om en lagbunden förvaltning väger här tyngre än önskan att regeringen i enskilda ärenden skall stå över lagen. Regeringens politiska karaktär är därför inget avgörande skäl att ge den större frihet i rättsliga frågor än andra offentliga organ.
Återigen framstår den säregna svenska traditionen med statsmaktens koncentration som den enda rimliga förklaringen till regeringens privilegierade ställning. Den som betraktar Sverige utifrån kan svårligen dra någon annan slutsats än att denna förklaring är otillräcklig som försvar för ordningen. Det är anmärkningsvärt att regeringens särställning så lite uppmärksammats i svensk debatt.9
Domstolarna och regeringen 2: rättsprövning
Fram till helt nyligen har huvudregeln i svensk rätt varit att den som fått sin sak avgjord av regeringen inte haft möjlighet att få beslutet prövat av något av regeringen oberoende organ. Regeringsrätten som högsta förvaltningsdomstol skulle ha varit ett sådant naturligt forum.
9 Jfr Bengtsson, Bertil, Den svenska grundlagen och domstolarna, Jussens Venner, 33, 1–2, Oslo 1998, s. 57.
20 Eivind Smith SvJT 2000 Denna situation måste förstås i sitt historiska sammanhang. Regeringen och Regeringsrätten har haft nära förbindelser, vilket redan ordet skvallrar om. Regeringsrätten inrättades 1909 med syftet att ta hand om vissa överklaganden som tidigare behandlats av regeringen, som länge officiellt betecknades Kungl. Maj:t. Det var aldrig aktuellt att låta det nya kollegiet avgöra ärenden som beslutats av regeringen som första instans. Det framstod över huvud taget som främmande att låta den nya avdelningen för överklaganden lägga sig i regeringens egen verksamhet.
Situationen förblev i allt väsentligt oförändrad ända till i början av 1980-talet. Då kom Europadomstolens dom i det uppmärksammade Sporrong-Lönnroth-målet10 att utmana den svenska självförståelsen. Ärendet följdes av flera liknande och det stod snart klart att en ordning där regeringsbeslut, och många andra myndighetsbeslut, inte kunde underkastas rättslig prövning stod i strid med rätten att gå till domstol, som finns inskriven i artikel 6 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.11 Inget annat av Europarådets medlemsländer har på denna punkt utsatts för en så strid ström av fällande domar. Sveriges särställning kan visserligen förklaras av historiska skäl. Historien utgör dock inte något tillräckligt försvar för dagens situation.
Under senare år har Sverige tagit viktiga steg bort från detta historiska arv. Principiellt betydelsefull är lagen om rättsprövning om vissa förvaltningsbeslut (SFS 1988:20512).13 Denna ger möjlighet för Regeringsrätten att pröva om vissa förvaltningsbeslut hos regeringen ”strider mot någon rättsregel”. Om domstolen kommer fram till att så är fallet, och om det inte är uppenbart att felet saknar betydelse, skall den upphäva regeringens beslut och sända tillbaka ärendet för ny behandling. Rättsprövning har också börjat få betydelse i praktiken.14
10 Dom 1983-09-23, Publications of the European Court of Human Rights, Series A, No. 5288. Målet rörde verkningarna av långvariga expropriationstillstånd och byggnadsförbud avseende de klagandes fastigheter. 11 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Norstedts Juridik, Stockholm 1997, s. 125 f. 12 Se t.ex. Warnling-Nerep, Wiveka, Rättsprövning av förvaltningsbeslut, Förvaltningsrättslig tidskrift, 54, 1991, s. 129–166. 13 För den terminologiska klarhetens skull sammanfattas här några skilda begrepp. Normprövning är när domstolar eller annat offentligt organ prövar om en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning och vägrar tillämpa den när fel konstaterats (RF 11:14). När föreskriften är en lag, dvs. beslutad av riksdagen, används termen lagprövning. Med rättsprövning avses den särskilda form av överklagande som begränsar domstolens kompetens till laglighetsprövning; möjligheten gäller vissa förvaltningsmyndigheter och vissa förvaltningsärenden som beslutats av regeringen. Laglighetsprövning begränsar domstolarnas kompetens på motsvarande sätt; genom exempelvis kommunalbesvär kan en kommunmedlem överklaga ett beslut till förvaltningsdomstol för att få prövat om kommunen överträtt sina rättsliga befogenheter. 14 Ett uppmärksammat exempel är det fall 1997 där Regeringsrätten upphävde ett regeringsbeslut att som en del av Norra länken-projektet tillåta byggandet av en tunnel genom nationalstadsparken i Stockholm. Domstolen ansåg att regeringsbeslutet stred mot naturresurslagen. RÅ Ref. 1997:18.
Sverige som konstitutionell 21
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 21 Med rättsprövningen har grundlagens princip om att all offentlig makt utövas under lagarna fått större betydelse också för regeringen. Därmed har den svenska rättsstaten i detta avseende hamnat mer i linje med normalsituationen i övriga Europa.15 Processen fram till reformen tog emellertid lång tid och skedde endast motvilligt. Ändringen gick heller inte längre än vad som ansågs nödvändigt för att Sverige inte ånyo skulle dömas för brott mot kravet på tillgång till oberoende domstol i frågor av betydelse för ”civil rights” enligt Europakonventionen.16 Därför framstår det ingalunda klart att Sverige uppgivit sin traditionella syn på politikens överhöghet över lagen.
Omvänt kan en del betrakta ordningen med rättsprövning som olycklig därför att den begränsar domstolskontrollen till att gälla ”om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel”. Domstolen får också nöja sig med att upphäva lagstridiga beslut i stället för att själv fatta det avgörande beslutet i saken. Anmärkningsvärt nog är huvudregeln fortfarande att sådana gränser inte gäller för flertalet mål som förvaltningsdomstolarna avgör. Då dras ingen gräns mellan det överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet, vilket annars görs i Europa. I Sverige kan förvaltningsdomstolarna pröva båda sidor av beslutet. I detta avseende har förvaltningsdomstolarna samma befogenhet som överklagandeinstanserna inom förvaltningen själv.17 Även på denna punkt har Sverige en svagt utvecklad medvetenhet om vad som är en normal, och önskvärd, arbetsfördelning mellan å ena sidan regeringen och förvaltningen och å andra sidan förvaltningsdomstolarna. Det råder ett betydande avstånd mellan situationen i Sverige och normalsituationen i andra europeiska länder när det gäller principiell uppfattning. Sverige lägger särskild vikt vid att skydda regeringen gentemot domstolarna.
Utifrån sett framstår det som klart att även den svenska regeringens beslut måste grundas på lag och hålla sig inom lagens gränser. Denna tanke kommer också till uttryck i regeln om att den offentliga makten utövas under lagarna. Därmed följer också att respekten för denna princip måste kunna säkras genom oberoende domstolar. Dessa tankar har dock haft påfallande svårt att slå igenom i svensk debatt.
Oberoende domstolar härleder en väsentlig del av sin legitimitet ur plikten att grunda sina avgöranden på rättsregler som fastställts av politiskt ansvariga organ. Så långt möjligt skall domstolsutslag alltså
15 Se t.ex. Vedel, Georges och Delvolvé, Pierre, Droit administratif, 1, 11 uppl. Presses Universitaires de France, Paris 1990, s. 505 f. 16 Warnling-Nerep, Wiveka, Rättsprövningslagen: utgör den ett lyckat försök att anpassa svensk rätt till Europakonventionens art. 6(1)?, i Festskrift till Jacob W. F. Sundberg, Juristförlaget, Stockholm 1993. 17 Under rättsinstitut såsom kommunalbesvär (se nedan) och utdömande av vite (se t.ex. Lavin, Rune, Viteslagstiftningen. En kommentar, Norstedts, Stockholm 1989) gäller andra regler.
22 Eivind Smith SvJT 2000 kunna föras tillbaka till grundlagen och andra lagar.18 Ett demokratiskt grundat försvar för domstolskontroll över riksdagens beslut måste alltså bygga på att dess bas är generellt verkande normer som fastställts av andra.19 Även domstolskontroll av regeringsbeslut måste ta fasta på att säkra legaliteten, dvs. att fastställa om ”avgörandet i ärendet” strider mot det som rättsprövningslagen beskriver som ”någon rättsregel”.
I rättssystem med en civilrättslig tradition, såsom i Sverige och flertalet andra europeiska länder, har de flesta rättsregler som domstolarna är satta att värna skapats genom formella beslut av organ som, direkt eller indirekt, är ansvariga inför det folk som den offentliga makten utgår från. Åtskilliga rättsregler har förvisso växt fram genom rättspraxis och på andra icke lagbaserade sätt, bland annat som följd av att all lagtolkning förutsätter ett skapande element och ett arbete med att fylla ut luckor i den befintliga lagstiftningen. Men här kan kopplingen tillbaka till den politiskt ansvariga nivån bygga på att sådana rättsregler bara gäller så länge de inte ändrats eller upphävts genom bestämmelser i grundlag eller lag.
Så länge som domstolarna efter bästa förmåga håller sig innanför sådana gränser kan deras kontroll över beslut av andra offentliga organ svårligen kritiseras för att vara odemokratiska. En sådan kritik skulle i själva verket innebära att regeringsformens princip om att den offentliga makten utövas under lagarna också betraktas som odemokratisk. Denna tankegång saknar stöd i regeringsformen. Tvärtom härstammar lagen själv ur den offentliga makten, som ju utgår från folket. I detta perspektiv råder ingen motsättning mellan folksuveränitet och lagbundenhet. Näst efter grundlagen är lagen den demokratiska rättsstatens högsta uttryck. Hur skulle det då kunna vara odemokratiskt att medverka till att förverkliga den? En aspekt av principen om lagbunden myndighetsutövning är att lagen skall åtlydas även när den bestämmer att vissa frågor skall avgöras av regeringen eller något annat offentligt organ. I den moderna förvaltningsstaten är sådana bestämmelser relativt vanliga. Lagstiftningen innebär att åtskilliga beslut kan fattas på starkt skönsmässiga grunder, exempelvis om något anses ”skäligt”. I sådana fall är det, i flertalet europeiska länder, domstolarnas uppgift att se till att besluten ligger innanför de gränser som följer av de rättsregler som myndigheten är bunden av. Det beslutande organet fyller emellertid självt det utrymme för valfrihet som återstår.
18 För ordningens skull bör påpekas att denna utgångspunkt måste tillföras åtskilliga nyanser, bland annat det skapande element som alltid ligger mellan en text och dess tillämpning på givna fakta. 19 Smith, Eivind, Høyesterett og folkestyret. Prøvingsretten overfor lover, Universitetsforlaget, Oslo 1993, s. 446 f.; Smith, Eivind, The legitimacy of judical review of legislation: A comparative approach i Smith, Eivind Constitutional Justice under Old Constitutions, Kluwer Law International, Haag 1995.
Sverige som konstitutionell 23
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 23 Det som ofta omtalas som förvaltningens diskretionära skön måste utövas under ansvar inför politiska organ; här bortses då från tjänsteansvaret. Om domstolarna hade möjlighet att överpröva även denna sida av regeringsbesluten skulle kontrollen behöva grundas på något annat än de rättsregler som binder regeringen. I sista hand skulle domstolarna behöva utgå från sin egen bedömning av beslutets rimlighet och lämplighet. Men varken personligt eller yrkesmässigt har en domare bättre möjlighet än exempelvis ett statsråd att avgöra sådana frågor. Tvärtom bidrar domstolarnas oberoende till att de är mindre ägnade att göra sådana skönsmässiga bedömningar av regeringsbeslut. Politiska lämplighetsfrågor som lagen överlämnat till regeringen avgörs bäst under politiskt ansvar.
Mot denna bakgrund framträder ordningen med rättsprövning av regeringsbeslut som nödvändig om principen om lagbunden maktutövning skall tas på allvar. Ordningen borde utvidgas till att gälla alla frågor om rättsliga gränser för regeringens myndighet gentemot enskilda. Inom ett så viktigt område är det inte tillräckligt att försvara den traditionella ordningen med en hänvisning till traditionen själv. Några andra hållbara försvar är svåra att urskilja.
Det är däremot inte önskvärt att utvidga den svenska huvudregeln, dvs. domstolskontroll av beslutens alla sidor, också till regeringen. Tiden har nu kommit att också närmare uppmärksamma den europeiska normalordningen, som innebär att domstolarna endast granskar myndighetsbeslutens laglighet, men inte deras lämplighet. I detta perspektiv är det rättsprövningslagens system som framstår som försvarbart, däremot inte Sveriges egenartade system att förvaltningsdomstolarna kan pröva alla sidor av överklagade beslut. Detta blir ämnet för nästa avsnitt.
Domstolarna och förvaltningen: är förvaltningsdomstolarna för starka?
Den föregående diskussionen om förhållandet mellan domstolarna och regeringen hade som tema att domstolarnas ställning i den svenska rättsordningen traditionellt har varit svag. Rättsprövningens nya modell ger nu anledning att diskutera om förvaltningsdomstolarnas roll i Sverige kanske har varit för stark.
Den som närmar sig allmän förvaltningsrätt i Sverige från andra europeiska länders horisont finner att läroböckerna i hög grad koncentrerar sig på processuella ting. För svenska förvaltningsjurister är frågan hur förvaltningen skall göra för att förbereda och fatta beslut och vilka regler som gäller vid överklagande av dessa beslut.20 Denna inriktning står i skarp kontrast till motsvarande böcker både i Norge och i andra europeiska länder med så olika rättstraditioner
20 Se t.ex. Strömberg, Håkan, Allmän förvaltningsrätt, 19 uppl., Liber ekonomi, Malmö 1998.
24 Eivind Smith SvJT 2000 som England och Frankrike.21 Där lägger de förvaltningsrättsliga läroböckerna mycket stor vikt vid frågor som gäller förvaltningens materiella befogenheter, dvs. vilka beslut som kan fattas, vilket innehåll kan de kan ha och vilka rättsliga gränser som förvaltningen måste hålla sig inom.
Alla dessa länder hyllar principen om en lagbunden förvaltning, ofta omtalad som legalitetsprincipen. Det finns åter anledning att citera den svenska regeringsformen, med dess formulering att den offentliga makten utövas under lagarna. Hur kan denna princip då tilldra sig så liten uppmärksamhet i litteraturen om svensk offentlig rätt? Orsaken är uppenbart att legalitetsprincipen spelar liten eller ingen roll vid de flesta former för överklagande av svenska förvaltningsbeslut. När besluten prövas av högre förvaltningsorgan tar man som regel fasta på alla sidor av saken. Både rättsliga fel och oenighet om vad som är lämpligt och rimligt kan alltså läggas till grund för att åsidosätta det ursprungliga beslutet. Klagoinstansen har också möjlighet att ersätta beslutet med ett annat som den själv finner bättre.
Samma utgångspunkt gäller när ett överklagat beslut behandlas av förvaltningsdomstolarna. På samma sätt som Regeringsrätten har länsrätter och kammarrätter helt enkelt trätt in i klagoinstansens roll. Denna tradition fullföljdes så sent som 1998, då rätten att överklaga till förvaltningsdomstol i stället för högre förvaltningsmyndighet sent omsider infördes som huvudregel.22 På detta sätt har de svenska förvaltningsdomstolarna fått i stort sett samma roll vid överklaganden som högre förvaltningsorgan och regeringen. Därmed blir det föga intressant att dra en linje mellan frågor som gäller de rättsliga gränserna för förvaltningens befogenheter och frågor som gäller användandet av befogenheten att göra lämplighetsavvägningar inom de gränser som följer av lag och rätt. Utanför några områden, närmare bestämt rättsprövning, kommunalbesvär och utdömande av vite, kan domstolarna överpröva hela beslutet och synes i stor utsträckning också göra så.
Huvudregeln att domstolarna kontrollerar både laglighet och lämplighet i förvaltningsbeslut avviker starkt från mönstret i övriga Europa. Där är den normala ordningen att de domstolar som har till uppgift att kontrollera den offentliga förvaltningen skall döma efter rättsregler som andra har fastställt. De skall upphäva beslut som ”strider mot någon rättsregel”, för att citera den svenska rättsprövningslagen. Inom de gränser som därmed dras upp för den offentliga maktutövningen är det regeringens och förvaltningens sak att
21 Ang. Norge: Eckhoff, Torstein och Smith, Eivind, Forvaltningsrett, 6 uppl., Tano Aschehoug, Oslo 1997, kap. 11–12, England: Wade, H.W.R. och Forsyth, Christopher, Administrative Law, 7 uppl., Clarendon Press, Oxford 1994, parts III, IV och Frankrike: Vedel, Georges och Delvolvé, Pierre, Droit administratif, 1, 11 uppl. Presses Universitaires de France, Paris 1990, 1, s. 442 f. och 2, s. 290 f. 22 Förvaltningslagen 22a §, SFS 1998:386; prop. 1997/98:101.
Sverige som konstitutionell 25
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 25 avgöra när och på vilket sätt som de vill utnyttja de befogenheter som följer av lagen.
Enbart det faktum att den svenska ordningen avviker från många andra länder utgör i sig ingen invändning. Långt viktigare är att den förhärskande arbetsfördelningen mellan domstolarna och den verkställande makten i Europa vilar på centrala principer om oberoende domstolars roll i ett demokratiskt samhälle.
Den svenska, historiskt betingade, ordningen går däremot långt i riktning mot att likställa förvaltningsdomstolar med andra delar av den verkställande makten. Det är betecknande att förvaltningsdomstolarna fram till 1974 års regeringsform räknades som förvaltningsmyndigheter snarare än domstolar.23 Detta synsätt riskerar att pervertera uppfattningen om oberoende domstolar i förhållande till regeringen och förvaltningen. När domstolarna får i uppgift att sköta ungefär samma uppgift som de organ som de skall kontrollera, kan det bli svårt att försvara en särskilt oberoende ställning för domstolarna.
Som redan påpekats ger den nuvarande regeringsformen ett tydligt uttryck för den svenska traditionen att likställa domstolar och förvaltningsmyndigheter. Mycket talar för att detta särdrag bildar ett problem för domstolarnas legitimitet i ett demokratiskt samhälle och därmed för domstolarna själva. Paradoxalt nog härrör problemet ur det faktum att de svenska förvaltningsdomstolarna rättsligt sett är för starka.
Förvaltningsdomstolarnas möjlighet att träda in i förvaltningens ställe utgör måhända inte ett så stort problem i förhållande till de myndigheter som åtnjuter självständighet i sin myndighetsutövning. Ämbetsverkens och domstolarnas ställning kommer här att likna varandra. Inom dessa områden har domstolarna i uppgift att pröva beslut som fattats av myndigheter som i princip har ungefär samma självständighet i förhållande till politiska organ som domstolarna själva.
På just denna punkt ger den nedärvda ordningen Sverige viss rätt att hävda att systemet med oberoende domstolar som träder in på de oberoende förvaltningsmyndigheternas plats inte erbjuder så stora problem i förhållande till de allmäneuropeiska principerna om arbetsdelningen mellan domstolar och förvaltning. Men man måste då bortse från att förvaltningsmyndigheterna besitter fackkunskaper och lokalkännedom som domare vanligen saknar. Dessutom förutsätter resonemanget att förvaltningsdomstolarna avskärmas från de former av styrning, inte minst av informell karaktär, som förekommer gentemot de statliga förvaltningsmyndigheterna.
Problemet blir dock annorlunda när förvaltningsdomstolar satts att kontrollera organ med särskild politisk legitimitet; det kan gälla exempelvis regeringen och kommunstyrelser. Just dessa utövar sin makt
23 Lavin, Rune, Domstol och administrativ myndighet, Norstedts, Stockholm 1972.
26 Eivind Smith SvJT 2000 i kraft av lagstiftning som tilldelar dem en särställning genom sin demokratiska förankring. En viktig sida av sådan lagstiftning är friheten att välja lösning inom de rättsliga gränser som gäller vid varje tidpunkt. Denna makt skall utövas under det politiska ansvar som sådana organ är underkastade. Oberoende domstolar är föga ägnade att fylla denna uppgift.
Med detta perspektiv på förhållandet mellan domstolar och regering är det lättare att förstå varför Sverige dröjde så länge med att låta Regeringsrätten överpröva regeringsbeslut. Som vi sett är det svårt att acceptera att det inte skall finnas några möjligheter att pröva om regeringen hållit sig inom lagens gränser. Men de principer som ligger till grund för arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltning i flertalet europeiska länder gör det inte lättare att godta att en domstol prövar de delar av regeringsbesluten som är av skönsmässig karaktär. När lagen ger viss frihet att välja mellan olika resultat är det därför att valfriheten skall utövas under det särskilda politiska ansvar som åvilar regeringen.
Det är rimligt att anta att en del av motståndet mot domstolskontroll över regeringsbeslut grundas på sådana överväganden.24 I den mån valet står mellan ett system där oberoende domare kan sätta sitt eget godtycke i regeringens ställe och ett system där regeringens ord i lämplighetsfrågor är det slutliga, finns det goda grunder att välja det senare alternativet. Det skulle i så fall innebära att en historiskt betingad ordning som rättsligt sett gör förvaltningsdomstolarna väsentligt starkare än i andra europeiska länder kan visa sig stå i vägen för att de fullt ut skall kunna spela den roll som normalt tillkommer oberoende domstolar i en demokratisk rättsstat.
I detta perspektiv representerar införandet av rättsprövningens modell ett steg i riktning mot bättre balans mellan regeringen och domstolarna. Det är i och för sig korrekt att begränsningen av domstolskontroll till frågan om regeringen håller sig inom rättsreglernas gränser reducerar förvaltningsdomstolarnas makt i förhållande till utgångspunkten att domstolarna har möjlighet att granska alla sidor av det överklagade beslutet. Men i ett större perspektiv kommer detta steg antagligen att stärka deras ställning.
Förvaltningsdomstolarna och kommunerna
Motsvarande resonemang kan föras när det gäller förvaltningsdomstolarnas kontroll över beslut av kommunernas folkvalda organ, såsom kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige. Även här måste man beakta maktutövningens speciella grundval. Det är rimligt att oberoende domstolar endast träder in i frågor som gäller tolkning och ti
24 Ett exempel är Holmström, Barry, Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland, Statsvetenskapliga föreningen, Uppsala universitet 1998, s. 15.
Sverige som konstitutionell 27
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 27 lämpning av de rättsregler som förvaltningen är bunden av. Valfriheten inom lagens gränser utövas bäst av förvaltningsorganen själva.
Det är inte orimligt att anta att det som betecknats som kommunernas ”domstolstrots”25 delvis måste förstås mot bakgrund av förvaltningsdomstolarnas befogenhet att överpröva kommunernas bedömningar av vad som är lämpligt och skäligt. Deras position skulle varit en annan om domstolarna i princip, liksom i andra europeiska länder, måste nöja sig med att pröva om skönsbedömningarna ligger inom lagens yttre gränser.26 Eftersom den offentliga makten skall utövas under lagarna finns det inget som säger att exempelvis kommunernas verksamhet skall utövas utan att dess förhållande till lagstiftningen bör kunna prövas av oberoende domstolar. Just i denna relation ger kommunstyrelsens speciella politiska legitimitet inget tungt argument i motsatt riktning.
Denna utgångspunkt stämmer med den grundlagsfästa principen att reglerna om kommunernas befogenheter och åligganden skall fastställas genom lag (RF 8:5). Även Europarådets konvention om lokal självstyrelse, som Sverige anslutit sig till, bygger på principen om kommunal självbestämmanderätt inom de gränser som lagen sätter.
Däremot blir det då svårt att acceptera en central roll för oberoende domare i uppgiften att avgöra vilka av flera lagliga möjligheter som är lämpliga. Sådana avgöranden bör överlåtas till kommunerna själva.
Det dilemma som finns inbyggt i det svenska systemet kan endast upplösas genom en åtskillnad mellan laglighet och lämplighet. Här kan rättsprövningslagen få betydelse som utgångspunkt för en mer generell reform.
En sådan ändring skulle i förstone medföra en minskning av förvaltningsdomstolarnas uppgifter jämfört med i dag. Men en sådan förändring skulle samtidigt föra den svenska rättsordningen närmare en princip för demokratiska statsskick som innebär att offentlig makt bygger på lagen och måste utövas inom de gränser som följer av lagen. Innanför dessa gränser skall den offentliga makten, direkt eller indirekt, utövas under politiskt ansvar.
I ett sådant system uppstår inget principiellt problem om oberoende domstolar bevakar att kravet på lagbundenhet är uppfyllt och att lagens gränser inte överskrids. Så länge domstolarna håller sig till sådana frågor kan de verka med full kraft. Deras roll blir däremot betydligt mer prekär när de också skall pröva lämpligheten i förvaltningsbeslut. En annan forskare har konstaterat att ”förvaltningsdomstolar-
25 Warnling-Nerep, Wiveka, Kommuners lag- och domstolstrots, Juristförlaget, Stockholm 1995. 26 I rättspraxis och offentlig debatt har rätten till bistånd till ”skälig levnadsnivå” enligt socialtjänstlagen (1980:620) 6 § 2 stycket, som den löd före 1997 (SFS 1997:313), spelat en viktig roll som exempel på den oklara gränsen mellan laglighet och lämplighet. Om bakgrund och praxis, se Esping, Hans, Ramlagar i förvaltningspolitiken, SNS Förlag, Stockholm 1994, s. 193 f.
28 Eivind Smith SvJT 2000 na på en rad områden genom prejudicerande domar i väsentliga avseenden har fått en roll i politikens implementering som ligger väldigt nära, eller inkräktar på, folkstyrelsens monopol ... att utforma den offentliga maktens innehåll”.27 Den skepsis mot ”konservativa domare” som stundom kan spåras i svensk debatt blir också mindre befogad om domstolarna inskränker sig till en granskning av huruvida de politiskt ansvariga organen håller sig inom rättsliga gränser. Under i övrigt lika villkor får en sådan skepsis större kraft ju vidare utrymme det finns för domstolarna att själva skapa rätt. En begränsning av förvaltningsdomstolarnas befogenhet till att endast granska rättsenligheten i kommunernas verksamhet skulle därför paradoxalt nog kunna öka domstolarnas legitimitet och därmed också deras styrka.
Det är i detta sammanhang viktigt att erinra sig att laglighetskontroll av de kommunala besluten redan i dag spelar en viktig roll. Enligt kommunallagen har varje kommunmedlem möjlighet att påkalla laglighetsprövning, av hävd kallat kommunalbesvär, genom att låta en förvaltningsdomstol pröva om kommunen överträtt sina rättsliga befogenheter. Domstolen kan upphäva, men inte ändra beslutet. Den klagande behöver inte själv vara berörd part i målet, vilket annars krävs för att få sin sak rättsligt prövad. Kommunalbesvären är en form av actio popularis (medborgartalan).
I praktiken förefaller kommunalbesvär spela en mer undanskymd roll än förvaltningsbesvären, vilka ger domstolarna möjlighet att pröva såväl lämplighet som laglighet. Vid förvaltningsbesvär har domstolen också befogenhet att ändra det kommunala beslutets materiella innehåll.
Kommunalbesvären ger ett positivt tillskott till rättsstaten Sverige. Denna form för laglighetsprövning av kommunala beslut kan bidra till arbetet att bygga starka ”rättskommuner” och därmed befästa den lokala självstyrelsens legitimitet. Laglighetsprövning kan bidra till respekten för lag och rätt utan att öppna vägen för omfattande domstolsingrepp i kommunernas handlingsfrihet inom lagens gränser. I motsats till förvaltningsbesvären, som ger domstolarna utrymme att underkänna kommunernas användning av sin handlingsfrihet, innebär laglighetsprövning inget ingrepp i principen om lokal självstyrelse. På denna punkt, dvs. laglighetsprövning, ligger Sverige närmare den gängse ordningen i Europa än systemet med domstolskontroll av förvaltningsbeslutens lämplighet.
Däremot går principen om medborgartalan, regeln att varje kommunmedlem kan anföra kommunalbesvär, längre än i många andra länder. Det är viktigt att slå vakt om denna kombination av medborgartalan och laglighetskontroll.
27 Esping, Hans, Ramlagar i förvaltningspolitiken, SNS Förlag, Stockholm 1994, s. 39.
Sverige som konstitutionell 29
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 29 Gränsen mellan laglighet och lämplighet
Det råder ingalunda någon skarp gräns mellan legalitet och lämplighet. Tvärtom vittnar såväl praxis som litteratur i de flesta av Europas länder om att gränsdragningen kan vara komplicerad.28 Gränsen brukar också utvecklas över tid, i takt med ändringar i lagstiftningsteknik och i synen på hur gränsen bör dras. Detta gör det emellertid inte mindre viktigt att tillse att det vid varje tidpunkt finns en gräns. Eftersom gränsdragningen härleds ur viktiga principiella hänsyn, som har giltighet även i Sverige, är det också viktigt att se till att det bör finnas en sådan gräns. Mot denna bakgrund finns det anledning till större medvetenhet om att uppgifterna måste fördelas på ett sätt som kan göra klart att förvaltningsdomstolar och organ som de skall kontrollera inte är ägnade att fylla samma behov.
Det skulle vara ett positivt led i en sådan utveckling att skära av den historiskt betingade, konstitutionella navelsträngen mellan ”rättskipning” och ”förvaltning”. Men den bild som regeringsformen ännu tecknar på denna punkt behöver i sig själv inte stå i vägen för ökad medvetenhet om behovet av en tydligare ansvarsdelning.
En sådan medvetenhet kunde stimulera arbetet med att dra upp gränsen mellan laglighet och lämplighet med utgångspunkt i svenska förutsättningar och behov.29 Det skulle då vara möjligt att utgå från den standardformel som Regeringsrätten, i anslutning till rättsprövningslagens förarbeten, använder för att bedöma vad det innebär att ett beslut ”strider mot någon rättsregel”.
”Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.”30 Denna formel är nära besläktad med den europeiska standarden på området. Om den utnyttjas till fullo kommer den att ge domstolarna en vidsträckt befogenhet att överpröva beslut av regering och förvaltningsmyndigheter. Men den är inte obegränsad. Befogenhetens närmare omfång bestäms av lagstiftningens form och innehåll vid varje tidpunkt. Det är den lagstiftande makten som har sista ordet i arbetet med att, för framtiden, utvidga eller begränsa regeringens och förvaltningens valfrihet inom lagens gränser.
28 Eckhoff, Torstein och Smith, Eivind, Forvaltningsrett, 6 uppl., Tano Aschehoug, Oslo 1997, kap. 12. 29 Marcusson, Lena, Laglighets- och lämplighetsprövning: en titt i backspegeln och framåt, Förvaltningsrättslig tidskrift 1992, 55, s. 121–137. 30 Lavin, Rune, Ett urval förvaltningsprocessrättsliga problem, Förvaltningsrättslig tidskrift 1995, 58, s. 150.
30 Eivind Smith SvJT 2000 Endast i de fall då lagen inte lämnar något handlingsutrymme blir det möjligt att pröva alla sidor av beslutet. I den moderna förvaltningsstaten är detta dock inte något dominerande drag. Lagen lämnar vanligen ett större eller mindre rum för lämplighetsbedömningar. Domstolskontrollen kommer då, i ett system av rättsprövningslagens typ, inte alls att bli allomfattande, och den bör heller inte vara så. När beslutet ryms inom den rättsligt bestämda handlingsfriheten är det regeringens eller vederbörande myndighets sak att bestämma hur de vill utnyttja denna frihet. Om inte lagen säger något annat blir sådana skälighetsbedömningar inte underkastade domstolskontroll.
Återigen finns det anledning att dra den paradoxala slutsatsen att domstolarna bör försvagas i ett avseende för att de skall stärkas i ett annat. I dag bidrar deras makt att ändra förvaltningsmyndigheternas lämplighetsavgöranden till att försvaga domstolarnas ställning. En koncentration till laglighetsaspekten skulle stärka deras legitimitet i det demokratiska styrningssystemet.
Domstolarna och riksdagen
Erkännandet av normprövningsrätten i den nuvarande regeringsformen (RF 11:14) representerar ett betydelsefullt steg i den svenska rättsstatens utveckling. Steget togs emellertid med många förbehåll; kravet på att felet skall vara ”uppenbart” är bara ett exempel.31 I rättspraxis har möjligheten att överpröva riksdagsbeslut hittills lämnat få spår.32 Under det senaste halvseklet har det utanför Sveriges gränser ägt rum djupgående förändringar på lagprövningsrättens område. Före andra världskriget byggde nästan alla demokratiska länder på uppfattningen om lagens suveränitet som uttryck för allmänviljan (la volonté générale). Även i de nordiska länderna har denna tolkning av folksuveränitetstanken haft stark historisk förankring. Utvecklingen i andra demokratiska länder gör att Sverige nu alltmer framstår som ett undantag.
En eller annan form för domstolskontroll av lagstiftningen hör i vår tid till normalordningen i demokratins länder. Härtill kommer framväxten av bland annat EG-domstolen och Europadomstolen för mänskliga rättigheter. I detta ljus framstår lagprövningsrättens införande i regeringsformen 1980 som ett mycket försiktigt steg. Därför är det föga överraskande att debatten under den senaste tjugoårsperioden gått vidare även i Sverige.
31 Ett annat exempel är förarbetenas förutsättning att normprövningen, på alla nivåer, endast får äga rum när den uttryckligen åberopats av någon part eller när det eljest finns ”särskild anledning” att anta att det föreligger en normkonflikt. Jfr Konstitutionsutskottet 1978/79:39, cit. efter Petrén, Gustaf och Ragnemalm, Hans, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, Liber, Stockholm 1980. 32 Nergelius, Joakim, Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv, Fritzes, Stockholm 1996.
Sverige som konstitutionell 31
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 31 Ett av debattens centrala ämnen gäller om det är berättigat att lagstiftningen skall kunna åsidosättas endast när ”felet är uppenbart”. Bestämmelsen grundas på en strävan att finna den rätta balansen mellan lagstiftare och domare, något som inte är unikt för Sverige. Som tidigare nämnts kan man ifrågasätta att ge regeringen samma privilegier som riksdagen. Däremot finns det goda skäl att ge det högsta folkvalda organet en viss särställning.
Det finns knappast skäl att hävda att lagprövningsrätt skulle vara illegitimt som en del av ett demokratiskt samhälle. Det är inte orimligt att säga att kravet på ”uppenbart” grundlagsbrott, i varje fall domstolarnas tillämpning av detta krav, går för långt. I detta sammanhang skulle det emellertid föra alltför långt att gå närmare in i denna debatt.33 Ett annat tema i debatten gäller om Sverige behöver en författningsdomstol (ex. SOU 1993:40). Man har dock ofta förbisett att detta är en fråga om medel snarare än mål. En blick runt om i världen visar att lagprövningsrätt kan organiseras på många skilda sätt.34 Valet av modell bör uppskjutas tills den grundläggande frågan om vad man vill uppnå har fått något svar.
Skulle en svensk författningsdomstol arbeta inom de materiella ramar som i dag följer av RF 11:14? Så länge Sverige håller fast vid kravet att avvikelsen mellan grundlag och lag skall vara uppenbar skulle en författningsdomstol knappast nå andra slutsatser än i dag. Domarna i dagens europeiska författningsdomstolar rekryteras med särskild hänsyn till deras konstitutionella uppgifter, medan medlemmarna av de allmänna högsta domstolarna har mer juridiskttekniskt präglad bakgrund.35 En författningsdomstol skulle därför vara mer befogad om lagprövningsrätten fick större spelrum än i dagens regeringsform.
Huvudfrågan är alltså vilket genomslag man önskar ge grundlagen i förhållande till vanlig lag. Skall domstolar över huvud taget kunna åberopa grundlagen? Den viktigaste skillnaden går mellan länder där grundlagen räknas som en lag som används i domstolarnas praxis och länder där grundlagen mer räknas som ett slags förvaltningsstadga som inte kan åberopas av någon domstol.36 Det är ingen historisk tillfällighet att den svenska konstitutionen bär namnet ”regeringsform”
33 Smith, Eivind, Høyesterett og folkestyret. Prøvingsretten overfor lover, Universitetsforlaget, Oslo 1993, del VIII; Holmström, Barry, Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland, Statsvetenskapliga föreningen, Uppsala universitet 1998; Bengtsson, Bertil, Den svenska grundlagen och domstolarna, Jussens Venner, 33, 1–2, Oslo 1998. 34 Smith, Eivind, Modeller for normkontroll: domstoler som korrektivmulighet, i Författningsdomstol och lagprövning i nordisk och europeisk belysning, Rättsfonden, Stockholm 1991. 35 Favoreu, Louis, Les cours constitutionnelles, 3 uppl., Presses Universitaires de France, Que sais-je?, Paris 1996. 36 Smith, Eivind, Loven som det høyeste uttrykk for almenviljen — eller konstitusjonelt demokrati?, i Lars-Göran Malmberg, red. Statsbegreppet i omvandling, Norstedts Juridik, Stockholm 1997.
32 Eivind Smith SvJT 2000 och inte ”grundlag”. Enligt den svenska grundsynen bör riksdagens lagstiftning slå igenom även om dess förhållande till riksdagens konstitutionella handlingsfrihet ifrågasätts. Därmed är vi tillbaka till frågan om majoritetsstyrelsen och dess gränser. I Sverige har denna fråga sällan givit anledning till vånda. Ytterst är det olikheterna i ändringsprocedur som gör det meningsfullt att skilja mellan grundlag och lag. I en del länder, såsom USA och Danmark, är proceduren så krävande att det i praktiken nästan är omöjligt att få till stånd en grundlagsändring. I de flesta länder, exempelvis Frankrike och Norge, är processen tyngre än vad som gäller vid ändring i vanlig lag, men långt ifrån så krävande att det är omöjligt att ändra grundlagens text.
I Sverige räcker det som regel att riksdagen beslutar med enkel majoritet två gånger, med mellanliggande val. Det medför i praktiken att grundlagen kan ändras så fort det finns politisk majoritet.
Det innebär att grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna är svagare i Sverige än i många andra länder. Det betyder dock samtidigt att den potentiella konflikten mellan majoritetsstyrelse och domstolsmakt är väsentligt svagare än i länder där grundlagen endast kan ändras med kvalificerad majoritet eller liknande. Om domstolarna skulle komma fram till svar på konstitutionella frågor som det politiska Sverige inte är berett att acceptera kommer tolkningen av grundlagens gränser för lagstiftarens handlingsfrihet bara att gälla så länge grundlagen inte ändrats. I detta avseende ligger sista ordet alltså inte hos domaren utan hos den politiska makten.
Det centrala, men ofta förbisedda, budskapet kommer fram i en formulering av en nestor i fransk offentlig rätt: ”författningsdomstolens legitimitet ligger i att den inte har sista ordet” (Vedel 1994). Detta gäller självfallet inte i det enskilda fallet, där elementära rättsstatskrav säger att det är domaren som äger sista ordet. Det gäller emellertid i den långt viktigare frågan om vilka konstitutionella normer som skall gälla i framtiden. I Sverige är vägen till grundlagsändring mindre krävande än i många andra länder. Därför innebär lagprövningsrätten endast ett jämförelsevis litet hot mot den politiska majoritetens handlingsfrihet.
Om detta hot redan nu anses vara alltför stort måste det betyda att grundlagen inte tas på större allvar än den politiska majoriteten är beredd att acceptera. Skulle detta vara fallet är det frågan om Sverige är moget för en särskild författningsdomstol.
Sveriges stora möjligheter att korrigera domstolarnas tolkningar genom grundlagsändring kan jämföras med den begränsade makten över de internationella avtal som landet är bundet av. Traktater kan endast korrigeras om alla fördragsslutande parter är överens. Kravet på enhällighet är dramatiskt mycket strängare än de krav som gäller för grundlagsändring i Sverige.
Sverige som konstitutionell 33
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 33 I detta avseende är lagprövningsrätt för nationella domstolar väsentligt lättare att acceptera som en del i ett demokratiskt statsskick än omfattande befogenheter för internationella domstolar ovanför nationalstaterna.37 Kontroversiella beslut av domstolarna i Luxemburg och Strasbourg låter sig endast korrigeras om alla deltagande länder är överens om vilka ändringar i traktatverket som är nödvändiga.
Det är en paradox att det politiska Sverige förefaller ha lättare att tolerera konkurrens från de internationella domstolarna än från Regeringsrätten och Högsta domstolen.
Är självständiga myndigheter demokratiskt acceptabla?
Den svenska konstitutionen kännetecknas bland annat av sammanställningen av domstolar och förvaltningsmyndigheter. Diskussionen hittills har framför allt gällt den dömande maktens svaga ställning.
Det går också att dra en annan slutsats. Svenska förvaltningsmyndigheter har relativt stort rättsligt oberoende, särskilt i ljuset av normalmodellen för att organisera förhållandet mellan regering och förvaltningsapparat. Enligt den kontinentala modellen är den statliga förvaltningsapparaten hierarkiskt ordnad under en politiskt och konstitutionellt ansvarig minister. I motsats till den svenska ordningen med självständiga ämbetsverk talar man här ofta om ministerstyrelse.
Det svenska systemet kommer tydligt till uttryck i regeringsformens paragraf att ingen myndighet, inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande organ, får bestämma ”hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag” (RF 11:7). Denna princip står i skarp kontrast mot den europeiska ministerstyrelsens modell.
Den svenska ordningen bygger på en åtskillnad mellan styrning i generell form, exempelvis genom lag, och i enskilda fall. Man kan i sammanhanget också erinra om att en annan paragraf på motsvarande sätt stadgar att ingen myndighet får bestämma hur domstol skall döma ”i det enskilda fallet” (RF 11:2). Principen innebär att politisk styrning skall ha generell form.
Regeringsformens stadgande förutsätter ett samband mellan makt och ansvar. Det bidrar till klarhet om hur makten är fördelad. På denna punkt är den svenska konstitutionen fördelaktigt utformad, jämfört med system där den politiskt ansvariga ministern har rättsliga möjligheter att styra verksamheten in i minsta detalj och därmed också bära det fulla ansvaret. I det praktiska livet finns det många gånger ett stort avstånd mellan ministerstyrelsens fasad av politisk potens och de enskilda ministrarnas faktiska maktlöshet inför den enorma mängden av enskilda beslut.
37 Smith, Eivind, Introduction: ”Sovereignty” — National and popular, i Eivind Smith red. National parliaments as cornerstones of european integration, Kluwer Law International, Haag 1996.
34 Eivind Smith SvJT 2000 Därmed är inte sagt att de svenska myndigheternas självständighet är absolut. Redan RF 11:6 säger att statliga förvaltningsmyndigheter som huvudregel lyder under regeringen. Politiskt ansvariga organ kan också ändra reglerna för förvaltningsmyndigheterna och deras verksamhet. Om riksdag och regering anser att praxis är otillfredsställande kan reglerna preciseras, ändras eller helt enkelt upphävas. Så måste det också vara i ett samhälle som vilar på principen om folksuveräniteten som den offentliga maktens grundval.
Här sammanfaller argumentet för lagprövningsrättens demokratiska karaktär med förordet för den svenska åtskillnaden mellan regering och förvaltning. Sverige kan ge ett bidrag till den generella debatten om den politiska styrningens karaktär och dess gränser i enskilda fall. Denna debatt aktualiseras också när det gäller riksbankens självständighet, den lokala självstyrelsen och det växande antalet fristående förvaltningsmyndigheter (exempelvis administrative tribunals) i åtskilliga länder med ministerstyrelse.38 Det finns flera fördelar med den svenska modellen för avgränsning mot politisk styrning i enskilda fall. En är att det både före och efter ändringar av de rättsregler som skall styra verksamheten, åtminstone i princip, är klart vem som bär ansvar för de enskilda besluten och vem som har ansvaret för de ramar som besluten fattas inom.39 En annan fördel är att lagar och andra generellt verkande normer stärker sin auktoritet som demokratiska styrningsmedel. Uppfattad på detta sätt representerar den svenska modellen på denna punkt stora fördelar jämfört med ministerstyrelse av europeiskt normalsnitt.
Samtidigt innebär dagens betoning på management-tänkande och politisk kontroll att informella styrmedel blir vanligare. Därmed riskerar sambandet mellan makt och ansvar att bli otydligare än vad som är möjligt inom den svenska modellen. Svensk debatt visar att det råder en viss villrådighet om vad den svenska modellen i praktiken innebär. Det är exempelvis oklart om hur principen om att myndigheterna lyder under regeringen (RF 11:6) förhåller sig till bestämmelsen (RF 11:7) om förvaltningsmyndigheternas oberoende.40 Idealet om ett samband mellan makt och ansvar låter sig endast förverkligas genom en väl utvecklad förståelse för innebörden av den politiska styrningens form, exempelvis lag och regeringsbeslut. Det är inte tillräckligt att politiska ”signaler” har ett tillfredsställande innehåll, om de ges en form som inte klargör vem som bär ansvaret för slutresultatet.
38 Eckhoff, Torstein och Smith, Eivind, Forvaltningsrett, 6 uppl., Tano Aschehoug, Oslo 1997, kap. 8 och 33IV; Vedel, Georges och Delvolvé, Pierre, Droit administratif, 1, 11 uppl. Presses Universitaires de France, Paris 1990, 2, s. 446 f.; Wade, H.W.R. och Forsyth, Christopher, Administrative Law, 7 uppl., Clarendon Press, Oxford 1994, kap. 23. 39 Smith, Eivind, Statsrådenes politiske og konstitusjonelle ansvar for statlige virksomheter med styre, Nordisk Administrativt Tidsskrift 1994, 75, s. 91–110. 40 Wennergren, Bertil, Den svenska modellen och grundlagen, Förvaltningsrättslig tidskrift 1998, 61, s. 97–119.
Sverige som konstitutionell 35
SvJT 2000 Sverige som konstitutionell demokrati 35 Därför borde fördelar och nackdelar med den svenska modellen för uppdelning mellan regering och förvaltning dryftas på nytt (SOU 1993:16). Behovet av sådan debatt ökar som följd av att Sverige genom EU-samarbetet möter många ministerstyrda stater. Sverige avviker visserligen från övriga Europa, men det är denna gång ingalunda säkert att det är Sverige som bör anpassa sig.
Debatten borde utgå från att det kan vara demokratiskt försvarbart att stänga vissa former av politisk styrning. Domstolar och förvaltningsmyndigheter bör åtnjuta ett självständigt och tydligt avgränsat ansvar. Vi står här inför ett av demokratins dilemman. Utan ett visst mått av självständighet kan olika organ inte förverkliga principer såsom lokal självstyrelse, lagprövning och samband mellan makt och ansvar. Samtidigt finns det en skepsis mot att offentliga organ i vissa avseenden är fristående i förhållande till organ med större demokratisk legitimitet.
En första väg ur dilemmat är villkoret att självständigheten aldrig är total. Verksamheten kan alltid underkastas politisk styrning i generell, dokumenterbar och rättsligt bindande form. I den svenska modellen är det bara styrning i enskilda fall som är utesluten.
Denna väg leder in på en annan. Diskussionen måste bygga på den grundläggande konstitutionella utgångspunkten att lagen, näst efter grundlagen, är demokratins högsta uttryck. Därtill kommer att både grundlag och vanlig lag kan ändras på ett förutbestämt sätt. Om en självständig myndighet börjar använda sin makt på ett sätt som inte avsetts kan riktningen korrigeras genom en ändring av de generella normerna. Dessutom tillkommer andra möjligheter såsom att öka eller minska de ekonomiska resurserna och att ändra eller avlägsna administrativa strukturer.
Mot denna bakgrund är det svårt att göra gällande att maktutövning inom de rättsligt givna ramarna skulle vara odemokratisk. Visserligen inskränks de formella möjligheterna för politiska ingrepp i enskilda fall, i varje fall så länge reglerna är oförändrade. Men styrning i smått har ingen högre demokratisk valör än styrning i stort. I varje fall måste eventuella vinster av att kunna styra i enskilda fall vägas mot de fördelar som kan uppnås genom att begränsa denna möjlighet.
Den svenska modellen med självständiga förvaltningsmyndigheter erbjuder betydande fördelar. Den ger bättre möjligheter att förverkliga principen om ett tydligt samband mellan makt och ansvar. Rätt tillämpad kan den bidra till att ge de allmänna valen större genomslagskraft.