Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US26255
Timestamp: 2020-02-23 08:28:55+00:00
Document Index: 801759

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Zakon o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95, 51/02, 72/05, 100/05 – ur. p. b., 121/05 in 22/06 – ur. p. b.) (ZLV), 1. odst. 68. čl., 54. čl., 2. odst. 68. čl. in 106. čl.
Prvi odstavek 68. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94, 70/95, 51/02, 72/05, 100/05 – ur. p. b., 121/05 in 22/06 – ur. p. b.) se razveljavi, razen v delu, v katerem se na ta člen sklicuje 106. člen Zakona o lokalnih volitvah. Do drugačne ureditve lahko na lokalnih volitvah listo kandidatov v posamezni volilni enoti določi s podpisovanjem skupina najmanj petnajstih volivcev, ki imajo stalno prebivališče v volilni enoti. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 54. člena, drugega odstavka 68. člena in 106. člena Zakona o lokalnih volitvah se zavrne.
Zakonodajalec je z izpodbijano ureditvijo (drugi odstavek 68. člena Zakona o lokalnih volitvah) določil zahtevano število podpisov za kandidaturo za člana občinskega sveta v deležu od vseh volilnih upravičencev v volilni enoti, pri čemer je določil tudi največje zahtevano število podpisov (2500). Določitev zahtevanega števila v deležu od vseh volilnih upravičencev ustavnopravno ni sporna. Vendar pa bi moral zakonodajalec pri določitvi deleža upoštevati dejstvo, da volilna udeležba ni nikoli 100 %. Iz podatkov, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo od Republiške volilne komisije, je razvidno, da je bilo treba celo na lokalnih volitvah leta 2002, ko je bila udeležba v povprečju približno za 10 % višja od udeležbe na preteklih lokalnih volitvah, zbrati v nekaterih občinah za izvolitev manjše število glasov vseh volilnih upravičencev kot bi bilo treba zbrati podpisov za kandidiranje v skladu z izpodbijano ureditvijo. Tak primer je Mestna občina Maribor (v nadaljevanju MOM).
Pri urejanju kandidiranja na lokalnih volitvah je treba upoštevati, da je zagotavljanje pravno enakih možnosti vseh, tudi neodvisnih kandidatov, na lokalni ravni zelo pomembno. Lokalne volitve so namreč pomemben del lokalne samouprave in kot take izraz ljudske suverenosti ter pogoj za demokratično oblikovanje organov lokalne samouprave. Kandidiranje neodvisnih kandidatov oziroma list kandidatov je tako eden od pomembnih mehanizmov udeležbe prebivalcev občine pri odločanju na lokalni ravni mimo političnih strank. Kot cilj izpodbijane ureditve zakonodajalec navaja preprečitev razdrobljenosti občinskih svetov in s tem njihovo učinkovitejše delovanje. Po oceni Ustavnega sodišča bi navedeni razlog zakonodajalca lahko pomenil ustavno dopusten cilj, vendar pa ne glede na ustavno dopustnost takšnega cilja poseg ne sme biti prekomeren. Za takšno očitno prekomernost gre v obravnavanem primeru, saj je iz zbranih podatkov razvidno, da bi bilo treba v MOM v skladu z izpodbijano ureditvijo za kandidaturo zbrati 912 podpisov več, kot je bilo treba na lokalnih volitvah 2002 najmanj zbrati glasov za pridobitev mandata v občinskem svetu. Glede na navedeno izpodbijana ureditev pomeni nedopusten poseg v pravice neodvisnih kandidatov oziroma neodvisnih list, ki ni sorazmeren z zasledovanim ciljem, to je z zagotavljanjem večje učinkovitosti delovanja občinskih svetov.
Pobudniki očitajo neustavnost tudi 54. členu Zakona o lokalnih volivah, ki določa pravila kandidiranja neodvisnih kandidatov v občinah, kjer volitve potekajo po večinskem sistemu.
Vendar pa pobudniki, ki so volivci s stalnim prebivališčem v občinah, kjer volitve potekajo po proporcionalnem sistemu, vsebinsko utemeljujejo le neskladje določbe o kandidiranju v proporcionalnem sistemu, medtem ko zatrjevane neustavnosti 54. člena Zakona o lokalnih volitvah ne utemeljijo. Zato Ustavno sodišče pobude glede teh očitkov ni moglo preizkusiti in jo je v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
V skladu z izpodbijano določbo 106. člena Zakona o lokalnih volitvah morajo neodvisni kandidati, ki želijo kandidirati za župana, zbrati 2 % podpisov volivcev, ki imajo stalno prebivališče v občini. Za župana je izvoljen kandidat, ki dobi večino veljavnih glasov (prvi odstavek 107. člena Zakona o lokalnih volitvah). To pomeni, da mora neodvisni kandidat zbrati za kandidaturo 2 % podpisov volivcev, ki imajo stalno prebivališče v občini, za izvolitev pa potrebuje več kot 50 % glasov volivcev, ki so glasovali. Iz navedenega je razvidno, da je število glasov, ki so potrebni za izvolitev, bistveno večje od števila podpisov, ki jih mora zbrati neodvisni kandidat za župana. Zato zahtevana podpora za kandidaturo za župana očitno ne preprečuje kandidature tistim kandidatom, ki imajo vsaj minimalne realne možnosti za izvolitev.
4.9.7.3 - Ustanove - Volitve in oblike neposredne demokracije - Predhodni postopki - Registracija strank in kandidatov.
Člen 2, 14.2, 39, 43, 44, Ustava [URS]
Člen 26.2, 40.2, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
K obravnavani zadevi sta bili s sklepom Ustavnega sodišča pridruženi zadevi št. U-I-55/06 z dne 9. 3. 2006 in št. U-I-258/06 z dne 11. 5. 2006 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
U-I-49-06.pdf
U-I-49/06-30
1. Pobudniki Stanislav Holc, Jože Kuhar in Stanislav Lešnik (v nadaljevanju prvi pobudnik) so neodvisni svetniki. Izpodbijajo določbe Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV), ki urejajo vlaganje kandidatur neodvisnih kandidatov in neodvisnih list kandidatov za člane občinskega sveta ter vlaganje kandidatur neodvisnih kandidatov za župana (54., 68. in 106. člen ZLV).[1] Pobudniki navajajo, da je zakonodajalec z izpodbijano ureditvijo grobo omejil volilno pravico (43. člen Ustave), ker je dejansko onemogočil nastopanje neodvisnih kandidatov na volitvah za člane občinskega sveta in na volitvah za župana. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave (načelo enakosti pred zakonom), ker postavlja državljane, ki želijo kandidirati kot neodvisni kandidati, v primerjavi z državljani, ki kandidirajo kot kandidati političnih strank, v neenakopraven položaj. Zatrjujejo tudi neskladje s 44. členom Ustave (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev).
10. Ustava zagotavlja splošno in enako volilno pravico. To jamstvo izhaja iz določb o demokratičnem političnem sistemu (1. člen Ustave, drugi odstavek 3. člena Ustave), o splošni in enaki volilni pravici (prvi in drugi odstavek 43. člena Ustave) in o pravici do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Načeli splošnosti in enakosti se nanašata tako na aktivno volilno pravico (pravico voliti) kot na pasivno volilno pravico (pravico biti voljen). Kot človekova pravica sta po določbi 43. člena Ustave varovani aktivna in pasivna volilna pravica v predstavniški organ države – to je po Ustavi DZ (drugi odstavek 80. člena Ustave). Varstvo se razteza tudi na volitve v tiste državne organe, za katere Ustava zapoveduje splošne volitve – to je za Predsednika republike (prvi odstavek 103. člena Ustave). V področje navedene ustavne pravice pa sodita tudi aktivna in pasivna volilna pravica za volitve članov predstavniških teles lokalne samouprave in županov (vsaj dokler se ti volijo neposredno). Tudi za lokalne volitve namreč v celoti veljajo načela svobodne, splošne in enake volilne pravice ter neposrednega in tajnega glasovanja.[2] Zato ZLV v 2. členu določa, da se člani občinskih svetov volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem. Tako ZLV posebej poudarja načelo, da je volilna pravica splošna in enaka (43. člen Ustave) tudi za lokalne volitve.
12. Ustavno sodišče je o vsebini splošnosti volilne pravice v postopku kandidiranja na volitvah že odločalo v odločbi št. U-I-220/97 z dne 29. 10 1997 (Uradni list RS, št. 70/97 in OdlUS VII, 137), ko je presojalo ustavnost določb, ki urejajo način kandidiranja za Predsednika Republike, in v odločbi št. U-I-336/96, ko je presojalo ustavnost določbe, ki ureja vlaganje kandidatur za volitve v DZ. Po navedenih odločbah načelo splošnosti volilne pravice ne prepoveduje zakonodajalcu, da bi postavil določene pogoje za kandidature. Zakonodajalec ima pravico, da z določitvijo potrebne podpore za kandidaturo na volitvah v DZ oziroma za Predsednika Republike zagotovi, da se volilne tekme udeležijo le kandidati in liste, za katere se izkaže, da imajo vsaj minimalno realno možnost za pridobitev mandata, prepreči pa se udeležba kandidatom in listam, za katere se že v kandidacijskem postopku izkaže, da uživajo tako majhno podporo v volilnem telesu, da ne obstaja niti minimalna možnost, da bi pridobile mandat. S tem se preprečujejo težave, ki bi nastale pri izvedbi volitev ob prekomernem številu kandidatov. Zagotavlja se preglednost volitev in preprečuje, da bi bilo v volilni kampanji zaradi tehničnih in časovnih omejitev onemogočeno predstavljanje in soočenje političnih programov in kandidatov. S preprečevanjem brezupnih kandidatur se preprečuje tudi izguba (določeno – čeprav minimalno – število volivcev bi sicer oddalo glas, za katerega bi bilo že vnaprej gotovo, da ne bo upoštevan pri delitvi mandatov) oziroma cepitev volilnih glasov. Preprečevanje vseh teh negativnih pojavov pozitivno vpliva na demokratičnost volitev.[3]
15. ZLV prvem odstavku 68. člena določa, da listo kandidatov v volilni enoti lahko določi s podpisovanjem skupina volivcev, ki imajo stalno prebivališče v volilni enoti. Potrebno število podpisov je najmanj 2 % od števila volivcev v volilni enoti na dan razpisa volitev, vendar ne več kot 2500.
16. Po ZLV se člani občinskih svetov ob upoštevanju števila članov volijo po večinskem ali po proporcionalnem sistemu (9. člen ZLV). V občinah, v katerih se člani občinskih svetov volijo po proporcionalnem sistemu, se o listah kandidatov glasuje v občini kot eni volilni enoti (14. člen ZLV) ali v občini, razdeljeni na več volilnih enot (15. člen ZLV). V občini kot eni volilni enoti se glasovi razdelijo po zaporedju najvišjih količnikov (d'Hondtov sistem).[4] V občini, razdeljeni na več volilnih enot, se glasovi razdelijo po Harejevem količniku (15. člen ZLV), ostanki glasov pa po d'Hondtovem sistemu. Pri razdelitvi ostankov glasov se upoštevajo vsi oddani glasovi (16. člen ZLV).
17. Zakonodajalec je zahtevano število podpisov določil v deležu od vseh volilnih upravičencev v volilni enoti, pri čemer je določil tudi največje zahtevano število podpisov (2500). Določitev zahtevanega števila v deležu od vseh volilnih upravičencev ustavnopravno ni sporna. Vendar pa bi moral zakonodajalec pri določitvi deleža upoštevati dejstvo, da volilna udeležba ni nikoli 100 %. Iz podatkov, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo od Republiške volilne komisije (v nadaljevanju RVK), je razvidno, da je bilo treba celo na lokalnih volitvah leta 2002, ko je bila udeležba v povprečju približno za 10 % višja od udeležbe na preteklih lokalnih volitvah, zbrati v nekaterih občinah za izvolitev manjše število glasov vseh volilnih upravičencev, kot bi bilo treba zbrati podpisov za kandidiranje v skladu z izpodbijano ureditvijo.[5] ak primer je Mestna občina Maribor (v nadaljevanju MOM).
18. V MOM je bilo leta 2002 po podatkih RVK 96.042 vseh volilnih upravičencev, glasovalo jih je 61.127. Za pridobitev mandata je bilo treba zbrati 1.008 glasov, kar je 1,05 % vseh volilnih upravičencev oziroma 1,65 % volilnih upravičencev, ki so glasovali. V skladu z izpodbijano ureditvijo bi morali neodvisni kandidati oziroma neodvisne liste kandidatov na naslednjih lokalnih volitvah zbrati za kandidaturo 1.920,8 podpisov, kar je bistveno več, kot je bilo treba leta 2002 zbrati glasov za pridobitev mandata (1.008 glasov). Iz navedenih podatkov je razvidno, da je vsaj v MOM zahtevano število podpisov podpore določeno previsoko, saj onemogoča kandidiranje neodvisnim listam kandidatov, ki bi imele glede na podatke o izidu lokalnih volitev leta 2002 realno možnost za pridobitev mandatov v občinskem svetu. To pomeni, da izpodbijane določbe izločajo iz volilne tekme tudi tiste liste, ki imajo realne možnosti za izvolitev. Zato izpodbijana ureditev pomeni poseg v volilno pravico (kršitev načela njene splošnosti) iz drugega odstavka 43. člena Ustave. Glede na navedeno je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je navedeni poseg ustavno dopusten.
20. Pri urejanju kandidiranja na lokalnih volitvah je treba upoštevati, da je zagotavljanje pravno enakih možnosti vseh, tudi neodvisnih kandidatov, na lokalni ravni zelo pomembno. Lokalne volitve so namreč pomemben del lokalne samouprave in kot take izraz ljudske suverenosti ter pogoj za demokratično oblikovanje organov lokalne samouprave.[6] Kandidiranje neodvisnih kandidatov oziroma list kandidatov je tako eden od pomembnih mehanizmov participacije prebivalcev občine pri odločanju na lokalni ravni mimo političnih strank. Kot cilj izpodbijane ureditve zakonodajalec navaja preprečitev razdrobljenosti občinskih svetov in s tem njihovo učinkovitejše delovanje. Po oceni Ustavnega sodišča bi navedeni razlog zakonodajalca lahko pomenil ustavno dopusten cilj, vendar pa ne glede na ustavno dopustnost takšnega cilja poseg ne sme biti prekomeren. Za takšno očitno prekomernost gre v obravnavanem primeru, saj je iz podatkov iz 18. točke obrazložitve razvidno, da bi bilo treba v MOM v skladu z izpodbijano ureditvijo za kandidaturo zbrati 912 podpisov več, kot je bilo treba na lokalnih volitvah 2002 najmanj zbrati glasov za pridobitev mandata v občinskem svetu. Glede na navedeno pomeni izpodbijana ureditev nedopusten poseg v pravice neodvisnih kandidatov oziroma neodvisnih list, ki ni sorazmeren z zasledovanim ciljem, to je z zagotavljanjem večje učinkovitosti delovanja občinskih svetov. Zato je Ustavno sodišče prvi odstavek 68. člena ZLV razveljavilo, razen v delu, v katerem se nanj sklicuje 106. člen ZLV, ki ureja določanje kandidatov za župana. Razlogi za odločitev, da se prvi odstavek 68. člena ZLV v tem delu ne razveljavi, bodo razvidni iz nadaljnje obrazložitve (glej 28., 29. in 30. točko obrazložitve).
23. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje drugega odstavka 68. člena ZLV[7] s pravico do svobode izražanja in s pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev. Neskladje utemeljujejo z navedbo, da ima volivec pravico strinjati se in podpirati tudi več kot enega kandidata. Ta očitek je pavšalen, saj pobudniki ne pojasnijo, zakaj naj bi bila ureditev, po kateri lahko vsaka skupina volivcev v proporcionalnem volilnem sistemu določi le eno listo kandidatov, v neskladju s pravico iz 39. in 44. člena Ustave. Pobudniki zatrjujejo tudi neskladje izpodbijane določbe z mednarodnimi standardi. Sklicujejo se na International Electoral Standards, ki jih je leta 2002 sprejel International Institut for Democracy and Electoral Assistance. Navedeni standardi pomenijo zgolj splošna in pravno nezavezujoča priporočila oziroma vodila za to, kakšna naj bo pravna ureditev volitev. Glede na navedeno je neutemeljen tudi očitek o neskladju izpodbijane določbe z mednarodnimi standardi. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno (3. točka izreka).
24. Pobudniki očitajo neustavnost tudi 54. členu ZLV, ki določa pravila kandidiranja neodvisnih kandidatov v občinah, kjer volitve potekajo po večinskem sistemu.[8] Vendar pa pobudniki, ki so volivci s stalnim prebivališčem v občinah, kjer volitve potekajo po proporcionalnem sistemu, vsebinsko utemeljujejo le neskladje določbe o kandidiranju v proporcionalnem sistemu, medtem ko zatrjevane neustavnosti 54. člena ZLV ne utemeljijo. Zato Ustavno sodišče pobude glede teh očitkov ni moglo preizkusiti in jo je v tem delu zavrnilo kot očitno neutemeljeno.
28. Kot je bilo že povedano, načelo splošnosti volilne pravice ne prepoveduje zakonodajalcu, da bi postavil določene pogoje za kandidaturo, oziroma vsakršno določanje pogojev za kandidaturo še ne pomeni posega v volilno pravico. Poseg v navedeno ustavno pravico bi pomenila le takšna ureditev pogojev, ki bi preprečevala kandidaturo tudi tistim kandidatom, za katere se izkaže, da imajo vsaj minimalno realno možnost za pridobitev mandata (glej točko 12 obrazložitve). V skladu z izpodbijano določbo morajo neodvisni kandidati, ki želijo kandidirati za župana, zbrati 2 % podpisov volivcev, ki imajo stalno prebivališče v občini. Za župana je izvoljen kandidat, ki dobi večino veljavnih glasov (prvi odstavek 107. člena ZLV). Ker se redko zgodi, da kandidat dobi zahtevano večino že v prvem krogu volitev, se običajno opravi še drugi krog volitev, in sicer med kandidatoma, ki sta v prvem krogu dobila največ glasov. To pomeni, da mora neodvisni kandidat zbrati za kandidaturo 2 % podpisov volivcev, ki imajo stalno prebivališče v občini, za izvolitev pa potrebuje več kot 50 % glasov volivcev, ki so glasovali. Iz navedenega je razvidno, da je število glasov, ki so potrebni za izvolitev, bistveno večje od števila podpisov, ki jih mora zbrati neodvisni kandidat za župana. Zato zahtevana podpora za kandidaturo za župana očitno ne preprečuje kandidature tistim kandidatom, ki imajo vsaj minimalne realne možnosti za izvolitev. Glede na navedeno je očitno neutemeljena navedba pobudnikov, da je izpodbijana določba v neskladju s prvim odstavkom 43. člena Ustave, posledično pa tudi navedba o neskladju s 44. in z 39. členom Ustave.
[1]Gre za določbe (razen drugega odstavka 68. člena ZLV), ki so bile spremenjene z Zakonom o spremembah Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 121/05 – ZLV-F).
[2]J. Sovdat v L. Šturm (ur.) in drugi, Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 476-477.
[3]Enako stališče je glede vprašanja skladnosti zakonske zahteve po določeni podpori kandidaturam z načeloma splošnosti in enakosti volilne pravice zavzelo tudi nemško zvezno ustavno sodišče (BVerfGE 3, 19; 3, 383; 4, 375; 5, 77; 6; 84; 12, 135; 24, 260; 41, 399).
[4]Člen 14 ZLV določa, da se v primeru, če se glasuje o listah kandidatov v občini kot eni volilni enoti, mandati dodelijo listam kandidatov po zaporedju najvišjih količnikov, ki se dobijo tako, da se število glasov za vsako listo kandidatov deli z vsemi števili od ena do števila članov občinskega sveta (d'Hondtov sistem). Z liste kandidatov je izvoljenih toliko kandidatov, kolikor mandatov je dobila lista.
[5]Po podatkih Statističnega urada je udeležba na lokalnih volitvah leta 1994 znašala 61,10 %, leta 1998 58,29 % in leta 2002 72,06 %.
[6]O tem M. Brezovšek in drugi, Lokalna demokracija I.: Analiza lokalnih volitev 2002, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana 2004, str. 50.
[7]Drugi odstavek 68. člena ZLV določa, da vsaka skupina volivcev lahko določi le eno listo kandidatov.
[8]Člen 54 ZLV določa, da kandidate za člene občinskega sveta v posamezni volilni enoti lahko določi s podpisovanjem skupina volivcev, ki imajo stalno prebivališče v volilni enoti. Potrebno število podpisov je najmanj 2 % od števila volivcev v volilni enoti na dan razpisa volitev, vendar ne več kot 2500.
Stanislav Holc, Maribor in drugi
Uradni list RS, št. 70/2006 in OdlUS XV, 56