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Timestamp: 2019-07-20 20:55:21+00:00
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Cartas Africanas PDF.. | Droits de l'homme | Afrique
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MARIA JOS MORAIS PIRES Mestre em Direito Pblico Conselheira de Embaixada
* A verso da Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos foi publicada em portugus na colectnea do Prof. Jorge Miranda, intitulada Direitos do Homem Principais Textos Internacionais, 2. ed., Lisboa, Petrony, 1989, pg. 299 e seguintes. Neste trabalho apenas feita a descrio dos direitos enunciados na Carta Africana, faltando a apreciao dos trabalhos da Comisso Africana dos Direitos do Homem e dos Povos nela instituda, a qual j produziu alguns relatrios e decises. Dada a falta de informao em lngua portuguesa relativamente Carta (da qual so parte os cinco Estados africanos lusfonos), optmos, numa primeira fase, por apresentar o seu catlogo de direitos, deixando para momento posterior a anlise da actividade da Comisso.
Documentao e Direito Comparado, n.os 79/80
INTRODUO A proteco dos direitos do homem no continente africano decorre de circunstncias histricas especficas, relacionadas com a descolonizao e o direito autodeterminao dos povos, que dominaram os trabalhos da Organizao de Unidade Africana, desde 1963 (data da sua criao) at ao final da dcada de 70. Com efeito, a questo dos direitos do homem apenas surge formalmente no Prembulo da Carta da OUA, nas referncias adeso aos princpios da Declarao Universal dos Direitos do Homem, ao direito dos povos a disporem do seu prprio destino, bem como a cooperao em matria de respeito pelos direitos do homem. Tratava-se de uma abordagem avara 1 e tmida 2, que resultava mais da interpretao dos seus princpios gerais do que da letra do respectivo articulado. Aps o processo de independncia dos Estados africanos, foi adoptada pela Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da OUA, em 28 de Junho de 1981, em Nairobi, a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, tambm conhecida como Carta de Banjul. Entrou em vigor em 1986
MBaye, Kba A Organizao de Unidade Africana, in As Dimenses Internacionais dos Direitos do Homem, Manual Unesco, Lisboa, 1983, pgs. 615 a 633. Ainda em lngua portuguesa, vide Gonalves Pereira / Quadros, Fausto de Manual de Direito Internacional Pblico, 3. ed., Coimbra, 1994, pgs. 641 e seguintes. Ndiaye, Birame Lugar dos Direitos do Homem na Carta da Organizao de Unidade Africana, in As Dimenses Internacionais dos Direitos do Homem, Manual Unesco, Lisboa, 1983, pgs. 633 a 648.
e est actualmente ratificada pela maioria dos Estados membros da OUA 3 com excepo da Etipia e da Eritreia. A Carta Africana constitui naturalmente um contributo importante para o desenvolvimento do direito regional africano e preenche uma lacuna em matria de proteco dos direitos do homem. Trata-se de um progresso significativo, resultante de um compromisso entre as concepes polticas e jurdicas opostas, que veio trazer ao direito internacional dos direitos do homem a consagrao de uma relao dialctica entre direitos e deveres, por um lado, e a enunciao tanto de direitos do homem como de direitos dos povos, por outro. As tradies histricas e os valores da civilizao africana influenciaram os Estados autores da Carta, a qual traduz, pelo menos no plano dos princpios, uma especificidade africana do significado dos direitos do homem. Uma outra inovao que merece relevo, consubstancia-se na ausncia de distino entre direitos civis e polticos, por um lado, e direitos sociais e econmicos por outro, o que constitui alis a consagrao da mais recente doutrina do direito internacional dos direitos do homem 4. A Carta no distingue a natureza dos direitos, atribui-lhes igual fora jurdica e submete-os todos jurisdio, ou melhor, ao controlo da Comisso Africana dos Direitos do Homem. Assim, em teoria, a Comisso poder ser chamada a apreciar a actividade dos Estados em matria de aces destinadas a assegurar o exerccio dos direitos econmicos e sociais. A enunciao dos deveres revela-se tambm uma das originalidades da Carta de Banjul. A referncia aos deveres tinha j surgido num instrumento jurdico no vinculativo a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1948 mas a Carta Africana revela-se o nico tratado relativo a direitos do homem que consagra, de forma desenvolvida, a noo de deveres individuais no s em relao ao prximo, mas tambm em funo da comunidade, na linha da tradio africana. Este entendimento constitui uma
Em Setembro de 1999, eram os seguintes os Estados partes na Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos: frica do Sul, Angola, Arglia, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camares, Cabo Verde, Chade, Comores, Congo, Costa do Marfim, Djibouti, Egipto, Gabo, Gmbia, Ghana, Guin, Guin-Bissau, Guin Equatorial, Lesoto, Libria, Lbia, Madagscar, Malawi, Mali, Mauritnia, Maurcias, Moambique, Nambia, Niger, Nigria, Qunia, Repblica Centro Africana, Repblica Democrtica do Congo, Repblica rabe Sarawi, Ruanda, So Tom e Prncipe, Senegal, Serra Leoa, Seychelles, Somlia, Sudo, Suazilndia, Tanznia, Togo, Tunsia, Uganda, Zmbia, Zimbawe. O Reino de Marrocos retirou-se da OUA em 1984, aps o reconhecimento da Repblica rabe Sarawi. Pellonp, Matti Economic, Social and Cultural Rights in The European System for the Protection of Human Rights, R. St. J. Macdonald, (eds.), Dordrecht, 1993, pgs. 855-874.
ruptura 5 com a concepo ocidental dos direitos do homem, que considera luz da doutrina positivista, a dialctica direito-dever essencialmente baseada no direito como um conjunto de prerrogativas, que originam por reciprocidade um feixe de deveres ou obrigaes. A autonomizao dos deveres altera a natureza deste conceito, embora no seja possvel afirmar que a Carta estabelece uma relao hierrquica entre direitos e deveres, nem to-pouco uma precedncia dos direitos sobre os deveres. Determina apenas com alguma impreciso o contedo dos deveres, bem como os seus beneficirios. Com efeito, a Carta impe vrias obrigaes ao indivduo em relao comunidade, as quais no decorrem de um direito subjectivo, no sentido kelseniano, pois constituem verdadeiras obrigaes autnomas, sem paralelo em outros instrumentos de direito internacional de direitos do homem. Para alm das inovaes trazidas pela Carta Africana, importa ainda assinalar algumas lacunas de natureza tcnico-jurdica, do seu articulado. Assim, a definio imprecisa dos direitos e a sua enunciao de forma ambgua e insuficiente, bem como a ausncia de limitaes especficas, ou melhor, a formulao de limitaes que protegem o Estado, em detrimento do indivduo, reduzem o contedo dos direitos, por vezes abaixo do nvel mnimo exigido pelo direito internacional dos direitos do homem 6. certo, que no artigo 27., n. 2, surge, includa no captulo dos deveres, o que se poder designar de clusula geral de limitao 7, aplicvel genericamente a todos os direitos. Assim, os direitos e liberdades exercem-se no respeito dos direitos de outrem, da segurana colectiva, da moral e do interesse comum. Para alm de uma objeco de natureza sistemtica a sua incluso no captulo dos deveres a impreciso dos conceitos, deixa ao Estado uma largussima margem de apreciao, dado que ser sempre possvel encontrar um fim legtimo para justificar uma ingerncia nos direitos e liberdades dos indivduos. Caber naturalmente Comisso delimitar com rigor a aplicao desta norma, de forma a evitar interpretaes distorcidas daquele preceito. Ao contrrio das Convenes europeia e americana, a Carta de Banjul omite uma clusula derrogatria de certos direitos em situaes de excepo, facto que pode levantar problemas de ordem prtica, mas pode tambm ser
Matringe, Jean Tradition et Modernit dans la Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples, Bruxelas, 1996, pg. 43. Idem, pg. 40. Kastanas, Elias Unit et diversit: notions autonomes et marge dapprciation des Etats dans la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme, Bruxelas, 1996, pg. 70 e seguinte.
interpretado no sentido de um reforo de proteco dos direitos, que sero todos inderrogveis, mesmo em casos excepcionais 8. A ausncia de uma clusula de reservas constituiu tambm uma deficincia tcnica da Carta Africana. Assim, ao aceitar implicitamente o regime das reservas previsto na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, ou seja ao deixar ao critrio dos Estados, atravs de objeces s reservas, a apreciao da sua compatibilidade com o objecto e o fim da Carta, os seus autores optaram implicitamente por uma soluo que nos parece pouco compatvel com a efectiva proteco dos direitos nela enunciados 9. Na realidade, apenas a Zmbia e o Egipto formularam reservas, sendo a primeira relativa liberdade de circulao, restringindo-a a locais pblicos. As reservas egpcias referem-se liberdade religiosa e aos direitos das mulheres, as quais estaro sujeitas lei islmica, o que levanta srias dvidas de compatibilidade com o prprio direito internacional. A questo da garantia dos direitos e deveres enunciados na Carta afigura-se talvez o problema juridicamente mais complexo. Com efeito, institui-se um rgo de tutela a Comisso Africana dos Direitos do Homem para promover os direitos do homem e assegurar a sua proteco em frica, como refere o artigo 30. da Carta. A delimitao da competncia da Comisso inscrita no artigo 45. permite-lhe organizar actividades destinadas a promover os direitos do homem, bem como emitir pareceres ou recomendaes aos governos; tem ainda competncia para interpretar todas as disposies da Carta, e executar as tarefas solicitadas pela Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da OUA. O artigo 47. prev a apreciao das comunicaes apresentadas por um Estado parte contra outro Estado parte, semelhana do disposto no artigo 24. da Conveno europeia. As outras comunicaes podem ser apresentadas por outras entidades que no os Estados partes, de acordo com o artigo 55. e seguintes. Esta indefinio da competncia rationae personae relativa ao requerente, no torna clara a aceitao de peties individuais, remetendo-se para a Comisso a deciso sobre o preenchimento dessa lacuna 10 que alguns autores consideram no estar prevista no seu articulado 11.
Gerin, Guido Prsentation in La Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples Actes du Colloque de Trieste, 30-31 de Outubro de 1987, 1990, pgs. 12 e 13. Morais Pires, Maria Jos As reservas Conveno Europeia dos Direitos do Homem, Coimbra, 1997, pgs. 103 e 104. Mbaye, Kba Les droits protgs et les procdures prvues par la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples in La Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples Actes du Colloque de Triestre, 30-31 de Outubro de 1987, 1990, pg. 53. Miranda, Jorge Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 1. ed., Coimbra, 1988, pg. 217.
Outros interpretam a Carta no sentido da admissibilidade das comunicaes apresentadas por indivduos, grupos de pessoas ou organizaes 12, confortados alis pelo entendimento da prpria Comisso africana, at ao final de 1996, apreciou 72 comunicaes individuais, das quais 50 foram declaradas inadmissveis e 12 admissveis 13. As outras comunicaes esto no entanto sujeitas conjugao de sete condies descritas no artigo 56. da Carta, entre as quais figura o clssico princpio da exausto dos meios internos, como princpio geral de direito internacional 14. As outras condies para apresentao de comunicaes revelam-se, em parte semelhantes a outros instrumentos de direito internacional, salvo no que toca condio de compatibilidade com a Carta da OUA, que poder restringir drasticamente a admissibilidade das peties. A actividade da Comisso, para alm da escolha dos seus membros, est sujeita fiscalizao da Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da OUA, que dever apreciar as recomendaes que a Comisso entende dirigir aos Estados e ainda autorizar os estudos sobre graves violaes de direitos do homem. A Comisso pode ainda mandatar relatores especiais para estudar temas concretos, como foi o caso das condies nas prises em frica e dos direitos das mulheres. Assim, o rgo supremo da OUA, de natureza intergovernamental detm um papel fundamental no mecanismo de proteco da Carta Africana. No entanto, como os seus prprios autores reconheceram, entre os quais o juiz Mbaye, as dificuldades dos Estados africanos apenas permitiram aceitar o actual contedo da Carta 15, estando naturalmente em aberto a possibilidade de se alterar o seu mecanismo de controlo. Nesse sentido reuniu-se em 1995, um grupo de peritos governamentais, mandatados pela Cimeira da OUA, que preparou um Projecto de Protocolo que cria um Tribunal Africano de Direitos do Homem e dos Povos, com vista a tornar vinculativas as recomendaes da Comisso. O Protocolo foi aprovado e aberto assinatura em Junho de 1998 e assinado por alguns Estados membros da OUA, tendo sido j ratificado pelo Burkina Faso e o Senegal (Dezembro de 1999).
Gerin, op. cit., pg. 14. Viljoen, Frans Review of African Commission on Human Rights and Peoples Rights: 21 October 1986 to 1 January 1997 in Christof Heyns (ed.) Human Rights in Africa 1997, Hais, 1998. Para o estudo do fundamento jurdico deste princpio, vide em lngua portuguesa: Quadros, Fausto O Princpio da exausto dos meios internos na Conveno Europeia dos Direitos do Homem e a ordem jurdica portuguesa in Revista da Ordem dos Advogados, ano 50, I, Lisboa, Abril, 1990, pgs. 119-157. V. Rapport du rapporteur, Doc. OUA CAB/LEG/67/3, Draft-Rpt (II) 1, pg. 4, 13.
1. Os direitos protegidos Ao longo do catlogo dos direitos inscritos na Carta Africana transparece a influncia da Declarao Universal dos Direitos do Homem. Sem entrar aqui no debate da sua obrigatoriedade, cabe notar que a tcnica jurdica usada, ou seja uma enunciao declarativa, sem excessivas preocupaes de limitaes e garantias, afigura-se anloga ao texto de 1948. Por outro lado, como conhecido, o sistema dos Pactos das Naes Unidas, prev dois regimes diferenciados consoante a natureza dos direitos, designadamente nos meios de garantia, sendo que o Pacto relativo aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais apenas exige uma execuo progressiva das aces necessrias ao exerccio dos direitos e o Pacto dos Direitos Civis e Polticos est submetido ao controlo de um rgo para-jurisdicional, o Comit dos Direitos do Homem. Neste contexto, na Carta de Banjul, a indistino entre os direitos civis e polticos de natureza perceptiva e os direitos econmicos e sociais de natureza programtica 16, tanto no que se refere sistemtica, como no respeitante sujeio competncia da Comisso, revela-se assim muito inovadora. Esta identidade de regimes parece implicar que os Estados partes pretendem assegurar de imediato o exerccio de todos os direitos previstos na Carta e, em ltima anlise, sujeitam os Estados respectiva apreciao pela Comisso. A concepo individualista dos direitos do homem est naturalmente presente na letra e no esprito das normas da Carta de Banjul, em parte por influncia da Conveno Europeia dos Direitos do Homem, apesar da tradio social africana incluir o indivduo no grupo, num conjunto de relaes familiares e tnicas 17. Por outro lado, a prpria ideia de absteno do Estado inerente aos chamados direitos da primeira gerao est hoje completamente ultrapassada, tanto pela doutrina como pela jurisprudncia. A exigncia de aces do Estado, tanto se verifica nos chamados direitos da primeira como da segunda gerao, o que alis decorre do esprito da Carta Africana. Os seus autores quiseram claramente ultrapassar a dialctica marxista, que rejeita os direitos da primeira gerao, para impor uma relao de interdependncia e igualdade entre todos os direitos. Uma observao que pode desde j ser feita generalidade dos direitos refere-se s clusulas de limitaes, as quais se revelam imprecisas, reme-
A distino est longamente estudada na doutrina portuguesa: Miranda, Jorge Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 2. ed., Coimbra, 1993, pg. 92 e segs.; Gomes Canotilho, J. J. Manual de Direito Constitucional, Coimbra, 1991, pgs. 537 e 538. Sudre, Frdric Droit international et europen des droits de lhomme, Paris, 1989, pg. 82.
tendo em alguns casos os limites dos direitos para a lei, sem que se defina o que se entende por lei. Ora, em regimes de partido nico, afigura-se-nos que a lei no tende a proteger os direitos e liberdades dos cidados, mas sim o poder do Estado e das autoridades pblicas. A ausncia de clusulas limitativas do tipo europeu, como sejam as limitaes necessrias a uma sociedade democrtica no se encontram nas disposies da Carta de Banjul. Cabe ainda referir brevemente, os princpios gerais de igualdade e no discriminao que se encontram inscritos nos artigos 2. e 3. da Carta Africana, os quais, semelhana dos Pactos e da Conveno Europeia, no so disposies autnomas, s podendo ser invocadas em conjunto com a aplicao de um direito protegido no texto. Apesar do Prembulo da Carta os considerar indissociveis, por razes de ordem sistemtica, distinguimos os direitos civis e polticos dos direitos econmicos e sociais, de forma a tornar mais clara a anlise dos direitos. 1.1. Direitos civis e polticos O catlogo dos chamados direitos da primeira gerao, inspirado na Declarao Universal dos Direitos do Homem e na Conveno Europeia, est descrito nos artigos 4. a 14. da Carta de Banjul. Os artigos 4. e 5. protegem a integridade e dignidade humanas, embora sem tomar posio explcita sobre a pena de morte 18, nem definir a noo de vida. Refere-se apenas que ningum pode ser arbitrariamente privado do direito vida, sem delimitar com rigor o sentido do termo, o qual tanto pode significar ilegalidade, como oportunidade por oposio a necessidade 19. Relativamente integridade fsica, a Carta parece proibir prticas tradicionais africanas como por exemplo a exciso, pois tanto na letra, como no esprito do Prembulo ( 5) e articulado (artigo 61.), prevalece o direito individual. No que se refere dignidade humana, a Carta, apesar de proibir a tortura e os tratamentos degradantes, bem como a escravatura, prev no seu artigo 29. o dever de servir a sua comunidade nacional (n. 2) e de trabalhar na medida das suas capacidades (n. 6). Esta contradio revela-se tanto mais grave quanto a Carta no probe expressamente o chamado trabalho forado. O direito liberdade e segurana encontra-se enunciado no artigo 6. de modo algo simplista e sem meno s garantias dos detidos, facto que em
Note-se que todas as Constituies dos Estados Africanos de lngua portuguesa probem expressamente a pena de morte. Matringe, op. cit., pg. 35 e seguintes.
sistemas penais pouco desenvolvidos, no permite proteger os indivduos de detenes sem motivo e indefinidas no tempo. O citado artigo refere apenas o princpio da legalidade das penas, sem indicao de limitaes, ao contrrio do previsto no Pacto dos Direitos Civis e Polticos das Naes Unidas. Na mesma linha est o artigo 7. relativo administrao da justia, que consagra o direito de acesso aos tribunais, a presuno de inocncia, o direito defesa, o direito a ser julgado num prazo razovel, bem como o princpio da irretroactividade da lei penal. As liberdades de conscincia e de profisso e prtica religiosa previstas no artigo 8. esto consagradas de forma algo lacnica 20, pois a Carta Africana apenas prev uma reserva de ordem pblica para eventualmente os Estados limitarem estas liberdades. Esta restrio revela-se ambgua e de larga amplitude para o legislador dos Estados partes, dada a diferena das verses francesa e inglesa. Esta ltima refere que as medidas restritivas esto subject to law and order, sendo que o texto francs cita a ordre public, o que dificulta a interpretao do preceito 21, sujeitando as restries a um vago princpio da legalidade. Por outro lado, ao contrrio do Pacto dos Direitos Civis e Polticos, a possibilidade de mudar de religio est omitida no articulado, facto que nas circunstncias especficas do continente africano, no se afigura muito benfico ou protector dos direitos dos indivduos. O direito informao e a liberdade de expresso esto contemplados no artigo 9., de modo sucinto e sem limitaes precisas, apenas enquadrados pelo mbito das leis e regulamentos citados no n. 2 do mesmo artigo. No se referem os elementos constitutivos da liberdade de expresso, como sejam a liberdade de procurar, difundir e receber livremente informaes ou ideias, escritas, orais ou por imagem, nem to-pouco se faz referncia comunicao social, liberdade distinta mas conexa com a liberdade de expresso 22. Ora, a liberdade de expresso revela-se um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrtica, susceptvel de favorecer o multipartidarismo. No entanto, o seu exerccio facilmente colide com outros direitos e liberdades, pelo que se torna necessrio prever os seus limites com rigor. O artigo 10. enuncia o direito liberdade de associao, bem como o direito de recusar a dela fazer parte, de forma igualmente insuficiente, devido
Matringe, op. cit., pg. 32. notria a dificuldade em transpor o conceito de ordem pblica do direito continental, v.g. portugus e francs, para o direito anglo-saxnico, no qual public order respeita apenas segurana pblica. Esta ltima no parece ser o sentido da norma da Carta Africana, dado que na verso inglesa se refere a lei e a ordem. Vide na doutrina portuguesa, Miranda, J., op. cit., pg. 399 e seguintes.
falta de definio do contedo do direito e impreciso da clusula de limitao. Esta ltima remete simplesmente para a lei, acrescida da remisso para o artigo 29. da prpria Carta, que enuncia deveres, entre os quais o dever de solidariedade social e nacional, sobretudo quando elas estejam ameaadas (n. 4). Naturalmente, que estas limitaes diminuem fortemente o mbito do direito supostamente protegido, pois sugerem mesmo uma relao conflituosa entre direito e dever, atribuindo ao Estado uma larga margem de apreciao para restringir o direito em causa. A liberdade de reunio surge consagrada no artigo 11., mas as restries, para alm de estarem limitadas pela lei e regulamentos, devem ainda respeitar a segurana nacional, a segurana dos outros, a sade, a moral e os direitos e liberdades das pessoas. Estas limitaes draconianas tornam difcil determinar o contedo do direito. A liberdade de circulao enunciada no artigo 12. traduz o artigo anlogo do Pacto dos Direitos Civis e Polticos, mas acrescenta-lhe um direito at a indito no direito internacional dos direitos do homem o direito ao asilo que no continente africano assume particular importncia, atendendo ao nmero de conflitos armados que obrigam as populaes a fugir dos seus pases de origem. No entanto, o n. 3 do citado artigo limita drasticamente o mbito deste direito ao remeter para as legislaes nacionais a aceitao do pedido de asilo, bem como ao impor restries relativas a segurana nacional, ordem pblica, sade e moral pblicas. O n. 5 do mesmo artigo 12. probe ainda a expulso colectiva de estrangeiros, para alm de proceder sua definio expressa, tcnica pouco usada no articulado da Carta. Um outro direito inovador surge inscrito no artigo 13. da Carta, o qual consagra o direito da livre participao na direco dos negcios pblicos, acrescida do direito ao igual acesso aos bens e servios pblicos. A doutrina especializada considera que este direito traduz apenas uma obrigao de absteno do Estado, no sentido de no discriminar os cidados utentes dos seus bens e servios 23. No contexto africano, tal interpretao afigura-se decerto a mais adequada, sendo por isso uma variante do princpio da igualdade enunciado no artigo 3. Finalmente, o direito de propriedade est consagrado no artigo 14., em termos semelhantes Conveno americana e ao Protocolo Adicional Conveno Europeia. Atendendo sua omisso nos Pactos das Naes Unidas, bem como realidade africana tradicional, onde a noo de proprie23
Ouguergouz, M. La Charte Africaine des Droits de lHomme et des Peuples; une approche juridique entre tradition et modernit, Paris, 1993, pg. 122.
dade privada era algo diferente da europeia, parece-nos inovadora e positiva a consagrao deste direito, que existe na realidade africana actual, herdado da poca colonial e decorrente das modernas relaes econmicas. No entanto, alguma ambiguidade na sua definio surge agravada pela aceitao de possveis restries impostas pela lei, pela necessidade pblica e pelo interesse geral da colectividade, sem referir expressamente a propriedade privada. Alguns autores consideram-na resultante da conjugao das convenes europeia e americana com as Resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas, quando conjugado com o direito ao desenvolvimento e o direito dos povos a disporem dos seus recursos naturais, designadamente no que diz respeito soberania permanente sobre os recursos naturais 24. Assim, este reconhecimento do direito de propriedade ao indivduo parece-nos uma base de trabalho, para a Comisso desenvolver na sua actividade futura. 1.2. Direitos econmicos e sociais Como acima referimos, a ausncia de distino entre os direitos e liberdades por um lado e direitos econmicos e sociais por outro, revela-se uma das mais interessantes inovaes da Carta Africana. Assim, os escassos direitos econmicos, sociais e culturais surgem descritos nos artigos 15. a 18. de forma sucinta. O direito a trabalhar em condies justas e satisfatrias, bem como a receber salrio igual para trabalho igual, citado no artigo 15. est apresentado de forma lacnica e imprecisa 25. No claro que o indivduo beneficie de um direito a um trabalho garantido e em condies de igualdade, higiene e segurana semelhana do Pacto dos Direitos Econmicos Sociais e Culturais das Naes Unidas. Pelo contrrio, o reconhecimento do direito sade no artigo 16. impe aos Estados medidas necessrias proteco da sade das suas populaes, bem como assegurar a assistncia mdica em caso de doena. Trata-se de uma inovao muito positiva, cujo mbito mais poltico-declarativo, do que jurdico, poder no entanto ter influncia benfica nas medidas legislativas dos Estados partes. O direito educao, o direito a participar na vida cultural no respeito e promoo dos valores tradicionais da comunidade inscritos no artigo 17. no
Quadros, Fausto de A Proteco da Propriedade Privada pelo Direito Internacional Pblico, Coimbra, 1998, pg. 170 e seguintes. Matringe, op. cit., pgs. 30 e 31.
impem directamente obrigaes aos Estados, nem permitem aos cidados exigir aces das autoridades pblicas para assegurar o seu exerccio. Finalmente, o artigo 18. visa proteger a famlia, a mulher, a criana, os idosos e os deficientes. As garantias visam no s a discriminao positiva 26, mas tambm impem obrigaes ao Estado, apesar dos termos genricos e imprecisos.
2. Deveres enunciados A consagrao de deveres do indivduo revela-se igualmente uma importante inovao da Carta de Banjul, sobretudo pela forma pormenorizada como so descritos, ao arrepio da pura ortodoxia da doutrina dos direitos do homem, que visa proteger os direitos e liberdades do indivduo face ao Estado, sem impor deveres. Com efeito, a Carta Africana vai para alm da concepo individualista dos direitos do homem, que alis tinha j sido ultrapassada atravs dos direitos econmicos e sociais. A referncia aos deveres surge em complemento dos direitos, mas a sua enumerao apresenta-se em termos vagos, que no nos parece possam ferir demasiado a proteco dos direitos do indivduo. Por outro lado, a sociedade africana tradicional assenta numa base comunitria e no individualista, na qual o indivduo tem alguns direitos, mas tem sobretudo deveres em relao famlia e comunidade. Ao consagrar estas duas concepes e considerando os deveres complementares dos direitos 27, os quais j existem implicitamente na dialctica dos direitos do homem, a Carta vem inovar o direito internacional dos direitos do homem ao criar normas jurdicas positivas em matria de deveres, dirigidas aos indivduos. Em termos concretos, os deveres visam em primeiro lugar a famlia (artigo 27., n. 1). Trata-se de uma obrigao moral, de contedo jurdico limitado, pelas inerentes dificuldades de fiscalizao e garantia. O dever de alimentao e assistncia aos ascendentes previsto no artigo 29., n. 1, existe na generalidade das ordens jurdicas. Assim, no que diz respeito famlia, o texto da Carta no se afigura muito inovador. No que toca aos deveres com o prximo, ou melhor o respeito dos direitos de outrem (artigos 27., n. 2, e 28.), afigura-se segundo alguma doutrina,
Morais Pires, Maria Jos A Discriminao Positiva no Direito Internacional e Europeu dos Direitos do Homem in Boletim de Documentao e Direito Comparado Procuradoria-Geral da Repblica, Lisboa, 1995, pgs. 23 e 24. Oppenheims International Law , 9. ed., vol. I, parte 2 a 4, Londres, 1992, pg. 1030.
algo perigoso 28, pois poder em teoria conduzir a situaes de negao de direitos individuais. Para outros autores, a norma do artigo 27., n. 2, revela-se uma clusula geral de limitao de direitos 29, como j atrs analismos a propsito das limitaes, mas que no impe qualquer obrigao ao Estado. Assim, trata-se de uma disposio que rege relaes entre indivduos, embora possa ser teoricamente invocada pelo Estado para assegurar a proteco dos direitos, na linha dos chamados drittwirkung da doutrina alem 30, sem no entanto prever uma condio de legalidade. O artigo 28. impe aos indivduos o respeito do prximo, norma que traduz uma obrigao de respeito pelos direitos alheios, prevista normalmente nos direitos internos com maior preciso. Os deveres do indivduo em relao comunidade e ao Estado prescritos no artigo 29. revestem-se de carcter algo delicado. Assim, o dever de servir a sua comunidade poder em tese permitir situaes de trabalho forado, sobretudo se se conjugarem os n.os 2 e 6 do artigo 29. Os deveres especficos para com o Estado parecem redundar numa obrigao de non facere, ou seja, os indivduos devem abster-se de comprometer a segurana do Estado e a unidade africana. Em rigor este tipo de deveres suscita dvidas em relao ao exerccio de alguns direitos, designadamente os dos partidos polticos, assim como o dever de solidariedade social e nacional pode levantar dvidas em relao liberdade de associao. No entanto, a autonomizao do conceito de comunidade revela-se muito inovadora em matria de direitos do homem. Este novo sujeito de direito internacional no impe ainda verdadeiras obrigaes jurdicas aos indivduos mas representa sem dvida um aspecto importante da Carta Africana.
3. Direitos dos povos e direitos da terceira gerao A expresso direitos dos povos levanta desde logo problemas conceptuais complexos, que reflectem as circunstncias da descolonizao em que se defendia a autodeterminao dos povos, mas que perduraram na ideologia dos novos Estados independentes. Impe-se em primeiro lugar notar que o conceito de direitos dos povos no tem o mesmo significado, na filosofia africana, que os direitos colectivos na
Matringe, op. cit., pg. 59. Ouguergouz, op. cit., pg. 373. Vide: Clapham, Andrew The Drittwirkung of the Convention in The European System for the Protection of Human Rights, R. St. J. Macdonald, (eds.), Dordrecht, 1993, pgs. 163-207.
concepo socialista dos direitos do homem 31. Para alguns autores, seguidores de Vasak, eles correspondem aos chamados direitos da terceira gerao 32, enquanto para outros, trata-se da consagrao de uma tradio africana ancestral 33. A questo conceptual ultrapassa naturalmente o mbito deste trabalho 34, mas no podemos deixar de observar a tendncia para confundir direitos dos povos com direitos dos Estados, por oposio aos direitos do indivduo. Relacionados com este conceito esto os chamados direitos da terceira gerao ou direitos de solidariedade, que se afastam tambm do esquema jurdico clssico do sujeito, objecto, oponibilidade a terceiros e garantia. Ora, todos estes elementos da relao jurdica aparecem de forma muito indefinida, para que se possa falar de direitos em sentido prprio. A referncia aos direitos dos povos surge nos dois Pactos das Naes Unidas relacionada com a autodeterminao e o desenvolvimento econmico. Na mesma linha, a Carta Africana, adoptada em 1981, proclama um conjunto de direitos dos povos nos artigos 19. a 24. A interpretao destas disposies pode ser feita de vrias formas, consoante se tenham ou no em conta as circunstncias histricas do final da dcada de 70, as quais eram bem diferentes das actuais. Com efeito, a subsistncia de um regime de discriminao racial e situaes coloniais deram origem a um conjunto de normas que visava claramente condenar a persistncia de tais circunstncias. Passados que so esses problemas, impe-se uma interpretao jurdica actualista e desprovida de carga ideolgica. Assim, no texto da Carta o princpio da igualdade entre os povos surge no artigo 19. de forma declarativa, mas em termos mais fortes que a prpria Carta das Naes Unidas. Os artigos 20. e 21. enunciam o direito dos povos existncia e autodeterminao e o direito dos povos livre disposio das suas riquezas e recursos naturais. Quanto ao primeiro, parece claramente entendido, que o direito autodeterminao no se aplica s minorias nacionais ou tnicas, devendo restringir-se aos Estados resultantes das fronteiras coloniais, ou seja respeitando o princpio da integridade territorial e da intangibilidade das fronteiras. O princpio contido no artigo 21. inspira-se nos Pactos das Naes Unidas, acrescido do direito reparao em caso de expoliao dos
Huaraka, Tunguru Les fondements des droits de lhomme en Afrique, in Les Dimensions Universelles des Droits de lHomme, dirg. Lapeyre, Vasak, Bruxelas, 1990, pg. 244 e seguintes. streich, Gabriele Le systme de la protection des droits de lhomme en Afrique et en Europe: change dexpriences et perspectives in Rapport Gnral, pg. 8, de Actas do Colquio afro-europeu, Estrasburgo, 26 a 31 de Maro de 1990, organizado pela Fundao Friedrich Naumann. Matringe, op. cit., pg. 65 e seguintes. Vide na doutrina portuguesa: Miranda, Jorge, op. cit., pg. 62 e seguintes.
bens do povo. Tal direito tem um sujeito indefinido, pelo que nos parece que ter apenas natureza programtica. O direito ao desenvolvimento econmico inscrito no artigo 22. suscita grande controvrsia doutrinal, quanto sua natureza individual ou colectiva 35. O entendimento das Naes Unidas, exposto alis na Conferncia de Viena de 1993 sobre Direitos do Homem, vai no sentido de lhe atribuir uma dimenso individual. A determinao do seu objecto o desenvolvimento econmico, social e cultural parece-nos de uma tal ambiguidade e vastido que se torna difcil desenhar o seu contorno, alis objecto de inmeros documentos elaborados em diversas organizaes internacionais. Revela-se tambm, salvo melhor opinio, uma norma de natureza programtica e declarativa. Ainda no artigo 22., refere-se o direito ao patrimnio comum da humanidade. Trata-se de um direito pouco elaborado na doutrina, com excepo do domnio do direito do mar, no qual tem sido muito debatido, mas ainda sem concluses. No artigo 23., a Carta Africana consagra o direito paz e segurana, como forma de garantir a solidariedade e as relaes amigveis, proibindo ainda as actividades subversivas dirigidas contra os povos de outros Estados, facto que poder permitir ao Estado violar direitos e liberdades individuais. A Assembleia Geral das Naes Unidas considerou a paz como um direito, tanto individual como colectivo. Com efeito, trata-se de uma norma com grande significado no continente africano, no qual as guerras tem sido frequentes e prolongadas. Os exemplos do Ruanda e do Sudo revelam infelizmente a ineficcia actual desta norma e a dificuldade da comunidade internacional resolver pacificamente os conflitos. O direito a um ambiente satisfatrio e global proclamado no artigo 24. revela-se de modo vago e impreciso. No entanto, a histria deste direito ainda curta e pouco desenvolvida conceptualmente. Assim, embora redigido de modo algo lapidar, no nos parece que os cidados possam exigir ao Estado qualquer aco concreta, alis semelhana de outros instrumentos jurdicos sobre esta matria. Concluso A catalogao dos direitos de forma pouco elaborada e imprecisa no exclusiva da Carta Africana. O caso vertente resultou do compromisso possvel
Kamto, Maurice Retour sur le droit au dveloppement au plan international: Droit au dvelopement des Etats? in Revue Universelle des Droits de lHomme, vol. 11, n.os 1-3, 1999, pg. 1 e seguintes.
no momento da sua redaco, mas o seu articulado poder ser desenvolvido atravs do trabalho da Comisso e do futuro Tribunal, alis semelhana de outros instrumentos de direito internacional dos direitos do homem. Surge no entanto esboado um mecanismo institucional de proteco regional dos direitos do homem, cuja eficcia est por enquanto em embrio. O excessivo respeito pela soberania dos Estados, atravs da forte interveno da Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo da Organizao de Unidade Africana, diminui a credibilidade do sistema. Por outro lado, a Carta de Banjul poder ter um efeito perverso nas legislaes internas dos Estados partes, pois a natural tendncia que os legisladores nacionais possam ter para se inspirar nas normas internacionais, poder levar a um resultado negativo, ou seja, uma legislao minimalista e pouco protectora das garantias dos cidados, semelhana das disposies da Carta Africana. Cabe porm assinalar que a maioria das Constituies africanas inclui j um considervel catlogo de direitos, mais alargado do que o da Carta, pelo que a ordem interna de alguns Estados encontra-se em certos casos mais habilitada a proteger os direitos do cidado que a ordem internacional, o que sucede alis nos outros sistemas regionais de proteco. Por outro lado, no texto da Carta no existem referncias democracia, como condio de desenvolvimento dos direitos do homem. Sem querer pr no mesmo estado de elaborao as ordens jurdicas europeia e africana, parece-nos que o esforo de instaurao de regimes democrticos nos Estados do continente africano, ser decerto uma forma concreta de proteger e desenvolver os direitos do homem, que pressupem naturalmente o princpio da democracia poltica nos rgos do poder. certo que na ltima dcada tiveram lugar vrias eleies democrticas, mas subsistem Estados que probem expressamente na sua lei interna a existncia de partidos de oposio e sindicatos. O papel da Comisso Africana de Direitos do Homem poder ser decisivo na definio e delimitao dos conceitos, bem como na ajuda elaborao de normas legislativas destinadas a proteger os direitos e liberdades dos cidados, embora seja de difcil concretizao em relao aos conceitos de comunidade ou direitos dos povos. A actual prtica de aceitar as peties de requerentes individuais revela-se j um avano em relao s disposies da Carta. O incremento da sua actividade e uma interpretao teleolgica da Carta, podero levar a uma jurisprudncia mais adequada realidade africana e que poder influenciar beneficamente a ordem jurdica dos Estados partes, que parecem at agora mais inspiradas pela Conveno Europeia e pela prtica dos seus
rgos de controlo 36. No momento presente a Carta deve ser interpretada em termos complementares ao direito internacional dos direitos do homem, e no em sistemtica comparao com os modelos europeu e americano, como alis defendem alguns dos seus prprios autores 37. Finalmente, a existncia da Carta e o seu reconhecimento atravs das ratificaes da larga maioria dos Estados membros da OUA teve o mrito de tornar os direitos do homem no continente africano uma questo internacional comum a todas as ordens jurdicas e recusar o entendimento, muitas vezes defendido no passado, de estarmos perante uma questo do domnio reservado dos Estados.
Heyns, Christof African Human Rights Law and the European Convention, in South African Journal on Human Rights, n. 11, 1995, pgs. 253-263. Mbaye, op. cit., pgs. 40-53.
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