Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv083363.html
Timestamp: 2020-02-29 09:54:52
Document Index: 167889635

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 2', '§ 28', '§ 21', '§ 33', '§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 28', '§ 32', '§ 33', '§ 21', '§ 21', '§ 2', 'Art. 28', '§ 2', '§ 2', '§ 21', '§ 22', '§ 23', 'Art. 74', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 28', '§ 28', '§ 8', '§ 8', 'Art. 1', '§ 8', '§ 6', '§ 3', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', '§ 21', '§ 33']

DFR - BVerfGE 83, 363 - Krankenhausumlage
Rang: 28 (640)
BVerwGE 62, 86 - Krankenhausbedarfsplan II
1. Bis 1972 war die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenh ...
2. Teilweise zur Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgabe ...
3. Durch das Gesetz zur Neuordnung der Krankenhausfinanzierung vo ...
1. Im Jahre 1973 betrugen die Krankenhausfördermittel in Rhe ...
2. Mit Schreiben vom 3. August 1973 setzte der rheinland-pf ...
3. Das Verwaltungsgericht Neustadt a.d.W. wies die Klage zum ...
1. Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz bestreitet in ihrer St ...
2. Auch nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung legt das ...
3. Die Niedersächsische Landesregierung hebt zum einen hervo ...
4. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist den Ausführu ...
1. Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender De ...
2. Das Bundesverwaltungsgericht gibt den verfassungsrechtlichen P ...
1. Das Krankenhausreformgesetz von Rheinland-Pfalz vom 29. Juni 1 ...
2. Nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erfüllen die Landkreise und ...
1. Bundesrecht zwingt zunächst nicht dazu, die Förderun ...
2. Bundesrecht legt ferner nicht fest, daß die Förderu ...
1. a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden d ...
2. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG haben die Gemeindeverbände, ...
3. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht dadurch verletzt, daß ...
4. Art. 28 Abs. 2 GG wird endlich auch nicht dadurch verletzt, da ...
1. a) Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, s ...
2. Das Grundgesetz steht der Erhebung einer Umlage, deren Aufkomm ...
3. Die Krankenhausumlage ist auch nach dem Kreis der umlagepflich ...
des Zweiten Senats vom 7. Februar 1991
-- 2 BvL 24/84 --
in dem Verfahren zur Prüfung, ob die Regelungen in § 2 Abs. 2 und § 28 Abs. 1, 3 und 4 des Landesgesetzes zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz - KRG) vom 29 Juni 1973 - GVBl. S. 199 - und in § 21 a des Landesgesetzes über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichgesetz - FAG) in der Fassung des § 33 Nr. 2 des Krankenhausreformgesetzes mit dem Grundgesetz zu vereinbaren sind- Aussetzungs- und Vorlagenbeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 1984 - 3 C 40.81 -.
2. Teilweise zur Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorgaben erging am 29. Juni 1973 das Landesgesetz zur Reform des Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG --, GVBl. S. 199). In seinem Ersten Teil finden sich allgemeine Vorschriften über die Krankenhausversorgung als öffentliche Auf gabe (§ 2) und über den Landeskrankenhausplan (§ 3). Der Zweite Teil regelt die innere Struktur und Organisation der Krankenhäuser (§§ 6 bis 27), während der Dritte Teil die Förderung der Krankenhäuser betrifft (§§ 28 bis 31). In den "Ergänzungs- und Schlußvorschriften" des Vierten Teils (§§ 32 bis 35) wird u.a. das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich geändert (§ 33).
Das Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz -- FAG -) ... wird wie folgt geändert:
2. Nach § 21 wird folgender neue § 21a eingefügt:
2. Nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erfüllen die Landkreise und die kreisfreien Städte "ihre" Aufgabe als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. Damit aber weist die Vorschrift den Landkreisen und den kreisfreien Städten die Krankenhausversorgung ihrer jeweiligen Bevölkerung als eigene Aufgabe zu. Das sagt die Vorschrift zwar nicht ausdrücklich; in diesem Sinne ist sie jedoch -- in Orientierung an allgemeinen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geprägten kommunalrechtlichen Grundsätzen -- auszulegen; in diesem Sinne wird sie auch gehandhabt. An dieser Zuständigkeit ändert sich im Grundsatz nichts durch den Umstand, daß -- veranlaßt auch durch die staatliche Krankenhausplanung -- kommunale Träger Krankenhäuser von teilweise überörtlicher Bedeutung oder seltener benötigte Spezialeinrichtungen nicht nur für die eigene Bevölkerung vorhalten und damit insoweit die Aufgabe anderer kommunaler Träger miterfüllen. Dem Staat verbleibt hiernach nur die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhauseinrichtungen von landesweiter Be deutung wie den Universitätskliniken oder den Neurologischen oder Psychiatrischen Landeskrankenhäusern.
Die Krankenhausumlage dient mithin der Finanzierung dieser kommunalen Aufgabe. Sie stellt sich dabei auch als ein Instrument des interkommunalen Lastenausgleichs dar (so auch ausdrücklich die Entwurfsbegründung zu § 2, LTDrucks. 7/1373, S. 22). Dagegen soll sie nicht der (Mit-)Finanzierung von Krankenhäusern mit rein überregionalem, landesweitem Bezug dienen, mögen diese nun in staatlicher oder in der Trägerschaft Dritter stehen. Das Aufkommen der Krankenhausumlage -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden An teils der Bundeszuschüsse -- darf also den Fördermittelbedarf von Krankenhäusern kommunaler oder solcher anderer Träger, deren Engagement ein kommunales Tätigwerden nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erspart, nicht übersteigen.
Das Krankenhausfinanzierungsgesetz enthält sich -- abgesehen von den Bundeszuschüssen (§§ 21 ff. KHG 1972) -- bewußt jeder Regelung, wer mit Finanzierungsaufwendungen belastet werden kann. Der Wortlaut des Gesetzes gibt gerade umgekehrt zu erkennen, daß es die Möglichkeit einer Heranziehung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu den Kosten des öffentlichen Finanzierungssystems -- je nach Maßgabe des betreffenden Landesrechts -- offenhalten will. Nur so ist die Formulierung in § 22 Abs. 1 Satz 1 KHG 1972 -- "in den Ländern" statt "von den Ländern" -- zu verstehen. Nur dies erklärt auch die ausdrückliche Erwähnung der Gemeinden und Gemeindeverbände in § 23 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 KHG 1972 sowie die hierzu gegebene Begründung zum Gesetzentwurf, die die "nach Landesrecht gegebene Möglichkeit" hervorhebt, "die Gemeinden an den Lasten aus diesem Gesetz zu beteili gen" (BTDrucks. VI/1874, S. 21). Mit dieser Zurückhaltung trägt das Gesetz zugleich dem Bedenken Rechnung, welches den Bundesrat zunächst zur Ablehnung der neuen Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG veranlaßt hatte: Der Bund dürfe nicht die Möglichkeit haben, durch die Bestimmung des letztlich Leistungspflichtigen in das Verfassungs- und Finanzausgleichsgefüge der Länder einzugreifen (BTDrucks. V/3515, S. 11).
Auch diese Befugnis besteht nur nach Maßgabe der Gesetze, wobei der Gesetzgeber durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gebunden ist. Insbesondere hat er auch insofern den verfassungsgewollten prinzipiellen Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 79, 127 [147 ff.]). Inhaltliche Vorgaben bedürfen damit eines rechtfertigenden Grundes des gemeinen Wohls, insbesondere etwa um eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen (vgl. ebd., S. 153). Sie sind zu beschränken auf dasjenige, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann, wobei er angesichts der unterschiedlichen Ausdehnung, Einwoh nerzahl und Struktur der Gemeinden typisieren darf und auch im übrigen einen grundsätzlich weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum hat (vgl. ebd., S. 152 ff.).
a) Hierdurch wird die kommunale Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung der eigenen Angelegenheiten in organisatori scher Hinsicht nicht betroffen. Insbesondere bleibt das Recht zu eigenverantwortlicher Einnahme- und Ausgabewirtschaft unberührt. Die Krankenhausumlage bewirkt, daß den kommunalen Körperschaften Ausgaben (Umlageschuld) auferlegt und ggf. Einnahmen (Fördermittel für eigene Krankenhäuser) verschafft werden. Das stellt die haushalterische Verantwortlichkeit als solche nicht in Frage. Gegen die Auferlegung einzelner Ausgabepflichten bietet Art. 28 Abs. 2 GG -- auch wenn man in ihm eine insgesamt zureichende Finanzausstattung mitgarantiert ansieht, was das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden hat (vgl. BVerfGE 71, 25 [36 f.]) -- jedenfalls keinen Schutz, solange, wie hier, diese Finanzausstattung nicht in Frage gestellt wird (vgl. BVerfGE 23, 353 [369, 371 f.]; 26, 228 [244]).
b) Die Befugnis zur eigenverantwortlichen Regelung der eigenen Angelegenheiten wird indes in inhaltlicher Hinsicht zunächst dadurch berührt, daß die kommunalen Finanzierungsaufwendungen nicht mehr unmittelbar der Erfüllung der je eigenen Sachaufgabe dienen, sondern in einen Finanzierungsverbund eingestellt werden und damit auch der Krankenhausversorgung anderer als der eigenen Einwohner zugute kommen. Soweit allein dies in Rede steht (vgl. aber unten c), sind Einwände aus Art. 28 Abs. 2 GG jedenfalls solange nicht zu erheben, als das Umlageaufkommen -- wie von § 28 KRG 1973 vorausgesetzt -- im kommunalen Raum verbleibt. Ein solcher interkommunaler Lastenausgleich findet seine Rechtfertigung schon darin, daß die Einzugsbereiche der einzelnen Krankenhäuser sich nicht notwendig mit den Verwaltungsgrenzen von Landkreisen und kreisfreien Städten decken, zumal die Wahrnehmung der Aufgabe der Krankenhausversorgung durch Land, kreisfreie Städte und Landkreise im Ergebnis auch bewirken soll, daß die Bevölkerung des Landes Rheinland-Pfalz insgesamt mit leistungsfähigen Krankenhäusern versorgt wird. Das setzt -- wie bereits erwähnt -- voraus, daß die Kommunen oder die von ihnen zu fördernden sonstigen Träger nach Maßgabe der bundesrechtlichen Vorgaben der Leistungsfähigkeit und Bedarfsgerechtigkeit mit ihren Krankenhäusern, z.B. mit angegliederten Spezialabteilungen, neben dem Bedarf der eigenen gegebenenfalls auch dem der Bevöl kerung anderer Kommunen oder Teilen davon dienen. Die damit verbundenen Aufwendungen kommen auf diese Weise auch anderen kommunalen Aufgabenträgern zugute, die sie damit von eigenen Ausgaben entlasten.
Der Krankenhausbedarfsplan ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein imperativer Plan (BVerwGE 62, 86 [94]). Durch ihn kann dem Krankenhausträger nicht vorgeschrieben werden, daß die im Plan aufgeführten Betten vorzuhalten sind; umgekehrt steht einem Träger, dessen Krankenhaus nicht in den Plan aufgenommen wird, gleichwohl frei, hierfür zu investieren (BVerwG, Urt. vom 30. April 1981, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 3 [S. 33 f.]; vgl. BVerfGE 82, 209 [223]). Des weiteren erkennt die Rechtsprechung dem Krankenhausträger -- auch nach der Neu fassung des § 8 KHG durch Art. 1 Nr. 9 a) cc) des Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1568) -- grundsätzlich einen Rechtsanspruch auf Aufnahme seines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan zu, wenn es der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung dient, leistungsfähig ist und wenn mit seiner Aufnahme in den Plan zu sozial tragbaren Pflegesätzen beigetragen wird (BVerwGE 62, 86 [92 ff.]; 72, 38 [50 ff.]; Urteile vom 14. November 1985 und 18. Dezember 1986, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nrn. 8 [S. 75 ff.] und 11 [S. 103 ff.]). Schließlich gesteht die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dem Plangeber nur einen relativ engen eigenen Gestaltungsspielraum zu. Dieser soll vornehmlich bezüglich der "Krankenhauszielplanung" bestehen, welche die Ziele festlegt, auf deren Verwirklichung der Plan mittel- und langfristig ausgelegt ist (BVerwGE 72, 38 [46 f.]); hier ist vor allem die Einbindung in die überörtliche und zusammenfassende Landesentwicklungsplanung zu leisten (§ 6 Abs. 1 Satz 4 KHG 1972; § 3 Abs. 2 Satz 1 KRG 1973; vgl. BVerfGE 3, 407 [425 f.]).
cc) Daß diese staatliche Einflußnahme mit den Grundrechten der freien Krankenhausträger vereinbar ist, hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts bereits entschieden (BVerfGE 82, 209 [228 ff.]). Auch hinsichtlich der kommunalen Träger ist verfas sungsrechtlich nichts zu erinnern. Der Gesetzgeber hat die Schaffung des öffentlichen Finanzierungssystems zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser als erforderlich angesehen, da die für eine ausreichende und fortschrittsgemäße Krankenhausversorgung nötigen Investitionen nicht über die Pflegesätze finanziert werden sollten und durch freiwillige Investitionskostenzuschüsse nicht hinreichend finanziert werden konnten. Dies läßt sich ebensowenig beanstanden wie der Umstand, daß die staatliche Krankenhausbedarfsplanung einen wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Fördermittel in Orientierung am Bedarf sichern soll. Ist dem aber so, dann trägt es dem in Art. 28 Abs. 2 GG niedergelegten dezentralen Aufgabenverteilungsprinzip gerade Rechnung, den kommunalen Körperschaften die Aufgabe, ihre Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, zu belassen und die kommunale Aufgabenerfüllung lediglich mit den beschriebenen staatlichen Ingerenzen zu belasten.
1. a) Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, sondern setzt ihn in Art. 106 Abs. 6 GG voraus. Herkömmlich versteht man -- im System des Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden -- unter Umlagen Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (vgl. Vogel/Walter in: Bonner Kommentar, Rdnr. 82 zu Art. 106 GG; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1981, S. 63 ff.). Danach sind Umlagen als Instrument des Finanzausgleichs unter öffentlichen Körperschaften gebräuchlich. Sie lenken zunächst Finanzströme von unten nach oben. Verbleibt ihr Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft, wird insofern ein vertikaler Finanzausgleich bewirkt. Fließt ihr Aufkommen jenseits des eigentlichen Umlage vorgangs den umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zu, so wird dadurch ein horizontaler Finanzausgleich ("redistributive Umlage") erzielt; die umlageerhebende Körperschaft ist hier lediglich Veranstalter der horizontalen Umverteilung. Im einen wie im anderen Fall ist nicht ausgeschlossen, durch die Wahl des Umlagemaßstabes neben dem zuteilenden -- positiven -- noch einen zusätzlichen -- negativen -- horizontalen Finanzausgleichseffekt zu erzielen (vgl. Pagenkopf, a.a.0., S. 65, 277 f., 289 f.).
Daß die Krankenhausumlage eine Zweckumlage ist, liegt auf der Hand: Ihr Aufkommen darf nur zur Finanzierung von Krankenhausinvestitionen verwendet werden. Sie verbleibt auch nicht bei dem umlageerhebenden Land, sondern fließt den örtlichen und kreisörtlichen Krankenhausträgern -- in anderer Verteilung -- wieder zu. Ihr Aufkommen dient damit allein zur Finanzierung der den umlageverpflichteten kommunalen Körperschaften obliegenden Aufgabe, ihre jeweilige Bevölkerung mit leistungsfähigen Kran kenhäusern zu versorgen, sei es durch Vorhaltung eigener Krankenhäuser, sei es durch Förderung anderer Träger, die ein eigenes kommunales Tätigwerden ersparen. Insbesondere dient die Krankenhausumlage nicht der (Mit-)Finanzierung staatlicher Krankenhäuser. Zwar wird in gewissem Umfang auch die Errichtung solcher Krankenhäuser aus Krankenhausfördermitteln (mit-)finanziert. Eine Heranziehung der Krankenhausumlage zu dieser Finanzierung könnte darin aber nur gesehen werden, wenn für derartige Krankenhäuser mehr Fördermittel gewährt würden als das Land als eigenen Anteil -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden Teils der Bundeszuschüsse -- bereitgestellt hat. So ist das Krankenhausreformgesetz jedoch nicht konzipiert (vgl. oben D I 2).
bb) Auch der Umlagemaßstab begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach § 21a Abs. 2 FAG i.d.F. des § 33 Nr. 2 KRG 1973 wird die Krankenhausumlage je zur Hälfte nach der Einnahmekraft und der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft bemessen. Damit wird kein reiner Bedarfsmaßstab (Einwohnerzahl) gewählt; das Gesetz führt vielmehr zu einer verstärkten Heranziehung einnahmestärkerer Gemeinden und Landkreise. Auch hiergegen läßt sich verfassungsrechtlich nichts erinnern. Auf den überschlägigen örtlichen Bedarf an Krankenhausbetten anhand der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft abzustel len, wahrt den inneren Zusammenhang mit dem sachlichen Zweck der Umlage und ist ersichtlich willkürfrei. Verfassungsrecht verbietet nicht, durch die Beimischung von Einnahmekraftgesichtspunkten zugleich einen "negativen" horizontalen Finanzausgleich unter den umlagepflichtigen Körperschaften herbeizuführen oder einen anderweit durchgeführten horizontalen Finanzausgleich auf diesem Wege noch zu verstärken.