Source: https://freiheitsrechte.org/category/faelle-tags/corona/
Timestamp: 2020-05-28 07:41:11
Document Index: 316921833

Matched Legal Cases: ['Art. 9', '§ 6', 'Art. 9', 'EuG', 'Art. 23', 'Art. 15', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 8', '§ 28', '§ 1', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 28']

Corona – GFF – Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V.
Pressemitteilung: GFF und Greenpeace: Corona-Apps bergen datenschutzrechtliche Risiken
6. May 2020 by Daniela Turß
Bundesregierung muss Quelltext der Anwendungen offenlegen
Berlin/Hamburg, 6. Mai 2020 – Die geplante Contact-Tracing-App der Bundesregierung weist mehrere mögliche datenschutzrechtliche Risiken auf, zeigt eine juristische Kurzstudie der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) im Auftrag von Greenpeace. Die Verfasserinnen der Studie warnen insbesondere vor etwaigen Missbrauchsmöglichkeiten und den rechtlichen Konsequenzen für die App-Nutzer*innen. „Die Bundesregierung muss unbedingt sicherstellen, dass der Quelltext von Contact-Tracing-Apps offengelegt wird. Nur so kann sie gewährleisten, dass die App die datenschutzrechtlichen Vorgaben erfüllt und keine verborgenen Gefahren enthält“, sagt Pauline Weller, Juristin und Projektkoordinatorin bei der GFF.
Mit der Summe der durch die App erhältlichen Daten bestehe bei falscher Verwendung die Gefahr, im Nachhinein Personen-Bezug herzustellen. Dies stelle insbesondere für Menschen ohne gültige Aufenthaltspapiere eine Gefahr dar. Die rechtlichen Konsequenzen der App-Nutzung müssten deshalb im Rahmen einer Datenschutz-Folgenabschätzung geprüft und transparent gemacht werden. Es müsse außerdem ausgeschlossen werden, dass mit der App Quarantäneanordnungen digital überwacht werden können. Zudem müsse ein mittelbarer Nutzungszwang ausgeschlossen werden. Die Bundesregierung müsse sicherstellen, dass Arbeitgeber die Nutzung der Contact-Tracing-App nicht anordnen oder der Zugang zu Dienstleitungen und Orten wie Flughäfen, Restaurants oder Pflegeheimen von der Nutzung der App abhängig gemacht werden.
„Die Corona-App der Bundesregierung kann die für Gesellschaft und Wirtschaft wichtigen Lockerungen der Maßnahmen erleichtern. Aber darüber darf die Bundesregierung den Datenschutz nicht umgehen. Die Angst vor dem Virus darf nicht dazu führen, dass Bürgerinnen und Bürger in eine Überwachung einwilligen, ohne umfassend über deren Konsequenzen aufgeklärt worden zu sein“, sagt Greenpeace-Politikexpertin und Juristin Anna von Gall.
Gesundheitsminister Jens Spahn hat am 26. April die Einführung einer Contact-Tracing-App mit dezentraler Datenspeicherung angekündigt.
Die GFF-Kurzstudie „‘Corona-Apps‘ und Zivilgesellschaft: Risiken, Chancen und rechtliche Anforderungen“ sowie Informationen über das Monitoring-Projekt „Corona-Virus und Civic Space in Deutschland“ finden Sie unter:
Das GFF-Online-FAQ „Corona und Grundrechten“ finden Sie unter:
Flatten the Curve – Not the Constitution!
2. May 2020 by Anna Livia Mattes
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Wir beobachten alle Entwicklungen, liefern verfassungsrechtliche Expertise und bringen unsere Argumente für starke Grundrechte in die öffentliche Diskussion ein:
Unsere „Fragen und Antworten“ zu Corona und Grundrechten sind eine wichtige Referenz für Zivilgesellschaft, Medien und Politik – denn wir zeigen, wo der Gesetzgeber aktuell Rechte einschränken und welche Grenzen er nicht überschreiten darf.
Die Kurzstudien u.a. zur Versammlungsfreiheit und zur Corona-App zeigt unser Monitoring-Projekt „Corona-Virus und Civic Space in Deutschland“, wie sich die Corona-Maßnahmen auf zivilgesellschaftliche Organisationen, Vereine und Verbände auswirken – und welchen Schutz das Grundgesetz ihnen bietet:
Gerade jetzt gilt für uns: Wir prüfen sorgfältig, ob staatliche Maßnahmen mit dem Grundgesetz vereinbar oder rechtliche Schritte erforderlich sind.
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Filed Under: Aktuelles zur GFF, Corona
Trotz Corona-Krise: Keine generellen Versammlungsverbote
16. April 2020 by Daniela Turß
Berlin, 16. April 2020 – Zur heutigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu einem generellen Versammlungsverbot in der Corona-Krise erklärt Pauline Weller, Juristin und Projektkoordinatorin der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF): „Das Bundesverfassungsgericht hat heute klargestellt, dass Versammlungen auch während der Corona-Krise zu ermöglichen sind. Diese Entscheidung ist weit über den Einzelfall hinaus von Bedeutung und entspricht unserer Forderung nach verhältnismäßigen Entscheidungen der Versammlungsbehörden.“
Das BVerfG gab einem Eilantrag der Veranstalter*innen einer Demonstration unter dem Motto „Gesundheit stärken statt Grundrechte schwächen – Schutz vor Viren, nicht vor Menschen“ statt. Es forderte die Stadt Gießen auf, die angemeldete Demonstration „nach pflichtgemäßem Ermessen und unter Beachtung der Bedeutung und Tragweite des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit“ neu zu bewerten und unter Erteilung von Auflagen gegebenenfalls zu ermöglichen.
In einer von Greenpeace e.V. in Auftrag gegebenen Kurzstudie zu den aktuellen Entwicklungen im Bereich der Versammlungsfreiheit stellt die GFF fest: Gerade jetzt braucht die Demokratie zivilgesellschaftliche Intervention in Form von friedlichem Protest. Grundrechte dürfen nicht stärker als unbedingt nötig beschränkt werden. Das unterstreicht nun auch das BVerfG klar. „Wir freuen uns über das eindeutige Signal des Gerichts. Versammlungen, bei denen die Infektionsgefahr nicht größer als bei anderen Bewegungen des Alltags ist, müssen geschützt werden. Es kommt also auf geeignete Auflagen an, beispielsweise die begrenzte Anzahl an Teilnehmer*innen, Abstandsgebote und Atemschutz“, sagt Weller.
Die grundsätzlichen Versammlungsverbote einiger Bundesländer, die nur in einzelnen Fällen Genehmigungen vorsehen, sind mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbar. Demonstrationen müssen angemeldet werden, einer Genehmigungspflicht unterliegen sie nicht. „Die Landesgesetzgeber sollten die durch Artikel 8 des Grundgesetzes geschützten Versammlungen von den Verboten zur Corona-Eindämmung ausnehmen und im Einzelfall die Infektionsgefahr im Lichte der geltenden Auflagen prüfen“, sagt Weller.
https://freiheitsrechte.org/corona-und-grundrechte
control ©: Urheberrecht und Kommunikationsfreiheit
13. April 2020 by Daniela Turß
control © – Freie Kommunikation verwirklichen; Bild: CC-by, Julia Reda/Christopher Clay
Freie Kommunikation ist für eine lebendige Demokratie elementar und eng verknüpft mit zahlreichen Freiheitsrechten, insbesondere mit der Wissenschafts-, Informations-, Meinungs- und Kunstfreiheit. Das Urheberrecht, mit dem sich im vordigitalen Zeitalter vor allem professionelle Kreative und Medienunternehmen befasst haben, gerät inzwischen vielfach mit der Kommunikationsfreiheit in Konflikt. Das hat Folgen für Wissenschaftler*innen, Lehrer*innen, Aktivist*innen, aber auch für die Urheber*innen selbst. Mit unserem Projekt control © wollen wir grundrechtliche Fragen im Spannungsfeld zwischen Kommunikationsfreiheit und Urheberrecht gerichtlich klären.
In diesem Spannungsverhältnis geht es auch immer wieder um den Schutz unserer Privatsphäre sowie die Grundfesten eines offenen Internets. Entsprechend führen Gesetzesvorschläge zur Verschärfung des Urheberrechts regelmäßig zu Protesten aus der Zivilgesellschaft. Neben Nutzer*innen urheberrechtlich geschützter Inhalte brauchen auch Urheber*innen selbst Unterstützung, um ihre Rechte in der Auseinandersetzung mit Unternehmen oder dem Staat durchzusetzen.
Hilf uns, das freie Netz zu verteidigen! Werde Fördermitglied der GFF!
Kulturelles Erbe befreien
Die EU-Urheberrechtsreform birgt viele neue Chancen, kulturelle Schätze zu heben und online zugänglich zu machen. Weil das Urheberrecht für 70 Jahre nach dem Tod des Urhebers bzw. der Urheberin gilt, die kommerzielle Verwertung neuer Werke aber meist nach wenigen Jahren endet, ist ein Großteil unseres kulturellen Erbes heute überhaupt nicht online zugänglich – weder kostenfrei noch gegen Bezahlung. Eine flächendeckende Verfügbarkeit ist nur für die Werke gegeben, die entweder sehr neu sind und sich deshalb noch im kommerziellen Umlauf befinden, oder sehr alt sind und deshalb als gemeinfreie Werke von Kultureinrichtungen öffentlich verfügbar gemacht werden können.
Dazwischen klafft das „Schwarze Loch des 20. Jahrhunderts“, ein riesiger Schatz an Bildern, Musik, Gedichten, Filmen und alten Zeitungen, die in Archiven verstauben und damit kulturelle Vielfalt und Zugang zu Wissen beschränken. Dieses Problem sollen die neuen Regeln der EU zur Digitalisierung und Verfügbarmachung vergriffener Werke lösen. Wir wollen Bibliotheken, Museen und Archive unterstützen, von den neuen Möglichkeiten Gebrauch zu machen und damit die Kultur-, Wissenschafts- und Informationsfreiheit stärken.
Uploadfilter verhindern
Julia Reda auf youtube.com: “control ©: #saveyourinternet geht weiter”
Die neue EU-Urheberrechtsrichtlinie birgt Gefahren für die Grundrechte, insbesondere die drohende Einführung verpflichtender Uploadfilter. Diese halten wir für unvereinbar mit der EU-Grundrechtecharta. In der Vergangenheit hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass eine Durchleuchtung aller Uploads von Nutzerinnen einer Plattform auf etwaige Urheberrechtsverletzungen die Meinungs- und Informationsfreiheit der Nutzer*innen sowie die unternehmerische Freiheit des Plattformanbieters ungebührlich einschränken würde. Je nach Funktionsweise eines solchen Filters könnte auch die damit einhergehende Datenverarbeitung die Grundrechte auf Datenschutz und Vertraulichkeit der Kommunikation einschränken. Kein automatischer Uploadfilter ist in der Lage, zuverlässig zwischen Urheberrechtsverletzungen und legalen Nutzungen im Rahmen von Urheberrechtsschranken zu unterscheiden, Eingriffe in die Meinungs- und Informationsfreiheit sind bei verpflichtenden Uploadfiltern also vorprogrammiert. Deshalb haben unter anderem der UN-Sonderberichterstatter für Meinungsfreiheit und dutzende europäische Urheberrechtsprofessor*innen die Vereinbarkeit des Artikel 17 der neuen Urheberrechtsrichtlinie mit den Grundrechten angezweifelt.
Über 5 Millionen Menschen haben eine Petition gegen Uploadfilter unterzeichnet und über hunderttausend sind gegen sie auf die Straße gegangen. Bereits heute führen freiwillig eingesetzte Uploadfilter auf Plattformen zur Sperrung legaler Zitate. In einigen Fällen gibt es sogar Hinweise darauf, dass das auf dem amerikanischen Urheberrecht basierende Notice-and-Takedown-System zur Unterdrückung politischer Berichterstattung genutzt wird. Nach diesem System können Rechteinhaber*innen Urheberrechtsverletzungen an Plattformen melden, die diese dann unverzüglich entfernen müssen. Auch europäische Firmen machen von diesem System Gebrauch. Für die Plattformen ist es dabei oft schwer festzustellen, ob die Hinweise von den echten Rechteinhaber*innen kommen, oder ob jemand aus anderen Gründen erreichen will, dass Inhalte aus dem Netz verschwinden.
Mit der Umsetzung der EU-Urheberrechtsrichtlinie drohen sich diese Gefahren für die Kommunikationsfreiheit zu verschärfen. Bis zur Umsetzung des umstrittenen Artikel 17 in deutsches Recht hat der Gesetzgeber noch bis zum Juni 2021 Zeit, aber wir stellen schon jetzt die Weichen, um die Meinungs- und Informationsfreiheit gerichtlich zu verteidigen. Ab sofort können sich Nutzer*innen oder Urheber*innen unter info@freiheitsrechte.org mit grundrechtlich relevanten Urheberrechtsproblemen an uns wenden.
Wissenschaftsfreiheit garantieren
Wissen vermehrt sich, wenn man es teilt. Leider treffen Wissenschaftler*innen aber immer wieder auf Barrieren beim Zugang zu Forschungsergebnissen. Die Open Access-Bewegung hat sich zum Ziel gesetzt, unsere meist ohnehin öffentlich finanzierten wissenschaftlichen Erkenntnisse allen frei zugänglich zu machen. Das ist auch im Interesse der Autor*innen, die bislang oft gezwungen waren, die Rechte an ihren Studien an kommerzielle Wissenschaftsverlage abzutreten, ohne selbst am lukrativen Geschäft mit diesen Inhalten zu verdienen. Paywalls behindern den wissenschaftlichen Fortschritt, das hat inzwischen auch der Gesetzgeber erkannt. Die Regelungen, die Wissenschaftler*innen eine schnellere Open Access-Publikation ihrer Ergebnisse ermöglichen sollen, sind aber oft so kompliziert gestaltet, dass sie in der Praxis noch zu wenig genutzt werden. Auch wenn urheberrechtlich geschützte Werke Gegenstand wissenschaftlicher Forschung sind, gibt es oft Probleme. Hier wollen wir durch strategische Klagen Rechtssicherheit im Sinne der Wissenschaftsfreiheit schaffen.
13. April 2020: GFF stärkt grundrechtskonforme Umsetzung der EU-Urheberrechtsrichtlinie – Ehemalige Europaabgeordnete Julia Reda verantwortet neuen Arbeitsschwerpunkt „control ©“
Fragen und Antworten zu Urheberrecht, Kommunikationsfreiheit und dem GFF-Projekt control ©
Europäische digitale Bibliothek Europeana – The missing decades: the 20th century black hole in Europeana
UN-Sonderberichterstatter für Meinungsfreiheit David Kaye – EU muss Urheberrechtsreform mit internationalen Menschenrechtsstandards in Einklang bringen
Netzpolitik.org – Pressefreiheit: Wie eine deutsche Firma in Albanien regierungskritische Videos löschen lässt
Julia Reda – Fatale Filter-Fehlentscheidungen: Warum wir es nicht einfach Software überlassen können, das Netz sauber zu halten
University of Glasgow UK Copyright and Creative Economy Centre – Offene Briefe von Wissenschaftler*innen zur EU-Urheberrechtsreform
Freiheit und Gerechtigkeit brauchen viele Freundinnen und Freunde – werde Fördermitglied der GFF!
control © wird von der Shuttleworth Foundation unterstützt.
Filed Under: Corona, Fälle
Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona. Grafik © Benjamin Borgerding / Greenpeace
Das öffentliche Leben ist durch die Maßnahmen fast vollständig lahm gelegt, mit denen die Regierung die Corona-Pandemie eindämmen will. Für unsere Demokratie ist das eine kritische Zeit. Denn aktuell können zivilgesellschaftliche Akteure, Organisationen wie Einzelpersonen ihre Aufgaben nur noch sehr begrenzt wahrnehmen. Die Freiheitsrechte, auf denen unser friedliches Miteinander basiert, sind stark eingeschränkt: die Meinungs- und Versammlungsfreiheit ebenso wie die demokratischen Teilhabemöglichkeiten. Damit Demokratie und Zivilgesellschaft durch das Corona-Virus keinen irreparablen Schaden nehmen, gilt es jetzt, wachsam zu bleiben.
Mit dem Monitoring-Projekt „Corona-Virus und Civic Space in Deutschland“, das wir im Auftrag von Greenpeace durchführen, beobachten wir die aktuellen Beschränkungen zivilgesellschaftlicher Handlungsspielräume und bewerten sie verfassungsrechtlich. Auf dieser Seite veröffentlichen wir ab dem 9. April 2020 regelmäßig neue Analysen. Dabei konzentrieren wir uns auf die für die Zivilgesellschaft relevanten Bereiche:
Demonstration und Protest: Beschränkungen im Versammlungsrecht erschweren stark öffentlichkeitswirksame Demonstrationen und Meinungsäußerungen.
Demokratische Teilhabe: Beschleunigte Gesetzgebungsverfahren schränken zivilgesellschaftliche Beteiligungsmöglichkeiten deutlich ein.
Überwachung: Neue Überwachungstechnologien bergen Gefahren auch für zivilgesellschaftliche Akteure.
Unterstützen auch Sie unsere Arbeit für die Freiheitsrechte – werden Sie jetzt Fördermitglied.
A. Kurzstudie: “Corona-Apps” und Zivilgesellschaft – Risiken, Chancen und rechtliche Anforderungen
Die Kurzstudie als PDF (Download-Link zu Greenpeace.de)
Contact Tracing-Apps & Datenspende-Apps: wie funktionieren sie?
Wie funktionieren Contact Tracing-Apps und welches Modell wird von der Bundesregierung unterstützt?
Was ist die Corona-Datenspenden-App und wie unterscheidet sie sich vom Contact-Tracing?
Risiken und Problemfelder
Rechtliche Konsequenzen für die Nutzer*innen
Die Bedingung: Freiwillige Nutzung
Tracing-Apps und Zivilgesellschaft: besondere Risiken und die starke Rolle der Zivilgesellschaft im Diskurs
Anforderungen und rechtliche Grenzen für den Einsatz von Tracing-Apps
Gesetzesgrundlage und präziser Zweck
Datenschutz-Maßnahmen über die gesamte Lebensdauer der App
Vertrauen erfordert Transparenz
Rechte der Betroffenen durchsetzen
Effektivität der Contact-Tracing-App laufend überwachen
Entwicklungen auf EU-Ebene und in anderen EU-Mitgliedsstaaten müssen in den Blick nehmen
Zwischenfazit und Ausblick: Datenschutz, Infektionsschutz und die Verantwortung der Zivilgesellschaft
B. Versammlungsfreiheit, Demonstration und Protest in Zeiten von Corona
Update “Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona (VÖ: 20. Mai 2020)
Das Update als PDF (Download-Link zu Greenpeace.de)
Warum kann die Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona nicht einfach beschränkt werden und warum ist Demonstrieren gerade jetzt so wichtig?
Die aktuellen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
Keine pauschalen Versammlungsverbote
Kooperationspflicht der Versammlungsbehörde
Ähnliche Vorgaben für die Religionsfreiheit
Die Reaktionen der Gerichte auf die Entscheidungen des BVerfG
Gerichte werden kritischer
Unverhältnismäßige Beschränkungen der Versammlungsfreiheit gibt es weiterhin
Die aktuelle Rechtslage in Zeiten der Lockerungen
Kurzstudie “Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona” (VÖ: 9. April 2020)
Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona
Welche Bedeutung hat die Versammlungsfreiheit im Verfassungsrecht?
Wie stark schränken die Corona-Eindämmungsmaßnahmen die Versammlungsfreiheit ein?
Welche verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen Beschränkungen der Versammlungsfreiheit?
Rechtsprechung und Entscheidungen: Wie gehen Gerichte und Behörden in Zeiten von Corona mit Demonstrationen um?
Argument 1: Digitaler Protest als Alternative
Argument 2: Keine Kontrolle über Menschenansammlungen
Argument 3: Mangelnde Außenwirkung
Argument 4: Nur kurze Beschränkungen
Fazit: Demokratie braucht Versammlungsfreiheit – generelle Demonstrationsverbote sind verfassungswidrig
Datenschutz in Zeiten von Corona. Grafik © Greenpeace
Contact-Tracing-Apps auf Smartphones werden als ein wichtiger Baustein zur Eindämmung des Corona-Virus diskutiert. Mit ihnen soll es deutlich schneller und leichter möglich sein, Menschen zu identifizieren, die mit infizierten Personen Kontakt hatten. Im Gegenzug könnten die Kontaktbeschränkungen in absehbarer Zeit gelockert werden. Im besten Falle können Contact-Tracing-Apps also dazu beitragen, die weitere Übertragung des Virus einzudämmen und gleichzeitig einen Teil unserer in den letzten Wochen verlorenen Freiheiten zurückzugewinnen.
Empirische Untersuchungen zur Effektivität solcher Apps gibt es bislang nicht. Theoretische epidemiologische Studien kamen jedoch zu dem Ergebnis, dass ein effektives Contact-Tracing nur möglich ist, wenn circa 60% der Bevölkerung eine entsprechende App verwenden. Der Erfolg von Tracing-Apps wird somit maßgeblich von ihrer breiten gesellschaftlichen Akzeptanz abhängen. Diese Akzeptanz lässt sich jedoch nicht durch rechtlichen Zwang verordnen, sondern hängt unmittelbar davon ab, in welchem Maße die Nutzer*innen der App und den mit ihr verbundenen Akteur*innen vertrauen – Datenschutz und Sicherheit sind dabei zentral.
Bei allen Chancen, die Contact-Tracing-Apps bieten, bergen sie auch Risiken. Datensparsame Modelle sind genauso denkbar wie Apps, die „Social Graphing“ ermöglichen würden, also die umfassende Nachverfolgung sozialer Interaktionen von Individuen. Hiervor warnt beispielsweise das Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung (FIfF) e. V. in seiner Datenschutz-Folgenabschätzung. Apps mit umfassenden Nachverfolgungsmöglichkeiten können gerade für zivilgesellschaftliche Organisationen gefährlich werden. Denn in ihrer Arbeit ist es oft wesentlich, personenbezogene Daten geheim halten zu können. Zum Beispiel, wenn es um den Kontakt mit Whistleblower*innen geht oder um die medizinische Behandlung von Menschen ohne gültige Aufenthaltspapiere, die von der Abschiebung bedroht sind. Zivilgesellschaftliche Organisationen können gefährdete Personen in vielen Fällen nur ausreichend schützen, wenn sie ihre Anonymität gewährleisten können.
Dieser Beitrag des Monitoring-Projekts „Corona-Virus und Civic Space in Deutschland“ untersucht daher die möglichen Auswirkungen von Contact-Tracing-Apps auf die Zivilgesellschaft. Wir beleuchten die Risiken und Potentiale der Apps, und auch die wichtige Rolle, die zivilgesellschaftliche Akteure in der öffentlichen Diskussion über ihren Einsatz spielen.
Eine finale Bewertung ist indes noch nicht möglich, solange noch keine fertige App vorliegt. Denn die Details sind wesentlich, insbesondere die rechtlichen Grundlagen, die geplante Anwendung und der Quellcode. Im Sinne der Zivilgesellschaft ist es zwingend notwendig, dass vor einem flächendeckenden Einsatz der App ihr Quellcode veröffentlicht wird, denn nur so können unabhängige Datenschutz- und IT-Expert*innen sie kritisch untersuchen.
Doch auch unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der Tracing-Apps gibt es klare rechtliche Anforderungen: Die bestehenden datenschutzrechtlichen Grenzen müssen eingehalten werden. Sie sind Schutzschild der Zivilgesellschaft. Darum sollten sie auch in der Debatte um die geplanten Apps eine zentrale Rolle spielen.
A.1 Contact Tracing-Apps & Datenspende-Apps: wie funktionieren sie?
Die Bundesregierung hat während der letzten Wochen verschiedene App-Modelle geprüft, die effektives „Contact Tracing“ und Datenschutz miteinander in Einklang bringen sollen. Insbesondere sollen keine Standortdaten erhoben werden, höchstmögliche IT-Sicherheitsstandards eingehalten und die Informationen über die App-Nutzer*innen datenschutzkonform erhoben werden. An der praktischen Umsetzung wird bereits mit Hochdruck gearbeitet.
Grundlage soll die „Bluetooth Low Energy“-Technologie sein. Denn die zuverlässige Reichweite des Bluetooth-Signals könnte sich in etwa mit dem decken, was Virolog*innen in Bezug auf die Corona-Infektionsgefahr als „Hochrisikokontakte“ bezeichnen – anderthalb bis zwei Meter physische Nähe über eine gewisse zeitliche Dauer. Zurzeit ist noch unklar, wie zuverlässig die Entfernungsbestimmung mittels „Bluetooth Low Energy“ wirklich funktioniert. Einige IT-Expert*innen sind skeptisch angesichts verschiedener Geräte und Betriebssysteme. Zudem muss ausgeschlossen werden, dass alltägliche Zufälligkeiten, etwa ob das Gerät in der Hosentasche transportiert oder in der Hand gehalten werden, die Messungen verfälschen. Dafür laufen derzeit Kalibrierungsversuche, auch mit Unterstützung der Bundeswehr.
Von allen Smartphones, die der entsprechend kalibrierte Bluetooth-Sensor erfassen konnte, soll die App eine ID-Liste anlegen. Diese IDs fungieren als Pseudonyme der Geräte-Nutzer*innen; sie sind temporär und werden auf ihrem Smartphone erzeugt. Mit Hilfe dieser Liste soll die App zeitnah alle „Hochrisikokontakte“ von Personen warnen können, die positiv auf Corona getestet wurden. Wenn Nutzer*innen der App positiv auf Corona getestet werden, können sie freiwillig und pseudonym über ihre Infektion informieren. Technisch unterscheiden sich die daran anschließenden Matching-Ansätze, das Ziel bleibt aber gleich: Hochrisikokontakte sollen schnellstmöglich darüber informiert werden, dass sie sich möglicherweise mit Corona angesteckt haben. Außerdem könnten die betroffenen Personen aufgefordert werden, sich testen zu lassen und/oder sich in Quarantäne zu begeben bzw. beim Gesundheitsamt zu melden. Es benötigt dafür entsprechende Kommunikations- und Begleitungskonzepte von der Bundesregierung, damit Betroffene die Situation gut bewältigen können.
Nachdem zunächst unterschiedliche Modelle für Contact-Tracing-Apps diskutiert wurden, hat sich die Bundesregierung am 26. April 2020 für den Einsatz einer dezentralen Softwarearchitektur ausgesprochen. Damit wird der sogenannte PEPP-PT-Ansatz (Pan-European Privacy-Preserving Proximity Tracing) nicht weiterverfolgt, der einen zentralen Datenabgleich vorsieht und anfangs auch durch Bund, Länder und andere europäische Staaten unterstützt wurde. Diese Initiative wurde von 130 europäischen Wissenschaftler*innen, Firmen und Forschungseinrichtungen Anfang April ins Leben gerufen, federführend war dabei das Heinrich-Hertz-Institut (HHI) der Fraunhofer-Gesellschaft. Aufgrund innerer Konflikte ist das Bündnis dann jedoch immer weiter zerfallen.
Mit Blick auf den zentralen Ansatz hatten zuletzt der Chaos Computer Club (CCC), netzpolitische Vereine, Informatiker*innen und die Stiftung Datenschutz gewarnt, dass der „geringe Datenschutz eines zentralen Ansatzes und das Fehlen technischer Beschränkungen gegen Zweckentfremdung“ das Vertrauen in eine App untergraben würde. Zuvor mahnten über 300 Wissenschaftler*innen aus den Bereichen IT-Sicherheit und Datenschutz, dass mit einem solchem Werkzeug nicht im großen Stil sensible Daten der Bevölkerung erhoben werden dürften.
Der dezentrale DP-PPT-Ansatz (auch DP^3T-Initiative) wurde ebenfalls von einem internationalen Konsortium aus Expert*innen unterschiedlicher Fachrichtungen entwickelt. Der Bundesregierung schwebt derzeit auf Basis dieses Ansatzes eine App vor, die „die in Kürze zur Verfügung stehenden Programmierschnittstellen der wesentlichen Anbieter von mobilen Betriebssystem nutzt und gleichzeitig die epidemiologische Qualitätssicherung bestmöglich integriert“. Eine ständig im Hintergrund aktive Contact-Tracing-App kann allerdings nur dann technisch effizient eingesetzt werden, wenn die entsprechenden Schnittstellen (sogenannte Application programming interfaces, oder APIs) der Smartphone-Betriebssysteme zur Verfügung stehen. Sprich: Ohne die großen Hersteller Apple und Google geht es nicht. Apple und Google haben bereits angekündigt, dass sie an einer API für Contact-Tracing-Apps arbeiten – allerdings nur für dezentrale App-Modelle. Damit erschweren die Hersteller es Gesetzgebern schon im Vorhinein, alternative Modelle zu etablieren, etwa eine zentrale und eine dezentrale Alternative mit Auswahlmöglichkeiten für individuelle Nutzer*innen anzubieten. Dies war Presseberichten zufolge auch der Grund, warum die Bundesregierung letztlich die Unterstützung für PEPP-PT beendete.
Während Tracing-Apps noch in der Entwicklung sind, ist bereits eine Corona-Datenspende-App verfügbar. Hierbei handelt es sich um ein völlig anderes und von den Tracing-Apps unabhängiges Konzept: Die Datenspende-App verfolgt keine Kontakte nach, sondern übermittelt die von Fitnesstrackern oder Smartwatches erhobenen gesundheitsbezogenen Daten. Die sogenannten Wearables messen Körperfunktionen wie z.B. Puls, Blutdruck, Temperatur oder Schlafphasen. Nutzer*innen solcher Technologien können diese Daten einverständlich über eine sogenannte Corona-Datenspende App an das Robert-Koch-Institut (RKI) „spenden“, gemeinsam mit soziodemographischen Daten wie Alter, Geschlecht, Gewicht und Postleitzahl, damit das RKI weitere Erkenntnisse zu Ausbreitung und Verlauf der COVID-19-Erkrankungen gewinnen kann.
Die Corona-Datenspende App steht aus unterschiedlichen Gründen in der Kritik. Kritisiert werden sowohl das Entwicklungsverfahren als auch auf die konkrete Ausgestaltung der App, insbesondere unzureichender Datenschutz und IT-Sicherheit. So erhielt die zuständige Datenschutz-Aufsichtsbehörde nicht die endgültige Version der App für eine Vorab-Prüfung. Zudem konzipierte ein eHealth Start-Up die App mit einem proprietären Quellcode, der nicht Open Source und daher nicht für Dritte einseh- und überprüfbar ist. Darüber hinaus bestehen Bedenken hinsichtlich der Nutzung der Daten. Denn der Zweck der App ist mit der „verbesserten Steuerung von Eindämmungsmaßnahmen gegen die Corona-Pandemie“ sehr weit gefasst. Da er eben nicht auf ein bestimmtes Forschungsvorhaben begrenzt ist, könnte er nachträglich noch erweitert werden. Zudem ist fraglich, ob die angelegte Speicherdauer von zehn Jahren dem Grundsatz der Datensparsamkeit gerecht wird.
A.2 Risiken und Problemfelder
In der aktuellen Debatte um Contact-Tracing-Apps zeichnen sich insbesondere vier Problemkomplexe ab: Missbrauchsmöglichkeiten, Fehleranfälligkeit, rechtliche Konsequenzen für Nutzer*innen und die Freiwilligkeit der Nutzung. Hierzu haben sich bereits verschiedene zivilgesellschaftliche Akteur*innen geäußert, etwa der CCC, FifF und Reporter Ohne Grenzen.
Missbrauchsmöglichkeiten wegen des großen Datenumfangs
Die Contact-Tracing-App soll die Daten eines Großteils der Bevölkerung verarbeiten. Zwar werden diese Daten grundsätzlich mit kryptographischen Mitteln pseudonymisiert. Temporäre IDs dienen als Pseudonyme, die nach kurzer Zeit ausgetauscht werden, um eine Identifizierung einzelner Personen durch Unbefugte zu erschweren. Die Schwierigkeit ist aber, dass die erhobenen Daten durch die Zusammenführung mit anderen Daten de-pseudonymisiert und damit im Nachhinein ein Personen-Bezug hergestellt werden könnte. Damit das System funktioniert, muss es im Falle einer bestätigten Infektion eine bestimmte ID als infiziert markieren und alle IDs, die mit ihr in Kontakt waren, benachrichtigen können. Sobald es bestimmten Akteuren möglich wird, diese IDs durch Hinzuziehung weiterer Daten Individuen zuzuordnen, sind sensible Gesundheitsdaten im Umlauf (vgl. Art. 9 DSGVO) – mit unterschiedlichen Risiken für die Nutzer*innen, je nachdem, wie die App konkret ausgestaltet wird.
Wer hat Zugriff auf die Daten und inwieweit eröffnet dies Überwachungsmöglichkeiten?
Eine wesentliche Frage bei der Umsetzung der App ist, wie genau die temporären IDs miteinander abgeglichen werden. Beide Umsetzungsmöglichkeiten, sowohl die zentrale als auch die dezentrale, bieten hierbei Angriffsflächen, anhand derer ein Personenbezug hergestellt und Überwachung ermöglicht werden könnte.
Werden die ID-Listen auf einem zentralen Server gespeichert, könnte der Betreiber die pseudonymisierten IDs theoretisch durch Verknüpfung mit anderen Daten – etwa mit den bei der Kommunikation mit dem Server verwendeten personenbezogenen IP-Adressen – re-personalisieren und so Nutzer*innen überwachen. Dies ist ausdrücklich nicht vorgesehen, dennoch könnten die gesammelten Daten Begehrlichkeiten wecken. Auch ein Zugriff mit kriminellen Absichten ist eine potentielle Gefahr.
Bei der Implementierung ist also auch zu klären, wer Anbieter der Tracing-App sein sollte und inwiefern sichergestellt wird, dass unabhängige Audits durchgeführt werden.
Bei einem dezentralen Ansatz besteht hingegen eher das Risiko individueller Angriffe auf die Privatheit der Nutzer*innen: So könnten individuell publizierte Infektionsmeldungen leichter Individuen zugeordnet werden; etwa, wenn man eine Kamera mit einem Bluetooth-Scanner kombinieren würde, der IDs von Kund*innen oder Arbeitnehmer*innen aufzeichnet. Käme dann über die App die Liste „infizierter“ IDs, wäre ein rascher Rückschluss auf das Aussehen und damit die Identität Infizierter möglich.
Zudem stellt sich die Frage, ob verhindert werden kann, dass die Betriebssysteme für die App, Apple iOS und Google Android, Zugriff auf die Daten erhalten. Die Konzerne verneinen, dass ein solcher Zugriff möglich sein wird. Die Daten sollen lediglich geräteintern in einer sogenannten „Secure Enclave“ gespeichert werden – also einer Art geheimem Daten-Tresor, auf den auch die Betriebssystem-Hersteller nicht zugreifen können sollen. Bis der Quelltext sowohl konkreter Apps als auch der entsprechenden Funktionen der Betriebssysteme vorliegt, kann dies nicht abschließend bewertet werden.
Sind Tracing-Apps fehleranfällig?
Eine weitere Gefahr sind sogenannte „False Positives“, dass also die Contact-Tracing-App fälschlicherweise davon ausgeht, eine Person sei in Kontakt mit einer infizierten Person gekommen. False Positives könnten z.B. entstehen, wenn Personen sich zwar räumlich nah gekommen sind, aber durch eine Glasscheibe getrennt waren und sich deswegen gar nicht anstecken konnten. False Positives könnten aber auch durch missbräuchliche Meldungen – sogenanntes „Trollen“ – ausgelöst werden, wenn sich also Personen bewusst als infiziert melden, obwohl sie keinerlei Hinweise auf eine Infektion haben, um andere in die Quarantäne zu zwingen. Dies muss unbedingt durch eine geeignete Gestaltung der Apps ausgeschlossen werden, beispielsweise indem eine Infektionsmeldung nur möglich ist, wenn zugleich eine TAN eingegeben wird, die das Testlabor zusammen mit dem positiven Testergebnis mitteilen könnte. Dieser Aspekt sollte auch deshalb im Blick bleiben, weil Infizierte stigmatisiert und ausgegrenzt werden könnten.
Der umgekehrte Fall ist ein „False Negative“. Hierbei geht die App davon aus, eine Person habe keinen Kontakt mit einer infizierten Person gehabt, obwohl dies tatsächlich der Fall gewesen ist. Dies kann zum Beispiel geschehen, wenn das Bluetooth-Signal gestört wird und deshalb zu schwach ist. Dann könnten Hochrisiko-Personen unerkannt andere anstecken.
Bei der weiteren Umsetzung der Contact-Tracing-App sollte auch sichergestellt werden, dass False Positives oder False Negatives weitestgehend verhindert werden. Eine mögliche Lösung wäre die laufende Verbesserung und Korrektur des Bewertungs- und Meldesystems der App, indem dieses als lernendes System gestaltet wird. Die App könnte jeweils abgleichen, welche Initialmeldungen bei Kontaktpersonen zu Folgemeldungen geführt haben. Dadurch könnte sie immer bessere Parameter zur Erkennung und Bewertung möglicher Fehlmeldungen entwickeln. Bei einer zentralen Lösung ließe sich eine solche künstliche Intelligenz leicht im zentralen Server installieren. Bei einer dezentralen Lösung ist eine Fehlmeldung-Korrektur zwar auch denkbar (sog. „federated learning“), aber technisch deutlich schwieriger umsetzbar.
Welche rechtlichen Konsequenzen hat die Contact-Tracing-App für die Nutzer*innen?
Für die User der Contact-Tracing-App stellt sich die Frage, was es für Konsequenzen für sie hat, wenn die App ihnen meldet, dass sie mit einem*r Infizierten Kontakt hatten.
Unklar ist bisher, wie genau die Gesundheitsämter in die Abläufe integriert werden sollen und könnten. Eine Infizierung mit dem Corona-Virus ist nach dem Infektionsschutzgesetz meldepflichtig (§ 6 IfSG i.V.m der Verordnung über die Ausdehnung der Meldepflicht) und muss daher an das Gesundheitsamt weitergegeben werden. Fraglich ist, ob das Infektions-Meldungsverfahren ab Einführung der App parallel manuell weiterläuft oder nur noch elektronisch funktioniert. Eine elektronische Lösung würde in jedem Fall datenschutzrechtlichen Rechtfertigungsbedarf auslösen, zudem wäre nach Art. 9 Abs. 2 lit. h DSGVO eine Rechtsgrundlage erforderlich.
Weiterhin ist bisher offen, ob mit der App Quarantäneanordnungen digital überwacht werden können und wer diese Überwachung kontrollieren würde. Je nach dem könnte die Gefahr bestehen, dass das Gesundheitsamt anhand der Meldungen jegliche Kontakte nachvollziehen kann, also deutlich mehr als im derzeitigen analogen Verfahren. Hierdurch lassen sich soziale Netze nachvollziehen. Bei einem digitalen Contact-Tracing würde die App zudem auch unbemerkte und unbekannte Kontakte, etwa Sitznachbar*innen im Zug, registrieren und könnte diese melden. Dies würde einerseits deutlich die Effektivität, andererseits aber auch den datenschutzrechtlichen Rechtfertigungsbedarf erhöhen.
Eng mit den rechtlichen Konsequenzen hängt die Freiwilligkeit der App-Nutzung zusammen. Insbesondere wenn als Rechtsgrundlage eine datenschutzrechtliche Einwilligung dienen soll, ist eine freiwillige Nutzung Voraussetzung. Die Bundesregierung versichert aktuell, dass die Nutzung freiwillig sein soll.
Ein Problem könnte sich aber aus einem mittelbaren Nutzungszwang ergeben. Denn: Die App soll insbesondere dazu dienen, den „Lockdown“ abzumildern, der unsere Grundrechte aktuell stark einschränkt. Sollten Menschen ihre Grundrechte aber nur ausüben können, wenn sie die App nutzen, besteht keine Freiwilligkeit mehr, die ihren Namen verdient. Das wäre zum Beispiel der Fall, wenn Arbeitgeber*innen die Nutzung der Contact-Tracing-App durch ihre Beschäftigten kontrollieren oder wenn der Zugang zu Dienstleistungen und Orten – Flughäfen, Restaurants, Pflegeheime – davon abhängig gemacht wird, dass Personen „freiwillig“ ihre App-Inhalte offenbaren, z.B. „zehn Tage kein Kontakt zu positiv getesteten Personen“. Wenn die Bundesregierung also beim Einsatz der App weiter auf Freiwilligkeit setzen will, was die grundrechtsfreundlichere Position wäre, so gilt es sicherzustellen, dass der Einsatz der App in der Lebensrealität auch wirklich freiwillig ist. So könnte es etwa explizit verboten oder an hohe Voraussetzungen geknüpft werden, dass der Zugang zu zentralen Infrastrukturen vom Einsatz der App abhängig gemacht wird, sei es seitens staatlicher oder privater Akteur*innen.
A.3 Tracing-Apps und Zivilgesellschaft: besondere Risiken und die starke Rolle der Zivilgesellschaft im Diskurs
Die dargestellten Probleme betreffen jede*n einzelne*n Nutzer*in, zivilgesellschaftliche Arbeit ist jedoch im besonderen Maße von einigen Risiken betroffen. Einige zivilgesellschaftliche Organisation können ihre Arbeit nur dann ausführen, wenn sie sichergehen können, dass sie und die Menschen, mit denen sie Kontakt haben, nicht von möglicher (staatlicher) Nachverfolgung, betroffen sind. Beispielsweise besteht bei Menschen ohne gültige Aufenthaltspapiere und jenen, die sich im laufenden Asylverfahren befinden, ein besonderes Interesse an staatlicher Verfolgung und Überwachung.
Ein praktisches Problem ist dabei auch, dass viele einige Organisationen, die unter prekären Bedingungen arbeiten, oft nicht über ausreichende Kapazitäten verfügen, um die Einhaltung ihrer Datenschutz-Rechte zu überprüfen. Vor diesem Hintergrund wird deutlich wie wichtig es ist, dass Anwendungen von Beginn an datenschutzrechtliche Anforderungen erfüllen und über datenschutzfreundliche Voreinstellungen verfügen (sog. privacy by design). Beim Angebot von Datenspende-Apps muss vorgesorgt werden, dass gerade vulnerable Gruppen adäquat und verständlich über datenschutzrechtliche Risiken aufgeklärt werden, sodass deren Unkenntnis nicht zu missbraucht werden kann.
Auch bezüglich der Freiwilligkeit bedarf es hier besonderer Schutzmaßnahmen. Insbesondere Geflüchtete sind rechtsförmigen und faktischen Zugangsbeschränkungen zu öffentlichen Ressourcen oft schutzlos ausgeliefert. Es muss sichergestellt sein, dass sich ihr Verhalten zu allen denkbaren „Corona-Apps“ niemals negativ auf ihre Grundversorgung oder ihr Asylverfahren auswirken kann.
Positiv hervorzuheben ist die bisherige Rolle der Zivilgesellschaft im Diskurs um den Einsatz von Technologien in der Corona-Krise. Zivilgesellschaftliche Akteur*innen sind an der Diskussion zu den Corona-Apps aktiv beteiligt und nehmen starken Einfluss auf die Debatte zur konkreten Ausgestaltung der App. In einem Fall hat der Kurswechsel der Bundesregierung gezeigt, dass auch der Protest aus der Zivilgesellschaft gehört wird und Folgen hat. So wurde ein vom Gesundheitsministerium erarbeiteter Gesetzesentwurf, der den Gesundheitsbehörden ermöglichen sollte, “zum Zwecke der Nachverfolgung von Kontaktpersonen … technische Mittel” einzusetzen und von den Anbietern von Telekommunikationsdiensten Verkehrs- und Standortdaten heraus zu verlangen, zurückgezogen, nachdem diverse zivilgesellschaftliche Akteur*innen zu Recht kritisierten, dass die Abfrage von Funkzellendaten ungeeignet und die Abfrage von GPS-Daten unangemessen wäre. Auch die Entwicklung verschiedener, auf der BLE-Technologie basierender Projekte, insbesondere der Verlauf des PEPP-PT-Projekts wurde stets intensiv und kritisch begleitet.
A.4 Anforderungen und rechtliche Grenzen für den Einsatz von Tracing-Apps
Das Datenschutzrecht ist Schutzschild der Menschen und damit auch der Zivilgesellschaft gegen Nachverfolgung und Überwachung. Deshalb ist es wichtig, dass vor dem flächendeckenden Einsatz einer Contact-Tracing-App ihr Quellcode offengelegt wird. Nur so kann vor Beginn des Einsatzes sichergestellt werden, dass die App die datenschutzrechtlichen Vorgaben erfüllt und keine verborgenen Gefahren enthält. Im Anschluss muss der Einsatz der App laufend am Maßstab der Grundrechte überprüft werden. Dabei sind grundsätzlich die einige Punkte zu beachten.
Das Grundrecht auf Datenschutz in der EU-Grundrechtecharta (Artikel 8 GRCh) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Grundgesetzes (Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 GG) stellen die verfassungsrechtliche Grenze für den Einsatz von Contact-Tracing-Apps dar. Die daraus abgeleiteten Schutzstandards für Betroffene können daher nicht einfach abgesenkt werden.
Vor diesem Hintergrund sind entsprechende Forderungen wie in der Leopoldina-Stellungnahme kritisch zu bewerten. Diese forderte, dass „angesichts der Erfahrung der derzeitigen Pandemie […] auf europäischer Ebene die Datenschutzregelungen für Ausnahmesituationen überprüft und ggfs. mittelfristig angepasst werden [sollten]. Dabei sollte die Nutzung von freiwillig bereit gestellten personalisierten Daten, wie beispielsweise Bewegungsprofile (GPS-Daten) in Kombination mit Contact-Tracing in der gegenwärtigen Krisensituation ermöglicht werden.“ Hierbei ist zu beachten, dass Abweichungen von datenschutzrechtlichen Grundsätzen nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH restriktiv auszulegen sind. Wenn Mitgliedstaaten von den Möglichkeiten für Abweichungen von den Betroffenenrechten Gebrauch machen (vgl. Art. 23 DSGVO oder Art. 15 ePrivacy-Richtlinie), müssen sie sicherstellen, dass die entsprechenden Gesetze den Wesensgehalt der Grundrechte achten und verhältnismäßig sind.
Eine Änderung der datenschutzrechtlichen Grundlagen ist zum Einsatz von Contact-Tracing-Apps aber auch gar nicht nötig: Das Datenschutzrecht steht dem Einsatz von Contact-Tracing-Apps nicht grundsätzlich entgegen. Vielmehr formuliert es Anforderungen an deren Ausgestaltung, die bezwecken, dass die Grundrechte der Menschen – und damit auch die Zivilgesellschaft – auch in Krisenzeiten nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden.
Dass datenschutzrechtliche Anforderungen in der Gestaltung von Contact-Tracing-Apps zu berücksichtigen sind, ist daher kein Bug, sondern ein Feature. Datenschutz und Contact-Tracing können miteinander vereinbart werden. Im Datenschutzrecht konkretisieren sich wichtige verfassungsrechtliche Grundsätze. Darunter fallen etwa die Grundsätze der Rechtmäßigkeit (jede Datenverarbeitung muss durch eine Rechtsgrundlage gerechtfertigt sein), der Zweckbindung (die Datenverarbeitung darf nur für vorher und abschließend festgelegte Zwecke erfolgen) und der Datenminimierung (es dürfen nicht mehr Daten verarbeitet werden, als zur Erreichung des Zwecks erforderlich). Diese Anforderungen gelten für sämtliches staatliche Handeln.
Jede staatliche Maßnahme gegenüber Einzelnen, die mit einem Eingriff in Grundrechte verbunden ist, muss sich im Rechtsstaat auf eine hinreichend bestimmte gesetzliche Rechtsgrundlage stützen. Die Maßnahme muss zudem einem legitimen Zweck dienen und verhältnismäßig sein. Das bedeutet, sie muss geeignet sein, den angestrebten Zweck zu erfüllen, und von allen gleich geeigneten Mittel dasjenige sein, das am wenigsten intensiv in die Grundrechte der Betroffenen eingreift. Außerdem darf der Eingriff in die Grundrechte nicht außer Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.
Besonders wichtig ist bei einer Contact-Tracing-App, dass die Rechtsgrundlage den Zweck der Verarbeitung präzise festlegt. An diesem Zweck wird die gesamte Datenverarbeitung und ihre Erforderlichkeit gemessen. Je weiter der Zweck definiert ist, desto größer ist der Eingriff in die Grundrechte der betroffenen Personen; es ist daher wichtig, dass der Zweck möglichst eng gefasst wird. Außerdem muss die Speicherdauer für die Daten auf das absolut notwendige Maß begrenzt werden.
Bei der Zweckbindung ist auch wichtig, dass der Zweck der Datenerhebung nicht nachträglich stückweise ausgeweitet werden darf. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf einen Daten-Zugriff durch Ordnungs- und Sicherheitsbehörden. Dies wird von der Zivilgesellschaft mit großer Aufmerksamkeit verfolgt werden und die Akzeptanz der App maßgeblich beeinflussen. Der Staat sollte daher transparente Schutzmaßnahmen ergreifen, die einem solchen missbräuchlichen Umgang mit den Daten, etwa ihre Nutzung für andere Zwecke oder die Repersonalisierung, entgegenwirken.
Bei der Gestaltung und Implementierung von Contact-Tracing-Apps sind insbesondere zwei Anforderungen zu beachten: Datenschutz by Design bedeutet, Datenschutz von Beginn an in das Entwicklungs-Verfahren zu integrieren. Datenschutz by Default bedeutet, dass für einzelne Nutzer*innen schon bei der ersten Nutzung standardmäßig die datenschutzfreundlichsten Voreinstellungen ausgewählt sind. Dies sind keine „Möglichkeiten“ zur Gestaltung, sondern Normen, die für die Betreiber einer Contact-Tracing-App verpflichtend sind.
Die App-Betreiber müssen zudem gewährleisten, dass die Daten der Nutzer*innen ausreichend abgesichert werden, um etwa Missbrauch oder unberechtigten Zugang zu verhindern. Die bereits angesprochenen Risiken für die Rechte Einzelner erfordern daher geeignete Schutzmaßnahmen.
Eine Kontaktnachverfolgung kann potenziell zu einer umfassenden Dokumentation des Alltags führen. Aufgrund dieses Risikos und der Neuheit der Technologie muss bereits vor der Einführung einer Contact-Tracing-App eine transparente und umfassende Datenschutz-Folgenabschätzung durchgeführt werden.
Bei der Datenschutz-Folgenabschätzung muss die gesamte mit dem Contact-Tracing einhergehende Datenverarbeitung in ihrer konkreten praktischen Umsetzung analysiert werden. Hierbei wird geprüft, ob die datenschutzrechtlichen Vorgaben – zum Beispiel Datenschutz by Design – eingehalten werden. Diese Analyse muss aus der Perspektive der Betroffenen geschehen, um angemessene Maßnahmen zum Schutz ihrer Rechte zu identifizieren. Der Analyse-Bericht sollte veröffentlicht werden, nicht nur im Interesse der Akzeptanz der App; Transparenz trägt auch wesentlich dazu bei, dass die Zivilgesellschaft das staatliche Handeln kontrollieren kann.
Informationsfreiheits- oder Transparenzgesetze auf EU- und Bundes- und Landesebene verlangen, dass staatliche Stellen Informationen grundsätzlich veröffentlichen oder auf Anfrage herausgeben müssen. Über diese Regelungen bestehen weitere Möglichkeiten für zivilgesellschaftliche Gruppen und Organisationen, das Handeln von Regierung und Verwaltung zu kontrollieren. Diese Informationsfreiheit darf nicht pauschal unter Hinweis auf Geheimhaltungsinteressen oder Interessen der Exekutive verkürzt werden.
Es muss auch sichergestellt werden, dass die User ihre Rechte ausüben können. Dazu gehören umfangreiche Informations- und Auskunftsrechte, die dazu dienen, ihnen die Datenverarbeitung transparent und verständlich zu erklären. Die konkreten Verarbeitungsschritte einer Contact-Tracing-App sind dabei nicht für alle Nutzer*innen relevant. Die Information kann deshalb auf verschiedenen Ebenen und in abgestuften Komplexitätsgraden erfolgen. Wichtig ist jedoch, dass jede*r Nutzer*in die Möglichkeit haben muss, die abstrakte Funktionsweise der App nachvollziehen zu können.
Nutzer*innen sind jedoch nicht nur passive Konsument*innen mit Informationsrechten. Betroffene können sich bei einer Datenschutzaufsichtsbehörde beschweren, wenn sie der Meinung sind, dass eine Datenverarbeitung nicht den gesetzlichen Vorgaben entspricht. Sie können auch gerichtlich gegen die für die Datenverarbeitung verantwortliche Stelle vorgehen. Diese Rechte der Betroffenen können auch zivilgesellschaftliche Gruppen, Organisationen oder Vereine ausüben.
Effektivität der Contact-Tracing-App muss laufend überwacht werden
Bisher gibt es, jedenfalls in Europa, noch keine praktischen Erfahrungen mit dem Einsatz vergleichbarer Apps auf Basis von BLE. Die Nützlichkeit von Contact-Tracing-Apps wird daher bisher aufgrund von Prognosen eingeschätzt. Deswegen muss ihr tatsächlicher Einsatz laufend empirisch evaluiert werden. Das bedeutet auch, dass die jetzt eingeführten Maßnahmen nach dem Ende der Pandemie, wenn sie also nicht mehr zum Infektionsschutz erforderlich sind, vollständig zurückgefahren werden müssen.
Die Entwicklungen auf EU-Ebene und in anderen EU-Mitgliedsstaaten müssen in den Blick genommen werden
Längerfristiges Ziel ist eine europaweite Nutzung von Contact-Tracing-Apps. Dies erfordert Verknüpfungen mit Contact-Tracing-Systemen aus anderen EU-Mitgliedstaaten. Daher müssen auch die Diskussionen auf EU-Ebene und die Entwicklungen in den EU-Mitgliedstaaten in den Blick genommen werden – und es müssen auch diesbezüglich die rechtlichen Grenzen klar sein.
Kritische Aspekte sind hier insbesondere eine mögliche Erweiterung des Zwecks sowie ein fragwürdiger Umgang mit Daten und digitaler Überwachung in anderen EU-Mitgliedstaaten.
So setzt sich die EU-Kommission für eine Verarbeitung von Gesundheitsdaten ein, die über das Contact-Tracing hinaus geht; ähnlich wie bei der Datenspende-App des RKI sollen Gesundheitsdaten zur epidemiologischen Forschung eingesetzt werden. Die EU-Kommission sieht eine EU-weite App auch als Chance, eine schon länger geplante EU-weite digitale Infrastruktur für die Speicherung und Verarbeitung von Gesundheitsdaten zu ermöglichen.
Hier wird es wichtig, sicherzustellen, dass die Contact-Tracing-App nicht zum Einfallstor für datenschutzrechtlich problematische Pläne mit weitreichenden Folgen für die Zukunft wird. Insbesondere die Zivilgesellschaft wird diese Entwicklungen intensiv beobachten und kritisch begleiten.
Besondere Schutzmechanismen und Exit-Strategien sind erforderlich, wenn eine Verknüpfung mit Staaten angestrebt wird, in denen die Kompetenzen zur Kontaktnachverfolgung nicht auf die Gesundheitsbehörden begrenzt ist und in denen die datenschutzrechtliche Aufsicht nicht gewährleistet ist. Fraglich ist auch der Umgang mit EU-Staaten, in denen bereits die Ausgangsbeschränkungen mit Drohnen überwacht werden, wie z.B. in Belgien, oder in denen die Einhaltung von Quarantäne-Anordnungen bereits digital überwacht wird, wie beispielsweise in Polen.
Klar ist, dass Datenschutz-Grundrechte nicht an der Grenze Halt machen – auch in der Zusammenarbeit mit anderen Staaten müssen die Grundrechte gewahrt werden.
A.4 Zwischenfazit und Ausblick: Datenschutz, Infektionsschutz und die Verantwortung der Zivilgesellschaft
Datenschutz und Infektionsschutz sinnvoll miteinander zu vereinen, ist eine große gesellschaftliche Aufgabe. Der dezentrale Ansatz, den die Bundesregierung gewählt hat, könnte grundsätzlich dazu geeignet sein, dieser Aufgabe gerecht zu werden.
Bis der Quellcode einer nutzbaren App veröffentlicht wird, verbleiben jedoch noch viele offene Fragen: Wie werden Nutzer*innen vor Angriffen auf ihre privaten Daten geschützt? Wie wird mit dem erhöhten Risiko an Falschmeldungen umgegangen? Was passiert mit Infektionsmeldungen? Welche Schutzmaßnahmen werden hierfür getroffen, und wie transparent wird die Technik sein? Und wie wird sichergestellt, dass der Schutz der Anonymität, der für viele zivilgesellschaftliche Akteure zentral ist, nicht durch das Contact-Tracing aufgehoben wird?
Eines steht jedoch fest: Bei der Bewältigung all dieser Herausforderungen wird die kritische Zivilgesellschaft eine zentrale Rolle spielen. Sie muss Antworten auf die offenen Fragen einfordern und Entwicklung und Einsatz der App kritisch begleiten. Sie muss sich aber auch aktiv in die Mitgestaltung und Bewältigung dieser Epidemie einbringen. Die zivilgesellschaftliche Verantwortung endet auch nicht mit der Corona-Epidemie: Es gilt zu verhindern, dass die drastischen Maßnahmen nach der Krise zur Normalität werden. Daher ist es besonders wichtig, dass das Contact-Tracing nicht zum Einfallstor für eine umfassende Gesundheitsüberwachung wird. Der Staat ist deswegen bereits jetzt in die Pflicht zu nehmen, eine überzeugende Strategie für den Exit aus dem digitalen Contact-Tracing zu präsentieren.
B.1 Update “Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona” (VÖ: 20. Mai 2020)
Mit den Corona-Virus-bedingten Ausgangsbeschränkungen (20./22. März 2020) wurde auch die Versammlungsfreiheit in allen Bundesländern eingeschränkt. Es gab explizite Totalverbote von Versammlungen ohne die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung (z.B. in Bayern und Thüringen), sowie implizite Totalverbot (so z.B. in Brandenburg oder Baden-Württemberg). Die meisten anderen Länder erließen Verbote mit Erlaubnisvorbehalt, wonach Versammlungen grundsätzlich verboten und nur in Ausnahmen erlaubt waren. Dass die pauschalen Beschränkungen der Versammlungsfreiheit nicht mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung vereinbar sind, haben wir bereits in unserer Kurzstudie vom 16. April 2020 ausgeführt.
Seitdem hat sich einiges getan. Neben einigen öffentlichen Demonstrationen, bei denen die Beteiligten die geltenden Regeln zum Infektionsschutz nicht einhielten, gibt es auch viele positive Beispiele: Die Zivilgesellschaft reagierte mit neuen und kreativen Protestformen, die Demonstrationen unter Einhaltung der Regeln zum Infektionsschutz ermöglichen. Auf rechtlicher Ebene war eine Eilentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), die am selben Tag wie unsere Kurzstudie veröffentlicht wurde, ein teilweiser Sieg für die Versammlungsfreiheit. Bis dahin hatten einige Gerichte behördliche Versammlungsverbote sehr zurückhaltend geprüft. Inzwischen haben auch die Bundesländer ihre Corona-Maßnahmen nachjustiert.
In diesem Aktualisierungsbeitrag gehen wir auf die neuen Entwicklungen im Bereich der Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona ein und beurteilen sie rechtlich.
B.1.1 Warum kann die Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona nicht einfach beschränkt werden und warum ist Demonstrieren gerade jetzt so wichtig?
Versammlungsfreiheit gilt auch während der Corona-Krise
Die Versammlungsfreiheit ist ein Grundpfeiler unserer Demokratie. Das hat das BVerfG schon in seiner Brokdorf-Entscheidung von 1985 klargestellt, bei der es um die Anti-AKW-Bewegung ging. Das ist bis heute die Leitentscheidung: Die Versammlungsfreiheit in Artikel 8 des Grundgesetzes (GG) zählt zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens (vgl. BVerfG 69, 315 – Brokdorf). In der Versammlungsfreiheit manifestiert sich unsere Grundentscheidung für einen demokratischen Staat. Für die Beschränkung der Versammlungsfreiheit gelten daher scharfe Regeln. Eine Versammlung darf nur als letztes Mittel verboten oder aufgelöst werden, wenn alle milderen Mittel ausgeschöpft sind; mildere Mittel sind zum Beispiel Auflagen für die Durchführung der Versammlung.
Gerade jetzt ist eine kritische und aktive Zivilgesellschaft wichtig
Auch bei Demonstrationen müssen die geltenden Regeln für den Infektionsschutz eingehalten werden. Wichtig ist aber, dass Protest nicht generell verschwindet.
Die Politik ist auf die Stimmen der Zivilgesellschaft angewiesen. Der Dialog zwischen Zivilgesellschaft und Politik ist in Deutschland grundsätzlich wenig institutionalisiert. Die Corona-Pandemie erfordert schnelle politische Entscheidungen und bringt verkürzte Gesetzgebungsverfahren mit sich, wodurch sich zivilgesellschaftliche Organisationen nur beschränkt einbringen können. Dadurch erhöht sich die Gefahr, dass einige Interessen nicht ausreichend berücksichtigt werden. Auch in den Expert*innen-Gremien, die Empfehlungen an die Politik geben, sind einige Personengruppen unterrepräsentiert (siehe z.B. Studie der Leopoldina). Friedlicher offener Protest auf der Straße ist also ein wichtiges Mittel, gesellschaftspolitische Anliegen sichtbar zu machen und in den politischen Diskurs einzubringen.
B.1.2 Die aktuellen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
Bis zum Beschluss des BVerfG am 15. April 2020 (1 BvR 828/20) bestätigten Verwaltungsgerichte überwiegend Versammlungsverbote, auch Totalverbote. Dabei räumten sie dem Gesundheitsschutz, teilweise ohne Abwägung, Vorrang gegenüber der Versammlungsfreiheit ein und gestanden der Exekutive einen weitreichenden Beurteilungsspielraum zu.
Dem hat das BVerfG Einhalt geboten. Das Gericht hat – den Schlussfolgerungen unserer Kurzstudie entsprechend – klargestellt, dass Versammlungsbehörden im Einzelfall Abwägungsentscheidungen treffen müssen. Dabei müssen sie die besondere Bedeutung von Artikel 8 GG berücksichtigen.
In einer zweiten Entscheidung vom 17. April 2020 (1 BvQ 37/20) bestätigte es diesen Grundsatz. Das BVerfG erläuterte, dass sich die Behörden bei der Abwägung im Einzelfall auch nicht auf pauschale Erwägungen stützen können, die jeder Versammlung entgegen gehalten werden können (Rn. 23). Mit dem bloßen Hinweis auf einen stets möglichen vermehrten Zustrom von Menschen und ein dadurch entstehendes erhöhtes Infektionsrisiko dürfen Behörden eine Versammlung nicht verbieten. Stattdessen müssen sie die konkreten Umstände des Einzelfalls berücksichtigen.
Zudem stärkte das BVerfG auch das Kooperationsgebot. Wie wir in der ersten Kurzstudie darstellten, kann die Verantwortung für den Infektionsschutz nicht alleine auf die Versammlungsleitung abgewälzt werden. Auch die Versammlungsbehörde und die Polizei sind in der Pflicht, dafür zu sorgen, dass das Grundrecht gefahrlos wahrgenommen werden kann. Im Einzelnen stellte das BVerfG klar, dass sich die zuständige Behörde um eine kooperative, einvernehmliche Lösung mit dem oder der Versammlungs-Veranstalter*in bemühen muss, bevor sie Beschränkungen erlässt.
Nicht ausdrücklich beantwortet hat das BVerfG bisher, ob „es überhaupt von Art. 8 GG gedeckt ist, die Ausübung der Versammlungsfreiheit durch Rechtsverordnung einem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu unterwerfen und die Erteilung einer solchen Erlaubnis in das Ermessen der Verwaltung zu stellen“ (Rn. 23).
Weitere Orientierung bietet eine Entscheidung des BVerfG zu den aktuellen Beschränkungen der Religionsfreiheit. Mit Beschluss vom 29. April 2020 (1 BvQ 44/20) stellte das Gericht fest, dass mit Blick auf die durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Religionsfreiheit „ein generelles Verbot ohne die Möglichkeit, im Einzelfall und gegebenenfalls in Abstimmung mit dem Gesundheitsamt Ausnahmen unter situationsgerechten Auflagen und Beschränkungen zulassen zu können, voraussichtlich nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei“ (Rn 9, 16). Das OVG Berlin-Brandenburg griff diesen Grundsatz auf und stellte in seiner Entscheidung vom 30. April 2020 zum mygruni-Autokorso am 1. Mai fest, dass für das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit insoweit nichts anderes gelten dürfe.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Artikel 8 GG kein pauschales Verbot von Versammlungen zulässt – auch nicht im Namen des Gesundheitsschutzes. Es bedarf immer einer Abwägung im Einzelfall, die eine konkrete Auseinandersetzung mit den Umständen der Versammlung und dem konkreten Infektionsrisikos erfordert. Erst dann kann ein Verbot als mildestes Mittel zulässig sein.
B.1.3 Die Reaktionen der Gerichte auf die Entscheidungen des BVerfG
Seit den Entscheidungen des BVerfG ist die Rechtsprechung insgesamt versammlungsfreundlicher geworden. Die Gerichte kritisierten hinsichtlich des behördlichen Vorgehens insbesondere Folgendes:
Die Inkonsistenz der Schutzkonzepte
Die Schutzkonzepte, die einer Versammlung auferlegt werden, müssen im Einklang zu den generell geltenden Infektionsschutzregeln stehen (siehe VG Hamburg vom 16. April 2020).
Die Behörde kann also z.B. nicht verlangen, dass während einer Demonstration ein Mindestabstand von 5 Metern eingehalten werden soll, während im ÖPNV nur 1,5 m Abstand eingehalten werden müssen, und auch nur soweit möglich.
Pauschale Erwägungen, die auf jede Versammlung zutreffen könnten, ohne Auseinandersetzung mit dem Einzelfall
Insbesondere der pauschale Verweis darauf, dass die Gefahr eines großen Zustroms von Menschen bestehe, ist für ein Verbot nicht ausreichend. So sprach sich beispielsweise das VG Trier am 30. April 2020 gegen das Verbot einer Demonstration aus, die unter dem Motto “Heraus zum 1. Mai – internationaler Kampftag der Arbeiter*innenklasse” stattfinden sollte. Die Versammlungsbehörde hatte die Demonstration mit fünf Teilnehmer*innen trotz Einhaltung von Auflagen zum Infektionsschutz verbieten wollen, weil es zu vermehrtem Personenverkehr kommen könne.
Statt pauschaler Erwägungen muss sich die Versammlungsbehörde in jedem Einzelfall mit den konkreten Umständen auseinandersetzen. Zum Beispiel muss sie prüfen, ob zum Mitmachen aufgefordert oder explizit davon abgeraten wird, ob öffentliche Ankündigung stattfinden oder darauf verzichtet wird.
Fehlende Kooperationsbereitschaft der Versammlungsbehörde
Auch die Versammlungsbehörde muss Strategien erarbeiten und vorschlagen, mit denen der Infektionsschutz gewahrt werden kann. Eine bloße Prüfung der Vorschläge der Versammlungsleitung reicht nicht aus (so VG Aachen am 29. April 2020).
Neben versammlungsfreundlichen Entscheidungen wird die Versammlungsfreiheit allerdings in anderen Fällen weiterhin unverhältnismäßig stark beschränkt.
So entschied das VG Düsseldorf am 30. April 2020, dass ein Verbot eines für den 2. Mai geplanten Autokorsos rechtmäßig sei, der unter dem Motto: „Wahrung der Grundrechte und für freie Impfentscheidung” stattfinden sollte und 100–200 Fahrzeuge auf einer Strecke von 20 Kilometern vorsah. Dabei berief sich das Gericht darauf, dass wahrscheinlich Personenansammlungen entstehen würden, insbesondere an Ampeln. Konzepte, wie solche Ansammlungen vermieden werden könnten, forderte es nicht ein.
Das VG Gelsenkirchen bestätigte am 29. April 2020 das Verbot einer 1. Mai-Demonstration in Essen, da am gewählten Veranstaltungsort an einer zentralen Stelle der Essener Innenstadt die Gefahr von Menschenansammlungen bestehe. Das Konzept zur Einhaltung des Mindestabstands und das Tragen von Mund-Nasenschutz-Masken reiche nicht aus, um dies zu verhindern. Da es sich um eine „DGB-Ersatz-Kundgebung“ handele, sei mit einem „enormen Zulauf“ zu rechnen. Das Gericht missachtete demnach, dass das Verbot einer Versammlung als Ultima Ratio in jedem Fall voraussetzt, dass das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen ausgeschöpft ist.
Für Aufsehen sorgte zusätzlich die Aussage von NRW-Innenminister Herbert Reul in einer Sitzung des Innenausschusses am 23. April 2020, er wolle die Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 8 GG gerne grundsätzlich auf den Prüfstand stellen.
Die meisten Gerichte halten §§ 28, 31 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) als Rechtgrundlage der Beschränkungen für ausreichend, obwohl auch dies von rechtswissenschaftlichen Kommentator*innen vielfach kritisiert wurde (siehe u.a. hier). Des Weiteren bewerteten die meisten Gerichte die Genehmigungspflicht, also das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, als rechtmäßig (so z.B. OVG Sachsen am 30. April 2020 – 3 B 148/20, Rn. 34). Mit dem in Artikel 8 GG garantierten „Recht, sich ohne Anmeldung und Erlaubnis … zu versammeln“, ist dies nicht vereinbar. Allerdings betonten die Gerichte, dass die Ermessensausübung der Behörden deutlich strenger kontrolliert werden müsse. Teilweise nahmen sie an, dass das Ermessen der Behörde auf Null reduziert ist, so dass sie Versammlungen erlauben muss.
B.1.4 Die aktuelle Rechtslage in Zeiten der Lockerungen
Die aktuelle Rechtslage in den Bundesländern zeigt inzwischen eine deutliche Abkehr von der Verbotspraxis. Alle expliziten und impliziten Totalverbote von Versammlungen wie in Bayern und Thüringen wurden aufgehoben. In Thüringen sind nun sogar Versammlungen bis zu 50 Teilnehmer*innen und unter bestimmten Auflagen grundsätzlich zulässig.
In einigen Bundesländern gibt es auch weiterhin Verbote von Versammlungen mit Erlaubnisvorbehalt (so z.B. in Sachsen-Anhalt gemäß § 1 Absatz 1 der SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung in Sachsen-Anhalt, die vom 4.–27. Mai in Kraft ist, oder in Bayern gemäß § 5 der Vierten Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung, die ab 5. Mai bis zum 17. Mai 2020 gilt).
Die übrigen Bundesländer sind zur Logik des Artikel 8 GG zurückgekehrt: Versammlungen brauchen keine Erlaubnis, die Behörden haben aber im Einzelfall die Möglichkeit, sie zu verbieten. Das bedeutet, dass die Versammlungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen ein Verbot aussprechen dürfen, aber eben nur, wenn dies im Einzelfall geprüft wurde. Entscheidende Kriterien für die Überprüfung von Versammlungskonzepten sind:
Begrenzte Teilnehmer*innenzahl (meist zunächst auf 50 begrenzt)
Der gewöhnliche Mindestabstand von 1,5 m muss eingehalten werden
Teilnehmer*innen mit Krankheits-Symptomen sind auszuschließen
Zum Teil wird die Dauer der Versammlung begrenzt (so z.B. in Bayern auf 60 Minuten, § 5 der Vierten Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung)
Zum Teil wird gefordert, dass die Versammlungsleitung eine Teilnehmer*innenliste erstellt und an die Gesundheitsbehörde weiterleitet
B.1.5 Kritik und Forderungen
Es ist notwendig, auch bei Versammlungen zu gewährleisten, dass Infektionsschutzregeln eingehalten werden; dies ist im Grundsatz auch nach Artikel 8 GG zulässig. Auflagen sind daher ein sinnvolles Mittel, um einen Kompromiss zu ermöglichen: Wenn der Infektionsschutz gewahrt ist, kann weiter demonstriert werden.
Fraglich ist allerdings, ob es mit der Forderung des BVerfG nach Einzelfallprüfungen vereinbar ist, wenn Auflagen bereits fester Bestandteil der allgemein geltenden Rechtsverordnungen sind. Außerdem müssen die Auflagen selbst mit Artikel 8 GG vereinbar sein.
Teilnehmer*innenlisten können von der Grundrechtsausübung abhalten
Rechtliche Zweifel bestehen insbesondere hinsichtlich der Erstellung bzw. Weitergabe von Teilnehmer*innenlisten.
Das VG Gelsenkirchen stellte am 30. April 2020 fest, dass die anlasslose Weitergabe einer Teilnehmer*innen-Liste, also ohne dass eine tatsächliche Infektion bekannt wird, verfassungswidrig sei. Die Maßnahme ist insbesondere nicht angemessen, weil die Feststellung der Personalien gerade „im sensiblen Bereich der kritischen Auseinandersetzung mit dem öffentlichen Geschehen“ abschreckend auf potenzielle Teilnehmer*innen wirken könnte. Dadurch bestünde die Gefahr, dass diese davon absehen, ihr Grundrecht aus Artikel 8 GG in Anspruch zu nehmen. Außerdem finde eine derartige Feststellung der Personalien in keinem anderen Lebensbereich statt, weder im ÖPNV noch in Geschäften. Eine Weitergabe der Liste bei einem konkreten Infektionsfall bezeichnete das VG Gelsenkirchen als noch verhältnismäßig.
Das VG Köln sah dies anders und entschied am 7. Mai 2020 in Bezug auf eine Versammlung anlässlich des Kriegsendes, dass bereits die Führung einer Namensliste mit Artikel 8 GG nicht zu vereinbaren ist – auch wenn diese zunächst nur beim Veranstalter hinterlegt ist. Die Versammlungsfreiheit schütze gerade auch die anonyme Teilnahme an einer Versammlung.
Die Behörden und der Verordnungsgeber müssen also auch bei den Lockerungen darauf achten, keine Doppelstandards zu etablieren. Der Infektionsschutz darf gerade im grundrechtlich besonders geschützten Bereich der Versammlungsfreiheit nicht mit härteren Regeln verfolgt werden als bei anderen erlaubten Tätigkeit wie dem Einkaufen.
Veranstalter*innen tragen nicht die alleinige Verantwortung
Die Verantwortung für die Einhaltung der Infektionsschutzregeln darf weiterhin nicht allein auf die Veranstalter*innen einer Versammlung abgewälzt werden. Dies widerspricht dem Mitte April erneut vom Bundesverfassungsgericht gestärkten Kooperationsgebot und der Gewährleistungskomponente von Artikel 8 GG. Der Staat trägt eine wichtige Mitverantwortung dafür, dass Versammlungen sicher ablaufen können.
Die Entwicklungen der letzten Wochen sind insgesamt positiv. Die Gerichte setzen sich zunehmend mit den Einzelheiten der geplanten Versammlung und den Verbotsbegründungen der Versammlungsbehörden auseinander. Auch für kommende Entscheidungen muss gelten: Keine Verbote aufgrund pauschaler Argumente hinsichtlich erhöhter Infektionsgefahren, keine anlasslose Weitergabe einer Teilnehmer*innenliste an die Gesundheitsbehörde und keine Doppelstandards bezüglich der Hygieneanforderungen an Versammlungen im Vergleich zu anderen erlaubten Tätigkeiten.
B.2 Kurzstudie “Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona” (VÖ: 9. April 2020)
In diesem Jahr wird es keine Ostermärsche auf offener Straße geben – ein Alarmsignal für unsere Demokratie. Die Ostermärsche, bei denen alljährlich in zahlreichen Städten tausende Menschen für weltweiten Frieden und Abrüstung demonstrieren, finden seit den 1950ern statt. Sie sind das Ereignis, bei denen eine breite Friedensbewegung deutschlandweit sichtbar wird. Weil Versammlungen aktuell verboten sind, können Friedensaktivist*innen und engagierte Bürger*innen ihren Forderungen nicht Ausdruck verleihen – und somit auch keinen politischen Handlungsdruck erzeugen. Auch kreative Aktionen der Seebrücke-Bewegung, die sich für die Evakuierung von Kriegsflüchtlingen und anderen Geflüchteten aus griechischen Lagern einsetzt, wurden verboten.
Für die Demokratie in Deutschland ist die Versammlungsfreiheit besonders wichtig. Der Dialog zwischen Politik und Zivilgesellschaft ist fragil und – anders als in vielen Staaten und auf Ebene der Europäischen Union – kaum institutionalisiert. Neben der Einmischung in Gesetzgebungsverfahren sind die Proteste auf der Straße das wesentliche Mittel für die Zivilgesellschaft, sich Gehör zu verschaffen und sich für die Durchsetzung der eigenen Anliegen einzusetzen. Die protestierende Zivilgesellschaft trägt maßgeblich dazu bei, dass Regierungshandeln und Gesetze kritisch beleuchtet und nachjustiert werden. Sie macht auch marginalisierte Positionen öffentlich sichtbar. Das Gemeinschafts-Erlebnis auf der Straße ist zudem wichtig für die Formierung und Stärkung politischer Bewegungen. Als zentrales demokratisches Element ist der politische Diskurs auf der Straße daher verfassungsrechtlich durch Artikel 8 des Grundgesetzes besonders geschützt. Gerade angesichts der aktuell gravierenden Grundrechtsbeschränkungen braucht die Demokratie den friedlichen Protest. Genau diese zivilgesellschaftlichen Interventionen geraten im Zuge der Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus momentan unter die Räder.
B.2.1 Versammlungsfreiheit in Zeiten von Corona
Mit Blick auf größere Demonstrationen wie die Ostermärsche wären sich nach bisheriger Praxis wohl alle einig: Ein Verbot ist wegen des zu großen Infektionsrisikos verhältnismäßig. Doch bei kleineren Aktionen, bei denen die Teilnehmenden großen Abstand wahren, Masken tragen oder sogar nur Schuhe abstellen, reagieren Behörden und Gerichte unterschiedlich.
Behörden und Gerichte verstehen die Corona-Eindämmungsmaßnahmen der Bundesländer überwiegend als generelles Versammlungsverbot – auch, wenn bei einer Versammlung die ansonsten geltenden Kontaktbeschränkungen eingehalten werden. So hält es zum Beispiel das Verwaltungsgericht Neustadt für rechtmäßig, eine Demonstration von zwei Personen zu untersagen, die Schutzmasken tragen und das Abstandsgebot einhalten. Auch andere Gerichte hielten Versammlungsverbote für rechtmäßig, ganz ohne oder mit sehr verkürzter Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Am Sonntag, den 5. April 2020, löste die Polizei an mehreren Orten Demonstrationen des Bündnisses #LeaveNoOneBehind auf, die in Form von „individuellen Spaziergängen“ durchgeführt werden sollten.
Anderenorts erlaubten Behörden Versammlungen hingegen unter Auflagen. In Münster hat die zuständige Behörde nach Einreichung eines Eilantrages bei Gericht eine Mahnwache gegen einen unmittelbar bevorstehenden Uranmülltransport von Gronau nach Russland unter Auflagen letztlich zugelassen. Auch wenn sich aktuell viele einig sind, dass Versammlungsverbote wegen der Infektionsrisiken gerechtfertigt sind: Aus der Verfassung ergeben sich sehr strenge Regeln für Versammlungsverbote, die aktuell teilweise missachtet werden.
B.2.2 Welche Bedeutung hat die Versammlungsfreiheit im Verfassungsrecht?
Die Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur Versammlungsfreiheit wurde von der Anti-AKW-Bewegung erstritten. In seiner Brokdorf-Entscheidung von 1985 hat das Gericht die überragende Bedeutung der Versammlungsfreiheit in Artikel 8 des Grundgesetzes (GG) klargestellt: Das Recht aller Bürger*innen, sich frei zu versammeln und aktiv am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess teilzunehmen, zählt zu den unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens (vgl. BVerfG 69, 315 – Brokdorf). In der Versammlungsfreiheit manifestiert sich unsere Grundentscheidung für einen demokratischen Staat.
Demokratie findet nämlich nicht nur im Bundestag statt, sondern auch auf der Straße. Nach Artikel 21 GG wirken die politischen Parteien bei der Willensbildung des Volkes mit – aber sie wirken eben nur mit. Einen wesentlichen Beitrag zur öffentlichen Willensbildung leistet auch die Zivilgesellschaft. Wie Jürgen Habermas feststellt: Jede wahrhaft und demokratisch verfasste Meinungs- und Willensbildung in Verbänden, Parteien und Parlamenten ist auf „die Zufuhr von informellen öffentlichen Meinungen angewiesen, wie sie sich nur außerhalb der Strukturen einer nicht-vermachteten politischen Öffentlichkeit bilden“. Die Zivilgesellschaft ist also zentral für den demokratischen Rechtsstaat.
Versammlungen bieten die Möglichkeit, eine Meinung durch physische Präsenz kund zu tun, wortwörtlich Stellung zu beziehen – ungehindert von etablierten Machtstrukturen und ohne Zwischenschaltung anderer Medien. Die protestierende Zivilgesellschaft ist unser „politisches Frühwarnsystem[], das Störpotentiale anzeig[t], Integrationsdefizite sichtbar und damit auch Kurskorrekturen der offiziellen Politik möglich mach[t]“ (Brokdorf-Beschluss, Rn. 67). Insbesondere für diejenigen Teile der Zivilgesellschaft, die gesellschaftlich unterrepräsentiert sind, kaum institutionell eingebettet sind und keine wirtschaftlichen Druckmittel zur Hand haben, ist der Protest auf der Straße neben der Abgabe eines Stimmzettels der einzige Weg zur politischen Einflussnahme.
Daher gelten scharfe Regeln für Beschränkungen der Versammlungsfreiheit. Versammlungen unter freiem Himmel können auf Grundlage eines Gesetzes eingeschränkt werden, wenn dadurch gleich gewichtige andere Rechtsgüter geschützt werden sollen. Dieses Gesetz muss die wesentlichen Entscheidungen selbst treffen – denn dies ist die Aufgabe des Parlaments und nicht der Behörden (Wesentlichkeits-Grundsatz bzw. Parlaments-Vorbehalt). Außerdem muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit strikt gewahrt werden (Brokdorf-Beschluss, Rn. 70): Jede Beschränkung der Versammlungsfreiheit muss auch wirklich geeignet sein, den legitimen Zweck zu erreichen; sie muss erforderlich sein, d.h. es gibt keine milderen, weniger einschneidenden Mittel; und sie muss angemessen sein, darf also nicht völlig außer Verhältnis zum Zweck stehen. Dabei muss stets die elementare Funktion, die die Versammlungsfreiheit für unsere Demokratie innehat, beachtet werden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts war bisher deutlich: Ein Versammlung darf nur als letztes Mittel verboten oder aufgelöst werden, wenn alle milderen Mittel, auch die Festlegung von Auflagen, ausgeschöpft sind.
B.2.3 Wie stark schränken die Corona-Eindämmungsmaßnahmen die Versammlungsfreiheit ein?
Entsprechend den gemeinsamen Leitlinien von Bund und Ländern vom 22. März 2020 haben die Länder weitreichende Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen erlassen oder erweitert. Gesetzliche Grundlage sind die Paragrafen 28 und 32 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG). Die Corona-Eindämmungsmaßnahmen sind jedoch in den einzelnen Ländern unterschiedlich streng ausgestaltet – und oft schießen sie über die Grenzen der Leitlinien hinaus. Dies wird besonders mit Blick auf die Beschränkungen der Versammlungsfreiheit deutlich.
Explizite Verbote von Versammlungen ohne jegliche Ausnahmen sind selten. Die Bestimmungen in Thüringen und Bayern kommen einem solchen Verbot allerdings letztlich gleich. § 3 Absatz 1 der Thüringer Rechtsverordnung verbietet ausdrücklich Demonstrationen und Versammlungen. Die vorgesehenen Ausnahmen (z.B. zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder der Daseinsfür- und -vorsorge) dürften für zivilgesellschaftliche Demonstrationen, beispielsweise die Ostermärsche aber auch kleinere Aktionen, kaum greifen. § 1 Absatz 5 Buchstabe 6 der Bayerischen Rechtsverordnung sieht als Ausnahme des dauerhaften Aufenthalts in der eigenen Wohnung nur „Sport und Bewegung an der frischen Luft, allerdings ausschließlich alleine oder mit Angehörigen des eigenen Hausstandes und ohne jede sonstige Gruppenbildung“ vor.
In den meisten anderen Bundesländern gilt: Außerhäusliche Zusammenkünfte sind auf zwei Personen beschränkt, es sei denn die Beteiligten leben im gemeinsamen Haushalt. Dies wird teilweise als implizites Totalverbot oder faktisches Versammlungsverbot (so das Verwaltungsgericht Hannover) eingestuft. Es lässt sich aber auch argumentieren, dass Behörden hier ihren Ermessenspielraum nutzen und Versammlungen ermöglichen können und sollten – dazu im nächsten Abschnitt.
Des Weiteren ermöglichen einige Bundesländer ausdrücklich die Erlaubnis von Versammlungen (sog. Erlaubnisvorbehalte), die von der Versammlungsbehörde einzuholen ist, teilweise unter Beteiligung der Gesundheitsbehörde. So ist zum Beispiel in § 1 Absatz 7 der Berliner Verordnung geregelt, dass Versammlungen von bis zu 20 Teilnehmenden von der Versammlungsbehörde genehmigt werden können – in besonders gelagerten Einzelfällen und wenn aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar. Andere Bundesländer setzen keine Höchstzahl an Teilnehmenden fest, sondern ermöglichen der Versammlungsbehörde unter Beteiligung der Gesundheitsbehörde eine individuelle Verhältnismäßigkeitsprüfung (so § 1 Absatz 5 der SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung in Sachsen-Anhalt). Teils werden auch mögliche Versammlungs-Auflagen aufgelistet, zum Beispiel die Einhaltung des Mindestabstandes und eine Teilnehmenden-Liste mitsamt Angaben zu Auslandsaufenthalten (§ 1 Absatz 5 i.V.m § 1 Absatz 4 Nr. 1, 2 und 4 der Verordnung). Bremen hat sich für eine umgekehrte Herangehensweise entschieden: Hier sind durch Artikel 8 GG geschützte Versammlungen von allen Verboten zur Corona-Eindämmung ausgenommen. Der Behörde ist es jedoch ausdrücklich erlaubt, die Infektionsgefahr bei der Prüfung der Anmeldung der Demonstration zu berücksichtigen und ggf. auch ein Verbot auszusprechen.
B.2.4 Welche verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen Beschränkungen der Versammlungsfreiheit?
Diese Regelungen sind in vielerlei Hinsicht verfassungsrechtlich bedenklich. Zunächst wurde vielfach kritisiert, dass die Regelungen im IfSG keine ausreichende Rechtsgrundlage für solch einschneidende Maßnahmen bieten – auch nicht nach den zu diesem Zwecke eingeführten Gesetzesänderungen vom 27. März 2020.
Das IfSG erlaubt zwar grundsätzlich Einschränkungen der Versammlungsfreiheit (§§ 28 Absatz 1 Satz 3, 32 IfSG). Ob das IfSG aber ausreichend klar regelt, was die wesentlichen Voraussetzungen für einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit sind, ist fraglich; wird den Behörden hier zu viel Spielraum gelassen, ist der Parlaments-Vorbehalt verletzt. Bedenklich sind auch die vielfachen und unübersichtlichen Verweise auf strafrechtliche Sanktionen im IfSG bis hin zu Gefängnisstrafen, denn Strafen müssen für die Bürger*innen klar vorhersehbar sein.
Darüber hinaus ist fraglich, ob die Beschränkungen verhältnismäßig sind. Dieses Erfordernis gilt für die Allgemeinverfügungen und die Rechtsverordnungen der Länder selbst, sowie für jede einzelne durch Behörden getroffene Maßnahme, soweit ihnen ein Ermessensspielraum eingeräumt ist. Jede Beschränkung der Versammlungsfreiheit muss einen zulässigen Zweck verfolgen, sie muss geeignet und erforderlich sein, um diesen Zweck zu erreichen, und sie darf nicht im Verhältnis zu diesem Zweck unangemessen sein.
Die Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus dienen dazu, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems zu sichern; indirekt dienen sie damit auch dem Lebensschutz von Erkrankten, die auf eine Intensivbehandlung angewiesen sind. Auch wenn dies sehr wichtige Rechtsgüter sind, müssen sie sorgsam mit unserer Versammlungsfreiheit abgewogen werden. Das heißt, bevor Versammlungen als letztes Mittel verboten werden dürfen, muss geprüft werden, ob sie unter Auflagen oder Beschränkungen durchgeführt werden können. Mildere Mittel haben Vorrang. Auch in der aktuellen Situation sind zahlreiche Maßnahmen denkbar, die Infektionen mit dem Corona-Virus bei einer Versammlung drastisch minimieren können und damit gegen ein komplettes Verbot sprechen. Abstandhalten, Gesichtsmasken sowie die Begrenzung von Teilnehmer*innenzahlen gelten auch in den sonstigen Lebensbereichen als wirksame Mittel, um eine Infektion zu verhindern. Warum sollte sich dies nicht auf die Versammlungsfreiheit übertragen lassen?
B.2.5 Rechtsprechung und Entscheidungen: Wie gehen Gerichte und Behörden in Zeiten von Corona mit Demonstrationen um?
Behörden und Gerichte gehen unterschiedlich mit den geltenden Bestimmungen zur Eindämmung der Corona-Pandemie um, wenn es um Demonstrationen geht. Zum Teil wird und wurde – wenn auch stark eingeschränkt – noch wie geplant demonstriert. Zum Teil wurden Demonstrationen, für die umfassende Schutzvorkehrungen seitens der Veranstalter*innen zugesichert wurden (z.B. die Einhaltung eines Abstandes von 5–10 Metern zwischen den Teilnehmenden, Mundschutz, kein öffentlicher Aufruf) oder die sogar nur auf zwei Teilnehmer*innen begrenzt waren, gerichtlich verboten.
Beispielsweise fand eine Mahnwache von Atomkraftgegnern in Münster statt, weil sich Stadt und Organisator*innen auf einen Kompromiss einigten: Mundschutz, höchstens 15 Teilnehmer*innen und 1,5 m Abstand zwischen ihnen.
Das Verwaltungsgericht (VG) Hannover hielt am 27. März 2020 im Eilverfahren am Verbot einer Versammlung fest, die sich gegen das Versammlungsverbot aufgrund der Kontaktbeschränkungen richtete. Die Anmeldung sah 10–15 Teilnehmende vor, die einen Mindestabstand von zwei bis drei Metern einhalten würden. In seiner Begründung verwies das Gericht auf die Effektivität des Gefahrenabwehrrechts, einen weiten Ermessenspielraum der Behörden bei erheblichen Gefahren für Leib und Leben und die Notwendigkeit einer schnellen Unterbrechung der Infektionsketten. In der Folgenabwägung stellt das Gericht den Schutz von Leib und Leben klar über die Versammlungsfreiheit, ohne zu versuchen, diese zwei hochrangigen Verfassungsgüter in einen schonenden Ausgleich zu bringen (vgl. Martini/Plöse). Dabei fordert das Bundesverfassungsgericht gerade im Eilrechtsschutz gegen Versammlungsverbote eine besonders intensive Prüfung, da Verbote der schärfste Eingriff in die Versammlungsfreiheit sind (Brokdorf-Beschluss, Rn 96).
Auch das VG Dresden hielt in seiner Entscheidung vom 30. März 2020 eine Allgemeinverfügung, die die Versammlungsfreiheit einschränkt, für rechtmäßig. Das Konzept für die Demonstration „Gesundheit und Grundrechte für alle“ hatte vorgesehen, dass die Demonstrierenden Mundschutz tragen und den erforderlichen Abstand halten. Zwar kennt das Gericht an, dass es „gerade in Zeiten der Krise für die demokratische Gesellschaft unabdingbar sei, dem Einzelnen Möglichkeiten zur Teilhabe am politischen Diskurs zu eröffnen“. Es verweist jedoch auf „andere Möglichkeiten […], in den politischen Diskurs zu treten“, ohne dafür konkrete Beispiele zu nennen. Sollten damit digitale Protestformen gemeint sein, wirft dies ernste Fragen auf.
Das VG Neustadt verbot sogar eine Versammlung von zwei Personen, da sich hierdurch Menschenansammlungen bilden könnten. Das VG Berlin untersagte eine Kunstaktion mit dem Titel „Wir hinterlassen Spuren – #LeaveNoOneBehind“, bei der einzelne Personen vor dem Brandenburger Tor Schuhe abstellten, um auf die Situation der Geflüchteten in den griechischen Camps aufmerksam zu machen.
Bei allen Chancen, die die Digitalisierung für kreativen und innovativen Protest bietet: Aus verfassungsrechtlicher Sicht kann eine Verlagerung des zivilgesellschaftlichen Protests in den digitalen Raum ein Verbot physischer Protestformen nicht rechtfertigen.
Zunächst ist zweifelhaft, ob digitale Protestformen unter die im Grundgesetz geschützte Versammlungsfreiheit fallen. Auf eine kleine Anfrage der Bundestagsfraktion DIE LINKE von 2012 im Zusammenhang mit Hausdurchsuchungen bei Jugendlichen, die virtuell gegen die GEMA protestierten, vertrat die Bundesregierung den Standpunkt, dass virtuelle Demonstrationen nicht von Artikel 8 des Grundgesetzes geschützt sind.
Außerdem, und das ist hier entscheidend, betont das Bundesverfassungsgericht stets, dass gerade die Möglichkeit, im öffentlichem Raum Aufmerksamkeit zu erzielen, ein wichtiger Teil der kollektiven Meinungsbildung ist und damit ebenfalls ein konstituierendes Element der demokratischen Staatsordnung (vgl. BVerfGE 128, 226 – Fraport, Rn 70).
Das VG Dresden argumentierte darüber hinaus, dass die Einhaltung der vorgesehenen Schutzmaßnahmen außerhalb des Einflussbereichs des Versammlungsleiters stände. In diese Richtung argumentiert auch das VG Neustadt, das eine Zwei-Personen-Demo untersagte: Es gebe keine ausreichende Gewähr dafür, dass es durch Gegendemonstrationen nicht doch zu Menschenansammlungen käme.
Dieses Argument überzeugt nicht. Versammlungsleiter*innen können auch sonst die Einhaltung von Auflagen nicht mit Zwang durchsetzen. Vor allem aber wird hier der Schutzauftrag des Staates verkannt, der sich aus der Versammlungsfreiheit ergibt. Dieser Schutzauftrag umfasst das Recht auf staatliche Unterstützung bei der Durchführung von Versammlungen, und zwar so, dass der Versammlungsfreiheit zur größtmöglichen Wirkung verholfen wird.
Daher ist es grundsätzlich Aufgabe des Staates, gegen Dritte oder einzelne Versammlungsteilnehmer*innen vorzugehen, wenn diese die Durchführung der Versammlung gefährden – und nicht die Versammlung zu verbieten oder aufzulösen. So dürfen Nazi-Aufmärsche nur im Extremfall wegen der zu erwartenden Proteste und Gegendemonstrationen verboten werden. Aufgabe des Staates ist es auch, ein Sicherheitskonzept ggf. in Kooperation mit den Versammlungsleiter*innen zu erstellen, wenn beispielsweise Ausschreitungen zu erwarten sind (vgl. Brokdorf-Beschluss, Rn. 94; BVerfG-Beschluss zum Sternmarsch auf Heiligendamm, Rn. 35). Diese Grundsätze gelten ebenso für Gefahren durch ein Virus.
Dies übersieht auch das VG Berlin, das keine Ausnahme vom Berliner Versammlungsverbot für die Aktion „LeaveNoOneBehind“ vor dem Brandenburger Tor ermöglichte (Entscheidung noch nicht öffentlich, Bericht hier). Die Polizei ging daher auch gegen Personen vor, die im Vorbeigehen ein Paar Schuhe abstellten.
Die Berliner Entscheidung ist bemerkenswert, weil in Berlin für Versammlungen von bis zu 20 Teilnehmer*innen Ausnahmen vom Kontaktverbot gewährt werden können. Bei der besagten Demonstration sollten nur 14 Personen permanent am Versammlungsort anwesend sein, was acht Personen überwachen sollten. Trotzdem argumentierte das VG Berlin, dass nicht davon ausgegangen werden könne, dass die Höchstgrenze eingehalten werde. Zudem seien auch die Personen, die darauf warten, an der zu der Versammlung gehörenden Kunstaktion teilzunehmen, bereits als Teilnehmer*innen der Versammlung zu sehen.
Wenn die Einhaltung von Höchstgrenzen aber auch bei Anwesenheit von dafür zuständigen Ordner*innen als nicht ausreichend gewährleistet angesehen wird, ist fraglich, wann diese Ausnahmeregelung je zur Anwendung kommen soll.
Das VG Dresden sowie das VG Berlin bemerken zudem, dass die jeweiligen Demonstrationen aufgrund der Schutzvorkehrungen ohnehin Außenwirkung einbüßen würden oder in ihrem Wesen verändert wären.
Ob die Demonstration in ihrer gewählten Form die gewünschten Zwecke erreicht, muss jedoch den Demonstrierenden überlassen werden (vgl. Brokdorf-Beschluss, Rn. 62, 85). In den letzten Wochen sind viele neue Protestideen entstanden. Es ist nicht Aufgabe des Staates, diese Ideen bezogen auf ihre Durchschlagskraft zu bewerten.
Für die Rechtmäßigkeit von Versammlungsverboten sprach für die Gerichte bisher weiterhin die kurzen Zeitspanne, während der die Beschränkungen gelten würden. Hier sollte allerdings nicht vergessen werden, dass gerade jetzt – also in Zeiten massiver Grundrechtsbeschränkungen – der Zivilgesellschaft ihr Recht auf Protest nicht genommen werden darf. Der Verweis auf eine leidglich temporäre Aussetzung der Versammlungsfreiheit übersieht, dass jeder Fall eines Verbotes eine bestimmte Versammlung zu einer bestimmten Zeit abzuhalten die Versammlungsfreiheit für die Grundrechtsräger*innen vollständig entwertet – insbesondere dann, wenn es auf den Zeitpunkt entscheidend ankommt (vgl. Brokdorf-Beschluss; BVerfG-Beschluss zum G20-Protestcamp, Rn. 29). Besonders deutlich wird das bei Versammlungen, die sich gegen die aktuellen Pandemieschutz-Maßnahmen richten.
B.2.6 Fazit: Demokratie braucht Versammlungsfreiheit – generelle Demonstrationsverbote sind verfassungswidrig
Die Versammlungsfreiheit ist ein konstituierendes Element für den demokratischen Staat und die Grundlage dafür, dass sich die Zivilgesellschaft an der politischen Meinungs- und Willensbildung beteiligen kann. Gerade in Zeiten massiver Grundrechtsbeschränkungen mit unabsehbaren Folgen darf der Zivilgesellschaft das Recht auf Meinungskundgabe und Protest nicht einfach durch generelle Demonstrationsverbote genommen werden.
Bei Demonstrationen darf die Einhaltung der Kontaktbeschränkungen nicht allein auf Versammlungsleiter*innen abgewälzt werden. Hier trifft den Staat eine Gewährleistungspflicht. Er muss dafür Sorge tragen, dass eine Versammlung nach Möglichkeit ungestört ablaufen kann. Ebenso ist ein Verweis auf einen späteren Zeitpunkt oder auf den digitalen Raum kritisch zu sehen: Das droht die Versammlungsfreiheit, insbesondere das in ihr enthaltene Recht auf Selbstbestimmung, auszuhöhlen. Ein Verweis auf „Alternativen“ kommt also letztlich einem Verbot gleich.
Hingegen steht es dem Staat nicht zu, über die Wirksamkeit einer geplanten Versammlung zu urteilen. Spätestens seit Greta Thunberg die Fridays for Future-Demonstrationen initiierte, muss klar sein, dass auch eine Ein-Personen-Demonstration weltweite Veränderungen anstoßen kann.
Die Bundesländer, deren Corona-Maßnahmen kaum Raum für die Verwirklichung der Versammlungsfreiheit lassen, sind daher aufgefordert, Möglichkeiten für Ausnahmen zu schaffen. Solche Ausnahmeregelungen sind dann im Lichte der wesentlichen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die Demokratie und den Rechtsstaat auszulegen. Es muss also in jedem Einzelfall eine Verhältnisprüfung durchgeführt werden und die Versammlung erlaubt werden, wenn das Infektionsrisiko durch Schutzmaßnahmen minimiert werden kann. Letzteres wäre wohl insbesondere der Fall, wenn sich die Versammlung im Rahmen der allgemeinen Kontaktbeschränkungen hält oder darüber hinaus geht – etwa durch Mundschutz-Tragen, weiten Mindestabstand oder Verzicht auf Flugblätterverteilung und öffentlichen Aufruf.