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Timestamp: 2020-02-25 22:36:09
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La discriminación en Argentina Diagnóstico y propuestas
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(2) La discriminación en Argentina Diagnóstico y propuestas.
(3) Hacia un plan nacional contra la discriminación: la discriminación en Argentina - 1a ed. Buenos Aires: Inadi, 2005. 400 p.; 21 x 15 cm. ISBN 987-22203-0-1 1. Discriminación-Argentina. CDD 361.614 082. © 2005, Plan Nacional contra la Discriminación (INADI).. Las opiniones expresadas en este informe corresponden a los autores y no necesariamente reflejan la opinión de los organismos auspiciantes.. La reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio no autorizada viola derechos reservados. Cualquier utilización debe ser previamente solicitada. Queda hecho el depósito que previene la ley No 11.723. ISBN 987-22203-0-1. Impreso en Marcelo Kohan «diseño + broker de impresión» Buenos Aires, Argentina. Julio de 2005.
(4) Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación La discriminación en Argentina Diagnóstico y propuestas. Equipo de Autores Coordinador Waldo Villalpando Expertos Daniel Feierstein Norma Fernández Ana González Horacio Ravenna María Sonderéguer Asistente Miranda Cassino.
(5) Coordinación Sustantiva Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo Directorio del INADI al 31/12/04 Presidente: Enrique Oteiza Vicepresidente: Esteban Llamosas Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología: Alberto Sileoni Ministerio del Interior: José Lucas Gaincerain Ministerio de Justicia y Derechos Humanos: Eduardo Luis Duhalde Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto: Jorge Taiana Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH): Miguel Monserrat Delegación de Asociaciones Israelitas Argentinas (DAIA): Julio Toker Federación de Entidades Árabes (FEARAB): Horacio Munir Haddad Coordinación Administrativa Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto Dirección de Derechos Humanos Organismos Asociados Jefatura de Gabinete de Ministros Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Secretaría de Derechos Humanos Organismos Patrocinantes Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos - OACDH Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD.
(6) INDICE GENERAL. Introducción ............................................................................................. 11. I. Contexto internacional y antecedentes nacionales ............................ 19 El contexto internacional .......................................................................... 21 La Declaración Universal .................................................................... 21 La Convención contra la Discriminación .......................................... 21 Otros documentos internacionales .................................................... 23 Reuniones internacionales: Santiago de Chile y Durban ................ 25 Los temas más controvertidos ............................................................ 30 Antecedentes nacionales ............................................................................ 33 La reforma constitucional de 1994. Otros antecedentes legales ...... 34 II. Consideraciones generales sobre la discriminación y el racismo .... 39 III. Diagnóstico. Ejes transversales ........................................................ 47 Racismo ...................................................................................................... 49 Pobreza y exclusión social .......................................................................... 57 Estado y sociedad ........................................................................................ 70 III. Diagnóstico. Áreas de análisis .......................................................... Etario ........................................................................................................ Niñez y adolescencia .......................................................................... Adultos mayores .................................................................................. Étnico-Nacional .......................................................................................... Pueblos originarios .............................................................................. Afrodescendientes .............................................................................. Antisemitismo ...................................................................................... Arabofobia e islamofobia .................................................................... Comunidades gitanas y pueblos Rom ................................................. 77 79 79 92 102 105 120 126 131 136.
(7) Colectividades latinoamericanas ........................................................ 140 Colectividades asiáticas ...................................................................... 143 Género ........................................................................................................ 146 Identidad Sexual ........................................................................................ 160 Migrantes y refugiados .............................................................................. 172 Migrantes .............................................................................................. 172 Refugiados ............................................................................................ 178 Necesidades especiales.................................................................................. 188 Político-ideológico ...................................................................................... 195 Religión ...................................................................................................... 200 La religión en la conformación del Estado argentino ...................... 200 Religión y espiritualidad indígenas .................................................... 208 Antisemitismo, Arabofobia e Islamofobia ........................................ 211 Protestantismo .................................................................................... 212 Testigos de Jehová .............................................................................. 222 Situaciones particulares ............................................................................ 226 Personas privadas de libertad ............................................................ 226 Liberados .............................................................................................. 232 Veteranos de guerra de las Islas Malvinas ........................................ 233 Vecinos de poblaciones aisladas ........................................................ 235 III. Diagnóstico. Ámbitos institucionales .............................................. 237 Administración de Justicia y Legislación .................................................... 239 Administración de Justicia .................................................................. 239 Legislación ............................................................................................ 244 Administración Pública ............................................................................ 251 Educación .................................................................................................. 259 Fuerzas de Seguridad ................................................................................ 268 Medios de Comunicación .......................................................................... 273 Salud .......................................................................................................... 289 IV. Conclusiones ...................................................................................... 309 V. Propuestas ............................................................................................ Para leer las propuestas ........................................................................ Propuestas generales .................................................................................. Reformas legislativas ................................................................................... 319 321 323 325.
(8) Propuestas por ámbitos institucionales de aplicación .................................. Administración de Justicia y Legislación ............................................ Administración Pública ...................................................................... Educación ............................................................................................ Fuerzas de Seguridad ........................................................................ Medios de Comunicación .................................................................. Salud .................................................................................................... Índice analítico de propuestas .................................................................... Propuestas comunes a todas las áreas de análisis ............................ Propuestas específicas para cada área de análisis ............................ Propuesta de aplicación, seguimiento y supervisión ................................... 331 331 334 346 350 352 354 358 358 359 363. VI. Anexos.................................................................................................. 1. Miembros del Grupo de Coordinación Gubernamental 2001-2004 ...... 2. Expertos, colaboradores, funcionarios y grupos entrevistados ........ 3. Misiones en el país .............................................................................. 4. Cómo se preparó el Plan Nacional contra la Discriminación .......... 5. Sobre los autores ................................................................................... 371 373 374 384 392 399.
(10) AGRADECIMIENTOS. Los autores agradecen el apoyo y la colaboración recibida a lo largo de este trabajo de Julián Bertranou, Laura Fueguel, Esteban Llamosas, Fabián Oddone, Enrique Oteiza, Javier Pedrazzini, Giulia Perrone y Federico Villegas Beltrán. Consideramos que gran parte de nuestra tarea no hubiera sido posible sin la valiosa participación de nuestros corresponsales en las distintas áreas del país visitadas. La contribución de Mario Alesci, Jorge Barral, Rubén Bertea, Claudia Campos, Alejandra Carrizo, Graciela Franzen, Luis Martínez, Hernán Mascietti, Clara Ordóñez, Fanny Roitman, Adriana Serrudo, Olga Silveras, Blanca Tirachini y Guillermo Worman resultó decisiva a fin de organizar los eventos, asegurar la presencia de todos nuestros interlocutores e informarnos sobre la situación de la región. Finalmente, apreciamos profundamente la buena disposición de todo el personal de la Dirección de Derechos Humanos de la Cancillería, del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Por supuesto que ninguno de los nombrados es responsable de los errores u opiniones de este Informe..
(12) INTRODUCCION. La lucha contra la discriminación es un viejo ideal humanitario y su eliminación aparece como una meta siempre inalcanzable. La sociedad humana parece empecinada en hacer de la diferencia social o física un argumento para la hostilidad o la marginación. Cuesta asimilar el hecho de que la humanidad es variada, que las personas nacen y seguirán naciendo en distantes puntos del planeta con rasgos diferentes y distintos colores de piel y que transcurren por diferentes etapas del ciclo vital, con aptitudes e identidades diversas. La estructura de nuestras sociedades y sus instituciones no suele facilitar la integración en pie de igualdad de todos los seres humanos, ni respetar sus singularidades; más aún, suele fabricar sus propias discriminaciones e intolerancias. Entre los principales puntos de partida de este Plan Nacional contra la Discriminación se encuentra la convicción de que la sociedad humana se enriquece, en todo sentido, cuando reconoce su pluralidad y no cuando se divide entre sí por prejuicios, miedos infundados o competencias inútiles. Aspiramos a la promoción de una cultura de la no-discriminación. Kliksberg señala que “los grupos desfavorecidos tienen valores que les dan identidad. Su irrespeto, o marginación, pueden ser totalmente lesivos a su identidad y bloquear las mejores propuestas productivas. Por el contrario, su potenciación y afirmación pueden desencadenar enormes potenciales de energía creativa”1. Compartimos esta idea y por eso creemos que combatir la discriminación es un deber del Estado y un compromiso de todos. La extraordinaria manifestación cultural de nuestro continente y de la Argentina es fruto de siglos de movimientos de población y mestizajes que han valorizado a la sociedad. A la vez, nuestras sociedades también han padecido actitudes y prácticas discriminatorias respecto de muchos de los 1. Kliksberg B., Más ética, más desarrollo, Temas, Buenos Aires, 2004, pág.41..
(13) 12. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. grupos que conforman su acervo identitario. En Argentina convive la discriminación por razones étnicas, políticas, religiosas y económicas con nuevas formas de marginación e intolerancia. La discriminación se proyecta en la negación de los derechos fundamentales, de salud, trabajo, educación, seguridad, respeto a la dignidad individual y la identidad cultural. En nuestra opinión, una sociedad que practica la discriminación y la desigualdad es una sociedad injusta y antidemocrática que pierde su potencial de desarrollo y crecimiento. Ahora bien, si se acepta que las prácticas discriminatorias son producto de los modos históricos en que se construyen los procesos de identidad y “normalización” de cada Estado, queda claro que su complejidad y persistencia justifican que el diseño de un Plan Nacional contra la Discriminación tenga en cuenta las perspectivas y modos de percepción de los diversos grupos que integran nuestra sociedad. Es por ello que los autores de este Plan nos propusimos la realización de entrevistas en todo el territorio con grupos victimizados por las diversas modalidades discriminatorias, especialistas, funcionarios gubernamentales con competencia sobre el problema, movimientos sociales, organizaciones representativas de la sociedad civil u organizaciones de derechos humanos. Este diálogo nos permitió escuchar y valorar tanto su perspectiva sobre la cuestión de las prácticas sociales discriminatorias como sus propuestas (coyunturales y estratégicas) para la desarticulación de tales prácticas y de las matrices que las originan. En función de la trayectoria previa de los autores, las consultas realizadas, los materiales de investigación nacionales e internacionales relevados y los resultados de las entrevistas sostenidas desde junio 2003, se ha elaborado el diagnóstico de la situación de las prácticas sociales discriminatorias en nuestro país y las propuestas estratégicas y de acción inmediata que se elevan como parte de este Plan. Va de suyo que hemos hecho un enorme esfuerzo por entrevistar a la mayor cantidad de personas y grupos afectados. De todos modos, pedimos disculpas por las eventuales omisiones..
(14) Introducción. 13. Plan Nacional contra la Discriminación. Antecedentes y Preparación 2001-2003 En octubre de 2001, la entonces Alta Comisionada de los Derechos Humanos, Sra. Mary Robinson, visitó Buenos Aires con el objeto de promover la aplicación en el país de las Conclusiones de la Conferencia Internacional contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras formas conexas de Intolerancia, realizada en Durban, Sudáfrica. En ese marco, se firmó un Memorandum de Entendimiento con el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Argentina, por el cual el Gobierno Argentino asumió el compromiso de preparar un Plan Nacional contra la Discriminación cuyos objetivos coincidirían con la Conferencia de Durban. En el mismo Memorandum se establecía que el Gobierno procuraría difundirlo y lograr su aplicación. Durante su visita, la Alta Comisionada presidió un seminario y realizó varios contactos; entre ellos, uno con el entonces Interventor del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Intolerancia y el Racismo (INADI), Dr. Eugenio Raúl Zaffaroni. En todos los encuentros puntualizó la necesidad de que el Plan fuera elaborado sobre la base de una amplia consulta nacional con sectores afectados por la discriminación, áreas del gobierno, organizaciones no gubernamentales y universidades, de modo tal que respondiera a necesidades concretas y no meramente teóricas. También sugirió que las Naciones Unidas podían auspiciar su preparación y ejecución. En noviembre 2001 se iniciaron las primeras consultas internas para la preparación del Plan. Sin embargo, éstas fueron interrumpidas por los cambios políticos producidos en Argentina a fines del mismo año. En mayo 2002, se reinició la puesta en marcha del compromiso argentino con la nueva presidencia del INADI, ahora ejercida por el Profesor Enrique Oteiza. A iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores y del INADI, se constituyó un Grupo de Coordinación Gubernamental integrado por estas instituciones, a las que se sumaron la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Jefatura de Gabinete de Ministros. Además, se invitó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a participar en todas sus reuniones. Entre mayo y octubre de 2002 se adoptaron diversas decisiones para la implementación del Plan que, en síntesis, fueron las siguientes:.
(15) 14. •. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. Crear un Grupo de Coordinación Gubernamental (integrado por las áreas de Gobierno indicadas arriba y la participación del PNUD), que asumiera la responsabilidad de supervisar la preparación del Plan y lograr el compromiso de las autoridades del país para que se aplique eficientemente; • Encomendar a un Coordinador Ejecutivo y a un equipo de expertos independientes la preparación de un Plan Nacional bajo la supervisión del Grupo de Coordinación Gubernamental; • Proseguir las conclusiones de la Conferencia Mundial de Durban. El proyecto del Plan se entendería como la contribución argentina a un esfuerzo internacional en la materia; • Disponer lo necesario, una vez concluido el proyecto del Plan, para comunicarlo y promover su aplicación ante las autoridades nacionales, provinciales y municipales. En diciembre 2002, con motivo de la celebración del Día de los Derechos Humanos, se realizó en el Ministerio de Relaciones Exteriores un evento con una amplia invitación a sectores civiles y políticos, en el que se expuso lo que se había hecho hasta entonces para la preparación del Plan Nacional. En enero de 2003, en una reunión de seguimiento de las decisiones de Durban, el Alto Comisionado, por entonces Sergio Vieira de Melo, distinguió públicamente a tres países por sus esfuerzos para cumplir los compromisos de Durban: Suecia, Noruega y Argentina. Prosiguiendo las decisiones adoptadas por el Grupo de Coordinación Gubernamental, el proyecto propuesto tuvo los siguientes lineamientos: • Trabajar con criterios comunes –Coordinación y expertos– a partir de las propuestas de la Conferencia de Durban; • Proceder a una amplia consulta social y territorial con grupos afectados por la discriminación, organizaciones no gubernamentales, áreas de gobierno y otros sectores sociales interesados. Visitar todas las zonas del interior del país que fueran posibles; • Establecer un cronograma de trabajo no superior a un año e indicar con la mayor precisión posible los lugares a visitar y sectores a entrevistar; • Someter este proyecto a la consideración pública y comprometer a todos los sectores sociales y políticos en su aplicación. Desde un principio, se procuró incluir diversas regiones del país intentando cubrir un amplio abanico regional y social. Así, se sugirió visitar la zona del noreste del país (Provincias de Misiones y Formosa), la zona su-.
(16) Introducción. 15. roeste (Provincias de Neuquén y Río Negro), la región central (Provincias de Córdoba y Santa Fe), el extremo sur (Provincia de Tierra del Fuego), la región de Cuyo en el oeste preandino (Provincia de Mendoza), la zona noroeste (Provincia de Salta) y el área de influencia de la Capital Federal (conurbano de la ciudad de Buenos Aires y ciudad de La Plata). Para organizar las entrevistas en distintos lugares del país se propuso localizar personas pertenecientes a la región y comprometidas con actividades de protección de los derechos fundamentales. Se consideró condición necesaria que dichos corresponsales mantuvieran buenas relaciones tanto con ONGs, organizaciones sociales como con las autoridades locales. Sobre esa base se propuso una agenda de visitas y se contactaron los grupos o personas requiriéndoles su presencia. En los encuentros se adoptaron indistintamente técnicas de entrevista, taller, encuesta o “tormenta de ideas”. En todo momento se intentó captar no sólo las inquietudes o quejas de los interlocutores sino también conducir el encuentro a un campo práctico del que surgieran propuestas políticas, sugerencias a las autoridades públicas o modos de acción para las asociaciones civiles. En 2003, se realizaron cuatro misiones con delegaciones de 3 a 5 personas integrantes de las Instituciones miembros del Comité. Se visitaron los siguientes lugares: • Ciudad de Posadas, Provincia de Misiones (3 a 6 de junio), provincia situada al noreste del país a 1.100 km. de Buenos Aires, en la frontera con Brasil y Paraguay. • Población “Los Polvorines” - Municipio de Malvinas Argentinas (26 de agosto), zona del llamado “segundo cinturón urbano” porteño a 50 km. de la ciudad de Buenos Aires. • Ciudad de General Roca, Provincia de Río Negro (3 a 5 de noviembre), localidad situada en el suroeste del país a 1.200 km. de Buenos Aires. • Ciudad de Neuquén (6 de noviembre), capital de la Provincia del mismo nombre, ciudad asentada en la precordillera a 1.200 km. de Buenos Aires. De cada misión se prepararon informes pormenorizados, que serán publicados en la página web del proyecto: www.plan-discriminacion.com.ar. Asimismo, se prepararon diversos documentos de información y difusión acerca del Plan. Entre ellos, “Guía para el estudio de las Conclusiones y Recomendaciones de la Conferencia Mundial de Durban”, “Sistematización de temas que incluyen las Recomendaciones y Conclusiones de la Conferencia de Durban” y “Cuestionarios”..
(17) 16. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. Se mantuvieron, además, periódicas reuniones de información y supervisión del Grupo de Coordinación Gubernamental bajo la presidencia del Prof. Enrique Oteiza. Se designó al Coordinador Ejecutivo y al Coordinador Administrativo. Respecto de los servicios de los Expertos y del Coordinador Ejecutivo, se establecieron los Términos de Referencia de su gestión. Las primeras conclusiones de las visitas fueron transmitidas a las autoridades locales y provinciales para su consideración.. 2004 Al iniciar el año, se confirmó como Coordinador Ejecutivo al Dr. Waldo Villalpando y se designó como Coordinador Administrativo al Consejero Dr. Federico Villegas Beltrán. Se eligieron tres expertos a tiempo parcial, con la condición de que no fuesen funcionarios del Estado. Así fueron propuestos: el Dr. Horacio Ravenna por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Lic. Norma C. Fernández por la Secretaría de Derechos Humanos y el Lic. Daniel Feierstein por INADI. A ellos se sumaron dos expertos funcionarios de la Administración Nacional, la Lic. Ana González y la Lic. María Sonderéguer. Además, la Lic. Miranda Cassino fue designada como Asistente. En total ocho personas: tres personas para la Coordinación (el Coordinador Ejecutivo, el Administrativo y la Asistente) y cinco expertos. Se confirmaron los Términos de Referencia y se detallaron los servicios que se esperaban. Cada uno de los designados consintió en trabajar conforme a dichos términos, comprometiéndose a su vez a la confidencialidad y a ajustar su tiempo personal para el cumplimiento de las responsabilidades que requiriera el Plan. Es importante destacar que todas las designaciones fueron realizadas en base a los antecedentes de cada profesional y no revistieron carácter político. Las actividades, ya con todo el equipo, se reiniciaron en el mes de marzo de 2004. Se preparó un amplio dossier de documentación y antecedentes para cada experto y se estableció un régimen de reuniones semanales en las que, además del trabajo en equipo, se invitó a personas o instituciones ligadas a temas de discriminación. Los expertos distribuyeron sus responsabilidades en la redacción del Plan, siguiendo los grandes temas de los Derechos Humanos (Derechos Civiles, Derechos Políticos, Derechos Económicos y Sociales, Derechos Culturales, más un ítem de Comunicación Social). En el transcurso de la investigación, estas grandes líneas temáticas se proyectaron en Áreas de Análisis y Ámbitos Institucionales, según se describe más adelante..
(18) Introducción. 17. A partir de abril 2004, se realizaron las siguientes visitas regionales: • Provincia de Tierra del Fuego (28 de abril a 1o de mayo). Extremo sur del país, a 3.100 km. de la ciudad de Buenos Aires. Ciudades de Ushuaia y Río Grande. • Provincia de Córdoba (26 a 29 de mayo). Centro del país, a 700 km. de la ciudad de Buenos Aires. Ciudades de Córdoba y Río Cuarto. • Provincia de Mendoza (30 de junio a 3 de julio). Oeste andino, a 1.100 km. de la ciudad de Buenos Aires. Ciudad de Mendoza. • Ciudad de La Plata (20 de agosto). Capital de la Provincia de Buenos Aires, a 60 km. de la ciudad de Buenos Aires. • Provincia de Salta (22 a 25 de septiembre). Noreste, en la frontera con Bolivia, a 1.700 km. de la ciudad de Buenos Aires. Ciudades de Salta, Orán y Tartagal (200 km. de Salta). • Provincia de Formosa (28 y 29 de diciembre), noroeste en la frontera con Paraguay, a 1.200 km. de la ciudad de Buenos Aires. Ciudad de Formosa. Hasta fines del año 2004 se realizaron unas 300 entrevistas, se procesaron unas 600 propuestas concretas y se recibieron cerca de 50 cuestionarios o contribuciones escritas provenientes de los grupos entrevistados. Se participó, a su vez, en paneles, reuniones de difusión e información. Una lista pormenorizada de todos los grupos y personas entrevistadas aparece en el Anexo 2, mientras que las características de las visitas son recogidas en el Anexo 3.. El Diseño del Plan La parte más importante del trabajo fue el diseño del Plan. Esta cuestión fue producto de un intenso debate interno en el que se acordaron las principales temáticas y el modo cómo se encararían. Los resultados de este trabajo se reflejan en la Sección III (Diagnóstico) de este Plan. Respecto del modo como trabajó este equipo, véase el Anexo 4.. Documentos Como resultado del trabajo se produjeron diversos documentos. Por un lado, los detallados informes de cada misión o entrevistas realizadas en todo el país; por el otro, resúmenes de nuestras discusiones y reuniones de trabajo. Se prepararon varios documentos internos de trabajo que han servido de base para la redacción de este Plan. Se elaboró, además, un folleto infor-.
(19) 18. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. mativo sintetizando los objetivos del Plan, al que se le dio amplia difusión mediante una circular enviada a áreas de gobierno, organizaciones no gubernamentales, casas de estudio, parlamentarios y diversas personalidades. Asimismo, en diversas oportunidades, recibimos de nuestros interlocutores documentos elaborados por ellos mismos o por las instituciones que representan. Los principales documentos se harán públicos a través del sitio web.. Administración La gestión se realizó mediante los aportes conjuntos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones para los Derechos Humanos, su corresponsal en la Argentina, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Gobierno Argentino. La contribución de este último consistió en el trabajo de Coordinación Administrativa ejecutada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el aporte de dos expertos (INADI y Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos), la cesión del espacio físico y la facilitación de comunicaciones para el trabajo de la Coordinación Ejecutiva (INADI). El presupuesto aprobado se aplicó bajo la doble supervisión del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).. Supervisión Como ha sido indicado, el trabajo de la Coordinación y los expertos fue supervisado por el Grupo de Coordinación Gubernamental, presidido por el Presidente del INADI y conformado por un funcionario miembro de la Dirección de Derechos Humanos de la Cancillería, un funcionario de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y un funcionario de la Jefatura de Gabinete de Ministros. El Grupo de Coordinación Gubernamental se reunió mensualmente, recibiendo y discutiendo los informes periódicos preparados por la Coordinación. Fue habitual que los miembros de este Comité concurrieran también a las reuniones semanales de los expertos. Separadamente se mantuvo informado al Directorio del INADI y a la Secretaría de Derechos Humanos. Desde el mes de octubre de 2004, el Directorio del INADI ha asumido la supervisión de la preparación del Plan y tendrá la responsabilidad de su aplicación. Los sucesivos integrantes del Grupo de Coordinación Gubernamental desde 2001 a 2004 están indicados en el Anexo 1..
(20) I Contexto internacional y antecedentes nacionales.
(22) EL CONTEXTO INTERNACIONAL La Declaración Universal La Declaración Universal de los Derechos Humanos hizo de la igualdad y la no-discriminación la base de su proclama. Así, el artículo 1o afirma: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”. La primera parte del artículo 2o completa aquel postulado al decir: “Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”. La suma de ambos artículos, a la vez simples y profundos, sintetizan los derechos de igualdad y no-discriminación que, como lo expresan las propias Naciones Unidas, “tienen primacía sobre todos los poderes, incluido el del Estado, que puede reglamentar esos derechos, pero no derogarlos”2. Es importante también señalar que la Declaración –como corresponde a la propia naturaleza del documento– no propone definiciones sino que sienta principios3. El resto queda librado a la dinámica propia de la protección de estos derechos, en la que se inscribe este Informe.. La Convención contra la Discriminación La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial tiene el privilegio histórico de ser la primera, de las que luego siguieron a la Declaración Universal, en implementar un sistema internacional 2. 3. Naciones Unidas, Las Naciones Unidas y los Derechos Humanos (1945-1995), Department of Public Information, United Nations, New York, 1995, nota 16, p. 24. Al respecto, Villalpando W., De los Derechos Humanos al Derecho Internacional Penal, UCES - Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2000, pp. 82 y ss..
(23) 22. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. de supervisión sobre los Estados. Fue aprobada en 1965 y entró en vigor en 1969. En parte recogió la trágica experiencia del Holocausto, pero su aprobación fue acelerada por la práctica del apartheid4 en varios países africanos, principalmente Sudáfrica y la ex-Rhodesia (hoy Zimbabwe). Aunque la discriminación por razones raciales pareciera ser, a primera vista, el centro de la Convención, la definición que introduce muestra un alcance mayor. En efecto, avanza sobre la Declaración Universal y define la discriminación como “toda distinción, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública” (art. 1). Con posterioridad, el espectro de grupos y personas protegidos se irá ampliando, como se verá más adelante. Un principio relevante que introdujo esta Convención –importante para nuestro Plan– es el conocido bajo el giro de “discriminación positiva”. A fin de acelerar las condiciones de igualdad de sectores históricamente marginados, el inciso 4 del artículo 1o y el inc. 2 del artículo 2o establecen que no se considerará discriminación “las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales (...) siempre que no conduzcan (...) al mantenimiento de derechos distintos (...) y que no se mantengan en vigor después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron”. Esta regla se incluyó más adelante en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención sobre los Derechos del Niño. La Convención requiere que los Estados sancionen penalmente “toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda incitación a la discriminación racial, así como todo acto de violencia o incitación a cometer tales actos (...) incluida su financiación” (art. 4o, inc. a). Como ya se ha dicho, esta Convención ha sido también pionera en la creación de un sistema de supervisión internacional, mediante el estableci4. La Convención Internacional sobre la Represión y el castigo del crimen de Apartheid define este sistema como “actos inhumanos cometidos con el fin de instituir y mantener la dominación de un grupo racial de personas sobre cualquier otro grupo racial de personas y de oprimirlo sistemáticamente” (Art. II), pasando luego a enunciar diversas políticas y prácticas de segregación..
(24) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 23. miento del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD), órgano facultado para requerir a los Estados el cumplimiento de las obligaciones de la Convención y supervisar su ejecución. Las decisiones de este Comité han creado una suerte de interpretación de la Convención a los casos prácticos que ha ido afinando, precisando y ampliando el campo de la protección internacional contra la discriminación. Varias de estas resoluciones han sido tenidas en cuenta en la preparación del Plan. La Argentina no sólo ha ratificado esta Convención sino que le ha dado rango constitucional en la reforma de la Carta Magna de 1994. Sin embargo, todavía sigue pendiente la ratificación del artículo 14 de la Convención que habilita a individuos o grupos de individuos para presentar casos de violación a los principios convencionales.. Otros documentos internacionales5 Además de la Convención contra la Discriminación es preciso señalar dos documentos muy importantes que completaron la Declaración Universal de los Derechos Humanos y que indirectamente reforzaron la defensa de la no-discriminación. Nos referimos al Pacto de los Derechos Civiles y Políticos y al Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estos Pactos desarrollan los principios proclamados en la Declaración Universal, ampliando y precisando los derechos que la Declaración enuncia. Lo importante es que los Pactos los transforman en derechos exigibles a los Estados y de ahí su carácter prescriptivo. De este modo, se explica que ambos Pactos contengan cuerpos de supervisión internacional y modos de vigilancia ante los cuales los Estados dan cuenta de sus políticas. Los tres documentos –la Declaración Universal y los dos Pactos más dos Protocolos Facultativos6– constituyen la llamada Carta Internacional de los Derechos Humanos. En tanto la Declaración es de carácter universal, los Pactos por su condi5. 6. En el desarrollo de este apartado se consultó Buergenthal Th. y Kiss A., La protection internationale des droits de l´homme, Ed. N. P. Engel, Estrasburgo, 1991; Cançado Trindade A., Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, Editorial Sergio Antonio Fabris, Porto Alegre, Brasil, 1997 (Vol. I); Cassin R., Veinte años después de la Declaración Universal, Revista de la Comisión Internacional de Justicia, Vol. VII, No 2, Dic. 1967; United Nations, The United Nations and Human Rights, op.cit.; Villalpando W., De los Derechos Humanos al Derecho Internacional Penal, op. cit. El Pacto de los Derechos Civiles y Políticos tiene adicionados dos Protocolos que deben ratificarse por separado: 1) Autorización al Comité del Pacto para recibir y considerar comu-.
(25) 24. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. ción de convenios multilaterales sólo tienen fuerza obligatoria para los Estados que los hayan ratificado7. Los Pactos fueron aprobados en 1966 y entraron en vigor en 1976. Estos tres documentos han sido incorporados a la Carta Magna de nuestro país con rango constitucional. Existen otros documentos internacionales tendientes a precisar y extender la lucha contra la discriminación que es preciso mencionar y que serán también citados a lo largo de este Plan. Entre los principales se encuentra la Convención Internacional sobre la represión y el castigo de Apartheid (1973), surgida como culminación del proceso de censura de la comunidad internacional contra los regímenes discriminadores de Sudáfrica y la ex-Rhodesia. Fue seguida en 1985 por la Convención contra el Apartheid en los Deportes. Durante la década del ‘90, acompañando el cambio de los sistemas políticos en ambos países, las Naciones Unidas levantaron las sanciones internacionales impuestas y el Comité de Supervisión, llamado “Grupo de los Tres” suspendió su gestión. En 1979, se aprobó la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y en 1989, la Convención sobre los Derechos del Niño. Como ya se ha dicho, estas dos últimas Convenciones aplicaron el principio de “discriminación positiva”. Mediante ambos instrumentos se crearon Comités de Supervisión. La Argentina ha ratificado y dado rango constitucional a estas Convenciones en 1994. Sin embargo, está aún pendiente la ratificación del Protocolo Facultativo de la CEDAW que admite que particulares presenten denuncias contra los Estados incumplidores ante el órgano de control. Por último, en 1990 se aprobó la Convención Internacional sobre la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Establece, al igual que las anteriores, un Comité de supervisión que sólo en 2003 ha entrado en vigor. Hasta la fecha, Argentina no ha ratificado esta Convención. Es de igual importancia consignar el progreso efectuado en el campo laboral. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) adoptó en 1998 la Declaración relativa a los principios fundamentales en el trabajo y su seguimiento. En ella se establece que ciertas Convenciones de Trabajo deben ser res-. 7. nicaciones (denuncias) de individuos que aleguen ser víctimas de la violación de los derechos enunciados en el Pacto. 2) Abolición de la pena de muerte. Naciones Unidas, Carta Internacional de Derechos Humanos, Fascículo 2, New York, 1966, pp.17 y 18..
(26) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 25. petadas por los Estados Miembros de la OIT “aun cuando no hayan sido ratificados los convenios aludidos” por el solo hecho “de su pertenencia a la Organización”. En otras palabras, que ciertos Convenios de trabajo adquieren la condición de vinculantes para todos los Estados Miembros de la OIT, hayan o no sido ratificados especialmente. Tales Convenios son los relativos: a) la libertad de asociación y de sindicación (No 87 del año 1948); b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio (No 29 de 1930 y 195 de 1957); c) la abolición del trabajo infantil (No 5 de 1919, 138 de 1973 y la Recomendación 146); d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación (N° 111 del año 1958).. Reuniones internacionales: Santiago de Chile y Durban Además, diversas reuniones internacionales tendieron a promover los principios contra la discriminación y han servido de marco para la Conferencia Mundial de Durban. Así, en 1978 y 1983, tuvieron lugar en Ginebra sendas Conferencias Mundiales para combatir el Racismo y la Discriminación Racial. En 1993, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada en Viena, aprobó una Declaración y Programa de Acción que exige la rápida eliminación de todas las formas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia. A ello se suman dos Resoluciones (No 1997/74 del 18 de abril de 1997 de la Comisión de Derechos Humanos y No 52/111 del 12 de diciembre de 1997 de la Asamblea General) y otras que las siguieron, promoviendo la convocatoria de una Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. Asimismo, las Naciones Unidas han declarado el período 2001 - 2010 como el Decenio de una cultura de paz y no-violencia para los niños del mundo. De igual modo, el año 2001 fue declarado el Año Internacional de la Movilización contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. Ese año también fue dedicado al Diálogo de las Civilizaciones, destinado a promover el respeto por la diversidad, así como la necesidad de encontrar elementos comunes entre las civilizaciones. De igual manera, debe recordarse que el período 2005-2014 (en seguimiento del lapso anterior 1995-2004) ha sido declarado el Segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas en el Mundo..
(27) 26. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. La Conferencia Regional de Santiago de Chile La preparación de Durban, con la categoría de Conferencia Mundial, requería la organización de conferencias regionales previas. Por esta razón, se prepararon las Conferencias de Dakar, Estrasburgo, Santiago de Chile y Teherán. La que a nosotros nos interesa es la realizada en Santiago de Chile entre los días 5 a 7 de diciembre de 2000. En esta Conferencia hubo una relevante participación latinoamericana, tanto de sectores públicos como civiles, con una impresionante presencia de organizaciones no gubernamentales. De este modo, se debatió la cuestión de la discriminación sobre el fondo de la situación latinoamericana. En el Preámbulo ya se muestra esta dimensión ampliada de la discriminación. En efecto, se reafirma “nuestro compromiso de abordar las manifestaciones de racismo, discriminación racial, xenofobia y otras formas de intolerancia que se dan por motivos de raza, linaje, color, religión, cultura, lengua u origen nacional o étnico y que se agravan por causa de la edad, el género, la orientación sexual, la discapacidad o la posición socio-económica”8. En el mismo Preámbulo se afirma que “las Americas no pueden disociarse de su carácter multirracial, pluriétnico, multicultural y pluralista y que la amplia diversidad de nuestras sociedades constituye una aportación a la convivencia humana y a la construcción de culturas de respeto mutuo y de sistemas políticos democráticos”9. Sobre este amplio planteo se elaboran la Declaración y el Programa de Acción. Ambos están precedidos de una reflexión y propuestas relativas a la “Democracia y derechos políticos” y el proceso de “Globalización”. A partir de allí se estudia el sector denominado “Víctimas del Racismo”. Se analizan tres grandes grupos: a) Pueblos Indígenas; b) Afrodescendientes; c) Migrantes. Pero además se agregan las “Víctimas de discriminación agravada o múltiple”, a saber: a) Mujeres; b) Niños; c) Portadores de VIH-SIDA; d) Pobreza. Las propuestas de acción se desarrollan dentro de los temas enunciados. La prevención contra la discriminación merece una reflexión separada10. Se mencionan cuatro áreas de gestión: la educación, la información 8. 9 10. Informe de la Conferencia Regional de las Americas, Santiago de Chile, 2000, Preámbulo, ap. 8. Se utiliza la versión en español A/CONF.189/PC.2/7. Idem, ap. 10. Idem. A partir del párrafo 60 en la Declaración y del párrafo 149 en el Plan de Acción..
(28) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 27. pública, los medios de comunicación e Internet. A su vez, estas áreas generan propuestas en diversos campos de la actividad social. Ellas son: a) Nuevas Tecnologías; b) Organizaciones no-gubernamentales y juventud; c) Reclusos; d) Responsabilidad jurídica de los Estados: investigación y reparación; e) Instituciones nacionales de Derechos Humanos; f) Reconciliación; g) Crímenes de lesa humanidad; h) Derecho Humanitario; i) Cooperación regional e internacional. Instrumentos regionales e internacionales.. La Conferencia Mundial de Durban La Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras formas de Intolerancia (en adelante llamada Conferencia de Durban) se realizó en Durban, Sudáfrica, entre el 31 de agosto y 8 de septiembre de 2001. El Informe consta de tres partes11: a. Fundamentos y cuestiones generales en el inicio de la Declaración (párrafos 1 a 12); b. Declaración (párrafos 13 a 122); c. Programa de Acción (párrafos 1 a 219). La Declaración (parte b) señala los problemas mayores de la discriminación en la actualidad. En consecuencia, sus párrafos se inician con fórmulas verbales como “afirmamos”, “reconocemos”, “expresamos”, etc. El Programa de Acción adopta, en cambio, un estilo dispositivo, de modo que sus párrafos se encabezan por requerimientos a los Estados y formas verbales del tipo “insta”, “invita”, “pide”, etc. Tanto la Declaración como el Programa de Acción adoptan el mismo esquema de desarrollo, divididos en los siguientes temas12: • Punto I. Orígenes, causas, formas y manifestaciones contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia e intolerancia conexa. (Decl. 13-30; PA. 1-2); • Punto II. Víctimas del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. (Decl. 31-75; PA. 3-57); • Punto III. Medidas de prevención, educación y protección destinadas a erradicar el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas 11 12. Según la versión española oficial A/CONF. 189/12. Se transcriben los enunciados de los títulos de la Declaración. El Programa cambia a veces la redacción de los títulos, pero en sustancia son los mismos temas. En adelante, “Declaración” (Decl.) y “Programa de Acción” (PA)..
(29) 28. •. •. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. de intolerancia en los ámbitos nacional, regional e internacional. (Decl. 7697; PA. 58-156 ); Punto IV. Establecimiento de recursos y medidas eficaces de reparación, resarcimiento, indemnización y de otra índole a nivel nacional, regional e internacional. (Decl. 98-106; PA. 157-164); Punto V. Estrategias para lograr una igualdad plena y efectiva que abarque la cooperación internacional y el fortalecimiento de las Naciones Unidas y otros mecanismos internacionales en la lucha contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia. (Decl. 107122; PA. 167-219).. El Punto I se refiere a las fuentes, causas, formas y manifestaciones contemporáneas del racismo y la discriminación. Se señalan las siguientes: • Esclavitud. Especialmente la ejercida contra “africanos, descendientes de africanos y pueblos indígenas”. Sus efectos persisten en la actualidad a través de discriminación y marginación; • La pobreza y las disparidades económicas, particularmente reflejadas en el desarrollo y subdesarrollo; • Conflictos armados. Su relevancia se deduce de la siguiente conclusión: “Reconocemos que el racismo, la discriminación racial, xenofobia e intolerancia están entre las raíces de los conflictos armados”; • Las estructuras heredadas del colonialismo; • La persistencia de modos de discriminación y racismo en los sistemas penales y en la aplicación de la ley en general. Debe ponerse fin a la impunidad por las violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales. El Punto II concierne a las víctimas de la discriminación. Existe una afirmación general sobre las víctimas directas e indirectas muchas veces sujetas “a múltiples formas de discriminación (género, edad, nacionalidad, orientación sexual, status social o económico, discapacidades mentales o físicas, estado de salud, creencias religiosas)”. A partir de allí se señalan algunos casos especiales: • Africanos y descendientes de africanos; • Indígenas; • Inmigrantes; • Refugiados; • Otras víctimas: personas sujetas al tráfico de personas; menores; romaníes, gita-.
(30) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 29. nos, sintierras y ambulantes; campesinos respecto de habitantes de las ciudades; mestizos; víctimas por motivos religiosos; en razón del género; discapacitados. El Programa de Acción establece diversas disposiciones de prevención y acción respecto de cada sector. El Punto III se refiere a las medidas de prevención, educación y protección para erradicar la discriminación. En términos generales se urge a los Estados a establecer programas para llevar a cabo estas medidas. Se dividen en dos niveles: Nacional e Internacional. Se proponen acciones en los siguientes cuatro niveles: • Medidas legislativas, judiciales, administrativas y otras: creación de leyes contra la discriminación, castigo de los perpetradores o grupos promotores de discriminación, adhesión a las convenciones internacionales sobre la materia, adhesión a la Corte Penal Internacional, criminalización del tráfico de niños y mujeres, etc.; • Prevención, información, estadísticas, investigaciones y estudios con fuerte énfasis en las medidas de prevención y las “acciones afirmativas”: políticas migratorias, empleo, salud, medio ambiente, participación política igual para grupos discriminados, responsabilidad de los políticos y partidos políticos; • Educación y toma de conciencia: campañas de difusión, enseñanza en los centros educativos, estudio de los derechos humanos, entrenamiento a profesionales de la Administración, la Justicia y la Seguridad; • Información, Comunicaciones y usos de los medios, incluyendo las nuevas tecnologías: impedir la propaganda discriminatoria, Internet. El Punto IV se refiere a la provisión de remedios efectivos, reparaciones y otras medidas compensatorias. Es uno de los capítulos más delicados de la Conferencia. Se recomienda la habilitación de vías legales adecuadas para reclamos de justicia para las víctimas de discriminación y la protección de grupos “blancos” de intolerancia. Se reclama una apropiada legislación para reparar los daños rápidamente así como la creación de organismos especializados para la defensa de las víctimas. En la Declaración se reconoce y lamenta profundamente “los masivos sufrimientos humanos y el trágico padecimiento de millones de hombres, mujeres y niños, causados por la esclavitud, la trata de esclavos, la trata transatlántica de esclavos, el Apartheid, el colonialismo y el genocidio”. En el Programa se enuncian los modos de reparación13. 13. Op. cit., pp. 56-57, parr. 158. Se indican los siguientes: alivio de la deuda externa; erradica-.
(31) 30. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. El Punto V hace referencia a las estrategias internacionales para una plena y efectiva igualdad. En términos generales, se recomienda la ratificación de los documentos internacionales tendientes a la protección contra la discriminación así como los derechos humanos y libertades fundamentales, y el apoyo al CERD y otros Comités de las Naciones Unidas, junto a la promoción de acciones regionales. Se recomienda, además, la creación de dos “observatorios”: uno para dar seguimiento a las disposiciones de la Conferencia y otro para mantener una información continuada sobre el tema, aplicación de las nuevas tecnologías de comunicación, orientación a las víctimas, etc., con obligación de rendir un informe anual. Se formulan recomendaciones de acción y apoyo al Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH). Se sugiere la declaración de una década o un año destinado a denunciar el tráfico de personas, especialmente de mujeres y niños. Los gastos para esta acción surgirían de los fondos regulares de las Naciones Unidas y en tal sentido se sugiere modificar el sistema presupuestario actual. Se propone una acción especial respecto de los pueblos indígenas, constituir un foro permanente sobre la situación de estos pueblos y dotar de recursos necesarios al Relator Especial sobre Pueblos Indígenas, destacándose la necesidad de sancionar una Convención Internacional sobre esta materia.. Los temas más controvertidos Diversas cuestiones obligaron a una larga y difícil preparación de los documentos de Durban. Téngase presente que las reuniones preparatorias de. ción de la pobreza; creación o fortalecimiento de instituciones democráticas; acceso a los mercados; intensificación de los esfuerzos para alcanzar las metas convenidas internacionalmente para las transferencias de asistencia oficial para el desarrollo a los países en desarrollo; nuevas tecnologías de información y comunicación para cerrar la brecha digital; agricultura y seguridad alimentaria; transferencia de tecnología; gobernanza transparente y responsable; inversión en las infraestructuras de salud para hacer frente al VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo, en particular a través de del Fondo Mundial contra el SIDA y para la Salud; desarrollo de las infraestructuras; desarrollo de los recursos humanos, incluido el fomento de la capacidad; educación, capacitación y desarrollo cultural; asistencia jurídica mutua para la repatriación de fondos obtenidos y transferidos (acumulados) ilegalmente, de conformidad con los instrumentos nacionales e internacionales; tráfico ilícito de armas pequeñas y armas ligeras; restitución de objetos de arte, artefactos históricos y documentos a sus países de origen, de conformidad con los acuerdos bilaterales o instrumentos internacionales; trata de personas, en particular de mujeres y niños; facilitación del ansiado regreso y reasentamiento de los descendientes de los esclavos africanos..
(32) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 31. Ginebra (además de las ya mencionadas en las regiones) fueron tres en el mismo año 2001 y que la última tuvo lugar apenas un mes antes de la iniciación de la Conferencia. En aras de la transparencia se indican algunas de estas cuestiones: • La esclavitud es vista desde el enfoque de los descendientes de los esclavos, como herederos de la discriminación y acreedores de reparación. • Un tratamiento casi similar es efectuado respecto de las víctimas del colonialismo. En casi todo el documento esclavitud y colonialismo tienden a equipararse desde el punto de vista de los efectos discriminatorios, aunque con tendencia a subrayar la gravedad inexcusable de la esclavitud. • La cuestión de los pueblos indígenas, la defensa de su integridad y cultura así como la propiedad de sus tierras fueron objeto de un largo debate. Se sugieren iniciativas que tienden a considerar este problema como una cuestión internacional y no sólo interna. • El uso equitativo de los términos antisemitismo e islamofobia, mediante el cual se resolvió una dura controversia durante la preparación del Informe. Suele agregarse alguna fórmula referida a otras situaciones similares. • El conflicto judeo-palestino. Hay diversas alusiones en el informe que generaron la polémica más agria de la Conferencia. Como se verá luego, la Conferencia paralela de ONGs condenó explícitamente al gobierno de Israel sosteniendo que su política era discriminatoria. Las delegaciones de Israel y Estados Unidos se retiraron de la Conferencia sosteniendo que la denuncia de los atropellos del gobierno de Israel debía acompañarse de una condena similar contra el gobierno palestino por auspiciar el terrorismo. • El debate sobre reparaciones a las víctimas de la discriminación (con especial referencia a los que fueron esclavizados y sus descendientes) fue muy delicado. Como resultado, se establecen las propuestas de reparación especificadas arriba en el Punto IV. • El tema de la inmigración y las mafias internacionales de traslado de personas se ha resuelto salomónicamente. En artículos separados se condenan, de un lado, las prácticas de discriminación y persecución de inmigrantes (denunciadas por los países productores de inmigrantes), y del otro, se previene contra la práctica delictiva de traslado clandestino de personas (denunciada por los países de recepción de inmigrantes). • La cuestión de la orientación sexual (que como se vio estaba menciona-.
(33) 32. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. da en la Conferencia de Santiago de Chile como causal de discriminación) no fue finalmente incluida en la Declaración de Durban. • La prevención es un tema recurrente en todo el documento y motivo del apartado 2 del Punto III. Hay repetidas menciones a las técnicas del “early warning” (alerta temprano). Esta es una propuesta constructiva e interesante. • En el mismo Punto III se establecen las estrategias de acción. No figura la técnica de trabajar en comunidades locales, propuesta sostenida por los países desarrollados y reivindicada en el Foro de Estocolmo. • La adhesión a convenciones internacionales, en especial la ratificación del Proyecto de Roma de una Corte Penal Internacional, se reitera en diversos puntos del informe. Como es habitual en estas Conferencias se realizó un Foro paralelo de Organizaciones no Gubernamentales que emitió su propia Declaración14. El Foro siguió las líneas temáticas de la Conferencia pero con un fuerte énfasis ideológico en las cuestiones que afectan a los países no desarrollados. Las conclusiones no difieren sustancialmente de la Conferencia Mundial, aunque con algunas precisiones que difícilmente lograrían unanimidad en una reunión internacional con participación de los Estados. Nos referimos a las menciones políticas y las denuncias contra diversos Gobiernos por el mal tratamiento dado a sus minorías. El más notorio es la fuerte censura a la política de Israel respecto del pueblo palestino. Además, el Foro adoptó una posición a favor de los inmigrantes en los países desarrollados otorgando importancia menor al modo en que ellos eran transportados. También admitió como área de discriminación la orientación sexual. El Foro produjo su documento y la reunión fue auspiciada por Naciones Unidas pero sus conclusiones no se incorporaron a la Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Mundial de Durban. Varias de las mayores Organizaciones no Gubernamentales internacionales, si bien intervinieron en el Foro, prefirieron no suscribir el documento final producido.. 14. United Nations, NGO Forum, World Conference Against Racism, South Africa, 2001. Sólo se conoce la versión inglesa..
(34) ANTECEDENTES NACIONALES. La discriminación en la Argentina tiene un pasado histórico contradictorio. Por un lado, luego de la organización política de la Nación (a mediados del siglo XIX) llegaron a su territorio inmigrantes, principalmente europeos, en una proporción mayor a cualquier otro Estado del continente y quizás del mundo. La asimilación de estos extranjeros es un proceso que puede considerarse positivo, aunque tuvo costos sociales y psicológicos muy variados. La esclavitud fue tempranamente prohibida en la historia institucional. En efecto, en 1813 –tres años después de iniciarse el proceso de independencia– se dispuso la “libertad de vientres” y en 1853 se la abolió de modo definitivo. Sin embargo, las prácticas discriminatorias contra la población esclava y sus descendientes se prolongaron por decenios. Por otro lado, las campañas para desalojar de sus tierras a los pueblos indígenas, y en muchos casos su aniquilación, como ocurriera a fines del siglo XIX, así como la excesiva proporción de reclutados afroamericanos durante las guerras de la independencia, constituyen un baldón en la historia del país. Desde 1983, año en que comenzó una nueva etapa democrática, consideramos que los Gobiernos argentinos han realizado adelantos relativamente coherentes para combatir la discriminación. Una grave dificultad reside en las limitaciones económicas del país que repercuten en la continuación de grandes bolsones de pobreza y la insuficiencia del Estado para paliar eficazmente las diferencias sociales. La crisis económica que azota al país desde los años ‘90 ha reforzado este factor provocando un aumento de la población que se encuentra bajo el límite de pobreza15. Cuando ocurren 15. Al primer semestre de 2004, 2.316.000 hogares –que comprenden 10.322.000 personas– se encuentran bajo el nivel de pobreza en la República Argentina. De este conjunto, 835.000 hogares y 3.960.000 personas son indigentes. La desocupación y la subocupación suman algo más del 30% de la población activa a diciembre 2003 (INDEC, Informa-.
(35) 34. Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. estas crisis los sectores más vulnerables son los primeros en sufrir sus efectos negativos y ello se nota en nuestra investigación. Esto no justifica el hecho de que algunos problemas esenciales ligados a la discriminación permanezcan sin solución desde hace años, con o sin crisis económicas. Este es el caso, por ejemplo, de la devolución de las tierras a los pueblos originarios tal como lo prevé la Constitución. Otras expresiones individuales o grupales discriminatorias tienen mucho más que ver con la ética, la psicología, los prejuicios o ideas xenofóbas que aparecen en todas las sociedades.. La reforma constitucional de 1994. Otros antecedentes legales Esta reforma de 1994 elevó a rango constitucional (art. 75, inc. 22) diversos documentos internacionales de protección de los derechos humanos, entre los cuales se encuentra la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial16. De ello debe concluirse que dicha Convención está equiparada al resto de las disposiciones constitucionales y se encuentra por encima de otros tratados internacionales y la legislación nacional o provincial. Diversas decisiones dictadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación han confirmado dicha preeminencia. Como consecuencia de esta inclusión constitucional, en julio de 1995, mediante la ley No 24.515, se creó el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) como entidad en jurisdicción del Ministerio del Interior, con el objeto de elaborar políticas nacionales y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo. A fines de 2002, este Instituto se descentralizó aunque todavía continúa su. ción de Prensa del 17/9/04, sobre un relevamiento nacional de 28 aglomerados urbanos). Los índices son inferiores a los de los dos últimos años. Sobre este aspecto, véase la exposición del Eje Transversal Pobreza y Exclusión Social. 16 Los documentos internacionales elevados a rango constitucional son los siguientes: La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial; la Convención sobre todas las formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño..
(36) Contexto internacional y antecedentes nacionales. 35. proceso de autonomía administrativa plena bajo la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos17. Una particularidad interesante del INADI es que su Directorio está compuesto por representantes de áreas de gobierno y de organizaciones no gubernamentales. Tanto el INADI como la Secretaría de Derechos Humanos, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, tienen mandatos vinculados específicamente al combate contra la discriminación. Sus respectivas actividades están coordinadas. Respecto de los documentos internacionales, nuestro país ha ratificado la Carta de Fundación de las Naciones Unidas, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (como ya se ha dicho, con rango constitucional), la Convención Internacional sobre la represión y el crimen de Apartheid, la Convención Internacional contra el Apartheid en los deportes, el Convenio N° 111 de la OIT relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, el Convenio No 169 de la OIT referido a los derechos de las poblaciones indígenas y tribales. La Convención Internacional sobre la Protección de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares ha sido aprobada pero no ratificada. La Argentina, además, ha ratificado diversos documentos interamericanos atinentes a la materia, a saber: la Carta de la OEA, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (elevada a rango constitucional), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (también con rango constitucional), la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer y el llamado “Protocolo de San Salvador”, referido a la protección de los derechos económicos, sociales y culturales y sus mecanismos de supervisión y comunicaciones. Debe recordarse, a su vez, que conforme el mismo artículo 75, inc. 22 de la Constitución Nacional “los tratados internacionales y los concordatos tienen jerarquía superior a las leyes”. En 1992, esta posición había sido ya resuelta, con anterioridad a la reforma, en el caso “Ekmedjian c/ Sofovich”18. Al decidir un recurso de amparo sobre el “derecho de réplica” que alegaba la demandante amparándose en la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte fundó su fallo en las disposiciones de la Convención de Viena sobre Tratados (ratificada por nuestro país el 5 de diciembre de 1972. 17 18. Decreto 184/2005. Véase, C.S.J.N. “Ekmedjian Miguel A. c/ Sofovich Gerardo y otros”, sentencia del 7 de julio de 1992 (Fallos 315:1492)..
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