Source: http://kraken.slv.cz/2As23/2011
Timestamp: 2018-09-22 02:36:20+00:00
Document Index: 38551257

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 90', '§ 90', '§ 87', 'soud ', '§ 24', 'soud ', '§ 24', '§ 41', '§ 24', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 24', 'Soud ', '§ 103', '§ 2', '§ 3', '§ 4', '§ 25', '§ 32', '§ 24', '§ 32', '§ 25', '§ 32', '§ 24', 'soud ', '§ 69', 'soud ', '§ 109', '§ 109', '§ 103', '§ 103', 'soud ', '§ 109', '§ 24', '§ 41', '§ 70', 'soud ', '§ 41', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 70', '§ 68', '§ 46', '§ 103', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 24', '§ 24', '§ 24', '§ 19', '§ 20', '§ 23', '§ 23', '§ 24', 'soud ', '§ 23', '§ 24', '§ 40', '§ 72', '§ 83', '§ 73', 'soud ', '§ 32', 'soud ', '§ 98', '§ 32', 'soud ', '§ 24', 'soud ', '§ 25', '§ 32', '§ 24', '§ 24', '§ 41', '§ 2', 'soud ', '§ 2', '§ 2', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120', 'soud ', 'soud ']

2As23/2011
2 As 23/2011-118
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì N.T. T., zastoupené Mgr. et Mgr. Markem Èechovským, advokátem se sídlem Praha 1, Václavské námìstí 21, proti ¾alovanému Ministerstvu vnitra-Komisi pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù, se sídlem Praha 4, námìstí Hrdinù 1634/3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58, s e v èásti, ve které byla zamítnuta ¾aloba proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie ze dne 16. 7. 2009, è. j. CPR-17203-1/ÈJ-2008-9CPR-C218, z r u ¹ u j e a ¾aloba s e v tomto rozsahu odmítá.
Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, è. j. CPR-17203-1/ÈJ-2008-9CPR-C218 (dále té¾ rozhodnutí ve vìci neprominutí zme¹kání lhùty ), vydaným podle § 90 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), zamítla Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Oblastního øeditelství slu¾by cizinecké policie Plzeò, Inspektorátu cizinecké policie Karlovy Vary, Skupiny povolování pobytu (dále jen správní orgán prvého stupnì ) ze dne 11. 5. 2009, è. j. CPPL-39709/ÈJ-2008-63PK, kterým ¾alobkyni nebylo prominuto nedodr¾ení lhùty k podání odvolání proti rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu (viz dále).
Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009, è. j. CPR-17203-2/ÈJ-2008-9CPR-C218 (dále té¾ rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu ), vydaným Policií Èeské republiky, Øeditelstvím slu¾by cizinecké policie, bylo, s odkazem na ustanovení § 90 odst. 5 správního øádu, zamítnuto pro opo¾dìnost odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupnì ze dne 20. 2. 2008, è. j. CPPL-3113/ÈJ-2008-63PK, kterým bylo podle § 87l odst. 1 písm. b) zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ), ¾alobkyni zru¹eno povolení k trvalému pobytu na území Èeské republiky za úèelem slouèení rodiny.
Rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu, i rozhodnutí ve vìci neprominutí nedodr¾ení lhùty, napadla ¾alobkynì u Mìstského soudu v Praze ¾alobou; ten ji rozsudkem ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58, zamítl.
Mìstský soud v odùvodnìní svého rozsudku konstatoval, ¾e rozhodnutím ze dne 20. 2. 2008 bylo ¾alobkyni zru¹eno povolení k trvalému pobytu; toto rozhodnutí jí bylo doruèeno fikcí, postupem dle § 24 odst. 1 správního øádu. Toto rozhodnutí napadla ¾alobkynì dne 19. 8. 2008 odvoláním. Dne 10. 9. 2008 pak podala i návrh na prominutí zme¹kání lhùty k podání odvolání, odùvodnìný tím, ¾e se v místì doruèování v rozhodné dobì nezdr¾ovala a pobývala mimo území ÈR (náv¹tìva Vietnamu). Usnesením ze dne 11. 5. 2009 správní orgán prvého stupnì ¾alobkyni zme¹kání lhùty k podání odvolání neprominul. O odvolání proti tomuto usnesení rozhodl odvolací orgán rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, kterým odvolání zamítl a potvrdil napadené rozhodnutí. Pøitom konstatoval, ¾e pøi doruèování nedo¹lo k pochybení a ¾e z cizineckého informaèního systému nevyplývá záznam o tom, ¾e by ¾alobkynì v období od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 opustila území ÈR a odjela do Vietnamu. Následnì, dne 27. 7. 2009, ¾alovaný zamítl odvolání ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu, a to pro opo¾dìnost.
Pokud jde o vlastní vypoøádání ¾alobních námitek, mìstský soud uvedl, ¾e z § 24 odst. 2 správního øádu (ve spojení s § 41 správního øádu) vyplývá zvý¹ený dùraz na dùkazní bøemeno, které úèastník øízení nese v souvislosti se ¾ádostí o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku, kdy byla písemnost doruèena. ®alobkynì tak byla povinna prokázat svou doèasnou nepøítomnost nebo jiný vá¾ný dùvod, pro který si nemohla bez svého zavinìní ulo¾enou písemnost ve stanovené lhùtì vyzvednout, a to nejpozdìji souèasnì se ¾ádostí o urèení neplatnosti doruèení. ®alobkynì po¾ádala o urèení neplatnosti doruèení z dùvodu své nepøítomnosti v dobì, kdy jí správní orgán prvého stupnì doruèoval rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu. K prokázání svého tvrzení navrhla dùkaz svým cestovním dokladem, jím¾ mìlo být prokázáno, ¾e v rozhodné dobì se zdr¾ovala mimo ÈR. Tento doklad se v¹ak ¾alobkyni nepodaøilo od zastupitelského úøadu obstarat, nebo» jí v mezidobí mìl být vydán cestovní doklad nový. Správní orgán vycházel z údajù v cizineckém informaèním systému, kde nebyl ¾ádný takový záznam nalezen. Závìr správních orgánù, ¾e ¾alobkynì neprokázala, ¾e si v rozhodné dobì nemohla ulo¾ené rozhodnutí vyzvednout, nebo» se nacházela mimo území ÈR, byl tedy podle mìstského soudu dùvodný. Dle jeho názoru nebylo hodnovìrnì zpochybnìno sdìlení doruèovatele pøedmìtné zásilky a nebyly shledány ¾ádné dùvody pro to, aby správní orgán nevyu¾il mo¾nost realizovat doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu, tj. náhradním zpùsobem. K námitce ¾alobkynì, ¾e jí mìlo být doruèováno veøejnou vyhlá¹kou, mìstský soud uvedl, ¾e není zøejmé, z èeho takový závìr dovozuje; ze spisového materiálu se takový postup jeví jako neopodstatnìný.
Dále mìstský soud uvedl, ¾e ani podmínka, ¾e si adresát nemohl ulo¾enou zásilku vyzvednout bez svého zavinìní, nebyla u ¾alobkynì splnìna, nebo» jí bylo správním orgánem doruèováno je¹tì pøedtím, ne¾ údajnì vycestovala z území ÈR. Ani tyto zásilky si ¾alobkynì v úlo¾ní lhùtì nevyzvedávala a byly tak splnìny podmínky pro náhradní doruèení. Jestli¾e se ¾alobkynì chystala na del¹í dobu vycestovat, nic jí nebránilo splnit svou zákonnou oznamovací povinnost a tuto skuteènost správním orgánùm oznámit, pøípadnì zvolit si zmocnìnce.
Mìstský soud tak uzavøel, ¾e nebyly splnìny podmínky pro to, aby byla urèena neplatnost doruèení rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu. Za situace, kdy nebyla urèena neplatnost doruèení, respektive prominuta zme¹kaná lhùta k podání odvolání, byl okam¾ik doruèení jednoznaènì stanoven v souladu s § 24 odst. 1 správního øádu a ¾alovanému proto nezbylo, ne¾ podané odvolání jako opo¾dìné zamítnout. Soud nemohl zohlednit ani èestné prohlá¹ení man¾ela ¾alobkynì, pøedlo¾ené pøi soudním jednání, nebo» pøedmìtem tohoto øízení bylo pøezkoumání, zda odvolání proti rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu bylo ¾alobkyní podáno vèas èi nikoli; otázka formálnosti èi neformálnosti man¾elství ¾alobkynì nebyla vùbec pøedmìtem odvolacího øízení ve vìci zru¹ení zmiòovaného povolení.
Rozsudek mìstského soudu napadla ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností opírající se o dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ).
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti nesouhlasí se závìrem mìstského soudu, ¾e se ¾alovaný nedopustil ¾ádného pochybení, a namítá, ¾e ¾alovaný pøi zji¹»ování skutkového stavu vìci poru¹il § 2, § 3, § 4, § 25 a § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu. Dle jejího názoru postupovaly správní orgány nezákonnì, nebo» pøesto¾e jí nebylo mo¾no opakovanì doruèovat na hlá¹enou adresu (vzhledem k její doèasné nepøítomnosti), doruèovaly fikcí podle § 24 správního øádu. Takový postup byl v rozporu s platnými právními pøedpisy.
Ze spisového materiálu vyplývá, ¾e stì¾ovatelce bylo doruèováno na hlá¹enou adresu, pøièem¾ písemnosti na této adrese nebyly nikdy vyzvednuty, respektive stì¾ovatelka se na této adrese nezdr¾ovala a její místo pobytu tedy nebylo správnímu orgánu známo. Pøesto¾e k tomu mohlo dojít z nedbalosti stì¾ovatelky, která mìla pøed svým odjezdem do zahranièí tuto skuteènost oznámit správnímu orgánu, nic to nemìní na tom, ¾e bylo zøejmé, ¾e se stì¾ovatelce stále nedaøí øádnì doruèovat. Stì¾ovatelka je pøesvìdèena, ¾e v takovém pøípadì mìl správní orgán zvolit ménì drastický zpùsob doruèování a rozhodnutí, kterým jí zru¹il povolení k trvalému pobytu, mìl doruèit veøejnou vyhlá¹kou.
Nebylo-li správnímu orgánu známo místo pobytu stì¾ovatelky, mìl v tomto pøípadì, s ohledem na svou funkci slu¾ebníka veøejnosti , pøed ukonèením tak záva¾ného øízení, umo¾nit nezvìstné stì¾ovatelce alespoò minimální standard ochrany procesních práv a ustanovit jí vhodnou osobu jako opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu a následnì rozhodnutí doruèit veøejnou vyhlá¹kou podle § 25 tého¾ zákona. Takový postup by byl v souladu se zásadou legitimního oèekávání, nebo» v rámci obdobných øízení je správními orgány doruèováno veøejnou vyhlá¹kou a úèastníkùm jsou ustanovováni opatrovníci. Z dikce § 32 odst. 3 správního øádu pøitom vyplývá povinnost správního orgánu ustanovit úèastníku øízení opatrovníka v¾dy, pokud mu má být v øízení ulo¾ena povinnost nebo odòato právo. Postupem správních orgánù, které akceptovaly doruèení fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu, do¹lo k záva¾nému zásahu do práv stì¾ovatelky, nebo» pøi¹la o mo¾nost podat øádný opravný prostøedek.
Stì¾ovatelka rovnì¾ namítá, ¾e správní orgány dostateènì neprovìøily, zda skuteènì pobývala v dobì od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 ve Vietnamu. Správní orgán prvého stupnì v rozhodnutí ze dne 11. 5. 2009 tuto skuteènost nijak nezkoumal; rozhodnì ne tak, aby o vìci nezùstaly dùvodné pochybnosti. Takový postup je v rozporu se zásadou materiální pravdy, zásadou legality, pøimìøenosti a dobré správy.
S ohledem na zmìnu právní úpravy v otázce kompetencí správních orgánù pøi rozhodování dle zákona o pobytu cizincù, byl Nejvy¹¹í správní soud nejprve povinen posoudit, zda nedo¹lo ke zmìnì, která by vyústila ve zmìnu na stranì pasivnì legitimovaného úèastníka soudního øízení. Napadená rozhodnutí vydala Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie. Zákonem è. 427/2010 Sb., kterým se (mimo jiné) mìní zákon o pobytu cizincù, do¹lo s úèinností od 1. 1. 2011 k pøechodu pùsobnosti ve vìcech pøezkumu rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu na Komisi pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù zøízenou v rámci Ministerstva vnitra. Procesní nástupnictví na stranì ¾alovaného je výslovnì upraveno v § 69 s. ø. s., dle kterého je ¾alovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho pùsobnost pøe¹la. Na základì tohoto ustanovení se stalo ¾alovaným pøímo ze zákona Ministerstvo vnitra-Komise pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 2, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Souèasnì se ex officio (109 odst. 3 s. ø. s.) zabýval i tím, zda øízení pøed mìstským soudem nebylo zmateèné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.] nebo nebylo zatí¾eno vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, anebo zda rozhodnutí krajského soudu není nepøezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Pokud je tedy v øízení o kasaèní stí¾nosti shledána napøíklad absence podmínky øízení o ¾alobì, zohlední kasaèní soud tuto skuteènost i bez toho, ¾e by na ni bylo stì¾ovatelem výslovnì poukazováno. Ve vìci bylo rozhodnuto bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 1, vìty první s. ø. s.
V projednávané vìci vyvstala v tomto smyslu otázka, zda rozhodnutí vydané podle § 24 odst. 2 správního øádu, ve spojení s § 41 správního øádu ve vìci ¾ádosti o prominutí zme¹kání úkonu (respektive, po novele správního øádu provedené zákonem è. 7/2009 Sb., o urèení neplatnosti doruèení), je úkonem pøedbì¾né povahy, který je samostatnì ze soudního pøezkumu vylouèen dle § 70 písm. b) s. ø. s. Touto otázkou se ji¾ zabýval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, è. j. 9 As 88/2007-49, publikovaném pod è. 1881/2009 Sb. NSS. Zde dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty k podání odvolání podle § 41 správního øádu, je samostatnì ze soudního pøezkumu vylouèeno a mù¾e být správním soudem pøezkoumáno a¾ v rámci øízení o ¾alobì proti koneènému rozhodnutí správního orgánu o odvolání. Z rozsudku se podává, ¾e rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu je rozhodnutím podkladovým, které pøedbì¾nì upravuje pomìry svých adresátù ( ) a ve vztahu ke koneènému posouzení vèasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí pøedbì¾ného. By» ve své podstatì pøedurèuje výsledek koneèného rozhodnutí, koneèné dùsledky pøedstavující zásah do právní sféry úèastníka správního øízení ve smyslu § 65 s. ø. s. konstituuje a¾ výrok rozhodnutí o zme¹kaném úkonu, zde o odvolání. Døíve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a pøedbì¾né rozhodnutí na práva a povinnosti dotyèného úèastníka øízení. Odepøení soudního pøezkumu rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu tak v daném pøípadì neznamená odepøení pøístupu k soudu, který by mohl ve svých dùsledcích znamenat odepøení spravedlnosti (denegatio iustitiae), ale toliko stanovení èasového okam¾iku pro pøístup k soudu. Na soud se lze toti¾ v pøedmìtné vìci obrátit se správní ¾alobou v¾dy proti pøípadným dùsledkùm rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu tak není vylouèeno ze soudní ochrany, nebo» jeho pøezkumu lze dosáhnout v rámci pøezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a úèastník øízení není zkrácen na svém právu pøístupu k soudu.
V nyní projednávané vìci napadla stì¾ovatelka jedinou ¾alobou jak rozhodnutí ve vìci neprominutí zme¹kání lhùty, tak i následné rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opo¾dìnost, a po¾adovala jejich zru¹ení. Mìstský soud meritornì projednal ¾alobní námitky ve vztahu k obìma napadeným rozhodnutím a ¾alobu pak ve vìci obou rozhodnutí zamítl. Mìstskému soudu nelze vyèítat, ¾e meritornì vypoøádal i ¾alobní body upínající se k rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty, nebo» podle shora uvedené judikatury byl povinen se jimi zabývat v rámci pøezkumu koneèného rozhodnutí, kterým bylo zamítnutí odvolání pro opo¾dìnost. Z hlediska procesního postupu mìl nicménì ¾alobu smìøující proti rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty odmítnout, nebo» jeho samostatný pøezkum je, jak ji¾ bylo konstatováno, vylouèen. Pokud tak neuèinil, fakticky meritornì pøezkoumal správní akt pøedbì¾né povahy, jeho¾ samostatný soudní pøezkum je podle § 70 písm. b) s. ø. s., ve spojení s § 68 písm. e) s. ø. s., vylouèen. Je zøejmé, ¾e mìstský mìl ¾alobu v této èásti odmítnout postupem podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Pokud tak neuèinil a rozhodoval i pøes neodstranitelný nedostatek podmínky øízení o ¾alobì, zalo¾il tím procesní zmateènost jím vedeného øízení, ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. Z tohoto dùvodu Nejvy¹¹í správní soud tento procesní deficit odstranil tím, ¾e napadený rozsudek v této èásti zru¹il a ¾alobu v odpovídajícím rozsahu odmítl, za podmínek vyplývajících z ustanovení § 110 odst. 1, vìty první za støedníkem s. ø. s.
Poté, co Nejvy¹¹í správní soud vypoøádal zji¹tìnou procesní zmateènost øízení pøed mìstským soudem, mohl pøistoupit k pøezkoumání zbývající èásti napadeného rozsudku mìstského soudu v rozsahu kasaèních námitek.
Klíèovou otázkou pro posouzení (ne)úèinnosti doruèování písemností stì¾ovatelce v pøedchozím správním øízení je, zda byly splnìny podmínky pro pou¾ití fikce náhradního doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu. Stì¾ovatelka toti¾ ponìkud nekonzistentnì namítá, ¾e (s ohledem na její del¹í nepøítomnost na doruèovací adrese) zde byly dány podmínky pro ustanovení opatrovníka a pro doruèování veøejnou vyhlá¹kou; souèasnì v¹ak tvrdí, ¾e jí mìlo být prominuto zme¹kání lhùty k podání odvolání. Stì¾ovatelka tedy na stranì jedné zpochybòuje existenci samotných podmínek pro doruèování fikcí (tedy tvrdí, ¾e tento zpùsob doruèování byl vylouèen), na stranì druhé v¹ak existenci tìchto podmínek implicite pøipou¹tí a dovolává se existence okolností, pøedstavujících kvalifikovaný dùvod pro zvrácení úèinkù náhradního doruèení, postupem dle § 24 odst. 2 správního øádu. Je toti¾ tøeba odli¹ovat pøípady, kdy napøíklad správnímu orgánu bylo známo, ¾e se adresát na adrese, kam mu bylo doruèováno, fakticky nezdr¾uje (v tomto pøípadì by náhradní doruèení bylo vylouèeno) od pøípadù, kdy se napøíklad osoba na doruèné adrese zdr¾uje, nicménì v dobì doruèování zde existoval omluvitelný dùvod (napøíklad pobyt v cizinì) pro který si ulo¾enou písemnost nevyzvedla (zde podmínky pro náhradní doruèení dány byly, mohou v¹ak být ex post zvráceny). Smyslem institutu náhradního doruèení je pouze vylouèit prùtahy v øízení zapøíèinìné obstrukèním poèínáním úèastníkù øízení èi jejich indolencí; nemù¾e být pou¾it tam, kde adresát písemnosti nemìl reálnou mo¾nost písemnost pøevzít.
K samotnému institutu doruèování ve správním øízení je tøeba uvést, ¾e na rozdíl od pøedchozí právní úpravy [§ 24 zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù], kdy obligatorní podmínkou pro úèinné ulo¾ení písemnosti bylo, ¾e její adresát nebyl v místì doruèení zasti¾en, aèkoliv se tam zdr¾oval, je nyní platná právní úprava doruèování (§ 19 a násl. správního øádu) koncipována tak, ¾e podmínkou pro ulo¾ení písemnosti doruèované fyzické osobì je pouze to, ¾e adresát nebyl v místì doruèování zasti¾en a nebylo mo¾no mu písemnost doruèit ani jiným pøípustným zpùsobem podle § 20 správního øádu (§ 23 odst. 1 správního øádu). Podmínky øádného ulo¾ení písemnosti upravuje § 23 správního øádu, podle kterého (ve znìní platném pro projednávanou vìc, tedy pøed novelou provedenou zákonem è. 7/2009 Sb., která zkrátila úlo¾ní lhùtu a zavedla vkládání písemnosti po uplynutí této lhùty pøímo do po¹tovní schránky adresáta) musel doruèovatel vyzvat adresáta, aby si ulo¾enou písemnost ve lhùtì 15 dnù vyzvedl, a to tak, ¾e mu vlo¾il do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo (písemné) oznámení o neúspì¹ném doruèení písemnosti a souèasnì mu sdìlil podmínky, za nich¾ si lze písemnost vyzvednout; pouèil ho i o právních dùsledcích v pøípadì nevyzvednutí. Po marném uplynutí patnáctidenní úlo¾ní doby se písemnost vrátila správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Za splnìní tìchto podmínek pak fikce doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu nastala tehdy, jestli¾e si adresát ulo¾enou písemnost ve lhùtì 10 dnù ode dne, kdy byla pøipravena k vyzvednutí, nevyzvedl. Písemnost se pova¾ovala za doruèenou posledním dnem této desetidenní lhùty, a to i tehdy, pokud se adresát v místì doruèování nezdr¾oval, ov¹em za pøedpokladu splnìní v¹ech shora popsaných úlo¾ních podmínek.
Splnìní podmínek fikce doruèení prokazuje správní orgán, který nese i zodpovìdnost za jím zvolený zpùsob doruèování. Nejvy¹¹í správní soud k tomu v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, è. j. 5 As 26/2009-67, konstatoval, ¾e [s]plnìní podmínek pro ulo¾ení doruèované písemnosti dle § 23 správního øádu z roku 2004, a tudí¾ i pro její doruèení na základì fikce dle § 24 odst. 1 tého¾ zákona, pokud si ji adresát ve lhùtì 10 dnù od ulo¾ení nevyzvedne, prokazuje správní orgán obvykle tím, ¾e zalo¾í do spisu vrácenou obálku s nevyzvednutou písemností, vèetnì pøedti¹tìné doruèenky. V nyní posuzovaném pøípadì bylo z údajù na doruèence zji¹tìno, ¾e v¹echny podmínky pro øádné ulo¾ení písemnosti (prvostupòového rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu) byly splnìny, a proto mohla nastoupit fikce jejího doruèení. Z doruèenky je patrné, ¾e dne 19. 2. 2008 byla písemnost pøedána k po¹tovní pøepravì, a to na adresu hlá¹eného pobytu stì¾ovatelky P., M. 199. Dne 20. 2. 2008 poznamenal doruèující po¹tovní orgán na doruèenku, ¾e adresátovi byla zanechána výzva, pouèení a vyrozumìní, ¾e poèínaje tímté¾ dnem byla zásilka pøipravena k vyzvednutí. Na zadní stranì doruèenky je vyznaèeno køí¾kem, ¾e zásilka nebyla po ulo¾ení ve stanovené lhùtì vyzvednuta, proto byla vrácena odesílateli dne 7. 3. 2008. Obálka s øádnì vyplnìnou doruèenkou tak prokazuje splnìní v¹ech podmínek øádného ulo¾ení, tj. dle prohlá¹ení doruèujícího orgánu byla stì¾ovatelce zanechána výzva a pouèení, písemnost byla na po¹tì ulo¾ena po celou patnáctidenní úlo¾ní lhùtu a po jejím uplynutí byla vrácena správnímu orgánu prvého stupnì. Z obsahu správního spisu souèasnì nic nenasvìdèuje tomu, ¾e by mìl správní orgán dùvod se domnívat, ¾e je stì¾ovatelka nezvìstná , jak sama uvedla v kasaèní stí¾nosti.
Stì¾ovatelka si ulo¾enou písemnost ve lhùtì deseti dnù ode dne, kdy byla pøipravena k vyzvednutí, nevyzvedla, a proto lze uplynutím desátého dne pova¾ovat písemnost za doruèenou. Desátý den ode dne, kdy byla písemnost pøipravena k vyzvednutí, uplynul v sobotu 1. 3. 2008. Podle § 40 odst. 1 písm. c) správního øádu platí, ¾e pøipadne-li konec lhùty na sobotu, je posledním dnem lhùty nejbli¾¹í pøí¹tí pracovní den. Tím bylo pondìlí 3. 3. 2008; tímto dnem se tedy rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu pova¾uje za doruèené a bylo stì¾ovatelce oznámeno ve smyslu § 72 odst. 1 správního øádu. Od tohoto dne se pak odvíjela patnáctidenní lhùta k podání odvolání (§ 83 odst. 1 správního øádu). Podle § 73 odst. 1 správního øádu platí, ¾e nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Lhùta k podání odvolání uplynula v úterý 18. 3. 2008 a dne následujícího, tj. ve støedu 19. 3. 2008, nabylo pøedmìtné rozhodnutí právní moci. Pokud tedy stì¾ovatelka podala odvolání a¾ dne 19. 8. 2008, jde vskutku o odvolání opo¾dìné.
Nejvy¹¹í správní soud toti¾ souhlasí s názorem mìstského soudu, ¾e argumentace stì¾ovatelky, zpochybòující zákonnost doruèování fikcí poukazem na to, ¾e byla neznámého pobytu a ¾e se jí po celé øízení opakovanì nedaøilo doruèovat, proèe¾ jí mìl být ustanoven opatrovník a mìlo jí být doruèováno veøejnou vyhlá¹kou, je lichá. Podle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu platí, ¾e je správní orgán povinen ustanovit opatrovníka osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobì, které se prokazatelnì nedaøí doruèovat. Tvrdí-li stì¾ovatelka, ¾e byla nezvìstná a ¾e její místo pobytu nebylo správnímu orgánu známo, lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 204/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz, v nìm¾ se uvádí, ¾e soud mù¾e mimo jiné ustanovit opatrovníka také tomu, jeho¾ pobyt není znám, jestli¾e je to tøeba k ochranì jeho zájmù. Podmínkou je, aby pobyt osoby, které byl opatrovník ustanoven, nebyl znám a ustanovení opatrovníka bylo tøeba k ochranì jejích zájmù. O neznámý pobyt urèité osoby v¹ak podle ustálené soudní praxe nejde tam, kde je tato osoba nepøítomna jen po urèitou omezenou, krat¹í dobu, a to i kdy¾ bìhem této omezené krat¹í doby není adresa této osoby pøesnì známa. Tento závìr lze obdobnì aplikovat i na podmínky ustanovování opatrovníka osobám neznámého pobytu v øízení správním. V posuzované vìci je tak zcela evidentní, ¾e tvrzená nepøítomnost stì¾ovatelky na adrese, kam jí bylo doruèováno, v období od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008, by byla jen krátkodobá a nelze tak uva¾ovat o tom, ¾e by v té dobì byla osobou neznámého pobytu. To, ¾e se stì¾ovatelka v místì hlá¹eného pobytu nezdr¾ovala a nepøebírala si po¹tu, jde jen k její tí¾i. Jak ji¾ bylo konstatováno, úèelem nové právní úpravy doruèování bylo pøedev¹ím zabránit bezdùvodným obtí¾ím s doruèováním; proto nová právní úprava akcentuje odpovìdnost úèastníka øízení za to, aby si zajistil pøebírání písemností na evidované adrese, respektive aby nahlásil kontaktní adresu pro doruèování. Stì¾ovatelce nic nebránilo, aby ve svém vlastním zájmu nahlásila pøíslu¹ným orgánùm adresu, na které se skuteènì zdr¾uje; jde ostatnì i o její zákonnou povinnost, ve smyslu ustanovení § 98 zákona o pobytu cizincù. Fakt, ¾e je s ní pøedmìtné správní øízení vedeno, jí pøitom mìl být znám, nebo» opatøení o jeho zahájení ji bylo doruèováno (opìt fikcí) je¹tì v dobì pøed tvrzenou cestou do ciziny. Jestli¾e tak neuèinila, nemù¾e pøená¹et dùsledky s tím spojené na správní orgány. Lze tak uzavøít, ¾e stì¾ovatelka nebyla neznámého pobytu, a proto nebyly dány dùvody pro její zastoupení opatrovníkem.
Obdobnì nebyla naplnìna ani druhá alternativní mo¾nost pro ustanovení opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu, a to situace, kdy se úèastníku opakovanì nedaøilo doruèovat. Nejvy¹¹í správní soud ovìøil, ¾e v¹echny písemnosti v øízení o zru¹ení povolení k trvalému pobytu byly stì¾ovatelce doruèeny fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu. Jednalo se o oznámení zahájení správního øízení ze dne 22. 10. 2007, pøedvolání úèastníka øízení ze dne 29. 10. 2007, oznámení o ukonèení dokazování ze dne 22. 1. 2008 a rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu ze dne 20. 2. 2008. Nejednalo se tedy o situace, kdy se nepodaøilo doruèovat. K tomu, co zahrnuje kategorie osob, kterým se prokazatelnì nedaøí doruèovat, se ji¾ vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 4. 6. 2009, è. j. 3 Ads 121/2008-45, v nìm¾ konstatoval, ¾e správní øád má v tomto pøípadì na mysli doruèení buï pøímo do vlastních rukou, nebo tzv. náhradní doruèení. Teprve jestli¾e nelze provést ani náhradní doruèení písemnosti, pak lze pøistoupit k ustanovení opatrovníka ( ) Pokud by byl správný názor stì¾ovatele, ¾e pøi náhradním doruèení písemnosti je tøeba úèastníku správního øízení ustanovit opatrovníka k ochranì jeho práv, pak by institut náhradního doruèení byl v mnoha pøípadech zbyteèný. Citované ustanovení správního øádu toti¾ smìøuje na typovì odli¹né pøípady, napøíklad na situaci, kdy se adresát písemností opakovanì zdr¾uje mimo doruèovací adresu a v dùsledku toho pak opakovanì ¾ádá o urèení neplatnosti (v mezidobí realizovaného) náhradního doruèení. Nejde tedy o osobu neznámého pobytu, ale pøesto je u ní doruèování písemností opakovanì neúèinné; v takovém pøípadì je legitimní ustanovit takové osobì zástupce-opatrovníka, který zajistí, aby øízení mohlo efektivnì probìhnout. Skutková situace pøedestøenou stì¾ovatelkou je ov¹em zcela odli¹ná.
Obdobnì nebyly dány ani dùvody pro doruèování veøejnou vyhlá¹kou. Správní orgán nemá na výbìr, jakým zpùsobem bude doruèovat a nemohl se rozhodnout doruèovat ménì drastickým zpùsobem prostøednicím veøejné vyhlá¹ky, jak tvrdí stì¾ovatelka. I kdyby stì¾ovatelka byla osobou neznámého pobytu nebo osobou, které se nedaøí doruèovat, veøejnou vyhlá¹kou by ji mohlo být doruèováno, pouze tehdy, pokud by ji ve správním øízení nemìla být ulo¾ena povinnost nebo odòato právo (§ 25 odst. 1 správního øádu, ve spojení s § 32 odst. 3 správního øádu a contrario). Bez ohledu na skuteènosti vý¹e uvedené je tak zøejmé, ¾e stì¾ovatelce tímto zpùsobem bez dal¹ího být doruèováno nemohlo, nebo» pøedmìtem pøedchozího správního øízení bylo zru¹ení povolení trvalého pobytu, tedy odnìtí práva, které jí do té doby svìdèilo.
Lze tedy pøijmout dílèí závìr, a sice, ¾e podmínky pro doruèování fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu byly v dané vìci splnìny. Fikce doruèení tedy nastala v souladu se zákonem.
Úèinky zákonné fikce doruèení je nicménì mo¾né zvrátit, a to postupem podle § 24 odst. 2 správního øádu, ve spojení s § 41 správního øádu, dle kterých mù¾e adresát po¾ádat o prominutí zme¹kání úkonu (dle novelizovaného znìní správního øádu lze, za stejných podmínek, ¾ádat o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku, kdy byla písemnost doruèena). Pøechází v¹ak na nìj dùkazní bøemeno v tom rozsahu, ¾e musí prokázat, ¾e si pro doèasnou nepøítomnost nebo z jiného vá¾ného dùvodu nemohl bez svého zavinìní ulo¾enou písemnost ve stanovené lhùtì vyzvednout. Stì¾ovatelka o prominutí zme¹kání úkonu po¾ádala podáním ze dne 10. 9. 2008, ve kterém tvrdila, ¾e v dobì od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 byla ve Vietnamu. Správní orgány ov¹em stì¾ovatelce zme¹kání lhùty neprominuly. V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka tvrdila, ¾e správní orgány v rámci tohoto øízení pochybily, nebo» dostateènì neprovìøily, zda skuteènì v uvedeném termínu pobývala mimo území ÈR. Jak ji¾ bylo zdùraznìno, v pøípadì podání ¾ádosti o prominutí zme¹kání lhùty (respektive o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku doruèení), le¾elo dùkazní bøemeno na stì¾ovatelce stran toho, aby prokázala, ¾e si pro svou doèasnou nepøítomnost v ÈR, z dùvodu náv¹tìvy ve Vietnamu, nemohla bez svého zavinìní ulo¾enou zásilku vyzvednout. Stì¾ovatelka k prokázání svého tvrzení nenabídla dùkazy, kterými by svou doèasnou nepøítomnost prokázala. Ve správním øízení pouze hovoøila o svém cestovním dokladu; ten v¹ak nepøedlo¾ila. Jestli¾e stì¾ovatelka tvrdí, ¾e její pobyt v cizinì mìl provìøovat správní orgán, je to zcela v rozporu se zákonným rozlo¾ením dùkazního bøemene mezi úèastníka a správní orgán v tomto typu øízení. Stì¾ovatelka by mohla uspìt jedinì s argumentem, ¾e dùkaz o jejím pobytu v zahranièí mìl správní orgán v dispozici v souvislosti s jeho úøední èinností a odmítl jej provést, pøípadnì ¾e konkrétní dùkazní prostøedek byl pro ni z objektivních dùvodù nedostupný a mìl být proto opatøen právì správními orgány, za u¾ití obecné imisní povinnosti, zakotvené ve správním øádu. Kasaèní argumentace stì¾ovatelky v¹ak takto koncipována nebyla, a proto nelze ne¾ konstatovat, ¾e stì¾ovatelka svou doèasnou nepøítomnost neprokázala, a proto nemohla být se svou ¾ádostí úspì¹ná. Úèinky fikce doruèení se tak stì¾ovatelce nepodaøily vyvrátit. Nadto je tøeba uvést, ¾e v rozhodnutí ¾alovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání stì¾ovatelky proti rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty, se uvádí, ¾e pobyt stì¾ovatelky byl provìøen v cizineckém informaèním systému, ¾ádný záznam o tom, ¾e by stì¾ovatelka v uvádìném období opustila území ÈR, v nìm v¹ak nalezen nebyl.
Stì¾ovatelka dále tvrdila, ¾e doruèováním fikcí do¹lo k záva¾nému zásahu do jejích práv, nebo» jí bylo znemo¾nìno podat opravný prostøedek. Toto tvrzení nelze akceptovat, nebo» stì¾ovatelka mìla právo podat opravný prostøedek, spojený s ¾ádostí o prominutí zme¹kání lhùty, respektive urèení neplatnosti doruèení. Tìchto prostøedkù ostatnì vyu¾ila, av¹ak bezúspì¹nì.
Namítala-li stì¾ovatelka dále, ¾e v obdobných øízeních je správními orgány doruèováno veøejnou vyhlá¹kou a úèastníkùm jsou ustanovováni opatrovníci, je zøejmé, ¾e argumentaènì míøí na vázanost správních orgánù zavedenou správní praxí a na zásadu pøedvídatelnosti správního rozhodování, dovoditelné v rovinì pozitivního práva z § 2 odst. 4 správního øádu. Principem pøedvídatelnosti správního rozhodování (a s ním spojenou problematikou ustálené správní praxe) se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud ve svých rozhodnutích opakovanì zabýval, a to napøíklad v rozsudcích ze dne 28. 4. 2005, è. j. 2 Ans 1/2005-57, publikovaném pod è. 605/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 4. 2006, è. j. 2 As 7/2005-86, a ze dne 30. 7. 2009, è. j. 7 As 32/2009-69. Tento princip lze v nejobecnìj¹í rovinì vymezit jako protipól ústavnì zakotveného zákazu libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (èl. 1 Listiny základních práv a svobod), jeho¾ výrazem je povinnost správních orgánù posuzovat obdobnì vìci, které jsou si skutkovì podobné, povinnost dodr¾ovat praxí opakovanì potvrzený urèitý výklad a pou¾ití správních pøedpisù (vèetnì postupu dle interních pokynù) apod. (k tomu srov. napøíklad usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 6 Ads 88/2006-132, publikované pod è. 1915/2009 Sb. NSS). Jde tedy o princip, který chrání adresáty veøejné správy pøed libovùlí správních orgánù pøi jejich rozhodování èi obecnì pøi jejich èinnosti, jejím¾ dùsledkem mù¾e být zásah do právního postavení tìchto osob. Pokud by tedy v nyní posuzované vìci bylo dolo¾eno, ¾e v pøípadech stì¾ovatelkou uvádìných byly dány skutkovì shodné nebo podobné okolnosti a úèastníkùm øízení, na rozdíl od stì¾ovatelky, byl ustanoven opatrovník (doruèování vyhlá¹kou bylo, z vý¹e uvedených dùvodù zcela vylouèeno), bylo by skuteènì na zvá¾ení, zda se správní orgán nedopustil neodùvodnìnì nerovného zacházení ve vztahu ke stì¾ovatelce (§ 2 odst. 4 správního øádu). Skutkovì shodnými nebo podobnými okolnostmi by se v dané vìci rozumìla zejména situace, kdy by úèastníkùm øízení o zru¹ení povolení k trvalému pobytu bylo doruèováno po znaènou èást øízení fikcí, pøièem¾ by jim následnì (právì z tohoto dùvodu) správní orgán ustanovil opatrovníka. Takovou skutkovou podobnost pøípadù v¹ak stì¾ovatelka netvrdí, neuvádí ani konkrétní øízení, ve kterých mìlo být takto postupováno; úvahy o mo¾ném poru¹ení principu vyplývajícího z § 2 odst. 4 správního øádu by tak byly èistì spekulativní.
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti koneènì uvedla, ¾e napadá rozsudek mìstského soudu i z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., av¹ak tuto námitku argumentaènì blí¾eji nerozvedla. Omezila se tak pouze na obecné konstatování, ¾e nesouhlasí s právními závìry mìstského soudu. Pro obecnost této námitky se jí Nejvy¹¹í správní soud nemohl samostatnì zabývat.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost nedùvodnou, nezbylo mu, ne¾ ji v rozsahu smìøujícím proti té èásti rozsudku mìstského soudu, kterým byla zamítnuta ¾aloba proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie ze dne 27. 7. 2009, è. j. CPR-17203-2/ÈJ-2008-9CPR-C218, ve vìci zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu pro opo¾dìnost, za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1, vìty druhé s. ø. s. rozsudkem zamítnout.
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 vìty první s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná, právo na náhradu nákladù øízení jí nenále¾í. K procesnímu neúspìchu stì¾ovatelky lze pøièítat i to, ¾e Nejvy¹¹í správní soud èást její ¾aloby odmítl. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jeho pøípadì rozhodl tak, ¾e se mu právo na náhradu nákladu øízení nepøiznává.