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Timestamp: 2019-05-23 14:51:32+00:00
Document Index: 115886743

Matched Legal Cases: ['art. 118', 'sentenza ', 'art. 149', 'art. 150', 'art. 150', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 33', 'art. 117', 'art. 82']

Memorandum dei Presidenti delle Regioni inviato al Ministero dei Beni culturali: Più tutela, più valorizzazione del patrimonio culturale
Vi presentiamo il teso elaborato dalla Conferenza delle Regioni ed inviato al Ministero.
Sull'argomento potete leggere anche un'intervista a Enzo Ghigo, presidente della Conferenza delle Regioni, apparsa nel numero di giugno de "Il Giornale dell'Arte".
Più tutela, più valorizzazione del patrimonio culturale
Proposte delle Regioni
per allargare i soggetti che concorrono, con lo Stato, alla tutela dei beni culturali
Per affrontare il tema del nuovo Codice delle leggi in materia di beni culturali (che andrà a sostituire, sulla base di apposita delega parlamentare, il d. lgs. 490/99), appare fondamentale partire da considerazioni di merito sull’esperienza nel tempo maturata in tema di tutela e valorizzazione, per arrivare a meglio definire quali tra gli strumenti forniti dal Titolo V della Costituzione utilizzare nella disciplina della materia e in quella dei rapporti Stato/Regioni/Enti Locali.
Nell’affrontare tali tematiche appare interessante utilizzare un processo per così dire botton up, che parta, cioè, da considerazioni di merito sulla natura e sull’esercizio della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, per arrivare, come diretta conseguenza, ad inquadrare tali aspetti nel contesto del nuovo quadro costituzionale.
Sembra, in sostanza, molto utile individuare ciò che serve al Paese per migliorare le forme di esercizio della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, sulla base dell’esperienza finora maturata nel settore, per arrivare a valutare, alla luce del nuovo dettato costituzionale, se sia meglio definire tali aspetti solo in sede legislativa o non anche con gli strumenti pattizi previsti, non a caso, dallo stesso art. 118, III comma della Costituzione.
Peraltro la Corte Costituzionale ha più volte nel tempo affermato (dalla sentenza n. 55 del’68 alla n. 11 del ’99) che, derivando il regime vincolistico in materia di beni culturali (e paesistici) da caratteristiche intrinseche del bene e non dall’esercizio della discrezionalità amministrativa (come, invece, accade in materia urbanistica), i vincoli sui beni culturali (e paesistici), a differenza da quelli urbanistici, non sono indennizzabili.
L’avvento, poi, della l. 241/90 rese indiscutibile la necessità della motivazione di tutti gli atti amministrativi, compresi, quindi, quelli vincolistici.
Peraltro, il provvedimento di vincolo, sulla base della vigente normativa, non produce di per sé un uso “virtuoso” del bene che ha ad oggetto, nel senso che non induce, per il fatto di venire emanato e notificato, comportamenti del possessore tali da promuovere concretamente ed efficacemente un suo maggiore godimento pubblico ed una più integra sua trasmissione al futuro. Vero è che il possessore (sia o no coincidente con il proprietario) non può introdurre cambiamenti nella ubicazione e nella realtà materiale del bene, se non a ciò debitamente autorizzato dalla competente autorità (in genere una soprintendenza), sulla base di un progetto ad essa presentato e da essa approvato; vero è inoltre che la soprintendenza competente può prescrivere al possessore, se ne constata l’esigenza, la predisposizione di un progetto di intervento. Ma, di fatto, sia la soprintendenza sia il possessore hanno la concreta possibilità di restare inerti o di operare con amplissimo margine di discrezionalità; in ogni caso la natura dell’intervento considerata dalla normativa resta quella della mera (ancorché indispensabile e meritoria) azione di salvaguardia, come se essa potesse davvero aver luogo e produrre effetti duraturi e positivi anche restando fuori da un più complessivo piano di destinazione funzionale e di gestione tecnicamente ed economicamente sostenibile del bene culturale vincolato.
In assenza, dopo la mancata emanazione del regolamento della l. 1089/39, di un preciso quadro normativo di natura tecnica atto a disciplinare la gestione delle cose di interesse artistico e storico, gli “effetti” del vincolo sono stati disciplinati quasi sempre in sede legislativa (con norme numerose, sovrapponentisi le une alle altre e di forte contenuto procedurale o meramente fi-nanziario) oppure sono stati amministrati direttamente dalle soprintendenze, con estesa applicazione delle potestà di discrezionalità tecnica, ma in pressoché totale assenza di riferimenti metodologici e tecnici unitari; perciò la discrezionalità tecnica è stata lungamente esercitata ad nutum dai singoli soprintendenti / funzionari, spesso compressi nel ruolo di tutori ultimi (“ultima spiaggia”) per salvaguardare in un continuativo regime emergenziale cose tutelate o meritevoli di salvaguardia, che fossero fortemente esposte a pratiche abusive o comunque dannose. In ogni caso è apparsa da lungo tempo in piena evidenza la mancanza di omogeneità nell’interpretare ed applicare le norme cosiddette di tutela (spesso in realtà norme di valorizzazione e gestione).
E’ in questo quadro di riferimento che potrebbe articolarsi una nuova mappa delle funzioni amministrative ripartite tra Stato, Regioni ed Enti Locali: in analogia con quanto disposto dall’art. 149 comma 4, lettere e) ed f), nonché comma 5 del D. lgs. 112/98, già si è proceduto a regolare, con approccio e lavoro condiviso dallo Stato e dalle Regioni (su proposta di Regioni, ANCI e UPI), una tipica materia di valorizzazione, quale è ad esempio la definizione di standard di gestione di musei statali che vengano trasferiti alle regioni o alle autonomie locali ai sensi dell’art. 150 del medesimo D. lgs.112/98; in questo caso, l’atto di recepimento dell’accordo è stato un decreto ministeriale (come del resto previsto dal comma 6 del predetto art. 150).
Nell’affrontare questo tema soccorrono due considerazioni che traggono spunto, la prima, dalle riflessioni sopra effettuate circa la necessità di definire, sin nel provvedimento di vincolo, precise indicazioni sulle possibili modalità di utilizzazione e di trasformazione del bene, la seconda dagli elementi innovativi contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione e nell’art. 118, III comma in particolare.
La prima considerazione ci porta a ragionare in una logica nuova: l’esplicitazione, già nel provvedimento vincolistico di un bene culturale, della sua “capacità di portata” (in senso sia culturale, con riferimento alla ‘tenuta’ dei valori di autenticità, sia materico / strutturale) rispetto ad usi e modificazioni, potrebbe poi venire comunque correlata, a livello generale, al rispetto di standard e linee guida elaborati con il concorso delle Regioni, anche con modalità pattizie e poi recepiti ed emanati, come più oltre si preciserà, dallo Stato mediante DPCM o DM. Ciò consentirebbe, da un lato, l’attribuzione, sia pure in taluni casi e in una fase sperimentale, di poteri autorizzatori non soltanto allo Stato, ma anche alle Regioni e agli Enti Locali, allargando così i soggetti attivi nella tutela; dall’altro, garantirebbe un diretto collegamento tra i provvedimenti di tutela dei beni culturali (particolarmente architettonici ed archeologici) e gli strumenti di pianificazione e gestione del territorio su cui i beni stessi insistono e che pertanto, oltre a recepire “passivamente” i vincoli, potrebbero definire in sede urbanistica i presupposti per azioni di valorizzazione di portata territoriale.
Tale nuova mappa, riassumendo, vedrebbe attribuita allo Stato: a) la potestà di emanare norme di tutela intese come alta garanzia anche per gli interventi di gestione e valorizzazione; b) le funzioni relative all’apposizione dei vincoli; c) l’emanazione a livello generale e nazionale, con DPCM o DM, di standard, norme tecniche, linee guida e relative procedure attuative, alla cui definizione concorrano le Regioni, con procedimento pattizio.
Il “codice” statale di tutela dei beni culturali, se coerente con questa “mappa delle competenze”, non sarebbe, dunque, una sommatoria di centinaia di articoli di norme impeditive o prescrittive, bensì un breve ed agile strumento di alta garanzia legislativa del diritto-dovere delle comunità locali, territoriali e nazionale a riconoscere, salvaguardare, usare correttamente e tramandare al futuro il proprio patrimonio culturale ed ambientale, attribuendo alle diverse realtà istituzionali, componenti la Repubblica, la potestà e l’obbligo di dotarsi degli strumenti normativi ed organizzativi a tali funzione adeguati.
La normazione di livello nazionale (costruita con intesa Stato-Regioni), consentirebbe di dare “corpo di azione tecnica” all’azione di valorizzazione, garantendone l’efficacia sulla base di parametri il più possibile oggettivi ed assicurando i passaggi di garanzia previsti dalle norme statali di tutela. La comunità scientifica e tecnica, del resto, dispone da tempo di molte competenze al riguardo, che però (salvo il caso del citato decreto ministeriale sugli standard di gestione dei musei) non hanno mai trovato sistematica strutturazione e pubblicazione in termini di normativa tecnica.
Tali intese, recepibili nella normativa statale attraverso DPCM (come recentemente avvenuto in materia di turismo) o DM, costituiscono strumento di natura pattizia agile e facilmente aggiornabile, per definire nuovi modelli riguardanti l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di tutela dei beni culturali, che potrebbero essere estesi anche all’esercizio delle funzioni di valorizzazione.
Attraverso il sistema delle intese si limiterebbe notevolmente, inoltre, il ricorso ai regolamenti previsti dal VI comma dell’art. 117 Cost., che divide tassativamente le funzioni statali e regionali rispettivamente in tema di tutela e valorizzazione, ingenerando una conflittualità costituzionale.
Sul punto non va, infatti, dimenticato che il Consiglio di Stato ha più volte escluso qualsiasi intervento regolamentare, anche indiretto, dello Stato in tema di valorizzazione (vedasi la posizione del CdS sull’attuazione dell’art. 33 della finanziaria per il 2002 e quella più recente in tema di spettacolo).
1)	Il nuovo Codice dovrebbe essere non soltanto legge di principi per quanto attiene la valorizzazione, ma, ad avviso delle Regioni, anche in materia di tutela, delegando, il più possibile, agli strumenti pattizi (ossia alle intese con Stato/Regioni da recepire con DPCM o DM) la definizione di standard, indirizzi, linee guida e procedure sia in materia di tutela e valorizzazione.
2)	Andrà evitato che il nuovo Codice rinvii ai regolamenti previsti dal sesto comma dell’art. 117 Cost., che, distinguendo rigidamente le attribuzioni delle potestà regolamentari tra Stato e Regioni, apre, come sopra detto, la strada a ulteriori contenziosi rispetto a quelli comunque già verificatisi.
a)	il nuovo Codice non potrà comportare in alcun modo passi indietro rispetto all’attuale sistema di deleghe, già operanti sin dai DPR del ’72 e del ’77 (e ribadite dal d. lgs 112/98) in materia di beni librari e di paesaggio, che anzi andrà completato organicamente ed eventualmente esteso;
b)	con specifico riferimento alla materia dei beni ambientali e paesistici, non rientranti nell’ambito della potestà legislativa statale di natura esclusiva, bensì in quella regionale di tipo concorrente, vanno ribadite con forza tanto l’attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative in tema di approvazione dei piani paesistici, di cui al DPR n. 8/72, quanto la delega alle stesse di tutte le altre funzioni ammnistrative (peraltro quasi ovunque in parte subdelegate ai Comuni), prevista dall’art. 82 del DPR 616/77.