Source: http://www.ucps.sk/clanok-295_451-3352/(VNUTORNA)_INTEGRITA_ORGANU_VEREJNEJ_SPRAVY_A_LEGITIMNE_OCAKAVANIA_AKO_ELEMENTY_CINNOSTI_SPRAVNYCH_ORGANOV_V_KONTEXTE_SUDNEHO_PRIESKUMU_(ANGLICKO_SLOVENSKA_REPUBLIKA)_%E2%80%93_INTERPRETACNA_KOMPARACIA_.html
Timestamp: 2019-12-06 02:54:19+00:00
Document Index: 12245719

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'Súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 3', '§ 3', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 147', '§ 160', '§ 3', '§ 244', '§ 245', 'súd ', '§ 79', '§ 244', '§ 245', 'súd ', 'súd ', '§ 3', 'súd ', 'súd ', '§ 3', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', 'súd ', '§ 3', 'súd ', '§ 3', '§ 3']

UčPS - (VNÚTORNÁ) INTEGRITA ORGÁNU VEREJNEJ SPRÁVY A LEGITÍMNE OČAKÁVANIA AKO ELEMENTY ČINNOSTI SPRÁVNYCH ORGÁNOV V KONTEXTE SÚDNEHO PRIESKUMU (ANGLICKO/SLOVENSKÁ REPUBLIKA) – INTERPRETAČNÁ KOMPARÁCIA
(VNÚTORNÁ) INTEGRITA ORGÁNU VEREJNEJ SPRÁVY A LEGITÍMNE OČAKÁVANIA AKO ELEMENTY ČINNOSTI SPRÁVNYCH ORGÁNOV V KONTEXTE SÚDNEHO PRIESKUMU (ANGLICKO/SLOVENSKÁ REPUBLIKA) – INTERPRETAČNÁ KOMPARÁCIA NEPREČÍTANÉ MagOff
05.03.2019, doc. JUDr. PhDr. Peter Potasch PhD. (Spracoval: Veronika Vicová )
POJMY: správne súdnictvo,	súdny prieskum,	Anglicko,	Slovenská republika,	integrita správneho orgánu,	legitímne očakávania
(THE INTERNAL) INTEGRITY OF ADMINISTRATIVE BODIES AND LEGITIMATE EXPECTATIONS AS ELEMENTS RELATING TO ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS IN THE CONTEXT OF JUDICIAL REVIEW (ENGLAND/SLOVAK REPUBLIC) – COMPARISON OF INTERPRETATIONS
SERIES OF MONOTHEMATIC STUDIES – PART: 6 OF 7
správne súdnictvo, súdny prieskum, Anglicko, Slovenská republika, integrita správneho orgánu, legitímne očakávania
administrative judiciary, judicial review, England, Slovak Republic, integrity of an administrative body, legitimate expectations
Predkladaná štúdia tvorí ďalšiu štúdiu (6/7) autora k otázkam anglického správneho súdnictva (aj v kontexte správneho súdnictva Slovenskej republiky). Z hľadiska poradia táto štúdia síce nadväzuje na štúdiu „Okolnosti/dôvody relevantné pre uskutočnenie judicial review v Anglicku – ďalšie pohľady na vec“, ale z obsahového hľadiska sa viaže na všetky skôr publikované štúdie autora. Štúdia sa zameriava na vnútornú integritu výkonu verejnej správy a na legitímne očakávania v kontexte rozhodovania správnych orgánov. Autor sa síce uvedeným témam nevenuje komplexne a v plnom rozsahu, poskytuje však relatívne detailnú analýzu uvedených inštitútov. Uvedená analýza sa opäť opiera o prácu s rozhodovacou činnosťou anglických súdov a pri hľadaní paralel v režime slovenských právnych reálií.
The presented study is another study (6 of 7) of the author relating to the topic of administrative judiciary/judicial review in England (also form the perspective of the law of the Slovak Republic). From the logical point of view, this study follows the study of „Circumstances/grounds Relevant for Judicial Review in England – Additional Views on the Matter“ already published. However, from the point of subject matter, it relates to all previous studies of this author focusing on the mentioned topic. The study deals with the following topics: internal integrity of administrative bodies and legitimate expectations in the course of administrative proceedings. Although the author does not deal with the above topics in a complex and full way, he provides a relatively detailed analysis of the above issues. He does so by using extensive sources (mainly English doctrinal sources and decisions of English courts) and by looking into some of the Slovak parallels of the analysed topics.
Aj keď určité paralely medzi anglickým systémom správneho súdnictva a slovenským systémom správneho súdnictva existujú, nie je ich veľa. Táto štúdia sa venuje niektorým z tých parametrov, ktoré – prostredníctvom pohľadu na anglickú právnu úpravu – je možné identifikovať aj v právnej úprave Slovenskej republike. Poukážeme ale aj na také parciálne inštitúty, ktoré v právnej úprave Slovenskej republiky nie sú obsiahnuté vôbec a pritom môžu alebo by mali tvoriť podstatu činnosti orgánov verejnej správy, príp. na také, ktoré v právnej úprave SR síce obsiahnuté sú, ale slovenská aplikačná prax (správnoprávna, resp. súdna) im dávajú inú obsahovú náplň (ako majú v Anglicku).
Princíp vnútornej integrity orgánu verejnej správy/správneho orgánu
(neporušiteľnosť/nenarušiteľnosť/neprevoditeľnosť výkonu verejnej správy (inalienability))
Už v roku 1926 v prípade Birkdale District Electricity Supply Co Ltd. v Southport Corporation, AC 355, 364 bol správnym súdom vyslovený nasledovný právny názor: „je všeobecne známym/uznávaným princípom práva, že osoba alebo orgán verejnej moci, ktorej zákonodarca explicitne alebo implicitne zveril určité právomoci alebo povinnosti, resp. ich výkon vo verejnom záujme, nemôže sa zbaviť zverených právomocí alebo povinností. Takéto osoby teda nemôžu uzatvoriť žiadnu dohodu alebo uskutočniť iný úkon, ktorým by sa zbavili výkonu zverených právomocí alebo povinností.“.
V súvislosti s vyššie uvedeným je potrebné v prvom rade ustáliť, že výkon verejnej správy sa v Anglicku vyznačuje atribútom „neporušiteľnosti/nenarušiteľnosti“ (tzv. vnútorná integrita správneho orgánu). Otázka vnútornej integrity správneho orgánu (tak, ako je chápaná v Anglicku) vychá-dza z toho, že správny orgán
a) musí mať (pri výkone verejnej správy, resp. pri rozhodovaní) tzv. otvorenú myseľ, t. j. nemôže výkon verejnej správy (vrátane rozhodovania vo veciach) obmedzovať úkonmi nemajúcimi povahu v správnom procese, príp. spôsobujúcimi neobjektívne rozhodnutie vo veci – napr. Stoke-on-Trent City Council v B & Q (Retail) Ltd. 1984, AC 754, 768F – „Orgán miestnej samosprávy, ktorému bol zverený výkon verejnej správy podľa tzv. Zákona o obchodných prevádzkach (1950) – sa samozrejme – nemôže zbaviť výkonu svojich právomocí, resp. uložených povinností tvrdením, že ich výkon by bol ekonomicky náročný. Nepochybujem o tom, že ak by sa tak stalo, takéto rozhodnutie (postup) správneho orgánu by podliehal súdnemu prieskumu...“).
b) musí byť spôsobilý vo veci riadne rozhodovať (a rozhodnúť), pričom pojem „riadne“ (príp. napr. „svedomite“ a i. – k tomu pozri § 3 ods. 4 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) – „Správne orgány sú povinné svedomite a zodpovedne sa zaoberať každou vecou, ktorá je predmetom konania, vybaviť ju včas a bez zbytočných prieťahov a použiť najvhodnejšie prostriedky, ktoré vedú k správnemu vybaveniu veci.“) znamená najmä: nie „na pokyn“, nie formálnym rozhodovaním, nie tzv. šablonovitým rozhodovaním, nie zaujato a pod. – napr. v prípade R v. Secretary of State for the Environment (1996), 3 All ER 304, 321h súd uvádza: „...dôležitý princíp: rozhodnutie správneho orgánu – hoci tvoreného nezainteresovanými jednotlivcami – musí byť súdom zrušené, ak sa pre-ukáže, že predmetné rozhodnutie bolo vopred určené, a to buď z dôvodu uplatnenia ne-flexibilnej verejnej politiky alebo vzdaním sa vlastného nezávislého rozhodovania vo veci.“, nemenej zaujímavý je prípad R v Police Complaints Board (1983), 1 WLR 447 – v ktorom rozhodujúci správny orgán pochybil v tom, že odporúčanie (resp. metodický pokyn) ministra považoval za záväzný, čím sa odklonil od princípu vlastného (nezávislého) rozhodovania vo veci. Veľmi zjavným prípadom toho, kedy správny orgán koná – podľa anglického systému správneho súdnictva – v rozpore s princípom riadneho – svedomitého konania (rozhodovania) vo veci je prípad R v Secretary of State for the Home Department (2003), EWCA Civ 25 (2003), 1 WLR 1230 – „minister konal zjavne nezákonné, ak rozhodnutia českých žiadateľov o azyl vybavoval paušálne ako zjavne neopodstatnené, bez toho, aby si splnil povinnosť riadneho – individuálneho overenia opodstatnenosti, resp. neopodstatnenosti každej jednej žiadosti.“
c) systém výkonu verejnej správy musí správnym orgánom umožňovať zmeniť svoje vlastné rozhodnutie – napr. Rootkin v Kent County Council (1981), 1 WLR 1186 – možnosť prehodnotenia rozhodnutia, ak sa v konaní alebo v rozhodnutí identifikovala (zjavná) vada – inštitút autoremedúry (pozn. autoremedúra (žiadosť o opravu rozhodnutiam orgánom, ktorý ho vydal) sa v Anglicku v niektorých právnych súvislostiach interpretuje ako samostatný opravný prostriedok, po uplatnení ktorého má účastník správneho konania možnosť podať odvolanie).
d) systém výkonu verejnej správy musí správnym orgánom umožňovať zmeniť svoju rozhodovaciu prax, resp. odkloniť sa od svojej skoršej rozhodovacej politiky – v prípade Findlay (1985), AC 318, 338-E-F súd vyslovil právny názor „...odsúdený môže legitímne očakávať to, že jeho žiadosť (vec) bude individuálne posúdená v kontexte podmienok určených ministrom, a to v prípade, že uvedené podmienky boli stanovené v súlade s požiadavkami zákona, ktoré ministrovi poskytli možnosť takéto podmienky určovať.“. Z uvedeného vyplýva, že správny orgán (v uvedenom prípade Správa ústavu pre výkon trestu) môže – v rámci medzí racionálnosti – určiť akúkoľvek politiku (postup, kritériá pod.) v súvislosti s výkonom jej rozhodovacej právomoci v kontexte vlastnej úvahy. Orgán verejnej správy môže tieto svoje politiky samozrejme meniť a osoba, ktorej vec sa má posudzovať, má právo „len“ na to, aby jej vec bola posudzovaná v kontexte pravidiel uplatňovania správnej úvahy v rozhodnom čase (ktorý sa na ňu vzťahuje). Je žiaduce a vhodné, aby správny orgán prijal v súvislosti s výkonom jeho právomocí všeobecnú politiku (rozumej: pravidlá aplikácie voľnej úvahy, resp. rozhodovania) s tým, že v opodstatnených prípadoch je možné sa od týchto pravidiel odkloniť (výnimka). Správne orgány by teda mali mať zadefinované všeobecné pravidlá rozhodovania v správnych veciach (najmä vo veciach s možnosťou aplikácie správnej/voľnej úvahy), avšak s tým, že sa im súčasne musí ponechať vo „výnimočných okolnostiach“ rozhodnúť inak, ako to vyplýva z predmetných všeobecných pravidiel, pričom tieto výnimočné okolnosti nie sú vopred definované. Opačný prístup by znamenal neprimeranú rigídnosť výkonu verejnej správy, ktorý stav by bol nežiaduci.
e) nemožnosť iného orgánu – hoci aj nepriamo – vstupovať do rozhodovacieho procesu orgánu verejnej správy (v anglickej teórii správneho práva sa tento fenomén niekedy označuje aj ako konanie „bábky“) – ide v zásade o situácie, kedy sa správnemu orgánu spôsobom – inak nejaviacim znaky porušenia všeobecne záväznej právnej úpravy – poskytuje priamo alebo nepriamo možnosť vstupovať do rozhodovacieho procesu správneho orgánu – napr. Laker Airways Ltd v Department of Trade (1977), QB 643 – v ktorom prípade súd vyslovil názor, že metodické usmernenie vydané ústredným orgánom štátnej správy bolo nezákonné, keďže bolo v rozpore s účelom Zákona o civilnom letectve. Súd celkovo skúmal povahu metodických usmernení („guidance“) a dospel k nasledovnému záveru: „metodické usmernenie poskytuje pomoc tomu, kto rozhodnutie vydáva v tom, ako sa vo veci rozhoduje, ale nezaväzuje k vydaniu žiadneho konkrétneho rozhodnutia“.
V tejto súvislosti stojí za zmienku, že s podobnou argumentáciou viažucou sa k metodickým usmerneniam (pokynom) a k ich relevancii (irelevancii) v rámci rozhodovania v konkrétnej veci, sa správne súdy stretávajú aj v podmienkach Slovenskej republiky. Ako príklad z praxe je možné poukázať napr. na metodický pokyn Ústredia práce, sociálnych vecí a rodiny – č. 1/2013 zo dňa 05.03.2013 – ktorý bol v režime správneho súdnictva použitý na argumentáciu v tom zmysle, že jeho znenie vstupuje do merita rozhodovania zamestnanca správneho orgánu. V predmetnom metodickom pokyne sa totiž expressis verbis uvádza, že žiadosti o [daný] príspevok majú byť pri niektorých diagnózach – napr. aj pri diagnóze cystická fibróza (čo bola diagnóza žalobcu) – automaticky zamietané (bod 6 metodického pokynu). Z metodického pokynu č. 1/2013 vyplýva: „U dg. cystickej fibrózy nie je nárok na prevádzku a na kúpu OMV z dôvodu častých hnačiek, ani z dôvodu poruchy imunity. Tieto deti pravidelne navštevujú kolektívne zariadenia a majú aj iné aktivity”. Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny týmto pokynom (nepriamo) vydalo vo svojej podstate podradeným správnym orgánom, resp. posudkovým lekárom, zamestnancom správnych orgánov pokyn na paušálne zamietanie žiadostí (z vyššie uvedených dôvodov) bez posudzovania individuálnych okolností prípadu a okolností konkrétneho žiadateľa. Posudkoví lekári, resp. podradené správne orgány sú prostredníctvom „odporúčania“ (metodickým pokynom) vedené k tomu, aby závery ich rozhodovacej činnosti boli kompatibilné s tým, čo je uvedené v metodickom pokyne. Najvyšší súd Slovenskej republiky, ktorý vo veci rozhodoval – sp. zn.: 10Sžso/14/2015 – pritom v predmetnej veci žalobe vyhovel, ale v uvedenej otázke dospel k záveru, že metodický pokyn má len odporúčací charakter a teda nezbavuje správny orgán povinnosti individuálne rozhodnúť každú konkrétnu vec: „Odvolací súd sa priklonil k názoru krajského súdu a považuje pokyn žalovaného č. 1/2013 za metodické usmernenie, ktoré má iba odporúčací charakter. Ich vydaním podľa názoru najvyššieho súdu nedochádza k porušovaniu práva na individuálny prístup pri posudzovaní konkrétnej žiadosti o poskytnutie peňažného príspevku na kúpu osobného motorového vozidla, nakoľko každá žiadosť sa posudzuje individuálne“. V danej veci otvára predmetné rozhodnutie Najvyššieho súdu SR možnosť budúcej argumentácie (v podobných veciach) metodickými pokynmi správnych orgánov (žalobcami), a to v prípadoch, ak by sa preukázalo, že jediným alebo podstatným podkladom/dôvodom pre určité rozhodnutie správneho orgánu bol metodický pokyn. V predmetnej veci súd prihliadal na množstvo ďalších okolností rozhodovania správneho orgánu a dospel k záveru, že metodický pokyn sám osebe nespôsobil nezákonnosť rozhodnutia, keďže naďalej umožnil individualizáciu rozhodovacieho procesu. Logickou analýzou potom môžeme dospieť k záveru, že ak by individualizácia rozhodovacieho procesu pred správnym orgánom preukázaná nebola a rozhodnutie správneho orgánu by fakticky len „preberalo“ požiadavku metodického pokynu, takýto metodický pokyn by mohol byť vnímaný ako vstup do základných zásad správneho konania, keďže by vo svojej podstate predstavoval akúsi formu naoktrojovania toho, aké rozhodnutie (rozhodnutia) má správny orgán vydať (vydávať), čo by nepochybne viedlo minimálne k porušeniu niektorých základných zásad správneho konania.
Spôsoby ako dosahovať závislosť (rozhodujúceho) správneho orgánu najmä od iných orgánov verejnej moci, príp. iných subjektov, je však omnoho viac a spravidla majú – paradoxne – legálne základy – napr. anglický súd vo veci R v Inner London Education Authority (1989), 1 WLR 542, 547H riešil otázku právneho vzťahu (závislosti/nezávislosti) medzi tým, kto menuje subjekt (rozhodujúci orgán) do predmetnej funkcie a samotným rozhodujúcim orgánom, ktorý je do tejto funkcie menovaný. V uvedenej veci súd rozhodol nasledovne: „konkrétni riaditelia (pozn. škôl) majú právo, ale súčasne sú povinní, vykonávať svoje právomoci a povinnosti nezávisle a v súlade s ich vlastným úsudkom (presvedčením). Na strane druhej, znamená to aj to, že právomoc odvolať riaditeľa z funkcie, nemôže byť definovaná spôsobom, že to bude viesť k uzurpovaniu si nezávislosti riaditeľa v rámci rozhodovania“. Záverom poukazujeme tiež napr. na právnu vec R v Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (2002), EWCA Civ 974 (2003) – Env LR 178 – metodické usmernenie ministra odporúčajúce orgánom územnej samosprávy, aby prijali tzv. všeobecné podmienky pre vydávanie určitých povolení, bolo vyhlásené za nezákonné, keďže vstupuje do nezávislosti rozhodovania správnych orgánov.
f) dosahovanie materiálnej spravodlivosti (nápravy) v správnom súdnictve – vychádza z požiadavky „hľadania rovnováhy“, a to najmä v tom zmysle, aby správny súd (v rámci dohľadu nad zákonnosťou činnosti a rozhodovania orgánov verejnej správy) – podľa možnosti – sám nenahrádzal jeho rozhodovaciu právomoc (najmä z dôvodu vecnej profilácie správnych orgánov), ďalej tiež s prihliadnutím na to, aby sa na správne orgány nevracali – po zrušení správnym súdom – také rozhodnutia, ktoré – aj keď sú v určitých parametroch nezákonné – ale vo veci samej sú vecne správne, ale aj v kontexte toho, aby sa uplatňovala tzv. materiálna spravodlivosť. Vo všeobecnosti v anglickom správnom súdnictve platí, že ak by rozhodnutie o správnej žalobe v merite veci malo viesť k nepriamemu „prenosu“ rozhodovacej právomoci správneho orgánu vo veci samej na súd, správne súdy by mali pred vydaním rozhodnutia verifikovať, či nápravu nie je možné dosiahnuť inak (ako vstupom do skutkových okolností veci a ich následným vyhodnocovaním v merite súdnej veci). V prípade R (Hammerton) v London Undeground Ltd. (2002) EWHC 2307 (Admin) súd ustálil nasledovné: Ak by na základe podaného návrhu v režime správneho súdnictva malo dôjsť k faktickému prenosu rozhodovacej právomoci orgánu územného plánovania a stavebného konania na správny súd, správnej žalobe by nemalo byť vyhovené. Na strane druhej, aj v takom prípade je možné vydať rozhodnutie s určujúcim výrokom (tzv. declaration – declaratory relief), v ktorom sa ozrejmí stav veci, a z ktorého môže následne vychádzať správny orgán pri reparácii nežiaduceho stavu.
Rovnako ako v podmienkach Slovenskej republiky, aj v Anglicku má inštitút „legitímnych očakávaní“ svoje stabilné miesto. Obsahová náplň tohto pojmu je však iná v Anglicku a iná v právnom prostredí Slovenskej republiky. Nesúlad konania a rozhodovania správneho orgánu s legitímnymi očakávaniami účastníka konania je jedným z dôvodov realizácie súdneho prieskumu v režime správneho súdnictva. V súlade s anglickou právnou teóriou je potrebné uviesť, že vnímanie legitímnych očakávaní je v dvoch rovinách: a) a to v rovine procesnoprávnej, ako aj v rovine b) hmot-noprávnej. Odborná literatúra v Slovenskej republike otázku legitímnych očakávaní – resp. tzv. precedenčnú zásadu podľa § 3 ods. 5 (druhá veta) ZoSK („Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“) vníma skôr v kontexte hmotného práva (a to ako identickosť alebo podobnosť individuálnych správnych aktov). Akúsi výnimku z tejto koncepcie (vnímania) poskytuje napr. autorský kolektív diela Potasch, P. – Hašanová, J. Zákon o správnom konaní (správny poriadok) – komentár. C. H. BECK : Bratislava. 2015, ktorí poukazujú na to, že precedenčná zásada, resp. zásada legitímnych očakávaní v správnom konaní predstavuje podobnosť, resp. identickosť nielen v rámci „rozhodnutia“ (finálny akt), ale aj v rámci „rozhodovania“ – t. j. v rámci procesného postupu – správneho konania (keďže zákonodarca v uvedenej právnej norme nepoužil slovo „rozhodnutie“ (akt), ale „rozhodovanie“ (proces) – („V súvislosti s precedenčnou zásadou sa môže objaviť aj otázka, či je podobnosť (identickosť) podľa príslušnej normy SpP viazaná len na samotný individuálny akt (roz-hodnutie), alebo napr. aj na proces rozhodovania (postup) v určitej konkrétnej veci. Pri jazykovom výklade je možné v norme identifikovať pojem „v rozhodovaní“, nie „v rozhodnutiach“ (k tomu pozri § 3 ods. 5 SpP) z čoho je nepriamo možné vyvodiť záver, že podobnosť alebo rovnakosť nie je potrebné viazať výlučne len na samotný finálny akt v rámci správneho konania (t. j. rozhodnutie), ale aj na proces rozhodovania (samotné konanie). Každá vec sa v tejto súvislosti musí skúmať detailne a do hĺbky, ale je možné predpokladať, že neopodstatnené odchýlky aj v rámci samotného konania by nemali požívať právnu ochranu.“ ).[1]
Obdobne ako anglické súdy, aj slovenské súdy najmä vylúčili tzv. absolutizáciu legitímnych očakávaní a poukazujú na potrebu jej individualizácie v kontexte konkrétneho rozhodovacieho procesu – napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 2. júna 2011, sp. zn. 8 Sžo 163/2010:
I. Legitímne očakávania vo vzťahu k správnym rozhodnutiam, že o ich veci bude rozhodnuté obdobne ako vo veci skutkovo a právne podobnej, nemožno absolutizovať.
II. Správny súd nesmie svojvoľne zasahovať do zákonnej úvahy, a preto moderácia je prípustná najmä v prípadoch sankcií, ktoré boli uložené zjavne neproporcionálne a neprimerane povahe skutku a jeho dôsledkom.
III. Ukladanie pokút za správne delikty sa uskutočňuje v rámci úvahy správneho orgánu (diskrečná právomoc), zákonom dovoleného rozhodovacieho procesu, v ktorom správny orgán v zákonom stanovených medziach uplatňuje svoju právomoc a určí výšku sankcie, pričom použitie správnej úvahy musí byť v súlade so zásadami logického uvažovania a rozhodnutie, ktoré je výsledkom tohto procesu (uváženia), musí byť aj náležite odôvodnené,
z čoho vyplýva, že obsahová náplň tohto inštitútu sa v SR formuje aj v súčasnosti a fakticky existuje niekoľko „presahov“ medzi jednotlivými súvisiacimi procesnými inštitútmi spoločne tvoriacimi inštitút legitímnych očakávaní.
Cesta uvedeného inštitútu ani do anglického práva však nebola jednoduchá a priamočiara. V právnej veci Behluli v Secretary of State for the Home Department (1998), Imm AR 407, 415 – bolo súdom k tomuto inštitútu ustálené „Aj keď sa v minulosti inštitút legitímnych očakávaní považoval skôr za frázu, ktorá by sa nikdy nemala stať princípom/zásadou, resp. za ľahký zastrešujúci pojem používaný vo vzťahu k namietanej nespravodlivosti (v konaní správneho orgánu), tento inštitút napokon dosiahol dôležité postavenie v systéme administratívnej spravodlivosti. Jedná sa pritom o očakávanie (predpoklad), ktorý aj keď nie je priamo právne vynútiteľný, je založený na odôvodnenom predpoklade, ktorý je spôsobilý byť predmetom právnej ochrany nástrojmi správneho práva. Umožňuje občanovi, aby tento napadol rozhodnutie (správneho orgánu), ktorým bolo vstúpené do jeho opodstatneného/odôvodneného predpokladu, že v jeho veci bude rozhodnuté určitým spôsobom.“.
Legitímne očakávania (resp. ich výklad) v Anglicku, nachádzame v kompaktnej a súčasne vo veľmi presvedčivej forme vyjadrené v rozhodnutí R (Baker) v Devon County Council (1995), 1 All ER 73, 88j-89a – „V klasickom zmysle slova sa princíp legitímnych očakávaní spravidla spája s určitým záujmom účastníka konania, ktorý sa týka zámeru (cieľa) dosiahnuť (získať) určitý konkrétny záver (prospech) v konkrétnej veci. Predmetom zásady legitímnych očakávaní je teda sledovaný „záujem“ [pozn.: rovnakého alebo podobného posúdenia veci] a nie „konkrétny záver (prospech)“ [pozn.: meritum veci]. Očakávanie ako také sa teda v kontexte tejto zásady neviaže ku samotnému výsledku konania, ale k záujmu, ktorý je chránený nástrojom správneho práva, a to v rovine požiadaviek procesnej spravodlivosti. Nedodržanie, príp. odklon od uvedeného záujmu sa nemôže účinne realizovať bez toho, aby sa k takémuto postoju mohol účastník konania riadne vyjadriť a súčasne bez toho, aby správny orgán poskytol rozumné dôvody pre nepriaznivé [pozn.: odlišné] rozhodnutie.“. Uvedená právna definícia veľmi jasne poukazuje na to, čo je predmetom „právneho nároku“ vyplývajúceho z uvedenej zásady (v anglickom vnímaní tohto inštitútu). Samozrejme, účastník konania si nemôže – bez ďalšieho – nárokovať identické rozhodnutie, má však právo na to, aby bola jeho vec posúdená rovnako alebo podobne ako iné veci rovnakej, príp. podobnej povahy, avšak s tým, že ak sa tak nestane, musí mu byť daný priestor, aby sa k tomu vyjadril a súčasne správny orgán musí uniesť dôkazné (skutkové aj právne) bremeno preukázania opodstatnenosti odklonu od skoršieho rozhodnutia v identickej alebo podobnej veci.
Je pritom relevantné poukázať na to, že anglická právna úprava (a to aj v rovine judikatúry), považuje za súčasť legitímnych očakávaní nielen opodstatnený predpoklad rozhodnutia, resp. konania v súlade s podobnými (identickými) rozhodnutiami a konaniami z minulosti, ale viaže sa dokonca aj na tzv. (verejný) prísľub orgánu verejnej moci v súvislosti s určitým (avizovaným) výkonom verejnej správy. Toto vyplýva napr. aj z nasledovného precedensu – Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service (1985), AC 374, 401B – „Legitímne – alebo tzv. opodstatnené – očakávanie môže vzniknúť v súvislosti s výslovným verejným prísľubom orgánu verejnej moci alebo v nadväznosti na zaužívanú rozhodovaciu prax orgánu verejnej správy, na základe ktorej žalobca predpokladá kontinuitu v danom rozhodovaní.“, príp. R v Secretary of State for Education (1994), ELR 252, 263B – „Aj keď dúfam, že rast v tomto právnom odvetví neskončil, stotožňujem sa s názorom právneho zástupcu, ktorý tvrdí, že tzv. legitímne očakávanie môže na strane účastníka konania vzniknúť v súvislosti s jeho praxou (výkonom verejnej správy) alebo v súvislosti s jeho prí-sľubom.“. Pre úplnosť je potrebné uviesť, že pred správnymi súdmi v súvislosti s rozhodovaním orgánov verejnej správy v otázkach legitímnych očakávaní boli dokonca aj skutkové okolnosti, ktoré sa viazali k prísľubom daným v parlamente (t. j. v rámci zákonodarného procesu). V prípade Thoburn v Sunderland City Council (2002) EWHC 195 (Admin) 2003, QB 151 však súd vyslovil názor, podľa ktorého účastník konania nemôže odvíjať žiadne legitímne očakávania v súvislosti s rozhodovaním správneho orgánu výlučne od vyhlásení prezentovaných k návrhu zákona v parlamente – v súvislosti s (budúcimi) právnymi účinkami návrhu.
Okrem toho je v súvislosti so zákonodarnou činnosťou potrebné uviesť aj ďalšie zaujímavé právne momenty, ktoré by pri primeranom výklade mohli nájsť svoje uplatnenie aj v podmienkach Slovenskej republiky. Napr. vo veci R (Westminster City Council) v National Asylum Support Service (2002), UKHL 38 (2002) 1 WLR 2956 – súd vyslovil právny názor: „Ak sa v dôvodovej správe k návrhu zákona nachádza vymedzenie určitého ustanovenia, príp. opis relevantných okolností, pri ktorých sa predmetné ustanovenie bude alebo nebude uplatňovať zo strany orgánov verejnej správy, takéto vymedzenie je možné v princípe použiť proti správnemu orgánu v súdnom konaní, ak by tomu istému ustanoveniu v súdnom konaní pripisoval orgán verejnej správny iný obsah.“. Zjednodušene povedané – hoci dôvodová správa k návrhu zákona nie je záväzná – ak je predkladateľom návrhu vláda, daný dokument predstavuje súbor informácií, o ktoré sa v prípade sporu medzi adresátom správy a správnym orgánom bude môcť riadne účastník konania cez prizmu legitímnych očakávaní opierať.
V podmienkach Slovenskej republiky pritom existuje množstvo právnych nástrojov, ktoré sú založené na princípoch zlepšovania výkonu verejnej správy a približovaní sa orgánu verejnej správy k adresátovi správy. Nepochybne si v tejto súvislosti môžeme položiť otázku, či napr. metodické usmernenia orgánu verejnej správy – vydávané napr. Úradom pre verejné obstarávanie-
a) vo všeobecnosti (všeobecné metodické usmernenia) alebo
b) vo vzťahu ku konkrétnemu žiadateľovi,
podľa zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov alebo zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov, je možné považovať za nástroj, na základe ktorého vzniká osobe (adresátovi správy) tzv. legitímne očakávanie, že v jeho veci bude postupované určitým spôsobom, príp. naopak – nebude postupované určitým spôsobom.
Uvedený postup má svoj právny základ v ustanovení § 147 písm. h) a i) zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podľa ktorého Úrad h) usmerňuje metodicky účastníkov procesu verejného obstarávania, ... i) zverejňuje na svojom webovom sídle všetky svoje metodické usmernenia pre účastníkov procesu verejného obstarávania a všetky svoje rozhodnutia, ktoré sú výsledkom dohľadu nad verejným obstarávaním.
Rovnako ako sa možná modelová situácia javí aj vydávanie metodických usmernení podľa zákona č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov – § 160 ods. 2 „Ministerstvo môže vydať metodické usmernenie na zabezpečenie jednotného uplatňovania tohto zákona a osobitných predpisov. Toto usmernenie uverejňuje ministerstvo vo svojom publikačnom orgáne a je pre orgány vykonávajúce správu daní záväzné; tým nie je dotknuté právo daňového subjektu domáhať sa ochrany svojich práv na súde.“.
Ak niektorý z uvedených pokynov implikuje určitý spôsob riešenia veci správnym orgánom, potom máme za to, že správny orgán sa nemôže zbaviť opísaného spôsobu riešenia veci alebo výkladu právneho inštitútu riešeného v predmetnom pokyne (usmernení) tým, že odkáže na nezáväznosť predmetného výstupu, ktorý sám vytvoril – a fakticky sa vo svojom rozhodnutí od tohto metodického pokynu odkloní. Platí to o to viac, že napr. citované ustanovenie zákona č. 563/2009 Z. z. vyslovene hovorí o záväznosti metodických usmernení, ktoré ministerstvo vydáva vo vzťahu k orgánom vykonávajúcim správu daní. Na strane druhej, takýto záväzný metodický pokyn (usmernenie) však môže implikovať situáciu, kedy je správny orgán zbavený reálnej rozhodovacej právomoci, keďže mu je prostredníctvom záväzného usmernenia „odkomunikované“, akým spôsobom má konkrétnu vec posúdiť, resp. rozhodnúť.
Ak je metodický pokyn nezáväzný, na strane účastníka konania vzniká právo, aby sa podľa tohto metodického usmernenia postupovalo aj v jeho prípade (ak je splnená podmienka identickosti, resp. podobnosti vecí). Paradoxne – napriek nezáväznosti usmernenia pre samotný správny orgán – povinnosť postupovať podľa neho správny orgán má, ale nie cez prizmu priamej viazanosti takýmto pokynom, ale cez zásadu legitímnych očakávaní.
Na strane druhej, ak je metodický pokyn záväzný (a súčasné je v súlade so zákonom), potom sa podľa neho postupovať má, avšak takáto záväznosť môže viesť k porušeniu princípu individualizácie rozhodovacieho procesu.
Rozhodovacia prax súdov v SR nám však poskytuje zaujímavý – aj keď len obmedzený priestor – na nahliadnutie do toho, ako by mohli byť legitímne očakávania účastníka konania realizované inak ako s odkazom na § 3 ods. 5 druhá veta SpP (t. j. pri vydávaní individuálnych správnych aktov) a či by vôbec v podmienkach SR bolo možné od takýchto aktov (iných ako rozhodnutí v individuálnych veciach) odvíjať akékoľvek legitímne očakávanie (najmä s prihliadnutím na absenciu ich záväznosti priamo vo vzťahu k účastníkovi konania). Príkladom súdneho rozhodnutia v takejto veci je napr. – NS SR – Určenie percenta rastu priemerného služobného platu – Oznámenie ministerstva obrany o určení percenta rastu priemerného služobného platu profesionálnych vojakov v príslušnom roku nezakladá, nemení ani neruší individuálne práva účastníka správneho konania, preto nie je rozhodnutím o individuálnych právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb (§ 244 ods. 1 až 3 v spojení s § 245 ods. 1 OSP); má charakter všeobecne záväzného interného normatívneho právneho aktu, ktorý súd v správnom súdnictve nie je oprávnený preskúmavať. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 25. mája 2011, sp. zn. 9 Sžso 17/2011) [pozn.: výňatok z odôvodnenia rozhodnutia: „Oznámenie ministerstva bolo vydané na základe oprávnenia ministerstva na riadenie sociálneho zabezpečenia policajtov a vojakov (§ 79 zák. č. 328/2002 Z. z.). Z uvedeného oznámenia bol prvostupňový správny orgán povinný vychádzať bez toho, aby bol oprávnený skúmať jeho správnosť, pričom také oprávnenie nemal v správnom konaní o odvolaní ani žalovaný. Oznámenie ministerstva nie je rozhodnutím o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb (§ 244 ods. 1 až 3 v spojení s § 245 ods. 1 OSP); má charakter všeobecne záväzného normatívneho právneho aktu, ktorý súd v správnom súdnictve nie je oprávnený preskúmavať.“], príp. rozhodnutie NS SR – Stanovisko Ministerstva práce sociálnych vecí a rodiny SR – Stanovisko Ministerstva práce sociálnych vecí a rodiny SR je interným normatívnym aktom orgánu verejnej správy, ktorý nemôže založiť vznik právnej povinnosti pre sociálne odkázanú osobu. Obsah stanoviska nebol publikovaný v Zbierke zákonov a nezakladá preto sociálne odkázanej osobe práva ani povinnosti a jeho dodržanie od nej nemožno vynucovať a vyvodzovať z jej konania protiprávnosť. (Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 29. mája 2013, sp. zn. 7 Sžso 14/2012).[2]
Pre zásadu legitímnych očakávaní je však typické – a toto potvrdzuje aj rozhodovacia činnosť správnych súdov v Anglicku, že ich aplikácia nikdy nemá paušálnu, resp. všeobecnú povahu, ale dodržanie (porušenie) legitímnych očakávaní sa skúma v zásade v kontexte konkrétnej osoby, resp. veci – R v Secretary of State for Wales (1998), 4 All ER 367, 374 – „zásada legitímnych očakávaní v súvislosti s činnosťou orgánu verejnej správy nemôže byť aplikovaná vo vzťahu k širokej verejnosti, ale len vo vzťahu k jednotlivcom alebo právnickým osobám, ktoré môže byť predmetným rozhodnutím alebo činnosťou správneho orgánu priamo dotknuté“. Bez ohľadu na uvedené je však potrebné uviesť, že práve vyhlásenia vykonávateľov verejnej správy týkajúce sa určitého spôsobu výkonu verejnej správy, tvoria jednu zo zložiek legitímnych očakávaní v rámci nadväzujúcich individuálnych rozhodovacích procesov (napr. R (Begbie) v Department for Education and Employment (2000) 1 WLR 1115, 1133E – „Nemám žiadny problém s akceptovaním toho, že potom, čo vláda [pozn.: rozumej: verejná správa] deklaruje, ako mieni v budúcnosti uplatňovať – vykonávať v určitej veci svoje právomoci, vzniká účastníkmi konania právo na to, aby bolo o jeho veci rozhodnuté v súlade s týmto vyhlásením, a to aj v prípade, ak sa na tieto vyhlásenia explicitne neodvoláva. Legitímnym očakávaním v takomto prípade je totiž práve to, že vláda [pozn.: rozumej: verejná správa] bude vo vzťahu k občanom konať tak (resp. spôsobom), ako to sama deklaruje/deklarovala.“.
Práve prísľub orgánu verejnej správy v súvislosti s určitým spôsobom výkonu jeho agendy, tvorí materiálny základ zásady legitímnych očakávaní aj v iných štátoch. Je to podstatný rozdiel v porovnaní s vnímaním tejto zásady v podmienkach Slovenskej republiky, ale takýto prístup nie je ničím výnimočnými ani mimo hraníc Európy – (napr. Attorney General of Hong Kong v Ng Yuen Shiu (1983) 2 Ac 629, 638F – „...ak orgán verejnej správy poskytol akýkoľvek prísľub v súvislosti s určitým rozhodovacím procesom, je v záujme riadnej aplikácie princípov dobrej verejnej správy, aby správny orgán konal spravodlivo a aby tento svoj prísľub dodržal [pozn.: implementoval v rámci rozhodovacích procesov], za podmienky, že to nebude predstavovať rozpor s jeho zákonnými povinnosťami [pozn.: rozumej všeobecne záväznou právnou úpravou].“. Z uvedeného je potom možné vyvodiť parciálny záver, že aj (neformálny) prísľub vykonávateľa verejnej správy v otázke určitého výkonu jeho agendy, môže byť právne záväzný, avšak len za podmienky, že to nebude viesť k porušeniu všeobecne záväznej právnej úpravy.[3]
Zásada legitímnych očakávaní a jej aplikácia teda neznamená nemennosť rozhodovania správneho orgánu. V princípe táto zásada pripúšťa zmenu rozhodovania v materiálnom zmysle slova, ale až pri, resp. po splnení určitých podmienok. Zmeny v rozhodovaní môžu byť vyvolané – okrem iných – podstatnými rozdielmi v okolnostiach posudzovaných vecí, ale napr. aj v celkovej zmene verejnej politiky v konkrétnej veci (primárne z úrovne ústrednej štátnej správy). Ako príklad z Anglicka by sme mohli uviesť rozhodnutie súdu vo veci R (Abbasi) v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs (2002) EWCA Civ 1958 (2003) UKHRR 76 – „...podľa modernej doktríny súdneho prieskumu, princíp „legitímnych očakávaní“ je stabilným, ale súčasne flexibilným nástrojom pre uplatňovanie verejných politík alebo výkon verejnej správy pri uplatňovaní správnej úvahy (diskrečnej právomoci)... Samotné „očakávanie“ pritom nespočíva v tom, že by určitý spôsob výkonu verejnej politiky alebo verejnej správy musel zostať nemenný, alebo – ak by sa aj nezmenil – že by nemohol byť prekonaný, avšak do času, kým sa verejná politika alebo určitý spôsob výkonu verejnej správy nezmení, má účastník konania právo na to, aby bola jeho individuálna vec posúdená práve v kontexte účinnej verejnej politiky, resp. účinného spôsobu výkonu verejnej správy v danej veci.“. Táto téza vyjadrená súdom je plne súladná so špecifikami správneho práva a verejnej správy v statickom aj dynamickom zmysle slova. Nie je možné predpokladať, že by výkon verejnej správy bol nemenný, resp. že by sa v priebehu času nemal a nemohol prispôsobovať rôznym novým – interným alebo externým parametrom, ktoré ho budú formovať. Právne je to (v anglickej judikatúre) vyjadrené kompaktne v nasledovnom rozsudku súdu – Hughes v Department of Health and Social Security (1985), AC 776, 788A-C – „Verejná správa (výkon verejnej správy) sa mení v závislosti od konkrétnych okolností, medzi ktoré patria aj zmeny v politickom komplexe výkonu verejnej správy (moci). Možnosť meniť verejnú správu, resp. jej výkon je niečo, čo tvorí prapodstatu nášho ústavného systému. Ak v rámci výkonu verejnej správy dôjde ku zmene a táto je napr. riadne odkomunikovaná v úradnom vestníku/obežníku (departmental circular), akékoľvek legitímne očakávania, ktoré by sa viazali na minulú verejnú politiku, resp. verejnú správu – sa objektívne zrušujú (strácajú) a súčasne sa nahrádzajú novými.“. Je ale potrebné uviesť, že zmena vo verejnej politike, resp. výkone verejnej správy (rozhodovacej praxi) musí byť vo vzťahu k adresátom správy komunikovaná riadne a včas (napr. vo veci R (Florence Jumoke Oyeleye) v Secretary of State for the Home Department, 1994, Imm AR 268, 273 – „Vo vzťahu k žiadateľom považujem za nespravodlivé, že to, čo v minulosti (kedysi) bolo považované za dostatočný súbor okolností, pre ktoré by ich žiadosti inak bolo vyhovené, neskôr [pozn.: v čase rozhodovania o veci žiadateľov] sa už za dostatočný súbor okolností pre vyhovenie ich žiadosti nepovažuje, a to za situácie, že o takejto zmene v prístupe [pozn.: orgánu verejnej správy] neboli včas upovedomení.“.
Zmena vo výkone verejnej správy je často vyvolaná aj objektívnymi okolnosťami právnej povahy, pričom tieto sa správne súdy spravidla pokúšajú priamo reparovať len sekundárne. Ak sa totiž v súdnom prieskume identifikuje systémová chyba pri výkone verejnej správy, je žiaduce, aby táto chyba bola odstránená samotným správnym orgánom (a nie správnym súdom), aby tak v konečnom dôsledku mohol vzniknúť nový súbor legitímnych očakávaní v súvislosti s danou vecou. Uvedené platí dokonca aj v súvislosti s pochybeniami ústredných orgánov štátnej správy. Je totiž potrebné uvedomiť si skutočnosť, že výkon verejnej správy by mal byť oddelený od výkonu súdnictva (súdnej kontroly nad činnosťou orgánov verejnej správy) a priamy vstup súdov do výkonu verejnej správy by mal byť skôr výnimočný (napr. R (Begbie) v Department for Education and Employment (2000), 1 WLR 1115, 1127B-D – „Ak súd dospeje k záveru, že minister alebo iná osoba, ktorá vo veci vydala stanovisko/rozhodnutie pochybila, právne následky tohto pochybenia nemá naprávať so stálymi účinkami súd.“. Súdy, samozrejme, nemôžu akceptovať ani argumentáciu účastníkov konania inštitútom legitímnych očakávaní v prípadoch, keď by aplikácia tejto zásady predstavovala alebo by viedla k rozporu s pozitívnym právom (napr. R (Thompson) v Secretary of State for the Home Deparment (2003), EWHC 538 (Admin) – „...v posudzovanej veci jednoducho nie je možné odvolávať sa, resp. ju posudzovať v kontexte legitímnych očakávaní, ktoré sú založené na nesprávnom názore (pochybení) správneho orgánu, keď je nepochybné, že otázka ukladanej – zákonnej sankcie vyplýva priamo zo zákonného ustanovenia...“.).
Záverom k tejto časti výkladu k tzv. legitímnym očakávaniam (v správnom konaní), resp. k precedenčnej zásade (v správnom konaní) – § 3 ods. 5 (druhá veta) zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)[4] – považujeme za potrebné poukázať na mimoriadnu dynamiku vývoja v tejto téme (v rámci správneho súdnictva). Predmetná dynamika sa neprejavuje len odmietaním, resp. následnou akceptáciou tejto zásady v praxi verejnej správy v SR, ale nepochybne celkovým prístupom súdov k inštitútu precedenčnej zásady v správnom konaní v rámci preskúmavania správnych rozhodnutí súdmi. Kým napr. v rámci rozhodovania vo veci sp. zn.: 5Sžp/20/2011 (zo dňa 28.06.2012) síce správny súd (NS SR) akceptoval existenciu precedenčnej zásady, ale poukázal na jej praktickú nevykonateľnosť z dôvodu absencie detailných pravidiel umožňujúcich jej plnohodnotné uplatnenie v praxi („...Takto potom podľa najvyššieho súdu aj s poukazom na to, že precedenčná zásada (zásada legitímnych očakávaní) podľa slovenskej právnej úpravy nemá (neexistuje) žiadny systém väzieb a viazaností, ktorý by mal byť pri uplatňovaní tejto zásady smerodajný a ani neexistuje jednoznačné deklarovanie toho, či sa závažnosť viaže na hierarchický systém správnych orgánov, či je vrcholný, resp. vyšší správny orgán viazaný svojimi vlastnými (skoršími) rozhodnutiami, neexistuje centrálna databáza rozhodnutí správnych orgánov a z analyzovaného ustanovenia nevyplýva dokonca ani to, či záväznosť rozhodnutiami je viazaný len na jeden orgán, alebo na ich hierarchiu a povahu žalobcovho protiprávneho konania, pričom žiadna zásada nemá osobitné postavenie, resp. prioritné postavenie pred iným pravidlom správneho konania, všetky pravidlá správneho konania majú rovnakú procesnú váhu a príslušné subjekty ich musia dodržiavať a nemôže byť porušená ani jedna zásada správneho konania s odôvodnením, že si to vyžadovalo riadne uplatňovanie inej zásady je žalobcova námietka v uvedenom smere bezpredmetná...“), vo veci sp. zn.: 4Sži/43/2014 (rozsudok zo dňa 05.05.2015) už Najvyšší súd SR konštatuje: „Žalobca navyše namieta, že zo strany Krajského súdu v Bratislave došlo k porušeniu tzv. precedenčnej zásady vyjadrenej v § 3 ods. 5 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zák.č. 71/1967 Zb.“). Precedenčná zásada od správnych orgánov pri rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo obdobných prípadoch vyžaduje dbať na to, aby nevznikali neodôvodnené rozdiely. V prvom rade je nevyhnutné zopakovať, čo už v napadnutom rozsudku Krajský súd v Bratislave uviedol, a síce že v žalobcom označených dvoch prípadoch sa nejednalo o skutkovo obdobné prípady, t. j. každý z nich mal vlastné skutkové okolnosti odlišné od toho druhého. V druhom rade pri rozhodovaní o žiadosti žiadateľa KS v Bratislave nepoznal postup Krajského súdu v Košiciach pri rozhodovaní o obdobnej žiadosti žiadateľa, preto v danom prípade nebolo v jeho možnostiach postupovať obdobne. Porušením precedenčnej zásady by bolo, ak by sám Krajský súd v Bratislave o obdobných žiadostiach o sprístupnenie informácie rozhodol odlišne (t. j. v jednom prípade by informácie sprístupnil a v inom by ich sprístupnenie odmietol). V druhom rade pri rozhodovaní o žiadosti žiadateľa KS v Bratislave nepoznal postup Krajského súdu v Košiciach pri rozhodovaní o obdobnej žiadosti žiadateľa, preto v danom prípade nebolo v jeho možnostiach postupovať obdobne. Porušením precedenčnej zásady by bolo, ak by sám Krajský súd v Bratislave o obdobných žiadostiach o sprístupnenie informácie rozhodol odlišne (t. j. v jednom prípade by informácie sprístupnil a v inom by ich sprístupnenie odmietol)“. Predmetné rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky by sme teda mohli označiť aj ako kľúčové, pretože sa ním nielenže akceptuje precedenčná zásada ako integrálna súčasť správneho konania (v podmienkach Slovenskej republiky), ale súd poskytuje aj akýsi návod na implementáciu tejto zásady v praxi, pričom práve týmto postojom vypĺňa medzeru v rámci právnej úpravy precedenčnej zásady/legitímnych očakávaní (v správnom konaní), ktorá nemá jasné pozitívnoprávne vymedzenie, a preto túto úlohu – aspoň sekundárne – supluje súd (napr. aj predmetným rozhodnutím – a aj keď len nepriamo).[5]
Vyššie uvedené skutočnosti jasne naznačujú nielen rozdiel v aplikácii zásady legitímnych očakávaní v porovnaní anglických súdov a slovenských (správnych) súdov, ale aj podstatné rozdiely v obsahu tohto pojmu. Kým v Slovenskej republike predstavuje aplikačný problém už len to, že účastníci konania sa domáhajú rovnakého alebo podobného rozhodnutia (ako bolo rozhodnutie správnych orgánov v minulosti), anglické správne súdnictvo túto zásadu vníma podstatne extenzívnejšie e režim ochrany požívajú účastníci konania nielen v kontexte skorších rozhodnutí správneho orgánu, ale dokonca aj v rovine prísľubov správnych orgánov[6] (Odvolací súd – Court of Appeal – R (Nadarajah) v Secretary of State for the Home Department, R (Abdi) v Same (2005) – „...ak orgán verejnej správy dal sľub (deklaroval) alebo prijal určitú prax v súvislosti navrhovaným postupom v určitých veciach, potom si právo vyžaduje, aby tento sľub alebo prax orgán verejnej správy aj dodržal, okrem prípadu, ak pre neuplatnenie takéhoto postupu existujú dôvody hodné osobitného zreteľa...“).
V tejto štúdii sme sa primárne venovali dvom okolnostiam, ktoré patria medzi kľúčové determinanty opodstatňujúce súdny prieskum a možné zrušenie nezákonného rozhodnutia správneho orgánu. Venovali sme sa pritom najmä parciálnym otázkam, ktoré sa týkajú integrity správneho orgánu (v hmotnoprávnej aj procesnoprávnej rovine), ako aj legitímnym očakávaniam účastníkov konania v správnom konaní. Poukazujeme pritom najmä na to, že medzi niektorými zo skúmaných položiek je možné identifikovať vnútorné konflikty. Napríklad – na strane jednej – správny orgán je povinný (v súlade s princípom jeho integrity), rozhodovať o každej veci riadne (a najmä v rámci rozhodovania nekonať pod politickým tlakom). Uvedené je však často negované tým, že správne orgány v rámci rozhodovania v konkrétnych veciach buď môžu alebo – v niektorých prípadoch – musia prihliadať na metodické usmernenia. Metodické usmernenia potom môžu do veľkej miery prispieť napr. k riadnej implementácii zásady legitímnych očakávaní, ale súčasne indikujú redukciu individualizácie rozhodovacieho procesu správnym orgánom. Určitý priestor sme v štúdii venovali aj otázkam legitímnych očakávaní v kontexte politických vyhlásení a prísľubov. Tiež sme tento inštitút skúmali v historickom vývoji (osobitne v Anglicku a osobitne v podmienkach Slovenskej republiky) – aj keď len prostredníctvom práce s konkrétnou rozhodovacou činnosťou súdov v určitom čase a priestore. Tak ako v rámci predchádzajúcich štúdií, aj o tejto máme za to, že bude môcť poslúžiť správnym orgánom, súdom, ale aj akademickej sfére najmä ako pomôcka pre vymedzovanie nie-ktorých pojmov v aplikačnej praxi SR (príp. v rámci doktrinálnej tvorby), keďže je zrejmé, že obsah niektorých anglických a slovenských inštitútov sa prekrýva, kým iné inštitúty medzi sebou vykazujú väčšie diferenciačné znaky. (Bez ohľadu na uvedené – v súvislosti s precedenčnou zásadou/zásadou legitímnych očakávaní – odkazujeme čitateľa aj na iné publikačné výstupy – vrátane našich – v ktorých sme tento inštitút riešili detailnejšie).
POTASCH, P. – HAŠANOVÁ, J. Zákon o správnom konaní (správny poriadok) – komentár. C. H. BECK : Bratislava. 2015
H.C (The Singapre High Court)
POTASCH, P. – HAŠANOVÁ, J. Zákon o správnom konaní (správny poriadok) – komentár. 2. vydanie, C. H. BECK : Bratislava. 2015^
Samotnú zásadu legitímnych očakávaní v podmienkach Slovenskej republiky (ale aj v kontexte anglického práva) sme riešili v iných našich publikačných výstupoch, na ktoré týmto odkazujeme.^
§ 3 ods. 5 (druhá veta) zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) – „... Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.“^
Precedenčná zásada je už dnes plne prijímaná v rámci rozhodovania súdov – napr. Krajský súd v Bratislave – sp. zn.: 2S/211/2013 – „Žalobca tiež správne poukázal na § 3 ods. 5 druhá veta správneho poriadku, podľa ktorého správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely. Precedenčnou zásadou sa sleduje najmä to, aby v rámci rozhodovacej činnosti správnych orgánov nevznikali excesívne odklony v skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch, ktoré by mohli podstatným spôsobom narušiť rovnosť subjektov pred zákonom. Táto zásada je taktiež prostriedkom ochrany pred svojvôľou správneho orgánu a pred neprimeraným a nezákonným uplatňovaním správnej úvahy.“, ale aj v rámci rozhodovania správnych orgánov – napr.: ÚVO – preds. úradu – 12.09.2016, potvrdzujúce rozhodnutie: rozhodnutie úradu č. záznamu: 69986/2016, č. spisu: 6254-3000/2016 z 26. 5. 2016 o uložení pokuty – „40. V súvislosti s výškou uloženej pokuty je nevyhnutné poukázať na § 3 ods. 5 veta druhá správneho poriadku správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely. Z predmetného ustanovenia správneho poriadku vyplýva pre správny orgán dodržiavať precedenčnú zásadu, resp. zásadu materiálnej rovnosti účastníkov konania, ktorá sa prejavuje požiadavkou „rovnakého metra“ nielen vo vzťahu k účastníkom v rámci jedného správneho konania, ale vo všetkých skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch počas účinnosti danej právnej úpravy, aby nevznikali excesívne odklony v rozhodnutiach, zvýhodnenia alebo nezvýhodnenia účastníkov konania. 41. Precedenčná zásada je tiež prostriedkom ochrany pred svojvôľou správneho orgánu, pred neprimeraným a nezákonným uplatňovaním správnej úvahy (diskrečnej právomoci správneho orgánu). ...“, alebo napr. Minister zdravotníctva SR, č. Z06134–2016-OF/K293_N437, 11.07.2016 – „...podľa ktorých ministerstvo dbá o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely, tzv. precedenčná zásada, účastník konania zvolil aj postup pri použití metodiky „terapeutického mixu“...“^
HILAIRE, B. – Constitutional & Administrative Law. 6th Edition. Routledge – Cavendish : Oxon. 2006, s. 784^