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Timestamp: 2017-02-27 22:48:12
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Mitos y paradojas de la configuración constitucional de la Ley de Presupuestos y la pérdida de centralidad del Parlamento | Lecturas de Derecho Financiero y Tributario
Mitos y paradojas de la configuración constitucional de la Ley de Presupuestos y la pérdida de centralidad del Parlamento Posted on 1 diciembre 2011
La consagración del principio de reserva de ley en materia presupuestaria que realiza el artículo 134 de la Constitución sirve para guardar las apariencias y que en un plano puramente formal, el Parlamento base su centralidad sobre el Presupuesto[1]. Así resulta, ante todo, de las competencias diferenciadas que se encarga de atribuir el apartado 1.º del precepto y que ratifica para eventuales modificaciones que pudieran sufrir los Presupuestos durante su ejecución el apartado 5.º. Al quedar residenciada en las Cortes Generales la facultad de aprobar el Presupuesto y las variaciones que tenga a lo largo del ejercicio, no faltan argumentos para considerar contraria a la Constitución esa práctica tan habitual en los Gobiernos de turno dictando Decretos-leyes con una incidencia presupuestaria evidente. Lo mismo cabría decir de la delegación legislativa, habida cuenta de los requisitos establecidos en el artículo 82 de la Constitución[2].
Para el ejercicio de esa función condomial como es la presupuestaria, la posición del Gobierno se torna preeminente, pues sólo él puede dar comienzo al trámite de aprobación del Presupuesto. No cabe la presentación de proposiciones de ley ni de enmiendas a la totalidad de texto alternativo en este ámbito. Un Gobierno que falta a su deber de presupuestar, puede seguir gobernando gracias al instrumento de la prórroga automática y lo más probable es que el Parlamento que ve puesta en entredicho su centralidad presupuestaria, no tenga la posibilidad de poner fin a la situación por la vía pertinente para ello (artículo 113 de la Constitución)[3].
Pese al reconocimiento constitucional de la facultad de enmienda, el ejercicio de este derecho se convierte en pura retórica incapaz de variar sustancialmente el plan financiero que presenta el Gobierno. A favor de éste juegan el mecanismo de la prórroga automática y las limitaciones a la iniciativa parlamentaria erróneamente deducidas del artículo 134.6 de la Constitución, que no deberían de regir durante la tramitación del proyecto de Presupuestos.
El siguiente razonamiento debería ser fácilmente compartido: cuando se debate un proyecto de Presupuestos futuro, no se han aprobado aún las autorizaciones de gasto que comenzarán a regir con el nuevo ejercicio. Las variaciones que se sugieran entonces en ese proyecto, de aprobarse, tendrían su incidencia real en el siguiente ejercicio, no afectando a los ingresos ni a los créditos del Presupuesto corriente. De acuerdo con lo expresado en el precepto e interpretado por el Tribunal Constitucional —las más recientes sentencias en esa dirección serían las SSTC 223 y 242/2006, de 6 y 24 de julio, respectivamente, que comentaremos después—, las restricciones de las facultades parlamentarias sobre los Presupuestos sólo deberían operar cuando se produjeran modificaciones en un Presupuesto en vigor y que está ejecutándose. Los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras en relación a la tramitación de la Ley de Presupuestos lisa y llanamente sobran, o son inconstitucionales.
Resulta un lugar común considerar que correspondiendo a una sociedad en la que se asienta el principio de democracia representativa, está el papel central que dentro de la misma debe ejercer el Parlamento, como pieza fundamental, ineliminable, del pluralismo político. Sin embargo, de un tiempo para acá se ha producido una progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria y el gobierno y parte del poder judicial que introduce el riesgo de liquidar la tripartita división de poderes. El Parlamento ha ido vaciándose de contenido y de capacidad de control del Ejecutivo. La descodificación es un ejemplo de ello debido al creciente desplazamiento del poder del Parlamento al Gobierno, la actividad reglamentaria de la Administración y las facultades legisladoras del Poder Ejecutivo[4]. El resultado del proceso lleva a la idea de la irreversible desaparición de la vieja centralidad de los Parlamentos[5], cuyas funciones más tradicionales les han sido en buena parte expropiadas a lo largo del pasado siglo por los Gobiernos[6].
Dada la conexión esencial entre Presupuesto y democracia parlamentaria, puesta de relieve por el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia 3/2003, de 16 de enero (FJ 3.º), se ha propuesto partir de dos hipótesis contrapuestas en torno a esa relación: bien la de que la crisis del Parlamento está motivada por la forma en que el Presupuesto se debate y aprueba; bien que es la crisis del Parlamento la que implica también la deficiente discusión y forma de aprobación del Presupuesto[7].
Así las cosas, también cabría la tentación de comparar el hecho histórico del origen de las primeras asambleas medievales en la concesión de cantidades al rey para la ejecución de determinados gastos, con la actual situación de pérdida de funcionalidad de los Parlamentos como si se debiese a la cada vez menos influyente intervención en la asignación de gastos y autorización de ingresos[8].
El resultado de anorexia parlamentaria actual unido a la bulimia presupuestaria que devora información indigerible[9] es expresivo, siquiera parcialmente y desde nuestro campo, de la pérdida de centralidad del Parlamento, aunque ésta hace referencia a diversos fenómenos, entre los que se encuentran:
— La migración del debate político, que abandona la instancia parlamentaria para reflejarse en los medios de comunicación, donde resulta más fácil puntualizar, desmentir, rectificar, etc.[10]. En cierta forma, ello explica una suerte de legitimación política directa del Gobierno[11] que proviene de la homogeneidad con la mayoría parlamentaria que lo sustenta y que provoca un progresivo reduccionismo desde el partido hasta la figura del candidato a primer ministro, como si se transmutara a unas «Presidenciales» la cualidad de las elecciones generales.
— El cambio de eje de la función legislativa, que explica el práctico monopolio de la iniciativa legislativa gubernamental, así como la capacidad normativa propia del Gobierno y de la Administración. La pérdida de centralidad parlamentaria se explica aquí debido a la incidencia de tres factores:
1.º Como aspecto de carácter interno del propio proceso prelegislativo, el debate parlamentario cuenta con amplias zonas de oscuridad y fuertes impedimentos para el pleno conocimiento del alcance de la ley que se aprueba. Como ejemplo paradigmático está el frecuente incumplimiento por el Gobierno del deber de remitir al Congreso la memoria económica de los proyectos de ley; lo que supone una omisión de los «antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos» (artículos 88 de la Constitución y 109 del Reglamento del Congreso de los Diputados). Poca ayuda ha prestado al Parlamento la Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986, de 29 de julio (FJ 3.º), al entender que «la ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión».
Varias veces el Consejo de Estado ha denunciado el contenido insuficiente de la memoria económica de diversos anteproyectos de ley. Sin ir más lejos y por la importancia que tiene, en su dictamen de 10 de julio de 2003, sobre el anteproyecto de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estimó que la memoria se limitaba a señalar que el anteproyecto no suponía la necesidad de acometer ningún gasto, ni de su aprobación habría de derivarse coste alguno, ya que según afirmaba el Gobierno, la nueva ley redundaría «en la mejora de la gestión de los gastos e ingresos del sector público estatal y en consecuencia, en una mayor economía, eficacia y eficiencia en la asignación y aplicación de los ingresos públicos». El Consejo reclamó una vez más que resulta crucial dar cumplimiento sustancial y no meramente formulario a estos trámites de estudio previo de los proyectos normativos, siendo especialmente exigentes cuando se trata de la preparación de las grandes leyes, cuasi codificadoras o de regulación de amplios sectores sociales o económicos.
Ni que decir tiene que, como ha sostenido el profesor Ramallo Massanet, si la ley a la que se priva de antecedentes es la de Presupuestos o la de acompañamiento de los mismos, provoca una pérdida de control del Parlamento sobre estas leyes, convirtiendo su actuación en una centralidad puramente formal[12].
2.º Desde fuera del Parlamento, el Gobierno aparece investido constitucionalmente con importantes poderes normativos. Ejerce la potestad reglamentaria (artículo 97 de la CE) y es titular de la iniciativa legislativa (artículo 87.1 de la CE), pero además puede dictar, por razones de extraordinaria y urgente necesidad, leyes provisionales que reciben el nombre de Decretos-leyes (artículo 86 de la CE) y, asimismo puede refundir leyes previas y desarrollar leyes de bases por medio de decretos legislativos (artículo 85 de la CE).
Quedándonos sólo con la figura del Decreto-ley por ser la que mejor ilustra del fenómeno de subrogación por el Gobierno en una función que es propia de las Cortes Generales[13], la relajación de las cautelas contenidas en la Constitución por una interpretación bastante generosa del Tribunal Constitucional ha favorecido el frecuente empleo de aquél, casi como para legislar de ordinario en las legislaturas en las que los Gobiernos no han conseguido mayoría absoluta.
Las recientes reformas estatutarias operadas en Cataluña, Valencia, Andalucía y Aragón otorgan a los respectivos Consejos de Gobierno esta atribución reservada hasta ahora al Gobierno central, lo que nos parece inconstitucional y perturbador para la potestad legislativa autonómica[14].
Desde la aprobación de la Constitución, el número de decretos-leyes dictados y con incidencia presupuestaria no ha parado de crecer, como puede observarse en la siguiente tabla:
Decretos-leyes dictados desde la aprobación de la Constitución
P. Político en el Gobierno
Total decretos-leyes
Decretos-leyes presupues­tarios
Porcentaje de estos últimos (%)
Cualitativamente, la importancia de algunos de estos Decretos-leyes en el ámbito presupuestario no puede obviarse. Por ejemplo, el primero que se dictó tras la aprobación de la Constitución, adelantando la vigencia del Presupuesto para 1979[15]; también el que alteró las condiciones de la prórroga presupuestaria en que se incurrió, nada más abrirse la primera legislatura socialista tras las elecciones de octubre de 1982[16]; por supuesto el que se dictó como consecuencia de la primera devolución de los Presupuestos Generales del Estado al Gobierno en 1995[17]; uno de los primeros que dictó el Gobierno popular en 1996, aprobando diversos créditos extraordinarios con cargo a los que imputar gastos del ejercicio anterior[18]; así como dos de los primeros decretos-leyes del actual Gobierno, uno con objeto de resolver, entre otras situaciones con incidencia presupuestaria[19], la liquidación definitiva del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el quinquenio 1997-2001, y otro que modificó, en materia de pensiones públicas, lo que dispondría cuatro días después la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2005[20], publicándose ambas normas —ley y decreto-ley— en la misma fecha («BOE» de 28 de diciembre de 2005).
Esa amplia capacidad normativa del Gobierno contrasta sobremanera con la pequeña tasa de éxito que tienen las proposiciones de ley, que resulta testimonial en algunas legislaturas frente al amplio porcentaje de proyectos de ley aprobados y que aún serían más si no fuera por computar los que decaen por disolución de las Cámaras para celebración de elecciones[21].
Actividad legislativa de las Cortes Generales en las siete primeras legislaturas
% aprobadas
% props. De ley aprobadas s/ leyes aprobadas
Fuente: Guerrero Salom (2005) y elaboración propia
La posición del Parlamento sale aún peor parada si tenemos en cuenta que desde 1993 hasta 2004 —con la salvedad del año 1995, en que no se aprobó, porque corrió la misma suerte que la Ley de Presupuestos para el año siguiente—, los distintos Gobiernos emplearon sin pudor alguno el expediente de las llamadas leyes de acompañamiento (formalmente: leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social), consiguiendo aprobar reformas express en los campos más variados y llegando a rebasar el centenar de normas modificadas[22].
Emparentada con este instrumento normativo que sirvió para burlar la doctrina constitucional recaída en la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/2992, de 14 de mayo, reiterada posteriormente en numerosas ocasiones[23], pueden situarse las tácticas de acumular toda una serie de proyectos de ley en un momento temporal determinado y con plazo fijo para su aprobación[24], así como la introducción por el grupo parlamentario mayoritario de enmiendas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado u otras leyes en el trámite final seguido en el Senado[25], lo que hurta el debate por el Congreso que tiene que limitarse a aprobarlas o rechazarlas en bloque, resintiéndose la transparencia[26].
Comportamientos como los señalados son conocidos desde antiguo. Así Puviani señalaba, por ejemplo, que para favorecer el secretismo en torno al Presupuesto, «se moderan de manera especial las discusiones, hábilmente se apresura o se reduce su tiempo… se someten a discusión cautamente, cuando la Cámara está cansada, distraída… en la víspera de la clausura de la sesión o de las vacaciones que preceden a las fiestas más solemnes»[27].
3.º Un tercer factor de pérdida de centralidad parlamentaria consiste en la desvinculación que de lo aprobado por la Ley hace el Ejecutivo a la hora de su aplicación. Se trata de un fenómeno especialmente perceptible a lo largo de la ejecución de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, dadas las múltiples modificaciones que experimentan las cifras de las consignaciones presupuestarias inicialmente autorizadas por el Parlamento[28].
El tema de las modificaciones presupuestarias ha sido bien estudiado por nuestra doctrina científica, donde destacan los trabajos de Corcuera Torres y el más reciente de Andreu Mestre[29], sacando del error a quien ingenuamente estimase que la supremacía parlamentaria está garantizada suficientemente por la exigencia de que el Presupuesto sea aprobado por las Cortes Generales.
Aunque parecía lógico pensar que la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en 2001 iba a implicar una reducción de la variada tipología modificativa de los créditos presupuestarios[30], lo cierto es que no ha ocurrido así y la continuista Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria mantiene prácticamente inalterado el cuadro previsto anteriormente, incurriendo, además, en una grave quiebra del principio de competencia con la regulación del denominado fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.
En efecto, de resultas de lo dispuesto por el artículo 55.3 de esta Ley, el Gobierno queda eximido de seguir el camino que prescribe el artículo 134.5 de la Constitución para los casos en que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, hubiese que recurrir a su variación para aumentar el gasto público o disminuir los ingresos que se presupuestaron. Frente a la presentación de un proyecto de ley, como prevé la norma fundamental, la Leu General Presupuestaria se contenta con facultar al propio Gobierno para que autorice los créditos extraordinarios y suplementarios con que poder atender obligaciones del ejercicio corriente, cuando se financien dichas variaciones con baja en el fondo de contingencia. Nos hallamos, en suma, ante una limitación, no prevista constitucionalmente, de las facultades de las Cortes Generales sobre el gasto público, ya que las Cámaras dejan de aprobar —o rechazar— la modificación que les propondría el Gobierno por medio de un proyecto de ley y pasan a recibir simplemente información del empleo dado por el Ejecutivo al fondo de contingencia. Esa información ni siquiera es puntual, sino trimestral (artículo 50.3 de la Ley General Presupuestaria).
Compartimos, por tanto, la crítica realizada por el profesor Orón Moratal, quien también la refiere a la posibilidad de creación de créditos nuevos a través de transferencias de créditos (artículo 52.1 de la misma Ley General Presupuestaria), lo que devalúa mucho la intervención parlamentaria aprobatoria del plan financiero estatal, en provecho de la competencia del Gobierno durante la ejecución presupuestaria[31].
[1] Cfr. Ramallo Massanet, J.: «El bloque presupuestario en España: Presupuesto, Acompañamiento, Estabilidad», Revista jurídica de les Illes Balears, núm. 1, 2003, pág. 15.
[2] Sin embargo, al menos en el País Vasco, el Gobierno de esta Comunidad aprobó un texto refundido de Presupuestos Generales de Euskadi para 1983 (Decreto legislativo 1/1983, de 18 de abril), reuniendo disposiciones contenidas en tres leyes aprobadas en la misma fecha (23 de marzo de 1983), que ponían fin a la prórroga de los Presupuestos del ejercicio anterior.
[3] Así sucedió en el País Vasco cuando el Gobierno no presentó el proyecto de Presupuestos para 2001. Cfr. Martínez Lago, M. A.: «Prórroga presupuestaria, Seguridad Jurídica y Constitución. (A propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre Presupuestos del País Vasco para 2002)», Quincena fiscal, núm. 10, 2003, págs. 9 y sigs. Antes aconteció la retirada ilegal —según decía García Añoveros— del proyecto de Presupuestos de Andalucía para 1995. También podríamos considerar que se incumplió el deber de presupuestar al dejar de presentar un nuevo proyecto de ley, tanto por el Gobierno de la Nación como por el de la Comunidad de Extremadura, cuando para 1996 les fueron devueltos los respectivos Presupuestos y se incurrió en la situación de prórroga de los anteriores.
[4] Cfr. Giménez Pérez, F.: «Parlamentarismo», en Reyes Sánchez, R. (Dir.): Diccionario Crítico de Ciencias Sociales, Pub. Electrónica, Universidad Complutense, Madrid, 2002 y sigs., consultado en línea: <http:// http://www.ucm.es/info/eurotheo/diccionario>.
[5] Cfr. Dahrendorf, R.: Después de la democracia, Editorial Crítica, Barcelona, 2002, pág. 12.
[6] Cfr. Guerrero Salom, E.: Reformas para revitalizar el Parlamento español, Fundación Alternativas, Madrid, 2005, pág. 5.
[7] Cfr. Ramallo Massanet, J.: «El bloque presupuestario en España: Presupuesto, acompañamiento y estabilidad», cit., pág. 12.
[8] Ibíd., pág. 12.
[9] Sobre estas expresiones, Ibíd.., pág. 13.
[10] Ibíd., pág. 13.
[11] Cfr. Guerrero Salom: Reformas para revitalizar…, cit., pág. 10.
[12] Cfr. Ramallo Massanet: «El bloque presupuestario en España…», cit., pág. 14.
[13] Cfr. Martínez Lago, M. A.: «El decreto-ley en materia presupuestaria», Quincena Fiscal, núm. 15, 1997, págs. 9 y sigs.
[14] Véanse las Leyes Orgánicas 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña (artículo 64); 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Andalucía (artículo 110); 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Auto­nomía de Aragón (artículo 44), así como 1/2006, de 10 de abril de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (artículo 50).
[15] Decreto-ley 50/1978, de 29 de diciembre, por el que se anticipa la aplicación de los artículos relativos a los créditos de personal comprendidos en el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 1979.
[16] Decreto-ley 24/1982, de 29 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria.
[17] Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria.
[18] Decreto-ley 12/1996, de 26 de julio, por el que se conceden créditos extraordinarios por importe de 721.169.740 miles de pesetas destinados a atender obligaciones de ejercicios anteriores y regularizar anticipos de fondos y por el que se adoptan medidas tributarias urgentes.
[19] Decreto-ley 7/2004, de 27 de septiembre, por el que se concede un crédito extraordinario por importe de 2.500.034.925 euros para atender al pago de la liquidación del sistema de financiación para el período 1997-2001 correspondiente a la Comunidad Autónoma de Andalucía, y se adoptan disposiciones sobre la deuda de Renfe y el aval del Estado al préstamo otorgado a la República Argentina.
[20] Decreto-ley 11/2004, de 23 de diciembre, por el que se modifica, en materia de pensiones públicas, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005 (esta norma es la Ley 2/2004, de 27 de diciembre). Un comentario crítico puede verse en Falcón y Tella, R.: «La Ley de Presupuestos para 2005 y su discutible modificación por Decreto-ley anterior a su aprobación», Quincena Fiscal, núm. 1, 2005, págs. 5 y sigs.
[21] Cfr. Guerrero Salom: Reformas para revitalizar…, cit., págs. 19 y 20, donde aparece la tabla que reproducimos sobre la actividad legislativa de las Cortes Generales.
[22] Ibíd., pág. 20.
[23] Cfr. Martínez Lago, M. A.: Ley de Presupuestos y Constitución. (Sobre las singularidades de la reserva de ley en materia presupuestaria), cit., págs. 133 y sigs., así como «Leyes de Presupuestos y leyes de ‘acompañamiento’. (Aspectos constitucionales de los Presupuestos Generales del Estado y abuso de las formas jurídicas por el Gobierno)», cit., págs. 765 y sigs.
[24] Cfr. Ramallo Massanet: «El bloque presupuestario en España…», cit., pág. 14.
[25] Aunque al Tribunal Constitucional se ha planteado varias veces el problema de la admisión de enmiendas en el Senado —véanse los antecedentes expuestos en las Sentencias 178/1994, de 16 de junio; 97/2002, de 25 de abril y 109/2004, de 30 de junio—, creemos que no ha variado su doctrina expuesta en la Sentencia 99/1987, de 11 de junio, en la que desestimó un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo parlamentario popular, entendiendo que no hay límites en la Constitución ni en el Reglamento del Senado respecto de la facultad de los miembros de esta Cámara de presentar enmiendas y proposiciones de ley, salvo que incurran en los supuestos contemplados por los artículos 84 y 134.6 de la Constitución.
[26] Cfr. Guerrero Salom: Reformas para revitalizar…, cit., pág. 20.
[27] Cfr. Puviani, A.: Teoría de la ilusión financiera, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1972, págs. 94-95.
[28] Cfr. Ramallo Massanet: «El bloque presupuestario en España…», cit., págs. 13 y 14.
[29] Cfr. Corcuera Torres, A.: Las modificaciones de los créditos presupuestarios competencia del Gobierno, McGraw-Hill, Madrid, 1996, así como Andreu Mestre, A.: Las modificaciones presupuestarias. Un análisis en el ordenamiento financiero del Estado y en el de las Comunidades Autónomas, Lex Nova, Valladolid, 2005.
[30] Cfr. Pascual García, J.: Régimen jurídico del gasto público: Presupuestación, ejecución y control, 2.ª ed., Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2002, pág. 317. También Martínez Lago, M. A.: Temas de Derecho Presupuestario. (Hacienda Pública, Estabilidad y Presupuestos), cit., pág. 152.
[31] Cfr. Orón Moratal, G.: «Prólogo a la tercera edición» de la obra Legislación presupuestaria, 3.ª ed., Tecnos, Madrid, 2004, pág. 27. Nuestro planteamiento se hizo ya anteriormente en Martínez Lago, M. A. y García de la Mora, L.: Lecciones de Derecho Financiero y Tributario, 1ª ed., Iustel, Madrid, 2004, pág. 216 (más recientemente: 3.ª ed., 2006, pág. 229).
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