Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00027-de-enero-31-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_dc64ae27b2db00cce0430a01015100cc&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-17 13:10:25
Document Index: 215049981

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 48', 'artículo 150', 'artículo 224', 'artículo 6', 'artículo 150', 'artículo 48', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 150', 'artículo 29', 'artículo 132', 'artículo 132', 'artículo 30', 'artículo 48', 'artículo 55', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 30']

﻿ Sentencia 2011-00027 de enero 31 de 2013
SENTENCIA 2011-00027 DE 31 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:PROCESO DISCIPLINARIO. CUANDO SE EXPIDE ACTOS ADMINISTRATIVOS DESPUÉS DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN, CON LA INTENCIÓN DE SANCIONAR AL EMPLEADO PÚBLICO CON LA DESTITUCIÓN E INHABILIDAD DEL CARGO, POR ENCONTRARLO RESPONSABLE DE FALTA DISCIPLINARIA DE TOMAR POSESIÓN DEL CARGO ESTANDO INHABILITADO AL SER CONDENADO MEDIANTE UNA SENTENCIA PENAL, VULNERO LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y DEBIDO PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PROCESO DISCIPLINARIO, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, DAS
Sentencia 2011-00027 de enero 31 de 2013
Radicación: 11001-03-25-000-2011-00027-00(0099-11)
Actor: Iván Rodríguez Riaño
El problema jurídico del cual se ocupará la Sala, consiste en determinar la legalidad de los actos proferidos por la entidad demandada, por medio de los cuales se sancionó al actor con destitución e inhabilidad por el término de 10 años.
La Sala abordará el análisis del presente asunto en el siguiente orden i) alcance del control que ejerce esta jurisdicción respecto de los actos proferidos con ocasión del ejercicio de la potestad disciplinaria, ii) hechos probados, iii) normativa aplicable al caso concreto, iv) violación del derecho a la igualdad; y v) vulneración al debido proceso.
Sobre la función constitucionalmente atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, en lo que se refiere al control judicial de la potestad disciplinaria.
Esta Sección ha señalado reiteradamente que según el diseño constitucional y legal la potestad disciplinaria corresponde al Estado y la acción se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se le reconoce un poder preferente, que no excluye la facultad que tienen algunas entidades —como la Policía Nacional— en esta materia, pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 2009(2) en la cual consideró:
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (…) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU” (resaltado de la Sala).
Todo lo anterior implica que en sede judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuandoquiera que el proceso disciplinario ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad administrativa resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.
• El 20 de marzo de 2001, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Palmira, encontró responsable al señor Iván Rodríguez Riaño del delito de “acto sexual con persona puesta en incapacidad de resistir”, y lo condenó a la pena principal de 24 meses de prisión y accesoria de interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo término. Dicha decisión fue notificada por edicto desfijado el 26 de marzo de 2001, y quedó ejecutoriada el 3 de abril del mismo año (fls. 66 a 83, cdno. anexo).
• El 13 de septiembre de 2002, el actor tomó posesión del cargo de profesional universitario forense grado 14, de la unidad básica de Palmira, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al cual fue designado en virtud de la Resolución 370 de 31 de julio de 2002 (fl. 96, cdno. anexo).
• El 5 de febrero de 2008, la oficina de control disciplinario interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, inició investigación disciplinaria contra el actor. Decisión que fue notificada por edicto el 27 de marzo de 2008 (fls. 132 a 143, cdno. anexo).
• El 28 de agosto de 2008, la oficina de control disciplinario interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, formuló auto de evaluación de la investigación disciplinaria contra el accionante, por la presunta vulneración del artículo 150 de la Ley 270 de 1996 y del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Decisión que fue notificada personalmente el 8 de septiembre de 2008 (fls. 134 a 148 y 160, cdno. anexo).
• El 16 de septiembre de 2008, el actor presentó descargo contra el pliego de cargos de 28 de agosto de 2008 (fl. 162, cdno. anexo).
• Por medio de fallo de primera instancia de 17 de diciembre de 2008, proferido por la oficina de control disciplinario interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, se le impuso al accionante la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años, decisión que se le notificó personalmente el 13 de enero de 2009 (fls. 174 y 189, cdno. anexo).
• El 16 de enero de 2009, el demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia de 17 de diciembre de 2008 (fl. 190, cdno. anexo).
• A través de Resolución 1402 de 28 de diciembre de 2009, la Directora General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, resolvió el recurso de apelación, confirmó la sanción de destitución, y modificó el fallo de primera instancia de 17 de diciembre de 2008, en cuanto determinó que el término de inhabilidad sería de diez (10) años. Dicha decisión se le notificó personalmente al demandante el 18 de enero de 2010 (fls. 195 a 203, cdno. anexo).
• Mediante la de Resolución 671 de 21 de septiembre de 2007, proferido por el instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, se declaró insubsistente el nombramiento del señor Iván Rodríguez Riaño, del cargo de profesional universitario forense, clase V, grado 13 (sic), por haber incurrido en la inhabilidad prevista en el artículo 150 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996 (fl. 86, cdno. anexo).
• El 4 de octubre de 2012, la dirección de investigación criminal e Interpol —Policía Nacional— Ministerio de Defensa allegó oficio en el que señaló:
“Figura como Rodruiguez (sic) Riaño Iván, con cédula de ciudadanía 16473605.
Juzgado Penal del Circuito de Palmira Valle del Cauca, en oficio sin fecha, comunica extinción de condena, Sentencia 63 de marzo 20 de 2001 condena a 24 meses de prisión inter(sic) 1751 del 9/12/2003 juzgado 1 ejecución de penas y medidas de seguridad de Palmira rad. 2001-0265 conoce fiscalía seccional 147 Palmira sumario 54 por el delito de acceso carnal o acto sexual en persona puesta en incapacidad de resistir (…)”.
2. Normativa aplicable al caso concreto.
A efectos de resolver la cuestión planteada y como al señor Iván Rodríguez Riaño se le sancionó con destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones durante 10 años; resulta necesaria la referencia a las disposiciones que regulan la materia y que son aplicables a este caso.
Como los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria que se adelantó en contra del accionante, ocurrieron en el mes de septiembre de 2002, época en la cual tomó posesión del cargo de profesional universitario forense grado 14, de la unidad básica de Palmira, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, le son aplicables las disposiciones que entonces se encontraban vigentes, previstas en:
El artículo 224 de Ley 734 de 2002 establece: “La presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias (…)”.
Precisado lo anterior, procede la Sala a analizar el caso concreto, para determinar si la entidad demandada, al expedir los actos acusados, vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa del accionante.
La Sala estudiará los derechos a la igualdad y al debido proceso, con el fin de verificar si estos fueron vulnerados dentro del proceso disciplinario que se surtió en sede administrativa.
El actor señaló que los actos acusados fueron proferidos con desviación de poder, por cuanto con la imposición de la sanción se lesionó el artículo 6º de la Constitución Política, ya que la directora de la entidad demandada se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, pues tratándose de conductas de ejecución instantánea, el término de prescripción de la acción disciplinaria es de 5 años, y esta lo prolongó a 10 años.
Sumado a ello, afirmó que el 13 de septiembre de 2002, fecha en la cual se posesionó en el cargo de profesional universitario grado V categoría 13 (sic), el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no hacía parte de la Rama Judicial, por tanto no estaba incurso en inhabilidad alguna, pues no había sido condenado por delitos contra el patrimonio del Estado.
Así las cosas, reitera la Sala, que el objeto de la acción disciplinara es determinar la legalidad de los actos administrativos que conllevaron a la sanción impuesta al disciplinado, y de ningún modo, reabrir el debate probatorio.
A pesar de lo anterior y a fin de aclarar la legalidad de la falta imputada al accionante, es necesario determinar si este, al haberse desempeñado como empleado público vinculado al Instituto Nacional de Medicina Legal, le eran aplicables las inhabilidades para ejercer cargos en la Rama Judicial.
Al actor se le imputó la falta prevista en el numeral 6º del artículo 150 de la Ley 270 de 1996, en consonancia con la descrita en el numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que señalan:
“ART. 150.—Inhabilidades para ejercer cargos en la Rama Judicial. No podrá ser nombrado para ejercer cargos en la Rama Judicial: (…).
6. Quien haya sido declarado responsable de la comisión de cualquier hecho punible, excepto por delitos políticos o culposos (...)”.
(…) 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales”.
Con base en la prueba documental obrante en el plenario, se pudo determinar que el actor estaba vinculado al Instituto Nacional de Medicina Legal desde el 13 de septiembre de 2002(3), fecha en la que tomó posesión del cargo de profesional universitario forense clase 5 grado 14, de la unidad básica de Palmira, por tanto, al tener este la calidad de servidor público, le es aplicable la Ley 734 de 2002, la cual se encontraba vigente en la referida fecha.
El artículo 27 transitorio de la Constitución Política de Colombia, dispuso que el Instituto Nacional de Medicina Legal, es un organismo adscrito a la Fiscalía General de la Nación.
“ART. TRANS. 27.—La Fiscalía General de la Nación entrará a funcionar cuando se expidan los decretos extraordinarios que la organicen y los que establezcan los nuevos procedimientos penales, en desarrollo de las facultades concedidas por la asamblea nacional constituyente al Presidente de la República.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, de manera reiterada ha hecho claridad sobre la naturaleza jurídica del referido Instituto, en los siguientes términos:
(…) 3.4.2. Sin embargo, lo dicho hasta aquí no es predicable del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, pues este ente, pese a tener la denominación de establecimiento público con las características de estos, no está adscrito a ningún organismo principal de la Rama Ejecutiva, entiéndase ministerio o departamento administrativo, sino a uno de la Rama Judicial: la Fiscalía General de la Nación, por disposición expresa del constituyente.
La adscripción que en tal sentido hizo el constituyente, excluye entonces a ese instituto de la esfera propia de la rama ejecutiva del poder público, pues, por decisión del constituyente, ese instituto hace parte de la Rama Judicial, en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, como expresamente quedó establecido en el artículo 27 transitorio de la Constitución, en orden a lograr un mejor desempeño de su misión, pero bajo la coordinación del órgano que, en razón de su función principal, requiere en grado sumo de la labor técnica-científica que presta el instituto, órgano que no es otro que la Fiscalía General de la Nación(4) (…) (resaltados de la Sala).
En virtud de lo anterior, y teniendo en cuenta que el demandante desempeñó un cargo en el Instituto Nacional de Medicina Legal, organismo adscrito a la Fiscalía General de la Nación, y por ende, perteneciente a la Rama Judicial, le son aplicables las disposiciones de la Ley 270 de 1996, incluido el artículo 150, del cual derivó la falta imputada.
Por otro lado, en cuanto a la prescripción de la acción alegada por el actor, esta debe contarse desde el momento en que la falta disciplinaria se configuró, para el caso, el día en que el accionante se posesionó en el cargo de profesional universitario forense clase V grado 14 en el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Dicha posesión se realizó el 13 de septiembre de 2002, época en la cual recaía sobre el actor una inhabilidad, toda vez que mediante sentencia penal(5) se le condenó a la interdicción de derechos y funciones públicas por el término de 24 meses, la cual quedó ejecutoriada el 3 de abril de 2001.
Ahora bien, el artículo 29 del código disciplinario único, modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, establece la prescripción como causal de extinción de la acción penal, en los siguientes términos:
ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. <Artículo modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.
Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que para el momento en que inició la investigación disciplinaria, el texto del artículo 30 de la Ley 734 de 2002 era el siguiente.
<Aparte tachado inexequible> En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código.
PAR.—Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombia ratifique”.
Así las cosas, la Sala procederá a analizar la situación jurídica del demandante, con base en lo señalado en el último artículo citado, por ser este el texto original de la Ley 734 de 2002, el cual se encontraba vigente en el momento en que el actor incurrió en la inhabilidad que conllevó a su sanción.
Frente a la prescripción, la Sala plena de esta corporación se pronunció a través de sentencia de 29 de septiembre de 2009, en los siguientes términos:
“(…) “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.
En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la Ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria(6) (…)” (resaltados de la Sala).
En virtud de lo anterior, y acogiendo el criterio mayoritario de esta corporación, se procederá a analizar el asunto, contabilizando el término de prescripción de la acción desde el último acto constitutivo de la falta hasta la notificación del acto administrativo primigenio que resolvió la situación administrativa, es decir, hasta la notificación del fallo de primera instancia.
En tal sentido, en el plenario se demostró que el fallo de primera instancia se expidió el 17 de diciembre de 2008, y se notificó personalmente al actor, el 13 de enero de 2009.
Así las cosas, la prescripción de la acción disciplinaria se empieza a contar desde el momento en que se configuró la inhabilidad, es decir, una vez el accionante tomó posesión del cargo en la entidad demandada, pues este debió manifestar que sobre él recaía una condena penal consistente en interdicción de derechos y funciones públicas por el término 24 meses. Por lo anterior, dicha prescripción debe calcularse desde el 13 de septiembre de 2002(7), y en consecuencia, esta terminaría el 13 de septiembre de 2007, fecha en la cual no se había notificado el fallo de primera instancia(8).
En virtud de lo anterior, es evidente que la parte demandada, profirió los actos acusados por fuera del término legalmente establecido para ello.
Ahora bien, señala la entidad demandada que durante todo el tiempo en que prestó sus servicios en la institución, el accionante estuvo inhabilitado, y que al haberse posesionado en un nuevo cargo, revivió la citada inhabilidad.
Adicionalmente, es necesario precisar, que con posterioridad al 13 de septiembre de 2002, fecha en la que se configuró la inhabilidad, el actor se posesionó en un nuevo cargo, sin embargo, para esa época era inexistente la inhabilidad que conllevó a la sanción disciplinaria, pues esta desapareció en el momento en que se cumplió el término de la condena que le dio origen, es decir, el 3 de abril de 2003.
Por otro lado, se aclara, que aunque el término de prescripción de la acción se contara desde la fecha en que finalizó la condena, esto es, desde el 3 de abril de 2003, el ejercicio de la potestad disciplinaria tendría vigencia hasta el 3 de abril de 2008. Por lo anterior, aun en ese hipotético escenario, habría lugar a declarar la prescripción, pues como ya se dijo, el fallo de primera instancia fue notificado el 13 de enero de 2009.
En virtud de los argumentos expuestos, estima la Sala, que la entidad demandada excedió su capacidad legal al expedir los actos acusados, toda vez que estos fueron proferidos por fuera del término legalmente establecido para el efecto, es decir, 5 años después de la consumación de la falta, tal como lo refiere el artículo 30 de la Ley 734 de 2002.
Por tal motivo, habrán de prosperar los cargos formulados por el demandante, pues la accionada lesionó los derechos a la igualdad y al debido proceso, ya que al actor, le son aplicables las normas que rigen a la totalidad de los ciudadanos del territorio nacional, sin distinción alguna y debe ser juzgado conforme a ellas, sin ningún tipo de extralimitación en los términos o procedimientos allí dispuestos.
Cabe precisar, que el ponente está de acuerdo con los argumentos expuestos en la providencia de 23 de mayo de 2002(9), en la que se sostuvo que dentro de los 5 años que establece la ley para la prescripción de la acción disciplinaria, no solo se debe tramitar la acción sino imponer la sanción, es decir, la totalidad de los recursos interpuestos en sede administrativa deben estar resueltos y notificados dentro de ese límite temporal.
A pesar de lo anterior, es de advertir que quien redacta la presente ponencia no comparte las consideraciones señaladas en la sentencia de 29 de septiembre de 2009(10); sin embargo, estas se tuvieron en cuenta para resolver el sub lite en aras de la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad de quienes acceden a la administración de justicia.
Frente a la indemnización por concepto de los presuntos daños a la vida de relación y perjuicios morales causados al accionante como consecuencia de su destitución, se tiene que dentro del expediente estos no fueron demostrados de manera suficiente, dado que no existe prueba del lucro cesante ni de daño emergente, razón por la cual no se ordenarán, puesto que para emitir una declaración en tal sentido se exige que el daño sea cierto y determinable, aspectos que no se encuentran probados a través de los documentos y testimonios obrantes en el expediente.
DECLÁRESE la nulidad de la decisión de 17 de diciembre de 2008, proferida por la oficina de control disciplinario interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y de la Resolución 1402 de 28 de diciembre de 2009, suscrita por la directora general del referido instituto.
Notifíquese y cúmplase, y una vez ejecutoriada esta sentencia archívese».
(2) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. Número interno: 4980-2005. Actor: Diego Luis Noguera Rodríguez contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
(3) Folio 96 cuaderno anexo.
(4) Sentencia 1505 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán, 8 de noviembre de 2000. Actor: Ernesto Rey Cantor.
(5) Folio 66 a 83 cuaderno anexo.
(6) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado.
(7) Fecha en la cual el accionante se posesionó en el cargo.
(8) El fallo de primera instancia se le notificó al actor el 13 de enero de 2009 (fl. 174, cdno. anexo).
(9) C.P. Jesús María Lemus. Actor: Álvaro Hernán Velandia. Contra dicha providencia se interpuso recurso extraordinario de súplica y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la Infirmó a través del fallo de 29 de septiembre de 2009.
(10) Expediente 2003-0442-00. Demandante: Álvaro Hernán Velandia. M.P. Susana Buitrago Valencia.