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Timestamp: 2019-07-21 19:22:15+00:00
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Religione a scuola, una lunga battaglia giuridica
Gianni Long
1. Le premesse di un equivoco
La storia delle iniziative giudiziarie della Tavola Valdese e di numerose altre Chiese evangeliche in materia d'insegnamento della religione cattolica nella scuola pubblica consente di riepilogare vicende che negli ultimi anni hanno interessato da vicino gran parte della popolazione italiana.
In proposito, è necessario ricordare che nel 1984 lo Stato siglò due diversi patti con confessioni religiose: l'accordo di revisione del Concordato lateranense con la Chiesa cattolica e l'intesa con la Tavola valdese o, più esattamente, "con le chiese rappresentate dalla Tavola valdese". Nell'accordo con la Chiesa cattolica, lo Stato si impegnava a mantenere l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche. Nell'intesa, lo Stato, nel prendere atto che la Tavola valdese non richiedeva un proprio insegnamento religioso nelle scuole, riconosceva agli alunni il diritto di "non avvalersi" di quello cattolico; inoltre, si impegnava a svolgere quest'ultimo insegnamento con orari che non avessero effetti discriminanti nei confronti di chi non se ne avvaleva.
Sembrava una soluzione soddisfacente. In realtà, le formule usate erano equivoche e avrebbero provocato, negli anni seguenti, un grosso equivoco giuridico ed istituzionale.
Da una parte, l'impegno preso con la Tavola valdese sembrava garantire la "non discriminazione" degli alunni non avvalentesi, nel senso di non costringerli a passare nei corridoi il tempo dell'ora di religione. Questo era lo scopo della formulazione inserita nell'intesa, pur se lo Stato non aveva accettato la più impegnativa formula - proposta dalla rappresentanza della Tavola - secondo cui la lezione di religione cattolica avrebbe dovuto essere collocata all'inizio o alla fine dell'orario scolastico.
D'altra parte, la formula usata nella revisione del Concordato mirava a garantire ai cattolici che gli "avvalentisi", cioè chi sceglie di frequentare l'ora di religione, non dovessero sobbarcarsi un'ora di scuola in più degli altri. In altre parole, si riteneva che l'ora di religione, se aggiuntiva, sarebbe stata disertata dagli studenti. Per lo stesso motivo, si manifestò subito una viva resistenza a accattare l'ipotesi di collocare l'insegnamento della religione cattolica alla prima o all'ultima ora, anche dove ciò sarebbe stato tecnicamente possibile.
2. La questione dell'ora alternativa
Con l'entrata in vigore dell'intesa con le chiese rappresentate dalla Tavola valdese e della revisione concordataria, lo Stato si trovò investito, nei suoi diversi organi, della contraddizione che esso stesso aveva contribuito a creare. Il primo organo investito dalla questione fu il governo: a esso, e più precisamente al ministro della pubblica istruzione, sarebbe spettato dare attuazione sia all'intesa, sia all'accordo concordatario. Ma dal ministero non uscì alcuna circolare sull'attuazione dell'intesa, per quanto essa fosse stata ripetutamente richiesta, per l'avvio dell'anno scolastico 1984-85 (l'intesa era divenuta legge dello Stato nell'agosto 1984) e per quello dell'anno 1985-86.
Nel 1985 si avviò invece l'attuazione del Concordato, con la stipula della cosiddetta "intesa Falcucci-Poletti", cioè di un accordo tra il ministero della pubblica istruzione e la Conferenza episcopale italiana. Tale accordo era previsto dalla revisione concordataria per definire gli aspetti pratici dell'insegnamento della religione cattolica. Ma andò ben oltre questo suo compito, definendo anche la sorte di quegli studenti che per definizione non rientravano nel Concordato: e cioè quelli che avevano scelto di non avvalersi dell'insegnamento della religione cattolica. Per loro, esclusa ogni possibilità di lasciare la scuola, avrebbe dovuto essere organizzata un'"ora alternativa". Ma, per evitare che questa alternativa fosse troppo appetibile, vennero fissati dei limiti: non avrebbe dovuto avere la dignità di una vera e propria materia, ma essere una semplice "attività". Erano inoltre espressamente escluse attività gradevoli e interessanti, come lo sport o le lingue straniere. L'attività alternativa avrebbe dovuto essere semplicemente una punizione esemplare per chi si permettesse di sottrarsi all'insegnamento della religione cattolica.
Il dibattito sull'"alternativa" fu subito serrato, ma, nonostante le numerose obiezioni emerse, il Parlamento approvò, con una risoluzione della Camera dei 15 gennaio 1986, la creazione delle attività alternative. E esse furono formalmente introdotte, all'inizio del successivo anno scolastico, con la circolare del ministero della pubblica istruzione n. 302 del 29 ottobre 1986, precisando appunto l'obbligatorietà degli insegnamenti alternativi per chi non si avvalesse dell'ora di religione cattolica.
Le confessioni evangeliche, che avevano seguito con grande preoccupazione la progressiva erosione delle garanzie che l'intesa con la Tavola valdese sembrava aver garantito a tutti, decisero di impugnare tale circolare. Il ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale fu presentato dalla Tavola valdese, in quanto controparte dello Stato nella stipula dell'intesa del 1984, che si assumeva violata; ma intervennero nel giudizio anche la federazione delle chiese evangeliche in Italia e numerose altre chiese (Unione battista: Unione chiese libere; Unione chiese avventiste del 7 giorno; Esercito della salvezza; Chiesa apostolica; Chiesa del Nazareno; Assemblee di Dio; Chiesa evangelica internazionale).
La formulazione dell'intesa con le chiese rappresentate dalla Tavola valdese, proprio per il suo carattere "difensivo", era tale infatti da interessare non solo gli appartenenti a tali chiese, ma tutti i "non avvalentisi", indipendentemente dalla loro appartenenza confessionale. Inoltre, tutte le chiese ricorrenti lamentavano la violazione dell'art. 8 della Costituzione.
L'esito del giudizio avanti al TAR del Lazio fu un successo: con sentenza del 17 luglio 1987, il Tribunale annullò la circolare del ministro della pubblica istruzione nella parte in cui sanciva l'obbligatorietà dell'ora alternativa.
3. L'ora alternativa tra Parlamento e Consiglio di Stato
L'annullamento della circolare ministeriale, e quindi del principio dell'obbligatorietà dell'ora alternativa, provocò vivo fermento tra le forze politiche. Alla fine dell'estate 1987 si svolsero numerosi dibattiti parlamentari, prima in commissione e poi nell'assemblea della Camera dei deputati. La decisione del TAR aveva messo in crisi la larghissima maggioranza neo-concordataria, e si profilava una soluzione che avrebbe portato alla revisione degli accordi Falcucci-Poletti.
Di fronte a questo pericolo, le autorità cattoliche intervennero direttamente. Il Presidente del Consiglio Goria fece allegare al testo del proprio intervento, nei resoconti parlamentari del 9 ottobre, un appunto del "Consilium pro publicis Ecclesiae negotiis" e una dichiarazione della presidenza della Conferenza episcopale italiana. Il fatto, di per sé strano per il parlamento di uno Stato sovrano, era tanto più singolare per il contenuto: la dichiarazione della CEI, oltre a richiamare (legittimamente) gli accordi precedenti, fissava le linee della politica scolastica italiana, affermando che "tale possibilità i non avvalentisi di assentarsi dalla scuola sarebbe oltre tutto altamente diseducativa e costituirebbe un atteggiamento di inammissibile disimpegno da parte dell'istituzione scolastica".
In presenza di posizioni diverse nella stessa maggioranza, la risoluzione approvata dalla Camera il 10 ottobre 19876 non fornisce indicazioni specifiche, ma si limita ad approvare le dichiarazioni del Presidente del Consiglio (compresi quindi i documenti della CEI!). Il ministero della pubblica istruzione emette il 28 ottobre 1987 una nuova circolare n. 316, che conferma l'obbligatorietà della permanenza a scuola dei non avvalentisi per lo svolgimento di attività didattiche alternative oppure (e questa è la novità) di studio individuale.
La circolare fu di nuovo impugnata dalla Tavola valdese; ma il giudizio che tutti attendevano era quello del Consiglio di Stato, avanti al quale il ministero della pubblica istruzione aveva presentato appello contro la sentenza del TAR.
Il Consiglio di Stato, dopo aver in un primo tempo sospeso gli effetti della decisione del TAR, si pronunziò nel giugno 1988 (ma con una decisione resa nota solo alla fine dell'agosto successivo) capovolgendo il giudizio di primo grado. Per il Consiglio di Stato, infatti, l'insegnamento della religione cattolica è "un valore culturale didattico riconosciuto dalla scuola, che il giovane ha non solo il diritto ma anche il dovere di acquisire", e se chi non si avvale di tale insegnamento potesse uscire dalla scuola "allora la discriminazione si realizzerebbe per coloro che dell'insegnamento della religione cattolica abbiano dichiarato di volersi avvalere, perché a un maggior onere di orario per essi deriverebbe un maggior sacrificio di carattere personale".
4. La prima sentenza della Corte Costituzionale (1989)
Parallelamente alla vicenda sopra descritta (circolari ministeriali e loro impugnazione da parte della Tavola valdese e delle altre chiese evangeliche), si sviluppava un'altra procedura giudiziaria. I ricorsi sopra citati erano rivolti alla giustizia amministrativa - TAR e, in sede di appello, Consiglio di Stato - per ottenere la rimozione di atti amministrativi (le circolari ministeriali) che violavano gli interessi della Tavola in quanto stipulartici di un'intesa e più in generale delle chiese evangeliche in quanto rappresentanti dei loro fedeli. La giustizia amministrativa è appunto la sede in cui si fanno valere gli interessi legittimi.
Contemporaneamente in varie parti d'Italia altri processi venivano avviati avanti alla giustizia ordinaria da studenti (o dalle loro famiglie) che ritenevano violato un loro diritto dall'obbligo di non uscire da scuola durante le lezioni di religione cattolica. Questo tipo di processo, volto a far valere un diritto individuale, si svolge davanti al giudice ordinario e può essere avviato solo dal soggetto direttamente colpito. Per questo motivo, le chiese evangeliche non sono state direttamente parte di questi giudizi, a differenza di quelli avanti al TAR e al Consiglio di Stato. Ma ovviamente esse li hanno sostenuti. In particolare, gli avvocati che hanno difeso la Tavola valdese avanti al TAR e al Consiglio di Stato sono stati gli stessi che hanno rappresentato alla Corte Costituzionale - in occasione delle due sentenze di cui parleremo - i ricorrenti. Questi ultimi spesso erano altresì membri attivi di chiese evangeliche.
In sostanza, sia i ricorsi al giudice amministrativo, sia quelli al giudice ordinario (e quindi alla Corte Costituzionale), pur diversi per le ragioni giuridiche che si sono sommariamente esposte, facevano parte di un'unica linea. E essa era volta a difendere in generale la posizione dei "non avvalentisi" dell'insegnamento religioso cattolico, fossero o meno evangelici.
I ricorsi presentati in varie città d'Italia tendevano a far dichiarare illegittimi i provvedimenti adottati da singoli istituti scolastici per costringere i "non avvalentisi" a rimanere a scuola; o, in subordine, a far investire la Corte Costituzionale della legittimità della legge di esecuzione del nuovo Concordato (legge 25 marzo 1985: n. 121). Se infatti le circolari ministeriali e le decisioni degli istituti scolastici erano motivati con gli obblighi derivanti dal Concordato, si poneva la questione della sua conformità alla Costituzione; e essa poteva essere accertata sottoponendo al giudizio della Corte Costituzionale la legge che aveva introdotto nell'ordinamento italiano l'accordo di revisione concordataria.
Fu questa la via scelta dal pretore di Firenze che, con ordinanza 30 marzo 1987, chiese alla Corte di pronunciarsi su questa questione: Le disposizioni del nuovo Concordato sull'insegnamento della religione cattolica o configurano un insegnamento meramente facoltativo oppure, imponendo a chi non se ne avvale insegnamenti alternativi e comunque la permanenza a scuola, viola gli artt. 19 (libertà di religione), 3 (eguaglianza dei cittadini) e 2 (libero sviluppo della personalità) della Costituzione.
Con la sentenza n. 203 del 12 aprile 1989, la Corte Costituzionale respinse la questione di legittimità costituzionale del nuovo Concordato, ma con una importante precisazione, che in sostanza dava ragione ai ricorrenti. "La previsione come obbligatoria di altra materia per i non avvalentisi - disse la Corte Costituzionale - sarebbe patente discriminazione a loro danno, perché proposta in luogo dell'insegnamento di religione cattolica, quasi corresse tra l'una e l'altro lo schema logico dell'obbligazione alternativa, quando dinanzi all'insegnamento di religione cattolica si è chiamati ad esercitare un diritto di libertà costituzionale non degradabile, nella sua serietà e impegnativa di coscienza, a opzione tra equivalenti discipline scolastiche... Per quanti decidano di non avvalersene l'alternativa è uno stato di non-obbligo. La previsione infatti di altro insegnamento obbligatorio verrebbe a costituire condizionamento per quella interrogazione della coscienza, che deve essere conservata attenta al suo unico oggetto, l'esercizio della libertà costituzionale di religione.
5. Un ritorno - provvisorio - al punto di partenza
La sentenza della Corte Costituzionale condannava chiaramente l'ipotesi di un insegnamento alternativo obbligatorio. Ma la definizione di "non obbligo" era equivoca; o, meglio, era chiarissima nell'escludere alcun obbligo per i non avvalentisi, ma esplicitava solo l'esclusione di un insegnamento alternativo. Per cui si lasciava ancora spazio a una concezione "carceraria", per cui i ragazzi che non seguono l'ora di religione sono da considerare dei criminali pericolosi, da rinchiudere tra le pareti scolastiche. Nel dibattito parlamentare che seguì la sentenza della Corte, il Presidente del Consiglio De Mita non mancò di evocare, in modo quanto meno offensivo i "fenomeni di deterioramento sociale: la violenza, la diffusa criminalità, il non senso della vita che spesso induce i giovani alla droga, il prevalere degli egoismi individuali e corporativi sulla solidarietà" per giustificare l'esigenza di "punire" coloro che avessero scelto di non seguire l'insegnamento religioso cattolico.
E la lettura estremamente parziale della sentenza della Corte: si prendeva atto della riconfermata legittimità costituzionale del Concordato e si considerava che "anche a seguito di tale pronunzia non si può determinare una condizione di discriminazione dell'ora di insegnamento della religione cattolica rispetto all'orario scolastico", ribadendo "che è compito esclusivo dello Stato italiano disciplinare anche dal punto di vista organizzativo l'attività dei non avvalentisi nell'ambito della scuola". Quest'ultima affermazione segnava chiaramente una conferma della concezione "carceraria", con un evidente schiaffo della maggioranza parlamentare alla Corte Costituzionale. Ma quale maggioranza? La vicenda della religione a scuola era costata molto cara in termini politici: varie forze che avevano appoggiato il nuovo Concordato presero una posizione fortemente critica su questa vicenda. In particolare, comunisti e repubblicani si aggiunsero, nelle votazioni sulla religione a scuola, ai tradizionali partiti anticoncordatari (liberali: radicali: democrazia proletaria). La risoluzione sopra citata fu approvata alla Camera, il 10 maggio 1989, con il voto di democristiani, socialisti, socialdemocratici e missini e con un margine limitatissimo.
Comunque, la risoluzione fu approvata, e il ministero della pubblica istruzione emanò due nuove circolari (n. 188 del 25 maggio 1989 e n. 189 del 29 maggio 1989) che confermavano il divieto per i non avvalentisi di uscire dall'edificio scolastico, offrendo loro tre alternative: "attività didattiche e formative", "attività di studio e/o ricerca individuali" oppure "nessuna attività". Quest'ultima possibilità, prontamente e suggestivamente ribattezzata "ora di niente" spiegava adeguatamente la concezione puramente punitiva che ormai ispirava il tutto, al di là di ogni logica e di ogni tentativo di dare una motivazione giuridica.
Naturalmente anche queste circolari vennero impugnate davanti al TAR. Nel frattempo erano state stipulate altre intese: con le Assemblee di Dio in Italia, con l'Unione delle Chiese avventiste del 7 giorno, con l'Unione delle Comunità ebraiche. Ciascuna di queste confessioni presentò questa volta un autonomo ricorso, insieme a quello della Tavola valdese. La sentenza del TAR del Lazio giunse il 30 marzo 1990 e fu pienamente favorevole, annullando le citate circolari "nella parte in cui impongono l'obblighi di optare, in alternativa all'insegnamento della religione cattolica, per una delle tre attività indicate... con esclusione della facoltà, per gli alunni non avvalentisi, di lasciare la scuola nelle ore in cui il suddetto insegnamento è impartito".
Come nella precedente occasione, il ministero della pubblica istruzione presentò appello al Consiglio di Stato. E a dimostrazione della straordinaria importanza della questione, nella causa si costituì - contro le quattro confessioni con intesa e la Federazione delle chiese evangeliche che le appoggiava - la Conferenza episcopale italiana, nella persona del suo Presidente, il cardinale Poletti. Si trattava di uno scontro giudiziario tra chiese del tutto inedito nella storia italiana.
Il Consiglio di Stato, sempre attento agli umori del governo italiano e della Chiesa cattolica, si affrettò a sospendere gli effetti della sentenza del TAR14, in attesa di una decisione sul merito. Ma la decisione sul merito arrivò da un altro, più autorevole organismo.
6. La seconda sendenza della Corte Costituzionale
In base al meccanismo già descritto, anche dopo la prima sentenza della Corte Costituzionale si sviluppò un doppio filone di iniziative giudiziarie: da una parte, i ricorsi al TAR delle confessioni con intesa, appoggiate dalla Federazione delle chiese evangeliche; dall'altra, azioni civili intentate da singoli cittadini avanti ai pretori. Fu ancora il pretore di Firenze - con ordinanza 4 maggio 199015 - a investire la Corte della questione. Ricordando la propria precedente ordinanza (che aveva dato origine alla sentenza della Corte n. 203 del 1989), il pretore faceva presente che l'interpretazione di quella sentenza da parte della maggioranza parlamentare e del governo manteneva, e anzi aggravava, i problemi di costituzionalità a suo tempo sollevati: Permaneva infatti la discriminazione dei non avvalentisi, costretti a restare a scuola durante le lezioni di religione. Inoltre, l'"ora di niente" apriva un nuovo problema di legittimità costituzionale, relativo all'art. 97 della Costituzione (buon andamento della pubblica amministrazione: violato dalla "inazione totale" in cui erano mantenuti gli allievi). Per questi motivi, il pretore di Firenze chiedeva alla Corte di riesaminare la legittimità costituzionale della legge di esecuzione del nuovo Concordato.
La Corte - con la sentenza 11 gennaio 1991, n. 13 - confermò la legittimità del nuovo Concordato, ma sulla base di una "decisione interpretativa" (cioè una dichiarazione di legittimità costituzionale condizionata a una precisa interpretazione) molto più vincolante di quella precedente: "alla stregua dell'attuale organizzazione scolastica è innegabile che lo 'stato di non-obbligò può comprendere, tra le altre possibili, anche la scelta di allontanarsi o assentarsi dall'edificio della scuola".
Contemporaneamente, la Corte ribadiva che l'inserimento delle lezioni di religione nell'orario scolastico andava fatto "con modalità compatibili con le altre discipline scolastiche": ciò esclude l'obbligo di collocare tale insegnamento fuori orario, oppure all'inizio o alla fine delle lezioni. Ma anche esclude il contrario, cioè la sua collocazione sempre in ore intermedie, come alcune scuole avevano preso a fare.
Definitivamente certa era invece, dopo la sentenza della Corte, la possibilità per i non avvalentisi di allontanarsi dalla scuola durante le ore di religione. Pur tra recriminazioni della stampa cattolica, come la CEI ed i partiti "concordatari" dovettero accettare questa decisione del supremo organo di giurisdizione della Repubblica. Il ministero della pubblica istruzione ne per - questa volta - atto con circolare del 18 gennaio 199117.
Le chiese evangeliche si dichiararono soddisfatte della sentenza, che chiudeva la loro lunga battaglia giudiziaria per il rispetto dei diritti dei " non avvalentisi". È da notare che gli effetti della sentenza coinvolgono un numero di studenti e famiglie molto superiore a quello dei protestanti italiani. Molte associazioni e partiti "laici" hanno espresso il loro appoggio; ma difficilmente il risultato sarebbe stato ottenuto senza l'impegno concreto (ed anche finanziario: con l'assistenza legale offerta a privati) delle chiese evangeliche.
In questo senso, la battaglia sull'ora di religione è stata significativa anche per la definizione dell'atteggiamento delle chiese evangeliche di fronte allo Stato. Esse hanno accettato di condurre una lunga partita nel pieno rispetto delle norme statali: secondo le procedure giudiziarie, hanno ottenuto successi e sconfitte. Ma alla fine, hanno conseguito un importante riconoscimento da parte della massima magistratura: un successo che ha esteso i propri effetti a milioni di cittadini non evangelici (o non ebrei, non va dimenticata la perfetta unità di intenti e di azione realizzata con l'Unione delle Comunità ebraiche). È stato certo un impegno "politico" in senso lato, ma molto diverso da quello di cui si è discusso a lungo negli anni e decenni scorsi. Non si è trattato infatti di aderire alle posizioni di qualche forza politica o di fare di un partito il portavoce delle posizioni protestanti; bensì di utilizzare come comunità religiose (tutte insieme!) gli strumenti offerti ai cittadini italiani - e alle loro associazioni e organizzazioni -per ottenere giustizia.
Ed è anche da osservare che mai le chiese evangeliche avevano inciso così profondamente nella vita "politica" nazionale: esse hanno provocato indirettamente - come conseguenza delle loro iniziative giudiziarie - dibattiti parlamentari, campagne di stampa, mutamenti di posizioni di partiti. In un certo senso, hanno anticipato le recenti tendenze della politica nazionale, più attenta - almeno si spera! - ai diritti dei cittadini che ai giochi di potere tra i partiti.
7. Gli sviluppi più recenti
Con la sentenza del 1991 della Corte Costituzionale, è stata decisa, al massimo livello istituzionale, la questione dei diritti dei non "avvalentisi". Tuttavia, è proseguita l'attenzione delle chiese e della Federazione) per l'applicazione concreta della normativa nei singoli istituti e anche per altri aspetti collaterali, che riguardano la scuola e le norme concordatarie.
In particolare, una nuova iniziativa giudiziaria è stata intrapresa nei mesi scorsi dalla Tavola valdese a proposito di partecipazione di scolaresche a cerimonie religiose cattoliche. Una circolare del febbraio 1992 del ministero della pubblica istruzione invitava i consigli di circolo o di istituto a "far rientrare la partecipazione a riti e cerimonie religiose tra le manifestazioni e attività extrascolastiche". La disposizione, di per sé abbastanza equivoca, può prestarsi a interpretazioni contrarie alle intese, che vietano la partecipazione a attività religiose cattoliche nell'orario di lezioni diverse da quelle di religione. Sulla base della circolare, un organo scolastico (ottavo circolo di Bologna) ha appunto stabilito l'effettuazione di celebrazioni religiose di inizio e/o fine anno, nonché della benedizione pasquale, in orario scolastico.
La decisione, e la circolare ministeriale su cui è basata, sono state impugnate dalla Tavola avanti al TAR dell'Emilia Romagna, il quale - con ordinanza 1° agosto 1992 - ha per intanto sospeso l'efficacia sia della decisione del circolo, sia della circolare ministeriale. La sentenza sul merito della questione seguirà in un secondo tempo.
Si tratta di una questione sicuramente di rilievo minore di quelle discusse in passato, ma che dimostra il costante impegno necessario per la gestione di un rapporto con lo Stato che, con le stipulazioni di intese, è stato avviato su di una via giuridica: ciò comporta la necessità di essere presenti, ove necessario, anche avanti ai tribunali della Repubblica per una puntuale attuazione degli accordi stabiliti.
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