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Timestamp: 2020-05-29 10:09:35+00:00
Document Index: 286752936

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Le contrôle opéré par le Tribunal des conflits sur la durée excessive d’une procédure juridictionnelle, les premiers jalons posés par la décision du 9 décembre 2019 - Actu-Juridique
Publié le 06/05/2020 - mis à jour le 07/05/2020 à 11H40
Émilie Moysan
maître de conférences en droit public à l’université du Mans
Dans sa décision du 9 décembre 2019, le Tribunal des conflits facilite l’accès à son office et la réparation des atteintes portées au droit d’accès à un tribunal. Il élargit, en effet, la possibilité de régulariser sa saisine. Mais surtout, il s’agit de la première application de la procédure lui permettant de sanctionner directement l’État pour la durée excessive des procédures juridictionnelles, prévue par la loi du 16 février 2015.
T. confl., 9 déc. 2019, no 4160
Considérant qu’aux termes de l’article 16 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits : « Le Tribunal des conflits est seul compétent pour connaître d’une action en indemnisation du préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables et, le cas échéant, devant lui » ; qu’aux termes de l’article 5 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles : « Les parties sont représentées par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation » ; qu’aux termes de l’article 43 du même décret : « (…) la partie qui entend obtenir réparation doit préalablement saisir le garde des Sceaux, ministre de la Justice, d’une réclamation » ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. C. était titulaire d’un mandat de représentation du personnel au sein de la société ICI Paints Deco France (ICI PDF) ; que l’inspecteur du travail et le ministre du Travail ont refusé d’autoriser son licenciement pour motif économique par des décisions des 13 février et 27 mars 2007 ; que la demande de l’employeur tendant à l’annulation de ces décisions a été rejetée par un jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 octobre 2007 et par un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 24 janvier 2012 ; que, M. C. ayant parallèlement demandé au conseil de prud’hommes de Marseille, le 30 octobre 2007, de prononcer la résiliation de son contrat de travail aux torts de l’employeur et de condamner celui-ci à lui verser diverses indemnités et ayant été licencié pour faute lourde le 1er septembre 2008, le conseil de prud’hommes s’est prononcé par un jugement du 1er décembre 2009 ; que, saisie tant par le salarié que par l’employeur, la cour d’appel d’Aix-en-Provence, après avoir décidé de surseoir à statuer dans l’attente de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille mentionné ci-dessus, a, par un arrêt du 26 juillet 2012, ordonné la résiliation judiciaire du contrat de travail de M. C. et fait droit à une partie de ses demandes indemnitaires ; qu’après que la Cour de cassation eut partiellement cassé cet arrêt par une décision du 27 novembre 2013, la cour d’appel de Montpellier a statué sur renvoi par un arrêt du 12 novembre 2014 ; que ce dernier arrêt a fait l’objet d’une cassation partielle par une décision de la Cour de cassation du 22 juin 2016 ; qu’alors que l’affaire était pendante devant la cour d’appel de Nîmes, à laquelle elle avait été renvoyée, une transaction est intervenue entre M. C. et son employeur le 14 avril 2017 ;
Considérant que M. C. recherche la responsabilité de l’État à raison de la durée, selon lui excessive, des procédures juridictionnelles mentionnées ci-dessus ;
Considérant que si M. C. a saisi le tribunal de grande instance de Marseille, c’est à bon droit que le juge de la mise en état de ce tribunal s’est déclaré incompétent par une ordonnance du 15 janvier 2019 ; qu’en effet, les procédures mentionnées ci-dessus concernent un même litige entre l’employeur et son salarié, relatif à la rupture du contrat de travail de ce dernier, ayant donné lieu à des instances devant les deux ordres de juridiction, la juridiction administrative étant seule compétente pour connaître de la contestation relative à l’autorisation administrative de licenciement et la juridiction judiciaire seule compétente pour connaître des demandes de résiliation du contrat de travail et d’indemnisation de M. C.;
Considérant que si le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Marseille a, par son ordonnance du 15 janvier 2019, transmis au Tribunal la demande de M. C., il n’appartenait cependant qu’à celui-ci, conformément aux dispositions précitées de l’article 43 du décret du 27 février 2015, de saisir le garde des Sceaux, ministre de la Justice, d’une demande préalable et de saisir ensuite, le cas échéant, le Tribunal de sa demande, par un mémoire qui, en vertu de l’article 5 du même décret, devait être présenté par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation ; qu’invité par le Tribunal à régulariser la procédure, M. C. a saisi le ministre de la Justice le 19 juillet 2019 d’une demande tendant à ce qu’une indemnité de 50 000 € lui soit versée ; que le ministre n’a pas répondu à cette demande ; que le Tribunal est dès lors régulièrement saisi par le mémoire présenté pour M. C. le 25 juillet 2019 ;
Sur la demande de M. C. :
Considérant que la durée totale des procédures mentionnées ci-dessus depuis la saisine par M. C. du conseil de prud’hommes de Marseille le 30 octobre 2007 jusqu’au 14 avril 2017, qui est de près de 9 ans et demi, doit être regardée, en l’espèce, comme excessive ; que, par suite, la responsabilité de l’État est engagée ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que la durée excessive des procédures contentieuses a occasionné pour M. C. un préjudice moral consistant en des désagréments qui vont au-delà des préoccupations habituellement causées par un procès ; que, dans les circonstances de l’espèce, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en condamnant l’État à verser à M. C. une indemnité de 4 000 € ;
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État la somme de 3 500 € à verser à M. C. au titre de l’article 75 de la loi du 10 juillet 1991 ;
Article 1er : L’État est condamné à verser à M. C. une indemnité de 4 000 €.
Article 2 : L’État versera à M. C. la somme de 3 500 € au titre de l’article 75 de la loi du 10 juillet 1991.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. C. et au garde des Sceaux, ministre de la Justice.
Dans son ouvrage intitulé Principes de droit public, Eugène Grandclaude écrivait que « les succès de l’erreur réclament une prompte manifestation de la vérité »1. Telle est la leçon qu’il faut tirer de l’arrêt rendu par le Tribunal des conflits le 9 décembre 2019. Ce dernier y rappelle, avec force, sa compétence pour connaître des actions engagées aux fins de réparation des préjudices résultant d’une durée excessive des procédures juridictionnelles en raison des difficultés apparaissant dans des litiges portés devant les deux ordres de juridiction, soit du fait d’une difficulté pour identifier l’ordre de juridiction compétent, soit lorsque le litige a dû être porté devant des juridictions des deux ordres en raison des règles de répartition des compétences entre eux. En l’occurrence, le Tribunal des conflits a été saisi d’une demande tendant à la condamnation de l’État en raison du préjudice découlant de la durée excessive des procédures suivies devant les juridictions administrative et judiciaire pour se prononcer sur le bien-fondé de la décision de licenciement économique prononcée à l’encontre d’un salarié protégé ; décision qui avait été rejetée par l’inspecteur du travail et le ministre du Travail. Le requérant a alors mis en œuvre deux voies de recours : l’une devant le juge administratif pour contester les décisions administratives et l’autre devant le juge judiciaire pour demander la résiliation de son contrat aux torts de son employeur. Après près de 10 ans de procédure, une transaction a finalement été conclue entre le requérant et son employeur. C’est cette durée qui a conduit à la saisine du Tribunal des conflits, par le biais de la saisine du tribunal de grande instance de Marseille d’une demande indemnitaire, tribunal qui s’est déclaré incompétent et a transmis la requête au Tribunal des conflits.
Contrairement aux apparences, la décision rendue par le Tribunal des conflits le 19 décembre dernier ne constitue pas un simple arrêt d’espèce. Cherchant à faciliter l’accès à son office et à réparer une atteinte portée au droit d’accès à un tribunal, cette décision est source d’une double innovation. D’une part, elle élargit la possibilité de régulariser la saisine du Tribunal des conflits. D’autre part, il s’agit de la première application de la procédure permettant au Tribunal des conflits de sanctionner l’État pour la durée excessive des procédures juridictionnelles.
I – Une extension : la possible régularisation de la saisine du Tribunal des conflits
L’article 16 de la loi du 24 mai 1872, créé par la loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, dispose que « le Tribunal des conflits est seul compétent pour connaître d’une action en indemnisation du préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables ».
Cette nouvelle compétence trouve ses origines dans le rapport du groupe de travail sur la réforme du Tribunal des conflits, publié en 2013 sous la direction de Jean-Louis Gallet2. L’auteur du rapport estimait en effet « tout à fait opportun et dans la ligne de ses attributions que le Tribunal des conflits, déjà compétent en vertu de la loi de 1932 pour statuer au fond dans certains cas de déni de justice, (…) se voie, en outre, attribuer compétence pour connaître d’une action en indemnisation du préjudice découlant d’une durée totale excessive des procédures »3.
Toutefois, cette voie de recours ouverte devant le Tribunal des conflits est conditionnée par trois éléments. La partie qui entend obtenir réparation doit, tout d’abord, préalablement à la saisine du Tribunal, saisir le garde des Sceaux d’une réclamation préalable4. Ensuite, elle doit être représentée par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation5. Enfin, le Tribunal est, en principe, directement saisi par la partie intéressée6. Or en l’espèce, le requérant avait simplement saisi le juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Marseille d’une demande d’indemnisation en raison de la durée de la procédure, sans saisir le garde des Sceaux d’une demande préalable7. Autrement dit, le requérant avait respecté les procédures imposées devant le juge judiciaire lequel avait décidé de transmettre sa demande au Tribunal des conflits.
Pour admettre la requête, le juge des conflits a demandé au requérant de régulariser la procédure, c’est-à-dire de saisir le garde des Sceaux de sa demande, lequel a rendu une décision implicite de rejet. Le Tribunal a également demandé au requérant de produire un mémoire signé par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation.
Cette possibilité offerte de régulariser la procédure devant le Tribunal des conflits n’est pas nouvelle. Elle a en réalité été dégagée dans une décision Société Nathalie World Diffusion dans laquelle la requérante avait été invitée à régulariser sa requête en constituant ministère d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation8, solution elle-même inspirée d’une jurisprudence du Conseil d’État de 19899.
Si elle constitue la confirmation d’une pratique désormais bien connue, cette prise de position peut être saluée. D’une part, elle met fin à une jurisprudence rigoureuse, automatique, qui conduisait le juge des conflits à déclarer comme irrecevable toute requête incomplète10. D’autre part, cette décision peut être saluée pour la cohérence qu’elle institue dans la procédure applicable devant le Tribunal des conflits en étendant cette possibilité de régularisation à sa compétence nouvelle offerte par la loi de 2015. L’absence de recours administratif préalable obligatoire ne conduit donc pas automatiquement à l’irrecevabilité de la requête, ce vice de procédure peut être régularisé par le requérant après introduction du recours et avant instruction du dossier. Cette approche tend à faciliter le recours prévu à l’article 16 de la loi du 24 mai 1872, qui vise à accélérer la résolution des conflits portant sur la lenteur des procédures juridictionnelles.
La régularisation opérée, le Tribunal des conflits pouvait bien se prononcer sur le second point, la durée excessive de la procédure.
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II – Une innovation : la sanction d’une durée excessive de la procédure par le Tribunal des conflits lui-même
Le Tribunal des conflits rappelle dans sa décision les critères permettant de déterminer si la durée d’une procédure juridictionnelle revêt un caractère excessif. Cinq éléments non cumulatifs permettent de trancher cette question : les spécificités de chaque affaire, sa complexité, les conditions de déroulement des procédures, le comportement des parties et enfin l’intérêt qu’il peut y avoir pour chacune à ce que le litige soit tranché rapidement.
En l’espèce, entre la décision du tribunal administratif de Marseille (le 29 octobre 2007) et la dernière décision rendue par le juge judiciaire (le 22 juin 2016), se sont écoulés presque 9 ans. Mais la fin de tout recours devant le juge date de la transaction conclue entre le salarié et son employeur le 14 avril 2017 alors que l’affaire était pendante devant la cour d’appel de Nîmes. Près de 10 ans se sont écoulés.
Le Tribunal des conflits considère donc que la durée totale des procédures doit être regardée comme excessive et engage la responsabilité de l’État, lequel est condamné à indemniser le préjudice subi par le requérant.
La responsabilité pour durée excessive des procédures juridictionnelles n’est pas nouvelle. Elle est imposée par le droit européen et en particulier l’article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales qui pose que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) dans un délai raisonnable ». Si les condamnations de l’État prononcées par le juge français11 mais aussi européen12 sont nombreuses, c’est en revanche la première fois que le Tribunal des conflits est saisi sur le fondement de l’article 16 de la loi du 24 mai 1872 modifiée par la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
Cette voie de droit constitue un changement important. Les règles sont, en effet, différentes entre les deux ordres de juridiction s’agissant de l’indemnisation des durées anormales de procédures, ce qui conduisait à une rupture d’égalité entre les justiciables. D’un côté, le juge judiciaire fait application de l’article L. 141-1 du Code de l’organisation judiciaire qui pose que « l’État est tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice. Sauf dispositions particulières, cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice ». D’un autre côté, le juge administratif applique la jurisprudence Magiera de 200213. Sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, il pose que lorsque la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement a causé un préjudice à un requérant, celui-ci peut obtenir la réparation du dommage causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice, en application de critères que le Tribunal des conflits a repris dans la décision commentée. Une faute lourde n’est pas exigée.
Dans ce cadre, le Tribunal des conflits renvoyait la question de l’indemnisation pour durée excessive des procédures devant l’un ou l’autre des ordres de juridiction. Il posait en effet, que « la juridiction saisie de la demande d’indemnisation, conformément aux règles de compétence et de procédure propres à l’ordre de juridiction auquel elle appartient, est compétente pour porter une appréciation globale sur la durée de la procédure devant les deux ordres de juridiction »14. Il renvoyait, tantôt à l’ordre de juridiction compétent pour connaître du litige au fond15, tantôt à la juridiction qui avait statué en dernier16.
Il est à souhaiter que les justiciables se saisissent de cette nouvelle voie de droit et que le Tribunal des conflits devienne un véritable juge du délai raisonnable et ce, d’autant plus que le Tribunal des conflits applique les critères dégagés par le juge administratif, lequel n’exige pas une faute lourde contrairement au juge judiciaire.
En fin de compte, et la décision du 9 décembre 2019 le prouve, la loi du 16 février 2015 a répondu au « défi » de « concilier la dualité de juridiction avec l’impératif d’offrir au justiciable un recours simple et effectif lui permettant de faire constater une méconnaissance de l’obligation relative au délai raisonnable de recours »17. Elle permet ainsi de renforcer l’égalité entre les justiciables, en leur offrant une voie efficace d’indemnisation en cas de durée excessive des procédures juridictionnelles.
Grandclaude E., Principes de droit public, 1872, Lecoffre fils, p. VI.
Gallet J.-L., rapp. public, Réforme du Tribunal des conflits, 11 oct. 2013, p. 45.
Gallet J.-L., rapp. public, Réforme du Tribunal des conflits, 11 oct. 2013, p. 12.
D. n° 2015-233, 27 févr. 2015, relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, art. 43.
D. n° 2015-233, 27 févr. 2015, relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles, art. 5.
T. confl., 28 févr. 2011, n° 3763, Sté Nathalie World Diffusion c/ Sté Yacht club international de Saint Laurent du Var.
CE, sect., 27 janv. 1989, n° 68448, M. Y.
T. confl., 9 juill. 1953, n° 1463, Roché.
Cass. 1re civ., 4 juin 2009, n° 08-16480.
CEDH, 8 févr. 2018, n° 63323/12, Goetschy c/ France, pour une instruction qui a duré plus de 7 années entre le placement en garde à vue et l’ordonnance de non-lieu.
CE, ass., 28 juin 2002, n° 239575, Garde des Sceaux, ministre de la Justice c/ M. Magiera.
T. confl., 30 juin 2008, n° 3682, Époux Bernardet.
T. confl., 8 juill. 2013, n° 3904, Mme Gentili c/ Min. de la Justice et des Libertés.
T. confl., 30 juin 2008, n° 3682, Époux Bernardet : RFDA 2008, p. 1165, concl. de Silva I.
Référence : LPA 06 Mai. 2020, n° 152m8, p.13