Source: https://vlex.com.pa/vid/reparacion-directa-indemnizacion-corte-754239529
Timestamp: 2020-07-09 04:30:29
Document Index: 127616807

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Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 17 de Septiembre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 754239529
La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, conoce de la solicitud de indemnización interpuesta por la firma de abogados P.B. &P.P.A., en nombre y representación de A.B.G., para que se condene al Benemérito Cuerpo de Bomberos (Estado Panameño), al pago dos millones de balboas (B/.2,000,000.00) en concepto de daños y perjuicios materiales y morales ocasionados por habérsele dado de baja mediante la orden general DG-BCRP No.001-15 de 5 de enero de 2015.
La parte actora, a través de su apoderado judicial, ha manifestado en su libelo, que solicita con fundamento en el numeral 8 del artículo 97 del Código Judicial, que la Sala declare en la sentencia lo siguiente:
Se declare civilmente responsable al Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá por los daños y perjuicios causados al Teniente Coronel A.B.G. producto de habérsele dado de baja mediante la Orden General DG-BCBRP No.001-15 de 5 de enero de 2015, y su acto confirmatorio que lo constituye la Orden General DG-BCBRP No.022-15 de 9 de febrero de 2015, actuación que fue declarada de ilegal, por esta Sala.
Que como consecuencia de la declaración anterior se declare que el Teniente Coronel A.B.G. tiene derecho a exigir resarcimiento del daño material y moral al Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá como consecuencia de habérsele dado de baja ilegalmente de su cargo dentro de la institución.
Que como consecuencia de la declaración anterior se declare que el Teniente Coronel A.B.G. tiene derecho a recibir de parte del Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá la suma de dos millones de balboas con 00/100 (B/.2,000,000.00) en concepto de reparación del daño material y moral como consecuencia de habérsele dado de baja ilegalmente a su cargo dentro de la institución.
HECHOS EN QUE SE SUSTENTA LA DEMANDA.
La parte actora fundamenta su demanda en los siguientes hechos:
"El Benemérito Cuerpo de Bomberos, le abrió al Teniente Coronel A.B.G. un expediente administrativo ante la Dirección Nacional de Asuntos Internos fundamentados por los supuestos hechos ocurridos el 7 de enero de 2014 en la sección femenina de aspirantes de bomberos en la Zona Regional de Veraguas, en la que se realizó una revisión general a cada unidad femenina, por motivo de un faltante de dinero a las bomberos E.E., T.R., V.S., M.C. y W.R.. Dicha revisión se da con la supervisión de la M.D.C. y la instructora N.G..
Posteriormente, mediante Vista No.010-ODAI-14 del expediente 001-ODAI-14 firmada por la Lcda. Amienta De Frías, en su calidad de Directora Nacional de Asuntos Internos, recomienda una vez concluida la investigación dar de baja al Teniente Coronel A.B.G., con fundamento en el artículo 156 numeral 6 del Reglamento General de BCBRP; suspender con fundamento en el artículo 156 numeral 33 del Reglamento General, a la mayor D.C.; remitiendo por medio de la Nota DG-BCBRP-ODAI-249-14 de 12 de diciembre de 2014, el expediente a la Junta Disciplinaria del BCBRP, con la finalidad de que evalúen sus recomendaciones.
La Sala Tercera mediante Resolución de 29 de diciembre de 2015, DECLARA QUE ES ILEGAL, la referida Orden General y su acto confirmatorio; y por lo tanto, ordena su restitución al cargo que ostentaba en dicha entidad de seguridad.
A la fecha, han transcurrido más de once meses sin que el BENEMÉRITO CUERPO DE BOMBEROS DE PANAMÁ, cumpla con lo ordenado por este Tribunal mediante la Resolución fechada 29 de diciembre de 2015 y en consecuencia restituya al Teniente Coronel A.B., por lo que se encuentra en desacato al no cumplir con lo ordenado, prolongando en el tiempo los perjuicios ocasionados a nuestro representado.
Es importante mencionar que en medios de comunicación a nivel nacional fue publicada la noticia que da de baja al Teniente Coronel Bedoya, cuya redacción continúa generando afectaciones psicológicas al Teniente Coronel Bedoya(...) ".
INFORME DE CONDUCTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA
Esta Superioridad a través de Oficio No.66 de 10 de enero de 2017 solicita al Benemérito Cuerpo de Bomberos rinda informe de conducta, el mismo es aportado mediante nota DG-DNAL-BCBRP-039-17, de 18 de enero de 2017 el cual medularmente señala lo siguiente:
"Que no figura ningún tipo de Acta de Toma de Posesión que ratifique que el señor A.B. haya ejercido, previo a la dada de baja de su rango voluntario, funciones entendidas por la defensa técnica del mismo como "Altos cargos administrativos dentro de la Institución, para ello, nos valemos del propio expediente de voluntario del mismo, y la clara inexistencia de algún tipo de expediente de personal que le acreditara dentro de la Planilla de nuestra Institución.
Que el señor A.B. ocupaba hasta el momento de la aplicación de la Dada de Baja, un cargo voluntario para con nuestra institución, del cual no recibía ningún tipo de salario o prestación laboral conforme a los cargos reconocidos en la Planilla Institucional.
Que es de pleno conocimiento de la accionante la existencia de la Sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, con la firma favorable de casi todos los Magistrados, donde se reconoce en su parte Resolutiva no sólo el cumplimiento del Debido Proceso, sino la Legalidad propia del acto.
Que la cuantificación de los gastos materiales utilizados por la accionante se reducen a las costas del abogado, pero realmente no sustentan los daños y perjuicios que supuestamente sufrió o pudo haber sufrido el señor A.B.G., así como la cuantificación del daño moral no encuentra asidero jurídico o técnico alguno, ni en nuestra normativa patria, ni mucho menos en la jurisprudencia relativa a la materia.
Solicitan se declare no probada la demanda contencioso administrativa de indemnización promovida por el Señor A.B., toda vez que el A. de Garantías Constitucionales resuelto a través de sentencia de 16 de septiembre de 2015, reconoce la legalidad y constitucionalidad del Benemérito Cuerpo de Bomberos..."
Al correrle traslado a la Procuraduría de la Administración, esta contesta mediante Vista 244 de 3 de marzo de 2017, la Procuraduría de la Administración en su contestación de demanda, señala medularmente en sus conclusiones lo siguiente:
(...) El demandante no explica cómo la norma transcrita ha sido violada por parte del Estado, a través del Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá, limitándose a citar el principio general contenido en la misma y señalar, en su concepto, la responsabilidad de la entidad de resarcir a A.B.G. por los daños y perjuicios materiales causados.
(...) Todas las personas que habitan en el territorio nacional están obligadas a someterse, si es el caso, a los procedimientos de investigación correspondientes, dentro de las esferas y jurisdicciones competentes establecidas en la ley, lo cual no sólo implica aquellas investigaciones y procesos del ámbito penal, sino que los servidores públicos, por razón de las funciones que ostentan, están sometidos a principios u normas que permite a la Administración Pública, examinar su proceder, y en caso de infracciones, adoptar las medidas correccionales correspondientes.
En razón de ello, estimamos que el daño que presumiblemente sufrió A.B.G., no está considerado como cierto, concreto o determinado y personal, toda vez que como ciudadano y servidor público, estaba obligado a someterse a los rigores de la investigaciones correspondientes, en las diversas jurisdicciones que eran las que por mandato de la ley, le correspondían valorar los hechos, en su momento, denunciados por las bomberas de la Zona de Veraguas.
Esta Procuraduría de la Administración, considera que el demandante no ha establecido el nexo causal, requisito fundamental para que prospere una acción contencioso administrativa de indemnización, por lo cual no es dable responsabilizar al Estado panameño, a través del Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá, por los presuntos daños y perjuicios que se derivaron del acto administrativo revocado previamente por la Sala Tercera.
Por lo expuesto, la Procuraduría solicita a este Tribunal se sirva declarar que el Estado Panameño, por conducto del Benemérito Cuerpo de Bomberos, NO ES RESPONSABLE por los daños y perjuicios, materiales y morales, que reclama el actor.
DECISIÓN DE LA SALA TERCERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en atención a lo dispuesto en el Artículo 97 numeral 8 del Código Judicial, en concordancia con el Artículo 206 numeral 2 de la Constitución Política, establece como competencia de la Sala Tercera, el conocimiento de las causas referentes a la responsabilidad patrimonial del Estado, por razón de los daños y perjuicios causados por actos que esta misma Sala reforme o anule.
En el caso que nos ocupa, el demandante A.B.G., comparece a solicitar indemnización por daños y perjuicios, en virtud de los daños y perjuicios ocasionados en virtud de su dada de baja del Benemérito Cuerpo de Bomberso, en virtud de que a través de la Sentencia de 29 de diciembre de 2015, en donde la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo DECLARA QUE ES ILEGAL la Orden General DG-BCBRP No.001-15 de 5 de enero de 2015, proferida por el Director General Encargado del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Panamá, que ordenó dar de baja al Teniente Coronel A.B.G., su acto confirmatorio; y por lo tanto, ordena su restitución al cargo que ostentaba en dicha entidad de seguridad. Por lo cual el mismo se encuentra legitimado para tales efectos.
La petición de indemnización
La parte actora, a través de su demanda contencioso administrativa de indemnización, indica que la situación que sirve de fundamento de la demanda y que es considerada por ésta como generadora de daños y perjuicios causados, consiste en que el Estado Panameño, le dieron de baja del rango de Teniente Coronel que ostentaba en el Benemérito Cuerpo de Bomberos. También señala la parte actora que el daño causado al demandante lo cuantifican en los siguientes términos:
El Daño Material es cuantificado en treinta mil balboas (B/.30,000.00), los que indica que son producto de los gastos legales que tuvo que solventar para hacer frente a su representación en la vía administrativa.
Con respecto al daño moral, lo cuantifican en la suma de un millón novecientos setenta mil balboas (B/.1,970,000.00), por la difamación en el buen nombre y prestigio del señor A.B., al endilgársela la supuesta comisión de faltas disciplinarias investigadas por parte de la Dirección Nacional de Asuntos Internos del Benemérito Cuerpo de Bomberos, que trajo como consecuencia que de forma ilegal se le diera de baja del cargo que ejercía en dicha institución de seguridad.
Antes de adentrarnos al análisis de legalidad que le compete a esta S., es importante señalar que este acto administrativo fue objeto de acción de amparo de garantías constitucionales interpuesto por el señor A.B.G., resuelta mediante Sentencia de 16 de septiembre de 2015, emitida por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, el cual no concedió dicha acción.
En ese orden de ideas, esta Superioridad, en virtud de los planteamientos realizados por Procuraduría de la Administración en su vista fiscal y por el Benemérito Cuerpo de Bomberos, en su informe de conducta, referente a que existe confusión con respecto a la sentencia proferida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de 29 de diciembre de 2015, cuando el mismo acto administrativo fue sometido a control subjetivo de constitucionalidad ante el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, que mediante sentencia de 16 de septiembre de 2015, resolvió NO CONCEDER la Acción de Amparo de Garantías Constitucionales, tiene a bien realizar las siguientes precisiones:
Es imperativo aclarar que esta situación no constituye cosa juzgada, por el contrario, el análisis realizado por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia presenta distinciones con respecto a las violaciones al orden legal, cuya competencia y análisis le corresponde a esta Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo. en primera instancia, la acción de Amparo de Garantías Constitucionales debe fundarse en la violación de un derecho o garantía fundamental, ya que la competencia asignada a dicho tribunal son cuestiones de índole constitucional, y dicha acción constituye un mecanismo que integra la jurisdicción constitucional subjetiva, reservada a la protección de derechos y garantías consagrados en la Carta Magna. La competencia para salvaguardar el orden legal se encuentra asignada a la jurisdicción contencioso administrativa, que es de conocimiento de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, tal como se desprende del contenido del artículo 206 de la Constitución Política.
La delimitación de la naturaleza y alcance de la Acción de Amparo de Derechos Constitucionales, con respecto a los temas de legalidad planteados en dicho ámbito es un tema que se ha abordado en numerosos pronunciamientos por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, descartando la pretensión frecuente que tiene como la finalidad de que se aborden situaciones de orden legal y no constitucional.
"En este orden, cuando el acto administrativo demandado se enmarca en el ámbito de la legalidad, como violatorio de la leyes, decretos, etc., sin que se desarrolle una explicación jurídica que demuestre que existe una infracción de un artículo constitucional, la competencia se encuentra adscrita a la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, en atención al numeral 1 del artículo 97 del Código Judicial y el numeral 2 del artículo 206 de la Constitución. En caso contrario, de ser un acto administrativo arbitrario, que en forma manifiesta acusa la supuesta violación de los derechos y las garantías fundamentales consagradas en la constitución, la vía correcta para recurrir es el Pleno de la Corte, mediante amparo de garantías constitucionales, siempre que se cumplan los demás requisitos exigidos para esta acción, con independencia de la vía contencioso administrativo.
No se trata de una escogencia o selección para demandar el derecho constitucional supuestamente vulnerado, pues no hay esa posibilidad de poder escoger entre una u otra jurisdicción, toda vez que la competencia está determinada, tomando en cuenta dos aspectos esenciales: 1: el tipo de acto que se impugna, 2: los motivos o fundamentos por los cuales se ataca el acto, su legalidad o su constitucionalidad, junto a los demás requisitos formales y de fondo, como ya se indicara.
"La jurisprudencia sostenida sobre este tipo de actuaciones, preceptúa que estos actos administrativos, por lo que en ellos se plantea y sustenta, deben ser tratados en la esfera que por ley se ha establecido para ello (la administrativa), y cuyo procedimiento se ha desarrollado para garantizar esos derechos que ahora se pretenden atender en el ámbito constitucional.
De forma reciente y "unánime", el Pleno ha señalado lo siguiente:
"Por otro lado, el Pleno considera que, pese al esfuerzo desplegado por el amparista de elaborar un planteamiento de rango constitucional contra la orden impugnada, en base a la supuesta infracción de los artículos 31, 32, 74, 300, 302, 305 de la Constitución Nacional, resulta que en el detalle del argumento central, surge la ineludible discusión sobre la posible indebida aplicación de normas legales relativas a la destitución de una funcionaria pública, llevando el debate al campo de la legalidad sustantiva, tema que tampoco puede ser abordado en sede de amparo.
Advertida la naturaleza legal de la censura que la activadora le endilga a la orden atacada, la Corte ha señalado, en forma invariable, que ante situaciones como la planteada, en donde se discuten problemas de legalidad del acto administrativo la vía correspondiente es la acción de plena jurisdicción ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, que ofrece una mayor oportunidad para un amplio debate fáctico y jurídico del acto impugnado. En este sentido, cabe añadir que, sí del análisis del planteamiento del amparista se puede determinar que no se trata de una violación flagrante y ostensible al ordenamiento constitucional, no puede activarse la vía constitucional para discutir asuntos de mera legalidad.
La Corte ha sostenido que el proceso de amparo no es el medio procesal idóneo para juzgar la justificación legal de un despido comunicado a un servidor público, ya que a través de la vía contencioso administrativa, "se garantizan mayores oportunidades procesales de participación y defensa que preserven los mejores intereses del accionante, toda vez que en aquella instancia se pueden practicar las pruebas pertinentes y examinarse con mayor profundidad la actuación del funcionario acusado, ya que cuando se sigue una vía procesal que no es la pertinente, para el caso que se juzga, se puede colocar a una de las partes en una situación desfavorable...". (fallo del Pleno de 27 de septiembre de 2004, Mag. Ponente J.A.T.). Dadas las anteriores consideraciones, concluye el Pleno, que lo pertinente es negarle viabilidad a la presente acción de amparo y a ello procede este Tribunal". (Fallo de 9 de marzo de 2010. M.. J.A.A..
Aunado a lo antes expuesto, no se justifica la confusión alguna planteada por el Procurador de la Administración y el Cuerpo de Bomberos de Panamá, ya que la sentencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia de fecha 16 de septiembre de 2015 es clara al establecer el motivo por el que NO CONCEDE la Acción de Amparo propuesta y el fundamento utilizado es el siguiente:
(...) Observamos que por la naturaleza y contenido de los actos impugnados en esta vía constitucional, el Pleno considera necesario establecer lo concerniente al principio de preferencia de la vía contencioso administrativa y el derecho al Amparo de Garantías Fundamentales.
El enunciado principio, parte de la idea que cuando se esté ante un acto de naturaleza administrativa, la vía preferente para conocer y revisar la regularidad de su emisión y su ajuste a la ley, es la jurisdicción contencioso administrativa, no la constitucional.
Este principio tiene aplicación en los procesos propios de la vía contencioso administrativa, que tienen como finalidad primordial determinar la legalidad o no del acto, por lo que, si lo que se debate en un tema de estricta legalidad, desde luego la vía idónea viene a ser la contenciosa administrativa.
Por lo anterior la vía idónea para haber recurrido esta orden era ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral, tal y como lo han venido expresando este Pleno en pluralidad de sentencias que no puede promoverse un A. hasta tanto se hayan agotado, sin éxito, la vía gubernativa y las posibilidades impugnativas que ofrece la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Queda claro, entonces, que en la demanda que nos ocupa se presenta una controversia en el plano de la legalidad, al señalarse que el acto administrativo demandado infringe el orden legalmente establecido, y lo resuelto en la acción de amparo no constituye una situación que impidera a esta Sala conocer la presente causa. Reiterando que los temas a ventilar en dicha controversia, se apartan de aquellos constitucionales para los que se implementó el amparo.
Por lo cual lo decidido y resuelto por la Sala Tercera es de estricto cumplimiento y no está sujeto a interpretaciones por ninguna institución del Estado, tal como lo establece el artículo 206 de la Constitución Política, que señala que las decisiones de la Corte, en el ejercicio de sus atribuciones, son finales, definitivas y obligatorias.
Frente a la obligación que se reclama, a la Sala le corresponde entonces establecer la responsabilidad extracontractual del Estado que será, como ya se manifestó en Sentencia de 31 de mayo de 2004, Sentencia de 24 de mayo de 2010 y en Sentencia de 24 de marzo de 2015, siempre que en el desarrollo de una función pública se produzca un hecho dañoso en perjuicio de un particular.
Previo a ello precisa indicar que la responsabilidad extracontractual u objetiva del Estado tiene fundamento legal y Constitucional. Así lo expuso esta S. en Sentencia de 24 de mayo de 2010, 2 de febrero de 2009 y 2 de junio de 2003, que en lo pertinente dice:
"Para resolver, claro es que el fundamento de la responsabilidad extracontractual del Estado en nuestra legislación se deriva de lo que está contenido en los artículos 1644 y 1645 del Código Civil, y con la modificación de la que este último fue objeto mediante la Ley N°18 de 31 de julio de 1992, importante resulta señalar que está expresamente contemplada al prever "la responsabilidad directa del Estado" cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente corresponde la gestión practicada dentro del ejercicio de sus funciones. Sobre la responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala ha conceptuado que tiene claro fundamento en las normas de la Constitución Nacional, que en nuestro medio están previstas en el Título III de los Derechos y Deberes Individuales y Sociales, Capítulo 1º, sobre las Garantías Fundamentales, específicamente los artículos 17 y 18. Así vemos que en el artículo 17 de la Constitución Nacional se instituye la concepción social de los fines del Estado, al preverse que "las autoridades de la República están instituidas para proteger en su vidas, honra y bienes a los nacionales donde quiera que se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción (...)". Por su parte, el artículo 18 de la Constitución Nacional prevé el principio de la responsabilidad personal de los funcionarios públicos por infracción a la Constitución o de la Ley o por extralimitación de funciones en el ejercicio de ésta. Dicha responsabilidad extracontractual tiene, pues, un fundamento de derecho público, postura que ha sido también la mantenida por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en Colombia en relación con el artículo 16 de la Constitución de 1886 de ese país, norma que es el antecedente del artículo 17 de nuestra Constitución."
La Sala estima oportuno reiterar que en la doctrina, autores como R.D., se inclinan en ese sentido y además sostiene que, "la responsabilidad del Estado existe sea que los agentes estatales actúen con o sin culpa y aunque nazca de un acto legítimo, pues su antijuridicidad surgirá de su vulneración a la Constitución...que protege a los habitantes contra cualquier daño injustamente inferidos a sus derechos individuales...con esto se abre el camino a una concepción objetiva de la antijuridicidad poniendo de relieve los elementos daños e injusticia por encima del concepto clásico de culpa..." También destaca que la jurisprudencia admite la responsabilidad del Estado, pero siempre tomando en cuenta la relación causal a fin de determinarla. En esa misma línea de pensamiento G.M.R. enfatiza que la responsabilidad extracontractual objetiva por parte del Estado tiene por finalidad "restablecer el equilibrio económico roto cuando se lesiona un patrimonio particular por parte de la administración pública..."
En este sentido, de acuerdo a la responsabilidad reclamada por la demandante, ha de ser resuelta en atención a lo dispuesto en el Artículo 97, numeral 8 del Código Judicial, en concordancia además con el Artículo 206 de la Constitución Política. Así lo dispone, textualmente el numeral 8 del artículo 97 del Código Judicial:
"Artículo 97. A la Sala Tercera le están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades autónomas o semiautónomas.
8. De las indemnizaciones de que deban responder personalmente los funcionarios del Estado, y de las restantes entidades públicas, por razón de daños o perjuicios causados por actos que esta misma Sala reforme o anule.
De la atenta lectura de la citada norma, se desprende claramente que la indemnización indicada en el referido numeral, se da por los daños y perjuicios causados como consecuencia de la anulación de un acto administrativo por parte de esta Sala Tercera. Es decir que la demanda a que hace referencia el numeral 8, es pues, una acción cuya vía no es del todo directa, si lo observamos desde su concepción terminológica más llana, -ya que previamente debe preexistir un fallo de la Sala Tercera que haya declarado la anulación o reforma del acto administrativo.
Este acto administrativo anulado o reformado, se presume, -que originalmente es por medio de sus efectos que se causa el daño. De esa forma, luego de la emisión de tal decisión jurisdiccional, el daño podrá ser reclamado para su respectiva indemnización, esta vez, mediante acción de reparación. Es decir, que dicho acto debe, primero, anularse o reformarse debido a su ilegalidad, mediante el conocimiento de una de las demandas previstas en el ordenamiento, sea pública o privada, para que luego de esa declaratoria y en virtud de los perjuicios o lesiones producidas, se reconozca, si así amerita, la reparación a través del contencioso de indemnización expresado en el numeral 8 del artículo 97 del Código Judicial.
Siendo así, advierte la Sala que el Estado es demandable por la indemnización de daños y perjuicios producidos por el pronunciamiento de la Sala Tercera, revocando o anulando algún acto administrativo.
Sobre la responsabilidad extracontractual del Estado, la Sala ha manifestado que ésta, tiene su fundamento en las normas de la Constitución Política, específicamente en lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de la Carta Magna, contenidos en el Título III de los Derechos y Deberes Individuales y Sociales. En ese sentido, el artículo 17 mencionado establece la concepción social de los fines del Estado, al preverse que las autoridades de la República están instituidas para proteger en sus vidas, honra y bienes a los nacionales donde quiera que se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción; y por su parte, el artículo 18 de la Constitución Política contiene el principio de la responsabilidad personal de los funcionarios públicos por infracción a la Constitución o la Leyes, o por extralimitación de funciones.
Dentro de este contexto, cabe advertir que la responsabilidad extracontractual o la obligación de reparar los daños causados por acciones u omisiones tiene su fundamento legal en el Código Civil, Libro IV que titula "De las Obligaciones en General y de los Contratos", Título XVI "De las Obligaciones que se contraen sin convenio", Capítulo II "De las obligaciones que nacen de culpa o negligencia", en los artículos 1644 y siguientes. Dentro de las normas mencionadas se dispone que también están obligados a reparar directamente los daños aquellas personas que deben responder por quienes causaron dicho daño, y nos dice expresamente que "El Estado, las instituciones descentralizadas del Estado y el Municipio son responsables cuando el daño es causado por conducto del funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, dentro del ejercicio de sus funciones" (párrafo cuarto del artículo 1645 del Código Civil).
Por consiguiente, la responsabilidad patrimonial exigida al Estado es de naturaleza extracontractual, y para que pueda configurarse la responsabilidad de la Administración, resulta indispensable determinar si el daño y perjuicio causado tiene su origen en que la infracción en que se incurrió haya sido responsabilidad del Estado, en este caso a la luz de lo estipulado en el numeral 8 del artículo 97 del Código Judicial.
Ahora bien, el hecho generador del daño cuya reparación se solicita surgen a raíz de la Sentencia de 29 de diciembre de 2015, emitida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, que DECLARA QUE ES ILEGAL, la Orden General DG-BCBRP No.001-15 de 5 de enero de 2015, proferida por el Director General Encargado del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Panamá, que ordenó dar de baja al Teniente Coronel A.B.G., su acto confirmatorio; y por lo tanto, ordena su restitución al cargo que ostentaba en dicha entidad de seguridad.
En el negocio bajo estudio tenemos que señalar, en primera instancia, que el daño alegado por la parte actora se genera a raíz de su dada de baja del cargo voluntario a través de la Orden General No. DG-BCBRP-001-15 de 15 de enero de 2015, confirmada en todas sus partes mediante Orden General No.DG-BCBRP-022-15 de 9 de febrero de 2015.
En segunda instancia, puede evidenciarse del expediente judicial que existe la certeza del daño, que el mismo es de carácter personal, directo, que fue ocasionado por una dada de baja, que no tenía el deber de soportar y que se evidenció que al mismo no se le otorgaron las garantías del debido proceso en el proceso disciplinario que se le siguió, tal como quedó establecido en la sentencia de 29 de diciembre de 2015, proferida por la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo.
Conducta Antijurídica y Nexo Causal
Bajo esta premisa, de conformidad con lo estipulado en el artículo 1644 del Código Civil la conducta generadora de daño antijurídico requiere de la culpa o negligencia, esto es, que el sujeto con su actuar o con la omisión, viole deberes preexistentes, máxime de los deberes especiales que en una situación en concreto establece el ordenamiento jurídico, lo que se materializa con las violaciones al debido proceso que se han manifestado en la sentencia de 29 de diciembre de 2015, de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, la que en su parte medular señaló lo siguiente:
"(...) Y es que aún, obviando la evidente extemporaneidad de la investigación realizada y coligiendo a priori la certeza de los cargos endilgados al Teniente Coronel A.B.G., resulta viciada su sanción con la omisión de aspectos procedimentales, previamente contemplados por normas adjetivas que ameritan su observancia a fin de legitimizar dicha sanción, pues de lo contrario redundaría en un actuar arbitrario. En ese lineamiento y en aras de ilustrar en casos posteriores, el llamamiento a audiencia inserto en el artículo 163 del Reglamento General del Cuerpo de Bomberos, sólo es discrecional en cuanto a que existan medios convictivos suficientes que justifiquen continuar con la investigación y por ende su práctica, porque es evidente que el consecuente articulado refiere el trámite en este acto y la garantía de la oportunidad de defensa que se debe brindar de forma obligatoria ante la Junta Disciplinaria, pasando luego a los alegatos y a la fase decisoria.
Consecuente con los postulados vertidos, estimamos evidentes las vulneraciones endilgadas por el recurrente, toda vez que el acto acusado fue el resultado de un proceso disciplinario ajeno al principio del debido proceso legal dispuesto con antelación para ello (...)"
En atención a los hechos planteados en la demanda, y las demás piezas procesales presentes en el proceso, era un deber de las autoridades del Benemérito Cuerpo de Bomberos cumplir con el debido proceso y en ese sentido, lo procedente es determinar si efectivamente el Estado, es responsable de los daños que se le imputan.
Ahora bien, el autor O.V. Posada, en su obra titulada, Responsabilidad Civil Extracontractual, ha señalado que "Como en todo tipo de responsabilidad el nexo causal ha de estar presente, debe existir una relación de causalidad entre la situación imputable al Estado y el daño causado, lo que indica que el daño debe ser efecto o resultado de aquel hecho".
En relación al nexo causal tenemos que la Sentencia de 25 de febrero de 2000, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, hizo referencia al nexo de causalidad en los siguientes términos:
"Cuando se habla de la relación de causalidad como presupuesto de la responsabilidad, lo que debe entenderse es que el actuar de quien esté obligado a indemnizar haya sido la causa de la ocurrencia del daño, o sea, que entre el comportamiento del agente y el daño acaecido exista una relación de causa a efecto"
Esta postura bien pudiera resumirse en lo siguiente: Para que una persona sea responsable de un daño es necesario concluir que, de no haber sido por la conducta de dicha persona, el perjuicio sufrido por el demandante no habría ocurrido. En otras palabras, la conducta del demandado tendría que constituir la condición necesaria, real o eficiente del daño del demandante...."
Señala la parte en su demanda que el daño moral ocasionado a su persona, fue producido por la difamación en el buen nombre y prestigio del señor A.B.G., al endilgársele la supuesta comisión de faltas disciplinarias investigadas por parte de la Dirección Nacional de Asuntos Internos del Benemérito Cuerpo de Bomberos, que trajo como consecuencia que de forma ilegal se le diera de baja al cargo que ejercía en dicha institución de seguridad.
Ante tales hechos, este Tribunal es del criterio que la existencia de una conducta culposa o negligente, y el nexo causal entre el resultado dañoso y el agente provocador del hecho, fueron acreditados en el examen que realizó la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 29 de diciembre de 2015, en donde se determinó la existencia de la violación del debido proceso por parte del Benemérito Cuerpo de Bomberos.
El nexo causal fue acreditado en el examen que realizó la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, en donde se determinó la existencia de la violación del debido proceso en la investigación por faltas administrativas que se le siguió al señor A.B. por parte del Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá. En virtud de lo anterior en el presente negocio jurídico, existe el nexo causal cuando el daño es causado en el ejercicio de la función pública, por parte de dicha institución bomberil.
LOS DAÑOS Y PERJUICIOS RECLAMADOS DE INDEMNIZACIÓN.
La doctrina y la jurisprudencia conceptúan el daño resarcible como el menoscabo que se experimenta en el patrimonio por el detrimento de los valores económicos que lo componen (daño patrimonial o material) y también la lesión a los sentimientos, al honor o las afecciones (daño moral).
Esta Sala realizará el análisis correspondiente de acuerdo a la reclamación de daños materiales y morales requeridos por la parte actora, la cual reclama en total la suma de dos millones de balboas (B/.2,000,000.00) en concepto de daños y perjuicios morales y materiales causados al señor A.B., desglosados de la siguiente manera:
GASTOS LEGALES: treinta mil balboas (B/.30,000.00)
DAÑO MORAL: Un millón novecientos setenta mil balboas (B/.1,970,000.00).
TOTAL: Dos millones de balboas (B/.2,000,000.00)
El perjuicio patrimonial o económico sufrido por el demandante está constituido, en primer lugar por el daño emergente; y en segundo lugar por el lucro cesante producto de la destitución de la que fue objeto por Benemérito Cuerpo de Bomberos de Panamá.
Ahora bien, el principio fundamental del derecho a la indemnización lo es, el resarcimiento económico, es decir el pago o compensación, por un daño o perjuicio causado. Es sobre ese principio que el jurista F.H. en su obra Responsabilidad Extracontractual: antijuricidad y culpa, ha señalado: que "el daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y el juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta de autor resultará necio e inútil.
En ese sentido, el autor K.L., en su obra Derechos de daños ha manifestado que: el daño es "...el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya que en sus bienes vitales o naturales ya en su propiedad o en su patrimonio."
Bajo ese marco de ideas, en cuanto al elemento de presencia de un daño directo, cierto y susceptible de ser cuantificado, la Sala observa que el señor A.B. pretende se le indemnice por la suma de treinta mil balboas. (B/.30,000.00) en concepto de daños y perjuicios materiales con ocasión de los gastos legales que tuvo que solventar por motivo de la necesaria asistencia y representación legal para hacer frente a su representación ante la esfera Administrativa por motivo del proceso disciplinario seguido en la referida institución.
En relación a los gastos legales, por el monto de treinta mil balboas (B/.30,000.00) esta Superioridad ha sido clara en que dichos gastos no pueden ser considerados como monto del caudal indemnizatorio a razón de lo establecido en los artículos 1069, 1077 y 1939 del Código Judicial que señalan:
De igual forma, no se aceptan los gastos en que haya incurrido el demandante por honorarios profesionales en el presente proceso y es que según el artículo 1069 del Código Judicial se entenderán por costas los gastos que se nacen por los litigantes en el curso del proceso, para la conveniente y acertada defensa de sus derechos que comprenderán: 1. El trabajo invertido por el litigante o por su apoderado en la secuela del proceso; 2. El trabajo en derecho, bien por la parte o por su apoderado, ya sea verbal, ya sea por escrito.... En este sentido, el artículo 1077 del Código Judicial establece que "no se condenará en costas a ninguna de las partes: 1. En los procesos en que sea parte el Estado, los municipios, las entidades autónomas semiautónomas y descentralizadas;...". Por lo que, en vista de lo explicado no debe accederse al pago de la suma reclamada dentro del concepto de honorarios profesionales ni de gastos de transporte.
El daño moral como afectación, es definido por el Magistrado Hernán De León Batista, en su obra "El Daño Moral y el Problema del Quántum" de la siguiente manera:
"Consiste en el dolor, la angustia, la aflicción física o espiritual, y en general, los padecimientos infringidos a la víctima por el evento dañoso; se considera así como una modificación del espíritu en el desenvolvimiento de su capacidad de entender, querer o sentir, que se traduce en un modo de estar de la persona diferente de aquel en que se hallaba antes del hecho, como consecuencia de este y anímicamente perjudicial y, radica en las consecuencias o repercusiones anímicas o espirituales. El daño moral es como un agravio a la dignidad, honorabilidad, sosiego, integridad, física, privacidad o cualquier elemento que altere la normalidad facultativa mental o espiritual de las personas, entendidas éstas como "sujeto de derecho" o ente capaz de adquirir derechos y obligaciones."
Esto quiere decir que esta categoría abarca aquellos perjuicios que afectan el aspecto personal o emotivo, derivado de la violación de los derechos inherentes a la personalidad, como lo son el honor, la reputación, la fama, el decoro, la vida, entre otros, y la describe el Código Civil de la siguiente manera:
Sin perjuicio de la acción directa que corresponda al afectado la acción de reparación no es transmisible a terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la acción en vida. El monto de la indemnización lo determinará el Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso..."
La citada disposición establece como regla para fijar el monto indemnizatorio, que el juzgador considere los factores descritos en la norma, los cuales recaen en la naturaleza del derecho lesionado, el grado de responsabilidad del sujeto generador del daño, la situación económica del responsable y de la víctima, así como las demás circunstancias relativas al perjuicio reclamado.
En lo que respecta al daño moral la actora alega que se la ha causado serios daños morales al señor A.B.G., por la suma de dos millones de balboas (B/.2,000,000.00) debido a que se afectó su proyecto de vida, realización personal, con los actos violatorios del debido proceso del que fue objeto.
En cuanto a la fijación del monto indemnizatorio por daño moral, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado de forma reiterada que su determinación debe hacerse de conformidad con las pruebas aportadas por el damnificado.
Sobre el daño moral el ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, lastimosamente ya fallecido D.E.A.S., en su ponencia titulada "Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre Daño Moral", señaló lo siguiente:
"...En cuanto a la reparación del daño se indica: "..... En la reparación del daño moral se conjugan o sintetizan la naturaleza resarcitoria que para la víctima tiene la reparación, con la naturaleza sancionatoria que con respecto del ofensor le impone a éste el deber de reparar las consecuencias del acto ilícito del cual es responsable. También es cierto que la reparación del agravio o daño moral debe guardar relación con la magnitud del perjuicio, el dolor o la afección que haya causado, sin dejar de tomar en consideración el factor subjetivo que pudo haberle servido de inspiración al infractor cuando cometió el ilícito. Son esos los factores recogidos por el artículo 1644A del Código Civil cuando señala:`El monto de la indemnización lo determinará el juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económica del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del caso. Encontrar una adecuada proporción o equivalencia entre la reparación y el daño tratándose de la afectación de bienes extrapatrimoniales ofrece, como es natural, serias dificultades y exige del juzgador poner en juego sus facultades discrecionales de la manera más seria y prudente posible..."
Con respecto a la prueba del daño moral, acota J.P.V.B. en su escrito "La mercantilización del daño moral" que es preciso remarcar insistentemente que todo daño debe probarse, sea patrimonial o extrapatrimonial y que el método y objeto sobre el que recae la prueba y su extensión, serán diferentes según la clase de daño; pero esa es una cuestión aparte y no hace excusable la prueba que se ha de rendir en todo caso.
Señala que "para la prueba del daño moral es ciertamente legítimo recurrir a presunciones, a condición de que ellas estén basadas en hechos reales y probados y no en meras suposiciones. Por consiguiente, la sola conjetura, tan frecuente en la práctica, de que el demandante ha debido padecer un daño moral dadas las circunstancias del hecho o su parentesco con la víctima, no constituye una presunción judicial válida para darlo por establecido."
Este Tribunal, evidencia del expediente judicial en cuestión que existen tres diligencias periciales en torno a las afectaciones morales sufridas por el señor A.B.G., especialmente las emocionales, dentro de las cuales destaca el diagnostico con depresión mayor grave sin síntomas sicóticos, que le realiza el Dr. B.G., además la psicóloga D. de Y., lo diagnostica con ansiedad y depresión leve, señalando que este se encuentra atravesando un proceso de duelo. Finalmente, la evaluación de la psicóloga personal del señor B., la Lcda. D.E.A., señala que presenta un trastorno de ansiedad generalizado con episodios de depresión con un quebranto moral y anímico.
Esta Sala evidencia a foja 162 del expediente judicial que, dentro de la diligencia pericial de entrega de informe y cuestionamientos a los peritos que el señor A.B. perdió una hija producto del suicidio en años anteriores, situación que puede agravar el estado emocional del mismo. Además de que el mismo se encuentra medicado producto de la ansiedad que le generaba una investigación de la que era objeto por parte del Ministerio Público. Aunado a lo anterior, esta Superioridad también evidencia que los planteamientos que realiza el apoderado judicial del señor B. en torno a las afectaciones en su honra y decoro, obedecen a publicaciones en periódicos de la localidad, que son entes privados, responsabilidad que escapa de la actividad o ejercicio de una función pública.
En virtud de lo antes expuesto, no existe la certeza de que la afectación que presenta el señor A.B., sea únicamente debido a que el Benemérito Cuerpo de Bomberos de la República de Panamá, le haya dado de baja como bombero voluntario en el año 2014, por lo cual esta Superioridad no puede atribuir el duelo, ansiedad o depresión que presenta en sus exámenes psiquiátricos el señor B., a una responsabilidad exclusiva del Estado.
Por lo tanto, y de acuerdo con el principio de la sana crítica, esta S. reconoce que el Licenciado A.B.G. ha sufrido perjuicio moral en cuanto a su proyecto de vida personal, el cual, a pesar de no devengar un salario, por ser bombero voluntario, se vio afectado en su honra, producto de una investigación con violaciones al debido proceso por parte del Benemérito Cuerpo de Bomberos, por lo que tasa el daño moral en virtud de la afectación producida en la suma de cinco mil balboas con 00/100 (B/.5,000.00).
En consecuencia, la Corte Suprema, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONDENA AL BENEMÉRITO CUERPO DE BOMBEROS DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ (Estado Panameño) a pagar la suma de cinco mil balboas (B/.5,000.00) por los daños y perjuicios morales causados al S.A.B.G. como consecuencia de su dada de baja como bombero voluntario de dicha institución bomberil.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 8 de Abril de 1994 (caso Recurso de la Corte Suprema de Justicia - Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral -, de 08 de Abril de 1994)