Source: http://www.juramagazin.de/152018.html
Timestamp: 2020-03-30 18:40:02
Document Index: 341964999

Matched Legal Cases: ['§ 9', '§ 12', '§ 80', '§ 75', '§ 82', '§ 15', '§ 12', '§ 12', '§ 93', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 74', '§ 80', '§ 74', '§ 93', '§ 93', '§ 12', '§ 13', '§ 16', '§ 17', '§ 17', '§ 14', '§ 13', '§ 16']

﻿ Außerhalb der Regelbegehungen war die Heimaufsicht im Berichtszeitraum noch 465 weitere Male vor Ort in den Heimen
Außerhalb der Regelbegehungen war die Heimaufsicht im Berichtszeitraum noch 465 weitere Male vor Ort in den Heimen
Über die Tätigkeit der Heimaufsicht (vgl. Ersuchen vom 13. / 14. Oktober 1999, Drs. 16/3091, Punkt 13 e) haben die Bezirke detaillierte Angaben gemacht. Außerhalb der Regelbegehungen war die Heimaufsicht im Berichtszeitraum noch 465 weitere Male vor Ort in den Heimen. Hierbei ging es überwiegend um Nachschauen, die aus Mängelfeststellungen bei der Regelbegehungen resultierten, teilweise wurden aber auch unangemeldete Begehungen durchgeführt.
Die Hamburger Heimaufsicht hat damit eine Zahl von jährlich 97 Vor-Ort-Begehungen (unterschiedlicher Intensität) je 100 überwachter Heime erreicht. Zu ausführlichen Regelbegehungen kam es jährlich bei 19 % der Heime.
Bei ihrer Aufsichtstätigkeit hat die Heimaufsicht im Berichtszeitraum im Wesentlichen folgende Mängel festgestellt:
­ Pflegedefizite aufgrund zu geringen Personalvolumens des Heimes,
­ Qualifikationsdefizite beim Personal,
­ verweigerte Herausgabe von Geschäftsunterlagen nach § 9 Heimgesetz,
­ bauliche Mängel (z. B. Wiederherstellung eines funktionierenden Bades, Austausch ungeeigneter Handläufe),
­ keine sachgerechten Dokumentationen,
­ Annahme von Spenden bereits vor Erteilung einer Ausnahmegenehmigung durch die Heimaufsicht,
­ rechtswidrige Erhebung von Sicherheitsleistungen durch den Heimträger,
­ Erhebung von Zuschlägen für Einzelzimmer,
­ Videoüberwachung durch den Heimträger.
Entsprechend der Systematik des Heimgesetzes geht Beratung vor Ahndung. Nach Auswertung der Ergebnisse der Begehungen bzw. Nachschauen waren jedoch in 41
Fällen Anordnungen zur Mängelbeseitigung auf der Grundlage des § 12 Heimgesetz erforderlich, und zwar
­ im Bezirk Altona in 14 Fällen,
­ im Bezirk Eimsbüttel in 5 Fällen und
­ im Bezirk Wandsbek in 22 Fällen.
Die Anordnungen werden solange aufrecht erhalten, bis die Mängel behoben sind.
Im Sinne der mit der Neukonzeption der Heimaufsicht ebenfalls verbundenen Ausrichtung auf präventive und kooperative Arbeit in der Region kann auf folgende Aktivitäten verwiesen werden:
­ Teilnahme an Veranstaltungen, um das Arbeitsfeld der Heimaufsicht bekannt zu machen (einschließlich überbezirklicher Veranstaltungen),
­ Gestaltung von Informationsständen z. B. auf Altentagen und ähnlichen Veranstaltungen,
­ Referententätigkeit für z. B. Betreuungsvereine, Angehörigenbeiräte, Dachverbände,
­ Bestellung, Beratung der und Hilfestellung für Heimfürsprecher,
­ regelhaft durchgeführte Treffen mit den Einrichtungsleitungen der Bezirke (Heimleiterrunden),
­ Teilnahme an Sitzungen bezirklicher Gremien (Seniorenbeirat, Sozialausschuss der Bezirksversammlung),
­ in Eigenregie durchgeführte fachliche Fortbildung,
­ Teilnahme an Arbeitstreffen der Heimaufsichten aus dem gesamten Bundesgebiet.
Der Senat beabsichtigt, nach Verabschiedung der laufenden Heimgesetz-Novellierung (vgl. 2.4), die Praxis der Heimaufsicht in Hamburg durch eine Globalrichtlinie zu regeln (vgl. Ersuchen vom 13. / 14. Oktober 1999, Drs. 16/3091, Punkt 13 b).
Prüfung durch unabhängige Sachverständige: Zertifizierung / Gütesiegel
Eine Regelung bezüglich eines bundesweit anerkannten und verbindlichen Gütesiegels für Pflegedienstleistungen bzw. eines entsprechenden Zertifizierungsverfahren enthält das SGB XI derzeit nicht (vgl. Ersuchen vom 13. / 14. Oktober 1999, Drs. 16/3091, Punkt 7). Bundesweit verbindliche Qualitätsmaßstäbe ergeben sich nach dem derzeit geltenden Recht aus den Grundsätzen und Maßstäben der Qualität und Qualitätssicherung (§ 80 SGB XI), die eine Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität sowie Überprüfungen der Leistungen (z. B. durch Stichproben) einschließen. Hinzu kommen die Rahmenverträge (§ 75 SGB XI) und Vergütungsvereinbarungen (§§ 82 ff. SGB XI). Insgesamt kann damit sowohl auf eine Abstellung festgestellter Mängel als auch auf eine Kündigung des Versorgungsvertrages hingewirkt werden (s. oben zu Punkt 2).
Um über Qualitätskontrollen auf der Grundlage dieser gesetzlichen Regelungen bzw. vertraglichen Vereinbarungen hinaus die Eigenverantwortung und das Eigeninteresse der Pflegeeinrichtungen zu stärken und damit einen intensiven innerbetrieblichen Prozess zum Qualitätsmanagement zu unterstützen, ist die Einführung eines verbindlichen Zertifizierungsverfahrens ein geeignetes Instrument (vgl. auch 3.1.2 zu derzeitigen Ansätzen in Hamburg). Im Rahmen eines Pflege-Qualitätssicherungsgesetzes werden daher entsprechende Regelungen diskutiert und von der BAGS im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens unterstützt.
Nach dem derzeitigen Gesetzentwurf ist die Verpflichtung der Pflegeeinrichtungen zu einem regelmäßigen Nachweis ihrer Leistungs- und Pflegequalität durch Prüf- und Zertifizierungsverträge mit unabhängigen Sachverständigen oder Prüfstellen vorgesehen (Leistungs- und Qualitätsnachweise). Der Inhalt derartige Leistungs- und Qualitätsnachweise kann allerdings lediglich die Feststellung sein, dass die geprüfte Pflegeeinrichtung zum Zeitpunkt der Prüfung wenigstens die Qualitätsanforderungen nach dem SGB XI voll erfüllt. Prüfungen durch den MDK oder die Heimaufsicht dürfen daher durch Leistungs- und Qualitätsnachweise nicht ausgeschlossen werden.
Die Vorteile der Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen liegen u. a. darin, dass die Qualitätsprüfung nicht auf den
MDK beschränkt bleibt, sondern zusätzlichen Sachverstand in die Prüfungen mit einbezogen, sowie mit einem bundesweit einheitlichen Nachweis ein für die Pflegebedürftigen verlässliches Qualitätszertifikat vorgelegt wird.
Auch werden hiermit die internen Bemühungen der Pflegeeinrichtungen zur Qualitätssicherung und -verbesserung unterstützt, ohne dass hiermit weitergehende, z. B. verbandsspezifische, Anforderungen oder Regelungen ausgeschlossen werden. Auch nach außen bieten die Nachweise den Pflegeeinrichtungen die Möglichkeit, ihre gute Qualität zu dokumentieren.
Parallel zur Änderung im SGB XI wird auch im Heimgesetz die Einbeziehung unabhängiger Sachverständiger gestärkt. So heißt es in § 15 Absatz 4 des Entwurfes der Bundesregierung:
Die zuständige Behörde nimmt für jedes Heim im Jahr grundsätzlich mindestens eine Prüfung vor. Sie kann Prüfungen in größeren Abständen als nach Satz 1 vornehmen, soweit ihr durch geeignete Nachweise unabhängiger Sachverständiger Erkenntnisse darüber vorliegen, dass die Anforderungen an den Betrieb eines Heimes erfüllt sind. Das Nähere wird durch Landesrecht bestimmt.
Der Senat strebt an, dass die Anforderungen an die Sachverständigen nach Heimgesetz und nach Pflegeversicherungsrecht so weit harmonisiert werden, dass ein Pflegeheim das Vorliegen der Anforderungen nach beiden Gesetzen durch einen zusammengefassten Leistungs- und Qualitätsnachweis belegen kann und Doppel-Prüfungen auch hier vermieden werden.
Zusammenarbeit der Prüfinstanzen
Derzeit sehen weder das Pflegeversicherungsgesetz (SGB XI) noch das Heimgesetz und das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) konkrete Regelungen zur Zusammenarbeit der in 4.1 bis 4.3 genannten Akteure vor.
Im Einzelfall ergibt sich die Notwendigkeit zur Zusammenarbeit aller genannten Stellen aus § 12 Heimgesetz:
Wenn sich eine Anordnung, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner oder zur Vermeidung eines Missverhältnisses zwischen dem Entgelt und der Leistung des Heimes erforderlich ist, auf Entgelte oder Vergütungen nach BSHG oder SGB XI auswirken könnte, entscheidet die Heimaufsichtsbehörde, nachdem die zuvor mit dem Sozialhilfeträger bzw. dem betroffenen Landesverband der Pflegekassen Einvernehmen angestrebt hat. Beanstandungen der Heimaufsicht sind in den nächstmöglichen Vergütungsverhandlungen zu berücksichtigen (§ 12 Absatz 3 Zu solchen Anordnungen der Heimaufsicht mit Zustimmung der Kostenträger ist es auch in Hamburg in den vergangenen Jahren gekommen (z. B. Anordnung zur Einstellung zusätzlichen Personals, wenn die nach SGB XI in Hamburg vereinbarten Personalanhaltszahlen deutlich unterschritten wurden und Mängel auftraten).
Darüber hinaus hatte der Senat aber schon in der Heimaufsichts-Konzeption von 1997 (vgl. 4.3) festgestellt: Angesichts des Zusammentreffens verschiedener Qualitätssicherungsakteure (Heimaufsicht per Amtspflicht im Bereich der stationären Einrichtungen; Pflegekassen gegenüber allen ­ auch ambulanten, teilstationären ­ zugelassenen Pflegeeinrichtungen; Sozialhilfeträger gegenüber den § 93 BSHG-Vertragspartnern; die Einrichtungen selbst in Verfolgung der vereinbarten Standards) und der Nichtübereinstimmung der gesetzlich definierten, zulässigen Tätigkeitsfelder hinsichtlich Qualitätssicherung und -prüfung muss es wichtiges Ziel sein, ein abgestimmtes Qualitätssicherungsgeschehen herbeizuführen, welches Doppelungen in Datensammlung, Prüfung und anderen der Qualitätssicherung zugehörenden Betätigungen vermeidet.
Die BAGS hatte daraufhin in einer Moderatorenfunktion die Zusammenarbeit zwischen den Heimaufsichtsdienststellen, den Pflegekassen und dem MDK zu intensivieren versucht (vgl. Ersuchen vom 13. / 14. Oktober 1999, Drs. 16/3091, Punkt 13 c). Diese Bemühungen müssen letztlich als gescheitert angesehen werden, da auf allen Seiten Unsicherheiten hinsichtlich der Zulässigkeit des Austauschs von Daten und Informationen bestanden.
Es wurde vereinbart, jeweils die zu prüfenden Einrichtungen um Zustimmung zu bitten, damit beispielsweise die zuständige Heimaufsicht zu einer Qualitätsprüfung nach § 80 SGB XI durch den MDK im stationären Bereich (sowohl für die eigentliche Prüfung, als auch für das Abschlussgespräch) hinzugezogen werden konnte. Es ist zu entsprechend wenigen gemeinsamen Prüfungen bzw. Absprachen über geplante Prüfungen gekommen.
Im ambulanten Bereich gab es ab 1996 eine enge Zusammenarbeit zwischen dem Landeskriminalamt, Pflegekassen und der BAGS, als eine Reihe von Pflegediensten durch Abrechnungsbetrug o. ä. auffielen. Diese Kooperation ist auf ein normales Maß gegenseitiger Information und Beteiligung im Einzelfall zurückgefahren worden, nachdem sich die Anzahl von Abrechnungsbetrug etc. stark verringert hatte. Die seinerzeit eingerichtete Sonderkommission des LKA ist entsprechend aufgelöst worden (vgl. Ersuchen vom 18.-19. Juni 1997, Drs. 15/7361, Punkt 6).
Insgesamt erwartet der Senat erst von den gesetzlichen Neuregelungen im SGB XI und im Heimgesetz (vgl. 2.1 und 2.4) einen entscheidenden Schub in Richtung auf eine abgestimmte und damit intensivierte Qualitätskontrolle der vorhandenen Prüfinstanzen in Hamburg.
Wenn die Akteure die Chance zur Zusammenarbeit nutzen und sich dies in einer insgesamt verbesserten Kontrolldichte und -qualität niederschlägt, werden weitergehende Maßnahmen, wie sie in Punkt 14 des Ersuchens vom 13. / 14. Oktober 1999, Drs. 16/3091, angeregt werden, tendenziell überflüssig. Die Überlegung, die Aufgaben von MDK und Heimaufsicht bei einem unabhängigen externen Dienstleister ohne Kompetenzverlust zusammenzufassen und gemeinsam zu finanzieren, wäre ohnehin nicht ohne Änderungen im Bundesrecht umzusetzen, da Aufgaben und Finanzierung des MDK in SGB V (Neuntes Kapitel) und SGB XI ausdrücklich festgelegt sind.
5. Maßnahmen bei Mängeln Qualitätskontrollen in Pflegeeinrichtungen dienen immer auch der Beratung der Einrichtung: Sie vermitteln den Verantwortlichen eine aktuelle, unabhängige, am Kundenwohl orientierte Diagnose der Strukturen, Prozesse und Ergebnisse des Betriebes. Aufgeschlossene Pflegedienstund Einrichtungsleitungen sehen deshalb die Qualitätsprüfungen durch MDK, Sozialhilfeträger oder Heimaufsicht als Chance auf dem Weg zu Verbesserungen.
Ist dies nicht der Fall, hängt die Wirksamkeit der Kontrollen von den möglichen und tatsächlich angewandten Sanktionen ab, mit denen auf Mängel reagiert wird.
Maßnahmen nach SGB XI
Sofern derzeit im Rahmen der bei einer zugelassenen Pflegeeinrichtungen durchgeführten Qualitätsprüfung nach § 80 Absatz 2 SGB XI etwaige Pflegemängel festgestellt werden, ist die betroffene Pflegeeinrichtung durch den Prüfbericht über das entsprechende Ergebnis in Kenntnis zu setzen und zum Sachverhalt anzuhören (Absatz 3). Für die weitere Verfahrensweise ist die Beträchtlichkeit der festgestellten Mängel ausschlaggebend, deren Einschätzung den Landesverbänden obliegt.
In Abhängigkeit von der Tragweite der Mängel besteht für die Landesverbände u. a. die Möglichkeit zum Erlass eines Beseitigungsbescheides (§ 80 Absatz 3 Satz 2 SGB XI), zur teilweisen Einbehaltung von Leistungsvergütungen, zur fristgebundenen Kündigung (§ 80 Absatz 3 Satz 3 i. V. m.
§ 74 Absatz 1 SGB XI) oder fristlosen Kündigung (§ 80 Absatz 3 Satz 3 i. V. m. § 74 Absatz 2 SGB XI) des Versorgungsvertrages. Welche Maßnahmen zur Qualitätssicherung nach den Umständen des Einzelfalls erforderlich sind und ergriffen werden, ist von den Landesverbänden stets unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu entscheiden.
Maßnahmen nach Bundessozialhilfegesetz
Das Bundessozialhilfegesetz sieht als Sanktion bei Mängeln in § 93 c für den Träger der Sozialhilfe die Möglichkeit der außerordentlichen Kündigung vor. Der Maßstab dafür ist jedoch hoch angesetzt. Voraussetzung ist, dass die Einrichtung ihre gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtungen gegenüber den Leistungsempfängern und deren Kostenträgern derart gröblich verletzt, dass ein Festhalten an den Vereinbarungen nicht zumutbar ist. Als Beispiele für solche Fälle werden genannt, dass Leistungsempfänger infolge der Pflichtverletzung zu Schaden kommen, gravierende Mängel bei der Leistungserbringung vorhanden sind, dem Träger der Einrichtung nach dem Heimgesetz die Betriebserlaubnis entzogen oder der Betrieb untersagt wird oder die Einrichtung nicht erbrachte Leistungen gegenüber den Kostenträgern abrechnet. Ob diese Regelung mit einer Fülle auslegungsfähiger und -nötiger unbestimmter Rechtsbegriffe greift, bleibt abzuwarten. Weitere Sanktionen sind im Gesetz nicht vorgesehen, sondern wieder dem Vereinbarungsprinzip überlassen.
Unter 2.3.2 wurde bereits ausgeführt, dass bestimmte Sanktionen bei festgestellten Mängeln nicht vereinbart sind. Dies entspricht zum einen dem Gedanken der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen dem Träger der Sozialhilfe und Trägern von Einrichtungen. Es ist aber auch sinnvoll, auf evtl. Mängel den tatsächlichen Gegebenheiten entsprechend reagieren zu können, um zum gewünschten Erfolg zu kommen. Ergibt z. B. eine Prüfung, dass eine Einrichtung die Leistungen grundsätzlich in der vereinbarten Qualität erbringt, es aber in einem Einzelfall Probleme gibt, so kann die adäquate Maßnahme durchaus sein, den Hilfeberechtigten mit seiner Zustimmung von einer anderen Einrichtung betreuen zu lassen. In einem solchen Fall bedarf es keiner Sanktionen.
Sofern die Möglichkeit zur Kündigung nicht besteht oder nicht greift, bleibt dem Träger der Sozialhilfe bei der Feststellung von Mängeln die Möglichkeit, Einrichtungen nicht in Anspruch zu nehmen. Der Abschluss von Vereinbarungen nach § 93 Absatz 2 BSHG allein löst Rechte und Pflichten nicht aus. Dies ist erst dann der Fall, wenn die Einrichtung durch Sozialhilfeberechtigte tatsächlich in Anspruch genommen wird.
Das Heimgesetz enthält ein mehrgliedriges System zur Sanktionierung von Verstößen gegen Regelungen des Heimrechts.
­ Anordnungen zur Beseitigung festgestellter Mängel nach § 12 (z. B. Aufnahmestopp),
­ Beschäftigungsverbote nach § 13,
­ Betriebsuntersagungen nach § 16 und
­ Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach § 17.
Die anstehende Novellierung des Heimgesetzes wird voraussichtlich Änderungen bezüglich der Ahndung von Ordnungswidrigkeiten vorsehen: Die vorgesehenen Geldbußen werden entsprechend der gestiegenen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Heime von 10 000,­ DM auf 30 000,­ DM bzw. von 5000,­ DM auf 15 000,­ DM erhöht.
Da es sich hier um Höchstbeträge handelt, eröffnet sich für die Heimaufsichtsbehörde die Möglichkeit, bei der Verhängung von Bußgeld innerhalb des erweiterten Strafrahmens in Abhängigkeit von der Schwere der vorliegenden Ordnungswidrigkeit zu differenzieren. Die deutliche Erhöhung der seit Inkrafttreten des Heimgesetzes unveränderten Höchstbeträge erscheint erforderlich, um den Heimaufsichtsbehörden ein wirksames Sanktionsinstrumentarium an die Hand zu geben.
Dieses gesetzliche Höchstmaß kann jedoch nach § 17 Absatz 4 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten zum Ausgleich des wirtschaftlichen Vorteils, den der Träger aus der Ordnungswidrigkeit gezogen hat, überschritten werden. Hat der Träger z. B. entgegen § 14 Absatz 1 von einer Bewohnerin oder einem Bewohner ein Geschenk im Werte von 100 000 DM angenommen, so kann die Geldbuße entsprechend erhöht werden.
Die Heimaufsicht in den Bezirksämtern hat im Zeitraum zwischen Juli 1998 und Juni 2000 in einigen Fällen von den schwerwiegenden Sanktionen nach Gebrauch gemacht. Beschäftigungsverbote wurden in insgesamt 3
Fällen auf der Grundlage des § 13 Heimgesetz ausgesprochen, und zwar ausschließlich im Bereich des Bezirks Altona. Betriebsuntersagungen i. S. des § 16 Heimgesetz wurden in 2 Fällen für erforderlich erachtet, und zwar in je einem Fall in den Bezirken Altona und Hamburg-Mitte.
Der Senat befürwortet ein abgestuftes System von Sanktionen, die Pflegeeinrichtungen zum Abstellen von Mängeln bewegen. Die Gesetzentwürfe zur Novellierung von SGB XI und Heimgesetz (vgl. 2.1 und 2.4) führen hier, wenn sie so verabschiedet werden, zu deutlichen Verbesserungen.
Hamburg hat im Bundesrat durch seinen Entschließungsantrag darauf aufmerksam gemacht, dass die ordnungsrechtlichen Handlungsmöglichkeiten in der ambulanten Pflege bisher fehlen und beteiligt sich an deren Realisierung auf Bundesebene. Gleichzeitig liegt mit dem ÖGD-Gesetz ein landesrechtlicher Lösungsvorschlag des Senates vor.
6. Spezielle Qualitätsthemen und Zielgruppen
Als Dekubitus bezeichnet man eine Schädigung der Haut und des Unterhautgewebes, die auf äußere, längerfristige Druckeinwirkung zurückgeht.