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Timestamp: 2016-10-21 22:05:11+00:00
Document Index: 78486773

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 36', 'art. 82', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 89', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 89', 'art. 82', 'ATF ', 'art. 30', 'art. 29', 'art. 68', 'art. 36', 'art. 67', 'art. 67', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 68', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 66', 'art. 68', 'art. 70', 'art. 67', 'art. 67', 'art. 4', 'art. 46', 'art. 36', 'art. 35', 'art. 68', 'in dubio', 'art. 68', 'art. 68', 'art. 68', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 68', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 66', 'art. 68']

1C_49/2010 (08.07.2010)
3. Ren� Ecuyer,
5. AVIVO-Gen�ve, Association de d�fense et de d�tente de tous les retrait�s et futurs retrait�s,
6. Comit� d'initiative,
tous repr�sent�s par Me Romolo Molo,
Ville de Gen�ve, repr�sent�e par son Conseil administratif,
invalidation de l'initiative municipale pour le maintien des prestations de la Ville de Gen�ve aux rentiers AVS/AI (IN-1),
recours contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Gen�ve du 1er d�cembre 2009.
Le 6 f�vrier 2008, le Conseil d'Etat genevois a constat� l'aboutissement de l'initiative populaire Municipale intitul�e "Pour le maintien des prestations de la Ville de Gen�ve aux rentiers AVS-AI", munie de plus de 4000 signatures. L'initiative (ci-apr�s: IN-1) tend � ce que le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve adopte un r�glement municipal sur les prestations accord�es aux personnes �g�es, veuves, orphelins et invalides. Ce r�glement compte cinq articles. Il pr�voit le versement par la Ville de Gen�ve d'une aide financi�re aux personnes qui b�n�ficient de prestations compl�mentaires � l'AVS-AI (y compris les personnes dont le revenu d�passe jusqu'� 500 fr. par mois le montant fix� pour l'obtention des prestations compl�mentaires), sauf pour les personnes plac�es en institution (art. 1). Les montants de l'aide communale sont fix�s � 185 fr. pour les personnes seules et 265 fr., pour les couples (avec majorations et indexation; art. 2). Les art. 3 � 5 concernent le financement, l'entr�e en vigueur et la modification du r�glement.
Le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve a examin� l'initiative le 4 novembre 2008, sur la base d'un rapport de commission qui concluait � sa validit�. Il a approuv� ces conclusions, contrairement aux avis exprim�s par le Conseil administratif et le Conseil d'Etat, qui consid�raient que le droit cantonal r�glait exhaustivement la question des prestations compl�mentaires au sens de la loi f�d�rale sur les prestations compl�mentaires � l'assurance-vieillesse, survivants et invalidit� (LPC), RS 831.20. Le Conseil municipal n'a toutefois pas adopt� de d�lib�ration formelle validant l'initiative, car aucun projet dans ce sens n'avait �t� port� � l'ordre du jour. Le projet de d�lib�ration a �t� adopt� le lendemain 5 novembre 2008.
Saisi d'une plainte form�e par une conseill�re municipale, le Conseil d'Etat - autorit� de surveillance des communes - a, par arr�t� du 13 f�vrier 2009, annul� la d�lib�ration du 5 novembre 2008 en raison de la violation des r�gles de proc�dure, et invalid� l'initiative. Le droit cantonal pr�voyait qu'en l'absence de d�cision valable dans le d�lai de neuf mois, l'initiative �tait consid�r�e comme valid�e. Une telle validation "ex lege" �tait toutefois soumise � la surveillance du Conseil d'Etat. L'objet de l'initiative ne constituait pas une "activit� sociale" au sens de l'art. 36 al. 1 let. f de la loi sur l'administration des communes (LAC, RS/GE B 6 05), et le droit f�d�ral et cantonal ne donnaient aucune comp�tence aux communes dans le domaine des prestations compl�mentaires. Par ailleurs, une initiative municipale ne pouvait �tre pr�sent�e qu'en termes g�n�raux. Or, l'IN-1 �tait r�dig�e de toutes pi�ces.
Par arr�t du 1er d�cembre 2009, le Tribunal administratif genevois a rejet� les recours qu'avaient form�s, d'une part, quatre citoyens, le comit� d'initiative et l'association Avivo-Gen�ve et, d'autre part, la Ville de Gen�ve. L'annulation de la d�lib�ration du 5 novembre 2008 n'�tait pas contest�e. La validation de l'initiative ex lege constituait une d�cision, annulable par le Conseil d'Etat au m�me titre qu'une d�lib�ration. Pr�sent�e comme un projet de r�glement enti�rement r�dig�, l'initiative avait �t� invalid�e � juste titre, sans qu'il y ait lieu d'en examiner la validit� mat�rielle.
Par acte du 25 janvier 2010 (cause 1C_49/2010), Jean-Pierre Aubert, Solange Zosso, Ren� Ecuyer, Jeannette Roulin, ainsi que l'Avivo-Gev�ve et le comit� d'initiative forment un recours en mati�re de droit public. Ils demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal et de confirmer "la conformit� du texte de l'initiative IN-1".
Par acte du m�me jour (cause 1C_51/2010), la Ville de Gen�ve forme �galement un recours en mati�re de droit public, principalement pour violation de son autonomie. Elle demande l'annulation de l'arr�t cantonal et de l'arr�t� du Conseil d'Etat et la constatation que l'initiative est valide; subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Le Tribunal administratif persiste dans le dispositif et les consid�rants de son arr�t. Le Conseil d'Etat conclut � l'irrecevabilit� ou au rejet des deux recours. Jean-Pierre Aubert et consorts ont r�pliqu� et maintenu leurs conclusions. La Ville de Gen�ve a renonc� � r�pliquer.
Les deux recours sont dirig�s contre une m�me d�cision d'invalidation, confirm�e en derni�re instance cantonale. M�me si les motifs invoqu�s dans les recours sont diff�rents (violation des droits politiques pour l'un, violation de l'autonomie communale pour l'autre), ils portent sur l'application des m�mes dispositions du droit cantonal. Il y a donc lieu de joindre les causes et de statuer par un m�me arr�t.
2.1 Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal f�d�ral conna�t des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les �lections et votations populaires. Cette disposition reprend la r�gle de l'art. 85 let. a OJ et ouvre le recours contre l'ensemble des actes affectant les droits politiques (message LTF, FF 2001 4118), y compris au niveau communal (ATF 129 I 392 consid. 2.1 p. 394). Le recours en mati�re de droits politiques permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� charg�e de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1.1).
Le recours 1C_49/2010 est form� par quatre citoyens de la Ville de Gen�ve qui ont, � ce titre - et ind�pendamment de tout int�r�t juridique personnel -, qualit� pour se plaindre d'une violation de leur droit de vote au niveau communal (art. 89 al. 3 LTF). La jurisprudence reconna�t �galement la qualit� pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations � caract�re politique form�es pour l'occasion, � la condition qu'ils exercent leur activit� dans la collectivit� publique concern�e par l'�lection ou la votation en cause et qu'ils soient constitu�s en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211). Tel est le cas du comit� d'initiative, constitu� en personne morale, ainsi que de l'Avivo-Gen�ve, qui a �galement lanc� l'initiative (cf. consid. 1.2. non publi� de l'ATF 130 I 185). Les recourants ont �galement particip� � la proc�dure devant l'instance pr�c�dente (art. 89 al. 1 let. a LTF). Les griefs soulev�s sont ainsi recevables, � l'exception de l'autonomie communale, dont les recourants n'ont pas qualit� pour se pr�valoir et dont l'invocation n'appara�t, au demeurant, pas suffisamment motiv�e.
2.2 Le recours 1C_51/2010 est form� par la Ville de Gen�ve qui, tout en se plaignant d'une violation de son autonomie, se fonde sur l'art. 82 let. c LTF. Elle m�conna�t ainsi que les communes ne sont pas titulaires des droits politiques, et n'ont donc pas qualit� pour agir sur cette base (ATF 134 I 172 consid. 1.3 p. 174-176). En revanche, la voie du recours pour violation de l'autonomie communale est ouverte, pour autant que la recourante dispose d'autonomie dans le domaine en cause.
La Ville de Gen�ve estime que le Conseil d'Etat ne pouvait intervenir en cas de validation d'une initiative municipale "ex lege", soit sans d�lib�ration formelle du Conseil municipal. Ce faisant, elle invoque l'autonomie dont elle b�n�ficie en mati�re de validation des initiatives municipales, conform�ment � l'art. 30 al. 1 let. y de la loi genevoise sur l'administration des communes (LAC). Le recours est ainsi recevable, la Ville de Gen�ve ayant elle aussi pris part � la proc�dure devant le Tribunal administratif.
Les deux recours critiquent l'intervention du Conseil d'Etat en tant qu'autorit� de surveillance des communes. Se plaignant d'arbitraire, Jean-Pierre Aubert et consorts estiment qu'une initiative municipale ne pourrait �tre invalid�e que sur la base d'une d�lib�ration au sens des art. 29 et 30 LAC. En l'absence d'une telle d�lib�ration intervenue valablement dans le d�lai imp�ratif de l'art. 68E Cst./GE, l'initiative est consid�r�e comme valide en application de l'art. 36B al. 5 LAC. Cette validation ex lege - sans d�lib�ration formelle et sans d�bats - serait soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat tel qu'il est d�fini aux art. 67 � 70 LAC, et une invalidation ne serait possible que par la voie d'un recours. La r�vision du droit d'initiative, en 1993, aurait institu� sur ce point une solution identique pour le Grand Conseil et les conseils municipaux. L'assimilation, faite par le Tribunal administratif entre une d�lib�ration et une validation ex lege, serait contraire � la lettre de la loi.
La Ville de Gen�ve soutient �galement que le Conseil d'Etat ne pourrait invalider que les d�lib�rations proprement dites du Conseil municipal. A l'�gard d'une validation ex lege, il y aurait un silence qualifi� de la loi. La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir insuffisamment motiv� son arr�t, s'agissant de l'application de l'art. 67 let. b LAC, et d'avoir arbitrairement appliqu� cette disposition en affirmant notamment qu'il suffirait au Conseil municipal de s'abstenir de d�lib�rer pour soustraire la validation d'une initiative au contr�le du Conseil d'Etat.
3.1 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit f�d�ral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 132 I 282 consid. 1.3 p. 284; 129 I 185 consid. 2 p. 190). Le Tribunal f�d�ral n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interpr�tation des autres r�gles du droit cantonal, en particulier les dispositions de proc�dure (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arr�ts cit�s).
Les dispositions de la LAC qui d�terminent l'�tendue du pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat, sont sans incidence directe sur le contenu et l'�tendue du droit de vote proprement dit. Elles s'apparentent � des dispositions d'ex�cution et de proc�dure, telles qu'elles sont r�serv�es aux art. 68E al. 1 et 69 Cst./GE. Le pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral est d�s lors limit� � l'arbitraire. En pr�sence de deux interpr�tations �galement d�fendables, le Tribunal f�d�ral s'en tient en g�n�ral � celle retenue par la plus haute autorit� cantonale (ATF 131 I 126 consid. 4 p. 131 et les arr�ts cit�s).
3.2 Il en va de m�me pour le grief de violation de l'autonomie communale soulev� par la Ville de Gen�ve. Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine sp�cifique, une commune peut d�noncer tant les exc�s de comp�tence d'une autorit� cantonale de contr�le ou de recours que la violation par celle-ci des r�gles du droit f�d�ral, cantonal ou communal qui r�gissent la mati�re (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Le Tribunal f�d�ral examine librement l'interpr�tation du droit constitutionnel; en revanche, il v�rifie l'application de r�gles de rang inf�rieur � la constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 9 Cst.; ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9; 122 I 279 consid. 8b p. 290 et la jurisprudence cit�e). Dans ce cas, il ne s'�carte de la solution retenue que si celle-ci se r�v�le insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a �t� adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17, 175 consid. 1.2 p. 177 et les arr�ts cit�s).
3.3 L'art. 36B LAC, intitul� "d�cision sur la validit�", pr�voit que le conseil municipal se prononce sur la validit� d'une initiative municipale au plus tard neuf mois apr�s la constatation de son aboutissement (al. 1). Selon l'art. 36B al. 5 LAC, "l'absence de d�cision du conseil municipal dans le d�lai prescrit � l'alin�a 1 vaut d�cision d�clarant l'initiative valide". Le pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat sur les communes est d�fini au titre V de la loi (Surveillance de l'Etat; art. 61 ss). Selon l'art. 61 LAC, les communes sont plac�es sous la surveillance du Conseil d'Etat. Celui-ci l'exerce plus sp�cialement par l'interm�diaire du d�partement comp�tent. Au chapitre II (Contr�le des d�lib�rations), l'art. 66 al. 1 LAC pr�voit que toutes les d�lib�rations du conseil municipal sont transmises au d�partement. Certaines d�lib�rations sont soumises � l'approbation du d�partement (art. 68 LAC) ou du Conseil d'Etat (art. 70 LAC). Selon l'art. 67 let. b LAC, ce dernier annule toute d�lib�ration du conseil municipal prise en violation des lois et r�glements en vigueur.
3.4 Le Tribunal administratif a consid�r� qu'en cas d'absence de d�cision du Conseil municipal sur la validit� de l'initiative dans le d�lai de neuf mois, la loi instituait une d�cision fictive assimilable � une d�lib�ration. Cela permettait au Conseil d'Etat d'intervenir sur la base de l'art. 67 let. b LAC. Cette interpr�tation, dont les motifs sont clairement expos�s, n'a rien d'arbitraire. Elle est conforme au principe, consacr� dans le droit de proc�dure administrative, selon lequel un retard injustifi� peut �tre assimil� � une d�cision (cf. notamment art. 4 LPA/GE, art. 46a PA). Une telle assimilation tend pr�cis�ment � permettre aux personnes int�ress�es de recourir.
L'art. 36B al. 1 et 5 LAC n'a manifestement d'autre but que d'imposer � l'autorit� municipale de traiter les initiatives populaires sans retard excessif. Dans la mesure o� la loi pr�voit qu'une absence de d�lib�ration est assimil� � une d�cision de validation, on ne voit pas pour quelle raison celle-ci devrait �tre soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat, � l'instar d'une d�lib�ration ordinaire sur le m�me sujet. Comme le rel�ve pertinemment la cour cantonale - sans faire pour autant un proc�s d'intention � l'�gard du Conseil municipal -, il suffirait ainsi de laisser s'�couler le d�lai de neuf mois pour que la validation qui en d�coule soit soustraite au pouvoir de surveillance du Conseil d'Etat. Le parall�le fait par les recourants avec les d�cisions de validation du Grand Conseil tombe � faux, puisque le parlement cantonal n'est pas soumis � une autorit� de surveillance. La Ville de Gen�ve invoque �galement en vain les droits politiques: il n'y a pas de raison que les initiatives valid�es en application de l'art. 35B al. 5 LAC soient directement soumises au peuple, alors que celles qui ont fait l'objet d'une d�lib�ration sont pr�alablement soumises � la sanction du Conseil d'Etat.
3.5 L'arr�t attaqu� n'est en rien arbitraire sur ce point. Il s'ensuit que le recours de la Ville de Gen�ve - qui ne soulevait que ce grief - doit �tre rejet�.
Jean-Pierre Aubert et consorts soutiennent �galement que l'initiative ne pouvait �tre invalid�e au motif qu'elle ne serait pas r�dig�e en termes g�n�raux. Telle qu'elle est pr�vue � l'art. 68A Cst./GE, l'initiative municipale devait concerner des projets concrets, � l'�poque o� les communes ne disposaient que de peu de comp�tences r�glementaires. Depuis la r�vision de 2001, qui permet aux communes d'adopter diff�rents actes normatifs, l'initiative municipale permettrait une certaine souplesse et pourrait porter sur des normes g�n�rales, tels les r�glements des plans d'utilisation du sol. Les recourants se r�f�rent � deux arr�ts du Tribunal f�d�ral confirmant la validit� d'initiatives portant sur des objets tr�s pr�cis. En l'occurrence, la r�daction d'un texte pr�cis se justifierait afin d'assurer le respect de la volont� des initiants et de garantir l'adoption de dispositions directement applicables. Le texte pourrait encore �tre modifi� par le Conseil Municipal, s'agissant du financement et des voies de droit notamment. Les recourants se pr�valent aussi du principe "in dubio pro populo". Ces griefs doivent �tre examin�s librement, s'agissant de dispositions constitutionnelles et l�gales d�finissant l'objet d'une initiative.
4.1 L'initiative municipale est d�finie aux art. 68A ss de la Constitution genevoise. Selon l'art. 68A al. 2 Cst./GE, l'initiative, adress�e au conseil municipal, "doit lui demander de d�lib�rer sur un objet d�termin�". Une telle formulation laisse clairement entendre que l'initiative doit �tre non formul�e: si l'initiative est accept�e par le peuple, il appartient au conseil municipal d'adopter une d�lib�ration conforme aux voeux des initiants (art. 68F al. 3 Cst./GE et art. 36G LAC). Si la constitution et la loi admettaient une initiative r�dig�e de toutes pi�ces, cette d�lib�ration n'aurait pas de sens (GRODECKI, L'initiative populaire cantonale et communale � Gen�ve, Gen�ve 2008 p. 102). Les travaux pr�paratoires d�finissent d'ailleurs l'initiative municipale comme une initiative non formul�e (idem, n� 343 et les r�f�rences).
Cela n'exclut certes pas qu'une initiative municipale puisse �tre relativement d�taill�e, au regard des objets concrets sur lesquels le droit d'initiative peut porter en vertu de l'art. 36 LAC. L'initiative non formul�e a �t� retenue en raison de sa souplesse, et l'on ne saurait d�s lors se montrer trop s�v�re dans le respect de cette exigence de forme. Toutefois, dans la mesure o� le respect de l'unit� de forme (en l'occurrence, le respect d'une forme unique) est �galement une exigence en mati�re d'initiative municipale (cf. art. 68C al. 1 Cst./GE et 36B al. 2 LAC), une initiative se pr�sentant comme un projet r�dig� de toutes pi�ces ne saurait �tre admise. Le conseil municipal doit conserver une marge suffisante pour ex�cuter le voeu des initiants et, le cas �ch�ant, le rendre conforme au droit sup�rieur (GRODECKI, op. cit. p. 105). Les arr�ts du Tribunal f�d�ral mentionn�s par les recourants ne disent d'ailleurs pas autre chose. L'arr�t 1P.227/1990 du 11 janvier 1991 rappelle que, selon les dispositions constitutionnelles pr�cit�es, les auteurs d'une initiative municipale ne peuvent pas formuler ou �laborer directement l'acte � proposer au corps �lectoral (consid. 3a). L'arr�t 1P.633/2000 du 29 janvier 2001 (SJ 2001 I p. 253) confirme lui aussi que l'initiative municipale doit �tre pr�sent�e en termes g�n�raux (consid. 2a). Il �met par ailleurs des doutes sur la validit� d'une initiative qui, sans �tre enti�rement r�dig�e, pr�senterait un caract�re pr�cis et rigide (consid. 2a, 4b et 5b).
4.2 Les auteurs de l'initiative "pour le maintien des prestations de la ville de Gen�ve aux rentiers AVS-AI" demandent au Conseil municipal de la Ville de Gen�ve de prendre une d�lib�ration "ayant pour objet d'adopter un r�glement municipal ayant la teneur suivante". Le r�glement en question, dont le titre est �galement pr�cis�, d�finit tr�s pr�cis�ment le cercle des b�n�ficiaires (art. 1), le montant de l'aide communale au franc pr�s, y compris l'indexation (art. 2) et le financement par le budget annuel (art. 3). Il comporte encore, � l'instar d'un v�ritable r�glement, des r�gles sur son entr�e en vigueur et sa modification. Les intentions des initiants, la formulation de l'initiative et la r�daction du r�glement ne laissent aucun doute sur la nature de la d�marche, qui �tait de proposer un texte enti�rement r�dig�, destin� � �tre adopt� tel quel par le Conseil municipal. C'est d�s lors � bon droit que le Conseil d'Etat, puis le Tribunal administratif ont consid�r� que l'IN-1 �tait r�dig�e de toutes pi�ces, et l'ont invalid�e pour ce motif. Il n'y a d�s lors pas � examiner les autres motifs d'invalidation retenus par le Conseil d'Etat (comp�tence du Conseil municipal et conformit� au droit sup�rieur).
Sur le vu de ce qui pr�c�de, les recours doivent �tre rejet�s. Conform�ment � l'art. 66 al. 1 et 4 LTF, les frais judiciaires sont mis � la charge de Jean-Pierre Aubert et consorts, et il n'en est pas per�u de la part de la commune recourante. Il n'est pas allou� de d�pens (art. 68 al. 3 LTF).
Les frais judiciaires, arr�t�s � 2000 fr., sont mis � la charge des recourants Jean-Pierre Aubert et consorts. Il n'est pas allou� de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux parties, au Conseil d'Etat du canton de Gen�ve et au Tribunal administratif du canton de Gen�ve.