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Timestamp: 2020-08-06 21:48:44+00:00
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L’ETAT D’URGENCE ET LA THEORIE DES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES EN DROIT CONGOLAIS.
Justice 16 juillet 2020
Le 13 avril 2020, à la requête du Président de la République Démocratique du Congo, la Cour constitutionnelle, agissant en vertu des dispositions des articles 61, 85, 144, 145 et 160 de la Constitution et 43, 45 et 46 de la loi organique n° 13/026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, a rendu son arrêt sous R.Const 1200 dans lequel elle a déclaré conforme à la Constitution l’ordonnance du Président de la République du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie du Covid-19.
Ladite ordonnance de sept articles soumise en date du 9 avril 2020 renfermait un double contenu. En son article premier, elle proclamait l’état d’urgence pour une période de trente jours sur toute l’étendue du territoire national. Dans les six autres articles le Président de la République édicte les normes de gestion de la crise. Cette ordonnance soumise à la Cour a été jugée conforme à la Constitution et validée du fait de sa légalité exceptionnelle.
L’analyse croisée des dispositions constitutionnelles des articles 85, 119 et 145 révèle que le Président de la République devra prendre deux types d’ordonnances : une sur la proclamation de l’état d’urgence, et les autres sur les mesures exceptionnelles relatives à l’état d’urgence. La première est signée après autorisation du Parlement réuni en Congrès, et la seconde après délibération en Conseil des Ministres. Malheureusement, ni l’une ni l’autre n’a suivi la procédure constitutionnelle prévue à cet effet. Mais la Cour a étonnement déclaré cette unique ordonnance du Président de la République conforme à la Constitution.
Dans sa première adresse à la Nation le 18 mars 2020, le Président de la République Démocratique du Congo a déclaré ce qui suit :
« Nous vivons depuis quelques semaines une situation inédite et imprévisible due à la propagation du coronavirus, Covid-19, dans le monde, mais aussi dans notre pays depuis le début de ce mois.
En cette période particulière de cette pandémie, en ma qualité de Garant de la Nation, je tiens à m’adresser à vous directement pour vous dire avec certitude que la situation que nous traversons est très grave et nécessite la prise des mesures appropriées… »
- 1 - Avocat près la Cour d’appel, Assistant à la Faculté de Droit et Doctorant en Droit à l’Université de Kinshasa/République Démocratique du Congo. Cette adresse e-mail est protégée contre les robots spammeurs. Vous devez activer le JavaScript pour la visualiser.
Le 24 mars 2020, six jours après la première adresse, le Président de la République fit une nouvelle fois un message à la Nation au cours duquel il proclame, in fine, l’état d’urgence sur toute l’étendue du territoire nationale pour une période trente jours.
La question de droit liée à la procédure à suivre en vue de la proclamation de l’état d’urgence, notamment celle de savoir si la proclamation de l’état d’urgence en République Démocratique du Congo, serait-elle soumise au régime de l’autorisation du Parlement réuni en Congrès, conformément à l’article 119 de la Constitution, ou alors à la simple concertation avec le Premier Ministre et les Présidents des deux chambres du Parlement conformément à l’article 85 de la Constitution ?
Quatre points subdivisent la présente analyse-critique : il sera question, en premier lieu, de définir l’état d’urgence comme élément déclencheur de la période de crise dans un Etat, tel que proclamé dans l’ordonnance du 24 mars 2020 (I), ensuite de présenter brièvement les différents points de vue doctrinaux sur les règles de fond et de forme en matière d’état d’urgence au regard des arrêts de la Cour constitutionnelle en 2007, 2019 et 2020, et un regard critique en droit constitutionnel comparé français (II), puis, de donner une brève analyse sur les moyens de droit de gestion des périodes de crise en droit congolais (III) et enfin de mettre en évidence quelques faiblesses du juge constitutionnel congolais par rapport à l’arrêt du 13 avril 2020 sous R. Const. 1200 (IV).
I.	L’état d’urgence proclamé par l’ordonnance du 24 mars 2020
L’état d’urgence est une situation de fait décidée par l’Exécutif et proclamée par le Président de la République en cas de péril imminent dans un Etat, empêchant le fonctionnement régulier des institutions de la République. Devant une telle situation, certaines libertés fondamentales peuvent être restreintes, comme la liberté de circulation, la liberté de manifestation, etc. Il s’agit d’une période de crise étatique justifiant un régime juridique exceptionnel mais temporaire au cours duquel certaines mesures sont adoptées par l’autorité administrative. Des telles mesures ne s’expliqueraient pas en temps normal.
Il est mentionné à l’article 85 de la Constitution du 18 février 2006 que le Président de la République proclame l’état d’urgence lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou qu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions.
Le 24 mars 2020, le Président de la République Démocratique du Congo a signé et rendu publique l’ordonnance n° 20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie du Covid-19 et confirmer ainsi sa légalité exceptionnelle.
Contrairement à ce que prévoit la Constitution de la République, l’ordonnance du Chef de l’Etat qui comporte sept articles renferme, d’une part, une disposition qui proclame et marque le dies a quo de l’état d’urgence sur toute l’étendue du territoire national pour une durée de trente jours[1], et d’autre part, les mesures administratives prises dans le but de faire face à la situation de crise[2].
En effet, en matière d’état d’urgence, la Constitution de la République prévoit et distingue deux types des mesures qui doivent être prises par ordonnance du Président de la République. Il s’agit en premier lieu de l’ordonnance qui obéit à l’article 85 de la Constitution, c’est-à-dire celle qui proclame l’état d’urgence, ensuite des autres ordonnances qui suivent le régime de l’article 145 de la Constitution, c’est-à-dire celles dans lesquelles le Président de la République édite des nouvelles règles devant s’appliquer pendant ladite période temporaire et de crise, mesures qui peuvent réduire certaines prérogatives constitutionnellement reconnues tant aux individus qu’aux autorités politico-administratives, sans que cela ne puisse constituer un attentat à la Constitution, et ce en vertu de la théorie dite « des circonstances exceptionnelles ». Les deux ordonnances n’ont ni la même nature juridique, ni ne suivent la même procédure d’élaboration.
La première ordonnance du Chef de l’Etat, celle qui proclame l’état d’urgence, est un acte de gouvernement, alors que les ordonnances suivantes sont des actes règlementaires.
- 2 - Article 1er : L’état d’urgence sanitaire est proclamé sur l’ensemble du territoire national (…) pour une durée de trente jours prenant cours à la date de la signature de la présente ordonnance.
Articles 2 et suivants.
- 3 - Cet article 16 qui a sans doute inspiré le constituant congolais dispose ce qui suit : « Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents
Dans les lignes qui suivent nous reviendrons en détail sur chaque élément de l’article 16 en parallèle avec l’article 85 de la Constitution congolais.
Etant un acte de gouvernement, l’acte par lequel le Président français décrète l’état d’urgence ne subit aucun contrôle juridictionnel, ni de sa validité, encore moins de sa conformité à la Constitution. C’est ainsi que l’ordonnance proclamant l’état d’urgence en République Démocratique du Congo ne pouvait être examinée par la Cour constitutionnelle, ni dans sa forme, encore moins dans sa substance. De ce point de vue, l’arrêt de la Cour constitutionnelle doit être considéré comme vide de sens.
B.	Les autres ordonnances du Président de la République : des actes règlementaires soumis au régime de la légalité exceptionnelle
Après avoir proclamé l’état d’urgence, le Président de la République prend une autre série d’ordonnances dans lesquelles il édicte les mesures nécessaires qui seront observées pendant la période d’état d’urgence, sur toute l’étendue du territoire concerné par la première ordonnance. Ces ordonnances, dispose l’alinéa 1er de l’article 145 de la Constitution, sont délibérées en Conseil des Ministres. Et l’alinéa du même article renchérit en ces termes : « Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent ou non à la présente Constitution ».
1.	« Ordonnances » … « délibérées en conseil des ministres ».
Depuis la Constitution de la Troisième République adoptée par référendum le 18 février 2006 et conformément à l’article 79 alinéa 3 de la Constitution, le Président de la République, Chef de l’Etat, agit par voie d’ordonnance. Ces ordonnances qui sont des actes administratifs peuvent être règlementaires ou non. Elles sont contresignées par le Premier Ministre, à l’exception de quatre types d’ordonnances : l’ordonnance portant nomination du Premier Ministre[1], l’ordonnance portant investiture des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces élus[2], l’ordonnance portant attribution des grades dans les ordres nationaux et les décorations[3], et l’ordonnance déclarant la guerre sur décision du conseil des Ministres[4].
Cependant, les ordonnances du Président de la République ne sont pas délibérées en Conseil des Ministres. On comprend donc la particularité des ordonnances de l’article 145 de la Constitution devant obligatoirement être délibérées en Conseil de Ministre. Pourquoi une telle particularité ? D’abord, c’est par la volonté du constituant exprimée à l’article 91 de la Constitution[5]. Le cadre de concertation entre le Président de la République et le Gouvernement est bien entendu le Conseil des Ministres dirigé par le Président de la République. Ceci justifie la concertation précédent la signature des ordonnances mentionnées à l’article 145 de la Constitution. Le cadre de concertation entre le Président de la République et le Gouvernement est bien entendu le Conseil des Ministres dirigé par le Président de la République. Ceci justifie la concertation précédent la signature des ordonnances mentionnées à l’article 145 de la Constitution.
Contrairement au droit français, le Président de la République n’a aucun pouvoir discrétionnaire en cette matière, mais plutôt une compétence liée telle que le définit clairement la Constitution.
des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. Il en informe la nation par un message ».
- 5 - Article 78 de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
- 6 - Article 80 de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
- 7 - Article 84 de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
- 8 - Article 143 de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
- 9 - « Le Gouvernement définit, en concertation avec le Président de la République, la politique de la nation et en assume la responsabilité ».
2.	Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle
L’alinéa 2 de l’article 145 conditionne la mise en application des ordonnances relatives aux mesures à observer lors de l’état d’urgence au contrôle obligatoire et a priori de leur conformité à la Constitution dès leur signature.
La première double condition de validité de ces ordonnances est un contrôle obligatoire et a priori ; la deuxième condition est liée au temps : le Président de la République doit soumettre ces ordonnances sans délai, dès leur signature.
Malheureusement, l’unique ordonnance du 24 mars 2020, à double nature, était déjà publiée et entrée en vigueur avant d’être soumise au contrôle a posteriori de sa conformité à la Constitution. Une violation flagrante de la Constitution que le juge constitutionnel n’a pu recadrer.
A.	Conditions de fond
1) La survenue des circonstances qui, soit menacent l’indépendance ou la souveraineté de l’Etat (parce que l’indépendance de l’Etat est strictement lié à sa souveraineté comme condition d’existence d’un Etat), ou l’intégrité du territoire national ; soit provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions de la République, à savoir les quatre institutions de la République auxquelles on peut adjoindre les institutions d’appui à la démocratie. Ces deux conditions sont alternatives et non cumulatives ;
2) Ces circonstances doivent présenter un degré particulier de gravité ;
3) Ces circonstances doivent survenir de manière immédiate.
B.	Conditions de forme
1) Concertation avec le Premier Ministre ainsi que les Présidents des deux chambres du Parlement, conformément à l’article 85 de la Constitution
Lorsque le Président de la République constate que les conditions posées à l’article 85 sont réunies, la Constitution voudrait qu’il consulte a priori les animateurs des deux autres institutions, à savoir le Premier Ministre, Chef du Gouvernement dans un Etat à Exécutif dualiste comme le nôtre, ainsi que le Président de l’Assemblée Nationale et du Sénat.
Il s’agit d’une consultation, mieux d’une concertation en vue d’une vue commune de la situation qui inquiète la bonne marche des institutions de la République, le Président de la République étant le garant du bon fonctionnement des institutions.
Au cours de cette rencontre obligatoire et de haute portée politique, le Premier Ministre et les Président des deux chambres du Parlement fournissent au Président de la République leurs avis sur la préoccupation de ce dernier. Cependant, aucune obligation n’est faite par la Constitution au Président de la République de se conformer aux avis de ses interlocuteurs. Il s’agit donc d’une simplement formalité constitutionnelle, et dans tous les cas les avis de ces hautes personnalités ne peuvent qu’éclairer le Président de la République. Par conséquent, ladite concertation préalable est d’une utilité irréfutable.
2) Autorisation du Parlement réuni en Congrès (Art. 119/2 de la Constitution) ;
L’article 119 de la Constitution soumet la proclamation de l’état d’urgence à l’autorisation du Parlement réuni en Congrès. C’est la volonté du constituant. Ainsi, la proclamation de l’état d’urgence ne relève pas, comme en France, du libre arbitre du Président de la République, mais constitue plutôt dès lors, avec l’autorisation a priori du Congrès, une compétence liée.
Le Congrès est saisi à cet effet par le Président de la République, et la procédure est prévue dans son Règlement d’ordre intérieur.
3) Signature de l’ordonnance proclamant l’état d’urgence et message à la Nation ;
Une fois le Président de la République autorisé par le Congrès, il peut alors proclamer l’état d’urgence par une ordonnance qu’il signe, et adresse un message à la Nation à cet effet.
4) Convocation du Conseil du Ministre et signature des ordonnances délibérées en Conseil des Ministres sur des mesures nécessaires de lutte contre la situation ;
En vertu de l’article 145 de la Constitution, après que le Président de la République décide de la proclamation de l’état d’urgence, il prend des mesures exceptionnelles qui devront s’appliquer pendant cette période exceptionnelle. Ces ordonnances sont délibérées en Conseil des Ministres.
5) Saisine immédiate, c’est-à-dire sans délai, de la Cour constitutionnelle, pour avis favorable sur la conformité à la Constitution des ordonnances délibérées en Conseil des Ministres, et non de l’ordonnance proclamant l’état d’urgence ;
Une fois les ordonnances sur les mesures nécessaires et exceptionnelles sont signées par le Président de la République, il les présente immédiatement, sans délai, à la Cour constitutionnelle qui devra, toutes affaires cessantes, se prononcer sur leur conformité à la Constitution, sur le caractère exceptionnel de leur légalité : à circonstance exceptionnelle mesures exceptionnelles. Il est à préciser, une fois de plus, que sont envoyées à la Cour pour avis de conformité à la Constitution seules les ordonnances prises en applications de l’article 145, et non pas l’ordonnance proclamant l’état d’urgence.
6) Arrêt de la Cour constitutionnelle sur la conformité à la Constitution des ordonnances du Président de la République délibérées en Conseil des Ministres ;
Pour qu’elles s’appliquent, la Cour constitutionnelle devra déclarer conformes à la Constitution les ordonnances délibérées en Conseil des Ministres. Dans le cas contraire, l’article 168 de la Constitution dispose que « tout acte déclaré non conforme à la Constitution est nul de plein droit ».
7) Publication au Journal Officiel des ordonnances délibérées en Conseil des Ministres si déclarées conformes à la Constitution.
« Les lois sont revêtues du sceau de l’Etat et publiées au Journal officiel », dispose l’article 141 de la Constitution. L’article 142 renchérit en ces termes : « La loi entre en vigueur trente jours après sa publication au Journal officiel à moins qu’elle n’en dispose autrement ».
En effet, une loi n’a d’effets erga omnes qu’après qu’elle est publiée au Journal Officiel. Le principe « nemo censetur ignorare legem », traduit par le constituant à l’article 62 de la Constitution n’a d’effet que si ladite loi est publiée au Journal Officiel. Une loi simplement signée par le Président de la République et non publiée au Journal Officiel n’a pas d’effet exécutoire à l’égard de tous.
- 20 - Lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou qu’elles provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions, le Président de la République proclame l’état d’urgence ou l’état de siège après concertation avec le Premier ministre et les Présidents des deux Chambres (...).
- 21 - Les deux Chambres se réunissent en congrès pour l’autorisation de la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège et de la déclaration de guerre, conformément aux articles 85 et 86 de la présente Constitution.
- 22 - Art. 145 al. 1er de la Constitution : « En cas d’état d’urgence ou d’état de siège, le Président de la République prend, par ordonnances délibérées en Conseil des ministres, les mesures nécessaires pour faire face à la situation.
II.	Controverse doctrinale sur le régime de concertation et celui d’autorisation
Les controverses sont parties de l’analyse des dispositions des articles 85 et 86, 119 alinéa 2, 144 et 145 de la Constitution du 18 février 2006, ainsi que les articles 3.3 et 36 du Règlement Intérieur du Congrès conforme à la Constitution dans l’arrêt R. Const. 1117 du 12 décembre 2019 de la Cour constitutionnelle.
Sur plusieurs tribunes des débats il eut des débats de droit. Plusieurs juristes se sont déchirés à belle dent au sujet du régime juridique applicable à l’état d’urgence en République Démocratique du Congo, principalement autour des questions suivantes : est-ce que le régime applicable est celui de la simple concertation entre le Président de la République, Chef de l’Etat, le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, et les Présidents des deux chambres du Parlement, ou celui de l’autorisation préalable accordée par le Parlement réuni en Congrès ?
D’une part, certains juristes ont estimé que les dispositions des articles 85 et 119.2 de la Constitution s’opposaient entre elles tant dans leur lettre que dans leur esprit au point de constituer une malfaçon constitutionnelle. D’autre part, certains juristes ont estimé que cette question avait déjà été réglée par l’arrêt 061/TSR du 30 novembre 2007 de la Cour suprême de justice faisant office de la Cour constitutionnelle, laquelle Cour aurait procédé à une interprétation neutralisante en ne retenant que l’article 85 de la Constitution comme seule étape à franchir par le Président de la République avant de proclamer l’état d’urgence, laissant de côté sans donner aucune valeur à l’article 119.2 de la Constitution.
A ce sujet il sied de retenir d’entrée de jeu qu’aucune disposition de la Constitution n’existe pour des simples raisons fantaisistes. Toutes les dispositions de la Constitution se valent, et renferment en chacune d’elles une philosophie et une logique juridique. Par conséquent, une analyse sélective des dispositions de la Constitution, du reste teintée d’une tendance politicienne quelconque soit-elle, est plus dangereuse qu’une chirurgie médicale effectuée sur un corps humain vivant avec des matériels chirurgicaux non stérilisés. C’est ainsi que les études de droit en elles-mêmes ne se suffisent point, sans les études de philosophie, de logique, de sociologie, d’anthropologie, de psychologie, d’histoire, de géographie, bref de toutes les autres sciences qui lui sont connexes et avec lesquelles elles s’enchevêtrent.
A.	Arrêt 061/TSR du 30 novembre 2007 de la cour suprême de justice faisant office de Cour constitutionnelle
Il sied de rappeler que dans son arrêt 061/TSR du 30 novembre 2007, la Cour suprême de justice, faisant office de Cour constitutionnelle, n’avait pas été saisie en interprétation des articles 85 et 119.2 de la Constitution, mais plutôt, saisie par le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée Nationale en vertu des dispositions des articles 120 alinéa 3[1] et 223[2] de la Constitution. La Cour suprême de justice se prononçait sur la conformité du Règlement d’ordre intérieur du Congrès à la Constitution. Ceci apparait visiblement sur le premier feuillet de l’arrêt intitulé : « Requête en appréciation de la conformité à la Constitution du Règlement intérieur du Congrès ».
Cette Cour suprême de justice avait déclaré, sans autre détail, ce qui suit au sujet de l’article 3.3 du Règlement d’ordre intérieur du Congrès, qui du reste est le même avec l’actuel article 3.3 du Règlement d’ordre intérieur du Congrès de la troisième législature de la Troisième République :
« S’agissant de l’article 3.3, la Cour relève que cette disposition résulte de la combinaison des articles 114, 119, 120, 159 et 166 de la Constitution. Bien que conforme à l’article 119.2 de la Constitution, le point 3 de l’article sous examen s’écarte de l’article 85 de la Constitution qui n’exige pas l’autorisation du Congrès pour la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège, lesquels sont proclamés par le Président de la République après concertation avec le Premier Ministre et les Présidents des deux chambres du Parlement. Pour avoir assujetti la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège à l’autorisation du Congrès, le point 3 de l’article 3 du Règlement d’ordre intérieur n’est pas conforme à la Constitution ».
Deux préoccupations majeures se posent à ce niveau : est-ce la Constitution, en son article 119.2, qui conditionne la proclamation de l’état d’urgence ou de l’état de siège à l’autorisation du Parlement réuni en Congrès, ou l’article 3.3 du Règlement d’ordre intérieur qui du reste vient en application de l’article 119.2 de la Constitution ? Pour la Cour, les deux dispositions contiennent des procédures parallèles et opposées, en l’occurrence l’article 85 et l’article 119.2 de la Constitution, et l’article 3.3 du Règlement intérieur en application de l’article 119.2 de la Constitution, et elle n’est pas compétente pour statuer sur la constitutionnalité d’un article de la Constitution, la Cour devrait-elle saisir la balle au bond et interpréter, par la même occasion, l’article 119.2 de la Constitution en en y dégageant le contenu sémiologique réel, ou se contenter à déclarer l’article 3.3 du Règlement non conforme à l’article 85 après l’avoir pourtant déclaré conforme à l’article 119.2 ?
- 10 - Avant d’être mis en application, le Règlement intérieur est communiqué par le Président du Congrès à la Cour constitutionnelle qui se prononce sur la conformité de ce règlement à la présente Constitution dans un délai de 15 jours.
- 11 - En attendant l’installation de la Cour constitutionnelle, du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, la Cour suprême de justice exerce les attributions leur dévolues par la présente Constitution.
B.	Arrêt R. Const. 1117 du 12 décembre 2019 de la Cour constitutionnelle
La Cour constitutionnelle à son tour, dans son arrêt sous R. Const. 1117 du 12 décembre 2019, a commis, cette fois-là, une autre grossière erreur en se limitant à déclarer, légèrement et sans autre forme d’argument, que l’article 3.3 et l’article 36 du Règlement intérieur du Congrès sus relevés, conformes à la Constitution en ces termes : « (…) elle (la cour) relève après examen article par article que le chapitre 1er du Règlement intérieur porte sur les dispositions générales et les articles 1 à 4 qui les composent n’ont rien de contraire à la Constitution. Le chapitre 4 est relatif à la procédure devant le congrès et comprend les articles 35 à 42 qui sont conformes à la Constitution ».
En effet, toutes les branches et les matières du droit ont un fondement constitutionnel. Déclarer la disposition d’un texte législatif ou règlementaire conforme à la Constitution consiste, comme l’a fait malgré lui le juge constitutionnel en 2007, à opposer ladite disposition législative ou règlementaire à la disposition traitant de la même matière dans la Constitution.
On ne trouve dans cet arrêt de la Cour aucun exercice intellectuel de logique juridique consistant à opposer la disposition du Règlement intérieur évoquée à celle de la Constitution à laquelle elle tire son fondement, sa validité. En lieu et place d’être pédagogique, le juge constitutionnel est resté superficiel : aucune disposition du Règlement intérieur du Congrès n’est contraire à la Constitution, ni dans sa lettre, moins encore dans son esprit, alors qu’il y figurait la disposition à problème, à savoir celle de l’articles 3.3 qui, reprenant le même contenu que le Règlement intérieur du Congrès de la première législature de la Troisième République en 2007, avait été déclarée non conforme à l’article 85 de la Constitution, dans l’arrêt 061/TSR de la cour suprême de justice en 2007. Qu’est-ce qui explique cette disposition de l’arrêt de la Cour en 2019 ? Considérait-elle que la question était déjà résolue en 2007 sans évoquer sa propre jurisprudence, alors que la question venait de lui être posée dans le cadre d’une nouvelle législature ? Voilà une nouvelle occasion ratée par le juge constitutionnel qui aurait pu anticiper le problème de droit posé en 2020.
C.	L’arrêt R. Const. 1200 du 13 avril 2020 de la Cour constitutionnelle
Le 9 avril 2020, soit seize jours après que le Président de la République, Chef de l’Etat, a proclamé l’état d’urgence par voie de message à la Nation lu par lui-même sur la chaîne nationale, ce dernier a saisi la Cour constitutionnelle, conformément à l’article 145 de la Constitution[1]. On peut donc lire ce qui suit sur le premier feuillet de l’arrêt :
« Par sa requête signée le 9 avril 2020 et reçu au greffe de la Cour constitutionnelle à la même date, Monsieur le Président de la République sollicite de cette cour l’appréciation de la conformité à la Constitution de l’ordonnance 20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie du Covid-19 et confirmer ainsi sa légalité exceptionnelle (…).
Le 13 avril 2020, la Cour constitutionnelle a rendu son arrêt sous R. Const. 1200 dans lequel elle déclare conforme à la Constitution l’ordonnance du Président de la République proclamant l’état d’urgence sanitaire pour faire face au covid-19.
Seront successivement analysées sous ce point, les règles de fond et de forme sur l’état d’urgence en droit constitutionnel français (1) et en droit constitutionnel congolais (2).
1.	Règles de fond et de forme sur l’état d’urgence en droit constitutionnel français
Fortement inspiré par les événements de mai-juin 1940, qui avaient révélé l'impuissance du pouvoir à assurer la continuité de l'État et le fonctionnement régulier des institutions républicaines face à la défaite militaire et l'occupation du territoire national, l'article 16 de la Constitution de la France confie au président de la République des pouvoirs exceptionnels en période de crise grave lorsque certaines conditions sont remplies .
La première de ces conditions est alternative. Il faut, en effet, une menace grave et immédiate contre les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire ou le respect des engagements internationaux. Cette première condition est nécessaire mais pas suffisante. Une deuxième s’impose, unique celle-là : l’interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels, ce qui exclut les pouvoirs publics locaux ou administratifs .
Avant de décider de la mise en vigueur de l’article 16, le président de la République doit procéder à une série de consultations, sans pour autant être tenu de suivre les avis qui sont alors émis. Il doit ainsi consulter le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ainsi que le Conseil constitutionnel. Seul l’avis du Conseil constitutionnel est publié au Journal officiel .
Enfin, le chef de l’État doit informer la Nation par un message dont la formule n’est pas précisée, pour l’adapter au gré des circonstances.
Dès la décision de mise en œuvre de l’article 16 signée par le président de la République, celui-ci prend les mesures exigées par les circonstances sans se soucier de la répartition normale des compétences. Pour bien montrer que ces mesures transcendent les règles habituelles de compétence, elles sont dénommées décisions et sont soumises, pour avis, au Conseil constitutionnel. Mais, ici, la consultation ne fait pas l’objet d’une publicité. Les décisions de l’article 16 ne peuvent avoir qu’un seul but : le rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels, ce qui donne par là même une indication quant à la durée d’application des pouvoirs exceptionnels. Dès que les pouvoirs concernés peuvent, de nouveau, accomplir leur mission, l’article 16 n’a plus de raison d’être. Mais, il est vrai que tout cela relève du pouvoir d’appréciation du chef de l’État .
Pendant la durée d’application de l’article 16, le Parlement siège de plein droit, l’Assemblée nationale ne peut être dissoute. Selon l’interprétation donnée par le général de Gaulle en 1961, si le Parlement est en session ordinaire, il peut continuer à légiférer en dehors des matières qui touchent à l’application de l’article 16. S’il n’est pas en session ordinaire, il peut seulement délibérer sans adopter de lois ; en outre, aucune motion de censure contre le Gouvernement n’est recevable . Si le président de la République abusait de ses pouvoirs, les parlementaires pourraient éventuellement le déférer devant la Haute Cour.
Par ailleurs, aucune procédure de révision de la Constitution ne peut être engagée pendant l’application de l’article 16. Cette interdiction n’est pas expressément prévue par la Constitution, l’article 89 se bornant à évoquer comme limite à la révision l’atteinte à l’intégrité du territoire. Cette restriction du pouvoir de révision a été déduite par la doctrine et consacrée par le Conseil constitutionnel .
En ce qui concerne le régime contentieux des décisions, il faut distinguer entre la décision par laquelle le président de la République fait application de l’article 16 et celles qu’il prend dans le cadre des pouvoirs exceptionnels. La première décision, est un acte de gouvernement qui est insusceptible de recours contentieux par la voie de l’excès de pouvoir , alors que les autres peuvent être contrôlées par le Conseil d’État, à condition qu’elles interviennent dans le champ des compétences réglementaires.
- 12 - Art. 145 de la Constitution : « En cas d’état d’urgence ou d’état de siège, le Président de la République prend, par ordonnances délibérées en Conseil des ministres, les mesures nécessaires pour faire face à la situation. Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent ou non à la présente Constitution ».
- 13 - L. FAVOREU et alii., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 21ème Edition, 2019, p. 734.
- 14 - Ibid.
- 15 - v. Avis 23 avril 1961.
2.	Conditions de fond et de forme de l’état d’urgence constitutionnel en République Démocratique du Congo
Il faudrait a priori signaler que la République Démocratique du Congo n’a jamais connu, par le passé, un état d’urgence. Il s’agit donc d’une première expérience de mise en application des dispositions de la Constitution en matière d’état d’urgence en République Démocratique du Congo. Par manque de jurisprudence en la matière, les juristes et les acteurs politiques du Congo se retrouvent devant une difficulté certaine de définir avec exactitude la procédure à suivre tant avant la proclamation de l’état d’urgence par le Président de la République que les attitudes à observer tout au long de la période dite d’état d’urgence.
Par ailleurs, il ne faudrait jamais perdre de vue qu’aucune disposition n’existe dans la Constitution que pour des raisons fantaisistes, d’esthétique, ou de remplissage gratuit. Toutes les dispositions de la Constitution se valent entre elles, et renferme chacune une idée, une matière, mieux une question de droit résolue, puisque, comme nous l’avions dit précédemment, toutes les branches du droit ainsi que toutes les matières du droit ont un fondement constitutionnel. Les dispositions des articles 85, 86, 119, 114 et 145 de la Constitution s’enchevêtrent et forment un tout constitutionnel en matière d’état d’urgence, de manière qu’on ne dissocie les unes des autres, ni préfère quelques unes au détriment des autres, encore moins interpréter la Constitution en se contentant de donner un sens complet à une disposition et se dénuder l’autre de toute sa substance. Si la Constitution est interprétée par le juge constitutionnel dont la leçon s’impose à tous, ou par la doctrine des juristes qualifiés pour le besoin de la science, elle est et demeure l’œuvre du souverain primaire dont la volonté y est exprimée s’impose même au juge constitutionnel.
C’est ainsi que nous essayons sous ce point de présenter, en notre manière, les règles de fond et de forme que les institutions de la République devraient suivre dans leur démarche visant à mettre en application les dispositions de la Constitution en matière d’état d’urgence.
- 16 - L. FAVOREU et allii., Op. cit., p. 734.
- 17 - Comme l’a décidé le président de l’Assemblée nationale en 1961.
- 18 - Décis. no 92-312 DC, 2 sept. 1992, Maastricht II.
- 19 - CE 2 mars 1962, Rubin de Servens, Lebon 143.
- Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 ;
- Constitution française du 4 octobre 1958 ;
- Règlement d’ordre intérieur du Congrès de la troisième législature de la troisième République/RDC
- Conseil constitutionnel (France), Avis du 23 avril 1961 ;
- Conseil d’Etat (France), 2 mars 1962, Arrêt Rubin de Servens ;
- Cour suprême de Justice de la République Démocratique du Congo, Arrêt 061/TSR, 30 novembre 2007 ;
- Cour constitutionnelle (RDC), Arrêt R. Const. 1117 du 12 décembre 2019 ;
- Cour constitutionnelle (RDC), Arrêt R. Const. 1200 du 13 avril 2020.
- Louis FAVOREU et alii., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 21ème Edition, 2019.
La procédure suivie par le Président de la République Démocratique du Congo en vue de proclamer l’état d’urgence était inconstitutionnelle. La Cour constitutionnelle a loupé la meilleure occasion qui lui avait été offerte d’enseigner le droit constitutionnel, mieux, de créer le droit d’inspiration jurisprudentielle qui, d’une part, servirait de support à la Constitution dès maintenant et pour l’avenir, et d’autre part réglerait tous les problèmes d’interprétation de l’article 85 face aux articles 119 et 145 de la Constitution.
De lege ferenda, dans le souci d’une harmonisation bénéfique et d’un assouplissement de cette longue procédure aux acrobaties juridiques et politiques parfois couteuses et dangereuses, une révision des articles 85 et 119 de la Constitution s’impose.
A la lumière du constituant français, il serait préférable, à notre sens, que l’exigence de l’autorisation du Parlement réuni en Congrès soit supprimée, et aussi que, d’autre part, le régime de concertation entre le Président de la République, le Premier Ministre et les Présidents des deux chambres du Parlement en vue de la proclamation de l’état d’urgence soit clairement défini : convocation de la réunion par le Président de la République et concertation officielle sanctionnée par la signature d’un procès-verbal qui devra servir de pièce jointe à la requête adressée à la cour en application de l’article 145.
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