Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_4-C-15-03
Timestamp: 2019-06-25 06:18:30
Document Index: 374042291

Matched Legal Cases: ['§ 43', '§ 43', '§ 43', '§ 42', '§ 43', '§ 27', '§ 32', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29']

BVerwG, 4 C 15.03: Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Subjektives Recht
Urteil des BVerwG vom 24.06.2004, 4 C 15.03
4 C 15.03
Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Subjektives Recht
Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Subjektives Recht, Öffentliche Sicherheit, Rechtsverordnung, Kurs, Planungsrecht, Abrede, Versprechen
BVerwG 4 C 15.03 Verkündet VGH 2 A 1569/01 am 24. Juni 2004 Ott Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und Dr. J a n n a s c h
Die Kläger wenden sich im Wege der Feststellungsklage gegen die Festsetzung
neuer Abflugverfahren in dem Bereich nordwestlich von Frankfurt/Main.
212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 212. DVO-LuftVO - vom
13. November 2002 (BAnz S. 25 489) unterscheidet. Beide Verordnungen bauen auf
der 11. ÄndVO vom 26. Juli 2000 auf, durch die eine Erprobungsphase eingeleitet
wurde. Die Neuerung, die diese Verordnung mit sich brachte, bestand in Folgendem:
Bis dahin wurde der Abflugverkehr in nördliche Richtungen im Wesentlichen so
abgewickelt, dass die Flugzeuge im Bereich Wicker/Massenheim/ Wiesbaden-
Delkenheim nach Norden in Richtung Funkfeuer TAUNUS (TAU) bei Hünstetten
geleitet wurden. Durch die 11. ÄndVO wurde ein Abflugverfahren eingeführt, das
einen festen mit variablen Drehpunkten kombinierte. Luftfahrzeuge mit ausreichender
Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und
"Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM eine Mindestflughöhe von 3 500 Fuß
(ca. 1 070 m) über NN erreicht hatten, mussten dort nach Norden abdrehen und im
Wesentlichen parallel zur Autobahn A 3 einen Kurs in Richtung des
Navigationspunktes TAU aufnehmen (F-Routen). Luftfahrzeuge, die am Punkt R unter dieser Höhe blieben, im Wesentlichen der Wirbelschleppenkategorie "Heavy",
mussten dagegen wie bisher den Kurs beibehalten. Sie durften abhängig davon, wo
sie die Höhe von 3 500 Fuß erreichten, erst in dem Bereich zwischen der Ortschaft
Wicker und der Stadt Mainz abdrehen, um den Punkt TAU anzusteuern (G- und
J-Routen). Während für die Zeit vor In-Kraft-Treten der 11. ÄndVO eine breite Streuung des Hauptverkehrsstroms zu verzeichnen gewesen war, führte das neue Verfahren dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen in Richtung Norden fortan auf die
F-Routen verlagert wurde.
Die 13. ÄndVO brachte zwei Modifikationen mit sich: Die zweite Phase der Abflugverfahren wurde insofern geändert, als die Flugzeuge nach dem Abdrehen in Richtung Norden nicht mehr den Navigationspunkt TAU, sondern nach Erreichen einer
Höhe von 4 400 Fuß den weiter nordöstlich gelegenen Punkt TABUM bei Schmitten
anzufliegen haben. Diese über TABUM führenden Flugrouten wurden ohne sachliche
Änderung, aber mit anderen Bezeichnungen (ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und
3J sowie SUGIT 2G, 2F und 2J) in die 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsverordnung - 212. DVO-LuftVO - vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489)
aufgenommen. Daneben wurden weitere Abflugverfahren zu dem Navigationspunkt
TABUM festgelegt, die von der Start- und Landerichtung 25 (Ost-West-Verkehr) bzw.
18 (Nord-Süd-Verkehr) zunächst nach Süden bzw. Südwesten führen, um danach in
einer großen Rechtskurve über die Städte Mainz und Wiesbaden den Kurs in Richtung TABUM aufzunehmen (ARP 4N, 5T und 4S, WRB 4N, 5T und 4S sowie SUGIT
3N, 5T und 2S). Auch im Hinblick auf die Anflugverfahren enthielt die 13. ÄndVO eine
neue Regelung. Bei Betriebsrichtung 07 (West-Ost-Verkehr) führt die Anflugroute von
dem signifikanten Punkt ETARU westlich von Bad Camberg entlang der Autobahn
A 3 über Idstein nach Süden, um über der Autobahn A 66 in die bisherige Einflugroute einzumünden. Für besondere Verkehrslagen wurde eine Ausweichroute
ausgewiesen, die von Idstein in einer größeren Rechtskurve über Kelkheim zur A 66
führt (ETARU 4E).
Die Kläger sind in Kelkheim (Kläger zu 1), Glashütten (Kläger zu 2 und 4) und
Schmitten (Kläger zu 3) Eigentümer von Grundstücken, die mit Wohnhäusern bebaut
sind. Lärmmessungen in Kelkheim (Gutachten vom 5. Juni 2001), Glashütten (Gutachten vom 14. Dezember 2001) und Schmitten (Gutachten vom 17. Dezember
2001) ergaben an den Anwesen der Kläger Mittelungspegel (= äquivalenter Dauerschallpegel bei einem Halbierungsquotienten 3 - Leg <3> -) von 44 bis 49 dB(A) am
Tag und 36 bis 41 dB(A) bei Nacht.
die Kläger mit der Maßgabe in ihren Rechten verletzt, dass die Nutzung dieser Verfahren nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu
dulden haben. Im Übrigen hat er die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Sie sei
auch überwiegend begründet. Die angegriffenen Rechtsverordnungen seien allerdings formell nicht zu beanstanden. Sie seien vom Luftfahrt-Bundesamt zulässigerweise erlassen worden und genügten den Bestimmtheitserfordernissen. Materiell
entsprächen sie indes nicht in allen Punkten den Anforderungen des Abwägungsge-
bots. Die getroffene Abwägungsentscheidung weise ein Ermittlungsdefizit auf. Das
Luftfahrt-Bundesamt hätte bei der Festsetzung der kurzen Abflugverfahren mehr als
geschehen die besonderen topographischen Bedingungen berücksichtigen müssen.
Zwar dürfe es sich mit einer generalisierenden Betrachtung begnügen. Der durch die
Flugrouten in Richtung TABUM betroffene Bereich weise aber Höhenunterschiede
von mehr als 500 m auf. Werde die mit zunehmender Flughöhe an sich erreichbare
Lärmminderung durch den Anstieg des Geländes neutralisiert oder erheblich relativiert, so sei dies ein Umstand, der nicht vernachlässigt werden dürfe. Die topographischen Besonderheiten ließen sich nicht mit dem Hinweis, über die Festsetzung
von Mindestflughöhen hinaus habe es keiner weiteren Untersuchungen bedurft, da
sich die TABUM-Routen von der früheren TAU-Route in Bezug auf die Flughöhe über
Grund nicht in signifikanter Weise unterschieden. Der Abwägungsfehler sei kausal für
das Abwägungsergebnis. Auch unter Beibehaltung des Anflugpunktes ETARU
komme eine leichte Verschiebung des Abflugpunkts TABUM nach Westen in
Betracht. Die Beklagte stelle überdies auch nicht in Abrede, dass die Routenführung
bis zum Wegpunkt TABUM variabel sei. Eine Routenverschiebung verspreche zwar
keine Verbesserung der Lärmsituation insgesamt, weil der Bereich, der hierfür infrage komme, dichter besiedelt sei. Größere Flughöhen könnten sich hier aber in weniger intensiven Lärmeinwirkungen niederschlagen und unter Umständen zu einer anderen Gesamtbilanz führen. Um zu verhindern, dass infolge einer spontanen Umverteilung der Flugbewegungen andere Bereiche, die schon jetzt bis an die Grenze der
Zumutbarkeit betroffen seien, einer Mehrbelastung durch Flugverkehrslärm ausgesetzt würden oder gar die Flugsicherheit beeinträchtigt werde, könne dem Feststellungsbegehren indes nur mit der Maßgabe stattgegeben werden, dass die Kläger
trotz des Planungsfehlers die Lärmbelastung für einen Übergangszeitraum von drei
Monaten hinzunehmen hätten. Die weitergehenden Anträge seien unbegründet. Die
N-, T- und S-Routen würden vergleichsweise selten genutzt. Sie böten zudem die
Gewähr, dass die Flugzeuge beim Überfliegen der Grundstücke der Kläger eine Höhe erreicht hätten, die ausschließe, dass Abwägungsfehler bei der Festlegung der F-,
G- und J-Routen zwangsläufig auch die auf langem Weg nach TABUM führenden
Routen ergreife. Für sonstige Abwägungsmängel sei ebenfalls nichts ersichtlich. Es
treffe nicht zu, dass die Grundstücke der Kläger in einem Gebiet lägen, dass frei von
Lärmvorbelastungen sei. Im Übrigen könne eine Lärmzunahme nicht mit Vertrauensund Bestandsschutzgesichtspunkten abgewehrt werden. Etwaige Wertverluste seien
innerhalb gewisser Grenzen hinzunehmen. Auf Naturschutzbelange könnten die Kläger sich nicht berufen. Die Grundkonzeption, die dem streitigen Flugverfahren zugrunde liege, lasse sich nicht beanstanden. Es sei ein billigenswertes Planungsziel,
den An- und Abflugverkehr nach Möglichkeit zu trennen. Das Luftfahrt-Bundesamt
habe Varianten zu prüfen. Ihm seien aber Grenzen durch die internationalen Flugregeln gesetzt. Auch sei es ihm vorbehalten, nach dem Maß der Lärmbetroffenheit und
der Zahl der Betroffenen zu gewichten. Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle seien
die festgelegten Flugrouten und nicht hiervon abweichende Flugverhaltensweisen
der Luftfahrzeugführer.
Die Beklagte führt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision aus: Der
VGH habe mit der Anordnung einer dreimonatigen Duldungspflicht den Feststellungsausspruch an eine Maßgabe geknüpft, die dem Prozessrecht fremd sei. Die
Feststellungsklage sei unzulässig, da der Weg der Leistungsklage offen gestanden
habe. Im Übrigen fehle die Klagebefugnis. Nach dem Konzept des Verordnungsgebers handele es sich bei der Festsetzung von Flugverfahren nicht um eine Planungsentscheidung, die ein umfassendes subjektives Recht auf Abwägung vermittle.
Die Flugroutenfestlegung sei nicht mit raumbezogener Planung gleichzusetzen. Sie
begründe Verhaltensanforderungen, die den Charakter von Verkehrsregelungen hätten und der Gefahrenabwehr dienten. Anders als im Recht der Flugplatzzulassung
fehle es an den für Planungsverfahren typischen Instrumenten der Öffentlichkeitsbeteiligung samt Bestandskraft-, Heilungs- und Präklusionsregelungen. Einen planerischen Einschlag wiesen Flugverfahren allenfalls insofern auf, als ein aufgrund der
luftrechtlichen Zulassung gegebenes Lärmpotential verteilt werden müsse. Das Luftfahrt-Bundesamt könne sich über die zugunsten des Flughafenbetriebs getroffene
Grundentscheidung nicht hinwegsetzen. Lärmschutzgesichtspunkten habe es nur in
der Weise Rechnung zu tragen, dass es auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken habe. Gewähre der Gesetzgeber keine weitergehenden subjektiven Rechte, so ließen sich etwaige Klagerechte nur aus dem Verfassungsrecht ableiten. Liege die Fluglärmbelastung noch unterhalb der fachplanerischen Erheblichkeitsschwelle, so scheide ein Verfassungsverstoß von vornherein
aus. Das angegriffene Flugverfahren sei sachlich begründet. Es entspreche den veränderten europäischen Vorgaben für die Ordnung des Luftraums, gewährleiste die
räumliche Trennung von an- und abfliegendem sowie von zivilem und militärischem
Verkehr und trage durch eine breite Lärmstreuung zur Entlastung bisher stärker verlärmter Gebiete im Flughafenumland bei. Die Lärmschutzinteressen der Betroffenen
seien im Rahmen des Computerprogramms NIROS in die Betrachtung mit einbezogen worden. Zu einer weitergehenden Vorsorge sei das Luftfahrt-Bundesamt nicht
Die Beigeladene legt u.a. dar: Die Tenorierung des VGH gebe Anlass zu Beanstandungen. Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die angegriffenen Rechtsverordnungen bedürften des Vollzugs durch Einzelakte. Die Kläger hätten die Möglichkeit gehabt, einzelne Flugfreigaben anzufechten. Im Rahmen eines solchen Anfechtungsverfahrens hätte sich die Rechtmäßigkeit der Verordnungen inzident überprüfen lassen. Den Klägern fehle jedenfalls mangels Schutznorm, auf die sie sich berufen
könnten, die Klagebefugnis. Die Lärmbelastungen hielten sich in den Grenzen des
rechtlich Zumutbaren. Die Kläger hätten keinen Anspruch darauf, vor Lärm unterhalb
der Erheblichkeitsschwelle verschont zu bleiben. Auch auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums und der kommunalen Planungshoheit könnten sie sich
nicht berufen. Ebenso wenig bestehe ein allgemeines Recht auf gerechte Abwägung,
denn die Festlegung von Flugverfahren habe keinen Planungscharakter. Flugrouten
seien dreidimensional definierte Luftlinien ohne unmittelbare Inanspruchnahme des
Bodens. Sie unterlägen einem ständigen Wandel, da sie jederzeit an veränderte
Verkehrs-, Sicherheits- und Technikanforderungen anzupassen seien. Sie seien
abhängig von dem durch die luftseitige Flughafenkapazität definierten Lärmpotential,
auf dessen Umfang sie keinen Einfluss hätten. Ihrem eigentlichen Kern nach sei die
Flugroutenbestimmung eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Sie habe die Funktion
einer Verkehrsregelung zur Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen
Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs. Die Luftverkehrssicherheit müsse stets
Vorrang haben. Das Lärmschutzinteresse könne nur nach Maßgabe des
sicherheitstechnisch Möglichen berücksichtigt werden. Bloß belästigender Lärm unterhalb der Geringfügigkeitsschwelle dürfe außer Betracht bleiben. Jedenfalls sei die
Klage unbegründet. Die Neuordnung der Flugrouten beruhe auf sachlichen Erwägungen. Dem Interesse der Kläger, vor unzumutbarem Lärm bewahrt zu bleiben, sei
Rechnung getragen worden. Die Topographie des überflogenen Geländes sei insofern berücksichtigt worden, als die Mindestflughöhe über Grund in das NIROS-
Programm als Berechnungsparameter eingegangen sei. Detaillierterer Höhenanga-
ben habe es nicht bedurft. Im Übrigen liege auf der Hand, dass auch eine eingehendere Untersuchung der örtlichen Verhältnisse zu keinem anderen Ergebnis geführt
ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Sie tragen vor: Die von ihnen erhobene Feststellungsklage sei zulässig. Der mit dieser Klage verfolgte Zweck hätte mit einer Anfechtungsklage nicht ebenso gut oder
besser erreicht werden können. Der VGH habe der Feststellungsklage zu Recht teilweise stattgegeben. Die Festlegung von Flugrouten unterliege dem Abwägungsgebot. Sie seien in ihrem subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung verletzt. Ihre
Lärmschutzinteressen seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Dies habe der
VGH festgestellt. Hieran sei der Senat gebunden. Denn ob die Lärmbelastung als
geringfügig oder als unerheblich einzustufen sei, sei eine nicht revisible Tatfrage.
Jedenfalls sei der VGH zu Recht von der Abwägungserheblichkeit ihrer Lärmschutzbelange ausgegangen. Durch die neuen Flugrouten habe sich der Beurteilungspegel
um weit mehr als 3 dB(A) erhöht. Hierdurch sei die Lärmbelastung spürbar gestiegen. Gerade in einer sehr ruhigen Region würden als überaus störend auch Lärmwerte empfunden, die nach den Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung nicht als
"abwägungsfest" anzusehen seien. Dass insoweit keine Abwehransprüche bestünden, ändere nichts an der Abwägungserheblichkeit. Im Rahmen des NIROS-
Programms messe die Beklagte selbst einem Lärmwert von 35 dB(A) die Bedeutung
eines "Schwellenwertes" bei. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht anerkannt, dass sich der Rechtsschutz nicht auf unzumutbare Lärmeinwirkungen beschränke. Dies folge schon daraus, dass es sich bei der Festlegung von Flugrouten
um Entscheidungen mit Planungscharakter handele. Strukturell unterschieden sich
diese Maßnahmen nicht von der Flughafenzulassung. In beiden Fällen gehe es um
die Bewältigung der durch den An- und Abflugverkehr ausgelösten Lärmproblematik.
In diesem Zusammenhang seien die Flugverfahren für die Verteilung der Lärmimmissionen in der Flughafenumgebung maßgeblich. Um die Lärmbetroffenheit abschätzen zu können, sei ein Mindestmaß an Sachverhaltsermittlung unabdingbar. In
diesem Punkt habe der VGH zu Recht ein Defizit festgestellt. Der Grad der Lärmbeeinträchtigung hänge wesentlich von den Höhenverhältnissen ab. Das Luftfahrt-
Bundesamt sei bei dem Vergleich der festgelegten Abflugrouten mit den von ihm
geprüften Alternativen zu falschen Ergebnissen gelangt, weil es als Folge der nicht
berücksichtigten Topografie das wahre Ausmaß der Lärmbelastung nicht erkannt
habe. Dadurch seien vorzugswürdige Alternativen unberücksichtigt geblieben.
A. Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern
1.2 Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird nicht durch den Subsidiaritätsgrundsatz infrage gestellt. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nur in den Fällen ein, in
Kläger ziehen die normativen Vorgaben in Zweifel, die der Entscheidungsebene der
Kontrollfreigabe vorgelagert sind. Die insoweit maßgebenden Rechtsverordnungen
des Luftfahrt-Bundesamts würden im Rahmen von Anfechtungsverfahren - ihre Entscheidungserheblichkeit vorausgesetzt - allenfalls als Vorfrage eine Rolle spielen.
Lässt sich dem eigentlichen Rechtsschutzanliegen der Kläger mit einer Feststellungsklage nicht bloß ebenso gut, sondern sogar besser als mit einer Anfechtungsklage Rechnung tragen, so steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Wahl dieser Klageart
nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 -
NVwZ 1990, 162 und vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - NJW 1997, 2534).
1.3 Die Feststellungsklage ist auch sonst zulässig. Den Klägern fehlt nicht die Klagebefugnis. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung, die in § 43 VwGO nicht genannt wird, in
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber seit langem anerkannt ist,
ist nur dann nicht erfüllt, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile
vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 und vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93). Sie dient ebenso wie im Anwendungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO dazu, Popularklagen zu verhindern (vgl.
die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen
der Begründetheit vorzubehalten.
die Kläger die Nutzung der beanstandeten Flugverfahren "nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben", stelle sich als
eine Tenorierungsvariante dar, die das Prozessrecht in § 43 VwGO nicht vorsehe.
Nach den Intentionen der Vorinstanz (vgl. UA S. 21) sollen die für die Beklagte und
Rechtskraft des Urteils, sondern erst drei Monate später eintreten. Dahinstehen
S. 10). In diesem Zusammenhang streicht er ebenso wie das Bundesverwaltungsgericht die beiden Besonderheiten heraus, durch die Flugroutenfestlegungen gekennzeichnet sind. Er bemerkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt "aus kompetenzrechtlichen
eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können" (UA S. 10). Eine
keine 'parzellenscharfe' Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist" (UA S. 11). Mit
seiner Annahme, dass die von den Klägern angegriffene Regelung deshalb an einem
Fehler im Abwägungsvorgang leide, weil das Luftfahrt-Bundesamt "mehr als
müssen" (UA S. 16), stellt er indes auf ein Anforderungsniveau ab, das dem von ihm
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO, gegen die sich die Kläger zur Wehr
setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das
Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit
Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen
und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr,
sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Dieser im eigentlichen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht
2.2.3.2 Diese Feststellung rechtfertigt - entgegen der Ansicht der Kläger - indes nicht
die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze bei der Festlegung von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in der Fachplanung. Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er mit diesem Attribut sämtliche
Lärmeinwirkungen bezeichnet, die bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu
Buche schlagen. Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch
im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewertet. Entgegen der Auffassung der Kläger liegt § 29 b Abs. 2 LuftVG auch nicht das
Verständnis zugrunde, dass die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt
darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur
Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die
Schädlichkeitsgrenze überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1983
- BVerwG 7 C 44.81 - BVerwGE 68, 62, vom 29. April 1988 - BVerwG 7 C 33.87 -
BVerwGE 79, 254 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 77.87 - BVerwGE 81,
197). Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit" ist in § 29 b Abs. 2
LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3
LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich geregelt sind
lediglich die Rechtsfolgen.
das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich an der anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten. Zum Lärmschutz kann es nur inso-
weit beitragen, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen. Wo Verteilungsmaßnahmen unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten
2.2.4.1 Die Kläger machen selbst nicht geltend, als Eigentümer von Wohngrundstücken im Einwirkungsbereich der von ihnen bekämpften Flugrouten Fluglärm ausgesetzt zu werden, der im luftaufsichtlichen Sinne unzumutbar ist. Der Gesetzgeber hat
es trotz der hieran in der Literatur geübten Kritik (vgl. Berkemann, Fluglärm - Offene,
aber zu lösende Rechtsfragen, ZUR 2002, 202, 205; Storost, Umweltprobleme bei
der Zulassung von Flughäfen - Materielle Schutzstandards, NVwZ 2004, 257, 263 ff.)
bisher unterlassen, das Maß des Zumutbaren normativ festzuschreiben. Nach der
Rechtsprechung ist die Grenze einzelfallbezogen nach den konkreten Verhältnissen
zu ziehen. Dahinstehen kann, welche Lärmwerte sich als Indikator dafür eignen, dass
ein kritischer Bereich erreicht ist. Keine der bisherigen Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. beispielhaft BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1978
- BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110, vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C
51.89 - BVerwGE 87, 332 und vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 -
BVerwGE 107, 313) bietet auch nur ansatzweise Anhaltspunkte dafür, dass die Kläger durch den von ihnen bekämpften Fluglärm in unzumutbarer Weise beeinträchtigt
sein könnten. Die Ergebnisse der im Jahre 2000 vorgenommenen Lärmmessungen
lassen insoweit keine Zweifel aufkommen. Nach den Angaben des Verwaltungsgerichtshofs bewegen sich die Lärmbeeinträchtigungen, denen die Kläger durch die
neuen Flugrouten ausgesetzt werden, zwischen 44 bis 49 dB(A) am Tag und 36 bis
41 dB(A) bei Nacht. Lärmbelastungen in einer solchen Größenordnung sind unabhängig davon, wo die Grenzlinie verläuft, auf die der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2
LuftVG abstellt, auch in einer bisher durch keinerlei Fluglärm vorbelasteten Wohnlage im Rahmen des Hinnehmbaren anzusiedeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Soweit die Kläger demgegenüber unter Hinweis auf die Senatsrechtsprechung, wonach schon Pegelerhöhungen im Bereich der
Hörbarkeitsschwelle von 2 bis 3 dB(A) rechtlich relevant sein können, hervorheben,
vor der Flugroutenänderung lediglich Lärmeinwirkungen von 35 bis 38 dB(A) tags
und 29 bis 31 dB(A) nachts ausgesetzt gewesen zu sein, sprechen sie die im Planungsrecht erörterte Frage an, von welcher Pegeldifferenz ab eine Lärmzunahme im
Sinne der planungsrechtlichen Abwägungsdogmatik "mehr als geringfügig" zu Buche
schlägt. Nicht jede mehr als geringfügige Verschlechterung der Lärmsituation, die als
Abwägungsposten zu berücksichtigen ist, stellt sich indessen als Schranke dar, die
aus Zumutbarkeitsgründen im Wege der Abwägung nicht überwindbar ist. Das versteht sich von selbst für das Planungsrecht und beansprucht Geltung erst recht für
die durch Eigengesetzlichkeiten gekennzeichnete Festlegung von Flugverfahren, auf
die sich die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze nicht unbesehen übertragen lassen.
gegen die Lärmschutzinteressen der Kläger durchzusetzen.
Das Erstgericht gibt im angefochtenen Urteil (UA S. 6) die wesentlichen Gründe wieder, die das Luftfahrt-Bundesamt zu der veränderten Flugroutenführung veranlasst
haben: Auslöser war die Anpassung des deutschen Flugverkehrsstreckennetzes an
das im Laufe der 90er Jahre überarbeitete europäische Streckenkonzept, aus dem
sich Konsequenzen auch für die Zubringerstrecken ergaben, da der Raum Frankfurt
nicht mehr bloß von einer, sondern von zwei Überflugstrecken in Nord-Süd-Richtung
mit festen und variablen Abdrehpunkten berührt wird. Die Anflüge zum Flughafen
Frankfurt aus nordwestlicher Richtung wurden aus dem Hauptverkehrsstrom ausgegliedert und zum Einflugpunkt ETARU geführt. Um An- und Abflugverkehr auf praktisch ein und derselben Strecke zu vermeiden, wurden die Abflüge nicht mehr über
TAU geleitet, sondern auf die Ausflugpunkte GOGAS-BIBOS (Nordwesten) und
TABUM (Nordosten) verteilt. Dadurch, dass die Mehrzahl der Flugzeuge, die anstatt
über TAU nunmehr über TABUM abfliegen, bereits am Punkt R 260 FFM nach Norden abdreht, wird im Übrigen die Bevölkerung in der Umgebung von Mainz, Wiesbaden, Wicker, Delkenheim und Massenheim, die bisher unter erheblichen Fluglärmeinwirkungen litt, spürbar entlastet. Das Erstgericht räumt ein, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt nicht ohne Berücksichtigung der zu beachtenden Belange auf die
Abflugrouten festgelegt hat, die den Regelungsgegenstand der 5. ÄndVO zu der
a.a.O.). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben. Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räumlich geboten ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung. Ist
als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugverkehr auf der festgelegten Route unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29 b Abs. 2
LuftVG hervorgerufen wird, so hat das Luftfahrt-Bundesamt umso intensiver zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die
Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Liegt der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich,
alle Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme zu erhärten. Verfügt das Luftfahrt-Bundesamt über eine Tatsachengrundlage, die für eine an § 29 b
Abs. 2 LuftVG orientierte Lärmbeurteilung ausreicht, so