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Timestamp: 2018-07-22 12:32:14+00:00
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Psicanálise do Contencioso Administrativo: Evolução histórica do Contencioso Administrativo Moçambicano
Evolução histórica do Contencioso Administrativo Moçambicano
O surgimento e a evolução histórica do Contencioso Administrativo em Moçambique cingem, de uma forma geral, a história geral do país, isto é, um período colonial e um período pós-colonial. Contudo, a coincidência não é total e perfeita em termos de duração porque, depois da independência do país em 1975, a influência do direito colonial esteve presente até à grande (e substancial) Reforma de 2001 que culminou com a aprovação, pelo Parlamento, da Lei sobre o Contencioso Administrativo (Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho).
O Contencioso Administrativo Colonial ou de Inspiração Colonial (1832-2000)
O surgimento do Contencioso Administrativo em Moçambique é consubstanciado no próprio surgimento de uma jurisdição administrativa em Portugal (país do qual Moçambique dependia, isto é, país colonizador) e na recepção do sistema de administração executiva no país anteriormente referido (o que pressupõe a existência de uma jurisdição administrativa para julgar a Administração Pública na sua actuação). No entanto, a recepção salientada não se realizou no vazio. Existia antes desta uma pré-história do Contencioso Administrativo.
A pré-história do Contencioso Administrativo (…-1831)
Não se pode conceber uma administração sem litígio, seja esse o fruto de conflitos internos ou a consequência de actividades susceptíveis de prejudicar os particulares. Mas pode-se conceber modos de resolução de litígios administrativos ou não jurisdicionais (e particularmente sem a intervenção de qualquer jurisdição administrativa ou jurisdicional), por um lado, e na ausência de uma jurisdição privativa e original do contencioso administrativo, por outro lado.
Essas premissas fundamentam a possibilidade da existência de modalidades de resolução do contencioso administrativo lato sensu antes do próprio surgimento de tribunais especiais encarregados de dirimir litígios administrativos segundo um direito próprio distinto do direito privado.
Essas possibilidades teóricas existiram de facto no âmbito da administração colonial antes de 1832.
A resolução dos litígios administrativos na administração de Moçambique antes de 1832
Antes de 1675, a Coroa portuguesa institui, na colónia de Moçambique, um sistema específico de “governo” – a capitania – com a finalidade de administrar o monopólio real do ouro e do marfim. Um contrato complexo celebrado entre a Coroa e o “capitão” determinava as obrigações de cada parte.
A capitania era um governo pessoal feudal típico. A estrutura burocrática ainda que reduzida, continha uma hierarquia de funcionários e outro pessoal com um ouvidor (juiz) responsável perante o capitão.
Não existia, nesta altura, nenhum “tribunal administrativo” para dirimir qualquer litígio de natureza administrativa e se existia era a premissa de uma garantia contenciosa através do ouvidor (juiz local e responsável perante o capitão), ou seja, o direito aplicável e aplicado não tinha nenhuma especificidade (era o “direito privado”).
De qualquer forma, o ouvidor estava sujeito à autoridade do capitão o que limitava a sua independência e a eficácia das suas próprias decisões (por essa razão, os litígios originados pela actividade da “micro-administração” da capitania eram principalmente resolvidos através de garantias graciosas [e não tanto por garantias contenciosas]).
A partir da segunda metade do séc. XVII, acentuou-se o processo de centralização do poder central (cristalização do absolutismo da realeza que se iniciou no séc. XVI) que se manifestou nas colónias pelo fim do monopólio comercial do capitão em 1675. Na verdade, a existência do monopólio comercial do capitão entrava em choque com a política defendida pela Coroa, daí que o monopólio do capitão tenha dado lugar a uma Junta de Comércio que operava em Moçambique em nome da Coroa e o capitão se tenha tornado apenas num simples funcionário executivo que tratava de obedecer ao vice-rei de Goa. Para Malyn Newitt o fim do monopólio do capitão “significou também o fim de toda uma fase na história administrativa da Europa”. A acentuação do processo de centralização do poder central manifestou-se igualmente pela política de abolição dos prazos que culminou, um século mais tarde, com a aprovação do Decreto de 22 de Dezembro de 1856 que “Abole os prazos da Coroa”. O estudo da regulamentação relacionada com a abolição dos Prazos da Coroa e o seu processo de indemnização permite confirmar que o seu contencioso é da competência do Poder Judicial e que não houve ainda nesta altura “publicização” dos órgãos encarregados de julgar os litígios relacionados com esta matéria.
Da recepção do sistema de administração executiva em Portugal até ao surgimento de uma jurisdição administrativa em Moçambique (1832-1856)
A influência profunda do direito francês está na origem da recepção do sistema de administração executiva em Portugal e, consequentemente, na Província de Moçambique (o que originará uma justiça administrativa nesta mesma Província).
A influência profunda do direito francês
O contencioso administrativo surge, em França, como instrumento de uma política de fortalecimento do Estado e do absolutismo real o que teve influências profundas em relação aos seus caracteres gerais.
A doutrina da unicidade do poder e o princípio da autoridade absoluta do Estado implicaram uma separação entre as funções judiciária e administrativa. Isto significou que a Administração Pública não devia ser mais considerada como um prolongamento da justiça mas como uma actividade específica pertencente ao Governo.
Deste modo, nasce uma tradição segundo a qual a resolução dos contenciosos administrativos pertence à Administração Pública. Tradição contínua desde o Cardeal de Richelieu no “Édit de Saint-Germain” de Fevereiro de 1641 e do Alvara do Conselho do Rei Luís XIV de 8 de Julho de 1661, que reserva a resolução dos litígios envolvendo a Administração Pública aos administradores e ao Governo, até ao surgimento da Revolução de 1789 que mantém esta política herdada do regime anterior. A consagração deste sistema do “Administrador-Juiz” significava o reconhecimento de que o poder administrativo não podia estar sujeito ao controlo dos tribunais, o que marcou toda a evolução futura do Direito Administrativo e do Contencioso Administrativo a que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva chamou de “pecado original”.
Esta tradição secular transforma-se, em França, numa verdadeira concepção da Justiça Administrativa segundo a qual a resolução dos litígios administrativos é concebida como uma outra forma de administrar e, consequentemente, como uma atribuição dos administradores públicos. É o sistema do “administrador-juiz”, como escreve Grégoire Bigot, “ um belo exemplo da ditadura administrativa na resolução do contencioso”.
O Consulato (1799-1804) põe fim a este sistema. Contudo, a Justiça Administrativa não permanecerá dissociada da Administração Pública. Não é a administração activa que será encarregada da resolução dos litígios de carácter administrativo, mas a administração consultiva. Esses novos órgãos serão encarregados não só de assessorar a administração activa mas também de estatuir sobre as reclamações dirigidas contra a actuação desta. Como observa René Chapus: “É assim que pelo julgamento dos litígios administrativos são criados não “Tribunais” mas “conselhos”: o Conselho de Estado, no plano nacional, os conselhos de prefectura, nos departamentos”.
Deste modo, a concepção da Justiça Administrativa, em França, organiza-se em torno da concepção de um juiz “tendo o espírito do administrador”, um juiz consciente de que as suas decisões devem ser um complemento da acção administrativa. Por outras palavras, decidir em matéria do contencioso administrativo, “é ainda administrar”.
Esta concepção “administrativista” da justiça da administração herdou dos caracteres gerais do contencioso administrativo gracioso a celeridade, economia e forma expeditiva, o que faz ainda hoje, a sua especificidade.
Este conceito de Justiça Administrativa lato sensu foi importado por vários países europeus e outros no mundo através da recepção do sistema de administração executiva ou regime administrativo que pressupõe a existência de uma jurisdição administrativa.
Em Portugal, esta “importação” foi concretamente realizada no séc. XIX com a aprovação da Reforma Administrativa de Mouzinho da Silveira em 1832.
Da Reforma Administrativa de Mouzinho da Silveira à aprovação da Portaria Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de 1856
Em Portugal, o sistema de administração executiva ou regime administrativo foi introduzido pelo Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 1832, durante o segundo regresso ao absolutismo (1828-1834). Da autoria moral de Mouzinho da Silveira, o referido diploma implementou um modelo muito idêntico ao francês (modelo de organização administrativa que se caracterizou por uma excessiva centralização).
O Decreto centralizador n.º 23, de 16 de Maio de 1832, levantou por toda a parte uma onda de francos protestos que culminou com a aprovação de um Código Administrativo amplamente descentralizador – o Código de 1836 – que alargou as atribuições das câmaras municipais.
Por Decreto de 18 de Março de 1842, o Código Administrativo de 1836 foi substituído por um outro – o Código de Costa Cabral – que tinha como principal objectivo, conforme nele se dizia, “eliminar alguns efeitos desastrosos da administração local ocorridos durante a vigência do Código de 1836. De tendência centralizadora, o Código Administrativo de 1842 consagra uma maior intervenção do poder central no poder local o que implicará, além do estabelecimento de uma tutela administrativa mais rigorosa sobre as câmaras municipais, a passagem do contencioso administrativo para as autoridades administrativas.
O Código Administrativo de 1842 foi aplicado logo ao Ultramar e constitui, do ponto de vista histórico, o início da introdução, em Moçambique, do sistema de administração executivo com um modo de resolução de litígios administrativos original através de um órgão específico – o tribunal administrativo – com regras processuais, por parte, distintas da Lei Processual Civil.
O surgimento do Contencioso Administrativo na Província Ultramarina e o seu desenvolvimento no Moçambique independente (1856-2000)
O facto colonial, numa vontade de assimilação institucional, introduzira nas suas colónias as instituições administrativas da metrópole e, mais particularmente, uma justiça administrativa teoricamente distinta da justiça civil. É na segunda parte do séc. XIX que Moçambique será o receptor deste modo original de resolução dos litígios administrativos.
Deste modo, o estudo da história do Contencioso Administrativo Moçambicano da segunda metade do séc. XIX até ao ano 2000 caracteriza-se por dois períodos distintos se for tido em consideração o critério da estabilidade das regras aplicáveis ao contencioso administrativo.
A primeira fase histórica inicia-se em 1856 terminando em 1933 com a aprovação da Reforma Administrativa Ultramarina. Este período caracteriza-se por uma instabilidade crónica em termos organizativo e de regras processuais que regulam o Contencioso Administrativo.
A segunda fase histórica inicia-se com a aprovação da referida Reforma Administrativa (1933) terminando com a grande Reforma de 2001. Este período é marcado pela estabilidade das regras processuais que regulam o Contencioso Administrativo em Moçambique.
Do nascimento da justiça administrativa à aprovação da Reforma Administrativa Ultramarina (1856-1933)
O nascimento de uma justiça administrativa (e por via de consequência, de um Contencioso Administrativo) em Moçambique, resulta da aprovação da Portaria Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de 1856 (é o marco formal).
A referida Portaria vai mandar “considerar em vigor o Código Administrativo de 18 de Março de 1842, menos no que for contrário ao disposto nos artigos 5.º e 8.º do Decreto de 7 de Dezembro de 1836” (este diploma consagra, do ponto de vista do contencioso administrativo, um sistema de justiça reservada), e deste modo, introduzir, na província ultramarina, as novas regras relativas à organização administrativa, formação e atribuições dos corpos administrativos, magistrados administrativos, tribunais administrativos, administração paroquial, disposições especiais, gerais e penais.
Contudo, as circunstâncias peculiares dos territórios extra-europeus tornaram o Código Administrativo de 1842 inexequível. Daí as alterações que lhe foram introduzidas, quanto às províncias ultramarinas, pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869.
Do ponto de vista da história da Justiça Administrativa em Moçambique, o Decreto de 1 de Dezembro de 1869 tem uma posição peculiar porque é neste diploma que é mencionado, pela primeira vez, explicitamente, o termo “tribunal administrativo”.
Com efeito, a reforma administrativa instituída pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869 visava introduzir “uma prudente descentralização” de forma a dar um espaço mais amplo à iniciativa local, isto é, procurava o alargamento da esfera das atribuições das autoridades superiores da administração provincial e a concessão de uma ampla iniciativa às províncias no âmbito da prestação dos serviços públicos.
O Conselho de Província, na sua qualidade de tribunal administrativo, era composto exclusivamente por administradores e funcionários (nos termos do artigo 49.º do Decreto de 1 de Dezembro de 1869) e desenvolvia as atribuições estabelecidas pelo Código Administrativo de 1842 (nos termos do artigo 50.º do Decreto de 1 de Dezembro de 1869).
No início do séc. XX, o Decreto de 2 de Setembro de 1901 vem, por um lado, estabelecer uma competência de atribuição a favor do Supremo Tribunal Administrativo em matéria de recursos dos actos e decisões das autoridades administrativas das províncias ultramarinas, e por outro lado, regular, nas províncias ultramarinas, a forma do processo, a interposição e o seguimento de recursos para o Supremo Tribunal Administrativo.
Ainda no início do séc. XX, o Decreto de 23 de Maio de 1907 veio implementar uma reforma importante no domínio da “Reorganização administrativa da província de Moçambique”. Esta reforma procurou lutar contra uma centralização excessiva, sendo que teve consequências do ponto de vista do contencioso administrativo, no que concerne à composição e às competências do Conselho de Província (introduzindo alterações na sua composição e alargou as suas atribuições).
Contudo, esta reforma não conseguiu cumprir aquilo para o qual se propôs. A aprovação do Decreto n.º 164 de 14 de Outubro de 1913 demonstrou isso claramente. Este diploma, constituindo mais uma reforma, reorganizou os serviços do Conselho de Província de Moçambique com base em dois tipos de medidas: em primeiro lugar, procedeu a uma modificação da composição do Conselho de Província num duplo sentido: de se tornar o Conselho mais “judicial” (o processo de “judicialização” traduz-se no ingresso de “Todos os juízes da Relação de Moçambique” [nos termos do artigo 1.º, alínea a)] e “profissional” (o processo de “profissionalização” traduz-se no reforço do corpo administrativo ao seu serviço [nos termos dos artigos 4.º, 5.º e 6.º]); em segundo lugar, atribuiu “gratificações” aos juízes e vogais de forma a interessar melhor os seus membros no desempenho efectivo das funções atribuídas ao Conselho [nos termos do artigo 2.º]).
Em 1914, com a publicação da Lei n.º 277, de 15 de Agosto de 1914 (Lei Orgânica da Administração Civil das Províncias Ultramarinas) cessou o regime do Decreto de 1869 e do Código de 1842, o que levou “cada colónia a publicar a sua legislação administrativa”.
A colónia de Moçambique não foi excepção. No dia 28 de Janeiro de 1922, o Alto Comissário da República da Província de Moçambique, Manuel de Brito Camacho, promulga a Carta Orgânica da Província de Moçambique (constante do Decreto n.º 200, de 28 de Janeiro de 1922), consagrando esta, pela primeira vez, de uma forma explícita, num Capítulo individualizado (Capítulo VI), a instituição do Tribunal Administrativo (sendo que o Capítulo VI tem como objectivo racionalizar o funcionamento desta instituição).
A Carta Orgânica de 1922, no seu artigo 91.º, previa a publicação de um regimento especial pelo Governador em Conselho Executivo que regulará a ordem e forma de processo a seguir no Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas de Moçambique, fixará a respectiva tabela de emolumentos, custas e salários, e o quadro e vencimentos do pessoal da secretaria.
Este regimento é efectivamente publicado no Suplemento do Boletim Oficial de Moçambique n.º 29, de 26 de Julho de 1922, constituindo o primeiro estatuto privativo do Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas de Moçambique.
No que toca ao processo administrativo contencioso, o artigo 7.º do Regimento consagra o princípio fundamental de independência do Tribunal Administrativo em relação ao Poder Executivo no desempenho das suas atribuições. Esta independência marca uma etapa importante para a autonomia da jurisdição administrativa (mesmo permanecendo uma ligação orgânica entre o Tribunal Administrativo e a administração activa).
Além disso, o artigo salientado estabelece a regra fundamental segundo a qual “os seus Acórdãos têm um carácter e efeitos das decisões dos Tribunais de Justiça”. De jure, os Acórdãos do Tribunal Administrativo produzem efeitos processuais definidos pelo Código de Processo Civil.
Os processos e todos os documentos escritos submetidos ao conhecimento do Tribunal serão apreciados em “Secção” (Secção do Contencioso Administrativo, Secção do Contencioso Fiscal, Secção do Contencioso Aduaneiro, Secção de Contas).
O Contencioso Administrativo permanece um contencioso de “actos” e não de “actividades”. É o julgamento das “reclamações” e “recursos” que domina a actividade jurisdicional do Tribunal Administrativo de então.
Na verdade, o facto de cada colónia ter começado a publicar a sua própria legislação administrativa (que derivou da publicação da Lei n.º 277, de 15 de Agosto de 1914 [Lei Orgânica da Administração Civil das Províncias Ultramarinas] que veio cessar o regime do Decreto de 1869 e do Código de 1842), juntamente com os diplomas metropolitanos comuns a todo o Ultramar, teve como consequência uma inconveniente dispersão legislativa. Por essa razão, o Governo central, usando da faculdade conferida pelo artigo 108.º da Constituição da República Portuguesa, aprovou por Decreto-Lei n.º 23.229, de 15 de Novembro de 1933, a Reforma Administrativa Ultramarina (em diante, RAU).
Da Reforma Administrativa Ultramarina à aprovação da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho (1933-2001)
A RAU entrou em vigor em todas as colónias portuguesas no dia 1 de Janeiro de 1934.
Além da riqueza da matéria tratada, a RAU consagra uma parte (Parte V – DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) relativa à organização e ao regime do Contencioso Administrativo nas colónias.
Deste modo, no início dos anos 30 do século passado, os princípios e as regras fundamentais referentes ao regime do Contencioso Administrativo no Ultramar são estabelecidos, codificados e, consequentemente, aplicáveis na Província Ultramarina de Moçambique. Esses princípios estarão em vigor até à reforma realizada pela Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho (ou seja, esses princípios perdurarão mesmo depois da independência de Moçambique).
É ilustrativo da vigência e importância deste diploma legal como fonte principal do Contencioso Administrativo a análise dos fundamentos dos Acórdãos proferidos pelo Tribunal Administrativo na área do Contencioso Administrativo (a título de exemplo, vide, ABEL AUGUSTO ZITA, de 27 de Dezembro de 1994, Proc. 21/94 – 1ª, JAM, I, p. 5).
Apesar da estabilidade da RAU, que permitiu o surgimento de uma jurisprudência administrativa uniforme, aquela não acompanhou as exigências ditadas pelo crescimento de uma jurisdição administrativa moderna, motor da consolidação de um Estado de Direito. A evolução recente da natureza do Contencioso Administrativo mais preocupada, tendencialmente, pela protecção dos direitos subjectivos públicos dos particulares, constituiu um factor determinante para uma reforma da RAU (realizada pela Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho).
O novo Contencioso Administrativo (2001-…)
A observação atenta do Direito Comparado demonstra que nos últimos vinte anos houve uma corrente convergente em termos de reformas do Contencioso Administrativo. Portugal, Espanha, França, Alemanha, Argentina, entre outros países, realizaram profundas reformas das normas contenciosas administrativas para responder às necessidades de evolução das formas de actuação da Administração Pública e do próprio relacionamento Administração/Administrado.
Na verdade, Moçambique não podia permanecer afastado desta corrente. Além do comando legal que impunha uma reforma legal nesta matéria (artigo 46.º da Lei n.º 5/92, de 6 de Maio), o direito colonial herdado não se adequava às novas realidades do país. A RAU apresentava dificuldades na sua aplicação, designadamente quanto à necessária celeridade processual e a melhor protecção dos direitos subjectivos dos administrados. Além disso, as profundas alterações às atribuições do Tribunal Administrativo, no contencioso administrativo, consagradas pela Lei n.º 5/92, de 6 de Maio, nomeadamente, a introdução de figuras e institutos jurídicos até então inexistentes no quadro legal, implicava uma imperiosa necessidade de se reformular o direito processual, de modo a que o direito substantivo fosse melhor agilizado ou servido.
Pelos motivos anteriormente salientados, uma reforma profunda era necessária. No princípio do ano de 1996, o Governo solicitou ao Tribunal Administrativo que estudasse a elaboração de um Ante-Projecto de Legislação Contenciosa Administrativa. O Presidente do Tribunal Administrativo, sensível a este interesse, decidiu constituir um Grupo de Trabalho encarregado de reflectir sobre os grandes eixos da reforma e de apresentar um Ante-Projecto de Reforma do Contencioso Administrativo. O referido Grupo de Trabalho elaborou a sua metodologia de trabalho e apresentou, em debate público, o resultado do seu trabalho. Por sua vez, o Governo aprovou o Projecto do Código de Contencioso Administrativo e a Assembleia da República aprovou a Lei sobre o Contencioso Administrativo (Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho).
Foi esta Lei que efectivamente realizou a profunda reforma do Contencioso Administrativo Moçambicano.
- VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», Almedina, Coimbra, 2009.
- MARCELO CAETANO, «Manual de Direito Administrativo», Volume I, Almedina, Coimbra, 2010.
- GILLES CISTAC, História do Direito Processual Administrativo Contencioso Moçambicano.
Francisco Monteiro da Silva, n.º 140106007
Publicada por Francisco Monteiro da Silva à(s) 13:46