Source: http://trend.infopartisan.net/trd0499/t210499.html
Timestamp: 2019-01-23 17:30:33
Document Index: 182140422

Matched Legal Cases: ['§ 226', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 20', '§ 5', '§ 20', '§ 25', '§ 116', '§ 25', '§ 117', '§ 117', '§ 117', 'BGH', '§ 13', '§ 14', '§ 15', '§ 37', '§ 13', '§ 25', '§ 116', '§ 117', '§ 16', '§ 122', '§ 16', '§ 60', '§ 20', '§ 76', '§ 76', '§ 88', '§ 88', '§ 88', '§ 97', '§ 263', '§ 3', '§ 102', '§ 35', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 67', '§ 20', '§ 20', '§ 67', '§ 20', '§ 21', '§ 91', '§ 45', '§ 50', '§ 20', '§ 117', '§ 18', '§ 137', '§ 122', '§ 18', '§ 116', '§ 20', '§ 25', '§ 117', '§ 14', '§ 13', '§ 13', '§ 25', '§ 116', '§ 122', '§ 122', '§ 77', '§ 5', '§ 1603', '§ 91', '§ 35', '§ 116', '§ 116', '§ 116', '§ 11']

Sozialhilfe und Mißbrauchsdiskussion 1
Quelle: Zeitschrift für das Fürsorgewesen Nr. 10/1998
Sozialhilfe und Mißbrauchsdiskussion
Von Dietrich Schoch
Verwaltungsfachhochschule des Landes Hessen
Der Sozialleistungs- und auch der Sozialhil- femißbrauch ist ein Thema mit hohem Unterhaltungs- wert. Jeder kennt einen, der das Sozialamt betrogen hat oder zumindest kennt er einen, der einen kennt. Durch die Mißbrauchsdiskussion besteht die Gefahr, daß die Opfer der Umstrukturierung der Wirtschaft, die Arbeitslosen, zu Tätern gemacht werden, wenn sie Sozialleistungen in Anspruch nehmen (müssen). Aus diesem Grund ist eine Versachlichung der Diskussion anstelle pauschaler Verdächtigungen geboten.2
Focus3 geht davon aus, daß die Mißbrauchsquote in allen Sozialleistungsbereichen zwischen 15 und 20 v. H. der Gesamtausgaben beträgt. Mindestens 150 Mrd. DM habe diese Fehlallokation 1994 betragen. Und davon sollen auf die Sozialhilfe 2,49 Mrd. DM Mißbrauch ent- fallen.4 Das seien Schätzungen von der Front der Sachbearbeiter, Amtsleiter und Dezernenten. Bei einer wohlfahrtsverbandlichen Fortbildungsveranstaltung auf Bundesebene haben Sozialamtsleiter vor Jahren Schätzzahlen in einer Schwankungsbreite zwischen unter 1 v. H. bis unter 10 v. H. angegeben. Der Durchschnitt lag bei etwa 1,5 bis 2 v. H. Bei einem späteren 2wöchigen Kurs für einen anderen bundes- weiten Fortbildungsträger sind die Teilnehmer - Mitar- beiter aus Sozialämtern, die überwiegend schon lange dort beschäftigt waren - in der ersten Woche im Früh- jahr gebeten worden, in der zweiten Woche im Herbst Betrugs- bzw. Mißbrauchsfälle aus ihrer Sozialamtspra- xis mitzubringen. Niemand hatte einen konkreten Fall; jemand hatte einen früheren Fall eines Kollegen mit- gebracht. Nach diesem Ergebnis war das Thema der 1. Woche von dem flächendeckenden Unterstützungs- betrug in der 2. Woche vom Tisch.
Auch die Antwort der hessischen Ministerin für Frauen, Arbeit und Sozialordnung auf eine Kleine Anfrage5 eines Landtagsabgeordneten ergibt zwar kein eindeutiges Bild, aber eine Tendenz für das Land Hes- sen. Die Behauptungen von Focus über das Ausmaß des Mißbrauchs werden dadurch nicht bestätigt. Nach den dort referierten Aussagen von 23 der 26 hessi- schen Sozialhilfeträger läßt sich nicht einmal das oben genannte durchschnittliche Mißbrauchsergebnis von 1,5 bis 2 v. H. bestätigen.6 Schon hier wird deutlich, daß selbst eine erfolgreiche Bekämpfung des Sozialhil- femißbrauchs durch Verhinderung rechtswidriger Inan- spruchnahme die kommunalen Finanzprobleme nicht lösen kann,7 selbst wenn der Mißbrauch aufgedeckt oder - besser noch - verhindert werden könnte.
Mit diesem Beitrag soll ein Versuch unternommen werden, dem Begriff Sozialhilfemißbrauch eine Kontur zu geben. Durch eine Betrachtung des Menschenbildes im sozialen Rechtsstaat, einen Rückblick in die Geschichte von Ge- und Mißbrauch, von ge- wie mißglückten Maßnahmen auf verschiedenen Ebenen staatlichen Handelns der Vergangenheit bis heute kann nur versucht werden, ein wenig nachdenklich zu machen. Bei der Entscheidung, wie mit Mißbrauch umzugehen ist, mag die Wiedergabe eines - wie ich finde - bemerkenswerten Engagements eines örtlichen Sozialhilfeträgers8 hilfreich sein, unabhängig davon, ob man alle dort dargestellten Dinge für zutreffend und problemangemessen hält.
2 Was ist Sozialhilfemißbrauch?
In den Fachlexika der sozialen Arbeit des Deut- schen Vereins9 aber auch von Kreft/Mielenz10 findet sich dazu nichts. Ergiebiger ist schon der Brockhaus:" "Mißbrauch ist danach der falsche Gebrauch eines Rechtes einer Sache und einer Person. Im bürgerli- chen Recht ist die Ausübung eines Rechtes zu dem Zweck, einem anderen Schaden zuzufügen, unzulässig (§§ 226 BGB, 1295 AGBG). Darüber hinaus hat sich der allgemeine Grundsatz entwickelt, daß der im Widerspruch zur sozialen Zweckbestimmung stehende Gebrauch subjektiver Rechte einen Rechtsmißbrauch darstellt; dem mißbräuchlich Beanspruchten steht der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung zu. Im Ver- waltungsrecht führt Mißbrauch des Ermessens danach zur Aufhebung des Verwaltungsaktes." Soweit der Brockhaus.
Focus zitiert den Sprecher des CDU-Wirtschaftsrates Rüdiger von Voß: "Mißbrauch beginnt schon da, wo die Bürger überproportional Gebrauch von Leistungen machen, die ihnen das Sozialleistungssystem zuge- steht."
Nach dieser Darstellung zählt es zum Mißbrauch, wenn Beamte mit der Besoldungsgruppe A 11 pro- blemlos Wohngeld bekommen können. Wenn ein Bür- ger - ob Beamter oder nicht - die ihm gesetzlich zustehenden Leistungen in Anspruch nimmt, so kann das nicht schon Mißbrauch sein. Wenn es so wäre, so müßte das Veranlassung sein, die Gesetze zu ändern, aber nicht die ihre Rechte in Anspruch nehmenden Bürger als Sozialmißbraucher bzw. -Schmarotzer zu bezeichnen.
In dem Focus-Beitrag wird beklagt, daß in den neuen Bundesländern die Hälfte der Bürger mehr Geld vom Staat fordern, während es in den alten nur ein Viertel seien. Focus berichtet weiter, daß nach einer eigenen Umfrage 71 v. H. der Bürger glauben, Sozial- leistungen würden von vielen mißbraucht. Hier wird Sozialleistungsmißbrauch nicht auf der Basis von Datenerhebungen, sondern auf der Basis des Glaubens Dritter als ernst zu nehmende Größe dargestellt.
Ein hessisches Sozialamt12 hat dazu ein Schaubild "Mißbrauchs- und bedarfsmindernde Tatbestände" erstellt. Dazu gehört danach
die Verringerung des Vermögens unmittelbar vor der Hilfebeantragung,
verschwiegene Einkünfte von geringfügig Beschäftig- ten oder Schwarzarbeit,13
verschwiegener tatsächlicher Aufenthalt außerhalb des Kreisgebietes,
verschwiegener Besitz von Vermögen, z. B. Kfz.,14 Sparguthaben,15 Lebensversicherung, Grundvermö- gen16 etc.,
Arbeitsunwilligkeit,17
überhöhte Bedarfsanmeldungen, z. B. für Beklei- dung, Mobiliar, sonstigem Hausrat und Renovierung,
verschwiegene eheähnliche Gemeinschaft.18
Zum Sozialhilfemißbrauch rechnet die rechtswidrige Inanspruchnahme der Sozialhilfe durch den Bürger19 einerseits und die rechtswidrige Nichtgewährung zuste- hender Leistungen durch die Behörde, hier also das Sozialamt, andererseits.20
3 Das Menschenbild im sozialen Rechtsstaat
Eine Darstellung des Menschenbildes des BSHG und des SGB - auch in der Interpretation durch die Rechtsprechung - mag dazu beitragen, die Miß- brauchsdiskussion zu versachlichen. Wesentlich geprägt ist dieses Menschenbild durch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes2' von 1954. Hier heißt es:
"Der einzelne ist zwar öffentlicher Gewalt unterwor- fen, aber nicht Untertan, sondern Bürger. Darum darf er in der Regel nicht lediglich Gegenstand staatlichen Handelns sein. Er wird vielmehr als selbständige sitt- lich verantwortliche Persönlichkeit und deshalb als Trä- ger von Rechten und Pflichten anerkannt. Er ist Sub- jekt und nicht Objekt staatlichen Handelns."
Nach dem Wortlaut des 1962 in Kraft getretenen BSHG (siehe § 1 Abs. 2) ist es Aufgabe der Sozial- hilfe, dem Empfänger der Hilfe ein Leben zu ermögli- chen, das der Würde des Menschen entspricht. Die Aufgabe des 1976 in Kraft getretenen SGB wird in § 1 SGB l darin gesehen, zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit Sozialleistungen einschließlich sozialer und erzieherischer Hilfen zu gestalten. Nach § 2 Abs. 2 SGB l müssen die Lei- stungsträger und damit auch die Sozialämter sicher- stellen, daß die sozialen Rechte möglichst weitgehend verwirklicht werden. Aber auch in anderen Vorschriften wird das Menschenbild deutlich, das der Gesetzgeber hat: In § 20 SGB X (Untersuchungsgrundsatz), also im Verfahrensrecht, heißt es, daß die Behörde den Sach- verhalt von Amts wegen ermittelt. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen der Betei- ligten ist sie nicht gebunden. In Absatz 2 findet sich die Regelung, daß die Behörde alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen hat, auch die für die Beteiligten günstigen. Der Gesetzgeber hält es für geboten, die Exekutive auf die Berücksichtigung der günstigen Umstände hinzuweisen. Ob dies in der Sozialhilfe schon vollständig geglückt ist, mag bezwei- felt werden. So wird vielfach in der Sozialhilfeverwal- tung der Lebenssachverhalt des Bürgers nicht hinrei- chend ermittelt, wenn lediglich - entgegen § 5 BSHG - ein Sozialhilfeantrag verwendet wird, der regelmäßig mit Art der beantragten Hilfe beginnt, um dann schwer- gewichtig Bedarfsverhinderungssachverhalte zu erfra- gen.22 Die bei den Sozialämtern verwendeten Antrags- vordrucke entsprechen meist völlig oder ähneln doch stark denen, die ein Vordruckverlag vertreibt.23
In diesem Zusammenhang ist noch die Amtliche Begründung24 zu § 20 SGB X (also zu dem Untersu- chungsgrundsatz) anzuführen. Dort heißt es: "Hinzuweisen ist darauf, daß der Untersuchungs- grundsatz nicht bedeutet, jede Behauptung müßte bezweifelt werden und könne erst dann zugrunde gelegt werden, wenn sie bewiesen ist. Die Auf- klärungspflicht beschränkt sich insoweit auf die Behe- bung eigener Zweifel. Die Behörde braucht daher, sofern sich nicht aus der Gesamtlage des Falles Bedenken aufdrängen, einem Tatumstand nicht durch eigene Ermittlungen nachzugehen, wenn er von nie- mandem bestritten wird."
Durch das Volkszählungsurteil hat sich auch das BVerfG25 an der Suche danach beteiligt, wie der Mensch in einem sozialen Rechtsstaat zu behandeln ist. Ihm steht das informationelle Selbstbestimmungs- recht als ein Grundrecht zu. Das Gericht erklärt, daß dieses Selbstbestimmungsrecht aber nicht uneinge- schränkt gilt. Vielmehr müsse der einzelne Bürger als Gemeinschaftswesen Einschränkungen dieses Rechtes im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen.
Aber schon Jahre vorher hat das BVerfG26 festge- stellt, daß der Staat nicht die Aufgabe hat, seine (erwachsenen) Bürger zu bessern.
In diese Vorstellung paßt auch, daß es im BSHG keine Pflicht, sondern eine Hilfe zur und einen Bedarf an Arbeit gibt.27 "Das Haben oder Nichthaben von Arbeit ist nicht nur als ein wirtschaftliches Problem zu sehen. Arbeit als solches ist ein Mittel, einem Hilfesu- chenden (Hilfeempfänger) Gelegenheit zur Entfaltung seiner Persönlichkeit zu geben, ein wesentliches Krite- rium für ein Leben, das der Würde des Menschen ent- spricht."28
Allerdings findet sich im BSHG auch die - im vori- gen Jahr verschärfte - Regelung des § 25 BSHG. Dort hieß es (und heißt es auch jetzt noch in Abs. 1 Satz 1): "Wer sich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten ..., hat keinen Anspruch auf HLU".
Das BVerwG erläutert, daß diese Regelung nach ihrer Stellung im Gesetz in erster Linie selbst Hilfe- norm sei.29
4 Geänderte Einstellungen und geänderte Handlungsmuster?
In einer etwa 10 Jahre alten unveröffentlichten Schrift des Deutschen Städte- und Gemeindebundes wird über den Mißbrauch der Sozialhilfe30 und über Erfahrungen und Anregungen aus den Sozialämtern kreisangehöriger Städte und Gemeinden zu deren Ver- hinderung berichtet. Diese Schrift steht - so mein Ein- druck - am Anfang von geänderten Handlungsmustern auch des Gesetzgebers. 1993 wurden die Auskunfts- pflichten des § 116 BSHG erweitert3' - eine Forde- rung, die sich aus dem vorgenannten Mißbrauchsbe- richt32 ergab. Damit wurde eine der Hauptforderungen erfüllt.33 Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 BSHG wurde um einen Satz 2 ergänzt, der dazu verpflichtet, die Hilfe bei einer Arbeitsverweigerung in einer ersten Stufe um mindestens 25 v. H. zu kürzen.34 Dies war bis dahin im Rahmen von Ermessensentscheidungen auch möglich, heute wird dazu gesetzlich verpflichtet, auch ohne auf die Besonderheiten des Einzelfalles Rücksicht nehmen zu müssen. § 117 wurde in das BSHG eingefügt. Ziel dieser Vorschrift ist - so die Amtliche Begründung35 - die Vermeidung mißbräuchli- cher Inanspruchnahme der Sozialhilfe. Durch die Rege- lung werden die Sozialämter befugt, Informationen oder Daten über die wirtschaftlichen und persönlichen Ver- hältnisse ihrer Leistungsbezieher durch Auskunftsersu- chen gegenüber bestimmten anderen Leistungsträgern (Abs. 1), gegenüber anderen Sozialhilfeträgern (Abs. 2) und gegenüber im Gesetz bestimmten anderen Stellen (Abs. 3) auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen. Details ergeben sich aus der Vorschrift. Sie enthält - wie viele andere auch - die Ermächtigung, Näheres über das Verfahren durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu regeln. Bereits Ende 1997 wurde die kurz zuvor geschaffene und noch nicht wirksam gewor- dene Vorschrift des § 117 BSHG um einen Absatz 2 a ergänzt,36 der es den Dienststellen der Rentenversiche- rungsträger erlaubt, die nach den Absätzen 1 und 2 ermittelten Daten zu speichern und zu nutzen, soweit dies für Datenabgleiche erforderlich ist.37
Seit der Änderung des BSHG 1993 stehen eine Reihe von Verordnungen aus, z. B. die zu den einma- ligen Leistungen und die zur Absetzung von Erwerbs- einkommen. Allerdings hatte die DVO zu § 117 BSHG, die Sozialhilfedatenabgleichsverordnung, die höchste Priorität. Sie ist zum 1. 1. 1998 in Kraft getreten.38 In ihr wird festgelegt, wie und mit wem der Datenabgleich durchgeführt wird.39
5 Ein Rückblick
Bei einem weiten Schritt zurück in die Vergangenheit stoßen wir auf das Elberfelder System. In der Instruktion für die Bezirksvorsteher und Armenpfleger40 in Elberfeld von 1861 heißt es:
"Die Armenpfleger sind verpflichtet, die Armen des Quartiers fleißig, mindestens alle vierzehn Tage einmal, in ihren Wohnungen zu besuchen, eingetretene Verän- derungen im Personenbestande der Familien-Angehöri- gen in den Abhörbogen aufzunehmen, von der etwa veränderten Höhe des Einkommens sich eine genaue Kenntnis zu verschaffen, auch das Vorhandensein der bewilligten Kleidungsstücke, des Bettwerks und Hausgeräthes zu überwachen. Bei diesen Besuchen wird der Armenpfleger jede ihm entgegentretende Unord- nung und Unsitte rügen, zur Ordnung, Reinlichkeit und Ehrbarkeit ermahnen, den Eltern die gute Erziehung der Kinder und die Aufsicht auf deren fleißigen Schul- besuch, den Kindern die Ehrfurcht gegen die Eltern und deren Unterstützung empfehlen und, bekleidet mit dem Ansehen eines Organs der städtischen Obrigkeit, überhaupt auf das sittliche Gefühl des Armen eine heilsame Einwirkung zu gewinnen suchen."
Dieses Überwachungssystem ist Ende des vori- gen/Anfang dieses Jahrhunderts im gesamten Deut- schen Reich eingeführt worden.4' Es wurde mit der wohlklingenden Formel Hilfe von Mensch zu Mensch idealisiert. Notwendig für den Armenpfleger war nach- barschaftliche Verbundenheit; Fachwissen wurde für nicht erforderlich gehalten.42
In diesen Zeitraum fiel die Industrialisierung mit der sich daraus häufig ergebenden Notwendigkeit, den Wohnsitz da zu nehmen, wo sich die Fabrik befand. Die Regelung des Heimatrechtes konnte deshalb nicht mehr beibehalten werden, nach der Unterstützung nur durch die Gemeinde zu leisten war, in der man geboren wor- den ist. Das Unterstützungswohnsitzgesetz von 1871 ersetzte diese Regelung durch eine Unterstützungspflicht (bzw. ein Unterstützungsrecht) nach dem Wohnsitz.43 Vor- aussetzung war eine Aufenthaltsdauer von drei, später zwei und dann einem Jahr." Um die Inanspruchnahme von Fürsorgeleistungen zu erschweren, haben die Ver- waltungsbehörden viel Kreativität entwickelt.
Kühn45 beschreibt dies wie folgt: "Um zu verhindern, daß von außerhalb zugezogene Hilfebedürftige sich erst einmal zwei Jahre durch private Armenpflege (Ver- eine, Stiftungen) unterstützen ließen, um dann nach Erwerb des Unterstützungswohnsitzes die öffentliche Armenpflege in Anspruch zu nehmen, wurden z. B. in Hamburg 'Auskunftsstellen für Wohltätigkeit'46 eingerich- tet, um über den wechselseitigen Austausch von Nach- richten über die Unterstützten eine enge Verbindung  zwischen öffentlicher und privater Unterstützung herzu- stellen (Erhöhung der Kontrollen). Ziel war es, 'unwür- dige Personen zu entlarven und die Vermeidung von Doppelunterstützung sicher zu stellen'. Außerdem sollte auf 'würdige und bedürftige' Personen hingewiesen werden."
6 Die Regelungen des SGB 1
Schon vor dem Inkrafttreten des SGB 1 im Jahre 1976 hat der BGH47 festgestellt, daß es im sozialen Rechtsstaat zu den Amtspflichten der mit der Betreu- ung sozial schwacher Volkskreise betrauten Beamten gehört, diesen zur Erlangung und Wahrung der ihnen vom Gesetz zugedachten Rechte und Vorteile nach Kräften beizustehen.48 Diesem aus dem sozialen Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grundgedanken fol- gend, verpflichten heute die Vorschriften des SGB l die Sozialleistungsträger zur Aufklärung, Beratung und Aus- kunft. Ziel des SGB ist es, das Sozialrecht nach ein- fachen Grundsätzen zu ordnen, zu harmonisieren und zu vereinfachen, um es transparenter und verständli- cher zu gestalten und seine Anwendung durch den Bürger, die Verwaltung und Rechtsprechung zu erleich- tern.49 Die Notwendigkeit hierzu ergibt sich dadurch, daß die verschiedenen .Bereiche des Sozialrechts aus unterschiedlicher Zielsetzung und zu unterschiedlichen Zeitpunkten entstanden sind. Sowohl im Aufbau der Gesetzesvorschriften als auch im sachlichen Gehalt fehlt daher oft das wünschenswerte Maß an Einheit- lichkeit. Danach ist festzustellen, daß das Ziel des SGB bis heute nicht erreicht ist. Die Zersplitterung des Sozialrechts in viele Einzelgesetze, das Dickicht der unterschiedlichen Zuständigkeiten und die unüberseh- bare Vielfalt der Einzelregelungen machen das Sozial- recht - trotz der Regelungen des SGB 1 - schwer überschaubar und beeinträchtigen die praktische Hand- habung. Der Preis für das gegliederte Sozialleistungssystem,50 das keine einheitliche Leistungsstelle für alle Sozialleistungen vorsieht, ist deshalb eine umfassende Information des Bürgers über seine Rechte und Pflichten im Sozialrecht. Der Zugang zu dem breit gefächerten Leistungsangebot soll durch Aufklärung (§ 13 SGB 1), Beratung über die Rechte und Pflichten (§ 14 SGB 1) und Auskunft auch durch Benennung der für die Sozi- alleistungsträger zuständigen Stellen (§ 15 SGB 1) ermöglicht und erleichtert werden. Dazu wäre eine zen- trale Beratungs- und Auskunftsstelle erforderlich. Die dies regelnden Paragraphen sind in ihrer Zielrichtung, Auslegung und praktischen Bedeutung eine Einheit, die eine möglichst zuverlässige und umfassende Informa- tion des einzelnen über seine Rechte und Pflichten nach dem SGB erreichen wollen. Eine Aufklärung lediglich durch eine Broschüre" reicht dazu nicht aus. Auch gilt der Vorbehalt des § 37 SGB 1 für die §§ 13 bis 15 SGB 1 nicht, so daß diese Regelungen unmit- telbar auch in der Sozialhilfe anzuwenden sind.
Aus diesen Vorschriften ergibt sich eher die Not- wendigkeit, das Maß der Inanspruchnahme von gesetz- lich zustehenden Leistungen zu erhöhen. Es ist ein Mißbrauch oder Fehlgebrauch des Rechtes, die Kon- trolldichte zu erhöhen, ohne gleichzeitig die Maßnah- men zur Inanspruchnahme zustehender Sozialleistun- gen zu intensivieren.
7 Die Maßnahmen zur Verhinderung von Mißbrauch durch Leistungsberechtigte
Die Studie des Deutschen Städte- und Gemeinde- bundes52 gibt als Meinung der betroffenen Kommunen die Einschätzung wieder, daß derjenige, der es darauf anlegt, Sozialhilfe in irgendeiner Form zu erschwindeln, dies - in der Regel zumindest für einen begrenzten Zeitraum - auch erreichen kann. Allerdings betonen viele Sozialämter, es sei mit den Grundsätzen des Sozialhilferechtes nicht vereinbar, in übertriebener Sorge um die rechtmäßige Verwendung von Sozialhilfe eine überkritische und argwöhnische Grundhaltung gegenüber dem Hilfesuchenden bzw. Hilfeempfänger einzunehmen. Zweifelsohne könne an der Redlichkeit und Aufrichtigkeit des überwiegenden Teiles der Sozial- hilfeempfänger nicht gezweifelt werden. Sensible und moralisch integre Sozialhilfeberechtigte würden bei übertriebenen Kontrollen wieder, wie schon in früheren Zeiten, eher auf ihren Sozialhilfeanspruch verzichten, als sich ihrer Meinung nach entwürdigenden Prozedu- ren auszusetzen.
7.2 Maßnahmen durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber
Es ist zu fragen, ob das oben skizzierte Men- schenbild, das den sozialen Rechtsstaat prägte und noch prägt, noch das des derzeitigen Gesetz- und Ver- ordnungsgebers ist. Seit Jahren werden die Vorschriften im Sinne einer Reduktionsgesetzgebung53 geändert, so daß in einem vor einiger Zeit im NDV erschienenen Aufsatz54 davon ausgegangen wird, daß das BSHG sich in seinem Charakter geändert hätte; es enthalte
- im Gegensatz zu der oben skizzierten Rechtslage - nun Sanktionsvorschriften. Bei Arbeitsverweigerung muß heute die Sozialhilfe gekürzt werden, dem Wortlaut der Norm folgend (siehe § 25 Abs. 1 BSHG). Die Aus- kunftspflichten des § 116 BSHG sind erweitert worden. Auf die Errichtung einer Kopf- und Auskunftsstelle (§ 117 BSHG) wurde schon hingewiesen. Die bereits jetzt mögliche Inanspruchnahme von zusammenwoh- nenden Verwandten und Verschwägerten (§ 16 Satz 1 BSHG) aber auch von wie verschwägert behandelten (§ 122 Satz 2 i. V. m. § 16 Satz 1 BSHG) Verwand- ten des Partners der eheähnlichen Gemeinschaft sollte 1993 ausgedehnt werden auf alle zusammenlebenden Personen in Haushaltsgemeinschaft; das ist verhindert worden.55' Nunmehr wird überlegt, den Personenkreis auf den auszudehnen, dessen Einkommen bei der Wohngeldberechnung berücksichtigt wird. Mit der Aus- weitung der Auskunftspflichten und der beabsichtigten Ausweitung des Personenkreises, bei dem vermutet wird, daß er Leistungen für Hilfebedürftige erbringt, ergeben sich immer neue Ansatzpunkte der Aus- forschung und damit von Prüfungs-, Kontroll- und Überwachungsnotwendigkeiten. Noch (?) nicht Gesetz geworden ist die Auskunftspflicht des Partners der eheähnlichen Gemeinschaft.56 Das BVerfG57 hat
- gegen diesen Trend - eine bemerkenswerte Entschei- dung getroffen und damit auch das BVerwG korrigiert. Das Zusammenleben und gemeinsame Wirtschaften verschieden geschlechtlicher Partner reicht für die Annahme einer eheähnlichen Gemeinschaft nicht aus; sie liegt danach nur vor, wenn sich die Partner auch füreinander verantwortlich fühlen und füreinander ein- stehen. Da dies noch weniger zu beweisen sein wird, als das Zusammenleben und Wirtschaften, wird darü- ber nachgedacht, die tradierten Beweislastregelungen zu Lasten des Hilfesuchenden zu verändern.58
7.3 Maßnahmen durch die Sozialhilfeträger
Auf unterschiedliche Weise versuchen die Sozialhilfe- träger, sich aus der schon fast babylonischen Knecht- schaft der auch sozialhilfebedingten Finanznot zu befreien. Studien von Wirtschaftsberatungsfirmen,59 Gut- achten der kommunalen Gemeinschaftsstelle für Ver- waltungsvereinfachung60 aber auch schlichte Darstellun- gen in Fachzeitschriften61 versuchen den Weg zu weisen. In der letztgenannten Darstellung werden unter der Zwischenüberschrift Effektivität der Sozialhilfe die "nicht nur geringen Gestaltungsmöglichkeiten auch innerhalb der Hilfeform Geld- und Sachleistung" erwähnt und da beispielhaft, daß "die Gesetzeslage für verschiedene Fallkonstellationen die Möglichkeit der Gewährung einer Geldleistung in Form eines Darlehens anstatt als nicht rückzahlbare Beihilfe eröffnet". Die hier zusätzlich erreichbare Effektivität sieht der Verfasser darin, daß es dann "grundsätzlich im Interesse eines Hilfeempfängers liegt, baldmöglichst wieder ohne Sozialhilfe leben zu können, um die Rückzahlungs- pflicht gering zu halten". Unter der Zwischenüberschrift Effizienz der Sozialhilfe nimmt er an "als unbestritten gelten darf, daß die Sozialhilfe effektiver geleistet wer- den kann, wenn den Hilfeempfängern in erheblichem Umfang eine persönliche Hilfe gewidmet wird. Dem potentiell damit verbundenen höheren Personalbedarf stehen finanzielle Minderaufwendungen gegenüber, z. B. weil Hilfen in Geld kurzfristiger zu erbringen sind bzw. Folgenotlagen nicht mehr auftreten." Ein Beispiel zu den Kann-Leistungen besteht darin, einen Mietrück- stand nicht zu übernehmen, sondern mittels persönli- cher Hilfe durch Inanspruchnahme eines Bankkredites die Notlage zu beseitigen und dadurch einen Lerneffekt zu erzielen.62 Richtig ist, daß ständig Anstrengungen unternommen werden müssen, Hilfe zur Überwindung von Sozialhilfebedürftigkeit63 zu leisten und auch die Verwaltungsstrukturen und die zu erbringenden Dienst- leistungen einer ständigen Wirtschaftlichkeitskontrolle unterzogen werden müssen.64
Von Mitarbeitern eines Großstadtsozialamtes ist berichtet worden, daß nicht mehr der allgemeine Sozi- aldienst, in dem Sozialarbeiter tätig seien, in die Sach- verhaltsermittlung eingeschaltet würde. Das übernäh- men jetzt die Sachbearbeiter der Leistungsstellen, die eine Verwaltungsausbildung hätten. Die Sozialarbeiter hätten ihre Aufgabe dazu mißbraucht, dem Sozialamt auch nicht beantragten Bedarf mitzuteilen, anstatt sich auf die Prüfung der dringenden Erforderlichkeit bean- tragter Leistungen zu beschränken. Neuanträge sollen schärfer auf ihre Berechtigung geprüft werden. Wenn der allgemeine Sozialdienst nicht ausgeschaltet  wird - wie vorstehend berichtet -, so führen aber seine Berichte noch weniger als früher dazu, daß bekannt gewordener Hilfebedarf ein Verwaltungsverfahren auslöst bzw. bei laufenden Fällen erhöhte Leistungen erbracht werden.65 Die Sozialämter verstärken ihren Außendienst oder schaffen bisher nicht vorhandene neue Außen- dienste.66 Mindestens in Verdachtsfällen werden Außen- dienstmitarbeiter zu Sozialdetektiven67, ohne daß diese allerdings so benannt werden. Unter der Überschrift "Schnüffelndes Sozialamt"68 wird davon berichtet, daß eine rheinische Großstadt 30 Mio. DM Sozialhilfe ein- sparen will. Der im Text differenziertere Beitrag zitiert aus einem städtischen Bericht Haushaltskonsolidierung durch Verbesserung der Sozialhilfe über ein breit gefächertes Programm, durch das u. a. die ungerecht- fertigte Inanspruchnahme - orientiert an Erfahrungen anderer Städte - um ca. 2 v. H. der Neuanträge sin- ken soll. Dieser Prozentsatz entspricht etwa dem, was (siehe in 1) bereits seinerzeit von Sozialamtsleitern als Folge von Unterstützungsbetrug - und damit von Hilfe- suchendenmißbrauch - geschätzt wurde und liegt weit unter den Horrorzahlen von Focus. In dem Bericht wird ausgeführt:
"Schon jetzt ziehen rd. 1 000 Personen ihren Antrag auf Sozialhilfe zurück, wenn sie im Rahmen des Ver- fahrens 'Hilfe zur Arbeit' auf die Verpflichtung des Einsatzes der Arbeitskraft und die entsprechenden Beratungs- und Vermittlungsbemühungen hingewiesen werden."69
Naturgemäß ist es schwierig, wenn nicht unmöglich, das Maß des Mißbrauchs zu quantifizieren und damit auch abzuschätzen, wieviel bei stärkeren Kontrollen eingespart oder zurückgefordert werden kann. Ein hes- sischer Landkreis hat versucht, dies zu tun. Verdienst- voll ist es, daß das nicht unter Ausschluß der Öffentlichkeit geschah.70 In Band 1 der Darstellung wer- den u. a. Ziele und zu ihrer Erreichung erforderliche Investitionen behandelt.7' Erfreulich an dieser Darstel- lung ist auch, daß nicht der Mißbrauch von Sozialhilfe losgelöst von den sonstigen Rahmenbedingungen behandelt wird, sondern andere Dinge - u. a. Vermitt- lung in Arbeit - im Vordergrund stehen.72 Wegen des in diesem Beitrag zu behandelnden Themas wird hier überwiegend nur selektiv daraus zitiert.
Das Kapitel Verhinderung von Leistungsmißbrauch" beginnt mit einer abstrakten Darstellung, warum es notwendig ist, Sozialhilfe auch durch situations- und sachgerechte Leistungen effektiv zu machen. Es wird in vier Stränge gegliedert, nämlich in Empfängerbezo- gene Sicherungen, Verwaltungsmäßige Sicherungen, in Einsatz der eigenen Arbeitskraft und Prüfung der Arbeitsbereitschaft sowie in Überprüfung vor Ort. Jeder Strang ist in mehrere Abschnitte gegliedert.
Empfängerbezogene Sicherungen:
Zu Recht wird einleitend auf die Verfahrens- grundsätze (die allerdings nicht genannt werden, gemeint sind wohl die des SGB 1 und X) verwiesen, die die Grenzen setzen. Da in der Praxis verschie- dentlich die Regelungen der §§ 60 ff. SGB 1 und die der §§ 20 ff. SGB X nicht hinreichend auseinanderge- halten wurden, hätte daran gedacht werden können, diese mit ihren Voraussetzungen und Folgen auch zu benennen.
Not muß nachgewiesen werden: Danach ist der Hil- fesuchende verpflichtet, durch Aufklärung seiner Lebensumstände mitzuwirken sowie das Fehlen von Leistungsansprüchen an vorrangig verpflichtete Sozialleistungssysteme darzulegen.
Im nächsten Abschnitt "Vollständiger Einsatz eigener Einkünfte und Vermögen" wird davon ausgegangen, Einkommen sei voll einzusetzen.
Das trifft für das Einkommen so absolut nicht zu, da es insbesondere bei Erwerbstätigkeit einen beacht- lichen Freibetrag gibt (§ 76 Abs. 2 a BSHG) und auch sonst eine Vielzahl von Einkünften nicht zu berück- sichtigen sind (siehe §§ 76 Abs. 1 und 2, 77 und 78 BSHG sowie spezialgesetzliche Regelungen wie die des BErzG74).
Das trifft aber auch für das Vermögen so nicht zu. Im Text wird angeführt, daß es bis auf einen kleinen (Schon-) Betrag vollständig zur Abwendung der Notlage des Antragstellers75 einzusetzen sei. Die von der Ver- wertung ausgenommenen Vermögensgegenstände kön- nen einen beachtlichen Wert ausmachen und gleichwohl ist Sozialhilfe zu leisten. (Siehe dazu insbesondere § 88 Abs. 2 Nr. 2 BSHG: Ein sonstiges Vermögen muß nicht eingesetzt werden, das sich bis auf sechs- stellige DM-Beträge belaufen kann; § 88 Abs. 2 Nr. 7 BSHG: Ein angemessenes Hausgrundstück muß nicht eingesetzt werden, welches gleichfalls einen Wert in Höhe von sechsstelligen DM-Beträgen haben kann. Aber auch die Härteregelung des § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG rechtfertigt die zitierte Aussage nicht.)
Ebenso begegnen die Ausführungen in dem Abschnitt "Angehörige sind vorrangig zum Unterhalt verpflichtet" in ihrer Verkürzung Bedenken: Es ist nicht so, daß Angehörige ihre Einkünfte einsetzen müssen, sofern diese die nach dem BSHG festgelegten Ein- kommens- und Vermögensgrenzen überschreiten - wie es dort heißt.76
Richtig ist sicher, daß Änderungen der persönlichen Verhältnisse unverzüglich mitzuteilen sind; dies trifft auch auf die wirtschaftlichen Verhältnisse zu. "
Der zweite Strang Verwaltungsmäßige Sicherungen beginnt mit Vermeidung von Doppel- zahlungen; dies soll dadurch erreicht werden, daß nur Personen Sozialhilfe bekommen, die ihren Wohnsitz im Kreisgebiet haben. Mit der grundsätzlichen Hilfever- pflichtung nach dem tatsächlichen Aufenthalt (§ 97 Abs. 1 Satz 1 BSHG) ist das in dieser absoluten Form nicht zu vereinbaren.
Die Verbesserung der Beratung und Aufklärung durch die Sachbearbeiter durch Einsatz eines EDV-Systems und flankierende personelle Verstärkung, um die Sach- bearbeiter wieder in die Lage zu versetzen, Hilfesu- chende und -empfänger ausführlich zu beraten und deren Lebensumstände umfassend aufzuklären: Das entspricht den Zielen des BSHG und ist zu begrüßen.
Mißbrauch wird geahndet, so der nächste Abschnitt der verwaltungsmäßigen Sicherungen. Hier wird aufge- geben, daß in allen Fällen, in denen ein begründeter Verdacht auf mißbräuchliche Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen vorliegt, die Mitarbeiter des Sozial- amtes Strafanzeigen gegen Hilfeempfänger wegen Ver- dachtes des Unterstützungsbetruges (§ 263 StGB) stel- len. In den letzten 18 Monaten (vor Abfassung des Berichtes) wurden danach insgesamt 185 Strafanzeigen erstattet. Das BSHG verlangt die Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles (§ 3 BSHG). Schon der Name des Gesetzes, nämlich Bundessozial hilfe- gesetz, macht deutlich, daß es sich um kein Strafge- setz handelt. Es kann nicht Aufgabe eines Sozialamtes sein, sich als Hilfsorgan der Staatsanwaltschaft zu ver- stehen. Die ausnahmslose Verfolgung von Verdachts- fällen in einem solchen Umfang durch Strafverfahren kann kein geeignetes Mittel der Sozialhilfe sein.
Der dritte Strang lautet Einsatz der eige- nen Arbeitskraft und Prüfung der Arbeitsbereitschaft. Er beginnt mit den gesetz- lichen Vorgaben. Daß das BSHG regelt, arbeitsfähige Hilfesuchende könnten grundsätzlich nur dann HLU erhalten, wenn sie sich beim Arbeitsamt zur Arbeits- vermittlung gemeldet haben, ist in dieser Formulierung sehr pauschal. Die Rechtsfolge, daß nach einer Kür- zung der Hilfe bei Arbeitsverweigerung die Leistungen der HLU zuletzt vollständig eingestellt77 werden, begeg- net erheblichen Bedenken. Denn die Vorschrift des BSHG, die hier angewandt wird, ist in erster Linie selbst Hilfenorm.78 Das Sozialamt darf den Hilfesuchen- den auch bei Verweigerung einer zumutbaren Arbeit nicht aus seiner Obhut entlassen.79 Die Wortwahl "wird zuletzt vollständig eingestellt" deutet aber gerade dar- auf hin, daß die Akte über den Hilfesuchenden geschlossen wird. Das BVerwG führt dazu aus: "Die gänzliche oder teilweise Verweigerung der HLU kann ... kein allgemein taugliches Mittel sein, den Hilfesu- chenden wieder in eine ihn selbst und seine Familie erhaltende Erwerbsarbeit zu bringen."
In dem folgenden Abschnitt "Prüfung der Arbeitsbe- reitschaft" wird auf das Angebot von gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit hingewiesen. Es wird ausge- führt, daß in den rd. 1 000 Heranziehungen in rd. 400 Fällen die Leistungen wegen unbegründetem Nichtan- tritt gekürzt, bei einigen sogar die Hilfe gänzlich ver- sagt und in anderen Fällen Leistungen nicht mehr wei- ter gewährt wurden, weil hierauf verzichtet worden ist. Dies wird von dem Kreissozialamt nicht für ausrei- chend gehalten und deshalb werden weitere Maßnah- men ergriffen, die sich insbesondere aus Band 2 der zitierten Darstellungen80 ergeben.
Der in Band 1 erweckte Eindruck, daß die Vor- schriften eher als Sanktions- denn als Hilferegelungen eingesetzt werden, entsteht im Band 2 nicht mehr. Eine Leitstelle für Arbeit und eine Vielzahl von Arbeits- möglichkeiten, Beratung und sonstige Hilfestellungen in dem nur etwa 1/2 Jahr später vorgelegten 2. Band ergeben nunmehr den Eindruck, daß das Schwerge- wicht der Tätigkeit tatsächlich bei der Hilfe zur Arbeit liegt.
Die Überprüfung vor Ort führt in dem Abschnitt "Hintergründe zur Überprüfung vor Ort" an, daß bei Anfangsverdacht von Mißbrauch diesem durch Überprüfung vor Ort nachgegangen wird. Zu dem dazu eingesetzten Prüfdienst wird bemerkt, daß er - nach einem Jahr Tätigkeit - nicht nur seinen Personal- und Verwaltungsaufwand decke, sondern sich sogar finanzi- elle Spielräume ergäben, um weitere Angebote der Hilfe zur Selbsthilfe zu schaffen. Er habe Betrugsver- suche vermeiden helfen.81
Im zweiten Abschnitt "Effekte aus der Einrichtung des Prüfdienstes" wird ausdrücklich als Tatsache ange- geben, daß die gezielte Überprüfung vor Ort auch zu präventiven Wirkungen geführt hat und dadurch verhin- dert wird, daß Versuche des Mißbrauchs und der über- höhten Bedarfsanmeldungen überhaupt unternommen werden. Überprüfungen des Prüfungsdienstes von bestehendem Anfangsverdacht haben danach innerhalb eines Jahres zu sozialhilferechtlichen Konsequenzen geführt (Kürzungen, Einstellungen und Rückforderungen von Hilfeleistungen) mit finanziellen Minderausgaben oder Rückeinnahmen von insgesamt rd. 780 000 DM.
Im letzten Abschnitt "Bilanz und Schlußfolgerung" wird - überraschend - dargelegt, daß aus diesen Ergebnissen allerdings nicht abgeleitet werden könne, daß bei einer Vielzahl von Hilfeempfängern ein Mißbrauchs- oder bedarfsmindernder Tatbestand vor- liegt. Als Begründung wird angegeben, daß der Prüf- dienst sich nur Fällen mit Anfangsverdacht widme. Eine Prognose über den insgesamt vorliegenden Mißbrauch könne aus den vorliegenden Ergebnissen nicht gezo- gen werden. Die Darstellung schließt allerdings mit einem Schaubild, daß bei 778 370 DM Minderausgaben und 187420 DM Kosten des Prüfdienstes eine Netto- ersparnis von 590 950 DM ermittelt. Einerseits drängt sich die Frage auf, ob bei solchen Ergebnissen die früheren Sachverhaltsermittlungen und Bedarfsfeststel- lungen (bei der erstmaligen Beantragung von Sozial- hilfe) ausreichend waren, aber auch die nach der Verifizierbarkeit dieser Zahlen.
8 Zum Einsatz von Sozialdetektiven82
Der Lebenssachverhalt des Bürgers muß hinreichend ermittelt werden, um den Personen Sozialhilfe zu lei- sten, die die Anspruchsvoraussetzungen erfüllen. Ob dies durch einen Sozialamtssachbearbeiter als Verwal- tungsfachkraft, einen Mitarbeiter des allgemeinen Sozi- aldienstes, der Sozialarbeiter ist, oder durch eine Per- son mit anderer Qualifikation geschieht, spielt dabei grundsätzlich eine untergeordnete Rolle. In der Praxis ist es derzeit wohl der Regelfall, daß laufende Fälle durch Verwaltungsbeamte im Innendienst und Sozialar- beiter im Außendienst betreut werden. Ob zusätzliche Ermittler oder Sozialdetektive dabei hilfreich und not- wendig sind, mag dahinstehen. In einem Bericht aus der Sicht eines Sozialamtes" heißt es dazu:
"Die Finanzprobleme der Sozialverwaltung sind ... durch kein noch so ausgeklügeltes Kontrollsystem zu lösen. Von daher ist die Diskussion über Sozialdetek- tive der falsche Ansatz. Richtiger ist es dagegen, die Mitarbeiterinnen des Sozialamtes besser als bisher unter Verminderung ihrer unerträglichen Überlastungssi- tuation in die Lage zu versetzen, bei Antragstellung alle Lebensumstände des Hilfesuchenden zu erfassen, ggf. in seiner eigenen Häuslichkeit."
Der baden-württembergische Landesbeauftragte für den Datenschutz84 führt in seinem Tätigkeitsbericht, der dem Landtag Ende 1997 vorgelegt wurde, unter der Überschrift "Der Sozialdetektiv" aus: "Immer öfter, so berichteten die Medien in diesem Jahr, setzten auch in Baden-Württemberg Städte und Landkreise Sozialde- tektive ein, um Mißbrauch von Sozialhilfe aufzuspüren. Von einer härteren Gangart gegen Sozialhilfeempfänger ist da die Rede, von unangemeldeten Hausbesuchen, von Beschattung und von der Erwartung, in vielen Fäl- len Sozialhilfebetrug aufzudecken."
8.1 Wer ist Sozialdetektiv?
Sozialdetektive sind Außendienstmitarbeiter der SHTr., die vor Ort überprüfen, ob im Einzelfall die gesetzli- chen Voraussetzungen der Sozialhilfe gegeben sind, also insbesondere, ob Antragsteller oder Hilfeempfänger wirklich bedürftig sind. Typischerweise ermitteln sie, ob die Hilfeempfänger mit anderen Personen in Wohn- und Wirtschaftsgemeinschaften leben, erwerbstätig sind oder über nicht angegebene Vermögen verfügen. Die Ermittler erheben daher Sozialdaten und sind genau wie Mitarbeiter der Sozialämter im Innendienst an die gesetzlichen Vorschriften über den Sozialdatenschutz gebunden.85
8.2 Zur Qualifikation der Sozialdetektive
Wenn separate Ermittler oder Sozialdetektive einge- setzt werden, so müssen diese hinreichend qualifiziert sein. § 102 Abs. 1 BSHG schreibt vor, daß bei der Durchführung des BSHG Personen beschäftigt werden sollen, die sich hierfür nach ihrer Persönlichkeit eignen und in der Regel entweder eine ihren Aufgaben ent- sprechende Ausbildung erhalten haben oder besondere Erfahrungen im Sozialwesen besitzen. In dem Bericht über das Sozialamt einer rheinischen Großstadt wird dargelegt, daß die Mitarbeiter des Bedarfsfeststellungs- dienstes Beamte des mittleren Dienstes seien. Da. in der Beamtenausbildung des mittleren Dienstes auch in einigem Umfang - soweit bekannt an allen Verwal- tungsschulen - Sozialhilfe und auch Verwaltungs(verfahrens) recht gelehrt wird, ist davon auszugehen, daß dadurch eine für die Wahrnehmung dieser Aufgabe hinreichende formale Qualifikation besteht. Von den Mitarbeitern eines hessischen Großstadtsozialamtes wird allerdings berichtet, daß sie über keine Verwal- tungsausbildung verfügen und sich deshalb überfordert fühlen. Über die formale Qualifikation hinaus können hier aber sicher nur Personen eingesetzt werden, die auch über eine soziale Kompetenz verfügen. Wie diese sein muß, soll hier dahinstehen. Aber auch Kenntnisse des Datenschutzes sind erforderlich, damit nicht der Fernsehdetektiv Matula zum Vorbild wird.
8.3 Die Begrenzung der Ermittlungsbefugnis der Sozialdetektive
Da die Sozialdetektive genau wie Mitarbeiter der Sozialämter im Innendienst an die gesetzlichen Vor- schriften über den Sozialdatenschutz gebunden sind, ist zu prüfen, welche Bindungen bestehen.
Das Recht auf Datenschutz ist Teil des allgemeinen Persönlichkeitsrechtes nach dem Grundgesetz (Artikel 2 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 1 Abs. 1). Das daraus abgeleitete informationelle Selbstbestimmungsrecht86 umfaßt die Befugnis des einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. Nach § 35 Abs. 1 SGB l hat jeder Anspruch darauf, daß die ihn betreffenden Sozialdaten (§ 67 Abs. 1 SGB X) nicht unbefugt erhoben, verarbeitet oder genutzt wer- den (Sozialgeheimnis).87
Sozialdaten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (Betroffener), die vom Sozialamt im Hinblick auf ihre Aufgaben nach diesem Gesetzbuch erhoben, verarbeitet oder genutzt werden (siehe § 67 Abs. 1 SGB X).
Das Erheben von Sozialdaten durch das Sozialamt - und damit auch durch Sozialdetektive - ist zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der Aufgaben des Sozialamtes (der erhebenden Stelle) nach dem SGB erforderlich ist (§ 67 a Abs. 1 SGB X). Danach ist das Sammeln von personenbezogenen Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken unzulässig.88 Die Sozialämter dürfen daher Sozialdetek- tive nur einsetzen, wenn im konkreten Einzelfall bereits tatsächliche Anhaltspunkte für Leistungsmißbrauch vor- liegen. Nachforschungen, die erst zur Verdachtsschöp- fung führen sollen, sind also unzulässig.
Die Sozialdaten sind bei dem Betroffenen zu erhe- ben; nur unter den in § 67 a Abs. 2 SGB X genann- ten Ausnahmen dürfen sie bei Dritten erhoben werden. Werden die Sozialdaten bei dem Betroffenen mit sei- ner Kenntnis erhoben, so ist der Verwendungszweck ihm gegenüber anzugeben (weitere Einzelheiten siehe in § 67 a SGB X). Die Verfahrensgrundsätze des Ver- waltungsverfahrensrechtes nach § 20 SGB X, nach denen die Sozialhilfeträger Auskünfte einholen, Betei- ligte anhören, Zeugen vernehmen und Augenschein einnehmen können, erweitern diese Befugnisse nicht.89 Im Gegensatz dazu und auch zur Rechtsprechung des BVerwG90 geht das OVG Münster 91 davon aus, daß die Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren der §§ 20 ff. SGB X weitergehende Befugnisse einräumen. Es handele sich dabei um eine den verfassungsrecht- lichen Vorgaben Rechnung tragende bereichsspezifi- sche bundesrechtliche Grundlage, die der Einschrän- kung durch Vorschriften des Landesdatenschutzrechtes nicht zugänglich sei (Artikel 31 GG). Sie genüge den im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbst- bestimmung zu stellenden Anforderungen, indem sie die Art und Weise der Datenerhebung regele, ihren Verwendungszweck bestimme und schließlich ihre Ergänzung finde in den Vorschriften zur Sicherstellung des Schutzes vor unbefugter Weitergabe (§§ 67 ff. SGB X). Schließlich gelte für die vom SGB X erfaßten Behörden der Untersuchungsgrundsatz des § 20 Abs. 1 SGB X. Danach bediene sich die Behörde der Beweis- mittel, die sie nach pflichtgemäßem Ermessen zur Ermittlung des Sachverhaltes für erforderlich halte (§ 21 Abs. 1 Satz 1 SGB X).92 Diese Auffassung wird nicht geteilt.
9 Mißbrauch durch die Sozialämter?
Die Mißbrauchsdiskussion wird schwergewichtig in dem Sinne geführt, daß die Leistungsempfänger die Sozialhilfe mißbrauchen. Ob es auch einen behördli- chen Mißbrauch in der Sozialhilfe gibt, wird dagegen - jedenfalls unter diesem Begriff - nicht thematisiert. Da es sich um Mißbrauch auch dann handelt, wenn Sozialämter gegen geltendes Recht verstoßen, soll die- ser Aspekt hier auch angesprochen werden. Eine Tätigkeit bei einer Sozialhilfebehörde, bei einer Kom- munalaufsichtsbehörde, als Sozialberater aber auch in weiteren Funktionen für einen Wohlfahrtsverband, Infor- mationen durch Rückkoppelung aus Fortbildung sowie Aussagen von (auch leitenden) Mitarbeitern einer Viel- zahl von SHTrn. lassen mich bis heute zu dem Ergeb- nis kommen, daß auf seiten der Sozialämter die Vor- schriften des BSHG und des SGB - insbesondere die Auskunfts-, Beratungs- und Informationspflichten, aber auch die Verfahrensvorschriften - nicht immer hinrei- chend beachtet werden. Das fängt mit der Verwendung des bereits erwähnten Antrags auf Sozialhilfe an, der nicht umfassend Bedarfe .erfragt. Das geht mit der Ver- weigerung der Entgegennahme von Anträgen weiter, wenn dort nicht pauschal alle Banken und Ärzte von ihrer Verschwiegenheitspflicht entbunden werden.93 Sozialämter verwenden Vordrucke in denen vorgesehen ist, daß sich die Unterhaltspflichtigen zu einem Unter- haltsbeitrag freiwillig bereit erklären.94 Wird diese Rubrik nicht ausgefüllt, so wird der Auskunftspflichtige teil- weise nachdrücklich dazu aufgefordert. Wird ein zu niedriger Betrag eingesetzt, so erhebt der SHTr. gleichwohl den nach seiner Ansicht nach § 91 BSHG zu fordernden Betrag, wird ein über die Verpflichtung hinausgehender Betrag angegeben, so wird eine Zah- lung in dieser Höhe durch den SHTr. aufgegeben, ohne daß eine Aufklärung darüber stattfindet, wie hoch der nach Ansicht des SHTrs. tatsächlich überge- gangene Betrag ist.95 Vermeintliche oder tatsächliche Überzahlungen werden abgebucht oder verrechnet, ohne den gesetzlich vorgeschriebenen Weg zu gehen, den fehlerhaften begünstigenden Verwaltungsakt nach § 45 SGB X aufzuheben und nach § 50 SGB X einen Rückforderungsbescheid zu erlassen. Die saubere Rechtsanwendung insbesondere auch in der Form, daß schriftliche Bescheide so zu gestalten sind, wie es das Verfahrensrecht im SGB X verlangt, ist nicht sicherge- stellt - erst Widerspruchsbescheide genügen in aller Regel den rechtlichen Anforderungen.96
10 Was folgt daraus?
In der hier unter 7.3 zitierten Darstellung eines hes- sischen Kreissozialamtes wird ein breitgefächertes Beratungs- und Hilfeangebot angeführt. Unbeschadet der Einzelkritik wird hier die Ambivalenz von Beratung und Bedarfsdeckungsverpflichtung zum Empfänger- mißbrauch deutlich. Die besten Maßnahmen gegen Mißbrauch der Sozialhilfe durch Leistungsempfänger bestehen darin, ihnen Hilfen zu geben, die aus der Sozialhilfe herausführen, insbesondere durch Hilfen zur Arbeit.97
Die Aussagen der befragten Sozialämter sind unter- schiedlich.98 Stalin wird der Spruch nachgesagt: Ver- trauen ist gut, Kontrolle ist besser. Mißbrauch und Betrug gibt es überall, auch in der Sozialhilfe. Aller- dings geht es bei Einkommensteuerzahlern um ein vom Bund der Steuerzahler vermutetes Volumen von über 100 Mrd. DM. Die völlig überhöhten Zahlen von Focus gehen von etwa 2,5 Mrd. DM in der Sozialhilfe aus. Mißbrauch und Unkorrektheit ist nicht zu akzep- tieren, nicht auf seiten der Sozialhilfe Begehrenden und nicht auf seiten der SHTr. Wenn einerseits der Mißbrauch durch Hilfesuchende bekämpft wird, kann andererseits auch die Nichtanwendung des Rechtes - auch des formalen Verwaltungsverfahrens - durch die Sozialleistungsträger nicht akzeptiert werden. Die Entscheidung, wie mit Mißbrauch umzugehen ist, kann den Sozialämtern nicht abgenommen werden.
11 Einige Nachsätze
In der diesen Ausführungen folgenden Diskussion wurde nachgefragt, ob es sich nicht lohne, bei einem denkbaren Einsparvolumen von 500 Mio. bis 1 Mrd. DM jährlich aktiv zu werden. Das habe ich indirekt beant- wortet. Notwendig ist eine genaue Bedarfsermittlung. Aus Anlaß des erstmaligen Vorsprechens beim Sozial- amt muß man sich viel Zeit nehmen, um die Lebens- lage mit dem Klienten zu besprechen. Man muß mit ihm seine Fähigkeiten und Einsatzmöglichkeiten insbe- sondere auf dem Arbeitsmarkt absprechen. Man muß die Betroffenen intensiv betreuen, und zwar nicht als Fall, sondern den Personen Hilfen und Alternativen anbieten, sie häufig an die Hand nehmen. An dieser Stelle ist Sozialarbeit notwendig. Diese wird durch den allgemeinen Sozialdienst geleistet. Ein allgemeiner Sozialdienst, der mit dem Hilfesuchenden seine per- sönlichen Probleme bearbeitet und ein Prüfdienst, der eine undifferenzierte Kontrolltätigkeit ausübt, das paßt nicht zusammen. Die Ausschaltung eines Sozialdien- stes, in dem Sozialarbeiter tätig sind, um der Verwal- tung die Arbeit zu erleichtern, das wird auf Dauer kein Problem lösen. Dazu, wie eine sinnvolle Kooperation zwischen Sozial- und Prüfdienst aussehen könnte, habe ich noch keine Überlegungen angestellt. Wenn sie gegeneinander arbeiten - das würde ich für den Gau des Sozialamtes halten.
Unterstützungsbetrug kann nicht akzeptiert werden. Wie die Amtliche Begründung zu § 20 SGB X sagt (von mir jetzt hier sprachlich gewendet): Die Behörde muß bei Zweifeln diesen durch eigene Beweiserhebung nachgehen. Das BSHG ist zwar ein Hilfe- und kein Strafgesetz. Seine Leistungen sind aber gleichwohl nur da gerechtfertigt, wo die Anspruchsvoraussetzungen vorliegen. Die hohen Standards unseres Sozialleistungssystems und auch die - nicht mehr so hohen - des untersten Auffangnetzes der Soziaihilfe sind nur dann zu halten, wenn sie den Berechtigten und nur ihnen erbracht werden.
1 Aktualisierter und überarbeiteter Vortrag anläßlich der Tagung "Verwaltungsmodernisierung und Fortbildung" in Eisenach am 8. 10. 1997 zum 5jährigen Bestehen der Wirtschaftsschule Eisenach.
2 Melchior und Autoren-Team, "Mißbrauch" der Sozialhilfe aus der Sicht eines Sozialamtes, TuP Heft 12/1997, S. 4, gehen zu Recht davon aus, daß das Thema auf der Ebene eines wenig hilfreichen Stammtischniveaus behandelt wird.
3 Das süße Leben der Sozialschmarotzer, Heft 43/1995, S. 279.
4 Die Datenbasis ist unklar. Ob da nur die HLU zugrunde gelegt wurde, die 1994 ca. 17 Mrd. DM betrug (die gesamte Sozialhilfe ca. 50 Mrd. DM)?
5 Kleine Anfrage des Abgeordneten Klein (CDU) vom 9. 7. 1996 betreffend Außendienst bei hessischen Sozialämtern und Antwort der Ministerin für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 21. 11. 1997, Landtagsdrucksache 14/204 vom 28. 11. 1996.
6 Melchior u. a. (Fn 2): Die Praxis gehl von weniger als 5 v. H. aus.
7 So auch Melchior u. a. (Fn 2).
8 Kreisbeigeordneter Erich Pipa, Hrsg. Main-Kinzig-Kreis, Neue Wege in schwieriger Zeit, Beschreibung der sozialpolitischen Initiativen (Nr. 1, Stand 1. 7. 1996), S. 58.
9 Deutscher Verein (Hrsg.), Fachlexikon der sozialen Arbeit, 4. Auflage, Stuttgart u. a. 1997.
10 Kreft/Mielenz, Wörterbuch Soziale Arbeit, 4. Auflage, Weinheim u. a. 1996.
11 Wiesbaden 1971.
12 Pipa (Fn 8), S. 58.
13 Schwarzarbeit auch ein Problem bei Melchior u. a. (Fn 2), die sogar davon ausgehen, daß Arbeitgeber einerseits falsche Auskünfte erteilen und andererseits eine Einwilligungserklärung des Arbeitnehmers für eine Anfrage beim Arbeitgeber erforderlich sei.
14 Weniger Probleme sehen Melchior u. a. (Fn 2), da Nachforschungsmöglichkeiten bei der Zulassungsstelle nach § 117 BSHG bestünden und bei Nichtabmeldung eines sozialhilfrechtlich nicht anzuerkennenden Kfz. gekürzte Hilfe oder als Darlehen gewährt werde. Die Frankfurter Rundschau berichtet in ihrer Ausgabe vom 4. 10. 1997, daß ein SHTr. bei einem Abgleich von 60000 Sozialhilfeempfängern innerhalb eines Jahres 815 ein Auto gewechselt hätten, insbesondere durch Kauf oder Verkauf; die Sozialhilfeempfänger, die in diesem Zeitraum mit demselben Auto gefahren seien, hätten datentechnisch nicht ermittelt werden können. Den ermittelten 815 Personen sei die Sozialhilfe gestrichen worden. Lediglich eine Frau, die ihre schwerbehinderte Tochter zur Arbeit gefahren habe, hätte sich beschwert, worauf ihr weiter Sozialhilfe gewährt wurde.
15 Melchior u. a. (Fn 2): Durch Unzulässigkeit der pauschalen Entbindung von der Verschwiegenheitspflicht ist ein erhöhter Ermittlungsbedarf aus Datenschutzgründen erforderlich.
16 Melchior u. a. (Fn 2), sehen darin kein Problem, da der Nachweis leicht zu führen sei; das Mißbrauchsbekämpfungs- und Steuerbereinigungsgesetz erlaube unmittelbare Nachforschungen bei den Steuerbehörden.
17 Melchior u. a. (Fn 2), legen dar, daß bei zweifelhaften ärztlichen Attesten der Amtsarzt eingeschaltet wird, aber auch nicht hinreichend Arbeitsplätze im Sinne von §§ 18 ff. BSHG angeboten werden können.
18 So auch Melchior u. a. (Fn 2): Der Aufenthalt einer anderen Person im Haushalt eines Sozialhilfeempfängers bedeutet noch nicht, daß eine eheähnliche Gemeinschaft vorliegt. Allerdings wird die dortige Annahme, daß die neuere Rechtsprechung des BVerwG eine bessere Ausgangslage für die SHTr. geschaffen habe, nicht substantiiert; gemeint ist wohl die Entscheidung des BVerfG zur Anwendung des § 137 Abs. 2 a AFG in BVerfGE Bd. 87 S. 234 = NDV 1993 S. 124 = info also 1992 S. 173, die das BVerwG dazu veranlaßt hat, seine bisherige Rechtsprechung zu § 122 Satz 1 BSHG aufzugeben (BVerwGE Bd. 98 S 195 = NJW 1995 S. 2802 = FEVS Bd. 46 S. 1 = NDV-RD 1996 S. 38). Die Sozialämter gehen eher davon aus, daß eine eheähnliche Gemeinschaft - als Verantwortungs- und Einsterlensgemeinschaft - nach den anzuwendenden Beweislastregelungen nur noch erschwert nach- zuweisen sein wird.
19 Mit dem Wort Mißbrauch sei im Grunde die betrügerische Inanspruchnahmeder Sozialhilfe gemeint, so Melchior u. a. (Fn 2).
20 Mißbrauch nur auf der Seite der Leistungsempfänger zusehen, ist zu eng, siehe Fn 9.
21 BVerwGE Bd. 1 S. 159 = FEVS Bd. 1 S. 55 = NDV 1984 S. 380.
22 Siehe dazu Schoch, Der Sozialhilfeantrag und die Ermittlung der rechtserheblichen Tatsachen, in: ZfS 1987 S. 65, sowie Bundesvereinigung Lebenshilfe für geistig Behinderte e. V, Der Datenschutz und seine Bedeutung für die Beantragung von Sozialhilfeleistungen - Überlegungen zum Antrag auf Sozialhilfe, (Eigenverlag) Marburg 1985. Allerdings ist mir von Sozialamtsmitarbeitern erklärt worden, daß sie insbesondere die Rubrik Begründung des Antrages dazu benutzen, weitere im Vordruck nicht erfragte Bedarfssituationen aufzuschreiben.
23 Siehe dazu Breuer/Schmitt, Praktikerhandbuch zum BSHG, Deutscher Kommunalverlag, Vieselbach/Erfurt und Bornheim- Roisdorf, 1996, 13. Ergänzungslieferung Oktober 1996, Suchbegriff 1/1; es handelt sich bei dem Praktiker- handbuch mehr um eine Werbeveranstaltung des Verlages für seine Vordrucke als um eine dem Anspruch des Titels entsprechende Publikation.
24 Bundestagsdrucksache 8/2034, S. 32.
25 BVerfGE Bd. 65 S. 1 (43 ff.) = NJW 1984 S. 419 = NDV 1984 S. 155.
26 BVerfGE Bd. 22 S. 180 = NJW 1967 S. 1765 = ZfF 1967 S. 231.
27 Siehe die Regelungen der §§ 18 ff. BSHG.
28 BVerwGE Bd. 67 S. 1 = FEVS Bd. 32 S. 265 = NDV 1984 S. 314.
29 BVerwGE Bd. 67 S. 1 = FEVS Bd. 32 S. 265 = NDV 1984 S. 314.
30 Deutscher Städte- und Gemeindebund, Mißbrauch'der Sozialhilfe, Erfahrungen und Anregungen aus den Sozialämtern kreisangehöriger Städte und Gemeinden mit Anlage 1: Rundschreiben eines Fragebogens und Anlage 2: Vermerk aus dem zuständigen Bundesministerium vom 15. Januar (Jahr unleserlich).
31 Schoch, Das Auskunftsverlangen nach der Neuregelung des § 116 BSHG, ZfF 1997 S. 1; Schoch/Daum/Deckert, Auskunftsansprüche der SHTr. gegen Unterhaltspflichtige, ZfF 1997 S. 265; Schellhorn, Der Auskunftsanspruch des SHTrs. beim Übergang von Unterhaltsansprüchen, FuR 1997 S. 9.
32 Siehe Fn 30.
33 In Vorgriff auf diese Neuregelung hatte das OVG Münster (FEVS Bd. 45 S. 68) abweichend vom BVerwG (BVerwGE Bd. 91 S. 375 = NJW 1994 S. 2762 = FEVS Bd. 44 S. 184 = NDV 1993 S. 346) erklärt, das sei schon aus dem Amtsermittlungsprinzip des § 20 SGB X heraus erlaubt; zur Auseinandersetzung damit siehe Schoch, ZfF 1997 S. 1.
34 Siehe dazu Schoch, Die Neufassung des § 25 Abs. 1 BSHG nach dem Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes, ZfF 1998 S. 76.
35 Bundestagsdrucksache 12/4401.
36 Durch Artikel 11 des 1. SGB - lll-ÄndG (BGBI. l S. 2970 [2986]).
37 Hier entsteht eine sich der Rasterfahndung nähernde Kontrolldichte, die an Orwells "big brother is watching you" in 1984 erinnert.
38 Vom 21. 1. 1998 (BGBI. l 1998, S. 103), rückwirkend in Kraft getreten zum 1. 1. 1998.
39 Zu den Bedenken gegen die Regelung des § 117 BSHG siehe Kunkel NVwZ 1995 S. 21.
40 Vom 4. 1. 1861, revidiert am 21. 11. 1876, zitiert aus Röscher, Der Staat hat nicht die Aufgabe seine Bürger zu bessern, info also 1991 S. 191.
41 Andre, Sozialamt, Eine historisch-systematische Einführung in seine Entwicklung, Weinheim und Basel 1994, S. 16 (m. w. N.).
42 Andre (Fn 41), S. 18 m. w. N. Als der Verfasser dieses Beitrages vor gut 10 Jahren in einer hessischen Kleinstadt eine Sozialberatungsstelle eines Wohlfahrtsverbandes einrichtete, weil er auf massive Hilfeverweigerung in dieser kreisangehörigen Stadt stieß und die daraus entstehenden Konflikte auch die Lokalpresse (nicht durch den Verfasser) erreichten, war dort die gleiche Situation anzutreffen, die 125 Jahre vorher zum Standard gehörte: Für die Sozialhilfe waren - mit einer Ausnahme - Personen zuständig, die keine fachlichen Kenntnisse hatten. Der Lokalpresse wurde von dem 1. Stadtrat erklärt, hier werde Hilfe von Mensch zu Mensch praktiziert. Wohl auch als Folge dieser Konflikte sind dort heute qualifizierte Mitarbeiter tätig.
43 Kühn, Jugendamt, Sozialamt, Gesundheitsamt, Entwicklungslinien der Sozialverwaltung in Deutschland, Neuwied u. a. 1994, S. 2.
44 Siehe Haubenwallner, Soziale Entschädigung und Sozialhilfe - Ein geschichtlicher Streifzug, 1993, S. 104 (108).
45 Siehe Kühn (Fn 43), S. 3, unter Hinweis auf Muensterberg 1895, Sp. 1026.
46 Es fällt auf, daß auch seinerzeit schon Sprache dazu verwandt wurde, um die eigentlichen Ziele zu verschleiern: Auskunftsstellen für Wohltätigkeit, wo es doch tatsächlich darum ging, die Wohltätigkeit zu verhindern, ja auch die Ansiedlung von Menschen zu verhindern, was nach einer Wartefrist Leistungen hätte auslösen können.
47 DöV 1957 S. 868 = NJW 1957 S. 1873 = ZfF 1958 S. 163.
48 Diese Beratungspflicht geht noch über die des § 14 SGB l hinaus.
49 Siehe dazu Bundestagsdrucksache 7/868, 7/3738, 9/95. 50 So Kretschmer/von Maydell/Schellhorn: Gemeinschaftskommentar zum SGB, 3. Auflage, Neuwied, 1996 § 13 Rdnr. 6.
51 So Giese/Krahmer (Hrsg.): Sozialgesetzbuch, Kommentar, 2. Auflage, 16. Lieferung, Köln u. a" Stand August 1997, 1 § 13. Rdnr. 6: Die Aufklärung erfolgte jedoch (bisher) bereits weitgehend durch die örtlichen Träger über Merkblätter, örtliche Seniorenzeitschriften u. a. Wesentliche Hilfe bei der Aufklärungsarbeit hat bisher auch das Bundesministerium - heute für Gesundheit - (siehe z. B. die Broschüre Sozialhilfe - Ihr gutes Recht) geleistet, so daß die Hilfeträger sich insoweit auf Verteilung der Broschüre oder Hinweis auf sie beschränken konnten. Diese Auffassung wird nicht geteilt.
52 Siehe Fn 30.
53 Giese, Zur Reduktionsgesetzgebung auf dem Gebiet der Sozialhilfe, ZfS 1982 S. 285.
54 Michel, Die Neufassung des § 25 Abs. 1 BSHG nach dem Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes, NDV 1997 S. 92 (93).
55 Siehe Schoch, Die öffentlich-rechtliche Inanspruchnahme Unterhaltspflichtiger nach dem BSHG - eine Darstellung der derzeitigen Rechtslage unter Berücksichtigung der beabsichtigten Ausweitung auf Personen, die gemeinsam wohnen, info also 1995 S. 133.
56 Schoch, Das Auskunftsverlangen nach der Neuregelung des § 116 BSHG, ZfP 1997 S. 1; a. A. Schulte, Das Gesetz zur Neuregelung des Sozialhilferechtes, NJW 1997 S. 956 (966 linke Spalte oben), allerdings ohne Begründung.
57 BVerfGE Bd. 87 S. 234 = NDV 1993 S. 124 = info also 1992 S. 173, die das BVerwG dazu veranlaßt hat, seine bisherige Rechtsprechung zu § 122 Satz 1 BSHG aufzugeben, siehe BVerwGE Bd. 98 S. 195 = NJW 1995 S. 2802 = FEVS Bd. 46 S. 1 = NDV-RD 1996 S. 38.
58 Da das BVerfG die eheähnliche Gemeinschaft vertassungskonform interpretiert hat, kann der Gesetzgeber sie nun nicht mehr im Sinne einer Lebens- und Wirtschaftsgemeinschaft in § 122 BSHG definieren. Als Ausweg wurde von Mitarbeitern der SHTr. der Weg gesehen, durch Umkehrung der Beweislast im Ergebnis den alten Zustand wiederherzustellen. Sollte dies Gesetz werden: Ob das BVerfG das akzeptiert?
59 Beucker in Stadtrevue 11/1997 S. 21, zitiert aus einer Kienbaumstudie, daß alle Kommunen bei einer entsprechenden Ausgestaltung der einzelnen Hilfen ein Kostensenkungspotential von 5 v. H. hätten.
60 Siehe KGSt-Bericht Nr. 11/1997, Steuerung der Sozialhilfe; angeboten werden Informationsveranstaltungen: "Mit professioneller Steuerung Sozialhilfekosten senken!" In dem Schreiben des Vorstandes vom 30. 9. 1997 wird gar davon berichtet, daß sich das Einsparvolumen auf 10 bis 20 v. H. ohne Einbußen bei der Qualität, sondern im Gegenteil bei besserer Qualität ergäben.
61 Bekmann, Sozialhilfe und Verwaltungsmodernisierung, VR 1996 S. 271.
62 Oein (größerer) Gewinn sein können.
63 Jakobs/Ringbeck, Hilfen zur Überwindung von Sozialhilfebedürttigkeit, Hrsg. Institut für Sozialforschung und Sozialplanung, Köln 1992.
64 So hat der Verfasser - um ein kleines, aber kostenträchtiges Beispiel zu bringen, das für viele andere steht - in einer rheinischen Großstadt zwei Altenund Pflegeheime angetroffen, die beide eine separate Wäscherei hatten. Da sie sich in unterschiedlicher Trägerschaft befanden, ist - obwohl beide nur teilweise ausgelastet waren - niemand auf den Gedanken gekommen, eine Wäscherei zu schließen und die Wäsche in der anderen (mit geringem zusätzlichem Transportaufwand aber weit höherem Einspareffekt) säubern zu lassen.
65 So glaubhafte Mitteilungen von Sozialamtsmitarbeitern.
66 Aus der Antwort auf die Kleine Anfrage (Fn 5) ergibt sich für Hessen, daß offenbar bei allen örtlichen SHTrn. - soweit sie geantwortet haben - ein Außendienst besteht; eine Reihe von Außendiensten sind erst in den letzten Jahren eingerichtet worden.
67 FAZ vom 9. 4. 1997: Besuch vom Sozialdetektiv. Von mehreren leitenden Sozialamtsmitarbeitern ist mir gesagt worden, daß sie den Begriff Sozialdetektiv nicht verwenden, weil sie ihn für nicht passend halten. Ermittlungsdienst oder Außendienstmitarbeiter klingen wohl besser. In Köln werden Sozialdetektive Bedarfsfeststellungsdienst genannt. In der Tradition der Wohlfahrtspflege könnte man auch an Wohitätigkeitsermittler denken.
68 Beucker in Stadtrevue 11/1997 S. 21.
69 So wird in dem vorgenannten Beitrag offenbar der Sozialamtsleiter zitiert. Ähnliche Erfolgsmeldungen ergeben sich aus einem Bericht des Kreisbeigeordneten Erich Pipa, Hrsg. Main-Kinzig-Kreis, Neue Wege in schwieriger Zeit, Erfahrungen-Ergebnisse-Erfolge (Nr. 2, Stand 15. 1. 1997), S. 47: Im Modellprojekt Rathaus Erlensee ergibt sich eine Bewilligungsquote von 52 v. H.
70 Pipa (Teil 1, Fn 8, und Teil 2, Fn 69).
71 Pipa (Fn 8), Schaubild S. 20.
72 Pipa (Fn 69): Der Sozialhilfemißbrauch in dem hier dargestellten wü in Nr. 1 (Fn 8) kritisierten Sinne kommt in diesem Band nicht vor. Berichtet wird schwergewichtig über Beschäftigungsmaßnahmen und Wohnraumhilfen.
73 Pipa (Fn 8), S. 54 ff.
74 Siehe LPK BSHG, Baden-Baden, 4. Auflage 1994 § 77 Rdnrn. 9 bis 84.
75 Einen Antragsteller gibt es nicht, siehe § 5 BSHG, sondern den vom BVerwG (BVerwGE Bd. 22 S. 319 = FEVS Bd. 13 S. 41 = NDV 1966 S. 87) kreierten Gesamtfallgrundsatz, der besagt, daß der SHTr. den Fall als Ganzes zu regeln hat und alle in Betracht kommenden Hilfemöglichkeiten von sich aus prüfen muß; siehe dazu auch Schoch, Sozialhilfe, Ein Leitfaden für die Praxis, Carl-Heymanns- Verlag, 1995, S. 70.
76 Solche Hinweise auf die Unterhaltspflicht werden wohl auch dazu eingesetzt (dies wird mindestens billigend in Kauf genommen), Berechtigte davon abzuhalten, ihre Sozialhilfeansprüche geltend zu machen. Es war häufig bis regelmäßig festzustellen, daß bei nicht gesteigert Unterhaltspflichtigen der Hinweis darauf fehlte (wie auch hier), daß die Inanspruchnahme Leistungsfähigkeit im Sinne von § 1603 BGB voraussetzt. Auch die Unkenntnis über den (begrenzten) Personenkreis der Unterhaltspflichtigen und die öffentlich-rechtlichen Beschränkungen durch § 91 BSHG wird dann vielfach nicht durch sachgerechte Informationen beseitigt, wenn sie dazu führen könnte, auf an sich zustehende Hilfe zu verzichten.
77 Bei dieser Begriffswahl soll lediglich darauf hingewiesen werden, daß Sozialhilfe nicht eingestellt, sondern nicht neu bewilligt wird, denn die HLU stellt keine rentengleiche wirtschaftliche Dauerleistung dar, s. BVerwGE Bd. 25 S. 307 = FEVS Bd. 14 S. 243 = NDV 1967 S. 281.
78 BVerwGE Bd. 67 S. 1 = FEVS Bd. 32 S. 265 = NDV 1983 S. 314.
79 BVerwGE Bd. 29 S. 99 = FEVS Bd. 15 S. 121 = NDV 1968 S. 136.
80 Siehe Fn 8 und 69.
81 Das ist diffus (zumindest sprachlich): Betrug kann man vermeiden, aber Betrugsversuche? Hätte es keinen Prüfdienst gegeben, wäre Betrug versucht worden (und auch nicht aufgedeckt worden?).
82 Der Begriff Sozialdetektiv wird - so haben SHTr. mitgeteilt - nicht gerne verwandt und gehört; man solle lieber von Ermittlern oder Außendienstmitarbeitern sprechen; Sozialdetektive sei ein Reizwort, daß der Sache nicht gerecht werde.
83 Melchior u. a. (Fn 2).
84 Mitteilung des Landesbeauftragten für den Datenschutz, Achtzehnter Tätigkeitsbericht für den Datenschutz in Baden- Württemberg, Landtagsdrucksache 12/2242.
85 So der Landesbeauftragte für den Datenschutz (Fn 84).
86 BVerfGE Bd. 65 S. 1 = NJW 1984 S. 419 = NDV 1984 S. 155.
87 Siehe dazu Beckmann, Datenschutz im Sozialamt, ZfSH/SGB 1998 S. 92.
88 Giese/Krahmer. l § 35 SGB Rdnr. 5 m. w. N.
89 So der Landesbeauftragte für den Datenschutz (Fn 84); Schoch, Das Auskunftsverlangen nach der Neuregelung des § 116 BSHG, ZfF 1997 S. 1.
90 Hier zum Auskunftsverlangen nach § 116 BSHG, siehe BVerwGE Bd.
91 S. 375 = NJW 1994 S. 2762 = FEVS Bd. 44 S. 184 = NDV 1993 S. 346. 91 Auch hier bezogen auf das Auskunftsverlangen nach § 116 BSHG, siehe FEVS Bd. 45 S. 68.
92 Zur Auseinandersetzung mit dieser Rechtsauffassung s. Schoch, ZfF 1997 S. 1.
93 Damit soll nicht gesagt werden, daß alle Sozialämter sich so verhalten - ebensowenig wie alle Sozialhilfeempfänger Leistungen mißbräuchlich in Anspruch nehmen.
94 Breuer, J. Schmitt B. (Fn 23), Vordruck Xli/4.
95 Trotz mehrfacher Rücksprachen des Verfassers bis hin zum Sozialdezernenten ist dieses Verhalten von einem SHTr. beibehalten worden.
96 So empfiehlt der Kommentar Schellhorn/Jirasek/Seipp (Neuwied u. a. 15. Auflage 1997), in Rdnr. 22 zu § 11 die durch Gesetz und Rechtsprechung des BVerwG vorgesehene Handhabung erst im Rechtsbehelfsverfahren anzuwenden.
97 Dabei wird nicht verkannt, daß bei etwa 5 Mio. registrierten Arbeitslosen dadurch ein Drehtür-Effekt entsteht: Wenn der erste Arbeitsmarkt nicht genug hinreichend bezahlte Arbeitsplätze zur Verfügung stellt, so besteht die Gefahr, daß für jeden in Arbeit gebrachten Sozialhilfeempfänger ein (oder gar mehrere) neue(r) in das unterste Auffangnetz der Sozialhilfe fällt (fallen).
98 So die Landtagsdrucksache (Fn 5): Die Antworten der Sozialämter reichen von uneingeschränkter Bejahung bis zur Ablehnung von Außendiensten, die ausschließlich zum Zweck der Überwachung zur Vermeidung von mißbräuchlichem Beanspruchen von Sozialhilfe eingerichtet werden.