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Timestamp: 2019-10-21 15:52:49
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﻿ SENTENCIA C-43 DE ENERO 28 DE 2003
SENTENCIA C-43 DE 28 DE ENERO DE 2003
CONTENIDO:CONCEJALES SUPLENTES TEMPORALES. DERECHO A SEGUROS DE VIDA Y ATENCIÓN MÉDICA. SE DECLARA INEXEQUIBLE LA PALABRA "TITULARES" DEL INCISO TERCERO DEL ARTÍCULO 68 Y EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL ARTÍCULO 69 Y LOS INCISOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO 68 DE LA LEY 136 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONCEJAL, SEGURO DE VIDA, ATENCIÓN EN SALUD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:376 DE ABRIL DE 2003, PG.682
Sentencia C-43 de enero 28 de 2003
CONCEJALES SUPLENTES TEMPORALES
DERECHO A SEGUROS DE VIDA Y ATENCIÓN MÉDICA
Sentencia C-43 de 2003
Ref.: Expediente D-4169
Actor: Camilo Andrés Torres Méndez.
Bogotá, D.C., enero veintiocho de dos mil tres.
“ART. 69.—Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso.
“En caso de falta absoluta quien sea llamado a ocupar el cargo de concejal tendrá estos mismos derechos desde el momento de su posesión”.
B. Lo que se debate.
2. A juicio del demandante, las expresiones que acusa del artículo 69 de la Ley 136 de 1994 desconocen la Constitución, en cuanto niegan el derecho al seguro de vida y de asistencia médica a quienes son llamados a suplir las vacancias temporales de los concejales; lo anterior por cuanto estos servidores públicos realizan las mismas funciones que llevan acabo quienes suplen faltas definitivas, a quienes sí se les reconoce este beneficio. De esta manera, no hay razón que permita al legislador dispensarles un trato diferente, con el cual, de contera, se les vulnera el derecho irrenunciable a la seguridad social.
Uno de los intervinientes sostiene que la prohibición de que existan dobles asignaciones a cargo del erario público justifica la adopción de la medida, aparte de que no se presenta la vulneración del derecho a la seguridad social alegada, pues en todos los casos los concejales suplentes tienen derecho al catálogo de beneficios que dispensa a los afiliados al régimen general de seguridad social la Ley 100 de 1993. Otras intervenciones y la vista fiscal alegan que la prohibición de doble erogación a cargo del tesoro público no es razón jurídica suficiente que haga legítimo el trato diferente que dispone la norma acusada, que por este aspecto no resulta proporcionado.
Conforme con lo anterior, debe la Corte resolver si vulnera las normas superiores relativas a los derechos a la igualdad ya la seguridad social el que la ley disponga que los concejales que suplen faltas temporales no estén cobijados por el seguro de vida y de asistencia médica que sí cubre a quienes ejercen en forma permanente el mismo cargo. Para esos efectos estima que es necesario referirse brevemente a las causas que determinan las suplencias definitivas y las que originan reemplazos temporales en los concejos municipales, así como al régimen salarial y prestacional de los concejales municipales, dispuesto por la ley.
C. Cuestión previa. Unidad normativa.
3. La Corte comparte la opinión de quienes sostienen que resulta necesario, para evitar un posible pronunciamiento inocuo, conformar una unidad normativa entre el artículo 68 incisos 1º, 2º y 3º de la Ley 136 de 1994 y el artículo 69 de la misma ley, parcialmente acusado en esta oportunidad. No considera necesario hacer integración normativa con el inciso 4º del artículo 68 ni con el parágrafo de la misma disposición.
“Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo.
“Sólo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y de asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito.
“La ausencia en cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas, excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del período constitucional.
“PAR.—El pago de la primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio”.
Como puede apreciarse, la parte destacada y subrayada de la disposición transcrita restringe el derecho a los seguros a que alude, reservándolo exclusivamente a los concejales “titulares”. Este alcance normativo viene a ser el mismo que tienen las expresiones acusadas del artículo 69, según el cual “(e)n caso de faltas absolutas”, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo 68. Como puede verse, una y otra norma disponen que solamente quienes ejercen de manera permanente el cargo de concejal acceden a los seguros de vida y de salud, excluyendo a los concejales suplentes de vacancias temporales.
Reiteradamente la Corte ha entendido que la unidad normativa se presenta, entre otros casos, cuando la disposición acusada está reproducida en otra u otras, o existen más disposiciones que tienen su mismo alcance regulador, por lo cual el pronunciamiento, a fin de no ser inocuo, debe extenderse a todas ellas (8) .
(8) Sobre unidad normativa confróntese, entre otras, las sentencias C-599 de 1996, C-195 de 1997, C-358 de 1997, C-445 de 1998, C-567 de 2000, C-658 de 2000, C-662 de 2000, C-663 de 2000, C-697 de 2000, C-996 de 2000, C-1162 de 2000.
En el presente caso el fenómeno de la unidad normativa está dado por la identidad de materia a la que se refieren el tercer inciso del artículo 68 de la Ley 136 de 1994 y las expresiones acusadas del 69 de la misma ley, y porque ambas prescriben que sólo quienes ejercen de forma permanente el cargo de concejal son cobijados por el beneficio de ciertos seguros. De tal manera que las razones de exequibilidad o inexequibilidad son igualmente aplicables a ambas disposiciones, por lo cual estima la Corte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 (9) , debe llevar acabo un examen de constitucionalidad que recaiga simultáneamente sobre el artículo acusado y sobre los incisos 1º, 2º y 3º del artículo 68 anteriormente transcrito.
(9) De conformidad con este artículo, “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras declara inconstitucionales”.
D. Faltas absolutas y temporales de los concejales.
4. De conformidad con lo prescrito por el artículo 261 de la Constitución Política, reformado por el artículo 2º del Acto Legislativo 3 de 1993, en las corporaciones públicas de elección popular pueden presentarse faltas absolutas o temporales, las cuales “serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”. La misma norma define que son faltas absolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causan por muerte, renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación, pérdida de la investidura, incapacidad física permanente y sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente. En cuanto a las fallas temporales, la disposición superior señala que lo son la suspensión del ejercicio de la investidura popular en virtud de decisión judicial en firme, la licencia sin remuneración, la licencia por incapacidad certificada por médico oficial, la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor.
Por su parte, los artículos 51 y 52 de la Ley 136 de 1994, normas expedidas con base en la autorización expresa concedida en el inciso 2º del Acto Legislativo 3 de 1993, desarrollaron la Constitución en lo relativo a las situaciones que configuran las faltas absolutas y las temporales en los concejos municipales. Estas normas dicen los siguiente:
“ART. 52.—Faltas temporales. Son faltas temporales de los concejales:
f) La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal” (10) .
(10) En la Sentencia T-802 de 1998, esta corporación, en relación con el anterior lisiado de faltas temporales, hizo ver cómo algunas de ellas tenían un plazo determinado, pero otras tenían un carácter indefinido. Tal, por ejemplo, el caso de la causal de ausencia forzada involuntaria, cuyo límite temporal no es posible precisar de antemano. Con fundamento en esta distinción, concluyó que la exclusión del seguro de vida y de asistencia médica para un caso de reemplazo de una de estas últimas categorías de vacantes no era justificado, y en tal virtud debía ser inaplicada la norma aquí acusada que excluía de ese beneficio a los concejales suplentes.
Los concejales que suplen tanto faltas temporales como absolutas, llevan a cabo las mismas funciones que los concejales titulares y están sometidos al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades,
E. Examen del cargo por violación del derecho a la seguridad social. Régimen remuneratorio y prestacional de los concejales.
5. Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”.
En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. La misma norma añade que, así mismo, “tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales”. Por su parte, el artículo 66 de la misma ley, señala que “el pago de honorarios a los concejales se causará durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias que celebren estas corporaciones, y no tendrán efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales”.
El asunto anterior fue examinado por el honorable Consejo de Estado (11) al resolver la consulta formulada por el entonces Ministro del Interior, por petición del presidente del concejo del Distrito Capital, sobre la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los concejales de Santafé de Bogotá, su remuneración y seguridad social. En esa oportunidad la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa corporación respondió concretamente a los siguientes interrogantes:
(11) Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 802, concepto de mayo veintidós (22) de mil novecientos noventa y seis (1996). Consejero Ponente, Luis Camilo Osorio Isaza.
“1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la función que desempeñan los honorables concejales de Santafé de Bogotá?
“2. ¿Es constitucionalmente acertado denominar trabajo a la función que desempeñan los honorables concejales de Santafé de Bogotá? ¿Si no se denomina trabajo qué nombre tiene la actividad que desempeñan los concejales en servicio activo?
“3. ¿La actividad que desempeñan los honorables concejales de Santafé de Bogotá está comprendida constitucionalmente dentro de la protección prevista en los artículos 25, 26 y 53 de la Constitución Nacional?
“4. ¿Calificados en la Constitución Política del país como servidores públicos en general, específicamente los concejales qué clase de trabajadores son?
“5. ¿La calificación de servidores públicos que se da a los honorables concejales adiciona, modifica o ratifica el antiguo concepto de empleados oficiales?
“6. ¿El término honorarios que utiliza la Constitución Política del país para referirse a los honorables concejales está comprendido en los principios esenciales del artículo 53 de la misma Carta? ¿Es o no es una retribución como contraprestación de sus servicios personales?
“7. ¿El concepto de honorarios para los concejales qué tratamiento jurídico debe tener?
“8 ¿Los concejales del país en general y los de Santafé de Bogotá en particular tienen derecho a la seguridad social a que se refiere el artículo 48 de la Constitución Nacional?
“9. ¿El seguro de vida y la atención médico asistencial a la que se refiere el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 igual al establecido para los servidores públicos municipales puede considerarse como satisfacción del derecho de seguridad social para los concejales?
“10. ¿Cuál es la razón de ser de las inhabilidades e incompatibilidades para los concejales?
“11. En relación con los concejales, ¿cuál es el alcance de la siguiente expresión contenida en el artículo 123 de la Constitución Nacional: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución la ley y el reglamento?
“12. ¿Cuál es el alcance de la siguiente afirmación hecha por el honorable Consejo de Estado: “... los concejales ostentan calidad de servidores públicos que señala el artículo 123 de la Constitución pero sin que por ello adquieran la investidura de empleados públicos del Estado. Cumplen como particulares una función pública, de manera que el régimen que los gobierna es especial y diferente al de los empleados públicos” (se destaca en la copia) (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, rad. 580, ene. 27/94, C.P. doctor Jaime Betancur Cuartas)” (negrillas fuera del original).
6. En respuesta a estas preguntas, la Sala de Consulta del honorable Consejo de Estado vertió los siguientes conceptos que interesan para resolver el problema jurídico que se plantea en la presente demanda de inconstitucionalidad:
En cuanto a la naturaleza jurídica de la función que llevan a cabo los concejales (de Bogotá o de cualquier municipio), el Consejo de Estado indicó que se trata de la denominada “función pública de carácter administrativo”. Sobre si tal actividad era “trabajo”, en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, y sobre la calidad en que se desempeñaba por parte de los concejales, el Consejo recordó que si bien, de conformidad con lo indicado por el artículo 123 de la Constitución Política (12) , los concejales como todos los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos, no por ello pertenecen a las categorías de empleados públicos o trabajadores oficiales (13) . Agregó que la actividad que realizan en ejercicio de las funciones públicas, como actividad humana que es, puede calificarse de trabajo, pero que éste no les confiere la calidad jurídica de “trabajadores”. En cuanto a si la actividad que desempeñan los concejales está comprendida dentro de la protección prevista en el artículo 53 de la Constitución, la Sala de Consulta respondió al Ministro del Interior que el término “honorarios” que utiliza el artículo 312 de la Constitución Política al referirse a la remuneración de los concejales (14) llevaba a entender que su actividad no estaba comprendida como objeto de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta (15) , que fija las bases del estatuto de trabajo. Añadió que los concejales están sujetos al estatuto especial que les es propio y al régimen de responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades que la misma Carta y la ley les señalan en su condición de servidores públicos.
(12) Constitución Política, artículo 123, inciso primero:
“Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorial mente y por servicios”.
(13) Sobre este punto aclaró que “existen varias formas de vinculación al servicio público, a saber: de una parte por contrato de trabajo, donde se incluye a los trabajadores oficiales, en contraste con los servidores cuyo acceso tiene lugar en la modalidad estatutaria denominada legal o reglamentaria y que se realiza mediante el nombramiento y la posesión del empleado público, y finalmente, los miembros de corporaciones públicas elegidos por votación popular. Como es el caso de los concejales”.
(14) C.P. artículo 312, inciso tercero:
“La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”.
(15) ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultarles para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
Al responder al cuestionamiento sobre la naturaleza jurídica de los honorarios recibidos por los concejales, el Consejo de Estado indicó que constituían la contraprestación por servicios personales, y que su régimen, por disposición constitucional contenida en los artículos 312 inciso 3º y 322 inciso 2º para el caso del capital, era el especial que determinara la ley. El concepto de honorarios para los concejales, dijo, “expresa la contraprestación por su asistencia a la sesiones del concejo”.
“Teniendo en cuenta los términos del artículo 312, inciso 3º de la Carta, los concejales tienen “derecho a honorarios por su asistencia a sesiones” de acuerdo con la ley y la seguridad social que se les reconoce en los términos de los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, y para el Distrito Capital, el artículo 34 del Decreto 1421 de 1993; esta seguridad debe entenderse apoyada en el artículo 48 trascrito que busca el amparo y garantía de su cobertura en materia de seguridad social, pero se puntualiza que el Estado no ha previsto tal garantía por causa del régimen laboral que ostente el beneficiario, sino en virtud de la universalidad “a todos los habitantes” trabajen o no, sean servidores o particulares. La aplicación de los textos constitucionales, artículos 312 y 48, respalda una seguridad social específica para los concejales que la ley determina como seguros de vida y salud o atención médico asistencial personal.
“En cuanto a los demás aspectos de la seguridad social, habiéndose deferido a la ley en la norma superior, los concejales quedan sujetos a tal pronunciamiento, de donde se desprende que mientras la ley no incluya otros beneficios de seguridad social, esta materia no podrá entenderse en ningún sentido, como derechos laborales.
“En conclusión, lo anterior significa que los concejales tienen derecho a la seguridad social de la misma manera como está prevista para cualquier otro ciudadano, sólo que corresponde a la ley determinar respecto a cada grupo de servidores la forma y oportunidad como se debe efectuar el reconocimiento. En la actualidad los concejales tienen la seguridad social prevista en los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 34 del Decreto 1421 de 1993, en términos de “seguros de vida y de salud” y de otro lado, también debe advertirse que tal hecho de su inclusión en el régimen de pagos por el Estado tampoco es factor para derivar que en consecuencia sí tienen el estatus de empleado público o cualquier otro que implique prestaciones sociales, porque corresponde a la Constitución y a la ley determinar la naturaleza de la vinculación y el estatuto de sus condiciones especiales”.
8. No obstante, poco tiempo después y con ponencia del mismo consejero, la Sala de Consulta y Servicio Civil respondió una nueva pregunta formulada por el Ministro del Interior, esta vez a instancias del presidente del Concejo de Bogotá (16) . En esta ocasión, entre los interrogantes planteados estaban los siguientes que interesan en esta oportunidad:
(16) Radicación 845. Concepto de nueve (9) de julio de 1996. C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
“1. Si los concejales que reemplazan temporalmente a quien venía ocupando la curul, adquieren los mismos derechos de éstos por el tiempo que dure la vacante temporal.
“Adicionalmente el ministerio desea oír el concepto sobre el seguro de salud, en cuanto a que el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 dispone que los concejales tendrán derecho a la atención médico asistencial igual a la del alcalde. Como éste debe estar afiliado a una de las entidades promotoras de salud, según las previsiones de la Ley 100 de 1993, se pregunta:
1. La atención médico-asistencial a que tienen derecho los concejales, ¿se concretiza con la adquisición de un seguro, o mediante la afiliación de los concejales a la entidad promotora de salud que libremente escoja cada edil?
2. Si es a las entidades promotoras de salud: a) ¿El municipio paga la parte del patrono? b) ¿Con base en qué sumas se liquida el aporte de los concejales?
“Tanto el estatuto del Distrito Capital (D. 1421/93) como el régimen de organización y funcionamiento de los municipios (L. 136/94) tratan el régimen jurídico de beneficios aplicable a los concejales, en forma parecida; pueden señalarse como elementos comunes el hecho de que ambas legislaciones prevén seguro de vida y pago de honorarios, a cargo del Estado; en cambio el tratamiento del régimen de salud acusa diferencias pues el estatuto especial para la capital de la República (D. 1421/93, art. 34) dispone “un seguro de salud” en favor de los concejales; en cambio la Ley 136 indica que habrá “atención médico asistencial personal” equivalente a la establecida y “vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales” (art. 65) y luego agrega la misma materia; “los concejales tendrán derecho ... a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde” (art. 68, ibíd.).
“En todo caso, si la primera disposición se refiere a un seguro y la otra al denominado régimen contributivo de seguridad en salud, ello no es relevante en este caso, donde, a pesar de que el consultante cita las dos legislaciones, obviamente a los concejales de Santafé de Bogotá se le aplica el estatuto de la Capital porque regula expresamente la materia; por lo tanto, a este régimen especial se limitará el análisis y la respuesta”.
Con las anteriores manifestaciones la Sala de Consulta puso en duda su concepto anterior, al dar a entender que los concejales (distintos de los de Bogotá), por tener derecho “a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde” (L. 136/94 art. 68), eventualmente tendrían acceso a los beneficios del régimen contributivo de seguridad social en salud regulado por la Ley 100 de 1993, dado que los alcaldes están afiliados al mismo.
9. Lo anterior plantea los siguientes cuestionamientos no despejados del todo por el honorable Consejo de Estado: i) ¿La Ley 136, al consagrar los seguros a que se refieren las disposiciones bajo examen pretendió satisfacer de esta manera el derecho a la seguridad social de los concejales? ii) ¿La Ley 136 de 1994 dispone la afiliación de los concejales al régimen de seguridad social en salud contemplado en la Ley 100 de 1993?
Un conjunto de consideraciones llevarían a concluir que los seguros a que se refieren las normas bajo examen no pretenden satisfacer el derecho a la seguridad social de los concejales, y que tampoco existe la obligación a cargo de los municipios de satisfacer tal derecho afiliando a dichos servidores al sistema de seguridad social que regula la Ley 100 de 1993. La primera de estas consideraciones partiría de la misma norma constitucional (17) , que establece que los servicios de los concejales serán remunerados mediante “honorarios”, concepto jurídico que corresponde a la retribución de servicios prestados por fuera de la relación laboral proveniente del contrato de trabajo o de la llamada situación legal y reglamentaria. De su parte, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 repite que los miembros de los concejos de las entidades territoriales “tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias”. Adicionalmente, el artículo siguiente indica que “el pago de honorarios a los concejales ... no tendrá efecto legal alguno con carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones sociales”.
(17) Confróntese, Constitución Política, artículo 312.
La razón de este régimen especial obedecería a que la dedicación de los concejales a sus labores en el concejo municipal no es exclusiva, ni les impide el ejercicio de otra actividad privada, incluso de carácter laboral. El régimen de incompatibilidades que les es aplicable no excluye esta posibilidad, pues en general impide únicamente el desarrollo de otras funciones públicas (18) , contrario a lo que sucede con los alcaldes quienes sí desempeñan sus funciones en una situación jurídica legal y reglamentaria, y dentro de cuyo régimen de incompatibilidades sí figura el desempeño de cualquier otro cargo público o privado (19) , siendo remunerados mediante un salario (20) en su condición de empleados públicos (21) .
(18) Las incompatibilidades para el cargo de concejal municipal son las siguientes, reguladas por el artículo 45 de la Ley 136 de 1994:
(19) Ley 136 de 1994. ART. 96.—Incompatibilidades. los alcaldes, así como los que lo reemplacen en el ejercicio del cargo no podrán:
(20) Ley 136 de 1994, ART. 87.—Salarios y prestaciones. Los salarios y prestaciones de los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos presupuestos municipales. Los concejos señalarán las asignaciones de los alcaldes de acuerdo con los siguientes criterios”.
(21) Ley 136 de 1994. ART. 84.—Naturaleza del cargo. “En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial.
ART. 68.—Seguros de vida y de salud. Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde”.
— De conformidad con lo prescrito por el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, “los afiliados al sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados ...”. Como puede verse, esta norma, anterior a la expedición de la Ley 136 de 1994, incluye a los concejales, como servidores públicos que son, dentro de la categoría de afiliados al régimen contributivo.
— Al revisar los antecedentes legislativos del proyecto que devino en Ley 136 de 1994, dentro de la exposición de motivos correspondiente se encuentran .las siguientes consideraciones relativas a los seguros a que se refieren las normas bajo examen:
Un gran avance en materia de seguridad social para los concejales, lo constituye sin duda alguna el reconocimiento de seguros de vida y de salud que los ampararán en cuantía razonable en el primer caso, y de manera integral en el segundo ... (22) .
(22) Humberto de la Calle Lombana. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 65 de 1882 (sic), Cámara. Gaceta del Congreso 66 de Septiembre 15 de 1992.
Si, como lo dispone la Ley 100 de 1993, los concejales en su calidad de servidores públicos están afiliados al sistema general de salud que ella regula, debe entonces concluirse que los seguros de vida y salud que el mismo legislador les otorgó posteriormente mediante la Ley 136 de 1994 constituyen, como dice la exposición de motivos, “un avance” en tal materia. Es decir, que constituyen un beneficio adicional al anteriormente reconocido y no la forma única de satisfacer el derecho a la seguridad social (23) .
(23) Respecto de los concejales de Bogotá, regidos por normas especiales, la Corte pone de presente que el honorable Consejo de Estado, en el concepto antes citado vertido por la Sala de Consulta y Servicio Civil (Rad. 845. Conc. de nueve (9) de julio de 1996. C.P. Luis Camilo Osorio Isaza), afirmó que “ El Distrito Capital cumple con la obligación legal de prestar atención médico asistencial a los concejales, con la contratación del seguro de salud”.
10. No obstante lo anterior, cabe preguntarse entonces qué fin persiguió el legislador con el otorgamiento de los seguros de vida y asistencia médica a que aluden las normas bajo examen, concedidos como beneficio adicional o complementario al catálogo de servicios del sistema general regulado por la Ley 100 de 1993. Al respecto, la Corte encuentra que la respuesta a este interrogante ya ha sido dada por la jurisprudencia tanto de esta corporación como del Consejo de Estado, siendo ambas unánimes en señalar que lo que el legislador pretende es amparar los riesgos de muerte y de salud de los concejales y retribuir de esta forma los servicios prestados al municipio. En este sentido en la Sentencia T-802 de 1998 (24) , se vertieron los siguientes conceptos:
(24) M.P Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta oportunidad la Corte resolvió la acción de tutela interpuesta por una concejal que suplía una falta temporal causada por la desaparición forzada del titular de la curul. La accionante, no obstante suplir una falta temporal, reclamaba para si los seguros de vida y de atención médica a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. La Corte consideró que la desaparición forzada de una persona originaba una vacante que tenía un carácter indefinido en el tiempo, circunstancia que implicaba “una naturaleza diferente respecto de las demás causales de falta temporal”. Esta particularidad hacia que no fuera posible “aplicar la norma que establece que los concejales que sustituyen al titular por motivo de su ausencia involuntaria no pueden ser beneficiarios de los seguros de vida y salud”. En tal virtud concedió el amparo solicitado.
“Antes de entrar a resolver, es necesario estudiar la razón de ser de los seguros de vida y de salud que, en favor de los concejales municipales, consagra la Ley 136 de 1994. En primer lugar, éstos tienen como objetivo el cubrimiento de algunas contingencias que pueden ocurrir al concejal mientras se encuentra prestando servicios al municipio, lo cual equivale a la determinación del legislador de amparar su salud y de brindar un respaldo económico a sus familiares en caso de que fallezcan. De otra parte, estos seguros constituyen una forma de compensar parcialmente los servicios prestados por quienes desempeñan la función de concejal.
“El artículo 68 de la ley establece que los mencionados seguros solamente se otorgarán a los concejales que asistan por lo menos a la tercera parte de las sesiones de la corporación. La concurrencia a las sesiones es también el criterio para la determinación de las faltas absolutas o temporales. De ahí que las situaciones consagradas como causal es de falta absoluta impliquen la ausencia definitiva de la persona a las sesiones del concejo y que aquellas constitutivas de faltas temporales representen, en principio, que la persona deja de asistir transitoriamente a éstas.
“El legislador quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto”.
11. Posteriormente, en Sentencia de junio 8 de 2000 la Sección Primera del Consejo de Estado (25) amplió la anterior jurisprudencia, precisando que el seguro de vida a que se refieren las normas bajo examen tiene como objeto cubrir el riesgo de muerte y retribuir la función de los concejales, pero solamente cuando tal riesgo está vinculado a la prestación del servicio (26) .
(25) Radicación 5860. C.P. Olga Inés Navarrete.
(26) En este caso, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió la apelación interpuesta por el municipio de San Luis, Tolima, respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Esta última sentencia había declarado la nulidad del acto administrativo que había negado a la viuda y al menor hijo de un concejal suplente el seguro de vida a que se refieren los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994. Dicho concejal suplente había fallecido mientras cubría una vacancia temporal. El fallo del tribunal, como se dijo, había declarado la nulidad del referido acto que denegaba el seguro de vida y ordenado el reconocimiento y pago del mismo a los demandantes. El Consejo de Estado consideró que, en virtud del principio de igualdad, el mencionado seguro no podía cobijar únicamente a los concejales suplentes que cubrían faltas permanentes, sino que debía extenderse a quienes suplían faltas temporales. No obstante, agregó que los riesgos amparados por la respectiva póliza sólo eran los vinculados al ejercicio de la función pública. Como el concejal fallecido había muerto por causas ajenas a tal función (infarto del miocardio), no procedía la cobertura en ese caso. En tal virtud, se revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Dijo entonces el honorable Consejo de Estado:
“... la difícil situación que se vive en el país, y que golpea con mayor rigor a algunas provincias, hace que el desempeño de la actividad política se tome cada día más riesgosa.
“Es un hecho conocido, el alto número de alcaldes y de concejales víctimas de la violencia o de la desaparición forzada; el pretender que quien aspira a integrar el concejo de su municipalidad debe desempeñar el cargo sólo por el honor de servir a la comunidad poniendo en riesgo, incluso su vida, no es argumento que pueda atraer a muchos y, dentro de los pocos, a los mejores.
“Por ello, la Ley 136 de 1994 contempló una serie de incentivos a la labor de los concejales municipales que, como ya quedó anotado antecedentemente, se traducen en el reconocimiento de su trabajo mediante el pago de honorarios por participación en sesiones ordinarias y extraordinarias (art. 66); reconocimiento de transporte (art. 67); seguro de vida y de salud (art. 68).
“Pero si bien es cierto que el seguro de vida autorizado por norma legal debe cubrir todo el período para el cual fueron elegidos, o en el caso de los reemplazos por el período de la vacancia, no lo es menos que dicha protección resulta inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan, y no cualquier causa que pueda causar la muerte, como sería el caso de una riña callejera por cuestión de tragos, un delito pasional o un mero accidente de tránsito, o una venganza por el cobro de una deuda particular.
“Tal deducción se infiere de la filosofía de la protección a los servidores públicos, cuya pretendida extensión a cualquier evento causante de la muerte conduciría a que el erario público terminara cancelando el valor por concepto de las primas para una cobertura de protección que nada tiene que ver con la prestación del servicio público y, en el caso de los concejales municipales, creando una distinción odiosa respecto con los demás servidores públicos, incluidos los empleados y funcionarios de la rama judicial y del Ministerio Público y quienes transitoriamente desempeñen funciones jurisdiccionales, en virtud de lo estipulado en la Ley 16 de 1988, tienen derecho a la protección mediante el amparo de un seguro de vida cuando pierdan la vida en hechos violentos en eventos relacionados con la prestación del servicio.
“Si bien es cierto, el artículo 68 de la Ley 136 de 1994 al consagrar el derecho al seguro de vida y de salud para los concejales no hizo, en principio y en relación con el primero, ninguna restricción al respecto, ello no quiere decir que tal precepto pueda interpretarse con una amplitud tal que cobije casos como el planteado en este proceso, en donde la causa de la muerte está calificada como natural, pues a la interpretación restrictiva del derecho de los concejales al seguro de vida, contribuye el que en el inciso 3º del artículo al que se hace referencia, se precisa que sólo pueden disfrutar de tal prerrogativa quienes concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación y “en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito”, lo que conduce a concluir que, no por el hecho de ostentar la investidura de concejal municipal, la prerrogativa consistente en el seguro de vida deba ser extensiva a cualquier evento, relacionado o no con el servicio público”.
12. La anterior posición del Consejo de Estado fue acogida en sede de tutela por la Corte Constitucional. En efecto, en la Sentencia T-073 de 2002 (27) se dijo que el seguro de vida y de asistencia médica reconocidos a los concejales por la Ley 136 de 1994 perseguían el mencionado objetivo de cubrir los respectivos riesgos, pero únicamente cuando los mismos acaecían por causa de la función pública que llevan a cabo los concejales municipales. Se dijo al respecto:
“Participa cabalmente esta Sala de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, del análisis y conclusión a la que negó el honorable Consejo de Estado en la sentencia ante citada, en cuanto a que el seguro de vida previsto en la Ley 136 de 1994 para los concejales municipales, es una prerrogativa que se le confiere a éstos “inherente al ejercicio del cargo y, por ende, sólo puede tener como cobertura los riesgos relacionados con la actividad que desempeñan”, por las precisas y puntales razones que allí se consignaron, a las que nada tiene que agregar”.
13. De todo lo anterior se concluye que la finalidad que persiguió el legislador al conceder a los concejales el seguro de vida y de atención médica a que se refieren las normas bajo examen, fue doble: de un lado, retribuir de esta manera los servicios efectivamente prestados por los concejales, y de otra, cubrir los riesgos de muerte o de necesidad de atención médica que sean “inherentes al ejercicio del cargo “, o que estén “relacionados con la actividad que desempeñan” los concejales.
Así las cosas, es necesario indagar por el motivo que tuvo el legislador para negar el reconocimiento del derecho a los referidos seguros a los concejales que cumplen su función en forma transitoria. Al respecto, uno de los intervinientes señala que presumiblemente el propósito legislativo subyacente a esta norma fue el de evitar una doble erogación a cargo del tesoro público, pues eventualmente los municipios tendrían que pagar las pólizas tanto de los concejales suplentes, como de los titulares. Como esta doble erogación estaría proscrita por el artículo 128 superior (28) , no quedaría otra salida legislativa que restringir tal beneficio reservándolo para los concejales titulares. En similar sentido se orienta la vista fiscal, que afirma que la finalidad de la norma sería lograr la racionalización del gasto público.
(28) Constitución Política, ART. 128.—“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizados”.
“El legislador quiso, igualmente, que los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares. Esto lo hizo, de una parte, para reconocer económicamente su asistencia a las sesiones y, de otra, con la finalidad de garantizar la racionalización del gasto, y evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto” (29) .
(29) Sentencia T-802 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
El derecho a la igualdad, como todos los derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Su ejercicio puede ser objeto de limitaciones que resultan ser necesarias para realizar otros principios superiores o para garantizar otros derechos fundamentales que en cierto momento pueden verse confrontados con aquél. Es por ello que la jurisprudencia ha dicho:
“Los derechos fundamentales, no obstante su consagración constitucional y su importancia, no son absolutos y, por tanto, necesariamente deben armonizarse entre sí y con los demás bienes y valores protegidos por la Carta, pues, de lo contrario, ausente esa indispensable relativización, la convivencia social y la vida institucional no serían posibles” (30) .
(30) Sentencia C-578 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Visto entonces que es legítimo introducir límites al ejercicio del derecho a la igualdad, y que la norma acusada lo hace al restringir en acceso a los seguros a que aluden los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, reservándolos exclusivamente a los concejales que cumplen su función con vocación de permanencia, corresponde a la Corte establecer si en el presente caso dicha limitación se ajusta a la Constitución. Para ello estima necesario aplicar un test de igualdad en los términos en los cuales éste ha sido definido por la jurisprudencia de la corporación:
“Esta Corte reitera sobre dicho particular, que la consagrada en la Carta Política de 1991 no es una igualdad despótica, resultado de conceder un trato idéntico a todos sin consideración a las diferencias que los distinguen y determinan. Como lo ha dicho este tribunal, el legislador puede regular de manera diferente, situaciones de hecho disímiles, pues es de la esencia de la justicia dar a cada cual lo que le corresponde de acuerdo con su condición. Por ello, la Corte ha aplicado el denominado “test de igualdad”, que no es otro que un análisis destinado a definir si el dispositivo normativo acusado i) persigue un objetivo con el trato diferente, ii) si ese objetivo es válido y, finalmente, iii) si el trato diferencial es razonable (31) ” (32) .
(31) Cfr. Sentencia C-530 de 1993.
(32) Sentencia C-676 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
En términos reales sí constituye un riesgo asumir una función pública como la que cumplen los concejales y dicho riesgo lo corren tanto los que la llevan a cabo con vocación de permanencia como los que lo hacen transitoriamente. Por eso, desamparar los riesgos de estos últimos los pone en la situación de afrontar individualmente el peligro inherente a tal función, exigencia que no se les formula a los primeros. Adicionalmente, en caso de que el riesgo acaezca y de él se deriven daños al concejal no amparado por los seguros o a su familia, la reparación de los mismos no será cubierta automáticamente, cosa que sí sucede cuando se trata de la consumación de los riesgos en cabeza de los concejales permanentes. Tal desigualdad, a juicio de la Corte, no se justifica por el ahorro que representa el no pago de las correspondientes pólizas.
De otro lado, no es cierto que en todos los casos en que se presentan faltas temporales el aseguramiento de los suplentes ocasione una doble erogación al tesoro público. En realidad no hay doble pago sino el pago de dos pólizas diferentes: uno por la póliza del principal y otro por la del suplente, pues aquel no pierde el seguro por el solo hecho de producirse la vacancia temporal. Además, debe tenerse en cuenta que según la reglamentación legal los concejales titulares sólo tienen derecho a tales seguros cuando han asistido a más de la tercera parte de las sesiones del concejo municipal. En efecto, de conformidad con lo prescrito por el último inciso del artículo 68 de la Ley 136 de 1994, (I)a ausencia en cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas. excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del período constitucional”. De esta manera, si la falta temporal que se pretende cubrir se prolonga por más de la tercera parte las sesiones del mes o meses en que tiene lugar, no hay lugar al pago de la póliza correspondiente al titular. Por lo cual, en estos casos, no resulta cierto que la póliza que ampara a quien lleva a cabo el reemplazo ocasione una doble erogación al tesoro municipal.
En efecto, por su naturaleza, las causas que dan lugar a las faltas temporales de los concejales bien pueden superar el término que implica que no haya lugar al pago de honorarios y de las pólizas de seguros para quien se ausenta (33) . Es más, presumiblemente en muchos de tales eventos, si no en la mayoría, es predecible que se superará dicho límite temporal (34) .
(33) Ley 136 de 1994. ART. 52.—Faltas temporales. “Son faltas temporales de los concejales:
e) La suspensión provisional de la elección, dispuesto por la jurisdicción contenciosa administrativa, y
(34) La Corte debe aclarar que, en relación con los concejales de Bogotá, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del nueve de julio de 1996, antes citado, afirmó que “los concejales que se retiran temporalmente conservan sus derechos en relación con los seguros de vida y salud, por cuanto la investidura se extiende hasta cuando concluya el período para el cual han sido elegidos o cesen definitivamente en sus funciones”.
Pero aun en los casos en que la ausencia del titular sea breve y no suspenda su derecho a honorarios ni a los seguros a que se ha aludido, el sacrificio del principio de economía de la función administrativa, que no viene a ser en esta caso cuantitativamente importante, se justifica en aras de la garantía plena de los derechos a la vida y la igualdad y del cubrimiento de los riesgos que los seguros amparan. Contrariamente, sacrificar el derecho a la igualdad y la protección a la vida, a fin de dar aplicación plena al principio de economía de la función administrativa, no parece legítimo ni razonable en el presente caso.
15. Por lo demás, esta es la posición que adoptó precedentemente el honorable Consejo de Estado en la sentencia de nulidad antes citada, en donde esa corporación manifestó categóricamente lo siguiente:
“Aunque el legislador quiso que las prerrogativas inherentes a los seguros de vida y salud se otorgaran únicamente a las personas que cubrieran las faltas absolutas de los concejales titulares, para evitar situaciones en las que se realizara una doble erogación por este concepto, pues en los eventos de faltas temporales tanto el titular como su reemplazo tienen derecho a los seguros, siendo contraria la norma legal al precepto constitucional que consagra la igualdad, amerita su inaplicación en los casos en que proceda su reconocimiento” (35) .
(35) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de junio 8 de 2000. Consejera ponente Olga Inés Navarrete Barreto. Exp. 5860.
16. Finalmente la Corte precisa que el alcance del artículo 128 de la Constitución, según el cual “(n)adie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”, entendiéndose por tesoro público “el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”, en nada impide que con cargo al presupuesto de los municipios se pague el valor de las pólizas de los seguros de vida y salud que cubran en todos los casos los riesgos de los concejales suplentes. Como puede apreciarse, la regla constitucional consagra: i) Una inhabilidad para el desempeño simultaneo de más de un empleo público, es decir una prohibición dirigida a las personas para llevar a cabo tal cometido. ii) Una prohibición, también dirigida a los particulares para “recibir más de una asignación que provenga del tesoro público”, que implica la correlativa para la Nación, las entidades territoriales y las entidades descentralizadas, de pagar a una misma persona más de una asignación. Al parecer de la Corte, el pago de estos seguros no implica otorgar a los concejales suplentes ni a los titulares, una doble asignación.
17. Con fundamento en los criterios hasta ahora vertidos, la Corte procederá a examinar tanto el artículo 69, como los tres primeros incisos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994, antes transcritos.
Una lectura atenta del artículo 69 revela que el mismo no es inconstitucional por lo que dice, pero que incurre en una omisión legislativa al no incluir a los concejales temporales como beneficiarios del beneficio que concede. Con ello, como se ha visto, les dispensa un trato desigual que no se encuentra justificado constitucionalmente por el ahorro público que se obtiene al no extenderles el beneficio que se concede en la norma. El tenor literal de esta disposición, como se recuerda, dice que “en caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior (seguro de vida y de atención médica), desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso”. El inciso siguiente agrega que en este caso esos derechos “desde el momento de su posesión”.
Así las cosas, en este caso resulta necesario proferir una sentencia integradora. En esta clase de pronunciamientos la Corte pretende llenar los vacíos dejados por el legislador, vacíos que ocasionan la vulneración de algún derecho fundamental. Tratándose del derecho ala igualdad, la omisión consiste en dejar por fuera alguno de los supuestos de hecho idénticos al regulado por la norma legal. La exclusión así producida irroga un trato discriminatorio. Sin embargo, como la norma no resulta inconstitucional por lo que regula sino por lo que omite incluir dentro de su regulación, el juez constitucional, aplicando directamente la fuerza normativa del artículo 13 superior, amplía la cobertura de la disposición a todo el universo de los sujetos que se encuentran en la misma situación de hecho regulado en la norma.
En el mismo sentido, el inciso primero del artículo 68 de la misma ley será declarado exequible, bajo el entendido de que los seguros a que se refiere cobijan también a los concejales que reemplazan tanto faltas absolutas, como faltas temporales del titular. En efecto, aunque ese inciso se refiere de manera general a “los concejales”, su interpretación podría llevar a concluir que no cobija a quienes ejercen reemplazos en forma temporal o que lo hace sólo respecto de los que cubren faltas absolutas, interpretación que, como se ha estudiado en esta sentencia, no se ajusta a la Constitución dado que todos los concejales cumplen las mismas funciones, están sujetos al mismo régimen de incompatibilidades e inhabilidades y, de hecho, corren los mismos riesgos que conlleva el ejercicio de cargo.
En cuanto a la expresión “titulares”, contenida en el tercer inciso del artículo 68, ella será retirada del ordenamiento pues expresamente excluye del beneficio de los seguros de vida y de asistencia médica a los concejales que cubren faltas temporales y en tal medida, según lo examinado anteriormente, desconoce la Constitución.
1. Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y segundo del artículo 68 de la Ley 136 de 1994, en el entendido según el cual los seguros a que se refieren cobijan también a quienes reemplacen a los concejales titulares y por el tiempo respectivo, tanto en el caso de fallas absolutas, como en el de faltas temporales del titular.
2. Declarar INEXEQUIBLE la palabra “titulares” del inciso tercero del artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
3. Declarar EXEQUIBLE el artículo 69 de la Ley 136 de 1994, en el entendido según el cual los beneficios que concede a los concejales que suplen vacancias absolutas también deben entenderse aplicables a quienes suplan vacancias temporales y por el tiempo respectivo.
4. Esta decisión sólo se refiere a los cargos examinados en la presente sentencia.
5. Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».