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Timestamp: 2018-09-19 07:44:33
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127.- La constitucionalización del principio de progresividad - RJCornaglia
En revista Doctrina Laboral, Errepar, Buenos Aires, junio de 2003, año XIX, tomo XVII, n° 214, pág. 487.
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD.
Ricardo J. Cornaglia.[1]
3. SÍNTESIS CONCEPTUALIZADORA DE LA REFORMA.
4. DOS ETAPAS DE LA REFORMA.
5. NECESIDAD DE UN PROYECTO SUPERADOR.
6. DESARROLLO CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD COMO IDEA FUNDAMENTAL QUE SE OPONE A LA REFORMA LLEVADA A CABO.
7. EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y SU ARTICULACIÓN CON EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.
8. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DERECHO INTERNACIONAL Y CONSTITUCIONAL DEL TRABAJO.
9. LA RECIENTE CONSTITUCIÓN DE VENEZUELA.
11. EL DIVORCIO ENTRE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES Y LAS NORMAS REGRESIVAS.
A más de una década de producirse en el derecho positivo laboral sudamericano, y en particular, en el argentino, un quiebre manifiesto en cuanto a lo que eran sus tendencias históricas, es conveniente que la doctrina intente una teorización general que explique a la reforma como sistema.
Para sus defensores es una revolución en marcha o una reforma profunda. Para sus críticos, se trata de una subversión o una involución regresiva. Unos la miran como una anticipación del futuro. Otros la observamos como un retorno manifiesto de viejas prácticas.
Desde nuestra posición crítica, hemos tratado de conceptualizarla. Teorizamos en torno a ella, entendiéndola como el resultado de un proceso histórico, que ha producido normas en el derecho positivo, doctrina y jurisprudencia, acordes con la funcionalidad de ese sistema de ideas.
Precisaremos, por lo tanto, los principios generales que la guían (entendiendo por tales a las grandes líneas directrices que la impulsan), con el propósito de que nos sea posible entonces, apreciar la escala de valores sobre la que se sustenta.
2.- CONCEPTUALIZACIÓN.
La reforma se basó en los siguientes principios generales:
La legislación y doctrina anterior hacían al empleador responsable del riesgo de empresa. Esto fue precisado a partir de la teoría del riesgo profesional, que colocó al trabajador en el infortunio obrero en situación de poder reclamar la reparación de los daños sufridos en ocasión o con motivo del trabajo.
Esta carga ha sido transferida por la reforma a los propios trabajadores o a la sociedad. Se han hecho soportar las consecuencias dañosas de la actividad apropiativa del trabajo ajeno.
En Argentina, es un ejemplo paradigmático la Ley sobre Riesgos de Trabajo 24.557, que entrara en vigencia en 1996, externalizando y socializando el riesgo de la empresa, a costa de crear un verdadero impuesto social y de atacar el principio de indemnidad de los trabajadores.
Además, la socialización de los costos laborales fue instrumentada a favor de un negocio privado. Y éste, aprovechado por un oligopolio de aseguradoras a las que se les brindó un mercado cautivo. De esta forma, a un grupo de tecnócratas de las finanzas, se les otorgó cuantiosos fondos sociales para que los intermediaran parasitariamente.
Con un discurso sugerente y engañador, se dio prioridad a la autonomía colectiva como fuente por sobre la ley laboral; pero únicamente para regular la pérdida de derechos adquiridos en etapas históricas anteriores.
Ello fue notorio a partir de la sanción de la ley 24.013, con sus mecanismos de promoción de las modalidades contractuales, por vía de la habilitación por convenios de esa práctica modal nefasta.
La instrumentalización del principio alcanza un pico alto con la ley de Pymes 24.467, orientando a la micronegociación y la negociación del sector, en función de la búsqueda de importantes rebajas de derechos en un selecto agrupamiento de institutos.
Y se ahonda con las leyes 25.013 y 25.250 y sus reformas de la ley 14.250. Con el ataque a la ultraactividad del convenio vencido y la promoción del convenio de empresa a la baja sobre el de actividad.
En esto fueron determinantes los criterios economicistas de una Corte Suprema de Justicia de la Nación, sensible en demasía a la orientación pro-empresarial que el poder político tomaba, desde un modelo propio de la llamada revolución conservadora.
Aun las normas del período anterior a la reforma eran cambiadas, por vía de interpretación en su sentido general, para adecuarlas a los nuevos vientos, disponiendo de los derechos adquiridos de los trabajadores, a partir de una encendida fe de conversos.
Claro que la fiebre desreguladora llevó, como nunca antes se había visto, a la regulación desmedida.
Todas las normas de la reforma fueron afirmando técnicas de desregulación protectoria de los trabajadores.
La batalla engañosa de la flexibilidad, como la llamara Gerard Lyon Caen, implicaba una transferencia del poder regulatorio, y esta transferencia, un retorno al fortalecimiento del poder empresario.
La reforma está impregnada por un esperanzado regreso a un pasado remoto, en el que la libre contratación del trabajo sirvió para consolidar la existencia de un capitalismo salvaje.
Aunque para ello se debiera arrasar, subvirtiéndolo, al estado constitucional de derecho social.
En Argentina, por medio de la ley 24.013 (que data de 1991), se practica una masiva condonación de deudas por cargas sociales, para quienes simplemente, reconocen haber actuado en fraude a las leyes laborales y de la seguridad social. La práctica se mantiene con la ley 25.250 (del año 2000) y sus subsidios empresarios.
Primero, con los llamados contratos basura (leyes 24.013 y 24.465).
Más adelante, con la modalidad selectiva a favor del empresario de las Pymes (ley 24.467). También con la rebaja en la indemnización por antigüedad, el preaviso y la eliminación del instituto de la integración del mes de despido, en la ley 25.013.
Finalmente, con la potencialización del período de prueba en la ley 25.250.
Se promovieron diversos mecanismos para la conciliación laboral de derechos irrenunciables; pasando por alto la contradicción implícita en ello, y aprovechando el estado de necesidad de los trabajadores, cuando la fuerza negocial de los empleadores se ve potencializada por el desempleo.
Se atacó la litigiosidad laboral como un mal, sin atender a sus causas, consolidando tendencias represivas propias de un estado autoritario, que desconfía del otorgamiento de garantías procesales y el derecho de defensa para los débiles.
Se hizo de la privatización de la justicia un elogio, cuando debería avergonzarnos. Ello es notorio con las reformas del procedimiento laboral capitalino y con los procedimientos acogidos en la L.R.T. 24.557, en materias tan delicadas como la reparación de la enfermedad o el accidente laboral.
Cuando el origen de la doctrina de la aplicación de la ley laboral en forma inmediata respondía a los principios de progresividad y la norma más favorable, desvirtuando su funcionalidad sistemática, se le dio imperio temporal a las leyes menos favorables, para disponer de derechos adquiridos y atacar condiciones más beneficiosas. Así se lo hizo, imponiendo a la ley 24.557, para regular los infortunios acaecidos durante la vigencia de la ley 24.028.
3.- SÍNTESIS CONCEPTUALIZADORA DE LA REFORMA.
Armando Caro Figueroa, quien se constituyó en el más claro expositor de la flexibilización en el país, resumió el espíritu de la reforma, replanteando los roles del Estado y la Ley, y restándole imperatividad a esta última en beneficio de un garantismo colectivo que supere al estadio actual de garantismo individual.
Con ello, la expresión jurídica de la llamada revolución conservadora, defiende a un corporativismo de la entrega, por sobre las garantías de los individuos. Lo que nos hace sospechar que el afán desregulador sólo encubre el propósito de regular a favor de la capacidad de imponer la mayor fuerza negocial de los poderosos, todo con visos de defenderse la libertad contractual. Como si ella en materia de trabajo dependiente, alguna vez hubiera existido.
En teoría, los flexibilizadores, plantean este programa para transformar el derecho vigente:
· de reformular las relaciones entre las fuentes reguladoras incrementando el recurso a las normas de disponibilidad individual y colectiva,
· de introducir cambios en los principios de solución de los conflictos de concurrencia o sucesión de normas, admitiendo la autonomía negocial como fuente de regulación in peius (aun de los consagrado en determinadas normas legales, y desde luego respecto de otros derechos reconocidos en convenios colectivos),
· de reformar la estructura de la negociación colectiva para promover su descentralización y articulación, de revisar incluso los principios generales tradicionales del derecho del trabajo (como de inderogabilidad, el de la norma más favorable, el de la condición más beneficiosa)". [2]
Lo paradójico del caso es que si objetivamente se pueden reconocer esas condiciones de vida y trabajo en la población argentina, el principio de progresividad no pierde sustento racional y lógico. En realidad lo gana. En esta hora de descreimiento y falta de principios, decidimos resaltar su existencia y valorizarlo en función de una escala de valores que el economicismo nunca podrá entender.
El principio de progresividad existió siempre en el derecho del trabajo desde que éste tiene identidad propia, aunque algunos pertinazmente sigan sin visualizarlo. Hoy tiene más que nunca la función de preservar a ese derecho, hasta que el rescate de la desposesión en la sociedad se haya producido. Recién entonces, su razón de ser dejará de ser tal. Mientras tanto, la funcionalidad del derecho del trabajo depende del correcto funcionamiento del orden público laboral con que ese principio se instrumenta.
4.- DOS ETAPAS DE LA REFORMA.
Resulta apreciable que la reforma tuvo dos claras etapas en el período en el que se plasmara.
En la primera, se advierte en sus normas, que la reforma se instrumenta subsidiando a los empleadores con recursos sociales de los trabajadores. Hay en su intervencionismo pro-empresario, un disponer generoso de los recursos de los más débiles.
Aparece entonces un criterio fiscalista distinto. Como si por fin se hubiese advertido que el jolgorio anterior tenía precio. Y que los fondos sociales dilapidados, eran propios de categorías sociales que por vía indirecta, sin esos recursos perdidos, debían ser auxiliadas por fondos fiscales públicos. Y que ello sucede cuando los organismos de crédito internacional reclaman no ahondar el déficit de las cuentas del Estado.
Mientas tanto, nadie indemnizará a los expropiados de las dos etapas. Y mucho menos lo harán los destinatarios de las transferencias, cumplidas muchas veces por vía de condonaciones de deudas.
5.- NECESIDAD DE UN PROYECTO SUPERADOR.
A favor de la democratización del poder en la empresa, reconociendo derechos a la propiedad en el cargo, que personalicen al trabajador como dador de trabajo, en su relación con la patronal, que está legitimada para apropiarse de ese trabajo ajeno.
Dar seguridad en el puesto, a través del principio de estabilidad, apostando al desarrollo responsable de la carrera profesional. Ello permitiría que el trabajador alcance poder a partir del conocimiento y la economía nacional se afirme en el aprovechamiento racional de las fuerzas productivas de la población.
Esto nos lleva a la democratización de la empresa, lo que nos reencontraría con el reconocimiento de los derechos humanos sociales.
La prevención del daño comienza con la reparación justa del dañado y la sanción económica del dañante, a nivel aleccionador, para que la conducta no pueda repetirse sin claro perjuicio económico.
La prevención se efectúa con el control cierto de las normas de seguridad, por un Estado eficiente, dotado de medios suficientes y afirmado en una clara voluntad política para ejercer el poder de policía, en todo lo que haga a la protección de la salud de la población.
Finaliza, con la construcción de una red de seguridad social ante todos los riesgos de la vida moderna, construida a partir de los poderes y derechos públicos subjetivos de las víctimas.
Un sistema de seguridad social que respete el programa constitucional, con su carga estatista y su cuota de cogestión democrática programada para un estado social de derecho. Conforme a lo prescrito en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.
Aunque ello implique eliminar el lucro intermediativo y parasitario en el manejo de los fondos sociales. Desarmando el accionar interesado de los grupos de interés afectados y de sus personeros en los poderes públicos y los medios informativos.
Lo cual debe hacerse, desarticulando la falsa antinomia entre derecho de daños versus seguridad social. Y por supuesto, construir una seguridad social en serio, destruyendo el corrupto e ineficiente sistema vigente.
Por lo tanto, la organización de las acciones sociales pasa por la articulación de un régimen de asociaciones profesionales, que admitiendo la importancia del sistema de representatividad, advierta que lo más representativo no es lo único representativo. Y que no se es más democrático porque se cuente con el visto bueno del gobierno para representar a todos, si con ello se está frustrando la acción de los no reconocidos. Entre ellos, el sindicato no inscripto o el simplemente inscripto, y la función autónoma de las comisiones de empresa, el de los consejos de empresa y el de los comités de seguridad e higiene.
El renacimiento del sindicalismo democrático en el país, empieza por el sindicato que existe, y especialmente, por el que existiendo, es tratado como si no existiera. Pasa también por las minorías discriminadas y arrojadas fuera del sistema. Pero esencialmente, por el apoyo al sindicalismo de base. Ese, al que las fuerzas de la reacción temen y que a los gobiernos conservadores espanta.
No hay reconstrucción del sindicalismo, sin desarticular las formas represivas que un acuerdo entre el poder reaccionario y la burocracia sindical han concretado para administrar la corrupción implícita en nuestro sistema económico.
Ello implica también, entender a la negociación colectiva como forma instrumental del cambio; pero articulada a la alta, en la conquista de derechos, y no en la plasmación de un orden regresivo que disponga del patrimonio social de los argentinos.
Es una apuesta a la negociación colectiva en las bases, incluso en la pequeña empresa; pero con el claro impedimento de renunciar a los derechos alcanzados por los grados más altos de la representatividad sindical, y por supuesto, de los consolidados en las leyes de protección obrera.
Es, en definitiva, una apuesta a construir una cascada articulada de normas, que lejos de postergar y reprimir el conflicto social (implícito en la sociedad capitalista afirmada en un orden de dominación), comience a paliar sus efectos. A augurar la posibilidad de un mañana distinto.
Ese mañana deberá afirmarse en un orden de valores, que en el mundo del trabajo, lo constituyen los principios generales del saber jurídico, destinados a su regulación.
Estudiemos este ambivalente y contradictorio presente, sin ignorar nuestro pasado. Y en función de ello, observemos el proceso de constitucionalización del principio de progresividad, idea liminar al servicio del garantismo.
6.- DESARROLLO CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD COMO IDEA FUNDAMENTAL QUE SE OPONE A LA REFORMA LLEVADA A CABO.
El principio de progresividad se corresponde con la idea de que el derecho del trabajo, a partir del reconocimiento del estado de necesidad de amplios sectores de la clase trabajadora, cumple la función de rescate racional de la desposesión implícita en la relación de trabajo del orden económico capitalista. Relación de subordinación que legitima la apropiación por el empleador de esa fuerza de trabajo y las ganancias que genere, ajenizando al productor del trabajo de los riesgos que asume quién lo explota en su beneficio.
Tiene por función la de impedir en el tiempo, el retroceso a condiciones propias de períodos históricos que registran un mayor grado de desposesión legitimada.
Para cumplir la función protectoria, se expresa articuladamente con el principio de la irrenunciabilidad y las reglas de la norma más favorable y de la condición más beneficiosa.
Américo Plá Rodríguez, enseña que esas dos reglas son los instrumentos jurídicos del principio protectorio. Nosotros preferimos desprenderlas del principio de progresividad, que es el que da las características de movilidad paulatina, dinamismo y rescate de un estado de desposesión e hiposuficiencia, sin perjuicio de que ellas y todos los demás principios generales (los que Plá Rodríguez estudiara, y otros que no alcanzara a analizar), funcionen con las notas generales del protectorio, que les resulta común y los compendia.[3]
De ello se desprende la fuerza vinculante del principio, que llega ser tal no como una regla de interpretación (que también lo es), sino como una fuente material normativa.
Aunque la doctrina no haya advertido aún con madurez esta circunstancia, lo cierto es que su importancia para el funcionamiento armónico del sistema, ha superado en mucho el modesto papel que le asignaba Mario L. Deveali. Este autor lo conceptualizaba como un principio de la ciencia de la legislación laboral, debiendo inspirar al legislador en la técnica de la aprobación de normas.[4]
Las notas características del principio de progresividad, sirven para sacrificar la naturaleza del sistema de relaciones laborales regido por el derecho del trabajo. También para determinar la naturaleza de su opuesto, el principio de regresividad. Estas notas son:
PRINCIPIO DE REGRESIVIDAD
A) regulación protectoria
Desregulación protectoria
B) reconocimiento de derecho patrimoniales a los trabajadores
Desconocimiento de esos derechos, que implica fortalecimiento de los derechos patrimoniales del empleador
C) ingreso paulatino de los trabajadores a los sistemas de seguridad social y construcción generalizada de los mismos
Destrucción del sistema de seguridad social
D) aumento de los trabajadores en la participación que tienen en los recursos del P.B.I.
Aumento de los empleadores en la participación que tienen en el P.B.I.
E) regulación orientada al pleno empleo
Regulación que asegure el libre juego de la ley de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo.
F) desarrollo operativo de los principios y garantías del articulo 14bis de la Constitución Nacional.
Desconocimiento del programa constitucional. Diferimiento del mismo en función de medidas de corte economicista.
La consecuencia sistémica de la existencia de estas notas características en las regulaciones laborales y económicas, que se producen por vía de las distintas fuentes (estatales y no estatales), determina la vigencia de un orden público laboral o de su opuesto, un orden público económico.
El principio de progresividad se afirma en valores constantes en el tiempo y relativos en el espacio social. Y se lo mide a partir de los poderes que legitima.
Es constante: por cuanto hasta tanto no se logre el objetivo procurado, no puede ser dejado de lado.
Es relativo: por cuanto sólo refiere a uno de los sectores sociales. Aquel al cual protege.
Se mide por los poderes que regula, por cuanto espacio y tiempo cobran sentido, sólo en la racionalidad de los enfrentamientos de esos poderes.
Para el derecho del trabajo, el principio no existe en términos de un desarrollo progresivo de todos los sectores sociales, como fórmula general del progreso humano.
Es tan sólo un instrumento liberador a partir de la constatación alcanzada desde la toma de conciencia de la cuestión social por la humanidad.
Procura que el sector social desposeído, alcance los instrumentos necesarios para liberarse de la desposesión que sufre, y por lo tanto, puede ser aplicado en épocas de progreso o regresión social, en la medida en que el estado de desposesión exista. De hecho, en términos de crisis y regresión, su razón de ser (su racionalidad intrínseca), se afianza. A mayor crisis económica y social, mayor necesidad solidaria de proteger contra los efectos expoliadores de una brecha social existente, que tiene su razón de ser en un proceso de apropiación de los poderes de los más por los menos.
En una época propia de una sociedad y estado afirmados en el progreso, el ingreso y los poderes legitimados de todos crecen, pero no por igual. En ella, el estado de desposesión se disimula y los efectos de la desposesión se atenúan por el crecimiento general. Hay una feliz cordialidad generalizada. Pero en una sociedad y estado declinantes y regresivos, es antifuncional transferir la crisis a los desposeídos, afirmando la necesidad de que éstos la resuelvan ahondando la brecha social natural. La sobrevivencia no se consigue por la miserabilidad extorsiva. Y los poderes legitimados de los trabajadores se miden en el tiempo, siendo el principio de progresividad el vallado que no ahonda las diferencias implícitas en la desposesión reconocida.
Cuando al principio de progresividad se lo relaciona con la evolución de la técnica en la humanidad, se lo está enfocando desde la concepción puramente económica, y a partir de una conciencia creada, que refiere al hombre con respecto a un plano cultural. El propio del capitalismo avanzado.
Aquí, progreso es bien común a partir de la generación de bienes de consumo, desde la apropiación del trabajo y por los capitalistas. Y esto no es suficiente para explicar la historia del hombre. Ni sirve para crear una regla fundante de corte universal a la que tenga que someterse.
Si no se quiere anclar al derecho (y en particular el del trabajo), en los estrechos límites de la cultura del capitalismo, como si ésta fuera la única posible, esto no puede hacerse, por cuanto de hacerlo, se genera una contradicción en sí misma. El principio estalla por inútil. Sirve al progresismo de la explotación.
Del principio de progresividad del que podemos hablar en términos de una revolución democrática, es el de la liberación del hombre a partir del trabajo.
Busquemos por lo tanto, los límites del principio de progresividad, en su relación con el progreso del hombre en la conquista del conocimiento. Y hagámoslo a partir del trabajo, ya que al conocimiento sólo se llega por el trabajo. No porque se haga relativo el progreso del hombre en el consumo de los alimentos, sino porque la satisfacción de una necesidad, ineluctablemente lleva a la creación de otras necesidades. Y la regla fundante de un sistema de normas, tiene que tener valor universal y desmedidas pretensiones de atemporalidad.
7.- EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y SU ARTICULACIÓN CON EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD.
El principio de progresividad se articula especialmente con el de razonabilidad, que determina que en las relaciones laborales, el ser humano debe proceder conforme a la razón.
Carlos Javier Spaventa Domenech, sostiene: "La doctrina del progreso supone un elogio a la razón. Si en la historia hemos avanzado, y si es posible cualquier otro adelantamiento, se debe en gran medida a la razón, que constituye la base del progreso. La razón es la facultad de conocer. A través de ella descubrimos y solucionamos problemas; cuestionamos a la tradición, a nuestros hábitos y costumbres; criticamos las ideas, los prejuicios y emociones; discernimos las experiencias útiles de las inútiles; creamos o inventamos más allá del dato sensible; elaboramos nuestros ideales y determinamos los medios adecuados para alcanzarlos. Por medio de la razón construimos el método científico y así, mejorando la facultad, perfeccionamos sus resultados, desarrollando las artes y la técnica, que nos facilitan la producción de mayores bienes y servicios”.
“Y el avance material aumenta la posibilidad del progreso moral, de la libertad y de la igualdad. La razón es entonces una excelente guía de la acción humana, que nos facilita el dominio de la naturaleza y vivir en una sociedad a partir de principios demostrados que, a su vez, nos permiten la mejora continua de nuestras costumbres y el acrecentamiento de la felicidad".
Y más adelante concluye: "Y la Constitución Nacional como lo he indicado ... recogiendo la doctrina del progreso, al que expresa en general y a través del principio de la progresividad, que manda avanzar y prohíbe retroceder en el reconocimiento estatal de los derechos humanos".[5]
Cuando una norma asistémica, regulando la conducta laboral, se afirma en disposiciones regresivas, también suele darse la violación de la razonabilidad y en ello se produce la contradicción de una garantía de la Constitución.
La carta fundamental fija el programa social por medio de los artículos que consignan la protección al trabajo y en particular por el 14 bis. A tal efecto, ordena que la leyes servirán para asegurar los derechos de los trabajadores, que detalla luego.
En esto la Constitución reformada en 1957, profundizó para los más necesitados, el principio de progresividad que consagrara para todos en conjunto, desde su mismo preámbulo, que ordena "promover el bienestar general".
Pero la reforma constitucional de 1994, vinculó al principio de progresividad en el connubio de los derechos humanos y sociales afirmados en la idea del desarrollo. Y a ésta la refirió especialmente al derecho ambiental (tan naturalmente propia del trabajo), prescribiendo en el nuevo art. 41: "Los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano".
Toda norma que contradiga el programa, especialmente en aquellos derechos que revisten el carácter de operativos (aunque el legislador no haya cumplido con su obligación de reglamentarlos), por colisionar con la norma superior, debe ser desactivada por vía de la declaración de inconstitucionalidad.
Pero cuando en ejercicio del poder legislativo, la reglamentación operativa alcanzó un estadio de vigencia (por ejemplo, las normas con que la ley de contrato de trabajo desarrollan la protección contra el despido arbitrario), la derogación de los mismos resulta doblemente inconstitucional.
Por contradecir el derecho programado y revestir la pérdida de un derecho adquirido. Es el caso de las contrataciones modales de la Ley de Empleo 24.013, la Ley de Pymes 24.467 y la ley 24.465, que objetivamente derogaron determinados niveles de estabilidad de la Ley de Contrato de Trabajo. Y lo es particularmente en el caso de la Ley 25.013, que dividió el colectivo de trabajo a partir de la aplicación a los nuevos contratados de un estatus regresivo.
En estos casos, la ley laboral, que según el art. 14 bis debe ser dictada para asegurar los derechos que en esa norma superior se consagran y reconocen, sólo es válida en la medida en que el art. 28 de la Constitución manda ("Los principios, garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio").
8.- PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DERECHO INTERNACIONAL Y CONSTITUCIONAL DEL TRABAJO.
El principio de progresividad tiene su manifestación más simple en el derecho internacional del trabajo.
Es norma aceptada internacionalmente, que los estados no pueden recorrer regresivamente la historia en materia de derechos humanos y sociales.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos. "Pacto de San José de Costa Rica", firmada en la ciudad de San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, aprobada por la República Argentina según ley 23054 (B. O. 27/3/84), regulando los derechos económicos, sociales y culturales, impone a los estados firmantes la obligación de actuar en pos de su desarrollo progresivo.
En su art. 26, prescribe: "Desarrollo progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados".
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, firmado en la ciudad de Nueva York, el 19 de diciembre de 1966 y aprobado por la República Argentina según ley 23.313, (B. O. el 13/5/86), dispone en su art. 2, apartado 1: "Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
3. Los países en vías de desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos”.
Las instituciones del derecho del trabajo reclaman un tratamiento igualitario y progresivo. Las Cartas Internacionales siempre se han preocupado porque los estados se sometan al compromiso del desarrollo progresivo de los diversos institutos que alcanzan un mínimo grado de aceptación o consenso.
Esto es particularmente notorio en las materias de innovación, que vienen a conmover las regulaciones preexistentes.
Un buen ejemplo de ello lo podemos encontrar en los derechos de información y consulta de los trabajadores.
En el Acuerdo sobre política social, celebrado entre los estados miembros de la Comunidad Europea (con excepción del reino unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte), el art. 2 sostiene la necesidad de apoyar la política social de los estados miembros en materia de información y consulta, y a tal fin, dispone que el Consejo podrá adoptar mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniéndose en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de esos estados miembros.
En octubre de 1993, se conoció la que se llamó Tercer Versión del Proyecto de Carta de Derechos Fundamentales del Mercosur", con la que los expertos de los distintos países que integran el Mercosur, vienen plasmando, en cumplimiento de los compromisos establecidos, la Carta Social, con la que tratan de cumplir un compromiso integracionista, con el propósito de concretar un proceso de desarrollo con justicia social, conforme a los Considerandos del Tratado de Asunción.
Este Proyecto consignaba como Art. 54: “A los efectos de la interpretación de esta Carta, deberán ser aplicados los principios que se enuncian a continuación:
La norma proyectada es un ejemplo de la esquizofrenia social en que estamos sumidos los argentinos. Mientras en lo internacional proyectamos obligarnos, en función de la progresividad social, en lo interno, incumpliendo el programa proyectado, sancionamos reformas laborales, que revisten un contenido contrario. Pero sin embargo esto no deja de ser lo patológico. Y las naciones cuando obran razonablemente se reencuentran con el principio de progresividad.
Esta forma de operar el garantismo internacional, asegurando que las instituciones del saber jurídico sean flexibles en una única dirección, la progresiva por protectoria, también se la podría ver operar en el derecho interno, en los estados federales, con referencias a fuentes de similar jerarquía.
Nuestras primeras leyes laborales fueron leyes locales, que crearon estándares de protección que luego fueron alcanzados por las leyes nacionales. Lo mismo sucedió con las constituciones provinciales, que con mucha anterioridad promovieron el constitucionalismo social en nuestro país.
Y esto no debe ser considerado la manifestación de un estado de inmadurez y atraso. Por el contrario, expresa la conquista de estándares de protección, escalonados en forma expansiva.
Podríamos reiterar el ejemplo, a partir de las más recientes constituciones provinciales y sus cláusulas sociales. Incluso con referencia al propio principio de progresividad, de reciente acogida en la reforma de 1994 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. Su positivización es útil y profundiza el nivel de protección que se desprende del art. 14 bis de la Constitución Nacional. Es mandato a cumplir para los jueces en la interpretación y aplicación de todas las fuentes normativas del derecho.
El principio de progresividad recepta la única mecánica posible de instrumentar racionalmente el garantismo, a partir de las notas de expansividad y con el objetivo de rescatar un estado de desposesión denunciado a partir de la cuestión social.
A esa mecánica progresiva del garantismo, se le debe adjudicar otras de las notas características de la relación interfuentes en el derecho social. En esta área, la flexibilidad es sólo protectoria. Se puede ser más flexible, sólo para ser más protectorio. Ya que el piso de protección se expresa en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos y Sociales y las Constituciones provinciales, que deben competir entre sí para mejor proteger en sus respectivos ámbitos.
Esta competencia hacia la protección se expresa con mecanismos de este tipo:
a) Cuando las constituciones provinciales reiteran las instituciones protectorias de la Constitución Nacional, no agregan otra cosa al estándar de protección garantista, que el compromiso de permanencia del instituto, aun en caso de derogación del mismo en la ley de leyes nacional.
b) Cuando las constituciones provinciales desarrollan a los mismos institutos admitidos en la C.N., operando en la dirección protectoria que ellos tienen (por ejemplo límites máximos a la jornada limitada en las constituciones de Río Negro y Córdoba).
Y aquí se está formulando una apreciación a favor de la regla más garantista y progresiva, que implica la condena por inconstitucional de las disposiciones de la Ley de Contrato de Trabajo limitantes de ello
c) Finalmente, cuando mayor sentido alcanzan las normas constitucionales progresivas de las constituciones provinciales, es cuando regulan a partir de lagunas o institutos inexistentes.
Admitido el principio de progresividad como regla funcional del garantismo, la norma de mayor protección se legitima por sobre la de menor protección, aun en contra del orden jerárquico tradicional de las fuentes, que en el derecho del trabajo cede, a mérito del fin tuitivo del mismo.
Y entonces comienza a operar la regla de igualdad de trato, que imprime también a partir de la progresividad el sentido expansivo de la legislación social.
Con el tiempo, se da entonces que la igualdad de trato se impone, a mérito de la conquista alcanzada por la parte, al conjunto.
Podemos por lo tanto predecir, que la mayor parte de los institutos progresan desde fuentes de menor jerarquía, hacia otras de mayor. Y que la positivización del derecho social se expresa así, en una escalada ininterrumpida.
Para seguir con el juego del mismo instituto, el principio de progresividad, positivizado en la Constitución de la provincia de Buenos Aires, sancionada en la reforma de 1994, es admisible que con el tiempo, alcance jerarquía constitucional nacional, en una fórmula similar o de mejor sentido protectorio.
Lo que no quiere decir que su única fuente de poder real pueda depender de esa positivización. En realidad, el secreto de la razón de ser de su poder está en el programa social incumplido de la Constitución Nacional y en el correlato del mismo, con el derecho internacional enrolado en la dirección del garantismo.
9.- LA RECIENTE CONSTITUCIÓN DE VENEZUELA.
En la positivización del principio de progresividad, la República de Venezuela, en su reciente Constitución, dio otro paso trascendente.
Lo consagró en relación con los derechos humanos (en el artículo 19º) y los derechos del trabajo (en el artículo 89º).
Esto sucedió desde el marco referencial de haber constituido un Estado Democrático y Social de Derecho y Justicia (art. 2º).
Previéndose que ese Estado “propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.
Es con referencia a esa superestructura jurídica y modelo de sociedad, que el pueblo venezolano relacionó en su Constitución a los derechos humanos con un orden garantista. Al punto que el tercer título de su ley de leyes lleva por nombre “De los deberes y derechos humanos y garantías”. En el Capítulo I del mismo, titulado “Disposiciones Generales”, prescribe el Artículo 19: “El Estado garantiza a toda persona, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos. Su respeto y garantía es obligatorio para los órganos del Poder Público de conformidad con la Constitución, los tratados sobre derechos humanos suscritos y ratificados por la República y las leyes que los desarrollen”.
Esta República adopta, por lo tanto, un compromiso para vedar el retorno a épocas en que el agravio a la esencia del hombre en el convivir social, se encontraba incluso en las políticas de estado. Como lo fuera la aceptación de la doctrina de la seguridad nacional, con su horrenda estructura represiva instrumentada en toda Latinoamérica.
Por su parte, y con referencia a los derechos del trabajo, el artículo 89 prescribe: “El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de este deber del Estado se establecen los siguientes principios: 1. Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la primacía de la realidad sobre las formas o apariencias. 2. Los derechos laborales son irrenunciables, es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley. 3. Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada deberá aplicarse en su integridad. 4. Toda medida o acto del patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno. 5. Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones políticas, edad, raza, o credo o por cualquier otra condición. 6. Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los protegerá contra cualquier explotación económica y social”.
La disposición es otro paso elogiable en épocas en que a la sombra de la doctrina de la flexibilidad laboral, se intenta usar a la ley para legitimar conductas regresivas.
Aunque todavía no se advierte en la norma que la progresividad condiciona no sólo a la ley, sino a todas las fuentes del derecho del trabajo, en función de la protección de un estado y condición asumida por los trabajadores; la norma avanza por el camino correcto.
La positivización del principio de progresividad dio un paso importante en la reforma constitucional de 1994 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, con la sanción de su nuevo art. 39, que transcribimos:
4. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 inciso 2 de esta Constitución, la Provincia garantiza a los trabajadores estatales el derecho de negociación de sus condiciones de trabajo y la substanciación de los conflictos colectivos entre el Estado Provincial y aquellos a través de un organismo imparcial que determine la ley. Todo acto o contrato que contravenga las garantías reconocidas en el presente inciso será nulo".
Fue importante que en el primer estado argentino se convalidara el instrumento por excelencia del garantismo en una hora de visibles regresiones. Recordando que lo que está vedado en los estados de derecho sociales, es desproteger, no intensificar las protecciones necesarias. [6]
Entonces, las cartas provinciales (que ya antes los habían consagrado), los ratificaron y continuaron su desarrollo y profundización. El garantismo, en el plano constitucional, no retrocedió desde entonces. Y especialmente puede destacarse su vigor, a partir del retorno de la democracia en 1983. Es una nota común de las reformas constitucionales practicadas y también en la constitución de la Provincia de Tierra del Fuego.
Pero este juego del garantismo, lejos está de agotarse sólo en el plano constitucional. Particularmente se expresa en el juego armónico de las fuentes normativas, expresado en su entrelazamiento. Todas las fuentes confluyen: ley laboral, convenio colectivo, voluntad de las partes, usos y costumbres, principios generales de la materia y derecho común en subsidio. Y este es en definitiva el material esencial del derecho del trabajo, que no deja de ser un derecho común, con un destino manifiesto: el de compensar las desigualdades reales para concretar el rescate de una situación de alienación y explotación de los trabajadores.
Si algunos se han apresurado en firmar el acta de defunción del derecho del trabajo, en el plano de su asimilación provincial, lo cierto es que la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, dictada en 1994, vino a dar fe de su vida y vigencia.
Y en el ámbito nacional, los derechos sociales vinieron a recibir al mismo tiempo una ratificación y legitimación que contradice esta etapa de descreído pragmatismo. Los impugnadores del garantismo, las regulaciones protectorias y los estados sociales, contaron con la oportunidad de imponer un modelo acorde con sus tendencias. No pudieron imponerlo y resulta claro que tampoco contaban con el mismo. Además de sus críticas a la eficiencia del modelo del garantismo, poco o nada han podido construir en su reemplazo. Pero sin embargo se han dedicado con ahínco a destruirlo, ignorando que carecen de la sustentación necesaria para la ingrata tarea que realizan. Siembran así el caos y la inseguridad jurídica.
Los intentos de subversión del orden constitucional garantista, no pueden pasar por alto que el art. 14 bis de la Constitución Nacional salió indemne, fortalecido y legitimado.
Si a su sanción, en 1957, la convocatoria del poder militar impidió la participación del actual partido de gobierno, en 1994, la reforma practicada con su activa participación, lo ratificó.
Además, al consagrarse en la reforma constitucional la jerarquía supra legal y constitucional de los tratados internacionales y declaraciones que en sus textos expresamente consagran derechos y garantías sociales, el programa del garantismo viene a tener un nuevo apoyo legal en el cual fundarse y repechar la cuesta de la crisis extorsiva que lo ataca.
Queda pues en claro, que desde el marco del estado de derecho, el contenido programador de las constituciones y el derecho internacional acogido con rango constitucional y supra legal, es el de la vigorización de la regulación protectoria practicada, y además, el de la implementación de políticas legislativas y judiciales destinadas a operativizar la voluntad del legislador constitucional, y también el de los legisladores provinciales que marcharon por el mismo andarivel.
En síntesis, el derecho constitucional de Argentina, provincial y nacional, y el internacional, al cual este país ha adherido reconociéndole el rango supra legal, imponen comprender a todo el orden jurídico a partir del principio de progresividad.
Ello es imperativo para la jurisprudencia y polo orientador de la doctrina, aunque en ambos campos se puede advertir como articulan posiciones desde su opuesto (el principio de regresividad), los que responden a los poderes constituidos a los que esta forma de progresividad agravia.
El principio de progresividad opera como transformador de la realidad en el único sentido justo posible. En la única orientación admisible por un orden democrático.
Es el principio de progresividad el que instrumentó el garantismo social. Y éste operó a partir de determinadas reglas instrumentales.
La relación sistémica de estas reglas es de tal naturaleza, que la doctrina ha tratado de distinguirlas sin conseguir suficiente claridad conceptual hasta ahora, y muchos se extravían en su conceptualización.
Este primario y criticable desarrollo conceptual, se advierte en especial en el texto de la Ley de Contrato de Trabajo, y en muchos fallos que no distinguen con claridad el rol de cada una de esas reglas, y en ocasiones, fundan criterios protectorios a partir de confundirlas. Con lo que sólo logran que la protección se torne débil y dogmática.
La vigencia efectiva del principio de progresividad, dependerá en gran medida, de como se respeten y apliquen esas reglas.
11.- EL DIVORCIO ENTRE LOS DERECHOS SOCIALES CONSTITUCIONALES Y LAS NORMAS REGRESIVAS.
El operador económico que formuló las regulaciones propias de la reforma laboral, con el propósito central de evitar costos internalizados de la empresa, demostró un cabal desconocimiento de la materia abordada, y en especial, de la verdadera situación de los trabajadores.
Esta falta de conocimiento de la realidad social regulada, tampoco garantiza un correcto resultado en cuanto fines puramente económicos, como por ejemplo, la incentivación de la producción en la empresa (microeconomía) o en la Nación (macroeconomía).
Pero además, ese operador económico, en condición de legislador social, operó con crueles mecanismos que obstaculizan o impiden el acceso a la justicia, por lo que la impunidad se consigue a mérito de la norma regresiva, agravando las limitaciones reales que la pobreza produce.[7]
En la Argentina modelada por ese mismo liberalismo económico, en términos de una nación agro-exportadora y dependiente, que alcanzara sin embargo cierto grado de desarrollo industrial, la crisis en este último sector de la economía, se intensificó a niveles alarmantes. Contra la crisis, y pese a la extorsión que se practicara para dictar las nuevas normas laborales, la regulación sigue siendo instrumento de liberación real.
La pregunta que debió formularse el legislador argentino antes de dictar esas normas, era si la flexibilidad era un concepto ecuménico, y antes de plagiar como se hizo a la legislación española en la materia, debió respetar a los compromisos culturales e históricos de las fuerzas democráticas argentinas. Entre esos compromisos, el fundacional, es la base ineludible que importa el programa constitucional.
Queda al operador del derecho construir a partir de las contradicciones y con respeto a la jerarquía de las normas, las soluciones superadoras a partir del principio de racionalidad, descalificando las normas infra constitucionales cuando corresponda y rectificando las tendencias de la jurisprudencia que revelan total acatamiento a una política económica que no respeta el pacto básico de la convivencia social.
De lo contrario no hay funcionamiento armónico del sistema. No existirá el estado de derecho con sus connotaciones sociales. La regulación de lo laboral sólo será el imperio del poderoso. Ello ni siquiera garantiza mayor producción. Solo es un orden autoritario, en una actividad que es demasiado seria y trascendente para todos como para dejarla únicamente a cargo de la clase empresarial. Así como la guerra le queda grande a los militares, la economía y el trabajo supera a los patrones. Aunque estén representados por gestores de créditos internacionales, inversiones extranjeras o expertos en finanzas.
Desde la doctrina, que sigue siendo el motor de lo jurídico, es necesario y oportuno desenmascarar la operativa regresiva, que en lo instrumental se apoya en la desactivación de un concepto fundamental: el orden público laboral.
Dar fortaleza a este concepto sin embargo, es una necesidad primaria del sistema. Porque el mismo es consecuencia de una constitución que lo programara y porque además, los pueblos sólo se realizan aprovechando todas sus potencialidades a partir del principio de progresividad.
[1] Ponencia del autor presentada en el “Forum: O mundo do trábalho no Brasil. CLT 60 años”, celebrado entre el 24 y 26 de abril del 2003, en Porto Alegre, Brasil. Organizado por Fundacao Escola da Magistratura do Trabalho/RS. AMATRAIV- Associacao dos Magistrados do Trabalho da IV Regiao. En esa oportunidad fue el autor invitado a exponer sobre el tema “El mundo del trabajo en América Latina” . Fuente: el libro del autor Reforma Laboral. Análisis crítico. Aportes para una teoría general del derecho del trabajo en la crisis, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2001. Puede consultarse del autor, sobre los temas abordados en este trabajo: El orden público laboral y el principio de progresividad, en revista Doctrina Laboral, Errepar, Buenos Aires, septiembre de 1995, año XI, n° 121, tomo IX, pág. 645; El principio de progresividad, publicado en el Tomo de Ponencias del Primer Congreso Nacional de Abogados convocado por la Central de Trabajadores Argentinos: “Hacia nuevas formas de defensa de los trabajadores”, celebrado en el Salón Germán Abdala, Buenos Aires, los días 10 y 11 de octubre de 1997, pág. 11 y Reflexiones sobre el principio de progresividad y la idea del progreso en el derecho del trabajo, en Revista del Colegio de Abogados de La Plata, 1999, año XXXIX, n° 60, pág. 149.
[2] Véase CARO FIGUEROA, Armando: La flexibilidad laboral, Editorial Biblos, Buenos Aires, 1993, pág. 49.
[3] Véase PLÁ RODRÍGUEZ, Américo: Los Principios del Derecho del Trabajo, Depalma, Buenos Aires, 2° edición, 1990, pág. 40, refiriéndose al principio protectorio sostiene: "Entendemos que este principio se expresa en tres formas diferentes:
a) La regla "in dubio pro operario". Criterio que debe utilizar el juez o el intérprete para elegir entre varios sentidos posibles de una norma, aquel que sea más favorable al trabajador.
b) La regla de la norma más favorable. Determina que en caso de que haya más de una norma aplicable, deba optarse por aquella que sea mas favorable, aunque no sea la que hubiese correspondido según los criterios clásicos sobre jerarquía de las normas.
[4] Véase DEVEALI, Mario: Lineamientos del derecho del trabajo, Buenos Aires, 1948, pág. 55.
[5] Conf.: Carlos Javier Spaventa Domenech: La idea del progreso y el derecho, trabajo inédito que nos facilitara el autor.
[6] Expresa Jorge R. Vanossi: "Debe buscarse el perfeccionamiento de las garantías, porque si bien el capítulo de los derechos tiene su origen en la Constitución nacional, nada impide que las Constituciones Provinciales -partiendo de ese umbral- protejan más que aquellas y no menos dado que lo que el art. 5° expresa. Es que está vedado desproteger, pero no está prohibido proteger más a través de nuevos mecanismos de garantías". Ver: Reforma de las constituciones provinciales, Dirección de Publicaciones del Senado de la Nación, 1985, pág. 200.
[7] Roberto O. Berizonce sostiene, resaltando la importancia del movimiento contrario al tipo de medidas instrumentadas por nuestro economicismo: “… se ha gestado la existencia en los diversos confines del mundo contemporáneo de un vasto movimiento por el “acceso a la justicia”, que no se limita a la justicia en un sentido judicial, sino que abarca áreas mucho más vastas, como el acceso a la educación, a la salud, al trabajo, al descanso, etc., es decir a las distintas reivindicaciones consustanciales al Estado Social. Empero ha sido en el campo jurisdiccional donde con mayor empeño se han postulado las reformas, aparecidas a través de una sucesión de “oleadas”, la primera de las cuales ha intentado superar las barreras impuestas por la pobreza, con intervenciones del Estado encaminadas a realizar reformas más eficaces de la asistencia jurídica de los pobres.”