Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-952-de-septiembre-5-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c083f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-21 12:03:22
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 37', 'artículo 28', 'artículo 40', 'artículo 40', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 37', 'artículo 95', 'artículo 95', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 122', 'artículo 40', 'artículo 28', 'artículo 43', 'artículo 37', 'artículo 174', 'artículo 28', 'artículo 179', 'artículo 197', 'artículo 232', 'artículo 267', 'artículo 299', 'artículo 122', 'artículo 150', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 43', 'artículo 122', 'artículo 42', 'artículo 122', 'artículo 293']

﻿ SENTENCIA C-952 DE SEPTIEMBRE 5 DE 2001
SENTENCIA C-952 DE 05 DE SEPTIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:INHABILIDAD PARA SER ELEGIDO ALCALDE. POR CONDENA EN CUALQUIER ÉPOCA A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD. SE DECLARA EXEQUIBLE LA PARTE DEMANDADA DEL ARTÍCULO 37 DE LA LEY 617 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:ELECCIÓN DEL ALCALDE, INHABILIDADES PARA SER ALCALDE, CONDENA PENAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:360 DE DICIEMBRE DE 2001, PÁG.2564
Sentencia C-952 de septiembre 5 de 2001
POR CONDENA EN CUALQUIER ÉPOCA A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD
Sentencia C-952 de 2001
Ref.: Expediente D-3433
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.188, del 9 de octubre de 2000, y se subraya lo demandado:
Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras norma tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
En los segmentos controvertidos de dicha norma, el actor censura el señalamiento de una inhabilidad predicable de los aspirantes al cargo de alcalde que hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, por considerarla violatoria del artículo 28 constitucional, que prohíbe las penas y medidas de seguridad imprescriptibles, pues estima que la misma no está sujeta a un límite temporal, así como del artículo 40, numeral 1º, que reconoce el derecho político a todos los ciudadanos de elegir y de ser elegidos. En criterio del accionante la inhabilidad impugnada, al constituir una pena intemporal, coarta la posibilidad de rehabilitación de la persona en contra de quien ésta concurre.
i) no pueden confundirse el concepto de inhabilidad con el de pena o condena; ii) si el principio de imprescriptibilidad es aplicable a las inhabilidades, éste no es absoluto pues tiene excepciones como las dispuestas en la Constitución Política (arts. 122, 179-1 y 179-4); iii) la inhabilidad establecida en la norma demandada constituye un requisito de idoneidad y moralidad, por la especial dignidad del cargo, y iv) el legislador, en ejercicio de sus facultades constitucionales que le otorgan los artículos 150-23, 293 y 31.2, puede definir con libertad las inhabilidades para ser elegido en el cargo de alcalde, tal como lo establece la disposición acusada.
Para la vista fiscal la disposición acusada debe ser declarada constitucional, con base en los siguientes argumentos: i) el legislador puede regular el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los alcaldes (C.P., art. 293); ii) el derecho a ser elegido para desempeñar cargos públicos (C.P., art. 40-7) no es absoluto, y iii) la prohibición constitucional relativa a la imprescriptibilidad de las penas (art. 28), no cobija a las inhabilidades, así éstas tengan un carácter sancionatorio.
3.1. Consideraciones previas al estudio de la constitucionalidad de la norma acusada.
La Carta Política de 1991 establece en el artículo 40 el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Dentro de las varias manifestaciones que adopta este derecho se encuentra la posibilidad de elegir y ser elegido (num. 1º) así como de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (num. 7º), salvo para aquellos colombianos que, por nacimiento o por adopción, tengan doble nacionalidad, en los casos y de la forma que lo establezca la respectiva reglamentación legal.
El derecho político en mención ha sido reconocido como fundamental y de aplicación inmediata en el texto constitucional (C.P., arts. 40 y 85), dado el desarrollo que permite alcanzar, no sólo en el patrimonio jurídico-político de los ciudadanos, sino también en la estructura filosófico-política del Estado, al hacer efectivo el principio constitucional de la participación ciudadana (C.P., art. 1º). No obstante, es posible someterlo a limitaciones (1) en aras de la defensa y garantía del interés general, como sucede para efectos del señalamiento de las condiciones de ingreso al ejercicio de un cargo o función públicos.
(1) Vid. Sentencias C-558 de 1994 y C-509 del mismo año.
En efecto, el ejercicio de la función pública hace referencia al “conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines" (2) . Dicha función debe realizarse según los principios orientadores de la función administrativa puesta al servicio de los intereses generales y que se refieren a la moralidad, igualdad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). En ese orden de ideas, el ingreso al ejercicio de la función pública debe sujetarse a las condiciones que hagan efectivas dichas reglas.
(2) Sentencia C-631 de 1996.
Para ello, la expedición de un régimen de inhabilidades se convierte en un mecanismo determinante para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño (3) . Entre esas cualidades se encuentran la idoneidad, moralidad y probidad de las personas para cumplir con determinadas responsabilidades. Por lo tanto, el propósito moralizador del Estado que persigue alcanzar un régimen de inhabilidades y cuyo sustento radica en la misma Carta Política, según se ha analizado en numerosa jurisprudencia esta corporación (4) , logra hacerse efectivo, precisamente, a través del desempeño de la funciones públicas en esos términos de idoneidad, moralidad y probidad, pues de esta manera se asegura el cumplimiento del interés general para el cual dicho cargo o función fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha persona pueda tener en ese ejercicio.
(3) Vid. Sentencia C-631 de 1996.
(4) Sentencias C-537 de 1993, C-373 y C-194 de 1995, C-038 de 1996, C-617 y C-564 de 1997, C-338, C-448 y C-483 de 1998, T-649 de 1999 y C-1372 de 2000, entre muchas otras.
Sobre este tema, es pertinente resaltar que la Corte en la Sentencia C-1412 2000 (5) manifestó que “las personas elegidas para desempeñar un cargo público deben pretender la satisfacción de los intereses de la comunidad y, para tal fin, se debe asegurar el idóneo cumplimiento de sus funciones con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). Por tal razón, es necesario que los aspirantes a desempeñar tales funciones cumplan con ciertos requisitos previamente estatuidos, para asegurar sus aptitudes (6) . De este modo, se pretende que no se confunda el interés privado del funcionario con los intereses públicos, evitando así que éste obtenga, en uso de las influencias inherentes a su función, alguna ventaja o beneficio particular".
(5) M.P. Dra. Martha V. Sáchica Méndez.
(6) Sentencia C-564 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
"ART. 123.—Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio". (Subraya la Sala).
23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos".
De manera que, la definición de los hechos configuradores de las causales de inhabilidad como de su duración en el tiempo, son competencia del legislador y objeto de una competencia discrecional amplia pero subordinada a los valores, principios y derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el resultado del ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado frente a la finalidad que se persigue (7) , y mucho menos desconocer otros derechos fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio (C.P., arts. 13, 25 y 26) (8) .
(7) Vid. Sentencias C-194 de 1995 y C-617 y C-618 de 1997.
(8) Vid. Sentencia C-509 de 1997.
Estas consideraciones son, igualmente, predicables respecto de la expedición de los regímenes de inhabilidades aplicables a la elección de ciudadanos por votación popular, en el ámbito de las entidades territoriales. En este evento, el legislador está facultado según la interpretación sistemática de los mandatos contenidos en los artículos 123, 150, numeral 23, 293, 299, 303 y 312 de la Carta Política, como así se afirma en abundante jurisprudencia constitucional (9) .
(9) Vid. Sentencias C-231 de 1995 y C-329 de 1995, C-151 de 1997, C-483 de 1998, C-209 y C-1412 de 2000, por sólo citar algunos ejemplos.
Para el establecimiento de las inhabilidades que completan el régimen de elección y ejercicio de la función de los alcaldes municipales o distritales, la competencia del legislador viene atribuida por los aludidos artículos de la Constitución Política 123 y 150-23 y por el 293 ibídem (10) , el cual dispone:
(10) Vid. Sentencias C-194 de 1995, C-329 de 1995 y C-151 de 1997.
"ART. 293.—Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones".
Tal determinación normativa se lleva a cabo bajo el mismo presupuesto básico antes enunciado sobre el ejercicio de una competencia legislativa con carácter amplio y discrecional (11) , pero restringida a los parámetros constitucionales y a las pautas de razonabilidad y proporcionalidad de la medida frente al fin perseguido de moralización del Estado, que en este caso estaría circunscrito a los ámbitos municipal y distrital.
(11) Vid. Sentencias C-194 de 1995, C-329 de 1995 y C-151 de 1997.
3.2. Inhibición por ausencia de formulación del concepto de la violación con respecto de las causales identificadas con los numerales ii, iii, iv del artículo 37 demandado de la Ley 617 de 2000.
El artículo 37 de la Ley 617 de 2000 modifica el numeral 1º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. La disposición en el texto finalmente aprobado y sancionado, establece varias causales de inelegibilidad para acceder al cargo de alcalde municipal o distrital. Así las cosas, prohíbe la inscripción como candidato y la elección o designación como tal, de las personas que incurran en las siguientes situaciones: i) quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, ii) quienes hayan perdido la investidura de congresista, o la de diputado, o concejal, iii) quien haya sido excluido del ejercicio de una profesión, o iv) quien se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.
De esta forma, el accionante excluye de su argumentación consideración alguna a favor o en contra de los demás contenidos normativos que presenta el inciso demandado. Por lo tanto, como quiera que no se ha formulado un concepto de la violación con respecto de las causales identificadas con los numerales ii, iii, iv, la Corte se inhibirá de proferir sentencia de mérito con respecto de ellas, y dirigirá el examen de constitucionalidad, exclusivamente, frente a la causal identificada con el numeral i), en la disposición acusada.
Como desarrollo de la facultad legislativa, antes referida (punto 3.1), el Congreso de la República, expidió la Ley 136 de 1994 (12) que establece un régimen de calidades, inhabilidades e incompatibilidades para distintos servidores públicos del orden municipal. El artículo 95 de dicha ley contiene las causales de inhabilidad para acceder al cargo de alcalde y su numeral 1º, modificado por el artículo 37 acusado de la Ley 617 de 2000, concretaba la inhabilidad a los siguientes aspectos:
(12) “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios".
"ART. 95.—Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado alcalde quien:
Mediante la Sentencia C-194 de 1995 (13) , dicho numeral 1º fue declarado exequible pues no se encontró que vulnerara los derechos a la igualdad, al trabajo y a la participación en el ejercicio del poder político, como lo afirmaba el respectivo actor. El sustento principal de la decisión consistió en señalar que el legislador estaba debidamente facultado para fijar los requisitos para ser alcalde y dictar el pertinente régimen de inhabilidades e incompatibilidades, y que la causal de inhabilidad específicamente analizada armonizaba constitucionalmente, a través de una interpretación sistemática de la Carta Política, como también la salvedad que la misma traía para su inaplicación con respecto de los delitos políticos y culposos. Esto se puede observar en los siguientes párrafos que se citan de dicha providencia:
— “En lo referente al artículo 95, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, según el cual no podrá ser elegido alcalde quien haya sido condenado por más de dos años a pena privativa de la libertad dentro de los diez años anteriores a su elección, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos siempre que no hayan afectado el patrimonio del Estado, caben las mismas razones de constitucionalidad ya expuestas.
La causal de inhabilidad consistente en la previa condena por delitos no políticos o culposos encaja perfectamente dentro de una interpretación sistemática de la Constitución, como resulta de comparar e integrar los artículos 122, 179 —num. 1º—, 197 —inc. 2º—, 232 —num. 3º—, 249 y 264, entre otros, todos los cuales exigen, como requisito para alcanzar las altas dignidades al servicio del Estado, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad por delitos políticos o culposos.
En lo referente al delito culposo, su propia definición, que elimina el dolo y la intención malsana como elementos determinantes en la concreción de la conducta ilícita, convierte en exagerado e injusto todo impedimento para el ejercicio de las funciones públicas".
Estos argumentos permanecen vigentes para el presente estudio. No obstante, es necesario avanzar en el análisis de otros aspectos, pues la disposición actualmente impugnada introdujo modificaciones al numeral 1º del artículo 95, en el contenido que es objeto de este proceso. En efecto, si bien en la disposición acusada subsiste la regla básica que impide la inscripción como candidato, así como la elección o la designación de aspirantes al cargo de alcalde, para aquellas personas que hayan sido condenadas a pena privativa de la libertad, salvo por delitos políticos o culposos, la vigencia de la misma fue extendida en forma intemporal.
El texto de la norma acusada presenta los siguientes contenidos normativos: i) la prohibición de la inscripción como candidato, la elección o la designación del alcalde municipal o distrital cuando el candidato haya sido condenado previamente, por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, ii) la excepción a la aplicación de ese mandato, cuando la condena verse sobre delitos políticos o culposos, y iii) la regla de vigencia ilimitada en la aplicación de la causal de inhabilidad.
3.3.2. Razonabilidad de la causal de inhabilidad censurada y del carácter intemporal de la misma.
3.3.2.1. Análisis de la causal de inhabilidad censurada a través de un juicio de constitucionalidad leve. Para adelantar el examen del presente caso, es necesario reiterar que el señalamiento de las condiciones negativas de acceso al cargo de alcalde municipal o distrital involucra dos aspectos esenciales, como son: la amplia posibilidad de configuración con que cuenta el legislador para definir el régimen de inhabilidades de los alcaldes y la afectación en los derechos fundamentales del candidato al cargo público que resulta del ejercicio de esa potestad, como sucede con los derechos a la igualdad, de acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio.
Si bien, como quedó sentado con anterioridad, el legislador puede hacer uso de una amplia potestad de configuración normativa para señalar el régimen de inhabilidades de los alcaldes, la vigencia de los derechos fundamentales mencionados de los aspirantes a ese cargo impide que cualquier circunstancia, hecho o conducta pueda ser señalada como causal de inhabilidad. De manera que, la medida finalmente adoptada en ese sentido debe ser razonable y objetiva, así como proporcionada con el fin que persigue (14) y respetuosa de los derechos fundamentales de las personas, de lo contrario desconoce el ordenamiento superior.
(14) Vid. Sentencia C-373 de 1995.
"Sin embargo, en la medida en que la propia Constitución atribuye a la ley la posibilidad de regular esta materia, se entiende que el Congreso “tiene la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política”, puesto que corresponde a ese órgano político “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas" (15) . Así las cosas, a pesar de que una inhabilidad limita un derecho fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un determinado cargo, en estos casos no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad, por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la función de establecer esas causales, con el fin de proteger la moralidad e imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual participación política (C.P., arts. 13 y 40) y la libertad de configuración del legislador, que como se dijo, en esta materia goza de un amplio margen de discrecionalidad (16) .
(15) Sentencia C-194 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(16) Sentencia C-618 de 1997.
3.3.2.2. La causal de inhabilidad acusada como desarrollo de un parámetro constitucional vigente. La causal de inhabilidad para acceder al cargo de alcalde que trae la norma demandada, no supone una creación innovadora del legislador, sino que tiene previsión expresa y genérica en el texto constitucional, con respecto de todos los servidores públicos que hayan cometido delitos contra el patrimonio del Estado, según lo establece el artículo 122 superior.
"Finalmente, debe la Corte descartar cualquier violación del artículo 122 de la Carta, en el sentido de que éste consagra la prohibición por sentencia judicial condenatoria únicamente frente a delitos que atentan el patrimonio del Estado, en tanto que la norma acusada la extiende a cualquier clase de hechos punibles —salvo los políticos o culposos—, ya que, invocando el principio de interpretación sistemática de la Constitución, puede concluirse que con la previsión contenida en el referido artículo 122, lo que quiso el constituyente fue destacar y reforzar la protección del patrimonio público, sin pretender limitar la inhabilidad a ese solo aspecto. De ahí que, por una parte, sea la propia norma la que disponga su aplicación “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley" y, por la otra, existan otros dispositivos constitucionales que hacen extensiva la misma inhabilidad por sentencia condenatoria a todos los delitos excepto los políticos o culposos (C.P. arts. 179-1, 197 y 267) (17) .
(17) Sentencia C-209 de 2000.
Es factible que el legislador al observar en el ordenamiento superior la existencia de un parámetro de regulación de las inhabilidades de los servidores públicos, en el sentido destacado, haciendo uso de su discrecionalidad, pudiera reproducir el respectivo contenido normativo y fijar el régimen de acceso al cargo de alcalde municipal o distrital. Proferir una regulación legal en materia de inhabilidades con el contenido normativo previamente fijado por la Constitución, como en efecto se evidencia ha sucedido en la norma acusada, no es irrazonable o desproporcionado. Recuérdese que esta misma corporación ha señalado que “es legítimo y obligado observar la pauta o valoración, positiva o negativa, que se deriva de la Constitución. Es evidente que la apelación que el legislador haga a un criterio estigmatizado por la Constitución, puede significar la inexequibilidad de la norma legal, de la misma manera que abona su exequibilidad el empleo de un criterio prohijado por aquélla en una situación semejante" (18) . (Subraya la Sala).
(18) Vid. Sentencia C-373 de 1995.
3.3.2.3.La intemporalidad de la causal de inhabilidad acusada armoniza con la Constitución y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 1. En este punto, procede la Corte a analizar el segmento normativo que genera mayor disconformidad en el actor, como es el de la intemporalidad de la causal de inhabilidad acusada. Para ello es necesario recordar algunos criterios recientemente pronunciados por esta Corte, al momento de analizar los requisitos para ser Auditor General de la República, según los cuales:
"1. La ley puede fijar requisitos y calidades para el desempeño de empleos públicos, en los eventos en que el constituyente no lo haya hecho;
4. En la fijación de tales requisitos el legislador debe respetar el principio de igualdad y los demás derechos constitucionales. Por tanto, un requisito “sólo será razonable si apunta a asegurar en el candidato la cualificación técnica, profesional, empírica o académica requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones inherentes al cargo o empleo, la probidad moral y ética requeridas para detentar con dignidad tan encomiable investidura y, en suma, para que el ejercicio de la función pública conduzca a realizar el interés general y a efectivizar los derechos protegidos constitucionalmente" (19) " (20) (subraya la Sala).
(19) Ibídem (se refiere a la Sent. C-592/95).
(20) Sentencia C-408 de 2001.
Aunque resulta claro que la calidad exigible a una persona aspirante a convertirse en jefe de la administración municipal y distrital debe ser razonable y proporcionada y no restringir injustificadamente sus derechos fundamentales, al mismo tiempo debe asegurar en el candidato “la probidad moral y ética requeridas para detentar con dignidad" la investidura de alcalde, toda vez que al carecer de esa calidad el candidato deja de ofrecer la garantía necesaria del cumplimiento a cabalidad de las respectivas funciones que le puedan ser asignadas.
El anterior fundamento denota la necesidad de efectuar un análisis cualitativo de las personas aspirantes a la elección de alcalde y, que la misma Corte Constitucional avala, puesto que la exigencia del legislador a los aspirantes a cargo de alcalde de lo que se podría denominar “una hoja de vida sin tacha, especialmente desde la perspectiva penal, no puede mirarse como una sanción irredimible (21) , sino como lo que es, una garantía a la sociedad de que el comportamiento anterior al ejercicio del cargo fue adecuado y no perturbará el desempeño del mismo, así como que el interés general se verá protegido y podrá haber tranquilidad ciudadana acerca de la idoneidad, moralidad y probidad de quien ejercerá en propiedad el referido cargo.
(21) Este mismo criterio fue establecido para el caso de los personeros municipales y distritales en la Sentencia C-617 de 1997.
En esa misma dirección argumentativa se pronunció la Corte al declarar exequible el artículo 40 de la Ley 200 de 1995 (CDU) que establecía como causal de inhabilidad para desempeñar cargos públicos “[h]aber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública”, como se observa en seguida:
"(...) ya la Corte ha definido que la preexistencia de condenas por delitos, concebida como causa de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos sin límite de tiempo, no desconoce el principio plasmado en el artículo 28 de la Constitución —que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad—, puesto que el objeto de normas como la demandada, más allá de castigar la conducta de la persona, radica en asegurar, para hacer que prevalezca el interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio, mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo. Bajo el mismo criterio, se aviene a la Constitución la exigencia de no haber sido sancionado disciplinariamente, ni suspendido o excluido del ejercicio profesional.
Los preceptos de esa índole deben apreciarse desde la perspectiva del requisito que exige el cargo, en guarda de la inobjetabilidad del servidor público (especialmente en cuanto se trate de funciones de gran responsabilidad) y como estímulo al mérito, para que la sociedad sepa que quienes conducen los asuntos colectivos, o cumplen una actividad de manejo de intereses generales, no han quebrantado el orden jurídico, lo que permite suponer, al menos en principio, que no lo harán en el futuro" (22) .
(22) Sentencia C-111 de 1998.
Las anteriores consideraciones fueron reiteradas por esta corporación al declarar exequible el numeral 1º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 que establecía como inhabilidad para ser concejal a “[q]uien haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado”, de la forma que se resalta a continuación:
"En realidad, las normas que prohíben el ejercicio de cargos públicos a quienes han sido condenados a pena privativa de la libertad sin límite de tiempo —lo ha dicho la Corte—, antes que juzgarse a partir de la sanción impuesta al ciudadano, deben evaluarse desde la perspectiva de la exigencia que se impone al ejercicio del cargo, pues de este modo no sólo se logra conservar incólume la idoneidad del servidor público en lo que toca con el desarrollo y ejecución de sus funciones, sino también permite transmitirle a la comunidad un cierto grado de confianza en lo relativo al manejo de los asuntos de interés general, pues hace suponer que éstos se encuentran a cargo de personas aptas cuyo comportamiento no ha sido objeto de reproche jurídico alguno" (23) .
(23) Sentencia C-209 de 2000.
2. Ahora bien, del examen del texto de la Carta Política se hace evidente que la figura de la intemporalidad de la causal de inhabilidad por sentencias condenatorias previas por delitos no políticos ni culposos, no configura una creación original resultante del ejercicio de la potestad legislativa. A esa conclusión se arriba al analizar los artículos superiores 179, numeral 1º, 197, inciso 2º, 232, numeral 3º, 249, 264 y 267, entre otros, en los cuales se consagra dicha causal de inhabilidad “en cualquier tiempo" para: los congresistas, el Presidente de la República, los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado, el Fiscal General de la Nación, los magistrados del Consejo Nacional Electoral y el Contralor General de la República.
Existiendo en el ordenamiento superior un parámetro normativo de esa naturaleza, no es posible censurar al legislador por reproducir la misma causal para una situación análoga, como es el acceso al cargo de alcalde en los términos intemporales de la norma examinada. En ese orden de ideas, la Corte en otras oportunidades ha aceptado que el legislador “pueda llevar adelante el ideario del constituyente y establecen para los concejales y alcaldes, una inhabilidad que se aplica a los congresistas y diputados, máxime si en su caso persiste el minino motivo que la origina. Se trata, en últimas, de atender una exigencia de coherencia y armonía en el nivel normativo en modo alguno ajena al legislador" (24) .
(24) Sentencia C-373 de 1995.
No contradice, entonces, ni la Carta ni la jurisprudencia constitucional que el legislador haya acudido a la pauta constitucional vigente sobre intemporalidad de la causal de inhabilidad por la existencia de condena previa por la comisión de delitos, para expedir la inhabilidad censurada. La reproducción por el legislador de esa regla en el ámbito legal dependía, entonces, de la existencia de un patrón de comparación equiparable consistente en la finalidad pretendida con la medida. De conformidad con lo establecido en la Sentencia C-038 de 1996 (25) , dicha finalidad se refería para la inhabilidad constitucional permanente por sentencia condenatoria por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado, en un propósito moralizador del manejo de los asuntos públicos, dirigido a la protección del erario público, propósito en el cual también se sustenta la disposición acusada.
(25) Definió la constitucionalidad de los artículos 3º (parcial), 6º, 17 (parcial), 33, 36, 78 (parcial) y 82 de la Ley 190 de 1995 “por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan las disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa en Colombia".
Efectivamente, la norma acusada forma parte de una normatividad con la que pretendió fortalecerse el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales, a través del establecimiento de unas “reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal”, como así se informó por el Gobierno Nacional en la respectiva exposición de motivos (26) del proyecto que finalmente se convertiría en la Ley 617 de 2000. De esa forma se pretendió abordar los distintos aspectos que afectaban el saneamiento de las finanzas de las entidades territoriales, objetivo final de la referida ley. Por lo tanto, resultaba totalmente posible que el legislador reiterara el patrón o criterio de intemporalidad fijado por las normas constitucionales para la causal de sentencia condenatoria previa, pues su utilización aparecía en todo razonable y proporcionada con la finalidad perseguida y en todo comparable.
(26) Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 257, del martes 17 de agosto de 1999, pág. 15.
3. De otra parte, las inhabilidades deben ser analizadas frente al cargo público que restringen y califican (27) . Para ello deben examinarse las características del ejercicio, esto es las responsabilidades, funciones y obligaciones del mismo.
(27) Vid. Sentencia C-483 de 1998.
Para el caso en estudio, debe tenerse presente que la gestión de los alcaldes, como jefes de la administración municipal y representantes legales del municipio, tiene además de una gran trascendencia en el ámbito de los asuntos públicos de esos órdenes territoriales, una importante incidencia en el desarrollo de los intereses nacionales. Precisamente, esta interrelación es consecuencia de la estructura estatal adoptada a partir de la Carta Política de 1991, según la cual, los municipios constituyen las entidades fundamentales de la división político- administrativa del Estado.
Ya la Corte dijo, en relación con los aspirantes a diputados y concejales, que es necesario que quienes pretendan desempeñarse en esos cargos “sean personas de intachable conducta individual, social y profesional, de modo que generen un alto grado de confianza y legitimidad en el ejercicio de las delicadas labores públicas que se les confían hace razonable el establecimiento de la aludida inhabilidad" (28) .
(28) Sentencia C-564 de 1997.
4. De manera que, la Corte prohijando algunos criterios establecidos en la Sentencia C-509 de 1997 que estudió la constitucionalidad de una causal de inhabilidad similar a la que se viene examinando, pero aplicable a los contralores departamentales (L. 330/96, art. 6º, lit. e), declarado exequible), se concluye lo siguiente:
1. Declarar EXEQUIBLE la parte demandada del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Declararse INHIBIDA para decidir sobre los demás contenidos normativos demandados de la norma acusada, por ausencia de concepto de la violación constitucional.
1. Estimo que esta sentencia representa un avance en la jurisprudencia de la Corte porque aplica criterios de razonabilidad para analizar la constitucionalidad de una inhabilidad. En fallos anteriores la Corte rara vez empleaba este método de análisis constitucional cuando la norma demandada limitaba el derecho a acceder a cargos públicos. Por esta razón, aclaré el voto en una sentencia en la cual dicho derecho era limitado mediante el establecimiento de ciertas calidades de orden profesional y de otro tipo puesto que la Corte no recurrió a este método de análisis para ponderar los derechos e intereses públicos protegidos por la Constitución (1) .
(1) Sentencia C-408 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
Así, pues, en el caso de los empleos públicos que hayan de ser desempeñados en los departamentos y municipios —tal acontece con los personeros en estas últimas entidades territoriales—, es el legislador el llamado a consagrar las reglas pertinentes sobre la materia” (2) .
(2) Sentencia C-483 de 1998; M.P. José Gregorio Hernández Galindo (En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, según el cual “No podrá ser elegido personero quien: a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable“. La Corte estudió en esa oportunidad el tema relativo al ámbito y a los limites de la competencia del Congreso de la República en materia de incompatibilidades e inhabilidades de los servidores de las entidades territoriales).
“[...] debe reconocer la Corte, como lo ha hecho en anteriores pronunciamientos, que la facultad constitucional asignada al legislador para establecer las causales de inhabilidad e incompatibilidad en el ejercicio de cargos públicos, ha de tener su norte en los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que gobiernan la actividad legislativa para evitar que se contraríen los principios y derechos reconocidos por la Constitución Política a todos los habitantes del territorio nacional. Al respecto señaló esta corporación:
“El legislador goza de autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa misma”. (Sent. C-617/97, M.P., Dr. José Gregorio Hernández Galindo). (Subrayas fuera de texto).
Para la Corte, las inhabilidades no constituyen sanciones, sino garantías para los administrados respecto de la idoneidad, moralidad y probidad de los alcaldes. En esa medida, la finalidad perseguida por la norma es legítima, pues está encaminada a preservar los principios constitucionales que rigen la función pública. Al haber sido condenado a una pena privativa de la libertad —sostiene la Corte—, un aspirante al cargo de alcalde no ofrece una garantía necesaria para ejercer la función que le corresponde, y por lo tanto, la norma demandada no vulnera el artículo 28 de la Carta, que dispone que no habrá penas imprescriptibles.
Adicionalmente, afirma que la norma es constitucional, ya que acoge la misma pauta de valoración utilizada en la Constitución. Dicha pauta se puede inferir de que, por una parte, la Constitución establece inhabilidades intemporales respecto de determinados funcionarios del Estado (1) y por otra, que establece que “(...) el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” (2) de manera intemporal. Sostiene la sentencia que la facultad legislativa para imponer inhabilidades intemporales a ciertos servidores públicos es constitucional aunque éstas no estén consagradas en la Carta, por ser análogas a las inhabilidades constitucionales. Según el criterio prohijado en esta ocasión, la facultad legislativa para imponer inhabilidades intemporales se deduce de una interpretación sistemática de la norma fundamental. Como apoyo a la tesis anterior, cita diversas sentencias que han declarado exequibles ciertas inhabilidades intemporales semejantes, a pesar de no estar expresamente consagradas en la Constitución.
(1) Frente a la elección de congresistas, el artículo 179-1, en el caso del Presidente de la República, el artículo 197, de los magistrados de las altas cortes el artículo 232-3, del contralor el artículo 267, para los diputados el artículo 299.
(2) C.P. artículo 122 inciso final.
En efecto, la Corte ha declarado exequibles diversas disposiciones que establecen inhabilidades temporales para ocupar cargos o desempeñar funciones públicas a quienes hayan sido condenados a penas de prisión por delitos que no atentan contra el patrimonio del Estado. Concretamente existen tres precedentes jurisprudenciales sobre inhabilidades intemporales para ocupar cargos públicos. La sentencia C-037 de 1996, que declaró exequible el artículo 150 numeral 5º de la Ley 270 de 1995 que consagra la inhabilidad para acceder a un cargo en la rama judicial a quien haya sido declarado responsable de la comisión de un delito; la sentencia C-111 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), que declaró exequible la inhabilidad para ser funcionario público consagrada en el artículo 43 numeral 1º de la Ley 200 de 1995; y finalmente la sentencia C-209 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), que declaró exequible el artículo 43 numeral 1º de la Ley 136 de 1994, que consagra como inhabilidad para ser concejal, haber sido condenado por la comisión de un hecho punible. Sin embargo, sólo en las dos últimas decisiones se afirma que la naturaleza de tal inhabilidad no es sancionatoria. En la primera de tales decisiones, mediante la cual se efectuó la revisión oficiosa de la ley estatutaria de la administración de justicia, no se hace ninguna consideración sobre este punto.
“11. La Constitución señala que “en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles” (C.P. art. 28). De la interpretación sistemática de este precepto y de las disposiciones de los artículos 122 y 179-1 y 9º de la Carta, puede concluirse que la prohibición de la imprescriptibilidad de las penas, no cobija a las inhabilidades que el mismo constituyente ha instituido,así éstas tengan carácter sancionatorio”. (resaltado fuera de texto) sentencia C-038 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Del anterior pronunciamiento de la Corte es necesario concluir que cuando una materia o una hipótesis fáctica determinada es objeto de regulación constitucional, no puede el legislador regularla nuevamente, pues ello comportaria una intromisión en la competencia que el constituyente decidió reservar para si, incluso si la regulación legal tiene como objeto garantizar un derecho constitucional fundamental. En estos casos, la regla constitucional constituye un límite a la actividad legislativa, independientemente del objeto o de la finalidad de la norma legal.
Posteriormente en otra sentencia, la Corte entró a afirmar categóricamente el carácter sancionatorio de las inhabilidades para acceder a cargos públicos consagrada en el artículo 43 de la Ley 200 de 1995. En la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte analizó el artículo 43 de la Ley 200 de 1995, y concluyó que la inhabilidad consagrada en dicho artículo era una pena, y por serlo, no podía resultar indeterminada. En tal oportunidad la inhabilidad demandada se aplicaba en aquellos casos en que por delitos culposos o políticos, se hubiera “afectado la administración pública". Como en concepto de la Corte todo delito afecta de alguna manera la administración pública, y por lo tanto la inhabilidad resultaba extraordinariamente amplia, resolvió restringir la inhabilidad intemporal adecuando su contenido al artículo 122 constitucional, limitando su aplicación a delitos contra el patrimonio del Estado. En dicha oportunidad la Corte dijo:
“23. Es claro que la inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como principal” (negrilla fuera de texto).
Para la Corte, las prohibiciones constitucionales intemporales para acceder determinados cargos, y la que prohíbe intemporalmente desempeñar funciones públicas a quienes hayan sido condenados por delitos contra el patrimonio del Estado, deben ser interpretadas como un sistema normativo por medio del cual el constituyente faculta al legislador para imponer inhabilidades intemporales. Si embargo, dicha interpretación, avalada por algunas sentencias, que no pueden considerarse como desarrollo de una línea jurisprudencial, tampoco resulta consistente con los principios más elementales de interpretación constitucional.
Las disposiciones que imponen inhabilidades intemporales son reglas constitucionales que atribuyen consecuencias determinadas a las hipótesis fácticas consagradas en ellas. En esa medida, la interpretación de las reglas constitucionales, contrario a lo que sucede con los principios y valores de la misma estirpe, carecen de una vocación extensiva, pues incorporan un presupuesto específico y le atribuyen una consecuencia jurídica determinada. Por fuera de tal presupuesto, las reglas constitucionales simplemente no resultan aplicables, la consecuencia jurídica plasmada en la regla no se puede atribuir. Una regla constitucional que impone un deber o una obligación específica a determinado funcionario no resulta aplicable por sí misma a otros casos. Para que la prohibición o el deber constitucional resulte aplicable a hipótesis no contempladas en la regla, es necesario que el intérprete acuda a la analogía. Sin embargo, es necesario recordar que las reglas constitucionales suponen una limitación de la competencia legislativa en la materia regulada y que, según la jurisprudencia constitucional, la regla constitucional contenida en el artículo 122 implica una restricción incluso cuando el objeto del legislador es ampliar el alcance de los derechos constitucionales fundamentales (Sent. C-038/96)
Según la sentencia de la cual nos apartamos, sin embargo, la analogía es un recurso hermenéutico aceptable constitucionalmente en el presente caso, toda vez que según el artículo 293 de la Carta le corresponde al Congreso fijar el régimen de inhabilidades de los ciudadanos elegidos por voto popular para desempeñar funciones públicas en las entidades territoriales. Sin embargo, la decisión de la Corte en este caso va más allá aun, y establece que la sola facultad constitucional de regular el régimen de inhabilidades determina la levedad del análisis de constitucionalidad a pesar de tratarse de una restricción a un derecho fundamental.
La interdicción en el ejercicio de funciones públicas, que conlleva la imposibilidad para ser elegido está contemplada en el ordenamiento penal como una pena accesoria a otras sanciones de carácter principal. Por otra parte, la inhabilidad declarada exequible en esta ocasión por la Corte es una restricción del ejercicio de un derecho fundamental (C.N. art. 40-1) que compromete su núcleo esencial como consecuencia de una sanción penal previamente impuesta.
El derecho a no ser sometido a penas imprescriptibles tiene como objeto permitir la resocialización de la persona condenada. La regla según la cual no existen penas imprescriptibles es una garantía constitucional de que el Estado va a atender función resocializadora de la pena. Por otra parte, esta función resocializadora está fundada en el valor primordial sobre el cual está fundamentado nuestro Estado de derecho: la dignidad humana. Esta dignidad no se pierde por la comisión de un delito. Presumir que una persona que ha cometido un delito y ha pagado un condena no ofrece una garantía suficiente de moralidad es estigmatizarla, desconociendo el carácter resocializador que consagra la Constitución. En esa medida, teniendo en cuenta la estirpe constitucional de la imprescriptibilidad de las penas como garantía de su carácter resocializador, en consonancia con el principic pro libertate, también de estirpe constitucional, las hipótesis de sanciones intemporales tienen que provenir directamente de la Constitución.