Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2005/SU901-05.htm
Timestamp: 2017-10-19 03:35:10
Document Index: 287303065

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 442', 'artículo 165', 'artículo 4', 'artículo 141', 'artículo 6']

SU901-05
De allí que esta Corporación haya indicado que “Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que “el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado” (Sentencia C-155-02, M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
“.. sea lo primero advertir que infortunadamente para el disciplinado la responsabilidad de la dirección y el manejo integral de la contratación estatal, le corresponde al jefe o representante legal de la entidad, en el asunto investigado, a él como Gerente General del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, no pudiendo en principio separar los actos de su responsabilidad, o resguardarlos en razón de las funciones de sus subalternos, pues él, en condición de Gerente General de la entidad en comento, obra en calidad de servidor público con el deber de cumplir la Constitución Nacional y la Ley, de respetar el ordenamiento jurídico, no siendo aceptable trasladar a otros la responsabilidad, y menos intentar guarecer su deber indicando que lo allí plasmado le constaba a otros.
Ha de advertirse en lo que corresponde al aparte exculpatorio, que la autoridad delegante, para el caso de SILVA RIVIERE como Director, no sólo se puede, sino que debe reasumir las funciones encomendadas cuando no se estén realizando de acuerdo con los fines del Estado; esto es, quien debe velar, en últimas, por la ejecución idónea de las obras contratadas en orden de garantizar los fines de la contratación es el representante legal; responsabilidad que ha de compartir con los demás funcionarios interventor, (sic) supervisor, secretario o subdirector de obras, según el caso.”[1]
“Quiere lo anterior significar que si bien, el ejercicio de las funciones relacionadas con el control de la ejecución del contrato no correspondían al disciplinado, por haber sido directamente delegados los anteriores servidores, y porque había asumido recientemente el cargo de Gerente, sí le correspondían las de vigilancia y seguimiento del cumplimiento de estas funciones, desde el momento en que se posesionó en el cargo, y que para el asunto en revisión, se concretó en el momento en que avaló el acto de liquidación. Actividad funcional que se refleja cuando al momento de suscribir el acta de liquidación, al hacerlo en señal de aprobación y para su validez, o para que quedara debidamente en firme, implícitamente reasumió el manejo y dirección de la actividad contractual, en atención de su responsabilidad establecida en el numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual le correspondía ejercer la labor de vigilancia y seguimiento, verificando los antecedentes que obraran de las acciones efectuadas por los servidores participantes en la ejecución del contrato, y a lo sumo revisar que el acta de recibo final y el informe técnico, sustento primordial de la liquidación, se hubieran diligenciado debidamente y contaran con la información completa para poder dar por recibida a satisfacción la obra.
Igualmente, es importante señalar que en el control de la ejecución del contrato intervinieron varios funcionarios y en esa medida deberán responder disciplinariamente, correspondiéndole al Gerente la responsabilidad por no haber ejercido sus funciones de control y vigilancia al momento de suscribir el acta de liquidación, lo que hubiere permitido liquidar el contrato de conformidad con las obras realmente ejecutadas, y que concretó en un actuar positivo, contrario a este deber como fue aprobar la liquidación de un contrato, que sólo se había ejecutado parcialmente, permitiendo que el contratista recibiera el pago total de una obra que no se efectuó totalmente, tal como se estableció en la visita especial del personero y en el informe posterior del interventor.”.[2]
“Las dos decisiones, [de la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal y de la Sala Disciplinaria] se fundamentaron naturalísticamente, en el mismo hecho, sobre la consecuencia y, también, se responsabilizó por la omisión en ejercer las labores de vigilancia y control, para concluir que debía reasumir las funciones encomendadas cuando advirtiera que las obras no se estaban ejecutando de conformidad con el contrato.”.[3]
En efecto, en múltiples determinaciones, de constitucionalidad y de tutela, esta Corporación ha considerado que la calificación que de una conducta punible se hace en la resolución de acusación tiene carácter provisional dado que es posible que ella se varíe en la etapa de juzgamiento, bien porque concurran pruebas que den cuenta de una adecuación típica diferente, o bien porque se tome conciencia en cuanto a que al momento de la calificación se incurrió en un error en la adecuación típica del comportamiento. En tales oportunidades, la Corte ha resaltado la compatibilidad que existe entre el instituto de la variación de la calificación jurídica provisional y el Texto Superior pues nada se opone a que los cargos formulados se adecuen a las resultas del período probatorio del juicio. Sobre este particular, un precedente muy significativo es la Sentencia C-491-96, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, que declaró exequible la expresión “provisional” que hacía parte del artículo 442 del Decreto 2700 de 1991, relativo a los requisitos formales de la resolución de acusación y, entre estos, a la calificación jurídica provisional de la conducta punible. Con posterioridad, esta doctrina se ha desarrollado en las Sentencias T-439-97, C-541-98, C-132-99, C-620-01, C-760-01, C-199-02 y C-416-02.
Y en derecho procesal disciplinario, la Corte, en la Sentencia C-1076-02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, con excepción de las expresiones “de ser necesario”, declaró exequible el inciso final del artículo 165 de la Ley 734 de 2002, que regula la variación de la calificación que de la conducta se hace en el pliego de cargos. En este pronunciamiento se resaltó el carácter provisional de esa calificación, la legitimidad de la variación dispuesta en la norma demandada y la compatibilidad existente entre, por un lado, la calificación provisional y la posibilidad de variación y, por otro, la exigencia de respeto de la presunción de inocencia del disciplinado. No obstante, se resaltó que frente a la nueva calificación debía garantizarse el derecho de defensa, fundamentalmente brindando la posibilidad de solicitar y practicar pruebas en torno a esa nueva adecuación.
54. En cuanto a este punto hay que indicar que la justicia debe administrarse dentro de términos razonables. Con razón se ha dicho que una justicia morosa es denegación de justicia. Así como el derecho a la vida no puede desprenderse de la dignidad humana, en tanto que la Carta Política reconoce y protege la vida en condiciones de dignidad; así también el derecho a la justicia no puede concebirse sin desprenderse de la prontitud, pues el Texto Fundamental toma partido por una justicia pronta y cumplida. Como lo ha expuesto esta Corporación, “La consagración de los términos judiciales por el legislador y la perentoria exigencia de su cumplimiento, tienen íntima relación con el núcleo esencial del derecho al acceso a la justicia y al debido proceso, pues la indeterminación de los términos para adelantar las actuaciones procesales o el incumplimiento de éstos por las autoridades judiciales, puede configurar una denegación de justicia o una dilación indebida e injustificada del proceso, ambas proscritas por el Constituyente”. (Sentencia C-4516-93, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Por otra parte, dado el deber en que se halla el legislador de respetar la exigencia constitucional de que los procesos se adelanten sin dilaciones injustificadas, esta Corporación ha planteado, por ejemplo, que la inexistencia de términos para la realización de la investigación previa constituye una vulneración al debido proceso (Sentencias C-412-93, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-036-2003, M. P. Alfredo Beltrán Sierra) y que es posible que “se presenten situaciones en las que el lapso de seis meses no sea suficiente para determinar la ocurrencia de la falta disciplinaria o individualizar al servidor público que hubiere intervenido en ella”, pero que “en estos casos habrá de respetarse la voluntad del legislador de darle prevalencia al derecho del encartado de no permanecer sub judice y a su objetivo de que se resuelvan con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiración de (sic) que se haga justicia en todas las ocasiones” (Sentencia C-728, 00 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
A este respecto hay que indicar que la misma legislación aporta elementos de juicio para tal consideración. Por una parte, el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, tras consagrar el principio de celeridad al que debe atenerse la administración de justicia, dispone que la violación de los términos procesales constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Y, por otra parte, el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, aplicable al proceso disciplinario que ocupa la atención de la Corte, disponía que “Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses.|| La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos; al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente”. Finalmente, ya se vio cómo la jurisprudencia constitucional había considerado que, vencido el término de indagación previa, se debían resolver “con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones”.
1. A pesar de hacer menciones generales sobre el particular, la sentencia pasó por alto que dado el carácter sancionatorio de los procesos disciplinarios, la responsabilidad, en este caso la derivada de la ejecución de un contrato estatal, es de naturaleza personal o subjetiva. En consecuencia, no podía ni puede declararse a partir del análisis de la conducta y de los deberes que como funcionarios públicos son exigibles a otras personas y mucho menos dando a las responsabilidades de cada funcionario un alcance que desborda el que en sana lógica puede serle requerido.
2. Del mismo modo, la providencia de la cual me aparto desatendió que la responsabilidad disciplinaria debe estar respaldada en pruebas que sustenten la imputación de una falta y la declaratoria de responsabilidad a título de dolo o culpa -excluyéndose así la denominada responsabilidad objetiva-. En estas condiciones, no basta con la demostración del daño irrogado al patrimonio o al interés público y el nexo causal de éste con la conducta del funcionario, pues se hace necesario en todos los casos la prueba sobre la culpabilidad, al margen del grado en que se impute. No puede decirse, entonces, que la consecuencia que sigue a la ausencia de una prueba para demostrar la responsabilidad de un funcionario sea sencillamente la disminución del grado de culpabilidad en que se pueda imputar una falta.
1. La responsabilidad de los funcionarios públicos y características de la responsabilidad disciplinaria derivada de la ejecución de un contrato estatal. Relevancia de la distribución funcional del trabajo en las entidades públicas a fin de establecerla.
En efecto, es el principio de articulación el que sirve como punto de partida para dar cabal aplicación a lo previsto por el artículo 6 de la Constitución Política cuando prevé que los servidores públicos responderán “por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Ciertamente la posibilidad de establecer si la conducta de un funcionario constituye una omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones sólo resulta posible cuando previamente se han identificado cuáles son esas funciones o deberes exigibles a este servidor.
Esto fue precisamente lo que ocurrió en el caso sub-examine, pues se llegó a concluir la responsabilidad disciplinaria del director del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, por hechos relacionados con la ejecución y liquidación de un contrato estatal, con fundamento en el incumplimiento del deber general que le ha sido asignado para “la coordinación, control y vigilancia de todas las actividades del Fondo”[6], alegándose que la competencia para aprobar las actas de recibo y liquidación, en cuyo levantamiento no intervenía de modo alguno, implicaba el deber de verificar la veracidad de dichos documentos, lo cual en realidad desborda lo que en sana lógica resultaba exigible al funcionario, más aún si se tiene en cuenta que según lo probado en el expediente, esa función estaba expresamente adscrita a otros servidores públicos.
2. Necesidad de la prueba del dolo o de la culpa para proceder a declarar la responsabilidad disciplinaria.
“C.- La falta de consideración de un medio probatorio que determina el sentido de un fallo, constituye una vía de hecho susceptible de control por vía de tutela.
“Así, pueden citarse las siguientes jurisprudencias :
"La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria. Ello comporta una ruptura grave de la imparcialidad del juez y distorsiona el fallo, el cual -contra su misma esencia- no plasma un dictado de justicia sino que, por el contrario, la quebranta”.