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Timestamp: 2017-11-19 15:59:25+00:00
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Aplicabilidade do artigo 21 da Lei de responsabilidade fiscal ao Ministério Público - Artigos - Conteúdo Jurídico
Aplicabilidade do artigo 21 da Lei de responsabilidade fiscal ao Ministério Público
RESUMO: O presente trabalho visa elaborar uma análise acerca da aplicabilidade do art. 21, parágrafo único da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ao Ministério Público do Estado de Rondônia, em especial quanto à necessidade de observar o prazo de 180 dias (6 meses) antes do fim do mandato do Procurador-Geral de Justiça para aumento de despesas com pessoal na Instituição.
Palavras-chave: Artigo científico, Lei de Responsabilidade Fiscal, Ministério Público, Direito Administrativo, Execução Orçamentária.
ABSTRACT: The present work aims to elaborate an analysis about the applicability of art. 21, sole paragraph of Complementary Law No. 101/00 (Fiscal Responsibility Law) to the State Attorney General, especially regarding the need to observe the term of 180 days (6 months) before the end of the mandate of the Attorney General To increase personnel expenses in the Institution.
Keywords: Scientific article, Fiscal Responsibility Law, Public Prosecutor's Office, Administrative Law, Budget Execution.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ou Lei Complementar Federal nº 101 de 2000, é uma lei de caráter nacional, ou seja, que deve ser aplicada a todos os entes federados (União, Estados e Municípios) e que teve por objetivo organizar as contas públicas governamentais, criando uma série de restrições e limites aos gastos públicos, bem como ordenando e “uniformizando” a execução orçamentária, em especial para evitar a prática, até então muito comum, de criar obrigações financeiras nos últimos meses dos mandatos eletivos, seja para buscar uma releição ou mesmo para prejudicar um adversário político que assumiria o cargo na sequência.
A referida lei, em seu art. 21, parágrafo único, prevê que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Pela simples leitura da mencionada disposição legal não é possível se ter uma adequada compreensão de sua intenção ou mesmo de sua abrangência, sendo necessário um enorme esforço hermenêutico e teleológico para determiná-las. O Ministério Público também estaria abrangido? O prazo é de 180 dias também para o MP, mesmo sendo o mandato do PGJ menor que de outros cargos eletivos? Por qual razão o legislador faria esse tipo de restrição ao Ministério Público?
Trazidos a baila os mencionados questionamentos, ao tentar se aprofundar sobre o tema, é possível perceber que, infelizmente, existe parca literatura e jurisprudência tratando de tão relevante tema, sendo necessária uma criteriosa abordagem tendo como base decisões esparsas, e nem sempre pacíficas, dos tribunais de contas pátrios, tanto dos estados quanto da União.
Passemos a essa análise.
2. DA (IN) APLICABILIDADE DO ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, AO MP.
Realizando-se uma leitura meramente superficial, parece não haver dúvidas de que o referido dispositivo legal se aplica em sua integralidade ao Ministério Público, haja vista que este é enquadrado como órgão para todos os fins, nos termos do art. 19, §2º, inciso I, da mesma Lei de Responsabilidade Fiscal. Contudo, tal conclusão não resiste a uma apreciação jurídica mais cuidadosa e aprofundada quanto à real intenção ao legislador em criar as restrições administrativas em testilha.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) foi pensada com o objetivo de conferir maior prudência, moralidade e responsabilidade aos gestores públicos na administração da máquina estatal, evitando-se assim que legados “malditos” fossem transmitidos de uma gestão para outra, seja dolosa ou culposamente, inviabilizando, por consequência, a implementação de novas ideias de governo pelo administrador recém-empossado.
Dessa forma, dentre as várias disposições que visam justamente a essa responsabilidade e não comprometimento de uma gestão futura, encontra-se o art. 21, parágrafo único, que impede o aumento desarrazoado e repentino de gastos com pessoal às vésperas do fim do mandato, uma vez que tal ato poderia, como dito, inviabilizar a adoção de uma nova política de pessoal pelo novo administrador.
Feitas essas considerações, pode-se concluir que, primordialmente, o dispositivo da lei visa coibir duas práticas especialmente nefastas: 1º – evitar o aumento arbitrário e proposital dos gastos estatais com servidores públicos unicamente com o objetivo de criar um ônus excessivo e prejudicar o novo administrador; e 2º – evitar que um candidato a reeleição, ou mesmo que esteja lançando politicamente um sucessor ao cargo, se utilize de aumentos de salários ou nomeações arbitrárias em fim de mandato justamente como uma “compra de votos mascarada” dos servidores públicos.
Vejamos o que fala doutrina a respeito do tema:
A intenção do legislador com a norma do parágrafo único foi impedir que, em fim de mandato, o governante pratique atos que aumentem o total de despesa com pessoal, comprometendo o orçamento subsequente ou até mesmo superando o limite imposto pela lei, deixando para o sucessor o ônus de adotar as medidas cabíveis para alcançar o ajuste. O dispositivo, se fosse entendido como proibição indiscriminada de qualquer ato de aumento de despesa, inclusive atos de provimento, poderia criar situações insustentáveis e impedir a consecução de fins essenciais, impostos aos entes públicos pela própria Constituição[1].
[...] por sua vez, afirma que visa ela colocar um ponto final no festival de benesses com que eram contempladas determinadas categorias de servidores públicos, no final de governo, com o objetivo de deixar uma boa lembrança e, às vezes, criar embaraços ao sucessor oposicionista[2].
Tanto a intenção do legislador foi essa, que a disposição legal é praticamente uma reprodução da vedação que já constava na Lei Geral das Eleições (Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997). Senão vejamos:
VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos. [grifei]
Pela análise conjunta das duas leis, parece restar evidente que o legislador quis direcionar a restrição administrativa aos detentores de cargo eletivo (Poder Legislativo e Executivo) e órgãos a eles subordinados, haja vista que Ministério Público, Poder Judiciário, Tribunais de Contas, etc, não têm qualquer influência sobre o processo eleitoral.
Corrobora tal entendimento, trecho extraído do Acórdão 1106/2008 – Plenário, proferido pelo Tribunal de Contas de União nos autos 007.683/2008-3, pg. 11:
Além disso, diante das limitações que diversos normativos impõem quanto à execução orçamentária e à programação financeira e o quase nenhum poder de negociação com os poderes Executivo e Legislativo para alterar significativamente seus orçamentos, não vislumbramos um ato de aumento de despesa com pessoal no âmbito do Poder Judiciário, ministérios públicos e tribunais de contas com o condão caracterizar irresponsabilidade na gestão fiscal que justifique a aplicação da restrição do art. 21, parágrafo único, da LRF.
Evidenciado, pelo exposto, que se trata de norma de índole moralizadora, destinando-se a garantir a regularidade do processo eleitoral e, sendo dessa forma, sua aplicação a atos de aumento de despesa originados dos tribunais de contas, órgãos do Poder Judiciário e ministérios públicos mostra-se totalmente descompassada de seu objetivo - ultrapassando em muito a satisfação do interesse público por ela visado -, tendo em vista que a eleição dos presidentes (ou dirigente, no caso dos ministérios públicos) desses órgãos não decorre de votação pelos cidadãos, não detendo eles mandato político.
Sobre o tema, interessante mencionar que o Ex-Membro do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, Hélio Saul Maleski, em artigo sobre o tema, já abordava a problemática da diferenciação entre os diversos tipos de mandato e os perigos em se aplicar a lei indiscriminadamente[3]:
Os gestores públicos não possuem situação igualitária de mandato. Chefes de Poder Executivo e Parlamentares têm mandato político, com funções de Estado, adquirido via processo eleitoral, nas que se distinguem no pertinente à atividade administrativa e à de gestão fiscal.
Os chefes de Poderes Executivos – Prefeitos, Governadores e Presidente da República – têm mandato político de 4 anos (arts. 28; 29, II e 82 da C.F.), em cujo período também ocorrem a gestão administrativa e a gestão fiscal. De outra parte, os Parlamentares – Vereadores, Deputados Estaduais e Federais e Senadores – possuem mandato político de 4 anos para o exercido da atividade legislativa (27, §1º; 29, II e 44, § único, da C.F.), com a função executiva de gestão administrativa e fiscal sendo exercida por somente um parlamentar, eleito como Presidente do Legislativo, para um período que é fixado em Regimento Interno de cada Casa Legislativa (normalmente o período é de1 ou 2 anos de mandato).
No que pertine aos integrantes do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, estes não são detentores de mandato auferido mediante processo eleitoral, mas sim de cargos públicos com preenchimento na forma constitucional determinada, cujas chefias são exercidas por um de seus membros, para a atividade executiva de gestão administrativa e fiscal, mediante eleição de seus pares na conformidade do respectivo regimento jurídico e para o período fixado legalmente (no Rio Grande do Sul, para as três chefias aqui tratadas a respectiva legislação fiscal o período de 2 anos).
Na mesma linha do que já foi abordado, outro argumento a corroborar tal interpretação é o fato de que a mencionada Lei Geral das Eleições já previu exceções às contratações às vésperas do processo eleitoral, dentre elas justamente a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas (art. 73, inciso V, alínea “b”).
Ademais, há uma outra observação que cumpre ser pontuada. Como dito, uma das razões para a restrição ao aumento de pessoal às vésperas do fim do mandato é evitar o comprometimento orçamentário arbitrário e proposital, com o fim escuso de prejudicar o sucessor no cargo a ser ocupado, contudo, tal tipo de arbitrariedade é praticamente impossível no âmbito do MP, haja vista que qualquer aumento de despesas ou salários não depende unicamente do detentor do poder (no caso o Procurador-Geral de Justiça), mas, por outro lado, está vinculada a deliberação de um órgão colegiado de administração superior, composto por membros da mais alta classe na carreira da Instituição, no caso, o Colégio de Procuradores de Justiça, nos termos do art. 2º, inciso XIX, de seu Regimento Interno (Resolução nº 02/2011-CPJ)[4].
Art. 2º São Atribuições do Colégio de Procuradores de Justiça:
XIX – Aprovar o encaminhamento à Assembleia Legislativa de projetos de Lei de iniciativa do Ministério Público;
Ou seja, ainda que o Procurador-Geral de Justiça quisesse prejudicar seu sucessor aumentando excessivamente os gastos com pessoal, não poderia fazê-lo, pois tal decisão dependeria do aval do Colégio de Procuradores de Justiça.
Sobre a intenção da restrição, interessante as palavras de Roseane Heineck Schimitt, Auditora Substituta de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do RS[5]:
Disto se constata que o objetivo da norma legal em comento é reprimir o uso privado dos bens e dinheiros públicos, o que significa despesa com pessoal despida de moralidade e legitimidade, porque, de forma direta e indireta, estará a beneficiar o gestor, seja com relação a futuros mandatos eletivos, seja sob o manto de eficiência de sua administração, contabilizando, assim, o "bônus" das benesses irregularmente concedidas às custas de legar, aos seus sucessores, as despesas que tornam ilegal sua gestão, indevidamente "eficiente e exitosa", inviabilizando, até, gestões posteriores.
Por derradeiro, sequer poderia ser utilizado do subterfúgio do aumento repentino de gastos com pessoal para fins eleitorais, haja vista que a escolha do Chefe do Ministério Público é um ato complexo que depende de eleição, via lista tríplice, dentre todos os membros da Instituição (sem participação dos colaboradores), e, posteriormente, nomeação de um deles pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, ou seja, não seria possível, ou ao menos seria muito difícil, influenciar todo esse processo com o aumento de gastos com pessoal.
Dessa forma, por tudo o que foi exposto, a melhor interpretação para o art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00), parece ser pela sua não aplicabilidade aos Ministérios Públicos estaduais, mas tão somente aos Poderes Executivo e Legislativo, bem como órgãos a estes vinculados, haja vista que somente estes têm poder de influência no processo eleitoral com as condutas que a legislação tenta coibir.
3. DA APLICAÇÃO PROPORCIONAL DO PRAZO DE 180 DIAS AO MP
Num segundo ponto, ainda que venha a se entender que a vedação mencionada no dispositivo legal, quanto ao aumento de gastos com pessoal, seja aplicada ao Ministério Público, seria no mínimo irresponsável, querer-se aplicar a integralidade do prazo de 180 (cento e oitenta dias) a esta Instituição, sob pena de praticamente inviabilizar toda a gestão administrativa, pelos motivos que se exporá.
Ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal seja direcionada à Administração Pública como um todo, seja direta ou indireta, incluindo ainda o Poder Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas etc., não restam dúvidas de que seu direcionamento principal seja aos gestores públicos detentores de cargo eletivo, e mais especificamente ainda, aos órgãos que compõem o Poder Executivo em todos os níveis, haja vista que este, mais do que qualquer outro Poder ou Ente Constitucional, é quem gere e aplica o orçamento público, incumbindo-lhe, inclusive, administrar e repassar as verbas destinadas legalmente aos outros poderes.
Tendo isso em vista, tem-se que o mandato dos Chefes do Poder Executivo (bem como, em regra, de todos os cargos eletivos constitucionalmente previstos) é de 4 (quatro) anos, sendo o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, estipulado legalmente como restrição à contratações, previsto de forma proporcional a duração desse mandato, não sendo nem tão exíguo a ponto de se tornar de fácil burla e nem tão longo a ponto de inviabilizar a gestão administrativa, correspondendo, na prática a cerca de 1/8 (um oitavo) do mandato.
Ocorre que, nem todos os mandatos dos chefes das dezenas de órgãos, poderes e entes previstos pela Constituição e pela legislação, são obrigatoriamente de 4 (quatro) anos, como no caso dos cargos eletivos pelo voto popular, pelo contrário, alguns órgãos tem mandato de apenas 1 (um) ano, ou, no caso do Ministério Público, de 2 (dois) anos.
Dessa forma, se for aplicada na integralidade o prazo de 180 (cento e oitenta) dias a todo e qualquer órgão ou poder, acabar-se-á por criar uma restrição administrativa, não só completamente desproporcional, mas que, por outro lado, acabe até mesmo inviabilizando por completo a própria gestão administrativa. Basta pensar que, se para o Executivo a restrição é de apenas 1/8 do tempo de mandato, para outros essa restrição vai chegar a ½ ou até ¼ (no caso do MP). Como administrar uma Instituição grande e importante como o MP se em ¼ (um quarto) do tempo não se poderá fazer qualquer tipo de contratação ou revisão remuneratória? Acaba sendo totalmente inviável.
Dessa maneira, entende-se que a interpretação mais correta e condizente com o postulado constitucional da proporcionalidade é de que o prazo de 180 (cento e oitenta dias) é a regra geral para os mandatos eletivos, especialmente no caso do Poder Executivo, sendo que os outros entes governamentais devem tê-lo como parâmetro de aplicação ao tempo de duração de seus respectivos mandatos.
Não é diferente o entendimento esposado em outro trecho do já citado Acórdão 1106/2008 – Plenário, proferido pelo Tribunal de Contas de União nos autos 007.683/2008-3, pg. 13:
40. Por fim, impende destacar que não se pode compreender que o dispositivo visa dar tratamento isonômico à administração dos três poderes, dos tribunais de contas e dos ministérios públicos. Isso porque não existe uniformidade na extensão dos mandatos dos dirigentes arrolados no art. 20 da LRF. Enquanto o chefe do Poder Executivo tem a vedação de aumento de despesa atingindo 1/8 de seu mandato de quatro anos, o chefe do Ministério Público da União, Procurador-Geral da República, a tem alcançando 1/4 de seu mandato de dois anos e o presidente do TCU, metade.
Aplicando-se o raciocínio exposto, teríamos que vislumbrar uma regra de 3 simples, assim, se 180 (cento e oitenta) dias correspondem a 1/8 (um oitavo) de um mandato de 4 (quatro) anos, logo, como mandato do Procurador-Geral de Justiça é de 2 (dois) anos, aplicando-se a fração de 1/8 (um oitavo), teremos que a restrição para aumento de despesas com pessoal é de 90 (noventa) dias antes de seu fim, nos termos do art. 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, pelos fatos e fundamentos expendidos, entende-se pela não aplicabilidade das restrições constantes no art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/00 ao Ministério Público estadual, ou subsidiariamente, pela sua aplicabilidade tão somente pelo prazo de 90 (noventa) dias do término do mandato do Procurador-Geral de Justiça, sob pena de se inviabilizar toda a gestão administrativa da Instituição, caso aplicado o prazo integral de 180 (cento e oitenta) dias.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella – Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, editora Saraiva, 2001.
Harada, Kyoshi. Responsabilidade Fiscal – editora Juarez de Oliveira – 1ª edição.
Mileski, Hélio Saul. Algumas Questões Jurídicas Controvertidas da Lei Complementar nº 101, de 05.05.2000 – Controle da Despesa Total Com Pessoal, Fiscalização e Julgamento da Prestação de Contas da Gestão Fiscal.
Schimitt, Rosane Heineck – Despesas com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato e a lei de responsabilidade fiscal. (Parecer nº 51/2001, adotado pelo TC/RS como orientação geral aos seus órgãos técnicos.
[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella – Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, editora Saraiva, 2001, pág. 155/156
[2] Harada, Kyoshi. Responsabilidade Fiscal – editora Juarez de Oliveira – 1ª edição, pág. 102.
[3] Mileski, Hélio Saul. Algumas Questões Jurídicas Controvertidas da Lei Complementar nº 101, de 05.05.2000 – Controle da Despesa Total Com Pessoal, Fiscalização e Julgamento da Prestação de Contas da Gestão Fiscal. Pgs. 10/11.
[4] A legislação mencionada se refere ao Ministério Público do Estado de Rondônia.
[5] Schimitt, Rosane Heineck - Despesas com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato e a lei de responsabilidade fiscal. (Parecer nº 51/2001, adotado pelo TC/RS como orientação geral aos seus órgãos técnicos. pg. 4.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: BARROS, Caio Lucio Fenelon Assis. Aplicabilidade do artigo 21 da Lei de responsabilidade fiscal ao Ministério Público. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 17 fev. 2017. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.588487>. Acesso em: 19 nov. 2017.
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