Source: http://www.hamplova.cz/jednani-organu-obce-a-formalni-stranka-jejich-rozhodovani
Timestamp: 2017-11-23 01:55:35+00:00
Document Index: 11439356

Matched Legal Cases: ['§ 44', '§ 53', '§ 38', '§ 43', '§ 7', '§ 53', '§ 42', '§20']

Jednání orgánů obce a formální stránka jejich rozhodování | AK Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
Vytisknout Hlavní stránka > Odborné články a publikace > Odborné články > Zápisy a usnesení orgánů obce > Jednání orgánů obce a formální stránka jejich rozhodování
Absence, neúplnost či nejednoznačnost právní úpravy vedou někdy obce k improvizacím, občas i k nechtěnému porušování zákona anebo k bezradnosti, jak v daném konkrétním případě postupovat.
Tato část publikace si klade za cíl shrnout právní úpravu této oblasti, z praktických zkušeností i teoretických názorů odvodit určité obecné závěry a přinést formou praktických příkladů určitou metodickou pomůcku pro členy zastupitelstev. Praktické příklady vycházejí z mých konkrétních zkušeností, které jsem získala v komunikaci s různými obecními úřady a členy různých zastupitelstev a při vlastním působení v samosprávě.
Vzhledem k omezenému rozsahu nezahrnuje tato část drobné odlišnosti (především v názvosloví orgánů a dělby jejich činností) týkající se statutárních měst a hlavního města Prahy, což však u zvoleného tématu nemá zásadnější vliv na obecnost obsahu i vůči nim.
1. Jednání obecní rady.
1.1 Platná právní úprava
1.2 Problémy praxe a jejich možné řešení
2. Jednání obecního zastupitelstva.
2.2. Problémy praxe a jejich možné řešení
3. Formální stránka rozhodování orgánů obce
3.1 Zápisy z jednání obecní rady
3.2 Zápisy z jednání obecního zastupitelstva
3.3 Problematika některých dalších písemností vyhotovovaných obcí
4. Starosta jako představitel obce a podpisové právo za obec.
1.Jednání obecní rady
1.1. Platná právní úprava
Zákon o obcích hovoří o jednání obecní rady v ustanovení § 44, odst.6, který říká:
“Obecní rada se schází ke schůzím podle potřeby, její schůze jsou neveřejné. Usnáší se nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů.”
Druhým a posledním ustanovením, které upravuje otázky týkající se jednání obecní rady, je § 53, odst. 1:
“Starosta připravuje, svolává a řídí schůze obecní rady a společně s pověřeným členem obecní rady podepisují její usnesení.”
Takto vymezuje zákon prostor, v němž se mohou obce pohybovat, řeší-li praktický průběh jednání obecní rady. Je očividné, že tato stručná úprava vyžaduje určitou svépomoc samotných obcí, aby jednání obecní rady měla konkrétnější pravidla.
1.2. Problémy praxe a jejich možné řešení
1.2.1 Jednací řad obecní rady
Velké části budoucích možných dohadů samotných radních může zabránit včasné vydání jednacího řádu obecní rady.Narozdíl od obecního zastupitelstva zákon jednací řád obecní rady nepředpokládá, a tak se stává, že některé obce jej vydají, jiné nikoli, a není výjimkou praxe, že jednací řád je vydán, avšak je pojímán velmi nezávazně a jako takový je často porušován samotnými radními. Obecně lze říci, že vydání jednacího řádu obecní rady není povinné, ale lze je jen doporučit jako velmi pozitivní nástroj pro pružnost a stálá pravidla při jednání. Doporučený obsah jednacího řádu by bylo možné shrnout následovně:
způsob, lhůty, případně jiná pravidla svolávání zasedáníobecní rady (jinými pravidly rozumím např. povinnost zaslat předem program, zásadní materiály, které se budou projednávat apod.)
způsob omluvy z neúčasti na zasedání a postup, nesejde-li se nadpoloviční většina členů obecní rady (např. lhůta 30 minut, poté se zasedání ruší, a lhůta nového svolání)
způsob projednávání každého bodu určením obecného postupu, např. přednesení návrhu včetně zdůvodnění (žádosti, podnětu, oznámení...), protinávrh (diskuze k žádosti, podnětu, oznámení...), usnesení k věci
způsob hlasování (veřejné nebo tajné, lze věcně odlišit, např. o personálních otázkách tajné, ostatní veřejné, popř. zakotvit, že kterýkoli člen obecní rady může kdykoli v průběhu jednání navrhnout hlasovat o způsobu hlasování) a jeho pořadí (zdali se napřed hlasuje o návrhu nebo protinávrhu a jaký důsledek má výsledek hlasování na protinávrh nebo původní návrh, např. je-li přijat většinou protinávrh, nehlasuje se již o původním návrhu apod.)
v jaké podobě mají být pro jednání připravenymateriály, o nichž se bude jednat (zdali pro všechny členy rady, nebo stačí ústní přednes, opět lze odlišit, např. že věci pronájmů písemně, ostatní ústně apod.)
jakým způsobem a zdali bude zaznamenán nepřijatýprotinávrh (např. na žádost toho, kdo ho vznášel)
stálá podoba vyhotovovaných zápisů,eventuelně usnesení (viz. níže Formální stránka rozhodování orgánů obce), např. pořadí částí Obecní rada bere na vědomí, Obecní rada schvaluje, Obecní rada zamítá apod., za každým usnesením k věci může být pravidelně část “Obecní rada ukládá...” s určením úkolů pro své členy, starostu, obecnímu úřadu apod.
stanovení, zdali budou přizývány třetí osoby, které mají na projednávané věci osobní zájem, tj. kterých se projednávaná věc bezprostředně týká (to neznamená, že musí být tyto osoby přítomny celému projednávání věci, jde o to, aby byly připraveny odpovědět např. na dotazy radních, přednést svůj názor na věc apod., samotné hlasování o věci bych nedoporučovala činit před těmito dotčenými osobami,a to proto, že z toho nemůže být obecné pravidlo a není vhodné narušovat rovnost občanů ani v této věci)
K jednacímu řádu závěrem podotýkám, že když už jej obecní rada přijme, stává se z něj závazný interní akt, který je nutné dodržovat stejně jako jinou právní normu. Ukáže-li se v některých částech v průběhu doby jako nevyhovující, není nic jednoduššího než jej v problematické části změnit, nikoli ji opakovaně porušovat.
Text jednacího řádu by měl vycházet nejen z problematiky, kterou je nutno upravit, ale též z místních specifik. Jiný obsah a rozsah bude mít jednací řád ve velkých městech a jiný v malých obcích. Není možné opisovat nějaký vzor centrálně zpracovaný, ale uzpůsobit text podmínkám ve své obci.
1.2.2. Neveřejnost zasedání obecní rady
Neveřejnost zasedání obecní rady platí bez rozdílu vůči všem osobám, které nejsou jejími členy. Výjimku může učinit samotná obecní rada tím, že třetí osoby k účasti na svém jednání připustí. To se v praxi stává poměrně často, neboť obecní rady si běžně zvou k jednotlivým projednávaným záležitostem ty, kterých se přímo týkají. Není to však povinnost obecní rady (pokud si tuto povinnost nezakotví do jednacího řádu). Ještě si dovolím malou poznámku k povinnosti pozvat zúčastněné osoby na zasedání - přizvání nutně neznamená, že těmto osobám musí být dán prostor dle jejich přání, naopak.Rozsah jejich vstupu určuje obecní rada. Tyto osoby se na zasedání dostavují proto, aby byly připraveny ještě více přiblížit problematiku radním, nikoli aby se například dva uchazeči před radními dohadovali, jeden druhého osočovali apod. Je věcí spíše politické kultury, aby dotyční, o jejichž věci se jedná, měli pocit, že jednání je korektní, a když už jsou pozváni, měli by mít alespoň minimální možnost se k věci vyslovit, mají-li zájem.
Zaznamenala jsem v odborném tisku otázku, jak postupovat, když o účast na zasedání obecní rady požádá člen obecního zastupitelstva, který není jejím členem. Zastávám názor, že není povinností obecní rady vyhovět této žádosti. Jednání je neveřejné i pro člena zastupitelstva, který není členem obecní rady. Opět bych však apelovala na velký takt a kolegialitu, kdy jen vážné či specifické důvody by měly být důvodem odmítnutí. Podobným důvodem může být jistě úmyslně vyvolávané obstrukce některého zastupitele, nebo pokud se věc týká jeho soukromé záležitosti či věci jeho rodiny apod. Někdy je účast zastupitele - odborníka v určité profesi naopak žádoucí a iniciativa účasti vychází od samotných radních.
1.2.3 Svolávání a řízení jednání obecní rady
Zákon k tomu deleguje starostu, a neužívá ani zmírňujícího slůvka “zpravidla” jako u obecního zastupitelstva. Je tedy otázkou, kdo by obecní radu svolával a řídil v případě absence starosty. Domnívám se, že je to především zástupce starosty, a pokud tato funkce není zřízena, je nutné si pomoci např. tím, že obecní zastupitelstvo pověří jednoho z radních touto organizační činností. Zástupce starosty nebo pověřený radní by pak nahradili starostu i při podpisu usnesení.
1.2.4 Organizační řád
Dokument tohoto názvu vydávají některé obecní rady namísto řádu jednacího. Toto řešení není příliš vhodné. Organizační řád má sloužit k jinému účelu (a také jej takto mnohde schválili) - jak napovídá jeho název, má řešit organizaci, nikoli jednání, a to organizaci obecního úřadu, eventuelně orgánů obecní rady (komisí). Zásadní rozdíl je také v tom, že zatímco jednací řád svým způsobem ovlivňuje i externí vztahy (např. přizývání třetích osob), organizační řád by měl směřovat vždy dovnitř organizace, v našem případě obce.
V závěru tohoto oddílu je třeba připomenout, žefunkci obecní rady plní v obcích, kde se obecní rada nevolí, starosta obce. Ten samozřejmě volí mnohem jednodušší způsoby práce a především více spolupracuje se členy obecního zastupitelstva. V každém případě by měla být stanovena alespoň minimální pravidla, především jakým způsobem a v jakých lhůtách informuje o výkonu působnosti obecní rady zastupitelstvo apod.
Jednání obecního zastupitelstva upravuje § 38 až § 43 zákona o obcích. Ustanovení jsou podrobnější než v případě obecní rady a upravuje tyto otázky:
způsob svolávání a řízení jednání
Jednání svolává a zpravidla řídí starosta, který je povinen svolat zasedání zastupitelstva nejpozději do 14 dnů, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva nebo přednosta okresního úřadu. Zastupitelstvo může přitom svolat zástupce starosty, popř. jiný člen obecního zastupitelstva. Nesejde-li se nadpoloviční většina členů, ukončí starosta zasedání a svolá nové zastupitelstvo do 14 dnů (náhradní zasedání). Obecní zastupitelstvo se musí sejít nejméně 1 x za tři měsíce.
postup, pokud se zastupitelstvo nesejde po dobu delší než šest měsíců.
V tom případě může být obecní zastupitelstvo na návrh přednosty okresního úřadu a po vyjádření vlády rozpuštěno a musí dojít k novým volbám.
Je vázána na přítomnost nadpoloviční většiny členů obecního zastupitelstva, přijetí návrhu pak na souhlas nadpoloviční většiny všech členů obecního zastupitelstva. V prvních letech aplikace zákona o obcích jsem zaznamenala případy, kdy rozhodovala nadpoloviční většina přítomných zastupitelů. Tento postup by byl nezákonný.
Zákon stanovuje zasedání obecního zastupitelstva (narozdíl od zasedání obecní rady) jako veřejná a ukládá starostovi povinnost informovat občany o místě, době a navrženém pořadu připravovaného zasedání způsobem v místě obvyklým.
právo předkládat návrhy k projednání
Takové právo přiznává zákon v příslušném oddíle pouze členům obecního zastupitelstva a obecní radě, avšak v § 7 zákona o obcích je právo podávat písemné návrhy všem orgánům dáno všem občanům starším 18 let.
povinnost pořídit zápis
Tento zápis musí být vyhotoven do sedmi dnů po skončení zasedání a musí být uložen na obecním úřadě k nahlédnutí (podrobněji k zápisu v oddíle 3.2).
povinnost vydat jednací řád
Narozdíl od ustanovení o jednání obecní rady zákon předpokládá vydání jednacího řádu, v němž budou stanoveny podrobnosti o jednání.
2.2.1Rozpuštění obecního zastupitelstva poté, co se jeho členové nesejdou po dobu delší než šest měsíců, se podle zákona státmůže, nikolimusí. Přednosta a následně vláda by měli patrně zvažovat, zdali se jedná opravdu o nefunkčnost tohoto nejvyššího orgánu obce, nebo, zejména v malých obcích, opomenutí. Setkala jsem se totiž v praxi s tím, že v menších obcích spolu zastupitelé pravidelně komunikovali, lze říci neformálně rozhodovali, rozhodnutí realizovali a časová prodleva ve formálních zasedáních jim unikla. Není to samozřejmě v pořádku, není to v souladu se zákonem a mělo by dojít k okamžité nápravě a neopakování tohoto závažného jevu. Jde totiž zejména o to, že je porušen princip veřejnosti zasedání, občané nemají možnost se ho účastnit, protože se zasedání oficiálně nekonají, nejsou vyhotovovány zápisy a tím je porušováno další ustanovení zákona o obcích atd.
2.2.2. Velmi důležitou podmínkou řádného zasedání obecního zastupitelstva je jehoveřejnost. Přestože prvotní problémy let 1991 a 1992, kdy některá obecní zastupitelstva se dokonce usnášela, že “toto zasedání bude neveřejné”, nebo že “tento bod bude projednáván za zavřenými dveřmi”, nejsou již natolik četné a takto závažné, v otázkách veřejnosti zasedání však není zdaleka jasno. (Nedávno byl v publikován v tisku případ, kdy obecní zastupitelstva po dobu jednoho roku byla neveřejná, protože zastupitelé usoudili, že na ně není třeba zvát občany, a to z důvodu, aby zasedání byla klidnější). Porušení zásady veřejnosti jakýmkoli způsobem je hrubým porušením zákona i demokratických principů.
S tím velmi úzce souvisí problematika tzv.pracovních jednání zastupitelstva, neboinformativních schůzek zastupitelstva, zkrátka problematika schůzek zastupitelstva za zavřenými dveřmi, na nichž se členové zastupitelstva podle nejčastěji užívaného výkladu jich samotných seznamují s problematikou, materiály, radí se, ptají se zúčastněných stran apod. Jinak by se tyto schůzky daly nazývat obecně porady - jen v tomto duchu k nim lze totiž přistupovat. Na těchto poradách, které mohou být opravdu někdy užitečné anebo dokonce nezbytné (např. jde-li o náročnou problematiku odborného rázu, kdy např. vyslechnou výklad odborníka) je ve vztahu k řádnému zasedání obecního zastupitelstva přípustné pouze se neoficiálně radit - je protizákonné suplovat funkce zasedání obecního zastupitelstva. Na poradě se tedy nesmí přijímat žádná usnesení, hlasovat o čemkoli, formulovat jakékoli závěry či dokonce vyhotovovat zápis ve smyslu zákona o obcích.
Podle mého názoru je též nepřípustnéprostřednictvím podobných porad znehodnocovat průběh oficiálního a řádného zasedání obecního zastupitelstva, kdy na něm jeho členové jen “odzvedají ruce” k jednotlivým věcem ihned po přednesení návrhu, protože jsou již předem dohodnuti či obeznámeni s pravděpodobným výsledkem hlasování. Věc se veřejně neprojednává, není zdůvodněna, není objasněno proč se přijímá tak, jak se přijímá, eventuelně zdali existovaly jiné návrhy apod. Jinými slovy občan, který navštíví takto “zrežírované” zasedání, není schopen pochopit nic z toho, o čem se jedná. Mimo to, že tento postup je rovněž možné označit za postup v rozporu se zákonem, anebo minimálně v rozporu s jeho účelem, je podobné jednání neodpovědné vůči občanům obce.
( Obdobný dopad má projednávání např. prodeje nemovitostí tak, že je jsou čtena nic neříkající čísla parcel, jejich výměry, bez toho, že by byly blíže specifikovány.). Obecně lze říci, že určil-li zákonodárce zasedání obecního zastupitelstva za veřejná, bylo jeho cílem umožnit občanům obce přímou kontrolu nad výkonem samosprávy (veřejnost zasedání má svůj základ přímo v Ústavě).Praktická vedení zasedání by tedy měla mít stejný cíl - být natolik srozumitelná, otevřená a připravená, že každý z občanů pochopí, o čem se jedná, proč se navrhuje to, co se navrhuje, a co z toho pro obec vyplývá. Bude-li postup členů obecního zastupitelstva vést k cíli opačnému, stává se v oné konkrétní obci zákonem stanovená veřejnost pouze prázdnou proklamací.
2.2.3 S předchozím bodem úzce souvisí poněkud kurióznější problém, který ovšem také v některých obcích nastal a byl více čí méně vhodným způsobem řešen. Záznam zasedání obecního zastupitelstva na soukromý videozáznam, v některých případech fotografování, a někdy záznam na diktafon, vyvolalo téměř vždy nevoli členů obecního zastupitelstva. Má či nemá na tyto aktivity občan právo? Nelze odpovědět jednoznačně. Je nutno proti sobě postavit veřejnost zasedání, postavení zastupitele jako veřejného činitele a na druhou stranu ochranu osobnosti jako takovou. Obecně lze konstatovat, že je-li zasedání veřejné a zastupitelé mají statut veřejného činitele, nelze proti podobným záznamům nic namítat. Je to též určitá novodobá forma občanské kontroly, často pořizovaná spíše z důvodů soukromých - záznam projednávání věci, která se dotyčného týká. Obecní zastupitelstvo není soukromý subjekt ani herecká hvězda, která může při svolání tiskové konference libovolně stanovovat pravidla jejího konání - naopak zastupitelstvo je přísně vázáno zákonem. Na druhou stranu lze lidsky chápat, že přítomnost soukromé videokamery, která dosud není tak běžným vybavením každého, vnáší nervozitu, ztrátu soustředěnosti na jednání apod. Podle mého názoru však není pořizování těchto záznamů protizákonné. Nesmí jich být pouze zneužito k útoku na osobnost zastupitele, jíž je poskytována ochrana jako každému jinému. A úplně jiný charakter mají záznamy pro média, pořizované novináři.
Usnesení jednacího řádu, kterým se zakazuje třetím osobám pořizovat záznamy z jednání, je proto problematické. Jednak jednací řád nemůže ukládat omezení přísnější než zákon, jednak je tak jako tak velký problém vynutit požadované chování v praxi. Než jít formou restriktivní, doporučovala bych, má-li někdo zájem si tu “svou část” natočit, a činí-li tak ohleduplným způsobem, mu v tom nebránit. Chová-li se někdo s podobným záznamovým zařízením záměrně rušivě (např. pod vlivem alkoholu), využijme jiných nástrojů, např. zásahu policie. Jinak by měli zastupitelé pochopit, že přijetím mandátu na sebe vzali i určitou odpovědnost, určité povinnosti, statut veřejného činitele a v souvislosti s tím musí, jako každý jiný veřejný činitel, počítat s tím, že budou více vidět a že určitým způsobem ztratí svou anonymitu. Zákaz pořizovat záznam z veřejného jednání by mohl vyvolat opačný dojem - totiž že zastupitelé nechtějí nést odpovědnost za svá slova anebo jejich jednání je tak sporné úrovně, že mají strach z jeho zaznamenání.
2.2.4 Nezájem o veřejná zasedání má někde tak trochu na svědomí i malá nápaditost v pozvání občanů. Zákon ukládá informovat občany místě obvyklým způsobem. V řadě obcí se však “místně obvyklý způsob” teprve vytváří. Je-li pozvání na zasedání výrazné, textově nápadité a objeví-li se všude tam, kde je předpoklad jeho úspěchu, bývá účast vyšší.Praktikuje-li se “obvykle” v obci, že pozvánka je na papíru formátu A 4, vytištěná na jehličkové tiskárně a umístěná v zaprášené a jediné vývěsce, neplní podobné pozvání účel. Bude-li na pozvánce uveden program “Kontrola usnesení obecní rady, pronájem některých pozemků, prodej jednoho objektu, zpráva kontrolní komise apod.”,pozornost nepřipoutá. Bude-li tam program “Kontrola usnesení obecní rady, pronájem pozemků v centru města (a jejich snímek), prodej budovy hotelu na náměstí, cukrárny v ulici Novákově a zpráva kontrolní komise o nákladech na stravování v městských školkách”, účast nebude masová, ale určitě vyšší. Jde jen o politickou vůli občany “přilákat”. (A pokud přijdou, předvést jednání solidní, ve smyslu výše uvedeném.)
2.2.5Přímé vstupy občanů do jednání zastupitelstva zákon neřeší. Je velmi vhodné upravit tuto otázku zavčas v jednacím řádu, protože v praxi se tohoto vstupu občané často dožadují. Přitom zcela jiná situace je v obcích malých, kde se může sejít na jednání i celá obec (a pak diskuze v podstatě zaznamená názory celé obce), a ve větších městech, kde se zúčastňuje zlomek občanů a kde není ani časově možné nechat všechny vystoupit. Úprava v jednacím řádu proto musí být individuální. Nic nebrání stanovit vždy prostor pro diskuzi, nebo právo vnést připomínku přímo u projednávané věci, např. s časovým limitem, ale to bude možné spíše v malých obcích. Ve větších městech doporučuji hlasovat o tom, zdali bude občanská diskuze nebo občanský příspěvek umožněn.
Zároveň si dovoluji upozornit, že pokud se nejedná o záměrné provokace či obstrukce (a dějí se), nebo o velmi četné žádosti, kdy by se muselo vybírat, koho necháme promluvit a koho ne, je každé zamítnutí žádosti o to promluvit vnímáno velmi negativně a vyvolává nechuť účastnit se zasedání zastupitelstev. Je-li to možné, je politicky prozíravé a lze říci i demokratické reagovat spíše vstřícně.
Zachycení průběhu jednání obecní rady se týká, a to ještě nepřímo, pouze ustanovení § 53, odst.1 zákona o obcích, které říká, že “Starosta připravuje, svolává a řídí schůze obecní radya společně s pověřeným členem obecní rady podepisuje její usnesení.” Z toho vyplývá, že zákon předpokládá písemné zachycení rozhodnutí obecní rady formou usnesení, avšak nic bližšího neuvádí. Přitom formální zdokumentování, zaznamenání průběhu schůze a především pak příslušných rozhodnutí (tedy oněch usnesení) je velmi důležité. Zápisy maji funkci historickou (pro budoucí možnou analýzu té které etapy života obce),organizační (jako metodická a praktická pomůcka pro práci volených orgánů i obecního úřadu),zachycují rozhodnutí obecní rady (hlasování a přijaté řešení konkrétní věci) a konečně jsou významným nástrojem občanské kontroly, informovanosti, zárukou možného přezkumu usnesení anebo jeho obhájení vůči občanům obce kdykoli v budoucnu. A právě proto, že zákon byl v tomto směru skoupý na bližší úpravu, dochází v praxi k řadě rozporů, nejasnostem a dohadům, které mají společného jmenovatele - tím je otázka “Jakým způsobem má být zápis (resp. usnesení) vyhotovován, jaký má význam a jak s ním má být nakládáno.” Pro úplnost dodávám, že zápisem rozumím širší zaznamenání průběhu jednání včetně usnesení.
3.1.1 Problémy praxe a možná řešení
V ustanoveních o obecní radě se povinnost vyhotovit zápis jako takový neuvádí (viz. výše), ačkoli z praxe je zřejmé, že bez něj by nebyla prakticky možná organizační ani rozhodovací činnost obecní rady. Je proto účelné (nikoli však povinné), aby povinnost vyhotovit zápis ze svého jednání uložilo obecní radě zastupitelstvo. Jeho součástí je potom zákonem předpokládané usnesení. Pokud jde o standardní náležitosti zápisu, odkazuji na text v oddíle 3.2, který hovoří o zápisu z jednání obecního zastupitelstva.
Chtěla bych se pozastavit pouze nad velmi polemickou otázkou, totiž zdali zápis z jednání obecní rady má být uložen rovněž k nahlédnutí či nikoli, jinými slovy zdali je veřejný stejně jako zápis obecního zastupitelstva (dále uvedený názor se týká i případu, kdyby obecní rada vyhotovovala jen úsporné usnesení dle zákona). V obcích panuje všeobecně rozšířený názor, že jsou-li neveřejná jednání obecní rady, je neveřejný i zápis z tohoto jednání. Domnívám se, že s tím není možné souhlasit.
a/ Především je nutné připomenout důvody, proč zákonodárce určil jednání obecní rady za neveřejné. Není tomu tak proto, že by zamýšlel tajit před občany obce záležitosti, které spadají do působnosti obecní rady, nebo dokonce některá její rozhodnutí.Neveřejnost jednání obecní rady je čistě praktická - stovky projednávaných záležitostí, vyžadující mnoho hodin otevřené diskuze, odborných posudků, polemik, a to velmi často v některých obcích i jedenkrát týdně či čtrnáctidenně, není možné organizovat a provádět veřejně. Jednání rady by se stala nepružná, věcně neefektivní a nákladná. Práce obecní rady jako výkonného orgánu je v určitém smyslu věcně náročnější než zastupitelstva a adresnost pronášených názorů je zde mnohonásobně vyšší. I to byly zajisté motivy zákonodárce k tomu, aby ulehčil jednání obecní rady stanovením neveřejnosti její schůze.
b/ Listina základních práv a svobod říká ve svém článku 17, odst. 5, že státní orgány a orgány územní samosprávy (tedy i obecní rada), jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Je-li jednání obecní rady neveřejné, není přirozenější (a přiměřenější) způsob, jak poskytovat občanům informace o její činnosti než umožnit jim nahlédnout do zápisu o průběhu zasedání. Jiný způsob totiž není možný - to, že některá rozhodnutí by byly eventuelně zveřejněna samotnými radními, je sice kladem, ale tyto informace by se mohly stát výběrovými, a tedy neobjektivními.
Z praxe vím, že častým motivem k postoji zápisy z obecní rady nezveřejňovat není ani tak snaha něco tajit (to jsou spíše výjimky), ale příjemný pocit určitého privilegia členů obecní rady, že oni znají něco, co ostatní ne. Podobný přístup je ale malicherný a ve svém důsledku obci škodí. Znám dokonce případy, kdy členové obecní rady odmítali poskytnout zápisy ze svého jednání i členům obecního zastupitelstva, což je již extrémním projevem zmíněného privilegovaného přístupu. Pakliže zákon neříká, že zápis je neveřejný, resp. že usnesení je neveřejné, nelze bránit občanům obce se s ním seznámit.
Zachycení průběhu jednání obecního zastupitelstva je oproti obecní radě věnována vyšší, ale též nikoli rozsáhlejší pozornost. Zrekapitulujme základní právní úpravu:
Zákon o obcích říká v § 42 “O průběhu jednání obecního zastupitelstva se pořizuje zápis, který podepisuje starosta a určení ověřovatelé. Zápis, který je nutno pořídit do 7 dnů od skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadě k nahlédnutí. O námitkách člena obecního zastupitelstva proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání obecního zastupitelstva.”
pojem “průběh jednání”
Pojem průběh jednání je v praxi často vykládán velmi úzce. Přitom už z jeho obsahu vyplývá, co jím měl zákonodárce na mysli. V zápise by se tedy měl objevit každý bod, který je projednáván, připomínky k němu, důvodové a uvozující zprávy k tomuto bodu, hlavní obsah diskuze k této věci a v závěru tohoto zachycení výsledky hlasování (pro, proti, zdržel se), a konečně přijaté usnesení. Tento postup je nezbytný jak v případě, kdy zastupitelstvo něco rozhoduje, popř. jen bere na vědomí, nebo jen diskutuje a přijme závěr, že na dané otázce se bude nadále pracovat. U přijatého usnesení by rovněž měly být zachyceny úkoly, které z něj vyplývají pro členy zastupitelstva, obecní radu, obecní úřad či starostu. Pro předejití budoucích rozporů je jistě vhodné zachytit návrh opozičního nebo variantního usnesení, které nebylo přijato. Součástí zápisu musí být všechny podklady, které byly při rozhodování použity, ve formě příloh. Je to důležité zejména z toho důvodu, že bez těchto dokumentů není často obsah zápisu srozumitelný a jednoznačný.
Nelze přijmout občas praktikovanou praxi zužování těchto zápisů různými způsoby. Jedním z nich je např. vyhotovení zápisu jako takového se všemi výše uvedenými náležitostmi, a odděleně vyhotovení usnesení obecního zastupitelstva. K nahlédnutí je pak předkládáno jen ono usnesení, tedy stručná rekapitulace přijatých rozhodnutí obecního zastupitelstva bez toho, že by byly zřejmé motivy rozhodnutí, výsledky hlasování nebo zaznamenání odlišných návrhů, a už vůbec ne příslušné provázející dokumenty. Obdobný důsledek má praxe velmi stručných zápisů v podobě “navrženo”, “schváleno”, “neschváleno” s tím, že ostatní zápis není buď vyhotovován vůbec nebo je považován za neformální, neveřejný a bez nějaké závaznosti pro kohokoliv.
Ze zákona vyplývá automaticky jeden z nich - starosta, a mimo něj by měli zápis ověřovat ještě minimálně další dva. Ačkoli to zákon neukládá ani nenaznačuje jiným způsobem, pro důvěru v obci by bylo vhodné, aby se tito ostatní ověřovatelé měnili a byli určováni na každém zasedání zastupitelstva.Ověřování zápisu, ač často považováno za formální (a někde se ani neděje)je velmi významné,a to především v případě, dochází-li ke kontrole určitých rozhodnutí, např. o zástavě nemovitého majetku obce apod. Např. podvod starosty obce při zástavě nemovitého majetku, kterou podepsal sám, se prokazuje právě skutečností, že tuto zástavu podepsal sám bez souhlasu zastupitelstva. Ovšem existuje-li zápis řádně ověřený dvěma a více ověřovateli, a v němž je zástava schválena, ztěží lze starostu trestně stíhat.
Důvodem stanovení lhůty je záměr zákonodárce zajistit aktuálnost zápisu. Pro případ, že zápis není v této lhůtě vyhotoven, však neexistují sankce. V praxi je možno dojít k důsledku, kdy při neexistenci zápisu ze zasedání není možné realizovat usnesení vůči třetím osobám - neexistuje totiž nic, žádný dokument, o který by se realizace mohla opřít. Byly publikovány i odlišné názory k této věci (Mgr. Zdeněk Koudelka, Dr., přednáší na katedře ústavního práva a politologie PF Masarykovy univerzity “Zápis zastupitelstva nemá konstitutivní, ale deklaratorní povahu.” Právní rádce 11/1997).Z hlediska teorie se musím s názorem, že zápis je povahy deklaratorní, nikoli konstitutivní povahy, ztotožnit. V praxi s tímto tvrzením však nevystačíme. Byly a dosud jsou např. katastrální úřady, které vyžadovaly kopii usnesení zastupitelstva ke kupní smlouvě, kterou obec prodává nemovitost. Při neexistenci usnesení zastupitelstva by bylo téměř nemožné zpětně prozkoumat platnost uzavíraných smluvních závazků mezi obcí a třetími osobami, protože tyto podepisuje pak jen starosta apod., a nesmíme opomenout důležitost zaznamenání tak zásadních právních úkonů, jakým je rozhodnutí o založení obchodní společnosti obcí apod. Aniž bych hodlala měnit podstatu právní teorie a její terminologie v této věci, je snad pro oba výklady přijatelný závěr, že písemné zaznamenání řady rozhodnutí zastupitelstva (i obecní rady) je pro jejich realizaci v praxi a následnou možnou kontrolu platnosti smluvních vztahů apod. nezbytností. Tzn. minimálně lze říci, že účinnost de jure nastává momentem rozhodnutí, ovšem účinnost de facto až jeho písemným zaznamenáním.
uložení k nahlédnutí
Uložení k nahlédnutí, tedy veřejnost zápisu, úzce souvisí s tím, lze-li z předloženého zápisu něco konkrétního vyčíst. Důraz na tento předpoklad je namístě vzhledem k tomu, že vedle osobní účasti na jednání zastupitelstva jenahlédnutí do zápisu druhou a poslední možností poskytovat občanům přímé informace o práci zastupitelstva. Zápis, který nic neříká o obsahu zasedání, a jehož usnesení jsou nesrozumitelná bez příloh apod., nesplňuje podmínku přiměřené informovanosti.
V praxi je poměrně obvyklé, že ze zasedání obecního zastupitelstva se pořizuje zápis ručně, tzv. rukopis. Zpravidla jej pořizuje zapisovatelka, což bývá nejčastěji pracovnice obecního úřadu tím pověřená. V tomto rukopise se zaznamenává, nebo by mělo zaznamenávat, vše, co se na zasedání děje; tj. o čem se jedná, kdo co přednesl,jaký je návrh na hlasování a o čem, jaký je protinávrh, jak se hlasovalo, jaké bylo přijato usnesení atd. Tento rukopis se pak zpravidla opisuje, dnes nejčastěji na počítači. V praxi se setkávám často s otázkou, která z těchto listin má vlastně charakter zápisu z jednání obecního zastupitelstva, a jak zajistit, aby v zápise bylo opravdu to, na čem se zastupitelé usnesli. Zákon tyto detaily neřeší, může je však řešit jednací řád. Podle mého názoru by byl pro právní i obecnou jistotu možný tento postup:
V průběhu zasedání, resp. před jeho ukončením, dát vyhotovený rukopis k dispozici ověřovatelům. Ti jej pročtou a poté buď podepíší na znamení svého souhlasu s textem, anebo hned na místě jednání iniciují změnu formulace a až po vyjádření zastupitelstva text podepíší. Těmito podpisy je dokladována autentičnost a objektivita textu. Je také možné v průběhu zasedání náročnější formulace číst nahlas průběžně, čímž je zaručena zpětná kontrola toho, na čem se zastupitelé usnesli.
Takto vyhotovený písemný materiál je možné pokládat (vzhledem k podpisům ověřovatelů) jak za oficiální zápis z jednání stejně jako za podkladový materiál k vyhotovení zápisu dle zákona o obcích. Obojí je možné, jde jen o to, jak se s tímto zápisem dále - podle jeho charakteru - naloží.
Nelze přijmout postup, kdy člen zastupitelstva (byť ověřovatel nebo starosta), sám o své vůli dodatečně napíše pod vlastní zápis ze zasedání poznámku, že v dané věci má jiný názor, nebo že ji doplňuje tak a tak apod.Jakékoli změny, revokace, doplňování a vypouštění textu se musí dít výhradně skrze zastupitelstvo na návrh a musí být stejně jako jiné záležitosti zaznamenány v aktuálním zápise o jednání.
Dobrá stylistika je nepsaným pravidlem a předpokladem kvality zápisů ze zastupitelstva či rady. Mělo by být na ni pamatováno už v případě určení zapisovatele. Schopnosti rychle, jasně a s určitou stylistickou úrovní formulovat text nejsou dány každému. Formulace zápisů by měly mít svou pravidelnou logickou stavbu, např. předmět jednání, první návrhy, základní body diskuze k tomuto předmětu, protinávrhy, hlasování, přijaté usnesení. Ze zápisu by měly být patrné důvody a motivy jednání i rozhodnutí.
Zápisy z jednání obecního zastupitelstva a zápisy z jednání obecní rady nejsou jedinými písemnostmi, které obec vyhotovuje. Opominu v tomto výkladu obecně závazné vyhlášky, které tvoří zcela samostatnou a specifickou oblast, a připomenu písemnosti více běžné.
Jsou jimi především smlouvy, písemná sdělení o rozhodnutích orgánů obce, odpovědi na podněty adresované orgánům obce apod.
Tyto písemnosti jsou natolik různorodé, že nelze příliš zobecňovat, lze však uvést některé zásady a příklady pochybení, kterých se obce často dopouštějí.
ve všech písemnostech je nutné striktně odlišovat pojem “obec” a “obecní úřad”
Běžně se setkávám s tím (především u dříve vyhotovovaných smluv), že v hlavičkách smluv uzavíraných za obec figuruje “obecní úřad” namísto “obec”. Je nutné si uvědomit, že pojem “obec” má více než formální význam. Uzavírá-li obec nějakou smlouvu, uzavírá ji za sebe jako kterákoli jiná právnická osoba a musí být proto označena svým názvem. Žádnou smlouvu za obec nemůže uzavřít “obecní úřad”, ale pouze obec sama (v praxi by se opačný postup rovnal tomu, jako kdyby např. personální oddělení podniku uzavíralo smlouvy za celý podnik svým jménem).
Jinými slovy jen obec jako taková je způsobilá mít práva a povinnosti.
Nutnost odlišovat “obec” od “obecního úřadu” se týká i jiných záležitostí než smluvních.
I odpověď na návrh občana obecní radě nebo sdělení rozhodnutí obecní rady (obecního zastupitelstva), by mělo být formulováno tak, aby bylo zřejmé, že odpověď zasílá Obecní rada obce Lhota, a nikoli Obecní úřad ve Lhotě, a to přesto že text odpovědi vyhotovuje např. některá odbor obecního úřadu.
využívání smluvních a jiných obecných vzorů obcí
Na našem knižním trhu existuje řada velmi kvalitních a obsáhlých knih smluvních vzorů, jejich autory jsou kolektivy renomovaných právníků, a které další právníci hojně používají. Přesto mnozí z nich varují, že tyto vzory mají sloužit k orientaci, k představě o zásadních náležitostech smluv, právních podání apod., nikoli k otrockému opisování s pouhým doplněním správných jmen a názvů. Proto, nemá-li některý z radních klasické právní vzdělání, nelze než doporučit využít služeb profesionála. Ten se orientuje v aktuální právní úpravě věci, vyvaruje se chyb při formulacích a především hájí zájmy klienta - tedy obce. Výdaje s tím spojené jsou relativní. Obec sice opsáním vzoru tzv. ušetří za právní služby, následně se však může dostat do potíží, které mohou obci přinést škodu mnohem vyšší.
Jako příklad mohu uvést, že ještě v roce 1994 jsem se setkala s textem smlouvy, která se odvolávala na hospodářský zákoník, který v tu dobu již dávno neplatil. Na můj dotaz mi úřednice ukázala vzorovou smlouvu z roku 1990, kterou v obci stále používají.
4. Starosta jako představitel obce a podpisové právo za obec
V odborném tisku se čas od času vedou polemiky o tom, zdali je starosta obce jejím statutárním zástupcem či nikoli. JUDr. Martin Kopecký v publikaci “Obec - postavení, správa, činnost” uvádí, že “Obecním zřízením s věřené oprávnění zastupovat obec navenek činí ze starosty statutární orgán obce ve smyslu §20 odst.1 občanského zákoníku”, a např. Mgr. Zdeněk Koudelka, Dr. v Právním rádci č. 11/1997 uvádí ve svém článku, že “Obec statutární orgán (orgán jednající za ni v právních vztazích plně a obecně) nemá.”
Pravdou je, že zákon o obcích statutárního zástupce obce neurčuje. Co to však znamená pro praxi?
Důležité je držet se zákona o obcích. Z něho zřetelně, bez ohledu na to, zda přiznáme starostovi postavení statutárního zástupce či nikoli, vyplývají tyto závěry:
starosta obce je vždy vázán usneseními obecní rady či obecního zastupitelstva (tzn. sám o své vůli nesmí podepsat smlouvu o ručení obecním majetkem, kupní smlouvu, nájemní smlouvu apod.)
za obec podepisuje písemnosti zpravidla starosta, může tak však učinit v souladu s usneseními i zástupce starosty a není vyloučeno, že např. smlouvu za obec může z pověření obecního zastupitelstva podepsat i jiný člen zastupitelstva, popř. i jiná osoba
starosta není oprávněn bez souhlasu obecní rady či obecního zastupitelstva uzavírat žádné smluvní závazky; avšak pokud tak učiní a podepíše je, je zde nebezpečí, že obci i z tohoto úkonu mohou vzniknout práva a povinnosti, a to tehdy, když druhý účastník nemohl vědět, že starosta překračuje svou pravomoc. Stejné nebezpečí hrozí obci i v případě, že podobnou smlouvu podepíše bez souhlasu zastupitelstva či rady zástupce starosty a někdy i pracovník obecního úřadu. Lidově řečeno podpis nečestného starosty (zástupce) na jakékoli smlouvě může být pro obec ekonomicky nebezpečný, neboť ji téměř vždy zavazuje. (Pro úplnost připomínám některé případy zástavy nemovitého majetku obce bez vědomí zastupitelů, přičemž zástavní smlouvy jsou platné a obci hrozí ekonomický kolaps).
Byla jsem v některých obcích tázána, jak předejít tomuto nebezpečí. Za stávající právní úpravy, v níž nejsou upravena závaznější pravidla hospodaření pro obec, to není jednoduché. Je především nutné, aby se zastupitelé a radní zajímali o chod obce a neponechávali jej jen na starostovi. Svou úlohu může sehrát i kontrolní komise, která např. může v pravidelných intervalech nahlížet do katastru nemovitostí, zdali se s obecním majetkem něco nekalého neděje. Nestandardní formou je úprava obecně závaznou vyhláškou, kdy např. by bylo stanoveno, že každou smlouvu uzavíranou obcí musí podepsat starosta a dva členové rady či zastupitelstva. Takto by se stala nutnost trojího (nebo alespoň dvojího) podpisu veřejně známou a obec by měla větší prostor pro argumentaci, kdyby chtěla napadnout platnost předmětné smlouvy. Na ochranu obce a jejího majetku by však měl především pamatovat zákon a věřme, že chystaná novela zákona o obcích bude i v tomto směru obsažnější. Jako obecný závěr k tomuto bodu ještě poznámku - starostou obce by měl být zvolen ten ze zastupitelů, který má morální i odborné kvality. Takový člověk nedokáže pak vůči obci vystupovat tak, aby ji poškozoval.
Ne všechny uváděné výklady a návrhy řešení předpokládá a nařizuje ve své stručnosti zákon o obcích. Domnívám se však, že povinnosti volených zástupců územní samosprávy vůči svým občanům, za něž spravují jejich záležitosti, tedy vykonávají veřejnou správu, nelze určovat pouze výslovnými ustanoveními zákona o obcích a souvisejících právních norem, ale také např. obecným principem vázanosti účelem veřejné správy (veřejná správa je proto veřejnou, aby uspokojovala veřejné potřeby, a k tomu musí ve všech svých krocích směřovat), principem rovnosti před veřejnou správou (nelze ve dvou stejných případech a situacích rozhodovat odlišně), filozofií zastupitelské demokracie (odpovědnost vůči svým voličům), povinností poskytnout o své činnosti přiměřené informace apod. Řada z nich však má v zákoně oporu a jen výjimečně vycházím z konstatováním požadavků výhradně praxe. Všechny zmíněné atributy jsem vedle zákona o obcích brala v úvahu při formulacích těchto výkladů.
Příloha číslo 1 -
Vzor možné podoby zápisu z obecní rady.
Zápis ze schůze obecní rady obce Lhota ze dne _________________.
2. Omluveni:
3. Neomluveni:
4. Usnášeníschopnost :
Obecní rada (zastupitelstvo) je usnášeníschopná.
(Obecní rada - zastupitelstvo - není usnášeníschopná. Starosta obce ukončil tuto schůzi po 30 minutách a dle jednacího řádu svolá další schůzi do 7 dnů).
6. Návrhy na změnu či doplnění programu:
7. K jednotlivým bodům programu:
7.1 Věc A. - možná řešení, návrhy jednotlivých členů obecní rady, diskuze k věci. Hlasování o věci.
Usnesení k věci A:
( Např. Starosta seznámil členy obecní rady s přihláškami do výběrového řízení na odkoupení objektu č.p. 700 - cukrárna na náměstí T.G.Masaryka. Přihlášeni jsou:
Jan Novák, živnostník, záměr přiložen - zachování cukrárny, nabízí cenu odhadní, již nyní v objektu cukrárnu provozuje
firma JUTA, s.r.o., záměr nepřiložen, nabízí cenu o 100 tis. vyšší než odhadní
nadace Srdce, nezisková, záměr přiložen, chce objekt převést zdarma a vytvořila by zde pracovní místa pro postižené
Názory členů rady:
p.Nový - jsem pro zachování cukrárny a prodej stávajícímu nájemci
p.Novotná - nadace nedává záruky, že svůj záměr splní, p. Novák do cukrárny investoval, jsem pro něho
p.Procházka - jsem pro nejvyšší cenu, firmu JUTA...atd.
Hlasování - 6 pro p.Nováka, 1 proti
Usnesení: OR doporučuje zastupitelstvu odprodat objekt p. Novákovi za odhadní cenu z důvodu, že již objekt provozuje, má zde investice a cukrárna prosperuje ku prospěchu obce.
7.2 Věc B. - totéž
8.1. Člen obecní rady p. Novák připomíná neutěšený stav chodníků na ulici Svobody.
8.2 Členka rady p. Novotná má dotaz na starostu obce ve věci dotací pro školky. Starosta odpoví na příští schůzi rady.
Rekapitulace usnesení obecní rady:
1. Obecní rada projednala a vzala na vědomí:
1.1 (např. zprávu o činnosti kulturní komise)
2. Obecní rada projednala a schválila
2.1 (např. pronajmout obecní byt číslo 675 panu....... za těchto podmínek : na dobu určitou za nájem 2000,- Kč dle obecně závazné vyhlášky č........a pověřuje zástupce starosty podpisem nájemní smlouvy)
3. Obecní rada projednala a doporučila obecnímu zastupitelstvu
3.1 (např. odprodat na základě realizovaného výběrového řízení objekt č.p.700 - cukrárna panu Novákovi za odhadní cenu)
4. Obecní rada projednala a neschválila
4.1 (např. žádost o povolení podnájmů v obecních bytech čísla...)
Usnesení hlasitě přečteno a v tomto znění obecní radou odsouhlaseno.
seznam žadatelů o obecní byt číslo 675
podklady z výběrového řízení na prodej objektu č.p. 700 - cukrárny (8 žádostí s podnikatelskými záměry)
Podpis starosty:
Podpis člena obecní rady:
Zápis vyhotovil dne :____________________
Obdobně lze stylizovat zápis z jednání obecního zastupitelstva.
Ukázky možných formulací v obecních písemnostech
Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:53 12.10.2009