Source: http://democraziaesicurezza.it/Editoriali/L-etat-d-urgence-la-petite-exception-en-dehors-de-la-grande-Constitution
Timestamp: 2019-05-27 03:03:14+00:00
Document Index: 87282799

Matched Legal Cases: ['art. 89', 'art. 16', 'art. 36', 'art. 73', 'art. 3', 'art. 25', 'art. 10', "l'article 1"]

L’état d’urgence: la petite exception en dehors de la grande Constitution / Editoriali / Home - Democrazia e sicurezza
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Le président de la République a saisi l’occasion d’un certain consensus national en vue d’intégrer l’état d’urgence dans la Constitution, mais aussi, en même temps, une peine de déchéance de nationalité à l’encontre d’auteurs de crimes terroristes. Ce projet, qui a donné lieu à de très vifs débats, vient d’être abandonné.
Une révision de la constitution exige, en France, l’adoption d’un texte identique par les deux chambres du Parlement, avant, alternativement et au choix du président de la République, une ratification par référendum ou par les deux assemblées réunies en Congrès du Parlement à la majorité des trois cinquièmes. Le projet de loi constitutionnelle, annoncé lors d’un discours devant le Congrès du parlement à Versailles (cette possibilité de s’adresser directement à l’ensemble des parlementaires a été insérée par la révision de 2008), a fait l’objet de votes divergeant concernant la question de la déchéance de nationalité. Le débat sur cette question a profondément divisé la gauche dont une partie considère cette mesure soit comme étant en que telle contraire à ses principes soit parce qu’elle crée deux catégories de citoyens; la droite y est plus favorable, mais n’est pas non plus unanime et plutôt opposée à la possibilité de produire des apatrides. L’Assemblée nationale, à majorité socialiste, a adopté un texte en vertu duquel toute personne (et non seulement les doubles-nationaux) pouvait faire l’objet d’une telle mesure en cas de condamnation pour terrorisme, le Senat, de majorité conservatrice, a adopté un texte limitant la déchéance de nationalité aux personnes ayant une double nationalité et ne devenant donc pas des apatrides en cas de condamnation.
Le président de la République a estimé qu’une entente sur un texte identique ne serait pas réalisable et a déclaré la fin de la procédure dans une brève allocution télévisée le 30 mars 2016.
Le désaccord concerne la question de la déchéance de nationalité et non l´état d’urgence en tant que tel. Comme le projet est abandonné en entier, l’état d’urgence demeurera par conséquent une anomalie par rapport aux exigences de l’Etat de droit et d’une protection des libertés fondamentales puisqu’il pourra y être dérogé par des mesures administratives (le décret initial, les mesures administratives – et non juridictionnelles – en matière de perquisition, de restriction de la liberté d’aller et venir, de la liberté d’expression et de l’usage de dispositifs électroniques) et législatives (qui autorisent le prolongement de l’anomalie comme d’en modifier la substance). Tel est l’un des aspects très concrets de "l’exception française".
Cet épisode fait également apparaître un dysfonctionnement – politique - des procédures de révision constitutionnelle. L’exigence de l’adoption d’un texte identique par les deux assemblées avant un vote à la majorité qualifiée (art. 89 de la Constitution) a pour résultat que les mesures sur lesquelles un large consensus existe pourtant sont souvent abandonnées en cours de route puisqu’il suffit d’un élément minimal de désaccord entre les chambres pour bloquer le passage à l´étape de la majorité qualifiée. En imputer la seule responsabilité, comme les médias se dépêchent de le faire, au seul président de la République paraît à cet égard un peu facile. D’autres réformes ont échoué bien avant, la France ayant dû attendre fort longtemps avant l’introduction d’un contrôle de constitutionnalité a posteriori par exemple. Le dosage des mesures proposées et leur formulation est essentiel. Si on admet l’hypothèse que le président de la République ait voulu s’assurer du succès du projet par la combinaison de l’état d’urgence et de la déchéance, c’est précisément celle-ci qui a finalement entraîné son échec.
Et il s’agit d’un échec qui à plusieurs dimensions, au regard de la construction démocratique et juridique des instruments de crise (1), par rapport à configuration exacte de l’état d’urgence proprement dit (2), en ce qui concerne la délimitation des destinataires de l’ordre juridique (3).
1. Intégrer la gestion des crises dans le droit
Les démocraties modernes oscillent entre deux modèles qu’il leur est souvent difficile de concilier: la protection de libertés individuelles et l’efficacité de l’action au regard de dangers pour la collectivité.
Un régime de démocratie libérale constitutionnelle se caractérise par l’adoption de normes juridiques que le législateur ordinaire, c’est à dire la majorité parlementaire, ne pourra pas modifier; un changement de ce cadre exige un accord supra-majoritaire selon une procédure spécifique (constitutionnelle). Le législateur est par ailleurs soumis à un contrôle juridictionnel de l’application de ces exigences. Les droits et libertés dites fondamentales en font partie. Un tel régime répond en outre au principe de l’Etat de droit lorsqu’il est structuré de telle façon que l’ensemble des règles qu’il comporte doit présenter un degré élevé de détermination (c’est à dire réduire dans la mesure du possible l’arbitraire) et que leur concrétisation (législative, administrative ou juridictionnelle) fait – là aussi dans la mesure du possible – l’objet d’un contrôle de conformité. Un tel régime repose ainsi sur le respect d’un ensemble de garanties et de procédures qui les mettent en œuvre. L’Etat de droit requiert une distribution précise des compétences et la possibilité d’un contrôle de conformité qui suppose à son tour que les personnes qui vont l’exercer soient statutairement « indépendantes », c’est à dire soumises uniquement à des normes générales et non à des instructions individuelles d’un supérieur hiérarchique.
Selon une conception tout à fait différente, un Etat doit pouvoir réagir rapidement à des situations de crise sans respecter de longues procédures instituant des garanties fortes au bénéfice des personnes soumis à sa juridiction. D’un point de vue politique, on dira que le «gouvernement doit pouvoir être réactif et prendre les mesures appropriées». Mais en termes juridiques, cela signifie que les règles qui définissent la démocratie constitutionnelle ne seront pas appliquées, qu’il sera possible de limiter des libertés au delà de ce que prévoient les lois autrement en vigueur et que des organes normalement dépourvus de telles compétences pourront procéder à de telles limitations – et dans la mesure où un contrôle de conformité est encore admis, il ne pourra s’exercer qu’en vue d’examiner l’application de ces nouveaux actes et éventuellement la compétence de contrôler sera elle-même transférée à d’autres organes que ceux que prévoyait le cadre habituel. La théorie politique a souvent essayé de faire de cette conception une exigence consubstantielle de « l’Etat » ou de la « souveraineté » et même d’en déduire l’impossibilité de l’Etat de droit. Ces tentatives se heurtent cependant à la simple objection, d’une part, que la violation d’une règle – par exemple la prise de mesures exceptionnelles en dehors de tout cadre normatif – ne prouve pas l’absence de cette règle, mais la suppose et qu’il est d’autre part parfaitement possible d’intégrer dans le cadre normatif des règles permettant dans des circonstances particulières de procéder à des mesures particulières. La question est alors celle de savoir si de telles règles existent juridiquement et si elles sont elles-mêmes conformes aux principes constitutionnels. Cela change aussi l’appréciation politique.
D’un point de vue politique on pourra en effet avancer qu’il est préférable que de telles règles soient clairement posées et adoptées selon des procédures elles-mêmes démocratiques, exigeant un large consensus dépassant celui de la majorité parlementaire plutôt que de les voir apparaître sans aucun fondement ou un fondement juridiquement et démocratiquement insuffisant. En d’autres termes, la vertu politique d’un cadre démocratique constitutionnel consiste dans le fait que l’exception n’est pas une donnée faisant exception au droit et aux exigences de la démocratie. Cela n’empêche nullement, exige au contraire de poser dans le débat démocratique les arguments militant en faveur ou au contraire contre l’insertion d’un tel régime particulier. Certains Etats ne connaissent aucun régime particulier, d’autres, comme la France, toute une panoplie. Plusieurs hypothèses sont envisageables : des catastrophes naturelles, des conflits armés, des crises internes mettant en cause le fonctionnement normal de l’Etat de droit. La France a connu un développement très particulier, lié tant à l’évolution de sa conception du droit public qu’à des situations historiques de crise. Les attaques terroristes de janvier et de novembre 2015 ont fait apparaître la fragilité de la construction juridique actuelle. Le projet de loi constitutionnelle de «protection de la Nation», enregistrée par la présidence de l’Assemblée nationale le 23 décembre 2015 combine plusieurs mesures.
2. L’état d’urgence: une survivance de la République parlementaire
Les constituants de 1958 ont intégré deux modalités de régime exceptionnel et deux seulement: les pouvoirs exceptionnels du Président de la République – le célèbre art. 16 – et l’état de siège. Ces instruments constituent la réponse à des événements antérieurs. Le général de Gaulle pensait devoir se doter des moyens d’une dictature présidentielle lui permettant de prendre toutes les mesures «exigées par les circonstances» afin de s’opposer à une crise telle que celle de l’invasion allemande en 1940. Une telle structure est unique en Europe et va bien au-delà des pouvoirs du Président des Etats-Unis en temps de guerre. La dernière réforme constitutionnelle, en 2008, l’a assorti d’un encadrement plus développé (le Conseil constitutionnel peut être saisi afin de rendre un avis public, c’est à dire qu’il ne peut pas imposer la fin de l’exercice de ces pouvoirs), mais n’en a pas modifié la nature.
Le deuxième cas est l’état de siège, évoqué à l’art. 36. Il est intéressant de noter que cette hypothèse n’est pas précisée substantiellement par la Constitution. Afin de savoir de quoi il s’agit, il convient de consulter le code de la défense permettant alors de procéder à un transfert de compétences aux autorités militaires. D’un point de vue de politique constitutionnelle, cette disposition est également problématique, car il n’est pas clair dans quelle mesure il suffirait de modifier les dispositions législatives concernant cet «état» afin de restreindre les libertés au-delà de ce qu’on peut raisonnablement admettre en temps de guerre – là où justement les conflits armés échappent de plus en plus aux règles traditionnelles du droit de la guerre.
«L’état d’urgence» n’a pas fait l’objet d’une constitutionnalisation. C’est une structure introduite par une loi de la Quatrième République adoptée le 3 avril 1955 dans le contexte de la guerre d’Algérie. Il s’agit, à l´époque, également d’un régime d’exception au sens où le législateur déclenche la possibilité de procéder à des mesures de restriction de libertés (contrôle d’identité, assignation à résidence, perquisitions de domicile, contrôle de la presse, saisies) par des organes administratifs et sous le seul contrôle du juge administratif. La prolongation n’est possible que par voie législative, mais alors on peut imaginer que la loi modifie les délais ou élimine cette exigence.
La conception originaire de l’état d’urgence le rapproche de l’état de siège, car il présente alors la possibilité de conférer la compétence de poursuite de certains aux autorités militaires [1] et s’ajoute aux dispositions législatives relatives à «l’organisation générale de la nation en temps de guerre». Alors qu’en 1955, l’état d’urgence ne pouvait être déclaré et mis en œuvre que par la loi, cette possibilité est conférée au gouvernement en 1960. Les mesures de la loi d’origine visant à en limiter l’extension dans le temps disparaissent dans les versions successives, sauf en ce qui concerne l’exigence de la prorogation et de détermination du terme final par voie législative au delà de douze jours.
Une telle législation serait difficilement imaginable sous le régime de la Constitution actuelle, même si le juge constitutionnel n’a jusqu’ici saisi aucune occasion de procéder à une annulation.
Cette loi reflète une conception des libertés et du maintien de «l’ordre public» caractéristique d’une République parlementaire où la majorité politique n’est soumise à aucun contrôle de constitutionnalité et où le législateur est considéré comme l’ultime garant des droits des citoyens. Son maintien dans l’ordre constitutionnel actuel constitue sans doute une anomalie bienvenue. Personne n’envisage en effet d’utiliser les prérogatives de la dictature présidentielle de l’article 16 ou de considérer les attentats de janvier et novembre 2015, aussi graves soient-ils, comme un cas de conflit armé permettant la mise en œuvre de l’état de siège.
Jusqu’ici, le dispositif a été validé - dans une certaine mesure – par le Conseil constitutionnel. Lorsque l’état d’urgence est prorogé par une loi du 24 janvier 1985 en Nouvelle Calédonie, le juge constitutionnel considère que la « Constitution (…) n’a pas (…) exclu la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence pour concilier (…) les exigences de la liberté et la sauvegarde de l’ordre public…». Des assignations à résidence prises en application du décret du 14 novembre et de la loi du 20 novembre 2015, ont fait l’objet de recours et de questions prioritaires de constitutionnalité transmises au Conseil constitutionnel [2]. Le juge constitutionnel déclare ces mesures conformes à la Constitution, émettant comme seule réserve qu’elles ne peuvent dépasser douze heures sans contrôle du juge judiciaire. Il affirme à nouveau «… que la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d'urgence ; qu’il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République … ».
Cette affirmation générale, donnée sans autre argumentation, paraît hautement problématique, car si personne ne conteste que le législateur a la mission constitutionnelle de concilier les libertés et le maintien de «l’ordre public», il ne s’ensuit nullement qu’il puisse le faire en introduisant un régime qui s’écarte justement de la manière dont le législateur règle ces questions en général, en permettant aux autorités administratives de procéder à des restrictions très étendues de ces droits. Les personnes visées par les assignations ayant fait l’objet de la question prioritaire de constitutionnalité n’étaient d’ailleurs pas considérées comme devant être soumises à ce régime à la suite des événements du 13 novembre, il s’agissait d’activistes écologistes dont on craignait des agissements à l’occasion de la COP 21, une coïncidence de pur hasard. Le concept «d’ordre public» est en outre indéterminé et laisse ainsi au législateur une marge de manœuvre échappant largement à un contrôle prévisible et précis. La Constitution ne mentionne d’ailleurs l’ordre public qu’une seule fois et dans un contexte tout à fait différent (art. 73 relatif aux département et régions d’outre-mer).
L’affirmation que la Constitution de 1958 autoriserait parfaitement un régime d’urgence nullement prévu par cette constitution serait difficilement imaginable dans d’autres Etats européens dotés d’une justice constitutionnelle.
Mais par ailleurs, la décision du 22 décembre 2016 ne concerne que «les neuf premiers alinéas de l’article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d'urgence» qui sont déclarés conformes à la Constitution. Elle ne dit rien d’autres mesures controversées comme celles qu’institue l’article 11 de la même loi qui autorise des perquisitions de jour et de nuit et l’accès aux dispositifs électroniques.
En dépit de cette jurisprudence constitutionnelle d’une contestable générosité, on peut estimer que l’actuel dispositif législatif repose sur un très fragile fondement juridique. Et même si le juge constitutionnel devait finalement décider que l’ensemble du dispositif est parfaitement conforme aux textes, il n’en demeure pas moins qu’il sort largement du principe de la démocratie constitutionnelle libérale et de l’Etat de droit qui exige que de telles mesures soient clairement inscrites dans la Constitution et que leur adoption fassent l’objet d’un consensus supra-majoritaire à l’issue d’un débat public devant les assemblées représentatives.
Mais si l’on doit saluer la volonté de clarifier, par une révision constitutionnelle, les conditions et modalités de restrictions de libertés et de procédures étrangères au droit commun, c’est justement le projet actuellement présenté qui n’est guère exempt d’éléments problématiques. Il se contente d’une délégation formelle et introduit une mesure dont l’opportunité paraît pour le moins contestable.
L’article premier du projet constitutionnalise globalement l’état d’urgence sans le définir: «L’état d’urgence est déclaré en conseil des ministres…». Certes, les hypothèses sont mentionnées (péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public; calamités publiques), mais on n’apprend que plus tard et indirectement en quoi il consiste exactement. La seule garantie procédurale résulte ici d’une décision prise en conseil des ministres, matérialisée par un décret. La définition de l’état d’urgence résulte alors de l’alinéa suivant selon lequel «la loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces événements». Cela signifie en premier lieu que seul le législateur sera compétent pour déterminer le dispositif concret. Il s’agit d’une réserve de la loi qui soustrait cette compétence au pouvoir réglementaire de l’exécutif. Et une telle loi pourra faire l’objet d’un contrôle de constitutionnalité. Elle ne pourra pas attribuer de compétences aux autorités militaires. Mais d’un autre côté, il s’agit aussi d’une délégation formelle au sens où la Constitution confère au législateur l’autorisation de déterminer à sa guise les mesures de police administrative qui lui paraissent opportunes. Il est fort douteux que le Conseil constitutionnel, à supposer qu’il soit saisi, dévie en la matière de sa jurisprudence jusqu’ici si généreuse dès lors que les mesures envisagées peuvent servir à prévenir le péril ce qui laisse une très ample marge de manœuvre. Et s’il s’agit justement de déterminer le rapport entre «l’ordre public» et les libertés, le texte ne fournit aucune indication à cet effet.
Comme pour tout régime d’exception, la limitation dans le temps constitue une question essentielle. S’il s’agit bien d’un état «d’urgence» défini par des conditions de trouble de l’ordre public ou de calamités publiques, il devrait y avoir également des mesures ainsi autorisées lorsque les circonstances changent. Or si le projet exige bien que la loi qui proroge ces mesures au-delà de douze jours en fixe la durée et par conséquent l’expiration, elle ne détermine aucune durée maximale ni aucun contrôle de la persistance des conditions qui autorisent son déclanchement.
3. Assumer la responsabilité pour le droit pénal
L’autre volet du projet concerne une mesure qui fait l’objet de vives controverses et d’un virulent rejet par une partie de l’opinion: la déchéance de nationalité. La motivation de cette mesure consiste sans doute dans la volonté d’éloigner les personnes condamnées pour de graves actes terroristes du territoire national. Or une telle mesure est juridiquement impossible pour les citoyens français en vertu de l’art. 3 du quatrième Protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme interdisant l’expulsion des nationaux. S’il était possible de priver un citoyen français de sa nationalité, il serait par conséquent également possible de l’expulser. La question est donc de savoir s’il est juridiquement possible de priver un citoyen français de sa nationalité. Cette possibilité existe aux termes de l’art. 25 du code civil entre autres et justement pour une personne, ayant «acquis la qualité de Français» et «condamné(e) pour un acte qualifié de crime ou délit constituant une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou pour un crime ou un délit constituant un acte de terrorisme». En revanche, elle est actuellement exclue si la déchéance a pour résultat de rendre cette personne apatride. Et elle est par conséquent exclue s’il s’agit d’une personne étant Français de naissance. Le nouveau dispositif aurait ainsi pour effet de pouvoir déchoir un binational Français de naissance de sa nationalité originaire – à la suite d’une condamnation pénale d’une extrême gravité.
C’est cette mesure qui suscite les plus vives controverses. Elle est considérée comme contraire aux traditions de la République, visant un groupe particulier d’individus : les binationaux qui deviendraient une catégories à part, sujets à une discrimination spécifique. Une proposition alternative serait alors d’inclure les uni-nationaux Français dans l’ensemble de personnes pouvant perdre leur nationalité en conséquence d’une telle condamnation. Le fondement constitutionnel permettrait de surmonter l’obstacle de la disposition du code civil interdisant l’apatridie. Etant donné que la France n’a ratifié ni la Convention de New York sur la réduction des cas d’apatridie de 1961 ni la Convention européenne sur la nationalité de 1997, elle n’est pas internationalement tenue d’éviter l’apatridie d’un citoyen originaire.
Un certain nombre d’arguments souvent utilisés dans le débat sont certainement inexacts. Le rapprochement avec le régime de Vichy est assurément déplacé, car il était alors possible de prononcer la déchéance à l’encontre d’ennemis politiques ou surtout de «Juifs» auxquels on ne pouvait rien reprocher sinon leurs croyances à partir de critères eux-mêmes uniquement raciaux.
La volonté de créer une sanction d’exclusion de la communauté nationale pour des faits particulièrement graves n’est pas neuve, puisqu’elle est déjà prévue par le code civil. Et elle existe également dans d’autres ordres juridiques. Ce qui est neuf, c’est la volonté de pouvoir exclure et expulser une personne ayant la qualité de Français depuis sa naissance et éventuellement même sans pouvoir se prévaloir d’une autre nationalité. Cela ferait en effet changer une telle sanction de nature. Si elle permettait de revenir sur une acquisition de nationalité, elle rendrait désormais possible une privation de droits originaires – toujours, naturellement, à la suite des condamnations les plus graves.
On peut se demander si une telle mesure est moralement et politiquement justifiée et si elle est politiquement opportune au regard du but explicitement poursuivi : la lute contre le terrorisme.
Il est tout à fait possible que certaines oppositions au projet se prévalent d’arguments infondés ou d’un rapprochement abusif avec des régimes odieux. Le projet ne vise pas une certaine population, mais des individus se rendant coupables de crimes assez clairement définis (même si l’on peut naturellement discuter de la question de savoir si la définition des faits générateurs est suffisamment claire). Mais quelles que soient les positions adoptées ou les arguments invoqués, les controverses que suscite cette mesure sont tout à fait réelles et elles absorbent largement l’intérêt que devrait provoquer la question principale, à savoir s’il convient de maintenir et de constitutionnaliser un état d’urgence.
Le débat est par ailleurs largement surdéterminé parce que la mesure envisagée est considérée comme étant de droite par une partie de ceux qui se considèrent de gauche et ce facteur est également très peu propice à la sérénité d’une discussion sur une révision constitutionnelle.
L’inclusion de cette disposition paraît ainsi fort peu opportune.
Elle peut également être considérée comme problématique d’un point de vue moral et politique. La citoyenneté juridique constitue un ensemble de droits et d’obligations d’un individu envers un ordre juridique. Une nationalité d’origine n’est pas une donnée naturelle, mais une structure auquel il est en principe difficile de se soustraire. Il est certes possible d’acquérir sous certaines conditions – souvent difficiles à satisfaire – une autre nationalité, en général en renonçant à la première. Le cas envisagé ici serait celui d’une personne ayant acquis une autre nationalité sans perdre celle de naissance. Ces cas sont rares ne serait-ce qu’en vertu du fait que de nombreuses conventions bi- ou multilatérales visent justement à les empêcher. Ils dénotent alors un certain attachement à la nationalité d’origine que ces personnes n’auraient pas voulu perdre.
Les évolutions plus récentes du droit de la nationalité vont généralement de la sens d’une dissociation entre la question de l’appartenance à une certain Etat et des conséquences d’une sanction pénale. Dans la plupart des régimes juridiques démocratiques contemporains on demeure citoyen en dépit des plus graves condamnations, parce ce lien est considéré comme quelque chose de plus fort que la faute commise. Le lien juridique d’appartenance est considéré comme dépassant les contingences des parcours individuels. La possibilité d’une déchéance, même exceptionnelle, d’un citoyen originaire fautif crée de ce point de vue effectivement une donnée nouvelle qui ne paraît pas nécessaire. Elle constituerait aussi un échec pour l’Etat d’appartenance qui ne voit plus d’autre ressource que de se débarrasser d’un individu qui n’avait pas non plus originairement la possibilité de la choisir.
La volonté d’intégrer dans la Constitution un régime particulier permettant au législateur de définir des prérogatives de restriction de liberté et d’en fixer arbitrairement le terme est assurément préférable à son maintien à l’état de législation ordinaire, faiblement contrôlée par le juge constitutionnel. Elle exigerait un encadrement beaucoup plus précis et des contrôles plus développés, mais demeure fortement indéterminé dans le projet. C’est sur cette question que devrait porter en premier lieu la discussion. La déchéance de nationalité en cas de crimes graves et caractérisés commis par des binationaux occulte inutilement cette question.
[1] Et selon l’art. 10 de la loi d’origine «La déclaration de l’état d’urgence s’ajoute aux cas visés à l’article 1er de la loi du 11 juillet 1938 sur l’organisation générale de la nation en temps de guerre pour la mise à exécution de tout ou partie des dispositions de ladite loi en vue de pourvoir aux besoins résultant de circonstances prévues à l'article 1er».
[2] Décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015.
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