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Timestamp: 2018-07-23 09:15:03
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DERECHO EN GENERAL: LA PLANIFICACION HIDROLÓGICA EN LA DIRECTIVA MARCO COMUNITARIA DE AGUA
FRANCISCO DELGADO PIQUERAS(*)
(*) Profesor de la Facultad de Derecho Universidad de Castilla-La Mancha(España).
CONTENIDO: 1. Introducción.- 2. Consideraciones preliminares.- 2.1. La Directiva marco se constituye en la norma de cabecera del derecho comunitario de aguas.- 2.2. La Directiva es una disposición de política ambiental, que persigue la protección de los recursos y de los ecosistemas hídricos.- 2.3. La planificación hidrológica española tiene unos objetivos y unos contenidos más amplios que los previstos por la Directiva.- 3. El ámbito territorial de los planes hidrológicos de cuenca.- 3.1. Las demarcaciones hidrográficas internacionales.- 3.2. La perspectiva interna: demarcaciones y cuencas hidrográficas han de respetar la distribución de competencias Estado-Comunidad Autónomas.- 4. Contenido de los planes hidrológicos de cuenca.- 5. Elaboración y aprobación de los planes.- 6. Recapitulación: la adaptación de la planificación hidrológica española a la comunitaria.
La Directiva 2000/60/CE, al establecer el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, es evidente que va a condicionar la política española a este respecto, cuya trascendencia es ocioso destacar en Murcia y menos aún en este foro.
Los plazos que inexorablemente van trascurriendo imponen obligaciones concretas a nuestro país. Empezando con la trasposición, para lo cual queda ya menos de un año. Es sólo el primero de una sucesión de retos que puntualmente la Directiva va fijando en el calendario y que, en conjunto, definen una política europea de aguas. Que, a la vez, será el marco de la política española. No conviene confundir ambas cosas porque son diferentes y, como veremos, ambas cosas son posibles y son necesarias.
Desde el punto de vista jurídico, en el que pretendo moverme, es indudable la primacía de la Directiva sobre la legislación y demás normativa española. Pero ello no significa que ésta deba o vaya a pasar a mejor vida. Sin dejar de cumplir las exigencias impuestas por la normativa comunitaria, la legislación española ha de regular una gama de temas mucho más amplia que lo abordado en esta Directiva, v. gr. la titularidad de los recursos y su uso y aprovechamiento privado, amén de otros contenidos en los planes hidrológicos de cuenca. Es verdad, no obstante que, a diferencia de sus predecesoras, esta última Directiva ha hecho incursiones notables en aspectos de organización administrativa que hasta ahora se habían considerado propios de los Estados. Especialmente destacable es el requerimiento a los Estados para que nombren autoridades de cuenca.
En cualquier caso, resulta muy recomendable y digno de agradecer que se promuevan actividades como ésta, que contribuyan al mejor conocimiento de la Directiva entre todos, los estudiosos, las Administraciones(1), los usuarios e interesados en general. La deficiente calidad de la Directiva así lo requiere además, ya que la técnica del legislador europeo deja bastante que desear en cuanto a claridad. Es un texto farragoso, redundante, plagado de continuos reenvíos que dificultan su lectura y comprensión(2).
(1). La Comisión Europea y los Estados miembros han venido trabajando en una estrategia común para la implementación de la Directiva, para lo cual han constituido grupos de trabajo encargados de elaborar guías relativas a diferentes aspectos técnicos.
(2) Entre los primeros estudios jurídicos sobre la Directiva, -publicada en el DOCE L 327 de 22 de diciembre de 2000-, puede verse los siguientes: SETUAIN MENDIA, B. "La Directiva-marco sobre el agua: el fin del proceso decisorio y el inicio de aplicativo", Justicia Administrativa nº 11, abril 2001, págs. 5-32; AA.AA., “La aplicación de la Directiva marco del agua en España: retos y oportunidades”; Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente”, 2000; THIEFFRY, P., "Le nouveau cadre de la politique communautaire de l'eau", Europe-Editions du Juris-Classeur, février 2001, págs. 4-8; SCHEUER, S., "La direttiva quadro dell'Unione europea sulla protezione delle acque: si apre una nuova era?, Rivista Giuridica dell'Ambiente, 2001, págs. 1101-1104; DELGADO PIQUERAS, F. “El nuevo marco comunitario de las política de aguas: la Directiva 2000/60/CE, Esperia Publications, Londres, 2001.
La planificación hidrológica es un instrumento esencial para la aplicación de la Directiva y en ella centraré mi intervención. Intentaré explicar su naturaleza jurídica, su contenido, su ámbito territorial y el procedimiento de elaboración y aprobación. Estas cuestiones trataremos de ponerlas en relación con el sistema de planificación hidrológica que rige actualmente en el Derecho español(3). Ambos son, sobre el papel, bastante diferentes, por lo que convendrá conocer sus puntos de concordancia o divergencia y, en su caso, las adaptaciones a introducir.
(3) La planificación hidrológica fue una de las novedades más destacables de la Ley de Aguas de 1985, despertando enorme interés entre los autores. Entre la abundante bibliografía pueden destacarse las siguientes obras generales: EMBID IRUJO, "La planificación hidrológica: régimen jurídico", Tecnos, Madrid, 1991; AA.VV., "El Plan Hidrológico Nacional", Civitas, Madrid, 1993; ORTIZ DE TENA, M.C., "Planificación hidrológica", Marcial Pons, Madrid, 1994, AA.VV., "Constitución y planificación hidrológica", Civitas, 1995; SANCHEZ MORON, JIMENEZ IBAÑEZ, DELGADO PIQUERAS, "Planificación hidrológica y nuevos regadíos", UCLM, 1994.
Podemos adelantar, como referencia cronológica, que los planes hidrológicos que diseña la Directiva han de publicarse antes del 22 de diciembre de 2009, siendo éstos, como veremos, la culminación de un amplio conjunto de tareas previas de estudio y programación.
Los planes hidrológicos de cuenca aprobados por el Gobierno español en el verano de 1998(4) habrán de revisarse en el 2006. Para ese momento convendrá tener ya las ideas muy claras sobre la manera en que va a implementar la planificación hidrológica comunitaria, sea mediante planes independientes, pero debidamente articulados y armonizados, sea mediante una fusión de ambos instrumentos en uno solo, como parece a priori más deseable. En ese caso, bien se adelanta la aprobación de los planes hidrológicos de nuevo cuño, bien se prorrogan los vigentes planes de cuenca hasta que la Administración española esté en condiciones de confeccionarlos y aprobarlos de manera conforme a la Directiva, como parece más realista.
(4) Los contenidos de los planes hidrológicos de cuenca, publicados un año más tarde, en el verano de 1999, fueron analizados en los trabajos expuestos en las IX Jornadas de Derecho del Agua que organiza anualmente la Universidad de Zaragoza, recogidos en el libro "Planificación hidrológica y política hidráulica (El libro blanco del agua)", Civitas, 1999: EMBID IRUJO, "La planificación hidrológica en la actualidad. Consideraciones desde una perspectiva jurídica"; FANLO LORAS, "La delimitación de las zonas inundables en los Planes hidrológicos"; DELGADO PIQUERAS, "Planificación hidrológica y planificación agraria. Consideraciones jurídicas", LOPERENA ROTA, "Los caudales ecológicos y la planificación hidrológica".
2.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Antes de referirme a los planes hidrológicos, me gustaría dejar sentadas algunas premisas.
2.1.- La Directiva marco se constituye en la norma de cabecera del derecho comunitario de aguas
En primer lugar, el carácter "marco" de la Directiva parece querer sintonizar con lo señalado en el punto 6 del Protocolo nº 30 "sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad" (que se incorpora como anexo a la versión consolidada del Tratado constitutivo resultante de Amsterdam), en el sentido de que las directivas marco serán preferidas a las medidas detalladas(5). Veremos, sin embargo, que los anexos de la Directiva marco no renuncian a los niveles de especificidad y minuciosidad de sus predecesoras.
(5) En concreto, la letra del Protocolo es esta: "La forma de la actuación comunitaria deberá ser lo más sencilla posible, coherente con el logro satisfactorio del objetivo de la medida y con la necesidad de su ejecución eficaz. La Comunidad deberá legislar únicamente en la medida de lo necesario. En igualdad de condiciones, las directivas serán preferibles a los reglamentos, y las directivas marco a las medidas detalladas. Las directivas, tal y como se definen en el art. 249 del Tratado, aunque obliguen al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejarán a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".
Sea o no el motivo de recibir la calificación de marco, la realidad es que la Directiva se constituye en la cabecera de un grupo normativo, pero no viene a derogar y sustituir la normativa comunitaria existente. Antes bien, su función es sistematizarla e integrarla en un marco dotado de visión de conjunto. Trae además algunos elementos novedosos, como pueden ser los planes hidrológicos y los programas de medidas, entre otros. Estos se caracterizan por su flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes condiciones geográficas, climáticas, económicas, que afectan a los recursos y ecosistemas hídricos, tan variables a lo largo y ancho del continente.
2.2.- La Directiva es una disposición de política ambiental, que persigue la protección de los recursos y de los ecosistemas hídricos
A pesar de que el nombre de Directiva pueda dar a entender otra cosa, como tal la política de aguas no constituye una política comunitaria, como lo pueden ser la agricultura, la pesca o los trasportes. En realidad, la Directiva es una pieza de la política ambiental y es precisamente desde este prisma desde el que la Directiva enfoca la política de aguas.
La base jurídica sobre la que se ha tramitado (procedimiento de cooperación, art. 189 TUE) y aprobado (medio ambiente, en general, art. 130.S.1 TUE) no dejan lugar a dudas. El Gobierno español había intentado, sin éxito, que se tramitase por el conducto del art. 130.S.2 TUE, por tratarse de una norma que incide de manera sustancial en la gestión de los recursos hídricos y que exigía la unanimidad del Consejo. Para crear doctrina a este respecto, pues otro interés no podía tener, nuestro país interpuso un recurso de anulación contra la Decisión 97/825/CE del Consejo, de 24 de noviembre, relativa a la celebración del Convenio sobre la cooperación para la protección y uso sostenible del Danubio.
Sin embargo, la STJCE de 30 de enero de 2001 (asunto C-36/98) desautoriza la tesis española ya que a su entender el concepto “gestión de recursos hídricos” no comprende cualquier medida que afecte al agua, sino sólo aquellas medidas que regulan los usos del agua y los aspectos cuantitativos de su gestión. En cambio, si el objeto principal de la disposición es la protección y mejora de la calidad de las aguas, aunque regule de manera accesoria los usos y los aspectos cuantitativos, debe adoptarse sobre la base del art. 130.S.1.
En la medida en que la base jurídica de la Directiva es el antedicho precepto, al igual que la Decisión sobre el Convenio del Danubio, puede concluirse que la finalidad fundamental y el contenido mayoritario de la Directiva marco deben estar orientados a proteger el medio acuático, prevenir y controlar la contaminación y demás objetivos ambientales.
2.3.- La planificación hidrológica española tiene unos objetivos y unos contenidos más amplios que los previstos por la Directiva
Como hemos dicho, la Directiva está presidida por el objetivo de prevenir una mayor degradación de los recursos hídricos y mejorar la calidad y cantidad de los ecosistemas acuáticos, que es lo que se ajusta al ámbito de competencias ambientales y al principio de subsidiariedad desde el que podía intervenir la Comunidad Europea (arts. 3.B y 130S.1 TCE). No quiere decirse que la Directiva pierda de vista que este objetivo supone una significativa contribución al resto de ingredientes de una política de aguas sostenible: abastecimiento de agua potable, suministro para actividades económicas, atenuación de los efectos adversos de inundaciones y sequías. Lo tiene muy presente, pero con la diferencia que he señalado: lo primero es el objetivo y lo segundo será un efecto derivado. Esta prioridad de la Directiva rezuma, como es lógico, en los programas de medidas y en los planes hidrológicos.
Este planteamiento no es, en modo alguno, contradictorio con el de la Ley de Aguas española. Para evitar cualquier duda al respecto y anticipándose a la propia Directiva, la reforma de 1999 ya se encargó de recoger el "conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico" entre los objetivos generales de la planificación hidrológica.
Sin embargo, es lo cierto que los planes de cuenca han de satisfacer unos objetivos más amplios, previstos en el artículo 40 TRLA: satisfacer las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementar las disponibilidades del recurso, etc.. Por tal motivo, sus contenidos también son más amplios: los requeridos por los artículos 42 y 43 TRLA. De hecho, los planes ya aprobados en España se preocupan prioritariamente del reparto de recursos entre los diferentes sectores de usuarios y regiones interesadas, que fue el verdadero caballo de batalla en la gestación de los planes, renunciando en muchos casos a conseguir una recuperación significativa de los medios hídricos (6).
(6) Así se aprecia, por ejemplo, en los recursos asignados a los denominados caudales ambientales, que en lugar de mínimos operan en muchos casos como los únicos realmente destinados para atender las necesidades del medio natural. En general y aunque no se diga, la asignación de recursos en los planes de cuenca tiene como objetivo central la mejor satisfacción de las demandas y la mayor disponibilidad del recurso, con el fin de evitar estrangulamientos en cualquier actividad sectorial.
3.- EL AMBITO TERRITORIAL DE LOS PLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA
3.1.- Las demarcaciones hidrográficas internacionalesLas demarcaciones hidrográficas internacionales
La Directiva quiere que los planes hidrológicos sean unitarios, incluso en el caso de cuencas internacionales. Si se trata de cuencas internacionales situadas íntegramente en territorio comunitario, los Estados miembros deberán coordinarse para elaborar un único plan para la cuenca. En su defecto, cada Estado elaborará el plan que corresponda a su parcela territorial.
Esta previsión es coherente con la idea de "demarcación hidrográfica internacional", cuyo establecimiento se efectuará por los Estados concernidos, con el fin último de coordinar los programas de medidas a aplicar para alcanzar los objetivos ambientales que marca la Directiva. Para ello podrán utilizar las estructuras derivadas de tratados internacionales. También podrán requerir la mediación de la Comisión, que puede ser llamada cuando un Estado advierta un problema que repercute en la gestión de sus aguas que no puede resolver por sí mismo (art. 12).
Si la demarcación se extiende a países extra-comunitarios, los Estados comunitarios deberán esforzarse por establecer una coordinación adecuada con ellos con el fin de lograr los objetivos ambientales en toda la cuenca, lo que supondría un inusual ejemplo de aplicación extraterritorial de una norma comunitaria. En su defecto, cada país comunitario deberá velar por la aplicación de la Directiva en su territorio.
Por lo que atañe a España, nuestra geografía no participa de este tipo de cuencas, pero sí compartimos cuencas internacionales muy importantes con Francia (Bidasoa, Garona) y, sobre todo, con Portugal. En ese sentido, conviene recordar que en virtud del Convenio de Albufeira de 1998, España y Portugal tienen constituidos dos órganos de coordinación -la Conferencia de las Partes y la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio- para el conjunto de los ríos comunes: Miño, Limia, Duero, Tajo y Guadiana. Aunque la Directiva 2000/60/CE requiere que la coordinación se haga por demarcaciones individualizadas, no puede descartarse que este marco convencional resulte muy útil a esos efectos, mediante la creación de subcomisiones y grupos de trabajo en cuyo seno se incorporen las autoridades de cuenca, aprovechando también así una experiencia de colaboración mutua que se remonta a principios del siglo XX. (7)
(7) Vid F. DELGADO PIQUERAS, "La gestión de las cuencas hidrográficas hispano-portuguesas: el Convenio de Albufeira de 1998", RAP nº 158, 2002, pág. 301 y ss.
Esta coordinación de los planes hidrológicos y programas de medidas atinentes a cuencas compartidas es una gran novedad, pues hasta ahora la Ley de Aguas española ni siquiera lo contemplaba. Sin perjuicio de los contactos, conversaciones y negociaciones que, de manera más o menos oficiosa y discreta, hubieran llevado a cabo los gobiernos español y portugués a este respecto.
3.2.-La perspectiva interna: demarcaciones y cuencas hidrográficas han de respetar la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas.2.-La perspectiva interna: demarcaciones y cuencas hidrográficas han de respetar la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas
3.2.1.- La demarcación hidrográfica es un concepto convencional que ha de abarcar las aguas costeras y puede incluir varias cuencas hidrográficas
Una de las equivocidades más patentes de la Directiva surge a la hora de definir el ámbito territorial de los que llama “planes hidrológicos de cuenca”, a pesar de que a renglón seguido establezca que su ámbito territorial será la “demarcación hidrográfica”. En efecto, según el art. 13.1 de la Directiva “Los Estados miembros velarán por que se elabore un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su territorio”.
Resulta empero que una y otra son cosas distintas. Tal y como la define la propia Directiva, la cuenca hidrográfica es “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta” (art. 2.13). Esta definición no difiere sustancialmente, dicho sea de paso, de la contenida en el art. 16 TRLA.
La demarcación hidrográfica, en cambio, es “la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo al apartado 1 del artículo 3 como principal unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas”.
3.2.2.- La cuenca hidrográfica es la unidad de gestión para el ordenamiento español
Sin embargo, para la Ley de Aguas española la unidad de gestión del recurso agua es la cuenca hidrográfica (16 TRLA). A mi juicio, este ámbito territorial es el más apropiado para esa finalidad: la gestión del recurso, atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia, avalados por las recomendaciones internacionales. Por si no fuera suficiente, es el que posibilita el reparto competencial establecido en la Constitución (8). Por consiguiente, este principio no debería verse alterado ni diluido en esa otra unidad de gestión que contempla la Directiva, desde una óptica de tutela ambiental de las aguas continentales y costeras, respecto de la cual, la gestión de los recursos hídricos tiene únicamente una coincidencia parcial de fines, de objeto y de ámbitos. En otras palabras, la unidad de las cuencas hidrográficas deberá mantenerse dentro de las demarcaciones hidrográficas. Pero veámoslo con mayor detenimiento.
(8) Este conjunto de razones se expresan muy bien en el FJ de la STC 227/1988:
“La expresión «aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma» es un concepto constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios. Este condicionamiento, por lo demás, no sólo se produce aguas arriba en perjuicio de los territorios por los que una corriente desemboca en el mar, sino también aguas abajo, en posible perjuicio de los territorios donde nace o por donde transcurre, ya que la concesión de caudales implica en todo caso el respeto a los derechos preexistentes, de manera que los aprovechamientos concedidos en el tramo inferior o final de un curso pueden impedir o menoscabar las facultades de utilización de las aguas en tramos superiores. Por el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios. Desde un punto de vista técnico, es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea, como pone de relieve el Letrado del Estado, sin que a ello oponga objeción alguna la representación del Gobierno Vasco. Así lo pone de manifiesto la experiencia internacional sobre la materia. No es ocioso recordar a este respecto los principios que se incluyen en la Carta Europea del Agua, aprobada en 1967 por los países miembros del Consejo de Europa, , en la que se declara que “el agua no tiene fronteras» (punto 12) y, en concreto, que «la administración de los recursos hidráulicos debiera encuadrarse más bien en el marco de las cuencas naturales que en el de las fronteras administrativas y políticas» (punto 11). La experiencia de gestión de estos recursos en nuestro país, articulada en torno a la unidad de cada cuenca, desde que se adoptó una concepción global de la política hidráulica, conduce a la misma conclusión”.
3.2.3.- Los planes hidrológicos no pueden mezclar cuencas intercomunitarias con cuencas intracomunitarias
Un plan de demarcación hidrográfica (como sería más correcto llamarle) podría, en principio, abarcar un territorio más amplio que lo que es una cuenca hidrográfica en sí, cuya extensión viene dada por la geografía natural. En cuyo caso, no se correspondería con el ámbito de los planes hidrológicos de cuenca previstos en la legislación española, que haciendo honor a su nombre sí han de limitarse a una cuenca hidrográfica en singular: artículos 35.1, 40.2,5 y 6, 41, 43 TRLA, entre otros. Esta divergencia será, por tanto, una de las primeras que habrá de resolverse.
Como decimos, el territorio de una demarcación hidrográfica es puramente convencional, obedece a una decisión político-administrativa. Para empezar, puede abarcar una o varias cuencas. Como sugiere el art. 3.1, las pequeñas cuencas hidrográficas podrán combinarse con cuencas más grandes o agruparse con pequeñas cuencas vecinas para formar una demarcación propia. En mi opinión, esto no sería lo más adecuado y como tampoco es una obligación imperativa, pienso que nuestro país debería seguir apostando por una Administración y una planificación ceñida territorialmente a las cuencas hidrográficas individualizadas, corrigiendo incluso el ámbito territorial que, por inercia histórica, se ha mantenido para algunas Confederaciones hidrográficas de manera no acorde con la distribución constitucional.
La inclusión de las aguas subterráneas no subvierte el concepto de cuenca hidrográfica, en la medida que se trate de acuíferos o unidades hidrogeológicas integrados plenamente en el ciclo hidrológico de una sola cuenca, por más que su proyección superficial no coincida exactamente con la misma divisoria de aguas. Son muchos los acuíferos que de manera natural se encuentran conectados a más una cuenca, en cuyo caso la atribución a una concreta sí es por decisión convencional. Es lo que hace la Ley del PHN con los llamados “acuíferos compartidos” (arts. 7 y 8 y Anexo I).
En definitiva, dentro del actual marco jurídico-constitucional, las únicas cuencas que podrían asociarse bajo una misma demarcación, a efectos de la planta de la Administración hidráulica, serían las intracomunitarias de una misma Región, de un lado, y, de otro, las intercomunitarias. Tanto si son cuencas grandes como si son pequeñas, lo que no cabe es reunir bajo una misma autoridad o un mismo plan, nacional o regional, cuencas supra e infracomunitarias (9).
(9) En contra de este planteamiento, defendido desde hace tiempo por M. SANCHEZ MORON ("Planificación hidrológica y nuevos regadíos. Problemas jurídicos de la cuenca del Júcar", UCLM, 1994) se postula A. EZQUERRA HUERVA ("Plan Hidrológico Nacional y trasvases entre cuencas hidrográficas"), que se apoya en la literalidad del art. 45.1.c TRLA y el vigente RD 650/1987, definitorio del ámbito territorial de los Organismos de cuenca y de los planes hidrográficos. Esta segunda tesis no toma en consideración las correcciones que por vía interpretativa introdujo en la citada disposición administrativa la STC 227/1988, FJ 35. Por otro lado, no parece muy acorde con el principio de unidad de las cuencas que éstas se diluyan y pierdan su identidad en el seno de un único plan hidrológico que, abarcando varias, sume los recursos hídricos y las demandas de unas y otras y haga un reparto de los mismos mediante trasvases aprobados por una mera decisión administrativa. Hay que tener en cuenta que, si por mero reglamento pueden definirse los ámbitos de los planes hidrológicos, del mismo modo que se ha aprobado uno para el Sur podría el Gobierno aprobar uno para el Mediterráneo y establecer así los trasvases desde el Ebro que le parezca conveniente sin someterse a la deliberación parlamentaria. Ergo, la reserva de ley en materia de trasvases, que con tanto empeño y acierto sostiene el citado autor, sería muy fácilmente burlable. Por ello, en mi opinión, debe distinguirse entre lo que es el ámbito territorial de los planes hidrológicos y el de Organismos de cuenca, para los cuales sí la propia Ley prevé que puedan agrupar varias cuencas (art. 22.3 TRLA), nunca para los primeros.
3.2.4.- Las aguas costeras podrían asociarse a las demarcaciones hidrográficas mediante medidas de coordinación
Mucho más forzada resulta la inclusión de las aguas costeras (art.2.7)(10) pues, por definición, pertenecen a un ámbito geográfico completamente diferente como son las “cuencas marinas”. Sin que ello suponga negar la estrecha relación que existe entre las aguas continentales y ecosistemas como los deltas, los estuarios y las marismas o su influencia sobre las plataformas costeras y la dinámica litoral. Esta realidad hasta ahora ha estado poco o nada presente en la gestión del agua, si bien en los planes hidrológicos parece invertirse la tendencia tradicional (11).
(10) La Directiva define así las "aguas costeras": las aguas superficiales situadas hacia tierra desde una línea cuya totalidad de puntos se encuentra a una distancia de una milla náutica mar adentro desde el punto más próximo de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso, hasta el límite exterior de las aguas de transición” (art. 2.7). Por su parte, serían 6 "aguas de transición": masas de agua superficial próximas a la desembocadura de los ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua dulce (art. 2.6).
(11) En ese sentido, el Plan Hidrológico del Júcar (OM 13 de agosto de 1999) contempla las dotaciones hídricas precisas para evitar la intrusión salina y la conservación de marjales, albuferas y otros ecosistemas de la zona marítimo-terrestre.
En cualquier caso, la Directiva quiere que se incluyan en la demarcación o demarcaciones hidrográficas “más próximas o apropiadas”. Esto obligará a dividir las aguas costeras por segmentos y asignarlos a las demarcaciones hidrográficas. Como sucede con el resto de líneas ideales que dividen el mar (territorial, zona económica, etc.), esto no deja de ser una división convencional del medio marino.
Los mayores problemas que pueden presentar las demarcaciones hidrográficas surgen, en mi opinión, desde el prisma competencial. En el caso de las aguas continentales, la Constitución y la Ley de Aguas operan con un criterio territorial que atribuye al Estado la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos en las cuencas hidrográficas inter o supracomunitarias, mientras que esas competencias corresponden a las Comunidades Autónomas si son cuencas intra o infracomunitarias (arts. 149.1.22 CE y 18 TRLA; STC 227/1988, FFJJ 13, 15, 20 y 35). Así ocurre ya con las cuencas internas de Cataluña, las de Canarias y Baleares(12), aunque no tendrían porque ser sólo estas Comunidades ya que, a partir de las reformas estatutarias operadas en 1994, todas gozan de las mismas competencias exclusivas en materia de aprovechamientos hidráulicos en las cuencas intracomunitarias respectivas.
(12) En efecto, estas tres Comunidades Autónomas disponen de una Administración hidráulica propia para esos ámbitos territoriales y dos de ellas han elaborado sus propios planes hidrológicos. Así, el Real Decreto 378/2001, de 6 de abril, aprueba el Plan Hidrológico de las Illes Balears propuesto por el Consejo General del Agua de Baleares, que es el órgano administración hidráulica de la Comunidad Autónoma. Los criterios sustantivos de este plan, cuyo ámbito territorial abarca toda la Región, están establecidos en los art. 75 y 76 de la Ley balear 6/1999, de 3 de abril. Antes, el RD 1664/1998, de 24 julio, había aprobado el plan hidrológico de las cuencas internas de Cataluña, publicado después en el DOGC mediante edicto de la Junta de Aguas de 16 de marzo de 1999.
Es verdad que no siempre se ha respetado este principio y, a pesar de la claridad con la que se expresó en su FJ 35 la STC 227/1988, algunos de los planes hidrológicos de cuenca –Sur y Júcar, por ejemplo- invaden de modo flagrante las competencias de Andalucía y Comunidad Valenciana, respectivamente, al comprender territorialmente numerosas cuencas internas de dichas regiones.
Sobre las aguas costeras, que son parte del mar, no hay una atribución de competencias específica en la Constitución. No lo es el art. 132.2, que atribuye al Estado la titularidad del dominio público marítimo-terrestre, del mar territorial, etc.
No obstante, el bloque de la constitucionalidad atribuye a las Comunidades Autónomas numerosas competencias que se extienden o incluso han de ejercerse necesariamente en el mar (v. gr. salvamento marítimo, marisqueo, pesca, medio ambiente, etc.). Al menos sobre todo el mar territorial (12 millas), como ha puesto de relieve Julio GONZALEZ en un reciente trabajo(13), por más que el Estado (con algún respaldo ocasional por parte del Tribunal Constitucional), intente limitarlas a las aguas interiores, que son la franja de mar que corre paralela y más próxima a la costa. En concreto, las líneas de base rectas que unen puntos del litoral que penetran en el mar, aprobadas por RD 5 de marzo de 1976, modificado por RD de 5 de agosto de 1977. Estas líneas constituyen el límite interior del mar territorial (art. 2 Ley 10/1977, de 4 de enero).
(13) J. GONZALEZ GARCIA, “Las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción del Estado español y las competencias de las Comunidades Autónomas”, RAP nº 158, 2002, págs. 51 y ss.
Algunas opiniones autorizadas, que compartimos, han señalado que la Directiva no compele a España a sumar artificiosamente las aguas marítimas a las cuencas fluviales y ponerlas bajo una misma autoridad, lo que chocaría con el reparto competencial interno. Para cumplir con la norma comunitaria sería suficiente establecer una cooperación efectiva entre las autoridades respectivas (14). De este modo, cada autoridad elaboraría los contenidos de los planes hidrológicos relativos a las aguas costeras que correspondan a su ámbito competencial. Dado el carácter de tutela ambiental que caracteriza la Directiva, corresponderá normalmente a las Comunidades Autónomas. De hecho, ya ocurre así con algunas de los contenidos de los planes hidrológicos de la Ley de Aguas, como son las zonas, cuencas, tramos de cuencas, acuíferos o masas de aguas objeto de protección especial por sus características naturales o interés ecológico (art. 43.2 TRLA). La declaración incumbe a la Comunidad Autónoma (salvo que se trate de Parques Nacionales) y el Plan ha de limitarse a recoger dicha clasificación y las condiciones específicas para su protección.
(14) Beatriz SETUAIN MENDIA, "La Directiva-marco sobre el agua: el fin del proceso decisiorio y el inicio del aplicativo", Justicia Administrativa nº 11, 2001, págs. 5 a 32.
Atendidas estas observaciones, el establecimiento de una autoridad a nivel de cuenca, como la coordinación interadministrativa no plantean especial novedad para el Estado español, puesto que las Confederaciones Hidrográficas, autoridad hidráulica tradicional, ostentan todas las funciones de gestión y tutela de las aguas continentales. Y la coordinación con las autoridades urbanísticas, ambientales, etc. es una exigencia de la propia Ley de Aguas. Las Comunidades Autónomas pueden disponer lo propio para las cuencas intracomunitarias.
De todos modos, antes de avanzar más en la reflexión, conviene para mientes en el contenido mismo de la planificación hidrológica, para ver con mayor conocimiento de causa de qué manera afecta a las aguas costeras y continentales.
4.- CONTENIDO DE LOS PLANES HIDROLÓGICOS DE CUENCA
Los planes hidrológicos que establece la Directiva son en realidad un compendio resumido de todos los estudios, análisis y programas previstos por la misma. Así lo indica el artículo 13.4, que nos remite al anexo VII, que a su vez nos va remitiendo a otros artículos y anexos. Repasémoslo brevemente:
A) Descripción general de las características de la demarcación hidrográfica
En primer lugar, los planes han de incluir una descripción general de las características de la demarcación hidrográfica, consistente en mapas que tipifiquen, localicen y delimiten las masas de agua superficiales y subterráneas, las ecorregiones y sus condiciones de referencia.
Esta descripción general es, pues, una síntesis cartográfica del estudio de las características de cada cuenca que los Estados han de hacer antes del 22 de diciembre de 2004, siguiendo el patrón establecido en el anexo II. Este anexo II establece, con absoluta minuciosidad, la metodología para que los Estados realicen esta clasificación y caracterización inicial de las masas de aguas (ríos, lagos, aguas de transición, aguas costeras, artificiales, muy modificadas y subterráneas) conforme a una serie de valores y descriptores predeterminados, así como para establecer sus condiciones de referencia específicas que indiquen cual sería su buen estado ecológico.
Por lo que se refiere a las regiones ecológicas de ríos y lagos, una de ellas es la ibérico-macaronésica, formada por Portugal y España. El segundo en una pequeña parte pertenece también la región de los Pirineos. Por lo que hace a las regiones ecológicas de aguas de transición y costeras, parte de nuestro país se incluye en la del océano Atlántico y parte en la del mar Mediterráneo (anexo XI).
La minuciosidad con que los anexos de la Directiva configuran las especificaciones técnicas a este respecto, como especialmente a la hora de establecer los objetivos de calidad para todas las masas de agua, pueden contribuir a superar los problemas de dispersión o falta de sistematización que aquejaron los planes hidrológicos de cuenca. Así lo puso de manifiesto el Consejo Nacional del Agua al informar los proyectos de planes hidrológicos de cuenca y tuvo que reconocerlo el Real Decreto 1664/1998 que los aprobó ordenando a la vez la elaboración de textos únicos en el que se recogieran, de forma sistemática y homogénea, las determinaciones de carácter normativo. De otro modo no hubieran podido publicarse.
En cualquier caso, este estudio es bastante más amplio que un inventario de recursos hidráulicos, como contempla la Ley española. No obstante, los planes hidrológicos españoles sí contienen abundante descripción cartográfica. Lo que seguramente resultará imprescindible es adaptar la metodología, que por lo demás vendrá muy bien como vía de armonización.
B) Resumen de las presiones e incidencias significativas de las actividades humanas en el estado de las aguas superficiales y subterráneas.
A tenor del artículo 5 de la Directiva, los Estados habrán de realizar, antes del 22 de diciembre de 2004 y de conformidad con las especificaciones técnicas fijadas en el anexo II, un exhaustivo estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas, así como una evaluación de su impacto sobre el estado de las mismas. Nótese que se dejan fuera de este estudio las aguas costeras y de transición (15).
(15) Como decimos, el anexo II establece el contenido y las especificaciones técnicas conforma a las cuales habrá de realizarse este estudio, ciertamente amplio y riguroso. Más de lo que podemos reflejar en este momento. Por ejemplo, establece la obligación de los Estados de recoger y conservar la información sobre el tipo y la magnitud de las presiones antropogénicas significativas a las que puedan verse expuestas las masas de aguas superficiales en cada demarcación. En especial, las fuentes de contaminación puntual y difusa de las sustancias consideradas principales contaminantes(contenida en el anexo VIII, v. gr. arsénico, cianuros, etc.) procedentes de instalaciones y actividades urbanas, industriales, agrarias y de cualquier tipo, sobre la base de la información recogida en virtud de las vigentes Directivas sobre calidad de aguas de baño, depuración de aguas residuales urbanas, protección de las aguas frente a la contaminación por nitratos de origen agrícola, contaminación causada por el vertido de ciertas sustanciasen el medio acuático, etc. Pero esto, como decimos, es sólo una parte del estudio.
Pues bien, un resumen de este estudio, es decir, de las presiones e incidencias significativas de las actividades humanas en el estado de las aguas superficiales y subterráneas es lo que habrá de trasladarse al plan hidrológico, incluyendo estimaciones sobre la contaminación de fuente puntual y difusa, con un resumen del uso del suelo, y estimaciones sobre el estado cuantitativo de las aguas y de las extracciones en particular.
Como en el punto anterior, este resumen tendrá que añadirse a los contenidos previstos por la normativa de aguas española para los planes hidrológicos.
C) Los mapas de las zonas protegidas
El artículo 6 y el anexo IV de la Directiva obligan a los Estados a establecer, para cada demarcación hidrográfica y antes del 12 de diciembre de 2004, un Registro de todas las zonas objeto de una protección especial en cumplimiento de las normas comunitarias sobre protección de las aguas superficiales o subterráneas (zonas de baño o uso recreativo, zonas vulnerables a la contaminación por nitratos agrícolas y zonas sensibles a los vertidos de aguas residuales) o sobre la conservación de los hábitats y las especies que dependen directamente del agua (zonas de protección de aves, lugares de la red Natura 2000, etc.). También se incluirán en el registro todas las masas de agua utilizadas para la captación de agua destinada al consumo humano que proporcionen más de 10 m3 diarios o que abastezcan a más de cincuenta personas, así como las que se reserven a tal uso en el futuro.
Pues bien, los planes hidrológicos deberán recoger un resumen del contenido de este Registro, incluyendo mapas indicativos de la ubicación de cada zona protegida y una reseña de la legislación comunitaria, nacional o local con arreglo a la cual han sido designadas.
Los planes hidrológicos españoles ya contienen las zonas, tramos de cuenca o masas de agua clasificadas conforme a la legislación ambiental, así como los perímetros de protección que se hubieran establecido para protegerles. Cabe razonablemente pensar que la Administración hidráulica también conoce las zonas sensibles, vulnerables y de baño, puesto que tenido que intervenir en su designación. Así como las captaciones de agua existentes con destino al abastecimiento de agua, puesto que los planes hidrológicos tienen que dar razón cumplida de los usos y demandas existentes. Será pues una información que no debe plantear problemas a la hora de mencionarla en los planes de la Directiva.
D) Un mapa de las redes de control establecidas para el seguimiento del estado de las aguas superficiales y subterráneas y de las zonas protegidas, así como un mapa de los resultados de los programas de control
Conforme al artículo 8, los Estados deberán redactar programas de seguimiento con objeto de obtener una visión general coherente y completa del estado de las aguas en cada demarcación hidrográfica. Estos programas, que deberán estar operativos antes del 22 de diciembre de 2006, harán un seguimiento del volumen y el nivel de flujo en el caso de las aguas superficiales, comprobando su estado ecológico y químico, del estado ecológico y químico y de su potencial ecológico. En el caso de las aguas subterráneas, se seguirá su estado químico y cuantitativo. El contenido de los programas de seguimiento viene determinado en el anexo V con todo lujo de detalles. Las especificaciones técnicas y los métodos normalizados para el análisis y seguimiento del estado de las aguas se establecerán por la Comisión asistida por el Comité de Reglamentación creado por la Directiva.
Ahora bien, como en los casos anteriores, lo que se traslada al plan hidrológico es simplemente una información resumida y cartografiada de tales programas de seguimiento y control(16).
(16) Nuestro país dispone de varias redes de seguimiento de la calidad y volumen del agua circulante, que el lector interesado puede consultar en el servidor http://hispagua.cedex.es/grupo4/contex/entrada/Recursos/recursos.htm
E) Una lista de los objetivos medioambientales establecidos para las aguas superficiales y subterráneas y las zonas protegidas y, en particular, la identificación de los casos en que se hubiera hecho alguna excepción de los mismos
El artículo 4 de la Directiva establece los objetivos ambientales que los Estados han de perseguir mediante los denominados "programas de medidas", a los que enseguida aludiremos. Dichos objetivos son los siguientes:
a) Aguas superficiales: prevenir el deterioro de su estado ecológico, reducir la contaminación y regenerar las masas de agua superficiales para alcanzar un buen estado de las mismas o, en el caso de masas de agua muy modificadas y artificiales(17), un buen potencial ecológico y un buen estado químico.
(17)"Masa de agua artificial" es la creada por la actividad humana y "masa de agua muy modificada" es la que, a consecuencia de alteraciones físicas producidas por la actividad humana, ha cambiado sustancialmente su naturaleza, siendo designada como tal por el Estado con arreglo a lo dispuesto en el Anexo II (art. 2.8 y 9).
b) Aguas subterráneas: prevenir el deterioro de su estado, contrarrestar la concentración de contaminantes, regenerar y equilibrar la extracción y la alimentación para alcanzar un buen estado de todas las masas de agua subterránea.
c) Zonas protegidas: lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos relativos a las zonas protegidas.
La definición de los distintos estados ecológicos y químicos y los indicadores de calidad de cada uno de los distintos tipos de masas de agua, superficial y subterránea, así como su control, incluido el cuantitativo, quedan determinados en el Anexo V, cuyas 30 páginas de extensión no podemos desgranar ahora, dejando constancia simplemente de su minuciosidad técnica. En todo caso, cuando a una determinada masa de agua se refieran más de un objetivo, se aplicará el más riguroso.
Estos objetivos deben alcanzarse en el plazo de 15 años desde la entrada en vigor de la Directiva, si bien se permiten prórrogas en supuestos justificados.
También se permite a los Estados rebajar en los planes hidrológicos el nivel de rigurosidad de estos objetivos cuando la masa de agua esté tan afectada que su mejora sea inviable o suponga un coste excesivo.
Y no se considerará infracción de la Directiva el deterioro temporal del estado de las aguas debido a causas naturales o de fuerza mayor imprevistas o excepcionales (inundaciones y sequías). Tampoco si ello obedece a modificaciones físicas o a otras actividades de desarrollo sostenible, adoptándose en todo caso medidas para paliar los efectos adversos.
Pues bien, en los planes hidrológicos deberá figurar una lista de los objetivos ambientales que se hubieran establecido para las aguas subterráneas y superficiales y las zonas protegidas de la demarcación hidrográfica. También deberán identificarse los supuestos en que se hubiera solicitado alguna prórroga de plazos, rebaja de objetivos o excepción por circunstancias especiales, en cuyo caso el plan hidrológico dará cuenta de las razones que lo justificaron y de las medidas que se vayan a adoptar en consecuencia.
El primer plan debe además establecer para las aguas superficiales unos objetivos ambientales y unas normas de calidad al menos tan rigurosas como las requeridas por la Directiva 76/464/CEE, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas (art. 22.6).
F) Un resumen del análisis económico del agua
El artículo 5 establece que los Estados tendrán que efectuar en cada demarcación hidrográfica un análisis económico del uso del agua antes del 22 de diciembre de 2004.
Su contenido viene establecido en el anexo III, según el cual este análisis contendrá suficiente y detallada información que permita realizar los cálculos necesarios para aplicar el principio de recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua, tomando en consideración los pronósticos a largo plazo de la oferta y la demanda de agua en la demarcación y, en su caso, las previsiones del volumen, precios y costes asociados a dichos servicios y de la inversión correspondiente. Esta información también debe servir para estudiar la combinación más rentable de medidas que sobre el uso del agua deben incluirse en el programa de medidas, basándose en las previsiones de los costes potenciales de dichas medidas.
El plan hidrológico debe recoger un resumen de este análisis económico, es decir, de la información preparada para aplicar el principio de recuperación de costes(18) y, en su caso, informar de los motivos por los cuales no se hubiera aplicado plenamente.
(18) El art. 9 indica que los Estados tendrán en cuenta el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes ambientales y de recursos y, en particular, el principio "quien contamina paga". Como consecuencia concreta de este principio, los Estados deberán garantizar antes del año 2010 que la política de precios incentiva adecuadamente el uso eficiente del agua y la contribución de los diversos sectores de usuarios a la recuperación de los costes de los servicios, incluida la descontaminación. No obstante, los Estados podrán exonerar de esta exigencia a una determinada actividad, siempre y cuando no se comprometan los fines ni los objetivos de la Directiva. Pero además podrán tener en cuenta los efectos sociales, ambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de las regiones afectadas. Y sin que ello impida la financiación de medidas preventivas o de recuperación dirigidas a lograr los objetivos de la Directiva.
Pero este simple resumen ya es un paso de gigante si se compara con la planificación hidrológica practicada en nuestro país, para la cual las previsiones económicas son absolutamente ajenas. La Ley de Aguas, en efecto, no obliga a que los planes hidrológicos de cuenca incluyan estudios económicos, ni siquiera referidos a las obras e infraestructuras hidráulicas que en el mismo pudiera aprobarse. Una omisión que el legislador quiso enmendar en la reforma de 1999, obligando a que el expediente de declaración de interés general de las obras hidráulicas incluyera una propuesta de financiación de la construcción y explotación de la misma, así como un estudio de los cánones y tarifas a satisfacer por los beneficiarios (art. 131.4 TRLA). Esta bienintencionada previsión ha sido rotundamente desconocida poco tiempo después por la Ley del Plan Hidrológico Nacional, al aprobar de una tacada casi un millar de obras hidráulicas y un faraónico trasvases sin ningún tipo de presupuestos económicos y financieros.
G) Un resumen del programa de medidas aprobado para alcanzar los objetivos ambientales en la demarcación hidrográfica
Para cumplir con el art. 11, los Estados deberán aprobar antes del 22 de diciembre de 2009 -es decir, el mismo plazo previsto para los planes hidrológicos- los denominados "programas de medidas". El ámbito territorial de estos programas será la demarcación hidrográfica o la parte nacional de la misma. Los programas incluirán como "medidas básicas":
- las tendentes al cumplimiento de las Directivas vigentes en materia de aguas, en sentido amplio (aguas de baño, aves silvestres, y demás citadas en el art. 10 y el Anexo VI) y las establecidas por los propios Estados para hacer frente a la contaminación;
- el control, autorización y registro de las captaciones y embalses de aguas superficiales y subterráneas;
- el control, autorización o registro de los vertidos de fuente puntual y prohibición de los vertidos directos contaminantes en aguas subterráneas;
- el control y prevención de cualquier efecto adverso sobre el estado del agua que impida cumplir los "objetivos ambientales";
- la tarificación del agua, en la forma antes indicada y otras medidas que fomenten el uso eficaz y sostenible del agua.
- la protección de las captaciones de agua potable y su calidad.
- el control y autorización de la recarga artificial de acuíferos.
- el control de las fuentes difusas de contaminación.
- las tendentes a eliminar la contaminación de las aguas superficiales de sustancias que representen un riesgo significativo para el medio acuático, conforme al art. 16 de la Directiva, o impidan lograr los "objetivos ambientales";
- cualesquiera medidas necesarias para prevenir el vertido significativo de contaminantes procedentes de instalaciones industriales o accidentes, entre ellas las de detección y alerta.
Y como "medidas adicionales" las que se juzguen necesarias para lograr los "objetivos ambientales", sugiriéndose una lista en el Anexo VI (recarga de acuíferos, cambio de cultivos, reutilización del agua, etc.).
La aplicación de todas estas medidas, que habrán de operar antes del 22 de diciembre de 2012, no deberá aumentar la contaminación del mar ni de las propias aguas continentales superficiales.
Como puede apreciarse, los programas de medidas constituyen una carta en blanco que los Estados deberán rellenar utilizando los instrumentos previstos en su legislación o creándolos si no disponen de ellos. Es previsible que estos programas tengan un alto contenido normativo, con el fin de regular las tareas de policía de aguas en que consisten todos estos controles preventivos, amén de ordenar la gestión de las autoridades intervinientes. Sin perjuicio, claro está, de otro tipo de actuaciones como puedan ser obras públicas, campañas educativas y divulgativas, medidas de fomento, etc.
Dado que las Directivas de cuyo cumplimiento se trata ya fueron incorporadas a nuestro Derecho en su momento, las medidas a adoptar encontraran una base jurídica en vigor para ponerse en práctica, fundamentalmente en la Ley de Aguas y sus reglamentos de desarrollo, v. gr. la autorización y registro de captaciones de agua y de vertidos. Las especificaciones necesarias a nivel de cuenca que dicha normativa general pueda requerir en muchos casos constarán en los planes hidrológicos de cuenca, v. gr. características básicas de calidad de las aguas y de ordenación de los vertidos de aguas residuales, perímetros de protección y medidas de conservación y recuperación del recurso y entorno afectados. De no ser así, tendrán que ser incluidos.
También es novedoso el que estos programas de medidas hayan de confeccionarse por demarcaciones hidrográficas.
Dicho esto, lo que los planes hidrológicos deberán recoger será un resumen de las medidas contenidas en dichos programas y, en su caso, de las excepciones que se hubieran efectuado, por ejemplo, en cuanto al control de captaciones consideradas poco significativas, o de los vertidos directos en aguas subterráneas que se hubieran autorizado. Por tanto, podemos pensar que en este punto la trascendencia jurídica de los programas de medidas es mayor que la de los planes, ya que es en los primeros donde se toman las decisiones, en su caso normativas, que luego se reflejan de manera resumida en los planes. Se echa de menos, en ese sentido, que los elementos de participación y trasparencia informativa que han de acompañar la elaboración de los planes no rijan igualmente para los programas de medidas.
H) Un registro de los programas y planes hidrológicos más detallados relativos a subcuencas, sectores, cuestiones específicas o categorías de aguas, acompañando un resumen de sus contenidos
Los planes hidrológicos podrán completarse con otros programas y planes específicos de subcuencas, sectores o problemas específicos, de los cuales los primeros deberán dar reflejo e incluir un resumen de sus contenidos.
I) Un resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan
El artículo 14 de la Directiva ordena a los Estados miembros fomentar la participación activa de todas las partes interesadas en su aplicación, especialmente en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos. En ese sentido, para cada demarcación hidrográfica deberán someter a información pública, durante amplios plazos, una exhaustiva documentación, como veremos más adelante.
En el plan hidrológico deberá quedar constancia de cuales han sido esas consultas y sus resultados, especialmente cuando hubieran significado cambios en el proyecto inicial.
Esta información acerca de lo sucedido en la gestación de los planes, exigida de forma precisa por la Directiva, vendrá a completar, por tanto, la que por mera cortesía y un tanto retórica se menciona en el Real Decreto aprobatorio de los mismos.
J) Una lista de las autoridades competentes en cada demarcación hidrográfica
Conforme al artículo 3, los Estados miembros han de designar una autoridad competente encargada de la aplicación de la Directiva en cada demarcación hidrográfica o parte nacional de una demarcación internacional. Estas autoridades no han de crearse ex novo necesariamente, caso de existir previamente, como sería el caso de los organismos de cuenca en España. La designación habrá de hacerse antes del 22 de diciembre de 2003 y facilitar una lista de todas ellas a la Comisión, que incluirá toda la información indicada en el anexo I. A saber, nombre y dirección, extensión geográfica que abarca su jurisdicción, su estatuto jurídico, responsabilidades legales y administrativas. Cuando la autoridad en cuestión se haga cargo de la coordinación de otras autoridades, deberá facilitarse una lista de éstas junto con un resumen de las relaciones institucionales establecidas para garantizar la coordinación. Igualmente, en el caso de demarcaciones internacionales, se incluirá un resumen de la relaciones institucionales establecidas para garantizar la coordinación entre las autoridades nacionales competentes.
El plan hidrológico deberá contener una lista de todas las autoridades aludidas: la encargada de la aplicación de la Directiva en la demarcación y de las autoridades que, en su caso, coordina.
K) Los puntos de contacto y procedimientos para obtener la documentación de base y la información precisa para participar en la elaboración del plan y, en particular, de las medidas de control de vertidos puntuales y otros efectos adversos, así como los datos reales recogidos por los programas de seguimiento del estado de las aguas y de las zonas protegidas
Por último, el plan hidrológico deberá indicar los puntos de contacto y los procedimientos a seguir para obtener diversa documentación. En concreto la que ha de servir de base para que los interesados puedan participar en la elaboración del propio plan. También la relativa a las medidas adoptadas para controlar los vertidos puntuales y otros efectos adversos significativos sobre el estado del agua. Y finalmente, para acceder a los datos reales obtenidos en virtud de los programas de seguimiento del estado de las aguas continentales y zonas protegidas.
Hasta aquí el contenido ordinario de los planes hidrológicos comunitarios. Muchos de estos contenidos ya constan en los planes españoles, si bien no fueron incluidos por las Ordenes que ordenaron su publicación, al no estar considerados como contenidos normativos por mor de los arts. 42 y 43 TRLA(19). Se trata, en cualquier caso, de una información que de la forma resumida en que la pide la Directiva, no debería haber mayor obstáculo para que se incluyera en los futuros planes(20).
(19) Según el preámbulo del RD 1664/1998, los planes hidrológicos aprobados ocuparían más de 15.000 páginas del BOE, constituidos no sólo por documentos literarios sino por colecciones de gráficos, láminas, planos, tablas estadísticas, bases de datos, etc. La dificultad técnica de publicar estos planes en bruto, que los harían en la práctica inmanejables, hizo que el Gobierno siguiera la recomendación del Consejo Nacional del Agua, en el sentido de extraer y publicar en un texto sistemático los contenidos preceptivos de carácter normativo de cada plan. No obstante, también se comprometió a realizar una edición oficial de dichos planes íntegros, de la que no tenemos noticias.
(20) El dominio de la información es la clave de cualquier derecho que hubiera de ejercitarse en defensa del ambiente; de ahí la importancia de levantar cualquier velo que pretenda ocultar el conocimiento de los datos reales por parte de quien dispone de ellos: las industrias y la Administración. Vid SANCHEZ MORON, M., "El derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente", RAP nº 137, 1995, p. 31 y ss.; DOMPER FERRANDO, "El derecho de acceso a la información en materia de aguas", en el libro "La reforma de la ley de aguas", EMBID (dir.), Civitas, Madrid, 2000, págs. 351 y ss.
5.- ELABORACION Y APROBACION DE LOS PLANES
La Directiva no determina a que autoridad corresponde elaborar y aprobar los planes hidrológicos, los programas de medidas y demás actuaciones, respetando el principio de autonomía que impone a la Comunidad no entrar en los planteamientos organizativos de cada Estado miembro.
En lo que sí hace especial hincapié es en que los Estados fomenten la participación activa de todos los interesados en la elaboración, revisión y actualización de los planes hidrológicos (art. 14). En ese sentido, lo que hace es regular minuciosamente la forma en que deberá desarrollarse lo que en Derecho español denominaríamos trámite de información pública. Así, deberán poner a disposición del público una serie de documentos y la información de referencia utilizada, con la antelación al inicio del periodo a que se refiera el plan que también se fija:
a) Tres años antes, un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración del plan, mencionando las consultas a realiza.
b) Dos años antes, un esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la cuenca en materia de gestión de aguas.
c) Un año antes, ejemplares del proyecto de plan hidrológico de cuenca.
A partir de esa publicación, los Estados deberán conceder un plazo mínimo de seis meses para la presentación de observaciones por escrito.
Las garantías de información y participación pública que establece la Directiva no son desconocidos para el ordenamiento español. El trámite de información pública es preceptivo para el Reglamento de Planificación Hidrológica (RD 927/1988) y la Ley 38/1985, sobre el derecho de acceso a la información ambiental, podría esgrimirse para poder consultar la información disponible por las Administraciones relativa al estado del agua y los ecosistemas hídricos, a las actividades y medidas que puedan afectarles y a los planes o programas de gestión del medio ambiente (art.2). Aun así, ojalá contribuyan a superar los prejuicios contra la trasparencia e inercias de secretismo que siguen dominando la Administración española, sin excepciones. Además estos plazos son mucho más razonables y realistas que los marcados por la legislación española, pero que por lo mismo resultaban impracticables. Recuérdese como ejemplo que el antedicho Reglamento fijaba el 31 de diciembre de 1989 como plazo para que los organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas elevaran sus planes al Gobierno.
Por otro lado, hay que tener presente la inminente exigibilidad de la evaluación ambiental estratégica, en cuyo ámbito de aplicación entra de lleno la planificación hidrológica.
6.- RECAPITULACION: LA ADAPTACION DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA ESPAÑOLA A LA COMUNITARIA
Como bien saben, la Ley de 1985 introdujo la planificación hidrológica como novedad esencial en nuestro rancio Derecho de Aguas, junto con la demanialización de las aguas subterráneas. Dicha planificación se articula sobre la base de los planes hidrológicos de cuenca, aprobados en julio de 1998 y publicados un año más tarde, y del plan hidrológico nacional, que es ley desde julio de 2001.
La Directiva, en cambio, impone la elaboración y aprobación de planes hidrológicos de demarcaciones hidrográficas, unitarios en todo caso. Pero desconoce cualquier otro planeamiento superior que, como nuestro PHN, establezca medidas de coordinación entre los antedichos planes de cuenca o adopte las decisiones estratégicas más delicadas de la política hidráulica, como pueden ser los trasvases. Por consiguiente, de momento, la figura del PHN tendrá será una pieza que nuestro ordenamiento deberá mantener, sin que ello suponga ninguna contradicción con la Directiva y sin perjuicio de que sus contenidos deban acatar esta y otras disposiciones comunitarias, como pueda ser la evaluación ambiental. O el acuerdo con Portugal, si los planes afectasen a sus recursos disponibles en las cuencas compartidas, por mor del Convenio de Albufeira de 1998.
En mi opinión, los contenidos de los planes comunitarios deben encontrar acomodo en la planificación española, añadiéndose a los contenidos que a ese respecto ya prescribe el art. 42 TRLA. En su práctica totalidad, los nuevos contenidos que exige la Directiva son de naturaleza informativa, más que normativa. No por ello debe despreciarse su importancia como garantía. Aunque el preámbulo del RD 1664/1998 prometiera ediciones oficiales y la disponibilidad de los mismos en la oficinas confederales, la realidad es que la inmensa mayoría de los españoles lo único que pueden conocer es su contenido normativo publicado en el BOE. La Directiva obliga a hacer publica una información mucho mayor que la que brindan los planes publicados, que debe permitir conocerlos mejor a todos los efectos. Esta información debe tener la misma publicidad, en mi opinión, que el denominado “contenido normativo” de los planes hidrológicos que conocemos, es decir,la máxima ofrecida por el BOE. De la forma resumida y sistematizada, como desea la Directiva que se brinde esa información al público, incluso cuando sea gráfica, no tienen porqué plantearse los problemas antes aludidos.
Tampoco plantea la Directiva mayores exigencias de intervención administrativa, puesto que se basa y mantiene la vigencia de las Directivas existentes, que con mejor o peor fortuna ya están incorporadas a nuestro Ordenamiento. Al menos a nivel normativo, otra cosa es su acatamiento efectivo.
La Directiva comunitaria aporta, no obstante, algunas mejoras dignas de resaltar. En primer lugar, pone el énfasis en la protección ambiental del recurso y el entorno, tanto en los aspectos cuantitativos como cualitativos, fijando objetivos claros y ambiciosos. Sí es de apreciar que la Directiva plantea una política mucho más exigente hacia los temas ambientales, lo que debe obligar a mejorar muchas cuestiones deficientemente gestionadas por la Administración española (planificación, control de vertidos, agotamiento de recursos, entre otras). Esperemos que la vigilancia de la Comisión sobre la observancia de la Directiva espolee a nuestras autoridades en el cumplimiento de sus deberes. La puntual y exhaustiva información que los Estados deben remitir a la Comisión y la publicidad que la misma tendrá permitirá, al menos, que los ciudadanos puedan juzgar la política hidráulica con mayor conocimiento de causa.
Otra mejora importante es la unificación de la definición de los distintos parámetros, sistemas de control y medida de las magnitudes y elementos que integran los planes y programas. Con ello puede evitarse la disparidad y dispersión, a la vez que incertidumbre y desconfianza sobre los datos aportados por las Confederaciones en muchos casos.
El establecimiento por la Directiva de unos plazos para la elaboración y revisión de estos planes hidrológicos, más razonables y realistas que los marcados por la legislación española, pero vinculantes en todo caso, sometidos a la vigilancia de la Comisión Europea y, en último extremo, sancionables por el TJCE, debe finalmente contribuir a una periódica actualización de este crucial instrumento, evitando que vuelva a producirse una demora como la padecida en nuestro país.
Es prematuro sacar conclusiones definitivas sobre el impacto de una nueva norma cuando todavía está tan reciente. Hecha esa advertencia, nuestra impresión es que la Directiva marco sintoniza en su filosofía y planteamientos generales con los principios que inspiran la española Ley de Aguas de 1985.
Es más, algunas de las técnicas que aporta la Directiva, como novedad para el contexto europeo, tienen una larga tradición en España (cuenca hidrográfica) o, al menos, una regulación equivalente (planes hidrológicos, control de vertidos, tarifas de aguas). En ese sentido, podría decirse que el derecho español ha servido de modelo a la Comunidad. Podría decirse sin exagerar que nuestro país parte con ventaja pues si de los errores se aprende, algunas lecciones vamos por delante. A pesar de todas las dificultades y errores, o precisamente por haberlos padecido con antelación, debemos pensar que España está en las mejores condiciones para llevar a cabo la planificación hidrológica que los demás países europeos, en la mayoría de los cuales es desconocida(21).
(21) Sin ir más lejos, estas técnicas de gestión eran desconocidas en Italia, un país de características y carencias hidrológicas parecidas a España. Sobre la organización y funcionamiento de aquella Administración hidráulica vid AA.VV., "La gestiones delle risorse idriche", a cura de R. MALAMAN, Il Mulino, Bolonia, 1995.
Nicola LUGARESI ("La competenza in materia di acque nella provincia autonoma de Trento: le concessioni di grande derivazione", Riv. Giur. dell'Ambiente nº 3/4, 1999, p. 473 y ss.) critica la oscuridad de la legislación vigente en lo relativo a las competencias de gestión de los recursos hídricos, no resueltas por la jurisprudencia constitucional ni la ordinaria. En ella, corresponde a la Provincia el otorgamiento de las concesiones de uso, pero el Estado se reserva las relativas a grandes derivaciones hidroeléctricas. El autor sugiere la necesidad de solventar los conflictos que ello origina mediante una planificación concordada entre la Provincia y el Estado y que sería el instrumento de gestión para la cuenca bajo dos directrices básicas: la tutela ambiental y el desarrollo económico.
Ahora bien, sería iluso pretender cumplir unos objetivos y requerimientos tan ambiciosos y generales como los que impone la Directiva marco con los limitados medios materiales y profesionales de los que hoy dispone la Administración hidráulica española. Para superar este desafío resulta inaplazable una modernización de las Confederaciones hidrográficas y un incremento de sus medios, especialmente humanos, acorde con las funciones y responsabilidades que se les encomiendan. Los retrasos y, por qué no decirlo, incumplimientos padecidos por una no menos revolucionaria norma como fue la Ley de Aguas de 1985 deberían servir de experiencia a los gobernantes para evitar construir castillos en el aire.
Publicado por Ivan Ore en 8:48:00