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Timestamp: 2020-07-04 15:03:51+00:00
Document Index: 9563440

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 53', 'art. 45', 'art. 23', 'sentenza ', 'art. 30', 'sentenza ', 'art. 30', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 7', 'art. 34', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 34', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 34', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 34', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 44', 'sentenza ', 'art. 87']

Giurisprudenza - Espropriazione
Cons. Stato, Ad. Plen. N. 4 del 30 agosto 2005, sulla giurisdizione in caso di risarcimento danni da occupazione appropriativa
sul ricorso in appello n. 977 del 2003 reg. ric. Cons. giust. amm. della Regione Siciliana (n. 10 del 2005 reg. ric. Ad. Plen.), proposto dal Comune di Milo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Davide Maria Bisicchia, ed elettivamente domiciliato in Palermo, al viale Strasburgo n.106, presso lo studio dell’avvocato Roberto Lo Vullo;
il signor Alfio Petralia, rappresentato e difeso dall’avvocato Venerando Gambino, ed elettivamente domiciliato in Palermo, alla via A. Salinas n. 56, presso lo studio dell’avvocato Luca Di Carlo;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione di Catania, Sez. I, 30 maggio 2003, n. 175;
Visto il controricorso dell’appellato, depositato in data 31 luglio 2003;
Vista l’ordinanza di rimessione della causa (n. 210 del 2005 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana);
Vista la memoria depositata dall’appellato in data 10 giugno 2005;
Udita la relazione del Consigliere di Stato Carmine Volpe alla pubblica udienza del 20 giugno 2005 e designato quale estensore il Consigliere di Stato Luigi Maruotti, nel corso della camera di consiglio;
Nessuno presente per le parti;
Con delibera del 7 maggio 1986, la giunta del Comune di Milo ha dichiarato la pubblica utilità, l’indifferibilità e l’urgenza dei lavori di trasformazione in strada comunale di una via rurale.
Alla dichiarazione di pubblica utilità ha fatto seguito la emanazione di una ordinanza di occupazione d’urgenza, sulla base della quale l’amministrazione ha conseguito la disponibilità dei terreni e ha proceduto alla realizzazione dell’opera pubblica (la nuova strada comunale).
Col ricorso proposto al TAR per la Sicilia (Sezione di Catania), il signor Alfio Petralia, nella sua qualità di proprietario di una parte del suolo sul quale è stata realizzata la strada, ha rilevato che all’occupazione di urgenza della sua proprietà non aveva fatto seguito l’emanazione del decreto di esproprio entro il termine prescritto (come prorogato al 23 novembre 1994 dalla legge n. 158 del 1991).
Egli ha chiesto, conseguentemente, la condanna del Comune al pagamento di lire 46.900.000 a titolo di risarcimento del danno per l’occupazione divenuta sine titulo e per la perdita del fondo sul quale è stata realizzata la nuova strada.
Con la sentenza n. 175 del 2003, il TAR, richiamate le risultanze di una consulenza tecnica d’ufficio, ha accolto il ricorso condannando il Comune al pagamento di euro 28.933,98 e degli interessi legali.
Il Comune ha appellato la sentenza del TAR, ha dedotto che la consulenza tecnica d’ufficio sarebbe stata redatta da un ingegnere dipendente di un Comune, in violazione dell’art. 53 del decreto legislativo n. 165 del 2001, ed ha sostenuto, inoltre, che non si sarebbe tenuto conto – ai fini della valutazione del valore del suolo - di circostanze decisive evidenziate nelle difese di primo grado.
L’appellato ha chiesto la reiezione del gravame.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, con l’ordinanza n. 201 del 2005, ha rimesso la causa all’esame dell’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 45 del testo unico n. 1054 del 1924.
L’appellato, con una memoria depositata in data 10 giugno 2005, ha illustrato le questioni controverse ed ha insistito nelle già formulate conclusioni.
All’udienza del 20 giugno 2005, la causa è stata trattenuta in decisione ed è stato depositato il dispositivo ai sensi dell’art. 23 bis della legge n. 1034 del 1971, modificata con la legge n. 205 del 2000.
1. Debbono essere risolte preliminarmente, nell’ordine, due questioni prospettate dall’ordinanza di rimessione:
a) se il Consiglio di Stato, giudice di appello, possa verificare d’ufficio la riconducibilità della presente controversia nella giurisdizione amministrativa, in presenza di una sentenza di accoglimento del ricorso postulante, pur se in forma implicita, la sussistenza della giurisdizione;
b) nella affermativa, se la controversia in esame ricada nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto avente ad oggetto, al di fuori di ogni impugnativa di atti autoritativi, la sola pretesa di conseguire il risarcimento del danno sopportato dal diritto di proprietà del privato, investito da un provvedimento di occupazione d’urgenza venuto meno retroattivamente ex lege.
2. In ordine alla prima questione, rilevano i primi due commi dell’art. 30 della legge n. 1034 del 1971, per i quali «il difetto di giurisdizione deve essere rilevato di ufficio» e «avverso le sentenze che affermano o negano la giurisdizione è ammesso ricorso al Consiglio di Stato».
2.1. La interpretazione di tali disposizioni ha dato luogo – come è noto - a diversi orientamenti giurisprudenziali.
Per alcune decisioni (Ad. Plen., 25 ottobre 1980, n. 42; Sez. VI, 13 gennaio 1983, n. 12; Sez. VI, 21 marzo 1998, n. 380; Sez. VI, 20 maggio 1995, n. 479; Sez. IV, 4 febbraio 1999, n. 112; Sez. IV, 21 gennaio 2005, n. 99), finché non risulti emanata una sentenza regolatrice della Corte di Cassazione, il Consiglio di Stato come giudice d’appello ha titolo a sindacare d’ufficio in ogni ipotesi la sua giurisdizione (e della complessiva istituzione nella quale il Consiglio di Stato fa parte insieme ai T.A.R.).
A conclusioni di segno opposto è pervenuto, invece, un ulteriore indirizzo che, richiamando i limiti insuperabili del giudicato, ritiene interdetto qualunque esame del punto concernente la giurisdizione in sede di appello, in assenza di una specifica censura avanzata dalla parte contro la decisione, espressa o implicita, sulla giurisdizione (Sez. IV, 14 aprile 1998, n. 621; Sez. VI, 7 luglio 2003, n. 4028; Sez. IV, 14 aprile 2004, n. 2105; Sez. IV, 18 maggio 2004, n. 3186).
Un ultimo indirizzo – collocandosi in una posizione mediana – afferma, invece, che il giudice d’appello può procedere alla valutazione di ufficio della giurisdizione solo in presenza di una statuizione implicita: le statuizioni esplicite sulla giurisdizione richiederebbero, invece, apposita impugnativa (Sez. VI, 10 aprile 2002, n. 1039; Sez. VI, 15 dicembre 2003, n. 8212).
2.2. L’Adunanza Plenaria ritiene che vada seguito quest’ultimo indirizzo.
La regola del primo comma dell’art. 30 della legge n. 1034 del 1971 in ordine alla rilevabilità d’ufficio del difetto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo va posta in rapporto con il secondo comma dello stesso articolo, secondo il quale «avverso le sentenze che affermano o negano la giurisdizione è ammesso ricorso al Consiglio di Stato».
Si desume, infatti, da una lettura coordinata di tali disposizioni che, nelle ipotesi in cui il TAR abbia espressamente pronunciato sulla giurisdizione, la relativa statuizione può essere conosciuta dal giudice di appello solo in presenza di apposito gravame di parte. Il giudice d’appello resta, invece, legittimato ad intervenire quando il giudice di primo grado ha statuito, solo in forma implicita, sulla giurisdizione attraverso l’adozione di una pronuncia di merito o di carattere processuale che non avrebbe, però, potuto essere adottata se non da un organo provvisto di potestà giurisdizionale.
In aderenza ad un siffatto ordine di idee, è pertanto da escludere che nella specie – mancando qualunque espressa statuizione in tema di giurisdizione - sussista per il giudice di appello la preclusione a conoscere ex officio di questioni relative alla giurisdizione.
3. Risolto in senso affermativo il punto della verificabilità in questa sede ex officio della giurisdizione, occorre ora stabilire se il giudice amministrativo adito abbia titolo a conoscere della presente controversia, così come ritenuto dalla sentenza appellata che ha definito nel merito la controversia.
La lite dedotta in questa sede ha ad oggetto – come si è avanti ricordato - la domanda di risarcimento del danno sopportato dalla parte privata in conseguenza dello spossessamento dell’area di sua proprietà sulla quale è stata realizzata l’opera pubblica durante il periodo nel quale il provvedimento di occupazione ha esplicato i suoi effetti.
Resta perciò da definire se tale lesione del diritto di proprietà vada ricondotta all’esplicazione del pubblico potere o a un mero comportamento (nella seconda evenienza, in applicazione dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 204 del 2004, dovrebbe essere declinata la giurisdizione del giudice amministrativo a favore di quella del giudice ordinario).
3.1. Ad avviso di questa Adunanza Plenaria sussiste, nella specie, la giurisdizione del giudice amministrativo.
Occorre a questo riguardo ricordare che l’art. 34 del decreto legislativo n. 80 (da leggere in stretta connessione con il successivo art. 35, comma 1, del decreto legislativo n. 80 del 1998, novellato quest’ultimo dall’art. 7 della legge 205 del 2000) ha dato vita ad una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo chiamata ad accogliere nel suo seno ogni controversia tra il privato e la pubblica amministrazione, insorta nell’area dell’urbanistica e dell’edilizia e relativa - oltre che ad interessi legittimi - a diritti soggettivi (di regola al diritto di proprietà, ai diritti reali, al possesso). E ciò sia nell’ipotesi in cui il vulnus recato al diritto soggettivo debba farsi risalire alla esplicazione dei pubblici poteri, sia nell’ipotesi in cui la lesione vada ricondotta, invece, a comportamenti invasivi sine titulo nella sfera del privato (anche se in vista, di regola, del perseguimento di finalità pubblicistiche, pur con mezzi impropri).
Di ciò si trae sicura conferma dalla lettura dell’art. 34, nel quale si parla di lesioni arrecate a tali diritti tanto da «atti e provvedimenti» (e, perciò, dalla esplicazione di poteri autoritativi), quanto da «comportamenti» che si manifestino come iniziative disciplinate dal diritto comune (e di regola come meri fatti illeciti, fonti di responsabilità aquiliana)..
Conformandosi ad una tale chiave di lettura, la giurisprudenza, sin dall’indomani della emanazione della norma citata, ha ritenuto di spettanza del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, la cognizione di interventi invasivi sine titulo nella proprietà privata, come meri «comportamenti»: vie di fatto, iniziative procedimentali abnormi rivolte ad incidere nella sfera del soggetto privato (con utilizzazione in tali ipotesi anche di azioni possessorie).
3.2. La Corte costituzionale - condividendo la linea interpretativa dell’art. 34 seguita dalla giurisprudenza, sulla riconducibilità alla giurisdizione amministrativa anche dei fatti lesivi non riferibili all’esplicazione del potere - con la sentenza n. 204 del 2004 ha dichiarato la illegittimità costituzionale della norma attributiva della giurisdizione al giudice amministrativo in relazione alle lesioni di diritti soggettivi riferibili ai detti comportamenti materiali ed ha disposto, espressamente, lo scorporo della detta espressione dal testo dell’art. 34 citato.
Sono state conservate, così, alla giurisdizione del giudice amministrativo le liti relative a diritti e interessi da riportare alla esplicazione del potere: una soluzione alla quale la Corte è approdata nel presupposto che la Costituzione consenta di derogare alla clausola generale di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo (diritti - interessi) solo quando i diritti - tutelati innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva - risultino vulnerati dalla pubblica amministrazione come “autorità” (e si tratti, perciò, di diritti soggettivi sui quali incida il pubblico potere).
3.3. L’ordinanza di rimessione del Consiglio di Giustizia Amministrativa non avanza espliciti dubbi in ordine alla giurisdizione amministrativa nei riguardi della pretesa risarcitoria di cui si discute in questa sede (pretesa traente origine dalla sopravvenuta retroattiva caducazione ex lege del provvedimento di occupazione d’urgenza, che ha reso sine titulo sia l’apprensione della res, sia gli interventi modificativi alla stessa apportati).
Si rappresentano, però, nell’ordinanza due profili che – sempre ai fini della valutazione della giurisdizione del giudice amministrativo - meriterebbero di essere approfonditi, dopo l’emanazione della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale, in considerazione anche del fatto che – come è risaputo – il principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all’art. 5 c.p.c. non opera quando la giurisdizione venga meno – come è parzialmente avvenuto con riferimento all’art. 34 - non per effetto di leggi sopravvenute, ma di una sentenza della Corte Costituzionale operante in via retroattiva.
Questi sono i due punti ai quali sembra, nella sostanza, far riferimento l’ordinanza di rimessione:
a) in primo luogo, andrebbe verificato se, dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale di cui alla sentenza n. 204 del 2004 (che ha precluso al giudice amministrativo di conoscere di «comportamenti» retti da norme del diritto comune), si possano ancora considerare ricadenti nella giurisdizione amministrativa (come fatti eziologicamente riconducibili all’amministrazione-autorità) le lesioni del diritto di proprietà di cui si è denunciata la violazione con il ricorso in esame: e ciò in considerazione della circostanza che, con la dichiarazione di inefficacia ex lege dell’atto di occupazione di urgenza e degli effetti giuridici da quest’ultimo spiegati, le lesioni arrecate al diritto di proprietà del soggetto privato potrebbero essere considerate come condotte sine titulo, perciò in toto assimilate ai «comportamenti» materiali dell’amministrazione di cui al citato art. 34;
b) anche se si pervenisse alla conclusione di ritenere che il vulnus del diritto soggettivo sia nella specie da ricondurre al pubblico potere, andrebbe stabilito se la denunciata lesione di diritti soggettivi possa essere conosciuta dal giudice amministrativo al quale – come sembrerebbe doversi desumere dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte – è attribuita la giurisdizione esclusiva solo nell’ambito di controversie nelle quali restano coinvolti insieme interessi legittimi e diritti soggettivi.
Ed invero - a differenza di quanto avviene, di norma, negli altri casi di giurisdizione esclusiva - la presente controversia si contrassegna per il fatto di avere come oggetto soltanto diritti soggettivi, risultando venuto meno ex lege (per la mancata conclusione del procedimento e non a seguito di impugnativa involgente interessi legittimi) il provvedimento degradatorio in precedenza emanato (l’occupazione di urgenza).
Solo nel caso di congiunta proposizione della impugnativa dell’atto degradatorio e della pretesa risarcitoria relativa a diritti soggettivi, la lite si sarebbe potuta radicare innanzi al giudice amministrativo, implicando la giurisdizione esclusiva un processo avente ad oggetto, ad un tempo, diritti ed interessi.
3.4. Per quanto concerne il primo punto, va senz’altro riconosciuto che si può parlare di lesione di diritti soggettivi nei riguardi dei provvedimenti degradatori (tra i quali si iscrive il provvedimento d’occupazione di urgenza adottato nella specie) dopo che tali provvedimenti siano stati annullati o abbiano cessato di esplicare – come nel caso in esame – retroattivamente i loro effetti: con il singolare risultato che può parlarsi di lesione del diritto solo in concomitanza della dissoluzione dell’atto con il quale il potere pubblico si era manifestato.
E’ evidente, però, che non può bastare tale dato ad indurre a ravvisare nella specie la lesione di un diritto soggettivo rapportabile ad un comportamento materiale e non a fattori causali riconducibili al pubblico potere.
Ed invero la formula dell’art. 34 - che parla di «atti e provvedimenti» in contrapposizione ai «comportamenti» (l’espressione dichiarata costituzionalmente illegittima) - mira proprio alla identificazione della lesione di diritti soggettivi, eziologicamente riconducibili alla funzione (naturalmente solo dopo che sono divenuti sine titulo gli interventi posti in essere in attuazione degli atti amministrativi i cui effetti sono venuti meno).
In tale fenomeno, per l’assoluta somiglianza di fattispecie, restano accomunati sia le controversie – come quella dedotta in questa sede - caratterizzate dall’inefficacia retroattiva ex lege che investe l’atto degradatorio applicativo del vincolo preordinato all’esproprio, sia le ipotesi di annullamento dell’atto stesso (con proposizione in entrambi i casi – sul presupposto della caducazione degli effetti dell’atto autoritativo - della pretesa di carattere patrimoniale).
Stando così le cose, va considerata come controversia riconducibile all’esplicazione del pubblico potere - nel senso in cui ne parla l’art. 34, in contrapposizione ai «comportamenti» materiali – qualunque lite suscitata da lesioni del diritto di proprietà provocate, in area urbanistica, dalla esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno o per annullamento o (come nella specie) per sopraggiunta inefficacia ex lege.
3.5. Sembra senz’altro da disattendere l’impostazione (di chiara ispirazione processuale) rivolta a prospettare che la giurisdizione esclusiva (e, perciò, anche quella in materia di urbanistica e di edilizia) presupporrebbe sul piano costituzionale ad validitatem la congiunta deduzione, nello stesso processo, sia di diritti che di interessi legittimi (situazione, quest’ultima, che si realizzerebbe, ad es., nella ipotesi di pretesa risarcitoria dedotta, in via consequenziale, dopo l’annullamento del provvedimento degradatorio e non anche quando l’atto e i suoi effetti siano venuti meno ex lege)
Deve darsi atto che, effettivamente, in più punti della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale si rinvengono espressioni che sembrerebbero rivolte a condizionare la legittimità costituzionale delle norme, attributive alla giurisdizione amministrativa esclusiva in “particolari materie”, alla circostanza che la materia stessa coinvolga diritti soggettivi sui quali sono chiamati ad interferire poteri pubblicistici.
Resta, però, assolutamente estranea alla medesima sentenza della Corte l’affermazione secondo cui la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comporti, immancabilmente, l’instaurazione di una concreta controversia implicante la congiunta deduzione in causa di interessi legittimi e diritti soggettivi (situazione che si avvera nella sola ipotesi di impugnazione degli atti di esercizio del potere e dopo l’annullamento dell’atto, con pretese consequenziali rivolte a denunciare vulnera incidenti sulle legittimanti e risorte posizioni di diritti soggettivi).
E’ da ritenere, pertanto, fuori discussione la possibilità – riconosciuta dalla stessa giurisprudenza - di fare rientrare, in sede di giurisdizione esclusiva in area urbanistica ed edilizia, le controversie di carattere solo impugnatorio involgenti esclusivamente interessi legittimi, perché rivolte a conseguire l’annullamento dell’atto con il quale il potere è stato esercitato (ad esempio, impugnativa di strumenti urbanistici, di dichiarazioni di pubblica utilità, di espropri, etc.).
Del pari, risulta pienamente ipotizzabile - in rigorosa simmetria con tale fattispecie – l’ingerenza del giudice amministrativo su liti che, come nel caso in esame, abbiano ad oggetto diritti soggettivi quando la lesione di questi ultimi tragga origine, sul piano eziologico, da fattori causali riconducibili all’esplicazione del pubblico potere, pur se in un momento nel quale quest’ultimo risulta ormai mutilato della sua forza autoritativa per la sopraggiunta inefficacia disposta dalla legge per la mancata conclusione del procedimento.
La giurisprudenza di questo Consiglio, d’altra parte, ha riconosciuto espressamente la possibilità di far valere in giudizio, innanzi al giudice amministrativo, pretese patrimoniali conseguenti all’annullamento di un provvedimento degradatorio disposto in un separato giudizio pure svoltosi dinnanzi al giudice amministrativo, ovvero in via di autotutela, nell’esatta considerazione che nell’area urbanistica ed edilizia la riparazione dei diritti incisi dal pubblico potere è di spettanza del giudice amministrativo, quale che sia la sede – anche extragiudiziale – nella quale l’annullamento sia stato disposto.
4. Passando a questo punto all’esame delle due censure formulate dal Comune appellante, ai fini del decidere e ai sensi dell’art. 44 del testo unico n. 1054 del 1924, occorre disporre l’acquisizione di chiarimenti, in ordine ai criteri seguiti dal consulente, nominato in primo grado per la quantificazione del danno subito dall’appellato.
Tenuto conto delle deduzioni già formulate in primo grado dal Comune e richiamate nell’atto di appello, tali chiarimenti dovranno offrire elementi per valutare se il consulente si sia conformato a criteri di ragionevolezza nella determinazione del valore dell’area di proprietà dell’appellato:
E ciò con particolare riferimento ai seguenti aspetti:
- valutazione del valore dei suoli siti nel territorio del limitrofo Comune di Zafferana Etnea, disattendendo i criteri valorizzati invece dall’Ufficio tecnico comunale di Milo, richiamati a p. 3 dell’atto di appello;
- mancato conferimento di qualunque rilievo alle dichiarazioni presentate dall’appellato ai fini della quantificazione dell’I.C.I., richiamate a pp. 3-4 del medesimo atto di appello;
- diniego di ogni rilievo ai parametri applicati dal Comune di Milo per la liquidazione della indennità provvisoria, accettata in data 31 dicembre 1988.
Tali chiarimenti dovranno essere forniti dal dirigente dell’Ufficio del Genio civile di Palermo (che potrà delegare un funzionario di propria fiducia), entro il 15 ottobre 2005, con una relazione da trasmettere alla Segreteria dell’Adunanza Plenaria.
La Segreteria è incaricata di trasmettere al dirigente dell’Ufficio del Genio civile di Palermo una copia della presente decisione, della sentenza impugnata, dell’atto di appello e della relazione del consulente depositata in data 26 aprile 2001 (dandone immediato preavviso mediante fax o strumento informatico).
Il Comune di Milo provvederà a trasmettere al più presto al medesimo dirigente (e alla Segreteria) copia della documentazione riguardante la quantificazione dell’I.C.I. da parte dell’appellato e la liquidazione della indennità provvisoria (non depositata nel presente giudizio), nonché tutta l’ulteriore documentazione che gli sarà richiesta dal dirigente per la stesura dei chiarimenti.
Le parti – entro il 30 settembre 2005 - potranno fornire ogni ulteriore elemento di valutazione al dirigente, affinché ne tenga conto nella relazione finale.
Riservata ogni ulteriore statuizione, anche sulle spese, per il prosieguo va fissata l’udienza del 14 novembre 2005.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e, riservata ogni ulteriore statuizione, dispone gli incombenti istruttori indicati in motivazione.
Rinvia per il prosieguo all’udienza del 14 novembre 205.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi il giorno 20 giugno 2005, presso la sede del Consiglio di Stato, nella ‘Sala di Pompeo’ di Palazzo Spada, con l’intervento dei signori:
Piergiorgio Trovato Consigliere
Luigi Maruotti Consigliere estensore
Il Consigliere estensore Il Segretario
il................................................(Art. 55, L.27/4/1982, n. 186)
Addì.........................copia conforme alla presente è stata trasmessa
a..............................................................................................
a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n. 642