Source: http://www.cch.ca/bulletins/municipal/articles/bucm0308_complet.html
Timestamp: 2013-05-26 08:34:06+00:00
Document Index: 62336824

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 9', 'art. 172', 'art. 36', 'CSC ', 'CSC ', 'CSC ', 'arrêt ']

Mars 2008, Volume 10, no 2 Imprimer en entier
Au-delà des limites de l’administratif et du juridictionnel, les tribunaux administratifs par Me Denis Lemieux
L’adoption de la Loi sur la justice administrative (L.R.Q. c. J-7) paraissait avoir sonné le glas de l’ancienne nomenclature des tribunaux administratifs. Désormais, les organismes relevant ultimement de l’Exécutif sont rangés dans deux catégories étanches, selon qu’ils exercent des fonctions administratives (art. 2 et 3 L.J.A.) ou juridictionnelles (art. 9). Néanmoins, la jurisprudence reconnaît des organismes administratifs exerçant une fonction quasi judiciaire, dont le cadre procédural est d’abord et avant tout dicté par l’article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne (L.R.Q., c. C-12). Un exemple récent est celui de la Régie des marchés agricoles et alimentaires. Faits :
Érablière J.P.L. Caron inc. exploite une entreprise acéricole depuis 1987. En 2003, la Fédération des producteurs acéricoles adopte le Règlement sur le contingentement qui oblige tout producteur ou distributeur à obtenir un contingentement de la Fédération. Érablière Caron fait une demande qui est refusée pour le motif qu’elle devait des pénalités à la Fédération pour un montant de 72 110,90 $. Érablière Caron répond qu’elle ne doit que 40 000 $. Elle indique qu’elle est détentrice d’un permis d’exportation de la part de l’Agence canadienne d’inspection des aliments et n’a donc pas besoin de contingentement à cette fin. Mais elle ne conteste pas le refus de contingentement devant la Régie des marchés agricoles et alimentaires comme elle aurait pu le faire.
Suite à une mise en demeure de payer le montant dû, la Fédération s’adresse à la Régie pour arbitrer le différend et rendre une ordonnance contre Érablière Caron.
En l’espèce, la Régie a donné raison à la Fédération et a imposé la pénalité prévue par la convention de mise en marché qu’elle avait préalablement approuvée. Elle a également ordonné le versement de contributions et de dommages à la Fédération.
Érablière Caron soulève en révision judiciaire que la Régie n’est pas un tribunal indépendant au sens de l’article 23 de la Charte québécoise et est donc inconstitutionnelle. Subsidiairement, elle invoque en plaidoirie que la participation au délibéré des conseillers juridiques de la Régie est contraire au principe d’impartialité. Elle soulève également que la Régie a agi ultra vires en imposant des sanctions en vertu du plan conjoint.
La Cour supérieure souligne l’accord des parties concernant l’application de la norme de la décision correcte pour la question soulevant la violation de l’article 23 de la Charte.
En l’espèce, la Régie a refusé de trancher cette question estimant qu’elle n’avait pas la compétence légale requise pour se prononcer sur cette question et, plus particulièrement, sur la compatibilité de l’article 20 de la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (L.R.Q., c. N-35.1) avec l’article 23 de la Charte. Cet article édicte que le « gouvernement peut, de sa propre initiative et pour des motifs d’intérêt public, suspendre, modifier ou annuler toute décision de la Régie ».
Comme nous l’avons indiqué, Érablière Caron invoque également la multiplicité des rôles des conseillers juridiques de la Régie selon les articles 12 et 19 à 22 des Règles de régie interne de la Régie.
La première question en litige concerne l’impartialité d’un des membres de la formation de la Régie qui a rendu la décision. Ce membre a occupé des fonctions de direction au sein de l’UPA avant sa nomination comme régisseur.
Comme la requérante n’a pas fait de demande de récusation du membre lorsqu’elle a pris connaissance de ce fait et qu’elle n’a fait aucune preuve d’apparence de partialité, la Cour rejette ce motif d’illégalité. Au surplus, cette allégation de partialité n’affectait pas les autres régisseurs.
Pour ce qui est de l’atteinte à l’apparence de l’indépendance judiciaire, la Cour rappelle que la Régie est un organisme multifonctionnel. Ce n’est que lorsqu’il exerce une fonction quasi judiciaire que l’article 23 peut trouver application. Dans ce cas, il faut vérifier si les trois composantes de l’indépendance dégagées par la jurisprudence de la Cour suprême, soit l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance institutionnelle, sont respectées.
Les membres sont nommés pour une durée fixe. Si le ministre a l’intention de recommander au gouvernement le renouvellement d’un membre, il en avise en pratique le régisseur concerné quelques mois avant la fin de son mandat.
Les décrets de nomination des membres prévoient que le gouvernement peut révoquer un mandat pour cause de malversation, maladministration, faute lourde ou autre motif de même gravité dont la preuve incombe au gouvernement.
Des régisseurs supplémentaires peuvent être nommés pour une durée plus courte.
Monsieur le juge Gendreau considère que vu les fonctions de la Régie, les régisseurs bénéficient d’une inamovibilité suffisante.
Le second élément de l’indépendance concerne la sécurité financière. L’article 8 de la Loi prévoit que « le gouvernement détermine le traitement et les autres conditions de travail des régisseurs. Le traitement, une fois fixé, ne peut être réduit. ».
Même si le traitement offert peut varier d’un régisseur à l’autre, la Cour estime que ceux-ci sont libres d’accepter ou non cette offre. Ce qui importe est que le gouvernement ne peut réduire cette rémunération pendant la durée du mandat. Il s’agit, selon la Cour, d’une sécurité financière acceptable.
Pour ce qui est de l’indépendance institutionnelle de la Régie, monsieur le juge Gendreau convient qu’en principe, l’article 20 permettrait au gouvernement de suspendre, modifier ou annuler de sa propre initiative une décision de la Régie.
Comme il n’existe aucune preuve factuelle de telle intervention du gouvernement, la Cour ne peut conclure que la seule existence de l’article 20 brime l’indépendance judiciaire des régisseurs. Il n’existe également aucune preuve de directives ou de politiques gouvernementales restreignant la marge de manœuvre décisionnelle des régisseurs.
La Cour aborde ensuite le rôle des conseillers juridiques de la Régie lors du délibéré. Les Règles de la Régie prévoient que le président assigne généralement un conseiller juridique ou secrétaire pour assister les régisseurs lors de chaque séance publique.
Le conseiller soumet alors aux régisseurs les questions qui lui semblent appropriées et peut participer au délibéré avec les régisseurs même si ces derniers demeurent seuls responsables de la décision. De plus, le conseiller doit lire et commenter tout projet de décision pour assurer la conformité avec les règles de droit applicables.
Comme ces Règles n’ont pas été mentionnées dans l’avis transmis sous l’article 95 C.p.c. au procureur général, la Cour refuse de se prononcer sur leur légalité.
De plus, il aurait fallu faire au préalable une preuve de leur application. L’avis sous 95 C.p.c. aurait donc dû être donné devant la Régie.
Sur le fond, la Cour juge que la requérante était soumise aux obligations découlant de la Loi et du Plan conjoint des producteurs acéricoles du Québec.
Elle est partie à la convention de mise en marché puisqu’elle est représentée par la Fédération qui est partie à cette entente.
Les clauses pénales prévues à la convention ne sont pas abusives.
Cependant, la pénalité prévue à l’article 22 du Règlement sur le contingentement est nulle car elle ne prévoit pas « l’utilisation de cette pénalité à des fins particulières » tel que l’exige l’article 93 (6°) de la Loi.
Enfin, le fait que le sirop d’érable produit par la requérante était destiné à l’exportation ne constitue pas un cas d’exception pour échapper aux obligations découlant de la Loi.
La Cour annule donc les pénalités fondées sur l’article 22 du Règlement et déclare celui-ci nul et de nul effet.
Monsieur le juge Gendreau a pris pour acquis que la Régie exerçait une fonction quasi judiciaire au sens de l’article 56 de la Charte québécoise et, dès lors, était un « tribunal » au sens de l’article 23. Il est vrai qu’en l’espèce, les quatre facteurs dégagés à cette fin par la Cour suprême et utilisés pour interpréter les dispositions précitées de la Charte québécoise étaient tous positifs, soit l’atteinte aux droits, l’existence d’un litige entre deux parties tranché par un décideur neutre, l’existence d’une audition et l’application par la Régie de normes objectives.
De ce fait, un organisme exerçant une fonction administrative selon la Loi sur la justice administrative devient assujetti à des exigences quasi constitutionnelles d’indépendance et d’impartialité.
De plus, il est compétent, selon la Cour, pour trancher toute question découlant de ce statut et doit même alors entendre une preuve factuelle, si nécessaire, pour décider de sa propre constitutionnalité.
Le reproche fait à un régisseur d’avoir exercé des fonctions au sein de l’UPA a, à juste titre, été rejeté par la Cour. Il est inhérent à un tribunal administratif spécialisé de compter parmi ses membres des personnes ayant œuvré dans le champ de compétence du tribunal.
L’expertise de la Régie provient en partie de celle acquise antérieurement par ses membres. En revanche, si le membre visé avait adopté antérieurement une position partisane dans le dossier ou s’il manifestait, par son comportement, un parti pris envers une partie, ceci pourrait entacher la procédure de nullité, voire la décision à laquelle il aurait participé. Il pourrait alors exister un doute raisonnable d’influence de ce membre préjugé sur les autres décideurs.
Pour ce qui est de l’indépendance institutionnelle de la Régie, la Cour considère à bon droit que vu la nature de cet organisme, un mandat à durée déterminée de plusieurs années durant bonne conduite satisfaisait à l’exigence de l’inamovibilité. La Cour a noté qu’un membre pouvait savoir s’il serait renouvelé ou non avant la fin de son mandat.
Par ailleurs, la Cour reconnaît la possibilité de disparités des traitements des membres mais observe que ceux-ci ont été acceptés librement et ne peuvent être modifiés à la baisse pendant la durée du mandat. L’on peut toutefois se demander quelle est la marge de manœuvre dont dispose un nouveau membre en pareil cas. Toutefois, le fait que la rémunération et les autres conditions de travail des membres sont publiées dans la Gazette Officielle comporte une certaine protection à cet égard.
Le troisième élément de l’indépendance institutionnelle est celui de l’autonomie décisionnelle. Monsieur le juge Gendreau considère que l’existence d’un contrôle politique a posteriori n’affecte pas l’indépendance de la Régie car celle-ci demeure entièrement libre de rendre la décision qu’elle juge appropriée. Mais la Cour indique que si le gouvernement (ou le ministre responsable) émettait des directives ou politiques à la Régie sur la manière de disposer des affaires soumises, ceci pourrait constituer un accroc à l’article 23 de la Charte.
L’on doit noter que la Loi ne permet aucunement au pouvoir politique d’avoir recours à un tel procédé. Il ne peut agir que par voie réglementaire, dans les cas permis prévus par la Loi.
Selon nous, un membre du gouvernement ne pourrait non plus émettre un commentaire partisan alors qu’une affaire est soumise à la Régie. Ceci pourrait créer un doute raisonnable d’atteinte à l’indépendance et à l’impartialité de la Régie.
Les exemples de contrôle politique des décisions rendues par un organisme autonome de régulation économique ne sont pas nombreux au Québec. L’on peut toutefois citer l’article 96 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (L.R.Q., c. P-41.1) dont le libellé est toutefois différent puisqu’il permet au gouvernement de se saisir d’une affaire qui est devant la Commission de protection du territoire agricole, sans attendre que celle-ci en ait disposé.
La question du rôle des conseillers juridiques de la Régie, soulevée tardivement en l’espèce, est intéressante. La situation présente diffère de celle qui prévalait à la Régie des permis d’alcool, où la personne visée comparaissait devant une formation de régisseurs, en l’absence d’autres parties. Ici, la Régie des marchés agricoles et alimentaires est saisie d’un différend entre deux parties, que tranche cet organisme. Si le rôle du conseiller juridique demeure neutre lors de l’audience, il se pourrait bien que sa présence lors du délibéré soit compatible avec les garanties procédurales de l’article 23 de la Charte, surtout si l’on considère que les régisseurs ne sont pas nécessairement des juristes.
Érablière J.P.L. Caron inc. c. Régie des marchés agricoles et alimentaires
EYB 2007-114002 (C.S.)
Réf. : 35-160, 35-550, 50-170
L’incertaine détermination de la norme de contrôle des erreurs de droit par Me Denis Lemieux
Il y a près d’un quart de siècle, la Cour suprême adoptait une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer le degré de déférence judiciaire que les cours supérieures doivent manifester envers un tribunal ou organisme inférieur. En ce-faisant, la Cour a tenté de trouver un point d’équilibre qui tient compte de la séparation des pouvoirs et de deux pôles qui en font partie, soit la souveraineté parlementaire et la mission de surveillance et de contrôle judiciaire. Les quatre facteurs qui composent cette grille d’analyse permettent de définir la norme de contrôle applicable à une question en litige. La définition de ces normes, dont la gamme s’est réduite à trois notes au fil des années, a fait l’objet de nombreuses définitions qui ont souvent suscité beaucoup de perplexité dans le monde juridique. Malheureusement, la Cour suprême semble entretenir une certaine confusion dans ce domaine comme en témoigne le jugement rendu sur division dans C.C.D. c. Via Rail.
Via Rail acquiert en 2001 de nouvelles voitures de type Renaissance jusque-là utilisées pour la liaison ferroviaire sous la Manche. D’importantes modifications ont été apportées à ces voitures à la demande de Via. Cependant, aucune mesure particulière n’a été prise relativement à la mobilité à bord des personnes utilisant un fauteuil roulant.
Après avoir participé à l’inspection de modèles de voitures Renaissance, le Conseil des canadiens avec déficiences (C.C.D.) a formulé une plainte auprès de l’Office national des transports pour que celui-ci puisse « déterminer s’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience ». Selon cette disposition (art. 172 de la Loi sur les transports au Canada,L.C. 1996, c. 10), l’Office peut, s’il estime la plainte fondée, exiger du transporteur que des mesures correctives soient prises ainsi que le versement d’une indemnité aux personnes qui ont supporté ce manque d’accessibilité.
L’Office s’est vu conférer un mandat, aux termes de l’article 5 de la Loi, de promouvoir l’objectif général d’accessibilité aux services de transport pour les personnes ayant une déficience, « dans la mesure du possible ». Cet objectif s’inscrit dans la politique nationale des transports. Les pouvoirs de l’Office sont de deux ordres : la réglementation et l’examen des plaintes. Ces pouvoirs sont soumis au contrôle du Cabinet fédéral (art. 36 et 40).
Après une longue enquête et divers échanges entre Via et l’Office, concernant notamment une demande à l’effet d’apporter certaines modifications aux voitures, l’Office rend une décision finale imposant diverses mesures correctives aux voitures Renaissance.
L’autorisation d’appel de cette décision a été accordée par la Cour d’appel fédérale. Cette Cour a convenu que la détermination par l’Office des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience était assujettie au contrôle judiciaire de la norme du caractère manifestement déraisonnable. Cependant, la majorité de la Cour est d’avis que la norme de la décision correcte s’impose quant à l’interprétation de la compétence de l’Office selon l’article 172.
La Cour a, à l’unanimité, décidé que l’Office était compétent en l’espèce. Sur le fond, la majorité estime que la décision de l’Office est manifestement déraisonnable car celui-ci n’a pas soupesé les intérêts des personnes n’ayant pas de déficience et ceux des personnes ayant une déficience autre que les utilisateurs d’un fauteuil roulant. Un juge dissident estime cependant que l’Office n’a pas commis d’erreur manifestement déraisonnable en décidant selon la preuve dont il disposait.
Mais la Cour se retrouve unanime pour décider que l’Office n’a pas respecté l’équité procédurale en ne donnant pas à Via une possibilité adéquate de répondre à ses demandes de renseignements sur les coûts des modifications envisagées et leur faisabilité.
La Cour suprême a accepté d’entendre l’appel de ce jugement.
La Cour a rendu un jugement sur division (5-4).
Sur la norme de contrôle, la Cour confirme que la norme du caractère manifestement déraisonnable s’applique à la décision de l’Office. Contrairement à la Cour d’appel fédérale, elle juge que la même norme s’applique à la question de savoir si l’Office avait le pouvoir d’instruire la plainte du C.C.D.
Une question de compétence n’est pas nécessairement sujette à la norme de la décision correcte. L’on ne peut faire abstraction de l’expertise d’un tribunal administratif pour interpréter sa loi habilitante et définir l’étendue du pouvoir que la loi en question lui confère.
Le fait que l’Office se soit vu conférer un pouvoir réglementaire étendu confirme son rôle important pour préciser les contours de la loi.
Même si la loi vise à promouvoir les droits des personnes ayant une déficience, la question des droits de la personne et celle du transport sont inextricablement liées. Même si l’Office ne possède pas d’expertise particulière pour la première, ce facteur est compensé par sa très grande expertise pour la seconde.
Il n’y a donc place en l’espèce qu’à une seule norme de contrôle, celle qui requiert la plus grande déférence judiciaire.
Par ailleurs, la Cour indique que la norme du manifestement déraisonnable et celle du simplement déraisonnable participent de la même problématique. Toutes deux « reviennent à se demander si la décision d’un tribunal administratif a un caractère déraisonnable démontrable, c’est-à-dire si elle s’écarte de façon marquée de ce qui est rationnel au point d’être insoutenable » (par. 102). Si les motifs sont soutenables ou si la décision peut être maintenue selon une interprétation raisonnable des faits ou du droit, la Cour devrait faire montre de déférence.
La Cour précise ensuite que le caractère flagrant ou évident d’une erreur d’analyse n’est pas, « face à l’inévitable subjectivité que cela comporte, un indice fiable pour déterminer si une décision donnée est insoutenable ou si elle reflète une interprétation déraisonnable des faits ou du droit » (par. 103).
Sur le fond, la Cour juge qu’il n’était pas déraisonnable pour l’Office d’exiger des mesures visant l’accessibilité des fauteuils roulants à certaines des voitures achetées. L’Office a utilisé des facteurs pertinents pour déterminer si les obstacles à l’accessibilité étaient abusifs et exiger des mesures correctives. Parmi ces facteurs, l’on peut ranger le Code de conduite ferroviaire. Ce Code est une mesure volontaire établissant des normes minimales auxquelles tous les transporteurs ferroviaires acceptent de se conformer. Ce Code a été élaboré en consultation avec la Commission canadienne des droits de la personne. Il crée une expectative légitime de conformisme à ce Code de la part de Via.
L’Office pouvait aussi tenir compte de normes minimales adoptées par l’Association canadienne de normalisation quant à l’accessibilité des immeubles aux personnes ayant une déficience. Cette norme privée a été incorporée dans le Règlement de sécurité relatif aux voitures voyageurs adopté par Transport Canada. Il s’agit de normes de référence utilisées dans d’autres pays.
Il a également pu considérer que les mesures de rechange proposées par Via concernant la disponibilité de services dans son parc de voitures existant n’étaient pas adéquates, particulièrement si on les compare avec celles qui sont reconnues par la loi aux États-Unis, en Grande-Bretagne et en Australie.
Par ailleurs, contrairement à la Cour d’appel fédérale, la Cour estime que l’Office a tenu compte des coûts des mesures requises pour Via. Cette dernière a refusé de fournir les renseignements demandés à cet égard par l’Office suite à sa décision préliminaire.
La Cour contredit également la Cour d’appel fédérale selon laquelle l’Office aurait omis de considérer les intérêts des autres voyageurs, en particulier l’impact sur la tarification. L’Office a conclu que Via possède des réserves substantielles pour effectuer les changements exigés. De plus, la dignité humaine ne comporte pas de valeur pécuniaire pouvant être comparée aux coûts de l’accessibilité. Les conclusions de l’Office relatives aux coûts et à la preuve en matière de contrainte excessive ne sont pas déraisonnables.
La conclusion de la Cour d’appel fédérale selon laquelle Via n’a pu présenter ses observations sur l’estimation des coûts est difficilement soutenable vu que Via a refusé de faire des représentations tel que l’Office le lui avait demandé.
Les juges dissidents sont en désaccord quant à la norme de contrôle. Ils s’appuient sur la jurisprudence antérieure de la Cour selon laquelle l’analyse pragmatique et fonctionnelle s’applique à chaque question en litige et peut amener des normes de contrôle différentes.
Ils sont également en désaccord avec le critère du « caractère déraisonnable démontrable » en raison de son ambiguïté.
Les juges dissidents sont d’accord avec la Cour d’appel fédérale pour déterminer la question de la compétence de l’Office selon la norme de la décision correcte.
Toutefois, ils estiment que l’Office n’a pas outrepassé sa compétence puisque le demandeur s’est réellement heurté à un obstacle abusif. L’existence d’un pouvoir de réglementation n’empêche pas l’exercice d’un pouvoir de nature juridictionnelle par l’Office. Enfin, l’enquête de l’Office s’est limitée à l’objet de plainte.
Sur le fond, les juges minoritaires estiment que l’Office a erré en droit sur la notion d’obstacle ainsi que sur l’analyse de son caractère abusif.
Ils ne se prononcent pas sur la question de l’équité procédurale mais reprochent à Via son comportement durant l’instance devant l’Office.
Le jugement rendu dans Via Rail manifeste bien la complexité de l’analyse pragmatique et fonctionnelle et l’insécurité juridique qu’elle entraîne pour les juges, pour les parties et pour les décideurs.
Ainsi, la Cour d’appel fédérale et la Cour suprême sont toutes deux profondément divisées sur la norme de contrôle à adopter dans la présente espèce.
De plus, s’exprimant pour la majorité, madame la juge Abella remet en cause un principe qui semblait établi, soit celui de la détermination individualisée de la norme applicable pour chaque question en litige. Dans un jugement rendu à la même époque, Lévis (Ville) c. Fraternité des policiers de Lévis ([2007] 1 R.C.S. 591, 2007 CSC 14), la même juge nuance son propos, affirmant que l’on peut dissocier de la norme globale une question qui ne relève pas de l’objet de la loi ni de l’expertise du décideur.
Par ailleurs, l’on ne sait plus très bien si la considération par un décideur de valeurs fondamentales, telles que les droits de la personne, est encore importante pour déterminer le degré de déférence judiciaire (voir par. 92 et suivants).
En outre, la majorité de la Cour paraît ajouter un nouveau concept à la définition de la norme de contrôle en indiquant que les concepts du déraisonnable et du manifestement déraisonnable « reviennent à se demander si la décision d’un tribunal administratif a un caractère déraisonnable démontrable, c’est-à-dire si elle s’écarte de façon marquée de ce qui est rationnel au point d’être insoutenable ». S’il s’agit là d’une clarification des normes existantes, le moins que l’on puisse dire est qu’elle n’est pas évidente. C’est pourquoi les juges minoritaires ont indiqué leur désaccord avec cette nième tentative de préciser les normes de contrôle applicables.
La majorité de la Cour réfère sur ce point à l’opinion du juge LeBel (qui, incidemment en faisait partie) exprimée dans Toronto (Ville) c. S.C.F.P., loc. 79 ([2003] 3 R.C.S. 77, 2003 CSC 63). L’honorable juge LeBel estimait alors qu’il conviendrait de fusionner les normes de la décision raisonnable simpliciter et celles de la décision manifestement déraisonnable. Madame la juge Deschamps avait appuyé cet obiter.
Si la Cour se dirige vers une fusion des deux normes, il conviendra de réviser la situation de la norme de contrôle applicable aux tribunaux d’appel, sans quoi il n’existera plus, de manière générale, de distinction entre la déférence judiciaire envers une décision protégée par une clause privative et celle pour laquelle le législateur a prévu un droit d’appel.
Peut-être l’ultime solution viendra-t-elle du législateur, qui précisera la norme de contrôle applicable selon la nature de l’organisme et de celle de la question en litige. Ceci risquera de soulever à son tour un problème plus fondamental, soit le droit du législateur de réguler la déférence judiciaire sur des questions de légalité.
Il est pour le moins étrange que ce débat, qui dure déjà plus de vingt ans, demeure limité au Canada. Peut-être serait-il opportun de tenir compte des expériences de régimes juridiques proches du nôtre pour mettre fin à cette insécurité juridique.
C.C.D. c. Via Rail
[2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15
Réf. : 70-125, 70-150 Contrats des organismes publics
Le contrôle judiciaire des décisions relatives à l’existence d’un fournisseur unique par Me Denis Lemieux
Le renouveau de l’« achat chez-nous » par Me Denis Lemieux
De nombreux textes juridiques, allant de l’Accord sur le commerce intérieur aux règlements et politiques des organismes publics, exigent l’ouverture à la concurrence des marchés publics. Les restrictions au principe d’égalité d’accès sont délimitées et encadrées par ces textes.
Une autre forme de protectionnisme s’instaure cependant à un autre niveau, celui de l’identification des besoins des acheteurs publics.
Dans un bulletin précédent, nous avons montré que les exigences de certifications « vertes » pouvaient comporter un impact négatif sur la mise en concurrence, dans la mesure où certains fournisseurs de biens et de services ne pouvaient obtenir la certification requise.
Un autre procédé est d’exiger certains biens qui sont produits localement, en le précisant dans les documents d’appels d’offres.
Deux initiatives récentes illustrent cette tendance, qui est parfois justifiée par le principe de précaution et le développement durable, quand ce n’est pas par le développement économique tout court.
En septembre 2007, le ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport a adopté une politique-cadre pour une saine alimentation et un mode de vie physiquement actif. Cette politique s’adresse aux établissements d’enseignement des niveaux préscolaire, primaire, secondaire et professionnel. Elle vise notamment à combattre la « malbouffe ». Parmi les actions ministérielles envisagées, l’on note celle visant l’établissement « des partenariats entre les groupes impliqués dans la production et la distribution locale et les cafétérias d’établissements scolaires et de services de garde, en y intégrant des actions visant à favoriser l’achat d’aliments locaux ».
L’élimination projetée de boissons et autres produits avec sucre ajouté, des pommes de terre frites et des aliments préalablement frits est facilement justifiée par une préoccupation de santé publique. Par ailleurs, la préférence accordée à l’achat d’aliments locaux pourrait, à la limite, être justifiée par la plus grande fraîcheur, et donc de qualité nutritive, de ces produits. Elle pourrait également se fonder sur la stratégie québécoise de développement durable, dans la mesure où la préférence locale peut réduire de manière significative les coûts environnementaux liés au transport et à la manutention des produits alimentaires.
Il est en revanche indéniable que cette politique d’achat local constitue une entrave à la liberté de commerce et sera donc susceptible d’être contestée par des producteurs ou distributeurs de produits alimentaires provenant de l’extérieur du Québec.
Un autre document, rendu public le 23 novembre dernier par le premier ministre, concerne un plan d’action intitulé « Pour un secteur manufacturier gagnant ». Celui-ci vise à promouvoir l’investissement privé pour contrer les effets négatifs de la hausse du dollar canadien, relancer l’emploi et les exportations. Il vise également la promotion de la recherche et de l’innovation, de la qualification de la main-d’œuvre et du développement durable. Vaste programme !
Le gouvernement contribuera à ce plan d’action par l’adoption de mesures fiscales et d’allégement réglementaire. Des subventions de l’ordre de 440 millions de dollars sont également promises par l’intermédiaire de programmes existants.
Une section du plan d’action prévoit de maximiser les retombées des achats publics. L’on y indique que : « Le gouvernement utilisera toute la marge de manœuvre dont il dispose dans le cadre des accords intergouvernementaux et des lois et règlements en vigueur pour faire profiter les entreprises manufacturières québécoises du maximum de retombées des achats publics du Québec. Pour ce faire, lorsque les conditions le permettent, il recourra à tous les moyens à sa disposition, notamment les exigences de retombées économiques canadiennes ou les marges préférentielles [nos soulignements] pour atteindre un pourcentage optimal de retombées économiques. »
Ironiquement, la section suivante du plan d’action fait valoir les efforts du Québec pour conclure des ententes de libéralisation des marchés publics avec d’autres États pour ouvrir des marchés extérieurs aux entreprises québécoises.
Comme les marchés publics québécois sont en bonne partie régis par de tels accords de libéralisation, notamment l’Accord sur le commerce intérieur, l’efficacité de cette politique préférentielle d’achats demeure relative. En pratique, elle revient à subventionner les entreprises québécoises en acceptant de payer plus cher pour des biens ou des services requis. La même constatation s’applique à l’achat de produits alimentaires locaux, même si dans ce cas l’on peut invoquer que la préférence accordée aux produits locaux peut être justifiée dans une certaine mesure.
Réf. : 6-475, 6-575, 6-600, 7-940
Le centre de recherches industrielles du québec doit revoir ses pratiques d’octroi de contrats par Me Denis Lemieux
Le Rapport du vérificateur général du Québec pour l’année 2007-2008 comporte une analyse de compatibilité des contrats attribués par le Centre de recherches industrielles du Québec (CRIQ) à la réglementation applicable pour la période allant de 2001-2002 à 2006-2008. Ces contrats totalisent 30 millions de dollars.
Le Vérificateur a examiné 38 de ces contrats, soit 13 % du montant total. Il a relevé différentes irrégularités.
Parmi les contrats inférieurs à 25 000 $, le CRIQ n’a souvent fait appel qu’à un seul fournisseur. Dans d’autres types de cas, le CRIQ n’a pas effectué d’appel d’offres alors que cette procédure était requise vu le montant du contrat. D’autres contrats ont été séparés, pour éviter le seuil de l’exigence de l’appel d’offres public. Enfin, dix dossiers ne contenaient aucune justification relativement au fait de ne pas avoir procédé par appel d’offres. Ainsi, il est impossible de savoir sur quelle exception s’est fondé le CRIQ pour ne pas aller en appel d’offres dans ces cas.
Sur un plan positif, le Vérificateur constate que l’information mise à la disposition des fournisseurs dans le cadre de l’appel d’offres était conforme aux règles en vigueur et que l’évaluation par un comité de sélection des soumissions présentées pour des contrats de services professionnels était également satisfaisante. Il en va de même de la sélection des fournisseurs pour des contrats ayant fait l’objet d’une sollicitation.
Le Vérificateur recommande (3.59 du Rapport) au CRIQ de veiller à ce que les règles en matière de sollicitation des fournisseurs soient respectées et de documenter les décisions prises lors du processus de sollicitation. Le CRIQ s’est engagé à mettre en œuvre ces recommandations.
La recommandation visant la documentation des décisions prises nous apparaît particulièrement importante, au-delà du cas particulier du CRIQ.
L’existence d’une telle documentation dénotera un examen sérieux de la situation et un élément important de justification si cette décision est contestée par un soumissionnaire non retenu ou par un fournisseur qui n’a pas été sollicité ou n’a pas, faute d’information, présenté de soumission pour un contrat.
Réf. :5-625, 5-675, 5-700
Par Me Frédéric Poirier, avocat chez Bélanger Sauvé
Fréquemment, on retrouve dans des conventions collectives ou dans des politiques des dispositions concernant la sexualisation des postes.
Récemment, le Tribunal des droits de la personne du Québec a eu à se pencher sur la légalité de telles clauses, notamment dans l’affaire Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse c. Hôpital général juif Sir Mortimer B. Davis(1). Nous vous proposons une étude succincte de cette décision.
Les plaignantes, deux préposées aux bénéficiaires (Mme Mary Smith et Mme Jennifer Bennett) travaillent à l’Hôpital général juif Sir Mortimer B. Davis(ci-après l’Employeur) respectivement depuis 1998 et 1999. Toutes deux sont représentées par le Syndicat général des employés de l’hôpital général Sir Mortimer B. Davis (ci-après le Syndicat).
En 1999, l’Employeur et le Syndicat ont conclu une entente relativement à la sexualisation des postes de préposés aux bénéficiaires, laquelle a été reconduite le 20 août 2000. La politique de sexualisation des postes et la pratique à l’hôpital est à l’effet que les soins intimes sont donnés par des préposés aux bénéficiaires de même sexe qu’eux, ce qui a fait en sorte de créer deux catégories d’emploi sur le même poste. Plus précisément, il était prévu ce qui suit à l’entente :
« 1. Que pour des raisons culturelles, traditionnelles et thérapeutiques, et, pour le bien-être des patients, l’Employeur et le Syndicat s’entendent pour créer les titres d’emplois suivants sur la base du sexe :
a) Préposé aux bénéficiaires (orderly) titre d’emploi #3479, qui sera réservé aux hommes seulement;
b)Préposée aux bénéficiaires (nurse’s aide), titre d’emploi #9015, et qui sera réservé aux femmes seulement;
2. Que le but principal de la création de tels titres d’emplois est de respecter le désir des patients de recevoir des soins intimes par une personne du même sexe que le leur;
3. Que tous les futurs postes de préposés aux bénéficiaires seront affichés selon l’article 1a) ou b) de la présente;
4. Que le tout n’est pas considéré comme discriminatoire et ne pourra faire l’objet d’une contestation à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse;
5. Que la présente entre en vigueur le jour de sa signature. »
Suivant cette entente, une des plaignantes, soit Mme Mary Smith, s’est vue refuser un poste de préposée aux bénéficiaires car le poste n’était réservé qu’à un préposé de sexe masculin. Qui plus est, les quarts de travail de Madame ont été réduits à 4 heures au lieu de 7.25 heures. Mme Smith a également été appelée à travailler moins souvent à titre de « nurse’s aide », et ce, bien que les tâches soient les mêmes que celles des préposés aux bénéficiaires « orderly ». Ainsi, elle considère qu’elle travaille moins qu’avant et qu’elle n’a aucune garantie de travail durant la semaine, et ce, en raison de l’entente signée entre le Syndicat et l’Employeur.
Quant à l’autre plaignante, Mme Jennifer Bennett, elle déclare qu’avant l’entente elle pouvait obtenir trois à quatre quarts de travail réguliers par semaine, mais depuis l’entrée en vigueur de l’entente, elle obtient rarement plus de deux quarts de travail par semaine. Qui plus est, ses quarts de travail sont de plus courte durée, conséquemment, ses revenus ont diminués.
Selon le Tribunal des droits de la personne (ci-après le Tribunal), il est clairement établi par la jurisprudence que les bénéficiaires (patients) ont le droit d’être traités avec respect et dignité. Ceci implique la prise de considération, dans la mesure du possible, de la préférence du bénéficiaire quant au sexe de la personne qui est appelée à leur donner des soins. Toutefois, selon le Tribunal, le droit du bénéficiaire ne doit pas avoir pour effet de priver le droit des préposés aux bénéficiaires de sexe féminin d’être traitées en toute égalité et sans discrimination ou égard à leur sexe.
À cet égard, le Tribunal fait référence à la décision Dufour c. Centre hospitalier St-Joseph-de-La Malbaie(2) dans laquelle il a été jugé que la politique d’un centre hospitalier qui consistait à réserver à des hommes certains postes d’infirmiers auxiliaires était discriminatoire à l’égard des femmes. Dans cette affaire, le centre hospitalier justifiait sa politique par la force physique que demandait le poste d’infirmier et, par conséquent, s’assurait de la sécurité des patients et du personnel, ainsi que du respect des droits fondamentaux des patients appelés à recevoir leurs soins. En ce qui a trait aux exigences de la force physique et de la sécurité, le tribunal a souligné ce qui suit :
« Or, il n’y a aucune corrélation entre la responsabilité confiée à l’infirmier dont le poste est réservé et l’assignation de patients qui requièrent davantage de force. Qui plus est, on nous a démontré que les infirmiers auxiliaires recrutés au troisième étage ne le sont pas en raison d’une force physique particulière, mais plutôt pour leur compétence générale d’infirmier.
Il faut bien comprendre que ce n’est pas parce qu’on est confortable dans une habitude, comme celle d’avoir un homme au troisième étage, que cette habitude peut devenir en quelque sorte une justification acceptable et suffisante pour l’employeur. »
Suivant cette analyse, le Tribunal arrive à la conclusion que l’entente du 15 novembre 1999 est discriminatoire à sa face même puisqu’elle établit une distinction fondée sur le sexe entre les personnes qui occupent le même poste et les mêmes fonctions. En effet, toujours selon le Tribunal, il est établi de façon prépondérante que l’entente a eu des répercussions négatives sur les plaignantes, notamment en ce qui concerne l’accès à des postes réguliers, le nombre d’heures travaillées, les heures de travail, les quarts de travail, ainsi que le remplacement accordé. Toujours suivant la décision du Tribunal l’Employeur devait tenter de démontrer que la distinction en était une qui pouvait être justifiée en raison d’une exigence professionnelle justifiée (EPJ) au sens de l’article 20 de la Charte des droits et libertés du Québec. À cet égard, l’Employeur justifiait sa politique par le droit des patients à recevoir des soins intimes par une personne du même sexe qu’eux.
Afin d’analyser la justification donnée par l’Employeur, le Tribunal a suivi les critères élaborés par la décision Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU(3), qui consiste à suivre les étapes suivantes :
rationalité de la norme, et
proportionnalité de la norme.
1- Rationalité de la norme
Relativement à la rationalité de la norme, la preuve a démontré que la population de l’hôpital se caractérise par une grande diversité de cultures et de religions. Ainsi, selon le Tribunal, cette diversité peut se traduire par des points de vue différents en ce qui a trait aux soins intimes, tel que la preuve en a fait état. Par conséquent, la norme énoncée à l’entente est rationnellement liée à l’exécution du travail, et ce, afin de remplir les besoins d’une certaine clientèle de l’hôpital.
2- Proportionnalité de la norme
Cependant, en ce qui a trait à la proportionnalité de la norme, le Tribunal souligne que l’Employeur n’a pas établi de façon prépondérante qu’elle avait procédé à une analyse précise des besoins de la clientèle relativement aux soins intimes. En effet, la preuve a clairement démontré qu’elle a présumé que cette norme était nécessaire pour toute la clientèle. Par conséquent, le tribunal souligne que l’hôpital n’a pas procédé à une analyse adéquate des accommodements afin d’éviter que les plaignants et d’autres personnes soient lésés par la politique. De plus, selon le Tribunal, l’hôpital n’a pas démontré que les mesures d’accommodements possibles constituaient une contrainte excessive.
Considérant l’analyse juridique et factuelle de la situation, le Tribunal a reconnu l’Employeur et le Syndicat responsables(4) des dommages des deux plaignantes. Ainsi, le Tribunal a condamné l’Employeur et le Syndicat à payer des dommages moraux de l’ordre de 10 000 $ à chacune des plaignantes et aussi 5 000 $ de dommages punitifs.
Cette décision est une belle illustration de l’importance de l’analyse que doit faire un employeur lorsqu’il désire prévoir la sexualisation des postes. En effet, il est nécessaire que l’employeur procède à une analyse détaillée de la norme qu’il veut établir et de voir la façon dont il pourra trouver des solutions afin de minimiser les conséquences de la norme qu’il veut établir sur les personnes qui seront éventuellement touchées. Par exemple, un employeur pourra mettre en place un procédé afin d’établir, au niveau opérationnel, le besoin de la clientèle, pour ainsi répartir le travail de façon équitable. Naturellement, cette recherche d’accommodements trouve une limite, soit celle de la contrainte excessive. À cet égard, il appartiendra à l’employeur de prouver cette contrainte.
D.T.E. 2007T-947.
[1992] R.J.Q.825 (T.D.P.Q.) p. 840, (appel accueilli pour d’autres motifs (J.E. 98-2178)).
[1999] 3 R.C.S. 332 (arrêt Meiorin).
Centrale Okanagan School District #23 c. Renaud, [1992] 2 R.C.S. 970, p. 990-991; C. Brunelle, Discrimination et obligation en milieu de travail syndiqué, Éditions Yvon Blais 2001, p. 109 et 110.