Source: https://www.miolegale.it/sentenze/corte-costituzionale-236-2015/
Timestamp: 2020-04-09 00:57:30+00:00
Document Index: 33000301

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 10', 'art. 31', 'art. 11', 'art. 51', 'art. 59', 'art. 76', 'sentenza ', 'art. 323', 'art. 59', 'art. 11', 'art. 10', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 11', 'art. 23', 'sentenza ', 'art. 15', 'art. 59', 'art. 11', 'art. 51', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 51', 'art. 27', 'art. 97', 'art. 54']

Corte Costituzionale, 19 novembre 2015, n. 236
Affari costituzionali Corte Costituzionale, 19 novembre 2015, n. 236
1.- Con ordinanza del 30 ottobre 2014, il Tribunale amministrativo per la Campania – sezione prima – ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo, «perché la sua applicazione retroattiva si pone in contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma e 97, secondo comma della Costituzione».
La questione è sorta nel corso di un giudizio promosso dal Sindaco del Comune di Napoli, D.M.L., contro il Ministero dell’interno – UTG Prefettura di Napoli, per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del decreto del Prefetto di Napoli del 1º ottobre 2014, n. 87831, con il quale è stata accertata la sospensione di D.M.L. dalla carica di sindaco, per effetto della condanna – pronunciata in primo grado dal Tribunale di Roma all’udienza del 24 settembre 2014 – per il reato di abuso d’ufficio alla pena di un anno e tre mesi di reclusione e, in base all’art. 31 cod. pen., all’interdizione dai pubblici uffici per un anno (pene sospese).
1.1.- Il rimettente si sofferma, in primo luogo, sull’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa erariale, respingendola sulla base della considerazione che il decreto prefettizio avrebbe natura costitutiva, derivando solo da esso l’effetto sospensivo, con la conseguenza che la posizione soggettiva fatta valere sarebbe di interesse legittimo e la giurisdizione, quindi, del giudice amministrativo.
A quest’ultimo proposito, il rimettente rileva che, «ove vi sia riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta, assumono rango costituzionale anche i principi generali che disciplinano la fonte di produzione normativa priMa.», fra i quali quello di irretroattività di cui all’art. 11 delle preleggi, e che «l’art. 51 della Costituzione nell’affidare alla legge […] la disciplina positiva per l’esercizio del diritto di elettorato passivo, ciò consente nei limiti fisiologici entro i quali alla legge stessa è consentito operare, cioè non retroattivamente». A maggior ragione l’irretroattività si imporrebbe nel caso concreto, data la natura sanzionatoria delle cause ostative alla carica e al suo mantenimento, e data «l’inderogabilità assoluta del principio di irretroattività nell’ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
2.- Dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione, sono intervenuti nel giudizio principale il Movimento Difesa del Cittadino, che ha chiesto il rigetto del ricorso di D.M.L., nonché, ad adiuvandum, il CIPS – Comitato Italiano Popolo Sovrano, l’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), El. Ca., in qualità di consigliere metropolitano, e Ma. Mo. Mi., in qualità di cittadina elettrice.
2.1.- Risulta dagli atti, altresì, che a seguito della pronuncia delle sezioni unite la causa è stata riassunta da D.M.L. davanti al Tribunale ordinario di Napoli, ai sensi dell’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), e che, con ordinanza depositata il 25 giugno 2015, il Tribunale ha accolto l’istanza cautelare riproposta, disponendo a propria volta la sospensione degli effetti del decreto prefettizio, in attesa della decisione della Corte costituzionale sulla questione sollevata dal TAR Campania.
3.- Nel giudizio costituzionale si sono tempestivamente costituiti D.M.L. (con atto depositato il 7 aprile 2015) e il Comune di Napoli (con atto depositato il 2 aprile 2015).
3.1.- Nel giudizio costituzionale sono intervenuti ancora El. Ca. (con atto depositato il 7 aprile 2015), Ma. Mo. Mi. (con atto depositato il 9 luglio 2015) e Sa. Ca. (con atto depositato il 29 luglio 2015), tutti chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia accolta.
Come si è detto, El. Ca. è intervenuto ad adiuvandum nel giudizio principale, in qualità di consigliere eletto nell’assemblea metropolitana di Napoli, dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione del TAR.
Ma. Mo. Mi., anch’essa intervenuta ad adiuvandum nel giudizio principale, quale cittadina elettrice, successivamente all’ordinanza di rimessione, ripropone le argomentazioni già presentate al TAR, osservando che la norma denunciata viola l’art. 76 Cost., per mancanza di una delega legislativa al Governo a prevedere la sospensione in caso di sentenze di condanna non definitive.
Sa. Ca. deduce di essere legittimato all’intervento in quanto parte del giudizio principale davanti al TAR e, in ogni caso, in quanto portatore di un interesse di fatto dipendente da quello azionato in via principale ovvero ad esso accessorio, che gli consente di ritrarre un vantaggio indiretto e riflesso dall’accoglimento del ricorso. In particolare, afferma di essere stato dichiarato decaduto dalla carica di deputato regionale nella seduta dell’Assemblea regionale siciliana n. 48 del giugno 2013, a seguito di condanna definitiva (per declaratoria di inammissibilità del ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d’appello di Palermo del 19 marzo 2012) ad un anno e cinque mesi di reclusione, con il beneficio della sospensione condizionale sia della pena principale che di quella accessoria, e di avere presentato alla Corte d’appello di Caltanissetta istanza di revisione, sulla base di documenti acquisiti dopo la definizione del giudizio.
Ad avviso dell’intervenuto, la sua legittimazione a partecipare al giudizio non sarebbe dubitabile, in quanto soggetto pregiudicato dalla norma di cui si chiede la dichiarazione di illegittimità a causa della sua applicazione retroattiva, ed in quanto titolare, al riguardo, di un interesse diretto e concreto, essendo incorso nella decadenza dalla carica per una condanna pronunciata per fatti precedenti all’entrata in vigore del d.lgs. n. 235 del 2012. In linea con la recente giurisprudenza di merito, auspica un’”apertura” della giurisprudenza di questa Corte, che tende a negare al titolare di un interesse di mero fatto all’accoglimento della questione un interesse qualificato che lo legittimi a intervenire nel giudizio costituzionale.
4.- Nell’imminenza dell’udienza, D.M.L. ha depositato una memoria, nella quale ribadisce che la sospensione dalla carica ha, almeno in prevalenza, natura sanzionatoria-afflittiva. A suo avviso, la condanna non definitiva per un reato “di evento”, quale l’abuso d’ufficio (art. 323 cod. pen.), non consentirebbe al legislatore di apprezzare in via generale ed astratta – come è invece possibile per i reati “di condotta” contemplati dalla disciplina previgente – l’esigenza cautelare di allontanare dall’apparato pubblico, in attesa della conclusione del giudizio d’appello, il soggetto condannato per condotte incompatibili con il decoro e il buon andamento delle istituzioni; per altro verso, la norma non rimette l’accertamento di effettive esigenze di cautela neppure al Prefetto, il cui provvedimento ha mera natura ricognitiva. Ne conseguirebbe che, quantomeno nel caso dell’abuso d’ufficio, la sospensione dalla carica esplica solo una funzione sanzionatoria-afflittiva.
5.- Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria nell’imminenza della data fissata per l’udienza, nella quale introduce il tema della possibile inammissibilità della questione per difetto di giurisdizione del TAR rimettente, accertato dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione in sede di regolamento preventivo. A suo avviso, l’evidenza ictu oculi del difetto di giurisdizione del giudice a quo – che si traduce, secondo la giurisprudenza costituzionale, nell’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza – è resa ancora più manifesta dal fatto che nel caso di specie il vizio è stato accertato dall’organo investito del potere di regolare la giurisdizione in via definitiva, con effetti vincolanti per ogni giudice e per le parti anche in altro processo, ai sensi dell’art. 59, comma 1, della legge n. 69 del 2009. La difesa dello Stato osserva altresì che la translatio iudicii davanti al giudice ordinario, derivante dalla riassunzione del giudizio, fa salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda e determina la pendenza del processo principale, ma non comporta necessariamente la conservazione degli effetti dei provvedimenti assunti dal giudice privo di giurisdizione, tra i quali si annovera l’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale. Inoltre, il fatto che il Tribunale ordinario di Napoli, pur avendo accolto l’istanza cautelare, non abbia sollevato a sua volta la questione di legittimità costituzionale, dimostrerebbe che la questione stessa non proviene dal giudice che avrebbe avuto il potere di proporla.
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – sezione prima – dubita della legittimità costituzionale dell’art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190), in relazione all’art. 10, comma 1, lettera c), del medesimo decreto legislativo, per contrasto con gli artt. 2, 4, secondo comma, 51, primo comma, e 97, secondo comma, della Costituzione.
Il giudice a quo ritiene che non si possa «negare natura di vera e propria sanzione ad istituti tanto incisivi sull’esercizio di un diritto costituzionale, quale quello di accesso alle cariche pubbliche di cui all’art. 51 della Carta», e contesta l’applicazione retroattiva della norma sanzionatoria per violazione dello stesso art. 51 Cost., osservando che, «ove vi sia riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali riconosciuti dalla Carta, assumono rango costituzionale anche i principi generali che disciplinano la fonte di produzione normativa priMa.», fra i quali vi è quello di irretroattività previsto all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; e che ciò vale a maggior ragione, data la natura sanzionatoria delle cause ostative alla permanenza in carica e data «l’inderogabilità assoluta del principio di irretroattività nell’ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
2.- In via preliminare, va ribadito quanto stabilito nell’ordinanza della quale è stata data lettura in udienza, allegata al presente provvedimento, sull’inammissibilità degli interventi di El. Ca., Ma. Mo. Mi. e Sa. Ca..
Ma. Mo. Mi. e Sa. Ca. sono intervenuti infatti nel giudizio costituzionale oltre il termine di venti giorni dalla pubblicazione dell’ordinanza di rimessione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, fissato dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale con riguardo, rispettivamente, alla costituzione delle parti del giudizio a quo nel giudizio costituzionale e all’intervento degli altri soggetti. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, tale termine ha natura perentoria, sicché dalla sua violazione consegue, in via preliminare e assorbente, l’inammissibilità degli atti di intervento depositati oltre la sua scadenza (ex plurimis, sentenze n. 27 del 2015, n. 364 e n. 303 del 2010, n. 263 e n. 215 del 2009; ordinanze n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
El. Ca., il cui atto di intervento è tempestivo, non è tuttavia legittimato a partecipare al giudizio costituzionale quale parte giudizio a quo, essendo intervenuto in tale ultimo giudizio dopo l’ordinanza di rimessione, pronunciata dal TAR Campania il 30 ottobre 2014. A tale data, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, si deve fare riferimento per l’ammissione delle parti al giudizio incidentale, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale» (ex plurimis, sentenze n. 223 del 2012, n. 220 del 2007; ordinanze n. 24 del 2015, n. 393 del 2008), essendo irrilevante, a questi fini, il successivo svolgimento del giudizio a quo.
Si deve escludere, altresì, che El. Ca. sia legittimato a intervenire nel giudizio costituzionale nella qualità di soggetto diverso dalle parti del giudizio a quo, in quanto, sempre secondo il costante orientamento di questa Corte, sono ammessi a intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale «le sole parti del giudizio principale ed i terzi portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura» (ex plurimis, sentenze n. 70 del 2015, n. 37 del 2015 e relativa ordinanza letta all’udienza del 24 febbraio 2015, n. 162 del 2014 e relativa ordinanza letta all’udienza dell’8 aprile 2014, n. 304 e relativa ordinanza letta all’udienza del 4 ottobre 2011, n. 293, n. 199 e relativa ordinanza letta all’udienza del 10 maggio 2011, e n. 118 del 2011, n. 138 del 2010 e relativa ordinanza letta all’udienza del 23 marzo 2010, n. 151 del 2009 e relativa ordinanza letta all’udienza del 31 marzo 2009; ordinanze n. 240 del 2014, n. 156 del 2013, n. 150 del 2012 e relativa ordinanza letta all’udienza del 22 maggio 2012). El. Ca. è intervenuto facendo valere la sua posizione di componente della maggioranza eletto nell’Assemblea metropolitana di Napoli. Questa posizione, tuttavia, non lo rende titolare di un interesse qualificato nei sensi delineati, bensì di un interesse di mero fatto, indiretto e riflesso, all’accoglimento della questione di legittimità della norma in tema di mera sospensione dalla carica di sindaco.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità della questione per difetto di giurisdizione del TAR rimettente, accertato all’esito del regolamento preventivo di giurisdizione promosso dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione.
3.1.- Come risulta dagli atti, successivamente alla rimessione a questa Corte, il difetto di giurisdizione del giudice a quo è stato accertato dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione. La circostanza deve essere valutata alla luce del principio di autonomia del giudizio costituzionale rispetto ai vizi del giudizio a quo (ex plurimis, sentenza n. 119 del 2015).
3.2.- L’ordinanza di rimessione motiva sulla posizione soggettiva del ricorrente e sulla conseguente spettanza della giurisdizione al giudice amministrativo in un modo che certamente supera la soglia dell’implausibilità, facendo riferimento alla natura del potere esercitato dal prefetto, per legge funzionale alla verifica esterna delle condizioni ostative al mantenimento della carica elettiva, e alla sua portata, a giudizio del rimettente, costitutiva e non meramente ricognitiva dell’effetto sospensivo del quale il ricorrente si doleva nel giudizio a quo.
3.3.- Non presenta infine specifico rilievo, ai fini del controllo di ammissibilità, il fatto che, dopo la pronuncia sul regolamento di giurisdizione, il processo principale sia proseguito presso il giudice ordinario davanti al quale è stato riassunto; né che lo stesso giudice ordinario, pronunciandosi a sua volta in sede cautelare sull’istanza del ricorrente, abbia reiterato la misura cautelare – prima concessa dal giudice amministrativo – in attesa della decisione della questione di costituzionalità già sollevata e pendente.
4.1.- Cominciando dal primo degli elementi indicati sopra come essenziali nell’argomentazione del TAR, cioè dal carattere sanzionatorio della sospensione, occorre ricordare che questa Corte si è già pronunciata, in diverse occasioni, sulle norme di legge che hanno costituito i “precedenti” del d.lgs. n. 235 del 2012 – e segnatamente sull’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), come modificato dalla legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), dalla legge 12 gennaio 1994, n. 30 (Disposizioni modificative della legge 19 marzo 1990, n. 55, in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali, e della legge 17 febbraio 1968, n. 108, in materia di elezioni dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario), e dalla legge 13 dicembre 1999, n. 475 (Modifiche all’articolo 15 della L. 19 marzo 1990, n. 55, e successive modificazioni), e sull’art. 59 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) -, escludendo che le misure della incandidabilità, della decadenza e della sospensione abbiano carattere sanzionatorio (si vedano le sentenze n. 25 del 2002, n. 132 del 2001, n. 206 del 1999, n. 295, n. 184 e n. 118 del 1994).
4.2.- Quanto alla asserita retroattività dell’art. 11, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 235 del 2012, occorre, in primo luogo, definire con precisione il contenuto della censura avanzata dal giudice rimettente. Il TAR Campania ha dichiarato di considerare non manifestamente infondata la questione di costituzionalità sollevata con il quarto motivo di ricorso. Dalla prima parte dell’ordinanza di rimessione risulta che il ricorrente nel giudizio a quo aveva contestato, nel quarto motivo del suo ricorso, l’applicazione “retroattiva” (alla candidatura avvenuta nel 2011, e dunque al mandato già in corso) di una nuova “causa ostativa” alla permanenza in carica (la condanna per abuso d’ufficio), introdotta con il d.lgs. n. 235 del 2012.
4.3.- Così definiti i contorni della retroattività censurata dal TAR Campania, occorre ora verificare se l’applicazione della nuova causa di sospensione ai mandati in corso produca un sacrificio eccessivo del diritto di elettorato passivo.
4.3.1.- Secondo il giudice rimettente, l’art. 51, primo comma, Cost., considerato unitamente all’art. 2 Cost., vieterebbe alla legge alla quale affida il compito di stabilire i requisiti dell’elettorato passivo di introdurre sanzioni in via retroattiva: ciò in virtù di una presunta “costituzionalizzazione” dell’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile nei casi di riserva di legge per la disciplina di diritti fondamentali e, inoltre, per «l’inderogabilità assoluta del principio di irretroattività nell’ambito di istituti e regimi in buona parte assimilabili alle sanzioni penali».
4.3.2.- La realtà è che, anche volendo prescindere dalla questione se l’applicazione di una nuova causa ostativa al mandato già in corso concreti un fenomeno di retroattività in senso proprio, il TAR rimettente non spiega le ragioni per le quali la sospensione dell’eletto, ai sensi della norma de qua, determinerebbe un sacrificio eccessivo del diritto di elettorato passivo. Venuti meno i due argomenti utilizzati dal giudice a quo per contestare la supposta retroattività della sospensione, la violazione dell’art. 51, primo comma, Cost. resta sostanzialmente immotivata. Se è vero che la condanna non definitiva non autorizza, in virtù dell’art. 27, secondo comma, Cost. – che del resto non è stato richiamato come parametro – a presumere accertata l’esistenza di «una situazione di indegnità morale», è anche vero che la permanenza in carica di chi sia stato condannato anche in via non definitiva per determinati reati che offendono la pubblica amministrazione può comunque incidere sugli interessi costituzionali protetti dall’art. 97, secondo comma, Cost., che affida al legislatore il compito di organizzare i pubblici uffici in modo che siano garantiti il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, e dall’art. 54, secondo comma, Cost., che impone ai cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche «il dovere di adempierle con disciplina ed onore».