Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2015-00025-de-noviembre-16-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_ce84a27e882d4151a2b335ef2b1d41b8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-19 07:37:58
Document Index: 104373835

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 1', 'artículo 176', 'artículo 54', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 135', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 237', 'artículo 135', 'artículo 4', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 189', 'artículo 237', 'artículo 135', 'artículo 241', 'artículo 135', 'artículo 176', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 54', 'artículo 7', 'artículo 54', 'artículo 176', 'artículo 54', 'artículo 1', 'artículo 54', 'artículo 7', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 54', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 176', 'artículo 87', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 176', 'artículo 7', 'artículo 112', 'artículo 176', 'artículo 176', 'artículo 184', 'Artículo 3', 'Artículo 260', 'artículo 176', 'Artículo 176']

﻿ SENTENCIA 2015-00025 DE NOVIEMBRE 16 DE 2016
SENTENCIA 2015-00025 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:NO EXISTE VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE DEMOCRACIA REPRESENTATIVA, PARTICIPATIVA Y PLURALISTA POR PARTE DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL AL NO ACTUALIZAR EL CENSO ELECTORAL PARA LA ASIGNACIÓN DE CURULES DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE SI BIEN RESULTA LOABLE LA EXIGENCIA DE QUE PARA LA ASIGNACIÓN DE CURULES EN LA CÁMARA DE REPRESENTANTES SE ACTUALICE CONFORME AL CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN EL PAÍS, SE DEBEN PROPORCIONAR LOS ELEMENTOS NECESARIOS PARA TAL FIN A LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL, QUIEN SE ENCUENTRA SUJETA A APLICAR EL CENSO VIGENTE QUE CUMPLA CON LOS REQUISITOS LEGALES. POR LO TANTO SI EL GOBIERNO NO CUMPLE CON LA CARGA QUE LE CORRESPONDE DE SOMETER PARA APROBACIÓN LOS CENSOS EFECTUADOS POR EL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, CON EL FIN DE QUE SEAN ADOPTADOS POR LEY POR EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. ADEMÁS SE DEBE ACREDITAR POR PARTE DEL DEMANDADO QUE LA FALTA DE ACTUALIZACIÓN AFECTE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA, SOBERANÍA POPULAR, EL DERECHO A LA IGUALDAD Y EL DERECHO AL VOTO, POR CUANTO DE TODAS FORMAS LA CONFORMACIÓN DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, ESTÁ ORGANIZADA CON BASE EN EL FACTOR TERRITORIAL PRINCIPALMENTE, LO QUE GARANTIZA QUE LOS CIUDADANOS ELIJAN A SUS REPRESENTANTES A TRAVÉS DEL VOTO DIRECTO EN IGUALDAD DE CONDICIONES. FINALMENTE, AL NO HABER ACTUALIZACIÓN RESPECTO DE NINGUNO DE LOS DEPARTAMENTOS NO PUEDE PREDICARSE LA VULNERACIÓN ALGUNA DEL DERECHO A LA IGUALDAD TODA VEZ QUE LA ASIGNACIÓN DE LAS CURULES SE ESTÁ HACIENDO EN FORMA PROPORCIONAL CON BASE EN EL MISMO CENSO PARA TODAS LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, CENSO ELECTORAL, CÁMARA DE REPRESENTANTES, DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, REPRESENTANTE A LA CÁMARA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, DEPURACIÓN DEL CENSO ELECTORAL, ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Sentencia 2015-00025 de noviembre 16 de 2016
Exp. 11001-03-28-000-2015-00025-00
Demandante: Edwin Salcedo Vásquez
Nulidad por inconstitucionalidad - Fallo
Bogotá, D.C., noviembre dieciséis de dos mil dieciséis.
La Sala es competente para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad de conformidad con lo dispuesto en los artículos 237 de la Constitución Política; 111, 135 y 184 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 37, 43 y 49 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena de esta corporación modificado por el artículo 2º del Acuerdo 148 de 2014 de este mismo organismo.
Según se tiene, el acto demandado esto es, la Resolución 10684 del 18 de octubre de 2013 fue expedida por la organización electoral en ejercicio de la atribución otorgada en el parágrafo 1º del artículo 176 Constitucional, por lo que se trata de un acto de carácter general expedido por un organismo distinto del Gobierno Nacional cuyo control constitucional corresponde a esta corporación.
El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto es la Resolución 10684 del 18 de octubre de 2013 a través de la cual la presidenta del Consejo Nacional Electoral y el registrador delegado en lo electoral del Registrador Nacional del Estado Civil, como miembros de la organización electoral, se abstuvieron de ajustar la cifra para la asignación de las curules de la Cámara de Representantes para el período 2014-2018 en los siguientes términos:
“RESOLUCIÓN 10684 DE 2013
“Por medio de la cual se ajusta la base para la asignación de las curules en la Cámara de Representantes, para las elecciones del 9 de marzo de 2014”
en uso de las atribuciones constitucionales y legales y en especial las consagradas en el parágrafo 1º del artículo 176 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2013.
Que el artículo 176 de la Constitución Política establece, que la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales.
Que además el mismo artículo dispone que habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000.
Que el parágrafo 1º del citado artículo estipula que: “A partir del 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules”.
Que en los años 1993 y 2005, se realizó un censo nacional de población y vivienda, y los resultados no fueron adoptados mediante ley de la República, tal como lo exige la Ley 179 (sic) de 1993; en consecuencia, el censo nacional de población y vivienda vigente actualmente, es el realizado por el Departamento Administrativo de Estadística, DANE, el 15 de octubre de 1985, como lo establece el artículo 54 transitorio de la Constitución Política.
Que el Consejo Nacional Electoral en Sala del 17 de octubre de 2013, determinó que no existiendo un censo diferente al de 1985, como requisito para darle cumplimiento al parágrafo del Acto Legislativo 1 de 2013, la organización electoral no puede ajustar la cifra para la asignación de las curules de Cámara de Representantes que se elegirán en el 2014.
ART. 2º—La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga la Resolución 2132 del 6 de marzo de 2013.
Publíquese y cúmplase…”.
Conforme la demanda y las contestaciones de la misma, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinar si con la expedición de la Resolución 10684 del 18 de octubre de 2013 la organización electoral vulneró el parágrafo primero del artículo 176 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 3 de 2005, al abstenerse de ajustar la cifra para la asignación de curules de la Cámara de Representantes para el período 2014 – 2018.
Para el efecto, habrá de establecerse: i) cuáles son los elementos que de conformidad con la disposición presuntamente vulnerada, se deben tener en cuenta para la actualización de la cifra para la asignación de curules en la Cámara de Representantes, concretamente, cuáles son los requisitos que debe reunir un censo poblacional para servir de base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes de conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la Ley 79 de 1993 y ii) si el censo poblacional de 2005 al que alude el actor en su demanda, cumple con las exigencias legales contenidas en dicha norma.
Al margen de lo anterior, se advierte que aunque el actor adujo en la demanda que con el acto acusado se desconocieron además los artículos 3, 13, 40, 258 y 260 constitucionales, lo cierto es que respecto de estos esgrimió los mismos argumentos expuestos frente al artículo 176 sin expresar claramente la forma en que aquellos se vieron afectados con la resolución bajo estudio, por lo que estos se estudiarán en forma conjunta.
Es decir, se determinará si con la resolución demandada se desconocieron los principios de soberanía popular, democracia participativa, el derecho a la igualdad y los derechos políticos al voto y a elegir directamente a los representantes a la Cámara, con base en los mismos argumentos esgrimidos respecto del desconocimiento del parágrafo 1º del artículo 176 Constitucional.
Establecido lo anterior y de manera previa a abordar el fondo de la controversia planteada se planteará el marco teórico de la nulidad por inconstitucionalidad y se hará un pronunciamiento sobre las excepciones planteadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
4. De la nulidad por inconstitucionalidad.
La nulidad por inconstitucionalidad es una acción pública cuyo objeto es preservar la integridad de la Carta Política.
El control de constitucionalidad a partir de la Constitución de 1991 se radicó de manera preferente en la Corte Constitucional, sin embargo, la misma norma superior atribuyó competencias específicas en esta materia a esta corporación así:
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional…”..
Adicionalmente, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, respecto del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad dispuso:
“Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
En tales condiciones, el Consejo de Estado en materia de control de constitucionalidad tiene una competencia residual respecto de la Corte Constitucional, con base en la cual le corresponde estudiar la constitucionalidad de: i) los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda al máximo organismo constitucional, ii) los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
El artículo 241 superior fija la competencia de la Corte Constitucional en los siguientes términos:
“A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República solo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva…”.
Sobre la competencia que tiene el Consejo de Estado en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional ha establecido:
“…[E]n materia de control de constitucionalidad de los decretos del Presidente de la República, la Constitución ha asignado competencia tanto a esta Corte como al Consejo de Estado, conforme al esquema que resulta de las formulaciones contenidas en los artículos 241 y 242, de una parte y 236, 237 y 238 de otra.
En torno de esta materia, en la varias veces citada sentencia C-560 de 1999 se puntualizan los ámbitos de control de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y se expresa que la Corte Constitucional ha sido instituida por el constituyente como el principal y máximo órgano encargado de ejercer la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, labor que debe desarrollar en “los estrictos y precisos términos” señalados en el artículo 241 ib., que describe, en forma taxativa, cada una de las funciones que le compete cumplir con ese fin. Así mismo, se destaca que el Consejo de Estado, además de las funciones que le incumben como tribunal supremo en lo contencioso administrativo (C.P., art. 237-1) ejerce otras destinadas a preservar la integridad de la Constitución, ya que le compete decidir sobre “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según lo ordena el artículo 237-2 del estatuto superior.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corte siempre ha afirmado que en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte.
Entonces conforme a la Constitución es claro que todo acto del Presidente de la República ha de estar sometido al control constitucional bien sea de esta corporación o del Consejo de Estado”(3).
De manera similar, al examinar la exequibilidad del parágrafo del artículo 135 de la ley 1437 de 2011, norma que habilita al Consejo de Estado a realizar el estudio de constitucionalidad no solo con base en los cargos formulados por el actor sino que además, lo faculta para declarar la nulidad por inconstitucionalidad del acto sometido a su estudio con base en normas y argumentos diferentes y a tener en cuenta el principio de unidad normativa, el máximo tribunal constitucional consideró:
“…La titularidad del poder judicial de control de constitucionalidad abstracto, ha sido radicado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. En la primera, respecto de normas constitucionales, legales, decretos a los que la Constitución les asigna fuerza de ley, y otros actos con contenido material de ley o que forman parte del trámite legislativo. Al Consejo de Estado, en relación con “decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Con tal sistema de control judicial se busca que en la expedición de las normas que integran el ordenamiento jurídico, se respete la jerarquía de la Carta Fundamental, como norma de normas, de modo que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplique las disposiciones constitucionales, tal como lo preceptúa el artículo 4º constitucional.
3.2.3. En el marco de esta jurisdicción especial que la Constitución ha establecido para la preservación de su integridad y supremacía, el Legislador ha previsto la posibilidad de que los ciudadanos, en ejercicio del derecho de acción, formulen ante el Consejo de Estado la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad de decretos gubernamentales, debido a la infracción directa de la Constitución. La Ley 1437/11 así lo regula en el artículo demandado, como uno de los “medios de control” allí previstos para la preservación del orden jurídico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución. Así, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo oficia como juez de constitucionalidad en modalidad de control abstracto -además de la atribución como juez de tutela-, completando el sistema de control de la supremacía e integridad de la Carta Política Fundamental que el Constituyente de 1991 confió a la Corte Constitucional, como cabeza de esta jurisdicción especial. (Se resalta).
El parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, no viola el preámbulo ni los artículos 2º, 29 y 229 de la Constitución. Por el contrario, al preceptuar que el Consejo de Estado en los juicios de nulidad por inconstitucionalidad no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda y que, en consecuencia podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional, al igual que podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas, que a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales, está reafirmando los principios superiores de supremacía e integridad de la Carta Fundamental, consagrados en los artículos 4 y 241 de la Constitución y el principio de configuración normativa del legislador en materia de acciones y procesos (art. 150 C.P.)”(4).
Posteriormente, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del inciso 2º del artículo 135 de la ley 1437 de 2011, bajo el entendido de que a dicha corporación le correspondía el control constitucional de los actos de carácter general con contenido material de ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional y, adicionalmente, precisó:
“De otro lado, en virtud de los artículos 242, 243 y 244 superiores, que regulan los procesos que se promuevan ante la Corte Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional. (Negrilla fuera del texto original).
Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa juzgada constitucional, expandido en el inciso 3º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado, no se aviene a la Constitución, por cuanto la calidad “constitucional” únicamente está instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional (inc. 1º, art. 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna implica desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo contencioso administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto de constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los actos proferidos en virtud del artículo 237-2 de la carta política, tienen efecto de cosa juzgada y, por lo general, a futuro”(5).
Por su parte, el Consejo de Estado se pronunció sobre la figura de la nulidad por inconstitucionalidad a través de providencia del 10 de octubre de 2012, en los siguientes términos:
“[E]l medio de control -antes denominado por la ley acción- de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este solo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro que el artículo 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”.
No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada…
En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos —para efectos de esta providencia- se destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo —por autorización de la Constitución—.(6)
Con base en lo anterior, esta corporación ha considerado como presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, los siguientes:
“1. Que la disposición acusada sea un decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional, que no corresponda a la Corte Constitucional y desconozca de manera directa la constitución;
2. Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución Política sin la existencia de ley previa;
3. Que haya sido expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad u organismo, diferente al Gobierno Nacional, en ejercicio de una función o atribución derivada de la Constitución misma;
4. Que el juicio de validez, o el reproche o infracción endilgada al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución Política, no a la ley;
5. Que la revisión de la disposición demandada no corresponda a las competencias de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política”(7).
Conforme con lo expuesto, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad de que trata el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, puede ser ejercido por cualquier ciudadano; busca mantener la integridad de la Constitución Política, por lo que para su prosperidad debe invocarse una violación directa de la Carta Política y no simplemente de la ley en sentido estricto, y además, para su conocimiento se debe tener en cuenta que la competencia de esta corporación está circunscrita a específicos casos que no corresponden por asignación directa de la Constitución a la Corte Constitucional.
Adicionalmente, queda claro que el Consejo de Estado puede fundar su decisión en estos asuntos en cualquier norma constitucional –no únicamente las invocadas por la parte actora- y puede extender los efectos de la sentencia a cualquier otra disposición, que en aplicación del principio de unidad normativa, se relacione con el caso concreto, es decir, puede pronunciarse sobre normas que pese a que no han sido demandadas sí guardan unidad normativa con la disposición objeto de cuestionamiento, posibilidad que está avalada por la Carta Constitucional, como quedó expuesto con antelación.
Precisado lo anterior, corresponde a la Sala entrar a decidir sobre el fondo del asunto, para lo cual debe iniciar con la resolución de las excepciones formuladas por la parte demandada.
De manera previa a abordar el estudio de la controversia planteada resulta del caso pronunciarse sobre las excepciones de mérito o fondo planteadas.
Según se tiene, la única entidad que planteó excepciones fue la Registraduría Nacional del Estado Civil.
De manera concreta, formuló las excepciones de legalidad del acto acusado, “infundabilidad” de la acción incoada y carencia absoluta del derecho.
Como fundamento de las mismas se expresó que el acto administrativo demandado está conforme a la Constitución y la ley por lo que se presume legal y por ende tiene fuerza vinculante.
Además se dijo que las acusaciones de la parte actora carecían de todo fundamento probatorio.
Al respecto, se debe tener en cuenta que los argumentos esgrimidos como fundamento de las precitadas excepciones se relacionan directamente con el fondo de la controversia planteada por lo que deben ser analizados junto con aquel.
Por tanto no prosperan como excepción.
Establecido lo anterior, entrará la Sala a pronunciarse sobre el fondo de la controversia planteada así:
Según se tiene, el planteamiento central de la demanda es la presunta vulneración del parágrafo 1º del artículo 176 de la Constitución Política con la expedición de la resolución demandada a través de la cual, como se dejó dicho, la organización electoral se abstuvo de ajustar la cifra para la asignación de curules de la Cámara de Representantes para el período 2014 – 2018, por falta de un censo poblacional distinto al aprobado en octubre de 1985.
Adicionalmente, invocó la posible vulneración de los principios de democracia participativa, soberanía popular y los derechos a la igualdad y al voto, sin embargo, frente a los mismos no esgrimió argumentos diferentes a los expuestos para sustentar el cargo principal de la demanda.
6.1 De la soberanía popular y la democracia participativa.
A partir de la Constitución Política de 1991 la soberanía en el país está radicada de manera exclusiva en el pueblo, lo que implica que es de él que “emana el poder público” y por ende, es quien ejerce la soberanía “en forma directa o por medio de sus representantes(8)”.
El ejercicio de dicha soberanía popular se cristaliza entonces con la materialización de los principios democráticos propios del Estado Social de Derecho, según los cuales es el pueblo el que decide.
Sin embargo, como dicha potestad no puede ejercerse de manera directa en todas las ocasiones, surge la necesidad de que el pueblo elija algunos representantes para que decidan en nombre del pueblo y representen sus intereses.
Es así como cobran importancia, entre otros, el derecho al voto y los mecanismos de participación ciudadana, como expresión máxima de la voluntad del pueblo.
Al respecto, la Corte Constitucional de antaño ha dicho:
No comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual(9)”.
De igual forma, en materia de soberanía popular ha sostenido:
“La teoría de la soberanía popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan de la soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. El ejercicio de la soberanía es directo por lo que tiene su fundamento en la democracia directa. El Constituyente colombiano de 1991 se valió de una fórmula mixta al establecer, en el artículo 3º de la Carta vigente, que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder público” y que “el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes”.
La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad(10)”.
Frente al tema concreto de la democracia directa y participativa el máximo órgano constitucional ha señalado:
“La democracia participativa constituye una alternativa entre la democracia directa y la representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de democracia representativa. La tesis de la soberanía nacional estima que este atributo del poder político se radica en la nación, entendida como la totalidad del cuerpo social, que viene a ser su titular. La tesis de la soberanía popular, por el contrario, supone que la soberanía pertenece al pueblo y que es la suma de todas las voluntades individuales. Esta diferencia conceptual supone ciertas consecuencias, especialmente la de la naturaleza del mandato que reciben los elegidos. En la democracia representativa, los funcionarios públicos elegidos democráticamente representan a la nación entera y no a sus electores individualmente considerados, por lo cual el mandato que reciben no les impone obligaciones frente a los electores. Tal mandato se denomina “representativo”. En la democracia participativa, los elegidos representan la voluntad del pueblo y reciben un mandato imperativo(11)”.
Conforme con lo anterior y de acuerdo con los planteamientos filosóficos de la actual Carta Política se concluye que la voluntad del pueblo es la que debe prevalecer, por lo que, en acatamiento de los principios de democracia participativa y pluralista debe estar debidamente representado en cada una de las esferas del poder público.
La materialización de algunos de estos postulados se encuentra consagrada en el artículo 40 Constitucional que establece:
Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.”
En este orden de ideas, una de las formas en que se concretiza la soberanía popular es la participación efectiva en elecciones tanto como en calidad de candidato como en la de elector, en esta alternativa a través del voto libre(12) que es la figura que en últimas legitima la actuación de los personas que conforman las diferentes esferas del poder.
Al respecto, resulta del caso precisar que la Constitución Política establece la posibilidad de que el pueblo acuda directamente a las urnas con el fin de elegir a algunos funcionarios o representantes(13), sin embargo, para otros casos, la misma Carta Política autoriza a que los representantes elegidos por el pueblo, elijan a su vez a otros dignatarios.
De ahí la importancia de que tanto los mandatarios como los integrantes de las corporaciones públicas sean elegidos de acuerdo a la voluntad e intereses del electorado los cuales deben verse debidamente representados por los elegidos, so pena, de verse sometidos a figuras tales como la pérdida de investidura —en el caso de los miembros de corporaciones públicas— o la revocatoria del mandato —para el caso de alcaldes o gobernadores, por ejemplo—.
6.2. De la asignación de curules en la Cámara de Representantes.
El Congreso de la República, máximo órgano de la Rama Legislativa en el país, tiene una conformación bicameral, esto es, está conformado por el Senado y la Cámara de Representantes(14).
Los integrantes de una y otra cámara son elegidos por voto popular, por circunscripciones: los senadores son de circunscripción nacional general y especial indígena, mientras que los representantes a la Cámara son de circunscripción territorial, especial e internacional(15).
La asignación de curules en la Cámara de Representantes se encuentra regulada desde la misma Constitución Política en el artículo 176 constitucional que en su tenor literal establece:
“La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un Representante a la Cámara.
En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.
PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 15 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido”. (Se resalta).
Conforme con lo establecido en la norma, la Cámara de Representantes está conformada así: dos representantes por cada circunscripción territorial (cada uno de los departamentos y el Distrito Capital); uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor a 182.500 en exceso a los primeros 365.000; uno adicional por la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; dos por la circunscripción especial de afrodescendientes; uno por la circunscripción especial de indígenas y uno por la circunscripción especial internacional.
Dicha norma fue reglamentada por la Ley 649 de 2001que estableció los requisitos para ser elegido por cada una de las circunscripciones especiales(16).
Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el parágrafo primero de la norma en cita, la base para la asignación de curules adicionales debe ajustarse conforme al crecimiento poblacional que establezca el censo, a partir del año 2014.
Lo anterior, en el entendido de la Sala, con el fin de que la conformación de la Cámara de Representantes refleje verdaderamente los factores territorial y especial con base en los cuales debe integrarse para lo cual resulta de vital importancia que la información con base en la cual se asignan las curules esté actualizada, pero a través de instrumentos que reúnan todos los requisitos de ley.
En otras palabras, lo que se busca con la implementación de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 176 constitucional es materializar la relación entre población y representación, en cumplimiento de los principios democráticos, especialmente en lo que se refiere a la correcta representación de la población.
No obstante, mediante el acto demandado la organización electoral se abstuvo de realizar dicha actualización bajo el argumento de que no existe en el país un censo aprobado diferente al realizado en 1985.
6.3 De los requisitos exigidos para actualizar la cifra para la asignación de curules adicionales en la Cámara de Representantes. Censo que actualmente reúne todos los requisitos legales.
El tema de los censos de población y vivienda en el país se encuentra regulado por la Ley 79 de 1993 que establece que es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, el encargado de realizar los censos.
Para las entidades demandadas solo puede tenerse en cuenta para este efecto el censo poblacional realizado en el país en 1985, toda vez que, si bien es cierto con posterioridad el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, ha hecho otros —1993 y 2005—, estos no cumplen con el requisito establecido en el artículo 7º de la Ley 79 de 1993.
“Para el DANE el último censo adoptado es el de 1985 por expresa disposición de la Constitución Política de 1991, que estipuló en su artículo 54 transitorio lo siguiente «adóptese, para todos los efectos constitucionales y legales los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985», sin embargo, la entidad, en cumplimiento de su labor institucional ha realizado con posterioridad dos censos de población y vivienda, el más reciente realizado en el año 2005, información censal que describe la dinámica poblacional más actualizada para el país, con la cual se da cumplimiento a lo establecido en la Ley 715 de 2001”(17).
La exigencia de que los censos sean adoptados por ley se encuentra consagrada en el artículo 7º de la Ley 79 de 1993, a través de la cual, como se dejó dicho, se reguló la realización de los censos de población y vivienda en el territorio nacional y que establece:
Una vez sancionada la ley que adopte el Censo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, deberá destruir los formularios de los censos y encuestas, previa memoria de los mismos”.
Por lo tanto, como hasta donde quedó demostrado en el expediente ninguno de los censos realizados en el país con posterioridad a 1985 —el cual fue adoptado directamente por la Constitución Política en su artículo 54 transitorio(18), ha cumplido con ese trámite, no es posible que los datos arrojados por aquellos puedan ser tenidos en cuenta para la actualización de la base de que trata el parágrafo del artículo 176 de la Constitución Política.
“La razón de ser de las normas constitucionales transitorias es la de servir de mecanismo de transición hacia la instauración del régimen constitucional ordinario al cual ellas se refieren, por lo que tienen un carácter eminentemente provisional y una vigencia igualmente transitoria. En el caso de las disposiciones transitorias de nuestra Constitución Política, el alcance de dicha transitoriedad no es general y uniforme y requiere, por tanto, ser examinado y determinado en cada asunto. En efecto, algunas normas transitorias atribuyen competencias del legislativo o al ejecutivo, en forma extraordinaria, durante algún término o hasta tanto se cumpla una condición. En relación con la norma del artículo 54 transitorio, se observa que suplió la ausencia de adopción legal del censo elaborado seis años atrás y está destinada a dotar de certeza las decisiones administrativas que tengan como base estadísticas de población, a fin de que las mismas no sean objeto de manipulación por parte de los respectivos operadores de la información estadística y de la norma jurídica que prescriba su utilización; para la determinación de su vigencia en el tiempo, resulta en extremo simplista sostener que su transitoriedad estuvo referida a las elecciones para Congreso de la República, ordenadas en el artículo 1º Transitorio ibídem, si se tiene en cuenta que no existe referencia alguna de orden jurídico normativo o de otra índole que avale dicha conclusión. Adicionalmente, es claro, en la historia de los respectivos preceptos, que no existen elementos de ninguna naturaleza que permitan referir la vigencia del artículo 54 transitorio a las elecciones celebradas el 27 de octubre de 1991 tal como lo corroboran las actas de la Asamblea Nacional Constituyente. Pretender que, por la circunstancia de denominarse norma transitoria pierda su vigencia con el agotamiento del primer fenómeno que regula, sin ninguna otra razón o consideración, carece completamente de sindéresis(19)”.
Al respecto, resulta del caso precisar que según se estableció, el precitado artículo 7º de la Ley 79 de 1993 se encuentra vigente a la fecha, por lo que debe ser acatado como ley que es, sin que exista ninguna razón jurídica para desconocerlo.
6.4 Del análisis de las censuras concretas planteadas en la demanda.
El cargo principal de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad bajo estudio es la inaplicación del parágrafo 1º del artículo 176 de la Constitución Política(20) por parte del acto demandado. demás, el actor invocó el posible desconocimiento del preámbulo(21) y los artículos 1(22), 3(23), 13(24), 40(25), 258(26) y 260(27) constitucionales, sin embargo, dentro del concepto de la violación de todas las normas se limitó a explicar su naturaleza y a incluir los mismos argumentos referidos la falta de actualización de la cifra para asignar curules en la Cámara de Representantes, por lo que estos serán estudiados en forma conjunta.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el mismo parágrafo 1º del artículo 176 constitucional exige que la actualización de la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes se haga conforme al crecimiento poblacional, parámetro que, como se anunció, debe establecerse de acuerdo con la información del censo.
En este punto, se estableció que no puede ser tenido en cuenta para este fin cualquier censo, sino que se requiere que sea el censo oficial, es decir, el que reúna todas las exigencias legales, incluida su adopción a través de ley.
Por lo tanto, aunque efectivamente la resolución demandada se abstuvo de aplicar la disposición contenida en el referido parágrafo, dicha conducta se encuentra justificada en el hecho de que la misma norma impone la necesidad de que la actualización de la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes se haga con base en el censo, censo que —entiende esta corporación— debe reunir los requisitos legales, entre ellos el ser adoptado por el Congreso de la República mediante ley, según lo ordena el tantas veces citado artículo 7º de la Ley 79 de 1993.
Visto así el asunto, como según quedó demostrado en este proceso no hay ningún censo poblacional adoptado por ley diferente al de 1985 adoptado por el artículo 54 transitorio constitucional, no se cuentan con herramientas legalmente avaladas para cumplir con la actualización pretendida por el actor.
Además, es claro que no se cumplen con los requisitos que el precitado parágrafo 1º del artículo 176 constitucional exige, por cuanto, se insiste, para que la actualización de la base de asignación de curules pueda efectuarse se requiere de un censo oficial, esto es, que haya sido adoptado por ley dentro de los doce meses siguientes a su realización.
Entonces, pese a que es un hecho notorio que la información del censo de 1985 está desactualizada, no se cuenta con un censo que permita renovar el parámetro para la asignación de curules reclamada por el demandante, omisión que no puede ser atribuida en manera alguna a la parte demandada dentro de este asunto, por cuanto la presentación de los censos para su aprobación debe hacerse por parte del Gobierno Nacional según lo establece la misma Ley 79.
Por lo tanto, se reitera, se encuentra justificada legal y constitucionalmente la decisión de la organización electoral de abstenerse de emplear los datos arrojados por el censo de 2005 para la actualización de la asignación de las curules en la Cámara de Representantes, toda vez que, como se dijo, no existe ninguna prueba de que el Congreso de la República haya adoptado dicho censo por ley, tal y como lo exige el artículo 7º de la precitada Ley 79 de 1993.
Si bien es cierto el actor en su demanda planteó algunos argumentos dirigidos a cuestionar la validez de dicha norma, los mismos escapan al objeto de esta demanda, por cuanto no puede dejarse de lado que esta corporación carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley, por lo que no es viable emitir pronunciamiento alguno al respecto.
Así las cosas, si el demandante considera que el artículo 7º de la Ley 79 de 1993 se aparta por alguna razón de la Constitución Política debe promover la demanda de inconstitucionalidad ante el órgano competente para conocer de la misma, esto es, la Corte Constitucional.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que tampoco es viable en este caso inaplicar la referida norma en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no se encuentra que la misma contraríe la Constitución Política al establecer que los censos deban adoptarse a través de ley.
Según se tiene, la figura de la excepción de inconstitucionalidad tiene origen en el artículo 4º constitucional que establece que “la Constitución es norma de normas” y que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”.
Sobre el punto, la Corte Constitucional de manera reiterada ha afirmado:
“La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren las autoridades judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan que aplicar una ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de realizar el control de constitucionalidad de determinado precepto(28)”.
“La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”. En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.(29)”.
“La excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo judicial viable para inaplicar ese precepto a un caso particular, en virtud, justamente, de la especificidad de las condiciones de ese preciso asunto. Por el contrario, de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado(30)”.
Con base en lo anterior, puede afirmarse que la excepción de inconstitucionalidad ha sido concebida como una herramienta con la que cuentan, entre otros, los jueces de la República para inaplicar una norma que resulte abiertamente contraria a la Carta Política en un caso concreto y siempre que no exista un pronunciamiento definitivo sobre la misma por parte de la autoridad competente para el efecto: la Corte Constitucional o esta corporación, según corresponda.
El desconocimiento de la Carta Política por parte de la norma, en el entendido de esta corporación, debe ser palmaria por cuanto se trata de aplicar precisamente una excepción, por lo que no puede acudirse a interpretaciones abiertas o derivadas para el uso de esta figura sino que debe demostrarse sin necesidad de un estudio elaborado que la disposición atenta contra la Constitución.
En el caso concreto, hasta donde se tiene acreditado en el expediente el artículo 7º de la Ley 79 de 1993 no ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional(31), sin embargo, no se encuentra que esta contraríe abiertamente la Carta Política por cuanto en manera alguna puede afirmarse que el hecho de que se exija que los censos de población deben ser adoptados por ley atenta contra los principios y normas constitucionales.
Ahora bien, si se aborda el estudio desde el punto de vista de la representación democrática resulta forzoso concluir que no es la Ley 79 de 1993 la que limita la actualización de la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes, es decir, no es el artículo 7º de la referida norma el que impide que se aplique el artículo 176 constitucional, sino que ello obedece a la falta de cumplimiento de dicha norma por parte de los encargados.
Esto es, el artículo 7º de la Ley 79 de 1993 no desconoce el mandato contenido en el parágrafo 1º del artículo 176 de la Constitución Política relacionado con el deber de actualización de la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes, porque lo que impide la aplicación del mismo es el incumplimiento de la exigencia contenida en la precitada norma referido a la adopción de los censos por ley.
En otras palabras, en criterio de esta Sala lo que estaría -hipotéticamente hablando- en contra del mandato constitucional no es la norma sino el incumplimiento de la misma, que ha impedido que se tome un censo diferente al de 1985 para efectuar la asignación de curules en la Cámara de Representantes.
Bajo ese entendido, si el actor lo que pretende es que dicha norma se cumpla debe acudir a la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 constitucional y regulada por la Ley 393 de 1997, con todo, en este caso se advierte que el término de doce meses fijado por el artículo 7º de la Ley 79 de 1993, respecto del censo de 2005 ya venció.
No obstante, resulta del caso mencionar que ya existe un pronunciamiento en materia de cumplimiento respecto de la referida norma, el cual data del 15 de octubre de 2015 y en el que en segunda instancia se ordenó:
“[A]l Gobierno Nacional conformado en esta oportunidad por el Presidente de la República y el director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE el cumplimiento del artículo 7º de la Ley 79 de 1993, en el sentido de presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante el cual se adopten los resultados del censo general 2005, a más tardar el primer día del segundo periodo de la actual legislatura, es decir, el 16 de marzo de 2016(32)”.
Sin embargo, no se encuentra prueba alguna en el expediente de que dicho proyecto de ley haya sido presentado o en caso de que así haya sido, el estado del mismo.
Con todo, se advierte que en el hipotético caso de que la ley aprobatoria de los resultados del censo de 2005 se encuentre en trámite, esta no resultaría aplicable en el caso concreto, por cuanto para el momento en que se expidió la resolución demandada era evidente que la referida ley no existía.
Conforme con lo expuesto, no encuentra la Sala que se haya desconocido por parte de la organización electoral, a través de la resolución demandada, el propósito del parágrafo 1º del artículo 176 de la Constitución Política, toda vez que precisamente en aplicación del mismo, que exige que la actualización del número de curules se realice conforme al censo oficial, es que no hay lugar a efectuar la renovación en cuestión.
Por otra parte, el hecho de que la Constitución Política no exija que los censos posteriores al de 1985 se adopten por ley, no impide que una ley de la República incluya ese requisito, como efectivamente lo hizo la Ley 79 de 1993, ahora vigente y frente a la cual, como se anunció no hay lugar a hacer análisis alguno de constitucionalidad en este proceso.
Al margen de lo anterior, en lo referente al argumento de la demanda según la cual un proyecto de ley que pretendió cumplir lo dispuesto en el precitado artículo 7º de la Ley 79 de 1993 no pudo materializarse por aspectos técnicos o metodológicos, se advierte que el mismo no tiene incidencia alguna en la constitucionalidad de la resolución demandada además, no fue desarrollado en debida forma por el actor, por lo que tampoco hay lugar a emitir pronunciamiento alguno al respecto.
En lo que tiene que ver con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación del 3 de junio de 1998 se debe tener en cuenta que en dicho pronunciamiento se arribó a una conclusión similar a la aquí consignada:
“El censo Nacional de Población que debe tenerse en cuenta para determinar el número de Representantes a la Cámara, en el período constitucional de 4 años comprendido entre 1998 y 2002, es el último jurídicamente vigente con anterioridad a la elección correspondiente, o sea realizado el 15 de Octubre de 1.985, adoptado en el artículo transitorio 54 de la Constitución Política de 1.991(33)”.
Es decir, la Sala de Consulta y Servicio Civil en esa ocasión también consideró que el censo aplicable era el del 15 de octubre de 1985 por cuanto ninguno otro había sido adoptado para ese momento por ley.
Entonces independientemente de las dudas que se plantearon en ese momento sobre la validez de exigir la aprobación de los censos poblacionales por ley, se concluyó que no había lugar a aplicar uno diferente al de 1985 precisamente por falta de cumplimiento de requisitos de los posteriores a aquel.
Además, se precisó que pese a que la adopción del censo de 1985 se efectuó a través de una norma transitoria de la Constitución Política, ello en nada influye en la vigencia indefinida de la disposición, por lo menos, en el entendido de esta Sala, hasta que un nuevo censo se adopte por el Congreso de la República a través de ley.
Independientemente de lo anterior, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(34), lo conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación no son vinculantes, salvo que alguna ley disponga lo contrario.
Por lo tanto, como en este caso no existe una norma legal que obligue atender el concepto en mención se hace referencia a él a título ilustrativo simplemente.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la alusión a la Sentencia C-370 de 2012 encuentra la Sala que el actor acude a la misma con el fin de reiterar su posición respecto de las limitaciones del legislador para imponer la exigencia de aprobar los censos de población y vivienda a través de ley, por lo que no proporciona elementos para su análisis.
En tales condiciones, no hay lugar a estudiarla primero, porque su mención se refiere a la constitucionalidad de la Ley 79 de 1993 frente a la cual esta corporación carece de competencia; segundo, porque la referida analizó la constitucionalidad de la aplicación del procedimiento verbal en materia disciplinaria, temática que dista de la que ahora se estudia, por lo que se entiende que las transcripciones incluidas en la demanda fueron menciones de obiter dicta y no de ratio decidendi que tengan alguna influencia en este caso y tercero, porque el actor no aportó los elementos de juicio necesarios para efectuar un análisis sobre la misma.
Aclarado lo anterior y al encontrar que la organización electoral no cuenta con un censo oficial diferente al de 1985 para ajustar la cifra de representantes a la Cámara no encuentra esta Sala que se hayan desconocido las normas constitucionales invocadas por el actor y mucho menos los principios de democracia representativa, participativa y pluralista; soberanía popular ni los derechos a la igualdad, a participar en la conformación y control del poder político ni al voto, postulados que, como se dejó dicho desde la formulación del problema jurídico en este asunto, el demandante invocó con base en los mismos argumentos esgrimidos como fundamento del cargo principal de la demanda y por tanto, fueron estudiados en forma conjunta.
Entonces, si bien resulta loable la exigencia de que la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes se actualice conforme al crecimiento de la población en el país, se deben proporcionar los elementos necesarios para tal fin a la organización electoral, quien se encuentra sujeta a aplicar el censo vigente que cumpla con los requisitos legales(35).
Por lo tanto, si el Gobierno Nacional no cumple con la carga que le corresponde de someter para aprobación los censos efectuados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, con el fin de que sean adoptados por ley por el Congreso de la República, no es posible emplear datos diferentes a los del censo de 1985 y por ende, no hay posibilidad alguna de que el propósito del parágrafo 1º del artículo 176 constitucional se cumpla.
Además no se acreditó que la falta de actualización afecte la democracia representativa, la soberanía popular, el derecho a la igualdad o el derecho al voto, por cuanto de todas formas la conformación de la Cámara de Representantes, como se explicó está organizada con base en el factor territorial principalmente, lo que garantiza que los ciudadanos elijan a sus representantes a través del voto directo en igualdad de condiciones.
Adicionalmente, al no haber actualización respecto de ninguno de los departamentos no puede predicarse vulneración alguna al derecho a la igualdad toda vez que la asignación de las curules se está haciendo en forma proporcional con base en el mismo censo para todas las circunscripciones territoriales y especiales.
Esto es, el hecho de que la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes no esté actualizada y que dicha asignación se siga haciendo con base en el censo de 1985 no implica que la soberanía popular se vea menoscabada o que los principios democráticos se desconozcan o afecten, por cuanto de todas formas el pueblo ha podido seguir acudiendo a las urnas a ejercer su derecho el voto, a elegir y ser elegido, a conformar la Cámara de Representantes con las personas que en su criterio deben integrarlas las cuales siguen siendo elegidas por el pueblo en forma directa, por lo que en manera alguna se puede afirmar que se ha afectado la representación popular que debe caracterizar esa corporación.
Así las cosas, se tiene que la decisión de abstenerse de actualizar la base para la asignación de curules en la Cámara de Representantes no vulnera la disposición contenida en el parágrafo 1º del artículo 176 constitucional que exige que dicha actuación se efectúe conforme al censo oficial, para el caso, el realizado el 15 de octubre de 1985, toda vez que los de 1993 y 2005 no fueron adoptados por ley y por ende no pueden tenerse como oficiales.
Así como tampoco desconoce ninguno de los principios y derechos invocados por el actor en el demanda por cuanto, como se dejó dicho, la falta de elementos necesarios para actualizar el parámetro en cuestión no influye en el ejercicio de la democracia ni la soberanía popular en el país, toda vez que los ciudadanos siguen eligiendo libremente a través de voto directo y popular a sus representantes a la Cámara.
Conforme con lo expuesto, al no haberse acreditado que la Resolución 10684 de 2013 desconozca o vulnere alguna de las normas constitucionales invocadas por el actor como fundamento de la demanda hay lugar a denegar las pretensiones en ella contenidas.
7. Solicitud adicional del Ministerio Público.
Al margen de lo anterior, resulta del caso pronunciarse sobre la solicitud elevada por el señor procurador general de la Nación en el sentido de precisar si el Ministerio Público debe participar una o dos veces en el trámite de nulidad por inconstitucionalidad.
Frente al punto, debe tenerse en cuenta que el procedimiento de este medio de control se encuentra regulado en el artículo 184 de la Ley 1437 de 2011 que dispone:
7. Vencido el término de traslado al Procurador, el ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al despacho para sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional”. (Se resalta).
De la interpretación literal de la norma en cita, el procurador general de la Nación tiene dos oportunidades para pronunciarse en el trámite de la nulidad por inconstitucionalidad: i) luego de que se admita la demanda, oportunidad en la cual, según la norma, su participación es obligatoria (num. 4º) y ii) una vez vencido el período probatorio, cuando se le corra traslado para que rinda concepto (num. 6º).
1. Deniéganse las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
2. Notifíquese la presente decisión en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3 Corte Constitucional, sentencia C-1290 del 5 de diciembre de 2001. M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.
4 Corte Constitucional, sentencia C-415 del 6 de junio 2012. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo.
5 Corte Constitucional, sentencia C-400 del 3 de julio 2013. M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Expediente 11001-03-26-000-2012-00052-00 (44.846). Actor: Julio César Méndez González y otros. M.P. Enrique Gil Botero.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-25-000-2015-01042-00 (4520-15). Providencia del 19 de enero de 2016. Actora: María Teresa Vergara Gutiérrez. M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
8 Constitución Política. Artículo 3º.
9 Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 1994. M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
10 Corte Constitucional. Sentencia C-141 del 26 de febrero de 2010. M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.
11 Corte Constitucional. Sentencia C – 179 del 12 de marzo de 2002. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.
12 CP. ART. 258.—“El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos…”..
13 Constitución Política. Artículo 260. “Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la asamblea constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale”.
14 CP. ART. 114.—“Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración.
15 Constitución Política. Artículos 171 y 176.
16 L. 649/2001. ART. 1º—“De conformidad con el artículo 176 de la Constitución Política habrá una circunscripción nacional especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos, las minorías políticas y los colombianos residentes en el exterior.
PAR.—Quien sea elegido para la circunscripción especial de los colombianos residentes en el exterior, deberá residir en el territorio nacional mientras ejerza su condición de Representante de la Cámara”.
17 Folios 128 a 130 del expediente.
18 CP. ART. TRANS. 54—“Adóptanse, para todos los efectos constitucionales y legales, los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985”.
19 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 26 de octubre de 1999. Radicación IJ-007. M.P. Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor. César Rosas Rodríguez y Otro.
20 Constitución Política. Artículo 176. “La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
PAR. 1º.—A partir de 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules…”.
21 Constitución Política. Preámbulo. “El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente…”.
22 CP. ART. 1º—“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”.
23 CP. ART. 3º—“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”.
24 CP. ART. 13.—“Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
25 CP. ART. 40.—“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
26 CP. ART. 258.—“El voto es un derecho y un deber ciudadano. El Estado velará porque se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación sin perjuicio del uso de medios electrónicos o informáticos. En las elecciones de candidatos podrán emplearse tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones los movimientos y partidos políticos con personería jurídica y los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos…”.
27 CP. ART. 260.—“Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale”.
28 Corte Constitucional. Sentencia de Constitucionalidad C-122 del 1º de marzo de 2011. M.P. Dr. Juan Carlos Henao Pérez.
29 Corte Constitucional. Sentencia de Unificación 132 del 13 de marzo de 2013. M.P. Dr. Alexei Julio Estrada.
30 Corte Constitucional. Sentencia T-103 del 16 de febrero de 2010. M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.
31 Una vez revisado el sistema de relatoría de la Corte Constitucional en la página web de la Corporación se encontró que el actor presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra de dicha norma pero la misma fue rechazada por no haber sido subsanada mediante auto del 11 de noviembre de 2015. Expediente D-11052. M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos.
32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 08001-23-33-000-2014-00835-01. Providencia del 15 de octubre de 2015. M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro.
33 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 1111. Concepto del 3 de junio de 1998. M.P. Dr. Luis Camilo Osorio Isaza.
34 CPACA. ART. 112.—“La Sala de Consulta y Servicio Civil estará integrada por cuatro (4) Magistrados. Sus miembros no tomarán parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales.
Los conceptos de la Sala no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario…”.
35 En términos similares se ha pronunciado esta Corporación al estudiar la legalidad de los actos que han fijado el número de diputados de las asambleas departamentales para las elecciones del 26 de octubre de 2003 y de concejales del municipio de Girardot para las elecciones del 25 de octubre de 2015:
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03-28-000-2003-00040-01. Providencia del 4 de marzo de 2005. M.P. Dr. Darío Quiñoñes Pinilla.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03-28-000-2015-00016-00. Providencia del 13 de octubre de 2016. M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.