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Timestamp: 2019-02-21 01:59:42
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Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 54', 'artículo 56', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 58', 'artículo 67', 'artículo 57', 'artículo 58', 'artículo 57']

VIII.- ANALISIS DE FONDO DEL ARTICULADO - Informe integrado proyecto de ley ley para la investigaci
VIII.- ANALISIS DE FONDO DEL ARTICULADO
8.1. Título I: Generalidades. Capítulo I. Disposiciones Generales
El artículo 1 trata sobre el objeto y ámbito de aplicación. Indica el primer párrafo que, la ley regula “las actividades de plantación, cultivo, cosecha, producción, elaboración, acopio, distribución, industrialización, comercialización, transporte, expendio, uso y consumo de las plantas de cannabis (cannabis índica, cannabis sativa y cannabis rudelaris) y la planta de cáñamo46…”. Lo resaltado desentona o va en contra de la propuesta, según lo expone la justificación del Proyecto, puesto que legaliza el consumo directo de las plantas de cannabis, sin ningún tipo de proceso industrial o farmacológico, lo que nos lleva a pensar que se podría tratar del consumo de tipo recreacional, sin supervisión médica, o sea, como simple droga sin proceso. En otras palabras, es un portillo enorme y peligroso que queda absolutamente abierto en el artículo medular de la propuesta de ley, como lo es el objeto y el ámbito de aplicación.
El párrafo segundo abre el mercado de cannabis y cáñamo a cualquier nacional o extranjero, en cualquier tipo de modalidad, personal o societaria, sea que se originen, terminen o transiten por el territorio nacional e, incluso, como productos que puedan ser exportados. En otras palabras, se coloca el fruto de dichas plantas como cualquier tipo de bien agropecuario o agroindustrial negociable, transable.
En relación con el artículo 2, sobre la declaratoria de interés público, esta asesoría tiene reserva en cuanto a otorgar esa relevancia, a plantas que, no tienen la tradición de otras como el café, la caña de azúcar, el banano, la papa, entre otras, que son fundamentales en la dieta de los costarricenses y que no tienen la relevancia que se le pretende otorgar al cannabis.
Por otro lado, el proyecto de ley, si bien desarrolla en el articulado exclusivamente el tema del uso médico del cannabis y el cáñamo, no hace desarrollo, ni explica en qué consiste, o hacia donde se orienta la producción industrial y la producción alimentaria. No hay certeza sobre los productos que se sacarían en esos otros dos usos –hay absoluta libertad en los procesos y en la fabricación47-, aunque se deben contemplar, en todo caso, cuando se trate de alimentos, las siguientes normas vigentes:
En efecto, cuando se analicen las concesiones o títulos habilitantes, líneas más adelante, veremos que el uso se orienta básicamente al tema medicinal, pero sin desarrollo de las otras dos modalidades, que articulan la propuesta de ley (industrial y alimentario).
Hay que considerar que, el interés público, es un interés general o nacional identificado con el bien común, en donde las acciones del Estado o de las instituciones deben abocarse a defender la materia regulada, pues, se supone, es de gran utilidad o beneficio. Esta postura del proyecto de ley tiene sentido cuando se trata de los usuarios enfermos o consumidores de productos industriales, pero se ve rebajada cuando se observa que el grupo de concesionarios cultivadores es un colectivo empresarial absolutamente cerrado con 42 en todo el país (vid. Art. 26.II del Proyecto). Esto se evidencia también con las licencias de dispensario, en virtud que el proyecto dispone de 55 para todo el país, y en el cultivo de cáñamo, se cierra con 178 licencias. Entonces, hay que tener cierta reserva de la aplicación del interés público en una ley, ya que, en el caso de análisis, está dirigido a un grupo específico de empresarios.48
En lo que concierne al artículo 3, relativo a los fines, se hará comentario a dos de ellos. En el inciso c) se indica “Cooperar con la reducción del consumo de drogas, el comercio ilegal, el narcotráfico y el crimen organizado”. Esta asesoría no observa en la iniciativa de ley ningún tipo de propuesta de acción o de política pública que tienda a paliar los efectos del consumo de drogas, el narcotráfico y el crimen organizado, mas por el contrario, si los ambientes de producción del cannabis y el cáñamo no están totalmente controlados, fiscalizados y rigurosamente vigilados, se podría desbordar el problema con consecuencias en la salud pública, por posibilidad alta de trasiego clandestino para uso recreativo, o como materia prima para producción de otras drogas sintéticas no medicinales sino psicoactivas. Vale decir, que el descontrol resulte en un disparador del delito y del crimen organizado.
Otro aspecto que se ve con cierta reserva, es la “venta de imagen” del país como destino turístico-médico basado en una oferta de servicios que empleen productos cannabis y cáñamo, como se pone de relieve en el inciso h) del artículo 3. Esta valoración habría que sopesarla a través de instituciones versadas en la materia como el Instituto Costarricense de Turismo y la Promotora de Comercio Exterior (Procomer).
El artículo 4 a nuestro juicio es central, puesto que se refiere a la regulación estatal; desdoblándose el Estado, por un lado, con un nuevo órgano, que aunque adscrito al Ministerio de Salud, veremos tiene la característica de una Institución Autónoma (Instituto de Investigación, Regulación y Control del Cannabis y el Cáñamo –IIRCA-), que sería la institución que asume el control y la regulación de las actividades de importación de semillas, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición a cualquier título, almacenamiento, comercialización, distribución, uso y consumo de cannabis y cáñamo medicinal no psicoactivo y sus canabinoides, o cannabis y cáñamo para fines alimentarios e industriales.
Con esa gran cantidad de presencia en procesos, dicho órgano, se supone, debería tener una planta en recurso humano sustantiva, es decir, un número apreciable de funcionarios públicos que estén especializados en diferentes disciplinas profesionales del agro, de la farmacia y de la medicina. Se trata de un órgano nuevo en el Ministerio de Salud, que comenzaría de cero, sin ningún tipo de experiencia en las actividades a las cuales se le otorga la responsabilidad de la regulación y el control. Aquí las y los legisladores deberán medir la capacidad instalada actual del Ministerio de Salud para destinar personal y presupuesto al nuevo órgano que se crea.
Por otro lado, en el párrafo segundo del artículo de comentario atribuye responsabilidad de control y regulación, en caso que se desborde, degenere o se “salga de las manos del IIRCA49” los aspectos de uso psicoactivo; en ese caso, direccionando la acción, hacia otros órganos de la Administración como el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia –IAFA- o el Instituto Costarricense contra las Drogas –ICD-; es decir, es una salida facilista, indicar que serán otros los responsables, si los controles fallan en el IIRCA, en el tema del consumo del cannabis como droga, cuando se “excedan o transgreden los parámetros y rangos autorizados” en la ley, haciéndose mención vagamente a las Leyes Nº 5412, Ley Orgánica del Ministerio de Salud; N.° 5395, Ley General de Salud; y N° 8204, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo.
El artículo 5 inserta el tema de la infraestructura, ello, ligado a propósito, al comentario realizado en el artículo anterior. Ciertamente, este numeral obliga al Ministerio de Salud a dotar al nuevo Instituto con infraestructura adecuada para la investigación, producción, control, fiscalización y comercialización de medicamentos, alimentos y otras industrias, que se generen a partir del uso de las plantas cannabis y cáñamo. No obstante, no se observa en el Proyecto de Ley tasas de retorno50 que cubran las eventuales partidas presupuestarias del Instituto; vale decir, que los ingresos que eventualmente se generen, sean efectivos y suficientes a partir de la existencia de la institución funcionando ordinariamente y de los productores cosechando y fabricando bienes.
Entonces, el Proyecto de Ley no dota al Ministerio de Salud, de instalaciones, fondos ni presupuesto sano, distinto al Presupuesto general de ingresos y egresos que anualmente se le asignan al Ministerio. No se evidencia partida adicional que fondee de inicio –arranque- al nuevo Instituto para que ejerza las nuevas funciones, que a todas luces son amplias y ambiciosas, puesto que incluye laboratorios especializados que regulen y controlen la calidad de los medicamentos y de los productos industriales y alimentarios que se habiliten para la venta en el comercio.
El artículo 6 presenta algunas definiciones que se observa son limitadas pero que hay que ver a contraluz de las definiciones que ya establecen los Convenios internacionales suscritos y ratificados por Costa Rica, que sirven con lienzo de base, sin que sea necesario realizar repeticiones de conceptos ya incorporados en el ordenamiento jurídico.
Así, resaltando las definiciones que nos interesan, por tener vínculo con el Proyecto de Ley, la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, Ley N.º N° 4544, tiene en su artículo 1º, los siguientes conceptos y sus significados:
b) Por "cannabis" se entiende las sumidades, floridas o con fruto, de la planta de la cannabis (a excepción de las semillas y las hojas no unidas a las sumidades) de las cuales no se ha extraído la resina cualquiera que sea el nombre con que se las designe.
c) Por "planta de cannabis" se entiende toda planta del género cannabis.51
i) Por "Cultivo" se entiende el cultivo de (…) la planta de cannabis.
j) Por "estupefacientes" se entiende cualquiera de las sustancias de las Listas 1 y 2, naturales o sintéticas.52
l) Por "tráfico ilícito" se entiende el cultivo o cualquier tráfico de estupefacientes, contrarios a las disposiciones de la presente Convención.53
m) Por "importación" y "exportación" se entiende, en sus respectivos sentidos, el transporte material de estupefacientes de un Estado a otro o de un territorio a otro del mismo Estado.54
n) Por "fabricación" se entiende todos los procedimientos distintos de la producción, que permitan obtener estupefacientes incluidas la refinación y la transformación de unos estupefacientes en otros.55
s) Por "preparado" se entiende una mezcla, sólida o líquida, que contenga un estupefaciente.56
u) Por "Lista 1", "Lista 2", "Lista 3" y "Lista 4", se entiende las listas de estupefacientes o preparados que con esa numeración se anexan a la presente Convención, con las modificaciones que se introduzcan periódicamente en las mismas según lo dispuesto en el artículo 3.57
iv) En poder de los farmacéuticos u otros distribuidores al por menor, autorizados y de las instituciones o personas calificadas que ejerzan, con la debida autorización, funciones terapéuticas o científicas;
Ninguna de las definiciones del artículo 6 del Proyecto de Ley riñe o es reiterativo de las definiciones de la Convención de 1961; en ese sentido, se complementan.
Otras definiciones que amplían el catálogo de conceptos, son las que añade la
Ley N.º 7198, Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, aprobada en Viena el 19 de diciembre de 1988, suscrita por Costa Rica el 25 de abril de 1989, nos referimos a:
g) Por "entrega vigilada" se entiende la técnica consistente en dejar que remesas ilícitas o sospechosas de estupefacientes, sustancias sicotrópicas, sustancias que figuran en el Cuadro I o el Cuadro II anexos a la presente Convención o sustancias por las que se hayan sustituido las anteriormente mencionadas, salgan del territorio de uno o más países, lo atraviesen o entren en él, con el conocimiento y bajo la supervisión de sus autoridades competentes, con el fin de identificar a las personas involucradas en la comisión de delitos tipificados de conformidad con el párrafo 1 del artículo 3 de la presente Convención.
u) Por "Estado de tránsito" se entiende el Estado a través de cuyo territorio se hacen pasar estupefacientes, sustancias sicotrópicas y sustancias que figuran en el Cuadro I y el Cuadro II, de carácter ilícito, y que no es el punto de procedencia ni el de destino definitivo de esas sustancias.”
Puesto a conocimiento las definiciones de la normativa internacional aceptadas y ratificadas por Costa Rica, se procede a analizar, por el fondo, algunas definiciones que están propuestas en la iniciativa de ley 19.256. Justamente, como novedad, el Proyecto introduce la definición de “Cannabis de uso medicinal o con efecto terapéutico”58 Aquí nos detenemos en la afirmación, que está al final de dicha definición, que indica: “Estas plantas, sus canabinoides y demás sustancias no producen dependencia física ni psíquica en las personas.” La afirmación podría ser controvertible, ya que se trata de un debate abierto en el mundo, especialmente en los ámbitos de la Ciencia del Derecho y de la Ciencia Médica, vale decir, no hay un criterio uniforme ni probado que implique que haya que declarar que no hay efectos directos ni secundarios; por ende, es un terreno no firme, que sería riesgoso estamparlo con tal contundencia en la ley. De hecho, “El recurso terapéutico de la marihuana o cannabis sativa es un asunto controvertido. Los especialistas coinciden en que es necesario estudiar más profundamente sus potenciales efectos benéficos, así como también sus aspectos perjudiciales.”59
En relación con el significado de concepto “Cannabis y cáñamo de uso alimentario”, esta asesoría advierte que es la primera vez que se utiliza la sigla “Iirca”, por lo que debe preceder de su nombre completo “Instituto de Investigación, Regulación y Control del Cannabis y el Cáñamo (Iircca)”60 tal y como aparece en el artículo 9 del Proyecto de Ley; es más, en este concepto, el Instituto, en su reducción a siglas omite una letra “c”. Esa omisión se reitera constantemente en el texto por lo que deberían ser corregidas todas las menciones.
En adición, como comentario de fondo, la materia prima alimentaria debe contener una cantidad mínima de THC pero alta en CBD. El problema del significado que aparece en la definición, precisamente radica en que queda al Iircca la enunciación de los porcentajes para esos componentes, lo cual pareciera remitiría, aunque no se dice, a un Reglamento. La redacción indica cantidades adecuadas de CBD y THC sin que se otorgue un rango cierto.
En otras palabras, existe una relación inversa en lo referente a la resina del cannabis, entre las cantidades presentes de THC y la cantidad del otro cannabinoide principal el CBD. Es decir, mientras que la mayoría de las variedades intoxicantes contienen sobre todo THC y poco ó nada de CBD, las fibras y cañamones contienen sobre todo CBD y muy poco THC. Para el uso alimentario, la tendencia está en utilizar o seleccionar, de ser posible, variedades libres de THC, no psicotrópicas.
Sobre la definición “CBD o Cannabidiol”, esta asesoría señala que la frase “Según estudios científicos, la planta cannabis posee más de sesenta canabinoides ninguno de los cuales se encuentran en otras plantas.”, no es propia de una definición. La razón es que se remite a estudios científicos que no están mencionados ni desarrollados en la ley, que no se han anexado al expediente, con lo cual el legislador en abstracto no lo podría determinar de esa forma.
En lo atinente a la definición “Diagnóstico o propedéutica clínica para el uso de cannabis y cáñamo medicinal”, se recomienda consulta al Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica, por incidir en decisiones “acto médico” en procedimientos y tratamientos. Hay que considerar que el artículo 54 de la Ley General de Salud, No. 5395, indica que “Sólo podrán prescribir medicamentos los médicos. Los odontólogos, veterinarios y obstétricas, sólo podrán hacerlo dentro del área de su profesión.” Asimismo, en el artículo 56 de ese mismo cuerpo legal dice: “Sólo los farmacéuticos podrán despachar recetas de medicamentos, y en todo caso están en la obligación de rechazar el despacho de toda receta que no se conforme a las exigencias científicas, legales y reglamentarias.”
Por otro lado, para que el IIRCA (corregir sigla), valide estudios científicos nacionales e internacionales, requiere laboratorios de primer mundo y personal capacitado con conocimientos de punta, proximidad que podrían tener actualmente laboratorios e institutos universitarios debidamente instalados en el país. Entonces, si ya hay capacidad instalada con personal científico, habría que sopesar si es necesario que una Institución que no existe y que se tiene que crear a partir de la ley, se encargue de una responsabilidad de la magnitud de validar estudios científicos que se desarrollan, por lo general, en laboratorios de empresas privadas, mucha de ellas transnacionales del sector farmacéutico; en centros universitarios extranjeros, ubicados, casi siempre, en los primeros lugares del ranking, y de laboratorios estatales de Estados desarrollados como Canadá, Israel, Estados Unidos, Portugal, entre otros.
En relación con la definición de “Presentaciones y vías de administración autorizadas para el uso medicinal del cannabis y cáñamo”61, la observación va en el sentido que la ley no debe autorizar “in genero” y de forma directa las modalidades en que se pueden presentar los productos medicinales y las vías para suministrarlos. Es absolutamente necesario que la definición haga referencia a que será el Ministerio de Salud, por mandato de la Ley N.º Ley 5395, Ley General de Salud, de 30 de octubre de 1973 y sus reformas, el que autorice, para cada caso concreto, los registros, las regencias, la elaboración, manipulación, venta, expendio, suministro y depósito de los medicamentos (vid. Arts. 101 y 102 de la Ley N° 5395).
La definición “THC o Delta-9 Tetrahidrocarbocannabinol” es muy limitada en el Proyecto de Ley, ya que solo indica “Es un componente psicoactivo que contiene la planta cannabis y ejerce efectos sobre el sistema nervioso central, por lo cual puede inhibir el dolor, modificar el estado anímico o alterar las percepciones.” Evidentemente se podría señalar que el THC en estado puro, es un sólido vítreo a bajas temperaturas, y se torna viscoso y pegajoso al calentarlo, siendo poco soluble en agua, empero se disuelve fácilmente con productos orgánicos lípidos y alcoholes. Sus efectos farmacológicos son el resultado de su vinculación con los receptores específicos de cannabinol situados en el cerebro y en todo el cuerpo. Como elemento es una sustancia química de origen natural o sintético que al introducirse por cualquier vía (oral-nasal-intramuscular-intravenosa) ejerce un efecto directo sobre el sistema nervioso central (SNC), ocasionando cambios específicos a sus funciones. Esta sustancia es capaz de inhibir el dolor, modificar el estado anímico o alterar las percepciones62.
El artículo 7 del Proyecto de ley es fundamental, puesto que el párrafo primero establece el rango permitido de THC, que va desde el 1.5% hasta el 21%. Hay que tomar en cuenta que el cannabis es psicoactivo a partir del 1% del volumen si su uso fuese en crudo. Ahora, para el caso de la fabricación de aceites, extractos, preparaciones de potencial uso farmacéutico, jarabes y similares, el rango propuesto podría ser aceptable, dado que existen variedades en el mercado que sobrepasan el 21%63 hasta, incluso, llegar al 33% en ambientes controlados hidropónicos64.
Parece estar bastante bien ponderado el párrafo tercero que establece: “Por su composición benéfica natural y sus efectos no psicoactivos no se establecen limitaciones para el THCA que contenga la planta cannabis.”
En lo concerniente al párrafo final del artículo 7 de la propuesta, según lo expresado por Ing. Agrónomo Juan Delgado, mediante entrevista65, el porcentaje de 0.5% para cáñamo es un tope un tanto irreal en virtud de las pocas variedades que hay en el mundo con ese rango. Sin embargo, de la lectura de la ley uruguaya No. 19172 (art. 3), ese es justamente el rango que la nación oriental ha puesto en su legislación como techo al componente THC o Delta-9 Tetrahidrocarbocannabinol en las semillas y las plantas de cáñamo no psicoactivo autorizado. Pareciera prudente dejar el 0.5%, tal como lo estableció Uruguay, debido a que el cáñamo estaría siendo empleado en industrias para producir alimentos para humanos y forrajes para animales.
El artículo 8 sobre “prohibiciones” va a ser analizado por inciso, en los casos que se tengan observaciones. Por cierto, el inciso a), va a ser contemplado en el apartado siguiente que hemos denominado “portillo para el fumado de cannabis”. En lo que atañe al inciso b) que prohíbe “comercializar semillas permitidas bajo licencia de siembra y producción a particulares no autorizados”, observamos que los controles del Estado en esta área deben ser sumamente rigurosos para que no se dé el trasiego ilegal de semillas y de cultivos no autorizados, aprensión que compartimos los suscriptores de este Informe con el Lic. Carlos Alvarado del ICD (entrevista 2/10/14).
No obstante, la legislación actual prevé en el artículo 58 de la Ley N.º 8204, “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo”, el tipo penal que sanciona con prisión a quien sin autorización legal cultive, produzca, comercie, entre otros verbos, plantas de las que se obtienen sustancias con efecto adictivo o quien sin autorización comercie con semillas para producir drogas. Esto último se asocia con la prohibición del inciso c) de “reproducir semillas de cannabis en el país sin la debida autorización del Iirca” aunque el verbo “reproducir” semillas no está incluido en el tipo penal de comentario, por ello sería conveniente agregarlo, en virtud de que se está afectando ese numeral en el artículo 67 de la iniciativa. Adicionalmente, la multa de 20 salarios base plasmada en la iniciativa de ley en el artículo 57.c.ii., que se impone a quien produzca semillas de cannabis en el país sin autorización del Iirca es contradictorio, en cuanto a sanción, con el tipo penal del artículo 58 de la Ley 8204 de cita.
Sobre el inciso e) que prohíbe “Utilizar pesticidas y herbicidas que no sean orgánicos en las plantaciones de cannabis y cáñamo autorizadas…”, según lo dicho por el Ing. Agr. Juan Delgado, dadas las condiciones climáticas y agronómicas del país, aun en ambientes controlados, es posible que aparezcan hongos, insectos, ácaros, con lo cual, el uso de insecticidas y fungicidas casi sería inevitable. La misma nutrición orgánica podría generar plagas. Así las cosas, prohibir el uso de pesticidas y herbicidas no orgánicos podría ser una quimera de un sistemático incumplimiento futuro. Encima, el proyecto de ley ante esta prohibición, no establece una correlativa multa, pues no se visibiliza en el artículo 57 sobre sanciones en salarios base.
La prohibición del inciso f) que corresponde a “mezclar las sustancias o productos de la planta de cannabis y del cáñamo para uso medicinal con otras sustancias sintéticas”, es muy necesaria, aunque en el caso que se haga tal acción, no hay una sanción pecuniaria ni penal en el Proyecto de Ley. De hecho, hoy en día, se producen drogas sintéticas que tienen componentes psicoactivos de distinto origen, uno de ellos podría ser el THC que se extrae del cannabis.
La prohibición que está en el inciso h) de “comercializar medicamentos de cannabis y cáñamo sin contar con la respectiva licencia.”, no tiene ninguna sanción o multa correlativa que desestimule tal acción. Lo recomendable en este caso es que la multa en salario base, sea suficientemente alta, para que se desincentive el mercado ilegal o llamado “mercado negro”, por el impacto que podría tener en la salud de miles de costarricenses.