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Timestamp: 2013-06-20 09:32:37
Document Index: 346291429

Matched Legal Cases: ['artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 17', 'artículo 81', 'artículo 7', 'artículo 81']

Comunicación de la Comisión - Investigación de conformidad con el artículo 17 del Reglamento (CE) n° 1/2003 en los sectores europeos del gas y la electricidad (Informe final) {SEC(2006) 1724}
/ Principios de competencia
/ Acuerdos
/ Posiciones dominantes
competencia, normas aplicables a las empresas - acuerdos, posición dominante
Investigación de conformidad con el artículo 17 del Reglamento (CE) n° 1/2003 en los sectores europeos del gas y la electricidad (Informe final)
1. Unos mercados de la energía que funcionen correctamente y garanticen el suministro seguro de energía a unos precios competitivos son clave para el crecimiento y el bienestar de los consumidores de la Unión Europea. Para lograr este objetivo la UE decidió abrir a la competencia los mercados del gas y de la electricidad de Europa y crear un mercado único europeo de la energía. El proceso de apertura del mercado ha modificado considerablemente el funcionamiento de los mercados, ha ofrecido nuevas oportunidades de mercado y ha dado lugar a la introducción de nuevos productos y servicios. La competencia provocó inicialmente un descenso de los costes de la energía en Europa en línea con las condiciones de mercado.
2. Sin embargo, aunque han hecho progresos, todavía no se han alcanzado los objetivos de la apertura de mercado. A pesar de la liberalización del mercado interior de la energía, subsisten obstáculos a la libre competencia. Las subidas significativas de los precios al por mayor del gas y la electricidad, que no se explican exclusivamente por los mayores costes primarios del petróleo y las obligaciones de índole medioambiental, las reiteradas denuncias sobre los obstáculos a la entrada y las limitadas posibilidades de elección para los consumidores llevaron a la Comisión a iniciar en junio de 2005una investigación del funcionamiento de los mercados europeos del gas y la electricidad. Esta investigación, basada en el artículo 17 del Reglamento 1/2003[1] relativo a la aplicación de las normas de competencia del Tratado, pretendía evaluar las condiciones actuales de competencia y establecer las causas del incorrecto funcionamiento del mercado. El Informe final (Comunicación de la Comisión) resume los resultados de la investigación, que se presentan más detalladamente en el Anexo técnico[2] del Informe final.
3. Si bien la investigación del sector se inició con la sensación de que los consumidores no se beneficiaban plenamente de la liberalización, debe subrayarse desde el principio que el objeto de la investigación no era describir los avances logrados en el proceso de liberalización y las ventajas que de él se derivaban. Los logros son muchos y, en aquellos mercados en los que la liberalización se ha efectuado con éxito, los consumidores son unos de los que se benefician de la mayor posibilidad de elección entre proveedores y servicios. También pagan – en comparación con los consumidores de otros Estados miembros – unos precios que por término medio corresponden más a los costes. La Comisión sigue pues convencida de que no hay alternativa al proceso de liberalización. Es, por lo tanto, esencial velar por que las directivas de liberalización existentes se transpongan de forma completa y efectiva[3]. Sin embargo, aún queda por hacer antes de que los consumidores puedan obtener el máximo beneficio.
4. La investigación del sector de la energía se ha centrado en la identificación de las áreas en donde la competencia todavía no funciona bien y de los ámbitos en los que hay que intervenir cuanto antes para que la liberalización dé sus frutos. Con vistas a la investigación, los aspectos fundamentales se agruparon en los siguientes temas (1) concentración de mercado/poder de mercado, (2) exclusión vertical del mercado (fundamentalmente desagregación inadecuada de la red y del suministro), (3) falta de integración del mercado (incluida la falta de supervisión normativa de los aspectos transfronterizos), (4) falta de transparencia, (5) formación de precios, (6) mercados en sentido descendente, (7) mercados de equilibrado y (8) gas natural licuado (GNL).
5. Las deficiencias identificadas en estos ámbitos fundamentales hacen necesario actuar de forma urgente en cuatro ámbitos que deben considerarse prioritarios: (1) lograr la desagregación efectiva de las actividades de red y suministro; (2) eliminar las diferencias reguladoras (en especial en los aspectos transfronterizos); (3) resolver la concentración del mercado y los obstáculos a la entrada y (4) incrementar la transparencia de las operaciones de mercado. La Comunicación de la Comisión sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad"[4], que se presenta paralelamente al Informe final, define las intenciones de la Comisión por lo que se refiere a las propuestas reguladoras necesarias a este respecto.
6. La introducción de la competencia en los mercados del gas y la electricidad de Europa es parte integrante de la política energética europea que pretende lograr tres objetivos estrechamente relacionados: un sector de la energía competitivo y eficiente, la seguridad del suministro y la sostenibilidad. Todos los consumidores europeos, es decir, los hogares, los usuarios comerciales y los usuarios industriales, dependen en gran medida del suministro seguro y fiable de energía a precios competitivos. Asimismo, la consecución del objetivo de la Unión de proteger de forma adecuada el medio ambiente es de importancia fundamental tal como demuestra el compromiso de reducir la emisión de gases de efecto invernadero en aplicación del Protocolo de Kioto. Por lo tanto, la investigación del sector debe situarse en este contexto político de mayor alcance.
7. La política energética europea se estableció en la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera de 2006[5] referente a la estrategia renovada en favor del crecimiento y el empleo. Esta Comunicación sitúa la creación de una política energética eficiente e integrada en el centro de las prioridades de la Comisión. Este objetivo se volvió a subrayar en el Libro Verde de la Comisión "Estrategia europea para una energía sostenible, competitiva y segura"[6] adoptado por la Comisión en marzo de 2006.
8. El informe final de la investigación sectorial se presenta en paralelo con la Revisión estratégica del sector de la energía de la UE de la Comisión[7] y con el paquete de medidas en el sector de la energía que incluye la Comunicación "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad" antes mencionada y el seguimiento del Libro Verde. También se tiene en cuenta el trabajo realizado en el Grupo de alto nivel sobre competitividad, energía y medio ambiente, que, en su primer informe adoptado en junio de 2006, destacó la necesidad de que los mercados de la electricidad y el gas funcionen mejor.
9. De todos estos documentos se desprende que los tres objetivos políticos de "competitividad, seguridad del suministro y sostenibilidad" están estrechamente relacionados y son complementarios. Los mercados competitivos ofrecen las señales necesarias para la inversión, que lleva a la seguridad del suministro de la manera más rentable. Del mismo modo, la creación de un mercado interior competitivo permitirá a las empresas energéticas de la Unión operar en un mercado más amplio, que mejorará su capacidad de contribuir a la seguridad del suministro. Al mismo tiempo, las fuerzas del mercado obligan a los operadores europeos a utilizar los métodos de producción más rentables, que, en un marco regulador apropiado, pueden contribuir a la sostenibilidad. Los consumidores podrán elegir entre distintos proveedores y modalidades de contrato y de esta manera podrían reducir sus costes de electricidad y adaptar su consumo a la evolución del mercado. Unos precios competitivos que reflejen los costes de producción contribuirán a fomentar el rendimiento energético, lo que puede reducir la dependencia de los proveedores exteriores y contribuye al objetivo de la Unión de sostenibilidad y seguridad del suministro.
10. El Informe final se centra en los aspectos de competencia de la política energética de Europa y en los obstáculos que subsisten para crear un mercado único europeo de la energía. Si bien este aspecto merece por sí mismo un análisis exhaustivo, la prioridad también procede del marco normativo (Reglamento 1/2003), que constituyó el telón de fondo de la investigación. Esto no significa que, por ejemplo, no se tengan en cuenta los objetivos de la seguridad de suministro al evaluar los probables efectos beneficiosos y perjudiciales para la competencia en el contexto de la aplicación de las normas comunitarias de competencia en casos individuales. Efectivamente, un mercado interior competitivo es un instrumento clave para la consecución de este objetivo. Sin embargo en el contexto de la investigación sectorial se ha prestado especial atención a la competencia.
Procedimiento hasta la adopción del informe
11. La investigación del sector de los mercados europeos de la energía se puso en marcha el 17 de junio 2005. Los resultados iniciales se presentaron en un documento de discusión publicado el 15 de noviembre de 2005. Tras la publicación del informe preliminar el 16 de febrero de 2006 la Comisión inició una consulta pública. En sus contribuciones los interesados acogieron con satisfacción el informe, elogiando por lo general su objetividad así como la riqueza de la información. Las contribuciones procedían de empresas del sector, ya fueran operadores tradicionales como nuevos participantes, reguladores nacionales, autoridades de competencia, empresas consultoras, despachos de abogados, comerciantes de energía, operadores de red, clientes, asociaciones industriales y organismos públicos nacionales.
12. La mayoría de los interesados está de acuerdo con las conclusiones, aunque existan variaciones en la evaluación de la gravedad de la situación y de si esta está o no mejorando. Por lo que se refiere a las posibles maneras de avanzar hubo división de opiniones en cuanto a las ideas presentadas en el informe preliminar tales como la desagregación estructural, mientras que algunos abogaron por unas soluciones aún más radicales. Hablando en términos generales, las empresas tradicionales integradas verticalmente no eran favorables a otras medidas, mientras que los consumidores, los comerciantes y los nuevos participantes así como las autoridades apoyaron la propuesta de iniciativas legislativas.
13. Las principales conclusiones de la investigación del sector pueden agruparse - según se ha indicado antes - en ocho epígrafes. Aunque hay algunas diferencias obvias entre los sectores del gas y de la electricidad, las numerosas semejanzas y correlaciones entre ambos sectores respaldan una presentación común.
14. Al nivel mayorista, los mercados del gas y la electricidad siguen siendo de alcance nacional y mantienen por lo general el alto nivel de concentración del período anterior a la liberalización. Esto ofrece un margen para ejercer el poder de mercado.
15. El comercio mayorista de gas se ha desarrollado lentamente y los operadores tradicionales siguen siendo dominantes en sus mercados tradicionales, gracias en gran parte a que controlan las importaciones ascendentes de gas y/o la producción nacional de gas. Los operadores tradicionales sólo venden una pequeña proporción de su gas en intercambios de gas ("hubs"). Dado que se producen pocas entradas nuevas en los mercados al por menor, las posibilidades de elección de los consumidores son limitadas al igual que lo es la presión competitiva. El marco general para los nuevos participantes se caracteriza por la dependencia de los operadores tradicionales integrados verticalmente para los servicios en toda la cadena de suministro.
16. Aunque el comercio de electricidad está más desarrollado, las ventas en los mercados al por mayor de electricidad reflejan por lo general el importante nivel de concentración en la generación de electricidad. El análisis del comercio de las bolsas de energía muestra que, en algunos de ellos, los generadores tienen margen para ejercer su poder de mercado subiendo los precios, preocupación que también expresaron muchos clientes. El análisis de las posiciones de negociación en los mercados a plazo, que por lo general muestran una menor concentración, demuestra que los mercados de la electricidad dependen de pocos proveedores con posiciones largas (es decir, producen más de lo que revenden). El análisis de las carteras de producción también muestra que los principales productores pueden retirar capacidad para provocar una subida de precios.
17. En el contexto de la investigación, se ha llevado a cabo un estudio de los niveles de concentración en el sector de la electricidad[8]. Un análisis de la concentración por horas muestra que, incluso durante las horas valle, los mercados están muy concentrados y los niveles de concentración, incluso en los mercados menos concentrados, alcanzan niveles significativos en las horas punta. El análisis basado en la medición de la estructura del mercado en cada hora también revela que, en ciertos mercados, los contratos a largo plazo y, en menor medida, los requisitos relativos a las reservas pueden reforzar los niveles de concentración. Además, el análisis muestra que el nivel de capacidad de interconexión existente no es suficiente para reducir considerablemente la concentración.
Exclusión vertical
18. El nivel actual de desagregación de la red y el suministro tiene repercusiones negativas en el funcionamiento del mercado y en los incentivos para invertir en redes. Esto constituye un obstáculo importante para la nueva entrada y también amenaza la seguridad del suministro.
19. Los nuevos participantes carecen a menudo de acceso efectivo a las redes (en el sector del gas, esto vale también para el almacenamiento y los terminales de gas natural licuado) a pesar de las disposiciones sobre desagregación existentes. Se sospecha que los operadores de redes e infraestructuras favorecen a sus propios asociados (discriminación). La integración vertical también da lugar a que las decisiones operativas y de inversión no se tomen en interés de las operaciones de red o infraestructura, sino en función de los intereses de suministro de la empresa integrada (incluida la conexión a la red para las centrales eléctricas competidoras) lo cual es sumamente perjudicial para la seguridad del suministro.
20. Se descubrió que existía otra forma de exclusión vertical consistente en la integración de la generación o de las importaciones con los intereses de suministro en un mismo grupo. Esta forma de integración vertical reduce los incentivos para los operadores tradicionales de comerciar en los mercados al por mayor y lleva a niveles deficientes de liquidez en estos mercados. En especial, el predominio de contratos de suministro a largo plazo entre los productores de gas y los importadores tradicionales hace muy difícil que los nuevos participantes tengan acceso a gas en los mercados ascendentes. Del mismo modo, las instalaciones de producción de electricidad están en manos de algunos proveedores tradicionales o controladas indirectamente por estos mediante acuerdos a largo plazo de compra de energía que dan a los operadores tradicionales el control de los insumos esenciales en los mercados mayoristas. Los bajos niveles de liquidez constituyen un obstáculo a la entrada tanto en el mercado del gas como en el de la electricidad.
Integr ación del mercado
21. Las ventas transfronterizas no imponen actualmente ninguna presión competitiva significativa. Los operadores tradicionales casi nunca se introducen en otros mercados nacionales como competidores. La insuficiencia o indisponibilidad de capacidad transfronteriza y los diversos modelos de mercado obstaculizan la integración del mercado.
22. En el sector del gas, la capacidad disponible en los gasoductos de importación transfronterizos es limitada. Los nuevos participantes no están en condiciones de garantizar capacidad de transporte en las rutas clave ni capacidad de entrada en los nuevos mercados. Muy a menudo, la capacidad primaria en los gasoductos de tránsito está controlada por los operadores tradicionales merced a contratos heredados anteriores a la liberalización que no están sujetos a las normas habituales sobre acceso de terceros. Los operadores tradicionales tienen escasos incentivos para expandir la capacidad con objeto de satisfacer las necesidades de los nuevos operadores. Esto queda reforzado por unos mecanismos ineficaces de gestión de la congestión, que hacen difícil garantizar en el mercado secundario incluso pequeños volúmenes de capacidad a corto plazo interrumpible. En muchos casos, los nuevos participantes ni siquiera han podido obtener una cantidad suficiente de capacidad en los casos en que se ha registrado un crecimiento de la capacidad de los gasoductos de tránsito. Por lo general las expansiones se han realizado a la medida de las necesidades de las actividades de suministro de los operadores tradicionales.
23. En el sector de la electricidad, la integración se ve obstaculizada por la insuficiente capacidad de interconexión y por la falta de incentivos adecuados para invertir en capacidad adicional para eliminar los cuellos de botella existentes desde hace mucho tiempo. Además, en ciertas fronteras, aún existen reservas de capacidad a largo plazo anteriores a la liberalización a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas según la cual estas reservas no son compatibles con el derecho comunitario, a menos que se hubieran notificado conforme a la Directiva 96/92/CE. La mejora del acceso a los interconectores existentes necesita unos mejores métodos de gestión de la congestión. Sin embargo, a menudo la mejor gestión de la capacidad no interesa a los operadores de red integrados verticalmente.
24. Falta una información fiable y oportuna sobre los mercados
25. Los usuarios de la red necesitan una mayor transparencia que vaya más allá de los actuales requisitos mínimos fijados en la legislación de la UE. Son especialmente importantes los datos relativos a la disponibilidad de la red, en particular para las interconexiones de electricidad y gas y los gasoductos de tránsito. Los datos sobre el funcionamiento de la capacidad de generación y sobre el almacenamiento de gas también deben ser accesibles más ampliamente. Para la electricidad, concretamente, se observó que las normas sobre supervisión y comportamiento adecuado en el mercado difieren considerablemente entre los Estados miembros, pues hay poca armonización de los requisitos de transparencia a nivel de la UE.
26. Para garantizar unas condiciones de competencia equitativas, es necesario que todos los participantes en el mercado dispongan de la información en igualdad de condiciones y a tiempo. Actualmente existe un desequilibrio informativo entre los operadores tradicionales integrados verticalmente y sus competidores. Una mejor transparencia reduciría los riesgos para los nuevos operadores del mercado con lo que disminuirían los obstáculos a la entrada y mejoraría la confianza en los mercados al por mayor y en las señales de precios. Evidentemente hay que garantizar que no hay colusión alguna basada en la información publicada y, aunque la confidencialidad comercial sea importante, no se debe permitir que menoscabe la transparencia efectiva si se le da una interpretación demasiado amplia.
27. Es necesario que la formación de precios sea más eficaz y transparente con objeto de que los consumidores se beneficien plenamente de la apertura del mercado. Muchos usuarios tienen una confianza limitada en los mecanismos de formación de precios, mientras que las tarifas de suministro reguladas por debajo de los precios de mercado disuaden a los nuevos participantes.
28. Los contratos de importación de gas utilizan índices de precios vinculados a los derivados del petróleo (por ejemplo combustible ligero o combustible pesado) razón por la cual los precios han reflejado la evolución de los mercados del petróleo. Esta vinculación da lugar a unos precios al por mayor que no pueden reaccionar a los cambios en la oferta y demanda de gas, lo cual es perjudicial para la seguridad del suministro. No puede observarse en los contratos de importación a largo plazo una tendencia clara hacia unos mecanismos más basados en los precios de mercado. Es fundamental garantizar la liquidez para mejorar la confianza en la formación de precios en los centros gasistas, lo que hará posible que la vinculación con el petróleo se relaje.
29. La formación de los precios de la electricidad es compleja. Indudablemente, los aumentos del precio de los combustibles primarios han influido en las últimas evoluciones de los precios de la electricidad, especialmente en las instalaciones marginales. Sin embargo esto no parece explicar por completo las recientes subidas de precios. Del mismo modo, todavía no está del todo claro el efecto del sistema de intercambio de emisiones de CO2 en la UE sobre los precios de la electricidad.
30. En varios Estados miembros, las tarifas reguladas han generado efectos nocivos para el desarrollo de unos mercados competitivos, puesto que se han fijado en unos niveles muy bajos en comparación con los precios de mercado y abarcan una gran parte del mercado, lo que da lugar a una nueva regulación. Del mismo modo, en varios Estados miembros se han examinado unas medidas especiales para reducir las facturas de electricidad de las industrias grandes consumidoras de energía. Estas medidas deben ser compatibles con las normas sobre competencia y sobre ayudas estatales.
Mercados descendentes
31. La competencia al nivel minorista suele ser limitada. La duración de los contratos al por menor para los clientes industriales y las empresas locales de distribución puede tener un impacto sustancial en las oportunidades de que los proveedores alternativos se incorporen con éxito al mercado.
32. El efecto acumulativo de las largas duraciones de los contratos, de los contratos de duración indeterminada, de los contratos con cláusulas de renovación tácita y períodos largos de vencimiento puede ser fundamental. El análisis muestra que los clientes industriales están ligados a largo plazo con los proveedores obligatorios en muy diferente medida según los Estados miembros.
33. Los consumidores desean que los proveedores no obligatorios realicen unas ofertas más competitivas y lamentan la falta de ofertas de suministro paneuropeas. El número de ofertas competitivas que reciben los consumidores es particularmente insatisfactorio en algunos Estados miembros que se caracterizan por un alto nivel de concentración.
34. Para el gas, las restricciones del modo en que los clientes pueden utilizar su gas, en combinación con las prácticas restrictivas de los proveedores relativas a los puntos de entrega, restringen la competencia e impiden que estos clientes se aprovechen de las eficiencias. En el sector de la electricidad, ciertos contratos tipo contienen restricciones que también pueden plantear problemas de competencia.
Mercado s de equilibrado
35. Actualmente, los mercados de equilibrado suelen favorecer a los operadores tradicionales y crean obstáculos para los recién llegados. El tamaño de las zonas de equilibrio actuales es demasiado pequeño, lo que lleva a costes cada vez mayores y protege el poder de mercado de los operadores tradicionales.
36. Para el gas, el pequeño tamaño de las zonas de equilibrio actuales aumenta la complejidad y los costes del transporte de gas en Europa. Los costes aumentan debido a las normas muy complejas y divergentes de cada zona y a la obligación de reservar capacidad en cada punto fronterizo. Estos problemas se ven agudizados por el factor temporal: cuanto menor es el período de compensación, mayor es el riesgo de desequilibrio para el proveedor. Todos estos aspectos crean obstáculos importantes para la incorporación al mercado de nuevos proveedores, obstáculos que los operadores tradicionales integrados verticalmente tienen poco interés en eliminar. Además, las tarifas de compensación, los costes de equilibrio y las multas no son transparentes y a menudo las multas son injustificadas, lo que beneficia a los operadores tradicionales. La desagregación efectiva es necesaria para crear unas condiciones de competencia equitativas en los mercados de equilibrio y para reducir los obstáculos a la entrada.
37. En el sector de la electricidad, los mercados en los que los operadores de sistemas de transmisión tienen que adquirir la energía de equilibrio y de reserva están muy concentrados, lo que da a los generadores un margen para ejercer su poder de mercado. Esto puede dar lugar a obstáculos a la entrada para los nuevos proveedores que se enfrentan a un considerable riesgo de encontrar altos precios de desequilibrio y/o altas tarifas de red (en la medida en que los costes de equilibrio están incluidos en los costes de la red). La concentración en los mercados de equilibrado podría reducirse si se ampliase el tamaño geográfico de las áreas de control. La armonización de los regímenes de equilibrado del mercado sería un paso importante para aumentar el tamaño de dichas áreas, para mejorar la integración del mercado y para simplificar el comercio. En algunos Estados miembros la relación estructural entre los gestores de redes de transporte y la empresas de generación afiliadas a éstos ofrece un incentivo para que el gestor de redes de transporte compre una capacidad de reserva excesiva y/o pague precios elevados, lo que beneficia a su filial de producción. Los resultados indican que el volumen de reservas de capacidad compradas difiere sustancialmente según los gestores de redes de transporte.
Mercados del GNL
38. Los suministros de GNL amplían la base de proveedores ascendentes de Europa y por lo tanto son importantes tanto para la seguridad del suministro como para la competencia entre proveedores ascendentes. Aún no se ha aprovechado la posibilidad de que los suministros de GNL beneficien a los mercados en sentido descendente menos concentrados.
39. Tradicionalmente el GNL ha sido importado por los operadores tradicionales nacionales que también poseen terminales de GNL y esta situación ha impedido que las importaciones de GNL incrementen la competencia en sentido descendente. Sin embargo, las últimas tendencias apuntan a que llegará más capacidad a los nuevos participantes y a los propios productores. Es probable que esto tenga un impacto positivo que incentive la competencia en sentido descendente a menos que tales efectos se vean frustrados por normas o conductas anticompetitivas. Se ha realizado una fuerte inversión en terminales de GNL y se prevé que continúe en los próximos años. Las inversiones en algunos terminales de GNL han gozado de exenciones de obligaciones de acceso de terceros merced a una prueba efectuada por los reguladores nacionales con la supervisión de la Comisión. Esta prueba intenta lograr un equilibrio entre los incentivos previos a la inversión y la competencia una vez efectuada la inversión. Aunque la experiencia es positiva en gran medida, todavía cabe mejorar.
40. Para resolver el funcionamiento incorrecto del mercado puesto de manifiesto en la investigación sectorial y mejorar perceptiblemente el alcance de la competencia, es esencial aplicar soluciones tanto en términos de competencia como de regulación. La aplicación de la normativa de competencia puede contribuir de forma significativa, aunque no suficiente, a abrir los mercados y resolver todas las deficiencias descubiertas por la investigación del sector: por lo tanto, también son necesarias diversas medidas reguladoras.
Aplicación de la normativa de competencia
41. La utilización plena y combinada de los poderes de la Comisión en virtud de las normas en materia de antitrust (artículos 81, 82 y 86 CE), de operaciones de concentración (Reglamento 139/2004)[9] y de control de las ayudas estatales (artículos 87 y 88 CE) es necesaria para obtener el máximo impacto de la acción de la Comisión en aplicación del derecho de competencia. La Comisión persigue con denuedo las infracciones del derecho comunitario de competencia (antitrust) allí donde lo exige el interés comunitario, en estrecha colaboración con las autoridades nacionales de competencia.
42. La concentración del mercado resulta ser una traba importante para el éxito del proceso de liberalización. El poder de mercado de los monopolios existentes antes de la liberalización se mantiene intacto. Esto hace que sea esencial la acción comunitaria conforme al reglamento sobre operaciones de concentración a fin de garantizar que la estructura competitiva de los mercados de referencia (que actualmente son como mucho de alcance nacional) no se deteriore más. En recientes asuntos de concentraciones se han aplicado remedios tales como desinversiones y cesiones de contratos y/o de gas. Además, ha cobrado importancia el aspecto de la repercusión de los contratos ascendentes a largo plazo sobre la concentración en sentido descendente.
43. Los programas de cesión de energía (es decir, las subastas en «centrales eléctricas virtuales» y los programas de cesión de gas) son un medio para desarrollar la liquidez de mercado y aumentar las oportunidades de entrada. Constituyen remedios adecuados para las preocupaciones de competencia no sólo en el campo de las operaciones de concentración sino también con arreglo a las normas antitrust. Para ser plenamente eficaces deben estar bien concebidas y ser de gran alcance. Las autoridades de competencia y reguladoras a nivel nacional (por ejemplo en España, Francia, Austria, Alemania) y la Comisión Europea (en casos de concentraciones) han obtenido gracias a estos programas una experiencia sustancial que ha hecho posible que las autoridades eviten errores y garanticen su eficacia. Para el gas, estos programas de cesión tienen la ventaja adicional de que es probable que aumenten la liquidez de los centros gasistas lo que contribuye a la introducción de señales de precios no afectadas por el vínculo de precios entre el gas y el petróleo.
44. En ciertas circunstancias la legislación antitrust aplicable también permite aplicar medidas estructurales de mayor alcance como remedio para las infracciones de las normas de competencia. Esto ocurre cuando los remedios que se refieren a la conducta sean menos eficaces para poner fin a la infracción, cuando exista un riesgo sustancial de que la infracción dure o se repita derivado de la propia estructura de la empresa, o cuando los remedios referentes a la conducta sean más gravosos[10].
E xclusión vertical
45. Siempre que la integración vertical del suministro y la generación, y la infraestructura de las empresas y la insuficiente desagregación faciliten las infracciones de competencia, es necesario aplicar con toda su fuerza los poderes de la Comisión para impedir abusos futuros.
46. La investigación sectorial también ha confirmado que la vinculación vertical de los mercados debida a los ratos descendentes a largo plazo constituye una prioridad al examinar los asuntos conforme a la ley de competencia y para proporcionar orientación cuando sea necesario. Cuando tales contratos concluidos por empresas dominantes dan lugar a una exclusión del mercado pueden constituir una infracción del artículo 81 u 82 CE a menos que existan unas eficiencias que actúen como contrapeso y beneficien a los consumidores[11]. Del mismo modo, los acuerdos de compra de energía en el sector de la electricidad pueden tener efectos de exclusión.
47. Además, la concentración de los contratos de importación de gas en manos de unos pocos operadores tradicionales es una de las razones principales por las que no despega la competencia en el nivel comercial siguiente. Aunque esto no cuestiona en sí mismo los contratos ascendentes existentes y futuros, es necesario prestar atención a sus efectos en los mercados descendentes.
48. La exclusión puede también producirse en otros niveles de la cadena de valor, sobre todo por lo que se refiere al acceso a la infraestructura (redes de transmisión y distribución y/o instalaciones de almacenamiento), particularmente cuando afecta al acceso transfronterizo, lo que impide la integración del mercado. Dicho acceso puede quedar bloqueado por contratos a largo plazo de transmisión y debido al riesgo asociado de acumulación de capacidad. La acción en este ámbito debería incluir un análisis de los efectos desde el punto de vista de la competencia de los contratos a largo plazo anteriores a la liberalización y de la compatibilidad de tales contratos con las normas de competencia.
49. Además, la falta de inversión o su aplazamiento por parte de las empresas de transporte que tienen empresas de suministro integradas verticalmente son otras fuentes graves de preocupación. Cabe recordar que una autoridad nacional de competencia descubrió que un operador de red integrado verticalmente detuvo deliberadamente un proyecto de inversión para beneficiar a su empresa de suministro privando a los competidores de tener acceso a más capacidad[12].
50. La división del mercado sigue siendo uno de los obstáculos más importantes para la integración del mercado. La lucha contra la colusión entre operadores tradicionales sigue siendo una prioridad de las medidas de aplicación en materia de antitrust y responde a la prioridad general de la Comisión de luchar contra los intentos de las empresas de coordinarse en lugar de competir.
Aspectos estructurales y marco regulador procompetitivo
51. Los resultados de la investigación del sector permitirán que la Comisión cent re su acción de aplicación en los aspectos más preocupantes puestos de manifiesto en el informe. También contribuyen a que la Comisión identifique más fácilmente los remedios eficaces que permiten resolver los problemas de competencia identificados en asuntos concretos.
52. Sin embargo, los aspectos claves relativos a la estructura del mercado y al marco regulador tendrán que examinarse en paralelo, para poner remedio al funcionamiento incorrecto de los mercados demostrado en la investigación.
La investigación sectorial ha identificado las siguientes principales deficiencias fundamentales de la estructura competitiva de los mercados actuales de la electricidad y el gas:
- Conflictos de interés estructurales: un conflicto sistémico de interés causado por la insuficiente desagregación de redes de las partes del sector sujetas a la competencia;
- Vacíos del marco regulador; un vacío regulador persistente particularmente en lo que respecta a aspectos transfronterizos. Los sistemas reguladores vigentes tienen cabos sueltos que no se atan
- Falta crónica de liquidez , tanto en el mercado mayorista de la electricidad como en el del gas: nuestros mercados carecen de dinamismo y se mantiene el poder de mercado de los monopolios anteriores a la liberalización;
- Falta general de transparencia en las operaciones de mercado en el sector.
En su comunicación sobre las "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad" la Comisión examina las distintas posibilidades de acción reguladora a nivel de la CE. Los resultados de la investigación del sector y las deficiencias resultantes antes señaladas apoyan y confirman el análisis presentado por la Comisión en dicha Comunicación.
53. La investigación del sector confirma la conclusión de que es esencial resolver el conflicto sistémico de interés inherente a la integración vertical de las actividades del suministro y de red, que ha dado lugar a una falta de inversión en infraestructura y a una discriminación. Es crucial garantizar que los propietarios y/o los operadores de red no tengan incentivos falseados por los intereses de sus empresas de suministro. Esto es particularmente importante en un momento en que Europa necesita inversiones muy importantes para garantizar la seguridad del suministro y crear mercados integrados y competitivos.
54. Para lograrlo, será necesario reforzar con decisión el actual nivel inadecuado de desagregación. Esto, a su vez, facilitaría también la cooperación entre los operadores de red.
55. Las pruebas de índole económica demuestran que la plena desagregación de la propiedad es el modo más eficaz de garantizar la posibilidad de elección de los usuarios de la energía y de fomentar la inversión. Ello se debe a que las empresas de red separadas no se ven influidas por los intereses de suministro y generación a la hora de decidirse a invertir. También evita una regulación excesivamente detallada y compleja y unas cargas administrativas desproporcionadas. El sistema de operadores independientes mejoraría la situación actual pero exigiría una regulación más detallada, más rígida y más costosa y sería menos eficaz a la hora de resolver los desincentivos a la inversión en redes.
56. Además, la consulta pública no ha revelado ningún efecto de sinergia importante relacionado con la integración vertical. En efecto, cuando se ha procedido a la desagregación de la propiedad, la experiencia muestra que tanto la actividad de red como la de (producción y) suministro continúan prosperando tras la separación.
57. Si bien la desagregación de la propiedad contribuiría sustancialmente a reducir los problemas de poder de mercado y de falta de liquidez, está claro que también se necesitarán otras medidas. Tal como queda confirmado en la investigación del sector, Europa necesita reforzar sustancialmente los poderes de los reguladores y una mayor coordinación a escala europea. Esto concuerda con los resultados presentados por la Comisión en su Comunicación sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad". Solamente un marco regulador reforzado puede proporcionar el marco transparente, estable y no discriminatorio que el sector necesita para que la competencia se desarrolle y para que se realicen las inversiones futuras.
58. Los principales elementos de este marco reforzado deberían ser:
59. mayores poderes para los reguladores nacionales independientes de la energía,
60. coordinación reforzada entre los reguladores nacionales de la energía,
61. cooperación reforzada entre los gestores de redes de transporte, y
62. incremento considerable de la coherencia de la regulación en temas transfronterizos.
63. La coordinación reforzada entre los reguladores nacionales de la energía, con una supervisión mayor de la Comunidad que vele por los intereses del mercado interior, particularmente por lo que se refiere a los problemas y aspectos transfronterizos más críticos para la entrada en el mercado, será necesaria para superar el actual vacío regulador transfronterizo que no puede solucionarse con la simple aplicación de las normas de competencia. Las opciones de medidas reguladoras se examinan en la Comunicación sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad".
Falta crónica de liquidez
64. Unas normas más estrictas sobre desagregación y en especial un mejor marco regulador de los aspectos transfronterizos deben, a medio plazo, reducir sustancialmente los problemas de poder de mercado y de falta de liquidez de forma duradera, introduciendo suministros adicionales en los mercados nacionales concentrados. Sin embargo, subsisten graves problemas a corto plazo por lo que se refiere a la falta de liquidez suficiente y al poder de mercado sostenido en los mercados al por mayor, que dan lugar a unos precios más elevados en los mercados al por menor justo en vísperas de la liberalización completa que debe realizarse el 1 de julio de 2007.
65. Como ya se indicó antes, la aplicación del derecho de competencia será una herramienta importante para hacer frente a cualquier conducta anticompetitiva en este aspecto, aunque puede que no sea suficiente. Como los niveles de concentración en los mercados del gas y la electricidad han seguido siendo altos, reflejando a menudo los monopolios anteriores a la liberalización, los reguladores nacionales de la energía deberían analizar las condiciones imperantes en sus respectivos mercados en cooperación con las autoridades de competencia y presentar las propuestas apropiadas. Entre las medidas tomadas en el pasado por varios Estados miembros figuran los programas de cesión, (es decir, las subastas en «centrales eléctricas virtuales» y los programas de cesión de gas).
66. También cabe recordar que ciertos Estados miembros han introducido en su derecho nacional unos límites a la propiedad de la producción eléctrica y al control de contratos ascendentes de gas a largo plazo (importaciones y producción nacional), como medida eficaz para reducir rápidamente el poder de mercado. Para la electricidad, unas medidas de esta índole podrían consistir en desinversiones o permutas de activos de centrales eléctricas a escala europea. Para el gas, podrían consistir en cesiones de contratos, permutas de contratos y/o desinversiones de plantas nacionales de producción, tal como se han aplicado en casos recientes de operación de concentración. Si se ampliasen las zonas de los pequeños gestores de redes de transporte y se implantasen procedimientos de licitación más abiertos y flexibles para equilibrar la energía se podrían reducir los elevados niveles actuales de concentración de los mercados de equilibrado y eliminar los obstáculos a la entrada, lo que a su vez produciría un efecto positivo en los mercados al por mayor.
67. Además, la investigación sectorial ha destacado la importancia de aumentar la posibilidad de entrada en el mercado mediante la inversión en nueva infraestructura de importación y producción de gas así como mediante la aplicación estricta de las disposiciones por las cuales o se utilizan la infraestructura y las instalaciones de producción adecuadas o sino se pierden ("use it or lose it").
Falta de transparencia de las operaciones de mercado
68. Se admite de forma general que el acceso a la información de mercado debe mejorar. Toda la información de mercado relevante debería publicarse a tiempo permanentemente. Cualquier excepción debería limitarse muy estrictamente a lo necesario para reducir el riesgo de colusión. Las directrices y la supervisión y eventual adaptación de la regulación vigente deberían servir en último término para aumentar la transparencia en el sector del gas y de la electricidad. Las propuestas previstas se resumen en la Comunicación sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad".
Otros as pectos importantes
69. Además de estas cuatro áreas fundamentales, hay que tener en cuenta otros aspectos relacionados con un entorno de mercado procompetitivo. La Comunicación de la Comisión sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad" presenta sugerencias específicas de acción reguladora a nivel de la CE referentes a estos aspectos.
70. Las tarifas minoristas reguladas pueden producir importantes efectos de falseamiento y en ciertos casos impedir la creación de mercados liberalizados. Es de importancia crucial evaluar el impacto sobre el desarrollo de la competencia de las tarifas de suministro reguladas que aún subsisten y eliminar los falseamientos[13].
71. Para lograr que el acceso a las nuevas infraestructuras no se vea restringido indebidamente, la Comisión debería continuar velando por que las exenciones de las disposiciones de acceso no perjudiquen el desarrollo de la competencia. Es importante seguir examinando los proyectos uno por uno aplicando estrictamente los principios de competencia que permiten logran un equilibrio adecuado entre los incentivos a la inversión a priori y la competencia a posteriori , y simplificar los procedimientos de exención.
72. Para llegar a una red europea única desde la perspectiva del usuario de la red, es necesario armonizar convenientemente el patrón de mercado, especialmente en lo que respecta a los métodos que surten un efecto en el comercio transfronterizo. Hay que tomar medidas allí donde la capacidad actual sea insuficiente para desarrollar la capacidad de interconexión como condición necesaria para el desarrollo de la competencia y la integración de los mercados. Estos objetivos solamente pueden lograrse mediante una cooperación cada vez mayor entre los reguladores nacionales que induzca a incrementar la cooperación entre los gestores de redes de transporte por encima de las fronteras nacionales en un marco procedimental bien definido.
73. Para introducir más capacidad de transporte de gas en el mercado , será importante aclarar la posición legal de los contratos a largo plazo de transmisión de gas anteriores a la liberalización conforme a la segunda Directiva del gas[14], que ya están sujetos a normas estrictas de aplicación del principio "use it or lose it" y a la normativa del derecho de competencia.
74. Se necesitan nuevos cambios en el método de asignación de la capacidad de interconexión limitada. Para la electricidad se deberían fomentar lo más posible las subastas implícitas con un día de antelación o las medidas equivalentes para velar por la máxima utilización posible de los interconectores. Los gestores de redes de transporte también deberían tener incentivos para poner a disposición del mercado la máxima cantidad posible de capacidad transfronteriza[15].
75. Para ofrecer unas garantías suficientes de acceso efectivo, debe revisarse el acceso de terceros a las instalaciones de almacenamiento de gas a fin de lograr un equilibrio adecuado entre la necesidad de acceso efectivo y la de mantener los incentivos para desarrollar nuevas instalaciones de almacenamiento.
76. Un sistema de supervisión del comercio en los mercados mayoristas (por ejemplo las bolsas de energía) aumentaría la confianza en el mercado de los participantes en él y limitaría el riesgo de manipulación del mismo. Los reguladores deberían estar autorizados para recopilar e intercambiar la información conveniente a este respecto. Deberían estar facultados para recomendar medidas de aplicación de la normativa o para aplicarla ellos mismos.
77. La investigación del sector ha puesto de manifiesto varias deficiencias graves que impiden que los usuarios y los consumidores europeos de energía se beneficien plenamente del proceso de liberalización. Los resultados de la investigación corroboran las conclusiones de la Comunicación sobre "Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad", presentada por la Comisión como secuela del Libro Verde y en el camino de la preparación de la Revisión estratégica del sector de la energía de la UE. Estas iniciativas exponen las intenciones de la Comisión en cuanto a las propuestas de reforma de la regulación, destinadas a lograr un mercado interior de la energía que contribuya a la continuidad, competitividad y seguridad del suministro. Además, y paralelamente, el Informe final también presenta conclusiones en cuanto a las medidas de aplicación del derecho de competencia de la CE. Ambos documentos pretenden identificar y suprimir los obstáculos a la creación de un mercado único europeo de la energía, en el que los consumidores se beneficien plenamente de la apertura de los mercados a la competencia.
[1] Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado CE (DO L 1, 4.1.2003, p. 1), tal como fue modificado por el Reglamento (CE) n° 411/2004 (DO L 68, 6.3.2004, p. 1).
[2] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, Informe de la DG Competencia sobre la investigación del sector de la energía SEC (2006) 1724.
[3] La Comisión ha iniciado procedimientos de infracción a este respecto contra varios Estados miembros – para más detalles véase la Comunicación de la Comisión sobre las perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad, mencionada a continuación.
[4] COM (2006) 841, Comunicación de la Comisión, Perspectivas del mercado interior del gas y la electricidad.
[5] Ha llegado la hora de acelerar – Informe anual de situación en materia de crecimiento y empleo, 25 de enero de 2006.
[6] COM (2006) 105 final, 8.3.2006, SEC (2006) 317.
[7] COM (2007) 1, Comunicación de la Comisión, Una política energética para Europa.
[8] Este aspecto se presenta en un capítulo aparte del Anexo técnico del Informe final.
[9] Reglamento (CE) n° 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2005.
[10] Véase el artículo 7, apartado 1, y el considerando 12 del Reglamento 1/2003.
[11] En el análisis de los contratos a largo plazo, se tienen en cuenta las inversiones a fondo perdido, en caso de que las partes hayan hecho alguna; véanse las Directrices de la Comisión relativas a la aplicación del artículo 81, apartado 3, del Tratado (DO C 101 de 27.4.2004, p. 97, punto 44).
[12] La autoridad italiana de competencia ha tomado recientemente medidas contra la táctica de un operador tradicional consistente en aplazar la expansión de un importante gasoducto de importación.
[13] En el segmento del mercado doméstico, es necesario lograr un equilibrio adecuado entre la competencia y las obligaciones universales de servicio público.
[14] Directiva 2003/55/CE, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural por la que se deroga la primera Directiva del gas.
[15] Por ejemplo la escasa capacidad que los gestores de redes de transporte guardan en reserva para situaciones de urgencia puede ofertarse en el mercado como capacidad interrumpible y puede readquirirse cuando sea necesario, utilizando por ejemplo los ingresos procedentes de la congestión transfronteriza.