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Timestamp: 2017-09-25 10:38:50+00:00
Document Index: 98969155

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 37', 'art. 21', 'art. 117']

Dossier del Servizio Studi sull A.S. n "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" - PDF
Dossier del Servizio Studi sull A.S. n "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni"
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1 XVII legislatura Dossier del Servizio Studi sull A.S. n "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" (nuova edizione) gennaio 2014 n. 93 ufficio ricerche sulle questioni istituzionali, sulla giustizia e sulla cultura
2 Servizio Studi Direttore: (...) Segreteria tel. 6706_2451 Uffici ricerche e incarichi Documentazione Settori economico e finanziario Emanuela Catalucci _2581 Capo ufficio: S. Moroni _3627 Vladimiro Satta _2057 Letizia Formosa _2135 Questioni del lavoro e della salute Maria Paola Mascia _3369 Capo ufficio: M. Bracco _2104 Anna Henrici _3696 Simone Bonanni _2932 Attività produttive e agricoltura Luciana Stendardi _2928 Capo ufficio: G. Buonomo _3613 Michela Mercuri _3481 Beatrice Gatta _5563 Ambiente e territorio Capo ufficio: R. Ravazzi _3476 Infrastrutture e trasporti Capo ufficio: F. Colucci _2988 Questioni istituzionali, giustizia e cultura Capo ufficio: L. Borsi _3538 Capo ufficio: F. Cavallucci _3443 Politica estera e di difesa Capo ufficio: A. Mattiello _2180 Capo ufficio: A. Sanso' _2451 Questioni regionali e delle autonomie locali, incaricato dei rapporti con il CERDP Capo ufficio: F. Marcelli _2114 Legislazione comparata Capo ufficio: R. Tutinelli _3505 I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. I testi e i contenuti normativi ufficiali sono solo quelli risultanti dagli atti parlamentari. Il Senato della Repubblica declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.
3 XVII legislatura Dossier del Servizio Studi sull A.S. n "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni" (nuova edizione) gennaio 2014 n. 93 a cura di: L. Borsi hanno collaborato: L. Formosa, A. Henrici Classificazione Teseo: Città e aree metropolitane. Province. Istituzione di nuovi comuni.
5 Dossier n. 93 Premessa, p. 5 - Città metropolitane, p. 6 - Roma Capitale, p Province, p Unione, fusioni, incorporazioni di Comuni, p Allegato: A.S. n. 1212, p. 49. PREMESSA Approvato dalla Camera dei deputati in prima lettura il 21 dicembre 2013 (muovendo da tre disegni di legge, uno dei quali d'iniziativa governativa), giunge al vaglio del Senato il disegno di legge A. S. n. 1212, recante Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni. Esso disciplina, nell'ordine di sua esposizione: Città metropolitane, delle quali si prevede l'istituzione entro la fine del 2014; Province; commissari e sub-commissari delle Province; la Città metropolitana di Roma capitale; unioni (e fusioni e incorporazioni) di Comuni. Per quanto concerne le Province, altro disegno di legge (costituzionale) d'iniziativa governativa è stato presentato (il 20 agosto 2013) presso la Camera dei deputati (A. C. n. 1543). Esso prevede la loro abolizione. L'intervento normativo che si profila con il presente disegno di legge è stato preceduto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 220 del Essa ha travolto le disposizioni relative a Province e Città metropolitane poste dal decreto-legge n. 201 del 2011 (suo articolo 23, commi da 14 a 20-bis) e dal decreto-legge n. 95 del 2012 (suoi articoli 17 e 18). La pronuncia di illegittimità fa perno sulla considerazione che lo strumento del decreto-legge, configurato dall'articolo 77 della Costituzione come "atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza", non è "utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate" (cfr. il dossier del Servizio Studi del Senato n. 56, Decretazione d'urgenza: moniti della recente giurisprudenza costituzionale, settembre 2013). Ad avviso della Corte costituzionale, la competenza legislativa esclusiva dello Stato a disciplinare "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali" degli enti locali (ai sensi dell'articolo 117 secondo comma, lettera p) della Costituzione) non abilita un 5
6 Dossier n. 93 decreto-legge a porre "norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell'articolo 77, concepito dal legislatore costituente per interventi specifici e puntuali, resi necessari dall'insorgere di «casi straordinari di necessità e d'urgenza»". Agire sulle componenti essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, "per loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo", si palesa come "incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell'intero sistema, su cui da tempo è aperto un ampio dibattito nelle sedi politiche e dottrinali, e che certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un «caso di straordinaria di necessità e d'urgenza»". Per la Corte, altro è disporre su singole funzioni degli enti locali, su specifici profili della struttura e composizione dei loro organi di governo e della correlativa legislazione elettorale; altro è rivederne l'interna disciplina ordinamentale. Questo secondo tipo di intervento, al decreto-legge è precluso. Rileva qui "la palese inadeguatezza dello strumento del decreto-legge a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficaci, rinvii a sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l'immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale". Ed a conclusione di tale svolgimento argomentativo, la Corte rileva "come non sia utilizzabile un atto normativo, come il decreto-legge, per introdurre nuovi assetti ordinamentali che superimo i limiti di misure strettamente organizzative". LE CITTA' METROPOLITANE Un novero ampio di disposizioni del disegno di legge (il suo capo II: articoli 2-10) concernono le Città metropolitane - le cui generali funzioni sono, in via preliminare, richiamate dall'articolo 1, comma 2, alla stregua di "cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano" e "promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione". L'articolo 2, comma 1 individua le Città metropolitane delle Regioni ad autonomia ordinaria. Sono nove città: Torino, Milano Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Reggio Calabria. Si aggiunge Roma Capitale (su cui l'articolo 20: v. infra). E si aggiungono le città se istituite dalle Regioni ad autonomia speciale Friuli-Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna - nei rispettivi capoluoghi nonché nelle Province individuate come aree metropolitane da loro leggi regionali già vigenti. 6
7 Dossier n. 93 Sono dunque cinque città: Trieste, Palermo, Catania, Messina, Cagliari (ai sensi delle leggi regionali: Friuli n. 10 del 1988; Sicilia n. 9 del 1986; Sardegna n. 4 del 1997). A queste quindici Città metropolitane, altre - per così dire 'eventuali' - possono aggiungersi, per effetto dell'articolo 2, comma 2. Esso condiziona l'acquisizione dello status di Città metropolitana ad un duplice requisito: una determinata 'taglia' demografica; l'iniziativa da parte di Comuni rappresentanti una determinata popolazione. Più in dettaglio: possono essere costituite in Città metropolitana, le Province con popolazione superiore a 1 milione di abitanti, dietro iniziativa del Comune capoluogo e di altri Comuni rappresentanti almeno abitanti della Provincia medesima. Tale previsione renderebbe possibile la trasformazione in Città metropolitana di: Bergamo, Brescia, Salerno. Del pari, possono essere costituite in Città metropolitana, due Province confinanti (la disposizione parrebbe circoscrivere l'aggregazione a tal numero di due), se complessivamente con popolazione di almeno un milione cinquecentomila abitanti, purché dietro iniziativa dei due Comuni capoluogo e di altri Comuni, rappresentanti complessivamente almeno abitanti per Provincia (la proposta deve individuare il Comune da prescegliersi a capoluogo). Tale previsione potrebbe consentire due Città metropolitane in Veneto, una in Lombardia (Varese e Monza). Per la costituzione delle Città metropolitane 'eventuali', si segue il procedimento tratteggiato dall'articolo 133 della Costituzione (dunque su iniziativa dei Comuni, sentita la Regione, istituzione con legge statale). Per tutte le Città metropolitane, valgono le disposizioni del presente disegno di legge, che peraltro pone (al medesimo articolo 2, comma 1, ultimo periodo) una clausola di propria recessività a favore del legislatore regionale ad autonomia speciale. A corredo documentario delle disposizioni sopra ricordate, può valere riportare i seguenti dati: 7
8 Dossier n. 93 Provincia CITTA' METROPOLITANE (articolo 2, comma 1 del disegno di legge) Popolazione censimento 2011 Numero di Comuni della Provincia Popolazione del capoluogo Napoli Milano Torino Bari Bologna Firenze Genova Venezia Reggio Calabria Roma Palermo Catania Messina Cagliari Trieste CITTA' METROPOLITANE 'EVENTUALI' (articolo 2, comma 2, primo periodo, del disegno di legge) Provincia Popolazione censimento 2011 Numero di comuni della Provincia Popolazione del capoluogo Bergamo Brescia Salerno
9 Dossier n. 93 PROVINCE AGGREGABILI IN CITTA' METROPOLITANE 'EVENTUALI' (articolo 2, comma 2, secondo periodo, del disegno di legge) due Province confinanti, complessivi abitanti: sono possibili diverse combinazioni (non confinano Verona e Treviso) Provincia Popolazione censimento 2011 Numero di comuni della Provincia Popolazione del capoluogo Padova Verona Treviso Vicenza Varese Monza e Brianza CITTÀ METROPOLITANE: UNA NORMAZIONE VENTENNALE Le Città metropolitane fecero ingresso nell'ordinamento - quanto a loro previsione legislativa - con la legge n. 142 del Essa individuava due livelli di amministrazione locale: la Città metropolitana e i Comuni. Indicava come organi della Città metropolitana: il consiglio metropolitano, la giunta metropolitana ed il sindaco metropolitano. Le funzioni dell area metropolitana così erano elencate dalla legge n. 142 del 1990 (articolo 19): a) pianificazione territoriale dell area metropolitana; b) viabilità, traffico e trasporti; c) tutela e valorizzazione dei beni culturali e dell ambiente; d) difesa del suolo, tutela idrogeologica, tutela e valorizzazione delle risorse idriche, smaltimento dei rifiuti; e) raccolta e distribuzione delle acque e delle fonti energetiche; f) servizi per lo sviluppo economico e grande distribuzione commerciale; g) servizi di area vasta nei settori della sanità, della scuola e della formazione professionale e degli altri servizi urbani di livello metropolitano. La legge n. 142 del 1990 indicava come aree metropolitane Roma, Milano, Genova, Napoli, Torino, Bologna, Firenze, Venezia e Bari. Ad aggiungere Reggio Calabria sarà la legge n. 42 del Altre cinque aree metropolitane furono dalle Regioni autonome: Trieste, Cagliari, Palermo, Messina e Catania. La legge n. 142 attribuiva alle Regioni la delimitazione delle aree metropolitane ( sentiti i Comuni ): operazione previa necessaria, onde costituire le Città metropolitane. 9
10 Dossier n. 93 Quella legge prevedeva la delimitazione dell area metropolitana entro un anno; il riordino territoriale dei Comuni entro diciotto mesi; nessuna scadenza per la distribuzione delle funzioni tra Città metropolitana e Comuni (cui la norma lasciava esclusivamente le funzioni non attribuite espressamente all area metropolitana). Tra il 1990 e il 2000, Veneto, Emilia Romagna, Liguria, Toscana e Sicilia emanarono leggi regionali che definissero la delimitazione territoriale delle proprie aree metropolitane. In breve volgere di tempo, era peraltro intervenuta la legge n. 436 del 1993 (recante proroga di un anno per la delimitazione delle aree metropolitane), la quale sostituì la parola procede (con riferimento alla definizione delle aree da parte della regione) con: può procedere. Ossia rese facoltativa la riforma strutturale disegnata dalla legge n Seguì, a fine anni Novanta, la riforma della legge n. 142, realizzata attraverso la legge 265 del Essa tentò di accelerare il processo di costituzione delle aree metropolitane, attribuendo il compito della loro definizione direttamente agli enti locali interessati. A tal fine stabilì che il sindaco del Comune capoluogo e il presidente della Provincia convocassero l'assemblea degli enti locali interessati. L'assemblea (su conforme deliberazione dei consigli comunali) avrebbe adottato una proposta di statuto della Città metropolitana. La proposta sarebbe stata indi sottoposta a referendum nei Comuni interessati (il quorum di approvazione: la maggioranza dei voti favorevoli degli aventi diritto espressa dalla metà più uno dei Comuni). Se approvata, sarebbe stata presentata dalla Regione ad una delle due Camere per l'approvazione con legge. La riforma del titolo V della Costituzione, realizzata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, diede - nonostante gli stenti attuativi della riforma del 1990 e delle sue rivisitazioni - una novellata 'legittimazione' alle Città metropolitane. Esse sono assurte al rango di enti territoriali autonomi, alla pari di Regioni, Province e Comuni - ai sensi della formulazione del nuovo articolo 114, terzo comma della Costituzione, conseguente alla revisione del titolo V. Neppure la riforma costituzionale diede però decisivo impulso all'immediata effettuale attuazione delle Città metropolitane. Solo con la legge n. 42 del 2009 ("Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione") il tema delle Città metropolitane fu oggetto di disciplina normativa sulla falsariga dell'intervenuta riforma costituzionale. Il suo articolo 23 intese recare - in via espressamente transitoria, in attesa di una disciplina ordinaria riguardante le funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale delle Città metropolitane - la disciplina per la prima loro istituzione. Secondo le sue previsioni, le Città metropolitane "possono essere istituite" (con facoltatività di loro istituzione, dunque), sulla base di una proposta spettante: a) al Comune capoluogo congiuntamente alla Provincia; b) al Comune capoluogo congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei Comuni della Provincia interessata che rappresentino, unitamente al Comune capoluogo, almeno il 60 per cento della popolazione; c) alla Provincia, congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei Comuni della Provincia medesima che rappresentino almeno il 60 per cento della popolazione. Sulla proposta, previa acquisizione del parere della Regione, era prevista 10
11 Dossier n. 93 l'indizione di un referendum tra tutti i cittadini della Provincia (referendum senza quorum di validità, in caso di parere della regione favorevole o non dato; con il quorum di validità del 30 per cento degli aventi diritto, in caso di parere regionale negativo). L area metropolitana, una volta istituita, sarebbe stata governata da "un assemblea rappresentativa, denominata «consiglio provvisorio della città metropolitana», composta dai sindaci dei comuni che fanno parte della città metropolitana e dal presidente della provincia". Una ulteriore novità della legge n. 42 del 2009 era l'attribuzione all area metropolitana, così come agli altri enti locali, di autonomia tributaria ed impositiva. Le previsioni circa le Città metropolitane, dettate dall'articolo 23 della legge n. 42 del 2009, sono state poi abrogate dal decreto-legge n. 95 del 2012 (cd. 'spending review: cfr. suo articolo 18). Esso statuiva direttamente l'istituzione delle (dieci) Città metropolitane e contestuale soppressione delle Province del relativo territorio (a decorrere dal 1 gennaio 2014). Disciplinava inoltre gli organi (composizione ed elezioni), le funzioni, il procedimento di formazione dello statuto, il procedimento di (eventuale) articolazione del Comune capoluogo in più Comuni. Tuttavia siffatte previsioni sono state fulminate dalla sentenza della Corte costituzionale sopra ricordata (la n. 220 del 2013). Alcune novelle al decreto-legge n. 95 del 2012, relative alle Città metropolitane, sono state indi recate dal decreto-legge n. 188 del 2012 (suo articolo 5), il quale 'accorpava' diverse Province onde ridurne il numero. Il decreto-legge n. 188 peraltro è decaduto, senza che se ne sia avuta la conversione in legge. Il territorio della Città metropolitana è previsto - dall'articolo 2, comma 3 del disegno di legge - coincidere con quello della omonima Provincia. Può esservi variazione di tale configurazione territoriale (si intende qui, della Città metropolitana costituita; per la variazione di quella costituenda, si veda infra, l'articolo 3, comma 9 del disegno di legge) ove ne assumano l'iniziativa i Comuni interessati, sentita la Regione - secondo il procedimento disegnato dall'articolo 133, primo comma della Costituzione, il quale prescrive appunto l'iniziativa dei Comuni, il parere della Regione, la determinazione con legge statale. L'articolo 2, comma 3 prevede espressamente che l'iniziativa possa essere del Comune interessato, anche se esso sia capoluogo di una Provincia limitrofa. E si sofferma disciplinando il procedimento, qualora il parere della Regione sia negativo (in tal caso, il Governo promuove un'intesa entro i novanta giorni successivi, e se questa non sopraggiunga, decide entro quel medesimo termine - sentito il presidente della Regione - circa 11
12 Dossier n. 93 l'approvazione e presentazione al Parlamento del conseguente disegno di legge di variazione territoriale). Per quanto riguarda gli organi della Città metropolitana, il disegno di legge delinea (articolo 2, comma 4) un'organizzazione tripartita in: - un sindaco metropolitano; - due assemblee (presiedute dal medesimo sindaco), il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Non è previsto pertanto alcun organo esecutivo collegiale. La disciplina degli organi è demandata allo statuto metropolitano, fuorché alcuni profili, che il disegno di legge disciplina direttamente (all'articolo 2, commi 5 e 6) (altri articoli, su cui infra, disciplinano la loro elezione). Il consiglio metropolitano è l'organo di indirizzo e di controllo; approva regolamenti, piani, programmi, nonché ogni altro sottopostogli dal sindaco; è il titolare dell'iniziativa circa l'elaborazione dello statuto e le sue modifiche; approva il bilancio (propostogli dal sindaco). La conferenza metropolitana è organo deliberativo dello statuto e delle modifiche. Ha inoltre funzione consultiva sul bilancio. In ambedue questi casi (statuto e bilancio) la conferenza metropolitana si esprime con i voti che rappresentino almeno un terzo dei Comuni compresi nella Città metropolitana nonché la maggioranza della popolazione complessivamente "residente" (invero, nel disegno di legge si alternano le espressioni "residenti", "abitanti", "cittadini", secondo modalità che parrebbe suscettibile di approfondimento). Ulteriori funzioni del consiglio e della conferenza (per quest'ultima, necessariamente funzioni consultive o propositive) sono demandate, si è accennato, allo statuto (comma 7). La conferenza metropolitana è un organismo nuovo, non previsto dalla disciplina degli enti locali. Lo prevedeva peraltro disposizione del decreto-legge n. 95 del 2012 (cassata dalla Corte costituzionale): ma in quel caso si trattava di un organismo transitorio (una specie di 'assemblea costituente' metropolitana) destinato a cessare le sue funzioni una volta approvato lo statuto. Di contro, nel disegno di legge la conferenza metropolitana ha un ruolo permanente, con il compito non solo di approvare lo statuto ma anche le eventuali successive modifiche - oltre alla titolarità di poteri propositivi e consultivi la cui definizione è rimessa allo statuto. Ulteriori contenuti (taluni eventuali) dello statuto metropolitano sono indicati dall'articolo 2, comma 8. Ossia: il coordinamento della "azione complessiva di governo" del territorio; il rapporto tra Città metropolitana e Comuni ricompresivi per 12
13 Dossier n. 93 l'esercizio, anche in comune, di funzioni metropolitane (eventualmente differenziate per aree territoriali); la costituzione di "zone omogenee" (d'intesa con la Regione; in assenza di questa, si prevede necessaria una deliberazione della conferenza metropolitana, a maggioranza dei due terzi dei suoi componenti); accordi con i Comuni non ricompresi. La disposizione prevede una facoltà di avvalimento da parte della Città metropolitana di strutture dei Comuni e viceversa, mediante convenzione o dietro delega. Una disciplina è recata per la prima istituzione delle Città metropolitane, entro il Il procedimento è disegnato dall'articolo 3 nel modo che segue: - agisce un comitato istitutivo (composto da: il sindaco del Comune capoluogo, il quale ne è presidente; il presidente della Provincia o, se essa sia commissariata, il Commissario; il presidente della Regione; il sindaco di uno dei Comuni, eletto da un'apposita assemblea dei sindaci dei Comuni). Il comitato ha funzioni istruttorie circa il trasferimento di funzioni, beni immobili, risorse finanziarie; - sono indette (dal sindaco del Comune capoluogo) le elezioni per una conferenza, incaricata (integrata, quanto a composizione, dal comitato istitutivo) della stesura (da ultimare entro il 30 giugno 2014) di un progetto di statuto (da trasmettere ai sindaci dei Comuni). La conferenza ha un formato di 14 o 18 o 24 membri (a seconda che la Città metropolitana abbia popolazione inferiore a abitanti o tra e 3 milioni ovvero superiore a 3 milioni). Le elezioni si tengono (a scrutinio di lista) entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge. Sono elezioni indirette, con ponderazione dei voti secondo un indice commisurato alla popolazione complessiva della fascia demografica dei Comuni appartenenti alla Città metropolitana. Sono le medesime modalità previste 'a regime' per l'elezione del consiglio metropolitano, come si esaminerà infra; - dopo il 1 luglio ed entro il 30 settembre 2014, il comitato istitutivo subentra agli organi della Provincia; - dopo il 30 settembre 2014, la Città metropolitana subentra alla Provincia; - dopo il 30 settembre ed entro il 1 novembre 2014, sono indette (dal comitato istitutivo) le elezioni del consiglio metropolitano; - dopo il 30 settembre fino al 1 novembre 2014, il sindaco esercita le funzioni degli organi della Città metropolitana; 13
14 Dossier n entro due mesi dall'insediamento del consiglio metropolitano, è approvato lo statuto (da parte della conferenza metropolitana, pare di intendere). Ancora dell'articolo 3, il comma 9 disciplina una specifica procedura, sì da consentire (entro il procedimento sopra disegnato) - ad almeno un terzo dei Comuni o ad un numero di Comuni che, assieme, abbiano una popolazione pari ad almeno un terzo della popolazione della Città metropolitana - di non entrare, se lo deliberino, a far parte della Città metropolitana, rimanendo di contro nella Provincia di appartenenza. I Comuni 'secessionisti' devono essere tra loro confinanti. In tal caso, l'istituzione della Città metropolitana si accompagnerebbe non già alla soppressione ma al mantenimento della Provincia - il cui territorio, e patrimonio e personale sarebbero oggetto da disciplinarsi con apposita legge statale. Il periodo conclusivo del comma prescrive un'attuazione di tali disposizioni, priva di nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica. Il comma 10 disciplina una specifica tempistica (con rimodulazione dei termini previsti per le altre Città metropolitane) per l'istituzione della Città metropolitana di Reggio Calabria - sì che essa si perfezioni il 1 gennaio 2016 o comunque entro trenta giorni dalla decadenza o scioglimento anticipato degli organi provinciali in carica (con ingresso nelle funzioni posticipato al momento di quel rinnovo). Le scorse elezioni provinciali si sono svolte il 15 maggio REGGIO CALABRIA: ALCUNE VICENDE Il 9 ottobre 2012 il Consiglio dei Ministri ha disposto il commissariamento per diciotto mesi (prorogabili a ventiquattro) del Comune di Reggio Calabria per contiguità mafiosa. Con il decreto del Presidente della Repubblica 12 ottobre 2012 veniva inoltre nominata la Commissione straordinaria per la gestione provvisoria dell'ente, composta da tre membri. La relazione del Ministro dell'interno allegata al decreto presidenziale (e pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 246 del 20 ottobre 2012) riportava gli antefatti che avevano condotto a tale decisione. Gli organi amministrativi del Comune di Reggio Calabria erano stati rinnovati nelle consultazioni amministrative del 15 maggio Già prima dell'insediamento della nuova Giunta, e nel periodo del rinnovo degli organi comunali, erano emerse criticità e irregolarità contabili, evidenziate dalla Corte dei Conti, sezione regionale per la Calabria (Deliberazione 68/2012) e da un'indagine della Procura della Repubblica per l'accertamento di responsabilità circa il suicidio di 14
15 Dossier n. 93 una dirigente comunale. Tale indagine aveva fatto emergere una situazione di grave deficit delle casse comunali, disfunzioni nell'organizzazione interna, spese prive di copertura finanziaria, occultamento dei disavanzi di bilancio, irregolarità nel conferimento di incarichi, forte esposizione debitoria del Comune. Per tali motivi, sin dal mese di dicembre del 2011 era stata nominata una Commissione prefettizia di indagine, autorizzata ad accedere agli uffici del Comune ai sensi dell'articolo 143 del decreto legislativo n. 267 del Tale Commissione aveva concluso il suo lavoro nel mese di luglio 2012 e aveva dichiarato di ritenere "gravemente compromessa la capacità amministrativa e gestionale del Comune di Reggio Calabria, condizionata da una esposizione debitoria estremamente rilevante", aveva rilevato la volontà specifica di non instaurare percorsi virtuosi e di non opporre un freno alla possibile intromissione nelle articolazioni burocratiche di personaggi collegati alla criminalità organizzata". Aveva inoltre richiamato l'attenzione sui risultati delle operazioni di polizia giudiziaria che avevano accertato i collegamenti tra numerosi amministratori comunali e cosche dominanti nel reggino. Anzi: "in quasi tutte le ripartizioni del Comune è stata rilevata la traccia indelebile di un collegamento con le cosche locali e in molti servizi espletati si é registrata la presenza incombente e pervasiva delle famiglie mafiose del territorio". Per tutti questi motivi il Governo ha proceduto allo scioglimento del Comune e al suo commissariamento. L'Amministrazione eletta nel 2011, e in particolare il sindaco Arena, avevano contestato tale atto, e presentato ricorso al TAR del Lazio contro la decisione del Governo (ricorso del 2012), sulla base di argomentazioni tecniche (eccesso di potere, erronea valutazione dei presupposti di fatto, difetto di motivazione), contestando lo scioglimento di una giunta eletta legittimamente che si proclamava non responsabile per gli atti illegali commessi da alcuni dipendenti dell'amministrazione comunale in tempi antecedenti. Con sentenza depositata il 21 novembre 2013, il TAR ha tuttavia respinto tale ricorso dichiarando che la relazione prefettizia e la conseguente proposta ministeriale che hanno condotto allo scioglimento del Comune di Reggio Calabria abbiano dato conto "logicamente e adeguatamente" di fatti concretamente verificatisi e accertati, ritenuti espressivi di situazioni di condizionamento e ingerenza nella gestione dell'ente. Fatti che sono dimostrabili come riferiti anche al periodo di gestione dell'amministrazione ricorrente. Pertanto il TAR ha confermato la legittimità della decisione del Governo di procedere al commissariamento del Comune di Reggio Calabria. Sugli organi - in particolare, su sindaco e consiglio metropolitano - tornano gli articoli 4 e 5. Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del Comune capoluogo. Egli può nominare un vicesindaco (e delegargli stabilmente funzioni), scelto tra i consiglieri metropolitani, dandone immediata comunicazione al consiglio. Non è prevista l'istituzione di una giunta metropolitana - ma il sindaco metropolitano può assegnare deleghe a consiglieri metropolitani 15
16 Dossier n. 93 (consiglieri delegati) secondo le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto (così aggiunge l'articolo 6). Il consiglio metropolitano ha una composizione numerica variabile, a seconda della popolazione "residente" (prevede l'articolo 4, comma 2): 24 componenti, per una popolazione sopra "abitanti": 18 componenti, per una popolazione tra e abitanti; 14 componenti, per un popolazione fino a abitanti. Il consiglio metropolitano è ad elezione indiretta (secondo le modalità previste dall'articolo 5, su cui immediatamente infra). Tuttavia l'articolo 4, comma 4 ammette che lo statuto metropolitano possa prevedere per il consiglio - e per il sindaco - una elezione diretta. Pone però alcune (concomitanti) condizioni: - la previa approvazione di una legge statale sul sistema elettorale (nella scorsa XVI legislatura, un disegno di legge d'iniziativa governativa fu presentato presso la Camera dei deputati: A.C. n. 5210); - inoltre la previa articolazione (alla data di indizione delle elezioni) del Comune capoluogo in più Comuni, deliberata dal Consiglio comunale a maggioranza dei due terzi dei componenti (o in caso di mancato raggiungimento di tale quorum, duplice deliberazione conforme entro trenta giorni, a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio comunale) e sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della Città metropolitana, con loro approvazione a maggioranza dei partecipanti (sulla base della disciplina recata da legge regionale), con conseguente legge regionale di istituzione dei nuovi Comuni. Alternativa a tali due condizioni - e per le sole Città metropolitane con popolazione superiore a tre milioni di abitanti - è la previa costituzione di "zone omogenee" da parte dello statuto nonché la ripartizione del territorio in zone dotate di autonomia amministrativa. Il consiglio metropolitano dura in carica cinque anni. Si procede comunque alla sua elezione, in caso di rinnovo del consiglio del Comune capoluogo (così l'articolo 4, comma 3). Ancora dell'articolo 4, il comma 5 concerne le ineleggibilità e incompatibilità dei membri del consiglio metropolitano. Esso fa rinvio agli articoli 60, 63 e 65 del Testo unico degli enti locali, che novella, onde prevedere che le cause di ineleggibilità vigenti per l'elezione a sindaco, presidente della Provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale, valgano anche per i consiglieri metropolitani 16
17 Dossier n. 93 (e che anch'essi siano ineleggibili se in carica in altro consiglio metropolitano). Lo stesso dicasi per le cause di incompatibilità. Il comma 6 statuisce la gratuità dell'incarico - per il sindaco, i componenti del consiglio metropolitano e della conferenza metropolitana. L'elezione diretta del consiglio metropolitano - la cui eventuale previsione, demandata allo statuto, è condizionata al verificarsi delle situazioni sopra ricordate - non pare costituire la configurazione 'ordinaria', disciplinata dall'articolo 5 alla stregua invece di elezione indiretta. Suoi elettori sono i sindaci e i consiglieri comunali dei Comuni ricompresi nella Città metropolitana. I medesimi soggetti - sindaci e consiglieri comunali - sono, insieme, esclusivi titolari dell'elettorato passivo (comma 1). L'elezione è con sistema proporzionale per liste (composte da un numero di candidati non inferiore alla metà dei consiglieri metropolitani da eleggere). Le liste, per essere presentate, devono recare la sottoscrizione di almeno il 5 per cento degli aventi diritto al voto (comma 2). Nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore a due terzi, pena la progressiva decurtazione delle candidature in lista, se 'fuori soglia di genere' - e se questa riduzione non rimuova del tutto lo scostamento dalla soglia di genere, si determina l'inammissibilità della lista (comma 3). Siffatte previsioni non si applicano, peraltro, nei primi cinque anni dall'entrata in vigore della legge 23 novembre 2012, n. 215 (sulla rappresentanza di genere negli organi elettivi ed esecutivi degli enti territoriali: consigli comunali, ed anche circoscrizionali; consigli regionali; giunte comunali e provinciali). Così il comma 4. Ciascun elettore - sindaco e consiglieri metropolitani - esprime un voto ponderato. La ponderazione è sulla base di un indice determinato in relazione alla popolazione complessiva della fascia demografica del Comune di cui è rappresentante (comma 8). Il meccanismo di ponderazione è esposto nell'allegato A del disegno di legge (cui fa rinvio il comma 10). Preliminarmente, ai fini della ponderazione, il comma 9 ripartisce i Comuni della Città metropolitana in distinte fasce demografiche (nove), a seconda della loro popolazione (fino a abitanti; da 3001 a 5000 abitanti; da a abitanti; da a abitanti; da a abitanti; da a abitanti, da a abitanti, da a 1 milione di abitanti; sopra 1 milione di abitanti). 17
18 Dossier n. 93 Si prevede che per ciascuna fascia demografica dei Comuni compresi nella Città metropolitana, si determini un valore percentuale, dato dal rapporto tra la popolazione complessiva della fascia e il totale della popolazione dell'intera Città metropolitana. Nessun Comune può superare il valore del 45 per cento, nel rapporto fra propria popolazione e quella dell'intera Città metropolitana cui appartiene. In caso di valore percentuale superiore, esso comunque viene ridotto al 45 per cento. Ne consegue l'assegnazione - della quota percentuale eccedente - in aumento al valore percentuale sopra ricordato di ciascuna fascia demografica (purché diversa da quella cui appartenga il Comune in questione). Siffatta ripartizione della quota percentuale eccedente tra fasce demografiche (esclusa, si è detto, quella in cui ricada il Comune in questione) avviene tra loro in misura proporzionale alla rispettiva popolazione. Una soglia percentuale non sormontabile è posta anche per singola fascia demografica. Essa non può superare il 35 per cento - a meno che sia fascia in cui ricada un Comune per il quale il rapporto tra popolazione propria e dell'intera Città metropolitana sia superiore al 45 per cento: in tal caso la fascia può superare il 'tetto' del 35 per cento, in quanto già opera la riduzione sulla percentuale del maggiore Comune in essa ricompreso. In caso di valore percentuale della fascia demografica eccedente, esso viene comunque ridotto al 35 per cento. Ne consegue l'assegnazione - della quota percentuale eccedente - in aumento al valore percentuale di ciascuna altra fascia demografica (in maniera proporzionale alla loro popolazione). Attraverso questo complesso meccanismo, si ottiene infine l'indice di ponderazione del voto degli elettori (sindaci e consiglieri comunali) del Consiglio metropolitano. Tale indice è dato dal risultato della divisione del valore percentuale determinato per ciascuna fascia demografica (non eccedente il 35 per cento, e all'interno senza Comuni eccedenti il 45 per cento) per il numero complessivo degli aventi diritto (sindaci e consiglieri comunali) appartenenti alla medesima fascia demografica. Tale risultato, moltiplicato per mille, dà l'indice di ponderazione. Per esso va dunque moltiplicato il voto del singolo elettore (sindaco o consigliere comunale). I voti così ponderati sono ripartiti tra le liste (comma 12). Il medesimo meccanismo di ponderazione - volto ad introdurre elementi di riequilibrio tra realtà demografiche differenziate - vale anche 18
19 Dossier n. 93 qualora non di Città metropolitana si tratti bensì di Provincia, mantenutasi là dove non si abbia confluenza nella Città metropolitana di un terzo dei Comuni, secondo il procedimento di 'non confluenza' disciplinato dall'articolo 3, comma 9 (v. supra). L'assegnazione del numero di consiglieri metropolitani a ciascuna lista è effettuata sulla base della cifra elettorale di ciascuna lista, costituita dalla somma dei voti ponderati validi conseguiti dalla medesima (comma 13). Per l'assegnazione del numero di consiglieri metropolitani a ciascuna lista, si segue il metodo d'hondt (dei più alti quozienti) (comma 12). Il comma 11 prevede il voto di preferenza (singola). Anche il voto di preferenza è ponderato, secondo l'indice sopra ricordato. Pertanto l'assegnazione del singolo seggio di consigliere metropolitano avviene, all'interno della lista, sulla base della cifra individuale ponderata conseguita dai candidati. A parità di cifra individuale ponderata, è proclamato il candidato appartenente al sesso meno rappresentato tra gli eletti nella lista; in caso di ulteriore parità, il più giovane (comma 14). Altre disposizioni di questo articolo 5 concernono la presentazione delle liste presso l'ufficio elettorale (comma 5), l'unicità del collegio della Città metropolitana (comma 6), la distinzione grafica-cromatica delle schede di votazione, a seconda della fascia demografica di appartenenza del Comune di cui il consigliere comunale elettore è rappresentante (comma 7); le operazioni dell'ufficio elettorale (comma 13); lo scorrimento in lista in caso di vacanza dei seggi (non si considera cessazione dalla carica - e dunque, non si ha vacanza - per il consigliere metropolitano eletto o rieletto sindaco o consigliere o consigliere in un Comune della Città metropolitana: comma 14). Si è ricordato, a proposito dell'elezione del consiglio metropolitano, il meccanismo di ponderazione, il quale si avvale di due correttivi: riduzione del 'peso' degli elettori appartenenti ad un solo Comune la cui popolazione superi il 45 per cento della popolazione metropolitana (sono Roma, Palermo, Genova, Trieste: v. supra, la tabella a p. 4); riduzione del 'peso' della fascia demografica che superi il 35 per cento della popolazione metropolitana. A tale ponderazione si aggiunge la implicita differenziazione, dovuta al fatto che il numero di consiglieri di ciascun Comune (sono loro gli elettori del consiglio metropolitano, salva diversa previsione dello statuto 19
20 Dossier n. 93 della Città metropolitana) varia a seconda della dimensione dei Comuni, secondo la normativa vigente. Essa ha disposto (dapprima con l'articolo 1, comma 184 della legge n. 191 del 2009, che ha statuito la riduzione del 20 per cento dei consiglieri comunali e provinciali, quale che fosse la dimensione dei Comuni; indi con l'articolo 16, comma 17 del decreto-legge n. 138 del 2011, per i Comuni fino a abitanti; ciascuna riduzione decorre dal primo rinnovo del consiglio comunale successivo all'entrata in vigore della norma), una riduzione del numero dei consiglieri comunali (rispetto all'originaria previsione del Testo unico degli enti locali: suo articolo 37). Il numero dei consiglieri permane differenziato, a seconda della popolazione del Comune. Di seguito si riporta un raffronto tra la previsione normativa vigente e quella originaria del Testo unico degli enti locali (non sono inclusi i sindaci, per effetto di previsione recata dalla legge n. 42 del 2010; non sono considerati i Comuni delle Regioni a statuto speciale, per i quali vigono le diverse, più 'largheggianti' previsioni dettate da fonti regionali). Si noti che il disegno di legge in esame - al suo articolo 21, comma 5, lettera a) (v. infra) - modifica la previsione normativa vigente, quale recata dal decretolegge n. 138 del PRECEDENTE COMPOSIZIONE T.U.O.E.L. n. 267/2000 (art. 37) sopra 1 milione di abitanti sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti fino a abitanti NUMERO DEI CONSIGLIERI COMUNALI COMPOSIZIONE DAL 2011 legge n. 191 del 2009 sopra 1 milione 60 di abitanti sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti o 40 capoluoghi di provincia sopra abitanti sopra abitanti sopra abitanti fino a abitanti COMPOSIZIONE DAL 2012 decreto-legge n. 138 del abitanti abitanti fino a abitanti DISEGNO DI LEGGE (art. 21, comma 5) abitanti 7 6 fino a abitanti
21 Dossier n. 93 La conferenza metropolitana - prevede l'articolo 7 - è composta dal sindaco metropolitano, che la convoca e la presiede, e dai sindaci dei Comuni appartenenti alla città metropolitana. Il sindaco ha il potere di convocare la conferenza e svolge le funzioni di presidente. Lo statuto disciplina le maggioranze per le deliberazioni della conferenza. Rimane ferma la speciale maggioranza altrove prevista (all'articolo 2, comma 5 e 6) riguardo lo statuto e le sue modifiche o il parere sul bilancio - maggioranza qualificata con riferimento sia al numero di Comuni (almeno un terzo) ricompresi nel territorio della Città metropolitana sia alla popolazione complessivamente residente (la sua metà più uno). Le funzioni delle Città metropolitane sono disciplinate dall'articolo 8. Sono: le funzioni fondamentali delle Province e quelle delle Città metropolitane attribuite entro il processo di riordino delle funzioni delle Province (cfr. articolo 17); adozione e aggiornamento annuale del piano strategico del territorio metropolitano (atto di indirizzo per tutte le gli enti del territorio metropolitano); pianificazione territoriale generale comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione. Si tratta delle medesime funzioni assegnate alle Città metropolitane dall articolo 18 del decreto legge n. 95 del 2012, ampliate con l aggiunta del piano strategico e l'informatizzazione. Ulteriori funzioni possono essere attribuite alle Città metropolitane così dallo Stato come dalla Regioni. Ancora l'articolo 8, al comma 2, fa salve le funzioni che spettano alle Regioni nelle materie a legislazione concorrente Stato-Regioni (articolo 117, terzo comma, della Costituzione) e nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni (articolo 117, quarto comma). 21
22 Dossier n. 93 Restano altresì ferme le funzioni amministrative esercitate dalle Regioni in virtù del principio di sussidiarietà (articolo 118 della Costituzione). L articolo 9 dispone che ciascuna Città metropolitana succeda a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi (comprese le entrate provinciali) della Provincia cui subentra (con esenzione fiscale per il trasferimento di beni) Le risorse della Città metropolitana sono date dal patrimonio, dal personale e dalle risorse strumentali della Provincia medesima (comma 1). Il decreto-legge n. 95 del 2013 articolava in modo dettagliato le risorse finanziarie delle Città metropolitane, riferendosi a puntuali disposizioni del decreto legislativo n. 68 del 2011 (emanato in attuazione della legge delega sul federalismo fiscale n. 42 del 2009), ossia i suoi articoli 23 (che istituisce il fondo perequativo delle province e delle città metropolitane) e 24 (che disciplina articolatamente il sistema finanziario delle città metropolitane). Inoltre, prevedeva che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al citato articolo 24 (quello con cui sono attribuite a ciascuna Città metropolitana le proprie fonti di entrata e assicura l'armonizzazione di tali fonti di entrata con il sistema perequativo e con il fondo di riequilibrio) fosse adottato entro tre mesi dall entrata in vigore del decreto. Si rammenta che (anche a seguito di quanto disposto dal citato decreto legislativo del 2011) il sistema delle entrate provinciali è costituito da tre principali tributi: la compartecipazione provinciale all Irpef (fissata dal d.p.c.m. 10/7/2012 nello 0,60 dell imposta), l imposta provinciale di trascrizione, iscrizione ed annotazione dei veicoli iscritti al pubblico registro automobilistico (IPT); l imposta sulle assicurazioni sulla responsabilità civile auto, la cui aliquota è stabilita nella misura del 12,5 per cento (salvo la facoltà delle Province di variarla in aumento o in diminuzione di 3,5 punti percentuali). Ancora il comma 1 dell'articolo 9 prevede che, nel caso in cui la Città metropolitana non sostituisca del tutto la Provincia originaria ma subentri solo per una parte del territorio provinciale, si proceda alla ripartizione delle risorse tra loro, con delibera del presidente della Provincia in carica. Infine, secondo il comma 2, al personale trasferito dalla Provincia alla città metropolitana si applicano le disposizioni vigenti per il personale delle Province. E fino al prossimo contratto, il trattamento economico del personale permane quello in godimento. L'articolo 9 infine contiene una disposizione speciale - recata dal comma 3 - concernente il subentro della Regione Lombardia (anche mediante società controllate) in tutte le partecipazioni azionarie di controllo detenute dalla Provincia di Milano, nelle società operanti nella realizzazione e gestione di infrastrutture comunque connesse ad Expo
23 Dossier n. 93 Questo, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. E' previsto un decreto del ministro per gli affari regionali (di concerto con economia e trasporti) per le direttive necessarie al trasferimento. Dal 1 maggio 2015, le partecipazioni trasferite alla Regione Lombardia sono nuovamente trasferite, in capo alla Città metropolitana. L'articolo 10 reca norma di chiusura, con la previsione che alle Città metropolitane si applichino, in quanto compatibili, le disposizioni in materia di Comuni presenti nel Testo unico sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000) e le disposizioni sulla potestà normativa degli enti locali (poste dalla legge n. 131 del 2003). ROMA CAPITALE Le è dedicato l'articolo 20 del disegno di legge. Esso la definisce Città metropolitana (pertanto da aggiungere all'elenco, che non la ricomprende, dell'articolo 2, comma 1). Le si applicano le disposizioni dell'ordinamento relative alle altre Città metropolitane - più quelle che hanno per specifico oggetto Roma Capitale, poste dai decreti legislativi n. 156 del 2010 (attuativo dell'ordinamento transitorio di Roma Capitale), n. 61 del 2012 (recante ulteriori disposizioni attuative, circa il conferimento di funzioni amministrative) e n. 51 del 2013 (recante disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo n. 61 dell'anno precedente). Lo statuto disciplina i rapporti tra questa Città metropolitana e gli altri Comuni (con attenzione alle funzioni connesse all'esser sede degli organi costituzionali e delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri). "Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento". Tale è la previsione dell'articolo 114, terzo comma della Costituzione - introdotto dalla riforma costituzionale del titolo V del Ha fatto seguito la legge n. 42 del 2009 ("Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione"), recante, tra le sue disposizioni, l'articolo 24. Esso ha contenuto la delega legislativa al Governo per la disciplina dell'ordinamento transitorio di Roma Capitale. In attuazione e secondo quei criteri direttivi, sono intervenuti due decreti legislativi: il n. 156 del 2010, per la parte relativa agli organi di governo (l'assemblea 23
24 Dossier n. 93 capitolina, la giunta capitolina e il sindaco); il n. 61 del 2012, in ordine al conferimento delle funzioni amministrative. Quest'ultimo decreto legislativo è stato oggetto dell'integrazione e correzione operata dal decreto legislativo n. 51 del a seguito di una procedura caratterizzata dalla volontà del Governo di non conformarsi al parere reso dalla Commissione parlamentare bicamerale 'per il federalismo fiscale' sullo schema di decreto legislativo (n. 513, della XVI legislatura), avvalendosi della peculiare previsione (dell'articolo 2, comma 4 della legge delega n. 42 del 2009) secondo cui "Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera [presso il Senato le comunicazioni furono rese il 3 aprile 2013]. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo". PROVINCE Le Province - definite "enti territoriali di area vasta" dall'articolo 1, comma 3 - sono oggetto di un novero di articoli (da 11 a 17), nel capo III del disegno di legge. Le funzioni sono oggetto degli articoli 11 e 17 (al quale il primo fa rinvio). L'articolo 11 specifica (al comma 3) che non sono investite dalla nuova disciplina le Province autonome di Trento e Bolzano e della Regione Valle d'aosta. Altresì aggiunge (comma 2) che forme particolari di autonomia possano essere riconosciute alle Province dalle Regioni, nelle materie di competenza legislativa regionale (concorrente o esclusiva) - ferme restando, su tali materie, le funzioni regionali, peraltro. Così come rimangono ferme le funzioni in ambito amministrativo esercitate per sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza (ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione). L'articolo 17 individua (commi 1 e 2) le funzioni fondamentali delle Province. Sono: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; 24
25 Dossier n. 93 c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Le funzioni fondamentali delle Province sono da esercitarsi "nei limiti e secondo le modalità" stabiliti dalla legislazione statale e regionale. Così prevede il comma 3 (secondo concezione restrittiva dell'autonomia in ordine alla "funzioni fondamentali"). Il rinvio alla legislazione regionale in un ambito - quello delle "funzioni fondamentali" - che la Costituzione (art. 117, primo comma, lettera p)) demanda alla legislazione esclusivamente statale - potrebbe trovare fondamento qualora si ritenga che la competenza sia definita dalla materia (in ipotesi regionale) nella quale si esercita la funzione fondamentale, limitandosi l'esclusività dell'intervento dello Stato all'individuazione di detta funzione. Se, di contro, la competenza statale dovesse ritenersi comprensiva non solo dell'individuazione, ma anche della disciplina della funzione, il rinvio alla legislazione regionale potrebbe ritenersi invece ispirato a modelli organizzativi di tipo 'delegatorio'. La Provincia può altresì, d'intesa con i Comuni, provvedere alla gestione dell'edilizia scolastica con riferimento alle scuole secondarie di secondo grado (comma 2). Norme specifiche riguardano le Province montane. Le Regioni riconoscono loro, nelle materie di competenza, forme particolari di autonomia (articolo 11, comma 2). Gli statuti delle Province montane possono prevedere, d'intesa con la Regione, la costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi provinciali (purché non conseguano maggiori oneri) (articolo 12, comma 7) A tali Province sono inoltre attribuite due funzioni fondamentali, ulteriori rispetto a quelle attribuite alla generalità delle province, ossia: a) cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione in forma associata di servizi in base alle specificità del territorio medesimo; b) cura delle relazioni istituzionali con altri enti territoriali, compresi quelli di altri Paesi, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane (articolo 17, comma 2). Si ricorda che le funzioni delle Province, quale configurate dall'articolo 19 del vigente Testo unico degli enti locali, sono: a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; 25
26 Dossier n. 93 c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Inoltre la Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere, di rilevante interesse provinciale nel settore sia economico, produttivo, commerciale e turistico, sia sociale, culturale e sportivo. Il decreto-legge n. 95 del 2012 (poi travolto per questi profili dalla declaratoria di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale) invece indicava quali funzioni delle Province (all'articolo 17, comma 10) un più ristretto novero di attribuzioni: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; b-bis) programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell'edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado. Nel prospetto che segue si evidenziano le funzioni fondamentali delle Province, quali individuate dal disegno di legge, in raffronto con le funzioni delle Province nella previsione ordinamentale recata dal Testo unico degli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000): TESTO UNICO ENTI LOCALI (ART. 19) DISEGNO DI LEGGE a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità; a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione 26
27 Dossier n. 93 TESTO UNICO ENTI LOCALI (ART. 19) e) protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali; f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l'edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. DISEGNO DI LEGGE regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; Inoltre la Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere, di rilevante interesse provinciale nel settore sia economico, produttivo, commerciale e turistico, sia sociale, culturale e sportivo. Per quanto concerne la pianificazione territoriale di coordinamento - di cui all'articolo 17, comma 1, lettera a), del presente disegno di legge - l articolo 20, comma 2 del Testo unico degli enti locali prevede che la Provincia, ferme restando le competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predisponga e adotti il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica: a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti; b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione; c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque; d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali. 27
28 Dossier n. 93 Si è ricordato come, secondo il disegno di legge (articolo 17, comma 2), la Provincia "possa" provvedere all'edilizia scolastica, d'intesa con i Comuni. Questa previsione incide sulla normativa vigente, secondo la quale le Province "devono" provvedere. L articolo 3 della legge 23 del 1996 in particolare attribuisce alle Province la realizzazione, la fornitura e la manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici da destinare a sede di istituti e scuole di istruzione secondaria superiore, compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, i conservatori di musica, le accademie, gli istituti superiori per le industrie artistiche, oltre che i convitti e le istituzioni educative statali. La stessa norma attribuisce invece ai Comuni analoghe funzioni in materia di edilizia scolastica, con esclusivo riferimento agli edifici da destinare a sede "di scuole materne, elementari e medie". Vi sono dunque funzioni oggi attribuite alle Province, suscettibili di esser loro sottratte ed attribuite ad altri soggetti (Comuni, Regioni, altre soluzioni gestionali), ai sensi dell'articolo 17. L'articolo 17, commi 5 e 7, 8, 9, 10, 11 e 13 delinea il procedimento per il riordino delle funzioni che 'trasmigrino' (o possano 'trasmigrare') dalle Province. Il comma 5 prevede che per le funzioni non riconosciute espressamente proprie delle Province (perché loro fondamentali) dal disegno di legge, Stato e Regioni dispongano, secondo la loro competenza, alla "individuazione, per ogni funzione, dell'ambito territoriale ottimale di esercizio". Altri criteri da tenere in conto sono: l'efficace svolgimento delle funzioni fondamentali dei Comuni; esigenze unitarie riconosciute; ricorso a soluzioni gestionali e organizzative quali avvalimento, deleghe di esercizio, e valorizzazione delle forme associate di esercizio. E', questo della 'destinazione' delle funzioni non più attribuite ex lege (seconda la proposta riforma) alle Province, tema assai dibattuto nel corso dell'esame presso la Camera dei deputati in prima lettura del provvedimento. L'originario disegno di legge governativo (A.C. n. 1542) prevedeva l'attribuzione di tali funzioni a Comuni o unioni di Comuni, da parte di legge statale o regionale (in questo secondo caso, salva diversa attribuzione per specifiche e motivate esigenza di sussidiarietà). Presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati, in sede referente era approvata diversa formulazione, ossia: Stato e Regioni provvedono, nell'ambito della propria competenza, sulla base dei seguenti principi: a) conferimento ai Comuni, affinché esercitino, singolarmente o mediante unioni di Comuni, le funzioni il cui esercizio più non corrisponda ad esigenze unitarie o assicuri maggiore efficacia allo svolgimento delle loro funzioni fondamentali; b) assunzione da parte delle Regioni delle funzioni che rispondono a riconosciute esigenze unitarie; 28
29 Dossier n. 93 c) soluzioni gestionali e organizzative diverse, ivi comprese, con intese o convenzioni, l'avvalimento e le deleghe di esercizio. Tale formulazione è stata ulteriormente modificata presso l'assemblea della Camera dei deputati, come sunteggiato supra. Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, Stato e Regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito in Conferenza unificata (e sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative), le funzioni oggetto del riordino e le relative competenze (comma 7). Entro il medesimo termine, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa con la Conferenza unificata, sono determinati i criteri generali per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative, connesse all'esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento, garantendo i rapporti di lavoro in corso (comma 8). Il medesimo d.p.c.m dispone sulle funzioni amministrative delle Province di competenza statale, per il caso di mancato raggiungimento dell'accordo o dell'intesa sopra ricordati (comma 9). E il d.p.c.m. - che tratta altresì del trasferimento delle risorse finanziarie, corrispettivo al trasferimento delle funzioni un tempo provinciali - può modificare corrispondentemente gli obiettivi del patto di stabilità, purché senza maggiori oneri (comma 10). Entro sei mesi dal predetto decreto, con legge regionale si provvede a dare attuazione all'accordo sul riordino delle funzioni. Decorso tale termine, il Governo esercita il potere sostitutivo (ai sensi dell'articolo 8 della legge n. 131 del 2003) (comma 11). Il Governo è delegato ad adottare - entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri per il trasferimento delle funzioni, sopra ricordato - uno o più decreti legislativi per l'adeguamento della legislazione statale su: le funzioni e le competenze dello Stato e degli enti territoriali; la finanza e il patrimonio dei medesimi enti (comma 13). Nei trasferimenti delle funzioni oggetto di riordino, il personale mantiene la posizione giuridica ed economica in essere (le corrispettive risorse provinciali sono traslate all'ente destinatario). Produttività e indennità accessorie non possono essere incrementate fino all'applicazione del contratto collettivo decentrato integrativo, sottoscritto dopo il primo contratto collettivo nazionale di lavoro seguente l'entrata in vigore della presente legge (comma 12, lettera a)). 29
30 Dossier n. 93 Al trasferimento delle partecipazioni societarie può seguire una dismissione con procedura semplificata (da determinarsi con decreto del ministro dell'economia: comma 12, lettera b)). Il trasferimento delle risorse tiene conto delle passività (comma 12, lettera c)). Gli effetti del trasferimento delle funzioni sono 'sterilizzati', ossia non rilevano per l'ente subentrante ai fini della disciplina dei livelli di indebitamento o altri adempimenti, nell'ambito dei meccanismi compensativi tra livelli di autonomia territoriale diversi (secondo determinazioni da individuarsi con decreto del ministro dell'economia) (comma 12, lettera d)). Ancora dell'articolo 17, il comma 6 prevede che, ove disposizioni normative statali o regionali riguardanti servizi a rete di rilevanza economica prevedano l'attribuzione ad enti o agenzie in ambito provinciale o sub-provinciale, di funzioni di organizzazione dei predetti servizi, di competenza comunale o provinciale - ebbene, le leggi statali o regionali prevedono la soppressione di tali enti o agenzie e l'attribuzione delle funzioni alle Province nel nuovo assetto istituzionale. Alle Regioni che così dispongano (sopprimendo enti o agenzie) sono riconosciute "misure premiali", da individuarsi con decreto del ministro dell'economia, senza maggiori oneri. Nel corso di un'audizione presso la Commissione referente impegnata nell'esame in prima lettura del disegno di legge, sono stati presentati dalla Corte dei conti - sezione delle autonomie (il 6 novembre 2013) i seguenti dati, relativi peraltro al complessivo novero degli organismi partecipati degli enti territoriali, quali risultanti in banca dati presso la medesima sezione. 30
LE CITTÀ METROPOLITANE NELLA NUOVA LEGGE DI DELEGAZIONE SUL C.D. FEDERALISMO FISCALE 1. Le città metropolitane sono state per la prima volta previste dalla legge n. 142 del 1990 di riforma dell ordinamento