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Timestamp: 2016-10-25 15:40:21
Document Index: 56061975

Matched Legal Cases: ['Art. 105', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 105', 'Art. 106', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 49', 'Art. 95', 'Art. 9', 'Art. 5', 'BGE', 'Art. 337', 'BGE', 'Art. 337', 'Art. 337', 'Art. 1', 'Art. 337', 'Art. 110', 'Art. 29', 'Art. 6', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 29', 'Art. 6', 'Art. 29', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 29', 'Art. 110', 'Art. 66', 'BGE', 'Art. 66', 'Art. 68']

8C_211/2010 (19.08.2010)
Kantons Z�rich, Neum�hlequai 10, 8001 Z�rich,
Beendigung des �ffentlichen Dienstverh�ltnisses,
Mit Verf�gung vom 5. Dezember 2000 stellte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich E.________ als juristische Sekret�rin im Amt f�r Wirtschaft und Arbeit (AWA) mit Antrittsdatum vom 16. M�rz 2001 ein. Zu ihren Aufgaben geh�rte die Beurteilung von Gesuchen um Arbeitsbewilligungen. Im Jahr 2006 wurde sie mit der Bearbeitung des Gesuchs um eine Arbeitsbewilligung f�r D.________, welche f�r den damaligen Direktor H.________ t�tig sein sollte, betraut. Infolge verschiedener Differenzen mit ihren Vorgesetzten in Zusammenhang mit der Bearbeitung dieses Gesuchs resp. zweier Wiedererw�gungsgesuche k�ndigte E.________ das Arbeitsverh�ltnis mit Schreiben vom 16. Februar 2007 fristlos, welches sie am 22. Februar 2007 ihrem direkten Vorgesetzten �bergab. Mit Entscheid vom 22. Februar 2007 verf�gte die Anklagekammer des Obergerichts gest�tzt auf die von E.________ in ihrer Strafanzeige vom 22. Dezember 2006 erhobenen Vorw�rfe die Er�ffnung eines Strafverfahrens gegen den Chef des AWA. Nachdem die Volkswirtschaftsdirektion am 27. Februar 2007 das Arbeitsverh�ltnis r�ckwirkend aufgel�st und sich infolge Unrechtm�ssigkeit der fristlosen K�ndigung allf�llige Forderungen vorbehalten hatte, verlangte E.________ eine Begr�ndung dieser Verf�gung. Am 4. April 2007 erliess die Volkswirtschaftsdirektion eine praktisch identische Austrittsverf�gung. Auf den von E.________ dagegen eingereichten Rekurs trat der Regierungsrat mit Entscheid vom 19. August 2009 nicht ein.
E.________ liess dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich f�hren. Dieses stellte in teilweiser Gutheissung der Beschwerde mit Entscheid vom 27. Januar 2010 fest, die fristlose K�ndigung durch E.________ sei gerechtfertigt gewesen, und verpflichtete den Kanton Z�rich zur Leistung einer Entsch�digung von drei Monatsl�hnen sowie einer Abfindung von neun Monatsl�hnen.
Der Kanton Z�rich f�hrt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und festzustellen, die fristlose K�ndigung von E.________ sei nicht gerechtfertigt gewesen. Zudem ersucht der Kanton Z�rich um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung seiner Beschwerde.
E.________ l�sst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne, sowie auf Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung schliessen.
Mit Verf�gung vom 30. April 2010 wies das Bundesgericht das Gesuch um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung ab.
1.1 Nach Art. 105 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Abs. 1). Es kann diese Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen berichtigen oder erg�nzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Abs. 2). Die Voraussetzungen f�r eine Sachverhaltsr�ge nach Art. 97 Abs. 1 BGG und f�r eine Berichtigung des Sachverhalts von Amtes wegen nach Art. 105 Abs. 2 BGG stimmen im Wesentlichen �berein. Soweit es um die Frage geht, ob der Sachverhalt willk�rlich oder unter verfassungswidriger Verletzung einer kantonalen Verfahrensregel ermittelt worden ist, sind strenge Anforderungen an die Begr�ndungspflicht der Beschwerde gerechtfertigt. Entsprechende Beanstandungen sind vergleichbar mit den in Art. 106 Abs. 2 BGG genannten R�gen. Demzufolge gen�gt es nicht, einen von den tats�chlichen Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr ist in der Beschwerdeschrift nach den erw�hnten gesetzlichen Erfordernissen darzulegen, inwiefern diese Feststellungen willk�rlich bzw. unter Verletzung einer verfahrensrechtlichen Verfassungsvorschrift zustande gekommen sind. Andernfalls k�nnen Vorbringen mit Bezug auf einen Sachverhalt, der von den Feststellungen im angefochtenen Entscheid abweicht, nicht ber�cksichtigt werden. Vorbehalten bleiben offensichtliche Sachverhaltsm�ngel im Sinne von Art. 105 Abs. 2 BGG, die dem Richter geradezu in die Augen springen (BGE 133 IV 286 E. 6.2 S. 288; 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255).
1.2 Am 14. Februar 2007 erhielt die Beschwerdegegnerin Kenntnis vom Schreiben des Direktors des Bundesamtes f�r Migration (BFM) vom 9. Februar 2007, in welchem dieser das Gesuch der Volkswirtschaftsdirektorin vom 22. Januar 2007 um Erteilung der Arbeitsbewilligung f�r D.________ erneut ablehnte. Ihr K�ndigungsschreiben vom 16. Februar 2007 �bergab sie am 22. Februar 2007 ihrem direkten Vorgesetzten, dem stellvertretenden Amtschef. Am gleichen Tag entschied die Anklagekammer des Obergerichts, gest�tzt auf die Strafanzeige der Beschwerdegegnerin sei ein Strafverfahren gegen den Chef des AWA zu er�ffnen.
Der Kanton Z�rich macht unter Verweis auf den am 22. Februar 2007 ergangenen Entscheid der Er�ffnung einer Strafuntersuchung eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts geltend, da die Beschwerdegegnerin nach der Chronologie der Ereignisse anl�sslich ihrer K�ndigung von diesem Entscheid gar keine Kenntnis haben konnte.
Die Vorinstanz hat indessen gar nicht festgestellt, die Beschwerdegegnerin habe mit dem Entscheid zur Er�ffnung einer Strafuntersuchung hinreichend Kenntnis allf�lliger strafrechtlich relevanter Umst�nde gehabt. Vielmehr stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, die Beschwerdegegnerin habe davon ausgehen d�rfen, dass allf�llige strafrechtlich relevante Umst�nde gegeben seien, was durch den Entscheid der Er�ffnung einer Strafuntersuchung best�tigt werde (Ziff. 18.3 des kantonalen Entscheids). Diese Feststellung ist weder offensichtlich unrichtig noch willk�rlich.
2.1 Rechtsverletzungen im Sinne von Art. 95 lit. a BGG pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich frei, einschliesslich die Frage, ob die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts zu einer Bundesrechtswidrigkeit f�hrt respektive den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verletzt (Art. 49 Abs. 1 BV). Im �brigen pr�ft das Bundesgericht die Handhabung des kantonalen Rechts - vorbeh�ltlich der in Art. 95 lit. c und d BGG genannten F�lle - bloss auf Willk�r hin (Art. 9 BV; vgl. Urteile 8C_953/2009 vom 23. Februar 2010 E. 3.2 und 8C_123/2009 vom 18. Januar 2010 E. 2, je mit Hinweisen).
Wird im Rahmen kantonalen �ffentlichen Dienstrechts auf arbeitsvertragliche Bestimmungen des OR verwiesen, handelt es sich dabei ebenfalls um kantonales Recht (vgl. Urteile 1C_195/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 4.1, 2C_492/2009 vom 18. August 2009 E. 2.2 oder 8C_952/2009 vom 18. Mai 2010 E. 1.2). Somit gilt f�r die ger�gte Anwendung des kantonalen �ffentlichen Personal- und Verfahrensrechts der Massstab der Willk�r.
2.2 Der Kanton Z�rich macht in verschiedener Hinsicht (Beweisw�rdigung, Rechtsanwendung, Verh�ltnism�ssigkeit) eine Verletzung des Willk�rverbots geltend.
2.2.1 Der Beschwerdef�hrer r�gt, der vorinstanzliche Entscheid sei insoweit willk�rlich, als damit ein Abweichen vom �blichen Vorgehen bei der Beurteilung von Arbeitsbewilligungen festgestellt worden sei.
Das BFM hatte das Gesuch um eine Arbeitsbewilligung bereits am 27. April 2006 erstmals abschl�gig beurteilt. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb das AWA in der Folge keine verbindlichen Anordnungen h�tte treffen k�nnen. Es finden sich in den Akten zudem hinreichend Anhaltspunkte daf�r, dass den Vorgesetzten der Beschwerdegegnerin schon bald einmal bewusst war, dass das Gesuch abzulehnen war (vgl. insbesondere das Mail des stellvertretenden Chefs des AWA vom 18. April 2006). Das AWA hatte sich aber �ber den ersten abschl�gigen Entscheid sowie auch �ber die erneute Ablehnung des BFM vom 8. Januar 2007 hinweggesetzt und seinerseits keine Verf�gung erlassen; vielmehr gelangte die Volkswirtschaftsdirektorin mit Schreiben vom 22. Januar 2007 an den Direktor des BFM mit der Bitte um eine Ausnahmebewilligung. Dies wurde mit Schreiben vom 9. Februar 2007 unmissverst�ndlich abgelehnt. Erst im Nachgang zu diesem dritten abschl�gigen Entscheid des BFM und nach Verstreichen eines weiteren Monats leitete das AWA die von der Beschwerdegegnerin bereits im Herbst 2006 veranlassten Schritte ein. Bei diesem (an sich unbestrittenen) Verfahrensablauf (vgl. dazu einl�sslich Ziff. 6 ff. des kantonalen Entscheids) durfte die Vorinstanz ihrerseits willk�rfrei festhalten, dass "dem Vorgehen des AWA ... deshalb etwas Willk�rliches" anhafte (Ziff. 16.1 des kantonalen Entscheids) bzw. sich das Vorgehen des Beschwerdef�hrers "zusammenfassend ... als bewusstes Abweichen von den �blicherweise f�r die Erteilung einer Arbeitsbewilligung notwendigen Voraussetzungen" erweise (Ziff. 16.4 des vorinstanzlichen Entscheids). Daran �ndern auch die beiden Wiedererw�gungsgesuche nichts, hat doch die Vorinstanz gest�tzt auf die Akten nachvollziehbar dargelegt, dass "zumindest einem Teil der Verantwortlichen der Volkswirtschaftsdirektion ... die illegale Anstellung D.________s schon fr�h bewusst" war (Ziff. 12.2 des kantonalen Entscheids).
2.2.2 Die Vorinstanz erblickt einen wichtigen Grund f�r die fristlose K�ndigung darin, dass der Kanton wiederholt vom �blichen Vorgehen bei der Beurteilung von Gesuchen um Arbeitsbewilligungen abgewichen sei. Von einem einmaligen Ausrutscher k�nne nicht gesprochen werden und f�r das gew�hlte Vorgehen sei kein �ffentliches Interesse auszumachen. Der Kanton Z�rich r�gt, es habe sich dabei nur um ein einziges Verfahren gehandelt, was zur fristlosen K�ndigung nicht habe Anlass geben k�nnen.
Die Vorgesetzten haben die Beschwerdegegnerin verschiedentlich desavouiert: So wurden die korrekte Ablehnung des ersten Wiedererw�gungsgesuches durch die Beschwerdegegnerin sowie die von ihr erstatteten Meldungen bez�glich Schwarzarbeit an die zust�ndigen Stellen von der Assistentin des Amtschefs widerrufen. Das Dossier wurde der Beschwerdegegnerin entzogen und einer anderen Sachbearbeiterin zugeteilt mit der Weisung, die Arbeitsbewilligung zu erteilen, obwohl das BFM von Anfang an seine Zustimmung verweigerte und auch den Vorgesetzten bereits fr�h klar war, dass die gesetzlichen Voraussetzungen daf�r nicht erf�llt waren. Schliesslich wandte sich die Volkswirtschaftsdirektorin nach der zweiten Ablehnung durch das BFM pers�nlich an dessen Direktor, um doch noch eine Zustimmung zu erreichen. Angesichts dieser Gesamtumst�nde kann die Beurteilung, die Weiterf�hrung des Arbeitsverh�ltnisses sei nicht zumutbar gewesen, nicht als unhaltbar oder willk�rlich bezeichnet werden. Daran �ndert nichts, dass es stets um die Arbeitsbewilligung einer einzigen Person ging. Massgeblich ist vielmehr, dass die Beschwerdegegnerin in diesem Verfahren mehrfach - zu Unrecht - korrigiert und kritisiert wurde.
2.2.3 Weiter r�gt der Kanton Z�rich, der Beschwerdegegnerin h�tten weniger weitgehende Massnahmen (z.B. ordentliche K�ndigung, Aufsichtsbeschwerde, Anrufen des Ombudsmannes) zur Verf�gung gestanden, welche sie zuerst h�tte ergreifen m�ssen. Sinngem�ss macht er damit eine Verletzung des Verh�ltnism�ssigkeitsprinzips nach Art. 5 Abs. 2 BV geltend, welche das Bundesgericht ausserhalb von Grundrechtseingriffen nur auf Willk�r hin �berpr�ft (BGE 134 I 153).
Nach Ansicht der Vorinstanz standen der Beschwerdegegnerin keine zielf�hrenden milderen Massnahmen als die fristlose K�ndigung zur Verf�gung. Das AWA habe mit dem Widerruf der von der Beschwerdegegnerin veranlassten Meldungen betreffend Schwarzarbeit, der Unterst�tzung des (zweiten) Wiedererw�gungsgesuches, der Umteilung des strittigen Dossiers auf eine andere Mitarbeiterin u.a.m. der Beschwerdegegnerin deutlich zu verstehen gegeben, dass es an seinem Vorgehen festzuhalten gedenke. Alle diese Handlungen seien durch Vorgesetzte der Beschwerdegegnerin erfolgt. Das Einschalten der Ombudsstelle habe nicht verlangt werden k�nnen, da dadurch den Angestellten - anders als dem Staat - eine zus�tzliche H�rde zur Aus�bung der fristlosen K�ndigung auferlegt werde. Auch k�nne nicht das vorg�ngige Einreichen einer Aufsichtsbeschwerde erwartet werden, wenn die Unzumutbarkeit der Fortsetzung des Arbeitsverh�ltnisses erstellt sei. Die Vorinstanz st�tzt sich somit auf sachliche Gr�nde. Es mag zwar zutreffen, dass auch eine andere Betrachtungsweise m�glich gewesen w�re. Die Beurteilung erweist sich aber keinesfalls als unhaltbar und erfolgte daher willk�rfrei.
2.2.4 Nach Ansicht des Kantons Z�rich hat die Beschwerdegegnerin ihr Recht auf eine fristlose K�ndigung verwirkt, da sie nach dem von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin als massgeblich erachteten Zeitpunkt (14. Februar 2007) acht Tage zugewartet habe bis zur Einreichung der fristlosen K�ndigung.
Es ist zun�chst nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Rechtzeitigkeit der K�ndigung anhand von Arbeitstagen und nicht von Kalendertagen bemessen hat, entspricht dies doch herrschender Lehre und Praxis zu Art. 337 OR (BGE 130 III 28 E. 4.4 S. 34; vgl. auch Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag, 6. Aufl., 2006, N. 17 zu Art. 337 OR, Andreas Abegg, in: Gauch/Aepli/St�ckli [Hrsg.], Pr�judizienbuch zum OR, 6. Aufl., 2006, N. 12 zu Art. 337 OR, Matthias Schwaibold, in: Heinrich Honsell [Hrsg.], Obligationenrecht, Art. 1-529, Kurzkommentar, 2008, N. 11 zu Art. 337, sowie Wolfgang Portmann/Jean-Fritz St�ckli, Schweizerisches Arbeitsrecht, 2. Aufl., 2007, Rz. 770). Die Begr�ndung, weshalb die Beschwerdegegnerin bis zur fristlosen K�ndigung noch f�nf Arbeitstage zuwarten durfte, beruht im Weiteren auf sachlichen Kriterien (Chancen der Arbeitnehmerin auf dem Arbeitsmarkt, Tragweite des Entschlusses, Komplexit�t der Situation) und ist daher nicht willk�rlich.
3.1 Gem�ss � 33 des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 27. September 1998 �ber das Arbeitsverh�ltnis des Staatspersonals (Personalgesetz, PG; LS 177.10) richtet sich der Weiterzug personalrechtlicher Entscheidungen durch das Staatspersonal nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz, soweit das Personalgesetz nichts Abweichendes regelt. Im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren k�nnen nebst Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch, -�berschreitung und -unterschreitung; lit. a) auch eine unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Sachverhaltes (lit. b) sowie u.U. die Unangemessenheit der angefochtenen Verf�gung ger�gt werden (� 20 Abs. 1 in Verbindung mit � 50 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Z�rich vom 24. Mai 1959, VRG; LS 175.2).
Das Bundesgerichtsgesetz schreibt den Kantonen vor, dass die richterliche Vorinstanz des Bundesgerichts oder ein vorg�ngig zust�ndiges Gericht den Sachverhalt frei pr�ft und das Recht von Amtes wegen anwendet (Art. 110 BGG). Daraus folgt, dass der Sachverhalt im gerichtlichen Verfahren zu erstellen ist, weshalb diesem auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden k�nnen. Damit wird die Rechtsweggarantie von Art. 29a BV bzw. Art. 6 EMRK umgesetzt, welche eine uneingeschr�nkte Sachverhalts- und Rechtskontrolle durch (wenigstens) ein Gericht verlangt (Urteil 2C_651/2008 vom 20. April 2009 E. 4.2 mit Hinweisen).
3.2 Der Kanton Z�rich macht schliesslich geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht von der Beurteilung des Regierungsrates im dieselben Vorf�lle betreffenden Aufsichtsverfahren abgewichen und habe dadurch den Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt.
Gem�ss Art. 73 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Z�rich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) sind die Gerichte in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabh�ngig. Bei einer Bindung des Verwaltungsgerichts an die Feststellungen des Regierungsrates (Exekutive) w�re die Unabh�ngigkeit der Justiz und damit die Gewaltenteilung nach Art. 73 Abs. 2 KV nicht gew�hrleistet. Bereits aus diesem Grund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Erstellung des Sachverhaltes und dessen rechtliche W�rdigung frei und ungebunden vornahm.
Die Beschwerdegegnerin hat gest�tzt auf Art. 29a BV in Verbindung mit � 33 PG Anspruch auf richterliche Beurteilung der strittigen (Verm�gens-)Fragen im Rahmen der Beendigung ihres Arbeitsverh�ltnisses (vgl. dazu Urteil 8C_453/2009 vom 7. April 2010, nach dessen E. 2 eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vorliegt, wenn im Rahmen eines �ffentlich-rechtlichen Arbeitsverh�ltnisses keine gerichtliche kantonale Instanz gegeben ist; vgl. auch Andreas Kley, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 4, 11 und 14 zu Art. 29a BV). Damit hat sie auch Anspruch auf den verfassungsm�ssigen Richter im Sinne von Art. 30 BV (vgl. das erw�hnte Urteil 8C_453/2009 sowie Gerold Steinmann, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 4 ff. zu Art. 30 BV). Dies beinhaltet den Anspruch auf mindestens eine unabh�ngige richterliche Instanz, welche nicht nur die Rechts-, sondern auch die Sachverhaltsfragen frei und ungebunden pr�ft (vgl. Kley, a.a.O., N. 11 zu Art. 29a BV sowie Bernhard Ehrenzeller, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 8 ff., insbesondere N. 17 zu Art. 110 BGG). Der Regierungsrat ist keine unabh�ngige richterliche Instanz in diesem Sinne, so dass die Vorinstanz nicht an dessen Feststellungen gebunden war, sondern zu Recht die Pr�fung des Sachverhalts und auch die rechtliche W�rdigung frei und ungebunden vornahm. Angesichts der beschr�nkten Kognition des Bundesgerichts (E. 1.1) war nur durch diesen Verfahrensablauf der Anspruch auf mindestens einmalige freie �berpr�fung des Sachverhalts durch eine richterliche Instanz gewahrt. Der Vorwurf der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltentrennung st�sst damit ins Leere.
Das Verfahren ist kostenpflichtig. Der unterliegende Kanton war als Arbeitgeber und damit in seinem Verm�gensinteresse t�tig, weshalb er sich nicht auf die Befreiung von der Kostenpflicht gem�ss Art. 66 Abs. 4 BGG berufen kann (BGE 136 I 39) und die Gerichtskosten zu tragen hat (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).