Source: http://docplayer.org/78889260-Oeffentliches-recht-ra-2003-heft-8-oeffentliches-recht-bverfg-beschluss-vom-bvr-1-02-dvbl-2003-929.html
Timestamp: 2018-05-21 00:03:47
Document Index: 17924484

Matched Legal Cases: ['Art. 93', 'Art. 21', 'Art. 93', 'Art. 21', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 21', 'Art. 143', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 100', 'Art. 93', 'Art. 100', 'Art. 143', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 143', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 33', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 46', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 46', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 46', 'Art. 47', 'Art. 40', 'Art. 38']

Öffentliches Recht RA 2003, HEFT 8 ÖFFENTLICHES RECHT BVERFG, BESCHLUSS VOM BVR 1/02 (DVBL 2003, 929) - PDF
Öffentliches Recht RA 2003, HEFT 8 ÖFFENTLICHES RECHT BVERFG, BESCHLUSS VOM BVR 1/02 (DVBL 2003, 929)
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1 ÖFFENTLICHES RECHT RA 2003, HEFT 8 Öffentliches Recht Standort: Verfassungsrecht Problem: Organstreit und 5%-Hürde BVERFG, BESCHLUSS VOM BVR 1/02 (DVBL 2003, 929) Problemdarstellung: Die Entscheidung vereint zwei höchst examensrelevante Themen: 1. Das Organstreitverfahren richtete sich gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen, wobei die ersten drei problematischen Punkte (Antragsgegenstand, Antragsbefugnis, Antragsfrist) sämtlic h ausführlich angesprochen werden. Die RA hat insbesondere über das Fristproblem bereits ausführlich berichtet. Zum vierten Problempunkt, nämlich der Beteiligtenfähigkeit politischer Parteien im Organstreitverfahren, verliert das BVerfG i.ü. kein Wort mehr, obwohl Parteien in 63 BVerfGG als zulässige Antragsteller nicht genannt sind und auch keinen Teil eines der genannten Organe darstellen (als Teil des Bundestags kommen nur die Fraktionen in Betracht). Rspr. und Lit. gehen aber davon aus, dass die Aufzählung in 63 BVerfGG nur beispielhaft ist. Schlagendes Argument für diese Ansicht ist der systematische Vergleich mit Art. 93 I Nr. 1 GG, der ausdrücklich oberste Bundesorgane und andere Beteiligte nennt, sofern diese nur im GG oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Da den Parteien in Art. 21 GG solche Rechte verliehen worden sind, sind sie andere Beteiligte i.s.d. Art. 93 I Nr. 1 GG. Wollte 63 BVerfGG sie gleichwohl ausschließen, wäre er im Lichte des höherrangigen Rechts verfassungswidrig. Eine verfassungskonforme Auslegung muss daher ergeben, dass seine Aufzählung nicht abschließend ist. 2. In der Sache ging es um die Nichtabschaffung der 5%-Hürde bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein. Auch hierzu hatte die RA bereits auf die Entscheidung des VerfGH NW hingewiesen, mit welcher dieser die 5%-Hürde in NRW für verfassungswidrig erklärt hatte. Die Entscheidung des BVerfG kommt zwar zur Unzulässigkeit des Antrags, muss also zur Begründetheit nicht mehr Stellung nehmen; trotzdem wird das Thema 5%-Hürde bei Kommunalwahlen hierdurch wieder auf die Tagesordnung gesetzt. Prüfungsrelevanz: Der Fall stellt eine ideale Kombination aus dem prozessualen Problem der Zulässigkeit einer Organklage gegen gesetzgeberisches Unterlassen und materiellem Problem der Zulässigkeit der 5%-Hürde bei Kommunalwahlen dar. Sie bietet sich für die Übernahme in eine Examensklausur geradezu an. Über die hier behandelten Probleme in der Zulässigkeit hinaus sei daher dringend das Studium des Streits über die 5%-Hürde (siehe hierzu die Vertiefungshinweise) empfohlen. Vertiefungshinweise: Organklage gegen gesetzgeberisches Unterlassen: BVerfGE 92, 80, 87; 103, 164, 168 f.; VerfGH Rh-Pf., DVBl. 1972, 783, 784 f.; LVerfG M-V, NordÖR 2001, 64, 65 Speziell zur Frist der Organklage gegen gesetzgeberisches Unterlassen: BVerfG, RA 2002, 69 = NVwZ 2002, 66 Zulässigkeit der 5%-Hürde bei Kommunalwahlen: VerfGH NRW, RA 1999, 361 und 534 = DVBl 1999, 1271 Kursprogramm: Examenskurs: Wer die Wahl hat... Examenskurs: Die Bundeswehr - daheim und unterwegs Leitsatz (der Redaktion): Zur Antragsbefugnis und zur Antragsfrist bei der Organklage gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen. Sachverhalt: Mit ihrer Organklage wendete sich die PDS (Ast.) dagegen, dass der Landtag von Schleswig-Holstein (Ag.) anlässlich der Änderung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes GKWG i.d.f. vom durch Gesetz vom (GVOBl. S GKWÄndG-) die 5%- Sperrklausel bei Kommunalwahlen beibehalten hat. Das BVerfG hat die Organklage als unzulässig verworfen
2 RA 2003, HEFT 8 Aus den Gründen: Die Organklage ist jedenfalls wegen Fristversäumung unzulässig ( 73 Abs. 2 BVerfGG i.v. mit 64 Abs. 3 BVerfGG). A. Maßnahme des Antragsgegners Die Ast. wendet sich nach dem Wortlaut ihr Hauptantrags dagegen, dass der Ag. bei der Verabschiedung des GKWÄndG vom beschlossen hat, die 5%-Sperrklausel in 10 Abs. 1 GKWG beizubehalten. Ihre Hilfsanträge richten sich dagegen, dass der Ag. es unterlassen habe, bei der Änderung des GKWG durch das Gesetz vom die 5%-Sperrklausel des 10 Abs. 1 GKWG aufzuheben, abzumildern oder zu überprüfen. Aus dem Sinn des prozessualen Begehrens und der Begründung der Anträge (vgl. BVerfGE 1, 14, 39; 68, 1, 68) ergibt sich, dass die Ast. auch mit dem Hauptantrag ein gesetzgeberisches Unterlassen, nicht aber eine Maßnahme i.s. des 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 4, 144, 147 f.; 60, 53, 63) angreift. Damit wird der Verfahrensgegenstand nicht ausgetauscht, sondern der Sinn des Begehrens der Ast. klargestellt (vgl. BVerfGE 68, 1, 69). I. Erlass des Änderungsgesetzes vom Der Erlass des ÄndG vom kommt als Maßnahme i.s. des 64 Abs. 1 BVerfGG nicht in Betracht. In dem Erlass des Gesetzes unter Beibehaltung der Sperrklausel liegt kein unvollständiges Handeln des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 92, 80, 87; 103, 164, 169), denn es fehlt an einem sachlichen Zusammenhang zwischen dem ÄndG vom und der Sperrklausel, aufgrund dessen der Gesetzgeber verpflichtet gewesen sein könnte, bei der Änderung des GKWG zugleich auch die Regelung über die Sperrklausel zu novellieren. Mit der Gesetzesänderung ist keine Veränderung der normativen Grundlagen der Sperrklausel, die der Begründung ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dienten, einher gegangen. Das ÄndG vom regelt ausschließlich die einmalige Verlängerung der Wahlperiode und die Verschiebung des Wahltermins auf den Monat Mai. Die Sperrklausel wird von diesen Änderungen nicht berührt. Dem entsprechend wurde auch weder im Gesetzentwurf vom noch im anschließenden Gesetzgebungsverfahren die Überprüfung oder Änderung der Sperrklausel erwogen. Die Sperrklausel war allein Gegenstand des mit diesem Gesetzgebungsvorhaben in keinem Zusammenhang stehenden Entschließungsantrags der FDP-Fraktion, der sich während der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens im Sonderausschuss Fortschreibung des kommu-nalen Verfassungsrechts ÖFFENTLICHES RECHT zur weiteren Beratung befand. Es kann deshalb auch nicht angenommen werden, der Ag. habe mit der Beschlussfassung am konkludent zum Ausdruck gebracht, die Sperrklausel aufrecht erhalten zu wollen. Die Ablehnung des Antrags der FDP-Fraktion durch Beschluss des Landtages vom hat die Ast. nicht mit der Organklage angegriffen. II. 5%-Klausel selbst Angriffsgegenstand des auf Nachbesserung und Überprüfung gerichteten Klagebegehrens der Ast. kann auch nicht die angeblich nachbesserungsbedürftige Norm ( 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG) selbst sein. Als Gegenstand eines Organstreitverfahrens kommt allenfalls der Erlass der Norm in Betracht (vgl. BVerfGE 2, 143, 177; 20, 11, 129; 20, 134, 141; 99, 332, 337). Der Erlass der Norm wird indes nicht angegriffen, wenn die Ast. rügt, der Ag. habe versäumt, die Sperrklausel des 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG den sich im Laufe der Zeit gewandelten Umständen anzupassen oder sie zumindest zu überprüfen. Damit macht sie vielmehr geltend, der Gesetzgeber habe eine Pflicht nicht befolgt, die nach Erlass der Norm neu entstanden sei. Sie rügt mithin ein erst nach Erlass der Norm zu Tage getretenes gesetzgeberisches Unterlassen. III. Unterlassene Anpassung Die damit aufgeworfene, bislang vom BVerfG noch nicht entschiedene Frage, unter welchen Voraussetzungen eine bloße Untätigkeit des Gesetzgebers im Wege des 0rganstreitverfahrens angreifbar ist (vgl. BVerf- GE 92, 80, 87; 103, 164, 168 f.; zustimmend VerfGH RP, DVBl. 1972, 783, 784 f.; VerfGH NRW, DVBl. 1999, 1271; LVerfG MV NordÖR 2001, 64, 65), bedarf auch hier keiner abschließenden Antwort. Die Organklage bliebe in jedem Fall unzulässig, weil die Ast. zwar antragsbefugt wäre, sie aber jeder falls die Frist des 73 Abs. 2 BVerfGG i.v. mit 64 Abs. 3 BVerfGG nicht eingehalten hat. B. Antragsbefugnis Die Antragsbefugnis ist entsprechend 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 27, 44, 51; 60, 53, 63) gegeben, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kam dass der Ag. Rechte der Ast., die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch das beanstandete gesetzgeberische Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351, 362 f.; 99, 19, 28). Dies setzt voraus, dass sich die Ast. auf eine Verfassungsnorm berufen kann, aus der sich eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers und damit korrespondierend ein ihr zustehendes Recht ergeben kann
3 ÖFFENTLICHES RECHT I. Chancengleichheit der Parteien Aus dem in Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 i.v. mit Art. 2 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung gewährleisteten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien kann sich eine Pflicht des Gesetzgebers und ein entsprechender Anspruch der politischen Parteien ergeben, eine die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und ggf. zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch eine Entwicklung in Frage gestellt wird, die bei ihrem Erlass nicht abzusehen war. Es kann sich die vom Wahlgesetzgeber vorausgesetzte tatsächliche oder normative Grundlage geändert oder die bei Erlass der Bestimmung getroffene Prognose als irrig erwiesen haben (vgl. BVerfGE 73, 40, 94; 82, 322, 338 f.). II. Unsubstanziierter Vortrag der ASt. Die Ast. hat solche Umstände, die im Zeitpunkt der Novellierung des GKWG durch das Gesetz vom eine Rechtspflicht des Ag. zur Aufhebung, Änderung oder Überprüfung der Sperrklauselregelung in 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG hätten begründen können, nicht dargelegt ( 75, 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Ihrem Vorbringen lässt sich nicht entnehmen, inwiefern sich die für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Sperrklausel maßgeblichen Grundlagen verändert haben sollen. 1. Landtagsdebatte Die Ast. trägt nur vor, der Ag. sei aufgrund des Entschließungsantrags der FDP-Fraktion und der hierüber geführten Plenardebatte am verpflichtet gewesen, die Sperrklausel in 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG aufzuheben, abzumildern oder zumindest zu überprüfen. Es sei Grundtenor der Debatte gewesen, an der Sperrklausel müsse nicht zwingend festgehalten werden; einige Fraktionen hätten sogar die Ansicht vertreten, die Sperrklausel sei verfassungswidrig. Damit beruft sich die Ast. lediglich auf allgemein-politische Anliegen einzelner Fraktionen, die eine möglicherweise aus veränderten tatsächlichen oder rechtlichen Rahmenbedingungen folgende Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht jedoch nicht zum Gegenstand hatten. RA 2003, HEFT 8 2. Erfahrungen in anderen Bundesländern Soweit in der Plenardebatte pauschal darauf hingewiesen wurde, die Erfahrungen anderer Länder, z.b. Bad.- Württ., machten deutlich, dass die für die Sperrklausel angeführte Begründung Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen nicht oder nicht mehr trage, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Allein damit wird ein für den Normbereich des 10 Abs. 1 Satz 1 GKWG bedeutsamer tatsächlicher Ums tand, der zu einer neuen verfassungsrechtlichen Bewertung führen könnte, nicht aufgezeigt. Denn für die Einschätzung des Ag., ob die Sperrklausel aufrechtzuerhalten sei, ist grundsätzlich nicht von Bedeutung, wie andere Länder die Funktionsfähigkeit ihrer Kommunalvertretungen beurteilen und welche rechtlichen Vorkehrungen sie diesbezüglich für erforderlich halten. Der Ag. ist nicht schon deshalb verpflichtet, die Einführung einer Sperrklausel zu unterlassen oder diese aufzuheben, weil andere Länder ohne sie auskommen (vgl. BVerfGE 1, 208, 259; 6, 104, 119 f.; 12, 139, 143; 82, 322, 338); bei der Beurteilung der Sperrklausel sind die Verhältnisse im Lande Schl.-H. maßgebend (vgl. BVerfGE 1, 208, 259; 82, 322, 338). Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn mit einem anderen Land, dessen Kommunalwahlrecht keine Sperrklausel kennt, wesentliche Übereinstimmungen in den Kommunalverfassungen (Aufgabenverteilung zwischen der Kommunalvertretung, dem Hauptverwaltungsbeamten und den Ausschüssen), in den Kommunalwahlgesetzen, in der Struktur der Kommunen, in der Parteienlandschaft und im bürgerschaftlichen Engagement in Wählergruppen oder als Einzelbewerber bestünden. Derartige Umstände sind jedoch von der Ast. weder dargelegt worden noch sind solche ersichtlich. III. Direktwahl des Bürgermeisters Gleichwohl ist die Ast. antragsbefugt, weil sich der normative Rahmen der Sperrklausel offenkundig durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts 1995 vom (GVOBl. 1996, S. 33) verändert hat, mit dem die Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister und der Landräte eingeführt wurde. Durch diese Veränderung könnte der Sperrklausel die verfassungsrechtliche Rechtfertigung entzogen und eine Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht des Ag. begründet worden sein, die im Zeitpunkt der Novellierung des GKWG durch das Gesetz vom fortbestand. C. Frist Der Geltendmachung einer derartigen Rechtsverletzung im vorliegenden Organstreitverfahren steht jedoch der Fristablauf entgegen ( 73 Abs. 2 BVerfGG i. V. mit 64 Abs. 3 BVerfGG). I. Anwendbarkeit bei Unterlassen Die Ausschlussfrist des 64 Abs. 3 BVerfGG gilt auch dann, wenn der Gesetzgeber die angeblich unerfüllte gesetzgeberische Handlungspflicht nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern fortdauernd nicht befolgt hat (fortdauerndes Unterlassen, vgl. BVerfGE 92, 80, 89; 103, 164, 170). Sie bezweckt, im Organstreitverfah
4 RA 2003, HEFT 8 ren angreifbare Rechtsverletzungen im Interesse der Rechtssicherheit nach einer bestimmten Zeitspanne außer Streit zu stellen (vgl. BVerfGE 80, 188, 210). Dieses Interesse besteht auch bei fortdauerndem gesetzgeberischen Unterlassen. II. Fristbeginn Wann in einem solchen Fall die Antragsfrist zu laufen beginnt, lässt sich nicht generell und für alle Fallgestaltungen festlegen. Die Frist wird allerdings spätestens dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der Gesetzgeber erkennbar und eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der Ast. zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (vgl. BVerfGE 92, 80, 89 m.w.n.; 103, 164, 171; st. Rspr.). ÖFFENTLICHES RECHT III. Subsumtion Der Ag. hat das Gesetz zur Änderung des kommunalen Verfassungsrechts 1995 vom am verkündet. Dadurch hat er es für die Ast., die sich zu diesem Zeitpunkt als politische Partei am Verfassungsleben in Schl.-H. beteiligt hatte, erkennbar abgelehnt, die Regelung über die 5%-Sperrklausel aufzuheben, abzumildern oder zu überprüfen (vgl. BVerfGE 103, 164, 171). Ändert der Gesetzgeber Vorschriften, die bisher zur Begründung der Sperrklausel dienten, so bringt er damit zum Ausdruck, dass er die Rechtslage, die er durch die Rechtsänderung herbeiführt, nicht für verfassungswidrig hält und sich zu weiteren Rechtsänderungen nicht veranlasst sieht. Dies macht er mit der Verkündung des ÄndG deutlich (vgl. BVerfGE 103, 164, 171); zu diesem Zeitpunkt gilt das Gesetz als allgemein bekannt geworden (vgl. BVerfGE 16, 6, 18 f.; 24, 252, 258; 103, 164, 171 f.). Die demnach mit Verkündung des Gesetzes vom in Lauf gesetzte Frist des 64 Abs. 3 BVerfGG war bei Eingang des Antrags im vorliegenden Verfahren am verstrichen. Eine andere Beurteilung folgt auch nicht aus der Entscheidung des Senats vom (BVerfGE 80, 188, 210 ff.). Danach ist eine Vorschrift der GOBT erst von dem Zeitpunkt an als Maßnahme i.s. von 64 Abs. 3 BVerfGG zu beurteilen, zu dem sie beim Ast. eine aktuelle rechtliche Betroffenheit auslöst. Wahlgesetze und wahlrechtlich bedeutsame Maßnahmen oder Unterlassungen führen unmittelbar zur rechtlic hen Betroffenheit einer politischen Partei, ohne Rücksicht auf ihren Willen zur Beteiligung an der nächsten Wahl (vgl. BVerfGE 92, 80, 91; 103, 164, 170 ff.). Zum Begriff der politischen Partei i.s. des Art. 21 Abs. 1 GG gehört ihr grundsätzlicher Wille, an Wahlen im Bund oder in den Ländern teilzunehmen (vgl. BVerfGE 6, 367, 372 f.; 24, 260, 263 f.; 79, 379, 384; 92, 80, 88, 91; 103, 164, 170). Wahlgesetze und wahlrechtlich bedeutsame Maßnahmen oder Unterlassungen des Gesetzgebers betreffen daher unmittelbar den verfassungsrechtlichen Status der Parteien (vgl. BVerfGE 92, 80, 88, 91; 103, 164, 170). [...] Standort: Grundrechte Problem: Geringere Besoldung in den neuen Ländern BVERFG, BESCHLÜSSE VOM BVL 3/00 UND 2 BVR 709/99 (BISHER UNVERÖFFENTLICHT) Problemdarstellung: Das BVerfG wurde mit dem Problem der ungleichen Besoldung von Staatsdienern in Ost und West anlässlich einer konkreten Normenkontrolle auf Vorlage des VG Dresden und einer Verfassungsbeschwerde beschäftigt. Der Normenkontrollantrag richtete sich unmittelbar gegen die noch immer auf der Grundlage der Verordnungsermächtigung in 73 BBesG bestehenden Ungleichbehandlung bei der Besoldung, während die Verfassungsbeschwere sich gegen die Versagung eines Zuschusses wendete, der allein solchen Richtern bewilligt wird, die ihre Befähigung zum Richteramt (also das erste und zweite juristische Staatsexamen) in den alten Bundesländern erworben hatten. Der 2. Senat des BVerfG hat entschieden, dass beide Regelungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Im Normenkontrollverfahren wurden die vom VG gerügten Verstöße gegen Art. 143 II, Art. 33 V und Art. 3 I GG, im Verfassungsbeschwerdeverfahren die vom Beschwerdeführer gerügten Verstöße gegen Art. 3 I, III sowie Art. 33 Abs. 5 GG entkräftet. Die Entscheidung im konkreten Normenkontroll-Verfahren ist mit sieben zu einer Stimme ergangen, die Vb wurde mit sechs gegen zwei Stimmen zurückgewiesen. Die Entscheidungen überraschen insoweit, als das BVerfG erst im Januar 2003 den Gebührenabschlag für Ostanwälte von 10% wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 I GG für verfassungswidrig erklärt hatte. Das Gericht betont aber, dass es die bestehende Ungleichbehandlung bei Staatsdienern noch für durch die unterschiedlichen Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse als gerechtfertigt ansieht, es sie jedoch nicht für beliebig verlängerbar hält. Nachstehend ist als Platzgründen die Pressemitteilung wiedergegeben, welche die tragenden Entscheidungsgründe sowie eine nachvollziehbare Sachverhaltsschil
5 ÖFFENTLICHES RECHT derung enthält. Prüfungsrelevanz: Die Kenntnis der Dogmatik aller vom BVerfG angeprüften Verfassungsnormen, insbesondere die der Grundrechte, gehört zum Standard-Rüstzeug jedes Examenskandidaten. Auch die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde und einer (konkreten) Normenkontrolle muss geprüft werden können. Zu letzterer sei angemerkt, dass nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 100 I GG Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle nur ein formelles Gesetz sein kann. Hierin unterscheidet sie sich von der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 I Nr. 2 GG, bei der jede Rechtsnorm (also neben Gesetzen auch Rechtsverordnungen und Satzungen) vorlagefähig sind. Aus diesem Grund hat das VG Dresden auch nicht die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung vorgelegt, aus der sich die Ungleichbehandlung erst ergab, sondern 73 BBesG, der zum Erlass eben dieser Verordnung ermächtigt. Angemerkt sei schließlich, dass das BVerfG in st.rspr. über den Wortlaut des Art. 100 I GG hinaus nur nachkonstitutionelle Gesetze für vorlagefähig hält. Vertiefungshinweise: Konkrete Normenkontrolle: BVerfG, 2 BvL 5/99 und 2 BvL 2/02 = RA 2002, 189 (Wehrpflicht) Verfassungswidrigkeit des Gebührenabschlags für Ostanwälte: BVerfG, DVBl 2003, 391 Kursprogramm: Examenskurs: Die Feuerwehrabgabe Sachverhalt: 73 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) ermächtigt aus Anlass der Herstellung der Einheit Deutschlands die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung Übergangsregelungen für die Besoldung zu erlassen. Diese Ermächtigung wurde immer wieder, zuletzt bis zum 31. Dezember 2005, befristet. Nach der ab 1. Juli 1991 geltenden Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung - 2. BesÜV - betrugen die Dienstbezüge für Beamte, Richter und Soldaten, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet wurden, zunächst 60 % der für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge. Diese wurden schrittweise bis auf gegenwärtig 90 % seit dem 1. Januar 2002 erhöht. I. Konkrete Normenkontrolle Der Kläger des dem konkreten Normkontrollverfahren RA 2003, HEFT 8 zugrundeliegenden Ausgangsverfahrens war seit Februar 1992 als Polizeibeamter in Sachsen tätig. Sein 1998 gestellter Antrag, ihm rückwirkend ab 1. Januar 1996 volle Dienstbezüge zu gewähren und den aufgelaufenen Differenzbetrag auszuzahlen, blieb ohne Erfolg. Nach Überzeugung des vom Kläger hiergegen angerufenen Verwaltungsgerichts Dresden verstößt 73 BBesG gegen Art. 143 Abs. 2, Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG. Es legte diese Frage dem BVerfG zur Entscheidung vor. II. Verfassungsbeschwerde In dem Verfassungsbeschwerde-Verfahren geht es zudem um einen ruhegehaltfähigen Zuschuss, den Beamte, Richter und Soldaten im Beitrittsgebiet zur Anpassung ihrer Dienstbezüge an das "Westniveau" erhalten, wenn sie bis zum 24. November 1997 aufgrund der im bisherigen Bundesgebiet erworbenen Befähigungsvoraussetzungen ernannt worden sind. Seit 25. November 1997 ist die Bewilligung des Zuschusses von einem dringenden dienstlichen Bedürfnis für die Gewinnung des Beamten, Richters oder Soldaten abhängig und steht im Ermessen des Dienstherrn. Der Beschwerdeführer (Bf.), der im Juli 1990 sein Studium der Rechtswissenschaften als Diplom-Jurist an der Humboldt-Universität zu Berlin (Ost) und danach den besonderen Vorbereitungsdienst in Niedersachsen mit der Zweiten juristischen Staatsprüfung abgeschlossen hat, ist seit 1993 als Richter in Sachsen-Anhalt tätig. Er erhält seither abgesenkte Dienstbezüge; zwischen 1994 und 1996 erhielt er einen Zuschuss der genannten Art, dessen Zahlung später eingestellt und der zurückgefordert wurde, weil er nicht alle Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben habe. Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Der Bf rügt insbesondere die Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und 3, Abs. 33 Abs. 5 GG. Aus den Gründen: A. Entscheidung über die Normenkontrolle I. Art. 143 I, II GG 73 BBesG ist nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil Recht im Beitrittsgebiet nach Art. 143 Abs. 1 und 2 GG nur für bestimmte Übergangsfristen von Bestimmungen des Grundgesetzes abweichen darf. Art. 143 Abs. 1 und 2 GG ist nicht als spezieller Gleichheitssatz zu verstehen, der die Zulässigkeit einer auf den besonderen Verhältnissen im Beitrittsgebiet beruhenden Differenzierung abschließend regelt. Diese Vorschrift greift nicht schon ein, wenn vergleichbare Sachverhalte im Beitrittsgebiet und im übrigen Bundesgebiet un
6 RA 2003, HEFT 8 terschiedlich geregelt werden, sondern erst dann, wenn das im Beitrittsgebiet geltende Recht gegen die Verfassung verstößt. II. Art. 33 V GG Die Absenkung der Besoldung ist mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar. Kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verwehrt es dem Besoldungsgesetzgeber, die Höhe der Beamtenbezüge aus sachlich vertretbaren Gründen regional zu differenzieren. Aus dem Alimentationsgrundsatz folgt kein Anspruch des Beamten auf Besoldung in einer bestimmten Höhe. Der Gesetzgeber hat insoweit einen weiten Gestaltungsspielraum. Hinsichtlich der Höhe der amtsangemessenen Besoldung sowie deren Entwicklung und Anpassung hat sich der Besoldungsgesetzgeber unter Anderem auch an den wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen sowie dem allgemeinen Lebensstandard zu orientieren. Das Alimentationsprinzip ist nicht verletzt, wenn die Bezüge abgestuft nach Wohnsitz oder Dienstort bemessen werden, sofern sich solche Unterscheidungen nach Anlass und Ausmaß vor dem Gleichheitssatz rechtfertigen lassen. Schon unter der Weimarer Reichsverfassung wie auch unter dem Grundgesetz gab es bis zur Einführung der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes im Jahr 1971 keine einheitliche Besoldung. Der frühere Ortszuschlag machte als Bestandteil der Besoldung das an sich fixe, in der Summe gleiche Gehalt für alle Beamten in gleicher Position in gewissem Umfang variabel. Damit wurden auch Unterschiede des Wohnsitzes sowie örtliche Unterschiede in den Lebenshaltungskosten berücksichtigt. Auch die abgesenkte Besoldung im Beitrittsgebiet knüpft an die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse der Region an, in der der Beamte, Richter oder Soldat verwendet wird. Mit der prozentualen Verminderung des Grundgehalts hat der Gesetzgeber eine einheitliche Übergangslösung geschaffen. Auch die konkrete Höhe der einem Beamten des mittleren Dienstes gewährten abgesenkten Besoldung steht nicht im Widerspruch zu Art. 33 Abs. 5 GG. III. Art. 3 I GG Die niedrigere Besoldung für Richter, Beamte und Soldaten in den neuen Ländern ist im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz derzeit noch gerechtfertigt. In den neuen Ländern unterscheiden sich die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse noch immer deutlich von denen im gesamten übrigen Bundesgebiet. Diese Unterschiede können noch auf die besondere Ausnahmesituation der Wiedervereinigung und die mit ihr zu bewältigenden transformatorischen Gesamtaufgaben des Staates zurückgeführt werden. ÖFFENTLICHES RECHT 1. Wesentlich Gleiches ungleich Zwar sind Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel gleich zu besolden. 2. Sachliche Rechtfertigung Eine Differenzierung kann aber bei einem sachlichen Grund gerechtfertigt sein. Die aus der historischen Ausnahmesituation der Vereinigung der beiden Teile Deutschlands folgenden allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet rechtfertigen eine besoldungsrechtliche Unterscheidung. Der Gesetzgeber darf in dieser einmaligen Sonderlage auf die beschränkte Leistungskraft der öffentlichen Haushalte in den neuen Ländern durch eine allgemeine Absenkung der Besoldung Rücksicht nehmen. a. Historische Ausgangssituation Ziel der Übergangsregelung war die Schaffung einer leistungsstarken, rechtsstaatlichen Justiz und Verwaltung in den neuen Ländern. Die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse unterschieden sich bei der Einführung des 73 BBesG in den neuen und den alten Bundesländern in besonderer Weise. Bei der Abgrenzung des von der Absenkung der Besoldung betroffenen Personenkreises wurden die Grenzen einer zulässigen Typisierung nicht übers chritten. Dass die zuvor im bisherigen Bundesgebiet verwendeten Beamten, Richter und Soldaten bei einer Verwendung in den neuen Ländern ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG weiterhin nach "Westniveau" besoldet wurden, erklärt sich mit dem Schutz ihres Vertrauens in den einmal erreichten Besoldungsstand. b. Gegenwärtige Situation Auch 13 Jahre nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten lässt sich die weiter bestehende Absenkung der Dienstbezüge noch begründen. Die tiefgreifenden Veränderungen und Umstrukturierungen des öffentlichen Dienstes in Folge der Vereinigung sind zwar weitgehend abgeschlossen. Jedoch rechtfertigen die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet noch zwei verschieden hohe Besoldungsniveaus. So unterschieden sich die Bruttoinlandsprodukte je Erwerbstätigem zwischen dem leistungsstärksten neuen Land und dem leistungsschwächsten alten Land im Jahr 2000 um immerhin 19 v. H., ohne dass sich seither daran Wesentliches geändert hätte. Deutliche Unterschiede bestehen weiter hinsichtlich der Wirtschafts- und Steuerkraft, der Arbeitslosigkeit sowie hinsichtlich des allgemeinen Preisund Lohnniveaus und sonstiger Rahmenbedingungen für die finanzielle und wirtschaftliche Situation der Bevölkerung und den allgemeinen Lebensstandard. Dies -478-
7 ÖFFENTLICHES RECHT gilt auch für die sozialversicherungsrechtlichen Bemessungsgrößen und die Entwicklung der Eck- oder Standardrente. Schließlich darf auch die Finanzlage der öffentlichen Haushalte bei der Festsetzung der Besoldung berücksichtigt werden. Nach alledem lassen sich die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und deren Entwicklung im Beitrittsgebiet noch hinreichend aussagekräftig als gemeinsame Folge des Transformationsprozesses erklären. c. Ausblick Eine ausdrücklich als solche bezeichnete Übergangsregelung ist jedoch in ihrer Geltung nicht beliebig verlängerbar. Insbesondere lassen sich zwei unterschiedlich hohe Besoldungen nicht damit rechtfertigen, dass zunächst eine völlige Angleichung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse in Ost und West zu erreichen wäre. Nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenwahrheit muss sich der Gesetzgeber an dem für den Normadressaten ersichtlichen Regelungsgehalt der Norm festhalten lassen. B. Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde RA 2003, HEFT 8 I. Art. 3 I GG Der Bf des Verfassungsbeschwerde-Verfahrens ist durch die Versagung des Zuschusses zur Anpassung seiner Dienstbezüge an das "Westniveau" nicht in seinen Rechten aus dem allgemeinen Gleichheitssatz verletzt. Mit der Zuschussregelung sollte dringend benötigtes Fachpersonal schnell gewonnen und das Vertrauen der Bürger der neuen Länder in Justiz und Verwaltung gestärkt werden. Der Ausschluss der Begünstigung von Richtern, die nicht alle laufbahnrechtlichen Befähigungsvoraussetzungen im bisherigen Bundesgebiet erworben haben, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn das mit Erfolg absolvierte rechtswissenschaftliche Studium vermittelt grundlegende fachbezogene Inhalte, die im späteren Amt fortwirken; ihm kommt deshalb laufbahnrechtlich ein bedeutendes Gewicht zu. II. Art. 3 III GG Ein Verstoß gegen das Verbot der Diskriminierung wegen der Heimat liegt nicht vor. Eine Unterscheidung in der Besoldung, die der Bewältigung von Transformationsproblemen im Zuge der Wiedervereinigung dient, begründet nicht deshalb einen solchen Verstoß, weil Personen davon je nach Ausbildung im früheren Bundesgebiet oder im Beitrittsgebiet in unterschiedlicher Weise betroffen sind. III. Art. 33 V GG Durch die Zuschussregelung ist weder der beamtenrechtliche Alimentationsgrundsatz noch das Prinzip des Vertrauensschutzes betroffen. Standort: Staatsorganisationsrecht Problem: Anordnung nach Art. 40 II 2 GG BVERFG, URTEIL VOM BVE 1/01 (BISHER UNVERÖFFENTLICHT) Problemdarstellung: Das BVerfG hatte über den Antrag des SPD-Obmanns im sogen. Parteispenden -Untersuchungsausschuss des 14. Deutschen Bundestages, MdB Frank Hofmann, und der übrigen 12 SPD-Mitglieder im Untersuchungsausschuss zu entscheiden, mit dem diese sich gegen die Genehmigung des Bundestagspräsidenten zur Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Deutschen Bundestages gem. Art. 40 II 2 GG wendeten. Hintergrund war, dass der persönliche Referent des SPD-Obmanns in dem Verdacht stand, ihm anlässlich seiner Tätigkeit für den Untersuchungsausschuss bekannt gewordene Dienstgeheimnisse über die CDU-Spendenaffäre an die Presse verraten zu haben. Das BVerfG hält den Antrag im Organstreitverfahren für zulässig, aber unbegründet. In der Zulässigkeit prüft es lehrbuchmäßig die Zulässigkeitsvoraussetzungen durch. Dabei betont es, dass Art. 46, 47 S. 2 GG i.v.m. 38 I 2 GG dem Abgeordneten das Recht geben, vom Bundestagspräsidenten eine willkürfreie Entscheidung über die Zulassung einer Durchsuchung und Beschlagnahme nach Art. 40 II 2 GG zu verlangen. Die genannten Verfassungsnormen schützen den Abgeordneten in der Wahrnehmung seines freien Mandats. Die Antragsbefugnis entfalle auch dann nicht, wenn - wie im Falle zweier Antragsteller - der betroffene Abgeordnete zwischenzeitlich aus dem Bundestag ausgeschieden sei; es komme vielmehr allein auf seine Abgeordnetenstellung im Zeitpunkt der Antragstellung an. Der Antrag sei, so das BVerfG, jedoch unbegründet, da das freie Mandat den Abgeordneten nur eine willkürfreie Entscheidung nach Art. 40 II 2 GG garantiere, d.h. eine solche, in die der Schutz ihrer Rechte mit hinreichendem Gewicht eingeflossen sei. Hier habe der Bundestagspräsident aber willkürfrei entschieden. Das BVerfG billigt m.a.w. dem Bundestags präsidenten bei -479-
8 RA 2003, HEFT 8 Art. 40 II 2 GG eine gewisse Einschätzungsprärogative zu, die nur auf evidente Verstöße überprüfbar sei. Dieses Ergebnis wird ausführlich mit historischen und systematischen Argumenten begründet. Prüfungsrelevanz: Die Entscheidung ist von überragender Prüfungsrelevanz, und zwar schon deshalb, weil sie mit dem Parteispenden -Untersuchungsausschuss ein in der Öffentlichkeit sehr prominentes Thema betrifft. Vor allem aber sei angemerkt, dass die Antragsteller parallel zum hier wiedergegebenen Organstreitverfahren noch Verfassungsbeschwerde gegen die durchgeführte Beschlagnahme erhoben haben. Die Entscheidung über diese hat das BVerfG mit der Entscheidung über die Organklage verbunden. Sie ist als Urteil in Fallstruktur mit weiteren Nachweisen in diesem Heft abgedruckt. Hierauf sei ausdrücklich verwiesen. Das Organstreitverfahren gegen die Genehmigung der Durchsuchung und Beschlagnahme durch den Bundestagspräsidenten nach Art. 40 II 2 GG und die Verfassungsbeschwerde gegen die daraufhin vorgenommene Beschlagnahme von Schriftstücken durch die Staatsanwaltschaft betreffen zwei unterschiedliche Streitgegenstände (eben die Genehmigung der Beschlagnahme und die Beschlagnahme selbst) und sind daher streng zu trennen. Das BVerfG mag aus praktischen Erwägungen in einem Urteil über beide Begehren entschieden haben; in den Entscheidungsgründen werden sie aber streng getrennt geprüft. Vertiefungshinweis: Ermittlungsverfahren gegen Bundestagsabgeordneten (Profalla): BVerfG, RA 2002, 139 = DVBl 2002, 193 Kursprogramm: Examenskurs: Otto S., die Imagesäge Examenskurs: Neue Heimat analog Leitsatz: Der Abgeordnete hat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG nur einen Anspruch darauf, dass der Bundestagspräsident bei Genehmigungsentscheidungen nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG den Abgeordnetenstatus nicht grob verkennt und sich nicht von sachfremden, willkürlichen Motiven leiten lässt. ÖFFENTLICHES RECHT Sachverhalt: Am 5. Mai 2000 wurde in einem Leitartikel der Süddeutschen Zeitung berichtet, hohe Stellen der Justiz des Freistaats Bayern hätten auf die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft Augsburg gegen Schlüsselfiguren der sogen. CDU-Spendenaffäre Einfluss genommen. Daraufhin leitete die Staatsanwaltschaft beim Landgeric ht München I ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts des Geheimnisverrats nach 353 b Abs. 2 Nr. 1 StGB gegen Unbekannt ein. Im Rahmen der Ermittlungen ergaben sich Verdachtsmomente gegen einen Regierungsdirektor bei der Bundestagsverwaltung (Beschuldigter), der Presse die vertraulichen Informationen zugespielt und damit einen Geheimnisverrat begangen zu haben. Der Beschuldigte war dem Antragsteller zu 1, seines Zeichens Mitglied des 14. Deutschen Bundestages und SPD-Obmann des von diesem eingesetzten Parteispenden -Untersuchungsausschusses, als koordinierender Referent und Mitarbeiter zugewiesen. Mit Beschluss vom 17. Januar 2001 ordnete das Amtsgericht München die Durchsuchung der Wohnung und des Arbeitsplatzes des Beschuldigten in den Räumen des Deutschen Bundestags an. Die Durchsuchungsanordnung erstreckte sich auf sämtliche Unterlagen, die Auskunft darüber geben könnten, ob der Beschuldigte im Mai 2000 geheime Informationen an Journalisten der Süddeutschen Zeitung weitergegeben habe. Gleichzeitig wurde die Beschlagnahme dieser Unterlagen angeordnet. In der Folge erteilte der Bundestagspräsident auf Ersuchen des Leitenden Oberstaatsanwalts bei der Staatsanwaltschaft München I mündlich die Genehmigung der Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Bundestags gemäß Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG. Daraufhin wurden am 7. Februar 2001 zeitgleich die Wohnung des Beschuldigten sowie sein Büro in den Räumen des Deutschen Bundestags durchsucht und aus beiden Räumlichkeiten diverse Gegenstände und Schriftstücke sichergestellt. Der ASt. zu 1 wurde kurz vor der Durchsuchung von dieser informiert und trat während der laufenden Durchsuchung zum Geschehen hinzu. Der Antragsteller zu 1 und die übrigen 12 SPD-Abgeordneten im Parteispenden -Untersuchungsausschuss (Antragsteller zu 2 bis 13) begehren vom BVerfG die Feststellung, dass der Bundestagspräsident mit der Erteilung der Genehmigung zur Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Deutschen Bundestages ihre verfassungsmäßigen Rechte als Abgeordnete verletzt habe. Die Beschwerdeführer zu 12 und 13 gehören dem nach Anrufung des BVerfG konstituierten 15. Deutschen Bundestag nicht mehr an. Aus den Gründen: Der Antrag im Organstreitverfahren ist zulässig, aber -480-
9 ÖFFENTLICHES RECHT unbegründet. A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit des BVerfG Der Antrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG i.v.m. 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG zulässig. II. Beteiligtenfähigkeit Die Antragsteller sind als Abgeordnete des Deutschen Bundestags parteifähig im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 63 BVerfGG (vgl. BVerfGE 10, 4 [10]; 60, 374 [378]; 62, 1 [32]; 70, 324 [350]). Die Parteifähigkeit der Antragsteller zu 12. und 13. ist nicht durch den nach Einleitung des Organstreitverfahrens eingetretenen Verlust ihres Abgeordnetenmandats entfallen. Denn maßgeblich für die Parteifähigkeit von Abgeordneten im Organstreit ist ihr Status zu dem Zeitpunkt, zu dem sie den Verfassungsstreit anhängig gemacht haben (vgl. BVerfGE 4, 144 [152]; 102, 224 [231]). III. Tauglicher Antragsgegenstand Es handelt sich hier um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten von Beteiligten im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Gegenstand des Verfahrens ist der Streit der Beteiligten darüber, inwieweit der Antragsgegner bei einer Genehmigungsentscheidung nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG die Rechte der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG zu berücksichtigen und zu wahren hat. Die Streitigkeit zwischen Abgeordneten und dem Präsidenten des Deutschen Bundestags bezieht sich auf Rechte und Pflichten, die unmittelbar in der Verfassung geregelt sind (vgl. BVerfGE 27, 152 [157]). Zwar handelt der Bundestagspräsident bei der Ausübung seiner Befugnisse zum Teil auch als Verwaltungsbehörde des Bundes oder des Deutschen Bundestags. So ist für Klagen gegen Akte des Bundestagspräsidenten in Ausübung der Polizeigewalt gemäß Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG oder in seiner Eigenschaft als Dienstherr der Parlamentsbeamten der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Die hier im Mittelpunkt stehende Vorschrift des Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG ist jedoch kein Ausfluss der - vornehmlich verwaltungsrechtlich ausgeübten - Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten (Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG; vgl. Reinecke, Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, 1959, S. 263 f.). Denn auch die in ihrem Untersuchungs- und Entscheidungsauftrag unabhängigen Organe der Justiz bedürfen zur Vornahme bestimmter Eingriffsakte in den Räumen des Parlaments der Genehmigung. RA 2003, HEFT 8 IV. Antragsbefugnis Die Antragsteller sind antragsbefugt. Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die Verletzung oder Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, geltend machen. Sein Antrag ist nach 64 Abs. 1 BVerfGG zulässig, wenn nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers, die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (vgl. BVerfGE 94, 351 [362 f.]; 99, 19 [28]; 104, 310 [325]). 1. Organschaftliches Recht des Abgeordneten aus Art. 38 I 2 GG Die Antragsteller rügen eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG durch die vom Antragsgegner erteilte Genehmigung der Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Bundestags. Zwar können diese Rechte der Antragsteller grundsätzlich auch durch eine Beschlagnahme außerhalb der Räumlichkeiten des Deutschen Bundestags verletzt werden, ohne dass in diesen Fällen ein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis zum Bundestagspräsidenten bestünde. Hierauf kommt es vorliegend aber nicht an. Da es im Organstreitverfahren einzig um die Genehmigung von Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Bundestags durch den Antragsgegner geht, sind die zwischen den Beteiligten streitigen Rechte und Pflichten - Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG sowie Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG - hier auf verfassungsrechtlicher Ebene miteinander verbunden. Es ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Bundestagspräsident bei der Wahrnehmung seiner Kompetenz aus Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG das von den Antragstellern geltend gemachte Recht beachten muss. 2. Kein Verlust durch Ausscheiden aus dem Bundestag Der nach Einleitung des Organstreitverfahrens eingetretene Verlust des Abgeordnetenmandats der Antragsteller zu 12. und 13. hat nicht den Wegfall der Antragsbefugnis zur Folge, da insoweit - wie bei der Parteifähigkeit - maßgeblich auf den Zeitpunkt der Antragstellung abzustellen ist. V. Allgemeines Rechtsschutzinteresse 1. Alternative Rechtsmittel Das im Organstreit auf Seiten der Antragsteller er
10 RA 2003, HEFT 8 forderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. BVerfGE 87, 207 [209]; strspr) ist gegeben, obwohl gegen die Beschlagnahmeanordnung der fachgerichtliche Rechtsweg beschritten und gegen die letztinstanzliche Entscheidung Verfassungsbeschwerde erhoben werden kann. Entscheidend ist, dass die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Antragsgegner das Recht der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG bei Genehmigungsentscheidungen nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG zu berücksichtigen hat, nur in einem Organstreitverfahren durch Auslegung der Verfassung geklärt werden kann. 2. Kein Verlust durch Ausscheiden aus dem Bundestag Der Verlust des Abgeordnetenmandats der Antragsteller zu 12. und 13. führt nicht zu einem Wegfall ihres Rechtsschutzinteresses. Das einmal begründete Zeugnisverweigerungsrecht eines Bundestagsabgeordneten endet erst mit dem Tod des Abgeordneten. Daher entfaltet eine auf der Grundlage des Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG erteilte Genehmigung des Bundestagspräsidenten zur Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Bundes tags Rechtswirkungen auch über die betreffende Wahlperiode hinaus. B. Begründetheit Der Antrag im Organstreitverfahren ist unbegründet. Der Bundestagspräsident hat durch die Erteilung der Genehmigung zur Durchsuchung und Beschlagnahme in den Räumen des Deutschen Bundestags nicht die Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG verletzt. Der einzelne Abgeordnete hat aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG nur einen Anspruch darauf, dass der Bundestagspräsident bei Genehmigungsentscheidungen nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG den Abgeordnetenstatus nicht grob verkennt und sich nicht von sachfremden, willkürlichen Motiven leiten lässt. Dies ist hier nicht geschehen. I. Anspruch aus Art. 38 I 2 GG i.v.m. 47 S. 2 GG nur auf Evidenzkontrolle Art. 40 Abs. 2 GG begründet eigenständige Kompetenzen des Bundestagspräsidenten zum Schutz der Räume des Bundestags gegen Eingriffe von Exekutive und Judikative. Während Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG das dem Parlament zustehende Hausrecht und seine Polizeigewalt in die Hände des Präsidenten legt, darf nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG keine Durchsuchung oder Beschlagnahme in den Räumen des Bundestags ohne vorherige Genehmigung des Bundestagspräsidenten stattfinden. Die Erteilung der Genehmigung steht im Ermessen des Bundestagspräsidenten. ÖFFENTLICHES RECHT 1. Schutzzweck des Art. 40 II 2 GG Das Genehmigungserfordernis nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG ist kein Teil der Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, sondern gehört im Hinblick auf seinen Schutzzweck zum Bereich seines Hausrechts (vgl. Reinecke, Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten, 1959, S. 263 f.; Michael Köhler, Die Rechtsstellung der Parlamentspräsidenten in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland und ihre Aufgaben im parlamentarischen Geschäftsgang, 2000, S. 245). Auch die in ihrem Untersuchungs- und Entscheidungsauftrag unabhängigen Organe der Justiz, welche durch die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten an ihrer Tätigkeit grundsätzlich nicht gehindert werden sollen, bedürfen zur Vornahme bestimmter Eingriffsakte im räumlichen Bereich des Parlaments dieser Genehmigung. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG ergänzt die Parlamentsautonomie nach außen und vervollständigt den Schutz der Arbeit des Bundestags vor möglichem Druck durch andere Hoheitsträger (vgl. Dach, in: Dolzer/Vogel/Graßhof [Hrsg.], Bonner Kommentar zum GG, Art. 40 Rn. 108; Morlok, in: Dreier [Hrsg.], GG, Bd. II, 1998, Art. 40 Rn. 5). Er dient in erster Linie dem Schutz der räumlichen Integrität des Deutschen Bundestags. Daneben schützt Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG auch die Autorität des Bundestagspräsidenten sowie die der Abgeordneten als Teile des Parlaments (vgl. Versteyl, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Art. 40 Rn. 29). Er stellt damit eine funktionelle Ergänzung zum persönlichen Schutz des Abgeordneten aus Art. 46 GG dar (vgl. Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. 2, 4. Aufl. 2000, Art. 40 Rn. 66; Schneider, in: Wassermann [Hrsg.], Alternativkommentar, GG, 3. Aufl. 2001, Art. 40 Rn. 18). Bei Durchsuchung und Beschlagnahme im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungsverfahren besteht in weit größerem Maße als bei der Einleitung eines Ermittlungsverfahrens die Gefahr einer Beeinträchtigung der parlamentarischen Arbeit. Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG will daher einer besonderen Gefahrenlage für die Repräsentativfunktion des Parlaments begegnen. 2. Schranken Der Bundestagspräsident muss sich bei seiner Entscheidung nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG deshalb von dem Ziel leiten lassen, die Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Arbeit zu sichern. Richtet sich ein Strafverfahren gegen den Abgeordneten selbst, scheidet eine zusätzliche Berücksichtigung der Rechte aus Art
11 ÖFFENTLICHES RECHT 47 GG schon deshalb aus, weil eine formale Zeugens tellung des Abgeordneten nicht besteht. Doch auch wenn sich das Ermittlungsverfahren gegen einen Mitarbeiter des Abgeordneten richtet, können sich Durchsuchungen und Beschlagnahmen in den Räumen des Bundestags behindernd auf die Arbeit des Parlaments auswirken. a. Abzuwägende Rechte Der Bundestagspräsident hat daher im Interesse der Wahrung der parlamentarischen Autonomie und der Repräsentation des Volkes durch das Parlament bei Entscheidungen nach Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG über die allgemeinen politischen Belange hinaus die Immunität der Abgeordneten, ihr Zeugnisverweigerungsrecht und das Beschlagnahmeprivileg zu berücksichtigen (Dach, in: Dolzer/Vogel/Graßhof [Hrsg.], Bonner Kommentar zum GG, Art. 40 Rn. 108; Köhler, a.a.o., S. 245). Er hat dabei aber nicht im Einzelnen zu prüfen, ob eine Beschlagnahme Abgeordnetenrechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit Art. 47 Satz 2 GG verletzt. Dies wird in der Regel bereits aus tatsächlichen Gründen nicht möglich sein, weil die Genehmigung bereits vor der Durchsuchung erteilt werden muss. Auch kann die nach Art. 47 Satz 2 GG notwendige Unterscheidung zwischen - im Falle der Ausübung des Zeugnisverweigerungsrechts durch den Abgeordneten - beschlagnahmefreien und der Beschlagnahme generell zugänglichen Gegenständen sinnvoll erst dann getroffen werden, wenn die zu beschlagnahmenden Schriftstücke hinreichend konkretisiert sind; dies wird regelmäßig erst nach einer Durchsuchung der Fall sein. Sollten anlässlich einer Durchsuchung aufgefundene Schriftstücke tatsächlich anvertraute Tatsachen im Sinne des Art. 47 Satz 1 GG enthalten, wäre ihre Beschlagnahme im Übrigen nicht von vornherein, sondern nur dann nach Art. 47 Satz 2 GG unzulässig, wenn der betreffende Abgeordnete von seinem Zeugnisverweigerungsrecht tatsächlich Gebrauch macht. RA 2003, HEFT 8 b. Nur Evidenzkontrolle Eine Pflicht des Antragsgegners, die Entscheidung des Abgeordneten über die Ausübung des ihm möglicherweise zustehenden Zeugnisverweigerungsrechts vor der Genehmigungserteilung einzuholen, sieht Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vor. Die Prüfungspflicht des Bundestagspräsidenten kann sich daher allenfalls auf eine Evidenzkontrolle erstrecken, die das Vorliegen eines Durchsuchungs- und Beschlagnahmebeschlusses einschließt. Da es sich bei der Genehmigungsentscheidung des Bundestagspräsidenten zur Wahrung der parlamentarischen Autonomie um eine funktionelle Ergänzung zum Immunitätsrecht handelt (vgl. Achterberg/Schulte, a.a.o., Art. 40 Rn. 66; Schneider, a.a.o., Art. 40 Rn. 18), kann der Schutz des einzelnen Abgeordneten hier keine größere Wirkung entfalten als der durch Art. 46 Abs. 2 GG vermittelte Schutz. Die Normen des Parlamentsverfassungsrechts schützen - mit Ausnahme des hier nicht einschlägigen Art. 46 Abs. 1 Satz 1 GG - die Abgeordneten nicht vor Strafverfolgung und Strafe. Dies gilt erst Recht für das strafbare Verhalten von Mitarbeitern. Der Genehmigungsvorbehalt für die strafrechtliche Verfolgung von Abgeordneten nach Art. 46 Abs. 2 GG dient vornehmlich dem Parlament als Ganzem und gewährt dem einzelnen Abgeordneten nur einen Anspruch darauf, dass sich das Parlament bei der Entscheidung über die Aufhebung der Immunität nicht von sachfremden, willkürlic hen Motiven leiten lässt (vgl. BVerfGE 104, 310 [325]). Abgeordnete haben daher einen Anspruch gegen den Bundestagspräsidenten auf Berücksichtigung von Beschlagnahmeprivilegien nach Art. 47 Satz 2 GG nur insoweit, als die von ihm zu genehmigende Durchsuchung und Beschlagnahme - für ihn erkennbar - Teil einer ungerechtfertigten Verfolgung des Abgeordneten durch die Exekutive ist. Würde der Parlamentspräsident in einem solchen Fall die strafprozessuale Maßnahme gestatten, so würde er sich die sachfremden Erwägungen der Strafverfolgungsorgane zu Eigen machen und dadurch selbst willkürlich handeln. Dieses Ergebnis wird durch die historische und die systematische Auslegung von Art. 40 Abs. 2 Satz 2 GG bestätigt. aa. Historische Auslegung Anders als im englischen Parlamentarismus, wo der Friedensbann des Monarchen in die Trägerschaft des Parlaments verlagert ist, hat sich in Deutschland keine Asylfunktion des Parlamentsgebäudes für Straftäter, säumige Schuldner oder sonst von staatlichen Zwangsmaßnahmen bedrohte Individuen entwickelt (vgl. Hatschek, Das Asylrecht des englischen Parlaments, in: Annalen des Deutschen Reichs für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, 1906, S. 801 ff.; Gerd Michael Köhler, Die Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten im deutschen Staatsrecht, DVBl 1992, S [1581]). Die allgemeine materielle Polizeigewalt des Parlamentspräsidenten und ihre Ergänzung gegenüber den Justizbehörden steht hier ganz im Dienst des Schutzes der Funktionsfähigkeit des Parlaments. Die Befugnis zur Genehmigung von Durchsuchungen und Beschlagnahmen fand erstmals in Art. 38 Abs. 2 WRV verfassungsrechtlic hen Niederschlag; hier legalisierte sie eine Praxis, die der Reichstag schon vor 1919 für sich in -483-
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