Source: http://pensamientocivil.com.ar/fallos/3025-banco-vs-municipalidad-accion-inconstitucionalidad
Timestamp: 2017-07-26 14:50:33
Document Index: 298642371

Matched Legal Cases: ['artículo 97', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 3', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 123', 'artículo 14', 'artículo 115', 'artículo 14', 'artículo 68', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 68', 'artículo 123', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo14', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 462', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 1', 'artículo 14', 'artículo 62']

BANCO vs MUNICIPALIDAD: Acción de inconstitucionalidad | Pensamiento Civil
| Civil | Comercial | Constitucional
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de La Pampa21/06/2017	BANCO vs MUNICIPALIDAD: Acción de inconstitucionalidad Enviado el 26/06/2017 declaración de inconstitucionalidad demanda de inconstitucionalidad ordenanza municipal
En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los 21 días de junio de dos mil diecisiete, se reúne el Superior Tribunal de Justicia integrado por su presidente, Dr. Hugo Oscar Díaz y los señores ministros, Dres. Elena Victoria Fresco, Fabricio Ildebrando Luis Losi, José Roberto Sappa y Eduardo D. Fernández Mendía a efectos de dictar sentencia en los autos caratulados: “Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta c/ Municipalidad de Santa Rosa s/ Acción de Inconstitucionalidad”, expediente nº Pleno C-85/16, registro Superior Tribunal de Justicia, del que: RESULTA: I. A fs. 49/72 el Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta (BLP), por apoderado judicial, se presenta, constituye domicilio procesal y promueve acción de inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016 contra la Municipalidad de Santa Rosa (MSR). Expresa que la ordenanza que impugna es contraria a la Constitución provincial y a la ley 1949, Carta Orgánica del Banco de La Pampa, por cuanto invade materia privativa de los poderes legislativo y ejecutivo provinciales. En el apartado III, justifica la competencia del Superior Tribunal de Justicia con fundamento en el artículo 97, incisos 1 y 2, de la Constitución provincial. Seguidamente, indica cuáles son las normas jurídicas involucradas y su análisis constitucional.
Expresa que el motivo de reproche es la atribución que se ha arrogado el Municipio de competencias reservadas a los poderes políticos provinciales, ya que ha asumido una función legislativa ajena a su competencia. Agrega que fue precisamente la Cámara de Diputados, en ejercicio de atribuciones constitucionales, el órgano que sancionó la ley 96, de creación del Banco de la Provincia Eva Perón (año 1954) y, más reciente, ha sancionado la ley 1949, que aprobó modificaciones a la Carta Orgánica del Banco de La Pampa (anexo I). Manifiesta que la norma jurídica indicada en último término instituye al Banco de La Pampa como agente financiero de municipalidades y comisiones de fomento, siendo la caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales y de los depósitos judiciales. Destaca que las excepciones a esa obligación solo pueden ser dispuestas por decreto del Poder Ejecutivo provincial. Entiende que el municipio ha incurrido en una doble invasión de competencia, desconociendo tanto la normativa constitucional como la legal provincial vigentes. Sobre esa base, concluye que la ordenanza 5546 ha autorizado al Departamento Ejecutivo a realizar aperturas de cuentas corrientes y cajas de ahorro (art. 2) y canalizar las colocaciones de fondos disponibles en inversiones en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 (cfr. art. 5), sin encontrarse constitucionalmente legitimado para ello.
Afirma que la intromisión del Municipio en esferas de competencias ajenas resulta manifiesta y redunda en la inconstitucionalidad planteada, ya que no ha respetado la jerarquía normativa. Más adelante, expone que el BLP desde siempre ha sido el agente financiero tanto para el Estado provincial como para las municipalidades y comisiones de fomento, siendo esta entidad la que actúe como intermediaria entre la oferta y la demanda de productos y servicios financieros. Agrega que el BLP constituye una herramienta fundamental y de relevante gravitación en el ámbito de la provincia para el desarrollo de los distintos factores que la componen, ya que es el único banco que llega a cada ciudad, localidad y pequeño poblado que integra el territorio provincial. Dice que el espíritu de cooperación mutua que ha inspirado el texto del artículo 14 de la Carta Orgánica ha sido discutido por una norma jurídica de inferior jerarquía –la ordenanza 5546/16– que desoye la competencia y las prescripciones constitucionales en la materia. Agrega que el BLP, sin perjuicio de su carácter de banco comercial minorista, tiene por función el apoyo al sector público y menciona, a modo de ejemplo, que los presupuestos provinciales prevén aplicaciones de fondos para el apoyo de actividades económicas y desarrollo de determinadas políticas públicas que se canalizan a través del subsidio de tasas mediante líneas de créditos (cfr. art. 17, VIII a y b). En esa línea de razonamiento, expresa que uno de los motivos por los que el BLP es el agente financiero y caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales encuentra su fundamento en que el Estado provincial garantiza los depósitos y todo tipo de operaciones financieras pasivas (cfr. art. 16, ley 1949). Sostiene que la ordenanza 5546/2016 no respeta el principio de jerarquía constitucional ni contiene un fundamento atendible que justifique su dictado. Luego de transcribir el debate en el Concejo Deliberante, oportunidad en la que la ordenanza fue aprobada por mayoría con el uso del doble voto de la presidencia, expresa que la norma jurídica que impugna ha desoído la legislación provincial. Agrega que no existen fundamentos sustanciales para modificar el carácter de agente financiero del BLP. Asimismo, dice que avalar la supremacía de la ordenanza sobre la ley y la Constitución provincial, convalidaría un estatus ilegítimo con afectación directa de las instituciones. Finalmente, expone los fundamentos para la suspensión precautelar de la ordenanza que impugna –cuyo tratamiento se concretó por vía incidental–, funda en derecho la pretensión y solicita que se declare la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016. II. A fs. 74/74 vta. el señor procurador general Dr. Mario Oscar Bongianino dictamina que “... el Superior Tribunal de Justicia es el órgano competente para resolver la acción impetrada”.
III. A fs. 92/115 vta. la Municipalidad de Santa Rosa, por apoderados, comparece al proceso, constituye domicilio procesal, contesta la demanda, plantea la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Carta Orgánica del BLP y de la ley 1949 y solicita el rechazo de la pretensión procesal de la parte actora. Niega cada uno de los hechos invocados por el BLP y expone su propia versión. En ese último sentido, recuerda que las entidades financieras se dedican, primordialmente, a la intermediación financiera para lo cual captan ahorros de distintos sectores de la sociedad –operaciones pasivas: plazo fijo, caja de ahorro, etc.– que luego prestan en operaciones crediticias –operaciones activas: préstamos, leasing, saldo deudor en cuenta corriente, etc.–. Por esa intermediación la entidad financiera obtiene una ganancia (spread) que resulta de la diferencia entre las tasas pasivas y las activas. También dice que las entidades financieras brindan otros servicios y cita, a título de ejemplo, el ofrecimiento de tarjetas de crédito, los seguros, los servicios de cobranzas electrónicas y de cajeros automáticos, entre otras. Destaca que, contrariamente a lo expuesto por la actora, el BLP ya no es un banco de fomento, conforme lo establecía el artículo 3 de la Carta Orgánica aprobada por el decreto-ley 254/60, hoy derogada.
Expresa que el fomento es realizado, por un lado, por el Estado provincial, a través del Ministerio de la Producción o del Ministerio de Desarrollo Territorial y por las municipalidades en el marco de la ley 2870 y del decreto 266/2016, al que la Municipalidad de Santa Rosa adhirió por ordenanza 5356/16. Y por otro lado, por el Estado nacional a través del Banco de la Nación Argentina y del Banco Hipotecario. Expone que la función social y asistencial en la ciudad es desarrollada por el municipio que se ocupa de los comedores, jardines maternales, centro de atención de violencia de género, etc.
Dice que si bien es cierto que el BLP constituye la entidad financiera por donde ingresan a los municipios los recursos girados por el Estado provincial, ello no ha sido modificado ni regulado por la ordenanza 5546/16. Manifiesta que el BLP no otorga a los municipios ninguna asistencia financiera desde hace años, ya sea por lo establecido estatutariamente –banco comercial minorista–, por decisión empresarial o por incapacidad operativa. Agrega que ello ha provocado que los municipios hayan tenido que recurrir a otras entidades financieras para afrontar el cumplimiento de los servicios o la satisfacción de las necesidades sociales y asistenciales de la comunidad. Afirma que la incapacidad del BLP ha sido reconocida por su presidente, quien en una entrevista periodística consideró entendible que los municipios recurran a otros bancos para obtener créditos. Más adelante, expresa que no es cierto que el BLP constituya un canal financiero para la implementación de políticas públicas y sociales, ni es la única entidad financiera –como se califica a sí misma– en ejercer esa función para el ámbito local. Expresa que una decisión adversa al municipio provocaría la restricción a la libre disponibilidad de sus recursos, impediría obtener el máximo aprovechamiento de sus escasos ingresos, entorpecería la prestación de los servicios públicos que brinda en un contexto de emergencia sanitaria y limitaría el cumplimiento de sus funciones sociales y asistenciales.
Expone que no existe un trato igualitario en cuanto a los fondos que reciben las municipalidades, circunstancia que ha motivado que hayan tenido que recurrir a otros bancos para el cumplimiento de sus fines.
Sostiene que no hay fundamento o razón que avale la pretensión del BLP, que pretende que el municipio comercie exclusivamente con la entidad. Entiende que una decisión contraria a la MSR, además de gravedad institucional, constituiría una violación a la autonomía municipal reconocida constitucionalmente, tanto en su aspecto financiero y económico como administrativo y político. En el apartado IV, bajo el subtítulo “Inadmisibilidad de la inconstitucionalidad peticionada”, expresa que la demanda solo contiene una mera invocación de disposiciones constitucionales descontextualizada y parcial que de ningún modo valida su pretensión.
Manifiesta que la ley 1949 solo constituye la norma jurídica que aprueba la carta orgánica del BLP, que no es otra cosa que su estatuto societario y que es el instrumento que determina el régimen de los órganos y los derechos y obligaciones de los socios entre sí y de estos con respecto a la entidad (art. 11, incs. 6 a 9, ley 19.550). A partir de ello, expresa que el artículo 14 de la Carta Orgánica es inaplicable o inoponible a la Municipalidad de Santa Rosa por no revestir el carácter de socio del BLP. Agrega que si bien el estatuto social ha sido aprobado por ley provincial, ninguna norma jurídica de rango inferior puede apartarse de lo establecido en la legislación nacional en materia de bancos, sociedades y contratos cuya regulación corresponde al Gobierno federal. También argumenta que no existe contraposición entre el artículo 14 de la carta orgánica del BLP y la ordenanza 5546/16 que habilite la declaración de inconstitucionalidad. Para ello, expresa que el referido artículo 14 no establece la exclusividad de la actividad financiera a favor del BLP, ni ha definido qué debe entenderse por agente financiero, por lo que mal puede asignarle a dicha expresión el monopolio de la actividad respecto de los entes estatales. Por su parte, dice que la ordenanza 5546/16 no se contrapone con el artículo 14 de la carta orgánica del BLP ya que no pretende obviar el carácter de caja receptora de los fondos que ingresan en las cuentas recaudadoras, sino que se limita a posibilitar que se puede disponer de los recursos ingresados en las cuentas de la municipalidad abiertas en el banco en otras entidades financieras. También dice que una ley que aprueba un estatuto societario para una persona jurídica no puede prevalecer sobre una ley especial como lo es la Ley Orgánica de Municipalidades y Comisiones de Fomento (ley 1597) que regula las potestades y funcionamiento de las municipalidades y comisiones de fomento. Agrega que no existe fundamento que avale la declaración de inconstitucionalidad pretendida, pues la ordenanza cuestionada ha sido dictada en el marco de las facultades y competencias establecidas en las Constituciones nacional y provincial y en la ley 1597. En párrafo aparte, expresa que la Constitución provincial reconoce a los municipios su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional permitiéndoles la libre disponibilidad de los recursos (cfr. arts. 115, 123 y 124, Const. prov.).
También dice que la Ley Orgánica de Municipalidades no impone a los municipios la obligación de operar únicamente con el BLP y que les reconoce la posibilidad de crear bancos municipales de préstamo (cfr. art. 36, inc. 39, ley 1597), disposición que carecería de sentido si se entendiera que los recursos municipales solo pudieran ser operados financieramente por el BLP.
Sostiene que la ordenanza 5546/16 ha significado la regulación de facultades que las Constituciones nacional y provincial y la Ley Orgánica de Municipalidades han reconocido a los municipios. Luego de reseñar doctrina especializada y jurisprudencia sobre la autonomía municipal, reitera que la Constitución provincial reconoce a los municipios la autonomía política, administrativa, financiera e institucional (cfr. art. 115). Agrega que la posibilidad de disponer libremente de sus recursos está reconocida en el artículo 123, inciso 5, de la Constitución provincial y en la Ley Orgánica de Municipalidades. Entiende que el fin perseguido por la actora es la de imponer una restricción total de realizar operaciones financieras con otras entidades antes que una limitación. En capítulo aparte desarrolla las normas jurídicas regulatorias del sistema financiero a las que el BLP se encuentra sometido, siendo incluso supervisada su actividad por la Superintendencia de Actividades Financieras y Cambiarias (cfr. art. 43 y ss, ley 24.144). Añade que ninguna de las leyes de ese marco normativo sustenta la pretensión del BLP de obligar al municipio a operar únicamente con esa entidad.
Dice que contrariamente a ello, se ha reconocido a los usuarios de servicios financieros tanto la protección de sus derechos como la libertad de elección en la contratación (cfr. art. 4, inc. h, ley 24.144 y Circular “A” 5460 BCRA). A modo de conclusión, expresa que carece de fundamentos la pretensión de invalidez constitucional de la ordenanza 5546/16.
En el capítulo V plantea la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Carta Orgánica del BLP y de la ley 1949 por ser contrarios a los artículos 1, 5, 14, 16, 17, 28, 75, incs. 6, 12, 19 y 23, y 123 de la Constitución nacional, artículos 7, 115, 123, 124 y concordantes de la Constitución provincial, de las leyes 21.526 y 24.144, del Código Civil y Comercial y de la ley 1597.
Reitera que la autonomía municipal reconocida por las Constituciones nacional y provincial ha importado a favor de los municipios, entre otras atribuciones, la libre disponibilidad de los recursos municipales, potestad que no tiene restricción alguna. Entiende que el impedimento de comerciar con otras entidades financieras que no sea el BLP importa privar al municipio de las atribuciones económicas y financieras que las Constituciones han reconocido. Con fundamento en la doctrina judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe”), expresa que ni el BLP ni su socio mayoritario –el Estado provincial– pueden privar al municipio de las atribuciones que en materia económica y financiera le ha sido reconocida. Agrega que el artículo 115 de la Constitución provincial no solo refleja la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, sino que además marca que el gobierno municipal será ejercido con independencia de otro poder. Por ello, afirma que el BLP, a través de su carta orgánica, no puede limitar ni obstaculizar el ejercicio de las atribuciones reconocidas a favor de los municipios tanto por la Constitución como por la Ley Orgánica de Municipalidades. Más adelante, expresa que si los municipios no pueden operar en cajas de ahorro, cuentas corrientes y plazos fijos con otras entidades financieras que no sea el BLP, lisa y llanamente se está ante un cepo financiero y económico que borra la autonomía municipal.
Expresa que el artículo 14 del estatuto societario del BLP se contrapone a las leyes 21.526 y 24.144 y al Código Civil porque cercena las facultades consagradas a los municipios.
Concluye que debe declararse la inconstitucionalidad por ser contrarias a las Constituciones nacional y provincial.
Finalmente, funda en derecho su defensa, ofrece la prueba, hace reserva del caso federal y solicita que se rechace la demanda con costas a la vencida.
A fs. 124/139 el BLP contesta el traslado del planteo de inconstitucionalidad que la MSR había formulado en el apartado V de su escrito de contestación de demanda. A tal fin, luego de trascribir el marco normativo en que gira la cuestión litigiosa (art. 14, ley 1949, arts. 5 y 123, CN; y 115 de la Const. provincial), subraya que las municipalidades son personas de derecho público con autonomía cuyo grado, alcance y contenido está dado por la provincia.
Agrega que no se trata de una autonomía originaria, sino derivada, impuesta y creada por la ley fundamental, por ello, concluye que los poderes de los municipios se encuentran sometidos al poder constituyente provincial. Más adelante, expone que la autonomía municipal no es absoluta, sino que sus límites están diseñados por las provincias a través de las normas locales.
Sostiene que la Constitución provincial ha reconocido en la Cámara de Diputados la atribución de todo lo atinente a la legislación sobre el régimen bancario, y que fue con base en esa atribución que fue sancionada la creación del Banco de La Pampa.
Entiende que la ley 1949 no puede ser inconstitucional porque la propia Constitución local es la que ha reconocido en el Poder Legislativo la facultad exclusiva de legislar sobre la materia. Expone que correspondía a la MSR invocar y demostrar que la norma jurídica provincial compromete su autonomía política, administrativa, económica y financiera, siendo insuficiente la simple manifestación de inconstitucionalidad. Asimismo, afirma que la norma jurídica objeto de impugnación legisla sobre una materia que no ha sido delega por la provincia a los poderes municipales.
En capítulo aparte, expone sobre la importancia de los bancos oficiales provinciales en el sistema federal y que son las propias constituciones provinciales las que determinan las pautas de la política bancaria y financiera.
Agrega que los bancos oficiales tienen por objeto contribuir al desarrollo económico financiero provincial, canalizando créditos adecuados hacia los sectores productivos.
Entiende que de declararse la inconstitucionalidad de la ley que ha instituido al BLP como agente financiero pondría en jaque el rol que éste ha venido cumpliendo. A modo de conclusión, expresa que el planteo de inconstitucionalidad no puede prosperar porque no se ha acreditado que se haya excedido las limitaciones que los artículos 5 y 123 de la Constitución nacional imponen al orden jurídico interno provincial; porque el régimen bancario está fuera de las potestades normativas que la provincia ha reconocido a los municipios; porque la ley 1949 está dentro de las facultades reconocidas a la legislatura local; porque la ley 1597, norma jurídica en la que la MSR fundamenta su planteo de inconstitucionalidad es de fecha anterior a ley 1949; porque no se ha acreditado el gravamen concreto que la norma jurídica cuestionada ocasionaría a la autonomía municipal; porque el artículo 68, inciso 19 de la Constitución provincial, norma habilitante para el dictado de la ley 1949, no fue tachada de inconstitucional.
Finalmente, mantiene la reserva del caso federal.
IV. A fs. 140 el Tribunal declaró la cuestión como de puro derecho y a fs. 144/160 y 167/180 las partes ampliaron sus fundamentos.
V. A fs. 181 se ordena el pase en vista de las actuaciones al Sr. Procurador General, quien dictamina que corresponde declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/16.
Para ello, y luego de un detallado examen de la autonomía municipal, expresa que con la sanción de la ordenanza se han excedido las facultades o atribuciones conferidas por la Constitución provincial al Poder Legislativo local, que es el órgano que legisla en materia bancaria, y al Poder Ejecutivo, que posee la facultad exclusiva de establecer excepciones al principio general de que el Banco de La Pampa es el agente financiero exclusivo de las municipalidades y caja obligada para ellas; limitaciones que debieron tenerse en cuenta al emitir el acto impugnado. Respecto del planteo de inconstitucionalidad del artículo 14 de la ley 1949 efectuado por la Municipalidad, considera que es improcedente dado que no es autosuficiente porque se ha limitado a mencionar la lesión de garantías constitucionales sin acreditar cuál sería el agravio irreparable que se le ocasionaría (fs. 182/188). VI. A fs. 190 se llama autos a sentencia.
CONSIDERANDO: El señor presidente Dr. Hugo Oscar Díaz y los señores ministros, Dres. Elena Victoria Fresco, Fabricio Ildebrando Luis Losi y José Roberto Sappa, dicen:
1º) El Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta (BLP) impugna la validez constitucional de la ordenanza 5546/2016 de la Municipalidad de Santa Rosa porque, a su juicio, infringe lo dispuesto por el artículo 14 de la ley 1949 y porque es violatoria de la Constitución provincial.
La Municipalidad de Santa Rosa (MSR) defiende la validez de la ordenanza impugnada, ya que ha sido dictada en el marco de las competencias constitucionales (fs. 103).
Asimismo, la demandada planteó la inconstitucionalidad del referido artículo 14 de la carta orgánica del BLP y la ley 1949, planteo al que la actora se opuso.
2º) Atento el modo en que ha quedado trabada la litis, es ineludible realizar algunas consideraciones en torno al régimen municipal local.
Resulta necesario indicar que el estudio, en primer término, de las cualidades, circunstancias y alcances del régimen municipal permitirá valorar la procedencia o improcedencia de los planteos de inconstitucionalidad.
En ese sentido, vale señalar que el artículo 5 de la Constitución nacional contiene una exigencia dirigida a las provincias que consiste en el deber de dictar para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios declaraciones y garantías de la Constitución nacional y que asegure –entre otras cuestiones– su régimen municipal.
Se ha dicho que esa exigencia se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdicción, la institución del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de la administración provincial y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administración de los asuntos comunales.
A partir de que el referido artículo 5 de la Constitución nacional no calificaba el régimen municipal ni le imponía características especiales, se generó en la doctrina y en la jurisprudencia un enriquecedor debate respecto del carácter del municipio, caracterizado, a su vez, por el sistema federal argentino y las cualidades del derecho público provincial.
Así, es conocida la evolución jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de la naturaleza del municipio, esto es, si revestía el carácter de un ente autárquico o autónomo.
En efecto, desde 1911 había sostenido el criterio de la autarquía municipal al considerar que las municipalidades “...no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación...” (cfr. Fallos: 114:282, “Municipalidad de La Plata c/ Ferrocarril Sud”).
En 1989, en el conocido caso “Rivademar”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación revisó ese criterio jurisprudencial y se pronunció, en forma general, por la autonomía (cfr.: Fallos: 312:326).
De ese modo, y luego de señalar la diferencia de caracteres de un ente autárquico con un municipio, sentó la base de que “...aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional, tampoco puede prescindirse de que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesta por el art. 5 de la Constitución determina que las leyes provinciales no sólo no puedan legítimamente omitir establecerlos sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido...” (cfr. “Rivademar”, consid. 9).
En esa línea de razonamiento, el máximo tribunal judicial de la Nación entendió que si los municipios se encontrasen sujetos a las decisiones de una autoridad extraña, aunque fuese la propia provincia, ésta podría impedirle el cumplimiento de sus funciones (ibíd.). Esta doctrina fue confirmada en “Municipalidad de Rosario c. Provincia de Santa Fe” (cfr. Fallos: 314:495, consid. 3).
La cuestión de la autonomía de los municipios que la Corte Suprema de Justicia de la Nación había resuelto jurisprudencialmente, tuvo su admisión constitucional en la reforma de 1994.
En efecto, en la segunda parte –Autoridades de la Nación–, título segundo –Gobiernos de Provincia– las provincias asumieron una nueva obligación en materia de organización del régimen municipal –ya contenida en el art. 5– en cuanto se debe asegurar la autonomía municipal, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (cfr. art. 123, CN).
Es decir, el artículo 123 de la Constitución nacional introdujo el concepto de autonomía municipal, pero mantuvo la potestad de cada provincia, dentro del marco de su propia Constitución, la competencia para desarrollar su modelo de autonomía municipal.
Su texto, ha precisado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en referencia al citado artículo 123, “establece así un marco cuyos contenidos deben ser definidos y precisados por las provincias con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que conservan (artículos 121, 122, 124 y 125) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados en el artículo 123” (cfr. Fallos: 337:1263, “Intendente Municipal Capital s/ amparo”, 11/11/2014).
Ese concepto fue reiterado en “Municipalidad de La Rioja”: “el artículo 123 de la Ley Fundamental –incorporado por la reforma de 1994– no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes 'institucional, político, administrativo, económico y financiero' e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que estas realicen la determinación de su 'alcance y contenido'. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que estas conservan (artículos 121, 122, 124 y 125 de la Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123 (Fallos: 325:1249, considerando 7)” (cfr.: Fallos 338:515, “Municipalidad de La Rioja c/ La Rioja, Provincia s/ amparo”, 23/6/2015).
La doctrina especializada ha expresado que “el municipio goza de 'autonomía constitucionalmente establecida e infraconstitucionalmente regulada'. Dicho de otro modo: la autonomía municipal proviene de la propia Constitución nacional, pero su delimitación (alcance y contenido) es fijada por normas del Derecho Público provincial” (cfr. Horacio Rosatti, Tratado de Derecho Constitucional, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2011, II, 603). 3°) El reconocimiento de la autonomía municipal en el texto constitucional nacional si bien ha consagrado una interpretación uniforme, ello no significa que todos los municipios deban tener la misma competencia, dado el carácter del sistema federal argentino.
Es decir, y conteste con los precedentes jurisprudenciales citados, será cada provincia la que establezca las competencias de las comunidades locales.
En ese entorno, el mandato constitucional del artículo 123 fue incorporado al ordenamiento jurídico provincial.
En efecto, la Constitución provincial, en referencia al régimen, ha establecido que todo centro de población superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor número determine la ley en función de su desarrollo y posibilidades económico-financieras, constituye un municipio con autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, cuyo gobierno será ejercido con independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de la Constitución y de la Ley Orgánica (cfr. art. 115, primera parte).
También ha dispuesto las atribuciones y deberes comunes a todos los municipios, con arreglo a las prescripciones de la ley: 1) convocar a elecciones; 2) sancionar anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos; 3) contraer empréstitos, 4) dictar ordenanzas y reglamentos sobre planes edilicios, asistencia, higiene, seguridad, tránsito local, moralidad, ornato y toda otra actividad propia del municipio; 5) recaudar e invertir sus recursos, 6) sostener o subvencionar establecimientos de enseñanza; 7) expropiar bienes con fines de interés social, previa autorización legislativa; 8) imponer multas y sanciones; 9) realizar cualquier otra gestión de interés general no prohibida por la ley orgánica y compatible con las disposiciones de la Constitución provincial (cfr. art. 123).
Por su parte, la Ley Orgánica de Municipalidades y Comisiones de Fomento (ley 1597, BO 6/1/1995) establece que el gobierno y administración de los intereses y servicios comunales de la Provincia corresponden a las municipalidades y comisiones de fomento, según el caso, de acuerdo a lo establecido en la Constitución local y de esa ley orgánica, regulando, en lo que aquí interesa, las facultades normativas (cfr. arts. 1 y 36). 4°) Como ha podido apreciarse tanto la Constitución nacional como la provincial hacen referencia a la autonomía municipal y sus ámbitos característicos, pero sin definirlos.
No obstante, y a título ilustrativo, resulta útil precisar el alcance o finalidad de los distintos niveles de autonomía municipal, que surgen de la propia Convención Nacional Constituyente de 1994, en la sesión del 4 de agosto. Así, uno de los miembros informantes del despacho de mayoría se ocupaba de la cuestión al señalar que la autonomía en el orden institucional implica que cada provincia debe contemplar sus particularidades locales para acceder al grado mayor de autonomía, que es el municipio de convención, lo que incluye el dictado de sus propias instituciones; de orden político, que los municipios tienen que elegir sus propias autoridades; de orden económico y financiero, determina que los municipios argentinos generen sus propias rentas, esto es, recaudar para invertir y controlar sus propios recursos, manejados independientemente de otro poder (cfr. Obra de la Convención Nacional Constituyente 1994, La Ley, 1997, VI, 5380).
Esa misma caracterización ha sido seguida por la doctrina al señalar que el institucional supone la facultad de dictarse su propia carta orgánica mediante una convención convocada al efecto: el político: elegir sus autoridades y regirse por ellas; el administrativo: la gestión y organización de los intereses locales, servicios públicos, obras públicas, poder de policía, etc., el económico: capacidad de gestionar o administrar el gasto público municipal, y el financiero: organizar su sistema rentístico, establecer impuestos (cfr. María Gabriela Ábalos, Cuestiones pendientes de la autonomía municipal en la Argentina, LL 2017-A, 881; Dardo Difalco, La autonomía municipal; Anales; UNLP, año 7, número 40, serie 2009/2010, 479/488).
El doctrinario municipalista Hernández ha señalado que con la reforma constitucional de 1994 “se respeta la autonomía de las provincias y se dice que ellas tienen que reglar su alcance y contenido, pues la variedad y la asimetría constituyen la base de todo buen régimen municipal. Naturalmente que se hace referencia a los órdenes institucional, político, económico, financiero y administrativo, lo cual significa reconocer todos los grados de la autonomía –la autonomía plena– que tendrán algunos municipios –según lo indiquen las Constituciones provinciales– y la autonomía semiplena o relativa que tendrán otros” (cfr. Antonio María Hernández (h), Derecho Municipal, Depalma, Buenos Aires, 1997, vol. 1, 185).
Horacio Rosatti, por su parte, expresa que desde la perspectiva de los contenidos, la autonomía involucra la autonormatividad constituyente, esto es, la capacidad para dictar su carta orgánica; la autocefalía o capacidad de elegir sus propias autoridades; autarcía o autarquía como autosatisfacción económica, financiera, derivada de la posesión de recursos propios y la posibilidad de disponer de ellos; materia propia sobre la que cuenta con facultades de legislación, ejecución y jurisdicción; y autodeterminación política como exclusión de controles políticos de otros niveles de gobierno (cfr. Rosatti, op. cit., 604).
En torno al aspecto institucional de la autonomía municipal, se ha dicho que esta puede ser plena, cuando se los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza esa atribución (cfr. Fallos: 312:326, “Rivademar”, 21/3/1989, consid. 8).
En referencia a la cuestión local, la doctrina es coincidente en señalar que el constituyente provincial ha reconocido la autonomía municipal plena, circunstancia que se confirma con la lectura del debate suscitado en la Convención Constituyente Provincial en torno a la cuestión de la autonomía plena de los municipios locales (v. Diario de Sesiones, Convención Provincial Constituyente, págs. 493 a 517).
5°) Con base en las consideraciones que anteceden, corresponde ingresar en la cuestión traída al pleno de este Superior Tribunal de Justicia, esto es, si la materia que ha sido regulada con la ordenanza 5546/16 pertenece enteramente a la competencia del Banco de La Pampa, en su carácter de agente financiero provincial o si, en cambio, el municipio demandado tiene autonomía municipal para excluir la competencia provincial y por ello la ordenanza municipal resulta válida. La entidad actora, como argumento basal, expone que la ordenanza que impugna es contraria a los artículos 1 y 68, inciso 19, de la Constitución provincial, y del artículo 14 de la ley 1949.
El ente municipal, por su parte, defiende la validez constitucional de la ordenanza 5546/16 y plantea, asimismo, la inconstitucionalidad de la ley 1949.
Dados los planteos puestos a consideración, por razones metodológicas, resulta necesario considerar, en primer término, la cuestión constitucional alegada por la Municipalidad de Santa Rosa y luego la cuestión alegada por el Banco de La Pampa.
Ello así, pues según se determine la procedencia o improcedencia de lo invocado por la MSR, podrá este Tribunal entrar a considerar lo alegado por el BLP.
6°) Preliminarmente, cabe señalar que la declaración de inconstitucionalidad es el mecanismo jurisdiccional que habilita –o reconoce imperium– a todo juez o tribunal para ejercer el control de constitucionalidad, ya sea para inaplicar una norma jurídica al caso concreto que debe resolver, ya sea para declarar la interpretación constitucional de la norma jurídica que debe ser aplicada al caso, a los efectos de arribar a una solución constitucional. Como ha dicho el jurista italiano Ferrajoli, “la sujeción del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista, sujeción a la letra de la ley cualquiera fuera su significado, sino sujeción a la ley en cuanto válida, es decir, coherente con la Constitución” (cfr. Luigi Ferrajoli, El derecho como sistema de garantías, en Justicia Penal y Sociedad. Revista Guatemalteca de Ciencias Sociales, III, 5, agosto, 1994; citado por Carlos María Cárcova, Derecho, Política y Magistratura, Biblos, Buenos Aires, 1996, p. 139).
7°) En el caso, la MSR, en la oportunidad de contestar la demanda, pretende obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 1949 y del artículo 14 de la carta orgánica del BLP, con fundamento en la presunta afectación de la autonomía municipal.
Ahora bien, Jaime Guasp, catedrático español de Derecho procesal, explicaba que cuando se inserta una pretensión en un proceso ya en marcha, no del actor, sino del demandado, se está ante la figura que legal y doctrinariamente se llama reconvención; agregando que no es una simple forma de oposición ni puede por ello concebirse como un tipo singular de excepción: es una verdadera reclamación de fondo, dirigida al órgano jurisdiccional (cfr. Jaime Guasp, Derecho procesal civil, p. 260, 2ª ed., Madrid, 1961, citado por Isidoro Eisner, De si la reconvención puede llegar a valor como medio de defensa, LL 1980-A, 459).
En autos, el planteo de inconstitucional de la MSR no reviste el carácter de una mera defensa esgrimida al contestar la demanda, oponiendo una causa o circunstancia que impide el progreso de la demanda, esto es, una declaración de certeza negativa respecto de la demanda del actor, sino que es una pretensión autónoma al procurar una declaración de certeza positiva respecto de su nuevo planteo. Esto implica que se está en presencia de una reconvención.
El referido instituto jurídico procesal contiene reglas generales de admisibilidad y, en este sentido, la ley procesal local dispone, de modo expreso, que en el proceso sumarísimo, trámite que se le ha impreso a la cuestión de autos (fs. 75), es inadmisible la reconvención (cfr. art. 462, inc. 1º, CPCC).
Lo hasta aquí considerado, lleva a una primera conclusión, la improcedencia del planteo de inconstitucionalidad, dado que si la MSR ha considerado la vulneración de su autonomía municipal debió instar la declaración de inconstitucionalidad de la ley 1949 y del artículo 14 de la carta orgánica del BLP de modo preliminar a la sanción de la ordenanza cuya legitimidad ahora defiende.
Al respecto, cabe señalar que el Estado, en sus distintos estamentos –nacional, provincial y municipal– está sujeto a la ley, es decir, sometido al estado de Derecho que implica el respeto del ordenamiento jurídico y los principios republícanos, circunstancia que determina que si bien tiene potestad para dictar la ley, carece de facultad para apartarse de ella cuando discrecionalmente quiera (cfr. Alberto B. Bianchi, El caso Promenade y la llamada inderogabilidad singular de reglamentos en un controvertido fallo, ED 1989-I-377).
Obrar de otro modo, implicaría habilitar al municipio a no aplicar a su entera discreción normas jurídicas de alcance general dictadas por la legislatura provincial en el ámbito de su competencia.
Es sabido que las leyes no son inmodificables y que nadie tiene derechos irrevocablemente adquiridos a su mantenimiento (doctrina de Fallos: 315:839; 327:5002; 330:2206 y sus respectivas citas, entre muchos otros), pero cuando pretende apartarse de sus disposiciones o determinar su inaplicación debe ser declarada su inconstitucionalidad previamente.
8º) A mayor abundamiento, el planteo es igualmente improcedente ya que no ha demostrado que la normativa jurídica que impugna constitucionalmente compromete ciertamente la existencia misma del municipio.
Dicho en palabras de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, “no basta la simple manifestación de que el gobierno provincial, mediante los actos legislativos atacados, ponga en peligro la subsistencia de la comuna, pues el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución nacional, causándole de ese modo un gravamen, y debe probar, además, que ello ocurre en el caso concreto” (cfr. Fallos 314:495; 324:754; 325:645; 327:4023, entre otros).
Y ello es así, pues es postulado principal de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más exigente de las funciones susceptibles de encomendar a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerado como última ratio del orden jurídico (cfr. Fallos: 322:1349; 339:323, entre muchos otros).
Esta falta de acreditación lleva a la conclusión de desestimar el planteo de inconstitucionalidad pretendido por la MSR.
9º) Resuelta la cuestión que antecede, corresponde considerar la pretensión procesal del BLP, esto es, dilucidar si la ordenanza 5546/2016 es inconstitucional por haber transgredido los límites de materia que es propia de la competencia provincial.
A esos efectos, es necesario precisar que la referida ordenanza ha efectuado una doble autorización. Por un lado, reconoce al Departamento Ejecutivo la facultad para “realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 –Ley de Entidades Financieras–, dando prioridad al Banco de La Pampa, al Banco de la Nación Argentina, al Banco Hipotecario SA y al Banco Credicoop Coop. Ltdo.” (cfr. art. 2).
A esos efectos, dispone que “la apertura de cuenta deberá ser realizada por resolución municipal y la cuenta corriente abierta deberá informarse a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuentas del Concejo Deliberante en el plazo de 10 días corridos con copia al Jefe del Cuerpo de Relatores. Junto con la resolución de apertura de la cuenta deberá incluirse un considerando donde se explique la forma en que se va a operar con dicha cuenta y en caso de ser necesario deberá acompañarse con el respectivo proyecto de modificación del marco vigente de rendición de cuentas (Ordenanza 2830/01 y sus modificatorias)” (cfr. art. 3).
Por otro lado, autoriza al Departamento Ejecutivo “a efectuar colocaciones de fondos disponibles en inversiones que tengan por fin primordial el mantenimiento del poder adquisitivo de los recursos” (cfr. art. 4).
A ese efecto, establece que “los fondos a que se refiere el artículo anterior podrán canalizarse a través de cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 en las cuales el municipio tenga cuenta habilitada” (cfr. art. 5) y faculta al mismo Departamento Ejecutivo a “reglamentar la aplicación del artículo 5° previendo que en colocaciones de inversiones a 'plazo fijo' se deberá priorizar por canalizar las mismas a través de las siguientes entidades, y en orden que se detalla: Banco de La Pampa, Banco de la Nación Argentina, Banco Hipotecario SA y Banco Credicoop Coop. Ltdo., siempre que la tasa ofrecida por dicha institución sea igual o superior a la del resto de las instituciones consultadas” (cfr. art. 6).
10) Cabe poner de relieve que los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (cfr. art. 121, CN) en tanto que los de la Nación son definidos y expresos. En ese contexto, las atribuciones de los municipios derivan de las provincias a las que pertenecen (cfr. art. 5 y 123, CN).
Es por ello, que aun después de la reforma constitucional de 1994 no es posible plantear la autonomía de los municipios en términos absolutos, pues el régimen municipal mantiene su dependencia de lo que establezcan las constituciones provinciales y, en su caso, las leyes orgánicas que dicten las legislaturas locales. En ese sentido, se ha dicho que la Constitución nacional no reconoce poderes originarios a favor de los municipios ni tampoco poderes reservados, a diferencia de las provincias (art. 121) cuya autonomía es, en este sentido, más amplia en el marco del sistema federal de nuestro régimen constitucional. La autonomía municipal prevista por la Constitución reformada posee una jerarquía diferente a la que ostentan las provincias (cfr. Juan Carlos Cassagne, La problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución reformada, LL 1995-A, 977).
La Constitución provincial –en consonancia con la cláusula federal establecida en el artículo 123 de la Constitución nacional– asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional (art. 155).
En efecto, el texto constitucional dispone que “todo centro de población superior a quinientos habitantes, o los que siendo de menor número determine la ley en función de su desarrollo y posibilidades económico-financieras, constituye un municipio con autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, cuyo gobierno será ejercido con independencia de todo otro poder, de conformidad a las prescripciones de esta Constitución y de la ley orgánica” (art. 115).
Ahora bien, ¿significa ello que los municipios estén exentos de límites?
La respuesta es no. Ese grado de autonomía municipal no significa equivalencia jerárquica con la provincia, sino que su desarrollo debe ser coordinado con la distribución de competencias y atribuciones establecidas tanto en la Constitución nacional como en la provincial.
Esto es, no pueden los municipios exceder ámbitos en los que se desenvuelven poderes análogos a los de la autonomía provincial y de la Nación, siendo necesaria la coordinación de los ordenamientos normativos.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que el artículo 123 de la Constitución nacional no confiere a los municipios el poder de reglar materias que le son propias sin sujeción a límite alguno, sino que reconoce a las provincias la atribución para delinear los contornos de la autonomía municipal con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que ellas conservan (cfr. Fallos: 325:1249).
En la misma línea de razonamiento, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires ha dicho que “la facultad de dictar normas propias no puede ser desconocida a los municipios, pero es preciso que esté enmarcada apropiadamente, pues no tiene por qué colisionar con la vigencia de determinadas reglas y principios supralocales, orientados a la realización del interés general, con sostén esencial en la autonomía originaria, preexistente y considerablemente más amplia de las provincias, sobre la cual se ha vertebrado el Estado federal (arts. 1, 121, 122 y 123, Const. nac.). Ello (...) en el entendimiento de que la inteligencia funcional de los artículos 5 y 123 de la Constitución nacional condiciona el margen de maniobra provincial en esta materia y erige en límite jurídico inexcusable a la afectación del desempeño municipal autónomo” (cfr. SCBA, I 2021, “Municipalidad de San Isidro”, 27/8/2014).
Ahora, lo hasta aquí considerado no implica en modo alguno que la provincia podría suprimir competencia que es propia del municipio.
Es decir, a partir del reconocimiento constitucional de la autonomía municipal, la relación entre las facultades de la provincia y las del municipio dejaron de ser de delegación para pasar a ser de coordinación.
Ello lleva a la conclusión que ante un conflicto normativo, el texto constitucional que reconoce la autonomía municipal opera de modo distinto según se trate de materia específicamente comunal (art. 123, Const. prov.) o de materia que la Constitución reconoce a la legislatura provincial.
Es válido señalar que el principio de autonomía municipal no puede ser considerado aislada o solamente con base en el artículo 115, sino que también debe tenerse presente las atribuciones y deberes que a la Cámara de Diputados reconoce el artículo 68 de la Constitución provincial.
Ello es así pues, como enseña autorizada doctrina, la Constitución, en su carácter de ley suprema, debe ser interpretada en forma sistemática, esto es, de modo integral, orgánico, como un todo. La exégesis de cada artículo de la Constitución debe coordinarse con los demás, ya que “sus normas deben entendérselas enlazadas entre sí”, debiendo el operador “compatibilizar positivamente y no destruir entre sí a las reglas de la ley suprema” (cfr. Néstor Pedro Sagüés, La interpretación judicial de la Constitución, Lexis Nexis, Buenos Aires, 2006, 103).
Con base en lo que antecede, cabe señalar que las atribuciones de los municipios están determinadas por el ámbito de los distintos incisos del artículo 123, más las que resulten menester para poner en ejercicio a éstas y a las que hacen a su organización y funcionamiento.
Lo hasta aquí considerado permite establecer que las atribuciones de los municipios tienen una dimensión material determinada por la propia Constitución provincial y que regla su competencia en atención a la seguridad, planificación de desarrollo urbano, salubridad, higiene y moralidad; y ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado.
En ese orden de razonamiento, la Constitución provincial ha reconocido a la Cámara de Diputados un poder normativo sobre la materia objeto de este litigio judicial al disponer que es atribución de ese poder constituido la de “...fijar divisiones territoriales para la mejor administración, reglando la forma de descentralizar la misma; crear centros urbanos y dictar la ley orgánica de municipalidades, a las que podrá acordar subsidios cuando sus rentas no alcancen a cubrir sus gastos...” y la de “crear y suprimir bancos oficiales y legislar sobre el régimen crediticio bancario” (cfr. art. 68, incs. 1 y 19).
Por ello, lo dispuesto en el artículo 14 de la carta orgánica del Banco de La Pampa, aprobada mediante la ley 1949 (BO, 28/9/2001), resulta congruente con la atribución legislativa reconocida a la Cámara de Diputados y que todo municipio debe considerar en cuanto dispone que “el Banco de La Pampa es el agente financiero del Estado Provincial, Organismos Descentralizados y Autárquicos, Municipalidades y Comisiones de Fomento de la Provincia de La Pampa y la caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales; lo es también de los depósitos judiciales”.
No se advierte en modo alguno que esa disposición legal implique una intervención provincial en materias propias del municipio que constituya un menosprecio de la autonomía que la Constitución reconoce expresamente a los municipios.
11) Con base en lo precedentemente considerado, una primera línea de reflexión lleva a considerar que lo dispuesto en el artículo 2 –y su consecuente artículo 3– de la ordenanza 5546 –en cuanto autoriza la apertura de cajas de ahorro y cuentas corrientes– resulta contraria a la Constitución provincial y a la ley 1949, que aprobó la carta orgánica del BLP, al que instituyó como agente financiero provincial, por no ser materia privativa de los municipios en el sentido de excluir toda competencia normativa provincial (cfr. art. 115, 123, 68, Const. provincial).
La descalificación constitucional se funda en que el constituyente provincial ha atribuido a la Cámara de Diputados competencia material para legislar sobre la creación y supresión de banco oficiales.
En ese sentido, ha sido la legislatura provincial, a través de la ley 1949, que aprobó la carta orgánica del BLP, la que ha instituido al Banco de La Pampa en el agente financiero del Estado provincial, organismos descentralizados y autárquicos, municipalidades y comisiones de fomento de la Provincia y la caja obligada para el ingreso de las rentas fiscales y de los dineros, títulos y depósitos de todas las reparticiones oficiales; lo es también de los depósitos judiciales, con excepción de los fondos provenientes de operaciones que reciban por programas o convenios específicos, que impongan otra modalidad; las excepciones deben ser dispuestas en todos los casos por decreto del Poder Ejecutivo (cfr. art. 14, Carta Orgánica del BLP, aprobada por ley 1949).
Digresión mediante, es válido señalar que el carácter de agente financiero reconocido al BLP ya había sido establecida en el decreto ley 254/60 (BO, 13/4/1960).
A lo expuesto, cabe añadir que, en el caso, cobra importancia la ley 3 –Ley de Contabilidad y Organización de Contaduría General y Tesorería General de la Provincia– (BO, 30/7/1953), norma jurídica a la que hacen referencia tanto la Ley Orgánica de Municipalidades y Comisiones de Fomento (art. 47) como la normativa municipal (v.gr. ordenanza 2748/01, texto según ordenanza 3969/2009), que rige, entre otras, en materia de recaudación de las rentas, el uso del crédito y la integración de las cuentas públicas, todo por intermedio del organismo que inviste el carácter de agente financiero de la provincia, esto es, del Banco de La Pampa (cfr. art. 19).
12) Cabe recordar que el examen de la validez constitucional de una norma jurídica no solo debe limitarse a su control formal –o adjetivo– sino que también debe ser objeto de evaluación la relación efectiva entre los fines que la ley persigue y los medios dispuestos por el legislador para su logro, a la luz de las normas constitucionales.
En el caso, la ordenanza impugnada al facultar al Departamento Ejecutivo para “realizar aperturas de cuentas corrientes o cajas de ahorro en cualquier entidad financiera regida por la ley 21.526 (cfr. art. 2) cancela la aplicabilidad de la normativa provincial, alterando, de ese modo, el contenido esencial de 1as normas constitucionales que reconocen en la Cámara de Diputados la competencia para reglamentar la materia económica financiera de la provincia y que ha reconocido en el Banco de la Pampa la condición de agente financiero provincial (cfr. art. 115, 123, 68, Const. Prov.; art. 14, Carta Orgánica BLP, aprobada por la ley 1949), por ello, deviene en inconstitucional.
Una decisión distinta a la que aquí se toma implicaría que cualquier norma jurídica podría alterar la Constitución, circunstancia que afectaría, sin lugar a dudas, la condición de ley suprema inalterable por normas ordinarias, hecho que el constituyente provincial se ha ocupado de asegurar (cfr. art. 125, Const. Prov.).
13) Igual razonamiento corresponde hacer respecto de los artículos 4, 5 y 6 de la Ordenanza, pues también contraría el artículo14 de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa.
En efecto, el Poder Ejecutivo de la Provincia de La Pampa, en el mensaje de elevación a la Honorable Cámara de Diputados del proyecto de ley de adecuación de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa, expresamente refiere que se otorga mayor amplitud al carácter de agente financiero de la entidad (Nota 178 A.L.G.01, 28/8/2001).
Durante el debate parlamentario la mayor discusión, entre diputados oficialistas y opositores, estuvo dada en la finalidad del organismo, discutiéndose si la transformación en sociedad de economía mixta opacaba el carácter de banco de fomento, pero nunca se puso en discusión el texto del artículo 14, conforme al Diario de Sesiones del 20 de septiembre de 2001 (31ª Reunión, 26ª Sesión Ordinaria, ps.1056/1073) la aprobación por mayoría estuvo referida a los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 21 de la ley 1949, en tanto hubo unanimidad en el resto del articulado.
El consenso legislativo, que confirmaba y ampliaba el sentido otorgado al concepto que traía desde la fundación del ente, permite inferir que las palabras y las finalidades de la ley –estándares interpretativos del artículo 2 del Código Civil y Comercial– coinciden en otorgar al banco el privilegio de ser el “agente financiero” de las municipalidades pampeanas.
Este Privilegio –así lo considera el propio esquema de la ley al titular el Capítulo III– tiene, en el derecho público provincial y nacional numerosos antecedentes. Es habitual que las provincias estén obligadas a canalizar la gestión de sus excedentes financieros a través de una única institución bancaria. Y en aquéllas provincias que no cuentan con bancos estatales, los Estados otorgan este privilegio a bancos oficiales nacionales (v.g. Provincia de Mendoza con Banco de la Nación Argentina, Decreto provincial 754/2016, BO 4/7/2016) o privados (Río Negro, en relación al Banco Patagonia).
La doctrina publicista que brega por la profundización de las autonomías municipales, en relación a la faz económica financiera, ha centralizado sus posiciones en orden a las facultades tributarias, como modos genuinos de recaudación y sostenimiento, quedando dentro de las competencias legislativas provinciales la obligación de asegurar a los municipios un mínimo de contenido, de modo tal de no privarlos de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus fines.
En este test de constitucionalidad, entre la norma de mayor jerarquía (ley 1949) y la norma de menor jerarquía (ordenanza municipal 5546/16) se evidencia claramente que la norma menor avanza sobre una materia que el legislador pampeano reservó para el conjunto de la provincia, al asegurar al banco provincial la posibilidad de gestionar los excedentes financieros de los municipios –entre otros organismos–. El municipalismo supone al federalismo y por ello las autonomías municipales no pueden desbordarse, poniendo en peligro la conformación de la provincia misma.
Sobre el rol del Poder Judicial, en el balance entre poderes provinciales y municipales, María Gabriela Ábalos nos dice que “…se reafirma el siempre vigente control de constitucionalidad en manos del Poder Judicial, único límite a los posibles desbordes competenciales…” (cfr. María Gabriela Ábalos, Cuestiones pendientes de la autonomía municipal en la Argentina, LL 2017-A, 881).
Con el dictado de la ordenanza bajo análisis la MSR se ha desbordado en los límites de su competencia, mediante el dictado de un acto normativo de sustancia legislativa que avanza sobre otra norma jurídica de mayor jerarquía que durante décadas rigió en nuestra provincia sin tachas de inconstitucionalidad y permitió la consolidación de una entidad bancaria que atraviesa todo el territorio pampeano.
La exclusividad del BLP como agente financiero de los municipios en modo alguno puso en peligro la autonomía municipal, sino que constituyó una limitación razonable (cfr. art. 28, CN) de las declaraciones y derechos constitucionales que garantizan la subsistencia del régimen municipal.
14) En mérito de lo considerado, y en consonancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador General, corresponde hacer lugar a la pretensión procesal y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016 de la Municipalidad de Santa Rosa, con fundamento en los artículos 1, 68, inc. 1º y 19, de la Constitución provincial y 28 y 31 de la Constitución nacional.
15) Por último, cabe señalar que la competencia para declarar la inconstitucionalidad de una ley, decreto, reglamento, ordenanza –como el caso en examen–, etc., es el primer ámbito que muestra el rol político del Superior Tribunal de Justicia como cabeza de uno de los poderes del Estado. Y ello es así pues esa función presupone la de ser el intérprete final de la Constitución y del sistema normativo que es su consecuencia (cfr.: Aída R. Kemelmajer de Carlucci, Atribuciones de los Superiores Tribunales de Justicia, La Ley, Buenos Aires, 2007, 6).
Ahora bien, el ejercicio de ese control de constitucionalidad para mantener a los diversos poderes provinciales y municipales en la esfera de las facultades trazadas por la Constitución, obliga a la absoluta estrictez para no extralimitar la propia competencia (cfr. CS, “Sojo”, Fallos: 32:120).
Lo expuesto ha llevado a considerar, en el caso en examen, y de modo puntual, la descalificación jurídica de la ordenanza (y que es de la esencia del control de constitucionalidad), pero no habilita de ningún modo que sea este mismo Superior Tribunal de Justicia el órgano que plantee o proponga cuál debe ser el remedio frente a lo que considera una vulneración jurídica.
Es por ello que no se es partidario del criterio de que sea este órgano judicial el que asigne la delimitación de los alcances y contenido de la autonomía municipal, sino que deben ser aquellos órganos políticos locales los que se ocupen de hacerlo (cfr. Horacio Rosatti, Panorama actual de la realidad institucional de los municipios en Argentina, Revista de Derecho Público, Derecho Municipal (tercera parte), Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 2005, 31).
16) En razón de las características particulares del presente litigio y su complejidad, corresponde imponer las costas en el orden causado (art. 62, segundo párrafo, CPCC).
El señor ministro Dr. Eduardo D. Fernández Mendía dice:
Que en los términos en que ha quedado trabada la litis, se desprende que ésta se ha acotado a la pretensión de la actora, consistente en la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza municipal de esta capital provincial 5546, del 17 de noviembre de 2016 (Boletín Municipal 270 -separata-, 1 de diciembre de 2016).
Este abocamiento singular deviene en razón de la improponibilidad adjetiva, de un pedido de inconstitucionalidad a modo de refutación reconvencional del municipio capitalino, que encuentra su veda en la letra del artículo 462 del código ritual, al señalar, en su inciso 1°, que: “No serán admisibles la reconvención ni excepción previas”, como se dijera con amplitud en el voto precedente.
Por ello, debemos circunscribir el análisis a la petición accionante, que muy en detalle ha sido examinada en los votos anteriores a los cuales me adhiero.
A modo de introito, en el test de constitucionalidad en análisis, dos reflexiones primarias, una jurisprudencial y otra doctrinaria, que mantienen imperecedera vigencia.
En el primero, nuestra CSJN, en autos “Municipalidad de la Capital c/ Elortondo”, Fallos 33:163, cuando subraya “que es elemental en nuestra organización constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas si la encuentra en oposición con ella, constituyendo esta atribución moderadora, uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial nacional, y una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos consignados en la constitución contra los abusos posibles e involuntarios de los poderes públicos; que tal atribución es, por otra parte, un derivado forzoso de la separación de los poderes constituyentes y legislativo ordinario, que hace la constitución, y de la naturaleza subordinada y limitada de este último”.
El constitucionalista José Nicolás Matienzo subraya: “Cuando un juez cualquiera que sea su jerarquía al decidir una cuestión que se le somete por las partes, se encuentra con que hay dos leyes contrarias, está obligado a elegir una de ellas. Cuando la contradicción es entre una ley calificada de suprema y otra que no lo es, o una ley superior y otra inferior, el juez tiene que decidirse a favor de la ley suprema o superior. La facultad de los jueces de decidir en cada caso cuál es el derecho aplicable, es lo que constituye en realidad la esencia del poder judicial” (cfr.: José Nicolás Matienzo, Lecciones de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1926, pág. 211).
Dicho esto a modo de introducción en este voto complementario al que precede, resulta oportuno ir planteando los interrogantes susceptibles de ser respondidos en el itinerario argumental de este voto.
El primero de ellos estriba en examinar si la ordenanza 5546/2016 emitida por el Municipio de la ciudad de Santa Rosa, capital de La Pampa, colisiona con normas de jerarquía superior, y en su caso, ¿cómo?
En una relación de antecedente a consecuente, se advierte de manera clara su disonancia con la ley 1949, por su conexidad temática en orden a una autonomía municipal receptada binariamente a través de la Constitución Nacional (arts. 5 y 123) y Constitución de La Pampa (arts. 115 y sgtes).
Sobre este tópico –autonomía municipal– y las derivaciones que para el sub discussio presupone, bastará remitirme a los votos anteriores, quienes de manera propedéutica han expresado la evolución constitucional, legal y política, de este instituto constitucional.
Empero, voy a detenerme a subrayar o enfatizar aspectos que hacen a la fundabilidad de esta resolución.
A partir de 1994, el nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional, trae aparejado que la autonomía municipal emerge en nuestro estado constitucional de derecho como una autonomía de segundo grado, en la medida en que sus atribuciones no se equiparan a las de las provincias, y están condicionadas o subordinadas a lo que ellas dispongan en sus respectivas constituciones, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico o financiero.
Eso implica, ciertamente, reconocer márgenes regulativos al derecho público local, y presupone también que la Constitución nacional no asume la existencia de un hipotético régimen uniforme de gobierno municipal autonómico.
De hecho existe también una amplia variedad de perfiles del gobierno local, que presentan matices y modalidades propias en las diversas provincias, más allá de las notas comunes reconocibles. Esto fue implícitamente asumido en la Convención reformadora de 1994.
Tal como se revela en fragmento de los Debates en que el convencional Iván Cullen sugiere que en la “Constitución quede claro que no se puede, so pretexto de reconocer la autonomía municipal, desconocer la autonomía provincial para establecerla de acuerdo con la modalidad que determine cada provincia”; a la cual respondía la convencional Norma Maza que “todos los miembros de la Comisión del Régimen Federal, Economía y Autonomía Municipal tenemos el criterio de otorgar a las provincias el derecho de que en su propias constituciones provinciales determinen que clase de régimen federal van a sostener” (3° Sesión ordinaria, continuación, 4 de agosto de 1994, intervención de los convencionales Iván Cullen y Norma Beatriz Maza, en Debates de la Convención Nacional Constituyente de 1994, 24° Reunión).
La polisemia y heterogeneidad del ideal de autonómico se advierte, en especial, al examinar el elenco de diferentes “ordenes” que aparecen incorporados en el artículo 123 de la Constitución nacional.
Esos ordenes son espacios en los que debe reconocerse la observancia del ideal de autonómico comunal y deben entenderse con un criterio teleológico, y asumiéndolos, en tanto principios como mandatos de optimización, dentro del contexto del diseño constitucional local como nueva referencia, y regulados por el legislador local, principalmente.
No resulta ocioso destacar que la previsión constitucional de la autonomía municipal está ubicada estructuralmente, en la Segunda Parte, Título Segundo de Gobierno de la Provincia, lo que trasunta a las claras la principalidad provincial, como concepto institucional sobre la municipal, sin desconocer el reconocimiento explicito del constituyente sobre la identidad y dignidad del régimen municipal.
Parangonando esta estructura de reflexión con la teoría de los conjuntos en matemáticas, la autonomía municipal es un subconjunto del conjunto Gobierno de Provincia, siendo de Perogrullo establecer las distinciones constitucionales, históricas, sociológicas, culturales, etc. que dan primacía jerárquica a las provincias, no en desmedro del municipio, sino en una relación armonizadora, pero con impronta provincial que preserva la unidad en la diversidad.
En otros términos, el principio autonómico sentado por el artículo 123 de la Constitución nacional podría leerse como un mandato categórico, pero la doctrina es propicia en señalar matices.
Para Cassagne, por ejemplo, “aun después de la reforma constitucional, el planteamiento de la cuestión en términos de autonomía absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas pues el régimen de los municipios dependerá de lo que establezcan las constituciones de cada provincia y, en su caso, de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales (cfr. Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Bs. As., 2002, T1, pág. 463).
Por su lado, Badeni sostiene que el mandato constitucional es una “autonomía derivada” o bien “una autarquía originaria”, que aparentemente serian la misma cosa: una delegación de atribuciones realizada por las provincias” que determinan y crean los municipios, establecen y modifican sus límites territoriales, precisan cuáles son sus autoridades y atribuciones, fijan los procedimientos electorales para la designación de esas autoridades y establecen cuáles son las materias y con qué alcances pueden ser reguladas normativamente por los municipios”.
Dicho esto, y siguiendo el itinerario de la argumentación, nos encontramos como cuestión a elucidar si la ordenanza municipal en crisis conculca la letra y el espíritu de la ley provincial 1949, que aprueba la Carta Orgánica del Banco de La Pampa.
Esta ley establece (como muchas otras análogas provinciales en su naturaleza, sentido y alcance, y más allá que en muchos casos presentan una anfibología de difícil precisión en sus alcances), claramente, la política bancaria oficial relativa a los poderes públicos.-
¿Y por qué hacemos esta confrontación primaria, entre ley provincial y ordenanza municipal? Por imperio constitucional que autoriza al legislador provincial a fijar el sentido y alcance de la autonomía municipal.
Como señala Rodolfo Vigo, en su libro “Interpretación Constitucional”, que “al prescribirse que debe tenerse en cuenta la legislación ordinaria al momento de interpretarse la Constitución, no se está proponiendo la subversión de las gradas del ordenamiento jurídico, sino simplemente se está reconociendo el valor de fuente del derecho al legislador en tanto responsable político primario de procurar jurídicamente que a través de normas jurídicas generales, “el derecho concentrado”, en los valores y principios consagrados constitucionalmente se explaye y gane en precisión histórica” (cfr. Rodolfo Vigo, Interpretación constitucional, Abeledo Perrot, Buenos Aires, pág. 131).
Nuestra Corte Nacional, animada por el mismo respeto a la ley, ha sentado los siguientes criterios doctrinarios: “Si bien incumbe a esta Corte el control de constitucionalidad de las leyes del Congreso, que incluye de su racionalidad, no puede dejar de valorar adecuadamente la insistencia del legislador en renovar un régimen legal análogo” (cfr. CSJN, causa “Montalvo”, fallo del 11-XII-1990).-
Este conflicto o colisión repentina de normas que analizamos en esta causa (ordenanza municipal versus ley provincial de banca oficial) trastoca el equilibrio de competencias propias y concurrentes entre provincia y municipio y altera indebida y peligrosamente, el principio de seguridad jurídica como así también el de previsibilidad, por cuanto lo preceptuado en la legislación bancaria oficial (tanto la actual, como las que sirvieron de precedentes legislativos institucionales) establecieron sin solución de continuidad el sentido y alcance del concepto de agente financiero; y así fue receptado por la normativa municipal –en general en todas las provincias y en la capital– hasta esta pretendida disrupción institucional y legislativa, que facilita la ordenanza en crisis, que en mi opinión resulta totalmente inaudible.
Resulta oportuno recordar lo resuelto por el Tribunal Superior de Córdoba en autos “Municipalidad de Villa Allende c/ EPEC…” Expte. M 21/10 – Recurso de Casación e inconstitucionalidad, al señalar: “VII.2. En ese marco constitucional de elaboración de normas generales, las ordenanzas municipales tienen el mismo valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales en el ámbito de su competencia material”.
“Sin embargo, el análisis de validez y eficacia de las ordenanzas municipales, corresponde efectuarlo con relación a los grandes bloques de constitucionalidad –Constitución Nacional-Constitución Provincial-Carta Orgánica Municipal–, integrando y conjugando sistemáticamente el principio de supremacía con el principio de competencia. De tal suerte que las formulaciones normativas municipales, en el ámbito de competencias exclusivas, prevalecen en jerarquía normativa, lo cual cede en principio, frente a competencias concurrentes, atento al principio de supremacía, ya que con este último se asegura frente al conflicto de normas inconciliables, emergentes de diferentes ordenes de gobierno, la preeminencia de los fines queridos por la constitución y el interés general en juego”.
En nuestro caso, la tradición interpretativa por varias décadas en nuestra provincia, acerca del alcance hermenéutico de agente financiero, se debe correlacionar con el artículo 1° del Código Civil y Comercial al referirse a las fuentes del Derecho y su aplicación, y de un modo particular en la última parte del precepto que reza : “Los usos, prácticas y costumbres son vinculantes cuando las leyes o los interesados se refieren a ellos o en situaciones no regladas legalmente siempre que no sean contrarios a derecho”.
En mi opinión, este cambio inopinado de dirección normativa en un municipio, alterando unilateralmente una prolongada y pacifica interpretación de la normativa subordinante –en orden al diseño constitucional provincial– carece de la razonabilidad necesaria, y que, de admitirse, colocaría los equilibrios jurídicos-competenciales en una situación incompatible con el estado constitucional del derecho.
Así como a los justiciables le es vinculante la teoría de los actos propios, es decir, la coherencia extraprocesal y procesal de sus actos en los litigios, de manera similar, los poderes del Estado requieren del uso prudente en la creación legisferante renovadora, en armonía con la jerarquía normativa y la razonabilidad en las mutaciones, sin precedentes justificantes.
Rodolfo Vigo, en la obra anteriormente citada, pág.167, se refiere a la estabilidad relativa de las decisiones interpretativas, y que puede extenderse valida y necesariamente a esta situación, más allá que no haya sido sometida con anterioridad al arbitrio judicial. El principio del stare decisis –o sea que el tribunal debe seguir la orientación del precedente para los casos análogos– es vinculante para el intérprete político (legislador o gobernante), que no puede soslayar la Constitución y la consiguiente prelación jerárquica normativa.
Vigo añade que “entre los argumentos aducidos en su respaldo destaquemos: 1) el evitar la sospecha y falta de seriedad que suponen los cambios frecuentes en las orientaciones jurisprudenciales; 2) no afectar la seguridad jurídica brindando previsibilidad de las consecuencias a los operadores jurídicos; 3) respeta la justicia, atento a que trata igual a los casos iguales; 4) despeja innecesarios interrogantes sobre la Constitución por la vía de fijar de manera clara y terminante cual es la interpretación que debe brindarse en la misma”.
A su vez, Néstor Sagüés, en su obra “Recurso extraordinario” (citado por Vigo) ha llamado a esta doctrina del precedente como del “sometimiento condicionado”, basado en un deber institucional en tanto que la alteración infundada de pautas ya consagradas, importa una alteración al orden institucional definido en la constitución y a la interpretación de la misma que ha efectuado su intérprete supremo y final.
Finalmente, Vigo señala el punto de vista del peso del precedente, para lo cual Robert Alexy propone como una de las reglas del discurso jurídico lo siguiente: “quien quiera apartarse de un precedente asume la carga de la argumentación”.
Ciertamente, y a fuer de ser reiterativo, todas estas reflexiones que hemos realizado para el juez intérprete, le son aplicable al legislador, intérprete primigenio del orden jurídico.
Por todo ello, considero que el contenido de la ordenanza resulta a todas luces irrazonable, por no cumplimentar las exigencias de adecuación, necesidad y razonabilidad o proporcionalidad en el que tanto han insistido doctrina y jurisprudencia. En tal sentido, no existe argumento lógico político o jurídico que justifique el apartamiento súbito de la legislación en esta ordenanza en orden a la continuidad normativa que tuvo por años. Tampoco surge con nitidez la necesidad que amerite el cambio inopinado que lo justifique argumentalmente; y finalmente dentro de la razonabilidad se advierte la inexistencia de un balance adecuado de los beneficios y costos de la modificación realizada, decidida incluso con un acotado margen de consenso legislativo y político.
A modo de colofón, en este análisis debemos recordar lo opinado por Domingo J. Sesín, en un artículo publicado en La Ley, 2003-E, 1264 sobre Facultades de los jueces, cuando señala con enfática precisión: “… el juez no es un dominus de la sociedad, y hay que desechar aquellas posturas que amplían en grado sumo su marco de acción en virtud de la libre apreciación, propiciadas por la Escuela realista norteamericana y algunos filósofos italianos de los últimos años (Chierchuia, P., “L'interpretazione sistematica della constituzione”, p.10 y sigtes., Padova, 1978, p.10 y siguientes)…”
“…Con razón se afirma que una expansión sin inhibiciones de la Justicia no transforma al Estado en jurisdicción, sino a los tribunales en instancias políticas. No conduce a juridificar la política, sino a politizar la Justicia.
“…La problemática de todos los tiempos referida a los confines del derecho y la política plantea una cuestión irresuelta: si es posible reconducir las materias discrecionales, que solo competen a los órganos políticos, al campo jurídico, con parámetros objetivos…”-
“…El Estado confía al juez el cometido de declarar razonadamente la voluntad concreta de la ley que vincula el mundo de los hechos con el bloque de juridicidad en forma hipotética y abstracta. La actividad cognoscitiva que precede a su pronunciamiento importa una facultad de raciocinio común a todo intérprete, pero una vez deducida la conclusión, entonces impone el sello de la autoridad del Estado.
“…Normalmente se asigna al juzgador la función de interpretar el ordenamiento, resolviendo una controversia entre partes con el dictado de una norma individual basada en la Constitución, la ley o los principios del derecho. Su razonamiento es absolutamente jurídico, estándole vedado efectuar valoraciones de oportunidad y convivencia, o fundar en éstas sus votos porque tal cometido compete exclusivamente a la Administración Pública o al legislador, en virtud del principio de separación de poderes…”
“…La legitimidad de los jueces no sólo proviene de la idoneidad exigida para ocupar el cargo (generalmente mediante concursos públicos), sino esencialmente del mismo derecho que tienen la obligación de aplicar; su independencia se pone en evidencia cuando los jueces dirimen el caso concreto con la objetividad e imparcialidad que prescribe el propio orden jurídico al cual le deben absoluta subordinación. Su cometido no es crear normas legislativas ni ejercer el poder político o discrecional también creativo para satisfacer de la mejor forma los intereses sociales.
“...Una eventual elección a través del sufragio o una duración limitada en su función podrían afectar seriamente la división de poderes, la independencia, la imparcialidad, neutralidad política, la competencia e idoneidad, porque el Poder Judicial no está capacitado para gobernar sino para dar efectividad al derecho. No le es dable sustituir el responsable de la decisión política, sino que tiene dos objetivos prioritarios: controlar si la decisión administrativa ha respetado el principio constitucional de sumisión de la Administración a la ley y al derecho, y garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses de los administrados…”
Estas reflexiones que anteceden persuaden acerca de la necesaria respetabilidad republicana por la división de poderes, de la legislación bancaria oficial provincial y su permanente y publica interpretación y aplicación por los poderes públicos de La Pampa, incluido en ellos, los municipios, los cuales mientras carezcan de Banco Municipal, en principio, el Banco de La Pampa, por imperio legal es su banco oficial para todas las operaciones con arreglo a la normativa vigente.
Ello implica, nuevamente decidir que la ordenanza se ha apartado indebidamente del marco constitucional y legal, y así debe declararse su inconstitucionalidad por violentar normas de la Constitución nacional y la de La Pampa, como bien se señala en el voto de los colegas preopinantes.
Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, en pleno:
RESUELVE: 1°) Rechazar el planteo de inconstitucionalidad efectuado por la Municipalidad de Santa Rosa respecto del artículo 14 de la Carta Orgánica del Banco de La Pampa, aprobada por la ley 1949 (BO, 28/9/2001).
2°) Hacer lugar a la pretensión procesal y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza 5546/2016 de la Municipalidad de Santa Rosa, en mérito de lo considerado.
3°) Imponer las costas de este litigio por su orden en mérito de la complejidad de la cuestión debatida (artículo 62, segundo párrafo, CPCC).
4°) Por su actuación profesional, regular los honorarios de los Dres. Rosana Evangelina Castaño y Raúl Alfredo García, apoderados, en forma conjunta, en la cantidad de veintisiete mil pesos ($ 27.000) y los de los Dres. Verónica Fernández y Claudio R. A Pérez de la Prida, apoderados, en forma conjunta, en la cantidad de veinticuatro mil setecientos pesos ($ 24.700) (artículos 6, 9, 10 y 38, Ley de Aranceles).
5°) Por la actuaciones de los profesionales en el incidente de medida cautelar “Banco de La Pampa Sociedad de Economía Mixta c/Municipalidad de Santa Rosa s/ acción de inconstitucionalidad s/ Incidente de Medida Cautelar” expediente Pleno C-86/2016, regular los honorarios de los Dres. Rosana Evangelina Castaño y Raúl Alfredo García, apoderados, en forma conjunta, en la cantidad ocho mil novecientos diez pesos ($ 8.910) y los de los Des. Verónica Fernández y Claudio R. A. Pérez de la Prida, apoderados, en forma conjunta, en la cantidad de ocho mil ciento cincuenta pesos ($ 8.150), (artículos 6, 9, 10 y 27, Ley de Aranceles).
6°) A cada suma indicada en los puntos 4 y 5 se les adicionará el porcentaje por el IVA, de así corresponder.
7°) Por Secretaría, regístrese, notifíquese mediante cédula y oportunamente, archívese. Fdo:
Dr. Hugo Oscar Diaz Presidente Superior Tribunal de Justicia