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Timestamp: 2018-02-24 15:58:17+00:00
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La notion de rentabilité financière : où est la frontière entre public et privé?
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1 La notion de rentabilité financière : où est la frontière entre public et privé? Pascale DEFLINE Professeur affiliée à l Université Paris-Dauphine Consultante Performance et Territoires Cela fait plusieurs décennies que les collectivités locales empruntent, puis s approprient avec le temps des outils provenant de l entreprise. Gestion de la dette, pluriannualité financière ou encore amortissement comptable : ces expressions sont entrées peu à peu, depuis le début des années 80, dans le vocabulaire des collectivités territoriales. Cette communication a pour but d étudier si la frontière actuelle existant en termes d outils de gestion entre public et privé peut encore se déplacer avec l introduction de la notion de rentabilité financière. Plus précisément, nous souhaitons répondre à la question suivante : dans quelle mesure la notion de rentabilité financière, qui semble appartenir au monde de l entreprise, pourrait intervenir dans les choix d investissement des collectivités territoriales? La question se pose dans un contexte de profonde mutation. Depuis plusieurs années, nous assistons à une évolution des finances des collectivités locales vers une nécessité de restriction des dépenses, liée, entre autres, aux difficultés financières de l État et à la crise économique et bancaire depuis Par ailleurs, la frontière entre le public et le privé 2 est moins nette eu égard à l évolution relativement récente des modes de gestion des services publics. Nous poserons tout d abord les points d ancrage de la gestion publique. Puis nous décrirons la méthodologie de notre enquête. Enfin nous présenterons les résultats obtenus. 1. INTÉRÊT GÉNÉRAL ET INTÉRÊT FINANCIER : QUELLE COMPATIBILITÉ? 1.1. L intérêt général, principe de légitimation de l action publique La distinction entre public et privé paraît être à la source de l organisation de la société française. Le droit français repose sur une séparation nette entre le droit public et le droit privé. C est l arrêt Blanco en 1873 qui permet de «poser la clé de voûte de la construction» 3 du droit administratif, qui remonte à la Révolution. Cet arrêt énonce que l administration «ne 1 Cour des Comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques : préliminaire au débat d orientation sur les finances publiques, La Documentation française, 2011, 214 p. 2 Annie Bartoli, Les outils du management public : fausses pistes et vrais défis, in David Huron, Jacques Spindler (dir.), Le management public en mutation, L'Harmattan, 2008, pp René Chapus, Droit administratif général - Tome 1, 15 ème édition, Montchrestien, 2001, pp. 1-2
2 peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, [ ] ; qu'elle a ses règles spéciales» 4. Elle relève donc du droit administratif. Fruit de deux cents ans d histoire, le droit administratif est souvent présenté par des non juristes comme rigide, complexe et vieilli au regard d une administration qui aurait besoin de de souplesse et de modernisme. C est oublier peut-être un peu vite les fondements de ce droit qui structure toute l action publique. Car le droit administratif repose sur une notion fondamentale et fondatrice de l action publique : l intérêt général. Notion complexe et évolutive, J. Chevallier 5 la définit comme un dépassement de la somme des intérêts particuliers afin d exprimer la volonté générale. Cet intérêt général légitime et finalise l action publique, à l inverse de l action privée, dominée par l intérêt particulier. Existent alors de profonds antagonismes entre le monde public et le monde privé, que décrivent J. Chevallier et D. Loschak 6 en 1982 dans un article encore cité aujourd hui : la logique juridique, qui gouverne traditionnellement l action publique, et la logique managériale, à laquelle appartient l idée d intérêt financier, semblent même incompatibles Une place croissante de l intérêt financier dans l action publique Pourtant l évolution de la notion d intérêt général depuis 1933 est certaine : plusieurs arrêts du Conseil d État ont d abord présenté l intérêt financier comme soutien à l intérêt public en 1933 (arrêt Planche 7 ), puis comme exclusif dans le motif du maintien du service en 1938 (arrêt Goldberg et Lichtenberg 8 ), comme permettant l adjonction d une activité nouvelle à un service public existant en 1954 (arrêt Berthod 9 ), et enfin comme confondu avec l intérêt général en 1970 (arrêt Unipain 10 ), le Conseil d État jugeant alors que «l extension des fournitures de pain par la boulangerie militaire à des établissements pénitentiaires, motivée par des raisons d économie, est conforme à l intérêt général». Ces modifications dans la définition de l intérêt général ont engendré un rapprochement de l action publique avec l idée d intérêt financier : «la conciliation croissante du droit administratif et de la rentabilité apparaît dans les mutations affectant un certain nombre d éléments traditionnels, particulièrement significatifs du droit administratif, comme la notion d intérêt général» 11. L incompatibilité historique entre le droit administratif et la notion d intérêt financier ne serait plus une réalité. Dès lors, la notion de rentabilité financière pourrait participer aux choix de service public. 4 TC, 8 février 1873, Blanco, Rec. 1 er suppl., p Jacques Chevallier, L'intérêt général dans l'administration française, Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 41, nº 4, 1975, pp Jacques Chevallier, Danielle Loschak, Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française, Revue Française d Administration Publique, nº 24, 1982, pp CE, 23 juin 1933, Planche, Rec. p. 682, S p.81 8 CE, 12 novembre 1938, Goldberg et Lichtenberg, Rec. p CE, 4 juin 1954, Dame Berthod, Rec. p CE, 29 avril 1970, Société Unipain, Rec. p Sébastien Bernard, La recherche de la rentabilité des activités publiques et le droit administratif, LGDJ, 2001, pp
3 2. UNE MÉTHODOLOGIE EXPLORATOIRE ET QUALITATIVE 2.1. Le choix de la méthodologie Notre recherche s effectue dans un domaine peu voire pas étudié jusqu à présent, que ce soit sur les critères de choix d investissement des communes ou sur la notion de rentabilité financière de ces choix. Nous nous situons donc dans une démarche ouverte et en quête de sens 12. Seule une étude approfondie du terrain, avec des mots comme données, peut fournir des réponses à notre question de recherche. Nous faisons donc nôtres les propos de P. Baumard et J. Ibert : «L approche qualitative accroît l aptitude du chercheur à décrire un système social complexe.» Les travaux préparatoires Nous avons mené notre étude au sein des municipalités. Nous nous sommes intéressés aux communes de plus de habitants, situées en Ile-de-France, dans l Oise, l Eure, l Eureet-Loir et le Loiret, soit 273 communes. Nous avons limité les investissements étudiés à ceux concernant quatre services publics : les équipements culturels, les équipements sportifs, les crèches et la restauration municipale. Cette sélection s est faite sur la base de l ensemble des services publics proposés par une commune, c est-à-dire ceux pour lesquels les communes ont été reconnues juridiquement compétentes, tant pour la création que pour la gestion. Nous avons ensuite éliminé successivement les services publics qui relèvent de la compétence obligatoire des communes, ceux qui sont indispensables eu égard à la présence d un effet de seuil lié à la taille de la commune, ceux pour lesquels la possibilité de faire appel, pour tout ou partie du service, à une entreprise privée est impossible et ceux pour lesquels l usager ne verse aucune contribution, et ceci afin de ne conserver que les services publics pour lesquels la commune détient une réelle autonomie de décision. Des travaux ont ensuite été effectués dans le cadre d une étude préparatoire à un mailing, au premier trimestre Nous avons ainsi lu, lorsque ceux-ci étaient disponibles sur le site Internet de la Mairie, l ensemble des journaux ou bulletins municipaux depuis l année 2006, soit trois années complètes d archives. Ce travail nous a permis de recenser l ensemble des réalisations récemment terminées et des projets en cours ou à venir. Il nous a donné par la suite le moyen de personnaliser au mieux le mailing adressé aux 273 communes Le mailing et les réponses En mars 2009, un mailing a été fait, par pour 241 communes et par la Poste pour les 32 autres. La lettre contenait essentiellement une demande d information sur les projets d investissements, en faisant référence si possible aux informations récoltées dans les journaux municipaux. Ne sachant quel serait le taux de réponse, il a été décidé d accepter toute proposition de rendez-vous. Le taux de réponses fut de 12 %, soit 33 réponses. Parmi celles-ci, 17 furent considérées comme positives, c est-à-dire proposant un entretien ou contenant une transmission d information. Ces réponses positives émanent des personnes ou services suivants ou bien de leur secrétariat : cabinet du maire, maire, adjoint aux bâtiments 12 Frédéric Wacheux, Méthodes qualitatives et recherche en gestion, Economica, 1996, p Philippe Baumard, Jérôme Ibert, Quelles approches avec quelles données?, in Raymond-Alain Thiétart (dir.), Méthodes de recherche en management, 3 e éd., Dunod, 2007, pp
4 ou aux finances, directeur général des services (DGS), directeur général adjoint (DGA), responsable du service financier. Puis nous avons procédé à un deuxième envoi en mai 2009 avec, cette fois-ci, une demande de rendez-vous auprès d un élu (maire ou adjoint aux finances) et d un administratif (DGS ou responsable du service financier). A l issue de cet envoi, le taux de réponses global s élève à 29,3 %, soit 80 réponses, dont 43 considérées comme positives. Celles-ci n ont pas forcément donné lieu à des entretiens, certains contacts ne souhaitant pas finalement aller plus loin. Au total, nous avons procédé à 40 entretiens semi-directifs dans 26 communes. Ces entretiens ont été menés pour 14 d entre eux auprès d élus, dont 3 avec le maire, 10 avec l adjoint aux finances et 1 avec l adjoint au patrimoine bâti, et pour les 26 autres auprès d administratifs, dont 8 auprès du DGS, 4 auprès du DGA, 11 auprès du responsable du service financier, 2 auprès du directeur du patrimoine bâti et 1 auprès du responsable des marchés de travaux et des investissements. Les entretiens consistaient en une description du processus décisionnel des investissements des quatre services publics étudiés, s appuyant si possible sur des investissements inaugurés récemment, en cours de construction ou en projet. Puis un point était fait sur les critères de choix de ces investissements. Enfin la notion de rentabilité financière était abordée. Notons que les 26 communes étudiées se révèlent être très variées en termes de couleur politique, date d élection du maire actuel, nombre d habitants, dépenses d équipement, revenu fiscal des ménages et éloignement de Paris. 3. LES RÉSULTATS Nous avons choisi de ne pas utiliser de logiciel de codage pour l analyse du contenu de ces entretiens car travaillant sur un sujet innovant et certainement sensible. De plus, l objectif était bien de présenter une situation et de la décrire. Nous avons donc préféré conserver la précision des données et la finesse des nuances en faisant ressortir manuellement les principaux thèmes abordés pendant les entretiens. Les résultats révèlent, dans les choix d investissement, la nette présence de critères financiers et une place ouverte, sous certaines conditions, à la notion de rentabilité financière. Toutefois cette place devrait cohabiter avec une primauté du politique Des critères financiers clairement utilisés Les critères de choix d investissement ont été donnés dans l ordre pour certains de nos interlocuteurs, dans le désordre la plupart du temps. Ils sont parfois uniques, parfois multiples. Nous avons ainsi relevé dix-huit critères. Ces critères sont, pour nous, les indicateurs de dimensions plus larges, au nombre de cinq. Chaque dimension peut donc être traduite par un ou plusieurs critères. La figure 1 présente les différents critères de choix utilisés, ainsi que les dimensions traduites. 4
5 Figure 1. Les critères de choix d investissement précisant le nombre d interlocuteurs citant le critère ( ) et le nombre de communes couvertes ( ) Service public Obligation Financier Electoral Divers Demande et/ou besoin de la population Vision d'ensemble de la commune et de son aménagement Ce qui concours au développement durable Entretien obligatoire de l'existant Sécurité Caractère obsolète d'un équipement existant Faisabilité technique Respect de l'environnement et du patrimoine propre à la ville ("ville d'art et d'histoire") Ce qui est lancé par la municipalité précédente Coûts d'investissement Coûts de fonctionnement Subventions obtenues Ressources financières de la ville Programme électoral Aspect politique Nécessité qu'a l'élu de se faire réélire Insatisfaction des services gestionnaires Choix d'opportunité Deux critères prédominent dans les choix d investissement. Le premier critère, cité par 36 interlocuteurs et recouvrant 24 communes est celui de satisfaire une demande et/ou un besoin de la population. Ainsi un DGS précise qu il est «clairement exprimé et ressenti, venant de la base, et non d un programme électoral». Le second critère prédominant, cité par 19 répondants et couvrant 15 communes, est celui des ressources financières. Il n y a aucune surprise à voir ce critère émerger compte tenu de l incertitude à laquelle les interlocuteurs nous ont dit être confrontés dans ce domaine. Si nous nous plaçons maintenant au niveau des cinq dimensions que traduisent les critères, deux dimensions ressortent : la dimension «Service public», intégrée dans toutes les communes étudiées, et la dimension «Financier», intégrée dans 25 des 26 communes étudiées. Nous nous sommes également interrogés sur le poids des différentes dimensions. Celui-ci s appuie sur le nombre de fois où un critère, indicateur de la dimension, est cité sans que nous ayons nous-même donné plus ou moins d importance à l un ou l autre des critères en fonction des propos des interlocuteurs accompagnant ces désignations. Nous faisons en fait l hypothèse d une corrélation positive entre le nombre de fois où un critère est cité et l importance de la dimension qu il traduit, importance en termes de préoccupation pour nos interlocuteurs. Les résultats apparaissent dans la figure 2. 5
6 Figure 2. Poids respectifs des cinq dimensions 12% 2% 33% 40% Service public Obligation Financier Électoral Divers 15% 0% 13% Tous les répondants 10% 4% 44% 38% 39% 30% 2% Les élus Les administratifs Le poids relatif prépondérant des critères de service public apparaît, encore plus fort chez les élus, source de l action publique, que chez les administratifs. Les critères financiers figurent en deuxième position, avec un poids relatif plus important pour les élus que pour les administratifs. Il est vrai que les élus que nous avons rencontrés étaient des maires pour trois d entre eux et surtout des adjoints aux finances pour onze d entre eux. Cette première analyse nous confirme que les choix de service public, d abord fondés sur des critères de service public, intègrent bien des critères financiers, et ce pour une part non négligeable. Notons bien que nous sommes ici le miroir du discours de nos interlocuteurs, et non le reflet de la réalité des choix d investissement La notion de rentabilité : plutôt méconnue et porteuse d intérêt Au-delà des critères financiers prévalant dans les choix d investissement des communes, y a- t-il place pour la notion de rentabilité financière? Nous avons noté une relative méconnaissance de cette notion. Pourtant un intérêt net lui est porté, ainsi qu à un outil de calcul de cette rentabilité, parfois a priori, plus souvent une fois la définition donnée. Des critiques ont assurément émergé de la discussion sur la notion et sur l outil. Nous avons également découvert une utilisation de cette notion dans des investissements spécifiques tels ceux dans le domaine du développement durable La méconnaissance de la notion Aucun de nos interlocuteurs n a donné une définition exacte. En revanche, nous avons pu répartir les définitions données entre : une réelle connaissance avec des termes ou des notions approchants, bien qu inexacts ; une connaissance plus vague, souvent partielle et approximative de la notion, s appuyant sur des thèmes tels que l augmentation des recettes, la diminution des 18% 6
7 coûts de fonctionnement, la prise en compte, lors du choix d un investissement, de ses coûts de fonctionnement ; une méconnaissance, avec des notions abordées sans rapport avec celle de rentabilité ; une récusation de la notion avec un refus de donner une définition. Notre objectif était de concevoir des catégories de réponses plutôt que de noter les répondants de façon précise. Les résultats sont présentés dans la figure 3. Figure 3. Degré de connaissance de la notion de rentabilité financière 14 35% 2 5% 11 27% Réelle connaissance Connaissance plus vague Méconnaissance 13 33% Tous les répondants 5 36% 1 7% 3 21% 9 34% 1 4% 8 31% Les élus 5 36% Les administratifs Ce sont 11 répondants, soit 28 % du total, qui ont donné une définition approchante de la notion de rentabilité financière. Parmi ces définitions, nous trouvons : «rapport entre le coût de l investissement et son rapport, financièrement parlant» (responsable du service financier) ou encore «rapport entre ce qu un équipement coûte à la ville et ce qu il va lui rapporter d un point de vue quantitatif et qualitatif» (responsable du service financier). Il est également un maire que la notion de rentabilité financière questionne sur les aspects suivants : «Qu estce que l investissement projeté va amener comme dépenses de fonctionnement supplémentaires? Quel est l amortissement de l investissement dans le temps? Pour combien de temps est-il construit? Est-ce que cet investissement va générer des recettes?» Certains de nos interlocuteurs ont illustré leur définition avec des exemples de gestion d équipements de leur commune. Ainsi, un DGA nous explique que «l espace de rencontres construit pour les habitants est loué pour des mariages. La rentabilité dépendra des tarifs pratiqués : [dans notre ville,] ils sont faibles et c est un choix de la part de la Mairie pour permettre aux habitants d utiliser la salle. Mais une recherche d optimisation est toutefois présente : la ville essaie de louer la salle tous les week-ends.» La notion est donc loin d être inconnue à certains élus et administratifs. Notons ici qu il paraît y avoir une nette différence entre élus et administratifs : ces derniers sont 31 % à avoir une réelle connaissance de la rentabilité financière contre 21 % pour les élus. Vient ensuite le groupe de ceux qui en ont une connaissance plus vague, s appuyant sur les thèmes suivants : augmentation des recettes, diminution des coûts de fonctionnement, prise en 8 31% 7
8 compte, lors du choix d un investissement, de ses coûts de fonctionnement. Ce groupe représente le tiers des répondants, que ce soit chez les élus ou chez les administratifs. Puis vient le groupe de ceux qui ne connaissent pas cette notion : certains le disent clairement, d autres parlent de «comptabilité analytique», de «prise en compte des amortissements», d «étude du service rendu», de «rapport qualité-prix», de «productivité», de «gestion de la dette», de «dépréciation d un bien»ou encore d «étalement dans le temps d un amortissement». Ces personnes représentent plus d un tiers des répondants. Enfin le dernier groupe est constitué de deux répondants, un maire et un responsable du service financier, qui, récusant la notion de rentabilité financière dans les communes, ne donnent aucune définition : «C est inapproprié dans les collectivités territoriales», explique le responsable du service financier Une notion porteuse d intérêt Nous avons ensuite noté si notre interlocuteur trouvait un intérêt à cette notion de rentabilité financière. Nous l avons fait avant toute explication de notre part, ce qui implique que certains répondants se sont prononcés sans savoir de quoi il s agissait réellement. Puis nous l avons refait après une définition donnée par nous-même de la notion et une brève description de l outil correspondant. La figure 4 présente les résultats. Figure 4. Intérêt pour la notion de rentabilité financière avant et après explication Intérêt Méfiance Refus Nb d'élus avant explication Nb d'élus après explication Intérêt Méfiance Refus Nb d''administratifs avant explication Nb d''administratifs après explication Nous notons trois éléments : un intérêt a priori certain, un refus a priori non négligeable et un fort accroissement de l intérêt suite à nos explications. Commençons par l intérêt a priori de 21 répondants. Parmi ceux-ci, plusieurs ne connaissaient en fait pas la notion. Cependant le terme même de rentabilité, bien qu il constitue «souvent un gros mot dans le secteur public» (DGA), bien qu il soit souvent associé à l entreprise, ne rebute pas ou rebute moins : ce même DGA pense que «la crise aidant, cela évolue un petit peu». Les témoignages d intérêt sont parfois très forts. Ainsi un maire déclare : «Ce n est pas du tout hors de propos dans le monde des collectivités locales. Tout mode de calcul qui vise à l efficience des dépenses publiques et des politiques locales est bon à prendre.» Ou encore un responsable du service financier dit : «Les communes ne sont certes pas là pour faire de l'argent, mais elles sont là pour dépenser le mieux possible.» Ces deux témoignages relèvent de personnes ayant une réelle connaissance de la notion de rentabilité financière. Elles voient la rentabilité financière comme un indicateur permettant 8
9 une optimisation des investissements, et non comme un objectif à atteindre, comme ce pourrait être le cas dans une entreprise privée. A contrario, les répondants qui refusent a priori cette notion, représentant un tiers des répondants, arguent qu «une Mairie n est pas là pour gagner de l argent, mais pour en dépenser» (DGS), que «cela n'a pas du tout sa place ici» (DGS), insistant sur la différence entre public et privé. Et si quatre maintiennent leur désintérêt après explication de notre part, une large partie de ces interlocuteurs hostiles à la notion de rentabilité financière évolue dans son jugement, la trouvant intéressante, avec parfois de la méfiance cependant. Cette méfiance, que ce soit avant ou après explication, tient en une phrase d un responsable du service financier : «Il faut voir également la rentabilité sociale.» Pour préciser ce qu est cette rentabilité sociale, nous pouvons citer un adjoint aux finances : «Il faut d abord mesurer la rentabilité sociale d un investissement. La médiathèque est l endroit le plus visité de la ville : elle a donc un impact positif dans la vie des habitants.» Ces deux phrases traduisent la crainte de certains de voir la rentabilité financière passer au premier rang des critères, voire de constater qu elle devient un objectif de la politique communale, reléguant les aspects sociaux ou de service public en arrière Une utilisation éventuelle de l outil de calcul envisagée Les résultats concernant l éventuelle utilisation d un outil de calcul de rentabilité financière sont proches de ceux concernant l intérêt pour la notion après explication. Ils traduisent cependant une certaine réticence quand il s agit de passer à l action, bien qu encore éventuelle à ce stade. Les résultats relatifs à l outil apparaissent dans la figure 5. Figure 5. Intérêt pour un outil de calcul de la rentabilité financière 6 15% 7 18% 27 67% Intérêt Méfiance Refus 1 7% Tous les répondants 5 19% 4 29% 9 64% 3 12% 18 69% Les élus Les administratifs Pour les répondants portant un intérêt à l outil, celui-ci est jugé «intéressant», «judicieux», «pertinent» ou encore «éclairant». Les raisons de cet intérêt sont multiples. L ordre dans lequel nous les citons ne révèle pas d ordre d importance. La première raison est relative à une vision à moyen terme : «Cela poursuit l objectif d apprécier les conséquences en fonctionnement d un investissement» (responsable du service financier). La deuxième est que 9
10 le résultat de ce calcul, a priori toujours négatif dans le cas d équipements municipaux, permet de mesurer l effort de cette commune : «C est l info essentielle pour avoir conscience de l effort mutualisé d un projet» (responsable du service financier). La troisième est que cela pourrait permettre de choisir un mode de gestion plutôt qu un autre en fonction des conséquences financières. Une quatrième raison est, sans forcément augmenter des tarifs souhaités bas, de permettre de «mettre en place de véritables politiques tarifaires» (responsable du service financier). L outil pourrait aussi permettre, et c est la cinquième raison, «de justifier l'abandon d'un projet pour des raisons financières si la rentabilité est trop négative» (DGS). Une dernière raison est que l outil permettrait de concevoir ensemble investissement et fonctionnement car il est encore des communes dans lesquelles «il n est actuellement pas possible de voir une opération dans son ensemble, investissement et fonctionnement vus de façon transversale» (DGS). Finalement, si cet outil ne constitue pas un absolu dont il faudrait suivre le résultat, il apporte un nouvel angle de vue à des décideurs politiques dont la culture financière a une place maintenant essentielle dans les choix qu ils font. En fait, «le calcul de la rentabilité financière permet de dire où est le curseur idéal. La différence entre ce curseur et l investissement réellement fait, c est la mesure du risque politique» (DGS) : nous entrevoyons la primauté du politique sur l administratif. Nous laissons donc la parole à un maire pour terminer ce paragraphe sur les répondants intéressés par l outil: «Au bout du bout, on n épousera pas forcément ce critère de gestion. Mais si on prend ses distances par rapport à ce critère, il faut l expliquer. Un investissement sera donc fait en connaissance de cause, mais pas au nom d une idéologie.» A l opposé, les 6 répondants refusant tout outil de calcul de rentabilité financière correspondent aux 4 qui refusaient la notion, même après explication de notre part, auxquels se sont joints deux autres répondants intéressés par la notion, mais ne voyant pas l utilité d un tel outil. Les raisons invoquées sont doubles. La première est la faiblesse des ressources ce qui entraîne, selon nos interlocuteurs, une évidente restriction des dépenses : l objectif est alors toujours de construire le moins cher possible. La seconde raison invoquée est la spécificité des communes, et du monde public en général : «Les collectivités territoriales ont un environnement totalement différent de celui des entreprises.» (responsable du service financier). Tout y est d abord fait en fonction du besoin de la population. Les outils utilisés dans le privé ne sont donc pas transposables dans le public. Comme pour les répondants intéressés par l outil de calcul de rentabilité financière, ce sont les propos d un maire qui clôturent ce paragraphe sur ceux qui refusent cet outil : «D une façon générale, il faut mettre des décisions humaines et du bon sens pour bien gérer une commune.» Si l approche du premier maire était raisonnée, celle du second pourrait être qualifiée de plus intuitive. Quant aux réponses correspondant à une méfiance de l interlocuteur vis-à-vis de l outil de calcul de rentabilité, au-delà d un mélange d intérêt et de réticence, elles comportent surtout un certain nombre de critiques sur l outil que nous voyons ci-après Les critiques ou insuffisances relevées vis-à-vis de l outil Nous entendons par critique non pas les propos justifiant telle ou telle position vis-à-vis de l outil et que nous avons déjà analysés supra, mais bien les insuffisances d un tel outil ou les adaptations au secteur public qu il faudrait réaliser. Nous en avons dénombré sept, listées dans le tableau 1, par ordre de nombre de répondants décroissant. 10
11 Tableau 1. Insuffisances recensées par les répondants Intitulé de l insuffisance Nombre de répondants citant l insuffisance L intitulé de l outil est inadéquat 6 L outil n intègre pas l utilité sociale ce qui ne permet pas d avoir un outil global qui permettrait de choisir 5 entre deux investissements de nature différente L utilisation d un tel outil pourrait masquer les choix politiques 4 Il s agit d un outil technique, mais pas politique 4 Un tel outil peut être difficile à mettre en place 3 Le résultat d un tel calcul serait toujours négatif 2 Il y a d autres priorités dans le domaine financier 2 La première insuffisance est liée à l intitulé de l outil. Le terme même de rentabilité, s il n a offusqué personne, est en revanche «connoté négativement dans le monde des collectivités locales» (DGS). Deux des six répondants relevant cette insuffisance pensent notamment que le terme de rentabilité, s il est accepté par les administratifs et les adjoints aux finances, ne le serait pas par les autres élus. La deuxième insuffisance est le côté restrictif de l outil de calcul de rentabilité financière. Intégrer la notion d utilité sociale élargirait l éventail de ce nouvel outil. Mais comme le souligne un DGS, «l utilité sociale, c est difficile à calculer». Nous rentrons là dans une complexité que nous ne souhaitons pas : si nous avons pris appui sur un outil déjà utilisé, c est qu il a ainsi fait la preuve de son applicabilité et de sa relative simplicité. Notons qu il s agit bien d un critère financier comme les communes en utilisent déjà d autres pour faire leurs choix d investissement et qu effectivement, en aucun cas, il ne remplacerait un critère de service public tel que ceux vu supra. La troisième insuffisance est relevée par quatre interlocuteurs, dont trois élus : ceux-ci nous ont redit leur attachement à l aspect politique des choix des investissements communaux. Utiliser un outil de calcul de rentabilité financière pour aider à faire des choix ne doit, en aucun cas, éviter un engagement politique de la part du décideur. Ainsi un DGS dit qu «un calcul ne dispensera jamais d un choix politique : l arbitrage doit exister». Le calcul est au service du décideur, sans vouloir le remplacer ; c est bien un outil d aide à la décision, et non un objectif. Un adjoint aux finances précise ces propos : «Un indicateur permet d'objectiver un discours. [...] En revanche, l'indicateur ne doit pas être directif, notamment s'il est financier car alors l'activité est dirigée vers un autre but. Pourquoi ne pas intégrer ce calcul de rentabilité financière d'un investissement? L'important est l'usage qui en est fait : l'objectivisme ne doit pas devenir le juge de paix.» Il convient donc bien de laisser l outil à sa place d outil. Connexe à l intitulé de l outil, la quatrième insuffisance concerne l aspect jugé trop technique et pas assez politique de l outil. Ainsi un DGS affirme : «C est un bon outil pour les techniciens, mais il n est pas sûr qu il soit validé par les politiques.» Trois évoquent le manque de culture financière des élus, et parfois aussi de l ensemble de l administration. À l inverse, nous avons également relevé ce commentaire d un DGS qui dit que «les élus ont une culture financière de plus en plus développée et un tel outil accompagnerait ce développement». Chaque commune est assurément un cas particulier et la culture financière n est pas diffusée de manière homogène dans l ensemble des communes françaises. 11
12 Trois répondants se sont également interrogés sur la mise en place effective d un tel outil, questions inhérentes à toute nouveauté : par qui? À quel coût? Tous les utilisateurs parlentils bien de la même chose? Seuls un adjoint aux finances et un responsable du service financier ont évoqué le résultat a priori systématiquement négatif d un calcul de rentabilité sur un investissement municipal. Ils ont donc émis le souhait de transformer cet outil afin de pallier ce défaut de présentation. Enfin deux interlocuteurs ont clairement exprimé que leur commune avait du retard en matière d outils financiers et que la priorité était de mettre en place d abord des outils de calculs de coûts et des tableaux de bord qui permettront à chaque service de suivre sa propre activité Une utilisation de la notion révélée par le chercheur C est au cours des entretiens, alors que nous donnions la définition de la rentabilité financière à nos interlocuteurs, que certains d entre d eux ont réagi, alors que la définition leur était inconnue, exprimant que la notion était bien présente au sein de leur commune, citant des exemples dans le domaine du développement durable. Notons là le rôle d intervention du chercheur, qui a fait prendre conscience à ses interlocuteurs de la notion qu ils avaient utilisée. La neutralité dudit chercheur est ici bousculée. Il serait intéressant d étudier ultérieurement si, dans les communes concernées, la pratique reste la même ou si elle évolue, plus en conformité avec la théorie et les éléments que nous leur avons transmis. Le secteur du développement durable est un secteur dans lequel l investissement de départ est plus important pour économiser ensuite des frais de fonctionnement : l investissement «n est donc fait qu en cas de rentabilité positive, comme en entreprise» (DAF). Les calculs ne sont pas nécessairement faits. Parfois seule l idée est là. Ainsi c est l argument apporté par l adjoint au développement durable aux autres élus d une commune qui projette de construire de nouveaux vestiaires passifs énergétiquement parlant. Parfois, le calcul de rentabilité a été effectué. C est le cas dans une commune qui a procédé à l isolation de l ensemble de ses gymnases : «Lors de l augmentation du prix du pétrole, le budget chauffage de ces équipements augmentait de plus de 10 % par an. Le coût de l isolation de ces bâtiments a donc été étudié : il s élève à 200 K par gymnase, ce qui permet un délai de récupération de six à sept ans. Les élus ont immédiatement été acquis à l idée et les gymnases seront isolés les uns après les autres» (responsable du service financier). Dans une autre commune, le responsable du service financier cite les exemples de calculs faits pour la pose éventuelle d économiseurs d eau, pour le remplacement du parc de véhicules municipaux par un parc au gaz naturel pour véhicules ou pour la pose de panneaux photovoltaïques. Les investissements ont été réalisés ou non en fonction d abord de la rentabilité financière, puis, si celle-ci était positive, du délai de récupération, qui ne devait pas être trop long. Pourquoi la notion de rentabilité financière est-elle prise en compte dans ce type d investissements? Au-delà du bon sens qui veut que dépenser un peu pour économiser ensuite plus soit une bonne décision, un responsable du service financier nous dit également que «le poids du politique est moins fort dans ce secteur, avec des décisions moins visibles pour la population, ce qui laisse plus de marge de manœuvre pour les administratifs». Nous en revenons encore à la primauté du politique sur l administratif Une domination du politique Une fois intégrées les améliorations possibles d un outil de calcul de rentabilité des investissements dans les communes, il convient d avoir également à l esprit le cadre dans 12
13 lequel se font les choix d investissements : la primauté du politique sur l administratif. Nous l avons évoqué à plusieurs reprises dans cet article. Si ce thème n est abordé spontanément que par un répondant sur deux au cours des entretiens, il l est systématiquement dans le même sens ainsi que le montre le tableau 2. Tableau 2. Primauté du politique sur l administratif Oui Non Pas de réponse Total Nombre de communes Nombre d'élus Nombre d'administratifs Total interlocuteurs Nous associons à ce tableau quelques verbatim : «La décision de faire ou de ne pas faire revient au politique.» (responsable du service financier) ; «Un choix d'investissement est avant tout une décision politique.» (adjoint aux finances) ; «Ce qui pèse dans de telles décisions, c est le coût politique de la décision, cette décision étant elle-même un choix politique.» (maire). Nous ne pouvons faire plus message plus unanime. Un outil de calcul de rentabilité devrait impérativement s intégrer dans ce cadre spécifique. 4. CONCLUSION L analyse des critères de choix d investissement utilisés par les communes confirme que les choix de service public d abord fondés sur des critères de service public, pour 40 % des critères, intègrent bien des critères financiers, et ce pour un tiers des critères. Puis l analyse des réponses relatives à la rentabilité financière des investissements révèle : une relative méconnaissance de cette notion ; un intérêt net, pour plus des deux tiers des répondants, porté à un outil de calcul de cette rentabilité, parfois a priori, plus souvent une fois la définition donnée, intérêt qui ne doit pas masquer refus ou méfiance de 13 répondants face à l utilisation d un tel outil. Les critiques que nous avons relevées, y compris de la part des interlocuteurs favorables à cet outil, expliquent en grande partie méfiance et refus des autres : un tel outil ne doit pas prendre le pas sur les critères de service public, les collectivités territoriales évoluent dans un environnement spécifique et l aspect politique de la gestion d une commune doit toujours primer. Ce dernier point est essentiel : si la frontière tend encore à se déplacer en termes d outils entre public et privé, le politique doit toujours prévaloir dans les décisions d investissement des communes. C est sur cette base qu un tel outil a été élaboré : appelé outil d optimisation des investissements, il a été réalisé sur tableur et s appuie sur les flux de trésorerie actualisés relatifs à un investissement donné. Sa mise en place sur le terrain est à l étude. 13
14 Bibliographie Articles, ouvrages et rapports BARTOLI Annie, Les outils du management public : fausses pistes et vrais défis, in David Huron, Jacques Spindler (dir.), Le management public en mutation, Paris, L'Harmattan, 2008, 382 p., pp BAUMARD Philippe, IBERT Jérôme, Quelles approches avec quelles données?, in Raymond-Alain Thiétart (dir.), Méthodes de recherche en management, 3 e éd., Dunod, 2007, 586 p., pp BERNARD Sébastien, La recherche de la rentabilité des activités publiques et le droit administratif, Paris, LGDJ, 2001, 378 p. CHAPUS René, Droit administratif général - Tome 1, 15 ème édition, Paris, Montchrestien, 2001, 1427 p. CHEVALLIER Jacques, L'intérêt général dans l'administration française, Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 41, nº 4, 1975, pp CHEVALLIER Jacques, LOSCHAK Danielle, Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française, Revue Française d Administration Publique, nº 24, 1982, pp COUR DES COMPTES, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques : préliminaire au débat d orientation sur les finances publiques, Paris, La Documentation française, 2011, 214 p. DEFLINE Pascale, Notion de rentabilité financière et logique de choix dans les services publics : Le cas des choix d investissement dans quatre services publics municipaux, Thèse de doctorat en sciences de gestion, Paris, CNAM, 2011 WACHEUX Frédéric, Méthodes qualitatives et recherche en gestion, Paris, Economica, 1996, 290 p. Jurisprudence, conclusions et avis CE, 29 avril 1970, Société Unipain, Rec. p. 280 CE, 4 juin 1954, Dame Berthod, Rec. p. 335 CE, 12 novembre 1938, Goldberg et Lichtenberg, Rec. p. 822 CE, 23 juin 1933, Planche, Rec. p. 682, S p.81 TC, 8 février 1873, Blanco, Rec. 1 er suppl., p