Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2006/0182s-06.html
Timestamp: 2019-07-16 21:11:47+00:00
Document Index: 77731803

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 34', 'art. 87', 'art. 105', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 157', 'art. 140', 'art. 141', 'art. 140', 'art. 143', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 34', 'art. 87', 'art. 145', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 105', 'art. 18', 'art. 94', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 96', 'art. 117', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 144', 'art. 105', 'art. 110', 'art. 32', 'art. 117', 'art. 143', 'art. 34', 'art. 87', 'art. 143', 'art. 145', 'art. 143', 'art. 32', 'art. 34', 'art. 105', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 135', 'art. 135', 'art. 143', 'art. 33', 'art. 143', 'art. 30', 'art. 33', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 34', 'art. 135', 'art. 143', 'art. 145', 'art. 34', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 144', 'art. 145', 'art. 117', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 20', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 19']

Consulta OnLine - Sentenza n. 182 del 2006
SENTENZA N. 182
1. – Con ricorso notificato il 10 marzo 2005, e depositato il 15 marzo 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri, su conforme deliberazione del Consiglio dei ministri in data 4 marzo 2005, ha sollevato questione di legittimità costituzionale di alcune norme della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), e in particolare: 1) dell'art. 32, comma 3, in relazione agli artt. 33, 34, 48, 51, 53, per invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione), e per contrasto con i principi fondamentali delle materie “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali” recati dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma, della Costituzione); 2) dell'art. 34, comma 3, in relazione all'art. 87, per contrasto con i principi fondamentali della materia “governo del territorio”; 3) dell'art. 105, comma 3, per contrasto con i principi fondamentali delle materie “governo del territorio” e “protezione civile” (in senso preventivo) al fine di una pari protezione dell'incolumità e salute personale (art. 117, secondo comma, lettere l e m, nonché art. 3 della Costituzione).
In ordine al punto 1), la norma censurata (art. 32, commi 1 e 2) richiama la disciplina del Codice riguardo all'individuazione dei beni paesaggistici, e precisa che gli immobili e le aree dichiarate di notevole interesse pubblico, sono compresi negli statuti (intesi questi, in base all'art. 5, come parte degli specifici strumenti di pianificazione territoriale, contenenti le invarianti strutturali di cui all'art. 4, in quanto elementi cardine dell'identità dei luoghi) dei piani regionali, provinciali, comunali, in relazione al rispettivo rilievo. Il comma 3 dispone che l'entrata in vigore delle disposizioni di detti strumenti urbanistici che comporti la modifica di vari atti e provvedimenti previsti dal Codice, che abbiano interessato i beni paesaggistici (notifiche eseguite, elenchi compilati, atti e provvedimenti emanati a termini della normativa previgente, di cui all'art. 157; dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico, di cui all'art. 140; provvedimenti ministeriali sostitutivi, di cui all'art. 141), è subordinata esclusivamente alle forme di pubblicità previste dall'art. 140, commi 2, 3, 4, dello stesso Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori; trascrizione; pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta giorni nell'albo pretorio dei Comuni interessati), e non fa riferimento all'accordo Stato-Regione previsto dal Codice per gli adeguamenti al piano paesaggistico elaborato d'intesa, in contrasto con l'art. 143, commi 11 e 12, del Codice, in tal modo invadendo, con la violazione delle norme statali di riferimento, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e contrastando con i principi fondamentali delle materie “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali” fissati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, con riguardo ai beni paesaggistici (art. 117, terzo comma, della Costituzione).
In ordine al punto 2), la norma censurata (art. 34, comma 3) stabilisce che sia lo statuto del piano strutturale comunale a indicare (in conformità con le previsioni del piano di indirizzo territoriale e del piano territoriale di coordinamento) le aree per le quali la realizzazione delle opere e degli interventi consentiti richieda il preventivo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 87, le aree nelle quali la realizzazione non sia soggetta ad autorizzazione ma semplicemente verificata in contestualità con la procedura di rilascio del titolo edilizio, e le aree compromesse o degradate nelle quali gli interventi (di recupero e riqualificazione) non sono soggetti ad autorizzazione. Tale disciplina – ad avviso del ricorrente – contrasta con i principi in materia di “governo del territorio”, in particolare: con l'ordine gerarchico dei piani, per cui la pianificazione territoriale deve sottostare alla pianificazione paesaggistica (art. 145 del Codice); con l'attribuzione al piano paesaggistico delle aree in cui gli interventi debbano o meno essere assistiti da autorizzazione paesaggistica (art. 143, comma 5, del Codice); e con l'esclusione di applicabilità dell'art. 143, comma 5, del Codice, qualora il piano paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente da Stato e Regione.
In ordine al punto 3), la norma censurata (art. 105, comma 3) prevede che per gli interventi in zona sismica deve darsi preavviso scritto alla struttura regionale competente, allegando progetto dell'opera, relazione tecnica e relazione sulla fondazione (commi 1 e 2), senza che per iniziare i lavori sia necessaria l'autorizzazione della struttura regionale. La disciplina regionale appare dunque in contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale in tema di governo del territorio e protezione civile, desumibili dalla prescrizione di preventiva autorizzazione, richiesta dall'art. 18 della legge 3 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), a tutela dell'incolumità pubblica, e ribadita dall'art. 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), con la potestà legislativa statale in materia di ordinamento civile (l'autorizzazione incide sui limiti della proprietà, a fini, fra l'altro, di incolumità pubblica), e di diritti civili e sociali da garantirsi uniformemente su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettere l e m; art. 3 Cost.), ed è inoltre incoerente con la previsione della stessa legge regionale (art. 96), di rispetto della normativa tecnica statale.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Toscana che, con riserva di ulteriori deduzioni, chiede che le questioni di legittimità costituzionale riguardanti disposizioni della legge regionale n. 1 del 2005 siano dichiarate inammissibili e infondate: le norme contestate sono – a suo avviso – espressione della potestà legislativa che l'art. 117 della Costituzione attribuisce alle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni ambientali; le stesse norme, inoltre, se correttamente interpretate, sono conformi alla vigente legislazione statale.
3. – Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha depositato memoria, con la quale ribadisce l'infondatezza del ricorso statale.
L'art. 32, comma 2 (disposizione impugnata dallo Stato), dispone che, quando dall'applicazione dell'art. 33, commi 3 e 4, e dell'art. 34 derivi modificazione degli effetti e dei provvedimenti concernenti il regime degli immobili e delle aree di interesse paesaggistico, l'entrata in vigore delle relative disposizioni è subordinata all'espletamento delle forme di pubblicità: come si vede, la disposizione è anch'essa meramente riproduttiva dell'art. 144, comma 2, del Codice. L'eventuale accordo o intesa Stato-Regione – che secondo il ricorso statale sarebbe il presupposto per creare quegli effetti – è del tutto estraneo alla ratio e alla finalità della norma.
La materia della vigilanza sulle costruzioni a rischio sismico fa parte del “governo del territorio”, e quindi la questione va valutata unicamente alla luce dei principi statali in materia. L'art. 105 della legge regionale prevede, per le costruzioni in zona sismica, la denuncia di inizio dei lavori, ed il successivo art. 110 consente controlli a campione da parte della struttura regionale competente.
1. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della legittimità costituzionale dell'art. 32, comma 3, della legge della Regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), nella parte in cui dispone che – ove dall'applicazione dell'articolo 33, commi 3 e 4, o dell'articolo 34 (rispettivamente disciplinanti i contenuti dello statuto del piano di indirizzo territoriale e degli statuti del piano territoriale di coordinamento delle province e del piano strutturale dei comuni) derivi una modificazione degli effetti degli atti e dei provvedimenti di cui agli articoli 157 (imposizione del vincolo paesaggistico in base alla legislazione statale anteriore), 140 (dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico) e 141 (provvedimento ministeriale sostitutivo della dichiarazione regionale di notevole interesse pubblico) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) – l'entrata in vigore delle relative disposizioni di quegli strumenti di pianificazione territoriale è subordinata esclusivamente all'espletamento delle forme di pubblicità indicate nell'articolo 140, commi 2, 3 e 4, del medesimo Codice (notifica a proprietari, possessori, detentori; trascrizione; pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino Ufficiale della Regione; affissione per novanta giorni nell'albo pretorio dei Comuni interessati), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, della Costituzione, poiché, non facendo riferimento all'accordo tra Stato e Regione per apportare adeguamenti al piano paesaggistico elaborato d'intesa, contrasterebbe con l'art. 143, commi 11 e 12, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che sottopone all'accordo la revisione del piano, con particolare riguardo alle sopravvenute dichiarazioni di notevole interesse pubblico, così invadendo, con riguardo ai beni paesaggistici, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, e la legislazione di principio nelle materie “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali”.
Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri dubita altresì della legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, della stessa legge regionale del 2005, nella parte in cui prevede che sia il piano strutturale a modulare il regime autorizzatorio («indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non è soggetta all'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 87 della legge regionale»), in diretto contrasto non solo con l'art. 143, comma 5, del decreto legislativo n. 42 del 2004, che attribuisce al piano paesaggistico regionale l'individuazione di tali aree, ma anche con l'art. 145 del medesimo decreto, che ordina gerarchicamente gli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, e con l'art. 143, comma 12, ove si esclude l'applicabilità del comma 5 del medesimo articolo (il quale prevede che il piano paesaggistico regionale possa individuare le aree nelle quali la realizzazione di opere è soggetta ad autorizzazione e le aree nelle quali tale autorizzazione non è richiesta), qualora il piano paesaggistico non sia stato elaborato congiuntamente previo accordo tra la Regione ed il Ministero per i beni e le attività culturali, in violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio.
2. – Le questioni di legittimità costituzionale, sollevate nei confronti dell'art. 32, comma 3, dell'art. 34, comma 3, e dell'art. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, sono fondate.
Nelle prime due questioni indicate – concernenti la pianificazione paesaggistica da parte della Regione – lo Stato fa valere la propria potestà legislativa primaria in materia di ambiente e beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione) e la propria potestà di stabilire principi fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali (art. 117, terzo comma, della Costituzione), ai quali le Regioni devono sottostare nell'esercizio delle proprie competenze, cooperando eventualmente ad una maggior tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato.
La tutela tanto dell'ambiente quanto dei beni culturali è riservata allo Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), mentre la valorizzazione dei secondi è di competenza legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.): da un lato, spetta allo Stato il potere di fissare principi di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale, e, dall'altro, le leggi regionali, emanate nell'esercizio di potestà concorrenti, possono assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato.
In relazione alla pianificazione paesaggistica, lo Stato, nella parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, pone una disciplina dettagliata, cui le Regioni devono conformarsi, provvedendo o attraverso tipici piani paesaggistici, o attraverso piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici (art. 135, comma 1). L'opzione per questo secondo strumento, adottato anche dalla legge regionale della Toscana oggetto di censura, comporta che, nella disciplina delle trasformazioni – com'è negli scopi del piano urbanistico –, la tutela del paesaggio assurga a valore primario, cui deve sottostare qualsiasi altro interesse interferente (art. 135, comma 2).
L'art. 143 descrive il contenuto del piano, che è ricognitivo, prescrittivo e propositivo. La parte prescrittiva – che ha sollecitato le censure del Presidente del Consiglio dei ministri, riguardo al recepimento operato nella legge della Regione Toscana – è contenuta nei commi da 5 a 8, che, con riferimento agli interventi apprestabili sui beni tutelati, prevede una modulazione del regime autorizzatorio, a tre livelli: regime autorizzatorio rafforzato (comma 5, lettera a), riguardante le aree di pregio, per le quali qualsiasi trasformazione deve essere autorizzata; regime autorizzatorio attenuato (lettera b), riguardante le aree di minor pregio, in cui la compatibilità paesistica può esser valutata nell'ambito del procedimento autorizzatorio edilizio; regime autorizzatorio escluso (lettera c), in cui la pregressa compromissione del valore paesaggistico fa soprassedere alla necessità di autorizzazione, per le operazioni di recupero e riqualificazione.
2.1. – La legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, che regola il piano di indirizzo territoriale, il cui statuto ha valore di piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici (art. 33), riproduce, quasi testualmente, il contenuto dell'art. 143 e ciò, secondo la difesa regionale, dimostrerebbe la conformità della norma regionale ai principi statali.
La tesi non può essere seguita dal momento che, al di là della programmatica enunciazione dell'art. 30, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2005 – secondo cui «gli strumenti della pianificazione territoriale e gli atti di governo del territorio si conformano alle disposizioni di cui al presente capo, aventi la finalità di tutelare e valorizzare la bellezza dei paesaggi ed il pregio dei beni culturali e del patrimonio storico e naturale presenti nel territorio della Regione» – né nell'art. 33, né in alcuna altra parte della stessa legge, è riportata la clausola di cui all'art. 143, comma 12, del Codice, secondo cui quanto previsto dai commi da 5 a 8 dell'art. 143 non trova applicazione se il piano paesaggistico non è stato elaborato d'intesa con lo Stato.
L'estrema minuziosità della disciplina regionale, anche attraverso la pedissequa riproduzione delle altrettanto dettagliate disposizioni del Codice sui contenuti del piano paesaggistico, non può non far ritenere la necessità che la fondamentale condizione di applicabilità della parte precettiva del piano – la modifica del regime dei beni paesaggistici recepiti dal piano è la ragione stessa della pianificazione paesaggistica – sia positivamente inserita nel tessuto normativo alla stregua di una regolamentazione completa, omogenea e contestuale.
2.2. – Relativamente alla seconda questione, con la quale si contesta la legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, è da rilevare che la Regione fa disciplinare i beni paesaggistici dal piano strutturale dei Comuni – sia pure sulla base delle indicazioni del piano di indirizzo territoriale e del piano territoriale – in tal modo sottraendo la disciplina paesaggistica dal contenuto del piano, sia esso tipicamente paesaggistico, o anche urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, che deve essere unitario, globale, e quindi regionale, e al quale deve sottostare la pianificazione urbanistica ai livelli inferiori.
L'art. 135 del Codice è tassativo, relativamente al piano paesaggistico, nell'affidarne la competenza alla Regione. L'art. 143 elenca dettagliatamente i suoi contenuti e l'art. 145 definisce i rapporti con «gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province» secondo un modello rigidamente gerarchico (immediata prevalenza del primo, obbligo di adeguamento dei secondi con la sola possibilità di introdurre ulteriori previsioni conformative che «risultino utili ad assicurare l'ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani»).
Si è così fatto “scorrere” dal piano urbanistico-territoriale al piano strutturale dei Comuni l'individuazione delle aree “già paesaggistiche” per le quali non si ritenga necessaria l'autorizzazione (poiché soppressa tout court o assorbita nel titolo edilizio) e la decisione di sottoporre a monitoraggio le trasformazioni territoriali quale condizione per l'entrata in vigore delle norme che consentono la realizzazione di opere con il solo rilascio del titolo edilizio (art. 34, commi 3 e 5), sia pure sulla base delle indicazioni generali del piano regionale d'indirizzo territoriale (art. 33, comma 1) e gli obiettivi di qualità e criteri di riparto territoriale del piano provinciale di coordinamento (art. 34, comma 1); con la conseguenza che, in ultima analisi, è il piano strutturale, ossia l'ordine inferiore della pianificazione, che detta la disciplina concreta dei beni paesaggistici.
La legge toscana sul governo del territorio tende al superamento della separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall'altro, facendo rientrare la tutela del paesaggio nell'ambito del sistema della pianificazione del territorio e rendendo pertanto partecipi anche i livelli territoriali inferiori di governo (province e comuni) nella disciplina di tutela del paesaggio. Il principio di fondo di questo sistema – che è condivisibile nella misura in cui gli enti locali sono chiamati a contribuire alla pianificazione regionale (art. 144, comma 1, del Codice); ed in cui gli strumenti di pianificazione territoriale dei livelli sub-regionali di governo perseguano, attraverso la propria disciplina, obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio (art. 145, comma 4) – presenta però il suo elemento critico, laddove, trasferendo le decisioni operative concernenti il paesaggio alla dimensione pianificatoria comunale, si pone in contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione, nell'ambito di una materia a legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche della legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali.
3. – Anche la questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti dell'art. 105, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, è fondata.
E' bensì vero che già a partire dalla legge della Regione Toscana 6 dicembre 1982, n. 88 (Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione di opere pubbliche), operava nella Regione l'istituto della denuncia di inizio dell'attività (art. 2), in attuazione dell'art. 20 della legge 10 dicembre 1981, n. 741 (Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per l'esecuzione delle opere pubbliche), che in materia di interventi in zona a rischio sismico abilitava le regioni a sostituire il sistema di monitoraggio connesso al regime autorizzatorio, di cui all'art. 18 della legge 2 febbraio 1974, n. 64 (Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), con “modalità di controllo successivo”.
L'opzione per una disciplina derogatoria a sistemi di controllo semplificato, ove siano coinvolti interessi primari della collettività, ha ricevuto, infine, conferma dall'art. 3 del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 14 maggio 2005, n. 80, che generalizzando – a modifica dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 – il regime della denuncia di inizio attività, esclude tuttavia dalla procedura semplificata «gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumità…».