Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/03dcb858aee579fb0c0566c0a5956e1f6bca6374853de27e60389201cc8c7fbe
Timestamp: 2018-04-21 11:56:29
Document Index: 90516227

Matched Legal Cases: ['§ 124', '§ 124', '§ 124', '§ 133', '§ 133', 'Art. 3', 'Art. 20', '§ 657', '§ 657', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 20', 'Art. 20', 'Art. 42', 'Art. 33', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 33', 'Art. 12', 'Art. 33', 'Art. 12', 'Art. 12', '§ 11', '§ 124', '§ 154', '§ 13']

OVG Nordrhein-Westfalen, 1 A 4078/00: OVG NRW: anweisung, treu und glauben, wirkung ex nunc, unechte rückwirkung, status positivus, realisierung, bundesverwaltung, vorrang, zukunft, sachprüfung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 08.03.2002, 1 A 4078/00
1 A 4078/00
OVG NRW: anweisung, treu und glauben, wirkung ex nunc, unechte rückwirkung, status positivus, realisierung, bundesverwaltung, vorrang, zukunft, sachprüfung
Anweisung, Treu und glauben, Wirkung ex nunc, Unechte rückwirkung, Status positivus, Realisierung, Bundesverwaltung, Vorrang, Zukunft, Sachprüfung
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 4078/00
Aktenzeichen: 1 A 4078/00
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 15 K 6817/97
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 102.258,37 EUR (entspricht 200.000 DM) festgesetzt.
31. Soweit der Kläger den Zulassungsgrund einer der Rechtssache zukommenden grundsätzlichen Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend macht, ist der Antrag bereits unzulässig, weil der Zulassungsgrund nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden und hier maßgeblichen Fassung (a.F.) entsprechenden Weise dargelegt worden ist.
4Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt voraus, dass der Rechtsmittelführer eine bestimmte, in dem betreffenden Rechtsmittelverfahren klärungsbedürftige Frage des formellen oder materiellen Rechts aufwirft, die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Auslegung und Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Hierzu ist die Rechtsfrage grundsätzlich auszuformulieren und ferner substantiiert zu begründen, warum sie der Rechtsmittelführer für rechtsgrundsätzlich und in dem angestrebten Berufungsverfahren für klärungsbedürftig hält.
5Vgl. z.B. Senatsbeschlüsse vom 7. August 2001 - 1 A 3141/01 - und vom 12. April 2001 - 1 A 5404/00 -.
6Diesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung nicht. Es fehlt bereits an der konkreten Ausformulierung einer für klärungsbedürtig gehaltenen Rechtsfrage. Ferner ist auch die rechtsgrundsätzliche Bedeutung und Klärungsbedürftigkeit der lediglich allgemein in Bezug genommenen Rechtsfragen des Verfahrens nicht hinreichend substantiiert dargelegt. Die Ausführungen erschöpfen sich in Mutmaßungen, ohne
konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung der Rechtssache aufzuzeigen. Der pauschale Hinweis auf die abstrakt bestehende Möglichkeit einer Betroffenheit anderer Beamten der Beklagten reicht insofern nicht aus. Auch fehlt es an einer substanziellen Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung zur Darlegung der Frage der Klärungsbedürftigkeit.
72. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO greift in der Sache nicht.
8"Ernstliche Zweifel" im Sinne der Vorschrift sind nur solche, die erwarten lassen, dass die Berufung in einem durchzuführenden Berufungsverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg hätte. Solche Zweifel bestehen hier auf der Grundlage des Klägervorbringens ersichtlich nicht.
9Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Insbesondere hat es rechtsfehlerfrei die am 16. Oktober 1995 in Kraft getretene "Anweisung für das betriebliche Vorschlagswesen bei der Deutschen Telekom AG" vom 28. September 1995 (im Folgenden: Anweisung 1995) als Rechtsgrundlage für den vom Kläger am 27. März 1996 - erneut - geltend gemachten Prämierungsanspruch herangezogen.
10a) Dabei ist für die Bewertung der Rechtslage von folgenden Grundlagen im Tatsächlichen und Rechtlichen auszugehen:
11Mit Schreiben vom 19. Mai 1993 reichte der Kläger den Verbesserungsvorschlag "Codenummerntelefonieren" aus dem Jahr 1989 erneut ein und legte ihn wegen angeblicher Realisierung des Systems "zur Nachprämierung" vor. Dieses Begehren ist bei verständiger Würdigung der Interessenlage des Klägers gemäß § 133 BGB analog als Antrag auf nachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags im Sinne der - damals noch geltenden - Nr. 4.9 der "Anweisung für das betriebliche Vorschlagswesen bei der Deutschen Bundespost - Telekom" aus dem Jahr 1990 (im Folgenden: Anweisung 1990) auszulegen. Eine Bewertung als Antrag auf Nachprämierung kommt ungeachtet der vom Kläger gewählten Formulierung entsprechend dem Grundsatz "falsa demonstratio non nocet" mangels vorangegangener Erstprämierung ersichtlich nicht in Betracht. Auch eine Auslegung als Gegenvorstellung gemäß Nr. 8 der Anweisung 1990 entspricht angesichts der offenkundig vorliegenden Verfristung eines solchen Rechtsbehelfs nicht der bei der Auslegung einer Eingabe zu berücksichtigenden Interessenlage des Einreichenden. Zudem erstrebte der Kläger, wie sich aus seinem Hinweis auf den angeblichen Einsatz seines vorgeschlagenen Systems ergibt, nicht nur eine rechtliche Überprüfung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 20. September 1991, sondern vielmehr auch eine erneute Sachprüfung auf der Grundlage vermeintlich neuer Tatsachen.
12Im Schreiben vom 11. August 1993 wertete die Beklagte den Antrag des Klägers weder als Antrag auf nachträgliche Annahme (mangels Realisierung) noch als Antrag auf Nachprüfung (mangels Vorprämierung). Sie behandelte den Antrag wegen Verfristung auch nicht als Gegenvorstellung, obwohl sie ihn als solche auslegte (vgl. ausdrücklich Seite 1 des Schreibens vom 11. August 1993). Gleichwohl nahm sie eine erneute Sachprüfung vor und teilte dem Kläger das Ergebnis ergänzend zu den Gründen des Ablehnungsbescheids vom 20. September 1991 "nachrichtlich" mit. Insofern hat die Beklagte zum einen - wie auch vom Verwaltungsgericht angenommen - eine rechtliche
Überprüfung des Ablehnungsbescheids vom 20. September 1991 trotz Bestandskraft und damit den Erlass eines Zweitbescheids bezüglich des erneut vorgelegten Verbesserungsvorschlags aus 1989 abgelehnt und lediglich in Gestalt einer "wiederholenden Verfügung" auf den Ablehnungsbescheid vom 20. September 1991 hingewiesen. Zum anderen hat sie aber den Antrag auf nachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags der Sache nach - konkludent - abgelehnt, wenn sie ihn auch nicht als solchen gewertet hat.
13Bei der - mit Blick auf die dargelegte Unklarheit/Widersprüchlichkeit erforderlichen - Auslegung des in Rede stehenden behördlichen Akts kommt es für sein Verständnis grundsätzlich auf den objektiven Empfängerhorizont an, d.h. darauf, wie der Adressat unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls den objektiven Sinngehalt eines Schreibens nach Treu und Glauben gemäß §§ 133, 157 BGB analog verstehen musste bzw. durfte.
14Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juni 1991 - 7 C 43.90 -, NVwZ 1993, 177 (179), und vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, DVBl. 1990, 371 (374).
15Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Kläger mit seinem Antrag vom 19. Mai 1993 eine vermeintliche Änderung der Tatsachenlage vorgetragen und auf dieser Grundlage eine neue Sachprüfung verlangt hatte, konnte und durfte er den - wenn auch pauschalen - Hinweis der Beklagten, dass eine Realisierung des Verbesserungsvorschlags nicht erfolgt sei - was vom Kläger mit seinem Antrag aber gerade zur Überprüfung gestellt worden war -, nur dahin verstehen, dass die Beklagte von einer Veränderung der Tatsachenlage, insbesondere einem Wegfall der Ablehnungsgründe nicht ausgeht und den Antrag auf nachträgliche Annahme deshalb in der Sache ablehnt. Dafür spricht auch die - wenn auch formal nur nachrichtlich mitgeteilte - Ergänzung der Gründe des Ablehnungsbescheids vom 20. September 1991, wodurch zum Ausdruck kommt, dass die Beklagte noch die ursprüngliche Tatsachengrundlage zu Grunde legt und einen Anlass zur nachträglichen Annahme des Vorschlags nicht anerkennt.
16Dieser Auslegung steht auch nicht die vom Verwaltungsgericht angeführte Passage aus dem Schreiben der Beklagten vom 11. August 1993 entgegen, wonach das Schreiben, "da der Antrag des Klägers nicht als Gegenvorstellung gewertet werden könne, kein erneuter Ablehnungsbescheid im Sinne des 8. Abschnitts der Anweisung 1990" sei. Abgesehen von dem Umstand, dass die Beklagte sich mit der ersten Feststellung in Widerspruch zu ihrer eigenen Auslegung des Antrags als - verfristete - Gegenvorstellung setzt, ist diese Aussage im Zusammenhang mit den nachfolgenden Ausführungen zu sehen, wonach "weitere Gegenvorstellungen nicht mehr möglich seien". Daraus sowie aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf den 8. Abschnitt der Anweisung 1990, der die Bearbeitung von Gegenvorstellungen betrifft, folgt, dass einzig die Möglichkeit einer weiteren Gegenvorstellung nach Nr. 8 Abs. 4 der Anweisung 1990 verhindert werden sollte. Dass darüber hinaus Rechte des Klägers beschränkt werden sollten - respektive das Recht zur nochmaligen Beantragung einer nachträglichen Annahme - kann dieser Aussage nicht entnommen werden. Überdies ist sowohl unter Rechtsschutzgesichtspunkten als auch unter dem Aspekt treuwidrigen Verhaltens angesichts der in der Sache getroffenen Ablehnungsentscheidung die lediglich formale Feststellung der Beklagten, eine Entscheidung überhaupt nicht treffen zu wollen, als unbeachtlich für den Charakter des Schreibens als Ablehnungsbescheid anzusehen.
17Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass Unklarheiten bei der Auslegung eines Bescheids - wie sie hier im Hinblick auf die widersprüchlichen Wertungen seitens der Beklagten bestehen - zu Lasten der Behörde gehen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1992 - 15 A 1133/89 -, NVwZ 1993, 75 (76). 18
Der Kläger hat sich im Folgenden mit der Ablehnung seines Antrags auf nachträgliche Annahme seitens der Beklagten abgefunden. Im Schreiben vom 27. März 1996 - hierbei handelt es sich um einen erneuten Antrag auf nachträgliche Annahme - sowie in der Einspruchsschrift vom 12. September 1996 ist er selbst von einer Ablehnungsentscheidung im Schreiben vom 11. August 1993 ausgegangen. Er kann deswegen in diesem Zusammenhang nicht mit dem Einwand gehört werden, eine Bescheidung seines - ersten - Antrags vom 19. Mai 1993 sei bislang nicht erfolgt und der mit Schreiben vom 27. März 1996 erneut gestellte Antrag auf nachträgliche Annahme stelle lediglich eine Ergänzung des noch laufenden Verfahrens auf nachträgliche Annahme aus dem Jahr 1993 dar.
20Unter Berücksichtigung dieser Ausgangslage stellt sich das Problem, ob der Kläger die mittlerweile auf drei Jahre verkürzte Frist für die Einreichung von Anträgen auf nachträgliche Annahme nach Nr. 6.3 Abs. 3 der Anweisung 1995 mit seinem - zweiten - Antrag vom 27. März 1996 eingehalten hat, gar nicht. Denn als für den Fristbeginn maßgeblicher letzter Ablehnungsbescheid im Sinne der Nr. 6.3 Abs. 3 der Anweisung 1995 ist - wie dargelegt - das Schreiben der Beklagten vom 11. August 1993 zu Grunde zu legen. Der Kläger hat seinen Antrag vom 27. März 1996 daher noch vor Ablauf der Dreijahresfrist und damit fristgerecht gestellt.
21Der Antrag auf nachträgliche Annahme vom 27. März 1996 ist indes unter einem anderen rechtlichen Gesichtspunkt unzulässig. Nach der Neuregelung des Verfahrens der nachträglichen Annahme in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 kann ein Antrag auf nachträgliche Annahme von dem Einsender - anders als in Nr. 4.9 Abs. 1 der Anweisung 1990 vorgesehen - nunmehr nur noch einmal gestellt werden. Da der Kläger mit Schreiben vom 19. Mai 1983 bereits einmal eine nachträgliche Annahme seines Verbesserungsvorschlags aus dem Jahr 1989 wegen angeblicher Realisierung beantragt hat, ist er nunmehr gemäß Nr. 6.3 Abs. 2 Anweisung 1995 mit einer erneuten Antragstellung ausgeschlossen.
22b) Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anweisung 1995 unter Abänderung der Anweisung 1990 rechtswirksam in Form einer Gesamtbetriebsvereinbarung eingeführt worden. Insbesondere bestehen - auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben - keine Bedenken im Hinblick darauf, dass die Neuregelung in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 eine Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht mehr vorsieht.
aa) Bei der Anweisung 1990 handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, mithin um verwaltungsinterne innerdienstliche Weisungen für die Aufgabenerledigung der Verwaltungseinheit, an die sie sich richten. Diese Verwaltungsvorschriften vermögen über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus auch Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger dergestalt zu entfalten, dass sie die Verwaltung bei gleichmäßiger Anwendung an ihre Einhaltung binden, sei es vermittelt über den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) respektive das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 19
Abs. 3 GG),
vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - 3 C 6.96 -, BVerwGE 104, 220 (223), 24
25sei es über eine entsprechend der Auslobung gemäß §§ 657 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) durch Bekanntgabe begründete unmittelbare Selbstverpflichtung der Verwaltung,
26vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -, NWVBl. 1994, 215 (216).
27In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hätte auch im Fall der Begründung einer Selbstbindung der Beklagten an die Anweisung 1990 durch eine entsprechende Anwendung der §§ 657 ff. BGB der jeweils zuständige Prüfungsund Bewertungsausschuss bei seinen Entscheidungen über die Annahme und Prämierung von Verbesserungsvorschlägen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu beachten,
28vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (353 f.),
29so dass Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls als Maßstab für die Beurteilung der Wirksamkeit der Änderung der Verwaltungsvorschrift heranzuziehen ist.
30In der Anwendung der Nr. 6 Abs. 2 der Anweisung 1995, wonach eine nachträgliche Annahme nunmehr lediglich einmal beantragt werden kann, liegt indes kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung von Verwaltungsvorschriften nach Ermessen des Vorschriftengebers für die Zukunft zulässig, vorausgesetzt sie erfolgt aus willkürfreien, sachgerechten Erwägungen und findet auf alle neu Betroffenen gleichmäßige Anwendung.
31Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 (223), und Beschluss vom 1. Juni 1979 - 6 B 33.79 -, ZBR 1980, 1329 (1330).
32Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt. Eine gleichmäßige Anwendung der neuen Verwaltungsvorschrift ist durch die Umschreibung des Anwendungsbereichs in Nr. 1 der Anweisung 1995 gewährleistet. Überdies liegt die von der Beklagten für die Verkürzung der Antragsfrist in einem Vermerk zur Anweisung 1995 vom 25. August 1995 gegebene Begründung - namentlich die angesichts der schnellen Umfeldveränderungen bestehende Schwierigkeit, alte Verbesserungsvorschläge als Ursache für aktuelle Innovationen anzuerkennen - ebenfalls der Reduzierung der Anzahl der Antragsmöglichkeiten zu Grunde und ist insofern als ein die Änderung der Verwaltungsvorschrift sachlich rechtfertigender Grund anzuerkennen. Denn für den Fall, dass für einen Einsender die Möglichkeit besteht, zwei Mal eine nachträgliche Annahme zu beantragen, stellt sich angesichts des mit der Durchführung eines zweiten Annahmeverfahrens verbundenen Zeitablaufs - zumal bei Ausnutzung der Antragsfristen - das Problem der Kausalitätsfeststellung in gleicher Weise. Bereits als allgemeiner Erfahrungssatz kann festgehalten werden, dass die Feststellung der Kausalität konkreter tatsächlicher Umstände bzw. Ursachen für einen bestimmten Erfolg mit zunehmendem Zeitablauf erheblichen Schwierigkeiten im tatsächlichen Bereich
unterliegt. Diese Problematik stellt sich um so mehr in Lebensbereichen - wie hier der Telekommunikation -, die auf Grund des raschen technischen Fortschritts sowie ggf. der Gleichzeitigkeit von Neuentwicklungen einem ständigen Wandel unterworfen sind. Der Einwand des Klägers, die praktische Relevanz von Verbesserungsvorschlägen komme mitunter erst nach längerer Zeit zum Tragen, greift insofern nicht, als er nicht geeignet ist, das Problem der Kausalitätsfeststellung in Frage zu stellen. Er betrifft vielmehr einen qualitativ anderen Gesichtspunkt, dem die Beklagte durch das Institut der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen innerhalb einer Antragsfrist von drei Jahren hinreichend Rechnung getragen hat, dem sie jedoch gerade nicht im Rahmen des ihr bei der Ausgestaltung des betrieblichen Vorschlagswesens zustehenden Ermessensspielraums den Vorrang eingeräumt hat.
33bb) Ferner stellt sich die Änderung der Anweisung 1990, genauer die Reduzierung der Möglichkeit zur Beantragung einer nachträglichen Annahme in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995, auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) - selbst unter Anlegung der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe über die Rückwirkung von Rechtsnormen - nicht als unzulässig dar.
34Mit dem Verwaltungsgericht ist bei der in Rede stehenden Sachlage lediglich ein Fall "unechter" Rückwirkung anzunehmen. Eine solche liegt vor, wenn retrospektiv auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte oder Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt und die betroffenen Rechtspositionen nachträglich im Ganzen entwertet werden.
35Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 17/69 -, BVerfGE 30, 392 (402).
36Da zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Anweisung 1995 die nach Nr. 4.9 der Anweisung 1990 geltende Antragsfrist von fünf Jahren gerechnet vom Tag der Absendung des letzten Ablehnungsbescheids (hier: Schreiben vom 11. August 1993), für den Kläger noch lief, wurde auf einen noch nicht abgeschlossenen Sachverhalt mit Wirkung ex nunc eingewirkt und das Recht zur Beantragung einer nachträglichen Annahme nachträglich zum Nachteil des Klägers neu gestaltet.
37Eine "unechte" Rückwirkung ist unter Berücksichtigung des Gebots des Vertrauensschutzes grundsätzlich zulässig,
38vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 - 2 BvL 17/69 -, a.a.O., und vom 13. Mai 1986 - 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141 (154),
39es sei denn, dass im Rahmen einer Abwägung dem Vertrauen des nachteilig in seiner Rechtsposition Betroffenen in die bestehende Rechtslage gegenüber den Gründen für die Neuregelung der Vorrang gebührt.
40Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 17/69 -, BVerfGE 30, 392 (404); Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 20 Rn. 137.
41Das Verwaltungsgericht ist in seiner Entscheidung zu dem zutreffenden Ergebnis gelangt, dass das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 keinen Vorrang vor den Interessen der Beklagten an der Änderung der Verwaltungsvorschrift verdient. Auch wenn für den Kläger nach Nr. 6.3 Abs. 2
Anweisung 1995 die Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht mehr besteht, ist ein etwa betätigtes Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 nicht schutzwürdig. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich für die "Arbeitsanweisungen für das betriebliche Vorschlagswesen (Fassung 1982)" der Rechtsvorgängerin der Beklagten bereits der Senat angeschlossen hat, materiell-rechtliche Prämienansprüche nur (und erst) nach Maßgabe der Entscheidung des jeweils zuständigen Prämienausschusses eingeräumt werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -, NWVBl. 1994, 215 (216).
43Demzufolge bestehen bis zu einer Entscheidung des zuständigen Ausschusses gerade keine gesicherten Rechtspositionen, sondern lediglich bloße Chancen bzw. Erwartungen im Hinblick auf die künftige Begründung eines materiell-rechtlichen Prämienanspruchs nach Wahrnehmung des in der Anweisung eingeräumten Antragsrechts, die einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand zu begründen nicht geeignet sind. Überdies ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vertrauen auf den Fortbestand und die unveränderte zukünftige Anwendung von Verwaltungsvorschriften - für sich - keinen Rechtsschutz genießt, da Verwaltungsvorschriften generell unter dem Vorbehalt der Änderung stehen und einen Besitzstand für die Zukunft nicht begründen.
44Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 1979 - 6 B 33.79 -, ZBR 1980, 23 (24); OVG NRW, Urteil vom 30. November 1979 - XI A 510/77 -, DVBl. 1980, 648 (649).
45Dies gilt für den vorliegenden Fall um so mehr, als es sich bei der Prämierung von Verbesserungsvorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens um einen normativ nicht vorgeprägten Bereich freiwilliger Leistungen handelt, bezüglich dessen Regelung - insbesondere der Voraussetzungen für die Begründung materiell- rechtlicher Prämienansprüche - der Beklagten ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht.
46Vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.).
47Schließlich hat der Kläger auch keine besonderen finanziellen Dispositionen getätigt, die im Rahmen der Abwägung zu seinen Gunsten einzustellen wären. Demgegenüber besteht - wie bereits dargelegt - ein sachlich begründetes und auch anerkennenswertes Interesse der Beklagten an der Neuregelung des Antragsrechts im Bereich der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen. Dem Bedürfnis für eine Reduzierung der Antragsmöglichkeiten zur Vermeidung von Schwierigkeiten im Rahmen der Kausalitätsfeststellung steht auf Seiten des Klägers nach alledem ein schutzwürdiges Vertrauen auf die alte Rechtslage nicht entgegen. Der Kläger kann auch nicht mit dem Einwand gehört werden, die Beklagte habe zumindest Übergangsvorschriften zum Schutz seiner bestehenden Rechtspositionen schaffen müssen. Denn solche Rechtspositionen sind durch die Anweisung 1990 - wie ausgeführt - gerade nicht begründet worden.
cc) Entgegen der - in Bezug auf die Verkürzung der Antragsfrist geäußerten - Rechtsauffassung des Klägers führt die Reduzierung der Antragsmöglichkeiten auch nicht zu einer Verletzung des Klägers in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 42
12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG. Es dürfte insoweit bereits an der Eröffnung des Schutzbereichs fehlen. Die primäre Gewährleistungsdimension des Art. 12 Abs. 1 GG liegt entsprechend der Grundkonzeption eines Freiheitsgrundrechts in der Funktion als Abwehrrecht des Bürgers gegenüber hoheitlichen Eingriffen in die berufliche Freiheit (status negativus).
Vgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 12 Rn. 9. 49
Der Kläger macht vorliegend in der Sache keine Beeinträchtigung in seinen schöpferischen Leistungen im Rahmen seiner beruflichen Betätigung und damit eine Verletzung des status quo geltend, sondern begehrt vielmehr eine Erweiterung seines Rechtskreises durch Zuerkennung eines Prämienanspruchs seitens der Beklagten. Ein Teilhabe- und Leistungsrecht (status positivus) gewährt Art. 12 Abs. 1 GG jedoch nur ausnahmsweise, wenn dies notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung des Grundrechts ist. Als solches ist Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG insbesondere im Bereich der Berufs- und Ausbildungswahl anerkannt, wenn es um den Zugang zu staatlichen Berufen und Arbeitsplätzen bzw. zu in staatlicher Verantwortung betriebenen Ausbildungseinrichtungen geht.
51Vgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 12 Rn. 11; Pieroth/Schlink, Grundrechte, 13. Aufl., Rn. 862.
52Ein solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Bei der vom Kläger begehrten Prämienzahlung handelt es sich vielmehr um freiwillige Leistungen in einem nicht von Rechtsnormen vorgeprägten Raum, der der Gestaltung der Beklagten auf Grund eigener Initiative und nach selbst gesetzten Regeln und Wertungen offen steht. Namentlich besteht für die Beklagte keinerlei öffentlich-rechtliche Rechtspflicht, auch nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), ihren Bediensteten für eingereichte Verbesserungsvorschläge Belohnungen in Form von Geldprämien zu zahlen,
53vgl. für das Vorschlagswesen in der Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.).
54Insofern kann eine zusätzliche, über die gesetzlich bestehenden Besoldungs- bzw. Versorgungsverpflichtungen hinaus versprochene Leistung des Dienstherrn, die ausschließlich auf einer Selbstverpflichtung beruht, nicht über Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG eingefordert werden. Überdies dürfte insoweit der Anwendungsvorrang des einfachen Rechts zum Tragen kommen und ein Bedürfnis für den Rückgriff auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht anzunehmen sein.
55Jedenfalls läge in der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten durch die Anweisung 1995 aber eine im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zulässige Schranke auf Grund des § 11 des Postpersonalrechtsgesetzes, die auch verhältnismäßig wäre, da sie ihre Rechtfertigung - wie auf der hier einschlägigen Stufe der Berufsausübung erforderlich - in sachlichen Erwägungen des Gemeinwohls (Reduzierung der Schwierigkeiten der Kausalitätsfeststellung infolge zunehmenden Zeitablaufs) fände.
c) Weiterhin hat das Verwaltungsgericht zu Recht eine eigenständige, zeitlich unbeschränkte Verpflichtung der Beklagten zur Annahme von Verbesserungsvorschlägen mit der Konsequenz abgelehnt, dass das Ob und Wann 50
einer Antragstellung letztlich unbeachtlich wäre. Insbesondere begegnet die von ihm vorgenommene Auslegung der Nr. 6.3 der Anweisung 1995 dergestalt, dass Abs. 1 der Vorschrift lediglich eine Verpflichtung zur nachträglichen Annahme von Amts wegen regele, wenn die Beklagte selbst die Annahmevoraussetzungen anerkenne, während Abs. 2 und 3 die Fälle beträfen, in denen die Annahmevoraussetzungen streitig seien, keinen rechtlichen Bedenken. Nr. 6.3 der Anweisung 1995 differenziert bezüglich der nachträglichen Annahme von abgelehnten Verbesserungsvorschlägen zwischen dem von Amts wegen einzuleitenden Wiederaufgreifen des Annahmeverfahrens mit einer gebundenen Annahmeentscheidung einerseits (Abs. 1) und der Einleitung des Annahmeverfahrens auf Antrag des Einsenders eines abgelehnten Verbesserungsvorschlags andererseits (Abs. 2). Bereits Wortlaut und Systematik der Vorschrift legen nahe, dass beide Verfahrensarten unterschiedliche Anwendungsbereiche betreffen. Insbesondere aber aus der zeitlichen Beschränkung des Antragsrechts in Abs. 3 folgt, dass eine zwingende, zeitlich unbegrenzte Prüfungspflicht der Beklakgten in Abs. 1 nicht gewollt sein kann, da eine solche dem oben dargelegten Sinn und Zweck der Antragsfrist widerspräche, der durch die Verkürzung der Antragsfrist sowie die Reduzierung der Möglichkeiten zur Antragstellung gerade noch besondere Betonung erfahren hat. Für eine solche Auslegung spricht auch die ursprüngliche Fassung der Anweisung 1990, wonach gemäß Nr. 4.9 Abs. 3 eine nachträgliche Annahme allgemein nur innerhalb einer bestimmten Frist möglich war. Dafür, dass die Beklagte diesen Rechtsgedanken in der Neufassung 1995 aufgeben wollte, bestehen - zumal vor dem Hintergrund der Fristverkürzung und der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten - keine Anhaltspunkte.
573. Es kann dahin stehen, ob der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hinreichend dargelegt worden ist; er liegt jedenfalls in der Sache nicht vor. Denn aus den zum Zulassungsgrund der "ernstlichen Zweifel" angeführten Gründen ergibt sich entsprechend, dass hier der Ausgang eines künftigen Berufungsverfahrens auch nicht als wenigstens offen beurteilt werden kann, wie es für den Zulassungsgrund der "besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten" erforderlich wäre.
58Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar. 59