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Timestamp: 2019-10-18 14:31:06
Document Index: 233921735

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 831', 'Artículo 831', 'artículo 8', 'artículo 831', 'artículo 95', 'artículo 83', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 41', 'Artículo 2', 'artículo 136', 'artículo 177', 'artículo 87', 'artículo 95', 'artículo 90', 'artículo 2', 'artículo 58', 'artículo 87', 'artículo 83']

Recuento histórico de la acción en jurisprudencia de 2.009
Jurisprudencia 2.010
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 2.012
REDUCCIÓN DRÁSTICA DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PLENA, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012). Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) Ver texto completo de esta sentencia
TESIS CENTRALES: 12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia[1] a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831[2] del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
(…) lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador.
(…) Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó.
(…) Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
(…) Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción.
[1] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.
[2] Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.
RECONOCE EL 50% DEL VALOR DE LA PRESTACIÓN
Aclaración de voto de esta sentencia
Ver este tema relacionado con conciliación
Nota: Sobre este tema, observar cambios jurisprudenciales
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA, Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007), Radicación número: 52001-23-31-000-1995-07018-01(14669).- 6. El contrato en el caso concreto.- La Sala encuentra demostrada la existencia del contrato de consultoría, toda vez que obra en el expediente el documento auténtico que lo contiene, suscrito el 10 de junio de 1994 por el Municipio de Samaniego y el Ingeniero Jaime Arturo Dorado Moreano.
Como se indicó en acápite precedente, la ley 80 de 1993 sólo exige para el perfeccionamiento del contrato el acuerdo escrito entre las partes sobre su objeto y las prestaciones correspondientes. Se tiene entonces que el incumplimiento del requisito relativo al certificado de registro presupuestal, del que dan cuenta el propio municipio demandado, el Director General y el Subdirector Técnico del FIS, produjo la inejecución de un contrato existente.
Cabe igualmente advertir que el contratista, a su vez, incumplió otro de los requisitos de ejecución del contrato, pues en el expediente no obra constancia de que hubiese constituido las garantías de cumplimiento, que las hubiese aportado y menos aún que las mismas hubiesen sido aprobadas por la entidad.
Y como las dos partes del contrato, particular y municipio, omitieron las acciones que estaban a su cargo para que el contrato fuese ejecutable, cabe deducir que la parálisis del mismo es imputable a los dos y son las dos partes del contrato las que incurrieron en el incumplimiento.
7. El daño por la ejecución de prestaciones derivadas de un contrato al que le faltan requisitos para su ejecución
Como se indicó precedentemente las omisiones del contratista y de la entidad produjeron la suspensión de los efectos del contrato y por ende, obligaban a las partes del mismo a no desarrollar las prestaciones a su cargo.
No obstante lo anterior, el contratista entregó el trabajo objeto del contrato de consultoría a la entidad, esta lo recibió y se negó a pagar su valor con sustento en que el contrato no contaba con el registro presupuestal.
La Sección Tercera del Consejo de Estado no ha resuelto en forma coherente las cuestiones jurídicas que se derivan de situaciones como las que ahora analiza la Sala[*], como tampoco las que se suscitan cuando entre el particular y el Estado no existe un vínculo contractual. En ocasiones ha encontrado procedente la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa y en otras ha considerado que la misma no es aplicable por la falta de concurrencia todos los requisitos exigidos por el ordenamiento.
En aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, ha considerado que el Estado no puede enriquecerse con los bienes, obras o servicios provenientes del particular y, por ende, debe reparar todos los daños causados a éste por no recibir, en forma oportuna, el pago correspondiente a la prestación ejecutada.
Para negar su procedencia, la Sala afirmó que la aplicación de dicha fuente supone la inexistencia de otras acciones y que, como el enriquecimiento del Estado y el correspondiente empobrecimiento del particular debe producirse sin una causa jurídica, en los casos propuestos, si la hay.
7. 1 Los elementos de la teoría
El no enriquecimiento sin causa es un principio general del derecho cuya aplicación en nuestro ordenamiento se ha realizado por vía jurisprudencial, a partir de la interpretación del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. [*]
Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del "enriquecimiento sin causa" parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado del patrimonio de un sujeto al de otro, sin que exista una causa eficiente y jurídica que lo sustente.
Aunque el artículo 831 del Código de Comercio lo regula al señalar que "nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro" y de lo previsto en el numeral 1, del artículo 95 de la Constitución, se ha aplicado en consideración a que se trata de un principio, mas que de una disposición legal que rige las relaciones entre las personas,[*] en el entendido de que su vigencia no está condicionada a una consagración normativa puesto que ello restringiría su aplicación.
Es así como la construcción de dicha teoría, se ha producido mediante la definición de sus elementos, realizada especialmente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en numerosas sentencias[*]. Estos son:
"1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio.
El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo. Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado...".[*] (Se subraya).
El referido concepto de enriquecimiento, debe entenderse no sólo cuando ingresen bienes al patrimonio de un sujeto, sino también cuando se evita una erogación. Y especialmente porque el enriquecimiento no se deduce a partir de un mero análisis material, es necesaria su prueba jurídica.
En efecto, conforme lo ha señalado la doctrina, "la prestación ineficaz o infructífera no sirve de causa para pedir"[*], como sucede por ejemplo cuando se construye en terreno ajeno, pues el hecho material no produce per se el enriquecimiento del propietario del inmueble, es necesario un juicio de valor respecto de su situación particular, porque dicha circunstancia bien puede representarle una pérdida, cuando su perspectiva económica exigiera un terreno libre de edificaciones.
En cuanto al elemento alusivo a la ausencia de causa jurídica, cabe precisar que supone "que no haya otra fuente de la obligación como un contrato o un hecho ilícito y que no exista otra acción por la que se pueda restablecer el equilibrio perdido...".[*]–
Resulta igualmente necesario advertir que no se aplica la teoría cuando el empobrecimiento tiene por causa el hecho exclusivo del sujeto que lo padece, pues en estos casos debe soportar las consecuencias de sus acciones u omisiones, como lo impone la máxima según la cual a nadie le es dable alegar su culpa en beneficio propio.
La Sala resalta finalmente, que la teoría del enriquecimiento no puede utilizarse para regular situaciones derivadas de la violación del ordenamiento jurídico o para solucionar eventos determinados por la ineficiente gestión administrativa. De allí que su aplicación no conduzca a la indemnización del daño, sino a la correspondiente compensación, que se define en consideración al empobrecimiento sufrido por el demandante hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado.
7.2 Fundamentos de la tesis positiva
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha aplicado la figura especialmente frente a la situación que se presenta cuando un sujeto ejecuta una prestación a favor del Estado, cuando el contrato no se ha perfeccionado o ya ha terminado; como también para regular eventos en los cuales se ejecutan prestaciones que no están comprendidas en el contrato legalmente celebrado entres las partes.
Así, invocó la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa justa, en consideración a que la administración gozó del servicio de mantenimiento de equipos de oficina[*], recibió una obra artística[*] o una obra material en una urbanización[*] no obstante lo cual no pagó el valor correspondiente.
Frente a las situaciones de hecho que suelen ocurrir antes de suscribir los contratos y que son determinantes de daños al particular, el Consejo ha afirmado que se configura la responsabilidad del Estado[*] y hay lugar "al reconocimiento de los daños y perjuicios en aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, donde desde luego ocupa un lugar preponderante la confianza que en la parte se haya suscitado, dentro de la etapa previa al perfeccionamiento del negocio jurídico."[*]
De igual manera, en sentencia proferida el 10 de septiembre de 1992[*], con fundamento en una cita del profesor Karl Larenz,[*] dicha Corporación afirmó que "El ordenamiento jurídico protege la confianza suscitada por el comportamiento del otro y no tiene más remedio que protegerla, porque PODER CONFIAR, como hemos visto, es condición fundamental para una pasiva vida colectiva y una conducta de cooperación entre los hombres, y por lo tanto de la paz jurídica."
Así también, en aplicación del principio de buena fe de que trata el artículo 83 de la Constitución, ha indicado que del mismo surge para la administración la obligación "de pagar las obras ejecutadas con asentimiento de su parte, precisamente con el fin de evitar un enriquecimiento injustificado" porque de acuerdo con dicho precepto "la buena fe se presume y los particulares y autoridades públicas deben ceñirse a dichos postulados."[*]
Como sustento de su postura, ha dicho que durante la etapa de formación de un contrato existen obligaciones recíprocas, que de incumplirse determinan la responsabilidad del sujeto que omite los deberes asumidos durante el iter negocial y conducen a la reparación de todos los daños causados con la frustración del negocio. En la sentencia proferida el 29 de enero de 1998, dijo la Sala:
"Así las cosas y teniendo presente que la entidad demandada entró en tratos preliminares con miras a la celebración de un negocio jurídico, no puede predicarse que se sustraiga de aquellos deberes de corrección y lealtad exigibles de todos aquellos que participan del tráfico jurídico en ejercicio de la autonomía privada, así se trate de una entidad distrital, como es el caso del presente proceso, y en ese entendimiento para la Sala resulta claro del análisis probatorio verificado que la entidad demandada incurrió en una manifiesta reticencia por decirlo menos, al haber inducido y patrocinado con su comportamiento que el actor siguiese en función de la ejecución del negocio, sin advertir - carga de advertencia - que era necesario contar con tiempo prudencial para la observancia de los requisitos que exigía el perfeccionamiento del contrato…"
También, para solucionar controversias suscitadas por la ejecución de prestaciones adicionales al contrato, la Sala, en aplicación del citado principio ha considerado[*]:
"la realización de obras adicionales supone que éstas no fueron parte del objeto del contrato principal, y por lo tanto implican una variación del mismo; se trata entonces de obras nuevas, distintas de las contratadas, o de ítems no previstos, pero que su ejecución, en determinadas circunstancias resulta necesaria. Por tal razón, si para éstas no se celebra contrato adicional, ni son reconocidas al momento de liquidar el correspondiente contrato, su reclamación resulta procedente en virtud del principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa, para lo cual debe acudirse a la acción de reparación directa."[*](Subraya ahora la Sala)
Cabe igualmente resaltar que, en gran número de casos, la Sección ha interpretado la demanda en aplicación del principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal, para considerar que lo pedido por el actor no es la declaratoria de existencia del contrato y la condena a la reparación de los daños derivados de su incumplimiento, sino la aplicación de la teoría del enriquecimiento injusto "ocasionado y suscitado por la conducta observada por la parte demandada, la que además se considera contraria al postulado de la buena fe".
Y respecto del derecho que le asiste al damnificado, el Consejo, en varias providencias, ha dispuesto la indemnización plena de los perjuicios materiales pedidos, daño emergente y lucro cesante, cuantificados sobre la base del valor de lo ejecutado y no pagado.[*]
De lo anterior se advierte claramente que la Sala ha manejado el enriquecimiento sin causa como un título de imputación del daño para declarar la responsabilidad del Estado, sin tener en cuenta que es una fuente autónoma de obligaciones. En otras ocasiones, ha invocado la aplicación de la teoría del enriquecimiento como fuente de la obligación de reparar, fundado en que se violó el principio de confianza legítima, sin verificar la concurrencia de todos los elementos que la determinan y, en no pocas providencias, ha dispuesto la indemnización plena de perjuicios como efecto de la aplicación del enriquecimiento sin causa, olvidando que su aplicación sólo produce la compensación al empobrecido.
7.3 Fundamentos de la tesis negativa
En algunas ocasiones la Sala ha encontrado improcedente la teoría del enriquecimiento sin causa para regular la situación que se presenta por la ejecución de prestaciones sin contrato.
Así, en sentencia proferida el 11 de octubre de 1991 afirmó que dicha teoría "no puede ser invocada, como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad fáctica que le sirve de apoyo. Con esto se quiere significar que la administración y el particular no pueden poner en marcha, a cada momento, relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa, y con la mira puesta en que posteriormente se impetrará de la justicia el reconocimiento económico correspondiente, gracias al ejercicio de la ACTIO IN REM VERSO."
Mas recientemente, en providencia del 30 de marzo de 2006, expediente 25.662, la Sala retomó la tesis de la improcedencia de la teoría del enriquecimiento sin causa, con fundamento en la naturaleza subsidiaria de la actio in rem verso.
Al improbar una conciliación judicial que tenía por objeto el pago a un particular del valor correspondiente a prestaciones ejecutadas cuando el contrato estaba terminado, luego de haber sido prorrogado varias veces, la Sala consideró que la especialidad de las normas que rigen la formación y ejecución del contrato estatal impiden la aplicación del enriquecimiento sin causa para definir las obligaciones que le cabrían a la entidad pública, que dispone y acepta las prestaciones ejecutadas por un particular, cuando el contrato no se ha configurado o está terminado.
"Tomando en cuenta que las solemnidades requeridas para la existencia del contrato administrativo, son una garantía que cubre intereses públicos y particulares, pues con ellas se garantizan la transparencia en el manejo de los recursos públicos, se definen claramente las necesidades públicas por satisfacer, y, entre otras más, se garantiza a los prestadores de bienes y servicios de la administración, los deberes y derechos que nacen de dicha prestación; la Sala advierte, al comparar lo anterior con el fundamento del 'enriquecimiento sin causa', que el estado evolutivo de las relaciones 'jurídicamente relevantes' entabladas con la administración pública, si bien prevé posibles injustos desequilibrios patrimoniales, ofrece diversas formas de evitar y remediar estas situaciones, sin acudir a la teoría del 'enriquecimiento sin causa'.
(…) cuando el contratista de la administración acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la Ley."
7.4 Posición actual de la Sala
La Sala encuentra indispensable resaltar el carácter subsidiario de la acción in rem verso y considera que, para solucionar los problemas que se suscitan cuando se ejecutan prestaciones sin que exista el contrato, o cuando, como en el presente caso el contrato no es ejecutable, existen otras figuras jurídicas que resultan procedentes al efecto.
Advierte también que, conforme lo ha expuesto reiteradamente la jurisprudencia nacional, la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa impone la concurrencia de todas las condiciones que la configuran, sin que resulte suficiente demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento.
La aplicación generalizada de la teoría del enriquecimiento sin causa, para resolver situaciones como las señaladas, ha comportado la omisión de requisitos especialmente relevantes, cuales son que "el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica"; que "mediante la pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa" y que "el actor no haya actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia".
De igual manera ocurre, cuando el particular ejecuta prestaciones sin contrato, obrando por su cuenta y a sabiendas de que no hay siquiera una relación precontractual, pues en este evento se está eludiendo claramente la aplicación de las normas que rigen la formación, existencia y ejecución de los contratos estatales. Se advierte que el particular incurso en esta situación, debe asumir los efectos de su negligencia, pues el daño proviene exclusivamente de su propia actuación.
También se presenta si la situación es generada por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes de los dos sujetos, ente público y particular, como ocurre, por ejemplo, cuando a pesar de que el contrato no es ejecutable por la falta de alguno de los requisitos que condicionan su ejecución, el particular ejecuta prestaciones con el asentimiento de la entidad, en la confianza de que prontamente todo se regularizará. En este caso existe intervención concurrente de la entidad y del particular en la producción de los daños que se alegan; de la primera porque desatiende la obligación legal de abstenerse de la ejecución hasta que se cumplan los requisitos legales correspondientes, y del particular porque, al estar igualmente sometido a dichas normas imperativas, no debe iniciar la ejecución de un contrato que está suspendido legalmente, pues la circunstancia de que la entidad no hubiese cumplido con la obligación de adelantar los trámites administrativos necesarios para que el contrato celebrado sea ejecutable, no lo habilita para iniciar su ejecución y por ende, no configura la responsabilidad exclusiva de la entidad pública frente a los daños derivados del no pago de las prestaciones ejecutadas.
8. La solución al caso concreto
Si bien es cierto que en el ámbito de la responsabilidad contractual se impone el análisis del objeto y de las prestaciones del contrato, a efecto de determinar si la obligación que el demandante alega como incumplida está contenida en él, en el presente caso, dicho ejercicio no resulta procedente para acceder a las pretensiones formuladas, toda vez que, como se indicó, las obligaciones derivadas del contrato estaban suspendidas, porque no se cumplieron los requisitos previstos en la ley, para que el contrato fuese ejecutable.
No obstante, la Sala procede a verificar la alegada aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, en consideración a que, como se expresó al inicio de estas consideraciones, el apelante fundó su impugnación en que la obligación resarcitoria proviene de la aplicación subsidiaria del mismo.
8.1 El enriquecimiento de la entidad y el correlativo empobrecimiento del particular.
La Sala, a diferencia de lo considerado por el Tribunal, encuentra claramente probado que el contratista presentó a la entidad el proyecto para la construcción del coliseo cubierto del Municipio de Samaniego Nariño.
Así se deduce, entre otros documentos, del oficio de julio 7 de 1994 por medio del cual el señor LUIS ALEJANDRO BASTIDAS, en su condición de Alcalde de Samaniego, remitió a la oficina del Banco de Proyectos de Inversión Nacional de Planeación Nacional, el proyecto elaborado por el ahora demandante con el fin de obtener concepto sobre su viabilidad y captar los recursos necesarios para la construcción del coliseo.
La Sala encuentra que el documento remitido a planeación nacional fue el presentado por el señor Dorado Moreano, pues el FIS, en respuesta a la solicitud que le hizo la División de Operaciones de Sistemas del Banco de Proyectos de Inversión Nacional del Departamento Nacional de Planeación el 15 de julio de 1997, remitió a este proceso copia de ese proyecto, junto con un documento que denominó "Convenio 2003", en donde consta la necesidad de llevar a cabo la obra (fols. 18, 168 a 222 c. ppal).
La misma División Administrativa del Departamento Nacional de Planeación afirmó tener en su poder el referido proyecto, cuando en memorando del 28 de mayo de 1997 le comunicó al Jefe de Operaciones de Sistemas BPIN, que había encontrado una relación de informe de proyectos trasmitidos, entre los cuales se encontraba relacionado el proyecto de construcción del coliseo cubierto de Samaniego (fol. 158).
Y de la comparación de la copia del trabajo de consultoría que aportó el demandante con el registro del proyecto que recibió el FIS se deduce que son los mismos.
No hay duda entonces que el contratista, a pesar de que el contrato no era ejecutable, entregó el trabajo de consultoría objeto del contrato, como también que el municipio, enterado de las mismas circunstancias, lo recibió y tramitó ante las autoridades competentes.
Se probó también que la entidad pública no pagó el valor acordado en el contrato de consultoría, a cuyo efecto adujo no haber encontrado el aludido contrato en sus archivos y que el mismo carecía de registro presupuestal.
De lo anterior concluye la Sala que está acreditado el enriquecimiento de la entidad correlativo al empobrecimiento del contratista.
8.2. Que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica, esto es, que no provenga de otra fuente de las obligaciones.
La Sala, como se indicó precedentemente, considera que la circunstancia de que la entidad hubiese recibido y aprovechado el trabajo que le entregó el contratista, a pesar de no haber cumplido los requisitos previstos en la ley para que el mismo fuese ejecutable, traduce en un verdadero incumplimiento contractual.
Advierte también que igual calificativo merece la conducta del contratista demandante, quien a pesar de omitir los deberes legales a su cargo para que el contrato fuese ejecutable, procedió a desarrollar las prestaciones en él contenidas.
Todo lo anterior permite a la Sala considerar que el daño, por cuya reparación se adelantó el presente proceso, tuvo por causa la el incumplimiento en que incurrió el municipio, en concurrencia con la negligencia del contratista, puesto que ambos sujetos incumplieron los mandatos legales y contractuales que supeditaban la ejecución del contrato a la aprobación de las garantías y a la expedición del registro presupuestal.
Se tiene así que el elemento que se analiza no se cumple, porque el desplazamiento patrimonial si tuvo una causa o fuente jurídica: el incumplimiento contractual de la víctima en concurrencia con el incumplimiento contractual del Estado, que conduce a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado y a disponer la indemnización de los perjuicios que proporcionalmente le resulten imputables.
Y aunque la falta de este elemento es suficiente para inaplicar la teoría del enriquecimiento sin causa, la Sala revisará las otras condiciones para demostrar que esta figura es generalmente improcedente para resolver casos como el que ahora se analiza.
8.3. Que el demandante carezca de otra acción procedente para reparar el empobrecimiento
La Sala considera que este requisito tampoco se cumple toda vez que, como se explicó precedentemente, la acción que procede para reparar los daños derivados de la inejecución de prestaciones contractuales es precisamente la de controversias contractuales. Como también lo es cuando el daño consiste en la privación del pago de las prestaciones desarrolladas cuando el contrato está suspendido por el incumplimiento de los requisitos que condicionan su ejecución.
8.4. Que no se pretenda soslayar una disposición imperativa de la ley
Como quedó expuesto, la situación objeto de análisis se produjo porque las partes del contrato eludieron la aplicación de las normas legales que condicionan su ejecución a la aprobación de garantías y a la expedición del certificado de registro presupuestal (inciso 2, artículo 41, ley 80 de 1993).
Aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa en el caso concreto, para deducir el derecho del contratista a que se le repare el daño, conduciría a evadir el cumplimiento de normas imperativas, pues al considerar que el contratista tiene derecho a que se le pague el valor total del trabajo que presentó, se omitiría el cumplimiento del artículo 41 de la ley 80 de 1993, que condiciona la ejecución del contrato a la aprobación de las garantías y al registro presupuestal.
La Sala considera que la situación analizada se enmarca en un típico evento de responsabilidad contractual por el incumplimiento de la entidad y del contratista, de la obligación legal de abstenerse de ejecutar obligaciones sin el lleno de los requisitos correspondientes.
Advierte también que la actitud del contratista contribuyó eficazmente en la producción del daño, razón por la cual la indemnización de los perjuicios por cuya reparación se demandó, debe reducirse en consideración al grado de participación del particular.
En efecto, el no pago de la prestación ejecutada es imputable a las acciones y omisiones de los dos sujetos del contrato, contratista y municipio de Samaniego, razón por la cual no resulta procedente acceder a la pretensión encaminada a que se condene el municipio a la indemnización de todos los perjuicios materiales.
Y frente a la concurrencia de acciones, de conformidad con lo dispuesto en el Código Civil[*], lo que procede es una indemnización proporcional al grado de participación de la víctima en la producción del daño, que para este caso la Sala estima en un 50%.
De esta manera, la fuente de la obligación de pagar no es el contrato, pues se un contrato suspendido no genera las obligaciones en él contenidas; como se indicó, la obligación indemnizatoria surge de la violación de las normas legales que imponen a la entidad y a los particulares el cumplimiento de lo indicado en el citado artículo 41 de la ley 80.
10. Cuantificación del perjuicio material
Para determinar el monto de los perjuicios materiales causados en el presente caso, la Sala tomará en cuenta el cincuenta por ciento (50%) del valor del trabajo entregado a la entidad, esto es, dieciséis millones trescientos mil pesos - $16´300.000 - que actualizará desde la fecha en que se produjo la entrega del trabajo a la entidad - julio de 1994 - a la fecha de esta providencia - septiembre de 2006 -, en aplicación de la siguiente fórmula:
V= Vh índice final
V: valor actualizado
Índice final: índice de precios al consumidor a la fecha de esta sentencia, abril de 2007
Índice inicial: índice de precios al consumidor de la fecha en la que debió efectuarse el pago, julio de 1994.
VH = 16´300.000 / 2 = 8'150.000
V = 8'150.000 175,30 = 30'211.355,47
V= 30'211.355,47
Ver aclaración de voto del Consejero ENRIQUE GIL BOTERO
*Cabe señalar que la cláusula décima quinta del contrato prevé "Para la legalización y perfeccionamiento de este contrato se requiere la firma de este documento por las partes contratantes. Para su ejecución se requiere la aprobación de las pólizas y la expedición del registro presupuestal por la Oficina de Hacienda Municipal y la publicación".
*La Sala ha verificado la aplicación del principio del no enriquecimiento sin causa, respecto de pretensiones que, según el contratista forman parte del objeto contratado y según la entidad no, entre otras, en el auto del 18 de julio de 2002, expediente 22178 y en las sentencias 25561 del 15 de abril de 2004 y 12849 del 31 de agosto de 1999.
*Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia D 655 del 1º de marzo de 1995.
*Al efecto cabe consultar sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de mayo de 1995, expediente 8118.
*Ver, entre otras, sentencias de 6 de septiembre de 1935; 6 de septiembre de 1940, M.P. Hernán Salamanca; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo; 11 de enero de 2000, M.P. Manuel Ardila Velásquez; 10 de diciembre de 1999, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.
*Gaceta Judicial XLIV, 474.
*Fábrega Ponce, El Enriquecimiento sin causa, tomo 1, Ed. Plaza y Janes, Bogotá, 1996, pág. 238.
*Sentencia de la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, del 28 de agosto de 2001. Expediente: 6673. M.P. Jorge Santos Ballesteros.
*Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 6 de noviembre de 1991. Exp. 6306. M.P. Daniel Suárez Hernández.
*Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de enero de 1994.
*Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 4 de julio de 1997. Exp. 10.030
*Sentencia del 30 de noviembre de 2000. Expediente: 11.848.
*Sentencia proferida el 29 de enero de 1998, expediente 11099; CP: Dr. Daniel Suárez
*Expediente 6822, actor: Sociedad Suramericana de Construcciones S.A.;CP Dr. Julio César Uribe Acosta.
*Derecho Justo, Fundamentos de Etica Jurídica; Ed. Civitas, Págs. 90 y s.s
*Sentencia 11099 citada.
*Al respecto cabe igualmente consultar: Sentencias del 14 de febrero de 2002, expediente 13600; 11895 del 30 de noviembre de 2000; 11172 del 20 de enero de 1998; 8118 del 8 de mayo de 1995; 8830 del 22 de abril de 1996; 6788 del 24 de septiembre de 1992; 5618 del 22 de febrero de 1991; 2850 del 9 de marzo de 1984.
*Auto del 18 de julio de 2002, expediente 22178.
*Artículo 2.357: La apreciación del daño está sujeta a la reducción, si el que lo ha sufrido se expuso a él imprudentemente."
NO SE PAGA INDEMNIZACIÓN ALGUNA
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA. BOGOTÁ, D.C., TREINTA (30) DE MARZO DE DOS MIL SEIS (2006).- EXPEDIENTE: 25.662. RADICACIÓN: 25000232600019990196801.- En ejercicio de la acción de reparación directa, la sociedad INTERASED Ltda. demandó a CAPRECOM, por su supuesto enriquecimiento sin justa causa, en razón de los servicios de aseo y jardinería que no le fueron pagados a la demandante.
Señaló la demanda que CAPRECOM celebró con la sociedad INTERASED Ltda el contrato del 4 de junio de 1996, por el cual la última prestó los servicios de aseo y jardinería para las instalaciones de la demandada en la ciudad de Bogotá D.C. El valor del contrato fue de $137'283.048, y su duración fue de seis meses a partir de su celebración, la cual fue prorrogada por tres meses más.
Finalizada prorroga, es decir, el 4 de marzo de 1997, la Jefatura del Departamento de Servicios de Infraestructura, solicitó verbalmente a INTERASED Ltda. que continuara con la ejecución del contrato y que posteriormente procediera a realizar los tramites para legalizar el servicio. Se informó en la demanda que la actora prestó sus servicios entre el 5 marzo y el 18 de mayo de 1997, y cuando presentó factura de cobro por sesenta y nueve millones trescientos cincuenta y nueve mil quinientos pesos ($69'359.50 0), CAPRECOM devolvió la factura mediante oficio en el que comunicó que el pago no era factible porque la factura carecía de soporte legal, es decir, no provenía de un contrato.
Ante lo anterior, las partes celebraron audiencia de conciliación prejudicial con fecha 17 de noviembre de 1998, en la que la demandada se comprometió a pagar lo cobrado por INTERASED Ltda. Sin embargo, dicho acuerdo conciliatorio fue rechazado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues concluyó que no se había probado el valor mensual de servicios, que sirvió de fundamento para deducir la suma de dinero conciliada.
En consecuencia, la demanda pretende el pago de la suma cobrada por los servicios prestados mientras que entre las partes no existía contrato, más el interés bancario del 3% mensual hasta que se haga efectivo el pago pretendido.
Con fundamento en lo anterior, la parte actora consideró que CAPRECOM se había enriquecido sin causa, pues recibió un servicio por el cual no pagó, siendo este también, el fundamento con el cual las partes pretendieron celebrar la conciliación en estudio.
La Sala no comparte el fundamento del acuerdo realizado, pues no encuentra demostrado el enriquecimiento sin causa por parte de la entidad accionada, de acuerdo con los principales lineamientos de la teoría en mención.
1. ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA.- Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del "enriquecimiento sin causa" parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado patrimonial entre dos o más personas, sin que exista una causa eficiente y justa para ello. Por lo tanto, el equilibrio patrimonial existente en una determinada relación jurídica, debe afectarse - para que una persona se enriquezca, y otra se empobrezca - mediante una causa que se considere ajustada a derecho.
Con base en lo anterior se advierte que para la configuración del "enriquecimiento sin causa", resulta esencial no advertir una razón que justifique un traslado patrimonial, es decir, se debe percibir un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento, sin que dicha situación tenga un sustento táctico o jurídico que permita considerarla ajustada a derecho. De lo hasta aquí explicado se advierten los elementos esenciales que configuran el enriquecimiento sin causa, los cuales hacen referencia a: i) un aumento patrimonial a favor de una persona; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero; y iii) la ausencia de una causa que justifique las dos primeras situaciones.
La Sala se adentrara en el estudio del tercer elemento constitutivo de la teoría, toda vez que no se advierte su configuración en el caso de autos.
1.1. Origen de la figura.- Aunque se ha identificado la figura del "enriquecimiento sin causa" con la "actio in rem verso" proveniente del derecho romano, la verdad es que la institución atiende a un principio universalmente aceptado, que impide el enriquecimiento injustificado de una persona, a costa del empobrecimiento de otra.
Si bien la "actio in rem verso" se tiene como el sinónimo jurídico de la pretensión de reparación por un enriquecimiento injustificado, en el derecho romano existieron múltiples posibilidades para restablecer el equilibrio patrimonial roto injustificadamente, que aunque no tuvieron el mismo impacto en la tradición jurídica, como lo tuvo la actio in rem verso, comparten el mismo sentido de justicia y equilibrio que inspiran al "enriquecimiento sin causa". Tales posibilidades eran las siguientes:
"Condictio ob causam datorum" ó "condictio causa data causa no secuta": Ante la imposibilidad de ejecutar forzadamente los contratos celebrados para liberar esclavos, emancipar hijos o desistir de demandas; en Roma se otorgaba el derecho a la persona que había pagado para alcanzar tales fines, a que se le reintegrara lo pagado, en el evento de un incumplimiento. En este mismo genero estaba la Condictio ob turpem causam, establecida para negocios realizados sobre condiciones inmorales que no podían ser ejecu tadas (e.j. pago de rescates por personas secuestradas).
"Condictio indebiti": Instituida para el que pagaba por error una deuda inexistente.
"Condictio ob injustam causam": Creada para cuando la entrega de una cosa atendía fines contrarios al derecho, como el reintegro de intereses pagados por encima del tope de usura.
"Actio negotiorum gestorum": Creada para que el gestor de negocios tuviera derecho por los gastos efectuados y los servicios prestados.
"Actio de in rem verso": Creada para que los pater familias respondieran, bajo ciertas condiciones, por las obligaciones contraídas por incapaces que se encontraban bajo su tutela (hijos, esclavos, etc)
El anterior recuento sirve para entender que el nivel de evolución tecnológica, social, y jurídica de la Roma antigua, era susceptible de que se presentaran múltiples situaciones en las que se podía llegar a un enriquecimiento patrimonial, sin que de por medio existiera una causa eficiente y/o ajustada a derecho, que permitiera remediar, integralmente, dicho enriquecimiento. Ante tal estado evolutivo, se presentaron, entre muchas otras, las instituciones anteriormente mencionadas, como formas de restablecer el justo equilibrio patrimonial, ante la imposibilidad de ejecutar un objeto contractual incumplido.
1.2. El fundamento de la figura frente al Derecho actual. Sin embargo, aunque en la actualidad los injustos desplazamientos patrimoniales subsisten, y con ello, la necesidad de enmendar situaciones abiertamente injustas;
Lo cierto del caso es que los actuales niveles de desarrollo y evolución difieren del grado evolutivo que rodeó el origen del "enriquecimiento sin causa", puesto que las relaciones jurídicas han llegado a un grado de regulación y perfeccionamiento, en el que el "enriquecimiento injustificado" ha pasado a ser una situación de rara utilización como medio de administrar justicia. Tan cierto es lo anterior, que la "actio in rem verso" tiene un carácter subsidiario, tal como lo ha previsto la Corte Suprema de Justicia, al anotar que no se debe estar frente a una situación nacida de las tantas relaciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico, que tienen formas especificas de resolver sus desequilibrios.
Al respecto se afirmó: "Sobre la acción de enriquecimiento sin causa o actio in rem verso, de antaño la jurisprudencia de esta corporación ha precisado los requisitos que la estructuran, e invariablemente los ha considerado bajo la idea de que son acumulativos o concurrentes, y por lo tanto todos deben estar presentes para que esa acción pueda resultar exitosa.
Tales son: "4. Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos".
"Por lo tanto, carece igualmente de la acción de in rem verso el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. Él debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia". ( Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 7 de junio de 2002. Exp. 7360. M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno ).
Además la Sala señala, que la subsidiariedad de la actio in rem verso existe ante la seguridad que ofrece un ordenamiento jurídico y un desarrollo social, en el cual se han aumentado los mecanismos que evitan y remedian posibles situaciones injustas.
Y tanto así ha evolucionado nuestra sociedad, que en los casos de contratos celebrados con la administración pública, el ordenamiento jurídico ha previsto la misma protección que tiene cualquier negocio jurídico particular, más las normas especificas que buscan la satisfacción y protección del servicio y patrimonio públicos.
A manera de ejemplo, se citarán las normas de la Ley 80 de 1993 que establecen claramente algunos de los requisitos de existencia de un contrato estatal: (…)
Tomando en cuenta que las solemnidades requeridas para la existencia del contrato administrativo, son una garantía que cubre intereses públicos y particulares, pues con ellas se garantizan la transparencia en el manejo de los recursos públicos, se definen claramente las necesidades públicas por satisfacer, y, entre otras más, se garantiza a los prestadores de bienes y servicios de la administración, los deberes y derechos que nacen de dicha prestación; la Sala advierte, al comparar lo anterior con el fundamento del "enriquecimiento sin causa", que el estado evolutivo de las relaciones "jurídicamente relevantes" entabladas con la administración pública, si bien prevé posibles injustos desequilibrios patrimoniales, ofrece diversas formas de evitar y remediar estas situaciones, sin acudir a la teoría del "enriquecimiento sin causa".
En este punto cabe aclarar entonces, que la figura del "enriquecimiento sin causa" es un elemento corrector de posibles situaciones injustas, cuya prevención y remedio han escapado de las previsiones jurídicas. De esta manera, el enriquecimiento sin causa nace y existe actualmente, como un elemento supletorio de las disposiciones normativas, que provee soluciones justas en los eventos de desequilibrios patrimoniales injustificados, no cubiertos por el Derecho.
3. CONCLUSIÓN.- La figura del enriquecimiento sin causa se ha definido tradicionalmente, mediante la identificación de sus elementos como lo son: i) un enriquecimiento del patrimonio de una persona, ii) un empobrecimiento del patrimonio de otra persona, el cual es correlativo al enriquecimiento de la primera, y; iii) que las anteriores situaciones se hayan presentado sin una causa jurídica eficiente.
Sin embargo, del estudio de los fundamentos de la figura, la Sala señala un elemento adicional, como lo es que la falta de una causa para el empobrecimiento, no haya sido provocada por el mismo empobrecido, toda vez que en dicho evento no se estaría ante un "enriquecimiento sin justa causa", sino ante la tentativa del afectado de sacar provecho de su propia culpa.
En el evento de que en el derecho colombiano la contratación administrativa fuese una .situación sin regulación alguna, cuyas relaciones negocíales no estuvieran debidamente garantizadas, se podría hablar de un enriquecimiento injustificado cuando se preste un servicio a la administración sin que exista un contrato de por medio, pues se debería remediar una situación abiertamente injusta, donde la administración se aprovecharía de una laguna jurídica. Pero en el caso de autos, la demandante, en una expresión libre de su voluntad, se situó así misma en una situación injusta, en la cual su trabajo quedo desamparado, por no hacer uso de las herramientas ofrecidas por la ley para garantizar la retribución económica de su labor.
Por lo tanto, en el caso de autos resulta inconcebible admitir un "enriquecimiento sin causa", cuando la perjudicada con el desequilibrio patrimonial consistente en prestar un servicio sin recibir 'ninguna retribución, tuvo la oportunidad de decidir realizar dicha labor, sin que la contraprestación de la misma estuviera garantizada mediante los procedimientos e instituciones creadas para el desarrollo de la contratación estatal.
En este orden de ideas, el acuerdo conciliatorio logrado por las partes carece de un fundamento probatorio suficiente para su aprobación, pues no se demostró una conducta antijurídica de la administración, que amerite que ésta redima los perjuicios demandados por la sociedad actora. En consecuencia, la Sala se encuentra relevada de estudiar los demás requisitos sustanciales para la aprobación del acuerdo conciliatorio, pues con la falta de uno solo de ellos, el Juez se ve impedido para impartir su aprobación.
4. CAMBIO JURISPRUDENCIAL- La Jurisprudencia de esta Sección ha reconocido el "enriquecimiento sin justa causa" bajo la perspectiva de que ante la mera ausencia de una causa jurídica para un traslado patrimonial, opera la devolución de lo que- indebidamente ha incrementado un patrimonio determinado. Frente a la iniciación en la prestación de un servicio, sin que dicha situación fuera precedida por un contrato estatal, la Sala afirmó en su momento:
Cabe señalar que han sido varias las oportunidades que ha tenido la Sala de darle aplicación a la figura del enriquecimiento sin causa en procesos Ya decididos, entre los cuales se recuerdan, entre otros, los procesos de PRISEGO LTDA; N' 2850 del 9 de marzo de 1984; MADRIÑAN MICOLTA y COMPAÑÍA LTDA PATROL - : N'4070; DEL 11 de diciembre de 1984; INGECOS LTDA; N5618; de febrero 22 de 199 1, y LUIS GUILLERMO AREVALO CORTES; N' 603 1, de abril 4 de 1991, todos con ponencia del señor Consejero Carlos Betancur Jaramillo".
Como se advierte, la falta de perfeccionamiento de un contrato estatal, en conjunto con la ejecución de un servicio a favor de la administración, fueron suficientes para que se reconociera el supuesto enriquecimiento sin causa de la administración.
Sin embargo, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en la presente providencia, para replantear su posición en este tipo de casos, para afirmar que cuando el contratista de la administración acepte prestar un servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la Ley.
La Sala recuerda que la jurisprudencia representa la vigencia en la aplicación y adaptación del derecho, a las situaciones que se presentan ante la administración de justicia, por lo cual, es inherente al pronunciamiento jurisprudencial que de acuerdo con cada nuevo caso presentado a consideración de los jueces, exista la posibilidad de que el precedente jurisprudencial sea cambiado para que el derecho se justifique como el medio adecuado de impartir justicia.
Por lo tanto, cada proceso brinda la oportunidad de estudiar a fondo los aspectos jurídicos que le incumben, con lo cual, en cada pronunciamiento se está ante la posibilidad de que el Juez reitere, modifique, adicione o cambie la interpretación de los conceptos jurídicos aplicables en cada materia, pues aunque esto resulte desconcertante para los usuarios de la administración de justicia, el concepto de justicia prefiere aceptar la modificación de las tesis jurisprudenciales, antes de reiterar posiciones contrarias a derecho.
INEXISTENCIA DE CONTRATO ADICIONAL
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ D.C., QUINCE (15) DE ABRIL DE DOS MIL CUATRO (2004), RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-26-000-2003-00056-01(25561).- Debe tenerse en cuenta, para un entendimiento completo de lo expresado, que, en el caso concreto, el contratista construyó las obras indicadas sin que hubiera habido lugar a la suscripción de un contrato adicional, en el que se ampliara el objeto pactado. Y tal contrato adicional habría resultado necesario para fundar en él una pretensión de naturaleza contractual, referida a la condena al pago del valor de los trabajos realizados. No se trataba, en efecto, de un simple ajuste del precio estimado en el contrato, como consecuencia de la realización de mayores cantidades de obra; como se ha expresado, en este caso, el contrato fue celebrado bajo la modalidad de “precio global”, para la ejecución de una obra pública distinta de aquella cuyo valor reclamó posteriormente el contratista en el proceso arbitral.
Por lo demás, precisa esta Sala que los planteamientos expuestos sólo pretenden demostrar que no hay razón para la prosperidad del cargo formulado, en cuanto la decisión arbitral no supuso la revisión de la legalidad de un típico acto administrativo contractual, dado que, como se ha expuesto, el punto debatido no podía ser objeto de decisión por parte de la Administración por medio del ejercicio de su facultad exorbitante de liquidar unilateralmente el contrato. De esta manera, es claro que dichos planteamientos no pretenden controvertir la argumentación del Tribunal de Arbitramento, que, con un enfoque diferente, entendió que la controversia planteada era de naturaleza contractual y que el contratista, aceptando su incumplimiento, consistente en la construcción de obras no previstas en el objeto del contrato, buscaba el pago de las mismas, por estar aquél justificado en el ejercicio de presiones externas por parte de la comunidad.
SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. RICARDO HOYOS
En mi opinión, no es posible afirmar que el tribunal de arbitramento conoció de una pretensión de carácter extracontractual, con fundamento en que la obra ejecutada y no pagada no estaba “contemplada en el contrato”. En primer lugar, porque la naturaleza de la acción se define por el contenido de la pretensión, independientemente de lo que resulte probado en el proceso y en segundo lugar, porque la ejecución de obras que no se ajustan al objeto del contrato constituye un evento típico de incumplimiento contractual, el cual, por consiguiente, se debe definir por la vía de la acción de controversias contractuales (art. 87 C.C.A.).
Para concluir que el contratista se apartó de lo acordado en el contrato, es necesario comparar el contenido del negocio jurídico y el proceder del contratista, luego de lo cual se podrá definir si la acción o la omisión se enmarca dentro de lo convenido o no. La decisión del laudo fundada en que “se ejecutaron obras por fuera de lo acordado”, no muta la naturaleza de la acción que se ejercitó, ni puede llevar a concluir que la relación contractual se convirtió en extracontractual, pues ese vínculo tiene su fuente en el contrato y el incumplimiento de las obligaciones que de él se derivan ubican el litigio en el terreno de la responsabilidad contractual y no en el de la extracontractual.
Si la obligación de ejecutar la obra se entiende cumplida por el contratista cuando “éste haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de su objeto”, no es posible afirmar que se produjo el pago, cuando el contratista ejecutó obra que no corresponde a la contratada. En tales condiciones se tiene que el incumplimiento de obligaciones de hacer como las que se derivan del contrato de obra, puede darse no sólo por la inejecución del objeto debido o por haberse retardado su cumplimiento, sino también por la ejecución imperfecta (art. 1614 CC), que se presenta cuando “el trabajo realizado no haya sido el adecuado o la obra no se ajuste a los términos del modelo trazado en el título, con las características correspondientes a las exigencias técnicas y profesionales del desempeño.
Por consiguiente, la ejecución de prestaciones que no se ajustan al contrato constituye un verdadero incumplimiento del mismo y genera la responsabilidad del contratista. Con todo, cuando la entidad, en forma expresa o tácita, autoriza la modificación de la obra contratada, en cuanto a especificaciones o cantidad no prevista, el comportamiento del contratista estará ajustado al contrato y en este evento, habría lugar al pago correspondiente.
(...) Tampoco es posible considerar que el presente caso constituye un evento de enriquecimiento sin causa, toda vez que éste procede, como su nombre lo indica, cuando el empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento se producen sin causa jurídica, y en el evento concreto este supuesto no se cumple, toda vez que los efectos nocivos de la ejecución de las obras que no se ajustan al contrato, tiene por causa el incumplimiento del contratista, consistente en no ejecutar la prestación de conformidad con lo acordado en el contrato y en no acatar lo dispuesto por la entidad contratante respecto de la inconveniencia de construir esas obras.
CONFIANZA LEGÍTIMA EN EL ESTADO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERA PONENTE: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ, BOGOTÁ, D. C., OCHO (8) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL UNO (2001). RADICACIÓN NÚMERO: 15001-23-31-000-1994-0135-01(12853).- El contenido del juicio es complejo, porque aunque formalmente parecería tratarse de la solicitud de una responsabilidad contractual, por petición de la declaratoria de incumplimiento contractual, la mayoría de hechos procesales muestran en la realidad que la controversia es extra contracta - sin causa -; basta observar los hechos procesales que se destacaron, al inicio de esta providencia, con negrillas cursivas, referentes a que el Intendente del Arauca le dio orden al demandante de iniciar trabajos sin que el contrato se hubiese celebrado; le indicó que el contrato se legalizaría posteriormente. Además el demandado en el juicio siempre aludió a la inexistencia de antecedentes contractuales y el demandante adujo que hasta el momento el Departamento del Arauca no ha legalizado el contrato ni ha recibido los trabajos que él realizó.
Y el Consejo de Estado INTERPRETA la demanda tomando la orden constitucional de prevalencia del derecho sustancial. En efecto:
La Carta de 1991 introdujo, entre sus muchas variaciones al Estado y como parte fundamental, en materia de la Administración de Justicia el principio administrador en el proceso judicial relativo a la prevalencia del derecho sustancial (art. 228).
Impuso al juzgador ver la materia real del litigio con prescindencia de la forma; le dio una capacidad de acción, y con ella, lo convirtió en un verdadero rector del proceso con poderes de interpretación auténtica, se recaba, al exigirle que los juicios deben ser expresión del derecho sustancial; y al no distinguir éste, lo extendió al procedimiento y rituación del mismo y al acto de definición: la sentencia.
Por ello la Sala no comparte que el demandado aunque entendió realmente el contenido de la controversia se valga de la forma de cómo solo fueron planteadas las súplicas de la demanda, para afirmar que el fallo sea inhibitorio porque el demandante solicitó responsabilidad contractual cuando debió ser responsabilidad extracontractual.
Ahora volviendo sobre el memorial de la demanda, y teniendo por claro que no se trata de la discusión de legalidad de un acto administrativo respecto del cual sí la jurisdicción es rogada, el Consejo de Estado dará aplicación en este caso al viejo principio de raíz latina referente a “dadme los hechos que yo os daré el derecho".
B. Realidad de hecho
Es indudable, sin hacer esfuerzo, que los antecedentes fácticos de la demanda (resaltados con anterioridad), las aseveraciones y las actuaciones procesales dentro del juicio - anotadas en cada capítulo - reconstruyen hacia el pasado la situación histórica ocurrida. Por lo tanto la Sala le producirá efecto a dichas conductas de las partes, y definirá el conflicto dentro de esas mismas conductas y con las pruebas que existan sobre ellas.
Si la comprensión jurídico judicial de la demanda exige al juez entender unívocamente el sentido del actor, en este juicio cuando es posible ese entendimiento, la Sala encuentra que el contrato no existió, que el demandante ejecutó trabajos sin fuente contractual a solicitud del Intendente de aquella época y que la Administración posterior de esta entidad territorial convertida en Departamento, se rehusó posterior e injustificadamente a recibir los trabajos.
Ahora y por las menciones del demandado respecto de distintos puntos, la Sala hará referencia a diversos temas para que en la solución del conflicto se dé respuesta a todos los interrogantes del demandado:
1. Las pruebas aportadas muestran que la Intendencia de Arauca estudió una oferta que le presentó el demandante con el objeto de adelantar trabajos de levantamiento topográfico en las zonas rurales de los municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte y Tame y el Intendente sin que se hubiese celebrado el contrato, le ordenó a aquel iniciar dichos trabajos a la mayor brevedad posible “mientras suscribimos los respectivos contratos” y para aprovechar la época de verano.
En efecto: Armando Gaitán Garzón le presentó a la Intendencia del Arauca el día 30 de enero de 1991, una oferta con las siguientes características: planteó los siguientes aspectos:
“Levantamientos topográficos para titulación de baldíos, Municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte, Tame, zona rural".
Precio por cantidad de hectáreas: incluyó los valores por concepto de la cartera de campo, del cálculo de coordenadas y áreas, de los dibujos y planos, de la solicitud de titulación ante INCORA, del transporte y costos de movilización para la realización de los trabajos, del personal y de los equipos que se utilizarían para tal fin; así:
El Intendente el día 4 de febrero siguiente le manifestó al demandante lo siguiente:
“Analizando su oferta de levantamientos topográficos, para titulación de baldíos de fecha enero 30 de 1991, municipios de Arauca, Puerto Rondón, Cravo Norte, Tame, zona rural, quiero comunicarle a usted, que la Intendencia considera de vital importancia colaborar con los campesinos, agricultores y ganaderos de la Intendencia de Arauca, para que aporten estos levantamientos topográficos de sus predios, para adelantar ante INCORA el proceso de Titulación de Baldíos, y así legalizar la tenencia de la tierra.
Estoy dando traslado al Director del Fondo Agropecuario, con quien deberá usted realizar la identificación de los predios a medir.
Le solicito iniciar a la mayor brevedad posible estos trabajos, para aprovechar la época de verano, mientras suscribimos los respectivos contratos” (subrayas por fuera del texto original; documento público en original; oficio DI-10; fol. 5 c. ppal).
Los antecedentes de esa negociación no son sino esos. A esas situaciones sobrevino otra:
. El día 12 de febrero de 1991 el topógrafo Armando Gaitán Garzón le solicitó al director del Fondo Agropecuario INT de Arauca, el listado de los predios baldíos de propiedad de los usuarios de dicho Fondo en los municipios de Arauca, Tame, Puerto Rondón y Cravo Norte, con el objeto de efectuar las solicitudes y los levantamientos topográficos; le informó estar dispuesto a desplazarse hasta los mencionados municipios con el fin de dar inicio a los trabajos a la brevedad posible “para aprovechar parte del verano que aún quede"
. Después de más de un año: El día 22 de mayo de 1992 Armando Gaitán (hoy demandante) le solicitó al Gobernador del Arauca disponer lo pertinente para la legalización y pago del trabajo realizado para los levantamientos topográficos de los predios rurales para adelantar procesos de titulación de tierras ante el INCORA en los municipios de Arauca y Cravo Norte; le informó que esos trabajos los emprendió por orden del ex - intendente Nacional de Arauca y que se encuentran realizados y dibujados con sus respectivos planos, cartera de campo y cálculo de coordenadas; igualmente le señaló que “me he visto perjudicado, debido a que los cambios sucedidos en la administración han impedido hasta el momento que los trabajos que efectué me fuesen reconocidos, con la consiguiente legalización de los respectivos contratos"
El día 27 de mayo de 1992 el Secretario de Obras Públicas le informó al señor Gaitán Garzón, con el visto bueno del Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento de Arauca, que “su solicitud no es procedente, atendiendo consideraciones de orden legal, derivadas de la no existencia de antecedentes contractuales previos, ni actuaciones de la administración actual. Por no existir antecedente de causa reiteramos su imposibilidad legal"
Tales medios de prueba, todos documentos públicos que se presumen auténticos y veraces, muestran claramente:
la inexistencia de contrato y la inexistencia del hecho jurídico de caducidad de la acción, como pasa a explicarse.
C. Interposición a tiempo de la demanda. El demandante tuvo certeza de que el Departamento del Arauca no le reconocería los trabajos realizados (sin fuente contractual) el día 27 de mayo de 1992 cuando el demandado le respondió, solicitud de 22 de mayo de 1992, que no podría pagarlos “atendiendo consideraciones de orden legal, derivadas de la no existencia de antecedentes contractuales previos, ni actuaciones de la administración actual. Por no existir antecedente de causa reiteramos su imposibilidad legal" (fol. 11 c. ppal).
Por consiguiente si la demanda se presentó el día 23 de mayo de 1994 se interpuso dentro de los años siguientes, es decir cuando supo que la Administración se enriquecería sin causa. El término de los dos años es el previsto para el ejercicio de la acción de reparación directa, regulado en el inciso 4º del artículo 136 original del C.C.A.
Concluyendo que ni operó el fenómeno jurídico de la caducidad ni existió contrato, se pasa a ver que los hechos procesales de la demanda no se ubican en el marco de la responsabilidad contractual, como ya se puntualizó.
Por tanto, ante el derecho sustancial se analizarán los hechos procesales que dicen que entre el demandante y el demandado se dio una relación extra contractual y por tanto que a las pretensiones procesales cuando dicen de responsabilidad contractual se entenderá de responsabilidad extracontractual, EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL.
D. Relación extra contractal: ( … )Partiendo de esas afirmaciones fácticas y de su realidad con las pruebas, la Sala tiene claro que la ejecución de trabajos el demandante la efectuó sin fuente contractual; esa ejecución tuvo su causa en la orden del Intendente del Arauca para quien y en su conocimiento era claro que aún no existía el contrato.
La realización de trabajos por parte del señor Gaitán Garzón estuvo rodeada de consentimiento administrativo en su favor, por la orden de iniciación de los mismos, que se tradujo en la confianza legítima que le produjo la ordenación del Estado. Además debe recordarse que el demandante afirmó en forma indefinida que los demás administradores sobrevinientes de esa entidad territorial, convertida en departamento por la Constitución de 1991, le indicaron la prosecución de los trabajos, y le dieron certeza de se que harían las tramitaciones para el pago y que sin embargo, aunque solicitó que se los recibiera ésta se negó por la falta de antecedentes contractuales en sus archivos. Esas afirmaciones indefinidas no fueron contraprobadas; la carga de contradicción para enervar el efecto era del demandado según el artículo 177 del C.P.C.
La actuación del demandado en la respuesta administrativa - de fecha 27 de mayo de 1992 - y en los alegatos de conclusión de ambas instancias - porque la contestación es inapreciable por su expresión tardía - dejan ver que los trabajos no fueron recibidos por consideraciones que atañen a la inexistencia de antecedentes contractuales.
La jurisprudencia constitucional ha enseñado, en vigencia de la nueva Carta Política, que el principio de confianza legítima que el Estado propugna con sus conductas tiene que tener un efecto vinculante en las relaciones sociales. Dicho de otro modo ese principio conduce a que no resulta justo desamparar a quienes actuando de buena fe, creen, dada la conducta del Estado, tener legitimidad. El Consejo de Estado y desde antes de la vigencia de la Constitución Política de 1991, ha tenido en cuenta la conducta de buena fe no sólo para valorar los comportamientos de los particulares y el Estado en las relaciones contractuales como en las extracontractuales; ese principio ha dicho ampara las relaciones y conduce a terrenos de justicia.
Cobra mayor fuerza para el juzgador que la conducta de intención del demandado para composición del litigio no es una circunstancia aislada; se suma a la comprensión que le dio al litigio a todo lo largo del proceso al entender que las situaciones imputadas provinieron de una relación extracontractual y no contractual y a su ofrecimiento patrimonial para terminar el litigio, componiéndolo.
El caso que se juzga presenta una variante en cuanto a que el demandado se rehusó extraprocesalmente y con anterioridad al juicio a recibir los trabajos realizados. Pero tal posición la Administración la modificó en forma sobreviniente y con ocasión de esta actuación judicial; el demandado adoptó una posición de composición del litigio, como ya se advirtió antes, al mostrar ánimo conciliatorio. Ese espacio para la solución del conflicto, contenido dentro de la manifestación de la autonomía de la voluntad, hace prueba al juzgador de que no existía reparo para la Administración en recibir esos trabajos.
Por lo tanto en ese punto no hay conflicto; pero persiste otro planteado desde la demanda, que recae sobre la carga administrativa para la compensación patrimonial del demandante. Y como tal punto no fue objeto de acuerdo, sino de desavenencia pues el actor estimó exigua la oferta de conciliación - $10'000.000,oo - la ausencia de composición patrimonial en tal aspecto sigue siendo de labor judicial para resolver el conflicto.
De esa manera queda establecido el empobrecimiento del demandante desde el día 27 de mayo de 1992, cuando el demandado se rehusó sin causa justificativa a recibir los trabajos de aquel, porque, precisamente, la ejecución efectuada por el actor se causó en la confianza legítima que le produjo aquel.
Finalmente la Sala relieva dos situaciones: La primera referente a que si bien en el enriquecimiento sin causa el objeto judicial del proceso es compensar el desequilibrio patrimonial de la víctima, ocurre que el desequilibrio patrimonial por otro lado le produce a la víctima la pérdida de la producción sobre el capital en desequilibrio, situación que da lugar a su reconocimiento.
La segunda atinente a que el demandado si tiene interés en los trabajos realizados por el actor, puede pedir su desglose. Todo el análisis anterior sirve para concluir como lo pidió la Agente del Ministerio Público, que la sentencia impugnada debe revocarse y, en consecuencia, accederse a las súplicas de la demanda.
F A L L A: REVÓCASE la sentencia denegatoria a las pretensiones procesales, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca el día 29 de agosto de 1996; en su lugar se dispone:
PRIMERO: DECLÁRASE administrativamente responsable al Departamento de Arauca por el empobrecimiento torticero en que colocó al señor Armando Gaitán Garzón al ordenarle, en primer término, la ejecución de trabajos y su realización sin fuente contractual y, en segundo lugar, haberse negado injustificadamente a recibirlos.
SEGUNDO: ORDÉNASE al Departamento del Arauca como consecuencia de la declaración anterior compensar al señor Armando Gaitán Garzón el empobrecimiento patrimonial a consecuencia de la conducta torticera suya, en la suma de doscientos veintiún millones quinientos cincuenta y un mil setecientos noventa pesos con diez centavos ($221'551.790,10).
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN IN REM VERSO
PRUEBA EFICAZ PARA LA ACCIÓN IN REM VERSO
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, BOGOTÁ, D.C., TREINTA (30) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL (2000). RADICACIÓN NÚMERO: 11895.- Dado que, en algunos eventos –especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes–, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar.
Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente.
En el caso debatido en el presente proceso, se advierte que no se dio cumplimiento al procedimiento previsto en el código fiscal respectivo y, en general, en las normas aplicables en la época de los hechos, para acordar las condiciones propias de un contrato de suministro entre el Municipio de Arauca y el señor Eulises Barón Gómez, y mucho menos se adelantaron las etapas necesarias para lograr su perfeccionamiento y legalización. Así, no puede considerarse que la acción procedente fuera la contractual, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
Teniendo en cuenta lo expresado en la demanda, en la que se acepta la ausencia total de los aludidos trámites, y las pruebas que obran en el proceso, resulta claro que el actor estaba imposibilitado para ejercer dicha acción. No comparte la Sala, entonces, lo expresado por el Tribunal, en el sentido de que el actor debió hacer uso de la acción contractual, y no de la de reparación directa. Debe anotarse, en cualquier caso, como lo advirtió el a quo, que con el fin de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, en cumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política, el juzgador debe interpretar la demanda, haciendo uso del principio iura novit curia, cuando intentándose una de las acciones mencionadas, resulte procedente la otra, teniendo en cuenta los hechos que le sirven de fundamento a las pretensiones.
Tal razonamiento, sin embargo, resultaba innecesario en este proceso, conforme a lo expresado anteriormente sobre la procedencia de la acción de reparación directa, que permite encauzar la pretensión por enriquecimiento injusto.
En relación con los elementos del enriquecimiento sin causa, la Corte Suprema de Justicia se refirió a ellos en numerosas sentencias proferidas en los primeros lustros de este siglo, que han sido reiteradas por la misma corporación. Así, en fallo del 19 de noviembre de 1936, se expresó lo siguiente: “Cinco son los elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, sin cuya reunión no puede existir aquel, a saber: -Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.
Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. -Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento. Es necesario aclarar que la ventaja del enriquecido puede derivar de la desventaja del empobrecido, o a la inversa, la desventaja de éste derivar de la ventaja de aquél.
Lo común es que el cambio de la situación patrimonial se opere mediante una prestación dicha por el empobrecido al enriquecido, pero el enriquecimiento es susceptible de verificarse también por intermedio de otro patrimonio. El acontecimiento que produce el desplazamiento de un patrimonio a otro debe relacionar inmediatamente a los sujetos activo y pasivo de la pretensión de enriquecimiento, lo cual equivale a exigir que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. -Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
En el enriquecimiento torticero, causa y título son sinónimos, por cuyo motivo la ausencia de causa o falta de justificación en el enriquecimiento, se toma en el sentido de que la circunstancia que produjo el desplazamiento de un patrimonio a otro no haya sido generada por un contrato o un cuasicontrato, un delito o un cuasidelito, como tampoco por una disposición expresa de la ley. -Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos. Por lo tanto, carece igualmente de la acción... el demandante que por su hecho o por su culpa perdió cualquiera de las otras vías de derecho. El debe sufrir las consecuencias de su imprudencia o negligencia. -La acción... no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.
El objeto del enriquecimiento sin causa es el de reparar un daño, pero no el de indemnizarlo. Sobre la base del empobrecimiento sufrido por el demandante, no se puede condenar sino hasta la porción en que efectivamente se enriqueció el demandado…
Especial atención merece, además, un elemento ínsito en la figura del enriquecimiento injusto, cual es la obligación que tienen las partes de obrar de buena fe, que adquiere gran importancia en el desarrollo de los contratos y aun en las etapas anteriores a su celebración, en las que se realizan acuerdos preliminares y se convienen las bases esenciales del negocio. A este tema ha hecho referencia la Sala en anteriores oportunidades, aludiendo a la confianza suscitada por el comportamiento del otro, como elemento digno de la protección del ordenamiento jurídico.
Advierte la Sala desde ahora que no son atendibles algunos de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandada, en cuanto pretende defenderse alegando el no cumplimiento de los trámites administrativos previstos en las normas para el perfeccionamiento y la ejecución de los contratos, y culpar de tal situación al demandante, quien, por ello, según su opinión, puso en peligro su propio patrimonio.
No resultaría éste, en ningún caso, argumento suficiente para dar al traste con la pretensión de reparación fundada en el enriquecimiento sin causa, cuya formulación supone, precisamente, la inexistencia de otra acción judicial, requisito que no se cumpliría en el evento de haberse realizado dichos trámites conforme a la ley, dado que el interesado contaría con la acción contractual.
De manera que si llegare a concluirse que la entidad estatal propició, con su conducta, la entrega de bienes o la prestación de servicios por parte del contratista, y que éste efectivamente ejecutó las respectivas prestaciones, sin obtener la compensación correspondiente, surgirá a su favor el derecho al restablecimiento de su patrimonio, en la medida del desequilibrio, a pesar de no haberse cumplido las etapas y los procedimientos requeridos para el desarrollo del iter negocial. Es éste, precisamente, el fundamento de la prohibición del enriquecimiento sin causa, que, como se vio, puede hacerse valer por medio del ejercicio de la acción de reparación directa.
Faltando, entonces, la prueba de la recepción de las mercancías, debe concluirse, forzosamente, que no está demostrado que el Municipio de Arauca se hubiera enriquecido a expensas del empobrecimiento del demandante, por razón del no pago de las facturas que obran en el expediente. No pueden prosperar, en consecuencia, las pretensiones del actor, dado que no se acreditó suficientemente la existencia de dos de los elementos del denominado enriquecimiento sin causa, esto es, la obtención de una ventaja patrimonial por parte del demandado y el empobrecimiento correlativo de aquél.
Además, como se explicó anteriormente, requisito esencial de la actio in rem verso lo constituye la demostración de que la circunstancia que origina la ganancia y la pérdida sea una y sea la misma. Considera la Sala que aunque de los documentos que dan cuenta de la celebración y ejecución del contrato citado podría inferirse el hecho que pretende probar el demandante, ello en nada altera la situación expuesta anteriormente, relativa a la inexistencia de pruebas que demuestren la entrega efectiva al Municipio de Arauca de las mercancías a que se refieren las órdenes, solicitudes y facturas que obran en el proceso, y debe insistirse en que sólo este hecho, sumado al no pago de los valores correspondientes, permitiría concluir que el demandante sufrió un empobrecimiento, que resulta correlativo al enriquecimiento del demandado. Es importante observar, adicionalmente, que, en relación con el contrato 175, obra en el expediente el acta de recibo de los mercados vendidos, debidamente suscrita por el contratista y por los funcionarios competentes de la entidad territorial, documento que no existe, en cambio, respecto de las mercancías cuyo pago se reclama en el presente proceso.
La Sala considera necesario reiterar que, en casos como el presente, el término de caducidad debe contarse a partir de la fecha en que se deba entender consolidado el daño reclamado, lo que aquí habría ocurrido en la fecha en que se le comunicó oficialmente al señor Eulises Barón, por parte de la entidad demandada, la imposibilidad de cancelarle las cuentas de cobro presentadas por los bienes que, según sus afirmaciones, le había suministrado. Reitera la Sala, en relación con este tema, lo expresado en la sentencia del 6 de septiembre de 1991, citada anteriormente, en el sentido de que “Exigirle a la... actora una actividad jurisdiccional previa a la negativa oficial de pago y sancionarla porque no demandó el reconocimiento de un derecho cuya negativa antes ignoraba, sería ir en contra del sentido común y de una equitativa valoración de lo sucedido”.
Si bien, como se expresó en fallo reciente, la formulación de una solicitud de pago, en estos casos, no es obligatoria, ya que en nuestro sistema, a diferencia del francés, no procede la denominada decisión préalable, es decir, la exigencia legal de obtener un pronunciamiento administrativo previo al ejercicio de la acción, encuentra la Sala que, en aquellos casos en que las partes realizan negocios con alguna frecuencia, los cuales se ejecutan de buena fe, efectuándose los pagos luego de transcurrido un término prudencial desde la entrega de los bienes, la prestación del servicio o la realización de la obra de que se trate, el contratista no tiene conocimiento de su perjuicio sino cuando es informado de que, efectivamente, el pago reclamado no se va a realizar, sea porque ello le sea comunicado verbalmente o por escrito, o porque dadas otras circunstancias, pueda llegar a tal convicción. Este hecho sucedió, en el caso del señor Barón Gómez, necesariamente, con posterioridad al mes de mayo de 1993, cuando el alcalde Ricardo Alvarado Bestene le informó que los valores reclamados no serían cancelados.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., CUATRO (4) DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE (1997), CONSEJERO PONENTE: DOCTOR RICARDO HOYOS DUQUE, REF. EXPEDIENTE NO. 10.030.- En primer lugar, recuerda la Sala que la teoría del enriquecimiento sin causa tiene su origen en el Derecho Romano y es considerada por la doctrina y la jurisprudencia1 como fuente de derechos y obligaciones.
De igual manera, se destaca que la figura del enriquecimiento sin causa tiene su fundamento legal y constitucional en la responsabilidad patrimonial del Estado.
Al respecto, la Sala se pronunció en sentencia proferida el 8 de mayo de 1995, expediente 8118, actor: Sociedad Constructora Cárdenas y Maya Ltda., Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández, en los siguientes términos:
"En el caso particular, el llamado "principio" del no enriquecimiento sin causa, es una regla general de derecho que, incluso, está consagrada positivamente en el art. 831 del Código de Comercio, de la siguiente manera: "Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro"".
Siendo, como es, un principio general, su inserción en un código de aplicación restringida (artículos 1º. y 22 del Código de Comercio), no puede generar el efecto de disminuir su generalidad o de restringir su campo de aplicación; no tendría ninguna lógica sostener que en las relaciones comerciales está prohibido el enriquecimiento injusto pero que dicha prohibición no rige en otros campos relacionales de naturaleza civil o administrativa.
Por otra parte, cuando el artículo 95 de la Constitución Política señala que el respeto de los derechos ajenos es deber de toda persona, ha elaborado un marco jurídico de tan amplio contenido que en su interior cabe la responsabilidad de los particulares y notables títulos jurídicos de la imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado cuya consagración específica se encuentra, como es sabido, en el artículo 90 de la Carta Política. En la riqueza de esta preceptiva constitucional se destaca, para el caso que hoy se juzga, la prohibición del enriquecimiento injusto, cuya transgresión por una persona jurídica de derecho público hace que se le impute el daño antijurídico que la disminución patrimonial sufrida por la víctima supone.
No se podría entender de otra manera que la razón finalista de nuestro ordenamiento jurídico-político sea asegurar a los integrantes de la Nación, la convivencia, la justicia, la libertad y la paz como lo prescribe, de entrada, el preámbulo de la Constitución de 1991; ni que, entre los fines esenciales del Estado se cuente el de garantizar los derechos que el catálogo constitucional consagra; o que la razón de la existencia de las autoridades y de las instituciones estatales sea, entre otras, la de proteger los bienes, derechos y libertades de las personas residentes en Colombia (artículo 2º.), entre los cuales hay que subrayar aquí la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título (artículo 58).
Existe, pues, todo un complejo normativo integrado por principios y por preceptos constitucionales de los cuales, emerge -como uno de sus fundamentos- una regla jurídica de justicia natural: la prohibición para enriquecerse injustamente a expensas de otro".
Para que proceda esta acción, la jurisprudencia de la Sala exige de manera reiterada la presencia de los siguientes requisitos: a. Un enriquecimiento de la parte beneficiada; b. Un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; c. Una relación de causalidad; d. Una ausencia de causa jurídica; y e. Subsidiariedad de la actio in rem verso.
De acuerdo con lo anterior, procede la Sala examinar si en el presente caso se dan los elementos exigidos para que se estructure el enriquecimiento sin causa:
a.- Enriquecimiento de la parte beneficiada.- Para la Sala las pruebas enumeradas son suficientes para dar por demostrado que la CAJA DE VIVIENDA POPULAR obtuvo un incremento patrimonial reflejado en la realización de unos trabajos de excavación, limpieza, cargue, transporte de tierras, descapote y nivelación en las calles de la Urbanización Arborizadora Baja del barrio Ciudad Bolívar, en Santafé de Bogotá, D.C. por parte de la sociedad PAVIMENTOS AMERICA LTDA, los cuales se ejecutaron una vez el gerente de la CAJA comunicó la adjudicación de dicho contrato y autorizó la iniciación de los trabajos.
b.- Correlativo empobrecimiento de la parte afectada.- En oposición al enriquecimiento patrimonial de la entidad pública demandada, la firma PAVIMENTOS AMERICA LTDA sufrió una disminución o empobrecimiento económico al no percibir la suma de dinero que le correspondía por el valor de las obras descritas anteriormente, que se realizaron de manera eficaz y cumplida en virtud de los compromisos adquiridos con la CAJA.
c.- Relación de causalidad.- De otra parte, también se estructura el nexo de causalidad entre el beneficio económico de la CAJA DE VIVIENDA POPULAR y la merma patrimonial de la sociedad PAVIMENTOS AMERICA LTDA.
En efecto, el enriquecimiento de la entidad oficial se presentó como consecuencia y en contraste con la disminución sufrida en el patrimonio económico de la firma actora por la no cancelación de las sumas de dinero correspondientes al valor de los trabajos ejecutados.
e.- Ausencia de causa.- Respecto de este requisito la Sala no encuentra ninguna razón legal que justifique la mencionada alteración patrimonial.
Del acervo probatorio se establece plenamente que la CAJA DE VIVIENDA POPULAR aceptó de manera expresa la existencia de la obligación con la firma demandante derivada de la ejecución de las obras anteriormente descritas. Sin embargo la entidad, por medio de su Junta Directiva, no encontró instrumento jurídico para darle trámite al pago y así subsanar la falta de perfeccionamiento del contrato ya ejecutado.
e.- Subsidiariedad de la acción.- El último requisito exigido para la procedencia de la actio in rem verso es el referente a que esta acción sea la única que pueda ejercer el demandante.
En segundo lugar, tampoco se puede hablar del ejercicio de la acción relativa a "controversias contractuales" -artículo 87 del mismo código- porque la obligación de reparar en este caso no tiene su origen en ningún contrato como fuente de obligaciones, ya que éste no llegó a celebrarse, sino en el hecho de haberse ejecutado unas obras por la firma PAVIMENTOS AMERICA LTDA a instancias y por instrucciones de la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
Al respecto la Sala en sentencia de 28 de enero de 1994, expediente No. 6306., actor: José Ramón Vásquez Arroyave., Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández, ha dicho que: "...la ausencia de los trámites necesarios para la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, no da lugar a la declaración de nulidad, si no a la ausencia del contrato, llamada comúnmente Inexistencia como grado máximo de ineficacia negocial". En este punto la Sala comparte lo expresado por el ministerio público en su concepto (C.1., fls. 153-168), en los siguientes términos:
"...Más que de una relación contractual, se debe hablar de una de hecho, relación que le da sustento a la actio in rem verso si se entiende -como en estricto sentido jurídico debe hacerse- que el enriquecimiento sin causa, como fuente de derechos y obligaciones, tiene la categoría de hecho. De ahí que que la jurisdicción haya decidido que a la actio in rem verso le corresponde el trámite de las acciones de reparación directa. La administración, apremiada por el cumplimiento de sus compromisos con la comunidad del barrio Ciudad Bolívar, acordó y ordenó a un constructor la ejecución de unas labores que -a pesar de las promesas de la propia administración- nunca tuvieron respaldo en un contrato administrativo debidamente perfeccionado. Después, no encontró la causa legal a la cual pudiera imputar el pago de lo debido"
Lo que lleva a concluir que la vía procesal escogida por el demandante -acción de reparación directa- es idónea, si se tiene en cuenta que se dio una relación de HECHO entre la sociedad actora y la CAJA, más que una jurídica o de derecho.
SOBRE LA BUENA FE.- Finalmente y a título de pedagogía judicial la Sala quiere recabar en que los derechos deben ejercerse conforme al principio de la buena fe como postulado básico del contenido ético-social de nuestro orden jurídico, elevado a canon constitucional en el artículo 83 de nuestra Carta Política.
En derecho administrativo el principio de la buena fe, según expresa el tratadista español Jesús González Pérez, juega en el ámbito del ejercicio de derechos y potestades, en la constitución de las relaciones y en el cumplimiento de los deberes. Este, no hace referencia al comportamiento general de la persona, sino a su posición en una relación jurídica concreta, la cual tiene una mayor trascendencia cuando la persona con quien se traba la relación es la titular de un órgano de la administración pública3.
En el caso sub-lite encuentra la Sala que tanto el contratista como la administración faltaron a la buena fe orientadora de su actuar jurídico.
Contraría el principio de la buena fe, la conducta asumida por la administración de la Caja de Vivienda Popular al no elaborar en forma oportuna un contrato cuya ejecución requería de urgencia y al solicitar al contratista la ejecución de las obras a sabiendas de su actuar ilegítimo para después alegar este hecho con el fin de sustraerse al pago de las obras ejecutadas. Y lo contraría aún más, cuando esta conducta constituye el soporte básico de la defensa judicial de la entidad demandada.
Pero contraría también el principio de la buena fe la pretensión del actor de obtener el pago de las obras ejecutadas con fundamento en el valor determinado en el presupuesto definitivo de las mismas y no en el valor de las efectivamente realizadas, las cuales alegó ante la administración (folios 16, 32, 47 y 52) y en vía judicial (folios 1 y 8), llegando a afirmar inclusive en vía administrativa, con falta a la verdad como se desprende de los mismos hechos de la demanda y del acervo probatorio obrante en el proceso -que señala la fecha de terminación de la totalidad de las obras en Enero de 1991-, que en diciembre 15 de 1990 las obras se habían realizado en su totalidad y que los valores de las mismas, ejecutadas y medidas ascendían a la suma de dicienueve millones novecientos treinta y nueve mil trescientos pesos (fol 16), cuando esa cantidad correspondía al presupuesto definitivo de la obra.
Sin duda alguna las relaciones entre la administración y los particulares transitarían de una manera más armónica y serían más justas si estuvieran signadas por la lealtad, honestidad y confianza que es en definitiva lo que el principio de la buena fe comporta.
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, CONSEJERO PONENTE: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ. SANTAFÉ DE BOGOTÁ, D.C., MARZO VEINTE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE. RADICACIÓN NÚMERO: 11933.- La Corporación inveteradamente ha venido sosteniendo y en esta oportunidad lo reitera, que la acción impetrada encuentra su justificación en la equidad y respaldo jurídico en la medida en que impide un enriquecimiento sin causa, al permitir eventos como el que se examina, obtener de los entes gubernamentales el reintegro de las sumas invertidas por los particulares en la presentación de servicios que regularmente son remunerados, pero que como en el presente caso se realizan por fuera o en ausencia de un contrato legalmente celebrado.
Como su nombre la indica, el enriquecimiento sin causa de suyo significa que la obligación por la que se reclama no tiene por causa directa un acuerdo de voluntades, un acto ilícito o en un precepto legal. De manera que para su deducción no hay necesidad de indagar si la actuación de la administración que la origina es injusta, equivocada o ilegal y por ende si jurídicamente puede ser calificada de falla o falta del servicio como presupuesto para declarar la responsabilidad patrimonial del ente público de que se trate; es suficiente, entonces, constatar la existencia de los supuestos fácticos que tipifican la figura en el caso en estudio: una situación de hecho que da lugar a la prestación de un servicio a favor de la administración; el enriquecimiento obtenido por la entidad pública; el empobrecimiento correlativo y proporcional sufrido por el demandante y; la inexistencia de causa que justifique lo anterior.
De conformidad con el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Santafé de Bogotá, el 18 de marzo de l991, la demandante fue constituida como una sociedad de responsabilidad limitada, el 15 de marzo de l974, con duración hasta el 15 de marzo del año 2004; su gerente y representante legal es el Ingeniero JAIRO ALFONSO ROBAYO MUÑOZ, persona que es la misma que otorga el poder que sirvió de base para instaurar la acción y su objeto social se orienta fundamentalmente a la ejecución remunerada de labores de limpieza o aseo, mantenimiento y fumigación de Oficinas. (fls. 26 a 28 del C.1).
Según los antecedentes, entre la SOCIEDAD COLOMBIANA DE ASEO LIMITADA y la NACIÓN - SENADO DE LA REPUBLICA, se suscribió el Contrato No. 127 de 21 de diciembre de l988, por medio del cual aquella se compromete para con la entidad pública a ejecutar las labores de aseo y mantenimiento de las dependencias que tiene distribuidas en el Capitolio Nacional, así como en la Biblioteca y en denominado nuevo edificio del Congreso; el plazo se fijó en 10 meses contados a partir de su perfeccionamiento y además, se previó que en caso necesario, sería prorrogado mediante un contrato adicional; habiéndose configurado la última hipótesis allí contemplada, el plazo original fue prorrogado por el Contrato Adicional No. 145 de 1 de diciembre de l989, con vencimiento para el día 31 siguiente.
Como es fácil deducirlo la administración tenía la intención de finiquitar el acuerdo de voluntades e iniciarlo con una firma diferente, pero no contó con el tiempo necesario para adelantar el procedimiento consagrado al efecto en la legislación vigente en la materia. En tales circunstancias, para no verse abocada a tener que interrumpir o cesar un servicio que le era absolutamente necesario e impostergable, la administración optó por acudir a las vías de hecho y bajo la promesa de que habría de suscribirse un nuevo contrato entre las mismas partes, solicitó y obtuvo que la demandante continuara ejecutando sus tareas, a razón de $2.989.555.oo mensuales, cuya legalización y pago se harán a posteriori.
Sorpresivamente, el 2 de marzo de l990, el Jefe de la División de Servicios del Senado de la República, le hizo saber a la actora que la respectiva Junta de Licitaciones y Adquisiciones, en sesión del día 28 de febrero anterior, había adjudicado el contrato de aseo y mantenimiento a la SOCIEDAD ELITE LIMITADA y además, al márgen, le manifiesta sus agradecimientos por la debida ejecución de los contratos anteriores; luego, mediante oficio 000128 del 6 de marzo de l990, el mismo funcionario le informa a la compañía que los servicios únicamente serán tomados hasta esa fecha y de paso “nuevamente le agradece los valiosos servicios que le ha venido prestando a la Corporación, distinguiéndose siempre por su idoneidad, seriedad y cumplimiento.” (fl. 17).
COLOMBIANA DE ASEO LIMITADA, formuló las cuentas de cobro de los servicios prestados, acompañadas de las constancias de ejecución y recibo a satisfacción, quedando radicadas bajo los Nos.294-111, 295-112 y 296-113 de 7 de marzo de l990, por un total de $ 6.577.021.oo (fls. 18 a 21 y 23 a 25 del C.1); esa aseveración no fue discutida por la parte demandada. La administración, de manera verbal, les hizo saber que las sumas así representadas no serían canceladas, por no estar amparadas en un contrato.
En síntesis, pues, el fallo objeto del grado de consulta deberá ser confirmado en su integridad, pues el análisis evaluativo de las pruebas no deja espacio para la duda que en el sub-lite confluyen los supuestos propios a la naturaleza de la acción incoada; en tal virtud y por comportar a una solución justa y equitativa, la demandada deberá proceder al pago del valor de los servicios que le fueron suministrados por la parte actora.