Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2007-00072-34764-de-mayo-10-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_fe0da979f0a241afb9f8fe5bafa16c5e&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-14 01:44:05
Document Index: 257144504

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 128', 'artículo 1', 'artículo 136', 'artículo 51', 'artículo 189', 'artículo 190', 'artículo 191', 'artículo 269', 'artículo 13', 'artículo 58', 'artículo 62', 'artículo 190', 'artículo 456', 'artículo 451', 'artículo 452', 'artículo 453', 'artículo 455', 'artículo 459', 'artículo 454', 'artículo 456', 'artículo 29', 'artículo 454', 'artículo 454', 'artículo 456', 'artículo 456', 'artículo 29', 'artículo 456', 'artículo 70', 'artículo 70']

﻿ SENTENCIA 2007-00072/34764 DE MAYO 10 DE 2018
SENTENCIA 2007-00072 DE 10 DE MAYO DE 2018
CONTENIDO:LA EXPROPIACIÓN EN MATERIA MINERA NO ES ADMINISTRATIVA. A TRAVÉS DE ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EL DEMANDANTE PRETENDE LA NULIDAD DE UNAS RESOLUCIONES POR MEDIO DE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXPROPIACIÓN DE UN PREDIO EN FAVOR DE UNA SOCIEDAD. ASÍ, LA PARTE ACTORA ARGUMENTA QUE DEBIERON APLICARSE LAS DISPOSICIONES DE LA LEY 388 DE 1997 RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. EN ESTE SENTIDO, SE ESTABLECIÓ QUE AL PROCEDIMIENTO DE LA EXPROPIACIÓN DECRETADA SOBRE EL PREDIO DE LOS DEMANDANTES NO LE APLICAN LAS DISPOSICIONES SEÑALADAS POR EL ACTOR PUES LA EXPROPIACIÓN EN MATERIA MINERA NO ES ADMINISTRATIVA YA QUE ES EN VIRTUD DE UN PROCESO JUDICIAL QUE ESTA SE HACE EFECTIVA Y A ELLA SE APLICAN LAS DISPOSICIONES ESPECIALES CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 13 Y 187 A 190 DE LA LEY 685 DE 2001. LO ANTERIOR, EN TANTO A DIFERENCIA DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO PARA LA ENAJENACIÓN VOLUNTARIA EN LA LEY 388 DE 1997, DONDE ES LA ADMINISTRACIÓN QUIEN BUSCA ADQUIRIR PARA SÍ UN DETERMINADO INMUEBLE, LA DECLARATORIA DE EXPROPIACIÓN CONTEMPLADA EN EL CÓDIGO DE MINAS SE HACE A FAVOR DE TERCEROS. EN OTROS TÉRMINOS, LA ADMINISTRACIÓN NO ES LA QUE TIENE INTERÉS EN ADQUIRIR EL BIEN INMUEBLE NI ES QUIEN VA A PAGAR SU VALOR NI LA INDEMNIZACIÓN RESPECTIVA, SINO ES EL TERCERO INTERESADO, UNA VEZ EN FIRME EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA LA EXPROPIACIÓN, QUIEN DEBERÁ ADELANTAR, ANTE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA, CONFORME A LAS PRESCRIPCIONES DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL CITADAS, EL RESPECTIVO JUICIO DE EXPROPIACIÓN. EN ESTE SENTIDO, LOS ACTOS ACUSADOS NO DESCONOCIERON LA LEY PUES LA ENTIDAD ACCIONADA NO DEBÍA AGOTAR UN PROCEDIMIENTO DE NEGOCIACIÓN DIRECTA COMO EL CONTEMPLADO EN LA LEY 388 DE 1997 PUES ESTE ES DISTINTO Y TIENE UN FIN DIFERENTE AL PREVISTO PARA LA EXPROPIACIÓN CONTEMPLADA EN LA LEY 685 DE 2001 EL CUAL FUE RESPETADO Y OBSERVADO POR LA ACCIONADA. ENTONCES, LA ENTIDAD ACCIONADA NI TENÍA QUE REALIZAR UNA OFERTA DE COMPRA NI TAMPOCO GARANTIZAR EL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN PUES ESTAS SON OBLIGACIONES AL CARGO DEL TERCERO SOLICITANTE DE LA EXPROPIACIÓN, Y QUIEN, DENTRO DEL PROCESO JUDICIAL QUE INICIÓ, DEBERÁ GARANTIZAR EL PAGO DEL PRECIO DEL INMUEBLE Y LA INDEMNIZACIÓN ESTABLECIDOS POR EL JUEZ CORRESPONDIENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, EXPROPIACIÓN JUDICIAL, NEGOCIACIÓN DIRECTA PREVIA A LA EXPROPIACIÓN, CÓDIGO DE MINAS
Sentencia 2007-00072/34764 de mayo 10 de 2018
Proceso: 11001032600020070007200 (34764)
Actor: Jesús María Perea y otros
Previo a resolver el presente asunto, la Sala se pronunciará sobre los presupuestos procesales (i) y las excepciones propuestas (ii). En el evento en que sea procedente resolver sobre fondo de la controversia, se determinará el problema jurídico (iii); se establecerán los hechos probados (iv) con el fin de analizar si los actos administrativos impugnados presentan los vicios de nulidad invocados en la demanda (v).
De conformidad con el artículo 82 del CCA, para que la jurisdicción administrativa conozca de un asunto debe verificarse que una de las partes del litigio o controversia sea de naturaleza pública. En este caso, se tiene que la entidad demandada es una entidad estatal: La Nación - Ministerio de Minas y Energía.
De conformidad con el numeral 6 del artículo 128 del CCA, el Consejo de Estado es competente para conocer y pronunciarse en única instancia sobre “asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”. Así mismo, el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003(2), el Consejo de Estado estableció que esta corporación conocería de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”.
Por las anteriores razones, queda claro que el Consejo de Estado es competente en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos que versen sobre asuntos mineros, como son los impugnados en la demanda.
El 6 de noviembre de 2007 se presentó la demanda y la resolución que confirmó la declaratoria de expropiación es del 12 de julio de 2007. A pesar de que no hay certeza sobre la fecha en la que cobró firmeza el acto administrativo citado, se tiene que la demanda se presentó dentro de los 4 meses siguientes a la expedición del acto que puso fin al procedimiento administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del CCA respecto a la oportunidad procesal para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Las partes se encuentran legitimadas, toda vez que la demandada, Nación - Ministerio de Minas y Energía, es la entidad pública emisora de los actos impugnados y los demandantes son destinatarios de la decisión de expropiación en ellos tomada.
Ahora bien, la entidad accionada planteó dentro de las excepciones propuestas que la parte actora no estaba legitimada por activa pues sus integrantes no agotaron la vía gubernativa frente a los actos cuya legalidad se cuestiona en esta litis. La Sala no comparte esta afirmación pues el único recurso procedente frente a la decisión de declarar la expropiación, al ser esta adoptada por el Ministro de Minas y Energía, es el recurso de reposición el cual no es obligatorio al tenor de lo dispuesto en el artículo 51 del CCA.
Clarificado que los integrantes de la parte actora sí están legitimados para presentar la demanda, la Sala se ocupará de analizar las demás excepciones propuestas, tales como la inexistencia del daño y error en la fundamentación de las pretensiones, al resolver el problema jurídico pues están relacionadas con el fondo de la controversia puesta a su consideración.
¿Conforme a la causa petendi, los actos acusados vulneraron el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico para declarar la expropiación de inmuebles para adelantar actividades de minería?
La decisión impone las siguientes precisiones en cuanto al mérito probatorio de los documentos allegados en copia simple.
Realizada esta aclaración, la sala encuentra acreditados los siguientes hechos:
1. El 25 de mayo de 2004 Cerromatoso S.A. envió comunicación al señor Jesús Perea Botero en la que le informan de su intención de compra de la hacienda La Esmeralda. En dicho documento, con recibido de Sonia Bedoya, se señaló:
De acuerdo con la reunión llevada a cabo con Ud. y su familia, el día 17 de mayo de 2004 y en la que estuvieron presentes como representantes nuestros los señores, Eduardo Oviedo y Jairo Díaz, nos permitimos ratificarle nuestra intención de compra de la hacienda La Esmeralda, de su propiedad, por valor de $ 10.000.000 por hectárea (fls. 33 y 34 c. 2).
2. En comunicación del 20 de octubre de 2004 Cerromatoso S.A. presentó, al director de minas del Ministerio de Minas y Energía, solicitud de expropiación del predio La Esmeralda (fls. 169 a 173 c. 2).
3. En dicho documento indicó que había intentado adquirir el predio presentando fórmulas de oferta de compra a los propietarios. En él se lee:
Cerromatoso S.A. ha realizado esfuerzos tendientes a adquirir directamente el predio cuya expropiación se solicita, como se demuestra en las comunicaciones del 19 de abril y 25 de mayo, y en la constancia de la conciliación notarial del 1º de abril de 2004, adjuntas (anexos 10, 11 y 12), mediante las cuales se formuló oferta de compra a los propietarios, y se intentó conciliar las diferencias infructuosamente. Teniendo en cuenta que los actuales titulares del predio exigen un precio muy superior a su justo valor, se hace económicamente imposible adquirirlo directamente (fl. 171 c. 2).
4. También se comprometió la entidad solicitante a pagar la indemnización resultado de la expropiación, así:
Para tal efecto, ratifico el compromiso formal de pagar la indemnización que se origine en la expropiación, de conformidad con el literal d) del artículo 189 de la Ley 685 de 2001.
5. Y expresó la finalidad de la solicitud, así:
El predio que se solicita expropiar, se encuentra parcialmente comprendido en los títulos mineros 866, 1727 y 21.149. En esta área se tiene previsto un programa de perforación, que se detalla en el plano denominado Plan de perforaciones, (anexo 8).
De acuerdo con lo anterior, el predio objeto de la presente solicitud de expropiación, se solicita para realizar las perforaciones de aproximadamente 162 pozos de prioridad 1 y 2, con espaciamiento de 25 x 25 en malla romboédrica, en un periodo de 2 años, como se detalla en el plano llamado Plano de La Esmeralda con plan de perforación (anexo 9).
6. Mediante resoluciones 18-0209 del 22 de febrero de 2006 y 180572 del 19 de mayo de 2006, el Ministerio de Minas declaró la expropiación, en favor de Cerromatoso S.A., del predio La Esmeralda.
7. Sin embargo, a solicitud de esta última, el Ministerio de Minas, a través de la Resolución 180829 del 26 de julio de 2006, revocó las citadas resoluciones pues dentro del trámite administrativo no fueron vinculados los nudos propietarios, Luis Fernando; Sonia Catalina y Luz Adriana Perea Bedoya (fls. 164 a 167 c. 2). En este orden, ordenó adelantar de nuevo el procedimiento administrativo, así:
“ART. 2º—Súrtase nuevamente el trámite administrativo de expropiación del predio La Esmeralda, incluyendo tanto a los nudos propietarios como a los usufructuarios de dicho predio de conformidad con lo establecido en el folio de matrícula inmobiliaria 141-0017117 (fl. 164 c. 2).
8. Mediante Auto 11 del 30 de agosto de 2006, la dirección de minas de Ministerio de Minas y Energía (i) ordenó la “práctica de la diligencia de inspección de que trata el artículo 190 de la Ley 685 de 2001, al predio La Esmeralda (…) para los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2006; (ii) designó a dos de sus funcionarios, una geóloga y un ingeniero de minas para que participaban en dicha diligencia de inspección y verificaran “si el bien solicitado en expropiación es imprescindible para establecer y operar, en forma eficiente, el proyecto minero”; y (iii) designó al señor Hugo Kerguelen González “inscrito en la Lonja de Propiedad Raíz de Montería, como perito avaluador, estime el valor de la indemnización por pagar a los dueños y/o poseedores del predio a expropiar” (fl. 151 c. 2).
9. El día 28 de septiembre de 2006 se realizó la visita técnica al predio La Esmeralda. A ella asistieron las personas designadas en el Auto 11 de 2006. En el informe de visita, los funcionarios del Ministerio de Minas recomendaron la expropiación del predio La Esmeralda, así:
Por lo anterior, desde el punto de vista técnico se recomienda la expropiación del predio denominado La Esmeralda de propiedad de los señores Luis Fernando Perea Bedoya, Sonia Catalina Perea Bedoya y Luz Adriana Perea Bedoya y el derecho de usufructo del predio de los señores Jesús María Perea Botero Y María Sonia Bedoya Arango, ubicado en jurisdicción del municipio de de (sic) Puerto Libertador (departamento de Córdoba), debido que éste (sic) imprescindible para el desarrollo del proyecto, tanto en la etapa de exploración como explotación de los Contrato (sic) 866, 1727 y 051-96M (fl. 258 c. 2).
10. En informe de fecha 10 de octubre de 2006 el perito designado realizó el avalúo rural comercial del predio La Esmeralda.
11. Mediante Auto 02 del 29 de enero de 2007, la dirección de minas del Ministerio de Minas y Energía ordenó, conforme a lo dispuesto en el artículo 191 de la Ley 685 de 2001, dar traslado a los señores Luis Fernando Perea, Sonia Catalina Perea, Luz Adriana Perea, Jesús María Perea y María Sonia Bedoya del informe de visita técnica del Ministerio de Minas y del informe de avalúo realizado por el señor Hugo Fernando Kerguelen (fl. 276 c. 2).
12. El citado auto fue notificado por estado el día 8 de febrero de 2007 (fl. 277 c. 2), en la forma prevista en el artículo 269 de la Ley 685 de 2001 sin que frente a él se presentaran objeciones.
13. Mediante Resolución 180372 del 16 de marzo de 2007, el Ministerio de Minas y Energía resolvió declarar la expropiación del predio La Esmeralda (fls. 280 a 283 c. 2).
14. Después de describir el desarrollo del procedimiento administrativo, con base en la recomendación técnica hecha por funcionarios y el avalúo hecho por el perito, ambos notificados y trasladados a la parte actora sin que estas lo hubieren objetado, dispuso:
declarar por motivos de utilidad pública e interés social en favor de la sociedad Cerromatoso S.A., la expropiación de los derechos de propiedad del predio identificado con la matrícula 141-0017117, denominado La Esmeralda, de los señores Jesús María Perea Botero y al señora María Sonia Bedoya Arango , como usufructuarios y de los señores Luis Fernando, Sonia Catalina y Luz Adriana Perea Bedoya, como nudos propietarios, ubicado en jurisdicción del municipio de Puerto Libertador, departamento de Córdoba, en extensión de 98 hectáreas y 449 metros cuadrados, comprendido dentro de los siguientes linderos y coordenadas (…) (fl. 281 c. 2).
15. El 25 de mayo de 2007, la parte actora interpuso recurso de reposición contra la Resolución 180372 del 16 de marzo de 2007.
En él indicó que el acto impugnado carecía de todos los vicios de anulación salvo el vicio de competencia: Indicó que vulneró el debido proceso porque los artículos 187 y 190 del Código de Minas exigían la intervención de peritos, es decir, de por lo menos dos.
Manifestó que “no se justificó técnicamente la expropiación ni se determinó el monto de la indemnización previa y plena que se origine en la expropiación”. Así, el perito se limitó a establecer el valor del inmueble omitiendo el monto de los perjuicios derivados de la expropiación.
Subrayó que la prueba pericial incurrió en un error grave, por lo que se configura el vicio de falsa motivación, al señalar el monto del precio del inmueble “en una suma que resulta inferior al valor estimado por Cerromatoso S.A. en la propuesta de negociación que hace algún tiempo hizo a sus propietarios de $ 10.000.000 por hectárea. No se compadece la fijación de dicho valor con lo pagado por Cerromatoso S.A. en otras negociaciones de predios hechos en la misma zona, ni con el comportamiento del mercado inmobiliario rural”.
Manifestó que los funcionarios y el perito no tuvieron en cuenta que el menor precio del bien se debió a las acciones negativas de Cerromatoso S.A. tal como los hoy actores le manifestaron en escrito del 31 de mayo de 2005, lo cual no puede ser cohonestado por el Ministerio.
Así, al no pronunciarse el acto sobre el escrito del 31 de mayo de 2005, el acto impugnado desconoció el principio de congruencia.
16. Mediante Resolución 181048 del 12 de julio de 2007, el Ministro de Minas y Energía confirmó la citada resolución en todas sus partes (fls. 345 a 351 cuaderno principal).
En este acto administrativo la entidad expresó que para realizar el avalúo la ley no exigía que este fuera realizado por dos o más peritos; que las razones para declarar la expropiación estaban fundadas en el concepto técnico rendido por los funcionarios designados para el efecto; que el escrito del 31 de mayo de 2005 no podía ser tenido en cuenta pues fue allegado en virtud del procedimiento administrativo revocado; que se garantizó el derecho a la contradicción de la prueba pues la providencia que corrió traslado de los concepto técnicos y del avalúo, Auto 2 de 2007, fue notificada conforme a la ley minera y que el valor de la indemnización por la expropiación no fue fijado por el Ministerio pues solo hizo una estimación ya que, conforme al Código de Procedimiento Civil, era el juez competente quien debía fijar este valor.
17. Cerromatoso S.A. presentó demanda de expropiación del predio La Esmeralda ante el juez promiscuo del circuito de Montelíbano, la cual fue admitida en providencia del 17 de octubre de 2007 (fls. 85 a 94 c. 3).
La parte actora manifestó que los actos acusados vulneraron los artículos 8º y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 18 y 23 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2,6,25,29,58 de la Constitución Política de Colombia; el Decreto 1420 de 1998, la Resolución 762 de 1998, la Ley 388 de 1997 y el Decreto-Ley 2150 de 1995.
De las razones expuestas para fundamentar la demanda, se observa que la parte actora considera que, por violar la normatividad citada, los actos impugnados adolecen de falsa motivación y violación su derecho al debido proceso y de defensa, ambas causales de anulación de los actos administrativos.
Así las cosas, la Sala procederá a analizar las citadas causales con el fin de determinar si ellas se configuran en la presente litis. Previo a ello, se indicará cual es la norma aplicable al procedimiento de declaratoria de expropiación para adelantar actividades de minería.
A. La Ley 685 de 2001, Código de Minas, es la norma aplicable al procedimiento de expropiación cuestionado
La Ley 685 de 2001, por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones, dispone las reglas especiales que deberán seguirse en los procedimientos de expropiación adelantados por la autoridad minera. En efecto, su artículo 13 declara de utilidad pública la industria minera y señala que puede decretarse a su favor la expropiación de bienes inmuebles por los procedimientos contemplados en dicha ley. En efecto, la citada disposición prescribe:
“ART. 13.—Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo.
La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres (resaltado fuera de texto).
Este procedimiento especial está contemplado en el capítulo XIX de la citada ley y debe adelantarse conforme a las siguientes prescripciones:
(i) El inmueble debe ser imprescindible para desarrollar una actividad minera, condición que será determinada por peritos designados por la autoridad minera (art. 187);
(ii) El beneficiario de un título minero vigente que pretenda adquirir inmuebles de terceros mediante su expropiación deberá hacer una petición a la autoridad minera competente en la que identifique a los propietarios o poseedores del inmueble, el titulo minero en el Registro Minero Nacional, los inmuebles, con su certificado de matrícula, que necesita adquirir y las obras e instalaciones que los afectarán y expresar el compromiso formal de pagar la indemnización previa y plena derivada de la expropiación (art. 188).
(iii) La autoridad minera debe designar peritos para que adelanten una inspección con el fin de verificar si los bienes a expropiar son necesarios para adelantar el proyecto minero y para estimar el valor de la indemnización a pagar a los dueños o poseedores (art. 189). La designación de los peritos y la fecha de la inspección deben hacerse dentro de los 10 días siguientes a la solicitud. Esta decisión debe notificarse personalmente a los propietarios y poseedores (art. 190).
(iv) El acto administrativo que decrete la expropiación se notificará personalmente a los interesados. Y, “una vez en firme, se expedirá copia al concesionario quien quedará con personería para instaurar el correspondiente juicio de expropiación” (negrilla fuera de texto).
Los pasos indicados hacen parte de la etapa administrativa de la expropiación, pues, conforme al mismo Código de Minas, una vez en firme al acto, el concesionario debe adelantar la etapa judicial, es decir, el juicio de expropiación.
Se precisa el carácter judicial de la expropiación en materia minera, conforme a la regla general del derecho de la expropiación en Colombia, pues, de manera equivocada, la parte actora considera que la expropiación declarada fue una expropiación administrativa. Así, de manera reiterada considera, como se observará, que el procedimiento de expropiación adelantado frente al predio La Esmeralda es el contemplado en la Ley 388 de 1997, ley de ordenamiento territorial, para la expropiación por vía administrativa.
Como se advirtió, el procedimiento adelantado fue el previsto en el Código de Minas que solamente contempla la etapa administrativa de la expropiación pues la expropiación se concreta, es decir, la extinción de los derechos de propiedad, se materializa en virtud de una decisión judicial. Al respecto, esta corporación ha señalado que “es posible que simultáneamente el proceso se conozca en la jurisdicción ordinaria y en la contencioso administrativa, siendo la primera competente para adelantar la expropiación propiamente dicha y la segunda, en única instancia, para verificar la legalidad del acto que ordena ponerla en marcha(4)” (resaltado fuera de texto).
Lo anterior es tan claro que una vez en firme el acto que puso fin a la etapa administrativa de expropiación, el tercero adquiere personería para adelantar el proceso judicial.
Hecha la precisión de la naturaleza judicial de la expropiación para adelantar actividades mineras, la Sala analizará las causales que, conforme se desprende del texto de la demanda, sustentan la pretensión de nulidad de los actos demandados.
B. Las causales de anulación en el caso concreto.
Manifestó la parte actora que los actos demandados adolecían de falsa motivación en cuanto: (i) el perito avaluador no tenía competencia para rendir el dictamen; (ii) se desconoció la normatividad aplicable a la elaboración de los avalúos; y (iii) en el avalúo no se tuvo en cuenta la indemnización de los perjuicios causados con la expropiación.
Frente al primer cargo, sostuvo que el perito que hizo el avalúo no tenía competencia para hacerlo por cuanto el competente era el Instituto Agustín Codazzi o, en su defecto, un perito inscrito en la lonja del municipio donde se encontraba el inmueble, es decir, el municipio El Libertador, supuestos ambos que no se dieron en este caso. Así, indicó:
se prescindió por parte del Ministerio de Minas y energía (entidad demandada en esta litis) cumplir lo ordenado en este decreto, como quiera que para adelantar avalúos comerciales de bienes inmuebles con fines de expropiación por vía administrativa la determinación del valor comercial del predio denominado La Esmeralda ubicado en la vereda Loma Seca, jurisdicción del municipio de Puerto Libertador, departamento de Córdoba lo debió realizar el Instituto Geográfico de Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del municipio de Puerto Libertador, tal como lo dispone la norma anteriormente descrita conllevando el ente demandado una FALSA MOTIVACIÓN en la expedición de los actos administrativos demandados, dando una aparente legalidad al avalúo comercial rendido por el ingeniero Hugo Fernando Kerguelen González, perito avaluador inscrito en la lonja de propiedad raíz, de la ciudad de Montería, quien no tiene competencia para ello en esta litis.
El ente demandado no solicitó previamente a la expedición de las resoluciones 18- 0372 del 16 marzo del 2007 y 18-1048 de fecha 12 julio del 2007 de manera escrita al Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo comercial del predio denominado La Esmeralda para efectos de adelantar la expropiación por vía administrativa. Se demuestra probatoriamente con la certificación expedida por Instituto Geográfico Agustín Codazzi previo derecho de petición presentado por el señor Luis Fernando Perea Bedoya.
Como quiera que en el municipio de Puerto Libertador donde se ubica el bien rural al cual se le declaró expropiación por motivos de utilidad pública e interés social no se hallan registradas personas naturales o jurídicas de carácter privado que realicen avalúos en desarrollo del presente decreto y conforme a la certificación expedida por la alcaldía municipal, la competencia radica para realizar el respectivo avalúo comercial con fines de expropiación administrativa exclusivamente en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y las razones expuestas en los actos administrativos atacados revisten de FALSA MOTIVACIÓN.
Considera la suscrita que el perito avaluador designado por el Ministerio de Minas y Energía para la práctica de diligencia de avalúo comercial para fines de expropiación administrativa del predio La Esmeralda, CARECE DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA para rendir su dictamen al no encontrarse inscrito como tal en lonja de propiedad raíz en el municipio de Puerto Libertador del departamento de Córdoba, por lo tanto los acto administrativos resoluciones 18-0372 del 16 marzo del 2007 y 18 1048 de fecha 12 julio del 2007 proferidas por el Ministerio de Minas y Energía adolecen de nulidad, causando un daño antijurídico a mis poderdantes.
La Sala no comparte las apreciaciones del actor pues en el sub lite la entidad demandada solicitó el avalúo a la lonja de Montería que era la encargada de hacer los avalúos de inmuebles en el municipio del Libertador, entidad territorial donde se ubicaba el predio “La Esperanza”. Esto resulta acreditado con la certificación del propio alcalde del municipio Libertador, documento que se presume legal, en la que se indicó lo siguiente:
Atendiendo su derecho de petición de fecha 24 de septiembre de 2007, me permito manifestarle que según proyección realizada por funcionario encargado del manejo de la oficina de planeación municipal, manifestó que en este municipio no se encuentran personas naturales o jurídicas de carácter privado que realicen avalúos comerciales autorizados por una lonja de propiedad raíz. Estos avalúos se hacen en una lonja de la ciudad de Montería (resaltado fuera de texto).
Conforme a la anterior certificación, dado que los avalúos en el municipio del Libertador se hacían por una lonja de la ciudad de Montería y fue un perito inscrito en esta lonja quién realizó el avalúo conforme a documento emanado por la Lonja de Propiedad Raíz de Montería —donde se indica el perito Hugo Kerguelen González está afiliado a dicha lonja—, para la Sala resulta claramente desvirtuada la falta de competencia del perito tal como lo manifestó el agente del Ministerio Público.
Por lo tanto, el cargo de falta de competencia del perito no prospera.
También indicó la parte actora que no se tuvieron en cuenta los procedimientos establecidos en la Resolución 762 de 1998 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para la elaboración de avalúos de bienes inmuebles y que se omitieron pautas para elaborar el avalúo como lo son el realizar estudios de ofertas o transacciones de inmuebles rurales adyacentes, la realización de encuestas entre otros, todos ellos previstos con fines de expropiación administrativa. Así, manifestó:
Como bien Io señala la Resolución 762/98 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para determinar el valor comercial del predio La Esmeralda se debieron realizar estudios de ofertas o transacciones de bienes inmuebles rurales adyacentes a este, sus propietarios, ubicación, así como cuantificar las oportunidades de compra recientes de los mismos a fin de ser comparables con el avalúo comercial del predio expropiado. Estas especificaciones dadas por ley se omitieron en el dictamen pericial —avalúo comercial— y por lo tanto carecen de legalidad las apreciaciones en él consignadas, siendo causal de nulidad FALSA MOTIVACIÓN…
Ahora bien, bajo la metodología análisis del valor mercado para elaboración del dictamen pericial solicitado por el Ministerio de Minas y Energía a Lonja de Propiedad Raíz de la ciudad de Montería, se debieron aportar al momento de rendir avalúo comercial del predio La Esmeralda las fotos de las personas encuestadas de la zona para una mayor transparencia con el fin de dar credibilidad a lo dictaminado y cumplir con los parámetros dados para el método seleccionado. Como quiera que no se cumplió lo ordenado en la Resolución 762198 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi presupone un supuesto legal sobre algo inexistente constituyéndose así en FALSA MOTIVACIÓN de lo expuesto.
Concomitantemente en las encuestas referidas al predio La Esmeralda identificado con matrícula inmobiliaria 141-0017117 las personas identificadas y entrevistadas debían manifestar que conocían el mencionado bien, toda vez que el perito avaluador no estableció transacciones recientes de inmuebles aledaños ni los valores de hectáreas en dicha zona, para concluir la conversión del valor final del avalúo comercial a fin que las personas encuestadas consideraran razonable el valor final. En la producción del dictamen no se realizaron encuestas sobre estos aspectos y de una falsa apreciación se concluye VALOR FINAL DEL AVALÚO $ 686.938.850 que atenta contra el derecho de defensa, debido proceso de mis representados, causal de nulidad de las resoluciones 18-0372 del 16 marzo del 2007 y 18 1048 de fecha 12 julio del 2007 proferidas por el Ministerio de Minas y Energía al configurarse FALSA MOTIVACIÓN.
Igualmente manifestó que el valor de la indemnización no tuvo en cuenta el daño emergente y el lucro cesante causados con la declaración de expropiación. Así, expresó:
El valor de la indemnización de perjuicios estipulado en la Resolución 18-0372 de fecha 16 marzo del 2007 es la suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES, NOVESCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MICTE ($ 686.938.850) no contempla el daño emergente y el lucro cesante, tal como lo ordena el numeral 6del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, al no especificarse existe ausencia de motivación en el precio asignado como indemnización de perjuicios que concurre en FALSA MOTIVACIÓN como causal de nulidad de los actos administrativos.
La Sala no comparte los argumentos de la parte actora por las siguientes razones:
La entidad accionada, en cumplimiento de los dispuesto en el artículo 190 de la Ley 685 de 2001 ordenó realizar una estimación del valor del inmueble y para ello designó el perito. Debe precisar la Sala que el valor estimado por el avaluador en esta etapa es una mera estimación pues, como se anotó, la expropiación se concreta dentro del proceso judicial y es allí donde se fija el valor de la cosa expropiada y la indemnización, conforme a lo dispuesto en el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil que prescribe:
“ART. 456.—Avalúo y entrega de los bienes. El juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados. En firme el avalúo y hecha por el demandante la respectiva consignación, se procederá así:
4. Si el incidente se resuelve a favor del opositor, en el auto que lo decida se ordenará a los mismos peritos que avalúen la indemnización que le corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante. El auto que resuelva el incidente es apelable en el efecto diferido (resaltado fuera de texto).
Ha indicado esta Sala que es en el juicio de expropiación y no en el procedimiento administrativo donde se fija el valor del bien a expropiar y se fija la indemnización a que tienen derecho los afectados. En este sentido, el proceso de nulidad que se adelante contra el acto administrativo que declaró la expropiación no es el idóneo para discutir el valor del inmueble a expropiar ni la indemnización a que tienen derecho los afectados sino lo es el proceso judicial. Ha señalado la Sala, respecto del juicio de expropiación, lo siguiente:
1.1. Una vez la resolución que ordena la expropiación esté en firme (Cfr. LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, T. II, 8ª ed., Edupré, Bogotá, 2004, p. 332 (…), la entidad expropiante presenta la respectiva demanda y debe anexar dicha resolución —artículo 451 del CPC—. Admitida la demanda, se le da traslado por tres días al propietario —artículo 452 ibídem—, vencido ese término el juez dicta la sentencia —artículo 453 ejusdem—, si bien no son admisibles excepciones de ninguna clase, el fallo debe pronunciarse de oficio sobre la existencia de cualquiera de las siguientes circunstancias: i) falta de jurisdicción; ii) compromiso o cláusula compromisoria; iii) inexistencia del demandante o del demandado; iv) incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado; e v) ineptitud de la demanda; y si alguna de ellas se presenta, el juez se abstendrá de resolver la expropiación.
1.2. La sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo y la que la decrete en el devolutivo —artículo 455 del CPC—. Si el superior revoca la sentencia que decretó la expropiación, por alguno de los anteriores motivos, ordenará al inferior, si la entrega se hubiere efectuado, que devuelva la posesión al propietario y condenará a la entidad expropiante a pagarle los perjuicios causados —artículo 459 ibídem—.
1.3. Así, en la expropiación intervienen las tres ramas del poder público: el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés social, la administración declara la existencia de dichos motivos respecto de un predio y gestiona su expropiación, y el juez controla el cumplimiento de las formalidades del trámite y establece la indemnización mediante el procedimiento de expropiación judicial.
1.4. Con lo anterior, es posible concluir que la administración y el juez civil tienen a su cargo aspectos distintos de la expropiación. De ahí que en cada etapa puedan discutirse asuntos que interesan a cada una y los posibles debates resultan excluyentes entre sí.
1.5. De un lado, como el objeto del acto que ordena la expropiación y del control jurisdiccional ante lo contencioso administrativo de dicha decisión se centra en los motivos de utilidad pública e interés social que recaen sobre un predio, las decisiones administrativas y judiciales, así como los reparos del propietario, solo pueden girar en torno a esos motivos.
1.6. De otro lado, el propósito de la intervención del juez civil es ejecutar (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-582 del 19 de julio de 2012 (…) la orden de expropiación para materializarla mediante una sentencia, así como fijar la indemnización que corresponde al propietario (Cfr. LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Op. Cit., p. 334 (…). De tal suerte que al juez civil o las partes no les está dado cuestionar la procedencia o no de la expropiación; en esta etapa, la discusión solo puede versar en punto al precio (Cfr. SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Contencioso Administrativo, T. III, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004, p. 209 (…). Sobre el particular, en anterior oportunidad, la Sala advirtió (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo de 2014, Exp. 30156. C.P. Danilo Rojas Betancourth(…):
[E]n lo tocante con las controversias relacionadas con el monto de la oferta, punto frente al cual la parte actora ha manifestado su disconformidad con el precio de adquisición ofrecido por el INVÍAS en la etapa de negociación directa, la Sala considera pertinente precisar que cualquier discusión que se suscite sobre el monto de la expropiación que se adelanta por vía judicial, debe ser decidida dentro del proceso civil de expropiación que ante la jurisdicción ordinaria prosiga la entidad adquirente, y no en el marco del presente proceso contencioso, en la medida en que este último está instituido para el análisis de la validez del acto administrativo que ordenó proseguir con el proceso judicial de expropiación, estudio en el cual resulta irrelevante el monto del precio finalmente determinado por el juez de la expropiación en sede civil. (…)
Por manera que, cuando la expropiación se realiza por vía judicial tramitada ante la jurisdicción civil, cualquier controversia relacionada con el precio del inmueble materia de adquisición, deberá ser resuelta por el juez que conozca de dicho trámite judicial, bajo el entendido de que el fracaso de la etapa de arreglo directo se debió, precisamente, a una falta de acuerdo entre las partes en relación con las condiciones de adquisición del inmueble. (…) En caso contrario, si se admitiera la discusión sobre el monto del precio en el marco del proceso de nulidad adelantado contra el acto que ordenó la iniciación del proceso judicial, entonces se caería en el absurdo de que un mismo asunto —el precio de la oferta— sería objeto de doble juzgamiento ante dos jurisdicciones distintas, con todas las consecuencias adversas que ello podría acarrear (negrillas fuera de texto)(5).
Y en la misma sentencia se hizo referencia a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional relacionadas con la oportunidad para controvertir y fijar el valor e indemnización del precio del inmueble cuya expropiación se declaró por la autoridad administrativa, así:
1.8. En efecto, por la pertinencia en la solución del sub lite se transcribe in extenso las consideraciones de la Corte Constitucional en Sentencia T-582 de 2012 (Corte Constitucional, Sentencia T-582 del 19 de julio de 2012 (…), pues con suficiencia se explica el momento en que se calcula la indemnización en el proceso de expropiación, así:
[L]a expropiación judicial es (…) un proceso ejecutivo. Concebido así el proceso de expropiación, adquiere sentido que cuando haya una discusión en torno al monto de la indemnización pero no sobre la procedencia de la expropiación, se adopte la decisión sobre la expropiación y luego de ello se decida en otra providencia sobre el monto indemnizatorio. En cuanto a lo primero, se aplica el artículo 454 CPC, según el cual “vencido el término de traslado el juez dictará sentencia, y si decreta la expropiación ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre los bienes”. Y en la otra, tiene vigencia lo dicho por el artículo 456 CPC que prevé que “el juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados (…)”, decisión que debe ser adoptada de forma posterior en otra providencia.
No obstante, cabe preguntarse: ¿Cuándo se discute el monto de la expropiación, permite el procedimiento expropiatorio adoptar la decisión sobre esta en la misma providencia que resuelve la procedencia de la expropiación? A juicio de esta Sala, una lectura sistemática de las normas civiles sobre la materia, en armonía con las garantías del debido proceso del artículo 29 superior, lleva a adoptar una respuesta negativa al interrogante: En todos los casos en que se discuta sobre la indemnización, el proceso de expropiación exige la adopción de dos providencias independientes. Una que decida sobre la procedencia de la expropiación y otra que fija la indemnización para el ciudadano expropiado.
En apoyo de esta conclusión se tiene, en primer lugar, que el artículo 454 CPC, que hace mención al momento de proferir “sentencia”, precisa que ella debe resolver “si decreta la expropiación” y no hace referencia alguna a la indemnización al expropiado. En este orden de ideas, la garantía del balance constitucional que exige la expropiación, impone la existencia de un momento procesal en el que se haga efectiva la prevalencia del interés general involucrado en la decisión de expropiación y frente al cual debe ceder la propiedad privada y, ya adoptada una solución sobre este punto, abrir una etapa procesal en que se puedan debatir ampliamente las cuestiones relativas al lucro cesante y al daño emergente que determinarán la protección del derecho del particular a la indemnización.
En segundo lugar, el artículo 454 CPC no prevé que antes de la sentencia que menciona se lleve a cabo la actividad probatoria que es necesaria para establecer el valor de la indemnización pues establece que dicha providencia se dictará “vencido el término de traslado”. Si por las características particulares del proceso se requiere discutir el monto de la expropiación, y no existe una oportunidad procesal para practicar los dictámenes periciales que exige el artículo 456 CPC entre el momento en que se vence el término de traslado de la demanda y la adopción de la sentencia, huelga concluir que ellos deben practicarse de forma posterior a la adopción de dicha decisión. Esta interpretación protege de forma más efectiva el derecho que tienen los particulares a recibir una indemnización y el interés colectivo existente en que ella no se fije en desmedro del erario, en la medida en que su tasación se haga con base en pruebas suficientes y oportunamente allegadas, susceptibles de contradicción.
Finalmente, la existencia de estas dos providencias explica que el artículo 456 CPC que regula el trámite del avalúo y la entrega de los bienes establezca que la designación de peritos tiene como uno de sus fines estimar “el valor de la cosa expropiada”. Para la Sala, esta mención es indicativa de que la etapa de avalúo y entrega de los bienes señalada en este artículo únicamente puede surtirse una vez la decisión sobre la expropiación ha sido ejecutoriada.
De hecho, así opera en la práctica judicial actual. Baste para ilustrar este punto las providencias examinadas en sede de tutela en las sentencias T-360 y T-638 de 2011 que se restringían a cuestionar los autos mediante los cuales se fija la indemnización a favor de los particulares expropiados, luego de que se hubiera dictado la sentencia de expropiación de los bienes requeridos. La misma conducta procesal se observa al examinar los procesos de expropiación de los que ha conocido el Tribunal Superior de Bogotá en torno a la fijación de la indemnización. De un lado, ha estudiado casos en los cuales el demandado ha sido notificado por emplazamiento y, por esta razón, no se ha opuesto a la indemnización, adoptándose la decisión sobre esta en la misma providencia. De otro lado, ha resuelto apelaciones en torno a sentencias que además de ordenar la expropiación fijaban una suma indemnizatoria pese a que los demandados habían presentado objeciones frente a ella. En estos casos, la decisión tomada ha sido revocar los numerales relativos a la indemnización y ordenar que esta se fije en una providencia.
Con todo, para la Corte, si no existe discusión en torno al monto que debe entregársele al ciudadano expropiado en compensación por la limitación de su legítimo derecho a la propiedad, nada obsta para que desde la sentencia de expropiación se fije dicho valor en la medida en que se garantice plenamente la cláusula del debido proceso establecida en el artículo 29 de la Constitución (negrillas fuera de texto)(6).
Lo expuesto en la resolución que confirmó la declaratoria de expropiación guarda consonancia con lo afirmado en la ley y la jurisprudencia citada pues allí la accionada consignó claramente que ella no fijó el “valor de la expropiación” sino que efectuó una simple estimación pues el monto pagar a los afectados con la expropiación sería fijado por el juez competente. Así en la resolución que confirmó la declaratoria de expropiación, se indicó:
Ahora bien resulta necesario aclarar que el Ministerio de Minas y Energía no fijó el valor de la expropiación como lo señala el apoderado de los propietarios en su escrito sino una “estimación” del valor de los predios, pues de conformidad con los Códigos de Minas (192) y de Procedimiento Civil (451 y 456) es el juez competente quien deberá fijar este valor.
Así las cosas, el avalúo cuestionado, al no ser el definitivo sino una mera estimación que no tiene vocación para lesionar los derechos de la parte actora y que no vincula la decisión del juez, no constituye materia que vicie de nulidad los actos administrativos acusados.
Con todo, no se advierte vulneración o transgresión alguna del avalúo ordenado pues la parte actora (i) no indica el por qué a este era aplicable la Resolución 726 de 1998 —ya que el avalúo se hizo conforme a lo dispuesto en el Decreto 422 de 2000—; (ii) la resolución citada no ordenan que las encuestas y las fotos sean obligatorias al determinar el avalúo (iii) no presentó pruebas que indicaran que el monto estimado en el avalúo debería ser distinto y (iv) al avaluador manifestó en su dictamen que este efectivamente se había calculado “como producto de la investigación directa de precios sobre el valor por hectárea en el sector, se obtuvieron valores promedio por hectárea en la suma de $ 6.700.000” y manifestó que se realizó “ de conformidad con los criterios y metodología aceptados internacionalmente para el tipo de inmueble en estudio y sui espacio de negociación, se establece considerando los resultados de una investigación exhaustiva de mercado (…)” sin que en la etapa administrativa, donde en la actora no presentó objeción alguna frente al mismo cuando tuvo oportunidad de hacerlo, como tampoco ahora haya presentado evidencias de que lo señalado por el perito era falso.
En cuanto a la indemnización de perjuicios, se reitera que esta se determina de manera separada al valor de la cosa expropiada y es fijada por el juez competente conforme al artículo 456 del Código de procedimiento Civil y a la jurisprudencia reseñada.
En este orden, los cargos que sustentan la nulidad de los actos atacados por desconocer las normas que gobiernan la elaboración de los avalúos y por no reconocer la indemnización de perjuicios no prosperan.
Violación al derecho al debido proceso y de defensa.
Los demandantes señalaron que los actos administrativos también desconocieron su derecho al debido proceso y de defensa en cuanto: (i) previo a la expedición de los actos acusados, no se le envió a la parte actora propuesta de negociación para la adquisición del bien inmueble rural pues no se le remitió oferta de compra con el fin de agotar la etapa de negociación voluntaria y (ii) no se inscribió en la oficina de registro el “acto administrativo por medio del cual se requiere adquirir bien inmueble con carácter de expropiación por vía administrativa” contentivo de la oferta del bien y tampoco les fue notificado.
Para ellos no se cumplieron entonces los requisitos exigidos para la compra del bien rural contemplados en la Ley 388 de 1997, norma que debió observarse ya que la Ley 685 de 2001 “no establece un procedimiento especial para expropiación por vía administrativa y en virtud de lo preceptuado en el artículo 70 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997 se aplicará a lo previsto en esta última disposición”. Así, sostuvo:
Conforme al rigor normativo establecido en la Ley 388/97 contempla un término de 30 días hábiles para concretar la negociación surtida después de la comunicación de la oferta de compra entre el Ministerio de Minas y Energía y mis representados, como quiera que no se realizó comunicación de oferta y por ende no se llegó a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de compraventa, si era procedente la expropiación por la vía administrativa. Esta omisión a lo reglado en el procedimiento previo a la expropiación controvierte a la legalidad que los actos administrativos contienen en sus decisiones, pues con ello se da un supuesto legal sobre algo inexistente — FALSA MOTIVACIÓN—
Así mismo, al expedirse los actos administrativos demandados en este líbelo a favor de Cerromatoso S.A. se viola fragantemente esta disposición legal toda vez que no se inscribió ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos acto administrativo por medio del cual se requiere adquirir bien inmueble con carácter de expropiación por vía administrativa y ser debidamente notificado a los titulares del derecho de propiedad, para lo cual debería contener la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria y garantizar el derecho de defensa y contradicción de mis representados conllevando a una violación del debido proceso causal de nulidad de los actos demandados, tan solo existieron ofertas verbales irrisorias por parte de la empresa Cerro Matoso S.A. empresa favorecida con la expedición de resolución de expropiación
Al no contemplarse la oferta con los requisitos legales de compra del bien rural referido por parte del Ministerio de Minas y Energía no se agotó la etapa de negociación directa con mis representados, pues la conducta del ente administrativo debe ser el que señala la ley para proferir decisiones que afectan derechos de particulares, por lo tanto, la motivación dada en la expedición de las resoluciones demandadas incurren en un aspecto fáctico que realmente no ocurrió para declarar por acto administrativo la expropiación del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria número 141-0017117, viciado de nulidad por contemplarse la causal de FALSA MOTIVACIÓN.
Ahora bien, como los valores y documentos de deber en la etapa de negociación directa no se pusieron a disposición por parte del Ministerio de Minas y Energía a los señores Jesús María Perea Botero, María Sonia Bedoya Arango, en calidades de usufructuarios y Luis Fernando Perea Bedoya, Sonia Catalina Perea Bedoya y Luz Adriana Perea Bedoya como nudos propietarios del predio denominado La Esmeralda, las resoluciones 18-0372 del 16 marzo del 2007 y 18 1048 de fecha 12 julio del 2007 proferidas por el señor Ministro de Minas y Energía, se les debe declarar la nulidad de las mismas al comprobarse la falsa motivación en sus considerandos, ya que se dieron razones contrarias a la realidad, el principio de legalidad no se observó por el ente demandado y se violó ostensiblemente el derecho de defensa de los accionantes.
También manifestó la actora que no le garantizaron las condiciones del pago de la indemnización:
(…) Mas aún, el ministerio demandado no ha garantizado el pago del valor ordenado en la Resolución 18-0372 del 16 marzo del 2007 a mis poderdantes, lo que dispone violación al Debido Proceso causal de nulidad de los actos administrativos atacados.
(…) las resoluciones 18-0372 del 16 marzo del 2007 y 18 1048 de fecha 12 julio del 2007 debieron inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y debió su funcionario exigir al Ministerio de Minas y Energía que acreditara el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se efectúo la consignación debida acorde a lo previsto en el numeral 2 del artículo 70 de la Ley 388/97, trámite que se relegó conduciendo a una falsa motivación de los actos atacados.
Conforme se observa en la argumentación desplegada por la parte actora, esta dice que debieron aplicarse las disposiciones de la Ley 388 de 1997 relativas al procedimiento de expropiación por vía administrativa.
Frente a ello, es menester que la Sala insista en que al procedimiento de la expropiación decretada por el Ministerio de Minas sobre el predio La Esmeralda no se le aplican las disposiciones señaladas por el actor —artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997— pues la expropiación en materia minera no es administrativa —ya que es en virtud de un proceso judicial que esta se hace efectiva— y a ella se aplican las disposiciones especiales contenidas en los artículos 13 y 187 a 190 de la Ley 685 de 2001.
De esta manera, la ley especial no establece que dentro de la etapa administrativa de la expropiación, que es la prevista en los artículos citados, se agote una etapa de negociación directa. Así, tampoco son aplicables los artículos 58 a 61 de la Ley 388 de 1997 que establecen el trámite para la enajenación voluntaria.
Lo anterior reposa sobre un fundamento especial y muy claro pues, a diferencia del procedimiento previsto para la enajenación voluntaria en la Ley 388 de 1997, donde es la administración quien busca adquirir para sí un determinado inmueble, la declaratoria de expropiación contemplada en el Código de Minas se hace a favor de terceros. En otros términos, la administración no es la que tiene interés en adquirir el bien inmueble ni es quien va a pagar su valor ni la indemnización respectiva, sino es el tercero interesado, una vez en firme el acto administrativo que declara la expropiación, quien deberá adelantar, ante la jurisdicción ordinaria, conforme a las prescripciones del Código de Procedimiento Civil citadas, el respectivo juicio de expropiación.
En este sentido, si se aceptara la tesis de la demanda según la cual debió agotarse una etapa de negociación directa, es el tercero quien debería agotarla y en el caso concreto la realización de esta etapa resulta fehacientemente acreditada pues Cerromatoso S.A, tal como se indicó en el acápite de hechos probados, buscó negociar directamente con los propietarios del bien, les hizo una oferta de compra y estos la rechazaron.
Lo anterior resulta aún más claro cuando, además de reconocerlo en la demanda, al presentar recurso de reposición contra el acto que declaró la expropiación del bien, la misma actora señaló que se había adelantado la etapa de negociación directa. Así, esta manifestó al referirse a la estimación del valor del bien: (…) suma que resulta inferior al valor estimado por Cerromatoso S.A. en la propuesta de negociación que hace algún tiempo hizo a sus propietarios de $ 10.000.000 por hectárea. No se compadece la fijación de dicho valor con lo pagado por Cerromatoso S.A. en otras negociaciones de predios hechos en la misma zona, ni con el comportamiento del mercado inmobiliario rural” (resaltado fuera de texto).
En este orden, los actos acusados no desconocieron la ley pues la entidad accionada no debía agotar un procedimiento de negociación directa como el contemplado en la Ley 388 de 1997 pues este es distinto y tiene un fin diferente al previsto para la expropiación contemplada en la Ley 685 de 2001 el cual fue respetado y observado por la accionada de conformidad con lo expuesto en el acápite de hechos probados (hechos 8 a 16).
Entonces, la entidad accionada ni tenía que realizar una oferta de compra ni tampoco garantizar el pago de la indemnización pues estas son obligaciones al cargo de Cerromatoso S.A, tercero solicitante de la expropiación, y quien, dentro del proceso judicial que inició, deberá garantizar el pago del precio del inmueble y la indemnización establecidos por el juez correspondiente en un proceso cuyas resultas son ajenas a esta litis.
Así las cosas, los cargos contra los actos acusados por violación al debido proceso y por falsa motivación no tienen vocación de prosperidad pues estos no se acreditaron como tampoco se probó vulneración de las normas indicadas por el actor. Al contrario, se evidenció que los actos acusados observaron lo previsto en las normas superiores para la declaratoria de expropiación con el propósito de desarrollar actividades de la industria minera.
2 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 22 de marzo de 2012, Exp. 63001-23-31-000-2002-01171-0. M.P. María Claudia Rojas Lasso.
5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de junio de 2017, Exp. 41672.