Source: http://doubleusage.technidouanes.com/index.htm
Timestamp: 2017-06-23 20:35:31+00:00
Document Index: 169485656

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 215", "l'article 113", "l'article 115", "l'article 3", "l'article 4", "l'article 450", "l'article 41", "l'article 41", "l'article 13", 'art.133', "l'article 5", "l'article 4", "l'article 63", "l'article 64", "l'article 15"]

TECHNIDOUANES (biens à double usage)
Identification et expertises des produits et technologies soumis à restrictions à l'exportation
ENERGIE ENVIRONNEMENT CONTACT Le contrôle des biens à double usage
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Haut de page L' ex-COCOM
Dès le début de la "guerre froide", les USA ont engagé des conversations bilatérales avec la France, l'Italie, le Royaume Uni, les Pays-Bas, la Belgique et le Luxembourg pour créer un groupe consultatif informel constitué de représentants gouvernementaux afin d'éviter les détournements de matériels stratégiques vers les pays du bloc soviétique. En 1950, en s'adjoignant un secrétariat permanent, ce groupe consultatif a évolué en Comité de coordination pour le contrôle des échanges multilatéraux (sigle anglais COCOM) ; auxquels se sont joints ultérieurement, le Canada, le Danemark, l'Allemagne, le Japon, l'Australie, l'Espagne, la Grèce, l'Australie , Portugal et la Turquie. Quatre des six pays fondateurs du COCOM se sont partagés les rôles clés, à savoir : la présidence italienne, le personnel britannique, le siège américain (ambassade des USA à Paris), les réunions exclusivement en France, et le bilinguisme anglais/français.
En 1982, suite à l'affaire Farewell (voir ci-dessous), le groupe consultatif chargé des orientations politiques du COCOM a été remplacé par une assemblée de haut niveau qui a réactivé cette instance intergouvernementale et l'a organisée en plusieurs structures d'une réelle efficacité : le comité exécutif, le comité régulier et ses différentes formations, les sous-comités, les groupes de travail et les groupes ad-hoc. Toutes les décisions du COCOM suivaient des procédures établies par les structures supérieures et se prenaient à l'unanimité. De nombreuses réunions à haut niveau ont eu lieu au cours des années 80 pour accroître la lutte contre les transferts de technologies vers les pays de l'est, puis au début des années 90 pour tenir compte de l'évolution rapide de la technologie et pour mettre fin à cet embargo suite à la chute du mur de Berlin. L'objectif du COCOM était de créer trois listes de biens stratégiques (liste nucléaire, liste militaire et liste de biens à double usage) et de refuser ou d'autoriser les exportations vers les pays du "bloc soviétique" et la Chine de ces matériels et technologies sensibles. Ces exportations
étaient proposées par les états membres à la suite des demandes de licence de la part de leurs industriels, mais elles étaient souvent refusées après avis défavorables des gouvernements ou de leurs services de renseignement. L'embargo de fait résultant de l'action du COCOM permettait aux états démocratiques de maintenir une avance technologique militaire par rapport aux états totalitaires, mais cette avance était toujours rattrapée par suite de nombreux détournements de destination finale.
L'Arrangement de Wassenaar (sigle anglais WA), de son nom complet l'arrangement de Wassenaar sur le contrôle des exportations d'armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage, est un régime multilatéral de contrôle des exportations mis en place par une quarantaine d'États afin de coordonner leurs politiques en matière d'exportations d'armements conventionnels et de biens et technologies à double usage. Il a été établi le 12 mai 1996 à Wassenaar, aux Pays-Bas, et succède au COCOM. Il intègre la plupart des pays de l'ex-bloc soviétique et rassemble 42 états.
L'arrangement de Wassenaar publie plusieurs listes de contrôle : lists of dual goods and technologies (notes sur les technologies et les logiciels ; catégories de biens à double usage, de 0 à 9 ; liste de biens sensibles ; liste de biens très sensibles) ;
Parallèlement au COCOM, d'autres groupes informels de lutte contre les transferts illicites d'équipements très sensibles se sont formées pour éviter la dissémination de la technologie des armes nucléaires, mais ils sont restés indépendants vis à vis du COCOM dont le seul but était de maintenir des restrictions qualitatives contre le "bloc soviétique" et la Chine. Le comité Zangger (du nom de son premier président le suisse Claude Zangger) est un régime multilatéral de contrôle des exportations qui a été constitué en 1971 par des États exportateurs et producteurs de biens et technologies nucléaires, à la suite de l’entrée en vigueur du Traité de non-prolifération nucléaire (TNP.
L'objectif du Comité, qui existe encore, est de s’assurer que les technologies nucléaires exportées vers des États non dotés d’armes nucléaires qui n’ont pas adhéré au TNP, ne sont pas détournées à des fins militaires. La liste de contrôle est limitée à une "Trigger list"concernant les matières fissiles et des équipements de production correspondants. Le Comité Zangger s'assure de garanties d'usage civil des produits et technologies fournies. C'est ainsi qu'il a autorisé l'exportation en Inde d'uranium et de d'installations de de conversion et d'enrichissement sous réserve d'un usage exclusivement civil, alors que l'Inde n'avait pas signé le TNP et procédait à une industrie nucléaire à des fins militaires à partir du thorium (par manque d'uranium).
C'est précisément parce que le Comité ne se focalisait que sur les États qui ne sont pas parties du TNP que les États producteurs et exportateurs de technologies nucléaires ont décidé en 1974, suite à l'essai nucléaire effectué par l'Inde, de créer le Groupe des fournisseurs nucléaires (sigle anglais NSG) afin d'harmoniser leurs politiques d'exportations en la matièreet de prévenir la prolifération nucléaire. Dans un premier temps, le Groupe des fournisseurs nucléaire a été appelé « Club de Londres ». Il s'agissait d'un nouveau régime multilatéral de contrôle des exportations couvrant les exportations nucléaires vers tous les États, qu'ils soient ou non parties du TNP.Le NSG a été créé trois ans après le Comité Zangger afin de le compléter et de pallier ses manquements. Ainsi, les prérogatives du NSG ne sont pas limitées aux dispositions du TNP : les contrôles mis en place par le Groupe peuvent dès lors couvrir un spectre plus large de biens et technologies et évoluer parallèlement au progrès technologique. D'autre part, les contrôles institués par le NSG concernent les exportations vers tous les pays, même ceux qui ne sont pas membres du TNP. Le NSG publie deux listes : en partie I, la liste des biens nucléaires à double usage correspondant à la "Trigger list" du Comité Zangger ; en partie II, la liste des produits et technologies à double usage nécessaires à la fabrication d'armes nucléaires.
Le NSG a connu une période de relatif déclin entre 1978 et 1990. En 1992, les révélations concernant le programme nucléaire de l'Irak (qui avait été élaboré, entre autres, grâce à des biens et technologies à double usage jusqu'alors estimés peu susceptibles d'être détournés à des fins militaires) ont été l'occasion de revitaliser ce régime de contrôle multilatéral et d'en renforcer les dispositions (notamment afin de mieux contrôler les biens et technologies à double usage). Le Régime de contrôle de la technologie des missiles (MTCR) Le Régime de contrôle de la technologie des missiles (sigle anglais MTCR) est un régime multilatéral de contrôle des exportations visant à limiter la prolifération des armes de destruction massive en contrôlant les transferts des missiles pouvant servir de vecteur pour ces armes. Le MTCR a été créé en 1987 par le Canada, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis. Depuis ce temps, le MTCR compte maintenant trente-quatre pays, et tous ont un droit égal au sein du Régime. Le Groupe d'Australie (AG)
En 1985, suite au constat par les Nations Unies d'utilisation d'armes chimiques par l'Irak au cours de sa guerre contre l'Iran
et sachant que la constructions d'usines chimiques irakiennes résultait de transferts de matériels et de technologies occidentales libres à l'exportation, il a été créé à l'initiative de l'Australie une nouvelle instance internationale, le Groupe d'Australie (sigle anglais AG), présidé par l'Australie, se réunissant uniquement à l'ambassade d'Australie à Paris et constitué exclusivement de personnels australiens. Le Groupe d'Australie s'est intéressé également aux produits et équipements biologiques suite aux preuves de programmes de fabrication d'armes biologiques dans certains pays. Son but est d'établir des listes de produits et d'équipements chimiques et biologiques à contrôler (et d'échanger des renseignements en vue de la lutte contre la prolifération des armes chimiques et biologiques).
L'organisation pour l'interdiction des armes chimiques (sigle anglais OPCW) a été créée à la suite de la convention d'interdiction des armes chimiques. Cette instance officielle a son siège à La Haye. Son but est d'assurer la destruction des armes chimiques produites dans les états signataires de la Convention et de contrôler les installations chimiques susceptibles de dissimuler des activités clandestines. La liste des produits chimiques soumis à contrôle est celle qui figure en annexe à la convention ; elle comporte les précurseurs chimiques de la liste du groupe d'australie et des produits dangereux susceptibles d'une utilisation malveillante. La lutte contre la "prolifération"
Haut de page Le "Contrôle de la destination finale" au cours des années 80 L'efficacité du COCOM a été mise en cause au début des années 80 à la suite du pillage technologique au profit de l'ex-URSS révélé par agent du KGB, appelé Colonel Vetrov et connu sous le nom de "Farewell", qui a vendu au contre-espionnage français (l'ex-DST) des documents secrets russes destinés au "Soviet suprème" faisant le bilan financier des vols de multiples technologies militaires ultra-secrêtes recueillies notamment aux USA en Grande Bretagne et en France..
A l'époque de l'affaire Farewell, la règlementation en matière de "contrôle de la destination finale" existait en France sous forme d'un avis aux importateurs et aux exportateurs publié au journal officiel de la république française (JORF) en 1976. Ce texte publiant la liste de biens soumis à contrôles établie par le COCOM était fondé sur un décret de 1944 dont le but était d'instituer une protection du commerce extérieur du fait de la situation économique précaire du temps de la libération. Ce décret se référait à une loi de 1938 relative à l'organisation de l'économie en temps de guerre. Compte tenu du formidable développement de l'informatique et des technologies militaires au début des années 80, la règlementation en vigueur était devenue totalement obsolète, mal comprise et passée dans l'oubli. De plus, son fondement juridique était particulièrement contestable. Les autorités françaises se sont ressaisies en publiant au JORF l'avis aux importateurs et aux exportateurs du 5 décembre 1985 contenant la liste des produits stratégiques d'une centaine de pages révisée cette année là au COCOM. En juillet 1987, un incident diplomatique entre les Etats Unis et le Japon s'est produit lors de l'exportation de machines-outils à cinq axes coordonnés simultanément (au moyen d'une commande numérique norvégienne), par un société japonaise en vue de la fabrication d'hélices silencieuses pour sous-marins russes, alors que le Japon était un état membre du COCOM. Les autorités japonaises se sont alors aussitôt empressées de révéler qu'une grande entreprise française avait commis une faute équivalente en exportant vers l'ex-URSS des machines-outils de grandes dimensions pour la construction d'avions gros-porteurs. Cette dénonciation a aboutit de la même manière à un incident diplomatique entre les USA et la France, membre actif et fondateur du COCOM. Cette affaire française a conduit l'ex-DST à mettre en examen cinq dirigeants de l'entreprise concernée et à les placer en détention préventive pendant plusieurs mois pour "intelligence avec l'ennemi". Les Etats-Unis se sont inquiétés de la vente aussi facile des machines outils à cinq axes coordonnés simultanément, non seulement pour le motif officiel invoqué, mais aussi en raison des risques d'exportation des moyens d'usinage de surfaces courbes et parfaitement précises à partir d'équations mathématiques complexes en vue de la production d'enveloppes d'armes nucléaires. A partir de ce scandale et d'autres protestations diplomatiques américaines contre le non respect par la France de ses engagements pris au COCOM, plusieurs transferts illicites de technologies ont été constatés par la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et leurs auteurs ont fait l'objet de poursuites judiciaires de la part de l'administration des douanes. Les Etats membres du COCOM ont été en effet de plus en plus conscients des transferts clandestins de technologies sensibles dans tous les domaines, notamment en ce qui concerne la microélectronique et l'informatique dont les usages militaires, à l'époque, ne faisaient que progresser
La France a constaté des exportations sans licences de matériels et de technologies de production de circuits intégrés au silicium ou à l'arséniure de gallium organisées par un homme d'affaires bien connu des services de renseignement pour ses activités de commerce de produits de hautes technologies avec les pays du "bloc communiste". En 1987, un équipement français soumis à contrôle de la destination finale et exporté sans licence vers l'ex-URSS par cet industriel devenu "l'ennemi n° 1" en europe a été intercepté en transit par les douanes luxembourgeoises. La personne concernée a fait l'objet d'un procès au Luxembourg au cours duquel il a prétendu qu'une interdiction d'exporter de la part d'un état-membre de la Communauté européenne était contraire au droit européen, ainsi que les sanctions pénales infligées dans ce cas. La Cour de cassation luxembourgeoise a alors saisi la Cour de Justice de Communautés européennes (CJCE) d'une question préjudicielle sur cette affaire. La Justice européenne a rendu un arrêt selon lequel la politique des exportations était de la compétence de la Communauté européenne, mais qu'exceptionnellement un état-membre pouvait interdire des marchandises en transit pour des raisons de sécurité intérieure ou extérieure et infliger des sanctions proportionnées à la gravité de l'infraction (Cf. arrêt C-367/89 du 4 actobre 1991). De même, de 1984 à 1988, plusieurs installations industrielles de chimie organique, soumises au contrôle en Allemagne par un texte appelé Aussenwirtschaftsverordnung (AWV) du 14 mai 1984 relatif aux échanges extérieurs, ont été exportées sans licence vers l'Irak et interceptées par les douanes de Hambourg. Les industriels concernés ont contesté à la fois la réglementation en vigueur et les poursuites pénales engagées contre eux, ce qui a amené la justice allemande à déposer une question préjudicielle à la CJCE qui a finalement rendu un arrêt selon lequel la politique des exportations était de la compétence de la communauté européenne mais qu'un Etat-membre pouvait exceptionnellement interdire ou contrôler certaines exportations pour des raisons de sécurité intérieure et extrieure et infliger des sanctions pénales proportionnées à la gravité de l'infraction (Cf. arrêt C-83/94 du 17 octobre 1995). Suite à la mission d'enquête de l'ONU consécutive à l'utilisation d'armes chimiques pendant la guerre Iran-Irak et compte tenu de l'absence de réglementations pour le contrôle des produits et équipements chimiques et biologiques dans de nombreux pays exportateurs, les états industrialisés, conscients des détournements de leurs usages industriels de précurseurs et d'équipements spéciaux pour la production de toxiques de guerre, se sont réunis à l'ambassade d'Australie à Paris à partir de l'année 1987 pour établir des listes de contrôle et former une instance intergouvernementale qu'ils ont appelé le Groupe d'Australie. A la même époque et suite à un recours auprès du Conseil d'Etat de la part d'une entreprise française contre la réglementation en vigueur, le ministre du budget (chargé des douanes) a rattaché implicitement l'avis aux importateurs et aux exportateurs contesté à un arrêté portant application de l'article 215 du Code des douanes qu'il a publié le 24 septembre 1987. Cette base juridique fragile et provisoire, simplement fondée sur le contrôle par les agents des douanes de la détention et du transport marchandises prohibées au titre des engagement internationaux, a été instituée en attente de la finalisation d'un projet de loi, souvent annoncé mais jamais présenté en conseil des ministres. En 1988, beaucoup d'affaires graves ont été mises à jour. Cette année là, l'Iran a importé des poudres et explosifs produits en France ; l'Irak s'est procuré en Angleterre des condensateurs et des éclateurs destinés à l'amorçage d'armes nucléaires ; le Pakistan s'est approvisionné en équipements de production d'armes nucléaires dans différents pays occidentaux ... etc. Le dossier de presse du ministère de l'économie, des finances et du budget intitulé "La douane en 1988 - Activités et résultats" a fait état de "58 constatations significatives en matière de contrôle de la destination finale portant sur des matériels d'une valeur globale de 566 millions de francs effectués en 1988 (environ 91 millions d'euros). Il était précisé : " La majeure partie des infractions relevées (54) consistent en fausses déclarations d'espèce à l'exportation visant à éluder la production d'une licence ou à permettre l'expédition de matériel vers une destination pour laqiuelle aucune autorisation d'exporter ne peurt être délivrée. Le Code des douanes indique qu'une fausse déclaration d'espèce de nature à éluder une mesure de prohibition, c'est à dire une déclaration frauduleuse sur la nature de la marchandise, équivaut à une exportation sans déclaration (action de contrebande). Pour éviter ces fausses déclarations d'espèce, la direction générale des douanes et droits indirects a entrepris à cette époque la mise à jour de la nomenclature des produits (ex-NDP), dont les rubriques étaient des subdivisions des sous-positions tarifaires et statistiques de la nomenclature du tarif douanier commun permettant de citer les biens soumis au contrôle de la destination finale. Ces travaux réalisés par la douane en collaboration avec les services de l'industrie ont duré assez longtemps compte tenu du volume important de biens à codifier et de la difficulté d'effectuer une corrélation entre les codes douaniers des marchandises et les codes des biens soumis au contrôle de la destination final dont les logiques étaient différentes. Suite à une initiative de la France, des travaux de corrélation entre la liste du COCOM et les sous-positions du système harmonisé de codification et de désignation des marchandises ont eu lieu au COCOM entre fonctionnaires des douanes des pays membres de cette instance internationale. Les travaux d'intégration des codes de la liste des produits listés au COCOM dans l'ex-NDP sont finalement devenus caducs, d'une part en raison de la refonte de la liste en un "noyau dur" de 10 nouvelles catégories (correspondant aux 10 rubriques américaines de de biens sensibles) et d'autre part du fait de la fusion du tarif douanier commun avec la nomenclature statistique européenne (ex-NIMEXE) en application du règlement n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique du tarif douanier commun, entré en vigueur le 1er janvier 1988. Ce règlement créait une nomenclature combinée à huit chiffres (NC) obtenue par subdivision des sous-positions à six chiffres du système harmonisé de codification et désignation des marchandises (SH), ainsi qu'un tarif intégré communautaire (TARIC) à dix chiffres obtenu par subdivision des sous-positions NC à huit chiffres et prévu pour prendre en compte des mesures communautaires spécifiques. L'administration des douanes se trouvait alors dans la situation où les produits stratégiques avaient perdu leur codification spécifique sur laquelle se basaient les contrôleurs des douanes pour surveiller les exportations de marchandises appelées "biens stratégiques"
L'avis aux importateurs et aux exportateurs relatif au contrôle de la destination finale des produits de hautes technologies a fait l'objet d'un refonte le 5 mars 1988 suite à la révision de la liste du COCOM de 1987. Mais les exportations illicites ont continué malgré la vigilance des douaniers qui ont été mis en garde des risques de prolifération des armes de destruction massive par le détournement de biens civils à des fins malveillantes. En particuler, la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) a été saisie par la DGDDI de nombreuses enquêtes consécutives à des renseignements sur les turpitudes de certaines entreprises françaises. Notamment, en février 1989, un implanteur ionique chargé dans un camion et exporté sans licence vers l'ex-URSS, via l'Italie, a été intercepté par la douane à Grenoble pour l'empêcher de partir, et a fait l'objet d'une plainte de la part de la DNRED. Mais cette affaire a fait l'objet d'incidents de procédure et de batailles d'experts sur la nature de la marchandise et n'a finalement pas abouti à un jugement en faveur de la douane. L'administration des douanes, sous tutelle du ministère du budget, manquait de moyens juridiques pour empêcher les fuites technologiques permettant à tout état malveillant de produire des armements "non conventionnels". A l'époque, la douane ne pouvait engager des poursuites qu'en application du code des douanes sous forme d'un "acte introductif d'instance fiscale" (prescription limitée à trois ans). Par ailleurs, l'ex-DST pouvait engager des poursuites en application du code pénal (avec prescription de dix ans), mais la qualification d' "intelligence avec l'ennemi" en vigueur à l'époque n'était prévue que pour des activités illicites effectuées en temps de guerre et non pour des opérations de commerce international, ce qui constituait également une base juridique contestable. Malgré la grande discrétion des administrations françaises sur leur participation aux travaux du COCOM et sur leur lutte contre la prolifération, les turpitudes françaises couvertes par le secret défense ont été dénoncées et décrites en détails par un journaliste américain bizarrement très bien informé, Kenneth Timmerman, dans son livre "La Grande Fauche" publié chez Plon en 1989. Cette publication montre que les autorités américaines étaient au courant des agissements clandestins de la part de beaucoup d'entreprises françaises, et ont fait pression sur la France, membre fondateur du COCOM, pour qu'elle respecte ses engagements et accentue ses contrôles sur les produits et technologies stratégiques dont elle disposait en tant que grande puissance industrielle et militaire
En France, beaucoup d'affaires consécutives aux infractions portant sur le "contrôle de la destination finale" se sont terminées en justice par des non-lieu qui, même maintenant, ne peuvent être révélées. Ces échecs judiciaires de la part des administrations françaises ont résulté de la légèreté de ce texte, de la lenteur des procédures et de beaucoup de vides juridiques résultant de la non transposition dans la règlementation française des accords conclus dans les instances intergouvernementales traitant de la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (armes nucléaires, chimiques, biologiques et leurs vecteurs). En effet, les listes du groupe d'Australie, du groupe des fournisseurs nucléaires et du régimes de contrôle de la technologie des missiles, toutes créées en 1987, n'ont pas été immédiatement reprises dans des avis aux importateurs et exportateurs comme celle du COCOM. C'est ainsi que, contrairement à l'Allemagne, la France n'a pas pu obtenir de condamnations pour les exportations illicites vers la Lybie, l'Irak, le Pakistan, et autres, suite à l'assistance apportée clandestinement au développement des programmes nucléaires, chimiques ou balistiques de ces pays. Beaucoup de pays ayant tardé à publier des réglementations en matière de contrôle des moyens de production d'armes chimiques et biologiques, malgré leur participation au groupe d'Australie, un contrôle de certains produits chimiques a été institué par le règlement du Conseil européen n° 428/89 du 20 février 1989 suite à la conférence internationale sur les armes chimiques qui a eu lieu à Paris du 7 au 11 janvier 1989. Les transferts illicites vers l'ex-URSS ont contitué à tel point que l'embargo vis à vis du "bloc communiste" était devenu quasiment inopérant compte tenu des profits à réaliser par intermédiaires peu scrupuleux, à tel point que le président de l'ex-URSS, Michaïl Gorbatchev aurait dit à l'époque que "les hommes d'affaires occidentaux seraient capables de vendre la corde avec laquelle ils se feraient pendre" L'évolution au cours des années 90
La chute du mur de Berlin a totalement modifié la conjoncture internationale en matière de lutte contre la prolifération. Le COCOM a remanié la liste des produits visés en un "noyau dur" de 10 catégories copiées suivant le modèle américain et représentant l'essentiel des biens et technologies sensibles. Puis l'Italie a perdu la présidence du COCOM au profit des Pays Bas. Les réunions à haut niveau et des différents comités ne se sont plus tenues à Paris (comme cela avait été le cas pendant quarante ans). Le français a été abandoinné et l'anglais est devenu la seule langue de travail. Finalement, le COCOM a été dissout en 1994 et remplacé par une organisation intergouvernementale dont le siège a été installé à Wassenaar aux Pays-Bas et son secrétariat à Vienne, en Autriche. La guerre du golfe et les menaces libyennes ont conduit les pays modernes à accentuer leur vigilance sur le commerce des produits des hautes technologies susceptibles d'un usage malveillant. D'autant que les réseaux d'approvisionnement d'équipements à usage nucléaire pour le Pakistan et la Corée du Nord, bien connus mais jamais démantelés, représentaient une menace sur la stabilité internationale ; et que les essais nucléaires et ballistiques de l'Inde, de la Chine et du Pakistan, montraient que les pays en voie de développement parvenaient à se procurer tous les matériels nécessaires au développement des armes nucléaires malgré l'existence des contrôles.
A cette époque, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive était supervisée au niveau interministériel par le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), devenu maintenant le secrétariat général à la défense et à la sécurité nationale SGDSN). L'ouverture des frontières européennes a été réalisée au 1er janvier 1993 et l'Etat risquait de ne plus pouvoir exercer aucun contrôle sur les biens stratégiques. Mais, grâce l'initiative de l'ex-SGDN qui a pris conscience de ce grave inconvénient à partir du mois d'octobre 1992, les matériels de guerre et les biens et technologies à usage tant civil que militaire ont continué à faire l'objet de restrictions à l'exportation en application des accords internationaux (informels mais réels) de "lutte contre la prolifération des armes de destruction massive" par la présentation d'un amendement du Gouvernement avant le vote et la promulgation de la Loi du 31 décembre 2012 portant sur diverses dispositions administratives et fiscales. Cette loi, qui fut un "fourre-tout" de textes divers sur de multiples sujets différents, votés et promulgués en urgence à la veille de la libération des échanges entre états européens, a donc permis, in extremis, de maintenir un contrôle sur les produits stratégiques.
Finalement, l'Union européenne a pris en charge la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive en publiant le règlement (CE) du Conseil n° 3381/94 du 19 décembre 1994, fondé sur l'article 113 du Traité européen (politique commerciale commune) "instituant un régime communautaire de contrôle des exportations de biens à double usage" complété par la décision n° 94/942/PESC du 19 décembre 1994 dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune regroupant les listes de toutes les instances internationales de contrôle en une seule liste de biens à double usage (BDU). L'Union européenne considérait en effet notamment :
Ce « système trans-pilier », jugé dès son adoption comme devant être transitoire, a été invalidé par deux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes en 1995, consécutif à un recours d'une entreprise allemande, jugeant que le contrôle devait relever exclusivement de la politique commerciale commune. Les textes français pris en application des règlementations européennes ont été les suivants :
l'arrêté du 18 juillet 1997 relatif au contrôle à l'exportation des biens à double usage relevant de la convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction. Mais, en 1995, dès l'élection de Jacques Chirac comme Président de la République et de la nomination d'Alain Juppé comme chef du Gouvernement, ce service du Premier Ministre a subi une réforme profonde qui a réduit ses effectifs des deux tiers. Dès lors chaque ministère était devenu autonome pour gérer la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et l'action était menée de fait par le ministère chargé de l'industrie, qui disposait seulement de trois ingénieurs pour étudier les demandes de licence et participer aux réunions internationales d'experts. Le désintérêt de la France à l'égard du COCOM consécutif à l'effondrement de l'Union soviétique après la chute du mur de berlin l'a conduite à une perte de vigilance sur les trafics illicites de biens civils susceptibles d'un autre usage, terroriste ou militaire.
Haut de page Le contrôle des "Biens à double usage" dans les années 2000
Un nouveau système de contrôle reposant exclusivement sur le "premier pilier" de l'Union européenne a été adopté par la publication du règlement n° 1334/2000 du 22 juin 2000 en application de l'article 115 du traité. La liste des biens à double usage (y compris les logiciels et technologies) a alors été publiée en annexe 1 à ce règlement, au lieu de faire l'objet, comme auparavant, d'une décision séparée dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le texte français pris en application de cette règlementation européenne a été l'arrêté du ministre de l'économie et des finances du 13 décembre 2001, signé par le directeur général des douanes et droits indirects qui fut chargé de l'exécution des nouvelles dispositions en matière de BDU. Suite aux attentats du 11 septembre 2001 à New York et aux menaces terroristes consécutives aux évènements en Irak et en Afghanistan, l'Union européenne s'est inquiétée des risques de destruction massive de la part d'organistaions terroristes lors de deux réunions du Conseil européen en juillet et décembre 2003 et le Conseil de Sécurité des Nations Unis a préconisé un renforcement des contrôles des biens à double usage par la résolution n° 1540/2004 du 28 avril 2004. Cette résolution a conduit l'Union européenne à publier des règlements instaurant des mesures restrictives contre l'Iran (423/2007) et la Corée du Nord (1110/2008) en application de la politique étrangère et de sécurité commune. Le Conseil de sécurité a été obligé de renouveler cette résolution en en 2008 car celle de 2004 était restée sans suite en ce qui concerne les biens à double usage. Cette action des Nations Unies s'est finalement traduite, au niveau européen, par une refonte du règlement de base sur les biens à double usage au moyen du règlement n° 428/2009 entré en vigueur le 27 août 2009.
Pour l'application effective de ces règlements par les administrations des douanes européennes, la Commission européenne a intégré dans la base de données du tarif intégré communautaire (TARIC) les articles et alinéas des biens faisant l'objet de listes de mesures restrictives au titre de la lutte contre la prolifération. En 2006, elle a publié une liste de corrélation entre les sous-positions du TARIC à 10 chiffres et les articles et alinéas de la liste des biens à double usage, qui a été reprise dans les systèmes informatiques de déclaration en douane opérationnels dans les pays européens (DELTA en France) En fait, il s'agissait d'une corrélation entre la nomenclature combinée à 8 chiffres et la liste des biens à double usage puisque les deux derniers chiffres étaient 00. Cette liste, qui a été vaguement mise à jour en juillet 2012, ne portait pas sur toutes les sous-positions de la nomenclature combinée contenant des biens sensibles. A l'inverse, elle visait des biens précis encadrés dans des sous-positions portant sur une multitude de marchandises ne présentant aucun caractère stratégique. De surcroît, cette liste de corrélation comportait d'innombrables erreurs de classement. Tout cela a conduit à de nombreux blocages en douane de biens libres à l'exportation et a constitué, en pratique, une entrave aux exportations européennes et un encouragement aux transferts clandestins de biens à double usage.
Le décret n° 37 du 17 janvier 2009, dans sa version initiale, a mis fin au rôle primordial de la douane en créant une mission de contrôle des biens à double usage placée sous l'autorité d'un ingénieur en chef de l'armement. Cette mission fut constituée du personnel douanier
du SETICE et de plusieurs ingénieurs recrutés par l'ex-direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (ex-DGCIS) du ministère chargé de l'industrie, devenu maintenant la direction générale des entreprises (DGE), pour l'instruction des demandes de licence et la participation aux réunions interministérielles et internationales. Ceci fut une étape provisoire de la réforme de 2010. Les dispositions de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive
ont fait l'objet d'une refonte totale par la publication du règlement n° 428/2009 du Conseil du 5 mai 2009 "instituant un régime communautaire de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage". Ce texte en vigueur dans toute kl'Union européenne est introduit par deux considérants importants indiquant son fondement juridique (considérants n°s 14 et 15) : Le considérant introductif n° 14 Il se réfère au "plan d'action de Thesalonique" adopté lors du Conseil européen du de juin 2003, complété par la "stratégie ADM de l'Union européenne" adoptée ensuite lors d'un nouveau conseil européen de décembre 2003.
(14) Les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union européenne ont adopté en juin 2003 un plan d’action en matière de non-prolifération des armes de destruction massive (ci-après dénommé le «plan d’action de Thessalonique»). Celui-ci a été complété par la stratégie de l’Union européenne contre la prolifération des armes de destruction massive adoptée par le Conseil européen le 12 décembre 2003 (ci-après dénommée la «stratégie ADM de l’Union européenne»). Conformément au chapitre III de cette stratégie, l’Union européenne doit utiliser tous les instruments dont elle dispose pour empêcher — notamment par la dissuasion —, pour arrêter et, si possible, éliminer les programmes de prolifération qui sont une cause d’inquiétude au niveau mondial. Le point 30. A) 4) dudit chapitre porte spécifiquement sur la nécessité de renforcer les politiques et les pratiques en matière de contrôle des exportations.
(15) Dans sa résolution 1540 (2004) adoptée le 28 avril 2004, le Conseil de sécurité des Nations unies a décidé que tous les États doivent prendre et appliquer des mesures efficaces afin de mettre en place des dispositifs intérieurs de contrôle destinés à prévenir la prolifération des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou de leurs vecteurs, y compris en mettant en place des dispositifs de contrôle appropriés pour les éléments connexes, et qu’à cette fin ils doivent, entre autres, mettre en place des dispositifs de contrôle du transit et du courtage. Les éléments connexes sont des matières, équipements et technologies couverts par les traités et arrangements multilatéraux pertinents, ou figurant sur les listes de contrôle nationales, susceptibles d’être utilisés aux fins de la conception, de la mise au point, de la fabrication ou de l’utilisation d’armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou de leurs vecteurs.
Au début des année 2000, craignant un attentat encore plus meurtrier que celui du 11 septembre 2001 à New York de la part d'organisations terroristes et connaissant les risques réels de prolifération des armes de destruction massive (nucléaires, chimiques, biologiques et balistiques), les USA ont annoncé en mai 2003 la création d'une initiative de sécurité contre la prolifération (sigle anglais PSI) dont les 11 états fondateurs ont été l’Allemagne, l’Australie, l’Espagne, les Etats-Unis, la France, l’Italie,
le Japon, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal et le Royaume-Uni.
La PSI n’est pas une organisation, mais une initiative internationale, qui se caractérise par sa flexibilité (participation strictement volontaire et absence de structure permanente) et son pragmatisme (réunion entre experts et professionnels). Elle ne remplace pas les instruments existants de lutte contre la prolifération (traités et régimes de fournisseurs) mais s’appuie sur ces derniers et vient les compléter par des mesures opérationnelles. Elle s’inscrit dans le respect des lois nationales et des règles de droit international, en particulier celles émanant du Conseil de sécurité de l’ONU ou de la Convention internationale sur le droit de la Mer (Montego Bay, 1982).L’Initiative est ouverte à tous les pays disposés à lutter contre la prolifération des armes de destruction massive, et qui ont la volonté de coopérer pour mettre fin aux transferts de biens pouvant être utilisés dans la fabrication de telles armes. A la fin de l’année 2012, 102 pays soutiennent volontairement cette initiative et ont adhéré à ses objectifs, élaborés à Paris en 2003 (appelés "Principes de Paris"). Les 21 pays les plus engagés dans leur mise en œuvre forment le Groupe des experts opérationnels (OEG). L'engagement de la France
La France participe depuis le début à la PSI. Elle a accueilli la 3ème réunion plénière les 3 et 4 septembre 2003, au cours de laquelle les États participants ont agréé la Déclaration sur les principes d’interception (dit "Principes de Paris") qui fixe les objectifs de l’Initiative et les engagements des États pour y parvenir. Elle a également accueilli en septembre 2008 une nouvelle réunion de l’OEG qui a été l’occasion d’avancées significatives, notamment en intensifiant les échanges entre partenaires sur des cas concrets. Un accent tout particulier a aussi été mis sur la sensibilisation de nouveaux pays et des opérateurs du domaine du transport.De plus, la France a planifié l’organisation de plusieurs exercices multinationaux d’interception maritime (Basilic 2003 en Méditerranée, et GUISTIR 2008 dans le golfe d’Aden) et aérienne (ASPE 2004 et HADES 2006 en France). Elle participe régulièrement aux exercices organisés par ses partenaires (Leading Edge ; Eastern Endeavor).À l’avenir, le renforcement de la PSI implique à la fois d’élargir l’Initiative à de nouveaux partenaires et de compléter les outils à disposition de tous les États pour contrer les flux proliférants.
Du point de vue opérationnel, la PSI a permis aux participants de mener de nombreuses opérations qui se sont avérées concluantes, c’est-à-dire qui ont concrètement interrompu des trafics de matières, biens ou équipements proliférants et illicites.
Après un an de fonctionnement, la mission de contrôle des biens à double usage de l'ex-DGCIS est donc devenue le service des biens à double usage (SBDU) à effectifs renforcés. Créé par arrêté du 18 mars 2010, le service des biens à double usage a eu pour missions : de mettre en œuvre, dans les conditions fixées à l'article 3, la réglementation relative au contrôle de l'exportation, du transfert, du courtage et du transit des biens et technologies à double usage, et notamment d'instruire les demandes d'autorisations, de certificats et de classement ainsi que d'effectuer les notifications afférentes ;
Par ailleurs, il a été créé une commission interministérielle des biens à double usage (CIBDU) auprès du ministre des affaires étrangères et européennes par décret 2010-294 du 18 mars 2010. Cette commission formule des avis sur toute question relative à l'exportation, au transfert, au transit et au courtage de biens et technologies à double usage, notamment en matière de classement et de réglementation ; elle se prononce sur l'application de l'article 4 du règlement n° 428/2009 permettant d'interdire ou de soumettre à licence des biens non repris sur les listes de contrôle ... etc. Enfin, la législation française en matière pénale a été clarifiée. L'article 706-167 du code de procédure pénale, créé par loi n° 2011-266 du 14 mars 2011, a, en effet, énuméré les infractions sanctionnées par le code de la défense, le code des douanes et le code pénal en matière de prolifération des armes de destruction massive, à savoir :
le délit de participation à une association de malfaiteurs prévu par l'article 450-1 du code pénal lorsqu'il a pour objet de préparer l'une des infractions susvisées.
Haut de page Situation actuelle et perspectives
Le meurtre d'Houssama Ben Laden, considéré comme l'instigateur de l'attentat suicide du 11 septembre 2001 contre le World Trade center à New York, n'a pas supprimé le problème du terrorisme dans le monde. Les actions terroristes n'ont fait que croître au cours de ces deux premières décennies du XXIème siècle. Soit par des fusillades à la kalashnikof, soit par des attentats à la voiture piégée, soit par des attentats suicides à la ceinture d'explosifs ...etc. Presque chaque semaine, on entend à la radio ou à la télévision qu'une explosion a causé quelque part des dizaines, voire des centaines de morts et de blessés. D'ailleurs, l'emploi de bombes artisanales est malheureusement est devenu courant. Il suffit de faire un mélange de produits combustibles et comburants et de le remplir
dans une bouteille de gaz vide ou un autocuiseur ménager (bombe à la cocotte). Cela arrive non seulement au moyen orient où ce genre d'attentat est fréquent, mais aussi en Angleterre, en Espagne, aux Etats Unis (au marathon de Boston). Des attentats particulièrement meutriers ont été commis au moyen d'un mélange à base de nitrate d'ammonium et de fioul (ANFO) en Irlande du Nord. Plus récemment, à Oslo en 2011, un individu norvégien d'extrême droite a commis un massacre
à Oslo en faisant exploser une camionnette chargée d'ANFO obtenu à partir de plusieurs sacs d'engrais agricole causant la mort d'au moins 10 personnes, avant de tuer une cinquantaine d'adolescents réunis sur une petite île voisine par une fusillade interminable.
"Art. L. 811-3.-Pour le seul exercice de leurs missions respectives, les services spécialisés de renseignement peuvent recourir aux techniques mentionnées au titre V du présent livre pour le recueil des renseignements relatifs à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants : L'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale ; Les intérêts majeurs de la politique étrangère, l'exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d'ingérence étrangère ;
La prévention de la prolifération des armes de destruction massive". Les armes de destruction massive
la résolution 1740 (2004) du Conseil de Sécurité des
Nations Unies, et vu d'autre part les considérants introductifs du
règlement n° 428/2009 modifié du Conseil Européen cité
ci-dessus, ainsi que ses articles et son annexe I, les armes de
destruction massive sont exclusivement les armes nucléaires,
chimiques, biologiques, et leurs vecteurs.
Contrairement à la règlementation américaine qui ajoute des biens utilisables à des fins malveillantes aux listes établies par les instances intergouvernementales, la règlementation européenne ne vise pas biens à usage civil susceptibles d'être détournés à des fins terroristes. Les attentats des dernières décennies évoquées ci-dessus ont certes produit des dégâts humains très
importants, mais le nombre des victimes est resté limité à
quelques centaines de morts et de blessés. Par destruction massive, il faut entendre des destructions équivalentes à celles de la première guerre mondiale résultant de tirs
continus d'obus conventionnels et chimiques envoyés par des
batteries d'artillerie ; ou des ravages causés lors de la
seconde guerre mondiale où des villes entières ont été détruites
et des dizaines de milliers d'habitants ont été tués par des raids
de bombardiers allemands en France, en Angleterre, en Pologne, en
Russie et ailleurs ; de même que par des raids de bombardiers
japonais et américains en extrême orient , et des bombardiers
américains et anglais en France et en Allemagne.
De véritables destructions massives eurent eu lieu vers
la fin de la guerre où les allemands ont envoyé en Angleterre des
milliers de bombardiers sans pilote (V1), qui étaient les premiers
missiles de croisière ; puis des milliers de fusées guidées
par des moyens inertiels (V2). Ces bombardements ont causé des
dégâts massifs sur les villes anglaises. Le pire s'est produit 1945 avec le largage de bombes nucléaires
sur Hiroshima et Nagasaki qui ont causé immédiatement des dizaines
de milliers de morts par la boule de feu, la rayonnement gamma,
l'onde de choc et l'effet de souffle ; et sans doute des
centaines de milliers à long terme par les brûlures et les maladies
produites par la radioactivité.
Des anéantissements de populations ont continué au cours des multiples
conflits locaux : au Vietnam où l'aviation américaine a
déversé des milliers de tonnes de bombes conventionnelles,
incendaires et défoliantes ; sur le front Iran-Irak ces deux belligérants ont utilisé autant d'ypérite que ceux de la première guerre
mondiale ; au Kurdistan irakien où les habitants d'une vallée
entière ont été éliminés par des gaz de combat ; en
Afghanistan ; en Syrie ... etc.
I listant les biens à double usage a été modifiée une deuxième
fois par le règlement
délégué (UE) n°1382/2014 de la Commission du 22 octobre 2014,
avec effet à compter du 31 décembre 2014. Cette liste correspond aux
« éléments
à ces armes de destruction massive cités au considérant
introductif n° 15 du règlement n° 428/2009 modifié.
bombe d'Hiroshima a été larguée par un bombardier quadrimoteurs
B29 volant à très haute altitude et a produit une explosion d'une
puissance de l'ordre de 20 kilotonnes de trinitotoluène (TNT), c'est
à dire une puissance équivalente à celle de l'explosion de 700
méga-camions chargés chacun de 30 tonnes de TNT .
de Nagasaki, de puissance équivalente, mais
de conception différente et
très lourde, a également été larguée
très haute altitude pour
l'avion puisse
s'éloigner rapidement du lieu de l'explosion.
bombes actuelles sont des armes thermonucléaires
plus puissantes mais dont la taille et la poids peuvent être
équivalents à ceux d'un obus.
n'ayant jamais réalisé d'essais nucléaires,
les "états proliférants" ou les grandes organisations terroristes ne peuvent en aucun cas disposer d'armes nucléaires ainsi
miniaturisées susceptibles d'être emportées par un avion civil dont la vitesse, l'altitude et la charge
utile sont limitées, ou même par un missile SCUD. En revanche, on peut toujours craindre l'acheminement par conteneur maritime ou par camion d'un engin nucléaire de 10 à 30 tonnes qui stationnerait près d'une grande ville avant d'exploser
chimique est terrifiante mais elle est beaucoup moins efficace que
l'arme nucléaire car elle nécessite l'envoi de milliers de bombes
ou d'obus sur une zone urbaine pour obtenir des destructions massives
équivalentes à celles d'une arme nucléaire.
a été massivement utilisée au cours de la première guerre
mondiale et du conflit Iran/Irak. Ce toxique de guerre est assez facile à fabriquer par un état disposant d'équipements résistant à la corrosion du chlorure d'hydrogène (HCl). Employé
à l'état liquide mais très volatil, il peut être emmené par avion capable d'en emporter des centaines de litres, et être déversé à la manière d'un épandage de pesticides agricoles, si le pilote a la possibilité se protéger contre la toxicité de ce "gaz de combat" .
produits neurotoxiques, tels que le sarin, le soman, qui nécessitent
des quantités moindres à emporter, sont beaucoup plus meurtriers,
mais ils présenteraient un danger encore plus grand pour le pilote s'ils étaient répandus par avion. De plus,
ils sont très difficiles à fabriquer en raison de leur instabilité
dans le temps. Les inspections des Nations Unies (UNSCOM) faites au
cours des années 90 ont montré en effet que l'Irak avait mis en
œuvre des procédés de fabrication allemande datant des années 40
et que le sarin contenu dans les stocks d'obus datant de quelques
années s'était entièrement décomposé. Ce risque est peut être improbable, mais il n'est pas nul
paragraphe 9A350 de la liste des biens à double usage vise ainsi les
systèmes de pulvérisation ou de nébulisation, spécialement conçus
ou modifiés pour équiper des aéronefs, des véhicules plus légers
que l’air ou des véhicules aériens sans équipage, ainsi que
leurs composants spécialement conçus ; à savoir des unités
de génération d'aérosols capables de disperser de très fines
gouttelettes à grand débit à partir de produits liquides.
dit, les rampes de pulvérisation fixées sous les hélicoptéres ou
les avions d'épandage agricole de type Piper PA-25, et munis d'une
douzaine d'atomiseurs Micronair AU5000 et AU7000 sont susceptibles
d'être interdites ou soumises à autorisation à l'exportation.
Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication
et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à
toxines, mise à la signature par l'organisation des Nations Unies le
10 avril 1972 est entrée en vigueur en 1975. Elle compte
actuellement 163 Etats parties. Cette convention interdit la mise au
point, la fabrication, le stockage et la transmission des armes
biologiques, et impose à ses membres la destruction de leurs stocks
éventuels ou une utilisation pacifique de ces derniers. Elle
n'interdit pas directement l'utilisation des « armes
biologiques », mais se réfère au Protocole de Genève de 1925
qui rend cette interdiction contraignante en vertu du droit
international public. Certains
pays non signataires de cette convention ont cherché (ou cherchent
encore) à réaliser ce genre d'arme en essayant de produire
massivement des micro-organismes pathogènes pour en extraire les
toxines correspondantes. Les toxines sont les produits non vivants,
ultra-toxiques, secrétés par ces germes pathogènes ; ces
produits chimiques d'origine biologique ne présentent pas
l'inconvénient de se reproduire, de se multiplier et ainsi de
provoquer des pandémies non maîtrisables, comme pourraient l'être
leurs germes pathogènes producteurs.
technologies de fabrication sont les mêmes que celles de fabrication
des vaccins qui nécessitent la manipulation sous scaphandres de
germes pathogènes en laboratoires de très haute protection P4,
équipés des matériels spécialement adaptés, d'ailleurs soumis à
contrôle comme biens à double usage.
vecteurs d'armes de destruction massive
Les "missiles"
ce qui concerne les fusées balistiques Scud A, dérivées du V2
allemand, et produites dans les années 50 par l'ex URSS sous le nom
de SS-1b, leur charge utile était de quelques centaines de
kilogrammes avec une portée de 130 km.
Scud B (SS-1c), d'une charge utile de 1000 kg, d'une portée de 300
km et d'une précisison de 900 m a ensuite été produit en ex-URSS à
des milliers d'exemplaires, puis il a été copié sous différents
noms par de nombreux pays et massivement utilisé par les deux
belligérants au cours de la guerre Iran/Irak en emportant notamment
de l'ypérite ou du sarin. Les
versions ultérieures de ce missile balistique ont été améliorées.
En effet, les Scud C et D, qui ont fait l'objet d'une large
prolifération, ont maintenant des charges utiles de plus d'une
tonne, une portée de plusieurs centaines de kilomètres avec des
précisions respectives de 900 m et de 50 m.
aux missiles plus récents produits par les grandes puissances
nucléaires, ils ont depuis longtemps une portée intercontinentale
et peuvent délivrer des charges multiples à des précisions de
l'ordre du mètre.
informations sur le guidage des missiles ont été communiquées dans
la version la plus récente de la Militarily Technology Critical List
(MCTL) publiée en 1998 par le Department of Defence américain. Par
exemple, en ce qui concerne les systèmes de navigation par inertie,
les autorités militaires américaines expliquent ceci :
inertial navigation system (INS) is a self-contained, covert
navigation system that provides continuous estimates of some or
all components of a vehicle state, such as position, velocity,
acceleration, attitude, angular rate, and often guidance or
INS is made from a navigation computer and a set of gyroscopes
and accelerometers, generally called inertial sensors that
measure in Newton’s inertial axes. Gyroscopes measure rotation
or angular rate, and accelerometers measure acceleration.
Integrating the output from an accelerometer gives speed, and
integrating speed gives distance traveled. The gyroscopes
provide information on where the accelerations are directed, and
therefore heading and distance, the essential ingredients for
dead reckoning, are known.
sensors might be mounted in a set of gimbals so that they (1)
stay level in a fixed direction no matter how the vehicle moves,
i.e., space stable INS; or (2) remains parallel to the reference
ellipsoid, i.e., a local level INS. Both of these are called a
gimbaled system. As an alternative, the inertial sensors might be
attached to the vehicle, in which case they measure its motion
components in the vehicle axes by transforming the measurements
from the vehicle axes to the reference axes. This is called a
measurement equipment includes the inertial navigation unit,
inertial measurement unit, inertial reference unit, inertial
sensor assembly, or inertial sensor unit are subassemblies of an
inertial navigation system; a self-contained, covert system that
provides continuous estimates of some or all components of a
vehicle state, such as position, velocity, acceleration,
attitude, angular rate, and often guidance or steering inputs. It
also includes an Attitude Heading Reference System (AHRS) or
Gyrocompass that provides attitude and magnetic heading, but does
not provide a complete navigation solution. An AHRS or
Gyrocompass may provide velocity, angular rate, and acceleration
data in addition to attitude and heading. This system may be
ainsi que les composants, accessoires et systèmes de guidage
missiles relèvent de la réglementation des biens à double usage.
Ceux-ci figurent dans l'annexe jointe au présent rapport
reproduisant les paragraphes pertinents des chapitres 7 et 9 de la
liste des biens à double usage.
mêmes technologies de guidage peuvent être utilisées pour des
« drones ». En effet,
la définition générale de « missile » donnée par l'arrangement de Wassenaar et reprise dans la liste
des biens à double usage, intègre les "systèmes
de véhicules aériens sans équipage, dont la portée
est au moins égale à 300 km et capables d'emporter une charge utile
de 500 kg". Le paragraphe 9A110 résultant de la transposition de la définition du MTCR
reprend indique une même portée minimum de 300 km,
mais ne précise pas de seuil de charge utile.
document du Parlement européen datant de 2007 intitulé « UAVs
and UCAVs : Developments in the European Union »,
dont un extrait est reproduit
ci-dessous, fait le point sur ces engins et distingue les UCAV
porteurs d'une bombe et les UAV servant essentiellement à
UCAV A
UCAV is a sub-category of UAVs. It is basically nothing more than
an armed UAV. The border between UAV and UCAV is a thin and grey
one. Generally, all UAVs have an inherent combat capacity – one
just has to replace a non-deadly payload with a deadly one. The
US Predator was modified from a reconnaissance UAV to a UCAV by
simply adding Hellfire missiles.
have evolved, experimentally, when normal aircraft have been
modified to operate without a pilot. Iraq is reported to have
modified L-29 trainer aircraft into remote-controlled chemical
weapon sprayers. The
vehicle, capable of high speed, long range and heavy weapon load
– more or less the equivalent of a manned ground-attack or
bomber aircraft. The armed Predator, therefore, would not really
count as a UCAV, while the Iraqi L-29 modification would be a
borderline case. The
first successful use of armed UAVs in combat operations was the
attacks carried out by the US against ‘terrorist’ targets in
Yemen and Afghanistan in 2002 and 2003. These attacks were
carried out with Predator (MQ-9)8 reconnaissance UAVs modified to
carry one or two Hellfire missiles9. The use of armed UAVs
resulted from the failure of the US to ‘take out’ terrorists,
and specifically Osama bin Laden, with cruise missiles. While the
cruise missiles worked more or less as advertised, the time lag
between identifying a mobile target such as Bin Laden and the
actual impact of the missiles was too great. Ruling
solution was to combine the detection and surveillance
capabilities of a UAV with a weapon. This could either be done by
relaying surveillance data to a platform carrying weapons or by
adding weapons to the surveillance system. The first option has
already been used by Israel in actions against targets in Gaza
and Lebanon: UAVs would patrol and identify targets and manned
aircraft would fire stand-off guided missiles to attack the
target. Since the platform (usually an aircraft) carrying the
missile was further away from the target than the UAV, there
still remained a gap between target identification and the
missile hitting. It also meant that a manned platform would have
to be within missile range of the target. The
US, however, chose to arm the UAV itself, thereby further closing
the gap between target identification and a missile hitting it,
and providing the option to do all this from a distance of up to
several hundred kilometres. Adapting a rather large UAV, such as
the Predator, to carry a light armament did not prove too
difficult. The Predator was modified, tested and brought into
action within months. It gave the US new options to identify and
attack time-sensitive targets without having to risk manned
aircraft over ‘enemy’ territory or in politically sensitive
airspace. The armed Predator proved so successful that a new
version was ordered almost at once. This much improved version -
Predator-B (MQ-9B) - is now being acquired, capable of carrying
up to 450 kg of missiles or bombs as well
as air-to-air missiles to defend itself against interception.
This new Predator has an endurance of almost two days.
pilotes de ces « bombes volantes » doivent guider leurs
engins par tous temps, corriger leurs vitesse, opérer des
changements de direction en cas de menace sur un territoire adverse,
maîtriser leur altitude au dessus du relief … etc. La
télécommande par radio nécessite des moyens de cryptage
sophistiqués des données de vol, et de transmission impossibles à
détecter (par exemple par des technologies d'étalement de spectre),
pour que ni l'engin ni le pilote ne soient localisés par
l'adversaire. Aussi, avant de transmettre ses données au pilote sur
le sol terrestre, pour qu'il puisse vérifier la trajectoire de leurs
UCAV ou la faire changer, ceux-ci doivent se repérer eux-mêmes
automatiquement dans l'espace aérien par une coordination de
plusieurs moyens de posittionnement.
affiner la précision de la frappe aérienne, les systèmes de
navigation inertielle doivent être combinés à des corrections de
vitesse, à des contrôles d'attitude de référence par
triangulation en visant trois étoiles servant de référence au
moyen de gyro-astro-compas, à des repérage du nord magnétique par
des magnétomètres, à des suivis de positionnement par GPS
différentiel (en se positionnant par rapport un point immobile tel
qu'un hélicoptère), associé à la cartographie du terrain en trois
dimensions, à une coordination par des horloges ultra précises …
UCAV doivent être furtifs (au moyen de peintures spéciales), voler
à très basse altitude et suivre le relief. Ils doivent être
capables de changer brutalement d'altitude ou de direction suivant
des rayons de courbure très courts pour éviter les avions de chasse
adverses qui ne peuvent pas virer ou changer d'altitude aussi vite,
ce qui provoque des accélérations de 10 à 20 fois celle de la
pesanteur, voire plus, obligeant les organes mécaniques et
l'électronique à résister à la déformation et à l'écrasement,
et les ailes à résister à la rupture.
UCAV peuvent être autonomes (volant sans l'aide d'un pilote à
terre) et préprogrammées mais, contrairement aux missiles
ballistiques dont la trajectoire dévie peu, ces bombes volantes
dévient continuellement de leur trajectoire en subissant les
intempéries et doivent la corriger immédiatement par leur
ordinateur de bord gérant les données de leurs capteurs. Il s'agit
alors de missiles de croisière dont la conception est parfaitement
Les "aéronefs" Il
s'agit des avions et des hélicoptères pilotés. On a vu récemment
à la télévision des hélicoptères de l'armée régulière
syrienne détruire des quartiers entiers de la ville d'Alep en la
bombardant verticalement avec des hélicoptères immobilisés en vol
stationnaire à quelques centaines de mètres d'altitude. On comprend
le contrôle des exportations de tous les hélicoptères par l'arrêté
du 31 juillet 2014 en application du règlement n° 428/2009 modifié,
pour des raisons de contrôle de prolifération des vecteurs d'armes
de destruction massive, car les charges explosives peuvent aussi être
chimiques et déposées avec précision.
revanche, sauf en cas d'emploi d'avions suicides disposant d'une
assistance au pilotage par des systèmes de navigation relevant de la
réglementation des biens à double usage, ou de détournement
d'avions d'épandage de pesticides agricoles, l'interdiction
d'exportation des avions civils par la « clause attrape-tout »,
n'est pas justifiée. Les
avions normaux ne sont pas conçus pour larguer une charge de
dizaines ou de centaines de kilogrammes en piqué sur une cible
précise comme l'étaient les bombardiers monomoteurs en piqué au
cours de la seconde guerre mondiale (Stukas alllemands, AT6 américains, Zeros japonais ....). Ces anciens avions
disposaient de systèmes de basculement de la bombe pour éviter
qu'elle ne touche l'hélice au moment de son largage et possédaient
des blindages pour éviter les tirs d'armes légères à basse
étaient aussi très robustes pour pouvoir résister à la très
forte accélération pesant sur la structure et sur les ailes en
remontant brutalement pour reprendre de l'altitude, mais
ils sont très vite devenus
obsolètes car ils étaient moins rapides et moins maniables que les
chasseurs qui les éliminaient, d'autant
que, dès la fin de la guerre, sont apparus des chasseurs à réaction
capables d'éliminer tout avion à hélice. Les mesures restrictives à l'exportation vis à vis des règles de l'OMC et de l'OMD
par leur nature ambivalente, les biens à double usage relèvent tout
d'abord du droit commercial. En effet, leur usage initial est
présupposé civil. Dès lors on considère le contrôle de ces biens
comme relevant en partie des règles du commerce international. Toutefois, en raison des risques sécuritaires et
stratégiques qu’ils représentent,
une entorse à ces principes reste possible, quand elle n’est pas
tout simplement prévue. L’Organisation
Mondiale du Commerce (OMC) est une organisation internationale dont
membre depuis sa création au 1er janvier 1995, au même titre que
159 autres Etats. L'OMC vise à
régir le commerce international entre les pays. Son but principal
est de favoriser l'ouverture commerciale
en réduisant les obstacles au libre-échange. L'OMC s'inscrit en
effet dans la continuité du
General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), qui, dès 1948, a posé
les bases du droit international
l'objectif de réduire les restrictions au commerce international.
l'Organisation Mondiale des Douanes (OMD), qui
compte 179 membres,
prône une ouverture des marchés et une facilitation des échanges
internationaux à travers des
normes internationales ou la coopération entre administrations
douanières. L'OMD s'assure en effet
de la réalisation technique des objectifs généraux de l'OMC à
travers un travail d'harmonisation
normative et logistique. Mais elle identifie aussi le renforcement de
la sécurité des chaînes
logistiques internationales comme vecteur de facilitation de ces
échanges. Or une plus grande
sécurité de celles-ci induit un contrôle accru et, par extension,
des restrictions à certains flux. Ainsi
le contrôle et les restrictions à l'exportation des biens à double
usage semblent s'inscrire en contradiction
avec les principes fondamentaux du droit international économique.
Toutefois, ces accords
ont prévu des mesures dérogatoires pour certaines catégories de
biens. Les commerces des biens
culturels, des armes ou des biens à double usage sont autant de
catégories qui sont soumises à des
contrôles pouvant représenter une barrière au commerce
international. Le GATT prévoit cette éventualité
par des dispositions dérogatoires, à ses articles XX et XXI, pour
les Etats membres souhaitant
se soustraire aux principes de libre commerce. Cependant,
ces dérogations sont soumises à conditions. Ainsi, elles ne doivent
pas être appliquées «de
façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou
injustifiable entre les pays où les
mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au
commerce international». Par ailleurs,
le champ de ces exceptions est défini : protection de la santé et
de la vie des personnes et des
animaux, exportation de l'or ou de l'argent (article XX) ou encore en
matière de sécurité (article XXI).
C'est cette dérogation qui fonde les principes légaux du contrôle
international des biens à double
usage: Aucune
disposition du présent Accord ne sera interprétée : b) comme empêchant une partie contractante de prendre toutes mesures
qu’elle estimera nécessaires
à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité :
se rapportant aux matières fissiles ou aux matières qui servent à
leur fabrication ;
se rapportant au trafic d’armes, de munitions et de matériel de
guerre et à tout commerce d’autres
articles et matériel destinés directement ou indirectement à
assurer l’approvisionnement des
forces armées ; C'est
donc l'article XXI b) ii) qui fonde la base légale du contrôle des
biens à double usage en autorisant
tout pays membres de l'OMC à exercer un contrôle dérogeant aux
de libre échange sur les biens destinés directement mais aussi
indirectement à des fins
militaires. Le contrôle de ces exportations ne consiste donc pas à
une véritable entorse aux principes
de libre échange mais à une nécessaire adaptation à des
impératifs stratégiques. En
effet, si le libre-échange est un des principes centraux des
relations internationales, il n’en constitue
pas la clef de voûte. Les intérêts sécuritaires, stratégiques et
de défense des Etats, mais aussi
de la communauté internationale, priment sur la pure et simple libre
Par ailleurs, comme on le verra par la suite, la stricte interdiction
des exportations reste
l’exception dans le contrôle des biens à double usage. Ainsi, ces
flux ne sont pas interdits mais encadrés
et contrôlés, ce n’est donc pas une dérogation totale aux
principes de libre échange en méconnaissance
des enjeux commerciaux et industriels mais un cadrage pour motifs
impérieux de sécurité
internationale dont l’ONU, notamment, a défini les contours.
L'ONU et le cadre général
des biens à
double usage Si
les principes juridiques commerciaux desquels relève le contrôle
des biens à double usage ont été
abordés, il s'agit désormais de se pencher sur la dimension seconde
de ces biens et l'aspect sécuritaire
de leur contrôle. Ainsi, l'Organisation des Nations Unies (ONU) a
souhaité poser les bases
du volet sécuritaire de ce contrôle.
effet, le maintien de la paix et de la sécurité
est une mission du conseil de sécurité,
dont la France est un membre permanent depuis
sa création en 1945, à la suite de la conférence de San Francisco.
Les décisions prises par le conseil
de sécurité doivent être acceptées et appliquées par les Etats
membres (article 25 de la Charte
ONU), ce qui en fait des outils d’harmonisation précieux aux yeux
de l’ONU. C'est
plus particulièrement le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies
et la résolution 1540 du 28
avril 2004, prise par le Conseil de Sécurité, qui entendent
instituer un contrôle des biens à double usage
au niveau mondial. Toutefois il apparaît que ce régime général de
contrôle n’est pas forcément
le cadre d’action le plus efficace. Le contrôle pour motifs sécuritaires des exportations de biens à
double usage relève d'une volonté
diplomatique et politique des Etats exprimée à travers le conseil
de sécurité et l'ONU. Le
chapitre VII de la charte des Nations Unies, intitulé « Action en
cas de menace contre la paix, de
rupture de la paix et d’acte d’agression », prévoit, à son
article 39, que si le conseil constate «l'existence
d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte
d'agression», il peut décider
«quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42
la paix et la sécurité internationale». Ainsi, l'article 41
prévoit que des mesures n'impliquant par
le recours à la force peuvent être prises par le Conseil de
Sécurité. Ces mesures peuvent constituer
à inviter les Etats membres à «l'interruption complète ou
partielle des relations économiques»
avec l'Etat visé par ces sanctions, c'est-à-dire des embargos. Dès
lors les Etats peuvent
être amenés, sur décision du conseil de sécurité, à contrôler
voir interdire les exportations de
biens sensibles, tels que les biens à double usage, vers des
destinations dites à risques. Les
Etats identifient des pays jugés à risques et décident de
contrôler les exportations des biens sensibles
vers ces pays dans le cadre d'embargos. L'exemple des résolutions du
Conseil de Sécurité visant
l'Iran depuis 2006 illustre l'usage fait par l'ONU de l'article 41
chapitre VII de la charte pour contrôler
ces biens. Ainsi la résolution 1737 (2006)9
«la fourniture, la vente ou le transfert, directs
ou indirects […] de tous articles, matières, équipements, biens
et technologies […] susceptibles
de contribuer aux activités liées à l’enrichissement, au
retraitement ou à l’eau lourde, ou
à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires ». Cette
volonté est par la suite réaffirmée par la
résolution 1803 (2008)
complète la résolution 1737 en plaçant sous embargo les biens à
usage énumérés par une circulaire (mise à jour en 2010) à
laquelle l'article 13 de la résolution
1803 fait référence. Le conseil de sécurité a donc jugé
nécessaire d'encadrer strictement le
commerce des biens à double usage au même titre que celui des armes
1929 (2010) est
dernièrement venue étoffer cet arsenal de restrictions en ajoutant
à double usage les transferts de technologie dans les secteurs
sensibles, la fourniture de services
financiers, «notamment les services d’assurance et de réassurance
», ou le transfert «de tous
fonds, autres actifs ou ressources économiques [qui] pourraient
contribuer aux activités nucléaires
de l’Iran ». De plus, la résolution instaure un contrôle strict
des biens listés par les résolutions
1737 et 1803, en autorisant, à son article 16, les Etats membres à
s'en saisir et à procéder à
leur neutralisation au cours d'inspections réalisées, elles, en
vertu des législations nationales (article
14). Dernièrement, ce contrôle a été remis en cause, bien que
maintenu, dans le cadre des négociations
autour du nucléaire iranien. Si la France semblait très réticente
à l’assouplissement de ce
contrôle, il est apparu que ces sanctions étaient potentiellement
discutables, notamment pour les Etats-Unis.
En effet, la dernière réunion de mars 2015 à Lausanne a laissé
présager une avancée sur la
levée des sanctions. Ainsi,
à travers ces résolutions et l'exemple de l'embargo iranien, il
apparaît que le contrôle international
des biens à double usage relève tout d'abord d'une volonté
politique et sécuritaire et s'applique
en priorité à des zones ciblées et jugées à risque. La mise en
place d'une régulation ad hoc
est ici nécessaire pour encadrer les transferts de ces biens vers
l'Iran et une liste exhaustive de biens
est dressée pour l'application de ces textes. On n'est donc pas face
à une régulation internationale
de droit commun des biens à double usage mais à des mesures
ponctuelles et spécifiques
d'embargo dans le cadre de négociations diplomatiques et liées au
contexte géostratégique.
résolution 1540, adoptée le 28 avril 2004 par le Conseil de
Sécurité de l'ONU, en vertu du chapitre
VII, est un texte juridiquement contraignant. Elle vise, dans un
contexte post 11 septembre 2001,
à renforcer la lutte contre «la prolifération des armes
nucléaires, biologiques, chimiques et leurs
vecteurs, et le risque lié à l’acquisition de ces armes par des
acteurs non étatiques».
résolution 1540 est une réponse aux inquiétudes, qui surgissent à
la chute de l'URSS et à la suite
du 11 septembre 2001, de voir de nouveaux acteurs non-étatiques
constituer une menace jusqu’alors
mal prise en considération par les traités «classiques» de
prône ainsi la non-prolifération, le multilatéralisme et la
coopération pour lutter efficacement
contre les nouvelles menaces identifiées. Ceci marque, à l'époque,
un revirement de la politique
Dans un objectif d'efficience, elle engage un renforcement du
coercitif et répressif en complément des actions majoritairement
préventives des précédents traités
de non-prolifération. Ainsi, le Conseil de Sécurité «décide»
que les Etats ont obligation de «prendre
et appliquer des mesures efficaces afin de mettre en place des
dispositifs intérieurs de contrôle
destinés à prévenir la prolifération des armes nucléaires,
chimiques ou biologiques et de leurs
vecteurs, y compris en mettant en place des dispositifs de contrôle
appropriés pour les matières
connexes».
du terme « matières connexes », sans références à une liste
de biens ou de matériels, laisse donc un champ large
d'interprétation et de contrôle qui permet
d'y inclure les biens à double usage. Ce
texte marque un retour vers un régime multilatéral et à vocation
contraignante du contrôle du commerce
des biens «sensibles». Toutefois,
que ce soient par les résolutions 1737, 1803 ou 1929 dans le cas
iranien, ou la résolution 1540
qui instaure un régime général de contrôle, l'ONU ne fait que
poser les bases du contrôle. Celui-ci
relève en dernier ressort du droit interne des Etats et son
efficience dépend en grande partie
de sa transposition en droit interne. C'est d'ailleurs pour cette
raison que la résolution 1540 portait
création du Comité 1540, au sein du Conseil de Sécurité, chargé
de contrôler et d'assister les Etats
dans la mise en œuvre des obligations découlant du texte18.
textes internationaux posent donc des cadres de contrôle généraux
qui permettent une harmonisation
des normes de contrôle, notamment à l'aide d'organe tel que le
Comité 1540, mais restent
subordonnés à la transposition en droit interne de ces normes et à
la réalisation d'un contrôle dépendant
exclusivement des Etats. C'est pourquoi certains Etats ont jugé
nécessaire de s'entendre sur
des normes de contrôle communes plus précises. C’est dans cette
optique qu’ont été créés les différents
régimes multilatéraux de contrôles des exportations (RMCE), dont
l’Arrangement de Wassenaar.
Européenne est un acteur central dans la mise en place de ce
contrôle. La majorité de ses membres
sont, aujourd’hui, parties de l’arrangement de Wassenaar et
étaient représentés au COCOM. Par
ailleurs, une grande partie des principaux pays exportateurs sont
(France, Allemagne, Belgique, Autriche, Italie…). C’est donc
assez naturellement que cet
enjeu a finalement pris des dimensions communautaires.
la mise en place de régimes internationaux présente des avantages
particuliers qui se montrent
toutefois limités. L’adoption d’une base commune de contrôle et
d’une définition partagée du
champ de contrôle est nécessaire à la mise en place d’un cadre
effectif de régulation. Toutefois, il s’avère
que cette harmonisation peut se révéler insuffisante,
particulièrement au sein d’une Union douanière
telle que l’Union Européenne. La libre circulation des
marchandises, consacrée par l’article
28 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE),
ex-article 23 TCE, nécessite
une coordination poussée en matière d’encadrement des biens à
double usage. Sans normes
spécifiques communes, la non-participation d’un seul Etat membre
aux régimes de contrôle précités
rendrait les efforts des autres pays membres inutiles.
donc la compétence exclusive de la Commission en matière douanière
et commerciale (article
3.1 TFUE), qui a fait des politiques en matière d’exportations un
enjeu communautaire. Néanmoins,
ce contrôle n’a pas été évident à instaurer. Dès 1994 et la
fin du COCOM, l’UE avait tenté
d’instaurer un régime commun de contrôle. En effet, l’ouverture
des frontières européennes le 1er
janvier 1993 supposait l’adoption d’un régime commun et
spécifique. Mais celui-ci avait d’abord
échoué du fait d’un équilibre précaire entre les objectifs de
sécurité et de compétitivité.
l’UE est compétente en matière commerciale, ses prérogatives
sécuritaires sont, elles, plus incertaines.
Or les biens à double usage s’inscrivent à la croisée de ces
deux enjeux. De ce fait, la dimension
« trans-piliers » d’un tel contrôle, reposant sur des fondements
commerciaux et sécuritaires,
avait été jugée contraire au droit communautaire par la CJCE.
l’UE a mis en place un système de contrôle dès les années 2000,
en refondant son action
sur des bases légales conformes à la jurisprudence communautaire,
sans abandonner la dimension
sécuritaire et politique à travers le cadre fixé par le Conseil.
des exportations de biens à
base du cadre de contrôle européen en matière de biens à double
usage a d’abord était incertaine.
C’est la nature ambivalente des biens contrôlés et la dualité
des motifs de réglementation qui
avaient initialement posé problème à la Cour. L’UE, et a
fortiori la Commission, n’ayant aucune compétence
normative formelle en matière de défense et de politique étrangère,
celle-ci restant l’exclusivité
des Etats membres, le cadre de contrôle a dû être refondu sur des
bases légales stables. C’est
donc en se basant sur les prérogatives de l’Union en matière
commerciale, dans une logique fonctionnaliste,
que ce contrôle a été élaboré, sans toutefois abandonner sa
dimension diplomatique et
sécuritaire, comme on le verra notamment à travers l’exemple
russe. Une compétence
exclusive en matière
d'exportations
Européenne, avant d'être un espace politique ou citoyen commun, est
intégré ayant rassemblé des pays européens autour de politiques
commerciales et douanières
communes. La Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA),
en 1951, et la
Communauté Économique Européenne (CEE), en 1957, ont posé les
bases de ce territoire commercial
et douanier commun. La suppression des droits de douanes, la mise en
place de tarifs douaniers
communs avec les pays tiers et la quasi-exclusivité en matière
commerciale de la commission
ont fait de l'UE un acteur incontournable en matière de politiques
extérieures. Le Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne
(TFUE) de 2007 confère
en effet une compétence exclusive à l'Union en matière douanière
(article 3.1 a) et commerciale
(article 3.1 e)). C'est pourquoi, au moment de s'intéresser à la
en matière d'exportation, il paraît nécessaire de poser le cadre
institutionnel qui le précède.
le TFUE, à son article 207 alinéa 2 (ex-art.133 TCE), rappelle que
la commission et le conseil
sont compétents pour adopter les mesures « définissant le cadre
dans lequel est mise en œuvre
la politique commerciale commune » par voie de règlement. Cet
article est la première base légale
des règlements communautaires qui encadrent le contrôle des biens à
double usage. Les institutions
de l’Union sont donc compétentes pour légiférer et encadrer la
politique commerciale communautaire.
règlement (CEE) n°2603/69 du Conseil du 20 décembre 1969, portant
établissement d'un régime
commun applicable aux exportations, fixe le cadre de ce régime
commercial commun et fonde
l'un des trois piliers originels de l'actuelle Union Européenne.
C'est d'ailleurs dans le respect de
ce texte que le règlement (CE) n°428/2009 du Conseil du 5 mai 2009
instituant un régime communautaire
de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du
transit de biens à double
usage enjoint les Etats à prendre des mesures sur les exportations
de biens à double usage (considérant
5 du règlement). C'est bien la réglementation communautaire en
matière commerciale qui
cadre le contrôle des biens à double usage. Par
ailleurs, le futur code des douanes de l'union, établi par le
règlement communautaire n°450/2008
du 23 avril 2008, participera à la mise en place d'un territoire
douanier unifié dans la lignée
du premier code communautaire de 1992. Celui-ci s'applique de façon
uniforme à l'ensemble
du territoire de l'Union 30
entend unifier les procédures douanières, notamment les
électroniques avec le nouveau texte. Ce code s'appliquant à
l'ensemble des marchandises relevant
des traités communautaires, il vise donc à encadrer et harmoniser
le volet pénal sanctionnant
les infractions aux normes de contrôle des biens à double usage.
commission européenne, notamment à travers la direction générale
fiscalité et union douanière (TAXUD),
est donc l'acteur communautaire de référence chargée des missions
douanières. Ces missions
relèvent de trois grands axes principaux: la protection des
frontières extérieures de l'Union,
le développement d'une coopération internationale et la lutte
contre les fraudes. Or le développement
de règles et de normes sécuritaires est la plus récente des
grandes tendances à l’œuvre
dans la reconfiguration de ces missions31.
sur les textes destinés à faciliter le commerce entre les membres
de l'Union, mais aussi avec
les pays tiers, que la réglementation sur les exportations des biens
à double usage se fonde tout d'abord.
Mais ce contrôle repose aussi sur un volet plus sécuritaire des
textes communautaires. Une politique sécuritaire
son article 21, le Traité sur l'Union Européenne (1992) liste les
objectifs de l'action extérieure de l'UE.
Parmi ceux-ci, on retrouve à l'alinéa 2 c), la préservation de la
paix, la prévention des conflits et
le renforcement de la sécurité internationale. Par ailleurs, à son
article 24 alinéa 1, il dispose que «la
politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des
règles et procédures spécifiques. Elle
est définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le
Conseil». Si les gouvernements nationaux
exercent toujours un contrôle indépendant sur les questions de
politique étrangère et de défense,
ils collaborent pour élaborer une politique étrangère et de
sécurité commune (la PESC) et c'est
le Conseil qui est le cadre principal de cette coopération
gouvernementale. Ainsi,
l’article 215 TFUE autorise le Conseil à adopter, à la majorité
qualifiée, des mesures de restrictions
commerciales sur proposition du Haut Représentant de l'Union pour
et la politique de sécurité, et de la Commission. L’UE s’est
donc dotée de quelques moyens
d’actions diplomatiques. Cette possibilité de sanctions s’inscrit
dans la volonté de mettre en place
une ligne diplomatique commune. Toutefois, elle reste soumise à
l’accord des Etats, à travers la
compétence spécifique du Conseil sur cette question. En effet,
contrairement aux mesures commerciales,
les mesures relevant de la PESC ne sont pas une compétence exclusive
et restent soumises au vote des Etats membres. De ce fait, c’est
plus dans une dynamique
d’harmonisation que d’intégration que s’élabore la ligne
sécuritaire commune. A
ce titre, le Conseil a élaboré, en 2003, la stratégie de l’Union
européenne contre la prolifération des
armes de destruction massive, dite «stratégie ADM».
Dans ce document, l'UE identifie la prolifération
des armes de destruction massive, et des technologies et
connaissances à double usage, comme
une menace croissante pour la paix et la sécurité.
Cette stratégie recommande donc un renforcement
du multilatéralisme d'un contrôle basé sur les régimes
multilatéraux, tel Wassenaar.
préconise par ailleurs un recours à des sanctions dans le cadre du
droit international, notamment
le Chapitre VII de l'ONU, en cas de manquements graves. Enfin, au
point 30. A) 4) du Chapitre
III, elle entend « renforcer les politiques et les pratiques en
matière de contrôle des exportations ». Cette
stratégie pose les bases politiques, plus que juridiques, du
contrôle des biens à double usage. En
effet, elle est déjà précédée par plusieurs règlements en la
matière, notamment le règlement 1334/2000,
mais elle ancre ce contrôle comme une des priorités de l'Union. Ce
document fait suite au
plan d'action de Thessalonique de juin 2003 qui entendait, entre
autres, «renforcer la capacité de [l']
Union à agir en tant que force cohérente et unifiée dans le cadre
du système international et répondre
avec efficacité aux défis que posent la mondialisation et
l'interdépendance ». Ce plan d'action
général, puis cette stratégie spécifique, témoignent de la
volonté du conseil (organe inter- gouvernemental)
d'inscrire l'aspect sécuritaire au cœur des politiques
communautaires. Ces deux textes
font office de cadre politique à l'action de l'Union en matière
sécuritaire. Ils sont d’ailleurs évoqués
au rang de ses considérants par la Commission au moment de rédiger
les règlements encadrant
le contrôle des biens à double usage36.
Si la CJCE
avait refusé, en 1997, de considérer une politique de régulation
des exportations basée à
la fois sur les compétences commerciales et sécuritaires de
l’Union, le cadre fixé par le Conseil, à travers
ces stratégies, permet d’induire une politique de contrôle aux
bases légales commerciales et au
cadre plus diplomatique et sécuritaire. Ainsi les règlements en
matière de contrôle sont basés sur le
droit commercial européen et s’inscrivent dans une politique
sécuritaire inter-gouvernementale au sein
de l’Union. De plus, cette position commune permet de contraindre
les Etats membres à respecter
leurs engagements en les exposant à des sanctions politiques et
dans le cadre de cette volonté politique que les Etats membres, à
travers le Conseil, ont décidé
de mettre au point un régime de sanctions spécifique et
contraignant portant sur les exportations
communautaires à destination de la Russie. Le règlement (UE)
n°833/2014 du Conseil, du
31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux
actions de la Russie déstabilisant
la situation en Ukraine, témoigne de la prise en charge de ces
enjeux au niveau de l’Union
à la suite des évènements survenus en Ukraine, l’UE a entendu
mettre en place des sanctions diplomatiques
à l’encontre de la Russie. Après avoir gelé des actifs de hauts
dignitaires russes, l’UE a
adopté une batterie de sanctions beaucoup plus restrictives. Elle a
désiré affirmer l’uniformité de sa
politique diplomatique vis-à-vis de la Russie. Plutôt que de
prendre des sanctions dans le cadre de
l’ONU (impossibles au vu du droit de veto russe), ou unilatérales,
les Etats membres ont préféré adopter
une ligne commune sous le sceau de l’UE. Le règlement n°833/2014
est donc venu sanctionner
la Russie en interdisant les exportations communautaires de matériels
de guerre et de biens
à double usage. Cet embargo a été pris en vertu de l’article 215
TFUE et du règlement 428/2009,
qu’il s’agira de présenter par la suite. Ainsi, l’UE, à
travers ces sanctions commerciales et sécuritaires,
a affirmé sa volonté de mettre en place une diplomatie cohérente
Le contrôle, voire l’interdiction, de l’exportation des biens à
double usage est donc un
outil mobilisé par l’UE dans sa politique commerciale et
diplomatique. Il
est à noter que l’UE avait déjà adopté des dispositions visant
à interdire des exportations de biens
à double usage à destination de pays jugés sensibles. Les autres embargos
relations diplomatiques des Etats membres
avec certains pays, comme l’Iran ou la Corée du Nord, avaient
poussé à l’adoption de positions
communes déterminant des sanctions qui s’étaient traduites par
des règlements de restrictions
aux exportations. Ainsi la Position Commune 2007/140/PESC du Conseil
concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de
l’Iran avait été suivie du règlement
423/2007 du Conseil du 19 avril 2007 interdisant «de vendre, de
fournir, de transférer ou d’exporter,
directement ou indirectement, les biens et technologies figurant à
l’Annexe I du règlement
1334/2000 ».
Concernant la Corée du Nord, c’est le règlement n°
329/2007 du Conseil du 27
mars 2007 qui était venu interdire ces exportations.
membres ont donc interdit ces exportations en se basant sur des
règlements antérieurs qui
définissent et catégorisent les biens à double usage et leur
modalité de contrôle et d’exportation au
niveau communautaire. Le Conseil y fait régulièrement référence
et base la mise en place de ces sanctions
sur les normes qu’ils établissent. Un cadre réglementaire
travers l’Annexe I L'Union
Européenne, dans sa volonté de constituer un espace douanier
homogène et harmonisé, a mis
en place plusieurs systèmes de normes et de contrôle. L'objectif
était de réussir à implanter des cadres
normatifs unifiés régissant l'ensemble des transactions intra et
extra-communautaires. Dans cette
optique, elle a élaboré des règlements visant à généraliser un
certain nombre de pratiques et modalités
de contrôle des biens à double usage. La mise en place de ce cadre
commun s'est construite
pas à pas afin d'aboutir au régime le plus exhaustif, le plus
compréhensif et le plus efficient
possible. A cette fin, plusieurs règlements sont venus encadrer la
définition de la notion de biens
à double usage et son champ d’application. Ce sont ces règlements
et le champ des biens et pratiques
qu’ils encadrent qu’il s’agit désormais d’étudier
puisqu’ils servent de base aux politiques
évoquées. Bien que plus descriptive, cette partie est nécessaire
la réalité opérationnelle de ce contrôle. Le règlement
1334/2000 et l’action commune 2000/401/PESC,
règlement s'inscrivait à la suite du règlement (CE) n°3381/94 qui
instituait déjà un régime de contrôle
des biens à double usage. Dénoncé par la Cour dans des arrêts de
1995 pour son fondement juridique
trans-pilier et sa trop grande complexité, ce régime avait donc été
abandonné pour être remplacé
dès 2000 par ce règlement. Celui-ci visait à harmoniser les
différentes dispositions prises jusqu'à
affichée était, en effet, de rendre ce contrôle, déjà en place à
l'époque du COCOM, homogène
à l'échelle communautaire. Il traduisait la volonté de la part des
Etats membres de se conformer
à leurs engagements internationaux
de contrôler efficacement les transactions la
communauté européenne et les pays tiers. Le
règlement s'est donc attaché à donner une définition
élargie des biens entrant dans la catégorie des biens à double
usage renvoyant les pays membres
à son Annexe I40
liste l'ensemble des biens soumis à ce contrôle dans une ambition
annexe reprend les biens listés par les régimes de contrôle
internationaux (notamment l’arrangement
de Wassenaar) au niveau communautaire, c’est la liste de base des
biens soumis à contrôle,
divisés en dix catégories. Toutefois, le législateur européen,
dans un souci d'efficience, a aussi
laissé la liberté aux pays membres de contrôler des biens ne
figurant pas dans cette liste
discrétion, c’est la clause « attrape tout», dont les effets
seront détaillés postérieurement. L'UE
s'est par ailleurs attachée à couvrir l'ensemble des procédés
d'exportations en y incluant les exportations
intangibles vers les pays tiers.
les transactions effectuées par courriers
télécopies ou téléphone sont tombées sous le contrôle institué
par ce règlement. Ce contrôle
cible les technologies duales, définies comme étant des «
pour le développement, la production ou l’utilisation d’un
Ces connaissances n'existant
pas nécessairement sous forme matérielle, elles peuvent être
exportées de manière dématérialisée
vers des pays tiers. L'action
commune du Conseil du 22 juin 2000, 2000/401/PESC relative au
contrôle de l'assistance technique
liée à certaines destinations finales militaires est venue
compléter le règlement 1334/2000. Elle
a soumis «l'assistance technique fournie en dehors de la Communauté
européenne par une personne
physique ou morale établie dans la Communauté européenne » à des
contrôles lorsqu’elle est
destinée à contribuer à une activité relative à des armes de
destruction massive ou à certaines destinations
finales militaires. La rédaction de cet article a permis de couvrir les transferts de
induits par l'assistance technique, même s'ils impliquent des
de personnes45,
ce que ne permettait pas le règlement 1334/2000. En
2000, l'UE s'est donc dotée, à travers ces textes, d'instruments de
contrôle qui lui permettent de contrôler
un grand nombre d'activités, de biens et de transactions dans le
cadre du contrôle des biens à
double usage. La refonte – Le règlement
428/2009 : transit,
L’extension continue du cadre général
règlement 428/2009 est venu abroger le règlement 1334/2000 et
reprend ses dispositions tout en
y ajoutant de nouvelles. L'intérêt de cette refonte réside
notamment dans la redéfinition de certains
types d'activités liés au commerce des biens à double usage et à
la mise à jour de l'Annexe I, base
du contrôle des Etats membres, face aux innovations technologiques
dans le domaine. Le but était
de maintenir le contrôle effectif en prenant en compte de nouveaux
biens et pratiques échappant
au règlement précédent, et pourtant extrêmement sensibles.
révision a permis d'introduire les transits de biens à double usage
aux activités contrôlées. L'article
6 précise donc qu'un Etat membre peut interdire le transit de ces
biens s’ils sont susceptibles
de figurer sur la liste de l'Annexe I (mise à jour) ou s'ils
relèvent des mesures visées aux
articles 4 et 8. Ces biens sont contrôlés en raison de leur passage
européenne, il n'est pas nécessaire qu'il soit exporté depuis un
pays membre. C'est donc
un élargissement du champ du contrôle communautaire et une lecture
extensive de la territorialité
de son champ de compétence. Le courtage
règlement a étendu ce contrôle à la prestation de services liés
aux biens à double usage. L'article
7 permet le contrôle de fourniture de services, à condition qu'elle
n'implique pas de mouvement
transfrontalier de personnes. C'est donc un contrôle étendu aux
activités de personnes en
rapport avec l'exportation de biens à double usage Le courtage est
plus précisément contrôlé au nom
de l'article 5 du règlement qui le définit comme tel :
La négociation ou la gestion de transactions en vue de l'achat, la
vente ou la fourniture des biens à
double usage d'un pays tiers vers un autre pays tiers, ou
ou l'achat de biens à double usage qui se situent dans des pays
tiers en vue de leur transfert
vers un autre pays tiers. C'est-à-dire
qu'une entité ou une personne établie au sein de l'Union Européenne
organisant une transaction
entre des Etats extra-communautaires sont susceptibles d'être
sujettes à ce contrôle. Le bien
n'a pas besoin de transiter physiquement par le territoire
communautaire dès lors que le contrôle
porte sur la prestation d'un service et non le bien en question.
C'est d'ailleurs une autorisation
spécifique de courtage qui est nécessaire, et non une licence
d'exportation .
est rendu possible par la territorialité du service rendu, mais si
l'entité est implantée dans un
Etat tiers, l'UE n'est pas compétente.
règlement est venu clarifier la notion des exportations intangibles
de technologies à double
usage. En effet, il s'est avéré difficile de situer avec certitude
la destination de certaines de ces
exportations, notamment un courrier électronique. C'est pourquoi le
nouveau règlement 428/2009
a précisé la définition d'exportations intangibles en incluant
dans sa définition, à son 'article
2.2 iii, l'action de mettre «à disposition sous forme électronique
des logiciels ou technologies à
l'intention de personnes physiques ou morales […] à l'extérieur
de la communauté ». Dès lors toutes
technologies duales rendues accessibles à des acteurs
extra-communautaires par le biais de serveur
intranet ou internet est susceptible de contrôle. C’est donc un
champ de contrôle extrêmement
souci d'efficacité et de cohérence, l'UE a engagé plusieurs
remises à jour du cadre de contrôle,
la dernière étant celle de 2014. Après que le Conseil de l'Europe
a rendu un avis favorable au
renforcement du contrôle des exportations le 21 novembre 2014, le
règlement n°1382/2014 venu modifier le règlement 428/2009. Dans
son avis, le Conseil insiste sur la nécessité de continuer
efforts jusqu'alors fournis en matière de contrôle des exportations
intangibles, notamment sur les technologies,
et d'inclure les technologies de surveillance et d'informations au
régime de contrôle. Ainsi,
le règlement du 22 octobre 2014 a publié une « version actualisée
et consolidée » de l'annexe I
du règlement 428/200949.
donc, les biens relatifs à la sécurité de l'information font
partie de l'Annexe I, catégorie 5,
partie II, et sont, à ce titre contrôlé par les Etats membres et
soumis à un régime de licence. C'est
là tout l'enjeu de ces différentes listes et règlements évoqués
jusqu'ici. Ils servent de base aux Etats
membres pour mettre en place un système de contrôle qui se traduit,
notamment, par l'attribution
spécifique de licences permettant les transactions liées aux biens
ici listés. Ainsi, s'il est nécessaire
d'avoir une idée des différents biens et activités soumis à ce
contrôle et du caractère très évolutif
de cette base, il s'agit désormais de s’intéresser aux procédures
de contrôle qui en découlent L'UE comme vecteur d'harmonisation des procédures
harmonisation de la nomenclature des biens à double usage ne
constitue pas une garantie suffisante
et nécessaire à une harmonisation effective du contrôle. C’est
pour cette raison que l’UE, si
elle se base sur l’arrangement de Wassenaar pour arrêter la liste
des biens qu’elle soumet à contrôle,
a entendu doter les Etats membres de procédures communes. L’objectif
européenne est donc bien « d’instituer un régime commun de
contrôle et de politiques
de contrôle harmonisées ». Dans cet objectif, elle a mis en place
un procédé d’autorisation
d’exportation obligatoire et harmonisé.
Harmoniser les autorisations aux exportations vers des pays
uniformisation du système d’attribution des licences était
nécessaire. En effet, l’UE se doit de se
conformer à ses objectifs commerciaux de facilitation de la libre
circulation des marchandises et de
libre-échange. Un particularisme national dans l’attribution des
licences d’exportation aurait créé des
complications administratives aux exportations, sans évoquer les
risques sécuritaires déjà évoqués
précédemment. La mise en place d’un système commun de licences a
permis de fluidifier les
échanges et de fournir des garanties aux producteurs. Aussi, une
licence attribuée dans un Etat membre
sera valable dans le reste de l’Union (article 9.2 règlement (CE)
n°428/2009). Cette universalité
des licences implique des règles d’attribution cadrées. Le
règlement prévoit donc des types
de licences spécifiques en fonction des pratiques et profils des
exportateurs, toujours dans le but
de faciliter le commerce.
la forme la plus classique des autorisations, elle représente la
quasi-totalité des 4000 demandes
annuelles traitées par le Service des Biens à Double Usage (SBDU)
Elle permet à un exportateur
déterminé de procéder aux exportations liées à une opération
précise (un ou plusieurs biens
vers un destinataire ou utilisateur final dans un pays tiers). Prévue
à l’article 9 du règlement n°428/2009,
cette licence est accordée par les autorités nationales. Elle doit
mentionner l’utilisateur final,
le pays de destination et l’utilisation finale. Le volume (limité),
la valeur (limitée) et la nature (sa
catégorie au sens de l’Annexe I) des marchandises doivent aussi
figurer sur cette autorisation afin
de permettre des contrôles en douanes facilités. Par
ailleurs, l’Etat membre peut exiger une déclaration d’utilisation
finale de la part du destinataire d’un
pays tiers, même si sa propre législation ne l’y oblige pas. Ce
procédé permet une harmonisation
procédurale qui tend à dépasser le cadre de l’Union. Toutefois,
obtenir cette licence est
un processus administrativement lourd (délais de 60 jours en mars
2012, selon les chiffres du Service
des Biens à Double Usage, à la Direction Générale de
l’Entreprise). De plus, une licence n’est
valable que pour un délai déterminé, 4 mois en France. Aussi, il
existe d’autres régimes de licences
visant à faciliter les exportations en fonction des risques
présentés. Les licences globales
licences individuelles, ces licences sont octroyées à un opérateur
Elles s’en
distinguent par leur caractère moins contraignant. Toutefois, elles
sont moins régulièrement attribuées
: une quarantaine de ces licences sont attribuées annuellement en
France par le SBDU. Mais elles permettent aux
exportateurs réguliers de s’affranchir
de contraintes administratives récurrentes. Il s'agit donc d'une
autorisation octroyée à un exportateur
particulier, pour un type ou une catégorie précis de biens à
double usage. L’autorisation
est valable pour des exportations vers un ou plusieurs
utilisateurs/destinataires finaux
spécifiques et considérés comme non sensibles, dans un ou
plusieurs pays de destination tiers spécifiques,
membre des régimes de non-prolifération. Par ailleurs, ce type de
licence a une validité minimale
de 12 mois et peut être établi sans limite de valeur et de
quantité. Mais l’UE est allée plus loin
en mettant en place des licences plus larges pour des exportations à
l’objet et aux destinations spécifiques.
s'agit d'une autorisation d’exportation pour certains pays de
destination, octroyée à l’ensemble des
exportateurs qui respectent les conditions et exigences d’utilisation
telles qu’elles figurent aux annexes
IIa à IIf du règlement (CE) 428/2009 modifié. Ce sont donc des
licences octroyées plus facilement
et relatives à des cas généraux. Au contraire des licences
individuelles, ces licences s’inscrivent
dans un cadre préétabli. Le but de ces licences est de faciliter
les exportations vers les pays
considérés comme des destinations sécurisées et pour des biens
prédéfinis. Elles rendent les contrôles
plus souples et modulables en allégeant les procédures de demande
d’autorisation. Elles présentent
par ailleurs une certaine dimension diplomatique à travers
définition de ces destinations
sécurisées. En effet, figurer sur ces listes représente un intérêt
majeur pour les partenaires de l’UE qui voient les échanges de
marchandises et de technologies
sensibles facilités. Il
existe ainsi six licences générales communautaires, et chacune fixe
des régimes spécifiques. La licence
couvrant le plus de biens, presque la totalité des biens visés à
l’Annexe I, s’applique ainsi à quelques
pays (7) partis de l’Arrangement de Wassenaar et partenaires
commerciaux majeurs de l’UE
(Australie, Nouvelle-Zélande, Canada, Norvège, États-Unis
d'Amérique, Japon, Liechtenstein). Cette
licence, l’Autorisation générale communautaire EU001 (AGCE), se
réfère à l’Annexe II du règlement
428/2009 modifié qui liste les biens concernés (soit l’Annexe I
sans les biens les plus sensibles,
de l’Annexe IV). Les licences les plus circonscrites à quelques
situations (exportations temporaires
pour expositions et foires, Autorisation générale communautaire
EU004), ou catégories de
biens (Télécommunications, Autorisation générale communautaire
EU005), s’appliquent à un plus
grand nombre de pays, jusqu’à 24 (dont la Russie, l’Inde ou
l’Ukraine). C’est
donc un contrôle sur mesure que l’UE entend mettre en place,
fonction de ses intérêts commerciaux
et sécuritaires. Ainsi, le Conseil a récemment déclaré être
favorable « à une éventuelle introduction
de nouvelles autorisations générales d'exportation de l'Union, qui
peuvent faciliter les échanges
commerciaux à faible risque dans l'intérêt de l'ensemble des
entreprises européennes tout en
maintenant le niveau élevé des contrôles en vigueur ».
différentes licences participent d’un système harmonisé de
procédures d’autorisation aux exportations
pour toute la zone UE qui permet la réalisation d’une politique
commerciale et concertée, respectant les intérêts économiques des
Etats membres. Ainsi, les sept pays concernés par
l’AGCE EU 001 représentaient, en 1998, lors des discussions sur la
réforme du régime communautaire,
plus de 70 % des exportations vers des pays tiers des biens et
2012, c’est toujours la licence générale la plus demandée par
les exportateurs.
que la majorité des biens à double usage soit susceptible d’être
exportée sans contrôle d’un Etat
membre vers un autre, les biens listés à l’Annexe IV requièrent
l’obtention d’une licence d’exportation
délivrée par les autorités nationales57.
Cette restriction supplémentaire interpelle alors que
la réalisation du marché intérieur en 1993 avait entrainé la
suppression de la majorité des contrôles
aux frontières internes au sein de la zone UE. Il s’agit donc de
rappeler que si l’UE est une union
douanière, l’article 36 TFUE permet les « interdictions ou
restrictions d'importation, d'exportation
ou de transit, justifiées par des raisons […] de sécurité
publique ». Ainsi,
l’Annexe IV du règlement n°428/2009, remise à jour par le
règlement n°1382/2014, liste les biens
les plus sensibles de l’Annexe I. C’est-à-dire les produits
relevant de la technologie de la furtivité,
du contrôle stratégique communautaire (amorçage d’explosifs,
cryptologie) de la technologie
MTCR (régime de contrôle de la technologie des missiles), ou de la
convention sur les armes
chimiques et la technologie du NSG (groupe des fournisseurs
nucléaires) 58.
C’est donc pour les
biens les plus susceptibles d’être détournés à des fins
militaires que ces exportations sont soumises
à licence. Toutefois,
contrairement aux exportations à destination de pays tiers, il
n’existe pas de formalités de
dédouanement pour les échanges intracommunautaires. C’est-à-dire
la réalisation de contrôle en douanes.
C’est donc un régime de contrôle moins encadré que celui
appliqué aux exportations vers les
pays tiers mais qui témoigne d’une volonté communautaire
d’encadrer de manière stricte ces échanges,
fussent-ils intracommunautaires. Le
régime de contrôle est ainsi basé sur un triple processus de
facilitation des échanges ou de contrôle
accru, à travers les trois annexes, les quatre types de licences et
les trois destinations (UE/zone
de convergence/le reste du monde). La sensibilité des biens et
technologies se détermine à la
fois en soi, et à partir des destinations, ce qui donne quatre cas
de sensibilité (du plus clair au plus sombre
dans le tableau suivant). Il est par ailleurs à repréciser que
certains pays tiers non concernés par
l’AGCE EU001 font l’objet de quelques licences générales
communautaires moins compréhensives.
règlement 428/2009 organise un régime communautaire de contrôle
des exportations de biens à double
usage basé sur « un système commun de contrôle et de politiques
harmonisées d’application et
de contrôle dans tous les Etats membres » (Considérant n° 4 du
règlement 428/2009). Mais les modalités
d’application des contrôles organisés par ce règlement relèvent
de l’appréciation des pays membres.
Les règlements communautaires fixent un cadre de contrôle harmonisé
mais, en l’absence d’une
administration communautaire, l’exécution de celui-ci relève des
prérogatives des Etats membres.
si la mise en place d’une politique communautaire de contrôle et
la conception d’un cadre harmonisé
visent à éviter l’existence de différences préjudiciables entre
pays membres au sein d’un espace
de libre-échange, l’absence d’une entité supra-étatique
d’exécution ne peut être occultée. En l’espèce
ce sont bien les Etats qui sont les exécutants de cette politique. A
ce titre, ils gardent donc une
certaine marge de manœuvre qu’il s’agit maintenant d’évaluer.
L'application de la règlementation des biens à double usage
règle figurant à l'article 4 du règlement N° 428/2009
modifié résulte à l'origine de la transposition en droit européen :
de la directive n° 7 du MTCR indiquant :
des dispositions générales 1a et 1b applicables aux participants du Groupe d'Australie (AG) '' Les membres doivent s'assurer que leur réglementation comprendra les exigences suivantes :
B) si l'exportateur est au courant que les articles non réglementés sont destinés à des armes chimiques ou biologiques, il doit en aviser les autorités mentionnées ci-dessus, qui décideront s'il est indiqué ou non d'autoriser l'exportation en question.”
du communiqué de presse de la part du Groupe des fournisseurs nucléaires (NSG)
In order to strengthen further the Participating Governments’ national export controls, the Plenary
decided to adopt, inter alia, the following measures :
A “catch-all” mechanism in the NSG Guidelines, to provide a national legal basis to
control the export of nuclear related items that are not on the control lists, when such
items are or may be intended for use in connection with a nuclear weapons programme. ...
d'interprétation des biens ne figurant pas sur les listes de
l'arrangement de Wassenaar publiés lors de la session plénière de
« Participating States
will take appropriate measures to ensure that their regulations
require authorisation for the transfer of non-listed dual-use items
to destinations subject to a binding United Nations Security Council
arms embargo, any relevant regional arms embargo either binding on a
Participating State or to which a Participating State has voluntarily
consented to adhere, when the authorities of the exporting country
inform the exporter that the items in question are or may be
intended, entirely or in part, for a military end-use.* If the
exporter is aware that items in question are intended, entirely or in
part, for a military end-use,* the exporter must notify the
authorities referred to above, which will decide whether or not it is
expedient to make the export concerned subject to authorisation. For
the purpose of such control, each Participating State will determine
at domestic level its own definition of the term “military
end-use”.* Participating States are encouraged to share information
on these definitions. The definition provided in the footnote will
serve as a guide. Participating States reserve the right to adopt and
implement national measures to restrict exports for other reasons of
public policy, taking into consideration the principles and
objectives of the Wassenaar Arrangement. Participating States may
share information on these measures as a regular part of the General
Information Exchange. Participating States decide to exchange
information on this type of denials relevant for the purposes of the
Wassenaar Arrangement. »
Cette “clause attrape tout” a ainsin été étendue à l'ensemble des biens listés par les autres régimes de non prolifération des armes de destruction massive et porte seulement sur les biens susceptibles d'un détournement de leurs usages purement civils pour concevoir, produire ou utiliser des armes de destruction massive, à savoir les armes nucléaires, chimiques ou biologiques et leurs vecteurs (aériens ou sous-marins). Elle ne s'applique pas aux biens disponibles dans le commerce et utilisables à des fins terroristes : gaz butane, nitrate d'ammonium, chlorate de potassium … etc.
Een Union européenne, vu les considérants n°s 4 et 8 du règlement n° 428/ 2009 modifié, cette “clause attrape tout ne” porte que sur les biens susceptibles d'un détournement de leurs usages purement civils pour concevoir, produire ou utiliser des armes de destruction massive, à savoir les armes nucléaires, chimiques ou biologiques et leurs vecteurs (aériens ou sous-marins). Elle ne s'applique pas aux biens disponibles dans le commerce et utilisables à des fins terroristes tels que : le gaz butane, le nitrate d'ammonium, le chlorate de potassium … etc
Pour le reste, l'application de la "clause attrape-tout" est laissée à la libre appréciation des ingénieurs du SBDU qui ont à traiter des centaines de "dossiers hors licence" et qui saisissent le commission interministérielle des biens à double usage par crainte d'un détournement à des fins malveillantes de certaines marchandises libres à l'exportation. Beaucoup d'exportateurs veulent en effet faire confirmer par le SBDU que leur marchandise est bien libre à l'exportation en attente de leur chargement en avion,ou en bâteau, et trouvent en réponse, plusieurs semaines après leur démarche, une interdiction d'exporter sans aucune motivation leur empêchant d'honorer leur contrat. Assez souvent, les interdiction d'exporter décidées ainsi arbitrairement par le SBDU résultent aussi des demandes de la part des contrôleurs des douanes qui empêchent les camions de partir par crainte de laisser passer du matériel stratégique, alors que le matériel en question est libre à l'exportation et qu'aucune justification n'est communiquées à l'intéressé. Aux USA, la règle concernant les biens à usage civil susceptibles d'un détournement à usage malveillant est au contraire très explicite et vise aussi les biens cicils susceptibles de porter atteinte à la sécurité des USA. Les autorités américaines ont en effet ajouté de nombreux articles correspondant à des biens non repris dans les listes des instances intergouvernementales de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (citées ci-dessus). La Commerce Control List (CCL) comporte, parmi ses articles dénommés Export Control Classification Number (ECCN), une série de biens appelés EAR99 mis sous contrôle éventuel pour des raisons de sécurité. VOIR LA LISTE ECCN (US) La règlementation américaine en matière de contrôle de biens à double usage, appelée Export Administration Regulation (EAR) précise en effet ceci :
Par exemple, le nitrate d'ammonium et les engrais à base de nitrate d'ammonium relèvent de l'article ECCN n° 1C997 de la CCL américaine car on sait qu'ils sont utilisables pour fabriquer des bombes artisanales au moyen d'explosifs de type ANFO (explosifs de carrière) remplis dans des appareils de cuisson ménagers (cocottes minute) ou dans des bouteilles de gaz vides ; comme cela s'est produit en Corse, en Irlande du Nord, en Espagne, en Norvège, au marathon de boston, au Moyen orient… etc. En revanche, compte tenu de risques d'attentats similaires, et connaissant les dangers du nitrate d'ammonium pour engrais et explosifs de carrières (dont des tonnes ont explosé accidentellement dans l'usine AZF de Toulouse), la « clause attrape-tout » ne permettrait pas à la France d'interdire une exportations de nitrate d'ammonium (ou d'engrais riche en nitrate d'ammonium) vers certaines destinations sans que ses services n'aient été informés d'un doute sur cette vente à l'étranger. De plus, cette disposition non explicite ne lui donnerait pas le moyen juridique de sanctionner a posteriori, en référence à la réglementation des biens à double usage. une exportation illicite de ce produit qui aurait été utilisé pour commettre un attentat à l'étranger.
On retrouve ainsi un vide juridique équivalent à celui de l'époque où des entreprises françaises ont fourni impunément des biens servant à fabriquer des armes chimiques au Moyen Orient. La France a été durement frappée par le terrorisme le soir du 13 novembre 2015. Depuis les attentats du 11 septembre 2001 à New York, les USA sont plus vigilants que nous sur leurs exportations de produits sensibles en ajoutant une liste de biens "EAR99" aux listes internationales. D'ailleurs, des sanctions américaines s'appliquent dans le monde entier en cas de violation de l'Export Administration Regulation (EAR), c'est à dire si le Bureau of Industry and Security (BIS) a connaissance d'exportations ou d'actes de négoce sans licence US, concernant des biens d'origine américaine soumis à contrôle. Ces sanctions sont très sévères si ces infractions sont commises par des filiales de groupes américains à l'extérieur des USA, ou si celles-ci font l'objet d'opérations financières en dollars réalisées à partir de banques américaines. Toute turpitude de ce genre, commise aux USA ou ailleurs dans le monde, fait l'objet de l'inscription de la personne ou de l'entreprise concernée sur une liste noire l'empêchant de soumissionner aux appels d'offre et l'interdisant d'acheter des biens américains, ce qui lui crée une mauvaise réputation pour ses affaires commerciales. Cela peut aussi aboutir à une plainte devant la justice américaine entraînant des sanctions financières ou pénales ; ou à une dénonciation par voie diplomatique dans le pays concerné, en vue de poursuites judiciaires de la part des autorités localesen application des réglementations nationales en vigueur concernant les biens à double usage ou soumis à embargo . La corrélation des biens à double usage avec la nomenclature douanière Le contrôle sur le terrain effectué par les contrôleurs des douanes au moyen de leur système informatique repose sur le code de classement des marchandises dans le tarif intégré communautaire à huit chiffres (TARIC) dont les deux derniers complètent le code de la nomenclature combinée du tarif douanier commun. La table de corrélation entre les codes de la nomenclature combinée et les articles de la liste des biens à double usage a été mise à jour en juillet 2014 par la Commision européenne pour l'intégration des codes BDU dans le TARIC. Elle beaucoup plus exhaustive que celles des années 2006 et 2012, celle ci ne comporte plus les erreurs de classement qui conduisaient au blocage par les douanes européennes de beaucoup de marchandises libres à l'exportation. Ce système n'est toutefois pas très fiable dans la mesure où la table de corrélation des codes BDU avec ceux de la nomenclature combinée, qui comporte 6800 lignes au lieu de 4200 en 2012, car chacune d'entre elle couvre des marchandises qui ne présentent aucun caractère startégique, ce qui risque d'accroître encore plus les risques d'entraves aux esportations
L'administration des douanes a utilisé cette liste de corrélation de l'Union européenne pour instaurer un système d'information au moyen de codes document, de dispositions tarifaires particulières et de codes additionnels nationaux (CANA permettant aux opérateurs indiquer dans leurs déclarations si les matériels relèvent ou non de la réglementation des BDU, ou s'ils font l'objet de mesures restrictives à l'exportation. Ce système permet théoriquement aux services de douane de contrôler les produits de hautes technologies susceptibles d'être soumis aux contrôles à l'exportation. La télé-procédure DELTA (Dédouanement En Ligne par Traitement Automatisé) permet d'accomplir les
formalités déclaratives douanières en ligne. Lors de l'établissement de la déclaration d'exportation,
l'opérateur doit indiquer en case 44 le code approprié :
X002 (code document) pour les biens à double usage visés à l’annexe I du règlement communautaire ou
soumis à la clause attrape-tout (Nota : depuis le 1er janvier 2015, ce code remplace le CANA R408) ;
Y 901 (disposition tarifaire particulière) pour les biens ne présentant pas les caractéristiques d'un bien à
double usage repris à l'annexe I du règlement communautaire ;
R 409 (CANA) pour les hélicoptères civils et leurs pièces essentielles à destination des pays sous
sanctions, soumis à des mesures nationales de contrôle ;
R 410 (CANA) pour les gaz lacrymogènes et agents anti-émeutes, soumis à des mesures nationales de
R 412 (CANA) Pour mémoire, ce CANA concernait jusqu'au 31 janvier 2015 les moyens
d'interception des télécommunications mobiles ou de surveillance de l'internet. Depuis, ces marchandises
doivent être reprises sous le code X002.
R 499 (CANA) si les marchandises sont libres de toute obligation relative aux réglementations
applicables aux marchandises stratégiques c’est-à-dire si le matériel n’est ni soumis à la réglementation
nationale sur les biens à double usage (cf page 7 et CANA repris ci-dessus), ni à celle des matériels de
guerre, ni à celle des produits explosifs. Dans l'hypothèse où la marchandise est soumise à une mesure de contrôle nationale de biens à double
usage, l'opérateur doit également indiquer dans la déclaration d'exportation en case 44 le code document
correspondant à l'autorisation utilisée. Il s'agit du code 2410 pour toutes les licences associées aux CANA
R 409 et R 410. C'est ainsi que des centaines par an de "dossiers hors licence" de biens n'ayant aucun caractère stratégique sont traités par le service des biens à double usage, soit par suite de blocages intempestifs par les bureaux de douane, soit par crainte de ce désagrément de la part des industriels si la position tarifaire d'un bien libre à l'exportation présente un CANA se référant à un alinéa de la liste des BDU ou des biens soumis à des mesures restrictives.
Les sous-positions NC reprenant les libellés d'alinéas des biens à double usage auraient alors une portée légale en application de la note générale n° 6 d'interprétation de la nomenclature combinée reproduite ci-dessous. "A. Règles générales pour l'interprétation de la nomenclature combinée
6. Le classement des marchandises dans les sous-positions d'une même position est déterminé légalement d'après les termes de ces sous-positions et des notes de sous-positions ainsi que, mutatis mutandis, d'après les règles ci-dessus, étant entendu que ne peuvent être comparées que les sous-positions de même niveau. Aux fins de cette règle, les notes de sections et de chapitres sont également applicables sauf dispositions contraires." Cette intégration des produits stratégiques dans la nomenclature combinée permettrait une meilleure information des opérateurs sur les produits stratégiques, d'autant que l'indication des codes des sous-positions SH6 du Système harmonisé de désignation et codification des marchandises deviendra obligatoire, avant les déclarations, dans les messages de sécurité ICS et ECS, en 2016, dès la mise en oeuvre du Code de l'Union. L'organisation de l'Etat en matière de contrôle des biens à double usage
Depuis la première réforme de l'ex-SGDN en 1995, puis de celle de la transformation de l'ex-SGDN en SGDSN dépendant à la fois du Premier Ministre et du Président de la république, et enfin de la création de la Commission interministérielle des biens à double usage, cette instance interministérielle n'a plus aucun rôle de coordination de l'action ministérielle dans ce domaine. Suite à la lettre de mission du Premier ministre du 21 juin 2013, un rapport d’orientation sur le rapprochement des dispositifs de contrôle des transferts des technologies civiles et militaires sensibles a été rendu par la Cour des Comptes en janvier 2014. Ce rapport part du constat que le système français est complexe et rigide, et propose l’institution d’une Autorité interministérielle. Selon le rapport, en raison de la diminution du budget consacré à la défense, les entreprises se tournent d’avantage vers la production de biens à double usage. De ce fait, ll considère qu'il faut également améliorer la coordination et le pilotage général des procédures de contrôle des transferts sensibles placé au niveau interministériel, absent aujourd’hui dans le contrôle des exportations français. Selon la Cour des Comptes, la création d’une Autorité placée auprès du Premier ministre, dont les moyens pourraient être gérés par le SGDSN apparaitrait comme une alternative efficace pour répondre à ces problèmes. "L’autorité assurerait la responsabilité de la définition, de l’orientation, et du suivi de la politique applicable en la matière. Elle serait chargée de l’évaluation permanente du système de contrôle pour proposer des évolutions du cadre réglementaire ou de l’organisation. Elle assurerait le pilotage des divers dispositifs administratifs intervenant en ces domaines". Elle chapeauterait donc toutes les structures actuelles, sans pour autant les remplacer dans le rôle d’instruction des dossiers et jouerait le rôle d’une interface directe avec le gouvernement. Elle assurerait une meilleure répartition des dossiers de demande d’autorisation de transferts entre toutes les institutions ainsi qu’une meilleure coopération (entre le SBDU et le SGDSN) pour les dossiers relevant d’une moindre difficulté. Les cas les plus sensibles seraient en revanche arbitrés par l’Autorité elle-même après consultation d’une ou deux commissions interministérielles. L’autorité aurait en outre le pouvoir de soumettre à autorisation au gouvernement les cas qui nécessitent un choix politique. Selon le rapport, "avec cette organisation, le traitement des dossiers les plus simples pourrait être fluidifié, donc simplifié et plus rapide, tandis que les dossiers appelant les arbitrages pourraient être traité à haut niveau dans de meilleurs délais".
Le service des biens à double usage (SBDU)
délivrance des licences relevait initialement du Service des Titres
du Commerce Extérieur (SETICE),
dépendant des douanes. Depuis la création du Service des Biens à
Double Usage par un arrêté
du 18 mars 2010,
c’est la Direction Générale des Entreprises (ex-DGCIS depuis le
2014) qui a la charge de cette mission. On a donc assisté à un
transfert de compétences de
la Douane vers la Direction Générale des Entreprises. Ce transfert
s’explique, par le manque d’ingénieurs au sein des services
douaniers afin de classifier
les produits concernés. Il a donc permis un recentrage des missions
douanières et de soulager
les effectifs réduits du laboratoire des douanes, le Service Commun
des Laboratoires (SCL).
moment de s’intéresser à la première étape du contrôle,
l’attribution des licences, il apparaît
déjà que la Douane est dans une dynamique de recentrage de ses
missions dans le cadre du contrôle
des biens à double usage. Depuis 2010 c’est le SBDU qui est
l’interlocuteur premier des entreprises
et le premier acteur du contrôle. Son directeur
dispose de 18 agents dont
7 ingénieurs (contre 3 à 4 antérieurement au SETICE). C’est près
de la moitié des agents travaillant
à ce contrôle sur l’ensemble du territoire. Le rôle du SBDU
réside dans l’examen des demandes
de licences. Il vérifie que les biens
concernés sont en effet des biens à double usage, que le pays de
destination final n’est pas concerné
par des restrictions, que l’utilisateur final est de confiance et
que la licence concernée répond
au couple produit-pays-utilisateur qui lui correspond. On ne
reviendra pas ici sur les différents
types de licences mais c’est le SBDU et ses équipes d’ingénieurs
et d’administrateurs qui sont
les garants de ce travail de mise en conformité des entreprises avec
et les mesures adoptées au niveau national. Le SBDU est toutefois
secondé par les services
des différents ministères présents à la Commission
Interministérielle sur les Biens à Double Usage.
Par exemple, la Direction Générale de l’Armement (DGA), qui
reçoit les demandes d’autorisations
d’exportation pour les armes conventionnelles, va rediriger les
industriels dont les marchandises
sont plutôt susceptibles d’être des biens à double usage.
La Commission Interministérielle des Biens à Double Usage (CIBDU)
La CIBDU a
été créée par le décret n° 2010-294 du 18 mars 2010 portant
interministérielle des biens à double usage. En vertu de ce décret,
sa présidence est assurée
par un représentant du Ministère des Affaires Etrangères (article
4), le directeur adjoint des affaires
stratégiques. De plus, son ordre du jour est défini par le
Ministère et ses réunions ont lieu au Quai
d’Orsay. Toutefois, son secrétariat est assuré par le SBDU et la
commission regroupe des représentants
de nombreux services et ministères, dont la Défense, les Douanes,
le Commissariat à l’énergie atomique, le
commerce extérieur ou l’industrie. Au total ce sont une douzaine
de représentants de différents ministères
et services qui se regroupent dans cette commission. Le
rôle de cette commission, qui se réunit mensuellement, est
d’étudier les dossiers les plus sensibles
traités par le SBDU (20 à 25% des dossiers) ou reçus par les
différents ministères. Elle rend
ensuite un avis sur la soumission d'un bien à autorisation
d'exportation. De plus, c’est elle qui statue
sur l’entrée d’un bien dans le régime de contrôle par le biais
de la clause « attrape-tout ».
ministère exprime sa position sur le bien en question et un
consensus est recherché pour arrêter
une position nationale sur le bien concerné. Toutefois, les lignes
défendues par chaque Ministère
ne sont pas nécessairement convergentes, ains le SBDU défend prioritairement
les intérêts des industriels, tandis que le représentant du, Ministère de la
Défense est chargé de s’intéresser aux risques éventuels de retrouver du matériel
exporté depuis la France en face
des troupes françaises sur des terrains d’opérations et de prendre en compte
les impératifs commerciaux des industriels. L’intérêt de cette
commission réside dans cette réunion
de services aux sensibilités propres afin de déterminer la ligne la
plus impartiale possible et le
consensus est généralement facilement atteint. Ainsi,
la CIBDU est l’organe national de référence pour arrêter une
position sur les dossiers les plus
sensibles. Elle joue un rôle politique, puisque c’est à son
niveau que sont déterminés les licences
générales nationales ou le champ de la clause « attrape-tout »
qui sont, comme on l’a vu en première
partie, au service d’intérêts spécifiquement nationaux. Ainsi,
en cas de véritable blocage sur
un dossier c’est bien le niveau politique qui tranche avec une
intervention du Premier Ministre. Les
enjeux concernés restent toutefois assez insensibles aux changements
de majorité. En effet, la lutte contre la prolifération est un enjeu a-partisan et la
Commission est donc un service
assez imperméable aux alternances. Par
ailleurs, le fait que le Ministère des Affaires Etrangères ait
souhaité en assurer la présidence témoigne
du rôle diplomatique que la France entend faire jouer à ce
contrôle. Ainsi, son rôle a été relativement
central au moment de la définition des sanctions contre la Russie et
la Commission a été le
théâtre de discussions plus intenses et partagées que
d’accoutumée. Il semble par ailleurs important
de rappeler que le ministre, Monsieur Laurent Fabius, a fixé la
diplomatie économique en priorité
de son mandat, en témoigne l’ajout du Développement International
au nom du Ministère. Dès
lors, le contrôle des exportations est plus que jamais au cœur des
préoccupations du Ministère qui entend assumer cette présidence de manière
active. La
composition de cette commission et les intérêts qui y sont
représentés témoignent doublement de
la dimension plurielle de ce contrôle et de la nécessaire
transversalité de sa mise en œuvre. Ainsi, la
Douane, bien que seule chargée du contrôle effectif des
exportations, ne peut en assurer seule tous
les impératifs. Toutefois, son rôle reste crucial. Les services douaniers La direction générale
existe à la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects
(DGDDI) un service dédié au contrôle
des exportations : la section prohibitions au bureau E2 de la
sous-direction E du Commerce International.
Ce service est chargé de la délivrance des autorisations
d’exportations pour de nombreux
biens sensibles (armes, produits explosifs etc.), mais depuis 2010 il
n’est plus en charge des
biens à double usage. Seul un de ses onze agents est en charge du
suivi réglementaire sur la question.
Toutefois, le rôle de cette administration reste important puisque
la douane est un des interlocuteurs
privilégiés du secteur industriel et commercial. Les bureaux de douane
premier des Douanes reste le contrôle des flux physiques de
marchandises. Le
premier contrôle est le contrôle ex-ante, pendant le dédouanement,
c'est le plus important car le but
premier de la douane est d'empêcher les marchandises sensibles de
quitter le territoire si elles ne respectent
pas la réglementation. L'objectif
des douanes est de se focaliser sur les marchandises qui n'ont pas de
licence. Or seules 1%
des marchandises font l'objet d'un contrôle documentaire, soit d'après un plan de contrôle établi par la direction générale, soit à l'initiative du contrôleur des douanes. Concrètement, la
douane contrôle la validité
des licences, la nature des marchandises, la quantité déclarée en
volume et en valeur. Elle procède
à un contrôle plus poussé si la déclaration est fausse ou si elle
estime que la marchandise est
susceptible de contrôle.
Le bureau de douane dispose de tout pouvoir pour interroger l'entreprise sur la nature de la marchandise et sa destinationn finale, et éventuellement déclencher un contrôle physique des marchandises. Au besoin, il saisit la section spécialisée en biens à double usage du service commun des laboratoires (douanes et répression des fraudes) à qui il transmet la facture, la liste de colisage et, en cas de contrôle physique, la documentation saisie dans l'une des caisses, ainsi quet des photographies ou un échantillon de la marchandise l
cadre des contrôles a posteriori, les services régionaux d'enquête (SRE) dépendant des directions régionales ont la possibilité de faire des enquêtes sur les exportations avec un effet rétroactif de trois ans, mais c'est surtout la Direction Nationale des
Douanières (DNRED), assistée de la Direction Générale de la
Sécurité Extérieure (DGSE), de la délégation générale pour l'armement (DGA) et du service des biens à double usage qui
réalise les plus grandes enquêtes en matière de biens à double usage. La douane judiciaire (SNDJ) peut aussi constater des infractions relevant de l'article L 706-167 du code de procédure pénale portant sur des affaires d'espionnage technologique ou de transferts illicites dans le cadre de la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive. Lorsqu'il existe un doute
sur une opération (sur le destinataire,
le couple pays-produit ou l'opérateur lui-même), l'initiative de
l'enquête dépend des douanes,
de la commission interministérielle ou encore des renseignements
(DGSE, DRM, DNRED etc.).
Toutefois c’est bien la Douane qui est prioritairement chargée de
ces enquêtes car elle dispose de
prérogatives exorbitantes de droit commun qui découlent du code des
douanes. L'article 65 confère
un droit de communication et de saisie des documents, l'article 63
ter, la visite des locaux professionnels
et la saisie sur simple information du procureur, ce qui permet une
souplesse d'action importante.
Enfin l'article 64 permet la visite domiciliaire sur ordonnance du
juge des libertés.
"Placée au rang de priorité nationale par les autorités gouvernementales, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive s’intègre également par essence à la protection économique. Elle vise à prévenir et neutraliser les activités de pays proliférants sur le territoire national, en particulier l’acquisition de biens à double usage ou de connaissances, savoir-faire ou technologies, utiles à leur programme d’arme de destruction massive.
Cette action s’appuie là aussi sur un important travail de sensibilisation des acteurs industriels et scientifiques français mais comporte également un volet répressif."
La France fait partie du Groupe d’action financière (GAFI) qui est un organisme intergouvernemental créé en 1989 par les Ministres de ses états membres et dont le secrétariat est établi à Paris. Les objectifs du GAFI sont l’élaboration des normes et la promotion de l’efficace application de mesures législatives, réglementaires et opérationnelles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les autres menaces liées pour l’intégrité du système financier international. Le Groupe d’action financière est donc un organisme d’élaboration des politiques qui s’efforce de susciter la volonté politique nécessaire pour effectuer les réformes législatives et réglementaires dans ces domaines.
Le GAFI a élaboré une série de Recommandations reconnues comme étant la norme internationale en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la prolifération des armes de destruction massives. Elles constituent le fondement d’une réponse coordonnée à ces menaces pour l’intégrité du système financier et contribuent à l’harmonisation des règles au niveau mondial. Publiées en 1990, les Recommandations du GAFI ont été révisées en 1996, 2001, 2003 et plus récemment en 2012 afin d’assurer qu’elles restent d’actualité et pertinentes. Elles ont vocation à être appliquées par tous les pays du monde.
7. Sanctions financières ciblées liées à la prolifération Les pays devraient mettre en œuvre des sanctions financières ciblées conformément aux
résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies relatives à la prévention, la répression et
l’interruption de la prolifération des armes de destruction massive et de son financement. Ces
résolutions obligent les pays à geler sans délai les fonds et autres biens de, et à s’assurer
qu’aucun fonds ou autre bien ne soit mis, directement ou indirectement, à la disposition ou au
profit de toute personne ou entité désignée par le ou sous l’autorité du Conseil de sécurité des
Nations Unies au titre du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies.
En application de cette recommandation, la Direction générale du Trésor du Ministèere de l'Economie et des Finances est chargée du blocage financier des exportations suspectes en matière d'esportation de biens à double usage. Cette administration indique, dans son site internet : "Il appartient à celui qui prend la responsabilité d’exporter de connaître l’utilisation potentielle de ses biens et de savoir les qualifier
.... En tenant compte de la législation particulière en matière de biens à double usage
Il est toujours obligatoire de respecter la législation nationale relative à l’exportation de biens à double usage, qu’il y ait ou qu’il n’y ait pas de sanctions internationales. Certains Règlements (UE) peuvent de surcroit durcir les conditions d’exportation des biens à double usage. Dans ces conditions, nous recommandons de prendre connaissance de la législation en matière d’exportation de biens à double usage et de vous renseigner auprès de Direction générale des entreprises (DGE, anciennement DGCIS) Ministère de l'Économie, de l'Industrie et du Numérique Service des biens à double usage (SDBU)."
Ainsi le rôle de la Direction
Générale du Trésor réside dans le contrôle des flux financiers
issus des pays tiers pour payement
des exportations françaises. La DGT est ainsi compétente pour
procéder au gel des transactions
financières. En vertu de l’article L.562-2 du code monétaire et
financier, le ministre chargé
de l’économie, et par extension la DGT, peut en effet
" ... décider le
gel d’une partie des fonds, instruments
financiers et ressources économiques […] qui appartiennent à des
personnes physiques ou
morales, organismes ou entités qui ont commis […] des actes
sanctionnés ou prohibés par [des résolutions
adoptées dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations
Unies ou des actes pris en
application de l'article 15 du traité sur l'Union européenne]"
Ainsi, au-delà des sanctions pénales
déjà évoquées dans la première partie de ce travail, les
pouvoirs publics français peuvent empêcher
le payement d’une transaction déjà effectuée et sanctionnée a
posteriori. Le bureau des investissements,
de la lutte contre la criminalité financière et des sanctions de la
DGT est le service responsable
de la mise en œuvre de ces sanctions. Les
fonds ne sont toutefois pas confisqués par la DGT mais simplement «
bloqués ». L’opérateur français,
ou situé sur le sol français, sanctionné est donc simplement dans
l’incapacité d’accéder aux capitaux
versés en contrepartie des exportations visées. Les conséquences
économiques pour une entreprise
sont toutefois importantes en raison des trous de trésorerie majeurs
C’est un aspect du contrôle souvent oublié des opérateurs qui
peut engendrer des oublis de formalités
administratives et provoquer le gel excessif de certaines
transactions. Ainsi,
à travers l’action de ces quatre services spécifiques, il
apparaît assez clairement que c’est un maillage
administratif complexe et composé de nombreux acteurs qui est en
charge de la mise en œuvre
de cette politique. Comme dans tout dispositif de ce type, la
complexité est parfois pointée du
doigt pour sa potentielle inefficacité et les inconvénients
bureaucratiques et administratifs qu’elle peut
engendrer. C’est ce bilan que tente de dresser le «rapport
d’orientation sur le rapprochement des
dispositifs de contrôle des transferts des technologies civiles et
militaires sensibles » de janvier 2014
établi par la Cour des comptes, dit « rapport Hespel » du nom du
président de la mission. Résumé du passé et perspectives
En France, les moyens juridiques pour lutter contre les trafics de biens à double usage et la prolifération des armes de destruction massive paraissent complet, d'autant que le règlement du conseil européen N° 428/2009 modifié prévoit une "clause attrape-tout" permettant d'interdire à l'exportation des marchandises ne figurant pas sur les listes de contrôle des biens à double usage ou soumis à restrictions vers certaines destinations. En fait, cette disposition peu conforme au droit français (qui doit être écrit) aboutit à des blocages intempestifs de la part du service des biens à double usage français (SBDU) lorsqu'une entreprise demande des renseignements sur un projet, ou de la part des contrôleurs des douanes qui ont des difficultés à interpréter les listes de biens visés, ou encore de la part de la direction générale du trésor du ministère de l'économie et des finances qui ordonne aux banques de bloquer les acomptes ou les paiements venant de l'étranger (
en cas de doute sur une opération) pendant des semaines d'attente de la réponse du SBDU.
Les sanctions douanières et pénales sont sévères a posteriori en cas de découvertes de détournements de produits et technologies sensibles, mais il est difficile en pratique d'empêcher les exportations illicites avant leur départ, ou de s'opposer aux opérations clandestines de courtage et de transferts intangibles de technologies sans moyens efficaces de renseignement. En France, la coordination du contrôle des biens à double usage et des embargos revient au Ministère des affaires étrangères qui assure la présidence de la commission interministérielle des biens à double usage, mais le problème n'est pas seulement diplomatique. Comme l'a souligné le rapport d'orientation de la Cour des Comptes de janvier 2014, la coordination intermistérielle devrait être assurée au niveau des services du Premier Ministre, c'est à dire par le secrétariat général de la défense et de la sécurite nationale (SGDSN), comme avant la première réforme de ce service en 1996 (ex-SGDN) qui, d'aprés ses attributions définies par décret, était à l'époque chargé de la coordination du renseignement. Il existe de plus en plus un risque de prolifération d'armes de destuction massive, non seulement vers des états non démocratiques, mais aussi au profit des grandes organisations terroristes actuelles qui ont pour objectif d'envahir l'Afrique noire et le moyen orient, et de détruire nos civilisations. La plus grande menace actuelle est la construction d'une arme nucléaire de plusieurs de tonnes au moyen de quelques dizaines de kilogrammmes de plutonium 239 récupérés après le démantèlement de l'armée soviétique ou détournée par des complicités internes dans les usines nucléaires. Cette bombe serait embarquée dans un conteneur maritime pour exploser en mer et causer un tsunami dévastateur, ou dans un camion qui stationnerait dans une grande ville pour la détruire.
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En tant que partenaire de la société de conseil AltaPrisma, Albert Castel assure des formations organisées par cette entreprise sur l'interprétation de la liste des biens à double usage et des listes de biens soumis à des mesures restrictives vers l'Iran, la Corée de Nord, la Syrie ...etc. Cet expert propose des études de cas pratiques de classement de marchandises diverses dans ces listes de biens soumis à contrôle ; et de classement de ces biens dans la nomenclature combinée du tarif douanier commun. Pour les formations professionnelles portant sur les BDU et assurées par Albert Castel, merci de bien vouloir contacter ALTAPRISMA : g.radu@altaprisma.com Tel : 00 33 (0) 1 77 85 67 26. Mise à jour : décembre 2015