Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/mistni-referendum-pripravny-vybor.p2655.html
Timestamp: 2020-07-14 03:33:30+00:00
Document Index: 8991886

Matched Legal Cases: ['§ 9', 'zákona č. 22', '§ 829', '§ 841', 'zákona č. 509', '§ 9', 'zákona č. 22', '§ 9', 'zákona č. 22', '§ 9', 'zákona č. 118', '§ 10', 'zákona č. 3', '§ 6', 'zákona č. 424', '§ 6', 'zákona č. 83', '§ 829', '§ 841', '§ 836', 'soud ', '§ 12', 'zákona č. 22', 'zákona č. 22', 'soud ', '§ 9', 'zákona č. 298', '§ 10', 'zákona č. 22', '§ 12', '§ 11', 'zákona č. 22', '§ 11', 'zákona č. 22', 'zákona č. 298', 'soud ', 'Soud ', 'zákona č. 22', '§ 57', 'zákona č. 22', '§ 91', 'soud ', '§ 9', 'zákona č. 22', '§ 2', '§ 18', '§ 91', '§ 9', '§ 57', '§ 58', 'zákona č. 22', 'soud ', '§ 9', '§ 9', 'zákona č. 118', '§ 10', 'zákona č. 3', '§ 6', 'zákona č. 424', '§ 6', 'zákona č. 83', 'Soud ', '§ 829', '§ 841', '§ 829', '§ 830', '§ 832', '§ 830', '§ 833', '§ 834', '§ 835', '§ 836', '§ 837', '§ 838', '§ 839', '§ 840', '§ 841', 'Soud ', 'soud ', '§ 836', 'soud ', '§ 46', 'soud ']

Místní referendum: přípravný výbor | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2720/2012
Místní referendum: přípravný výbor
k § 9 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
k § 829 až § 841 občanského zákoníku ve znění zákona č. 509/1991 Sb.
I. Právní pojem „
“ používají vedle § 9 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, další veřejnoprávní předpisy. Přípravný výbor je v nich koncipován jako účelové sdružení osob s dočasným účelem (uspořádání referenda, vzniku nové církve registrací, vzniku nové politické strany nebo hnutí registrací, vzniku občanského sdružení registrací) bez právní subjektivity, se zákonem přiznanou procesní způsobilostí, které ze svého středu ustanoví zmocněnce, tj. osobu oprávněnou za sdružení jednat (§ 9 zákona č. 22/2004 Sb., § 9 zákona č. 118/2010 Sb., § 10 zákona č. 3/2002 Sb., § 6 zákona č. 424/1991 Sb., § 6 zákona č. 83/1990 Sb.).
II. Obecný právní rámec účelového sdružení osob vymezují předpisy soukromého práva, konkrétně § 829 až § 841 občanského zákoníku. Mezi právní úpravou sdružení – přípravného výboru v občanském zákoníku a v zákonu o místním referendu je vztah úpravy obecné a zvláštní. Pro otázky neřešené ve zvláštním předpisu platí obecná právní úprava občanského zákoníku.
III. Pro změnu počtu členů přípravného výboru i osoby zmocněnce přípravného výboru platí obecné pravidlo stanovené v § 836 odst. 1 občanského zákoníku, podle něhož není-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují účastníci o obstarání společných věcí jednomyslně.
(Podle usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, čj. 57 A 49/2012-38)
: nález Ústavního soudu č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04).
: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti městu Krásno o vyhlášení místního referenda.
Navrhovatel se svým návrhem ze dne 4. 7. 2012 domáhal vydání rozhodnutí, kterým by soud nahradil rozhodnutí zastupitelstva a rozhodl o vyhlášení místního referenda o stavbě mateřské školky dle návrhu přípravného výboru a to otázky: „
Jste pro výstavbu nové mateřské
,Hrádeček‘
(plně vybavené) za 18 milionů Kč v lokalitě
,Nad Hřištěm‘
a její případné financování úvěrem?“
Návrh odůvodnil tím, že 24. 4. 2012 byl městu Krásno doručen návrh přípravného výboru společně s podpisovou listinou obsahující 238 podpisů. Vzhledem k marnému uplynutí lhůty dle § 12 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., kdy město Krásno nesdělilo v příslušné 30denní lhůtě zmocněnci přípravného výboru žádné nedostatky v podaném návrhu, považoval navrhovatel tento návrh za bezvadný a očekával, že zastupitelstvo obce návrh projedná na svém nejbližším zasedání. Zastupitelstvo obce tento návrh projednalo na svém zasedání dne 14. 6. 2012. K návrhu přijalo usnesení, že dosud neuplynuly lhůty dle zákona č. 22/2004 Sb., tudíž o vyhlášení referenda ještě nelze hlasovat. V souvislosti s projednáváním tohoto usnesení promluvila na jednání i zmocněnkyně přípravného výboru, která prohlásila, že je konání místního referenda zbytečné a je lepší se domluvit přímo s vedením města. Přípravný výbor v reakci na toto vystoupení zmocnění paní V. P. zrušil a zmocněnkyní ustavil Mgr. I. V. Navrhovatel se domnívá, že marné uplynutí 30denní lhůty zakládá povinnost hledět na návrh jako na bezvadný a projednat jej. Usnesení zastupitelstva vnímá navrhovatel jako nezákonnou obstrukci, která má zabránit občanům města Krásno v uplatnění jejich základních demokratických práv vyplývajících přímo z článku 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Odpůrce v písemném stanovisku navrhl, aby soud návrh na vyhlášení místního referenda jako nedůvodný odmítl a současně rozhodl i o náhradě nákladů řízení. Konstatoval, že Městskému úřadu Krásno bylo 27. 4. 2012 doručeno podání nazvané
. Uvedené podání bylo formulováno jako podání podle § 9 a násl. zákona č. 298/1992 Sb., o místním referendu*). Přitom zákonem upravujícím vyhlášení místního referenda je zákon č. 22/2004 Sb. Podání nesplňovalo další náležitosti platného zákona, a to hlavně zásadní náležitost – označení osoby zmocněnce [viz § 10 odst. 1 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb.]. Pakliže může městský úřad k odstraňování nedostatků vyzývat pouze zmocněnce, nemohl podání jakkoliv přezkoumávat, dokud osoba zmocněnce nebyla odpůrci známa. Označení zmocněnce bylo městskému úřadu doručeno až dne 28. 5. 2012, až tímto dnem se podání stalo platným návrhem na konání místního referenda. Od tohoto okamžiku začal odpůrce návrh přezkoumávat v intencích zákona, přičemž 15denní lhůta pro přezkoumání odpůrci uplynula až dne 12. 6. 2012. V této lhůtě zjistil, že návrh nesplňuje i další zákonné náležitosti, a z tohoto důvodu v souladu s § 12 odst. 1 poté vyzval osobu zmocněnce k odstranění vad návrhu na vyhlášení místního referenda. Dle názoru odpůrce vykazoval předložený návrh podstatné nedostatky, a to nejen v označení platné zákonné úpravy a označení osoby zmocněnce, ale rovněž i následující chybějící údaje, pro které nebylo možno o návrhu na vyhlášení místního referenda dosud rozhodnout. Jednalo se o následující zákonné požadavky: 1) vlastní návrh ani podpisové archy neobsahují jména a příjmení členů přípravného výboru a jejich adresu [§ 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 22/2004 Sb.], namísto toho obsahují data navrhovatele a dvou náhradníků tak, jak je znal zákon č. 298/1992 Sb.; 2) podpisové archy obsahují nesprávný text upozornění [§ 11 odst. 1 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb.], obsahují text podle zákona č. 298/1992 Sb. Dne 3. 7. 2012 předložila zmocněnkyně přípravného výboru V. P. doplněný návrh. Doplnění spočívalo v tom, že v návrhu je již definován přípravný výbor a označen zmocněnec, další doplnění pak spočívalo v doplnění podpisových archů, kdy na ně byl dodatečně doplněn správný text upozornění a dále přiložena listina se jmény a příjmeními členů přípravného výboru. Městský úřad se domnívá, že tímto doplněním došlo ke zcela nesprávnému postupu při opravách podpisových archů. Podle názoru odpůrce takovýto postup při odstraňování vad návrhu na konání místního referenda není možný a nemůže být posuzován jako způsob, kterým došlo k odstranění vad předloženého návrhu. Vzhledem k zahájenému řízení u krajského soudu však posuzování opraveného návrhu odpůrce prozatímně pozastavil a vrátí se k němu až po pravomocném rozhodnutí soudu. V tomto pohledu odpůrce považuje návrh na vyhlášení místního referenda rozhodnutím soudu za předčasný, neboť nebyl dosud naplněn procesní postup, jak jej upravuje zákon o místním referendu. Odpůrce dále uvedl, že považuje od samého počátku návrh na vyhlášení místního referenda za zmatečný. Celou situaci okolo místního referenda dokresluje i skutečnost, že v samotném přípravném výboru došlo před podáním návrhu na vyhlášení místního referenda rozhodnutím soudu dne 4. 7. 2012 k rozšíření počtu členů a odvolání osoby zmocněnce, a to způsobem, který s největší pravděpodobností není možné považovat za „
ý“ a v souladu se zákonem o místním referendu, a proto i samotný návrh na vyhlášení místního referenda je dle názoru odpůrce podán osobami, kterým toto právo zákon o místním referendu nepřiznává. S uvedenou změnou přípravného výboru vyjádřila svůj nesouhlas i zmocněnkyně V. P., která ve vztahu k odpůrci vystupovala dosud jako zmocněnkyně přípravného výboru. Odpůrce uzavřel, že se domnívá, že v dané věci postupoval správně a v souladu se zákonnou úpravou o místním referendu.
Krajský soud v Plzni návrh na vyhlášení místního referenda odmítl.
(...) Soud se v rámci zkoumání procesních podmínek řízení nejprve zabýval otázkou, zda v posuzovaném případě návrh na vyhlášení místního referenda soudem podal ten, kdo je k tomu oprávněn.
Z ustanovení zákona č. 22/2004 Sb. plyne, že oprávnění pro podání návrhu na určení, že místní
má být vyhlášeno, nerozhodlo-li zastupitelstvo obce o návrhu přípravného výboru na svém nejbližším zasedání a současně konání místního referenda nebrání žádné zákonné překážky, má přípravný výbor.
Návrh ve smyslu § 57 odst. 1 písm. b) zákona č. 22/2004 Sb. a § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. v posuzovaném případě podával přípravný výbor pro konání místního referenda, za jehož členy byli označeni a také návrh podepsali P. N. a E. D. a jejichž jménem jakožto zmocněnec jednala Mgr. I. V. Z návrhu ze dne 4. 7. 2012, z podání Mgr. I. V. ze dne 22. 7. 2012, z navrhovatelem přiložených listin, stejně jako ze stanoviska odpůrce a jím předložených listin vyplývá, že ke dni podání návrhu na konání místního referenda byl přípravný výbor složen ze tří osob: Z. H., Mgr. I. V. a V. P., která byla ke stejnému datu zmocněnkyní výboru, a že před podáním návrhu k soudu mělo dojít dne 4. 7. 2012 ke změnám v přípravném výboru, a to jednak v počtu členů – k rozšíření o dva členy, jednak v osobě zmocněnce, kterým se měla stát Mgr. I. V.
Při posouzení, zda se jednalo o změnu právně účinnou, vyšel soud především z § 9 zákona č. 22/2004 Sb. Z tohoto ustanovení lze pouze dovodit, že přípravný výbor je účelovým sdružením osob („
přípravný výbor pro
ely místního referenda
“), jeho členem může být jen oprávněná osoba, tj. dle § 2 téhož zákona osoba, která má právo volit do zastupitelstva obce, tudíž jen osoba fyzická, že minimální počet členů jsou tři oprávněné osoby a že členové přípravného výboru ustanoví ze svého středu zmocněnce, který je zmocněn jednat jménem ostatních členů přípravného výboru, a jeho úkony jsou pro přípravný výbor závazné. Přípravný výbor není právnickou osobou, protože zákon o místním referendu ani jiný obecně závazný právní předpis (především § 18 občanského zákoníku) tak nestanoví. Přesto mu zákon přiznává procesní způsobilost (§ 91a s. ř. s., § 9 odst. 2 písm. c), d), § 57 a § 58 zákona č. 22/2004 Sb.). K obdobným závěrům došel Ústavní soud např. v nálezu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, č. 27/2005 Sb. ÚS.
Ustanovení § 9 zákona o místním referendu ani jiné ustanovení tohoto zákona další právní otázky stran přípravného výboru neupravují. Neřeší zejména to, na základě jakých právních skutečností přípravný výbor vzniká, zda je možné měnit počet jeho členů nebo osobu zmocněnce a pokud ano, na základě jakých pravidel, zda je možné, aby člen přípravného výboru vystoupil nebo byl z přípravného výboru vyloučen, zda členství v přípravném výboru zakládá členovi nějaká práva či povinnosti atd.
V této souvislosti nelze nezmínit, že pojmy „
“ používají i jiné veřejnoprávní předpisy. Jedná se např. o § 9 zákona č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů, o § 10 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), o § 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, o § 6 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, atd. Ani označené právní předpisy v předchozím odstavci prezentované otázky neřeší a právní úprava přípravných výborů a zmocněnců přípravných výborů je co do rozsahu a obsahu stejná, případně obdobná. Ve všech případech však lze nalézt shodu potud, že přípravný výbor je koncipován jako účelové sdružení osob s dočasným účelem (uspořádání referenda, vzniku nové církve registrací, vzniku nové politické strany nebo hnutí registrací, vzniku občanského sdružení registrací) bez právní subjektivity, které ze svého středu ustanoví zmocněnce, který je oprávněn za sdružení jednat.
Soud však na rozdíl od navrhovatele zastává názor, že právní úprava přípravného výboru je nedostatečná jen zdánlivě.
Obecný právní rámec účelového sdružení osob vymezují předpisy soukromého práva, konkrétně § 829 až § 841 občanského zákoníku, nazvané „
Smlouva o sdružen
í“. Podle § 829 občanského zákoníku „[n]ě
kolik osob se může sdružit, aby se společně přičinily o dosažení sjednaného účelu“
(odst. 1).
„Sdružení nemají způsobilost k právům a povinnostem“
(odst. 2). Obecnými pojmovými znaky sdružení bez právní subjektivity tedy jsou: zaprvé sdružení osob – bez omezení jejich maximálního počtu, z povahy věci však plyne, že minimální počet jsou dvě, a bez ohledu na to, zda jde o osoby fyzické nebo právnické; zadruhé společné přičinění o dosažení dohodnutého účelu a zatřetí vymezení sjednaného účelu, který z hlediska délky trvání může být dlouhodobý, dočasný či jednorázový. Ustanovení § 830 až § 832 občanského zákoníku upravují základní povinnosti účastníků sdružení. Podle § 830 občanského zákoníku „[k]
aždý z účastníků je povinen vyvíjet činnost k dosažení sjednaného účelu způsobem stanoveným ve smlouvě a zdržet se jakékoli činnosti, jež by mohla znemožnit nebo ztížit dosažení tohoto účelu“.
Občanský zákoník dále upravuje práva účastníků k poskytnutým majetkovým hodnotám (§ 833), vlastnictví majetku z výkonu společné činnosti ve sdružení, je-li účelem sdružení např. propojení podnikání (§ 834), podíly na majetku získaném společnou činností, odpovědnost účastníků sdružení za závazky vůči třetím osobám (§ 835). Podle § 836 občanského zákoníku platí, že „[n]
ení-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují účastníci o obstarávání společných věcí jednomyslně“
(odst. 1). „
Má-li podle smlouvy rozhodovat většina hlasů, patří každému účastníku jeden hlas; velikost podílu nerozhoduje“
(odst. 2). Ustanovení § 837 občanského zákoníku upravuje právo kontroly účastníků sdružení, § 838 ukončení účasti ve sdružení, § 839 majetkové vypořádání při skončení účasti ve sdružení, § 840 odpovědnost účastníka za závazky z činnosti sdružení po ukončení jeho účasti a § 841 rozpuštění sdružení.
Soud má za to, že každý přípravný výbor, s nímž uvažují výše zmiňované veřejnoprávní předpisy, fakticky vzniká na základě soukromoprávní smlouvy nejméně tří fyzických osob se záměrem, aby společnými silami dosáhly dohodnutého účelu, tj. uspořádání referenda, vzniku nové církve, vzniku nové politické strany nebo hnutí, vzniku občanského sdružení apod. Občanský zákoník ani zákon č. 22/2004 Sb. nepředepisují písemnou formu smlouvy. Pro vznik přípravného výboru tedy postačí ústní dohoda smluvních účastníků, tj. budoucích členů přípravného výboru, o podstatných náležitostech, tedy vymezení společného účelu a způsob, kterým se členové budou na dosažení účelu podílet.
Dále soud zastává názor, že mezi právní úpravou sdružení – přípravného výboru v občanském zákoníku a zákonu č. 22/2004 Sb. je vztah úpravy obecné a zvláštní, kdy zvláštní má před obecnou přednost. Pro otázky neřešené ve zvláštním předpisu platí právní úprava obecná.
Právě konstatovaný právní názor pro posuzovanou věc znamená, že pro změnu počtu členů přípravného výboru i osoby zmocněnce přípravného výboru bude platit obecné pravidlo stanovené v § 836 odst. 1 občanského zákoníku, podle něhož není-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují účastníci o obstarání společných věcí jednomyslně. To proto, že z návrhu ze dne 4. 7. 2012, z podání ze dne 22. 7. 2012 ani z žádné z předložených listin nevyplývá (ani se nenaznačuje), že by přípravný výbor ve složení Z. H., Mgr. I. V. a V. P. o obstarání společných věcí, kterými nepochybně je jak počet členů přípravného výboru, tak osoba zmocněnce, přijal stran způsobu hlasování jakékoliv jiné ujednání.
V podání ze dne 22. 7. 2012 Mgr. I. V. uvedla:
„Zbývající členka přípravného výboru se pak rozhodla, s účelem dostát mandátu 238 občanů a poskytnout této petiční akci soudní ochranu, rozšířit přípravný výbor o E. D. a P. N., a to pouze na základě jejich osobního souhlasu a jednání přípravného výboru dne 11. 6. 2012, bez většinového hlasování dosavadního přípravného výboru“.
Dále uvedla, že ihned po svém rozšíření přípravný výbor za přítomnosti členů Mgr. I. V., E. D. a P. N. odvolal prostým většinovým hlasováním dosavadní zmocněnkyni, slečnu V. P., a novou zmocněnkyní jmenoval Mgr. I. V. S uvedeným tvrzením korespondují i předložené listiny, z nichž je patrné, že uvedené „
“ byly dány zbývajícím členům přípravného výboru pouze na vědomí. Takový postup hrubě odporuje požadavku zákona, je zcela nedemokratický a nemůže být zhojen jakoukoliv absurditou.
Vzhledem ke shora uvedeným závěrům krajský soud shledal návrh podaný tzv. přípravným výborem ve složení P. N., E. D. a Mgr. I. V., která měla být oprávněná jednat jako zmocněnec jménem členů přípravného výboru, jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou a odmítl jej podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (výrok I. usnesení). Za tohoto procesního stavu soud nebyl oprávněn věcně se zabývat důvody uvedenými v návrhu.
*) S účinností od 1. 3. 2004 nahrazen zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů.