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Timestamp: 2019-06-20 13:29:31
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Perspectivas de una Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) entre países de la Unión Europea
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Perspectivas de una Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) entre países de la UE
por Francisco Javie...
Análisis GESI, 40/2018
Resumen: Con la Cooperación Estructurada Permanente, liderada por Alemania, Francia, Italia y España, la UE busca prepararse mejor para las nuevas amenazas de seguridad, pero también avanzar hacia una mayor operatividad y la convergencia de las industrias. Pese a los avances hacia una mayor cooperación, de los 25 países firmantes, algunos como el Grupo de Visegrado (Hungría, Polonia, la República Checa y Eslovaquia) no parecen muy interesados en que el proyecto funcione.
Este artículo analiza el proceso de convergencia de la Europa de la Defensa cristalizado en la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés). Si se consuma finalmente la salida de Reino Unido, que representa más del 25% del gasto total en Defensa de toda la Unión Europea, dejará a Alemania y Francia abarcando la mitad del gasto europeo en Defensa. La llegada de Donald Trump y la desconfianza que provoca entre sus socios europeos llevó incluso a la canciller alemana Angela Merkel a afirmar que “los tiempos en los que podemos contar con los demás han terminado” y que los europeos deben “tomar su destino en sus manos”. La líder alemana se había entrevistado en una cumbre de la OTAN y del G7 con el presidente de Estados Unidos quien le exigió “pagar las facturas” de la Alianza.
El primer informe sobra la estrategia de Seguridad y Defensa europea no llegó hasta 2003 con el llamado “Documento Solana”, motivado por el atentado del 11-S, la guerra de los Balcanes y la invasión estadounidense de Irak, que dividió a las principales potencias europeas. El “Documento Solana” giraba en torno a la idea europea de soft power y hacer depender su seguridad de su propio prestigio o de socios externos (López y Ruiz, 2017).
Las amenazas a las que se enfrenta la UE y a la inestabilidad del Magreb y Oriente Medio han aumentado la ambición diplomática y geopolítica de la UE una década más tarde respecto a la visión del “Documento Solana”. Más allá de la profunda desestabilización del entorno geopolítico de la UE, la Estrategia Global de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Federica Mogherini plantea tres grandes amenazas para la estabilidad y la propia existencia de la Unión: al este, el conflicto ucraniano, alimentando la tensión con Rusia y la inseguridad energética latente. En el sur, la desestabilización del Magreb y la crisis de refugiados, además del auge del yihadismo y los atentados en suelo europeo: el 40% de los encuestados en 2016 por el Eurobarómetro consideraba que el riesgo de ataque terrorista era alto[1], el 47% considera que existía un riesgo medio y el 11% lo consideraba bajo. Y por último, la ya mencionada salida de Reino Unido, que dejaría a Francia como el único Estado miembro con armas nucleares.
Estos escenarios han motivado una mayor cooperación en Defensa y a despertar a la “bella durmiente” del Tratado de Lisboa, como se refirió a la PESCO el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, cuando presentó la iniciativa. La ministra alemana de Defensa, Ursula von der Leyen, dijo que el referéndum del Brexit y las elecciones estadounidenses “les abrieron los ojos” (Mastrobuoni, 2017). Pero, tal como planteó en una entrevista con ABC el economista y autor de “La crisis existencial de Europa”, César Molinas, ¿acaso la UE solo va a progresar en su integración cuando se enfrenta al abismo? (Calero, 2017).
Otra de las cuestiones a tratar en este trabajo de investigación será la coordinación entre las empresas de Seguridad y Defensa europeas en la producción de armamento y la innovación tecnológica, así como con la implantación de la nueva Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y el Fondo Europeo de Defensa (FED). La industria de Defensa europea no se encuentra entre los sectores manufactureros industriales más grandes de la UE, pero empleaba en 2014 a alrededor de 500.000 personas de manera directa, generando indirectamente 1.200.000 puestos de trabajo (Roth, 2017). No obstante, presenta una estructura muy dispersa: mientras que Francia lidera la venta de armas, Alemania, que previsiblemente podría aumentar su inversión, no tiene tan desarrollada su industria, por lo que es probable que terminen beneficiándose empresas de otro país.
Para la investigación emplearemos técnicas tanto cuantitativas como cualitativas, así como un diseño de estudios de caso descriptivos de los cuatro países (Francia, Alemania, Italia y España) que lideran esta iniciativa en cuanto a sus industrias armamentísticas, valoración de sus ciudadanos de sus fuerzas armadas, preferencia por una mayor integración europea con políticas de Seguridad y Defensa común, y las propuestas programáticas de sus partidos de gobierno en cuanto a defensa e integración europea. También lo extenderíamos a dos países que pueden plantear una visión alternativa para la UE que coinciden en agendas nacionalistas de sus Ejecutivos: Austria y Polonia. Según los datos que arroja la gráfica del Eurobarómetro de la siguiente página de este documento, el país donde hay mayor oposición popular a una política de Seguridad y Defensa común en la UE es Austria, con Italia en tercer lugar. Por otro lado, Polonia muestra tanto apoyo a una iniciativa, tanto como España y más que Francia.
¿Por qué solo avanza la integración (en este caso en Defensa) cuando se aproxima la UE al abismo?
¿Por qué la PESCO afronta problemas de operatividad y convergencia que ya habían aparecido para la formación de la Eurozona?
¿Qué perspectivas tiene la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) en materia de defensa entre países de la UE?
¿Qué supone el haber elegido para la PESCO el modelo de inclusión alemán y no el del pequeño “club de alumnos aventajados” que proponía Francia?
¿Qué impacto tiene la salida de Reino Unido y su importante industria de Defensa en la Agencia Europea de Defensa y en los proyectos europeos?
¿Cómo beneficia la PESCO a las empresas alemanas y francesas?
¿Un liderazgo conjunto de Francia y Alemania es condición necesaria para una integración más profunda?, ¿y es condición suficiente para el desarrollo de una ambiciosa Unión en Seguridad y Defensa?
¿Cómo encaja la PESCO a la rebelde Polonia, en pleno proceso judicial activado por la propia Unión para retirarle a Varsovia el derecho a voto en protesta por su controvertida reforma judicial?
¿Qué recoge la PESCO para cuando uno de sus miembros decida que debe emplear sus fuerzas armadas en la defensa de sus intereses nacionales y no cuente con el apoyo del resto?
¿Cómo se financiará y se supervisará la convergencia?
¿La falta de concreción en la convergencia ha sido una constante en las políticas europeas de integración en Defensa y Seguridad?
¿Si se renunciara al principio de inclusividad se haría más efectiva la integración y desarrollo de la PESCO?
Hipótesis: Los avances para la Cooperación Estructurada en Defensa, culminados en la creación de la PESCO, se han producido únicamente en épocas de crisis de seguridad para la UE. El factor que condiciona el efecto cohesivo o fragmentador de una crisis de integración en el seno de la UE es que en la gestión en materia de Defensa hasta el momento los intereses nacionales de los Estados miembros, influidos por distintas percepciones de amenazas, han prevalecido por encima de la coordinación a nivel europeo; y sin olvidar la posición de Reino Unido.
Variable dependiente: avances para la cooperación estructurada de Defensa
Variables independientes: a) Planes de Defensa de Estados miembros y presupuesto dedicado a la producción e innovación en armamento; b) Tipo y origen de las amenazas; c) -Mayor o menor intensidad de la crisis de seguridad para la UE; d) Planes de Defensa de las grandes potencias que no están en la UE: Rusia, EE.UU. o China; e) Desestabilización de áreas geográficas colindantes.
Indicadores: a) Principales preocupaciones de los ciudadanos por país, según el Eurobarómetro y encuestadoras nacionales; b) Apoyo de los ciudadanos de los países miembros a una mayor o menor integración en Europa; c) Militarización por el Este con Rusia: aumento del PIB en Defensa y armamento; e) Gasto en Defensa por cada país; f) Consenso de las élites; g) Tamaño y situación de industrias militares por país miembro y principales.
Entrevistas: además de las fuentes bibliográficas y documentales a las que se hace referencia, se han mantenido entrevistas personales con diversos expertos: Daniel Fiott, Ulrike Esther Franke, Jean Asselborn, Gilles de Kerchove y Andrés Ortega.
La Política de Seguridad y Defensa Europea, recogida en el Tratado de Lisboa, ha despegado por fin mediante la firma de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) impulsada por la victoria en Estados Unidos de Donald Trump, la constante amenaza de Rusia y, especialmente, la próxima salida de Reino Unido de la Unión Europea. Hasta la fecha, la PESCO ha lanzado 17 proyectos para mejorar la Defensa común europea. Pese a los avances hacia una mayor cooperación en una materia tan compleja y ligada a la soberanía nacional, de los 25 países firmantes, la actitud de algunos como el Grupo de Visegrado, según sus críticos, más que contribuir al impulso liderado por Alemania, Francia, España e Italia (aunque desde hace unos meses con un Gobierno populista), es la de boicotear su futuro éxito desde dentro. Uno de los factores que más determina los avances en materia de Defensa es el binomio intereses nacionales, fuertemente influido por la percepción de amenazas a nivel nacional, frente a las ventajas de mayor coordinación a nivel europeo.
“La PESCO ha sido muy bienvenida en la UE: en la próxima década habrá una mayor reflexión entre los vínculos entre Seguridad y Defensa y hay que desarrollar más medios contra la amenaza híbrida, cibernética, química, biotecnológica, radiológica... y mejorar la coordinación entre los diferentes cuerpos europeos”, considera el coordinador antiterrorista de la Unión Europea, Gilles de Kerchove[1] (Calero, 2018).
Los 25 Estados miembros que anunciaron su participación en la PESCO[2] son: Austria, Bélgica, Bulgaria, República Checa, Croacia, Chipre, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania, Eslovenia, Eslovaquia, España y Suecia (House of Commons, 2018). El 13 de noviembre de 2017, los ministros de Defensa de 23 Estados miembros firmaron una notificación conjunta sobre la Cooperación Estructurada Permanente y la entregaron al Alto Representante y al Consejo. El 7 de diciembre de 2017, Irlanda y Portugal también notificaron su decisión de unirse a la PESCO.
Dentro de los 25 están los cuatro líderes del proyecto, Alemania, Francia, Italia y España, pero también países pequeños como Luxemburgo que a priori no representan un importante activo en la Europa de la Defensa, al menos militarmente. “Luxemburgo es un país bastante humilde militarmente pero contribuimos con nuestros medios: tenemos la mayor sociedad satélites del mundo. Creo que en materia de Defensa no somos especialistas, si tienes 600.000 habitantes no puedes tener un ejército de 100.000, pero si hay que ayudar en la OTAN y la PESCO, lo haremos. Luxemburgo tiene reticencias de llegar al 2% en Defensa, gastamos 1% de nuestra PIB en la cooperación, el único del planeta”, explica el ministro luxemburgués de Exteriores, Jean Asselborn[3].
Aunque la Política Común de Seguridad y Defensa sigue siendo un ámbito intergubernamental de competencia comunitaria, el artículo 42 del Tratado de la UE (TUE), modificado por Lisboa en 2009, abrió la puerta a una mayor cooperación militar, específicamente en el desarrollo y planificación de capacidades, a través del mecanismo de la PESCO. En virtud del artículo 42.6 del TUE, “los Estados Miembros cuyas capacidades militares cumplan los criterios más elevados y que se hayan comprometido mutuamente más en este ámbito con vistas a las misiones más exigentes establecerán una cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión”, que avanzaría en ciertas áreas sin la aprobación unánime de todos los Estados miembros de la UE.
Entre las aspiraciones para la PESCO se encuentran la armonización de capacidades, la puesta en común de activos, la cooperación en capacitación y logística, evaluaciones periódicas del gasto en defensa nacional, una Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD) y el desarrollo de la flexibilidad, la interoperabilidad y la capacidad de despliegue entre las fuerzas.
El artículo 46 del TUE establece las disposiciones por las que los Estados miembros puedan comprometerse en una cooperación estructurada permanente en materia de Defensa. Los criterios y los compromisos de capacidad para hacerlo se establecen en el Protocolo del TUE sobre Cooperación Estructurada Permanente (n° 10). El propósito de este documento incluye analizar la operabilidad y gestión de la PESCO, por lo que abordaremos el modelo de funcionamiento interno. La estructura de gobernanza consta de dos niveles (Servicio Europeo de Acción Exterior, 2018):
Consejo: responsable de la dirección general de la política y la toma de decisiones, incluso en lo que respecta al mecanismo de evaluación para determinar si los Estados miembros están cumpliendo sus compromisos. Solo los miembros de la PESCO votan y las decisiones se toman por unanimidad (excepto las decisiones sobre la suspensión de un Estado miembro y el ingreso de nuevos miembros que se toman por mayoría calificada). Nivel de proyectos: la efectividad de la PESCO se medirá por los proyectos que desarrollará. Cada proyecto será gestionado por los Estados miembros que contribuyan a él, de acuerdo con las normas generales para la gestión de proyectos que se desarrollarán a nivel general.
Secretaría de la PESCO: la Agencia Europea de Defensa (EDA) y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), incluido el Estado Mayor de la UE, trabajando en conjunto, proporcionan una función de Secretaría con un único punto de contacto para los Estados Miembros participantes.
Solo los Estados miembros participantes podrán formar parte en la adopción de decisiones relacionadas con el desarrollo de la PESCO, incluida la futura participación de otros Estados miembros. Los participantes tomarán decisiones y recomendaciones por unanimidad, excepto en lo que respecta a la entrada de nuevos países miembros, que será decidida por mayoría cualificada. Si un Estado miembro participante ya no cumple los criterios establecidos en el Protocolo o no puede cumplir sus compromisos, el Consejo podrá suspenderlo actuando por mayoría cualificada.
Para la participación en la PESCO los Estados miembros tienen que seguir un proceso de convergencia y suscribirse a 20 compromisos recogidos en el artículo 2 del Protocolo. Destacaremos los diez primeros y haremos énfasis en el referido a la interoperabilidad:
1. Aumentar regularmente los presupuestos de defensa en términos reales, para alcanzar los objetivos acordados.
2. Aumento sucesivo a medio plazo del gasto de inversión hasta el 20% del gasto total en defensa para la convergencia a la hora de participar en proyectos de capacidades de defensa de acuerdo con el Plan de Desarrollo de la Capacidad (CDP) y la Revisión anual coordinada (CARD).
3. Aumentar los proyectos de capacidades de defensa estratégica conjunta y "colaborativa".
Tales proyectos conjuntos y de colaboración deben ser apoyados a través del Fondo Europeo de Defensa si es necesario y según corresponda.
4. Aumentar la proporción del gasto asignado a la investigación de defensa y tecnología con vistas a acercarse al 2% del gasto total en Defensa (punto de referencia colectivo).
5. Establecimiento de una revisión periódica de estos compromisos (con el respaldo del Consejo).
6. Desempeñar un papel sustancial en el desarrollo de la capacidad dentro de la UE, incluso en el marco de CARD.
7. Compromiso de apoyar la CARD en la mayor medida posible reconociendo el carácter voluntario de la revisión y las limitaciones individuales de los Estados miembros participantes.
8. Compromiso con la participación intensa de un futuro Fondo Europeo de Defensa en la contratación pública multinacional con un valor añadido de la UE identificado.
9. Compromiso de establecer requisitos armonizados para todos los proyectos de desarrollo de capacidades acordados por los Estados miembros participantes.
10. Compromiso de considerar el uso conjunto de las capacidades existentes para optimizar los recursos disponibles y mejorar su efectividad general.
La lista continúa, pero destacaremos el que respecta a la interoperabilidad de las fuerzas, los Estados miembros participantes, que están comprometidos con el desarrollo de la interoperabilidad de sus fuerzas mediante:
-Compromiso de acordar criterios comunes de evaluación y validación para el paquete de fuerzas alineado con las normas de la OTAN.
-Compromiso de acuerdo sobre estándares técnicos y operativos comunes de fuerzas que reconocen que deben garantizar la interoperabilidad con OTAN.
-Optimizar las estructuras multinacionales: los Estados miembros participantes podrían comprometerse a unirse y jugar un papel activo en las estructuras futuras participando en la Acción Exterior Europea en el campo militar (EUROCORPS, EUROMARFOR, EUROGENDFOR, MCCE / ATARES / SEOS) (Consejo Europeo, 2017).
-Compromisos de inversión, tanto en materia de I+D sobre compras y defensa: compromisos cuantitativos definidos por los miembros participantes.
-Con respecto al presupuesto, los países se comprometen a gastar el 2% del PIB en defensa y el 20% en inversiones de defensa. Los Estados deben participar en al menos un proyecto de la PESCO y en la actividad de la Agencia Europea de Defensa.
-Los Estados deben contribuir a la lista del grupo de combate y a las operaciones y misiones de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), así como a procesos más rápidos de toma de decisiones.
-Coordinación con los socios: participar en la CARD y contribuir al Fondo Europeo de Defensa.
-Planificación de Defensa común: armonización de las necesidades militares;
-Capacidades operacionales: tomar medidas para mejorar la disponibilidad, la interoperabilidad, la flexibilidad y la capacidad de despliegue de sus fuerzas, mediante la identificación de objetivos comunes en relación con el compromiso de las fuerzas;
-Cooperación de la industria de Defensa: desarrollando conjuntamente grandes programas de equipos y también mejorando las capacidades de los Ejércitos.
Según el primer párrafo del art. 42 del TUE, las operaciones militares y misiones civiles están limitadas a operaciones de mantenimiento de la paz y prevención de conflictos fuera del territorio, lo que supone dejar fuera a la defensa del territorio europeo, que corresponde a la soberanía de los países (Díaz, 2018). Además, la UE depende de la cesión voluntaria de las capacidades de sus Estados miembros al no contar con instrumentos comunes, aunque sí ha avanzado en la aplicación del Centro de Coordinación y apoyo a Misiones Militares, y anteriormente con los Battlegroups. Al mismo tiempo, el párrafo dos del mismo artículo 42 sostiene que la PCSD debe incluir una progresiva estructura para una Política Común de Defensa, y más tarde, en el párrafo siete, habla de la famosa cláusula de asistencia mutua en caso de que uno de los Estados miembros sea víctima de una agresión armada (Consejo Europeo, 2017).
El propio Consejo Europeo determina que la decisión de los Estados miembros de participar en la PESCO es voluntaria y no afecta en sí a la soberanía nacional ni al carácter específico de la política de Seguridad y Defensa de sus eurosocios. Las contribuciones de los estados miembros participantes para cumplir con los compromisos más vinculantes de la PESCO se realizarán de “conformidad con sus disposiciones constitucionales aplicables”.
Respecto a los proyectos de la PESCO, se seguirán las propuestas de los Estados miembros participantes que tengan la intención de participar en un proyecto individual. Con estos planteamientos, el Alto Representante podrá formular una recomendación sobre la identificación y evaluación de los mismos, sobre la base de las evaluaciones proporcionadas de conformidad con el artículo 7, para Decisiones y recomendaciones del Consejo que se adoptarán de conformidad con el artículo 4, apartado 2, letra e, tras el consejo militar del Comité Militar de la Unión Europea (CMUE). Los Estados miembros participantes que tengan la intención de proponer un proyecto individual informarán oportunamente a los demás países participantes antes de presentar su propuesta, a fin de recabar apoyo y darles la oportunidad de unirse a la presentación colectiva de la propuesta.
Las funciones de las agencias también irán dirigidas a informar de problemas y desafíos en sus áreas de actuación (Decisión (Política Europea de Seguridad Común, PESC) 2017/2315 del Consejo, Artículo 7):
El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), incluido el Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE), apoyará el funcionamiento de la PESCO contribuyendo a la evaluación del Alto Representante, en su informe anual sobre la PESCO, de las contribuciones de los Estados miembros participantes con respecto a los aspectos operativos; también coordinará la evaluación de las propuestas de proyectos especialmente en las áreas de disponibilidad, interoperabilidad, flexibilidad y despliegue de las fuerzas.
La Agencia Europea de Defensa (AED) apoyará a la PESCO mediante la evaluación de las contribuciones de los estados miembros participantes y facilitará. Especialmente importante será la función de la Agencia en evitar que se generen duplicaciones innecesarias entre las distintas iniciativas.
Por tanto, la misión de la AED es la de supervisar la aplicación de los criterios de convergencia y participar en la implementación de los compromisos.
En el apartado de financiación, los gastos administrativos de las instituciones de la Unión y del SEAE derivados de la aplicación de la presente Decisión se incluirán en el presupuesto de la Unión. Los gastos administrativos de la AED estarán sujetos a las normas de financiación pertinentes de la AED de conformidad con la Decisión del Consejo (PESC) 2015/18351. Por su parte, los gastos de funcionamiento derivados de los proyectos emprendidos en el marco del la PESCO serán apoyados principalmente por los estados miembros participantes que participen en un proyecto individual. Se podrán realizar contribuciones del presupuesto general de la Unión a dichos proyectos respetando los Tratados y los instrumentos pertinentes de la Unión.
La Estrategia Global de la Unión Europea con el sello de la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, reafirma su principal objetivo: "La estrategia global de la UE comienza en casa. Para preservar y desarrollar lo que hemos logrado hasta ahora, un cambio radical es esencial. Debemos traducir nuestros compromisos en asistencia mutua y solidaridad en acción” (Mogherini, 2016). Con un carácter claramente orientado a mejorar las prestaciones de la UE como actor global, el documento insiste en que "la Unión no puede levantar un puente levadizo para protegerse de las amenazas externas; puesto que aislarse del mundo solamente priva a la Unión de las oportunidades de un mundo interconectado” (Servicio Europeo de Acción Exterior, 2016).
Este informe hace énfasis en agilizar la acción exterior de la PCSD, que debe ser más rápida y efectiva ante las crisis, pero siempre cumpliendo plenamente la Carta de las Naciones Unidas. Para ello, los Estados miembros tienen que mejorar la capacidad de despliegue y la interoperabilidad de sus fuerzas a través de la capacitación y los ejercicios. “Debemos desarrollar la capacidad de respuesta rápida también abordando los obstáculos de procedimiento, financieros y políticos que impiden el despliegue de los grupos de combate, obstaculizan la generación de fuerza y reducen la efectividad de las operaciones militares de la PCSD”, reza el documento. Para ello, Bruselas ha previsto ampliar los fondos comunes para los grupos de combate de la UE, es decir, las fuerzas de reacción rápida que hasta el momento no se han desplegado por la falta de consenso político.
De esta forma, la PESCO se complementará con la herramienta de la CARD, que pretende institucionalizar un intercambio sistemático entre los Estados miembros para ayudar a identificar y acortar los desajustes entre los estados miembros en cuanto a recursos militares. El otro elemento fundamental será el Fondo Europeo de Defensa (Kempin & Kunz, 2018), con el objetivo de incentivar la cooperación en el desarrollo de capacidades de defensa y adquisiciones mediante la cofinanciación de iniciativas en virtud de las cuales los estados miembros se unan para desarrollar y adquirir productos y tecnologías. Otro de los grandes retos será ir hacia una base industrial y tecnológica de Defensa europea consolidada.
“El compromiso de los Estados para una mayor integración en defensa debe incluir una reforma del art. 42 TUE que permita ampliar las operaciones de PCSD, hasta ahora limitadas al mantenimiento de la paz y fuera de la Unión. Se tiene en cuenta el sistema inclusión/exención para que al mismo tiempo países puedan descolgarse en determinadas operaciones mientras otros Estados puedan asumir un mayor número de compromisos vinculantes si pueden permitírselo (art. 44 TUE)” (Díaz, 2018).
La principal responsabilidad de la Alianza Atlántica (OTAN) ha consistido hasta ahora en proteger y defender los territorios europeos y poblaciones ante un eventual ataque, tal y como establece el Artículo 5 del Tratado de Washington. En esta línea, salió de la Cumbre de Gales de 2014 el conocido como Plan de Acción de Preparación, que pretendía adaptar la Alianza a las amenazas características del siglo XXI, articulando una respuesta flexible y proporcional para aumentar el grado de preparación y capacitación de la OTAN que muchos entendieron como un mensaje a Rusia (Ayuela, 2006).
Aquella Cumbre de Gales marcó el camino de la flamante la PESCO al fijar en el 2% del PIB en gasto en Defensa (OTAN, 2014), que hasta ahora no se había estipulado de forma oficial y que Trump ha reclamado en sus encuentros con los líderes europeos, especialmente con Merkel. Además, marcó el objetivo de emplear el 20% del presupuesto de Defensa en la investigación y el desarrollo de equipamiento, como luego establecería la propia Unión Europea en los criterios de convergencia para los Estados miembros que se quieran integrar la Cooperación Estructurada Permanente en Defensa.
En la controvertida cumbre de los días 11 y 12 de julio de 2018 en Bruselas, Trump fue un paso más allá en sus exigencias para con el reparto de la carga presupuestaria en los aliados afirmando que los Estados europeos "deben una enorme cantidad de dinero" por protegerlos y que Alemania, con un 1,2% del PIB dedicado a Defensa (el líder estadounidense dijo que mientras que EE.UU. gastaba más del 4 -no pasa del 3,5- Alemania solo dedicaba un 1%), estaba controlada por Rusia dada la dependencia germana del gas ruso. Otros presidentes de EE.UU. en el pasado como Eisenhower o el mismo Obama criticaron la desmilitarización progresiva de Europa, pero no en los términos del actual presidente de EE.UU., que en las primeras horas de la cumbre elevó su exigencia del 2%, que solo cinco países cumplen hasta el momento, al 4%. Luego se desdijo.
Los vaivenes de Trump y los rumores sobre la retirada unilateral de EE.UU. monopolizaron aquella cumbre. Aunque en la declaración final, los aliados reafirmaron su “compromiso inquebrantable” con lo acordado en la Cumbre de Gales de 2014, para presentar planes nacionales creíbles sobre su implementación, que incluyen las pautas de gasto para 2024, la planificación de capacidades y las contribuciones. “La Unión Europea sigue siendo un socio único y esencial para la OTAN”. Asimismo, la OTAN reconoce la importancia de una defensa europea más fuerte y más capaz, siempre dentro de “la complementariedad, evitando la innecesaria duplicación” y “el respeto por los diferentes mandatos de las organizaciones” como base para su cooperación en el futuro (OTAN, 2018). La Declaración Conjunta identifica la movilidad militar como una prioridad principal para la cooperación OTAN-UE y esta es también una de las prioridades de la PESCO, en la que Alemania y los Países Bajos han aceptado actuar como líderes del proyecto (Jamestown Foundation, 2018).
La movilidad militar fue uno de los principales puntos tratados durante el Consejo Europeo celebrado los días 28 y 29 de junio en el que los Estados miembros hicieron un llamamiento a simplificar y estandarizar las reglas y procedimientos relevantes para 2024. Además tomaron “medidas concretas para fortalecer la defensa europea mejorando la inversión en defensa, el desarrollo de capacidades y la preparación operativa”, y “pidieron la rápida implementación del programa europeo de desarrollo industrial de defensa, así como el progreso del Fondo Europeo de Defensa” (Consejo Europeo, 2018).
Club de vanguardia vs modelo inclusivo alemán
Francia y Alemania representan las dos maneras de entender la Europa de la Defensa. Mientras Berlín ha tratado de acoger al mayor número de países miembros posibles, París ha buscado liderar un “club de vanguardia” con el que poder tener una mayor presencia diplomática y avanzar más rápido en la integración. Con la PESCO avanzando más lento de lo que le gustaría al Elíseo, el Gobierno de Emmanuel Macron ha impulsado la fuerza militar Iniciativa Europea de Intervención (IEI) dispuesta a actuar en crisis cerca de las fronteras de Europa sin la OTAN ni Estados Unidos. En esta coalición al margen de la UE participan Alemania, Bélgica, Dinamarca, Estonia, Países Bajos, España, Portugal y Reino Unido, entre otras cosas por deseo expreso de Macron puesto que, rezagado Berlín, Londres cuenta con un potencial militar de similar alcance que el francés: un presupuesto de Defensa de 50.700 millones de dólares y unas fuerzas armadas de 150.250 efectivos, sin olvidar su arsenal nuclear (Villarejo, 2018).
Ahora bien: ¿esto no perjudicará a la OTAN? ¿No es solo una estrategia francesa para avanzar en su propia agenda nacional? ¿Y no debería tomarse tal iniciativa bajo el paraguas de la PESCO? El analista Nick Witney sostiene que “en ningún momento la PESCO ha sido ideado para ser el único foro” en el que pueda tener lugar la cooperación de Defensa entre los Estados miembros (Witney, 2018). “Como se describe en los tratados, la cooperación estructurada estaba destinada a estar confinada a un subconjunto de los Estados europeos más capacitados y ambiciosos militarmente. Para bien o para mal (en realidad, para mal), la PESCO se ha presentado como algo muy diferente: un enfoque de “todas las empresas”, con la participación de 25 Estados miembros”, concluye. La IEI se forja para poder llevar a cabo rápidamente la evacuación de un país en guerra, una operación militar o la asistencia a un país tercero en caso de desastre natural.
De fondo, persiste en Merkel y en parte del establishment alemán la idea extendida desde la posguerra de que se aumentará el presupuesto en Defensa cuando los aliados de Alemania lo exijan y no cuando Berlín se lo pueda permitir a nivel presupuestario para perseguir sus intereses. Lejos de limitarse a proteger los intereses de sus miembros existentes, la Comunidad Europea y sus entidades sucesoras reivindicaban que dichos intereses quedarían mejor salvaguardados extendiendo a otros sus propias normas y beneficios. Este es el mito fundacional de la Europa moderna, que la Comunidad Europea fuera y siguiera siendo la semilla de una idea paneuropea más amplia. “Sin este mito todos los medios por los que esta Europa cobró vida no habrían pasado de ser un montón de soluciones prácticas a problemas concretos” (Judt, 1996).
Uno de los estímulos para Alemania a la hora de liderar el lanzamiento de la PESCO es que el Ministerio de Defensa ha alertado de que la reducción en la inversión de Defensa de las últimas décadas ha mermado la capacidad operativa de las fuerzas armadas teutonas. El pasado año, la Armada alemana avisó de que no tenían submarinos preparados porque se encontraban o bien en mantenimiento o atracados (Noll, 2018). Ni Berlín ni Bruselas pueden pasar por alto que el tercer Ejército más grande de la UE no tenga ningún submarino operativo.
“Los europeos gastamos la mitad de lo que gasta Estados Unidos pero en operatividad solo tenemos un 15% de la de EE.UU. en soldados y unidades, eso necesitamos arreglarlo y de manera urgente”, señala en entrevista telefónica Andrés Ortega[1], investigador asociado sobre Europa del think tank Real Instituto Elcano. Por ejemplo, de los 128 cazas Eurofighter con que cuenta la fuerza aérea alemana, únicamente cuatro son capaces de entrar en combate. “Europa gasta en Defensa más que China y Rusia juntas pero no tiene ejército. Qué sentido tiene tener 13 tipos de tanques cuando EE.UU. solo tiene uno”, señala en este sentido por su parte Molinas.
A las palabras de Merkel, se le sumaban las de Macron en su discurso ante los 250 embajadores de Francia el pasado 27 de agosto, en el que aseguró que “Europa ya no puede entregar su seguridad a Estados Unidos” (La Vanguardia, 2018), considerando que “Europa nunca había avanzado tan rápido en defensa”. El presidente francés anunció, además, que “en los próximos meses” propondrá un proyecto para “reforzar la solidaridad en materia de seguridad en la UE”. Esta llamada a reforzar la Defensa europea rompe con la era en la que, como apuntaba en 2003 el asesor del expresidente estadounidense George W. Bush Robert Kagan, “los europeos, traumatizados por la sangrienta historia del siglo XX y acomodados en la protección estadounidense durante la Guerra Fría, han olvidado que a veces es necesario luchar para preservar la libertad” (The Telegraph, 2003). Los estadounidenses, dice Kagan, tienen un menor nivel de tolerancia a la inseguridad que los europeos, principalmente porque tienen la capacidad militar para enfrentarse a sus enemigos.
En un documento publicado el pasado mes de noviembre sobre la situación del sector, la propia Alianza Atlántica incidía en la gran fragmentación del mercado de la Defensa, exento de las reglas del Mercado Único, en comparación con EE.UU., que goza de una gran consolidación desde hace años. “El desafío general de Europa consiste en crear un mercado de Defensa lo más integrado posible. Entre 2005 y 2014, mientras que los países europeos generalmente recortaban su inversión en Defensa, el gasto de Rusia aumentó en un 97%, mientras que Arabia Saudí y China incrementaron sus presupuestos de Defensa en un 112%, y 167% respectivamente. “Para Europa, si el continente realmente aspira a seguir siendo un actor internacional importante, la brecha actual en las tendencias de gasto no es sostenible” (Bockel, 2017).
Según el ya mencionado documento de la OTAN, las economías de escala en Defensa reducen considerablemente el gasto y además mejoran la capacidad de los ejércitos nacionales para cooperar en tierra, mar y aire. Mientras que Estados Unidos, con el mayor mercado de Defensa del mundo, cuenta con un único tipo de caza, Europa tiene tres modelos: el Rafale, de Dassault, el Eurofighter, de Typhoon, y el Grippen, de Saab. “Europa produce muchos más tanques, submarinos y fragatas que EE.UU. y la distancia se ha ampliado en los últimos veinte años. El informe Mogherini[2] establece de manera importante un posible marco legal para una cooperación más profunda en el sector industrial de Defensa, que la Comisión ahora identifica como fundamental para la seguridad europea (Krause)”. Según la Comisión Europea, la contratación pública representa solo el 16% del PIB de Europa y, por extensión, afecta a una parte sustancial de los flujos comerciales mundiales, que asciende a 1.000 millones de euros anuales (Comisión Europea, “Contratación Pública”). El mercado de Defensa generó 96.000 millones de euros en ingresos y empleó aproximadamente a 400.000 trabajadores dentro de la UE en 2012. Según los datos de la Asociación de Industria Aeroespacial y de Defensa (ASD), el sector industrial de Defensa presenta una facturación total de 100.000 euros millones por año y emplea directa e indirectamente a 1,4 millones de personas altamente calificadas.
Aunque no se encuentra entre los 15 principales destinos de las exportaciones de Defensa de EE.UU., Polonia ha aumentado su dependencia en cuanto a equipamiento y modernización de sus fuerzas de Defensa con Washington en los últimos años debido a las tensiones con Rusia (Departamento de Comercio de EE.UU., 2016). Varsovia cree que con la PESCO los peces grandes (europeos) se comerán a los pequeños y finalmente serán las gigantes del sector, como Airbus y Thales, entre otras, quienes se lleven la mayor parte del pastel. “He oído mucho ese argumento de los polacos, que no les gusta del todo la PESCO, que forman parte de este proyecto para ralentizarlo o estar atentos a lo que se cuece dentro. No es del todo falso”[3], considera la investigadora alemana del ECFR Ulrike Esther Franke, puesto que es posible que la PESCO favorezca las capacidades industriales que están ya desarrolladas, especialmente las francesas y alemanas.
El Gobierno húngaro de Viktor Orban, otro de los líderes euroescépticos opuestos al dictado de Bruselas, aumentó el gasto en Defensa un 22% en 2016 con programas previstos para 2020, que incluyen nuevos helicópteros multifuncionales y sistemas de defensa antiaérea, lo que según la oficina para el comercio internacional del Departamento de Comercio de EE.UU. abre la posibilidad de nuevas oportunidades para las empresas estadounidenses especializadas en estos sectores. “Es verdad que, si al final hay proyectos donde están implicados compañías alemanas y francesas y luego toman el dinero de fondos del Fondo Europeo de la Defensa, eso puede molestar a compañías de otros países como de Polonia con capacidades similares. Los gobiernos implicados tienen por delante o bien la responsabilidad de cuidar sus empresas nacionales o tomar la decisión de dar algunos proyectos a una compañía francesa en lugar de la polaca porque es mejor para ese cometido. Esta última opción representa un poco la idea de Europa: dar cada cosa a los que pueden hacerlo mejor. Si tus compañías no son tan buenas como otras, perderán la licitación; esta es la realidad económica y la PESCO no puede escapar de ello[4]”, agrega Franke.
Autonomía Estratégica Europea
En plenos amagos de guerra comercial liderados por el presidente Trump, la Comisión Europea anunció el 10 de junio que solo financiará proyectos de Defensa en los que participen al menos tres países miembros (Abellán y Pérez, 2018). Con los sesteos del nuevo Gobierno estadounidense en su histórica implicación en la defensa de Europa, Francia y Alemania lideran un impulso hacia la autonomía estratégica europea. Y para ello necesitan una mayor convergencia en Defensa y en industria con las que evolucionar hacia una autonomía más o menos real. Una de las herramientas será el citado Fondo Europeo de Defensa, que contará previsiblemente con 13.000 millones de euros en el presupuesto europeo para 2021-2027 con los que convertir a la UE en uno de los principales inversores en tecnología de Defensa en el continente.
Desde la Segunda Guerra Mundial, Francia se ha afanado en construir paulatinamente su autonomía estratégica más allá de la influencia estadounidense como parte de uno de los principales proyectos nacionalistas del General De Gaulle. Décadas más tarde, desmarcándose de la decisión del Gobierno de George W. Bush de invadir Irak, decisión que llevó a París al fortalecimiento del satélite y sus capacidades de inteligencia. Como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, la República francesa consideró que además de las armas nucleares debía limitar sus vínculos en tecnología de Defensa con EE.UU. reforzando las inversiones de las empresas nacionales. Sin embargo, las importaciones estadounidenses han prevalecido estas décadas sobre las francesas, según la US International Trade Administration: en 2015 Francia fue el 17º destino de las exportaciones de Defensa de los EE.UU. en contraste con Reino Unido, que ocupa la cuarta posición. “Para superar esta dependencia, evitar colisiones previsibles y prevenir actos hostiles, Francia alentará el desarrollo de un proyecto europeo para detectar y monitorear objetos que puedan causar daños a los lanzadores de misiles o satélites”, reconoce el Libro Blanco de la Defensa y Seguridad Nacional de Francia publicado en 2008 con el Gobierno de Sarkozy. La cuestión de la autonomía estratégica divide a los Estados miembros europeos entre aquellos que solo están preocupados por estar protegidos por cualquier medio mientras sean aliados, y aquellos que argumentan que la seguridad nacional es demasiado valiosa y como tal debería ser ante todo un asunto europeo (Belin et al, 2017).
Los Estados miembros se debaten sobre cómo acordar su propia Defensa en este nuevo momentum nacionalista. Pero mientras Francia ha sabido mantener su autonomía estratégica estas últimas décadas, la situación de Alemania dista de ser parecida. Su Base de Tecnología Industrial de Defensa (DTIB, por sus siglas en inglés) fue reconstruida varios años después de que concluyera la Segunda Guerra Mundial, en parte sobre la base de la Cooperación franco-alemana. La Industria alemana ahora está privatizada y depende de sus lazos con otros países europeos y EE.UU. (Belin et al, 2017). El think tank IRIS France resume la evolución del DTIB alemán en una dependencia temprana de los sistemas estadounidenses, seguida de una lenta y constante emancipación gracias a los programas de cooperación europeos y una consolidación importante de la industria aeroespacial europea sin la consolidación que lo acompaña en las esferas industrial terrestre y marítima.
En el libro blanco alemán de 2016 aparecía la recomendación de una mayor reestructuración y consolidación de las industrias de Defensa de Europa. Con este fin, ofreció un nuevo enfoque a la cooperación de armamentos multinacionales, aprovechando las lecciones de experiencias como el avión de transporte pesado Airbus A400M. “Junto con la Comisión Europea, la Agencia Europea de Defensa y nuestros socios clave, buscamos intensificar la europeización de las industrias de Defensa. Uno de los objetivos de este proceso debe ser la armonización de las directrices de exportación de armas dentro de la UE. La armonización europea debe llevarse a cabo de forma que no supere los requisitos mínimos establecidos en la posición común de la UE de 2008. En el contexto de la europeización progresiva de la industria de la Defensa, el Gobierno alemán se compromete a mantener la clave nacional. Debemos tomar las medidas tecnológicas y económicas necesarias para garantizar las capacidades militares necesarias y la seguridad del suministro de la Bundeswehr, así como el papel de Alemania como socio confiable y aliado en particular en cadenas de suministro cada vez más globalizadas”.
En el caso italiano, otro de los impulsores de la PESCO, la base tecnológica e industrial de la defensa ha seguido consecuentemente una política de cooperación activa, ya sea con los EE.UU., construida especialmente en el contexto de la OTAN y mediante acuerdos bilaterales, o con los Estados miembros de la UE. “La política de cooperación de Roma es, por lo tanto, incluyente y ha tenido en cuenta diversos factores, como los vínculos políticos, los requisitos de capacidad, la necesidad de desarrollar determinadas tecnologías y preservar las capacidades industriales y el empleo en Italia” (IRIS France, 2017)
Según los datos que arroja el Eurobarómetro de abril de 2017, el país donde hay mayor oposición popular hacia una política de seguridad y defensa común en la UE es Austria, donde los ultraderechistas de la FPÖ (Partido de la Libertad de Austria) sostienen al canciller conservador Sebastian Kurz. En tercer lugar se encuentra Italia, donde dos formaciones euroescépticas consiguieron cerca del 50% de los votos en las elecciones del pasado 4 de marzo y lideran actualmente el primer Gobierno populista en un Estado del núcleo de la UE. “En estos momentos, con Italia en esta situación, se pueden dificultar los avances no solo en la PESCO, sino en todo lo que se refiere a la integración europea. De todas formas la PESCO en Defensa es un proceso que va a tardar, que ha empezado pero que no dejará frutos hasta pasado el año 2025. Hay tiempo para gestionarlo”[1], agrega Ortega.
Aviso de Estados Unidos
En un anticipo de los anuncios de aranceles al aluminio por parte de EE.UU., la embajadora estadounidense en la OTAN, Kay Bailey Hutchison, advirtió que Washington no quería que la PESCO o un nuevo Fondo Europeo de Defensa hicieran las funciones de mecanismos proteccionistas para la UE, pese a que desde Europa se insiste que ambas estructuras serán perfectamente compatibles. “Han sido varios gobiernos de EE.UU. que han llamado a los europeos a gastar más en defensa y a asumir más responsabilidad por su seguridad. La PESCO y el FDE son una respuesta europea a esta convocatoria”, señala en entrevista por correo electrónico Daniel Fiott[1], analista de Defensa del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE.
El blog “Défense secret” de l’Opinion.fr (Merchet, 2018), una fuente autorizada en materia de Defensa francesa y europea, adelantaba en un artículo del pasado abril que el proyecto empresarial del proyecto empresarial de «sistema de combate aéreo del futuro» (SCAF), en estrecha cooperación con Alemania, “debería conducir a un acuerdo que confíe en Dassault Aviation el futuro avión de combate piloteado para 2040, mientras que Airbus Defence & Space se ocuparía de la arquitectura general del sistema”. Las habilidades de cada uno serían perfectamente respetadas. “Dassault Aviation y Airbus (con el italiano Leonardo) ya cooperan en el EuroMale, el futuro dron de vigilancia: Alemania y Airbus son líderes”, agrega.
España, que está a la cola de los países OTAN en porcentaje del PIB dedicado a Defensa con un 0,92, dedica por otro lado el 10% (González, 2017) -entre los que más- del presupuesto a operaciones exteriores en OTAN y UE, anti Daesh, etc. En la OTAN, España no tiene ahora una posición muy destacada, pero en la UE es muy importante, ya que está junto a Francia, Alemania e Italia liderando el proceso de la PESCO. Por el lado militar, España está muy comprometida: de los 3.200 militares de la UE en operaciones, tiene 700; el 25% de los soldados, en todas las operaciones; y ha liderado en varias ocasiones la Operación Atalanta, y en Mali también.
“Los países con grandes industrias militares tienen más que ganar que los que tienen industrias medianas y pequeñas. España tiene que aprovechar esa economía de escala que se supone que va a venir gracias a la PESCO y a otras iniciativas europeas y que se están tomando en OTAN”, subraya Andrés Ortega, que destaca que los europeos gastan la mitad de lo que lo hacen los estadounidenses, pero con solo el 15% de su operatividad en cuanto a soldados y unidades militares.
En una exhibición de Defensa en Londres el CEO de Thales, Bernard Lévy, dijo que "por un lado, los gobiernos quieren productos competitivos; y por otro lado, quieren comprar a empresas que crean empleos en sus propios países”. De forma perfectamente resumida, Lévy ha sintetizado uno de los principales desafíos de la convergencia también en materia de industrias de Defensa. Este hecho no responde por tanto a problemas económicos sino a cuestiones políticas. A juicio de Dick Zandee, autor de Clingendael, mientras la mayoría de las adquisiciones de Defensa sigan planificadas a nivel nacional, ordenadas y entregadas a nivel nacional también, las posibilidades de crear un verdadero DTIB europeo siguen siendo bajas (Zandee, 2017).
La configuración de la PCSD parece seguir el ejemplo de convergencia de la zona Euro mediante una evolución progresiva y medible. Sin embargo, de momento se presentan bastantes desigualdades en el estado de las empresas y las inversiones de los Estados miembros, desequilibrios que, según teme el frente del Este, abocarán al fortalecimiento de las principales empresas francesa y alemana frente al debilitamiento progresivo de las empresas de carácter nacional y estratégico de países como Polonia.
Si un país cumple la máxima anunciada por el CEO de Thales ese es Polonia, que cuenta con la Base de Tecnología Industrial en Defensa más poderosa y completa, el mayor número de habitantes y el presupuesto más generoso del Este de Europa. En Polonia las Fuerzas Armadas controlen todo el ciclo de vida del armamento, con la menor dependencia posible de las entidades extranjeras. Durante muchos años Polonia no ha sido capaz de avanzar en una política industrial de defensa coherente, y mucho menos una visión nacional de autonomía estratégica. Fue uno de los factores clave, junto con la falta de dinero para los nuevos programas de armamento, de la rápida pérdida de competencias tecnológicas y mercados de exportación a lo largo de los años noventa.
Un interesante informe del ECFR (Zaborowski, 2018) señala que la gran mayoría de la producción de defensa en Polonia está en manos de la Propiedad Estatal de Defensa Polaca (PGZ), uno de los grupos de Defensa más grandes de Europa, que aglutina más de 60 compañías y emplea a casi 18.000 personas y con otras 30.000 mediante subcontratas. La facturación anual de este consorcio es de 1.200 millones de euros. El problema: produce casi exclusivamente para el mercado nacional, exportando productos por valor de 84 millones de euros en 2016. Y además, el grupo no es solo de propiedad estatal, sino que también es administrado por su principal cliente. El Gobierno de Ley y Justicia ha transferido las competencias sobre el consorcio a Defensa, convirtiendo a este ministerio en comprador y vendedor al mismo tiempo.
Al contrario de los esfuerzos del anterior Ejecutivo, el del hoy presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, el sector de Defensa polaco ha ido adoptando decisiones para estar aún menos integrado en la industria de defensa europea. Por el contrario, sí que ha aumentado su dependencia con la industria estadounidense, lo que marcaría los recelos del Gobierno polaco a hacerle la competencia de una la PESCO fuerte a la OTAN, así como de reforzar las industrias europeas en detrimento de las empresas estadounidenses, incluso cuando la cooperación permanente europea fue impulsada por la propia Alianza Atlántica para mejorar las capacidades, la financiación y la convergencia de la Defensa europea. La fuerte preferencia pro Estados Unidos reduce aún más las posibilidades de cooperación con la industria europea. Bajo el anterior gobierno de Ley y Justicia, en 2002 Polonia compró 48 aviones F-16 (Zaborowski, 2018), el mayor pedido en la historia del país. Además, Varsovia rechazó una oferta para comprar aviones Mirage 2000 de la firma francesa Dassault Aviation, pese a que la propuesta incluía disposiciones para una transferencia significativa de tecnología a la industria de Defensa de Polonia.
En la última década los Gobiernos europeos apenas han invertido en investigación y tecnología ni en investigación y desarrollo en Defensa, según calcula Eurostat. Los gobiernos de la UE28 pasaron de invertir el 11,3% en I + D de defensa en 2007, a hacerlo un 4,9% en 2014. Esta tendencia es más preocupante cuando se observan los perfiles individuales de cada país (IRIS France, 2018). De hecho, de 2006 a 2013 Francia experimentó un 13% disminución del gasto público en I+D de defensa; Alemania -7%; Italia -41%; España - 55%; Suecia -73%; y el Reino Unido -30% (AED, 2016). Mientras Alemania experimentó un aumento del 4% en la investigación y desarrollo de defensa durante el período 2006-2013, Francia presenció una caída marginal del 1.3%, el gasto del gobierno en Investigación y Tecnología de Defensa disminuyó en un 48% en España; -57% en Suecia; y -44% en el Reino Unido.
Otra de las regiones de la OTAN más dependientes frente a la amenaza rusa es la de los Estados bálticos (Estonia, Letonia y Lituania). Ninguno de estos países poseía una base industrial de defensa nacional cuando volvieron a obtener su independencia a principios de la década de 1990 y actualmente están trabajando para construir una estructura y mejorar la disuasión, así como la salud de sus empresas. Su industria de Seguridad y Defensa depende principalmente en las empresas que han estado operando en el sector comercial civil, pero que diversificaron el negocio hacia la Defensa adaptando sus productos y servicios para usuarios finales del sector militar y de seguridad. En algunos casos, las ventas representan hasta el 20-30% de sus ventas generales, y algunas empresas se han convertido en parte de una cadena de suministro en grandes proyectos multinacionales de Defensa (por ejemplo, Allied Ground Surveillance de la OTAN) (Arteaga et al, 2016).
En la venta de armas, Estados Unidos representaba en 2016 el 57,8 por ciento de las ventas mundiales, seguido por Reino Unido (9,6%), que abandonará la UE en marzo de 2019, seguido por Rusia (7,1) y después el primer europeo, Francia, con un 5%. Italia le sigue con el 2,7% de los europeos y el último en el TOP 10 era Alemania con tan solo el 1,6%, según datos del SIPRI (Fleurant Aude et al, 2017). Según este mismo estudio, Lockheed Martin, el mayor productor de armas del mundo, aumentó sus ventas de armas en un 10,7 por ciento en 2016, alcanzando los 40.800 millones de dólares y ampliando significativamente la distancia con Boeing, su inmediato perseguidor, también estadounidense.
En estos años previos a la PESCO, Europa ha estado desarrollando un enfoque cada vez más colaborativo para la adquisición de equipamiento de Defensa, mediante programas como el Eurofighter Typhoon (el esfuerzo combinado alemán, italiano, español e inglés para desarrollar un avión de combate multifuncional), Horizon (Inversión franco-italiana para crear una nueva generación de fragatas) y el MRAV (el proyecto alemán, holandés y británico para desarrollar y suministrar un vehículo blindado de múltiples funciones). Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido también formaron una agencia común de adquisiciones, la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armas (OCCAR) (PWC, 2005), para gestionar dichos programas de manera más eficiente. Los contratistas europeos se vieron obligados a colaborar a través de las fronteras internacionales para ganarse un lugar en los proyectos.
El concepto de “autonomía estratégica” de la UE, especialmente usado por Alemania y Francia y que supone la búsqueda de una mayor independencia con respecto a la gestión de crisis externa y desarrollo de capacidades, ha generado controversia en los países del Este de Europa que también integran la PESCO por posibles fricciones con la OTAN (Gotkowska, 2018). “Le falta concretar el fondo para la Defensa europea, un concepto compartido sobre cuáles son las amenazas, riesgos y necesidades que debe afrontar la Defensa europea[2]. Nace un poco cojo. Tardará: los intereses son muy diversos. La UE aprobó hace año y medio su estrategia global de seguridad estratégica, se puso por primera vez el concepto de autonomía estratégica, pero luego Francia habló de autonomía francesa. España también elaboró su propia estrategia, menos europeísta de lo que se podía esperar, pero también realista ante la falta de progresos reales en esta Europa de la Defensa”, señala el investigador del Real Instituto Elcano Andrés Ortega.
Esta visión podría cambiar con la llegada al poder del Gobierno de Pedro Sánchez tras la moción de censura del pasado 31 de mayo. “Creo que los países aliados tenemos que ser conscientes de cuál es la posición de la administración estadounidense respecto a su contribución a la OTAN, a lo que representa la Unión Europea. Y nosotros tendremos también que reequilibrar los intereses de los países aliados” (Escolar y Tomàs, 2018), dijo Sánchez en una entrevista del pasado julio, donde hace alusión al objetivo de ir hacia una Seguridad y Defensa europeas (Bueno, 2018). Sánchez apunta tres amenazas: terrorismo internacional, especialmente el yihadista, la estrategia rusa de desestabilización de la UE y las estrategias de ataque híbrido.
¿Un mercado común de defensa?
Para la investigadora Ulrike Esther Franke, todavía parece imposible pensar en la creación de un Ejército común sin una política común de Defensa y de Asuntos Exteriores: “Hay un paralelismo, aunque de momento no es exactamente lo mismo. La Eurozona ha abolido su propia moneda y se han unido financieramente, y la PESCO va camino de ser un proyecto conjunto pero sin desarmar el Ejército francés o alemán. Para mí, el paralelismo de la Eurozona sería crear un Ejército europeo en lugar de los ejércitos nacionales”. De momento, nadie dice que vaya a acabarse el Ejército francés e integrarlos todos, “pero sí que vamos a un escenario de mantener los Ejércitos nacionales y al mismo tiempo crear una suerte de Ejército europeo o batallones europeos”, agrega.
La historia de los batallones europeos se remonta a 1989 con la fundación de la Brigada franco-alemana (Noll, 2018), como la única organización militar binacional en el mundo con sus cerca de 6.000 soldados estacionados en cuatro puntos de Alemania y tres en Francia. La Jägerbataillon 291 (Batallón de Infantería Ligera) en Alsacia es la única unidad de combate del ejército alemán, el Bundeswehr, permanentemente estacionado fuera del país. Los soldados de ambas naciones prestan servicios juntos, pero solo en la compañía de suministro y apoyo y en los niveles de comando; todas las demás unidades están divididas por nación. Seis años más tarde fue fundada la Brigada germano-holandesa con una división de poco más de 40.000 soldados.
La Unión Europea creó un fondo de investigación de Defensa para proporcionar 5.500 millones de euros al año en financiación después de 2020, una suma relativamente modesta, pero que podría crecer (Comisión Europea, 2017). La PESCO no es la única iniciativa desarrollada por la UE. “Si la estructura de gobierno se puede sincronizar correctamente, estas iniciativas prometen llevar a una convergencia real en la defensa europea. Estas iniciativas permiten a la UE planificar mejor, estandarizar equipos, desarrollar tecnologías líderes y estar mejor preparados para las operaciones. Puede ser demasiado pronto para hablar de un "mercado único" en defensa, pero este es el objetivo final. “Los Estados miembros de la UE todavía duplican las capacidades y el dinero se puede gastar mejor. Todas las iniciativas recientes de la UE se centran en la cooperación de defensa transfronteriza, la normalización y la competitividad del mercado”, comenta Daniel Fiott.
En el marco de la crisis del verano de 1998 en Kosovo, el primer ministro británico Tony Blair se veía impotente ante el entramado institucional para poder ofrecer ayuda humanitaria al pequeño enclave exyugoslavo que en aquel momento se encontraba sometido por las fuerzas serbias. Para tratar de agilizar una intervención conjunta, el líder laborista, quizá el último dirigente británico con una visión para Europa que ha tenido el número diez de Downing Street, se acercó a Francia para intentar encontrar una serie de mecanismos de decisión que otorgaran capacidades de acción rápida a los europeos ante crisis como la de aquel verano. De esta forma, en diciembre de 1998, la cumbre bilateral París-Londres culminó con la declaración de Saint-Malo, que sentaría un precedente de acción para una UE que todavía distaba de converger en Seguridad y Defensa como lo estaba haciendo en el plano económico. Blair y Chirac, dirigentes de dos países históricamente recelosos uno del otro en su papel europeo, impulsaron el desarrollo de la PESC (Bardají, 2000). Como recuerda Tony Judt en “Una gran ilusión”, los franceses bloquearon todos los esfuerzos para una Fuerza de Defensa Europea, sobre el que los gaullistas y comunistas se mostraron en contra y el centro, a favor.
Veinte años después, Reino Unido y la UE apuran la fase final de negociaciones para el Brexit, que si nada cambia, se consumará el 29 de marzo de 2019 con un periodo de transición de año y medio. La integración en Defensa, espoleada por el referéndum británico y la victoria de salir de la Unión, es uno de los temas a debatir. Si la UE ha interpretado esta ruptura como un ahora o nunca para desarrollar el TUE en materia de Seguridad y Defensa, viendo que Reino Unido representa el 25% del gasto militar y al mismo tiempo deja a Francia como el único país comunitario con cabezas nucleares y con un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En un paper publicado el pasado 1 de mayo, el Gobierno británico reconoce que históricamente el Ejecutivo ha mostrado “cautela” ante una mayor integración europea en Defensa, viendo esta como una amenaza más que como una mejora al suponer un actor complementario a la OTAN (Parlamento británico, 2018).
“La implicación del Reino Unido en la evolución de la PCSD ha sido significativa, ya que ha permitido a Londres influir y configurar su desarrollo. Esto ha sido particularmente evidente en los esfuerzos por mejorar los activos y capacidades militares de los Estados miembros de la UE, incluida la creación de los grupos de combate de la UE, y el establecimiento de la Agencia Europea de Defensa. El Reino Unido también ha sido influyente en la determinación de los parámetros de las estructuras de planificación y toma de decisiones militares de la UE que se han desarrollado, en particular, asegurando su complementariedad con la OTAN”, reza el documento. Hasta el 29 de marzo de 2019, Reino Unido sigue siendo un país de la UE y como tal tiene derecho a participar en las actividades de Defensa, incluyendo en las estructuras de Política Común de Seguridad y Defensa.
Londres a priori perderá todos los derechos y deberes al dejar de ser Estado miembro y esto incluye la inclusión en la PESCO, en los próximos presupuestos europeos para siete años que llegarán a partir de 2021 y que la Comisión Europea presentó el pasado 2 de mayo y que recogía un aumento en la partida de Defensa: un aumento del 40% de la partida para seguridad, que alcanza los 4.800 millones de euros (El Diario, 2018), a los que se añade además unos 13.000 millones para el nuevo Fondo de Defensa. Igualmente, se ha presentado el conocido como Instrumento Europeo de Paz para financiar misiones en terceros países y dotado de 10.500 millones de euros entre 2021 y 2027; y por último la Comisión prevé el proyecto Conectar Europa para mejorar la movilidad militar en los países miembros de la UE (Infodefensa, 2018).
La OTAN seguirá siendo la piedra angular de la defensa y la seguridad del Reino Unido -insiste el Ejecutivo de Theresa May- y el Reino Unido “continuará defendiendo e impulsando una mayor cooperación entre la UE y la OTAN…”. Según el briefing citado anteriormente, el Reino Unido utilizará los mecanismos de cooperación existentes, como la reciente Declaración conjunta UE-OTAN para fomentar “el desarrollo coherente y mutuamente reforzado de los requisitos de capacidad militar nacional y multinacional, evitando cualquier duplicación”.
“Reino Unido y otros terceros países todavía pueden participar como invitados en algunos proyectos de la PESCO cuando sea interesante para la UE”, dijo Mogherini a finales de mayo en un acto del Instituto de Estudios de Seguridad de la UE (EUISS, por sus siglas en inglçes). La Decisión del Consejo estableciendo la PESCO con respecto a la participación para proyectos individuales es que decidirá de conformidad con el artículo 46, apartado 6, del TUE si un tercer Estado, que los Estados miembros participantes que participan en un proyecto desean invitar a participar en dicho proyecto, cumple los requisitos establecidos. En caso afirmativo, “los Estados miembros que participen en un proyecto pueden celebrar acuerdos administrativos con el tercer Estado interesado para participar en dicho proyecto. Dichos acuerdos respetarán los procedimientos y la autonomía de toma de decisiones de la Unión” (Consejo Europeo, 2017). Para Reino Unido, las condiciones generales para la participación de terceros Estados en proyectos individuales se especificarán en una decisión del Consejo adoptada de conformidad con el artículo 4, apartado 2, que podrá incluir una plantilla para acuerdos administrativos con terceros Estados. En el Consejo Europeo del pasado 28 de junio (Consejo Europeo, 2018), que giró en torno a la cuestión migratoria y al momento de debilidad política de Merkel en Alemania, los jefes de Estado y de Gobierno pidieron al Consejo a decidir sobre las condiciones para la participación del tercer Estado en la PESCO y anunciaron que el próximo conjunto de proyectos se acordará en noviembre de 2018.
“Es muy importante tener a los británicos a bordo, no solo porque tengan las fuerzas armadas más aptas y de despliegue rápido junto con la nuestra, sino también porque compartimos la misma cultura estratégica y la historia de proyección de fuerza fuera de Europa”, dijo un funcionario francés de alto rango (Taylor, 2018).
“La salida británica va a suponer una carencia de este pensamiento estratégico y es importante. Vamos a suponer que se queda solo Francia con arma nucleares en la UE, no se ha hablado de armas nucleares ni de la reintroducción pero es un tema que está ahí, que salió en Múnich donde de repente todo el mundo se ha puesto hablar del tema nuclear del que nadie hablaba hace tres años, y es por Rusia, el cambio de estrategia estadounidense…”, considera Ortega.
Pese a la insistencia de May en el compromiso incondicional de Reino Unido con la seguridad europea, el pasado marzo Londres informó al presidente del comité militar de la UE de que ya no lideraría un "grupo de batalla" de 1.500 personas para la defensa comunitaria en 2019 debido a la incertidumbre sobre el Brexit. Según funcionarios británicos citados por Politico, la participación de los británicos en los grupos de combate de la UE dependerá de si consiguen arrancar una mayor participación en la toma de decisiones y el control de las misiones de lo que le correspondería en condiciones normales como país tercero (Mctague & Herzenhorn, 2018).
La incertidumbre sobre los efectos del Brexit ha llevado a May a sugerir que el Reino Unido tiene difícil seguir siendo una potencia militar de primer nivel después de abandonar la UE en marzo próximo, negando además la opción de aumentar el presupuesto de defensa del Reino Unido a pesar de las demandas del secretario de Defensa, Gavin Williamson (Parfitt, 2018).
Divergencia de amenazas en la percepción de amenazas
Para el este de Europa la amenaza principal es Rusia, especialmente para los nacionalistas polacos de Ley y Justicia. Así explica el viceministro de Exteriores polaco Marek Magierowski (Calero, 2017) la extrema necesidad de la presencia de OTAN en el flanco oriental europeo: “Seguimos queriendo reforzar el flanco oriental de la OTAN. Hasta 2015 también éramos ciudadanos de segunda clase en la OTAN. Tras la anexión de Crimea a Rusia, los países de la OTAN se dieron cuenta de la amenaza. Para los polacos no es una broma, tenemos una guerra regular a unos 800 kilómetros de nuestra frontera oriental”.
Andrzej Talaga (Hoez, 2017), del Instituto Empresarial de Varsovia, ha asegurado que aplicar las propuestas de Defensa de Macron en su discurso de la Sorbona sería "unas ideas suicidas para Polonia" debido al temor de que una fuerza militar europea estuviera simplemente dominada por Francia y su doctrina militar. También existe el temor de que un hipotético ejército de la UE no esté dispuesto a salvaguardar los intereses de todos los estados más allá de Francia y Alemania, especialmente el referido a frenar las ambiciones rusas de expandir su área de influencia.
Desde la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014 y sus acciones militares en el este de Ucrania a su compromiso por defender los intereses de Bashar al Assad en Siria, que coinciden con los de Moscú, se ha confirmado que el objetivo principal de Rusia es restablecerse como un importante polo de poder mundial (Benney, 2016).
[1]En la Cumbre de Gales antes citada, la OTAN consideró dos posibles opciones para responder a la amenaza rusa y proporcionar disuasión y seguridad: estableciendo una fuerza de despliegue inmediato en los Bálticos y reforzando la presencia de tropas y equipos militares en el Este (Abellán, 2014). Entonces, países como Alemania alertaron de que esta presencia directa provocaría a Rusia e incluso vulneraría la Ley Fundacional OTAN-Rusia de 1997, que limitaba el "permanente estacionamiento de fuerzas de combate sustanciales" en el territorio de los miembros orientales de la OTAN.
La Unión Europea tiene, a través de sus misiones, una amplia experiencia en la construcción de capacidades civiles de naciones extranjeras (Pezard et al, 2017). Destacaba la Operación antipiratería Atalanta, 86 en el Océano Índico, que incluyó capacitación militar (Misión de capacitación de la UE), capacitación civil (Fortalecimiento de la capacidad marítima regional de la Unión Europea para el Cuerno de África y el Océano Índico occidental), programas de creación de capacidad para el poder judicial sector y guardacostas (entre otros), y asistencia para el desarrollo.
En el sur de Europa, Rusia ya no encarna la principal amenaza para Italia tras la llegada al poder de Liga-M5E, que ha dado un giro en la posición italiana respecto a la amenaza del Kremlin para Europa. El Gobierno populista de Italia espera convencer a la Unión Europea para que levante las sanciones contra Rusia, aunque no descarta el uso de su veto si fracasa la diplomacia (Business Insider, 2018). La amenaza para Roma ahora mismo es la inmigración irregular. El nuevo Gobierno italiano de Giuseppe Conte, apoyado en la bicefalia populista de la Liga Norte y el Movimiento 5 Estrellas, ha sugerido la retirada de las sanciones rusas a Rusia -aunque el premier ha aclarado que solo quiere que Rusia integre el G8-, pero al mismo tiempo su ministro de Interior, el legista Matteo Salvini, ha elegido la inmigración como su idea de fuerza de gobierno. Una de sus primeras acciones como Ministro de Interior ha sido visitar Sicilia, con importantes bolsas de inmigrantes llegados del África subsahariana, especialmente salidos de las costas libias, para avisarles de que “la buena vida” se había acabado, pidiéndoles que hicieran las maletas y se fueran. El discurso a priori euroescéptico del nuevo Ejecutivo italiano contrasta con el gran número de proyectos liderados por las compañías italianas, más que las francesas.
Para el primer ministro austriaco Sebastian Kurz, asegurar las fronteras exteriores de la UE y detener la migración irregular es la gran prioridad en materia de seguridad. “Sin una protección adecuada de las fronteras externas, las fronteras internas están en peligro (Sanders IV, 2018)”, ha incidido.
En Francia la principal amenaza a la seguridad es el terrorismo yihadista, tras 250 muertos en tan solo tres años. La iniciativa de Macron no se trata de crear nuevos grupos de combate sino más de compartir el análisis de las posibles situaciones de crisis en los países vecinos o con importantes afinidades históricas con Europa, implicando por ejemplo la evacuación de nacionales europeos de una hipotética guerra civil en Venezuela o una nación africana, o hacer frente a una crisis humanitaria de refugiados en un país como Libia.
Las mayores amenazas para España siguen siendo Daesh, la desinformación, el espionaje en internet, la sequía y especialmente el “desafío a la legalidad” y la “descohesión territorial” en referencia al desafío independentista del Govern de la Generalitat, aunque el documento no nombra el “procés” catalán de forma explícita (Departamento de Seguridad Nacional, 2017).
“Para la Seguridad y Defensa europea no hay una amenaza que haga que todos se unan. La diferencia de percepción, sin embargo hay un punto en común y es que la UE tiene que estar preparada para ayudar a todos los países que se encuentren ante una amenaza. La amenaza terrorista necesita unas respuestas diferentes que la amenaza rusa”, señala la investigadora de ECFR.
Según Andrés Ortega, “la amenaza que une es la ciberseguridad. Hay una estrategia europea en ciberseguridad, también la hay frente al Sahel. La ciberseguridad ayuda los avances en inteligencia artificial y cómo se aplica al terreno militar. También los avances del internet de las cosas y cómo funciona esto en el tema de la seguridad, y luego todo lo que tiene que ver con manipulación informativa, las “fake news”, que no requieren acción militar pero sí concertada y común europea”. Para el investigador del Real Instituto Elcano, las amenazas más clásicas como la percepción de rusia donde no hay percepción común, aunque España no percibe la amenaza como los Bálticos sí envía tropas y aviones a los países bálticos para protegerlos en cuanto a disuasión; “hay cierta solidaridad. Los temas de inmigración y terrorismo preocupa a Alemania, por ejemplo, pero menos a Europa del Este”. Por esta razón, “la PESCO se debería haber hecho entre pocos y luego ir ampliándose” ya que la falta de convergencia explicada porque muchos estados miembros presentan sus propias amenazas y no son compartidas aunque haya una solidaridad puntual. “Esas diferencias de percepción determinarán las necesidades a cubrir en materia industrial y militar”, apunta.
Son tres las preocupaciones del Gobierno polaco (Gotkowska, 2018) sobre cómo va a afectar la PESCO a sus intereses:
Es beneficiosa para el desarrollo de capacidades militares principalmente para operaciones de manejo de crisis.
Es ventajoso para la industria de Defensa de los Estados miembros más grandes.
Se concentra en las amenazas y desafíos del vecindario del sur de Europa.
Después de meses de criticar el lanzamiento de la PESCO, Varsovia se convirtió en uno de los últimos Estados miembros en señalar su intención de unirse a la iniciativa. Lo hizo con una evidente falta de entusiasmo, y finalmente decidió hacerlo solo para frenar, y posiblemente incluso arruinar la iniciativa (Zaborowski, 2018). Este informe señala que Varsovia se inscribió en solo dos de los 17 proyectos de la PESCO: para desarrollar Software Defined Radio, así como para simplificar y estandarizar los procedimientos de transporte militar transfronterizos. “Ninguno de estos proyectos es el núcleo de la iniciativa, pero potencialmente pueden proporcionar a Varsovia la capacidad de bloquear el progreso. Esto está en marcado contraste con el comportamiento del Gobierno polaco 2008-2015, parte de la vanguardia de la Defensa europea”.
Liderada especialmente por Francia y Alemania, la Cooperación Estructurada Permanente es un paso de la Unión Europea hacia la convergencia en Defensa para dotarse de autonomía estratégica, en un contexto marcado por la persistente amenaza rusa y las dudas generadas por el presidente Trump acerca del incondicional amparo a Europa Occidental de EE.UU. que ha marcado la relación transatlántica desde el final de la Segunda Guerra Mundial.
La victoria en Francia de Macron, con un profundo afán de liderazgo europeísta, y la continuidad de Merkel en otra gran coalición representan un terreno propicio como hace tiempo que no se daba para acelerar en la integración en Defensa tal y como viene recogido en el Tratado de Lisboa. En esta construcción rivalizan dos modelos: el francés, del pequeño club de virtuosos y quizá motivado por la idea francesa de enrolarse en operaciones ofensivas en el extranjero, y el alemán, más integrador para no crear un muro invisible con respecto al “rebelde” y nacionalista este de Europa, también teniendo en cuenta sus propias limitaciones de su Ejército y de sus complejos por cuestiones de sensibilidad histórica. A este respecto, Polonia, integrada con resistencias en la PESCO, se encuentra en el punto de mira de la Comisión por alejarse del espíritu de los tratados y se enfrenta a posibles sanciones. ¿Una Europa a distintas velocidades puede convivir con la idea integradora de la PESCO? La cuestión es cómo conciliar la eficacia de la PESCO con el requisito de ser inclusivo.
La PESCO busca responder especialmente a conflictos civiles y militares, facilitar operaciones más efectivas y rápidas, y por último desarrollar capacidades militares de terceros países con la coalición anti Daesh como gran ejemplo, que aún sin intervención terrestre ha resultado muy útil para el entrenamiento de las fuerzas iraquíes. La filosofía de la PESCO a este respecto insiste en que lo importante es ir a los países a entrenar a las fuerzas nacionales a hacer cosas para tener sus propias herramientas con las que enfrentarse a las amenazas a las que se enfrentan; todo ello resulta importante para la Seguridad y Defensa de Europa y, por tanto, de España.
Francia y Alemania han aprovechado la próxima salida de Reino Unido, el gran tapón de la UE a la hora de aplicar el Tratado de Lisboa, para avanzar en una Política Exterior de Seguridad y Defensa, así como limitar la dependencia de la Defensa a Estados Unidos. Como ha repetido en varias ocasiones Merkel -la última, en la entrega del Premio Carlomagno a Macron- tras la llegada de Trump a la Casa Blanca, “el tiempo en que Europa confiaba en EE.UU. su defensa se había acabado”. Para ello debían avanzar en la autonomía estratégica de la que solo podía presumir Francia, el mayor Ejército que queda Europa tras la salida de Reino Unido, que además cuenta con armas nucleares y con asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. El resto se encuentra en una situación relativamente precaria en las últimas décadas tras años de recortes en Defensa pese a los avisos de la OTAN, que desde hace dos años ha empezado a exigir en sus documentos oficiales avanzar hacia el 2% del PIB en defensa, del que el 20% debería destinarse a innovación y desarrollo de nuevas tecnologías de Defensa.
La PESCO también va dirigida a converger las empresas de Defensa, que producen hasta 13 tipos de tanque, y mejorar las capacidades de los ejércitos para las nuevas amenazas y con vistas de una mayor presencia en crisis internacionales mediante los batallones de acción rápida, entre otros elementos. Así y todo, hace apenas unos años, la UE en su conjunto gastó unos 200.000 millones de euros anuales en Defensa. En 2013, la cifra se redujo a alrededor de 170.000 millones, y algunos analistas predicen una nueva caída a aproximadamente 150.000 millones en los próximos años; una disminución del 25% en comparación con respecto a hace unos años (Zandee, 2017).
Con relativo paralelismo a la construcción del mercado único en materia económica, la UE se enfrenta a grandes desequilibrios en cuanto a falta de convergencia tanto en industria de Defensa como también en voluntad política. Como escribió Tony Judt en “¿Una gran ilusión?”, “la Europa del Este en cierto modo no es tan Europa y está tratando de buscar su camino en ella. Para los ciudadanos de Polonia, Hungría, Eslovenia, su pertenencia a la Unión es su billete de entrada”. Con una población entusiasta con la idea de Europa, según el Eurobarómetro, el Gobierno polaco lidera la oposición a los tratados y a los intereses de Francia y Alemania. Su rechazo en la PESCO es paradigmático respecto a los problemas globales en los que Varsovia ha jugado un papel importante. Por un lado, ha formado parte de la fundación de la PESCO, pero para tratar de forzar la velocidad del más lento, y no sumarse a la del más rápido. Con la amenaza rusa muy presente, el Ejecutivo del partido Ley y Justicia ha reforzado sus vínculos con EE.UU., especialmente tras la llegada de Trump, que se ha traducido estos años en un aumento sustancial de las contrataciones y compras a empresas de Defensa norteamericanas. Además la OTAN ha reforzado su presencia en el flanco este, incluido los Bálticos.
Ni mucho menos los contratiempos para la Europa de la Defensa proceden únicamente del flanco del este e Italia. A finales del pasado mes de octubre el presidente francés, Emmanuel Macron, criticó la decisión del Gobierno belga de comprar 34 aviones de combate estadounidenses F-35 (por un valor total de 4.011 millones de euros), de la empresa Lockheed Martin (Infodefensa, 2018), "en lugar de una oferta europea" (La Libre, 2018) como los europeos Rafale y Eurofighter. Bélgica se ha unido a Reino Unido, Noruega, Italia, Dinamarca y Países Bajos en el programa norteamericano del F35. “La oferta de los estadounidenses fue la mejor de acuerdo con nuestros siete criterios de evaluación”, dijo el ministro de Defensa belga, Steven Vandeput, de los nacionalistas flamencos, durante una conferencia de prensa. Respecto al binomio de ventajas de mayor coordinación a nivel europeo frente a los intereses nacionales, la decisión de Bruselas corrobora la “inexistencia de la Europa de la Defensa” porque “Bélgica, corazón y pulmón de la Europa política, eligió el F-35, símbolo de la todopoderosa industria estadounidense”, para reemplazar los F-16 (Cabirol, 2018).
La divergencia de amenazas complica el progreso de la PESCO, puesto que los peligros para Polonia no representan a priori los de España o Italia, y de las necesidades surgirán proyectos y empresas que ganarán los concursos para poner en práctica esos planes. El este teme que las empresas francesas y alemanas fagociten a las compañías nacionales, en muchos casos actores de un ciclo que empieza en el ministerio de Defensa del país y termina en ese mismo lugar como comprador y vendedor. Para Polonia, la PESCO supone una estrategia encubierta para reforzar la Bundeswehr sin asustar a sus socios ni vulnerar la constitución. Si la UE se convierte en la principal organización militar de gestión de crisis para los aliados de Europa Occidental (con Francia como estado líder), y la OTAN está cada vez más marginada como una alianza mantenida únicamente para el propósito de Defensa de sus aliados de Europa Central, Washington podría terminar perdiendo interés en la OTAN como plataforma para la cooperación transatlántica (Gotkowska, 2018).
Frustrado por la lentitud de los avances de la Cooperación Estructurada Permanente, Macron ha buscado con la fuerza militar Iniciativa Europea de Intervención (IEI) un pequeño núcleo de naciones afines y una coalición que brinde una oportunidad para que el Reino Unido se vincule a la cooperación de Defensa europea después de abandonar la UE (Taylor, 2018). Andrés Ortega, investigador del Real Instituto Elcano, considera que la creación de una suerte de club exclusivo de Estados más aventajados supone una muestra de que la PESCO, tras una ampliación demasiado rápida, va a tardar en despegar.
El prusiano Immanuel Kant, natural de Konïgsberg, hoy enclave ruso en Europa, materializó su idea de paz en el Tratado de la Paz Perpetua, donde enumera las condiciones básicas sobre las que pivotar una extinción progresiva de las guerras: una constitución republicana por la que los pueblos controlarían e impedirían la mayor parte del tiempo las aventuras belicosas de sus representantes. El presidente ruso, Vladimir Putin, ha citado al propio Kant en varias ocasiones en sus discursos oficiales. Pero Putin lo cita como parte de una visión más política que de pensamiento y erudición. Si el líder ruso tiene una rival de peso en Europa es la canciller Angela Merkel y Kant es a su vez el puente de entendimiento y todo un pensamiento en disputa entre la gran potencia europea y el la Rusia pujante en la geopolítica mundial. “Por supuesto que Kant es en primer lugar un gran actor de las luces alemanas, pero no solo eso. Su fuerte aporte llega a toda la cultura mundial: forma parte esta categoría de personalidades tienen el derecho de ser considerados ciudadanos del mundo”, expresó Putin sobre el filósofo- “compatriota común de alemanes y rusos”- en el discurso de inauguración de una placa dedicada a Kant en la Universidad de Kaliningrado el 3 de julio de 2005 (Eltchaninoff, 2015).
Para la UE, la paz kantiana representa más que el pensamiento de un filósofo que capitalizar, la teoría que sirve de fuente de inspiración frente a potenciales actores revisionistas.
Francisco Javier Calero Sánchez es periodista del diario ABC y antiguo alumno del Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.
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