Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-128-de-febrero-18-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041dc7cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-22 06:27:34
Document Index: 166905352

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 409', 'ARTÍCULO 145', 'artículo 57', 'artículo 32', 'artículo 241', 'artículo 28', 'artículo 6', 'artículo 44', 'artículo 145', 'artículo 409', 'artículo 474', 'artículo 145', 'artículo 1', 'artículo 209', 'artículo 3', 'artículo 22', 'artículo 24', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 44', 'Artículo 34', 'artículo 28', 'artículo 90', 'artículo 54', 'artículo 167', 'artículo 162', 'artículo 408', 'artículo 410', 'artículo 409', 'artículo 145', 'artículo 409', 'artículo 145', 'artículo 143', 'artículo 145', 'artículo 409', 'artículo 144', 'artículo 83', 'artículo 29', 'artículo 1', 'artículo 145', 'artículo 409', 'artículo 209', 'artículo 409', 'artículo 145']

﻿ SENTENCIA C-128 DE FEBRERO 18 DE 2003
SENTENCIA C-128 DE 18 DE FEBRERO DE 2003
CONTENIDO:CONTRATACIÓN ESTATAL. INTERÉS INDEBIDO O ILÍCITO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 409 DE LA LEY 599 DE 2000 Y EL ARTÍCULO 145 DEL DECRETO 100 DE 1980.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, DELITO, OBJETO ILÍCITO DEL CONTRATO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:377 DE MAYO DE 2003, PÁG.928
Sentencia C-128 de febrero 18 de 2003
Ref.: Expediente D-4190
CONSTITUCIONALIDAD DE ESTE DELITO
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 409 de la Ley 599 de 2000 y 145 del Decreto 100 de 1980.
Bogotá, D.C., dieciocho de febrero del año dos mil tres.
Diario Oficial 44.097 del 24 de julio de 2000:
De la celebridad indebida de contratos
ART. 409.—Interés indebido en la celebración de contratos. El servidor público que se interese en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones, incurrirá en prisión dé cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años”.
Diario Oficial 35.461 del 20 de febrero de 1980:
De los delitos contra la administración pública
“ART. 145.—Interés ilícito en la celebración de contratos. El servidor público que se interese en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e interdicción de derechos y funciones públicas de uno (i) a cinco (5) años” (1) .
(1) Modificado por los artículos 57 de la Ley 80 de 1993 y 32 de la Ley 190 de 1995.
El artículo 57 de la Ley 80 de 1993, por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública, dice: “ART. 57.—De la infracción de las normas de contratación. El servidor público que realice alguna de las conductas tipificadas en los artículos 144, 145 y 146 del Código Penal, incurriría en prisión de (4) a doce (12) años y en multa de veinte (20) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales”.
El artículo 32 de la Ley 190 de 1995, por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el objeto de erradicar la corrupción administrativa, dice: “ART. 32.—para los delitos contra la administración pública no contemplados en esta ley que tengan penas de multa, ésta será siempre entre diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes de acuerdo con la dosificación que haga el juez””.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de la Ley 599 de 2000, que es una ley de la República, y del Decreto 100 de 1980, que tiene fuerza de ley.
Para el actor las normas acusadas desconocen los artículos 1º, 6º, 13, 18, 29, y 83 superiores por cuanto configuran un delito de autor que penaliza los pensamientos y no los actos de quien se interesa en un contrato estatal, al tiempo que desconocen los principios de antijuridicidad, por cuanto el delito se configura sin que haya vulneración del bien jurídico administración pública; culpabilidad, por cuanto no se da como resultado de una actuación consciente del servidor implicado; buena fe, en tanto se presume la mala fe del servidor por el simple hecho de “interesarse”; y legalidad, por dejar en manos del juzgador la determinación de cuándo hay un interés indebido o ilícito y cuando no lo hay.
El señor Fiscal General de la Nación defiende la constitucionalidad de las normas acusadas. Precisa que estas no configuran un tipo penal de autor sino que penalizan una actuación desviada del servidor público, que abandona su deber de imparcialidad en la actuación contractual e inclina su intervención en provecho propio o de un tercero. Advierte que con esta conducta indebida el servidor vulnera evidentemente el bien jurídico administración pública en el aspecto en que los tipos penales acusados están llamados a protegerlo, a saber, la imparcialidad, transparencia y buen nombre de la administración, que en materia contractual se encuentra regida por precisos principios constitucionales (C.P. arts. 1º y 209) y legales (L. 80/93). En este sentido señala que no es cierto que se deje al servidor judicial la posibilidad de determinar arbitrariamente cuándo se está en presencia de una actuación indebida, pues necesariamente el correcto entendimiento de las descripción dogmática contenida en las normas acusadas debe concordarse con los principios enunciados, así como con los principios rectores del Código Penal, que no dejan ninguna margen de arbitrariedad al funcionario judicial.
La corporación ha sostenido desde su creación, que “si los fallos que dicta esta corporación en ejercicio de la misión que se le ha encomendado de guardar la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, tienen como efecto propio permitir que las normas acusadas puedan seguir cumpliéndose o ejecutándose (exequibilidad), o excluir éstas de la normatividad jurídica por lesionar la Constitución Nacional (inexequibilidad) restableciendo de esta forma el orden lesionado, no tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el estatuto máximo” (6) .
(6) Auto 7 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffestein. En el mismo sentido ver sentencias C-778 de 2001 y C-130 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería, así como el salvamento de voto del mismo magistrado a la Sentencia C-917 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Así ha precisado que “una disposición que ya no rige ni produce consecuencia alguna en el mundo del derecho es apenas un dato histórico pero no un acto capaz de afectar o socavar la supremacía de la Constitución, por lo cual un eventual fallo de inexequibilidad resulta inane, a la vez que uno de exequibilidad —entendiendo este término como “ejecutabilidad”— podría llevar al equívoco de considerar restaurada la vigencia ya perdida de la norma” (7) .
(7) Sentencia C-379 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
No obstante, la corporación ha determinado que en ciertas circunstancias, es posible efectuar el examen de constitucionalidad de normas derogadas, cuando se estime que las mismas, pese a la derogatoria, están produciendo o pueden llegar a producir efectos jurídicos. Así ha sostenido que “... en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella [la Corte Constitucional] debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto ...” (8) .
(8) Sentencia C-505 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver también, entre otras, las sentencias C-700 de 1999 y C-406 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-085 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Al respecto cabe recordar que para efectuar la aplicación favorable de una norma y dar entidad al principio mismo se recurre generalmente a dos vías: la de la retroactividad de la ley, fenómeno en virtud del cual la norma nacida con posterioridad a los hechos regula sus consecuencias jurídicas como si hubiese existido en su momento; y la de la ultractividad de la norma, que actúa cuando la ley favorable es derogada por una más severa, pero la primera proyecta sus efectos con posterioridad a su desaparición respecto de hechos acaecidos durante su vigencia (9) .
(9) Ver Sentencia C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En el mismo sentido ver la Sentencia C-200 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
“La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma derogada, salvo que ésta pueda todavía producir efectos. En materia penal, en razón del principio de favorabilidad, sólo en el caso de que la norma derogada sea más benigna podría seguir surtiendo efectos (C.P. art. 29)” (10) .
(10) Sentencia C-118 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Aplicando este criterio la Corte en la Sentencia C-774 de 2001 procedió a pronunciarse sobre algunas normas del Decreto 2700 de 1991 que habían sido derogadas por la Ley 600 de 2000. Dijo la corporación:
... De acuerdo con el artículo 28 de la Constitución Política, el inciso 2º del artículo 6º del nuevo Código Penal y el artículo 44 de la Ley 153 de 1887 (11) , existen normas en el anterior Código de Procedimiento Penal más benignas o favorables que las disposiciones del actual código; por lo tanto, en aplicación del principio de favorabilidad, las normas del Decreto 2700 de 1991 pueden llegar a producir efectos jurídicos, ya que tendrían una aplicación ultractiva, lo que habilita al juez constitucional a asumir la competencia para proferir una decisión de fondo (12) .
(11) Dispone la citada norma: “En materia penal la ley favorable o permisiva prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aun cuando aquélla sea posterior al tiempo en que se cometió el delito”.
(12) Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
En el presente caso la Corte constata que el artículo 145 del Decreto 100 de 1980 acusado fue derogado por la Ley 599 de 2000 (13) en la que se reguló con algunas modificaciones la misma conducta a que dicho texto se refería, que fue tipificada en el artículo 409 de la Ley 599 de 2000.
(13) El artículo 474 de la Ley 599 de 2000 señaló:
ART. 474.—Derogatoria. Deróganse el Decreto 100 de 1980 y demás normas que lo modifican y complementan, en lo que tiene que ver con la consagración de prohibiciones y mandatos penales.
Esta nueva norma, igualmente acusada en el presente proceso, cambió la denominación del delito —de “interés ilícito en celebración de contratos” por “interés indebido en la celebración de contratos”—, al tiempo que estableció unas consecuencias punitivas más severas para la misma conducta. Así en tanto la pena de prisión aplicable se mantiene en 4 a 12 años, la pena de multa —anteriormente de 10 a 50 salarios mínimos mensuales vigentes— pasa a ser de 50 a 200 salarios mínimos mensuales vigentes, mientras que la interdicción de derechos y funciones públicas de 1 a 5 años anteriormente establecida, se convierte ahora en “inhabilitación para el ejercicio” de derechos y funciones públicas por un término de 5 a 12 años.
Es decir que la norma derogada es más benigna que la norma que la sustituyó, por lo que la aplicación del principio de favorabilidad podría ser invocada en este caso en relación con hechos que se hubieren presentado durante su vigencia.
Así las cosas, dado que pueden existir en curso procesos en los que el artículo 145 del Decreto 100 de 1980 esté siendo aplicado (14) y dado que la norma podrá ser aplicada en el futuro en procesos en los que se examinen hechos acaecidos durante la vigencia de la disposición acusada, la Corte concluye que esta continúa produciendo efectos jurídicos y que se dan entonces los presupuestos para proceder a efectuar el examen de constitucionalidad planteado por el actor en su demanda contra la referida disposición.
(14) Ver Sentencia C-917 de 2001, M.P. Alfredo Hernán Sierra S.V. Jaime Araújo Rentería. Sentencia en la que la Corte precisó que “El control de constitucionalidad, como es suficientemente conocido, no se refiere a la vigencia de la normas jurídicas de rango inferior, sino a su validez frente a la Constitución. Es claro para la Corte que el Código Penal anteriormente vigente, en su integridad, fue derogado por la Ley 599 de 2000. No obstante, como puede ocurrir que existan procesos penales en curso, donde hubiere sindicados o procesados por los delitos a los que se referían los artículos 146 y 149 del Decreto-Ley 100 de 1980, y que en virtud de tales normas fueron objeto de acusación como inconstitucionales, la Corte se pronunciará expresamente sobre ellas, sin perjuicio de que los funcionarios competentes, si es del caso, den aplicación a las normas de favorabilidad en materia penal”.
3.2. La estricta sujeción de toda actuación del servidor público en materia contractual al interés general y al cumplimiento de los fines de la contratación estatal.
La primacía del interés general afirmada en la Constitución desde el preámbulo y el artículo 1º superior se constituye en el eje de toda actuación estatal. En este sentido el artículo 209 de la Constitución Política señala que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad ...”. Añade también que “las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.
3.2.1. En materia contractual dicho interés determina las actuaciones de la administración, de los servidores que la representan y de los contratistas. Es por ello que el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, prescribe que la contratación administrativa persigue “el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellos en la consecución de dichos fines”. Y el inciso segundo de esta misma norma, indica con claridad lo siguiente: “Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones” (15) .
(15) Ver Sentencia C-400 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
“El interés público implícito en la contratación estatal, afecta de tal manera este instituto jurídico, que determina la especial posición de las partes contratantes y la relación entre ellas. Esta relación no se desenvuelve dentro de los mismos parámetros de igualdad en que lo hace la contratación entre particulares, sino que implica la preeminencia de la posición estatal. La autorización de cláusulas exorbitantes, como la de caducidad o las de terminación o modificación e interpretación unilaterales por parte de la administración, son un claro ejemplo de esta situación. La ley dota a la administración de herramientas o mecanismos especiales, ausentes en las formas contractuales privadas, que están presentes para asegurar el cumplimiento de los fines estatales y del interés general.
3.2. Esta circunstancia de estar adscrita a la consecución del interés común, impone también que en la contratación administrativa no sea indiferente la persona del contratista que celebra un convenio o acuerdo con la administración. Puede decirse que el contrato estatal es, sin lugar a dudas, un contrato de aquellos que la doctrina califica como contratos intuito personae, o contratos celebrados en razón a las calidades mismas de la persona con la que se contrata. En efecto, la administración no puede exponer la cabal obtención de aquel interés general, confiando la ejecución de los objetivos contractuales en manos de personas que no reúnan las garantías y condiciones suficientes. Es más, se le impone un celo especial en la selección de aquella persona que mejores condiciones y garantías presenta.
3.3. Diversas normas de la Ley 80, estructuran un mecanismo jurídico apropiado para que la persona que va a contratar con el Estado reúna las condiciones y garantías que aseguran la obtención de las finalidades superiores que se vienen comentando: así, las normas relativas al registro único de proponentes buscan lograr que en él consten todos los aspectos y datos necesarios para que la administración pueda conocer a los posibles contratantes. En ese orden de ideas, el artículo 22 de la Ley 80 indica en el registro único de proponentes que lleva la Cámara de Comercio, se hagan constar los hechos que permiten deducir la idoneidad moral, técnica y financiera del contratista, así como toda información adicional relativa a su experiencia. En una etapa posterior, dentro del contexto de la licitación o del concurso público, la entidad que va a contratar debe proceder a calificar las propuestas formuladas por las personas inscritas en el registro que han respondido a su invitación a concursar. Dicha calificación resulta de la comparación de las propuestas entre sí y con las condiciones prefijadas en los términos de referencia y en los correspondientes pliegos de condiciones.
De este modo se garantiza que la entidad que va a contratar seleccione a los proponentes que cumplan los requisitos mínimos y objetivos necesarios para participar en la licitación, y que entre ellos evalué las propuestas, de acuerdo con los criterios de selección prefijados, todo ello con el fin de escoger a aquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garantías al interés general que debe tutelar la administración.
Para la Corte es claro que la teleología propia de toda la normatividad que propicia la escogencia objetiva de la mejor oferta formulada por los proponentes previamente calificados, cuyos antecedentes personales sean garantía de seriedad y cumplimiento, no es otra que la de asegurar la prevalencia del interés general, valor fundante del Estado colombiano al tenor del primer artículo de nuestra Carta Fundamental; así las cosas, desde este punto de vista, tal normatividad, contenida parcialmente en las normas demandadas, no sólo se ajusta a la Constitución, sino que es su natural y obvio desarrollo” (16) .
(16) Ibídem Sentencia C-400 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
3.2.2. La Corte ha destacado así mismo que la manera como la Ley 80 regula la forma de presentación y evaluación de las propuestas de los oferentes, es especialmente exigente para garantizar un procedimiento objetivo y transparente, cerrando el paso a cualquier consideración discriminatoria que puedan llevar a cabo las autoridades (17) . En efecto, el estatuto de contratación administrativa está estructurado con base en ciertos principios generales cuales son el de transparencia, el de economía y el de responsabilidad, enumerados en los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley, que están concebidos como una garantía tanto del derecho a la igualdad de los oferentes, como del cabal cumplimiento de los fines estatales que deben perseguir las autoridades.
(17) Ibídem Sentencia C-400 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Un virtud del mismo principio de transparencia, el artículo 24, exige que en los pliegos de condiciones o términos de referencia se indiquen los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección, y se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. Prohíbe, además, la inclusión de condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, y finalmente, cabe también resaltar que como otra garantía adicional, derivada del principio de transparencia, la norma dispone que toda actuación de las autoridades, derivada de la actividad contractual, deberá ser motivada.
“Cualquier actividad estatal se caracteriza por la satisfacción del interés público o de las necesidades colectivas. La celebración de un contrato en la que interviene una entidad estatal no puede ser ajena a ese principio. A veces la relación con el interés público es inmediata, en tanto que en otras ocasiones la relación es apenas indirecta. Sin embargo, el hecho de la celebración del acto jurídico por parte del Estado implica la presencia del interés público. Por ello, no existe razón para no predicar de todos los contratos celebrados por el Estado los mismos principios y postulados ...
El principio contemplado en el artículo 3º del proyecto, según el cual tanto los servidores públicos como los particulares que contratan con la administración deben obrar bajo el claro e inequívoco entendimiento de que una de las finalidades esenciales de la contratación estatal la constituye, precisamente, el cabal cumplimiento de los cometidos estatales, impone partir del criterio de la buena fe de sus actuaciones e implica, por ello, la simplificación de trámites, requisitos y procedimientos, en el ámbito de un estricto régimen de responsabilidad correlativo. Dicho principio encuentra un complemento de significativa importancia consistente en el deber de escoger al contratista mediante la selección objetiva, aspecto éste que el estatuto anterior no contemplaba de manera explícita.
En ese sentido, los artículos 24 y 29 del proyecto consagran expresamente ese deber de aplicar tal criterio de escogencia del contratista, para resaltar cómo la actividad contractual de la administración debe ser en un todo ajena a consideraciones caprichosas o subjetivas y que, por lo tanto, sus actos deben llevar siempre como única impronta la del interés público” (18) . (resalta la Corte)
(18) Exposición de motivos a la Ley 80 de 1993. Jorge Bendeck Olivella. Gaceta del Congreso 75. 23 de septiembre de 1992.
3.2.3. Frente a este marco normativo es claro que la actuación de los servidores públicos llamados a intervenir en el proceso contractual en cualquiera de sus fases (precontractual, de celebración, ejecución y terminación) se encuentra sometida al respeto del interés general, y que toda actuación de dichos servidores que se desvíe del cumplimiento de los fines estatales establecidos de manera general en la Constitución así como de aquellos determinados por el legislador y por la propia administración en cada caso concreto constituye una actuación indebida que evidencia el abandono por ese servidor de sus obligaciones y deberes como servidor público.
Recuérdese sobre el particular que de acuerdo con el artículo 6º superior los servidores públicos no pueden hacer sino aquello que les está permitido por la ley y que serán responsables por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo que en tal calidad se comprometen a cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que les incumben ejerciendo sus funciones en la forma prevista en dicho texto superior, en la ley y el reglamento y tomando en cuenta que están al servicio del Estado y de la comunidad y no de sus propios intereses (C.P. arts. 122-2 y 123-2).
“La Constitución de 1991 ha utilizado la expresión genérica de —servidores públicos— para resaltar que quienes pertenecen a esta categoría están al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art. 123) y que no desempeñan los cargos o empleos —por importantes que ellos sean— en su propio beneficio e interés, sino en el colectivo, siendo por tanto depositarios de la confianza pública, que no pueden defraudar, respondiendo en consecuencia por sus acciones u omisiones (C.P. art. 6º)” (19) .
(19) Sentencia C-222 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
En el mismo sentido esta corporación al tiempo que ha destacado el carácter finalista y no simplemente nominal de la noción de servidor público (20) , ha hecho énfasis en el derecho y la obligación para el Estado de controlar y sancionar las actuaciones de dichos servidores que se desvían del cumplimiento de sus deberes funcionales.
(20) Ver Sentencia C-037 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
“Cuando el servidor público no sólo deje de ser la herramienta eficaz para el logro de los fines, sino que, mediante actuaciones que no cumplan los principios enunciados “de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” (art. 209 de la Carta), nace para el Estado el derecho de controlar, a través de la jurisdicción contencioso administrativa, tanto el acto o contrato administrativo en que quedó plasmada la actuación del servidor público en violación de los fines últimos del Estado, como su responsabilidad desde los demás ámbitos, penal, civil, disciplinario, laboral” (21) .
(21) Sentencia C-917 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Jaime Araújo Rentería.
3.3. Las diversas facetas de protección del interés general ante actuaciones indebidas de los servidores públicos en la contratación estatal y el ámbito particular de protección del bien jurídico administración pública que corresponde a las normas penales bajo examen.
3.3.1. De acuerdo con el artículo 24 numeral 8º de la Ley 80 de 1993 “las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus competencias para los fines previstos en la ley ... En caso de que ello no sea así, de acuerdo con el artículo 44 del mismo estatuto contractual se configurará una causal de nulidad absoluta del contrato.
La primera faceta de protección del interés general ante actuaciones indebidas de los servidores públicos que ejercen sus competencias para fines no previstos en la ley en materia contractual la constituye entonces la anulación de los contratos viciados de desviación de poder.
La noción de desviación de poder ha merecido en la jurisprudencia y la doctrina nacional y extranjera particular atención (22) . Dicha desviación se presenta, ha dicho la Corte, “cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia” (23) .
(22) Ver entre otros Juan Alfonso Santamaría Pastor, principios del derecho administrativo, volumen II, C.E. Ramón Areces, segunda edición, Madrid, 2000, págs. 149 y ss., Juan Carlos Cassagne Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Tomo II, quinta edición, Buenos Aires, 1996, págs. 204 a 206, Jean Rivero, Derecho administrativo, Caracas Universidad Central de Venezuela, 1984 págs. 227 y ss. Eduardo García de Enterría, curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1986.
(23) Ver Sentencia C-456 de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En relación con la aplicación de la noción de desviación de poder en el ámbito constitucional ver la Sentencia C-1168 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
Cabe precisar al respecto que las técnicas de control de legalidad que aplica la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo han sido elaboradas bajo la idea de asegurar un control integral y efectivo de la actividad de la administración. Así ellas no se limitan al control de la regularidad formal de los actos y contratos, sino también a comprobar la regularidad material de los mismos, es decir la adecuación de su contenido o materia al derecho, bien desde el punto de vista objetivo, atendiendo a su contenido sustancial e independientemente de las intenciones de quien lo produjo, bien desde la perspectiva subjetiva, atendiendo la finalidad que su autor buscó con su expedición y si esta se adecuó o no a la que el legislador tuvo en cuenta al asignar la respectiva competencia (24) .
(24) Ver Jacqueline Morand Deviller. Cours de Droit Adminitratif, V Edición, Montchrestien, París, 1997, págs. 682 y ss.
Ha de recordarse al respecto, como lo hace García de Enterría que las autoridades administrativas “pueden contar y cuentan con toda la normatividad, con poderes discrecionales, pero no para el cumplimiento de cualquier finalidad, sino precisamente de la finalidad considerada por la ley, y en todo caso de la finalidad pública, de la utilidad o interés general” y que es al hilo de esta observación que se estructura la técnica del control de la desviación de poder (25) .
(25) Eduardo García de Enterría. La lucha contra las inmunidades del poder Civitas S.A. Madrid, 1989, pág. 27.
En el mismo sentido Marienhoff recuerda que la “finalidad”, en cuanto elemento esencial de todo acto o contrato administrativo, “hállase ínsita en la propia índole de la actividad de la administración pública, cuya acción siempre debe tener en cuenta el interés público”. Por lo que “No es menester, entonces, que una norma requiera expresamente esa correlación entre la “finalidad” del acto y el interés público, pues la actuación permanente de la administración pública para satisfacer dicho interés constituye un “principio” fundamental, que el Estado de derecho impone como ineludible resultado de la sumisión de la administración al orden jurídico” (26) .
(26) Ver Miguel Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, pág. 540.
Dicho autor recuerda además que si bien “la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público”, no es en cambio cualquier interés, el que puede determinar su actuación “sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario” (27) .
(27) Ver Miguel Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, Tomo II. Reimpresión 1993, pág. 541.
Así las cosas, la desviación de poder no sólo se evidencia cuando se persigue un fin privado del titular de la competencia, sino en el evento en que “es posible constatar la existencia de una divergencia entre los fines realmente perseguidos y los que, según la norma aplicable deberían orientar la decisión administrativa” (28) .
(28) Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1986, pág. 443.
La jurisprudencia y la doctrina (29) clasifican generalmente en dos grupos las diferentes manifestaciones de la desviación de poder, a saber, aquellos casos en que (i) el acto o contrato administrativo es ajeno a cualquier interés público —venganza personal, motivación política, interés de un tercero o del propio funcionario—, (ii) el acto o contrato es adoptado en desarrollo de un interés público, pero que no es aquel para el cual le fue conferida competencia a quien lo expide o celebra; categoría a la que se aproxima igualmente la desviación de procedimiento en la que la administración disimula el contenido real de una acto, bajo una falsa apariencia, recurriendo a un procedimiento reservado por la ley a otros fines, con el fin de eludir ciertas formalidades o de suprimir ciertas garantías.
(29) Cabe recordar, por ejemplo, el análisis que se hace en el derecho francés, en el que se desarrolló la teoría de la desviación de poder a partir de la sentencia Parister de 1875, como se ilustra en “Le grands arrets de la jurisprudence administrative” 11ª Ed. Dalloz, París, 1996, pág. 26 a 35.
En esta materia la jurisprudencia y la doctrina han hecho énfasis en la dificultad probatoria que representa la apariencia externa de legalidad con que las actuaciones administrativas viciadas de desviación de poder nacen a la vida jurídica (30) , lo que no exime por supuesto al juzgador de tener las pruebas necesarias “que no dejen la más mínima duda de que al expedir el acto controvertido el agente de la administración que lo produjo no buscó obtener un fin obvio y normal determinado al efecto, sino que por el contrario, se valió de aquella modalidad administrativa para que obtuviera como resultado una situación en todo diversa a la que explícitamente busca la ley” (31) .
(30) Ver Jacqueline Morand Deviller. Cours de Droit Adminitratif, V Edición, Montchrestien, París, 1997, pág. 686.
(31) Ver Sentencia C.E. 31 de agosto de 1998. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Clara Forero de Castro.
3.3.2. Pero la nulidad del contrato viciado por la desviación de poder no es el único mecanismo establecido en la legislación para asegurar la vigencia del interés general y el cumplimiento de los fines estatales en la actividad contractual. Las normas disciplinarias señalan dentro de los deberes de todo servidor público, ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos (32) .
(32) Artículo 34, numeral 15 de la Ley 734 de 2002.
Cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público éste deberá declararse impedido. De no hacerlo incurrirá en falta disciplinaria (L. 734/2000, arts 23, 48, 50 y 54) (33) .
(33) ART. 23.—La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento.
ART. 48.—Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: …
A ello debe sumarse las consecuencias civiles de la actuación indebida de los servidores públicos que se apartan de sus deberes funcionales, así como la responsabilidad que ellos asumen de acuerdo con el artículo 90 constitucional, y que obligan al Estado a repetir contra ellos en determinadas circunstancias (34) .
(34) Así el artículo 54 del mismo estatuto contractual señala que en caso de condena a cargo de una entidad por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave de un servidor público, la entidad, el Ministerio Público, cualquier persona u oficiosamente el juez competente, iniciarán la respectiva acción de repetición, siempre y cuando aquél no hubiere sido llamado en garantía de conformidad con las normas vigentes sobre la materia. Acción de repetición cuya regulación fue hecha por el legislador en la Ley de 2001.
3.3.3. Ahora bien, para el objeto de la presente providencia resulta particularmente importante destacar las consecuencias penales del desconocimiento por parte del servidor público de sus deberes funcionales en sus actuaciones relacionadas con la contratación estatal y en particular de su obligación de perseguir exclusivamente los fines que para el efecto fijan la Constitución, la ley y los reglamentos, sin que pueden interferir sus propios intereses o los de terceros.
Al respecto cabe recordar que el establecimiento como delitos contra la administración pública de conductas relacionadas con la contratación estatal se remonta al Código Penal de 1936 en el que dentro del título III relativo a este tema, el capítulo IV se refirió a las negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas y en el artículo 167 se prescribió que “el funcionario o empleado público o el que transitoriamente desempeñe funciones públicas, que directa o indirectamente se interese en provecho propio en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo, incurrirá en interdicción perpetua de derechos y funciones públicas y en multa de ciento a tres mil pesos (...)”.
En tanto que en el capítulo III del mismo título relativo a los delitos contra la administración pública, el artículo 162 señaló que “El funcionario o empleado público, que al intervenir por razón de su cargo en la celebración de algún contrato o licitación pública, en la liquidación de efectos o haberes públicos, o en el suministro de los mismos, se concertare con los interesados o especuladores para obtener determinado resultado, o usare de cualquier maniobra o artificio conducente a ese fin, incurrirá en prisión de uno a ocho años”.
La forma como quedaron redactadas estas normas fue objeto de numerosas críticas como lo recordó ya esta corporación en la Sentencia C-917 de 2001 en la que se declaró la exequibilidad de los artículos 146 del Decreto 100 de 1980 y 410 de la Ley 599 de 2000. Por ello, quienes participaron en la elaboración de los proyectos encaminados a modificar el Código Penal de 1936 (modificación que culminó con la expedición del D.L. 100/80), concluyeron en la necesidad de identificar conductas que protegieran de manera específica la contratación estatal y que estas conductas ocuparan un capítulo propio en el Código Penal (35) . Así quedó establecido en el capítulo IV del título III denominado “de la celebración indebida de contratos” en el que se tipificaron tres delitos: 1. violación de régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades (art. 144); 2. interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145); y, 3. contrato sin cumplimiento de requisitos legales (art. 146).
(35) Ver Sentencia C-917 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Jaime Araújo Rentería.
En el nuevo Código Penal —Ley 599 de 2000— el capítulo IV del título III del libro II sobre delitos contra la administración pública se denomina igualmente “De la celebración indebida de contratos”. En él se mantiene igualmente con algunas variantes la tipificación de las tres conductas aludidas. Así el artículo 408 tipifica la violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades de la siguiente manera:
ART. 408.—Violación del régimen legal o constitucional de inhabilidades e incompatibilidades. El servidor público que en ejercicio de sus funciones intervenga en la tramitación, aprobación o celebración de un contrato con violación al régimen legal o a lo dispuesto en normas constitucionales, sobre inhabilidades o incompatibilidades, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años.
ART. 409.—Interés indebido en la celebración de contratos. El servidor público que se interese en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a doce (12) años.
Por último el artículo 410 se refiere al cumplimiento de los requisitos legales esenciales exigidos para cada contrato como lo explicó esta corporación en la Sentencia C-917 de 2001 en la que declaró su exequibilidad. Dice la norma:
Estos tres tipos penales si bien protegen todos el bien jurídico administración pública y en particular, dentro de la clasificación que hace generalmente la doctrina (36) , la honestidad en el ejercicio de la función pública, se refieren cada uno a un ámbito específico de protección de la contratación estatal que impide confundirlos, tanto entre sí, como en relación con otros tipos penales destinados a proteger otros aspectos del bien jurídico administración pública que puedan resultar vulnerados por situaciones acaecidas con ocasión de la actividad contractual, pero sin que porten sobre la actividad contractual en sí misma, como puede suceder con el cohecho, la concusión o el peculado, por ejemplo (37) .
(36) Como lo ha señalado reiteradamente la doctrina en este campo los diferentes tipos penales que buscan proteger el bien jurídico administración pública, pueden clasificarse por lo menos en tres grandes grupos, a saber (i) aquellos que protegen el patrimonio público; aquellos que protegen el ejercicio de la función pública propiamente dicha, que puede verse afectada particularmente cuando el comportamiento de los servidores públicos vulnera el buen nombre, la eficiencia o la legalidad de la misma y (iii) aquellos que protegen los agentes de la administración. Ver en relación con la clasificación tradicional Bernal Pinzón Jesús. Delitos contra la administración pública, Editorial Temis, Bogotá 1965.
(37) Puede suceder en efecto que conductas que puedan tipificarse como cohecho, concusión, peculado se den en relación con actuaciones de servidores públicos con ocasión de un proceso de contratación estatal. Sin embargo ellas protegen aspectos diferentes del bien jurídico administración pública —por lo esencial en los ejemplos planteados el patrimonio de la administración—, y la conducta que se sancionará será la que configure cada uno de esos tipos penales y no el interés indebido en la celebración de contratos.
3.3.4. Ahora bien, la Corte llama la atención en este punto sobre el hecho de que bien puede suceder que un contrato se celebre sin que se infrinja el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, taxativamente fijado en la Constitución y en la ley, cumpliendo igualmente los requisitos legales esenciales determinados específicamente para el tipo de contrato de que se trate, sin que esto impida que se vulnere el bien jurídico administración pública. En efecto si la actuación del servidor público llamado a intervenir en razón de su cargo o sus funciones en un contrato estatal está determinada por un interés ajeno al interés general que de acuerdo con la Constitución la ley y los reglamentos es el que debe perseguir dicho servidor en ese caso concreto, en nada incide para la vulneración del bien jurídico el respeto del régimen de inhabilidades o incompatibilidades o el cumplimiento de los requisitos legales esenciales aludidos, pues la desviación de la actuación del servidor en esas condiciones está desvirtuando la imagen de la administración pública, la transparencia y la imparcialidad en la celebración de los contratos y en fin la moralidad pública (38) .
(38) Ver Sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 18 de abril de 2002 Proceso 12658 M.P. Jorge Aníbal Gómez Gallego.
Esta que es por lo demás una de las manifestaciones más recurrentes de la corrupción administrativa, como lo señalan reiterados informes de los organismos especializados (39) , encuentra en el artículo 409 del Código Penal que sustituyó como ya se señaló al artículo 145 del Decreto 100 de 1980 que tipificaba la misma conducta, el instrumento específico de represión por la ley penal.
(39) Ver Censo Nacional sobre los procesos penales por delitos contra la administración pública mayo 2001 - abril 2002. Oficina de comunicaciones y publicaciones de la Contraloría General de la República. Boletín de prensa del 6 de mayo de 2002.
Dicha norma está establecida entonces como la respuesta que el ordenamiento penal contiene para enfrentar la intencionalidad desviada, o si se quiere, la “desviación de poder”, con la que actúa un servidor que se interesa en provecho propio o de un tercero en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir en razón de su cargo o sus funciones.
Los artículos 145 del Decreto 100 de 1980 y 409 de la Ley 599 de 2000, describen de manera idéntica la conducta tipificada como interés “ilícito” o “indebido” en la celebración de contratos. Si bien la denominación del tipo penal es diferente (40) en uno y otro caso y las consecuencias punitivas son más severas en el caso del artículo 409 de la Ley 599 de 2000 (41) , la descripción típica de la conducta es la misma. Por ello la Corte efectuará el análisis simultáneo de dichos textos penales.
(40) En la exposición de motivos de la Ley 599 de 2000 se señaló que el cambio de denominación tiene más un sentido pedagógico que una incidencia sobre la identificación del tipo penal estudiado. Allí se dijo “el tipo penal ya no habla de interés ilícito sino indebido. Lo ilícito podría hacer pensar en infracción a la ley, lo cual no es cierto, puesto que el contrato puede incluso ser perfecto; empero se quebrantarían los deberes de transparencia imparcialidad y moralidad”.
(41) Ver al respecto las consideraciones hechas en esta misma sentencia en el punto 3.1.
Cabe precisar al respecto que el verbo a que alude la norma es el verbo “interesar” dentro de cuyas acepciones figura las de “dar parte a uno en un negocio o comercio en que pueda tener utilidad o interés”, así como “hacer tomar parte o empeño a uno en los negocios o intereses ajenos como si fueran propios” y en que el pronominal es “adquirir o mostrar interés por alguien o algo” (42) .
(42) Ver Diccionario de la Real Academia de la Lengua. Vigésimo primera edición, pág. 1179.
El tipo penal no sanciona entonces los simples pensamientos, la personalidad o tendencias del servidor, sino el interés indebido que se manifiesta externamente a través de actuaciones concretas del servidor público.
3.4.3. El momento consumativo del delito lo constituyen las actuaciones del servidor que evidencian ese interés.
“Como puede verse, la interpretación que hace el Tribunal del tipo penal a estudio se ajusta a la efectuada por esta Corte, pues lo que reprocha de la conducta del procesado es precisamente el haber infringido los principios que orientan la actividad estatal de la contratación, como un valor que se configura con la plena observancia de las reglas que garanticen a los co asociados una administración transparente, objetiva y por supuesto imparcial, en los términos señalados al iniciar estas consideraciones.
Tampoco se aprecia en la sentencia que el bien jurídico no se haya determinado pues una lectura integral de la misma deja en evidencia que el juzgador tomó en cuenta “la ética con que debe desempeñarse todo servidor público a la luz de la Constitución Nacional (art. 209 íd., inc. 1º)”, la imagen de la administración pública, la imparcialidad en la celebración de los contratos y, en fin, la moralidad pública.
Finalmente tampoco es cierto que se haya dejado de concretar el momento consumativo de la infracción, pues tal como lo recuerda el Ministerio Público, las reflexiones del tribunal en este aspecto llevan a señalar que desde que se llevó a cabo la conversación telefónica interceptada donde se manifestaba el interés en que no se quitara el contrato de vigilancia al amigo cercano, se comenzó a ejecutar la conducta tipificada en el artículo 145 del anterior Código Penal, que se agotó con el comportamiento asumido por el procesado … en la junta y con el que se logró que se adjudicara el contrato ...” (43) . (se resalta fuera de texto)
(43) Sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 18 de abril de 2002 Proceso 12658, M.P. Jorge Aníbal Gómez Gallego.
En el mismo sentido, a título de ejemplo puede verse la Sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 25 de octubre de 2000, Proceso 15273, M.P. Nilson E. Pinilla Pinilla. En la que se señaló lo siguiente:
“Esta visto que el delito de interés ilícito en la celebración de contratos, que el legislador quiso sancionar muy severamente, requiere para su estructuración que el funcionario se incline hacia el provecho propio o de un tercero. Como hechos indicadores de esa inclinación en beneficio ajeno y para determinar la trascendencia de las recomendaciones de un ministro sobre el otro, ante la renuencia a detallar el contenido de las conversaciones personales y telefónicas, constatará la Sala la credibilidad de la cabal aplicación de los once criterios que dice haber tenido en cuenta el ministro (...) para la adjudicación de la emisora a (…), de manera que se pueda inferir si aquellas conversaciones influyeron o no en la decisión, así como la verosimilitud del grado de amistad o compromiso que pudo dar origen a la intercesión del ministro (...) ante su colega”.
Igualmente a título de ejemplo puede verse la Sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 27 de septiembre de 2000, Proceso 14170 M.P. Nilson E. Pinilla Pinilla en la que se dijo:
“Tal como se ha venido analizando, la celeridad, prerrogativas y omisión de los requisitos legales que confluyeron en la adquisición del título del capitalización, son evidencias del interés demostrado por el entonces gobernador (...) para contratar con la capitalizadora (...), transacción en la cual actuaba como intermediaria (...), cuñada de (...); así hubiera desconocido ese parentesco, no se pueden cerrar los ojos a la manera inusual de llevar a cabo ese contrato, ni a la determinación de efectuar el pago anticipado de 6 cuotas mensuales, con pleno conocimiento, pues tanto la solicitud de adquisición del título como la autorización al Banco Cafetero para el giro de un cheque de gerencia contra la cuenta de “rentas departamentales - tarjeta de turismo”, fueron firmadas por ..., en su calidad de ordenador del gasto, y de manera mancomunada con los funcionarios al servicio de la gobernación, con facultades para ello, en detrimento de la administración pública, que fue privada del estudio de otras propuestas para encontrar la más favorable, afectando de paso su imagen de imparcialidad, acciones que descartan cualquier desconocimiento de parte del mandatario acerca de las condiciones del contrato.
En este orden de ideas, en el asunto examinado las actuaciones que rodearon la adquisición del título de capitalización al cual se refiere este caso, demuestran que el doctor (…), en su condición de mandatario departamental (sujeto activo calificado - servidor público), se interesó de manera indebida, en celebrar dicho contrato en representación del departamento que regentaba, pretermitiendo, de paso, los requisitos legales para hacerlo”.
3.4.4. Por lo demás es claro, según la redacción del tipo penal, y la jurisprudencia referida, que el provecho a que alude la norma puede ser para el servidor público o para un tercero, siendo indiferente que se obtenga o no frente a la consumación del delito, basta el interés entendido como la falta de imparcialidad para intervenir dado el ánimo de beneficiarse o de beneficiar a un tercero, para que se entienda consumado ese elemento subjetivo del tipo penal.
“El procesado (...) y su defensor han sostenido hasta el final, que la conducta atribuida es atípica, por cuanto la fiscalía acogió para ello la definición gramatical de “interés”, que resulta más gravosa, al hacerla consistir en la “inclinación más o menos vehemente del ánimo hacia un objeto, persona, narración, etc”. (fl. 204 cdno. 5 Fisc.), y no la que se refiere a su contenido de “provecho, utilidad, ganancia”.
En contra de ese criterio, se observa que en el acta 82 de la Comisión Redactora de 1974 de lo que vino a convertirse en el Decreto 100 de 1980, se analizó el ahora artículo 143, estimándose adicionado el 167 del anterior estatuto, pues tal precepto únicamente contemplaba la ilicitud para “el funcionario o empleado público ... que directa o indirectamente se interese en provecho propio en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo”, y la disposición actual abarca “provecho propio o de un tercero”, así mismo sin hacer referencia a que sea de carácter económico. De tal manera el interés previsto por esta norma tampoco tiene que contener una significación pecuniaria, ni el provecho en sí debe ser ilícito, sino que esa ilicitud se circunscribe al interés.
Se reitera así lo analizado por esta Sala en sentencia de fecha 27 de septiembre del año en curso, radicación 14170, con ponencia de quien ahora cumple igual función:
“El interés previsto por ese precepto tampoco ha de ser, necesariamente, pecuniario, sino simplemente consistir en mostrar una inclinación de ánimo hacia una persona o entidad, con desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o sus funciones”” (44) .
(44) Sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 25 de octubre de 2000, proceso 15273 M.P. Nilson E. Pinilla Pinilla.
3.4.5. Sobre el particular resulta importante precisar así mismo, que el bien jurídico que se pretende proteger con el tipo penal analizado no es el patrimonio de la administración, como tampoco la adecuada prestación del servicio contratado, o cualquier otro diferente de la transparencia de la actividad contractual de manera que la confianza de los ciudadanos en la administración pública no se vea afectada por el comportamiento indebido de los servidores públicos que intervienen en ella.
“El artículo 145 del derogado Código Penal de 1980, modificado por el 57 de la Ley 80 de 1993, señalaba que incurre en el delito de interés ilícito en la celebración de contratos, “el servidor público que se interese en provecho propio o de un tercero, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o de sus funciones”. La descripción típica así determinada fue recogida en idénticos términos en el hoy artículo 409 de la Ley 599 de 2000, nuevo Código Penal, bajo la denominación de “interés indebido en la celebración de contratos”.
De acuerdo con el libro segundo, título III del Código Penal que rigió el presente caso (hoy tít. XV del nuevo código), el bien jurídico protegido en el delito examinado es el correcto funcionamiento de la administración pública. La distribución de los tipos legales en capítulos, con sus respectivas denominaciones, significa que en cada caso se tutela una dimensión distinta de la administración pública, pues sería diverso el amparo según se trate del peculado, o la concusión, el cohecho, la celebración indebida de contratos, etc. Y es distinto el ámbito de protección, siempre dentro de la administración pública, no sólo por la variedad existencial de las conductas y los modos de comisión, sino también por los sujetos que en cada caso se ven involucrados.
“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad …”.
A estos principios se refirió la Corte in extenso en el fallo de única instancia de diciembre 19 de 2000, con ponencia del magistrado Álvaro Orlando Pérez Pinzón, en los siguientes términos …
“Si como lo alega el impugnante la norma superior irradia todo el ordenamiento jurídico, es lógico concluir que en delitos como el que ocupa la atención de la Sala, la administración pública es lesionada cuando el servidor no actúa con sujeción absoluta y franca a tales principios que se hallan implícitos en todos los tipos penales vinculados con la contratación estatal, generado la sensación o certeza de deslealtad, improbidad y ausencia de transparencia dentro de los coasociados.
“… la razón de ser de este dispositivo penal radica en la necesidad, por parte del Estado, de mantener la función administrativa dentro de moldes de corrección básica, atendida de manera fiel, sin que el interés particular del funcionario llegue a opacar la rectitud que debe implicar ese ejercicio, pues lo lógico es pensar en un desvío real por influjo de esa motivación, o en la fundada creencia, en la opinión pública o en los destinatarios de sus efectos, que se ha procedido indignamente por obra de ese apremio. Lo más posible, en estas circunstancias es que se produzca lo que los autores llaman un “desdoblamiento de la personalidad del funcionario”, quien actuará dentro de la esfera oficial, con exigencias propias al servidor público, pero orientado por logros personales. Se busca, pues, preservar la ética administrativa apoyo obligado de esa importantísima gestión.
“... Ese interés personal, de provecho particular, traduce la conducta censurable, ya que el Código Penal la recoge, por sí, como actividad incompatible con la función pública. El Código Penal vigente, en parte (art. 145), corresponde a este mismo régimen, el cual cambia en el artículo 144, que exige como elemento típico el quebranto de una incompatibilidad o de una inhabilidad. En otros términos debe advertirse que cuando se olvida una de estas prohibiciones, el delito se da aunque el funcionario sea ajeno a conveniencias personales. Y, al contrario, si se “interesa” de modo particular cuando ejercita una atribución pública, así no ofenda el reglamento de inhabilidades o incompatibilidades, incurre en el hecho punible comentado.
“Es más, si el interés particular deviene a favor de la administración (v. gr. el contrato celebrado, con atención personal, se presenta como fructuoso para la administración, o de mayor rendimiento para ésta), el delito se ha consumado, porque en esta modalidad no se demanda la existencia de un interés de perjuicio, pues no se busca sancionar negocios “prohibidos” sino disconformes con el ejercicio de la función pública”.
“El interés previsto por ese precepto tampoco ha de ser, necesariamente, pecuniario, sino simplemente consistir en mostrar una inclinación de ánimo hacia una persona o entidad, con desconocimiento de los principios de transparencia y selección objetiva, en cualquier clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo o sus funciones”.
Como lo recuerda el procurador delegado, la ilicitud de la intervención del servidor público no puede medirse por el perjuicio concreto a un tercero participante en el proceso de licitación o por la afectación del objeto final del contrato porque el bien materia de protección no es, como lo pregona el demandante, la adecuada prestación del servicio contratado, sino la legalidad y legitimidad de la contratación, que se ven afectadas cuando el funcionario rompe los principios constitucionales y legales atrás referidos” (45) . (resaltado fuera del texto)
(45) CSJ, Sala de Casación Penal del 18 de abril de 2002, Proceso 12658 M.P. Jorge Aníbal Gómez Gallego.
3.4.6. No sobra advertir de otra parte que la norma no se refiere al interés que muestre el servidor en el cumplimiento de los fines estatales y en particular del interés concreto que corresponda perseguirse con la celebración del contrato en el que interviene de acuerdo con la Constitución, la ley, los reglamentos y demás decisiones administrativas aplicables. Ese interés lógicamente no es el que reprocha la norma pues este se confunde con el deber del servidor.
3.4.7. Finalmente la Corte debe precisar que en la redacción de las normas penales sub examine el legislador alude a cualquier clase de contratos, luego no excluye a ninguno, lo importante es que en él intervenga un servidor público por razón de su cargo o de sus funciones.
De otra parte y dado que la norma se refiere a cualquier clase de contrato “u operación” en que el servidor público deba intervenir, debe precisarse que el concepto de operación tiene en el derecho administrativo un significado que no solamente alude a la ejecución de las decisiones administrativas.
“En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación en los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto este alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura.
Y este sentido multicomprensivo es el que le impone al juez su definición, para evitar el inadecuado manejo de las acciones que la presenten como fuente de perjuicios” (46) .
(46) Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Santafé de Bogotá, D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y seis (1996). C.P. Carlos Betancur Jaramillo. Ref.: expediente 12.148.
No debe olvidarse al respecto que las etapas previas a la celebración del contrato, así como las de terminación y liquidación del mismo, son los momentos en que con mayor frecuencia se pueden dar las manifestaciones desviadas del interés general y las manipulaciones por parte de los servidores públicos de las finalidades de la contratación estatal” (47) .
(47) Ver Censo Nacional sobre los procesos penales por delitos contra la administración pública mayo 2001 - abril 2002. Oficina de comunicaciones y publicaciones de la Contraloría General de la República. Boletín de prensa del 6 de mayo de 2002.
3.4.8. Así las cosas, y a manera de conclusión sobre este punto, el delito a que se refieren los artículos acusados se configura cuando el servidor público desborda el marco preciso que les está fijado por el ordenamiento jurídico que lo obliga a perseguir exclusivamente el interés general en el proceso de formación, celebración, ejecución o terminación del contrato en que tenga que intervenir en razón de su cargo o sus funciones, y actúa movido por un interés diferente, necesariamente indebido, en provecho propio o de un tercero.
No sobra reiterar que lo que el tipo penal sanciona no es el desconocimiento o la violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades o de los requisitos esenciales de determinado contrato —supuestos que sancionan otros tipos penales— sino el abandono en provecho de intereses propios o de un tercero de su obligación de asegurar el cumplimiento de los fines de la contratación estatal y en particular del interés general que de acuerdo con la Constitución, la ley, los reglamentos y las decisiones de la propia administración a la que pertenece corresponda asegurar en el proceso contractual específico en el que interviene el servidor público.
4.1. Las normas acusadas no configuran un delito de autor.
Tanto para el demandante como para el señor Procurador General de la Nación las normas acusadas establecen un delito de autor. En este sentido consideran que ellas desconocen el mandato del artículo 29 superior, de la misma manera que el principio de dignidad humana a que alude el artículo 1º constitucional, por penalizar los pensamientos, las inclinaciones y tendencias del servidor público.
Los tipos penales acusados no reprochan en efecto los pensamientos no exteriorizados del servidor público, como lo pretende el actor, —los cuales, si no tienen ninguna incidencia en la actuación del servidor público no tienen tampoco ninguna significación penal—, sino el interés que éste muestra con sus actuaciones en provecho propio o de un tercero, dejando de lado el interés general que de acuerdo con la Constitución, la ley y los reglamentos corresponda asegurar específicamente a la administración en el proceso contractual en el que el servidor público interviene.
Del examen de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia a que se ha hecho extensa referencia en los apartes preliminares de esta sentencia se desprende por lo demás que el juez natural de estas conductas no ha tenido ninguna dificultad en la aplicación de las normas acusadas en este sentido y que son obviamente las manifestaciones externas del interés indebido mostrado por los servidores públicos las que ha tomado en cuenta para establecer la configuración de dicho interés prohibido por la ley.
Ahora bien, dado que el actor basa su demanda en la inconstitucionalidad que según él afecta toda la descripción típica en razón del verbo rector del delito, y que como el mismo lo reconoce “no habría lugar a censura constitucional si el legislador, en aras de proteger la imparcialidad y moralidad de la función administrativa, —como expresa es su intención— hubiere sancionado el actuar motivado por el deseo de obtener provecho propio o ajeno, o con desconocimiento de los postulados constitucionales y legales que rigen la actividad contractual de las entidades públicas, porque de este modo sí se garantizaría eficazmente la protección de la administración pública que es el bien jurídico que se busca proteger por el legislador”, ha de concluirse que su acusación contra los artículos 409 de la Ley 599 de 2000 y 145 del Decreto 100 de 1980 por la supuesta vulneración de los artículos 1º, 6º, 13, 18 y 29 superior, se basa en una interpretación errónea de la norma.
Así las cosas el cargo planteado por la supuesta configuración en este caso de un delito de autor contrario a la Constitución (48) , no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
(48) Ver entre otras las sentencias C-239 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. S.V. José Gregorio Hernández Galindo, Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara A.V. Eduardo Cifuentes Muñoz Mesa y C-425 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz.
4.2. La ausencia de vulneración de los principios de antijuridicidad, y culpabilidad.
En la medida en que como se desprende igualmente de las consideraciones preliminares de esta sentencia el aspecto específico del bien jurídico administración pública que se pretende proteger con las normas acusadas está claramente identificado, a saber la imagen de la administración pública, la transparencia y la imparcialidad en la celebración de los contratos y en fin la moralidad pública (49) .
(49) Ver sentencia CSJ, Sala de Casación Penal del 18 de abril de 2002, Proceso 12658 M.P. Jorge Aníbal Gómez Gallego.
Y en la medida en que las actuaciones del servidor público que abandona su deber de imparcialidad en la gestión contractual para buscar un interés diferente del general que deba perseguirse por la administración en el proceso contractual en el que el servidor público interviene en provecho propio o de un tercero, lesionan evidentemente dicho bien jurídico, la Corte concluye que no asiste razón al demandante en cuanto al supuesto desconocimiento del principio de antijuridicidad material.
Cabe precisar que el actor pretende derivar una supuesta “irrazonabilidad” de la norma tanto del hecho de que para que se configure el delito no sea necesario que se produzca una vulneración del patrimonio del Estado, o se derive un perjuicio para la gestión contractual en la que el servidor público se interese, así como del hecho de que el contrato que se celebre en esas circunstancias pueda considerarse ajustado a los requisitos legales establecidos para el efecto.
Por otra parte, nada indica tampoco que las normas demandadas consagren tipos penales en los que se ha de prescindir de la culpabilidad como presupuesto de la imputación. Por el contrario, tanto a esas disposiciones como a las que consagran cualquier tipo penal, les resulta exigible la concurrencia de la culpabilidad como principio político criminal que proscribe toda forma de responsabilidad objetiva. Del solo hecho de tratarse de conductas punibles que se cometen con la concurrencia de la voluntad y la inteligencia del actor, pues son éstas las que le llevan a alentar un interés indebido en la contratación estatal y a manifestarlo exteriormente, se infiere que se trata de tipos penales que satisfacen la exigencia de culpabilidad propia de la imputación penal.
Así las cosas, resulta claro para la Corte que la acusación por la vulneración de los principios de antijuridicidad y culpabilidad, basada en la supuesta penalización por las normas acusadas de un interés no exteriorizado por el servidor, no está tampoco llamada a prosperar, pues ella no solamente se basa en un supuesto que no es cierto, a saber la no exteriorización de la conducta, sino que no toma en cuenta el ámbito específico de protección del bien jurídico administración pública que se pretende proteger por el legislador en este caso y que resulta claramente vulnerado por la actuación del servidor público que pudiendo obrar de otro modo y siendo capaz de comprender el hecho (50) , voluntariamente abandona su deber de imparcialidad en la gestión contractual y actúa movido por un interés diferente del interés público, en provecho propio o de un tercero.
(50) Ver Sentencia C-425 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz en la que se analiza el principio de culpabilidad como presupuesto de la responsabilidad penal.
4.3. La ausencia de vulneración del principio de buena fe.
La Corte precisa así mismo que las normas acusadas, contrariamente a lo afirmado por el actor, sí califican el interés que es objeto de reproche. La denominación de interés ilícito o de interés indebido, que se da respectivamente en el artículo 145 del Decreto 100 de 1980 y en el artículo 409 de la Ley 599 de 2000, traduce, independientemente del término utilizado, que para el efecto resulta equivalente, la desviación de la conducta del servidor obligado a perseguir exclusivamente el interés general señalado en la ley para la actuación contractual en la que interviene en razón de su cargo o de sus funciones.
4.4. La ausencia de vulneración del principio de legalidad.
Téngase en cuenta al respecto que, como lo ha puesto en evidencia tanto la jurisprudencia de esta corporación (51) como de la Corte Suprema de Justicia (52) , en los delitos tipificados en el capítulo V del título XV del libro II del Código Penal relativos a la celebración indebida de contratos, se encuentran incorporados los principios constitucionales y legales que rigen la contratación administrativa y en particular los principios a que aluden el artículo 209 constitucional y los artículos 24 a 29 de la Ley 80 de 1993.
(51) Ver Sentencia C-917 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Jaime Araújo Rentería.
(52) Ver sentencia CSJ, Sala de Casación Penal de 19 de diciembre de 2000, M.P. Álvaro Orlando Pérez Pinzón.
Así mismo la Corte hace énfasis en que la administración —y en consecuencia los servidores que la representan— a diferencia de los particulares que escogen libremente el objeto de sus actos, ve impuesta la finalidad que su acción debe perseguir. Recuérdese además que como ya se explicó, dado que “la finalidad que debe perseguirse por el agente administrativo es siempre la satisfacción del interés público”, no es cualquier interés, el que puede determinar su actuación “sino el interés concreto que debe satisfacerse por medio de la competencia atribuida a cada funcionario” (53) .
(53) Ver Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, tomo II, reimpresión 1993, pág. 541.
De manera que no puede considerarse que el servidor público acusado del delito sub examine se encuentre a merced de la subjetividad del funcionario judicial, pues este último encuentra estrictamente delimitada su actuación por los principios constitucionales y legales que rigen la contratación estatal, así como por los objetivos que le correspondía perseguir a la administración en el caso concreto en el que se produzca la intervención del servidor público, que haya actuado movido por un interés diferente al que le estaba precisamente señalado en ese caso por la ley.
En conclusión, el tipo penal establecido en las demandas debe interpretarse sin perder de vista que él plantea la aplicación concordada de dos ámbitos jurídicos definidos —el penal y el administrativo— y que son los principios reguladores de cada uno de ellos los que permiten delimitar el ámbito de lo prohibido en este caso. De otro lado, ha de tenerse en cuenta que los principios de la imputación penal, y en particular los de legalidad, antijuridicidad material y culpabilidad constituyen el marco de interpretación del tipo penal que tipifican las normas acusadas, ámbito de validez que evita los equívocos a que pueda conducir la interpretación literal del tipo que, como se sabe, sólo es uno de los elementos de la responsabilidad penal.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 409 de la Ley 599 de 2000.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 145 del Decreto 100 de 1980.