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Timestamp: 2017-01-17 20:10:49+00:00
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⭐Modelli, metodi e strumenti per la e-administration. a cura di. Giuseppe Traversa, Maurizio Potente
Modelli, metodi e strumenti per la e-administration. a cura di. Giuseppe Traversa, Maurizio Potente
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Dionisia Stefani
1 Modelli, metodi e strumenti per la e-administration a cura di Giuseppe Traversa, Maurizio Potente contributi di: Franco Archibugi,Gianni Baldeschi Colini, Gorge Beard, Giampaolo Boccaccini, Ariana Cepani, Massimo Bianchi, Lois Bronfman, Mario Collevecchio, Gabriella Delle Monache, Srecko Devjak, Rose Marie Drexler, Sebastiano Fadda, Giovanni Fontana, Francesca Gagliarducci, Alessandro Gasbarri, Rosa Gigante, Gaetano Guglielmi, Cesare Iani, Chiara Immordino, Luca Introini, Roberta Lommi, Roberto Mazzotta, Giovanni Minio Paluello, Paola Orlandini, Giovanni Padroni, Giorgio Panizzi, Bojan Pecek, Dario Petrella, Sebastiano Piana, Davide Poli, Maurizio Potente, Licia Prezioso, Manuela Priolo, Laura Prislei, Gennaro Razzino, Walter Scherrer, Antonella Sinapi, Maria Andrea Tardiola, Giuseppe Traversa, Marco Traversa. Risultati del progetto di ricerca: "E-government nelle amministrazioni dello Stato: learning by doing" Roma, Febbraio 2004 INDICE Presentazione George Beard Prefazione PARTE 1. I MODELLI, I METODI, IL PROGETTO DELLA GESTIONE IN RETE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 1. Un progetto per la nuova gestione delle amministrazioni pubbliche in rete. (Giuseppe Traversa) 1.1. Rinascimento burocratico: alla ricerca del nuovo burocrate e della nuova burocrazia Significati e obiettivi del progetto orchestra 1.3. La metodologia del progetto 1.4. Il nuovo modello di organizzazione dello Stato 1.5. La tecnologia orchestra 2. I risultati del progetto 2.1. Il sistema di pianificazione e controllo (Giuseppe Traversa)2 2.2. E6. lementi di criticità nel processo di pianificazione e controllo (Giuseppe Traversa) 2.3. Il sistema di pianificazione e controllo in alcune amministrazioni centrali dello Stato (Maurizio Potente) 2.4. Il processo di pianificazione e controllo nelle Provincie: il caso della provincia di Pescara (Mario Collevecchio) 2.5. Il processo di pianificazione e controllo in alcuni Enti Locali : il caso dei comuni emiliani (Massimo Bianchi) 3. Il contributo alla ricerca e le esperienze di alcuni Paesi UE, dell area Balcanica e USA 3.1. La pianificazione strategica ed i controlli interni nei Ministeri degli Esteri di alcuni paesi dell UE (Roberto Mazzotta) 3.2. Organizational restructuring in Public Administration: experiences of an Austrian District Administration Authority and its application to innovative methods developed by the Italian National School of Public Administration (Rosmarie Drexler, Walter Scherrer) 3.3. Assessing and building e-governance: the Portland Experience (Lois Martin Bronfman PhD) 3.4. Transforming the organization: an assessment of Community Policing and its adoption and implementation at the Portland Police Bureau, Portland, Oregon (Lois Martin Bronfman PhD) 3.5. The Promise of a 21st Century Model of Government (George Beard) 3.6. Aspetti metodologici in una ricerca comparata sul processo di pianificazione, programmazione e controllo in Albania Austria e Slovenia (Massimo Bianchi) The mission and the context of the Ministry of Labour and Social Affair of the Republic of Albania in developing entrepreneurial opportunities of S.M.E. s sector and local systems (Ariana Cepani) Strategic Information about a business location on the web: Investors needs and a local authority s offer in Salzburg (Walter Scherrer) The approach to planning and management in Public Administration decision making in Slovenia (Srecko Deviak, Bojan Pecek) 4. E-government: criticità di natura tecnologica, normativa e finanziaria 4.1. Le piattaforme tecnologiche di supporto alla pianificazione strategica e al controllo (Antonella Sinapi)3 4.2. I meccanismi legislativi che regolano la pianificazione, il controllo e la semplificazione amministrativa in rete (Giampaolo Boccaccini) 4.3. La integrazione tra contabilità analitica e contabilità finanziaria nel processo di pianificazione e controllo in rete (Maria Laura Prislei) 4.4.E-government e integrazione territoriale (Sebastiano Fadda) 4.5. Aspetti metodologici e applicativi nelle interrelazioni tra e- government e dinamiche organizzative (Giovanni Padroni) 4.6. Osservazioni sulla possibile introduzione in Italia della programmazione strategica al livello di governo centrale (Franco Archibugi) PARTE 2. ESPERIENZE DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO IN RETE IN ALCUNE TIPOLOGIEI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE (la seconda parte è consultabile sul CD allegato) 5. Il processo di pianificazione e controllo nelle amministrazioni centrali dello Stato: la struttura, il processo, le criticità, le prospettive Il caso Presidenza del Consiglio dei Ministri (Francesca Gagliarducci) 5.2. Il caso Ministero degli Affari Esteri (Roberto Mazzotta) 5.3. Il caso Ministero della Salute ( Gaetano Guglielmi, Dario Petrella) 5.4. Il caso Ministero della Difesa (Rossella Gigante, Licia Prezioso) 5.5. Il caso Ministero del Lavoro (Andrea Tardiola, Roberta Lommi) 5.6. Il caso Ministero delle Risorse Agricole (Gabriella Delle Monache, Davide Poli) 5.7. Il caso Ministero dei Rapporti con il Parlamento (Chiara Immordino) 6. La pianificazione strategica nei Comuni 6.1. Il caso del Comune di Velletri (Gennaro Razzino) 6.2. Il caso del Comune di Rozzano (Dario Petrella) 6.3. Il caso del Comune di Lerici (Davide Poli)4 6.4. Il caso dei Comuni Emiliani (Massimo Bianchi, Manuela Priolo) 7. Esperienze di gestione economica in rete in alcune istituzioni culturali 7.1. Il processo di pianificazione e controllo nell ambito delle Istituzioni della cultura: il caso della Galleria Nazionale d Arte Moderna, della Direzione Generale per l Architettura e l Arte Contemporanee (Luca Introini) 7.2. Il caso dell Accademia dei Lincei (Giuseppe Traversa, Alessandro Gasbarri) 7.3. Il livello di maturità del processo di pianificazione e controllo presso il Formstat (Giorgio Panizzi) 8. Alcune esperienze di e-government nel settore sanitario 8.1. La pianificazione territoriale nella salute (Gaetano Guglielmi) 8.2. Pianificazione e progettazione nel reparto di radiologia dell ASL Santo Spirito (Giovanni Minio Paluello) 8.3. La pianificazione strategica e il controllo direzionale presso l unità operativa di terapia antalgica invasiva dell azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata (Gianni Baldeschi Colini, Marco Traversa) 8.4. Pianificazione e controllo nel reparto di neurologia dell ospedale Sant Eugenio (Cesare Iani) 8.5. Un progetto di comunicazione in rete con i cittadini: limiti e potenzialità (Giovanni Paolo Fontana) Appendice La tecnologia orchestra CMV : la formulazione della mission e la vision PING PONG La pianificazione strategica CIRCE: La contabilità analitica ICARO: i risultati del sistema di monitoraggio5 Presentazione George Beard It is tempting to conclude that electronic government is all about technology because of its heavy reliance upon computers, software, and communications networks. I believe that is a mistake. Focusing on the technology platform that enables e-government causes one to ignore the larger forces acting upon our public enterprises that make electronic government attractive and necessary. Demographics, economics, and anthropology are of equal or greater importance than technology in understanding the shift to e-government. That is why this book on the research project "e-government: learning by doing" is important and relevant to those who manage and lead our public institutions today or who aspire to in the future. In terms of demographics, governments in many of the Western democracies face two dramatic events at once. First, a large and growing number of public servants see their eligibility for retirement on the horizon. The loss of talent and experience will be significant for government in the next 5-10 years. Think of this as the Retirement Boom. At the same time, falling birthrates in many regions of the world, but especially in Italy and Japan, mean that, in relative terms, there will be fewer workers available to replace those who will be leaving. Think of this as the Replacement Bust. The consequence of the Retirement Boom and the Replacement Bust is a talent deficit that has largely gone unnoticed. To be prepared for this gathering storm, governments will need to adopt a strategy that provides affordable and continuous access to comprehensive training and learning. The form it takes will increasingly be via e-learning. In terms of economics, governments everywhere face a funding crisis of far-reaching and, seemingly, unending dimensions. Today s budget predicament is amplified by falling revenues caused by a slow economy and a citizenry wary of any additional taxes. Legislatures face the unpleasant choice of cutting programs or raising revenues through fees, assessments, and new taxes. The former effort is nasty; the latter is politically unpopular. The simple fact is that citizens are taxed-out, their confidence in government is waning, and their ability is to pay for government in its current form is evaporating. Governments business and service practices are rooted in a physical model comprised of offices, employees, and over-the-counter, paper-based transactions and interactions. It is a model that evolved from the 18th, 19th, and 20th centuries. While necessary in an earlier time, the physical service model is no longer the only channel or even the best one to accomplish much of the customary work of government in the 21st century. Electronic government can change the economics of governing and serving citizens by removing cost and mass (labor, facilities, and materiel) from existing practices. Government can become lean and agile by pursuing the e- government channel. In terms of anthropology, the reach of the Internet across boundaries, jurisdictions, and sectors is creating a marketplace like the original markets found in small towns, villages, and gathering places. These original markets were the places where supply met demand eyeball-to-eyeball and with a firm handshake. Market leaders were men and women whose hands were their life and whose brands were the names by which they were known: Fisher, Mason, Barber, Brewer, and Shoemaker. Early markets were also places of conversation, just as they are today on the Internet. On the Internet, markets are getting more connected and more powerfully vocal every day. The Internet may exist in cyberspace, but it is still a real place where people can go to learn, to talk to each other and to do business together. It is a bazaar where customers look for wares, merchants6 present goods for display and people gather around topics that interest them. It is a conversation and a place of relationships. Just as the structures of government must change from a physical service model, so, too, must they acknowledge, understand, and re-form themselves to be attentive and attractive to the conversations and dynamic relationships that exist in this place known as the Internet. These three factors demographic, economic, and anthropologic will have a dramatic impact on the future form and function of government. They give definition to electronic government, less as a technology than as a strategy for responding to a transformed, connected marketplace. That is why I am pleased to recommend L orchestra burocratica: Modelli, metodi e strumenti per la e-administration. Professor Giuseppe Traversa and Dr. Maurizio Potente have assembled a talented team of contributors whose research and writings capture some of the most promising tools and practices public administrators ought to master if they are to be successful in this time of transition. The public administration curricula and training of the past may have served as well in getting where we are today, but will they sustain us in the future? I believe not. Managing public enterprises well and doing the public s business effectively will depend upon lean organizations that are highly responsive, continuously innovative, and actually able to achieve the mission and outcomes that are set for them. The achievement of this vision will come ultimately from professionals who are armed with the latest ideas, techniques, research, and education. That is precisely what my colleagues, Traversa and Potente, have set out to do here: To provide research and common tools on e-administration that are easily accessible over the network for any and all to learn. It is a terrific idea for the challenge at hand. Prefazione Questo volume e obiettivi riporta i risultati del progetto di ricerca della Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione: e-government, learning by doing in alcune amministrazioni dello Stato. Il progetto riguarda la definizione e la sperimentazione di un modello di gestione di una amministrazione pubblica che utilizza strumenti in rete ed è ispirato ai nuovi comportamenti organizzativi, orientati a spiegare e a garantire e non solo a rispettare la legittimità formale dei comportamenti. E mia consolidata convinzione che l amministrazione dello Stato si trova in presenza di straordinarie opportunità ma anche di forti rischi. Possiamo accrescere il livello dei servizi, l equità nella loro erogazione, la trasparenza dei comportamenti e delle responsabilità di uffici e persone, la valorizzazione delle professionalità e dell impegno di dirigenti e funzionari, a costo zero, senza dover aumentare le tasse; anzi possiamo risparmiare e utilizzare meglio una straordinaria quantità di risorse. Ma possiamo anche degradare i servizi, distribuirli in modo iniquo, a danno dei più fragili, possiamo sprecare una quantità di risorse considerevole.7 La capacità di cogliere le opportunità ed evitare i rischi dipende da due fattori: a. una buona tecnologia in rete, in grado di sostenere e promuovere il nuovo modello di gestione e non al contrario di ostacolarlo (degrado del servizio, spreco di risorse, responsabilità meno chiare); b. una buona "leadership tecnologica" ; dirigenti pubblici in grado di capire il significato e il valore potenziale della tecnologia in rete, di distinguere tra metodi e strumenti in rete che promuovono o impediscono i nuovi comportamenti in rete, che sanno convincere, entusiasmare, trascinare le persone verso il nuovo, che quindi capiscono, vogliono e sanno gestire il cambiamento. L idea guida di questo progetto è stata quella di dare corpo alla precedente convinzione e quindi di individuare le caratteristiche della nuova macchina amministrativa in rete e della leadership che deve promuoverla e gestirla. La strada seguita non è stata quella di sviluppare teorie e modelli sulle nuove forme di burocrazia da realizzare, ma di partire da una ipotesi di modello munita di un insieme di strumenti di gestione sufficientemente sperimentati, in grado di interpretare il nuovo indirizzo. Quindi cominciare a sperimentare questa nuova gestione, confrontare risultati, comportamenti, problemi, criticità, opportunità, tra le diverse istituzioni che hanno partecipato all esercizio. In questo modo si è inteso da una parte promuovere un processo di apprendimento che solo la sperimentazione può rendere efficace e d altra parte raccogliere esperienze preziose per la messa a punto di strumenti, metodi e strategie didattiche per la nuova gestione. L obiettivo è quello di capire meglio la nuova macchina amministrativa che si vuole realizzare e sviluppare in funzionari e dirigenti la cultura adeguata alla gestione di questa nuova macchina. Il nome "orchestra" assegnato sia al progetto che alla tecnologia in rete utilizzata vuole sintetizzare l indirizzo guida del modello di gestione adottato: ogni membro della organizzazione pubblica, dotato degli strumenti, dell informazione giusta, dell autonomia e di coordinamento adeguati, contribuisce al risultato complessivo con grande trasparenza di ruoli e responsabilità così come avviene in una orchestra. E la tecnologia in rete consente e promuove questa partecipazione e questa comunicazione Al progetto hanno partecipato numerose amministrazioni pubbliche: centrali, locali, aziende sanitarie, istituzioni della cultura, sia italiane che straniere, con il proposito di verificare il significato e le criticità nell adozione di questo modello. Più precisamente hanno aderito: Amministrazioni centrali dello Stato (Presidenza del Consiglio, Esteri, Sanità, Difesa, Welfare, Agricoltura); Amministrazioni Provinciali (Pescara, Cagliari) Amministrazioni Comunali (Comuni nelle Regioni Emilia Romagna, Liguria, Lazio, Sicilia, Campania, Abruzzi) Amministrazioni di Enti Locali e Uffici Pubblici di alcuni Paesi stranieri, con particolare riferimento all Europa Orientale (Oregon Usa, Austria, Slovenia, Albania, Croazia, Ucraina) Amministrazioni sanitarie, ASL e ospedali8 Amministrazioni dei beni artistici e culturali (Accademia dei Lincei, Galleria Nazionale d arte moderna, Direzione Centrale per l Architettura e l Arte Contemporanea). Può riuscire sorprendente che uno stesso modello di gestione e uno stesso insieme di metodi e strumenti per la gestione riescano adeguati ad amministrazioni pubbliche di tipo e dimensioni così diverse. In realtà questa omogeneità di metodi applicati a questa grande varietà dei contesti ha rappresentato l elemento più interessante dei risultati perché ha dimostrato che le caratteristiche del nuovo modello di e-administration e dell ipotizzato "rinascimento burocratico" riguardano significati e valori molto generali, che si traducono poi in processi tecnici specifici diversi. Svolgere questo progetto si è dimostrata una esperienza straordinariamente ricca ma anche fonte di delusioni frustranti. La cultura burocratica diffusa resiste ad esporsi sui risultati verificabili, sulle responsabilità evidenti. Per molte persone e uffici infatti l esercizio risulta sostanzialmente inutile; troppa difficoltà ad assumersi responsabilità, ad uscire dalla logica garantista delle competenze assegnate dal ruolo ricoperto. Bisogna accettare l evidenza che su diversi dirigenti e funzionari questo esercizio sui nuovi modi di gestire gli uffici è sostanzialmente fallimentare, non produce risultati e non vale la pena impegnare tempo e risorse. Ma per molte altre persone ed uffici i risultati sono straordinari; è sembrato che uffici e persone non aspettassero altro che una opportunità di questo tipo per modificare strutture e comportamenti. Il progetto si è rivolto principalmente al processo di pianificazione, programmazione e controllo che rappresenta la parte più significativa del nuovo modello organizzativo dello Stato; una nuova macchina amministrativa in rete che consente e promuove un forte coinvolgimento dei diversi livelli di responsabilità nella formulazione di obiettivi, nella valutazione delle risorse necessarie, cultura e atteggiamenti orientati alla verifica sistematica dei risultati, alla responsabilità personale esplicita sui risultati. Il testo è suddiviso in due parti ed un appendice. La prima parte illustra il progetto, gli obiettivi, la metodologia, gli schemi di riferimento adottati ed una sintesi dei risultati. Viene inoltre illustrato uno strumento per misurare la "maturità" del sistema di pianificazione, programmazione e controllo in rete. Tale strumento consente un confronto sistematico e strutturato di tali sistemi nelle diverse amministrazioni. Un capitolo a parte è dedicato ad alcuni aspetti giuridici, tecnologici, organizzativi e finanziari di particolare criticità nello sviluppo della nuova gestione amministrativa in rete e precisamente: la integrazione delle piattaforme tecnologiche, i meccanismi legislativi della pianificazione e controllo; i problemi dell integrazione fra contabilità analitica e finanziaria, l impatto organizzativo dell egovernment. Nella seconda parte sono illustrate le esperienze nelle diverse amministrazioni coinvolte nel progetto. In appendice sono descritte con qualche dettaglio i metodi e gli strumenti in rete adottati. Questo lavoro è stato possibile grazie alla partecipazione appassionata di un notevole numero si persone, sia all interno della Scuola che nelle amministrazioni e all esterno, che hanno creduto in questo lavoro ed hanno contribuito direttamente o indirettamente ad analizzare, a confrontare e a promuovere i nuovi comportamenti delle amministrazioni e a documentarle. Il numero dei collaboratori rende impraticabile un ringraziamento personale e voglio quindi a rivolgere a tutti un grazie di cuore per aver consentito questo lavoro.9 Giuseppe Traversa PARTE 1. I MODELLI, I METODI, IL PROGETTO DELLA GESTIONE IN RETE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 1. Un progetto per la nuova gestione delle amministrazioni pubbliche in rete. Giuseppe Traversa 1.1. Rinascimento burocratico: alla ricerca del nuovo burocrate e della nuova burocrazia La cattedrale dell Assunta a Pienza in Toscana è uno splendido esempio di gotico italiano del 1459, ma quando entrate vi sorprende una straordinaria luminosità, dovuta alle ampie vetrate che si affacciano sulla vallata verso San Quirico e Montalcino. Questa luce e queste vetrate sono poco "ortodosse", non richiamano il raccoglimento sottomesso dei fedeli, come accade al duomo di Milano o di Colonia, ma piuttosto distraggono e trasmettono una straordinaria vitalità. Possiamo immaginare l architetto Bernardo Rossellino faticare non poco per convincere il Papa Pio II ad accettare questa soluzione rivoluzionaria. Oppure fu lo stesso Pio II, questo Papa, fantasioso, eclettico che pretese una "domus vitrea", simbolo dell età umanistica, adatta all uomo nuovo, devoto ma attivo, protagonista, intraprendente, critico, progettista del suo destino non succube. Preferisco immaginare il Rossellino che cerca di interpretare le "indicazioni strategiche" del Papa, ma soprattutto viene guidato dalla sua propria "visione" del rapporto tra fedeli e religione, dei "processi di fruizione" dei servizi religiosi. Questa visione lo porta a proporre i suoi disegni, le sue strategie di innovazione, di miglioramento e, dopo confronti e negoziazioni a cui partecipano consiglieri, uffici tecnici,.. esce il progetto, rivoluzionario ma condiviso, frutto della forza creativa di un artista ma anche della sua leadership, della sua capacità di farlo capire ed accettare da chi conta. Questo progettista, questa cattedrale, questi processi di comunicazione e confronto mi suggeriscono il nuovo burocrate, la nuova amministrazione pubblica e il modo per realizzarla. Una persona che pretende di non essere un mero esecutore, preoccupato solo della sacralità di leggi e regole, ma anche di interpretare il significato del suo contributo; una persona che capisce il valore del risultato che deve ottenere, il servizio che deve fornire a cittadini e comunità, che vuole valorizzare la sua professionalità, che ha un suo progetto per gestire in modo autonomo le risorse che gli vengono assegnati. Una persona che pretende luce, trasparenza, responsabilità non solo obbedienza. Queste persone che con caparbietà, creatività, fantasia, determinazione pretendono di contare di più, di far capire ed accettare i loro progetti, di valorizzare il loro talento, sono persone più complesse e più coraggiose di chi promuove cambiamento in imprese private, perché hanno profondamente radicato il senso del servizio per l intera comunità, i valori di tutti i cittadini, degli equilibri generali.10 Ma anche persone che posseggono le capacità tecniche necessarie e sono in grado di comunicare, di spiegare, di convincere, di far accettare il loro progetto, disposte a moderare il loro progetto rivoluzionario pur di riuscire a realizzarlo. L innovatore in un ospedale pubblico, in un ufficio delle tasse, in una soprintendenza artistica o scolastica ha doti nobili, non riducibili a capacità manageriali o di leadership. Ma senza burocrati - architetti come Bernardo Rossellino e senza politici come Pio II il nuovo sistema amministrativo non cambia o cambia in modo contraddittorio, senza produrre valori generali. Questa ricerca parte dalla convinzione che nella nostra burocrazia, come in quella di altri Paesi, ci sono tanti Bernardo Rossellino e tanti vertici amministrativi e politici illuminati che vogliono costruire cattedrali diverse, uffici amministrativi che funzionano in modo diverso, più adatto alle esigenze del mercato e alle aspirazioni delle persone nuove. Ci sono medici responsabili di reparti ospedalieri, diplomatici, professori, responsabili di uffici che si impegnano per ottenere risultati migliori, migliori servizi, lottano per ottenere le risorse indispensabili e per non sprecarle, vogliono migliorare la qualità, la trasparenza, vogliono semplificare, razionalizzare. E ci sono amministrazioni più disponibili ad ascoltare le proposte dei nuovi burocrati, a promuoverle. Ma ci sono anche molti dirigenti e funzionari e molte istituzioni che si limitano ad eseguire, che interpretano le leggi e le regole che debbono rispettare come occasioni di vessazione su cittadini e colleghi di lavoro, di sfogo per le frustrazioni create da ruoli insoddisfacenti. Le regole diventano così riferimenti intoccabili, assoluti, non strumenti per guidare il buon servizio, per creare valore,.. Per questi dirigenti e funzionari ogni cambiamento che comporti maggiore autonomia e maggiori responsabilità rappresenta una iattura, un pericolo da evitare e combattere. Questo progetto vuole capire meglio come debbono essere fatte le nuove macchine amministrative, come debbono essere i nuovi burocrati, quali sono i problemi critici che si incontrano per modificare strutture e comportamenti organizzativi, come si possono risolvere, quale è un percorso di cambiamento possibile, come si possono verificare, misurare le fasi di avanzamento delle nuove "cattedrali burocratiche", come si possono sostenere i promotori del nuovo, come si possono neutralizzare quelli che lo ostacolano. Facciamo qualche esemplificazione per uscire dall astratto e dalle sole questioni di principio. In un ospedale la procedura di accettazione di un paziente in un reparto prevede che quest ultimo o un suo familiare si rechi da un responsabile amministrativo addetto alla verifica dei documenti di ingresso. Nel documento manca la firma del primario che ha prenotato il ricovero ma che è ora assente. Il responsabile si rifiuta di accettare il paziente e quindi di consentire l avvio di procedure cliniche urgenti, mentre il paziente si trova nel corridoio del reparto, in piedi, in attesa. Dopo diversi, lunghi tentativi della caposala e dei familiari, un assistente si prende la responsabilità di accompagnare il paziente nel suo letto e di firmare i documenti per avviare le analisi cliniche urgenti. Il nuovo, la "luce" della struttura organizzativa e delle sue persone si dimostra con una nuova capacità di guardare alle esigenze del cittadino, di risolvere i suoi problemi, di ascoltare i suoi suggerimenti, le sue lamentele. Prima i cittadini e poi le regole, la legittimità; queste ultime sono gli strumenti per il buon servizio, per gli equilibri generali, non per garanzie astratte e che in sostanza portano ad un degrado dei servizi. Quando il rispetto delle regole diventa un obiettivo e non un vincolo da rispettare il degrado organizzativo è inevitabile. La responsabile dell accettazione ha un comportamento "antico" perché non ha cercato di inventarsi una soluzione per il problema del paziente. La procedura è11 "antica" perché costringe il paziente o i suoi familiari a girare per l ospedale in cerca di permessi e perché si preoccupa di garantire l ospedale, il suo personale, non i pazienti. La coraggiosa assistente e la caposala dimostrano qualche barlume di "nuovo", ma sono anche loro "antiche" se si limitano ad aiutare il paziente violando regole, se non riescono a proporre e a realizzare un sistema per stigmatizzare la responsabile dell accettazione, il primario che non firma, per far modificare la procedura. Il responsabile di un reparto di neurologia, lo stesso giorno della sua nomina, ha introdotto la regola e la procedura seguente: quando un paziente o un suo familiare presentano una qualche lamentela alla caposala, parte automaticamente una istruttoria per la verifica delle responsabilità. L effetto benefico di questa novità (per i pazienti) è stato immediato e anche gli infermieri, che inizialmente brontolavano, poi hanno difeso l iniziativa con il sindacato. Lo stesso primario ha inoltre introdotto alcuni accorgimenti per rispettare meglio la "privacy" dei pazienti, per consentirgli di comunicare con i familiari, via internet con la videocamera, per migliorare i momenti dei pasti e del tempo "libero" con una videoteca E anche riuscito a far pervenire alla direzione generale ed alla regione un progetto per migliorare la comunicazione tra medico e pazienti. Quando questi ultimi tornano nelle loro abitazioni possono effettuare semplici controlli a distanza, evitando notevoli disagi anche ai familiari. In questo caso siamo in pieno rinascimento burocratico: il paziente davanti a tutto, un medico che pretende di far valere le sue idee, i suoi valori, un amministrazione in grado di valorizzare e promuovere questi comportamenti, un sistema di gestione che prevede piani di sviluppo che tengono conto dalle esigenze e dalle proposte delle singole unità organizzative, che partono da indicazioni di indirizzo strategico della regione e della direzione generale dell ospedale. Il Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio deve stilare ogni anno, entro i primi di Gennaio, così come ogni amministrazione centrale dello Stato, la direttiva generale dell azione amministrativa, dove sono esplicitati gli obiettivi operativi da perseguire (legati ad obiettivi strategici pluriennali) e il programma di azione (fasi, tempi, indicatori di monitoraggio, responsabili). Questo documento è oggi è il risultato di un processo di coinvolgimento intenso dei diversi dipartimenti. Ci sono alcune riunioni poco formali tra segretario generale e vertici dei dipartimenti dove vengono discusse le linee strategiche generali e i problemi più caldi. I singoli dipartimenti sviluppano i nuovi obiettivi strategici sulla base delle linee di indirizzo. Quindi, gli obiettivi strategici sono tradotti in obiettivi operativi e questi ultimi in fasi temporali e indicatori in grado di verificare il raggiungimento degli obiettivi e il completamento delle fasi; questo lavoro è assistito dagli esperti del servizio di controllo interno. Piano e programma, anche nelle fasi di sviluppo sono introdotti nella rete informatica interna, negoziati con la Segreteria Generale e possono essere liberamente consultati. In particolare i diagrammi temporali (Gantt), consentono di verificare in modo semplice ed intuitivo il rispetto degli impegni di programma e dei tempi. I risultati di tale monitoraggio sono poi utilizzati da un sistema di valutazione della dirigenza che tiene conto del raggiungimento degli obiettivi di direttiva e di altri elementi che riguardano l attività ordinaria, i comportamenti organizzativi. Questo sistema di valutazione è stato ampiamente discusso con i sindacati ed è ancora in fase sperimentale ma ha già data dei risultati organizzativi sorprendenti. Anche qui possiamo dire di essere in area di rinascimento burocratico; il servizio al cittadino non è direttamente coinvolto ma l impegno della struttura e delle persone è cresciuto in modo considerevole. Il piano e il programma sono difatto la sintesi delle proposte formulate dai responsabili dei dipartimenti; gli obiettivi rappresentano inequivocabili impegni che i dipartimenti esplicitano e sui quali accettano e pretendono di essere giudicati.12 Gli elementi di fragilità di questo processo sono ancora troppi: obiettivi troppo generici o troppo poco impegnativi, responsabilità a volte confuse tra uffici diversi, troppa attenzione alla quantità dei prodotti/servizi e scarsa alla qualità, poca considerazione per gli elementi di rischio presenti negli obiettivi e, soprattutto criteri di valutazione delle prestazioni di persone e uffici non completamente convincenti, perché troppo legati alla politica e al rispetto dei formalismi burocratici più che ai risultati e di fatto non ancora in grado di formulare valutazioni eque. Ma si avverte subito che c è un burocrate nuovo, con la passione per il risultato più che per la legittimità; ci sono la struttura, il modello, gli strumenti nuovi, che consentono e promuovono i nuovi comportamenti, la nuova trasparenza delle responsabilità. Si capisce anche che questa passione del nuovo ha bisogno della tecnologia per alimentarsi: sono i metodi e gli strumenti in rete che consentono e promuovono questa partecipazione intensa di ognuno, il riscontro sistematico che solo le misure in rete sono in grado di garantire. Durante alcune recenti lezioni alla Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione si è svolto un "minisondaggio" sul dirigente pubblico ideale. Il commissario Montalbano è stato proposto all unanimità come l esempio di dirigente pubblico più moderno, meglio rispondente a quello che i cittadini, e le nuove norme si aspettano da chi ha responsabilità di un ufficio pubblico di qualsiasi natura. Le ragioni di questa scelta sono state sostanzialmente quattro. 1. la sua incorruttibilità: Montalbano antepone sempre i problemi della comunità e dei suoi segmenti più fragili a quelli personali. Rinuncia anche ai suoi appuntamenti galanti per aiutare un emarginato in difficoltà. 2. la sua capacità di trasgredire regole e regolette burocratiche pur di ottenere il risultato, pur di assicurare alla giustizia i criminali. Montalbano ha scarsa considerazione per chi rispetta le regole in modo pretestuoso, per chi si trincea dietro le regole per impedire il risultato; 3. la sua leadership, cioè la capacità di gestire i suoi uomini, di entusiasmarli, di comunicare con loro e con questori, giudici, 4. il voler essere mediatore sociale, difensore di giustizia. Questa è stata la virtù e il ruolo più apprezzati; Montalbano costruisce equilibri generali, capisce chi merita e chi và punito per la sua meschinità, anche al di là del rispetto formale di procedure e regole. Ne emerge un dirigente pubblico con capacità e valori più complessi e più sfumati di quelli del dirigente privato. Montalbano ha comportamenti e valori che non sono riconducibili alla managerialità canonica del dirigente privato. Quest ultimo vale se è in grado di definire e raggiungere risultati-obiettivo, di usare bene le risorse, di soddisfare clienti e superiori, di comunicare, di gestire persone e gruppi, di competere con la concorrenza. Per il buon dirigente pubblico, per Montalbano, queste doti servono ma non bastano. L essenza del valore del burocrate ideale è nella sua capacità di mediazione, di riconoscere diritti e doveri di ognuno, di ristabilire equilibri generali, di perseguire equità. Queste virtù non sono pretese solo da commissari o da giudici, ma da qualsiasi impiegato, per il fatto di lavorare per lo Stato, cioè per l intera comunità. Per un ambasciatore, molto del valore dell attività diplomatica assomiglia alla mediazione sociale, alla ricerca degli equilibri generali; ma anche alla capacità di perseguire obiettivi economici del tipo: accrescere le vendite di prodotti italiani all estero, accrescere la presenza e l importanza di imprenditori italiani nei diversi Paesi. Anche il responsabile di un reparto ospedaliero dovrà gestire il suo reparto in modo manageriale (risultati, risorse,..) ma anche come mediatore sociale, per esempio senza distinguere tra pazienti di serie A e di serie B.13 L impiegato di uno sportello pubblico dovrà essere efficace ed efficiente nella gestione del suo servizio ma sarà anche, un po, mediatore sociale e difensore di giustizia quando per esempio risparmia di fare di nuovo la fila ad un cittadino distratto che ha dimenticato qualcosa. Il burocrate più gretto è stato indicato nel giudice che condanna e manda in galera il ragazzo che ruba le mele per sfamarsi; perché usa le regole e la loro discrezionalità interpretativa non per costruire equilibri generali ma per degradarli. La valutazione del dirigente pubblico sulla base dei risultati ottenuti è pratica molto recente, ma la dimensione "salomonica" del risultato e del comportameno del dirigente pubblico, giudicata così importante dagli estimatori di Montalbano, è sostanzialmente ignorata dai criteri di valutazione proposti; è invece presente la dimensione manageriale classica, quella degli obiettivi economici verificabili. Anche i sindacati sono favorevoli ai criteri di valutazione che premiano questa managerialità di taglio privato, per le evidenti garanzie di oggettività della valutazione basata sul raggiungimento di risultati misurabili. Sorgono quindi spontanee due domande: a. possiamo accettare che sia ignorata nella valutazione del dirigente una componente così importante e così sentita dai cittadini? b. e se vogliamo tenerne conto in che modo possiamo ricondurre a misure oggettive i comportamenti da difensore di giustizia di Montalbano, trasformarli in riconoscimenti economici e utilizzarli nell entità del suo stipendio? La risposta a queste domande che sembra incontrare consenso crescente si basa sui seguenti criteri: a. riconoscere un "premio di produzione" basato sulle doti manageriali, cioè sul raggiungimenti degli obiettivi concordati, sul buon uso delle risorse; questi elementi sono agevolmente misurabili con indicatori quantitativi. Questo riconoscimento oggettivo rappresenta una motivazione efficace, convincente a realizzare le priorità politiche, a perseguire risultati di natura "economia". Montalbano potrebbe, per esempio, negoziare con il questore un progetto di riorganizzazione della questura o forse la creazione di un accordo di collaborazione con il commissario di Tunisi. Al raggiungimento di questi obiettivi potranno essere associati incrementi di stipendio; b. non rinunciare a tener conto dei risultati più qualitativi e più "salomonici", ma rinunciare a quantificarli in termini economici. Non è agevole ed ha poco senso gratificare nello stipendio i comportamenti di natura etica, volti a promuovere equità, a difendere i segmenti più fragili della comunità, a migliorare gli equilibri generali. Questi comportamenti dovranno però essere documentati e strutturati in una pagella e questa documentazione dovrà essere utilizzata per attribuire incarichi più impegnativi, cioè per le decisioni sulla carriera. Montalbano potrà quindi avanzare di grado, diventare questore, soprattutto sulla base dei suoi meriti "etici" riscontrabili nella parte della sua pagella che li documenta. Ma la discussione sul significato e il valore del mestiere di dirigente pubblico sembra appena cominciata, sia in Italia che negli altri Paesi. Il concetto di managerialità pubblica deve essere ripensato per incorporare le due dimensioni: l equilibrio economico e l equilibrio sociale. L armonia tra queste due dimensioni non è semplice ed è precaria: troppa equità può distruggere i risultati economici. Ma troppa preoccupazione per gli obiettivi può compromettere la dimensione etica; ci vuole la fantasia e la determinatezza di Montalbano per gestire in modo equilibrato le due dimensioni.14 Per gestire queste criticità è necessaria una nuova cultura e nuovi strumenti in grado di guidare la gestione; strumenti diversi da quelli in uso nelle organizzazioni private. Occorrono metodi per esplicitare gli obiettivi e i relativi indicatori che li rendono misurabili e verificabili, i metodi del controllo direzionale e della contabilità analitica per valutare la coerenza tra risultati e risorse impegnate. E servono anche strumenti per gestire le regole, le misure di legittimità e il loro impatto sociale ed economico Significati e obiettivi del progetto orchestra Gli obiettivi di questa ricerca sono stati i seguenti quattro: 1. il modello: capire cosa significa questo "rinascimento burocratico", quale è in concreto il nuovo modello di gestione delle pubbliche amministrazioni che lo interpreta, quale è la nuova macchina amministrativa adeguata a questo nuovo modello, quali sono le conoscenze, la cultura, i valori, gli atteggiamenti del nuovo burocrate, adeguati al nuovo modello e alla nuova macchina burocratica; 2. la maturità: capire e misurare quanto i comportamenti organizzativi presenti di una amministrazione sono distanti dal modello amministrativo identificato, cioè misurare la maturità del processo di innovazione nell amministrazione; 3. la tecnologia: capire e identificare il ruolo della tecnologia in rete nella macchina amministrativa. Sappiamo che i metodi e gli strumenti in rete consentono di realizzare e di promuovere nuovi comportamenti organizzativi, di raccogliere e valorizzare il contributo attivo di tutte le unità organizzative, di tutte le persone, all interno e all esterno dell amministrazione, ma sappiamo che ci sono metodi e strumenti che aiutano, accrescono flessibilità, efficienza, ma anche altri che ostacolano i risultati, irrigidiscono, degradano il funzionamento e i servizi erogati. Per questo è importante capire le caratteristiche dei metodi e degli strumenti che realizzano il nuovo modello o lo ostacolano; 4. il processo di innovazione: capire il processo e i metodi che hanno probabilità di successo, cioè che aiutano a costruire il nuovo modello e iniziare a sperimentarlo con le amministrazioni interessate all esercizio. Per capire il significato e la portata di questi obiettivi sono necessarie alcune precisazioni. Quando si parla d innovazione delle amministrazioni pubbliche è utile distinguere tre livelli: 1. il cambiamento della sovranità territoriale: riguarda una nuova partecipazione e una nuova distribuzione dei ruoli nelle scelte politiche. Cambia la sovranità territoriale trasferendosi agli attori che operano sul territorio: dalle amministrazioni centrali alle regioni, ai comuni. Cambiano i modelli di rappresentatività e i sistemi di votazione (diverse forme di presidenzialismo e di formulazione delle preferenze). 2. il cambiamento delle strutture amministrative: riguarda la numerosità e il ruolo di Ministeri centrali, Regioni, Comuni, Autority, Agenzie,.. 3. il cambiamento della gestione delle amministrazioni: riguarda il modo con cui gestiscono le proprie risorse e i propri uffici, i processi con cui attuano le politiche pubbliche ed erogano i servizi ai cittadini secondo le indicazioni politiche. Riguarda anche il coordinamento tra amministrazioni diverse che concorrono alla erogazione dei servizi o ai controlli previsti dalle leggi.15 Le prime due tipologie di cambiamento hanno natura politica, la terza riguarda la responsabilità amministrativa La tecnologia in rete ICT si stà dimostrando preziosa in tutte e tre le direzioni menzionate. Più specificatamente se consideriamo una specifica amministrazione pubblica centrale o locale, possiamo distinguere i seguenti tre ambiti della ICT: e-governance: è l insieme dei processi di governo delle amministrazioni pubbliche, che sono eseguiti attraverso la rete. Sono processi di comunicazione fra politici e cittadini, di accesso alle informazioni che riguardano le implicazioni personali e sociali più significative; sono le modalità di voto.., di partecipazione diffusa dei cittadini alle scelte politiche (e-democracy). Lo sviluppo dell e-governance promuove quindi la partecipazione, la trasparenza e l apertura dell amministrazione, la vicinanza tra cittadini e amministrazioni, la democrazia, la gestione della conoscenza del significato e del valore delle scelte politico strategiche dell amministrazione (vedi ad esempio il sistema il sistema di gestione degli atti del Consiglio di Venezia e dei rapporti fra Consiglieri e cittadini). L importanza di tale ambito è diversa in relazione al tipo di amministrazione considerata e non è sempre presente. In una amministrazione locale può risultare di notevole importanza. In una Scuola pubblica la e-governance è forse meno rilevante ma certamente presente; può riguardare procedure informatiche per coinvolgere allievi e loro famiglie nelle scelte organizzative e didattiche; e-government: riguarda l insieme dei processi di erogazione dei servizi dell Amministrazione ai cittadini. Riguarda, quindi, la integrazione fra tra amministrazioni che concorrono alla erogazione del servizio, la collaborazione e il coinvolgimento del cittadino ella erogazione fruizione dei servizi. Riguarda in definitiva la implementazione e il coordinamento della politica di settore, relativa a quella specifica amministrazione. Anche le applicazioni e-government sono diversamente presenti e importanti in relazione alla rilevanza e alla tipologia dei servizi erogati dall amministrazione. e-administration: riguarda i processi di pianificazione e controllo, di gestione delle risorse, del coinvolgimento dei diversi uffici dell amministrazione nella gestione interna da cui dipende poi la implementazione della politica di settore, specifica di quella amministrazione o la concreta erogazione dei relativi servizi. Riguarda la gestione e la valutazione del personale, il coordinamento fra uffici, la gestione delle conoscenze rilevanti per la gestione e la implementazione dei servizi di quella amministrazione. Il "Rinascimento burocratico" di cui siamo alla ricerca riguarda soprattutto questa dimensione. Se ci riferiamo, per esempio, ad una Azienda Sanitaria Pubblica (ASL): l e-governance riguarda le scelte politico strategiche della ASL sul territorio, sui progetti di sviluppo che, attraverso la rete, possono coinvolgere i cittadini, i medici di base, le altre istituzioni del territorio; il processo di e-governance di una ASL può riuscire meno significativo di quello dell assessorato regionale alla Sanità o della Direzione Generale che si occupa dei livelli di servizio ospedaliero e del Ministero della Salute; l e-government riguarda i processi di erogazione di servizi in rete: prenotazione, coordinamento con altri ospedali, con il Comune, per semplificare e rendere efficaci e tempestivi i servizi della salute. Ma riguarda anche comunicazione medico pazienti per forme di assistenza, suggerimenti di varia natura, raccolta di dati per esempio per diagnosi a distanza;16 la e-administration, riguarda i processi in rete per arrivare a formulare piani, programmi, procedure di controllo, di gestione delle risorse nella ASL. La e-administration riguarda quindi il coinvolgimento dei diversi uffici della ASL nella implementazione della politica sanitaria e nella erogazione dei diversi servizi al territorio. L esperienza suggerisce la e-administration come primo passo, come condizione necessaria per la realizzazione di processi di e-governance e di e-government. Se l amministrazione non mette ordine "dentro casa", se non razionalizza con l uso della rete le sue procedure di gestione interna, difficilmente riuscirà a costruire e gestire in rete rapporti con l esterno, con utenti, fornitori, partners, collaboratori, amministrazioni ed uffici esterni. Molti dei fallimenti di tante applicazioni di e-government (erogazione di servizi in rete, comunicazione e coordinamento con il contesto esterno) sono riconducibili alla immaturità della e-administration. Ritornando alla ricerca e ai suoi obiettivi, l attenzione si è concentrata sulla gestione amministrativa: il nuovo modello di pianificazione, programmazione, controllo e gli strumenti di e-administration in grado di realizzarlo e sostenerlo La metodologia del progetto orchestra Per raggiungere gli obiettivi già illustrati abbiamo seguito questo percorso: Fase 1. messa a punto di una specifica tecnologia di e-administration per il supporto alla gestione in rete. Sono stati messi a punto una serie di pacchetti software (vedi descrizione della tecnologia orchestra) con caratteristiche coerenti con i nuovi comportamenti amministrativi. Programmi che consentono e guidano la formulazione autonoma dei contributi di ogni ufficio ai processi di gestione e che stimolano il confronto, arricchiscono i processi di comunicazione tra uffici e con il vertice amministrativo e politico. Questi pacchetti software guidano in modo autonomo ma integrato i diversi processi di gestione (pianificazione, programmazione, controllo, semplificazione o reingegnerizzazione delle procedure, valutazione di performance, verifiche di qualità, valutazione del personale, valutazione dei bisogni formativi e gestione della formazione, valutazione delle attese del "mercato" a cui si rivolgono gli uffici, gestione della documentazione,..). In questo modo tali strumenti consentono una crescita graduale e possono diventare un sostegno rilevante alla adozione dei nuovi comportamenti amministrativi nei differenti ambiti applicativi. Le caratteristiche fondamentali di tale tecnologia sono due: a. la semplicità e la immediatezza interpretativa. Non ci sono difficoltà tecniche nell uso dei programmi, nella rilevazione dei dati e nella interpretazione delle rappresentazioni. Naturalmente restano le difficoltà concettuali della funzione da svolgere: definire un obiettivo o un indicatore di risultato pregnanti, ovvero reinventare una procedura amministrativa complessa, non richiedono conoscenze informatiche o economiche ma soprattutto esperienza, buon senso, capacità di astrazione e capacità di comunicare e spiegare; b. la ricchezza delle rappresentazioni e dei processi di comunicazione tra i nodi della rete. Questa caratteristica consente i processi di integrazione indispensabili ad una partecipazione "corale". Questi strumenti sono stati messi a disposizione sia in rete Internet in un particolare sito (www.labpa.it), sia su rete Intranet, sia su CD-rom. I partecipanti alla ricerca hanno potuto e possono utilizzare metodi e strumenti in rete o su CD-rom e possono confrontarsi con i risultati delle altre amministrazioni partecipanti a questo esercizio. Questi pacchetti sono stati così gli strumenti fondamentali per il raggiungimento degli obiettivi della ricerca, infatti:17 1. hanno consentito di creare una sorta di macchina amministrativa di riferimento su cui potere costruire, sperimentare e verificare la validità del modello amministrativo che si vuole individuare. I processi di gestione che sono stati realizzati e sperimentati non sono ipotesi astratte di comportamenti di persone e uffici, ma comportamenti reali che si possono valutare, modificare, criticare; 2. hanno consentito agli uffici di capire meglio il ruolo della tecnologia in rete e le caratteristiche di pacchetti adeguati a sostenere i comportamenti organizzativi desiderati. Solo attraverso la sperimentazione diretta è possibile distinguere tra procedure che aiutano a raggiungere o che al contrario possono impedire i risultati desiderati. Se un applicazione informatica deve accrescere la trasparenza delle responsabilità, la valutazione e il confronto di prestazioni, rispettando anche la privacy di persone e uffici, sarà difficile valutare il successo di tale applicazione senza verificarla sul campo; 3. hanno consentito alle persone, agli uffici e all intera amministrazione di "apprendere facendo" i nuovi comportamenti, i nuovi metodi e tecniche. Il nuovo modello amministrativo, rivolto al risultato più che alla legittimità dei comportamenti, richiede la definizione di obiettivi risultato, la misura di indicatori, la ridefinizione di processi, la gestione di dati e documenti nella rete, in modo certamente nuovo. Anche riducendo i tecnicismi all osso resta la necessità di imparare ad usare metodi e strumenti sostanzialmente nuovi, di capirne e valutarne l impatto sulle decisioni, sui comportamenti. Ancora questo tipo di apprendimento si basa sulla sperimentazione degli strumenti. Un automobile, anche se dotata di cambio automatico e di una varietà di congegni elettronici, si impara a guidare utilizzandola, non solo leggendo testi di teoria. Fase 2. raccolta delle amministrazioni disponibili all esercizio ed orientate ad adottare il modello di gestione proposto. Le amministrazioni che hanno aderito sono state di tipo, dimensioni molto diverse e appartenenti a Paesi diversi : Amministrazioni centrali dello Stato (Presidenza del Consiglio, Esteri, Sanità, Difesa, Welfare, Agricoltura); Amministrazioni Provinciali (Pescara, Cagliari) Amministrazioni Comunali (Comuni nelle Regioni Emilia Romagna, Liguria, Lazio, Sicilia, Campania, Abruzzi) Amministrazioni di Enti Locali e Uffici Pubblici di alcuni Paesi, con particolare riferimento all Europa Orientale (Oregon Usa, Austria, Slovenia, Albania, Croazia, Ucraina) Amministrazioni sanitarie, ASL e ospedali Amministrazioni dei beni artistici e culturali (Accademia dei Lincei, Galleria Nazionale d arte moderna). Può riuscire sorprendente che uno stesso modello di gestione e uno stesso insieme di metodi e strumenti per la gestione si dimostrino adeguati a amministrazioni pubbliche di tipo e dimensioni18 così diverse. In realtà questa omogeneità di metodi applicati a questa varietà di amministrazioni ha dimostrato che la natura dei processi innovativi in atto è notevolmente generale e non dipende dal tipo e dalle dimensioni delle macchime amministrative Le caratteristiche del nuovo modello di e-administration e dell ipotizzato "rinascimento burocratico" riguardano significati e valori molto generali, che si traducono in processi tecnici specifici, ma che discendono dallo stesso modello di gestione. Il PEG (Programma Economico di Gestione) di un ente locale è cosa diversa dalla Direttiva Generale di una amministrazione centrale o dal piano strategico dell Accademia dei Lincei o di una ASL. Ma il nuovo modello amministrativo e i nuovi comportamenti orientati al risultato e alla responsabilità personale, in ogni tipo e dimensione di amministrazione pubblica, pretendono la formulazione di un piano strategico ed una partecipazione di ogni ufficio alla identificazione di obiettivi, alla valutazione della coerenza tra risorse impegnate e risultati da conseguire. In ogni tipo di amministrazione pubblica si incontrano poi problemi e criticità non molto diverse. Per esempio sono sistematicamente presenti i problemi del rapporto tra politica e amministrazione (il politico ha obiettivi di breve, media scadenza, guarda a risultati con forte ritorno di immagine e di consenso, ha scarso interesse all autonomia del dirigente pubblico, al contrario può avere forte interesse a condizionarlo, anche negli aspetti della gestione operativa,.. ). Questo vuol dire che lo stesso metodo e lo stesso strumento di sostegno alla pianificazione strategica può funzionare in realtà amministrative anche molto diverse, nel PEG come nella Direttiva annuale, purchè sia in grado di guidare alla formulazione di un vero piano strategico, con orizzonti temporali adeguati, con obiettivi tradotti in indicatori concretamente verificabili, ma mantenendo il doveroso primato della politica sulla amministrazione. Vogliamo far vedere che il controllo direzionale, il significato di risultato pubblico, l impatto delle norme di regolazione organizzativa, le doti del dirigente pubblico hanno contenuti diversi nelle differenti amministrazioni, ma la logica gestionale è analoga e determina difatto la macchina amministrativa e i comportamenti di persone e uffici. Fase 3. analisi dei sistemi di gestione nelle diverse amministrazioni, in particolare del processo di pianificazione, programmazione e controllo utilizzato da ogni amministrazione. Questa analisi si svolge o attraverso la sperimentazione dei pacchetti della tecnologia orchestra accessibili in rete o con i metodi e gli strumenti usati correntemente dall amministrazione. Questa sperimentazione si è svolta anche con il supporto di esperti, messi a disposizione del progetto, in grado di guidare il personale dell amministrazione nella corretta utilizzazione di metodi, nella rilevazione dei dati, nella interpretazione delle elaborazioni. Questa sperimentazione si è generalmente dimostrata un processo di apprendimento straordinariamente ricco ed efficace, anche se non sempre agevole e non privo di tensioni. Criticità rilevanti in questo processo di apprendimento si sono dimostrate sia resistenze di natura culturale che difficoltà organizzative e tecnologiche. La cultura burocratica diffusa generalmente resiste ad esporsi su risultati obiettivo verificabili, ad impegnarsi sulle valutazioni della adeguatezza delle risorse disponibili per quei risultati, a proporre semplificazioni di procedure e di norme. Per molte persone infatti l esercizio risulta sostanzialmente inutile; troppa difficoltà ad assumersi responsabilità, ad uscire dalla logica garantista delle competenze assegnate dal ruolo ricoperto. Bisogna accettare l evidenza che su diversi dirigenti e funzionari questo esercizio sui nuovi modi di gestire gli uffici è sostanzialmente fallimentare, non produce risultati e non vale la pena impegnare tempo e risorse.19 Ma per molte altre persone ed uffici i risultati sono stati straordinari, sia per quanto riguarda l apprendimento organizzativo che il processo di cambiamento; è sembrato che uffici e persone aspettassero una opportunità di questo tipo per modificare strutture e comportamenti. Il coinvolgimento di uffici diversi al processo di pianificazione ha comportato a volte problemi organizzativi insormontabili, tenuto conto delle risorse disponibili in relazione alla numerosità dei partecipanti. Si è così preferito lasciare alle amministrazioni interessate di dimensionare il loro livello di impegno e di stabilire gli uffici e i modi con cui sperimentare gli strumenti di pianificazione, programmazione e controllo. Anche l uso della metodologia orchestra ha sollevato alcuni problemi; alcuni uffici hanno avuto all inizio difficoltà nell utilizzo dei programmi in rete, in modo autonomo. Anche qui la limitazione delle risorse non ha consentito una partecipazione all esercizio sempre efficace. Ma questi problemi tecnologici dopo un breve periodo di adeguamento sono stati superati, come dimostra la consistenza delle basi dati costruite. Fase 4. messa a punto di un sistema per il monitoraggio. Con questo strumento si vuole misurare la maturità del sistema di pianificazione, programmazione e controllo delle amministrazioni analizzate. Si vogliono cioè costruire indicatori quantitativi in grado di misurare lo stato di avanzamento nella realizzazione di tale sistema rispetto al modello di e-administration considerato come traguardo da perseguire. Questi indicatori debbono misurare la pregnanza, la significatività, la correttezza metodologica, quindi la qualità dei piani, dei programmi, del sistema di controllo degli obiettivi sviluppato dall amministrazione. E debbono altresì misurare la capacità dell amministrazione di coinvolgere in questo esercizio le diverse unità organizzative, di integrarne i contributi in modo che gli obiettivi di piano e di programma rappresentino l impegno concreto che gli uffici assumono e sui quali sono disponibili a verifiche e confronti anche nel corso dell anno. Ad esempio, secondo i criteri di tale sistema, sarà valutata "discretamente matura" una amministrazione che ha identificato obiettivi di piano e obiettivi operativi un pò generici e non sempre verificabili in modo convincente, ma che è riuscita a coinvolgere gli uffici sia nella formulazione di obiettivi e indicatori sia nel monitoraggio sistematico dei risultati raggiunti. Sarà invece, per esempio, valutata immatura una amministrazione che produce obiettivi, indicatori di monitoraggio e rappresentazioni del monitoraggio rigorose e ineccepibili ma prodotte da un gruppo di consulenti esterni sui quali gli uffici dell amministrazione sono rimasti sostanzialmente estranei. In tal piano programma gli interessati difficilmente si riconosceranno, considereranno gli obiettivi come impegni assunti e condivisi, ma solo un traguardo imposto, senza motivazioni convincenti, senza una coerenza condivisa tra risorse disponibili e risultati da raggiungere. Fase 5. documentazione della proposta di e-administration che risulta dalle analisi, dai confronti sui risultati della sperimentazione dei metodi e strumenti in rete. Questa proposta dovrà includere: il modello di gestione amministrativa di riferimento le caratteristiche di metodi e strumenti in rete della nuova macchina amministrativa in grado di attuare il modello il processo organizzativo per l uso della nuova macchina amministrativa, cioè del nuovo sistema di e-administration20 il processo per la creazione della nuova macchina amministrativa e per la creazione delle persone che dovranno utilizzarla (cultura, atteggiamenti) 1.4. Il nuovo modello di organizzazione dello Stato Vogliamo ora illustrare il modello di gestione amministrativa così come è stato proposto alle amministrazioni partecipanti all esercizio e successivamente affinato grazie alle analisi svolte nelle diverse amministrazioni e ai confronti. Questo modello si caratterizza con alcune linee guida a cui si ispirano sia la macchina amministrativa realizzata con i metodi e gli strumenti di e- administration proposti, sia la cultura e la professionalità di dirigenti e funzionari che debbono utilizzarla, sia il relativo processo di apprendimento per diventare in grado di padroneggiarla. Queste linee guida vogliono tradurre in struttura e comportamenti organizzativi il principio ispiratore del cambiamento: meno burocrazia e più servizi. Costruire amministrazioni pubbliche responsabili dei risultati, del buon servizio ai cittadini e meno preoccupate della legittimità formale, del rispetto delle regole. Amministrazioni meno burocratiche e in grado di migliorare il livello dei servizi, a costi contenuti. Le linee guida sono riconducibili alle seguenti 5 (vedi figura 1): Integrare legittimità e risultato. 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