Source: https://www.eu-logos.org/2015/02/14/adhesion-de-lunion-europeenne-a-la-convention-europeenne-de-sauvegarde-des-droits-de-lhomme-et-des-libertes-fondamentales-compatibilite-avec-les-traites-ue-et-fue-avis-de-la/
Timestamp: 2019-04-24 13:58:27+00:00
Document Index: 209208489

Matched Legal Cases: ['§144', '§148', '§149', '§179', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§60', '§191', '§194', '§197', '§201', '§201', '§204', '§208', '§212', '§215', '§224', '§231', '§234', '§235', '§241', '§246', '§249', '§256', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§155', 'arrêt ', 'art=1', 'art=1', 'art=1', 'art=1', 'art=1', 'art=1']

- Adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales - Compatibilité avec les traités UE et FUE . Avis de la Cour de justice de l’Union européenne (Avis 2/13 du 18 décembre 2014) - Le portail de référence pour l'espace de liberté, sécurité et justice
Le 18 décembre 2014, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu un avis très attendu (avis 2/13) sur la proposition d’accord d’adhésion de l’Union européenne (UE) à la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH) . Il en résulte une solution loin de faire l’unanimité puisque, d’après la Cour, cette proposition d’accord n’est pas conforme aux traités de l’UE, à savoir le Traité sur l’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Pour comprendre cette solution et ses conséquences, il faut commencer par rappeler que l’adhésion de l’UE à la CEDH est un projet de longue date (I), puis étudier un à un les arguments présentés par la Cour (II) et, enfin, se pencher sur les perspectives qui se présentent suite à cet avis (III).
I- L’adhésion de l’UE à la CEDH, un projet de longue date
La CJUE avait donc déjà été sollicitée pour avis et avait, le 28 mars 1996, répondu qu’en l’état du droit communautaire alors en vigueur, la Communauté européenne n’était pas compétente pour adhérer à la CEDH .
Cela n’a pas empêché l’UE de renforcer la place des Droits fondamentaux en son sein depuis. D’abord, en adoptant la Charte des Droits fondamentaux de l’Union européenne (Charte) en 2000, puis en conférant à cette dernière la même valeur juridique qu’aux traités grâce au traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009. Ce traité a aussi modifié l’article 6(2) du TUE qui est désormais rédigé comme suit : « L’Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l’Union telles qu’elles sont définies dans les traités ». L’obstacle identifié par la CJUE dans l’avis de 1996 est ainsi levé.
Cependant, la modification du TUE n’emporte pas, en elle-même, adhésion de l’UE à la CEDH : il faut, pour l’UE, négocier un accord d’adhésion avec les Etats membres du Conseil de l’Europe, soit les 47 Etats parties à la CEDH.
De plus, l’adhésion de l’UE à la CEDH doit remplir certaines conditions qui sont établies par le protocole 8 aux Traités de l’UE à savoir préserver les caractéristiques spécifiques de l’UE et du droit de l’Union et n’affecter ni les compétences ni les attributions des institutions de l’Union. Il a aussi fallu adopter un protocole à la CEDH pour permettre l’adhésion de l’UE (la convention étant, en principe, ouverte seulement aux Etats). Ainsi, l’article 59, paragraphe 2 de la Convention telle qu’amendée par le Protocole n° 14, entré en vigueur le 1er juin 2010, constitue la base juridique de cette adhésion : « L’Union européenne peut adhérer à la présente Convention ».
Sur cette base, s’est engagé, le 4 juin 2010, un long processus de négociations. C’est en effet à cette date que le Conseil a adopté une décision autorisant l’ouverture des négociations pour un accord d’adhésion. Pour Jean-Paul Jacqué (Directeur du service juridique du Conseil de 1992 à 2008) « Tout l’enjeu de la négociation consistait à traiter autant que possible l’Union comme un Etat en ce qui concernait les aspects institutionnels (nomination des juges, participation au Comité des Ministres, …) tout en identifiant les points sur lesquels des adaptations étaient indispensables » . Ces négociations ont été longues et complexes mais elles ont abouti à un projet d’accord le 5 avril 2013 . Puis, le 4 juillet 2013, la Commission a saisi la CJUE pour avis sur la compatibilité du projet d’accord avec le droit de l’Union, conformément à ce que prévoit l’article 218(11) du TFUE.
C’est donc le 18 décembre dernier que la CJUE a répondu avec son avis, négatif pour plusieurs motifs que nous allons voir maintenant. On distingue deux étapes dans la réponse de la CJUE : d’abord, sur l’admissibilité de la demande d’avis (A), puis au fond c’est-à-dire sur la compatibilité du projet d’accord avec les traités UE et FUE (B).
La Cour retient que la demande d’avis est admissible. Ceci a fait l’objet d’un débat car des Etats membres ont soutenu que la réponse par la CJUE à une telle demande d’avis aurait nécessairement dû comprendre une appréciation des règles internes de mise en œuvre de l’accord, or celles-ci n’avaient pas encore été finalisées (§144). La Cour justifie la recevabilité par le fait que, pour se prononcer sur une demande d’avis, elle a besoin d’éléments suffisants sur le contenu de l’accord et qu’ « En l’occurrence, la Commission a transmis à la Cour les projets d’instruments d’adhésion sur lesquels les négociateurs sont déjà parvenus à un accord de principe. L’ensemble de ces instruments fournit un cadre suffisamment complet et précis des modalités selon lesquelles l’adhésion est envisagée » (§148). De plus, les règles internes, justement de par leur caractère interne n’ont pas lieu d’être prises en compte dans une procédure de demande d’avis de ce type (§149).
Dès lors, la Cour conclut qu’il n’y a pas d’obstacle à la recevabilité de la demande d’avis et que cette dernière peut être étudiée au fond.
La CJUE a, à l’inverse, adopté une autre lecture, interprétant d’une façon plus restrictive tant les traités de l’UE que de la proposition d’accord, pour aboutir à leur incompatibilité. Voyons les arguments sur lesquels se fonde la Cour pour arriver à cette solution.
1) Une proposition d’accord susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques du droit de l’Union et à l’autonomie de celui-ci (§§179-200)
La CJUE part de l’article 53 de la Charte qui pose la règle suivante : « Aucune disposition de la présente Charte ne doit être interprétée comme limitant ou portant atteinte aux droits de l’homme et libertés fondamentales reconnus, dans leur champ d’application respectif, par le droit de l’Union, le droit international et les conventions internationales auxquelles sont parties l’Union, la Communauté ou tous les États membres, et notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que par les constitutions des États membres ».
La Cour a donné une interprétation de cette règle dans l’arrêt Melloni du 26 février 2013 , arrêt auquel elle se réfère dans le présent avis, qui se lit comme suit : « l’article 53 de la Charte confirme que, lorsqu’un acte du droit de l’Union appelle des mesures nationales de mise en œuvre, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union » (arrêt Melloni, §60). On en déduit que les Etats membres ne peuvent pas avoir un niveau de protection plus élevé que la Charte quand le droit est totalement harmonisé au sein de l’Union
Il apparaît ainsi que l’article 53 de la Charte et l’interprétation qu’en fait la CJUE sont incompatibles avec l’article 53 de la CEDH, le deuxième autorisant systématiquement les Parties contractantes à aller plus loin dans la protection des droits garantis par la Convention, les premiers empêchant les Etats membres de le faire lorsque cela menace « la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». Selon, la CJUE, il aurait ainsi fallu un mécanisme de coordination « afin que la faculté octroyée par l’article 53 de la CEDH aux Etats membres demeure limitée, en ce qui concerne les droits reconnus par la Charte correspondant à des droits garantis par ladite convention » pour régler ce problème. Un tel mécanisme étant absent de la proposition d’accord, la CJUE pointe là une première incompatibilité entre la proposition d’accord d’adhésion de l’UE à la CEDH et les traités de l’Union.
Cet argument a été critiqué par la doctrine. Ainsi, pour Steve Peers , ce point pose un problème majeur, car si le raisonnement de la Cour est dans la logique du droit de l’UE et du principe de primauté, il est tout à fait contradictoire avec un principe largement répandu dans les traités internationaux de protection des Droits de l’Homme qui veut que les Parties peuvent toujours aller plus loin dans la protection de ces droits que ce que le texte du traité prévoit. Walther Michl , lui, s’étonne de la présence, dans l’avis de la Cour, de cet argument. Au final, il estime qu’un mécanisme de coordination tel qu’évoqué par la Cour ne ferait que répéter la jurisprudence de la CJUE et ne serait pas à sa place dans un accord international.
b) Des dispositions de la CEDH jugées contraire au principe de confiance mutuelle
Le principe de confiance mutuelle, doté d’une « importance fondamentale (…) impose notamment en ce qui concerne l’espace de liberté, de sécurité et de justice, à chacun de ces Etats de considérer, sauf dans de circonstances exceptionnelles, que tous les autres Etats membres respectent le droit de l’Union et, tout particulièrement, les droits fondamentaux reconnus par ce droit » selon les termes de la CJUE qui prend ici soin de renvoyer à sa jurisprudence antérieure sur ce point (§191). Il en découle que « lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union, les Etats membres peuvent être tenus, en vertu [du droit de l’UE], de présumer le respect des droits fondamentaux par les autres Etats membres ». Par conséquent, il n’est possible aux Etats membres ni « d’exiger d’un autre Etat membre un niveau de protection national des droits fondamentaux plus élevé que celui assuré par le droit de l’Union », ni (en principe) « de vérifier si cet autre Etat membre a effectivement respecté, dans un concret les droits fondamentaux garantis par l’Union ».
Mais, en assimilant l’Union à un Etat et en lui réservant le même rôle qu’aux 47 Etats déjà parties à la CEDH, cette dernière imposerait que l’Union et ses Etats membres, dans leurs relations réciproques (de même que dans leurs relations avec les Etats parties à la CEDH mais tiers à l’UE, d’ailleurs, mais cela ne pose pas de problème au regard du droit de l’Union), y compris dans des domaines où le droit de l’Union prévoit que ces relations sont régies exclusivement par le droit de l’Union (l’espace de liberté, sécurité et justice entre autres), vérifient le respect par chacun d’entre eux des droits fondamentaux. Ceci va bien à l’encontre du principe de confiance mutuelle et est, à ce titre, « susceptible de compromettre l’équilibre sur lequel l’Union est fondée ainsi que l’autonomie du droit de l’Union » (§194). Etant donné que rien n’est prévu dans la proposition d’accord pour y remédier, une nouvelle incompatibilité avec le droit de l’UE est pointée par la CJUE.
Peers doute de la qualité de cet argument. Pour lui, les traités n’organisent pas une supériorité du principe de confiance mutuelle par rapport aux droits fondamentaux dans l’espace de liberté, sécurité et justice. Au contraire, semble-t-il suggérer au regard de l’article 67(1) TFUE: « L’Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres ».
c) Le Protocole 16 à la CEDH perçu comme une voie pour contourner la question préjudicielle à la CJUE
Le protocole 16 à la CEDH prévoit que « Les plus hautes juridictions d’une Haute Partie contractante (…) peuvent adresser à la Cour des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles » (protocole 16, article 1(1)). Dans le même temps, l’article 267 TFUE exige des juridictions supérieures des Etats membres qu’elles adressent à la CJUE leurs questions d’interprétation du droit de l’Union via la procédure de la demande de décision préjudicielle . Là encore, le problème se pose lorsque la Charte et la CEDH garantissent les mêmes droits : des Etats membres de l’UE pourraient adresser une question qui touche à l’interprétation du droit de l’Union à la Cour EDH ce qui est susceptible d’ « affecter l’autonomie et l’efficacité de la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE » (§197). Précisons que ce protocole 16 a été signé le 2 octobre 2013 et n’est pas encore entré en vigueur.
Cet argument non plus ne fait pas l’unanimité, c’est même l’un de ceux qui a le plus été critiqué. D’abord parce que, adhésion ou non de l’UE, cela ne change, en pratique, strictement rien sur ce point. L’Avocat Général Kokott l’a, d’ailleurs, fait valoir dans ses conclusions : « Même en l’absence de l’adhésion envisagée, les juridictions des États membres ayant ratifié le protocole additionnel n° 16 peuvent saisir la Cour EDH de question d’interprétation de la CEDH relatives à des droits fondamentaux au lieu de se tourner vers notre Cour pour lui poser des questions d’interprétation de la Charte, qui seraient identiques d’un point de vue matériel » . Autrement dit, les Etats qui ont ratifié le protocole 16 pourront poser des questions préjudicielles à la CEDH quand bien même l’UE n’y adhère pas.
De plus, selon J.-P. Jacqué , il s’agissait là d’une question interne qui aurait pu être résolue par un rappel par la CJUE de la règle relative à la coopération loyale entre Etats membres et entre ces derniers et les institutions de l’UE. M. Jacqué conclut en regrettant l’image laissée par la CJUE lorsqu’elle emploie cet argument : « Cette attitude de la Cour de justice donne malheureusement l’impression d’une institution qui ne fait pas confiance aux disciplines internes de l’Union et cherche à en obtenir la protection dans un accord conclu par l’Union alors que normalement le respect de ces règles devrait être assuré par les institutions de l’Union sans qu’il soit besoin de recourir à une protection externe. La méfiance à l’égard de Strasbourg s’ajoute à la méfiance à l’égard des juridictions suprêmes nationales ».
2) Un accord remettant en cause le monopole d’interprétation de la CJUE sur le droit de l’UE (§§201-214)
L’article 344 TFUE prévoit que « Les États membres s’engagent à ne pas soumettre un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités à un mode de règlement autre que ceux prévus par ceux-ci ». La jurisprudence de la CJUE à ce sujet est constante, et une nouvelle fois rappelée dans cet avis (§201) : « un accord international ne saurait porter atteinte à l’ordre des compétences fixé par les traités et, partant, à l’autonomie du système juridique de l’Union dont la Cour assure le respect ». L’article premier du Protocole 8 au Traité de Lisbonne avait d’ailleurs été prévu en ce sens : « L’accord relatif à l’adhésion de l’Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (ci après dénommée ‘Convention européenne’), prévue à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne, doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et du droit de l’Union, notamment en ce qui concerne: a) les modalités particulières de l’éventuelle participation de l’Union aux instances de contrôle de la Convention européenne; b) les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l’Union, selon le cas ».
Or, si l’UE adhère à la CEDH, la CEDH fait partie intégrante du droit de l’Union et il s’en suit, par application de ce qui précède, que « la Cour [de justice de l’UE] est compétente pour connaître de tout litige entre les Etats membres ainsi qu’entre ces derniers et l’Union au sujet du respect de cette convention » (§204). Mais, il existe une procédure à l’article 33 de la CEDH concernant le règlement des différends entre les Parties contractantes : « Toute Haute Partie contractante peut saisir la Cour de tout manquement aux dispositions de la Convention et de ses protocoles qu’elle croit pouvoir être imputé à une autre Haute Partie contractante ». On voit donc que cette procédure est susceptible de s’appliquer à toutes les Parties donc, dans l’hypothèse où l’adhésion de l’Union avait été acceptée par la CJUE, aux litiges entre Etats membres de l’UE et ceux entre ces derniers et l’UE, y compris lorsqu’est en cause le droit de l’Union (cas qui se présente lorsque le droit de l’Union garantit à l’identique un droit garanti par la CEDH). Cela signifie donc qu’un différend relatif à l’interprétation ou à l’application des traités peut être soumis à un mode de règlement autre que ceux prévus par les traités : on est bien en contradiction avec l’article 344 TFUE.
Les rédacteurs du projet d’accord en étaient conscients, comme le montre l’article 5 de ce texte : « Les procédures devant la Cour de justice de l’Union européenne ne doivent pas être interprétées comme constituant des procédures internationales d’enquête ou de règlement au sens de l’article 35, paragraphe 2.b, de la Convention, ou des modes de règlement des différends au sens de l’article 55 de la Convention ». Mais, cet article se contente de limiter le recours à la procédure de l’article 33 de la CEDH et ne l’écarte pas absolument, ce qui n’est pas suffisant, aux yeux de la CJUE, pour respecter l’article 344 TFUE (§208).
Pour reprendre la conclusion de la CJUE : « le fait que les Etats membres de l’Union ont la possibilité d’introduire une requête devant la Cour EDH est susceptible en soi de porter atteinte à la finalité de l’article 344 TFUE et va, par ailleurs, à l’encontre de la nature même du droit de l’Union, qui exige (…) que les relations entre les Etats membres soient régies par ce droit, à l’exclusion, si telle est l’exigence de celui-ci, de tout autre droit (…) seule une exclusion expresse de la compétence de la Cour EDH découlant de l’article 33 de la CEDH pour des litiges entre les Etats membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, serait compatible avec l’article 344 TFUE » (§§212-213).
L’Avocat général Kokott avait bien pointé ce sujet dans ses conclusions mais elle n’avait pas retenu là un point susceptible de ne pas être conforme aux traités de l’UE : « si l’on voulait instaurer en l’espèce une réglementation expresse concernant l’irrecevabilité des procédures d’affaires interétatiques devant la Cour EDH et sur la primauté de l’article 344 TFUE comme condition préalable à la compatibilité de l’accord d’adhésion envisagé avec le droit primaire de l’Union, cela signifierait implicitement que de nombreux accords internationaux conclus par l’Union dans le passé sont entachés d’un vice parce qu’ils ne prévoient aucune clause de cette nature. Selon nous, la possibilité d’engager contre les États membres qui portent leurs différends de droit de l’Union devant d’autres instances internationales que la Cour de justice de l’Union européenne une procédure d’infraction (articles 258 TFUE à 260 TFUE), procédure dans le cadre de laquelle des mesures conservatoires pourraient être adoptées en tant que de besoin (article 279 TFUE), est suffisante pour garantir l’effet utile de l’article 344 TFUE » (points 117 et 118 des conclusions). Cet argument a aussi été critiqué par J.-P. Jacqué dans son analyse. En effet, selon lui, s’assurer du respect par les Etats membres de l’article 344 est une question propre à l’Union, la Commission et la Cour devant remplir cette mission. Tout ceci est complété, même si cet argument présente bien sûr d’évidentes limites, par le fait, qu’en pratique, pour des raisons largement diplomatiques, il y ait peu de recours interétatiques (c’est-à-dire de recours fondés sur l’article 33) dans le système de la CEDH.
3) Le mécanisme du codéfendeur prévu par l’accord, contraire au droit de l’UE et au droit international public (§§215-235)
D’abord, l’article 3(5) énonce qu’ « Une Haute Partie contractante devient codéfenderesse soit en acceptant une invitation de la Cour, soit sur décision de la Cour à la suite de la demande de la Haute Partie contractante elle-même ». Lorsque la Cour invite une Partie contractante à devenir codéfenderesse, cette invitation n’est pas contraignante. Pour trois raisons, explique la CJUE : car la requête initiale n’est pas introduite contre le codéfendeur potentiel, car il n’est pas question d’obliger une Partie contractante à devenir partie à une instance non dirigée contre elle à l’origine et car « l’Union et les Etats membres doivent rester libres d’apprécier si les conditions matérielles prévues pour la mise en œuvre du mécanisme du codéfendeur sont réunies ». Ces « conditions matérielles » dépendant des règles de droit de l’Union concernant la répartition des compétences entre cette dernière et ses Etats membres, « la question de savoir si ces conditions sont remplies dans une affaire déterminée présuppose nécessairement une appréciation du droit de l’Union ». D’après la Cour, la proposition d’accord en tient bien compte en ce qui concerne les modalités selon lesquelles la Cour EDH peut inviter une Partie à devenir codéfenderesse mais pas lorsqu’une Partie formule une demande à cet effet. En effet, dans ce deuxième cas, l’article 3(5) de la proposition d’accord prévoyait que les Etats où l’Union formulent une demande argumentée et que la Cour EDH statue sur cette demande. Dès lors, la Cour EDH « serait conduite à apprécier les règles du droit de l’Union qui régissent la répartition des compétences entre cette dernière et ses Etats membres ainsi que les critères d’imputation des actes ou des omissions de ceux-ci, afin d’adopter une décision définitive à cet égard qui s’imposerait tant aux Etats membres qu’à l’Union. / Un tel contrôle serait susceptible d’interférer avec la répartition des compétences entre l’Union et ses Etats membres » (§§224-225).
Deuxièmement, l’article 3(7) pose que « Si la violation en relation avec laquelle une Haute Partie contractante est codéfenderesse dans une procédure est constatée, le défendeur et le codéfendeur sont conjointement responsables de cette violation, à moins que la Cour, sur la base des arguments présentés par le défendeur et le codéfendeur, et ayant entendu la position du requérant, ne décide que seul l’un d’entre eux est tenu pour responsable ». C’est ici un problème de droit international public qui se pose avec la notion de réserves à un traité. En effet, cet article 3(7) n’exclut pas qu’un Etat soit sanctionné, conjointement à l’UE, au motif de la violation d’une disposition sur laquelle il avait pourtant formulé une réserve. Ceci viole l’article 2 du protocole 8 UE où il est prévu que « L’accord [d’adhésion de l’UE à la CEDH] doit garantir que l’adhésion de l’Union n’affecte ni les compétences de l’Union, ni les attributions de ses institutions. Il doit garantir qu’aucune de ses dispositions n’affecte la situation particulière des Etats membres à l’égard de la Convention européenne, et notamment ses protocoles, des mesures prises par les Etats membres par dérogation à la Convention européenne, conformément à son article 15, et des réserves à la Convention européenne formulées par les Etats membres conformément à son article 57 ».
Troisièmement, cet article 3(7) introduit aussi une exception au principe de réparation conjointe par le défendeur originel et le codéfendeur puisque la Cour peut décider que seul l’un des deux est responsable. Or, pour pouvoir déterminer cela, la Cour EDH doit, une nouvelle fois, pouvoir porter une appréciation sur les règles de droit de l’Union régissant la répartition des compétences entre cette dernière et ses Etats membres ainsi que l’imputabilité de cet acte ou de cette omission. Ceci risquerait « de porter préjudice à la répartition des compétences entre l’Union et ses Etats membres » conclut la CJUE (§231). Cette dernière va même plus loin : quand bien même la demande de répartition des responsabilité serait fondée sur un accord entre le codéfendeur et le défendeur, « cette circonstance ne serait pas suffisante pour exclure toute atteinte à l’autonomie du droit de l’Union » car « la question de la répartition de la responsabilité doit être résolue uniquement en application des règles de droit de l’Union pertinentes, sous le contrôle, le cas échéant, de la Cour (…) [et] permettre à la Cour EDH d’entériner un éventuel accord entre l’Union et ses Etats membres (…) reviendrait à lui permettre de ses substituer à la Cour pour régler une question relevant de la compétence exclusive de celle-ci » (§234).
Pour ces motifs, la Cour déclare que « les modalités de fonctionnement du mécanisme du codéfendeur prévues par l’accord envisagé ne garantissent pas que les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit sont préservées » (§235).
Pour la CJUE, « la nécessité d’impliquer préalablement la Cour [de justice de l’UE], dans une affaire dont est saisie la Cour EDH et dans laquelle le droit de l’Union est en cause répond à l’exigence de préserver les compétences de l‘Union et les attributions de ses institutions, notamment de la Cour, comme il est exigé par l’article 2 du protocole n°8 de l’UE » (la première phrase de cet article étant « L’accord visé à l’article 1er doit garantir que l’adhésion de l’Union n’affecte ni les compétences de l’Union ni les attributions de ses institutions »). Il s’en suit que lorsqu’est saisie la CEDH, il faudrait que la CJUE puisse dire si elle s’est déjà prononcée sur la question faisant l’objet de l’instance et que cette décision lie la CEDH. Si la CJUE ne s’est pas prononcée, elle doit pouvoir le faire avec une réponse liant la CEDH ; si elle s’est déjà prononcée, elle doit pouvoir l’indiquer et la réponse déjà donnée liera aussi la CEDH. Ceci en vue d’éviter que la CEDH puisse interpréter la jurisprudence de la CJUE.
Or, la procédure d’implication préalable, telle que prévue à l’article 3(6) de la proposition d’accord l’accord ne l’écarte pas. La CJUE explique, dans son avis, comment ceci aurait du être organisé : « la procédure de l’implication préalable devrait être aménagée de telle manière que, dans toute affaire pendante devant la Cour EDH, une information complète et systématique soit adressée à l’Union, afin que l’institution compétente de cette dernière soit mise en mesure d’apprécier si la Cour s’est déjà prononcée sur la question faisant l’objet d’une telle affaire et, si tel ne devait pas être le cas, d’obtenir la mise en œuvre de cette procédure » (§241).
De plus, la procédure d’implication préalable, telle que prévue par l’accord, se limite, concernant le droit dérivé, aux seules questions de validité et ne comprend pas l’interprétation du droit dérivé au regard des droits garantis par la CEDH. Or, si la Cour EDH, dans son examen de conformité du droit dérivé avec la CEDH, « devait fournir elle-même une interprétation donnée parmi celles qui sont plausibles, le principe de la compétence exclusive de la Cour dans l’interprétation définitive du droit de l’Union serait assurément méconnu » (§246). D’où une « atteinte aux compétences de l’Union et aux attributions de la Cour » par la proposition d’accord identifiée par la Cour.
Une fois encore, J.-P. Jacqué déplore l’analyse de la Cour estimant que « ce résultat aurait pu être atteint par les voies classiques du droit de l’Union » c’est-à-dire en appliquant le principe de l’épuisement des voies de recours internes et l’article 267 TFUE (procédure de la question préjudicielle) pour conclure « qu’il appartient à la juridiction nationale qui a statué en dernier ressort de saisir la Cour de justice d’un renvoi préjudiciel dès lors qu’est invoquée devant elle une question de compatibilité d’une règle de l’Union avec la CEDH ou qu’une interprétation sur ce point est nécessaire ».
5) Le refus par la CJUE d’une PESC soumise au contrôle juridictionnel de la CEDH (§§249-57)
Dans son avis, la Cour arrive également à la conclusion que « l’accord envisagé méconnaît les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel des actes, actions ou omissions de l’Union en matière de PESC ».
Pour cela, la CJUE commence par renvoyer à l’article 24(1), second alinéa TUE qui est écrit comme suit : « La politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques (…) La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne ces dispositions, à l’exception de sa compétence pour contrôler le respect de l’article 40 du présent traité et pour contrôler la légalité de certaines décisions visées à l’article 275, second alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ». L’article 40 est celui qui définit le régime de « respect réciproque » entre bases juridiques relevant des politiques de sécurité et défense (PESC) et bases juridique relevant du régime ordinaire. Quant à l’article 275 TFUE, il prévoit que « La Cour de justice de l’Union européenne n’est pas compétente en ce qui concerne les dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune, ni en ce qui concerne les actes adoptés sur leur base. Toutefois, la Cour est compétente pour contrôler le respect de l’article 40 du traité sur l’Union européenne et se prononcer sur les recours, formés dans les conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, du présent traité concernant le contrôle de la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, du traité sur l’Union européenne ». Puis, la CJUE explique qu’elle « n’a pas encore eu l’opportunité de préciser la portée des limitations de sa compétence résultant en matière de PESC desdites dispositions » tout en constatant qu’ « en l’état actuel du droit de l’Union, certains actes adoptés dans le cadre de la PESC échappent au contrôle juridictionnel de la Cour ». Mais, avec la proposition d’accord, « la Cour EDH serait habilitée à se prononcer sur la conformité avec la CEDH de certains actes, actions ou omissions intervenus dans le cadre de la PESC et, notamment, de ceux pour lesquels la Cour n’est pas compétente pour contrôler leur légalité au regard des droits fondamentaux ». Au final, le contrôle de certains actes, actions ou omissions de l’UE aurait été « attribué exclusivement à une juridiction internationale qui se situe en dehors du cadre institutionnel et juridictionnel de l’Union » (§256). Bien qu’il s’agisse d’un contrôle limité (en ce sens qu’il porte exclusivement sur les droits fondamentaux), ceci est contraire au droit de l’Union.
Cet aspect de l’avis est, pour J.-P. Jacqué , le plus gros problème : en effet, pour satisfaire les critères posés par la CJUE, il estime qu’il faudrait obligatoirement exclure la PESC du champ du contrôle par la Cour EDH, ce qui semble difficilement acceptable politiquement par les Parties contractantes non membres de l’UE car, eux, ne bénéficient pas de ce privilège (or, l’UE ne peut se passer de cet accord car pour qu’un accord portant adhésion de l’UE à la CEDH entre en vigueur, il faut, entre autres conditions, qu’il soit ratifié par l’ensemble des Parties contractantes). L’ancien Directeur du service juridique du Conseil fustige ici l’attitude de la CJUE : l’attitude « qui consiste à dire puisque je ne peux connaître de la PESC, Strasbourg n’en connaîtra pas non plus laisse, s’agissant d’un secteur où les risques de violations des droits fondamentaux sont importants, pour le moins perplexe quant à la balance qu’établit la Cour entre ses prérogatives et la protection des droits humains ». Ce point de vue est totalement partagé par S. Peers .
6) Des considérations extra juridiques pour guider la solution de la CJUE ?
Le Professeur Martin Scheinin affirme que “As the grounds for rejecting the draft accession agreement are so many and so diverse that they unavoidably give the impression of being primarly based on a defensive and territorial attitude of protecting the exclusvie and superior nature of the CJEU’s own juridsiction”. Au-delà des arguments juridiques avancés par la CJUE, il émet l’hypothèse que les juges de Luxembourg aient pu être animés par le sentiment que ce n’était pas le bon moment pour complexifier le processus d’intégration européenne. Pour appuyer cette idée il rappelle que la CJUE est un acteur qui est plusieurs fois rentré, par ses avis et arrêts, dans le jeu politique de la construction européenne. Pour lui, la CJUE a pu douter de la volonté politique d’intégration des Etats avec l’affaire du protocole 16 (interprétation préjudicielle). Ce protocole a été signé juste après que les négociations, compliquées, pour arriver à une proposition d’accord sur l’adhésion de l’UE à la CEDH aient abouties : les Etats membres de l’UE qui ont poussé à l’adoption de ce protocole ne pouvaient pas, selon lui, ignorer qu’il pourrait poser problème vis-à-vis de l’accord d’adhésion. Il y voit une « profound disloyalty » à l’égard de l’UE. Comparant la CJUE a un arbitre, il conclu par ces mots : « The referee has declared a timeout until there is sufficient positive political will ».
Walther Michl s’est montré particulièrement critique vis-à-vis de la CJUE dans cette affaire . Selon lui, aucun des arguments apportés par la Cour n’est satisfaisant, certains résultants d’une lecture trop pointilleuse des textes, d’autres étant totalement mal fondés. En fait, d’après lui, la Cour a davantage été animée par la crainte de la moindre diminution de son influence sur le système juridique de l’Union et a montré, dans cet avis, toute sa « jalousie ».
Malgré les critiques, cet avis négatif de la CJUE s’impose bel et bien à l’UE. Pour finir, on peut se pencher sur ses conséquences et les différents scénarios désormais possibles.
III- Perspectives : quelles solutions après cet avis ?
Suite à l’avis négatif de la CJUE, au visa de l’article 218(11) TFUE, il y a deux solutions : modifier la proposition d’accord pour respecter les conditions posées par la CJUE ou modifier les traités de l’Union. Les deux options étant pleines d’incertitudes, il apparaît que cet avis sera un obstacle considérable pour une adhésion de l’UE à la CEDH (A). Cependant, la Commission européenne a, depuis, réaffirmé son intention d’y arriver (B).
Avant de voir qu’il sera difficile de régler les problèmes pointés par la CJUE, il est tout de même possible d’apporter, en se référant à l’analyse de MM. Labayle et Sudre, une note d’optimisme quant à l’adhésion de l’UE à la CEDH : la CJUE n’a pas rejeté le principe d’une adhésion de l’UE à la Convention et certains points ont « passé le filtre luxembourgeois », concernant « les modalités particulières de participation de l’Union aux institutions du Conseil de l’Europe » ; « l’impasse n’est [donc] pas totale » .
Cependant, sachant que, pour être modifié, l’accord doit être renégocié avec les 47 Etats membres du Conseil de l’Europe (dont 28 sont, certes, membres de l’UE également), ratifié par tous ces Etats, approuvés par le Conseil, la Commission et le Parlement européen et au regard de la difficulté à obtenir un premier accord, un constat semble se dessiner : il sera difficile de réouvrir les négociations et qu’elles aboutissent sur un succès.
Ceci d’autant plus qu’il ressort de l’avis de la CJUE que certains des points devant être modifiés dans la proposition d’accord pour qu’elle soit compatible avec les Traités de l’Union sont des points qui touchent à la substance même du système CEDH. Ainsi en est-il, notamment, de l’analyse de la CJUE sur l’article 53 de la CEDH et sur l’application du principe de confiance mutuelle au sein de l’espace de liberté, sécurité et justice. C’est le point de vue proposé par S. Peers qui, par conséquent, n’écarte pas la possibilité que le processus d’adhésion de l’Union à la CEDH s’arrête ici . Certes, au regard des traités, adhérer à la CEDH est une obligation pour l’UE et ne pas remplir pourrait exposer la Commission à des poursuites. Cependant, il estime qu’il faut nuancer cette idée car, en application d’un principe élémentaire du droit international public, une obligation fixée par les Traités de l’UE ne peut pas lier des tiers et si des Etats parties du Conseil de l’Europe et tiers à l’UE ne veulent pas poursuivre les négociations, l’Union ne pourra être juridiquement responsable pour cela.
Cette difficulté de procéder à la renégociation de l’accord est, en elle-même, un argument en faveur de la deuxième option qu’est la révision des traités. Le Professeur Leonard Besselink apporte un argument supplémentaire en faveur de cette option . En effet, la très large majorité des Etats membres de l’Union (24 sur 28, les quatre restants n’ayant pas manifesté de désaccord majeur vis-à-vis de la proposition d’accord) ainsi que le Conseil, le Parlement et la Commission s’étaient prononcés en faveur de la comptabilité de l’accord d’adhésion proposé avec les Traités. Il en déduit que ces Etats ont la volonté de voir l’UE adhérer à la CEDH et qu’on peut, dès lors, imaginer qu’ils seraient prêts à modifier les traités. Aussi, il propose d’adopter un protocole rédigé comme suit : « The Union shall accede to the European Covnetion for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, notwithstanding Article 6(2) Treaty on European Union, Protocol (No 8) relating to Article 6(2) of the Treaty on European Union and Opinion 2/13 of the Court of Justice of 18 December 2014 ». Ceci marquerait, selon lui, une reprise en main de l’idée d’intégration européenne par les Etats membres après que la Cour ait pu jouer un rôle majeur en ce sens par le passé avant de choisir une voie contraire dans cet avis.
Devant cette situation, et, si ni la renégociation d’un accord, ni la révision des traités n’aboutit, Jacqué fait valoir la Cour EDH continuera d’exercer un certain contrôle sur l’UE via la jurisprudence Bosphorus , ce qui n’est pas nécessairement l’idéal car « l’Union serait jugée sans être vraiment partie à la procédure » .
Sur ce point, MM. Labayle et Sudre rétorquent que, justement, la CJUE, par cette solution, a montré qu’elle souhaitait conserver le dispositif de la protection équivalente reprise dans l’arrêt Bosphorus .
En citant la Cour EDH, on peut synthétiser ainsi l’apport majeur de cet arrêt Bosphorus : « De l’avis de la Cour, une mesure de l’Etat prise en exécution de pareilles obligations juridiques [obligations découlant de l’appartenance de l’Etat à une organisation internationale, l’UE par exemple] doit être réputée justifiée dès lors qu’il est constant que l’organisation en question accorde aux droits fondamentaux (cette notion recouvrant à la fois les garanties substantielles offertes et les mécanismes censés en contrôler le respect) une protection à tout le moins équivalente à celle assurée par la Convention (…) Par « équivalente », la Cour entend « comparable » : toute exigence de protection « identique » de la part de l’organisation concernée pourrait aller à l’encontre de l’intérêt de la coopération internationale poursuivi (…). Toutefois, un constat de « protection équivalente » de ce type ne saurait être définitif : il doit pouvoir être réexaminé à la lumière de tout changement pertinent dans la protection des droits fondamentaux. / Si l’on considère que l’organisation offre semblable protection équivalente, il y a lieu de présumer qu’un Etat respecte les exigences de la Convention lorsqu’il ne fait qu’exécuter des obligations juridiques résultant de son adhésion à l’organisation » (arrêt Bosphorus, §§155-156).
2) Des regrets quant à l’image renvoyée par la CJUE avec une telle solution
Au-delà des difficultés purement juridiques que pose la solution de la CJUE, la Cour de Luxembourg fait aussi l’objet de critiques de par l’impression qu’elle donne d’une Cour soucieuse avant tout de protéger ses prérogatives.
Pour reprendre la formule de J.-P. Jacqué : l’impression, « que l’on espère erronée, d’une Cour sur la défensive (…) opposée aux vingt-huit Etats membres, se méfi[ant] des juridictions suprêmes nationales et de la Cour européenne des droits de l’homme ». Cette solution est également rendue au détriment des valeurs sur lesquelles l’UE dit être fondée selon S. Douglas-Scott , qui regrette que cet avis ne soit pas guidé par un soucis d’une plus grande protection des Droits de l’Homme, ce qui serait particulièrement nécessaire, estime-t-elle, à un moment où les champs d’action de l’Union ayant un lien direct avec les droits fondamentaux sont en expansion, notamment, bien sûr, via la réalisation de l’espace de liberté, sécurité et justice.
Ceci rejoint l’analyse proposée par Henri Labayle et Frédécric Sudre : « Cela est particulièrement vrai avec la constitution d’un Espace de liberté, sécurité et justice (ELSJ) qui pose des questions redoutables aux Etats membres en charge de l’exécution des politiques migratoires ou sécuritaires. Des formes et des limites de la lutte contre le terrorisme jusqu’à l’obligation de secourir les migrants en péril ou à la protection des données, les occasions de ne plus esquiver le débat des relations entre le droit de l’Union et la Convention européenne se sont multipliées » .
L’avis peut aussi avoir des répercussions sur l’image de l’Union à l’extérieur. En effet, il pourrait être utilisé à l’encontre de l’Union, elle qui souhaite, aujourd’hui plus que jamais, se poser en garante de la démocratie, de l’Etat de droit et des Droits fondamentaux, notamment vis-à-vis d’autres pays du Conseil de l’Europe comme la Russie ou la Turquie : « Que va-t-on dire de cette Union qui porte ses valeurs en bandoulière, mais qui est incapable de se soumettre à un contrôle externe ? » interroge J.-P. Jacqué .
C’est notamment l’avis de S. Douglas-Scott et de S. Peers , ce dernier pensant même qu’une adhésion dans ces conditions pourrait amoindrir la protection des droits fondamentaux: “Far from enhancing the protection of human rights within the EU legal order, the EU’s accession to the ECHR, on the terms which the CJEU insists upon, would significantly diminish it, for the EU would be compelled to ensure that it insulates itself against many human rights claims that might be brought against it”.
B) Une volonté pourtant affichée par la Commission de faire adhérer l’UE à la CEDH
Lors de son audition préalable à son entrée en fonction, le 7 octobre 2014, Frans Timmermans, Premier Vice-président de la Commission en charge de l’amélioration de la règlementation, des relations institutionnelles, de l’Etat de droit et de la Charte des Droits fondamentaux avait indiqué que l’adhésion de l’UE à la CEDH serait l’une de ses priorités et « constituera[it] un élément essentiel de la politique de l’Union dans le domaine des Droits fondamentaux ». Une telle prise de position n’était pas apparue comme une surprise tant, nous l’avons vu, l’Union poursuit cet objectif et a mis les moyens adéquats en œuvre en modifiant le TUE et en concluant une proposition d’accord d’adhésion avec les Parties contractantes à la CEDH. Au moment de l’audition, ce projet d’adhésion semblait en bonne voie et c’est, en fait, la solution retenue par la CJUE dans son avis du 18 décembre qui a quelque peu surpris.
De nouveau invité à s’exprimer sur le sujet pour faire part de sa réaction à l’avis aux députés lors de la réunion de la commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures du Parlement européen du 21 janvier 2015, M. Timmermans a confirmé cette ligne : l’UE doit et va adhérer à la CEDH. Il a répété que l’Union s’était engagée à adhérer à la CEDH et que cet engagement demeure malgré l’avis de la Cour. Cet engagement est d’autant plus fort, a-t-il complété, qu’il ne s’agit pas que d’une obligation juridique issue des traités mais que c’est également un engagement politique en tant qu’élément du programme présenté par M. Juncker pour son mandat de cinq ans à la tête de la Commission européenne. M. Timmermans a expliqué que, pour le moment, la Commission était en phase d’analyse de l’avis de la Cour, étudiant les arguments présentés par cette dernière. Il n’a donc pu se livrer à une réponse trop tranchée sur ce que la Commission comptait faire concrètement suite à cet arrêt tout en maintenant le cap de l’adhésion. La défense des Droits fondamentaux, de l’Etat de droit et de la démocratie (autant de notions promues par la CEDH) sont le cœur et le sens de la construction européenne, bien devant les considérations économiques par exemple, a-t-il soutenu pour témoigner de son attachement à cette réalisation.
– Traité sur l’Union européenne :
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=FR (FR)
http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012M/TXT&from=FR (EN)
– Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=FR (FR)
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=FR (EN)
– Projet révisé d’accord portant adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/accession/Meeting_reports/47_1(2013)008rev2_FR.pdf (FR) http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession/Meeting_reports/47_1(2013)008rev2_EN.pdf (EN)
– CJUE avis 2/13 du 18 décembre 2014 : http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130de98c25cfecb3645148976a3f399a55185.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4ObhmQe0?text=&docid=160882&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=186227 (FR)
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130de98c25cfecb3645148976a3f399a55185.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4ObhmQe0?text=&docid=160882&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=186227 (EN)
– Prise de position de l’Avocat Général, Mme Juliane Kokott présentée le 13 juin 2014 : http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=160929&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=189274 (FR)
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=160929&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=189274 (EN)
– CJCE avis 2/94 du 28 mars 1996 :
http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:3645916a-61ba-4ad5-84e1 57767433f326.0001.03/DOC_1&format=PDF (FR)
http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:3645916a-61ba-4ad5-84e1-57767433f326.0002.02/DOC_2&format=PDF (EN)
– Affaire Melloni, C-399/11, CJUE, Grande Chambre 26 février 2013 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=134203&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=FR&cid=499073 (version française)
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=134203&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=499484 (version anglaise)
– CEDH, 30 juin 2005, Bosphorus c. Irlande, n° 45036/98
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=00169564#{« languageisocode »:[« FRA »], »appno »:[« 45036/98″], »documentcollectionid2 »:[« GRANDCHAMBER »], »itemid »:[« 001-69565 »]} (FR)
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-69564#{« itemid »:[« 001-69564 »]} (EN)
– Sionaidh Douglas-Scott, “Opinion 2/13 on EU accession to the ECHR: a Christmas bombshell from the European Court of Justice”
– Steve Peers, The CJEU and the EU’s accession to the ECHR: a clear and present danger to human rights protection
– Martin Scheinin, Three mitigating circumstances
– Henri Labayle, Frédéric Sudre, L’avis 2/13 de la Cour de justice sur l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’Homme : pavane pour une adhésion défunte
– Leonard Besselink, Accedding the ECHR notwithstanding the Court of Justice Opinion 2/13 ?