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Timestamp: 2016-10-22 05:13:36
Document Index: 165521589

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'Art. 30', 'Art. 6', 'Art. 3', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 30', 'Art. 30', 'BGE', 'Art. 30']

106 Ia 206. Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 28. M�rz 1980 i.S. Achermann und 181 Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 lettre a OJ; formulation de la question soumise au vote. 1. Les autorit�s appel�es � formuler la question soumise au vote doivent le faire avec un soin tout particulier; les exigences en cette mati�re sont sup�rieures � celles que le Tribunal f�d�ral a d�gag�es � propos des messages explicatifs officiels. La question doit �tre �nonc�e de fa�on claire et objective; elle ne doit pas induire en erreur ni �tre r�dig�e dans des termes propres � influer sur la d�cision du citoyen; elle doit enfin satisfaire aux prescriptions particuli�res que fixe �ventuellement le droit cantonal (consid. 1). 2. Application de ces principes � la votation cantonale demandant aux Zurichois s'ils souhaitent l'�dification d'une centrale atomique � Kaiseraugst: - la question soumise au vote satisfait aux exigences de l'art. 30 al. 1 ch. 4 Cst. ZH (consid. 2); - elle est toutefois formul�e de mani�re propre � influer sur la d�cision des citoyens (consid. 3). Faits � partir de page 21
In der kantonalen Volksabstimmung vom 2. Dezember 1979 nahm das Z�rcher Stimmvolk ein "Verfassungsgesetz �ber Volksrechte beim Bau Von Atomanlagen" an, durch welches die Kantonsverfassung vom 18. April 1869 wie folgt ge�ndert wurde:
"Art. 30. Der Volksabstimmung werden unterstellt:
Ziff. 1-3 unver�ndert;
4. Die Stellungnahmen des Kantons im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes �ber die W�nschbarkeit der Errichtung von Atomanlagen auf dem Gebiete des Kantons Z�rich und seiner Nachbarkantone.
Abs. 2 ff. unver�ndert."
Gem�ss Art. 6 Abs. 1 des Bundesbeschlusses zum Atomgesetz vom 6. Oktober 1978 (Bundesbeschluss) holt der Bundesrat von den Kantonen und den zust�ndigen Fachstellen des Bundes Vernehmlassungen zum Gesuch um Erteilung der Rahmenbewilligung ein. Art. 3 des Bundesbeschlusses f�hrt die einzelnen Voraussetzungen auf, welche f�r die Rahmenbewilligung erf�llt sein m�ssen. Bei Atomanlagen, f�r die eine Standortbewilligung, aber noch keine (nukleare) Baubewilligung besteht, wird gem�ss Art. 12 Abs. 2 des Bundesbeschlusses in einem Vereinfachten Verfahren nur noch gepr�ft, ob an der Energie, die in der Anlage erzeugt werden soll, im Inland voraussichtlich ein hinreichender Bedarf bestehen wird.
Der Bundesrat Ver�ffentlichte am 18. September 1979 das Gesuch um Erteilung der Rahmenbewilligung f�r das Kernkraftwerk Kaiseraugst und lud unter anderem die Kantone zur Vernehmlassung zu diesem Gesuch ein. Da er davon ausging, dass das Vereinfachte Verfahren durchzuf�hren sei, war lediglich BGE 106 Ia 20 S. 22eine Vernehmlassung zur Bedarfsfrage erforderlich. F�r den Kanton Z�rich reichte der Regierungsrat die Vernehmlassung ein; er kam darin zum Schluss, dass der Bedarfsnachweis f�r Kaiseraugst erbracht sei.
Am 6. Februar 1980 fasste der Regierungsrat �ber die Anordnung der kantonalen Volksabstimmung vom 27. April 1980 Beschluss. Danach wird unter II den Stimmberechtigten folgende Frage zur Beantwortung mit Ja oder Nein vorgelegt:
"5. Stellungnahme des Kantons Z�rich im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes �ber die W�nschbarkeit der Errichtung des Kernkraftwerks Kaiseraugst.
Wollen Sie den zust�ndigen Bundesbeh�rden empfehlen, im Interesse der Sicherstellung der Elektrizit�tsversorgung, die Errichtung des Kernkraftwerks Kaiseraugst zu bewilligen?"
Diese Formulierung der Abstimmungsfrage entspricht einem Beschluss des Kantonsrates, der am 21. und 28. Januar 1980 �ber die Fragestellung beraten hatte.
Das Bundesgericht heisst eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verabschiedung dieser Abstimmungsfrage gut.
1. Das Vom Verfassungsrecht des Bundes gew�hrleistete Stimmrecht gibt dem B�rger unter anderem Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 105 Ia 150 E. 2, 153 E. 3a; BGE 104 Ia 223 E. 2b, 237 E. 2a; BGE 97 I 662 /63; BGE 91 I 318; BGE 90 I 73). Der freie Wille der Stimmb�rger kann namentlich durch eine unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verf�lscht werden. Eine fehlerhafte Formulierung der Abstimmungsfrage ist sogar in besonderem Masse geeignet, auf den Volkswillen einzuwirken und diesen zu Verf�lschen, denn die vom B�rger verlangte Antwort steht in engem Zusammenhang mit der ihm gestellten Frage und wird durch diese bis zu einem gewissen Grade bestimmt. Die Gew�hrleistung einer unverf�lschten Kundgabe des politischen Willens verlangt daher, dass die Abstimmungsfrage klar und korrekt abgefasst wird (vgl. H. HUBER, Die Formulierung der Abstimmungsfragen bei Eventualabstimmungen gem�ss Art. 30 Abs. 2 der Z�rcher Kantonsverfassung, in: ZBl 77/1976 S. 179; PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen BGE 106 Ia 20 S. 23und Volksabstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden, Diss. Z�rich 1945, S. 45). Die Beh�rden trifft dabei eine erh�hte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erl�uterungen aufgestellten Anforderungen �bersteigt (vgl. dazu BGE 105 Ia 153; BGE 102 Ia 268; BGE 98 Ia 622). Die Abstimmungsfrage allein stellt zwar - auch korrekt abgefasst - in der Regel keine gen�gende, m�gliche Irrt�mer ausschliessende Information dar (BGE 99 Ia 221); die Frage muss indessen von Bundesrechts wegen objektiv formuliert werden, darf weder irref�hrend sein noch suggestiv wirken und muss allf�lligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts gen�gen. Das Bundesgericht pr�ft bei Stimmrechtsbeschwerden nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch die Auslegung anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst sich das Bundesgericht jedoch der von der obersten kantonalen Beh�rde Vertretenen Auslegung an (BGE 104 Ia 228, 242; BGE 103 Ia 561, 155 E. 2c; 101 Ia 232 E. 1; BGE 100 Ia 238; BGE 99 Ia 181 E. 3a). Als oberste kantonale Beh�rde anerkennt das Bundesgericht das Parlament und das Volk (BGE 90 I 240 mit zahlreichen Hinweisen).
2. Die Beschwerdef�hrer machen zun�chst geltend, die angefochtene Fragestellung verletze Art. 30 Abs. 1 Ziff. 4 KV. Diese Vorschrift bestimmt, dass "die Stellungnahmen des Kantons im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes �ber die W�nschbarkeit der Errichtung von Atomanlagen" der Volksabstimmung unterstellt werden sollen. Die Beschwerdef�hrer vertreten die Ansicht, dass der Stimmb�rger nach dem Wortlaut der Verfassung ausschliesslich "�ber die W�nschbarkeit der Errichtung Von Atomanlagen" befragt werden soll; die Verfassung lasse keinen Raum f�r irgendwelche Hinweise oder Pr�zisierungen in der Abstimmungsfrage.
a) Die "W�nschbarkeit" ist kein Begriff der bundesrechtlichen Atomgesetzgebung und damit an sich nicht Entscheidungskriterium f�r die Erteilung oder Verweigerung der Rahmenbewilligung, welche Gegenstand des Vernehmlassungsverfahrens bildet. Den Materialien zur Verfassungsbestimmung ist zu entnehmen, dass der Begriff der W�nschbarkeit absichtlich und in Kenntnis der geltenden bundesrechtlichen Ordnung gew�hlt BGE 106 Ia 20 S. 24wurde. So f�hrte der Pr�sident der vorberatenden Kommission im Kantonsrat aus, im Gegensatz zu der in Schaffhausen und Neuenburg eingef�hrten Regelung solle im Kanton Z�rich nicht die ganze, m�glicherweise umfangreiche Stellungnahme mit zum Teil technischem Charakter vom Kantonsrat beraten und der Volksabstimmung unterstellt werden, sondern nur die Grundfrage, ob die Stimmberechtigten die Errichtung der geplanten Anlage f�r w�nschbar halten; der B�rger wolle und k�nne nicht alle wissenschaftlichen und technologischen Probleme pr�fen und abw�gen; er wolle sich Vielmehr dar�ber �ussern, ob er insgesamt eine solche Anlage f�r w�nschbar halte (Protokoll vom 9. Juli 1979, S. 717, 749). Eine Minderheit des Kantonsrates strebte dagegen die Unterstellung der Vernehmlassung selber unter die Volksabstimmung an, weshalb sie die Streichung des Satzteiles "�ber die W�nschbarkeit" beantragte und verlangte, die Stellungnahme des Kantons sei als Abstimmungsgegenstand zu bezeichnen (a.a.O., S. 748). Dieser Antrag wurde im Kantonsrat abgelehnt (a.a.O., S. 756). Daraus ergibt sich, dass der Kantonsrat in seiner Mehrheit nicht die Vernehmlassung als solche der Volksabstimmung unterstellen wollte, sondern nur die Grundfrage, ob der B�rger insgesamt eine solche Anlage f�r w�nschbar halte. Deshalb wurde der der Bundesgesetzgebung fremde Begriff der W�nschbarkeit in die Verfassung aufgenommen. Die Vernehmlassung als solche soll nach dem Willen des Verfassungsgebers vom Regierungsrat verfasst werden; sie hat die rechtlichen und technischen Antworten auf die dem Kanton gestellten Fragen zu enthalten.
b) Dennoch soll die Stellungnahme der Stimmb�rger nach der Verfassungsbestimmung "im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes" erfolgen. Die Verfassung nimmt also Bezug auf das Vernehmlassungsverfahren und r�ckt die Volksabstimmung zeitlich und sachlich in die N�he der Vernehmlassung zur Frage, ob die Rahmenbewilligung f�r eine bestimmte Atomanlage erteilt werden soll oder nicht. Nach der bundesrechtlichen Ordnung muss die Bewilligung erteilt werden, wenn die rechtlichen Voraussetzungen erf�llt sind. Da nach Ansicht der Bundesbeh�rden f�r das Kernkraftwerk Kaiseraugst das vereinfachte Bewilligungsverfahren durchzuf�hren ist, muss zur Erteilung der Rahmenbewilligung nurmehr nachgewiesen werden, dass an der Energie, die in der Anlage erzeugt BGE 106 Ia 20 S. 25werden soll, im Inland voraussichtlich ein hinreichender Bedarf besteht (Art. 12 Abs. 2 Bundesbeschluss). Es kann nicht zweifelhaft sein, dass der beleuchtende Bericht diesen Zusammenhang herstellen und insbesondere darstellen darf, unter welchen Voraussetzungen der Bund die Rahmenbewilligung erteilen muss. Das ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 4 KV, der die Volksabstimmung in den "Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens" stellt.
c) Fraglich kann allenfalls sein, ob das bundesrechtliche Kriterium, welches f�r die Erteilung oder Verweigerung der Rahmenbewilligung entscheidend ist, in die Abstimmungsfrage selber eingef�gt werden darf. Die Beantwortung dieser Frage h�ngt davon ab, wie die verschiedenen Satzteile von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 4 KV gewichtet werden. Die Beschwerdef�hrer legen das Hauptgewicht auf die Formulierung, das Volk habe "�ber die W�nschbarkeit der Errichtung von Atomanlagen" zu entscheiden; sie vertreten daher die Ansicht, es sei dem Stimmb�rger gem�ss diesem Wortlaut lediglich die allgemeine Frage nach der W�nschbarkeit des Kernkraftwerks Kaiseraugst zu stellen und nichts anderes. Der Regierungsrat legt dagegen das Gewicht Vor allem auf den Umstand, dass die Volksabstimmung gem�ss der Verfassungsbestimmung "im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes" zu erfolgen hat. Er kommt daher zum Schluss, auch die Fragestellung d�rfe Bezug auf das h�ngige Vernehmlassungsverfahren nehmen und insbesondere das entscheidwesentliche Kriterium f�r die Erteilung oder Verweigerung der Rahmenbewilligung enthalten. Der Wortlaut der Bestimmung l�sst beide Auslegungen zu. Er stellt die Abstimmung �ber die W�nschbarkeit in den gr�sseren Zusammenhang des Vernehmlassungsverfahrens des Bundes, sagt aber nicht, wie eng das Verh�ltnis zwischen Volksabstimmung und Vernehmlassung sein soll. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gibt keine schl�ssige Antwort auf die Frage, ob die Volksabstimmung derart eng mit dem Vernehmlassungsverfahren verbunden werden darf, dass das im Bewilligungsverfahren entscheidwesentliche Kriterium in die Abstimmungsfrage aufgenommen wird, oder ob der Zusammenhang lediglich im beleuchtenden Bericht hergestellt werden darf. Aus den Materialien ist lediglich zu entnehmen, dass Vernehmlassung und Volksabstimmung nicht identisch sind. Auch unter teleologischen Gesichtspunkten lassen sich BGE 106 Ia 20 S. 26f�r beide Auslegungen gewichtige Gr�nde anf�hren. Nach der Ansicht der Beschwerdef�hrer besteht der Sinn und Zweck der Verfassungsbestimmung darin, den Stimmb�rger frei und unter Ber�cksichtigung selbst gew�hlter Kriterien �ber die W�nschbarkeit einer Atomanlage abstimmen zu lassen. Viele Stimmb�rger k�nnten sich nicht kompetent zur Bedarfsfrage �ussern und w�rden daher m�glicherweise vom Urnengang abgehalten. Die Bestimmung wolle dem Stimmb�rger auch eine intellektuell nicht begr�ndete, rein gef�hlsm�ssige Stellungnahme erm�glichen. Deshalb werde er lediglich nach der W�nschbarkeit gefragt und das sei auch der Grund, weshalb die Verfassung neben der Volksabstimmung eine einl�ssliche Vernehmlassung des Regierungsrates vorsehe. Auf der andern Seite l�sst sich zu Sinn und Zweck der Bestimmung ausf�hren, dieser bestehe darin, den Standpunkt des Stimmb�rgers vor den Bundesbeh�rden m�glichst wirksam darzustellen. Die Stellungnahme gewinne im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens an Gewicht, wenn der Stimmb�rger gehalten sei, zu dem rechtlich massgebenden Kriterium Stellung zu nehmen, denn auch die Bewilligungsbeh�rde m�sse ihren Entscheid nach diesem Kriterium f�llen und werde daher eher geneigt sein, das Abstimmungsergebnis in ihre Erw�gungen einzubeziehen, wenn sie annehmen k�nne, der Stimmb�rger habe sich unter Ber�cksichtigung der im Vernehmlassungsverfahren entscheidenden Frage ge�ussert. Auch die teleologische Auslegung der Bestimmung f�hrt daher zu keinem eindeutigen Ergebnis, so dass zweifelhaft ist, welche Auslegung von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 4 KV zutrifft. Nach der Rechtsprechung schliesst sich das Bundesgericht in ausgesprochenen Zweifelsf�llen der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an. Der Kantonsrat Von Z�rich nahm zu dieser Frage in eindeutiger Weise Stellung, indem er eine Abstimmungsfrage verabschiedete, welche das bundesrechtliche Kriterium f�r die Erteilung oder Verweigerung der Rahmenbewilligung enth�lt; er stellte damit den Bezug zum Vernehmlassungsverfahren auch in der Abstimmungsfrage selber her. Wenn der Regierungsrat diese Auslegung der Verfassung in der Folge �bernahm, entsprach er dem Willen des Kantonsrates. Das Bundesgericht schliesst sich nach dem Gesagten dieser Auffassung an, so dass grunds�tzlich nicht zu beanstanden ist, wenn die kantonalen Beh�rden eine Fragestellung w�hlen, welche auf die bundesrechtlichen Voraussetzungen f�r die Rahmenbewilligung hinweist.
3. Die Fragestellung darf die Willensbildung des Stimmb�rgers weder zugunsten einer Bejahung noch einer Verneinung beeinflussen. Eine unzul�ssige Suggestivfrage liegt etwa vor, wenn ein entscheidendes Argument, welches f�r oder gegen die Vorlage spricht, in die Abstimmungsfrage eingef�gt wird. Die kantonalen Beh�rden stellten die Frage: "Wollen Sie ... empfehlen, im Interesse der Sicherstellung der Elektrizit�tsversorgung die Errichtung des Kernkraftwerks Kaiseraugst zu bewilligen?" Sie wollten mit dieser Frage darauf hinweisen, dass bei der Beantwortung die im Vernehmlassungsverfahren massgebliche Bedarfsfrage zu ber�cksichtigen sei. H�tten sie den Stimmzettel entsprechend dieser Absicht verfasst und den Stimmb�rger beispielsweise gefragt, ob er die Errichtung des Kernkraftwerks Kaiseraugst unter Ber�cksichtigung der im Vernehmlassungsverfahren entscheidenden Bedarfsfrage f�r w�nschbar halte, dann w�re die Fragestellung nicht zu beanstanden gewesen, weil sie bloss auf das bundesrechtlich massgebliche Kriterium hingewiesen h�tte. Der unvoreingenommene Leser des Stimmzettels Versteht die Formulierung indessen in dem Sinne, dass der Stimmb�rger gefragt wird, ob er die im Interesse der Sicherstellung der Elektrizit�tsversorgung liegende Errichtung des Kernkraftwerks Kaiseraugst empfehlen wolle. Die Frage bringt daher zum Ausdruck, die Erstellung des Kernkraftwerks liege im Interesse einer gesicherten Energieversorgung und setzt damit als gegeben voraus, was eigentlich Gegenstand der Frage sein sollte. Die Formulierung unterstellt, es bestehe ein Bed�rfnis f�r ein Kernkraftwerk und enth�lt damit ein - von den Gegnern der Vorlage bestrittenes - Argument, welches f�r die Annahme der Vorlage spricht; sie wirkt in diesem Sinne suggestiv und ist daher unzul�ssig. Der angefochtene Regierungsratsbeschluss muss aus diesen Gr�nden aufgehoben werden.
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101 IA 232,
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art. 30 al. 1 ch. 4 Cst.