Source: http://sante-publique.org/codepenal/assemblee/rapan1.htm
Timestamp: 2019-03-24 17:13:16+00:00
Document Index: 259626285

Matched Legal Cases: ["l'article 75", "l'article 121", "l'article 223", "l'article 223", "l'article 121", "l'article 221", "l'article 1383", "l'article 121", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 121"]

rapport assemblée 1
Le décalage entre la réalité des chiffres (encore que l'on puisse regretter leur insuffisance) et le sentiment d'insécurité qui existe chez les décideurs publics ne manque pas d'être inquiétant. Il est le signe d'un malaise profond que le législateur se doit de traiter. La médiatisation accordée à la mise en examen d'un décideur public - préfet, maire, proviseur - est plus redoutable que l'instruction et le jugement, comme le rappelle notre collègue Albertini. On peut souhaiter, comme le prévoit le projet de loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, dont la discussion se poursuit devant le Parlement, que la mise en examen sera, demain, moins systématique.
Pour autant, il n'est pas question de leur réserver un sort particulier. Le Gouvernement ne l'a pas voulu, et il a eu raison. Progressivement, ainsi que votre rapporteur le développe plus loin, la loi pénale est devenue la même pour tous. C'est également le cas pour les fonctionnaires en général, et pour les enseignants en particulier, même si subsistent, pour ces derniers, les dispositions protectrices de la loi du 5 avril 1937 sur la responsabilité des instituteurs publics, « qui apparaît de plus en plus comme une protection catégorielle exorbitante ». La banalisation du régime de responsabilité des décideurs publics et l'élargissement du champ de la sanction pénale constituent des progrès de l'Etat de droit. L'opinion publique ne juge pas autrement, puisqu'un récent sondage fait apparaître les réserves des Français, en particulier des plus modestes, à l'égard de procédures particulières pour les fonctionnaires et les élus. Mais les dérives que l'on constate dans l'application de la loi pénale en matière de délits non intentionnels ou plutôt les interprétations étonnantes qui en sont faites, conduisent aujourd'hui le législateur à exposer sa volonté de manière claire et précise. Dans ce contexte, les orientations de la proposition de loi présentée par M. Pierre Fauchon (n° 2121) et adoptée par le Sénat le 27 janvier 2000 sont salutaires.
Cette interdiction, considérée comme une condition de l'autorité de la puissance publique, a rapidement laissé la place à un régime plus « raisonnable », sans mettre fin pour autant au principe d'une protection particulière pour certaines catégories de justiciables. En effet, si l'article 75 de la constitution du 22 frimaire de l'an VIII a admis que des poursuites puissent être engagées contre l'ensemble des agents du Gouvernement, à l'exception des ministres, devant les tribunaux ordinaires, pour des faits relatifs à leurs fonctions, cette faculté était subordonnée à un avis conforme du Conseil d'Etat, autorisation qui ne fut donnée qu'exceptionnellement.
Ce système, dit de « garantie personnelle des fonctionnaires », qui privait les particuliers de toute réparation, compte tenu du principe de l'irresponsabilité de la puissance publique, est resté en vigueur durant près d'un siècle, jusqu'à son abrogation par un décret républicain du 19 septembre 1870, qui a ouvert la possibilité au ministère public d'intenter une action contre un fonctionnaire coupable d'une infraction, que celle-ci ait été commise dans l'exercice ou en dehors de ses fonctions.
C'est donc tout naturellement que devait disparaître, au tournant des années 1990, l'un des derniers régimes particuliers, connu sous le nom de « privilège de juridiction ».
Les articles 681 à 684 du code de procédure pénale prévoyaient, en effet, au profit des membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes, des préfets et des magistrats, une procédure spécifique en cas de mise en cause pour des crimes ou délits commis dans l'exercice de leurs fonctions : renvoi du dossier par le procureur de la République à la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui était chargée de désigner une juridiction pour instruire et juger l'affaire. A la suite de l'incendie du dancing « Cinq-Sept », à Saint-Laurent-du-Pont, le 1er novembre 1970, et de la condamnation du maire de la commune, la loi n° 74-646 du 18 juillet 1974 relative à la mise en cause pénale des maires devait étendre le bénéfice de ces dispositions aux maires, aux élus municipaux, aux présidents de communauté urbaine, de district ou de syndicats de communes.
Ce dispositif a finalement été abrogé par la loi n° 93-2 du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale.
Mais il en va différemment pour les délits. En effet, en application des deuxième et troisième alinéas de l'article 121-3 précité, la loi peut prévoir que des délits sont constitués sans que leur auteur ait pour autant eu la volonté de causer un dommage, voire la conscience de commettre une faute, en particulier lorsque la valeur à laquelle il a été porté atteinte est d'une particulière importance : tel est le cas des atteintes à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique des personnes. L'utilisation de l'adverbe « toutefois », qui introduit ces dispositions particulières, semble réserver à cette hypothèse un caractère exceptionnel. Mais tel n'est pas le cas en pratique.
Deux catégories de délits non intentionnels, présentées ci-après, ont ainsi été définies par le législateur.
La faute de mise en danger est l'élément constitutif de l'infraction autonome de « risques causés à autrui » prévue par l'article 223-1 du code pénal : définie comme « le fait d'exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente par la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement », elle est passible, à titre principal, d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 100 000 F d'amende.
La fonction préventive de cette incrimination est renforcée par la jurisprudence de la Cour de cassation, qui retient une conception extensive de la notion de « risque immédiat ». Ainsi, le délit prévu à l'article 223-1 du code pénal a été retenu contre le capitaine d'un navire de 600 places qui avait accepté délibérément 112 passagers en surnombre, en violation des prescriptions réglementaires concernant les engins de sauvetage individuels et collectifs : les conditions météorologiques favorables n'excluaient pas le risque majeur auquel se seraient trouvés exposés les passagers en cas de chavirement du bateau ou d'avarie grave (Cass. crim., 11 février 1998).
L'imprudence, la négligence, voire le simple manquement à une obligation particulière de sécurité, qui sont visés par le troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, constituent des infractions non intentionnelles au sens plein de l'expression. Le juge est néanmoins invité à apprécier les faits dans leur contexte, in concreto : ce principe, introduit par la loi n° 96-393 du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence, s'applique à l'ensemble des justiciables, bien que ses dispositions aient été reprises, de surcroît avec des rédactions quelque peu différentes et semble-t-il, plus restrictives, dans le code général des collectivités territoriales, pour les élus, ainsi que dans le statut général de la fonction publique, pour les fonctionnaires.
Ces infractions supposent qu'une faute ait été commise, au même titre que le délit de mise en danger d'autrui. Toutefois, à la différence de ce dernier, elles exigent également que cette faute soit à l'origine, même de façon ténue, d'un dommage, la nature de la sanction étant fonction de l'importance de celui-ci :
- la notion d'« atteinte involontaire à la vie » est définie par l'article 221-6 du code pénal comme « le fait de causer, par maladresse, imprudence, inattention, négligence ou manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements, la mort d'autrui ». Cinq comportements fautifs sont donc énumérés de façon limitative, mais, en pratique, cette restriction est de peu de portée compte tenu du caractère très général des termes utilisés, ce qui permet de considérer qu'il s'agit d'une « incrimination ouverte ». Ce délit est passible, à titre de peine principale, de trois ans d'emprisonnement et 300 000 F d'amende, les peines encourues étant portées à cinq ans d'emprisonnement et 500 000 F d'amende en cas de manquement délibéré à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou les règlements (7) ;
Sans doute n'est-il pas contestable que l'intention se situe au sommet de la culpabilité : telle est la philosophie du droit pénal, qui oriente la répression vers les comportements procédant d'une détermination marquée et certaine. Mais le législateur a clairement souhaité que la sanction pénale s'applique également à des fautes non-intentionnelles, en cas d'atteinte aux valeurs essentielles de la société. Réduire le rôle du droit pénal à la répression des fautes commises volontairement est une vision dépassée, qui ne correspond plus ni aux textes, ni, comme on le verra, aux attentes de la société française. Tel est d'ailleurs le constat auquel parvenait la garde des sceaux, en séance, au Sénat, en indiquant que « le droit pénal n'est pas seulement un droit subjectif qui recherche s'il y a eu intention de mal faire, mais aussi un droit objectif qui sanctionne des comportements ».
« L'autorité absolue de la chose jugée au criminel sur le civil » a été affirmée progressivement par les tribunaux, à partir de textes ambigus, au cours du XIXe siècle : un tel principe est bien sûr de nature à brider la liberté d'appréciation du juge civil saisi d'une action en réparation d'un dommage qui trouve sa source dans une infraction ayant donné lieu à des poursuites pénales. L'un des moyens permettant d'échapper à cette contrainte consiste, néanmoins, à établir que le fait générateur de la responsabilité ne s'identifie pas absolument à l'infraction qui fonde les poursuites. Toutefois, en matière d'homicides et de blessures involontaires, cette possibilité n'existe plus depuis le 12 décembre 1912.
A cette date, en effet, la Cour de cassation, après avoir longtemps refusé d'admettre que la définition des fautes involontaires portant atteinte à l'intégrité corporelle d'autrui, telle qu'elle figure dans le code pénal (« maladresse, imprudence, inattention, négligence ou inobservation de règlements »), englobait la totalité des comportements qui pouvaient recevoir la qualification de faute involontaire en application de l'article 1383 du code civil, a opéré un revirement spectaculaire en faveur de la thèse dite de « l'identité des fautes civile et pénale d'imprudence ».
Bien sûr, un changement de jurisprudence n'est pas à écarter : le 5 février dernier, à l'occasion des « Entretiens de Saintes », le procureur général près la Cour de cassation, M. Jean-François Burgelin, a d'ailleurs annoncé qu'il demanderait, à l'occasion de l'examen en cassation du procès du Drac, à l'assemblée plénière de la Cour de cassation, de procéder à ce revirement. Mais, dans l'immédiat, l'influence exercée par le principe de l'identité des fautes civile et pénale d'imprudence sur le prononcé des sanctions demeure.
La question du lien de causalité en matière pénale est également particulièrement importante, notamment pour les atteintes involontaires à la personne qui se rattachent souvent à une pluralité de fautes, plus ou moins lointaines et plus ou moins directes.
Ce lien de causalité doit être certain : la mise hors cause du maire de Furiani, dans l'affaire du stade du même nom, a résulté, précisément, d'une absence de causalité directe ou indirecte entre la faute et le dommage (Cass. crim., 2 mars 1994).
S'agissant, cette fois, de « l'intensité causale », plusieurs théories ont été élaborées, au siècle dernier, par la doctrine, les deux plus importantes étant présentées ci-après :
Or, même s'il est possible de relever quelques arrêts dissidents, la première de ces deux théories domine la jurisprudence de la Cour de cassation, notamment en matière d'homicides et de blessures involontaires : ses arrêts comportent souvent la formule consacrée selon laquelle les dispositions du code pénal sanctionnant les délits d'homicide et de blessures involontaires « n'exigent pas que cette cause soit exclusive, directe et immédiate ». Il s'agit d'une différence importante par rapport à la jurisprudence administrative, voire, dans une moindre mesure, à la jurisprudence civile.
Ainsi, c'est bien au nom de préoccupations républicaines et humanitaires parfaitement respectables que le juge et le législateur ont étendu, conjointement, la responsabilité des décideurs publics et le champ des délits non intentionnels. Ni les textes, ni la jurisprudence, ni les attentes de la société, ne permettent plus de réduire le champ du droit pénal à une conception aussi restrictive que celle exprimée, au Sénat, le 28 avril 1999, par M. Hubert Haenel : « le pénal est fait pour les salauds et le civil pour ceux qui commettent des erreurs ». Cela étant, la répression des délits non intentionnels, sans être illégitime en soi, est devenue excessivement sévère, notamment pour les personnes qui n'ont pas causé directement de dommage, bien que leur comportement ait créé les circonstances qui ont permis ou facilité sa réalisation.
Bien sûr, des facteurs objectifs fondent ce phénomène.
La décentralisation se traduit par un transfert de responsabilités qui est de nature à favoriser la mise en jeu de la responsabilité des décideurs locaux, notamment en matière d'urbanisme.
La multiplication des normes de sécurité, alors même que, selon la formule consacrée, « nul n'est censé ignorer la loi », va également dans ce sens. Dans le même temps, le rapport du groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics, remis à la garde des sceaux le 16 décembre 1999, indique qu'entre 1984 et 1999, près de mille textes législatifs ou réglementaires ont prévu de nouvelles sanctions pénales.
La faculté accrue pour les associations de se constituer partie civile, à l'image des associations agréées de défense de l'environnement dans les cas de pollution, a sans aucun doute participé à cette évolution.
Mais, comme l'indiquait, récemment, la Cour de cassation, la mise en cause croissante des élus et des hauts fonctionnaires de l'administration préfectorale ou territoriale est aussi « la manifestation judiciaire d'un phénomène de société, qui, sous l'impulsion des médias et des associations plus que des citoyens, conduit à refuser la fatalité, l'imprévisibilité, le risque inhérent à toute activité humaine, et à rechercher, à l'occasion d'un accident, d'une catastrophe ou d'un événement dommageable, un responsable à qui sont demandés des comptes ». Seuls le juge et la sanction pénale sont supposés pouvoir apporter les réponses adéquates, et chacun peut voir la signification profonde de cette évolution : « la pénalisation augmente dans notre société au fur et à mesure que la conscience collective diminue », pour reprendre les termes utilisés, le 5 février dernier, par le sociologue François Ewald, à l'occasion des « Entretiens de Saintes ».
· Classement sans suite
S'agissant des agents de l'éducation nationale, les chiffres ne sont pas négligeables, mais ne sont pas pour autant alarmants. De 1985 à 1996, on relève, dans les établissements d'enseignement public et privé, 25 accidents (dont 16 accidents mortels) ayant donné lieu à des poursuites pénales mettant en cause 45 personnes appartenant à l'éducation nationale (directeurs d'école, instituteurs, proviseurs, professeurs, maîtres auxiliaires, chefs de travaux ou intendants). 16 d'entre elles ont été condamnées à des peines de prison, toujours assorties du sursis.
Pourtant, les agents de l'éducation nationale sont sans doute exposés au quotidien à des risques plus nombreux que la plupart des agents publics. Les fonctionnaires relevant du ministère de l'intérieur sont également souvent cités, pour d'autres raisons : or, comme en témoigne le tableau présenté ci-après, le bilan des poursuites engagées à leur encontre est très faible.
Le décalage est donc évident entre, d'un côté, la réalité, modeste, de la mise en jeu de la responsabilité des élus locaux et des agents de l'Etat, et, de l'autre, sa perception. Mais chaque « injustice » est un cas de trop et, en tout état de cause, le sentiment de malaise est bien réel et ne peut être ignoré. Les maires, en particulier, ont le sentiment d'être rendus responsables de tout, de servir de « boucs émissaires » avant d'être livrés sans ménagement à la « loi du pilori » médiatique : le risque d'un découragement des élus locaux est bien réel, qui peut déboucher, à terme, sur un déficit de candidatures, une professionnalisation de la fonction et une paralysie de la gestion locale. Plus largement, c'est l'esprit d'initiative qui est menacé dans notre pays. Il appartient au législateur de répondre à cette inquiétude : les réformes mises en oeuvre, dans ce but, depuis quelques années, n'y sont pas parvenues.
Analysant les cent premières condamnations prononcées à l'encontre de personnes morales (entre novembre 1994 et octobre 1997), le ministère de la Justice concluait, dans une circulaire du 26 janvier 1998, que « l'un des objectifs recherché par le législateur en instituant la responsabilité des personnes morales a été atteint. En effet, si dans 38 procédures une personne physique a été condamnée en même temps que la personne morale, (...) dans les 62 autres procédures, seule la personne morale a été condamnée. La responsabilité pénale des personnes morales (...) est donc de nature, comme le souhaitait le législateur, à diminuer les cas de mise en jeu de la responsabilité des dirigeants des personnes morales ».
Ce constat mérite, sans doute, d'être nuancé, notamment en ce qui concerne les collectivités territoriales, dont la responsabilité pénale n'a été, jusqu'à présent, que très rarement recherchée : l'immense majorité des personnes morales condamnées sont de droit privé, en particulier, pour des délits de travail clandestin, de blessures involontaires ou de facturation irrégulière.
Bien sûr, ce faible nombre fait qu'il est encore possible de s'interroger sur la portée effective de l'article 121-2 du code pénal pour les collectivités locales et leurs groupements. En ce qui les concerne, il convient de rappeler que leur responsabilité ne peut être engagée que pour certaines activités : celles qui peuvent être assurées en régie ou par une autre personne de droit public ou privé sur le fondement d'une délégation de service public (services de transport en commun, de ramassage des ordures ménagères, de distribution d'eau ou de cantine scolaire, etc.). Sont exclues, en revanche, les activités réalisées au nom et pour le compte de l'Etat (élections, état civil, recensement militaire, etc.), ainsi que celles qui impliquent la mise en _uvre de prérogatives de puissance publique (activités de police municipale, mesures réglementaires, etc.).
De ce point de vue, la condamnation de la ville de Grenoble, confirmée par la cour d'appel le 12 juin 1998, à une amende de 500 000 F, dans « l'affaire du Drac », fait apparaître une interprétation large tant de l'étendue de cette responsabilité pénale (une activité de simple accompagnement scolaire ne relève pas d'une prérogative de puissance publique : elle est susceptible d'être déléguée et les infractions liées à ses dysfonctionnements sont de nature à engager la responsabilité de la commune) que de l'identité des personnes dont les actes sont susceptibles de l'engager (la responsabilité pénale de la collectivité locale peut être retenue alors même que celle de ses organes ou représentants n'a pas été sanctionnée ; de surcroît, l'infraction peut avoir été commise par un simple employé). La Cour de cassation sera amenée, prochainement, à se prononcer sur cette interprétation.
Par la suite, comme on l'a vu, le législateur a souhaité, avec la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence ou de négligence, que le juge apprécie les faits dans leur contexte, in concreto, en examinant si l'auteur des faits a accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. Or, la portée de ces nouvelles dispositions semble également très relative.
De toute évidence, les tribunaux sont réticents à suivre la démarche voulue par le législateur, ce qui est particulièrement choquant sur le plan des principes. Les interrogations du tribunal correctionnel de Toulouse, dans son arrêt du 19 février 1997 rendu à propos de l'affaire de Barbotan, sont très significatives : « Le tribunal considère cependant que l'exigence d'une analyse plus approfondie des situations, l'examen de la nature des missions, des fonctions et des pouvoirs de compétences de chacun des prévenus ne sauraient conduire la juridiction ni sur le chemin de la définition des fonctions ni sur celui de l'analyse psychologique des personnes mises en cause. Le tribunal estime en effet qu'il outrepasserait sa compétence et qu'il y aurait danger à ce que, sur la base de ce texte, il s'érige en définisseur des fonctions ou missions d'un élu ou d'un représentant de l'Etat. L'analyse des missions au sens de l'article précité devra donc reposer tant sur des constats que sur des définitions théoriques ».
Il semble, cependant, que cette méthode d'appréciation concrète a conduit à des relaxes. La décision du tribunal de grande instance de Nîmes en date du 22 mai 1997, confirmée par un arrêt de la cour d'appel de cette ville en date du 11 mars 1999, est souvent citée : un maire mis en examen à la suite d'un accident mortel à l'occasion d'une manifestation taurine fut finalement relaxé. De même, le tribunal correctionnel d'Agen a relaxé, le 4 juin 1998, un chef d'équipe de la direction départementale du Gers poursuivi après le décès d'un automobiliste provoqué par la chute d'un arbre. On pourrait également citer, dans le même sens, l'arrêt de la Cour de cassation du 29 juin 1999 sur l'affaire de l'incendie des thermes de Barbotan.
Cela étant, il n'est pas certain que ces décisions de justice auraient été différentes avant le vote de la loi du 13 mai 1996. Il apparaît, en effet, que ce texte a surtout eu pour effet d'inciter le juge répressif à motiver davantage ses décisions. De plus, on observe que, fréquemment, les tribunaux se réfèrent exclusivement aux dispositions générales de l'article 121-3 du code pénal : la Cour de cassation prend soin, pour sa part, de citer, le cas échéant, les textes spécialement applicables aux élus et aux fonctionnaires, mais la référence semble formelle, leur portée propre n'est pas recherchée, et elle ne paraît pas en tirer de conséquences particulières. En tout état de cause, les résultats obtenus sont décevants.
C'est la raison pour laquelle depuis des mois, nombreux sont ceux qui souhaitent que le législateur se penche de nouveau sur la définition des délits non intentionnels. Dès le 28 avril 1999, la garde des sceaux convenait, au Sénat, que la réflexion était d'actualité : « Nous devons sans tarder engager une mise à plat de l'ensemble des problèmes posés pour dresser un état des lieux complet et objectif et formuler des propositions concrètes (...). Ce travail pourrait être utilement mené par un groupe d'étude restreint composé d'élus, de magistrats, d'universitaires (...). J'envisage de mettre en place rapidement un tel groupe de travail sur la responsabilité de l'ensemble des décideurs publics ». Le 21 juin 1999, le « groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics », présidé par M. Jean Massot, président de section au Conseil d'Etat, était mis en place. A l'occasion du congrès de l'association des maires de France (AMF), le 24 novembre 1999, le Premier ministre retenait l'idée d'« une réflexion approfondie sur la notion même de faute involontaire », dans le sens de l'exigence d'une faute lourde en cas de lien indirect. Il confirmait, à cette occasion, que les mesures nécessaires seraient prises rapidement, pour être effectives avant les prochaines élections municipales.
Il paraît indispensable, également, de renforcer les moyens juridiques des collectivités locales, notamment les plus petites d'entre elles. De ce point de vue, la garde des sceaux évoquait, récemment, des orientations tout à fait opportunes, notamment « la possibilité pour les élus de consulter des pôles juridiques de conseil auprès des services de l'Etat, en amont des décisions », ou « la création de structures juridiques de conseils » dans le cadre de l'intercommunalité : de manière générale, la mutualisation des moyens est certainement une orientation à privilégier dans ce domaine .
La Commission a également souhaité, comme le propose le Sénat, que les collectivités locales puissent prendre en charge la défense de leurs élus lorsqu'ils sont poursuivis sur le plan pénal pour des faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable, sous réserve qu'il s'agisse d'une obligation et non d'une faculté (articles 7 ter à 7 quinquies).
En revanche, elle a supprimé les dispositions adoptées par le Sénat relatives aux marchés publics, en considérant que les textes actuels permettaient déjà de répondre aux situations d'urgence provoquées par les intempéries de la fin de l'année 1999 (article 7 bis).