Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-44-de-febrero-1-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_e611a14543174fb78479a89130ec25ff&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-11-16 03:49:00
Document Index: 82598671

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﻿ SENTENCIA C-44 DE FEBRERO 1 DE 2017
SENTENCIA C-44 DE 01 DE FEBRERO DE 2017
CONTENIDO:INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR. LA FINANCIACIÓN DE PROYECTOS ESPECÍFICOS DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO NO DESCONOCE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 95 DE LA LEY 1753 DE 2015 “PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014 – 2018”.
TEMAS ESPECÍFICOS:PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, ICETEX, INSTITUCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Sentencia C-44 de febrero 1 de 2017
Ref.: Expediente D-11433
Actor: Juan Carlos Lancheros Gámez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””
«“LEY 1753 DE 2015
“ART. 95.—Financiación de proyectos de las IES. El Icetex ejercerá la función de financiar o cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación”.
Esta Corte es competente para decidir la demanda de la referencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.
1. Caducidad.
De acuerdo con el artículo 242 de la Carta Política, inciso 3º, “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”.
La ley del Plan Nacional de Desarrollo, número 1753 de 2015, fue publicada el 9 de junio de 2015 y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada ante este tribunal el 11 de mayo de 2016. Es decir, dentro del término constitucional mencionado.
2. Vigencia de la norma demandada.
El Procurador General de la Nación plantea, como argumento principal en su concepto de constitucionalidad (Nº 6162), que la Corte debe inhibirse de fallar por carencia actual de objeto, dado que la norma demandada no está vigente. En su criterio, como la norma habla del traslado o transferencia de recursos del Fodesep no comprometidos presupuestalmente al Icetex al momento de la entrada en vigencia del Plan Nacional de Desarrollo y esos aportes debían ser trasladados anualmente desde el Presupuesto, entonces actualmente no resulta aplicable y se presenta carencia actual de objeto para fallar en relación con los primeros nueve cargos. Como el décimo cargo se formula por consecuencia de la prosperidad de alguno o algunos de los anteriores, tampoco debe la Corte pronunciarse sobre este último.
Dice el concepto citado: “En efecto, los aportes de la Nación al Fodesep eran anuales, razón por la que a partir de la vigencia fiscal de 2016, la Nación ya no hace más esos aportes, y esto por expresa disposición del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, según el cual: ‘los aportes de la nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo’. Esto significa que al momento de entrada en vigencia de la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (9 de junio de 2015), ya tenían que haberse liquidado los recursos de la vigencia fiscal 2015 que no se encontraban comprometidos presupuestalmente […] y que al momento de presentarse la presente (sic) demanda (11 de mayo de 2016) esa norma demandada ya no está vigente […]”.
La Corte Constitucional no comparte los argumentos de la Vista Fiscal sobre este punto. Según la jurisprudencia consolidada de esta corporación, el control de constitucionalidad procede sobre normas vigentes o que, a pesar de no estarlo formalmente, tengan la capacidad de producir efectos normativos. En el caso objeto de estudio (i) no se ha producido la derogación tácita, expresa u orgánica del artículo demandado por lo que, en principio, la demanda recae sobre una norma vigente; (ii) la apreciación según la cual la norma no es actualmente aplicable no implica que no produzca efectos pues: en caso de prosperar alguno de los argumentos del accionante, resulta claro que la norma está produciéndolos en lo que tiene que ver con el funcionamiento del Fodesep, o bien, puede concretarse en la transferencia futura de recursos al Icetex (de aquellos que antes de la expedición de la ley se remitían al Fodesep); para terminar, aun si este planteamiento resultara cierto, en el sentido de que la norma habla de unos recursos que ya debieron transferirse, (iii) el razonamiento incurre en una especie de petición de principio pues, según el jefe del Ministerio Público, la Corte no debe controlar la norma demandada (inciso 2º, artículo 95, PND), por razones que se derivan del mismo inciso 2º, artículo 95, PND 2014-2018. Por ello, en caso de acceder a su propuesta, lo que realmente ocurriría es que una norma podría escapar al control de constitucionalidad mediante la estipulación legislativa según la cual su vigencia es muy limitada, o incluso aplicable por una sola vez.
La Sala descarta entonces la posibilidad de declarar la carencia actual de objeto por falta de vigencia de los contenidos normativos cuestionados.
3.1. Sobre la metodología de análisis.
El demandante eleva diez cuestionamientos contra el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018). Aunque la demanda es apoyada por el Fodesep y un amplio número de Instituciones de Educación Superior (IES), todas las autoridades públicas que intervienen en el trámite cuestionan la aptitud de la mayor parte de los cargos, mientras que quienes comparten el punto de vista del accionante sólo presentan razonamientos específicos para algunos de los cargos propuestos.
Según el demandante, tres de los cargos hacen referencia a vicios de trámite en la formación de la ley, seis cargos cuestionan el inciso 2º del artículo 95 del PND 2014-2018 por desconocer principios o derechos constitucionales, y el décimo cargo sólo adquiere relevancia en caso de que prosperen los anteriores (o alguno de ellos), pues se concreta en que el inciso primero del artículo 95, en ausencia del inciso 2º, conlleva una duplicidad de funciones entre el Icetex y Fodesep.
Así las cosas, la Sala comenzará por hacer referencia a los requisitos argumentativos y formales mínimos que debe acreditar toda demanda de inconstitucionalidad, incluidos aquellos de naturaleza especial, que deben incorporarse para construir un cargo por omisión legislativa relativa (quinto cargo de la demanda). Posteriormente iniciará el examen de cada cargo. Sin embargo, con fines de economía expositiva, en lugar del examen de los cinco requisitos, la Sala explicará, en aquellos cargos que carecen de aptitud, cuál o cuáles son las condiciones incumplidas.
3.2. Requisitos argumentativos de la demanda.
En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada” (C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
En los casos en que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de suficiencias. Concretamente, debe acreditar:
“(i) Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”(5).
Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad.(6)
3.3. Análisis de aptitud de cada cargo.
Según el actor en el trámite de conciliación del Plan Nacional de Desarrollo se desconoció el principio de publicidad, debido a que el informe de conciliación fue publicado con menos de un día de antelación a su discusión y aprobación, en contra de lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución Política. En su criterio, el plazo establecido en la norma constitucional debe contarse de acuerdo con lo previsto en los artículos 59 y 61 de la Ley 4ª de 1913 (sobre régimen político y municipal) es decir, como un mínimo de 24 horas de antelación. El accionante considera, en la misma línea argumentativa, que estas normas se encuentran integradas a la Constitución Política. Para demostrar su afirmación, incorpora un cuadro ilustrativo sobre el momento en que se produjo cada acto (presentación del informe, de una parte, y discusión y votación, de otra).
Varios intervinientes —en especial las autoridades públicas que participaron en este trámite— proponen que este problema jurídico ya ha sido resuelto por la Corte Constitucional, pues en la Sentencia C-298 de 2016(7) se refirió a un cuestionamiento prácticamente idéntico, aunque en una demanda dirigida contra otras normas del Plan Nacional de Desarrollo. La Presidencia de la República, además, afirma que ese fallo comporta efectos de cosa juzgada constitucional, de manera que la Corte Constitucional debería estarse a lo resuelto en aquella ocasión.
Como se explicará en lo que sigue, en esa providencia (C-298 de 2016(8)) se presentó un cargo por las mismas razones expuestas por el peticionario en esta oportunidad. La Corte Constitucional consideró que se trataba de un problema apto para suscitar un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, al adelantar el estudio correspondiente, descartó la interpretación de un día calendario como equivalente a un mínimo de 24 horas (precisamente la propuesta hermenéutica del demandante), con base en jurisprudencia uniforme y reiterada de esta corporación en esta ocasión.
Por su relevancia para el caso objeto de estudio, la Corte reiterará, in extenso, lo expresado en la providencia citada:
“[…] El inciso 2º del artículo 161 de la Constitución Política establece que “[p]revia publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias”. En este caso, la Sala Plena encuentra probado que el texto conciliado fue aprobado por las plenarias de Senado y Cámara el 6 de mayo de 2015. En efecto, el acta número 56 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de 2015, da cuenta [de] que el Senado de la República, con quorum decisorio, aprobó con 84 votos, en votación nominal y pública(9), el informe de conciliación que tuvo lugar en el trámite del proyecto de ley número 138 de 2015 Senado, 200 de 2015 Cámara, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un Nuevo País”. Por su parte, en la Cámara de Representantes fue aprobado con 98 votos el mismo informe de conciliación, según consta en acta de plenaria número 61 de la sesión ordinaria del día miércoles 6 de mayo de 2015(10).
La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-087 de 2016 (unánime), declaró la exequibilidad de la Ley 1753 de 2015, al examinar que la suspensión de la votación, en la sesión plenaria celebrada en la Cámara de Representantes el 5 de mayo de 2015, no quebrantó el anuncio del informe de conciliación del proyecto de ley por el cual se expide el Plan de Desarrollo 2014-2018. Concluyó la Corte, al analizar la presunta violación del artículo 161 constitucional que, como se dijo, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el informe de conciliación el 6 día de mayo de 2015 [y señaló que] “…No se afectó el artículo 161 de la Constitución, el cual exige la existencia de un anuncio publicado al menos un día antes de la votación del informe de conciliación, lo cual se cumplió claramente, pues el anuncio se realizó el día cinco (5) de mayo y la conciliación se aprobó el seis (6) de mayo del mismo año, es decir, un día después”.
En este asunto, para que el cargo por falta de publicación del informe de conciliación prospere es necesario comprobar que la publicación del mismo no se hizo por lo menos con un día de anticipación, es decir, el día 5 de mayo de 2015. Sin embargo, identifica la Corte que en el trámite legislativo correspondiente no se conculcó el artículo 161 constitucional, en tanto el informe acordado por la comisión designada por los presidentes de ambas cámaras, tendiente a conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación, fue publicado oficialmente un día antes, es decir, el día 5 de mayo de 2015, tal como se puede verificar al revisarse el trámite del procedimiento legislativo del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, contenido en las Gacetas Nº 266 y 264 de 2015, respectivamente.
[…] De hecho, como precedentes pueden mencionarse las Sentencias C-590 de 2012, que examinó una demanda contra la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. En esta oportunidad la corporación interpretó que la publicación del informe de conciliación fue ajustada a la Carta Política al haberse efectuado en un día calendario distinto, discrepando que el requisito del artículo 161 se refiera al transcurso de 24 horas. En la Sentencia C-840 de 2008, que estudió una acción contra la ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 —Ley 1151 de 2007—, caso en el que, además, existió la publicación de una fe de erratas del informe, se determinó que esta actuación no vulneró la exigencia del artículo 161 de la Constitución, pues la corrección se llevó a cabo antes del debate y votación de dicho informe; el mismo caso fue analizado en la Sentencia C-376 de 2008, que resolvió una acción de inconstitucionalidad referida a otros artículos de la misma Ley 1151 de 2007, reiterándose la posición asumida por la Corte Constitucional respecto del entendimiento que debe hacerse sobre el requisito establecido en el artículo 161 constitucional, el cual queda satisfecho con la publicación en una fecha diferente y anterior a aquella en que el informe es debatido y votado. La Sentencia C-379 de 2010, que estudió la adecuación constitucional de la Ley 1348 de 2009 “Por la cual se aprueba la ‘Convención Internacional para la regulación de la caza de ballenas’”, en cuyo trámite legislativo se publicó el informe de conciliación del día 18 de junio de 2009, que a su turno fue debatido y votado el día 19 de junio del mismo año, tanto en plenaria de Cámara de Representantes, como de Senado de la República; y, finalmente, la Sentencia C-076 de 2012, que al estudiar la constitucionalidad de la Ley 1430 de 2010, estableció que se cumplió con la exigencia del artículo 161 de la Constitución al publicarse el informe de conciliación el día 15 de diciembre de 2010, un día antes de que el mismo fuera debatido y votado el 16 de diciembre del mismo año, por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes.
Se atiene la Corte en esta oportunidad a las Gacetas del Congreso números 264 y 266 del 5 de mayo de 2015, como el medio oficial, adecuado e idóneo para determinar la no configuración del vicio de trámite alegado y materializar del principio de publicidad.
Tal como se señaló en la Sentencia C-786 de 2012: “…la Corte encuentra que al plantearse la falta de certeza respecto de que la fecha de publicación del informe de conciliación sea diferente a la que figura en las Gacetas del Congreso referidas, la Corte debe hacer prevalecer la información consignada en las Gacetas del Congreso, ya que otro tipo de pruebas, tales como escritos, aclaraciones o certificaciones aportadas dentro del proceso, son posteriores al trámite legislativo mismo y no tienen la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la información consignada en la Gaceta del Congreso, que constituye la publicación oficial de ese órgano legislativo. Por esta razón, la Corte debe atenerse a la fecha de publicación que aparece en las Gacetas del Congreso, que es el mecanismo oficial de comunicación e información de esa corporación”.
Se resalta que el día 6 de mayo de 2015, al momento de votarse el informe de conciliación, ningún legislador dejó constancia o informó a la plenaria sobre la falta de conocimiento o de publicidad como objeción a la consideración o aprobación del mismo(11). En esos términos, la publicación del informe de conciliación el 5 de mayo de 2015, cumplió con su fin constitucional y los principios democrático y de publicidad al brindar una garantía efectiva a los miembros del Congreso de la República para tener la oportunidad de conocer con antelación a la votación el informe elaborado por la comisión accidental designada para el efecto, sin afectarse el proceso de formación de la ley”.
Así las cosas, es claro que la Corte Constitucional resolvió un problema jurídico prácticamente idéntico al que plantea el demandante. En efecto, se trata del mismo trámite legislativo, aquel que dio lugar a la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo; del mismo cargo, por supuesta violación del artículo 161 de la Constitución Política; y de la misma interpretación ya descartada por este tribunal acerca del modo de contar el término previsto en la norma Superior invocada como parámetro de control.
Sin embargo, la Corte considera que no sería viable hablar de la existencia de cosa juzgada constitucional, como lo propone uno de los intervinientes, pues esta se proyecta sobre las normas objeto de control. Así, se configura en su vertiente formal cuando el accionante eleva una censura contra una disposición que ya fue controlada por la Corte Constitucional (es decir, contra un enunciado normativo determinado), y se configura en su variante material cuando los argumentos de la demanda se refieren al mismo contenido normativo (significado de la disposición), aun cuando el enunciado sea formalmente distinto.
Ninguna de las dos cosas ocurre en esta oportunidad, pues el artículo 96 del proyecto que dio lugar al Plan Nacional de Desarrollo, no fue formalmente objeto de control en la Sentencia C-298 de 2016(12) (disposición jurídica), ni la sentencia analizó la decisión legislativa de ordenar el traslado de recursos de la Nación del Fodesep al Icetex (contenido normativo).
Sin embargo, es cierto que el problema jurídico abordado en aquella oportunidad no sólo es similar, sino idéntico al que se ha planteado en esta demanda. El parámetro de control es el mismo, esto es, el principio de publicidad del trámite legislativo y su concreción en el artículo 161 Superior, en relación con la publicación del informe de conciliación y los hechos que se mencionan como causal de su desconocimiento también: la publicación del informe de conciliación el 5 de mayo y su aprobación el 6 de mayo de 2015, sin que hubieran pasado siquiera 24 horas entre uno y otro evento.
La situación parece entonces paradójica pues, de una parte, lo ocurrido no se enmarca ni en los supuestos de cosa juzgada formal o material; pero, de otra, resulta evidente que la Corte Constitucional sí solucionó en la Sentencia C-298 de 2016(13) el mismo problema jurídico. En criterio de la Sala, ello ocurre porque en los juicios por vicios de trámite, en muchas ocasiones el análisis no hace referencia a los contenidos normativos, sino a unos hechos, que corresponden a las actuaciones desplegadas por el Congreso y que este tipo de análisis no ha sido incorporado a la doctrina acerca de la cosa juzgada constitucional.
En criterio de este tribunal, lo que ocurre es que existe un precedente cuya fuerza vinculante se torna indiscutible, y ninguna razón constitucional poderosa para apartarse del mismo. Por ello, si bien el cargo cumple los requisitos argumentativos de aptitud de la demanda, está destinado a no prosperar por la existencia de un precedente muy reciente. La Sala, entonces, seguirá esa línea decisoria y declarará la exequibilidad de la norma acusada, en lo que tiene que ver con la presunta violación del artículo 161 de la Constitución Política.
La razón para hacerlo desde ya se encuentra en la existencia de una respuesta clara al problema jurídico planteado y a que resulta innecesario repetir lo ya expresado en un acápite posterior. La carga argumentativa de seguir un precedente tan cercano al caso objeto de estudio, y la ausencia absoluta de argumentos que justifiquen modificar la línea decisoria, justifican plenamente que el cargo sea resuelto de forma sucinta.
Segundo cargo. Inexistencia de discusión acerca de la Proposición sustitutiva 148, de un Senador(14).
En el segundo cuestionamiento de la demanda, el actor afirma que el Congreso de la República no discutió una proposición sustitutiva al artículo 96 del proyecto de ley que dio lugar al Plan Nacional de Desarrollo, hoy artículo 95, demandado, identificada con el número 148 y presentada por el Senador Senén Niño en sesión de 30 de abril de 2015 (anexo 6 de la demanda). Para facilitar la exposición, en adelante, la Sala se referirá a la Proposición 148.
Señala el demandante que, en sesión de 5 de mayo de 2015, se aprobó el informe de conciliación, sin que se haya discutido en momento alguno la Proposición 148. Añade que no puede probar el hecho por tratarse de una negación indefinida (“no se discutió la propuesta”), pero que es posible constatar que en ninguna de las gacetas del trámite aportadas como anexos se menciona la Proposición 148. Sostiene, en fin, que si bien el Senador Senén Niño no dejó constancia alguna de su inconformidad, ni elevó una voz de protesta ante la ausencia de la discusión, ello no implica que la proposición pueda dejar de discutirse, como lo exigen el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992 —normatividad que ha sido aceptada como parámetro de control de constitucionalidad— y el artículo 157 CP, según el cual los proyectos de ley, así como cada una de sus proposiciones, deben ser discutidos en cada uno de los debates.
Su acusación se concreta, entonces, en una violación a los principios de consecutividad y deliberación, propios del trámite de formación de la ley.
Algunos intervinientes cuestionan este cargo por razones de aptitud, mientras otros estiman que no debe prosperar. El argumento central acerca de la inexistencia de la violación consiste en que, si bien el principio de consecutividad ordena que todo proyecto de ley se discuta en cuatro debates, y ello incluye las proposiciones que se presenten a lo largo del trámite, lo cierto es que los congresistas tienen también un deber de diligencia, así que deben presentar una moción de orden en caso de que una de sus proposiciones no sea discutida. No hacerlo, explican, refleja una actitud negligente, eventualmente inclinada a bloquear o sabotear el trámite, que no puede ser avalada por la Corte Constitucional. Añaden que la observancia de ese deber es además una consecuencia lógica de la complejidad del trámite legislativo, en el que pueden presentarse cientos de proposiciones e invocan como precedente de estas afirmaciones la Sentencia C-168 de 2012(15).
En lo que hace a la aptitud del cargo, la Presidencia de la República y el Procurador General de la Nación aducen que la Proposición 148 sí fue considerada, y que el Senador Senén Niño tuvo una participación activa en la sesión del 5 de mayo de 2015, momento en el que pudo defender su proposición y no lo hizo. Señala, además, que esta proposición fue votada y negada.
En criterio de la Sala, el cuestionamiento del actor es claro, pues no existe dificultad alguna para entender el sentido de su argumentación, es cierto, pues si bien existen discusiones acerca de lo ocurrido el 5 de mayo de 2015 en la plenaria del Senado de la República (Ver, especialmente, la intervención de la Presidencia de la República), el actor aporta copia de la Proposición 148 y argumenta que, como el cargo habla de su eventual desaparición en el trámite, no está en capacidad de aportar prueba de la gaceta en la que presuntamente ocurrido este hecho(16). El actor explica, de forma concreta y precisa el mecanismo de la violación, que concreta en la ausencia de lectura y discusión de una proposición sustitutiva presentada por el Senador Senén Niño, frente al artículo actualmente cuestionado. El fundamento de su cuestionamiento lo ubica en el artículo 157 de la Carta y en la exigencia de deliberación dentro del trámite. Finalmente, sus afirmaciones generan una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la ley.
Tercer cargo. Introducción de una oración no discutida al texto del artículo demandado, entre el informe de ponencia para segundo debate, y su discusión y aprobación. Violación al principio de consecutividad.
El actor sostiene que un apartado normativo del artículo 96 de la Ley 1753 de 2015 fue adoptado sin que se hubiera presentado una proposición en ese sentido, sin que se debatiera y sin que se aprobara. Concretamente, indica que el texto aprobado en Sesión plenaria de la Cámara de Representantes incluyó una frase que no constaba en el informe de ponencia para segundo debate surtido en la misma cámara y que no corresponde a ninguna proposición que conste en las Gacetas del Congreso de la República.
En detalle, señala que el texto aprobado del artículo 96 de la Ley 1753 de 2015, contenido en la Gaceta 263 de 2015 incluyó en su segundo inciso, la frase “para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación” que no hacía parte del informe de ponencia para segundo debate referido en la Gaceta 223 de 2015 y presenta un cuadro comparativo que se retoma a continuación:
Informe de ponencia para Segundo Debate
Cámara de Representantes Texto aprobado en Segundo Debate
Gaceta No 223 del 22 de abril de 2015
(Anexo 11) Gaceta No 263 del 5 de mayo de 2015
ART. 96.—Financiación de proyectos de la IES. El Icetex ejercerá la función de financiar y cofinanciar programas y proyectos específicos que contribuyan al desarrollo científico, académico y administrativo de las instituciones de educación superior de que trata el artículo 16 de la Ley 30 de 1992; al fortalecimiento de su infraestructura física, y a la renovación y adquisición de equipos y dotaciones. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo. El gobierno podrá enajenar o disponer de su participación u ordenar la liquidación de éste.
Los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep) y que no se encuentren comprometidos presupuestalmente, serán transferidos al Icetex para el ejercicio de las funciones asignadas en este artículo, para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación. El gobierno podrá enajenar o disponer de su participación.
En criterio del demandante, la frase “para lo cual el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación” fue introducida en el Texto aprobado en plenaria de Cámara de Representantes, sin que existiera proposición previa que la presentara; sin que se debatiera y sin que se votara. El demandante indica que no existe constancia de la inclusión del texto citado en ninguna Gaceta del Congreso, pues las de número 464, 475 y 498 de 2015, así como las Actas 057, 058 y 059 del mismo año, no dan cuenta del trámite surtido por el apartado normativo señalado.
Las entidades públicas invitadas a participar sobre el cargo propuesto en la demanda apoyaron la constitucionalidad de la norma. La Presidencia de la República señaló que, de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución, durante el segundo debate los proyectos de ley pueden ser modificados, por lo tanto, el Congreso podía hacer la modificación en el texto de la norma que acusa el actor. El Departamento Nacional de Planeación aseguró que la modificación del texto es válida porque tiene relación con la finalidad del artículo y el momento en que se realizó el cambio obedece a la necesidad de ajustar los textos de los proyectos de ley, que está permitida en el marco del proceso legislativo. El Ministerio de Educación adujo que la frase incluida en el artículo 96 de la ley demandada tuvo origen en un pliego de modificaciones que constan en la Gaceta Nº 223 de 2015. Las IES que intervinieron en el proceso coadyuvan, de forma genérica, el argumento de la demanda.
En términos más simples, mientras algunos intervinientes comparten el punto de vista del actor, otros consideran que el cargo parte de un desconocimiento del principio de identidad flexible, que permite la introducción de cambios en el segundo debate, siempre que los temas generales hayan sido conocidos y discutidos adecuadamente por parte del Congreso de la República.
Ahora bien, al estudiar la aptitud del cargo, es imprescindible aclarar que, en lo que tiene que ver con aquellos cuestionamientos destinados a demostrar una violación del artículo 157 Superior por la “introducción de textos” a un proyecto de ley, la Corte Constitucional ha sostenido que, además de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, los accionantes deben cumplir dos condiciones adicionales (Sentencia C-992 de 2001(17), reiterada en la providencia C-585 de 2015(18)): (i) identificar de manera precisa los contenidos normativos que consideran nuevos y (ii) expresar, así sea de manera sucinta, respecto a cada uno de ellos, o de cada grupo de contenidos, las razones por las cuales se considera que los mismos corresponden a asuntos nuevos, que no guarden relación de conexidad con lo discutido en primer debate (Sentencia C-992 de 2001(19)).
En la Sentencia C-082 de 2014(20), la Corte Constitucional señaló: “[…] para que un cargo por violación del principio de consecutividad se considere sustancialmente apto, y se entiendan cumplidos los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es necesario que el demandante: (i) identifique el texto nuevo o adicionado, y, adicionalmente, (ii) que señale, así sea de forma sucinta, las razones por la[s] cuales el artículo nuevo o modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte.”(21)
En el mismo sentido, aclaró la Corte en la reciente Sentencia C-585 de 2015(22): “la jurisprudencia constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios consecutividad e identidad, “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión”.(23) No es suficiente una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que indican “es permitido por la Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso”.(24) Como se mencionó en la Sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que indicar “la forma como la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento [de] que i) no guardan relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no cumplieron los debates reglamentarios”.(25)
Al estudiar la aptitud del tercer cargo propuesto por el actor, la Corte encuentra que este no satisface las mencionadas condiciones de suficiencia y pertinencia, pues si bien el actor aduce la introducción de una expresión en el artículo cuestionado, no identifica con precisión el contenido introducido y no demuestra, siquiera de manera sucinta, que el artículo presuntamente modificado no guarda relación con lo discutido inicialmente.
En cuanto al primer requisito —identificar con precisión el texto introducido—, el demandante presenta un cuadro en el que destaca la oración que, a su juicio, se introdujo veladamente en el proyecto que dio lugar a la ley del Plan Nacional de Desarrollo, pero no lo hace con precisión, como pasa a explicarse:
El fragmento final del inciso 2º del artículo 96 de la Ley 1753 de 2015 aprobado en primer debate señalaba, al referirse a los aportes de la Nación al Fondo de Desarrollo de la Educación Superior que “[e]l gobierno podrá enajenar o disponer de su participación u ordenar la liquidación de éste”; y las dos últimas oraciones del texto aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes afirman, acerca de tales aportes, que “el Gobierno Nacional adelantará las acciones conducentes a obtener la liquidación de dicha participación” y reiteran que “[e]l Gobierno Nacional podrá enajenar o disponer de su participación”.
El actor no identificó adecuadamente el cambio alegado, pues no indicó que el texto aprobado previamente ya permitía (en su aparte final), ordenar la liquidación de los aportes de la Nación al Fodesep, y que uno y otro hablaban de enajenar o disponer su participación. Esta ausencia de precisión, necesaria para sustentar un caro por violación a los principios de consecutividad e identidad flexible afecta, a su vez, la certeza del cargo.
En cuanto al segundo de los requisitos especiales indicados, sobre la exposición de argumentos que demuestren que el texto adicionado no guarda relación con lo debatido con anterioridad, su incumplimiento resulta evidente, pues el accionante no expresó, ni siquiera de forma sucinta, las razones por las cuales la modificación del texto supuestamente incorporado de forma subrepticia no guarda relación con lo aprobado previamente cuando, en una lectura inicial, parece tratarse de un cambio de redacción, sin relevancia o contenido normativo propio.
En consecuencia, la Corte considera que el cargo no cumple con los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia, lo que impide que sea estudiado de fondo.
Cuarto cargo. Violación del principio de unidad de materia.
El accionante argumenta que no existe conexión alguna entre el contenido de la norma demandada y el Plan Nacional de Desarrollo, lo que desconoce el artículo 158 Constitucional, norma que exige coherencia entre la materia que regula una ley determinada y cada una de las normas que contiene. Afirma que, “al no existir coherencia entre los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo y la disposición demandada, se violó el principio de unidad de materia., [puesto que] en ninguno de los documentos que acompañan el proyecto de ley, exposición de motivos o estudios previos, se encuentra relación directa entre la restitución de aportes del Fodesep al Gobierno Nacional, su enajenación o disposición de la misma, con su consecuente disolución y liquidación y los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo”. Según el accionante, no sólo se evidencia desconexión entre el artículo cuestionado y la ley del Plan, sino que el primero se opone a uno de los ejes de la Ley 1753 de 2015, que consiste en aumentar el acceso y calidad de la educación.
Los intervinientes presentan posiciones distintas. Algunos (IES) coadyuvan la demanda, mientras que otros, como la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación y la Procuraduría General de la Nación, estiman que existe una relación de conexidad evidente entre el artículo demandado y el componente de movilidad social del Plan Nacional de Desarrollo. Es la Presidencia de la República la autoridad que desarrolla con mayor profundidad el argumento, y afirma que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, un documento de importancia cardinal para la comprensión de esta normativa, se habla de la necesidad de transferir recursos y funciones del Fodesep al Icetex.
En criterio de la Corte, este cargo cumple el requisito de claridad, pues no existe dificultad alguna para comprender la censura propuesta en la demanda; certeza, dado que parte de una interpretación razonable del artículo 95 del PND 2014-2018; especificidad en la medida en que el actor despliega un esfuerzo por mostrar específicamente la ausencia de conexión entre esta disposición y la materia general del Plan; pertinente, pues el artículo 158 de la Carta, en efecto, exige una conexión entre las leyes y las normas que las integran (más allá de las reglas especialmente establecidas para la ley del Plan, asunto que corresponde al estudio de fondo del cargo); y suficiente, pues genera una duda inicial sobre la presunción de constitucionalidad de la norma demandada, y un problema de relevancia constitucional.
Quinto cargo. Omisión legislativa relativa.
Según este cuestionamiento, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, al no incorporar en la norma cuestionada determinados ingredientes, necesarios para evitar una violación a diversas normas constitucionales y, especialmente, a distintos derechos de las IES asociadas al Fodesep.
El actor indica que tales ingredientes se refieren a la ausencia de las normas necesarias para la liquidación de la entidad, el pago de las acreencias o, en general, el manejo de pasivos del Fodesep, una vez se produzca su liquidación, o la fuente de los recursos para asumir los costos de la liquidación del Fodesep y para asumir el detrimento patrimonial que se generará a estas entidades. Así, plantea que se configuran todos los elementos especiales de este tipo de cargos:
(i) La norma de la que se predica el cargo, que es el artículo 95 del PND 2014-2018; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de casos análogos a los regulados por la norma que deberían hallarse contenidos en el texto normativo cuestionado o la omisión de un ingrediente o condición esencial para armonizar el texto legal con la Carta Política; (iii) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la exclusión de casos o ingredientes que debieron ser regulados, pues en este caso no hay justificación alguna de la norma; (iv) la generación de una desigualdad negativa en la medida en que se permite la exclusión injustificada de la participación del Gobierno Nacional bajo normas distintas a las que operan para las IES vinculadas al Fodesep; y (v) la existencia de un deber específico y concreto del orden constitucional, que el actor encuentra en los artículos 58 y 333 de la Carta, que ordenan al Estado promover las formas solidarias de propiedad.
Este cargo, en concepto de la Sala, es evidentemente inepto. La omisión legislativa relativa es un supuesto de control de constitucionalidad excepcional, de manera que el accionante debe satisfacer plenamente cada una de las cinco condiciones descritas. Aunque el actor se refiere a cada una de éstas, en criterio de la Sala al momento de demostrar la existencia de un mandato legal que, de forma precisa, clara y directa, ordenara la inclusión del conjunto de supuestos que el demandante echa de menos, no lo logra. Esta regulación incluye un régimen de liquidación, el modo de atender pasivos laborales y las partidas correspondientes a los gastos que el gobierno deberá asumir por concepto de liquidación del Fodesep, y por un eventual detrimento patrimonial a las IES.
Sin embargo, ni el artículo 58 ni el artículo 333 contiene una orden específica y directa en lo que tiene que ver con el Fodesep, entre otras razones, porque esta entidad es de origen legal, y no constitucional. Invocar un mandato de amplia determinación como el fomento a la economía y las entidades de economía solidaria no es suficiente para demostrar que, de este, se desprende concretamente la obligación de incluir un amplísimo número de normas, como las descritas por el actor. Este punto demuestra, además, que se pretende utilizar el criterio de omisión legislativa para un fin que no es el contemplado por la jurisprudencia constitucional: crear una regulación integral sobre una materia determinada.
En consecuencia, el cargo carece de suficiencia.
Sexto cargo. Violación al derecho a la personalidad jurídica de Fodesep.
Afirma el accionante que el Congreso de la República vulneró el artículo 14 de la Constitución Política porque desconoció el derecho a la personalidad jurídica del Fodesep, en perjuicio de sus acreedores, asociados, trabajadores proveedores. Considera que al autorizar al Gobierno Nacional el retiro de los aportes de la Nación que a la fecha de entrada en vigencia del PND 2014-2018 se encontraran en el Fodesep y no estuvieran comprometidos presupuestalmente, se desconoció la personalidad jurídica del Fodesep.
La comprensión del argumento supone profundizar en cada una de las premisas defendidas en la demanda:
(i) El Fodesep es una persona jurídica de naturaleza solidaria, mixta, sin ánimo de lucro, conformada por otros asociados (IES públicas y privadas), que deriva su personería jurídica de la ley y requiere para su funcionamiento de un aporte estatal.
(ii) El retiro de la Nación deja un vacío jurídico al fondo. Lo priva de su personalidad jurídica, lo convierte en una entidad de hecho, lo hace inviable y, al hacerlo, obliga a las demás asociadas, las IES, a asumir los costos de la liquidación del fondo.
(iii) La violación de la personalidad jurídica del Fodesep implica la violación de derechos de las IES, en la medida en que el Congreso autoriza el reintegro de los aportes del Gobierno Nacional de una forma anormal, extraña, ajena y distinta a las establecidas en la ley para la disolución y liquidación de una organización de naturaleza solidaria y mixta.
En cuanto al contenido del derecho a la personalidad jurídica, el actor cita la Sentencia C-306 de 2004(26), según la cual “si a la entidad que se crea se le reconoce personalidad jurídica (…) esa condición de sujeto de derecho la hace titular de todos los atributos de la personalidad y entre ellos de un patrimonio”; en Sentencia T-184 de 2004(27), “citando a la Sentencia T-441 de 1992(28) [la Corte] hace referencia a los derechos fundamentales de las personas jurídicas y el alcance de su protección, así: ‘para los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela se debe entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte (artículo 11); prohibición de desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradante (artículo 12); el derecho a la intimidad familiar (artículo 15); entre otros. || Pero otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino también en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de libertad o realizar los intereses comunes. \\ En consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino en tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales, en cada caso concreto, a criterio razonable del juez de tutela”.
Culmina el actor su exposición con esta breve frase: “es el caso de Fodesep”.
En criterio de la Corte, si bien este cargo resulta a primera vista insuficiente para generar una duda de inconstitucionalidad sobre la norma demandada, debido a que no se percibe que esta liquide o disuelva el Fodesep, lo cierto es que el actor despliega un esfuerzo argumentativo que hace plausible esta premisa inicial, que orienta el resto del análisis, gracias a la citación de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acerca de la naturaleza del Fodesep.
El razonamiento de la demanda cobra entonces sentido en la medida en que fue esta corporación la que, al momento de evaluar la regulación especial del Fodesep planteó que este es una entidad pública constituida por aportes mixtos, privados y públicos, lo que explica que, en criterio del actor, el retiro de los aportes del estado tenga por consecuencia la pérdida de personería de la entidad.
Es preciso, en este punto, hacer dos aclaraciones: los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil no son normas jurídicas que se integren al parámetro de control de constitucionalidad, como tampoco ocurre con el conjunto de normas legales que invoca el actor para explicar su punto de vista; y el actor no ha demostrado, hasta este punto, que el Fodesep haya sido liquidado por el legislador al expedir el Plan Nacional de Desarrollo. Lo que observa la Corte, en cambio, es que el actor logra evidenciar que el retiro del dinero del Estado puede generar consecuencias relevantes y de naturaleza normativa (no fáctica) en la subsistencia de la entidad.
Ello demuestra que la demanda satisface el principio de certeza. Sin embargo, no se observa en el razonamiento expuesto en este punto de la demanda, la razón específica por la cual ello está prohibido por la Constitución, especialmente, cuando el artículo 14 Superior, invocado como parámetro de control, se limita a establecer que toda persona tiene derecho a la personalidad jurídica. La jurisprudencia que trae a colación el actor tampoco permite superar este cuestionamiento (es decir, por qué la modificación de las condiciones de funcionamiento del Fodesep por vía legal supone un problema de relevancia constitucional), pues este se concreta en señalar que en el orden jurídico colombiano las personas jurídicas son, excepcionalmente, titulares de derechos fundamentales, y que la personalidad jurídica es uno de los que resulta compatible con su naturaleza.
Sin embargo, la Sala observa que, a pesar de que el cuestionamiento presentado en el sexto cargo no tiene suficiente fuerza de convicción para generar un problema autónomo, algunos de los argumentos presentados dentro del cargo denominado octavo permiten comprender los motivos que llevan al actor a considerar que este cambio viola la Constitución Política:
Como, de acuerdo con el inciso 2º del artículo 95 del PND 2014-2018, el Gobierno Nacional podría retirarse del Fodesep (o retirar su participación) por un mecanismo distinto al que deben utilizar las demás asociadas, y ello implica un cambio en las reglas de juego que precisamente estableció al Estado cuando, a través del artículo 89 de la Ley 30 de 1992, las invitó a hacer parte de esta forma asociativa de administración, esta situación supondría (siguiendo el razonamiento del demandante) un cambio sorpresivo en las reglas de juego, incompatible con el principio de legalidad y especialmente con la prohibición de adoptar medidas arbitrarias.
En ese orden de ideas, en aplicación del principio pro actione, la Sala considera posible extraer un problema jurídico específico: si la decisión legislativa de recuperar los aportes de la Nación al Fodesep no comprometidos presupuestalmente atenta contra el derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que crea una forma diferencial de retiro del Gobierno Nacional, supuestamente carente de justificación, y supone una decisión arbitraria, adoptada unilateralmente, y orientada inequívocamente a modificar las reglas del juego que el propio Estado creó para invitar a las IES a hacer parte del Fodesep.
Séptimo cargo. Violación al derecho a la igualdad.
El accionante estima que el artículo 95 del PND 2014-2018 viola el principio de igualdad, en la medida en que el legislador creó un modo de retiro de aportes del Fodesep únicamente aplicable a uno de sus socios, el Gobierno Nacional, distinto y favorable en relación con el régimen general, contenido en la Ley 79 de 1988, que rige las entidades de economía solidaria, y en los estatutos de la misma entidad (artículo 24).
La Corte observa que este cuestionamiento no satisface el requisito de suficiencia, en el contexto del principio constitucional de igualdad. Es así porque, si bien el actor argumenta que el Gobierno Nacional recibirá un trato distinto en lo que tiene que ver con los aportes que ha transferido a Fodesep, y en comparación con las instituciones de educación superior, omite un paso esencial, antes de entrar al desarrollo de un test de igualdad.
El actor no demuestra que el Gobierno Nacional y las IES se encuentren en la misma situación de hecho, desde un punto de vista constitucionalmente relevante, en lo que tiene que ver con su participación en Fodesep. No presenta, en efecto, argumento alguno destinado a comprobar esa premisa, imprescindible para sostener la existencia de una violación al principio de igualdad, porque este mandato exige un trato igual de situaciones o personas ubicadas en un plano de igualdad en los hechos.
Así las cosas, el resto de la argumentación del demandante, orientada a demostrar que el Congreso persigue un fin prohibido por la Constitución a través de un medio igualmente prohibido se torna irrelevante, toda vez que no se identificaron dos sujetos o grupos de sujetos entre quienes realizar la comparación y el derecho a la igualdad tiene un carácter eminentemente relacional.
El cargo es, por lo tanto, insuficiente.
Octavo cargo. Desconocimiento de los derechos de asociación y debido proceso de las instituciones de educación superior vinculadas al Fodesep.
El demandante asegura que la norma demandada es contraria al derecho a la asociación de las instituciones de educación superior vinculadas al Fodesep porque no permitió su participación en la adopción de la decisión de transferir los aportes que hacía la Nación al Icetex. Sostiene que las reformas que hizo la norma se debían hacer a través de la asamblea general del fondo, de conformidad con sus estatutos. En su criterio, “lo que es inconstitucional es que lo haga a través de reglas especiales que desconocen los estatutos bajo los cuales se afiliaron los demás asociados y sin consideración alguna por sus derechos”(29). En consecuencia, estima que el derecho a la asociación se desconoció porque no se tuvieron en cuenta los procedimientos pactados por los asociados del fondo, en lo que tiene que ver con la devolución de aportes y disolución del mismo.
Precisa que, según la Ley 30 de 1992 el Fodesep se conformaría con las instituciones privadas y oficiales que voluntariamente decidieran participar con sus aportes, y con los del Gobierno Nacional, provenientes del presupuesto anual (artículo 90, Ley 30 de 1992). Sostiene que, de acuerdo con el artículo 21 de los estatutos del Fodesep, las sumas entregadas por el Gobierno Nacional hacen parte de una cuenta patrimonial independiente y solo pueden ser reintegradas en caso de liquidación del fondo.
Considera que, aunque la norma no lo dice directamente, esta dispone la liquidación del Fodesep y sostiene que, para ello debía surtirse el procedimiento de la Ley 79 de 1988, que define la conformación de la asamblea y los mecanismos de toma de decisiones. En especial, dispone que la transformación, fusión y disolución para liquidación requerirá el voto favorable de las dos terceras partes de los asistentes. Añade que esta ley prima sobre cualquier otra, por ser de carácter especial y, para respaldar su postura, cita un concepto del Consejo de Estado (número interno 1972, C.P. Gustavo Aponte Santos). Concluye que las instituciones de educación superior tenían derecho a participar en la decisión que implicaría la disolución y liquidación del fondo.
Finalmente, sostiene que la norma demandada desconoce el debido proceso porque “se aplican reglas desfavorables a situaciones jurídicas ya consolidadas, esto es, a situaciones jurídicas regidas por los estatutos [del Fodesep]”(30). En su criterio, el gobierno se apartó de los procedimientos pactados previamente en los estatutos para la liquidación del fondo, que exigían la participación de las IES asociadas y, en cambio, adoptó una decisión unilateral que, por ese motivo, resulta arbitraria, desproporcionada y contraria a las normas aplicables.
Si bien las afirmaciones del actor acerca de la violación al derecho de asociación de las IES son genéricas y por lo tanto no satisfacen el requisito de especificidad (se limitan a mencionar una violación, sin aportar argumentos que demuestren su configuración), aquellos correspondientes al presunto desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, derivados de una actuación sorpresiva que el actor estima arbitraria, será analizado de forma conjunta con el sexto cargo, como se explicó en el estudio de aptitud de este último.
Noveno cargo. Trasgresión a la obligación de promover la economía solidaria.
De acuerdo con el noveno cuestionamiento elevado por el actor al artículo 95 del PND 2014-2018, el Gobierno Nacional desconoció la obligación de fomentar las organizaciones de economía solidaria, básicamente porque, como indicó en otros cargos, la norma implica o tiene por consecuencia la disolución de la personería de Fodesep, lo que supone una afectación para las IES que la conforman.
Este cargo es, evidentemente, inespecífico e insuficiente, pues el accionante se limita a mencionar una eventual violación, sin explicar el mecanismo por medio del cual se concreta. En lo que tiene que ver con un mandato tan amplio, como el de fomentar las instituciones de economía solidaria, resulta insuficiente sostener que la norma podría hacer imposible el desarrollo de las funciones del Fodesep o llevar a su disolución. Para construir un cargo de inconstitucionalidad en relación con las normas superiores citadas, el actor tendría que demostrar, específicamente, que el legislador tiene prohibido el traslado de recursos del Fodesep a otra entidad que, de acuerdo con las bases del Plan Nacional de Desarrollo, deberá asumir también la función de fomentar la oferta educativa, como ocurre con el Icetex. (Este aspecto, contenido en el documento de las bases del Plan, será expuesto a fondo al momento de analizar la presunta violación al principio de unidad de materia).
Décimo cargo. Inconstitucionalidad del inciso primero del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (PND 2014-2018), por consecuencia.
El actor sostiene que, si se declara la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 95 de la Ley 1753 de 2015, entonces el inciso 1º generará la duplicidad de funciones, y de destinación de recursos del Estado, entre el Icetex y Fodesep.
Este cargo satisface plenamente los requisitos argumentativos, pues, a pesar de su sencillez construye un problema jurídico de clara relevancia constitucional, inteligible, basado en una interpretación razonable de la disposición cuestionada (siempre que se declare inexequible el inciso segundo), a partir de la presunta violación de una norma constitucional (el artículo 209, sobre los principios de la función pública) y capaz de generar una duda de constitucionalidad inicial.
La Sala abordará este cuestionamiento, siempre y cuando alguno de los cargos elevados contra el inciso 2º del artículo 95 de la ley del Plan prospere. De no ser así, como sostiene el accionante, una de sus premisas iniciales carecería de certeza.
Como consecuencia del análisis recién analizado, la Corte procederá al estudio de los cargos segundo, cuarto, sexto y octavo (de forma conjunta). Además, también se estudiará el cargo diez en caso de que prospere el cargo sexto en conjunto con el octavo.
En virtud de los antecedentes de la demanda y las conclusiones presentadas en el análisis de aptitud de la misma, corresponde a la Corte establecer si:
Si el Congreso de la República desconoció el principio de unidad de materia al incorporar en el Plan Nacional de Desarrollo una norma que sólo tiene que ver con la estructura de un organismo diseñado como una forma solidaria de financiamiento de infraestructura y otras necesidades de las instituciones de educación superior públicas y privadas.
En efecto, la Proposición 148 —Senado—, no fue objeto de discusión.
Si el legislador violó el derecho al debido proceso de las IES pertenecientes a Fodesep, debido a que el retiro de la participación estatal del organismo, comportaría su disolución, en contra de las reglas de juego previamente pactadas, bajo las cuales se invitó a las IES a participar en esta forma asociativa, y en condiciones que atentan contra su patrimonio y sus derechos adquiridos.
En caso de que la Sala responda afirmativamente uno de estos problemas jurídicos, deberá determinar si el inciso primero (subsistente) supone un desconocimiento a los principios de la función pública, al permitir una duplicidad de funciones y destinación de recursos entre dos órganos o entidades estatales: el Icetex y el Fodesep.
Con fines de claridad expositiva, y tomando en cuenta que los cargos son muy disímiles, la Sala abordará integralmente cada uno de los problemas jurídicos (sus fundamentos normativos y su análisis de fondo).
Principio de consecutividad en el trámite legislativo e instrumentalidad de las formas Sentencia C-162 de 1998, como precedente aplicable al caso objeto de estudio.
Como lo ha señalado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, el principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales(31). Entretanto, el principio de identidad flexible reclama que el proyecto de ley que cursa en el Congreso de la República sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios; esta unicidad del proyecto, sin embargo, no implica rigidez en los contenidos, sino que es compatible con la posibilidad de que las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones o supresiones a su articulado, y que las eventuales discrepancias sean superadas mediante el trámite de la conciliación. Tal ha sido el sentido dado a estos principios, entre otras, en las sentencias C-940 de 2003(32), C-273 de 2011(33), C-277 de 2011(34), C-369 de 2012(35), C-084 de 2013(36), C-850 de 2013(37), C-386 de 2014(38) y C-882 de 2014(39). En todas ellas es claro que los referidos principios exigen que el trámite de un determinado contenido normativo surta la regla de los cuatro debates y que las modificaciones que durante ellos se introduzcan mantengan relación con el contenido general de la ley y, en caso de discrepancias, sean sometidas al trámite de conciliación a efectos de asegurar la identidad de los contenidos aprobados por ambas cámaras.
Asimismo, en algunos pronunciamientos esta corporación ha sostenido que se infringe el principio de consecutividad por elusión del debate o de la votación, cuando en el trámite de un proyecto de ley se omite la discusión o votación de alguno de los artículos que lo integran o de las proposiciones formuladas en el curso de los debates parlamentarios. Así lo ha sostenido, entre otras, en las sentencias C-801 de 2003(40), C-839 de 2003(41), C-1056 de 2003(42), C-1147 de 2003(43), C-1152 de 2003(44), C-372 de 2004(45), C-754 de 2004(46), en todas las cuales fueron declaradas inexequibles normas en cuyo trámite la Corte juzgó que existió infracción constitucional, por cuanto en algunos de los debates reglamentarios la discusión o votación de los contenidos correspondientes había sido diferida de las comisiones a la plenaria o, en algunos casos, de la plenaria de la corporación donde culminó el trámite a la Comisión de Conciliación; asimismo, se presentaron como contenidos “nuevos” temas que en realidad habían sido abordados, pero no votados, en etapas anteriores del trámite. Esta relación entre el principio de consecutividad y la exigencia de deliberación fue explicada ampliamente en la Sentencia C-168 de 2012(47), ampliamente reiterada, y precedente relevante para la discusión del caso concreto. Por lo tanto, la Corte reitera ampliamente lo expresado por la Sala en aquella oportunidad.
La jurisprudencia de esta corporación ha destacado la importancia del debate parlamentario en la realización del principio democrático y la significación que, en ese contexto, tienen las distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes.
En la Sentencia C-760 de 2001(48), la Corte expresó que las normas que, tanto en la Constitución como en la ley Orgánica del Reglamento del Congreso, regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir las diferentes corrientes del pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan la representación popular y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión.
La Constitución, en sus artículos 145, 146, 157 y 160, señala los elementos fundamentales que deben reunir los debates: (i) el número mínimo de congresistas que deben estar presentes para iniciar la deliberación de cualquier asunto, así como para adoptar decisiones (artículo 145, CP), (ii) la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación, salvo que la Constitución exija una mayoría especial (artículo 146, CP), (iii) el carácter imperativo de los debates en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (artículo 157, CP), (iv) la necesaria publicidad de lo que va a ser sometido a debate como presupuesto mínimo para garantizar la participación efectiva de los congresistas (artículo 157, CP);en quinto lugar, el período mínimo que debe mediar entre debates como garantía de que la decisión del Congreso sobre el proyecto de ley es producto de una reflexión ponderada (artículo 160, CP) y (vi) la votación de lo discutido como finalización del debate (artículo 157, CP).
A su vez, la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso de la República, fija algunos de los parámetros que deben cumplir los debates parlamentarios o que sirven de orientación sobre la materia, entre los cuales se encuentran la definición legal de debate (artículo 94, inciso 1º,); el momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2º, 157 y 176); el quórum deliberatorio y decisorio (artículos 95, y 117 a 119); las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105); el trámite de las ponencias (artículos 150, 153, 156, 157, 171, 174, 175 y 176); el trámite de las proposiciones (112 a 115); las enmiendas a los proyectos (artículos 160, 161, 162, 177, 178 y 179), o la forma de conciliar las diferencias entre lo aprobado en una y otra Cámara, en los términos del artículo 161 de la Constitución (artículos 186 a 189).
Estas reglas se orientan a asegurar a existencia de un debate legislativo y la realización de principios sustantivos, como la adecuada formación de la voluntad legislativa, de manera libre e ilustrada, el respeto por la regla de la mayoría, los derechos de las minorías, la existencia de oportunidades suficientes de deliberación y la publicidad de los asuntos debatidos.
También en un amplio número de pronunciamientos, la Corte se ha referido al significado del debate, como instrumento para la configuración de la voluntad legislativa. “[S]i bien ha reconocido que la misma remite al sentido que esa palabra tiene en el idioma castellano, también ha señalado que “(…) la interpretación correcta de los términos ‘discusión y debate’ es la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general.’ En ese contexto, por ejemplo, ha dicho la Corte que, de manera general, es propio del debate parlamentario ‘(…) la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio (...)’,pero también ha declarado que, de conformidad con su definición legal, puede decirse existe “debate” aun cuando no haya controversia. En ese sentido, ha dicho que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, por debate debe entenderse “[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación...”, lo cual quiere decir que lo relevante es que el asunto se ponga a consideración de la respectiva célula legislativa y que exista oportunidad para que los congresistas intervengan en relación con el mismo, sin que tal intervención, que es potestativa de cada cual, resulte un presupuesto para la aprobación del proyecto”(49).
Tras recordar esos elementos centrales acerca de los debates en el Congreso de la República y su importancia para la realización del principio democrático, la Corte señaló que los requisitos constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes no tienen como finalidad obstruir o dificultar tal proceso, sino que deben interpretarse al servicio del fin sustantivo que cumplen, dado que éstas no tienen un valor en sí mismo. (Sentencias C-055 de 1995(50), C-760 de 2001(51), C-737 de 2001(52)).
Así, pasó a referirse al principio de instrumentalidad de las formas que, de acuerdo con la Sentencia C-737 de 2001(53), puede concebirse bajo la siguiente perspectiva:,“(…) las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo (…)”, y resulta aplicable en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. También con base en la providencia mencionada, señaló la Corte que el principio tiene dos consecuencias, en apariencia contradictorias, pero en realidad complementarias:
De un lado, la Constitución consagra un Estado social de derecho, que busca realizar ciertos principios y valores materiales (CP arts. 1º y 2º), y señala explícitamente que en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial (CP art. 228). Por ello, esta Corte siempre ha interpretado el alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. (…)
Pero de otro lado, lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos. Por ello, aunque la Constitución de 1991 flexibilizó las reglas de aprobación de las leyes, el respeto de esas normas procedimentales no ha perdido su importancia, por los valores superiores que estas disposiciones protegen”. (C-737 de 2001(54)).
Por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto integral del trámite legislativo. De manera general, ha señalado la Corte que “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, (…)”.
Al analizar la trascendencia de un vicio de forma, insistió la Corte, es preciso tener en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, así como el conjunto integral del trámite legislativo y señaló que “(…) el principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2º de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías.”
Con base en ese conjunto de argumentos, el Pleno de la Corte arribó a las siguientes consideraciones, plenamente relevantes para la solución del problema de estudio que corresponde definir a la Sala:
“[…] el debate parlamentario se surte en un escenario deliberativo complejo que tiene su propia dinámica y que exige de los participantes una actitud activa en el ejercicio de sus derechos y sus obligaciones. Éstos deben promover sus iniciativas, advertir las circunstancias que consideren susceptibles de afectar el trámite o de lesionar su derecho de participación y emplear, con un mínimo de diligencia y vigor, las herramientas que el ordenamiento jurídico pone a su alcance en el escenario político de los debates. No es de recibo la actitud deliberadamente pasiva orientada a pre-constituir un vicio, como tampoco es admisible la omisión negligente de quien, por cualquier razón no justificada, se margina del debate y solo cuando éste ha concluido, después de la votación, presenta objeciones que, oportunamente puestas a consideración de la corporación, a través de los mecanismos procedimentales específicamente previstos para el efecto, habrían permitido evitar o subsanar determinadas irregularidades de trámite. Quien debiendo actuar y teniendo la posibilidad de hacerlo se abstiene, no puede pretender luego suplir su omisión trasladando la controversia, que debió surtirse en el curso del debate legislativo, a la instancia del control de constitucionalidad. En esa línea, por ejemplo, la Corte ha señalado que no existe vicio de procedimiento con aptitud para provocar la declaratoria de inexequibilidad de una norma, cuando no se tramita una proposición, si quien la presentó no puso la diligencia necesaria para impulsar su consideración y la decisión en torno a la misma. Así, en la Sentencia C-1040 de 2005 […] la Corte declaró que las actitudes reticentes de los congresistas en el curso de los debates y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática y concluyó que en el caso sometido a su consideración no había vicio de procedimiento atribuible a la ausencia de trámite de unas proposiciones, porque quienes las presentaron, a pesar de haber tenido una participación activa en el debate legislativo “(…) en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva.”
En principio, es en el propio debate, empleando la mecánica que la Constitución y la ley han previsto para ello, en donde deben tramitarse las discrepancias y hacerse valer las garantías que el procedimiento legislativo ha previsto. Solo aquellas irregularidades que trasciendan ese ámbito, o, porque habiendo sido planteadas, no fueron atendidas, o porque fueron inadvertidas, o porque no tuvieron ocasión de expresarse, tendrían la virtualidad de plantearse como eventuales vicios de procedimiento”.
A partir de la jurisprudencia y las subreglas expuestas, entra la Corte a resolver el segundo problema jurídico planteado:
De acuerdo con el accionante, la Proposición 148 fue presentada por el Senador Senén Niño y posteriormente desapareció del debate, sin haber sido nunca objeto de discusión o deliberación, y especialmente, sin que se haya mencionado en la sesión plenaria del Congreso, de 5 de mayo de 2015. La Presidencia de la República estima que el actor no tiene razón, pues es posible observar que en esa sesión sí se llevó a cabo la discusión de la Proposición 148, en tanto que otros intervinientes plantean que, si bien no fue objeto de deliberación, el Senador proponente, Senén Niño Avendaño, mantuvo una conducta negligente o indiferente, lo que termina por subsanar la presunta irregularidad, al decir del precedente establecido en Sentencia C-168 de 2012 (Ministerio de Educación y como argumento secundario, la Presidencia de la República.
Para resolver el cargo, la Sala efectuará una síntesis de lo ocurrido en la Sesión de 5 de mayo de 2015, con base en la Gaceta 1022 de 2015 del Congreso de la República y, posteriormente, analizará estos hechos a la luz de la jurisprudencia relevante.
Lo ocurrido en sesión de 5 de mayo de 2015, en plenaria del Senado (Gaceta 1022 de 2015):
El 5 de mayo de 2015, en Sesión plenaria del Senado se habló de las proposiciones sustitutivas. El Senador Rodrigo Villalba Mosquera afirmó:
“[…] El acuerdo de la subcomisión es que podamos votar en bloque estos textos de los siguientes artículos 2º, 4º, 10, 17, 19, 21, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 40, 42, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 48, 59, 60, 61. Yo hago la pausa donde para la serie. 61, 67, 68, 71, 72, 73, 78, 79, 81, 86, 91, 92, 96, 99, 100, 102, 104, 105, 106, 108, 110, 118, 119, 120, 122, 123, 124, 135, 128, 130, 136, 137, 139, 145, 146, 137, 154, 155, 156, 159, 174, 176, 177, 178, 179, 182, 186, 191, 196, 200, 203, 204, 206, 207, 208, 216, 222, 226, 230, 233, 235, 239, 242, 243, 244, 248, 252, 253, 255, 259, 261 y los artículos nuevos aprobados en la Cámara que tienen el siguiente título, bicentenario de la independencia nacional, transferencias de zonas francas y entidades territoriales, del giro directo en el régimen contributivo, política pública inclusión social y productiva, depuración contable, transparencia, democracia y modificación de licencias urbanísticas.
Eso es el paquete señor Presidente de la proposición de la subcomisión”.
(págs. 20-21, Gaceta 1022 de 2015).
Posteriormente, intervino la Senadora Rosmery Martínez, con el propósito de solicitar, entre otros aspectos, la discusión acerca de una proposición presentada por ella sobre el artículo 96 del proyecto de ley (hoy artículo 95 del PND, demandado):
“Gracias Presidente. El bloque que se va a votar en este momento, está el artículo 96 y está el artículo 226, como veo que aquí vamos a votar en bloque, yo le solicito a usted señor Presidente [y continúa con sus argumentos sobre el artículo 226]. […] Y fuera de eso, señor Presidente y compañeros, quiere acabar con el Fodesep, Instituto que ayuda a los institutos técnicos y tecnológicos de Colombia y hoy quiere agrupar el Fodesep, en un nuevo componendo (sic), que quiere nebulosa la señora [Ministra] para que el Icetex siga prestándole a las instituciones técnicas y tecnológicas en infraestructura. Váyanse para el sur de Colombia, váyanse para el norte de Colombia y el occidente a ver cómo son las instituciones técnicas y tecnológicas de Colombia, que da vergüenza cómo los colombianos están estudiando con instituciones del Estado que ni siquiera están actualizados en la tecnología de punta.
Yo sí le pido a los compañeros que no vayan a hacer esa masacre de votar esos dos artículos […] Y usted señor Ministro, usted el año pasado y el periodo pasado fortaleció Fodesep, y hoy usted mismo señor Ministro quiere ayudar y coadyuvar a acabar el Fodesep, ¿dónde están las políticas de paz, equidad y educación que prolonga (sic) el gobierno de Juan Manuel Santos? […]”
Momentos después, retoma la palabra el Senador Rodrigo Villalba Mosquera:
“Bueno. Yo creo lo siguiente, aquí hay dos proposiciones sobre la mesa. Una que ya leímos, que es la de votar un bloque de 102 artículos, que tiene que tener explicación, esto no es que sea el bloque por el bloque, porque la gran mayoría de esos artículos tienen proposiciones; y tendrán que analizarse (…) y votarse previamente, ese es un debate que lo estamos hablando en bloque pero tiene que hacerse como debe hacerse. Y, simultáneamente, hay una proposición del Centro Democrático, que pide que se excluyan unos artículos […] Yo creería y les pido […] que con la metodología que vamos a utilizar para el gran bloque, no va a haber el problema de falta de garantías para discutir el articulador con las proposiciones porque las vamos a dar; vamos a decir: el artículo tal, presenta tantas proposiciones, una sustitutiva, tantas de tipo alternativo, bien puede ser aditivas o modificatorias […]” (pág. 25, Ibídem).
Posteriormente se hace referencia a los artículos que el partido Centro Democrático solicitó excluir de la votación en bloque, entre los que no se encuentra el 96, que concierne a la Sala. Después de que se votara negativamente la propuesta del Centro Democrático, afirma el Senador Rodrigo Villalba Mosquera:
“Presidente. Bueno, colegas. No vamos a someter, para tranquilidad de todos, la proposición que había recomendado, pero vamos a seguir la misma metodología. Entonces, en el bloque, el delegado que la subcomisión escogió, el Senador Fernando Duque, va a explicar artículo por artículo, cuántas proposiciones tiene, qué proposiciones son sustitutivas, cuáles son alternativas, cuáles son modificativas y vamos air manejando artículo por artículo. Siga, Doctor Duque”. Después, el Senador ponente Luis Fernando Duque García expresa:
“Bueno, a partir de este momento vamos a leer las proposiciones que tiene el siguiente bloque de artículos: el artículo 4º […] El 96, financiación de proyectos - IES […] Vamos, entonces, a leer las proposiciones que tienen cada uno de los artículos. Estas proposiciones no tienen aval del gobierno, entonces, el ministro solicita que sean negadas”.
De acuerdo con la gaceta 1022 de 2015 (págs. 29-32), el Senador ponente Luis Fernando Duque comenzó a identificar las proposiciones mencionadas y se refirió a los artículos 4º, 10, 15, 16, 17, 19, 20, 22, 42, 45, 50, 59, 60, 61, 67, 68, 69 y 73. Al terminar, indica “y falta una que me acaban de entregar acá, sobre el artículo 16, Sistema de información de metrología legal y Sistema de certificados de conformidad, sin aval del gobierno, fue presentada por la Senadora Maritza Martínez Aristizábal”, de manera que no se encuentra constancia de que haya sido leída la Proposición 148.
Tras otras discusiones en las que se solicitaba la exclusión de determinados artículos de la votación en bloque, el mismo Senador Duque García expresó:
“Presidente. Bueno, entonces, hemos acabado de leer todas las proposiciones que no tienen aval en los diferentes artículos que habíamos propuesto para que se votaron en bloque. Señor Presidente, ¿qué es lo que hay que hacer ahora de acuerdo al procedimiento? Que se ponga a votación, entonces, para que sean negadas las proposiciones, el bloque de proposiciones, de los artículos que no fueron leídos, con excepción de algunas aclaraciones de artículos que se dijeron (sic) no se iban a tener en cuenta en este bloque”.
Momentos después, el Senador Segundo Senén Niño, responsable de la proposición 148, interpeló, con el fin de expresar lo siguiente:
“Gracias, señor Presidente. Lo que yo quiero es que ordenemos ese tema de la discusión de las proposiciones que seguramente como no tienen el aval del gobierno, porque aquí el santo y seña, la patente, que debe tener una proposición es el visto bueno del Gobierno Nacional; pero me parece que es muy importante que las razones que movieron a los Senadores de la República a presentar proposiciones, sean de conocimiento de la Nación y el Senado en su conjunto. El que se le dé la oportunidad a los proponentes de que podamos expresar los fundamentos y las circunstancias, de por qué presentamos esas proposiciones. Señor Presidente, para que esto no quede en anónimos, sino que sepa cuáles son los motivos que llevaron a que grupos importantes de Senadores, hayamos propuesto cambios en el Plan Nacional de Desarrollo” (pág. 32, Ibídem).
Luego, el Senador Luis Fernando Duque García, continúa:
“[…] Entonces, los que no se van a votar, de las proposiciones que no tenían aval […] el 96 […]. Estos, entonces, son los artículos a los que vamos a negar las proposiciones en bloque y posteriormente los vamos a votar en bloque como vienen en la ponencia.
Entonces, señor Presidente. Para que por favor se pongan en bloque estas proposiciones que fueron leídas a cada uno de los artículos, los ponentes sugieren que se voten negativamente y posterior (sic) votamos como viene de la ponencia los artículos
Ok, señor secretario, abra el registro.
Para votar lo que acaba de leer en la última.
Está abierto el registro, el ponente solicita votar negativo.
La Presidencia somete a consideración de la plenaria las proposiciones modificatorias a los artículos […] 96 […] presentadas que no tienen aval del gobierno […] cerrada la discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria las modificaciones propuestas? Abre la votación e indica a la secretaría abrir el registro electrónico para proceder en forma nominal.
La Presidencia cierra la votación, e indica al a secretaría cerrar el registro electrónico e informar el resultado de la votación.
Por el Sí: 32(55)
Por el NO: 50
TOTAL: 82 votos”
(Gaceta 1022 de 2015, págs. 33)”.
Así las cosas, encuentra la Sala que, en efecto, la proposición sustitutiva 148, presentada por el Senador Senén Niño en el trámite del proyecto que dio lugar al Plan Nacional de Desarrollo no fue leída, ni discutida en ningún momento del trámite legislativo. Sin embargo, los hechos descritos en la Gaceta 1022 de 2015 acerca de lo ocurrido en la plenaria del Senado, evidencian que en el marco de la discusión la Senadora Rosmary Martínez intervino con el fin de defender una proposición presentada por ella acerca del artículo 96 del proyecto de ley, relativo al Fodesep y el financiamiento de las IES. Acreditan, así mismo, que durante la discusión se hallaba presente el Senador Senén Niño y que este último intervino con el fin de solicitar una explicación más profunda y detallada de los motivos que suscitaron cada una de las proposiciones leídas por el Senador Ponente Luis Fernando Duque, y con el fin de manifestar que, en su criterio, sólo se estaban aprobando las proposiciones avaladas por el Gobierno Nacional.
Después de su intervención, el Senador Senén Niño también participó de la votación destinada a la aprobación o rechazo de las proposiciones presentadas contra un número amplio de artículos, incluido el 96 del Proyecto de ley, hoy 95 del PND 2014-2018.
En ese orden de ideas, es claro, de acuerdo con las subreglas sentadas por la jurisprudencia constitucional, que el Congresista no desplegó un mínimo de diligencia, y no intervino, ni presentó una moción específicamente destinada a exigir la discusión de la Proposición 148, situación en la que, de acuerdo con las subreglas establecidas por la jurisprudencia constitucional y reiteradas en los fundamentos normativos de esta providencia, debe concluirse que la irregularidad no tiene la fuerza necesaria para provocar la invalidación de la norma.
Principio de unidad de materia: aspectos generales y aplicación específica en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo (reiteración de jurisprudencia)(56).
El principio de unidad de materia constituye un instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa(57), que se concreta en una restricción deliberativa temática(58), en beneficio de un diálogo coherente, informado y productivo al interior del cuerpo legislativo en cada uno de sus procesos, y de una óptima asunción de las normas legales por parte de la sociedad en general, y de sus destinatarios en particular. Al respecto, en la Sentencia C-025 de 1993(59), la Corte manifestó que:
“41. La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.”(60).
Normativamente el mandato referido está previsto en los artículos 158 de la Constitución, que establece que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles aquellos textos que no guarden relación con aquella, y otorgando competencia al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que contravengan este principio(61); y, 169 ibídem, que establece la conexión que debe existir entre el título de la normativa y su contenido.
Su alcance, pacíficamente aceptado desde los primeros pronunciamientos relevantes de la Corte, no debe llevar a una restricción injustificada del bien que pretende proteger, la vigencia del principio democrático; por lo tanto, el principio de unidad de materia no debe entenderse de manera estricta(62), como sinónimo de simplicidad temática(63), sino que su cumplimiento se identifica a través de un estudio guiado por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, destinado a verificar la conexión entre las disposiciones que integran el conjunto normativo y el núcleo (o los núcleos) de su contenido. Esa conexión, por su parte, no debe ser directa ni estrecha, puede ser material, causal, teleológica o sistemática(64). En este sentido, en la Sentencia C-188 de 2006(65), la Corte Constitucional sostuvo que:
“… Dicha relación de conexidad normativa, además, no tiene que ser directa ni estrecha y ‘puede manifestarse de diferentes formas: bien sea que exista entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una misma causa u origen (causal), o en las finalidades que persigue el legislador con su creación (conexidad teleológica). O que razones de técnica legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación’.”
La trascendencia de los valores sobre que protege el principio de unidad de materia y su alcance, han permitido considerar que su quebrantamiento no es objeto de subsanación por el órgano legislativo(66). Además, la Corte ha sostenido que el estudio de un cargo por presunta violación de este principio, previo cumplimiento de las cargas argumentativas por el demandante, exige determinar (i) la línea temática que estructura la ley y (ii) la disposición que presuntamente es ajena a esa línea, para luego (iii) efectuar un análisis sobre la relación entre esta y aquella, que permita concluir si existe o no una conexión en los términos ya explicados.
En los casos en que se cuestiona la violación del principio de unidad de materia en relación con la ley por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, el estudio se aparta de la flexibilidad que lo caracterizado por regla general, debido a las particularidades que ostenta esta normativa en el marco constitucional vigente, como a continuación pasa a sintetizarse(67).
1. La fórmula social y de derecho adoptada por el Constituyente de 1991 para la configuración estatal, consecuencia de la comprensión que venía construyéndose de tiempo atrás tanto internacional como nacionalmente sobre el rol del Estado, se refleja en la vinculación de la actuación de sus autoridades al cumplimiento de finalidades relacionadas con la promoción de la prosperidad general, la efectividad de los derechos y deberes previstos en la Carta(68), el bienestar general y la calidad de vida de la población(69).
El compromiso por la satisfacción de unas condiciones adecuadas para el desarrollo de una vida digna, exigió al constituyente la configuración, entre otros asuntos, de un régimen económico en el que la planeación juega un papel fundamental y que inspiró la creación de un instrumento como el Plan Nacional de Desarrollo, que cuenta con su propia fuerza de ejecución. Sobre el cambio generado por la Constitución de 1991 en este ámbito, se pronunció la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-478 de 1992(70) en los siguientes términos:
“El sistema de planeación que trae la C.P. de 1991 (capítulo 2, Título XII), se diferencia del anterior en tres aspectos fundamentales: a) propicia un sistema transparente. En los Consejos de Planeación, a todo nivel, intervendrán representantes de la ciudadanía y de los sectores en que ésta se divide (art. 340); b) la participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, órgano consultivo del gobierno para la elaboración del plan nacional (art. 340), participan directamente en la elaboración del plan (art. 341 C.P./91); c) buscar convertir el instrumento de planeación una realidad. Si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones (parte del PND), el gobierno lo pondrá en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley (art. 341 inciso 3º C.P./91)”.
El Plan regulado en el Capítulo 2 del Título XII de la Carta, dedicado al régimen económico y de la hacienda pública, se ha considerado como la expresión suprema de la función de planeación(71), radicada con prioridad en el poder ejecutivo, pero con participación de diferentes actores, incluido el Congreso de la República.
2. En concreto, este mecanismo estratégico se estructura a iniciativa del Ejecutivo porque pretende materializar el programa de gobierno en virtud del cual es elegido el primer mandatario y, por lo tanto, este instrumento —con vigencia cuatrienal— permite organizar su actuación durante el periodo respectivo(72). Ahora bien, aunque su configuración parte de la iniciativa gubernamental, el artículo 341 de la Constitución exige que en su formulación participen las autoridades de planeación de las entidades territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura y que, antes de la radicación en el Congreso, para su aprobación, se remita al Consejo Nacional de Planeación(73) para que este emita concepto, y el gobierno pueda valorarlo.
Remitido el proyecto al Congreso, la Constitución establece restricciones materiales y temporales para su actuación. Frente a las primeras, el artículo 341 prevé que las inconformidades del órgano legislativo sobre la parte general del proyecto, no impiden su puesta en marcha por el Ejecutivo en lo que sea de su competencia (inciso 2º ídem); y, sobre el plan de inversiones públicas, establece que el Congreso puede efectuar modificaciones, siempre que atiendan al principio de sostenibilidad financiera, aunque aquellas que impliquen autorizaciones sobre el incremento de endeudamiento o inclusión de proyectos de inversión no considerados en el documento inicial, requieren visto bueno del gobierno (inciso 4º ibídem).
En cuanto a la restricción temporal, la parte final del inciso 3º del artículo 341 de la Constitución estipula que, transcurrido el término de 3 meses contado a partir de la radicación del proyecto sin haberse obtenido su aprobación, el gobierno puede poner en vigencia el Plan de Inversiones mediante decreto con fuerza de ley.
De acuerdo con el artículo 339 de la Carta, el Plan Nacional de Desarrollo cuenta con una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general está integrada por: (i) propósitos y objetivos nacionales a largo plazo, (ii) metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y (iii) estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; mientras que el plan de inversiones contiene los presupuestos plurianuales para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión, así como la indicación de los recursos financieros requeridos para su cumplimiento, en un marco de sostenibilidad fiscal(74). Finalmente, sobre la ley que adopta el plan de inversiones, la Constitución establece que tiene prevalencia sobre las demás leyes, y que sus mandatos “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, (…)”.
Esta última disposición es concordante con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 150 de la Carta, que le otorga competencia al Congreso de la República para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas, incluyendo las “medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”.
— De las disposiciones y precisiones referidas, es oportuno destacar los siguientes aspectos iniciales: (i) el Plan Nacional de Desarrollo está integrado por diversos temas, por lo que la jurisprudencia de esta corporación ha afirmado que es una ley multitemática(75); (ii) la ley que aprueba el plan de inversiones ostenta un estatus especial, que no debe confundirse con aquél propio de la ley orgánica que se ocupa de regular en su integridad el procedimiento y otros aspectos relacionados con la expedición del Plan Nacional de Desarrollo; (iii) la expedición del Plan prevé restricciones en la actuación del órgano legislativo, que no operan en la generalidad de los casos en los que ejerce su competencia constitucional de configurar el derecho positivo; y, (iv) el plan de inversiones no es solo un instrumento técnico de presupuesto, sino que incluye verdaderos mandatos con contenido normativo, que tienen como finalidad garantizar la materialización de los objetivos propuestos por el Ejecutivo. Sobre este último aspecto, la Sentencia C-305 de 2004(76) sostuvo que:
“No obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene “la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en un período plurianual”, las únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas, sino que dichas estrategias también pueden consistir en normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”.
— Ante las particularidades del Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia de esta Corte ha afirmado que el principio de unidad de materia debe ser reinterpretado, lo que implica, principalmente, que el examen de constitucionalidad por su presunto quebrantamiento tornarse más estricto, pues de no ser así, perdería su contenido, con grave afectación de los principios de coherencia, racionalidad y transparencia de la actividad legislativa. La fuente normativa clave para la comprensión de su alcance en este ámbito regulativo se encuentra en el artículo 3º, literal m), de la Ley 152 de 1994, “Por la cual se establece la ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, que prevé la coherencia como uno de los principios generales que guían la actuación de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en relación con la planeación.
Según el principio de coherencia, la unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo hace referencia a una relación efectiva entre, por una parte, los programas y proyectos y, por otra, las estrategias y objetivos; por lo que la Corte ha entendido que lo característico en estos casos es la necesidad de que exista una conexión teleológica (de medio a fin) entre las previsiones instrumentales y el contenido general, la cual debe ser directa e inmediata, por oposición a lo eventual y mediato(77). En la Sentencia C-305 de 2004(78) la Corte precisó que:
En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un vínculo razonable con el tema central del debate”.
Aunado a lo anterior, la Corte ha destacado que la variedad temática propia de la ley del Plan Nacional de Desarrollo no admite, tampoco, desbordar el objetivo para el cual fue prevista esta normativa por el Constituyente, es decir, que la ley del plan no puede ser instrumentalizada para “llenar vacíos o inconsistencias que presenten leyes anteriores(79) o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación(80)”(81).
En conclusión, el juicio que debe efectuar la Corte Constitucional para efectos de determinar la sujeción al principio de unidad de materia sobre normas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo, comprende (i) la identificación de la disposición que presuntamente es ajena a la ley, con el ánimo de determinar si es de naturaleza instrumental; (ii) el estudio de las metas, objetivos, planes o estrategias que en la parte general tengan relación con aquella; y, (iii) finalmente, la determinación de si entre el medio y el fin existe una conexidad directa e inmediata(82).
Inexistencia de violación al principio de unidad de materia.
Según se ha indicado, el actor considera que el artículo 95 del Plan Nacional de Desarrollo desconoce el principio de unidad de materia pues, si bien uno de los ejes del plan es la educación (planteado en el eje temático de paz, equidad y educación) y es claro que una de las estrategias centrales de esta normativa es la de cerrar las brechas de calidad y acceso en la educación superior, existentes entre distintos segmentos de la población y diversos ámbitos territoriales. Sin embargo, argumenta el demandante, ello no implica que cualquier norma que hable de la educación satisfaga el requisito de unidad de materia, especialmente, en el ámbito del Plan Nacional de Desarrollo, donde se exige una conexidad concreta y directa.
Argumenta que la norma demandada no comparte ni motivos ni fines con la línea estratégica del Plan, en materia educativa, pues no sólo carece de fundamento en la parte general del plan, sino que además se opone directamente al fin de mejorar la educación superior, entre otros medios, fortaleciendo la oferta. Todo lo anterior, debido a que la norma, al prever el retiro de los aportes de la Nación al Fodesep genera la disolución de la entidad y afecta intensamente la situación (especialmente la situación financiera) de las IES vinculadas a este fondo.
En criterio de la Corte, si bien el argumento del actor resulta sólido, el estudio cuidadoso del Plan Nacional de Desarrollo desvirtúa su punto de vista.
Para empezar, como lo acepta el actor, la educación es uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo, definido en el artículo 3º de la Ley 1753 de 2015, junto con la paz y la equidad. Según la disposición, “El Plan asume la educación como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos”. Estos pilares, a su vez, se concretan en seis estrategias transversales (competitividad e infraestructura estratégicas; movilidad social; transformación del campo; seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; buen gobierno y crecimiento verde). La estrategia de movilidad social incorpora a su vez el interés por cerrar las brechas que se perciben en diversos segmentos de la población (y diversos órdenes territoriales), en lo que tiene que ver con el acceso a, y la calidad de, la educación superior o terciaria.
Dentro de esa estrategia, precisamente, se encuentra la decisión cuestionada, de transferir recursos y funciones al Icetex. El Documento de las Bases del Plan, que se remite por parte del gobierno al Congreso de la República al comienzo del trámite legislativo, y que es incorporado a la ley citada(83), habla directamente de esta iniciativa. Así, en el documento mencionado se encuentra una referencia específica a la necesidad de fortalecer la oferta y a la intención de hacerlo mediante una priorización y focalización de los esfuerzos estatales en el Icetex. Veamos, cómo la iniciativa se relaciona directamente con el documento de las Bases del Plan (especialmente, cfr. págs. 72-80, Gaceta del Congreso 033 de 2015).
Capítulo IV. Colombia la más educada, acápite C, objetivos y lineamientos generales.
“Varias explicaciones se encuentran detrás de estos resultados. Aspectos como la fragmentación de las jornadas escolares, las falencias en los incentivos para profundizar la profesionalización docente, la insuficiente infraestructura y el reducido acceso a la educación superior asociados con sus altos costos, junto con las debilidades académicas producto de la deficiente calidad de la educación básica y media, son ingredientes que contribuyen a complicar este panorama. Por último, se debe tener también en cuenta el difícil tránsito y la desarticulación entre la educación media y superior, así como los retos de pertinencia y calidad en estos niveles.
[…] La educación es el eje principal sobre el cual se fundamenta esta visión. Mediante la educación, Colombia debe formar los ciudadanos que requiere para la construcción de una paz duradera, de una sociedad más equitativa, y para el desarrollo económico sostenible. La educación de calidad permite a las personas adquirir los conocimientos y las competencias necesarias para participar en actividades productivas, accediendo a ingresos y activos que permiten su movilidad social. De esta forma, la educación se convierte en la herramienta más poderosa para promover la equidad y la paz. De igual manera, a través de la educación, las personas desarrollan las habilidades que requieren para la interacción con otros, la convivencia pacífica, el respeto de los derechos y la diferencia, y la adaptación al cambio climático y cultural. Por estas razones, es fundamental que el país haga una apuesta decidida por el mejoramiento integral de la educación. Con este referente Colombia debe, en primer lugar, transformar su sistema educativo. El país requiere un sistema de formación que permita a los estudiantes no solo acumular conocimientos, sino saber cómo aplicarlos, innovar, y aprender a lo largo de la vida para el desarrollo y actualización de sus competencias. En segundo lugar, el país debe promover espacios de divulgación y formación dentro del sector educativo y otros ámbitos que faciliten los procesos de transformación cultural y actitudinal necesarios para el avance del país en aspectos sociales, ambientales, institucionales, y para el establecimiento de una paz sostenible. || En este sentido, la apuesta del país se debe orientar, en un primer frente, al sistema educativo con estándares de calidad, que lo posiciones como la nación con el nivel educativo más alto de la región. Lo anterior implica expandir aún más las coberturas en todo el sistema, con la premisa de la expansión del acceso con calidad. Para esto, los docentes, la infraestructura, la jornada de estudio, la institucionalidad, y la asignación de recursos deberán fortalecerse a fin de promover un avance sustancial de todo el proceso de formación, cerrando brechas con las naciones líderes en educación en el mundo, y al interior del país entre zonas urbanas y rurales y entre regiones […]” (Bases del Plan, pág. 97, Gaceta 33 de 2015) (destaca la Sala).
Objetivo cerrar las brechas en acceso y calidad a la educación, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos.
“[…] Estos instrumentos se complementarán y articularán con el esquema de certificación de competencias laborales que lidera el Ministerio del Trabajo y con el sistema nacional de información de demanda laboral que administra el DANE.
2) Financiación para el acceso a la educación superior
— Financiamiento de la oferta de educación superior: para aumentar la cobertura de la educación superior es necesario aportar los recursos temporales que permitan realizar inversiones en infraestructura y en la formación de los docentes en doctorados y maestrías. Para realizar estas inversiones es importante focalizar los esfuerzos de financiación de Findeter, Icetex, regalías y otras fuentes gubernamentales. Además, para la educación superior pública deberán buscarse mecanismos para garantizar flujos estables de recursos en el tiempo. En este sentido, se suscribirán acuerdos de desempeño con las instituciones de educación superior que permitan el acceso a recursos con compromisos para el mejoramiento de la calidad de la educación. || Con el fin de ampliar y hacer más eficiente el acceso al crédito por parte de las instituciones de educación superior, éstas podrán acceder a crédito de financiamiento para su desarrollo a través del Icetex, el cual asumirá las funciones del Fondo para el Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep).
Así las cosas, sin duda alguna el artículo demandado guarda relación con la iniciativa política y normativa que se refleja en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Cosa distinta es la valoración política y de conveniencia que cada ciudadano puede defender en torno a esa medida, y que también, en su momento, se manifestó en el trámite de la ley del plan. Pero el principio de unidad de materia no exige contrastar la norma demandada a partir de un parámetro político. Ni siquiera admite adelantar un control de conformidad con otros mandatos de la Corte, sino verificar la coherencia con la materia (en este caso una de las materias) central desarrollada por la ley correspondiente, como un presupuesto para el cumplimiento del artículo 158 Superior.
Demostrada entonces la relación, estrecha y directa, entre el artículo 95 del PND 2014-2018 en los términos expuestos, la Sala declarará su exequibilidad, por el cargo analizado.
Debido proceso, principio de legalidad e interdicción de la arbitrariedad (Reiteración de jurisprudencia)
“(…) el derecho al debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”.(84)
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley, que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.(85) Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos.(86)
Esas garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el derecho para esas hipótesis.(87)
Desde este último conjunto de mandatos, el principio de legalidad posee un valor adicional a los ya mencionados. El principio concreta un mandato consustancial al constitucionalismo: la interdicción de la arbitrariedad y su remplazo por una racionalidad instrumental al logro de la dignidad humana; la adopción de decisiones razonables, entendidas como aquellas que persiguen los fines esenciales del Estado y especialmente la efectividad de los derechos fundamentales; y la elección de medios que no afecten o sacrifiquen intensamente otros principios del orden superior.
Dentro de las garantías del debido proceso el principio de legalidad ocupa un lugar central. Este principio cumple, en el marco de un Estado constitucional de derecho, un conjunto de finalidades significativas. Permite a los ciudadanos ajustar su conducta al marco de los mandatos elegidos en el foro democrático para el desarrollo de la vida social en armonía y para la consecución de los fines esenciales del Estado. Además, posee un valor epistémico, pues el ciudadano conoce, gracias al principio de publicidad, lo que está permitido y lo que está prohibido desde el punto de vista del derecho, y representa una garantía primordial para la libertad humana, gracias a la cláusula de cierre, según la cual todo aquello que no esté expresamente prohibido por la ley debe considerarse permitido.
Desde otra orilla, la que corresponde a las autoridades públicas, el principio de legalidad enmarca toda actuación del Estado y sus órganos, encauza el ejercicio de sus funciones y permite un control social y jurídico de las medidas adoptadas por estos órganos. El principio de legalidad, según el artículo 121 y los principios de la función pública genera para las autoridades una cláusula de cierre que posee un sentido opuesto a la que atañe a los ciudadanos. Las autoridades sólo pueden hacer aquello expresamente permitido u ordenado por las leyes (o el orden jurídico, en sentido amplio).
Ahora bien, en el seno de un ordenamiento caracterizado como social y constitucional de derecho, el principio de legalidad debe aplicarse de conformidad con los mandatos superiores de la Constitución y bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, especialmente relevantes para evitar la lesión de los derechos fundamentales por una eventual aplicación de la ley que no tome en consideración las normas constitucionales sobre las que esta reclama validez y legitimidad.
Desde este último conjunto de mandatos, el principio de legalidad posee un valor adicional a los ya mencionados. El principio concreta un mandato consustancial al constitucionalismo: la interdicción de la arbitrariedad y su remplazo por una racionalidad instrumental al logro de la dignidad humana; la adopción de decisiones razonables, entendidas como aquellas que persiguen los fines esenciales del Estado y especialmente la efectividad de los derechos fundamentales; y la elección de medios que no afecten o sacrifiquen intensamente otros principios del orden superior(88).
Para comenzar, la Sala considera pertinente referirse a las normas legales invocadas por el accionante, así como al concepto 00058 de 2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se intenta explicar, in extenso, la naturaleza, funciones y características del Fodesep. Estas normas, así como el concepto citado, sin embargo, no hacen parte del parámetro de constitucionalidad de las leyes, pues, primero, son normas infra constitucionales y, segundo, son normas previstas en los estatutos del fondo.
La Corte, en cambio, considera que a partir de esas normas es posible deducir si, como lo indica el actor, se produjo un desconocimiento de derechos fundamentales al momento de adoptar la decisión legislativa destinada a liquidar la participación del Gobierno Nacional en el Fodesep.
El Fodesep es una entidad que posee un conjunto de características muy especiales, razón por la cual el Ministerio de Educación formuló hace unos años un conjunto de preguntas sobre su naturaleza jurídica a la Sala de Consulta y Servicio Civil, órgano que emitió el concepto número 00058 de 2010(89), correspondiente el 11 de febrero de 2010. A continuación se sintetizan los elementos centrales del concepto mencionado:
Origen legal: el Fodesep fue creado por la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, que en su artículo 89 dispuso se creación y estableció su objetivo de servir “como entidad promotora de financiamiento para proyectos específicos de las instituciones de educación superior y plantear y promover programas y proyectos económicos en concordancia con el desarrollo académico para beneficio de las instituciones de educación superior”.
De acuerdo con el mismo artículo, es una entidad de economía mixta, organizada bajo los principios de la economía solidaria, en la que pueden participar instituciones de educación superior, privadas y públicas. En efecto, el Fodesep se pensó como una entidad conformada por el Gobierno Nacional y las instituciones de educación superior que voluntariamente participar y, en ese marco, su patrimonio está conformado por (i) aportes del Gobierno Nacional y (ii) aportes voluntarios de las instituciones afiliadas.
El carácter mixto de la entidad hace referencia a esa composición de sus aportes, pero no a que se trate de una sociedad de economía mixta. Así lo demuestra la remisión expresa efectuada por la Ley 30 de 1992 a las normas que rigen las instituciones de economía solidaria, en la Ley 79 de 1988, que en su Capítulo IV, se refiere a otras formas asociativas (artículos 130 y 131, ibídem), rótulo bajo el que se hallaría el Fodesep.
Los artículos 130 y 131 de la Ley 79 de 1988 definen como otras formas asociativas a las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas. Entidades establecidas por la Nación, los departamentos y los municipios a través de normas contenidas en leyes, ordenanzas y acuerdos, y cuyo régimen es el definido en la Ley 79 de 1988, hasta que el Gobierno Nacional expida una reglamentación especial. Estas entidades poseen naturaleza pública y surgen por iniciativa estatal. En ese marco, la Ley 79 de 1988 confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para definir su naturaleza, objeto, funciones y demás características de estas instituciones.
En acatamiento de ese mandato, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1482 de 1989, ·por el cual se determinan la naturaleza, características, constitución, regímenes interno, de responsabilidad y sanciones y se dictan medidas para el fomento de las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas”, en el que incluyó un conjunto de medidas destinadas a “favorecer la prestación de servicios a la comunidad e impulsar su organización bajo la modalidad cooperativa, y garantizar el apoyo del Estado a aquéllas” (art. 1º, Decreto Ley 1482 de 1989).
El artículo 2º del mismo decreto (D.L. 1482/1989) establece que estas formas de administración poseen las siguientes características: (i) surgen por iniciativa de la Nación; (ii) poseen autonomía administrativa, económica y financiera, como entidades del sector cooperativo; (iii) se inspiran en el principio de participación democrática; (iv) tienen por objeto la prestación de servicios a los asociados, (v) establecen la ‘irrepartibilidad’ de las reservas sociales y, en caso de liquidación, del remanente patrimonial; (vi) destinan sus excedentes a la prestación de servicios sociales y al crecimiento de sus reservas y fondos; (vii) operan bajo el principio de libre ingreso y retiro de sus asociados y (viii) se constituyen con duración indefinida.
Así pues, Fodesep es una forma de administración pública cooperativa, que hace parte del sector cooperativo, surgida por iniciativa legal, y a la que pueden asociarse instituciones de educación superior públicas y privadas de los órdenes nacional y territorial.
La Ley 454 de 1998, que reguló diversos aspectos de las entidades de naturaleza cooperativa, mantuvo vigente la Ley 79 de 1988, de manera que no modificó ninguno de los elementos descritos, en lo que tiene que ver con el Fodesep.
El Fodesep fue objeto de reglamentación gubernamental a través del Decreto 2905 de 31 de diciembre de 1994, dictado “con el fin de definir su conformación, garantizar su desarrollo y el ejercicio pleno de sus actividades, así como establecer su vinculación con el sector central del Estado, y la inspección y vigilancia gubernamental a la que está sujeto”.
El Decreto define al Fodesep como una entidad de economía mixta del sector solidario, le otorga competencia al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (Dancoop), hoy Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria (Dansocial), para registrar la personería jurídica, ejercer la inspección y vigilancia y, además, lo vincula al Ministerio de Educación (artículos 1º, 4º y 5º); el artículo 2º, ibídem, señala que, para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 89 de la Ley 30 de 1992, el Fodesep debe realizar labores de carácter económico, administrativo, y de asesoría y fomento a las IES.
Mediante la Ley 573 de 2000, el legislador concedió al Presidente de la República facultades extraordinarias para dictar el régimen de liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional, el cual se expidió mediante Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. En el parágrafo 1º del artículo 1º, esta ley dispone que las entidades que tengan un régimen propio de liquidación, contenido en reglas especiales, seguirían rigiéndose por estas.
El conjunto de disposiciones citadas supuso una modificación parcial del artículo 24 del decreto 2905 de 1994, pues a partir de la vigencia de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República es el encargado de tomar determinaciones acerca de la transformación o disolución de las entidades administrativas del orden nacional. El procedimiento correspondiente, sin embargo, sigue siendo el del artículo 24 de la Ley 79 de 1988:
“Transformación y liquidación. El Fodesep sólo podrá transformarse o disolverse para liquidarse o fusionarse, por disposición legal, la cual determinará el destino de los aportes patrimoniales efectuados por el Gobierno Nacional. En lo demás el procedimiento de liquidación y la cancelación de las obligaciones se efectuarán conforme lo establece la Ley 79 de 1988 para organismos cooperativos” (artículo 37, DL 1482 de 1989 remite a las mismas normas de la Ley 79 de 1988, para las entidades del sector cooperativo).
Como el ingreso al fondo es voluntario, el procedimiento en caso de retiro de un afiliado, en condiciones normales de funcionamiento, es el contemplado en sus estatutos (artículo 17(90)), donde se establece que al retiro voluntario de un afiliado se efectuarán los cruces y compensaciones a que haya lugar. En caso de que el Presidente de la República ordene su liquidación, el pago de los aportes seguirá un orden de prioridad definido en el artículo 120 de la Ley 79 de 1988 (el pago de los aportes se encuentra como último ítem, después de los gastos de liquidación, los salarios y prestaciones sociales ciertos y causados, las obligaciones fiscales, los créditos hipotecarios y prendarios, las obligaciones con terceros y los aportes de los asociados).
Además, el artículo 21 de los estatutos del Fodesep señala que los aportes del Estado sólo se le reintegrarán en caso de liquidación del fondo. En criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el acto administrativo que ordene la liquidación, debería definirse el destino de esos recursos. Según la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Ministerio de Educación, el Icfes y el Icetex no podrían retirarse voluntariamente del fondo, sino únicamente al momento de su liquidación.
Para terminar, precisó la Sala citada que no existe duplicidad de funciones entre el Fodesep y el Icetex, pues (i) el Icetex, mediante Ley 1002 de 2005, se transformó en una entidad financiera de naturaleza especial, cuyo objeto consiste en brindar apoyo crediticio y subsidios para el acceso a la educación superior, bajo prioridades asociadas a la capacidad económica y el mérito académico. Por ello, entre sus funciones no se encuentran las de promoción o financiación de proyectos de las IES, que corresponden al Fodesep(91).
Así las cosas, el Fodesep es ciertamente una entidad de naturaleza especial: pública, pues surge por mandato de la ley y con la participación del gobierno; de economía mixta, debido a que sus aportes son en parte públicos y en parte privados; y solidaria, dado que la Ley 30 de 1989, al momento de su creación, estableció una remisión normativa a la Ley 79 de 1988, para definir sus reglas de funcionamiento y su forma de liquidación. Además, el Gobierno Nacional dictó normas especiales, como el decreto 2905 de 1994, de carácter reglamentario, complementado finalmente con las normas propias, contenidas en los estatutos de la Entidad, como manifestación de la voluntad de sus asociados (IES públicas y privadas, y Gobierno Nacional).
Ello explica que el problema jurídico parta de una premisa plausible: como lo demuestra una interpretación sistemática de la naturaleza del Fodesep, basada en el conjunto de normas ya mencionadas, es parte de su esencia la participación del Estado y, como se puede constatar en el trámite legislativo, el artículo demandado sí puede afectar su funcionamiento y llevar a su liquidación.
Ahora bien, debe precisarse que esta posibilidad no se concreta necesariamente a partir del mandato cuestionado, pues no resulta claro que el Fodesep no pueda funcionar como una asociación únicamente conformada por las IES, como manifestación de su autonomía, ni que se convierta en una institución de hecho, como supone el demandante y las organizaciones educativas que apoyan la demanda.
En lo que tiene que ver con el cargo objeto de estudio, a juicio de la Sala, los mandatos contenidos en el inciso 2º del artículo 95 del Fodesep tampoco conllevan el desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad; ni a la obligación constitucional de fomentar la economía solidaria, al menos por tres razones que se desprenden del análisis previo.
Primero, la norma demandada no liquida el Fodesep ni extingue su personería. Lo que ordena es que el Gobierno Nacional adelante las actuaciones necesarias para obtener sus aportes, con dos condiciones muy relevantes para el problema objeto de estudio: (i) estas actuaciones deben ser interpretadas como aquellas exigidas por el derecho vigente y no como vías de hecho, pues las autoridades públicas siempre deben actuar dentro del marco del derecho positivo; y (ii) esta decisión no involucra aportes que ya hubieran sido utilizados o se hallaren comprometidos por el Fodesep al momento de entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, lo que de desvirtúa la supuesta afectación desproporcionada al patrimonio de las IES o del propio Fodesep.
Segundo, porque en la medida en que el cargo se basa en una supuesta vulneración a las reglas de juego, es imprescindible señalar que entre ese conjunto de mandatos (la regulación previa), siempre ha existido la posibilidad de que el Fodesep se disuelva por disposición del legislador. Así se desprende, primero, el hecho de que su creación se dio por vía legal y no por mandato constitucional y, segundo, las propias normas citadas por el actor en las cuales se remite a la ley la definición del Fodesep y su eventual liquidación.
Es importante aclarar que lo afirmado en el párrafo anterior no contradice la conclusión según la cual la liquidación o disolución de la entidad no ocurrirá por mandato directo del artículo demandado, sino que se producirá cuando el gobierno adelante las actuaciones necesarias para ello. Lo que la Sala resalta es que si el legislador puede ordenar la disolución de la entidad no existe razón para que no pueda proferir una orden perentoria al gobierno, en el sentido de recuperar sus aportes no comprometidos presupuestalmente. La posición contraria supondría que el Gobierno Nacional tiene la potestad de liquidar el Fodesep en el marco de sus estatutos, pero el legislador no puede hacerlo, en aplicación de su facultad general de configurar el derecho.
Todo lo expuesto demuestra, para terminar, que no existe un desconocimiento a un derecho adquirido, pues, así como las IES voluntariamente decidieron participar del Fodesep, en un marco legal determinado, este mismo marco siempre tuvo presente la posibilidad de liquidación del fondo, por mandato de la ley. Es importante indicar que tampoco se percibe, a priori, la lesión de otros derechos, pues según la visión estratégica del Plan Nacional de Desarrollo y la propia norma demandada, el Estado deberá mantener una partida para apoyo a la oferta, sólo que esta será manejada, priorizada y focalizada por el Icetex.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional declarará exequible la norma cuestionada por los cargos analizados.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 95 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018), por los cargos analizados.
(5) Sentencia C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), C-1255 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) C-833 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa), entre otras.
(6) Al respecto, en la Sentencia C-330 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte: “No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa y C-978 de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva].
(7) M.P. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos).
(8) M.P. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
(9) Ver Gaceta del Congreso Nº 585 de 2015.
(10) Ver Gaceta del Congreso Nº 564 de 2015.
(11) En sesión plenaria de Senado de 6 de mayo, (Gaceta del Congreso Nº 585 de 2015), la Senadora Claudia López precisamente solicita votar el informe de conciliación. “Gracias Presidente y apreciados colegas, la verdad es como todos sabemos, este informe de conciliación no se puede cambiar, aquí podríamos debatir hora, no le podemos cambiar una coma, lo único que podemos hacer es votarlo positivamente o negativamente. Así que yo le pido señor Presidente, que ponga en consideración, que se ponga a votación y luego de ese resultado damos el debate necesario”.
(12) M.P. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
(13) M.P. Alberto Rojas Ríos. SPV. María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero López, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
(14) El Senador Senén Niño.
(16) (Observa la Sala, además, que el acta 55 de 2015, correspondiente a la sesión plenaria del Senado en la que se habló de las proposiciones y que, según la presidencia desvirtúa lo expresado por el actor fue publicada en noviembre de 2015, es decir, después de la presentación de la demanda).
(17) M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(19) M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(20) M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Jorge Iván Palacio Palacio.
(21) Sentencia C-082 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. Jorge Iván Palacio Palacio). En ese caso la Corte se inhibió, justamente, de fallar el fondo de un cuestionamiento por violación del principio de consecutividad, sobre la base de que “la demanda bajo estudio es sustancialmente inepta, toda vez que […] la actora, en el escrito de acusación, se limita a señalar que las citadas disposiciones fueron introducidas como artículos nuevos en el curso del tercer debate sin que sus temas fueran considerados en las instancias parlamentarias anteriores, omitiendo explicar, [así] fuera en forma sucinta, las razones o motivos por los cuales considera que sus textos son ajenos a las materias que habían sido objeto de previo debate así como a la finalidad y objetivo de la ley a la que se integran”.
(23) Sentencia C-369 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.
(24) Sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por cuanto —según la corporación— “el actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que “... los artículos y normas introducidos al proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto general del proyecto de ley, a las comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.
(25) Sentencia C-856 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad)”.
(26) M.P. Rodrigo Escobar Gil. SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería. Clara Inés Vargas Hernández.
(29) Página 34 de la demanda.
(30) Página 38 de la demanda.
(31) Excepciones referidas a la posibilidad de surtir debates en sesión conjunta, conforme a lo dispuesto en el artículo 169 del Reglamento del Congreso.
(32) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta decisión la Corte dijo que no hubo lugar a infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite de dos artículos de una ley que no formaban parte del proyecto de ley presentado por el Gobierno ante el Congreso, en tanto dichos contenidos fueron sometidos al trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Carta y además respondían a la materia del proyecto de ley.
(33) M.P. María Victoria Calle Correa. En esta ocasión la Corte sostuvo que no existe vulneración de los citados principios constitucionales cuando en la plenaria de la corporación donde inicia su trámite un proyecto de ley se introduce un artículo nuevo —en ese caso relativo a la modificación de las zonas de exclusión minera— que no había sido discutido y aprobado en el primer debate en la comisión respectiva, por cuanto el asunto relativo a la explotación minera en un marco ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de los cuatro debates reglamentarios.
(34) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En ella se declara exequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1340 de 2009, que había sido demandado por supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad, bajo el argumento que la competencia atribuida a la Aeronáutica Civil en la norma acusada no había estado presente en los tres primeros debates del proyecto de ley. La Sala desestimó el cargo por considerar que la inclusión de la norma acusada guardaba directa relación con el tema tratado en los debates anteriores, en relación con la centralización o no de esas facultades en materia de vigilancia, inspección y control de la libre competencia económica.
(35) M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. se desestimó el cargo formulado contra el artículo 52 de la Ley 1430 de 2010, al que se acusaba de sólo haber sido discutido y aprobado en segundo debate de la Cámara y el Senado, sin haber sido estudiado por las comisiones terceras de las mismas entidades en sus sesiones conjuntas.
(36) M.P. María Victoria Calle Correa, SPV. Nilson Pinilla Pinilla. Este tribunal concluyó que no existió vicio de trámite en relación con dos contenidos normativos que, si bien no estaban presentes en el texto aprobado en el Senado y sólo fueron introducidos durante el cuarto debate del proyecto ante la plenaria de la Cámara de Representantes, guardaban una estrecha y necesaria conexidad con la materia de la que se ocupaba el proyecto, razón por la cual la comisión de conciliación no excedió su competencia al incluir los artículos cuestionados en el texto final sometido a la aprobación de ambas cámaras.
(37) M.P. Mauricio González Cuervo. Se desestimó el cargo propuesto contra el artículo 3 de la Ley 1539 de 2012 (“Por medio de la cual se implementa el certificado de aptitud psicofísica para el porte y tenencia de armas de fuego y se dictan normas otras disposiciones”) tras concluir que, si bien algunos contenidos normativos del citado artículo no fueron objeto de consideración ni aprobación en tres de los cuatro debates reglamentarios, las divergencias se sometieron a la etapa de conciliación y los contenidos objeto de controversia guardaban relación con el tema del que se ocupa la ley.
(38) M.P. Andrés Mutis Vanegas. AV. Mauricio González Cuervo. En esta sentencia se declaró inexequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 (“Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”). La norma acusada, que otorgaba facultades al Presidente de la República para modificar la planta de personal de la Contraloría, no fue incluida en el proyecto inicial, ni se discutió y aprobó en primer debate en sesión conjunta de las comisiones tercera y cuarta de Senado y Cámara, y sólo fue introducida en el segundo debate en las plenarias. La Corte sostuvo que tal circunstancia, en sí misma, no supondría reparo constitucional alguno, pero que en este caso daba lugar a un vicio de trámite, por cuanto en el primer debate el tema estuvo por completo ausente de la discusión, que se enfocó en aspectos relativos a la modificación del Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, la falta de conexidad material del precepto acusado con la materia general de la ley no sólo suponía una infracción del principio de unidad de materia, sino que generó como resultado una vulneración adicional de los principios de consecutividad y de identidad flexible.
(39) M.P. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero. En esta sentencia la Corte concluyó que en el trámite del artículo 89 de la Ley 1676 de 2013 no existió infracción de los principios de consecutividad e identidad flexible, en tanto el tema específico objeto de controversia estuvo presente en los cuatro debates reglamentarios, aunque el mismo haya dado lugar a decisiones contrapuestas, y porque las comisiones de conciliación actuaron dentro de los límites de su competencia.
(40) M.P. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SPV. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte declaró inexequibles los artículos 48 y 49 de la Ley 789 de 2002, tras constatar que: (i) en el primer debate, surtido en sesión conjunta de las comisiones de Senado y Cámara, tales contenidos no fueron debatidos ni votados, pues en lugar de ello se postergó su consideración para el debate en plenarias; (ii) en segundo debate fueron aprobados en una de las plenarias, mientras que en la otra fueron retirados “para ser materia de discusión con más análisis en la comisión de conciliación”. Se estimó que hubo infracción del artículo 157 Superior, por cuanto las comisiones constitucionales y una de las plenarias omitieron cumplir con su deber de discutir y votar los contenidos normativos puestos a su consideración, para trasladarlo a otras células legislativas.
(41) M.P. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería.
(42) M.P. Alfredo Beltrán Sierra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Clara Inés Vargas, SV. y AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre Lynett y Rodrigo Escobar Gil.
(43) M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Eduardo Montealegre Lynett, SV. Manuel José Cepeda.
(44) M.P. Jaime Córdoba Triviño, AV. Manuel José Cepeda, SV. Eduardo Montealegre, SPV. Rodrigo Escobar Gil).
(45) M.P. Clara Inés Vargas, SV. Manuel José Cepeda y Álvaro Tafur Galvis, SV. Eduardo Montealegre.
(46) M.P. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Rodrigo Uprimny Yepes; SPV. Álvaro Tafur Galvis; AV. Jaime Araujo Rentería.
(47) M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(48) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Clara Inés Vargas Hernández. AV. Jaime Araujo Rentería.
(49) Así, en la Sentencia C-473 de 2004, la Corte puntualizó que “[n]inguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia”. Agregó la Corte que “[a]ún en materia impositiva donde impera la máxima ‘no tributación sin representación’, la Constitución exige que exista debate sobre la trascendencia de los tributos, sin proveer parámetros sobre la suficiencia del mismo, como se dijo en la Sentencia C-776 de 2004”.
En la aludida Sentencia C-473 de 2004 la Corte, después de puntualizar lo que debe entenderse por debate, según lo establecido en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y que, de acuerdo con esa disposición el mismo se inicia, “(…) al abrirlo el Presidente y termina con la votación general.”, realizó un pormenorizado recuento sobre las normas del reglamento del Congreso que regulan su trámite del Congreso, en los siguientes términos.
(51) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. SV. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Clara Inés Vargas Hernández. AV. Jaime Araujo Rentería.
(52) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis.
(53) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis.
(54) M.P. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Jaime Araujo Rentería y Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Tafur Galvis.
(55) Entre los votos por el sí, se cuenta el del Senador Senén Niño Avendaño.
(56) En este acápite se sigue la exposición realizada en la reciente Sentencia C-620 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(57) En tal sentido ver las Sentencias C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime); C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño, y SV. Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil; C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y SP. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, y SP. Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra; C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil, AV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda Espinosa, y SV. Eduardo Montealegre Lynett; C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda; C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil (unánime); y, C-822 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo, SV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
(58) Restricción que no debe ser entendida como una limitación general a la competencia del legislador, sino como una regla aplicable al interior de cada proceso deliberativo. En reciente decisión la Corte expresó: “Puede entonces decirse que no se trata de ‘un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado’ sino ‘una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado’”. C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo (unánime).
(59) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime).
(60) En pronunciamiento más reciente la corporación expresó que: “(…) exigir la coherencia normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en las leyes aprobadas” C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil (unánime). Y en la C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo (unánime), se afirmó que este principio “Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de publicidad (art. 209)”.
(61) Concordantes con el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.
(62) Ver, entre otras, las sentencias C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-328 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-714 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán Sierra; C-795 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes, y AV. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araujo Rentería; C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-154 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SP. María Victoria Calle Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado, Alfredo Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, y AV. Alejandro Linares Cantillo y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
(63) Al respecto ver las sentencias C-992 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, y C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta última se afirmó que: “Para la Corte la expresión ‘materia’ debe interpretarse desde una perspectiva ‘amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (…)”.
(64) Esta posición ha sido sostenida pacíficamente por la Corte también desde sus primeros pronunciamientos sobre el tema: C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C1185 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Carlos Gaviria Díaz, SV. Vladimiro Naranjo Mesa y Alejandro Martínez Caballero; C-714 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil, SV. Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán Sierra; C-104 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-188 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; y, C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
(66) Al respecto ver las sentencias C-670 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa (unánime). Sobre este tópico la referida decisión reiteró lo sostenido al respecto previamente por la Corte Constitucional en las sentencias C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (unánime); C-896 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo (unánime); y, C-581 de 2013. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos, SV. María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva; entre otras.
(67) En este acápite la Sala seguirá de cerca lo sostenido por la Corte Constitucional en las sentencias: C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda; C-394 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); y, C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares cantillo (unánime).
(68) Artículo 2º de la C.P.
(69) Artículo 366 ibídem.
(70) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(71) Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; y, C-557 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, SV. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(72) Artículo 341 de la Constitución Política dispone: “El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo
… y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo presidencial respectivo”. En la Sentencia C-539 de 2008 la Corte manifestó lo siguiente: “En buena medida la ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la concreción legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer mandatario, de ahí que sean explicables las restricciones que impone la Carta de 1991 al Congreso durante el trámite de esta ley (…)”.
(73) Su creación, naturaleza y conformación se establece en el artículo 340 de la Carta, destacándose para estos efectos la participación de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El artículo 342 establece que la ley orgánica que se profiera para reglamentar todo lo relacionado con la elaboración, aprobación y ejecución del Plan, establezca las disposiciones necesarias para el funcionamiento del Consejo.
(74) Las partidas y recursos aprobados en la ley del Plan, en todo caso, pueden ser modificados en las leyes anuales de presupuesto anual (inciso 3º del artículo 341 de la Carta).
(75) Ver, entre otras, las sentencias C-795 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e); AV. Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra; y, SP. Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo Escobar Gil; y, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-377 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería; y, SP. Jaime Córdoba Triviño; C-539 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; SP. y AV. Jaime Araujo Rentería; y, AV. Nilson Pinilla Pinilla; C-394 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); C- 670 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa y SV. Mauricio González Cuervo; y, C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo (unánime).
(76) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda.
(77) Al respecto ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda; C-795 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e); AV. Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra; y, SP. Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo Escobar Gil; y, SV. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-377 de 2008. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería; y, SP. Jaime Córdoba Triviño; C-394 de 2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto (unánime); C-016 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
(78) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SP. Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño, Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería; y, SV. Rodrigo Escobar Gil y Manuel José Cepeda.
(79) Sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004 y C-377 de 2008.
(80) Sentencia C-376 de 2008.
(81) Sentencia C-394 de 2012.
(82) Bajo esta comprensión, que estructural y sistemáticamente tiene su referente principal en la Sentencia C-305 de 2004, a la que se ha hecho referencia en varios apartados de este acápite, la corporación ha asumido el estudio en diferentes oportunidades de la constitucionalidad de disposiciones pertenecientes a los Planes Nacionales de Desarrollo, entre las que se encuentran las siguientes: C-573 de 2004, que se refiere a una disposición en la que se establece que las loterías asociadas tomarán decisiones por mayoría simple, inclusive para elección de gerente o representante legal. En esta oportunidad se declaró la inexequibilidad de la norma, por no presentar un vínculo directo con los objetivos y metas del plan; en la Sentencia C-795 de 2004, la Corte declaró la inexequibilidad de una disposición que modificaba la forma de nombramiento de los directores de las subsedes de Corporinoquía, por no cumplir con el criterio de conexidad directa; en la providencia C-377 de 2008 este Tribunal declaró la exequibilidad de una norma que autorizaba establecer un manual de tarifas mínimas para compra y venta de procedimientos en salud, entre otros elementos, por vincularse a la estrategia del mejoramiento del servicio de salud; a través del fallo C-539 de 2008 se declaró exequible una norma que creaba un centro de estudios legislativos, por encontrar que tenía relación directa con el fortalecimiento del sistema político y electoral. En la decisión C-714 de 2008 se declaró la exequibilidad de una disposición que contenía medidas para el desarrollo de la telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, por encontrarse el vínculo con la política de promoción de la reducción de la pobreza y promoción del empleo y equidad; por Sentencia C-394 de 2012, la corporación declaró ajustadas a la Carta las normas de expropiación de infraestructura de transporte, por vincularse a la política de infraestructura del transporte, vivienda y urbanismo. En el pronunciamiento C-670 de 2014, la Corte declaró ajustadas al ordenamiento superior unas normas que sujetan algunas operaciones de crédito de manejo de deuda pública y conexas a las normas sobre crédito público aplicables a las entidades del correspondiente orden administrativo, por tener conexidad con el principio de sostenibilidad de finanzas públicas. En la Sentencia C-016 de 2015 se afirmó la constitucionalidad del artículo 44 del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que modificó el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, y que regula sanciones en materia de tecnologías de la información y comunicación TIC, por considerar que tenía una conexión directa e inmediata con pilares y estrategias de la parte general del Plan. (Ver, Sentencia C-620 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa).
(83) Plan Nacional de Desarrollo. Ley 1753 de 2015, “ART. 2º—parte integral de esta ley. El documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como un anexo”.
(84) C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(85) La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa constituye una de las notas características de la Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que debe abordarse en esta decisión, ver la Sentencia C-980 de 2010.
(86) En la citada Sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto: “8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992, pág. 420]. Su objeto principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3. La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”.
(87) Ver, sentencias C-096 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-016 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
(88) Sobre la interdicción o erradicación de la arbitrariedad y su relación con el principio de legalidad, pueden consultarse las sentencias C-144 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo. SV. Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, C-378 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. SV. Jorge Iván Palacio Palacio. Luis Ernesto Vargas Silva. Alberto Rojas Ríos y Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-463 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. AV. Jorge Iván Palacio Palacio. Luis Ernesto Vargas Silva, C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva., C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
(89) Consejero Ponente: Gustavo Aponte Santos.
(90) Estatutos, artículo 17: “Cuando se produzca el retiro de una entidad afiliada se procederá a cancelar su registro, efectuar los cruces y compensaciones a que haya lugar y a devolver el saldo de los aportes, ahorros y demás derechos económicos que posea. La devolución se hará dentro de los noventa días siguientes a la desvinculación. Si el valor de las obligaciones de la entidad afiliada que se retira resulta superior al momento de sus aportes y demás derechos económicos, deberá pagar el remanente de acuerdo con los reglamentos. En caso de fuerza mayor o grave crisis económica de Fodesep, el consejo de administración podrá ampliar hasta en un año el plazo de devolución de las sumas a favor de la entidad que se retira.” (Los estatutos de Fodesep están publicados en el portal de la Entidad, www.fodesep.gov.co.
(91) Hasta acá la referencia al Concepto 0058 de 2010, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado interno 1972.