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Timestamp: 2013-12-11 17:19:33+00:00
Document Index: 151715326

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 14', 'art.\n6', 'art. 7', 'art.\n34', 'art.\n14', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art.\n14', 'art. 14', 'art.\n14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 97']

La Conferenza dei servizi. Semplificazione amministrativa nella Pubblica Amministrazione
Premessa Il processo di rinnovamento in itinere della Pubblica Amministrazione
ha coinvolto, in primo luogo, i modelli procedimentali operativi degli enti
pubblici. In proposito, negli ultimi tre lustri, si è assistito ad una progressiva
rivisitazione dei tradizionali canoni dell'agire amministrativo, nell'ottica
di un recupero di efficienza ed efficacia indispensabile alla realizzazione
di un apparato amministrativo moderno, il quale si ponga come interprete
degli interessi pubblici generali. In tale contesto si pone il superamento del modulo organizzativo della gerarchia
sicché, sviluppandosi i rapporti intersoggettivi ed interorganici
prevalentemente attraverso moduli improntati alla direzione ed alla equiordinazione,
sempre più spesso il procedimento amministrativo giunge a conclusione
attraverso l'esperimento di attività di concertazione, improntata
al coordinamento amministrativo 1. I procedimenti di concertazione possono essere intesi come il luogo della
negoziazione degli interessi tra le parti, ove non è il procedimento
che modula il negoziato, ma il negoziato che plasma il procedimento 2. Tra gli istituti chiave della semplificazione amministrativa, assume particolare
pregio la conferenza di servizi. Andremo ora ad analizzare l'essenza di tale
strumento di concertazione, rilevandone i caratteri fondamentali e le modalità operative,
in una visione evolutiva che ha registrato con la novella del 2005 3 alla
Legge sul procedimento amministrativo le sue ultime (per ora) battute. 1. La Conferenza dei servizi: origini e natura L'istituto della Conferenza di servizi viene originariamente previsto in
relazione ad alcune discipline di settore (Legge 21 ottobre 1987, n. 441,
sullo smaltimento di rifiuti; Legge 29 maggio 1989, n. 205, sui mondiali
di calcio), trovando poi collocazione generale e sistematica nella Legge
7 agosto 1990, n. 241 , sul procedimento amministrativo. Nonostante tale
generalizzazione il Legislatore ha continuato ad intervenire sull'istituto
in parola in relazione ad alcune materie specifiche, fino alla riscrittura
globale dell'istituto in termini generali ad opera della Legge 24 novembre
2000, n. 340 (Legge di semplificazione amministrativa 1999) 4. Ulteriori correzioni e novità sono state da ultimo introdotte dalla
Legge 11 febbraio 2005, n. 15 , con particolare riguardo alla conferenza
di servizi cd. decisoria. Con la conferenza di servizi si concentrano in un unico contesto logistico
e temporale le valutazioni e le posizioni delle singole amministrazioni portatrici
degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, al
fine di consentire il coordinamento tra le amministrazioni coinvolte e di
favorire l'intervento di accordi tra le stesse 5. Non vi è dubbio che la disciplina della conferenza di servizi è finalizzata
all'attuazione del principio di buon andamento dell'Amministrazione pubblica,
di cui all'art. 97 Cost., in quanto mezzo di semplificazione e snellimento
dell'azione amministrativa 6. Sulla natura giuridica della conferenza di servizi si è a lungo discusso,
ma tra le differenti posizioni dottrinali emergono sostanzialmente due tesi 7. La prima considera la conferenza di servizi quale organo amministrativo
collegiale di carattere straordinario, ragion per cui il provvedimento finale
sarebbe imputabile non alla P.A. procedente che convoca
la conferenza istruttoria � o alle Amministrazioni che esprimono i loro assensi
in quella decisoria - bensì alla conferenza stessa quale centro autonomo
d'imputazione. In merito alla seconda tesi sulla natura giuridica della conferenza di servizi,
essa la delinea come mero modulo organizzatorio, una forma di accordo tra
più organi di separate amministrazioni, privo di una propria individualità.
Tale tesi pone in rilievo che l'istituto si limita a facilitare il coordinamento
tra le singole autorità amministrative, unici centri di imputazione
volontaristica. Ne consegue che l'atto finale risulta imputato solo all'amministrazione
che adotta il provvedimento finale, ovvero alle altre amministrazioni che
manifestano le loro voluntates provvedimentali 8. Occorre precisare che l'istituto in parola riveste oramai una duplice funzione:
da un lato si presenta come modulo generale di semplificazione procedimentale,
dall'altro come strumento di coordinamento volto alla composizione dei differenti
interessi pubblici coinvolti in un dato procedimento e quindi alla individuazione
dell'interesse pubblico prevalente 9. Un'acuta dottrina ha osservato come i profili suevidenziati siano in realtà due
anime dello stesso istituto reciprocamente influenzatesi, le quali muovono
dall'idea del confronto intersoggettivo tra portatori di interessi differenti 10. Tale ultima tesi è stata avallata dalla Corte Costituzionale con
la Sentenza 10 marzo 1996, n. 79 (Redattore Mirabelli),
con la quale la conferenza di servizi è stata definita come « un metodo
che caratterizza il procedimento di raccolta, di valutazione
e di espressione dei diversi interessi , anche quando non modifica
le competenze in ordine ai singoli atti del procedimento (quali pareri, autorizzazioni,
concessioni, nullaosta) ed al provvedimento finale » . Ulteriore conferma 11 in tale direzione è intervenuta
ad opera del Consiglio di Stato, Sez. IV, con la Sentenza 9 luglio
1999, n. 1193 12, con la
quale si è stabilito che la conferenza di servizi è solo un
modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica
amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano. Merita di essere menzionata anche la Decisione del T.A.R. Lombardia,
Sez. III, 28 febbraio 2002, n. 888 13,con
la quale i Giudici amministrativi hanno precisato che la conferenza di
servizi, nonostante le innovazioni introdotte con la Legge n. 340 del 2000,
non costituisce un organo amministrativo collegiale straordinario, ma soltanto
un modulo procedimentale, ergo il provvedimento finale deve essere
imputato alle singole amministrazioni che formano la conferenza e adottano
l'atto finale. Si segnala infine la Sentenza del Consiglio di
Stato, Sez. IV, 7 maggio 2004 n. 2874 , ove si precisa che: «(�) la
conferenza dei servizi (in special modo quella c.d. decisoria), costituisce
un originale modulo organizzativo (funzionale alla concreta attuazione
dei principi costituzionali che presiedono all'azione amministrativa, come
individuati dall'articolo 97 della Costituzione) per l'acquisizione,
su di un dato provvedimento da adottare, dell'avviso di tutte le amministrazioni
preposte alla cura degli interessi coinvolti in quest'ultimo ,
idoneo a produrre l'auspicata accelerazione dei tempi procedurali (e dunque
la speditezza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa)
attraverso un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti: essa
non implica, tuttavia, la creazione di un apposito ufficio speciale della
pubblica amministrazione, separato dai soggetti che vi hanno partecipato (ex
pluribus, C.d.S., sez. V, 25 gennaio 2003, n. 349; sez. IV, 14 giugno 2001,
n. 3169), con la conseguenza che l'avviso espresso in conferenza
dei servizi dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti
resta pur sempre imputabile alle sole singole amministrazioni 14». La Legge 11 febbraio 2005, n. 15 ha eliminato la condizione del dubbio 15,
infatti con l'abrogazione del comma 2, dell'art. 14 -quater , è stata
soppressa la possibilità che la conferenza adotti autonomamente la
determinazione conclusiva del procedimento prescindendo dal dissenso di una
o più amministrazioni in posizione minoritaria 16. Infatti il nuovo art. 6 -bis della Legge n. 241 del 1990 dispone: «All'esito
dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui al
comma 3, l'amministrazione procedente adotta la determinazione
motivata di conclusione del procedimento , valutate le specifiche
risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse
in quella sede». In definitiva dovrà essere adottato un provvedimento finale conforme
alla determinazione conclusiva ex art. 6 -bis , il quale
sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla-osta
ecc. 2. Le diverse tipologie di conferenza La Legge n. 241 del 1990, distingue tre forme di conferenza di servizi: a) la conferenza istruttoria ; b) la conferenza predecisoria ; c) la conferenza decisoria . Tutte e tre hanno una funzione accelleratoria e di coordinamento, tuttavia
assolvono a funzioni differenti, pur partendo dalla medesima idea di fondo. 2.1 La conferenza istruttoria La conferenza istruttoria è prevista dall'art. 14, comma 1, della
Legge n. 241 del 1990, che dispone: «Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale
di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l'amministrazione
procedente indìce di regola una conferenza di servizi ». Si tratta della codificazione di quella che per anni è stata la prassi,
infatti vengono ascoltate tutte le Amministrazioni titolari di interessi
coinvolti dal provvedimento amministrativo, anche se non sono parti tipiche
del procedimento. Un'applicazione giurisprudenziale del suddetto principio è da rinvenirsi
nella Sentenza del T.A.R. Abruzzo 25 ottobre 2002,
n. 540 , relativa alla realizzazione della galleria di messa in
sicurezza del Traforo autostradale del Gran Sasso, rientrante tra le opere
strategiche da realizzare ai sensi della Legge 21 dicembre 2001, n. 443. Il Giudice amministrativo dichiarava l'illegittimità della conferenza
di servizi per una pluralità di vizi, tra i quali ai nostri fini rileva
quello della mancata convocazione delle A.S.L. competenti territorialmente,
nonostante fossero emerse problematiche di natura sanitaria 17. Inoltre possono anche essere invitati soggetti che hanno competenze solo
in fase di esecuzione, o comunque interessati: concessionari di servizi pubblici,
enti di settore, e anche soggetti privati (ad es. enti rappresentativi di
categoria) 18. La conferenza è indetta 19, ex art.
6 della L. n. 241 del 1990, dal responsabile del procedimento qualora sia
competente per l'adozione del provvedimento ovvero da quest'ultimo su proposta
del responsabile. L'invito alla conferenza presuppone l'identificazione dei soggetti coinvolti
e dell'oggetto della conferenza, ciò implica che nella comunicazione
debbano essere indicati il luogo e la data della conferenza con un congruo
preavviso temporale che consenta una preparata partecipazione da parte delle
amministrazioni convocate. Tali soggetti sono coinvolti nella fase istruttoria, escluso qualsiasi concorso
di tipo valutativo nella fase costitutiva, ove l'ente competente, esaminate
le varie istanze, esprimerà la decisione finale. Tuttavia l'Amministrazione
competente ad assumere la decisione deve tenere conto di ciò che è emerso
in sede di conferenza, cioè di tutti gli interessi in essa rappresentati. La conferenza è uno strumento che assolve, per le amministrazioni
pubbliche, alla stessa funzione che ha per i privati la partecipazione al
procedimento ex art. 7 e ss. della Legge n. 241 del 1990, con la
differenza che mentre per i privati la partecipazione è di tipo meramente
cartolare, per le Pubbliche Amministrazioni il Legislatore ha optato per
un'istruttoria aperta 20. La conferenza in parola semplifica le successive fasi del procedimento acquisendo
l'intesa con le altre Amministrazioni attraverso una �negoziazione informale�.
Data la pluralità di interessi pubblici coinvolti, con la conferenza
di servizi istruttoria si procede ad un concertato bilanciamento degli stessi. La caratteristica principale della conferenza istruttoria, sta nel fatto
che le sue risultanze non producono effetti giuridici sulla decisione finale.
Ciò significa che l'amministrazione che deve adottare l'atto finale
del procedimento non è tenuta ad attenersi a quanto emerso in sede
di conferenza. Essa infatti svolge una funzione strumentale di coordinamento
e di informazione, da cui non scaturisce alcun atto formale con rilevanza
esterna. Un esempio paradigmatico di tale tipo di conferenza lo rinveniamo all'art.
34 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.), che al comma 3 stabilisce: « Per
verificare la possibilità di concordare l'accordo di programma, il
presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una
conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate » . L'istituto de quo può riguardare anche una pluralità di
procedimenti amministrativi connessi. La norma di riferimento è l'art.
14 della Legge n. 241 del 1990 (come modificato dall'art. 8, comma 1, lett.
b), della Legge n. 15 del 2005) che all'art. 14, comma 3 dispone: « La
conferenza di servizi può essere convocata anche per l'esame
contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi
connessi, riguardanti medesimi attività o risultati . In
tal caso, la conferenza è indetta dall'amministrazione o, previa informale
intesa, da una delle amministrazioni che curano l'interesse pubblico prevalente.
L'indizione della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra
amministrazione coinvolta ». I procedimenti connessi devono riferirsi alle medesime attività o
risultati e rimangono distinti lungo tutta la sequenza procedimentale, tranne
che per il segmento dell'istruttoria che attiene alla valutazione comparativa
degli interessi pubblici coinvolti 21.
In questo caso la conferenza viene indetta da una delle amministrazioni coinvolte,
in sostanza quella che prende l'iniziativa, tuttavia occorre rilevare che
il compito di indire la conferenza spetta in primo luogo all'amministrazione
cui è imputata la cura dell'interesse prevalente, da definire caso
per caso 22. 2.2 La conferenza predecisoria (preliminare) Un'altra tipologia di conferenza di servizi è quella cd. predecisoria,
regolamentata dall' art. 14 -bis della Legge n.
241 del 1990, (come modificato dalla novella del 2005), il quale prevede
al comma 1 che: « La conferenza di servizi può essere convocata
per progetti di particolare complessità e di insediamenti
produttivi di beni e servizi , su motivata richiesta dell'interessato,
documentata, in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità,
prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al
fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione,
i necessari atti di consenso. In tale caso la conferenza si pronuncia entro
trenta giorni dalla data della richiesta e i relativi costi sono a carico
del richiedente ». Questa ipotesi riguarda progetti ad
elevata complessità in ordine ai quali, prima di presentare il progetto
definitivo, si reputa opportuno verificare quali siano le condizioni per
ottenere i necessari atti di consenso. Le amministrazioni coinvolte devono
esprimere in linea di massima le condizioni dell'assenso. Un'altra ipotesi è quella disciplinata al successivo comma 2 : « Nelle procedure
di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico ,
la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine
di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo,
le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i
nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa
vigente. In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela
della salute e della pubblica incolumità, si pronunciano, per
quanto riguarda l'interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali
prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione disponibile,
elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto, le suddette
amministrazioni indicano, entro quarantacinque giorni, le condizioni
e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto
definitivo, gli atti di consenso ». In detta ipotesi
risulta obbligatorio l'utilizzo dello strumento della conferenza in oggetto,
ove il progetto preliminare viene esaminato al fine di individuare quali
sono le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese,
i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, i nulla-osta, ecc. Gli elementi emersi in sede di conferenza, che si concretizzano in raccomandazioni
o prescrizioni di vario tipo, possono essere modificati o integrati solo
in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento,
eventualmente anche in conseguenza di osservazioni di privati 23. Con la conferenza predecisoria da un lato viene semplificata l'attività del
privato, o della P.A. interessata alla realizzazione del progetto, dall'altro
si determina un vincolo a carico delle diverse Amministrazioni interessate. In tal caso la conferenza di servizi diviene una �stanza di compensazione� 24,
che consente alla parte istante di presentare un progetto definitivo, i cui
contenuti sono rafforzati da una previa intesa raggiunta in seno alla conferenza. Un'ulteriore peculiarità è costituita dalla previsione di
cui all'art. 7 della Legge 11 febbraio 1994, n. 109, (Legge Merloni), per
cui in caso di affidamento mediante appalto-concorso o concessione di lavori
pubblici, l'amministrazione aggiudicatrice convoca la conferenza di servizi
sulla base del solo progetto preliminare . In tal caso la conferenza non si pronuncia anche sul progetto definitivo,
infatti nelle suddette procedure la stesura del progetto definitivo è di
competenza del concessionario o dell'appaltatore. 2.3 La conferenza decisoria L'istituto in oggetto persegue il fine di velocizzare e semplificare l'attività amministrativa
attraverso la concentrazione, in un unico contesto, dei procedimenti e delle
competenze decisionali di una pluralità di amministrazioni. Con la conferenza decisoria vengono acquisiti intese, concerti, pareri,
ecc., nel senso che le determinazioni assunte in questa sede tengono luogo
di quest'ultime 25. La disciplina è contenuta agli art. 14, comma 2, 14 -ter e
14 -quater , riformulati da ultimo con la Legge n. 15 del 2005. Ai sensi dell'art. 14, comma 2, Legge n. 241 del 1990, la conferenza di
servizi « è sempre indetta quando l'amministrazione procedente
deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati
di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro trenta
giorni dalla ricezione, da parte dell'amministrazione competente,
della relativa richiesta. La conferenza può essere altresì indetta
quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni
interpellate». Con riguardo al potere di convocare la conferenza, si rinvia a quanto già detto
con riferimento alla conferenza istruttoria. Va precisato che, a seguito
delle modifiche introdotte dalla Legge n. 340 del 2000, è stato introdotto
un meccanismo di indizione obbligatoria della conferenza. In particolare,
nel caso di mancata acquisizione di assensi entro il termine di 30 giorni,
ovvero qualora vi sia inerzia da parte dell'amministrazione richiesta, la
P.A. procedente deve provvedere ad indire la conferenza. Con riguardo ai casi in cui l'attività del privato è subordinata
ad atti di consenso afferenti ad una pluralità di Amministrazioni,
quindi con riferimento a procedimenti ad iniziativa privata, la convocazione
della conferenza può essere richiesta anche dall'interessato, anche
se deve poi essere disposta dall'Amministrazione competente. Infine l'art. 14, comma 5, della Legge n. 241 del 1990, con riguardo alla
concessione di lavori pubblici dispone che: « la
conferenza di servizi è convocata dal concedente ovvero, con il consenso
di quest'ultimo, dal concessionario , entro quindici giorni
fatto salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di valutazione
di impatto ambientale (VIA). Quando la conferenza è convocata ad istanza
del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto » . In tale ipotesi, nella prima riunione (o comunque in quella immediatamente
successiva alla trasmissione dell'istanza o del progetto definitivo, ex art.
14 -bis , comma 1, Legge 241/90) le Amministrazioni stabiliscono
il termine per l'adozione delle determinazioni conclusive, il quale non deve
comunque essere superiore a 90 giorni, salvo che necessiti la V.I.A. (Valutazione
d'Impatto Ambientale). Allorché la Valutazione de qua non sopraggiunga nel termine
per l'adozione del provvedimento, la conferenza si conclude comunque nei
30 giorni successivi al termine in cui doveva pervenire. La V.I.A. determina
quindi un allungamento della tempistica di trenta giorni, anche se la conferenza,
a maggioranza dei partecipanti, può deliberare una proroga di ulteriori
30 giorni per finalità istruttorie. 3. Il procedimento in sede di conferenza Con riguardo all'organizzazione e al funzionamento della conferenza, colmando
una lacuna presente nella normativa previdente, il Legislatore del 2005 ha
modificato l' art. 14 -ter della Legge sul procedimento
amministrativo. La prima riunione della conferenza di servizi è convocata entro 15
giorni (30 per istruttorie particolarmente complesse) dalla data di indizione. La convocazione, con l'ordine del giorno deve pervenire alle Amministrazioni
interessate, anche per via telematica o informatica, con almeno 5 giorni
di anticipo. Entro i successivi 5 giorni le Amministrazioni possono chiedere
un rinvio, in conseguenza del quale verrà concordata una nuova data,
comunque entro i 10 giorni successivi alla prima. Il comma 3 dell'articolo in commento dispone: « Nella
prima riunione della conferenza di servizi, o comunque in quella immediatamente
successiva alla trasmissione dell'istanza o del progetto definitivo ai
sensi dell'articolo 14-bis, le amministrazioni che vi partecipano determinano
il termine per l'adozione della decisione conclusiva. I lavori
della conferenza non possono superare i novanta giorni , salvo
quanto previsto dal comma 4. Decorsi inutilmente tali termini, l'amministrazione
procedente provvede ai sensi dei commi 6 -bis e 9 del presente
articolo ». Il termine per l'adozione della decisione conclusiva ha una funzione accelleratoria
del procedimento, ragion per cui il suo inutile decorso radica in capo all'Amministrazione
procedente il potere di adottare la decisione definitiva, sulla base delle
posizioni acquisite in sede di conferenza. In merito alla natura del termine de quo il Consiglio di Stato,
Sez. IV, 19 ottobre 2004, n. 6714 ha
ritenuto che: « la norma in parola (art.
14-ter comma 3, Legge n. 241/90 n.d.a.) è rivolta unicamente
a regolare il potere d'intervento del Consiglio dei ministri, ma non
può essere interpretata nel senso che, decorso il termine di 90
giorni, la Regione perde il potere di procedere alla formazione dell'intesa ,
potere che, dunque, può essere efficacemente esercitato fintanto
che non risulti esercitato quello, concorrente, del Governo (�) A sostegno
della non perentorietà di tale termine, si può osservare,
da un lato, che, secondo l'orientamento della giurisprudenza, tale natura
deve essere espressamente prevista dalla singola disposizione e, dall'altro
lato, che, in assenza di specifica previsione in tal senso, i termini per
l'esplicazione di potestà pubbliche, hanno, di regola, carattere
sollecitatorio». L' iter procedurale si presenta tendenzialmente agile, teso ad
evitare inutili procrastinazioni, come d'altronde si evince dal comma 8 dell'articolo
in oggetto, che dispone : « In sede di conferenza di servizi
possono essere richiesti, per una sola volta , ai proponenti
dell'istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione .
Se questi ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi trenta
giorni, si procede all'esame del provvedimento ». Venendo al provvedimento conclusivo del procedimento ritengo che esso svolga
una funzione dichiarativa, rispetto alla determinazione finale assunta in
seno alla conferenza. Come è stato correttamente osservato 26 la
natura dichiarativa del provvedimento è conseguenza del fatto che
esso non può discostarsi da quanto emerso in sede di conferenza, d'altronde
la determinazione conclusiva è espressamente dichiarata impugnabile
(comma 10). 4. Il problema del dissenso Una delle problematiche più complesse in tema di conferenza di servizi
riguarda la disciplina del dissenso che una o più Amministrazioni
possono manifestare. La Legge n. 15 del 2005 ha riscritto gli effetti del dissenso espresso nella
conferenza di servizi nell'intento di razionalizzare una pluralità di
interventi successivi che avevano posto non pochi problemi agli interpreti. L'art. 14 -quater , comma 1 stabilisce che: « Il
dissenso di uno o più rappresentanti delle
amministrazioni, regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a
pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza
di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi
a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima
e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie
ai fini dell'assenso ». Il dissenso deve quindi essere, a pena di inammissibilità: a) espresso in sede di conferenza ; b) motivato; c) pertinente all'oggetto della conferenza; d) propositivo , cioè non risolventesi in un mero
dissenso. Occorre dunque un silenzio qualificato, giacché il dissenso a fini
ostruzionistici deve essere considerato tamquat non esset . I dissensi manifestati in conferenza, qualora minoritari, potranno essere
superati dall'Amministrazione procedente, solo con argomentazioni ragionevoli,
giacché in caso contrario, qualora il dissenso sia oggettivamente
insuperabile, non si potrà adottare la determinazione conclusiva positiva. In particolare in tali ipotesi
si rende necessaria un'argomentata valutazione circa la preminenza dell'interesse
pubblico perseguito dall'Amministrazione rispetto a cui gli interessi dei
dissenzienti vanno posposti. La novella del 2005 ridisciplina le conseguenze del dissenso motivato manifestato,
nei confronti del provvedimento conclusivo della Conferenza, dalle Amministrazioni
a tutela di interessi sensibili di livello costituzionale. In merito ai poteri sostitutivi, detta Legge realizza l'adeguamento al nuovo
criterio di ripartizione delle competenze scaturito dalla riforma del Titolo
V della Costituzione. Va precisato che i commi 3 e 4, dell'articolo 14 -quater , prevedono
che in caso di dissenso espresso dall'Amministrazione preposta alla tutela
della salute, del patrimonio storico-artistico, nonché alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale e della pubblica incolumità,
la decisione finale spetta: a) al Consiglio dei Ministri , in caso di dissenso tra
Amministrazioni statali; b) alla Conferenza Stato-Regioni , in caso di dissenso
tra un'amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni
regionali; c) alla Conferenza Unificata , di cui all'articolo 8 del
Decreto Legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in caso di dissenso tra un'amministrazione
statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali. Le innovazioni in discussione sono finalizzate ad integrare l'elenco degli
interessi sensibili costituzionalmente protetti, in relazione ai quali è necessario
che la decisione venga rimessa ad una superiore istanza 27. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione o da una Provincia
autonoma in una delle materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva è rimessa
dall'amministrazione procedente, entro dieci giorni : a) alla Conferenza Stato-regioni , se il dissenso verte
tra un'amministrazione statale e una regionale o tra amministrazioni regionali; b) alla Conferenza unificata , in caso di dissenso tra
una regione o provincia autonoma e un ente locale. In tali casi, previa verifica della completezza della documentazione inviata
ai fini istruttori, la decisione è assunta entro 30 giorni, salvo
che il Presidente della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata,
valutata la complessità dell'istruttoria, decida di prorogare tale
termine per un ulteriore periodo non superiore a sessanta giorni . Il Legislatore ha previsto anche l'ipotesi in cui la Conferenza Stato-Regioni
o la Conferenza Unificata non provvedano nei termini. L'art. 14-quater al
comma 3-ter dispone in merito: «Se entro i termini di cui ai commi 3 e 3-bis la Conferenza Stato-regioni
o la Conferenza unificata non provvede, la decisione ,
su iniziativa del Ministro per gli affari regionali, è rimessa
al Consiglio dei ministri , che assume la determinazione sostitutiva
nei successivi trenta giorni, ovvero , quando verta in
materia non attribuita alla competenza statale ai sensi dell'articolo 117,
secondo comma, e dell'articolo 118 della Costituzione, alla competente
Giunta regionale ovvero alle competenti Giunte delle province autonome
di Trento e di Bolzano , che assumono la determinazione sostitutiva
nei successivi trenta giorni; qualora la Giunta regionale non provveda
entro il termine predetto, la decisione è rimessa al Consiglio dei
ministri, che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni
interessate». Tale potere sostitutivo mal si concilia con la ripartizione di competenze
di cui al nuovo Titolo V della Costituzione, tuttavia occorre tenere presente
che il buon andamento dell'Amministrazione, di cui all'art. 97 della Carta
fondamentale, necessita di procedimenti che possano concludersi in termini
certi, il più possibile brevi. In tal senso, onde evitare l'ingessatura
della macchina amministrativa, occorre prevedere meccanismi di tipo sostitutivo,
come quello in parola, che fungano anche da deterrente rispetto a comportamenti
meramente dilatori, che non possono che compromettere il buon esito della
procedura. Potere partecipato e meccanismi di risoluzione del conflitto La teorica del potere condiviso e partecipato si pone come essenza del nuovo
paradigma amministrativo. La visione autoritaria del potere lascia il posto
al pluralismo sostanziale 28, che
prescrive l'inclusione e la convivenza di una molteplicità di interessi.
Di conseguenza il pluralismo sostanziale è antirelativista, poiché il
relativismo resterebbe indifferente all'inclusione od esclusione di una pluralità di
interessi. In sintesi esso auspica la perequazione delle singole necessità e,
ponendosi come ideale critico controfattuale, determina il miglior criterio
possibile per la riconciliazione del sé e dell'altro all'interno di
una comunità pluralista di fatto. Con la conferenza di servizi si realizza un criterio di composizione delle
istanze confliggenti. Tuttavia, onde evitare quel fenomeno conosciuto come
paradosso della tolleranza 29, è stato
normativamente introdotto un meccanismo di giustizia procedurale volto ad
assicurare la certezza del risultato. Tale correttivo realizza una funzione
regolatrice della tensione dialettica tra le prospettive, massimizzando le
possibilità di equilibrio nell'alternanza di autoaffermazione ed empatia. In un contesto fattuale complesso quale quello ivi rappresentato, la proceduralizzazione
dei contenuti, al di là dei limiti intrinseci che importa, realizza
il miglior risultato possibile nel breve periodo. Il procedimento deve presentarsi
flessibile alle diverse istanze rappresentate, di modo da veicolare i contenuti
verso un punto d'incontro, che in ipotesi può anche non esistere,
senza deformarne l'essenza. Avv. Emanuele Traversa
1 In ordine ai procedimenti
di concertazione, vedi S. CASSESE (a cura di), Trattato
di Diritto Amministrativo - Diritto Amministrativo Generale , Tomo II,
2ª edizione, Giuffré, Milano, 2003, pagg. 1295 e ss. 2 S. CASSESE , L'arena
pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato , in Riv. trim. dir. pubbl. ,
2002, pag. 648. 3 Si tratta della
Legge 11 febbraio 2005, n. 15 , di modifica alla Legge 7 agosto 1990, n.
241 , recante norme in materia di procedimento amministrativo. 4 P. FORTE , La
conferenza di servizi , Cedam, Padova, 2000. 5 F. CARINGELLA, Corso
di Diritto Amministrativo , Tomo II, Giuffré,
Milano, 2003, pag. 1466 e ss. 6 Cfr., sulle varie
tipologie di conferenze previste dalla normativa di settore, G. MORBIDELLI ,
Modelli di semplificazione amministrativa nell'urbanistica, nell'edilizia,
nei lavori pubblici, in AA. VV. , La semplificazione amministrativa,
a cura di R. Randelli e G. Gardini , Rimini,
1999, pag . 269 e ss. 7 Vedi C.
BIONDI, M. MOSCARA, A. RICCIARDI , La riforma del procedimento
amministrativo � Come
cambia la Legge 241/90 dopo la Legge di modifica 11 febbraio 2005, n. 15 ,
Maggioli, Dogana, 2005, pag. 61 e ss. 8 Sotto il profilo
della legittimazione processuale passiva, quest'ultima compete solo all'amministrazione
o alle amministrazioni che abbiano adottato le statuizioni a rilevanza esterna,
e non alla conferenza in sé, la quale resta uno strumento di raccordo
e semplificazione organizzativo - procedimentale. 9 Cfr. O.
FORLENZA , Interessi
prevalenti con la conferenza di servizi , in Guida al diritto ,
2000, n. 46, pag. 117. 10 Si tratta della
tesi di P. BERTINI , La conferenza di servizi ,
in Dir. amm. , 1997, pag. 293 e ss. 11 Cfr. anche Sentenza
Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 febbraio 2000, n. 1002, in Cons. Stato ,
2000, I, p. 387 12 La decisione
si trova in Cons. Stato , 1999, I, pag. 1096. 13 La Sentenza è riportata
in Foro amm. , 2002, pag. 839, con nota di G.
TACCOGNA , Questioni in tema di conferenza di servizi. 14 Sul punto cfr.
anche Consiglio di Stato, Sez. V, 25 gennaio 2003, n. 349, oltre a Consiglio
di Stato, Sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3169; T.A.R. Toscana, Sez. III, 16
aprile 2004, n. 1162. 15 Sulla condizione
del dubbio, vedi per un approccio differente allo studio dei problemi giuridici, W.
TWINING � D. MIERS , How to do things with rules , Cambridge
University Press, 4th edition , 1999. 16 Cfr. C. BIONDI,
M. MOSCARA, A. RICCIARDI , op. cit. , pag. 63. 17 Per una critica
alle argomentazioni del Tribunale Amministrativo, vedi M. SANTINI , Conferenza
di servizi e Titolo V della Costituzione: analisi del quadro normativo attuale
e di quello di imminente introduzione , in Urbanistica e Appalti ,
fasc. 9, 2004. 18 Vedi AA. VV. Diritto
Amministrativo � parte generale , Tomo I, a cura di L. MAZZAROLLI,
G. PERICU, A . ROMANO, F. A. ROVERSI MONACO, F. G. SCOCA , IV
edizione, Monduzzi Editore, Bologna, pag. 694 e ss. 19 In merito all'utilizzo del fax
per la convocazione della conferenza, il Consiglio di Stato con
la Sentenza resa dalla Sez. V, 24 aprile 2002,
n. 2007 , ha ritenuto che: « il fax rappresenta uno dei modi in cui
può concretamente svolgersi la cooperazione tra i soggetti ,
in quanto essa viene attuata mediante l'utilizzo di un sistema basato su
linee di trasmissione di dati ed apparecchiature che consentono di poter
documentare sia la partenza del messaggio dall'apparato trasmittente che,
attraverso il cosiddetto rapporto di trasmissione, la ricezione del medesimo
in quello ricevente. Tali modalità, garantite da protocolli universalmente
accettati, indubbiamente ne fanno uno strumento idoneo a garantire l'effettività della
comunicazione. In tal senso, infatti, si muove la normativa più recente (d.p.r.
28 dicembre 2000, n. 445) che consente un uso generalizzato del fax
nel corso dell'istruttoria , (�) Tanto è vero che "i
documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione tramite fax,
o un altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di
provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione
non deve essere seguita da quella del documento originale." (articolo
43, comma 6). Posto quindi che gli accorgimenti tecnici che caratterizzano il sistema
garantiscono, in via generale, una sufficiente certezza circa la ricezione
del messaggio, ne consegue non solo l'idoneità del mezzo a far decorrere
termini perentori, ma anche che un fax deve presumersi giunto al
destinatario quando il rapporto di trasmissione indica che questa è avvenuta
regolarmente, senza che colui che ha inviato il messaggio debba fornire alcuna
ulteriore prova . Semmai la prova contraria può solo concernere
la funzionalità dell'apparecchio ricevente; ma questa non può che
essere fornita da chi afferma la mancata ricezione del messaggio». 20 Così F.
CARINGELLA , op. cit. , pag. 1472. 21 G. CUGURRA , La
semplificazione del procedimento amministrativo: la conferenza di servizi ,
in Semplificazione dell'azione amministrativa e procedimento amministrativo
alla luce della legge 15 maggio 1997 n. 127 , a cura di V. Parisio ,
Milano, Giuffré, 1998, pag. 14. 22 Cfr. sul concetto
di amministrazione procedente, V. CERULLI IRELLI , Corso
di diritto amministrativo , Giappichelli, Torino, 2000. 23 Contrario alla
partecipazione dei privati, con riguardo all'indizione di una conferenza
di servizi ai fini del rilascio della concessione demaniale marittima, T.A.R.
Puglia, 20 febbraio 2002, n. 2100. 24 L'espressione è di F.
CARINGELLA , op. cit. , pag. 1484. 25 Vedi AA.
VV. , op. cit. , pag. 1479, nota 30 ,
ove si rileva: «Le volontà dei rappresentanti delle singole
amministrazioni sono raccolte nel verbale che chiude la conferenza. Dalla
stessa verbalizzazione verrà desunta la verifica dei poteri rappresentativi,
la validità delle convocazioni, le motivazioni e le modalità del
dibattito, i termini dell'assenso. Quindi, il verbale ha funzione documentale,
rappresentando le attività svolte e gli atti che le determinazioni
assunte vengono a sostituire». 26 Vedi F.
CARINGELLA , op. cit. , pag. 1493. 27 Così, C.
BIONDI, M. MOSCARA, A. RICCIARDI , op. cit. , pagg. 84-85. 28 Sul pluralismo
sostanziale, nella sua accezione comprensiva, vedi M. ROSENFELD , Just
Interpretations. Law between Ethics and Politics , Berkley
, University of California Press, 1998. 29 Cfr. K.
Popper , The Open Society and its Enemies , V ed., Princeton
University Press, 1966. Avv. Emanuele Traversa
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