Source: http://kraken.slv.cz/5As85/2015
Timestamp: 2018-07-20 07:15:52+00:00
Document Index: 37706876

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 172', '§ 171', '§ 174', '§ 95', '§ 9', '§ 81', 'soud ', '§ 95', '§ 172', '§ 95', 'soud ', '§ 94', 'soud ', '§ 65', '§ 101', '§ 95', '§ 27', 'soud ', '§ 94', 'soud ', '§ 65', '§ 101', '§ 174', '§ 67', '§ 171', '§ 95', 'soud ', '§ 101', '§ 94', '§ 172', '§ 174', '§ 174', '§ 9', '§ 67', '§ 17', '§ 17', '§ 103', '§ 171', '§ 36', '§ 43', '§ 59', '§ 62', '§ 97', '§ 97', '§ 101', '§ 64', '§ 174', '§ 94', '§ 9', '§ 67', '§ 174', '§ 94', '§ 94', '§ 65', 'soud ', '§ 94', '§ 95', '§ 67', '§ 9', '§ 172', '§ 95', '§ 165', '§ 174', '§ 18', '§ 188', 'soud ', '§ 171', '§ 172', '§ 94', '§ 54', '§ 147', '§ 90', '§ 172', '§ 101', '§ 94', '§ 172', '§ 26', '§ 98', '§ 25', '§ 172', '§ 172', '§ 94', '§ 172', '§ 173', '§ 73', '§ 101', '§ 174', '§ 172', '§ 71', '§ 110', '§ 101', '§ 60', '§ 120', '§ 60', '§ 120', 'soud ', 'soud ', '§ 55', '§ 55', '§ 174', '§ 174', '§ 172', '§ 101', '§ 174', '§ 174', '§ 94', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 44', '§ 50', '§ 50', 'soud ', 'soud ', '§ 174', '§ 174', '§ 174', '§ 171', '§ 174', '§ 67', '§ 192', '§ 54', '§ 55', '§ 101', '§ 94', '§ 101', '§ 54', '§ 55', '§ 174', '§ 174', '§ 52', '§ 174', '§ 2', '§ 95', '§ 9', '§ 27', '§ 123', '§ 106', '§ 52', '§ 172', '§ 172', '§ 28', '§ 174', '§ 172', '§ 173', '§ 25', '§ 26', '§ 144', '§ 36', '§ 27', '§ 174', '§ 101', '§ 174', '§ 65']

5As85/2015
5 As 85/2015-36
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Barbary Poøízkové, Jany Brothánkové, Milu¹e Do¹kové, Zdeòka Kühna, Lenky Matyá¹ové a Ale¹e Roztoèila, v právní vìci ¾alobce: mìsto Vimperk, se sídlem Steinbrenerova 6, Vimperk, zast. JUDr. Tomá¹em Samkem, advokátem se sídlem Pra¾ská 140, Pøíbram, proti ¾alovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staromìstské námìstí 6, Praha 1, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 18. 12. 2014, è. j. 39056/2014-81, za úèasti osoby zúèastnìné na øízení: M. M., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ze dne 8. 4. 2015, è. j. 10 A 20/2015-67,
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobce (dále té¾ stì¾ovatel ) domáhá zru¹ení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Èeských Budìjovicích ( krajský soud ), jím¾ byla zamítnuta ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného oznaèeného v záhlaví. Tímto rozhodnutím bylo pro nepøípustnost zamítnuto odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí Krajského úøadu Jihoèeského kraje ( krajský úøad ), vydaného v pøezkumném øízení dne 16. 10. 2014,
SZ OREG 6154/2014/stlu SO/7, è. j. KUJCK 60916/2014/OREG, kterým bylo zru¹eno opatøení obecné povahy ze dne 29. 6. 2011-územní plán Mìsta Vimperk.
[2] ®alovaný dovodil, ¾e v øízení ve vìci vydání opatøení obecné povahy, resp. poøizování a vydávání územního plánu, existují pouze dotèené osoby [§ 172 odst. 4, 5 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù ( správní øád )], nikoli úèastníci øízení. Ani následné pøezkumné øízení, jeho¾ pøedmìtem je opatøení obecné povahy ve smyslu § 171, § 174 odst. 2 správního øádu ve spojení s § 95 odst. 4 správního øádu, proto nemá úèastníky. V návaznosti na § 9 a § 81 správního øádu nelze proti rozhodnutí, které je výsledkem pøezkumu opatøení obecné povahy, podat odvolání.
[3] Proti rozhodnutí ¾alovaného podal stì¾ovatel ¾alobu, v ní¾ s odkazem na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 3. 2014, è. j. 7 Aos 1/2013-35, namítal, ¾e byl úèastníkem pøezkumného øízení a svìdèí mu právo podat proti rozhodnutí krajského úøadu odvolání.
[4] Krajský soud ¾alobu zamítl. Úèastníky pøezkumného øízení jsou obecnì podle § 95 odst. 4 správního øádu úèastníci pùvodního øízení, ve kterém bylo pøezkoumávané rozhodnutí vydáno. V projednávané vìci nebyl pøedmìtem pøezkoumání individuální správní akt (rozhodnutí), ale územní plán, který je opatøením obecné povahy. Okruh adresátù opatøení obecné povahy je vymezen obecnì, chybí v nìm jmenovité urèení adresátù, pøièem¾ øízení, ve kterém se opatøení obecné povahy vydává, nemá úèastníky øízení, ale ve smyslu § 172 odst. 4 a 5 správního øádu jen dotèené osoby.
[5] Jestli¾e øízení, ve kterém byl územní plán vydán, ¾ádné úèastníky øízení nemìlo, pak úèastníky øízení nemá ani øízení pøezkumné, pøedpokládá-li § 95 odst. 4 správního øádu, ¾e úèastníky jsou ti, kdo jimi byli v øízení pùvodním. Ustanovení o úèastenství v pøezkumném øízení lze vztáhnout výluènì na pøezkoumání správních rozhodnutí.
[6] Krajský soud nesouhlasil s názorem uvedeným v rozsudku ve vìci sp. zn. 7 Aos 1/2013. Pøi úvaze o pøimìøené aplikaci pøedpisù správního øádu (dle § 94 a násl.) je zapotøebí respektovat základní zásady správního øízení, zejména zásadu rovnosti ve správním øízení. Pøiznáním více práv jedné z dotèených osob, kterou je stì¾ovatel, by k naru¹ení této rovnosti do¹lo, a proto nelze ani stì¾ovateli jako samosprávnému celku pøiznat více práv ne¾ mají ostatní dotèené osoby. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 6. 2014, è. j. 4 Aos 4/2014-40, podle kterého rozhodnutí zru¹ující opatøení obecné povahy je z materiálního hlediska opatøením obecné povahy. Nejedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Stì¾ovatel bez soudní ochrany nezùstane, nebo» rozhodnutí krajského úøadu o zru¹ení územního plánu lze napadnout návrhem na zru¹ení opatøení obecné povahy dle § 101a s. ø. s.
II. Obsah kasaèní stí¾ností a vyjádøení ¾alovaného
[7] Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti namítal, ¾e územní plán, který byl v pøezkumném øízení zru¹en, byl vydán v rámci jeho samostatné pùsobnosti. Jako správní orgán pøíslu¹ný k poøízení a vydání územního plánu má vùèi pøezkumnému orgánu postavení jiné ne¾ osoby, jejich¾ nemovitosti jsou tímto plánem dotèeny, a to jak z hlediska míry dopadu pøezkoumávaného rozhodnutí (ve vztahu ke stì¾ovateli se pøezkumné rozhodnutí týká celého jeho území), tak z hlediska rozsahu práv a povinností, která jsou tímto øízením zasa¾ena (na rozdíl od majitelù nemovitostí, kteøí se v prùbìhu poøizování územního plánu pouze vyjadøují k jeho obsahu, nicménì aktivnì v rámci poøizování nevystupují).
[8] Do jeho práv bylo objektivnì zasa¾eno podstatnì více ne¾ u kterékoliv jiné osoby, nebo» do¹lo k zásahu státní moci do samosprávy. Je nepøípustné, aby k takovému zásahu mohlo dojít v øízení, jeho¾ by se stì¾ovatel nemohl úèastnit a aktivnì hájit svá práva. Soudem zvolený výklad je v rozporu s právem územnì samosprávných celkù na samosprávu (èl. 8 a èl. 100 Ústavy). Na pøezkumné øízení ve vztahu k opatøení obecné povahy se § 95 odst. 4 správního øádu nevztahuje. Pro stanovení okruhu úèastníkù platí § 27 odst. 2 správního øádu.
[9] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti zdùraznil, ¾e není ¾ádný dùvod, aby obec pøi pøezkumu územního plánu mìla odli¹né postavení ne¾ ostatní dotèené osoby. Pøiznáním postavení úèastníka øízení obci by byla zalo¾ena nerovnost v právu.
[10] Pøezkumné øízení opatøení obecné povahy bylo zákonodárcem koncipováno jako øízení úsporné, rychlé, týkající se zákonnosti a vedené nadøízeným orgánem ve vztahu k poøizovateli a vydavateli opatøení. Pøibli¾ování tohoto postupu øízení v obecném slova smyslu a prodlu¾ování øízení o odvolací fázi je v rozporu se smyslem a úèelem pøezkumného øízení opatøení obecné povahy.
[11] ®alovaný obdobnì jako krajský soud nesouhlasí se závìry NSS ve vìci sp. zn. 7 Aos 1/2013. Dovolává se rozhodnutí NSS ve vìci sp. zn. 4 Aos 4/2014 a komentáøù v odborných publikacích ke správnímu øádu (napø. Vedral J., Správní øád Komentáø II. vydání, Bova Polygon, Praha 2012, Závìr ze dne 14. 12. 2009, è. 85, ze zasedání poradního sboru Ministerstva vnitra ke správnímu øádu).
[12] Pøi pøedbì¾ném posouzení pøedkládající senát zjistil, ¾e k otázce úèastenství obce v øízení o pøezkoumání jí vydaného opatøení obecné povahy existuje rozdílná judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu, tak, jak na ni ostatnì odkazují v rámci své argumentace úèastníci øízení.
[13] V rozsudku ze dne 7. 3. 2014, è. j. 7 Aos 1/2013-35, dospìl sedmý senát k následujícímu závìru: Ústavnì zaruèené právo na samosprávu a pøimìøené pou¾ití § 94 a násl. správního øádu odùvodòuje závìr, ¾e obec je v daném pøípadì úèastníkem pøezkumného øízení, a proto je oprávnìna podat øádný opravný prostøedek proti rozhodnutí krajského úøadu o zru¹ení jí vydaného územního plánu.
[14] Oproti tomu ètvrtý senát v rozsudku ze dne 12. 6. 2014, è. j. 4 Aos 4/2013-40, uvedl: Jak toti¾ judikoval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, è. j. 4 Aos 3/2013-33 a dále rozvedl v rozsudku ze dne 13. 12. 2013, è. j. 5 As 101/2013-40, napadené rozhodnutí ¾alovaného nelze pojímat jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., nýbr¾ se jedná o správní akt, kterým se ru¹í opatøení obecné povahy, a jako takový je tøeba jej pro úèely soudního pøezkumu pokládat za opatøení obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ø. s. Výsledkem pøezkumného øízení, vedeného podle § 174 odst. 2 správního øádu, nebylo rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1, nýbr¾ opatøení obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. správního øádu. Rozhodnutí ¾alovaného je tøeba z materiálního hlediska pojímat jako opatøení obecné povahy, a to bez ohledu na to, ¾e formálnì byl tento akt oznaèen jako rozhodnutí .. Vzhledem k tomu, ¾e øízení k pøijetí opatøení obecné povahy se vyznaèuje absencí konkrétnì urèených úèastníkù, proti rozhodnutí o jeho zru¹ení v pøezkumném øízení se rovnì¾ nelze odvolat (srov. § 95 odst. 4 správního øádu, závìry rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 7. 2010, è. j. 7 As 21/2010-232, publikováno pod è. 2364/2011 Sb. NSS, a dále VEDRAL, J. Správní øád: Komentáø. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1387, tøetí odstavec shora, s. 1391, druhý odstavec shora).
[15] Správní akt, kterým se ru¹í opatøení obecné povahy, je z materiálního hlediska rovnì¾ opatøením obecné povahy, k èemu¾ dospìl Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, è. j. 4 Aos 3/2013-33: Správní akt, kterým se mìní nebo ru¹í opatøení obecné povahy, je tøeba rovnì¾ pokládat za opatøení obecné povahy ve smyslu § 101a a násl. s. ø. s. a èásti ¹esté správního øádu z roku 2004, nevyplývá-li ze zákona výslovnì jinak. Pøezkumné øízení je upraveno v hlavì IX (§§ 94 a¾ 99) zaøazené do èásti druhé správního øádu upravující obecná ustanovení o správním øízení. Tìchto ustanovení v¹ak lze pro pøezkum opatøení obecné povahy pou¾ít jen pøimìøenì, nebo» ji¾ samotný charakter opatøení obecné povahy jako hybridního správního aktu a z toho plynoucí zvlá¹tní procesní postavení dotèených osob (§ 172 odst. 4 a 5 správního øádu) a s tím související nemo¾nost urèení úèastníkù pøezkumného øízení (odli¹nost øízení o vydání opatøení obecné povahy a rozhodnutí) vyluèuje, aby se na základì § 174 odst. 2 správního øádu vedlo pøezkumné øízení stejným zpùsobem, jako v pøípadì pøezkumu zákonnosti pravomocného rozhodnutí. Výsledkem pøezkumného øízení vedeného podle § 174 správního øádu proto není rozhodnutí ve smyslu § 9, resp. § 67 odst. 1 správního øádu, tzn. úkon správního orgánu, kterým by se zakládala, mìnila nebo ru¹ila práva konkrétnì urèeným osobám, ale zase opatøení obecné povahy... .
[16] Z uvedených dùvodù pátý senát pøedlo¾il dle § 17 odst. 1 s. ø. s. vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu.
IV. Posouzení vìci roz¹íøeným senátem IV.1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[17] Roz¹íøený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v pøedlo¾ené vìci dle § 17 odst. 1 s. ø. s. Pøedkládající senát zjistil, ¾e ohlednì úèastenství obce pøi pøezkumu územního plánu, o které v projednávané vìci jde, existuje rozdílná rozhodovací praxe Nejvy¹¹ího správního soudu. Jsou zde tudí¾ dány rozpory, o nich¾ pøíslu¹í rozhodnout roz¹íøenému senátu. Není sporu ani o tom, ¾e pøedlo¾ená otázka má význam pro rozhodnutí ve vìci, nebo» stì¾ovatel v uplatnìném kasaèním dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. namítá chybné posouzení právì této otázky.
IV.2. Posouzení povahy pøezkumu územního plánu
[18] V projednávané vìci jde o pøezkum územního plánu. Územní plán je opatøením obecné povahy. Opatøení obecné povahy obecnì pøedstavuje správní akt smí¹ené povahy s konkrétnì urèeným pøedmìtem regulace a obecnì vymezeným okruhem adresátù. Jedná se o výsledek èinnosti veøejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním pøedpisem. Rozhodnutím není z toho dùvodu, ¾e nesmìøuje vùèi jmenovitì urèené osobì èi osobám, ale naopak vùèi neurèitému poètu osob. Právním pøedpisem není proto, ¾e jeho pøedmìtem je podobnì jako u rozhodnutí øe¹ení urèité konkrétní vìci, nikoli stanovení obecného pravidla chování, vztahujícího se na v¹echny pøípady stejného druhu.
[19] Zákonodárce zùstal definici opatøení obecné povahy dlu¾en a do § 171 správního øádu se dostalo pouze negativní vymezení, které odli¹uje opatøení obecné povahy od obou klasických forem èinnosti správních orgánù, tedy èinnosti normotvorné a rozhodovací. Opatøení obecné povahy tvoøí jistý mezièlánek mezi správním rozhodnutím a obecnì závazným právním pøedpisem, v literatuøe té¾ nìkdy nazývaném jako v¹eobecné opatøení nebo abstraktnì-konkrétní èi konkrétnì-abstraktní akt.
[20] V èásti ¹esté (nazvané Opatøení obecné povahy") správní øád upravuje øízení o opatøení obecné povahy, a to formou obecné právní úpravy vydávání opatøení obecné povahy v oblasti správního práva. Právní úprava obsa¾ená ve stavebním zákonì je ve vztahu k této obecné úpravì úpravou speciální. Stavební zákon s odkazem na správní øád v ¹esti pøípadech výslovnì oznaèuje správní akty vydávané v oblasti jeho vìcné pùsobnosti formou opatøení obecné povahy. Jde o zásady územního rozvoje (§ 36 odst. 4 stavebního zákona), územní plán (§ 43 odst. 4 stavebního zákona), vymezení zastavìného území (§ 59 odst. 2 stavebního zákona), regulaèní plán (§ 62 odst. 1 stavebního zákona), územní opatøení o stavební uzávìøe (§ 97 odst. 1 stavebního zákona) a územní opatøení o asanaci území (§ 97 odst. 2 stavebního zákona). Nìkteré z tìchto aktù jsou vydávány v samostatné pùsobnosti, jiné v pùsobnosti pøenesené.
[21] Zvlá¹tní povaze opatøení obecné povahy odpovídá i zpùsob jeho vydávání, stejnì tak i zpùsob pøezkumu v rámci soudního øádu správního (§ 101a s. ø. s. a násl.). Návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti je oprávnìn podat ten, kdo tvrdí, ¾e byl na svých právech opatøením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Soudní øád správní dále pøiznává zvlá¹tní oprávnìní podat návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti vydaného krajem obci, pøièem¾ aktivní procesní legitimace zde není nijak omezena. Jak uvádí J. Vedral, jedná se o urèitou obdobu § 64 odst. 2 písm. j) zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle nìho¾ mù¾e zastupitelstvo obce podat návrh na zru¹ení právního pøedpisu kraje, do jeho¾ územního obvodu obec nále¾í (viz k tomu VEDRAL, J. Opatøení obecné povahy. Správní právo, è. 6, 2007, s. 353). S tímto srovnáním lze souhlasit, nebo» územní plánování je vyjma procesu poøizování územnì plánovací dokumentace souèástí samostatné pùsobnosti, tak¾e i toto oprávnìní spadá svou povahou do ochrany práva obce na samosprávu (èl. 8 a 100 Ústavy).
[22] Pøezkum zákonnosti opatøení obecné povahy je umo¾nìn i uvnitø veøejné správy dle správního øádu. Tomuto postupu zákonodárce bohu¾el vìnoval pouze ètyøi vìty. Podle § 174 odst. 2 správního øádu lze soulad opatøení obecné povahy s právními pøedpisy posoudit v pøezkumném øízení. Usnesení o zahájení pøezkumného øízení lze vydat do tøí let od úèinnosti opatøení obecné povahy. Úèinky rozhodnutí v pøezkumném øízení nastávají ode dne jeho právní moci. Pro øízení platí obdobnì ustanovení èásti první a pøimìøenì ustanovení èásti druhé správního øádu.
[23] Prvotní právní otázkou, kterou v této vìci musí roz¹íøený senát vyøe¹it, je povaha pøezkumu územního plánu, tj. opatøení obecné povahy vydávaného v samostatné pùsobnosti ve vztahu k èásti druhé správního øádu. Odpovìï na tuto základní otázku pøedurèuje i povahu výsledku pøezkumu. Jinými slovy je nutné vyøe¹it, v jaké míøe se aplikují § 94 a násl. správního øádu (zda lze vùbec hovoøit o správním øízení v obecném významu, zda má nìjaké úèastníky, a co je vlastnì jeho výsledkem, zda opìt opatøení obecné povahy èi rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu).
[24] Správní øád v § 174 odkazuje na pøimìøené pou¾ití èásti druhé správního øádu. Slova pøimìøenì se u¾ívá za situace, kdy se konkrétní vztahy nemají øídit urèitou právní úpravou v plném rozsahu nebo mají-li se øídit jen nìkterými èástmi urèité právní úpravy. Z obecného odkazu na èást druhou správního øádu jednoznaènì nevyplývá, která ustanovení èásti druhé se mají pro pøezkum opatøení obecné povahy pou¾ít, pøípadnì nepou¾ít. Vzhledem ke zvlá¹tní povaze opatøení obecné povahy, postupu jeho vydávání a rozsahu èásti druhé správního øádu, mìl být zákonodárce pøi odkazu na pou¾ití èi naopak vylouèení urèitých ustanovení správního øádu konkrétnìj¹í.
[25] Ani pøimìøené pou¾ití právní normy èi norem nemù¾e být projevem interpretaèní libovùle, nepochybnì v¹ak vyjadøuje volnìj¹í vztah mezi porovnávanými právními vztahy, ne¾ je tomu u pou¾ití obdobného . Zákonodárce takovou úpravou dává v obecné rovinì najevo urèitou podobnost tìchto vztahù, nikoli v¹ak jejich shodnost a umo¾òuje s pøihlédnutím k povaze vìci nìkteré èásti odkazované úpravy nepou¾ít.
[26] Roz¹íøený senát vychází z pøedpokladu, ¾e stejnì jako bì¾né pøezkumné øízení vedené dle § 94 a násl. správního øádu je také pøezkum územního plánu zvlá¹tním druhem kontrolního mechanismu, tzv. dozorèím prostøedkem. Tento prostøedek lze uplatnit vùèi jakémukoliv opatøení obecné povahy vydanému správním orgánem, bez ohledu na to, zda byl pøezkoumávaný akt vydán v samostatné èi pøenesené pùsobnosti. Jedná se o postup zahajovaný z úøední povinnosti, na který nemá nikdo z okruhu pøípadných adresátù právní nárok. ®ádost, resp. podnìt k pøezkumu územního plánu, proto nezakládá právní nárok ¾adatele na jeho vìcné projednání.
[27] Jen pro srovnání lze uvést ustálenou rozhodovací praxi správních soudù ve vìcech posuzování pøípustnosti ¾alob proti sdìlením o podnìtu k pøezkumu správního rozhodnutí dle správního øádu. Dle této judikatury pøípis, jím¾ správní orgán sdìluje, ¾e neshledává dùvody k zahájení pøezkumného øízení (§ 94 odst. 1 správního øádu), je pouhým sdìlením úøadu stranì a není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s.; takový úkon je proto vylouèen z pøezkoumání soudem ve správním soudnictví a ¾alobu proti nìmu podanou správní soud odmítne jako nepøípustnou (napø. rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2008, è. j. 7 As 55/2007-71, è. 1831/2009 Sb. NSS).
[28] Pøezkum územního plánu je tedy postupem z moci úøední, jeho¾ zahájení by se za pøimìøeného pou¾ití § 94 odst. 1 správního øádu mìlo oznámit úèastníkùm øízení doruèením oznámení nebo ústním prohlá¹ením.
[29] Úèastníky pøezkumného øízení, jeho¾ pøedmìtem je rozhodnutí, jsou obecnì podle § 95 odst. 4 správního øádu ti, kteøí se úèastnili pùvodního øízení, nebo jejich právní nástupci.
[30] Pøi poøizování a vydávání územního plánu ¾ádní pøedem urèení úèastníci øízení nejsou. Existuje zde okruh blí¾e neurèených tzv. dotèených osob, které mohou podle svého procesního postavení uplatòovat pøipomínky nebo námitky. Právì povaha územního plánu, který je opatøením obecné povahy smìøujícím vùèi blí¾e neurèenému okruhu osob, vyluèuje mo¾nost konkrétní úèastníky øízení stanovit. Není-li územní plán urèen objektivnì urèitelnému okruhu adresátù, neexistuje ani jmenovitì urèený okruh osob, se kterými by mohlo být jednáno pøi jeho pøezkumu. Postup, ve kterém je územní plán vydáván, není správním øízením v u¾¹ím slova smyslu. Základním znakem øízení je, ¾e v nìm vedle orgánu, který autoritativnì rozhoduje, existují konkrétnì urèené subjekty (úèastníci), jich¾ se výsledné rozhodnutí dotýká nebo mù¾e dotýkat.
[31] Skuteènost, ¾e zákonodárce tento v podstatì univerzální nástroj nápravy nezákonnosti uplatòovaný zejména v rámci hiearchického uspoøádání státní správy umo¾nil i ve vztahu k opatøením obecné povahy a urèitým zpùsobem jej formalizoval, automaticky neznamená, ¾e se jedná o správní øízení v procesním slova smyslu, tedy ¾e jej lze vést se jmenovitì urèenými osobami v postavení úèastníkù øízení. Lze citovat napø. Jiøího Hoetzla, podle nìho¾ [p]od správním øízením rozumí se obyèejnì øízení, jeho¾ úèelem je tvoøení konkrétních rozhodnutí a opatøení, ale pod správní øízení mo¾no subsumovat i tvoøení aktù osvìdèovacích ( ), resp. aktù, jejich¾ právní povaha je hybridní. ( ) Øízení správní v pravém slova smyslu se neobejde bez stran. Toto øízení jest souèinnost správních úøadù a stran k vytvoøení správního aktu pro strany závazného, resp. k jeho exekuènímu provedení. (viz Èeskoslovenské správní právo, èást v¹eobecná, Praha 1937, str. 318).
[32] Není-li pøezkoumávaný akt úkonem vztahujícím se ke konkrétním adresátùm, nemù¾e být ani jeho zru¹ení (zmìna-nejde-li o územní plán) v pøezkumném øízení úkonem, který by se ke konkrétním adresátùm vztahoval, a to i pøes jeho formální oznaèení za rozhodnutí a navázání jeho úèinkù na právní moc . Takovým výsledkem pøezkumného øízení není úkon správního orgánu zakládající, mìnící nebo ru¹ící práva èi povinnosti konkrétním osobám, ale závazný správní akt dopadají svým pøedmìtem na obecnì vymezený okruh adresátù. Pojmovì proto nemù¾e mít pøezkum územního plánu podobu správního øízení, jeho¾ výsledkem je rozhodnutí dle § 67 správního øádu.
[33] Ze samotné skuteènosti, ¾e zákonodárce oznaèil pøezkum územního plánu za øízení, nelze dovozovat, ¾e se jedná se o správní øízení ve smyslu § 9 správního øádu, nebo» zákonodárce za øízení oznaèil v § 172 odst. 3 správního øádu i samotný proces, ve kterém se opatøení obecné povahy vydává. Je v¹ak zcela nesporné, ¾e vydávání opatøení obecné povahy je zvlá¹tním postupem podle èásti ¹esté správního øádu, nikoli správním øízením v u¾¹ím slova smyslu. Zvlá¹tní povaha pøezkoumávaného aktu vyluèuje, aby se pøezkum územního plánu vedl shodným zpùsobem jako bì¾né pøezkumné øízení , resp. nìkterá ustanovení druhé èásti správního øádu vèetnì § 95 odst. 4 správního øádu na tento postup vùbec aplikovat nelze. Jde sice o dozorèí prostøedek, jeho pøedmìtem je v¹ak dozor nad zcela jinou formou èinnosti veøejné správy, ne¾ je tomu u bì¾ného pøezkumného øízení .
[34] Zákonodárce si tohoto problému byl vìdom, proto¾e okruh úèastníkù pøi pøezkumu opatøení obecné povahy na rozdíl napø. od veøejnoprávních smluv výslovnì nevymezil (srov. § 165 odst. 6 správního øádu).
[35] Roz¹íøený senát se shoduje s tou èástí dosavadní judikatury, která vychází z materiálního pojetí opatøení obecné povahy a pova¾uje za výsledek pøezkumu územního plánu opìt opatøení obecné povahy. Pokud z právní úpravy vyplývá, ¾e je správní orgán oprávnìn (tj. má pravomoc) uèinit úkon (zru¹it územní plán), jím¾ pøi výkonu veøejné moci zasáhne do práv blí¾e neurèeného poètu osob, který z povahy vìci nelze pøedem urèit a nejedná se o zmocnìní vydat právní pøedpis, pak je takový úkon z materiálního pojetí opatøením obecné povahy, proto¾e naplòuje oba pojmové znaky opatøení obecné povahy (tj. konkrétnost pøedmìtu a obecnost adresátù). Nelze dovozovat, ¾e by roz¹íøený senát takto svévolnì mìnil zákonem stanovenou formu úkonu, kterým se územní plán v pøezkumném øízení zru¹uje, nebo» pøi výkladu § 174 odst. 2 správního øádu je nutno zohlednit vedle výkladu doslovného (pou¾ívá-li toto ustanovení pojem rozhodnutí ) výklad systematický a teleologický. Posuzovaný pøípad nelze ani srovnávat s vìcmi rozhodovanými Nejvy¹¹ím správním soudem v rozsudku ze dne 17. 2. 2016, è. j. 7 As 323/2015-37, a ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65 (resp. v na to navazujícím usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11), nebo» v tìchto vìcech ¹lo o akty zákonem výslovnì prohlá¹ené za právní pøedpisy, k jejich¾ zru¹ení nemají správní soudy pravomoc a tuto pravomoc si nemohou pøisvojit ani extenzivní aplikací materiálního pojetí opatøení obecné povahy.
[36] Jakkoliv dozorèí orgán není v postavení orgánu územního plánování, ani nerozhoduje o vìcném obsahu územního plánu (srov. odst. 40 tohoto rozsudku), má jeho výsledný zru¹ující akt za následek deregulaci konkrétnì vymezeného území, která se dotýká jednak obce, a dále i blí¾e neurèitého okruhu dal¹ích osob. Dozorèí orgán, kterým je pøi pøezkumu územního plánu krajský úøad, nemù¾e obci, je¾ o obsahu tohoto aktu rozhoduje v samostatné pùsobnosti, vnucovat svoji vùli ohlednì obsahu územního plánu, a nemù¾e obci vnucovat ani to, zda má takový akt poøídit (územní plán je fakultativnì poøizovanou územnì plánovací dokumentací, o jeho¾ poøízení rozhoduje zastupitelstvo obce v samostatné pùsobnosti). Zru¹ením územního plánu tak dochází k faktické deregulaci konkrétního území a s tím spojené podstatné zmìnì právního re¾imu pozemkù v obci. Pozemky v dosud zastavitelných plochách se stávají souèástí nezastavìného území, jejich¾ vyu¾ití je mo¾né pouze dle § 18 odst. 5, resp. § 188a stavebního zákona, regulativy stanovené pro vyu¾ití urèitých ploch pozbývají platnosti, co¾ se mù¾e projevit ve sní¾ení ochrany vlastníkù sousedních nemovitostí, zanikají vìcná pøedkupní práva k pozemkùm a nemovitostem zøízená pøezkoumávaným územním plánem apod. V dùsledku deregulace území proto dochází k podstatnému zásahu do práv ¹irokého okruhu blí¾e neurèených adresátù (obce, vlastníkù nemovitostí, stavebníkù, investorù a dal¹ích). Zru¹ení územního plánu dozorèím orgánem tedy naplòuje oba pojmové znaky opatøení obecné povahy.
[37] V pøezkumném øízení proto mù¾e být opatøení obecné povahy ru¹eno (v nìkterých pøípadech napø. u opatøení vydávaných v pøenesené pùsobnosti také nahrazeno jiným) pouze právním aktem stejného druhu a vlastní pøezkum územního plánu je nutno vést pøimìøenì zpùsobu, jakým se vede øízení o jeho vydání.
[38] K materiálnímu pojetí opatøení obecné povahy se vyjádøil Ústavní soud v nálezu ze dne ze dne 19. 11. 2008, Pl.ÚS 14/07, N 198/51 SbNU 409. V tomto nálezu mj. konstatoval, ¾e § 171 nového správního øádu charakterizuje v tomto smyslu opatøení obecné povahy jednak materiálními znaky, a to negativním vymezením jako závazný úkon správního orgánu, který není právním pøedpisem ani rozhodnutím. Zároveò ale stanovuje správním orgánùm v pøípadech, kdy jim zvlá¹tní zákon ukládá vydat závazné opatøení obecné povahy, postupovat podle èásti ¹esté zákona, je¾ upravuje øízení o návrhu opatøení obecné povahy a jeho pøezkum (formální znak )... [M]ateriálnímu chápání opatøení obecné povahy ve prospìch stì¾ovatelù je tøeba dát pøednost také s ohledem na konstantní judikaturu Ústavního soudu, dle ní¾, nabízí-li se dvojí mo¾ný výklad veøejnoprávní normy, je tøeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vùbec, resp. co nejménì, zasahuje do toho kterého základního práva èi svobody.
[39] Také pøevá¾ná èást odborné literatury, pokud se vùbec touto otázkou zabývá, zastává materiální pojetí opatøení obecné povahy a pova¾uje výsledek pøezkumu dle § 172 správního øádu za opatøení obecné povahy. Kromì ji¾ opakovanì uvádìného Komentáøe ke správnímu øádu dále pak Potì¹il, L., Hejè, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní øád. Komentáø. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 757: Judikatura se opakovanì vyjádøila k tomu, jaká je povaha rozhodnutí v pøezkumném øízení v pøípadì pøezkoumání opatøení obecné povahy. NSS v rozsudku ze dne 24. 10. 2013, è. j. 4 Aos 3/2013-33, 3005/2014 Sb. NSS (shodnì srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2013, è. j. 5 As 101/2013-40), nejprve obecnì konstatoval, ¾e správní akt, kterým se mìní nebo ru¹í opatøení obecné povahy, je tøeba rovnì¾ pokládat za opatøení obecné povahy . Posléze NSS v rozsudku ze dne 12. 6. 2014, è. j. 4 Aos 4/2013-40, uzavøel, ¾e rozhodnutí o zru¹ení opatøení obecné povahy v pøezkumném øízení pøedstavuje z materiálního hlediska opatøení obecné povahy . Na tom nièeho nemìní, ¾e KS v Praze (srov. usnesení ze dne 12. 6. 2013, è. j. 46 A 46/2013-9) vyslovil právní názor opaèný. Pøednostnì je tøeba zohlednit závìry NSS, které byly navíc vysloveny opakovanì. Ze strany krajského soudu se proto jedná spí¹e o exces a vyboèení z dosavadního pøístupu, který je zalo¾en na preferenci tzv. materiálního pojetí opatøení obecné povahy. Macháèková, Jana a kol. Stavební zákon. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2013, s. 219. ISBN 978-80-7400-492-6.: Pøezkumné øízení o opatøení obecné povahy je zvlá¹tním øízením podle èásti ¹esté správního øádu, na které se pouze pøimìøené pou¾ijí ustanovení èásti druhé, zejména § 94 a násl. SpØ (srov. Vedral 2012 s. 1390, Závìr è. 85 poradního sboru ministra vnitra ke správnímu øádu ).
IV. 3. Mo¾ná procesní obrana
[40] Dozorèí orgány mohou územní plán zru¹it pro rozpor se zákonem nebo pro nezákonnost pøedcházejícího øízení. Stavební zákon zmìnu územního plánu v pøezkumném øízení výslovnì vyluèuje (srov. § 54 odst. 6 stavebního zákona). I kdyby v¹ak stavební zákon toto výslovné vylouèení neobsahoval, mìla by pøípadná zmìna opatøení obecné povahy vydávaného v samostatné pùsobnosti provedená dozorèím orgánem v rámci pøezkumu v¾dy za následek nepøípustný zásah do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu [srov. § 147 odst. 2 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), a v nìm uvedený zákaz apelace v odvolacím øízení ve vìcech samostatné pùsobnosti èi shodnì § 90 odst. 1 písm. c) správního øádu].
[41] V rámci pøezkumného øízení se pøezkoumává nejen zákonnost územního plánu, ale i zákonnost øízení o jeho vydání. Soulad s právními pøedpisy se posuzuje dle právního stavu a skutkových okolností v dobì jeho vydání. K vadám, které nemìly vliv na soulad územního plánu s právními pøedpisy, se nepøihlí¾í.
[42] Vý¹e uvedené nicménì neznamená, ¾e zru¹ení územního plánu se stì¾ovatele ¾ádným zpùsobem nedotkne. Opak je pravdou. Kompetence pøezkoumávajícího správního orgánu sice nezahrnuje oprávnìní územní plán jakýmkoliv zpùsobem mìnit, ani samosprávnému celku pøikázat, aby takový dokument vùbec mìl, av¹ak jeho zru¹ení pøedstavuje podstatný zásah. Jak ji¾ bylo uvedeno vý¹e, zru¹ení územního plánu má za následek deregulaci dotèeného území a s ní spojenou velkou míru právní nejistoty. Územní plán je klíèovým prostøedkem, kterým mù¾e obec kontrolovat, regulovat a usmìròovat urbanistický rozvoj svého území a chránit jeho hodnoty. Ani ekonomický aspekt není zanedbatelný, proto¾e poøízení územního plánu je finanènì nákladné. Zru¹ení územního plánu se dotýká jak obce samotné, tak dal¹ích subjektù. Jeliko¾ o jeho vìcné stránce rozhoduje obec v samostatné pùsobnosti, dochází zru¹ením územního plánu k zásahu do ústavního práva územního samosprávného celku na samosprávu (èl. 8 a èl. 100 Ústavy).
[43] Zásah do práva obce na samosprávu nemá za následek pøeklopení postupu dle èásti ¹esté správního øádu do formalizovaného øízení dle èástí druhé, v rámci kterého by obec byla jediným úèastníkem øízení s oprávnìním podat proti výsledku pøezkumu odvolání. Takový výklad by byl v rozporu s materiálním pojetím opatøení obecné povahy a navíc by zakládal nerovnost v právech obce a blí¾e neurèeného poètu dotèených osob, do jejich¾ práv je zru¹ením územního plánu v pøezkumném øízení zasahováno (zejm. vlastníkù pozemkù). Kasaèní stí¾nosti stì¾ovatele proto nelze v projednávané vìci pøisvìdèit.
[44] Na druhé stranì ani výklad, dle kterého nemá obec ¾ádnou mo¾nost do pøezkumu jí vydaného opatøení obecné povahy zasahovat, není udr¾itelný. Aèkoliv obec nemìla ani pøi vydávání a schvalování územního plánu postavení dotèené osoby, musí mít vzhledem k povaze zásahu výkonné moci do ústavnì zaruèeného práva na samosprávu, mo¾nost aktivnì do tohoto øízení vstoupit a pøípadnì se proti tomuto zásahu státní moci bránit. Neznamená to v¹ak, ¾e má natolik jiné èi silnìj¹í postavení ne¾ napø. vlastníci dotèených nemovitostí, a svìdèí jí proto zvlá¹tní privilegované postavení.
[45] Obci musí být za pøimìøeného pou¾ití § 172 odst. 5 správního øádu pøiznáno postavení dotèené osoby s právem podat v pøezkumném øízení proti návrhu výsledného aktu námitku. Dal¹ím dùvodem pro pøiznání obci postavení dotèené osoby je to, ¾e obci zpravidla svìdèí øada vìcných práv k nemovitostem na jejím území, napø. vlastnická práva k pozemkùm èi vìcná pøedkupní práva vyplývající z § 101 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení má obec pøedkupní právo k pozemku urèenému územním plánem pro veøejnì prospì¹nou stavbu, veøejnì prospì¹né opatøení nebo pro veøejné prostranství. Zru¹ením územního plánu pøedkupní právo zaniká. V takovém pøípadì je obec zru¹ením územního plánu pøímo dotèena na svých subjektivních právech.
[46] Ostatnì postavení obcí a krajù, a to pøímo jako úèastníkù øízení, se pøipou¹tí i v pøípadì sistace (pozastavení úèinnosti) obecnì závazných vyhlá¹ek. Územní samospráva není jen výkonem veøejné moci, ale rovnì¾ ústavnì zaruèeným právem obcí a krajù, které mù¾e obec a kraj hájit nejen pøed obecnými soudy a Ústavním soudem, ale i pøed správními orgány v rámci výkonu veøejné správy.
[47] Jakkoliv je výsledkem pøezkumu územního plánu opìt opatøení obecné povahy, není úèelem dozorèího prostøedku (pøezkumného øízení) opakovat èi nahrazovat celý proces, který vydání pøezkoumávanému aktu pøedcházel. Není proto ¾ádného dùvodu, aby byl postup dozorèího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem pøi jeho vydávání (napø. veøejné projednání, apod.) S ohledem na skuteènost, ¾e územní plán mù¾e být zru¹en pouze pro rozpor se zákonem, mù¾e obec úèinnì namítat, ¾e územní plán èi jemu pøedcházející øízení byly se zákonem zcela souladné a ke zru¹ení územního plánu není zákonný dùvod. Za pøimìøeného pou¾ití § 94 odst. 4 správního øádu mù¾e také namítat, ¾e územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, av¹ak újma, která obci jeho pøípadným zru¹ením vznikne, je nepomìrnì vìt¹í ne¾ újma, která v dùsledku poru¹ení zákona vznikla jinému, nebo veøejnému zájmu.
[48] Právo obce vstoupit do pøezkumného øízení a uplatòovat své námitky èi pøipomínky pøedpokládá, ¾e dozorèí orgán je za analogického pou¾ití § 172 správního øádu povinen zveøejnit (oznámit) nejen zahájení pøezkumného øízení vyvì¹ením usnesení o zahájení pøezkumného øízení na své úøední desce (§ 26 správního øádu), ale stejným zpùsobem zveøejnit té¾ návrh výsledného
rozhodnutí formou veøejné vyhlá¹ky (pøípadnì tak mù¾e za pøimìøené aplikace § 98 správního øádu uèinit souèasnì). Dnem zveøejnìní návrhu výsledného rozhodnutí je den, kdy byl návrh zveøejnìn veøejnou vyhlá¹kou za splnìní podmínek stanovených v § 25 správního øádu. Podmínkou platného zveøejnìní je, aby byl návrh zveøejnìn té¾ zpùsobem umo¾òujícím dálkový pøístup. Souèástí veøejné vyhlá¹ky musí být i výzva pro dotèené osoby, aby k návrhu na zru¹ení územního plánu podávaly pøipomínky èi námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního øádu).
[49] Jak ji¾ bylo uvedeno, obec není jediným subjektem, který mù¾e být výsledkem pøezkumu dotèen. Zru¹ením územního plánu mohou být zasa¾eny i osoby, jejich¾ práv se vydání územního plánu dotýkalo a které postavení dotèených osob ji¾ mìly. Tyto mohly podle významu svých práv podávat v procesu jeho schvalování pøipomínky èi námitky. Takovým osobám musí být umo¾nìno do pøezkumného øízení vstoupit a namítat, ¾e ke zru¹ení územního plánu není ¾ádný dùvod, pøípadnì namítat, ¾e zákonný dùvod pro zru¹ení územního plánu je naopak dán.
[50] Osoby, které mìly podle § 172 odst. 4 a 5 správního øádu procesní mo¾nost uplatòovat svá práva v øízení o vydání územního plánu, by mìly mít v pøezkumném øízení obdobné postavení, a to bez ohledu na to, zda svá práva v procesu vydávání územního plánu skuteènì uplatnily. Je tomu tak proto, ¾e pøi jeho pøíjímání nemusely mít proti tomuto územnímu plánu ¾ádné výhrady, a proto ani aktivnì v tomto procesu nevystupovaly, zatímco jeho zru¹ení se jich naopak mù¾e negativnì dotknout.
[51] Právì proto, ¾e vzhledem k povaze pøezkoumávaného aktu není objektivnì mo¾né pøedem okruh takových osob stanovit, je na ka¾dé z nich, aby podle svého pùvodního procesního postavení uplatnila proti návrhu výsledného aktu buï pøipomínku, nebo námitku.
[52] I pro dotèené osoby platí, ¾e proti návrhu rozhodnutí v pøezkumném øízení mohou úèinnì namítat, ¾e územní plán èi jemu pøedcházející øízení byly se zákonem zcela souladné (pøípadnì rozporné) a ke zru¹ení územního plánu není (je) zákonný dùvod. Za pøimìøeného pou¾ití § 94 odst. 4 správního øádu mohou obdobnì jako obec namítat, ¾e územní plán byl sice vydán v rozporu s právem, av¹ak újma, která jim jeho pøípadným zru¹ením vznikne, je nepomìrnì vìt¹í ne¾ újma, která v dùsledku poru¹ení zákona vznikla jinému, nebo by zru¹ení územního plánu odporovalo veøejnému zájmu.
[53] Dozorèí orgán je povinen se pøipomínkami zabývat jako podkladem pro opatøení obecné povahy a vypoøádat se s nimi v jeho odùvodnìní, o námitkách je povinen rozhodnout jednotlivì. Odùvodnìné rozhodnutí o námitkách je souèástí výsledného aktu (výsledku pøezkumu, viz § 172 odst. 5 správního øádu).
[54] Výsledné rozhodnutí o zru¹ení územního plánu oznámí dozorèí orgán postupem dle § 173 odst. 1 správního øádu a úèinky nastanou za pøimìøeného pou¾ití § 73 odst. 1 správního øádu jeho oznámením. Proti tomuto výsledku pøezkoumání pak mohou dotèené osoby obdobnì jako obec podat návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy ve smyslu § 101a s. ø. s., pokud splòují podmínky pro aktivní procesní legitimaci, jak byly vylo¾eny v judikatuøe roz¹íøeného senátu (srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, è. 1910/2009 Sb. NSS), a to ve lhùtì poèítané od okam¾iku jeho oznámení.
[55] Správní akt, kterým se v pøezkumném øízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního øádu ru¹í územní plán obce, je tøeba pokládat za opatøení obecné povahy. Obec, její¾ územní plán byl zru¹en, není úèastníkem pøezkumného øízení a nemá právo podat proti výsledku pøezkumu odvolání. Za pøimìøeného pou¾ití § 172 odst. 5 správního øádu v¹ak má postavení dotèené osoby s právem podat v pøezkumném øízení proti návrhu výsledného aktu námitky.
[56] Jeliko¾ se jednalo o jedinou právní otázku významnou pro posouzení vìci samé, rozhodl roz¹íøený senát rozsudkem v souladu s § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu. Kasaèní námitka, dle které mìl stì¾ovatel postavení úèastníka øízení pøi pøezkumu jím vydaného územního plánu a byl oprávnìn brojit proti jeho výsledku odvoláním, není dùvodná. Jiné kasaèní námitky vzneseny nebyly. Z vý¹e uvedených dùvodù roz¹íøený senát kasaèní stí¾nost dle § 110 odst. 1 s. ø. s. zamítl. V pøezkumném øízení mìlo mìsto Vimperk postavení dotèené osoby s právem podat proti návrhu na zru¹ení jím vydaného územního plánu námitky. Postup Krajského úøadu Jihoèeského kraje v pøezkumném øízení proto mù¾e napadnout návrhem na zru¹ení jím vydaného opatøení dle § 101a s. ø. s.
[57] O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Vzhledem k tomu, ¾e ¾alobce byl v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ný, právo na náhradu nákladù øízení mu nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, zde nebylo prokázáno, ¾e by mu nìjaké náklady v souvislosti s tímto øízením vznikly.
[58] Výrok o náhradì nákladù øízení v pøípadì osoby zúèastnìné na øízení se opírá o § 60 odst. 5, vìtu první, s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s., dle kterého osoba zúèastnìná na øízení má právo na náhradu jen tìch nákladù, které jí vznikly v souvislosti s plnìním povinnosti, kterou jí soud ulo¾il. Proto¾e soud v dané vìci osobì zúèastnìné na øízení ¾ádné povinnosti neulo¾il, rozhodl tak, ¾e nemá právo na náhradu nákladù øízení.
V Brnì 27. èervence 2016
Odli¹né stanovisko k rozsudku v souladu s § 55a s. ø. s. uplatnily soudkynì Jana Brothánková a Lenka Matyá¹ová. Text odli¹ného stanoviska je pøipojen.
Odli¹né stanovisko podle § 55a s. ø. s. soudkyò Jany Brothánkové a Lenky Matyá¹ové k výroku a odùvodnìní rozsudku roz¹íøeného senátu ze dne 27. 7. 2016, è. j.-36.
[1] Roz¹íøený senát pøi posouzení vìci dospìl k závìru, ¾e je dána jeho pravomoc rozhodnout o pøedlo¾ené otázce, a to úèastenství obce v øízení o pøezkoumání jí vydaného opatøení obecné povahy, nebo» existuje rozdílná judikatura tohoto soudu. Pøi posouzení této otázky muselo být pøednì postaveno najisto, zda je správní akt, který je dle § 174 odst. 2 správního øádu výsledkem pøezkumného øízení provedeného pøíslu¹ným orgánem, jen¾ je nadán pravomocí pøezkoumat soulad opatøení obecné povahy s právními pøedpisy, rozhodnutím nebo rovnì¾ opatøením obecné povahy.
[2] Roz¹íøený senát dospìl k závìru: Správní akt, kterým se v pøezkumném øízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního øádu ru¹í územní plán obce, je tøeba pokládat za opatøení obecné povahy. Obec, které byl územní plán zru¹en, není úèastníkem pøezkumného øízení a nemá právo podat proti výsledku pøezkumu odvolání. Za pøimìøeného pou¾ití § 172 odst. 5 správního øádu v¹ak má postavení dotèené osoby s právem podat v pøezkumném øízení proti návrhu výsledného aktu námitky. Proti zru¹ení územního plánu v pøezkumném øízení se mohou obec nebo jiné dotèené osoby bránit u soudu návrhem dle § 101a soudního øádu správního.
[3] Souhlasíme s tím, ¾e obci, které byl územní plán zru¹en cestou dozorèího prostøedku nad výkonem samostatné pùsobnosti postupem podle § 174 odst. 2 správního øádu, a osobám, které by mohly být pøímo dotèeny zru¹ením vydaného opatøení obecné povahy, musí být pøiznáno právo v pøezkumném øízení se k vìci vyjádøit a uplatnit svoje argumenty proti dùvodùm, v nich¾ je spatøována pøípadná nezákonnost vydaného opatøení obecné povahy nebo postupu obce pøed jeho vydáním.
[4] V pravomoci roz¹íøeného senátu bylo otázku úèastenství obce v pøezkumném øízení, která je rozporná, øe¹it. Pro závìr, zda je obec (popø. dal¹í osoby dotèené vydaným územním plánem) úèastníkem pøezkumného øízení je rozhodná povaha samotného aktu, který je výsledkem pøezkumného øízení.
[5] Vìt¹inové stanovisko je zalo¾eno na tom, ¾e výsledek pøezkumu opatøení obecné povahy, zde územního plánu, je rovnì¾ opatøením obecné povahy. Správní øád v § 174 odst. 2 stanoví: Soulad opatøení obecné povahy s právními pøedpisy lze posoudit v pøezkumném øízení. Usnesení o zahájení pøezkumného øízení lze vydat do tøí let od úèinnosti opatøení obecné povahy. Úèinky rozhodnutí v pøezkumném øízení nastávají ode dne jeho právní moci. Zákon tím urèuje závazný postup (pøezkumné øízení) i formu výsledného úkonu (rozhodnutí). Od obecnì platné úpravy pro pøezkumné øízení (§ 94 a násl. správního øádu) stanoví pro toto pøezkumné øízení odchylky (napø. ve lhùtì pro zahájení pøezkumného øízení), nikoli v¹ak co do formy výsledného správního aktu (tj. rozhodnutí).
[6] Rùzné senáty Nejvy¹¹ího správního soudu se opakovanì vyjádøily k tomu, zda, a za jakých podmínek, je správní soud oprávnìn urèit právní povahu aktu veøejné moci. Domníváme se, ¾e vìt¹inový názor jde svým výkladem proti závìrùm ji¾ vysloveným.
[7] V rozsudku ze dne 17. 2. 2016, è. j. 7 As 323/2015-37, sedmý senát (i kdy¾ ¹lo o posouzení, zda je obecnì závazná vyhlá¹ka právním pøedpisem nebo opatøením obecné povahy) uvedl: Obdobnou otázkou se Nejvy¹¹í správní soud zabýval ji¾ v usnesení ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, v nìm¾ uvedl, ¾e úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatøením obecné povahy èi nikoliv, jsou namístì, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, èi pokud do¹lo k zásadní zmìnì právní úpravy, pøièem¾ chybìjí výslovná pøechodná ustanovení. Pokud zákon výslovnì stanoví formu pøíslu¹ného právního aktu, a tato forma je dodr¾ena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimeènì se tak mù¾e stát za situace, kdy tato právní úprava doznala pozdìji podstatné zmìny (srv. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jen¾ byl vydán je¹tì podle zákona è. 50/1976 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù). Nejvy¹¹í správní soud dále v citovaném usnesení uvedl, ¾e projeví-li zákonodárce jednoznaènì vùli, aby právní akt byl vydán v urèité formì, a pøi této vùli setrvá, nemù¾e soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, naru¹il by principy dìlby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který (ani¾ by svou pravomoc pøekroèil) mù¾e zasáhnout v pøípadì, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu. S uvedenými závìry Nejvy¹¹ího správního soudu se ztoto¾nil Ústavní soud v usnesení ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stí¾nosti proti citovanému usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu. V nìm uvedl: akty orgánù veøejné správy, které jsou prima faciae právními pøedpisy (nebo» jsou tak oznaèeny v pøíslu¹ném zákonì, který zmocòuje k jejich vydání), by mìly být primárnì pøezkoumávány v rámci øízení o kontrole norem. Pokud zákon výslovnì stanoví formu pøíslu¹ného právního aktu, a tato forma je dodr¾ena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatøením obecné povahy èi nikoliv, jsou ov¹em namístì, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, èi pokud do¹lo k zásadní zmìnì právní úpravy, pøièem¾ chybìjí výslovná pøechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí mo¾ný výklad veøejnoprávní normy, je tøeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vùbec, resp. co nejménì, zasahuje do toho kterého základního práva èi svobody. [ ] [T]ento závìr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu mo¾nosti, zejména naskytne-li se dvojí mo¾ný výklad veøejnoprávní normy, pøiklonit se k materiálnímu zkoumání opatøení obecné povahy. Úvaha, zda ten který akt materiálnì je èi není opatøením obecné povahy, zùstává Ústavnímu soudu tedy otevøena. [ ] Pokud se zákonodárce jasnì vysloví v tom smyslu, ¾e se o urèité vìci má rozhodnout urèitou, konkrétní formou a správní orgán tento pøíkaz dodr¾í, tak je významnì zú¾en prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Mo¾nost pøezkumu otázky, zda ten který akt materiálnì je èi není opatøením obecné povahy, zùstává Ústavnímu soudu v¾dy otevøena. Akty orgánù veøejné správy, které jsou prima facie právními pøedpisy, nebo» jsou tak oznaèeny v pøíslu¹ném zákonì, jen¾ zmocòuje k jejich vydání, budou v¾dy primárnì pøezkoumávány v rámci øízení o kontrole norem, leda¾e by v nìkterém z takových øízení Ústavní soud do¹el k závìru, ¾e takový akt (resp. akt stejného druhu, vze¹lý z èinnosti subjektù veøejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napøí¹tì posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupø. jako opatøení obecné povahy.
[8] Sedmý senát s pøihlédnutím k uvedenému vý¹e dovodil, ¾e napadená vyhlá¹ka není opatøením obecné povahy, proto¾e zákon o hlavním mìstì Praze (§ 44 odst. 3) ve spojení se zákonem o loteriích (§ 50 odst. 4) jednoznaènì stanoví, ¾e odpùrce mù¾e, a to formou obecnì závazné vyhlá¹ky, rozhodovat o místech a èase provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a èasech, kde a kdy je provozování tìchto her zakázáno. I kdy¾ ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích bylo novelizováno zákonem è. 300/2011 Sb., který nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v dobì, kdy ji¾ existovala právní úprava týkající se opatøení obecné povahy, zákonodárce pøesto ponechal stávající úpravu, podle které mù¾e obec v samostatné pùsobnosti rozhodovat o místech a èase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecnì závazné vyhlá¹ky Úvahy o tom, zda napadená vyhlá¹ka je opatøením obecné povahy èi nikoliv, proto nejsou namístì, jeliko¾ se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování chybí nebo do¹lo k zásadní zmìnì právní úpravy a chybí výslovná pøechodná ustanovení. Namítl-li stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti, ¾e z usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, è. j. 8 Ao 7/2010-65, nelze vyjít proto, ¾e se týká naøízení a nikoliv obecnì závazné vyhlá¹ky, Nejvy¹¹í správní soud se s tímto názorem neztoto¾nil. Podle jeho názoru je podstatné, ¾e zákonodárce jednoznaènì projevil vùli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecnì závazné vyhlá¹ky. V daném pøípadì se tedy nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích formu aktu neupravoval.
[9] S odkazem na navazující rekapitulaci nálezù Ústavního soudu uzavøel, ¾e Nejvy¹¹í správní soud je povinen respektovat výslovnì vyjádøenou vùli zákonodárce ohlednì právní formy právního aktu, stejnì jako ústavnì stanovené limity své kompetence.
[10] V nyní projednávané vìci, aè je pøedmìtem posouzení povaha aktu dle § 174 odst. 2 správního øádu, je klíèová otázka obdobná. Není dle na¹eho názoru dùvodu nahlí¾et na vìc odli¹nou optikou (viz bod [35] rozhodnutí roz¹íøeného senátu), stanoví-li zákon výslovnì formu správního aktu, který je výsledkem pøezkumného øízení.
[11] Podle § 174 odst. 2 správního øádu lze soulad opatøení obecné povahy s právními pøedpisy posoudit v pøezkumném øízení, které lze zahájit usnesením vydaným do tøí let od úèinnosti opatøení obecné povahy, úèinky rozhodnutí v pøezkumném øízení nastávají ode dne jeho právní moci.
[12] Pro øízení podle èásti ¹esté (§ 174 odst. 1) platí obdobnì ustanovení èásti první a pøimìøenì ustanovení èásti druhé správního øádu.
[13] V § 171 správního øádu jako obecného pøedpisu zavazuje zákonodárce správní orgány k postupu podle èásti ¹esté tam, kde jim zvlá¹tní zákon ukládá vydat závazné opatøení obecné povahy. V § 174 odst. 2 správního øádu upravuje dozorèí prostøedek, jím¾ je pøezkumné øízení a stanoví v souladu s obecnou úpravou pøezkumného øízení i právní formu výsledného aktu: rozhodnutí. Tím spí¹e tedy, jestli¾e zákonodárce urèil formu aktu jako rozhodnutí, aè souèasnì v dotèené ¹esté èásti obecnì upravil postup pro vydávání opatøení obecné povahy, nelze shledat, ¾e by ¹lo o nejednoznaèné èi neurèité vymezení formy aktu a je vylouèen vliv pøípadné pozdìj¹í zmìny právní úpravy.
[14] Roz¹íøený senát by mìl respektovat takto jednoznaènì vyjádøenou vùli zákonodárce, který stanovil orgánu, jej¾ nadal pravomocí pøezkoumat i zru¹it opatøení obecné povahy, závazný postup a urèil formu výsledného aktu.
[15] Krajský úøad dle § 67 odst. 1 písm. a) zákona è. 129/2000 Sb. (krajské zøízení), resp. dle § 192 odst. 2 zákona è. 183/2006 Sb. (stavební zákon) rozhoduje pøi pøezkoumávání územních plánù obcí v pøenesené pùsobnosti. Vykonávat svou pravomoc mù¾e jen v pøípadech, v mezích a zpùsoby, které stanoví zákon (èl. 2 odst. 3 Ústavy ÈR, èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a to tím spí¹e, ¾e jeho akt zasahuje do výsostného práva obce na samosprávu, které je zaruèeno èl. 8 Ústavy. Podle èl. 101 odst. 4 Ústavy mù¾e stát zasahovat do èinnosti územnì samosprávných celkù, jen vy¾aduje-li to ochrana zákona, a jen zpùsobem stanoveným zákonem. Nejde tak toliko o zachování bezrozpornosti právního øádu pøi výkladu pojmu rozhodnutí obsa¾eného v obecném právním procesním pøedpisu, ale o meze a zpùsob výkonu pravomoci státní správy nad akty vydávanými orgány samosprávy stanovené zákonem.
[16] Právní povaha aktu vydávaného v pøezkumném øízení, tak jako i pøezkumné øízení samo, je jiným postupem ne¾ postup pøedcházející vydání opatøení obecné povahy. Pøedmìtem pøezkumu je opatøení obecné povahy, kterým obec závaznì stanovila pravidla pro budoucí uspoøádání a vyu¾ití území. Výsledkem pøezkumného øízení /obsahovì/ není opatøení obecné povahy, krajský úøad nemá pravomoc regulovat území obce (nemù¾e zmìnit v pøezkumném øízení územní plán; § 54 odst. 6 stavebního zákona). V pøípadì zru¹ení územního plánu rozhodnutím v pøezkumném øízení je to, co roz¹íøený senát dovozuje v bodu [35, 36], tj. deregulace území, pouze zákonným dùsledkem (§ 55). Tento dùsledek pøiná¹í s sebou v¹ak i zru¹ující rozsudek soudu, tedy výsledek øízení dle § 101a a násl. s. ø. s., a také není z tohoto dùvodu rozsudek soudu, jako výsledek soudního pøezkumu, pova¾ován za opatøení obecné povahy.
[17] Výsledkem pøezkumného øízení mù¾e být jak zru¹ení územního plánu, tak i zastavení pøezkumného øízení. Podle § 94 odst. 4 správního øádu jestli¾e po zahájení pøezkumného øízení správní orgán dojde k závìru, ¾e aèkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním pøedpisem, byla by újma, která by jeho zru¹ením nebo zmìnou vznikla nìkterému úèastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víøe, ve zjevném nepomìru k újmì, která vznikla jinému úèastníkovi nebo veøejnému zájmu, øízení zastaví. V takovém pøípadì není usnesení o zastavení øízení pouhým procesním rozhodnutím, nebo» správní orgán posuzuje i hmotnìprávní dùvody. Potom i toto rozhodnutí by muselo být opatøením obecné povahy se v¹emi dùsledky (i soudního pøezkumu), by» názor vìt¹iny v rozhodnutí výslovnì oznaèuje jako opatøení obecné povahy pouze akt, kterým se územní plán ru¹í. Je zcela zjevné, ¾e v pøípadì usnesení o zastavení pøezkumného øízení k ¾ádné regulaci území nedochází.
[18] Závìr, zda je výsledek pøezkumného øízení rozhodnutí èi opatøení obecné povahy nese s sebou i dal¹í hmotnìprávní a procesní dùsledky. Lze-li pøezkumné øízení zahájit do 3 let od úèinnosti opatøení obecné povahy (stejnì jako se lze v té¾e lhùtì domáhat ochrany veøejných subjektivních práv návrhem u soudu podle § 101a s. ø. s.), pak závìr, ¾e i správní akt-výsledek pøezkumného øízení (a to jakýkoliv)-je rovnì¾ opatøením obecné povahy, znamená, ¾e i proti nìmu lze podat do tøí let návrh k soudu. Otázka právní jistoty v¹ech zúèastnìných, nejen obce, tj. minimalizace zásahu, co do doby, kdy bude zøejmé, ¾e zmìna mù¾e nastat jen opìt zmìnou tohoto opatøení, vydanou obcí (která v mezidobí mù¾e, popø. dle po¾adavkù stavebního zákona musí dle § 54 odst. 4 a 5, § 55 stavebního zákona, nastat) se tak nepøípustnì prodlu¾uje a popírá tak lhùtu tøí let, kterou zákonodárce stanovil jak pro mo¾nou obranu pøed soudem v soudním øádu správním, tak pro zahájení øízení z moci úøední dle § 174 odst. 2 správního øádu, a kterou shledal únosnou vzhledem k povaze aktu, jakým opatøení obecné povahy je.
[19] Pøezkumné øízení dle § 174 odst. 2 správního øádu, a v tom se shodujeme s vìt¹inou, je dozorèím prostøedkem. Pøedmìtem pøezkumu je opatøení obecné povahy, tj. smí¹ený akt, který je v daném pøípadì výsledkem postupu dle § 52 stavebního zákona. Tato fáze procesu poøizování územního plánu je nazvána øízení o územním plánu , dotèené osoby nevystupují v tomto øízení v procesním postavení úèastníkù , jak tomu je ve standardním správním øízení, jeho¾ výsledkem je rozhodnutí o právech a povinnostech, jsou jim ale v tomto øízení pøiznána procesní práva. Okruh dotèených osob-adresátù opatøení obecné povahy-je urèen nikoli konkrétnì, ale druhovì. Proto pro postup podle èásti ¹esté (§ 174 odst. 1 správního øádu) platí obdobnì ustanovení èásti první a pøimìøenì ustanovení èásti druhé správního øádu.
[20] Podle § 2 odst. 3 (èást první) správního øádu mezi základní zásady èinnosti správních orgánù patøí ¹etøit práva nabytá v dobré víøe, jako¾ i oprávnìné zájmy osob, jich¾ se èinnost správního orgánu v jednotlivém pøípadì dotýká (dále jen dotèené osoby ). Dotèené osoby jsou stranou , jestli¾e se èinnost správního orgánu jejich práv èi zájmù dotýká. Nelze-li obdobnì ohlednì úèastníkù pøezkumného øízení aplikovat § 95 odst. 4 správního øádu (proto¾e pùvodní øízení nebylo vedeno ve smyslu § 9 správního øádu), lze pøimìøenì ve smyslu uvedené definice osob, jich¾ se èinnost správního orgánu v jednotlivém pøípadì dotýká pova¾ovat za úèastníky dotèené osoby dle èásti druhé, § 27 odst. 1 písm. b) a odst. 2 správního øádu, tzn. za úèastníky pøezkumného øízení zahajovaného z moci úøední pova¾ovat dotèené osoby, jim¾ má rozhodnutí zalo¾it, zmìnit nebo zru¹it právo nebo povinnost, popø. dal¹í dotèené osoby, pokud mohou být rozhodnutím pøímo dotèeny ve svých právech nebo povinnostech.
[21] Úèastníkem pøezkumného øízení bude obec, její¾ právo na samosprávu mù¾e být rozhodnutím v pøezkumném øízení dotèeno (obdobnì jako je úèastníkem v pøípadì uplatnìní jiných dozorèích prostøedkù dle § 123 obecního zøízení, § 106 zákona o hlavním mìstì Praze).
[22] Pro úèastenství dal¹ích dotèených osob je rozhodné, zda mohou být rozhodnutím vydaným v pøezkumném øízení, tzn. zru¹ením územního plánu nebo jeho èásti, popø. zastavením øízení, pøímo dotèeny v právech nebo povinnostech. Tìmi mohou být vlastníci pozemkù a staveb dotèení schváleným øe¹ením regulace území (dotèení napø. urèením jejich pozemkù jako ploch pro veøejnì prospì¹né stavby, mezující sousedi tìchto ploch), oprávnìný investor a zástupce veøejnosti, kteøí podali námitky v øízení o územním plánu (§ 52 odst. 2 stavebního zákona, § 172 odst. 5 správního
øádu). O jejich námitkách bylo opatøením obecné povahy rozhodnuto, toto rozhodnutí je souèástí vydaného a ji¾ úèinného opatøení a není pochyb, ¾e mohou být dotèeni z titulu hmotného práva (popø. oprávnìného zájmu) nebo procesního práva, bylo-li jejich námitkám vyhovìno, i zru¹ením ji¾ úèinného opatøení obecné povahy v pøezkumném øízení. Okruh tìchto osob jako úèastníkù navazujícího pøezkumného øízení je urèitelný z rozhodnutí o námitkách.
[23] Zru¹ením úèinného územního plánu (zastavením øízení) mohou být dotèeni nespornì z tohoto okruhu osob i ti, kteøí s navrhovaným øe¹ením regulace území souhlasili (proto ani námitky nepodali). Ani tìm není upøeno právo být úèastníkem pøezkumného øízení. Jejich situace, pokud jde o uplatnìní práv v tomto øízení, je srovnatelná s postavením úèastníkù v øízení o umístìní liniové stavby, v nìm¾ jsou úèastníci vymezeni v rozhodnutí o zahájení øízení uvedením parcelních èísel pozemkù. V pøípadì pøezkoumání územního plánu postaèí v usnesení o zahájení øízení urèení, ¾e jde o vlastníky pozemkù a staveb, popø. oprávnìné investory v katastrálním území obce, kterého (kterých) se toto opatøení obecné povahy týká.
[24] Pøipomínky dal¹ích osob (pokud nevyu¾ily mo¾nost zvolit si zástupce veøejnosti a získat tak kvalifikované postavení v øízení o územním plánu ; k tomu srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 29. 3. 2016, è. j. 4 As 217/2015-182) byly toliko podkladem pro vydání opatøení obecné povahy a správní orgán se s nimi byl povinen vypoøádat (§ 172 odst. 4 správního øádu). Stejnì tak budou tyto pøipomínky podkladem i v následném pøezkumném øízení. Ten, kdo pøipomínky podal, je úèastníkem øízení; ten kdo je nepodal, nedisponuje ani procesním právem na jejich vypoøádání, nicménì se postavení úèastníka mù¾e v pøezkumném øízení domáhat a bude jím, dokud se neproká¾e opak (§ 28 správního øádu).
[25] Závìru, ¾e správní akt, kterým se v pøezkumném øízení provedeném dle § 174 odst. 2 správního øádu ru¹í územní plán obce, je tøeba pokládat za opatøení obecné povahy nesvìdèí nutnì ani procesní uchopení zpùsobu oznamování usnesení o zahájení pøezkumného øízení a výsledku pøezkumného øízení (§ 172 odst. 1, § 173 odst. 1 správního øádu). Bez ohledu na to, zda samotné oznámení o zahájení èi výsledek pøezkumného øízení je rozhodnutím nebo opatøením obecné povahy, bude podle vìt¹inového závìru oznámen vyvì¹ením na úøední desce a úèinnosti nabude patnáctým dnem po vyvì¹ení (viz body [48] a [54] rozsudku v této vìci). Stejným zpùsobem, postupem podle § 25 a § 26 správního øádu bude veøejnou vyhlá¹kou oznámeno i rozhodnutí v¹em úèastníkùm pøezkumného øízení, èi jakýkoli úkon èi akt, který mu pøedcházel. Do právní sféry adresátù se tak dostává stejným, zákonem pøedepsaným zpùsobem, aby se k nìmu mohli vyjádøit. Oproti vìt¹inovému názoru se domníváme nadto, ¾e jde o doruèení rozhodnutí veøejnou vyhlá¹kou (k tomu blí¾e odkazujeme i na závìry disentu k usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 6. 3. 2012, è. j. 9 Ao 7/2011-489). Pro doruèování (jeden ze zpùsobù oznamování) písemností v øízení o vydání opatøení obecné povahy, tak i pro správní øízení (vèetnì pøezkumného øízení), tzn. i pro doruèování rozhodnutí veøejnou vyhlá¹kou, platí toté¾. Koneènì srovnatelný postup, øízení s velkým poètem úèastníkù (§ 144 odst. 2 a¾ 4 správního øádu) pøedpokládá, ¾e výzvu podle § 36 odst. 3 správního øádu pro úèastníky podle § 27 odst. 2 správního øádu lze nahradit zveøejnìním výrokové èásti rozhodnutí a odùvodnìní rozhodnutí s uvedením, v jaké lhùtì, kde a jakým zpùsobem lze proti konceptu podávat námitky a navrhovat doplnìní øízení. O zahájení øízení se i v tomto pøípadì uvìdomuje veøejnou vyhlá¹kou; øízení je zahájeno uplynutím lhùty stanovené ve veøejné vyhlá¹ce; lhùta nesmí být krat¹í ne¾ 15 dnù ode dne vyvì¹ení veøejné vyhlá¹ky na úøední desce. Nadstandardnì pak toto øízení umo¾òuje dokonce ustanovit opatrovníka osobám, jejich¾ zájmy si neodporují.
[26] V návaznosti na procesní dùsledky uvedené v bodu [18] tohoto odli¹ného stanoviska máme za to, ¾e ten, kdo je zru¹ením opatøení obecné povahy v pøezkumném øízení dotèen v právech (resp. je zasa¾ena jeho právní sféra), obrátí se na soud, aby mu poskytl ochranu, bezprostøednì následnì (nebude otálet témìø 3 roky). Úèinky rozhodnutí v pøezkumném øízení podle § 174 odst. 2 správního øádu nastávají ode dne právní moci. Dle § 101d odst. 4 s. ø. s. práva a povinnosti z právních vztahù vzniklých (jen) pøed zru¹ením opatøení obecné povahy nebo jeho èásti zùstávají nedotèena. I proto lze lhùtu tøí let k zahájení obou postupù, jimi¾ lze opatøení obecné povahy pøezkoumat a popø. i zru¹it, stanovenou zákonem za dùvodnì zákonodárcem urèenou jako nejzaz¹í.
[27] Roz¹íøený senát (usnesení shora sp. zn. 4 As 217/2015) dospìl k závìru, ¾e nelze pøiznat odkladný úèinek návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy v øízení pøed krajským soudem; lze rozhodnout jen o pøedbì¾ném opatøení. Je-li výsledkem pøezkumného øízení rovnì¾ opatøení obecné povahy, odkladný úèinek lze pøiznat a¾ kasaèní stí¾nosti. V mezidobí v¹ak obec mù¾e znovu vydat územní plán, vázána výsledkem pøezkumného øízení. Budou pak vedle sebe dva územní plány obce, pakli¾e pùvodní, zru¹ený krajským soudem, po zru¹ení rozsudku krajského soudu Nejvy¹¹ím správním soudem, ob¾ivne? Tyto aspekty vìt¹inové rozhodnutí nikterak nereflektuje.
[28] S pøihlédnutím k vý¹e uvedenému máme za to, ¾e výsledkem pøezkumného øízení dle § 174 odst. 2 správního øádu je rozhodnutí, které lze napadnout ¾alobou dle § 65 s. ø. s.
V Brnì dne 27. èervence 2016