Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2007sp/Panama630-06.sp.htm
Timestamp: 2017-03-30 02:36:08
Document Index: 274743712

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 47', 'artículo 46', 'artículo 30', 'artículo 20', 'artículo 307', 'artículo 42', 'artículo 40', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 34', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 40', 'artículo 20', 'artículo 46', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 42', 'artículo 207', 'artículo 34', 'artículo 30', 'artículo 146', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 146', 'artículo 44', 'artículo 46', 'artículo 44', 'artículo 46', 'artículo 31', 'artículo 46', 'artículo 30', 'artículo 34', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 40', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 40', 'artículo 45', 'artículo 34', 'artículo 30']

Panamá, Petición 630-06 Erick D. Bravo Dutary
INFORME Nº 88/07
PETICIÓN 630-06
1. El 26 de julio de 2006, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo “la Comisión”) recibió una petición presentada por Andrés Pizarro Sotomayor, abogado de la presunta víctima, y Erick D. Bravo Dutary (en lo sucesivo “los peticionarios”), en la cual alegan que el señor Bravo fue suspendido de su cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial (PTJ) como resultado de una decisión adoptada por la Procuradora General, en base a su interferencia supuestamente impropia en la investigación de un homicidio[1]/. Los peticionarios alegan que el señor Bravo, por ley, solo podía ser suspendido o destituido de su cargo por la Procuradora General, después de la opinión favorable en ese sentido de la Sala Cuarta de la Corte Suprema, procedimiento que no se siguió en este caso específico.
2. Los peticionarios alegan que el señor Bravo ha sido objeto de una suspensión ilegal y arbitraria por parte de la Procuradora General, como medida disciplinaria, que incluyó la suspensión de su salario, mediante la Resolución No. 30 de fecha 15 de marzo de 2005, por un período de 18 meses, violando los artículos 8.1, 8.2.b, c), d), f), 8.4, (derecho a un juicio justo), 9 (libertad de leyes ex post facto), 11 (derecho a la privacidad), 21 (derecho a la propiedad), 23 (derecho a participar en el Gobierno) y 25 (derecho a la protección judicial) conjuntamente con el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en lo sucesivo la “Convención Americana”).
3. El Estado respondió a la petición el 13 de noviembre de 2006, e informó a la Comisión que la Procuradora General, Ana Matilde Gómez Ruiloba, basándose en los artículos 1 y 20 de la Ley No. 16 de 1991, solicitó al Presidente de la Sala Cuarta de la Corte Suprema que ordenara la inmediata suspensión o destitución del señor Bravo del cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial en base a un conjunto de hechos que alegaban su interferencia impropia en la investigación de un homicidio. El Estado señalaba que el señor Bravo había solicitado la reconsideración de la Resolución 30 y también una acción ante el respectivo órgano administrativo y un recurso de amparo, que habían sido resueltos en su contra. El Estado alegaba además que los recursos internos no se habían agotado, ya que aún se hallaba pendiente un procedimiento contencioso administrativo ante la Sala Tercera de la Corte Suprema. 4. Los peticionarios, por su parte, sostienen que un recurso de amparo debe decidirse rápidamente, normalmente en 15 días, y que ha habido una demora injustificada por parte de la Corte Suprema en la decisión de dicho recurso (23 meses) y que el procedimiento contencioso administrativo ha estado pendiente durante más de dos años, desde el 3 de junio de 2005, lo que constituye una demora injustificada en la adjudicación de sus derechos y una excepción al requisito de agotamiento para la admisibilidad de una petición. Los peticionarios alegan que el derecho a un debido proceso del señor Bravo fue violado al no seguirse las protecciones y los procedimientos establecidos y que fue dejado cesante de su cargo mediante la aprobación de una ley el 20 de diciembre de 2006, que sólo puede describirse como una aplicación retroactiva de la ley (sin procedimiento judicial previo), cuyo propósito fue destituirlo de su cargo obviando el procedimiento legal establecido para proteger sus derechos.
5. Después de analizar las posiciones de las partes, la Comisión concluye que tiene competencia para decidir sobre la demanda presentada por los peticionarios y que el caso es inadmisible en virtud del artículo 47.a de la Convención Americana, por no haber cumplido con las disposiciones del artículo 46.1.a de haberse agotado los recursos internos.
6. La petición original se presentó el 26 de julio de 2006 y luego fue presentada en persona por el señor Bravo el 21 de agosto de 2006 y registrada como Petición No. 630 de 2006. El 11 de septiembre de 2006, la Comisión comunicó la petición al Estado de acuerdo con el artículo 30.3 de su Reglamento y otorgó al Estado un plazo de dos meses para responder.
7. El 26 de septiembre de 2006, la Comisión informó a los peticionarios que se había denegado la audiencia que habían solicitado durante el 126º período de sesiones por el gran volumen de tales solicitudes. El 29 de septiembre, el 2 de octubre y el 24 de octubre de 2006, los peticionarios presentaron información adicional a la Comisión. 8. El 14 de noviembre de 2006, la Comisión recibió la respuesta del Estado a la petición, que fue transmitida a los peticionarios el 29 de noviembre de 2006. El 29 de noviembre de 2006, la Comisión recibió información adicional del Estado sobre el caso y presentó tres legajos que se hallaban en proceso ante la Corte Suprema. El 5 de diciembre de 2006, la Comisión solicitó a los peticionarios que presentaran sus observaciones a la respuesta del Estado en el plazo de un mes. El 3 de enero de 2007, los peticionarios presentaron sus observaciones a la respuesta del Estado, y el 9 de enero de 2007, dichas observaciones fueron trasladadas al Estado.
9. Simultáneamente, los peticionarios solicitaron la adopción de medidas cautelares en anticipación a la aprobación de la Ley Nº 53 que destituyó al señor Bravo de su cargo, obviando los procedimientos establecidos por las leyes existentes. La solicitud de medidas cautelares (MC 366/06) fue por lo tanto rechazada por no haberse cumplido los requisitos correspondientes. El 2 de abril, los peticionarios presentaron pruebas adicionales, entre ellas un CD-Rom con una compilación de recortes de prensa sobre el caso, y una solicitud de información sobre el estado de la petición. Esta información fue trasladada al Estado el 9 de abril de 2007.
10. El 5 de julio de 2007, la Comisión recibió observaciones adicionales del Estado sobre las observaciones de los peticionarios del 2 de abril de 2007. La respuesta del Estado incluía, como adjuntos, la decisión del 2 de marzo de 2007 de la Corte Suprema de Panamá, que rechazaba la petición de amparo de los peticionarios y la decisión del 10 de mayo de 2007 de la Sala Cuarta de la Corte Suprema que declaraba que se había eliminado la materia del caso al promulgarse la Ley No.53 del 20 de diciembre de 2006, publicada en el Boletín Oficial el 21 de diciembre de 2006, en virtud de la cual la Procuradora General adquiría la atribución de nombrar y destituir al Director y al Subdirector de la Policía Técnica Judicial por un período de 180 días. Esta información se trasladó a los peticionarios el 16 de julio de 2007 y éstos presentaron sus observaciones sobre la misma el 18 de julio de 2007 por correo electrónico y el 19 de julio por mensajero, con los anexos pertinentes. Las observaciones de los peticionarios fueron transmitidas al Estado el 20 de julio de 2007 y no se recibió información adicional sobre la admisibilidad de la demanda.
11. Mediante Resolución Nº 011 del 13 de diciembre de 2002, Erick Bravo había sido nombrado Subdirector de la Policía Técnica Judicial, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley Nº 2 del 6 de enero de 1999, por un período fijo de siete años. Los peticionarios alegan que tales nombramientos por un determinado número de años, en virtud del artículo 307 de la Constitución, no forman parte de las carreras públicas. En consecuencia, sostienen los peticionarios, las disposiciones que rigen la administración pública nacional no se aplican a este tipo de cargos.
12. El 5 de marzo de 2005 se encontró el cuerpo sin vida de Vanesa Márquez Fawcet, iniciándose una investigación policial en virtud de la Ley No. 16 de 1991, con el objeto de determinar la causa de su muerte.
13. Como resultado de esta investigación, el inspector Rubén Darío Feuillebois, Jefe encargado de la División de Delitos contra la Vida y la Integridad Personal de la Policía Técnica Judicial, el abogado Jaime Jácome, Director General del órgano investigativo y Luis Alberto Martínez Sánchez, Fiscal Auxiliar de Panamá, a las 23:30 horas del día 11 de marzo de 2005, entregaron personalmente a la Procuradora General Ana Matilde Gómez Ruiloba, un informe en el que se alegaban acciones irregulares que presuntamente habían sido cometidas durante la investigación preliminar por Erick Bravo, Subdirector de la Policía.
14. El 13 de marzo de 2005, un día antes de que la Procuradora General solicitara a la Sala Cuarta de la Corte Suprema que suspendiera y destituyera a Erick Bravo, apareció en la primera página del número del domingo del periódico “El Panamá América” el siguiente titular: “Ordenarán separación de directivo de la PTJ”. Los peticionarios alegan que el contenido del artículo del periódico era totalmente falso y que afectaba negativamente su honor y reputación.
15. Los peticionarios alegan que la Procuradora General, basándose exclusivamente en la información provista por los mencionados funcionarios (véase el párrafo 13 supra) y sin conceder al señor Bravo la oportunidad de responder a los cargos, el 14 de marzo de 2005, solicitó a la Sala Cuarta de la Corte Suprema la suspensión y destitución de Erick Bravo del cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial. 16. La Sala Cuarta, mediante Resolución emitida el 14 de marzo de 2005, rechazó la solicitud de destitución, señalando que el artículo 42 del Reglamento de la PTJ requiere que: “La destitución de un funcionario deberá estar precedida por una investigación destinada a esclarecer los cargos que se atribuyen a éste, en la cual se le permita ejercer su derecho a defensa . . . “. En este contexto, la resolución señalaba que “en atención a esta norma, cuando no se ha llevado a cabo una investigación, la Corte considera que la Procuradora General no puede destituir al señor Bravo del cargo que ocupa”.
17. En la Resolución del 14 de marzo de 2005, la Sala Cuarta señalaba que la medida puede resultar en la suspensión del cargo sin goce de salario, entre otras medidas disciplinarias, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 40 del mismo Reglamento, en virtud de lo cual esta Cámara no encuentra objeción a que ello se ordene[2]. Más adelante, la resolución especifica que la Sala Cuarta “no tiene objeción a la suspensión del señor Bravo, si la Procuradora General lo considerara apropiado”.
18. Al día siguiente, la Procuradora General emitió la Resolución Nº 30 del 15 de marzo de 2005, en la cual ordenaba la suspensión de Erick Bravo del cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial, hasta que se completen las investigaciones destinadas a establecer la responsabilidad disciplinaria que pueda atribuírsele. Los peticionarios alegan que sta resolución aplica una sanción disciplinaria, de conformidad con el artículo 20 de la Ley Nº 16 de 1991, modificado por la Ley Nº 2 de 1999, que establece que el Director y el Subdirector de la PTJ sólo pueden ser suspendidos o destituidos de sus cargos de acuerdo con el Reglamento Interno.
19. La Sala Cuarta admitió la solicitud de la Procuradora General, de acuerdo al artículo 20 de la Ley 16. La decisión señala que la Procuradora General procuró la suspensión o la destitución de Erick Bravo por su supuesta interferencia impropia en la investigación criminal de la muerte de Vanesa Márquez. La Corte considera que la solicitud de la Procuradora General se refiere a la “suspensión o destitución”, y manifiesta que cuando la norma es clara estas medidas disciplinarias se excluyen mutuamente, como lo establece el artículo 34 del Reglamento Interno de 1994, según el cual existen cuatro tipos de sanciones que pueden imponerse a los miembros de la PTJ: 1) amonestación privada, 2) amonestación escrita; 3) suspensión sin goce de salario; 4) destitución del cargo.
20. La Sala Cuarta señaló que la Procuradora General solicitó especialmente a la Corte que ordenara “la inmediata suspensión” del señor Bravo hasta que se decidiera el asunto de su destitución. La Corte señala que esta solicitud es “completamente inapropiada” de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 16. El artículo 20 establece que el Director y el Subdirector de la PTJ serán designados y destituidos a discreción del pleno de la Corte Suprema.
21. El artículo 20 de la Ley 16, sin embargo, fue enmendado por la Ley No. 2 del 6 de enero de 1999, que establece que el Director y el Subdirector serán designados por el Presidente de la Corte Suprema y que sólo pueden ser “suspendidos o destituidos” de sus cargos por el Procurador General después de una opinión favorable de la Sala Cuarta. La Corte, en su decisión del 14 de marzo de 2005, procede luego a decidir si la suspensión o la destitución constituye la medida más apropiada y recurre al Reglamento Interno. El artículo 42 de dicho reglamento establece que la destitución de un funcionario deberá estar precedida de una investigación destinada a aclarar los cargos y en la cual se le confiera el derecho a defenderse. Como el caso del señor Bravo no fue investigado, la Corte concluye que una suspensión sería más apropiada. El artículo 42 del Reglamento Interno establece específicamente que la destitución deberá estar precedida de una investigación, pero no existe la disposición correspondiente del Reglamento Interno que establezca que una suspensión deberá estar precedida de una investigación.
22. Según los peticionarios, la Procuradora General emitió la Resolución 30 en violación de la Convención Americana, ya que en el punto 1 de la resolución ordena “iniciar una investigación disciplinaria contra el Subdirector de la Policía Técnica Judicial, con el propósito de determinar la existencia de irregularidades que podrían haber involucrado la infracción de normas éticas, judiciales y las prohibiciones sobre funcionarios de este cuerpo, de acuerdo con la Ley Nº 16 de 1991, el Reglamento Interno de la Policía Técnica Judicial y el Código Judicial, así como con el fin de determinar su responsabilidad”. Los peticionarios sostienen que la Procuradora General, en el mismo día en que decretó la sanción de suspensión, ordenó la iniciación de una investigación disciplinaria, con el propósito de recabar pruebas que convencieran a la Sala Cuarta de la Corte Suprema de que aplicara la sanción de despedir o destituir al funcionario. Los peticionarios sostienen que ello constituye un segundo castigo por los mismos hechos. Debe recordarse, alegan los peticionarios, que la primera sanción –la suspensión—fue ordenada sin una audiencia previa que hubiera permitido al señor Bravo la oportunidad de defenderse.
23. Los peticionarios señalan que el artículo 45 de la Ley 16 del 9 de julio de 1999 establece que cuando existe una demanda por un supuesto acto ilícito, el supervisor del funcionario tiene la obligación de “escuchar los cargos y la defensa de éstos”. En este caso, alegan, el supervisor sólo escuchó los cargos y ni siquiera comunicó al señor Bravo la existencia de informes en los que se alegaba la comisión de actos ilícitos por su parte ni le dio la oportunidad de defenderse.
24. El 16 de marzo de 2005, en el número de “Mi Diario” se publicó un artículo con el siguiente titular: “La PTJ necesita un Subdirector que pueda desempeñar el cargo” y específicamente afirmaba que “La jefa del Ministerio Público dejó perfectamente en claro que lo mejor sería reemplazar al señor Bravo con alguien de afuera que pudiera desempeñar mejor el trabajo. Según los peticionarios, este comportamiento por parte de la Procuradora General revela su inusual interés en destituir y reemplazar al señor Bravo, sin haber iniciado la investigación disciplinaria, como lo requieren la Ley Orgánica de la PTJ y su Reglamento Interno.
25. El 17 de marzo de 2005, Erick Bravo fue notificado de que el 15 de marzo se había ordenado la iniciación de la investigación disciplinaria. En esa fecha presentó un escrito solicitando que se reconsiderara la resolución, el único recurso de que por ley disponía para impugnar la resolución.
26. El 5 de abril de 2005, mediante Resolución Nº 33, la Procuradora General confirmó la decisión adoptada en la Resolución No 30 del 15 de marzo de 2005. El mismo día que se inició la investigación, se otorgaron a Erick Bravo cinco días para presentar su defensa y las pruebas que considerara necesarias con respecto a los hechos que dieron lugar a la acción disciplinaria administrativa.
27. El 3 de junio de 2005, la Procuradora General, mediante Nota PGN-SG-086-05, envió a la Sala Cuarta el legajo que contenía el procedimiento disciplinario seguido contra el señor Bravo, para que la Corte pudiera decidir si estaba justificada su destitución del cargo. En el momento en que esta petición fue presentada a la Comisión, el 26 de julio de 2005, la Corte no había actuado.
28. Además de la solicitud de reconsideración, los peticionarios manifiestan que el 20 de abril de 2005 el señor Bravo presentó un recurso de amparo para la protección de sus derechos constitucionales, y el 3 de junio de 2005, una demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción, y sostienen que ninguna de estos recursos ha sido decidido aún, lo que equivale a una denegación de justicia. 29. En su presentación de información adicional a la Comisión, enviada el 5 de julio de 2007, el Estado incluyó el rechazo por parte de la Corte Suprema de la solicitud de amparo presentada por los peticionarios el 2 de marzo de 2007. La Corte Suprema rechazó la solicitud de amparo por no cumplir los requisitos establecidos en la ley.
30. Los peticionarios alegan que el perjuicio del señor Bravo se ve agravado por el hecho de que a la fecha del presente informe, el señor Bravo continúa técnicamente en el cargo de Subdirector de la PTJ, aunque durante dos años no ha podido trabajar como consecuencia de la “suspensión” y no percibe su salario y otras prestaciones. Los peticionarios alegan que la legislación panameña (artículo 45 de la Ley 16 y artículo 40 del Reglamento Interno) sólo permiten una suspensión por un máximo de 15 días sin goce de salario. Los peticionarios sostienen que en este caso ello constituye una situación injusta y aberrante, ya que ha durado mucho más allá de los 15 días permitidos por la ley. Se ha transformado en una suspensión “indefinida” sin goce de salario, medida que no está contemplada en la legislación panameña[3].
31. El 20 de diciembre de 2006, la Asamblea Nacional aprobó la Ley Nº 53 que suspendió en forma retroactiva las protecciones establecidas en el artículo 20 de la Ley 16 de 1991 y permitió a la Procuradora General, por un período de 180 días, destituir sumariamente de sus cargos al Director, el Subdirector y el Secretario General de la PTJ sin la aprobación previa de la Sala Cuarta de la Corte Suprema. Esta Ley fue aprobada el 20 de diciembre de 2006 y publicada en el Boletín Oficial el 21 de diciembre de 2006, y el mismo día la Procuradora General destituyó al señor Bravo de su cargo. El 26 de diciembre de 2006, el abogado del señor Bravo presentó los antecedentes ante la Corte Suprema solicitando que declare inconstitucional la Ley No.53.
32. Los peticionarios señalan que la decisión de la sala contencioso administrativa (Sala Tercera) de la Corte Suprema aún se halla pendiente por los méritos del caso. Sostienen que este recurso ha estado pendiente durante más de dos años, desde el 3 de junio de 2005, y que la petición debería excusar el agotamiento debido a la injustificada demora en la decisión del caso por parte de la Corte Suprema, de acuerdo con el artículo 46.2.c de la Convención Americana. Como señaló el ex presidente de Panamá, Guillermo Endara, en el caso Baena Ricardo y otros ante la Corte Interamericana, “[A] la Sala Tercera de la Corte Suprema [se le confirió competencia] ya que es la más alta autoridad preestablecida en materia laboral”[4] . Los peticionarios señalan que la Procuradora General tiene cinco días para responder a la solicitud presentada ante la sala contenciosa administrativa de la Corte Suprema, y que en el caso presente han transcurrido ocho meses sin que la Procuradora General respondiera a la solicitud. Los peticionarios alegan que han presentado varias mociones para adelantar el procedimiento, pero que éstas han sido injustificadamente paralizadas.
33. Los peticionarios señalan asimismo que con la sanción de la Ley No. 53 el 20 de diciembre de 2006 y la consiguiente destitución del señor Bravo, iniciaron una acción con el objeto de declarar inconstitucionales la destitución y la Ley No. 53. Los peticionarios alegan que la moción de inconstitucionalidad tenía un efecto de suspensión, en el sentido de que la Procuradora General no podría resolver la solicitud de reconsideración y en consecuencia la destitución del señor Bravo hasta que la Corte Suprema no resolviera la constitucionalidad de la Ley No. 53. Esta acción judicial también cuestionaba la aplicación retroactiva de la Ley No. 53 y las subsiguientes violaciones del derecho del señor Bravo al debido proceso y la no retroactividad de las normas que prevalecen en la aplicación de tales sanciones.
34. Los peticionarios concluyen alegando que la aprobación de la Ley No. 53 del 20 de diciembre de 2006 y la Resolución No. 56 de la Procuradora General, del 21 de diciembre de 2006, constituyen una aplicación retroactiva de la ley y sancionaban al señor Bravo destituyéndolo definitivamente de su cargo por el mismo acto por el cual había sido suspendido, sin haberse realizado una investigación ni proporcionado las garantías necesarias de debido proceso. Los peticionarios alegan que si bien la nueva ley otorgaba a la Procuradora General atribuciones para destituir al Subdirector de la PTJ, sostienen que los artículos de la ley original (Ley 16 de 1991) continúan en vigor y requieren una investigación y el respeto al debido proceso antes de sancionar a un funcionario público. Asimismo, los peticionarios sostienen que la Ley No. 53 fue aplicada retroactivamente, desde que se aplicó a situaciones legales que ya existían y estaban cubiertas por una ley existente.
35. Los peticionarios alegan que Erick Bravo no fue informado oportunamente de los cargos presentados en su contra, ni se le permitió defenderse de ellos, negándosele una investigación completa, imparcial y objetiva de los hechos. También alegan que el señor Bravo fue atacado públicamente por los medios de comunicación, al punto de cuestionar su idoneidad para un cargo que ha ocupado, en forma ejemplar, durante dos años, y que ello no solo ha dañado gravemente su impecable reputación y buen nombre, sino que también lo ha dejado en el más deplorable estado de indefensión, violándose las más elementales garantías legales y constitucionales a un debido proceso. Como consecuencia de las acciones tomadas contra Erick Bravo, los peticionarios sostienen que Panamá es responsable internacionalmente por la violación de los artículos 8 (derecho a un juicio justo), 9 (libertad de las leyes ex post facto), 11 (derecho a la privacidad), 21 (derecho a la propiedad) y 25 (derecho a la protección judicial) de la Convención Americana, conjuntamente con las obligaciones asumidas por el Estado en virtud del artículo 1(1) de la misma.
36. En su respuesta, de fecha 13 de noviembre de 2006, el Estado señala que la Procuradora General procuró la inmediata suspensión y destitución del señor Bravo del cargo de Subdirector de la PTJ, en base a la gravedad de los hechos alegados con respecto a la impropia interferencia del señor Bravo en la investigación penal de la muerte de Vanesa Márquez. El Estado manifiesta que la Procuradora General solicitó a la Corte Suprema la inmediata suspensión del señor Bravo de su cargo de Subdirector de la PTJ hasta que pueda determinarse el tema de su destitución del cargo, ya que permitirle permanecer en el mismo habría afectado el normal desarrollo y la actividad de la institución, y, si no fuera destituido, podría continuar interviniendo impropiamente en una investigación penal tan sensible como el homicidio de Vanesa Márquez.
37. El Estado señala que la Procuradora General presentó la información y las pruebas a la Corte Suprema. El Estado indica que en respuesta a la solicitud de la Procuradora General de destitución del señor Bravo, la Sala Cuarta de la Corte Suprema, en la parte resolutiva de su decisión, manifestó:
Por las razones expresadas más arriba, la Corte Suprema, Sala Cuarta de Negocios Generales, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad que le confiere la ley, considera favorablemente la solicitud de suspensión del cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial del señor Erick Bravo Dutary, solicitada por la doctora Ana Matilde Gómez Ruiloba, Procuradora General. En consecuencia, mediante Resolución 30, del 15 de marzo de 2005, la Procuradora General suspendió al señor Bravo de su cargo.
38. El Estado solicita a la Comisión que determine que la petición es inadmisible, inter alia, porque aún no se han agotado los recursos internos. En particular, el Estado recalcaba que la Sala Cuarta aún no se ha pronunciado sobre la solicitud presentada por la Procuradora General de destituir al señor Bravo. En las recientes observaciones del Estado recibidas el 5 de julio de 2007, el Estado informaba a la Comisión la decisión del 10 de mayo de 2007 de la Sala Cuarta, en virtud de la cual la Corte Suprema se inhibía de decidir el asunto, concluyendo que el tema había sido dejado sin efecto por la aprobación de la Ley No.53 del 20 de diciembre de 2006, en virtud de la cual se otorgaba a la Procuradora General competencia para nombrar y destituir al Director y al Subdirector de la Policía Técnica Judicial por un período de 180 días.
39. El Estado señala que el 17 de marzo de 2005, el señor Bravo presentó una solicitud de reconsideración de la Resolución 30 que lo suspendía de su cargo, emitida el 15 de marzo, en la cual se ordena una investigación disciplinaria con el propósito de determinar la existencia o no de actos irregulares que podrían violar normas éticas o judiciales u otras prohibiciones que afectan a los funcionarios de la Policía Técnica Judicial, en virtud de la Ley No. 6 de 1991, el Reglamento Interno de la PTJ y el Código Judicial, así como el propósito de determinar su responsabilidad.
40. El Estado señala que el 20 de abril de 2005, el estudio jurídico Bravo, Dutary y Asociados presentó un recurso de amparo con el fin de proteger las garantías constitucionales ante el pleno de la Corte Suprema, contra la Resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005, en virtud de la cual la Procuradora General resolvió suspender al señor Bravo de su cargo hasta que la investigación pudiera establecer su responsabilidad disciplinaria. En las observaciones adicionales presentadas por el Estado el 9 de julio de 2007, el Estado incluía la decisión de la Corte Suprema del 2 de marzo de 2007, que denegaba el recurso de amparo solicitado por el peticionario.
41. El recurso de amparo fue presentado contra la resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005, que suspendió al señor Bravo de su cargo. El mismo alegaba violaciones a las garantías de debido proceso y presunción de inocencia, establecidas en diversos artículos de la constitución de Panamá y también al artículo 8.1 de la Convención Americana. El argumento central era que el señor Bravo había sido suspendido de su cargo sin habérsele permitido defenderse. El pleno de la Corte Suprema señaló que la resolución del 14 de mayo de 2005 fue emitida por la Sala Cuarta de la Corte Suprema y estaba de acuerdo con la suspensión del señor Bravo por parte de la Procuradora General. La Procuradora General había solicitado la destitución del señor Bravo, pero la Sala Cuarta sostenía que la destitución no era apropiada porque no se había llevado a cabo una investigación de acuerdo con el artículo 42 del Reglamento Interno de la PTJ; en cambio, sostenía que la suspensión era apropiada. Como la suspensión se realizó con la aprobación previa de la Sala Cuarta, el pleno de la Corte Suprema concluía que era constitucional, ya que el artículo 207 de la Constitución panameña establece que no se permitirán recursos de amparo contra sentencias de la Corte Suprema.
42. Además, el pleno de la Corte Suprema consideraba que la solicitud del recurso de amparo no satisfacía los requisitos necesarios. En particular, la Corte señalaba que la suspensión no constituía una sanción disciplinaria, sino una medida administrativa provisional para permitir la posibilidad de una investigación. Las sanciones disciplinarias están contenidas en el artículo 34.c del Reglamento Interno de la PTJ, mientras que las sanciones administrativas provisionales están contenidas en el artículo 30 (b) de dicho Reglamento, así como en el artículo 146 de la Ley 9 del 20 de junio de 1994.[5] La Corte Suprema citaba esta sentencia en el caso de Octavio Núñez, del 7 de septiembre de 2000, como fuente de esta distinción.
43. Además, la Corte manifestaba que no existían muestras de perjuicio irreparable inminente que ameritasen un recurso de amparo. Si el peticionario gana este caso, señalaba la Corte, tiene el derecho de ser restablecido en su cargo, pagándosele los salarios que no le fueron pagados. La Corte destacaba que se trataba de un alegato relacionado con la aplicación de normas en el proceso disciplinario, que no podía ser considerado en el pleno de la Corte Suprema porque desnaturalizaría el derecho de amparo, convirtiéndolo en un recurso de cuarta instancia. Si, en la aplicación de las leyes, se produce una infracción al debido proceso o se cometen errores, éstas son situaciones que se relacionan con la legalidad y no trascienden llegando al nivel de violaciones del principio constitucional de garantía del debido proceso. Si la orden impugnada es de naturaleza administrativa, concluía la Corte, la persona deberá optar por un recurso contencioso administrativo en vez de un recurso de amparo. 44. El Estado señala que el 3 de junio de 2005, el estudio jurídico de Bravo, Dutary y Asociados, en representación de Erick Bravo, presentó una demanda ante la sala contencioso administrativa pertinente, (Sala Tercera de la Corte Suprema), solicitando la nulidad de la Resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005.
45. En resumen, el Estado señala que los peticionarios habían intentado impugnar la Resolución 30 del 15 de marzo de 2005, primero por medios administrativos, presentando una acción ante el Tribunal Administrativo, y segundo, por medios constitucionales, presentando un recurso de amparo para proteger las garantías constitucionales, al pleno de la Corte Suprema. El Estado sostiene, contradiciendo a los peticionarios, que la primera acción se ha resuelto, mientras que la segunda, según el Estado, aún se halla pendiente. En sus observaciones adicionales presentadas el 9 de julio de 2005, el Estado modificó su posición anterior, manifestando que la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción presentada por el peticionario el 3 de junio de 2005 aún se halla pendiente. En virtud de esta demanda, el peticionario procura la anulación judicial de la Resolución 30 del 15 de marzo de 2005, mediante la cual fue suspendido de su cargo de Subdirector de la PTJ, sin las garantías requeridas de debido proceso que le garantiza la legislación panameña.
46. El Estado sostiene que no se ha satisfecho el requisito de admisibilidad establecido en el artículo 46 de la Convención Americana, en particular, el agotamiento de los recursos internos.
47. El Estado sostiene que en este caso no se aplican las excepciones al agotamiento de los recursos internos, establecidas en el artículo 46.2 de la Convención Americana, por las siguientes razones:
1) La legislación panameña establece el debido proceso para la protección de los derechos supuestamente violados, específicamente en la Ley No. 6 de 1991, el Reglamento Interno de la Policía Técnica Judicial y el Código Judicial, proceso que hasta la fecha aún no se ha completado;
2) Erick Bravo y sus representantes han tenido acceso a los recursos internos y no se les ha impedido agotarlos, como lo demuestra el legajo sometido a la Corte Suprema,
48. Además, el Estado sostiene que no ha habido demora injustificada en los intentos de los peticionarios de agotar los recursos internos. El Estado señala que los peticionarios han presentado los siguientes recursos ante los tribunales internos:
1) Solicitud de reconsideración de la Resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005 de la Procuradora General
El propósito de este recurso es procurar la reconsideración, por parte de la Procuradora General, de su resolución de suspender al señor Bravo de su cargo.
La Resolución No. 33 de la Procuradora General, del 5 de abril de 2005, resolvió esta solicitud.
2) Recurso administrativo presentado ante la Sala Tercera de la Corte Suprema
Este recurso tiene por objeto resolver los méritos del caso del señor Bravo y es un recurso de reconsideración de la resolución de suspender al señor Bravo de su cargo. El Estado sostiene que no se ha resuelto porque el señor Bravo presentó un recurso de inconstitucionalidad de la Ley No. 53 y este asunto debe resolverse en el pleno de la Corte Suprema antes de que pueda considerarse este recurso. La solicitud fue presentada el 30 de junio de 2005 y aún se halla pendiente.
3) Trámite para determinar la suspensión y destitución de Erick Bravo de su cargo de Subdirector de la Policía Técnica Judicial, interpuesto ante la Sala Cuarta de la Corte Suprema.
Mediante decisión de fecha 10 de mayo de 2007, la Sala Cuarta de la Corte Suprema se inhibió de decidir en base a que el mismo había quedado sin efecto por la sanción de la Ley 53 que otorgaba a la Procuradora General la competencia necesaria para destituir al señor Bravo de su cargo sin la necesidad del acuerdo previo de la Sala Cuarta.
4) Recurso de amparo de las garantías constitucionales presentado por el estudio jurídico Bravo, Dutary y Asociados ante el pleno de la Corte Suprema
El 2 de marzo de 2007, la Corte Suprema decidió no admitir el recurso de amparo solicitado por el peticionario. El peticionario presentó el recurso de amparo para impugnar la suspensión del señor Bravo de su cargo sin el acuerdo previo de la Sala Cuarta, en violación de dos normas internas y el artículo 8(1) de la Convención Americana. La Corte sostuvo que el recurso de amparo no puede utilizarse para impugnar una decisión adoptada por la Procuradora General con el acuerdo previo de la Sala Cuarta de la Corte Suprema.
5) Recurso de inconstitucionalidad
El 26 de diciembre de 2006, el peticionario presentó un recurso de inconstitucionalidad, con el objeto de que el pleno de la Corte Suprema de Panamá declare inconstitucional la Ley No. 53. Este recurso aún se halla pendiente.
El Estado concluye que el estado de estos procedimientos evidencia que está llevando a cabo su función y obligación de administrar justicia, de acuerdo con las garantías de debido proceso establecidas en las normas internas del Estado.
49. Además, el Estado reitera que está cumpliendo con el artículo 8.1 de la Convención Americana, que establece que todas las personas tienen derecho a una audiencia, con las garantías del debido proceso y dentro de un plazo razonable. El Estado señala que la definición de “plazo razonable” no es simple y que es preciso examinar las circunstancias particulares de cada caso. Señala asimismo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos comparte el criterio establecido por la Corte Europea de Derechos Humanos, de que para determinar si el plazo en cuestión es “razonable” es preciso considerar: 1) la complejidad del caso, 2) la actividad procesal del acusado y 3) las acciones de las autoridades judiciales. La Corte interamericana, señala el Estado, agregó un criterio adicional: debe tenerse en consideración el análisis global del procedimiento. En consecuencia, sostiene el Estado, no puede hablarse de “demora injustificada” cuando el acusado tiene la oportunidad de acceder a recursos internos que pueden resolver eficazmente las supuestas violaciones.
50. Además, el Estado manifiesta que la referencia de los peticionarios a la “sanción de suspensión” mediante la Resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005 es errónea. La Resolución No. 30 del 15 de marzo de 2005 no involucra una sanción, que en última instancia debe ser determinada por la Corte Suprema, sino más bien una suspensión preventiva del cargo con el propósito de facilitar la investigación disciplinaria establecida en el artículo 146 de la Ley No. 9 de 1994, que rige la carrera administrativa. Además, esta medida provisional fue una medida de urgencia destinada a evitar el posible agravamiento del comportamiento ilegal del cual fue acusado el demandado, y era necesaria para defender la integridad de la Policía Técnica Judicial. El Estado procura aclarar, por consiguiente, que la medida provisional de suspensión del cargo no constituyó una sanción disciplinaria.
51. El Estado concluye que en base a las consideraciones anteriores, la Comisión debería rechazar una posible violación, por parte del Estado, de los artículos de la Convención Americana citados por los peticionarios y debería considerar la petición inadmisible por no haberse agotado los recursos internos.
ratione personae, ratione loci, ratione temporis y ratione materiae de la Comisión 52. De conformidad con el artículo 44 de la Convención Americana, los peticionarios tienen derecho a presentar peticiones a la Comisión. La petición indica que Erick Bravo Dutary es la supuesta víctima, cuyos derechos Panamá se ha comprometido a respetar y garantizar en el marco de la Convención Americana. En cuanto al Estado, la Comisión señala que Panamá suscribió la Convención Americana el 22 de noviembre de 1969 y la ratificó el 22 de junio de 1978. En consecuencia, la Comisión posee competencia ratione personae para examinar la petición.
53. La Comisión posee competencia ratione loci porque las supuestas violaciones han tenido lugar dentro del territorio de un Estado Parte de la Convención Americana.
54. Con respecto a la competencia ratione temporis de la Comisión para examinar la petición, los hechos supuestamente ocurrieron el 15 de marzo de 2005, en momentos en que la Convención Americana se hallaba vigente en Panamá.
55. Por ultimo, la Comisión posee competencia ratione materiae, porque la petición denuncia violaciones a los derechos humanos protegidos por la Convención Americana.
56. El artículo 46.1.a de la Convención Americana establece como requisito para que una petición o comunicación pueda ser admitida por la Comisión de acuerdo con el artículo 44 que se hayan interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna conforme a los principios de derecho internacional generalmente reconocidos. Este requisito tiene por objeto permitir que las autoridades nacionales conozcan la supuesta violación de un derecho protegido y, en los casos apropiados, resolverla antes de presentarse a una instancia internacional.
57. El requisito del agotamiento previo de los recursos se satisface cuando el sistema nacional cuenta con recursos adecuados y efectivos para reparar la supuesta violación. En este sentido, la excepción al requisito de agotar los recursos internos contenida en el artículo 46.2 de la Convención Americana no se aplica cuando existe denegación de justicia, a saber, la legislación interna del Estado no proporciona el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos que han sido supuestamente violados; que a la parte que alega la violación de sus derechos se le ha negado el acceso a los recursos contemplados en la legislación interna o se le ha impedido agotarlos; o que se ha producido una demora injustificada en el pronunciamiento de una sentencia final en los mencionados recursos. Como lo indica el artículo 31 del Reglamento de la Comisión, cuando el peticionario sostiene que no puede probar el cumplimiento del requisito indicado en este artículo, corresponde al Estado demostrar que los recursos contemplados en la legislación interna no han sido agotados previamente, salvo que ello sea claramente evidente en actas.
58. En base a inferencias de los principios de derecho internacional, reflejadas en los precedentes establecidos por la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, resulta especialmente importante que el Estado contra el que se presenta una demanda invoque la falta de agotamiento de los recursos internos en las primeras etapas del procedimiento ante la Comisión[6]. Al mismo tiempo, en vista de la carga de la prueba que le corresponde en tales casos, el Estado que alega la falta de agotamiento de recursos deberá indicar los recursos internos que es preciso agotar y proporcionar prueba de su eficacia[7].
59. En este caso, los peticionarios invocan la excepción establecida en el artículo 46.2.c de la Convención Americana, alegando que el señor Erick Bravo ha sufrido una demora injustificada en la resolución de su demanda. Hasta el 6 de abril de 2007, los peticionarios alegan que el señor Bravo ha presentado las siguientes demandas ante los tribunales panameños, que aún no se han resuelto:
1) Demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción ante la Sala Tercera de la Corte Suprema. Esta demanda fue presentada el 3 de junio de 2005 y no ha sido resuelta en base a sus méritos. Fue admitida por la Sala Tercera (contencioso administrativa) de la Corte el 17 de noviembre de 2006, pero ésta no ha actuado a pesar de los impulsos procesales para acelerar la consideración del caso. Este recurso tiene por finalidad procurar la nulidad de la Resolución 30 que suspendió al señor Bravo de su cargo y restablecer el derecho violado.
2) Solicitud de reconsideración y recurso de inconstitucionalidad de la Ley No. 53, aprobada el 21 de diciembre de 2006. Los peticionarios presentaron una solicitud de reconsideración y un recurso de inconstitucionalidad de la destitución del señor Bravo de su cargo por parte de la Procuradora General, y de la aprobación de la Ley No.53 en base al argumento de que la ley no puede aplicarse retroactivamente.
60. El Estado sostiene que no puede alegarse “demora injustificada” en una situación en que el acusado tiene la oportunidad de acceder a recursos internos que pueden resolver eficazmente las supuestas violaciones. Resulta claro que los recursos antes mencionados podrían resolver las supuestas violaciones; sin embargo, la Convención Americana requiere que estos recursos se resuelvan en un plazo razonable y que el señor Bravo no se vea sujeto a una demora injustificada al procurar reivindicar sus derechos.
61. Los peticionarios sostienen que Erick Bravo continúa técnicamente ocupando el cargo de Subdirector de la PTJ, pero debido a la prolongación de la suspensión, no puede cumplir ninguna de las funciones de su cargo y no ha percibido remuneración alguna por un período de aproximadamente dos años, a pesar de lo dispuesto por el Reglamento Interno, que contempla una “suspensión sin goce de sueldo” por un máximo de 15 días. El Estado aclaró, sin embargo, que la Resolución No.30 del 15 de marzo de 2005 no involucra una sanción, que en última instancia debe ser determinada por la Corte Suprema, sino más bien una suspensión preventiva del cargo con el fin de facilitar la investigación disciplinaria. El artículo 30(b) del Reglamento Interno establece que si el señor Bravo es absuelto de los cargos pendientes en su contra, tiene el derecho de recuperar el salario que le ha sido retenido y debe ser repuesto en su cargo. El Estado aclaró asimismo que la suspensión sin goce de salario impuesta al señor Bravo no era una sanción disciplinaria de conformidad con el artículo 34.c del Reglamento Interno, sino más bien una medida temporal para permitir una completa investigación.
62. La naturaleza del caso ha cambiado en el período comprendido desde que la petición fue presentada a la Comisión. En agosto de 2006, los peticionarios alegaron que la Procuradora General procuró destituir al señor Bravo de su cargo en marzo de 2005, pero no pudo hacerlo por las garantías de debido proceso establecidas en la legislación panameña y los reglamentos aplicables que requerían que tal destitución requería la aprobación previa de la Sala Cuarta de la Corte Suprema. A falta del requisito de una investigación previa de los actos pendiente contra el señor Bravo, la Corte Suprema no estuvo dispuesta a otorgar la necesaria aprobación previa para la destitución del señor Bravo, pero consintió con su suspensión del cargo, el 15 de marzo de 2005, con el objeto de que se llevara a cabo una investigación disciplinaria. En vez de llevar a cabo la necesaria investigación disciplinaria, y procurar la aprobación de la Sala Cuarta, el 20 de diciembre de 2006 la Asamblea Nacional aprobó la Ley No. 53, que otorgaba a la Procuradora General atribuciones para destituir al Director y al Subdirector de la PTJ por un período de 180 días. El señor Bravo fue destituido de su cargo el mismo día en que fue promulgada la Ley No.53. El señor Bravo ha impugnado judicialmente la constitucionalidad de la Ley, pero ese recurso se halla aún pendiente y no fue presentado hasta diciembre de 2006, hace menos de un año.
63. La existencia de dos recursos internos que aún no han sido agotados requiere que la Comisión declare este caso inadmisible en virtud del artículo 46.1.a de la Convención Americana. Un recurso presentado por los peticionarios, sobre la constitucionalidad de la Ley No.53, se halla pendiente en la Corte Suprema, y asimismo un recurso sobre los méritos se halla pendiente en la Sala Tercera de la Corte Suprema, la más alta instancia judicial en asuntos laborales. En consecuencia, la regla que exige el previo agotamiento de los recursos internos, establecida en el artículo 46.1.a de la Convención Americana, es aplicable al Señor Bravo en este caso, al menos por ahora. V. CONCLUSIONES
64. En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., a los 17 días del mes de octubre de 2007. (Firmado): Florentín Meléndez, Presidente; Paolo G. Carozza, Primer Vicepresidente; Víctor E. Abramovich, Segundo Vicepresidente; Evelio Fernández Arévalos, Clare K. Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro y Freddy Gutiérrez, miembros de la Comisión.
[1] Mediante carta recibida el 12 de Julio de 2007, el señor Andrés Pizarro Sotomayor renunció formalmente a su papel de copeticionario en este caso, ya que había sido seleccionado becario Rómulo Gallegos.
[2].El artículo 40 establece en su parte pertinente: “De las Sanciones por Faltas Leves o Graves. En virtud de los dispuesto en el artículo cuarenta y cinco (45) de la Ley 16 de 1991, se aplicarán las siguientes sanciones: a) xxx; b) xxx; c) Suspensión sin Goce de Salario: cuando se trate de la comisión de faltas graves se podrá suspender al funcionario hasta por quince (15) días sin goce de salario.”
[3] El artículo 45 de la Ley 16, sobre el régimen disciplinario en la PTJ, establece cuatro tipos de sanciones: 1) amonestación privada; 2) amonestación escrita; 3) suspensión sin goce de salario; 4) destitución del cargo. El artículo 45 (4) establece que la suspensión sin goce de salario no excederá de 15 días por faltas graves no habituales o reincidencia en faltas leves. El artículo 40 de la Resolución 25-94 de 1994, las Normas Internacionales de la PTJ, implementa el artículo 45 de la Ley 16 y establece que las sanciones por faltas graves y leves serán 1) amonestación privada si el funcionario incurre en faltas leves y no habituales; 2) amonestación escrita si el funcionario reincide en faltas leves y no habituales o de acuerdo con la naturaleza de la falta; 3) suspensión sin goce de salario hasta por 15 días cuando el funcionario ha cometido 5 faltas leves en un período de 1 a 5 días. Si existieren más de 5 faltas leves se considerará falta grave y se aplicarán las sanciones correspondientes. La reincidencia en la comisión de faltas graves dará lugar a la remoción del cargo.
[4] Corte I.D.H., Caso Baena Ricardo y otros. Sentencia del 7 de febrero de 2001. Declaración de Guillermo Endara en el párrafo 65(h).
[5] El artículo 34.c del Reglamento Interno establece: Suspensión temporal sin goce de salario: es la acción mediante la cual se separa de su puesto al funcionario que infrinja las disposiciones legales o las contempladas en el presente Reglamento, sin derecho a sueldo y que no ameriten la remoción del cargo. El artículo 30 (b) del Reglamento Interno establece: recibir las remuneraciones en concepto de salarios dejados de percibir cuando la institución ordene su separación fundada en hechos que el funcionario compruebe que no ha cometido. Si al funcionario se le comprueba inocencia de los hechos imputados, se le reintegrará al cargo y se le pagarán los salaries caídos durante el término de la separación. Si el funcionario es separado de su cargo por orden judicial, la institución se abstendrá de pagar los salarios caídos aunque la sentencia sea absolutoria.
Corte I.D.H., Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, Objeciones Preliminares, Sentencia del 1 de febrero de 2000, párr. 53; Caso Castillo Petruzzi, Objeciones Preliminares, Sentencia del 4 de septiembre de 1998, párr. 56; Caso Loayza Tamayo, Objeciones preliminares, sentencia del 31 de enero de 1996, párr. 40. La Comisión y la Corte han determinado que las primeras etapas del procedimiento deben definirse como la etapa de evaluación de la admisibilidad ante la Comisión, es decir, antes de evaluarse sus méritos. Véanse, por ejemplo, Comisión I. D. H., Informe No. 71/05, P-543/04, Admisibilidad, Ever de [Jesús] Montero Mindiola, Colombia, 13 de octubre de 2005, en que se cita la Corte I.D.H., Caso Herrera Ulloa, Sentencia del 2 de julio de 2004, párr. 81.
[7] Cf. CIDH., Informe Nº 32/05, P-642/03, Admisibilidad, Luis Rolando Cuscul Pivaral y otras personas afectadas por el VIH/SIDA, Guatemala, 7 de marzo de 2005, párrs. 33-35; Corte I.D.H., Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni, Objeciones Preliminares, Sentencia del 1 de febrero de 2000, supra, nota 4, párr. 53; Caso Durand y Ugarte, Objeciones Preliminares, Sentencia del 28 de mayo de 1999, párr. 33; Caso Cantoral Benavides, Objeciones Preliminares, Sentencia del 3 de septiembre de 1998, párr. 31.