Source: https://verfassungsgericht.sachsen-anhalt.de/entscheidungen/details/?tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bentscheidung%5D=138&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Baction%5D=show&tx_tsalvgentscheidungen_tsalvgentscheidungen%5Bcontroller%5D=Entscheidungen&cHash=9ddd7cc08605265b156107457ba44f6f
Timestamp: 2020-03-31 22:05:31
Document Index: 10906209

Matched Legal Cases: ['Art 112', 'Art. 68', 'Art. 77', 'Art. 81', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 94', 'Art. 94', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 96', 'Art. 97', '§ 11', '§ 32', '§ 33', '§ 37', '§ 38', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', '§ 26', '§ 38', 'Art. 93', 'Art. 94', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 75', '§ 2', '§ 35', 'Art. 47', '§ 2', '§ 35', 'Art. 68', '§ 35', 'Art. 93', 'Art. 75', '§ 36', '§ 36', '§ 36', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 77', 'Art. 110', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 112', 'Art. 93', '§ 11', '§ 32', '§ 33', 'Art. 93', 'Art. 95', '§ 37', '§ 114', 'Art. 95', 'Art. 95', '§ 37', 'Art. 95', 'Art. 95', '§ 11', 'Art. 95', '§ 37', '§ 6', '§ 38', '§ 37', '§ 37', '§ 37', 'Art. 112', 'Art. 95', 'Art. 93', 'Art. 94', 'Art. 94', 'Art. 96', 'Art. 97', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 68', 'Art. 65', 'Art. 95', 'Art. 95', 'Art. 93', '§ 32']

Aktenzeichen: LVG 1/06 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 28.11.2006
entscheidungserhebliche Vorschriften GG Art 112
LSA-Verf Art. 68 Abs 1
LSA-Verf Art. 77 Abs 1
LSA-Verf Art. 81 Abs 1 S 3
LSA-Verf Art. 93 Abs 1
LSA-Verf Art. 93 Abs 3
LSA-Verf Art. 94 Abs 1
LSA-Verf Art. 94 Abs 2
LSA-Verf Art. 95 Abs 1 S 1
LSA-Verf Art. 95 Abs 1 S 2
LSA-Verf Art. 96 Abs 2
LSA-Verf Art. 97
LSA-LHO §§ 11 ff
LSA-LHO § 32
LSA-LHO § 33
LSA-LHO § 37
LSA-LHO § 38
Schlagworte Haushaltsplan - Verpflichtungsermächtigung - Notbewilligungsrecht - Finanzminister - Landesregierung - Haushaltsgesetzgeber - Nachtragshaushalt - Ergänzungshaushalt - Verpflichtungsermächtigung - Bewilligungskompetenz - Dringlichkeit - Unabweisbarkeit - Unvorhersehbarkeit - Landtag - Fraktion - Organstreitigkeit - Diskontinuität - Budgetrecht - Plankorrekturbefugnis, fehlende - Interorganrespekt - Rücksichtnahme - Konsultationspflicht - Unterrichtungspflicht - Sachlage, geänderte - Veranlassung
Leitsatz 1. Dem Landtag steht im Grundsatz das alleinige Entscheidungsrecht über das Budget des Landes zu, soweit nicht die Landesverfassung selbst Ausnahmen vorsieht.2. Die verfassungsrechtliche Kompetenz des Finanzministers, bei über- oder außerplanmäßigen Ausgaben eine Bewilligung zu erteilen (Art. 95 Abs. 1 S. 1 LVerf), tritt nicht ergänzend neben die Rechte des Landtages im Haushaltsrecht und begründet keine allgemeine Plankorrekturbefugnis.3. Die subsidiäre Befugnis des Finanzministers muss überall dort zurücktreten, wo dem Gesetzgeber auf der Grundlage des Art. 93 LVerf im Weg des regulären Haushalts, eines Ergänzungs- oder eines Nachtragshaushalts dessen grundsätzliches Entscheidungsrecht einzuräumen ist.4. Unvorhergesehen i. S. d. Art. 95 LVerf ist jeder Bedarf, der tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, vom Finanzminister oder der Regierung bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder vom Gesetzgeber bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde oder dessen gesteigerte Dringlichkeit, die er durch eine Veränderung der Sachlage inzwischen gewonnen hat, nicht vorhergesehen worden ist.5. Ein Bedarf, der dem Finanzminister bekannt gemacht, von ihm aber abgelehnt worden ist, kann nicht mehr als unvorhergesehen gelten. Gleiches gilt, wenn Anforderungen von der Landesregierung nicht in den Haushaltsentwurf aufgenommen oder im Gesetzgebungsverfahren gestrichen worden sind.
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 28.11.2006 - LVG 1/06 -,
LVG 1/06
1. Es wird festgestellt, dass der Antragsgegner zu 1 das Recht des Landtages von Sachsen-Anhalt nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und Art. 93 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung dadurch verletzt hat, dass er im Haushaltsjahr 2005/2006 eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung bei Kapitel 0341 Titel 51801 für die Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg bewilligt hat, ohne eine Ermächtigung des Landtages einzuholen.
2. Es wird festgestellt, dass die Antragsgegnerin zu 2 die Rechte des Landtages von Sachsen-Anhalt nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und Art. 93 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung dadurch verletzt hat, dass sie im Zusammenhang mit der beabsichtigten Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg eine Ermächtigung des Landtages nicht eingeholt hat.
3. Der Antragsgegner zu 1 und die Antragsgegnerin zu 2 erstatten der Antragstellerin deren notwendige Auslagen je zur Hälfte.
1. Die Landesregierung von Sachsen-Anhalt beschloss am 15.04.2003 die Zusammenfassung der seinerzeit zwölf Katasterämter und des Landesamtes für Landesvermessung und Geoinformation in einem neuen Landesamt mit vier Standorten in Magdeburg, Halle, Dessau und Stendal sowie am 25.06.2003 die Umsetzung der Maßnahme zum 01.01.2004. Weiter wurde festgelegt, in Magdeburg solle der Hauptsitz des Amtes sein und die nicht fortgeführten Nebensitze sollten bis zum 01.01.2005 aufgelöst werden. Schließlich solle das neue Landesamt ab 01.01.2005 als Landesbetrieb nach § 26 der Landeshaushaltsordnung (LSA-LHO) geführt werden. Am 23.12.2003 forderte das Kabinett das Ministerium des Innern auf, durch kurzfristige Schließung von Nebenstellen im Bereich des (neuen) Landesamtes weitere Einsparpotentiale zu ermitteln und diese in den Haushaltsplanentwurf 2005/2006 einzuarbeiten.
In der ersten Hälfte des Jahres 2004 prüfte das Ministerium des Innern, inwieweit das Landesamt in der Rechtsform eines Landesbetriebes wirtschaftlicher geführt werden könne. Auf Grund des negativen Prüfungsergebnisses beschloss das Kabinett am 20.07.2004, das Landesamt nicht in einen Landesbetrieb zu überführen, sondern es weiter innerhalb der unmittelbaren Landesverwaltung zu belassen.
Im August 2004 entwickelte das Ministerium des Innern in Zusammenarbeit mit dem Landesbetrieb Liegenschafts- und Immobilienmanagement Sachsen-Anhalt (LIMSA) ein (Gesamt-)Konzept für die Unterbringung des Landesamtes. Mit Schreiben vom 12.11.2004 übersandte das Ministerium des Innern dem Antragsgegner zu 1 und den übrigen betroffenen Ressorts den Entwurf einer Kabinettsvorlage zum Thema: „Unterbringungskonzept für das Landesamt für Vermessung und Geoinformation Sachsen-Anhalt“ und bat um Mitzeichnung. Dieser Entwurf enthielt eine umfassende Kostenbetrachtung. In Nr. 2 der Beschlussvorlage war vorgesehen, den Antragsgegner zu 1 zu bitten, die finanziellen Auswirkungen entsprechend der Vorlage zu berücksichtigen und die erforderlichen Haushaltsmittel in Höhe von 746.100 € für das Haushaltsjahr 2006 bereitzustellen. In der Vorlage wurde u. a. ausgeführt, für den Standort Magdeburg komme nach Auskunft des LIMSA derzeit nur eine Anmietung in Betracht; dafür biete sich das City-Carré Magdeburg an (S. 3).
Am 16.09.2004 fand im Landtag die erste Lesung des Gesetzesentwurfs der Landesregierung über die Feststellung des (Doppel-)Haushaltsplans für die Haushaltsjahre 2005/2006 mit anschließender Überweisung an den federführenden Ausschuss für Finanzen und alle weiteren ständigen Ausschüsse statt. Der Einzelplan 03 (Ministerium des Innern) wurde im federführenden Finanzausschuss am 28.10.2004 beraten, ohne dass eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung oder die Einstellung der voraussichtlichen Mietaufwendungen in den regulären Einzelplan Gegenstand der Erörterungen gewesen wären. Eingestellt wurden aber unter Titel-Nr. 453 01 Mittel für Trennungsgelder und Umzugskosten für die Mitarbeiter des neuen Landesamtes, die an einem anderen Standort eingesetzt werden sollten. Der Landtag beschloss den Haushalt am 16.12.2004 in zweiter Lesung. Das Haushaltsgesetz 2005/2006 vom 28.01.2005 (LSA-GVBl., S. 58) trat am 01.01.2005 in Kraft.
Mit Schreiben vom 25.11.2004 lehnte der Antragsgegner zu 1 die Mitzeichnung der Vorlage gegenüber dem Ministerium des Innern ab, im Wesentlichen mit der Begründung, das vorgelegte Unterbringungskonzept stimme nicht mit der Vorlage des LIMSA vom August 2004 überein und eine Überprüfung der veranschlagten Kosten sei wegen fehlender bzw. unzutreffender Angaben in der Vorlage nicht möglich gewesen.
Zur weiteren Abstimmung des Unterbringungskonzepts führte das Ministerium des Innern im Dezember 2004 und Januar 2005 auch mit anderen Ressorts weitere Gespräche auf Arbeitsebene und übermittelte dem Kabinett am 15.02.2005 eine neue Beschlussvorlage. Nach einer ersten Beratung am 22.02.2005 und weiteren Beratungen auf Staatssekretärsebene wurde in der Kabinettssitzung am 01.03.2005 die Vorlage des Ministeriums des Innern vom 28.02.2005 erörtert. In der Begründung der Vorlage wurden die Argumente für die Nutzung des City-Carré Magdeburg angeführt, die Kosten am Standort Dessau konkretisiert sowie darauf hingewiesen, die wirtschaftlichen Vorteile entständen auch bei einer zeitlichen Verschiebung der Maßnahme. Die Beschlussvorlage des Ministeriums des Innern hat im vorliegend relevanten Punkt folgenden Wortlaut:
1. Die Landesregierung nimmt die Kabinettsvorlage des Ministeriums des Innern zur Kenntnis. Sie befürwortet das endgültige Unterbringungskonzept für das Landesamt für Vermessung und Geoinformation Sachsen-Anhalt. Dazu müssen Vertragsverhandlungen über die vorgesehene Anmietung von Räumlichkeiten im City-Carré in Magdeburg und in der Elisabethstraße 15 in Dessau umgehend aufgenommen sowie die landeseigene Liegenschaft in Halle, Neustädter Passage 15 bis Ende 2006 freigeräumt werden.
2. Das Ministerium des Innern wird gebeten, für die Anmietung von Räumlichkeiten im City-Carré in Magdeburg und in der Elisabethstraße 15 in Dessau beim Ministerium des Finanzen eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung gemäß § 38 Abs. 1 LSA-LHO zu beantragen. Die ermittelte Abbaurate von 32 Stellen wird im nächsten Haushaltsplanentwurf im Einzelplan 03, Kapitel 0341, unter Angabe von Wegfallzeitpunkten und Wegfallgründen aufgenommen.
Die Landesregierung nahm die Vorlage in ihrem Beschluss vom 01.03.2005 zur Kenntnis und beauftragte das Ministerium der Finanzen, sich vor Vertragsabschluss mit dem Landesrechnungshof ins Benehmen zu setzen und „die personal- und haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen für die Umsetzung des Unterbringungskonzeptes für das Landesamt für Vermessung und Geoinformation in Sachsen-Anhalt zu schaffen“.
Mit Schreiben vom 27.06.2005 beantragte das Ministerium des Innern beim Antragsgegner zu 1 die Bewilligung einer überplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung in Höhe von 16.272.604,06 € als haushaltstechnische und haushaltsrechtliche Ermächtigung für den Abschluss des Mietvertrages für das City-Carré Magdeburg. Der Antragsgegner zu 1 entsprach dem Begehren durch Schreiben vom 01.07.2005.
Der von dem Vorgang am 30.06.2005 in Kenntnis gesetzte Landesrechnungshof nahm dazu durch Schreiben vom 06.07.2005 Stellung. Er rügte das Fehlen einer umfassenden Wirtschaftlichkeitsberechnung sowie die geplante langfristige Bindung. Letztere sei wegen einer denkbaren Übertragung der Aufgaben auf die Kommunen, wie sie in anderen Bundesländern zu beobachten sei, untunlich. Weiter sei eine Aufnahme in den Haushaltsplan möglich. Insgesamt empfahl der Landesrechnungshof, den Plan nicht weiter zu verfolgen.
Ende Juli 2005 wurde der Mietvertrag für die benötigten Räume im City-Carré Magdeburg durch das Ministerium des Innern mit einer Laufzeit von fünfzehn Jahren abgeschlossen.
Im August 2005 wurde der Vorgang durch eine Pressemitteilung des Ministeriums für Finanzen öffentlich bekannt gemacht. Den Ausschuss für Finanzen informierte das Ministerium der Finanzen am 05.09.2005; zuvor, am 25.08.2005, hatte der Landesrechnungshof den Ausschuss unterrichtet.
Die vorstehend geschilderten Vorgänge waren Gegenstand ausführlicher Beratungen in den Ausschüssen für Finanzen (insbesondere 81. Sitzung vom 14.09.2005 und 82. Sitzung vom 15.09.2005, TOP 1) und Inneres (insbesondere 36. Sitzung vom 13.10. 2004) sowie im Plenum des Landtages von Sachsen-Anhalt (insbesondere vom 08.09.2005, TOP 13). Auf die entsprechenden Protokolle wird Bezug genommen.
2. Die Antragstellerin, eine Fraktion im Landtag von Sachsen-Anhalt, hat am 03.01.2006 das Landesverfassungsgericht angerufen. Sie sieht sowohl im Verhalten des Antragsgegners zu 1 - der Bewilligung der vom Ministerium des Innern beantragten überplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung zu Kapitel 0341 Titel 51801 für die Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg - als auch im Verhalten der Antragsgegnerin zu 2 - die eine Ermächtigung des Landtages für dieses Vorhaben nicht eingeholt habe - die Rechte des Landtages von Sachsen-Anhalt verletzt.
Zur Begründung wird unter anderem ausgeführt: Die Ermächtigung der Verwaltung zum Eingehen von finanziellen Verpflichtungen oberhalb einer bestimmten Grenze obliege grundsätzlich dem Landtag auf Grund seines in Art. 93 der Landesverfassung verankerten Rechts zur Beschlussfassung über den Haushaltsplan. Soweit die Landesverfassung und die Landeshaushaltsordnung davon Ausnahmen zuließen, seien diese eng auszulegen und nur anwendbar, wenn der vom Verfassungsgeber vorgesehene Weg des Nachtragshaushaltsverfahrens nicht beschritten werden könne. Zudem sehe Art. 94 Abs. 1 der Landesverfassung ein Nothaushaltsrecht vor, das jedoch nur in dem Fall eingreife, dass ein Haushaltsplan nicht rechtzeitig verabschiedet werde. Erwiesen sich im laufenden Haushaltsjahr zusätzliche Ausgaben als erforderlich, die bei der Aufstellung des Haushaltsplans noch nicht vorhergesehen gewesen seien, so bestehe die Möglichkeit, einen Nachtragshaushalt gem. Art. 93 Abs. 3 der Landesverfassung zu verabschieden. Erst wenn auch dies nicht möglich bzw. ausreichend sei, sehe Art. 95 der Landesverfassung die außerordentliche Bewilligungskompetenz des Finanzministers vor. Dabei handle es sich um eine subsidiäre Kompetenz für dringende Notfälle, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur entsprechenden Regelung des Grundgesetzes unter eng umrissenen Tatbestandsvoraussetzungen allein zur Sicherung der Handlungsfähigkeit der Exekutive und eines geordneten staatlichen Aufgabenvollzugs in Anspruch genommen werden dürfe. Abweichend vom Wortlaut des Art. 95 der Landesverfassung sei bei einer Bewilligung von Finanzmitteln erheblichen Gewichts zudem aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Gründen ein Beschluss der Landesregierung erforderlich. Bewillige der Finanzminister Mittel außerhalb der Voraussetzungen des Art. 95 der Landesverfassung oder Finanzmittel erheblichen Gewichts ohne Beschluss der Landesregierung, so verletze dies die Rechte des Landtages aus Art. 93 der Landesverfassung. Das gelte insbesondere dann, wenn durch einen Nachtrags- oder Ergänzungshaushalt rechtzeitig eine haushaltsrechtliche Grundlage für die geplante Ausgabe geschaffen werden könne. Beabsichtige der Finanzminister, eine Bewilligung nach Art. 95 der Landesverfassung zu erteilen, so habe er überdies die Pflicht, umgehend das Parlament zu informieren, damit dieses ggf. noch ein entsprechendes Haushaltsgesetz erlassen könne. Erst nach dieser Konsultation sei der Finanzminister zur Bewilligung berechtigt.
Im vorliegenden Fall habe der Antragsgegner zu 1 ohne eine solche Konsultation seine Zustimmung gegeben und dadurch die Rechte des Landtages verletzt. Zudem seien die tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 95 der Landesverfassung nicht gegeben gewesen. Schließlich habe sich die Antragsgegnerin zu 2 bewusst dagegen entschieden, eine Verpflichtungsermächtigung in den (regulären) Haushalt aufzunehmen und damit ebenfalls die Rechte des Landtages verletzt.
Nach Ansicht der Antragstellerin lag weder ein unvorhergesehener noch ein unabweisbarer Bedarf vor. Unvorhergesehen sei der Bedarf deshalb nicht gewesen, weil die Entscheidung über die Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg bereits zum Zeitpunkt der Beratung des Haushaltsplans 2005/2006 im Landtag festgestanden habe. Zwischen den Ressorts habe Uneinigkeit nur in Bezug auf die Unterbringung des Landesamtes in Halle und nicht in Bezug auf die hier streitige Unterbringung in Magdeburg bestanden. Insoweit sei deshalb die Aufnahme einer Verpflichtungsermächtigung in den Haushaltsplan möglich gewesen. Dagegen spreche auch nicht, dass Einzelheiten der Kosten noch im Wege der Verhandlung mit anderen Stellen hätten geklärt werden sollen. Eine Verpflichtungsermächtigung setze nicht schon die abschließende Prüfung aller Einzelheiten voraus. Erforderlich sei lediglich eine zum Zeitpunkt der Entscheidung größtmögliche Genauigkeit auf der Grundlage einer Schätzung.
Im Laufe des Entscheidungsverfahrens habe sich auch die Dringlichkeit der Maßnahme nicht verändert. Vielmehr sei der Zeithorizont für die Durchführung der Maßnahme am Standort Magdeburg im Wesentlichen unverändert geblieben. Ein dringender Handlungsbedarf habe nicht mit den auslaufenden Mietverträgen in Dessau und Köthen begründet werden können, weil das Auslaufen dieser Verträge seit deren Abschluss bekannt gewesen sei. Zudem sei eine getrennte Betrachtung und Behandlung der einzelnen Standorte möglich gewesen.
Es habe auch kein Fall der Unabweisbarkeit vorgelegen. Die Planungen seien bereits im Oktober 2004 hinreichend konkret und mit dem der Bewilligung zugrunde gelegten Plan weitgehend identisch gewesen. Im Übrigen seien für Vorhaben in einem vergleichbaren Planungsstadium (Justizzentrum Magdeburg, Justizvollzugsanstalt Burg und Anmietung eines Objekts für das Landesverwaltungsamt) Verpflichtungsermächtigungen in den Haushaltsplan 2005/2006 aufgenommen worden.
Soweit sich die Antragsgegner auf Wirtschaftlichkeitsberechnungen beriefen, seien diese als solche und allein nicht geeignet, um eine sachliche Unabweisbarkeit zu begründen, da durch die Nichtrealisierbarkeit bestimmter finanzieller Einsparungen keine schwerwiegenden politischen, wirtschaftlichen und sozialen Staatsbelange beeinträchtigt würden. Die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung verlange vielmehr gerade, dass der Landtag bei der Entscheidung über eine Maßnahme, die zu einer Bindung über einen Zeitraum von fünfzehn Jahren führe, beteiligt werden müsse, nicht zuletzt, weil eine solche langfristige Bindung, auch wenn sie mit dem Ziel der Kostenreduzierung erfolge, erhebliche Risiken berge. Darauf habe nicht nur der Landesrechnungshof in seiner Stellungnahme vom 06.07.2005 hingewiesen. Vielmehr habe auch der Ausschuss für Finanzen in seiner Sitzung vom 29.11.2004 eine Laufzeit von Mitverträgen über fünfzehn Jahre als nicht mehr vertretbar angesehen.
Es bestehe auch kein dringender Handlungsbedarf aus dem Gesichtspunkt der Umsetzbarkeit des Gesamtkonzepts am Standort Magdeburg. Für das in Aussicht genommene Mietobjekt habe es keine anderen Bewerber gegeben, so dass auch eine spätere Anmietung möglich gewesen sei. Das Gleiche gelte für andere Standorte, bei denen Anmietungen auf der Basis bereits vorhandener Ermächtigungen möglich gewesen wären.
Nach der Entscheidung der Landesregierung sei noch ausreichend Zeit gewesen, um einen Nachtragshaushalt zu beantragen, ohne dass die Umsetzung des Vorhabens im geplanten Zeitfenster in Frage gestellt gewesen wäre. In vergleichbaren Fallkonstellationen habe der Landtag einen Nachtragshaushalt innerhalb von zwei Monaten verabschiedet.
Rechtlich nicht tragfähig sei auch der Standpunkt der Antragsgegner, dass für ein einzelnes Vorhaben kein Nachtragshaushalt beantragt werden solle. Dahinter stehe ein rein verwaltungsökonomisches Argument, das eine Missachtung der verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisungen im haushaltsrechtlichen Bereich nicht rechtfertigen könne.
Die Antragsgegnerin zu 2 habe das Budgetrecht des Landtages dadurch verletzt, dass sie es unterlassen habe, für die Anmietung von Räumen im City-Carré Magdeburg für die Dauer von fünfzehn Jahren zur Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation die vorherige Ermächtigung des Landtages einzuholen.
Nach den in Bezug auf das Verhalten des Antragsgegners zu 1 bereits dargelegten Rechtsgrundsätzen sei die Antragsgegnerin zu 2 verpflichtet gewesen, den finanziellen Bedarf für das Vorhaben in den regulären Haushalt aufzunehmen oder - was für eine Verwirklichung im vorgesehenen Zeitrahmen ausgereicht habe - einen entsprechenden Nachtragshaushalt zu beantragen. Die Antragsgegnerin zu 2 habe sich ausweislich des Wortlauts des Kabinettsbeschlusses vom 01.03.2005 ausdrücklich gegen diesen Weg und für eine Bewilligung nach Art. 95 der Landesverfassung entschieden.
1. festzustellen, dass der Antragsgegner zu 1 das Recht des Landtages von Sachsen-Anhalt nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und Art. 93 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung dadurch verletzt hat, dass er im Haushaltsjahr 2005/2006 eine überplanmäßige Verpflichtungsermächtigung bei Kapitel 0341 Titel 51801 für die Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg bewilligt hat, ohne eine Ermächtigung des Landtages einzuholen.
2. festzustellen, dass die Antragsgegnerin zu 2 die Rechte des Landtages von Sachsen-Anhalt nach Art. 93 Abs. 1 Satz 1 und Art. 93 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung dadurch verletzt hat, dass sie im Zusammenhang mit der beabsichtigten Unterbringung des Landesamtes für Vermessung und Geoinformation im City-Carré Magdeburg eine Ermächtigung des Landtages nicht eingeholt hat.
Sie führen zur Begründung aus, die Voraussetzungen für die Bewilligung einer außerplanmäßigen Verpflichtungsermächtigung gemäß Art. 95 der Landesverfassung hätten vorgelegen. Weder eine Aufnahme in den regulären Haushalt 2005/2006 noch die Beantragung eines Nachtragshaushalts seien möglich gewesen.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin habe das Vorhaben im Oktober 2004 wegen fehlender Veranschlagungsreife noch nicht in den regulären Haushaltsplan aufgenommen werden können. Zum damaligen Zeitpunkt seien die Beratungen über die Einzelheiten der Realisierung der Unterbringung des neuen Landesamtes für Vermessung und Geoinformation am Standort Magdeburg noch nicht abgeschlossen gewesen. Weder habe das Kabinett einen endgültigen Beschluss über die Gesamtmaßnahme getroffen noch sei darüber zwischen den beteiligten Ressorts Einvernehmen erzielt worden. Vielmehr sei bis zum endgültigen Kabinettsbeschluss vom 01.03.2005 die Realisierbarkeit der gesamten Planung ungewiss geblieben. Dem stehe auch die Einstellung der Trennungsgelder in den Haushaltsplan 2005/2006 nicht entgegen. Diese seien unabhängig von der Art der organisatorischen Umsetzung der Standortplanungen erforderlich gewesen, so dass aus ihrer Einstellung keine Rückschlüsse auf den Stand der Planungen im Übrigen gezogen werden könnten. Er habe Erwägungen verworfen, die geplanten voraussichtlichen Ausgaben für den Haushaltsplan anzumelden, weil er bei den Parlamentariern nicht den Argwohn habe erwecken wollen, die Regierung beabsichtige, sich ein finanzielles Polster bei nicht beschlossenen und strittigen Maßnahmen zu schaffen.
Der Finanzminister dürfe nicht gezwungen werden, noch unausgereifte Mittelanmeldungen der Ressorts in den Haushalt einzustellen, um zu vermeiden, dass im Haushaltsvollzug der Weg über eine über- oder außerplanmäßige Ausgabe versperrt werde. Eine derartige Veranschlagungspraxis stehe nicht im Einklang mit den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und -klarheit.
Für die Beantragung und Verabschiedung eines Nachtragshaushalts habe die Zeit nicht ausgereicht. Um eine mehrjährige Verlängerung der Mietverträge an anderen Standorten auszuschließen und die wirtschaftlichen Vorteile der Zusammenlegung an einem Standort in Magdeburg zu nutzen, sei eine schnelle Entscheidung erforderlich und unabdingbar gewesen.
Nach gefestigter Auffassung in Rechtsprechung und Literatur stehe es im pflichtgemäßen Ermessen der jeweiligen Regierung, darüber zu entscheiden, ob und wann sie einen Nachtragshaushalt für erforderlich halte.
Da zum Zeitpunkt der Aufstellung des regulären Haushalts die Veranschlagungsreife noch gefehlt habe, sei - im Umkehrschluss - der finanzielle Bedarf unvorhergesehen gewesen.
Wenn dem Finanzminister nur ein subsidiäres Notbewilligungsrecht zukommen solle, müsse im vorliegenden Fall die atypische Konstellation ausreichend berücksichtigt werden, dass das Ausgabevolumen des Haushaltes durch die Verpflichtungsermächtigung perspektivisch habe gemindert werden sollen. Damit werde das haushaltsrechtliche Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgebot verwirklicht.
4. Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie das Verfahren auch nach der Neuwahl des Landtages und der Neukonstituierung als Fraktion fortführen will.
In dem Organstreitverfahren (1.1.) sind die Beteiligten parteifähig (1.2.). Die behauptete Verletzung von Rechten des Landtages erscheint möglich (1.3.); dies kann auch die Antragstellerin geltend machen (1.4.). Der Antrag ist rechtzeitig gestellt (1.5.) und hat sich durch die Neuwahl des Landtages nicht erledigt (1.6.).
1.1. Das Landesverfassungsgericht ist zur Entscheidung berufen; denn es handelt sich um ein Organstreitverfahren gemäß Art. 75 Nr. 1 der Landesverfassung - LSA-Verf - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), und § 2 Nr. 2 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht - LSA-VerfGG - vom 23.08.1993 (LSA-GVBl., S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.03.2004 (LSA-GVBl., S. 234), da die Antragstellerin und die Antragsgegner über die Verletzung von Rechten des Landtages aus der Landesverfassung streiten.
1.2. Die Antragstellerin ist nach § 35 Nr. 3 LSA-VerfGG i. V. m. Art. 47 LSA-Verf sowie §§ 2 ff der Geschäftsordnung des Landtages (vom 16.05.2002 - LdTgDrs 4/1/1 B -, zuletzt geändert durch Beschluss vom 14.11.2002 - LdTgDrs 4/9/324 B) - GO LT - im Organstreitverfahren parteifähig. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners zu 1 folgt aus § 35 Nr. 3 LSA-VerfGG i. V. m. Art. 68 Abs. 2; 95 Abs. 1 S. 1 LVerf, die der Antragsgegnerin zu 2 aus § 35 Nr. 2 LSA-VerfGG.
1.3. Eine Verletzung von Rechten aus Art. 93 LSA-Verf durch das Verhalten des Antragsgegners zu 1 erscheint möglich, da durch die Notbewilligung ein Eingriff in das Budgetrecht des Landtages erfolgt sein kann. Das gleiche gilt im Hinblick auf das Verhalten der Antragsgegnerin zu 2, auch soweit sie eine Information des Landtages unterlassen hat. Gegenstand eines Verfahrens nach Art. 75 Nr. 1 LSA-Verf kann ein Unterlassen sein, soweit eine Handlungspflicht verletzt wird (§ 36 Abs. 1 LSA-VerfGG).
1.4. Die Antragstellerin ist nach § 36 Abs. 1 LSA-VerfGG befugt, die Verletzung von Rechten des Landtages stellvertretend für diesen geltend zu machen. Die Norm erlaubt ausdrücklich auch Organteilen, die Verletzung der Rechte des Organs geltend zu machen, dem sie angehören. Als Fraktion ist die Antragstellerin Organteil des Landtages (entsprechend für die übereinstimmende Rechtslage nach Bundesrecht: BVerfG, Urt. v. 25.05.1977 - 2 BvE 1/74 -, BVerfGE 45, 1 [28]).
1.5. Der Antrag ist am 03.01.2006 innerhalb der Sechs-Monats-Frist nach § 36 Abs. 3 LSA-VerfGG gestellt worden. Maßgeblich für den Fristbeginn ist die Kenntnis von der gerügten Verletzungshandlung. Dabei ist die „offizielle“ Unterrichtung maßgeblich, nicht der Termin, zu dem die Öffentlichkeit auf andere Weise von der Verletzungshandlung erfahren hat. Der maßgebliche Zeitpunkt kann frühestens die Information des Finanzausschusses durch den Landesrechnungshof am 25.08.2005 sein.
1.6. Der Antrag ist auch nicht durch die zwischenzeitliche Neukonstituierung des Landtages und seiner Fraktionen sowie der Landesregierung unzulässig geworden. Zwar sind dadurch die am Verfahren beteiligten Organe bzw. Organteile nicht identisch mit denjenigen zum Zeitpunkt der Antragstellung bzw. der Verletzungshandlung. Im Hinblick darauf, dass vergleichbare Konstellationen jederzeit erneut eintreten können und insoweit eine Wiederholungsgefahr besteht, sowie unter dem Gesichtspunkt, dass sonst gegen Ende einer Legislaturperiode begangene Rechtsverletzungen einer verfassungsgerichtlichen Klärung entzogen und damit sanktionslos möglich wären, ist vom Fortbestehen des Rechtsschutzinteresses der Antragstellerin auszugehen. Sie hat zudem in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt, das Verfahren fortführen zu wollen (ebenso BerlVfGH, Beschl. v. 21.03.2003 - VerfGH 06/01 -, NVwZ-RR 2003, 537 [538]; Wernsmann, Die Diskontinuität des Parlaments im verfassungsgerichtlichen Organstreit, Jura 2000, 344 [346 f]).
2. Der Antrag ist sowohl in Bezug auf den Antragsgegner zu 1 (2.1.) als auch in Bezug auf die Antragsgegnerin zu 2 (2.2.) begründet.
2.1. Die überplanmäßige Bewilligung des Antragsgegners zu 1 vom 01.07.2005 erfüllte nicht die Voraussetzungen des Art. 95 Abs. 1 S. 2 LVerf.
Angesichts der besonderen Rechte des Landtages (2.1.1.) ist die Ermächtigung für den Finanzminister eng auszulegen (2.1.2.). Die hier streitigen Ausgaben für die Vermessungsverwaltung waren nicht „unvorhergesehen“ i. S. des Art. 95 Abs. 1 S. 2 LSA-Verf (2.1.3.). Der Antragsgegner zu 1 war nicht wegen geringer Größenordnung des Bedarfs freigestellt (2.1.4.). Ob dieser auch „unabweisbar“ war, kann offen bleiben (2.1.5.).
2.1.1. Der Haushaltsplan, der nach Art. 93 Abs. 1 LSA-Verf Auskunft gerade auch über alle Ausgaben des Landes geben muss, ist nach Art. 93 Abs. 2 S. 1 LSA-Verf durch Landesgesetz festzustellen. Ein solches Gesetz kann nach den allgemeinen Bestimmungen über das Gesetzgebungsverfahren und den Sonderbestimmungen für die Haushaltsgesetzgebung nur der Landtag beschließen (Art. 77 Abs. 1; 81 Abs. 1 S. 3 LVerf). Hieraus ist abzuleiten, dass dem Landtag im Grundsatz das alleinige Entscheidungsrecht über das Budget des Landes zusteht, soweit die Landesverfassung nicht selbst Ausnahmen vorsieht. Da die Rechtslage im Land derjenigen des Bundes gleicht (vgl. dort Art. 110 ff des Grundgesetzes - GG - mit hier Art. 93 ff LVerf), kann auf der Basis der grundlegenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt. v. 25.05.1977 - 2 BvE 1/74 -, BVerfGE 45, 1 ff) von einer herausragenden Stellung des Landtages für die Entscheidung über den Haushalt ausgegangen werden (BVerfGE 45, 1 [32]).
2.1.2. Die Kompetenz des Finanzministers, bei über- oder außerplanmäßigen Ausgaben eine Bewilligung zu erteilen (Art. 95 Abs. 1 S. 1 LVerf) tritt nicht ergänzend neben die Rechte des Landtages im Haushaltsrecht, sondern ist durch die Einschränkungen des Art. 95 Abs. 1 Satz 2 LSA-Verf an enge Voraussetzungen geknüpft. Diese belegen, dass dem Finanzminister keine allgemeine Plankorrekturbefugnis zukommt, sondern nur eine Kompetenz, welche die Grundentscheidung der Verfassung, den Landtag zum Herren des Budgets zu machen, nicht beeinträchtigt (vgl. zum rechtsähnlichen Art. 112 GG: BVerfGE 45, 1 [34]).
Damit muss die nur „subsidiäre“ Befugnis (vgl. BVerfGE 45, 1 [37]) des Finanzministers überall dort zurücktreten, wo dem Gesetzgeber auf der Grundlage des Art. 93 LSA-Verf im Weg eines regulären Haushalts (§ 11 ff der Landeshaushaltsordnung vom 30.04.1991 [LSA-GVBl., S. 35], zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 [LSA-GVBl., S. 246] - LSA-LHO -), eines Ergänzungshaushalts (§ 32 LSA-LHO) oder eines Nachtragshaushalts (§ 33 LSA-LHO) dessen grundsätzliches Entscheidungsrecht einzuräumen ist (vgl. dazu BVerfGE 45, 1 [34]).
Stellt sich nach Feststellung des Haushaltsplans durch das Haushaltsgesetz ein Ergänzungs- oder Nachtragsbedarf heraus, so ist nach Art. 93 Abs. 3, 2. Alt. LSA-Verf in erster Linie der Gesetzgeber zu befassen.
Von dieser Grundidee geht auch die Landeshaushaltsordnung aus, soweit sie die Anforderungen des Art. 95 LSA-Verf in § 37 LSA-LHO konkretisiert; dort heißt es:
„(1) Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Einwilligung des Ministeriums der Finanzen. Sie darf nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden. Die Einwilligung darf nicht erteilt werden, wenn 1. die Ausgabe bis zur Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes zurückgestellt oder 2. ein Nachtragshaushaltsgesetz voraussichtlich rechtzeitig herbeigeführt werden kann. Satz 3 Nr. 2 gilt nicht, soweit 1. fällige Rechtsverpflichtungen zu erfüllen sind, 2. Ausgabemittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden oder 3. die über- oder außerplanmäßigen Ausgaben für den jeweiligen Anlass einen im Haushaltsgesetz festgesetzten Betrag nicht überschreiten.
(4) Über- und außerplanmäßige Ausgaben, die im Einzelfall 25.000 € und mehr betragen, sind vom Ministerium der Finanzen halbjährlich, in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich dem Landtag mitzuteilen. Sie bedürfen der nachträglichen Billigung des Landtags. Die Beschlussfassung kann mit der Entlastung (§ 114) verbunden werden.
(6) Mehrausgaben bei übertragbaren Ausgaben sind unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 auf die nächstjährige Bewilligung für den gleichen Zweck als Vorgriff anzurechnen. Das Ministerium der Finanzen kann Ausnahmen zulassen.“
Darüber hinaus folgt aus dem Grundsatz der Rücksichtnahme auf die Rechte anderer Verfassungsorgane (vgl. dazu BVerfGE 45, 1 [39]; vgl. ferner zu diesem Grundsatz: Lorz, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, 2001, S. 139 ff) eine besondere Prüfungs- und Konsultationspflicht vor und bei Wahrnehmung des Notbewilligungsrechts nach Art. 95 LVerf. Die Prüfungspflicht geht dahin, ob nicht nach der Sachlage im Einzelfall eine Bewilligung durch den Gesetzgeber möglich ist. Ergeben sich in dieser Hinsicht begründete Zweifel, dann ist der Finanzminister gehalten, mit dem Gesetzgeber in Verbindung zu treten, um zu klären, ob dieser sich in der Lage sieht, rechtzeitig eine Bewilligung zu erteilen. Erst nach dieser Konsultation, die von der Berichtspflicht nach Art. 95 Abs. 1 S. 3 LVerf, § 37 Abs. 4 LSA-LHO unterschieden werden muss, ist der Weg frei für die Ausübung des Notbewilligungsrechts aus Art. 95 LSA-Verf (vgl. BVerfG a. a. O.).
Es ist Sache des Haushaltsgesetzgebers zu entscheiden, ob er bei Fällen unterhalb einer bestimmten Größenordnung, die eine gesonderte Haushaltsvorlage ernsthaft inpraktikabel erscheinen lässt, den Finanzminister allgemein von dieser verfassungsrechtlichen Kommunikations- und Konsultationspflicht freistellt (vgl. dazu: BVerfGE 45, 1 [39]).
2.1.3. Ob ein Bedarf für Ausgaben besteht, beantwortet sich wesentlich nach politischen Wertungen, deren Inhalt nur darauf gerichtlich überprüft werden kann, ob die Grenze offensichtlicher Unvertretbarkeit überschritten wurde. Dagegen ist es eine Rechtsfrage, ob ein Bedarf unvorhergesehen oder unabweisbar ist. Diese Tatbestandsmerkmale enthalten als objektivierbare Maßstäbe eine Kompetenzregelung (vgl. dazu: BVerfGE 45, 1 [39]).
Im hier streitigen Fall lagen die Voraussetzungen für eine Notbewilligung durch den Antragsgegner zu 1 nicht vor, weil die Ausgaben nicht „unvorhergesehen“ waren (Art. 95 Abs. 1 S. 2 LVerf).
„Unvorhergesehen“ ist jeder Bedarf, der tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, vom Finanzminister oder der Regierung bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder vom Gesetzgeber bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde oder dessen gesteigerte Dringlichkeit, die es durch eine Veränderung der Sachlage inzwischen gewonnen hat, nicht vorhergesehen worden ist (BVerfGE 45, 1 [35]). Ein Bedarf, der dem Finanzminister bekannt gemacht, von ihm aber abgelehnt worden ist, kann nicht mehr als unvorhergesehen gelten; Gleiches gilt, wenn Anforderungen von der Landesregierung nicht in den Haushaltsentwurf aufgenommen oder im Gesetzgebungsverfahren gestrichen worden sind (vgl. BVerfGE 45, 1 [36]).
Nach dem verbindlichen Kabinettsbeschluss zur Zusammenlegung des neuen Landesamtes an drei Standorten sowie der daraufhin erarbeiteten Vorlage eines Unterbringungskonzepts durch das Ministerium des Innern mit einem entsprechenden Antrag auf Aufnahme einer Verpflichtungsermächtigung an das Ministerium der Finanzen lagen bereits im Jahr 2004 die Voraussetzungen für die Aufnahme einer Verpflichtungsermächtigung in den Haushaltsentwurf vor. Spätestens zu diesem Zeitpunkt und damit auch im Augenblick der Notbewilligung am 01.07.2005 waren die Ausgaben damit dem Antragsgegner zu 1 bekannt und somit der Bedarf für ihn nicht unvorhergesehen.
Die von ihm dagegen vorgebrachten Einwände greifen nicht durch.
Die vom Antragsgegner zu 1 gegenüber dem Ministerium des Innern gerügten Mängel der Konzeption, auf die im November 2004 die Ablehnung der Voranmeldung gestützt wurde, hätten auch dann noch beseitigt werden können, wenn zugleich eine entsprechende Position in den Haushaltsentwurf aufgenommen worden wäre. Es bestand kein rechtliches Junktim zwischen der noch nicht abgeschlossenen Planung (auch im Hinblick auf die Kostenhöhe) und der Möglichkeit der Aufnahme in den Haushaltsentwurf. Das Vorhaben stand jedenfalls in seiner ungefähren Größenordnung fest, so dass nach § 11 Abs. 2 Nr. 3 LSA-LHO eine Anmeldung „voraussichtlich benötigter Verpflichtungsermächtigungen“ einerseits notwendig und andererseits eine spätere Korrektur der genauen Pläne und Kosten ohne Weiteres möglich war. Wenn der Antragsgegner zu 1 die Vorlage des Ministeriums des Innern mangels Veranschlagungsreife nicht mitgezeichnet hatte, damit ein Einvernehmen zwischen den beteiligten Ressorts fehlte und daher die Antragsgegnerin zu 2 im November 2004 noch keinen endgültigen Beschluss über das Vorhaben fasste, schließt dies die Kenntnis des Antragsgegners zu 1 nicht aus, so dass später der Bedarf für ihn nicht „unvorhergesehen“ war. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - das endgültig beschlossene Unterbringungskonzept in seinem finanziellen Volumen kaum von der ersten Anmeldung abweicht.
Dass durch eine vom November 2004 bis Juli 2005 veränderte Sachlage ein unvorhergesehener Bedarf neu entstanden ist, haben die Antragsgegner nicht vorgetragen; dies ist auch nicht ersichtlich.
2.1.4. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Ermächtigung des Art. 95 Abs. 2 LVerf, nähere Einzelheiten des Notbewilligungsrechts durch Gesetz zu regeln, dem Gesetzgeber gestattet, den Finanzminister von der Vorlage eines (Nachtrags-)Haushaltes an den Landtag bis zu einer bestimmten Größenordnung aus Gründen der Praktikabilität freizustellen; denn eine solche Freistellung gibt es im Sachsen-Anhalt nicht für einen vorhergesehenen Bedarf.
Zwar gestattet § 37 Abs. 1 S. 4 Nr. 3 LSA-LHO i. V. m. § 6 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2005/2006 eine Notbewilligung des Finanzministers für über- oder außerplanmäßige Ausgaben, die für den jeweiligen Anlass den Betrag von 5.000.000 € nicht überschreiten. Zweifelhaft mag sein, ob damit gemäß § 38 Abs. 1 S. 4 LSA-LHO die Jahresbeträge der künftigen Mehrausgaben aus Verpflichtungsermächtigungen gemeint sind. Die Freistellung bezieht sich aber ohnehin, wie sich bereits aus § 37 Abs. 1 S. 4 i. V. m. S. 3 Nr. 2 LSA-LHO ergibt, nur auf den Fall, dass ein Nachtragshaushaltsgesetz voraussichtlich nicht rechtzeitig herbeigeführt werden kann, der Bedarf also „unabweisbar“ ist. Ist der Bedarf - wie im vorliegenden Fall - nicht „unvorhergesehen“, so verbleibt es bei dem sich im Umkehrschluss aus § 37 Abs. 1 S. 2 LSA-LHO ergebenden Grundsatz, dass eine Einwilligung nicht erteilt werden darf (vgl. die insoweit klarere Formulierung in der inhaltsgleichen Bestimmung des § 37 Abs. 1 S. 3 und 4 BHO [Bundeshaushaltsordnung] und dazu Dorn, Das Notbewilligungsrecht der Finanzminister des Bundes und der Länder: Geltung und Grenzen, DÖV 1989, 705 [711]; Jahndorf, Das Notbewilligungsrecht des Bundesministers der Finanzen nach Art. 112 GG, DVBl. 1998, 75 [79]).
2.1.5. Auf das Vorliegen eines „unabweisbaren“ Bedarfs (als zusätzlicher Einschränkung des Art. 95 Abs. 1 S. 2 LVerf) kommt es auf Grund der vorstehenden Feststellungen für die rechtliche Würdigung des Verhaltens des Antragsgegners zu 1 nicht mehr an, so dass die Klärung dieser Frage dahinstehen kann.
2.2. Auch die Antragsgegnerin zu 2 hat Verfassungsrechte des Landtages verletzt, was die Antragstellerin geltend machen kann.
Die Landesregierung steht dem Landtag im Haushaltswesen als das bestimmende Organ der Exekutive gegenüber (vgl. zum Bundesrecht insoweit: BVerfGE 45, 1 [46 f]), indem es allein ihr obliegt, den Haushaltsentwurf einzubringen (Art. 93 Abs. 3 LVerf), sie zum Haushaltsvorgriff ermächtigt ist (Art. 94 Abs. 1 LVerf) und dann auch Kredite aufnehmen darf (Art. 94 Abs. 2 LVerf), sie verlangen kann, dass die Beratung und Beschlussfassung über ein Gesetz ausgesetzt wird, das Mehrausgaben oder Mindereinnahmen zur Folge hat (Art. 96 Abs. 2 LVerf) und dass sie insgesamt für die ordnungsgemäße Rechnungslegung haftet (Art. 97 LVerf).
Die Regelung des Art. 95 Abs. 1 S. 2 LSA-Verf kann nicht isoliert gesehen werden, sondern ist eine Sonderkompetenz, welche in die Kompetenz der Landesregierung eingebunden ist (vgl. insoweit zum Bundesrecht: BVerfGE 45, 1 [47]). Das zeigt sich deutlich auch bei Art. 97 Abs. 1 LVerf; danach handelt der Finanzminister für die Landesregierung. Die Sonderbefugnis des Finanzministers kann insbesondere die Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten aus Art. 68 Abs. 1 LSA-Verf nicht verdrängen (vgl. insoweit zu Art. 65; 112 GG: BVerfGE 45, 1 [47]).
Es kann dahingestellt bleiben, ob eine Verletzung des Budgetrechts des Landtages durch die Landesregierung dann ausscheidet, wenn der Finanzminister ohne deren Kenntnis überplanmäßige Ausgaben nach Art. 95 LSA-Verf bewilligt (einschränkend: VfGH RP, Urt. v. 26.05.1997 - VGH O 11/96 -, NVwZ-RR 1998, 1 [2, 4]; VfGH NW, Urt. v. 28.01.1992 - VerfGH 1/91 -, NVwZ 1992, 470 [472]; weitergehend: BVerfGE 45, 1 [49]: Es genügt, dass sie von der Bewilligung hätte Kenntnis nehmen müssen); denn im vorliegenden Fall hatte die Landesregierung die bevorstehende Bewilligung des Finanzministers gekannt und diese veranlasst.
Sie hat durch den Kabinettsbeschluss vom 01.03.2005 den Antragsgegner zu 1 beauftragt, „die personal- und haushaltswirtschaftlichen Voraussetzungen für die Umsetzung des Unterbringungskonzeptes für das Landesamt für Vermessung und Geoinformation in Sachsen-Anhalt zu schaffen“. Dass damit nur eine Maßnahme nach Art. 95 LSA-Verf gemeint sein konnte, ergibt sich daraus, dass sie in demselben Beschluss eine dahin zielende Vorlage des Ministers des Innern „zur Kenntnis genommen“ hat. Dadurch hat sie den Landtag in dessen Rechten aus Art. 93 LSA-Verf verletzt. Durch den Beschluss hat sie sich die spätere Handlung des Antragsgegners zu 1 nicht nur zu Eigen gemacht, sondern diese mit veranlasst. Dies reicht aus, um auch in ihrem Verhalten eine Verletzung der Rechte des Landtages zu sehen, die letztlich durch die Bewilligungsentscheidung des Antragsgegners zu 1 vom 01.07.2005 realisiert wurde.
Ob die Landesregierung die Rechte des Landtages auch dadurch verletzt hat, dass sie es unterlassen hat anzufragen, ob die Verabschiedung eines Nachtragshaushalts innerhalb der für die Umsetzung des Projekts knapp bemessenen Frist möglich ist, kann hier dahinstehen, da diese etwaige Rechtsverletzung das gleiche Recht des Landtages betrifft und in ihrer Schwere hinter der bereits festgestellten Rechtsverletzung zurückbleibt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 32 Abs. 1 und 3 LSA-VerfGG. Der Antragsgegner zu 1 und die Antragsgegnerin zu 2 sind je zur Hälfte verpflichtet, der Antragstellerin deren notwendige Auslagen zu erstatten.