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Timestamp: 2017-07-20 17:18:46
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Bericht Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung - PDF
Bericht Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung
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1 Bericht Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung2 3 Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung Bericht der Bundesnetzagentur für das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zur Evaluierung der Anreizregulierung, insbesondere zum Investitionsverhalten der Netzbetreiber, mit Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung 21. Januar 20154 Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Abteilung Energie Tulpenfeld Bonn Tel.: Fax:5 Vorwort Mit dem Bericht zur Evaluierung der Anreizregulierung kommt die Bundesnetzagentur ihrem gesetzlichen Auftrag nach, eine kritische Bestandsaufnahme des gegenwärtigen Regulierungssystems insbesondere im Hinblick auf das Investitionsverhalten vorzulegen sowie Vorschläge zur Weiterentwicklung zu unterbreiten. Der Evaluierungsprozess ist im November 2013 mit einem Auftaktworkshop gestartet. In regelmäßigen Abständen wurden drei weitere Workshops mit jeweils ca. 300 Teilnehmern durchgeführt. Die Branche wurde kontinuierlich über den Stand der Evaluierung und Zwischenergebnisse informiert und hatte die Möglichkeit zur Stellungnahme. Hervorheben möchte ich hier die Bereitschaft der in einer Stichprobe ausgewählten Netzbetreiber, umfangreiche zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen, die rege Beteiligung der interessierten Kreise und die eingehende Auseinandersetzung aller am Evaluierungsprozess beteiligten Akteure mit der ARegV in ihren vielen unterschiedlichen Facetten. Dies hat zu einem großen Erkenntnisgewinn geführt. Aufgrund der Energiewende ist in den kommenden Jahren insbesondere in den Stromverteilernetzen ein erheblicher Aus- und Umstrukturierungsbedarf für die netzseitige Integration von Stromerzeugungsanlagen auf basis erneuerbarer Energien erforderlich. Vor allem der genaue Blick auf das Investitionsverhalten der Stromnetzbetreiber hat uns deshalb in den letzten Monaten stark beschäftigt. Der beruhigende Befund ist, dass die Anreizregulierung hier einen positiven Effekt gezeigt hat. Diese vergangenheitsorientierten Ergebnisse allein reichen allerdings mit Blick auf zukünftige Entwicklungen im Kontext der Energiewende nicht aus. Die Weiterentwicklung der Anreizregulierung ist ein wichtiger Baustein für ein erfolgreiches Gelingen der Energiewende. Daraus ergibt sich auch der Auftrag an ein reformiertes Regulierungssystem. Dieses sollte in der Lage sein, auch langfristig die Investitionsfähigkeit der Netzbetreiber zu gewährleisten, damit die notwendigen energiewendebedingten Investitionen tatsächlich finanziert werden können. Gleichzeitig sollten die Effizienzanreize auch zukünftig dergestalt wirken, dass die Kosten auf ein notwendiges Maß beschränkt bleiben, Potenziale zur Reduktion von Netzausbau gehoben werden und die Akzeptanz für die Energiewende erhalten bleibt. Nur so ist ein Anstieg der Netzentgelte zu rechtfertigen und für den Netznutzer zu akzeptieren. Zentral ist zudem die Ausgestaltung von Anreizen, die das System dahingehend ausbalancieren, dass Netzbetreiber bei der Erfüllung ihrer Versorgungsaufgabe auch langfristig wirkende Innovationspotenziale verwirklichen. Zur Erfüllung dieses Anforderungskataloges zeigt die Bundesnetzagentur konkrete Handlungsoptionen auf. Neben strukturellen Korrekturnotwendigkeiten stehen vier denkbare Modelle für ein zukünftiges Regulierungssystem zur Diskussion, die sich mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung an den veränderten Rahmenbedingungen und dem geschilderten Auftrag orientieren. Jochen Homann6 4 BUNDESNETZAGENTUR7 BUNDESNETZAGENTUR 5 Kurzzusammenfassung I. Auftrag Die Bundesnetzagentur hat dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie einen Bericht zur Evaluierung und Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung der Anreizregulierung vorgelegt. Der Bericht enthält Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens der Netzbetreiber und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen. Er ist unter Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise sowie unter Berücksichtigung internationaler Erfahrungen mit Anreizregulierungssystemen erstellt worden. Er trifft Aussagen dazu, welche Regulierungsbedingungen notwendig sind, um die Verteilnetze auf die Anforderungen der Energiewende einzustellen. Der Bericht ist damit auch Grundlage für die im Koalitionsvertrag vorgesehene investitionsfreundliche Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für Verteilernetze. II. Vorgehensweise Der Evaluierungsprozess ist im November 2013 gestartet. Auf Basis eigener Daten und auf Basis zusätzlicher Angaben von etwa 200 Netzbetreibern hat die Bundesnetzagentur wissenschaftlich untersuchen lassen, wie sich das Investitionsverhalten seit Einführung der Anreizregulierung entwickelt hat. Zusätzlich wurde die Rentabilität von Netzinvestitionen analysiert, aber auch untersucht, welche Probleme sich in den einzelnen Verfahren für die Akteure stellen und wie im europäischen Ausland vergleichbare Netzbetreiber behandelt werden. Eine umfassende Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise ist in Form von Workshops und Fachgesprächen erfolgt. III. Derzeitiges Anreizregulierungssystem Die Anreizregulierung setzt Netzbetreibern Anreize für einen effizienten Netzbetrieb, indem den Netzbetreibern über einen Zeitraum von fünf Jahren (Regulierungsperiode) ein bestimmtes Budget für die Aufgabenerfüllung zur Verfügung gestellt wird (Erlösobergrenze). Den Netzbetreibern werden zudem Effizienzsteigerungsvorgaben gemacht, die sich aus einem Effizienzvergleich der Netzbetreiber untereinander ergeben. Innerhalb der Erlösobergrenze können die Netzbetreiber unternehmerisch frei entscheiden, wie sie diese Effizienzvorgaben erfüllen. Übertreffen sie die Effizienzvorgaben dürfen sie die zusätzlichen Einnahmen für die Dauer der laufenden Regulierungsperiode behalten. IV. Ergebnisse Das derzeitige Anreizregulierungssystem hat sich grundsätzlich bewährt. Die Anreizregulierung hatte keine negativen Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit der Strom- und Gasnetzbetreiber. Die Versorgungsqualität ist trotz realisierter Effizienzsteigerungen weiterhin hoch. Damit die Anreizregulierung insbesondere auch im Stromverteilernetzbereich energiewendetauglich bleibt, müssen Anpassungen am bestehenden System vorgenommen werden. Dazu muss der Zeitverzug zwischen Investition und deren Erlöswirksamkeit beim Erweiterungsfaktor, der Erweiterungsinvestitionen im Verteilernetzbereich abbildet (Äquivalent zu den Investitionsmaßnahmen im8 6 BUNDESNETZAGENTUR Übertragungsnetzbereich), beseitigt werden. Dadurch werden eine zeitnahe Refinanzierung der Investitionen gewährleistet und die Investitionsbedingungen energiewendefreundlicher ausgestaltet. Daneben sollen Regelungen geschaffen werden, die den Netzbetreiber anreizen, in intelligente Lösungen zu investieren ( Intelligenz statt Leitung ; Verteilernetzstudie des BMWi beziffert das Einsparpotenzial durch intelligente Lösungen mit ca % gegenüber konventionellem Netzausbau). Um dies zu erreichen, wird ein Rahmen geschaffen werden, der es dem Netzbetreiber erlaubt, Effizienzgewinne u. a. aus intelligenten Lösungen über die Dauer einer Regulierungsperiode hinaus ( Efficiency Carry Over ) zu behalten. Darüber hinaus soll das Instrument der Investitionsmaßnahme, das bisher Erweiterungen in den Übertragungsnetzen regelt, auf besonders von der Energiewende betroffene Verteilernetzbetreiber ausgeweitet werden, um deren besondere Situation angemessen zu berücksichtigen. Modelle, die zur Verbesserung der Investitionsbedingungen einen jährlichen Kapitalkostenabgleich vorsehen, werden abgelehnt. Sie adressieren zwar ebenfalls den bestehenden Zeitverzug zwischen Investition und Refinanzierung, reizen aber eher kapitalintensive Netzausbaustrategien an. Anreize, durch intelligente und innovative Lösungen Kosten einzusparen, würden geschmälert. Diese Modelle würden die Energiewende je nach Ausgestaltung unnötig um bis zu 8 Mrd. Euro verteuern. Daneben werden verschiedene Verfahrensvereinfachungen vorgeschlagen, die den Verwaltungsaufwand der Netzbetreiber und der Regulierungsbehörden verringern.9 BUNDESNETZAGENTUR 7 Inhaltsverzeichnis Vorwort...3 Kurzzusammenfassung...5 Inhaltsverzeichnis...7 Abkürzungsverzeichnis I MOTIVATION, VORGEHENSWEISE UND ZIEL DER EVALUIERUNG DER ANREIZREGULIERUNG...21 A Warum Evaluierung? B Ziele C Vorgehensweise bei der Evaluierung D Rahmen der Evaluierung II DIE ENTWICKLUNG DER RECHTLICHEN UND ENERGIEWIRTSCHAFTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN DER ANREIZREGULIERUNG...37 A Von der Verbändevereinbarung bis zur ARegV Energiewirtschaftliche Gegebenheiten vor Einführung der Entgeltregulierung Das System der Cost-Plus-Regulierung Das System der Anreizregulierung...43 B Wesentliche Instrumente des deutschen Anreizregulierungssystems Bestimmung des Ausgangsniveaus Durchführung des Effizienzvergleichs Festlegung der Erlösobergrenze Anpassungen der Erlösobergrenze in der Regulierungsperiode bei erheblichen Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestitionen Ausgleich von Mengenschwankungen durch das Regulierungskonto Qualitätsregulierung...52 C Die Veränderungen der energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen Energiewende und Netzausbau Geänderte energiewirtschaftliche Rahmenbedingungen Energiewende für Stromnetzbetreiber Geänderte energiewirtschaftliche Rahmenbedingungen für Gasnetzbetreiber Netzausbau in der Folge der Energiewende Aktuelle Netzstruktur in Strom und Gas Netzausbau Stromverteilernetze Netzausbau Übertragungsnetze Netzausbau Gasfernleitungsnetze...6310 8 BUNDESNETZAGENTUR 1.3 Ergebnis für die Evaluierung Entwicklung der Netzbetreiberstruktur Entflechtung Wettbewerb um Konzessionsgebiete...69 III EVALUIERUNG...72 A Kosten- und Erlösentwicklung Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Leitfragen Verwendete Methoden Untersuchungen und Befunde zur Entwicklung der Erlösobergrenzen Kosten- und Erlösentwicklung Transportnetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im Regelverfahren Verteilernetzbetreiber im vereinfachten Verfahren Erlösobergrenze als Eingangsgröße für die Netzentgelte Befunde Sockeleffekte aus den Erlösobergrenzen Das Ausgangsniveau Abgrenzung der Sockeleffekte Vorgehensweise zur Bestimmung der Sockeleffekte Sockeleffekte bei Stromnetzbetreibern Sockeleffekte bei Gasnetzbetreibern Übersicht Sockeleffekte Befunde Umgang mit der Prüfung der aufwandsgleichen Kostenpositionen Untersuchungen und Befunde zu den Determinanten der Erlösobergrenzenentwicklung Transportnetzbetreiber Stromübertragungsnetzbetreiber Gasfernleitungsnetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im Regelverfahren Stromverteilernetzbetreiber Gasverteilernetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im vereinfachten Verfahren Stromverteilernetzbetreiber Gasverteilernetzbetreiber Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Befund Untersuchungen und Befunde zur Bewertung der Instrumente der ARegV Erweiterungsfaktor Ziele und Funktionsweise Bewertung des Verfahrens Vergleich der Kosten und Erlöse Datengrundlage und Methodik des Vergleichs Szenarien Ergebnisse Korrelations- und Regressionsanalysen Befunde Investitionsmaßnahmen Ziel und Funktionsweise Abzugsbetrag Entwicklung der Investitionsmaßnahme im Zeitablauf Erlöswirkung der Investitionsmaßnahmen Bewertung des Verfahrens11 BUNDESNETZAGENTUR Befunde Untersuchungen und Befunde zur Entwicklung des wirtschaftlichen Erfolgs der Netzbetreiber Argumentationsstränge Projektspezifische Sichtweise bei Ersatzinvestitionen Gesamthafte Sichtweise Zeitverzug Beitrag des Sockeleffektes zur Sicherung der Investitionsfähigkeit bei zeitverzögerter Erlösanpassung Methodik Berechnung Befunde Ökonometrische Analysen verschiedener Einflussfaktoren auf den wirtschaftlichen Erfolg der Netzbetreiber Ausgangslage Herangehensweise Befunde Ergebnis B Investitionsverhalten Untersuchungsgegenstände und Herangehensweise Leitfragen Datenerhebung Verwendete Kennziffern Befunde Entwicklung des Investitionsverhaltens im Zeitablauf - Rückblick Investitionsverhalten der Stromverteilernetzbetreiber - Rückblick Investitionsverhalten der Gasverteilernetzbetreiber Rückblick Investitionsverhalten der Stromübertragungsnetzbetreiber Rückblick Investitionsverhalten der Gasfernleitungsnetzbetreiber Rückblick Ergebnis zur Entwicklung des Investitionsverhaltens - Rückblick Entwicklung des Investitionsverhaltens im Zeitablauf - Ausblick Investitionsverhalten Stromverteilernetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Gasverteilernetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Stromübertragungsnetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Gasfernleitungsnetzbetreiber - Ausblick Ergebnis zur Entwicklung des Investitionsverhaltens - Ausblick Ökonometrische Untersuchung zum Investitionsverhalten Einflussfaktoren für die Entwicklung des Inevstitionsverhaltens Methodischer Ansatz des Gutachtens von DIW Econ Ergebnisse der ökonometrischen Untersuchung Schlussfolgerungen zur Untersuchung der Einflussfaktoren auf das Investitionsverhalten Weitere Befunde aus der Datenerhebung Untersuchungen im Zusammenhang mit dem Basisjahreffekt Maßnahmen der Netzbetreiber zur Verbesserung der Wartungs- und Instandhaltungspraxis Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse zur Entwicklung des Investitionsverhaltens Investitionshemmnisse und Angemessenheit des Investitionsverhaltens Investitionshemmnisse Angemessenheit von Investitionen Mögliche Ansätze zur Verbesserung der Kenntnisse über die Angemessenheit des Investitionsverhaltens Ergebnis C Innovationen Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde12 10 BUNDESNETZAGENTUR 2.1 Technologieoptionen Innovative Betriebsmittel Neuartige Flexibilitätsoptionen Kostenverhalten innovativer Technologien OPEX über die Nutzungsdauer der Innovation Erhöhte OPEX zu Beginn der Nutzungsdauer der Innovation Einzelfallabhängigkeit der Kostenentwicklung Anreize und potenzielle Hemmnisse für Innovationen im System der ARegV Prämissen des Systems der Anreizregulierung: Belohnung von Kostensenkungen und Technologieneutralität Kurzfristiger versus langfristiger Nutzen von Innovation CAPEX / OPEX-Problematik Problematik positiver externer Effekte für Forschung und Entwicklung Forschungsförderung für Netzbetreiber im gegenwärtigen Regulierungsrahmen Sonstiges Zwischenfazit zu Anreizen und Hemmnissen für Innovationen im System der ARegV Exkurs: Potenziale zur Reduktion des Netzausbaubedarfs und Konsequenzen für die ARegV Ergebnis Efficiency-Carry-Over Vorschlag und Umsetzungsdetails Vor- und Nachteile des Efficiency-Carry-Over Bonus Vorschlag und Umsetzungsdetails Vor- und Nachteile des Bonus D Entwicklung der Effizienz Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde Bestandsaufnahme Effizienzentwicklung der Netzbetreiber Erkenntnisse und Weiterentwicklungsmöglichkeiten Spezielle Fragestellungen zum Effizienzvergleich Heterogenität der Netzbetreiber Skalenerträge Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Effizienzvergleich der Stromübertragungsnetzbetreiber und der Gasfernleitungsnetzbetreiber Weiterer Evaluationsauftrag gemäß 33 Abs. 1 ARegV Ergebnis E Versorgungsqualität Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Untersuchungsgegenstand Herangehensweise Befunde Status Quo der Versorgungsqualität Weiterentwicklungsmöglichkeiten zur Regulierung der Versorgungsqualität Netzzuverlässigkeit Strom Netzzuverlässigkeit Gas Netzleistungsfähigkeit Strom und Gas Produktqualität Servicequalität Ergebnis F Stabilität des Regulierungsrahmens Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise13 BUNDESNETZAGENTUR Befunde Ergebnis G Verfahren Untersuchungsgegenstand Fristen Befunde Bewertung Bekanntgabe der Netzentgelte Befunde Bewertung Vereinfachtes Verfahren Befunde Bewertung Regulierungskonto Befunde Bewertung Regulatorische Behandlung von Teilnetzübergängen Befunde Bewertung Umgang mit Personalzusatzkosten Befunde Lösungsmöglichkeiten Bewertung Datenerhebungen Befunde Bewertung Transparenz Befunde Veröffentlichung von unternehmensbezogenen Daten Verfügbarkeit von Informationen zum Regulierungsprozess und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsbehörde Bewertung Ermittlung der Kapitalkosten Befunde Hintergrund Bestimmung der Kapitalverzinsung im heutigen System Ziele einer Pauschalisierung Potentielle Anpassungen Ökonomische Bedeutung für Netzbetreiber Vorteile und Nachteile einer Pauschalisierung Bewertung H Studien und Gutachten Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde BMWi-Verteilernetzstudie Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Weiterentwicklung der Studie Bewertung dena-verteilnetzstudie14 12 BUNDESNETZAGENTUR Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Ein zukunftsfähiges Energiemarktdesign für Deutschland Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Innovative Regulierung für intelligente Netze Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Plan N Hintergrund Zusammenfassung der Ergebnisse Bewertung Alternative Modelle für die Organisation und die Finanzierung des Ausbaus der Stromübertragungsnetze in Deutschland Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Electricity distribution investments: What regulatory framework do we need? Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Abschließende Beurteilung I Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse IV ALTERNATIVE REGULIERUNGSANSÄTZE/ SYSTEME A Reformvorschläge aus der nationalen Diskussion Kapitalkostendifferenz Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Verhältnis zum Status Quo Beurteilung durch die Branche Diskussionspunkte Bewertung Bundesrat-Initiative Investitionskostendifferenz Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Verhältnis zum Status Quo Beurteilung durch die Branche Exkurs: Ökonomische Auswirkungen von Kapitalkostendifferenz und Investitionskostendifferenz Zusatzrenditen durch Sockeleffekte aus der Vergangenheit Zusatzrenditen für künftige Investitionen Zusatzrenditen durch den Aufschlag für operative Kosten Auswirkung auf die Kosten der Energiewende Diskussionspunkte Bewertung BDEW-Vorschlag Differenziertes Regulierungssystem Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Beurteilung durch die Branche Diskussionspunkte15 BUNDESNETZAGENTUR Bewertung Synopse der Reformvorschläge aus der nationalen Diskussion und Gesamtbewertung B Internationale Erfahrungen Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde RIIO Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Großbritannien Bewertung Yardstick-Regulierung Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Norwegen, den Niederlanden und Italien Bewertung Investitions- und Betriebskostenfaktor Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Österreich Bewertung Standardisierung der Kapitalverzinsung Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Großbritannien, Italien, den Niederlande, Norwegen, Österreich und den USA Bewertung Qualitätsberichte Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den Niederlanden, Großbritannien und Österreich Bewertung WACC-Aufschläge Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Italien Bewertung Efficiency-Carry-Over Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den Niederlanden und Österreich Bewertung Transparenz Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den USA, Großbritannien, Niederlanden, Norwegen, Österreich und Italien Bewertung Abschließende Beurteilung V EMPFEHLUNGEN DER BUNDESNETZAGENTUR A Auftrag an ein reformiertes Regulierungssystem B Modellunabhängige Anpassungen Personalzusatzkosten Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung der Lösungsmöglichkeiten Regulierungskonto Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Vereinfachtes Verfahren Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen16 14 BUNDESNETZAGENTUR 4. Effizienzvergleich Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Aufteilung der Erlösobergrenzen bei Teilnetzübergängen Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlung Transparenz Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Pauschalisierung der Kapitalkosten Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Instrumente zur Steigerung der Innovationstätigkeit Zusammenfassung Befunde Bonus Efficiency-Carry-Over Zusammenfassung Empfehlungen Versorgungsqualität Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Indikatorbasiertes Investitionsmonitoring Zusammenfassung der Befunde Zusammenfassung der Empfehlungen C Modelle ARegV Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung Investitionsfähigkeit Effizienz Innovation Handhabbarkeit Option: Differenzierung in ARegV Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Bewertung Vor- und Nachteile Einschätzung Dritter Gesamtkostenabgleich mit Bonus Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung17 BUNDESNETZAGENTUR Investitionsfähigkeit Effizienz Innovationen Handhabbarkeit Kapitalkostenabgleich Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung Investitionsfähigkeit Effizienz Innovationen Handhabbarkeit D Fazit Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis ANHANG Anhang 1: Stakeholderbefragung zu den Themen Stabilität und Transparenz des Regulierungssystems Anhang 2: Auswertungen aus Datenerhebung zum Investitionsverhalten18 19 BUNDESNETZAGENTUR 17 Abkürzungsverzeichnis AKHK Anschaffungs- und Herstellungskosten ARegV Anreizregulierungsverordnung ASIDI Average System Interruption Duration Index BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. BGH Bundesgerichtshof BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie BTOElt Bundestarifordnung Elektrizität CAPEX Capital Expenditure (Kapitalkosten) CEER Council of European Energy Regulators DEA Data Envelopment Analysis bzw. Dateneinhüllungsanalyse dnbk dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten DVGW Deutscher Verein des Gas- und Wasserfaches EE Erneuerbare Energien EEG Erneuerbare-Energien-Gesetz EK Eigenkapital EnLAG Energieleitungsausbaugesetz ENTSO-E European Network of Transmission System Operators for Electricity EnWG Energiewirtschaftsgesetz EOG Erlösobergrenze F&E Forschung und Entwicklung FK Fremdkapital FNB Fernleitungsnetzbetreiber (Gas)20 18 BUNDESNETZAGENTUR GasNEV Gasnetzentgeltverordnung GKAB Gesamtkostenabgleich mit Bonus HGB Handelsgesetzbuch IRIN Innovative Regulierung für Intelligente Netze KK Kapitalkosten KWK Kraft-Wärme-Kopplung KWK-G Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz MEA Mehrerlösabschöpfung NEP Netzentwicklungsplan OLG Oberlandesgericht OPEX Operational Expenditure (Kosten des betrieblichen Aufwands) PF genereller sektorale Produktivitätsfaktor PV Photovoltaik Q-Element Qualitätselement RIIO Revenue = Incentives+Innovation+Outputs RLM registrierte Leistungsmessung RP Regulierungsperiode SAIDI System Average Interruption Duration Index SFA Stochastic Frontier Analysis bzw. Effizienzgrenzenanalyse SLP Standardlastprofil stoned Stochastic Nonparametric Envelopment of Data StromNEV Stromnetzentgeltverordnung TOTEX Total Expenditure UCTE Union for the Coordination of Transmission of Electricity21 BUNDESNETZAGENTUR 19 ÜNB Übertragungsnetzbetreiber (Strom) VDE Verband der Elektrotechnik Elektronik Informationstechnik VKU Verband kommunaler Unternehmen e. V. VNB Verteilernetzbetreiber VPI Verbraucherpreisgesamtindex VV Verbändevereinbarung WACC Weighted Average Cost of Capital22 23 BUNDESNETZAGENTUR 21 I Motivation, Vorgehensweise und Ziel der Evaluierung der Anreizregulierung24 25 BUNDESNETZAGENTUR 23 A Warum Evaluierung? Seit dem Jahr 2009 werden die erzielbaren Erlöse von Strom- und Gasnetzbetreibern in Deutschland nach den Bestimmungen der Anreizregulierungsverordnung (ARegV) regulatorisch ermittelt. Für jeden Netzbetreiber wird eine sogenannte Erlösobergrenze festgesetzt. Netzbetreiber haben damit nicht länger die Möglichkeit, ihre Erlöse durch entweder höhere Preise oder eine Ausweitung der Transport- oder Verteilungsmenge zu steigern. Die ARegV hat damit einen erheblichen Einfluss auf das Handeln und die Handlungsfähigkeit der Netzbetreiber. Ob die mit der ARegV verbundenen Ziele erreicht werden, war zum Zeitpunkt ihrer Einführung nicht absehbar. Würde die ARegV bspw. finanzielle Mittel nur in unzureichendem Umfang zur Verfügung stellen, könnte der Netzbetrieb möglicherweise nicht oder nicht in der angestrebten Qualität fortgeführt und erforderliche Investitionen nicht umgesetzt werden. Würde die ARegV hingegen dauerhaft Mittel im Überfluss zur Verfügung stellen, würden zwar die Netzbetreiber profitieren, indem sie hohe Gewinne erwirtschaften könnten, jedoch würden die Netznutzer nicht von möglichen Entgeltsenkungen profitieren. Schon in der ursprünglichen Fassung der ARegV war eine Evaluierung der Verordnung zum vorgesehen. Das Datum für die Abgabe des Evaluierungsberichtes wurde mit einer Änderung der ARegV aus August 2013 auf den vorverlegt. 1 Energiewende Das Konzept zur Einführung einer Anreizregulierung wurde im Jahr 2006 durch den Bericht der Bundesnetzagentur gemäß 112a des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) zur Einführung der Anreizregulierung nach 21a EnWG zur Konsultation gestellt. 2 Auf Basis des Berichts wurde die ARegV entwickelt und im Oktober 2007 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. 3 Die Einführung der ARegV fand dabei in einem energiepolitischen Umfeld statt, das stark vom Ziel einer wettbewerblichen Öffnung der Strom- und Gasmärkte bzw. der strukturellen Entflechtung der Versorgungunternehmen geprägt war. Ein Grund für das Vorziehen des Berichtes war, dass sich das energiewirtschaftliche Umfeld in der Bundesrepublik Deutschland seit Entwicklung und Inkrafttreten der ARegV in erheblichem Umfang gewandelt hat und nach wie vor im Wandel begriffen ist. Dies betrifft unter dem Stichwort Energiewende insbesondere die Stromübertragungs- und Stromverteilernetzbetreiber, aber auch die Gasnetzbetreiber. Kernelemente der Energiewende sind im Strombereich der Ausbau der Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Energien (EE) (onshore und offshore) und die zeitlich vorgezogene Abschaltung von 1 Artikel 4 der Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts vom , BGBl. I S Bericht der Bundesnetzagentur gemäß 112a EnWG zur Einführung der Anreizregulierung nach 21a EnWG, 2006, eizregulierung/berichteinfuehrganreizregulierung.pdf? blob=publicationfile&v=3. 3 ARegV vom (BGBl. I S. 2529).26 24 I - A WARUM EVALUIERUNG? Kernkraftwerken. Hieraus ergibt sich eine Verlagerung der Erzeugungsschwerpunkte und schließlich auf der Übertragungs- wie Verteilernetzebene ein erheblicher Ausbaubedarf, der massive Investitionen erforderlich machen wird. Angesichts dessen kommt auch innovativen Lösungen im Bereich des Netzausbaus eine besondere Bedeutung zu, damit die Um- und Neustrukturierung des Stromversorgungssystems von morgen nicht mit der Technik von gestern erfolgt. Im Gasbereich sind im Zusammenhang mit der Energiewende insbesondere ein zu erwartender Verbrauchsrückgang auf der Verteilernetzebene sowie gesteigerte Anforderungen an die Anbindung von Gaskraftwerken und die Einbindung in das europäische Gasversorgungssystem zu nennen. Der Wandel der energiewirtschaftlichen Rahmendaten wird in Kapitel IIC vertieft. Gesetzlicher Auftrag In 33 Abs. 1 und 2 ARegV werden die Anforderungen an einen Bericht zur Evaluierung der Anreizregulierung formuliert. Darin heißt es: (1) Die Bundesnetzagentur legt dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie zum 31. Dezember 2014 einen Bericht mit einer Evaluierung und Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung der Anreizregulierung vor." Der gesetzliche Auftrag umfasst somit zunächst abstrakt eine allgemeine, nicht näher spezifizierte Evaluierung und den Auftrag zur Entwicklung von Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung. Im Rahmen der Evaluierung ist demnach zu prüfen, ob und in welchem Umfang die mit der ARegV verknüpften Ziele erreicht wurden. Die mit der ARegV verknüpften Ziele werden im Abschnitt B dieses Kapitels zusammengefasst. Die Ergebnisse der Zielüberprüfung finden sich in Kapitel III. Vorschläge zur Weiterentwicklung haben insbesondere dann ihre Berechtigung, wenn sich erhebliche Zielverfehlungen der ARegV ergeben sollten oder alternative Regulierungsansätze ermittelt werden, die sich im Hinblick auf die Zielerreichung als deutlich überlegen erweisen. Vorschläge zu Weiterentwicklungen können sich dabei auch aus den neuen Rahmenbedingungen ergeben, die bei der ursprünglichen Ausgestaltung der Anreizregulierung nicht berücksichtigt werden konnten. Die Empfehlungen zur Anpassung der ARegV als Ergebnis des Evaluierungsprozesses sind dabei in Kapitel V zusammengefasst. Hinsichtlich der Investitionstätigkeit der Unternehmen heißt es in 33 Abs. 1 ARegV: "Der Bericht enthält Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens der Netzbetreiber und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen." Neben dem allgemein formulierten Auftrag zur Evaluierung ergibt sich damit konkretisierend der Auftrag, Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen zu machen. Hieran wird deutlich, dass den Investitionen bzw. dem Investitionsverhalten eine besondere Bedeutung im Rahmen der Evaluierung beigemessen wird. Weiterhin kann die Bundesnetzagentur gem. 33 Abs. 1 im Rahmen der Evaluierung Vorschläge machen "zur Verwendung weiterer als der in Anlage 3 aufgeführten Vergleichsmethoden und zu ihrer sachgerechten Kombination, zur Verwendung monetär bewerteter Kennzahlen der Netzzuverlässigkeit als Aufwandsparameter im Effizienzvergleich, zur Vermeidung von27 BUNDESNETZAGENTUR 25 Investitionshemmnissen und zu einem neuen oder weiterentwickelten Konzept für eine Anreizregulierung." Entsprechend 33 Abs. 2 ARegV soll die Bundesnetzagentur "den Bericht nach Absatz 1 unter Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise erstellen sowie internationale Erfahrungen mit Anreizregulierungssystemen berücksichtigen. Sie gibt den betroffenen Wirtschaftskreisen Gelegenheit zur Stellungnahme und veröffentlicht die erhaltenen Stellungnahmen im Internet. Diese Vorgaben wurden bei der Evaluierung eingehalten. Eine Beschreibung der Vorgehensweise bei der Evaluierung findet sich im Abschnitt C dieses Kapitels.28 26 I - B ZIELE B Ziele Die Evaluierung der ARegV soll anhand der Ziele erfolgen, die mit der Einführung der ARegV verknüpft sind. Die Ziele ergeben damit den Bewertungsrahmen für die ARegV und zugleich für mögliche Vorschläge zur Weiterentwicklung des Regulierungssystems. Insofern wird der in diesem Kapitel abgeleitete Zielkanon als Bewertungsschema im gesamten Bericht verwendet. Im Rahmen des 1. Workshops zur Evaluierung der Anreizregulierung wurden die folgenden, für die Untersuchung der Wirksamkeit der ARegV relevanten Zielebenen vorgestellt und diskutiert: Kostensenkungspotenziale erschließen und an Netznutzer weitergeben Investitionen und Investitionsfähigkeit sichern Innovationen ermöglichen Effizienz steigern Versorgungssicherheit erhalten Stabilen Rahmen gewähren Möglichst schlanke Regulierung Auf Basis dieser Zielebenen hatte die Bundesnetzagentur die für die Evaluierung relevanten Arbeitsschwerpunkte festgelegt und mit Leitfragen eine Grundlage für die notwendigen Analysen geschaffen. Die Arbeitsschwerpunkte werden im Folgenden näher erläutert. Kostensenkungspotenziale erschließen und an Netznutzer weitergeben (Arbeitsschwerpunkt Kosten und Erlöse) Zentrales Anliegen der Anreizregulierung ist die Simulation von Wettbewerbsbedingungen in natürlichen Monopolen. Wettbewerbliche Branchen unterliegen einem Kostendruck u. a. durch Konkurrenten, Produktentwicklungen, allgemeine und spezifische Produktivitätssteigerung. Der fehlende Wettbewerb auf der Netzebene soll durch eine effizienzorientierte Regulierung simuliert werden. Als wichtiger Aspekt sollen hierbei Monopolrenditen verhindert werden. Die Simulation von Wettbewerb auf der Netzebene ist insofern ein Mittel zum Zweck, um das Ziel, Anreize für mehr Effizienz zu setzen und daraus resultierende Kostensenkungen an die Netznutzer weiterzugeben, zu erreichen. Gleichzeitig muss die Regulierung allerdings sicherstellen, dass Kosten und Erlöse in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen und ein sicherer Netzbetrieb auf Basis der erlaubten, behördlich festgelegten Erlöse möglich ist. Leitfragen zum Thema Kosten und Erlöse sind: Wie haben sich Kosten und Erlösobergrenzen entwickelt? Was sind die Gründe für die Entwicklung? Welche Entwicklungen sind bereits heute absehbar? Welches sind die wesentlichen Determinanten der Entwicklung der Erlösobergrenzen? Wie hat sich der wirtschaftliche Erfolg von Netzbetreibern entwickelt? Was sind die Gründe für die Entwicklung?29 BUNDESNETZAGENTUR 27 Wie sind die einzelnen Instrumente der ARegV hinsichtlich der Wirkung auf Kosten und Erlöse zu bewerten? Wie wirkt die Anreizregulierung auf den Endkunden? Profitiert er? Wie haben sich die Netzentgelte entwickelt? Die Befunde zur Kosten- und Erlösentwicklung finden sich in Abschnitt IIIA Investitionen und Investitionsfähigkeit sichern (Arbeitsschwerpunkte Investitionsverhalten und Kosten und Erlöse) Wesentliches Ziel der Anreizregulierung ist die Hebung von Effizienzpotenzialen bei den regulierten Netzbetreibern. Das System soll dabei allerdings die Durchführung notwendiger Investitionen nicht behindern. Investitionen umfassen dabei Ersatzinvestitionen (in das Bestandsnetz) und Erweiterungsinvestitionen (in den Ausbau des Bestandsnetzes bei Änderungen der Versorgungsaufgabe). Eine eindimensionale Konzentration im Sinne einer Kostenminimierung würde zu einem Rückgang der Investitionstätigkeit und damit mittelfristig zu einer Beeinträchtigung der Zuverlässigkeit der Netze führen. Dabei ist jedoch festzuhalten: In der Erlösobergrenze ausreichende Mittel für notwendige Investitionen zur Verfügung zu haben, ist die notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für tatsächlich angemessenes Investieren. Tatsächliche Investitionstätigkeit einerseits und Investitionsfähigkeit andererseits sind in dieser Hinsicht zu unterscheiden. Die Befunde zur Investitionsfähigkeit wurden dabei im Arbeitsschwerpunkt Kosten und Erlöse behandelt (vgl. Abschnitt IIIA). Das tatsächliche Investitionsverhalten wird hingegen in Kapitel IIIB analysiert. Relevante Leitfragen sind hier: Wie hat sich das Investitionsverhalten entwickelt? Welche Investitionshemmnisse liegen vor? Wird ausreichend oder angemessen investiert? Hätte ein technisch-wirtschaftliches Anlagenregister bei der Evaluierung geholfen? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIIB. Innovationen ermöglichen (Arbeitsschwerpunkt Innovation) Die Anreizregulierung soll die Freisetzung innovativer Potentiale zur Lösung anstehender oder neuer Probleme ermöglichen oder sogar befördern. Auch beim Betrieb von Energieversorgungsnetzen gab und gibt es technisch und wirtschaftlich unterschiedliche Lösungen, die jeweils unterschiedliche Kosten mit sich bringen. Die Anreizregulierung gibt nicht zentral konkrete Lösungen vor, sondern soll bei den Netzbetreibern dezentral Anreize setzen, möglichst kostengünstige Technologien zu verwenden. Die Anreizregulierung führt somit systemimmanent zur Förderung von Innovationen, die auf Seiten der Netzbetreiber zu Kostensenkungen bzw. Kosteneffizienz führen. Netzbetreiber können die im Verlauf der Regulierungsperiode durch die Innovation reduzierten Kosten als zusätzlichen Gewinn einbehalten und gehen in den nächsten Effizienzvergleich mit (relativ) geringeren Kosten ein.30 28 I - B ZIELE Innovationen sind dabei kein Selbstzweck. So sind Innovationen, die auch mittel- bis langfristig keine wirtschaftlichen Vorteile bieten, nicht anzustreben und sollen über die Anreizregulierung nicht angeregt werden. Ziel der Anreizregulierung ist somit, innovative Potenziale und Lösungsansätze freizusetzen, soweit die innovativen Lösungen zur Steigerung der Kosteneffizienz beitragen. Ein Handlungsbedarf bei der ARegV bestünde dann, wenn aufgrund der Ausgestaltung des Regulierungssystems Innovationen nicht umgesetzt werden, die mittel- bis langfristig Vorteile durch Kosteneinsparungen bieten würden. Vor dem Hintergrund dieser Zielebene wurden die folgenden Fragestellungen ("Leitfragen") erörtert: Was kann unter Innovation verstanden werden? In welchem Umfang und mit welchem Ziel wurden Innovationen von den Netzbetreibern durchgeführt? Gibt es insbesondere Hinweise auf eine Schieflage der Anreize zu Gunsten von Investitionen in konventionellen Netzausbau und zu Lasten von innovativen Maßnahmen? Wie wirken die Elemente der ARegV auf die Tätigkeit im Bereich Forschung und Entwicklung (F&E)? Gibt es Hinweise auf regulatorische Hemmnisse bei F&E-Tätigkeit, Einsatz innovativer Technologien oder sonstigen Flexibilitätsoptionen? Die Einschätzungen zu diesen Fragestellungen finden sich in Abschnitt IIIC zur Innovationstätigkeit. Effizienz steigern (Arbeitsschwerpunkt Entwicklung der Effizienz) Die Steigerung der Effizienz ist nicht mit einer reinen Senkung der Netzkosten gleichzusetzen. Kosten und auch Netzentgelte können auch im Rahmen einer Regulierung aufgrund exogener Einflüsse steigen. In jedem Fall aber soll der Anstieg der Kosten auf ein effizientes Maß begrenzt werden. Hierfür ist insbesondere der Effizienzvergleich ein wichtiges Instrument. Auch war mit Einführung der Anreizregulierung die Erwartung verbunden worden, dass sich die Effizienz der Netzbetreiber einander annähert. Mit diesen und vergleichbaren Themen befasst sich der Arbeitsschwerpunkt Entwicklung der Effizienz. Die Leitfragen sind dabei: Hat sich die Effizienz der Netzbetreiber messbar verbessert? Wie wirkt sich die Investitionstätigkeit der Netzbetreiber auf die Effizienzentwicklung aus? Verhindert der Effizienzvergleich in seiner derzeitigen Ausgestaltung Investitionen in innovative Technologien? Sind die Verfahren zur Absicherung des Effizienzvergleichs angemessen ausgestattet? Welche Verbesserungs-/Vereinfachungspotenziale bei der Durchführung der Effizienzvergleiche sind erkennbar und vorstellbar? Sind generelle Produktivitätsvorgaben im Kontext eines Anreizregulierungssystems auch weiterhin sinnvoll? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIID.31 BUNDESNETZAGENTUR 29 Versorgungssicherheit erhalten (Arbeitsschwerpunkt Versorgungsqualität) Die Sicherung der Versorgungsqualität ist ein weiteres Ziel der Anreizregulierung. Bereits 1 des EnWG gibt die sichere Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas vor. Eine Erlösobergrenzenregulierung kann die Gefahr bergen, dass die regulierten Unternehmen Effizienz- und Gewinnsteigerungen nicht nur durch eine Produktivitätssteigerung, sondern auch durch Maßnahmen erzielen, die sich nachteilig auf die Versorgungsqualität der Energienetze auswirken, z. B. durch Investitionszurückhaltung. Dieser Gefahr wird durch die Qualitätsregulierung entgegengewirkt. Die Bewertung des Ziels der Sicherung der Versorgungsqualität wird in Abschnitt IIIE behandelt. Der Untersuchung liegen dabei folgende Leitfragen zugrunde: Sind die Elemente der ARegV geeignet, einer abnehmenden Versorgungsqualität rechtzeitig entgegenzuwirken? Hat die ARegV einen Einfluss auf die Versorgungsqualität? Welche Weiterentwicklungsmöglichkeiten der Qualitätsregulierung sind denkbar? Stabilen Rahmen gewähren (Arbeitsschwerpunkt Stabilität des Regulierungsrahmens) Das Gesamtkonzept der Anreizregulierung ist auf das Setzen langfristiger Anreize angelegt. Angestrebt wird daher ein langfristiges Regulierungssystem mit einem verlässlichen rechtlichen Rahmen und einer nur geringen Notwendigkeit zu regulatorischen Eingriffen. Ein möglichst verlässlicher, langfristig stabiler Regulierungsrahmen ist auch wegen der Langlebigkeit der in der Netzwirtschaft genutzten Anlagegüter anzustreben. So werden werthaltige Anlagegüter im Strom- und Gasbereich über Zeiträume von mehr als 40 Jahren genutzt. Wirtschaftliche Entscheidungen über Investitionen lassen sich daher bestenfalls unter ähnlich langfristig ausgerichteten regulatorischen Rahmenbedingungen treffen. Die Befunde zur Stabilität des Regulierungsrahmens finden sich in Abschnitt IIIF. Möglichst schlanke Regulierung (Arbeitsschwerpunkt Verfahren) Ein Regulierungssystem muss sowohl für die Regulierungsbehörden als auch für die Netzbetreiber mit einem vertretbaren Aufwand beherrschbar sein. Das gilt auch für die ARegV. Durch die Einführung einer 5-jährigen Regulierungsperiode und dem Budgetansatz war bei der Einführung der ARegV ein im Vergleich zu einer Cost-Plus-Regulierung geringerer Verwaltungsaufwand angestrebt worden. Dieses Thema wurde im Rahmen des ersten Workshops zunächst unter dem Aspekt der Verwaltungs- und Verfahrensvereinfachung vorgestellt und befasst sich schwerpunktmäßig mit der Handhabbarkeit des Regulierungssystems. Im Laufe der Evaluierung hat sich dieses Thema zum Arbeitsschwerpunkt Verfahren weiterentwickelt. Für diesen Arbeitsschwerpunkt relevante Leitfragen sind dabei: Wie hat sich die Netzbetreiberstruktur seit Einführung der Anreizregulierung verändert? Wie hat sich die Zahl der Teilnehmer am vereinfachten Verfahren seit Einführung der Anreizregulierung entwickelt? Welchen Aufwand verursachen die einzelnen Prozesse der ARegV?32 30 I - B ZIELE Welche konkreten Verfahrensprobleme sind bei der Anwendung der ARegV identifiziert worden? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIIG. Exkurs: Ausgleich von Informationsasymmetrien Das System der Anreizregulierung dient gleichzeitig dem Ausgleich der Auswirkungen von Informationsasymmetrien zwischen den regulierten Unternehmen und den Regulierungsbehörden. Grundsätzlich haben die Netzbetreiber einen Informationsvorsprung gegenüber den Regulierungsbehörden. Diese haben aber keinen so tiefen Einblick in die Vielzahl der zu regulierenden Unternehmen, als dass sie in Form eines Mikromanagements konkrete Vorgaben zu Kosteneinsparungen machen könnten. Die Anreizregulierung löst sich von der Idee des individuellen, prüferischen Eingriffs, wie er bspw. in der Cost- Plus Regulierung angelegt ist. Den Netzbetreibern steht mit der Erlösobergrenze ein Budget zur Verfügung, mit dem sie ihre Aufgaben erledigen können. Muss dieses Budget nicht ausgeschöpft werden, verbleibt die Differenz als Gewinn. Die regulierten Unternehmen werden so motiviert, ineffiziente Kosten selbständig zu identifizieren und abzubauen. Indem das Unternehmen die Kostensenkungspotentiale identifiziert, offenbart es der Regulierungsbehörde Potentiale, die ihr nicht bekannt oder durch sie nicht nachweisbar gewesen wären. Dieser Effekt geht verloren, wenn in zahlreichen Einzelfällen nachgesteuert wird. Das Ziel, die Wirkungen der Informationsasymmetrien zu eliminieren, ist insofern ein zentrales Mittel zum Zweck einer effektiven Kostenkontrolle. Es lässt sich somit den obigen Zielen, Anreize für mehr Effizienz zu setzen und Kostensenkungen an Netznutzer weiterzugeben, unterordnen. Eine eigenständige Evaluierung zu diesem Ziel hat trotz dessen hoher Bedeutung daher nicht stattgefunden. Bewertung der Regulierungsmodelle Darüber hinaus hat sich die Bundesnetzagentur im Rahmen der Evaluierung mit alternativen Regulierungsansätzen beschäftigt. Eine umfassende Evaluierung war für diese Modelle natürlich nicht möglich. Aus diesem Grund hat sich die Bundesnetzagentur auf die Zielebenen fokussiert, die auch gerade im Rahmen der Energiewende eine hohe Bedeutung haben: Investitionsfähigkeit, Effizienz, Innovation und Handhabbarkeit. Eine analoge Bewertung kann dabei für eine Vergleichbarkeit auf Basis der oben beschriebenen Arbeitsschwerpunkte auch für die ARegV abgeleitet werden. Bereits an dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Bewertungen hinsichtlich zukünftiger Entwicklungen oder im Hinblick auf bislang nicht implementierte Instrumente und Optionen nicht immer eindeutig ausfallen werden. Eindeutigere Wertungen ergeben sich hingegen für die ARegV hinsichtlich der Entwicklungen aus der Vergangenheit. Obgleich der Untersuchungszeitraum von 2009 bis 2012 bzw relativ kurz ist, lassen sich hier Aussagen auf Basis von Ist-Daten ableiten. Angesichts der Herausforderungen durch die Energiewende nimmt aber insbesondere die Zukunftsperspektive eine besondere Bedeutung ein. Eine weitere Herausforderung bei der Bewertung der ARegV bzw. möglicher Handlungsoptionen ist, neben der nicht immer gegebenen Objektivierbarkeit der Evaluierungsergebnisse, die Gewichtung der einzelnen Zielebenen zueinander. So zeigen verschiedene Handlungsalternativen unterschiedliche Stärken und Schwächen in Bezug auf die einzelnen Ziele. Die Versorgungsqualität muss auf einem angemessenen Niveau zwingend erhalten bleiben. Ansätze, die dieses Ziel gefährden, scheiden damit von vornherein aus. Unter der Maßgabe, dass die Versorgungsqualität auf einem angemessenen Niveau erhalten bleibt, ergibt sich bei der Abwägung eine Zieltrias aus Sicherung der Investitionsfähigkeit, Effizienzanreizen und, eng damit verknüpft,33 BUNDESNETZAGENTUR 31 Freisetzung innovativer Potenziale. Die Handhabbarkeit ist ebenfalls wichtig, aber von vergleichsweise nachgelagerter Bedeutung. Ergeben sich bei der Bewertung der ARegV in diesem Schema negative Befunde oder weisen alternative Handlungsoptionen deutlich überlegene Bewertungen auf, sind Anpassungen an der ARegV zu empfehlen.34 32 I - C VORGEHENSWEISE BEI DER EVALUIERUNG C Vorgehensweise bei der Evaluierung 33 Abs. 2 ARegV macht der Bundesnetzagentur konkrete Vorgaben zur Vorgehensweise bei der Berichterstellung, u. a. zur Einbeziehung und Stellungnahmemöglichkeit der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise. Die Beteiligung Dritter, wie sie in 33 Abs. 2 ARegV vorgegeben ist, erfolgte über die Konsultation des Daten- Erhebungsbogens, über zahlreiche Gespräche, Podiumsdiskussionen und Vorträge sowie über insgesamt vier Workshops am , , 11. und sowie am Für die Analysen im Rahmen der Evaluierung war eine konsistente Datenbasis erforderlich. Teilweise konnte hierzu auf Daten aus den verschiedenen bei der Bundesnetzagentur oder den Landesregulierungsbehörden geführten Verfahren zurückgegriffen werden, teilweise mussten ergänzende Daten von den Netzbetreibern abgefragt werden. Eine umfassendere Darstellung des Datenerhebungsprozesses findet sich in Kapitel IIIB. Beim Auftaktworkshop am waren knapp 300 Vertreter von Netzbetreibern, Fachverbänden sowie Forschungs- und Beratungseinrichtungen zugegen. Ziel des Workshops war es, die Prozessgestaltung und den anstehenden Untersuchungsbedarf abzustimmen. Zudem wurde der Daten-Erhebungsbogen diskutiert. Zu den Themen Analyse und Bewertung des Investitionsverhaltens, Innovation und Innovationsfähigkeit, Verfahrens- und Verwaltungsvereinfachung sowie alternative Regulierungssysteme wurden Arbeitsgruppen eingerichtet, um zentrale Fragestellungen abzustimmen und weiteren Untersuchungsbedarf zu identifizieren. Ein zweiter Workshop zu den Themenbereichen Kosten- und Erlösentwicklung und Effizienz hat am in Bonn wiederum vor einem breiten Teilnehmerkreis stattgefunden. Im Rahmen dieses Workshops wurden neben den Untersuchungsansätzen und Herangehensweisen bereits erste Zwischenergebnisse vorgestellt und mit den Anwesenden diskutiert. Am 11. und hat die Bundesnetzagentur im Rahmen eines dritten Workshops zur Evaluierung der ARegV in Bonn erste Zwischenergebnisse zu den Themenbereichen Investitionsverhalten, Innovation, Effizienz, Versorgungsqualität und Alternative Regulierungsinstrumente vorgestellt und mit Branchenvertretern diskutiert. Abschließende Ergebnisse oder Handlungsempfehlungen der Bundesnetzagentur wurden hier noch nicht vorgestellt. Am Workshop haben ca. 270 Stakeholder aus der Branche teilgenommen. Der vierte Workshop fand am statt. Vorgestellt wurden zunächst die Befunde aus der Evaluierung der Anreizregulierung. Anschließend präsentierte die Bundesnetzagentur vier Modelle zu einer möglichen zukünftigen Ausgestaltung des Regulierungsrahmens, die mit den Teilnehmern des Workshops diskutiert wurden. Die Veranstaltungsunterlagen zu den Workshops sind auf der Homepage der Bundesnetzagentur abrufbar. Auf Podien und in Vorträgen waren bei den Workshops neben Netzbetreiberunternehmen (Allgäuer Überlandwerke, EWE Netz) auch Vertreter der Marktseite (bne, Lichtblick), der Wissenschaft (Prof. Zdrallek, Bergische Universität Wuppertal), des Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. (BDEW) und35 BUNDESNETZAGENTUR 33 des Verbands kommunaler Unternehmen e. V. (VKU), der Länder (u. a. Herr Schäfer, Landesregulierungsbehörde Hessen) sowie die Gutachter DIW Econ (Vorstellung von Zwischenergebnissen zum Thema Investitionsverhalten), E-Bridge (Vorstellung des Gutachtens zu Alternativen Regulierungsinstrumenten) und Consentec (Studie zum Erweiterungsfaktor und Beteiligung an Paneldiskussion) eingebunden. Für den Themenbereich alternative Regulierungssysteme hat die Bundesnetzagentur ein Gutachten bei E- Bridge Consulting GmbH in Auftrag gegeben. 4 Hier werden Regulierungsinstrumente aus verschiedenen europäischen Staaten sowie den USA auf ihre Wirkungsweise und Übertragbarkeit hin untersucht. Die Auswertung der Daten für den Themenbereich Investitionsverhalten wurde von dem Gutachter DIW Econ durchgeführt. 5 Um in den Fachdiskussionen einen neutralen Austausch zwischen den Beteiligten zu erreichen, wurde die Firma IFOK mit der Moderation der Veranstaltungen beauftragt. IFOK hat zudem einen Bericht über die Einbeziehung Dritter in den Prozess erstellt. IFOK kommt hier zu dem Schluss, dass der Beteiligungsprozess unabhängig von Verbesserungspotenzial im Detail als im besten Sinne ergebnisoffenes Verfahren verstanden werden [kann], bei dem die Teilnehmer den Charakter des Evaluierungsberichts maßgeblich mitgestaltet haben. 6 Über die vier Workshops hinaus ist die geforderte Einbeziehung der Netzbetreiber, der Wissenschaft, der Länder, der Arbeitnehmervertreter und anderer beteiligter Kreise durch weitere Foren und Gespräche erfolgt. Beispielhaft zu nennen sind hier: Gespräch der Bundesnetzagentur mit Arbeitnehmervertretern am ; Bericht und Aussprache mit den Ländern im AK-Netzentgelte (am und ) und Länderausschuss (thematisiert in vier Sitzungen im Zeitraum von der 49. Sitzung am bis zuletzt in der 52. Sitzung am ); Wissenschaftsworkshop zur Effizienzmessung am ; fortlaufende Gespräche mit Investoren im Frühjahr und Sommer 2014; Expertenworkshop zum Investitionsverhalten am ; Erörterungstermine mit u. a. BDEW und VKU zu spezifischen Fragestellungen, bspw. bzgl. des Kosten- Erlösabgleichs und des Gutachtens zum Investitionsverhalten; 4 E-Bridge (2014): Internationale Regulierungssysteme Vergleich von Regulierungsansätzen und -erfahrungen, zu beziehen über luierung_aregv/evaluierung_gutachten/ga_vergleich_int_aregsys.pdf? blob=publicationfile&v=1. 5 DIW Econ (2014): Gutachten zum Investitionsverhalten der Strom- und Gasnetzbetreiber im Rahmen des Evaluierungsberichts nach 33 Abs. 1 ARegV, zu beziehen über luierung_aregv/evaluierung_gutachten/ga_investitionsverhalten_aregv.pdf? blob=publicationfile&v=1. 6 IFOK (2014): Bericht zum Beteiligungsprozess zur Evaluierung der Anreizregulierungsverordnung, S. 16, zu beziehen über luierung_aregv/evaluierung_gutachten/ga_ifok-bericht_beteiligungsprozesse.pdf? blob=publicationfile&v=4..36 34 I - C VORGEHENSWEISE BEI DER EVALUIERUNG Vor-Ort-Austausch mit Netzbetreibern zur Realisierung innovativer Lösungen ( Feldstudie ) im Frühjahr und Sommer 2014; Gespräch mit dem VKU und BET zur Berechnungsmethodik der Investitionskostendifferenz am ; diverse Vorträge von Vertretern der Bundesnetzagentur bei Tagungen.37 BUNDESNETZAGENTUR 35 D Rahmen der Evaluierung Ein wesentliches Element der Regulierung der Netzzugangsbedingungen sind die durch die Netzbetreiber maximal zu vereinnahmenden Entgelte für die Netznutzung. Im derzeitigen Regulierungssystem werden die Netzentgelte in drei Schritten ermittelt: Bestimmung der Netzkosten, Ermittlung der Erlöse und schließlich die Bildung der spezifischen Netzentgelte. Die einzelnen Schritte werden in der Folge kurz beschrieben. Bestimmung der Netzkosten Im Rahmen einer unternehmensindividuellen Kostenprüfung gemäß den Grundsätzen der StromNEV bzw. der GasNEV werden die von den Netzbetreibern angesetzten Kosten geprüft. Ein wesentlicher Verfahrensschritt ist dabei die Festlegung einer risiko- und marktadäquaten Eigenkapitalverzinsung durch die Bundesnetzagentur. Diese wird auf das bei den Netzbetreibern gebundene betriebsnotwendige Eigenkapitel angewendet und enthält neben der Vergütung für die Kapitalbindung einen kalkulatorischen Gewinn für den Netzbetreiber. Ergebnis dieses Schrittes sind die anerkannten Netzkosten, welche die Ausgangsbasis für die Bestimmung der Erlösobergrenze im Rahmen der Anreizregulierung bilden. Ermittlung der zulässigen Erlöse Die anerkannten Netzkosten werden im zweiten Schritt gemäß den Vorgaben der ARegV in eine Erlösobergrenze überführt. Diese gilt grundsätzlich für die Dauer der Regulierungsperiode. Für die Überführung der anerkannten Netzkosten in die Erlösobergrenze werden die Kosten der Netzbetreiber zunächst einem Effizienzvergleich unterworfen. Vergleichsmaßstab im Rahmen dieses Effizienzvergleichs ist das Verhältnis der eingesetzten Kosten (Input) zur zu erfüllenden Versorgungsaufgabe (Output). Jedem Netzbetreiber wird im Rahmen des Effizienzvergleichs ein Effizienzwert zugeordnet und dieser auf die beeinflussbaren Kostenanteile bezogen. Aus dem Ausgangsniveau, ermittelt aus den anerkannten Netzkosten, und dem Ergebnis des Effizienzvergleichs, wird abschließend die Erlösobergrenze für die kommenden Jahre ermittelt. Mit der Erlösobergrenze liegt fest, welche Einnahmen jeder Netzbetreiber in den Jahren einer Regulierungsperiode erzielen kann. Es ergibt sich daraus jedoch nicht unmittelbar, mit welchen spezifischen Netzentgelten Netznutzer belastet werden. Bildung der spezifischen Netzentgelte Die Ermittlung der spezifischen Netzentgelte durch die Netzbetreiber erfolgt in einem dritten Schritt auf Basis der in den Entgeltverordnungen vorgegebenen Grundsätze. Hierbei sind neben den Vorgaben zur Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung u. a. auch Abschätzungen zur erwarteten Transportmenge sowie zur Wälzung von Kostenbestandteilen auf andere Netzebenen relevant. Der Auftrag zur Evaluierung nach 33 Abs. 1 ARegV bezieht sich dem Wortlaut nach auf die Evaluierung der Anreizregulierung. Damit sind die Regelungen der ARegV erfasst. Diese konzentrieren sich auf die Ermittlung der zulässigen Erlöse. Regelungen aus der Strom- und GasNEV werden hingegen nicht umfassend in die Evaluierung einbezogen. Sie sind nur insoweit Gegenstand des vorliegenden Evaluierungsberichts, als sie systematische Voraussetzungen der Anreizregulierung bilden und soweit sich Wechselwirkungen mit der Mechanik der38 36 I - D RAHMEN DER EVALUIERUNG ARegV ergeben. Anpassungen an den Netzentgeltverordnungen sollten in separaten Prozessen bewertet werden. Damit werden u. a. die folgenden Themenbereiche im Rahmen dieses Evaluierungsberichtes nicht bewertet, obgleich die Branche dies teilweise massiv gefordert hat: Indexreihen zur Bewertung des Altanlagevermögens Behandlung der Gewerbesteuer im Rahmen der Festlegung des Eigenkapitalzinssatzes sowie sonstige Einzelfragen zur Festlegung der kalkulatorischen Eigenkapitalverzinsung Berücksichtigung des Jahresanfangsbestandes bei Anlagenzugängen Ebenfalls nicht Gegenstand des Evaluierungsberichtes sind die dem dritten Schritt (Bildung spezifischer Netzentgelte) zuzuordnenden und vorrangig den Strombereich betreffenden Themen bezüglich der Systematik der Netzentgeltbildung.39 BUNDESNETZAGENTUR 37 II Die Entwicklung der rechtlichen und energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen der Anreizregulierung40 38 II - A VON DER VERBÄNDEVEREINBARUNG BIS ZUR AREGV A Von der Verbändevereinbarung bis zur ARegV 1. Energiewirtschaftliche Gegebenheiten vor Einführung der Entgeltregulierung Bis zum Beginn der Liberalisierung der europäischen Strom- und Gasmärkte im Jahr 1998 war die deutsche Strom- und Gaswirtschaft durch vollständig vertikal integrierte Unternehmen gekennzeichnet, die sowohl im Netzbetrieb als auch in der Erzeugung und/oder im Vertrieb von Strom und Gas aktiv waren. Auf der Verteilernetzebene hatten die jeweiligen Versorgungsunternehmen jeweils ein netzbezogenes Monopol auf die Endkundenversorgung mit Strom und Gas. Die Stromtarife für Tarifkunden wurden einschließlich der Netzentgelte nach der Bundestarifordnung Elektrizität 7 durch Aufsichtsbehörden der Länder genehmigt. Demgegenüber unterlag die Kalkulation des Gaspreises keiner behördlichen Genehmigungspflicht, da man allgemein von einem Substitutionswettbewerb zwischen Erdgas und Öl ausging. Im Strombereich war die Erzeugungsstruktur vor der Liberalisierung weitgehend durch große fossile und nukleare Kraftwerke geprägt. So stammten im Jahr 1998 circa 29 % der Bruttostromerzeugung aus Kernkraftwerken, 28 % aus Steinkohlekraftwerken und 25 % aus Braunkohlekraftwerken. Zwar waren auch zu diesem Zeitpunkt bereits knapp 3 GW Windkraftanlagen installiert. Der Beitrag zur Bruttostromerzeugung lag jedoch unter 1 %. 8 7 BTOElt vom (BGBl. I S. 2255). 8 Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Zahlen und Fakten Energiedaten Nationale und Internationale Entwicklungen (Stand: April 2014), Tabelle 22 (Stromerzeugungskapazitäten, Bruttostromerzeugung und Bruttostromverbrauch), abrufbar unter:41 BUNDESNETZAGENTUR 39 Bruttostromerzeugung 1998 nach Energieträgern in TWh Steinkohlen 4% 3% 1% 28% Braunkohlen Mineralöl 29% Erdgas Kernenergie Windkraft 9% 1% 25% Wasserkraft Quelle: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie übrige Energieträger (u.a Biomasse, Photovoltaik, Müll) Abbildung 1: Bruttostromerzeugung 1998 nach Energieträgern in TWh Die Übertragungsnetze dienten also vor allem dazu, den zentral in großen Kraftwerken erzeugten Strom in die Verbrauchszentren zu transportieren und waren eingebunden in das europäische Stromverbundnetz der UCTE (Union for the Coordination of Transmission of Electricity, Vorgängerorganisation der ENTSO-E (European Network of Transmission System Operators for Electricity )). Über die Verteilernetze wurde der Strom an die Endkunden verteilt. Dezentrale Einspeisung auf niedrigen Spannungsebenen war ein Ausnahmefall. In Umsetzung der europäischen Marktöffnung 9 wurde mit der Energierechtsreform und der Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen 1999 das System der geschlossenen Versorgungsgebiete abgeschafft. Die Betreiber von Elektrizitätsversorgungsnetzen wurden dazu verpflichtet, anderen Unternehmen das Versorgungsnetz für Durchleitungen zur Verfügung zu stellen. Parallel hierzu wurde die kartellrechtliche Bereichsausnahme für die Energiewirtschaft gestrichen. Die Liberalisierung der europäischen Strom- und Gasmärkte basierte auf der Erkenntnis, dass nicht alle Wertschöpfungsstufen in diesen Branchen von natürlichen Monopolen gekennzeichnet sind. In der Erzeugung / Produktion, im Handel sowie im Vertrieb von Strom und Gas war Wettbewerb inzwischen möglich geworden. Hier sollte durch die Liberalisierung neuen Akteuren die Teilnahme an den Märkten ermöglicht werden. Die Strom- und Gasnetze hingegen können als lokale bzw. regionale natürliche Monopole 9 Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt (ABl. 1996, Nr. L 27/20) und Richtlinie 98/30/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom betreffend gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt (ABl. 1998, Nr. L 204/1). 10 Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom (BGBl. I 1998, S. 730).42 40 II - A VON DER VERBÄNDEVEREINBARUNG BIS ZUR AREGV am kostengünstigsten von jeweils einem Netzbetreiber betrieben werden. Eine wettbewerbliche Organisation dieser Wertschöpfungsstufen ist nicht denkbar. Die monopolistische Struktur der Energienetze bringt jedoch zwei wesentliche Herausforderungen mit sich, die die Entwicklung von Netzzugangsbedingungen und Grundsätzen zur Kalkulation von Netzentgelten notwendig machen. Zum einen besteht im Bereich der Energienetze im Gegensatz zu wettbewerblich organisierten Märkten grundsätzlich ein weniger stark ausgeprägtes Eigeninteresse der Unternehmen, ihre Kosten zu senken und diese Kostensenkungen an die Konsumenten weiterzugeben, um so gegenüber anderen Unternehmen Vorteile in Form von Gewinnsteigerungen und Marktanteilserhöhungen zu realisieren. Die Unternehmen agieren stattdessen als Preissetzer und sind in der Lage, Monopolgewinne zu realisieren. Daher ergibt sich die Notwendigkeit einer Regulierung, um Monopolrenten abzuschöpfen bzw. zu verhindern und hierdurch gesamtwirtschaftliche Wohlfahrtssteigerungen zu ermöglichen. Zum anderen stellen die Stromund Gasnetze einen monopolistischen Flaschenhals dar. Um auf den Wertschöpfungsstufen Erzeugung / Produktion, Handel, Vertrieb, Messstellenbetrieb oder Energiedienstleistungen erfolgreich tätig zu werden, benötigen andere Unternehmen Zugang zu den Netzinfrastrukturen. Um trotz der monopolistischen Struktur der Netze einen Wettbewerb auf den vor- und nachgelagerten Wertschöpfungsstufen zu ermöglichen, wurde deshalb mit der Marktöffnung auch eine Regulierung der Strom- und Gasnetze notwendig. Diese sollte sicherstellen, dass alle potentiellen Wettbewerber einen schnellen Anschluss sowie freien Zugang zu den Netzen zu diskriminierungsfreien Konditionen erhalten. Zu diesem Zwecke wurden einerseits Regelwerke geschaffen, die den Anschluss und Zugang zum Netz regeln. Andererseits war es notwendig, die Entgelte für die Netznutzung von Strom- und Gasinfrastrukturen zu überwachen. Die europäischen Verordnungen ließen dabei zunächst die Wahl zwischen dem regulierten und dem verhandelten Netzzugang. Deutschland entschied sich 1998 für den sog. verhandelten Netzzugang, der mit den sog. Verbändevereinbarungen umgesetzt wurde. Viele der bis heute angewandten Regelungen haben ihre Ursprünge in diesen Verbändevereinbarungen (VV). Zwischen 1998 und 2004 wurden die Zugangsbedingungen und die Prinzipien zur Kalkulation der Netzentgelte zwischen Interessensverbänden der deutschen Industrie als großen Netznutzern und der leitungsgebundenen Energiewirtschaft in den VV ausgehandelt. Im Elektrizitätsbereich trat bereits 1998 die VV Strom I 11 in Kraft. Dieser lag ein transaktionsabhängiges Durchleitungsmodell (Punkt-zu-Punkt-Modell) zu Grunde, wonach für jede Elektrizitätslieferung ein Durchleitungsvertrag mit sämtlichen beteiligten Netzbetreibern geschlossen werden musste. Das Entgelt für die Durchleitung wurde entfernungsabhängig berechnet. Mit der VV Strom II 12 und der VV Strom II plus 13 wurde das Punkt-zu-Punkt-Modell durch das heute gültige transaktionsunabhängige Punktmodell ersetzt. Im Gasbereich trat erst im Jahr 2000 die VV Gas I 14 in Kraft, die ebenfalls ein transaktionsabhängiges Durchleitungsmodell mit entfernungsabhängigen Tarifen vorsah. Sie wurde 2002 durch die VV Gas II 15 ersetzt. Im EnWG wurden die Verbändevereinbarungen 11 Verbändevereinbarung über Kriterien zur Bestimmung von Durchleitungsentgelten für elektrische Energie vom Verbändevereinbarung über Kriterien zur Bestimmung von Netznutzungsentgelten für elektrische Energie vom Verbändevereinbarung über Kriterien zur Bestimmung von Netznutzungsentgelten für elektrische Energie und über Prinzipien der Netznutzung vom Verbändevereinbarung zum Netzzugang bei Erdgas vom Verbändevereinbarung zum Netzzugang bei Erdgas vom Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom (BGBl. I 2003, S. 686).43 BUNDESNETZAGENTUR 41 aufgegriffen. Das Gesetz enthielt eine Regelung, wonach Netzbetreiber anderen Unternehmen das Versorgungsnetz für Durchleitungen zu Bedingungen zur Verfügung zu stellen hatten, die guter fachlicher Praxis entsprachen. Bei Erfüllung der Vorgaben der Verbändevereinbarung wurde diese gute fachliche Praxis vermutet. Die Kontrolle der Netzentgelte war auf eine ex-post-kontrolle durch die Kartellbehörden und Zivilgerichte beschränkt. Hierzu wurde ein Vergleichsverfahren durchgeführt, bei dem die Netzbetreiber im Strombereich anhand von Einwohnerdichte, Verkabelungsgrad und Lage ihrer Netze in insgesamt 18 Strukturklassen pro Spannungsebene eingeteilt und innerhalb dieser Klassen miteinander verglichen wurden. 2. Das System der Cost-Plus-Regulierung Aufgrund weiter bestehender Hindernisse für einen voll funktionsfähigen und wettbewerbsorientierten Binnenmarkt für Energie erließ die europäische Kommission im Jahr 2003 die sog. Beschleunigungsrichtlinien. 17 Diese enthielten neben strikteren Vorgaben für die Entflechtung von wettbewerblichen Bereichen und Netzbetrieb auch neue Regeln für eine obligatorische Regulierung von Netzzugang und Netzentgelt. Die Möglichkeit des verhandelten Netzzugangs wurde aufgehoben und der regulierte Netzzugang somit verpflichtend. Dem nationalen Gesetzgeber verblieb jedoch die Entscheidung darüber, ob für die Netzzugangsentgelte eine Methodenregulierung oder eine Einzelentgeltgenehmigung gelten sollte. Durch die Richtlinien wurden die Mitgliedsstaaten zur Errichtung einer eigenen, unabhängigen Regulierungsbehörde für Strom und Gas verpflichtet. In Deutschland wurde die bereits bestehende Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post um die Zuständigkeitsbereiche Elektrizität und Gas erweitert und nahm im Jahr 2005 als Bundesnetzagentur die Regulierung in diesen Bereichen auf. Daneben wurden auch Landesregulierungsbehörden geschaffen, die insbesondere für die Entgelt- und Kostenregulierung bei Netzbetreibern mit weniger als Kunden, deren Netze keine Bundesländergrenzen überschreiten, zuständig sind. Der abschließende Aufgabenkanon der Landesregulierungsbehörden findet sich in 54 EnWG. Die Beschleunigungsrichtlinien wurden mit der EnWG-Novelle 2005 in nationales Recht umgesetzt. 18 Mit der Einführung des regulierten Netzzugangs musste ein einheitliches Modell zur Bestimmung der für die 876 Strom- und 736 Gasverteilernetzbetreiber 19 festzulegenden Netzentgelte gefunden werden. Im Jahr 2005 wurde zunächst eine kostenbasierte Regulierung (sog. Cost-Plus Regulierung) eingeführt. Die Netzentgelte bedurften der vorherigen Genehmigung der Regulierungsbehörde. Hierzu wurden im Rahmen einer Kostenprüfung die tatsächlichen Kosten jedes einzelnen Netzbetreibers durch die Regulierungsbehörde erfasst und insbesondere auf ihre Betriebsnotwendigkeit hin überprüft. Auf der Grundlage der in der Kostenprüfung ermittelten individuellen Kosten wurden anschließend die maximalen Netzentgelte für diesen Netzbetreiber je Spannungsebene für jeweils ein Jahr festgelegt. 17 Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (ABl. 2003, Nr. L 176/37) und Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG (ABl. 2003, Nr. L 176/57). 18 Zweites Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom (BGBl. I 2005, S. 1970). 19 Datenquelle: Bundesnetzagentur, Stand 2006.44 42 II - A VON DER VERBÄNDEVEREINBARUNG BIS ZUR AREGV Um Ineffizienzen aufzudecken, waren in diesem System auch Kostenvergleiche zwischen Netzbetreibern vorgesehen. Die Bundesnetzagentur hat insgesamt lediglich ein Vergleichsverfahren durchgeführt. Zu diesem Zweck hat sie im Oktober 2005 zusätzliche Strukturdaten von sämtlichen deutschen Netzbetreibern erhoben. 20 Zur Durchführung des Vergleichsverfahrens wurden die Netzbetreiber ähnlich wie unter den Verbändevereinbarungen in verschiedene Strukturklassen eingeteilt, welche die Dichte der Anschlusspunkte sowie die Unterscheidung zwischen ost- und westdeutschen Bundeländern abbildeten. Verglichen wurden die Kosten der Energieversorgungsunternehmen für den Betrieb ihres Leitungsnetzes in Euro pro Kilometer Leitungslänge, differenziert nach der Absatzdichte in den Strukturklassen. Innerhalb der Vergleichsklassen zeigten sich dabei gravierende Kostenunterschiede. Bei den Kosten pro Netzkilometer in der Mittelspannung ergaben sich im Westen in der Klasse der niedrigeren Absatzdichte Abweichungen um mehr als das Siebenfache vom mittleren Wert. 21 Die Ergebnisse des Vergleichsverfahrens sollten ursprünglich entsprechend der gesetzlichen Verpflichtung 22 Anfang April 2006 unter Nennung der Unternehmensnamen veröffentlicht werden. Damit sollte für die Unternehmen und die interessierte Öffentlichkeit die Transparenz erhöht und zu Beginn der Energieregulierung ein Überblick über die vorgefundene Ausgangssituation geschaffen werden. Aufgrund von Unterlassungsbeschwerden zahlreicher Unternehmen vor dem Oberlandesgericht (OLG) Düsseldorf kam es im Wege eines gerichtlichen Vergleichs zu einer anonymisierten Form der Veröffentlichung, die sich auf die Darstellung der Bandbreiten konzentrierte. 23 Diese umfasste lediglich einige nach Strukturklassen zusammengefasste Ergebnisse. Die Unternehmen wandten sich gegen die Bekanntgabe unternehmensindividueller Daten mit Angabe des Unternehmensnamens, da diese Daten als Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse einzustufen seien. Die Auseinandersetzung zur Transparenz der Unternehmensdaten, auf denen alle Regulierungsergebnisse aufbauen, und der Ergebnisse regulierungsbehördlicher Verfahren zieht sich seitdem wie ein roter Faden durch die Verwaltungspraxis. Die Anwendung einer kostenbasierten Regulierung, gerade bei einer Vielzahl von Unternehmen wie in Deutschland, hat jedoch bekannte Nachteile. Entgegen der vom Gesetzgeber vorgegebenen Zielsetzung werden aufgrund der Erstattung der tatsächlichen Kosten keine Anreize zur Kostensenkung für die Netzbetreiber geschaffen. Unter der Cost-Plus-Regulierung schlagen sich hohe Kosten in höheren Netzentgelten nieder, wohingegen Effizienzsteigerungen unmittelbar zu niedrigeren Netzentgelten führen. 24 Die kostenbasierte Entgeltbildung setzt so Anreize für hohe Investitionen und den Einsatz kapitalintensiver Technologien, obwohl es bspw. mit weniger Netzausbau oder mit intelligenter Netzsteuerung ginge. Zudem bringt die kostenbasierte Regulierung aufgrund der regelmäßigen Kostenprüfungen für alle Beteiligten einen hohen Verwaltungsaufwand mit sich. Die Prüfung der von den Netzbetreibern angesetzten Kosten führt jedes Mal zu umfassenden Datenerhebungen. Denn in der Regulierung werden nicht ausschließlich die 20 Bundesnetzagentur, Festlegung E405e /E (Strom); Festlegung E405c /E (Gas) (ABl. 18/2005. S ff.). 21 Bundesnetzagentur, Pressemitteilung vom , abrufbar unter: 22 Vgl. 22 Abs. 1 S. 3 StromNEV, 21 Abs. 1 S. 2 GasNEV. 23 Bundesnetzagentur, Pressemitteilung vom , abrufbar unter: 24 Monopolkommission, Sondergutachten Strom und Gas 2007: Wettbewerbsdefizite und zögerliche Regulierung, Rn. 580.45 BUNDESNETZAGENTUR 43 handelsrechtlichen Zahlen der Unternehmen zu Grunde gelegt, sondern es gibt eigene, kalkulatorische Bewertungen von Sachverhalten, die in den Netzentgeltverordnungen geregelt sind. Dies betrifft z. B. die Berücksichtigung von Grundstückswerten, Umlaufvermögen oder die Benutzungsdauern verschiedener Anlageklassen. Die anfängliche Genehmigungsdauer lag in der Kostenregulierung bei zwei Jahren. Umfassende Kostenprüfungen wurden im Jahr 2005 und 2007 durchgeführt. Die Netzbetreiber waren verpflichtet, ihre Netzentgelte nur auf der Grundlage ihrer tatsächlich angefallenen Kosten zu berechnen und von der Regulierungsbehörde vorab genehmigen zu lassen. Die Prüfung der Betriebsnotwendigkeit der angegeben Kosten wird dadurch erschwert, dass Netzbetreiber deutlich besser über ihre interne Kostenrechnung und -zuordnung informiert sind als die Regulierungsbehörden. In einem regulatorischen System, das auf einer Kostenkontrolle basiert, wird auf Grund der asymmetrischen Informationsverteilung und fehlender Transparenz in der Regel ein wettbewerbsorientiertes Kostenniveau nicht oder nur mit erheblichem Aufwand ermittelt werden können. Nach der gesetzlichen Regelung sollten die ersten Anträge binnen drei bzw. sechs Monaten gestellt und von der jeweiligen Regulierungsbehörde dann bearbeitet worden sein. Dies hat sich nicht als realistischer Zeithorizont erwiesen. Vorbereitet durch den Bericht der Bundesnetzagentur zur Einführung der Anreizregulierung vom löste deshalb die ARegV vom die kostenbasierte Entgeltregulierung mit Wirkung zum ab. 3. Das System der Anreizregulierung Auf Basis der ARegV wurden mit Wirkung zum für alle Strom- und Gasverteilernetze sowie die Stromübertragungsnetze Erlösobergrenzen festgelegt. Für die Gasfernleitungsnetzbetreiber wurden Erlösobergrenzen erst mit Wirkung zum festgelegt, da hier erst zu einem späteren Zeitpunkt gerichtlich darüber entschieden wurde, ob Gasfernleitungsnetzbetreiber der Regulierung unterliegen müssten. Die ARegV ist dabei nur eine mögliche Form der Ausgestaltung einer Anreizregulierung, es sind verschiedene Formen der Ausgestaltung denkbar. Der folgende Abschnitt behandelt die wesentliche Charakteristik eines solchen Konzeptes. Die einzelnen Instrumente der deutschen Anreizregulierung in der Ausgestaltung der ARegV werden in Abschnitt B näher erläutert. Das ökonomische Grundprinzip der Anreizregulierung insgesamt und auch in seiner deutschen Ausprägung basiert darauf, einem regulierten Unternehmen Anreize zu setzen, Effizienzsteigerungen im eigenen Interesse anzustreben. Dies kann bspw. erreicht werden, indem die in einem Zeitraum durch den Netzbetreiber erzielbaren Erlöse ganz oder teilweise von den tatsächlichen Kosten des Netzbetreibers entkoppelt werden. So können sich die Erlöse bspw. an den Kosten eines einzelnen, repräsentativen Jahres orientieren. Mit den festgelgten jährlichen Erlösen steht dem Netzbetreiber ein vorab bekanntes Budget zur Erledigung seiner Aufgaben als Netzbetreiber zur Verfügung. Das festgelegte Budget kann der Netzbetreiber innerhalb der Regulierungsperiode frei verantwortlich einsetzen und verwalten. Er kann daher weitgehend wie ein freier Unternehmer agieren. Der Zeitraum, für den die Erlöse festgelegt werden, wird im Folgenden als Regulierungsperiode bezeichnet.46 44 II - A VON DER VERBÄNDEVEREINBARUNG BIS ZUR AREGV Durch die Festlegung der Erlöse entsteht beim Netzbetreiber der Anreiz, die Produktivität zu steigern und Kosten zu senken, um erzielbare Gewinne (als Unterschied zwischen den festgelegten Erlösen und tatsächlichen Kosten) zu steigern oder aber mögliche Verluste zu reduzieren. Über diesen Anreiz wird eine Dynamik in Gang gesetzt: Die durch den Netzbetreiber abgesenkten Kosten eines Jahres werden wiederum die Ausgangsbasis für die nächste Erlösfestlegung, bei der wieder ein Anreiz zu weitergehenden Effizienzsteigerungen besteht. Das Gewinnstreben des Netzbetreibers führt also zu Kostensenkungen, ohne dass ein Regulierer detaillierte Vorgaben zu einzelnen Kostensenkungsmöglichkeiten machen müsste, wie dies bei der Cost-Plus- Regulierung der Fall wäre. Bestehende Informationsasymmetrien zwischen Regulierer und Netzbetreiber verlieren so zumindest einen Teil ihrer Wirkung. Der Druck zur Kostensenkung fördert dabei zugleich Anreize für Innovationen, die wiederum weitere Kostensenkungen ermöglichen. Dies kann bspw. im Rahmen von Produkt- oder Prozessinnovationen erfolgen. Einen Gewinn kann ein Netzbetreiber auch dann erreichen, wenn seine Kosten genau den festgelegten Erlösen entsprechend. Dies liegt daran, dass in den Erlösen bzw. Kosten eine rein kalkulatorische Gewinnoder Kostenposition, ein Gewinnaufschlag, enthalten ist. Der Gewinn, der aus einer Absenkung der Kosten unter den Erlöspfad resultiert, ist insofern ein zusätzlicher Gewinn im Sinne einer Prämie für besonders kosteneffizientes Wirtschaften. Da in einem monopolitisch geprägten Sektor von größeren Effizienzreserven ausgegangen werden kann, kann bei der Festlegung der Erlöse eine Absenkung im Zeitablauf vorgesehen werden. Damit werden die erzielbaren Effizienzgewinne bereits während der Regulierungsperiode zwischen dem Netzbetreiber und den Netznutzern aufgeteilt. Für die Bestimmung der vorzunehmenden Absenkungsvorgabe kann ein Effizienzvergleich durchgeführt werden. Über den resultierenden Effizienzwert wird der Erlöspfad bestimmt. Je höher die festgestellten Effizienzreserven sind, desto stärker wird die Erlösobergrenze während der Regulierungsperiode abgesenkt. Die nachfolgende Abbildung 2 skizziert die beschriebene Grundmechanik. Beispielhaft wird hier von einer fünfjährigen Regulierungsperiode ausgegangen. Das Erlösniveau im ersten Jahr einer Regulierungsperiode orientiert sich an den tatsächlichen Kosten. Die Erlösobergrenze ist als schwarze Linie abgetragen. In den einzelnen Jahren der Regulierungsperiode können die tatsächlichen Kosten des Netzbetreibers nun entweder oberhalb der Erlöse liegen und es ergibt sich ein Verlust, in der Abbildung bspw. für das Jahr 2 der ersten Regulierungsperiode, oder unterhalb der festgesetzten Erlöse liegen und es ergibt sich ein zusätzlicher Gewinn, wie bspw. in Jahr 5 der ersten Regulierungsperiode.47 BUNDESNETZAGENTUR 45 Abbildung 2: Schema zur Mechanik der Anreizregulierung Insgesamt sinkt der Erlösverlauf in der idealtypischen Abbildung ab. Sobald vorhandene relative Ineffizienzen abgebaut sind, wären weitere Effizienzgewinne nur noch durch Innovationen zu erreichen. Der idealtypische Verlauf ergibt sich allerdings nur für Netzbetreiber, deren Versorgungsaufgabe keinen wesentlichen Änderungen unterworfen ist. Muss der Netzbetreiber bei einer Ausweitung seiner Versorgungsaufgabe bspw. in zusätzliche Anlagenbestandteile investieren, kann es auch zu einem Anstieg der Erlösobergrenze kommen. Es ist ein wesentliches Ausgestaltungsmerkmal einer Anreizregulierung, wie ein solcher Kostenanstieg aus strukturellen Änderungen der Versorgungsaufgabe abgebildet wird. Hierbei sind zwei wesentliche Fragen zu klären: Wann werden die Erlöse an die geänderten Kosten angepasst und wie werden die Erlöse angepasst orientiert an den tatsächlichen zusätzlichen Kosten der geänderten Versorgungsaufgabe oder über eine Anpassung, die sich an den geänderten Strukturparametern orientieren kann.48 46 II - B WESENTLICHE INSTRUMENTE DES DEUTSCHEN ANREIZREGULIERUNGSSYSTEMS B Wesentliche Instrumente des deutschen Anreizregulierungssystems Im vorangehenden Abschnitt A3 wurde die Grundmechanik der Anreizregulierung dargestellt. In diesem Abschnitt wird die Ausgestaltung der deutschen Anreizregulierung im Sinne der ARegV konkretisiert. Wesentliche konstituierende Merkmale für die Ausgestaltung der Anreizregulierung in Deutschland sind dabei: Bestimmung des Ausgangsniveaus als wesentliche Größe zur Bemessung der Erlösobergrenze Durchführung eines Effizienzvergleichs Festlegung von Erlösobergrenzen Anpassungen der Erlösobergrenzen durch Investitionsmaßnahmen und Erweiterungsfaktor; Ausgleich über das Regulierungskonto Bestimmung des Qualitätselements 1. Bestimmung des Ausgangsniveaus Ausgangspunkt für die Bestimmung der Erlösobergrenze und damit die Entgeltbildung ist im deutschen System der Anreizregulierung die individuelle Kostensituation des einzelnen Netzbetreibers. Die Regulierungsbehörden ermitteln das Ausgangsniveau für die Bestimmung der Erlösobergrenze durch eine Kostenprüfung nach den Vorschriften der Netzentgeltverordnungen. Die Kostenprüfung erfolgt durch die für den jeweiligen Netzbetreiber zuständige Regulierungsbehörde. Alle Netzbetreiber werden in die Kostenprüfungen einbezogen, unabhängig von ihrer Größe. Das Ausgangsniveau bleibt für die Dauer der Regulierungsperiode grundsätzlich unverändert. Die Erlöse der Netzbetreiber werden also in der aktuellen Ausgestaltung der ARegV noch zu einem wesentlichen Teil aus den tatsächlichen Kosten des Unternehmens abgeleitet. Gegenüber der Cost-Plus- Regulierung nimmt die Orientierung an den tatsächlichen Kosten zwar ab, ist aber deutlich weniger ausgeprägt als in Systemen der sog. Yardstick-Regulierung. Die wiederkehrende Kostenprüfung erfolgt jeweils im vorletzten Kalenderjahr vor Beginn der nächsten Regulierungsperiode auf der Grundlage der Daten des letzten abgeschlossenen Geschäftsjahres. Das Kalenderjahr, auf dessen Daten die Kostenprüfung basiert, wird in der ARegV als Basisjahr bezeichnet. Die Kosten des Basisjahres werden als repräsentative Kosten des Netzbetreibers betrachtet. Für die am beginnende zweite Regulierungsperiode Gas ermittelten die Regulierungsbehörden in den Jahren 2011 und 2012 das Ausgangsniveau auf Basis der Kostendaten des abgeschlossenen Geschäftsjahres Die Kostenprüfung für die zweite Regulierungsperiode (Beginn zum ) im Strombereich wurde im Jahr 2012/2013 durchgeführt. Grundlage waren die im Jahr 2012 erhobenen Geschäftsdaten der Stromnetzunternehmen für das Geschäftsjahr 2011.49 BUNDESNETZAGENTUR 47 Da nur die üblichen Kosten des Netzbetreibers im Ausgangsniveau berücksichtigt werden sollen, wurde die ARegV mit Verordnung vom dahingehend angepasst, dass Kosten, die auf einer Besonderheit des Basisjahres beruhen, bei der Ermittlung des Ausgangsniveaus unberücksichtigt bleiben Durchführung des Effizienzvergleichs Auf Grundlage der geprüften Kosten führt die Bundesnetzagentur vor Beginn einer Regulierungsperiode einen bundesweiten Effizienzvergleich jeweils gesondert für die Betreiber von Stromverteiler- und Gasverteilernetzen und Stromübertragungs- und Gasfernleitungsnetzen durch. In den Effizienzvergleich fließen alle als beeinflussbar geltenden Kosten des Netzbetreibers ein. Es handelt sich also um einen Gesamtkosten-Benchmark, der Kapitalkosten und Betriebskosten gleichsam einbezieht. Kosten, die das Unternehmen nicht beeinflussen kann (dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten (dnbk), gehen nicht in den Effizienzvergleich ein (wohl aber in die Erlösobergrenze). Dazu gehören staatliche Steuern und Abgaben (z. B. die Konzessionsabgabe an Kommunen). Auch bestimmte politische Ziele sind durch die Verordnung in den Block der dauerhaft nicht beeinflussbaren Kosten eingeflossen, so die Kosten für die Betriebsratsarbeit, Kosten für Betriebskindergärten oder insbesondere auch tarifliche oder betriebliche Versorgungsleistungen zum Stichtag , die über die gesetzlichen Sozialabgaben hinausgehen (dazu siehe IIIG7). Im Ergebnis verhindert diese gesetzliche Einordnung natürlich nicht, dass bei der Suche nach Kostensenkungspotentialen das Unternehmen alle Ausgaben prüft, sie werden aber methodisch bei der Ermittlung der Ineffizienzen eliminiert. Die Effizienz eines Netzbetreibers kann nicht an der absoluten Höhe seiner Kosten allein bestimmt werden. Vielmehr müssen die als betriebsnotwendig anerkannten Kosten und die jeweilige Versorgungsaufgabe in Relation gesetzt werden. Daher wird im Rahmen des Effizienzvergleichs die Versorgungsaufgabe der Netzbetreiber ihren jeweiligen individuellen Kosten gegenübergestellt und so die relative Kosteneffizienz der einzelnen Netzbetreiber im Vergleich zu den restlichen Netzbetreibern ermittelt. Dabei werden die Netzbetreiber nur untereinander verglichen und nicht mit Produktivitätsentwicklungen der übrigen Industrie, einer anderen Infrastruktur oder der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Maßstab ist immer ein existierender Energieversorgungsnetzbetreiber. Dabei wird die individuelle Versorgungsaufgabe der Verteilernetzbetreiber durch sog. Strukturparameter wie z. B. die Anzahl der Ausspeise- und Zählpunkte, die Länge der Kabel und Freileitungen, die Jahreshöchstlast oder die versorgte Fläche berücksichtigt. Auch die mit der Integration der EE-Anlagen verbundenen Leistungen der Verteilernetzbetreiber werden durch den Parameter dezentral installierte Erzeugungsleistung im Effizienzvergleich abgebildet. Zur Ermittlung des Effizienzmaßstabs stehen der Bundesnetzagentur nach der Verordnung zwei unterschiedliche Methoden zur Verfügung, die Data Envelopment Analysis (DEA) sowie die Stochastic Frontier Analysis (SFA). Beide Methoden werden jeweils mit und ohne Berücksichtigung einer Vergleichbarkeitsrechnung der Aufwandsparameter durchgeführt. Im Rahmen einer Bestabrechnung wird aus den vier so ermittelten Effizienzwerten jeweils der für jeden Netzbetreiber individuell beste Effizienzwert angesetzt ( best-of-four-ansatz ). Zusätzlich ist der individuelle Effizienzwert auf mindestens 60 % festgelegt. 25 Verordnung zur Neufassung und Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts sowie des Bergrechts vom (BGBl I S. 1261).50 48 II - B WESENTLICHE INSTRUMENTE DES DEUTSCHEN ANREIZREGULIERUNGSSYSTEMS Für jeden beteiligten Netzbetreiber wird ein individueller Effizienzwert ermittelt und im Anschluss im Internet entsprechend 31 Abs. 1 und 2 ARegV in nicht anonymisierter Form veröffentlicht. 26 Die Ergebnisse der Effizienzvergleiche werden für die Verteiler-, Übertragungs- und Gasfernleitungsnetzbetreiber in der Folge näher erläutert. Effizienzvergleich bei Verteilernetzbetreibern Tatsächlich unterliegt nur eine Minderheit der Strom- und Gasverteilernetzbetreiber dem Effizienzvergleich. In den Effizienzvergleich werden nur diejenigen Netzbetreiber einbezogen, welche am Regelverfahren der ARegV teilnehmen. Die Netzbetreiber mit weniger als angeschlossenen Kunden (Strom) bzw angeschlossenen Kunden (Gas) können für sich das sog. vereinfachte Verfahren wählen und unterliegen dann keinem Effizienzvergleich. Stattdessen wird der Effizienzwert pauschal ermittelt. Für die erste Regulierungsperiode hat die ARegV für die Teilnehmer am vereinfachten Verfahren einen Effizienzwert von 87,5 % vorgegeben. Ab der zweiten Regulierungsperiode wird der Effizienzwert als gewichteter durchschnittlicher Wert aller im Effizienzvergleich der Verteilernetzbetreiber ermittelten Effizienzwerte gebildet. Im Jahr 2012 wurde für insgesamt 186 Verteilernetzbetreiber Gas im regulären Verfahren der Effizienzvergleich durchgeführt. Im Jahr 2013 folgte der Effizienzvergleich für 179 Verteilernetzbetreiber Strom. 27 Die von der Bundesnetzagentur angewandte Methodik zur Durchführung des Effizienzvergleichs für die erste Regulierungsperiode war Gegenstand diverser Gerichtsverfahren. 28 Der Bundesgerichtshof (BGH) hat mittlerweile abschließend bestätigt, dass die Bundesnetzagentur den Effizienzvergleich für die erste Regulierungsperiode im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens fehlerfrei durchgeführt hat. 29 Lediglich die Regulierungspraxis in Bezug auf die Bereinigung des Effizienzwerts aufgrund einer Besonderheit der Versorgungsaufgabe gem. 15 ARegV hat der gerichtlichen Überprüfung nicht standgehalten. Diesbezüglich hat der BGH entschieden, dass von einer Besonderheit schon dann auszugehen sei, wenn eine Kostenerhöhung von mindestens drei Prozent vorliege, auch wenn die Ursache der Kostenerhöhung ihrer Art nach nicht nur bei einzelnen Netzbetreibern auftrete. 30 Der Verordnungsgeber sah durch die Rechtsprechung des BGH die Gefahr einer missbräuchlichen Anwendung der eng auszulegenden Ausnahmeregelung des 15 ARegV und erheblicher Anwendungsschwierigkeiten in der Regulierungspraxis. 31 Die zwischenzeitlich gewonnenen Erfahrungen hatten gezeigt, dass gegenüber den Regulierungsbehörden gehäuft Umstände vorgetragen wurden, die bei 26 Abrufbar unter: und 27 Bundesnetzagentur, Jahresbericht 2013, S Vgl. Schleswig-Holsteinisches OLG, Beschluss vom (Az. 16 Kart 48/09); OLG Koblenz, Beschluss vom (Az. 6 W 41/09); OLG Frankfurt, Beschluss vom (Az. 11 W 16/09); OLG Düsseldorf, Beschluss vom (Az. VI-3 Kart 185/09 (V)); OLG Stuttgart, Beschlüsse vom und (Az. 202 EnWG 12/09, 202 EnWG 30/09, 202 EnWG 8/09) und rechtskräftige Beschlüssen vom , und (Az. 202 EnWG 32/09, 202 EnWG 21/08 und 202 EnWG 20/09); OLG München, Beschluss vom (Kart 17/09); OLG Brandenburg, Beschluss vom (Az. Kart W 10/09); OLG Bremen, Beschluss vom (Az. 2 W 6/09 Kart). 29 BGH, Beschluss vom (Az. EnVR 88/10). 30 BGH, Beschluss vom (Az. EnVR 88/10). 31 Beschluss des Bundesrates, BR-Drs. 447/13 (Beschluss), S. 29 ff.51 BUNDESNETZAGENTUR 49 vielen anderen Netzbetreibern ebenfalls gegeben sind (z. B. Altersstruktur des Anlagevermögens, Wettbewerb der Gasversorgung mit der Fernwärmeversorgung, örtliche Lage des Netzbetreibers in einer Wachstumsregion). Eine Bereinigung des Effizienzwerts soll aber lediglich auf Grund von Ursachen erfolgen, die nur bei einem einzelnen Netzbetreiber oder einer äußerst geringen Anzahl von Netzbetreibern bestehen. Daher unternahm der Verordnungsgeber eine Änderung in der ARegV, dass eine Bereinigung des Effizienzwertes nur bei Vorliegen struktureller Besonderheiten außergewöhnlicher Art vorgenommen werden darf, auf die der Netzbetreiber keinen Einfluss hat. Gleichzeitig wurde der Schwellenwert der Kostenerhöhung von drei auf fünf Prozent angehoben. 32 Die Anpassungen gelten einheitlich für den Stromund Gasbereich für den gesamten Zeitraum der zweiten Regulierungsperiode. Effizienzvergleich bei Stromübertragungsnetzbetreibern Die individuellen Effizienzwerte der vier Stromübertragungsnetzbetreiber wurden gemäß 22 Abs. 1 ARegV auf Grundlage eines internationalen Effizienzvergleichs ermittelt. Die Bundesnetzagentur ist verpflichtet, vor Beginn der zweiten Regulierungsperiode einen Effizienzvergleich unter Einbeziehung von Übertragungsnetzbetreibern anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union durchzuführen. Mit der Durchführung des Effizienzvergleichs wurde ein Beraterkonsortium beauftragt. Die nationalen Regulierungsbehörden haben in Zusammenarbeit mit dem Beraterkonsortium daraufhin die Untersuchungen an ihr Regulierungssystem individuell angepasst und somit einen Effizienzwert auf Grundlage einer nationalen Berechnung abgeleitet. Für die deutschen Übertragungsnetzbetreiber hat sich unter Berücksichtigung nationaler Besonderheiten ein durchschnittlicher Effizienzwert von 99 % ergeben. Die relative Effizienz hat sich im Vergleich zur ersten Regulierungsperiode um 1,6 Prozentpunkte verbessert. Effizienzvergleich bei Gasfernleitungsnetzbetreibern Für die Ermittlung der Effizienzwerte der 2. Regulierungsperiode für die Gasfernleitungsnetzbetreiber wurde ein nationaler Effizienzvergleich durchgeführt. Zwölf Netzbetreiber wurden in den Effizienzvergleich einbezogen. Bis auf einen Netzbetreiber mit 95 % erreichten alle anderen Netzbetreiber einen Effizienzwert von 100 %. 3. Festlegung der Erlösobergrenze Das für jeden Netzbetreiber ermittelte Ausgangsniveau und der ermittelte Effizienzwert gehen in die Ermittlung der Erlösobergrenze ein. Hierzu werden die im Ausgangsniveau enthaltenen Kosten in dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten einerseits und grundsätzlich beeinflussbare Kosten andererseits geteilt. Auf den Anteil der grundsätzlich beeinflussbaren Kosten wird der Effizienzwert angewendet, so dass sich ein Block effizienter und ein Block ineffizienter beeinflussbarer Kosten ergibt. Der Anteil der ineffizienten beeinflussbaren Kosten ist über einen definierten Zeitraum abzubauen. Dem Netzbetreiber bleibt für die Steigerung der Effizienz somit Zeit. Ergebnis der Festlegung der Erlösobergrenze ist ein Bescheid der Regulierungsbehörde, aus dem die zulässige Höhe der Erlöse in jedem Jahr der Regulierungsperiode hervorgeht. Die Höhe dieser Erlöse wird grundsätzlich nicht angepasst. Ausnahmen bilden hierbei die dauerhaft nicht beeinflussbaren Kostenanteile. Kommt es 32 Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts vom (BGBl. I S. 3250).52 50 II - B WESENTLICHE INSTRUMENTE DES DEUTSCHEN ANREIZREGULIERUNGSSYSTEMS innerhalb der Regulierungsperiode zu einer Änderung einer als dauerhaft nicht beeinflussbar geltenden Kostenposition, kann diese Änderung in eine Anpassung der Erlösobergrenze überführt werden. Weitere Aspekte, die zu einer Anpassung der Erlösobergrenze innerhalb der Regulierungsperiode führen, werden in den folgenden Abschnitten, insbesondere im Abschnitt IIIA2 beschrieben. 4. Anpassungen der Erlösobergrenze in der Regulierungsperiode bei erheblichen Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestitionen Das dem Netzbetreiber mit seiner Erlösobergrenze zur Verfügung stehende Budget enthält auch Rückflüsse für die Finanzierung von Erweiterungs-, Umstrukturierungs- und Ersatzinvestitionen. So fließen den Netzbetreibern bspw. aus Abschreibungen für Anlagen, die in der jeweiligen Regulierungsperiode das Ende ihrer wirtschaftlichen Lebensdauer erreichen, weiterhin Erlöse zu. Es handelt sich dabei um einen Erlösbestandteil, dem keine (kalkulatorischen) Kosten für die entfallende Anlage mehr gegenüberstehen, der also dem Netzbetreiber grundsätzlich zur freien Verfügung steht. Mögliche Verwendungen sind bspw. die Ausschüttung des Erlösbestandteils als Gewinn oder aber die Reinvestition in eine zu ersetzende Anlage. Die ARegV enthält keinen Zwang, die freiwerdenden Mittel in Ersatzmaßnahmen zu investieren, bietet den Netzbetreibern auf dem Wege einer Innenfinanzierung aber die Möglichkeit, dies zu tun. Bei einem Netzbetreiber, dessen Netzstruktur keinen wesentlichen Änderungen unterworfen ist und auf dessen im Betrieb befindliche Anlagen noch positive Abschreibungsbeträge entfallen, können Ersatzinvestitionen innerhalb der Regulierungsperiode somit ohne eine unmittelbare Anpassung der Erlösobergrenze aus diesem sog. Sockelbetrag finanziert werden. Eine intensive Behandlung des Sockelbetrags findet sich in Kapitel IIIA5.2. Im Falle einer erheblichen Veränderung der Versorgungsaufgabe hingegen, die mit Investitionen in die Erweiterung oder Umstrukturierung des Netzes einhergehen, muss es einem Netzbetreiber möglich sein, seine Erlösobergrenze auch innerhalb einer Regulierungsperiode anzupassen. In diesen Fällen reichen die Rückflüsse aus verdienten Abschreibungen für die (Re-) Investitionsfähigkeit der Netzbetreiber möglicherweise nicht mehr aus. Zur Berücksichtigung außergewöhnlicher Kosten, die nicht zum laufenden Geschäftsbetrieb der Netzbetreiber gehören, hat der Verordnungsgeber daher mit 23 ARegV das Instrument der Investitionsmaßnahme bei Einführung der ARegV noch als Investitionsbudget bezeichnet für die Übertragungsnetzbetreiber und Gasfernleitungsnetzbetreiber vorgesehen. 33 Für die Verteilernetzbetreiber wurde mit 10 ARegV der Erweiterungsfaktor eingeführt. Eine detaillierte Beschreibung der Investitionsmaßnahme findet sich in Kapitel IIIA4.2, eine Auseinandersetzung mit dem Erweiterungsfaktor in Abschnitt IIIA Verordnung der Bundesregierung zur Neufassung und Änderung von Vorschriften auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts sowie des Bergrechts, BR-Drs. 417/07 vom , S. 66.53 BUNDESNETZAGENTUR Ausgleich von Mengenschwankungen durch das Regulierungskonto Das von der Regulierungsbehörde geführte Regulierungskonto dient zur Erfassung und zum Abgleich der tatsächlichen und der zulässigen Erlöse. Bei der Einführung der ARegV war die wesentliche Aufgabe des Regulierungskontos der Ausgleich von Prognoseunsicherheiten aufgrund von (insb. witterungsbedingten) Mengenschwankungen. Da der Netzbetreiber zur Bildung seiner Netzentgelte regelmäßig auf Mengenprognosen des zukünftigen Energieabsatzes angewiesen ist und dieser durch eine Vielzahl von Faktoren beeinflusst wird, wie z. B. Temperaturen oder die konjunkturelle Entwicklung, ergeben sich notwendigerweise regelmäßig Abweichungen zwischen den erzielten Erlösen und der festgelegten Erlösobergrenze. Solche Abweichungen der sich am Jahresende ergebenden Erlöse von den zulässigen Erlösen werden über den Zeitraum einer Regulierungsperiode auf einem Regulierungskonto verbucht. Auf diese Weise trägt der regulierte Netzbetreiber kein Mengenrisiko. Auch bei schwankenden Absatzmengen legt er seine Netzkosten auf die vorhandenen Mengen um. Der Saldo wird im letzten Jahr einer Regulierungsperiode für die vorangegangenen Jahre ermittelt und fließt in die Erlösobergrenzen für die nächste Regulierungsperiode ein. Der Ausgleich erfolgt gleichmäßig im Verlauf der nächsten Regulierungsperiode als Zu- oder Abschläge auf die zulässige Erlösobergrenze. Durch den Mechanismus des Regulierungskontos sollen auch starke Schwankungen bei den Netzentgelten vermieden und damit die Planbarkeit für die Vertriebe und Netznutzer erhöht werden. Das Regulierungskonto hat sich im Laufe der Zeit weit über den Ausgleich von Mengenschwankungen hinaus entwickelt. So wurde z. B. im Zuge der Marktöffnung im Bereich des Zähl- und Messwesens durch die Verordnung zum Erlass von Regelungen über Messeinrichtungen im Strom- und Gasbereich vom eine Regelung zum Umgang mit den Kosten aus Messstellenbetrieb und Messung im Regulierungskonto eingefügt wurden die Voraussetzungen für eine verpflichtende Anpassung der Netzentgelte in der laufenden Regulierungsperiode für Gas- und Stromnetzbetreiber vereinheitlicht. Darüber hinaus wurde die Regelung um die korrespondierende Berechtigung der Netzentgeltanpassung im Falle der Unterschreitung des Schwellenwertes (die tatsächlichen Erlöse liegen unter den zulässigen Erlösen) ergänzt. Der durch die Beseitigung des Zeitverzugs bei Investitionsmaßnahmen durch den Ansatz von Plankosten notwendig gewordene Abgleich mit den tatsächlich anfallenden Kosten erfolgt seit 2012 ebenfalls über das Regulierungskonto. In Bezug auf das Verständnis wie auch das Vorgehen bei der Ausgestaltung und Handhabung des Regulierungskontos haben die Bundesnetzagentur und die Landesregulierungsbehörden gemeinsam ein Dokument Erläuterungen der Regulierungsbehörden zur Bestimmung des Regulierungskontosaldos veröffentlicht und letztmalig am aktualisiert. 34 BGBl I S54 52 II - B WESENTLICHE INSTRUMENTE DES DEUTSCHEN ANREIZREGULIERUNGSSYSTEMS Alle Buchungen auf dem Konto des Netzbetreibers (also Eintragungen in das Regulierungskonto) erfolgen zum des entsprechenden Jahres (Wertstellung). Aus dem Anfangsbestand des Vorjahres und der Summe der Einzelbuchungen des betrachteten Jahres ergibt sich somit ein Endbestand zum des Betrachtungsjahres. Neben dem fortlaufenden Kontoauszug mit der Information, ob eine Anpassung der Netzentgelte zum 1.1. des Folgejahres notwendig ist, werden dem Netzbetreiber zudem das Ergebnis der Differenzbeträge und deren Eingangsgrößen in Anlagenform dokumentiert. Durch das Imparitätsprinzip des deutschen Handelsrechts kann es für die Netzbetreiber im Hinblick auf die Aktivierbarkeit von Guthaben auf dem Regulierungskonto zu nachteiligen Auswirkungen bei der kaufmännischen Bilanzierung kommen. Forderungen und Verbindlichkeiten aus dem Regulierungskonto werden im Hinblick auf den Zeitpunkt der Erfolgswirksamkeit derzeit unterschiedlich behandelt. Verbindlichkeiten müssen sofort aktiviert werden, Forderungen jedoch erst, wenn sich die daraus ergebenden Gewinne tatsächlich realisiert haben oder diese behördlich festgestellt sind. Dadurch kann sich die bilanzielle Unternehmenslage ungewollt schlechter darstellen, als sie tatsächlich ist. 6. Qualitätsregulierung Regelungen zur Versorgungsqualität bilden einen wichtigen Bestandteil einer Erlösobergrenzenregulierung. Im Rahmen der Anreizregulierung besteht das Risiko, dass die Netzbetreiber die ihnen vorgeschriebenen bzw. möglichen Erlösabsenkungen realisieren, indem sie erforderliche Investitionen in ihre Netze unterlassen bzw. notwendige Maßnahmen zur Aufrechterhaltung oder Verbesserung ihrer Versorgungsqualität nicht durchführen, um Kosten einzusparen. Die Folge kann eine Verschlechterung der Versorgungsqualität sein. Um dem zu begegnen sehen EnWG und ARegV die Einführung einer Qualitätsregulierung vor, welche über ein Qualitätselement, das Bestandteil der Erlösobergrenzenformel ist, umgesetzt wird. Die Netzbetreiber, deren Netz sich in den vergangenen Jahren im Vergleich zum Durchschnitt der Netzbetreiber durch eine gute Qualität ausgezeichnet hat, erhalten über das Qualitätselement einen Zuschlag auf die Erlösobergrenze, die Netzbetreiber mit einer vergleichsweise schlechten Qualität müssen dagegen Abschläge in Kauf nehmen (Bonus-/Malus System). Grundsätzlich kann die Versorgungsqualität in die drei Dimensionen Netzzuverlässigkeit, Netzleistungsfähigkeit sowie Servicequalität untergliedert werden. Eine vierte Dimension, die jedoch nicht der Versorgungsqualität zugeordnet wird, diese allerdings teilweise beeinflusst, ist die technische Versorgungssicherheit. Von diesen sind von der ARegV für die Ausgestaltung der Qualitätsregulierung die Netzzuverlässigkeit und die Netzleistungsfähigkeit vorgesehen. Die ARegV überlässt der Regulierungsbehörde die Entscheidung über den Beginn der Anwendung der Qualitätsregulierung. Sie gibt jedoch vor, dass dies für Stromversorgungsnetze spätestens zur zweiten Regulierungsperiode zu erfolgen hat. Bei Gasversorgungsnetzen soll der Beginn zur oder im Laufe der zweiten Regulierungsperiode erfolgen, soweit hinreichend belastbare Datenreihen vorliegen. Mit Festlegung vom hat die Bundesnetzagentur beschlossen, dass für Stromverteilernetzbetreiber der Nieder- und Mittelspannungsebene das in der Erlösobergrenzenformel enthaltene Qualitätselement hinsichtlich der Netzzuverlässigkeit ab dem angewendet werden soll, da der Bundesnetzagentur hierzu belastbare Daten vorliegen. 35 Im Rahmen der Einführung der Qualitätsregulierung zum wurde das Qualitätselement für zwei Jahre festgelegt und 35 Bundesnetzagentur, Beschluss vom , Az. BK8-11/002.55 BUNDESNETZAGENTUR 53 zum aktualisiert. Nicht berücksichtigt werden Netze von Netzbetreibern, die am vereinfachten Verfahren teilnehmen. Für Übertragungsnetzbetreiber sowie Betreiber von Gasversorgungsnetzen findet derzeit keine Qualitätsregulierung statt. Zur Ermittlung des Qualitätselements werden Netzzuverlässigkeits-Kennzahlen errechnet, die Unterbrechungen berücksichtigen, die länger als drei Minuten andauern. Seit 2012 gibt es eine öffentliche Diskussion über die Notwendigkeit und Möglichkeit der Abbildung von kürzeren Unterbrechungen (dazu Kapitel IIIE). Die Bundesnetzagentur stellt die individuellen Qualitätskennzahlen, die Referenzwerte und weiteren Strukturmerkmale der beteiligten Netzbetreiber in nicht anonymisierter Form im Internet zur Verfügung, um die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit des Qualitätsregulierungssystems zu erhöhen. 36 Gegen die Festlegung über den Beginn der Anwendung, die nähere Ausgestaltung und das Verfahren der Bestimmung des Qualitätselementes haben einige Netzbetreiber Beschwerde erhoben. Das OLG Düsseldorf hat die Festlegung bestätigt. Der Regulierungsbehörde stehe bei der Ausgestaltung des Qualitätselements und der Methodik sowie des Verfahrens ein Gestaltungsspielraum zu, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliege. 37 Im Rahmen der daraufhin erfolgten Rechtsbeschwerde hat der BGH den Beschluss des OLG Düsseldorf bestätigt Die Daten für die erste Regulierungsperiode sind abrufbar unter: /Qualitaetselement/1Regulierungsperiode/1regulierungsperiode-node.html. 37 OLG Düsseldorf, Beschlüsse vom (Az. VI-3 Kart 39/11 (V) und VI-3 Kart 40/11 (V). 38 BGH, Beschluss vom (Az. EnVR 59/12).56 54 II - C DIE VERÄNDERUNGEN DER ENERGIEWIRTSCHAFTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN C Die Veränderungen der energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen Seit dem Inkrafttreten der ARegV im Jahr 2007 haben sich die energiewirtschaftlichen Gegebenheiten und Rahmenbedingungen für die Strom- und Gasnetze stark verändert. Die Betreiber von Stromnetzen stehen großen Herausforderungen durch den rasanten Zubau von EE-Stromerzeugungsanlangen und dem Ausstieg aus der Kernenergie gegenüber. Bei den Gasfernleitungsnetzbetreibern ist ein erheblicher Investitionsbedarf durch den vollständigen Umbau des Gasnetzzugangsmodells und den wiederholten Versorgungssicherheitsfragen entstanden. Diese Herausforderungen werden gemeinhin unter dem Stichwort Energiewende zusammengefasst und in Abschnitt 1 weiter ausgeführt. Aus der Energiewende ergibt sich für die Netzbetreiber ein erheblicher Ausbaubedarf. Dieser Bedarf ist für Stromnetzbetreiber deutlich stärker ausgeprägt als für Gasnetzbetreiber. Der Netzausbaubedarf im Kontext der Energiewende wird im Abschnitt 1.2 dieses Kapitels zusammengefasst. Wesentliche Änderungen haben sich bei der Organisationsform der Netzbetreiber im Zusammenhang mit den Vorgaben zur Entflechtung erheben. Diese werden in Abschnitt 2 dieses Kapitels beschrieben. Insgesamt zeigt dieses Kapitel auf, vor welche Herausforderungen die Strom- und Gasnetzbetreiber gegenwärtig gestellt werden. Einige der Entwicklungstrends sind zum Zeitpunkt der Einführung der Anreizregulierung nicht oder nicht vollständig absehbar gewesen. Die Empfehlungen der Bundesnetzagentur sind daher auch auf die zukünftigen Herausforderungen aus der Energiewende ausgerichtet. 1. Energiewende und Netzausbau 1.1 Geänderte energiewirtschaftliche Rahmenbedingungen Energiewende für Stromnetzbetreiber Die Herausforderungen durch die Energiewende für die Stromnetzbetreiber ergeben sich im Wesentlichen aus dem beschleunigten Ausstieg aus der Kernenergie und dem Ausbau der EE-Stromerzeugung. So lag die installierte Leistung von EE-Anlagen mit Stand Oktober 2014 bei ca. 87 GW. Den nicht erneuerbaren Energieträgern sind zu diesem Stichtag ca. 107 GW zuzuordnen. Die Verteilung der Erzeugungsleistung auf die verschiedenen Energieträger ist in Abbildung 3 dargestellt.57 BUNDESNETZAGENTUR 55 Installierte elektrische Erzeugungsleistung in MW Erdgas Steinkohle Braunkohle Kernenergie Pumpspeicher Mineralölprodukte Abfall (nicht erneuerbar) Sonstige Energieträger (nicht erneuerbar) Solare Strahlungsenergie Windenergie (Onshore-Anlage) Biomasse Laufwasser Speicherwasser (ohne Pumpspeicher) Abfall (erneuerbar) Windenergie (Offshore-Anlage) Sonstige Energieträger (erneuerbar) Nicht erneuerbare Energieträger Oktober 2014 (Summe MW) Nicht erneuerbare Energieträger Erneuerbare Energieträger Erneuerbare Energieträger Oktober 2014 (Solar: August 2014) (Summe MW) Abbildung 3: Installierte elektrische Erzeugungsleistung (Netto-Nennleistung, Stand Oktober 2014 bzw. August 2014 (Solar)) 39 Der Anteil der EE-Erzeugungsleistung wird sich dabei perspektivisch noch erhöhen. So geht der Monitoring Bericht der Bundesnetzagentur von einem weiteren Rückgang der konventionellen Erzeugungsleistung in den kommenden Jahren aus, 40 während die EE-Erzeugungsleistung weiter anwachsen wird. Wie in der nachfolgenden Abbildung dargestellt, hat sich hier bereits für die zurückliegenden Jahre ein erheblicher Zuwachs bei der installierten Leistung (hier von vergüteten Anlagen gemäß Erneuerbare- Energien-Gesetz (EEG)) ergeben. Der Zuwachs liegt zwischen Inkrafttreten der ARegV im Jahr 2009 und dem Jahr 2014 bei ca. 36 GW Erzeugungsleistung, d. h. bei fast 85 %. 39 Bundesnetzagentur, Monitoring Bericht 2014, S Bundesnetzagentur, Monitoring Bericht 2014, S. 43f.58 56 II - C DIE VERÄNDERUNGEN DER ENERGIEWIRTSCHAFTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN Abbildung 4: Entwicklung der installierten Leistung der nach EEG vergütungsfähigen Anlagen von 2004 bis Für Netzbetreiber ist der Wandel in der Erzeugungsstruktur relevant, weil sich die geographische Verteilung der installierten Einspeiseleistung mit dem angelegten Wandel weg von konventionellen Großkraftwerken, hin zu kleineren dezentralen Erzeugungsanlagen und damit die Auslegung des Netzes ändert. So erfolgte die Stromerzeugung traditionell in Großkraftwerken, welche in der Mehrzahl an das Übertragungsnetz angeschlossen sind. Die Kraftwerksstandorte wurden hierbei historisch in Abhängigkeit von der Infrastruktur zur Beschaffung der Primärenergieträger und in der Nähe der Verbrauchsschwerpunkte ausgewählt. Daraus resultierte, dass in Deutschland, bisher regional angemessen verteilt, gesicherte und grundlastfähige Kraftwerksleistung vorhanden war. Das Übertragungsnetz gewährleistete den großräumigen Transport der erzeugten Elektrizität zu den Verbrauchsschwerpunkten, wo die Verteilung über die angeschlossenen Verteilernetze erfolgte. Zusätzlich gewährleistete das Übertragungsnetz die europäische Versorgungssicherheit im Regelverbund der UCTE. Da in unteren Netzebenen nur wenig Erzeugungsleistung angeschlossen war, wurden diese Netze im Wesentlichen zur Verteilung der über die Übertragungsnetze angelieferten Energie ausgelegt. Die Standorte für EE-Anlagen orientieren sich im Gegensatz zu den Großkraftwerken nicht an der Verfügbarkeit von Brennstoffen bzw. Primärenergieträgern oder Nachfrage- bzw. Lastschwerpunkten. Der Standort von EE-Anlagen im Bereich der Windkraft und der Photovoltaik orientiert sich am jeweiligen Windoder Sonnendargebot. Es kommt in der Folge zu einer Konzentration der EE-Erzeugung an Standorten mit ertragreichen Bedingungen. Für die Windenergie ist dies bspw. an einer Konzentration an sog. windhöffigen Standorten im Norden und Nordosten der Bundesrepublik sowie dem Ausbau der Offshore-Windenergie im Norden festzustellen. Hierdurch steigt die durchschnittliche Transportentfernung zwischen Erzeugung und Verbrauch im Vergleich zur Erzeugungsstruktur mit zentralen Großkraftwerken an und neue Netzkapazitäten sind zusätzlich zum 41 Bundesnetzagentur, Monitoring Bericht 2014, S. 47. 59 BUNDESNETZAGENTUR 57 Bestand zu schaffen. Im Bereich der Übertragungsnetze kann eine räumlich stark konzentrierte Erzeugung an verbrauchsfernen Standorten (bspw. Wind auf See) zu einer erheblichen Zunahme des Transportbedarfes und der Netzverluste führen. Insbesondere in Gebieten mit hoher dezentraler Einspeisung und gleichzeitig geringer Last kann es zudem zu Rückspeisungen kommen, bei denen das vorgelagerte Netz Strom von an die nachgelagerte Netzebene angeschlossenen dezentralen Erzeugungsanlagen aufnehmen muss. Zukünftig wird die Dimensionierung des Netzes nicht mehr allein durch entnahmeseitigen Verbrauch, sondern auch durch die Rückspeisung aus vorgelagerten Netzen determiniert werden. Für die Verteilernetze ist der Ausbau der EE-Erzeugung und von Kraft-Wärme-Kopplungs (KWK)-Anlagen eine besondere Herausforderung. Der überwiegende Anteil der gesamten Erzeugungsleistung aus diesem Segment wird an der Niederspannungs-, der Mittelspannungs- und der Hochspannungsebene der Verteilernetzebene angeschlossen. Die Belastung der Stromverteilernetzbetreiber in Deutschland durch den Anschluss von EE- Erzeugungsleistung ist dabei sehr unterschiedlich. Abbildung 5 zeigt die 20 Netzbetreiber mit der höchsten EE-Anschlussleistung. Demzufolge konzentriert sich 80 % der installierten EEG-Leistung bei insgesamt nur 20 der ca. 870 Stromverteilernetzbetreiber. Abbildung 5: Anschluss von Erzeugungsleistung auf Basis erneuerbarer Energien an Verteilernetzbetreiber Vortrag von Prof. Moser, IAEW, Auftaktveranstaltung Evaluierungsbericht Mehr anzeigen
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