Source: http://docplayer.hu/1507135-2006-evi-2-3-szam-x-evfolyam-collega-jogi-szakmai-folyoirat.html
Timestamp: 2018-03-19 18:31:18
Document Index: 16756671

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

2006. évi 2-3. szám X. évfolyam. collega. Jogi szakmai folyóirat - PDF
2006. évi 2-3. szám X. évfolyam. collega. Jogi szakmai folyóirat
Download "2006. évi 2-3. szám X. évfolyam. collega. Jogi szakmai folyóirat"
1 2006. évi 2-3. szám X. évfolyam collega Jogi szakmai folyóirat
2 collega X. évfolyam 2-3. szám
4 Jogi szakmai folyóirat X. évfolyam 2 3. szám collega Tartalom: Alkotmányjog és Államigazgatási Jog Betlejné Skurek Rita: Az Európai Bizottság kezdeményezõ szerepe Boros Anita: Bizonyítás a közigazgatási jogban Csink Lóránt: A köztársasági elnök felelõsségének szabályozása Csûrös Gabriella: A helyi önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja Enyedi Krisztián: Alapjogok védelme és az alkotmányjogi panasz Farkas Gergely: A Harmadik Magyar Köztársaság Országgyûlésének létrejötte Hegedûs Bulcsú: Az adatvédelmi biztos szakombudsman avagy adatvédelmi hatóság? Illés Viktor: A Miskolci Nemzeti Bizottság szerepe a helyi szakigazgatások helyreéllításában Jakab Nóra: Elmélet és gyakorlat avagy a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlõségük biztosításáról szóló törvény és a munkához való alkotmányos jog gyakorlati érvényesülése Lõrincsikné Lajkó Dóra: A cafetéria rendszer alapvetõ jellemzõi Sólyom Péter: A jog alapjai és a gyülekezési szabadság Szabó Annamária Eszter: Együttmûködés a kulturális igazgatás terén az Európai Unióban Szabó Szilárd: A Bosznia-Hercegovina okkupációjára és annexiójára vonatkozó levéltári források a bécsi Haus-Hof und Staatsarchiv anyagában Dr. Tóthné dr. Veszprémi Bernadett: Köztisztviselõk az Alkotmányban Vattay Éva: Az Európai Bizottság szerepe az európai közigazgatási eljárás során Bûnügyi Tudományok Árva Zsuzsanna: A közigazgatási büntetõjog egy speciális területe: a pénzügyi jogsértések Bartkó Róbert: Egy lehetséges antiterrorista stratégia az Európai Unió politikájának tükrében Kapa-Czenczer Orsolya: A büntetés-végrehajtási intézetek történetisége Gilányi Eszter: Gyermekkitétel, családi állás megváltoztatása, anonim szülés Görömbei Róbert: Modern büntetési elméletek az angolszász államokban Mónusné dr. Kiss Katalin: Tévedés az orvosi tevékenység kapcsán Sipka Péter: A korrupció elleni harc legújabb eszközei Szabó Adrienn: Szemelvények az univerzális joghatóság elmélettörténetébõl Tarr Ágnes: Gondolatok a kétszeres eljárás tilalmáról az Európai Bíróság esetjoga kapcsán Tisza Tamás: A szabálysértési eljárás feletti ügyészi törvényességi felügyeletrõl Windt Szandra: Schengen és az irreguláris migráció elleni fellépés Civilisztika Fézer Tamás: Az okozati összefüggés értelmezésének változatai az európai államok kártérítési jogában Homicskó Árpád: A francia szociális rendszer általános bemutatása Izsóné dr. Ács Alexandra: Az élettársakról nem magánjogi szempontból Jármai Péter Zoltán: A német tisztességtelen verseny elleni jog aktuális kérdései Menyhárt Szabolcs: A nyugdíjbiztosítási jog helye és funkciója a magyar jogrendszerben Molnár Judit: A polgári per elkerülésének lehetõségei, különös tekintettel a nemperes eljárásokra Nagy Adrienn: Megjegyzések az európai polgári eljárásjog és a magyar szabályok összhangjáról Nádházy Zsolt: Alternatív vitafeloldás Európában különös tekintettek a munkaügyi vitákra Nemcsik Orsolya: Az örökbefogadás öröklési jogi hatásai Nyilas Anna: Az örökléssel kapcsolatos eljárások egyszerûsítésének kérdései az Európai Unióban
5 Szilágyi János Ede: Növényfajták oltalma és állami fajtaelismerés a borászatban Varga Nelli: A pénzügyi ingatlan lízingszerzõdés jogi sajátosságai Varga Szabolcs: A gyermeki jogok érvényesülése a mai magyar joggyakorlatban Varga Zoltán: Az Európai Unió szociális jogának legfontosabb jellemzõi Vasady Loránt Zsolt: A mögöttes felelõsség aktuális kérdései Váradi Szabolcs: A franchise átvevõ kielégítési iényének érvényesítése a német jogban Nemzetközi Jog és Integráció Bartha Ildikó: A közösségi hûség elve az Európai Közösség külkapcsolataiban Halász Zsolt: Az Európai Unió pénzügyi ellenõrzési rendszere József Zsuzsanna: Nemzetközi kereskedelmi jog amerikai kitekintéssel Kiss Szilvia: Betegmobilitás az Unióban Kirs Eszter: Az ex-jugoszláv törvényszék létrehozásának problematikája Kun Attila: Az ENSZ Normatervezete a transznacionális és egyéb vállalatok emberi jogi felelõsségérõl Mihálka György Sándor: Ûrtárgyak által okozott környezetszennyezés kérdése a világûrjogban Nyakas Levente: A közszolgálati mûsorszolgáltatás a közösségi jog kontextusában Nyitrai Péter: Az egyenlõ bánásmód és az esélyegyenlõség hatósága Magyarországon és az Európai Unióban Pintér Edit: Egységes jogi modell szerint épülõ határon átnyúló együttmûködés, mint az európai kohézió stratégiai eleme Raisz Anikó: Az emberi jogok új kihívások elõtt Szemesi Sándor: Az iraki háború új aspektusa Szuchy Róbert: Az európai integráció kezdetei Idegen nyelvû szekció Ildikó Ernszt: Securing Our Skies Eszter Karoliny: Establishing a democratic life in the European Union: a D-plan and a White Paper Márk Pándi: Leniency policy in competition law Roland Sándor: Criminal Law in the English Legal System Gergely Szalóki: Some thoughts on freedom of religion in the decisions of the Constitutional Court Zoltan J. Toth: The Death Penalty in the United States Zsolt Hajnal: Besserer Schutz gegen unlautere Geschäftspraktiken Rita Rákosfalvi: Der Konkurszustand ist in Europa c o l l e g a az Accursius Jogász Egylet szakmai folyóirata Fõszerkesztõ: dr. Kapa Mátyás szerkesztõk: dr. Czenczer Orsolya dr. Gajda Tibor dr. Princzinger Péter dr. Sándor Roland szerkesztõség: 1053 Budapest, Királyi Pál u. 7. Tel./fax: (06-1) Felelõs kiadó: dr. Bebõk Gábor ISSN
6 Alkotmányjog és Államigazgatási Jog Betlejné Skurek Rita: Az Európai Bizottság kezdeményezõ szerepe A Bizottság legfontosabb hatáskörte a kezdeményezõ szerep. Ezért a Bizottságot az integráció motorjának is szokták nevezni, hisz javaslatai, indítványai a Közösség minden tevékenységi területére kiterjednek, és állandóan mûködésben tartják a közösségi intézményrendszert. 3 A Bizottság kezdeményezésének irányai: 4 1., stratégiai célkitûzések az integráció továbbfejlesztésére, elmélyítésére. (deklaratív jellegû célok) 2., jogi aktus kibocsátásának kezdeményezése a Tanácsnál. A Tanács saját maga kezdeményezésére, az Európai Bizottság javaslata hiányában nem bocsáthat ki jogi aktust. A Bizottság monopóliumot élvez ezen kérdéskörben. 3., A közösségi politikák megvalósítása, figyelemmel kísérése, és a fejlõdési irány kijelölése. 4., Az Unió költségvetési javaslatának elkészítése és a Tanács, Parlament elé történõ benyújtása. A fent említett hatáskörök közül az egyik legjelentõsebb a jogi aktus kibocsátásának kezdeményezése. Ezzel kapcsolatban meg kell említenünk azt is, hogy ezt a feladatát a Bizottság az elsõ pillér vonatkozásában látja el, mivel a második és a harmadik pillér estében a tagállamokkal együtt kezdeményezhetik a Tanácsnál a jogi aktusokat Döntéshozatal az Európai Unióban 1. Bevezetõ gondolatok Az Európai Unión belül nem valósul meg a klasszikus értelemben vett hatalmi ágak, azaz a jogalkotási-, végrehajtási-, igazságszolgáltatási hatalmi ágak elválasztása. Ennek egyik oka, hogy az Európai Bizottság egyszerre lát el jogalkotási, jogalkalmazási, sõt egyes területeken igazságszolgáltató tevékenységet, továbbá végrehajtó feladatokat gyakorol. Mindebbõl levonható azon következtetés, hogy a Bizottság mindhárom területen lát el feladatokat, de a jogalkotásban betöltött szerepe kiemelkedõen fontos, míg a végrehajtási feladatok kissé csekélyebb súlyúak. 1 Ezért szokták a Bizottságot az Európai Unió kormányának is nevezni, mely nem tévesztendõ össze a felelõs nemzeti kormányok jellemzõivel, sõt a rendelkezésére álló eszközök sem azonosíthatók egy állam végrehajtó hatalmával. A bizottság hatáskörei: 2 jogszabály kezdeményezés, jogalkotás, végrehajtás, tagállami végrehajtás ellenõrzése, közösségi pénzügyek kezelése, külkapcsolatok vitele. A döntéshozatal az Európai Unióban mindig mûködõképes volt, és mindig biztosítani tudta az integráció hatékonyságát. 6 Az Európai Unió döntéshozatali eljárásában a Bizottság Tanács Parlament kap szerepet. A kezdeti idõszakban a Bizottság kizárólag elõkészítõ jellegû, a Tanács pedig döntéshozó tevékenységet látott el. Az elmúlt években azonban az Európai Parlament egyre több jogosítványt harcolt ki magának a döntéshozatalban, ahol bizonyos körben közvetlenül vesz részt, míg más esetben van befolyásolási lehetõsége is. Az Unió döntéshozatala az elsõ pillér szerint a következõ: a Bizottságé a kezdeményezõ szerep, a Bizottság javaslatáról a Parlament bevonása és megalkotása után a Tanács dönt. Így tehát a három legfontosabb közösségi intézmény a Bizottság Tanács Parlament közös munkájának eredményeképpen születnek meg a közös döntések, és így valósul meg a közösségi jogalkotás Az Európai Bizottság döntés-elõkészítõ szerepe A Római szerzõdés életbelépése után a döntési hatáskört, a tagál- 1 Kende Tamás és Szûcs Tamás: Európai közjog és politika Osiris Kiadó Budapest, o. 2 Szalayné Sándor Erzsébet: Az Európai Unió Közjogi alapja Dialóg Campus Kiadó Alberto J. Gil Ibanez: A közösségi jog ellenõrzése és végrehajtása Osiris Kiadó Budapest Közigazgatási jog 4. Európai közigazgatás Virtuóz Kiadó o. 5 Torma András: Európai Közigazgatás Régiók Önkormányzatok Virtuóz Kiadó Budapest o. 6 Az Európai Unió Intézményei Magyar Közigazgatási Intézet Budapest Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, o évi 2 3. szám 5
7 Betlejné Skurek Rita lamok kormányait tömörítõ Tanács kapta, a Bizottság pedig kezdeményezõ, és végrehajtó feladatokat látott el. A szerzõdés 211. cikke nagyobb mozgásteret adott a Bizottságnak, mivel a Bizottság átvehet hatásköröket tagállamoktól, ha a Tanács erre felhatalmazást ad. Pl.: a versenypolitikai területén a Bizottságnak döntési autonómiája van, valamint a közös mezõgazdasági politika megvalósításában és végrehajtásában is jelentõs döntési mechanizmussal rendelkezik. 8 A Luxemburgi Kompromisszum után a Bizottság szerepe a javaslattételben a kezdeményezésben, és az elõkészítésben teljesedett ki. Tanácsközpontú modell érvényesül összességében, melyben a Bizottságnak döntés-elõkészítõ szerep jut, míg a Tanácsban kerül sor a javaslatok végsõ megtárgyalására. A Bizottság konkrét feladata a javaslatok konkrét szövegének elõkészítése és beterjesztése, mely párosul azzal is, hogy a Bizottság javaslatát a Tanács csak egyhangúlag módosíthatja, sõt a közösségi jogszabályt a Bizottság bármikor visszavonhatja, ha azt észleli, hogy a készülõ közösségi jogszabályban számára elfogadhatatlan változást kívánnak elérni. A Bizottság képviselõi folyamatosan figyelemmel kísérik, hogy milyen irányú változásokat kívánnak eszközölni a tagállamok, ilyenkor a Bizottságnak joga van visszavonni a kezdeményezést, ha nem ért egyet a változtatásokkal. Ilyen esetekben nem is születik jogszabály. A Bizottságtól függ az is, hogy milyen irányba indul el a döntés- és a jogszabály kezdeményezés. Mint már a fentiekben utaltam rá a Bizottság kezdeményezéseit csak egyhangúan lehet módosítani, illetve a számára nem megfelelõ irányú változtatások esetén visszavonhatja tervezetét tehát kvázi-egyetértési jogot kap a közösségi jogalkotás területén, melyhez rugalmasság is párosul A Bizottság kezdeményezõ funkciói Tudni kell, hogy a legjelentõsebb jogszabályokat a Tanács fogadja el, de az Uniós szintû rendelkezések döntõ többsége tekintetében a Bizottságé a kizárólagos kezdeményezés joga. Az Európai Bizottságnak a közösségi pillérben van kizárólagos kezdeményezési joga. A Tanács soha nem alkothat jogszabályt, olyan kérdésekben, melyben a Bizottságnak nincs elõterjesztése. Ezen állítás a második, és a harmadik pillérre annyira korlátozódik, hogy ott a Bizottságot nem illeti meg a kezdeményezési jog, de a döntéshozatalban részt vehet, és azt figyelemmel kísérheti. 10 Hogyan tudja befolyásolni az Európai Bizottság a Tanács a kezdeményezését? Mivel a Bizottság nem politikai jellegû szerv, így a Tanács, a Parlament és az ágazati érdekeket képviselõ csoportok jelentõs befolyást tudnak gyakorolni, az általunk fontosnak tartott politikai jogalkotási kérdésekre. A Tanácson belül mûködõ elõkészítõ bizottságok is befolyásolni tudják a jogalkotás tartalmát, ütemét. A Tanács a Bizottsághoz intézett, javaslat elõterjesztését kérõ fölhívásokkal, politikai jelentõségû vélemények és határozatok elfogadásával és kezdeményezés tartalmának elõterjesztés elõtti alakítása megkísérlésével. (Rsz 208. cikk) 11 Az Európai Tanácshoz teszik át a stratégiai kezdeményezések jelentõs hányadát. A javaslatokra és azok tartalmára jelentõs befolyást gyakorolnak a lobbiszervek, melyek mindezeken felül fontos szerepet töltenek be a jogszabály-alkotási folyamatban, amit a Bizottság teljes mértékben támogat is. Mivel a Bizottság egy hatalmas szervezet, sok az általa ellátandó feladatok száma, speciálisak az igények, és a Bizottság nem minden kérdésben rendelkezik megfelelõ szakmai ismerettel, információval, ezért szüksége van a Bizottságnak a javaslatkészítõ szakaszban az érdekcsoportoktól származó információra, kezdeményezésre. Jelenleg kölcsönös a bizalom a lobbicsoportok és a Bizottsági személyzet között. A Bizottság javaslatainak a tartalma a történeti fejlõdés során a következõ képen alakult: A közös piac megteremtésekor a Bizottság jogalkotási célja a jogegységesítés volt, melyet késõbb jogharmonizáció váltott fel, melynek a helyére a kölcsönös elismeréséhez kapcsolódó jogalkotás lépett. Cassia de Dijon-ügy. A kölcsönös elismerés esetén, ha nincs közösségi jogi szabályozás akkor a tagállamok szigorú szabályok mellett, megtagadhatják a másik tagállamban engedélyezett, jogszerûen elõállított áru forgalomba hozatalát. A Bizottság ki is adta közleményben, hogy mik azok a körülmények melyek megakadályozzák a tagállam ilyen irányú lépését. Ez az egységes piac megteremtésének egyik lépcsõje volt, így elhárult a termékek és szolgáltatások szabad áramlása elõtti akadály. A 80-as években a gazdasági válság miatt még inkább fontossá vált az egységes piac megteremtésének a lehetõsége, és a Bizottság is lépéseket próbált tenni a piaci akadályok megszüntetése érdekében. A cél elsõsorban a jogharmonizáció volt. Ennek elsõ lépcsõjeként 1985-ben a Delores vezette Bizottság elfogadott egy az új megközelítésnek nevezett programot, mely javaslatot tett a szabályok harmonizációjára. A 83/189. számú irányelvben rögzítésre került, hogy a tagállamokat tájékoztatási kötelezettség terheli a Bizottság irányába, ha olyan jogilag kötelezõ szabályt fogadnak el, mely technikai elõírásokat rögzít. A Bizottság ezzel egyidejûleg értesíti a többi tagállamot, és módosítások esetén kérheti, hogy a tagállam függessze fel a szabály alkalmazását. A felfüggesztés idõtartama alatt a Bizottság harmonizációs irányelvet is kiadhat. Az új megközelítés jegyében hozott irányelveket az együttdöntési eljárásban fogadják el, és nagy jelentõ- 8 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, o. 9 Dr. Kalas Tibor Dr. Petró Rita: Az Európai Unió jogrendszere közigazgatási nézõpontból. Bíbor Kiadó, Kende Tamás és Szûcs Tamás: Európai közjog és politika Osiris Kiadó, Budapest o. 11 Római Szerzõdés 208. cikk 6 X. évfolyam 2 3. szám
8 séget tulajdonítottak az európai szabványok kialakításának. A Bizottság általában többségi hatáskört elõíró alapjogok megválasztására törekszik, mivel ezekhez kevesebb egyeztetés szükséges és biztosabb a javaslat elfogadásának a lehetõsége. A Bizottság jogszabály-kezdeményezõ tevékenységéhez erõsen kapcsolódik a szubszidiaritás elve. Az Amszterdami Szerzõdés hatályba lépése után a Bizottság jogszabálykezdeményezõ szerepének a szubszidiaritásra és az arányosság elvére kell épülnie azért, hogy érvelni lehessen, abban a kérdésben, hogy miért indokolt a közösségi szintû kezdeményezés az adott kérdésben A Bizottság egy delegált döntéshozó A közösségen belül is vannak olyan területek, amik napi szinten igényelnek döntéseket. Ezeket a Tanács, vagy a Tanács és a Parlament által elfogadott keretszabály alapján a Bizottság hoz meg. Mondhatjuk azt is, hogy ezen esetközben a Bizottság végrehajtó jellegû döntéseket hoz. A Tanács ugyanakkor nem minden esetben enged ilyen szabad kezet a Bizottságnak, mivel folyamatosan ellenõrzi, sõt vétót is gyakorolhat a Bizottság tevékenysége felett. Ezen eljárást szokták komitológiának nevezni. Az 1999/468/EK tanácsi határozat értelmében: 12 1., ha a Tanács tanácsadó bizottságot állít el, akkor a Bizottság nagyfokú önállósággal rendelkezik. Ilyenkor a Bizottság a tanácsadó bizottságnak benyújtja a véleményét, aki arról véleményt mond, melyhez a Bizottság nincs kötve, csak az a kötelezettsége, hogy a lehetõ legnagyobb figyelmet kell szentelnie a véleménynek, és a vélemény beépítésének, és errõl a tanácsadó bizottságot tájékoztatni kell. 2., ha a Tanács irányítóbizottságot állít fel, akkor ilyen esetben is az elfogadni szándékozott intézkedés tervezetét benyújtja, melyrõl az irányító bizottság minõsített többséggel elfogadott véleményt bocsát ki. Ezután a Bizottság elfogadja a végrehajtó intézkedést, ha nincs összhang, akkor fel lehet függeszteni az intézkedést maximum 3 hónapra. Ha a határidõ végéig sincs megegyezés a Bizottság döntése hatályos lesz. 3., abban az esetben, ha a Tanács szabályozási bizottságot állít fel, akkor a legkisebb a Bizottság döntési autonómiája. Ebben az esetben is a Bizottság kezdeményezésével indul az eljárás. Ha ezt a intézkedés tervezetet a szabályozó bizottság (minõsített többséggel) elfogadja, akkor a Bizottság is elfogadja az intézkedést. Ha viszont a szabályozási bizottságban nincs egyetértés az intézkedéssel kapcsolatban a Bizottságnak a Tanácshoz kell fordulnia. Ilyen esetben a Tanács vagy három hónapon belül minõsített többséggel elfogadja vagy egyhangúlag más döntést hoz. Olyan esetek is elõfordulhatnak, hogy a Tanács minõsített többséggel jelzi, hogy nem ért egyet a javaslattal, ezért visszaküldi a Bizottságnak felülvizsgálatra, hogy majd ismét nyújtsa be a Tanácsnak. Ha a Tanács nem jelez vissza a Bizottságnak akkor a Bizottság elfogadhatja. És hatályba léptetheti a javaslatot. A közösségi döntéshozatalban a Bizottság a Parlamentnek tartozik beszámolási kötelezettséggel. 4. A Parlament döntéshozatalba történõ bevonása Amikor a Parlamentet bevonták a Közösség döntéshozatalába, akkor az eljárások köre egyidejûleg bõvült. Jelenleg négyféle eljáráson keresztül valósul meg a közösségi döntéshozatal: 13 konzultációs eljárás, együttmûködési eljárás, hozzájárulási eljárás, együttdöntési eljárás. A következõkben nézzük meg, mi a szerepe a Bizottságnak ezekben az eljárásokban. Az Európai Bizottság kezdeményezõ szerepe 4.1. A konzultációs eljárás Az eljárási formák közül az egyik legjelentõsebb eljárás. A Bizottság elkészíti javaslatát, majd a Tanács megkezdi a tárgyalásokat és kikéri a Parlament véleményét, ugyanakkor ezt a véleményt nem kötelezõ ugyan figyelembe venni a Tanácsnak, de ennek hiányéban nem is dönthet. A Parlament vagy elfogadja a javaslatot, vagy nem ért vele egyet. Ez utóbbi esetben jelentõsen elhúzhatja az eljárást, és ezáltal a döntéshozatalt. Ilyen esetben a Bizottság átdolgozhatja a javaslatot a Parlament módosításai alapján, de ha nem ért vele egyet, akkor nem köteles eredeti javaslatán változtatni. Ha a Bizottság egyet ért a módosításokkal, akkor az bizottsági javaslatnak tekinthetõ, melyet a Tanács már csak egyhangúlag utasíthat el. Az esetek döntõ többségében az eljárás gyors és eredményes lezárása érdekében a Bizottság elfogadja a parlamenti módosításokat Az együttmûködési eljárás Ebben az eljárásban a Bizottság túlságosan nagy hangsúlyt nem kap, sõt azt is megállapíthatjuk, hogy ezt az eljárási formát a gyakorlatban meglehetõsen ritkán alkalmazzák. Az Amszterdami szerzõdés hatályba lépését követõen ez az eljárás csak a gazdasági és a monetáris unió körébe tartozó négy kérdésében alkalmazható. A Nizzai szerzõdés teljes egészében megkívánta szüntetni ezt az eljárási formát, de a tagállami tiltakozásra miatt az eljárási mód fennmaradt. Ma már a gyakorlatban nincs jelentõsége, mivel a gazdasági és a monetáris unió területén napjainkban a jogi szabályozás rendkívül csekély mértékû A hozzájárulási eljárás Az eljárást kiemelkedõen jelentõs esetekben szokták alkalmazni, amit az is alátámaszt, hogy a döntést kétféle módon szokták meghozni: 12 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC Lap- és könyvkiadó Kft., Budapest, Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. HVG-ORAC Lap- és könyvkiadó Kft., Budapest, o évi 2 3. szám 7
9 egyszerû többség, (jelenlévõ képviselõk többségének igen szavazata) abszolút többséges szavazás szükséges ha, (az összes képviselõ több mint a felének igen szavazata) 1. ha az alapjogok súlyos megsértésének veszélye áll fen, 2. tények megállapítása esetén, 3. valamint európai választási rendszer egységével kapcsolatos kérdésekben. A Parlament szerepe az eljárás során nagyon erõs, bár nem javasolhat módosításokat, az eléje került javaslatokat vagy elfogadja, vagy elutasítja. A Parlament ezért a tagállamokban, és a Bizottságon keresztül fejti ki álláspontját, melyek számára nagyon fontosak. Így a tagállamok, és a Bizottság építi be a követeléséket a Parlament elé kerülõ javaslatokba. A Bizottság szerepe itt is a javaslattétel, illetõleg a kezdeményezés Az együttdöntési eljárás Az eljárást a Maastrichti Szerzõdés vezette be, melyet az Amszterdami szerzõdés módosított. Az eljárást olyan jelentõs kérdésekben alkalmazzák mint pl.: az uniós polgárokat közvetlenül érintõ kérdések. A Bizottság ebben az eljárásban a javaslatát nemcsak a Tanácsnak, hanem a Parlamentnek is eljuttatja. Itt a Bizottság köteles egyenrangúnak tekinteni a Parlamentet és a Tanácsot. A Bizottság rendszeresen informálni köteles a Parlamentet, hogy hogyan alakul a javaslat, mely abból vezethetõ le, hogy a bizottság képviselõi részt vesznek a Tanács ülésén. Itt az elsõ olvasati eljárásban a Bizottság javaslatát elõször a Parlament fogadja el, mely természetesen tartalmazhat módosításokat. Ha a Tanács egyetért a Parlamenttel, akkor az eljárás be is fejezõdik, ha nem akkor következeik a második olvasat. A második olvasatban a Parlament már határidõhöz kötött, és négyféle lehetõség közül választhat: nem ad állásfoglalást, elfogadja a Tanács közös álláspontját, abszolút többséggel el is utasíthatja a Tanács közös álláspontját, abszolút többséggel módosító javaslatokat tesz a Tanács közös álláspontjához. Az elsõ két esetben a Tanács elfogadja a jogszabályt a közös álláspont szerint, és így véget is ér az eljárás. A harmadik esetben eredménytelenül zárul le az eljárás, és nem születik meg a tervezett jogszabály. Az utolsó estben a Tanácsnál is megkezdõdik a második olvasat, melyre a Tanácsnak szintén három hónapja van. Ha ezen idõ alatt a Tanács a Parlament összes módosítását elfogadja a jogszabály megszületik, és az eljárás lezárul. Abban az esetben, ha ez az eljárás sem vezet eredményre, akkor jön a harmadik olvasat, amikor egyeztetõ bizottságot állítanak fel. A egyeztetõ bizottság feladata, hogy hat héten belül kompromisszumot kössön a Tanács a Parlamenttel és elfogadják a közös szöveget. A Tanács és a Parlament egyeztetése háromféle módon zárulhat le: az egyeztetõbizottság egyességre jut, közös tervezet készül, melyet a Parlament plenáris ülésén egyszerû többséggel, a Tanács pedig a számár a kötelezõ eljárási rendben fogad el, mindezek után a jogszabályt elfogadottnak kell tekinteni, és az eljárás le is zárul. az egyeztetõbizottság egyességre jut, de vagy a Parlament, vagy a Tanács nem hagyja jóvá a közös tervezetet, így a jogszabály nem kerül elfogadásra, és az eljárás eredmény nélkül zárul le. Az egyeztetõbizottságnak nem sikerül egyességre jutni, így nem születik jogszabály, az eljárás eredmény nélkül zárul le. A Harmadik olvasatban a Bizottság szerepe a többi eljáráshoz képest korlátoltabb, noha itt is bármikor visszavonhatja a jogszabály tervezetet, ha olyan irányú a módosítás amellyel nem tud egyetérteni. Amennyiben a Tanács és a Parlament úgy dönt, hogy nem veszik figyelembe a Bizottság álláspontját, akkor a Bizottság ezután már csak közvetítõ szerepet tölt be az egyeztetõ bizottság ülésén. 5. A második pillér döntéshozatala A második pillér döntéshozatal kormányzati együttmûködés keretében történik. A döntéshozatalban a Bizottság kezdeményezési jogköre nem kizárólagos: mivel erre nem csak a bizottságnak, hanem a tagállamoknak is lehetõsége van. Másként fogalmazva a tagállam és a Bizottság is jogosult a második pillért érintõ kérdésekben javaslatot terjeszteni a Tanács elé. 6. A harmadik pillér döntéshozatala Hasonló a helyzet a harmadik pillérbe tartozó ügyekben. Fõ szabály szerint bármely tagállam és a Bizottság kezdeményezésére indulhat döntéshozatal. Ebbõl következik, hogy a Bizottság itt sem rendelkezik kizárólagos kezdeményezési jogkörrel. 7. Az alkotmányszerzõdés hatályba lépését követõen bekövetkezõ változások Ha az alkotmányszerzõdés hatályba lép, akkor a döntéshozatal egyszerûbb, intenzívebb és átláthatóbb lesz. Az Európai Alkotmány egy egységes keretet próbál biztosítani, a jelenleg fennálló három pilléres rendszer helyett. Az Alkotmány szerint felépülõ döntéshozatali rendben a Tanács és a Parlament kettõs jellege fog érvényesülni. A döntéshozatali eljárásban általánossá kívánja tenni az együttdöntési eljárást és a minõsített többségi rendszert. A közös kül- és biztonságpolitika tekintetében a Bizottság önálló kezdeményezési joga meg fog szûnni. A büntetõjogi és rendõrségi együttmûködés területén bekövetkezõ változás eredményeként, az ide tartozó kérdésekben (Alk. szerzõd. III cikk) a Bizottság mellett a tagállamok legalább egynegyede is kezdeményezési joggal fog rendelkezni Horváth Zoltán Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, X. évfolyam 2 3. szám
10 Boros Anita Bizonyítás a közigazgatási jogban I. A bizonyítás jogtudományi fogalma A bizonyítás fogalmának definiálására már számos jogág képviselõi vállalkoztak. A vonatkozó szakirodalom áttekintése során különbözõ megközelítésekkel találkozhat az olvasó. Godard a bizonyítást a jog váltságdíjának nevezi. Szerinte a bizonyítási jog arra hivatott, hogy analizálja az egyes tényeket ahhoz, hogy az eljárásban résztvevõ személyek a jog adta lehetõségeken keresztül eljárásbeli jogaikat gyakorolni tudják. 1 A jogtudományi bizonyítás elsõdleges rendeltetése az eljárás lefolytatása során olyan eljárási cselekmények realizálása, amelyek lehetõvé teszik a tényálláselemek vizsgálatához szükséges körülményekrõl való bizonyosságszerzést. Általános értelemben a bizonyítás a bizonyítékok beszerzésére, vizsgálatára és értékelésére irányuló eljárásjogi tevékenység, amely egyrészt jogilag szabályozott cselekmények sorozata (bizonyítékok összegyûjtése és rögzítése), másrészt olyan logikai mûveletek összessége, amelyekben az érvek szerepét a beszerzett bizonyítékok értékelése során megismert tények töltik be. 2 Amennyiben a bizonyítás fogalmának részletes elemzésére vállalkozunk, elsõdlegesen azt kell leszögeznünk, hogy a bizonyítás egy olyan megismerési folyamat, amelynek két végpontja ismeretes: az egyik a nem tudás, míg a másik az abszolút igazság. A bizonyítási folyamat rendeltetése pedig éppen az, hogy a képzeletbeli skálánk egyik végpontjától a nem tudástól, a nem ismeréstõl minél közelebb kerülhessünk a skála másik végpontjához a tökéletes igazoláshoz, a megismeréshez, az abszolút igazsághoz. Egyes szerzõk a bizonyítást, mint tevékenységet helyezik elõtérbe. Ennek kapcsán kiemelendõ a logikai és a processzuális irányzat képviselõinek munkássága. A logikai felfogás követõi szerint a bizonyítás egy logikai tevékenységként aposztrofálható. Magyary Géza a polgári eljárásjog klasszikusa szerint a bizonyítás során egy olyan következtetési folyamatról beszélhetünk, ahol az ismert tényekrõl következtethetünk az ismeretlen tényekre, azaz szillogisztikus következtetés útján juthatunk el a bizonyító tényektõl a bizonyítandó tényekig. Hasonló elveket vall a büntetõeljárási jog jeles szakértõje, Nagy Lajos is, aki a bizonyítás lényegét valamely tétel igazságosságának igazolásában látta, olyan tételek segítségével, amelyeket korábban már igazoltak. A processzuális irányzat képviselõi a bizonyítást jogilag szabályozott eljárási cselekmények összességeként jellemzik, azzal a megjegyzéssel, hogy véleményük szerint a bizonyítási eljárás a bizonyítási cselekmények elõkészítõ folyamatait, illetve a bizonyítékok mérlegelését is magába foglalja. 3 A fenti két irányzaton kívül a szakirodalomban ismeretes az ún. pszichikai irányzat is, amelynek képviselõi az eljáró hatóság meggyõzõdés-szerzésében látják a probatio lényegét. 4 II. Jogtörténeti adalék a (közigazgatási) bizonyításelmélet fejlõdéséhez Az európai jogi kultúra hagyományain alapuló állam- és jogtudományokban a bizonyítás fogalma elsõsorban a római igazságszolgáltatás elveinek fejlõdésére vezethetõ vissza. Quintilianus Arisztotelész nyomán a bizonyításnak két fajtáját különbözteti meg: a nem mûvészi bizonyítást (probatio inartificialis), amelyet a szónokok szónoki mûvészet nélkül alkalmaznak. Ezzel szemben a mûvészi bizonyításról (probatio artificialis) abban az esetben beszélünk, ha a bizonyítást a szónok maga meríti az ügybõl. A germán perjog fejlõdése nem követi a római jogban megismert fejlõdési tendenciát, tekintettel arra, hogy a római jogba a jogsértés elvont, tárgyiasult formában jelent meg, míg a germán jogban a jogsérelem mindig valamilyen személyes sérelemként realizálódott. A germán jogban a legfontosabb bizonyíték szerepét a rómaiaknál megismert eskü töltötte be. A kánoni jogfejlõdés jelentõs fejlõdési csomópontnak tekinthetõ a bizonyításelmélet kialakulásában, tekintettel arra, hogy ez volt az elsõ olyan jogelméleti vonulat, amely meghatározta a bizonyítási eszközök felhasználásának módját, azok számát, értékét. A korszak hazai perjogát és azon belül a bizonyítás alakulását jelentõsen befolyásolta a feudális társadalom mindenkori fejlettségi foka. Hazánk jogfejlõdésének nyomon követése során elsõ királyaink alatt találkozhatunk eljárásjogi princípiumokhoz hasonló, alapvetõen germán, illetve a frank jogelvekkel, mint a Judicia Dei vagy Ordalia intézménye Szent László (I. könyv 28. és II. könyv 4., 5., 6-ik, III. könyv 1. és 17.) és Kálmán (I. könyv 22., 52., 53., 76., 83) decretumaiban is megjelenik. Az Árpádok után fokozatosan elõtérbe kerülnek a szóbeliség háttérbe szorításával az írásbeli eljárás elemek. A bizonyítási módszerek gyakorlatilag ugyanazok maradtak, azzal a kivétellel, hogy az Anjouk eltörölték a tüzes vas-próbát. 1 Odile Godard: Le regime de la preuve en matiere d accidents du travil, Paris o. 2 Kertész Imre: Tárgyi bizonyítékok elmélete a büntetõjog és a kriminológia tudományban. Budapest, old. 3 Az irányzat legjelentõsebb képviselõi Farkas József, Zlinszky Imre, Gaár Vilmos, Móra Mihály, Papp József, Jancsó György, Meszlény Artúr, Sárffy Andor. 4 Móra Mihály: A bizonyítás fogalma, tárgya, a bizonyítékok mérlegelése a büntetõeljárásban. Jogtudományi Közlöny. 1960/ o évi 2 3. szám 9
11 Boros Anita A késõbbi polgári nyugat-európai kodifikációk hazánkat sem hagyták érintetlenül. Az 1800-as évek elejétõl sikeresen elválasztva a polgári és büntetõ perjogot, hazánkban is megszülettek az elsõ, a kontinentális hagyományokat intézményesítõ rendtartások, elsõként az évi LIV. törvénycikk a polgári törvénykezési rendtartásról. Ezt követõen az évi I. tc. a polgári perrendtartásról, továbbfejlesztette az évi LIV. tc. rendelkezéseit. A büntetõeljárás bizonyítási rendszere kapcsán elsõdlegesen azt kell kiemelnünk, hogy annak fejlõdését mindig a mindenkori társadalmi, hatalmi viszonyok határozták meg. Az elsõ jelentõs magyar kodifikáció az évi XXXIII. tc. a büntetõ perrendtartásról. Önálló közigazgatási jogról a XIX. századig sem anyagi jogi sem pedig eljárásjogi tekintetben nem beszélhetünk. A közigazgatási eljárásjog kezdeti jegyeinek megjelenése csak a XIX. század harmadik, negyedik évtizedeiben figyelhetõ meg. A közigazgatási jog fejlõdésének nyitott utat az évi IV. törvénycikk a bírói hatalom gyakorlásáról, amely deklarálta, hogy Az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak. Az egységes közigazgatási eljárás kialakulásának alapját az 1875-ben felállított osztrák közigazgatási bíróság judikatúrája, majd az évi osztrák közigazgatási eljárási törvény 5 (Verwaltungsverfahrensgesetz) képezte. Az osztrák mintára hamarosan hazánkban is felállították a közigazgatási bíróságot, magyar királyi közigazgatási bíróság néven, az évi XXVI. tc. hatálybalépésével. A világháború után az eljárás tartalma jelentõsen megváltozott, ugyanis sokáig egyre kevésbé a jogorvoslat, mint inkább a kormányzati-politikai ellenõrzés vált fontossá: gyõzött az állam racionalitásának elve. Ennek hatására a dinamikus fejlõdésnek indult egységes közigazgatási eljárásjogi kódex elõkészítése évekre megrekedt ben felszámolták a közigazgatási bíráskodást, jogköreinek kisebb részét polgári bírósághoz, más ügyeket a megszervezett közigazgatási irányítású döntõbizottságokhoz telepítették, nagyobb részüket azonban most már csak a közigazgatáson belül lehetett vitássá tenni után elfogadásra került ez elsõ és második tanácstörvény, melyek eredményeként a jogbizonytalanság is megjelent, ugyanis szembetûnõ különbség alakult ki az állampolgárok ügyeit intézõ hatósági eljárás, és a polgárokat közvetlenül nem érintõ belsõ eljárás között, mely utóbbiakra a jogorvoslati rendszer természetszerûleg nem terjedt ki. Ennek eredményeként már ben napirendre került az államigazgatási eljárás általános szabályait tartalmazó törvény elõkészítése, a törvény (Et.) kibocsátására azonban csak 1957-ben kerülhetett sor. Az Et. átfogó módosítására 1981-ben került sor (Áe.). III. A bizonyítás megjelenése egyes külföldi államok közigazgatási (eljárás)jogában A kontinentális jogrendszerekben a bizonyítás legáltalánosabb elvei (mint például az ártatlanság vélelme) megtalálhatók az alkotmányokban (például az amerikai Bill of Rights-ban, az olasz, vagy a kanadai alkotmányban), illetve a legjelentõsebb nemzetközi egyezményekben (például az Emberi Jogok és Alapvetõ Szabadságjogok Védelmérõl Szóló Európai Egyezményben). Ezen kívül a legtöbb ország a büntetõ, polgári vagy közigazgatási eljárási törvénykönyvében deklarálja egyes estekben külön fejezetben nevesítve (például az Olasz büntetõeljárási törvénykönyv) a bizonyítás szabályait. A common law országokban elsõsorban Angliában és Kanadában ezzel szemben a joggyakorlat alakítja (közvetetten szabályozza) a bizonyítási jog fejlõdését, míg az a törvényekben csak nagyon ritkán fordul elõ az arra való utalás. 6 A bizonyítás fejlõdése a kontinentális jogrendszerekben A magyar államigazgatási eljárásjog fejlõdése kapcsán a legjelentõsebb fejlõdési kiindulópontot az osztrák és a német eljárásjog szolgáltatta. Ausztriában az 1925-ben született közigazgatási eljárási törvény átfogta az egész eljárás folyamatát, például szolgálva számos késõbbi (jugoszláv, cseh, lengyel), nem utolsó sorban pedig a magyar államigazgatási törvénynek. A törvény rögzíti a késõbbiekben nevesített spanyol vagy német törvényhez hasonlóan a szabad bizonyítás elveit, amikor kimondja, hogy az eljáró hatóságnak a nyomozati eljárás eredményeinek gondos mérlegelése alapján szabad meggyõzõdése alapján kell megítélnie azt, hogy a tényt bizonyítottnak kell-e tekinteni vagy sem. Bizonyítékként minden olyan dolog figyelembe vehetõ az eljárás során, amely lényegi tényállás megállapítására alkalmas és az adott eset adottságainak megfelelõen célravezetõ. Németországban az igazságszolgáltatás közigazgatástól való elválasztását az 1849-es frankfurti alkotmányban mondták ki. A többször módosított német államigazgatási eljárási törvény (Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG) 26. -a deklarálja a szabad bizonyítás alapvetõ szabályait, amikor kimondja, hogy a hatóság igénybe veheti azokat a bizonyítási eszközöket, amelyeket a tényállás gondos megállapításához szükségesnek tart. A bizonyítási eszközként az alábbiakat nevesíti a törvény: 1. mindenféle módon tudakolózhat (Auskünfte), 2. érintetteket (Beteiligte), tanúkat, szakértõket hallgathat meg; ezek írásbeli nyilatkozatait szerezheti be, 3. okmányokat (Urkunde), iratokat (Akten) vonhat be, 4. szemlét (Augenschein) tart. A spanyol közigazgatási eljárás speciálisnak tekinthetõ, hiszen az Az osztrák törvény úttörõ volt Európában, melynek legjelentõsebb példája, hogy Csehszlovákia, Jugoszlávia, valamint Lengyelország szinte teljes egészében átvette a törvény rendelkezéseit. 6 Az elmondottak ellenére rendkívül jelentõs azonban Angliában a Police and Criminal Evidence Act (1984), vagy az Egyesül Államokban ben elfogadott Federal rules of evidence. 10 X. évfolyam 2 3. szám
12 ben napvilágot látott törvény nem kifejezetten eljárási jogszabálynak tekinthetõ, de a törvény külön fejezetet szentel a bizonyításnak, a bizonyítási eszközök és a bizonyítási szakasz cím alatt. A szabad bizonyítás elvei annak ellenére, hogy a középkorban Spanyolország az inkvizíció melegágyaként funkcionált alapján a törvény deklarálja, hogy az eljárás eldöntése szempontjából releváns tények bármilyen, jogilag megengedett bizonyítási eszközzel alátámaszthatók, 7 továbbá az eljárás lefolytatója az ügyfelek által indítványozott bizonyítékokat indokolt határozattal elvetheti, ha azok nyilvánvalóan elfogadhatatlanok vagy szükségtelenek. 8 A holland Általános közigazgatási jogi törvény részletesen taglalja az ügyfél meghallgatására vonatkozó 9 szabályokat, valamint a közvetett bizonyítás 10 lehetõségét. Az 598/1982.sz. finn Közigazgatási eljárási törvény intézményeit tekintve hasonló felépítésû, mint a magyar kódex. Azt azonban leszögezhetjük, hogy külön nevesítve a finn eljárási törvény sem egységesen kezeli a bizonyítás intézményeit, még kevésbé a bizonyítási eljárás szabályait. A tényállás tisztázása és az annak kapcsán felmerülõ bizonyítás fogalmi körülírásával a 17. -ban találkozhatunk, a vizsgálati kötelezettség címszó alatt, ahol a törvény deklarálja, hogy a közigazgatási szervnek meg kell állapítania a tényállást, illetve, hogy az ügyfél, ha az szükséges, bizonyítékoz szolgáltat kérelmének támogatására, de a közigazgatási szervnek be kell szereznie minden más bizonyítékot is. Az 1968-as svájci közigazgatási eljárási törvény az eddig említettekhez képest abszolút eltérõnek tekinthetõ: egyrészt a polgári eljárásjogi törvény rendelkezései érvényesülnek a közigazgatási eljárásban is, például a szabad bizonyítás deklarálása során. Másrészrõl a kantonális berendezkedésnek köszönhetõen létezik egy szövetségi közigazgatási eljárási törvény, amely az általános szabályokat tartalmazza, illetve minden kanton egy saját közigazgatási eljárási törvényt alkot, amely értelemszerûen nem lehet ellentétes a szövetségi törvénnyel, de a helyi viszonyoknak megfelelõen attól eltérhet. A bizonyítás szabadságát az is alátámasztja, hogy a törvény a bizonyítékokat exemplifikatív jelleggel sorolja fel. A bizonyítási eszközök kapcsán a svájci kódex sem tartalmaz semmilyen különleges eszközt, amikor nevesíti az iratokra, a tanúkra, a szakértõkre, a felek meghallgatására, valamint a szakértõkre vonatkozó rendelkezéseket. A bizonyítás fejlõdése az angolszász (common law) államokban Angliában a XIX. század kezdetén a közigazgatás feladatait a megyei szinten eljáró békebírák látták el, tradicionális igazságszolgáltatási eljárásban, amelyek során döntéseikért személyes felelõsséggel tartoztak, melyet a királyi bíróságok elõtt lehetett érvényesíteni elsõsorban ún. prerogatív writ-ek a közigazgatásnak címzett bírói utasítások révén. A közigazgatás proliferációjának eredményeként Angliában a XX. sz. elején már hatalmas közigazgatási gépezet mûködött: a miniszteri felelõsség alapján a parlament gyakran hozott létre olyan bizottságokat, amelyek adott közigazgatási ágazat adott jogvitákkal kapcsolatos kérdéseinek vizsgálatára voltak hivatottak. Az ilyen bizottságok mintájára jöttek létre a közigazgatási döntõbizottságok (administrative tribunals), amelyek a közigazgatási jogvédelem speciális eszközeként rendkívüli jogorvoslati fórumot képeztek. Eljárásuk során a klasszikus eljárás modell Bizonyítás a közigazgatási jogban alkalmazásával, igazságszolgáltatásszerûen jártak el, vagyis a felek kontradiktórius szerû meghallgatása alapján a jogvitában pártatlan pozícióban való döntésre törekedtek. Az angol jogrendszert átvevõ Egyesült Államokban az angolnak megfelelõ módon értelmezték és alkalmazták a közigazgatási eljárás fogalmát, melynek megfelelõen itt is kialakultak a klasszikus közigazgatási szervezetek mellett olyan közigazgatási szervek, amelyek jogvitás ügyekben hoztak döntéseket adott közigazgatási feladatokat illetõen. A hatályos amerikai eljárás tekintetében nem tudjuk a bizonyítás legalapvetõbb szabályait kiemelni, hiszen az Egyesült Államokban nincs egy egységes közigazgatási törvény, amely a lehetõségek szerint mindenre kiterjedõen szabályozza a közigazgatási eljárás valamennyi elemét, hiszen a Fedreal Rules of Evidence csak az eljárás alapelveit szabályozza. A bizonyítás szempontjából azonban számos téma kapcsán iránymutatásul szolgál ez a jogszabály, tekintettel arra, hogy nevesíti például a bizonyítási eszközökkel lefolytatható eljárások irányelveit, az ahhoz kapcsolódó bizonyító erõ általános kérdéseit és nem utolsó sorban az indirekt (Hearsay) bizonyítás elveit. IV. Új jogintézmények a Ket. bizonyítási rendszerében kitekintéssel az Et-re és az Áe-re Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló évi IV. törvény (Et.) évi I. törvénnyel megreformált változata (Áe.) fél évszázados múltra visszatekintõ, a jogtudomány és a jogalkalmazás csiszolta, edzette normaanyaga csak részben szorult átdolgozásra, így az új törvény megalkotását nem a 7 30/1992. sz. törvény a közigazgatási szervezetek és az általános közigazgatási eljárás jogi szabályozásáról. 80. cikk /1992. sz. törvény a közigazgatási szervezetek és az általános közigazgatási eljárás jogi szabályozásáról. 80. cikk 3. 9 A kifogásokkal kapcsolatban deklarálja például a törvény, hogy az ügyfeleket nem kell meghallgatni, ha: (a) a kifogás nyilvánvalóan elfogadhatatlan, (b) a kifogás nyilvánvalóan alaptalan, (c) az ügyfelek úgy nyilatkoztak, hogy nem kívánnak élni a meghallgatáshoz való jogukkal, vagy (d) a kifogást teljes mértékben teljesítik, és annak eredményeként más érdekelt felek érdekei nem sérülnek A közigazgatási szerv, legalább egy héttel a meghallgatást megelõzõen az ügyfelek általi megvizsgálás céljából letétbe helyezi a kifogásról szóló értesítést és az azzal öszszefüggõ iratokat. 10 Amennyiben a meghallgatást nem a közigazgatási szerv maga, elnöke vagy egy tagja vezeti le részben vagy egészben, a meghallgatást: (a) olyan személynek kell levezetnie, aki nem vett részt a vitatott határozat elõkészítésében, vagy (b) két vagy több olyan személy, akik többsége, beleértve a meghallgatást levezetõ személyt, nem vett részt a vitatott határozat elõkészítésében évi 2 3. szám 11
13 Boros Anita minden áron való változtatás szándéka, hanem a megõrizve meghaladás elve hatja át. 11 Az Et. hatályba lépése elõtt a jogszabályok csupán egyes, többnyire különös államigazgatási kérdéseket rendeztek, az eljárási szabályok gyakran különbözõ elvi alapokon nyugodtak, 12 az államigazgatási szervek eljárása többnyire szabályozatlan, kötetlen, inkább szokásokon, semmint normatív szabályozáson alapultak. Az Et. átfogó felülvizsgálatára 1981-ben került sor. A felülvizsgálat kapcsán kiemelést érdemel, hogy az nem szorítkozott pusztán az Et.-re, hanem kiterjedt az egész közigazgatási eljárásjogra. 13 Az Áe.-t ugyancsak többször módosították, átfogó felülvizsgálatára azonban két évtizede nem került sor. Az Áe. III. fejezete számos jól bevált rendelkezést tartalmazott, mégis egyes kérdésekben kiegészítésre, illetõleg továbbfejlesztésre szorult. Ezeknek a hiányosságoknak a pótlására lett hivatott a évi CXL. tv. (Ket.). A Ket. egy elveiben megújult, ügyfélbarát szemléletû, szolgáltató közigazgatás megvalósítását tûzte ki célul. Ennek érdekében a hatóság döntéshozatali folyamatát megelõzõ eljárás, a bizonyítás rendszerének az átdolgozására is sor került az új törvényben. A továbbiakban a Ket. Áe-tõl eltérõ új, bizonyításra vonatkozó szabályai kerülnek ismertetésre, vagyis az általános, alapjaiban változatlan bizonyítási intézmények bemutatásától jelen tanulmányban eltekintünk. A Ket-hez íródott kommentárok többsége az objektív igazság felderítésének alapelvét véli felfedezni az új törvényben. Véleményünk szerint ez az alapelv a szocialista perjog hozadéka, így némiképp idejétmúlt az új közigazgatási eljárási törvényben felemlegetni. Ehelyett egyértelmûen a szabad bizonyítás alapelvének megjelenésérõl beszélhetünk. Az említett alapelv érvényesülésének garanciáit a Ket. elsõsorban az elsõfokú eljárás szabályainak megállapításakor biztosítja. A közigazgatási jogban érvényesülõ bizonyítási teher kérdése nem, vagy csak nehezen hasonlítható a büntetõ, illetve a polgári jogban érvényesülõ bizonyítási teher kérdéséhez, tekintettel arra, hogy ez utóbbi két eljárásjog egy-egy biztos lábakon álló anyagi jogi háttérrel, nem utolsó sorban pontosan körülhatárolt felelõsségi rendszerrel és ehhez igazodó, a bizonyítási teherre vonatkozó kifinomult szabályrendszerrel rendelkezik. Ezzel ellentétben a közigazgatási jog területén nem beszélhetünk egységes felelõsségi rendszerrõl, így a bizonyítási teher ügyfélre vagy hatóságra való hárulása sem egyértelmû kérdés. Az Et. eredeti szövege szerint: Az államigazgatási szerv a határozathozatal elõtt a tényállást hivatalból köteles tisztázni. A bizonyítási teher ekként való deklarálása az Et es módosítását követõen is megmaradt. A Ket. szerint a döntéshozatalhoz szükséges tényállást a hatóság köteles tisztázni. Ez a kötelezettség a hatóságot terheli függetlenül attól, hogy az eljárás hivatalból vagy kérelemre indult meg. A kérelemre megindult eljárások esetében a törvény által az ügyfél számára elõírt kötelezettségeket úgy kell értelmezni, hogy ilyen esetekben az ügyfélnek együttmûködési kötelezettsége van, amely során a saját érdekében megindított eljárásban a tényállás tisztázása során a hatósággal együtt kell mûködnie. Erõteljesebb és lényegesen bonyolultabb a bizonyítási teher kérdése a hivatalból indult eljárások esetében, vagyis akkor, amikor a hatóságnak a tényállás tisztázása ex offtio kötelezettsége, ha az eljárás hivatalból indult. Ez esetben a bizonyítási teher az eljárás valamennyi mozzanatában a hatóság kötelessége. A törvény új rendelkezése szerint a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban törvény vagy kormányrendelet elõírása együttmûködésre kötelezheti az azonos hatáskörû, a hatásterületen illetékességgel rendelkezõ hatóságokat a tényállás tisztázásában. Ennek az új rendelkezésnek az a rendeltetése, hogy a sokügyfeles eljárásokban könnyebben lefolytatható legyen a bizonyítási eljárás. A törvény szerint a hatóság által hivatalosan ismert és köztudomású tényeket nem kell bizonyítani. Ezt a rendelkezést már az Et. is ismerte, ám ezeknek a kategóriáknak az értelmezése a utóbbi idõben számottevõen átalakult. Az Et. kommentárja értelmében ugyanis azokat a tényeket tekinthetjük köztudomásúnak, amelyekrõl a szerv vezetõjének vagy dolgozóinak, illetve a lakosságnak tudomása van, míg hivatalosan ismertek az olyan tények, amelyekrõl az eljáró szerv vezetõjének vagy ügyintézõjének hivatali beosztásánál fogva tudomása van. 14 A hatóság elõtt azok a tények ismertek hivatalosan, amelyekrõl a hatóságnak a nyilvántartások vagy egyéb hivatalos iratokból tudomása van. Ezzel szemben köztudomású az a tény, amelyet a közvélemény szélesebb körében ismert (pl. az évszakok, a napszakok, a naptári adatok). A már említett szabad bizonyítás eléhez visszatérve ki kell hangsúlyoznunk, hogy egy intézmény szabadságáról nem lehet maradéktalanul beszélni, amennyiben az bármilyen módon korlátozható. Ennek a nézetnek az elfogadása mellett a közigazgatási hatósági eljárásban jogszabállyal korlátozható szabad bizonyítási rendszer érvényesül. A törvény új rendelkezése, hogy a hatóság az objektív valóság felderítése szempontjából fontos tárgyi bizonyítékot és a bizonyítékként felhasználható iratot jegyzõkönyv felvétele mellett végzéssel lefoglalja. Ennek a rendelkezésnek az az elsõdleges célja, hogy az eljárás során felmerült bizonyítékok a késõbbiekben is a hatóság rendelkezésére álljanak, kizárva azok megsemmisítésé /2003. (I. 30.) Korm. határozat A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról. 2. sz. melléklet 12 Toldi Ferec Pákay Barnabás: Az államigazgatási eljárás általános szabályai. KJK, Budapest, 1959., 3. p /2003. (I. 30.) Korm. határozat a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról. 3. sz. melléklet 14 Toldi Pákay: Az államigazgatási eljárás általános szabályai. KJK, Budapest, 1956., 109. p. 12 X. évfolyam 2 3. szám
14 nek vagy meghamisításának lehetõségét. Az ügyfél nyilatkozata Az Et. eredeti szövege is ügyféli jogként deklarálta a nyilatkozattétel jogát. Az Et-hez, majd az Ae-hez hasonlóan a Ket. is rendelkezik az ügyfél nyilatkozattételi jogáról: az ügyfél alanyi jogaként értelmezhetõ jog az ügyfelet az eljárás során mindvégig megilleti és arról az ügyfél bármikor lemondhat, azt mind írásban (papír alapú és elektronikus úton), mind szóban gyakorolhatja. Az ügyfél nyilatkozatának szabályai alapjaiban nem változtak, hiszen a Ket a szinte szó szerint megegyezik az Áe ával. A hatósági döntések jellegébõl adódóan azonban a Ket. szerint, amennyiben az ügyfél nem nyilatkozik és az eljárás t meg kell szüntetni, a megszüntetés elrendelése végzéssel történik. 15 A leírtakon túl a Ket. teljesen új rendelkezéseket tartalmaz az ügyfél nyilatkozattételre illetve adatszolgáltatásra való kötelezése vonatkozásában. Az új rendelkezések szerint, abban az esetben, amennyiben a tényállás tisztázása azt szükségessé teszi, a hatóság az ügyfelet a kérelmére indult eljárásban nyilatkozattételre hívhatja fel, melyben közli a nyilatkozattétel elmaradásának következményeit, továbbá törvény vagy kormányrendelet azt is kötelezõvé teheti, hogy az ügyfél a hivatalból folytatott eljárásban a hatóság erre irányuló felhívására közölje az érdemi döntéshez szükséges adatokat. A személyes adatok vonatkozásában azonban az ügyfél nyilatkozattételre, illetve adatszolgáltatásra való kötelezése csak törvényi felhatalmazás alapján lehetséges. Szintén a Ket. új rendelkezése, hogy a jogszabályon alapuló adatszolgáltatást az államtitok és a szolgálati titok kivételével nem lehet megtagadni a törvény által védett egyéb titokra való hivatkozással, kivéve abban az esetben, amennyiben sz ügyfél nem kapott felmentést az államtitoknak vagy szolgálati titoknak minõsített adatra vonatkozó titoktartási kötelezettség alól, illetve ha a nyilatkozatával saját magát vagy hozzátartozóját bûncselekmény elkövetésével vádolná. Irat A törvényalkotó az iratokra vonatkozó szabályok megalkotása során a továbbiakban is abból indul ki, hogy az egyszerû eljárásokban a bizonyítási eljárás többnyire iratok alapján történik. A törvény új, az iratokra vonatkozó bizonyítási szabályai közül külön kiemelést érdemel, hogy a Ket. az Áe-hez képest szélesítette az irat fogalma alá tartozó adathordozók körét; külön is említi a fényképet, a film- és hangfelvételt, az optikai lemezt, a mágnesszalagot, a mágneses adathordozót, az elektronikus dokumentumot. A törvény lehetõvé teszi azt is, hogy az aránytalan nehézségekkel beszerezhetõ irat helyett az ügyfél a bizonyítani kívánt tényrõl nyilatkozatot tenhet. Az ügyfélnek erre akkor van lehetõsége, amennyiben jogszabály eltérõ rendelkezést nem tartalmaz. Ebben az esetben a hatóság mérlegeli, hogy az iratpótló nyilatkozatnak milyen a bizonyító ereje és fennállnak-e a feltételek az irat nyilatkozattal történõ pótlására, hiszen az ügyféli nyilatkozat csak a folyamatban lévõ, éppen érintett eljáráshoz kapcsolódóan és nem általában pótolja a hiányzó iratot. A törvény új szabályokat állapít meg a külföldön kiállított közokirat, illetõleg a külföldi hatóság által kiállított vagy hitelesített irat bizonyító erejére vonatkozólag is. Ennek megfelelõen az ilyen irat hacsak az adott ügyre vonatkozó jogszabályból, nemzetközi szerzõdésbõl, viszonossági gyakorlatból más nem következik a magyar törvény szerint bizonyító erõvel akkor rendelkezik, ha azt a kiállítás helye szerinti államban mûködõ magyar külképviseleti hatóság diplomáciai felülhitelesítéssel látta el. Tanú és hatósági tanú Tanúra vonatkozó törvényi szabályok a lényegüket tekintve nem változtak, hiszen a jogintézmény rendeltetése sem változott. A Ket. új szabályai inkább az Áe-ben rögzítésre nem került, de az eljárásra vonatkozó szakirodalomban már régóta ismert jogintézményeket nevesítenek. Ennek megfelelõen a törvény leszögezi, hogy a tanúként megidézett személy kötelessége, hogy meghallgatása végett a hatóság elõtt megjelenjen és tanúvallomást tegyen. A törvény új rendelkezése a ún. védett tanú jogintézményének bevezetése. A védett tanúra vonatkozó szabályokat a büntetõeljárási jog már régóta ismeri: a tanúvédelem célja, hogy az ügyfél ne tudja beazonosítani a védett tanút, vagyis annak kiléte mindvégig ismeretlen maradjon. A törvény értelmében a tanú indokolt kérelme alapján a hatóság vezetõje elrendelheti a tanú személyazonosító adatainak zártan való kezelését, ha a tanú valószínûsíti, hogy õt tanúvallomása miatt súlyosan hátrányos következmény érheti. Ilyen körülmény lehet például, ha valószínûsíti, hogy vallomása esetén elveszíti a munkahelyét, vagy õt, esetleg családját fizikai bántalmazással fenyegették, vagy annak végrehajtását helyezték kilátásba. A Ket. önálló rendelkezéseket tartalmaz a hatósági tanúra, aki a hatósági cselekmények alkalmával történt cselekményeket és tényeket tanúsítja, elsõsorban azért, hogy a késõbbiek folyamán az egyoldalúnak tûnõ hatósági cselekmények (pl. feljegyzések) valóságát nyomatékosan bizonyítsa. A szemle Bizonyítás a közigazgatási jogban A Ket. szerint a hatóság a tényállás tisztázására szemlét tarthat, vagy jogszabály a szemle megtartását kötelezõvé teheti. A Ket. szemlére vonatkozó szabályai kapcsán kiemeljük, hogy az új törvényben az eddigi gyakorlaton túl néhány garanciális szabály dekla- 15 A Ket. hatályba lépése elõtt számos esetben kérdéses volt a döntések érdemi, avagy eljárási jellegének megállapítása, tekintettel pl. arra, hogy csak az érdemi döntések esetében lehetett azok bírósági felülvizsgálatát kérni. A Ket. hatályba lépése és az eljárási döntések végzés, az érdemi döntések határozat formájában történõ meghozatala feloldotta az említett problémát évi 2 3. szám 13
15 Boros Anita rálására is sor került. Ilyen új rendelkezés vonatkozik arra az esetre, amikor magánlakásban kerül sor szemle lefolytatására, vagy a lakás használójának kérelme alapján vagy életveszély vagy súlyos kár elhárítása érdekében annak akarata ellenére. A törvény elõírása szerint szemletárgynak minõsülhet az ügy tárgyával összefüggõ irat is, mint például az üzleti könyv, szerzõdés, elektronikus dokumentumok, vagy bármilyen más eljárással, rögzített adatot tartalmazó adathordozó, illetve a tisztázásához segítségégül szolgáló bármely dolog is, mint pl. a gépjármûvek vagy egyéb berendezések, felszerelések, illetve szemle alá vonható a Ket a által említett más tárgyi bizonyítékok is, amelyek birtoklását a törvény tiltja, vagy engedélyhez köti. A törvény elõírja, hogy amennyiben a hatóság az ott tartózkodó személy akarata ellenére kíván magánterületre behatolni, a hatóság a rendõrség közremûködését kérheti. Ehhez azonban az ügyész jóváhagyása szükséges, kivéve azt az esetet, amikor az elõzetes jóváhagyás beszerzése olyan mértékû késedelmet idézne elõ, amely veszélyeztetné a bizonyítási eljárás eredményességét, a szemle az ügyészi jóváhagyás nélkül is megtartható. Nyilván az ilyen helyszíni szemlérõl készült jegyzõkönyvet is köteles a hatóság három napon belül az ügyésznek megküldeni. Ha a szemletárgy birtokosa a szemletárgyat a hatóság szabályszerû felszólítására nem mutatja be, vagy annak a helyszíni szemle alá vonását jogellenesen meghiúsítja, a hatóság a szemletárgyat szükség esetén a rendõrség közremûködésével lefoglalhatja és hivatali helyiségébe vagy a hatóság által megjelölt helyre szállíthatja. Ebben az esetben is csak jegyzõkönyv felvétele mellett történhet a szemletárgy lefoglalása. A törvény garanciális szabálya, hogy a lefoglalt szemletárgyat soron kívül kell megvizsgálni és annak átvizsgálása után legkésõbb nyolc napon belül vissza kell adni annak, akitõl azt lefoglalták. Fontos új szabálya a törvénynek, hogy a lefoglalás lehetõségét korlátozza, hogy személyes adatokat tartalmazó nyilvántartás vagy adatbázis csak akkor foglalható le, ha azt az adott eljárásban a törvény lehetõvé teszi. Szakértõ A közigazgatási hatósági ügyek jelentõs részének eldöntéséhez különleges szakértelemre van szükség. A Ket. a szakértõ igénybevételének két esetét ismeri: amennyiben valamilyen jelentõs tény, vagy körülmény meghatározására van szükség az alkalmazandó jogkérdésben való állásfoglalás kérdéses. A hatóság köteles szakértõt bevonni az eljárásba, amennyiben ezt jogszabály elõírja. A megfelelõ szakértõ kiválasztásának szabályairól a Ket. külön is rendelkezik: szakértõként elsõsorban az ügy kapcsán jogszabályban meghatározott szervet kell megkeresni. Amennyiben jogszabály ilyen rendelkezést nem tartalmaz, más szervet vagy szakértõi testületet, intézményt vagy személyt, indokolt esetben igazságügyi szakértõt vagy testületet kell a szakértõi vélemény beszerzése végett megkeresni. Ha ezekkel a módszerekkel nem, vagy csak aránytalanul nagy idõ- és költségráfordítással lehetne szakértõt biztosítani, a hatóság indokolt estben szakértõként a megfelelõ szakértelemmel rendelkezõ magánszemélyt (pl. mérnököt) is kirendelhet. A fenti szabályokon túl a szakértõ személyére az ügyfél is tehet javaslatot (ellenszakértõ), melyet azonban a hatóság nem köteles elfogadni. Törvény vagy kormányrendelet kimondhatja továbbá, hogy a hatóság a jogszabályban meghatározott esetben csak valamely meghatározott tudományos vagy szakmai testületet vegyen igénybe szakértõként melynek ennek véleményéhez kötve van. Véleményünk szerint a Ket-nek ez a rendelkezése eljárás-technikai és dogmatikai szempontból is problematikus, hiszen jogorvoslati eljárásban ugyanez a szakértõi testület jár el, csak esetleg más személyi összetételben, mint az elsõfokú döntés meghozatala alkalmával, így gyakorlatilag inkább quasi szakhatóságként funkcionálnak, semmint pártatlan szakértõként. Ezt a nézetet támasztja alá az is, hogy az ilyen testület a kirendelést nem is utasíthatja vissza, mivel nincs másik ugyanilyen jogállású szakértõi fórum. A szakértõ kirendelésével kapcsolatban a Ket. azt is leszögezi, hogy a szakértõ mikor utasíthatja vissza a véleményadást. A szakértõi vélemény elkészítése tekintetében a törvény arra is lehetõséget ad, hogy a szakértõ a véleményének elkészítésére, a kirendelõ végzés kézhezvételétõl számított öt napon belül, az ok megjelölésével kérje a rendelkezésére álló határidõ meghosszabbítását. Abban az esetben, ha valamilyen késõbb felmerülõ tényezõ késleltetné a határidõ betartását, annak felmerülését követõ öt napon belül, az akadály közlésével egyetemben kérhet határidõ hoszszabbítást. A szakértõ eljárási bírsággal sújtható, ha a szakvélemény elkészítését vállalta és azt határidõre nem teljesítette és nem kérte a határidõ meghosszabbítását vagy akadályoztatását nem jelentette be. Tolmács A Ket. 9. -a értelmében a Magyar Köztársaságban a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Ez azonban nem akadálya a külképviseletek és a Külügyminisztérium eljárása, valamint a külföldi vagy nemzetközi szervekkel való érintkezés során más nyelv használatának. A kisebbségi települési önkormányzat képviselõ-testülete a rendeletében, valamint az országos kisebbségi önkormányzat testülete meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárás magyar nyelv melletti hivatalos nyelvét. A kisebbségi szervezet, valamint az a természetes személy, aki a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a közigazgatási hatóságnál mind szóban, mind írásban használhatja az adott kisebbség nyelvét. Amennyiben az ügyfél, a tanú vagy a szakértõ által használt idegen nyelvet az ügyintézõ nem beszéli, meghallgatásukhoz tolmácsot kell alkalmazni, továbbá akkor is, hogy az ügyfél és az ügyintézõ beszéli ugyan az idegen nyelvet, de az ellen- 14 X. évfolyam 2 3. szám
16 érdekû ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevõje (szemletárgy birtokosa) nem. Tolmács közremûködésére akkor is szükség van, ha az eljárásban siket, néma vagy siketnéma személy vesz részt, kivéve, ha az írásbeli érintkezés különösebb nehézség vagy jelentõsebb idõveszteség nélkül lehetséges. Külön szabályokat tartalmaz a törvény a hatósági ellenõrzés során alkalmazandó tolmácsra is, amikor leszögezi, hogy a hatóság a tényállás tisztázásához, ha az más módon nem lehetséges, a hatósági ellenõrzés során az ellenõrzés helyszínén tartózkodó, idegen nyelvet beszélõ személyt tolmácsként veheti igénybe. Az eljárás akadályozásának következményei A Ket. az Áe-tõl eltérõen nem az egyes bizonyítékok, illetve az Áe. megfogalmazásában bizonyítási eszközök szabályozása során állapítja meg az eljárás akadályozásának szankcióit, hanem önálló cím alatt, egységesen, valamennyi, a bizonyítási eljárásban résztvevõ számára. A törvény szerint meghatározott esetekben az eljárási kötelezettség megszegése e járási bírság kiszabását vonja maga után: az eljárási bírság összegének felsõ határa az Áe.-ben mindössze ezer, illetve az ügyfél nyilatkozattétele esetén felmerült rosszhiszemûsége esetén ötezer forint volt. Ezek az összegek azonban mértéküknél fogva nem rendelkeztek különösebb ösztönzõ vagy visszatartó erõvel, ezért a törvény az eljárás akadályozásának következményeit, ezen belül konkrétan az eljárási bírság összegét megemelte. Az eljárási bírság legkisebb öszszege ötezer forint, míg felsõ határa magánszemély esetén ötszázezer forint, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezõ szervezet esetén egy millió forint lehet. A törvény megállapítja azokat a szempontokat, amelyeket a hatóságnak az eljárási bírság kiszabása során figyelembe kell vennie, így a hatóságnak mérlegelnie kell, hogy az eljárás akadályozása milyen súlyú volt, ebben a kötelezettség megszegése milyen mértékben róható fel az érintett terhére. Mérlegelnie kell a mulasztó, kötelességszegõ személy vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait. Emellett az eljárási bírság nem veszélyeztetheti az érintett személy létfenntartását. Azt is figyelembe kell venni, hogy ugyanabban az eljárásban korábban hány alkalommal kellett a hatóságnak bírságolnia, az egyes bírságolási összegek milyen nagyságúak voltak és az említett tényezõk ismeretében kell megállapítani a bírság megfelelõ mértékét. A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel Az ügyfél adatszolgáltatás illetve a nyilatkozattételre történõ felhívása során az Áe-szerint a hatóság saját diszkrecionális jogköre volt annak eldöntése, hogy egyáltalán felhívja az ügyfelet nyilatkozattételre, adatszolgáltatásra, vagy sem. Ebbõl pedig az következik, hogy a hatóságnak lehetõsége volt az ügyfél jogát vagy jogos érdekét súlyosan sértõ döntések meghozatalára (pl. engedélyezési eljárások folyamán) úgy, hogy az ügyfélnek nem is ad lehetõséget érdemi ellenbizonyítékok elõterjesztésére. 16 A Ket. említett, új jogintézményének a bevezetése is azt is szolgálja, hogy az ügyfél legkésõbb ekkor érvényesíthesse eljárási jogosultságait, nem utolsó sorban pedig ezáltal befolyásolhatja a bizonyítási eljárás alapján levont következtetéseket, majd az azok alapján meghozott döntés alakulását. *** Kompilatioként az alábbiakban öszszegeznénk a közigazgatási eljárásjogban érvényesülõ bizonyítást: a bizonyítás fogalma régóta foglalkoztatja a tudomány képviselõit, így rengeteg mûvet találhatunk a büntetõ és a polgári eljárás bizonyítását érintõen. Ezzel szemben a közigazgatásban érvényesülõ bizonyítási eljárás jellegzetességeinek elemzésére mindeddig nem, vagy csak érintõlegesen, egy másik jogterület vizsgálata kapcsán került sor. Bizonyítás a közigazgatási jogban Ez elsõsorban azzal magyarázható, hogy maga a közigazgatás-tudomány azon belül pedig a közigazgatási eljárásjog nagyon fiatal a jogtudományok körében (a klasszikus jogterületekhez képest). A már létezõ eljárási jogok egyes elemeit átvevõ közigazgatási eljárás egy sajátos, az eddigiektõl eltérõ jogviszonyra épülõ intézményrendszert honosított meg mind a hazai, mind a nemzetközi jogban. A hazai jogi szabályozás alapját alapvetõen az osztrák közigazgatási eljárási törvény, illetve a hazai polgári és büntetõ perrendtartás rendelkezéseinek átvétele jelentette. Az államigazgatási bizonyítás a jogviszony egyszerûbb voltából adódóan szabadabb, kötetlenebb, kevésbé irányított, mint a büntetõ, vagy a polgári eljárásban, hiszen a tényállás felderítése az államigazgatásban többnyire okiratok alapján történik és csak kivételesen, bonyolultabb, vagy speciális tárgyú ügyek esetében kerül sor egyéb bizonyítási eszközök felhasználására. Értelemszerûen az eljárás, így azon keresztül a bizonyítás célja is más az államigazgatásban, bár az igazság kiderítése itt is általános szempont, ám az ügyek nagy többségében valamilyen jogosultság megállapításáról van szó, így évekig tartó, fáradtságos és bonyolult bizonyítási eljárás lefolytatására nincs szükség, sõt maguk a bizonyítási eszközök is kézzelfoghatóbbak, többnyire egyszerûen elemezhetõk. Felhasznált irodalom Ádám György: Bizonyítás a polgári peres eljárásban. Jogtudományi Közlöny, 1999/10: o. Merke, Adolf: Allgemeines Verwaltungsrecht. Verlag von Julius Springer. Wien und Berlin , 32. o. Bónis György Degré Alajos Varga Endre: A magyar bírósági szervezet és perjog története. Zalaegerszeg, o. Dedes, Christos: Beweisverfahren und Beweisrecht. (Schriften zum Strafrecht). Berlin, 1992., 80. o. 16 Vö.: Ficzere Lajos-Szalai Éva: Gondolatok az államigazgatási eljárási kódex felülvizsgálatának kapcsán. In.: Magyar Közigazgatás. 1998/7: p évi 2 3. szám 15
17 Csink Lóránt Fonyó Gyula: Az államigazgatási eljárás általános szabályai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1974., 404. o. Fonyó Gyula: Az államigazgatási eljárás, Kézirat, Budapest, 1982., 46. o. Gellhorn Levin: Administrative Law and Process, West , 70o. Kilényi Géza Vida István Zsuffa István: Az államigazgatási eljárási törvény magyarázata. Budapest, 1986., 45. o. Kilényi Géza: A közigazgatási eljárásjog átfogó tudományos elemzése. In.: Magyar Közigazgatás. Budapest, 2000/3: o. Kilényi Géza: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciója. In.: Magyar Közigazgatás. Budapest, 2002/1: o. Közigazgatási eljárásjog: (szerk.: Lõrincz Lajos) HvG Orac, Budapest, 2005., 704. o. Lõrincz Lajos: Eljárási jog a közigazgatásban. UNIÓ. Budapest, 2001., 40. o. Móra Mihály: A bizonyítás fogalma, tárgya és a bizonyítékok mérlegelése a büntetõeljárásban. In.: Jogtudományi Közlöny. Budapest, 1960/125. o. Godard, Odile: Le regime de la preuve en matière d accidents du travil. Editions Sirey. Paris, 1973., 80. o. bíróság általi felülvizsgálata során. In.: Bírák Lapja. Budapest, 1193/3 4: o. Szamel Lajos: Az államigazgatási eljárás bizonyítási rendszere. In.: Állam és Igazgatás. Budapest, Zlinszky Imre: A bizonyítás elmélete a polgári peres eljárásban, tekintettel a jogfejlõdésre és a különbözõ törvényhozásokra. Budapest, 1875., 300. o. Csink Lóránt A köztársasági elnök felelõsségének szabályozása A jogállamiság követelménye, hogy cselekményeiért mindenki felelõsséggel tartozik az arra kijelölt állami szerveknek, sõt, a törvény elõtti egyenlõségbõl az is következik, hogy ez a felelõsség egyenlõ mértékû. Az alkotmányjog számára mégis általánosan elfogadott, hogy egyes közjogi tisztségek viselõi (országgyûlési képviselõk, alkotmánybírák, bírák, köztársasági elnök stb.) az általánostól eltérõ szabályok szerint tartoznak felelõsséggel. A legtöbb esetben ez a specialitás a mentelmi jogi szabályokban kereshetõ, amely a gyakorlatban szinte kivétel nélkül minden esetben azt jelenti, hogy egy meghatározott szervnek felhatalmazást kell adnia az eljárás megindítására. Ennek megfelelõen képviselõk ellen csak akkor indulhat büntetõ- és szabálysértési eljárás, ha a képviselõ mentelmi jogát az Országgyûlés, a törvényben 1 meghatározott rend szerint felfüggesztette. Alkotmánybírák esetében a mentelmi jog felfüggesztésére az Alkotmánybíróság teljes ülése, bírák esetében a köztársasági elnök jogosult. A köztársasági elnök felelõsségre vonásának szabályai a fentiektõl lényeges eltérést mutatnak. Az eltérés leginkább abban mutatkozik meg, hogy amíg minden más esetben a mentelmi jogi szabályok alapján csupán felhatalmazás szükséges az eljárás megindításához (és utána az a közönséges eljárási törvények alapján folyik), addig a köztársasági elnök esetében az egész eljárásra speciális szabályok vonatkoznak. Ebbõl kifolyólag az Alkotmány a köztársasági elnök esetében a mentelmi jog kifejezést nem is alkalmazza. Szintén általánosan elfogadott, hogy a köztársasági elnököt csak jogi felelõsség terheli, politikai nem. Ez a körülmény független attól, hogy az adott államban a köztársasági elnök része-e a végrehajtó hatalomnak, sõt, a kormányformától is; prezidenciális, félprezidenciális államokban, mint az Egyesült Államok vagy Franciaország, ugyanúgy nincs lehetõség arra, hogy a végrehajtó hatalom megbuktassa az államfõt, csakúgy, mint a parlamentáris berendezkedésû Németországban. Nagyon hasonló a magyar megoldás is a köztársasági elnök felelõssége tekintetében. Amint azt az Alkotmánybíróság megállapította, a köztársasági elnök személyének sérthetetlensége a köztársasági elnök alkotmányos jogállásának része, és a sérthetetlenség folytán a köztársasági elnök nem visel politikai felelõsséget az Országgyûléssel szemben. 2 Egyetértünk azonban Sári Jánossal, aki szerint közvetlenül a rendszerváltást követõen, a kilencvenes évek elején fellelhetõ volt nyomaiban a köztársasági elnök politikai felelõssége. Ennek legékesebb bizonyítéka, hogy június 24-ig a képviselõk nemcsak az ombudsmanoknak, a Számvevõszék elnökének, Magyar Nemzeti Bank elnökének, kormánytagoknak és legfõbb ügyésznek tehettek fel kérdéseket, hanem a köztársasági elnöknek is. 3 Bár nem tekinthetõ automatizmusnak, hogy akinek beszámolási kötelezettsége van a parlament felé, az politikai felelõsséggel is rendelkezik irányába, de tény, hogy a köztársasági elnök törvényhozó hatalomtól való függetlenségét erõsíti, hogy nem lehet neki kérdést feltenni. Jelen cikk elsõként a köztársasági elnök felelõsségére vonatkozó hatályos alkotmányi szabályokat kívánja bemutatni, felhívva a figyelmet az abból eredõ ellentmondásokra és vitatott kérdésekre, majd pedig az államfõi felelõsség európai megoldásait mutatja be. 1 Képviselõk jogállásáról szóló évi LV. tv. 2 48/1991. (IX. 26.) AB határozat 3 Sári János: A köztársasági elnök alkotmányjogi státusa. Magyar Közigazgatás 1990/ p. 16 X. évfolyam 2 3. szám
18 A köztársasági elnök felelõsségének szabályozása A köztársasági elnök jogi felelõssége a magyar Alkotmányban A köztársasági elnök jogi felelõsségével kapcsolatos szabályokat az Alkotmány a következõképp rögzíti: 31. (4) A köztársasági elnök a tisztségétõl megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsérti. 31/A. (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetõjogi védelmét külön törvény biztosítja. (2) A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértõ köztársasági elnökkel szemben az országgyûlési képviselõk egyötöde indítványozhatja a felelõsségre vonást. (3) A felelõsségre vonási eljárás megindításához az országgyûlési képviselõk kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (4) Az Országgyûlés határozatának meghozatalától kezdõdõen a felelõsségre vonási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. (5) A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. (6) Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a törvénysértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétõl megfoszthatja. (7)-(8) 32. (1) Ha a köztársasági elnök ellen a felelõsségre vonási eljárás a hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével öszszefüggésben elkövetett, büntetõjogilag üldözendõ cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság eljárásában a büntetõ eljárás alapvetõ rendelkezéseit is alkalmazni kell. A vádat az Országgyûlés által a saját tagjai közül választott vádbiztos képviseli. (2) A köztársasági elnök ellen egyéb cselekménye miatt büntetõeljárást csak megbízatásának megszûnése után lehet indítani. (3) Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök bûnösségét szándékos bûncselekmény elkövetésében megállapítja, az elnököt a tisztségétõl megfoszthatja, s egyidejûleg a Büntetõ Törvénykönyvben az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést és intézkedést alkalmazhatja. Az Alkotmány a köztársasági elnök felelõsségre vonásával kapcsolatban három jogintézményt említ, a tisztségtõl való megfosztást [31. (4) bek.], a felelõsségre vonási eljárást (31/A..) és a köztársasági elnök büntetõjogi felelõsségét (32. ). Álláspontunk szerint ezekben a szakaszokban két, egymástól jól elkülöníthetõ felelõsségi formula található, a közjogi felelõsség és a büntetõjogi felelõsség. A köztársasági elnök közjogi felelõssége Kiemelt állami tisztségek viselõi esetében általános, hogy meghatározott súlyos jogsértés elkövetése esetén elvesztik hivatalukat. A jogintézmény elnevezése nem egységes azonban az egyes tisztségek esetében; köztársasági elnök esetében megfosztásról, alkotmánybíráknál kizárásról, 4 a legfõbb ügyész esetében pedig hivatalvesztésrõl 5 beszélhetünk. A köztársasági elnök közjogi felelõsségének anyagi jogi szabályait tartalmazza a 31. (4) bek., amely alapján a tisztségtõl való megfosztásnak három konjunktív feltétele van: az, hogy a jogsértést a köztársasági elnök tisztsége gyakorlása során kövesse el; a jogsértés az Alkotmány vagy törvény megsértésében merüljön ki; a szándékosság. Az elsõ feltétel alapján a köztársasági elnök csak azokért a cselekményekért tartozik közjogi felelõsséggel, amelyeket nem mint magánember, hanem amiket köztársasági elnökként követ el. Ez a szabályozás elsõ ránézésre értelemszerû, hiszen a közjogi felelõsség a köztársasági elnöki minõséghez kapcsolódik, és csak ilyen esetekben lehet megfosztani. Nem általános azonban, hogy a közjogi felelõsség csak a hivatali minõségben elkövetett cselekményekre vonatkozik, elõfordul ugyanis, hogy a jogalkotó a megfosztási okokhoz hozzáteszi a méltatlanná válik terminológiát. Ésszerû, hogy a magas állami tisztség viselõje nem tanúsíthat olyan magatartást, amely morálisan inkonzisztens a betöltött tisztséggel, ilyen esetekben nem csupán a jogi tisztaság, hanem az erkölcsi feddhetetlenség is elvárható. A méltatlanná válást pedig mind hivatali, mind magánemberként elkövetett cselekmények eredményezhetik, a szankció azonban mindkét esetben közjogi: a megfosztás. A második feltétel alapján a köztársasági elnök csak alkotmányvagy törvénysértés esetén vonható felelõsségre, alacsonyabb szintû jogszabály megsértése esetén nem. Ebbõl (is) egyenesen következik, hogy a köztársasági elnökre kötelezettséget csak az Alkotmány vagy törvény ruházhat. A törvénysértés lehet speciális alanyú, azaz olyan törvénysértés, amelyet csak a köztársasági elnök követhet el (például elmulasztja kitûzni a választásokat), illetve olyan törvénysértés is, amelyet más is elkövethet (például vagyonnyilatkozattételi kötelezettségének nem tesz eleget). Látható tehát, hogy a közjogi felelõsség nem csupán a köztársasági elnöki feladatok hibás teljesítése miatt terheli a köztársasági elnököt, hanem minden olyan tevékenységért, amelyet tisztsége gyakorlása során követ el. Sári János hozzáteszi, hogy a felelõsségre vonást csak a nem ellenjegyzett aktusok vonhatják maguk után 6 mivel az ellenjegyzéssel az illetékes miniszter átvállalja a felelõsséget a köztársasági elnök aktusáért. Nem látjuk azonban akadályát a köztársasági elnök felelõsségre vonásának abban az esetben, ha a köztársasági elnök az ellenjegyzéshez kötött hatáskör gyakorlása során követ el törvénysértést abban az esetben sem, ha a határozatot ellenjegyezték. Példának okáért, ha a köztársasági elnök vesztegetés hatására ad állampolgárságot vagy egyéni kegyelmet, és azt a belügyminiszter illetve az igazságügyi miniszter ellenjegyzi, a köztársasági elnök felelõsségre vonható, és tisztségétõl megfosztható. Bár egyetértve Sári Jánossal ellenjegyzett határozat esetében általában nincs helye megfosztásnak, ez nem jelenti azt, hogy ne lenne helye 4 Az Alkotmánybíróságról szóló évi XXXII. tv. 15. (7) bek. 5 Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésrõl szóló évi LXXX. tv. 20. (8) bek. 6 Sári i.m évi 2 3. szám 17
19 Csink Lóránt felelõsségre vonási eljárásnak ellenjegyzéshez kötött hatáskör gyakorlása során. Az Alkotmánybíróság rámutat ugyanis arra, hogy alkotmányt sért a köztársasági elnök abban az esetben is, ha a kinevezésre nyitva álló határidõt elmulasztja. 7 Ilyen esetekre az alkotmánybírósági határozat ésszerû határidõt állapít meg a kinevezésre. Amennyiben tehát a köztársasági elnök a miniszteri (miniszterelnöki) elõterjesztés ellenére nem gyakorolja kinevezési jogát, alkotmány sért, és ez megalapozhatja vele szemben a felelõsségre vonási eljárás megindítását. A köztársasági elnök megfosztásának harmadik eleme a szándékosság. Mivel a szándékosság fogalmát az Alkotmány nem határozza meg, így a büntetõjogban használt szándékosság fogalma tûnik alkalmazhatónak. Eszerint szándékosan követi el a cselekményt az, aki elõre látja tette következményeit, és azok bekövetkeztét kívánja (dolus directus), valamint az is, aki elõre látja tette következményeit, és azok bekövetkeztébe belenyugszik (dolus eventualis). 8 Egyetértünk azonban Pap Gáborral, akinek meglátása szerint kínos helyzetet teremt az Alkotmány azáltal, hogy nem teszi lehetõvé a súlyosan gondatlan alkotmány- vagy törvénysértõ köztársasági elnök tisztségtõl való megfosztását. 9 A köztársasági elnök felelõsségre vonásának eljárási szabályai A köztársasági elnökkel szembeni felelõsségre vonási eljárás lefolytatásában az Országgyûlésnek és az Alkotmánybíróságnak van elsõdleges szerepe. Az Országgyûlés feladata az eljárás kezdeményezése, illetve megindítása, amely nagyban hasonlít a képviselõk mentelmi jogának felfüggesztésére. Mindkét esetben ugyanis az Országgyûlés csak arról dönt, hogy megindulhat-e az eljárás, anyagi jogi kérdésekrõl (a történeti tényállás megállapítása, szankció alkalmazása) nem. Az alkotmány szigorúbb feltételhez köti a köztársasági elnökkel szembeni eljárás megindítását, mint a képviselõk esetében, ugyanis az elõbbi esethez az összes képviselõ kétharmadának, utóbbi esetre csupán a határozatképes számban jelenlevõ képviselõk kétharmadának szavazata szükséges egységes azonban a szabályozás annyiban, hogy mindkét esetben széleskörû konszenzus szükséges az eljárás megindításához. Amennyiben a képviselõk kétharmada úgy szavazott, hogy a köztársasági elnökkel szemben eljárás indulhat, az elnök nem gyakorolhatja a tisztségébõl eredõ feladatokat. Ez a szabályozás logikusnak tûnik annak fényében, hogy a legfõbb közjogi méltóság ne láthasson el államfõi funkciókat mindaddig, amíg nem tisztázza magát a vádak alól. Meglepõ módon a képviselõk jogállásáról szóló törvény nem ír elõ hasonló megkötést a képviselõk esetében, akik abban az esetben is gyakorolhatják a mandátumukból eredõ jogokat, ha mentelmi jogukat az Országgyûlés felfüggesztette. Az ártatlanság vélelme ugyanis egyformán megilleti a képviselõket és a köztársasági elnököt egyiküket sem lehet bûnösnek tekinteni, amíg büntetõjogi felelõsségüket a bíróság jogerõs határozattal nem állapította meg. Nem látjuk tehát alkotmányos okát annak, hogy az Alkotmány eltérõ szabályozást ír elõ ezekre az esetekre. Az eljárás leginkább vitatott kérdése, hogy annak lefolytatásához szükséges-e az, hogy a köztársasági elnök cselekménye szándékos legyen amennyiben ugyanis az alkotmány 31. és 31/A. -t nyelvtanilag értelmezzük, a két szakaszhely között ellentmondás mutatkozik. Az eljárási szabályokat meghatározó 31/A. (1) bekezdése ugyanis nem követeli meg a szándékosságot az eljárás megindításához, csak a hivatali minõséget és az alkotmány vagy törvény megsértését. Mindent egybevetve arra következtethetünk, hogy gondatlan cselekmény esetén az eljárás megindítható, lefolytatható, sõt, annak sincs akadálya, hogy az Alkotmánybíróság megállapítsa a törvénysértés tényét megfosztásra azonban nem kerülhet sor. Ilyen esetekben az eljárásnak közvetlen joghatása nincsen, bár a közélet számára kétségtelenül komoly jelentõsége van. Nem kifogásolható az alkotmány szövege a tekintetben, hogy eltérõ feltételeket támaszt az eljárás megindítása és a megfosztás között, hiszen mint az látható az eljárásnak jogon túli szempontjai is lehetnek, nem csupán a megfosztást célozhatja. 10 Megkérdõjelezhetõ azonban, hogy valóban ez volt-e az alkotmányozó szándéka a szabályozás kialakításakor. Amennyiben ugyanis a fentiek szerint értelmezzük a megfosztás és a felelõsségre vonási eljárás feltételeit, akkor értelmetlenné válik a (6) bekezdés, amely azt deklarálja, hogy az eljárás eredményeként a köztársasági elnök tisztségétõl megfosztható. A (6) bekezdés azonban több sebbõl vérzik. Nem csupán amiatt, mert minden eljárás eredményeként (nem csak a szándékos cselekmény miatt indítottakért) lehetõvé teszi a megfosztást, hanem mert a hivatali minõséget sem teszi követelménnyé, csak a törvénysértés tényét a bekezdés elhelyezkedésébõl és a többi vonatkozó rendelkezésbõl pedig ellenkezõ következtetésre jutunk. Végül a bekezdés feleslegesnek is mutatkozik, hiszen a megfosztás feltételeit az Alkotmány már korábban meghatározta. A köztársasági elnök büntetõjogi felelõssége A köztársasági elnök büntetõjogi felelõsségének szabályozása kettõs. Általánosságban kijelenthetõ, hogy a köztársasági elnök, valamennyi, általa elkövetett bûncselekményért felelõsséggel tartozik, ezek egy csoportjáért csak hivatali ideje után, má- 7 8/1992 (I. 30.) ABH 8 Btk Pap Gábor: A köztársasági elnök felelõsségérõl. Jogtudományi Közlöny 1997/ p. 10 Nem értünk egyet azzal a felvetéssel, hogy az eljárás megindításához is szükséges a szándékosság, csak azt az eljárást szabályozó 31/A. nem tartotta szükségesnek megismételni mivel a másik két feltételt (hivatali minõség, alkotmány- vagy törvénysértés) ez a szakasz is megismétli. 18 X. évfolyam 2 3. szám
20 A köztársasági elnök felelõsségének szabályozása sik csoportjáért azonban hivatali ideje alatt is felelõsségre vonható. Alkotmányjogi aspektusból az utóbbi kategóriának van nagyobb jelentõsége. Az elõbbi csoportba tartozó esetekben csak eljárásjogi akadálya van a büntetõeljárás lefolytatásának, és ez nyilvánvalóan csak addig tart, amíg a köztársasági elnök hivatalban van. Kérdéses azonban, hogy ilyen esetekben elévülhet-e a köztársasági elnök cselekménye. Az elévülést a Btk. szabályozza, eszerint: Az elévülés határidejébe nem számít be az a tartam sem, amely alatt személyes mentesség folytán a büntetõeljárás azért nem volt megindítható vagy folytatható, mert a törvényben biztosított mentelmi jogot a döntésre jogosult nem függesztette fel, illetõleg az eljárás megindításához vagy folytatásához a hozzájárulását nem adta meg. Ez a rendelkezés nem alkalmazható olyan magánindítványra büntethetõ bûncselekmény esetén, amely miatt a vádat a magánvádló képviseli. 11 Amennyiben megszorítóan értelmezzük ezt a rendelkezést, arra a következtetésre jutunk, hogy ilyen esetekben elévülhet a köztársasági elnök cselekménye, mivel az eljárás akadálya nem a döntésre jogosult szerv határozata volt, hanem az alkotmány rendelkezése (a döntést hozó szervnek nem is volt lehetõsége az eljárás megindítására). Kiterjesztõ értelmezés szerint azonban minden olyan esetben nyugszik az elévülés, amikor mentesség miatt nem indítható meg az eljárás, azaz a köztársasági elnökkel szemben indulhat hivatali ideje után büntetõeljárás, függetlenül attól, hogy mennyi idõ telt el a cselekmény elkövetésétõl számítva. Ez az értelmezés jobban megfelel a jogállamiság követelményének is. Amennyiben azonban a köztársasági elnök hivatali minõségében szándékos bûncselekményt követ el, nem kell megvárni a hivatali idõ végét, a köztársasági elnökkel szemben azonnal eljárás indítható. A köztársasági elnök büntetõjogi felelõsségének anyagi jogi oldala nagymértékben hasonlít a megfosztáséhoz; mindkettõ esetében feltétel a szándékosság, a hivatali minõség és a törvénysértés (büntetõjogi felelõsség esetében a Büntetõ Törvénykönyvrõl szóló évi IV. tv. megsértése). Figyelemre méltó, hogy míg a büntetõjogi felelõsség szabályozásánál az alkotmány a hivatali tevékenységgel összefüggésben kifejezést, addig a megfosztásnál a tisztsége gyakorlása során terminológiát használja. Egyetértünk Pap Gáborral abban, hogy a két fogalom nem szinonimája egymásnak; a hivatali minõség mint tágabb kategória mindenkor fennáll, amikor a köztársasági elnök elnöki minõségében van jelen, azonban a tisztségét csak akkor gyakorolja, ha valamelyik hatáskörében jár el. 12 A büntetõjogi és a közjogi felelõsségre vonás eljárási szabályai jórészt azonosak, a cselekmény elbírálása végsõ soron az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik, bûncselekmény esetén pedig valamennyi, Btk.- ban meghatározott büntetést és intézkedést alkalmazhatja. 13 Megjegyzendõ, hogy mind a megfosztás, mind a büntetõ szankció alkalmazása csak lehetõsége az Alkotmánybíróságnak, nem kötelezettsége, így a következõ lehetõségek közül választhat: megfosztja a köztársasági elnököt, és vele szemben szankciót alkalmaz; nem fosztja meg a köztársasági elnököt, és nem alkalmaz szankciót; valamint megfosztja a köztársasági elnököt, de nem alkalmaz szankciót vele szemben. A negyedik logikai lehetõség, miszerint a köztársasági elnökkel szemben az Alkotmánybíróság büntetõszankciót alkalmaz, de nem fosztja meg, mind a rendszertani, mind a nyelvtani értelmezés alapján kizárt. Az Alkotmány ugyanis a megfosztás lehetõségét elõbb szabályozza, mind a büntetõ jogkövetkezmény alkalmazásának lehetõségét, így a megfosztás a szankció alkalmazásának elõfeltétele. Továbbá az alkotmány expressis verbis deklarálja, hogy szankció kiszabására a megfosztással egyidejûleg van lehetõség. A köztársasági elnök felelõsségét a következõ táblázat foglalja össze: Hivatali bûncselekmény Nem hivatali bûncselekmény Hivatali alkotmányvagy törvénysértés (a Btk.-n kívül) Nem hivatali alkotmány- vagy törvénysértés (a Btk.-n kívül) Szándékos Gondatlan 1. felelõsségre vonási eljárás indítható 1. felelõsségre vonási eljárás indítható 2. megfosztható 2. megfosztásnak nincs helye 3. Btk. szankció alkalmazható 3. Btk. szankció csak a hivatali idõ után alkalmazható (a bûnösség megállapításának nincs akadálya) 1. felelõsségre vonási eljárás nem indítható 1. felelõsségre vonási eljárás nem indítható 2. megfosztásnak nincs helye 2. megfosztásnak nincs helye 3. Btk. szankció csak a hivatali idõ után alkalmazható 3. Btk. szankció csak a hivatali idõ után alkalmazható 1. felelõsségre vonási eljárás indítható 1. felelõsségre vonási eljárás indítható 2. megfosztható 2. megfosztásnak nincs helye 3. Btk. szankció nem alkalmazható (nincs bûncselekmény) 3. Btk. szankció nem alkalmazható (nincs bûncselekmény) 1. felelõsségre vonási eljárás nem indítható 1. felelõsségre vonási eljárás nem indítható 2. megfosztásnak nincs helye 2. megfosztásnak nincs helye 3. Btk. szankció nem alkalmazható (nincs bûncselekmény) 3. Btk. szankció nem alkalmazható (nincs bûncselekmény) 11 Btk. 35. (3) 12 Pap Gábor i.m p. 13 Természetesen nem alkalmazható olyan büntetés vagy intézkedés, amelyek alkalmazása a speciális körülményekbõl kifolyólag kizárt. Így nincs lehetõség például a köztársasági elnök kiutasítására (Btk. 61. ), mivel az csak külföldiekkel szemben alkalmazható, a köztársasági elnök pedig szükségszerûen magyar állampolgár évi 2 3. szám 19