Source: http://jpinazoh.blogspot.com.es/2015/10/
Timestamp: 2017-05-29 09:26:01
Document Index: 286580059

Matched Legal Cases: ['artículo 28', 'artículo 3', 'artículo 73', 'artículo 79', 'artículo 28', 'artículo 9', 'de lege ferenda']

Las expectativas autonómicas pueden cambiar a medio plazo si se asume la dinámica que con
carácter básico termina de positivizarse, con una vacatio legis de un año. Felizmente nos encontramos
con una nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas. En su exposición de motivos se anuncia
una mejora de la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las
Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán
todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas
para su aprobación el año siguiente. Al mismo tiempo, se fortalece la
evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua
la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone
la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor,
con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el
coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.
Así en el artículo 28 se establece que El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de la Presidencia,
aprobará, antes del 30 de abril de cada año, un informe anual en el que se
refleje el grado de cumplimiento del Plan Anual Normativo del año anterior, las
iniciativas adoptadas que no estaban inicialmente incluidas en el citado Plan,
así como las incluidas en anteriores informes de evaluación con objetivos
plurianuales que hayan producido al menos parte de sus efectos en el año que se
En la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público (artículo 3) dispone que las
Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones –entre
otros - los siguientes principios: a) Servicio efectivo a los ciudadanos. f) Responsabilidad por la gestión pública. g) Planificación y dirección por objetivos y
control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos
fijados. i) Economía, suficiencia y adecuación
estricta de los medios a los fines institucionales. j) Eficiencia en la asignación y utilización
La misma ley reconoce el fiasco de la Ley de Agencias ante la ausencia de una verdadera evaluación externa, que permitiera juzgar
si sigue siendo la forma más eficiente y eficaz posible de cumplir los
objetivos que persiguió su creación y que proponga alternativas en caso de que
Desaparecidas las Agencias se establecen dos
tipos de controles para las entidades
integrantes del sector público estatal.Una supervisión continua, desde su creación
hasta su extinción, a cargo del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta Ley.Un control de eficacia, centrado en el
cumplimiento de los objetivos propios de la actividad de la entidad, que será
ejercido anualmente por el Departamento al que esté adscrita la entidad u
organismo público, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera
que se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado.
Otra novedad notoria la encontramos en el
artículo 73 al ampliar las Competencias
de los Delegados del Gobierno en las CCAA en cuanto a la supervisión de
las Políticas públicas estatales,
mediante lo siguiente:
1.º Formular a los Ministerios
competentes, las propuestas que estime
convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan
de ejecutar los servicios territoriales, e informar, sobre la gestión de sus
2.º Proponer ante el MAP las medidas precisas
para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia
AGE como con otras Administraciones
Públicas, conforme a los principios de eficacia y eficiencia.
3.º Proponer al MAP medidas para incluir en
los planes de recursos humanos de la AGE.
4.º Informar las medidas de optimización de
recursos humanos y materiales en su ámbito territorial, especialmente las que
afecten a más de un Departamento. En el artículo 79 se dispone que en cada una
de las CCAA pluriprovinciales existirá una Comisión territorial de asistencia
al Delegado del Gobierno, con, entre otras, la función de homogeneizar el
desarrollo de las políticas públicas en su ámbito territorial, a través del
establecimiento de criterios comunes de actuación que habrán de ser compatibles
con las instrucciones y objetivos de los respectivos departamentos
ministeriales. Así en la nueva redacción del artículo 28 de la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , se concreta que la evaluación se realizará en los términos y
plazos previstos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y deberá
comprender, en todo caso:
a) La eficacia de la norma, entendiendo por
tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
b) La eficiencia de la norma, identificando
las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias.
El informe podrá contener recomendaciones
específicas de modificación y, en su caso, derogación de las normas evaluadas,
cuando así lo aconsejase el resultado del análisis.Nos encontramos pues con la novedad de que – normativamente – todas
las Administraciones Públicas deberán evaluar los resultados de sus políticas
públicas. Pero cómo se concreta ese deber, pue si es de la misma manera que la
Constitución impone el principio de eficacia y eficiencia, igualdad,
objetividad, imparcialidad … poco parece que hemos avanzado. ¿Ahora lo harán
unas y otras no? ¿Las que lo hagan lo harán bien y otras no? ¿Cabrán
evaluaciones de propósitos encubiertos?.
La normatividad política para la
Administración Pública, propia de la Ciencia de la Administración, debe ahora concretarse en la positivización
jurídica, para que el derecho Administrativo juegue su papel de coerción exigibilidad,
responsabilidad. Hay que esperar que surja una norma metaevaluativa que
desarrolle en qué consiste la evaluación y cómo debe hacerse. Hay marco teórico
desde las Ciencias de políticas y experiencia desde los ’60 del S. XX como para
saber en qué no debemos incurrir y sobre la mesa esta si la evaluación per se
va a ser suficiente , pues me temo que lo que se requiere es una análisis ex
ante para el diseño/formulación de las
políticas ante, por ejemplo, el cambio radical para la próxima generación de un escenario general sin un trabajo estable y a tiempo completo, y
sin posibilidad de mantenerse económicamente ‘rebus sic stantibus’. La tecnología, los robots, las migraciones
masivas van a hacer realidad inmediata aquel aviso de A. Gorz en los ’90 sobre La metamorfosis del trabajo. ¿Cuánto
debemos temer a los robots? ya que
numerosos trabajos pueden desaparecer en el futuro inmediato. Los retos e
imposibles que esta situación genera de suyo son bucles y aporías, que solo se
resuelven con una ¿inconcebible? manera de pensar . Por eso Dror - siguiendo a
Popper - nos avisa de que la transformación rápida del conocimiento nos sitúa
en una ‘inconcebibilidad ontológica’. Lo
inconcebible de no hace mucho ya es
historia (genética, robótica, ciborgs,
colapso de URSS, China y el sudeste asiático, marte,…) y sus expresiones son
buena parte de los hechos que han merecido decir a los historiadores que ha
estamos en un cambio de época (Paul Kennendy, 2011).
¡¡¡ Si las leyes embrionarias de una
institucionalización analítica, son otro gatopardo, siempre quedará esperar a
Godot ¡¡¡ Publicado por
Nuevos vinos en odres nuevos (4): Ética, Democracia y análisis: Triunviros para una ortopraxis Un enfoque de ciencia de políticas puede
mediante un análisis con variables sencillas, mostrar la insuficiencia del aparato decisor, el malgasto, la corrupción
y otras disfuncionalidades. Un metanálisis dejaría en evidencia la diferencia
entre lo adoptado y lo óptimo. Lo óptimo hoy pasa por el análisis de
prospectiva para condicionar nuestro el futuro. Ya en 1990 Y. Dror en
Enfrentando el futuro, hablaba de la necesidad de fijar el futuro como
disciplina académica, de superar la obsolescencia gubernamental, de mejorar los
roles de los think tank y de algo tan recurrente como de la planificación y de la
estrategia. El futuro hoy es pensar sobre la metamorfosis del trabajo y su
incidencia en el welfare/workfarestate; es pensar sobre la capacidad del
cerebro humano; la ecología o el conflicto de civilizaciones,… Simplemente es
pensar en la generación inmediata. Ya resulta obsoleto es la acción de
gobierno orientada hacia el uso interesado del poder pues ya conocemos su frutos en los últimos
cien años y también los de quienes han creído y comprometido en lo colectivo
obstante. La innovación – y hoy con buena dosis de inconcebible/impensable -
estaría en hacer real la misión gubernamental única del servicio y que ya
sabemos que incluso supuso – muy utópicamente - el inicio de la Administración
moderna. Así que un cambio incremental pero radical, más allá de la
transparencia y otras modas sería
institucionalizar la despolitización de la Administración Pública con una sana
y real separación política-administración y en y, para ello, la
institucionalización de la obligación del análisis y evaluación científica de
la acción pública. La verdad científica dice que está mal lo que no sirve, no
lo que hacen los contrarios, eso lo dicen las perversiones fanáticas e las
ideologías. No existe pues capacidad ni intención de
analizar científicamente – con método ad hoc – lo que hacen los gobiernos. El análisis o evaluación de la acción pública
no es en general y de manera notoria en nuestro país una actividad institucional generalizada con vocación de integrarse en la Gestión Pública y en el funcionamiento del
sistema, como instrumento de conocimiento inteligente para mejorar la acción. Conociendo el origen de las Ciencias de Políticas, en la actividad
analítica hay ideología basada en los valores de la democracia, con su
axiología inherente, concretada en los deberes de los políticos y lso derechos de la ciudadanía. Si revisitamos los orígenes de la disciplina
en especial lo que se contrae a su conceptualización autentica, primigenia,
originaria en los ’50-‘60 (Merrian,
Laswell, Dye,Lowi,Lindblom, Dror,Allison, Landau,Forester,Dahl,
Majone,Meltsner,March y Olsen,Behn……)
vemos que se propone – con sus no pocas dificultades - hacer análisis
científico y no usar las políticas como discurso de marketing político. Charles Merriam – influenciado por las
teorías democráticas de J. Dewey - fue
el infatigable animador de la Oficina
Nacional para la Planeación de Recursos (NRPB) como "una agencia asesora
de planeación que busca el mejor uso de los recursos nacionales, naturales y
humanos" para él – afirmaría en Systematic
Politics, 1945 - sería posible hacer uso
completo de la ciencia y de la democracia al efectuar una planificación
dirigida una expansión de la producción para incrementar la justicia y la
distribución de la riqueza nacional, con el fin de aumentar los niveles
superiores de vida, como la libertad, la
dignidad y su derecho a participar en la
vida pública Merriam, y su alumno Harold Lasswell, insistieron en la necesidad
de producir conocimiento auténticamente
científico y que sólo así se podría contribuir a mejorar la calidad de la vida
política y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrático.
Merriam, afirmaría con convencimiento que "a menos que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores
dosis y niveles de ciencia, la civilización corre el tremendo peligro del
capricho, la ignorancia y de la pasión". (cfr "Relatoría de la
Conferencia Nacional sobre la Ciencia Política . "Progress Report
of the Commitee on Research", en American Political Science Review,
(Mayo,1923), Para él con perspectiva de futuro, la
planificación inteligente implicaba prestar atención sistemática al crecimiento de las ventajas de la
civilización, al modo y rango de su distribución, y a los principios de justicia
y libertad. En su aplicación práctica esto requería que el gobierno
garantizara la seguridad en el empleo,
normas mínimas de salud, educación y seguridad social, igual acceso a las oportunidades del
desarrollo de la potencialidad creativa
de la personalidad humana. En suma en la patrística del enfoque científico de la acción de gobierno ya hay
una visión muy esperanzadora y
utópica de la democracia, auxiliada por
las ciencias sociales posibilitadoras de la planificación política. Por eso no puede
separarse el análisis científico de la cosmovisión democrática, pues su
ejercicio es consecuencia de la legitimación democrática de exigir resultados y
un buen gobierno. Toda obstrucción a esta tarea es contrademocrática. El movimiento de las ciencias de políticas-
como reacción a los estudios sociales y jurídicos de los años veinte y treinta
- fue un movimiento hacia el conductismo
multidisciplinario, en el sentido más
básico, su punto de partida era la conducta humana, que tiene muchos
determinantes interconectados: políticos, legales, sociales, económicos y
psicológicos. A principios de los años cincuenta, Lasswell, Lerner, Dror, o
Kaplan, respondieron al reto con un conductismo de segunda generación que
denominaron "ciencias de política", añadiendo a los fundamentos teóricos del primer
conductismo un énfasis mayor sobre las cuestiones de política y sobre el papel
del científico de las políticas. El énfasis en las políticas significaba
garantizar que la atención de los problemas y la búsqueda de soluciones no se
perdiera en el análisis "científico".
Sobre la Evolución de modelos y enfoques para
el análisis de la “acción pública” y el surgimiento de alternativas más
oportunas - en términos de negociación,
pluralismo, factibilidad,proceso social – o de situaciones de caos
organizativo, nos remitimos a nuestro
trabajo publicado en GAPP , Nueva
Época, nº 12, 2014). Si bien la pérdida del entusiasmo cientificista, hizo surgir con fuerza un enfoque de formulación de políticas
basado en lo que se ha denominado como “Giro Argumentativo (Argumentative Turn)
y que engloba a diferentes enfoques en
el análisis y planificación de las políticas haciendo hincapié en el aumento de la relevancia de la argumentación, el
lenguaje y la deliberación en la formulación de políticas. Este enfoque – con
origen en la frustración del enfoque neopositivista - argumentativo integra sistemáticamente
cuestiones empíricas y normativas en un marco metodológico orientado hacia el
análisis de la deliberación política. Se muestra muy receptivo al contexto
situacional y los múltiples tipos de prácticas de conocimiento involucradas en
cada etapa del proceso de la política, llamando la atención sobre las
diferentes formas de argumentación, persuasión y justificación.
En esta nueva dinámica hay un intento de conectar el ser con el deber ser, articulando y potenciando
una nueva racionalidad que sirva para la prescripción. En lugar de pretender un
análisis de políticas, como ejercicio intelectual orientado a encontrar un
racionalismo maximalista, muchas veces
imposible por las restricciones en la racionalidad, lo que corresponde es una
respuesta más política, con argumento, discurso y deliberación (Fischer,
Forester, Gottweis, Majone) sitúa el análisis en el marco del gobierno
democrático, que adopta decisiones mediante la discusión y deliberación
pública, resultando central en la política democrática la argumentación. En lugar de una estrecha visión de la
democracia como transacción de intereses, es más propio la oferta recíproca de
razones y de argumentos públicos, peor
que al afectar a la colectividad, requieren ser explicadas,transmitidas,
argumentadas, y objeto de persuasión ya que el gobernante piensa en su bondad.
En suma – en coincidencia con el modelo
previo de Vildawski del análisis como proceso social o de interacción hay que explicar al ciudadano el que y el porqué de cada
política o de aquellas más significativas o de cambios o sacrificios
importantes. La máxima racionalidad (eficacia/eficiencia) no puede ser en topo
caso la búsqueda analítica, al encontrarnos
con otros valores (equidad,legalidad,normatividad, solidaridad,
sacrificio,compromisos,…). Cabe pues distintos análisis, según el ‘que’ de las políticas, lo que no cabe es
Nuevos vinos en odres nuevos (3): Revitalización del marco teórico de las ‘Ciencias de Políticas’ La literatura específica española (vid. GAPP,
11-12, 1998) se preocupó ya de cuestiones relacionadas como lo que hemos
antecitado, tales como “Calidad y cantidad en el análisis de las políticas
públicas”, “comparación internacional en la evaluación de las políticas
públicas”, “surgimiento, declive y resurgimiento de la evaluación de políticas
públicas”, “La integración de la evaluación de políticas públicas en el proceso
presupuestario” o “El rol del
evaluador”. Pueden verse en perspectiva comparada diversas maneras de instrumentar el análisis y a la
evaluación en el acervo OCDE, desde el que destacamos que España ha realizado
varios intentos focalizados en su mayoría en la evaluación de programas y
específicamente en la gestión financiera y el desempeño de la función pública.
Aun cuando las evaluaciones de políticas hayan sido delegadas al gobierno
central y las agencias, estas evaluaciones han sido mayormente ad-hoc, sin un
marco general ni regularidad. En muchos casos las nociones de evaluación de
políticas y programas se han superpuesto al definir la misión de las unidades a
cargo de la evaluación. La diversidad en los modos de la evaluación ha supuesto residenciarlas en el propio ejecutivo
(tesoro,gabinetes,subsecretarías) , en el legislativo (comisiones.
Congreso-senado) en organismos independientes (auditor general,Consejos,
Agencias) o recurriendo a actores externos (Universidad, Think Tanks,
consultoras)
Como señalo Derlien los años 90 del S. XX se caracterizaron por la
persistencia y el declive de la evaluación. A pesar de la ulterior
profesionalización, e incluso popularización, de la evaluación en Europa, la
situación se recondujo (reasignación hacia políticas redistributivas) hacia
tareas de auditoría, de tal manera que, desde los años 60 a los 90, el énfasis
político sobre la evaluación ha pasado desde la función de información a la de
reasignación. Detrás de este cambio hay
razones políticas y económicas específicas y además un cambio de actores dominantes. Para el caso
de EEUU Peters atribuye el declive en los ’80, debido a la disminución de
recursos, financiación de proyectos, lo que genero desinterés en la comunidad
científica y sobre todo en la desconfianza del propio gobierno en los programas
públicos, sobre los que ya se sabía que eran malos como para no merecer su
evaluación. Sin duda la apuesta de la NPM por la vuelta al mercado haría perder
la euforia evaluativa inicial, era lógico que la opción por la
despublificación, desregulación y privatización conllevara no gastar dinero en
proyectos evaluativos de acciones en las que no se creía, pues eran malas de
por sí. No obstante la actividad evaluativa fundamentalmente ex post, que do
relegada al control de los outputs generados por los fondos de programas
estructurales, de cohesión, acción social,… ex UE, IFIs, gobiernos centrales,
etc) Sin duda aquí la dinámica de la ciencia política ha influido en las ciencias de
políticas por lo que en el despertar de España hacia la cultura democrática en
la Gestión Pública lo hizo en un
escenario político y académico alejado ya del momento esplendoroso de la
política, pues ya habíamos alcanzado el fin de la historia -se dijo-, y ya estamos en las mejores manos gestoras
y además teníamos nuestra propias dinámicas argumentadas en el desarrollo de la gran política
constitutiva que supuso la constitución
del 78 y los retos reales para la verdadera instiucionalización de la cultura democrático, las libertades,
la autonomía regional y local…
que esto anterior, además de la ignorancia propia en la cuestión de las Ciencia
de Políticas, - el análisis de políticas aparece en el escenario académico
español en 1989 (Análisis de Políticas
Públicas y Eficacia de la Administración, de J. Subirats) y en el específico valenciano universitario en el año 2005 – lo
que permite encontrar explicaciones como
para obviar en la acción publica una sana evaluación, y estar bien camuflada,
en su caso, por la mera documentación, el marketing y la comunicación
política, toda ella suficiente desde un enfoque argumentativo en el análisis.
Labor absorbida para la justificación de
lo mal hecho o la legitimación de la acción apresurada e irracional, siempre en
nombre de los nuevos relatos democráticos y autonómicos y otras expresiones de la libertad política,
aunque muchas de las veces no fuese más que subterfugio de meros intereses partisanos o de los ajustes
partidarios mutuos entre la elite o la poliarquía del momento. Lo que hacía o decían los gabinetes y la prensa afín o mercenaria,
era de suyo suficiente.
atrás los tiempos en que todo venía dado
y con poca aptitud, fondos europeos y presupuestos casi ilimitados y un mero enfoque argumentativo de políticas, se
podía salir del paso. La situación actual pasa por una aptitud/actitud excepcional como requisito sine quae non,
para elaborar un relato nuevo de la política. El nuevo discurso político y el
correlato argumentativo de las políticas,requiere insoslayablemente nuevos instrumentos para su canalización
efectiva. El primer reto es la propia transformación de la organización
administrativa, como política administrativa para gestionar las
políticas públicas. Su obviedad conduce al gap de implementación.
El escenario autonómico inmediato tres
espacios para la vehiculación del nuevo relato; el reciente Decreto 151/2015, de 18 de septiembre, del Consell, por el
que aprueba el Reglamento orgánico y funcional de la Presidencia de la
Generalitatpodría haber sido oportuno para un nuevo diseño de una estructura
orgánica y funcional, propicia para un programa estratégico-táctico provisto de
una instancia de actividad analítica/evaluativa de rigor. Sin embargo al compararse este ROF con el del
anterior gobierno encontramos idéntica redacción para los cometidos de la dirección general de análisis
de políticas públicas a salvo de dos
modificaciones tan insignificantes como hoy tan poco ingeniosas; de una parte
la mención a la elaboración de ‘estudios
de innovacion’ en lugar de la anterior de ‘elaboración de informes de síntesis y estratégicos’ (art 10-1b).Y de
otra parte, aparece en el nivel administrativo un ‘servicio de estudios y
prospectiva’ en lugar del de ‘estudios y
documentación’.
Asombra, sin más, ver repetida una estructura que no sirvió en nada para la institucionalización de un
ejercicio analítico, imparcial e independiente, que respondiera a la
legitimación democrática, aunque sólo sea por su dependencia del poder
Otro espacio autonómico para el análisis
sistemático se mantiene en la que creíamos ya difunta AVAPya que por normativa heredada tiene por tarea funcional la evaluación y acreditación de la calidad de
los centros y entidades prestadoras de servicios públicos, sus políticas y
programas. Es de esperar que amplíe susactuaciones a escenarios no educativos y
repetitivos de lo que ya hace el Estado. Su dependencia de una Consellería, en
cualquier caso, no parece tampoco
merecedor de muchas expectativas.
No obstante otro pronóstico ha de
merecer la evaluación ad intra de
la Inspección General de Servicios, - si
tuviera medios necesarios -ya que quede acuerdo con su norma de 2014, debe
controlar y efectuar el análisis de la eficacia y la eficiencia en la gestión
de dichas actividades, programas y servicios, en función de los objetivos
finalmente conseguidos y en relación con los recursos utilizados. Debe también
determinar el grado de eficacia alcanzado en la ejecución de los programas y
planes analizados, tratando de verificar si los resultados obtenidos se ajustan
a los objetivos programados, así como valorar el posible nivel de eficiencia conseguido en relación con los recursos
de que se ha dispuesto para su desarrollo.
Asimismo tiene el cometido –tecnoestructural
- de realizar evaluaciones, análisis y diagnósticos de las organizaciones,
tanto en su conjunto, desde una perspectiva global e integrada, como centradas
en algunos de sus elementos concretos, analizando la idoneidad, racionalización
y operatividad de los mismos, tanto en relación con la estructura
administrativa como con los recursos y los procesos, procedimientos y sistemas
de trabajo. Fundamental labor para la
regeneración institucional sería que este rol acometiera la función de
investigar las irregularidades en la provisión de los puestos de trabajo, y a
la par, se estableciese un nuevo marco
jurídico que conlleve la imputación de responsabilidades – sanciones
económicas, prohibición de presentarse a puestos y cargos públicos,… - tanto
para el decisor y sus coadyuvantes como para el trabajador. Por último nos encontramos con la Ley 2/2015,
de 2 de abril, de la Generalitat, de Transparencia, Buen Gobierno y
Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, y que en su artículo 9.3-2,
j) señala como contenido de la información pública – como hace la norma básica
ex 6-2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre – a los planes y programas anuales
y plurianuales en los que se fijen los objetivos concretos, las actividades,
los medios necesarios para ejecutarlos, y el tiempo previsto para su
consecución. El grado de cumplimiento en el tiempo previsto y los resultados,
deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica, con los indicadores
de medida y valoración. Se añade en el apartado k) a los informes de evaluación de las políticas públicas y de calidad
de los servicios públicos. No se sabe prima facie aquí qué es lo que diferencia
a una política pública de un programa o plan anual, si su contenido o su forma,
y en todo caso se supone que se publicara si se elaboran, y si así se hace,
habrá que presupone que esta elaboración
estará acorde al método analítico ad hoc, y efectuada por personas con
capacidad y formación al efecto.
Es conocida la poca eficacia de nuestra
Administración,- bajo el paradigma dominante del silencio administrativo, la
inactividad o el ineficiente rigorismo jurídico -, con un comportamiento administrativo de baja
motivación, la politización,sindicalización,primacía de grupo,oscurantismo,
fragmentación,… y que es ejemplo de
disfuncionalidad al menos en términos comparados con otras administraciones
regionales, y sobre todo, bajo el análisis que ofrecen las descripciones
teóricas de los enfoques funcionales de la sociología organizativa. Este espacio de análisis intra se presenta
como meta analítico y meta evaluativo, análisis del análisis, análisis de la
evaluación, respondiendo a la pregunta cómo debemos funcionar para poder
evaluar objetiva y democráticamente de
las políticas delos diversos momentos. El discurso aquí como veremos es tanto
innovador como distinto a lo experimentado: laAdministración juzga al gobierno y la ciencia juzga a la
Administración Pública, y no al revés. Si la propia Administración no es capaz de
proveerse de talento y estructuras para ser mejor, lo demás es ocioso. No sirve
de nada hablar de ‘innovación’ ‘estrategia’ 'prospectiva‘ para seguir haciendo lo de siempre,… Así por ejemplo en la legislatura anterior se
presentó como innovador la introducción del Cuadro de Mandos Integral a las
empresas del sector público, cuando el CMI lleva en escena desde 1992
-presentada en los primeros números de
la revista Harvard Business Review -. Solo faltaría que nos hablaran ahora de
la introducción del ‘front office’ en la Administración Pública como algo de
ultimísima novedad y que la literatura administrativa anglosajona ya
contemplaba en 1934.
Si se desea de verdad institucionalizar el
análisis de políticas en calve democrática, transparente, con finalidad de
crítica para mejorar las cosas en aras de un buen servicio público, debería
crearse un órgano ad hoc, independiente, con personal capaz, no politizado, con
autonomía presupuestaria y que únicamente rindiera cuentas al poder
http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/OECD_IDEAS_spanish.pdf
En anteriores entradas se ha hecho referencia al modelo empírico de toma de decisiones
denominado ‘cubo de basura’ o ‘papelera’ que aparece como paradigma de
‘anarquía organizada’ en el extremo opuesto a los diversos modelos teóricos
óptimos. Aguilar Villanueva lo vuelve a
presentar en su obra de 1993 Problemas
públicos y agenda de gobierno y cuyo
estudio originario es deudor de COHEN,
M.- MARCH, J.- OLSEN, J., "Un cubo
de basura, Modelo Organizacional de Elección", en Administrative Science
Quaterly, 17, 1972, efectuado precisamente sobre el referente empírico de las
Universidades y escuelas de educación
superior, pues para los autores al momento del estudio, representaban un tipo de organización con situaciones que implicaban metas inciertas, tecnología
poco clara y participación fluida, en las que frecuentemente la toma de decisiones en las universidades no resuelve
Hemos sostenido que este
modelo de decisión organizativa sigue estando muy vigente y no sólo en la
Administración Pública, aunque sí especialmente, lo que se comprueba con la
decisión basada en cumplir un compromiso, seguir una directriz política hacer
un favor, justificar una decisión, hacer lo que se puede,… Paradigmático sería
la creación de un problema (vg. decir los sistemas informativos están obsoletos
o hay que privatizar tal servicio) para
justificar una solución (vg. la contratación de la empresa clientelar ZZZ).
La solución está dada de antemano, el
problema viene después. En suma se altera la lógica, problema (real)-selección
(de alternativas)-solución (mejor de las alternativas)-actores (que represente
la mejor opción eficaz/eficiente). Con estos ejemplos podrá entenderse el
marco teórico que la sustenta, que no supone perversidad o desviación de poder
en sí en todo caso, y que se expone a
renglón seguido, siguiendo a Aguilar; (...) La mayor parte de las "issues
areas" el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente
estructurado, sin un patrón de comportamiento, que en mucho se asemeja a las
"anarquías organizadas" que deciden según "el modelo de bote de
basura" o de "papelera" expuesto por Cohen, March y Olsen . Las
"anarquías organizadas" tienen tres propiedades básicas:
"preferencias problemáticas" (imprecisas, desordenadas, cambiantes),
"tecnologías no claras" (los procedimientos no son bien entendidos
por los miembros de la organización, hay mucho de ensayo y error, de
pragmatismo, analogía, saber convencional, intuición) y "participación
fluida" (diversos grados de motivación y compromiso). En consecuencia, su
proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un
"bote de basura" o "papelera", "en el que los
participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los
generan" . Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una
organización, los miembros interesados en la elección ven en ella la ocasión
para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de
solución. Se introducen así en el proceso de decisión organizacional toda
suerte de problemas y tipos de solución, a granel, con diversos niveles de
análisis y prueba, con diversos propósitos, prioridades, procedimientos y
tiempos. Más aún, en esos momentos, aparece de golpe un gran número de gente,
desconocida y marginal, que exige participar y ser tomada en cuenta. Los
encargados de la decisión en parte expresan las ideas y preocupaciones de los
demás, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y
tecnologías. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano en
una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar
con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogéneos alguna respuesta
integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano (…).
proceso decisional de una anarquía organizada se caracteriza entonces por ser
"una colección de decisiones que están en busca de problemas; de
cuestiones y sentimientos que están en busca de ocasiones de decisión para
poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder
y de decisores en busca de trabajo (…) (…) La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual
pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro
"corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lógica y dinámica:
los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de
elección. La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestiones que se
presentan en la agenda pública, todas compitiendo por llamar la atención y
desatar la iniciativa del gobierno, generan una "oportunidad de
elección". Pero el gobierno en trance de decidir encara normalmente un
conjunto desordenado, discrepante y conflictivo de asuntos, una miscelánea de
definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de acción
probados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuestos a
ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darían por satisfechos si
reciben algún gesto de interés por sus problemas; algunos políticos y
funcionarios prontos a entrar vigorosamente en acción y otros más reticentes,
escépticos, prontos a boicotear las iniciativas (…). (…) Según las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones
holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analíticamente cuál es la
acción idónea; pero en general sus oportunidades de elección son muy apretadas,
con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima,
carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos y
cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto
merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina
por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analítica o
intuitivamente, fría o atolondradamente, logra armar entre los elementos
teóricos, técnicos, humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con
este esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo.
En efecto, de acuerdo al número, la fuerza e íntensidad de los demandantes y
los participantes en la toma de decisiones, de acuerdo con la complejidad y
conflictualidad de la cuestión, de acuerdo con la información, conocimiento,
tecnología y tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definición del
problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema,
diseñan los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores,
comunicadores y aliados (…). (…)En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos
públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una
oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas
desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias...), si las
cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías,
información, teorías, tecnologías, recursos, personal competente), si los
participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en
la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de
jurisdicción) (…)
Poco más se puede
añadir pues mi experiencia en la vida
organizacional, me invita a pensar que la realidad supera en anarquía al modelo papelera. Es más, podría
representar una muestra de una explicación teórica al fenómeno organizativo por
vía de inducción. El modelo de Cohen y
otros junto al modelo incrementalista de Lindblom podría explicar la mayor
parte de las decisiones públicas. Son parte de un discurso viejo y obsoleto
porque ya no sirve para resolver problemas viene caracterizado, por una general
ineptitud en el decisor, un sistema de ausencia de responsabilidad y un método
anárquico de toma de decisiones. Su
perdurabilidad asegura en buena parte la durabilidad de la crisis de todo orden
que seguimos. Publicado por
partisanos ideológicos (de la
frustración, de la revancha, de la mentira, de la falsabilidad, de las
ideologías que van contra el hombre,…) está ya siendo sustituido en los escenarios del pensamiento por el
macrorrelato del reto común globalizado e integrador. Como señaló el 2001 (Yezhekel Dror, quien fue proponente en 1968 de la
Ciencia de políticas como el estudio de la metapolítica – la política de las
políticas en 1968 -el autor del La Capacidad de gobernar. Informe al Club de
Roma. de 1994), para el siglo XXI – y ya estamos en el 2015 - el reto de la política y de su análisis,
consiste en ir más allá de la incertidumbre, pensar en lo inconcebible. Hemos
reiterado que los retos del cross modern que afecta a todos los ámbitos de las
ciencias sociales, residen en la complejidad que origina la diversidad, la
fragmentación y el dinamismo. Esta genera incertidumbre al no haber premisas o
paradigmas estáticos. Hay que pensar ya en lo inconcebible y para eso Dror se anticipaba en 1993 en la
necesidad de recuperar una visión
platónica del elitismo intelectual, que no fuera clasista ni de casta y además representativa de toda la sociedad, visión
que también contemplaba los tipos ideales weberianos, con la necesidad de institucionalizar en las
estructuras de decisión publica un
cuerpo de analistas/funcionarios, que además de poseer de un currículo
formativo excepcional (idiomas, humanidades, matemáticas tecnología,…) tuvieran una capacidad de crítica, frialdad,
preocupación clínica, excepticismo, vocación, sinceridad, neutralidad,
iconoclastia. Además de estar provisto de una ética (para Dror al estilo de Confucio y no al modo occidental). Exigencias aptitudinales que deberían combinarse con una actitud
anclada en modelos de comportamiento hábiles con la complejidad y que deberían
también ser evaluados en los largos
periodos de prueba. Terminaría su deseo de modelo óptimo con la tarea más difícil, la voluntad política de
crear ad hoc escuelas de Gobierno, Política Pública y Administración Pública,
en el seno de sus contextos e instituciones.
Esto que normativamente
(de lege ferenda) dice la Ciencia de la Administración más pujante en el área de la decisión
pública, no es lo que podemos de lege
data contemplar tras los cambios de gobierno en los que se coincide con el
mismo relato de la ausencia de una dirección pública profesional, un análisis científico de la acción pública, y el consabido spoil system de facto en los nombramiento
funcionariales. Publicado por
Reiterando ideas
fundamentales para lo que nos ocupa recordamos que en el estudio de
Pollitt-Bouckaert sobre la reforma comparada de la gestión pública en Europa respecto de la variable ‘comportamiento del político tipo en Europa’, se
señala entre otras que o hay evidencias
convincentes sobre la disposición o capacidad de los responsables políticos para convertirse en
gestores estratégicos.
representante de la doctrina administrativa anglosajona más pujante en El
juego de la culpa. Manipulación, burocracia y autoconservación (INAP, 2015)
señala que la evasión de la culpa
configura la vida política y organizativa. Para él (…) la evasión de la culpa es una forma de vincular tres cosas que normalmente
viven en cajones académicos independientes en estos ámbitos de estudio, a saber, la forma en que las
organizaciones y los programas públicos se estructuran, la manera en que
funciona el mundo de la manipulación de
a la opinión pública y la política de los procedimientos rutinarios
normalizados que se encuentran en el mundo de los servicios públicos y el gobierno. La evasión de la
culpa es una forma de llevar el análisis de todos estos elementos normalmente
separados hacia un solo punto, y también de vincular el análisis institucional
o de comportamiento sobre el funcionamiento de las organizaciones o el
comportamiento de los individuos con ideas acerca de cómo deberían ser las
cosas (…). Sin embargo el relato
sigue siendo el de siempre ya tan gastado de echar a los culpas a los demás al
no poder cumplir las promesas. Lo de los culpables y factores del debacle
social valenciano ya lo sabemos, como también suponemos que hay más aún por
conocer tal y como vamos viendo cada semana. Los tiempos del arte, de la mera
técnica, del diletantismo, del aficionado, ya no tienen cabida. Todo ello constituye es un discurso obsoleto
impropio ya de una democracia del S XXI
– aunque sea un proyecto inacabado o incompleto – que tiene ante sí un panorama
muy complejo. Publicado por