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Timestamp: 2016-10-22 07:13:30
Document Index: 50915447

Matched Legal Cases: ['Art. 57', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 4', 'Art. 57', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 57', 'Art. 57', 'BGE', 'BGE', 'Art. 57', 'BGE', 'Art. 57', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

Art. 57 Cst. Droit de p�tition: sa nature et son �tendue. Faits � partir de page 484
A.- (Gek�rzt). Am 1. Februar 1972 tagte der Grosse Rat des Kantons X. Auf der Traktandenliste stand u.a. die Wahl eines Staatsanwalts. Einziger Kandidat war A. W�hrend der Sitzung erhielt der Ratspr�sident um 10 Uhr eine an den Rat gerichtete, vom 29. Januar datierte "dringliche Petition". Sie stammte von B. und betraf die Kandidatur des A.
B. dr�ckte zun�chst sein Erstaunen dar�ber aus, dass der in einen betr�gerischen Konkurs verwickelte, verstorbene Bankier C. weder in Sicherheitshaft gesetzt noch in Strafunterssuchung gezogen worden war, w�hrend bei ihm selbst beides der Fall gewesen sei, obschon er niemanden gesch�digt habe und unschuldig sei. Weiter machte er geltend als Amtsstatthalter habe A. �fters zu den "prominenten G�sten" in der Villa des C. gez�hlt und nach dem Tod des Bankiers sei er Beistand seiner minderj�hrigen Kinder geworden. Der Petition�r stellte ferner die Frage, ob bei einer so wichtigen Wahl wie der eines Staatsanwalts nicht ein Leumundszeugnis eingeholt werden sollte, um sich der Integrit�t des Kandidaten zu vergewissern. Schliesslich stellte B. dem Grossen Rat anheim, bis zur Abkl�rung der aufgeworfenen Fragen im Interesse der �ffentlichkeit die Wahl zu sistieren.
Gem�ss Auszug aus dem Verhandlungsprotokoll wurde die Petition wie folgt behandelt:
Der Vorsitzende gibt dem Rat vor der Durchf�hrung dieser Wahl Kenntnis von einer soeben eingetroffenen dringlichen Petition des..." B. "..., die sich gegen die Kandidatur von..." A. "... wendet. Der Ratspr�sident stellt fest, dass diese Petition eine unbefugte Einmischung in die Wahlkompetenzen des Grossen Rates darstelle, und BGE 98 Ia 484 S. 485beantragt, die Petition zur�ckzuweisen und dar�ber zur Tagesordnung zu schreiten. Der Rat erhebt diesen Antrag in der Abstimmung ausdr�cklich zum Beschluss."
Am 2. und 4. M�rz sowie 6. und 10. April richtete B. vier weitere Petitionen an den Grossen Rat, in denen er die Wahl von A. anfocht und ihre Annullierung verlangte. Der Rat beschloss am 11. April Nichteintreten.
B.- B. f�hrt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Petitionsrechts (Art. 57 BV, � 7 KV) und des Art. 4 BV (Willk�r). Er beantragt Feststellung dieser Verletzung, Anweisung des Grossen Rates des Kantons X., die Wahl des A. zu annullieren und eine neue Wahl durchzuf�hren, eventuell die Stelle auszuschreiben. Im wesentlichen macht er geltend, der Grosse Rat habe seine Petition vom 29. Januar "unterdr�ckt", indem er nicht von ihrem vollen Inhalt Kenntnis nahm, sie aus dem Grund zur�ckwies, sie sei eine unbefugte Einmischung in in seine Kompetenzen, und die Wahl ohne Not in aller Eile und fr�her als auf der Traktandenliste vorgesehen vornahm. Subsidi�r beruft sich B. auf � 49 der Gesch�ftsordnung des Grossen Rates, der voraussetze, dass die in einer Petition geltend gemachten Tatsachen zur Kenntnis genommen werden. Er st�tzt sich ferner auf � 8 des Beamtengesetzes, der grunds�tzlich die Ausschreibung der h�heren Amtsstellen vorschreibt.
C.- Der Grosse Rat beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Es bestehe keine Pflicht, einer Petition irgendwie Folge zu geben. � 49 der Gesch�ftsordnung gestatte dem Grossen Rat, kurzerhand zur Tagesordnung �berzugehen. Der Pr�sident habe die Petition ernst genommen, indem er ihren Eingang sofort und vor dem Wahlgesch�ft bekanntgab, obschon sie in letzter Stunde eintraf. Eine Pflicht, die Petition im Wortlaut vorzulesen, bestehe nicht.
1. Das Petitionsrecht, wie es durch Art. 57 BV und die meisten Kantonsverfassungen gew�hrleistet wird, ist ein verfassungsm�ssiges Recht des B�rgers im Sinne des Art. 84 Abs. 1 lit. b OG, dessen Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde ger�gt werden kann.
Hier stellt sich indessen die Frage, ob B. lediglich den Beschluss anfechten kann, mit dem seine Petition vom 29. Januar BGE 98 Ia 484 S. 4861972 zur�ckgewiesen wurde, oder ob er die Annullierung der Wahl verlangen kann. Er selber beantragt allerdings, das Bundesgericht solle feststellen, dass das Petitionsrecht verletzt wurde, und den Grossen Rat anweisen, die Wahl zu annullieren. Wegen der, abgesehen von hier nicht zutreffenden Ausnahmen, rein kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 95 I 242, 343 E. 5, BGE 96 I 355 E. 1) ist zweifelhaft, ob diese Antr�ge in der Form zul�ssig sind. Es rechtfertigt sich indessen, sie dahin auszulegen, dass der Beschwerdef�hrer die Annullierung der Wahl verlangt, wie sich im �brigen aus seiner Begr�ndung ergibt.
Der Grosse Rat macht geltend, B. k�nne die Wahl nicht anfechten, sondern einzig die R�ckweisung seiner Petition. Ist dem so, dann verliert aber die Beschwerde in einem Fall wie dem vorliegenden jede praktische Bedeutung, da die Wahl, deren Aufschub gefordert worden war, stattgefunden hat und die Verletzung des Petitionsrechts ohne Sanktion bleibt. Die Frage kann indessen offen bleiben, weil die Beschwerde materiell unbegr�ndet ist.
Da die angefochtene Wahl B. nicht pers�nlich in seinen Rechten trifft (Art. 88 OG), ist er lediglich legitimiert, eine Verletzung des Petitionsrechts geltend zu machen. Soweit er hingegen r�gt, dass die Wahl auf A. fiel und dass eine einzige Kandidatur aufgestellt und zuvor nicht �ffentlich bekanntgemacht wurde, ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten. Das Gleiche gilt f�r die behauptete Verletzung des Beamtengesetzes; in dieser Hinsicht ist die Beschwerde �brigens offensichtlich unbegr�ndet, denn � 8 nimmt die Ernennungen durch den Grossen Rat von der Pflicht zur Ausschreibung aus, und es ist Wortklauberei, wenn der Beschwerdef�hrer sagt, es habe sich vorliegend nicht um eine Ernennung, sondern um eine Wahl gehandelt. Unzul�ssig ist die Beschwerde schliesslich auch insofern, als der Entscheid des Grossen Rates angegriffen wird, mit dem er auf die nach derjenigen vom 29. Januar eingereichten Petitionen nicht eintrat; dieser Beschluss h�tte rechtzeitig mit gesonderter Beschwerde angefochten werden m�ssen.
2. Der Beschwerdef�hrer verlangt die Einvernahme verschiedener Zeugen und die Edition von Akten durch den Grossen Rat und Dritte. Diesen Antr�gen ist nicht Folge zu geben; sie betreffen Tatsachen, die unbestritten oder ohne Bezug zu den zul�ssigen Punkten der Beschwerde sind.
3. Die beiden Vernehmlassungen des Grossen Rates sind entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Bei jener vom 10. April bem�ngelt er, dass sie vom Grossen Rat beschlossen wurde, ohne auf der Traktandenliste zu stehen. Selbst wenn darin eine Verletzung der Gesch�ftsordnung des Grossen Rates l�ge, w�re der Beschwerdef�hrer nicht befugt, sie geltend zu machen, denn Gesch�ftsordnungs-Bestimmungen dieser Art sind solche der inneren Organisation, die dem B�rger keine Rechte verleihen (vgl. BGE 96 I 626 E. 3). Hinsichtlich der Vernehmlassung vom 24. April beantragt der Beschwerdef�hrer, sie sei aus den Akten zu weisen, weil sie von Pr�sident und Sekret�r eingereicht worden sei, ohne dem Grossen Rat vorgelegen zu haben; er erkl�rt indes selber, dass in der Zwischenzeit keine Session stattfand. Unter diesen Umst�nden war es normal und der �bung entsprechend, dass der Pr�sident es auf sich nahm, zum Gesuch um aufschiebende Wirkung Stellung zu nehmen, damit die vom Bundesgericht gesetzte Frist gewahrt werden konnte.
4. Der Beschwerdef�hrer beruft sich nicht nur auf die verfassungsm�ssige Gew�hrleistung des Petitionsrechts, sondern auch auf Art. 4 BV. Die zweite R�ge geht jedoch in der ersten auf, weil der Beschwerdef�hrer Art. 4 BV lediglich im Zusammenhang mit seiner Begr�ndung der angeblichen Verletzung des Petitionsrechts heranzieht.
5. a) Der Wortlaut des Art. 57 BV besagt lediglich, dass das Petitionsrecht gew�hrleistet ist. Wie die Lehre mit Recht erkl�rt, garantiert die Bestimmung das Petitionsrecht an kantonale wie an Bundesbeh�rden (BURCKHARDT, Kommentar S. 530: FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 388; GISIGER, Das Petitionsrecht in der Schweiz, Diss. Z�rich, 1935, S. 91). Der in einer Kantonsverfassung enthaltenen Garantie kommt deshalb keine selbst�ndige Bedeutung zu, es sei denn, sie gew�hre ein umfassenderes Petitionsrecht als Art. 57 BV (vgl. BGE 96 I 355 E. 2).
� 7 KV ist etwas ausf�hrlicher: "Das freie Petitionsrecht ist gew�hrleistet" (Abs. 1). "Jeder Einwohner, einzeln oder mit andern vereint, jede Gemeinde oder K�rperschaft hat das Recht, den Beh�rden W�nsche, Anliegen oder Beschwerden schriftlich in anst�ndiger Fassung einzureichen" (Abs. 2). Damit werden gewisse im Bundesrecht offene Fragen, wie jene nach dem Petitionsrecht der Gemeinden, beantwortet, doch stellen BGE 98 Ia 484 S. 488sich diese hier nicht. Hingegen ist � 7 Abs. 2 KV nicht deutlicher als Art. 57 BV, was Natur, Inhalt und Umfang des Petitionsrechts betrifft, jene Fragen also, die hier aufgeworfen sind. Aufgrund seiner freien Pr�fungsbefugnis bei der Auslegung kantonalen Verfassungsrechts (BGE 94 I 33 E. 2) kann das Bundesgericht somit in diesen Fragen entscheiden, wie wenn es das einzig in Anwendung von Art. 57 BV zu tun h�tte.
b) So, wie das einm�tige Schrifttum es auffasst, sind dem Petitionsrecht in der Schweiz inhaltlich engere Grenzen gesetzt als in gewissen ausl�ndischen Staaten. Aus historischen Gr�nden, als Reaktion gegen gewisse Praktiken im Polizeistaat des 18. Jahrhunderts in die Verfassung aufgenommen, gestattet es jedermann lediglich, ungehindert Bitten, Vorschl�ge, Kritiken oder Beschwerden in Angelegenheiten ihres Kompetenzbereiches an die Beh�rden zu richten, ohne deswegen Bel�stigungen oder Rechtsnachteile irgendwelcher Art bef�rchten zu m�ssen (BURCKHARDT, Kommentar S. 529; FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 388; FAVRE, Droit constitutionnel S. 319; GISIGER, Das Petitionsrecht in der Schweiz S. 84). Es ist ein blosses Freiheitsrecht, das keinerlei positiven Anspruch verleiht (GISIGER, S. 81/82, 92) und von AUBERT (Trait� de droit constitutionnel S. 711 Nr. 2010) der Meinungs�usserungsfreiheit zugeordnet wird. Daraus ist abgeleitet worden, der Petition�r k�nne weder verlangen, dass seine Petition materiell behandelt, noch, dass ihr entsprochen, noch auch nur, dass sie beantwortet werde (BGE 33 I 79; unver�ffentlichter Entscheid vom 7. M�rz 1949 i.S. Pache-Ehret; BURCKHARDT, FLEINER/GIACOMETTI, FAVRE, jeweils a.a.O.; GRISEL, Trait� de droit administratif S. 461; GISIGER, S. 102). Darin unterscheidet sich das Petitionsrecht vom Beschwerderecht (BGE 90 I 230). Die Praxis geht freilich weiter. Petitionen werden im allgemeinen gepr�ft und beantwortet, sofern sie nicht unzul�ssig sind, wie von Urteilsunf�higen stammende, keine konkreten Begehren enthaltende oder in beleidigendem Ton abgefasste Petitionen (BGE 13 S. 380/1 E. 2.BGE 51 I 185; � 7 Abs. 2 KV; BURCKHARDT, S. 530; FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O.; hinsichtlich der sehr grossz�gigen Petitionspraxis der Bundesversammlung BR�HWILER in ZBl 63/1962 S. 201 ff., �ber die Unzul�ssigkeit S. 205).
Hingegen ist die Beh�rde verpflichtet, von der Petition Kenntnis zu nehmen, sie einzusehen. Der Einzelne muss aufgrund des BGE 98 Ia 484 S. 489Petitionsrechts die M�glichkeit haben, von der Beh�rde geh�rt zu werden (FLEINER/GIACOMETTI, S. 389; BURCKHARDT, S. 529;BGE 33 I 79E. 2). Sonst h�tte die Petition kaum einen Sinn (FLEINER/GIACOMETTI, a.a.O.). Es w�re verfassungswidrig, wenn sich eine Beh�rde gegen Petitionen verschliessen wollte (BUCKHARDT, a.a.O.). Ebenso w�rde sie die Verfassung verletzen, wenn sie eine Petition nicht an die Beh�rde �berwiese, f�r die sie bestimmt ist (BGE 1, 11 E. 4).
Man kann sich fragen, ob diese traditionelle, stark einschr�nkende Auffassung von Inhalt und Tragweite des Petitionsrechtes den gewandelten Verh�ltnissen und Anschauungen noch gerecht wird, zumal nachdem der "Ombudsman" im schweizerischen Recht Eingang gefunden hat (dar�ber HALLER, ZBl 73/1972, S. 177 ff.). Eine Ausweitung des Petitionsrechts muss indessen dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Wollte der Verfassungsrichter dem Petition�r einen Abspruch auf materielle Pr�fung und motivierte Beantwortung seiner Eingabe zuerkennen, w�rde er die Grenze zwischen Petition und Rekurs verwischen; zudem hiesse das eine Art Popularbeschwerde gegen die Akte der Staatsgewalt schaffen.
6. Die Petition vom 29. Januar 1972 konnte als in zul�ssiger Form abgefasst betrachtet werden. Sie stellte ein konkretes Begehren: die Verschiebung der Wahl; zwar enthielt sie gewisse wenig erfreuliche Anspielungen, war aber nicht ausdr�cklich beleidigend; und indem sie das Vorgehen der Strafverfolgungsbeh�rden im Falle des Bankiers C. und in demjenigen des Petition�rs verglich sowie A. vorwarf, an Empf�ngen des Bankiers teilgenommen zu haben, blieb sie im Rahmen des vom Petitionsrecht einger�umten Rechtes auf Kritik. Der Grosse Rat hat die Petition denn auch nicht als der Form nach unzul�ssig zur�ckgewiesen, sondern weil er darin eine unbefugte Einmischung in seine Kompetenz, den Staatsanwalt zu w�hlen, erblickte. Die Kritik des Beschwerdef�hrers an dieser Begr�ndung ist unbehelflich, Da der Grosse Rat nach dem Gesagten nicht verpflichtet war, die Petition materiell zu behandeln, konnte er sie aus jedem beliebigen Grund zur�ckweisen.
Der Hauptvorwurf des Beschwerdef�hrers ist der, dass der Grosse Rat unbestrittenermassen entschied, ohne vom vollen Wortlaut der Petition Kenntnis zu nehmen. Hingegen sagt er selber, dass der Grossratspr�sident, dann der Justizdirektor und der Pr�sident der Petitionskommission sie zur Kenntnis BGE 98 Ia 484 S. 490nahmen und besprachen, worauf der Grosse Rat von ihrem Gegenstand unterrichtet und zur Abstimmung dar�ber aufgerufen wurde. Der Beschwerdef�hrer beanstandet dieses vereinfachte Verfahren unter Berufung auf die �� 38 bis und 49 der Gesch�ftsordnung des Grossen Rates, die die Behandlung der an den Rat gerichteten Petitionen betreffen. Im unver�ffentlichten Entscheid i.S. Pache-Ehret vom 7. M�rz 1949 hat das Bundesgericht erkl�rt, derartige Bestimmungen seien Regeln der internen Organisation, deren Missachtung den B�rger nicht in seinen verfassungsm�ssigen Rechten verletze, und hat deswegen eine in dieser Hinsicht der vorliegenden �hnliche Beschwerde abgewiesen. Man kann sich aber fragen, ob diese Regeln nicht �berdies dem Petition�r gewisse Garantien geben sollen, auf die er sich berufen kann, falls seine Petition ohne Einhaltung des vorgeschriebenen Verfahrens abgewiesen wird. Doch mag die Frage offen bleiben, denn die vom Beschwerdef�hrer angerufenen Bestimmungen sind nicht verletzt worden. � 38bis der Gesch�ftsordnung des Grossen Rates sieht lediglich die Wahl einer Petitionskommission vor, ohne irgendwie zum Ausdruck zu bringen, dass alle Petitionen ihr unterbreitet werden m�ssten. Das ist denn auch nicht der Fall. Nach � 49 kann der Grosse Rat �ber die an ihn gerichteten Zu- und Bittschriften entweder zur Tagesordnung schreiten, wie es hier geschah, oder ihre �berweisung an den Regierungsrat oder die Petitionskommission beschliessen. Richtig ist, dass der Entscheid �ber die Art der Behandlung einer Petition "je nach der Art ihres Inhaltes" zu treffen ist. Der Beschwerdef�hrer folgert daraus, � 49 verpflichte den Grossen Rat implicite, selber vom Inhalt Kenntnis zu nehmen. Er �bersieht, dass es nicht auf den Inhalt, sondern auf dessen Art ankommt. Der Grosse Rat ist aber von der Natur seiner Petition in Kenntnis gesetzt worden, denn man hat ihm erkl�rt, sie richte sich gegen die Kandidatur des A. Gewiss mag es erstaunen, dass keiner der Grossr�te mehr zu erfahren w�nschte, doch hatte jeder die M�glichkeit, vor der Wahl n�heren Aufschluss zu verlangen. Dass der Grosse Rat ein vereinfachtes Verfahren anwenden musste, hat B. im �brigen sich selber zuzuschreiben, denn er hat seine Petition erst am Morgen des Wahltages zur Post gegeben.
B. wendet sinngem�ss ein, die Wahl h�tte auf die folgende Session verschoben werden k�nnen, weil der neue Staatsanwalt sein Amt erst am 1. Juni antrat. Er verkennt, dass aus praktischen BGE 98 Ia 484 S. 491Gr�nden eine solche Wahl m�glichst mehrere Monate vor dem Amtsantritt vorzunehmen ist, damit der Gew�hlte sich seiner bisherigen Funktionen entledigen und zeitig ein Nachfolger f�r ihn gefunden werden kann. Im �brigen konnte der Grosse Rat den Zeitpunkt der Wahl nach Belieben festsetzen.