Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2628-08.asp
Timestamp: 2019-08-17 23:03:58+00:00
Document Index: 39250491

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 77", "l'article 225", "l'article 225", "l'article 60", "l'article 46", "l'article 46", "l'article 41", "l'article 69", "l'article 60", "l'article 61", "l'article 202", "l'article 232", "l'article 135", "l'article 232", "l'article 132", "l'article 8", "l'article 3", "l'article 180", "l'article 181", "l'article 181", "l'article 49", "l'article 35", "l'article 12", 'arrêt ']

N° 2628.- Avis de M. Jean-Yves Caullet, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome VIII : Outre-mer - Territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie.
Voir le numéro : 2624 (annexe 36).
I. - LE BILAN D'UNE ANNÉE OUTRE-MER 6
A. POLITIQUE ET INSTITUTIONS 6
1. Nouvelle-Calédonie : la difficulté de gouverner ensemble 6
2. La Polynésie française : l'incertitude en attendant un nouveau statut 11
3. Wallis et Futuna : le statu quo 16
B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LE CLIMAT SOCIAL 18
1. Tensions sociales en Nouvelle-Calédonie sur fond de croissance 18
2. Une économie polynésienne en bonne santé 20
3. Quelques tensions coutumières à Wallis et Futuna 21
II. - L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT ET DE L'UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE 23
A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DE L'ÉTAT POUR 2001 23
1. Les interventions de l'Etat 23
2. L'action du secrétariat d'Etat à l'outre-mer 24
B. LES AGENTS PUBLICS DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE 29
1. Les effectifs 29
2. Les personnels de statut local 30
3. Les transferts de services en Nouvelle-Calédonie 31
4. Le cas particulier des Terres australes et antarctiques françaises 32
C. L'EUROPE ET L'OUTRE-MER 33
1. Le statut des PTOM dans l'Union européenne 33
2. Les aides européennes 35
3. Les perspectives 36
III. - LES POLITIQUES CONTRACTUELLES OU UN PARTENARIAT RENOUVELÉ 38
A. LE BILAN DES PRÉCÉDENTS CONTRATS 38
1. Récapitulatif de l'exécution des contrats de plan 1993-1999 38
2. La Nouvelle-Calédonie 39
3. La Polynésie française 40
4. Wallis et Futuna 42
B. LES PERSPECTIVES : LE RENFORCEMENT DES ENGAGEMENTS DE L'ÉTAT 43
1. Les contrats de développement de la Nouvelle-Calédonie pour 2000-2004 43
2. Le contrat de développement de la Polynésie française et le contrat d'agglomération de Papeete pour 2000-2003 43
3. Le contrat de développement de Wallis et Futuna 44
IV. - LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE 46
A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES COMMUNES EN POLYNÉSIE FRANÇAISE ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE 46
1. Le régime des actes et les compétences 46
2. Les règles budgétaires et comptables et les contrôles afférents 48
B. LE BUDGET DES COLLECTIVITÉS CALÉDONIENNES 52
1. Le budget de la Nouvelle-Calédonie 52
2. Le budget des provinces calédoniennes 54
3. Les budgets des communes de la Nouvelle-Calédonie 57
C. LE BUDGET DES COLLECTIVITÉS POLYNÉSIENNES 60
1. Le budget du territoire 60
2. Le budget des communes de la Polynésie française 62
D. LA SITUATION BUDGÉTAIRE À WALLIS ET FUTUNA 64
1. Le budget du territoire 64
2. Les circonscriptions 66
AUDITION de M. Christian PAUL, secrétaire d'État à l'outre-mer et EXAMEN EN COMMISSION 69
Une fois de plus, le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer connaît une forte progression. Avec une augmentation des dépenses ordinaires et des crédits de paiements de 6,94 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, ce budget bénéficie de l'une des plus importantes évolutions en pourcentage dans le projet de loi de finances pour 2001, dont les dépenses s'accroissent globalement de 1,5 %. De toute évidence, se traduit ainsi le caractère éminemment prioritaire des actions mises en _uvre en faveur de l'outre-mer.
Cependant, et cela n'est pas nouveau, cette progression notable affecte bien plus les crédits relatifs aux départements d'outre-mer que ceux consacrés aux territoires et à la Nouvelle-Calédonie. En effet, alors que les crédits du secrétariat d'Etat relatifs aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie atteignaient 1 383 209 000 francs pour 2000, pour l'année prochaine, ils seront portés à 1 383 709 000 francs, soit une augmentation de 0,4 %. Pour l'ensemble de l'effort financier et budgétaire de l'Etat, l'évolution est légèrement plus prononcée. Elle est de 0,74 % avec 11 489 224 000 francs en 2001 contre 11 404 663 francs pour 2000.
Pour beaucoup, le fait que les crédits relatifs aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie ne progressent pas notablement et ne représentent que 20 % des dépenses du secrétariat d'Etat et 18 % de l'effort de l'Etat consacré à l'outre-mer peut s'expliquer par deux raisons essentielles. Pour la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie, le niveau des dépenses de l'Etat est élevé, depuis plusieurs années, à la suite, pour la première, de l'arrêt des essais nucléaires dûment compensé, et, pour la seconde, du processus initié en 1988 avec la signature des accords de Matignon relayé par ceux de Nouméa en 1998. Tant la Nouvelle-Calédonie que la Polynésie française connaissent désormais une forte autonomie qui limite le champ d'intervention de l'Etat et donc les perpectives de progression des crédits que celui-ci leur alloue. A Wallis et Futuna, on constate que la population est très peu nombreuse. A défaut d'événement bouleversant l'équilibre de ces îles, les évolutions budgétaires ne peuvent donc être qu'atténuées. Enfin, l'argument qui vaut pour Wallis et Futuna a évidemment plus encore de portée pour les Terres australes et antarctiques françaises.
L'examen du projet de loi de finances pour 2001 sera donc l'occasion moins de proposer une étude détaillée des crédits affectés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie que de faire le point sur la situation politique, institutionnelle, économique et sociale de ces archipels (I). Puis, on évoquera l'engagement de l'Etat et de l'Union européenne en 2001 en direction de ces territoires (II). Seront également abordées les politiques contractuelles menées en ce domaine, éléments essentiels pour le développement des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie (III). L'attention sera enfin portée sur la situation des collectivités territoriales, et plus particulièrement des communes, dans ces archipels (IV).
I. - LE BILAN D'UNE ANNÉE OUTRE-MER
A. POLITIQUE ET INSTITUTIONS
Les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie ont connu des évolutions diverses depuis 1999. Chacun a suivi son propre rythme. Pas à pas, la Nouvelle-Calédonie met en place les institutions nées de l'accord de Nouméa et de la loi organique du 19 mars 1999. La Polynésie française est, elle, en attente d'un nouveau statut qu'aurait dû permettre l'adoption par le Congrès d'une révision constitutionnelle aujourd'hui suspendue. A la faveur de l'examen de plusieurs propositions de loi au Parlement, le débat politique s'est alors focalisé sur la répartition des sièges au sein de l'assemblée territoriale polynésienne. A Wallis et Futuna enfin, la question institutionnelle n'est pas réellement à l'ordre du jour bien qu'elle mériterait, selon le rapporteur, d'être évoquée de manière plus soutenue.
1. Nouvelle-Calédonie : la difficulté de gouverner ensemble
a) La mise en place des institutions : un bilan nuancé
L'accord de Nouméa et la loi organique du 19 mars 1999 ont fixé, comme fondement essentiel aux nouvelles institutions calédoniennes, le principe d'un gouvernement collégial qui permettrait aux deux parties signataires de l'accord - le RPCR et la FLNKS - de coopérer au sein de l'exécutif territorial. Un tel schéma institutionnel, inédit à bien des égards, semble relever du défi et sa mise en _uvre suppose que les deux signataires se conforment à un code de bonne conduite. Le parti majoritaire doit donc accepter une concertation poussée avec l'importante minorité indépendantiste, sachant que, pour chaque projet débattu, si un accord n'a pu être trouvé à l'issue de ce processus de discussion, le principe majoritaire doit l'emporter.
Après les élections provinciales du 9 mai 1999, M. Jean Lèques, maire de Nouméa, est devenu président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. M. Léopold Jorédié, membre de la FCCI (Fédération des comités de coopération indépendantiste) et de l'assemblée de la province Nord, a été porté à la vice-présidence du gouvernement au grand dam du FLNKS, qui estime que ce poste aurait dû légitimement lui revenir dans l'esprit de l'accord de Nouméa. Les indépendantistes ont vu là un premier accroc au processus initié en 1998.
De fait, considérant que le fonctionnement du gouvernement n'était pas conforme à la loi organique, le FLNKS a multiplié les contentieux auprès des juridictions administrative et pénale aux fins de faire respecter l'esprit de l'accord de Nouméa. Il a ainsi obtenu gain de cause auprès du tribunal administratif, par exemple sur la nomination jugée illégale du secrétaire général du gouvernement.
Le comité des signataires prévu par l'accord de Nouméa s'est réuni le 2 mai 2000 sous la présidence de M. Jean-Jack Queyranne, alors secrétaire d'Etat à l'outre-mer. A cette occasion, les parties à l'accord ont convenu de la nécessité de mettre en place un dialogue politique plus constant, de trouver un mode de fonctionnement qui permette l'association de tous au processus de décision et d'assurer une forme de solidarité gouvernementale.
Quelques mois plus tard, il apparaît que ces résolutions n'ont pas été suivies d'effets suffisants. Les récriminations du FLNKS contre la manière de fonctionner du gouvernement demeurent et on observe sur ce point une tension latente entre les parties ().
Institution plus ancienne déjà, le congrès connaît, quant à lui, une activité normale. Il a su s'adapter à ses nouvelles prérogatives, en particulier le vote des lois du pays qui en font un véritable organe législatif.
Deux lois du pays ont été adoptées sans faire l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel. La première est relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale de la Nouvelle-Calédonie ; la seconde porte sur la déduction fiscale de travaux effectués sur un immeuble d'habitation (). La loi du pays, instituant la taxe générale sur les services (TGS) a donné l'occasion au Conseil constitutionnel de se prononcer pour la première fois sur une telle norme. Saisi par M. Robert Xowié, président de la province des îles Loyauté, le Conseil a rejeté ce recours estimant que la consultation préalable du conseil économique et social n'était pas indispensable en l'espèce (). Cette loi du pays a finalement été promulguée le 14 février 2000. Plusieurs autres projets sont aujourd'hui en préparation sur la couverture sociale unifiée, l'accès au travail des étrangers, la fiscalité...
Le sénat coutumier a été officiellement installé le 27 août 1999, après la désignation des conseils coutumiers qui a connu quelques retards, les consultations dans les aires coutumières s'étant déroulées entre le 17 juillet et le 17 août 1999. Ce décalage n'a pas eu d'incidences majeures sur les travaux de cette institution nouvelle et originale.
Enfin, le conseil économique et social, composé de trente-neuf membres, a été installé le 2 février 2000. Sa composition a été contestée par certains syndicats, comme l'USTKE ou l'USOENC, qui n'ont pas été choisis par la province Sud pour siéger au sein de cette instance, la province désignant, par exemple, comme représentatif le comité provincial Sud de pétanque ! Ces syndicats ainsi écartés ont cependant pu trouver leur place au conseil économique et social en étant désignés par la province Nord.
Si les institutions calédoniennes se sont mises correctement en place, leur fonctionnement est encore perfectible. Travailler ensemble est un véritable pari qui suppose une bonne volonté constante. Cet exercice de tolérance mutuelle est un défi. Gageons que les différents partenaires sauront se montrer à la hauteur des espoirs nés de l'accord de Nouméa. On ne peut que les encourager à poursuivre dans cette voie.
b) Des soubresauts électoraux dans la province des îles Loyauté
Si la mise en place du gouvernement connaît une période de rodage, le fonctionnement de l'assemblée de la province des îles Loyauté a été considérablement perturbé par un contentieux électoral qui a abouti à l'annulation du scrutin du 9 mai 1999.
Sur un recours de M. Nidoïsh Naisseline, ancien président de la province, le Conseil d'Etat a annulé, le 15 mai dernier, cette élection en raison du grand nombre de formulaires de votes par procuration non parvenus à leurs destinataires. De nouvelles élections se sont déroulées le 25 juin 2000. Elles n'ont pas bouleversé l'équilibre politique local. Trois listes étaient en présence : celle du FLNKS, conduite par le président sortant de la province, M. Robert Xowié, membre de l'Union calédonienne et maire de Lifou, la liste « Union nationale pour l'indépendance » du PALIKA, conduite par M. Charles Washetine et celle menée par M. Nidoïsh Naisseline (LKS) intitulée « Un nouveau défi pour les îles », regroupant le LKS (Libération kanak socialiste), le FULK (Front uni de libération kanak), le Rassemblement et la FCCI (Fédération des comités de coordination indépendantiste).
A l'issue d'un scrutin marqué par une participation en baisse (68,30 %, soit 8,35 % de moins qu'en mai 1999), l'assemblée de la province des îles Loyauté a conservé une majorité FLNKS-PALIKA, la répartition des sièges demeurant inchangée.
Rassemblement, FCCI, LKS, FULK
M. Robert Xowié a été réélu président de la province le 4 juillet dernier.
Au total, l'annulation du scrutin de 1999 n'aura pas eu pour seule conséquence le maintien de cette collectivité dans l'incertitude. Le sentiment prévaut en Nouvelle-Calédonie que la province des îles Loyauté éprouve des difficultés majeures à se mettre en action pour améliorer une situation économique et sociale incertaine. L'année 1999 et le premier semestre 2000 auront ainsi été marqués par une inertie dont il conviendrait de sortir aujourd'hui.
c) L'intégration dans la zone régionale
En application de l'accord de Nouméa et conformément à l'article 77 de la Constitution, la loi organique du 19 mars 1999 associe la Nouvelle-Calédonie à la compétence de l'Etat en matière de relations extérieures. Avec l'accord des autorités de la République, la Nouvelle-Calédonie peut être membre, membre associé ou observateur auprès d'organisations internationales. Elle peut aussi disposer de représentations auprès d'Etats ou territoires du Pacifique ou de la Communauté européenne.
La participation de la Nouvelle-Calédonie aux organisations internationales régionales est d'ores et déjà assurée dans les principaux domaines de la coopération technique, culturelle, économique et scientifique ainsi que dans le secteur de la santé. Elle est représentée à la Communauté du Pacifique, ex Commission du Pacifique sud, au Programme régional océanien pour l'environnement (PROE), à la Commission des sciences de la terre dans le Pacifique sud (SOPAC), à la Commission des Nations-Unies pour l'Asie-Pacifique (CESAP), à l'Organisation mondiale de la santé (comité pour le Pacifique occidental), et au PECC (Pacific Economic Cooperation Council) depuis avril 1997.
A la Communauté du Pacifique, la Nouvelle-Calédonie comme la Polynésie française et Wallis et Futuna sont membres aux côtés de la France et disposent d'une voix propre. A l'Organisation mondiale de la santé, la délégation française aux réunions annuelles du comité du Pacifique occidental est dirigée alternativement par la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. En 1999, un membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie y a ainsi participé. L'admission en avril 1997 de la France au Pacific Economic Cooperation Council en qualité de membre associé a été obtenue au titre de la Polynésie française, de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna.
En matière de pêche, la tenue depuis 1997 de cinq sessions de la Conférence multilatérale sur la gestion et la conservation des espèces de poissons grands migrateurs, qui devrait déboucher sur la constitution, à l'horizon de l'an 2000, d'une organisation régionale de pêche, traduit un nouvel effort des pays du Pacifique insulaire pour contrôler leurs ressources halieutiques. Depuis la conférence de Tokyo en juin 1998, les autorités françaises, aux côtés des délégations de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et de Wallis et Futuna, participent aux travaux engagés selon le schéma retenu au sein de la Communauté du Pacifique. Les négociations en cours constituent un enjeu économique majeur pour nombre des pays insulaires, dans une zone où la pêche thonière représente 1,5 million de tonnes par an, soit environ 60 % de la pêche mondiale et une source importante de redevance. La France a plaidé pour que la Nouvelle-Calédonie (puis la Polynésie française lorsque son statut le permettra) puisse être membre de la future organisation des pêches. La nature de la participation de la Nouvelle-Calédonie n'est pas encore à ce jour tranchée, certains pays - les Etats-Unis, le Japon, la Corée, notamment - ne souhaitant pas accorder une voix séparée à la Nouvelle-Calédonie, qu'ils considèrent comme un territoire dépendant de la France.
Parallèlement, une négociation est en cours avec les pays membres de l'agence des pêches du Forum du Pacifique Sud en vue de la conclusion d'un accord de pêche par la France, pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis et Futuna, afin de permettre l'accès de navires thoniers français immatriculés dans ces territoires aux zones économiques exclusives de la région. La conclusion de cet accord concrétiserait l'association plus étroite de la France et de ses territoires au Forum du Pacifique Sud. En ce qui concerne le Forum des îles du Pacifique Sud, la Nouvelle-Calédonie a accédé, avec l'accord du Gouvernement français, au statut d'observateur de l'organisation à l'occasion du sommet du Forum qui s'est tenu à Palau en octobre 1999. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie a participé aux réunions importantes du Forum, comme celle tenue à l'initiative du Gouvernement australien, où s'est rendu M. Jean Lèques, président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à Sydney, du 23 au 27 février 2000. Lors du sommet bisannuel nippo-océanien à l'invitation du Gouvernement japonais, la délégation officielle de la Nouvelle-Calédonie comprenait M. Simon Louechkotte, sénateur et président du congrès de la Nouvelle-Calédonie et M. Léopold Jorédié, vice-président du gouvernement (Miyazaki, 20 au 25 avril 2000).
Sur le plan des relations bilatérales, un nouvel accord de coopération de 30 millions de francs, portant sur la période 1999-2000, a été signé le 23 mars 1999 à Port-Vila par M. Donald Kalpokas, Premier ministre de Vanuatu et par le haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie, accompagné des représentants des trois provinces calédoniennes.
On constate que la coopération régionale - l'un des éléments essentiels du processus de Nouméa - fonctionne fort bien. Peu à peu, la Nouvelle-Calédonie - et donc la France - tissent des liens étroits avec les principaux Etats de la zone.
2. La Polynésie française : l'incertitude en attendant un nouveau statut
a) Vers un pays d'outre-mer ?
L'adoption d'un projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie a ouvert la voie à une évolution statutaire en Polynésie française. Le Président de la République et le Premier ministre ont ainsi décidé d'engager une révision constitutionnelle permettant de renforcer l'autonomie de ce territoire en l'érigeant en pays d'outre-mer. Ce nouveau statut s'inspire des avancées nées de l'accord de Nouméa en s'adaptant toutefois aux souhaits propres des Polynésiens qui, dans leur très grande majorité, entendent demeurer au sein de la République française.
Plus précisément, ce statut instituerait une citoyenneté polynésienne dont l'objet est de permettre aux habitants de ces archipels de bénéficier prioritairement de leur développement économique et social. Ainsi cette citoyenneté accorderait des avantages particuliers en matière d'accès à l'emploi, de droit à s'établir pour exercer une activité économique et d'accession à la propriété foncière. En revanche, à l'inverse de ce qui est prévu aujourd'hui en Nouvelle-Calédonie, il n'existerait pas de corps électoral restreint en Polynésie française. Tous les citoyens pourront participer aux élections locales.
Le projet de loi constitutionnelle prévoit aussi le transfert échelonné de nouvelles compétences à la Polynésie française, l'Etat conservant celles relevant de ses prérogatives régaliennes. Ainsi les pouvoirs de la Polynésie seraient renforcés en matière de coopération internationale. Par ailleurs, l'Assemblée territoriale pourrait voter également des lois du pays qui pourraient être déférées, le cas échéant, devant le Conseil constitutionnel, à l'instar de ce qui existe en Nouvelle-Calédonie.
L'Assemblée nationale et le Sénat se sont accordés sur cette réforme. Les deux chambres ont voté le projet de loi dans les mêmes termes et s'apprêtaient à se réunir en Congrès, le 24 janvier dernier, lorsque le Président de la République a décidé d'abroger le décret de convocation du Congrès pour des raisons bien étrangères à la Polynésie française. En effet cette révision constitutionnelle était organisée le même jour que celle relative au Conseil supérieur de la magistrature qui, pour les raisons que l'on sait, n'a pas été menée à son terme. Dans ces conditions, il n'a pas été jugé possible de réunir le Congrès pour le seul projet de loi relatif à la Polynésie française.
En conséquence, faute de réforme constitutionnelle, le nouveau statut de la Polynésie française demeure en suspens. Dans ce contexte particulier, le débat politique et institutionnel s'est alors focalisé autour de la question du rééquilibrage des sièges des différents archipels au sein de l'assemblée territoriale.
b) Vers un rééquilibrage des sièges à l'assemblée territoriale ?
Plusieurs propositions de loi organique ont ouvert le débat sur la répartition des sièges à l'assemblée territoriale de la Polynésie française dont la composition est actuellement la suivante :
Les membres de cette assemblée sont élus à la représentation proportionnelle dans chacune de ces cinq circonscriptions. La principale critique faite à ce mode de répartition porte sur la surreprésentation qu'elle institue au profit des archipels les moins peuplés. Sans revenir sur le détail de ce dossier (), on rappellera simplement que le président Flosse avait présenté au Sénat une proposition de loi organique tendant à modifier la répartition des sièges et à en augmenter le nombre.
Le Sénat a adopté cette proposition en l'amendant le 23 novembre 1999. Parallèlement, M. Emile Vernaudon, député de la Polynésie française, a proposé une nouvelle répartition des sièges sans modifier leur nombre total puis, par une seconde proposition, a envisagé la création d'une circonscription unique. Saisie de ces propositions, l'Assemblée nationale a adopté, pour sa part, en juin dernier, une proposition de loi organique tendant à instaurer un équilibre entre le respect des principes démographiques et la nécessaire représentation des archipels peu peuplés, éloignés géographiquement et dont les spécificités culturelles sont marquées.
Le tableau suivant récapitule les différentes solutions qui furent proposées.
actuel de sièges
MM. Michel Buillard et Dominique Perben
Proposition de M. Emile Vernaudon adoptée par l'Assemblée nationale
A ce jour le Sénat n'a pas examiné la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale. La question demeure donc en discussion alors que les échéances électorales se rapprochent, le scrutin territorial ayant lieu, en principe, en mai 2001.
c) La Polynésie française et son environnement régional
Depuis 1996, le président du gouvernement du territoire de la Polynésie française peut négocier et signer, au nom de l'Etat, des accords internationaux dans la région Pacifique. Il est aussi plus étroitement associé aux négociations internationales se déroulant dans cette zone. Cette association est de droit lorsque les négociations concernent les domaines de compétence du territoire alors qu'elle est facultative dans les domaines de l'Etat.
Dans les matières ressortissant à la compétence territoriale, le président du gouvernement négocie et signe des arrangements administratifs destinés à préciser des conventions internationales dans les domaines de compétence du territoire. Il peut enfin être mandaté par les autorités de la République pour les représenter au sein des organismes régionaux du Pacifique ou des organismes internationaux du Pacifique dépendant d'institutions spécialisées des Nations-Unies.
On observe que, de manière constante, le Gouvernement français est favorable à l'insertion du territoire dans son environnement régional et favorise toute initiative dans ce sens en application du statut du 12 avril 1996.
La participation de la Polynésie française aux organisations internationales régionales est assurée dans les principaux domaines de la coopération technique, culturelle, économique et scientifique ainsi que dans le secteur de la santé. La Polynésie est représentée à la Communauté du Pacifique (CP), au programme régional océanien pour l'environnement (PROE), à la Commission pour les sciences de la terre dans le Pacifique sud (SOPAC), à la Commission des Nations-Unies pour l'Asie-Pacifique (CESAP), à l'Organisation mondiale de la santé (comité pour le Pacifique occidental), et au PECC (Pacific Economic Cooperation Council) depuis avril 1997.
En tant que membre de cette organisation disposant d'une voix propre, la Polynésie française a accueilli à Papeete la dernière conférence de la Communauté du Pacifique tenue les 6 et 7 décembre 1999, qui a réuni au niveau ministériel les représentants des 27 pays membres de la Commission. Comme on l'a vu précédemment, à l'Organisation mondiale de la santé, la délégation française aux réunions annuelles du comité du Pacifique occidental est dirigée alternativement par la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. L'admission en avril 1997 de la France au Pacific Economic Cooperation Council (PECC) en qualité de membre associé a été obtenue au titre de la Polynésie française, de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis et Futuna. La France est le seul pays européen à être admis dans cet organisme de réflexion économique. Depuis l'admission de la candidature française à Bali en avril 1997, des représentants de la Polynésie française participent à l'assemblée générale du PECC, réunie tous les dix-huit mois. La Polynésie française était représentée par deux responsables économiques à la dernière assemblée générale de l'organisation qui s'est tenue à Manille, du 19 au 23 octobre 1999.
S'agissant de la négociation des accords de pêche portant sur la zone économique française au large de la Polynésie française, le gouvernement de ce territoire dirige régulièrement la délégation française. Lors des dernières négociations des accords de pêche franco-coréens tenues à Papeete, du 9 au 11 décembre 1999 pour la campagne 1999-2000, à Séoul en novembre 1998 pour la campagne de pêche 1998-1999, comme en juillet 1997 à Papeete s'agissant de la campagne de pêche 1997-1998, le ministre de la mer du gouvernement de la Polynésie française présidait la délégation française sur la base des pouvoirs délivrés par le ministre des Affaires étrangères.
Au plan multilatéral, la Polynésie française, comme la Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna, participe depuis juin 1998 aux côtés de la France, aux sessions régulières de négociations en vue de la mise en place d'une commission de pêche dans le Pacifique du centre et de l'ouest. Les autorités françaises se sont efforcées de faire en sorte que le texte de négociation reconnaisse au sein de la future organisation une place spécifique aux territoires français du Pacifique.
En matière de transport aérien international, le président du gouvernement de la Polynésie française a signé un accord avec l'Australie le 21 février 1997 qui doit permettre de développer les relations aériennes régionales. Par ailleurs, un amendement à l'accord aérien bilatéral franco-néo-zélandais et un échange de lettres ont été signés par le Gouvernement français en vue du développement des dessertes aériennes à partir de la Polynésie française. De nouveaux échanges sont en cours avec la Nouvelle-Zélande en vue de l'augmentation des services réguliers assurés par la compagnie Air New Zealand de Papeete à Los Angeles.
Dans le domaine maritime, la demande de M. Gaston Flosse d'ouverture de négociations en vue de la délimitation des frontières maritimes avec le Kiribati a été portée au rang des priorités du Gouvernement par le comité interministériel de la mer tenue le 1er avril 1998, sous la présidence du Premier ministre. Après de nombreux échanges depuis 1999 sur un projet d'accord, une signature devrait intervenir dans un proche délai.
Enfin, vis-à-vis du Forum du Pacifique Sud, le Gouvernement français a indiqué à ses partenaires du dialogue post-Forum, à Pohnpei en Micronésie le 27 août 1998, que la Polynésie française avait vocation à obtenir au Forum du Pacifique Sud un statut identique à celui de la Nouvelle-Calédonie au terme du processus de réforme qui lui donnera les mêmes capacités en matière internationale. En effet, lors de ce sommet du forum à Pohnpei, la décision a été prise d'accorder à la Nouvelle-Calédonie le statut d'observateur.
Là encore, on ne saurait trop insister sur l'importance que revêt à nos yeux l'insertion de la Polynésie française dans son environnement international. Cette présence accrue au sein d'organismes de coopération, cette faculté de prendre en charge des questions et des négociations qui les touchent au plus près sont, pour les Polynésiens, le gage du respect et de la confiance que la métropole leur témoigne.
3. Wallis et Futuna : le statu quo
a) Entre tradition et évolution
Le constat opéré l'an passé sur Wallis et Futuna vaut pour cette année encore. L'archipel, dont le statut est régi par la loi du 29 juillet 1961, semble souhaiter demeurer dans ce cadre particulier qui reconnaît à la coutume une place spécifique.
L'article 3 de la loi du 29 juillet 1961 dispose ainsi que : « La République garantit aux populations du territoire de Wallis et Futuna le libre exercice de leur religion ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu'elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit et aux dispositions de la présente loi ». Le pouvoir coutumier occupe une place importante dans l'édifice statutaire de ces îles confrontées à de grandes difficultés économiques et à un très net isolement. Le conseil territorial est présidé par le préfet, administrateur supérieur. Les trois vice-présidents sont, de droit, les chefs traditionnels des trois royaumes : Uvéa à Wallis, Alo et Sigave à Futuna. Ce conseil comprend également trois membres désignés par le préfet, après accord de l'assemblée territoriale. On rappellera également que cette assemblée est composée de vingt et un membres élus pour cinq ans au scrutin proportionnel dans pas moins de cinq circonscriptions.
Lors de son voyage à Wallis et Futuna les 4 et 5 mai 2000, M. Jean-Jack Queyranne avait proposé la constitution d'un groupe de travail sous la responsabilité du préfet afin de faire des propositions sur une modernisation des institutions du territoire. A l'initiative du député de l'archipel, M. Victor Brial, et du conseiller économique et social, M. Kamilo Gata, quelques pistes ont été lancées comme la réaffirmation du rôle du conseil territorial, la réduction du nombre de circonscriptions électorales, la modernisation de l'assemblée territoriale, la création d'un véritable statut pour les membres de cette instance... Pour l'heure, ce groupe de travail ne s'est pas réuni faute de désignation par le territoire des personnes appelées à y participer.
Handicapé par son éloignement et ses faibles ressources économiques, Wallis et Futuna est, semble-t-il, aujourd'hui en situation d'attente sans que les autorités locales ne réussissent à avancer des propositions explicites quant à une évolution éventuelle du statut du territoire. Pour autant, face à cette forme d'inertie, doit-on en rester là ? Il est clair qu'une réforme du statut ne sera pas, en elle-même, facteur de décollage économique. Néanmoins elle permettrait, peut-être, de redonner à cet archipel un regain de dynamisme dont il semble manquer. Alors que tout l'outre-mer français est en mouvement, conformément aux engagements du Premier ministre, peut-on laisser Wallis et Futuna de côté ?
b) Les relations entre Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie
La question des relations entre Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie occupe aujourd'hui les esprits dans ces deux territoires : la communauté wallisienne en Nouvelle-Calédonie, nombreuse, représente une force de travail essentielle à l'économie de la Grande Terre. Les 18 000 habitants de la Nouvelle-Calédonie originaires de Wallis et Futuna, soit 9 % de la population, y sont plus nombreux qu'à Wallis et Futuna même, dont la population atteint 15 000 habitants. Les Wallisiens-et-Futuniens de Nouvelle-Calédonie constituent une source de revenus non négligeable pour leur archipel d'origine. Face à une activité économique atone à Wallis et Futuna, la Grande Terre demeure aussi un exutoire démographique indispensable à l'équilibre précaire de ces îles.
Conformément à l'accord de Nouméa, l'article 225 de la loi organique du 19 mars 1999 a prévu que les relations des deux territoires seraient précisées par un accord conclu au plus tard le 31 mars 2000. Une concertation a été menée en ce sens mais l'ampleur des difficultés à résoudre et l'installation concomitante des institutions calédoniennes n'a pas permis d'aboutir à temps. Un groupe de travail composé des représentants de l'Etat et de Wallis et Futuna a été créé sur place le 9 novembre 1999 pour définir une méthode de travail et formuler des propositions aux autorités de la Nouvelle-Calédonie.
Une déclaration commune a été signée à Nouméa le 4 avril 2000 dans laquelle les parties ont réaffirmé leur confiance dans la coopération et le partenariat futurs entre les populations des deux territoires. La question de cet accord a été mise à l'ordre du jour de la réunion du comité des signataires en mai dernier. Les partenaires ont validé le principe de la conclusion d'un accord-cadre à compléter ultérieurement par des conventions d'application. Dernièrement une délégation du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie s'est rendue à Wallis et Futuna pour faire avancer ces négociations. Autant qu'on puisse en juger, il apparaît que le principal point d'achoppement serait l'emploi local. L'accord de Nouméa et la loi organique autorisent, en effet, la Nouvelle-Calédonie à adopter des mesures restreignant l'accès à son marché du travail aux seuls Calédoniens dans des conditions définies. De telles restrictions pourraient conduire à fermer ce débouché naturel que la Nouvelle-Calédonie constitue pour Wallis et Futuna. La discussion actuelle du pacte social à Nouméa met en première ligne cette problématique et aujourd'hui la perspective de signer l'accord prévu à l'article 225 de la loi organique avant la fin de l'année 2000 semble s'amenuiser. Elle est pourtant essentielle pour ces deux territoires. On doit donc souhaiter que le processus s'accélère et que demeurent entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna des liens institutionnels forts, expression des liens humains qui existent indissolublement entre ces deux territoires.
B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET LE CLIMAT SOCIAL
1. Tensions sociales en Nouvelle-Calédonie sur fond de croissance
a) Des conflits sociaux difficiles
L'année qui s'est écoulée a été marquée par de vives tensions sociales en Nouvelle-Calédonie, au cours desquelles deux syndicats
- l'USTKE et l'USOENC - et dans une moindre mesure le SLUA, se sont illustrés. Ces conflits se sont déroulés alors que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie lançait les consultations pour l'élaboration du pacte social, texte contractuel négocié entre les différents partenaires qui devrait servir de cadre à l'élaboration d'une législation sociale propre au territoire.
Les discussions ainsi menées de mars à septembre 2000 se sont révélées difficiles et ont été interrompues à deux reprises par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Au final, les organisations syndicales sont parvenues à un accord, seule l'USTKE refusant d'adhérer à ce processus conformément à sa politique habituelle d'opposition au Rassemblement, ex-RPCR. Dans ce cadre, l'USTKE a mené un conflit particulièrement dur au sein de la cimenterie de Numbo, propriété à 23 % du groupe Lafleur. Cette confrontation a malheureusement été entachée d'événements tragiques. Après un accident entre un fourgon de police et un véhicule de syndicalistes, un jeune gardien de la paix s'est suicidé après une audition par l'Inspection générale de la police nationale. Plusieurs marches de protestations ont alors été organisées par l'USTKE puis par les policiers.
Les conflits se sont multipliés pour des motifs plus ou moins explicites, les grèves en Nouvelle-Calédonie se caractérisant par leur dureté et par le fait qu'elles entraînent très rapidement une paralysie économique complète de ce territoire insulaire.
La signature du pacte social le vendredi 20 octobre dernier, à laquelle l'USTKE ne s'est pas associée, ouvre la voie à de nouvelles discussions, plus concrètes, autour des projets de loi du pays qui suivront. Les principaux axes ainsi fixés portent, entre autres, sur l'obligation de suspendre un conflit en cas de médiation, sur la fixation du salaire minimum, sur l'introduction d'une couverture sociale universelle, sur la représentativité des syndicats...
On espère que cette démarche permettra de renouer un dialogue social qui semblait jusqu'à maintenant en panne. Car la Nouvelle-Calédonie, trop longtemps focalisée sur les questions politiques, doit se concentrer sur la résolution de problèmes concrets. C'est ce que souhaitent apparemment les Calédoniens. La période ouverte par la signature de l'accord de Nouméa doit être utilisée à des actions en faveur du développement équilibré de l'archipel. Dans cet effort doivent se retrouver non seulement les forces politiques calédoniennes mais aussi toutes les bonnes volontés du monde économique et social.
b) Une économie portée par le rétablissement des cours du nickel
L'année 1999 a connu un renversement de tendance très net des cours du nickel. Alors que 1998 avait été marquée par des cours particulièrement bas, on a observé l'année dernière une tendance haussière qui s'est maintenue jusqu'en mai 2000. La forte montée du dollar, monnaie de transaction pour le commerce de ce métal, a accentué ce phénomène favorable qui a bénéficié à l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie.
Ainsi, si l'on peut estimer que la zone de point mort se situe entre 2,5 et 2,7 dollars la livre, on constate que les cours sont passés de 1,7 dollar par livre en décembre 1998 à 4,7 dollars fin avril 2000. Fin août, on atteignait le cours de 3,9 dollars.
Parallèlement les perspectives de voir s'implanter deux nouvelles usines sur la Grande Terre se précisent peu à peu. Les études opérationnelles du projet d'usine dans la province Nord de la SMSP et de Falconbridge se poursuivent selon le calendrier prévu dans le protocole d'échange des massifs miniers signé entre l'Etat, la SLN et la SMSP. De même, sont menées les études relatives à l'implantation d'une usine de traitement des latérites du Sud par la société INCO dans le cadre du projet Goronickel. Des éléments favorables semblent plaider pour la réalisation de ce projet. Le secteur métallurgique pourrait donc à terme, dans trois ou quatre ans, s'enrichir de deux nouvelles entreprises, leaders mondiaux dans ce secteur.
Le climat social tendu ne saurait masquer un certain optimisme des acteurs économiques dont - il faut bien le souligner - la plupart sont concentrés dans le sud de la Nouvelle-Calédonie. La mise en place du pacte social, la confirmation ou non de la tendance favorable sur le marché du nickel, le développement de l'activité touristique lié en grande partie à la question de la desserte aérienne sont aujourd'hui autant de points en suspens. Ces perspectives ouvertes dynamisent manifestement les énergies locales. Il ne faudrait pas qu'elles subissent les contrecoups d'éventuelles tensions politiques. La stabilité des institutions et la voie dégagée par l'accord de Nouméa offrent un cadre favorable à l'investissement. Il s'agit désormais d'en profiter ().
2. Une économie polynésienne en bonne santé
a) La défense de l'environnement en Polynésie française et le conflit de l'aéroport de Tahiti-Faaa
Depuis le début de l'année 2000, l'actualité sociale en Polynésie française est marquée par différentes actions en faveur de la défense de l'environnement. La Polynésie est, en effet, confrontée à un problème récurrent d'élimination des déchets. Le centre d'enfouissement technique de Paihoro a été, à ce titre, très contesté par des associations et des mouvements locaux. Le choix de ce site a été critiqué par l'association Taravao Nui Ma, le député Emile Vernaudon et le leader indépendantiste Oscar Temaru. Finalement, il n'a pu être ouvert en mai dernier que sous la protection des forces de l'ordre après que les opposants au projet ont exprimé à plusieurs reprises leur détermination à empêcher le passage des camions-bennes.
Les associations se révèlent très actives par leur lutte contre les décharges sauvages mais aussi contre les projets immobiliers qui, dans certains cas, leur apparaissent comme risquant de dénaturer les sites ou polluer les lagons. Ces actions ont souvent reçu le soutien des médias locaux.
En dehors de ces questions, la Polynésie française a connu plusieurs conflits sociaux dont le mouvement de grève déclenché en août dernier à la SOMCAT, société concessionnaire de la gestion de l'aéroport international de Tahiti-Faaa en matière de ravitaillement en carburant des appareils. Ce mouvement, suivi par seize des vingt manutentionnaires de la SOMCAT, a fortement perturbé le trafic aérien en Polynésie française après un net durcissement du conflit. Les vols des compagnies AOM et Air France ont ainsi été annulés, bloquant 800 passagers à Tahiti. Finalement cette grève, qui a pris une tournure dépassant les simples intérêts catégoriels, s'est achevée par la signature d'un protocole d'accord entre la direction de SOMCAT et la confédération des syndicats de Polynésie (CSIP).
On observe ici à quel point ce territoire, comme la Nouvelle-Calédonie, est sensible à de tels mouvements qui, faute de concertations et de négociations préalables, peuvent engendrer une paralysie complète de l'activité insulaire. Là plus qu'ailleurs en France, les mécanismes de prévention des conflits, fondés sur des bonnes volontés partagées, devraient jouer pleinement.
b) Des indicateurs économiques favorables
On mesure depuis trois ans une croissance de l'économie polynésienne qui s'accompagne d'une amélioration sensible de l'emploi. Sur la même période, les ménages polynésiens ont bénéficié d'une augmentation sensible de leur pouvoir d'achat, le SMIG étant revalorisé et les salaires ayant suivi une progression supérieure à celle de l'indice des prix à la consommation.
L'Institut d'émission d'outre-mer juge ainsi que « la bonne santé de l'économie polynésienne et le maintien des transferts élevés en provenance de la métropole ont permis d'aborder l'impact du renforcement de la politique de solidarité territoriale, amorcée avec la mise en _uvre de la protection sociale généralisée en 1995, les mesures en faveur de l'insertion professionnelle des femmes, du logement social et de la résorption de l'habitat insalubre » ().
3. Quelques tensions coutumières à Wallis et Futuna
a) Peu de conflits sociaux et quelques crispations coutumières
L'archipel de Wallis et Futuna n'est pas caractérisé par une agitation sociale constante, bien au contraire. Les grèves y sont rares.
Ainsi en 1999 on a observé seulement deux mouvements sociaux au demeurant fort limités. La tour de contrôle de l'aéroport de Wallis-Hihifo a été occupée par des agents de Météo-France, membres du syndicat UTFO (Union territoriale force ouvrière). La compagnie Air Calédonie International a dû annuler ses vols vers Futuna une journée en juillet 1999 ainsi que l'escale de l'avion assurant la liaison Nouméa-Wallis-Papeete. A la même période, les agents FO de l'hôpital de Sia à Wallis ont entravé l'accès des véhicules à cet établissement de santé. Néanmoins les piétons ont pu accéder normalement à cet hôpital.
Plus significatifs - sans que leur portée soit exagérée - sont les troubles de nature coutumière constatés dans l'archipel depuis le début de l'année 2000.
Ainsi, pour protester contre la destitution de leur chef de village et exiger la démission du chef de district de Hihifo, ainsi que du Kulitea, ministre coutumier de la culture, auxquels il aurait été fait le reproche de dilapider les deniers publics, une cinquantaine de villageois d'Alele ont mis en place deux barrages routiers à l'occasion de la fête du district le 29 juin, pour tenter de faire échouer le bon déroulement de celle-ci et faire pression sur les autorités coutumières. L'intervention de l'évêque du diocèse de Wallis et Futuna et le libre passage laissé au Lavelua, roi d'Uvea, a été de nature à limiter les effets de ces manifestations au cours desquelles deux coups de feu avaient néanmoins été tirés en l'air à l'aide de fusils de chasse. Quelques semaines plus tard, le 23 juillet, c'est un groupe de jeunes issus du même village qui, pour des raisons identiques, ont brisé les vitres du « Fale Fono », c'est-à-dire la salle commune du district, mais là encore sans résultat sur la situation des chefs coutumiers contestés.
Enfin, plus récemment, ce sont quelques dizaines de villageois de Leava, au royaume de Sigave à Futuna, qui ont sectionné le 9 août au matin, les câbles téléphoniques assurant la desserte générale de l'île, alors qu'ils bloquaient les accès au service local des postes et télécommunications pour exiger l'intégration immédiate d'un candidat futunien à un poste de technicien de ce service. Ce geste s'est également inscrit dans un cadre coutumier perturbé. Le Keketaona, roi de Sigave, serait depuis quelque temps gêné par des querelles internes à sa chefferie.
Si l'on excepte les actions syndicales à revendications précises, la plupart des conflits ne sont en fait que le reflet de difficultés passagères dans l'équilibre entre les pouvoirs coutumier, religieux et politique qui régissent l'archipel. On le voit, la situation sociale à Wallis et Futuna est très stable en dépit d'une économie peu dynamique. Il faut voir dans ce calme certain l'effet d'une forte cohésion sociale, que les quelques péripéties évoquées plus haut ne permettent pas de juger en péril.
b) Une économie enclavée
La croissance des transferts publics en provenance de métropole observée en 1999 a dopé considérablement la circulation monétaire à Wallis et Futuna et a induit un accroissement des importations destinées à la consommation et à l'équipement des ménages. Aussi la branche du commerce est-elle la principale bénéficiaire de ce flux, son poids prépondérant dans le secteur privé étant ainsi conforté.
Comme le souligne le rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer, l'agriculture demeure traditionnelle. Son évolution est très lente et laisse, en partie, une demande solvable insatisfaite. En dépit d'un potentiel important, la pêche est, quant à elle, largement confinée au lagon de Wallis et aux abords immédiats de la côte de Futuna ().
Le rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer constate aussi que l'enclavement des deux îles demeure et s'accroît même, notamment du fait de la suspension de la desserte maritime des passagers de Futuna.
II. - L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT ET DE L'UNION EUROPÉENNE EN FAVEUR DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER DE L'ÉTAT POUR 2001
1. Les interventions de l'Etat
En dépenses ordinaires et crédits de paiements, l'effort de l'Etat pour 2001 connaît une réelle stabilité. On a déjà expliqué au début du présent rapport les raisons qui expliquent cette absence d'évolution significative. Il faut y voir une forme de continuité de l'Etat dans le cadre d'une action soutenue, menée depuis maintenant plusieurs années.
11 404 663
11 489 224
1 080 903
Les autorisations de programme connaissent une évolution plus notable qui montre combien l'Etat maintient ses engagements en faveur des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie et les inscrit dans le moyen terme.
Hormis le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, avec 1,38 milliard de francs (DO + CP), les ministères de l'éducation nationale, avec 4,33 milliards de francs et de la défense, avec 1,65 milliard de francs, fournissent le plus gros effort en faveur des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. On trouvera le détail de ces actions dans le fascicule « jaune » annexé au projet de loi de finances.
2. L'action du secrétariat d'Etat à l'outre-mer
La lecture du fascicule « bleu » du projet de loi de finances pour 2001 n'est pas facilitée par le nouveau changement intervenu, après celui de l'an dernier, dans la composition des agrégats. Désormais il faut raisonner à partir de trois agrégats :
- 21 : action en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale ;
- 22 : action en faveur du développement économique et social ;
- 31 : administration générale.
De fait, la comparaison masse par masse n'est pas rendue possible. Il conviendra donc de se pencher sur chaque article du projet de loi de finances pour 2001. Globalement, on constate que ce budget consolide les moyens d'intervention du secrétariat d'Etat à l'outre-mer dans les domaines prioritaires que sont l'emploi, la solidarité et l'action culturelle. Dans les secteurs décentralisés, l'Etat intervient en soutien des actions locales. Il participe au financement des chantiers de développement local qui permettent aux collectivités et aux établissements publics d'accueillir des stagiaires adultes ou des jeunes sans emploi. Ainsi, par le concours à la réalisation de travaux d'intérêt général, ces actions visent à faciliter l'insertion sociale et professionnelle de personnes très faiblement qualifiées. Ce dispositif est doté de près de 30 millions de francs, en augmentation de 2 millions de francs pour 2001.
L'Etat poursuivra également le programme des jeunes stagiaires pour le développement (JSD) de la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, le service militaire adapté continuera à jouer un rôle essentiel dans l'effort consacré à l'emploi et à la formation professionnelle. Dans ce dernier domaine, 2,5 millions de francs supplémentaires compléteront le financement du programme des 400 cadres en Nouvelle-Calédonie et permettront de financer le centre de formation professionnelle actuellement en cours de création à Wallis et Futuna.
L'accompagnement du processus initié par l'accord de Nouméa se poursuit dans le cadre des dotations globales en faveur de la Nouvelle-Calédonie, en particulier celle, nouvelle, consacrée à l'équipement et à la construction des collèges. Parallèlement, s'opère la restructuration des services de l'Etat sur la Grande Terre. On observe principalement la mise en _uvre des dispositions de l'article 60 de la loi organique du 19 mars 1999 qui prévoient la faculté pour les agents publics relevant d'un statut local d'accéder à la fonction publique d'Etat. Dans cette optique, le projet de loi de finances pour 2001 crée 66 emplois de fonctionnaires, en contrepartie de la suppression de 61 emplois d'agents titulaires des cadres territoriaux.
Poste par poste, les agrégats pour 2001 sont les suivants.
a) Les actions en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale
AGRÉGAT 21 - ACTION EN FAVEUR DE L'EMPLOI ET DE L'INSERTION SOCIALE
31-90-75 rémunérations personnels militaires
61 324 818
33-90-55 charges sociales personnels militaires
33-91-55 prestations sociales personnels militaires
2 043 343
34-42-20 alimentation SMA
8 446 574
34-96-60 fonctionnement des services SMA
37-91-50 frais de justice réparations civiles SMA
46-94-41 actions d'insertion et de développement
29 387 000
46-94-50 action sociale
19 505 392
46-94-60 préformation et formation professionnelle
3 199 887
357,20 %
46-94-70 activités sportives culturelles et de jeunesse
57-91-80 équipement administratif SMA
144 804 815
148 373 441
Concernant les crédits de l'agrégat 21, on notera, pour l'essentiel, que les dépenses relatives au service militaire adapté (SMA) ont été intégrées dans les actions en faveur de l'emploi et de l'insertion sociale, ce qui correspond mieux à leur nature. Auparavant elles apparaissaient dans l'agrégat « administration générale ». Les postes relatifs au SMA connaissent des progressions appréciables, démontrant la volonté du Gouvernement de maintenir ce dispositif jugé indispensable outre-mer, en dépit des réformes affectant le service national. L'article 46-94-41 progresse de 7,30 %. Ces crédits, de près de 30 millions de francs, sont principalement utilisés pour le financement des chantiers de développement. L'accroissement du poste 46-94-50 de 2,36 % est principalement due à la revalorisation de l'aide aux personnes âgées de Wallis et Futuna. L'article 46-94-60 augmente, quant à lui, considérablement puisqu'il passe de 700 000 F à 2,5 millions de francs (soit + 357 %). Sur cette somme totale, 2 millions de francs sont affectés à la mise en _uvre du nouveau programme de formation qui complètera le programme 400 cadres en Nouvelle-Calédonie. On constate, enfin, que l'article 46-94-70 « activités sportives et de jeunesse dans les territoires d'outre-mer » disparaît. Les 2,5 millions de francs présents à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2000 ont, semble-t-il, été intégrés dans l'article 46-94-10, qui est consacré au même objet mais pour l'ensemble de l'outre-mer, sans distinction entre les collectivités d'outre-mer. Faute de répartition plus fine, il est difficile de comptabiliser ce montant dans les crédits des territoires d'outre-mer.
b) Les actions en faveur du développement économique et social
AGRÉGAT 22 - ACTION EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
36-01-10 Agence de développement rural et d'aménagement foncier
36-01-20 Institut de formation des personnels administratifs
36-01-30 Agence de développement de la culture kanak
41-56-10 dotation globale de compensation Nouvelle-Calédonie
10 659 459
41-56-20 dotation globale de fonctionnement Nouvelle-Calédonie
407 487 098
41-56-30 dotation globale de construction et d'équipement des collèges Nouvelle-Calédonie
52 790 481
41-91-10 subventions Wallis et Futuna
41-91-21 subventions Terres australes et antarctiques françaises
33 701 311
41-91-31 subventions Nouvelle-Calédonie
41-91-34 subventions provinces Nouvelle-Calédonie
41-91-40 subventions Polynésie française
67-51-20 subventions d'équipement aux collectivités pour cause de calamités publiques
68-92-10 FIDES section générale
68-90-10 FIDES section des territoires et de la Nouvelle-Calédonie
68-93-10 actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie
260 414 000
- 18,73 %
937 349 459
929 083 644
La diminution générale du poste 41-56-10 « dotation globale de compensation pour la Nouvelle-Calédonie » (- 9 %) est due à plusieurs mouvements. Cette dotation a été revalorisée de 3,42 %, soit une hausse de 0,401 million de francs. Parallèlement, elle fait l'objet d'une diminution de crédits qui correspond à deux transferts. Le premier s'opère en direction du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (- 0,140 million de francs) ; le second vers le ministère de la jeunesse et des sports
(- 1,312 million de francs). Ces deux transferts correspondent à un ajustement de la dotation en fonction de la répartition réelle des compétences entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, telle qu'elle peut être constatée en 2000. La Nouvelle-Calédonie n'a pas souhaité, pour l'heure, assumer de compétences nouvelles en matière de jeunesse et de sport. Par ailleurs, une partie des compétences minières ont été rapatriées dans le giron de l'Etat aux termes de la loi organique du 19 mars 1999. L'apparition de l'article 41-56-30 « dotation globale de construction et d'équipement des collèges de la Nouvelle-Calédonie », pour 52,79 millions de francs, est, quant à elle, la stricte application de cette même loi organique dans ses articles 180 et 181-IV.
La nette diminution du poste consacré aux Terres australes et antarctiques françaises (article 41-91-21), qui passe de 46,7 millions de francs à 33,7 millions de francs, soit - 28 %, est due au transfert de gestion du navire le Marion Dufresne vers le ministère de l'éducation nationale.
Par ailleurs, le FIDES section des territoires et de la Nouvelle-Calédonie n'est plus doté cette année, alors qu'il l'était à hauteur de 2,5 millions de francs l'an passé. Cette disparition correspond à une logique purement budgétaire de regroupement des chapitres. Elle n'affecte pas l'effort de l'Etat en direction des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. On notera ainsi que le FIDES section générale s'accroît de 1,4 %, passant de 144 à 146 millions de francs.
Enfin, on observe que l'article 69-93-10 « actions diverses pour le développement de la Nouvelle-Calédonie » passe de 320 à 260 millions de francs. Selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, cette mesure de réduction est sans portée politique. Elle est liée à l'incapacité de dépenser un certain nombre de crédits constatée les années précédentes. Les reports sont importants au titre du FIDES, l'avance de trésorerie se révélant finalement supérieure aux besoins et aux capacités de consommation.
Apparaît ici l'expression budgétaire d'un constat fait sur le terrain et sur lequel on aura l'occasion de revenir. L'aide de l'Etat aux collectivités d'outre-mer connaît des obstacles structurels et se heurte à certaines limites. En dépit de moyens financiers considérables, on ne peut agir autant qu'on le souhaiterait, car ces actions nécessitent des compétences locales, des structures opérationnelles adaptées et plus performantes. Des efforts doivent être accomplis pour lever ces obstacles qui ne permettent pas d'avancer aussi vite qu'il serait nécessaire.
c) L'administration générale
AGRÉGAT 31 - ADMINISTRATION GÉNÉRALE
31-15-20 indemnités et allocations personnel d'autorité en service dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
5 336 085
31-90-40 rémunérations personnel d'autorité en service dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie
31-90-61 rémunérations en Nouvelle-Calédonie
52 586 846
31-90-62 rémunérations en Polynésie française
31-90-63 rémunérations à Wallis et Futuna
31-90-64 rémunérations dans les Terres australes et antarctiques françaises
31-95-30 personnels de statut local en Nouvelle-Calédonie
4 529 219
-75,54 %
31-95-40 personnels de statut local en Polynésie française
31-95-60 personnels de statut local à Wallis et Futuna
6 160 087
33-90-30 charges sociales personnels d'autorité
33-90-51 charges sociales services d'Etat
519,93 %
33-91-30 prestations sociales personnels d'autorité
33-91-51 prestations sociales services de l'Etat
1 183,04 %
34-96-30 fonctionnement des services d'Etat
37 377 264
34-96-86 fonctionnement des services formation professionnelle
37-91-20 frais de justice réparations civiles personnels d'autorité mise en jeu de la responsabilité de l'Etat
57-91-20 équipement administratif
57-91-30 programme civil de défense
240 343 833
246 436 701
TOTAL DES AGRÉGATS
1 322 498 107
1 323 893 786
0,11 % ()
L'agrégat 31 connaît une augmentation de 2,54 % liée essentiellement à une revalorisation de certains traitements et à la restructuration de locaux administratifs en Nouvelle-Calédonie (article 57-91-20). On observe que les dispositions de la loi organique du 19 mars 1999, qui permettent aux agents publics de statut local en Nouvelle-Calédonie d'opter pour la fonction publique d'Etat, sont financés. Elles expliquent l'augmentation des postes budgétaires consacrés aux crédits des services d'Etat et la baisse en conséquence de ceux affectés aux personnels de statut local.
La forte hausse des postes 33-90-30 et 33-90-51 - avec respectivement + 36,75 % et + 519,93 % - correspond au transfert d'une partie des charges sociales des personnels des services de l'Etat des charges communes vers le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.
Cet examen des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer montre que l'action de ce ministère s'inscrit dans la durée. Cette stabilité est l'une des conditions - nécessaire mais non suffisante - pour permettre aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie de progresser économiquement et socialement.
Si l'engagement de l'Etat peut se mesurer aux montants des crédits inscrits au budget, il importe également de s'intéresser au nombre d'agents de l'Etat présents dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.
B. LES AGENTS PUBLICS DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Contrairement à une idée reçue, les effectifs ne sont nullement excessifs au regard de la situation métropolitaine. Même si une comparaison terme à terme est rendue délicate par le fait que dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie de nombreux postes de fonctionnaires ressortissent à la fonction publique territoriale et non étatique, les tableaux suivants montrent que la critique souvent avancée d'une fonctionnarisation sans mesure de l'outre-mer n'est nullement fondée.
Rapport à la population
Population : métropole recensement 1999, territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie recensement 1996.
Si, à titre d'exemple, l'on s'attarde un instant sur les effectifs de la justice dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, on voit que la proportion de ces agents dans ces collectivités n'est pas outrageusement élevée.
Proportion des personnels de la justice par rapport à la population
Population : métropole, DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon recensement 1999, TOM et Nouvelle-Calédonie recensement 1996, Mayotte (collectivités territoriales) recensement 1997.
2. Les personnels de statut local
Sur le chapitre 31-95 et sous l'appellation de « personnel de statut local » sont inscrits au budget 2000 du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, 179 agents de recrutement local en fonction dans les services de l'Etat en Polynésie française, à Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie. Dans cette dernière collectivité, la seule à disposer d'une fonction publique territoriale, l'expression désigne à la fois les fonctionnaires territoriaux titulaires, participant à l'exécution du service de l'Etat dans des conditions voisines de la mise à disposition (soit 66 personnes), et les agents non titulaires de droit privé directement recrutés par l'Etat (18 personnes). Leur situation sera profondément remaniée par les dispositifs de titularisation et d'option institués par les articles 60 et 61 de la loi organique du 19 mars 1999. Ainsi en application de l'article 60, il est prévu, au titre du projet de loi de finances pour 2001, la transformation de 61 emplois de titulaires des cadres territoriaux en emplois de fonctionnaires de l'Etat et la création de cinq emplois. Cette opération s'effectuerait sur deux années au moins en fonction des demandes formulées par les personnels.
Par ailleurs, en application de l'article 61 de la loi organique du 19 mars 1999, les agents contractuels de statut local du haut-commissariat, au nombre de 87, vont pouvoir être titularisés sur leur demande comme agents de la fonction publique de l'Etat. 87 emplois de catégorie A, B et C administratifs et techniques ont ainsi été créés sur le chapitre 31-90 article 61 au titre de la loi de finances pour 2001, en partie par transformation de 66 emplois d'agents titulaires des cadres territoriaux et de contractuels recrutés localement inscrits au chapitre 31-95 article 30.
En Polynésie française (soit 75 emplois) et à Wallis et Futuna (soit 20 emplois), il s'agit entièrement de personnel non titulaire administratif et technique relevant du droit du travail local, dont les effectifs et le régime d'emploi ne devraient pas être modifiés dans l'année budgétaire à venir.
3. Les transferts de services en Nouvelle-Calédonie
L'article 56 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit le transfert, partiel ou total, des services de l'Etat chargés de la mise en _uvre des nouvelles compétences attribuées à la Nouvelle-Calédonie. Sont ainsi transférés : le service de l'inspection du travail, le service du commerce extérieur, les parties de services du vice-rectorat chargées de l'enseignement public du premier degré, la partie du service des mines et de l'énergie, chargée de la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt.
Les effectifs des services transférés se répartissent comme suit :
- vice-rectorat : 47 personnes (6 inspecteurs de l'éducation nationale, 33 conseillers pédagogiques, 8 personnels administratifs) ;
- service des mines et de l'énergie : 2 fonctionnaires de l'Etat ;
- service du commerce extérieur : 3 agents titulaires des cadres territoriaux ;
- direction du travail : 1 agent titulaire des cadres territoriaux.
On observera que le nombre de postes transférés concernant les services du vice-rectorat, ne constitue qu'une hypothèse de travail limitée au transfert de l'enseignement primaire public, le ministère de l'éducation nationale n'ayant pas arrêté, à ce stade, le nombre de postes qui devront être transférés à la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, la détermination de l'autorité compétente en matière d'enseignement primaire privé est actuellement soumise au Conseil d'Etat.
Les différentes conventions de transfert qui seront signées entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie devront préalablement avoir fait l'objet d'une consultation des organismes paritaires compétents. Dès lors, le transfert des services ne prendra effet qu'après approbation de chacune des conventions de transfert par arrêté conjoint du ministre chargé de l'outre-mer et du ministre intéressé.
Par ailleurs, en application de l'article 202 de la loi organique du 19 mars 1999, des conventions de mise à disposition d'agents et de biens ont été, ou seront prochainement conclues entre la Nouvelle-Calédonie et l'Etat concernant les services du haut-commissariat de la République, le service des douanes, le service de l'aviation civile, la direction de la jeunesse et des sports, le service des affaires maritimes... Aujourd'hui, seules deux conventions ont été signées : l'une, le 27 avril 2000, relative à la mise à disposition du haut-commissariat de la République par la Nouvelle-Calédonie d'agents et de biens (53 agents) ; l'autre, le 19 juillet 2000, relative à la mise à disposition de la Nouvelle-Calédonie d'un agent, titulaire du cadre territorial, précédemment affecté à la mission de coopération régionale du haut-commissariat de la République. Enfin, le poste de chargé de mission pour la recherche et la technologie, actuellement rémunéré par la Nouvelle-Calédonie devrait, en principe, être prochainement assumé par l'Etat.
4. Le cas particulier des Terres australes et antarctiques françaises
Le statut des Terres australes et antarctiques françaises est fixé par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955. L'absence de population dans ces îles lointaines et esseulées fait qu'il n'apparaît pas nécessaire de revenir sur ce statut qui permet de préserver au mieux les intérêts de ce territoire particulier. Le siège administratif des Terres australes et antarctiques françaises est désormais implanté à Saint-Pierre de la Réunion.
L'essentiel de l'action de l'Etat dans ce territoire d'outre-mer consiste en des missions d'études scientifiques et dans la surveillance des zones de pêche convoitées par de nombreux navires étrangers. Depuis 1996, la pêche illicite a ainsi pris une ampleur plus grande en raison de l'appauvrissement des stocks de légines dans les mers australes. Après le non-renouvellement de l'accord avec l'Ukraine en 1999, la France réserve aujourd'hui ses quotas aux armateurs nationaux.
Les emplois permanents dans les Terres australes et antarctiques françaises se répartissent comme suit :
District des Kerguelen
District de Saint-Paul et d'Amsterdam
District de Terre-Adélie
Les effectifs regroupent des chercheurs et des scientifiques travaillant pour le compte de l'Institut français de recherche et de technologie polaire, des services de logistique et de soutien, des personnels qui effectuent leur volontariat à l'aide technique, des membres de Météo France et du CNES.
C. L'EUROPE ET L'OUTRE-MER
1. Le statut des PTOM dans l'Union européenne
Les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie appartiennent à la catégorie des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) et, à ce titre, ne font pas partie du territoire de l'Union européenne. Ils lui sont liés dans un cadre défini par la décision d'association des PTOM à la CEE du 25 juillet 1991, qui s'applique jusqu'au 28 février 2001. Après plus de trois ans de négociation, cette décision a été révisée par le Conseil des ministres des Affaires étrangères du 24 novembre 1997. Les points majeurs de cette révision ont été la participation des PTOM à certains programmes communautaires, l'élargissement du Fonds européen de développement (FED) aux acteurs de la coopération décentralisée et le principe d'une programmation glissante plus rigoureuse et mieux évaluée avec le renforcement du partenariat.
Les PTOM qui sont associés à l'Union européenne en application de la quatrième partie du Traité instituant la Communauté sont les suivants :
- pour la France : la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances, la Polynésie française, les Terres australes et antarctiques françaises, les îles Wallis et Futuna, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- pour les autres Etats de l'Union européenne : Aruba, les Antilles néerlandaises (Bonaire, Curaçao, Saba, Sint Eustatius, Sint Maarten), Anguilla, les îles Caymans, les îles Falkland, la Géorgie du Sud et les îles Sandwich du Sud, Monserrat, Pitcairn, Sainte-Hélène et ses dépendances, le territoire de l'Antarctique britannique, les territoires britanniques de l'Océan indien, les îles Turks et Caïcos, les îles Vierges britanniques, les Bermudes et le Groenland.
Aux fins de comparaison, on se reportera aux éléments suivants :
Sources : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour les PTOM français - Commission européenne pour les autres PTOM
On constate des disparités importantes entre la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie ou Saint-Pierre-et-Miquelon et d'autres collectivités comme Wallis et Futuna et Mayotte. Les trois premiers se situent plutôt dans une fourchette haute alors que les deux derniers sont nettement en queue de peloton parmi tous les autres PTOM. La situation est clairement préoccupante pour Mayotte. L'action vigoureuse menée par le Gouvernement de M. Lionel Jospin dans cette collectivité est donc pleinement justifiée. Ces éléments de comparaisons montrent ainsi que les efforts consentis pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française doivent aussi être engagés pour Wallis et Futuna et Mayotte. L'Europe contribue à cet effort dans le cadre de la décision d'association.
Les PTOM ne participent ni aux recettes ni aux dépenses du budget communautaire. En revanche, ils bénéficient des concours du Fonds européen de développement (FED). Les versements du FED ne transitent pas par l'Etat intéressé ; ils sont, en principe, attribués directement aux bénéficiaires.
Le FED couvrant une période de cinq années, le Conseil européen de Cannes, en juin 1995, a décidé du montant du VIIIe FED pour 1996-2000. A l'issue des négociations sur la décision d'association des PTOM, la France a obtenu 50,3 millions d'Euros au titre du VIIIe FED, soit un quart de plus que pour le précédent. Les PTOM se sont ainsi vu alloués respectivement :
Sur cette base de dotation, chaque collectivité a élaboré un projet de programme indicatif avec ses objectifs prioritaires de développement. Celui de la Nouvelle-Calédonie a été approuvé par la Commission européenne et signé par les partenaires le 28 septembre 1999, celui de Wallis et Futuna le 24 novembre 1999 et celui de la Polynésie française le 23 septembre 1999.
En Nouvelle-Calédonie, l'aide du FED est affectée selon la clé de répartition suivante :
Part de l'enveloppe
Infrastructures économiques, sanitaires et sociales contribuant à la maîtrise de l'espace et à l'amélioration des conditions de vie des populations
Appui à la diversification économique
Actions de coopération technique générale et de coopération régionale
Pour la Polynésie française, on observe cette ventilation des crédits FED :
Assainissement de Bora-Bora, zone ouest
Développement des ressources de la mer
Etudes sur les pôles de développement, les filières économiques, la coopération régionale
Enfin, pour Wallis et Futuna, la répartition est la suivante :
Amélioration des infrastructures portuaires et création d'un port de pêche
Préservation de l'environnement naturel (diversification du couvert végétal forestier et agricole, lutte contre l'érosion)
La décision d'association arrivant à son terme en 2000, une réflexion a été engagée pour élaborer une nouvelle décision. Le délai en vue de l'adoption d'un tel texte a été prolongé du fait de la désignation d'un nouveau collège et des restructurations internes à la Commission européenne. De fait la décision de 1991 a été prorogée d'une année jusqu'au 28 février 2001.
Lors de la rencontre entre les PTOM, les Etats membres et la Commission qui s'est tenue à Bruxelles les 29 et 30 avril 1999, cette dernière s'est montrée ouverte à l'évolution du régime d'association actuellement en vigueur.
Pour ce qui concerne l'instrument financier, l'alternative proposée par la Commission serait de s'orienter, soit vers un FED rénové, soit vers un fonds spécifique aux PTOM.
Dans le domaine du droit d'établissement actuellement régi par les articles 132-5 et 135 du Traité de l'Union ainsi que par l'article 232 de la décision d'association, la Commission européenne fait preuve d'une grande souplesse dans ses propositions. Après avoir réaffirmé le principe réciproque de non-discrimination entre l'Union européenne et les PTOM, elle propose de modifier le traité sur deux points. Elle suggère que soit ajouté le principe de libre prestation de services en plus du libre établissement, afin de tenir compte de sa mise en _uvre dans la décision d'association. Elle propose aussi la suppression dans la décision d'association de la référence à l'article 135 concernant la libre circulation des travailleurs, restée lettre morte jusqu'à aujourd'hui.
Dans la décision d'association à venir serait ainsi prévue la possibilité pour les PTOM d'adopter des mesures destinées à la protection des emplois locaux, dans le respect du principe de non-discrimination entre les ressortissants des Etats membres, ainsi que la suppression de la clause d'acceptation préalable par la Commission telle qu'elle figure à l'article 232-2 de la décision d'association. La Commission va plus loin encore en proposant l'adjonction au traité d'un protocole permettant à certains PTOM, par dérogation à l'article 132, de « garder des relations privilégiées avec leur Etat de rattachement ». En fait, ce protocole permettrait d'établir une discrimination entre les ressortissants communautaires dans la mise en _uvre de mesures de restriction d'accès à l'emploi.
Pour ce qui concerne le régime commercial, la décision de 1991, modifiée fin 1997, a introduit des innovations importantes en vue de favoriser le développement des échanges entre les PTOM et l'Union ainsi que l'intégration régionale. Force est de constater que ce régime commercial favorable n'a pas eu les effets escomptés. Il ne s'est malheureusement pas traduit par un renforcement du tissu économique local, de la diversification des productions ou des exportations. En revanche, il a été utilisé à la seule fin d'atteindre le marché communautaire via des circuits artificiels de transformations mineures. De fait, des difficultés sont apparues sur le marché communautaire pour des produits sensibles comme le riz et le sucre. Des difficultés sont également apparues avec les Etats ACP, qui se plaignent de la concurrence sur le marché communautaire et demandent l'abolition du circuit ACP/PTOM/CE.
Dans le document présenté les 29 et 30 avril 1999, la Commission européenne a examiné les termes de l'alternative qui se pose, selon elle, pour les PTOM, l'intégration régionale ou, au contraire, le renforcement des liens avec l'Union européenne, sa préférence très marquée s'exprimant en faveur de la première solution. Une démarche vers un statut de type ACP et l'intégration dans les accords de partenariat économique régionalisés (APER) pourrait être envisagée, les PTOM bénéficiant d'une phase d'attente et de préparation jusqu'à 2005 et du maintien du régime commercial. La Commission souligne aussi que cette solution aurait l'avantage d'intégrer les PTOM dans un espace économique plus large.
A l'inverse, un renforcement des liens spécifiques avec la Communauté nécessiterait un aménagement des règles d'accès au marché communautaire et des règles d'origine afin d'éviter les difficultés tenant aux différences de régimes tarifaires entre pays ACP et PTOM d'une même zone. Cette solution a été qualifiée par la Commission de « choix de l'isolement relatif des PTOM par rapport à leurs zones géographiques ».
A la mi-septembre 2000, on constate cependant qu'aucune proposition de nouvelle décision d'association n'a encore été adressée aux Etats membres. Outre-mer, cette attente est vive comme l'est celle de la mise en place des nouveaux contrats de développement.
III. - LES POLITIQUES CONTRACTUELLES OU UN PARTENARIAT RENOUVELÉ
Les contrats entre l'Etat et les collectivités d'outre-mer constituent des instruments privilégiés pour assurer un développement équilibré de ces territoires dans une perspective à long terme. L'année 2000 a vu s'achever plusieurs dispositifs dont le bilan peut être jugé favorablement. Pour les années à venir, cet effort substantiel de l'Etat mérite d'être prolongé. Le projet de loi de finances pour 2001 en ouvre la voie par une progression appréciable des autorisations de programme.
A. LE BILAN DES PRÉCÉDENTS CONTRATS
1. Récapitulatif de l'exécution des contrats de plan 1993-1999
L'exécution des contrats de plan sur la période 1993-1999 pour la Nouvelle-Calédonie et 1994-1999 pour la Polynésie française et Wallis et Futuna est récapitulée dans le tableau suivant :
1 767,65
1 338,81
1 880,87
1 290,04
3 170,91
Taux d'exécution des engagements
2. La Nouvelle-Calédonie
L'accord de Matignon de 1988 et la loi référendaire qui a suivi le 9 novembre de la même année ont prévu la conclusion d'accords visant à assurer non seulement un développement global de la Nouvelle-Calédonie mais aussi, et surtout, un rééquilibrage entre la province Sud, qui concentre l'essentiel de la richesse et de la population calédonienne, et la province Nord ainsi que celle des îles Loyauté. Cinq accords ont été signés en 1993 : un contrat de développement Etat-Territoire le 8 juin 1993 ; trois contrats Etat-provinces Nord, Sud et des îles Loyauté le 4 février 1993, prévoyant également des opérations inter-provinciales ; un contrat de ville signé le 18 février 1993. Ces conventions, qui devaient couvrir la période 1993-1997, ont été prolongées par des avenants pour les années 1998 et 1999 pour, d'une part, combler le décalage entre l'échéance des contrats et celle du statut de 1988 et, d'autre part, se caler sur la périodicité adoptée en métropole pour les contrats de plan signés en 2000. Hors contrat de ville, le montant total contractualisé pour 1993-1997 s'est élevé à 3,9 milliards de francs, l'Etat assumant 1,65 milliard de francs dont près de 1,07 milliard à la charge du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. On a observé des difficultés pour exécuter certaines opérations dans le Nord et dans les îles Loyauté. Des avenants ont donc été conclus pour redéployer des crédits non utilisés sur des opérations nouvelles ayant besoin de financements supplémentaires.
Pour 1998 et 1999, les crédits de l'Etat ainsi contractualisés ont été répartis de la manière suivante :
Au 31 décembre 1999, le bilan de la période 1993-1999 peut être évalué ainsi. Les différents ministères ont effectué des délégations de crédits à hauteur de 2,35 milliards de francs, sur un montant total contractualisé de 2,51 milliards, soit 94 %. Les engagements représentaient 1,79 milliard de francs, soit 71 % des contrats et 76 % des délégations. Enfin, les paiements constatés sur ces engagements s'élevaient à 1,48 milliard de francs.
Le contrat de ville de Nouméa permet de faire face à des contraintes propres à l'agglomération du chef-lieu de la Nouvelle-Calédonie, qui accueille une grande partie de la population de l'archipel. Aux termes de l'avenant du 27 avril 1998, les actions du contrat de ville ont été fondues dans le contrat d'agglomération qui concerne les communes du grand Nouméa : Dumbéa, Mont Dore et Païta. En incluant la contribution de la province Sud et de la ville de Nouméa, l'ensemble du contrat de ville pour 1993-1997 s'est élevé à 1,152 milliard de francs. L'Etat s'est engagé à hauteur de 217,2 millions de francs, se répartissant entre le FIDES (180 millions de francs), le ministère de la ville (19,9 millions de francs) et d'autres départements ministériels comme l'éducation, la jeunesse ou les sports (17,3 millions de francs). L'engagement des crédits s'est élevé à 90,54 % du total au 31 décembre 1999. L'avenant de 1998 du contrat d'agglomération a représenté pour l'Etat un abondement de 54,9 millions de francs, dont 44,6 millions de francs pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer et 7 millions de francs pour le ministère de la ville. L'avenant pour 1999 s'est élevé à 62,52 millions de francs pour la part assumée par l'Etat, dont 51,13 millions de francs pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer et 8 millions de francs pour le ministère de la ville. Au 31 décembre 1999, les deux avenants ont été engagés respectivement à hauteur de 66 % pour 1998 et 18 % pour 1999.
Le contrat de développement pour la Polynésie française a été conclu une année après celui liant l'Etat à la Nouvelle-Calédonie. Ainsi, cette convention a été signée le 4 mai 1994 pour la période 1994-1999, en application de l'article 8 de la loi d'orientation n° 94-99 du 5 février 1994 pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française. Trois programmes d'action ont été prévus pour un montant total de 2,9 milliards de francs, dont 1,45 milliard à la charge de l'Etat : le développement économique, avec un effort particulier pour l'agriculture et la pêche, le tourisme et la formation professionnelle pour 776 millions de francs, dont 306 millions de francs assumés par l'Etat ; l'équipement du territoire et le désenclavement des archipels avec un total de 1,47 milliards de francs, dont 720 millions de francs à la charge de l'Etat ; l'insertion sociale (658 millions de francs, dont 425 millions de francs à la charge de l'Etat).
Au titre du FIDES, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer supporte 628 millions de francs, sur un total de 1,45 milliard de francs. Mais, afin de renforcer le dispositif de la politique de l'habitat, un avenant d'un montant de 110 millions de francs a été signé, à parité entre l'Etat et le territoire ; la dotation consacrée à l'habitat social a ainsi été abondée alors que le financement du secrétariat d'Etat à l'outre-mer était porté à 683 millions de francs et la part totale de l'Etat à 1,5 milliard de francs.
L'exécution de ce contrat de développement est satisfaisante dans la mesure où 89 % du montant contractualisé ont été engagés au 31 décembre 1999, soit 1,34 milliards de francs. A la même date, les mandatements réalisés s'élevaient à 988 millions de francs, soit 74 % du total.
Parallèlement à la signature de ce contrat de développement, a été conclu le contrat de ville de l'agglomération de Papeete le 30 août 1994. Six communes sont concernées sur les sept que compte l'agglomération : Papeete, Arue, Mahina, Para, Piraé et Punaania. Faa'a, commune la plus peuplée de l'agglomération, n'a pas souhaité adhérer à cette convention.
Les différents apports se sont répartis ainsi :
(dont 62 au titre du FIDES)
Le contrat de ville a permis la mise en _uvre d'actions concrètes, ponctuelles et nombreuses : la mise en place d'un conseil intercommunal de prévention de la délinquance ; le développement d'actions socio-éducatives et de loisirs, d'actions culturelles, sanitaires et sociales ; la prévention de la toxicomanie ; la lutte contre l'illétrisme.
Par ailleurs, des efforts ont également été menés en matière d'insertion professionnelle et sociale des jeunes par le soutien à des micro-projets. Il en a été de même pour la création de crèches et de garderies. Dans le domaine de l'habitat, le contrat de ville a permis également le financement de nombreux projets : la création de lotissements sociaux ou en zone urbaine, de logements collectifs ; la réhabilitation de quartiers anciens dégradés ; la résorption de l'habitat insalubre avec le lancement des études pré-opérationnelles des quartiers de Mamao à Papeete et Hitimahama à Mahina.
Il a été procédé à une évaluation du contrat sur la période 1994-1999 qui a mis en évidence la nécessité de privilégier les actions d'insertion plutôt que la réalisation d'équipements structurants.
4. Wallis et Futuna
Signé le 14 novembre 1994, le contrat de plan entre l'Etat et Wallis et Futuna représente 72,6 millions de francs, 58,03 millions étant à la charge de l'Etat. Quatre objectifs essentiels structurent ce contrat :
Crédits d'Etat
Éducation et développement du sport
Ce dispositif a été complété le 2 mars 1995 par une convention de développement prévoyant un effort supplémentaire de l'Etat de 159 millions de francs. Pourront ainsi être amplifiées les actions en matière d'équipements scolaires et sportifs, d'infrastructures routières, de réseaux d'eau potable. Par ailleurs, des opérations nouvelles ont pu être intégrées à ce dispositif contractuel. Il s'agit en particulier des chantiers de développement local (30 millions de francs), du logement social (25 millions de francs), de la réfection du quai de Leava à Futuna et des phares et balises du chenal de Mata Utu (27 millions de francs). Enfin, une dotation de 16 millions de francs a été apportée au secteur sanitaire, dont 5 millions de francs pour la modernisation de l'hôpital.
Les taux de délégation et d'engagement au titre de ces deux contrats sont loin d'être négligeables. Pour le contrat de plan, sur 58 millions de francs de crédits d'Etat contractualisés, 48 millions de francs ont été délégués (84 % au total) et 44 millions de francs engagés (91 %) au 31 décembre 1999. Les paiements par rapport aux engagements atteignent 83 % pour le contrat de développement, 119 millions de francs ont été délégués, soit 75 % des 159 millions de francs de crédits d'Etat inscrits. 98 millions de francs, soit 82 %, ont été engagés au 31 décembre 1999. Enfin, les paiements au regard des engagements ont été exécutés à hauteur de 90 %.
B. LES PERSPECTIVES : LE RENFORCEMENT DES ENGAGEMENTS DE L'ÉTAT
Les précédents contrats arrivant à leur terme, la procédure de signature de nouvelles conventions a été lancée en 2000. Les montants définitifs des engagements de l'Etat ont été fixés au cours de cette année.
1. Les contrats de développement de la Nouvelle-Calédonie pour 2000-2004
Cinq types de contrats seront signés pour la période 2000-2004. Des contrats entre l'Etat et chacune des trois provinces ne seront signés ainsi qu'entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie. Par ailleurs, il est prévu une convention d'agglomération regroupant les communes de Nouméa, Dumbéa, Païta et Mont-Dore. Seront également conclus des contrats entre l'Etat et les communes en vertu de l'article 3 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999. Il en sera de même pour les opérations conjointes découlant notamment de l'accord de Nouméa et des transferts de compétences prévus par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
Les contrats sont actuellement en cours de négociation. Le montant en a été arrêté et s'établit comme suit. L'Etat engagera 2,328 milliards de francs dont 1,617 milliard pour le secrétariat d'Etat à l'outre-mer et 0,711 milliard pour les autres ministères. A ce jour, l'apport de la Nouvelle-Calédonie et des provinces n'a pas été fixé.
L'effort de l'Etat est important puisque, pour la période précédente, il s'établissait à 360 millions de francs par an alors que, pour 2000-2004, il sera de 465 millions de francs par an.
2. Le contrat de développement de la Polynésie française et le contrat d'agglomération de Papeete pour 2000-2003
La contribution de l'Etat a été fixée à 1,120 milliard de francs pour une période de quatre années. La Polynésie française devrait y consacrer un montant équivalent. Trois axes principaux apparaîtraient dans ce futur dispositif :
- la promotion de l'emploi et l'amélioration des dispositifs de formation autour de plusieurs secteurs comme la meilleure connaissance des ressources halieutiques, la modernisation des outils de production, la recherche d'une meilleure qualité de l'accueil touristique et la mise en valeur de nouvelles zones, l'encouragement à la création d'entreprises artisanales et de petites industries ;
- la préservation de l'environnement et des ressources naturelles par une meilleure prévention des risques naturels, la réalisation d'études d'assainissement, la collecte et la gestion des déchets, le développement des énergies renouvelables ainsi que l'alimentation en eau potable ;
- la réduction des inégalités entre les populations par la réalisation d'équipements scolaires et universitaires, la construction de logements sociaux, la rénovation et la création d'équipements sanitaires, la poursuite des actions de formation et d'insertion ainsi que l'aménagement d'équipements sociaux. Là encore, l'effort consenti par l'Etat sur 2000-2003 est important. De l'ordre de 280 millions de francs par an, il apparaît supérieur à ce qui existait lors de la précédente période (251 millions de francs par an).
A ce jour, le nouveau contrat d'agglomération de la ville de Papeete est en cours de préparation. Pour l'heure, l'évaluation de la précédente convention a permis de dégager plusieurs axes à développer : définition de politiques communales de lutte contre les exclusions, mise en cohérence des différentes actions initiées à l'échelle des communes dans le cadre plus général de l'agglomération, renforcement de l'action des associations d'habitants, développement des actions de formation des acteurs de la politique de la ville...
3. Le contrat de développement de Wallis et Futuna
Le contrat de développement conclu entre l'Etat et le territoire de Wallis et Futuna pour la période 2000-2004 a été signé le 4 mai 2000. Il s'élève à 258,80 millions de francs, dont 243,80 millions de francs à la charge de l'Etat et 15 millions de francs supportés par le territoire. Au sein de cette enveloppe, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer assumerait 98,70 millions de francs et les autres ministères 145,10 millions de francs. Ce contrat de développement regroupe dans un document unique l'ensemble des interventions inscrites précédemment dans le contrat de plan et la convention de développement.
Les actions retenues au titre du nouveau contrat de développement sont les suivantes :
- adduction d'eau potable
- développement de l'agriculture, de la forêt et de la pêche
- travaux maritimes
- promotion de l'artisanat
- assainissement et étude de surveillance du lagon
- modernisation des hôpitaux
- aides aux plus démunis (dont 15 MF de participation du territoire)
- constructions scolaires
Au total, on voit que la politique contractuelle entre l'Etat et les collectivités est l'un des moyens privilégiés pour promouvoir le développement de ces territoires d'outre-mer en tenant compte de leurs compétences propres et de leur autonomie administrative. L'Etat s'est engagé avec intensité depuis 1993 dans cette voie. Cet effort ne se relâchera pas dans la période qui s'ouvre. Les autorisations de programme, inscrites dans le projet de loi de finances pour 2001, en témoignent ainsi que les montants arrêtés par le Gouvernement cette année pour les prochains contrats.
Reste qu'une analyse purement budgétaire et financière ne saurait permettre de rendre compte des réalités ultra-marines. Les actions de développement supposent évidemment que des femmes et des hommes soient en mesure, sur place, de porter les projets ainsi financés. La formation des cadres est primordiale et des actions, comme celle initiée en Nouvelle-Calédonie, après l'accord de Matignon, doivent être prolongées et mêmes renforcées.
En soutenant une politique active outre-mer, dans les territoires et les départements, le Gouvernement de M. Lionel Jospin a engagé un effort dont les fruits apparaissent peu à peu. Pour connaître un véritable succès, les réformes menées en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française doivent savoir s'appuyer sur une population locale mieux formée, à même d'assumer des responsabilités nouvelles dans l'intérêt de leur territoire. Le développement des provinces Nord, des îles Loyauté en Nouvelle-Calédonie ou des archipels éloignés en Polynésie française suppose une attention constante, patiente et déterminée. Les financements, même importants, ne pourront jamais suffire à faire émerger ex nihilo des projets concrets. Le caractère contractuel de ces dispositifs permet à l'Etat d'adapter son engagement aux véritables besoins territoriaux que les acteurs locaux peuvent déterminer au mieux. Reste que l'adaptation de cet effort doit également tenir compte des possibilités humaines de chaque territoire pour porter ces projets. Il y a là un enjeu dont on ne doit pas négliger l'importance.
IV. - LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, les collectivités territoriales que sont les communes et les provinces doivent faire face à des difficultés propres : un enclavement souvent très prononcé, un manque cruel de ressources propres, un personnel d'encadrement trop rare... C'est pourquoi les territoires et l'Etat apportent leur soutien à ces collectivités pour leur permettre d'assurer leurs missions auxquelles les populations sont très attachées.
A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES COMMUNES EN POLYNÉSIE FRANÇAISE ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises ne disposent pas de communes sur leur territoire. On en compte en revanche 33 en Nouvelle-Calédonie et 48 en Polynésie française.
1. Le régime des actes et les compétences
Depuis la loi du 29 décembre 1990, la tutelle financière et administrative de l'Etat sur les communes calédoniennes a disparu. Désormais, comme en métropole, s'exerce un contrôle de légalité a posteriori.
Les communes polynésiennes n'ont pas connu une telle évolution. Elles sont, aujourd'hui encore, soumises à une tutelle que les projets de loi déposés en mai 1998 devant le Sénat entendent supprimer. Ces textes réformant le régime communal en Polynésie française n'ont pas été inscrits à l'ordre du jour du Sénat. Fort logiquement, le Gouvernement a souhaité lier son examen à celui du projet de loi organique portant statut de la Polynésie française. La suspension de la révision constitutionnelle a empêché le dépôt de ce projet de loi organique et, de fait, l'examen du texte sur les communes polynésiennes.
Les compétences des communes de Nouvelle-Calédonie sont relativement proches de celles des communes de métropole. La loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie les a encore rapprochées en conférant aux maires, agissant au nom de la commune, le pouvoir d'instruire et de délivrer les autorisations de construire et de lotir, ainsi que les certificats d'urbanisme, dans les communes dotées d'un document d'urbanisme approuvé. Elle permet aussi aux communes de vendre ou louer des terrains ou des bâtiments à des entreprises, en consentant des rabais sur les conditions du marché. Cette loi a également codifié les dispositions de l'ancien code des communes applicables en Nouvelle-Calédonie en un code des communes propre à ce territoire. Le projet de décret portant publication de ce code est en cours d'examen par le Conseil d'Etat.
Sur le plan juridique, les communes de Polynésie française n'exercent pas toutes les compétences reconnues aux autres communes de la République. Les projets de loi organique et de loi simple relatifs au régime communal en Polynésie française, déposés au Sénat en mai 1998, prévoient de donner compétence aux communes pour intervenir dans des secteurs prioritaires : eau potable, assainissement, ordures ménagères. D'autres champs d'action leur seront également ouverts : droit de préemption, attribution des logements sociaux et délivrance des permis de construire. Le principe de délégations de compétence du territoire aux communes serait de nature à clarifier la coopération récente entre ces collectivités, en y associant les moyens disponibles. Ces orientations vont dans le bon sens en permettant aux communes de gérer, au plus près, les difficultés et les besoins de leurs habitants.
2. Les règles budgétaires et comptables et les contrôles afférents
a) Le régime budgétaire et comptable
Comme pour les autres actes, les communes de Nouvelle-Calédonie sont soumises à un contrôle budgétaire a posteriori, comme celles de métropole. Celles de Polynésie française restent soumises à la tutelle budgétaire de l'Etat. La chambre territoriale des comptes de Polynésie française, qui vient d'être installée, n'intervient, s'agissant des communes, que pour juger les comptes des comptables. Le projet de loi relatif au régime communal en Polynésie française, que l'on a évoqué précédemment, prévoit le passage au contrôle budgétaire a posteriori.
Une expérimentation de la nomenclature comptable M 14 est actuellement en cours dans de nombreuses communes de la Nouvelle-Calédonie qui débouchera dans les prochaines années sur sa généralisation. Le passage à la nomenclature M 14 des communes de Polynésie française se fera lui aussi, en fonction des besoins et des demandes locaux, après une phase d'expérimentation.
b) L'exercice des contrôles
Le contrôle des communes en Polynésie française ne peut s'exercer a posteriori. En revanche, la chambre territoriale des comptes peut contrôler le budget du territoire aux termes des articles LO 273-1 à LO 273-4 du code des juridictions financières. Le haut-commissaire peut également saisir la chambre territoriale des comptes, s'il estime qu'une délibération d'une société d'économie mixte est de nature à augmenter gravement la charge ou le risque financier des collectivités territoriales.
L'activité de contrôle de la chambre territoriale des comptes depuis 1996 () a permis de vérifier les comptes de nombreux établissements publics, comme la chambre de la pêche et de l'aquaculture, la chambre d'agriculture et d'élevage, la caisse de soutien du prix du coprah... La trentaine d'établissements publics territoriaux d'enseignement ont tous été contrôlés. En 1998, l'effort a été porté sur des comptabilités importantes, en particulier celle du territoire et de la commune de Faa'a, la plus peuplée de Polynésie.
Depuis 1996, dans le cadre de l'examen de gestion, la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a eu l'occasion de faire des observations sur les points suivants : la situation financière dégradée de Huahiné ; les irrégularités dans l'encaissement des recettes de plusieurs services municipaux ; l'existence de syndicats d'initiative, associations loi 1901, réalisant des opérations qui devraient relever du budget communal et de la comptabilité publique ; le mauvais fonctionnement des syndicats intercommunaux, notamment dans l'encaissement des cotisations adhérentes ; le recouvrement insuffisant des créances ; un respect insuffisant des règles relatives aux marchés publics et des règles d'attribution des logements de fonction.
Les observations de gestion sur les syndicats intercommunaux et les petites communes des Iles-du-Vent formulées en 1995, ont donné lieu, en 1996, à une communication administrative d'ensemble au haut-commissaire, responsable de la tutelle.
En 1997, la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a émis 17 lettres d'observations provisoires couvertes par la confidentialité. Après que les personnes mises en cause par les observations provisoires ont eu la possibilité d'y répondre, la chambre a décidé l'envoi de 15 lettres d'observations définitives. Ces lettres doivent être communiquées par l'exécutif de la collectivité ou de l'établissement à son assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion.
Les observations définitives de gestion décidées en 1997 par la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française portaient notamment sur : des frais pour fêtes et cérémonies trop élevés ; les voyages et séjours d'élus municipaux hors du territoire coûteux ; l'emploi des subventions accordées insuffisamment contrôlé ; des stocks maintenus trop élevés, insuffisamment suivis ; des mandats établis sans être appuyés de toutes les pièces justificatives nécessaires ; des indemnités allouées au-delà des règles prévues, ou sans texte pertinent ; des mandatements tardifs, entraînant des pénalités de retard ; l'ordonnancement de dépenses par des personnes non habilitées ; le non recours à la passation de marché, alors que le seuil des achats autorisés sur simple facture est dépassé, etc.
En 1998, quatre lettres d'observations définitives ont été adressées aux ordonnateurs d'une commune et de trois établissements publics territoriaux. Elles ont porté essentiellement sur la situation financière délicate et le défaut de sincérité des documents budgétaires et comptables, souvent dus à l'importance des dépenses de personnel, et à des abus divers (voyages et déplacements, frais téléphoniques), des imperfections dans la gestion en général, des insuffisances ou absences de mise en place de structures de contrôles internes pourtant prévues par des statuts ou des délibérations.
Enfin, avant d'être séparée de la chambre de Nouvelle-Calédonie par la loi organique du 19 mars 1999, la chambre de Polynésie française a formulé en 1999 une dernière lettre relative à la gestion de l'assemblée territoriale.
Interrogée par votre rapporteur, la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a fait part des difficultés propres, d'ordre législatif et réglementaire, qui pourraient faire obstacle à l'exercice satisfaisant de ses missions de contrôle. Des dispositions ont été introduites, dans le code des juridictions financières, notamment pour la Nouvelle-Calédonie, à la faveur de la réforme de 1999. Il serait souhaitable de les étendre à la Polynésie française. Il s'agit, entre autres, des pouvoirs de contrôle sur les conventions relatives aux marchés et aux délégations de service public, tels qu'ils sont prévus à l'article L.O. 262-40-1 du code des juridictions financières. On pourrait également étendre à la chambre territoriale des comptes de Polynésie française la faculté ouverte en métropole, à l'article L. 211-8 du même code, de vérifier auprès des délégataires du service public les comptes qu'ils ont produits aux autorités délégantes.
En Nouvelle-Calédonie, en matière de contrôle budgétaire, l'intervention de la chambre territoriale des comptes se fonde sur quatre motifs de saisine identiques à ceux applicables en métropole : l'absence de budget, un budget voté en déséquilibre, un déficit important dans l'exécution du budget, l'insuffisance des crédits de paiement d'une dépense obligatoire. Toutefois, à la différence de la métropole, le haut-commissaire ne peut pas saisir la chambre en cas de déficit des comptes administratifs.
Depuis 1997, on observe un ralentissement du contrôle budgétaire pour déficit des finances communales. Les collectivités de Nouvelle-Calédonie disposent en général de ressources suffisantes et présentent des documents budgétaires sincères.
Le contrôle des comptes s'effectue de manière satisfaisante en Nouvelle-Calédonie. Ainsi les jugements prononcés par la chambre territoriale en 1999 sont au nombre de douze : six à l'occasion d'un premier contrôle, dont le territoire de la Nouvelle-Calédonie (1989-1996) ; six jugements de suites, statuant à titre définitif sur la responsabilité des comptables. Sept débets ont été prononcés, nombre en diminution par rapport à l'exercice précédent. Les sanctions de la chambre ont porté sur des dépenses injustifiées dans les domaines suivants : marchés publics (non-respect du seuil, fractionnement artificiel des travaux, contrôle insuffisant de la liquidation des pièces justificatives), défaut d'autorisation du conseil municipal, subventions à une association, voyage à l'étranger, dépense appuyée sur une convention non exécutoire, doubles paiements.
En 2000, la chambre a entamé une seconde vague de contrôle des communes de la Nouvelle-Calédonie. Ont ainsi été jugés les comptes des comptables publics des trésoreries de la province Nord et de Poindimié, ceux de deux communes de l'agglomération de Nouméa, ainsi que le premier compte de la nouvelle caisse de retraite des fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie. Les injonctions et débets infligés aux comptables ont sanctionné : un mauvais suivi des créances et un défaut de diligences pour leur recouvrement, un défaut de vérification des décomptes, un paiement malgré une incertitude sur l'identité du bénéficiaire, le paiement d'indemnités ou d'avantages non prévus par les textes, un paiement sur convention non autorisé par le conseil municipal.
A l'occasion du jugement des comptes du comptable, après avoir examiné la gestion de l'ordonnateur, la chambre a procédé à maintes reprises à l'envoi de lettres d'observations. Celles-ci portaient, tant sur la régularité, la transparence et l'équilibre financier, que sur la qualité au regard des critères classiques d'économie, d'efficience et d'efficacité.
Au cours des années 1998 et 1999 se sont terminés les contrôles des collectivités les plus importantes de la Nouvelle-Calédonie, les trois provinces, leurs sociétés d'économie mixte de développement, mais aussi le territoire, qui a donné lieu à plusieurs rapports successifs.
Les trois provinces disposent de la compétence générale de droit commun, contrairement aux communes et au territoire qui ne disposent que d'une compétence d'attribution. Leur rôle est essentiel en matière de développement économique, par le biais des contrats pluriannuels de développement et des aides aux entreprises. La chambre s'est attachée à contrôler le bon fonctionnement des mécanismes mis en place. Des retards dans la réalisation des projets sont souvent dus à l'insuffisance des études préalables. Trop de subventions sont saupoudrées sans discernement, et surtout sans vérification des résultats escomptés. Quelques échecs retentissants ont été analysés, notamment une usine de jus de fruit dans le Nord et des sociétés de transport maritime dans le Nord et aux îles Loyauté.
Par ailleurs certaines dépenses de fonctionnement pourraient être réduites. Un recours important aux contrats de droit privé a permis l'octroi d'avantages excessifs. Le nombre de membres de cabinet, en l'absence de limites légales applicables en Nouvelle-Calédonie, est proportionnellement 13 fois plus élevé en province Sud que ce qu'il est dans un département de métropole.
Le territoire, dont l'exécutif était assuré par le haut-commissaire jusqu'aux accords de Nouméa en 1999, a été contrôlé sous forme de cinq rapports thématiques. Il perçoit, en effet, l'essentiel des ressources fiscales et douanières de la Nouvelle-Calédonie, et les redistribue aux provinces et aux communes.
Un premier rapport s'est attaché à analyser les recettes. Il a relevé l'inutile complexité des textes, l'enchaînement des rôles des différents comptables chargés du recouvrement, et appelé au renforcement de la lutte contre la fraude fiscale. Le rapport consacré à la redistribution a relevé des incertitudes dans la fixation du montant à redistribuer, source de discussions et de procès. Les trois autres rapports ont porté sur la gestion du congrès du territoire, de la régie des tabacs et du fonds d'électrification rurale.
La chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie n'a été saisie d'aucune demande de contrôle des marchés ou des délégations de service public.
Comme la chambre de Polynésie française, celle de Nouvelle-Calédonie souhaiterait voir étendre les dispositions de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 permettant aux chambres régionales des comptes de vérifier auprès des délégataires de service public les comptes qu'ils ont produit aux autorités délégantes (art. L. 211-8 du code des juridictions financières).
B. LE BUDGET DES COLLECTIVITÉS CALÉDONIENNES
Le budget primitif de la Nouvelle-Calédonie pour 2000 s'élève à 3,86 milliards de francs, soit une diminution de 1,1 % par rapport au budget primitif de l'année précédente. Comme à l'habitude, outre-mer, la section de fonctionnement est prépondérante au sein de ce budget.
Évolution par rapport au budget 1999
3 822,48
Budget primitif total pour 2000
L'essentiel des ressources de fonctionnement proviennent de la fiscalité (88 %). Il faut souligner que la Nouvelle-Calédonie connaît une très nette prépondérance de la fiscalité indirecte, qui représente deux tiers des recettes fiscales, soit 2 116 millions de francs, en progression de 6,5 % par rapport à 1999. La taxe générale à l'importation et les droits de douane à l'importation constituent la principale source de cette fiscalité indirecte avec des recettes de 1 006 millions de francs, en augmentation de 4,7 %. La fiscalité directe s'élève à 1 250,3 millions de francs avec un impôt sur le revenu qui rapporte à la Nouvelle-Calédonie 384,8 millions de francs (en hausse de 2,2 % en 2000) et un impôt sur les sociétés qui représente 384,8 millions de francs, en augmentation de 14,8 %.
Les dépenses réelles de fonctionnement du budget de la Nouvelle-Calédonie, principalement constituées de transferts versés (79 % des dépenses pour un montant total de 2 887,7 millions de francs), sont en diminution par rapport au budget primitif de 1999, de l'ordre de 3 %. Au sein de ces dépenses réelles de fonctionnement, les dépenses de personnel s'élèvent à 366,5 millions de francs, soit 10 % du total. En 1999, ce pourcentage était de 8,8 %.
Conformément aux dispositions de l'article 180 de la loi organique du 19 mars 1999, la Nouvelle-Calédonie verse aux provinces des participations pour les aider à assurer leurs dépenses de fonctionnement et d'équipement. Substantielles, elles étaient de 1 733 millions de francs pour 2000, en diminution cependant de 10 % par rapport à l'année précédente. Au titre du fonds intercommunal de péréquation (FIP), la solidarité de la Nouvelle-Calédonie à l'égard des communes s'exprime également à hauteur de 531,5 millions de francs, en hausse de 15,3 %. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie reverse également aux communes et aux provinces une partie de la fiscalité qu'elle perçoit, soit 174,8 millions de francs, en augmentation de 1,2 % par rapport à l'année précédente.
Les autres dépenses de fonctionnement de la Nouvelle-Calédonie sont : les dépenses sociales (200,6 millions de francs, + 19 %), les dépenses d'intervention économique (265 millions de francs, + 44,5 %) et les dépenses d'enseignement et de formation (77 millions de francs, + 9 %). Les intérêts de la dette ne s'élèvent qu'à 29,3 millions de francs, en baisse de 14,5 %. Elles ne constituent que 0,8 % des dépenses réelles de fonctionnement.
La Nouvelle-Calédonie dégage une épargne brute de 171,2 millions de francs, en réduction de 9,3 %, les ressources ayant en effet davantage diminué que les dépenses. En outre, l'épargne nette s'établit à 87,2 millions de francs, soit - 17 %.
b) La section d'investissement
Les dépenses réelles d'investissement, d'un montant de 212,13 millions de francs, constituent une part mineure, de l'ordre de 5,5 %, du budget de la Nouvelle-Calédonie. Elles sont en diminution de 12,4 % par rapport à l'exercice précédent. 40 % de ces dépenses sont consacrés au remboursement des emprunts, soit 84 millions de francs, alors que 34 % vont aux dépenses d'équipement, soit 71,7 millions de francs, en baisse de 5,3 %.
La voirie représente 26,8 millions de francs, les transports et les communications 22,9 millions de francs, soit une hausse de 104 %, et les investissements liés aux bâtiments territoriaux 15,1 millions de francs, en augmentation de 30 %.
Les recettes réelles d'investissement, soit 40,85 millions de francs, diminuent de 23,3 %. On observe que la Nouvelle-Calédonie dispose de peu de recettes propres en investissement. Sa ressource principale s'élève à 31,88 millions de francs, soit 78 % du total en baisse d'un tiers par rapport au budget 1999. Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de subventions d'équipement versées par l'Etat (6,87 millions de francs), qui constituent 17 % des recettes d'investissement.
A l'évidence, le budget de la Nouvelle-Calédonie apparaît comme un budget de transfert. Cette collectivité est faiblement endettée, mais opère peu de dépenses en investissement. L'encours de la dette au 1er janvier 2000 s'élevait à 485,15 millions de francs. L'annuité de la dette, soit le remboursement du capital et des intérêts s'élevait à 113 millions de francs et diminuait de 4 % au budget primitif pour 2000. La dette en francs par habitant est de 2 378 et le ratio dette/recettes réelles de fonctionnement est de 0,13, alors que la moyenne nationale régions + départements pour 2000 est de 0,64. Enfin, le ratio annuité de la dette/recettes réelles de fonctionnement est de 2,95 % pour une moyenne nationale régions + départements de 18 % pour 2000.
2. Le budget des provinces calédoniennes
Le montant globalisé des budgets primitifs pour 2000 des provinces calédoniennes est de 2 624,2 millions de francs. Faute de ressources propres, les recettes des provinces dépendent à plus de 90 % des transferts de la Nouvelle-Calédonie, via les dotations de fonctionnement et d'équipement, et des subventions de l'Etat, au titre des contrats de développement et de la dotation globale de fonctionnement.
Depuis le 1er janvier 2000, leurs ressources sont régies par les articles 180 à 184 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, dont les principales novations concernent les dotations de fonctionnement avec la création de la dotation globale de fonctionnement et la modification de l'assiette et du taux de la dotation versée par la Nouvelle-Calédonie.
La dotation de fonctionnement versée par la Nouvelle-Calédonie existait déjà dans le cadre de la loi du 9 novembre 1988 ; la loi organique du 19 mars 1999 dans son article 181-1 en a modifié l'assiette et le taux.
Cette dotation représente désormais 51,5 % des recettes fiscales du budget de la Nouvelle-Calédonie. Elle est répartie entre les provinces de la façon suivante :
Cette répartition, qui privilégie le Nord et les îles Loyauté au regard de leur poids démographique, contribue au rééquilibrage entre les trois provinces. En 2000, la dotation de fonctionnement s'élève à 1 637,3 millions de francs avec la répartition suivante :
818,6 millions de francs, soit 66 % de ses recettes de fonctionnement
523,9 millions de francs, soit 78,7 % de ses recettes de fonctionnement
294,7 millions de francs, soit 76,4 % de ses recettes de fonctionnement
Depuis le 1er janvier 2000, l'Etat verse aussi aux provinces une dotation globale de fonctionnement (DGF) qui remplace un certain nombre de subventions spécifiques. En 2000, le versement de l'Etat correspond, hors contrat de développement, aux montants reçus en 1999 par les provinces directement au titre de l'aide médicale gratuite, des personnes âgées, des enfants secourus, des handicapés, de l'enseignement primaire public et indirectement par l'intermédiaire du budget de la Nouvelle-Calédonie, au titre de la santé et de l'enseignement primaire public. Ces sommes sont revalorisées dans les mêmes proportions que la DGF des communes. Le montant de la DGF en 2000 est de 431,6 millions de francs.
Par ailleurs, les provinces sont autorisées par le code territorial des impôts à percevoir des centimes additionnels sur la contribution des patentes, la contribution foncière, les droits de licence, la contribution téléphonique, les droits de mutation et la taxe sur les terrains urbains non bâtis. On rappellera que la liste des contributions, de même que le montant plafond des centimes additionnels, relève de la compétence de la Nouvelle-Calédonie. Ces ressources fiscales ont représenté en 2000 respectivement 5,5 %, 0,6 % et 0,3 % des recettes de fonctionnement des provinces Sud, Nord et des îles Loyauté. Force est de constater que l'essentiel de l'assiette fiscale calédonienne est concentré dans le Grand Nouméa.
Les recettes de cette section comprennent des dotations provenant de l'Etat et de la Nouvelle-Calédonie ainsi que des emprunts. La dotation d'investissement versée par la Nouvelle-Calédonie aux provinces est désormais régie par l'article 181-II de la loi organique du 19 mars 1999. Son montant pour 2000 est de 121,1 millions de francs. Comme dans le cadre de la loi du 9 novembre 1988, cette dotation, qui représente au moins 4 % des recettes fiscales de la Nouvelle-Calédonie, contribue au rééquilibrage entre les provinces selon les clés suivantes :
L'Etat contribue, quant à lui, pour une part importante aux recettes d'investissement des provinces par les contrats de développement et la dotation pour la construction et l'entretien des collèges prévue par l'article 181-IV de la loi organique du 19 mars 1999. Dans les budgets 2000, la contribution de l'Etat versée aux provinces s'élève à 84,4 millions de francs pour la province Sud, à 67,6 millions de francs pour la province Nord et à 4,9 millions de francs pour la province des îles Loyauté. Ces montants sont à ce jour provisoires car les contrats de développement pour 2000 ne sont pas encore signés.
c) Le budget primitif de chaque province pour 2000
Le budget de la province Nord s'élève à 790,2 millions de francs, soit une progression de 3,8 % par rapport au budget primitif 1999. Il se caractérise par une forte progression des recettes d'investissement, en hausse de 57,1 %. Les recettes de fonctionnement (soit 84,3 % du budget total) sont en baisse de 2,4 % de même que les dépenses (6,9 %).
Le budget de la province des îles Loyauté atteint 427,3 millions de francs. Il diminue de 4 % par rapport au budget primitif 1999 en raison de la baisse des investissements de l'ordre de 35 %, les contrats de développement n'étant pas encore signés. La section de fonctionnement est, quant à elle, globalement stable.
Avec un montant de 1 406,6 millions de francs, le budget de la province Sud est en augmentation de 5,6 %. Les recettes de la section de fonctionnement, qui représentent 88,1 % du budget, progressent de 2,3 %. Les dépenses de fonctionnement, soit 82,6 % du budget, progressent de 5,1 % en raison en particulier de l'augmentation des charges de personnel à hauteur de 4,5 %. Le budget prévoit une forte augmentation des recettes d'investissement (+ 37,9 %) résultant de la progression des subventions et participations.
3. Les budgets des communes de la Nouvelle-Calédonie
a) Des ressources externes pour l'essentiel
Les ressources des communes de la Nouvelle-Calédonie sont, pour l'essentiel, d'origine externe, ce qui distingue notablement ces collectivités de leurs homologues métropolitaines. Le tableau suivant permet de le vérifier :
Fonds intercommunal de péréquation fonctionnement (crédits de la Nouvelle-Calédonie)
DGF (Crédits d'Etat)
Autres subventions de l'Etat
Recettes internes, dont recettes fiscales
Recettes externes (Etat-territoire-provinces)
En 1999, les dotations de fonctionnement versées aux communes par l'Etat et la Nouvelle-Calédonie s'élevaient à plus de 769,56 millions de francs. De 1996 à 1998, les recettes de fonctionnement des communes ont aussi bénéficié de versements exceptionnels de la part de l'Etat. Il s'agissait d'indemnisations dues au titre du contentieux que les communes avaient engagé en 1995 pour contester l'assiette du FIP fonctionnement.
Les communes de Nouvelle-Calédonie ne disposent pas de recettes fiscales, qui représentent près de la moitié des recettes de fonctionnement des communes métropolitaines. Les impôts communaux prennent la forme de centimes additionnels aux impôts territoriaux et ont, à l'exception de Nouméa, un très faible rendement. La moyenne observée de 13 % est, à cet égard, peu représentative. En effet, si l'on exclut Nouméa, ces centimes additionnels représentent moins de 4 % des recettes de fonctionnement.
Par ailleurs, l'Etat attribue, chaque année, près de 33 millions de francs pour l'équipement des communes, sous la forme d'une dotation globale d'équipement (DGE) ou de participations au FIP équipement. L'abondement du FIP équipement par la Nouvelle-Calédonie a été de 11,16 millions de francs, en moyenne, depuis 1992. A compter de l'exercice 2000, la participation de la Nouvelle-Calédonie est obligatoire et indexée sur ses recettes fiscales en vertu de l'article 49-II de la loi organique.
Jusqu'en 1997, les crédits d'équipement ont, dans leur quasi totalité, été répartis selon la clé fixée pour les provinces par l'article 35 de la loi référendaire : 40 % pour les communes de la province Nord, 40 % pour celles de la province Sud et 20 % pour celles de la province des îles Loyauté. La clé de la répartition de la DGE et du FIP équipement a, par la suite, été revue avec une réduction de la part « province Sud » et une augmentation de la part « province Nord », pour tenir compte, d'une part, de l'octroi d'une dotation DGE globalisée à la commune du Mont-Dore, et, d'autre part, de la signature du contrat d'agglomération rendant les communes de Mont-Dore, Dumbéa et Païta inéligibles au FIP équipement.
La consommation de ces crédits par les communes est très lente en raison des difficultés rencontrées pour constituer les dossiers, pour compléter le financement des opérations ou pour faire réaliser les travaux. Une amélioration sensible du rythme de consommation des crédits d'équipement a toutefois pu être observée depuis 1997. Là encore, on ne saurait trop insister sur la nécessité de renforcer les moyens en personnel de ces communes qui leur permettrait de s'engager plus intensément encore dans la réalisation de projets. Les financements ne suffisent pas ; il importe que des hommes compétents et mobilisés puissent porter des opérations d'intérêt public. Ici plus qu'ailleurs, l'aide aux collectivités doit tenir compte de cet impératif.
b) Une situation financière satisfaisante
On constate que le manque d'expérience ou de connaissance des personnels communaux est souvent à l'origine d'une gestion peu rigoureuse. Des retards sont ainsi observés dans la constitution des dossiers et dans les mandatements. Néanmoins, les recettes moyennes par habitant sont élevées et stables. Elles permettent aux communes calédoniennes de présenter une situation financière satisfaisante.
Recettes de fonctionnement en francs par habitant (1998)
en francs par habitant (1998)
Les budgets des communes qui rencontrent des difficultés font l'objet d'un suivi par les services de l'Etat et la chambre territoriale des comptes qui a toujours permis de rétablir leur situation, à court ou moyen terme. Les ratios permettant d'apprécier la situation budgétaire des communes sont, globalement, satisfaisants. Ainsi, en 1998, les frais de personnels et l'annuité de la dette représentaient, en moyenne, 51 % des recettes réelles de fonctionnement, ce qui laissait aux communes une marge de man_uvre appréciable. La capacité d'autofinancement des communes calédoniennes est correcte puisqu'elle représente, en moyenne, plus de 15 % de leurs recettes réelles de fonctionnement. En outre, les communes sont très faiblement endettées. L'encours de leur dette est légèrement inférieur au montant des dotations FIP et DGF qui leur sont versées pour une année. En moins de trois ans, la plupart des communes calédoniennes pourraient se désendetter complètement, si elles y consacraient la totalité de leur épargne. Néanmoins, cette appréciation moyenne ne doit pas faire oublier que la situation des communes calédoniennes n'est pas homogène sur tout le territoire.
C. LE BUDGET DES COLLECTIVITÉS POLYNÉSIENNES
Pour l'exercice 2000, le budget primitif de la Polynésie française a été arrêté ainsi :
3 881,56
1 741,37
Les recettes réelles de fonctionnement du budget du territoire s'élèvent à 4 543,88 millions de francs. Elles progressent de 7,4 % par rapport au budget primitif voté pour 1999. Comme en Nouvelle-Calédonie, l'essentiel des ressources, soit 86 %, provient de la fiscalité (3 900,78 millions de francs) qui, ici aussi, est constituée au deux tiers de la fiscalité indirecte. Les recettes fiscales progressent globalement de 7,5 % en 2000.
La fiscalité directe, 876,8 millions de francs, s'accroît de + 14 %. Elle est, pour l'essentiel, composée de l'impôt sur les sociétés (441 millions de francs, + 23 %), l'impôt sur les transactions (126 millions de francs, + 6 %), la patente (81,6 millions de francs, + 3 %) et l'impôt foncier (78 millions de francs, + 3 %).
La fiscalité indirecte, en cours de réforme, est dominée par deux taxes principales. Avec 1 050 millions de francs, la TVA progresse et constitue 27 % des recettes fiscales. Les droits d'entrée, avec 767,5 millions de francs, diminuent de 31 %. Il faut voir en cela le signe de la volonté de réduire les taxes qui pèsent sur tous les produits importés. Ils représentent 20 % des recettes fiscales. La réduction et la suppression d'autres taxes à l'importation permettent de compenser largement l'augmentation de la TVA sur certains produits. Le territoire perçoit également le versement forfaitaire CEA-CEP pour un montant de 212,5 millions de francs, en progression de 21 %.
Les autres ressources de fonctionnement proviennent de participations extérieures pour 529,2 millions de francs, au premier rang desquelles celles de l'Etat pour 405,7 millions de francs en hausse de 6,4 %.
Les dépenses réelles de fonctionnement du budget de la Polynésie française atteignent 3 881,56 millions de francs, en augmentation de 9,1 %. Cette progression est engendrée, d'une part, par la croissance des dépenses de personnel (1 285,63 millions de francs, + 13,8 %) qui constituent un tiers des dépenses réelles de fonctionnement et, d'autre part, par l'évolution des transferts versés (2 004 millions de francs, + 4,8 %) soit 52 % des dépenses réelles de fonctionnement. Le territoire de la Polynésie française consacre également 20 % de ces dépenses au secteur social (788 millions de francs, + 2,3 %) dont 591,3 millions de francs (+ 0,6 %) sont destinés à la subvention au régime de solidarité territoriale. 15 % de ces dépenses sont reversés au FIP (574,57 millions de francs, + 7 %). Enfin, les interventions économiques (380,3 millions de francs, + 11 %) représentent 10 % des dépenses de fonctionnement. Les intérêts de la dette avec 157,7 millions de francs sont en diminution de 7,4 %.
La section de fonctionnement dégage un autofinancement de 272 millions de francs (+ 0,9 %) qui participe au financement de la section d'investissement aux côtés des ressources propres et de l'emprunt.
Les dépenses réelles d'investissement atteignent 1 741 millions de francs, en baisse de 2 % en raison de la réduction du remboursement des emprunts et des dépenses d'équipement.
Les dépenses d'équipement (1 249 millions de francs, - 3,5 %) représentent 72 % des dépenses d'investissement. Elles sont principalement consacrées à la voirie territoriale (284 millions de francs, + 43,5 %), aux bâtiments administratifs (206 millions de francs, + 11,6 %) et aux transports et communications (150 millions de francs, - 34 %).
Avec 473 millions de francs, le remboursement des dettes mobilise 27 % des dépenses d'investissement, en augmentation de 5 %.
Les recettes réelles d'investissement, d'un montant de 1 079 millions de francs, diminuent de 2,4 %. Elles sont réparties entre les dotations de l'Etat et le produit de l'emprunt. Les dotations de l'Etat, soit 440,8 millions de francs, sont en diminution d'un tiers en raison de l'arrivée à terme du premier contrat de développement. Ainsi, la participation de l'Etat est inscrite en baisse de 44 % au budget primitif. Pour compenser cette réduction des ressources propres, le territoire prévoit de recourir à l'emprunt à hauteur de 626,6 millions de francs, soit presque le double du montant voté au budget primitif de 1999 dans le but de maintenir un niveau de commande publique élevé.
2. Le budget des communes de la Polynésie française
a) La faiblesse des ressources propres
Les dépenses totales réelles de fonctionnement des communes de Polynésie française s'élèvent en 2000 à 1,154 milliard de francs. Elles représentent la part principale des budgets communaux, soit plus de 70 %. Elles augmentent de 0,9 % par rapport aux budgets primitifs 1999.
Globalement, les frais de personnel constituent 58 % des dépenses de fonctionnement. A Papeete, ce poste représente 60 % des dépenses de fonctionnement (contre 55 % en 1999) et à Faa'a, 56 % (contre 63 % en 1999).
Les recettes réelles de fonctionnement s'élèvent à 1,113 milliard de francs et progressent de 1,5 %. 70 % des recettes communales sont constituées par des ressources de transfert, ce pourcentage pouvant atteindre 90 % pour les communes des îles Australes, des Marquises et des Tuamotu-Gambier. Le fonds intercommunal de péréquation (FIP) représente une part importante des ressources des communes (44 % en moyenne mais davantage pour les petites communes). Son montant prévisionnel pour 2000 s'élève à 635 millions de francs (+ 6,2 %) dont 583 millions de francs versés par le territoire de la Polynésie française et 52 millions de francs par l'Etat. Par ordonnance du 13 janvier 2000, le Gouvernement a décidé de pérenniser la contribution de l'Etat. Le comité de gestion du FIP a, pour sa part, affecté 72 % du montant total du FIP à la section de fonctionnement.
La dotation globale de fonctionnement des communes augmente chaque année :
L'assiette des centimes additionnels que peuvent lever les communes est limitée à certains impôts territoriaux : la contribution sur les licences, la taxe sur les propriétés bâties et les patentes. A ces recettes fiscales s'ajoutent un certain nombre de taxes qui sont, pour l'essentiel, perçues dans les Iles-du-Vent. Elles portent sur la valeur locative des locaux professionnels, sur l'électricité, sur l'eau, l'enlèvement des ordures ménagères, sur la publicité, le pavage, les concessions de cimetières, les amendes judiciaires, les actes d'état-civil, les droits de place et d'étal. Les communes n'utilisent pas pleinement leur potentiel fiscal. Dans les archipels éloignés, elles ont, pour la plupart, renoncé à mettre en place une taxe sur l'électricité, même si l'énergie électrique est fournie par des équipements communaux.
Pour faciliter le développement des investissements, plusieurs sources de financement interviennent en plus du FIP qui couvre une partie des dépenses de cette nature. Il s'agit :
- de la dotation globale d'équipement des communes : 15,17 millions de francs en 2000 (+ 3,9 %), qui est répartie comme suit : pour les villes de plus de 20 000 habitants : 3,5 millions de francs (Papeete : 1,74 million de francs, soit + 3,8 %, Faa'a : 1,75 million de francs, soit + 3,9 %) ; pour les villes de moins de 20 000 habitants : 11,67 millions de francs (+ 4,2 %) ;
- au titre du contrat de ville de la zone urbaine de Papeete, 100 millions de francs étaient prévus sur la durée complète du contrat ; au 31 décembre 1999, 86 millions de francs ont été engagés ; le nouveau contrat 2000-2003 est en cours de signature ;
- du FIDES : 15 millions de francs sont prévus en 2000, un montant identique à l'année 1999.
b) L'endettement des communes
Ayant fait appel, au cours des années 1987 à 1990, à la solution de l'endettement, les communes ont vu leur situation financière se dégrader et elles ont dû restreindre le recours à des emprunts nouveaux. Cependant, au 1er janvier 2000, le montant de l'encours de la dette des communes s'élève à 321,4 millions de francs, en progression de 17 % par rapport aux budgets primitifs pour 1999. Les annuités de la dette s'élèvent au 1er janvier 2000 à 77 millions de francs (dont 70 % en capital et 30 % en intérêts). Elles progressent de 10,7 %. La situation financière des communes reste éminemment marquée par l'importance des frais de personnel et la faiblesse des ressources propres et, cette année, par une reprise sensible de l'endettement.
D. LA SITUATION BUDGÉTAIRE À WALLIS ET FUTUNA
Le budget primitif de Wallis et Futuna pour 2000 s'élève à 121,6 millions de francs, en progression de 11,5 %.
On constate que la section de fonctionnement représente l'essentiel du budget de Wallis et Futuna. Les dépenses d'investissement augmentent notablement alors que les recettes d'investissement sont nulles.
Les dépenses réelles de fonctionnement, soit 108,85 millions de francs, en hausse de 8,6 %, sont consacrées pour 71 % aux services administratifs, pour 16 % aux activités économiques et 12 % à l'aide sociale. Les frais de personnel permanent, soit 45 millions de francs, représentent 41 % du budget de fonctionnement, en progression en 2000 de 8,6 %. Les frais de fonctionnement général des services, s'ils ne représentent que 7 % des dépenses de fonctionnement, avec 7,62 millions de francs, progressent cependant de 25,6 % par rapport à 1999, notamment du fait des dépenses d'eau et d'électricité.
Les intérêts des emprunts demeurent stables en 2000, à hauteur de 1,8 million de francs.
Les dépenses d'intervention économiques sont essentiellement consacrées aux services industriels et commerciaux, en particulier les postes et télécommunications, les tabacs et les dessertes aériennes. Atteignant 16,83 millions de francs, elles progressent de 5 % et représentent 15,5 % des dépenses de fonctionnement. Enfin, les dépenses d'aide sociale, avec 13,73 millions de francs (+ 12,3 %) principalement consacrées à l'aide sociale à l'enfance et l'aide sociale aux personnes âgées constituent 12,6 % des dépenses de fonctionnement.
Les recettes réelles de fonctionnement, soit 121,5 millions de francs, sont en progression de 11,7 % due notamment à l'augmentation de la fiscalité (+ 16 %).
La fiscalité, à hauteur de 73 millions de francs, constitue plus de 60 % des recettes de fonctionnement (contre 58 % en 1999). La fiscalité indirecte (64 millions de francs) en progression de 19 % constitue l'essentiel des recettes fiscales (87 %). La taxe d'entrée en représente près de la moitié, soit 34 millions de francs.
Le territoire de Wallis et Futuna perçoit des recettes des services industriels et commerciaux (34 millions de francs), ces ressources provenant principalement des postes et télécommunications (21 millions de francs), de la vente de tabac et des cigarettes (10 millions de francs) et de la taxe sur l'électricité (2,5 millions de francs).
Par ailleurs, l'Etat verse au territoire une participation aux dépenses d'aide sociale pour l'enfance et les personnes âgées, pour un montant total de 8,27 millions de francs. On notera la progression observée cette année de la participation consacrée à l'aide sociale aux personnes âgées (6,4 millions de francs, + 28 %).
Quant à la subvention de fonctionnement versée par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'élève à 3,32 millions de francs, à un niveau identique à celui de 1999. Rappelons que la loi de finances pour 1999 l'avait doublée.
Enfin, l'épargne brute dégagée par la section de fonctionnement s'élève à 12,66 millions de francs, soit une hausse de 48 %, et participe au financement intégral de la section d'investissement (remboursement des emprunts et dépenses d'équipement).
Les dépenses consacrées à l'investissement, soit 12,75 millions de francs, progressent de 44 % en 2000. En leur sein les dépenses d'équipement, qui ont doublé, s'établissent à 7,9 millions de francs, tandis que l'emprunt croît modérément. Des travaux nouveaux sont notamment prévus pour les bâtiments administratifs (2,4 millions de francs), pour les réseaux d'adduction d'eau, d'électrification et de téléphonie (1,85 millions de francs) et pour la voirie territoriale (1 million de francs). Les dépenses de matériels informatiques et d'outillage sont, quant à elles, multipliées par quatre (2,32 millions de francs) tandis que le remboursement des emprunts, auprès de l'agence française de développement principalement, s'élève pour 2000 à 4,9 millions de francs et progresse modérément (+ 3,5 %).
Aucune recette d'investissement n'est attendue par le territoire en 2000. En 1999, le territoire avait perçu 280 000 F de subventions pour l'achat d'un bus scolaire. Le territoire n'a pas envisagé dans son budget primitif de recourir à l'emprunt.
2. Les circonscriptions
Les circonscriptions de Wallis et Futuna n'ont pas de ressources fiscales. Leurs recettes de fonctionnement viennent essentiellement de la dotation globale de fonctionnement.
a) Uvéa
Le budget primitif de la circonscription d'Uvéa s'élève à 16,6 millions de francs, soit 11 millions de francs en fonctionnement et 5,56 millions de francs en investissement). Il connaît une diminution de 2,7 % par rapport aux crédits votés sur l'ensemble de l'année 1999. Les dépenses de personnel (6,7 millions de francs) constituent la part majeure, soit 61 % des dépenses de fonctionnement. Elles progressent en 2000 de 3 % alors que dans le même temps les dépenses de fonctionnement diminuent de 1,5 %.
La circonscription d'Uvéa perçoit ainsi 11,3 millions de francs de dotations de l'Etat (dont 10,8 millions de francs de dotation globale de fonctionnement et 102 000 francs de dotation de développement rural). Ces dotations représentent 95 % de ses ressources de fonctionnement.
Uvéa consacre 5,56 millions de francs aux dépenses réelles d'investissement, dont 95 % aux dépenses d'équipement brut (5,28 millions de francs). En 2000, ces dépenses diminuent de 5 %. Elles sont financées principalement par des recettes issues de subventions et de dotations de l'Etat. Ainsi, une subvention du territoire est attendue à hauteur de 2,9 millions de francs, une autre du FIDES pour 1,65 million de francs. La dotation globale d'équipement constitue le solde pour 590 000 francs. Aucun emprunt n'a été voté au budget primitif.
Le budget primitif de la circonscription d'Alo s'élève à 4,6 millions de francs, dont plus de 90 % sont consacrés au fonctionnement. Les dépenses de personnel (2,7 millions de francs, en hausse de 10 %) représentent plus de 64 % des dépenses de fonctionnement (4,24 millions de francs, soit + 8,8 %).
Les recettes de fonctionnement de la circonscription d'Alo sont issues à 99 % de dotations de l'Etat et demeurent stables. Ainsi, Alo bénéficie de la dotation globale de fonctionnement (4,35 millions de francs, soit 97,6 % des recettes de fonctionnement) et perçoit également la dotation de développement rural (53 000 F).
Peu de dépenses d'investissement sont inscrites au budget 2000 (403 000 F), mais, en 1999, aucun crédit n'avait été prévu. Ces dépenses seront essentiellement consacrées à l'amortissement du matériel de transport et à des travaux de village. Une participation pour travaux d'équipement, d'un montant de 180 000 F, est attendue en 2000 et l'épargne dégagée par la section de fonctionnement (222 500 F) financera le solde.
c) Sigave
Le budget primitif 2000 de la circonscription de Sigave s'élève à 3,35 millions de francs, dont 96 % consacrés au fonctionnement. Les dépenses de personnel (2,3 millions de francs, en hausse de 10 %) représentent plus de 72 % des dépenses de fonctionnement (3,23 millions de francs, soit + 2,3 %).
Les recettes de fonctionnement de la circonscription de Sigave (3,23 millions de francs) sont stables et proviennent des dotations de l'Etat pour 98,3 %. La circonscription bénéficie de la dotation globale de fonctionnement (3,13 millions de francs, soit 96,8 % des recettes de fonctionnement) et perçoit également la dotation de développement rural (47 000 F).
119 000 F sont inscrits en dépenses d'investissement en 2000, aucune dépense ne figurant au budget l'an dernier. Ces dépenses seront consacrées à l'achat de matériel ainsi qu'à des travaux et seront financées par la dotation globale d'équipement (42 000 F) et une partie de la dotation globale de fonctionnement (76 500 F).
L'augmentation sensible de la masse salariale des circonscriptions de Futuna s'explique, d'une part, par la contractualisation de personnels employés jusqu'alors sous statut de chantier de développement adultes et jeunes depuis plusieurs années de façon permanente, et d'autre part, par une mise à niveau des salaires des agents des circonscriptions sur ceux des agents territoriaux.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
Le Ministre a indiqué que le budget qu'il présentait connaissait une progression très satisfaisante de près de 7 %, qui le plaçait en troisième position pour le taux d'augmentation, après les budgets de la ville et de l'environnement. Soulignant qu'il s'inscrivait dans une démarche d'ensemble du Gouvernement tendant au renforcement du soutien à l'outre-mer, il a précisé en particulier qu'à ce titre, il dégageait les moyens nécessaires à la mise en _uvre, dès l'année prochaine, des dispositions du projet de loi d'orientation pourtant encore en discussion devant le Parlement.
Ajoutant que d'autres ministères participaient à l'effort consenti par la République en faveur des DOM-TOM, qui marque une augmentation globale de 7,8 % en crédits de paiement, il a insisté sur la contribution toute particulière inscrite au budget de l'emploi pour permettre la mise en _uvre de l'exonération des charges patronales de sécurité sociale votée dans le cadre du projet de loi d'orientation et qui devrait concerner près de 120 000 salariés pour un coût total de 3,5 milliards de francs en année pleine. Il a rappelé, en outre, que l'article 12 du projet de loi de finances pour 2001 tendait à la mise en place d'un nouveau mécanisme de soutien à l'investissement outre-mer se substituant à celui de la « loi Pons » ; il a estimé que, tout en maintenant à un niveau identique le coût fiscal pour l'Etat, ce nouveau dispositif devrait être plus juste et efficace et a souligné qu'il avait d'ores et déjà reçu un accueil favorable de la part des milieux professionnels concernés.
Abordant ensuite la présentation du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, il a précisé qu'il s'élevait à 6,8 milliards de francs pour 2001, ce qui représentait, depuis 1998, une augmentation des dotations de 22 % à structure constante. Observant que ce budget était essentiellement un instrument d'intervention économique et social en faveur du développement de l'outre-mer, il a précisé que sa structure se répartissait à raison de 16,5 % pour les dépenses de fonctionnement et de 83,5 % pour les actions économiques et de soutien de l'emploi.
Rappelant que le taux de chômage en outre-mer était 2,5 fois supérieur à celui observé en métropole, il a souligné que le soutien à l'emploi et au développement économique représentait la première priorité de son administration et a indiqué, dans cette perspective, que le chapitre budgétaire du fonds à l'emploi dans les départements d'outre-mer augmentait de 25 %, afin de permettre la mise en _uvre des mesures nouvelles prévues par le projet de loi d'orientation. Il a précisé que les crédits du FEDOM pour 2001 permettraient de financer 88 000 actions individuelles pour l'emploi et l'insertion, contre 63 800 cette année. A ce titre, il a relevé qu'une enveloppe de 290 millions de francs était prévue pour permettre l'entrée en vigueur des mesures nouvelles en faveur de l'emploi prévues dans la loi d'orientation : 10 000 projets initiatives jeunes, 3 000 départs en préretraite à 55 ans, 10 000 allocations de retour à l'activité, 1 200 primes à la création d'emplois ainsi que l'inscription de dotations budgétaires suffisantes au fonctionnement des agences départementales d'insertion. Observant que ces mesures nouvelles s'ajoutaient aux dispositifs d'insertion déjà en vigueur cette année, tels que les contrats emplois-solidarité, les contrats d'insertion par l'activité et les contrats d'accès à l'emploi, il a souligné qu'au total près de 13 000 emplois jeunes auront ainsi été créés en outre-mer d'ici à la fin de l'année 2001. C'est pourquoi il a estimé que l'objectif du Gouvernement de parvenir à une baisse du chômage outre-mer était réaliste. Faisant également référence à un autre dispositif qui favorise l'insertion des jeunes, il a indiqué que 900 emplois supplémentaires de volontaires seraient créés en 2001 dans le cadre du service militaire adapté, ce qui devrait porter à 2 000 le nombre total de volontaires.
Evoquant ensuite la politique d'aide au logement, M. Christian Paul a précisé qu'il s'agissait également d'une priorité de l'action de son ministère qui entend faire face aux besoins locaux résultant notamment de l'évolution démographique ultra-marine. Relevant que ce poste budgétaire augmentait de 23 % en autorisations de programme et de 3,5 % en crédits de paiement, il a observé qu'il représentait aussi le deuxième poste de dépenses du budget de l'outre-mer et a estimé qu'il devrait permettre la réhabilitation et la construction d'environ 16 500 logements en 2001, contre 15 760 en 2000.
S'agissant de l'action sociale et culturelle, il a noté que les crédits qui y sont consacrés augmentaient de 23,5 % en 2001, en raison, notamment, de la prise en compte des effets de certaines mesures prévues par le projet de loi d'orientation. A ce titre, il a précisé que 12 millions de francs étaient consacrés au fonds de promotion des échanges éducatifs, sportifs et culturels, tandis que 20 millions étaient affectés aux quatre fonds de coopération régionale institués au bénéfice des quatre départements d'outre-mer. Il a ajouté que 12 millions de francs étaient destinés aux actions de formation et d'insertion dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'au nouveau programme de formation des cadres de Mayotte.
Evoquant ensuite les actions de développement économique menées dans l'outre-mer, il a observé qu'elles augmentaient de 21 % en autorisations de programme compte tenu des effets des contrats de plan et de développement. En outre, il a indiqué que la subvention au fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer progressait de 250 millions de francs en crédits de paiement tandis que les dotations allouées au fonds d'investissement pour le développement économique et social augmentaient de 20 % en autorisations de programme. Enfin, il a relevé que les crédits destinés à compenser les transferts de compétences prévus par la loi organique du 19 mars 1999 au profit de la Nouvelle-Calédonie, augmentaient de 16 %.
Pour conclure, le ministre a souligné que le Gouvernement était déterminé à poursuivre l'action entreprise en faveur du développement de l'outre-mer menée en concertation avec l'ensemble de ses élus.
Constatant avec satisfaction la nette progression du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer par rapport à l'année précédente, qui marque l'attention du Gouvernement aux problèmes spécifiques de l'outre-mer, M. Jérôme Lambert, rapporteur pour avis pour les crédits des départements d'outre-mer, a noté également que cette croissance accompagnait de manière très fidèle les choix ambitieux opérés par la loi d'orientation pour l'outre-mer.
Il a souhaité évoquer aussi, au-delà des simples questions budgétaires, la réforme du dispositif d'aide fiscale à l'investissement, adoptée récemment par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. Il a estimé que l'ensemble des dispositions contenues à la fois dans la loi d'orientation pour l'outre-mer, dans la première partie du projet de loi de finances et dans le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer permettraient de dessiner des orientations nouvelles et ambitieuses pour l'avenir de l'outre-mer.
M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour avis sur les crédits des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, a rappelé que le budget pour l'outre-mer intervenait dans le contexte d'un système de contractualisation des soutiens de l'Etat vers les territoires et la Nouvelle-Calédonie et d'une large autonomie administrative de ses collectivités. Il a constaté avec satisfaction que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001 étaient à la hauteur des engagements contractuels que l'Etat se doit d'honorer, s'inscrivant ainsi dans une perspective pluriannuelle respectée par les dernières lois de finances.
Il a observé également que l'Etat avait donné à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française les moyens de financer leur développement, regrettant cependant que la mise en _uvre des contrats de plan ait connu des rythmes différenciés, notamment dans les trois provinces calédoniennes. Sur ce point précis, il a observé que l'insuffisante formation des personnels ou des élus de ces collectivités représentait un facteur limitant pour mener à bien des projets parfois complexes. Afin d'accroître la capacité des services territoriaux, provinciaux et communaux pour concevoir et engager des opérations de développement, il a souhaité que les actions de formation, comme celle mise en place en Nouvelle-Calédonie après 1988, soient développées. Il a également insisté sur la nécessité de prendre en compte les communes dans le cadre des relations entre l'Etat et la Polynésie française. Rappelant que, lors de l'examen à l'Assemblée nationale et au Sénat des propositions de loi relatives à la composition de l'assemblée territoriale de la Polynésie française, les particularités des communes des archipels éloignés avaient été invoquées pour justifier une représentation politique suffisante de ces archipels, il a estimé qu'elles devaient également être prises en compte dans la gestion concrète des communes, qui manquent aujourd'hui d'autonomie. Il a donc souhaité que ces collectivités deviennent des partenaires à part entière, soulignant le rôle essentiel qu'elles doivent jouer pour répondre aux préoccupations les plus concrètes des Polynésiens.
Enfin, après avoir constaté que l'Etat mettait à disposition de Wallis et Futuna les moyens financiers nécessaires dans le cadre du contrat de développement, il s'est interrogé sur l'état d'avancement de la réflexion engagée récemment sur l'évolution possible du statut de l'archipel. Il a, en effet, noté qu'à ce jour, aucune proposition n'avait été faite de la part des élus locaux alors que les institutions de Wallis et Futuna, malgré leurs mérites évidents, présentent également de très nettes limites.
M. Claude Hoarau, rapporteur pour avis des crédits de l'outre-mer pour la commission de la Production et des Echanges, a tout d'abord exprimé sa satisfaction de constater que le projet de budget comportait déjà des crédits spécifiques pour mettre en _uvre la loi d'orientation pour l'outre-mer que les députés devraient, très prochainement, adopter définitivement. Rappelant que cette loi d'orientation avait suscité de grandes attentes parmi les populations d'outre-mer, il a jugé très positif que les nouvelles mesures en faveur de l'emploi puissent être concrétisées dès le début de l'année 2001 grâce à des moyens financiers adéquats.
Puis soulignant la forte augmentation du budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ces dernières années, il a estimé que ces moyens financiers considérables lui permettaient d'impulser une politique déterminée en faveur de l'outre-mer et de coordonner les actions menées en matière de développement économique et social par les autres ministères pour une meilleure prise en compte des spécificités et des handicaps structurels des départements d'outre-mer. Il a souligné également que les deux grands axes du budget pour 2001 que sont les aides à l'emploi et la politique d'aide au logement, reflétaient bien les préoccupations majeures des populations des départements d'outre-mer. A ce titre, il a salué la mobilisation opérée en faveur de l'emploi des jeunes, constatant qu'avec 13 000 emplois-jeunes depuis la création du dispositif, un premier pas significatif avait été fait pour faire reculer le chômage des moins de 25 ans.
Abordant ensuite la question du financement de la politique d'aide au logement, il s'est félicité de voir figurer, dès le budget 2001, des crédits spécifiques d'un montant de 250 millions de francs pour compenser la baisse de la créance de proratisation résultant de l'alignement progressif du niveau du RMI dans les départements d'outre-mer sur celui de la métropole. Il a, par ailleurs, souligné l'importance de deux nouveaux dispositifs mis en _uvre pour la loi d'orientation : la création de quatre fonds de coopération régionale permettant aux départements d'outre-mer de mieux s'insérer dans leur environnement et du fonds de promotion des échanges éducatifs, culturels et sportifs, dont l'objectif est de compenser les surcoûts de transport lors des déplacements des clubs sportifs.
M. Claude Hoarau a ensuite souhaité faire part de certaines inquiétudes quant à la future organisation du marché du sucre. A ce titre, il a insisté pour que la France demande aux autorités européennes le maintien du système de quotas sucriers et de garantie des prix. Puis il a évoqué le très vif mécontentement des PME et des travailleurs indépendants, actuellement confrontés à une sévérité accrue des services fiscaux, alors même que la loi d'orientation prévoit des dispositifs d'apurement des dettes fiscales et sociales.
Constatant que les financements communautaires ont atteint des niveaux considérables et apportent un soutien très efficace au développement des départements d'outre-mer par le biais des fonds structurels, il a enfin souhaité que la France intervienne auprès des autorités européennes pour obtenir une définition beaucoup plus claire de la notion de région ultrapériphérique. Il lui a paru, en effet, indispensable que soit clairement reconnue la notion de handicaps structurels des départements d'outre-mer qui justifieront, au-delà de la période 2000-2006, des dispositifs dérogatoires au sein de l'Union européenne.
M. Dominique Bussereau a appelé l'attention du ministre sur la situation de plus en plus difficile qui semble prévaloir à Wallis et Futuna. Fondant son jugement sur des éléments recueillis à l'occasion d'une récente mission effectuée en Nouvelle-Calédonie avec M. René Dosière, il s'est demandé si la France, en concentrant ses efforts sur la Nouvelle-Calédonie, d'une part, dans le cadre du suivi des « accords de Matignon », et sur la Polynésie, d'autre part, en application des engagements pris après l'arrêt des essais nucléaires dans le Pacifique, ne prenait pas la responsabilité de laisser se développer une « poche de pauvreté » au milieu de l'océan, à Wallis et Futuna. Il a jugé qu'il n'était plus possible de se désintéresser d'une population qui ne bénéficie d'aucun projet de développement sur son sol et qui tend à émigrer massivement vers la Nouvelle-Calédonie, où elle subit pourtant des phénomènes de rejet croissants.
Il a, par ailleurs, souhaité que le ministre se penche sur le dossier des sur-rémunérations que perçoivent les fonctionnaires métropolitains lorsqu'ils choisissent de s'installer, à l'occasion de leur retraite, outre-mer. Il a considéré que ce privilège, dont il avait déjà constaté la réalité l'année dernière à l'occasion d'une mission à la Réunion conduite par Mme Catherine Tasca, soulevait des problèmes éthiques.
Pour sa part, M. Camille Darsières a jugé « correct » le budget du ministère pour les départements d'outre-mer, d'autant que celui-ci s'inscrit dans un contexte général marqué par l'examen d'une très bonne loi d'orientation et la mise en _uvre de mesures fiscales utiles et appréciées des milieux économiques locaux. Il a, néanmoins, dénoncé un manque de transparence de la part des ministères techniques chargés de gérer des crédits qui intéressent les départements d'outre-mer. Il a cité l'exemple du ministère de la santé, qui ne prend pas suffisamment en compte les surcoûts inhérents à la situation particulière des départements d'outre-mer, aussi bien en ce qui concerne l'acheminement des médicaments que la gestion des personnels médicaux, voire les investissements et l'entretien des infrastructures de santé. Il a surtout regretté que le ministère de l'éducation nationale, et plus particulièrement de l'enseignement supérieur, n'apprécie pas convenablement la réalité des efforts qu'il est nécessaire de consentir au profit des départements d'outre-mer, au regard des surcoûts que ces derniers subissent effectivement. Sans nier que des dotations plus importantes soient accordées à l'outre-mer par rapport à celles qui sont attribuées à la métropole, il a considéré qu'elles ne couvraient pas, cependant, les charges qui pèsent sur ces territoires éloignés. Il a regretté l'opacité des procédures mises en _uvre et a recommandé que les crédits relatifs à l'enseignement supérieur outre-mer soient présentés, dès l'année prochaine, sous la forme d'un budget annexe, ou rattachés au budget du ministère des départements d'outre-mer.
Il a également souhaité être rassuré sur le devenir du programme communautaire POSEIDOM. Rappelant que celui-ci avait pour ambition de rehausser le niveau de développement des départements d'outre-mer à hauteur de celui qui prévaut dans la région française la moins développée, il s'est étonné que certains envisagent de restreindre ses crédits, alors que cet objectif de rééquilibrage paraît encore très éloigné. Enfin, faisant référence à un récent rapport de la délégation de l'Assemblée nationale pour les affaires européennes sur la situation de la production bananière dans les départements d'outre-mer, il a recommandé un réexamen de « l'aide compensatoire » accordée aux producteurs locaux. Il a jugé que sa réévaluation était indispensable pour préserver leur niveau de vie et, plus généralement, pour garantir un avenir à l'exportation bananière martiniquaise.
M. Ernest Moutoussamy a estimé que le budget des DOM-TOM pour 2001, qui doit être suivi des mesures nécessaires au financement du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, était assez satisfaisant. Exprimant, en outre, son approbation sur la nouvelle politique de communication du ministère de l'éducation nationale en ce qui concerne ses interventions outre-mer, il a, en revanche, regretté le manque d'information sur les interventions budgétaires des autres ministères, formulant le souhait que ceux-ci procèdent, à l'avenir, de la même manière. Par ailleurs, il a jugé souhaitable que l'expérience d'accession différée à la propriété, actuellement conduite dans une partie du parc de logement social, soit pérennisée par le Gouvernement. Il a également souhaité qu'un bilan de la baisse du taux de TVA applicable aux travaux de rénovation des logements soit rapidement tiré. Il s'est ensuite inquiété des conséquences possibles de la baisse des crédits du POSEIDOM, faisant suite à la décision des instances communautaires. Puis, il a interrogé le ministre sur l'avenir de l'usine sucrière de Marie-Galante. Il a également souhaité, qu'à l'instar de la métropole, les services en charge de la sécurité puissent procéder à des écoutes téléphoniques sur les téléphones portables. Enfin, il a manifesté son inquiétude sur l'ouverture éventuelle du marché européen aux productions agricoles des pays les moins avancés, soulignant qu'une telle politique aurait de lourdes conséquences sur la production des départements d'outre-mer.
M. Léo Andy a fait part de sa grande satisfaction à l'égard du budget de l'outre-mer ainsi que du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer, pour lequel il a souhaité une publication rapide des décrets d'application. S'agissant de la compensation mise en _uvre par l'Etat pour répondre à la réduction de la créance de proratisation, il a jugé qu'il serait préférable qu'elle soit effectuée en crédits de paiement plutôt qu'en autorisations de programme. Il a ensuite approuvé la décision du ministère de l'éducation nationale d'instaurer un CAPES de créole dans les départements français d'Amérique, tout en s'interrogeant sur le niveau des moyens financiers et humains correspondants. Par ailleurs, observant que de nombreux services publics avaient uniquement un siège en Martinique, il a souhaité qu'ils disposent d'une implantation parallèle en Guadeloupe, afin de faciliter les démarches des usagers. Il a enfin exprimé sa préoccupation devant la baisse envisagée des crédits versés au titre du POSEIDOM.
Rappelant que Mayotte ne bénéficie pas de certains fonds consacrés à l'outre-mer, M. Henry Jean-Baptiste a souhaité, afin d'assurer une meilleure lisibilité de l'effort budgétaire consenti en faveur de cette collectivité territoriale, la création d'un chapitre budgétaire qui lui soit spécifiquement consacré. Faisant observer que le budget du secrétariat d'Etat ne représente que 10 à 12 % de l'effort financier consenti en faveur de l'outre-mer, il a regretté que le fascicule « jaune » publié en annexe au projet de loi de finances qui récapitule l'effort budgétaire et financier consacré à ces collectivités soit publié avec retard et a souhaité une amélioration de son contenu. Soulignant les difficultés que connaît le système sanitaire mahorais, il a, enfin, rappelé son souhait de voir Mayotte bénéficier d'un fonds de coopération régionale grâce auquel pourraient notamment être menées des campagnes de vaccination.
Faisant état de la récente mission qu'il a effectuée en Nouvelle-Calédonie avec M. Dominique Bussereau, M. René Dosière a tout d'abord approuvé les observations faites par celui-ci sur la situation précaire de Wallis et Futuna, avant d'appeler l'attention du ministre sur le fait que cet archipel est toujours débiteur du centre hospitalier de Nouméa qui a, par ailleurs, des besoins. Il a, ensuite, exprimé le souhait que le Gouvernement adapte les modalités de recrutement du personnel surveillant de la prison de Nouméa afin que celui-ci ne soit pas exclusivement européen alors que la population détenue est majoritairement kanak. Puis, il a demandé des précisions sur l'application des dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relatives à la titularisation des personnels du haut-commissariat. Par ailleurs, il a fait observer que le décalage existant entre les rythmes scolaires de la métropole et de Nouvelle-Calédonie suscitait d'importantes difficultés, tant pour les étudiants kanak désireux de poursuivre leur scolarité en métropole que pour le personnel de l'éducation nationale affecté dans les établissements de la Nouvelle-Calédonie. Enfin, il a dénoncé la possibilité pour les fonctionnaires prenant leur retraite dans un territoire d'outre-mer de bénéficier d'un doublement de leur pension, estimant que ce dispositif ne répondait à aucune justification et avait une forte connotation coloniale.
Après avoir souligné la nécessité d'avoir une vision plus claire de la totalité des crédits consacrés aux départements d'outre-mer par l'ensemble des ministères, M. Emile Blessig a estimé que la notion de « région ultrapériphérique », d'origine communautaire, devrait être précisée et que le « jaune » budgétaire consacré aux départements d'outre-mer devrait indiquer le montant des crédits communautaires qui leur sont attribués, dont la pérennité n'est pas assurée.
- S'il existe effectivement des obstacles dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie pour l'exécution des contrats de développement, on constate cependant que le taux de consommation des crédits dans ces collectivités est satisfaisant, puisqu'il s'élève à 70 % en moyenne, 72 % en Nouvelle-Calédonie, 76 % à Wallis et Futuna et 89 % en Polynésie française. Ces taux d'exécution pourraient sans doute être améliorés en développant la formation des cadres des collectivités territoriales. C'est pourquoi, en Nouvelle-Calédonie, un second programme de formation va être engagé, les hauts-commissaires ayant par ailleurs comme instruction de veiller à ce que les crédits inscrits dans les contrats de développement soient effectivement consommés.
- Mener à bien la réforme communale en Polynésie française est indispensable, puisque les communes de ces archipels connaissent, aujourd'hui encore, un régime de tutelle a priori et des règles électorales dérogatoires au droit commun. La réforme engagée devant le Sénat, au début de la législature, qui est aujourd'hui en suspens, doit être relancée, afin de permettre la constitution d'un maillage des collectivités de proximité dans une géographie polynésienne très atomisée. Une telle démarche, indispensable à la constitution d'un bon équilibre territorial, est l'une des priorités du secrétariat d'Etat. Dans cette perspective, un débat doit s'ouvrir sur la rénovation du fonds intercommunal de péréquation, dont le mécanisme peut paraître trop lourd et trop compliqué.
- On ne doit pas se désintéresser de l'avenir de Wallis et Futuna. En matière institutionnelle, il est nécessaire de relancer le travail mené conjointement par l'assemblée territoriale, le représentant du Gouvernement et les autorités coutumières. Il est, en tout état de cause, indispensable que d'éventuelles évolutions soient proposées ou acceptées par les principaux intéressés dans l'archipel. En attendant, l'effort de l'Etat à destination de Wallis et Futuna connaît une progression très importante, puisque, dans le prochain contrat de développement, il passe de 58 à 244 millions de francs.
- La signature d'un accord entre Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie, prévu par la loi organique du 19 mars 1999, devrait intervenir d'ici la fin de l'année ou au début de 2001. La mise en ordre de la question de la dette de Wallis et Futuna à l'hôpital de Nouméa est également envisagée à court terme.
- Concernant l'administration pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie, un effort doit être mené pour trouver un équilibre entre les recrutements locaux et nationaux.
- Les avantages pécuniaires dont bénéficient les fonctionnaires outre-mer varient d'un territoire et d'un département à l'autre en fonction de situations locales spécifiques. Ils se justifient en partie par la nécessité de pourvoir certains postes, ce qui n'est pas toujours aisé, par exemple en Guyane. Néanmoins, on ne peut apporter à ces questions une réponse exclusivement financière, un traitement global étant nécessaire. Pour ce qui concerne les retraites majorées pour les pensionnés de la fonction publique qui s'installent outre-mer, une réflexion doit également être menée conformément à l'éthique républicaine. Ce type d'avantages doit faire l'objet d'un examen précis ; le Gouvernement n'entend nullement s'y soustraire.
- La situation des hôpitaux de l'outre-mer doit également être traitée rapidement pour faire face à des problèmes criants, notamment en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, en Guyane et à Wallis et Futuna.
- Conformément aux engagements du Gouvernement lors de l'examen de la loi d'orientation, l'effort en faveur du logement dans les départements d'outre-mer est poursuivi, malgré la baisse prévisible des crédits disponibles sur la ligne budgétaire dénommée « créance de proratisation » ; cet effort se traduit par un abondement des crédits afférents au logement en compensation de la diminution de la créance de proratisation due à l'alignement du RMI attribué dans les départements d'outre-mer sur le niveau du RMI métropolitain. Il prend également la forme d'une aide fiscale directe, avec la baisse de la TVA pour le logement social pour un coût de 150 millions de francs.
- La présidence de l'Union européenne par la France a permis de faire avancer l'idée de la reconnaissance d'un statut de région ultrapériphérique pour les départements d'outre-mer ; une rencontre est prévue prochainement avec le commissaire européen compétent sur la question ; cette démarche s'effectue en coordination avec l'Espagne et le Portugal, qui sont également concernés par le sujet des régions ultrapériphériques. Concernant également la question de la place des départements d'outre-mer dans l'Union européenne, le principe d'un doublement du montant global des fonds accordés dans le cadre du document unique de préparation -DOCUP- sur la période 2000-2006 a été adopté. Les inquiétudes exprimées au sujet de la réduction des crédits dans le cadre du programme POSEIDOM ont un fondement tangible, tant la concertation avec les partenaires européens s'annonce difficile. Le Gouvernement français reste néanmoins très vigilant sur le dossier en exigeant le rétablissement des crédits prévus. L'avenir de la production sucrière, dans le cadre des contingents communautaires, soulève, à juste titre, les mêmes inquiétudes. La France, très attachée au dispositif de quotas sucriers mis en place, doit d'abord convaincre ses partenaires européens avant d'affronter l'organisation mondiale du commerce.
- L'expertise des projets d'exploitation de canne à sucre en Guyane n'a pas été menée jusqu'à son terme ; les opinions sur la pertinence de ces projets divergent tant en Guyane que dans les autres départements d'outre-mer ou en métropole. La continuité de l'exploitation de la production sucrière à l'usine de Marie-Galante en Guadeloupe est assurée pour 2001. Un audit juridique et technique sera mené prochainement sur les perspectives d'avenir de cette entreprise.
- S'agissant de la mise en _uvre de la loi d'orientation, le travail d'élaboration des décrets d'application est déjà engagé. Concernant les mesures prévues aux articles 5 et 6 de la loi mettant en place des plans d'apurement des dettes sociales et fiscales, il est injustifié, comme l'ont fait récemment certains sénateurs ou journalistes, de présenter ces mesures comme une « prime à l'incivisme » ou une amnistie fiscale générale pour les départements d'outre-mer. Il s'agit, avec ce dispositif, de proposer un apurement, et en aucun cas un effacement des dettes. La nouvelle lecture à l'Assemblée nationale a permis de clarifier sur ce point la rédaction proposée ; des décrets sont en cours ; d'ores et déjà, des instructions du ministère des finances ont été préparées en tenant compte de la nouvelle rédaction et devront, très prochainement, parvenir aux services fiscaux des départements d'outre-mer.
- La mise en place d'un CAPES de créole nécessite une définition de la teneur de cette formation, avec une intervention de linguistes et de pédagogues, au vu de l'expérience menée à la Martinique et à la Réunion.
- Le document relatif à l'effort de la Nation en faveur des départements d'outre-mer, dénommé « jaune », souffre effectivement d'un manque de lisibilité ; s'il permet de donner une évaluation globale des crédits en direction de l'outre-mer, qui, cette année, connaissent la même progression que les crédits attribués au secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ils ne font pas clairement apparaître les montants par département. Ces chiffres sont pourtant indispensables à la bonne information du Parlement, car eux seuls permettent de faire apparaître l'ampleur de l'effort mené en direction des départements d'outre-mer, dans les domaines de l'éducation, de la culture ou de justice. Sur ce dernier point, il s'agit essentiellement, avec le budget prévu pour 2001, de remédier à la situation critique des établissements pénitentiaires dans les départements d'outre-mer, situation qui a été dénoncée par la commission d'enquête parlementaire sur les prisons.
- Il est nécessaire, suivant cette même logique, de rendre plus lisibles, en les individualisant clairement, les dotations concernant Mayotte, d'autant plus qu'un effort considérable a été prévu cette année avec une dotation de 1 milliard de francs affectée à un programme de constructions scolaires. Il est également indispensable de soutenir les actions de coopération régionale menée par la collectivité de Mayotte, tant dans le domaine de la santé qu'en matière économique et technique.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2001 : territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie.
() Voir Jean-Baptiste de Montvalon, « Les indépendantistes font le difficile apprentissage du nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie », Le Monde, 2 novembre 2000.
() Lois du pays du 8 novembre 1999 et du 17 janvier 2000.
() Décision n° 2000-I LP du 27 janvier 2000.
() Soit deux pour le Rassemblement, deux pour le LKS et deux pour la FCCI.
() On renverra à cette fin au rapport fait au nom de la commission des Lois, n° 2473, Élections à l'assemblée de la Polynésie française, 20 juin 2000.
() Pour une analyse plus exhaustive de la situation économique de la Nouvelle-Calédonie, on se reportera utilement au rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer pour 1999.
() Rapport 1999 sur la Polynésie française, p. 16.
() Voir le rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer, Wallis et Futuna 1999, p. 8.
() Cette évolution du montant total ainsi obtenu ne peut être qu'approximative dans la mesure où les agrégats ont été modifiés, comme on l'a souligné. Par ailleurs, le montant total des crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer consacrés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie sont supérieurs à celui présenté ici. En effet un certain nombre de crédits affectés à l'administration centrale sont répartis, dans le fascicule « jaune », entre les départements d'outre-mer et les territoires d'outre-mer. Cette répartition est, à bien des égards, fondée sur des critères budgétaires arbitraires sans signification politique particulière.
() Jusqu'en 1999, la chambre territoriale des comptes était commune à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française. L'article 207 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 a scindé cette chambre en deux organes distincts.