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Timestamp: 2016-10-22 02:04:13+00:00
Document Index: 300399186

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 84', 'art. 84', 'art. 85', 'art. 85', 'art. 85', 'art. 85', 'art. 84', 'art. 125', 'in casu']

97 I 893129. Extrait de l'arr�t du 1er d�cembre 1971 dans la cause K�pfer contre Conseil d'Etat du canton de Gen�ve
Droit d'initiative. Collecte de signatures sur la voie publique. Art. 85 lettre a OJ. 1. La r�colte de signatures en faveur d'une initiative populaire b�n�ficie de la protection de l'art. 85 lettre a OJ (consid. 2). 2. Libert� d'expression, droit d'initiative: �tendue de ces droits (consid. 4). 3. Il est compatible avec la libert� d'expression et le droit d'initiative de subordonner � une autorisation des pouvoirs publics la collecte de signatures sur la voie publique (consid. 5). 4. Conditions auxquelles l'autorisation peut �tre subordonn�e (consid. 6 et 7). Faits � partir de page 894
A.- Les 10 ao�t et 14 septembre 1971, le D�partement de justice et police du canton de Gen�ve a �t� saisi de deux requ�tes tendant � obtenir l'autorisation de r�colter des signatures sur la voie publique � l'appui de l'initiative populaire f�d�rale concernant la "d�criminalisation de l'avortement". Ces requ�tes �manaient toutes deux de membres du Comit� d'initiative f�d�ral ou genevois. La seconde relevait notamment que la r�colte de signatures pour la m�me initiative s'�tait faite sur la voie publique � B�le, Berne, Thoune, Berthoud, Soleure, Aarau, Zurich, Winterthur, Schaffhouse, Saint-Gall, Bellinzone, Lausanne, Yverdon et Neuch�tel, sans qu'il en soit r�sult� aucun trouble quelconque pour l'ordre public.
Dans les deux cas, le d�partement a refus� l'autorisation demand�e, dans le second apr�s en avoir r�f�r� au Conseil d'Etat. Il d�clarait que, de fa�on constante et depuis longtemps, il s'�tait toujours oppos� � la r�colte de signatures sur la voie publique, un tel mode de faire �tant de nature � g�ner la circulation et � provoquer des attroupements, voire des affrontements et des incidents, suivant l'objet de l'initiative, du r�f�rendum ou de la p�tition. Comme il est exclu, disait-il, d'accorder ou de refuser l'autorisation en fonction de cet objet, la seule solution possible est de refuser dans tous les cas la r�colte de signatures sur la voie publique, le droit d'initiative pouvant facilement s'exercer par d'autres moyens.
Ces deux premi�res d�cisions n'ont pas fait l'objet d'un recours au Tribunal f�d�ral.
B.- D�clarant agir au nom du "Comit� on�sien de soutien � l'initiative f�d�rale pour la d�criminalisation de l'avortement", Anne-Marie K�pfer a demand� � son tour au D�partement cantonal de justice et police et au Conseil d'Etat, par lettres du 20 septembre 1971, l'autorisation de r�colter des signatures sur la voie publique � Onex, "notamment dans l'agglom�ration et dans le centre commercial". A la diff�rence des deux pr�c�dentes, cette requ�te ne pr�cisait pas que des stands ou des tables seraient install�s sur la voie publique; elle ne disait rien de la fa�on dont on proc�derait � la r�colte des signatures.
Par lettres des 23 et 24 septembre 1971, le d�partement et le Conseil d'Etat ont refus� tous deux l'autorisation, en reprenant en substance les motifs qu'ils avaient d�j� donn�s aux pr�c�dents BGE 97 I 893 S. 895requ�rants et en confirmant qu'ils entendaient s'en tenir � leur ligne de conduite ant�rieure.
C.- Contre la d�cision du Conseil d'Etat, Anne-Marie K�pfer a form� en temps utile un recours de droit public. Elle conclut � l'annulation de la d�cision attaqu�e, tout en demandant au Tribunal f�d�ral de dire qu'aucune autorisation pr�alable n'�tait n�cessaire en l'esp�ce et que, par cons�quent, la recourante pourra collecter librement sur la voie publique, aux emplacements indiqu�s dans sa requ�te initiale, des signatures � l'appui de l'initiative en cause.
A la forme, le recours se fonde sur les art. 84 al. 1 lettre a et 85 lettre a OJ. Quant au fond, la recourante all�gue la violation de la libert� d'expression, de ses droits politiques et du principe d'�galit�.
Les motifs du recours et de la r�ponse seront repris ci-dessous, dans la mesure utile.
2. La recourante fonde son recours non seulement sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, mais �galement sur l'art. 85 lettre a (recours concernant le droit de vote des citoyens).
Ainsi que le Tribunal f�d�ral l'admet depuis longtemps, le droit d'initiative et le droit de r�f�rendum font partie des droits politiques des citoyens, sont consid�r�s comme des droits constitutionnels garantis par la constitution f�d�rale et b�n�ficient de la protection de l'art. 85 lettre a OJ (RO 59 I 121, 94 I 124 consid. 1a et les arr�ts cit�s). Sans doute cette opinion a-t-elle g�n�ralement �t� �mise � l'occasion de cas o� l'autorit� comp�tente refusait de soumettre au vote populaire une demande d'initiative qu'elle consid�rait comme irrecevable, ou de cas dans lesquels un acte l�gislatif sujet au r�f�rendum facultatif ou obligatoire y �tait soustrait. Le citoyen actif se trouvait alors priv� de la facult� d'exercer son droit de vote dans une affaire � propos de laquelle la constitution ou la loi lui donnait le droit de s'exprimer. Mais il n'y a pas de raison de ne pas mettre d�j� la r�colte des signatures - en faveur d'une initiative ou d'une demande de r�f�rendum - au b�n�fice de la protection de l'art. 85 lettre a OJ. Le droit d'initiative populaire comprend en effet la double facult� de lancer une initiative et de tout mettre en oeuvre pour recueillir les signatures n�cessaires � son aboutissement, BGE 97 I 893 S. 896sans �tre entrav� de fa�on injustifi�e de la part des pouvoirs publics.
La recourante pouvait donc fonder son recours sur l'art. 85 lettre a OJ pour se plaindre de la violation de ses droits politiques, comme sur l'art. 84 al. 1 lettre a OJ en all�guant la violation du principe de l'�galit� et de la libert� d'expression.
4. La recourante invoque avant tout la libert� d'expression, que la jurisprudence r�cente reconna�t comme un droit constitutionnel non �crit de la Conf�d�ration (RO 96 I 592 consid. 6 et les arr�ts cit�s). Bien que le contenu n'en ait gu�re �t� d�fini jusqu'ici, il faut admettre que cette libert� comprend la facult� de faire conna�tre librement ses opinions et de les r�pandre en usant de moyens l�gaux, sans plus. Elle n'implique pas la facult� de faire pression sur autrui pour le convaincre de certaines id�es, ni en particulier celle d'arr�ter des personnes dans la rue ou de p�n�trer chez elles contre leur gr� pour chercher � les convaincre et � obtenir leur adh�sion. Une telle libert� ne peut en effet s'exercer que dans le respect de celle d'autrui.
Lorsque la recourante demande de pouvoir organiser sur la voie publique une collecte de signatures en vue d'une initiative populaire, sa pr�tention sort donc du cadre de la simple libert� d'expression. En revanche, le droit d'initiative populaire en tant que droit politique dont se pr�vaut aussi la recourante va plus loin que la simple libert� d'expression, en ce qu'il comprend la facult� pour chaque citoyen non seulement de lancer une initiative populaire, mais encore d'agir de fa�on efficace pour la faire aboutir, dans le respect de l'ordre public et de la libert� d'autrui. Mais, en principe, un droit constitutionnel du citoyen ne va pas jusqu'� comprendre la facult� d'exiger une prestation quelconque de la part des pouvoirs publics, en dehors de facult�s qui peuvent d�couler de la nature m�me d'un certain droit (cf. RO 97 I 230, consid. 4 d; AUBERT, Trait� de droit constitutionnel suisse, p. 630, no 1751), ou qui sont pr�vues par une disposition expresse (� Gen�ve, facult� de faire tenir des listes � la disposition des �lecteurs dans les mairies et au d�partement, pr�vue par l'art. 125 de la loi du 25 juin 1961 sur les votations et �lections). En l'absence de disposition applicable en l'esp�ce, il s'agit donc d'examiner si la recourante peut se fonder sur le droit d'initiative pour exercer la facult� qui lui a �t� refus�e.
5. La recourante soutient qu'une autorisation n'�tait pas n�cessaire pour recueillir sur le domaine public des signatures BGE 97 I 893 S. 897� l'appui de l'initiative. Elle se fonde en particulier sur l'arr�t Aleinick (RO 96 I 586). Quant � l'exigence d'une base l�gale pour imposer le r�gime de l'autorisation pr�alable, elle pr�tend que le r�glement concernant la tranquillit� publique ne pouvait �tre invoqu� comme base l�gale par le Conseil d'Etat, car il ne soumet � autorisation pr�alable que l'exercice de la libert� de r�union et de manifestation, et non l'exercice de la libert� d'expression. Le Conseil d'Etat, dans sa r�ponse, invoque encore comme base l�gale la loi sur le domaine public du 24 juin 1961.
Selon la jurisprudence, les pouvoirs publics peuvent subordonner � une autorisation pr�alable l'usage privatif du domaine public par un particulier m�me lorsque aucune disposition l�gale ne le pr�voit (RO 95 I 249 consid. 3 et les arr�ts cit�s). Dans l'arr�t Aleinick (RO 96 I 591 consid. 5) le Tribunal f�d�ral a laiss� ouverte la question de savoir si la distribution de tracts sur le domaine public constituait un usage accru de ce domaine. Il s'est demand� en revanche si les r�gles relatives � l'utilisation du domaine public (notamment l'exigence de l'autorisation pr�alable m�me sans base l�gale) s'appliquaient aussi lorsque �tait en jeu l'exercice des libert�s fondamentales du citoyen. Il n'a pas r�solu la question pour la g�n�ralit� des cas, mais seulement pour le cas d'esp�ce, o� il a estim� qu'une autorisation pr�alable n'�tait pas n�cessaire, s'agissant de la distribution de tracts par une seule personne sur un trottoir � la sortie d'une usine. Pour les raisons indiqu�es ci-dessous, on peut �galement se dispenser de trancher ici ce point.
Il ne saurait �tre question, en effet, de laisser recueillir des signatures sur la voie publique n'importe o� et n'importe quand. Si une telle r�colte se fait par exemple sur des trottoirs �troits ou tr�s passants, l'attroupement qu'elle provoque - m�me sans installation de tables ou de stands - ne manque pas de g�ner la circulation des pi�tons et peut aller jusqu'� cr�er un danger pour le trafic des v�hicules � moteur sur la chaus�se elle-m�me, les pi�tons devant emprunter cette chauss�e pour pouvoir passer. D'autre part, la cueillette simultan�e de signatures pour des initiatives ou p�titions portant sur des objets oppos�s peut provoquer des incidents, voire des affrontements violents. Il est d�s lors indispensable, dans la plupart des cas, de r�gler l'organisation de telles collectes et de fixer des conditions de lieux et de temps qui permettent d'�viter les inconv�nients signal�s ci-dessus.
BGE 97 I 893 S. 898M�me si une r�glementation n'�tait pas indispensable dans certains cas, le simple fait qu'elle soit le plus souvent n�cessaire suffit � justifier le principe g�n�ral de l'autorisation pr�alable, � d�faut de quoi la situation juridique serait incertaine - le d�part entre les deux cat�gories de cas �tant difficile � faire dans la pratique - et cr�erait facilement l'impression d'une in�galit� de traitement.
Sans doute peut-on se demander si la mesure un peu moins restrictive consistant simplement � annoncer � l'autorit� la collecte envisag�e ne suffirait pas; elle permettrait � l'autorit� d'intervenir � temps en imposant les conditions requises par la sauvegarde de l'ordre et de la tranquillit� publics, voire en pronon�ant une interdiction totale ou partielle lorsque des circonstances sp�ciales le justifieraient. Mais cela reviendrait pratiquement au m�me, car le r�gime de l'autorisation pr�alable ne signifie pas que l'autorit� peut accorder ou refuser selon son bon plaisir l'autorisation sollicit�e (RO 96 I 232). D'autre part, lorsqu'il s'agit de r�colter des signatures sur la voie publique, les initiateurs disposent en g�n�ral du temps n�cessaire pour entreprendre les d�marches pr�alables, contrairement � ce qui peut se passer pour des manifestations spontan�es, question que le Tribunal f�d�ral a �voqu�e dans l'arr�t N�thiger(RO 96 I 233), sans qu'il ait eu besoin de la trancher.
Il faut admettre en conclusion que le r�gime de l'autorisation pr�alable pour la collecte de signatures sur la voie publique ne viole pas la libert� d'expression, ni le droit d'initiative qui appartient � chaque citoyen.
6. Si la recourante soutient qu'en principe une autorisation pr�alable n'�tait pas n�cessaire, elle pr�tend aussi que le refus oppos� � la demande qu'elle avait n�anmoins pr�sent�e est incompatible avec les droits constitutionnels invoqu�s.
a) Comme on l'a d�j� relev� plus haut, l'autorit� n'est pas libre d'accorder ou de refuser l'autorisation d'utiliser le domaine public, surtout pas lorsqu'il s'agit de l'exercice des libert�s fondamentales.
Elle doit appr�cier objectivement les int�r�ts qui s'affrontent. Elle doit en outre respecter le principe de la proportionnalit� et ne pas opposer un refus l� o� une autorisation assortie de certaines conditions et charges restrictives peut suffire. Alors m�me qu'il faut laisser � l'autorit� cantonale une certaine marge d'appr�ciation, le Tribunal f�d�ral jouit d'un pouvoir de libre BGE 97 I 893 S. 899examen, s'agissant de l'exercice d'un droit constitutionnel; tout au plus s'impose-t-il une certaine retenue en raison des circonstances locales, que les autorit�s cantonales, plus proches, sont mieux � m�me de saisir et d'appr�cier.
b) En l'esp�ce, l'autorit� cantonale a refus� l'autorisation pour des raisons de principe, conform�ment � sa pratique constante d�s 1952 en mati�re d'initiative populaire et de r�f�rendum: la r�colte des signatures sur la voie publique est de nature � g�ner la circulation et � provoquer des attroupements, voire des incidents, alors que d'autres moyens sont � disposition, qui ne pr�sentent pas les m�mes inconv�nients. Le Conseil d'Etat n'a donc pas statu� in casu, selon son bon plaisir. Le grief d'in�galit� de traitement, d'ailleurs non motiv�, est en tout cas mal fond�.
Aux motifs invoqu�s jusqu'� maintenant, le Conseil d'Etat en ajoute un autre dans sa r�ponse au recours: la collecte de signatures sur la voie publique porte atteinte � la libert� du citoyen de signer ou de ne pas signer une initiative ou un r�f�rendum, les passants pouvant �tre entra�n�s, contre leur gr�, � donner leur accord sous la pression de la rue.
c) Il y a lieu d'examiner ces diff�rents motifs et leur compatibilit� avec les droits constitutionnels invoqu�s.
aa) Le Conseil d'Etat mentionne tout d'abord l'entrave � la circulation sur la voie publique. Il est vrai que la r�colte de signatures est plus g�nante que la vente d'insignes ou d'autres objets, elle-m�me sujette � autorisation et tr�s souvent autoris�e; elle peut �galement provoquer des attroupements et aller parfois jusqu'� cr�er des dangers pour la circulation des v�hicules sur la chauss�e elle-m�me, ainsi qu'on l'a relev� plus haut (consid. 5). Mais ces inconv�nients peuvent �tre �cart�s par une autorisation assortie de conditions restrictives: exclusion de certains endroits resserr�s ou � trafic particuli�rement dense, limitation de la r�colte � des endroits ou en des moments d�termin�s. Le refus d'autorisation ne pourrait donc se fonder sur ce seul motif.
bb) Le Conseil d'Etat insiste surtout sur le risque d'attroupements, d'incidents et de contre-manifestations que peut engendrer la r�colte de signatures sur la voie publique. Il fait �tat du climat d'agitation entretenu par des groupements extr�mistes qui ont organis� ces derniers temps des manifestations et contre-manifestations violentes, au cours desquelles il y eut BGE 97 I 893 S. 900des blessures, parfois graves, notamment parmi les forces de police.
Ces manifestations �taient cependant �trang�res � l'exercice du droit d'initiative ou de p�tition. La liste des demandes d'autorisations pr�sent�es depuis 1952 en vue de r�colter des signatures sur la voie publique montre que, d'une fa�on g�n�rale, les objets pour lesquels le public �tait sollicit� d'apporter son appui par une signature n'�taient pas de nature � provoquer des incidents graves et des affrontements violents. Au surplus, des collectes semblables, organis�es dans d'autres villes, n'ont pas caus� de difficult�s sp�ciales aux organes de la police.
On ne peut donc pas se fonder sur les incidents �ventuels que pourrait provoquer l'une ou l'autre initiative ou p�tition pour interdire de fa�on g�n�rale la cueillette de signatures sur le domaine public.
Il est vrai qu'en l'esp�ce, le gouvernement genevois fait encore �tat d'une demande d'autorisation pr�sent�e par les adversaires de l'initiative, en vue de r�colter sur la voie publique des signatures � l'appui d'une p�tition intitul�e "oui � la vie, non � l'avortement et � l'immoralit�". Mais il est possible d'�viter les incidents et heurts que pourrait provoquer la collecte simultan�e de signatures pour deux objets oppos�s en fixant des conditions de lieux et de temps bien pr�cises, propres � �liminer les risques de tels incidents. Et si une telle autorisation devait malgr� tout engendrer des troubles, les pouvoirs publics garderaient la facult� de la r�voquer, m�me dans le cas o� les perturbateurs directs ne seraient pas les organisateurs de la collecte; car on ne saurait admettre que l'autorisation d'utiliser le domaine public � des fins sp�ciales soit l'occasion de troubles pour l'ordre public.
Il n'est d'ailleurs pas exclu qu'en raison de risques s�rieux et imminents pour l'ordre public, engendr�s par des circonstances sp�ciales de temps, de lieux et m�me d'objet (par exemple le fait qu'une initiative s'en prendrait � une cat�gorie d�termin�e de personnes), l'autorisation de r�colter des signatures sur la voie publique puisse �tre refus�e d'embl�e.
cc) Le Conseil d'Etat estime enfin que la r�colte de signatures sur la voie publique n'est pas souhaitable, parce qu'elle ne respecte pas suffisamment la libert� de l'�lecteur. Il est vrai que, sous la pression de la rue, certaines personnes pourraient �tre entra�n�es � donner une signature qu'elles refuseraient dans BGE 97 I 893 S. 901d'autres conditions. Mais ce n'est pas l� une raison suffisante pour interdire une telle collecte: d'une part, il est dans l'ordre normal des choses que chacun s'efforce, sur le plan politique, de gagner d'autres personnes � ses id�es; d'autre part, la pression exerc�e n'est en r�alit� pas tr�s forte, et l'on peut attendre des citoyens et citoyennes qu'ils sachent r�sister � des opinions qu'ils ne partagent pas.
d) Si l'on examine l'int�r�t qu'ont les partisans d'une initiative � pouvoir r�colter des signatures sur la voie publique, on doit admettre que cet int�r�t est important: ce mode de faire compte certainement parmi les moyens les plus efficaces et les plus faciles d'arriver au but vis�. C'est sur la voie publique, surtout dans les villes, que l'on peut atteindre en moins de temps le maximum de personnes. Il est vrai que d'autres moyens existent: r�colte lors d'assembl�es politiques, signature au secr�tariat communal ou au d�partement cantonal (� Gen�ve), voire dans les magasins et �tablissements publics, collecte de porte � porte, distribution de cartes postales munies d'une partie � d�tacher et renvoyer, annonce dans la presse avec formule � d�couper et renvoyer. Cependant, la plupart de ces autres moyens sont en g�n�ral moins efficaces, soit qu'ils ne permettent d'atteindre qu'un petit nombre de citoyens et citoyennes, soit qu'ils demandent beaucoup de temps et qu'ils n�cessitent le concours d'un tr�s grand nombre de collaborateurs; mais surtout, la plupart d'entre eux sont beaucoup plus co�teux, ce qui peut constituer un obstacle majeur pour les citoyens et groupements de citoyens qui ne disposent pas de moyens financiers importants. Sans doute l'interdiction d'utiliser la voie publique � Gen�ve n'a-t-elle pas emp�ch� plusieurs initiatives et demandes de r�f�rendums d'aboutir au cours de ces derni�res ann�es. Mais ce n'est pas l� une raison suffisante pour refuser de mettre � disposition le domaine public en vue de faciliter l'exercice d'un droit populaire.
e) En mettant finalement en opposition, d'une part l'int�r�t de l'Etat � �viter les causes de d�sordre, d'autre part l'int�r�t des citoyens � ce que soit facilit� l'exercice d'un droit constitutionnel important pour le bon fonctionnement de la d�mocratie, on doit constater qu'en l'esp�ce le second doit l'emporter: en effet, les risques de troubles pour la libre circulation des pi�tons, pour l'ordre et la tranquillit� publics et pour la libert� du citoyen peuvent �tre att�nu�s, voire �vit�s, par des mesures BGE 97 I 893 S. 902moins incisives qu'une interdiction pure et simple. Ils ne sont pas assez importants pour justifier la d�cision attaqu�e.
Le recours doit d�s lors �tre admis.
7. Dans la mesure o� la requ�te pr�sent�e par dame K�pfer n'aurait pas perdu toute port�e pratique du fait que l'initiative aurait d�j� abouti, le Conseil d'Etat devrait accorder l'autorisation sollicit�e, tout en l'assortissant des conditions et charges propres � assurer l'ordre et la tranquillit� publics.