Source: http://rsw.beck.de/cms/?toc=NVwZ.1211
Timestamp: 2017-11-22 07:19:55
Document Index: 211657487

Matched Legal Cases: ['§ 18', '§ 84', 'Art. 20', '§ 45', 'EuG', 'Art. 4', 'EGMR', 'Art. 4', 'Art. 19', 'EuG', '§ 1', '§ 1', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 19', '§ 42', 'Art. 16']

Das Flüchtlingsrecht vor neuen Herausforderungen
Die mörderischen Anschläge von Islamisten am 13.11.2015 in Paris haben uns vor Augen geführt, dass mit dem großen Strom von Flüchtlingen ua aus Syrien und der Türkei, den es in den letzten Monaten zu verzeichnen gab, auch Terroristen des IS in die EU eingereist sind. Hatte sich doch sehr schnell herausgestellt, dass zumindest zwei der Attentäter aus Syrien stammten und sich offenbar erst vor Kurzem nach Frankreich oder Belgien begeben hatten. Dies gab den bereits schon vorher erhobenen Forderungen Auftrieb, die Grenzkontrollen auf deutscher Seite massiv zu verschärfen und auch die Bundeswehr zur Grenzsicherung einzusetzen. In diesem Zusammenhang hat die Bundesregierung jedoch zu Recht davor gewarnt, die aktuelle Flüchtlingsbewegung und die Einreise potenzieller islamistischer Terroristen in die Europäische Union in einen Topf zu werfen. Noch immer gilt die – nach der kurzfristigen Absage des Fußballländerspiels Deutschland gegen die Niederlande sicher zu relativierende – Auskunft deutscher Sicherheitsbehörden, dass derzeit für Deutschland, trotz eines nicht unbeachtlichen Anteils nicht registrierter Flüchtlinge, eine erhöhte konkrete Gefährdungslage nicht erkennbar ist. Dass zugleich nach den Pariser Anschlägen die Sicherheitsvorkehrungen deutlich verschärft wurden, war nur folgerichtig.
Die große Zahl von Schutzsuchenden in diesem und wohl auch im nächsten Jahr stellt die zuständigen Behörden wie Gerichte vor enorme Herausforderungen. Man mag rückblickend den politisch Verantwortlichen vorwerfen, nicht rechtzeitig erkannt zu haben (oder nicht öffentlich zuzugestehen), dass das Dublin-System nicht mehr funktioniert. Dies hatte vielfältige Ursachen: Katastrophale Aufnahmebedingungen in Griechenland, eine Politik des Durchwinkens in Italien, menschen- und unionsrechtswidrige Behandlung von Flüchtlingen nicht nur in Ungarn und Bulgarien etc. Es war der gebotene Akt der Humanität, angesichts der Massenfluchtbewegung die deutschen Grenzen nicht abzuschotten. Die Alternative wäre eine Katastrophe jenseits der Grenze mit einer aller Voraussicht nach großen Zahl von Toten ua auf Grund massenpanischer Reaktionen unter den Flüchtlingen gewesen.
Die Zahl der Asylerstanträge hat sich von Januar bis Oktober 2015 mit insgesamt 362.153 Gesuchen gegenüber dem Vergleichszeitraum des Vorjahres fast verdreifacht. Um dieses Volumen zu bewältigen, ist es erforderlich, das Personal des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge um fachlich qualifizierte Bedienstete erheblich aufzustocken. Nur so lassen sich Asylverfahren zügig und rechtsstaatlichen Anforderungen genügend abarbeiten. Denn ein Antragsstau wirkt zweifelsohne als Pull-Faktor. Dasselbe gilt aber auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren, das meist einem negativen Asylbescheid nachfolgt. In den Niederlanden beispielsweise führt man seit einigen Jahren ein – allerdings umstrittenes – Schnellverfahren mit festen Fristen durch. Ob dies als Vorbild für Deutschland dienen könnte, wird sich bei der anstehenden und überfälligen Umsetzung der Asylverfahrens- und Aufnahmerichtlinie erweisen.
Vors. Richter am VG a. D. Dr. Bertold Huber,
Die Flüchtlingskrise hat Deutschland und Europa in kürzester Zeit verändert – auch im Umgang mit dem Recht. Gewalttätige ausländerfeindliche Ausschreitungen wie im sächsischen Heidenau dokumentieren einen erschreckenden Verfall des Rechtsgehorsams in Teilen der Bevölkerung, den die Politik zu Recht in deutlichen Worten verurteilt. Ebenso massiv kritisieren deutsche Politiker die „eklatante Verletzung“ der Dublin-IIIVerordnung durch Österreich und vor allem durch Ungarn, das die Flüchtlingszüge unkontrolliert nach Deutschland durchleitet und sich weigert, Zurückgeschickte wieder aufzunehmen. Die deutsche Aussetzung des Schengen-Abkommens wurde dann auch mit diesem Verhalten sowie dem Ziel begründet, zu einem geordneten Einreiseverfahren „zurückzukehren“.
Auch der deutsche Staat verlässt aber im Zuge der Flüchtlingskrise zunehmend den festen Boden des Rechts. Bereits die als „Einladung“ gedeuteten Worte der Kanzlerin, Flüchtlinge könnten künftig direkt in Deutschland Asyl beantragen, waren unvereinbar mit § 18 AsylVfG, der die Einreise von Asylbewerbern aus sicheren Drittstaaten – ua alle EU-Staaten – weiterhin für unzulässig erklärt. Kann Bundesrecht neuerdings durch Kanzlerwort geändert werden? Entfällt damit zugleich eine etwaige Strafbarkeit nach § 84 AsylVfG? An welches „Recht“ sind Regierungen, Verwaltung und Gerichte nach Art. 20 III GG derzeit überhaupt gebunden? Die Länder – mit Ausnahme von Bayern und NRW – scheinen jedenfalls auch den für die innerstaatliche Verteilung der Asylbewerber gem. § 45 S. 2 AsylVfG verbindlichen Königsteiner Schlüssel nur noch als eine Art Empfehlung anzusehen. „Pragmatismus“ im Umgang mit dem Recht kennzeichnet auch die Unterbringung: So ist höchstrichterlich geklärt, dass funktionslos gewordene Militärliegenschaften keineswegs ohne Baugenehmigung und Umplanung mit Asylbewerbern belegt werden können, wie dies nunmehr gleichwohl ohne jede förmliche Änderung der Gesetzeslage flächendeckend geschieht. Ministerpräsident Horst Seehofer warnt vor einer „Kapitulation des Rechtsstaats“, stellt aber zugleich die – bei den Landesregierungen notorisch ungeliebte – Schuldenbremse infrage.
Es besteht die Gefahr, dass diese Entwicklungen am deutschen Rechtsstaat bleibende Spuren hinterlassen. Natürlich müssen die eintreffenden Menschen im Rahmen des Möglichen versorgt werden. Die Politik erwartet indes von der Verwaltung, diese Aufgabe „irgendwie“ auch ohne Erlass geeigneter Rechtsgrundlagen zu bewältigen. Man mag insoweit auf das Vorbild Helmut Schmidts und seinen mutigen, nach damaligem Grundgesetz verfassungswidrigen Einsatz der Bundeswehr im Zuge der Hamburger Flutkatastrophe verweisen. Die derzeitige Entwicklung geht indes über einen solchen punktuellen Rechtsverstoß weit hinaus und reaktiviert im Grunde die verfassungsferne Vorstellung, Verwaltungsrecht könne im – gegebenenfalls selbstgeschaffenen – „Ausnahmezustand“ nach Belieben exekutivisch derogiert werden. Wer den liberalen Rechtstaat am Hindukusch und in Syrien verteidigen will, darf jedoch dessen Grundfeste nicht zuhause demontieren.
Verteilungsquoten für Flüchtlinge − Konzept ohne Tragweite
Die EU-Innenminister haben bei ihrem Sondertreffen am 22.9.2015 mit qualifizierter Mehrheit eine Verteilung von Flüchtlingen aus den stark geforderten Ankunftsländern Griechenland und Italien beschlossen. Danach sollen 120.000 Flüchtlinge von sog. Hotspots auf andere Mitgliedstaaten umverteilt werden. Die Entscheidung fiel nach Informationen aus Brüssel gegen den heftigen Widerstand der Slowakei, Tschechiens, Ungarns (Mitgliedern der Visegrád-Gruppe) und Rumäniens. Sie wird in Berlin als „unter dem Strich entlastend“ begrüßt, „weil Deutschland zurzeit fast die Hälfte der Flüchtlinge aufnehme“ (Becker, SPIEGEL ONLINE v. 22.9.2015).
Die − bei Fehlen tauglicher Konzepte im Übrigen − euphorische Bewertung durch Politik und Medien täuscht allerdings über die rechtlichen Hürden hinweg.
Bereits 2011 und 2013 hat der EuGH zur Überstellung von Asylbewerbern im Rahmen des „Dublin-Systems“ entschieden, dass Rück- bzw. Überführungen von Asylbewerbern an menschenrechtliche Grenzen stoßen können (NVwZ 2012, 417; NVwZ 2014, 129). Zwar gilt für die Mitgliedstaaten das Prinzip gegenseitigen Vertrauens in die Einhaltung von Erfordernissen der GRCh, der EMRK und der Genfer Flüchtlingskonvention. Ohne diese unionale Schutzvermutung wäre die praktische Wirksamkeit des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) suspendiert. Die Vermutung ist jedoch widerlegt, wenn eine prognostische Beurteilung ergibt, dass Asylverfahren und Aufnahmebedingungen für Asylbewerber im Zielland systemische Mängel aufweisen, die am Maßstab von Art. 4 GRCh eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung implizieren. Im Hinblick hierauf und Rechtsprechung des EGMR (Nachweise bei BVerwG, NVwZ 2014, 1039 und NVwZ 2014, 1677) haben mitgliedstaatliche Gerichte schon in der Vergangenheit Dublin-(Rück)Überstellungen etwa nach Griechenland und Italien ausgesetzt und eine Sekundärzuständigkeit des überstellenden Mitgliedstaates angenommen.
Nach Meinung vieler Experten − bezeichnenderweise auch der EU-Justizkommissarin Jourová − ist das Dublin-System „gescheitert“ (Stürzenhofecker, ZEIT ONLINE v. 1.9.2015). Aber auch quotale Aufteilungen auf Grund von (Minister)Ratsbeschlüssen müssen die menschenrechtlichen Schranken beachten. Für die Rechtspraxis bedeutet das, dass sie vor einer Rück- bzw. Überführung von Asylbewerbern die Verhältnisse im Zielstaat nach Art. 4 GRCh (bzw. nach Art. 19 II GRCh bei Überstellung durch zwangsweise Abschiebung − wie in Deutschland) auf gravierende Strukturdefizite des Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen („systemic failure“) zu überprüfen hat. Ob an die Annahme systemischer Mängel dabei wie bisher hohe Anforderungen zu stellen sind, scheint zweifelhaft. Seit dem 22.9.2015 ist die vom EuGH konturierte (widerlegbare) innereuropäische Vermutung einer menschenrechtskonformen Behandlung von Asylbewerbern nicht mehr zu halten. Misstrauen haben zudem die 40 Vertragsverletzungsverfahren gesät, die die EU-Kommission unlängst gegen 19 Mitgliedstaaten (!) wegen unsolidarischen Verhaltens im GEAS eingeleitet hat. Asylverfahren und Aufnahmebedingungen entsprechend „unfreundlich“ auszugestalten, könnte zu einem probaten Steuerungsinstrument für „widerspenstige“ EU-Staaten werden. Politik und Medien sind deshalb bei ihrer Einschätzung deutlich leisere Töne anzuraten!
Richter am BSG Professor Dr. Norbert Bernsdorff,
75. Jahrestagung der Deutschen Staatsrechtslehrer
Ein dreiviertel Jahrhundert existiert nun die Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer; ihre Jahrestagung zählt zu ihren wissenschaftlichen und institutionellen Höhepunkten. Prägend ist neben dem wissenschaftlichen Diskurs der Staatsrechtslehrer auch das Treffen von Freunden und die Gespräche jenseits der Jurisprudenz. Die NVwZ gratuliert der Vereinigung ganz herzlich und überreicht mit drei Beiträgen zum Generalthema „Verfassung als Ordnungskonzept“ einen literarischen Geburtstagsstrauß.
Die Vereinigung ist im Laufe der Jahrzehnte auf nunmehr rund 650 Mitglieder angewachsen. Hierin spiegelt sich ua der Bedeutungszuwachs des öffentlichen Rechts und vor allem des Europarechts wider. Die NVwZ erfüllt es mit Freude und Stolz, dass der amtierende Vorsitzende des Vorstands Professor Martin Burgi ebenso zu den Herausgebern zählt wie die vormaligen Vorstandsmitglieder Professor Rüdiger Breuer und Professor Friedrich Schoch. Repräsentieren sie zugleich die gute wissenschaftliche Praxis, die sich die Vereinigung in ihren Leitsätzen (Rn. 46 ff.) verordnet hat und fördern nachhaltig den hohen Qualitätsstandard auch dieser Zeitschrift.
Nun wird mitunter die stetig wachsende Regelungsdichte im öffentlichen Recht beklagt, maßgeblich durch europarechtliche Determinanten bedingt. In der Tat haben sich unter dem Dach der „Verfassung“ eine Vielzahl öffentlich-rechtlicher Fachdisziplinen herausgebildet, die in ihrer jeweiligen Tiefe – unvermeidbar – nur der Experte beherrschen kann. Zwar ist, wie es Professor Jörn Axel Kämmerer ausdrückt (NVwZ 2015, 1321), der schöne europäische Verfassungsverbund und seine Rückbindung auf die nationalstaatlichen Verfassungen mitunter übersummatief; gleichwohl muss die immer komplexer und herausfordernd werdende Welt – etwa im Finanzsektor oder aktuell der Flüchtlingsthematik – unumgänglich durch die Ordnungsfunktion des Rechts flankiert werden. Nicht zuletzt trägt dazu auch unser digitales Zeitalter, die Arbeitswelt 4.0, mit neuartigen Regelungsmechanismen bei.
Hier schlägt wieder die Stunde der Staatsrechtslehrer. Die Vereinigung hat sich in § 1 ihrer Satzung als Aufgabe gesetzt, zu wissenschaftlichen- und Gesetzgebungsfragen aus dem gesamten öffentlichen Recht durch Aussprache in den Versammlungen sowie in wichtigen Fragen des öffentlichen Rechts durch Eingaben an Regierungen und Volksvertretungen oder durch schriftliche Kundgebungen Stellung zu nehmen. Eingedenk der hohen wissenschaftlichen Standards und der Selbstverpflichtung erfüllt die Vereinigung diese Funktionen mit Bravour ua in dem sie die wertvollen Diskussionen und Ergebnisse in der hoch geschätzten Sammlung VVDStRL veröffentlicht. Wünschenswert ist indes, dass diese wichtigen Erkenntnisse als „Kundgabe“ iSv § 1 der Satzung nicht nur in dieser Sammlung „ergrauen“, sondern etwa auch durch andere Fachmedien eine größere Verbreitung und mithin Wahrnehmung erfahren.
Wissenschaft ist nämlich kein Selbstzweck, sondern wie es schon 1947 die Gründungsherausgeber der NJW Cüppers, Heins und Lewald (NJW 1947, 1) sinngemäß formuliert haben: Wissenschaft sollte der Praxis dienlich sein! Also liebe Vereinigung, in diesem Sinne „Glück auf“ für die nächsten 75 Jahre!
RA Professor Dr. Achim Schunder,
Mehr Föderalismus nun auch im Staatskirchenrecht
Das BVerfG hat am 30.6.2015 (BeckRS 2015, 49576) erstmals über verfahrensrechtliche Fragen der Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts entschieden. Anlass war eine Verfassungsbeschwerde der Zeugen Jehovas. Ihnen blieben in Bremen die Rechte einer Körperschaft des öffentlichen Rechts versagt, da ihnen nach Ansicht des nach der Landesverfassung für die Entscheidung zuständigen Parlaments die nötige Rechtstreue fehlte; andere Bundesländer hatten dagegen den Status bereits zuerkannt. Der Beschluss des BVerfG ordnet nun die Prüfung der Voraussetzungen der Statusverleihung grundsätzlich den einzelnen Ländern zu, und dort aus Gründen der Gewaltenteilung und des wirksamen Rechtsschutzes der Exekutive. Allerdings geht das – vom Präsidenten mitgetragene – Sondervotum davon aus, dass die erste Anerkennung inhaltlich bundesweite Wirkung hat, und es keiner konstitutiven Zweitanerkennungen in anderen Ländern bedarf.
Nach der Senatsmehrheit kommt jedem Land eine eigenständige Prüfungskompetenz zu. Eine positive Entscheidung in einem Land wirkt sich nur soweit bundesweit aus, als einfaches Bundesrecht daran Rechtsfolgen knüpft. Hoheitliche Befugnisse und durch einfaches Landesrecht zuerkannte Rechte bleiben dagegen auf das verleihende Land beschränkt. Dahinter mag die Überlegung stehen, dass Religionsgesellschaften sich nicht ein ihnen zugeneigtes Bundesland aussuchen sollten, um dort die Anerkennung zu erhalten, und davon anschließend bundesweit umfassend Gebrauch zu machen.
Vor diesem Hintergrund ist die im Sondervotum vorgetragene Kritik an der Senatsmehrheit, den Körperschaftsstatus künstlich aufzuspalten, zu relativieren. Auch die Verweise auf die Beteiligung der übrigen Länder im Erstverleihungsverfahren sowie die Möglichkeit des Widerrufs der Verleihung wegen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse können das Problem einer permissiven Anerkennungspraxis in einem Bundesland nicht bewältigen, da die Beteiligung prozeduraler Natur ist, und ein Widerruf wegen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse eine unzutreffende Erstverleihung nicht erfasst.
Dennoch erfolgt die Stärkung der Länderkompetenzen nicht friktionsfrei. Bei der Annahme des Verstoßes gegen die Gewaltenteilung greift der Senat auf den Grundsatz der Gewaltenteilung zu, ohne die Verfassungsautonomie der Länder und einen daraus folgenden Gestaltungsspielraum anzusprechen. Stattdessen wird betont, dass die Entscheidung über den Körperschaftsstatus inhaltlich durch das Grundgesetz umfassend determiniert ist und kein Entscheidungs- und Wertungsspielraum besteht, wie er für den Gesetzgeber üblich ist. Diese Passagen rücken die Verleihung des Status in die Nähe eines Verfassungsvollzugs ohne maßgeblichen Spielraum der Länder, und stehen damit in Spannung zur eigenständigen Prüfungskompetenz der Länder.
Diese Relativierung ändert aber die Gesamtbewertung nicht. Mit dem aktuellen Beschluss hat der Zweite Senat sich der Linie des Ersten Senats angeschlossen, der in seinen jüngeren Entscheidungen zum Ladenschluss (NVwZ 2015, 582) sowie zum Betreuungsgeld (NVwZ 2015, 1129 Ls. m. Anm. Pernice-Warnke) das Grundgesetz zu Gunsten der Landeskompetenzen ausgelegt hat. Nun auch im Staatskirchenrecht: Mehr Föderalismus!
Professor Dr. Bernd Grzeszick,
Die OMT-Vorabentscheidung: Persilschein für die EZB?
Der Streit um OMT, das Ankaufprogramm der EZB für Staatsanleihen kriselnder Mitgliedstaaten, geht in die nächste Runde. Das BVerfG wollte sich mit seiner Vorlage vom 14.1.2014 (NVwZ 2014, 501 m. Anm. Müller-Franken) bestätigen lassen, dass „Outright Monetary Transactions“ die EU-Gründungsverträge verletzen. Diesen Gefallen verwehrte ihm der EuGH: Im Wesentlichen sei das Programm vertragskonform. Das Vorabentscheidungs-Urteil vom 16.5.2015 (S. 1033 [in diesem Heft] m. Besprechung Ohler, S. 1001) hatte im medialen Gefechtslärm um Griechenland große Mühe, Gehör zu finden. Dazu mag beigetragen haben, dass OMT nie umgesetzt worden waren – nach Draghis Erklärung, die EZB werde zur Euro-Rettung tun „whatever it takes“, kehrte sich der Zinstrend von alleine um – und dass nunmehr um Rettungsmaßnahmen ganz anderen Kalibers gerungen wurde. Nach dem EuGH ist jetzt zwar wieder das BVerfG am Zuge, das sich Luxemburg annähern oder aber dessen Votum als „ausbrechenden Rechtsakt“ verdammen könnte. Aber inszenieren die Gerichte nicht Diadochenkämpfe auf einem längst verwaisten Schlachtfeld?
OMT ist eine Antwort auf strukturelle Unzulänglichkeiten der Wirtschafts- und Währungsunion, die auch für die Griechenland-Krise mitursächlich sind. Akuten Gefahren für die Unionswährung suchte die EZB mit einem Ankaufprogramm für Staatsanleihen der Krisenstaaten zu begegnen. Im Gegensatz zu „Quantitative Easing“, das sich auf Staatsanleihen des gesamten Euroraums erstreckte, waren OMT selektiv konzipiert. Stützung einzelner Mitgliedstaaten, wendet das BVerfG hier ein, sei aber Wirtschaftspolitik. Generalanwalt und EuGH halten dagegen, OMT solle „Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus“ beheben; weder mittelbare Auswirkungen auf die Wirtschaftsstabilität, noch Selektivität noch Akzessorietät zu Rettungspaketen bedingten eine wirtschaftspolitische Mutation. Zum Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung unterstreichen beide Gerichte unisono, Umgehungsgeschäfte seien zu unterbinden, sind aber in Details uneins. So muss laut Karlsruhe eine Volumenbegrenzung kommuniziert werden – was laut EuGH die Wirksamkeit von OMT unterlaufen würde. In der Tat ist der a-limine-Erfolg des Programms letztlich dem geldpolitischem Arkanum der Zentralbank zu verdanken: nicht alles offenlegen, notfalls auch mal bluffen.
Dennoch bleibt Unbehagen. Nach langjährigem Theoretisieren über „ausbrechende Rechtsakte“ ausgerechnet an OMT ein Exempel statuieren zu wollen, war kein glücklicher Schachzug des BVerfG. Ob und wie es den entwichenen Geist angesichts manifester Divergenzen mit dem EuGH nun zurück in die Flasche bekommen wird, ist völlig offen. Die EZB könnte das EuGH-Urteil ihrerseits als Persilschein deuten, den Markt noch hemmungsloser mit Zentralbankgeld zu fluten – zumal sich der EuGH scheut, die Grenzen der Währungspolitik und damit der Befugnisse der Zentralbanken in grundsätzlicher Weise zu skizzieren. Spätestens angesichts der ELA-Notkredite, mit denen die EZB das Griechenland-Drama bis zuletzt aktiv mitgestaltete und derentwegen sie gar der Konkursverschleppung geziehen wurde, sollte aber klar geworden sein: OMT war kein Einzelfall, umfassende rechtliche Klärung tut not. Whatever it takes.
Blick über die Grenzen: Rechtsprechung des französischen Conseil d’État
Der Blick eines jeden Richters, wie der eines jeden Juristen, muss sich heute mehr als je zuvor über nationale Grenzen hinweg öffnen. Zum einen sehen sich die nationalen Gerichte wegen der Konvergenz der Lebensverhältnisse zunehmend mit denselben Problemen konfrontiert wie ihre europäischen Partner. Zum anderen teilen sie das gemeinsame Recht der Europäischen Union und des europäischen Systems zum Schutz der Menschenrechte. Beides legt nahe, die jeweiligen nationalen Rechtssysteme zu vergleichen, um die eigenen Entscheidungsgründe zu überprüfen. Hierbei werden die Gerichte von der Rechtswissenschaft unterstützt.
Eine gründliche Kenntnis der Rechtsprechung der obersten Verwaltungsgerichte anderer europäischer Staaten gewinnt deshalb besondere Bedeutung. Wir leben in einer Zeit, in der die Internationalisierung und Europäisierung des Rechts die nationalen Besonderheiten und deren Begrenztheit in Frage stellt. Das führt einerseits zu einer wachsenden Bedeutung des Gemeinschaftsrechts und des europäischen Menschenrechtsschutzsystems, zugleich aber auch zu einer zunehmenden Konvergenz der nationalen Rechtsordnungen. Deshalb richten die nationalen Gerichte ihre Aufmerksamkeit zunehmend auf das, was ihre Kollegen in den anderen Mitgliedstaaten zu vergleichbaren Fragen bereits entschieden haben.
Wir haben uns deshalb entschlossen, die Rechtsprechung der obersten Verwaltungsgerichte diesseits und jenseits des Rheins, also Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Conseil d’État der Fachöffentlichkeit des jeweils anderen Landes in regelmäßigen Abständen zugänglich zu machen, und wir begrüßen es außerordentlich, dass die Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht und die Revue française de droit administratif sich bereit erklärt haben, für eine regelmäßige und gleichzeitige Veröffentlichung dieser Entscheidungen zu sorgen.
Die neue Rubrik soll dreimal pro Jahr erscheinen. Jede Ausgabe wird sich auf ein bestimmtes Thema konzentrieren, das − nach einer erläuternden Einführung − durch eine Auswahl einiger Entscheidungen der jüngeren Rechtsprechung exemplarisch dargestellt wird.
Die erste Veröffentlichung in diesem Heft ist dem Thema „Religionsfreiheit und das Verhältnis von Staat und Kirche“ gewidmet. Obgleich die Religionsfreiheit als Grundrecht in unseren beiden Ländern anerkannt und in gleichem Maße geschützt wird, weisen unsere beiden Staaten dennoch aus historischen Gründen ein völlig unterschiedliches Konzept für die Beziehungen zwischen Staat und Religion auf.
Diese Veröffentlichung, ebenso wie diejenigen, die noch folgen werden, nimmt nicht für sich in Anspruch, einen vollständigen Überblick über das jeweils andere Verwaltungsrecht zu bieten. Aber wir hoffen, dass wir den Lesern der NVwZ und der Revue française de droit administratif auf diese Weise einen ersten Einblick verschaffen können, um hierdurch das Interesse an einem Rechtsvergleich zu wecken.
Vize-Präsident des Staatsrats der Republik Frankreich, Jean-Marc Sauvé, Paris
Präsident des Bundesverwaltungsgerichts, Klaus Rennert, Leipzig
Von der Ausländer-Maut zur Infrastrukturabgabe
Bundestag und Bundesrat haben nach langen Debatten und Auseinandersetzungen das Gesetzespaket zur Infrastrukturabgabe verabschiedet. Damit ist ein vorläufiger Schlusspunkt in einer langen Entwicklung gesetzt.
Alles begann im bayrischen Landtagswahlkampf 2013. Der bayerische Ministerpräsident gab seinen Wählern ein Versprechen: Ausländer, die deutsche Autobahnen benutzen, sollten künftig Maut zahlen müssen. Deutsche Pkw-Fahrer dagegen sollten von einer Abgabe verschont bleiben. Das kam bei den Wählern gut an.
Für Europa ist diese Idee allerdings hoch problematisch. Politisch hat sie das Klima zwischen Deutschland und einigen Nachbarstaaten vergiftet. In Österreich und den Niederlanden wird bereits über juristische Schritte gegen die Pkw-Maut nachgedacht. Rechtlich wird die Maut von weiten Teilen der Europarechtswissenschaft als Verstoß gegen Diskriminierungsverbote im AEUV eingestuft.
Der Grund für den heftigen Widerstand und den politischen Streit ist klar: Die Pkw-Maut für Ausländer verstößt – politisch und rechtlich – gegen einen Grundpfeiler der europäischen Integration. Alle Bürgerinnen und Bürger Europas werden gleich behandelt, völlig unabhängig von ihrer Nationalität. Das ist ein grundlegendes europäisches Credo, das die EU zusammenhält. Eine Maut, die nur von Ausländern zu zahlen ist, bricht mit diesem Grundsatz. Die psychologischen Auswirkungen in den Nachbarstaaten Deutschlands sind verheerend.
Aber geht es überhaupt noch um eine Pkw-Maut? Oder ist daraus nicht längst ein umfassenderes Projekt geworden – eben eine Infrastrukturabgabe? Zudem ist das Gesetz eindeutig: Auch deutsche Autofahrer müssen die Abgabe entrichten. Wo liegt da die europarechtliche Diskriminierung? Das Infrastrukturabgabengesetz steht nicht alleine, sondern in einem Verbund mit Änderungen der Kfz-Steuer. Die Kfz-Steuer wird abgesenkt – ausgerechnet um den Betrag, der als Infrastrukturabgabe zu entrichten ist. Wer also Kfz-steuerpflichtig ist, wird entlastet. EU-Ausländer zahlen in der Regel keine Kfz-Steuer in Deutschland und profitieren nicht von der Absenkung. Mit anderen Worten: Unter dem Strich zahlen deutsche Autofahrer praktisch die Infrastrukturabgabe nicht. Aus europarechtlicher Sicht ist das eine indirekte Diskriminierung und genauso rechtswidrig wie die direkte Diskriminierung von Ausländern.
Die Infrastrukturabgabe ist ein abschreckendes Beispiel dafür, wie sich parteipolitische Macht gegen Vernunft und Recht durchsetzen kann. Und noch schlimmer: Sie ist eine verschenkte Chance für eine Weiterentwicklung der europäischen Integration. Warum hat Deutschland keine Initiative gestartet, um zu einer europäischen Pkw-Maut zu kommen? Damit hätten sich verkehrspolitische, ökologische und europäische Ziele erreichen lassen.
Ist das jetzt das Ende der Geschichte? Sicher nicht. Das Recht hat noch eine Chance gegen die Macht. Das Schlusswort spricht der EuGH, der sich als Wächter des europäischen Rechts versteht.
Fracking − Wohin geht die Reise?
Am Fracking scheiden sich die Geister. Die einen erhoffen sich vom Einsatz der Fracking- Technologie wichtige Vorteile für die heimische Energiegewinnung, die anderen sehen vor allem langfristig erhebliche Gefahren insbesondere für Natur und Landschaft sowie für die Trinkwasserversorgung. Beide Seiten blicken nach Amerika: Der Boom bei der Förderung von Erdgas und Erdöl in den USA und Kanada ist wesentlich auf den Einsatz der Fracking-Technologie zurückzuführen. Aber auch Unfälle, Leckagen, Schadstoffbelastungen und großflächige Naturzerstörungen werden von dort gemeldet. In Deutschland war der Einsatz der Fracking-Technologie gesetzlich bisher nicht geregelt.
Seit einigen Jahren wachsen in der Öffentlichkeit die Bedenken. Da man über die Verhältnisse tief unter der Erdoberfläche wenig weiß („vor der Hacke ist es dunkel“), lassen sich Befürchtungen nicht leicht ausräumen. Der Ruf nach einem vollständigen Verbot, zumindest nach einem Moratorium wurde lauter. Der Gesetzgeber war auf den Plan gerufen. Die Bundesregierung hat sich Zeit gelassen. Mehr als zwei Jahre dauerte die interne Meinungsbildung zwischen Umwelt- und Wirtschaftsministerium, begleitet von Diskussionen zwischen Energie- und Wasserwirtschaft, von fach- und rechtsgutachterlichen Stellungnahmen und heftigen Auseinandersetzungen in Politik und Öffentlichkeit. Zum 1. April hat die Regierung nun ihren Entwurf eines Gesetzes vorgelegt. Ein Kompromiss, wie in Deutschland nicht anders zu erwarten.
Erstens eine gebietsbezogene Beschränkung: Kein Fracking in oder unter besonders schutzbedürftigen Gebieten, insbesondere Wasserschutzgebieten und für die öffentliche Wasserversorgung wichtigen Wassereinzugsgebieten. In Naturschutz- und FFH-Gebieten sowie in Nationalparken sind Anlagen zum Einsatz der Fracking-Technologie oder zur Ablagerung von Lagerstättenwasser unzulässig. Durch Landesrecht können weitere Tabuzonen festgelegt werden, etwa für ehemalige Bergbaugebiete. Zweitens: Oberhalb von 3000 m Bohrtiefe soll die Fracking-Technologie in Schiefer-, Ton-, Mergel- oder Kohleflözgestein nur zu Erprobungszwecken und unter der Kontrolle einer Expertenkommission eingesetzt werden. Das sog. Tight-Gas-Fracking in Sandsteinformationen soll allerdings ausgenommen bleiben. Drittens: Beschränkung des Einsatzes wassergefährdender Stoffe, vorherige behördliche Prüfung und Offenlegung in einem Stoffregister. Und viertens: Erstreckung der UVP-Pflicht auf Vorhaben unter Einsatz der Fracking-Technologie, Pflichten zur Überwachung (Monitoring), Berichtspflichten und Haftungsregelungen.
Manchen werden die Einschränkungen zu weit gehen, vielen nicht weit genug. Die Grenze bei einer Tiefe von 3000 m zu ziehen, erscheint nicht unbedingt plausibel, zumal Grundwasserleiter von 5000 m Tiefe bis an die Oberfläche führen können. Auch die Privilegierung des Sandstein- Frackings wird nicht jedermann einleuchten. Was fehlt, ist ein striktes Verbot der untertägigen Ablagerung des sog. Flow Back (stark kontaminiertes Lagerstättenwasser und rückfließende Fracking-Flüssigkeit). Der Entwurf ist auch in den Regierungsparteien umstritten; er wird die Auseinandersetzungen um das Fracking nicht beenden. Er liefert aber eine gute Grundlage für das parlamentarische Verfahren und einen Beitrag zur Versachlichung der Auseinandersetzung. Gesunkene Energiepreise werden die Problematik weiter entschärfen. Man wird zu bedenken haben: Gewonnene Energie ist schnell verbraucht; Eingriffe in die Strukturen des Grundwassers wirken unter Umständen über Jahrhunderte nach.
Rechtsanwalt Professor Dr. Ulrich Ramsauer,
VRiOVG a. D., Hamburg
Vom E-Government zur digitalen Demokratie?
Der Staat ist auf dem Weg, seine Verwaltung auch online zur Verfügung zu stellen. Das E-Government-Gesetz, das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung in Deutschland soll ein breites Angebot schaffen, das die elektronische Kommunikation mit der Verwaltung ermöglicht (s. bereits Ramsauer/Frische, NVwZ 2013, 1505, und Prell, NVwZ 2013, 1514). Eine Nachfolgefrage, die sich stellt, ist: „Brauchen wir in der Internetgesellschaft jetzt mehr direkte Demokratie?“
Bei Online-Angeboten der Presse kann jeder über Mietpreisbremse, Mindestlohn und Bahnstreik abstimmen. Ein Klick reicht aus. Wenn der Artikel nicht ganz gelesen wurde – macht nichts: Abstimmen geht trotzdem. Nicht der Austausch von Argumenten wird gefördert, sondern der spontane Impuls des Nutzers. Schnelle Antworten auf komplizierte Fragen sind in der Politik sehr beliebt. Hier liegt die Forderung nach mehr direkter Mitbestimmung bei politischen Entscheidungen („Direkte Demokratie“) nahe.
Die politische Online-Community ist eigentlich ein überschaubarer Kreis. Wenn aber in der gesamten Zivilgesellschaft der politisch interessierte Bürger schon nicht der Regelfall ist, warum sollte das im Internet anders sein? Selbst unter den politisch interessierten Bürgern sind nur wenige wirklich politisch aktiv. Das Internet ist aber ein Aktivitätsmedium und privilegiert damit prinzipiell die Kleingruppe der politischen Aktivisten. Die Vorstellung, im Internet versammle sich eine politisierte Masse an Menschen, die die große Mehrheit der Bevölkerung darstelle, ist falsch. Vielmehr bringen sich immer wieder ähnliche Gruppierungen mit den gleichen Mitgliedern in die politische Debatte ein. Das ist gut. Aber allein daraus ergibt sich kein Vertretungsanspruch für eine Vielzahl von Menschen. Demokratie heißt nicht, dass einzelne Entscheidungen immer im Einklang mit den aktuellen Präferenzen der Bürger gefällt werden müssen. Eine Verlagerung demokratischer Prozesse ins Internet würde dieses Prinzip umdrehen. Das mag zunächst attraktiv klingen, ist aber im Ergebnis schlecht für unsere Gesellschaft.
Unpopuläre Entscheidungen können wichtig sein. Manchmal sind sie sogar die wichtigsten für eine Gesellschaft. Politiker müssen sie vermitteln, auch um den Preis, dass sie dafür abgewählt werden. Nach unserer Verfassung stehen daher Richtungsentscheidungen und keine Detailabstimmungen zur Wahl (so auch Bundesinnenminister de Maizière anlässlich der Semestereröffnung der Uni Speyer im vergangenen November).
Die Verlagerung unserer Demokratie ins Internet wäre zudem eine Prämie für Anonymität. Manche politischen Kommentare, die man in Diskussionsforen lesen kann, sind in Art und Wortwahl empörend. Die teilweise beleidigende Wortwahl hat auch damit zu tun, dass man sich in der Anonymität des Internets verstecken kann. Das Internet ist aber kein rechtsfreier Raum und keine Spielwiese, auf der man Grundwerte unseres Zusammenlebens einfach zur Disposition stellen sollte. Möglicherweise liegt also die eigentliche Bewährungsprobe für unsere Demokratie darin, manche Automatismen der Digitalisierung gerade nicht zu übernehmen.
Endlagerstandort: Wem kann man noch vertrauen?
Mit dem Standortauswahlgesetz vom 23.7.2013 (BGBl. I 2013, 2553) gibt es in Deutschland erstmals eine ausführliche sondergesetzliche Regelung zur Bewältigung einer der größten umwelt- und gesellschaftspolitischen Herausforderungen. Dieses Gesetz wurde über Partei- und Koalitionsgrenzen hinweg erarbeitet, gegenwärtig evaluiert es (programmgemäß) die „Kommission Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe“. Konsens besteht weiterhin in der Zielsetzung, ein transparentes und nachvollziehbares Suchverfahren zu ermöglichen, ferner in der Bedarfsnotwendigkeit. Streit ist (erwartungsgemäß) hinsichtlich verschiedener Einzelelemente entbrannt, natürlich auch in der Finanzierungsfrage.
Die abschließende Standortentscheidung soll durch „Bundesgesetz“ erfolgen. Damit wird an die Projektgesetze zum Aufbau der Infrastruktur in den neuen Bundesländern angeknüpft. Anders als dort soll aber ein Verwaltungsverfahren betreffend die Errichtung und den Betrieb der Einrichtung am konkreten Standort nachfolgen, und bis zur Standortfestlegung sind mehrstufige, überaus beteiligungsintensive Verwaltungsverfahren vorgesehen. Verfassungsrechtlich geht es v. a. darum, ob die vom BVerfG in seinem bekannten Beschluss zur „Südumfahrung Stendal“ entwickelten Grundsätze eingehalten werden können (BVerfGE 95, 1 = NJW 1997, 383). Die erforderlichen „guten“ Gründe bestehen darin, dass eine Jahrzehnte währende streitige Diskussion im Interesse überragend wichtiger Schutzgüter zu einem möglichst konsensualen und bestmöglich demokratisch legitimierten Abschluss gebracht werden kann. Dieser würde sich wie alle Gesetzgebungsverfahren im hellen Licht der politischen und medialen Öffentlichkeit vollziehen. Es hat daher auch schon in früheren Legislaturperioden des Bundestages und unter vorherigen Regierungen Überlegungen gegeben, den Endlagerstandort durch Gesetz festzulegen. Neuerdings ist der Einsatz des Gesetzes als Handlungsform „nach Stuttgart 21“ bei der Verwirklichung von Großvorhaben wiederentdeckt worden (vgl. Wißmann, VVDStRL 73 (2014), 369 (415 ff.).
Aktueller Widerspruch speist sich nun aber aus einem durchaus diffusen Misstrauen gegenüber dem Parlament (das doch eigentlich für alle “wesentlichen“ Entscheidungen zuständig sein soll?), aber auch im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG. Dabei bedarf es keiner prognostischen Gabe um vorherzusehen, dass das Karlsruher Gericht sich einer Überprüfung des Standortplanfeststellungsgesetzes mit einer Intensität und Sorgfalt widmen würde, die alle zu Recht hochgeschätzten Standards der Rechtschutzgewährung noch einmal übertreffen dürften und zusätzliche Legitimation erhoffen lassen. Die Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bzw. der Verfassungsbeschwerde würden eine Überprüfung der Vereinbarkeit des Gesetzes mit allen formellen und materiellen Vorgaben des Grundgesetzes eröffnen (incl. Langzeitsicherheit), also mehr als die Durchsetzung „subjektiver Rechte“ (vgl. aber § 42 II VwGO) bewirken.
Asyl, Zuwanderung und die Rolle des Rechts
Krieg, Vertreibung und Flucht verdunkeln im Rückblick das Jahr 2014. Viele Menschen in existentieller Not suchen Schutz. Europa, gerade auch Deutschland, erweist sich aktuell als attraktiver Raum der Sicherheit und des Wohlstandes.
Für Bund, Länder, insbesondere aber die Gemeinden, Städte und Landkreise stellen sich mit der signifikant ansteigenden Zahl der Flüchtlinge große Herausforderungen, nicht nur in finanzieller Hinsicht. Eine angemessene Unterbringung zu gewährleisten, stößt vielerorts an kurzfristig kaum zu ändernde Kapazitätsgrenzen. Soziale und medizinische Betreuung, Sprachförderung und schulische Integration der Kinder sind mit öffentlichen Mitteln allein nicht zu bewältigen, sie erfordern das Engagement der Zivilgesellschaft vor Ort. Und dieses findet statt, in erfreulich hoher Zahl und Breite. Diese Tatsache verdient jede Anerkennung und Dankbarkeit. In anderen Teilen der Bevölkerung ist ein diffuses Unbehagen zu registrieren. Soweit Sektierer am rechten Rand diese Stimmung auf die Straße tragen, hat die Bundeskanzlerin in ihrer Neujahrsansprache die richtigen Worte dazu gefunden. In der Politik mangelt es auch darüber hinaus nicht an verbalen Abgrenzungen. Verstummt sind die kritischen Stimmen hingegen nicht.
Welche Rolle spielt das Recht in der in allen Gazetten und auf allen Kanälen geführten Auseinandersetzung? Eine bemerkenswert zurückhaltende! Dabei könnte und sollte es zur notwendigen Differenzierung wertvolle Beiträge leisten. Das Grundrecht auf Asyl ist kein mildtätiges Beiwerk des Sozialstaates, das gewährt wird, solange man es sich leisten kann. Es ist ein Grundanker des Rechtsstaates des Grundgesetzes, dessen Wert sich gerade in Krisenzeiten wie diesen zeigt.
Das Asylrecht gilt (nur) für politisch Verfolgte. Für diese sollte es weitaus schneller wirksam werden als bisher. Art. 16 a GG sieht aber auch Differenzierungen vor (Stichworte zB: Dublin II, sichere Drittstaaten). Hat der Staat die Kraft, die daraus folgenden Konsequenzen nicht nur zu beschreiben, sondern auch in der Praxis zu vollziehen? Beobachtungen der Praxis nähren Zweifel.
Manche Politiker und Publizisten scheinen zudem zu glauben, das deutsche Problem der Demografie löse sich durch die Not in anderen Teilen der Welt. Das Asylrecht vermag aber nicht als Ersatz für ein modernes Zuwanderungsrecht zu fungieren, das sich entgegen dem Wunschdenken mancher Scharlatane sicher nicht an der Religionszugehörigkeit orientieren kann. Dafür ist es weder gedacht noch geeignet. Die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten sind aufgerufen, sorgfältig darauf zu achten, welche Signale sie aussenden. Die grauenvollen Bilder der herrenlosen Flüchtlingsschiffe auf dem Mittelmeer symbolisieren nicht nur die Orientierungslosigkeit an Bord.
Es ist die Rolle der Politik, gesellschaftliche Konflikte und Notsituationen zu bewerten. Das mehrheitlich verabschiedete Recht setzt den Rahmen für das weitere Handeln. Es muss verteidigt und eingehalten werden, soll es nicht auf Dauer Schaden nehmen. Dies schulden wir nicht zuletzt denjenigen, die Hilfe benötigen und erwarten können.
Maut, Fracking, Energiewende − Ein Zwischenstopp!
die Große Koalition regiert uns nun gut ein Jahr – Zeit, eine kleine legislative Zwischenbilanz zu ziehen. Just zur „Weihnachtszeit 2014“ hat der Regierungsentwurf über eine Infrastrukturabgabe (Pkw-Maut) aus dem Hause von Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt das Licht der Welt erblickt. Erste europarechtliche Bedenken sind schon geäußert worden, gleichwohl bleibt das Ministerium bei seiner Linie. Vorgesehen ist ua die Erhebung der Maut nach bestimmten Pkw-Klassen. Zur Kompensation für die Halter von in Deutschland Kfz-steuerpflichtigen Pkw sieht der Entwurf einen Freibetrag in der Kfz-Steuer vor, mit der die Ausgaben für die Maut vollständig kompensiert werden. Das Ministerium hat die Bedenken ua mit Hinweis auf ein Gutachten des Bonner Staatsrechtslehrers Professor Dr. Christian Hillgruber zerstreut, der in der Infrastrukturabgabe keine Diskriminierung von Unionsbürgern aus Gründen der Staatsangehörigkeit sieht. Indes hat Volker Boehme-Neßler (NVwZ 2014, 97) bereits im letzten Jahr festgestellt: Je enger der Zusammenhang zwischen Abgabe und Ausgleichsmaßnahme ist, desto eher stellt die Kompensation eine verbotene mittelbare Diskriminierung dar. Nach dem Entwurf ist ein solcher Konnex allerdings nicht von der Hand zu weisen, so dass vieles für eine mittelbare Diskriminierung spricht.
Weiter bewegt uns aktuell im legislativen Bereich der Gesetzentwurf zum Fracking. Das maßgeblich von Bundesumweltministerin Barbara Hendricks „gestrickte Gesetzespaket“ enthält Änderungen im Wasserhaushalts- und Bundesnaturschutzgesetz und mehrere Änderungen bergrechtlicher Verordnungen. In allen sensiblen Gebieten, die der Gewinnung von Trinkwasser oder dem Naturschutz dienen, ist jede Art von Fracking künftig nach Maßgabe des Entwurfs bundesgesetzlich verboten oder kann zumindest von den Ländern untersagt werden. Jedoch hat der Entwurf noch nicht alle Klippen umschifft, auf die im letzten Jahr Ramsauer/Wendt (NVwZ 2014, 1401) hingewiesen haben.
Und wie steht es mit der Energiewende? Wir vernehmen aus der Allgemeinpresse, dass mittlerweile 30 bis 40 Prozent der Energie aus Erneuerbaren Energien gewonnen werden. Es scheint also so, als habe das am 1.8.2014 in Kraft getretene Erneuerbare Energiengesetz 2014 (vgl. ausführlich Wustlich ua, NVwZ 2014, 1113 ff.) erste positive Wirkungen gezeigt. Dennoch möchte ich an die mahnenden Worte Joachim Scherers (Editorial, NVwZ H. 17/2014) erinnern, dass nämlich eine echte Marktintegration des Stroms aus Erneuerbaren Energien bisher nicht stattgefunden hat. Also: Nach der Reform ist vor der Reform. In gleichem Maße gilt dies auch für den dringend erforderlichen und zu beschleunigenden Netzausbau.
Dennoch fällt meine Bilanz für den „öffentlich-rechtlichen Gesetzgeber“ durchaus positiv aus. So hat er etwa im November das Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen (s. dazu Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2014, 1609) sowie einige grundlegende Änderungen im Ausländer- und Asylrecht beschlossen. Last but not least hat er mit Wirkung vom 20.12.2014 durch das Änderungsgesetz des Staatsangehörigkeitsgesetzes unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit eröffnet, eine doppelte Staatsangehörigkeit innezuhaben. Hoffen wir also, dass der Gesetzgeber auch im neuen Jahr seine Aktivitäten mit der nötigen Qualität ungebremst fortsetzt.
Im Namen des gesamten NVwZ-Teams wünsche ich Ihnen ein gutes, gesundes und erfolgreiches Jahr 2015!