Source: https://fr.scribd.com/document/253095170/CF-Institutions-Politiques-Et-Administratives
Timestamp: 2019-06-26 12:06:14+00:00
Document Index: 226926096

Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 16', 'art. 18', 'art. 54', 'art. 10', 'art. 38', 'art. 13', "l'article 74", 'art. 30', 'art. 89', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 9', 'art. 39', 'art. 72']

Cours complet de droit public (IPA)
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IEP 2A
Partie 1 L'organisation administrative du pouvoir central
Chapitre 1 Le Prsident de la Rpublique. ......................................................... 8
Les attributions prsidentielles. ......................................................................... 8
A. Les pouvoirs dispenss de contreseing. .................................................................... 8
B. Les pouvoirs soumis au contreseing ....................................................................... 10
II. Les services de la Prsidence de la Rpublique.................................................13
Chapitre 2 Le Premier ministre. ......................................................................... 14
Comptences administratives du Premier ministre. .........................................14
II. Les services du Premier ministre. .....................................................................16
A. Les services rapprochs. .......................................................................................... 16
B. Des services plus loigns. ...................................................................................... 17
Chapitre 3 Le gouvernement ............................................................................... 20
La composition gouvernementale. .....................................................................20
II. La hirarchie gouvernementale. .......................................................................21
III. Les pouvoirs ministriels. .................................................................................22
A. Considrations gnrales sur le ministre............................................................... 22
B. Le cabinet................................................................................................................. 22
C. Le secrtariat gnral dun ministre..................................................................... 23
D. Ladministration centrale. ...................................................................................... 24
Partie 2 L'administration territoriale de l'tat
Chapitre 1 Lorganisation territoriale de ltat.............................................. 27
Le dcoupage classique : lorganisation traditionnelle de ltat. .....................27
A. Le dpartement. ....................................................................................................... 27
B. La rgion. ................................................................................................................. 27
C. Larrondissement..................................................................................................... 28
II. Le dcoupage drogatoire de ltat. ..................................................................28
A. La commune. ........................................................................................................... 28
B. Le canton. ................................................................................................................ 28
C. Dautres dcoupages plus spcifiques..................................................................... 28
Chapitre 2 Le prfet. ............................................................................................. 29
Lautorit prfectorale. ......................................................................................29
II. Le prfet de dpartement. ..................................................................................30
III. Les prfets de rgion. .........................................................................................31
Chapitre 3 Les services dconcentrs de ltat. ............................................... 33
Partie 3 Instruments administratifs de l'action publique
Chapitre 1 La notion dtablissement public. .................................................. 37
Dfinition. .........................................................................................................37
II. Crations et catgories dtablissements publics. .............................................38
III. Exemples dEP...................................................................................................38
A. Le domaine de lenvironnement.............................................................................. 38
B. Le Collge de France. .............................................................................................. 38
Chapitre 2 Les Autorits Administratives Indpendantes. ............................ 39
Grandes caractristiques des AAI. ....................................................................39
II. Le bilan des AAI. ...............................................................................................40
Chapitre 3 Les nouvelles institutions. ............................................................... 41
Les administrations de mission. .......................................................................41
II. Les comits ad hoc.............................................................................................41
III. Les observatoires. ..............................................................................................41
IV. Les groupements dintrt public. .....................................................................41
Chapitre 4 Les institutions consultatives. ........................................................ 42
Thorie des institutions consultatives. ..............................................................42
II. Des mots pour le dire. .......................................................................................42
III. Donner un avis. .................................................................................................43
IV. Le Conseil dtat. ..............................................................................................44
V. Le conseil conomique, social et environnemental. ...........................................44
Partie 4 La dcentralisation
Chapitre 1 Les collectivits territoriales........................................................... 46
Rappel historique et juridique. .........................................................................46
A. 1789 1983, de la Rvolution la 1re loi de dcentralisation............................. 46
B. Lhritage de 1982. .................................................................................................. 47
II. Les sources du droit des collectivits territoriales ............................................48
A. La Constitution. ...................................................................................................... 48
B. Le Comit des rgions. ............................................................................................ 48
C. Le Conseil de lEurope............................................................................................. 48
D. La loi. ....................................................................................................................... 48
E. Le pouvoir rglementaire. ....................................................................................... 48
F. La clause gnrale de comptences......................................................................... 48
Partie 5 Le contrle de l'tat de droit
Chapitre 1 La diversit des contrles. ............................................................... 51
Les contrles administratifs..............................................................................51
A. Les inspections gnrales interministrielles. ....................................................... 51
B. Les inspections gnrales ministrielles. ............................................................... 51
C. Le contrle parlementaire. ...................................................................................... 52
II. Les contrles juridictionnels. ............................................................................53
A. Linstauration de la justice administrative. .......................................................... 53
B. Le tribunal des conflits. .......................................................................................... 53
C. Les contrles financiers et la Cour des Comptes. .................................................. 54
Chapitre 2 La justice administrative. ............................................................... 55
La juridiction administrative. ..........................................................................55
A. Les tribunaux administratifs. ................................................................................ 55
B. Les cours administratives dappel.......................................................................... 56
C. Le Conseil dtat. .................................................................................................... 56
II. Les recours contre les actes de ladministration. ..............................................57
A. Le recours en excs de pouvoirs. ............................................................................. 57
B. Le recours de plein contentieux. ............................................................................. 58
C. Recours de l'interprtation et de lapprciation de la lgalit. ............................. 58
D. Recours de la rpression. ........................................................................................ 58
III. Les procdures en rfr. ...................................................................................59
A. Le rfr-suspension. ............................................................................................... 59
B. Le rfr-libert........................................................................................................ 59
C. Le rfr conservatoire. ........................................................................................... 59
D. Le rfr ordinaire. .................................................................................................. 59
Chapitre 3 La rforme de ltat. ......................................................................... 60
Nouveaux droits du citoyen : vers la fin de la maladministration. ..................60
A. La fin du secret administratif. ............................................................................... 60
B. La fin du silence. ..................................................................................................... 61
C. La fin de labsence de motivation dune dcision individuelle dfavorable. ........ 62
D. La fin des complications inutiles ........................................................................... 62
E. La fin de labsolutisme administratif. ................................................................... 62
F. La fin de ladministration paperassire. ............................................................... 62
II. Vers un tat moderne : les nouvelles politiques publiques. ..............................63
A. Dans le domaine des finances publiques. .............................................................. 63
B. La RATE et la RGPP............................................................................................. 63
C. 2012 : exit la RGPP, vive la MAP ! ........................................................................ 63
LE TERME INSTITUTION , DRIV DU LATIN INSTITUERE, TABLIR , VISE DES STRUCTURES. IL A PLUSIEURS
SYNONYMES : ORGANE, ORGANISME, INSTANCE, STRUCTURE, IL SE RENCONTRE VIDEMMENT EN DROIT PUBLIC, MAIS
AUSSI EN DROIT PRIV (TUTELLE EN DROIT CIVIL, ENTREPRISES EN DROIT COMMERCIAL, ).
NOTRE COURS SE CONCENTRERA SUR LES INSTITUTIONS POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES. CES INSTITUTIONS
SONT LE POUVOIR POLITIQUE ET DPENDENT DE LUI, CERTAINES EN SONT CEPENDANT PARFAITEMENT INDPENDANTES.
LES AUTORITS POLITIQUES ONT GNRALEMENT UN POUVOIR ADMINISTRATIF : LE PREMIER MINISTRE EST LE CHEF DE
LADMINISTRATION FRANAISE.
LADMINISTRATION PUBLIQUE REPOSE SUR DEUX MOTS-CLS. TOUT DABORD LE SERVICE PUBLIC, DONT LHISTOIRE FRANAISE COMMENCE AVEC LARRT BLANCO DU 8 FVRIER 1873. LADMINISTRATION, PUISQUELLE VOLUE
DANS UN CADRE ET UNE VISE BIEN PARTICULIERS, EST SOUMISE UN DROIT EXORBITANT DU DROIT COMMUN DEPUIS LA
RVOLUTION, QUI A CONSTRUIT UNE JUSTICE SPCIFIQUE POUR ELLE. DEUXIME MOT-CL, LORDRE PUBLIC, LA POLICE,
QUI REVT UNE FORME JUDICIAIRE (RECHERCHE, CONSTAT ET PUNITION DES INFRACTIONS) MAIS AUSSI ADMINISTRATIVE
(ENSEMBLE DE RGLES SAPPLIQUANT UN LARGE SPECTRE DACTIVITS). LOGIQUEMENT, LTAT DTIENT LE MONOPOLE
DE LA RPRESSION.
LE SERVICE PUBLIC ET LORDRE PUBLIC SONT DU RESSORT DE LA PUISSANCE PUBLIQUE ; MAIS ILS PEUVENT GALEMENT TRE ACCOMPLIS PAR DES PERSONNES PRIVES (ON PARLE DE PRROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE, CF.
LUZENAC). CEST LUNE DES CARACTRISTIQUES DE LA SITUATION JURIDIQUE LA FRANAISE. LE CADRE ASSOCIATIF ILLUSTRE PARTICULIREMENT CETTE NOTION.
LES INSTITUTIONS POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES FONT PARTIE DU DROIT PUBLIC. RAPPELONS QUE LA DISTINCTION ENTRE DROIT PRIV ET DROIT PUBLIC EST FONDAMENTALE ET RELATIVE. LE DROIT PUBLIC EST LE DROIT DE LA
PUISSANCE PUBLIQUE, CEST UN DROIT DAUTORIT ET DINGALIT, QUI SE MANIFESTE PAR PLUSIEURS BRANCHES (DROIT
CONSTITUTIONNEL, DROIT ADMINISTRATIF, DROIT INTERNATIONAL PUBLIC, DROIT DES FINANCES PUBLIQUES, ). LE DROIT
PRIV EST UN DROIT DE LIBERTS, DE PERSONNES, DE CONTRATS, DE BIENS. IL EST COMPOS, LUI, DU DROIT CIVIL, DU DROIT
COMMERCIAL, DU DROIT INTERNATIONAL PRIV,
QUELQUES MATIRES SONT LA FRONTIRE ENTRE DROIT PRIV ET
PUBLIC, COMME LE DROIT PNAL, LE DROIT SOCIAL, CERTAINES MATIRES, NOUVELLES, EMPRUNTENT AUSSI BIEN AU
DROIT PUBLIC QUE PRIV (DROIT DE LENVIRONNEMENT, DROIT RURAL, ).
LE DROIT CONNAT PLUSIEURS ORIGINES : IL EST DABORD FRANAIS, MAIS EST PARFOIS AUSSI IMPOS LA
FRANCE ET SON PAYSAGE INSTITUTIONNEL, DU FAIT DE NOTRE APPARTENANCE DIVERSES INSTITUTIONS INTERNATIONALES. LES SOURCES DU DROIT QUI NOUS INTRESSE SONT MULTIPLES : TEXTES (CONSTITUTION, CODES, LOIS, ),
JURISPRUDENCE, DOCTRINE,
COMMENT EST-ON ARRIVS UNE ADMINISTRATION AUSSI SOPHISTIQUE QUAUJOURDHUI ? LADMINISTRATION FRANAISE EST LE FRUIT DUN VIEIL HRITAGE. LES PREMIRES PROCCUPATIONS DES GRANDS ROIS DE FRANCE
TAIENT INSTITUTIONNELLES. LE CONSEIL DTAT ACTUEL EST EN QUELQUE SORTE LHRITAGE DU CONSEIL DU ROI. LADMINISTRATION MONARCHIQUE A PRODUIT QUELQUES GRANDS COMMIS DE LTAT (COLBERT, TURGOT, VAUBAN, ) QUI
ONT CONU DES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES ET CONSOLID LE POUVOIR ADMINISTRATIF DU ROI. LA RVOLUTION A
ABOLI LACHAT DES CHARGES PUBLIQUES (ARTICLE 6 DE LA DDHC), INSTITUANT LES CONCOURS ADMINISTRATIFS.
CETTE LONGUE CONSTRUCTION A ABOUTI LTABLISSEMENT DE LTAT, FICTION JURIDIQUE INDFINISSABLE
MATRIELLEMENT MAIS DTENANT UNE PERSONNALIT MORALE EXTRMEMENT TENDUE, LUI PERMETTANT DEXISTER EN
TANT QUE TEL ET LGARD DES AUTRES. IL JOUIT DE LAVANTAGE EXCLUSIF QUEST LA SOUVERAINET, IL EST SEUL DTENTEUR DE LA COMPTENCE DE LA COMPTENCE . CELA DBOUCHE SUR UNE DFINITION DE LTAT QUI LUI CONFRE
LUNIVERSALIT (LTAT EST PARTOUT) ET LUNIT (IL NY A PAS DE RIVALIT DANS LTAT). LTAT SEST CONSTRUIT SUR
LE CONTRAT JURIDIQUE QUEST LA CONSTITUTION (CF. ARTICLE 16 DE LA DDHC).
LA RVOLUTION ET LEMPIRE FONT PARTIE DES PRIODES-CL DE LHISTOIRE DE NOTRE ADMINISTRATION, DOTANT LE POUVOIR POLITIQUE DINSTITUTIONS CAPABLES DE LASSISTER SUR LE PLAN NATIONAL ET LOCAL (PRFETS). LA
RVOLUTION CRE LA NOTION DE GOUVERNEMENT, ET LE PAYS EST ORGANIS SUR LE PLAN TERRITORIAL. SOUS LES RESTAURATIONS MERGE LA NOTION DE RGIME PARLEMENTAIRE. MERGE EN 1946 LE STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE.
LADMINISTRATION MODERNE REVT PLUSIEURS CARACTRISTIQUES :
ELLE EST TOUT DABORD DCONCENTRE, CE QUILLUSTRENT LES PRFETS ET LES SOUS-PRFETS, FONCTIONNAIRES LA LOYAUT TOTALE AU GOUVERNEMENT.
ELLE EST AUSSI DCENTRALISE, DEPUIS LA LOI DU 2 MARS 1982, AU MOINS 3 NIVEAUX DISTINCTS (COMMUNE, DPARTEMENT, RGION).
LA DCENTRALISATION EST AUSSI TECHNIQUE : LES TABLISSEMENTS PUBLICS (SERVICE PUBLIC PERSONNIFI
DANS UNE STRUCTURE) OU LES OBSERVATOIRES INCARNENT CETTE ADMINISTRATION TECHNIQUE.
LADMINISTRATION MODERNE POSSDE DES INSTITUTIONS LA FONCTION RGULATRICE.
ELLE SINSCRIT EN PLEIN DANS LA TROISIME GNRATION DES DROITS DE LHOMME, EN RECONNAISSANT
COMME JAMAIS DES DROITS AU CITOYEN ET LUSAGER. NOTRE ADMINISTRATION A LONGTEMPS T OMNIPOTENTE, AUTORITAIRE ET SECRTE, SANS GRANDE CONSIDRATION PARFOIS POUR LUSAGER. DEPUIS,
ON A INSTITU DE NOMBREUSES LOIS EN FAVEUR DE LUSAGER.
LES ADMINISTRATIONS DISPOSENT DE PLUSIEURS MOYENS DE LACTION PUBLIQUE :
DES MOYENS NORMATIFS (LA PRODUCTION DE LA RGLE DE DROIT) ;
LES PRROGATIVES DE PUISSANCE PUBLIQUE ;
LACTION CONTRACTUELLE ;
DES EFFECTIFS HUMAINS ;
LACTION PUBLIQUE SINSCRIVANT DANS UN TAT DE DROIT, CHAQUE INSTITUTION SE DOIT DE RPONDRE DE SES
ACTES. TOUTE DCISION PUBLIQUE PEUT TRE SOUMISE AU JUGE ADMINISTRATIF ; MAIS IL Y A QUELQUES EXCEPTIONS
CETTE RGLE, NOTAMMENT VIS--VIS DES POUVOIRS POLITIQUES ET ADMINISTRATIFS DU CHEF DE LTAT, DU PREMIER
MINISTRE ET DES MINISTRES. LADMINISTRATION EST SOUMISE AU PRINCIPE DE LGALIT, EXERC DABORD PAR LES JURIDICTIONS, MAIS AUSSI PAR LES CONTRLES INTERNES QUE LADMINISTRATION ORGANISE ELLE-MME (CORPS
DINSPECTION) ET PAR LES CONTRLES EXTRIEURS OPRS PAR LE PARLEMENT.
QUEL SENTIMENT DGAGE NOTRE ADMINISTRATION AUJOURDHUI ? QUEL EST LE RLE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE ? OU SARRTE-T-IL ? NOUS SOMMES PASSS DUN TAT-GENDARME UN TAT-PROVIDENCE QUI FAIT DE LTAT
UN ACTEUR CONOMIQUE ET SOCIAL. EN FRANCE, 1 ACTIF SUR 4 TRAVAILLE POUR LE SECTEUR PUBLIC ET PARAPUBLIC, CE
QUI INDUIT UNE CHARGE CONSIDRABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES. AUJOURDHUI LES SONDAGES SONT TRS CONTRADICTOIRES, MAIS RVLATEURS DU FAIT QUE LE FRANAIS AIME LE SERVICE PUBLIC MAIS PAS LES FONCTIONNAIRES.
TOUT CELA INTERVIENT DANS UN CONTEXTE DE SUR-LGISLATION ET DE SURRGLEMENTATION : CHAQUE PROBLME
SEMBLE DEVOIR PASSER PAR UNE LGISLATION NOUVELLE.
Lorganisation administrative
Chapitre 1 Le Prsident de la Rpublique.
LUN DES ARTICLES PIVOTS DE NOTRE CONSTITUTION EST LARTICLE 5 : LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE VEILLE
AU RESPECT DE LA CONSTITUTION. IL ASSURE, PAR SON ARBITRAGE, LE FONCTIONNEMENT RGULIER DES POUVOIRS PUBLICS AINSI QUE LA CONTINUIT DE L'TAT. IL EST LE GARANT DE L'INDPENDANCE NATIONALE, DE L'INTGRIT DU
TERRITOIRE ET DU RESPECT DES TRAITS . LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE EST LA CL DE VOUTE DES INSTITUTIONS, IL
EN EST LA FOIS LARBITRE ET LE CAPITAINE. IL INCARNE LA CONTINUIT, FONDAMENTALE EN DROIT, DE LTAT.
Les attributions prsidentielles.
Lirresponsabilit permanente du chef de ltat dbouche sur une distinction simple, entre les
pouvoirs prsidentiels soumis au contreseing ministriel et les pouvoirs non soumis ce contreseing.
A. Les pouvoirs dispenss de contreseing.
La liste des pouvoirs prsidentiels dispenss de contreseing est assez longue. Cela peut surprendre au vu du fait que la IVme Rpublique ne confrait que peu de pouvoirs au Prsident.
1. La nomination du chef du gouvernement (art. 8).
Ce pouvoir est totalement discrtionnaire, cest--dire quil nest soumis aucune condition
de fond ou de forme. Le prsident nomme le Premier ministre par simple dcret ; ce choix se fait sans
consultation mais sur une pleine dcision du chef de ltat.
Pouvoir discrtionnaire et comptence lie
Nous sommes en France dans une situation dtat de droit ; toute dcision peut tre soumise
la justice afin de respecter au mieux le principe dgalit devant la loi. Mais dans certains cas, des
choix qualifis de discrtionnaires appellent un contrle rduit de la part du juge. Cest par exemple
le cas, ici, pour la nomination du Premier ministre selon larticle 8. Le texte est extrmement court : Le
Prsident nomme le Premier ministre. Il est ici impossible de contester le choix du Prsident de la Rpublique sur des bases juridiques.
Soit ladministration dispose comme ici dun pouvoir discrtionnaire (c'est--dire dune libert
totale de dcision), soit elle se trouve dans une situation que lon appelle la comptence lie o lautorit voit ses pouvoirs limits par les textes. Le juge retrouve alors la plnitude de son office, et va
vrifier de faon minutieuse que lautorit administrative quelle quelle soit a vritablement respect ce quon lui imposait de faire.
Les actes de gouvernement : CE 16 septembre 2005, Hoffer.
Larrt Hoffer a t rendu aprs que ce monsieur tahitien ait inond lexcs le Conseil dtat
de recours pour excs de pouvoir de la part du Prsident de la Rpublique, du Premier ministre, de
ministres, Cette fois il sattaquait la nomination de Jean-Pierre Raffarin comme Premier ministre.
Le Conseil dtat a rpondu quil ne pouvait contrler la lgalit de cette nomination, car elle sinscrivait dans ce que lon nomme en droit public franais lacte de gouvernement.
Lacte de gouvernement est une petite poche dactes publics qui ne peuvent pas tre examins
par le juge administratif. Ce sont des actes de haute politique, relevant de deux ordres : des actes
relatifs aux relations des pouvoirs publics entre eux, ou des actes qui ne sont pas dtachables de la
conduite des relations internationales. Cest une catgorie qui ne cesse de senrichir, et quon retrouvera chez le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre et les ministres.
2. La fin de la comptence du Premier ministre.
Le Premier ministre met fin sa comptence en remettant au Prsident de la Rpublique la
dmission de lensemble de ses ministres.
3. Le rfrendum (art. 11).
Cest une institution qui na pas bonne presse en France, et dont lutilisation nourrit moult
controverses sur les articles prvoyant la rvision de la Constitution (art. 11 et 69). Le dernier rfrendum en date a t organis le 29 mai 2005, et portait sur le projet de Constitution europenne. Depuis
2008, le rfrendum slargit, des questions environnementales notamment.
CE 29 avril 1970, Comit des chmeurs de la Marne : Le Conseil dtat rpond que la dcision
par laquelle le Prsident de la Rpublique dcide de soumettre une question au rfrendum (art. 11)
nest pas susceptible dtre attaque devant le Conseil dtat car elle est un acte de gouvernement.
4. La dissolution de lAssemble nationale (art. 12).
Il en va de mme pour le recours larticle 12 (CE 20 fvrier 1989, Allain). Cest un pouvoir
plein du prsident, en droit constitutionnel, posant la problmatique de la dissolution puisque le
gouvernement comme lAssemble peuvent tre renverss.
5. Les pleins pouvoirs (art. 16).
De Gaulle avait en tte de ne pas reproduire la dbcle de 1940, et pour cela de donner des
pouvoirs exceptionnels au Prsident de la Rpublique.
La dcision de recourir larticle 16 est une dcision qui nest pas susceptible, elle non plus,
dtre examine par le Conseil dtat ; en revanche, sa mise en application peut tre apprcie par le
Conseil dtat (arrt Rubin de Servens).
6. Le droit de message (art. 18).
Larticle 18 de la Constitution est lexpression-mme de la sparation des pouvoirs. Le Prsident de la Rpublique communique avec les deux Assembles du Parlement par des messages qu'il fait
lire et qui ne donnent lieu aucun dbat. Il peut prendre la parole devant le Parlement runi cet effet
en Congrs. Sa dclaration peut donner lieu, hors sa prsence, un dbat qui ne fait l'objet d'aucun
7. Le Conseil constitutionnel (art. 54, 56 et 61)
Le Prsident de la Rpublique peut saisir le Conseil constitutionnel ; mais il est aussi de son
ressort que de ne pas dfrer une loi au Conseil constitutionnel (on entre dans le champ des actes de
gouvernement : CE 7 novembre 2001, Tabaka).
B. Les pouvoirs soumis au contreseing
Les actes du prsident de la Rpublique ne rpondant pas des articles 8-1, 11, 12, 16, 18, 54,
56 et 61 sont contresigns par le Premier Ministre et, le cas chant, par les ministres responsables.
1. La nomination des ministres.
On nest plus dans le cadre du pouvoir discrtionnaire : la composition du gouvernement est
soumise la proposition du Premier ministre.
2. La promulgation de la loi (art. 10 et 38).
Selon la Constitution, le Prsident de la Rpublique promulgue les lois dans les 15 jours qui
suivent la transmission au Gouvernement de la loi dfinitivement adopte afin dauthentifier la loi.
Il se retrouve alors en situation de comptence lie.
La dcision du Prsident de la Rpublique de promulguer une loi tient des rapports du pouvoir
excutif avec le Parlement, et nest donc pas ce titre contestable par le Conseil dtat (CE 3 novembre
1933, Sieur Desreumeaux).
3. La signature des ordonnances et dcrets (art. 38).
De mme, le Prsident doit signer les ordonnances et les dcrets ; les ordonnances permettent
au gouvernement dagir dans le domaine lgislatif, avec laccord du Parlement, sur un sujet donn
pour une priode donne. Cette signature est contresigne par les ministres responsables de la mise
en application des dcrets.
4. Les nominations aux emplois civils et militaires (art. 13 et 21).
Toutes les nominations aux emplois suprieurs de ltat, civils et militaires, sont prononces
par dcret du Prsident de la Rpublique. Toute nomination est publie dans le Journal officiel de la
Rpublique franaise. Ces nominations ne tiennent pas toutes de la mme catgorie.
Selon larticle 13, alina 3, les conseillers d'tat, le grand chancelier de la Lgion d'honneur,
les ambassadeurs et envoys extraordinaires, les conseillers matres la Cour des comptes, les prfets,
les reprsentants de l'tat dans les collectivits d'outre-mer rgies par l'article 74 et en Nouvelle-Caldonie, les officiers gnraux, les recteurs des acadmies, les directeurs des administrations centrales,
sont nomms en Conseil des ministres .
Lalina 4 ajoute quune loi organique dtermine les autres emplois auxquels il est pourvu
en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Prsident
de la Rpublique peut tre par lui dlgu pour tre exerc en son nom . Cette loi organique a t
prise ds les premiers jours de la Constitution de la IIIme Rpublique, avec lordonnance 58-136, qui
numre un certain nombre demplois de direction dentreprises publiques, dtablissements publics
ou de socits nationales.
Reste le cas des nominations qui sont appeles la discrtion du gouvernement : on parle
demplois suprieurs, qui reprsentent environ 500 postes. Un dcret du 29 juillet 1985 cite des fonctions trs importantes (prfets, ambassadeurs, secrtariat gnral du gouvernement ) et nest pas
limitatif. Ces nominations, qui sont la dcision du gouvernement, sont intressantes car revtues de
la signature du Prsident de la Rpublique, et peuvent concerner des non fonctionnaires. Ce sont des
emplois exposs et rvocables notamment en cas de changement de couleur du gouvernement.
Ces nominations peuvent tre soumise au contrle du juge administratif, qui vrifie que les
nomins sont comptents et qualifis. Ainsi, dans un arrt du 23 juillet 2012, le Conseil dtat a annul
la nomination dun ambassadeur de la Rpublique franaise en Indonsie, au motif que lintress ne
justifiait pas davoir exerc dans sa carrire des fonctions lui ayant donn autorit sur du personnel ou
des services qualit indispensable pour tre ambassadeur.
Dans ces nominations la dcision du gouvernement, lobjectif de la parit entre les sexes doit
tre retenu. Le dcret 2012-601 a fix des rgles relatives lencadrement suprieur de la fonction
publique ; il fixe pour les annes 2013 2015 des objectifs quantitatifs. compter de 2018, les hauts
postes de ladministration franaise devront tre pourvus aprs que les nominations aient concern
au moins 40 % des personnes de chaque sexe.
Les affaires (telles que Cahuzac, ) ont oblig lgifrer pour ceux qui exercent de hautes
fonctions dans lappareil administratif. La loi du 11 octobre 2013, relative la transparence de la vie
publique, oblige les membres du gouvernement, les parlementaires, mais galement les hauts fonctionnaires tablir une fiche de transparence patrimoniale non seulement auprs des ministres
concerns, mais galement de la haute autorit pour la transparence de la vie publique.
Existe aussi la procdure de tour extrieur daccs au corps des administrateurs civils, procdure qui nappelle pas que lapprobation. Elle vient dune rgle ancienne qui veut que le Conseil des
ministres puisse faire entrer dans des corps dinspection et de contrle, des grades levs, des personnes de faon totalement discrtionnaire. Ces nominations recouvrent des personnalits qui sont
la rue la suite dun chec lectoral, des personnes que lon souhaite remercier pour service rendu,
des personnes que lon souhaite honorer. Dans une perspective de fonctionnement normal de ladministration en France (et non aux tats-Unis avec le spoils system ), ces nominations apparaissent
inacceptables. Comme nous sommes dans un tat de droit, de nombreux contentieux clatent auprs
du conseil dtat par rapport ces nominations, notamment sous limpulsion de ceux qui ont un intrt
agir : les syndicats des fonctionnaires, qui pourraient occuper ces postes.
Un nouvel alina, ajout larticle 13 de la Constitution en 2008, prvoit la soumission de certaines nominations laccord du Parlement. Il sagit de mettre un terme la nomination de hauts
responsables administratifs la seule dcision du Prsident de la Rpublique, mais davoir lassentiment des deux chambres pour ces nominations.
5. Convocation des sessions extraordinaires du Parlement (art. 30).
Le Prsident de la Rpublique ouvre et ferme ces sessions extraordinaires, hors les cas o le
Parlement se runit de plein droit, la demande du Premier ministre ou de la majorit absolue de
l'Assemble nationale. Cest une comptence lie.
6. La rvision constitutionnelle (art. 89).
Le Prsident de la Rpublique a le choix, lorsqu'il ne s'agit pas d'une proposition de loi rfrendaire auquel cas la proposition doit obligatoirement faire l'objet d'un rfrendum - entre soumettre
le projet de loi au rfrendum et au Congrs.
7. Le droit de grce (art. 17).
Ce nest pas une amnistie. La grce attnue la sanction pnale ; lamnistie, elle, la supprime.
Le juge refuse de se substituer au prsident lorsque le prsident exerce son droit de grce, et ce depuis
larrt Gugel de 1893.
8. Le Prsident de la Rpublique, chef des armes (art. 15).
Il illustre la continuit indiscutable de ce que nous pratiquons depuis la Rvolution : depuis
1791, le chef de ltat a cette attribution que de diriger les armes. Il dcide de lusage de la force
nuclaire une pice spciale est prvue dans lElyse. Le prsident Sarkozy avait boulevers les conseils de la Dfense nationale, mais lorganisation actuelle na gure vari, et le Prsident de la
Rpublique est toujours lautorit suprme sur le domaine militaire, et est entour pour cela dun tatmajor. Cette comptence administrative du Prsident de la Rpublique entre dans le champ des actes
de gouvernement.Par exemple, la dcision denvoyer des forces militaires au Kosovo sapparente aux
actes des relations internationales de la France, et est ce titre un acte de gouvernement.
Comment apprcier la lgalit dune telle dcision ? Une rcente dcision du juge des rfrs
du Conseil dtat (23 mai 2014), sagissant de lopposition (par simple communiqu de presse) de gouvernement la tenue dlections syriennes sur le territoire franais, a dcid quune telle dcision
nest pas dtachable des relations internationales de la France et quelle chappe de ce fait la juridiction franaise.
9. La prsidence du Conseil des Ministres (art. 9)
Le Conseil des ministres est un lieu symbolique de lexercice du pouvoir excutif en France. Le
mercredi matin, llyse, on traite de 3 types de sujets :
Des projets de textes (lois, dcrets) souvent publis au Journal Officiel ds le lendemain
Des mesures individuelles : nomination de hauts fonctionnaires, dissolution dun Conseil, ...
Des communications, par un ministre ou secrtaire dtat, sur un certain sujet
Une dlibration du Conseil des Ministres ne produit pas deffet de droit, et ne peut donc tre
attaque. La jurisprudence dtat est constante ce sujet, le champ tant trs tentant pour les amateurs de contentieux. Arrt du Conseil dtat, 25 novembre 1977 : Compagnie des architectes en chef
des btiments civils et des palais nationaux.
Cest le Prsident de la Rpublique qui fixe lordre du jour du Conseil des Ministres, et travaille
pour cela en collaboration avec Matignon et le Secrtariat Gnral du Gouvernement. Il peut y avoir
division entre chef de ltat et du gouvernement sur linscription dune question lordre du jour du
Conseil des Ministres (2001 au sujet de la Corse). On est dans un domaine o le droit est difficilement
identifiable : on considre que le Prsident de la Rpublique est celui qui arrte lordre du jour.
Il peut aussi arriver que le Prsident de la Rpublique runisse le Premier ministre et des ministres hors de la forme solennelle et obligatoire du Conseil des Ministres, dans un conseil de
cabinet sur un sujet particulier. Le Premier ministre peut faire la mme chose de son ct avec des
sminaires gouvernementaux .
10. Le rle diplomatique.
Le Prsident de la Rpublique nomme les ambassadeurs.
11. La prsidence dorganes nationaux trs nombreux.
Les organismes de ce type ne sont pas nombreux, mme si ces dernires annes ont vu augmenter le nombre de ces organisations particulires. Par exemple, le dcret 22 janvier 2014, relatif au
Conseil Stratgique de la Dpense Publique, charg de proposer et de suivre le programme des conomies structurelles associes la politique de stabilit de la France, prcise que ce Conseil est prsid
par le chef de ltat et comprend le Premier ministre et 5 ministres (co-Finances, Budget, Affaires
sociales, Travail, Rforme de ltat).
Les services de la Prsidence de la Rpublique.
Le Prsident de la Rpublique nest pas la tte dune administration prsidentielle, cest l sa
diffrence avec le Premier ministre. Il y a 836 collaborateurs llyse du cuisinier au conseiller
dont la majorit sont des fonctionnaires mis dispositions de la Prsidence par leur ministre. Les
autres sont des contractuels, recruts llyse pour une mission particulire. Les dpenses de llyse
slvent plus de 100 millions deuros : cest la fois beaucoup et peu au regard des prrogatives du
chef de ltat. Le Prsident de la Rpublique est aujourdhui une institution contrle sur le plan financier depuis que Nicolas Sarkozy a fait rentrer dans la loi de finances les comptes de llyse. Lun des
problmes des finances prsidentielles tait la rmunration des personnels. En effet, les fonctionnaires sont pays par les ministres, ce qui faussait le budget de llyse. Par ces temps de rigueur
budgtaire, des efforts ont t faits.
La Prsidence de la Rpublique ne fonctionne pas comme une administration, savoir quelle
est organise autour de 2 grands piliers que sont le Secrtariat Gnral de la Prsidence et le Cabinet.
Le poste de Secrtaire gnral est toujours occup par un proche du Prsident, et en est donc le plus
proche collaborateur. Le Secrtaire gnral de llyse est celui qui fait tourner la maison. Sous la prsidence Hollande, les conseillers, peu nombreux, ont t rpartis en ples fonctionnant sous lautorit
de ce secrtaire gnral.
Le Cabinet, llyse, semble vou une autre tche. Autant le Secrtaire gnral est vou
llaboration des politiques, autant le Cabinet est vou assurer lintendance, les dplacements, la
gestion du courrier, la scurit, quipe tout aussi restreinte, il est accompagn par ltat-major militaire du chef de ltat.
Le Prsident de la Rpublique jouit dun droit discrtionnaire dans le choix de ses collaborateurs. Arrt du CE du 5 mai 1976, Union syndicale CFDT des administrations centrales : confirme que
le Prsident de la Rpublique peut nommer un fonctionnaire sans avoir rendre des comptes aux
instances suprieures de la fonction publique. Arrt du 4 avril 2001 : le Conseil dtat, saisi dune requte contre la nomination de Jrme Monod comme conseiller spcial de Jacques Chirac, explique
quun lu local ne justifie pas dun intrt pour agir dans la contestation de la nomination dun conseiller du chef de ltat.
Curiosit de notre droit franais : il y a dans le code civil un article 163 qui dit que le mariage
est prohib entre loncle et la nice, la tante et le neveu, que la parent soit lgitime ou naturelle .
Mais larticle 164 ajoute que nanmoins, il est loisible au Prsident de la Rpublique de lever, pour
des causes graves, les prohibitions portes par larticle 163. Ces dcisions ne relveront que de juridictions civiles .
La prsidence de la Rpublique est aujourdhui trs strictement contrle par le Parlement et
par la Cour des Comptes, grande nouveaut.Un certain nombre daffaires sont toujours vivantes par
rapport lancienne prsidence : commande de sondages, etc. Un contentieux nat, celui de savoir si
une commande de llyse peut tre considre comme un document administratif.
La prsidence Hollande, sur ce sujet-l, est assez diffrente de la prcdente, ds lors que Sarkozy avait dvelopp une pratique de demande de rapports multiples des personnalits ou
commissions sur de nombreux sujets : commission Attali sur la croissance, commission Balladur sur la
rnovation des institutions de la Vme Rpublique, commission Veil sur la modification du prambule
Chapitre 2 Le Premier ministre.
ARTICLES 20 & 21 DE LA CONSTITUTION. LE PREMIER MINISTRE EST LE VRITABLE PATRON DE LADMINISTRATION FRANAISE, ET EST LA TTE DUNE ADMINISTRATION APPELE INTERMINISTRIELLE. RAPPELONS QU LORIGINE
LE PREMIER MINISTRE NEXISTE PAS ; SON RLE SEST DGAG PAR LA PRATIQUE DE LA PRSIDENCE DU CONSEIL. LE NUMRO 83 DE POUVOIRS EST CONSACR AU PREMIER MINISTRE.
LE PREMIER MINISTRE EST AU CUR DE LACTION ADMINISTRATIVE, ET A PLUSIEURS MILLIERS DAGENTS SOUS
SES ORDRES, RPARTIS DANS UNE CONSTELLATION DE SERVICES (MINISTRES, IRAS, ). TOUS LES SERVICES DU PREMIER
MINISTRE NE SONT PAS SITUS MATIGNON, MAIS SONT PARPILLS EN DE NOMBREUX LIEUX.
Comptences administratives du Premier ministre.
La caractristique premire du pouvoir administratif du Premier ministre est quil dispose du
pouvoir rglementaire. Il est lautorit de droit commun, il jouit de larticle 37 de la Constitution, et
cest lui qui au nom de larticle 21 assure lexcution des lois. Il exerce ce pouvoir rglementaire
travers les diffrents dcrets, signs en Conseil des ministres ou par le Premier ministre seul (90 % de
la masse des dcrets). Les ministres nont pas le pouvoir rglementaire : ils ne font que contresigner
les dcrets car ils sont chargs dexcuter les dcrets les concernant.
Selon larticle 39, le Premier ministre a linitiative des projets de loi.
Selon larticle 13, il partage avec le Prsident de la Rpublique le pouvoir de nomination.
Il a aussi un pouvoir de fonctionnement du gouvernement : il peut envoyer des circulaires et
instructions aux ministres. Conseil dtat, 26 dcembre 2012, relatif une circulaire du 21 fvrier 2012
ayant pour but de faire supprimer le terme mademoiselle des correspondances Lassociation
Librez les mademoiselle sest oppose cette circulaire, justifiant que le lgislateur na pas demand la suppression du mot. Le CE a dcid que cette circulaire entrait dans le pouvoir du chef du
gouvernement, et que cette instruction ne portait pas atteinte la libert dexpression ni lgalit
Autre mission du chef du gouvernement : larbitrage. Le Premier ministre est la tte dune
quipe, dont certaines ttes dpassent parfois, et il faut alors soit les faire rentrer dans le rang, soit les
couper. Le Premier ministre doit arbitrer :
Dans le domaine budgtaire : Le Premier ministre fait des choix entre les demandes de
budget des uns et des autres ministres ;
Dans le domaine politique : Il rappelle que cest lui qui commande ;
Dans le domaine administratif : Il a la signature des dcrets.
Ce pouvoir darbitrage est exerc en mme temps quun pouvoir dentranement de lquipe
ministrielle. Dans le cadre de sminaires, les ministres peuvent consolider leur solidarit et leur discours, mais aussi mettre en place des objectifs atteindre.
Le Premier ministre est la tte dun certain nombre dorganismes interministriels. Il ne cesse
dailleurs de crer des organismes nouveaux, ce que le Parlement dnonce bien souvent. Dcret du 13
dcembre 2012 crant un Conseil National du Numrique, les exemples sont nombreux. On est dans
un domaine la fois politique et administratif, et les contentieux sont donc plus que probables.
Arrt du 25 fvrier 2005, Syndicat de la Magistrature Avait attaqu la cration dune commission administrative denqute sur des faits relatifs des pressions exerces sur les magistrats dun
tribunal devant enquter sur des faits mettant en cause les plus hautes autorits de ltat. Le Premier
ministre avait nomm les 3 plus hauts magistrats de France cette commission, et le syndicat de la
magistrature considrait que cela constituait une incursion inacceptable de lexcutif dans le pouvoir
juridique. Le CE a rpondu que dans le cadre du pouvoir administratif qui est le sien, le Premier ministre
pouvait parfaitement crer cette commission, qui navait aucun autre pouvoir que dclairer les faits,
et pas de se substituer au pouvoir classique des autorits judiciaires en charge de laffaire.
Arrt du 26 octobre 2005 Le Premier ministre avait t saisi dune demande dun particulier
voulant obtenir que la France saisisse les grandes organisations internationales du problme de lesclavage des Noirs et de la traite ngrire pour rendre justice aux victimes de cette pratique. Le Premier
ministre navait pas donn suite, et lintress avait saisi le Conseil dtat. Celui-ci a t fidle sa
jurisprudence, dclarant que la dcision ntait pas dtachable des relations internationales de la
France, et sest donc dclar incapable de juger de la lgalit de ce cas.
En cette fin danne, il est facile de prvoir que les critiques vont sabattre en nombre sur le
budget de Matignon et sur la constellation de services qui dpendent du chef du gouvernement. Les
parlementaires dnoncent rgulirement un budget fourre-tout alors que dautres parlent dune
vritable administration interministrielle.
A. Les services rapprochs.
1. Le Cabinet du Premier ministre.
Il fait tourner Matignon au quotidien. Cest une machine trs lourde, forme d peu prs la
moiti des effectifs de llyse (400 personnes, donc). Cest une quipe rapproche du Premier ministre qui lui fournit la connaissance des dossiers et laide prparer les dcisions.
Ce cabinet a une hirarchie : sa tte, le Directeur de Cabinet (Premier ministre bis) qui est le
patron n2 de laction politique pure, le Chef de Cabinet qui est un peu dintendant en chef, et puis des
conseillers. Le Premier ministre a aussi un cabinet militaire.
2. Le secrtariat gnral du gouvernement.
Autant Matignon est un lieu politique et administratif, sur le devant de la scne, autant le secrtariat gnral du gouvernement (SGG) est en retrait. Le Secrtaire Gnral du Gouvernement est
un haut fonctionnaire trs important : il est une des deux personnes non-membres du gouvernement
assistant au Conseil des Ministres, avec les Secrtaire Gnral de la Prsidence de la Rpublique. Ceci,
parce quil illustre la continuit de ltat. Il est le greffier de la Rpublique : fonction ancienne (Premire
Guerre mondiale) apparue lorsque le Premier ministre avait besoin dautorit pour organiser le pays
sur le plan militaire, le poste ne sera occup que par une seule personne pendant toute la dure de la
IVme Rpublique. Cest un poste fait sur mesure pour un grand commis de ltat, pour une personne
non engage politiquement qui ne fait que servir ltat. Le SGG ne quitte ses fonctions que pour partir
la retraite, soit pour occuper les fonctions de vice-prsident du Conseil de ltat.
Le SGG, petite quipe de moins de 200 personnes, assure la continuit des affaires et veille au
respect de la lgalit des dcisions. Par exemple : Le Premier ministre est charg de former une nouvelle quipe. Il peut donc crer de nouveaux ministres ou secrtariats dtat. Cest au SGG
quincombe la tche de loger ces nouveaux ministres tche certes secondaires, mais importante car
elle assure la ralit des dcisions. Autre exemple : le Conseil Constitutionnel est saisi par 60 dputs
sur le vote dune loi. Cest ladministration qui doit dfendre la loi ; cest en fait le SGG qui sen charge.
Le SGG prpare lordre du jour des Conseils des Ministres. Il assure une partie des relations
avec le Parlement. Il assure le suivi des textes, vrifie la validit des textes publis au Journal Officiel.
Il assure la dfense du gouvernement devant le Conseil Constitutionnel lors des procdures de QPC. Il
assure la prparation des rponses aux questions parlementaires adresses aux ministres. Il assure la
gestion du parc de vhicules et de btiments de ltat et des institutions gouvernementales. Il assure
lintendance de Matignon. Enfin, il participe un exercice capital dans le fonctionnement de ltat : les
runions interministrielles.
3. Le service dinformation du gouvernement (SIG).
Tout gouvernement a un devoir imprieux qui est celui de la communication et de linformation. Mais il a aussi besoin de connatre lopinion publique. Le service dinformation du gouvernement
rpond cette double tche.
Le devoir dinformation du SIG revt plusieurs aspects :
Linformation lgard des autres tats : ambassades en France, reprsentations franaises ltranger,
Linformation des collectivits territoriales et des services dconcentrs de ltat.
Linformation de lopinion publique travers des campagnes dinformation gouvernementale sur des sujets dintrt gnral.
La deuxime mission du SIG, cest de prendre le pouls de lopinion publique. Cest la raison
pour laquelle une part importante du budget du SIG est consacre aux sondages.
Le SIG sest aussi charg de construire limage de marque de la puissance publique : papier
didentit de ltat, Marianne, site internet du Premier ministre, On nest pas l dans le cadre de la
propagande, mais de la communication qui est une des responsabilits dun gouvernement moderne.
B. Des services plus loigns.
On a ici tout dabord des services intressant la dfense nationale : Service des transmissions
gouvernementales, institut des hautes tudes de dfense,
Question du financement des fonds spciaux qui ont longtemps rim avec fonds secrets,
jetant sur eux la suspicion. Trs longtemps, ltat a rmunr des collaborateurs sur la base de rmunrations secrtes et chappant donc toute fiscalit : collaborateurs de cabinet ministriel par
exemple. La dfense qui tait avance consistait dire que ltat na pas les moyens de rmunrer ces
personnes la hauteur des responsabilits quils exercent, et ces enveloppes servent compenser les
horaires, responsabilits et doses de stress lis ces emplois. Ces fonds ntaient bien sr pas contrls
par le Parlement, et avaient parfois une utilisation dordre militaire : ils permettaient dorganiser des
oprations sans avoir de compte rendre sur la place publique. Quen est-il des nombreuses autres
utilisations ? Lionel Jospin, en tant que Premier ministre, avait dcid de faire la lumire sur ces fonds
spciaux, mission confie au prsident de la Cour des Comptes. Depuis lors, on a mis fin cette pratique des fonds secrets et spciaux, dabord parce que Jospin et Raffarin se sont saisis du sujet et sont
arrivs ce que le Parlement vote une enveloppe de fonds spciaux dont il sait que lusage restera
secret. Les rmunrations occultes dans les cabinets ministriels ont cess, remplacs par un systme
transparent de rmunration et de primes.
1. La coordination interministrielle.
Le Premier ministre est au cur de la machine, et il lui appartient de faire fonctionner lensemble des services de ltat, dautant plus que la plupart des sujets sont transversaux.
On a cr auprs de lui un Secrtariat gnral aux affaires europennes (SGAE) en 2005, conu
comme un outil moderne par rapport son tenancier de 1948. Il permet de fournir aux ministres
linformation sur les priorits europennes, de prparer les sommets europens, de grer les contentieux avec la Cour de Justice de Luxembourg, Le SGAE a aussi une responsabilit importante devant
le Parlement, qui examine en amont les textes prpars par lUnion Europenne (article 88-4).
Le Premier ministre peut aussi disposer dune institution longtemps connue sous le nom de
DATAR (aujourdhui la DIACT), reflet dune poque de croissance et de la volont dquiper la France
sur le plan des amnagements territoriaux, des moyens de communication et du dveloppement de
lactivit touristique.
Il a galement auprs de lui le Secrtariat Gnral de la Mer. Loubli de nommer un ministre
de la Mer, de la Pche ou des Affaires maritimes a toujours provoqu un toll. La fonction du SGM est
donc pluridisciplinaire : traiter des affaires de pche, de trafic par la voie maritime, de pollution, de
limmigration, de la police des pches, de la scurit maritime, de la flotte de commerce et de plaisance,
de lamnagement des ports, des stratgies industrielles et commerciales, des chantiers navals, Ce
service a autorit sur des prfets maritimes.
2. Des outils de rflexion et de prospection.
La tche du Premier ministre ncessite davoir une excellente connaissance des dossiers. La
France na jamais eu un recours extrmement rigoureux la planification. Le Commissariat Gnral au
Plan a t remplac par le Centre dAnalyse Stratgique (CAS).
On a cr galement, avec le dcret du 8 juillet 2004, un Conseil dAnalyse de la Socit. On
cherche ici clairer le Premier ministre sur des choix lis des faits de socit. Il a t complt par
un Conseil dAnalyse conomique.
Auprs du Premier ministre, on trouve aussi la Mission Interministrielle de Vigilance et de
Lutte contre les Drives Sectaires. La France a souvent t maladroite sur ce sujet, et lEurope sen est
parfois mle.
3. Les services dinformation.
Le Premier ministre est la tte dune srie de services dans le domaine de linformation et de
Les journaux officiels, crs la Rvolution avec le bulletin des lois, ont pris leurs lettres de
noblesse sous lEmpire. Le JO a pris la forme quon lui connat sous la IIIme Rpublique avec une loi du
28 dcembre 1880, qui a cr dans le mme temps plusieurs autres publications officielles (bulletins
des annonces lgales, bulletins des mdailles et des rcompenses, journaux parlementaires). La publication de la loi suit la promulgation, ce qui fait des journaux officiels un outil indispensable de la
connaissance et la diffusion du droit. Ils ont d surmonter le dfi du numrique et sadapter laugmentation des rgles de droit, do LgiFrance, un vritable service public, gratuit, proposant un accs
au droit encore inenvisageable il y a quelques annes.
La Documentation Franaise est lditeur dtat. Ce service a vu le jour pendant la Seconde
Guerre mondiale, et son objectif tait clair : les hommes de la France Libre manquant dinformation et
ayant du mal diffuser la leur, il fallait un systme dinformation et de communication performant. La
Documentation Franaise est ne lt 1944 et fut rattache aprs-guerre au Ministre de lInformation. Dans la documentation et lexplication dmocratique des politiques publiques, la France tait
devenue un tat moderne. Son rle tait trs diversifi : elle devait aussi informer des entreprises, et
possdait un fond iconographique exceptionnel, des centres de recherche spcialiss et fonds documentaires impressionnants avec des dossiers pointus. Cette institution devait voluer avec les
rvolutions techniques.
Avec le dcret du 11 janvier 2010, Journaux Officiels et Documentation Franaise fusionnent
pour crer un nouveau service, la Direction dInformations Lgales et Administratives (DILA). Son rle
est de diffuser lensemble des donnes dont la publication est obligatoire. On y retrouve ldition des
annonces lgales, de lois, des ordonnances, des dcrets, des arrts, pour que nul ne soit cens ignorer
la loi. On y retrouve aussi le compte-rendu des dbats parlementaires, ce qui permet de comprendre
le vote de la loi dans des conditions dintelligibilit exceptionnelles. La DILA a aussi en charge de grer
les moyens de communication, comme le renseignement par tlphone.
La DILA est victime de son propre succs. En 2000, il y avait 43 000 abonns aux journaux
officiels dans la version papier ; depuis la cration de la DILA, linformation est disponible par voie
numrique tous les matins sur internet, et en 2013 on ne compte plus que 3129 abonns au journal.
Les abonns numriques slvent 64 700.
La DILA hrite aussi de contrats passs avec des entreprises, dont certains sont soumis au statut des ouvriers de la presse parisienne, statut protg. Elle paie trs cher une socit ddition le
soin de tout diffuser sur papier. La DILA occupe une place importante, elle vend plus de 6 millions
dexemplaires de ses 50 000 titres. Elle connat un rel succs, bien que lobjectif ne soit pas de raliser
un chiffre daffaires. Un autre problme est que ltat est dbord par le nombre de ses propres diteurs (le CNRS, la runion des muses nationaux, ).
4. Les institutions consultatives.
Le Premier ministre est plac au cur du dispositif de dcision, et des lois et des dcrets prvoient quil a prsider des commissions consultatives sur des sujets trs divers. Le Premier ministre
se doit dans certains cas de recueillir lavis dinstitutions consultatives avant de prendre des dcisions,
afin dassurer une maeutique sociale et intellectuelle.
Par exemple, la Commission nationale des droits de lhomme est une commission qui regroupe
plusieurs dizaines de membres, avec des reprsentants dassociations, de syndicats, des experts et
Le Premier ministre a encore sous son autorit le Conseil National dthique pour les Sciences
de la Vie et de la Sant, dans le cadre de la problmatique de la 3me gnration des droits de lhomme.
Le Premier ministre est la tte de la plupart des Autorits Administratives Indpendantes,
qui ne lui sont rattaches quadministrativement. Elles sont dans ltat, non-prives et non-parlementaires, mais elles ncessitent un point dancrage ne serait-ce que pour des raisons budgtaires. LENA,
les institutions rgionales de ladministration, sont aussi sous lgide du Premier ministre.
Chapitre 3 Le gouvernement
LE DCRET DU 26 AOT 2014 NOMME 16 MINISTRES ET 17 SECRTAIRES DTAT, UN GOUVERNEMENT DANS LA
NORME QUANTITATIVE DE CES DERNIRES ANNES. CLASSIQUE ET SANS FIORITURE EN TERMES DE HIRARCHIE, IL NY A
QUE DES MINISTRES ET DES SECRTAIRES DTAT, ET PAS DE COMMISSAIRES PAR EXEMPLE.
SAGISSANT DES MINISTRES, LE DROIT EST TRS ABSENT. LARTICLE 8, ALINA 2 DE LA CONSTITUTION ANNONCE
QUE LES MEMBRES DU GOUVERNEMENT SONT NOMMS PAR LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE SUR PROPOSITION DU
PREMIER MINISTRE . UN GOUVERNEMENT PEUT DISPARATRE, LES CAUSES EN SONT VARIES.
LES MINISTRES ET ADMINISTRATIONS MINISTRIELLES SONT LA FOIS TRADITIONNELLES ET MODERNES. DEPUIS
UNE QUINZAINE DANNES, LES ADMINISTRATIONS CENTRALES TENDENT TRE TOUTES CONUES SUR LE MME MODE,
CAR IL Y AVAIT AUPARAVANT UN REL DSORDRE. CHAQUE MINISTRE A AUJOURDHUI UNE SORTE DE PILOTE : LE SECRTAIRE GNRAL AU MINISTRE.
La composition gouvernementale.
La formation de la structure gouvernementale est soumise un vide juridique absolu. La
France na connu quune seule circonstance o un texte, issu de la Rvolution, dictait le nombre de
membres du gouvernement, afin de se diffrencier de lAncien Rgime. Le Prsident de la Rpublique
et le Premier ministre ne sont soumis aucune rgle pralable, que ce soit en termes de limitation
numrique, dappellations formelles, de hirarchie prfabrique, dorigine des personnalits choisies.
La rgle est celle de la libert.
Cette situation ne manque pas de surprendre, et beaucoup, depuis Tardieu ou Blum, ont tent
dinscrire la composition du gouvernement dans un cadre rglement. Jean Picq, dans Ltat en France,
avait propos en 1995 la fixation du nombre de ministres 15 de faon viter les drives administratives et financires souvent dnonces. Michel Camdessus, gouverneur de la banque de France, avait
galement fait un rapport du mme genre. Dans le rapport Attali de 2008, dont certaines propositions
ont t ou vont tre adoptes, figure lide dune loi organique plus facilement modifiable quun
texte constitutionnel dans laquelle figurerait le nombre de ministres. Le comit Balladur, quant lui,
navait absolument rien propos ce sujet.
La composition du gouvernement est quelque chose de trs stable mais aussi de trs volatile.
Dans tous les gouvernements de la Vme, il y a eu un noyau dur de ministres illustrant la permanence
de laction publique, la continuit des actions rgaliennes (police, finance, affaires trangres, dfense). La cration dun ministre tient la conjoncture, aux phnomnes de mode,
linterventionnisme public, aux gadgets. Les proccupations sont parfois surprenantes : les franais de
ltranger, quon voit apparatre et disparatre, les droits de la femme et la condition fminine, la condition pnitentiaire Les raisons sont parfois conjoncturelles (ministre du bicentenaire de la
Rvolution).
La hirarchie gouvernementale.
La hirarchie gouvernementale peut sexprimer au travers des ministres dtat. Cest un mot
ancien, qui apparat sous lAncien Rgime, et correspond lide que le ministre occupe une place
importante auprs du souverain. Cette ide traversera les sicles et les ministres dtat seront maintenus jusqu la IIIme Rpublique. Le ministre dtat avait lintrt dtre important, mais tait
dcharg de tout portefeuille : il ne grait pas un ministre mais avait pour mission de faire le lien
entre le gouvernement et la majorit. Cest donc un titre trs important, souvent utilis pour honorer
quelquun : il vient dailleurs en tte dans lordre gouvernemental, pas sur le plan de la rmunration
mais du fait de son titre seul. Le dernier grand ministre dtat, Jean-Louis Borloo, vient de se retirer de
Aprs eux viennent les ministres de droit commun, le rang normal. Ils ont chacun un portefeuille ministriel et grent un secteur particulier de laction gouvernementale. Il y a une hirarchie
des ministres : le ministre rgalien est toujours en tte du gouvernement par rapport aux autres.
Il peut y avoir des ministres dlgus, subordonns un autre membre du gouvernement. Ils
participent aussi au Conseil des ministres. Il y en a eu 15 dans le gouvernement Villepin, ce qui correspond une certaine volont dillusion du travail, dun gouvernement nombreux.
Les secrtaires dtat viennent la fin. Ils ne participent pas au Conseil des ministres sauf sur
appel communication sur un sujet particulier. Il y en a 17 sous Valls. Il y a une catgorie particulire
de secrtaire dtat qui apparait sous la Vme Rpublique : les secrtaires dtat autonomes.
Les pouvoirs ministriels.
A. Considrations gnrales sur le ministre.
Cest un membre du gouvernement qui a deux grandes fonctions :
Politique : membre ou dirigeant dun parti politique, il a un rle dans laction politique ;
Administrative : cest un chef de service, qui couvre les actes de ses subordonns. Le dcret
dattribution de chaque ministre fixe ses comptences et les services dont il jouit. Ce dcret dattribution est au cur des discussions lors de la formation dun gouvernement,
parce quil dfinit le primtre du ministre. Les ministres partagent parfois certains services, comme les tablissements publics qui peuvent avoir une double tutelle. Un ministre,
en temps de besoin, peut utiliser les services dun autre.
Les ministres nont pas le pouvoir rglementaire : selon larrt Jamart du 7 fvrier 1936, ils ne
font que concourir son exercice. Le ministre cosigne les dcrets pour pouvoir les appliquer, ce qui
fait que lon peut poursuivre un ministre dans lexercice de ses fonctions (affaire du sang contamin).
Le ministre a trois grandes attributions :
Il reprsente ltat. Sa signature engage ltat, notamment dans le cadre du budget, des
contrats et des actions en justice (le procs nest pas celui du Ministre mais dun acte).
Il a lautorit hirarchique. Il est chef de service et exerce une tutelle (EP).
Il participe la conception et la mise en uvre de la politique gouvernementale. Le Ministre est solidaire et est lauxiliaire des autres membres du gouvernement. Depuis 2000,
chaque ministre doit tablir un rapport annuel dactivit, destin lopinion publique et
aux collectivits territoriales, permettant de prendre connaissance des actions raliss
pendant une anne civile.
Chaque ministre a un secrtaire des relations avec le Parlement, une fonction lie au dveloppement du rgime parlementaire. Sous les IIIme et IVme Rpubliques, ctait au Prsident du Conseil
dassurer. Dans le gouvernement Jospin, il y a eu un ministre des relations parlementaires, quon a
retrouv plus tard dans dautres gouvernements. Ce poste nest pas seulement politique : le ministre
des relations parlementaires communique peu. Il sagit en fait de dterminer le calendrier de laction
gouvernementale et parlementaire, et pour cela dassister la totalit des runions interministrielles.
B. Le cabinet.
Critique lgard des cabinets, Chirac voulait les supprimer. Il leur trouvait un caractre occulte,
faisant cran entre le ministre et ladministration, et trop politis (menant des affaires politico-judiciaires et une certaine maladministration). Il pointait aussi leur irresponsabilit de fait (puisquils sont
passagers et anonymes).
Les cabinets ont cependant une vritable histoire. Les rois ont toujours eux auprs deux des
quipes de conseillers : lhtel du roi soccupait de lintendance, et le Conseil du roi runissait une
vingtaine de personnes (lacs, religieux, lgistes, ). Les cabinets deviennent indispensables auprs des
ministres sous la Restauration, lorsque pour la premire fois ils seront interpells par les parlementaires. Sous la IIIme Rpublique, comme la haute administration franaise est l pour servir auprs des
ministres, les cabinets prendront toute leur importance. Cest leur stabilit qui sauvera dans son fonctionnement la IVme Rpublique.
Il y a pourtant une faiblesse juridique vidente sur le statut des membres du cabinet. Un dcret
du 13 fvrier 1912, qui fixait le nombre demploi que devait avoir chaque cabinet, a t supprim sous
Vichy. Nous sommes actuellement sous lempire dun dcret du 28 juillet 1948 ; pour le reste, le recrutement des conseillers jouit dune latitude presque illimite. Les sources du recrutement sont donc
diverses : partis politiques, obdience, relations, grands Corps de ltat, Les conseillers appartiennent souvent au secteur public ou parapublic, issus des grandes coles et de la classe suprieure. La
fminisation y est plus forte que dans la moyenne de ladministration.
Les conseillers membres dun cabinet ministriel sont soumis un contrat qui fixe leur rmunration et leur statut, mais le reste, notamment les fonds spciaux, est tu. La loi sur la transparence
de la vie publique oblige les acteurs politiques et administratifs tre transparent sur leur patrimoine
leur entre et la sortie de leur fonction, et sur les intrts concerns avant dentrer en fonction.
Elle a pourtant montr ses limites avec Thvenoud.
Le terme pantouflage dsigne de manire familire le fait pour un haut fonctionnaire d'aller
travailler dans une entreprise prive. Certains sociologues parlent aussi de rtro-pantouflage dans le
cas de hauts fonctionnaires ayant fait leurs armes dans les cabinets ministriels, tant ensuite partis
pantoufler dans le priv avant de revenir servir l'tat duquel ils pourraient ventuellement esprer, en
change de ce retour qui peut tre pour eux un sacrifice financier, un poste important.
La structure des cabinets, elle aussi, est plus rgle par lusage que les rgles juridiques. Il ny
a pas de modle de composition, mais tout le monde sinspire du mme modle hirarchique. la tte
de lquipe, on trouve le directeur de cabinet, normalement choisi par le ministre. Souvent qualifi de
vice-ministre, cest toujours quelquun dexpriment (prfet ou membre du conseil dtat). Cest lui
qui forme le cabinet et qui le runit en dehors de la prsence du Ministre. Le chef de cabinet, poste
plus politique, gre les questions dagenda, de relations avec les lus, la presse et le secrtariat du
ministre. Enfin, on trouve les conseillers et conseillers techniques, au nombre de 15, dont chacun a un
domaine particulier. Certains postes sont entirement vous la communication.
Les fonctions du cabinet sont innombrables, mlangeant le politique et ladministratif. La premire des missions est de conseiller le ministre, qui nest pas souvent spcialis et omniscient dans le
domaine quil gre. Il faut aussi participer llaboration de la politique : le ministre fixe des caps, que
le cabinet suit avec les administrations centrales. Le cabinet accompagne le ministre dans ses dplacements et participe aux runions interministrielles. Il est aussi bien souvent linterlocuteur dacteurs
tels que des groupes de pression ou syndicats. Enfin, il a la dlgation de signature du ministre en cas
durgence, mission souvent confie au DirCab pour assurer la scurit des signatures et la continuit de ltat.
C. Le secrtariat gnral dun ministre.
Ce poste important est une fonction que lon qualifie dpisodique dans lhistoire de nos ministres. Dans le pass, quelques gouvernements avaient cr ce secrtariat gnral, avant quil soit
gnralis sous la deuxime prsidence Chirac pour des raisons defficacit. Avec le dcret du 24 juillet
2014, tous les ministres possdent un secrtaire gnral, souvent conseiller dtat ou prfet.
Le secrtaire gnral a en charge la coordination de tous les services du ministre et la bonne
insertion du ministre en question dans la politique gouvernementale. Intendant ministriel sur lensemble du recrutement, il aura dfendre le budget du ministre, et a donc tout intrt raliser des
conomies de fonctionnement. Il assure le lien entre ladministration centrale et ladministration dconcentre, gre les ressources humaines et le dialogue social. Les services juridiques du Ministre
dpendent du secrtaire gnral.
D. Ladministration centrale.
Elle incarne ladministration la franaise. Les ministres passent, les administrations restent :
elles sont le continuum, la mmoire des dossiers.
Pendant les annes 1980, le processus de dcentralisation (loi Deferre du 2 mars 1982) a rappel quil fallait galement dconcentrer. Aujourdhui, les administrations sont formes sur un modle
unique : ladministration centrale de Paris, et des services comptence nationale.
Ladministration centrale a d faire face la fminisation : puisque ses fonctionnaires sont
nomms en Conseil des Ministres, leur nomination est soumise la loi du 12 mars 2012 sur la parit.
La rmunration au mrite pour les directeurs des administrations centrales se mesure ladoption
des dcrets dapplication des lois Mais passons. Elle est organise ainsi : un directeur gnral (dont
la nomination est la discrtion du gouvernement, selon larticle 13), une direction, une sous-direction,
et des bureaux.
ct des administrations centrales, on a tendance dvelopper des services comptence
nationale depuis 1997. Les administrations centrales ont des fonctions de conception et dexcution,
mais ltat doit aussi grer un certain nombre de questions comme la gestion, les tudes, les formations ou la prestation de services : cest l la mission des SCN. Ces entits nont pas la personnalit
morale, comme ladministration centrale. Ce sont des services qui doivent grer un point particulier :
archives nationales, Muse Picasso
LOBJECTIF DE CETTE PREMIRE PARTIE SUR LORGANISATION DU POUVOIR CENTRAL TAIT SIMPLE : EXPLIQUER
QUE LE PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE A UN POUVOIR ADMINSTRATIF ET QUIL A POUR CELA AUPRS DE LUI UNE ADMINISTRATION DONT UN SECRTAIRE GNRAL, UN PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES. NOUS SOMMES SUR DES ZONES O
LE DROIT NEST PAS TOUJOURS PRSENT (EN TMOIGNE LA DNOMINATION DES MINISTRRES).
ON VIENT DE VOIR LTAT EN HAUT (PARIS). ON VA MAINTENANT VOIR COMMENT LTAT EXISTE AU NIVEAU
LOCAL. CEST UNE CONSTANTE DE NOTRE HISTOIRE PUBLIQUE ; LTAT A TOUJOURS EU UNE REPRSENTATION DCONCENTRE (ON NE PARLE PAS ICI DE DCENTRALISATION). PAR LA DCONCENTRATION, LTAT GOUVERNE LOCALEMENT, ET CEUX
QUI EXERCENT CETTE REPRSENTATION (PRFETS, SERVICES DPARTEMENTAUX INTERMINISTRIELS) NONT AUCUNE AUTONOMIE DANS LEXCUTION DE LA POLITIQUE. LA FRANCE FUT LONGTEMPS UN PAYS CENTRALIS ET DCONCENTR : IL
FALLAIT QUE LTAT SOIT PRSENT AU PLUS PRS DES POPULATIONS.
EN 1947, JEAN-FRANOIS GRAVIER CRIT PARIS ET LE DSERT FRANAIS, O IL CONSTATE QUCONOMIQUEMENT TOUT SE PASSE PARIS ET QUE LA FRANCE EST UN PAYS CENTRALIS QUI NEST ABSOLUMENT PAS AMNAG
(RGIONS ENCLAVES, ETC.). MAIS CETTE REMARQUE NEST PAS VRAIE AU NIVEAU ADMINISTRATIF, CAR PARIS A TOUJOURS
T PRSENT DANS LE DSERT FRANAIS.
ODILON BARREAU AVAIT DCRIT LA DCONCENTRATION DANS UNE FORMULE ORIGINALE : CEST LE MME MARTEAU QUI FRAPPE, MAIS LE MANCHE EST PLUS COURT . LA DCONCENTRATION EST UN PROCESSUS QUI CONSISTE
DONNER DES COMPTENCES UN ORGANE SUBORDONN, QUI EXERCE CES FONCTIONS SOUS LE CONTRLE ET LAUTORIT
DE LTAT. CE NEST DONC PAS LA MME PROBLMATIQUE QUE LA DCENTRALISATION, QUI EST UN TRANSFERT DE COMPTENCES PROPRES DES CHELONS INFRIEURS.
AU PLAN HISTORIQUE, NOUS ALLONS PARLER DUNE INSTITUTION-CL : LE PRFET. CR LA RVOLUTION (LOI
DU 28 PLUVIOSE AN 8, C'EST--DIRE EN 1800 DONNE AU PRFET UN VRITABLE POUVOIR ADMINISTRATIF). SON POUVOIR
SERA SANS CESSE RENFORC DANS LES RGIMES SUIVANTS. NAPOLON : ON PEUT GOUVERNER DE LOIN, MAIS ON NADMINISTRE BIEN QUE DE PRS .
CETTE POLITIQUE DE DCONCENTRATION SE POURSUIT SOUS LA IIIME RPUBLIQUE : IL FAUT ORGANISER LE PAYS
LEON TIRE DE LA DFAITE FACE LA PRUSSE EN DONNANT DES COMPTENCES AUX AUTORITS LOCALES, NOTAMMENT AU PRFET, AU MAIRE ET LINSTITUTEUR. VICHY SERA UN RGIME TRS MFIANT LGARD DES AUTORITS
LOCALES. LA IVME RPUBLIQUE REVIENT UN PROCESSUS PLUS CLASSIQUE, ET LA VME AMORCERA DES RFORMES IMPORTANTES (PRFECTURE DE RGION), CHEC DE LA RFORME DE RGIONALISATION AU RFRENDUM DE MAI 1969, MAIS
SURTOUT MERGENCE DE LA DCENTRALISATION AVEC LA LOI DU 2 MARS 1982.
LES PRFETS JUSQU LA IIIME PRSIDENT LES CONSEILS GNRAUX, GOUVERNENT LES DPARTEMENTS ET LES
MAIRES. LES MAIRES DEVAIENT PRSENTER LEURS PROJETS AU PRFET AVANT TOUTE DCISION ! AUJOURDHUI, LE PRFET
PREND CONNAISSANCE DE LARRT APRS QUIL AIT T VOT, ET NE FAIT QUE CONTRLER SA LGALIT. AVEC LA DCENTRALISATION, LES COLLECTIVITS LOCALES NE SONT PLUS SOUMISES DANS TOUTES LEURS FONCTIONS LAPPROBATION
PRALABLE DE LTAT DCONCENTR. PARTIR DE 1982, IL Y A QUELQUES GRANDES TAPES : 1992 RFORME DE LA
DCONCENTRATION, RGPP EN 2007, QUI ABOUTISSENT CE QUE LTAT SE RFORME LUI-MME.
1992, RFORME DE LA DCONCENTRATION POSE UN PRINCIPE SIMPLE : DUN CT LES ADMINISTRATIONS CENTRALES QUI DCIDENT DE LORIENTATION DES POLITIQUES, ET PUIS LES ADMINISTRATIONS DCONCENTRES QUI EXCUTENT
CES POLITIQUES SUR LE TERRAIN LOCAL.
LA HAUTE-FONCTION PRFECTORALE PEUT AUJOURDHUI TRE REMISE EN CAUSE. DABORD PARCE QUE LE STATUT DE PRFET EST ATTACH AU CADRE DPARTEMENTAL ; OR SI CE CADRE EST TRANSFORM EN PROFONDEUR, SE POSERA
LA QUESTION DES STATUTS ET RLES DU PRFET.
Chapitre 1 Lorganisation territoriale de ltat.
Un constat dimpose : ltat nest pas organis de faon uniforme. Dun ct, il y a une logique
qui le conduit se caler sur les collectivits territoriales, et puis de lautre une autre forme dorganisation. Les dbats continuent : faut-il conserver des dcoupages administratifs originaux qui dpendent
dun arbitraire tatique ?
Le dcoupage classique : lorganisation traditionnelle de ltat.
Dans lAncien Rgime, il y avait un haut-fonctionnaire nomm lintendant, qui exerait ses
fonctions dans le cadre dune circonscription appele gnralit. Cest lanctre du prfet de la Rpublique. Cest la Rvolution que lon dcoupe la France en dpartement (1790), dcoupage qui na
que peu chang aujourdhui. La rgle tait que le prfet puisse se dplacer dun point lautre de son
dpartement en une journe cheval. On verra bien si la rforme territoriale actuelle va au bout des
choses pour transformer ces dpartements.
En 1992, la loi du 6 fvrier va considrer quil y a en France 3 circonscriptions : le dpartement,
larrondissement et la rgion.
A. Le dpartement.
Il y a aujourdhui en France 101 dpartements (Mayotte en 2011). Les dpartements franais
ne sont pas prsents sur tous les territoires de la Rpublique : Nouvelle-Caldonie, Polynsie sont les
deux exceptions notables.
Le dcoupage des dpartements est toujours matire commentaires, commentaires qui reviennent aujourdhui avec la rforme. Les populations ne se retrouvent pas toujours dans les
dcoupages (Haute et Basse Normandie), la dmographie est disproportionne,
B. La rgion.
Elle na jamais eu bonne presse en France, pour plusieurs motifs :
Elle est indiscutablement associe aux provinces de la monarchie
Elles ont t dcoupes en 1964, 1972 et 1982 selon des critres pour le moins trange. Il
est possible que les futures 13 ou 15 rgions soient la source de discussions vives sur le
Il ny a pas toujours didentit rgionale
Mais la rgion est un chelon que ltat central a toujours apprci. Elle a permis de dpasser
ltroitesse des dpartements et de mener des amnagements sur de grandes tendues. Le consulat
a cr les rgions judiciaires, lEmpire les rgions universitaires. Les dpartements eux-mmes se sont
entendus pour grer certains amnagements (routes, biens communs). Vichy relancera les rgions
avec des prfets rgionaux. A la Libration, on crera un nouveau haut-fonctionnaire, lIGAME.
A la V e Rpublique, avec un tat amnageur, on dveloppera la dcentralisation. On cre les
circonscriptions daction rgionale, diriges par un prfet. En 1964, cette circonscription devient la
rgion , tape que de Gaulle souhaitait renforcer en 1969. Ltat recourt un subterfuge administratif en crant lEPR (tablissement Public Rgional), une institution charge de mettre en uvre la
politique de ltat lchelle rgionale.
Les lois qui vont suivre assigneront la rgion des comptences :
Mise en uvre de grandes politiques nationales : amnagement du territoire, protection
Animation des politiques publiques : culture, ville, environnement, espace rural
Coordination de laction dpartementale
Politique de contrats de rgion
La rgion va bnficier dun autre acclrateur quest la construction de lUnion Europenne.
LUE a la rgion comme rfrent administratif ; cest la rgion qui sera le rceptacle des aides communautaires.
C. Larrondissement.
Il est lui aussi cr en 1800. Cest une circonscription de ltat lintrieur du dpartement, et
sa tte se trouve un sous-prfet. Aujourdhui cest un dcoupage en danger, les sous-prfets sont
des fonctionnaires en sursis.
Le dcoupage drogatoire de ltat.
Cest une collectivit daction de ltat, le maire est un agent de ltat (notamment dans le
champ de ltat-civil). La commune est le cadre daction locale privilgi des Franais, mme si elle
perd aujourdhui de sa substance intercommunalits.
Les communes elles aussi sont les hritires de la Rvolution franaise, mais aussi plus longuement, des bourgs et paroisses dont le dveloppement a permis de construire ltat civil.
B. Le canton.
Ils ont t crs par une loi du 22 dcembre 1789. Ils sont une rfrence pour ltat (on y
trouve une brigade de gendarmerie, une perception, ) mais aussi pour llecteur (lgislatives) et la
reprsentation par le dput. Le dcoupage de ces cantons est une entreprise hautement politique.
C. Dautres dcoupages plus spcifiques.
Un certain nombre dadministrations a son propre dcoupage, faisant fi des autres circonscriptions. Par exemple, les acadmies scolaires, diriges par un recteur (nomm selon larticle 13), ne
recoupent aucun autre dcoupage. Les recteurs ont pour prposs les inspecteurs. Dsormais, les recteurs profitent de la rmunration au mrite.
De mme pour la justice, judiciaire ou administrative. Les ressorts des juridictions ne correspondent pas aux dcoupages classiques dpartementaux ou rgionaux. lheure o lon remet en
cause les dcoupages classiques, ceux-ci aussi devraient tre remis en cause.
De mme pour les zones de dfense militaire dont lopportunit peut tre questionne ou
ladministration de leau (organisation autour de 6 bassins hydrographiques loi de 1964).
Chapitre 2 Le prfet.
Il est larchtype du haut-fonctionnaire et le symbole de ladministration dconcentre de
ltat. On distinguera prfet de dpartement et de rgion.
Avec la dcentralisation et la loi du 2 mars 1982, les prfets ont retrouv un regain de pouvoir
et dautorit. La fonction de prfet est pour lessentiel conue ici comme tant la fonction territoriale,
mais dans certains dpartements des prfets occupent des fonctions particulires (zone de dfense,
galit des chances, ).
Lautorit prfectorale.
Les prfets sont aujourdhui gouverns par un dcret du 29 avril 2004, qui leur donne pour
lessentiel une quadruple mission :
Ils sont le dpositaire de lautorit de ltat
Ils sont en charge du respect de la loi et des intrts nationaux dans le dpartement
Ils reprsentent le Premier ministre et les ministres
Ils excutent les rglements et dcisions gouvernementales.
Pour cela, ils disposent de services dconcentrs ; ils sont la tte dune administration caractre dconcentr (directions dpartementales, ). Pour cela, il a un statut personnel et laurorit
sur les services dconcentrs de ltat.
La fonction prfectorale est un emploi la discrtion du gouvernement (nomination en Conseil
des Ministres). Cest un poste important et expos. Les prfets sont aux ordres du gouvernement, et
sont runis trs rgulirement par le Premier ministre et par le ministre de lIntrieur, qui leur donnent
leurs instructions. La prsidence Sarkozy avait fait voluer la fonction en obligeant aux prfets dafficher certains de leurs rsultats. Les prfets sont souvent recruts la sortie de lENA, mais certains
sont pourvus partir dadministrateurs civils.
Cette fonction suppose une loyaut totale lgard du gouvernement. Il faut tre taillable et
corvable merci. Il est impossible de quitter le dpartement sans lautorisation du ministre, de se
syndiquer. Elle suppose aussi des capacits dcoute et de dialogue, avec les lus locaux, les parlementaires, Cest une fonction qui oblige de nombreux dmnagements si la carrire se passe bien
(postes prfectoraux modestes prfet de la rgion Ile-de-France). Cest un poste o lon passe peu
de temps, quelques mois en moyenne.
Le prfet existe dans la Constitution (article 72) : il est le reprsentant de ltat dans le dpartement, ce qui a 4 consquences directes :
Il dirige les services dconcentrs de ltat : cest lui que les administrations centrales
envoient circulaires et instructions.
Il engage ltat, a un pouvoir normatif qui sexprime par la prise darrts prfectoraux ou
par la signature de contrats susceptibles dtre traduits devant le tribunal administratif.
Il informe le gouvernement, dont il est lil et loreille dans les dpartements.
Enfin, il est lordonnateur des dpenses, en signant les mandats de paiement.
Le prfet de dpartement.
Au 1er juillet 2014, nous avions 118 prfets en poste territorial et 128 sans affectation territoriale. Cela sexplique par le fait que 78 de ces prfets taient prfets hors-cadre (punis, sans affectation
tant quils ne retrouvent pas grce aux yeux du gouvernement), 36 dtachs auprs dautres administrations (cabinets ministriels), et certains effectuaient une autre activit.
Il y a des plus en plus de prfets fminins (premire en 1981). Cette fonction est soumise la
parit depuis la loi de mars 2012, savoir quen 2018 un minimum de 40 % des postes prfectoraux
devra tre assign chaque sexe.
Lappellation de prfet na pas beaucoup chang depuis la Rvolution. En 1982, lors de la loi
Deferre, on avait cru utile de dbaptiser les prfets en commissaires de la Rpublique , comme ils
staient appels la Libration.
Dans un dpartement, un prfet est entour dune quipe, parmi laquelle on trouve une fonction trs importante, celle de directeur de cabinet. Ce directeur de cabinet organise lemploi du temps
du prfet, et a pour tche essentielle dencadrer son activit (relation avec les parlementaires de la
majorit ou de lopposition, avec le Conseiller Gnral, organisation des visites ministrielles voire prsidentielles dans le dpartement, ). Le directeur de cabinet illustre la continuit de ltat et a les
responsabilits les plus lourdes en temps constant (24h/24, le week-end, les jours fris et les vacances,
car ce sont l que se produisent souvent les catastrophes et les manifestations). Il est encore linterlocuteur des cabinets ministriels et lacteur privilgi dans le dpartement pour toutes les questions
dordre public et de scurit. Enfin, il lui incombe de prparer les runions auxquelles le prfet va
participer. En 2013, le cabinet du prfet du Rhne a gr lorganisation de 175 visites officielles, ministrielles et trangres. 16 000 invitations, 484 rceptions en prfecture et 938 rendez-vous pour le
prfet. Le cabinet a trait plus de 2000 courriers, 2200 candidatures de distinctions honorifiques, a
rdig plus de 100 discours, 340 communiqus de presse, et rpondu 3200 demandes des mdias.
Le Secrtaire gnral de la prfecture est lautre bras droit du prfet. Il est toujours un sousprfet, donc il connat parfaitement les rouages de cette administration trs particulire. Il est le coordinateur des services dpartementaux, notamment 3 grands services :
Direction des Liberts et des Dossiers de Citoyennet : Soccupe des lections, des documents didentit, des permis de conduire,
Direction des Relations avec les Collectivits Territoriales : Exerce le contrle de lgalit
des actes des autorits dcentralises.
Direction du Budget et des Ressources Humaines : Dossier stratgique gr par le secrtariat gnral.
Enfin, le secrtaire gnral assure la coordination des directions interministrielles qui sont
sous lautorit du prfet.
Existe ensuite un certain nombre de chargs de missions auprs du prfet, qui sont en charge
de responsabilits trs spcifiques par rapport la personnalit du dpartement.
Les comptences du prfet sont de deux grands ordres. Il est une autorit de police administrative gnrale (vise la scurit, la salubrit, le bon ordre et la tranquillit publique) et est donc la
charge de lordre public ; il est aussi la tte de la police pour superviser la scurit routire. Il est
comptent pour les plans de secours.
A ct de ce pouvoir de police gnral, il est aussi un fonctionnaire aux responsabilits importantes dans un certain nombre de domaines :
Polices spciales (police des trangers)
Environnement (installations classes pour la protection de lenvironnement)
Dbits de boisson
Polices de runions et manifestations (parfois assist par un prfet de police)
Il lui revient de mettre en uvre la politique conomique et sociale du gouvernement, et sont
donc les premiers artisans de la lutte contre le chmage. Ils sont en charge des oprations dexpropriation et peuvent employer la force arme pour assurer lordre public. Ils sont en charge de
llvation des conflits (dans le cas de contentieux avec conflit de comptences). Tous les actes du
prfet sont publis au recueil des actes du dpartement et sont accessibles sur le site du dpartement.
Tant que lacte nest pas publi, il ne peut tre attaqu, et cest la date de publication qui lance le dlai
de recours de 2 mois.
Les prfets de rgion.
Ils ont une origine principale : Vichy. Leur rle tait lorigine de faire la chasse aux rsistants,
aux juifs, aux francs-maons et plus encore. Ils ont volu en Commissaires de la Rpublique la Libration, avant de devenir des prfets coordinateurs aprs les annes 1960.
Dcret du 29 avril 2004 est leur texte de rfrence. Le prfet de rgion est le prfet du dpartement dont le chef-lieu est le chef-lieu de la rgion. Le rle des prfets de rgion ne cesse de
saccrotre. Conus depuis les annes 1960 comme des acteurs purement conomiques, le dcret du
29 octobre 2004 a pos la rgle en indiquant quils animent et coordonnent laction des prfets dpartementaux. Mais le dcret du 16 fvrier 2010 leur a donn autorit sur les prfets de dpartements,
devenant leurs suprieurs hirarchiques. Cela se traduit par :
Les prfets de rgion ont un pouvoir dinstruction dun dossier lchelle de la rgion.
Ils ont un pouvoir dvocation : ils considrent quune question se pose dans lensemble
de la circonscription rgionale, quelle est rgie par des dcisions de chaque prfet dpartemental, et quil peut donc lui-mme se substituer aux prfets dpartementaux dans ces
Depuis lanne 2012, la REATE (Rorganisation de ladministration territoriale de ltat) a cr
112 Directions rgionales sous lautorit des prfets de rgion, tandis que les prfets dpartementaux
ont sous leurs ordres 238 directions dpartementales interministrielles.
Le prfet de rgion a auprs de lui 2 institutions cls :
Le Comit de lAdministration Rgionale, form des prfets dpartementaux, des chefs des
directions rgionales, dun secrtaire gnral aux affaires rgionales (SGAR) et du secrtaire gnral de la prfecture de rgion. Le CAR se runit chaque mois sous lautorit du
prfet de rgion. Son rle est essentiellement consultatif
Le SGAR, qui anime vritablement la rgion. Cest un trs haut poste, qui a gnralement
la dlgation de signature du prfet de rgion.
Les prfets de rgions ont sous leurs ordres un certain nombre de directions rgionales, qui ne
manqueront pas de se dvelopper avec la rforme territoriale en cours. On en distingue 5 majeures :
La Direction Rgionale de lAlimentation, de lAgriculture et de la Fort (DRAAF)
La Direction Rgionale aux Affaires Culturelles (DRAC)
La Direction Rgionale lEnvironnement, lAmnagement et le Logement (DREAL)
La Direction Rgionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail
et de lEmploi (DRECCTE)
La Direction Rgionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohsion sociale (DRJSC)
Le prfet est le signataire des contrats de plan tat-rgion et gre les subventions europennes
dans le cadre de la rgion. Les prfets de rgion nont pas de pouvoir de police en tant que tels.
Chapitre 3 Les services dconcentrs de ltat.
Le prfet nest pas ltat lui seul dans un dpartement ou une circonscription. Il y a des hauts
fonctionnaires qui partagent avec lui un certain nombre de comptences dans des domaines particuliers : recteurs et inspecteurs dacadmie, trsorier-payeur gnral, Et puis il y a la question dlicate
des sous-prfets, classiques de ladministration franaise. On compte aujourdhui 330 arrondissements
et 230 sous-prfectures.
Faut-il maintenir ces services de ltat sur lensemble du territoire ? La rponse nest pas simple.
La sous-prfecture est souvent le dernier survivant des services publics en milieu rural, problmatique
criante notre poque. Supprimer les sous-prfectures, cest aussi risquer un certain nombre de
pertes demplois, comme la provoqu la rforme Dati en supprimant des tribunaux dinstance. La
question se pose aussi en termes defficacit. La sous-prfecture est la porte dentre de ltat dans
les territoires : cest l que le citoyen se renseigne auprs de ltat. Ces dernires annes, les sousprfectures sont devenues, crise conomique oblige, des dveloppeurs de projets.
Loi du 2 mars 1982 : sous-prfet a le contrle de la lgalit des actes des maires. A une date
rcente, ce contrle de lgalit a t transfr aux prfectures, tout comme la dlivrance des passeports biomtriques a t transfre des sous-prfectures aux mairies. Les prfectures et sousprfectures mobilisent en 2014 plus de 29 000 emplois ; ils ne seraient plus que 27 000 en 2015-2016.
Il a t rcemment propos de supprimer des arrondissements, et den crer de nouveaux sur le dcoupage des intercommunalits qui se ralise. Ltat sadapterait la rforme des collectivits
territoriales ; cest probablement ce qui se produira.
Les sous-prfets, nomms par dcret du Prsident de la Rpublique, ont vocation devenir
prfets. EN 2013, 40 sous-prfectures comptaient moins de 10 agents.
A ct des sous-prfectures, il y a le maire. Dans le domaine de ltat-civil, le maire officie pour
ltat. De mme, en vertu du code gnral des collectivits territoriales, le maire assure la publication
et lexcution des lois dans la commune. Il tablit les listes lectorales. Cest lui qui dlivre les permis
de construire au nom de ltat. Agent de ltat, le maire est aussi officier de police judiciaire. Il est
parfois soumis lautorit du prfet, qui peut parfois se substituer au maire dans certains domaines
La rforme est le fruit de la RGPP mise en uvre depuis 2007, a laquelle a succd la politique
de Modernisation de lAction Publique. Consquence de la RGPP : 2009, fusion de tous les services
dpartementaux et cration de directions dpartementales interministrielles. Ne restent plus que
la Direction Dpartementale des Territoires (DDT), qui soccupe dun primtre immense,
et peut parfois tre tendue la Mer (DDTM)
Direction Dpartementale de la Cohsion Sociales (DDCS)
La Direction Dpartementale de la Protection des Populations (hygine, sant publique)
Les directeurs en sont nomms par le Premier ministre et sont directement sous les ordres des
prfets dans chaque dpartement.
Cette rforme sest faite avec beaucoup de brutalit. Il a fallu faire fusionner des services qui
ne collaboraient pas toujours, les runir physiquement dans des locaux, fusionner les corps de fonctionnaires en tenant compte des avantages des uns et des autres dans le cadre de leur carrire.
Avec la rforme rgionale qui se profile, ces administrations sont peut-tre appeles se transformer. Cela posera le problme des comptences des prfets. Les communes, dpartements et
rgions vont bouger (mtropole Nice-Cte-dAzur, mtropole de Lyon). Les dpartements souffrent du
dveloppement des intercommunalits qui appellent la suppression des Conseils Gnraux revitalisation de la prfecture.
Instruments administratifs
LES MINISTRES (ET LADMINISTRATION CENTRALE QUI EN DCOULE) NONT PAS LE MONOPOLE DE LACTION PUBLIQUE. DEPUIS LONGTEMPS, LTAT A MULTIPLI LES ORGANISMES DINTERVENTION DANS DES DOMAINES MULTIPLES,
DVELOPPANT UNE CONSTITUTION DINSTANCES DE LACTION PUBLIQUE.
CETTE QUESTION NCHAPPE PAS LEUROPE : LE TRAIT SUR LA STABILIT, LA COORDINATION ET LA GOUVERNANCE AU SEIN DE LUE VISE LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES, QUIL DFINIT COMME LENSEMBLE DES UNITS
INSTITUTIONNELLES DONT LA FONCTION EST DE PRODUIRE DES SERVICES NON-MARCHANDS OU DEFFECTUER DES OPRATIONS DE REDISTRIBUTION DES REVENUS ET DES RICHESSES NATIONALES. CE TRAIT OBLIGE LES TATS METTRE LEURS
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN SITUATION DQUILIBRE OU DEXCDENT. FINI, DONC, LE TEMPS O LE SEUL DEVOIR DE
CES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES TAIT DE FOURNIR DES SERVICES PERFORMANTS ET PAS DE FAIRE DU PROFIT. DEPUIS LA
LOLF (LOI ORGANIQUE SUR LES LOIS DE FINANCES) DE 2001, LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DE LTAT SONT DCOUPES EN MISSIONS. ON OBLIGE LES ACTEURS, DANS LE CADRE DE CES MISSIONS, PRSENTER UN BUDGET.
ON EMPLOIE PARFOIS LA NOTION DOPRATEUR PUBLIC OU OPRATEUR DE LTAT, DFINIS SELON 3 CRITRES :
ILS ACCOMPLISSENT UNE FONCTION DE SERVICE PUBLIC, SONT FINANCS PAR LTAT, ET SONT CONTRLS. DANS LA LOI
DE FINANCES POUR 2014, IL AVAIT T DISTINGU 5550 OPRATEURS PUBLICS 450 000 EMPLOIS ENVIRON.
LE CONSEIL DTAT A CONSACR EN 2012 UN RAPPORT LA NOTION DAGENCES, DONT UN CERTAIN NOMBRE
DE JURISTES ONT CONSTAT QUELLES SE MULTIPLIAIENT. ON EN RECENSE AUJOURDHUI 101, REPRSENTANT 330 MILLIARDS DEUROS ET ENVIRON 145 000 EMPLOIS. LES GRANDES ADMINISTRATIONS AMRICAINES SONT TOUTES DES
AGENCES ; AUJOURDHUI, LEUROPE PREND LE MME CHEMIN. IL Y A AGENCE LORSQUIL Y A SERVICE PUBLIC, AUTONOMIE
ADMINISTRATIVE ET FINANCIRES, ET LORSQUE LAGENCE JOUIT DINSTITUTIONS QUI LUI SONT PROPRES. LA CRATION
DUNE AGENCE SIGNIFIE LE DMEMBREMENT DU SERVICE PUBLIC POUR CERTAINS. SAJOUTE CELA LE FAIT QUE CES
AGENCES SONT SOUVENT DIRIGES PAR DES FONCTIONNAIRES, PAS PAR DES MANAGERS, OR LA GESTION DE TELS BUDGETS
EST UN MTIER LADMINISTRATION A AUSSI UN GRAND SERVICE INTERNE, LINSPECTION GNRALE DES FINANCES, QUI
A GALEMENT TRAVAILL SUR LA NOTION DAGENCE. SA VISION EST PLUS SOUPLE : IL Y A AGENCE QUAND IL Y A MISSION
DE SERVICE PUBLIC NON-MARCHAND ET QUIL Y A CONTRLE DE LTAT. AVEC CETTE DFINITION, LIGF DNOMBRE 1244
AGENCES EN FRANCE. LUNE DES QUESTIONS EN SUSPENS SE POSE QUANT LA PERSONNALIT MORALE DE TELS ORGANISMES. UNE AAI ATTAQUE SE DFEND-T-ELLE TOUTE SEULE, OU BIEN EST-CE LTAT QUI SEN CHARGE ? CES AAI SONT
INTGRES DANS LA NOTION DAGENCE PAR LIGF, PAS LE CONSEIL DTAT
IL FAUT ESSAYER DORDONNER TOUTES CES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.
LA BANQUE DE FRANCE DCOULAIT DE LA NCESSIT POUR LE POUVOIR CENTRAL DVOIR UN OUTIL CONOMIQUE
DE FINANCEMENT DES PROJETS ET DE CONTRLE DE LCONOMIE. ELLE A VOL EN CLATS AVEC LA CONSTRUCTION DE LA
ZONE EURO. CEST UN ORGANE SUI GENERIS, QUI A SON PROPRE GENRE. ELLE EST INDPENDANTE.
AUTRE INSTITUTION NAPOLONIENNE : LINSTITUT DE FRANCE. LA LOI LE DFINIT COMME PERSONNALIT MORALE DE DROIT PUBLIC STATUT PARTICULIER, PLACE SOUS LA PROTECTION DU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE.
LA GRANDE CHANCELLERIE DE LA LGION DHONNEUR, TABLIE PAR UNE LOI DU 29 FLORAL AN 10 (19 MAI
1802), EST UNE PERSONNALIT MORALE DE DROIT PUBLIC.
LA CAISSE DES DPTS ET CONSIGNATIONS EST UN GROUPE PUBLIC AU SERVICE DE LINTRT GNRAL ET DU
DVELOPPEMENT DU PAYS, DONT LA MISSION EST DE PROTGER LPARGNE DU PAYS, FINANCER LE LOGEMENT SOCIAL ET
GRER UN CERTAIN NOMBRE DORGANISMES DE RETRAITE.
Chapitre 1 La notion dtablissement public.
QUOI DE COMMUN ENTRE LA COMDIE FRANAISE ET LOFFICE NATIONAL DES FORTS ? ELLES ONT TOUTES
DEUX LE STATUT DTABLISSEMENT PUBLIC. MAURICE HAURIOU, UN DES MATRES DU DROIT PUBLIC EN FRANCE, DANS
SON PRCIS DE DROIT ADMINISTRATIF ET DE DROIT PUBLIC, DFINIT LTABLISSEMENT PUBLIC COMME UN SERVICE PUBLIC
SPCIAL PERSONNIFI . IL FAUT DISTINGUER LINSTITUTION QUI SOCCUPE DUN SERVICE PUBLIC. LTABLISSEMENT PUBLIC EST UNE FORME DE DCENTRALISATION TECHNIQUE. IL EST PERSONNIFI AU SENS O LE SERVICE EST ASSOCI
AUJOURDHUI, ON CONTINUE DE CRER DES TABLISSEMENTS PUBLICS MULTIPLICATION CRITIQUE DU POINT
DE VUE BUDGTAIRE.
LES TABLISSEMENTS PUBLICS SONT DES OUTILS DISPOSITION DE LTAT CENTRALIS, MAIS AUSSI DISPOSITION
DES COLLECTIVITS TERRITORIALES. AUCUN SECTEUR ADMINISTRATIF NCHAPPE CETTE TECHNIQUE.
Service public spcial personnifi Oui, mais bien sr.
Dabord, il faut sattacher la notion de personnalit morale, dont tous les tablissements
publics disposent, la diffrence par exemple des AAI. Cela signifie que les tablissements publics
existent par eux-mmes : la personnalit morale est synonyme de droit laction en justice, de droit
au patrimoine aussi, de devoir de rpondre dune attaque en justice aussi.
Le rgime de ltablissement public est un rgime de droit public, mais dans certains cas on
recherche la souplesse du droit priv. Ple Emploi est ainsi parfois soumis quelques rgles de droit
priv. Ltablissement public devant grer au quotidien une mission de service public, il a besoin dune
plus grande souplesse que ne peut lui fournir le droit public seul. En gnral, cest la loi qui prcise la
nature de ltablissement public mais cest parfois plus compliqu. Cest pour cela quon a parl de
la crise de ltablissement public : parfois, les textes qualifient les tablissements publics dun certain type alors que leur mission est dun autre type, amenant une situation de double visage .
La technique du faisceau dindices a t conue par un commissaire du gouvernement dans
une affaire de 1956, Union Syndicale des industries Aronautiques. Le commissaire du gouvernement
(anciennement appel rapporteur public) est un magistrat qui propose au tribunal une solution dans
les litiges rgler sans participer aux dlibrs. La technique du faisceau dindices consiste regarder
comment ltablissement public fonctionne dans ses grandes lignes, ce qui permet den dduire sa
nature aux cas o les textes ne la prcisent pas. Ltablissement fonctionne-t-il comme une entreprise ? A-t-il des prrogatives de puissance publique ? Quelles sont les comptences donnes
lautorit administrative pour mener bien sa mission ? Le Conservatoire du Littoral par exemple a
une prrogative de puissance publique extraordinaire : il peut exproprier pour la sauvegarde du littoral
et son accessibilit au public.
La spcialit est la raison dtre de ltablissement public, cest ce qui justifie la dcentralisation technique, lisolation de la gestion dun service public. Par consquent, ce principe de spcialit
enferme les tablissements dans la mission qui est la leur, et les interdit daller voir ailleurs. Cela a
donn lieu des contestations, notamment dans le cas des tablissements Publics Industriels et Commerciaux, qui peuvent tre tents de dpasser leur mission initiale afin de la mener bien. Le Conseil
dtat admet quun tablissement public ait une activit accessoire ou complmentaire de sa mission
principale. Les tablissements publics sont critiqus en tant que dmembrement de ltat : o est la
cohrence, o est lautorit unique de ltat au milieu de toutes ces institutions ?
Il nen reste pas moins quun tablissement public bnficie dun autre point favorable : lautonomie. On isole la gestion dun service public, et pour favoriser cette gestion on donne la structure
une double autonomie :
Administrative : Organes propres ltablissement public qui dfinissent sa politique (CA)
au contraire des administrations centrales. Les CA comportent des reprsentants des administrations concerns, des intrts concerns, des personnels et parfois des usagers.
Dans les faits, cest le directeur qui propose et met en uvre la ligne politique. Aujourdhui,
ltat a gnralis les contrats dobjectifs, limitant lautonomie des tablissements publics.
Financire : Les tablissements publics peuvent prlever une part de leurs ressources sur
les usagers. Lavantage est considrable on ne dpend pas de la dotation dun ministre.
Ltablissement public a parfois le choix de ses personnels, au contraire des administrations
centrales ou territoriales qui ne choisissent pas leurs fonctionnaires (concours anonymes), ce qui lui
permet dattirer des comptences en matrisant les salaires.
Crations et catgories dtablissements publics.
Dans larticle 34 de la Constitution, le lgislateur fixe les rgles concernant les crations de
catgories dtablissement public, mais cest le pouvoir rglementaire qui crer ltablissement public
pour lessentiel. Tout dabord, un certain nombre dEP interviennent au niveau national, dans tous les
secteurs. Il existe aussi des EP locaux, crs aprs la dcentralisation.
3 grandes catgories :
tablissements publics administratifs : Expriment une mission rgalienne, cest le service
public par excellence. La recherche du profit ou du bnfice y est tout fait trangre.
tablissement Public Industriel et Commercial : Rgime plus souple au service dune activit dintrt gnral.
tablissement Public de Recherche et dActivit Scientifique
Le Conseil dtat, en 2000, a considr que la Banque de France ntait pas un EP.
Exemples dEP
A. Le domaine de lenvironnement.
Le Ministre de lEnvironnement date de 1971, et tout y tait construire. Mais il y avait dj,
dans la sphre dintervention de ce ministre, des tablissements publics existants, autour de la protection de la nature et de la biodiversit (Conservatoire du Littoral, Office National des Forts), de la
lutte contre les pollutions et les nuisances (ADEME, INERIS) et de la recherche et linformation (IRA,
Musum dhistoire naturelle, IFREMER).
B. Le Collge de France.
Un dcret du 24 juillet 2014 modernise linstitution, place sous la tutelle du Ministre de lEnseignement suprieur. La tutelle est le dernier lment de ces services publics : elle permet ltat de
garder un il sur ltablissement public.
Chapitre 2 Les Autorits Administratives Indpendantes.
QUAND ON PARLE DAAI, ON PARLE DINSTITUTIONS RCENTES, LA DOCTRINE EN A T DSTABILISE. LE DCLENCHEUR A T LA LOI DE 1978 SUR LINFORMATIQUE ET LES LIBERTS, APRS QUE CERTAINS SE SONT LEVS POUR DIRE
QUE CETTE TECHNIQUE POUVAIT TRE UNE SOURCE DE MENACE. CES INSTANCES CONNAISSENT AUJOURDHUI LEUR HEURE
DE GLOIRE : AU RYTHME DUNE AAI CRE PAR AN, ON EN COMPTE AUJOURDHUI 42.
LES AAI SONT TOUJOURS CRES PAR LE PARLEMENT TRAVERS LA LOI, ET PARFOIS PAR LE CONSTITUANT. AINSI,
LA RVISION CONSTITUTIONNELLE DE 2008 A CR LE DFENSEUR DES DROITS (ART. 71-1), QUI REPREND LE RLE DU
MDIATEUR (FACILITATEUR MAIS AUSSI DTECTEUR DE RFORME), LA HALDE, LE DFENSEUR DES ENFANTS ET LA COMMISSION NATIONALE DE LA DONTOLOGIE ET DE LA SCURIT.
JACQUES TOUBON, NOMIN CE POSTE LE 16 JUILLET 2014, A D CONVAINCRE LES PARLEMENTAIRES MALGR
LES CRITIQUES. DANS UNE INTERVIEW DANS LE MONDE DU 3 OCTOBRE 2014, IL CRITIQUE LES TABLISSEMENTS PUBLICS
ET LA MULTIPLICATION DE CES AGENCES, SANS GRANDE COHRENCE : LES AAI DONT IL EST ISSU SONT 42 INSTANCES DIRIGES PAR DES GENS QUI NE SONT PAS LUS, PAS FONCTIONNAIRES ET PAS LGITIMES.
ON SEST POS LA QUESTION DE TRANSFRER CE POUVOIR AU MINISTRE DE LINTRIEUR, DE LA JUSTICE, MAIS
CE NEST PAS AU DFENSEUR DES DROITS DE FIXER LA POLITIQUE NATIONALE, IL NEN A PAS LA LGITIMIT. CE MANQUE DE
LGITIMIT EST LA CRITIQUE RCURRENTE QUE LON FAIT AUX AAI, DAUTANT QUELLES COTENT CHRES. CEST UNE
BONNE FORMULE POUR CERTAINS SUJETS, MAIS L A DEVIENT UN EFFET DE MODE.
Grandes caractristiques des AAI.
Les AAI nourrissent le droit public et la jurisprudence. Au contraire des autres pays dEurope,
o les AAI nmanent pas en France des parlementaires. Ce ne sont pas non plus des juridictions : elles
ne relvent pas de la justice et ne sont pas frappes par lautorit de la chose juge. Ce sont des institutions qui nont pas la personnalit morale dans 80 % des cas.
Force est de constater quelles interviennent presque toutes dans des domaines sensibles,
voire conflictuels, mlant le public et le priv (audiovisuel, autorits portuaires, ). Les AAI sont une
illustration de la 3me gnration des Droits de lHomme, dans la relation entre ladministration et ladministr.
Prenons lexemple du secret administratif, qui jusqu la loi du 17 juillet 1978 tait la rgle dans
ladministration. Cette loi, qui sapplique toutes les administrations de ltat, toutes les collectivits
territoriales mais aussi toutes les personnes prives charges dune mission de service public, faisait
de ce secret lexception. Une AAI a t instaure pour tre saisie par le citoyen qui ladministration
ne veut pas communiquer un document (soit par silence, soit par refus). Mais finalement, quest-ce
quun document administratif ? Les travaux prparatoires ne sont pas communicables
Les AAI sont effectivement des autorits, qui ont un pouvoir de rgulation, administrative
parce quelles nont rien de priv, et indpendantes parce quelles sont neutres (absence de rvocation,
non renouvellement des postes, pas de tutelle). Elles disposent dun arsenal considrable : pouvoir
dinvestigation (convocation des personnes), de perquisition et de consultation.
Les cas traits par les AAI sont nombreux, a limage de la CNIL qui a enregistr 5600 plaintes
en 2013, infligeant 5 avertissement, 414 contrles et 7 sanctions financires.
Le bilan des AAI.
Il est la fois positif et ngatif. On leur reproche de contribuer au dmembrement de ltat,
qui renforce lincomprhension de la machine publique. Leurs frais de fonctionnement sont aussi trs
levs. Le Conseil dtat a formul leur gard un certain nombre de critiques et recommandations :
Les AAI ne doivent pas devenir un mode dadministration de droit commun ;
Un troisime pouvoir, ni excutif, ni lgislatif, ne peut pas fonctionner ;
Sy illustre un tat mono-culturel (instances technocratiques trop spcialises).
Face la vritable vague de cration des AAI, le Conseil dtat a dit que le Parlement ne pouvait
pas la fois se plaindre de leur cot et en crer ds quun problme se montre : il faut vraiment que
lAAI cre rponde un besoin. On peut par exemple se poser la question pour la Haute Autorit pour
la Transparence Publique : cette mission ne pouvait-elle pas tre effectue par un service du Premier
ministre ou du Ministre de la Justice ? Et finalement, le dfenseur des droits, nest-ce pas dj le juge ?
Aussi, est-ce raisonnable de crer des instances ayant des pouvoirs dans des domaines sensibles tels
que les droits et liberts ? Les AAI doivent tre vraiment contrles par le Parlement. Les AAI ont t
inventes par le lgislateur, elles sont explores par la doctrine et encadres par le juge termine le
Chapitre 3 Les nouvelles institutions.
Les administrations de mission.
Elles sont trs nombreuses aujourdhui. Il sagit dune institution dont la structure est trs lgre et dont lexistence est compte dans le temps et circonscrite sur un sujet. Cest un organisme qui
supporte la charge dun vnement important quil convient dorganiser. Dans la Revue Franaise de
Sciences Politiques de 1956, Edgard Pisani, rfrence pour les administrations de missions, disait
delles quelles sont mles la vie ; elles nattendent pas linitiative, elles la sollicitent .
Les comits ad hoc.
Ce sont des administrations fixes, qui ont pour fonction dclairer les dcisions publiques. Ils
sont sans cesse utiliss dans le droit constitutionnel, la biothique Ces commissions sont dautant
plus intressantes quelles permettent davoir du recul sur les vnements. Et puis, elles permettent
au pouvoir politique de frapper un coup de com : je men remettrai aux spcialistes Par contre,
elles nont aucune incidence sur le fonctionnement de ladministration, en cela que les rapports rendus
nont aucun effet de droit. Le ministre nest pas tenu de suivre les rapports quon lui remet.
Cest le petit dernier des institutions administratives franaises, qui dcoule en fait dun phnomne europen, national, et local. Mme le Parlement franais cde la mode (le Snat a cr
Observatoire de la Dcentralisation). Ils trouvent toute leur utilit dans les moments dincertitude devant certains problmes que lon ne matrise pas. Le terme dobservatoire ne doit nanmoins pas
tromper : il ne faut pas se contenter de regarder, il faut surtout comprendre. La mission des observatoires est de runir des donnes afin dvaluer et de comprendre les problmes de la socit civile.
Tous les jours ou presque, plusieurs observatoires sont crs, et parfois certains sont plus prennes
que les autres, par exemple celui sur les sectes.
Les groupements dintrt public.
Les GIP, qui ont la personnalit morale, marchent bien, et sur une ide simple : associer des
partenaires publics entre eux et/ou avec des privs. Les groupements d'intrt publics ont t institus
pour la premire fois par la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche
et le dveloppement technologique de la France (dite loi Chevnement) pour les besoins du secteur
de la recherche. Ils ont connu ces dernires annes un dveloppement trs rapide dans tous les domaines de laction publique. Pendant longtemps, leur multiplication a t dsordonne, do la loi du
17 mai 2011 sur la simplification et l'amlioration de la qualit du droit. Elle a permis de fournir un
cadre juridique permettant la scurit de ces structures. Un dcret pris le 26 janvier 2012 inscrit dans
le marbre toutes les formalits et les rgles auxquelles sont soumis les GIP de France :
Convention constitutive sous approbation ministrielle ;
Un commissaire du gouvernement dispose dun droit d'autorit ministrielle ;
Cest lassemble gnrale constitutive du GIP qui dtermine le rgime juridique auquel le
personnel appartient.
Chapitre 4 Les institutions consultatives.
LAVIS EST LE POINT COMMUN DE CES INSTITUTIONS. TOUTE INSTITUTION QUI NE RPOND PAS CE CRITRE NEST
PAS UNE INSTITUTION CONSULTATIVE. LES INSTITUTIONS CONSULTATIVES PARTICIPENT AU PROCESSUS DE FABRICATION DES
ACTES ADMINISTRATIFS. ON EST DANS UN DOMAINE TRS PARTICULIER, CETTE TECHNIQUE EST TRS ANCIENNE EN FRANCE.
ON TROUVE DJ DANS UNE VIEILLE ORDONNANCE DE LOUIS XIV LA FORMULE SELON LAQUELLE LE ROI CONSULTE LES
PERSONNES CONCERNES EN LA MATIRE .
CETTE PROBLMATIQUE NEST PAS PROPRE LA FRANCE, ELLE EST LARGEMENT UTILISE PAR LUE : ON PARLE DE
COMITOLOGIE POUR DSIGNER TOUS LES CONSEILS, COMITS, FORUMS QUI GRAVITENT AUTOUR DES INSTANCES EUROPENNES.
Thorie des institutions consultatives.
Ladministration a toujours eu une lgitimit indiscutable mais elle a pour agir dautres paramtres que cette seule lgitimit : lefficacit, la transparence, la concertation, le besoin dtre clair.
Ladministration vit dans sa bulle, avec sa culture, sa connaissance, son histoire, aussi a-t-elle besoin
dtre claire par des regards extrieurs : experts, usagers, reprsentants de professionnels
Le gouvernement recueille toujours lavis du Conseil dtat avant de voter une loi, illustrant le
fait que ltat se consulte beaucoup lui-mme cause de sa diversification. Cela permet aussi de confronter les points de vue avec les groupes dintrts, qui sexpriment ainsi dans une structure prenne.
Ladministration a probablement abus de ces institutions administratives, que lon cre ds
quil y a un problme ; en rsulte un nombre excessif avec les critiques habituelles de cot, dutilit
Lpoque rcente a entendu mettre un terme cette prolifration, et des textes ont donc t adopts
pour simplifier ou supprimer certaines institutions.
Trois appellations sont utilises :
Conseil, le plus utilis pour les instances consultatives nationales ;
Commission, pour les instances rgionales ;
Comit, vocation technique.
Pour les composer, on combine plusieurs techniques de recrutements :
Pouvoir discrtionnaire de ladministration ;
Nomination sur propositions ;
Personnalits qualifies nommes par lautorit administrative.
Lorsqu'une institution consultative est cre, c'est pour donner un avis. Un certain nombre de
textes pris par le Ministre des Sports devront tre prcds par l'avis du Conseil National des Sports. Il
y a 3 catgories d'avis :
Avis conforme : assez rare, il lie ladministration linstitution consultative.
Avis obligatoire : ladministration doit recueillir cet avis mais nest pas oblige de le suivre.
Avis facultatif : ladministration est libre de consulter ou non linstance consultative.
Cet avis appartient la lgalit externe de lacte, ce qui signifie quen cas de vice de procdure,
ladministration sexpose une censure. Une quantit trs large de dcisions administratives sont
prises aprs consultations dune de ces institutions, menant un nombre de contentieux surabondant.
Les lois de simplification de 2000 et 2013 ont tenu compte du fait que beaucoup de dcisions ont t
annules uniquement pour vice de forme, et notamment pour vice de consultation. Le vice de forme
annule dsormais lacte pour autant quil a eu une influence dterminante dans la teneur de lacte.
Les critiques nont pas manqu depuis un certain nombre dannes :
La procdure consultative, par sa longueur, affecte lefficacit de laction administrative ;
Le cot induit par la mobilisation de services et de personnes est forcment consquent ;
On donne dautres qu la puissance publique un pouvoir qui nest pas opportun : donner
trop de pouvoirs aux technocrates, aux groupes de pression, ce nest pas forcment une
bonne chose, a ne joue pas forcment en faveur de lintrt gnral.
Certaines institutions consultatives se distinguent par leur inutilit, ne prsentant pas toujours de justificatifs indiscutables, et puis combien ont t vraiment runies ? Prenons
lexemple du Conseil Suprieur du Cheval, plac sous lautorit suprieure du Premier ministre. un moment donn ctait un instrument militaire, agricole, source dalimentation,
de loisir, de sport, une force conomique Mais maintenant, est-ce toujours opportun ?
On a fait beaucoup defforts pour supprimer certaines instances ou faciliter leur comprhension. Beaucoup ntaient fondes sur aucun texte, ou seulement sur le dcret du 28 novembre 1983
relatif la relation entre administration et citoyens, mais on tait loin du compte. Cette absence de
droit nuisait la crdibilit, do une srie de dcrets du 8 juin 2006 concernant le fonctionnement
des institutions consultatives. De telles instances sont cres pour une dure de 5 ans : pas de vocation
prenne. Les membres des commissions peuvent tre remplacs par un supplant, lexception des
personnalits qualifies, qui sont nomms intuitu personae. La convocation par le Prsident une runion (min. 5 jours avant) comporte lordre du jour, et doit comporter toutes les pices concourant
la bonne tenue de la runion. La commission peut entendre toute personne extrieure dont le prsident juge que laudition est ncessaire au dbat. Le quorum est fix la moiti des membres
composant la mission. Il faut quil y ait un vote, car la commission doit mettre un avis. galit des
voix, celle du Prsident est prpondrante. Les membres de la commission qui ont des intrts en jeu
doivent sabstenir de voter. Enfin, un compte-rendu de chaque runion doit tre rdig.
Il a fallu prendre en compte les situations durgence : par voie lectronique, on peut consulter
les comptes rendu et convoquer pour viter les 5 jours de dlai. Ainsi, il existe une charte de fonctionnement des institutions consultatives tablie par ces dcrets du 8 juin 2006, qui ont gnr la refonte
dun grand nombre de conseils, et dont le respect nest pas encore tabli ds lors que malgr ce dcret,
il y ait encore du contentieux.
Il a travers tous les rgimes depuis la Rvolution, gardant ses deux fonctions principales :
juger et conseiller. Il exerce ce second rle de manire obligatoire (art. 39 de la Constitution) ou consultative.
Depuis 2008, sa comptence a t largie : tous les projets de lois passent par lui. Les fonctionnaires qui portent le projet de loi le soumettent au Conseil dtat, qui va les interroger. C'est un
exercice trs prilleux pour les fonctionnaires qui vont dfendre le projet alors mme qu'ils ne sont
pas juristes. Le rle du Conseil dtat est un rle la fois formel et de fond. Il s'attache toujours
examiner si le projet de loi rpond un besoin, mais corrige aussi les fautes de forme, de loi, de plan
Il met un avis sur un projet de loi et le gouvernement tiendra toujours compte de cet avis, sauf exception. Les ordonnances elles aussi sont prises en Conseil des Ministres aprs avis du Conseil dtat.
Cette fonction obligatoire est couple dune fonction consultative. Selon une ordonnance de
1945, le Conseil dtat peut conseiller le ministre pour rpondre aux problmes juridiques que posent
les lois. Depuis la rforme constitutionnelle de 2008, ayant attrait linitiative des lois, le Prsident de
lAssemble Nationale ou du Snat peut demander un avis au Conseil dtat sur une proposition de loi.
La section du rapport et des tudes joue un rle trs important. Cest elle qui prpare le rapport annuel du conseil dtat, devenu un excellent moyen de prsenter au pouvoir et lopinion publics
un ensemble dtudes sur un sujet.
Le conseil conomique, social et environnemental.
Rgi par les articles 69, 70 et 71 de la Constitution, il a t modifi rcemment par la rforme
constitutionnelle de 2008, qui lui a donn la capacit de lancer des dbats et lui a inject la protection
Ce n'est pas une troisime chambre, son rle a toujours t cantonn dans le consultatif et le
subjectif. C'est une institution mconnue du grand public, sauf quand certains nombres sont nomms.
Le CESE compte plus de 200 membres : le principe est d'assurer la reprsentation des acteurs
conomiques et sociaux du pays. Leur mandat dure 5 ans (renouvelables) et donne lieu des indemnits. Les membres se rpartissent dans des sections, dont la spcialisation est la marque. Ces sections
ont une capacit sautosaisir dun certain nombre de sujets pour attirer lintention du gouvernement
et susciter des rformes.
Le CESE emploie quelques centaines de personnes et fait lobjet de critiques trs vives quant
son cot et son efficacit, et reste la seule institution consultative prvue par la Constitution.
Chapitre 1 Les collectivits territoriales.
Rappel historique et juridique.
Les collectivits territoriales trouvent leur place dans les articles 72 75-1 de la Constitution.
Pas de difficult se lgitimer pour la commune, chelon naturel et historique dans lequel vit
le Franais, mmoire de la France, hritires des paroisses, et berceau de ltat civil. Mais aujourdhui,
lchelon communal steint parce quil se vide de sa substance. Demain lintercommunalit sauvera
Les dpartements sont amens disparatre au profit des rgions, qui ont longtemps t les
malaimes parce qucho des provinces de lAncien Rgime. Les rgions ont dsormais le vent en
poupe, notamment en Europe (Espagne, Italie, et mme Allemagne) dont elle est le destinataire des
grandes politiques territoriales.
A. 1789 1983, de la Rvolution la 1re loi de dcentralisation.
Lors de la Rvolution, on fait table rase des privilges et on assiste un recentrage autour de
lide de nation (substitu lide de roi) et lide quil ny a pas de corps intermdiaire entre nation
et individus. Mais lon comprend quil faut dcouper le territoire en circonscriptions : ce sera le dpartement. Il faut passer par la rforme des communes ; le 14 dcembre 1789, on cre 44 000 communes,
et, le 22 dcembre 1789 les dpartements (83) et lintrieur, les cantons. Le nom des dpartements
est dict par la gographie de la France (massif, fleuve). On nest pas dans une logique de dcentralisation, au contraire : le dpartement sert avant tout de relais local. Les communes sont les mieux
traites, en tant quchelon de vie le plus proche du citoyen et lieu de la vie conomique.
Napolon ne bouleverse pas cette construction, il y rajoute les prfets et les sous-prfets, reprsentants du gouvernement.
En 1848, on instaure le suffrage universel pour l'lection des conseils municipaux.
La IIIme Rpublique, celle de lducation populaire o maire, instituteur et cur se partagent le
pouvoir, fait du Snat le Grand Conseil des Communes de France. Les rgions ne prsentent un intrt
que pour de la simple collaboration.
Les rgions seront les favorites de Vichy.
La IVme Rpublique ne remet pas en cause lacquis des rvolutions, mais modifie le statut ultramarin. La loi du 16 juillet 1971 organise pour la premire fois la fusion des communes par le rfrendum local.
La Vme Rpublique marque le dbut de la rgionalisation. On dote la rgion de la personnalit
morale. Au cours des 30 Glorieuses, les rgions sont des leviers pour la croissance. Les premires institutions rgionales apparaissent avec le Conseil Rgional et le Comit Rgional conomique et Social.
La loi du 2 mars 1982 introduit la dcentralisation, distinguer de la dconcentration qui est
une simple distribution du pouvoir. La dcentralisation consiste accorder des pouvoirs particuliers
une instance juridique : les collectivits territoriales sont places sous le rgime de la libert. La tutelle
se fait prsent par le contrle de la lgalit. Le dpartement devient une relle collectivit territoriale
dirige par le prsident du Conseil Gnral en lieu et place du prfet. La rgion est aussi reconnue
comme une collectivit territoriale. Elle accorde aux collectivits des comptences dans des domaines
varis et particuliers. Une fonction publique territoriale nat ct de la fonction publique dtat.
B. Lhritage de 1982.
Plusieurs lois sont venues corriger, amender ou teindre la loi de 1982 :
7 janvier 1983 : Transfert de la dlivrance des permis de construire de ltat au maire.
partir de 1983 : Organisation du transfert de dotations pour que les collectivits puissent se
financer. Transfert de tout ce qui est social au Conseil Gnral.
3 fvrier 1992 : Les lus locaux obtiennent un vritable statut.
6 fvrier 1992 : La loi dorientation relative ladministration territoriale de la Rpublique place
sur un pied dgalit services de ltat et collectivits territoriales en indiquant que ladministration territoriale de la Rpublique est assure par les collectivits territoriales et par les services
dconcentrs de ltat . La loi introduit galement le principe de subsidiarit (on rserve
lchelon suprieur uniquement ce que lchelon infrieur ne pourrait effectuer que de manire
moins efficace).
6 janvier 1986 : Transfert de services sociaux.
Plusieurs textes sont venus tirer les consquences de cette loi :
3 fvrier 1992 : Statut des lus locaux
6 fvrier 1992 : Loi rformant ladministration territoriale. Dconcentration.
Le processus de coopration intercommunale a t acclr sous lautorit de Chevnement
avec la loi de 1999 crant les communauts intercommunales, communauts urbaines,
Loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit : cration de comits de quartier
vocation consultative pour que les habitants puissent tre associs aux dcisions et informs,
les conseils municipaux ne suffisant pas.
La rvision constitutionnelle de 2003 a pour but de montrer le caractre dcentralis de lorganisation de la France (article 1-1 de la Constitution). Le Titre 12, Des Collectivits Territoriales, a t
fortement amend, selon plusieurs traits marquants :
La collectivit a la responsabilit des autres, sert de locomotive ;
Elle a un pouvoir rglementaire (pouvoir normatif) ;
Elle jouit dun droit de procder des exprimentations ;
galement du droit dorganiser un rfrendum local ;
Abandon de la notion de collectivit locale au profit du terme de collectivit
territoriale .
Procdure du dfr prfectoral : recours par lequel le prfet dfait larrt du maire devant
le tribunal administratif. Or les collectivits prennent des milliers dactes, le contrle de lgalit par la
prfecture est donc devenu trs difficile.
Les sources du droit des collectivits territoriales
A. La Constitution.
Toute rforme des collectivits passe par des textes constitutionnels. La disparition brutale des
dpartements savre impossible par la seule politique : il faut passer par la Constitution. Selon larticle
24, le Snat assure la reprsentation des collectivits territoriales . Larticle 39 lui donne un droit de
priorit : Les projet de loi ayant pour principal objet lorganisation des collectivits territoriales sont
soumises en 1er lieu au Snat . Selon larticle 34, La loi fixe les rgles concernant le rgime lectoral
des assembles parlementaires et locales, [] ainsi que les conditions d'exercice des mandats lectoraux et fonctions lectives des membres des assembles dlibrantes des collectivits territoriales .
B. Le Comit des rgions.
Le Comit des rgions, install en 1994, part du constat que dans lUnion Europenne, il y a
des units administratives gographiques dcentralises qui doivent participer llaboration des
rgles de droit. Ce comit assure la reprsentation des collectivits territoriales, et est obligatoirement
consult lorsquune rgle juridique a une influence sur elles.
C. Le Conseil de lEurope.
La Charte europenne de lautonomie locale, texte indicatif repris dans la loi franaise du 10
juillet 2006, indique les principes qui doivent animer lEurope et le Conseil : reconnatre aux collectivits un certain nombre de qualits (notamment lautonomie), le recours la dmocratie directe,
lattribution de comptences par le pouvoir central et le dgagement de moyens financiers ncessaires.
Les collectivits peuvent tre candidates des marchs publics, et elles ont lobligation juridique douvrir leur recrutement aux citoyens des autres pays membres.
D. La loi.
Le Code Gnral des Collectivits Territoriales (CGCT) est lhritier volumineux des anciens
codes des communes. La loi nous rserve une surprise, il y a dans le territoire de la Rpublique Franaise des territoires ultra-marins, dont il serait dangereux dignorer les spcificits. Ces territoires
disposent donc dune capacit normative sur les sujets qui leurs sont propres.
E. Le pouvoir rglementaire.
Les collectivits territoriales sadministrent librement (art. 72), ce qui sillustre notamment
travers le pouvoir du maire, mlange subtil de lgislatif et dexcutif (la jurisprudence lui reconnat
aussi un pouvoir de police, le mettant en premire ligne pour la scurit, la salubrit et la tranquillit
F. La clause gnrale de comptences.
Elle permet nimporte quelle collectivit dintervenir dans nimporte quel domaine ds lors
quil y a intrt local (des intrts particuliers ne pouvant tre traits par une autre collectivit), clause
menace par la rforme en cours. Une collectivit territoriale ne peut pas empiter sur les comptences d'un tablissement public, et elle est astreinte une obligation de neutralit, problme de plus
en plus souvent abord sur les questions religieuses. Les btiments des communes, qui servent souvent de lieu de manifestation ou de confrence, doivent tre prservs de toute action politise.
Le contrle de ltat de droit
SELON LARTICLE 15 DE LA DDHC, LA SOCIT A LE DROIT DE DEMANDER COMPTE TOUT AGENT PUBLIC DE
SON ADMINISTRATION , CE QUI INDUIT UN CONTRLE DIVERSIFI FINANCIER, TECHNIQUE, JURIDIQUE DANS LACTION
DU POUVOIR PUBLIC. POUR AUTANT, LA NOTION DE CONTRLE EST INHRENTE LACTION ADMINISTRATIVE : LE POUVOIR
HIRARCHIQUE COMPREND LE CONTRLE. CE CONTRLE REVT PLUSIEURS MODALITS :
POUVOIR DINSTRUCTION : ORDRE DONN DU SUPRIEUR LINFRIEUR
POUVOIR DANNULATION : ANNULATION APRS CONTRLE DE CE QUI A T FAIT PAR LINFRIEUR
POUVOIR DE RFORMATION : CORRECTION DE CE QUI A T FAIT.
IL SEXERCE AUSSI, DE FAON PLUS LOINTAINE, TRAVERS LA TUTELLE. LE MINISTRE DE TUTELLE EXERCE CE POUVOIR SUR LINSTITUTION ACCOMPAGNE. LA TUTELLE EST MOINS RIGIDE QUE LE POUVOIR HIRARCHIQUE : LE PRFET NEST
PAS DANS LE BUREAU VOISIN DU MAIRE, IL Y A BIEN UNE FORME DLOIGNEMENT GOGRAPHIQUE QUI REND LE CONTRLE
PLUS APAIS. CE POUVOIR DE TUTELLE EST TOUJOURS DFINI PAR DES TEXTES, IL NE SE PRSUME PAS.
LA PRESSE ELLE AUSSI EST UNE CONTRLEUSE DES POUVOIRS PUBLICS, BIEN QUE A NE SOIT PAS SA MISSION.
DANS LES NOUVELLES FORMES DE CONTRLE, IL NE NOUS CHAPPERA PAS DTUDIER LES LANCEURS DALERTES,
QUI DEVIENNENT UNE INSTITUTION OU UNE PROCDURE. EN 2013, 3 LOIS ONT INSTAUR CE SYSTME :
LA LOI DU 11 OCTOBRE 2013, QUI PERMET CE TYPE DE PROCDURE AFIN DE LIBRER LA PAROLE DE CEUX QUI
DOUTENT, OU QUI SAVENT, PAR UN CADRE PROTECTEUR ;
LA LOI 2013-316 DU 16 AVRIL 2013 RELATIVE LINDPENDANCE DE LEXPERTISE EN MATIRE DE SANT ET
DENVIRONNEMENT ET LA PROTECTION DES LANCEURS D'ALERTE. SELON LARTICLE 1ER, TOUTE PERSONNE
PHYSIQUE OU MORALE A LE DROIT DE RENDRE PUBLIQUE OU DE DIFFUSER DE BONNE FOI UNE INFORMATION
CONCERNANT UN FAIT, UNE DONNE OU UNE ACTION, DS LORS QUE LA MCONNAISSANCE DE CE FAIT, DE CETTE
DONNE OU DE CETTE ACTION LUI PARAT DANGEREUSE POUR LA SANT OU POUR L'ENVIRONNEMENT . POUR
VITER LES LETTRES ANONYMES ET AUTRES DRIVES, ON CRE UNE COMMISSION NATIONALE DE LA DONTOLOGIE
ET DES ALERTES EN MATIRE DE SANT PUBLIQUE ET DENVIRONNEMENT ;
LA LOI 2013-1117 RELATIVE LA FRAUDE FISCALE ET LA GRANDE DLINQUANCE CONOMIQUE ET FINANCIRE.
AUJOURDHUI LES CONTRLES ET LES CONTRLEURS SONT NOMBREUX ! LES INSTITUTIONS SONT CONTRLES
PAR LA PRESSE, LOPPOSITION POLITIQUE,
Chapitre 1 La diversit des contrles.
Les contrles administratifs.
Le contrle de ladministration sexerce travers des corps dinspection, qui existent depuis
trs longtemps. On estime quil y a aujourdhui au moins une vingtaine de corps dinspection, correspondant quelques milliers dinspecteurs.
Il faut bien distinguer les inspections interministrielles de celles qui sont propres une administration. La premire catgorie a du recul et de la distance, jouit dune autorit indiscutable, et aucun
lment de ladministration nchappe son activit. Les inspections ministrielles ont le privilge de
la spcialisation, moins politiques, plus oprationnelles.
A. Les inspections gnrales interministrielles.
Cest une fonction de prestige, souvent confie de jeunes hauts fonctionnaires, ce qui leur
donne une bonne connaissance de ladministration.
LInspection Gnrale des Finances a vu le jour sous la Restauration, alors que le contrle parlementaire se construisait doucement. Place sous lautorit du Ministre de lconomie, elle ne doit
pas tre enferme dans le contrle exclusif du chiffre : cest bel et bien un corps dinspection, dont le
contrle dpasse la simple vrification (rflexion, valuation, ).
LInspection Gnrale de lAdministration voit le jour sous la IIme Rpublique et sera remanie
sous la Vme, avec un statut inchang depuis le dcret du 12 mars 1981. Elle est place sous la tutelle
du Ministre de lIntrieur. Sa mission gnrale est une mission de contrle, daudit, dtude, de conseil
et dvaluation lgard des services centraux et dconcentrs de ltat qui relvent du ministre de
lIntrieur. Les membres de cette inspection peuvent recevoir des missions du Premier ministre, des
ministres concerns, du Ministre de tutelle. Ils ont libre accs aux services, institutions et services de
larticle 1 du dcret du 12 mars 1981.
LInspection Gnrale des Affaires Sociales runit une grosse centaine de membres, qui accomplissent dans le domaine du travail, de lemploi, de la formation, de la sant, de la scurit et de
la famille, la mme mission que lIGA.
B. Les inspections gnrales ministrielles.
Elles sont trs spcialises dans le domaine ministriel en question. Elles ont en charge des
contrles sur pices et sur place , techniques et financiers, qui seffectuent toujours a posteriori.
Par exemple, au sein du Ministre de lcologie, existe un tel service, richement dot en personnel, soccupant du contrle des transports, du logement, des territoires, de lnergie. Ce contrle
sexerce avec une institution, le Conseil Gnral de lEnvironnement et du Dveloppement Durable,
fruit dune fusion opre il y a quelques annes entre le Conseil Gnral des Ponts et Chausses et
lInspection Gnrale de lEnvironnement.
C. Le contrle parlementaire.
Le Parlement est aussi, par son activit politique, une institution constitutionnelle qui participe
aux diffrents contrles qui sexercent sur les institutions politiques et administratives. Larticle 13 de
la Constitution, rform en 2008, associe dsormais le Parlement au choix des hauts fonctionnaires et
hauts dirigeants (il auditionne les candidats et met un avis circonstanci sur les candidatures). Le
Parlement est aussi le destinataire de la quasi-totalit des rapports des AAI, ce qui lui permet davoir
une vision assez large dun certain nombre dactivits.
Chaque anne sopre un contrle financier, travers la loi de finance qui dtaille les finances
de chaque administration. Ensuite, dans le cadre de son activit lgislative stricto sensu, le Parlement
est amen poser des questions aux services administratifs, mener une analyse prcise de la situation en amont (tude dimpact). Il y a aussi des institutions internes aux deux chambres qui permettent
le contrle des services publics.
1. Les commissions lgislatives.
Elles sigent en permanence afin dassurer la continuit du travail lgislatif. Si leurs noms varient dun mandat lautre, leur nombre est fix 8 dans chacune des deux chambres. Ces
commissions correspondent une division du travail et regroupent les grands secteurs des activits
publics : on trouve donc une Commission des Affaires culturelles, conomiques, trangres, sociales,
de la dfense, du dveloppement durable, des finances et des lois,
Chaque parlementaire appartient une commission selon son domaine de prdilection. Il y a
dans chacune un Prsident, un Vice-Prsident, des secrtaires et un rapporteur gnral. Cest la face
immerge que le grand public ne connat pas.
Les prsidents de ces commissions ont un rle essentiel dans le vote de la loi. Lors des sances
o saffrontent la majorit, lopposition et le gouvernement, ils participent activement ladoption de
chaque texte et la cration de tout amendement, par laudition de hauts fonctionnaires, la mise
lcart ou la rception damendements
Peuvent exister aussi des commissions temporaires, qui, attaches un seul sujet toujours
install dans le domaine lgislatif, voient le jour pour un texte en particulier et disparaissent ds que
le travail est achev.
2. Les commissions denqutes et de contrle.
Leur but est que le Parlement dispose de toute linformation requise pour se faire une ide sur
un vnement ou un service sur lequel on a attir son attention, avant les questions, crites et orales,
des parlementaires au gouvernement. Ces commissions sont ouvertes au public, donc leurs sances
sont retransmises.
Les parlementaires sont aujourdhui nots sur leur assiduit aux sances, sur les propositions
de lois quils ont faites et les questions quils ont poses. Un dput trs absent peut compenser par
ses questions crites, car ce qui compte, ce sont les rponses, qui constituent la doctrine administrative . Ne provoquant pas deffet de droit, la rponse est prpare par le cabinet et ladministration
centrale du ministre ainsi que le secrtariat gnral du gouvernement.
Les contrles juridictionnels.
Ils relvent de trois grands principes : le principe de sparation des pouvoirs (entre excutif et
lgislatif), le principe de lgalit (les actes de ladministration, susceptibles dtre traduits devant un
juge, doivent respecter ltat de droit) et la dualit des ordres de juridiction (selon les lois des 16 et 24
aot 1790).
A. Linstauration de la justice administrative.
La dualit des ordres de juridiction donc lexistence de lordre administratif a t entrine
avec la dcision du 23 janvier 1987 du Conseil Constitutionnel, marquant laboutissement de la monte
en puissance dune juridiction spcialise. Le chemin parcouru nous a loigns du raisonnement
simple : juger ladministration, cest encore administrer.
Sous lAncien Rgime prvalait la justice retenue, exerce directement par le roi ou par ses
agents directs. Le roi pouvait exercer cette justice retenue soit en son conseil, soit par des dcisions
purement personnelles, soit grce des commissaires spciaux constitus en chambres de justice, ou
encore par l'intermdiaire de ses intendants. Ce qui fut en vigueur sous lAncien Rgime fut maintenu
par les rvolutionnaires. On est dans un systme dadministrateur-juge qui, malgr lexistence du conseil dtat, perdure jusque sous la IIIme Rpublique.
La loi du 24 mai 1872 rorganise le Conseil dtat et lui donne en mme temps quelle la cre
la justice dlgue. Le Conseil devient le responsable de la justice de ladministration et va donc
trancher les litiges sans quil y ait intervention de lexcutif. On cre aussi le Tribunal des Conflits. Cest
en 1889, avec larrt Cadot du 13 dcembre, que la justice retenue est dfinitivement abandonne.
Dans le nouveau systme de justice dlgue et de justice administrative spcifique, le juge judiciaire
se retrouve exclu des contentieux de ladministration.
Celle-ci lui laisse quand mme un certain nombre de questions, on parle de bloc de comptences . La loi de 1957 attribue par exemple au juge judiciaire les litiges qui mettent aux prises les
particuliers et les vhicules de ladministration. La tradition, qui veut que le juge judiciaire soit le gardien de la proprit et le protecteur des liberts, fait que toutes les questions dtat civil (sauf de
changement de nom) sont rgies par le juge judiciaire. La juridiction a aussi reconnu la comptence du
juge judiciaire en cas demprise irrgulire (rquisition immobilire non justifie) et de voie de fait
(atteinte la proprit prive ou une libert publique).
La comptence du juge administratif est extrmement vaste, mais il est encore incomptent
pour connatre les litiges qui mettent en cause le fonctionnement de la justice judiciaire, consquence
de la loi de 1790 qui distingue lorganisation de la justice judiciaire (qui relvent du juge administratif)
et le fonctionnement de celle-ci. Ladministration chappe au contrle du juge dans un seul cas, celui
des actes de gouvernement : le juge ne peut pas se substituer au pouvoir politique pour apprcier la
lgalit dune mesure. Cela a par exemple t le cas avec larrt du Conseil dtat du 23 mai 2014
concernant le refus du gouvernement dorganiser un scrutin pour llection prsidentielle syrienne sur
le sol franais : le Conseil dtat a statu que ctait un acte de gouvernement non dtachable des
relations internationales de la France.
B. Le tribunal des conflits.
Cest le frre jumeau du Conseil dtat. sa cration en 1872, il sagissait de faire trancher par
une juridiction ad hoc un conflit de comptences entre juridictions administrative et judiciaire lors dun
dni de justice. Le TC est prsid par le Ministre de la Justice, mais il est probable quune loi de simplification le remplacera au profit dune prsidence tournante.
C. Les contrles financiers et la Cour des Comptes.
Cette institution impriale fut conue par Napolon pour imposer une vision rigoriste des
comptes publics et permettre le contrle de toutes les administrations de ltat : elle est lhritire des
chambres des Comptes des Provinces de lAncien Rgime. Depuis la rforme constitutionnelle de 2008,
sa mission est largie avec larticle 47-2 : La Cour de Comptes assiste le Parlement dans le contrle
de laction du gouvernement .
La Cour contrle enfin les organismes publics : oprateurs de ltat, institutions relevant du
droit priv mais bnficiant de subventions publiques, de cotisations obligatoires ou daides europennes, organismes de scurit sociale et organismes faisant appel la gnrosit du public.
La Cour emploie un millier de personnes qui, aprs avoir prt serment, sont inamovibles et
ont statut de magistrat. Elle est prside par Didier Migaud, ancien de lIEP. Lactivit des magistrats
de la Cour est rgie par un code spcifique, celui des juridictions financires. Le contrle de la Cour des
Comptes est administratif et financier, mais il peut dboucher sur des suites pnales sil y a irrgularit.
Chapitre 2 La justice administrative.
LE RAPPORTEUR PUBLIC EST UN MAGISTRAT QUI FAIT PARTIE DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF SANS PRENDRE PART
AU DLIBR : IL EXPOSE SIMPLEMENT LES FAITS ET LA PROCDURE ET SATTACHE, AUX VUES DE LA JURISPRUDENCE EXISTANTE, PROPOSER DES SOLUTIONS. CEST LANCIEN COMMISSAIRE DU GOUVERNEMENT, MAIS CETTE APPELLATION
PORTAIT CONFUSION, ET ON A CHANG SON NOM POUR BIEN SOULIGNER QUE SON RLE EST INDPENDANT. ON NE SAIT
PAS LAVANCE CE QUIL VA DIRE, CAR SES CONCLUSIONS SONT ORALES ET NON SOUMISES UNE OBLIGATION DE COMMUNICATION. LES CONCLUSIONS DU RAPPORTEUR PUBLIC SONT SIMPLES : SOIT REJET TOTAL, SOIT ANNULATION TOTALE
OU PARTIELLE SANS JUSTIFIER POURQUOI. CEST AVEC CECI QUON A PRTENDU JUSTIFIER LA TRANSPARENCE, MAIS CEST
UNE PROCDURE INACCEPTABLE, CAR ON COUTE SES CONCLUSIONS PENDANT UNE HEURE ET CEST PENDANT QUON LES
ENTEND QUE LE DFENDEUR DOIT PRPARER LA RPLIQUE ON NA AUCUNE PICE CRITE.
LE DLAI MOYEN DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES ORDINAIRES EST DE 1 AN ET 10 MOIS, AVEC UN OBJECTIF 1
AN ET 6 MOIS POUR 2015. ON A PROGRESS SACHANT QUE LES AFFAIRES ONT EXPLOS : EN 2012, LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ONT ENREGISTR 170 000 REQUTES (ET EN ONT TRAIT 183 000), CONTRE PLUS DE 175 000 EN 2013.
LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EXPLOSE : LA JUSTICE ADMINISTRATIVE NCHAPPE PAS LA SOCIT DU XXIME SICLE.
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DEVIENT BANAL :
LA LOI DU 14 JUIN 2013 RELATIVE LA SCURIT DE LEMPLOI DONNE AU JUGE ADMINISTRATIF LE POUVOIR
DE CONTRLER LES DCISIONS DE PLAN DE SAUVEGARDE DUNE ENTREPRISE ;
LA LOI DU 17 MARS 2014, DITE LOI HAMON SUR LA CONSOMMATION, DPNALISE UN CERTAIN NOMBRE DE
SANCTIONS ET LES A TRANSFORMES EN SANCTIONS ADMINISTRATIVES ;
LA LOI DE 2008 CONCERNANT LA SCURIT SOCIALE A TRANSFR LES CONTENTIEUX LIS AU RSA (QUI ONT
DOUBL EN 4 ANS) DES TRIBUNAUX DE SCURIT SOCIALE AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF ;
LES CONTENTIEUX DU DROIT DES TRANGERS OCCUPENT 32 % DES AFFAIRES DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF,
ALORS QUE LEXISTENCE DUN JUGE SPCIAL LIMITERAIT LE TEMPS DE TRAITEMENT DES DOSSIERS ;
LES QPC SONT DEVENUES UN OUTIL JURIDIQUE TOUT FAIT BANAL.
Les tribunaux administratifs sont de premire instance. Ils avaient pour nom Conseil de Prfecture en lan VIII, leur cration, parce que nous tions dans un systme de justice retenue o leur
rle tait de conseiller le prfet dans la rsolution dun litige. Leur domaine de comptence tait trs
limit de fait, car lpoque le contentieux se concentrait sur limpt, les contraventions de voirie et
les travaux publics. Les Conseils de Prfecture slargissent progressivement au fur et mesure que
ladministration devient interventionniste, notamment en conomie, et que de nouveaux contentieux
sont gnrs par les collectivits territoriales.
La rforme intervient en 1953 avec le dcret du 30 septembre, qui mtamorphose ces Conseils
en Tribunaux Administratifs. Il y a 42 tribunaux aujourdhui, aux comptences toujours plus largies.
Les tribunaux administratifs ont une comptence territoriale, ils ont un ressort qui comporte
plusieurs dpartements. Il y a un tribunal administratif Toulon pour le seul dpartement du Var, mais
cest une exception : le TA de Lyon, est comptent pour le Rhne mais aussi lAin, lArdche et la Loire.
Chaque tribunal a des chambres aux capacits spcifiques, et chaque chambre dispose dun
Prsident et dun Rapporteur de la Rpublique. Le recrutement se fait la sortie de lENA et au concours externe (ou interne pour les jeunes juristes).
Les TA ont la mission de juger en premier ressort un certain nombre de contentieux, de deux
grands types : contentieux de lgalit, et contentieux de responsabilit. Aujourdhui, ils ont aussi la
charge des rfrs, procdure durgence trs ancienne en droit public. Les tribunaux sont aussi de plus
en plus sollicits de manire consultative.
Le rapporteur public a deux grandes fonctions, historique et doctrinale. Il a vu le jour dans les
Conseils de Prfecture, a t confirm avec les TA et est indpendant de tout autre magistrat. Les
conclusions du rapporteur public sont sa proprit intellectuelle, et il est donc dusage que les avocats
demandent au rapporteur public de leur communiquer aprs laudience le texte de ces conclusions.
Certains grands rapporteurs publics adressent leur rapport une revue et touchent des droits dauteur. Cette fonction est souvent un marchepied, pour le Conseil dtat par exemple, pour de jeunes
juristes qui vont sexercer et se faire un nom dans ce domaine.
Dans l'arrt Esclatine du 29 juillet 1998, le Conseil d'tat dcrit ainsi le rle du rapporteur public
(dans une formulation qui rappelle celle de son arrt Gervaise du 10 juillet 1957) : il a pour mission
d'exposer les questions que prsente juger chaque recours contentieux et de faire connatre, en formulant en toute indpendance ses conclusions, son apprciation, qui doit tre impartiale, sur les
circonstances de fait de l'espce et les rgles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions
qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis la juridiction laquelle il appartient . Il n'est pas
une partie au litige et prononce ses conclusions aprs la clture de l'instruction. La Cour Europenne
des Droits de lHomme a censur par larrt Kress contre France, en 2001, le fait que les conclusions
du rapporteur ntaient pas soumises une discussion contradictoire par les parties, et la prsence du
rapporteur au dlibr alors quil nest pas juge.
B. Les cours administratives dappel.
Elles ont vu le jour la suite dune loi du 3 dcembre 1987, rvlatrice de la prise de conscience
au sujet du contentieux administratif. Avant, il ny avait pas dintervalle entre tribunal administratif et
Conseil dtat. Leur cration a permis un dsengorgement des contentieux.
Aujourdhui, il y a 8 Cours dAppel auxquelles sont soumis plusieurs tribunaux administratifs.
Toutes sont prsides par un conseiller dtat et offrent aux membres des tribunaux administratifs une
voie de promotion. Elles fonctionnent comme les TA, divises en chambres avec un prsident et un
rapporteur public. Durablement installes dans le droit public franais, elles assurent leur mission dappel, laissant au Conseil dtat une fonction de cassation.
C. Le Conseil dtat.
Il a travers toutes les Constitutions depuis la Rvolution, avant de connatre son heure de
gloire avec la loi du 24 mai 1972, qui fait de lui la plus haute juridiction administrative franaise. Il est
organis en 5 sections administratives assumant sa fonction consultative et une section du contentieux,
toutes organises en sous-sections pour chaque domaine particulier. Cette institution a eu besoin de
recruter des membres pour faire face laugmentation de ses comptences et attributions, et on est
aujourdhui aux alentours des 300 membres, un corps dlite dont les deux tiers sont affects au Conseil dtat proprement parler et le tiers restant dans des AAI, cabinets ministriels ou autres.
Le Conseil dtat est juge en premier et dernier ressort pour les dcrets : il ny a pas dappel,
pas de double degr de juridiction comme le veut la Cour Europenne. Le Conseil est juge de cassation
pour les arrts des Cours Administratives mais galement pour les dcisions de rfrs des juges administratifs. Enfin, il est juge de cassation sur les dcisions des juridictions ordinales : lorsquils
prennent des dcisions, le Conseil dtat est le juge suprme qui en examine la lgalit.
Les recours contre les actes de ladministration.
Il faut distinguer les recours juridictionnels et non-juridictionnels :
Juridictionnels : dits recours contentieux, ils ont pour vise de faire apprcier la lgalit de lacte ;
Non-juridictionnels : dits recours administratifs, ils sont un rexamen du dossier par ladministration. On y trouve les recours gracieux (sadressant lautorit administrative ayant pris une
dcision) et hirarchiques (sadressant lautorit suprieure).
Les deux sont enchevtrs, car bien souvent le justiciable est contraint par les textes dexercer
un recours non-juridictionnel avant dintenter un recours juridictionnel. Par exemple, la loi de 1978
relative laccs aux documents administratifs cre la CADA, qui doit tre saisie avant le tribunal administratif en cas de refus par ladministration de communiquer un document. Ce recours pralable
est une formalit qui peut tre envisag de faon positive (il donne une premire chance au justiciable)
ou ngative (il ralentit le processus de dcision et allonge les dlais daction). Mais la loi du 12 novembre 2013 renverse la loi du silence, et celle du 12 avril 2000 indique quel recours exercer.
On distingue 4 types de recours juridictionnels :
Le recours en excs de pouvoir ;
Le recours de plein contentieux ;
Le recours de linterprtation et de lapprciation de la lgalit ;
Le recours de la rpression.
A. Le recours en excs de pouvoirs.
Cest le type de recours le plus abondant, un recours contentieux tendant l'annulation
d'une dcision administrative et fond sur la violation par cette dcision d'une rgle de droit . Nous
sommes dans un tat de droit et tout acte est par consquent susceptible dtre traduit devant le juge
administratif ; le recours en excs de pouvoir a pour effet d'assurer, conformment aux principes
gnraux du droit, le respect de la lgalit .
Avec larrt Dame Lamote de 1950, le recours pour excs de pouvoir est toujours un droit pour
lusager, mme sil nest prvu par aucun texte. Aucune forme nest pralable pour attaquer ladministration : la requte peut tre crite sur papier libre, et elle est libre de tout droit de timbre. Le recours
en excs de pouvoir dispense le requrant dun avocat en premire instance ce sera diffrent en
appel et au Conseil dtat, pour obliger les plaideurs afficher un certain srieux.
Mais le recours administratif est soumis des conditions de recevabilit : les mineurs ou majeurs sous tutelle ne peuvent pas attaquer ladministration, et une personne morale devra justifier de
la qualit du requrant. Le recours ncessite lexistence dun acte : on ne peut donc pas poursuivre les
dcisions du Conseil des Ministres le jour-mme de sa runion, avant que la dcision attaque ne soit
acte. Il faut quil y ait un intrt, personnel, lgitime, direct et certain, pour agir, qui sapprcie au
moment o le requrant saisi le juge. Il ny a pas de recours pour lgalit : on doit attaquer un acte
dabord parce que celui-ci nous fait grief, on ne se mue pas en chevalier blanc de lordre rpublicain.
Ce recours est aussi ouvert aux personnes morales, depuis que le Conseil dtat a admis la
recevabilit du recours pour excs de pouvoir des syndicats dans larrt Syndicat des Patrons Coiffeurs
de Limoges. Certaines lois sont venues consacrer ce droit, comme cest le cas des associations agres
pour la dfense de lenvironnement, qualifies pour attaquer ladministration. Idem pour une association de dfense de la famille, des anciens combattants Le lgislateur donne ces associations une
capacit expresse pour agir en justice devant le juge administratif.
Il existe des dlais pour attaquer. Le dlai franc est de deux mois compter de lacte de dcision. On ne prend pas en compte le jour de sa cration, le dies ad quo, et le jour o il expire, le dies ad
quem, le temps de faire vivre lacte et de provoquer les effets quil suppose.
Les vices susceptibles daffecter un acte sont de deux ordres, illgalit interne et externe, afin
de marquer la diffrence entre llaboration et la dcision elle-mme.
Les moyens d'illgalit externe sont des moyens tirs de la mise en uvre de l'acte :
Incomptence (matrielle, territoriale, temporelle) de l'auteur de l'acte ;
Vice de forme (dont le dfaut de motivation) ;
Vice de procdure ;
Vice dans la composition d'un organisme dont l'avis recueillir est obligatoire.
Les moyens de lgalit interne sont tirs de vices lis au contenu, la substance de l'acte :
Violation directe de la rgle de droit ;
Erreur de fait (pour qu'un acte soit lgal il faut que les faits sur lesquels il est fond existent) ;
Erreur sur la qualification juridique des faits ;
Dtournement de pouvoir
o Application d'une rgle de droit qui, en l'espce, n'est pas applicable.
o Identification de la bonne rgle de droit mais mauvaise application en raison d'une mauvaise interprtation de la rgle.
Erreur dans la qualification juridique des faits (ou erreur manifeste d'apprciation s'il
s'agit d'un domaine dans lequel le juge n'exerce qu'un contrle restreint) ;
Dtournement de procdure ou de pouvoir.
B. Le recours de plein contentieux.
Il sagit dexercer la plnitude des pouvoirs du juge pour sanctionner ou accorder des rparations pcuniaires. Le recours en pleine juridiction est destin accorder rparation un usager qui se
plaint d'un dommage caus par l'administration. Ce recours impose que l'administration ait d'abord
pris une dcision sur la demande de l'usager, car le juge ne peut tre saisi que sur cette dcision de
l'administration concernant le problme de l'usager.
C. Recours de l'interprtation et de lapprciation de la lgalit.
Le juge nest saisi que du sens donner une disposition juridique. Cest un recours classique
consacr avec lUnion Europenne et la Cour de Justice Europenne.
D. Recours de la rpression.
Cest un contentieux dordre pnal, o le juge examine la lgalit des sanctions prononces
par ladministration.
Les procdures en rfr.
Elles sont lquivalent de ce qui existait dj en droit priv pour rpondre lurgence des situations face la lenteur de la justice administrative. En effet, lpoque les dlais taient encore plus
longs quaujourdhui, et il devenait ridicule dannuler un fait dont les effets taient consomms. Il y
avait un prsuppos de lgalit pour tous les actes administratifs, et donc on ne pouvait en suspendre
lexcution. La rforme est venue en 2000 avec la cration des procdures durgence. Mais les procdures de rfr existent depuis la nuit des temps en droit public : le dcalage entre public et priv
nexistait que parce que ladministration tait dans une situation de toute puissance. Avec la rforme,
la pression sest accrue sur les juges. On a introduit la notion de dlais ce qui a mis plat labsence
de pouvoir dinjonction de ladministration , obligeant le juge juger trs vite.
Le rfr est une procdure durgence qui vise prvenir les effets du temps sur une dcision.
On en distingue plusieurs grands types.
A. Le rfr-suspension.
Il est pris dans les cas o si lacte est fait, il cause des dommages irrversibles. Dans notre droit,
avant la rforme de 2000, les sursis excution taient rarement mis en uvre parce que nous baignions encore dans lesprit de toute-puissance administrative. Maintenant, avec le rfr suspension,
on dit trs rapidement que lacte nest pas lgal, donc on le suspend pour mieux lexaminer. Il faut
pour cela remplir plusieurs conditions : quil y ait une dcision administrative, que lacte prjudicie
lintrt du requrant, et quil y ait un doute srieux sur la lgalit de lacte. Lacte est alors suspendu
jusqu ce que le juge statue sur le fond le procs ne sarrte pas au rfr. Cest la procdure la plus
rpandue, juge juge unique. Le juge de rfr dlivre une ordonnance, non susceptible dtre frappe dappel mais de cassation, donc laffaire part directement au Conseil dtat au bout de 15 jours.
B. Le rfr-libert.
L'atteinte doit venir d'une personne morale de droit public ou d'une personne de droit priv
dlgataire d'un service public, ayant port une atteinte grave et manifestement illgale une
libert fondamentale. C'est une mesure d'urgence, laquelle une rponse est donne normalement
sous 48 heures. Attention, tous les droits de lhomme ne sont pas considrs comme des liberts fondamentales : la jurisprudence est matresse dans ces notions.
C. Le rfr conservatoire.
Sur la simple condition de l'urgence, mme sans mesure pralable, il permet au justiciable de
demander au juge de prendre toute mesure utile pour sauvegarder des situations par rapport
lavenir, par exemple la conservation d'lments pouvant ensuite recouvrir une importance capitale
lors d'un recours contentieux.
D. Le rfr ordinaire.
Il est plus modeste, mais trs utile. On y trouve par exemple :
Le rfr-constat, qui permet de dsigner un expert qui constatera une certaine situation ;
Le rfr-provision, qui permet d'obtenir une provision de la part de l'administration si
l'existence d'une obligation n'est pas srieusement contestable.
Chapitre 3 La rforme de ltat.
PARLER DE LTAT, CEST PARLER DE LA FRANCE, LES DEUX SONT INDISTINCTEMENT LIS : CHAQUE GRANDE PRIODE DE NOTRE HISTOIRE A VU LE RLE MOTEUR DE LTAT. DES GRANDS COMMIS DE LTAT SOUS LANCIEN RGIME
ONT PARTICIP FAIRE DE LTAT LA COLONNE VERTBRALE DE LA CONSTRUCTION DE LA FRANCE, COMME COLBERT. LEMPIRE CRE LE DROIT, AVEC LE CONSEIL DTAT ET LA CODIFICATION. LA IIME RPUBLIQUE, CEST LAMNAGEMENT DE LA
CAPITALE ; LA IIIME CEST LINSTALLATION DFINITIVE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE. LES ANNES 1930, CEST LINTERVENTIONNISME DE LTAT AVEC LA POLITIQUE DES OFFICES. LA IVME RPUBLIQUE CEST LA RECONSTRUCTION, LA VME
CEST LE DVELOPPEMENT ET LA STABILIT DES INSTITUTIONS.
PARLER DE LA RFORME DE LTAT, CEST CONSTATER UN DOUBLE PHNOMNE :
LADMINISTR A ACQUIS DE NOUVEAUX DROITS LGARD DES INSTITUTIONS, AU POINT QUON PARLE DE TROISIME GNRATION DES DROITS DE LHOMME ;
LADMINISTRATION FRANAISE EST EN MUTATION PERMANENTE, COMME ON PEUT LE CONSTATER DEPUIS LES ANNES 1980 :
o EN 1978, LA LOI INFORMATIQUE ET LIBERTS ET LA LOI SUR LAMLIORATION DES RELATIONS ENTRE CITOYENS
ET ADMINISTRATION CONSTRUISENT UNE CHARTE DES DROITS DU CITOYEN FACE LADMINISTRATION ;
o LA LOI DU 11 JUILLET 1979 SUR LA MOTIVATION DES ACTES ADMINISTRATIFS INDIVIDUELS DFAVORABLES
OUVRE LES ARCHIVES PUBLIQUES POUR LA PREMIRE FOIS EN FRANCE ;
o LA LOI SUR LES ASTREINTES DE 1980 CONDAMNE LADMINISTRATION POUR NON-EXCUTION DES DCISIONS
DE JUSTICE QUI LA CONDAMNAIENT PRALABLEMENT ;
o POUR NOVEMBRE 2015 AU PLUS TARD, LE GOUVERNEMENT AURA ADOPT UN CODE RELATIF AUX RELATIONS
ENTRE LADMINISTRATION ET LE PUBLIC, AFIN DOBTENIR UNE CERTAINE UNIFORMIT DE CE DROIT.
Nouveaux droits du citoyen : vers la fin de la maladministration.
A. La fin du secret administratif.
Pendant longtemps, la toute-puissance de ladministration franaise voulait que ce qui concernait ladministration ne regarde pas le citoyen, qui navait qu obir. Ladministration tait secrte.
Depuis la loi DCRA du 12 avril 2000 (relative au droit des citoyens dans leurs relations avec l'administration), on a peu peu entrin la fin du secret.
1. Laccs aux documents administratifs.
Cest le plus emblmatique des droits du citoyen acquis ces dernires annes, parce que la loi
du 17 juillet 1979 met fin des sicles de secret. Tous les documents administratifs sont concerns,
mais il reste des exceptions : si les documents sont dj publis, sils sont susceptibles de porter atteinte la vie prive ou la dfense nationale ou sils sont relatifs au procs en cours, ladministration
est dans son droit si elle ne les communique pas. En revanche, si ce refus est illgitime, le demandeur
peut saisir la CADA, qui traite ainsi 5000 affaires par an.
2. Laccs aux fichiers informatiques.
Selon la loi de 1978, il ne peut pas y avoir datteinte la libert individuelle et aux droits de
lhomme, et les fichiers constitus doivent avoir laccord des individus. Cest cette loi de 1978 qui a
permis didentifier la notion dAAI avec la CNIL, forme de 17 membres, qui a la haute main de la
rglementation des fichiers et de linformatique en France. On instaure aussi le droit loubli par les
dtenteurs de donnes personnelles.
3. Laccs aux archives.
La loi du 3 janvier 1979 a modul cet accs aux archives publiques dans le temps. Laccs aux
avis du Conseil dtat, rservs exclusivement au gouvernement, fait lobjet dun dlai de 25 ans. Le
dlai peut tre plus long (50 ans pour ce qui touche la dfense et la politique trangre, encore
plus long pour ce qui concerne linstruction des dossiers judiciaires). Bien videmment, le droit daccs
aux archives sarrte la porte de la scurit nationale.
4. Laccs aux donnes publiques.
Cest un droit rcent, pris dans le cadre du dcret du 21 fvrier 2011. Il cre une administration
de mission, Etalab, pour crer le portail daccs ces donnes, data.gouv.fr.
B. La fin du silence.
En droit public franais rgnait une rgle autoritaire et unilatrale du fonctionnement de ladministration : le silence valait rejet. On est aux antipodes du fonctionnement du reste de la collectivit,
pour qui qui ne dit mot, consent .
La loi du 12 avril 2000 a commenc par poser un amnagement de cette rgle et a, tout en
confirmant la rgle du silence/rejet, prvu que les dcrets fixeraient les exceptions. Il y avait 400 exceptions, alors, 13 ans aprs, la loi du 12 novembre 2013 est venue oprer une vritable rvolution
copernicienne en renversant le principe. Cest dans ce cadre que le silence est devenu une dcision
dacceptation, sauf exception. Cette loi, qui sinscrit dans le cadre du choc de simplification voulu
par Hollande, a fait lobjet dun consensus quasi-global des politiques.
La loi dit que le silence gard pendant deux mois par l'autorit administrative sur une demande vaut dcision d'acceptation ; les exceptions, fixes par dcret, psent finalement trs lourd,
venant attnuer la rvolution annonce. Le principe nest pas gnralis pour les demandes non fixes
par des textes lgislatifs ou rglementaires, caractre financier, ou quand une acceptation implicite
ne serait pas en accord avec les engagements internationaux de la France.
La loi ncessitait des textes dapplication, qui sont venus un an aprs avec un dcret du 23
octobre 2014. Il y a plus de 1300 exceptions au principe. Sur les 3600 procdures pour lesquelles le
silence vaut dcision, seules 1200 sont concernes par le nouveau principe. Simplifier nest pas simple.
La fin du secret et du silence aboutissent une situation dans laquelle lusager aura intrt
regarder le cadre dans lequel il se situe.
C. La fin de labsence dinformation sur la motivation dune dcision individuelle dfavorable.
La loi du 11 juillet 1979 sur la motivation obligatoire des dcisions administratives individuelles
caractre dfavorables est venue stopper le schma de la tradition toute-puissante de ladministration (une jurisprudence de 1880 disait quil ne fallait pas entraver laction administrative). Cette loi de
1979 est majeure dans le concept de citoyennet administrative. Lui sont soumises et doivent dornavant tre motives, les dcisions :
Qui restreignent les liberts publiques (Conseil dtat, arrt Fane du 31 octobre 1984).
Qui constituent une mesure de police (Conseil dtat du 5 dcembre 1984, arrt meraude).
Qui infligent une sanction (Arrt Dreyssac du 20 dcembre 2000).
Qui subordonnent loctroi dune autorisation des conditions restrictives ou imposent une sujtion : (Cour Administration dAppel de Paris, 5 novembre 2002).
Qui retirent ou abrogent une dcision cratrice de droit (Tribunal Administratif de Paris, 16 octobre 1981).
Qui refusent un avantage dont lattribution constitue un droit (CAA de Lyon, 30 novembre 2004).
Qui refusent une autorisation (Conseil dtat 24 fvrier 1999).
D. La fin des complications inutiles
La simplification est une proccupation constante. Il y a toujours un ministre ou un secrtaire
dtat charg de a, coupl avec la rforme de ltat et de la fonction publique. La simplification administrative, cest la volont de rgler le problme des normes, parfois originaire de la lgislation
europenne la construction du march unique a fait tomber un certain nombre de barrires et de
formalits administratives. Le Prsident Hollande a fait de la simplification une priorit : le but de son
choc de simplification est de rduire la paperasserie, mais aussi de soccuper du fonctionnement
E. La fin de labsolutisme administratif.
Le principe de lgalit gouverne le fonctionnement de nos institutions. Tous les actes peuvent
tre contests, on a droit au recours, mme sans texte. Avec la loi de relation entre ladministration et
les administrs, on peut demander ladministration de retirer un acte manifestement illgal. Le respect du droit europen suppose que lon ne laisse pas subsister dans le droit franais des dispositions
rglementaires qui ne respectent pas une directive europenne.
Le droit au recours est donc un droit rel, renforc avec lAAI quest le Dfenseur des Droits,
qui peut traiter des plaintes contre des personnes prives charges dune mission de service public,
selon larticle 71-1 de la Constitution.
F. La fin de ladministration paperassire.
Les efforts de simplification ont ports leurs fruits : on compte des milliers de formulaires supprims, dautres clarifis. Cest une course en avant permanente, parce que les droits et les lois ne
cessent de stendre. La DILA a cr le site service-public.fr, destin expliquer les formalits et les
dmarches dont la plupart se font maintenant en ligne, ce qui est plus conomique et plus efficace.
Vers un tat moderne : les nouvelles politiques publiques.
Les Premiers Ministres se sont tous attachs moderniser nos administrations. Il y a parmi les
actions des uns et des autres un programme qui mrite d'tre signal, la Stratgie ministrielle de
rforme de 2003. Elle visait moderniser les services administratifs de la France, mieux utiliser les
donnes publiques et mieux mobiliser les agents publics. Bilan : plus de 230 ralisations jusqu' 2009.
A. Dans le domaine des finances publiques.
La LOLF, la loi organique sur les lois de finances de 2001, est venue rebattre lorganisation
budgtaire de la France en organisant diffremment le budget de la Rpublique. Jusque-l, on tablissait un budget par ministre ; maintenant, chaque ministre prsente des missions et programmes et
leur assigne un budget correspondant.
Un Haut Conseil des Finances Publiques, prsid par le Premier Prsident de la Cour des
Comptes, a vu le jour avec la loi organique du 17 dcembre 2012. Sa mission est de sattacher aux
prvisions macro-conomiques afin daider le gouvernement dans ses choix budgtaires.
B. La RATE et la RGPP.
La RATE (Rorganisation de ladministration territoriale de ltat) a t engage dans le cadre
de ce que lana Sarkozy, la RGPP (Rvision Gnrale des Politiques Publiques). Elle devait revoir lorganisation des institutions reprsentatives de ltat dans les collectivits territoriales. Les 13 rgions
qui vont voir le jour seront encore plus fortes quavant, devenant le ple unique de lactivit rgionale.
On rduit le service de ltat dans les dpartements. On a voulu que le contrle de lgalit opr par
la puissance publique sur les actes des collectivits territoriales soit fait non plus dans les sous-prfectures mais dans les prfectures, signant larrt de mort des sous-prfectures.
Le Prsident Sarkozy, au cur de cette rvision, prsidait le conseil dlaboration de la RGPP,
qui avait deux grands volets. Le premier tait lamlioration du service rendu lusager (dveloppement des formalits par voie lectronique, guichet unique, fusion de lANPE et des Assedics pour crer
Ple Emploi et lui insuffler une logique dentreprise). Le deuxime volet est moins conventionnel parce
quil sattaque aux finances publiques : non-remplacement dun fonctionnaire sur deux, rforme Dati
de la carte judicaire, cration des agences rgionales de sant avec pour objectif la rationalisation des
dpenses hospitalires. La modernisation de la fonction publique sest faite dans la douleur, limage
de la fusion dun certain nombre de services de ltat au plan local.
C. 2012 : exit la RGPP, vive la MAP !
Pour des raisons politiques, le gouvernement se lance dans une nouvelle phase, la Modernisation de lAdministration Publique. Les instances de la RGPP sont supprimes et remplaces. La MAP
est irrigue par divers rapports et rflexions, aboutissant au Pacte de Comptitivit de 2012, au choc
de simplification de 2013, et surtout, la rforme territoriale, qui a pour ambition de mettre un terme
au millefeuille administratif : nouvelle carte de lintercommunalit (regroupement des communes de
moins de 20 000 habitants), cration de mtropoles (Toulouse, Bordeaux, Nice, Lyon, ), suppression
des dpartements lhorizon 2020 et, bien sr, nouvelle carte rgionale avec des lections rgionales
pour dcembre 2015.
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