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Timestamp: 2018-10-16 06:35:30
Document Index: 382150939

Matched Legal Cases: ['artículo 54', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 26', 'artículo 241', 'artículo 83', 'Artículo 36', 'artículo 54']

﻿ SENTENCIA T-441 DE OCTUBRE 12 DE 1993
SENTENCIA T-441 DE 12 DE OCTUBRE DE 1993
CONTENIDO:EMPLEADOS MINUSVÁLIDOS, PROTECCIÓN FRENTE A UNA DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA, OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PRESENTACIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA, TRABAJADOR, SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA, AMPARO POR VÍA DE ACCIÓN DE TUTELA, TRABAJADOR CON DISCAPACIDAD, CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA, EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:264 DE DICIEMBRE DE 1993, PÁG.1344
EN IGUAL SENTIDO:C-094 DE 1993, T-427 DE 1992, C-479 DE 1992
Sentencia T-441 de octubre 12 de 1993
Acción de tutela instaurada por R.L.A. contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del doce de octubre de mil novecientos noventa y tres.
R.R.L.A., minusválido, prestaba sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 20 de noviembre de 1986 en el cargo de Revisor de documentos Nivel Técnico Grado 01, en la Revisoría Delegada ante la Recaudación de Impuestos Nacionales de Sahagún. Su nombramiento fue declarado insubsistente por Resolución 8248 del 24 de septiembre de 1992.
Los ruegos de L.A. no fueron oídos y el 25 de septiembre se le comunicó por vía telegráfica sobre la decisión adoptada por el Contralor.
El peticionario estimó violados sus derechos constitucionales, en especial el de igualdad e invocó como disposiciones aplicables a su caso las consagradas en los artículos 1º, 2º, 13 —inc. 3º—, 16, 44, 47 y 93 de la Carta Política.
Tanto en primera como en segunda instancia se halló fundamento constitucional a las pretensiones del actor y se estimó viable la concesión de la tutela. Por tanto, la providencia del 12 de abril de 1993, proferida por el juzgado Promiscuo Municipal de Sahagún, fue confirmada por el Juez Civil de Circuito de la misma ciudad mediante sentencia del 14 de mayo.
A juicio del fallador de primer grado, la Constitución impone al Estado el deber de proteger a aquellas personas que por sus condiciones económicas o físicas se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta; es claro, según su criterio, que, en el caso sub lite, L.A. se encontraba en una de tales circunstancias por ser minusválido y merecía, por tanto, la protección especial del Estado.
En el caso particular —expresa la providencia— debió considerarse la situación del afectado y permitirle trabajar de acuerdo con sus posibilidades, tal como lo prevé el artículo 54 de la Carta.
— No es cierto que el tutelado dispusiera de un medio sustantivo y procesal típico para defenderse de su desvinculación laboral como afirmó la Contraloría en el escrito de impugnación.
— En cuanto a las circunstancias económicas, familiares, laborales y sociales del actor, las pruebas demuestran que se trata de una persona minusválida, paupérrima, con dos hijas menores, condenada a una existencia indigna por haber sido excluida de la actividad laboral y que no ha podido conseguir empleo debido, en mucho, a su grave limitación física perenne.
— La resolución de insubsistencia omitió la atención y el acatamiento debido a los mandatos de los artículos 1º, 13-3, 44 y 47 constitucionales.
Esta Corporación es competente para revisar las decisiones judiciales en referencia, según lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991.
Factor determinante para el establecimiento y desarrollo del Estado Social de Derecho y del orden justo que buscó instaurar el Constituyente (Preámbulo y art. 1º C.N.) es el de una concepción material de la igualdad ante la ley. En ella prevalece el reconocimiento real de situaciones diversas y, por tanto, de condiciones de original desigualdad, frente a las cuales es papel de las autoridades el de procurar, por los medios que les brinda el sistema jurídico, un equilibrio en cuya virtud, si bien es cierto no es factible pretender que aquellas desaparezcan en todos los casos, cuando menos puede mitigarse el padecimiento de quienes parten de una condición inferior para que les sea posible sobrevivir de manera digna como corresponde al ser humano, sea cualquiera su circunstancia particular.
“... El objeto de la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y situaciones divergentes.
En ese orden de ideas, la posición que fije el Estado en ejercicio de su actividad, en especial si de la función legislativa se trata, no puede ser ajena al reconocimiento de la diversidad como dato de obligada referencia al adoptar sus decisiones” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-094 del 27 de febrero de 1993).
Se trata de un alcance material de la igualdad, que se deriva de lo estatuido en el artículo 13 de la Constitución:
“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados y marginados.
“ART. 54.—Es obligación del Estado y de los empleados ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud” (Subraya la Corte).
Este mandato se erige en verdadero deber de las autoridades, pues hace parte de su razón de ser constitucional: “Las autoridades de la República están instituidas para (...) asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
En referencia directa al punto, expresó el Papa Juan Pablo II en su Encíclica “Laborem Exercens”:
“Recientemente, las comunidades nacionales y las organizaciones internacionales han dirigido su atención a otro problema que va unido al mundo del trabajo y que está lleno de incidencias: el de personas minusválidas. Son ellas también sujetos plenamente humanos, con sus correspondientes derechos innatos, sagrados e inviolables, que, a pesar de las limitaciones y los sufrimientos grabados en sus cuerpos y en sus facultades, ponen más de relieve la dignidad y grandeza del hombre. Dado que la persona minusválida es un sujeto con todos los derechos, debe facilitársele el participar en la vida de la sociedad en todas las dimensiones y a todos los niveles que sean accesibles a sus posibilidades. La persona minusválida es uno de nosotros y participa plenamente de nuestra misma humanidad. Sería radicalmente indigno del hombre y negación de la común humanidad admitir en la vida de la sociedad, y, por consiguiente, en el trabajo, únicamente a los miembros plenamente funcionales porque, obrando así, se caería en una grave forma de discriminación, la de los fuertes y sanos contra los débiles y enfermos. El trabajo en sentido objetivo debe estar subordinado, también en esta circunstancia, a la dignidad del hombre, al sujeto del trabajo y no a las ventajas económicas.
Corresponde por consiguiente a las diversas instancias implicadas en el mundo laboral, al empresario directo como al indirecto, promover con medidas eficaces y apropiadas el derecho de la persona minusválida a la preparación profesional y al trabajo, de manera que ella pueda integrarse en una actividad productora para la que sea idónea. Esto plantea muchos problemas de orden práctico, legal y también económico; pero corresponde a la comunidad, o sea, a las autoridades públicas, a las asociaciones y los grupos intermedios, a las empresas y a los mismos minusválidos aportar conjuntamente ideas y recursos para llegar a esta finalidad irrenunciable: que se ofrezca un trabajo a las personas minusválidas, según sus posibilidades, dado que lo exige su dignidad de hombres y de sujetos del trabajo. Cada comunidad habrá de darse las estructuras adecuadas con el fin de encontrar o crear puestos de trabajo para tales personas tanto en las empresas públicas y en las privadas, ofreciendo un puesto normal de trabajo o uno más apto, como en las empresas y en los llamados ambientes “protegidos”.
Deberá prestarse gran atención, lo mismo que para los demás trabajadores, a las condiciones físicas y psicológicas de los minusválidos, a la justa remuneración, a las posibilidades de promoción, y a la eliminación de los diversos obstáculos. Sin tener que ocultar que se trata de un compromiso complejo y nada fácil, es de desear que una recta concepción del trabajo en sentido subjetivo lleve a una situación que dé a la persona minusválida la posibilidad de sentirse no al margen del mundo del trabajo o en situación de dependencia de la sociedad, sino como un sujeto de trabajo de pleno derecho, útil, respetado por su dignidad humana, llamado a contribuir al progreso y al bien de su familia y de la comunidad según las propias capacidades” (Negrilla en el texto) (Juan Pablo II. Carta Encíclica “Laborem Exercens”, en el 90 aniversario de la Rerum Novarum. Bogotá. Ediciones Paulinas. 1982. Págs. 104-107).
1. A los efectos del presente Convenio se entiende por “persona inválida” toda persona cuyas posibilidades de obtener y conservar un empleo adecuado y de progresar en el mismo quedan substancialmente reducidas a causa de una deficiencia de carácter físico o mental debidamente reconocida.
En Colombia, el Decreto 2177 de 1989 (arts. 16 y 17), que reglamentó la citada ley, obliga a patronos públicos y privados a reincorporar al trabajador inválido en el cargo que ocupaba antes de producirse la invalidez, si recupera su capacidad de trabajo, o a reubicarlo en actividad distinta dentro del trabajo, según su situación física y las limitaciones de las cuales padezca cuando la incapacidad le impide el cumplimiento de las funciones que venía desempeñando, o si ellas representan riesgo para su integridad.
“El trato desigual —más favorable— dispensado a los minusválidos por parte de las autoridades públicas tiene como fundamento los principios del Estado social de derecho, de igualdad y de dignidad humana.
El presupuesto fundacional del Estado social de derecho consagrado en el artículo 1º de la Constitución, que como tal califica esencialmente al Estado colombiano, plantea no pocos problemas en su interpretación. La dificultad de precisar su alcance radica en que en él se funden concepciones jurídicas tan diferentes como las del Estado social de prestaciones y las del Estado de derecho de libertades.
El Estado de derecho se asienta desde sus orígenes en la concepción liberal del Estado que manda, prohíbe o permite, pero que carece de normas eficaces que protegen al individuo y a las que este pueda recurrir para exigir del Estado una determinada prestación. El desarrollo constitucional de la segunda mitad de este siglo conserva la estructura fundamental del Estado liberal, pero transformado en el sentido de reconocer garantías sustanciales al individuo, mediante la redistribución de la riqueza y el reconocimiento de derechos prestacionales frente al Estado para garantizar la existencia digna de la persona.
Las garantías y los deberes sociales a cargo del Estado que en la antigua Constitución dependían en forma exclusiva de un desarrollo legislativo para obligar al Estado a otorgar prestaciones, en el Estado social de derecho adquieren una nueva dimensión. En la nueva “Constitución social”, las autoridades están vinculadas de manera directa a la realización de la igualdad sustancial, a partir de la asignación de mínimos materiales en favor de grupos sociales determinados (C.P., arts. 13, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 y 67).
En igual sentido, el reconocimiento de la dignidad humana como fundamento de la organización política en el artículo 1º de la Constitución, realza el valor de los derechos constitucionales de la igualdad” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-427 del 24 de junio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 2. 1992. Pág. 472).
Alegó la Contraloría General de la República al impugnar la sentencia de primera instancia que no fueron violados los derechos constitucionales del accionante, por cuanto el nominador —en este caso el Contralor General— tiene la facultad de remover libremente a los empleados de su dependencia que no estén en carrera administrativa y no gocen de fuero laboral amparado por la ley, sin necesidad de motivar la providencia, con base en la facultad discrecional que le conceden los artículos 121 y 123 del Decreto 937 de 1978.
“Como el accionante no se encontraba en estas dos situaciones, el señor Contralor podía declarar insubsistente su nombramiento, como en efecto lo hizo, en razón del buen servicio público, sin que por ello se le viole su derecho al trabajo, ya que este debe entenderse como la posibilidad que tiene toda persona de ejercer libremente la profesión u oficio que escoja, en condiciones dignas y justas, como lo expresa el artículo 26 de la C.N., pero ello no implica que el Contralor General de la República estuviera obligado a mantener al accionante en su cargo, máxime cuando el nominador, obra con facultad legal dentro de su competencia y por motivos que se presumen de buen servicio; facultad que según la reiterada jurisprudencia del H. Consejo de Estado en ningún caso se suspende”.
Baste recordar lo dicho por la Sala Plena de esta Corporación bajo el título “Necesidad de modernizar y racionalizar la planta de servidores del Estado sin desconocer los derechos de la persona”:
a) El Preámbulo de la Carta indica como propósito fundamental del Estado el de asegurar a sus integrantes “un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”;
e) Al Estado competen, según numerosos artículos de la Constitución, las mayores cargas y responsabilidades en relación con el apoyo, promoción y protección de los derechos individuales, sociales, económicos y culturales, en particular por lo que hace a salud, educación y vivienda; el saneamiento ambiental; la seguridad social; la protección de la familia y de los niños, los adolescentes, las personas de la tercera edad y los disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos; la procura de la igualdad real y efectiva; los estímulos y medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; el acceso progresivo de la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios; la formación y habilitación profesional y técnica; la producción de alimentos; la racionalización de las políticas en materia crediticia; la defensa del patrimonio cultural ... y, en general, el liderazgo de la comunidad hacia las metas del desarrollo y la promoción de los derechos individuales y colectivos, de conformidad con los demás preceptos constitucionales;
En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparación del personal no menos que la deficiente operación de una carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los organismos estatales como la opinión pública”.
Pero, claro está, ello únicamente puede hacerse partiendo de la plena observancia de los principios y disposiciones constitucionales, en especial de aquellos que reconocen los derechos fundamentales de la persona y los que corresponden de manera específica a los trabajadores”.
“De tal manera que, siendo loables los fines perseguidos por una política gubernamental enderezada a la mayor eficiencia de la función pública, la Constitución Política se convierte en barrera insalvable para su ejecución si aquella desconoce o quebranta derechos fundamentales inherentes a la persona, o si vulnera garantías ya adquiridas por los trabajadores o derechos reconocidos a su favor de conformidad con los mandatos que la preceptiva fundamental consagra. Y, desde luego, para asegurar que así sea, se ha dispuesto precisamente el sistema de control constitucional que a esta Corte corresponde ejercer y ejercerá con decidido empeño respecto de los actos que enuncia el artículo 241 de la Carta, con la honda convicción de que la estricta observancia y exigencia de los principios y normas constitucionales hará que el Estado no olvide que su razón de ser consiste, además del logro del bien común, en la protección y promoción de la persona humana” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 4. 1992. Págs. 183 y siguientes).
“Con respecto al ejercicio de la facultad de remover libremente a los empleados no inscritos en la carrera administrativa cuando median circunstancias de debilidad manifiesta por invalidez parcial o total, es indispensable para las autoridades públicas ceñir sus actuaciones al principio de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución. Aunque la administración pueda aducir la legalidad de su decisión, si con ella se vulnera la efectiva protección de las personas disminuidas física, sensorial o psíquicamente, aquella solo será constitucional si es compatible con el principio de la buena fe en cuanto a la oportunidad y proporcionalidad de la medida. Una resolución inoportuna o inadecuada que no tenga en cuenta la condición de manifiesta debilidad en que se encuentra la persona al momento de ser proferida, está, en consecuencia, viciada de nulidad.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza, la cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la administración que no tenga en cuenta la situación concreta del afectado. Las facultades discrecionales de la administración deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe. Un momento inoportuno para adoptar la medida, la desproporción de la misma o la indiferencia respecto de la situación especial de la persona afectada por la decisión, dan lugar al control jurisdiccional de la actuación administrativa en defensa de los derechos fundamentales” (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Fallo T-427 del 24 de junio de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Gaceta de la Corte Constitucional. Tomo 2. 1992. Pág. 475).
“Artículo 36. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
Por otra parte, como ya lo señaló esta Corte, “el carácter tuitivo de la legislación para minusválidos condiciona el tratamiento que las autoridades públicas están en la obligación de dar a estas personas. En materia de empleo —la cual incluye la facultad de la declaratoria de insubsistencia en favor de la administración— el Convenio 159 (de la OIT) constituye lex specialis frente a normas de igual categoría por lo que debe ser aplicado con preferencia” (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-427 del 24 de junio de 1992).
Además, como allí mismo se dice, no estamos ante una obligación absoluta de la administración, en cuya virtud deba mantener a perpetuidad en el empleo a un minusválido por el hecho de serlo, pues si su conducta es contraria al régimen disciplinario aplicable o a la ética, si incurre en la comisión de actos delictivos o si su rendimiento —en labores que pueda desempeñar, considerado su estado— resulta ser insatisfactorio, la administración tiene plenas atribuciones constitucionales y legales para disponer de su cargo, pues todo derecho comporta unos deberes correlativos que también los minusválidos están obligados a cumplir.
En efecto, en eventos como el aquí considerado, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la verificación de la legalidad del acto mediante el cual se ha declarado la insubsistencia del nombramiento —de muy difícil prosperidad, según la jurisprudencia del Consejo de Estado en tratándose de cargos de libre nombramiento y remoción— al paso que la acción de tutela está enderezada específicamente a la protección del derecho fundamental a la igualdad real y efectiva del minusválido (art. 13, C.N.) y su consiguiente derecho al trabajo dentro de las condiciones especiales establecidas por el artículo 54 Ibídem. En otras palabras, la acción invocada por la Contraloría como medio de defensa judicial cuya existencia haría inaplicable la acción de tutela, por regla general, no puede desplazarla ni sustituirla en situaciones como la que se juzga, por cuanto tiene un objeto distinto a la defensa judicial de los derechos fundamentales en juego.
Advierte la Corte Constitucional que esta es una excepción al principio general de que la tutela no es el procedimiento adecuado para obtener el reintegro a un empleo. Ella tiene lugar por aplicación directa de mandato constitucional expreso alusivo a las condiciones de inferioridad en que se encuentra el minusválido y examinado rigurosamente el material probatorio en el caso concreto. No es la tutela, en situaciones como la descrita, un instrumento que de modo específico garantice la estabilidad laboral, sino un medio judicial adecuado para reivindicar la igualdad real y efectiva que impone un trato preferente a los disminuidos físicos (artículos 13 y 54 de la Constitución Política).
Según el examen de medicina legal, el peticionario “deambula con muletas como secuela de POLIOMELITIS (sufrida) a los dos años de edad, desde cuando es minusválido, y esta es de carácter permanente, lo que le produce una perturbación funcional del órgano de la locomoción de carácter permanente” (fl. 27, cdno. principal).
Por este y por otros medios probatorios puede verificarse, como lo hicieron los jueces de instancia, que el caso de R.R.L.A. encaja exactamente dentro de la previsión general de los artículos 13, inciso 3º, y 54 de la Constitución Política, razón por la cual el Estado, en vez de despojarlo sin motivo del empleo que desempeñaba, ha debido “garantizarle el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.
La Corte Constitucional los confirmará pero deberá revocar las expresiones “inferior o”, contenidas en la sentencia de primera instancia, en cuanto implican desmejora de las condiciones laborales en que venía actuando el trabajador. Se las sustituirá por la orden, que se impartirá al Contralor General de la República en el sentido de ubicar al peticionario, si no lo ha hecho, en un empleo “acorde con sus condiciones de salud”, como lo manda la Constitución, sin disminución de su salario y sin perjuicio a la familia que de él depende.
1. CONFIRMAR los fallos proferidos en el asunto de la referencia por los juzgados Promiscuo Municipal y Civil del Circuito de Sahagún (Córdoba) el 12 de abril y el 14 de mayo del presente año, respectivamente, con excepción de las palabras “... inferior o”, del fallo de primera instancia, las cuales SE REVOCAN.
2. ORDENAR al Contralor General de la República que, si todavía no lo ha hecho, proceda, en un término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, a REUBICAR al peticionario, R.R.L.A., en un cargo acorde con su estado de salud, que no signifique desmejora de sus condiciones laborales, disminución del salario que devengaba antes de ser despedido ni perjuicio a su familia.
Magistrados: Jose Gregorio Hernández Galindo—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero.