Source: http://www.avancejuridico.com/actualidad/ultimassentencias/C-896-09.html
Timestamp: 2018-01-20 00:48:52
Document Index: 366684826

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Sentencia C-896/09
Actora: Andrea Alexandra Ortiz Hernández.
La ciudadana Andrea Alexandra Ortiz Hernández formuló ante el Consejo de Estado acción pública de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 54 (parcial) del Decreto 1045 de 1978, al considerarlo incompatible con los artículos 5, 13, 42 y 46 de la Constitución Política.
En la misma providencia, se invitó, con el propósito de que rindieran concepto técnico sobre las normas demandadas a los decanos de las facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, de la Sabana, Javeriana, EAFIT, ICESI, Libre, Coruniversitaria de Ibagué y del Rosario, al igual que a la Escuela Superior de Administración Pública y al Secretario General de la Confederación General del Trabajo.
“decreto número 1045 DE 1978
Las circunstancias de haber obtenido la separación de cuerpos se comprobará con una copia de la respectiva sentencia.”
Previo al análisis de los cargos, la demandante, Andrea Alexandra Ortiz Hernández, manifiesta que el aparte acusado se encuentra produciendo efectos jurídicos en la actualidad. En especial, en las “(…) entidades públicas al momento de decidir sobre la sustitución pensional, considerando que la compañera permanente no tiene tal calidad dado el caso de que exista un vínculo matrimonial sin sentencia judicial de separación de cuerpos, y por lo tanto niegan la sustitución pensional a compañeras permanentes que convivieron con sus compañeros entre 5 e incluso más de 30 años, y su negativa se basa en que la norma vigente para la época del deceso del causante era el Decreto 1045 de 1978, sin tener en cuenta que el derecho a la pensión es imprescriptible(…)”.
También argumenta la demandante que el inciso segundo del artículo 54 del Decreto 1045 de 1978, desconoce el artículo 46 de la Constitución Política, en tanto: “La mayoría de las personas a quienes se aplica la norma se encuentran en la tercera edad, época en la que además de verse afectadas por la disminución natural de sus habilidades y aptitudes físicas e intelectuales, sufren a disminución de sus ingresos.
1. Intervención de la Escuela Superior de Administración Pública
El apoderado judicial de la Escuela de Administración Pública -ESAP- advirtió que la norma demandada había sido derogada por el artículo 13 del Decreto 1160 de 1989, y en esa medida, lo que correspondía era determinar si el inciso segundo del Decreto 1045 de 1978 continuaba produciendo efectos bajo la “institución de la ultractividad de la ley”.
El profesor Juan Enrique Medina Pabón, en representación de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, consideró que la Corte debía inhibirse para pronunciarse de fondo por ausencia de materia. En su concepto, la norma demandada se encuentra derogada porque el legislador expidió, de una parte, una legislación completa sobre el régimen de compañeros permanentes, mediante la Ley 54 de 1990, y de otra, una ley de seguridad social, la Ley 100 de 1993, que cobija tanto a trabajadores privados como públicos.
De este modo, a su juicio “Hoy en día, entonces, la compañera permanente de individuo casado (con o sin separación de bienes o de cuerpos), tiene derecho a la pensión sustitutiva, compartida incluso con el o la cónyuge, cuando dentro de los 5 años anteriores al fallecimiento del empleado o trabajador ha habido convivencia entre el pensionado(a) su cónyuge y compañero o compañera permanente incluso simultánea de conformidad con la sentencia C-1035/08.”
En representación del Departamento Administrativo de la Función Pública y en orden a justificar la inhibición de la Corte o en su defecto la constitucionalidad del aparte acusado, presentó escrito Camilo Escovar Plata.
El Ministerio de la Protección Social señala que la norma demandada no se encuentra vigente. En su criterio, el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978 fue derogado tácitament por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, este último remplazado por el 13 artículo de la Ley 797 de 2003. Esto, comoquiera que para determinar los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes debe aplicarse la normatividad vigente al momento del fallecimiento del afiliado o pensionado al Sistema General de Pensiones.
5. Intervención de la Universidad Externado de Colombia
Los docentes de la Universidad Externado de Colombia, Ingrid Duque Martínez y Felipe Navia Arroyo, advierten que el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978 se encuentra derogado por el artículo 13 de la Ley 797 de 1993, y por consiguiente, no le corresponde a la Corte pronunciarse sobre su constitucionalidad por sustracción de materi.
Adicionalmente, manifiestan que frente a los efectos de la ley lo siguiente: “Por lo que debe entenderse que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación anterior, no pueden sufrir menoscabo alguno y deben obviamente respetar los derechos adquiridos de los cónyuges, si ya se les ha adjudicado la pensión de sobrevivientes en virtud del Decreto 1045 de 1978 y a su vez, se deberán aplicar las nuevas disposiciones (Ley 797 de 2003) a los compañeros (as), solo en los casos en que aún no se ha concedido el beneficio de la pensión de sobrevivientes conforme a la anterior legislación.”.
En su criterio, el artículo 54, en lo acusado, ha sido derogado por regulación integral de la materia, primero por la Ley 100 de 1993 y luego por la Ley 797 de 2003, en las cuales se establecieron las condiciones para acceder a la pensión de sobrevivientes. Destaca que la derogatoria de una norma puede ser: “expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la primera ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera, cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no hay incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva”.
1. La demandante considera que la norma acusada establece un trato discriminatorio que vulnera el artículo 13 de {{{la Constitución Política. Lo anterior, porque en su concepto la disposición desconoce como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes a la persona que reúne los requisitos para ser considerada compañera permanente pero que mantiene un vínculo matrimonial vigente.
2. El Procurador General de la Nación al igual que los intervinientes solicitan a la Corte un pronunciamiento de inhibición, en tanto consideran que la disposición censurada se encuentra derogada, bien sea de forma tácita o por regulación integral de la materia. Coinciden en afirmar que en la actualidad el régimen aplicable en materia de beneficiarios de la pensión es el establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, mediante el cual se modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
3. Previamente al planteamiento del problema jurídico, la Corte deberá definir si el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978 se encuentra vigente, toda vez que como se mencionó tanto las intervenciones ciudadanas como el Ministerio Público, solicitaron a la Corte un fallo inhibitorio, pues en su concepto la norma demandada está derogada. En consecuencia, se debe determinar la pertinencia de un pronunciamiento de constitucionalidad porque la decisión: “(…) sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición derogada, que determina su exclusión del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, su ineptitud para producir efectos, carece de sentido si, ex ante, y por disposición del mismo legislador, la norma ha perdido su vigencia dentro del ordenamiento.
4. La derogatoria de una norma por otra ocurre, de acuerdo con el artículo 71 del Código Civil de forma expresa, tácita o por regulación integral de la materi. En el primer evento, la nueva ley señala las normas que quedan excluidas del ordenamiento; en el segundo evento, la ley posterior contiene disposiciones incompatibles con la norma anterior por lo que esta última se entiende derogada; y en el tercer evento, la derogación se produce por reglamentación “(…) de toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva.
El apoderado judicial de la ESAP considera que el aparte demandado fue derogado de forma tácita por el artículo 13 del Decreto 1160 de 1989: “Prueba de la calidad de compañero permanente. Se acreditará la calidad de compañero o compañera permanente, con la inscripción efectuada por el causante en la respectiva entidad de previsión social o patronal. Igualmente se podrá establecer con dos (2) declaraciones de terceros rendidas ante cualquier autoridad política o judicial del lugar.
En caso de vínculo matrimonial del compañero o compañera permanente que reclame el derecho a la sustitución pensional, se deberá presentar la respectiva sentencia judicial sobre la nulidad o el divorcio, debidamente ejecutoriada.
Por su parte, la Vista Fiscal y los demás intervinientes advierten que tanto la norma acusada como la disposición transcrita en el párrafo anterior fueron derogadas por regulación integral por la Ley 100 de 1993. En efecto, esta Ley creó el Sistema de Seguridad Social Integral y dispuso en su artículo 289: “(…) la presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. (Énfasis añadido).
5. De lo expuesto, puede concluirse que resultaría inocuo un pronunciamiento de constitucionalidad sobre el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978 en tanto se encuentra derogado por regulación integral de la materia. De hecho, las normas que se aplican en materia pensional son las que se encuentran vigentes al momento de la muerte del causant, es decir, que en la actualidad la definición de los beneficiarios de la prestación está determinada por la regulación contenida en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. No obstante, es preciso establecer si a pesar de la derogatoria, la norma acusada se encuentra produciendo efectos jurídicos.
6. En lo relacionado con la pertinencia de un pronunciamiento de constitucionalidad de una norma derogada que continúa produciendo efectos jurídicos son numerosas las sentencias de este Tribunal Constituciona: “(…)la derogatoria de la norma enjuiciada no impide a la Corte volver sobre su contenido normativo en los casos en los cuales se predica una vigencia material de la misma, es decir cuando a pesar de su separación del ordenamiento jurídico continúa produciendo efectos hacia el futuro”
En particular, sobre la ultractividad de la ley, en la sentencia C-774 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte determinó que era procedente estudiar la constitucionalidad de las normas acusadas del Decreto 2700 de 1991, pese a que estaban derogadas pues, en su concepto, es factible que produzcan o lleguen a producir efectos jurídicos.
Asimismo, en sentencia C-329 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, este Tribunal advirtió que: “(…)la competencia de la Corte para pronunciarse de fondo sobre una disposición derogada se restringe a aquellos casos en que ésta es aun eficaz, es decir, cuando la disposición, a pesar de estar derogada, sigue siendo susceptible de producir efectos jurídicos.”. En consecuencia, se inhibió de proferir un pronunciamiento de fondo en tanto el artículo 24 de la Ley 3ª de 1986 y el artículo 50 del Decreto 1222 de 1986 demandados se encontraban derogados y no estaban produciendo efectos.
En una sentencia similar, la Corte concluyó que artículo 1043 del Código Civil agotó su capacidad de producir efectos jurídicos a partir de la expedición de la Ley 29 de 1982, sin que resulte posible aplicar retroactivamente la nueva ley, para incluir entre los herederos a personas que no adquirieron tal calidad de conformidad con la ley vigente en el momento de la delació.
En el mismo sentido, esta Corporación se pronunció en la sentencia C-862 de 200 al establecer que: “En el asunto objeto de examen, se cuestiona la exequibilidad del artículo 260 del C.S.T., el cual fue derogado expresamente por el artículo 289 de la Ley 100 de 199
, se podría argumentar entonces, como hacen los intervinientes, que la disposición acusada carece de vigor y por lo tanto la demanda es inepta. No obstante, la Corte Constitucional considera que los enunciados normativos demandados, especialmente el inciso segundo del artículo 260 del C. S. T., continúan produciendo efectos jurídicos respecto de ciertos trabajadores que cumplían las condiciones señaladas en este precepto para tener derecho a la pensión de jubilación.”
Del mismo modo, en la sentencia C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, a pesar de que la Corte constató que el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 demandado fue derogado por el artículo 37 de la Ley 50 de 1990 y éste, a su vez, por el artículo 133 de la Ley 100 de 1993, se pronunció sobre la exequibilidad de la norma en el entendido de que aún producía efectos jurídicos: “(…) de acuerdo con los datos reseñados, esos efectos consisten en que hay empleadores que todavía pagan pensiones restringidas y trabajadores que aún las reciben con fundamento en la Ley 171 de 1961, pues su vínculo laboral no estaba vigente al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993 y debido a eso no se produjo el traslado de la pensión a alguna entidad de Seguridad Social.”
Finalmente, la Corte reiterando la tesis de la ultractividad de la ley, en la sentencia C-540 de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, precisó, previo al análisis de constitucionalidad, que si bien el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 se encontraba derogado de manera tácita conforme a lo dispuesto por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993, era procedente el análisis de constitucionalidad comoquiera que la mencionada disposición se encontraba produciendo efectos jurídicos. Al respecto puntualizó: “Con todo, si bien es cierto en el caso bajo examen ha operado el fenómeno de la derogatoria tácita, no lo es menos que el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 rige de manera ultractiva y aún produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento. Esto obedece a que, en consideración a la existencia de una multiplicidad de regímenes pensionales anteriores a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, y con el propósito de proteger la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión en las condiciones particulares de cada régimen, la misma Ley, en su artículo 36, previó un régimen de transición”.
7. La Corte Constitucional ha realizado control de constitucionalidad a normas derogadas siempre que aquellas se encuentren produciendo efectos jurídicos, lo que se conoce como la ultractividad de la ley. En particular, como se concluyó, el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978 está derogado por regulación integral de la materia y no se encuentra comprobado que produzca efectos jurídicos respecto de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes cuyo causante murió durante la vigencia del Decreto.
Finalmente, se ha considerado que: “(…) para adelantar el estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación ha sostenido “que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto.” (Sentencia No. C-505 de 1995, Magistrado Ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).
En los argumentos presentados para sustentar el cargo no existe acreditación sobre la aplicación del precepto acusado en el sentido propuesto por la demandante en relación con sus supuestos efectos jurídicos, pues en la actualidad el reconocimiento de los beneficiarios de la pensión se realiza con base en la Ley 100 de 1993. Esto, conlleva la carencia actual de objeto, en consecuencia, la Sala se inhibirá de adoptar un pronunciamiento de fondo sobre el cargo planteado por la ciudadana Andrea Alexandra Ortiz Hernández, en razón de la derogatoria del artículo 54 del Decreto 1045 de 1978.
INHIBIRSE de adoptar un pronunciamiento de fondo en relación con la expresión “No se admitirá la calidad de compañera permanente cuando se tenga el estado civil de casado, salvo en los casos de sentencias de separación de cuerpos”, contenida en el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978.