Source: http://www.recht-die-zeitschrift.de/br/rechtspolitik/bio-und-ohne-gentechnik.html
Timestamp: 2018-11-19 08:14:54
Document Index: 9598684

Matched Legal Cases: ['Art. 9', '§ 3', '§ 3', 'Art. 12', 'Art. 9', '§ 3', '§ 3', 'Art. 9', '§ 3', '§ 4', 'Art. 22', '§ 3', '§ 17', 'EuG', '§ 11', 'Art. 2', 'Art. 7', '§ 5']

recht:: "Bio" und "ohne Gentechnik"
"Bio" und "ohne Gentechnik" | Ein wirrer Entwurf | Viel Neues für Verarbeiter |
"Bio" und "ohne Gentechnik" – Vergleich und Bewertung
Rechtsanwälte Dr. Georg Buchholz und Dr. Achim Willand, Berlin
Mit der Änderung des Gentechnikgesetzes wurde auch die Kennzeichnung von Lebensmitteln "ohne Gentechnik" im EG-Gentechnik-Durchführungsgesetz (EGGenTDurchfG) neu geregelt. (1) Die Neuregelung ist am 01.05.2008 in Kraft getreten. (2)
Die Kennzeichnung "ohne Gentechnik" ist nicht neu: Sie war zuvor in der Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (NLV) geregelt. Es gab aber praktisch so gut wie keine so gekennzeichneten Lebensmittel. Auch nach der Neuregelung sind die großen Lebensmittelhändler zögerlich. Einige lehnen das Label ab, weil es Kunden verunsichern könne, indem es suggeriere, in allen übrigen Lebensmitteln sei "Gentechnik" enthalten. Andere fürchten Rechtsunsicherheiten. (3) Überwiegend herrscht Zurückhaltung: Man bereitet sich zwar vor, um kurzfristig auch kennzeichnen zu können, falls die anderen kennzeichnen, man will aber nicht der erste sein.
Der häufig ohnehin betriebene Aufwand zur Gentechnikvermeidung lässt sich bei konventionellen Lebensmitteln allerdings nur mit dieser Kennzeichnung wirtschaftlich nutzen. Dafür kann versucht werden, durch ein auffälliges Logo ein eigenes Marktsegment für qualitätsbewusste Verbraucher zu schaffen, die nicht ohnehin Bioprodukte kaufen. Auch eine unscheinbare Kennzeichnung kann aber ihre Wirkung entfalten. Vor allem dann, wenn für interessierte Verbraucher Listen von Lebensmitteln "ohne Gentechnik" veröffentlicht werden und der entsprechende Markt so erschlossen wird.
Für Bioprodukte ist Gentechnik unzulässig. Hier fragt sich, ob "ohne Gentechnik" nur den Standard beschreibt und ohne weiteres jedes Bioprodukt so gekennzeichnet werden kann oder ob dafür zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind.
1.	Durch GVO hergestellte Zutaten
Ausgangspunkt ist die für alle Lebens- und Futtermittel europaweit geltende Pflicht-kennzeichnung nach der Verordnung über genetische Lebens- und Futtermittel (EG) Nr. 1829/H 2003. (4) Danach müssen grundsätzlich alle Lebens- und Futtermittel, deren Zutaten bzw. Bestandteile
• genetisch veränderte Organismen (GVO) enthalten, wobei "Organismen" nur vermehrungsfähige biologische Einheiten sind (z.B. Maiskörner), oder
•	aus GVO hergestellt sind, aber keine GVO mehr enthalten (z.B. Maisöl),
mit einem gesetzlich vorgegebenen Hinweis (z.B. "hergestellt aus genetisch verändertem Mais") gekennzeichnet werden.
Die Pflichtkennzeichnung gilt nicht für "mit Hilfe von" oder "durch GVO hergestellte" Lebens- oder Futtermittel. Das sind beispielsweise tierische Erzeugnisse wie Milch, Fleisch und Eier von Tieren, die mit gv-Futtermitteln gefüttert wurden, sowie von genetisch veränderten Mikroorganismen hergestellte Zusatzstoffe wie Vitamine und Enzyme. Solche Lebens- und Futtermittel müssen nicht gekennzeichnet werden. Verbraucher können solche Lebensmittel daher nur vermeiden, indem sie Bioprodukte oder Produkte "ohne Gentechnik" kaufen.
Für Erzeugung und Verarbeitung von Bio-Produkten gilt sowohl nach der noch geltenden Verordnung (EG) Nr. 2092/91 als auch nach der ab dem 01.01.2009 geltenden neuen EG-Öko-Verordnung Nr. 834/2007 ein generelles GVO-Verwendungsverbot (Art. 9 VO 834/2007). Es erstreckt sich nicht nur auf GVO enthaltende und aus GVO hergestellte, sondern auch auf durch GVO hergestellte Erzeugnisse. Bioprodukte dürfen daher im Unterschied zu konventionellen, ohne Hinweis auf die Gentechnik versehenen Produkten weder durch GVO hergestellte Zusatzstoffe enthalten noch von mit GVO gefütterten Tieren stammen.
Primäres Anliegen der neuen Kennzeichnung "ohne Gentechnik" ist es, einen Verzicht auf durch GVO hergestellte Produkte auch für konventionelle Lebensmittel kennzeichnen zu können (§ 3 e Abs. 5 EGGenTDurchfG). Auch "ohne Gentechnik"-Produkte dürfen daher keine mit gentechnischen Verfahren hergestellten Zusatzstoffe wie Vitamine enthalten (5) und nicht von mit GVO gefütterten Tieren stammen.
Da "durch GVO hergestellte" Vorprodukte nicht kennzeichnungspflichtig sind, muss der Verarbeiter Lieferantenerklärungen hierzu einfordern (§ 3 b Satz 1 Nr. 1 EGGenT-DurchfG). Oder er verwendet Vorprodukte, die als "ohne Gentechnik" (6) oder als Bioprodukt gekennzeichnet sind.
2.	Geringfügige Verunreinigungen im Lebensmittel
Die Pflichtkennzeichnung für GVO enthaltende oder daraus hergestellte Erzeugnisse entfällt, wenn der auf die jeweilige Zutat bezogene gv-Anteil nicht höher als 0,9 % und dieser Anteil zufällig oder technisch nicht zu vermeiden ist. Um Zufälligkeit oder technische Unvermeidbarkeit feststellen zu können, müssen Unternehmer nachweisen, dass sie geeignete Schritte zur Vermeidung unternommen haben (Art. 12 VO 1829/2003). Die Überwachungsbehörden beurteilen dies nach folgendem Schema: Ist der Anteil kleiner als 0,1 %, besteht keine Kennzeichnungspflicht. Liegt er zwischen 0,1 % und 0,9 %, muss der Unternehmer die Zufälligkeit und technische Unvermeidbarkeit nachweisen; was noch toleriert werden kann, hängt dann davon ab, welcher Grad an Kontaminationsfreiheit überhaupt auf dem Markt verfügbar ist und welches Ausmaß an Produktkontrolle dem jeweiligen Unternehmer zumutbar ist. (7)
Hier gibt es in der Tat Rechtsunsicherheiten; Unternehmen wie Behörden haben bisher keine rechtssichere Entscheidungsgrundlage dafür, ob die getroffenen Maßnahmen im Einzelfall sicher ausreichen. Diese Rechtsunsicherheiten betreffen die Pflichtkennzeichnung auf der jeweiligen Verarbeitungsstufe und sind daher unvermeidbar. Auf der nächsten Verarbeitungsstufe darf sich aber jeder Verwender grundsätzlich auf die richtige Kennzeichnung des Vorprodukts verlassen.
Ob und inwieweit entsprechende Verunreinigungen auch in Bioprodukten zulässig sind, ist in der Verordnung 2092/91 nicht klar geregelt. Das GVO-Verwendungsverbot enthält keine Ausnahmeregelung. Es verbietet die (zielgerichtete) Verwendung von GVO, schließt die Einstufung als Bioprodukt jedoch nicht bereits bei jeglichem objektiven Vorhandensein von GVO aus. Für Verarbeiter stellt sich damit die Frage, ob sie ein Ausgangsprodukt verwenden dürfen, wenn sie wissen, dass es gv-Verunreinigungen in sehr geringem Umfang enthält, und inwieweit sie verpflichtet sind, die völlige GVO-Freiheit ihrer Ausgangsprodukte zu prüfen und sicherzustellen.
Nach Vollzugshinweisen des BMELV dürfen solche Ausgangsprodukte nicht verwendet werden, wenn die Kontamination bekannt oder fahrlässig unbekannt war und weniger kontaminierte Materialien zumutbar auf dem Markt erhältlich sind. (8) Das gilt auch unterhalb der Kennzeichnungsschwellen für eine Pflichtkennzeichnung. Daher sollten sich Bio-Verarbeiter bei der Verwendung von konventionellen Ausgangsprodukten die Gentechnikfreiheit gesondert bestätigen lassen. (9)
Nach der neuen EG-Öko-Verordnung darf sich dagegen auch der Verarbeiter von Bio-produkten im Regelfall auf die Pflichtkennzeichnung verlassen (Art. 9 Abs. 2 VO 834/2007). Ob er eine Zutat verwenden darf, ergibt sich bereits aus der Kennzeichnung. Ob Verunreinigungen vorliegen und ob diese zufällig oder technisch unvermeidbar sind, muss nur derjenige, der die Zutat in den Verkehr bringt, prüfen und entscheiden. Die nach den BMELV-Vollzugshinweisen vorgesehene weitere Prüfung durch den Verarbeiter entfällt. Nur wenn er Informationen hat, die auf eine Falschkennzeichnung hindeuten, entfällt die Verlässlichkeit der Pflichtkennzeichnung.
Die Kennzeichnung "ohne Gentechnik" verlangt hier mehr: Lebensmittel dürfen auch dann nicht verwendet werden, wenn sie gv-Material mit einem Anteil unterhalb der Kennzeichnungsschwelle enthalten (§ 3 a Abs. 3 EGGenTDurchfG). Verarbeiter dürfen sich nicht nur auf die Kennzeichnung ihrer Vorprodukte verlassen. Sie müssen Lieferantenerklärungen, Analyseberichte oder eine Dokumentation vorlegen können, aus der mit hinreichender Sicherheit hervorgeht, dass auch unterhalb der Kennzeichnungspflicht keine Verunreinigung mit GVO vorliegt (§ 3 b S. 2 Nr. 1 und 3 EGGenTDurchfG). Das gilt auch für Bioprodukte. Wer sie mit „ohne Gentechnik“ auszeichnet, darf sich also trotz Art. 9 Abs. 2 VO 834/2007 nicht allein auf die Pflichtkennzeichnung verlassen.
Für "ohne Gentechnik" gelten damit strenge, über diejenigen der Pflichtkennzeichnung hinausgehende Anforderungen. Nach der Intention des Gesetzgebers sollen jedoch auch hier zufällige oder technisch unvermeidbare gv-Bestandteile nicht stets zum Verbot der Kennzeichnung führen. (10) Aus dem Gesetz selbst ist jedoch nicht erkennbar, inwieweit Verunreinigungen geduldet werden. Immerhin sind die Voraussetzungen der "ohne Gentechnik"-Kennzeichnung handlungsbezogen (keine "Verwendung" von gv-Lebensmitteln). (11) Unseres Erachtens kann dem Kennzeichnenden daher jedenfalls dann, wenn eine Verunreinigung nachträglich festgestellt wird, kein Rechtsverstoß vorgeworfen werden, wenn die Verunreinigung nicht erkennbar war, also gewissermaßen durch die Maschen eines an sich hinreichenden Kontrollsystems geschlüpft ist.
3.	Tierische Produkte: Anforderungen an Futtermittel
Bei Lebensmitteln tierischen Ursprungs wie Milch und Fleisch führt es nicht zur Kennzeichnungspflicht, wenn das Tierfutter GVO enthält oder aus oder durch GVO hergestellt ist.
Für Bio-Produkte folgt aus dem generellen GVO-Verwendungsverbot, dass Tiere nicht mit gv-Futtermitteln gefüttert werden dürfen, auch soweit neben ökologisch produziertem Futter konventionelle Futtermittel zulässig sind. Damit darf an die Tiere auch kein Kraftfutter mit "durch GVO hergestellten" Aminosäuren verfüttert werden. Enthält das Futter jedoch Verunreinigungen mit gv-Material unterhalb der Kennzeichnungsschwelle, ist dies grundsätzlich unbeachtlich. Der Bio-Produzent darf sich – ebenso wie beim Lebensmittel – auf die Pflichtkennzeichnung verlassen.
Für die Kennzeichnung "ohne Gentechnik" gelten hier geringere Anforderungen. Zunächst gilt ebenfalls das Verlässlichkeitsprinzip: Jedes nicht gekennzeichnete (bei selbst angebauten Futterpflanzen: nicht kennzeichnungspflichtige) Futtermittel darf verwendet werden (§ 3 a Abs. 4 EGGenTDurchfG). Anders als beim Lebensmittel darf das Futtermittel bei Verunreinigungen unterhalb der Kennzeichnungsschwelle verwendet werden. Anders als bei Bioprodukten darf Kraftfutter mit durch GVO hergestellten Enzymen verwendet werden.
Zentrale Quelle von Verunreinigungen sind importierte Futtermittelbestandteile, die wegen des weltweit hohen Marktanteils von gv-Soja – je nach Herkunftsland - häufig gv-Verunreinigungen enthalten. Wurde der gv-Anteil analytisch ermittelt und liegt er unterhalb von 0,9 %, ist schwer zu klären, ob dieser Anteil als zufällig oder technisch vermeidbar eingestuft werden kann. Fraglich ist, welche Sorgfaltsanforderungen der Importeur an den Erzeuger und den Transporteur verlangen muss, um eine Kennzeichnung zu vermeiden. Diese Rechtsunsicherheit trifft aber den Abnehmer des Futtermittels nicht. Er darf sich auf die Kennzeichnung verlassen. Nur bei Anhaltspunkten für eine fehlerhafte Kennzeichnung muss er selbst prüfen. Dazu kann er die für die Überwachung des Importeurs zuständige Behörde einschalten.
4.	Dünge- und Pflanzenschutzmittel, Tierarzneimittel
Die bis April 2008 geltenden Regelungen des § 4 NLV enthielten – ähnlich wie die EG-Öko-Verordnung – ein generelles GVO-Verwendungsverbot auch in Bezug auf Dünge- und Pflanzenschutzmittel. Ferner war die Verwendung von Tierarzneimitteln grundsätzlich unzulässig.
Diese Anforderungen sind ersatzlos entfallen. Die Herstellungsart von Tierarzneimitteln war stets und bleib auch weiterhin nach der EG-Öko-Verordnung unbeachtlich. Der Verzicht auf Anforderungen bei Dünge- und Pflanzenschutzmitteln entlastet die Erzeuger von aufwändigen Recherchen, ob und inwieweit diese – insoweit nicht kennzeichnungspflichtigen – Mittel aus oder durch GVO hergestellte Bestandteile enthalten.
5.	Werbung mit Selbstverständlichkeiten?
Weitere Kennzeichnungsanforderungen können sich aus dem allgemeinen Lebensmittelrecht ergeben. So verstößt es gegen das Irreführungsverbot, wenn einem Lebensmittel besondere Eigenschaften beigemessen werden, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften haben. (12)
Schon zur NLV ist vertreten worden, dass eine Kennzeichnung "ohne Gentechnik" unzulässig ist, soweit das Inverkehrbringen entsprechender Lebensmittel mit Gentechnik in der EU gar nicht zulässig wäre. Diese Auffassung hat die Rechtsprechung für den Fall von Reis "ohne Gentechnik" zu Recht abgelehnt. Eine unzulässige Werbung mit Selbstverständlichkeiten lag nicht vor, weil sich das Erzeugnis durch die gesetzlich geregelten besonderen verfahrensmäßigen Vorkehrungen des Verwenders der Kennzeichnung von anderen, inhaltlich ebenfalls gentechnikfreien Produkten abhebt. (13)
Auch bei Pflanzen, die bisher nicht genetisch verändert wurden, ist ein Hinweis auf die Gentechnikfreiheit gerechtfertigt, wenn der Hersteller die Gentechnikfreiheit seines Erzeugnisses durch Beobachtung der Weiterentwicklung und Zulassung von GVO sicherstellt. Die Besonderheit des "ohne Gentechnik"-Produkts besteht dann darin, dass sich der Käufer ohne eigene Recherchen über den Stand der Marktzulassungen allein auf Grund der Produktkennzeichnung auf die Gentechnikfreiheit verlassen kann.
Bei Bioprodukten darf der Verbraucher wegen des GVO-Verwendungsverbots allerdings ohnehin eine sehr weitgehende Gentechnikfreiheit erwarten. Die geringen zusätzlichen Anforderungen des EGGenTDurchfG erscheinen marginal. Dennoch schließt das eine doppelte Kennzeichnung mit "Bio" und "ohne Gentechnik" nicht aus. Denn Bioprodukte stehen auch im Wettbewerb mit konventionellen Produkten. Jeder Hersteller kann selbst entscheiden, ob und inwieweit er "ohne Gentechnik" oder "Bio" herausstellen will. Es sollte allerdings der Eindruck vermieden werden, "ohne Gentechnik" beinhalte einen wesentlichen Vorzug gerade gegenüber anderen Bioprodukten.
Erhebliche Rechtsunsicherheiten stehen einer Kennzeichnung "ohne Gentechnik" nicht entgegen. Für Lebensmittelszutaten gelten zwar strenge Anforderungen an Verunreinigungen mit gv-Material, jedoch haben viele Marktteilnehmer – nicht nur Bio-Produzenten – bereits jetzt (auch) gentechnikbezogene Kontrollsysteme eingeführt und lassen sich die Gentechnikfreiheit ihrer Ausgangsprodukte zusichern. Diese Systeme müssten gegebenenfalls optimiert werden. Sollte es dennoch im Einzelfall zu unvermeidbaren minimalen Verunreinigungen kommen, rechtfertigt dies keine ordnungs- oder wettbewerbsrechtlichen Sanktionen.
Für Lebensmittel tierischen Ursprungs dürfen sich die Erzeuger von "ohne Gentechnik"-Produkten bei der Auswahl des Futtermittels uneingeschränkt auf die Pflichtkennzeichnung verlassen. Herkunft von Pflanzenschutz-, Dünge- und Arzneimittel sind kennzeichnungsunschädlich. Praxisrelevante Rechtsunsicherheiten ergeben sich erst dann, wenn der Erzeuger selbst Futtermittel importiert.
Für Bioprodukte ist unglücklich, dass für die "ohne Gentechnik"-Kennzeichnung in Bezug auf geringfügige Verunreinigungen des Lebensmittels strengere Anforderungen gelten als nach der neuen EG-Öko-Verordnung. Es empfiehlt sich, die nur geringen zusätzlichen Anforderungen zu erfüllen und Bioprodukte auch als "ohne Gentechnik" zu kennzeichnen, aber den Eindruck eines besonders relevanten Vorzugs gegenüber anderen Bioprodukten zu vermeiden. Langfristig sollte darauf hingewirkt werden, dass die Anforderungen für "ohne Gentechnik" vollständig auch für "Bio" gelten; Anlass dafür kann mittelfristig eine europaweite Harmonisierung der Kennzeichnung "ohne Gentechnik" bzw. "gentechnikfrei" (so in Österreich) sein.
Entscheidendes Kriterium für oder gegen die Kennzeichnung "ohne Gentechnik" ist, ob man den Markt für "ohne Gentechnik" schaffen und für sich erschließen will. Ein vorsichtiger Einstieg ist es, "ohne Gentechnik" nur ins Kleingedruckte zu schreiben und die Veröffentlichung von Produktlisten "ohne Gentechnik" z.B. im Internet zu unterstützen, um sensible Kunden zu erreichen, ohne weniger informationsbedürftige Kunden zu verschrecken.
(1) Gesetz zur Änderung des Gentechnikgesetzes, zur Änderung des EG-Gentechnik-Durchführungsgesetzes und zur Änderung der Neuartigen Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung vom 01.04.2008 (BGBl. I, S. 499).
(2) Bekanntmachung vom 27.05.2008, BGBl. I, S. 919.
(3) Vgl. Stephan Börnecke, FR-online vom 17.08.2008.
(4) Für Ausgangsprodukte ohne Zweckbestimmung als Lebens- und Futtermittel (z.B. Saatgut) gilt ergänzend die Verordnung (EG) Nr. 1830/03.
(5) Eine Ausnahme für mit gentechnischen Verfahren hergestellte Zusatzstoffe ermöglicht erstmals die neue EG-Öko-Verordnung. Die EU-Kommission kann deren Verwendung gestatten, falls die Stoffe nicht verzichtbar sind und sie anders als durch GVO hergestellt auf dem Markt nicht erhältlich sind [Art. 22 Abs. 2 g) der Verordnung (EG) Nr. 834/2007]. Diese Ausnahmeregelung gilt auch für "ohne Gentechnik"-Produkte (§ 3a Abs. 5 EGGenTDurchfG). Bisher hat die EU-Kommission allerdings keine entsprechenden Ausnahmen zugelassen.
(6) So ausdrücklich BT-Drs. 16/7868, S. 19.
(7)Vgl. Waiblinger u.a., DLR 2007, S. 97 ff.
(8) Vgl. V.2.2.3, V 2 S. 6 des Praxishandbuchs bioXgen für Verarbeiter und Händler (www.bioxgen.de).
(9) Vgl. V.5.2 des Praxishandbuchs bioXgen für Verarbeiter und Händler.
(10) Vgl. die Gesetzesbegründung, BT-Drs. 16/7868, S. 18.
(11) Im Unterschied zu dem früher nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 LMBG a.F. geltenden Verbot, ein Produkt als „naturrein“ zu bezeichnen, wenn es Zusatzstoffe oder Rückstände enthielt. Nach der – inzwischen durch EuGH-Rechtsprechung und Gesetzesänderung überholten – Entscheidung BVerwGE 77, S. 7 ff., war diese Kennzeichnung schon dann ausgeschlossen, wenn minimale Rückstände aus der allgemeinen Umweltbelastung stammten und unvermeidbar waren.
(12) § 11 Abs. 1 Nr. 3 LFGB, Art. 2 Abs. 1 a) ii) der Richtlinie 2000/13/EG. Vgl. auch Art. 7 Abs. 1 c) des Kommissionsvorschlags für eine EG-Kennzeichnungsverordnung, KOM (2008) 40 endg. sowie Hefermehl/Köhler/Bornkamp, UWG, 26. Aufl. 2008, § 5 UWG, Rn. 2.115 ff.
(13) OVG Koblenz, Urt. v. 21.01.2003, Az. 6 A 10564/02, ZLR 2003, S. 750 ff
Dr. Achim Willand und Dr. Georg Buchholz sind Rechtsanwälte bei der Kanzlei Gaßner, Groth, Siederer & Coll., Berlin. Neben dem Gentechnik- und Lebensmittelrecht liegt ihr Tätigkeitsschwerpunkt im Umweltrecht, insbesondere Boden- und Gewässerschutz sowie im Strahlenschutz.
Info: www.ggsc.de