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Timestamp: 2020-07-09 08:16:27+00:00
Document Index: 104794329

Matched Legal Cases: ['art.110', 'art. 27', 'art.7', 'art. 30', 'art.27', 'art. 30', 'art.30', 'art.14', 'art.2', 'art.27', 'art.12', 'art. 30', 'art.2', 'art.12', 'art. 66']

Deliberazione n. 5 Adunanza del 26 febbraio 2014
Oggetto: centrale fotovoltaica in comune di Casalciprano
Stazione appaltante: Comune di Casalciprano (Campobasso)
Esponenti: sig.ra Gisela Preisig e Carmine Mastropaolo
Importo : € 4.500.000,00
Rif. normativi: artt.66 d.lgs.163/2006 e art.110 d.P.R. 207/2010
Con esposti del 13.3.2012, n. 0024720, e del 21.6.2012, n.0062282, indirizzati anche alla Procura della Repubblica e alla Procura Regionale della Corte dei Conti di Campobasso, il sig. Carmine Mastropaolo e la sig.ra Gisela Preisig rispettivamente hanno segnalato anomalie nella realizzazione di un impianto fotovoltaico in località Valle Annunziata nel Comune di Casalciprano.
I segnalanti in particolare evidenziano che il Comune di Casalciprano ha avviato una procedura ad evidenza pubblica di “selezione per l’affidamento in concessione del diritto di superficie su suoli che sono nella disponibilità del Comune” per la progettazione,realizzazione e gestione di una rete di impianti fotovoltaici del valore di euro 4.500.000,00, senza aver pubblicato il bando nella Gazzetta Ufficiale in violazione dell’art. 27 del Codice dei contratti pubblici, ritenendo il Comune tale affidamento una mera concessione del diritto di superficie.
In esito alla comunicazione di avvio dell’istruttoria da parte di questa Autorità, il Comune di Casalciprano, invitato a fornire chiarimenti e documentazione al riguardo, ha corrisposto con dettagliata relazione del 12.6.2012. Preventivamente il Comune stesso aveva fatto richiesta di audizione, tenutasi in data 13 giugno 2012 presso l’Ufficio istruttore. A conclusione dell’iter istruttorio è stata approvata dal Consiglio, nell’adunanza del 17.7.2013, la comunicazione delle risultanze istruttorie, con cui è stata data informazione all’Ente predetto delle valutazioni espresse dal Consiglio riguardo alla questione indicata in oggetto.
A seguito della predetta comunicazione il Comune ha formulato richiesta di audizione ai sensi dell’art.7, comma 4, del Regolamento di vigilanza, audizione tenutasi innanzi al Consiglio il 10.10.2013. In quella sede l’Amministrazione comunale, tramite il proprio legale di fiducia, ha chiarito alcuni aspetti dell’inquadramento della fattispecie, sottolineando in primo luogo le difficoltà incontrate da un’ amministrazione locale di ridottissime dimensioni, quale è il Comune di Casalciprano, carente di personale specializzato o adeguatamente qualificato, nel dar corso ad un intervento relativo ad una materia che, all’epoca del bando, risultava assolutamente incerta ed in continua evoluzione, contraddistinta da altissima criticità interpretativa ed applicativa.
Il Comune ha quindi ribadito la natura concessoria dell’intervento, strutturato sulla concessione al privato di un diritto di superficie (già acquisito dall’Amministrazione) ai fini della produzione di energia alternativa, quale attività commerciale libera e non collegata ai fini istituzionali dell’Ente, attraverso l’apporto tecnico, economico e finanziario del privato ed al fine del conseguimento dei benefici economici che la vigente normativa in materia ha inteso riconoscere agli enti locali ai fini di un rafforzamento delle precarie condizioni economiche degli stessi e dunque ai fini dell’equilibrio del bilancio.
Nell’ambito dello strumento concessorio, l’Ente ha ritenuto individuabile, al più, quello della concessione di servizi di cui all’art. 30 del Codice dei contratti, in cui, a fronte di una concessione del diritto di superficie, il concessionario si è obbligato a produrre energia in nome e per conto dell’Ente, progettando e costruendo a tal fine, a proprie spese, l’impianto industriale, a gestirlo sotto la propria diretta ed esclusiva responsabilità sia tecnica che economica ed a corrispondere all’Amministrazione un canone annuo non inferiore ad una somma posta a base di gara.
Ne conseguirebbe, quale logico corollario, la non applicabilità della normativa generale di cui al d.lgs 163/2006 se non nei limiti dei principi generali di imparzialità, trasparenza, non discriminazione, previa gara informale, rispetto ai quali le soluzioni procedurali aperte prescelte dall’Amministrazione risulterebbero, anzi, oltremodo esaustive. Tanto è vero che l’Ente avrebbe scelto, proprio a comprova del rispetto dei principi di imparzialità e non discriminazione, di fare ricorso ad un bando aperto a tutti, pur potendo, attesa la supposta natura dell’affidamento (concessione di un diritto reale di superficie o di servizi), far ricorso ad una procedura ristretta negoziata con invito a sole cinque ditte.
Infatti il Comune ha chiarito di aver dato pubblicità alla procedura selettiva non solo nell’albo pretorio comunale, bensì anche sul sito informatico di ALI Comuni Molisani, consorzio pubblico compartecipato da Regione e Provincia.
La ricostruzione dei fatti svolta nel corso dell’istruttoria ha evidenziato quanto segue.
Con Delibera della Giunta Comunale del 20.1.2010, n.7, Il Comune di Casalciprano avviava una procedura ad evidenza pubblica di “selezione per l’affidamento in concessione del diritto di superficie su suoli che sono nella disponibilità del Comune” per la progettazione, realizzazione e gestione della rete di impianti fotovoltaici del valore di euro 4.500.000,00 della potenza di 996,82 MWp onde produrre energia elettrica da immettere nella rete elettrica secondo le disposizioni del Decreto del Ministero dello Sviluppo economico del 19 febbraio 2007 ( “Decreto Conto Energia”) e beneficiare delle tariffe incentivanti previste dal Decreto Conto Energia corrisposte dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE).
Il bando veniva pubblicato all’Albo Pretorio del Comune dal 2 febbraio 2010 al 3 marzo 2010. Successivamente, con Determinazione del responsabile del servizio n. 14, del 2010, il Comune aggiudicava alla Ditta ICEEL s.r.l., unica partecipante alla gara, “il diritto di superficie” di cui si è detto, “secondo la procedura assoggettata all’art.27 del d.lgs.163/2006”.
Alla soc. ICEEL subentrava, nei rapporti giuridici derivanti dal contratto, la soc. NEWCO, società a responsabilità limitata partecipata da ICEEL stessa, quale società di scopo destinata ad assumere tutti gli obblighi derivanti dalla Convenzione stipulata tra il Comune e l’aggiudicataria.
In base a quanto stabilito in Convenzione, il diritto di superficie veniva concesso dall’Ente comunale per un periodo di venti anni alla Newco (ora denominata “Casalciprano Energia”), che si impegnava a realizzare l’impianto fotovoltaico, provvedere alla sua manutenzione ordinaria e straordinaria e a gestirlo effettuando tutte le pratiche necessarie per l’ammissione dell’Ente alle tariffe incentivanti corrisposte dal GSE, nonché a compiere tutti gli adempimenti necessari per poter effettuare la vendita al Gestore o ad altro terzo acquirente dell’energia elettrica prodotta dall’impianto fotovoltaico, dietro corresponsione all’Ente di un canone annuo non inferiore ad euro 40.000,00 annui.
Il Comune di Casalciprano ha illustrato le modalità attraverso le quali ha proceduto all’affidamento, sottolineando altresì le difficoltà applicative connesse alla materia della produzione di energie rinnovabili ed al ruolo degli enti locali nella costruzione e gestione degli impianti, materia contraddistinta da elevata criticità interpretativa.
Il Comune riferisce che la Convenzione stipulata si struttura sulla concessione al privato di un diritto di superficie già acquisito dall’Amministrazione, ai fini della produzione di energia alternativa attraverso l’apporto tecnico, economico e finanziario del privato in assenza di esborsi di denaro pubblico e in assenza di qualsivoglia responsabilità dell’Amministrazione.
Così configurato, il rapporto instaurato dovrebbe essere ricondotto, secondo l’opinione del Comune, allo strumento della “concessione” e, in particolare alla concessione di servizi, così come disciplinata dall’art. 30 del Codice dei contratti pubblici. Infatti l’Amministrazione ha ritenuto di stipulare con il soggetto aggiudicatario un contratto di concessione in forza del quale, a fronte di una concessione di diritto di superficie, il concessionario si è obbligato a produrre energia in nome e per conto dell’Ente, progettando e costruendo a tal fine, a proprie spese, l’impianto industriale, a gestirlo sotto la propria diretta ed esclusiva responsabilità sia tecnica che economica ed a corrispondere all’Amministrazione un canone annuo non inferiore ad una somma posta a base di gara.
Sul punto, come noto, il criterio principale elaborato dalla giurisprudenza nel rinvenire il tratto differenziale tra concessione di servizi e concessione di costruzione e gestione è quello della strumentalità della gestione del servizio rispetto alla realizzazione dell’opera. Infatti, mentre nella concessione di servizi pubblici la gestione assume un ruolo centrale nel regolamento contrattuale e ne costituisce l’oggetto, pur potendo essere previsti dei lavori da eseguire, nella concessione di costruzione e gestione, invece, la gestione costituisce il corrispettivo per la realizzazione degli stessi, ma non è l’oggetto del contratto.
Avuto riguardo ai citati principi, ad avviso del Comune l’affidamento in questione appare pertanto riconducibile all’istituto della concessione di servizi e come tale, esso soggiace alle regole di scelta del concessionario previste dall’art.30, comma 3, del Codice, rispetto alle quali il Comune ha adottato una procedura ancora più estesa, nel rispetto dei principi desumibili dal Trattato UE e dei principi generali di trasparenza, adeguata pubblicità non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità. Alle stesse conclusioni, riferisce il Comune, si addiverrebbe qualora si volesse ascrivere il citato affidamento all’ambito dei settori esclusi. E’ proprio in considerazione di tale inquadramento che il Comune ha ritenuto, trattandosi di un’iniziativa di carattere squisitamente produttivo e/o industriale, del tutto parificata ad una attività imprenditoriale, di non ricorrere a procedure espropriativa, non potendosi ricondurre l’iniziativa in questione ad un compito istituzionale dell’ente e/o ad un appalto pubblico, e ad aggiudicare invece un diritto di superficie finalizzato alla produzione di energia ad un soggetto terzo secondo lo schema concessorio o dei settori speciali, con l’esclusiva applicazione di principi di imparzialità previa gara informale.
In via generale si premette, come ampiamente chiarito con Determinzione n.6/2011 di questa Autorità, che, in materia di impianti alimentati da fonti rinnovabili, il quadro normativo è costituito dal d.lgs. 29 dicembre 2003, n.387, con il quale è stata data attuazione alla Direttiva 2001/77/CE, e dal d.lgs.3 marzo 2011,n.28, di attuazione della direttiva 2009/28/CE.
Secondo quanto indicato nelle linee guida MSE (d.m. 10 settembre 2010), adottate secondo le previsioni del citato d.lgs. 387/2003, “l’attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili si inquadra nella disciplina generale della produzione di energia elettrica ed è attività libera, nel rispetto degli obblighi di diritto pubblico” e come tale essa è un’attività economica non riservata agli enti pubblici e non soggetta a regime di privativa; di conseguenza l’intervento, nell’ambito di questo mercato, degli enti pubblici e in particolare degli enti locali, è limitato di regola al piano autorizzatorio, avendo il legislatore nazionale, nel recepire le disposizioni comunitarie volte al superamento del monopolio pubblico sulla produzione, distribuzione e vendita dell’energia, optato per tale modello, che esclude la possibilità di regolare l’accesso al mercato mediante procedure pubblicistiche di natura concessoria.
Ciò non toglie che gli enti locali possano assumere un ruolo più rilevante nell’ambito di questo mercato, nel qual caso è necessario qualificare detti interventi alla luce del Codice dei contratti pubblici ed individuare, conseguentemente, le procedure competitive da porre in essere.
Sulla base del quadro normativo vigente è quindi legittimo che il Comune rivesta la qualifica di soggetto responsabile dell’impianto, esternalizzandone la gestione materiale.
Alle operazioni volte alla realizzazione di impianti, in caso siano previste prestazioni eterogenee (lavori di costruzione, servizi di manutenzione e gestione, servizi finanziari,etc.), deve applicarsi il regime normativo proprio della prestazione funzionalmente e/o economicamente prevalente, secondo le regole stabilite dall’art.14 del Codice.
Nel caso di specie, il Comune di Casalciprano ha realizzato una forma di affidamento ibrida, se non anomala, non riconducibile ad alcuna fattispecie regolata dal Codice ma, soprattutto, non rispettosa dei principi comunitari di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e pubblicità sanciti dall’art.2 del Codice.
Infatti, come sopra rammentato, l’intervento si è articolato attraverso le seguenti fasi:
-affidamento, con deliberazione n.52 del 27.7.2009 della Giunta, a studio tecnico di ingegneria dell’incarico dello studio di fattibilità per la realizzazione dell’impianto;
-accettazione dell’ “impegno di compromesso di affitto” del terreno di proprietà del Sig.Capasso Fioravante e approvazione dell’ “accordo bonario” del 3.2.2010 per l’affitto del terreno di proprietà del Sig. Capasso;
-procedura di selezione per l’affidamento in concessione del diritto di superficie su suoli nella disponibilità del Comune di Casalciprano per la progettazione realizzazione e gestione della rete di impianti fotovoltaici in località Valle Annunziata ai sensi dell’art.27 del d.lgs.163/2006;
-determinazione n.14 del 18.3.2010 di affidamento alla ditta ICEEL s.r.l.dell’ “appalto di concessione del diritto di superficie” per la realizzazione dell’impianto;
-autorizzazione unica regionale ai sensi dell’art.12 del d.lgs.387/2003 rilasciata dalla Regione Molise con Determinazione n.104 del 24.9.2010 e successiva Determinazione n.201/2011 di autorizzazione in variante;
-Convenzione tra Comune e aggiudicataria in data 11.11.2010, rep.n.182.
In tale prospettazione dell’affidamento, non appare rinvenibile, come sostenuto dall’Amministrazione comunale, nella c.d. concessione effettuata dal Comune di Casalciprano, il carattere proprio della concessione di servizi ex art. 30 del Codice; infatti, pur a voler prescindere dalla considerazione che in linea generale il contratto per la realizzazione di impianti fotovoltaici è normalmente ascritto alla categoria dei lavori, nel caso di specie la costruzione dell’impianto appare tutt’altro che marginale nell’ambito dell’intera operazione ed è funzionalmente connessa al conseguimento di un risparmio di spesa che si traduce, come è agevole dedurre dalla Convenzione regolante i reciproci rapporti contrattuali :
-nella corresponsione al Comune di un importo pari al 39% del fatturato relativo alla vendita dell’energia prodotta annualmente con un minimo garantito di 40.000,00 annui oltre all’importo forfettario di euro 4.000,00 annuali a titolo di imposta comunale sugli immobili per tutta la durata della Convenzione;
-nella gestione a spese della Ditta e per conto dell’Ente di tutte le pratiche necessarie per l’ammissione dell’Ente, quale “ soggetto responsabile” ai sensi dell’art.2, lett.h), del d.m. 19.2.2007, alle tariffe incentivanti corrisposte dal GSE nonché nel compiere tutti gli adempimenti necessari per poter effettuare la vendita al Gestore o ad altro terzo acquirente dell’energia elettrica prodotta dall’impianto.
Dunque l’Ente mantiene la proprietà dell’energia, prodotta in nome e per conto dell’Ente stesso dalla Ditta, e, in cambio del trasferimento alla Ditta dei benefici derivanti dalla vendita dell’energia prodotta e dalle tariffe incentivanti che il GSE corrisponderà all’Ente in qualità di “soggetto responsabile “ dell’impianto, l’Ente percepirà il canone annuo come sopra quantizzato.
Come si vede, di fatto non si tratta e non può trattarsi della mera concessione di un diritto di superficie, ma di un’ operazione molto più articolata che in ogni caso fornisce ad un privato da parte di una Amministrazione un’ occasione di guadagno che non può ritenersi sottratta alle logiche concorrenziali e dunque ad adeguate forme di pubblicità atte a garantire la maggiore partecipazione e la scelta dell’offerta migliore.
Circa la proprietà dell’impianto, la Convenzione stabilisce altresì che, alla scadenza ventennale della Convenzione, il Comune può esercitare l’opzione di acquisto dell’impianto.
Così definita, la concessione appare più vicina ad una concessione di costruzione e gestione, sebbene l’opera manchi della riconducibilità diretta ai fini istituzionali dell’Ente e sia finalizzata più che altro a scopi di contenimento della spesa pubblica. Oltretutto non a caso il bando indica, tra i requisiti richiesti ai concorrenti, il possesso delle categorie SOA OG9, classe II, OG10, classe II, OG11 classe III, OS30 classe V.
Sotto altro profilo questa Autorità si era già pronunciata con Delibera n.58 del 25 maggio 2005 in fattispecie relative a parcheggi realizzati su suolo pubblico precisando che le regole di evidenza pubblica non possono essere eluse dalla (previa) attribuzione al soggetto privato di un diritto di superficie che, quando funzionale alla successiva realizzazione di un’opera pubblica, deve essere attribuito con le regole della concessione di lavori pubblici. Quando l’opera realizzata dal privato sul suolo pubblico è destinata ad entrare nel patrimonio dell’amministrazione una volta scaduto il termine previsto per il diritto di superficie, essa deve essere considerata opera pubblica, che pertanto può essere realizzata soltanto con le procedure previste dalla normativa sugli appalti o sulle concessioni di lavori.
Ora,in quanto realizzato su superficie rientrante nella disponibilità del Comune (che aveva precedentemente acquisito in locazione il sito), l’affidamento in esame apparirebbe conforme alle disposizioni normative recate dall’art.12, comma 2, del d.lgs. 3 marzo 2011, n.28 secondo cui “i soggetti pubblici possono concedere a terzi superfici di proprietà per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili nel rispetto della disciplina di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163”. Pertanto, come chiarito nella citata Determina n.6/2011, è necessario che “i diritti sul sito pubblico per la realizzazione di impianti per la produzione di FER siano concessi mediante l’espletamento di una gara pubblica, atta a garantire adeguate forme di pubblicità ex ante.Gli adempimenti pubblicitari da porre in essere devono essere idonei a veicolare l’informazione presso il mercato di riferimento (nazionale o comunitario), a seconda del valore economico effettivo dell’immobile, nonché commisurati all’occasione di guadagno in concreto offerta ai privati”.
Dunque, anche nell’astratta possibilità di cessione di un’area per la realizzazione di un impianto finalizzato alla copertura totale o parziale del proprio fabbisogno energetico ed al tributo al conseguimento degli obiettivi di politica energetica nazionale e comunitaria in tema di incremento delle fonti energetiche alternative, il Comune di Casalciprano ha comunque omesso di osservare le forme di pubblicità atte a dare la massima diffusione possibile all’intento dell’Amministrazione.
Gli ulteriori chiarimenti dedotti in fase di audizione hanno messo in luce che il bando di gara, come sottolineato dal Comune di Casalciprano tramite il proprio legale di fiducia, è stato pubblicato, oltre che nell’Albo pretorio, anche sul sito informatico di ALI Comuni Molisani, consorzio pubblico compartecipato da Regione e Provincia.
Malgrado questa più estesa forma di pubblicità rispetto a quella realizzata tramite l’albo pretorio, alla procedura di cui trattasi ha partecipato un solo concorrente, mentre la pubblicazione sul sito a diffusione regionale avrebbe dovuto verosimilmente attrarre un maggior numero di concorrenti; ciò può indurre a ritenere che, a causa di alcuni fattori, uno per tutti l’ubicazione dell’intervento in un territorio a scarsa vocazione imprenditoriale, l’operazione economica sia stata considerata poco appetibile dai soggetti economici operanti nel settore.
Inoltre, a parziale giustificazione delle scelte della SA, va osservato che la procedura in questione nasceva e si svolgeva in un momento in cui il quadro normativo era ancora poco definito e le Amministrazioni, spinte anche dall’urgenza di beneficiare degli incentivi previsti dalla normativa allora vigente e dalle esigenze di contenimento del bilancio, adottavano iniziative disomogenee e autonome, spesso corroborate dall’esperienza comune a più Amministrazioni.
Quanto precede vale ad attenuare la responsabilità della stazione appaltante, ma non appare idoneo a superare le osservazioni sull’ inadeguatezza del mezzo di pubblicità prescelto in relazione all’entità dell’intervento ed alla platea dei possibili operatori economici, non consentendo di escludere che si siano potuti determinare effetti penalizzanti sul mercato di riferimento.
Alla luce delle sopra esposte considerazioni, si ravvisa che la procedura posta in essere dal Comune di Casalciprano non si concreta in una mera concessione di un diritto reale di superficie, o non solo in questa, bensì verosimilmente in una concessione di costruzione e gestione, che, in quanto tale, si sarebbe dovuta affidare con procedura aperta e con le regolari forme di pubblicità ai sensi dell’art. 66 del Codice dei contratti pubblici.
Tenendo conto delle valutazioni che precedono
-approva la presente deliberazione nei termini e secondo le valutazioni precedentemente formulate;
-rileva che la procedura posta in essere dal Comune di Casalciprano costituisce una concessione di costruzione e gestione che, in quanto tale, si sarebbe dovuta affidare con procedura aperta e con le regolari forme di pubblicità;
-dà mandato alla Direzione Generale della Vigilanza di comunicare la presente delibera al Sindaco del Comune di Casalciprano ed agli esponenti.
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 28 aprile 2014