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Timestamp: 2019-01-17 15:03:56
Document Index: 188278132

Matched Legal Cases: ['Artículo 23', 'artículo 1', 'Artículo 35', 'Artículo 201', 'Artículo 23', 'Artículo 201']

Amicus curiae. Los desafíos jurídicos de un candidato independiente | El Juego de la Suprema Corte
HONORABLES MAGISTRADOS DE LA SALA SUPERIOR
Los firmantes con domicilio para recibir notificaciones en los estrados de esta Sala Superior, comparecemos para presentar ante ustedes este escrito en calidad de
El propósito del mismo es allegar nuestras consideraciones a propósito de la demanda presentada por el ciudadano ENRIQUE CÁRDENAS SÁNCHEZ contra de la sentencia del Tribunal Electoral del estado de Puebla en el expediente TEEP-A-041/2018 que le niega el registro como candidato independiente a gobernador del estado de Puebla.
Acudimos a esta Sala Superior, atendiendo al interés público que, por definición constitucional, tiene la determinación de las condiciones en las cuales los ciudadanos tienen el derecho a ser elegidos, así como a configurar opciones competitivas y, en su caso, a elegir a quienes se encargarán de las funciones públicas.
I. El derecho a ser candidato como derecho humano
La Constitución mexicana y los tratados en materia de derechos humanos suscritos por el Estado mexicano establecen como fundamental el derecho de los ciudadanos a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.1 Tal derecho se expresa en el de ser elegidos en elecciones periódicas y auténticas, realizadas por sufragio universal e igual; esto es, de tener acceso, “en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas” del país, señala expresamente el inciso c) del numeral 1. del Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Por su parte, la Constitución mexicana prohíbe los tratos discriminatorios que tengan por objeto menoscabar los derechos y libertades de las personas (último párrafo del artículo 1º.).
De esta suerte el derecho fundamental a ser elegido tiene como condiciones constitucionales de efectividad, que se garanticen sus condiciones para ser ejercido en condiciones de igualdad y no discriminación. Tal derecho no solamente corresponde a quienes tienen interés de ser elegidos, sino también de los ciudadanos que, sin tener interés de ser candidatos, tienen el derecho de tener opciones para elegir al momento de emitir su voto.2 Tanto el derecho a ser elegido como el derecho a votar en condiciones de igualdad y no discriminación, son esenciales en la sociedad democrática y deben ser garantizados por el legislador y, en su caso, por las autoridades jurisdiccionales.
II. Los medios y fines constitucionales. Las candidaturas independientes y las de partido
La Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos son claros al señalar que el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y a las funciones públicas corresponde a los seres humanos en tanto ciudadanos. No se está, por tanto, ante una función que pueda ser ejercida o esté en la capacidad de ejercicio de corporaciones jurídicas tales como los partidos políticos.
En la sociedad democrática, los partidos políticos tienen un carácter instrumental de los ciudadanos para asociarse atendiendo a su ideología o a visiones comunes de aquello que estiman como la forma en que deben conducirse los asuntos públicos. Tratándose de los procesos electorales, los partidos políticos son organizaciones que tienen la capacidad y la función de presentar a los electores candidaturas a los cargos de elección popular.
No obstante, las candidaturas de partidos no son más que una de las opciones posibles que los ciudadanos podemos tener para elegirlas. Las candidaturas independientes, esto es aquellas que prescinden de la intermediación de un partido político, también son opciones igualmente válidas para hacer efectivo tanto el derecho para conducir los asuntos públicos como para ejercer el derecho de los ciudadanos para elegirlos.
De esta suerte, es posible afirmar que para hacer posible la finalidad de participar en la conducción en los asuntos públicos y de elegir a quienes tendrán tal responsabilidad, existen como medios: los partidos políticos y las candidaturas independientes. De manera más específica, las y los ciudadanos sólo cuentan con estas dos vías —reconocidas por la Constitución— para acceder a las boletas electorales y, en consecuencia, ser votados. Es en esta relación de medios y fines en la que deben observarse las condiciones de igualdad y no discriminación establecidos en la Constitución y en los tratados de derechos humanos.
Por tanto, los requisitos, las condiciones y los términos para hacer posible las candidaturas independientes a que refiere el Artículo 35, fracción II, de la Constitución, deben observar la igualdad y no discriminación, de manera que la libertad de configuración legislativa que los desarrolle no debe transgredir tales normas constitucionales. La ley no puede ser caprichosa, arbitraria y desproporcionada pues vulneraría la igualdad y no discriminación como condiciones de ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Además de tener el efecto de hacer nugatorio el derecho establecido en la Constitución.
Estos valores han sido reconocidos por esta misma en la jurisprudencia 16/2016 bajo el rubro “CANDIDATURAS INDEPENDIENTES. EL PORCENTAJE DE FIRMAS PARA SU REGISTRO, SE AJUSTA A LOS PRINCIPIOS DE NECESIDAD, IDONEIDAD Y PROPORCIONALIDAD”. De acuerdo con este criterio obligatorio: “Todo lo anterior soporta su fin legítimo, al ser acorde con los principios constitucionales de equidad en la contienda, así como de igualdad de condiciones entre todos los participantes en el proceso electoral”.
Por lo anterior, la legislación electoral y, por vía de consecuencia, la decisión del órgano electoral, requiere ser examinada a efecto de verificar si respeta la equidad en la contienda y las condiciones de igualdad entre todos los participantes en el proceso electoral. En este caso, si existe equidad e igualdad entre los candidatos propuestos por los partidos políticos y los candidatos independientes.
III. La equidad en la contienda y la igualdad entre los candidatos de partido y los candidatos independientes
El acto impugnado por el ciudadano Enrique Cárdenas no se funda en la Constitución, sino en una ley electoral que exige el apoyo del 3% del listado nominal dispersos en las dos terceras partes de los municipios , mismos que deben ser reunidos en un plazo de treinta días (el cual fue ampliado por esta Sala Superior). De esta suerte, para ser candidato independiente, la ley establece condiciones de número de los apoyos y tiempo en el que deben ser reunidos.
Lo anterior, plantea como cuestión a resolver por esta Sala Superior si el número de apoyo ciudadano requerido en la ley, satisface los requerimientos constitucionales de garantía y no afectación de los derechos humanos, esto es las condiciones de igualdad y equidad en la contienda y no discriminación entre las candidaturas independientes y los candidatos de partidos. En particular, si la equidad en la contienda, la igualdad y no discriminación, se observa en las condiciones, términos y requisitos a acceder o estar en aptitud a ser candidatos por uno u otro medio.
Al respecto debe señalarse que si bien se está ante dos medios o formas distintas para ser candidato (partido o independiente), en ambos casos se está ante medios para el mismo fin constitucional y que en ambos casos se requiere de acudir al apoyo ciudadano como precondición para colocarse en aptitud de ser o presentar candidatos. En consecuencia, tanto las candidaturas independientes como las candidaturas de partidos:
a) Son igualmente medios para una finalidad (participar y dirigir asuntos públicos) y,
b) Requieren solicitar el apoyo ciudadano como condición para ser candidatos o tener la aptitud de presentar candidaturas.
El apoyo ciudadano, en ambos casos, provee legitimidad y capacidad para contender a las candidaturas de uno y otro medio. La diferencia que existe entre uno y otro medio, es que tal apoyo ciudadano, tratándose de las candidaturas independientes, se da caso por caso; y, tratándose de los partidos políticos, se acude a tal apoyo ciudadano en el momento en el que un partido político solicita su registro. La racionalidad constitucional es la misma en ambos casos. Se trata pues de condiciones constitucionales requeridas a diferentes medios para una misma finalidad y, por otra parte, una apelación a la ciudadanía para que la misma se exprese en un momento distinto al voto dando su apoyo para hacer posible que sean opciones competitivas en una elección.
En ambos casos el apoyo ciudadano, sea para una candidatura independiente o para solicitar el registro de un partido político, constituyen opciones con capacidad para contender legitimadas por la ciudadanía. Tales términos son condiciones de acceso, cuya superación se encomienda a la ciudadanía, la cual tiene el derecho de configurar sus opciones. La equidad en la contienda y el trato igualitario, por tanto, tiene que ser apreciada en las condiciones, términos y requisitos que deben ser exigibles a las distintas formas de acceder a la contienda por diversos medios con el mismo fin, así como en la equidad e igualdad con la que debe tratarse a la ciudadanía para poder configurar sus opciones electorales. De lo contrario, existiría desigualdad, inequidad y discriminación, no solamente hacia quienes tienen interés en presentarse a cargos de elección popular, sino también a la ciudadanía a la cual se apela para constituir opciones competitivas.
IV. La legislación electoral del estado de Puebla viola la equidad en la contienda, la igualdad y es discriminatoria
La legislación electoral y, por vía de consecuencia, el Acuerdo que niega el registro como candidato a gobernador del ciudadano Enrique Cárdenas es inconstitucional y viola sus derechos humanos. Asimismo, afecta los derechos de los ciudadanos que han expresado su voluntad de configurar una candidatura competitiva y legítima al darle su apoyo, así como el interés público propio de los procesos electorales en una sociedad democrática.
La legislación electoral y el Acuerdo de la autoridad electoral violan la equidad en la contienda y los derechos a la igualdad y no discriminación.
En efecto, la legislación y el Acuerdo impugnados son inconstitucionales y violatorios de los derechos al establecer y requerir condiciones de apoyo ciudadano desproporcionadamente distintos a las candidaturas de partido y a las candidaturas independientes.
La inequidad en la contienda y el trato discriminatorio se presentan al requerir el 3% de firmas de la Lista electoral a los candidatos independientes y, en cambio, solamente el 0.26% del Padrón electoral para que los partidos políticos puedan presentar candidatos a una elección. Tal diferencia es arbitraria y desproporcionada. En ambos casos, se está ante una misma condición o relación jurídica: la aptitud de ser (o presentar) candidato a un mismo proceso de elección.
La anterior diferencia porcentual traducida al número de apoyos ciudadanos equivale a exigir 132, 552 firmas para tener la aptitud de ser candidato independiente y, en cambio, solamente 11, 488 firmas para presentar la solicitud de registro para un partido político y presentar candidatos a cualquier cargo de elección popular. Debe agregarse que mientras que al Ciudadano Cárdenas se le dieron 60 días para reunir tales apoyos (incluyendo los 30 días ordenados por la Sala Superior), un partido político tiene un año aproximadamente para hacerlo.
Tal diferencia de trato en el número requerido de apoyos ciudadanos y el tiempo para reunirlos en una evidente desigualdad que se traduce en inequidad en la contienda electoral y un trato discriminatorio. El criterio derivado de la jurisprudencia 16/2016 citada anteriormente señala:
El requisito consistente en la acreditación de un número o porcentaje determinado de firmas de apoyo a la candidatura independiente es necesario, porque al igual que los ciudadanos que son postulados por un partido político, quienes aspiran a ser registrados como independientes, deben demostrar que cuentan con respaldo ciudadano y, por ende, tienen la capacidad para contender…
El criterio citado es explícito en afirmar que los candidatos independientes “al igual que los ciudadanos que son postulados por un partido político”, requieren el respaldo ciudadano para acreditar la capacidad para contender. Es decir, que en ambos casos se apela al apoyo ciudadano. La capacidad de un candidato de partido no deriva de ser postulado por un partido per se, sino porque ese partido, de igual manera, acudió a solicitar el apoyo ciudadano y lo obtuvo.
La proporcionalidad de una norma debe ser considerada a partir de un test que considere que los requisitos, términos y condiciones a las que se somete una candidatura independiente, se dan en el contexto de una competencia, por lo que el trato entre los contendientes debe ser igualitario, equitativo y no discriminatorio.
Entre ambos tipos de candidaturas existe coincidencia de fines, en ambos casos también hay coincidencia en solicitar el apoyo ciudadano para estar en aptitud de presentarse como candidato. La diferencia tan grande entre los apoyos ciudadanos para una u otra candidatura, son desproporcionados y carecen de justificación el encontrase ante una misma situación. Lo anterior no solamente se traduce en una carga distinta y desproporcionada para quien tenga interés en ser candidato, sino en un trato distinto y desproporcionado a los ciudadanos que tengan el interés de configurar una candidatura competitiva en condiciones de igualdad a la que se requeriría para serlo por un partido político. La legislación que se analiza configura también distintos tipos de ciudadanía: una requerida para registrar a un partido y, otra, de menor valía, requerida para constituir una candidatura independiente. La ley electoral da un trato privilegiado a los partidos políticos de manera injustificada.
La sentencia impugnada busca apoyarse para justificar la validez de la diferencia entre el apoyo ciudadano requerida a los candidatos independientes respecto del requerido a los partidos en lo referido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las Acciones de Inconstitucionalidad: AI 32/2014, AI 40/2014 y AI 42/2014. (página 21 de la Sentencia)
La sentencia refiere como argumentos de autoridad que “los partidos políticos y candidatos independientes […] tienen naturaleza y fines distintos”, refiriendo tal diferencia en que a los partidos corresponde “promover la participación del pueblo en la vida democrática”, contribuir a la integración de los órganos de representación … y … hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público”, así como “adquirir la permanencia”. Lo referido anteriormente permite apreciar las diferencias centrales entre los partidos y las candidaturas independientes; las más claras son: la pretensión de permanencia y las funciones de promoción en la vida democrática. Sin embargo, hay coincidencia en que tanto los partidos como las candidaturas independientes son medios para integrar los órganos de representación y hacer posible el acceso al poder público.
Las diferencias y semejanzas descritas con anterioridad permiten examinar su relación con la cuestión central a la que se refiere este juicio: si se está ante diferencias que justifican que a un partido se le requiera el 0.26% del Padrón y a los candidatos independientes el 3% de la Lista nominal de electores. La anterior cuestión conduce a preguntarse –antes de dar por válida la diferencia– ¿por qué se requiere mayor respaldo ciudadano a los candidatos ciudadanos y no a los partidos? Debe considerarse al respecto que la pretensión de permanencia y la promoción de la participación política pueden tener una relación directa con las prerrogativas otorgadas a los partidos políticos en condiciones de las que carecen los candidatos independientes (por ejemplo, en tiempos distintos a las campañas). La sentencia omite expresar razones que justifiquen por qué debe establecerse mayor exigencia a los candidatos independientes. Por el contrario, la sentencia indica que es finalidad de los partidos políticos “conseguir un mayor número de adeptos” (página 23), esto es que el número de apoyos ciudadanos debería ser mayor.
La sentencia señala que en el caso de un partido político el grado de compromiso que se requiere a un militante es mayor ya que no puede estar afiliado a uno diverso y que, además, requiere estar presente en la asamblea correspondiente (página 26). Lo anterior, no es razón suficiente para justificar la diferencia ya que en el caso de los apoyos ciudadanos para candidato independiente, el “compromiso” es análogo pues solamente se toma en cuenta el primer apoyo otorgado (Artículo 201 ter, apartado D, incisos g y h).
Ahora bien, en cuanto a la celebración de asambleas, debe examinarse si esta carga es razón suficiente para establecer una diferencia como la señalada en el Código Electoral. Se insiste en que la cantidad exigida para la candidatura independiente es sustantivamente mayor y el tiempo para requerirlas es sustantivamente menor al otorgado a los partidos (un mes para los primeros y un año para los segundos). En todo caso tal carga justificaría la ampliación del plazo, no así que el número de apoyo ciudadano sea menor.
Ahora bien, suponiendo sin conceder, que exista diferencia entre las candidaturas independientes y los partidos políticos, tal diferencia de trato debe ser proporcional y razonable. En el caso que nos ocupa, la misma sentencia del Tribunal Electoral del Estado de Puebla reconoce que el ciudadano Enrique Cárdenas obtuvo un número de firmas equivalente al 0.55% de la Lista nominal (44,230), que equivale a un número suficiente para constituir a dos partidos políticos, que en su caso tendrían el mismo propósito: hacer posible el acceso a cargos de elección. Lo anterior muestra claramente la desproporción existente y, por tanto, el trato discriminatorio a la candidatura independiente de Enrique Cárdenas.
V. La candidatura del ciudadano Enrique Cárdenas debe ser tratada en condiciones de equidad en la contienda con los partidos políticos y no ser tratada discriminatoriamente
El ciudadano Cárdenas obtuvo 24, 327 apoyos ciudadanos en la lista nominal, cantidad que es superior a la que requiere reunir para solicitar el registro de un partido político (0.26% del Padrón Electoral).
La cantidad de apoyos ciudadanos obtenidos es superior a aquella que los ciudadanos estarían obligados a conseguir si su interés fuese el de constituir y registrar un partido político y, por tanto, estar en aptitud para postular a candidatos a cargos de elección. La equidad en la contienda, en este caso debe ser apreciada a partir de los términos y condiciones que se requieren para satisfacer una misma exigencia o carga: la de obtener un determinado porcentaje de la Lista Nominal o del Padrón Electoral, en relación al tiempo que se les otorga para ello. La equidad electoral, requiere del examen de la equidad en las cargas que se les establecen a ambos tipos de candidaturas. En el caso que a que se refiere este AMICUS, se está ante una carga desproporcionada a las candidaturas independientes, que, además, carece de justificación razonable dado que se está ante una misma situación y, por lo tanto, debe dársele el mismo trato.
La equidad en la contienda, la razonabilidad de los requisitos y, por tanto, la proporcionalidad de los requisitos, términos y condiciones, deben ser apreciadas en relación con los fines del ejercicio de los derechos y los diversos medios para lograrlo. En el caso analizado, la equidad debe ser valorada en relación a los contendientes, por lo que sería inequitativo exigirle a un ciudadano cargas más altas que las que debe satisfacer un partido político para colocarse en la misma situación jurídica (la aptitud de ser candidato).
Por lo anterior las recomendaciones que se derivan del Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (“Comisión de Venecia”) relativas al 1% deben ser consideradas en los mismos términos que establece el propio Código y en relación a las condiciones particulares en las que se realiza la contienda electoral.
El numeral 1.3.i (relativas a la “Presentación de candidaturas”) del Código referido expresa textualmente que “[l]a ley no debería exigir las firmas de más del 1% del electorado de la circunscripción en cuestión”,4 esto es, fija exclusivamente un límite superior, pero no constituye ni un parámetro único, ni mucho menos un límite inferior.
En el caso del estado de Puebla y de nuestro sistema constitucional en materia electoral, la equidad en la contienda es un principio consolidado que debe ser observado entre los distintos contendientes. Por lo tanto, dicha recomendación debe atender a los principios que la propia Comisión de Venecia señala: la igualdad de oportunidades entre partidos y candidatos independientes.5
Al respecto la sentencia impugnada incurre en errores de apreciación del Código formulado por la Comisión de Venecia, al considerar al 1% como una regla que establece un mínimo (puede leerse tal apreciación en la página 25). Por el contrario, como se ha dejado en claro al transcribir el texto conducente, lo que se recomienda es un máximo y no un mínimo.
El precepto del Código Electoral local por ser inconstitucional en atención a su efecto discriminatorio e inequitativo en la contienda electoral debe ser inaplicado.
Es por las razones anteriores que se llega a la siguiente conclusión:
ÚNICA: El Ciudadano Enrique Cárdenas ha reunido los apoyos ciudadanos que, en condiciones de equidad en la contienda con los candidatos de partidos políticos, lo acreditan como un candidato competitivo.
En consecuencia, se satisfacen las condiciones constitucionales y convencionales para ser registrado como candidato independiente a efecto de no ser tratado de manera desigual y discriminatoria.
Ciudad de México a 2 de mayo de 2018.
Dario Ángeles
Susana Thalía Pedroza
1 Artículo 23, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2 La necesaria conexión entre voto activo y pasivo ha sido largamente reconocida por la Sala Superior. Véase, en ese sentido, jurisprudencia 27/2002, de rubro “DERECHO DE VOTAR Y SER VOTADO. SU TELEOLOGÍA Y ELEMENTOS QUE LO INTEGRAN”, y en la cual la Sala Superior señala que “el derecho a votar y ser votado, es una misma institución, pilar fundamental de la democracia, que no deben verse como derechos aislados”.
3 Artículo 201 quater, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla
4 Puede consultarse en el siguiente vínculo: https://bit.ly/14xC51L fecha de consulta 3 de mayo 2018.
5 Numeral 2.3. (“Igualdad de oportunidades), inciso a), del Código de buenas prácticas en materia electoral de la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho.