Source: http://www.lexambiente.it/rifiuti/179/6259-dottrina.html
Timestamp: 2014-03-09 22:44:24+00:00
Document Index: 99528012

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art 192', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 240', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 14', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 2051', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 136', 'art. 136', 'art. 27', 'sentenza ', 'art.174', 'art. 130', 'sentenza ', 'art. 31', 'art. 174', 'art. 130', 'art. 245', 'art. 250', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 192', 'art. 14', 'art. 192', 'art. 18', 'art. 14', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 211']

Rifiuti. Attività di bonifica
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Giovedì 13 Maggio 2010 06:16 | Rifiuti - Dottrina	Quando meno te lo aspetti...ti vien detto di bonificare - Ancora incertezze in materia di bonifichedi SILVANO DI ROSA
– 1. Premessa; – 2. Il proprietario “irresponsabile” non si tocca; – 3. …..neppure per la messa in sicurezza d’emergenza; – 4. La regola della «preponderanza dell'evidenza» o «del più probabile che non»; – 5. Il proprietario “jure successionis”; – 6. Proprietario, responsabile quando è locatore ?; – 7. E se il proprietario-gestore…….fallisce? ; – 8. Confusione sul significato di “bonificare”; – 9. Un caso particolare, comunque utile; – 10. Conclusioni. 1 – Premessa
2 – Il proprietario “irresponsabile” non si tocca
2.2 – Il problema della “culpa in vigilando”
E’ legittimo attribuire una responsabilità al proprietario di un’area per l’inosservanza di un dovere di vigilanza sui propri beni ? A tal riguardo è interessante la sentenza del TAR Campania, Napoli, Sez V, 4 marzo 2010, n. 1315, dalla quale emerge con chiarezza che, per l’imposizione dell’obbligo di rimozione dei rifiuti e, più in generale, di messa in sicurezza d’emergenza, non è sufficiente riferirsi ad una generica “culpa in vigilando” del proprietario[1] dell’area su cui questi giacciono.
Per il momento vorremmo limitarci a sottolineare come il provvedimento (ex-art 192 D.Lgs. 152/2006) del Comune di Castevolturno – oggetto della sentenza in esame – abbia imposto ad un proprietario di provvedere alla messa in sicurezza d’emergenza della propria area, avvertendolo che, qualora non ottemperasse agli interventi di messa in sicurezza prescritti, gli stessi sarebbero stati realizzati con “procedure in danno”.
Al fatto in sé (ordinare una messa in sicurezza d’emergenza), si somma il problema che il Giudice campano – pur sottolineando come il soggetto interessato dal provvedimento non fosse “responsabile” ma solo “proprietario” e che la responsabilità di quest’ultimo presuppone l’addebitabilità ad esso, a titolo di dolo o di colpa, della violazione posta in essere dal vero responsabile[2] – non si sia soffermato sulla impossibilità di imporre una messa in sicurezza d’emergenza dell’area ai sensi dell’articolo 192 prima richiamato. Eppure, si tratta di un istituto tipico della disciplina vigente in materia di bonifiche e non di una ipotesi attinente alla rimozione di rifiuti abbandonati sul suolo. Ma, anche di questo tratteremo in seguito, nella sezione 8.
Date le circostanze sopraesposte, qualcuno potrebbe chiedersi come mai, allora, con sentenza del Consiglio di Stato, Sez V, 15 marzo 2010, n. 1503, sia stato respinto l’appello presentato dal Comune di Firenze – divenuto proprietario di un’area contaminata – avverso la sentenza TAR Toscana[3] che ha considerato legittimi i provvedimenti con cui l’omonima Regione aveva nominato un commissario straordinario per la bonifica di un’area di proprietà comunale e con i quali aveva disposto il recupero – in danno al Comune “gigliato”– delle spese sostenute dalla Regione stessa per l’adempimento di interventi di bonifica.
Si tratta di un caso molto particolare, che vede il Comune di Firenze diventare proprietario – con espropriazione del 1992 – di un’area in cui, fin dagli anni ‘80, era stata svolta, da terzi, un’ attività di recupero e lavorazione di diluenti esausti[4] . Una vicenda in cui il Comune stesso ha emanato molte ordinanze (1986, 1989, 1989), nei riguardi delle quali, però, il diretto responsabile della contaminazione dichiarava l’impossibilità materiale ed economica di provvedere alla disposta bonifica dell’immobile (da lui stesso occupato), facendo scattare la previsione che oggi è inserita nell’articolo 253 del D.Lgs. 152/2006.
In primo luogo, per il fatto che trattasi di soggetto pubblico, tenuto “all’esecuzione dell’intervento” in virtù non già del titolo di proprietario, bensì per le attribuzioni specifiche di peculiare Ente territoriale.
Sono queste le ragioni per cui la Quinta Sezione del Giudice d’Appello ha statuito la piena legittimità delle deliberazioni regionali, che si limitano a constatare – pur nella provata consapevolezza dell’inquinamento del sito – la “mancata attivazione”, da parte dell’Amministrazione comunale fiorentina, di precisi doveri di impegno, volti all’eliminazione di un pericolo per la salute della comunità di riferimento territoriale.
Tale criterio non si attaglia al soggetto pubblico (pur se titolare di diritti reali) che la normativa primaria individua anche come responsabile della gestione territoriale nel suo complesso. Così viene considerato il Comune, ex-art. 4 della legge 28 febbraio 1985, n. 47[5].
Vi sono poi situazioni “estreme”[6], in cui è il soggetto interessato da un provvedimento sindacale, in materia di rimozione rifiuti, che cerca di difendersi confidando nell’apparente possibilità di essere qualificato come mero proprietario di un’area e deducendo – conseguentemente – l’omesso accertamento, da parte dell’amministrazione procedente, degli elementi di responsabilità a lui imputabili, a titolo di dolo o di colpa, senza i quali non si può giungere all’emissione di un’ordinanza verso il proprietario del suolo.
3 – …..neppure per la messa in sicurezza d’emergenza
In tal senso e per tale ragione il G.A. per la Toscana ha ritenuto fondato il ricorso, riscontrando la violazione del principio “chi inquina, paga”, di derivazione comunitaria e, comunque, sancito sia dal D.Lgs. n. 22/1997, sia dal D.Lgs. n. 152/2006. D’altronde è di tutta evidenza come quest’ultimo decreto, agli artt. 242 e 257, confermi chiaramente che l’obbligo di bonifica grava sul “responsabile” dell’inquinamento e non sul proprietario incolpevole, quale sarebbe, nel caso di specie, la società che ha fatto ricorso[7].
Ancora una volta, pertanto, si ha conferma che l’obbligo di bonifica, così come quello di messa in sicurezza, non può essere addossato al proprietario incolpevole, ove manchi ogni responsabilità dello stesso[8].
E’ per questo che la Pubblica Amministrazione non può imporre ai privati – estranei all’origine del fenomeno contestato ed individuati solo in quanto proprietari del bene – lo svolgimento delle attività di recupero e di risanamento, in quanto il predetto principio “chi inquina, paga”[9], impone i costi della prevenzione o della riparazione solo a carico del soggetto che determina un rischio di inquinamento e vale anche per le misure di messa in sicurezza di emergenza come definite[10] dall’art. 240, comma 1, lett. m), del citato D.Lgs. n. 152.
Nessun obbligo, quindi, per il proprietario incolpevole dell’area risultata inquinata, ma solo la facoltà di eseguire gli interventi per mantenere l’area interessata libera da pesi[11]
4 – La regola della «preponderanza dell'evidenza» o «del più probabile che non»
L’impossibilità di coinvolgere il proprietario incolpevole nell’intimazione ad effettuare interventi di bonifica e/o messa in sicurezza torna ad essere ribadita anche con la sentenza Tar Piemonte, Sez I, 24 marzo 2010, n. 1575. Pure qui, si conferma che, nell’attuale sistema normativo, l’obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull’effettivo responsabile dell’inquinamento stesso, che le competenti Autorità amministrative hanno l’obbligo di individuare e ricercare. Ne consegue che la mera qualifica di proprietario, o detentore del terreno inquinato, non implica un autonomo obbligo di effettuazione della bonifica, salvo che esso venga individuato come responsabile o corresponsabile dell'illecito[12].
In primo luogo precisa come il mero “richiamo” – contenuto nel provvedimento impugnato – alle risultanze delle indagini svolte (in quel caso dalla Guardia di Finanza) costituisca elemento sufficiente a determinare l’individuazione del responsabile della contaminazione ed a ricondurre all’attività del medesimo, sotto il profilo soggettivo, la contaminazione del suolo. Poi, sottolinea che il positivo riscontro di un nesso di causalità, fra la condotta a suo tempo posta in essere dal responsabile e la contaminazione riscontrata in relazione alle sostanze inquinanti rinvenute nel terreno, può essere anche «indiziario» purché appaia ragionevole.
E’ quindi degno di nota l’asserto secondo cui, sotto il profilo causale, anche in campo amministrativo-ambientale vale la regola[13] del “più probabile che non”.
Pertanto – mentre ai fini della responsabilità penale vige la regola della prova oltre il ragionevole dubbio – nel processo civile (così come nel campo della responsabilità civile o amministrativa) vige la regola della «preponderanza dell'evidenza» o «del più probabile che non», facilmente riscontrabile, in via presuntiva, nel caso affrontato dal Giudice piemontese, per il fatto che dalle analisi chimiche effettuate sul terreno – monitorato dalle Autorità – sono stati riscontrati dei valori intollerabili di idrocarburi e di metalli pesanti, quali parametri «tipicamente riconducibili» all’attività svolta su quell’area.
5 – Il proprietario “jure successionis”
Poco più di una settimana fa, abbiamo avuto modo di leggere la sentenza TAR Lombardia, Milano, Sez I, 21 aprile 2010, n. 1107; risultata stimolante non tanto per la pronuncia in sé[14], quanto perché si occupa di una vicenda più ampia, concernente la stessa area di proprietà dei ricorrenti ed una precedente ordinanza ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza Sez V, 27 marzo 2009, n. 1826[15].
I privati, avendo escluso di essere responsabili della contaminazione, ottenevano l’intervento favorevole del TAR Lombardia, che – risultando, fra l’altro, non provata la responsabilità dei proprietari ai sensi dell’art. 14, comma 3, del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22[16], né risultando esperita una indagine tesa ad accertare gli effettivi responsabili del fatto lamentato – si era pronunciato per l’illegittimità del provvedimento comunale. Il Supremo Giudice Amministrativo, però, è stato di altro avviso, nonostante risultasse acclarato che quella presenza di stoccaggi abusivi di rifiuti fosse addirittura già stata segnalata dai proprietari alle Autorità.
Dalla sentenza 1826/2009[17], risulta confermato come sia il soggetto che ha prodotto l’inquinamento del suolo a dover sopportare le spese della bonifica del medesimo. Per converso non può essere ritenuto responsabile il proprietario incolpevole, a meno che così non possa essere qualificato.
Non si tratta però di una ipotesi di successione fra vivi, tant’è che da una vecchia sentenza Pretorile del 1989, risulta che gli attuali proprietari delle aree in questione – all’epoca accusati di aver realizzato sui terreni discariche abusive di rifiuti urbani e speciali – sono stati assolti dal reato di cui all’art. 25, comma 2, del D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, in quanto – gli imputati – avevano ereditato i terreni sui quali il loro dante causa aveva “consentito” il formarsi della discarica abusiva di rifiuti inquinanti.
6 – Proprietario, responsabile quando è locatore?
Il Giudice Amministrativo piemontese, a tal riguardo, osserva che – stante la vigenza, all’epoca, del decreto legislativo n. 22/1997[18] – quanto statuito con il provvedimento impugnato avrebbe dovuto essere posto a carico soltanto di colui che di tale situazione fosse stato riconosciuto responsabile, per avervi dato causa, postulando, pertanto, da un punto di vista soggettivo, il requisito del dolo o della colpa.
Anche in questa occasione si giunge al riconoscimento della mancanza di responsabilità, e quindi dell’obbligo di bonificare o di mettere in sicurezza, da parte del proprietario incolpevole[19], al quale – in piena conformità con il principio comunitario "chi inquina paga"[20], secondo cui chi fa correre un rischio di inquinamento o chi provoca un inquinamento è tenuto a sostenere i costi della prevenzione o della riparazione – l’amministrazione non avrebbe potuto imporre lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento, se non riuscendo a dimostrarne una «responsabilità diretta» sull’origine del fenomeno contestato. Quindi, non poteva certamente indirizzargli un provvedimento per il solo fatto di averlo individuato in forza della mera qualità di proprietario del bene risultato contaminato da altri.
Per rinsaldare detta conclusione il TAR Piemonte si riferisce all’art. 8, comma 3, del D.M. 471/99[21], confermando così che in capo al proprietario dell'area inquinata – ovviamente non responsabile in alcun modo dell’origine della contaminazione – sussiste unicamente la «facoltà» di eseguire gli interventi ambientali in questione, con il solo fine di evitare l’espropriazione del terreno interessato, in quanto potenzialmente gravato da onere reale, al pari delle spese per gli interventi di recupero ambientale[22] eventualmente sostenute dal Comune nel caso quest’ultimo abbia ad avviarli “d’ufficio”[23].
In altre parole, il Comune avrebbe considerato il rapporto di locazione – esistente fra gestore dell’area e proprietario – come fonte di “responsabilità per colpa” in capo al titolare del diritto di proprietà.
Non ci sentiamo di escludere che l’amministrazione comunale si sia ispirata a quanto sostenuto da certa Giurisprudenza[24] nelle ipotesi in cui l’abbandono incontrollato di rifiuti sia interpretabile come conseguenza fisiologica dell’esercizio di un’attività economica, consentita dal proprietario stesso in forza di un rapporto di locazione[25]. E’ noto, infatti, come sia stato individuato un nesso tra il comportamento illecito posto in essere dall’imprenditore conduttore di un immobile avuto in locazione e l’utilità che il proprietario locatore ritrae[26] dalla concessione al primo dei diritti di utilizzazione di quell’immobile.
In tal senso è stato considerato negligente quel proprietario/locatore che non abbia sentito il bisogno di “stare accorto” circa la possibile insorgenza di problematiche legate allo smaltimento dei rifiuti “normalmente” prodotti dal conduttore/locatario, quale tipica e prevedibile conseguenza dell’esercizio di un’attività economica nel fondo locato. A dire il vero, ci riferiamo a casi di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo; ma la connessione fra tale ipotesi e la conseguente necessità di dover eventualmente bonificare le matrici ambientali dell’area di deposito – per quanto cosa diversa – non è né rara, né escludibile a priori.
Tornando al provvedimento impugnato – e sottoposto all’analisi del Giudice piemontese –, l’amministrazione procedente[27] potrebbe aver individuato nella mancata vigilanza nei riguardi dell’operato dell’affittuario/conduttore, una condotta colpevole del proprietario. Quindi, un proprietario ritenuto responsabile per essersi disinteressato dal vigilare sulla gestione dei rifiuti, attuata dall’effettivo gestore dell’area, e considerata come conseguenza fisiologica dell’esercizio di un’attività economica “conosciuta” e “consentita” dal primo.
Disinteressarsi delle problematiche legate allo smaltimento dei rifiuti, normalmente prodotti sul proprio fondo dato in locazione, potrebbe essere una condotta potenzialmente negligente, che vede il proprietario gravato di un dovere di prevenzione attiva (quindi una diligenza qualificata) consistente, sia nell’esercizio di una attenta vigilanza su “come” il proprio bene viene gestito dal conduttore/locatario, sia nella tempestiva segnalazione all’autorità dei comportamenti dannosi o pericolosi da quest’ultimo posti in essere.
Tale possibile negligenza potrebbe essere stata tradotta in un aver favorito l’illegittimo abbandono dei rifiuti da parte del conduttore[28].
Al di là di quanto si può supporre in teoria, il Giudice adito osserva che il rapporto di locazione – sulla cui scorta i proprietari dell’area affittata sono stati chiamati a rispondere per colpa – prevedeva l’utilizzazione dell’area quale mero «deposito-parcheggio» di camion e macchine operatrici, che, di per sé, non implica la prevedibile formazione di specifici e peculiari rifiuti[29].
Già questo è sufficiente a distinguere il caso di specie rispetto ai generici ed astratti riferimenti prima illustrati. Ma è interessante il fatto che, in ogni caso, il Tribunale Amministrativo per il Piemonte affronta la fattispecie della colpa “da rapporto locatizio” in maniera particolare ed approfondita, ritenendo che non è ascrivibile al proprietario la responsabilità per culpa in vigilando, in quanto il presupposto di tale tipo di colpa è l’esistenza di un obbligo di custodia, che, viceversa, viene meno qualora – come nel caso di specie – il bene venga concesso in locazione, con conseguente assunzione dell’obbligo di custodia da parte del conduttore.
Non è rilevabile alcuna ipotesi di omessa vigilanza da parte di quest’ultima, trattandosi di occultamento volontario di sostanze, oltretutto, ritrovate sui mezzi di esclusiva proprietà del conduttore, sui quali (questo è certo!!) è da escludersi ogni concreta possibilità di controllo da parte del locatore, non essendo configurabile – alla stregua della disciplina del contratto di locazione – un rapporto di dipendenza o subordinazione del conduttore al locatore, che è così privo dei correlati poteri di vigilanza su quest’ultimo[30].
Ad ulteriore sostegno di tale asserto viene richiamata la giurisprudenza formatasi sull’art. 2051 C.C., secondo la quale il proprietario può essere chiamato a rispondere solo dei danni “cagionati dall’intrinseco dinamismo della cosa data in locazione” e non anche di quelli “derivanti dall’azione dell’uomo; sia questi conduttore, detentore o terzo”.
7 – E se il proprietario-gestore…….fallisce?
A dire il vero, la posizione analizzata[31] è quella del curatore fallimentare che spesso – per quanto soggetto diverso dall’originario proprietario – viene chiamato a rispondere per «colpa» a seguito delle situazioni scaturenti dai rifiuti abbandonati nell’area successivamente divenuta di specifica competenza della curatela ed a causa delle conseguenze ambientali che ciò può determinare sulle matrici ambientali soggiacenti l’immobile posto “nelle mani” del curatore stesso.
In primo luogo c’è un aspetto che – a grandi linee – accomuna il curatore al proprietario: per entrambi, a fondamento dell’obbligo di ripristino e messa in sicurezza – conseguente alla contaminazione del suolo e dell’ambiente di un’area –, l’ordinamento[32] pone il principio della responsabilità. Così che l’esercizio dei poteri dell’amministrazione competente (nel caso di specie i Comuni di Pontedera e Bientina) è subordinato alla circostanza che sia possibile considerare il destinatario dell'ordine responsabile dello smaltimento abusivo o dell’inquinamento, almeno a titolo di colpa, non potendosi configurare a suo carico una responsabilità di tipo oggettivo[33]. Ci manteniamo in linea con il leitmotiv di chiusura della sezione 2.1.
Per la figura del curatore fallimentare, in particolare, il Giudice toscano – non intendendo discostarsi da precedenti statuizioni[34] assunte in ordine a rifiuti abbandonati sul terreno di azienda posta in liquidazione – ricorda che non è configurabile alcun obbligo ripristinatorio in ordine all’abbandono dei rifiuti, in assenza dell’accertamento univoco di un’autonoma responsabilità del medesimo, conseguente alla presupposta ricognizione di comportamenti commissivi, ovvero meramente omissivi che abbiano dato luogo al fatto antigiuridico. Giungendo a sostenere che – in linea di principio – i rifiuti prodotti dall’imprenditore fallito non costituiscono beni da acquisire alla procedura fallimentare e, quindi, non formano oggetto di apprensione da parte del curatore.
Il TAR Toscana, annullando i provvedimenti notificati a quel curatore, statuisce che all’Amministrazione competente – in difetto della ascrivibilità soggettiva della condotta preordinata allo scarico abusivo dei rifiuti – residua soltanto la possibilità di procedere all’esecuzione d'ufficio "in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”[35] che, nel caso di specie, può avvenire mediante insinuazione del relativo credito nel passivo fallimentare[36].
8 – Confusione sul significato di “bonificare”
Nello specifico, con il provvedimento caducato dal Giudice di prime cure, viene intimata “la necessaria bonifica dell’area suddetta, mediante lo sgombero di tutti i rifiuti”. E qui si riaffacciano vecchi equivoci capaci soltanto di generare confusione.
Dell’impropria utilizzazione del termine «bonificare» abbiamo già avuto modo di trattare ampiamente qualche anno fa[37], ma l’occasione è propizia per sottolineare come anche il Giudice lombardo ritenga indispensabile non confondere due aspetti che – pur potendo essere consequenziali – sono ben distinti e regolamentati da norme diverse[38] .
Per quanto concerne l’eventuale obbligo di rimozione, dalla sentenza emerge che al gestore della rete stradale – per quanto disponga di una struttura organizzativa dispiegata capillarmente sul territorio – non può essere imputata, a titolo di colpa, la mancata vigilanza di ogni singolo tratto di strada, considerandolo un obbligo “di diligenza” eccessivamente ampio.
Ciò che, dalla sentenza, si desume possa essere considerata negligenza[39] del gestore della rete stradale – con sua conseguente responsabilità colposa – è esemplificato con le seguenti ipotesi:
a) qualora questo non segnali tempestivamente ai comuni l’abbandono di rifiuti da parte di sconosciuti sulle strade e sulle relative pertinenze[40];
b) qualora, pur essendo espressamente richiesto dai comuni interessati, questo non esegua opere dirette a prevenire l’abbandono di rifiuti in punti specifici della rete stradale[41];
c) qualora questo non si attivi per rimuovere i rifiuti e ripristinare lo stato dei luoghi in caso di inadempienza del trasgressore raggiunto dall’ordinanza del prefetto oppure nei casi di immediato pericolo per la circolazione e di impossibilità a provvedere da parte del trasgressore[42]
Con riguardo alla bonifica del sito, si ribadisce che questa non segue necessariamente alla rimozione dei rifiuti, in quanto il passaggio dalla “remissione in pristino” dell’area, alla vera e propria (ma solo eventuale) bonifica, è puntualmente disciplinato per fasi successive[43]: (a) accertamento del superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC); (b) caratterizzazione del sito inquinato ed analisi di rischio sito-specifica per la determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (CSR); (c) obbligo di bonifica che insorge solo quando risultino superate le CSR.
Dopo tali precisazioni risulta evidente che, nel caso di specie, la bonifica non poteva essere imposta tout court al proprietario/gestore dell’area, dovendo eventualmente essere effettuata d’ufficio dal Comune, con possibilità (n.d.r.: in questo caso più teorica che pratica) di una rivalsa diretta, per le spese sostenute, sul valore dell’area bonificata, pur se nei limiti del valore di mercato determinato a seguito dell'esecuzione degli stessi interventi di miglioramento[44].
9 – Un caso particolare, comunque utile
L’amministrazione comunale, con svariate e consecutive ordinanze sindacali di requisizione in uso, ha provveduto a realizzarvi lo stoccaggio temporaneo dei rifiuti solidi urbani prodotti nel territorio di specifica competenza; incorrendo, fra l’altro, nel provvedimento di sequestro, di una porzione d’area di circa 400 mq, che il GIP territorialmente competente ha adottato a causa della riscontrata presenza di liquido assimilabile a percolato “da rifiuti”.
I proprietari dell’area, certamente tediati dalla scelta necessitata dell’Ente Locale, si sono poi visti notificare un’ordinanza del Sindaco, con la quale – sulla scorta di relazione tecnica attestante la riscontrata assenza di contaminazione del sito e dell’assunto che la società affidataria dei servizi di igiene ambientale, aveva portato a compimento “le operazioni di prelievo ed avvio allo smaltimento dei rifiuti contenuti nei cassoni nel sito” – veniva disposta la “derequisizione” del loro immobile, fatta eccezione per quella parte ancora sottoposta a sequestro giudiziario.
I “padroni” dell’immobile, per niente convinti dell’assenza di contaminazione nel bene che – dopo quattro anni di quell’utilizzo – si intende rimettere nella loro piena disponibilità, si rivolgono al Giudice Amministrativo per la Campania, sostenendo l’illegittimità dell’ordinanza di derequisizione, in quanto adottata senza aver previamente ripristinato l’originario stato dei luoghi, alterato dall’azione di gestione dei rifiuti solidi urbani, che – per quanto posta in essere con atti esplicativi dell’esercizio di poteri pubblicistici – ha certamente determinato un potenziale inquinamento del sito (confermato dal sequestro giudiziario intervenuto medio tempore).
Nel contenzioso si ha cura di sviscerare quale sia il presupposto di legittimità dell’ordinanza di derequisizione[45], ma tale aspetto ci porterebbe fuori strada.
E’ per questo che, secondo il Giudice di prime cure, l’aver ritrasferito ai legittimi proprietari il possesso e la detenzione di un’area – che lo stesso Comune potrebbe aver inquinato – non accolla a costoro alcuna responsabilità circa l’onere di effettuare degli interventi di bonifica e ripristino ambientale previsti – all’epoca dei fatti – dall’art. 17 del D.Lgs. n. 22/1997[46].
Anche in questo caso viene ribadito che l’obbligo di bonifica grava sull’effettivo responsabile dell’inquinamento, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non comporta il dovere di bonificare, ricadendo sulle autorità amministrative l’obbligo di ricercare ed individuare il responsabile dell’inquinamento, senza poter costringere il titolare dell’area a porre in essere gli interventi necessari a ripristinarne le condizioni ottimali[47] .
Questo asserto potrebbe aver preoccupato i ricorrenti, che vorremmo rassicurare ricordando che gli «Oneri reali e privilegi speciali», di cui all’articolo 253 del vigente D.Lgs. 152/2006, acquistano rilevanza solo nel caso in cui gli interventi di bonifica sui siti contaminati vengano effettuati d'ufficio dall'autorità competente (che, ai sensi dell'articolo 250 stesso decreto, è il Comune) che abbia dato seguito ad un provvedimento motivato con cui si giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile, oppure che comprovi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto, ovvero la loro infruttuosità
Nel caso di specie – ove ciò risultasse confermato – il Comune di San Giorgio a Cremano non potrebbe però essere individuato come autorità competente che interviene d’ufficio (stante l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile o di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto), bensì come diretto responsabile della contaminazione, che, per quanto soggetto pubblico, sarà quindi tenuto a seguire l’iter previsto dall’articolo 242 del citato decreto 152/2006 e non del successivo articolo 250; senza alcun coinvolgimento dei proprietari nel sostenere le relative spese.
Le conclusioni, per fortuna ci portano al nostro solito e consolidato approdo, senza alcun bisogno di remare verso diversi e sconosciuti lidi: ciò che è stato sarà e ciò che si è fatto si rifarà; non c'è niente di nuovo sotto il sole.
Di conseguenza, il proprietario, se davvero incolpevole, non ha ragione di temere che qualcuno lo consideri “responsabile” della contaminazione del proprio fondo. Sappia però che potrebbe ugualmente non dormire sonni tranquilli, perché – per quanto nessuno lo “obblighi” – potrebbe essere lui stesso a ritenere conveniente intraprendere la bonifica dell’area, per evitare che, in caso di intervento d’ufficio da parte dell’Autorità competente, egli venga “espropriato” del bene, nei limiti del valore a tal punto da questo raggiunto.
(**) Consulente legale ambientale Avvocato in Empoli (FI)
Docente Master di II livello in Diritto dell’Ambiente Università degli Studi di Bergamo Facoltà Giurisprudenza
Studio Legale Di Rosa
Via Antonio Ligabue, n. 2/a
fax: 0571-94.51.07
347-7429452
1 – Premessa.. 1
2 – Il proprietario “irresponsabile” non si tocca 1
2.1 – La regola. 1
2.2 – Il problema della “culpa in vigilando”. 2
2.3 – L’eccezione. 3
2.4 – L’apparenza. 5
3 – …..neppure per la messa in sicurezza d’emergenza.. 5
4 – La regola della «preponderanza dell'evidenza» o «del più probabile che non».. 7
5 – Il proprietario “jure successionis”.. 8
6 – Proprietario, responsabile quando è locatore? 10
7 – E se il proprietario-gestore…….fallisce?... 15
8 – Confusione sul significato di “bonificare”.. 16
8.1 – La rimozione di rifuti 17
8.2 – La bonifica. 18
9 – Un caso particolare, comunque utile.. 19
10 – Conclusioni. 21
[1] Consiglio di Stato, Sez. V, 8 marzo 2005, n. 935; Consiglio di Stato, Sezione V, 25 agosto 2008, n. 4061
[2] Ex multis cfr: T.A.R. Campania, Sez. V, 24 dicembre 2009, n. 9552
[3] Tar Toscana, Sez II, 13 gennaio 2009, n. 6
[4] Derivanti dal ciclo lavorativo delle carrozzerie situate sul territorio comunale e provinciale fiorentino
[5] Articolo abrogato dall'art. 136, D.Lgs. 6 giugno 2001, n. 378 e dall'art. 136, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Le stesse disposizioni sono ora contenute nell'art. 27 del testo unico emanato con il D.P.R. n. 380 del 2001.
[6] In senso negativo
[7] Società che, oltretutto, non è stata chiamata a partecipare neppure alle Conferenze di Servizi, con evidente violazione del necessario contraddittorio
[8] Nella sentenza si richiamano alcune decisioni (T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 26 luglio 2007, n. 1254; T.A.R. Veneto, Sez. II, 2 febbraio 2002, n. 320) senza però tener conto che all’articolo 245, comma 2, del D.Lgs. 152/2006 è oggi previsto un dovere di adozione delle “misure di prevenzione” anche da parte del Proprietario incolpevole, da considerare – a nostro avviso – una «voce fuori dal coro», indicizzata dal tornare a parlare del desueto concetto di pericolo concreto ed attuale di superamento delle C.S.C. di cui all’articolo 17, comma 2, dell’abrogato D.Lgs. 22/97 ed all’articolo 4, comma 1, del D.M. 471/99.
[9] Cui si ispira la normativa comunitaria (cfr. art.174, ex art. 130/R, del Trattato CE)
[10] Ogni intervento immediato od a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lett. t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito ed a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente
[11] Al di là della dissonanza contenuta all’articolo 245.2 D.Lgs. 152/2006 (Vds. nota 9), è possibile confermare che dal combinato disposto degli artt. 244, 250 e 253 del Codice ambiente si ricava che, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli interventi ambientali in esame da parte del responsabile dell’inquinamento, ovvero di mancata individuazione dello stesso – e sempreché non provvedano né il proprietario del sito, né altri soggetti interessati – le opere di recupero ambientale sono eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto responsabile oppure esercitare, ove la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi, nei limiti del valore dell’area bonificata (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 settembre 2009, n. 1448)
[12] Consiglio di Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3885
[13] Codificata, per il processo civile, nel leading case costituito dalla pronuncia della Cassazione civile, Sez. Un., 11 gennaio 2008, n.581
[14] Concernente l’impugnazione di un provvedimento emesso dal Responsabile del servizio gestione del territorio del Comune di Cerro al Lambro, con la quale – per quanto il Comune non si sia costituito in giudizio – il ricorso è stato dichiarato inammissibile, trattandosi di una comunicazione di avvio procedimento amministrativo e quindi di un atto di natura endoprocedimentale, come tale non impugnabile in quanto non dotato di autonoma lesività, potendo essere fatti valere eventuali suoi vizi, unicamente in via derivata, impugnando il conseguente provvedimento finale, come unico atto avente natura provvedimentale e carattere autoritativo e perciò lesivo.
[15] Con la quale è stata annullata la sentenza TAR Lombardia n. 761/2000, avente ad oggetto la bonifica delle stesse aree
[16] All’epoca vigente
[17] Al di la della valutazione concernente l’art. 31-bis, comma 3, della legge regionale Lombardia 7 giugno 1980 n. 94, che al momento non ci interessa.
[18] Che non si discosta, in tal senso, dal vigente D.Lgs. 152/2006
[19] Cfr., Tar Toscana, II; 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Veneto, sez. III, 25 maggio 2005, n. 2174; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 ottobre 2004, n. 5473; T.A.R. Veneto, sez. III, 2 febbraio 2002, n. 320; T.A.R. Campania, sez. V, 28 settembre 1998, n. 2988
[20] art. 174, ex art. 130/R, Trattato CE
[21] Ma noi potremmo richiamare la previsione di cui all’art. 245, comma 2, del D.Lgs. 152/2006: « È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi dì bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità »
[22] Assistite anche da privilegio speciale immobiliare
[23] Qualora – come oggi prevede il vigente art. 250 del D.Lgs. 152/2006 – i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal titolo V ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati
[24] T.A.R. Umbria, 11 maggio 2005, n. 263; CdS, Sez V, 01 luglio 2002, n. 3596.
[25] A tal riguardo facciamo rinvio al precedente contributo: DI ROSA SILVANO, Per l’art. 14 del “Ronchi” non è una colpa essere proprietari di un terreno! – pubblicato nel sito www.leggiweb.it (nella sezione articoli del «MENÙ PRINCIPALE»); nel sito www.ambientediritto.it (nella sezione dottrina); nel sito www.lexambiente.it; nel sito www.altalex.it; nel sito www.diritto.it; nel sito www.ergaomnes.net – con particolare riferimento ai “Casi particolari di colpa” illustrati alla pagina 60 dell’articolo.
[26] Di regola, a titolo di canone di affitto
[27] Magari, pur avendo escluso una responsabilità oggettiva del proprietario dell’area.
[28] T.A.R. Campania – Napoli n. 6348/05; T.A.R. Veneto n. 1830/03; T.A.R. Liguria n. 297/03; T.A.R. Puglia – Bari n. 872/03; T.A.R. Emilia Romagna – Parma n. 872/02
[29] Come invece si sarebbe potuto verificare se l’attività svolta fosse stata una industria chimica e comunque un insediamento produttivo.
[30] In tal senso Cass.Civ. 28 maggio 1992, n. 6443
[31] In linea con l’analoga sentenza Tar Toscana, Sez II, 19 marzo 2010, n. 700
[32] Il TAR Toscana richiama l’art. 14 del d.lgs. n. 22/1997, ma la stessa cosa vale anche per l’art. 192 del D.Lgs. 152/2006, in tema di abbandono di rifiuti che, poi, abbiano determinato una conseguente contaminazione delle soggiacenti matrici ambientali, attivando così gli iter previsti dal Titolo V della Parte Quarta dello stesso decreto.
[33] T.A.R. Toscana, sez. II, 19 settembre 2008, n. 2052; T.A.R. Veneto, sez. III, 19 giugno 2006 n. 1800
[34] T.A.R. Toscana, sez. II, 1 agosto 2001, n. 1318
[35] alla stregua di quanto stabilito dall'ultima parte del III comma dell'art. 14 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, così come si ritrova nel vigente art. 192, comma 3, ultimo periodo, del D.Lgs. 152/2006
[36] come del resto risultava previsto dal quinto comma dell'art. 18 del D.M. 25 ottobre 1999 n. 471, in base al quale "nel caso in cui il sito inquinato sia oggetto ... delle procedure concorsuali di cui al R.D. 16 marzo 1942 n. 267, il Comune domanda l'ammissione al passivo ai sensi degli artt. 93 e 101 del decreto medesimo per una somma corrispondente all'onere di bonifica preventivamente determinato in via amministrativa" (Cons. Stato sez. V, 25 gennaio 2005, n. 136; T.A.R. Toscana, sez. II, 1 agosto 2001, n. 1318; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 10 maggio 2005, n. 1159; T.A.R. Lazio, Latina, 12 marzo 2005, n. 304)
[37] Torniamo a riferirci al lavoro Per l’art. 14 del “Ronchi” non è una colpa essere proprietari di un terreno! richiamato alla nota 25, con particolare riferimento all’analisi della sentenza CdS, Sez. V, 16 novembre 2005 n. 6406, effettuata alla propria pagina 27
[38] Con riferimento al vigente D.Lgs. 152/2006, ci riferiamo agli articoli 192 e 240 ss.
[39] Richiamiamo ancora il lavoro Per l’art. 14 del “Ronchi” non è una colpa essere proprietari di un terreno! , riferendoci stavolta alla pagina 58
[40] Argomento desumibile dagli art. 14 e 15 del Dlgs. 30 aprile 1992 n. 285.
[41] Venendo così meno all’obbligo di garantire una manutenzione utile ex art. 14 del Dlgs. 285/1992.
[42] Vedasi l’art. 211 commi 4 e 6 del Dlgs. 285/1992.
[43] Dall’articolo 242 del D. Lgs. 152/2006
[44] Con tutti i limiti che tale asserto possa valere per una pubblica via
[45] Da individuare unicamente nella cessazione dello stato necessitante valorizzato dalla precedente requisizione, senza il quale occorre consentire al privato inciso il riacquisto delle facoltà inerenti al diritto di proprietà, indipendentemente ed incondizionatamente dall’assolvimento dell’obbligo di ripristino dello stato originario dei luoghi
[46] Oggi Titolo V, Parte Quarta, D.Lgs. 152/2006
[47] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 settembre 2005 n. 4525; TAR Lombardia Milano, Sez. IV, 2 aprile 2008 n. 791; TAR Campania Napoli, Sez. I, 12 dicembre 2005 n. 20141FollowTweet Novità dal Forum
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