Source: https://www.slideshare.net/dmontero1977/informe-cnc-sobre-el-mercado-de-suelo-en-espaa
Timestamp: 2018-03-19 07:53:15
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1. PROBLEMAS DE COMPETENCIA EN EL MERCADO DEL SUELO EN ESPAÑA Documento de discusión
2. ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................1 II. CONTEXTO JURÍDICO-ECONÓMICO DEL MERCADO DEL SUELO....................................4 II.1. Marco normativo ...........................................................................................................4 II.1.1. El planeamiento urbanístico.............................................................................................................7 II.1.2. La gestión urbanística ....................................................................................................................19 II.1.3. La disciplina urbanística.................................................................................................................22 II.1.4. Instrumentos de intervención en el mercado del suelo..................................................................23 II.2. Caracterización económica........................................................................................... 25 II.2.1. Importancia del suelo en la economía: datos básicos....................................................................25 II.2.2. Fallos de mercado en el sector suelo..............................................................................................26 II.2.3. Costes de la intervención ...............................................................................................................31 II.2.4. Oferta y demanda de suelo............................................................................................................35 III. INDICADORES DE FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO DEL SUELO EN ESPAÑA...........38 III.1. España tiene una oferta de vivienda relativamente rígida al precio en el largo plazo en comparación con otros países de la OCDE ............................................................................... 38 III.2 España se encuentra entre los países de la OCDE en los que más ha crecido el precio real de la vivienda en las últimas décadas ...................................................................................... 39 III.3. La baja elasticidad relativa de la oferta de vivienda en España no parece deberse a la escasez física de suelo en España ............................................................................................ 41 III.4. El sector del suelo en España ha experimentado recientemente un ajuste histórico, en el que se observan distintas dinámicas regionales....................................................................... 42 IV. FACTORES REGULATORIOS QUE RESTRINGEN LA COMPETENCIA..............................45 IV.1. Delimitación administrativa del suelo que puede urbanizarse y de cómo debe urbanizarse ............................................................................................................................ 45 IV.1.1. Delimitación del suelo que puede urbanizarse: frontera urbanística...........................................46 IV.1.2 Delimitación del uso del suelo urbanizado: calificación.....................................................................52 IV.2. Complejidad, discrecionalidad e inconsistencia de la intervención urbanística.............. 57 IV.3. Costes de transacción y rigidez en el proceso urbanístico ............................................. 61 IV.4. Intervención directa de las AA.PP en el mercado del suelo ........................................... 66 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................80 ANEXO I. Principales sistemas de actuación urbanística ...................................................84
3. 1 I. INTRODUCCIÓN (1) El objetivo de este informe es analizar el impacto de la intervención urbanística en el funcionamiento del mercado del suelo. El suelo tiene una importancia fundamental en la economía. En primer lugar, es un factor productivo limitado, heterogéneo, irreproducible y necesario en la práctica totalidad de las actividades económicas. En segundo lugar, es un activo financiero muy importante para hogares, empresas y sector público. En tercer lugar, es un elemento esencial en la producción de vivienda, un bien que además de revestir una dimensión social considerable, representa un gran porcentaje de la riqueza de los hogares, afectando a sus decisiones de consumo y ahorro, e incluso a sus decisiones laborales. (2) Por la relevancia económica del suelo, resulta esencial que su regulación sea eficiente y favorezca un funcionamiento competitivo del mercado del suelo y de todos los mercados que dependen de él. (3) A pesar de que la intervención pública en este sector está plenamente justificada por la existencia de fallos de mercado, dicha intervención puede, a su vez, producir efectos indeseados sobre la competencia e ineficiencias y tener un impacto negativo sobre el bienestar general. Por este motivo, los instrumentos regulatorios que se establezcan deben centrarse en corregir los fallos de mercado detectados pero sin introducir distorsiones injustificadas a la competencia. (4) La CNC ha identificado en numerosas ocasiones una deficiente intervención en el ámbito urbanístico como origen de los problemas de competencia en mercados posteriores. Así, en materia de distribución comercial alimentaria, la CNC ha señalado que las restricciones al libre establecimiento de comercios minoristas constituyen una de las fuentes más importantes de ineficiencia en este sector, dado que protegen situaciones de poder de mercado local y otras clases de situaciones ineficientes1 . Más recientemente, en el ámbito de la distribución de carburantes de automoción, las dificultades para encontrar suelo apto para la instalación de estaciones de servicio, debidas al planeamiento urbanístico, junto con las dificultades para la obtención de las preceptivas licencias urbanísticas, han sido consideradas como uno de los principales factores que lastran la competencia en este sector2 . 1 Comisión Nacional de la Competencia (2011), Informe sobre las relaciones entre fabricantes y distribuidores en el sector alimentario. 2 Comisión Nacional de la Competencia (2012), Informe sobre la consulta efectuada por la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa sobre el mercado de carburantes de automoción en España.
4. 2 (5) El mercado del suelo también ha sido objeto de un análisis propio por la autoridad española de competencia en otras ocasiones. El extinto Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) analizó la competencia en el mercado del suelo en dos de sus informes de la década de los noventa: Remedios políticos que pueden favorecer la libre competencia en los servicios y atajar el daño causado por los monopolios (1993) y La Competencia en España: Balance y Nuevas Propuestas (1995). (6) El extinto TDC y la CNC no han sido las únicas instituciones que han puesto de relieve los problemas derivados de la intervención urbanística en España. Tanto la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como el Fondo Monetario Internacional (FMI) han analizado en varias ocasiones cómo las rigideces en la oferta de suelo generadas por la regulación urbanística inciden en el proceso de formación del precio del suelo y de la vivienda, favoreciendo el incremento y la volatilidad de los precios y exacerbando el ciclo inmobiliario de la economía española, lo que contribuye a una mayor inestabilidad macroeconómica. (7) Las intervenciones en materia urbanística, que sin duda responden a objetivos legítimos y pueden ayudar a corregir situaciones de mercado ineficientes, pueden sin embargo tener efectos indeseados sobre la competencia, la eficiencia y el bienestar. El presente documento pretende identificar y caracterizar dichos efectos y sus causas, para facilitar que los poderes públicos tengan en cuenta correctamente los costes y beneficios de su intervención a la hora de formular las políticas en materia urbanística. (8) Este informe utiliza como referencia las Recomendaciones a las administraciones públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia, documento publicado por la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) en 2009. Del mismo modo que la regulación en otros sectores, la regulación urbanística debería ajustarse a los principios de la mejora regulatoria (better regulation), y en concreto a los de necesidad, proporcionalidad, mínima distorsión, eficacia y transparencia. (9) El informe se estructura del modo siguiente. En el apartado 2, se realiza una descripción del marco normativo y de las principales fases del proceso urbanístico (planeamiento, gestión y disciplina urbanística), así como una caracterización económica del mercado del suelo. En el apartado 3 se estudian una serie de indicadores de funcionamiento del mercado y, en concreto, la elasticidad de la oferta, la evolución de los precios o el nivel de regulación en comparación con otros países de nuestro entorno. En el apartado 4 se analizan los principales factores regulatorios que están afectando negativamente a la competencia en el mercado del suelo. En el apartado 5 se exponen las conclusiones
5. 3 principales del documento. Finalmente, en el apartado 6 se incluyen las recomendaciones y se anima al necesario debate futuro. (10) Este documento ha sido aprobado por el Consejo de la CNC en su sesión de 30 de julio de 2013, en ejercicio de las competencias consultivas que le atribuye el artículo 26.1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia3 . En dicho precepto se establece el deber de la CNC de promover la existencia de una competencia efectiva en los mercados mediante actuaciones como promover y realizar estudios y trabajos de investigación en materia de competencia, realizar propuestas de liberalización, desregulación o modificación normativa y realizar informes sobre situaciones de obstaculización del mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados que resulten de la aplicación de normas legales. 3 La CNC continúa ejerciendo las competencias que le atribuye el artículo 26.1 de la Ley 15/2007 según lo indicado en la Disposición Transitoria tercera de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
6. 4 II. CONTEXTO JURÍDICO-ECONÓMICO DEL MERCADO DEL SUELO (11) El urbanismo podría definirse como la política de ordenación de la ciudad mediante la cual se determina cómo, cuándo y dónde deben “surgir o desarrollarse los asentamientos humanos y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr este objetivo”4 . (12) La actividad urbanística constituye un proceso que se desarrolla en el tiempo y en la que se distinguen tres ámbitos claramente diferenciados. En primer lugar, el planeamiento urbanístico. En segundo lugar, la gestión urbanística. En tercer lugar, la disciplina urbanística. A su vez, también constituyen una pieza esencial del urbanismo español los instrumentos de intervención en el mercado del suelo atribuidos a los poderes públicos5 . II.1. Marco normativo (13) El sistema urbanístico actual tiene sus precedentes en la legislación de ensanche y reforma interior de las ciudades en el siglo XIX, que constituyó en cierto modo una respuesta a la creciente concentración de la población en las ciudades, y se fundamentó en el diseño de nuevos barrios para ordenar el crecimiento de las ciudades6 . (14) El urbanismo español contemporáneo nace con la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana (LS 1956), de la que sigue siendo heredera la legislación urbanística actual. Esta norma entrañó un cambio considerable frente al modelo anterior, apostando por una fuerte intervención del poder público en la actividad urbanística y, en cierto modo, por una concepción distinta del derecho de propiedad7 . A partir de entonces, este derecho vendría limitado por una función social, referida a las cesiones que el propietario tendría que efectuar a favor de la comunidad cuando existiese alguna utilidad pública o interés social. La LS 1956 tuvo algunas dificultades en su puesta en práctica. Por un lado, no 4 Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997. 5 Los poderes públicos intervienen en el mercado del suelo a través de una serie de instrumentos que se regulan en la normativa estatal o autonómica y cuya finalidad es incidir directamente en el mercado, en concreto, incidir directamente el proceso de formación de precios. 6 Para realizar la descripción del marco normativo se ha recurrido tanto a textos legales como a referencias bibliográficas, principalmente Alonso Timón (2012), Memento Práctico Urbanismo (2011), Peñaranda Ramos (2011), Muñoz Machado y López Benítez (2009) y Perales Maldueño (2006). 7 Alonso Timón (2012).
7. 5 incorporó un desarrollo reglamentario adecuado, lo que limitó su aplicación. Por otro lado, los municipios no aprobaron planeamiento urbanístico, en concreto planeamiento general, que constituía el eje principal del modelo urbanístico promovido por la Ley. (15) La primera reforma de la LS 1956 se realizó mediante la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, cuyo objetivo era modificar determinados elementos del marco legal anterior, pero permaneciendo fiel al modelo vigente. De hecho, estas dos normas fueron contenidas en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TR 1976). En primer lugar, se introdujeron nuevas figuras de planeamiento, para que existiese algún tipo de planeamiento en municipios pequeños. En segundo lugar, se empezaron a diseñar los sistemas de gestión urbanística actuales, regulándose la técnica del aprovechamiento. En tercer lugar, se apostó por su desarrollo reglamentario, lo que motivó la aprobación de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística en 1978. (16) Con la aprobación de la Constitución Española de 1978 (CE) se atribuyeron a las Comunidades Autónomas (CC.AA) competencias exclusivas en las materias de ordenación del territorio y el urbanismo. No obstante, a pesar de dicho cambio competencial, el legislador estatal continuó produciendo leyes en materia urbanística. Así, llevó a cabo una reforma del régimen general establecido en 1976, mediante la Ley de 25 de julio de 1990, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones de Suelo. Posteriormente, esta reforma se incorporó en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TR 1992). (17) El Texto Refundido de 1992 provocó que las CC.AA reaccionaran interponiendo recursos de inconstitucionalidad por los textos normativos de 1990 y 1992, que fueron resueltos por la Sentencia del Tribunal Constitucional (TC) 61/1997, de 20 de marzo. Esta Sentencia declaró inconstitucional la parte más importante y sustancial del TR de 1992, lo que generó un impacto considerable en las CC.AA que no habían adoptado una legislación urbanística propia8 . Algunas de estas CC.AA optaron por aprobar leyes de artículo único, o con regulaciones materiales mínimas, en las que se limitaban a establecer como norma propia el TR de 1992. A su vez, puesto que la sentencia del TC declaró inconstitucional 8 Algunas CC.AA disponían de una legislación propia en materia de urbanismo, que resultaba de aplicación preferencial. No obstante, muchas CC.AA no habían aprobado una legislación propia, y se apoyaban en la normativa estatal. La anulación de la normativa estatal derivada de la Sentencia del TC 61/1997, de 20 de marzo desmanteló en cierto modo el ordenamiento jurídico en materia de ordenación y territorio en dichas CC.AA.
8. 6 la Disposición derogatoria del TR 1992, volvió a cobrar vigencia el TR 1976, que se convertiría desde entonces en norma estatal supletoria de la legislación autonómica. (18) Tras la sentencia del TC, el Estado mantuvo una serie de títulos competenciales reconocidos en la CE. En materia de urbanismo, las competencias del Estado se refieren a la regulación del Estatuto Básico de la Propiedad Urbana9 , que abarca los siguientes ámbitos: derechos y deberes de los propietarios de cada tipo de suelo; régimen de valoraciones; expropiación forzosa derivada de la actividad urbanística; y responsabilidad patrimonial por actos urbanísticos. En este contexto, el Estado aprobó la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LS 1998)10 , que fue sustituida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, completada con el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TR 2008)11 . (19) En la actualidad, todas las CC.AA disponen de una legislación propia sobre urbanismo, con la excepción de Baleares. Por lo tanto, en la mayoría de las CC.AA resulta de aplicación el TR 2008, la ley propia de cada Comunidad Autónoma y los reglamentos de desarrollo, en su caso; y la aplicación supletoria del TR 1976 y de sus reglamentos de desarrollo en lo que no regula la ley propia de cada Comunidad Autónoma. En Baleares y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se aplican el TR 2008 y el TR 1976 (supletorio en Baleares y directo en Ceuta y Melilla). (20) En cuanto a la normativa estatal aplicable, también es preciso considerar, aunque sea de modo complementario, la Ley de Ordenación de la Edificación, de 1999, y el Reglamento de Inscripciones Urbanísticas en el Registro de la Propiedad de 1997. Por otro lado, también hay que tener en cuenta las regulaciones urbanísticas que se contienen en la legislación de carácter sectorial. De este modo, existen disposiciones urbanísticas en leyes relativas a bienes estatales (Aguas, Costas, Puertos, Carreteras, etc.), medio ambiente (Leyes de Conservación de Espacios o de Ruido) y de patrimonio cultural (Ley de Patrimonio Histórico Español). 9 Principalmente, en virtud del artículo 149.1.1.ª de la CE, que atribuye al Estado competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, que en este caso se utilizó para para determinar el régimen fundamental de la propiedad urbana, siempre a nivel de principio; y también, en virtud del artículo 149.1.18.ª, que se utilizó para establecer los principios que regirían en materia de expropiaciones urbanísticas. 10 La LS 1998 fue impugnada ante el TC, lo que motivó la Sentencia del TC 164/2001, de 11 de julio, que, con la excepción de algunos artículos, consideró la LS 1998 acorde con el marco constitucional. La Sentencia 164/2001 contribuyó a clarificar el reparto competencial en materia de ordenación del territorio y urbanismo, a pesar de que la Sentencia fundamental en este ámbito es la Sentencia del TC 61/1997, de 20 de marzo. 11 En este texto se integran la Ley de 2007 y los artículos que quedaban en vigor del TR 1992.
9. 7 (21) A raíz de la Sentencia 61/1997 quedaron clarificadas las competencias urbanísticas por parte de las distintas Administraciones Públicas (AA.PP) territoriales. Por un lado, el Estado ejerce una competencia indirecta a través de los títulos competenciales contenidos en el artículo 149.1 de la CE para regular lo que el TC denomina el Estatuto Básico de la Propiedad Urbana, mencionado con anterioridad. Por otro lado, las CC.AA. disponen de una competencia directa para legislar sobre la totalidad del proceso urbanístico, y en concreto sobre las tres fases que lo caracterizan: planeamiento urbanístico, gestión urbanística, y disciplina urbanística. (22) Respecto de los Ayuntamientos, éstos ejercen competencias ejecutivas en los tres ámbitos del proceso urbanístico en los términos previstos en la legislación estatal y autonómica. En concreto, competencias ejecutivas para la elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento (planes urbanísticos), para la elección de los sistemas de actuación urbanística, y para el control y la protección de la legalidad urbanística. II.1.1. El planeamiento urbanístico (23) El objetivo esencial del planeamiento urbanístico es configurar las transformaciones urbanísticas que se producirán en la realidad. En términos más coloquiales, podría decirse que la finalidad del planeamiento es dibujar de forma detallada la futura ciudad, determinando la parte del territorio que podrá urbanizarse y el uso concreto al que deberá destinarse el suelo. A su vez, el planeamiento desempeña una función legitimadora de la transformación urbanística, siendo su aprobación un elemento necesario para que pueda urbanizarse el suelo. (24) El planeamiento es producto de la potestad normativa12 de la Administración que, en tanto que potestad discrecional, goza de un amplísimo margen de configuración. La discrecionalidad de la potestad de planeamiento se encuentra legalmente limitada a través de dos técnicas: las normas legales de directa aplicación13 y los estándares urbanísticos mínimos14 . 12 Los planes urbanísticos tienen naturaleza normativa: son normas reglamentarias que deben respetar lo establecido en la Ley. 13 En el caso de las normas legales de directa aplicación, el marco legal establece una serie de determinaciones sobre la utilización del suelo o de las construcciones que son directamente aplicables, tanto si existe planeamiento como si no. Existen tres grandes clases de normas de aplicación directa: la prohibición de levantar construcciones y edificaciones en las proximidades de las vías de comunicación, la obligación de que las construcciones se adapten al ambiente en el que están situadas, y las normas legales de protección de ciertos espacios derivadas de distintas normas sectoriales. 14 En el caso de los estándares urbanísticos, el marco legal establece unos criterios mínimos que deben ser respetados por el planeamiento. Los estándares urbanísticos son determinaciones materiales de ordenación, como por ejemplo, previsiones que debe
10. 8 (25) El planeamiento se compone de una serie de instrumentos de planeamiento, cuya función es delimitar, en mayor o menor detalle, cómo debe utilizarse el suelo, y que se ordenan entre sí de acuerdo con criterios de jerarquía y especialización. Hasta la aprobación de la CE, la definición y articulación de este sistema era competencia estatal. No obstante, tras su aprobación, es el legislador autonómico el que diseña y configura el sistema de planeamiento15 . En cualquier caso, y a pesar de haber introducido algunos cambios, la normativa autonómica sigue siendo fiel a la legislación tradicional del urbanismo español iniciado en 1956 y, en concreto, a la establecida en el TR de 1976 y en el TR de 1992. (26) El sistema de planeamiento se divide en dos grandes categorías. En primer lugar, el planeamiento supralocal, fundamentalmente directivo, que se inscribe dentro de la ordenación del territorio. En segundo lugar, el planeamiento local o municipal, fundamentalmente operativo, que es el que legitima las operaciones de urbanización del suelo. (27) En el planeamiento local es preciso distinguir entre planeamiento general y planeamiento de desarrollo. El planeamiento general se plasma normalmente a través del Plan General o instrumentos afines, como las Normas Subsidiarias. Por su parte, el planeamiento de desarrollo se configura principalmente a través de los Planes Parciales y Especiales. II.1.1.1 Planeamiento general (28) El Plan General constituye un instrumento de ordenación integral del territorio y es la pieza esencial del planeamiento urbanístico. Aunque su ámbito suele ser un término municipal concreto, en ocasiones puede llegar a comprender más de un término municipal (planes supramunicipales), en caso de que se considere necesario. Tiene carácter originario (su aprobación no requiere que exista un plan previo) y contener el planeamiento sobre reservas de terrenos en las distintas clases de suelo para usos dotacionales (parques, jardines, zonas deportivas, etc.) o sobre reservas de equipamientos y servicios de titularidad pública (centros culturales y docentes públicos y privados, o centros asistenciales y sanitarios, aparcamientos, reserva de suelo para viviendas de protección oficial o de promoción pública, etc.) o sobre densidad máxima de viviendas. 15 En este sentido se posiciona claramente el TC en su Sentencia 61/1997 cuando afirma que “Ha de subrayarse que el Estado no puede imponer los medios o instrumentos urbanísticos en que puedan articularse las condiciones básicas de ejercicio del derecho y del cumplimiento del deber a que se refiere el art. 149.1.1ª. C.E (…) medios o instrumentos que pertenecen a la libre opción del legislador autonómico en materia urbanística, por más que, en determinados supuestos, puedan considerarse como una consecuencia casi necesaria de la concepción del derecho de propiedad subyacente a aquellas condiciones básicas, como el establecimiento de zonas o áreas de reparto en las que hacer realidad la equidistribución y los deberes básicos. Pero la definición del régimen jurídico de tales técnicas e instrumentos que, desde luego admite configuraciones diversas, forma parte, pues, de la competencia autonómica en materia urbanística.”
11. 9 necesario (resulta indispensable para que pueda desarrollarse tanto el planeamiento de desarrollo como la actividad de urbanización y edificación). A pesar de su carácter fundamental, el Plan General debe respetar lo establecido en las Directrices y Planes de Ordenación Territorial16 , así como otras determinaciones dispuestas en planificaciones de tipo sectorial (por ejemplo, la de carreteras o infraestructuras). Toda la normativa autonómica contempla esta figura, si bien con ligeros cambios de denominación. En algunas CC.AA, la existencia del Plan General es obligatoria para todos los municipios, mientras que en otras se impone únicamente para los municipios que superen un determinado umbral poblacional. (29) El Plan General incorpora determinaciones generales y específicas17 sobre el territorio municipal, en particular utilizando dos técnicas esenciales dentro del planeamiento español: la clasificación y la calificación. (30) La clasificación del suelo consiste en asignar cada parte del territorio municipal dentro de las categorías de suelo que tradicionalmente han existido en el sistema urbanístico español: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable18 . A pesar de que la normativa 16 Los Planes Territoriales establecen determinaciones de tipo estratégico, si bien el planeamiento urbanístico debe ser coherente con éstas, principalmente en relación con el sistema de comunicaciones y transportes, los equipamientos, las infraestructuras o los servicios supramunicipales o los recursos naturales básicos. En este sentido, existe una vinculación del planeamiento urbanístico por la ordenación territorial. En concreto, los planes municipales tienen que respetar los límites al crecimiento urbano que puedan incorporar los planes territoriales de algunas CC.AA. Por ejemplo, en Andalucía el Plan de Ordenación del Territorio establece un tope de crecimiento del suelo urbanizable (no más del 40% del suelo urbano existente) en ocho años. 17 En el Plan General, las determinaciones específicas se circunscriben principalmente al suelo urbano. 18 Conviene señalar que el TR 2008 prescinde del criterio tradicional de la clasificación del suelo que había seguido toda la legislación estatal anterior. En su lugar, establece dos situaciones básicas del suelo: a) suelo urbanizado: el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las condiciones establecidas en el artículo 12.3 del TR 2008, y el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto (12.4 del TR 2008) y b) suelo rural: (i) el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización por el cumplimiento de una serie de criterios o (ii) el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos para ser suelo urbanizado. Estas dos situaciones básicas permiten definir los deberes básicos de los propietarios y son relevantes a efectos de valoraciones. En cualquier caso, la normativa estatal no resulta excluyente de la que ha
12. 10 autonómica incorpore matizaciones y especificidades puede proporcionarse una definición general sobre cada una de estas categorías: • Suelo urbano. Se considera suelo urbano aquel que cumple con determinados criterios. En primer lugar, el criterio de transformación del suelo que, partiendo de su estado inicial, es o llega a convertirse en soporte apto para la urbanización. En segundo lugar, el criterio de ubicación, que atribuye al suelo la condición urbana por razón de la consolidación del área en la que se integra, al margen de los servicios con los que cuente. Según el primer criterio, es suelo urbano: a) el suelo que, en el momento de aprobarse el planeamiento general, se encuentre ya transformado por contar, como mínimo, con los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas, y suministro de energía eléctrica; b) el suelo que, sin contar con los servicios básicos indicados en el momento de la aprobación del planeamiento general, llegue a disponer de los mismos por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento general. Según el segundo criterio, es suelo urbano aquél que, independientemente de su estado de transformación, se ubique en áreas consolidadas por la edificación. Suele diferenciarse entre suelo urbano consolidado (inserto en un área con la urbanización completada) y suelo urbano no consolidado (integrado en un área con la urbanización pendiente). • Suelo no urbanizable. Se considera suelo no urbanizable aquél en el que concurra alguna de las siguientes circunstancias. En primer lugar, el suelo sometido a algún régimen de especial protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o con la legislación sectorial, por razón de: sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales; los riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial; su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. En segundo lugar, el suelo incluido en el planeamiento general por considerarse necesario para configurado el legislador autonómico al acudir a las técnicas de la clasificación y calificación del suelo para definir los derechos de los propietarios según cada tipo de suelo. En este sentido, resulta interesante señalar lo que establece el artículo 8.1 del TR 2008: “el derecho de propiedad del suelo comprende las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien”. Por lo tanto, las situaciones básicas en el TR 2008 deben interpretarse de forma integrada con las técnicas tradicionales de clasificación y calificación. El TR 2008 entiende que estas técnicas corresponden al ámbito del legislador autonómico.
13. 11 preservar los valores antes mencionados o por su valor agrícola, forestal, ganadero, por sus riquezas naturales, o bien por considerarse inadecuado para el desarrollo urbano (por razones de utilización racional de los recursos o por criterios de carácter territorial o urbanístico). Existen dos clases de suelo no urbanizable. Por un lado, el suelo no urbanizable especialmente protegido. En este tipo de suelo, el Plan General debe establecer las medidas y condiciones que sean precisas para conservar y proteger sus elementos naturales. Por otro lado, el suelo no urbanizable común o simple, aquél para el que no se establece una protección especial, aunque se haya preservado, en todo caso, del proceso de desarrollo urbano. • Suelo urbanizable. Es suelo urbanizable el suelo no incluido en las dos categorías anteriores y que puede ser objeto de transformación de acuerdo con la legislación urbanística. En muchas CC.AA, suele distinguirse entre suelo urbanizable integrado en sectores19 para su desarrollo inmediato, y suelo urbanizable no integrado en sectores, que presumiblemente tardará más en urbanizarse. (31) La calificación del suelo consiste en asignar usos e intensidades a suelos previamente clasificados. Básicamente, la calificación establece zonas distintas en el territorio según su uso, densidad, porcentaje de terreno que podrá ser ocupado, o volumen, forma, altura, y clase de los edificios. En cuanto a los usos, las dos categorías esenciales son las de uso global y uso pormenorizado. Los usos globales suelen ser el uso residencial, industrial, terciario y dotacional. Dentro de cada uso global existen usos pormenorizados, y dentro de éstos, aún más subcategorías, generando una cantidad considerable de categorías de uso muy detalladas y diferentes entre sí20 . Por ejemplo, en el municipio A, puede existir (i) un uso global terciario, (ii) dentro de éste, usos pormenorizados tales como servicios terciarios, grandes superficies comerciales o estaciones de servicio, y (iii) dentro del uso pormenorizado servicios terciarios, pueden incluirse comercio, oficinas, hoteles, espectáculos públicos, o aparcamientos, y (iv) dentro de comercio, distintas tipologías de comercio, como pequeño comercio y mediano comercio. Teniendo en cuenta que 19 Un sector de suelo urbanizable es una porción de suelo urbanizable que en la actualidad no se encuentra urbanizada, pero que el Plan General prevé que se urbanice en el futuro. El sector es el ámbito propio de ordenación del Plan Parcial, instrumento que se aborda más adelante. 20 Al contrario que las clases de suelo, los usos a los que puede destinarse el suelo no se establecen en el marco legal autonómico, y es la autoridad urbanística municipal la que los determina. Por este motivo, aunque hay similitudes en las categorías utilizadas entre municipios, no hay homogeneidad: por ejemplo, en el municipio X puede haber un uso global “industrial” y en el municipio Y un uso parecido denominado “actividades industriales”.
14. 12 existen otros usos globales que a su vez se subdividen, las tipologías finales totales pueden ascender a un número muy elevado y heterogéneo en diversas localidades, siendo el resultado una planificación muy específica y detallada de cada territorio municipal. (32) A través de sus determinaciones generales o básicas, el Plan General dibuja el modelo teórico de ciudad. En primer lugar, en el Plan General se clasifica y califica el suelo. En segundo lugar, se establece la estructura general del territorio, localizándose, entre otros, los sistemas generales de comunicación o los espacios libres destinados a parques y zonas verdes. En tercer lugar, se determina el carácter público o privado de las dotaciones. En cuarto lugar, se establecen medidas adecuadas para proteger el paisaje y el medio ambiente. En quinto lugar, se configuran, según los casos, los sectores o áreas de reparto de cargas y beneficios y se establece el aprovechamiento medio o tipo21 para cada zona, y se especifican las pautas para la programación de la ejecución del plan y su revisión. (33) A través de sus determinaciones específicas, el Plan General incorpora determinaciones que varían según cada tipo de suelo. En suelo urbano, el Plan General establece una ordenación detallada la utilización del suelo. En suelo urbanizable, el Plan General establece una regulación más general, menos intensa. La ordenación pormenorizada se determinará mediante el planeamiento de desarrollo, principalmente mediante el Plan Parcial. En suelo no urbanizable, el Plan preserva el suelo del desarrollo urbano y establece, en su caso, medidas para proteger el territorio y el paisaje. (34) El Plan General debe acompañarse de una serie de documentos de distinto alcance. Uno de los documentos principales es la Memoria y los estudios complementarios. La finalidad de la Memoria es exponer los motivos del Plan y explicar las razones que justifican las líneas generales establecidas por éste. A su vez, la Memoria tendría un papel relevante en el control de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento22 . Por estos motivos, la normativa autonómica suele 21 En una zona de actuación urbanística determinada, el suelo puede diferir en cuanto a su aprovechamiento, es decir, en cuanto lo que se puede hacer en él. El aprovechamiento medio o tipo es una media de los aprovechamientos objetivos en un área concreta. 22 La jurisprudencia del Tribunal Supremo recoge la relevancia de la Memoria así como su carácter vinculante para el planeamiento. En la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 (conocida con el nombre de Plaza de la Memoria Vinculante), se afirma que la Memoria integra ante todo la motivación del Plan, mientras que en la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991, se establece que la Memoria no es un “documento accidental, que puede existir o no, sino una exigencia insoslayable de la Ley”, y que “la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración (…) explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad”. A su vez, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21
15. 13 incorporar una serie de reglas que persiguen que las Memorias justifiquen las soluciones y determinaciones adoptadas por el Plan. A su vez, el Plan debe incorporar otros documentos23 . De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo24 , cuando se produce una discordancia entre los documentos escritos y los documentos gráficos del plan, existe una clara preminencia de los primeros. (35) El otro instrumento de planeamiento general es el Plan de Sectorización25 cuya finalidad fundamental es incorporar el suelo urbanizable no sectorizado al proceso urbanizador, delimitando los sectores y, en su caso, las unidades de ejecución26 sobre las que posteriormente se ejecutará el planeamiento, esto es, la urbanización. En este sentido, el Plan de Sectorización, al igual que el Plan General en suelo urbanizable sectorizado, establece las determinaciones generales para este tipo de suelo, y puede además contener determinaciones específicas, encontrándose sólo limitado por lo que el Plan General haya podido establecer en dicho suelo. La división en sectores requiere que éstos tengan una dimensión suficiente para poder llevar a cabo todas las fases propias de la gestión urbanística, en especial, su elemento esencial, la equidistribución de cargas y beneficios de la urbanización entre los propietarios afectados. de septiembre de 1993 afirma que la importancia de la memoria es manifiesta “desde el punto de vista del interés público, porque viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial justificadamente elegido”. 23 Entre los que se encuentran: los planos de información y de ordenación urbanística del territorio. Los planos de información reflejan la situación del territorio objeto de ordenación en el momento de la elaboración del Plan. Por su parte, los planos de ordenación urbanística del territorio son la explicación gráfica de las determinaciones incluidas en el Plan; las normas urbanísticas, cuya finalidad principal es reglamentar la zonificación y los diferentes usos que pueden ser asignados al suelo ordenado por el Plan; el programa de actuación, cuya finalidad principal es distribuir en el tiempo el desarrollo del Plan; el estudio económico y financiero, en el que se valoran las posibilidades económicas y financieras del Plan; el informe ambiental, en el que se evalúa el Plan desde el punto de vista ambiental. 24 Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1989 y de 28 de enero de 1999. 25 Aunque existan diferencias entre CC.AA en cuanto a su configuración, se ha optado por incluir a los Planes de Sectorización dentro del planeamiento general porque su finalidad es establecer las determinaciones estructurantes en el suelo urbanizable no delimitado. En algunos casos, como en Andalucía o la Comunidad de Madrid, pueden llegar a innovar las determinaciones del Plan General. Salvo ciertos matices, los Planes de Sectorización tienen una finalidad y naturaleza jurídica parecida a la de los Programas de Actuación Urbanística, instrumento de planeamiento reconocido en la legislación urbanística estatal tradicional pero al que, con carácter general, ya no hace referencia la normativa autonómica. 26 La ejecución del planeamiento no se realiza en su totalidad de modo simultáneo, sino que desarrolla por partes. En el caso del suelo urbanizable, la ejecución se realiza a través de unidades de ejecución, que normalmente son porciones de un sector compuestas por parcelas.
16. 14 (36) Por último, conviene señalar que en muchos municipios las determinaciones del planeamiento general vienen total o parcialmente establecidas por las Normas Subsidiarias y Complementarias de planeamiento, que sustituyen al Plan General de un municipio o complementan las insuficiencias que éste pueda tener. Las Normas Subsidiarias tienen una finalidad esencialmente supletoria, aunque no tan detallada, con respecto al planeamiento general en los municipios que carecen de Plan General. En concreto, clasifican el suelo (en urbano, urbanizable y no urbanizable) y establecen un planeamiento básico en el término municipal. Por su parte, las Normas Complementarias complementan al Plan General regulando aspectos no previstos en éste, o desarrollando puntos que éste haya tratado de forma insuficiente. II.1.1.2 Planeamiento de desarrollo (37) El planeamiento de desarrollo tiene por finalidad desarrollar las previsiones del planeamiento general en cada tipo de suelo en el que actúa. Los dos instrumentos principales en este caso son el Plan Parcial y el Plan Especial. (38) El Plan Parcial ocupa un lugar primordial en el planeamiento de desarrollo. Tiene un carácter derivado, ya que presupone y está jerárquicamente subordinado al Plan General, y ejecutivo, ya que legitima la actividad de ejecución del planeamiento. Tradicionalmente, la finalidad del Plan Parcial ha sido el desarrollo pormenorizado del suelo urbanizable, culminando de este modo el proceso de ordenación del suelo urbanizable, y legitimando la ejecución urbanística. En términos generales, ésta continúa siendo la función esencial del Plan Parcial, a pesar de que en algunos casos también pueda utilizarse para establecer la ordenación detallada en suelo urbano no consolidado, modificar la ordenación estructural del Plan General, o incluso establecer dicha ordenación en el urbanizable no sectorizado27 . (39) Teniendo en cuenta su función principal, el Plan Parcial completa la ordenación en un sector definido por el Plan, y de cara a su efectiva urbanización, define polígonos o unidades de ejecución dentro de dicho sector con una ordenación detallada. Las determinaciones del Plan Parcial se circunscriben a: delimitar el sector en polígonos/unidades de ejecución; asignar usos pormenorizados; señalar reservas de terrenos para parques y jardines públicos, zonas públicas y de recreo, y usos dotacionales de acuerdo con los estándares legalmente establecidos; diseñar el trazado y las características de la red de comunicaciones del sector y su conexión al sistema general de comunicaciones; diseñar las características y el trazado de las redes de abastecimiento de servicios 27 En casos en los que la normativa autonómica no prevea una figura como la del Plan de Sectorización.
17. 15 básicos (agua, alcantarillado, energía eléctrica, etc.); realizar una evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización; y, establecer un plan de etapas para la ejecución de las obras de urbanización y, en su caso, de edificación. (40) Dentro del planeamiento de desarrollo, otra figura importante es el Plan Especial, de carácter derivado pero no necesario. Su finalidad es responder a una necesidad concreta y específica, en ocasiones, de carácter sectorial. Así, puede existir un Plan Especial de Reforma Interior, Plan Especial de Protección Histórico-Artística o un Plan Especial Aeroportuario. En esencia, regula de forma detallada y particular un ámbito que no puede ser abordado por el Plan Parcial. Por su propia naturaleza, los Planes Especiales tienen un carácter excepcional y no necesario. II.1.1.3 Otros instrumentos (41) Tanto en el marco normativo autonómico como en el estatal supletorio se regulan otros instrumentos, que se diferencian por su finalidad, ámbito, importancia y carácter normativo/no normativo. (42) En primer lugar, el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, que sirve principalmente para delimitar qué parte del suelo municipal es urbano y qué parte es no urbanizable en municipios en los que no se han podido aprobar Normas Subsidiarias. (43) En segundo lugar, los Estudios de Detalle, que tienen por finalidad completar o adaptar, cuando resulte necesario, las determinaciones establecidas en suelo urbano mediante el planeamiento urbanístico a escala detallada. Tienen carácter normativo, a pesar de que su capacidad para realizar cambios en el planeamiento es muy limitada. (44) En tercer lugar, los Catálogos de Bienes Protegidos, documentos auxiliares del planeamiento en los que se relacionan monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus valores específicos o características, sean objeto de especial protección. (45) En cuarto lugar, el Proyecto de Urbanización, cuyo objeto es detallar y programar las obras de urbanización (por ejemplo, el abastecimiento de aguas, alcantarillado, o energía eléctrica) con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas. Tradicionalmente, no se ha considerado un instrumento de planeamiento, a pesar de que alguna normativa autonómica introduzca algo de confusión al respecto. Carece de carácter normativo, y precisa de la existencia de un plan. II.1.1.4 Elaboración y aprobación de los instrumentos de planeamiento (46) El marco legal establece un conjunto de reglas sobre la competencia de las AA.PP para elaborar y aprobar los instrumentos de planeamiento. La iniciativa particular se reconoce también en determinados supuestos.
18. 16 (47) El supuesto básico del que parte la normativa es que la formulación de los instrumentos de planeamiento corresponde a las AA.PP, y en concreto, a los Ayuntamientos. Éste es el caso en relación con el Plan General, cuya elaboración únicamente puede iniciarse de oficio, a pesar de que, en ocasiones, se permita que dicha incoación de oficio sea el producto de una petición de una persona privada. (48) En todo caso, el marco legal permite la iniciativa particular en relación con los instrumentos de planeamiento de desarrollo, en concreto para redactarlos y proponerlos a los Ayuntamientos, que finalmente decidirá sobre su aprobación inicial o no. Los planes de iniciativa particular pueden ser presentados por cualquier persona privada, aunque puedan establecerse disposiciones que introduzcan un sesgo en favor de los propietarios. A su vez, generalmente se someten a los mismos requisitos que los planes y a un período de tramitación normal, aunque con la citación personal de los propietarios del suelo comprendido en el ámbito de planeamiento del instrumento en cuestión. (49) El procedimiento para llegar a la aprobación definitiva de un plan comienza con la fase de aprobación inicial28 . Después de su aprobación inicial se somete a información pública, normalmente, por un plazo de un mes como mínimo. Una vez finalizada la fase de información pública, el plan se aprueba provisionalmente29 . Normalmente, la aprobación inicial y provisional del Plan General corresponde al pleno del Ayuntamiento, y éste suele ser el caso también con los Planes de Sectorización. En relación con los instrumentos de desarrollo, existen variantes, en unas ocasiones es el Pleno y en otras el alcalde. (50) Después del período de información pública y la eventual aprobación provisional, llega la fase de la aprobación definitiva30 : • En términos generales, el planeamiento general es aprobado definitivamente por la Comunidad Autónoma, si bien en algunas CC.AA pueden ser aprobados definitivamente por el Ayuntamiento, con informe previo vinculante de la CC.AA. 28 La aprobación inicial marca el comienzo de la tramitación del plan. Todos los actos que la preceden son los denominados actos preparatorios, fase en la que, entre otros, se presentan avances y anteproyectos del plan, pero en la que no se pone en marcha el procedimiento de aprobación del plan. 29 En algunos casos no existe aprobación provisional, por ejemplo, con los Planes Especiales y otros instrumentos de planeamiento cuya aprobación inicial y definitiva corresponda al Ayuntamiento, aunque existen excepciones. 30 La fase de tramitación y aprobación de un instrumento de planeamiento puede dilatarse considerablemente en el tiempo. Un Plan General puede tardar casi cinco años en tramitarse y aprobarse. En la sección IV.3 se trata con mayor profundidad este tema.
19. 17 • En relación con el planeamiento de desarrollo, algunas figuras de planeamiento de desarrollo (Plan Parcial, Plan Especial) pueden ser aprobadas definitivamente por el Ayuntamiento en unos casos, pero en otros su aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma. Figuras como los Estudios de Detalle y el Proyecto de Urbanización son aprobados por los Ayuntamientos. II.1.1.5 Revisiones y modificaciones (51) Por su carácter normativo, los planes tienen una vigencia indefinida. En todo caso, ello no obsta para que el plan establezca una programación o se autoimponga un plazo para su revisión, o para que tengan lugar modificaciones y revisiones. (52) Aunque tanto la revisión como la modificación implican cambios en el planeamiento, existen diferencias entre ambas. La revisión consiste en la adopción de nuevos criterios en relación con la estructura general del territorio o de la clasificación del suelo a raíz de la elección de un modelo territorial distinto, originado, por ejemplo, en la aparición de factores no anticipados, vinculados al cambio demográfico o al crecimiento económico. Por su parte, la modificación se limita a realizar alteraciones aisladas, que en principio no cambian el modelo territorial global del plan, pero que pueden afectar a aspectos tales como la clasificación o la calificación del suelo. (53) En cualquier caso, muchas normativas autonómicas, a pesar de reconocer ambos conceptos, los incluyen dentro de uno más amplio de innovaciones o alternaciones del planeamiento. Por este motivo, la regla de que cualquier cambio en un instrumento de planeamiento debe realizarse por el mismo instrumento y cumpliendo con los mismos procedimientos, se ve en cierto modo matizada. Así, existen casos en los que las determinaciones específicas o pormenorizadas de un Plan General pueden ser alteradas por un instrumento jerárquicamente inferior, como un Plan Parcial. II.1.1.6 Convenios de planeamiento (54) La normativa estatal y autonómica reconoce la validez a los denominados convenios urbanísticos de planeamiento, figura mediante la cual la Administración pacta con los particulares impulsar determinados cambios en el planeamiento. Su finalidad esencial es preparar una revisión o modificación del planeamiento en vigor, orientando el sentido de dicha alteración, pero sin ser el elemento que modifica efectivamente el planeamiento, habida cuenta de que éste constituye, en principio, una potestad indisponible para la Administración31 . 31 La Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1994, partiendo de que la potestad de planeamiento tiene un carácter indisponible, consideró lícitos los convenios de
20. 18 (55) A continuación, se describen las características esenciales de los convenios de planeamiento: • Son pactos suscritos entre la Administración (normalmente la municipal, pero en ocasiones también la autonómica) y cualesquiera personas, públicas o privadas, sean propietarios o no del suelo afectado por el convenio. • Su finalidad es preparar un cambio en el planeamiento, y en concreto, a través de ellos la Administración se compromete a poner en marcha todos los trámites necesarios para que ese cambio se lleve a cabo. • En el supuesto de que se aprueben las modificaciones a las que alude el convenio, el particular está obligado a cumplir con los compromisos acordados en el convenio, que pueden ser de distinta índole, entre otros: entrega de dinero en metálico; cesiones de suelo; ejecución de terrenos; o realización de accesos subterráneos para un centro comercial. • Los convenios no vinculan a la Administración en el ejercicio de su potestad de planeamiento, puesto que no resulta posible una disposición de dicha potestad por vía contractual32 . En principio, nada impide que, en su caso, la Administración tome una decisión en sentido contrario a lo acordado. • No pueden ir en contra del ordenamiento jurídico, por lo que si incluyesen una condición que vulnerase la legislación se volverían nulos de pleno derecho. En concreto, el artículo 6.3 del TR 2008 prohíbe que a través de los convenios urbanísticos se establezcan obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas para los propietarios que las que procedan legalmente. • De acuerdo con la Disposición Adicional 9ª del TR 2008, que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, corresponde al Pleno municipal de los Ayuntamientos la aprobación de los convenios que tengan por objeto la alteración de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. planeamiento a través de los cuales la Administración se compromete a realizar modificaciones o revisiones en el planeamiento (por ejemplo, cambiando su clasificación o su calificación) a cambio de prestaciones por parte del particular (por ejemplo, cesiones de terrenos a las que no viene legalmente obligado o entrega de dinero en metálico) siempre que se respete el ordenamiento jurídico, el interés general, y los principios de la buena administración para lograr la mejor ordenación posible. 32 Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1992, 27 de octubre de 1992, y 19 de julio de 1994.
21. 19 • El acuerdo a través del cual se aprueba el convenio debe identificar a los otorgantes, indicar su ámbito, objeto y plazo de vigencia, y debe publicarse tras la firma. En términos procedimentales, tanto la jurisprudencia como la normativa autonómica han venido estableciendo la necesidad de que la tramitación, celebración y cumplimiento de los convenios se rijan por los principios de publicidad y transparencia, y, de hecho, el artículo 11.1 del TR 2008, obliga a someter a información pública los convenios33 . En determinados casos, como en Andalucía, la normativa impone que los convenios se inscriban en registros administrativos. • El incumplimiento de un convenio urbanístico de planeamiento puede generar derecho a indemnización en determinados casos34 . II.1.2. La gestión urbanística (56) Tras la aprobación del planeamiento, se inicia la fase de gestión, cuyo objetivo es urbanizar el territorio de acuerdo con lo establecido en el planeamiento. La urbanización constituye una fase previa a la edificación y consiste en dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras necesarias para que adquiera la condición de solar. (57) En el sistema urbanístico español, el ejercicio del derecho a urbanizar obliga a los propietarios a cumplir con una serie de obligaciones principales. En primer lugar, llevar a cabo la equidistribución de los beneficios y las cargas del planeamiento, mecanismo mediante el cual se persigue corregir las supuestas “inequidades” que generaría el 33 De acuerdo con el artículo 11.1 del TR 2008: “Todos los instrumentos de ordenación territorial y de ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, así como los convenios que con dicho objeto vayan a ser suscritos por la Administración competente, deben ser sometidos al trámite de información pública en los términos y por el plazo que establezca la legislación en la materia, que nunca podrá ser inferior al mínimo exigido en la legislación sobre procedimiento administrativo común, y deben publicarse en la forma y con el contenido que determinen las leyes”. 34 La búsqueda de una indemnización puede construirse a través de dos vías. En primer lugar, recurriendo a la responsabilidad de la Administración por la modificación del planeamiento en una dirección distinta a la acordada, con el objetivo de encuadrar el incumplimiento dentro de uno de los supuestos de indemnización tasados en el TR de 2008, que, no obstante, dado su carácter restrictivo, limitan considerablemente que pueda generarse una indemnización por esta vía. En principio, con arreglo a la legislación urbanística, sólo sería posible la indemnización en los casos en los que el particular acreditase que tiene consolidados determinados derechos edificatorios, y no meras expectativas. En segundo lugar, recurriendo a la responsabilidad contractual de la Administración por incumplimiento del convenio urbanístico del planeamiento, vía que incorpora una mayor probabilidad de éxito en la reclamación. En este caso, la indemnización se derivaría de la responsabilidad contractual de la Administración. La acción que podría ejercitarse es la de resolución de contrato, con la finalidad de exigir a la Administración el cumplimiento de lo convenido o, si ello no fuera posible, una indemnización.
22. 20 planeamiento. Este principio forma parte del urbanismo español tradicionalmente y en la actualidad se recoge tanto en la normativa autonómica como en el TR 2008. En esencia, la equidistribución trata de conseguir que dentro de cada unidad de ejecución el aprovechamiento final que los propietarios obtienen del suelo que poseen sea idéntico, a pesar de que el plan asigne aprovechamientos distintos (por ejemplo, a un propietario un parque público y a otro una zona residencial intensiva) y genere inequidades. Para conseguir dicho objetivo, el urbanismo español utiliza principalmente las técnicas de redistribución, que básicamente consisten en la agrupación de las fincas existentes en la unidad de ejecución35 y en la generación de parcelas nuevas ajustadas al plan, de tal forma que se otorgue un aprovechamiento idéntico a los propietarios, si bien proporcional al tamaño de sus parcelas originarias36 . (58) En segundo lugar, además de llevar a cabo la equidistribución, la transformación urbanística exige que los propietarios cumplan con los deberes legales que el marco legal impone a los propietarios cuando el suelo se transforma, y que se relacionan principalmente con las cesiones de suelo37 que deben realizarse en favor de la Administración, el 35 La ejecución del planeamiento no se realiza en su totalidad de modo simultáneo, sino que desarrolla por partes. En el caso del suelo urbanizable, la ejecución se realiza a través de unidades de ejecución, que normalmente son porciones de un sector compuestas por parcelas. 36 Un ejemplo muy simple servirá para ilustrar este principio. Supóngase una unidad de ejecución en que existen 3 parcelas: X, Y, Z. El planeamiento ha determinado que todas las parcelas son de uso residencial, pero que en X habrá jardines, en Y calles y en Z sólo viviendas. El aprovechamiento por parcela es desigual. Mediante la reparcelación, se ajustan las parcelas afectadas por el planeamiento, de tal manera que todas contribuyan a soportar las cargas de derivadas de la urbanización (calles, jardines, etc.), y que se consiga una redistribución de la propiedad que dará lugar a la asignación de nuevas parcelas. Con la nueva asignación, los propietarios tendrán un aprovechamiento idéntico. 37 De acuerdo con el artículo 16 de TR 2008, los deberes de cesión son: a) entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención, así como, en determinados supuestos, el suelo que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección; b) entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Con carácter general, el porcentaje no podrá ser inferior al 5 por ciento ni superior al 15 por ciento. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá permitir excepcionalmente reducir o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un máximo del 20 por ciento en determinadas circunstancias. A su vez, se establece que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber.
23. 21 costeamiento de las obras de urbanización previstas, y la entrega de las infraestructuras correspondientes. (59) Para que pueda llevarse a cabo la ejecución del planeamiento y, de este modo, hacer efectivas las determinaciones establecidas en los instrumentos de planeamiento, deben satisfacerse una serie de requisitos: • En primer lugar, resulta indispensable que todo el planeamiento necesario esté aprobado. • En segundo lugar, el ámbito territorial de la actuación tiene que estar delimitado. La ejecución del planeamiento se realiza a través de unidades territoriales denominadas unidades de ejecución, salvo cuando se trate de la ejecución de sistemas generales o de actuaciones asistemáticas en suelo urbano. En la unidad de ejecución se realiza el reparto de beneficios (aprovechamiento urbanístico) y cargas derivadas del planeamiento (costes de urbanización, cesiones de suelo, etc.), cumpliéndose de este modo con los deberes de equidistribución, cesión y urbanización. La unidad de ejecución puede delimitarse de dos modos: a) por el órgano que apruebe el planeamiento, siendo el instrumento ordenador el que efectúa la delimitación; b) modificando la delimitación de las unidades de ejecución previstas en el planeamiento mediante un procedimiento concreto (expediente de delimitación). • En tercer lugar, es necesario elegir el sistema de actuación mediante el que se va a ejecutar el planeamiento. Los sistemas que tradicionalmente han existido en la legislación son los de compensación, cooperación y expropiación. Si la actuación consiste en ejecutar sistemas o dotaciones públicas de carácter general, el sistema que se aplica es el expropiatorio o la ocupación directa. La elección entre los distintos sistemas corresponde a la Administración. La mayoría de las CC.AA han basado sus sistemas de actuación, en mayor o menor medida, en la legislación estatal tradicional. En algunos casos, se han ceñido al sistema tradicional, sin incorporar otros. En otros casos, han añadido variaciones e innovaciones38 de los sistemas tradicionales desde 1956 o un sistema alternativo – denominado de agente urbanizador - en el que un agente, que no tiene por qué ser propietario, ejecuta la urbanización de una o varias 38 Entre las innovaciones presentes en algunas CC.AA, conviene señalar los sistemas de ejecución forzosa y el sistema de concierto. Modalidades parecidas al modelo de agente urbanizador de la Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha serían el sistema de ejecución empresarial y el sistema de concurrencia, presentes, por ejemplo, en Canarias y Castilla y León respectivamente.
24. 22 unidades de ejecución39 . En algunos casos, el sistema de agente urbanizador es subsidiario, es decir, se utiliza cuando la iniciativa de los propietarios no consigue urbanizar el terreno. En cualquier caso, conviene señalar que, en estos momentos, la Comunidad Valenciana y Castilla La Mancha se desvían sustancialmente de los modelos generales existentes en otras CC.AA, al aplicar un modelo cuya nota característica es que la gestión pública (ya sea directa o a través de agente urbanizador) es la única forma de ejecutar el planeamiento. • En cuarto lugar, tienen que existir unos plazos de ejecución que deben ser respetados. Estos plazos se señalan en el propio planeamiento o en la legislación urbanística. (60) En el proceso de ejecución urbanística existen dos fases fundamentales, la ejecución jurídica y la ejecución material. La finalidad de la ejecución jurídica es resolver los problemas de desigualdad generados por el planeamiento. En el caso de los sistemas de actuación mencionados, el principal instrumento jurídico mediante el que se desarrolla esta fase sería el proyecto de compensación (sistema de compensación), el proyecto de reparcelación (sistema de cooperación), y el proyecto de expropiación (sistema de expropiación)40 . Por su parte, en la fase de ejecución material es cuando se transforman las parcelas en solares listos para poder ser edificados, ya sea inmediatamente después de la urbanización o en un momento posterior, dentro de los plazos que se determinen. Para poder llevar a cabo la ejecución material resulta necesario presentar un proyecto de urbanización o de obras ordinarias. (61) Una vez finalizada la fase de ejecución jurídica y material de forma satisfactoria, el propietario adquiere el derecho a edificar, siempre que se ejerza en tiempo y dentro de las condiciones previstas tanto por el planeamiento como por la normativa aplicable. II.1.3. La disciplina urbanística (62) La disciplina urbanística constituye la tercera fase principal del proceso urbanístico. Una vez el planeamiento ha definido cómo debe ser la ciudad y dicho planeamiento ha sido ejecutado en la fase de gestión urbanística, las AA.PP, en especial la municipal, tienen que controlar que las diversas formas de uso del suelo concuerdan con las determinaciones del planeamiento. 39 En el Anexo I se desarrollan con un poco más de detalle las características de los principales sistemas de actuación. 40 En el sistema de agente urbanizador, el proyecto puede ser de reparcelación, de reparcelación forzosa y, en determinados casos, de expropiación.
25. 23 (63) La intervención administrativa en el campo de la disciplina se desarrolla en diferentes ámbitos: • En primer lugar, en el control preventivo, que consiste en el sometimiento de ciertas actuaciones a la previa y preceptiva licencia municipal. Las licencias urbanísticas son una autorización municipal de carácter reglado que permite la ejecución de obras o la utilización del suelo de acuerdo con lo que los instrumentos urbanísticos han previsto. La técnica se basa en el control de los actos de edificación y otros usos del suelo para asegurar su concordancia con la legalidad y el planeamiento. • En segundo lugar, el control ex-post. Una vez el titular de la licencia ha realizado la obra, se encuentra sujeto a todos los deberes urbanísticos establecidos legalmente41 . • En tercer lugar, el control frente a situaciones denominadas legalizables y de protección de la legalidad urbanística, formada por un conjunto de medios que, sin entrar dentro del régimen sancionador, tienen por finalidad que se restablezca la legalidad urbanística. Esta técnica aborda distintas tipologías de actos edificatorios42 . Las medidas deben adoptarse bajo el principio de proporcionalidad y pueden consistir, por ejemplo, en la suspensión de las actuaciones constitutivas de uso del suelo, tanto sin licencia como con ella, o en la demolición, en caso de que sea manifiesta la ilegalidad de las obras. • En cuarto lugar, el control frente a la comisión de ilícitos urbanísticos, en los que se justifica la potestad sancionadora de las AA.PP, que se circunscribe a la imposición de sanciones a las personas responsables de la actuación ilícita tipificada como infracción urbanística. II.1.4. Instrumentos de intervención en el mercado del suelo (64) Los poderes públicos intervienen directamente en el mercado del suelo a través de una serie de instrumentos que se regulan en la normativa estatal y/o autonómica. Los tres instrumentos principales son los 41 Entre otros: concordancia entre el destino del suelo y el planeamiento urbanístico; mantenimiento adecuado en condiciones de seguridad y salubridad; o cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente, patrimonio y rehabilitación urbana. 42 Entre otros: obras de edificación sin licencia en curso de ejecución; obras de edificación terminadas que no se ajusten a la licencia; actos de edificación al amparo de una licencia ilegal; actos edificatorios terminados y amparados por una licencia ilegal; o actos edificatorios irregulares en suelo calificado de zona verde, espacios libres o no urbanizable protegido.
26. 24 siguientes: Patrimonios Públicos de Suelo (PPS), derechos de superficie, y derechos de tanteo y retracto. (65) De acuerdo con el artículo 38.1 del TR de 2008, los PPS se componen de los bienes, recursos y derechos que adquiera la Administración en virtud del deber de cesión en las actuaciones de transformación urbanística (artículo 16.1.b) del TR 2008), además de otros que pueda determinar la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. (66) Dentro de los PPS, existen distintas categorías. En primer lugar, el patrimonio público estatal, cuya regulación corresponde al Estado. En segundo lugar, el patrimonio público supramunicipal, cuya titularidad puede corresponder a una Comunidad Autónoma o a un ente supramunicipal, y cuya regulación corresponde a la normativa autonómica. En tercer lugar, el patrimonio público municipal, regulado tanto en la normativa estatal como en la autonómica. (67) El patrimonio municipal de suelo se configura como un patrimonio separado dentro del patrimonio de las entidades locales, constituido fundamentalmente por suelo, cualquiera que sea su clasificación, y cuya finalidad de acuerdo con el TR 2008 es: (i) regular el mercado de terrenos, (ii) obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y (iii) facilitar la ejecución de la ordenación territorial y urbanística. El patrimonio supramunicipal tiene una motivación similar, aunque normalmente trasciende el urbanismo y también persigue objetivos autonómicos pertenecientes a los ámbitos de la ordenación territorial y el medio ambiente. Un aspecto esencial que es preciso volver a remarcar es que los objetivos y el destino final de los PPS (viviendas sujetas a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social) están tasados en la normativa, lo que significa que su utilización tiene un carácter reglado. (68) Por su parte, el efecto del derecho de superficie es atribuir al superficiario la facultad de realizar construcciones en la rasante y en el vuelo y subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas. A su vez, también puede constituirse dicho derecho sobre construcciones y edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales, o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas. (69) Por último, los derechos de tanteo y retracto son derechos reales de adquisición preferente, limitativos del derecho de propiedad. Suponen la posibilidad de adquisición de un elemento determinado, cuando su actual propietario decida enajenarla (derecho de tanteo) o cuando efectivamente la ha enajenado (derecho de retracto). Ambas modalidades implican una preferencia de adquisición, aunque el primero va encaminado a impedir una venta que va a celebrarse, y el segundo se dirige a la venta ya realizada. Este instrumento otorga a la Administración urbanística
27. 25 actuante la capacidad de delimitar en cualquier clase de suelo zonas en las que las transmisiones de terrenos y edificaciones estarán sujetas a estos derechos y, por lo tanto, a su intervención. (70) La normativa urbanística autonómica regula la posibilidad del ejercicio de estos derechos por parte de la Administración autonómica y municipal y establece que los propietarios incluidos dentro de un área de tanteo o retracto tienen la obligación de comunicar a la Administración urbanística cualquier operación de venta relativa a cualquier bien de su propiedad situado en dicha área. II.2. Caracterización económica (71) Las propiedades físicas de cualquier bien son factores fundamentales en sus procesos de producción y distribución, así como en la naturaleza de su consumo y en su valor final. Las características económicas del suelo se encuentran en parte determinadas por sus características físicas, que lo conforman como el bien inmobiliario por naturaleza. (72) En primer lugar, el suelo es un recurso escaso y no renovable. En segundo lugar, se trata de un bien inmóvil, lo que implica que no se puede trasladar de una localización a otra y debe ser utilizado en el lugar donde se encuentra. En tercer lugar, el suelo es heterogéneo, principalmente porque ninguna parcela está localizada de forma idéntica con respecto al resto de parcelas, además de diferenciarse entre sí en función de su superficie, tamaño, características, y atributos de las parcelas cercanas. De este modo, no todas las parcelas son sustitutivas entre sí desde el punto de vista de la demanda. En cuarto lugar, el suelo es un bien duradero, que proporciona utilidad a lo largo del tiempo. En quinto lugar, el suelo es un depósito de valor, fundamental como activo financiero tanto para hogares como para empresas. En sexto lugar, el suelo, como factor productivo, proporciona una utilidad derivada, que depende del uso final al que vaya a destinarse Finalmente, el suelo es a la vez un factor productivo generalmente insustituible para otras actividades económicas y un bien de consumo final, principalmente para uso recreativo- medioambiental. (73) Estas características proporcionan cierta unicidad al suelo como bien económico y tienen implicaciones importantes en el funcionamiento del mercado. En concreto, la inmovilidad y heterogeneidad del suelo contribuyen a segmentar espacialmente el mercado, favorecen la persistencia de desequilibrios, y pueden generar posiciones monopolísticas en determinadas circunstancias. II.2.1. Importancia del suelo en la economía: datos básicos
28. 26 (74) El suelo es un factor productivo fundamental en la economía, en la medida en que la práctica totalidad de las actividades económicas lo necesitan, tanto la actividad residencial como otro tipo de actividades productivas y de servicios. A su vez, constituye un activo financiero muy importante para hogares, empresas y AA.PP. Por otro lado, el suelo es un factor de producción insustituible en la producción de vivienda, un bien que además de revestir una dimensión social notable, tiene una importancia fundamental en la economía al constituir un componente esencial de la riqueza de los hogares e incidir en sus decisiones de consumo y ahorro, e incluso laborales. (75) De acuerdo con datos del Ministerio de Fomento, en 2012 el valor total de las transacciones de suelo ascendió a aproximadamente 2.600 millones de euros, aproximadamente un 0,2% del PIB43 . En cualquier caso, en los últimos años el mercado ha sufrido un ajuste histórico en términos de precios y cantidades, que se ha traducido en una caída considerable del valor total de las transacciones y de su peso relativo sobre el PIB, en comparación con las fases alcistas del ciclo. En el año 2004, el valor total de las transacciones alcanzó los 23.015 millones de euros, lo que suponía el 2,7% del PIB del ejercicio. (76) A su vez, el suelo es un componente muy importante en el valor de la vivienda. En 2009, el valor del stock de suelo sobre el valor total del stock de vivienda representaba un 45%44 . Como en el caso anterior, este peso varía a lo largo del ciclo. Mientras que en el año 2000 se situaba en el 27% en el año 2007 ascendió hasta el 46%. (77) Por último, el suelo tiene una importancia considerable en el sector financiero. De acuerdo con el Ministerio de Economía y Competitividad45 , en el año 2011 los activos del sector financiero vinculados a crédito promotor correspondientes a suelo o promoción en curso ascendían a 132.000 millones de euros. II.2.2. Fallos de mercado en el sector suelo (78) Desde el punto de vista de la eficiencia económica, la intervención pública podría estar justificada en la medida en que el mercado no sea capaz de lograr por sí mismo una asignación óptima. En particular, esta situación 43 La relación de las transacciones de suelo con el PIB se realiza únicamente a efectos referenciales del peso que tienen en la economía. 44 El valor del stock de capital vivienda es la suma del valor del stock de capital residencial (edificación o vuelo) y el valor del stock de capital suelo. Las estimaciones sobre el stock del capital vivienda y suelo provienen de Uriel Jiménez y Albert Pérez (2012). 45 Reforma del Sector Financiero, documento del Ministerio de Economía y Competitividad, mayo de 2012. www.lamoncloa.gob.es/nr/rdonlyres/00ca8858-b343-4c20-a7e0- 5f543b429f33/203036/20120511presentacionreformafinancieramayo2.pdf
29. 27 puede ocurrir ante los denominados “fallos de mercado”, ante los que la intervención pública, si fuese capaz de corregirlos, podría aumentar el nivel de bienestar social. Los principales fallos de mercado en el mercado del suelo provienen de la existencia de externalidades y de bienes públicos46 , de problemas de información imperfecta, y la existencia de poder de mercado originado en determinadas características del bien suelo (principalmente, heterogeneidad e inmovilidad). (79) La intervención pública sobre el mercado del suelo también puede producirse por otros intereses, en su caso legítimos, diferentes de la corrección de los fallos de mercado. Ahora bien, dado que la intervención pública es capaz de generar distorsiones sobre la eficiencia asignativa y reducir el bienestar general, es altamente recomendable que los poderes públicos lleven a cabo un estricto análisis de la conveniencia de tales medidas47 siguiendo el triple test de necesidad (en qué medida el interés a proteger justifica imponer una restricción sobre la eficiencia), proporcionalidad (si la ganancia compensa el efecto nocivo provocado por la restricción y, en tal caso, si no existen formas menos lesivas de la eficiencia de alcanzar los mismos objetivos) y no discriminación; asimismo, es conveniente que los poderes públicos actúen siguiendo los principios de eficacia, transparencia y predictibilidad. (80) A continuación se examinan sucintamente los principales fallos de mercado relacionados con el suelo. II.2.2.1 Externalidades (81) El término externalidad hace referencia a una situación en la que la acción de un agente tiene un impacto no compensado sobre el bienestar de otro. Una externalidad puede ser positiva (si el impacto es beneficioso) o negativa (si el impacto es perjudicial). En estas condiciones, cada agente no tiene en cuenta el impacto de sus acciones sobre los demás agentes, y por ello los precios de mercado no reflejan su verdadero beneficio o coste social, por lo que se generarían ineficiencias y el bienestar social no se maximiza. (82) Una característica básica del suelo es que las parcelas tienen una localización fija y específica, por lo que su valor se determina, en gran 46 Los bienes públicos, cuya sistematización tiene su origen en Samuelson (1954), se caracterizan por ser no rivales en el consumo y no excluibles vía precios. En la subsección II.2.2.2 se analizan en mayor profundidad sus características y su relevancia en el mercado del suelo. 47 Ver Comisión Nacional de la Competencia (2008), Recomendaciones a las administraciones públicas para una regulación de los mercados más eficiente y favorecedora de la competencia.
30. 28 medida, por las características y el uso de las zonas circundantes. Por este motivo, el mercado del suelo es propenso a generar externalidades48 . (83) Algunas fuentes concretas de externalidades son las siguientes: • Generación de residuos y contaminación: Determinadas actividades pueden generar efectos externos sobre otras, en términos de contaminación medioambiental, acústica, lumínica o de otro tipo. Un ejemplo clásico es el de una fábrica que emite olores e impone un coste externo sobre las zonas circundantes. Si la fábrica no internaliza dicho coste, la situación que se alcanza no resulta eficiente (se genera demasiada contaminación). En estas circunstancias, la acción pública puede favorecer una asignación más eficiente coadyuvando a que se internalicen los costes externos (en el ejemplo, que la empresa que contamine deba hacerse cargo de los costes de la contaminación). • Incremento del coste total en términos de infraestructuras y servicios producido por la nueva urbanización. En el proceso de crecimiento natural de las ciudades existen determinadas externalidades que pueden provocar que la ciudad tienda a alcanzar una extensión geográfica excesiva o desordenada. Cuando el proceso de urbanización avanza, deben construirse, por ejemplo, nuevas carreteras o nuevos sistemas de alcantarillado, así como escuelas, parques y otro tipo de equipamientos. La nueva urbanización también tendrá un impacto en términos de mayor gasto en servicios como policía, limpieza o recogidas de basura. Si este nuevo gasto en servicios e infraestructuras no se asume íntegramente por los promotores de las nuevas urbanizaciones, existirán incentivos a que la ciudad crezca en exceso geográficamente. Por ejemplo, el coste de muchas infraestructuras urbanas depende de la extensión geográfica de la red (alumbrado público, alcantarillado, carreteras, etc.), sin que la densidad de población que hace uso de estos servicios afecte sustancialmente a dicho coste; así, en las áreas más densamente pobladas se pueden alcanzar mayores economías de escala en estos servicios. En esta situación, la urbanización de nuevas áreas puede tener el efecto de incrementar el coste medio de proveer tales servicios en toda la ciudad si la densidad de población de las nuevas áreas es inferior al conjunto de la ciudad. Si el coste no se paga en términos incrementales y se paga en términos medios, el precio de la nueva urbanización resultará inferior al óptimo al no reflejar el coste total en términos de infraestructuras y servicios. En consecuencia, el proceso 48 Véase, por ejemplo, Brueckner (2011), Chesire y Vermoulen (2009), Mills y Hamilton (1994), OCDE (1992), o Banco Mundial (1983).
31. 29 de urbanización resultaría artificialmente barato (el precio no incorpora el coste derivado de la externalidad “presupuestaria” de la nueva urbanización), y se favorecería un crecimiento ineficiente de la ciudad. • Reducción de espacios abiertos implícita en el proceso de urbanización. La sociedad obtiene utilidad por la existencia de este tipo de espacios. A medida que el proceso de urbanización avanza, consume superficie destinada a espacios abiertos y genera un coste social en términos de pérdida de espacios abiertos. Puesto que el mercado no internaliza por sí mismo dicho coste, se produce una externalidad negativa, y se alcanza una situación ineficiente (se consume demasiada superficie de espacios abiertos) y un tamaño geográfico de la ciudad superior al óptimo social. • Mayor congestión de las infraestructuras de transporte y otras infraestructuras públicas. En este caso se origina una externalidad porque la presencia de un usuario adicional en una infraestructura de transporte ralentiza el tráfico del resto de usuarios, aumentando el coste temporal del trayecto de todos los usuarios. A pesar de que la pérdida de cada usuario es pequeña, la agregación del coste soportado por el conjunto de los usuarios tiene un impacto total considerable. Puesto que quienes soportan gran parte del coste son el resto de usuarios, ningún usuario tiene incentivos a incorporar dichos costes en su proceso de toma de decisiones. El resultado es que el coste privado del transporte no refleja el coste total y, por lo tanto, se alcanza una situación ineficiente (demasiado tráfico) y un tamaño de la ciudad superior al óptimo social49 . Situaciones similares de congestión pueden producirse con otras infraestructuras y servicios públicos, como los parques o el sistema de recogida de residuos, en los que el disfrute por individuos adicionales congestiona ineficientemente el servicio y así perjudica a todos los individuos, ellos incluidos. 49 En el modelo de estructura espacial básico en economía urbana el límite de la ciudad depende principalmente de cuatro factores: renta, población, coste de transporte y coste de oportunidad del suelo urbano en términos de usos no urbanos. Un aumento del coste de transporte encarece el precio relativo de vivir en zonas relativamente alejadas del centro, lo que hace que los individuos se desplacen a zonas relativamente más cercanas y que, en consecuencia, se reduzca el límite de la ciudad (es decir, que la ciudad se “encoja”). Una situación en la que la externalidad de congestión no se internaliza entraña un coste de transporte menor que una situación en la que la externalidad sí se internaliza. Por lo tanto, el tamaño (extensión) de la ciudad será mayor en el primer caso que en el segundo. Véase, por ejemplo, Brueckner (2011) o Mills y Hamilton (1994).
32. 30 II.2.2.2 Bienes públicos (84) Un segundo fallo de mercado en el mercado del suelo es la existencia de bienes públicos. A pesar de que este tipo de bienes proporcionan un beneficio neto a la sociedad, el sistema de precios relativos con el que funciona naturalmente el mercado no los provee de forma óptima. Las características de este tipo de bienes son principalmente dos. Por un lado, son bienes no rivales en el consumo: el consumo que realiza un agente no reduce el consumo que realiza otro, motivo por el cual los consumidores no tienen incentivo a pagar o a revelar sus preferencias sobre ellos. Por otro lado, son bienes no excluibles vía precios: el sistema de precios no puede utilizarse para excluir a algunos agentes de su consumo. Por este motivo, el mercado no proveerá el bien en cuestión o lo hará de forma insuficiente. A pesar de que en el mundo real no existen muchos casos de bienes públicos puros (aire limpio, ambiente sin ruidos, etc.), sí que existen muchos bienes que exhiben algunas de sus características (bienes públicos impuros). (85) En el mercado del suelo existen varios ejemplos. Por ejemplo, muchas de las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios para el desarrollo urbano, como el caso de los parques y los jardines, la red de suministro de agua, el sistema de desagües y alcantarillado, o la red viaria. A su vez, existen servicios que generan externalidades positivas y requieren de una solución cooperativa entre propietarios, como el mantenimiento o la modernización de infraestructuras comunes. La presencia de fuertes externalidades en el suelo y en las actividades que lo utilizan puede provocar los denominados “fallos de coordinación” que lleven a equilibrios subóptimos. Por ejemplo, una determinada área urbana puede degradarse paulatinamente porque todos los individuos que la habitan tengan la expectativa de que la zona va a degradarse en el futuro; o puede ocurrir lo contrario, que la expectativa de que una zona vaya a mejorar en el futuro incentive las inversiones en dicha zona, posibilitando el autocumplimiento de las expectativas. En esta situación, la intervención pública podría contribuir a que se alcance el mejor de los equilibrios posibles, mediante el desarrollo de políticas de recuperación de edificios en zonas degradadas, o inversión en infraestructuras singulares para potenciar los efectos arrastre de éstas. (86) En esta clase de situaciones, la intervención pública puede mejorar la eficiencia en el mercado, corrigiendo directamente la asignación de bienes públicos o estableciendo mecanismos de revelación de preferencias de los individuos que favorezcan que la provisión de bienes públicos sea correctamente asignada.
33. 31 II.2.2.3 Problemas de información (87) En tercer lugar, en el mercado del suelo existen problemas de información. Por un lado, los compradores no disponen de información perfecta sobre las características del suelo o sobre su propiedad, lo que puede generar ineficiencias en el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, una empresa que busque un emplazamiento apto para la instalación de una determinada actividad económica puede encontrar dificultades para disponer de una relación de todos los posibles emplazamientos que satisfacen los requisitos deseados. (88) Por otro lado, el suelo tiene un carácter duradero, lo que lleva asociado un flujo de renta y costes significativo que además depende de forma decisiva del entorno económico. Por este motivo, una decisión no acertada puede resultar mucho más costosa en el mercado del suelo que en otros mercados de la economía. La planificación estable, por ejemplo, puede tener un efecto positivo al reducir el riesgo asociado a la incertidumbre sobre la evolución de la urbanización en el futuro (por ejemplo, el valor de una casa situada en las inmediaciones de un bosque será mayor si la planificación preserva, de modo creíble, el bosque en el futuro). (89) Finalmente, en relación con la financiación de proyectos de urbanización, la existencia de asimetrías de información e incertidumbre pueden generar ineficiencias en términos de asignación del crédito y prevenir el préstamo utilizando como colateral determinadas propiedades en áreas concretas. II.2.2.4 Poder de mercado (90) La heterogeneidad y localización específica del suelo favorece, en determinadas situaciones, la existencia de poder de mercado. Muchos proyectos de urbanización y edificación, como los proyectos de infraestructuras ferroviarias o grandes proyectos privados, requieren la agregación de numerosas parcelas pertenecientes a distintos propietarios para poder llevarse a cabo de modo satisfactorio. Por ejemplo, una vía de ferrocarril incompleta carecerá de valor si no puede terminarse, lo que proporciona poder de mercado a los propietarios de las parcelas por donde ésta se ha proyectado y favorece la aparición de prácticas de retención de suelo. II.2.3. Costes de la intervención (91) De acuerdo con la teoría económica, existen una serie de factores que pueden dar lugar también a fallos en la actuación del planificador (papel que en la realidad ejercen las AA.PP), motivo por el cual es preciso que dicha actuación se someta a un examen riguroso en el que se comparen
34. 32 sus costes y beneficios. Algunas restricciones o dificultades a las que se enfrenta el planificador y que pueden contribuir a hacer ineficiente su intervención son las siguientes: • En primer lugar, al igual que el mercado, el planificador también afronta problemas de información. Por un lado, problemas para identificar las preferencias sociales. Por otro lado, para valorar los costes y beneficios generados por una política urbanística concreta. Así, las decisiones públicas no siempre serán eficientes. • En segundo lugar, la intervención urbanística suele perseguir varios objetivos, que pueden entrar en conflicto entre sí. Así, el urbanismo español se caracteriza por perseguir, entre otros, objetivos de eficiencia, conservación medioambiental, y equidad social. Puesto que resulta difícil determinar tanto la prioridad como el peso relativo de estos objetivos, se complica la valoración y aceptación de intercambios (trade-offs) entre ellos y, en definitiva, un diseño adecuado de la política urbanística y su correcta evaluación. • En tercer lugar, la intervención urbanística puede exhibir inconsistencia temporal, lo que genera incertidumbre e impredecibilidad e impide que los agentes puedan tomar decisiones eficientes. Al final, pueden introducirse distorsiones aún mayores en el funcionamiento del mercado del suelo. • En cuarto lugar, la intervención urbanística puede reforzar o crear situaciones de poder de mercado. Si el resultado de la política urbanística es restringir la oferta de suelo y limitar la competencia en el mercado, los propietarios de suelo dispondrán de mayor poder de mercado que en un escenario sin intervención. • En quinto lugar, por el efecto que el planeamiento suele tener en la formación de precios del suelo, se facilita la aparición de fenómenos de captura del regulador y búsqueda de rentas, que inciden en la toma de decisiones, y pueden distorsionar los instrumentos utilizados, impidiendo, incluso, que el interés general sea el criterio que guíe el diseño de la intervención urbanística. • En sexto lugar, la intervención administrativa se encuentra limitada por restricciones impuestas por la normativa, que pueden hacer que responda lentamente a las condiciones cambiantes del mercado y genere, de este modo, una oferta de suelo más rígida que presione al alza los precios. (92) La literatura económica ha analizado tanto a nivel teórico como empírico los efectos económicos de la intervención urbanística50 , destacando que 50 El análisis teórico ha estudiado las principales formas de intervención que existen en mayor o menor grado en distintos países. Entre las principales, se encuentran los límites al
35. 33 el mercado del suelo tiene un carácter complejo y que la intervención urbanística puede producir efectos negativos no anticipados por el planificador (93) La literatura económica ha señalado varios costes que pueden derivarse una intervención inadecuada: • En primer lugar, las principales formas de intervención limitan la oferta de suelo o su rendimiento y encarecen por tanto la propiedad inmobiliaria (residencial, comercial, industrial) en el área urbana. • En segundo lugar, la restricción de oferta de suelo por usos puede reducir la competencia en multitud de sectores económicos. Al reducir el espacio disponible, puede restringir la entrada y evitar que los operadores compitan con la intensidad requerida. • En tercer lugar, la intervención puede reducir la productividad empresarial de forma directa. Por un lado, si encarece el precio de la propiedad inmobiliaria (terciaria o industrial) o si limita el número y la dimensión de los espacios donde instalar establecimientos, impidiendo que se alcance la escala óptima de producción. Por otro lado, si reduce excesivamente la densidad de empleo, puede afectar negativamente a las economías de aglomeración y de este modo reducir la productividad. • En cuarto lugar, la intervención, en la medida en que limita la cantidad disponible de suelo o ralentiza su transformación o adecuación, reduce la elasticidad de la oferta de suelo y de la propiedad inmobiliaria, lo que supone que, a largo plazo, los incrementos en la demanda del suelo se traduzcan en un mayor crecimiento de los precios. A corto plazo, ante una oferta más rígida, las variaciones en la demanda de suelo y de vivienda se ajustan en mayor medida vía precios, de manera que una regulación más restrictiva puede acentuar la volatilidad de los precios en respuesta a shocks de demanda, y generar con mayor probabilidad burbujas especulativas en el mercado del suelo y de la vivienda. • En quinto lugar, la intervención puede reducir la cantidad de suelo disponible, lo que a su vez facilita la existencia de oferentes con poder de mercado y favorece comportamientos especulativos por parte de los oferentes, contribuyendo a mayores incrementos de los precios. territorio municipal que puede ser urbanizado (fronteras urbanísticas), la zonificación, los tamaños mínimos de parcela, o las regulaciones y los plazos administrativos vinculados al proceso de urbanización. Véase, por ejemplo, Brueckner (2011), Chesire (2009) o Brueckner (2009)