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Timestamp: 2018-09-18 14:08:51
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Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 25', '§ 2', '§ 1', '§ 4', 'Art. 34', 'Art. 35', '§ 24', 'Art. 23', 'Art. 39']

Bayerischer Landtag - Kammer der Reichsräte und Bayerischer Senat
Der Bayerische Landtag vom Spätmittelalter bis zur Gegenwart
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Kammer der Reichsräte und Bayerischer Senat
Sowohl in der bayerischen konstitutionellen Monarchie von 1818 bis 1918 als auch im Freistaat Bayern nach 1945 existierte bzw. existiert ein in zwei Kammern aufgeteiltes Parlament: Kammer der Abgeordneten und Kammer der Reichsräte bzw. Landtag und Senat. Im Folgenden sollen Forschungsstand, Quellenlage und künftige Forschungsaufgaben zur Reichsratskammer wie zum Senat, die beide in der öffentlich-politischen und wissenschaftlichen Diskussion insgesamt nur am Rande Beachtung fanden, skizziert werden.
I. Die bayerische Kammer der Reichsräte 1818-1918
Rechtliche Stellung: Die im Mai 1818 verkündete, von König Maximilian I. oktroyierte Verfassungs-Urkunde konstituierte bei aller Betonung des monarchischen Prinzips als staatsrechtlicher Grundlage Bayerns eine "allgemeine in zwey Kammern abgetheilte Stände-Versammlung", seit 1848 Landtag genannt1. Das bayerische Parlament bestand dabei aus der gewählten Kammer der Abgeordneten (auch: Zweite Kammer) und der vom König ernannten bzw. berufenen Kammer der Reichsräte (auch: Erste Kammer), die auf den Prinzipien
1 Verfassungsurkunde (künftig: VU) vom 26.5.1818 (Gesetzblatt für das Königreich Baiern (künftig: GBl.) 1818, Sp. 101-140), hier Tit. I § 2 und Tit. VI § 1. Das dominierende monarchische Prinzip wurde deutlich und an zentraler Stelle in Tit. II § 1 zum Ausdruck gebracht, in dem es unmißverständlich heißt: "Der König ist das Oberhaupt des Staates, vereiniget in sich alle Rechte der Staats-Gewalt, und übt sie unter den von Ihm gegebenen in der gegenwärtigen Verfassungs-Urkunde festgesetzten Bestimmungen aus. Seine Person ist heilig und unverletzlich." Maßgeblicher verfassungsrechtlicher Kommentar bei Seydel/Graßmann/Piloty, Staatsrecht, bes. Bd. 1, 77-81, 215-319, 329-360; Erörterung bei Möckl, Staat, bes. 238-281.
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Geburt, Bildung, Reichtum und Verdienst beruhte. Beide Kammern zusammen galten als Repräsentation des Gesamtvolkes, stellten also nicht voneinander getrennte Vertretungen bestimmter Stände (etwa der Bürger, der Bauern, des Adels etc.) dar; gleich ob Abgeordneter oder Reichsrat mußte man bei Kammereintritt "Treue dem König, Gehorsam dem Gesetze, Beachtung und Aufrechterhaltung der Staats-Verfassung" schwören und beeiden, daß "in der Stände-Versammlung nur des ganzen Landes allgemeines Wohl und Beste ohne Rücksicht auf besondere Stände oder Klassen nach innerer Überzeugung zu berathen" seien2.
In der hier zu betrachtenden Kammer der Reichsräte waren laut Verfassung folgende Gruppen vertreten: 1) die volljährigen Prinzen des königlichen Hauses; 2) die Kronbeamten des Königreichs; 3) die jeweiligen Erzbischöfe von München-Freising und Bamberg, zudem ein weiterer, vom König auszuwählender Bischof sowie der jeweilige Präsident des protestantischen Oberkonsistoriums; 4) die Häupter der ehemals reichsständischen Fürsten- und Grafenhäuser (Standesherren) mit einem auf den ältesten Familienagnaten vererbbaren Reichsratssitz; 5) eine vom König ausgewählte Gruppe adeliger Reichsräte mit in der Familie vererbbarer Mitgliedschaft aus dem Kreis der bayerischen Fideikommißbesitzer, unter der Voraussetzung, daß deren gebundener Grundbesitz ein bestimmtes Grundsteuersimplum erreichte und in dem Fideikommißverband eine agnatisch-linealische Erbfolge nach dem Rechte der männlichen Erstgeburt eingeführt war (und nicht ein Kondominium existierte wie in vielen fränkischen ehemaligen Reichsritterschaften); schließlich 6) Personen, "welche der König entweder wegen ausgezeichneter dem Staate geleisteter Dienste, oder wegen ihrer (adeligen) Geburt, oder ihres Vermögens" zu Mitgliedern auf Lebenszeit ernannt hatte3. Während der König also in seiner Ernennung bei den Gruppen der Prinzen, Kronbeamten, Erzbischöfe, Oberkonsistorialpräsidenten und Standesherren an eine ver-
2 Tit. VII § 25 VU.
3 Vgl. Tit. VI §§ 2, 3; Tit. V § 1 VU; Verfassungsgesetz vom 9.3.1828 (GBl. 1828, Sp. 9-14). Eine umfassende Definition der Rechte von Standesherren und Fideikommißbesitzern unternahmen zudem die Verfassungsbeilagen IV (Edikt, die staatsrechtlichen Verhältnisse der vormals Reichsständischen Fürsten, Grafen und Herren betr.), V (Edikt über den Adel im Königreiche Baiern) und VII (Edikt über die Familienfideikommisse) (GBl. 1818, Sp. 189-220, 277-324).
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fassungsmäßig vorgegebene Personengruppe gebunden war - wobei er freilich Kronämter verlieh, Erzbischöfe nominierte und Oberkonsistorialpräsidenten ernannte -, war er bei den übrigen erblichen und lebenslänglichen Reichsräten in seiner Auswahl frei. Allerdings wurde die Zahl der lebenslänglichen Reichsräte von der Verfassung auf den "dritten Theil der erblichen", wozu Standesherren, Fideikommißbesitzer und die geistlichen Amtsträger zählten, eingeschränkt4.
Die rechtlichen Kompetenzen der Reichsräte entsprachen genau denjenigen der Abgeordneten: Dies waren als politisch materielle Rechte das Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung des Landes, seit 1848 auch das Gesetzesinitiativrecht, sowie das Recht zur Prüfung des Staatshaushalts und zur Bewilligung der Steuern, zudem als sogenannte politisch formelle Rechte das Informations-, Petitions-, Beschwerde-, Anklage- und Legitimationsprüfungsrecht, seit 1848 das Interpellationsrecht und das Recht einer erweiterten Ministeranklage, freilich ohne parlamentarische Ministerverantwortlichkeit. Beide Kammern berieten und beschlossen entsprechende Gesetzentwürfe oder Budgetvorlagen völlig selbständig; nur die übereinstimmende Willenserklärung beider Kammern stellte dem König gegenüber den staatsrechtlich gültigen Landtagsbeschluß dar, oder anders gewendet: Jede der beiden Kammern hatte innerhalb der ihr zustehenden Befugnisse absolutes Vetorecht5.
Während sich im Zeitraum von 1818 bis 1918 die Zusammensetzung der Kammer der Abgeordneten aufgrund mehrmaliger Änderung des Landtagswahlrechts (vor allem 1848 und 1906) den Anforderungen der Zeit gemäß modifizierte, blieb die Kammer der Reichsräte in Zusammensetzung wie Kompetenz völlig unverändert. Erst in dem sogenannten Abkommen zwischen Regierung und Landtagsparteien vom 2.11.1918 sollte die Institution unter dem Druck der aktuellen politischen Situation um Vertreter aus Städten, Handel und Industrie, Handwerk, Landwirtschaft, Hochschulen und Arbeiterschaft erweitert werden, die von entsprechenden Berufskörperschaften, Hochschul- und Kommunalgremien präsentiert werden sollten. Zudem war den Reichsräten künftig nur noch ein zweimaliges aufschiebendes
4 Tit. VI § 4 VU.
5 Seydel/Graßmann/Piloty, Staatsrecht Bd. 1, 217.
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Gesetzesvetorecht zugestanden6, doch kam dann die Revolution der Verwirklichung dieses Abkommens zuvor.
Für ein solches System zweier rechtlich gleichgestellter, aber sehr unterschiedlich besetzter und konstituierter Kammern gab es natürlich politische Gründe. Erstens wurde durch die weitgehend aristokratische Zusammensetzung der Reichsratskammer ein Restbestand althergebrachter Adelsprivilegien über alle Reformen hinweg in den konstitutionellen Staat gerettet. Zweitens und in engem Zusammenhang damit stehend, diente die Erste Kammer als beharrendes, konservatives Gegengewicht zu dem als progressiv eingeschätzten Abgeordnetenhaus. Sie sollte diesem gegenüber Besitz, Privilegien und den politischen Status quo bewahren und übertriebene Reformbestrebungen bremsen - ganz im Sinne Montesquieus, der das englische Oberhaus als "Vertretung der Qualität und Dauer" gegen Demokratieüberflutung seitens des Unterhauses als "auf Wahl und Quantität" beruhender Vertretung ansah7. Dies entsprach auch dem staatspolitischen Selbstverständnis der Reichsräte, die in ihrer ersten Dankadresse an den König im Jahr 1819 es als Ziel ihres Wirkens bezeichneten, "dem Drange nach Veränderungen und Verbesserungen", der sich als "leitendes Prinzip in den aus dem Vertrauen des Volkes, durch seine Wahl hervorgegangenen Versammlungen äußert", einen "Damm, dem Wandelbaren Festigkeit, der Beweglichkeit Stätigkeit entgegen zu sezen, damit der Monarch auf der erhabensten Stufe bleibe, unerreichbar und unverlezlich"8. Schließlich ermöglichte die Kammer der Reichsräte, drittens, eine gleichsam institutionelle Integration der mediatisierten Fürsten und Grafen in den neuen bayerischen Staat.
Forschungsstand und Quellenlage: Politik und Zusammensetzung der Reichsratskammer von 1818-1848 wurden durch die Arbeit Ostadals aus dem Jahre 1968 stichpunktartig aufgearbeitet; eine demnächst in Druck gehende Dissertation versucht die Lücke von 1848 bis 1918 durch Analyse der verfassungsrechtlichen Grundlagen und deren konkreter geschäftsordnungsmäßiger Ausgestaltung, durch eine
6 Zu den Reformen siehe Bauch, Entwicklung, 84-90; Albrecht, Landtag, 377-393.
7 Zitiert bei Schnabel, Geschichte Bd. 2, 139.
8 Verhandlungen der Kammer der Abgeordneten der Ständeversammlung. Stenographische Berichte 1819, Bd. 1, München 1819, 194, 309.
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prosopographische Untersuchung der Zusammensetzung der Kammer und eine Skizzierung der bedeutendsten politischen Kammerentscheidungen der Periode zu schließen9. Darüber hinaus ist eine instruktive, 1948 bei Wilhelm Hoegner angefertigte juristische Doktorarbeit (Bauch) zu erwähnen, die freilich die Kammer vornehmlich unter staatsrechtlichen Gesichtspunkten behandelt und untersucht, welche Reformansätze es gab, die Zusammensetzung der Kammer neu und zeitgemäßer zu strukturieren. Des weiteren bietet eine Broschüre Graf Drechsels - unmittelbarer Nachfahre einer erblichen Reichsratsfamilie - hilfreiche, wenngleich etwas oberflächlich gehaltene und mit einigen Fehlern behaftete Personenlisten der einzelnen Reichsratsgruppen. Die Zulassungsarbeit von Gut über den Konservativismus der Kammer von 1859-71 beleuchtet neben begriffsgeschichtlichen Erläuterungen zum Konservativismus nur einen kleinen Ausschnitt der Kammerpolitik10.
Die Quellenlage zum Thema Kammer der Reichsräte kann als sehr gut bezeichnet werden. Für beide Kammern des Landtags liegen die Protokolle der Sitzungen, die Beilagenbände mit einem Großteil der Referentengutachten und sinngemäß, nicht wörtlich wiedergegebenen Ausschußsitzungen, ferner die Repertorien mit ihren paraphrasierenden Zusammenfassungen und wertvollen Querverweisen zwischen Reichsratssitzungen, Abgeordnetendebatten, Anträgen und Gesetzesvorlagen gut zugänglich und gedruckt vor11. Daneben existieren zwei umfangreiche Bestände zur Kammer der Reichsräte im Bayerischen Hauptstaatsarchiv München: einer unter den Akten des Innenmini-
9 Ostadal, Kammer; Löffler, Kammer.
10 Bauch, Entwicklung; Drechsel, Reichsräte; Gut, Konservativismus.
11 Für die Reichsratskammer: Verhandlungen der Kammer der Reichsräte des Königreichs Bayern in den Jahren 1831-1918. Stenographische Berichte, Beilagenbände, Protokolle, Besondere Ausschüsse, München 1831-1918; Alphabetisches Repertorium über die Verhandlungen der beiden Kammern der Ständeversammlung (nach 1848: des Landtags) des Königreichs Bayern in den Jahren 1819-1918, München 1819-1919. Einschränkend ist hier hinzuzufügen, daß vor 1831 die Verhandlungen der Ersten Kammer nicht veröffentlicht wurden und zwischen 1831 und 1848 nicht in wörtlicher, allerdings in zuverlässig referierter Form vorliegen. Für das Jahr 1819 gibt es jedoch einen Band, der auch die Verhandlungen der Reichsräte paraphrasierend zusammenfaßt (Verhandlungen der Stände-Versammlung des Königreichs Bayern, Kammer der Reichsräte. Amtlich bekannt gemacht, München 1819); zudem liegen für die Periode von 1819 bis 1840 sehr ausführliche und inhaltsreiche Repertorienbände vor. Insgesamt umfassen die Protokolle 112 Verhandlungs- und 113 Beilagenbände (1831-1918).
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steriums und ein eigener Bestand "Kammer der Reichsräte", der wohl 1934 vom Landtagsarchiv in das Hauptstaatsarchiv abgegeben wurde. In den Akten des Innen- und Außenministeriums findet sich darüber hinaus zahlreiches Material zu den erblichen Reichsratsfamilien12. Gerade für die Erste Kammer kann jedoch zudem auf zahlreiche und sehr ergiebige Bestände in Adels- und Firmenarchiven, auf Nachlässe im Privatbesitz wie in staatlichen Archiven zurückgegriffen werden13. Anders als bei den Abgeordneten, deren Nachlässe meist nicht mehr auffindbar sind, ist bei den adeligen oder in exponierten beruflichen Positionen stehenden Reichsräten oftmals noch persönliches Schriftgut vorhanden, das es ermöglicht, die informellen Beziehungen zwischen Erster und Zweiter Kammer, zu Regierung und Monarch oder die Verbindungen zu Interessenverbänden zu rekonstruieren.
Die Arbeiten Ostadals und Löfflers ergeben übereinstimmend, daß es sich bei der Kammer der Reichsräte ebensowenig um einen monolithischen "rocher de bronze" der feudalen Standesinteressen wie um eine bloße "Filialanstalt der Regierung"14 gehandelt hat. Bei aller Nähe zu Staat, Dynastie und Regierung, bei allem staatspolitischen Selbstverständnis als Damm vor dem Thron erwiesen sich die Reichsräte einerseits durchaus als fähig zu selbständiger, mitunter individualistisch-ungebundener Politik, war die Kammer andererseits politisch zu uneinheitlich und fraktioniert, als daß pauschal von einer Regierungsfiliale gesprochen werden könnte. Die Eigenständigkeit zeigte sich deutlich etwa in der liberalen, oppositionellen Haltung vieler Reichsräte gegen den Autokratismus König Ludwigs I. 1831-48 oder in den Stellungnahmen zu Ministerpräsident Hohenlohes liberalen Gesetzesvorlagen der sechziger Jahre. Während dessen Sozialgesetzentwürfe in der Ersten Kammer eine große Mehrheit fanden, wurde der Schulgesetzentwurf deutlich abgelehnt, Hohenlohes nationalpolitische Vorstellungen waren sehr umstritten. Diese Unabhängigkeit wurde
12 Daß zudem zu einzelnen politischen Sachfragen noch diverse Akten aller bayerischen Ministerien einschlägig sind, ist selbstverständlich und sei nur am Rande erwähnt; vgl. auch den Beitrag von Busley in diesem Band.
13 Genannt seien an dieser Stelle etwa das Fuggerarchiv in Dillingen, die Schloßarchive Ullstadt (Franckenstein), Sünching (Seinsheim) oder Neufraunhofen (Soden), das Herrschaftsarchiv Moos (Preysing) im Staatsarchiv Landshut, die Nachlässe Luitpold und Ludwig III. im Geheimen Hausarchiv und die Firmenarchive der MAN (Augsburg) oder der Bayerischen Hypotheken- und Wechselbank (München).
14 Brandt, Parlamentarismus, 77; Schnabel, Geschichte Bd. 2, 141.
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nicht zuletzt von den Abgeordneten erkannt, die den Reichsrat immer in ihr politisches Kalkül einzubeziehen gezwungen waren: "Es wird immer die Gleichung aufgestellt: Regierung=Reichsrat. Das ist falsch [...]. Es gibt im konstitutionellen Leben drei [gleichberechtigte] Faktoren: Landtag [Kammer der Abgeordneten], Krone und Reichsrat."15
Auch das bisherige Bild einer konservativ-reaktionären, auf agrarisch-aristokratische Interessen fixierten Politik etwas betulich-altväterlichen Charakters ist zu revidieren. Seit den 70er Jahren bestimmten neben einigen engagierten und politisch ambitionierten Hochadeligen eindeutig die zahlenmäßig gegenüber dem "adeligen, fideikommissarisch gebundenen Großgrundbesitz"16 eigentlich weit unterrepräsentierten Industriellen, Bankiers und Beamten der Gruppe der lebenslänglichen Reichsräte in erstaunlichem Maße Politik und Geschäftsablauf der Kammer. Mit ihrer politischen Aktivität und Umtriebigkeit, ihrer juristisch-technisch-ökonomischen Kompetenz und beruflichen Erfahrung verrichteten sie die tägliche, zeitraubende Kammerarbeit (vor allem in den entscheidenden Ausschüssen) und überflügelten im Zeichen immer komplizierter und komplexer werdender Gesetzgebungs- und Budgetmaterien die adeligen Grandseigneurs und Honoratioren alten Schlags. Demzufolge wandelte sich auch der Politikstil: Zwar pflegten die Reichsräte durchweg einen distinguierten und auf Mäßigung bedachten Debattenstil. Dennoch drangen zunehmend vor allem in Verhandlungen zu Fragen der Finanz-, Wirtschafts- und Sozialpolitik ausgesprochen bürgerlich-moderne Züge parlamentarischer Beeinflussung in enger Koordination mit Interessenverbänden und oft auf dem Weg informeller Kontaktnahme zu Regierung und Monarch in die Kammer ein. Hierbei drückte erstaunlicherweise oftmals eine industriefreundliche, antiagrarische und am kapitalistischen Wirtschaftssystem orientierte Fraktion der Kammerpolitik ihren prägenden Stempel auf17.
15 Heinrich Held und Sebastian Ruedorffer in den Sitzungen der Zentrumsfraktion, 12.6. und 23.6.1908 (Albrecht, Protokolle Bd. 4, 118, 123).
16 Doeberl, Entwicklungsgeschichte Bd. 3, 176.
17 Verfassungspolitisch freilich erwies sich die überwiegende Mehrheit der Reichsräte, auch wenn sie sich einer Fortentwicklung der Verfassung nie kategorisch verschloß, als das erwartete konservativ-stabilisierende Bollwerk, das am monarchischen System ebenso wie an den Grundlagen der eigenen, oft genug in der liberal-parlamentarischen Kritik stehenden Kammer nicht rütteln ließ. Insgesamt vgl. hierzu Löffler, Kammer.
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Forschungsdesiderata: Die Vorgänge und Bedingtheiten politischen Wirkens der Kammer in den Jahren 1818-1848 wären noch um einiges detaillierter und präziser herauszuarbeiten, da Ostadal weder die aussagekräftigen Repertorien dieser Frühphase noch die vermutlich sehr ergiebigen Privatarchive der Reichsräte ausgewertet hat18. Demgegenüber erscheint Ostadals vornehmliche Quellenbasis der ausländischen Gesandtschaftsberichte doch weniger aussagekräftig, zudem methodisch problematisch.
Interessante Ergebnisse wären auch von vergleichenden Arbeiten zu erwarten, die das breite Spektrum der verschiedenen Ersten Kammern und Herrenhäuser des deutschen (und österreichischen) konstitutionellen Zweikammersystems im 19. Jahrhundert sowie deren entstehungsgeschichtlichen Rahmen des englischen parlamentarischen Systems oder der Charte Ludwigs XVIII. von Frankreich genauer und integrierend in ihr Blickfeld einbezögen.
Ein schwerwiegendes Forschungsdesideratum bleibt die umfassende historische Analyse der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, politischen, konfessionellen und regionalen Strukturen des Adels im 19. Jahrhundert, die der Differenziertheit und den komplexen Anpassungs- und Beharrungsstrategien dieser Gesellschaftsgruppe besser gerecht würde, als dies in der bisherigen pauschalen Einordnung des Adels etwa als vorindustrielle Machtelite des Kaiserreichs geschieht19. In diesem Zusammenhang wäre auch eine vergleichende und ins regionale Detail gehende Untersuchung zum Fideikommißwesen im Kaiserreich nötig20.
Schließlich wäre auch bei künftigen Arbeiten zur Kammer der Abgeordneten oder einer noch ausstehenden, aber in Arbeit befindlichen Gesamtgeschichte zum bayerischen Parlamentarismus des 19. Jahrhunderts eine stärkere Beachtung der Stellung und Bedeutung der Ersten Kammer zu wünschen. Bevor Aktionsmöglichkeiten der (zu-
18 Zu denken wäre hier z.B. an die Adelsarchive der Oettingen-Wallerstein, Leiningen oder Giech, daneben aber auch an private Nachlässe wie denjenigen des pfälzischen Eisenindustriellen und lebenslänglichen Reichsrats Ludwig von Gienanth.
19 Anregungen bei Reif, Adel; Europäischer Adel; Möckl, Hof.
20 Für Bayern muß man immer noch auf Hoffmann, Recht zurückgreifen. Für Preußen neuerdings Heß, Junker.
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mindest seit 1866) Landtagsmehrheit von Patrioten- bzw. Zentrumspartei gegenüber dem (bis 1912) liberalen Ministerium greifen konnten, mußten doch wohl zunächst die Durchsetzungsmöglichkeiten innerhalb des parlamentarischen Systems gegenüber der Ersten Kammer ausgelotet werden. Gerade dieses geschäftsmäßige Wechselspiel der parlamentarischen Kompromißfindung in Anträgen, Ausschuß- und Plenardebatten und zähen Rückäußerungsverfahren zwischen den Kammern21, welches natürlich wesentlich spröder erscheint als spektakuläre Oppositionsentwürfe gegen das Ministerium, aber umso mehr den Alltag der Kammern prägte, wird in der Forschung viel zu wenig gewürdigt.
II. Der Bayerische Senat seit 1947
Rechtliche Stellung: Mit dem Senat verfügt der Freistaat Bayern als einziges Bundesland der Bundesrepublik Deutschland über eine zweite Kammer, die als "Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen Körperschaften des Landes"22 fungieren soll. Ihm gehören 60 Mitglieder an, die sich auf die Gruppen Land- und Forstwirtschaft (11), Industrie und Handel (5), Handwerk (5), Gewerkschaften (11), Freie Berufe (4), Genossenschaften (5), Religionsgemeinschaften (5), Wohltätigkeitsorganisationen (5), Hochschulen und Akademien (3) und Gemeinden bzw. Gemeindeverbände (6) verteilen und die jeweils von den zuständigen Körperschaften, also z.B. dem Bayerischen Bauernverband, einer Einzelgewerkschaft oder einer Industrie- und Handelskammer, "nach demokratischen Grundsätzen" gewählt werden. Die Senatoren, die zur passiven Wahlfähigkeit mindestens ihr 40. Lebensjahr abgeschlossen haben müssen, werden dabei für sechs Jahre berufen, wobei alle zwei Jahre ein Drittel der Mitglieder des somit "kontinuierlichen Organs" ausschei-
21 Auf die Bedeutung der Geschäftsordnung als entscheidendes Scharnier zwischen ver-fassungsrechtlichen Vorgaben und parlamentarischer Praxis verweisen Götschmann, Parlament; Wiesend, Ausschußwesen, 37-108, 312 ff.; Schmid, Stellung.
22 Art. 34 der Bayerischen Verfassung (künftig: BV) vom 2.12.1946 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt (künftig: GVBl.) 1946, 333-346). Maßgebliche staatsrechtliche Interpretation bei Nawiasky/Leusser, Verfassung.
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det23. Ein besonderes Gesetz über den Senat verleiht auch den Senatoren ein von ihren Interessenverbänden unabhängiges Mandat und verpflichtet sie allein auf Gewissen und Gemeinwohl24. An Rechten besitzt der Senat a) ein Recht der Initiative zu Gesetzesvorlagen und sonstigen Anträgen, von dem er allerdings nur sehr zurückhaltend Gebrauch macht, b) das Recht zu gutachterlichen Stellungnahmen zu Gesetzes- und Budgetvorlagen der Staatsregierung, die mittlerweile immerhin bei über 80 Prozent aller Gesetzesvorlagen (und obligatorisch bei Staatshaushaltsgesetzen und verfassungsändernden Gesetzen) eingebracht werden, schließlich c) das Recht, gegen vom Landtag beschlossene Gesetze begründete Einwendungen zu erheben, denen jedoch nur die Bedeutung eines suspensiv wirkenden Vetorechts zukommt, die zudem nur außerordentlich selten zur Anwendung kommen25. Insgesamt soll der Senat folglich ein Gremium darstellen, "das den Landtag ergänzt, ohne dessen Wirkungsbereich und Machtfülle zu mindern"26, und das daher vornehmlich auf gutachterliche Einflußnahme im Entstehungsprozeß eines Gesetzes verwiesen ist.
Ähnlich wie der Kammer der Reichsräte wurde auch dem Senat von den Verfassungsvätern eine mäßigend-stabilisierende Aufgabe zugedacht. "Die zweite Kammer soll vor allem [...] ein Stabilisierungsfaktor sein. Sie soll ein Gegengewicht gegen das bloß parteipolitische Denken und den bloß parteipolitischen Aufbau der Repräsentation des Volkes [den Landtag] bilden"27. Damit freilich sind die Kontinuitäten
23 Die Zusammensetzung des Senats ist geregelt in Art. 35-38 BV sowie den in Anm. 24 genannten Ausführungsgesetzen.
24 § 24 des Gesetzes über den Senat vom 31.7.1947 (GVBl. 1947, 162 ff.) bzw. Art. 23 der erneuerten Fassungen vom 22.7.1959 (GVBl. 1959, 217 ff.) bzw. 9.2.1966 (GVBl. 1966, 99 ff.): "Die Senatoren sind nur ihrem Gewissen verantwortlich und an Aufträge nicht gebunden. Sie sind verpflichtet, sich jeder mißbräuchlichen Verwertung der infolge ihrer Mitgliedschaft zu ihrer Kenntnis gelangten Tatsachen, Maßnahmen und Pläne zu enthalten [...]."
25 Bis 1975 wurde nur gegen ein Sechstel aller vom Landtag verabschiedeten Gesetze eine meist erfolglose Einwendung erhoben, danach sinkt die Zahl noch weiter ab. (Mayer-Tasch, Struktur, 208). Die Rechte sind insgesamt fixiert in Art. 39-41 BV.
26 Zacher, Struktur, 11.
27 Ministerpräsident Ehard in der verfassunggebenden Landesversammlung am 26.8.1946, zitiert bei Roth, Entstehungsgeschichte, 233. Diese Argumentation befand sich ganz in der Tradition der BVP, die bereits in den 20er Jahren mehrfach versucht hatte, ein "ständisch-aristokratisches Korrektiv" zum Landtag zu installieren, - eine Tendenz, die gleichsam personifiziert wurde in dem BVP-Kronjuristen und "législateur" (Mayer-Tasch) von 1946, Hans Nawiasky. (Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 173-194; Mößle, Senat, 4f., 13; Nawiasky/Leusser, Verfassung, 35f).
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auch schon erschöpft. Selbstverständnis der Senatoren, Zusammensetzung, Legitimation und Kompetenzen des Senats unterscheiden sich doch wesentlich mehr von dem mittelbaren Vorgänger aus dem 19. Jahrhundert als sie ihm ähneln28.
Forschungsstand: Die weit überwiegende Literatur zum Bayerischen Senat ist politologischer und juristischer Provenienz, Thematik und Methodik. Sie betrachtet vornehmlich folgende Gesichtspunkte: a) allgemeine verfassungsrechtliche oder politologisch-vergleichende Struktur- und Funktionsanalysen, zum Teil mit sehr speziellen Einzelfragestellungen (etwa zur Funktion des Senats bei den Verfahren vor Bayerischem Verfassungsgerichtshof und Bundesverfassungsgericht)29 ; b) der Senat als föderatives Organ zur Betonung der Eigenständigkeit bayerischen staatlichen Lebens30 ; c) der Senat und das Problem seiner demokratischen Legitimation, in erster Linie hinsichtlich des Proporzaspektes und der "mangelnden Quantifizierbarkeit der sozialen Bedeutung" der im Senat vertretenen Körperschaften31 ;
28 Vgl. hierzu etwa die Stellungnahmen, die sehr gut den Charakter einer verfassungsrechtlichen Neuschöpfung innerhalb des demokratisch-freiheitlichen Systems betonen und senatoriales Selbstverständnis widerspiegeln, bei Weiß, in: Vierzig Jahre, 4f; Poschinger, Senat, 79f; Singer, Bedeutung, 10 ff.; Schmitt Glaeser/Klein, Senat, 119 ff.; Jendral, Senat, 150-220. Völlig überzogen erscheint dagegen die These von Roth, Entstehungsgeschichte, 231, der Weg "von der konstitutionellen Monarchie des 19. Jahrhunderts zur parlamentarischen Demokratie in Bayern" sei "aufs engste mit dem Zweikammersystem verknüpft" und der Senat demzufolge weniger Neuschöpfung als vielmehr "vorläufiger Schlußpunkt einer kontinuierlichen Entwicklung".
29 Vgl. etwa Goppel, Rechtsstellung; Roßmann, Senat; Rygol, Beteiligung; Schmitt Glaeser/Klein, Senat (neuester knapper Überblick); Stammen, Zweite Kammer (vor allem hinsichtlich des bundesstaatlichen Prinzips des Zweikammersystems); Steininger, Aufgaben; Wilhelm, Senat; Zacher, Struktur. Während sich die meisten dieser Analysen zu verfassungsrechtlicher Zusammensetzung und Kompetenz des Senats notgedrungen wiederholen, gehen die Beiträge Rygols und Steiningers darüber hinaus und beziehen auch Befugnisse des Senats in ihre Betrachtungen ein, die außerhalb von direkten Verfassungskompetenzen liegen (verfassungsgerichtliche Verfahren, Budgetvollzug, Enquêterecht, geschäftsordnungsmäßige Funktionen). Steininger schöpft dabei vor allem aus seiner intimen Kenntnis als langjähriger Direktor des Senatsamtes, Rygol untersucht die Arbeitsweise des Senats anhand detaillierter Einzelentscheidungen auch aus Archiv- und gedrucktem Quellenmaterial.
30 Etwa Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 461-471; Kalkbrenner, Wesen.
31 Zitat Mayer-Tasch, Struktur, 191, der einen ausgewogenen Überblick zu dem Thema bietet; daneben: Schenckendorff, Senat (kritisch); Verfassungsrechtliche Bedingungen (Rechtsgutachten zur Legitimation der Senatszusammensetzung aus den 70er Jahren).
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d) Aspekte von Korporativismus und berufsständischen Modellen in parlamentarischen Systemen32. Dabei muten die weitgehend theoriefixierten politologischen und juristischen Abhandlungen den Historiker oft etwas schematisch an, da sie nur selten einen empirischen Bezug von analysierten Verfassungsvorgaben zur realen Verfassungswirklichkeit, zu den tatsächlichen gesellschaftlichen Strukturen und politischen Verlaufsformen senatorialer Arbeit herstellen. Unter historischer Perspektive anregender erscheinen daher die Arbeiten zu Entstehungsgeschichte und zu den geistesgeschichtlichen Wurzeln des Senats33, teilweise auch zur geschäftsmäßigen Organisation und Effektivität der Ausübung von Senatsrechten in der Verfassungswirklichkeit34, schließlich Studien zur Zusammensetzung des Senats unter prosopographischem oder soziologischem Gesichtswinkel35.
Quellenlage und Forschungsdesiderata: Das hauptsächliche historische Forschungsdefizit ist die mangelnde Auswertung des an sich reichlich vorliegenden und leicht zugänglichen Quellenmaterials. Hier sind an erster Stelle die gedruckten Verhandlungen samt Beilagen zu nennen, die seit 1947 die Plenarsitzungsprotokolle, Senatsbeschlüsse (Gutachten) sowie Ergebnisberichte von Ausschußsitzungen und -empfehlungen, Unterrichtungen durch die Staatsregierung und Gesetzentwürfe enthalten, und in Kombination damit die sogenannten Sach- und Sprechverzeichnisse zu den einzelnen behandelten Materien mit sehr nützlichen Verweisen zum senatorialen Gutachtungs- bzw. Einspruchsverfahren sowie zu entsprechenden Kontakten, Anträgen und Verbindungen zwischen Senat, Staatsregierung und Landtag (vor allem deren Entwürfe und Beschlüsse), so daß bereits an den gedruckten Quellen sehr gut die Einflußmöglichkeit senatoria-
32 Jendral, Senat; Mößle, Senat, 2-5, 8f; Verfassungsrechtliche Bedingungen, 18-56; Wolfe, Berufsständische Vertretung; allgemein und anregend: Mayer-Tasch, Korporativismus.
33 Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 115-221; Roth, Entstehungsgeschichte; Schimpl, Kammer, 1-57; Wolfe, Berufsständische Vertretung, 541-546; Zimmer, Demokratiegründung, 303-314; neuerdings vor allem Mößle, Senat.
34 Vgl. Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 362-411; Herrmann, Effektivität (Überblick); Jendral, Senat, 111-130; Näher, Senat (quantitative Analyse zur Senatsarbeit und Mitgliederstruktur).
35 Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 222-362; Dürr, Soziologie (Untersuchung zur soziokulturellen und verbandlichen Herkunft der Senatoren); Jendral, Senat, 93-105; teilweise Näher, Senat; Wolfe, Berufsständische Vertretung, 552-560; von Interesse in diesem Zusammenhang auch das auf aktuellem Stand gehaltene Handbuch des Bayerischen Senats.
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ler Gutachten im Entstehungsprozeß eines Gesetzes zu untersuchen wäre36. Im Senatsarchiv (Maximilianeum) liegen darüber hinaus und weitgehend unbenützt vor: a) die vollständigen Ausschußprotokolle (nicht als Wortprotokolle, aber als sinngemäße Wiedergabe der Diskussionen) in Serie, b) ein Aktenbestand "Gesetzesfaszikel" mit Schriftgut zu den einzelnen Gesetzgebungs- und Budgetverfahren von der Anforderung eines Gutachtens durch die Staatsregierung über den innersenatorialen Entscheidungsprozeß mit den Stationen Referent, Ausschuß und Plenum, weiterhin die betreffende Korrespondenz mit Staatsregierung, Landtag und Verbänden bis zur Beschlußempfehlung, c) Personalakten der Senatoren (mit Sperrfrist), d) eine zusätzliche Personenkartei sowie Mitgliederverzeichnisse der Ausschüsse und Senatsgruppen seit 1947, e) zahlreiches Verwaltungsschriftgut des Senatsamtes, der Abteilung Parlamentsdienst im Senatsamt, der Direktoren des Senatsamtes und des Präsidialbüros, schließlich f) ein umfangreiches und geordnetes Presseausschnittsarchiv und statistisches Material. Erschlossen ist das Archiv durch ein Generalrepertorium nach Sachthemen, Rednern, Orten und Beschlüssen sowie ein separates Ausschußrepertorium37.
Der Auswertung dieser gedruckten und ungedruckten Aktenbestände müßte das Hauptaugenmerk einer noch ausstehenden quellengesättigten und ins Detail gehenden historischen Aufarbeitung von Politik und Einfluß des Senats gelten. Nur so könnte eine Analyse der realen parlamentarischen Praxis des Senats erfolgen, wobei vor allem die Phase der Meinungsfindung und der versuchten oder erfolgreichen Einflußnahme im Begutachtungsprozeß eines Gesetzes vor der Beschlußfassung im Landtag im Mittelpunkt der Betrachtung stehen müßte. Eine genaue Untersuchung der Ausschußprotokolle38 und der
36 Verhandlungen des Bayerischen Senats, Bd. 1 (1947/48)-[Bd. 46 (1993)], München 1949-[1994] (bis Bd. 41 (1988) versehen mit einem alphabetischen Register); Alphabetisches Sach- und Sprechverzeichnis zu den Verhandlungen des Bayerischen Senats, hg. vom Senatsamt [für 1947/48-1993], München 1949-[1994].
37 Ein herzlicher Dank für die Mitteilungen gebührt Archivoberrätin Helga Schmöger, der Leiterin des Senatsarchivs.
38 Bereits in den Ausschüssen des Senats (Wahlprüfungsausschuß, Finanz- und Haushaltsausschuß, Rechts- und Verfassungsausschuß, Wirtschafts-, Sozial- und Kulturausschuß) fallen, ähnlich wie dies in der Kammer der Reichsräte der Fall war, beinahe sämtliche Entscheidungen, die dann vom Plenum meist nur noch bestätigt oder leicht modifiziert werden. (Schmitt Glaeser/Klein, Senat, 118).
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sogenannten "Gesetzesfaszikel" im Senatsarchiv dürfte hier für die Beschlußfindung und für die Entwirrung der Interessen von Regierung, Landtag, Parteien und Verbänden sehr ergiebig sein. Sie wäre freilich unbedingt zu ergänzen durch die Auswertung von Privatnachlässen - etwa des Nachlasses des zeitweiligen Senatsvizepräsidenten und bayerischen DGB-Landesvorsitzenden Ludwig Linsert im Archiv der Friedrich-Ebert-Stiftung oder des Familienarchivs der Freiherrn Poschinger von Frauenau39 -, ferner der Archive von einschlägigen Interessenverbänden, Parteien, Firmen, Diözesen etc. Mit deren Material ließe sich vermutlich sowohl der Vorgang der Wahl der Senatoren innerhalb ihrer Verbände als auch das informelle Beziehungsfeld, in dem Senatoren zwischen Verbänden, Parteien und gemeinwohlverpflichtetem Senatsmandat stehen, näher durchleuchten40.
Hinsichtlich der geistesgeschichtlichen Grundlagen des Senats wäre eine Fortführung der neuerdings von Mößle angeregten Denkansätze wünschenswert, der einen interessanten Bogen von den staatspolitisch-ständischen, gegen das Repräsentativsystem gerichteten Ideen eines Friedrich von Gentz über die berufsständisch orientierten Reformvorschläge zur Kammer der Reichsräte41 und den Gedanken einer Vertretung der "schaffenden Kräfte des Volkes", wie er teilweise im bayerischen Rätesystem seinen Ausdruck fand, zum Bayerischen Senat schlägt, ohne daraus einen allzu engen kausalen Nexus zu fol-
39 Entsprechende Wege kann hier auch der Aufsatz von Gelberg, Rolle, weisen, der zur Skizzierung des Verhältnisses von Staatsregierung und Senat (am Beispiel eines Briefwechsels von Ehard und Singer) auf den Nachlaß Ehard und einen Staatskanzleiakt im BayHStA zurückgreift.
40 Methodisch von Interesse Wolfe, Berufsständische Vertretung, 552-560 und Jendral, Senat, 203-213, die mit persönlicher Befragung der Senatoren operieren. Vor allem Jendral, Senat, 99-103 verweist zurecht darauf, daß die meisten Senatoren Mitglieder einer Partei sind und sich daher gewisse Abhängigkeiten ergeben könnten, wobei freilich Parteimitgliedschaft nicht ohne weiteres parteiisches Abstimmungsverhalten nach sich ziehen muß. Mayer-Tasch, Struktur, 202 jedenfalls bescheinigt dem Senat weitgehend eine "von prononcierter Interessenvertretung freie, sach- und gemeinwohlorientierte Aktivität [...] ohne übermäßige Gruppenkohäsion" und mit einer ausgeprägten "senatorialen Persönlichkeits- und Unabhängigkeitsethik". Dennoch muß wohl das Axiom größerer parteipolitischer Unabhängigkeit der Senatoren (als die Abgeordneten) angesichts des "para-institutionalisierten Lobby-Systems" (ebda., 199), in dem sie stehen, kritisch hinterfragt werden. Für die Reichsräte etwa läßt sich das Argument parteipolitischer Unabhängigkeit und größerer Souveränität gegenüber tagespolitischen Einflüssen nur eingeschränkt aufrecht erhalten und geht in Fragen der Finanz-, Wirtschafts- und Sozialpolitik fast völlig verloren (Löffler, Kammer).
41 Vgl. dazu auch Bauch, Entwicklung, 41-90; Bares-Rauen, Entwicklungsgeschichte, 152-172.
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gern42. In diesem Zusammenhang würde wohl auch eine historisch-empirisch, weniger politologisch-theoretisch angelegte Untersuchung zur Idee des Korporativismus und berufsständischer Ansätze, wie sie etwa in weiten Teilen der katholischen Soziallehre des 19. Jahrhunderts Anklang gefunden hatten und angeregt worden waren, fruchtbare Ergebnisse hervorbringen43.
Ein Forschungsdesideratum ist schließlich eine auf Europa bezogene, Unterschiede und Gemeinsamkeiten benennende vergleichende Darstellung zu bayerischem Senat, bundesrepublikanischem Bundesrat, englischem House of Lords, belgischem, italienischem, französischem und spanischem Senat, schweizerischem Ständerat, niederländischer Erster Kammer oder luxemburgischem Staatsrat. Das Augenmerk wäre dabei gleichermaßen auf rechtliche Strukturen, Kompetenzen und Einflußmöglichkeiten wie auf Rekrutierung und Zusammensetzung der jeweiligen Mitglieder zu richten44.
42 Mößle, Senat, bes. 2-5, 8-13, bezeichnet die Zweite Kammer im Anschluß an den Staatsrechtler Robert Piloty pointiert als "gesunden Kern des Rätegedankens" (11).
43 Instruktive Bemerkungen bereits bei Mayer-Tasch, Korporativismus, 229-237. Mayer-Tasch analysiert übergreifend Elemente und Entwicklungsmöglichkeiten des Korporativimus etwa in der portugiesischen Verfassung von 1933 unter Oliveira Salazar oder im österreichischen Ständestaat unter Engelbert Dollfuß und problematisiert eine mögliche "demokratische Chance" des Korporativismus.
44 Anknüpfungspunkte für derart vergleichende Studien liefern (bezogen auf den Senat) Ensslin, Ausgleich; Goppel, Rechtsstellung, 255-284 und (allgemeiner) Beyme, Funktionen.
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