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Timestamp: 2018-10-22 04:41:38
Document Index: 176558185

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 13', 'artículo 209', 'artículo 229', 'artículo 229', 'artículo 209', 'artículo 41', 'artículo 229', 'artículo 152', 'artículo 11', 'artículo 229', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 229', 'artículo 241', 'artículo 10', 'artículo 35', 'artículo 127', 'artículo 12', 'artículo 70', 'artículo 229', 'artículo 35', 'artículo 209', 'artículo 1', 'artículo 23']

﻿ SENTENCIA C-33 DE ENERO 25 DE 2005
SENTENCIA C-33 DE 25 DE ENERO DE 2005
CONTENIDO:CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL REQUISITO DE ESTAR REPRESENTADO POR ABOGADO TITULADO EN EL TRÁMITE DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN RELACIÓN A LA MATERIA, NO COMPORTA UNA VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD. SE DECLARA EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 640 DE 2001.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL, CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL, IGUALDAD DE LAS PARTES, DERECHO A LA IGUALDAD, ASISTENCIA TÉCNICA DEL ABOGADO
Sentencia C-33 de enero 25 de 2005
Sentencia C-033 de 2005
Ref.: Expediente D-5252
Actor: Héctor Hugo Cuervo Veloza
Bogotá, D.C., veinticinco de enero de dos mil cinco.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Héctor Hugo Cuervo Veloza presentó demanda contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001 “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 6 de julio de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al presidente del Congreso de la República, así como al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
Igualmente ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44303-2 del 24 de enero de 2001. Se subraya lo demandado.
ART. 1º—Acta de conciliación. El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente:
PAR. 1º—A las partes de la conciliación se les entregará copia auténtica del acta de conciliación con constancia de que se trata de primera copia que presta mérito ejecutivo.
PAR. 2º—Las partes deberán asistir a la audiencia de conciliación y podrán hacerlo junto con su apoderado. Con todo, en aquellos eventos en los que el domicilio de alguna de las partes no esté en el circuito judicial del lugar donde se vaya a celebrar la audiencia o alguna de ellas se encuentre fuera del territorio nacional, la audiencia de conciliación podrá celebrarse por intermedio de apoderado debidamente facultado para conciliar, aún sin la asistencia de su representado.
PAR. 3º—En materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la misma presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación”.
El demandante afirma que la expresión acusada vulnera los artículos 13, 209, y 229 de la Constitución Política.
Respecto del artículo 13 constitucional, advierte que resulta vulnerado porque la norma establece una discriminación injusta y arbitraria en la medida en que impone la obligación de asistir a la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa a través de apoderado judicial, coartando en esa forma el acceso del particular en forma directa a la solución del conflicto, requisito que no se exige en las demás jurisdicciones.
En ese sentido la norma acusada, asegura, quebranta el principio de proporcionalidad, toda vez que: “... no son congruentes los beneficios que tiene el particular al obligarlo a acudir a la justicia con abogado titulado, desplazándolo de contera; con los fines que establece la ley en sí, tal como llegar a un acuerdo conciliatorio en forma rápida y en igualdad de condiciones ...”. Así, insiste, la disposición establece un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma directa y libre a la jurisdicción ordinaria.
Por otra parte, el demandante señala que la norma acusada vulnera el artículo 209 superior, ya que al crear la restricción censurada desconoce el principio de celeridad, pues en materia administrativa la conciliación es una forma de solucionar los conflictos surgidos entre el Estado y los miembros de la colectividad, así como un medio para acceder a la justicia sin que sea necesario poner en movimiento todo el aparato judicial, evitando altos costos y demoras.
En esa medida: “... La posibilidad de imponer profesionales del derecho a los ciudadanos para acudir directamente a la conciliación extrajudicial administrativa, atenta contra toda filosofía de la conciliación, porque el elemento fundamental de este mecanismo alternativo de solución de conflictos es el supuesto de igualdad que permite a las partes en conflicto escuchar y ser escuchadas, intercambiar posiciones y finalmente decidir la forma en que se solucionará la controversia; contribuyendo en gran porcentaje a la descongestión judicial, al precaver futuros litigios...”.
Considera que la norma también representa una restricción del libre acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229) y contraría el fin perseguido con la norma, cual es la descongestión de los despachos judiciales, especialmente si se tiene en cuenta que la conciliación está concebida para solucionar conflictos a través del acuerdo de quienes son partes en él y en consecuencia el resultado final tiene la misma fuerza definitoria de una sentencia judicial en la medida en que hace tránsito a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo como garantía del proceso conciliatorio.
Para respaldar sus argumentos, hace un recuento de normas conforme a las cuales la única presencia indispensable en la conciliación —su preparación y celebración— era la de las partes, como, asegura, lo disponía la “Ley 23 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2651 del mismo año”. Del mismo modo destaca que los decretos 171 y 173 de 1993, reglamentarios de las normas referidas, dispusieron en relación con las partes del proceso conciliatorio que “Las entidades públicas y los particulares podrán actuar en la conciliación directamente...”, “Las entidades públicas y los particulares podrán actuar en la conciliación extrajudicial directamente...”. Sobre el particular, resalta así mismo que la Ley 446 de 1998, autorizaba a las partes acudir directamente al conciliador administrativo.
En estas condiciones, insiste en que la norma acusada limitó la libre disposición de las partes sobre sus intereses en el proceso conciliatorio y el libre acceso a la administración de justicia.
Destaca que el balance de la conciliación en materia administrativa, de acuerdo con datos estadísticos del año 2003, demuestra que el total de conciliaciones intentadas tuvieron éxito y concluyeron con acuerdos que, tomando en cuenta la cuantía pretendida y la conciliada, representaron un importante ahorro para el Estado. Así, indica que: “El balance no se debe hacer solamente desde el punto de vista económico; porque la conciliación es fundamentalmente, un mecanismo alternativo de solución de conflictos, y por lo tanto, una de las fórmulas que contribuyen en alto grado a la descongestión de los despachos en la jurisdicción contencioso administrativa y un instrumento de paz”.
En estas condiciones, advierte que la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada contribuirá enormemente a lograr mejores efectos y resultados en el trámite conciliatorio.
Finalmente señala que existen eventos en los que la “situación jurídico probatoria” reúne los requisitos para el logro de un acuerdo por vía de conciliación, pero que dada la exigencia legal de asistir el solicitante particular con apoderado judicial, se impide el arreglo. En consecuencia, concluye que el requisito previsto en la norma resulta injustificado e inequitativo, así como factor de discriminación que perjudica el adecuado ejercicio de principios constitucionales como la celeridad, la economía procesal, el debido proceso, la descongestión judicial, el acceso a la justicia, entre otros.
El ministerio referido, a través del director de ordenamiento jurídico, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan.
Señala al inicio de su exposición que la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre este tema con la consideración de que el artículo 229 de la Constitución Política establece como regla general el acceso a la justicia a través de apoderado judicial y, excepcionalmente, cuando lo disponga la ley, la posibilidad de hacerlo sin el cumplimiento de este requisito, “lo cual no puede considerarse como una interferencia, sino como la garantía de un procedimiento justo dentro de los parámetros legales y atendiendo las reglas propias de la materia correspondiente”.
En estas condiciones afirma que: “El legislador, dentro de la libertad de configuración que le otorga el artículo 229 superior, puede definir cuándo el acceso a la administración de justicia requiere de la asistencia de un abogado y cuándo los derechos sustanciales de los intervinientes en una determinada actuación están mejor protegidos si existe una defensa técnica”.
Añade sobre este tema que la presencia de un abogado en el proceso conciliatorio, contrario a lo expresado por el demandante, garantiza los principios previstos en el artículo 209 superior respecto de la función estatal en general, ya que en la medida en que los diferentes actos en los que aquel interviene son de gran complejidad y exigen de conocimientos especiales, habilidades, destrezas y tecnicismos jurídicos, su intervención asegura la regularidad de la función y se justifica para la observancia del debido proceso sobre las actuaciones administrativas.
De otro lado, señala que es competencia del legislador fijar las excepciones a la regla general, esto es la exigencia del abogado en procesos administrativos, considerando factores como la complejidad técnica y la importancia del procedimiento o actuación de que se trate y del valor constitucional de los derechos e intereses que el apoderado deba representar, de forma tal que: “... para el caso de las conciliaciones contencioso administrativas no hay duda que la materia requiere de conocimientos especiales de carácter jurídico, por lo cual la intervención del abogado constituye plena garantía de los derechos e intereses en juego relacionados con la actuación de la administración y el patrimonio público...”.
Finalmente, estima que la disposición acusada no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que la finalidad de la norma es precisamente asegurar el goce efectivo de los derechos a la verdad y a la justicia. Sobre el particular advierte, además, que “el acceso a la administración de justicia no debe entenderse limitado a la justicia formal, sino a la de carácter informal como la que deriva de los mecanismos alternativos de solución de conflictos...”.
El secretario general de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta corporación, hizo llegar el concepto preparado por el académico Carlos Fradique Méndez, donde se solicita la constitucionalidad de la disposición demandada.
Como consideraciones previas al análisis sobre cada uno de los cargos planteados, el concepto señala que la Ley 640 de 2001 modificó parcialmente la Ley 446 de 1998 que definió la conciliación como el “mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado conciliador”, referencia que permite entender que no era necesaria la presencia de un abogado para esos fines. En relación con las características de la conciliación, el concepto transcribe apartes de la Sentencia C-160 de 1999, destacando aquellos en que se consideró que el legislador bien puede prever los casos en los cuales válidamente se puede restringir la facultad de conciliar y las condiciones bajo las cuales se pueden presentar peticiones de conciliación, así como “los trámites que deben sufrir dichas peticiones”.
Recuerda que existen diferentes clases de conciliación y que sobre este punto se ha pronunciado la Corte Constitucional en diversas oportunidades, señalando la viabilidad de la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas ramas del derecho y en otras no, circunstancia que en su criterio ilustra que la conciliación no tiene el mismo tratamiento en todos los casos. Hace referencia, también, a que el artículo 41 del Código Penal que establecía la necesidad de la presencia de apoderados en la conciliación judicial se declaró inexequible en la Sentencia C-760 de 2001, pero por vicios de forma, razón que impide afirmar que sobre el punto existan antecedentes concretos.
Indica que de conformidad con lo previsto en el artículo 229 constitucional, por regla general se debe acceder a la administración de justicia mediante apoderado judicial y solo en casos excepcionales es posible hacerlo directamente, verbigracia, en casos de menor cuantía o en procesos en los que se encuentran de por medio derechos fundamentales.
Aduce que en la conciliación administrativa se encuentran en juego muchos intereses económicos de personas jurídicas de derecho público, de manera que se involucra el patrimonio que los ciudadanos han entregado por múltiples conceptos al Estado para que este pueda cumplir con sus fines. Esta circunstancia, advierte, resulta diferente a la de los intereses económicos objeto de conciliación entre particulares y explica las particularidades del régimen, cuyo interés principal es la defensa del patrimonio del Estado y la adopción de prevenciones con el fin de evitar su defraudación.
Considera que, “[E]n cuanto al particular que concilia con entidades públicas es mayor garantía que esté asistido por abogado, debido a que generalmente aquellas están representadas por abogados expertos y su política es recortar los derechos económicos de los ciudadanos, por tanto para que estos no salgan perjudicados es necesario que cuenten con una adecuada asesoría jurídica”.
Concluye, entonces, que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la conciliación puede ser diferente en razón de las personas o de los intereses objeto de conciliación, de forma tal que: “... resulta conforme a la Constitución que la ley proteja de manera especial a las personas que acceden a la conciliación contencioso administrativa, para que debidamente asesoradas por abogados, cuyo conocimiento en esta materia se presume, realicen la conciliación en los términos más justos y equitativos posibles...”.
El señor Procurador General de la Nación allegó el Concepto 3642, recibido el 30 de agosto de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.
Explica que el legislador puede establecer tratamientos diferentes entre una y otra jurisdicción, sin que ello represente una vulneración del derecho a la igualdad, siempre que no contraríe parámetros constitucionales. Al respecto, indica que de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución Política, el Congreso expidió la Ley 270 de 1996 —Ley Estatutaria de la Administración de Justicia—, que en el artículo 11 enuncia y diferencia los órganos que integran, entre otras, la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo, de forma tal que por tener naturaleza diferente no se puede predicar o exigir para ellas un trato similar por parte del legislador como lo pretende el accionante.
Considera que la norma acusada hace en efecto la diferenciación, tomando en cuenta el bien jurídico que se busca proteger y en consideración de las partes involucradas, “pues es claro que en la jurisdicción contenciosa están en juego los intereses del Estado y siendo este parte, se requiere que el administrado se encuentre acompañado de un abogado, pues teniendo al Estado como contraparte el procedimiento conciliatorio es más complejo”.
Así mismo, para explicar la justificación del trato disímil que se establece en la norma, observa que a través de ella se persigue un objetivo justo a la luz de la Constitución, cual es “... garantizar al ciudadano que va a demandar, en el desarrollo de un trámite conciliatorio en materia contenciosa administrativa, un arreglo equitativo, equilibrado, eficaz, pronto y eficiente en la solución de conflictos mediante la asistencia de un abogado titulado que conozca del lenguaje técnico aplicable en esa materia, que el peticionario esté en similares condiciones de capacidad e intelectuales con quien represente al Estado en el caso controvertido (...) y permite además que las personas sean oídas a través de un interlocutor con preparación eficiente para enfrentar las excepciones que proponga el Estado, lo que al contrario de lo que propone el demandante le da celeridad al proceso ya que las condiciones conciliatorias se equiparan a igual capacidad de comprensión y entendimiento”.
Afirma que de conformidad con lo previsto en el artículo 229 superior, la regla general es que todo acceso a la administración de justicia debe hacerse mediante apoderado judicial, tal como se exige en este caso.
Así mismo advierte que existe una clara relación de proporcionalidad entre el trato diferenciado y el fin perseguido por la norma. Al respecto, indica que la norma se ajusta a los criterios sentados por la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional sobre la materia, cuales son: “a) que el medio debe ser adecuado para lograr un fin constitucionalmente válido, b) si no existe otro medio menos oneroso en sacrificio de otros principios o derechos constitucionales para alcanzar el fin válido, c) que sea proporcionado, que el trato desigual no sacrifica valores o principios de mayor valor en el ordenamiento que el que se pretende satisfacer con el trato diferenciado”. En estas condiciones, asegura que la norma, en vez de sacrificar derechos fundamentales, garantiza y protege los del solicitante de la conciliación, tanto para evitar el desgaste judicial como para restablecer la igualdad de condiciones de este frente al Estado en el trámite conciliatorio.
A juicio del señor procurador la norma armoniza también con lo previsto en el estatuto del ejercicio de la abogacía —D. 196/71—, conforme al cual se dispone que uno de los deberes del abogado para el cumplimiento de la función social de su profesión es el de “colaborar con las autoridades en la realización de una recta y cumplida administración de justicia y en la conservación del orden jurídico, señalando como misión principal del abogado la de defender en justicia los derechos de la sociedad y de los particulares, asesorar, patrocinar y asistir a las personas con el fin de ordenar y desenvolver su relaciones jurídicas”, de forma tal que su actuación en los trámites administrativos no constituye violación alguna del orden jurídico, especialmente si se considera que en la conciliación extrajudicial en materia administrativa, se encuentran de por medio los intereses del Estado y del particular, lo que exige “mayor exigencia jurídica y protección para el particular que controvierte”.
En ese sentido señala que el legislador precisamente en aras de lograr una igualdad real y efectiva, a través de la disposición acusada, pretende proteger a los ciudadanos que intenten un acuerdo conciliatorio con el Estado, considerando el hecho que la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa solo puede adelantarse ante los agentes del Ministerio Público asignados a esa jurisdicción y en consecuencia: “... para que una persona investida de autoridad pública con el poder del Estado pueda hacer cumplir sus decisiones de manera, responsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil y eficiente, es indispensable en defensa de los derechos del peticionario que este se encuentre debidamente representado para que haya un punto de equilibrio y de igualdad...”.
Observa que el artículo 25 de la Ley 640 de 2001, dispone que en la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa el conciliador puede solicitar que se alleguen pruebas o el interesado puede aportadas, de forma tal que es indispensable que el peticionario que no tiene conocimientos jurídicos sobre ese tipo de temas, se encuentre asesorado por un abogado que conozca la materia a efectos de que pueda contar con una verdadera defensa, logrando el equilibrio, igualdad y proporcionalidad entre las partes, además de dar una mayor celeridad al proceso en sí mismo. Sobre este particular cita apartes de la Sentencia C-893 de 2001.
Por otra parte, resalta que la Corte mediante la Sentencia C-1195 de 2001 señaló que la conciliación extrajudicial es un dispositivo de mediación real y efectiva del acceso a la administración de justicia que promueve la resolución pacífica de los conflictos, en ese entendido es razonable que el legislador establezca y señale requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial o condicione el acceso a la justicia mediante la intervención de apoderados judiciales o la observancia de requisitos de técnica jurídica. Concluye, entonces, que la norma no desconoce el derecho de igualdad, ni limita el acceso de las partes a la audiencia, ni infringe los principios de celeridad, de economía, ni proporcionalidad.
La vista fiscal pone de presente también que el legislador cuenta con “libertad de configuración normativa” para definir las normas que rigen en materia de conciliación. Luego de transcribir algunos apartes de la Sentencia C-314 de 2002, destaca que “la competencia general configurativa del legislador en lo que tiene que ver con la administración de justicia se refleja en que este puede determinar las formas de cada juicio de que trata el artículo 29 de la Constitución, o la estructura del método en que los asociados pueden lograr una oportuna decisión del aparato judicial del Estado”.
Afirma que de conformidad con 10 previsto en el artículo 229 constitucional, el legislador puede considerar en qué casos se debe estar asistido por un abogado, considerando que cada actuación judicial produce consecuencias jurídicas diferentes, de suerte que no resulta contrario a la Constitución Política que se establezcan requisitos como la intervención de abogados en el intento de conciliación extrajudicial en los procesos contencioso administrativos, especialmente frente a eventos conciliables de reparación directa y controversia contractuales.
Concluye entonces que la disposición acusada no vulnera ningún precepto constitucional, toda vez que las actuaciones judiciales siguen siendo oportunas, no se desconocen los principios del debido proceso y tampoco: “... restringe el acceso a la administración de justicia ni causa onerosidad, pues el peticionario voluntaria y libremente y en cualquier momento que lo considere necesario puede acudir a la administración para que le sea solucionado su conflicto a través de la conciliación extrajudicial...”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma demandada hace parte de una ley de la República.
El parágrafo acusado hace parte del artículo 10 de la Ley 640 de 2001, mediante la cual se modifican las normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. Dicho artículo, que inicia el capítulo relacionado con las normas generales aplicables a la conciliación, enuncia el contenido del acta de conciliación, prevé la obligación de entregar copias auténticas a las partes, la forma como estas pueden asesorarse por apoderados y ser representadas en caso de ausencia. Finalmente, el parágrafo acusado, dispone que la conciliación en materia de lo contencioso administrativo “desde la misma presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado quien deberá concurrir, en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo la conciliación”.
Para el accionante, dicha disposición vulnera el derecho a la igualdad (C.P., art. 13), el principio de celeridad en la función administrativa (C.P., art. 209) y el libre acceso a la administración de justicia (C.P., art. 229).
El primero de los cargos lo basa en que no existe justificación para que solo en materia contencioso administrativa el trámite conciliatorio exija al particular estar asistido de un abogado titulado, de manera que, a su juicio, la disposición establece un trato diferente frente a los ciudadanos que acuden en forma directa y libre a la conciliación en materias propias de la jurisdicción ordinaria. En cuanto al principio de celeridad, asegura que la exigencia entorpece la solución de los conflictos surgidos entre el Estado y los particulares a través del mecanismo de conciliación y hace énfasis en que la norma no se compadece con el fin de evitar costos y demoras en el propósito de buscar solución a los conflictos, razón por la cual, asegura, se atenta contra la filosofía de este mecanismo alternativo de solución de conflictos que consiste precisamente en que las partes intercambien posiciones y decidan libremente la forma en que se remediará la controversia. Después de hacer un recuento normativo para ilustrar que la conciliación en materia contenciosa nunca antes había requerido de la asistencia de abogados, expone que el requisito impide el libre acceso a la administración de justicia y propicia la congestión de los despachos judiciales, efecto que se quería precaver con las normas sobre esta materia.
Por su parte, los representantes del Ministerio del Interior y de Justicia y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, así como el señor Procurador General de la Nación coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada, así como en las consideraciones generales que respaldan sus solicitudes, al indicar que el legislador tiene la competencia para establecer requisitos particulares que rigen la conciliación en cada materia. Así mismo, llamaron la atención sobre las particularidades de los asuntos de los que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la forma como dicha circunstancia justifica el trato disímil establecido y la garantía que representa para el particular la exigencia dispuesta en la norma.
Frente a estos planteamientos y con el fin de resolver si el legislador ha superado los límites de la facultad de configuración legislativa con la que cuenta para establecer reglas en materia de conciliación —en particular los relacionados con el derecho a la igualdad, los principios de la función administrativa y el libre acceso a la administración de justicia—, la Corte habrá de indagar sobre los fundamentos de la expedición de normas sobre conciliación en razón de la materia y, concretamente, sobre los que respaldarían la disposición acusada y su razonabilidad.
3. Las reglas especiales sobre conciliación en razón de la materia. El tratamiento especial que el legislador ha dispuesto sobre conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.
3.1. En la estructuración de las normas que rigen el proceso conciliatorio tanto judicial como extra judicial, el legislador, en consideración de las particularidades de las materias de las que conoce cada jurisdicción, ha establecido reglas especiales que diferencian el trámite en cada caso.
Este, sin embargo, es tan solo uno de los criterios utilizados para la categorización de las diferentes modalidades de conciliación que pueden identificarse en el ordenamiento, pues existen otros que por ejemplo toman en consideración las características de las partes involucradas, las calidades exigibles del sujeto jurídico que actúa como conciliador —servidores públicos, centros de conciliación, Ministerio Público— y el alcance del acuerdo —en derecho o en equidad—.
3.2. El establecimiento de reglas particulares en razón de la materia ha sido una constante en la legislación sobre conciliación y un criterio de diferenciación acogido por la jurisprudencia de esta corporación, como lo ilustra el pronunciamiento relacionado con las normas especiales sobre conciliación judicial en material penal, sobre de la cual se expresó: “La naturaleza de la acción penal, el tipo de conflictos que dan lugar a la investigación penal, las consecuencias frente al derecho a la libertad personal que conlleva este tipo de responsabilidad y el interés público en ella involucrado, entre otros factores, justifican razonadamente la distinción efectuada para el proceso penal”(1).
Del mismo modo, se observa que desde la expedición Ley 23 de 1991, que estableció mecanismos para descongestionar los despachos judiciales y previó normas en materia de conciliación, el legislador estableció en los capítulos 3, 4 y 5 normas especiales para la conciliación en materia laboral, de familia y contencioso administrativa, respectivamente.
3.3. En lo que toca con la conciliación en materia administrativa, el régimen especial estatuido en la mencionada Ley 23 de 1991 fue objeto de análisis en la Sentencia 143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la conformidad con la Constitución Política de 1991 pero en el entendido de que “para poder entrar a conciliar sobre los puntos puramente patrimoniales, tanto tratándose de acto ejecutoriado como de acto cuya ejecutoria se halle apenas en ciernes, la administración siempre ha de dilucidar previamente si se encuentra ante alguno de los supuestos que la legitiman para revocar directamente el acto, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad manifiestas o por inconveniencia y solo en caso afirmativo podrá proceder a la conciliación” y aclarando que “... la institución de la conciliación contencioso administrativa prevista en las normas sub iudice y contraída a los casos que en precedencia fueron examinados, no entraña posibilidad alguna de que la legalidad del acto o su firmeza pendan del mero querer de las partes involucradas en la litis contenciosa, lo cual sería a todas luces inaceptable por inconstitucional. En ese entendimiento y con las precisiones anotadas, la corporación la juzga exequible”.
3.4. Posteriormente la Ley 446 de 1998, formuló clara distinción entre la conciliación extrajudicial y judicial —capítulo 3 y 4, respectivamente—: incluye en la primera categoría normas específicas en materia contencioso administrativa, laboral y de familia; y en la segunda establece reglas especiales en materia civil y contencioso administrativa. En relación con la intervención del Ministerio Público en los trámites conciliatorios judiciales y extrajudiciales en materia administrativa, dispuesta en el artículo 35 de la Ley 446 de 1998 que modificó el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, la Corte tuvo también oportunidad de evaluar las motivaciones del legislador para adoptar medidas más rigurosas en el trámite cuando se trate de estos temas e indicó:
“La intervención activa del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos, concretamente, en las conciliaciones extra judiciales, no es producto de un capricho del legislador, o una manera de entorpecer un posible acuerdo al que llegaren las partes, sino que es una garantía para que en asuntos que revisten interés para el Estado, pues, corresponde a litigios en donde este es parte, no queden solo sometidos a lo que pueda disponer el servidor público, que en un momento dado, sea el que esté representando al Estado. Además, se garantiza, con la intervención del agente del ministerio, que el acuerdo al que lleguen las partes, también sea beneficioso para el interés general”(2).
3.5. La Ley 640 de 2001, de la cual hace parte la disposición censurada, además de disponer algunas modificaciones de las normas sobre conciliación señaladas y formular complementaciones sobre ellas, añadió a la categorización referida la conciliación extrajudicial en derecho en materia civil y en materias de competencia y consumo —caps. VI y VIII, respectivamente—, y asignó la competencia para conocer sobre esta última a la Superintendencia de Industria y Comercio.
3.6. La preocupación del legislador acerca de la importancia de establecer medidas especiales sobre conciliación en materia contencioso administrativa se hizo explícita en el trámite de la Ley 640 de 2001 desde la presentación de la ponencia para el primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República, cuando se explicaron las razones que justificaban la inclusión del artículo 12, conforme al cual “El Gobierno Nacional expedirá el reglamento mediante el cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo”.
Sobre el particular la ponencia expresó “[A] la anterior disposición le asiste la lógica y la conveniencia, si se consideran los posibles temas de los que versa una conciliación en el ámbito de lo contencioso administrativo. Su importancia es clara y merece un trato especial tal como le es dado por el proyecto de ley” —Gaceta del Congreso 562/99—.
3.7. Si bien la norma en la que se concretó dicha iniciativa fue declarada inexequible por la Corte en la Sentencia C-893 de 2001 (L. 640/2001, arts. 12, 23, 28, 30, 35 y 39 (parciales)), los fundamentos de esta decisión no descartaron en modo alguno la posibilidad de que el legislador estableciera un régimen diferente para la conciliación contencioso administrativa, como tampoco desestimaron que la importancia sobre la materia justificaba la adopción de medidas especiales dado el proceso de “institucionalización” normativa que ha experimentado este mecanismo en particular. Las razones que motivaron la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma en mención se circunscribieron a la incompetencia del Gobierno Nacional para reglamentar los requisitos de funcionamiento de los centros de conciliación; ello sin embargo no obsta para ilustrar a través de esta referencia las motivaciones del legislador para establecer una reglamentación especial en esta materia.
4. El cargo por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad.
4.1. De acuerdo con lo expuesto hasta este punto se observa, entonces, que dada la trascendencia de los asuntos relacionados con la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tradicionalmente se han establecido estrictos requisitos para el trámite de la conciliación judicial y extrajudicial en esta materia, todos encaminados a asegurar la trasparencia de los acuerdos que se logren entre el Estado y el particular.
Así, en lo que bien podría denominarse un régimen legal especial de la conciliación en materia administrativa, la jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de reseñar algunas de dichas medidas especiales al juzgar la norma incluida en la Ley 640 de 2001 —art. 35— que estableció su realización como requisito de procedibilidad. Al respecto se expresó:
En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.
En segundo lugar, la conciliación administrativa solo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.
En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades públicas no solo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución. El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras.
Según el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta materia tiene importantes restricciones.
ART. 59.—Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
De los asuntos susceptibles de conciliación citados en la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de 2001 señaló la obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados mediante las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
En el caso de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, la Sentencia C-160 de 1999, definió un requisito adicional sobre la definición de la procedencia o no de la vía gubernativa que la Corte examinará a continuación.
Por la naturaleza de la acción de reparación directa (CCA, art. 86), no es indispensable de agotamiento previo de la vía gubernativa. Además, en el caso de la acción contractual (CCA, art. 87), no existe incompatibilidad entre la conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues en este caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, estatuto de la contratación estatal, “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo son susceptibles del recurso de reposición”, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acción contractual. Esta disposición cumple, por lo tanto, con los condicionamientos enunciados por la Corte y resulta constitucional en estos aspectos.
Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta...”(3).
4.2. De esta manera, se puede concluir que la expedición de normas especiales sobre conciliación en consideración de la materia, no comporta una vulneración del derecho a la igualdad pues, a juicio de la Corte, la alegada trasgresión del referido principio superior no puede edificarse en la simple demostración de que el requisito previsto en la norma censurada no se exige por el legislador en las conciliaciones sobre las demás materias, tal como se plantea en la demanda.
Sobre este tema resulta pertinente reseñar que el requisito de estar asistido por abogado titulado es uno más de los varios establecidos para la conciliación extrajudicial en materia administrativa que no se requieren para dicho trámite cuando se trata de asuntos de otra naturaleza. En efecto, solo de manera enunciativa cabe reiterar que la conciliación extrajudicial en estos casos, a diferencia de la tramitada sobre otras materias, exige el cumplimiento de requisitos particulares como la aprobación judicial del acuerdo y la necesidad de que se adelante en forma exclusiva frente a agentes del Ministerio Público(4).
4.3. En estas circunstancias, para la Corte la certeza sobre el trato legal disímil y especialmente riguroso que se da al trámite de la conciliación extrajudicial en materia administrativa no puede servir como argumento suficiente para señalar la vulneración del principio de igualdad, pues de admitirse que una apreciación tal estructura por sí sola un cargo de inconstitucionalidad, habría de concluirse que el legislador, en materia de conciliación, está en la obligación de establecer un único procedimiento con los mismos requisitos para todas las materias, como única posibilidad de garantizar que los ciudadanos estén en un plano de igualdad, lo cual no tiene fundamento.
Así, teniendo de presente que la materia determina la naturaleza del conflicto sobre el que quiere conciliar y las cargas que habrán de asumir los sujetos involucrados, el pretendido trato igual que echa de menos el demandante no tiene apoyo, en tanto la comparación propuesta se hace respecto de situaciones diferentes que no pueden ser objeto de un juicio de igualdad en los términos planteados, menos aún cuando el legislador tiene sobre estos tópicos un amplio margen de configuración legislativa.
Cuestión absolutamente diferente consiste en indagar sobre si la carga prevista en la norma acusada resulta razonable y si representa, como se alega en la demanda, una restricción al libre acceso a la administración de justicia que quebranta, además, el principio de celeridad de la función administrativa.
5. El requisito de estar representado por abogado titulado en el trámite de la conciliación extrajudicial en materia administrativa frente a los cargos por el supuesto desconocimiento del derecho fundamental al libre acceso a la administración de justicia y del principio de celeridad de la función administrativa.
5.1. La conciliación, como es sabido y así lo ha reconocido la Corte, es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que si bien no da lugar en sentido estricto a un proceso jurisdiccional porque el conciliador como autoridad administrativa, judicial o particular no interviene para imponer a las partes en conflicto la solución al conflicto en virtud de una decisión autónoma e innovadora, sí constituye clara expresión del ejercicio de la actividad judicial (C.P., art. 116).
Además es necesario tener presente que particularmente en materia administrativa el acuerdo conciliatorio a que se llegue habrá de ser objeto de aprobación o refrendación por el juez administrativo.
Así las cosas y como una garantía, bien puede el legislador establecer la obligación de estar asistido por un abogado titulado en el trámite de la conciliación habida cuenta de la materia específica sobre la cual verse.
Ahora bien, debe también precisarse si de la exigencia de ese requisito puede inferirse o no una restricción del libre acceso a la administración de justicia. Al respecto y en relación con el primero de los aspectos enunciados es preciso destacar que dado el carácter de actividad encaminada a la composición de conflictos es el legislador quien ha de tener la facultad de definir las características de la actuación y los requisitos que deben cumplirse para que el acuerdo al que puedan llegar las partes en conflicto tenga el alcance que le señala la ley y por ende ser fuente de obligaciones exigibles.
En cuanto al aspecto relativo a que se trate o no de trámites estricto sensu de naturaleza judicial es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia de la Corte ha reconocido la posibilidad de que la ley disponga la obligación de estar asistido por un abogado. Así por ejemplo en la Sentencia T-467 de 1995 se precisó:
“En cuanto a la afirmación hecha por el actor y avalada por el a quo, sobre la posible vulneración de su derecho al debido proceso, y consecuentemente el derecho a la defensa, al no haberle nombrado la DIAN defensor de oficio, o en su defecto curador ad lítem, se permite la Sala aclarar que las actuaciones adelantadas ante las autoridades administrativas de oficio o a petición de parte, no requieren de abogado inscrito. salvo en aquellos casos en que la propia ley lo diga”(5).
En armonía con lo expuesto, cabe afirmar que en el ordenamiento se pueden identificar supuestos en los que el requisito de la intervención del apoderado se exige: i) de manera imperativa —como sucede en el curso de los procesos penales para garantizar el debido proceso y la defensa técnica del procesado— y aún de la parte civil(6), ii) como regla general en procesos ordinarios y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que la ley disponga excepciones (C.P., art. 229) y, iii) en forma facultativa respecto de los trámites de naturaleza administrativa, como en las conciliaciones extrajudiciales en materias no administrativas —L. 640/2001—, en el agotamiento de la vía gubernativa y en los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinarios.
En relación con estos últimos, esto es, los procesos de responsabilidad fiscal y disciplinarios, cabe destacar que la designación de apoderado es una decisión autónoma del implicado siempre y cuando comparezca a la actuación; lo que se traduce en que el apoderado puede resultar un requisito irremplazable frente a la ausencia del encartado, para salvaguardar las garantías procesales de estirpe constitucional de las que es titular(7).
5.2. Dada esta circunstancia cabe entonces indagar sobre: i) Cuál es el fundamento para que el legislador establezca la obligación de estar asistido por un abogado titulado en el trámite de un proceso que no tiene carácter judicial y ii) si del establecimiento de un requisito para adelantar un trámite que no tiene dicha naturaleza, como lo es la conciliación, puede inferirse una restricción del libre acceso a la administración de justicia.
5.3. Sobre el primero de los puntos es preciso destacar que si bien la conciliación extrajudicial tiene carácter “autocompositivo y voluntario”(8) de los conflictos, es el legislador quien tiene la facultad de definir las características de la actuación y los requisitos que deben cumplirse para que el acuerdo al que pudiera llegarse tenga el alcance que le asigna la ley, este es, entre otros, el de ser fuente de obligaciones exigibles por las partes en caso de incumplimiento a través de un proceso ejecutivo. Así, el sustento del requisito dispuesto por la norma, si bien no puede hallarse en el artículo 229 superior porque el ámbito procesal en que se desarrolla no implica la intervención de un funcionario judicial, bien puede explicarse en otros fines constitucionales legítimos.
5.4. La circunstancia de que la designación de apoderado se verifique regularmente con carácter facultativo en actuaciones que no son de naturaleza judicial, no comporta una restricción al legislador para imponer dicho requisito en casos particulares para la preservación de otros valores constitucionales, siempre que con ello no se impongan cargas exageradas en desmedro de otras garantías.
A juicio de la Corte, no cabe duda que en el trámite de la conciliación extrajudicial en temas administrativos, como no ocurre en otras materias en las que los particulares actúan en un plano de igualdad, se puede llegar a constatar un desequilibrio entre las partes que bien puede traducirse en que se frustre la realización del acuerdo conciliatorio en su trámite ante el agente del Ministerio Público o no supere la homologación judicial por resultar improbado, actuaciones todas estas que comportan un contenido jurídico en el que la intermediación de un abogado no puede interpretarse como un obstáculo sino como una garantía para la prosperidad del acuerdo en términos justos y satisfactorios para las partes.
Sobre el particular es pertinente recordar que las entidades de derecho público por disposición legal —L. 446/98, art. 70— han de actuar en el trámite conciliatorio a través de su representante legal o del apoderado que designen, lo cual las sitúa en una suerte de posición ventajosa o privilegiada frente al particular que no tiene experiencia ni destrezas jurídicas para la negociación, lo cual puede llegar a viciar la transparencia del acuerdo y malograr la posibilidad de que la conciliación sea realmente un mecanismo de solución para convertirse, en cambio, en una nueva fuente de conflicto.
5.5. En estas circunstancias, a juicio de la Corte resulta constitucionalmente legítimo que, para facilitar el trámite de la conciliación en esta materia y dotar de claridad al acuerdo, el legislador, en ejercicio de su amplio margen de configuración normativa que en materia procedimiental le ha sido reconocido en forma expresa por la Constitución —C.N., art. 89—(9), decida asegurar el equilibrio dialéctico del trámite, a través de un mecanismo que impone una obligación que no representa una restricción de derecho alguno.
5.6. En este punto vale llamar la atención sobre el hecho de que la obligación prevista por la norma censurada se exige para adelantar una actuación de naturaleza no judicial y, en esa medida, cabe precisar que la alegada restricción al libre acceso a la administración de justicia no es imputable en forma inmediata a la circunstancia que para la conciliación extrajudicial se dispongan requisitos más o menos estrictos, sino a que dicho trámite se haya estatuido por el legislador como requisito de procedibilidad que, en materia contencioso administrativa, debe ser agotado para poder ejercer las acciones de los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo —L. 446/98, art. 70—.
La jurisprudencia de la Corte tuvo oportunidad de pronunciarse sobre este último aspecto al examinar la constitucionalidad del artículo 35 de la Ley 640 de 2001, el cual fue declarado exequible en relación con el cargo relativo precisamente al derecho a acceder a la justicia en la jurisdicción civil y de lo contencioso administrativo, al tiempo que condicionó la constitucionalidad de tal requisito en la jurisdicción de familia, al entendimiento de que cuando hubiere violencia intrafamiliar la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia de conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir directamente a la jurisdicción del Estado.
Entonces, el establecimiento de la obligación de estar asistido por abogado en el trámite de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, resulta ser un medio idóneo y razonable para lograr un fin constitucionalmente legítimo, como lo es el de asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia y aún el de celeridad en el trámite conciliatorio (C.P., art. 209).
5.7. En la demanda no se expone de presente argumento alguno que demuestre el nexo causal entre la alegada vulneración del principio de celeridad y el cumplimiento de la norma acusada y al respecto la jurisprudencia de esta corporación ya ha tenido oportunidad de expresar cómo la intervención de un abogado titulado en actuaciones judiciales y administrativas puede contribuir a la realización de los principios previstos en el artículo 209 superior, en tanto estas últimas pueden entrañar contenidos jurídicos que requieren conocimientos especiales que servirán para asegurar la regularidad de la función. Dijo la Corte sobre el particular:
“Con respecto a la administración de justicia, la presencia de abogado garantiza los principios de celeridad, eficacia, eficiencia y moralidad que se predican de todas las funciones estatales y no solo de la administrativa (C.P., art. 209), porque la realización de los diferentes actos procesales en los procesos judiciales, en los cuales interviene el abogado, muchos de los cuales son de gran complejidad, exigen de conocimientos especiales, habilidades, destrezas y tecnicismos jurídicos, con el fin de asegurar la regularidad de la función y de la actividad judicial; por lo demás, la formación ética recibida conjuntamente con la jurídica, obviamente contribuye igualmente al logro de este objetivo. Idénticas reflexiones son válidas para la exigencia de abogado para las actuaciones administrativas, respecto a las cuales también se predica la observancia del debido proceso”(10).
En estas condiciones, la Corte concluye que el cumplimiento del requisito previsto por la norma acusada, no representa en sí mismo una restricción al libre acceso a la administración de justicia ni un obstáculo para la realización del trámite conciliatorio que desconozca el principio de celeridad.
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, por los cargos analizados en la presente providencia.
Magistrados: Jaime Araújo Rentería—Alfredo Beltrán Sierra—Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) Sentencia C-1257 de 2001.
(2) Sentencia C-111 de 1999.
(3) Sentencia C-1195 de 2001.
(4) La Sentencia C-893 de 2001 declaró inexequible la expresión incluida en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001, de acuerdo con la cual la conciliación en materia contencioso administrativa podía llevarse a cabo “ante los conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia”.
(5) Sentencia T-467 de 1995.
(6) Sentencia C-228 de 2002.
(7) Ley 734 de 2001 “ART. 17.—Derecho ala defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las universidades reconocidas legalmente”. En la Sentencia C-948 de 2002 se declaró exequible la expresión subrayada.
(8) Sentencia C-417 de 2002.
(9) Cfr. Sentencia C-1195 de 2001.
(10) Sentencia C-069 de 1996.