Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/ceny-cenova-regulace-najemne-za-pozemky-neslouzici-k-podnikani-najemce.p2234.html
Timestamp: 2019-11-12 08:28:14+00:00
Document Index: 36670378

Matched Legal Cases: ['§ 15', 'zákona č. 526', '§ 5', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 17', '§ 15', '§ 5', 'soud ', '§ 2', 'zákona č. 500', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 1']

Ceny: cenová regulace; nájemné za pozemky nesloužící k ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Ceny: cenová regulace; nájemné za pozemky nesloužící k podnikání nájemce
Ceny: cenová regulace; nájemné za pozemky nesloužicí k podnikání nájemce
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2010, čj. 8 Afs 47/2010 - 123)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 167/2000 Sb., č. 231/2000 Sb., č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb.
Věc: Město Trutnov proti Ministerstvu financí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.
rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce:
, se sídlem Slovanské náměstí 165, Trutnov, proti žalovanému:
, se sídlem Letenská 15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 11. 2005, čj. 16/94068/2005/1327, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 Ca 384/2008 - 98, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 Ca 384/2008 - 98,
Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2005, čj. 16/94068/2005/1327, žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Finančního ředitelství v Hradci Králové ze dne 23. 8. 2005, čj. 4412/270/2005, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 65 482 Kč za porušení cenových předpisů tím, že v období od 1. 1. 2003 do 31. 12. 2004 pronajímal pozemky nesloužící k podnikání nájemců za ceny vyšší než stanovené cenovými orgány [§ 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o cenách“), prodej za cenu vyšší než maximální podle § 5 zákona o cenách].
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 9. 2008, čj. 8 Afs 22/2008 - 71, zrušil rozsudek městského soudu, kterému vrátil věc k dalšímu řízení. Městskému soudu přitom vytkl, že zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Opomněl totiž vypořádat konkrétně formulovanou žalobní námitku nezákonnosti cenové regulace cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2003 a č. 01/2004, resp. nepřiměřenosti této zákonné úpravy.
Městský soud v dalším řízení rozsudkem ze dne 31. 3. 2010, čj. 8 Ca 384/2008 - 98, žalobu opět zamítl. Vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu se městský soud zabýval mj. žalobním bodem poukazujícím na nezákonnost, resp. nepřiměřenost cenové regulace. Shodně s žalovaným přitom shledal legitimní společenský důvod k předmětné regulaci v tom, že v České republice přetrvává stav způsobený několik desetiletí trvající neexistencí tržního hospodářství a volné hospodářské soutěže a souvisejícím administrativně-právním úsilím nahradit vlastnictví pozemků osob soukromého práva vlastnictvím společenským. V důsledku toho byl snížen počet soukromých vlastníků půdy, kteří by mj. mohli realizovat své vlastnické zájmy pronájmem vlastněných pozemků jiným osobám. Z vyjádření žalovaného bylo městskému soudu zřejmé, že toto omezení počtu možných pronajímatelů pozemků způsobilo stav, kdy je v určitých oblastech vlastnictví pozemků monopolní a nájemce nemá možnost vybrat si, od kterého pronajímatele si pozemek pronajme. Monopolní postavení určitého vlastníka pak vede k tomu, že cena není určována stavem nabídky a poptávky, ale jednostranně tímto vlastníkem. To vytváří prostředí pro zneužití jeho vlastnického práva. Směřuje-li tedy cenová regulace k preventivnímu vyloučení takového zneužití ze strany monopolních, resp. i dominantních vlastníků jako pronajímatelů, existuje podle městského soudu legitimní společenský důvod k regulaci motivované snahou zabránit zneužití vlastnického práva.
Městský soud hodnotil i přiměřenost cenové regulace v užším slova smyslu, tedy zda toto opatření není příliš razantní, a zda by nebylo možné dosáhnout požadovaného efektu mírnějšími prostředky. Uzavřel přitom, že vzal v úvahu informace z vyjádření žalovaného, podle nějž cena nájmu není stanovena arbitrárně, ale regulátor ji odvozuje pomocí míry kapitalizace z ceny pozemku, kterou uvažuje shodně jako ve světě v rozpětí 3 až 5 %.
Žalobce podle městského soudu v replice namítl, že dlouhodobá a plošná regulace cen nájmu pokřivuje trh a vychází z předpokladu, že každý pronajímatel bude zneužívat své vlastnictví. Městský soud neshledal tuto argumentaci přesvědčivou, protože zcela opomíjí základní příčinu regulace cen nájmů pozemků. Tou jsou přetrvávající následky chybějícího soukromého vlastnictví pozemků a tržního hospodářství. Dále městský soud nesouhlasil s názorem žalobce na řešení případných sporů o cenu v jednotlivých případech soudem a uvedl, že by toto řešení přicházelo v úvahu jen u existujících nájemních vztahů při excesivním zvýšení nájemného, nikoliv tam, kde se o nájmu teprve vyjednává.
Městský soud uzavřel, že cenová regulace provedená cenovými výměry žalovaného č. 01/2003 a č. 01/2004 nebyla nezákonná, neboť oba výměry byly vydány na podkladě zákonného zmocnění a v jeho mezích, a nebyla ani nepřiměřená.
Žalobce nenapadal kasační stížností zbývající závěry městského soudu, které proto nejsou předmětem přezkumu Nejvyšším správním soudem.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky městským soudem v předcházejícím řízení.
Obdobně jako v žalobě stěžovatel namítl rozpor cenových výměrů žalovaného č. 01/2003 a č. 01/2004 se zákonem o cenách v části, v níž stanovily maximální roční nájemné za nájem ostatních pozemků nesloužících k podnikání nájemce. Stěžovatel tvrdil, že nebyla splněna ani jedna z podmínek přípustnosti cenové regulace podle § 1 odst. 6 zákona o cenách. O mimořádné tržní situaci v oblasti nájmů pozemků nelze podle stěžovatele hovořit, protože daná situace trvá již dlouhou dobu. Pokud měl městský soud za naplněnou podmínku "ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže“, stěžovatel uvedl, že takový důvod by byl jistě legitimní na počátku 90. let minulého století. Od té doby však uplynulo 20 let a omezení způsobené bývalým režimem pominulo. Chybějící tržní hospodářství a volná hospodářská soutěž nejsou nyní způsobeny důsledky bývalého režimu, ale regulací nájmů prováděnou ze strany žalovaného. To může vést k absurdnímu závěru, že regulace nájmů prováděná žalovaným dává zákonné opodstatnění pro její další trvání. Za 20 let proběhla
a privatizace velké části pozemků a počet soukromých vlastníků půdy se výrazně zvýšil. Pouze v některých oblastech se dominantním vlastníkem půdy stává stát. Z důvodu, aby stát hypoteticky nezneužíval svého vlastnického práva, není nutno regulovat celý trh. Uvedená podmínka vyžaduje reálné ohrožení trhu, nikoliv jen hypotetickou možnost ohrožení. Regulace cen má být výjimečným opatřením, omezeným na nutnou dobu (nálezy Ústavního soudu publikované pod č. 167/2000 Sb. a 528/2002 Sb.).
Ke způsobilosti regulace dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku, stěžovatel namítl, že ochrana před zneužitím vlastnického práva je dostatečně zajištěna v článku 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina“). Zároveň vyvstává otázka, jaké základní právo nebo veřejný statek má být paušální regulací nájmu chráněn natolik, aby mu byla dána přednost před vlastnickým právem. Z výměru žalovaného plyne, že se má jednat o ochranu vlastníka stavby rekreační chaty a ochranu nájemců v zahrádkářských osadách sloužících v současnosti převážně k individuální rekreaci. Dříve se jednalo i o ochranu nájmu hrobových míst. Individuální rekreaci však nelze považovat za základní právo či veřejný statek. Za základní právo, které má být chráněno výměrem žalovaného, lze podle stěžovatele považovat pouze vlastnické právo vlastníka stavby sloužící k individuální rekreaci a regulace nájmu by měla sloužit pouze k ochraně před zneužitím vlastnického práva vlastníka pozemku. Městský soud se v tomto směru omezil na strohé konstatování a nezamyslel se, jaké jiné základní právo či veřejný statek mají být chráněny. Jen kvůli ochraně vlastnického práva vlastníků staveb na cizím pozemku nelze regulovat nájmy nezastavěných pozemků. Stěžovateli však byla udělena pokuta za překročení regulovaných cen v souvislosti s nájmem nezastavěných pozemků, poskytnutých do nájmu za účelem umístění movitých věcí.
Reálnost ohrožení trhu je podle žalovaného dokládána množstvím stížností na chování prodávajících, kteří zneužívají svého postavení na trhu nájmu nemovitostí specifického druhu (např. chatové oblasti).
Žalovaný nesouhlasil s názorem, že dominantním vlastníkem půdy zůstává stát, který by měl být v postavení pronajímatele regulován. Odmítl také úvahu stěžovatele, že regulace cen má sloužit jako nutný a cílený nástroj zajištění hospodářské soutěže.
Ochrana před zneužitím vlastnického práva není a nemůže být vyčerpávajícím způsobem zajišťována pouze článkem 11 Listiny. To by
znamenalo nepřípustnost jakékoliv regulace v ekonomické oblasti v podmínkách soukromého vlastnictví. V tomto směru žalovaný poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 393/99, podle nějž principy zakotvené v Listině v určitých případech vyžadují jejich prosazení další konkrétnější úpravou stanovenou na základě zákona a v jeho rámci.
Dále žalovaný odmítl dělení vlastnictví podle předmětu a druhu majetku a jeho rozdílné úrovně ochrany.
Žalovaný tvrdil, že v demokratickém státě nelze přenášet veškerou úpravu vztahů na soud. Stát si vytváří přijatými právními předpisy a jejich kontrolou pravidla a prostředí pro fungování všech prvků nejen v hospodářském životě.
Dále Nejvyšší správní soud připomíná, že žalovaný svým rozhodnutím potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, kterým byla stěžovateli uložena pokuta podle § 17 zákona o cenách za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o cenách za prodej za cenu vyšší než maximální podle § 5 zákona o cenách. Maximální cena, resp. maximální roční nájemné za pronájem pozemků nesloužících k podnikání nájemce, přitom byla pro rozhodné období stanovena v položce 5. oddílu A části I. výměru žalovaného č. 01/2003, resp. č. 01/2004.
Tento soud již v rozsudku čj. 8 Afs 22/2008 - 71 konstatoval, že byl-li předmětný cenový předpis vydán příslušným orgánem a byl-li řádně zveřejněn, správní orgány měly povinnost jej respektovat. Takový postup je totiž v souladu se zásadou zákonnosti výkonu veřejné správy ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle níž správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Správní orgány jsou tedy ve své činnosti vázány všemi právními předpisy, které jsou součástí právního řádu. Na rozdíl od soudů jsou správní orgány obecně vázány i podzákonnými právními předpisy.
Pro úplnost lze podotknout, že předmětné cenové výměry žalovaného je třeba považovat za právní předpis v materiálním smyslu (srov. např. nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 167/2000 Sb. nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010 - 55, www.nssoud.cz).
Ústavní soud se otázkou cenové regulace opakovaně zabýval (srov. např. nálezy publikované pod č. 84/2003 Sb., č. 231/2000 Sb., č. 528/2002 Sb.). Na tomto místě není nutno podrobně reprodukovat jeho závěry, na které Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje. Připomíná přitom pouze tolik, že cenová regulace v demokratickém právním státě je opatřením obecně přípustným, ovšem pouze ve výjimečných případech, za omezených podmínek a s časovým omezením na nezbytnou dobu. Z nálezu č. 528/2002 Sb. lze citovat, že
"(c)enová regulace sama o sobě nemůže být v demokratickém právním státě považována za neústavní. Otázkou ke zvážení proto vždy je, ve kterých případech (druh zboží a služeb), vůči komu (výrobci, prodejci), jakou formou (cenové rozhodnutí, podzákonný předpis, zákon) a v jakém rozsahu (princip přiměřenosti, ochrana podstaty a smyslu základního práva nebo svobody) je přípustné ji použít.“
Nejvyšší správní soud podotýká, že podle § 1 odst. 6 zákona o cenách v rozhodném znění mohou příslušné orgány
"(v) případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace a pro účely odvodu spotřební daně u tabákových výrobků podle zákona o spotřebních daních, (…) usměrnit tvorbu cen podle tohoto zákona (regulace cen)“
Ten při úvaze o zákonnosti, resp. přiměřenosti regulace přijal za své vyjádření žalovaného a uzavřel, že oprávněnost regulace je odůvodněna společensko-ekonomickým vývojem, jenž zapříčinil, že
"byl značně zredukován počet soukromých vlastníků půdy“
"(m)onopolní postavení určitého vlastníka pak vede k tomu, že cena za pronájem není určována stavem nabídky a poptávky, ale jednostranně tímto vlastníkem, což vytváří prostředí pro zneužití jeho vlastnického práva“
Nejvyšší správní soud připouští, že opatření v podobě regulace výše nájemného u pronájmů pozemků k nepodnikatelským účelům může být obecně způsobilé ochránit práva nájemců, kteří by v případě dominance či monopolu určitého vlastníka na relevantním trhu mohli čelit nepřiměřeným požadavkům při stanovení výše nájemného. Tato skutečnost však nemůže při vědomí dříve vytčených východisek připouštějících regulaci sama o sobě legitimizovat jakoukoliv paušální cenovou regulaci nezohledňující např. vlastní předmět pronájmu, jeho využitelnost či příp. hodnotu.
S ohledem na nastíněný právní názor Ústavního soudu je jistě nutné rozlišovat i mezi pronájmy různých pozemků, tedy např. pod bytovými domy, určených pro umístění staveb individuální rekreace, nebo určených pro nepodnikatelské využití jako tomu bylo v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud proto odmítl závěry žalovaného směřující k tomu, že v českém právním řádu chybějící zásada
paušálně legitimizuje jakoukoliv cenovou regulaci nájmů pozemků.
Shodně se stěžovatelem lze také pochybovat, že by předmětná cenová regulace v kontextu posuzované věci představovala nejmírnější ze všech možných prostředků ochrany. Obdobně nejde o opatření, jež by bylo přiměřené sledovanému cíli. Opřel-li městský soud závěr o přiměřenosti regulace pouze o stručnou úvahu, že žalovaný odvozuje úředně stanovenou cenu pomocí míry kapitalizace z ceny pozemků ve výši 3 až 5 %, nemohl Nejvyšší správní soud ponechat bez povšimnutí vyjádření stěžovatele, že v posuzované věci nebylo toto rozpětí dodrženo. Tato argumentace městského soudu o přiměřenosti regulace tak nebyla zcela přiléhavá.
Žalovaný tvrdil, že je v případě úředního stanovení výše nájemného u pronájmu pozemků k nepodnikatelským účelům vyloučeno vycházet z účelu nájmu. Takový závěr je však v přímém rozporu se shora naznačenými názory Ústavního soudu vztahujícími se k dané problematice.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že žalovaný neunesl důkazní břemeno ohledně zákonnosti, resp. přiměřenosti cenové regulace nájmu pozemků v posuzované věci. Jak Nejvyšší správní soud dříve argumentoval, žalovaný byl cenovými výměry vázán. Není jimi ovšem vázán soud, který mj. s ohledem na neunesení důkazního břemene žalovaným dospěl se shora uvedenou argumentací k závěru o jejich nezákonnosti - konkrétně rozporu s § 1 odst. 6 zákona o cenách v rozhodném znění. Závazný právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v tomto rozsudku pak převáží nad povinností správních orgánů aplikovat v této věci podzákonný právní předpis. Žalovaný tak v nyní posuzované věci nebude moci aplikovat nezákonné cenové výměry a uložit na jejich základě sankci za správní delikt.