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Timestamp: 2019-07-18 19:20:22+00:00
Document Index: 147294122

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Haitham Sakr - protection du fonctionnai
Docteur en droit, Professeur Associé, Faculté de Droit – USEK (Extrait) - Haitham Sakr​
Au droit de la communication de dossier s'ajoute des droits qui concrétisent la protection du fonctionnaire dans le prononce de la sanction. Ces droits résultent essentiellement de la saisine d'un conseil disciplinaire.
En France, la seule perspective de l'intervention d'un tel organisme collégiale a composition mixte peut retenir l'autorité administrative d'engager des poursuites insuffisamment justifiées. Et dans le cas où un fonctionnaire est frappé d'une sanction, il aura une certaine assurance qu'elle lui a été infligée à juste titre. Alors qu'au Liban le conseil disciplinaire siège en tant que «tribunal», qui ne formule pas d'avis, mais il rend des «jugements».
Dès lors, nous pouvons dire que le conseil disciplinaire, en France, est un organisme consultatif alors qu'au Liban c'est organisme à caractère quasi-juridique.
La protection du fonctionnaire dans le prononcé de la sanction est aussi importante que la protection du fonctionnaire au cours de l'instruction. Elle consiste, d'une part, à subordonner la sanction à l'avis préalable d'organismes administratifs ou parfois à la décision d'organismes à caractère juridictionnel, et d'autre part, à suivre une procédure d'après laquelle le fonctionnaire pourra se défendre dans des conditions particulièrement favorables. Mais cette protection est surtout présente au niveau du contrôle juridictionnel exercé par le juge tout au long de la procédure disciplinaire. D'après ce contrôle nous avons pu saisir les principes qui doivent régir cette procédure (A) ainsi que les recours disponibles contre les sanctions infligées (B).
La protection normale, avant de prononcer une sanction importante à l'encontre d'un fonctionnaire, fait intervenir un conseil de discipline. La juridiction française a décidé que cette garantie n'est obligatoire que si un texte la prévoit. Au Liban, certaines catégories de sanctions disciplinaires ne peuvent être prononcées que par le conseil disciplinaire lui-même.
La commission administrative du corps auquel appartient le fonctionnaire poursuivi siège en conseil de discipline, même si elle a connu de l'affaire sous l'angle administratif. Elle siège alors en formation restreinte, c'est-à-dire en présence des seuls membres représentant le grade de l'intéressé et de ceux représentant le grade immédiatement supérieur; s'ajoutent à eux, en nombre égal, les représentants de l'administration. Les uns et les autres sont tenus au secret professionnel. Ils doivent être indépendants et impartiaux, veillant sur le respect de la défense ainsi qu'à la motivation de l'avis rendu. Au Liban, et d'après la loi n 54/65 du 2/10/1965 modifiée par la loi n 201 du 26/5/2000, le conseil disciplinaire est constitué d'un président, magistrat ou un fonctionnaire de catégorie A, et de deux membres fonctionnaires de catégorie A auxquels on désigne deux autres suppléants. Ils seront désignés par un décret pris au conseil des ministres.
La protection des droits des fonctionnaires à ce niveau est assurée par le contrôle du juge d'après lequel les deux catégories de principes doivent être respectées durant la procédure disciplinaire: la première catégorie relative aux principes régissant la procédure et la seconde concerne les principes régissant la sanction.
1. Les principes régissant la procédure
A prime abord, il est nécessaire de signaler que la procédure est précise. Cette précision est l'œuvre du Conseil d'Etat qui, par ses interventions fréquentes dans le contentieux disciplinaire de la fonction publique, s'assure du respect des droits de la défense. L'irrégularité de la consultation si elle a été déterminante entrainera selon la Haute juridiction l'annulation de la sanction.
Sans beaucoup s'arrêter sur la composition des conseils de discipline qui doit être conforme au statut, il est à noter que c'est la conséquence directe du principe de subordination hiérarchique qui interdit qu'un supérieur puisse être juge par un fonctionnaire d'un grade inferieur. D'autre part, le quorum requis peut être fixé parla réglementation; sinon, il est, suivant le principe général du droit administratif, de la moitié plus un des membres. Le quorum se calcule non sur le nombre total des membres mais sur celui de ceux qui composent la formation habilitée à examiner l'affaire, en début de séance.
Ces questions n'ont pas été jusqu'à présent traitées pas la jurisprudence libanaise. D'ailleurs, la clarté des textes concernant la composition et le quorum du conseil disciplinaire, au Liban, n'a pas permis à la jurisprudence d'en traiter.
Mais cela n'a pas empêché le juge libanais, d'ailleurs comme son homologue français, d'imposer le respect de certains principes qui régissent le déroulement de la procédure devant le conseil disciplinaire notamment le principe d'impartialité et celui du contradictoire.
a. Le principe d'impartialité
Le principe d'impartialité et considéré un des principes fondamentaux et généraux que doit respecter l'instance disciplinaire, il doit être applicable à tout organisme administratif collégial. Cela signifie qu'il faut garantir l'impartialité de ceux qui décident ou jugent voire même de ceux qui participent à cette décision, ainsi le fonctionnaire sera rassuré de la justice de la commission.
D'après les conclusions de Mme Hubac sur l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt de section en date du 27 avril 1988, la partialité peut « se manifester par l'expression préalable de l'opinion de celui qui va siéger ou résulter de ce que ce dernier est 'intéressé pour des raisons diverses à la décision qui sera prise ».
Mais la jurisprudence est exigeante pour reconnaître l'existence de la partialité d'un membre du conseil de discipline. Pour qu'elle accepte d'annuler une sanction pour violation du principe d'impartialité, il faut que le membre du conseil de discipline mis en cause ait pris position publiquement sur l'affaire avant la séance ou qu'il ait manifesté une animosité notoire envers le fonctionnaire dont le cas est examiné par le conseil de discipline ou qu'il soit un complice du fonctionnaire poursuivi ou, qu'au contraire, il ait fait l'objet de la part de ce dernier d'une enquête administrative qui a conduit à une sanction. Il faut donc une expression publique ou une animosité notoire ou un intérêt personnel certain.
De sa part, le Conseil d'Etat libanais refuse le cumul entre le pouvoir disciplinaire et le pouvoir de jugement, car la décision ou le jugement disciplinaire infligeant une sanction doit être renforcé par l'impartialité de l'organisme qui le prononce, sinon il sera vicié. De même il a considéré que la participation du chef d'état major de l'armée au conseil disciplinaire aboutira au cumul des pouvoirs ce qui est en contradiction avec les principes généraux.
En revanche, le Conseil d'Etat n'admet pas que le cumul des fonctions, entrant dans le cadre normal des compétences, puisse autoriser la mise en cause de l'impartialité du fonctionnaire qui en bénéficie, en dehors de tout parti prie personnel. Ainsi, le chef de service à qui il appartient, dans l'exercice normal de ses attributions, de prescrire l'ouverture des poursuites contre un des fonctionnaires placés sous son autorité, peut, sans commettre une irrégularité, présider le conseil disciplinaire ou en faire partie dès lors que son attitude a révélé qu'il ne manquait pas de l'impartialité nécessaire.
De ce principe dérive un autre qui est celui selon lequel ne peuvent siéger au conseil les personnes qui n'en sont pas légalement membres. Leur présence et participation forment une atteinte à l'indépendance du conseil. Ainsi, il en résulte que cette présence rend l'avis émis par le conseil disciplinaire vicié et illégal. Néanmoins, la jurisprudence a considéré que la présence nécessaire de certaines personnes à la séance, sans avoir participé au délibéré ni au vote, ne vicie pas la procédure.
Contrairement, si le fonctionnaire, sans être membre au conseil de discipline, a participé à la délibération dans des conditions de nature à influencer le sens du vote, cette présence « active » vicie la procédure, quel que soit le rang qu'il occupe dans la hiérarchie, même solution a été retenue si un avocat, autre que celui de l'intéressé, assiste aux débats et y a pris la parole.
L'impartialité des membres du conseil disciplinaire suscite la question d'abstention des membres ainsi que la demande de récusation.
Concernant l'abstention des juges ou des membres du conseil, celle-ci est considérée faisant partie des procédures administratives non acceptables que si elle émane du juge lui-même ou s'il a déjà manifesté une opinion publiquement. Mais d'après les règles de droit et les principes généraux, le juge ne peut siégera - surtout en matière disciplinaire - s'il présente par ses attitudes une certaine partialité. Ce principe jurisprudentiel est applicable, sans aucun texte, a tous les membres des organismes disciplinaires, administratifs et judiciaires lorsqu'ils siègent en conseil.
Ainsi, le Conseil d'Etat a considéré qu'il est impossible à un magistrat d'être membre de la commission judiciaire qui statue sur une affaire dont il a déjà tranché. Dans ce cas, le magistrat doit s'abstenir d'office de la commission.
De son côté, le Conseil d'Etat libanais a considéré que le chef de la commission d'inspection central devait « s'abstenir d'office vu les positions qu'il a pris à l'égard du requérant […] et parce qu'il était dépourvu de toute réalité et indépendance ce qui confirme son impartialité à statuer sur l'affaire ».
Dans le cas ou le membre prend lui-même l'initiative de s'abstenir d'office, l'organisme disciplinaire doit lui demander de ne plus participer aux séances concernant l'affaire, sinon sa décision sera viciée et illégale.
Concernant la demande de récusation, bien qu'elle soit liée au principe d'impartialité et concomitante à son esprit, la jurisprudence a considéré, contrairement au cas d'abstention d'office, que le fonctionnaire poursuivi ne peut demander la récusation d'un membre du conseil de discipline en absence d'un texte explicite. Ainsi le Conseil d'Etat a estimé que « […] le droit de récusation n'existe pas dans la fonction publique de l'Etat à l'égard des membres d'un conseil de discipline ».
Par contre, la loi libanaise exige cette demande. Cette dernière doit être présentée à l'organisme même qui statue sur l'affaire avant de discuter sur le fond sous peine de la refuser. Dans tous les cas, comme la demande de récusation n'est pas d'ordre public, elle ne peut pas être présentée directement et pour la première fois devant le juge d'appel ou de cassation.
Il est bien évident que la composition du conseil de discipline ainsi que l'impartialité de ses membres assurent une protection au fonctionnaire que le juge renforce en contrôlant l'application du principe du contradictoire.
Au principe précédent vient s'ajouter un autre aussi important qui régit la matière, il s'agit du caractère contradictoire de la procédure. Néanmoins, la jurisprudence n'est pas exigeante. En effet, le Conseil d'Etat déclare que cette obligation « s'agissant non d'une procédure pénale, mais de la procédure à suivre devant un organisme administratif, (implique) seulement que la commission […] ne puisse fonder ses avis que sur les éléments de preuve, faits et griefs qui ont été portés à la connaissance des parties intéressées et sur lesquels celles-ci ont pu s'expliquer […] ». Au fond, il s'agit de faire respecter le principe des droits de la défense devant le conseil de discipline.
Ainsi, le fonctionnement des conseils de discipline est dominé par l'obligation de respecter les garanties de la défense. A cet égard la jurisprudence du Conseil d'Etat laisse, en l'absence de texte, liberté d'appréciation des modalités et de l'état de l'instruction aux conseils de discipline.
C'est pourquoi, le caractère contradictoire de la procédure ne s'oppose pas à ce que, pour sanctionner un fonctionnaire, l'administration retienne des faits avoués par lui dans le cadre d'une procédure judiciaire et non contestés au cours de la procédure disciplinaire. De même, n'est pas irrégulier l'avis par lequel le conseil de discipline tient compte d'éléments qui n'ont pas été discutés devant lui, dès lors, que l'intéressé a été mis à même de s'expliquer.
En revanche, si l'administration a été conduite, postérieurement à la réunion du conseil de discipline, à recueillir divers témoignages qui n'ont pu être présentés au conseil et si ceux-ci l'ont été hors la présence de l'intéressé et ne lui ont pas été communiqués, la procédure est irrégulière. De même, l'entretien du président seul avec un témoin, après la clôture des débats et avant la délibération, vicie la procédure.
La procédure contradictoire n'est régulière que si elle a permis à l'intéressé de discuter les griefs formulés à son encontre. Ni la comparution de l'intéressé, ni l'audition des témoins qu'il présente sont obligatoires en l'absence du texte. D'ailleurs, le Conseil d'Etat a estimé que la procédure ne sera pas viciée si l'intéressé a refusé de comparaitre, ou s'il a mis l'autorité hiérarchique dans l'impossibilité de lui envoyer une convocation à temps. La solution sera contraire si le fonctionnaire a été empêché, par une raison qui n'est pas imputable ni à sa négligence ni à sa mauvaise foi, de se présenter ou de se faire représenter.
Le fonctionnaire, une fois cité et appelé à présenter des observations orales ou écrites, doit disposer d'un délai suffisant pour pouvoir préparer sa défense. La durée de ce délai varie suivant le cas.
Le chemin de la juridictionnalisation de la procédure disciplinaire n'est pas entièrement parcouru et seuls certains traits essentiels de la procédure juridictionnelle sont applicables. Il reste que sur certains point capitaux, la procédure disciplinaire diffère de la procédure juridictionnelle et notamment les débats du conseil de discipline ne sont pas publics et celui-ci peut statuer ultra petita.
Le conseil peut prescrire toutes les enquêtes nécessaires. Le dossier soumis au conseil doit être complet, en principe, c'est le même qui a été communiqué à l'intéressé.
Il est jugé illégal le fait de faire état au cours des délibérations d'éléments qui ne figurent pas au dossier de l'intéressé. Si des griefs nouveaux sont formulés, l'intéressé doit être mis en mesure de s'expliquer à leur sujet.
Le conseil de discipline apprécie la suite à donner aux demandes de remise de l'affaire et le délai dans lequel il peut rendre son avis.
De ces deux principes que nous venons d'exposer, nous pouvons dégager les principales étapes de la procédure disciplinaire devant le conseil de discipline. Cette procédure commence par la séance du conseil qui passe par trois temps forts et deux éventualités: l'exposé des faits, l'audition de l'intéressé et des témoins, l'assistance d'un ou plusieurs défenseurs, la possibilité de prescrire des enquêtes et les suspensions des séances.
Lorsque la procédure est correctement achevée un délibéré secret aura lieu. Mais, sauf disposition spéciale, le scrutin n'a pas à être obligatoirement secret. Ce délibéré aboutira au prononcé de la sanction. D’où il est important de relever les principes qui régissent la sanction.
2. Les principes régissant la sanction
La sanction disciplinaire est une punition qui atteint le fonctionnaire dans son honneur comme dans sa fonction, donc elle est à la fois morale et matérielle.
L'avis du conseil sur la sanction que lui paraissent devoir justifier les faits reprochés à l'intéressé, est transmis à l'autorité disciplinaire. Pour certaines catégories de fonctionnaires, la sanction est subordonnée à l'avis préalable des juridictions spéciales. Au Liban, pour certaines catégories de sanctions c'est le conseil lui-même qui impose la sanction, sa décision pourra donner lieu a un recours en cassation devant le Conseil d'Etat.
En général donc, il appartient a l'autorité disciplinaire de prendre ensuite la décision de sanction laquelle doit être motivée. L'avis du conseil de discipline, en l'absence de texte, ne la lie pas, mais le Conseil d'Etat a pu restreindre le pouvoir de cette autorité lorsqu'il a précisé quand certains cas cet avis peut lier l'autorité administrative. L'avis n'a pas à être communiqué a l'intéressé, sauf celui-ci en fait la demande.
L'avis du conseil de discipline est minutieusement réglementé. De cette minutie dérive le principe de la motivation de la sanction d'une part et les caractères de cette sanction.
a. Le principe de la motivation de la sanction
Le conseil de discipline vote la sanction proposée par le rapport introductif d'instance. Les personnes qui ne sont statutairement membres du conseil ne peuvent pas participer au vote.
Suivant la procédure administrative générale, sauf exception réglementaire, en cas de partage des voix, la voix du président est prépondérante. Cette règle a été modifiée par le nouveau statut général pour les fonctionnaires auxquels il s'applique. La voix du président n'est plus prépondérante dans les commissions administratives paritaires. Si aucune majorité ne se dégage sur aucune sanction, l'avis est réputé donné.
L'avis du conseil de discipline porte donc sur une sanction qui doit être motivée en fait et en droit.
Nous remarquons ici que jusqu'en 1979, le Conseil d'Etat refusait de voir dans la motivation de la sanction, un principe de procédure disciplinaire. Ce principe n'est plus, aujourd’hui, contesté.
Mais, concernant les décisions prises par l'autorité hiérarchique compétente, nous signalons ici que la jurisprudence considère que les décisions administratives - y compris les décisions disciplinaires - n'ont pas à être motivées par opposition aux décisions judiciaires qui doivent l'être sous peine de nullité. Cette ancienne jurisprudence est toujours maintenue en vigueur aussi bien en France qu'au Liban. Le principe est donc la non exigibilité de la motivation des décisions administratives, sauf en présence du texte.
Par contre, concernant les décisions prises par les organismes de disciplines - comme la commission administrative paritaire en France et la Haute commission pour la discipline au Liban - celles-ci doivent être toujours motivées car elles forment des décisions à caractère juridictionnel aussi. La motivation de ces décisions n'est pas à être exiger par un texte, la jurisprudence la considère un principe général voire un principe fondamental indiscutable.
Cette obligation est importante parce que propre à réduire le risque de sanctions insuffisamment étudiées ou prononcées pour des motifs inavouables. Pour qu'elle remplisse pleinement sa fonction, la motivation doit être telle, précise la jurisprudence, que le fonctionnaire « puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe ».
La motivation par référence aux avis formulés au cours de la procédure est admise. Mais cette jurisprudence n'est plus applicable aux corps régis par le statut général, la motivation par référence à l'avis d'une commission n'est pas suffisante, l'autorité supérieure doit prendre ses responsabilités éventuellement en s'appropriant expressément les termes de l'avis émis. Cette règle n'est pas applicable aux corps que ne régit pas le statut général ou sans texte.
D'après une jurisprudence datant de 1968 et intéressant les décisions administratives en général, elle est légale s'il apparaît qu'au vu du seul ou des seuls motifs justifiants la sanction l'autorité disciplinaire aurait prononcé la même sanction. Surabondants, les motifs illégaux sont neutralisés et sans incidence sur la régularité de la sanction.
En vertu de la jurisprudence libanaise, la motivation est considérée une procédure substantielle et une composante essentielle de la décision, car elle se rapporte aux garanties du fonctionnaire dans le cadre du droit de la défense qui lui est attribué par les lois en vigueur.
Ce principe répond, en réalité, à trois nécessités essentielles:
- La première se rattache à la démocratie de l'activité administrative, du fait que l'administration explique au fonctionnaire et l'informe des raisons qui l'ont porté à prendre une telle décision.
- La deuxième se rapporte à la transparence et la bonne gestion, car la motivation exige de l'administration une bonne « étude » de l'équité et de la crédibilité de ses décisions. Ce qui empêche la prise de décisions a l'aveuglette et injustifiables.
- La troisième concerne, d'une part, l'appuie du droit de la défense, et d'un autre part, le contrôle administratif et juridictionnel exerce sur la décision.
A côté de ce principe de la motivation de la sanction existent d'autres principes qui régissent le domaine de la sanction disciplinaire et qui s'inspirent du droit pénal.
B. Les principes se rapprochant du droit pénal
L'application de certains principes par la répression disciplinaire, fait reprocher celle-ci de l'instance pénale. C'est en ce sens que le régime disciplinaire ressemble à la poursuite pénale.
Ainsi quatre principes trouvent leur champ d'application dans les deux répressions, ces principes sont: la légalité de la sanction, une sanction pour punir une faute, la non- rétroactivité, et la proportionnalité de la sanction.
Si en matière disciplinaire, la règle « nullum crimen sine lege » n'est pas, en principe, applicable, l'administration ayant compétence pour apprécier elle-même, sous le contrôle du juge, l'existence d'une faute, il en va différemment de la règle de procédure pénale « nulla poena sine lege ».
Ce premier principe du droit disciplinaire est d'origine jurisprudentielle. Le Conseil d'Etat l'impose depuis longtemps. Ainsi, l'autorité administrative ne peut infliger que les sanctions prévues au statut. D'ailleurs, les différents statuts au Liban aussi bien qu'en France énumèrent les sanctions et les classent en groupes.
Nous avons pu relever un cas dans lequel la question de la révocation avec ou sans suspension a été suscitée, la révocation étant dans tous les cas suivie de la perte des droit à pension.
Mais, le Conseil d'Etat parait bien avoir une autre interprétation. Saisi d'un recours contre l'arrêt de révocation avec suspension des droits à pension, pris, le 13mars 1989, à l'encontre d'un fonctionnaire de la police nationale, il a fait droit à la demande de sursis à exécution, estimant cet arrêt illégal. Si nous nous reportons aux conclusions du commissaire du Gouvernement exposées à propos de la demande de sursis à exécution, l'autorité disciplinaire ne pouvait légalement, le 13 mars 1989, assortir la révocation de la suspension des droits à pension. Pour justifier sa position, le commissaire du Gouvernement déclare: « le nouveau statut issu de la loi du 11 janvier 1984 remplace ces deux sanctions (la révocation avec et sans suspensions des droits à pension) par une seule, la révocation, sans qu'il soit précisé quel est le régime de pension alors applicable. Cette modification nous parait procéder d'une inspiration 'libérale' et favorable aux agents publics; elle doit être, en conséquence, interprétée comme interdisant désormais l'infliction de la révocation avec suspension de droit à pension. En outre, elle a le mérite d'une certaine logique juridique puisqu'elle conduit à distinguer les aspects purement statutaires de la législation sur les pensions ».
Ainsi, il nous semble que le Conseil d'Etat, qui a suivi les conclusions du commissaire du Gouvernement, adopte une interprétation des dispositions susmentionnées en sens contraire de l'intention expresse du législateur.
Il faut ajouter que l'adoption par l'administration d'une sanction qui ne figure pas dans le statut applicable, est censurée par le juge alors même que ce grief n'a pas été soulevé car le moyen est d'ordre public.
2. La règle non bis in idem
Ce second principe s'inspire aussi du droit pénal. La règle selon laquelle « un fonctionnaire ne peut faire l'objet, pour les mêmes faits, de plusieurs peines infligées simultanément ou dans le même temps », s'applique aussi le droit disciplinaire. Autrement dit, d'après cette règle une seule sanction peut punir la faute du fonctionnaire telle qu'elle est définie lors de la communication du dossier.
Le Conseil d'Etat y voit un principe général du droit en considérant que […] c'est en vertu 'un principe général du droit dont le respect s'impose même en l'absence d'une texte expresse, qu'une infraction ne peut servir de base à deux mesures répressives ». Seul le législateur peut porter atteinte à ce principe.
L'application de ce principe ne pose pas des difficultés réelles que lorsque l'administration accompagne la sanction disciplinaire d'une mesure présentée comme étant prise dans l'intérêt du service.
Très souvent, en effet, l'administration après avoir prononcé une sanction, telle que la rétrogradation ou la radiation du tableau d'avancement, mute d'office le fonctionnaire ainsi sanctionné. Le Conseil d'Etat a tendance à admettre assez facilement la légalité de la deuxième mesure en estimant que « dans les circonstances de la cause, le déplacement d'office a été dépourvu de caractère disciplinaire ».
Certes, généralement, la commission de fautes disciplinaires par le fonctionnaire sanctionné rend difficile son maintien dans son affectation présente, ne serait-ce que sur le plan des relations internes au service. Mais la question se pose différemment lorsque la mutation d'office a précédé la sanction officielle et se situe au cours de la procédure disciplinaire.
Il nous semble bien que, dans ce cas, la mutation d'office, qui est prise sur le fondement des faits reprochés au fonctionnaire, soit déjà une sanction disciplinaire et que la sanction expresse, prise postérieurement, viole la règle non bis in idem.
D'autre part, le Conseil d'Etat a considéré que si une sanction a été prise à l'encontre d'un fonctionnaire, une nouvelle sanction peut être infligée pour des griefs différents de ceux qui ont motivé la première, ou bien si la faute s'est prolongée ou si la juridiction n'a annulé la première que pour vice de forme, ou enfin en se fondant sur un comportement général du fonctionnaire, dans lequel on a pu prendre en considération des faits antérieurs déjà punis. Le retrait d'une sanction pour vice de forme ne fait pas obstacle au prononcé de la même peine après une procédure régulière.
3. Le principe de la non-rétroactivité de la sanction aux faits
Les décisions infligeant une sanction ne peuvent légalement avoir un caractère rétroactif. Elles n'ont d'effet que pour l'avenir.
En d'autres termes, le principe de non-rétroactivité des décisions administratives, qui est un principe général du droit, s'applique évidemment aux sanctions disciplinaires. Une sanction ne peut légalement prendre effet avant la date à laquelle elle est notifiée au fonctionnaire.
En effet, lorsque la révocation d'un fonctionnaire est annulée, l'administration doit réintégrer le fonctionnaire évincé des cadres illégalement et reconstruire sa carrière. Mais si l'annulation n'est prononcée que pour vice de forme ou de procédure, l'autorité administrative peut à nouveau révoquer le fonctionnaire si les faits qui ont justifié la première sanction et qu'elle prend à nouveau en considération, ne sont pas amnistiés. Néanmoins, la nouvelle sanction prononcée ne peut avoir d'effet rétroactif. C'est dans ce cadre qu'a été rendu l'arrêt Loscos précité.
4. Le principe de la Proportionnalité de la sanction aux faits
Le Conseil d'Etat, avant 1978, estimait que le contrôle normal qu'il exerçait sur la sanction excluait le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Il répétait régulièrement que « le degré de gravité de la sanction, compte tenu des faits reprochés, ne saurait être discuté par la voie contentieuse ».
Cette position était très critiquée au sein même du Conseil d'Etat. Le revirement n'est intervenu, cependant, qu'en 1978. Pour la première fois, la Haute Assemblée accepte de vérifier, dans cette affaire, la disproportion manifeste de la sanction à la faute. La jurisprudence est, depuis lors, constante.
Le Conseil d'Etat libanais a suivi le chemin de son homologue français en consacrant ce principe un an après la jurisprudence Lebon précitée.
En effet, la jurisprudence libanaise antérieure à 1979 refusait de contrôler l'erreur manifeste d'appréciation du choix de la sanction. Mais, depuis le 15/10/1979 le Conseil d'Etat libanais a abandonné cette position traditionnelle en considérant, pour la première fois, qu'il lui revient d'apprécier le choix de la sanction disciplinaire en cas de faute grave.
Cette jurisprudence reste toujours en application, la position du Conseil d'Etat libanais est depuis lors constante, comme il parait dans ses arrêts en la matière où il considère que « l'appréciation faite par le Conseil d'Etat (libanais) du choix de la sanction en cas de faute grave lui permet, sans se substituer à l'autorité disciplinaire, d'annuler la sanction infligée s'il y a disproportion manifeste entre une sanction grave de second degré et une faute légère commise par le fonctionnaire […] ».
Dans ses conclusions sur l'arrêt M. Cuaz, le commissaire du Gouvernement déclare que « le principe ainsi dégagé (n'est pas) un principe de proportionnalité absolue mais plutôt un principe excluant la disproportion excessive »; ce qui va, néanmoins, plus loin que la disproportion manifeste. On doit, d'ailleurs, observer que le juge administratif pousse assez loin son contrôle; il procède, en particulier, pour y parvenir, à un examen approfondi des circonstances de l'espèce. Le professeur J.-M. Auby, dans sa note sur l'arrêt Mme Boury-Naurou remarque que le Conseil d'Etat « joue presque le rôle d'une instance disciplinaire du premier degré ». Son contrôle est si nuancé qu'il est impossible de prévoir avec certitude quand il découvrira ou non une erreur « manifeste ».
La difficulté vient aussi de ce que le juge, comme l'administration, prennent en compte l'ensemble du comportement du fonctionnaire dans l'appréciation de la gravité de fautes commises.
Le Conseil d'Etat peut également être conduit à censurer une indulgence excessive, ceci dans l'hypothèse où il est saisi par l'autorité administrative d'un recours contre l'avis émis par un conseil ou une commission de recours.
Il est naturel qu'il n'y ait pas matière au contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation dans le cas ou la sanction prononcée est la seule possible. Le contrôle du juge de l'excès de pouvoir n'ira pas au-delà de la qualification juridique des faits.
Il importe, d'autre part, que le juge de l'excès de pouvoir apprécie l'adéquation de la sanction en prenant en considération, le cas échéant, la « nature particulaire » des fonctions exercées par le fonctionnaire et celle des missions assurées par le service. Le juge de cassation exerce son contrôle sur la qualification juridique des faits reprochés, que sur l'adéquation de la sanction à ces faits.
Si la procédure s'achève par le prononcé de la sanction, en tenant compte des principes susmentionnés, cela n'implique pas que la protection du fonctionnaire se limite a ce point. D'ailleurs, l'ultime garantie dont dispose le fonctionnaire se concrétise par les recours qu'il peut exercer contre le prononcé d'une sanction. Ainsi la juridiction administrative sera le garant des droits et libertés des fonctionnaires intéressés.
B. Les recours contre les décisions disciplinaires
La sanction disciplinaire ne peut être aggravée sur le seul recours du fonctionnaire qui en fait l'objet. Ce principe pose dans un arrêt de section est appliqué aux juridictions pénales d'après la règle de la prohibition de la reformatio pejus. Cette règle est applicable également au contentieux disciplinaire des ordres professionnels, lequel est juridictionnel.
S'agissant d'une sanction administrative, la jurisprudence, rattachant sa solution à la théorie du retrait des actes administratifs, estimait, jusqu'en 1984, que la personne qui avait fait l'objet d'une telle décision avait un droit acquis à ne pas être frappé d'une sanction plus grave.
Depuis l'arrêt Moreteau précité, le Conseil d'Etat a unifié sa jurisprudence en matière répressive et, désormais, le principe de la prohibition de la reformatio in pejus est acquis. Une telle évolution, favorable aux fonctionnaires, est également de nature à faciliter la tâche des autorités administratives.
A la lumière de ce qui précède, les décisions disciplinaires peuvent émaner soit de l'autorité administrative hiérarchique supérieure, soit des conseils disciplinaires, et au Liban nous pouvons ajouter la direction d'inspection centrale. Ces décisions - selon leurs sources - obéissent, en général, a deux sortes de recours: les recours administratifs et les recours juridictionnels, le législateur libanais en a ajoute un troisième recours concernant les procédures disciplinaires devant la direction d'inspection central, c'est le recours en opposition aux décisions prises par l'inspecteur ou l'inspecteur général à la commission d'inspection central.
D'après les règles et les principes généraux adoptés par jurisprudence, au Liban comme en France, les fonctionnaires infligés d'une sanction disciplinaire peuvent tenter un recours gracieux devant l'autorité administrative compétente ou un recours hiérarchique devant le supérieur administratif hiérarchique de l'autorité qui a pris la décision.
Ainsi, l'autorité administrative devant laquelle le recours est formé peut appliquer alors la théorie générale du retrait des actes administratifs.
L'application de cette théorie nécessite que les deux conditions suivantes soient remplie: l'illégalité de la décision et que le retrait de celle-ci soit fait dans le délai du recours contentieux, dans le cas où la sanction a crée des droits au profit des tiers. Si le retrait de la mesure ne porte pas atteinte aux droits des tiers, il peut s'opérer sans délai, pour illégalité comme pour inopportunité.
En revanche, la règle non bis i idem s'oppose à la substitution d'une sanction par une autre plus sévère, sauf si cette dernière est prononcée pour des motifs non réprimés par la première.
Dans le cas où l'autorité souhaite atténuer la sanction, et peut légalement le faire, la mesure pourra rétroagir à la date d'effet de la décision initiale. Il en est de même en cas de retrait légal d'une révocation, le fonctionnaire retrouve sa situation antérieure à la peine disciplinaire.
L'autorité administrative peut-être tenue de faire disparaître une sanction, si la condamnation pénale qui a fondé directement, et principalement ou exclusivement, la mesure disciplinaire est annulée, l'abrogation de la sanction ne sera pas rétroactive. Toutefois, le délai du recours contentieux ne sera pas rouvert par l'acquittement de l'intéressé lorsque la sanction est devenue définitive, l'administration ne sera tenue que de l'obligation de procéder à un nouvel examen du cas.
Le juge administratif contrôle toutes les mesures disciplinaires. Ce contrôle s'exerce à travers les recours que présente le fonctionnaire intéressé par des pourvois pour excès de pourvoi ou par des pourvois en cassation.
Ainsi, les mesures disciplinaires prises par les autorités administratives hiérarchiques font partie des décisions administratives générales et obéissent aux procédures du recours pour excès de pouvoir. Par contre, les mesures disciplinaires prises par la commission d'inspection centrale, par exemple, ou par le Conseil supérieur de la magistrature sont considérées des décisions judiciaires émises par des commissions administratives a caractère judiciaire et obéissent ainsi aux procédures du recours en cassation.
La demande au juge administratif de prononcer l'annulation d'une sanction disciplinaire n'est pas un contentieux de l'excès de pouvoir atypique. L s'agit d'un recours contentieux qui s'exerce dans les conditions du droit commun. A cela s'ajoutent, tout naturellement, les recours en indemnisation pour faute commise par l'administration. L faut donc insister d'une part sur l'étendue du contrôle du juge et sur les conséquences de ses décisions d'annulation de la sanction infligée dont l'une d'entre elles est précisément de déboucher parfois sur des recours dit de plein contentieux. En ce qui concerne les procédures d'urgence, le juge a considéré que « la décision, fut-elle illégale, excluant un agent public pour un motif disciplinaire ne constitue pas, par elle-même, une atteinte a une liberté fondamentale ».
1. L'étendue du contrôle du juge
Il est bien admis, dans la jurisprudence, que ne seront accueillis que les recours dirigés contre les mesures disciplinaires qui infligent le fonctionnaire d'une sanction déterminée. Ainsi, les recours contre les mesures préparatoires ou les actes de procédure, seront rejetés. Seul le recours contre une décision disciplinaire finale exécutoire et faisant grief peut être accueilli par le juge.
Le Conseil d'Etat a considéré que le recours contre l'avis du conseil de discipline et irrecevable ainsi que le recours contre la décision par laquelle on refuse de donner une copie du dossier à l'avocat du fonctionnaire intéressé.
De son côté le Conseil d'Etat libanais a considéré que ne seront pas recevables les recours dirigés contre les mesures de service qui ne portent pas atteintes aux droits du fonctionnaire intéressé, et ne peuvent être reçus que les pourvois dirigés contre une sanction disciplinaire exécutoire. Ainsi la décision de la commission de l'inspection centrale qui envoie le fonctionnaire devant le conseil de discipline et qui demande de le poursuivre pénalement ne peut pas faire l'objet d'un recours auprès de Conseil d'Etat libanais.
Depuis une dizaine d'années, le Conseil d'Etat a déclaré recevable les recours formés par des militaires tendant l'annulation de décisions telle des arrêts de rigueur, dès lors qu'elles ont des conséquences juridiques, par exemple sur une liberté publique ou sur la situation et la carrière du fonctionnaire intéressé.
Ainsi, le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur la légalité externe de la mesure disciplinaire en examinant l'exactitude et la légalité des procédures suivies par l'autorité administrative compétente pour décider s'il y a lieu à annuler la décision pour vice d'incompétence ou de forme.
Dans cette perspective, le Conseil d'Etat libanais a annulé une décision prise par le conseil de discipline pour les forces de sureté intérieure qui a évincé un officier. Le Conseil d'Etat libanais a annulé a posteriori tous les effets de cette décision, après qu'il s'était prouvé que les enquêtes poursuivies étaient entachées de vice de procédure et dont la décision d'accusation se fondait d'une manière principale sur ces enquêtes.
De même, la constante jurisprudence libanaise annule les décisions qui infligent le fonctionnaire d'une sanction disciplinaire sans l'approbation de son supérieur hiérarchique directe. Cette approbation est nécessaire, elle forme une procédure substantielle et constitue un des éléments importants du droit de la défense. L'accord du supérieur hiérarchique directe vise, d'après le Conseil d'Etat libanais, a fournir des garanties suffisantes aux fonctionnaires de telle façon que leur supérieur est le mieux à comprendre leurs problèmes et peut estimer leurs circonstances et intentions. Toutefois, la jurisprudence considère que l'accord positif du chef hiérarchique ne relie pas l'autorité disciplinaire compétente qui conserve la liberté de déterminer le « seuil » de la sanction ainsi que son « plafond » ou même d'en dispenser le fonctionnaire.
Donc, il revient de dire que la jurisprudence libanaise considère que l'autorité administrative disciplinaire qui inflige au fonctionnaire une sanction sans l'accord de son chef, manquera à une formalité substantielle. Ainsi, la décision sera viciée d'un vice de forme ou de procédure et sera annulée pour excès de pouvoir.
En outre le juge administratif exerce un contrôle sur la légalité interne de la mesure disciplinaire. Il examine sa conformité aux lois et à l'autorité de la chose jugée ainsi qu'elle n'est pas viciée par le vice de détournement de pouvoir.
Ainsi, la juridiction contrôle l'exactitude matérielle des faits ainsi que de la mesure disciplinaire. Il examine sa conformité aux lois et à l'autorité de la chose jugée ainsi quelle n'est pas viciée par le vice de défournement de pouvoir.
Ainsi, la juridiction contrôle l'exactitude matérielle des faits ainsi que leur qualification légale en examinant si tel acte ou comportement forme légalement une faute disciplinaire ou pas.
2. Les conséquences de l'annulation
Toutes les mesures ou les effets exécutoires d'une décision disciplinaire seront éventuellement annulés si cette dernière est déclarée annulée par le Conseil d'Etat libanais. Cela signifie que l'administration est tenue d'effacer et de revenir sur toutes les mesures et effets produits par ne décision annulée, et de les considérer comme inexistants car l'annulation produit un effet rétroactif.
Donc, dans le cas où un fonctionnaire est évincé par une décision disciplinaire, l'annulation de cette dernière exige certainement le retour de ce fonctionnaire à ses fonctions comme s'il n'a jamais été évincé.
La jurisprudence adoucit la rigueur de ce principe et n'exige pas la réintégration du fonctionnaire évincé dans son même emploi mais qu'il soit réintégré dans un poste équivalent. Toutefois, l'affectation à un emploi différent doit respecter les conditions requises par la mutation dans l'intérêt du service et notamment les nouvelles fonctions de l'intéressé doivent comporter « les mêmes avantages pécuniaires et les mêmes garanties de carrières ». Il en va autrement si la nature des fonctions exige que le fonctionnaire retrouve son emploi; dans ce cas, le retrait de la nomination de son successeur doit être prononcé.
L'évolution de la jurisprudence va d'ailleurs dans le sens d'une protection accrue des fonctionnaires en prévoyant des conséquences des annulations contentieuses pour l'administration exigeante. De plus, le juge estime que la réintégration du fonctionnaire doit impliquer de la part de celle-ci un retrait de l'acte par lequel elle avait pu nommer un autre fonctionnaire dans cette même fonction sans référence à la notion de poste équivalent. Il faut noter aussi que le juge peut aussi prononcer la suspension de l'éviction qui impliquera, elle aussi, la réintégration de l'intéressé.
D'après ce principe, le Conseil d'Etat libanais a considéré que la décision prise par le directeur général des forces de sureté intérieure en se fondant sur la décision annulée postérieurement du conseil de discipline, sera annulée elle aussi. Ce principe exige de l'administration de procéder à la reconstitution de la carrière telle qu'elle se serait déroulée depuis l'éviction illégale. Cela implique qu'elle doit prendre des actes rétroactifs qui vont restituer au fonctionnaire irrégulièrement évincé les avancements à l'ancienneté dont il aurait bénéficié en application des règlements applicables. C'est ainsi qu'il a droit rétroactivement à l'avancement au choix, déterminé en considération à la fois de sa valeur propre avant son éviction et de ses chances de promotion comparable à celle de ses collègues. L'administration est aussi tenue de rétablir l'intéressé dans ses droits à pension.
Depuis l'arrêt Deberles, un fonctionnaire dont la révocation a été annulée ne peut pas obtenir, en l'absence de service fait, un rappel de son traitement. Il ne peut pas non plus obtenir une indemnité compensatrice de logement de fonction car l'occupation de ce logement st liée aux nécessite de l'exercice effectif des fonctions. C'est la fonction qui est logée et non pas le fonctionnaire.
En revanche, lorsque l'éviction est justifiée au fond et que la sanction a été annulée pour vice de procédure, dans ce cas le fonctionnaire n'aura droit à aucune indemnisation. Dans ce cas et de surcroit, la « reconstitution de carrière peut ne pas être suivie d'une réintégration effective ».
La reconstitution de carrière peut ne pas être suivie d'une réintégration effective lorsque le fonctionnaire a atteint la limite d'âge, il n'est plus en état de reprendre ses fonctions; il occupait un emploi à la discrétion du Gouvernement.
La conséquence essentielle qui découle de l'annulation d'une mesure disciplinaire injustifiée réside dans le fait que cette annulation peut engager la responsabilité de l'autorité administrative compétente à l'égard du fonctionnaire. Ce dernier percevra une indemnité compensant le préjudice subi, c'est-à-dire en tenant compte de toutes les circonstances de l'affaire, du préjudice moral, de la durée de l'absence de situation régulière, de la sanction qui aurait été justifiée. Mais l'indemnisation sera refusée si la sanction est justifiée au fond.
Une dernière conséquence de l'annulation de la sanction dérive d'une application directe du texte qui prévoit que le juge peut à la demande de l'intéressé, adresser à l'administration des injonctions afin que celle-ci exécute ses obligations. Le juge peut prescrire des mesures d'exécution assortie d'une astreinte.
Par un arrêt du 2juillet1999, le Conseil d'Etat, explique que « l'exécution du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé la décision déchargeant M. Hirsch- Marrie de ses fonctions implique nécessairement […] qu'il soit réaffecté sans son emploi; qu'il y a lieu, en conséquence, d'enjoindre la commune de le réintégrer dans ses fonctions de chef du service de la réglementation de la division de l'urbanisme, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision sous peine d'une astreinte de 1000 F par jour ».
La procédure de l'astreinte se déroule en deux temps. Dans un premier temps, le juge prononce une astreinte d'un certain taux et fixe le délai à partir duquel l'astreinte commencera à courir en cas d'inexécution de la décision qu'il a rendue. Dans un deuxième temps, en cas de persistance du refus de réintégration ordonnée par le juge, cette astreinte est liquidée; la collectivité publique doit la payer. Le montant de l'astreinte pourra être partagé entre l'évincé irrégulièrement et le fonds de compensation de la TVA.
A l'égard des décisions rendues par les organismes et commissions administratives à caractère juridique, le Conseil d'Etat libanais se comporte en juge de cassation. De même, en France, à l’ egard des juridictions disciplinaires. Ainsi, peuvent lui être déférées les décisions rendues en dernier ressort.
Le pourvoi en cassation est considéré comme une des formes du recours en annulation pour excès de pouvoir. Ce dernier se présente contre les actes administratifs alors que le pourvoi en cassation est dirigé contre les décisions rendues par les commissions administratives quasi-juridiques.
Parmi les commissions administratives quasi-juridiques, au Liban, se trouvent la haute commission pour la discipline, le Conseil supérieur de la magistrature et la commission d’inspection centrale. En France, figurent parmi ces commissions, le Conseil superieur de la magistrature.
La compétence du Conseil d'Etat, juge de cassation, se limite à la vérification de la légalité des moyens recevables, de l'incompétence, la motivation de la décision et le contrôle de l'erreur de droit ou celle relative aux faits ainsi que la qualification de ces derniers et la conformité de la sanction aux faits.
Le juge de cassation, par opposition au juge d'annulation, n'a pas le droit de contrôler la bonne appréciation qu'exerce le juge du fond sur l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation, de même en ce qui concerne le détournement du pouvoir.
Mais, en exception à ce principe, si la décision disciplinaire objet du recours était entamé d'un vice concomitant à l'interprétation du contenu d'un document essentiel auquel se fondait le juge du fond pour juger l'affaire, alors le juge de cassation pourra réjouir de sa compétence pour contrôler l'exactitude de l'appréciation du juge du fond et ensuite cassera le jugement. Ainsi, la jurisprudence permet au juge de cassation d'effacer les erreurs grossières commises par le juge de fond. Le contrôle du juge de cassation sera similaire à celui du juge de l'annulation.
En France, l'annulation éventuelle s'accompagne du renvoi, s'il reste quelque chose à juger, la juridiction de renvoi devant reprendre la procédure, formuler une nouvelle décision qui relèvera de la cassation du Conseil d'Etat, à son tour. En effet, la décision du juge de cassation s'impose au juge de renvoi.
Cette solution est aussi adoptée au Liban mais seulement pour les décisions disciplinaires, ainsi, le Conseil d'Etat libanais a considéré que « le recours en cassation ne transmet pas l'action devant le Conseil d'Etat mais ce dernier se limite à vérifier que le juge du fond à retirer des faits leur effets légaux (sic) […] ».
Le renvoi s'effectue par les voies administratives, le juge du fond se retrouve en pleine juridiction pour juger l'affaire renvoyée. La juridiction peut modifier les constatations et appréciations qu'elle avait faites précédemment. Le juge de fond peut confirmer son jugement cassé mais en se basant sur des causes légales différentes.
Enfin, nous remarquons d'après le chemin suivit par cette jurisprudence que le juge du fond retrouve sa compétence totale pour rejuger l'affaire renvoyée après la cassation de son premier jugement qui ne le relie pas. Cette orientation est sauve, saine et logique vue que le jugement principal cassé ou annulé est considéré comme inexistant.
Nous concluons en indiquant que d'après la jurisprudence libanaise, le rôle du juge ne se résume pas seulement à vérifier des sanctions prononcées contre un fonctionnaire ayant failli a ses devoirs professionnels, mais il consiste aussi à protéger les intérêts des parties à l'instance. Ainsi, le juge s'érige en défenseur du fonctionnaire sanctionné afin de le protéger des abus commis par l'autorité administrative investie du pouvoir disciplinaire.