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Timestamp: 2019-01-19 08:37:45+00:00
Document Index: 25520013

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La responsabilità dello Stato per tardivo recepimento di direttiva comunitaria a carattere non self- executing e riparazione spettante al soggetto danneggiato
La responsabilità civile dello Stato1 per ritardata attuazione delle direttive comunitarie nasce grazie ai lavori della Corte di giustizia delle Comunità europee.
Per una corretta analisi dell’argomento oggetto di questo studio, appare opportuno richiamare la pronuncia del Tribunale di Roma, Sez. II, 17 maggio 2010, che distingue, in termini chiari, l’ipotesi di “contrasto tra la direttiva comunitaria e le norme giuridiche interne” ed il semplice “ritardo di recepimento della direttiva comunitaria” da parte del legislatore nazionale.
Il percorso argomentativo della sentenza su indicata, si basa principalmente sulla giurisprudenza della Corte di giustizia che, com’è ben noto, ha iniziato a rivolgersi direttamente ai giudici nazionali, affinché assicurino ai cittadini beneficiari la tutela dei diritti comunitari anche nei casi in cui questi ultimi non fossero riconosciuti dallo Stato membro.
In particolare, se il giudice interno rilevasse un contrasto tra il diritto nazionale e una direttiva comunitaria riconoscente un diritto soggettivo, dovrà verificare se questa abbia efficacia diretta ( c.d. direttiva self – executing ) o meno ( c.d. direttiva non
self – executing ).
La direttiva self – executing è una direttiva sufficientemente dettagliata nei propri contenuti, che, quindi, non necessita di alcun provvedimento di attuazione da parte dello Stato membro: ha il potere di incidere direttamente nella sfera giuridica del singolo cittadino.
Pertanto, il giudice dovrà applicarla direttamente, eventualmente anche disapplicando qualunque normativa nazionale contrastante con il suo contenuto.
In tal caso si deve prescindere dal nomen iuris: la direttiva va considerata, nella sostanza, come se fosse un regolamento comunitario.
Un problema applicativo sorge in caso di direttiva priva di efficacia diretta ( direttiva non self-executing 2).
Ecco, quindi, giungere in soccorso la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, che obbliga i giudici interni ad eliminare ogni contrasto ( colmando, così, le mancanze del legislatore ) attraverso un’accurata interpretazione del diritto interno al fine di renderlo conforme alla direttiva comunitaria non self-executing3.
La c.d. interpretazione adeguatrice della norma nazionale dovrà avere come punto d’approdo principale proprio il raggiungimento degli scopi e degli obbiettivi stabiliti nella direttiva stessa.
La Corte di giustizia ha precisato, inoltre, che, nella fase di interpretazione adeguatrice, il giudice interno potrà ricorrere anche ad un’applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione recepite in ritardo, al fine di rimediare ai pregiudizi subiti dai soggetti lesi4.
Infine, solo nel caso in cui il giudice nazionale non possa ricorrere all’interpretazione adeguatrice delle norme interne o all’eventuale applicazione retroattiva e completa della legge di attuazione della direttiva comunitaria, allora dovrà liquidare il risarcimento del danno subito dai singoli beneficiari.
A questo punto, torniamo alla sentenza del Tribunale di Roma del 17 maggio 2010.
Il giudice romano mette in luce un aspetto particolare: in caso di tardivo recepimento di una direttiva comunitaria da parte dello Stato, non si può parlare di un vero e proprio contrasto tra la stessa direttiva e il diritto interno.
Il contrasto tra norme emerge se un determinato diritto, riconosciuto da una norma, venga di fatto negato da un’altra norma, determinando il c.d. << contrasto di significati >> tra norme.
Altro, invece, è il caso in cui la norma interna non violi la direttiva comunitaria, in quanto riporta gli stessi obiettivi espressi nella stessa, ma ha soltanto recepito in ritardo il suo contenuto.
In quest’ultimo caso, secondo il giudice romano, non vi è la possibilità di ricorrere allo strumento dell’interpretazione adeguatrice, visto che manca l’elemento essenziale del contrasto di significati.
Inoltre, il giudice romano esclude anche il rimedio dell’applicazione retroattiva della norma d’attuazione che recepisce in ritardo la direttiva comunitaria non self- executing, ricordando che la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia ha comunque lasciato al giudice interno la facoltà di applicarlo o meno, giacché la garanzia di effettività del diritto comunitario deve comunque conformarsi all’ordinamento giuridico nazionale.
Alla luce dei principi del nostro ordinamento interno, infatti, l’interpretazione giudiziaria non può spingersi al punto di conferire ad una norma giuridica una efficacia retroattiva che non ha, perché questo compito spetta soltanto all’interpretazione autentica del legislatore.
Una volta escluso lo strumento dell’interpretazione giudiziaria e dell’efficacia retroattiva della norma attuativa della direttiva, l’unico rimedio esperibile, al fine di sanare il ritardo del legislatore, è quello della condanna al risarcimento danno.
A questo punto, il giudice interno deve decidere sulla natura contrattuale o extracontrattuale della responsabilità dello Stato per ritardata attuazione della direttiva comunitaria.
Responsabilità extracontrattuale per illecito comunitario, ex art. 2043cc, e applicazione della teoria monistica.
La teoria monistica è sostenuta da autorevole dottrina e dalla giurisprudenza prevalente.
Secondo questa teoria tra il << diritto comunitario >> ed il << diritto interno >> deve esserci la c.d. integrazione a carattere verticale, che vede il diritto comunitario entrare a far parte delle fonti del diritto interno ,per poi primeggiare su di esse, attraverso la primazia del diritto comunitario.
La teoria monistica è sostenuta anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia
(ricordando che la Corte interviene nel processo di integrazione europea come punto di riferimento per i giudici nazionali)5.
I sostenitori della teoria monistica evidenziano come sia possibile una completa integrazione tra il diritto comunitario e il diritto interno anche attraverso l’articolo 2043 cc, in quanto la norma comunitaria prescrive il risultato che lo Stato membro deve raggiungere mentre la norma interna prescrive il mezzo per conseguirlo 6.
Infatti, l’articolo 2043cc. è una norma atipica di responsabilità civile, che, grazie alla sua atipicità, si presta ad essere interpretata in maniera estensiva al fine di tutelare non soltanto i diritti soggettivi previsti dall’ordinamento giuridico interno, ma anche i diritti soggettivi previsti dall’ordinamento comunitario e lesi per responsabilità dello Stato.
La responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario, quindi, ha
<< natura anfibologica >>7, in quanto l’illecito comunitario è previsto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, mentre lo strumento giuridico di tutela del diritto soggettivo leso è previsto da una norma interna: l’articolo 2043 cc.
I sostenitori della responsabilità extracontrattuale evidenziano, inoltre, che non occorre porsi il problema della individuazione in capo allo Stato inadempiente dei criteri soggettivi di imputazione del dolo e della colpa, così come richiesti dall’articolo 2043 cc.
Questo principio deriva dalla giurisprudenza della Corte, in particolare la sentenza Brasserie, secondo la quale il riconoscimento di un risarcimento danni a favore del soggetto leso da un mancato riconoscimento del diritto comunitario dallo Stato inadempiente, necessita di tre condizioni: la direttiva deve attribuire un determinato diritto al singolo soggetto, la violazione sia grave e manifesta ( sulla base di accertamenti fatti dal giudice ), c’è un nesso causale diretto tra violazione dello Stato e il danno subito dai singoli.
La Corte di giustizia, inoltre, ha espressamente escluso l’applicazione dei criteri di imputazione per dolo o colpa, in capo allo Stato, che vanno oltre il concetto di
<< violazione grave e manifesta >>8.
È evidente come i giudici comunitari considerino la colpa9 già presente in re ipsa nel concetto di violazione grave e manifesta , al fine di evitare che sul soggetto leso gravasse l’onere di provare la colpa dello Stato inadempiente, agevolando la tutela effettiva dei diritti.
Per di più, la stessa Corte di giustizia ha elaborato degli indici che permettono al giudice interno di capire facilmente se un illecito comunitario sia << grave e manifesto >> ( e quindi ne deriva l’obbligo al risarcimento del soggetto leso ) oppure no.
Questi indici10 sono:
– il grado di chiarezza e precisione della norma violata,
– il tipo di attività imposta allo Stato , se vincolata o discrezionale11 ( se si tratta di attività vincolata, la responsabilità dello Stato è rilevabile subito ),
– volontarietà o meno della violazione
– la presenza di una giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia ( appare opportuno precisare che la sentenza Dillenkofer ha previsto che se lo Stato non emana il provvedimento di attuazione di una direttiva nei termini stabiliti dalla stessa, questa condotta integra di per sé una << violazione grave e manifesta >> del diritto comunitario, facendo sorgere a favore dei soggetti lesi il diritto al risarcimento danni )
– la scusabilità dell’errore di diritto, etc…
Alcuni autori favorevoli alla teoria monistica e alla responsabilità extracontrattuale dello Stato hanno evidenziato un contrasto12 nella sentenza Cassazione Sez. Un. 9147/2009 ( che, invece, sostiene la responsabilità contrattuale dello Stato ) poiché il discorso motivazionale del provvedimento considera sia la teoria dualistica sia il concetto di primazia del diritto comunitario, concetti ritenuti incompatibili tra loro13.
Secondo la suddetta Cassazione, l’ordinamento nazionale si presenta distinto ed autonomo dall’ordinamento comunitario (secondo una concezione dualistica), ma, lì dove una norma interna contrasti con una norma comunitaria, il giudice nazionale è tenuto a non applicare la norma interna, in quanto la fattispecie è attratta ratione materie nell’ambito del diritto comunitario.
Così si torna al concetto di primazia del diritto comunitario che è incompatibile con la teoria dualistica sostenuta in prima battuta.
Un’ulteriore critica alla teoria della responsabilità contrattuale muove da considerazioni attinenti all’applicazione dell’istituto dell’indennità.
La responsabilità per atti legittimi si ha nel caso in cui un soggetto che compie un atto lecito dovrà comunque pagare un ristoro patrimoniale a favore di un altro soggetto.
Questo si ha solo in casi tassativi previsti dalla legge e la dottrina prevalente ritiene che non sia possibile costruire una figura generale di indennità da contrapporre a quella di risarcimento.
Responsabilità contrattuale e applicazione della teoria dualistica14
Ora analizziamo l’orientamento minoritario, che, alla luce della teoria dualistica, ha qualificato il comportamento dello Stato come determinativo di un’obbligazione di natura contrattuale15.
La teoria dualistica distingue nettamente l’ordinamento interno dall’ordinamento comunitario, considerandoli autonomi e distinti: il diritto comunitario, quindi, non entra a far parte del diritto interno ( e non viene a crearsi una struttura gerarchica tra i due ordinamenti ) cosicché la norma interna, contrastante con la norma comunitaria, non subisce né caducazione da parte del giudice delle leggi né abrogazione in sede legislativa, ma semplicemente << non va applicata >>16 al caso concreto, continuando a conservare la sua validità nell’ordinamento nazionale.
Ne deriva che, la mancata attuazione di una direttiva comunitaria nei termini prescritti da quest’ultima, non viola il diritto interno ma solo il diritto comunitario17.
Quindi non si ha un << danno ingiusto >> secondo l’ordinamento nazionale e non si ha un illecito riconducibile all’articolo 2043 c.c.
Ciò premesso, lo Stato deve solo indennizzare i soggetti lesi ( c.d. responsabilità per inadempimento dell’obbligazione “ ex lege” di natura indennitaria per attività non antigiuridica ), in quanto la sua condotta ha violato il diritto comunitario, ma è lecito secondo il diritto interno18.
Il diritto all’indennizzo ( ex art. 1218 cc) è diretto a compensare l’avente diritto della perdita subita in conseguenza del ritardo ( ha, perciò, natura di credito di valore ), si prescrive in dieci anni19 ( secondo la prescrizione ordinaria ex art. 2946 cc. ) e prescinde dai criteri di imputazione per dolo o colpa20.
Secondo alcuni autori, non si esclude l’ipotesi che l’intento della Cassazione, con la sentenza 9147/2009, sia stato quello di aderire alle indicazioni della Corte di giustizia21 che impone agli Stati di allegerire l’onere probatorio a carico del soggetto leso dall’illecito comunitario.
Infatti l’indennizzo, a differenza del risarcimento danni ex art. 2043cc, non richiede l’accertamento dei requisiti del dolo, della colpa e la prova del danno sofferto, in quanto basta solo l’esistenza oggettiva della violazione22.
Inoltre, permette di applicare un termine prescrizionale più lungo23.
Al termine di questo studio, si può concludere come l’operatore del diritto, nell’intento di definire la natura della responsabilità dello Stato per tardivo recepimento di una direttiva europea a carattere non self- executing, a tutt’oggi possa percepire un contrasto giurisprudenziale e dottrinale molto profondo.
L’aspetto più interessante, però, rimane, che, nonostante non esista un rapporto di subordinazione rispetto alla Corte di giustizia, le corti nazionali continuano ad avere come parametro di riferimento la giurisprudenza comunitaria24.
Questo sano processo di integrazione europea va accolto con entusiasmo, in quanto il diritto comunitario, molto spesso, è un vasto contenitore di nuovi diritti civili, espressione di quella cittadinanza europea che iniziò ad essere riconosciuta, in modo esplicito, con il Trattato di Maastrich25 ed ancora oggi coinvolge sempre più l’interesse dei cittadini, della politica, dell’economia e, di conseguenza, anche degli operatori del diritto.
1 La sentenza Brasserie della Corte di giustizia ha disposto che risponde sempre lo Stato per illeciti comunitari commessi da ogni sua articolazione.
Anche se la violazione del diritto comunitario sia imputabile al potere legislativo, giudiziario, esecutivo, o alla pubblica amministrazione centrale e periferica, la Corte di giustizia riconosce lo Stato come unico suo interlocutore
2 Lo studio di questo specifico argomento ha tratto spunto dal programma di insegnamento di Diritto Civile presso la Scuola di specializzazione per le professioni legali Università di Bari, giudice Salvatore CasciarO.
3 Nel caso Verband deutscher Daihatsu-Handler, la Corte di giustizia ha precisato che l’assenza di efficacia diretta della direttiva comunitaria non esclude la responsabilità dello Stato membro per i danni da esso causati ai singoli a seguito della mancata o della non corretta attuazione della direttiva stessa.
4 Sent. Carbonari, 25 febbraio 1999, causa C-131/97
5 Il professore A. Tizzano, giudice italiano della Corte di giustizia, ritiene fondamentale che il giudice nazionale garantisca l’applicazione del diritto comunitario, rivestendo addirittura il ruolo di
<< giudice comunitario decentrato >>.
Il professore F. Mancini, anch’egli membro della Corte, nel descrivere la relazione tra ordinamento interno ed ordinamento comunitario, usa l’espressione efficace di << straordinario rapporto di collaborazione o addirittura di complicità >>.
6 Faltoni Lucia, Lo Stato che viola gli obblighi comunitari risarcisce i cittadini in via extracontrattuale: ingiustizia comunitariamente qualificata?, in Responsabilità civile e previdenziale, 2010, fasc. 9, p.160.
7 Trib. Catanzaro, sentenza del 20 Aprile 2009
8 Sentenza Francovich, 19 novembre 1991, causa c-6/90 e c-9/90, punti 42 e 43.
9 Bairati Lorenzo, La riparazione spettante al soggetto danneggiato a seguito di mancato recepimento, nel termine prescritto, di direttiva comunitaria.Questioni teoriche e implicazioni pratiche della sua corretta qualificazione, in Giurisprudenza Italiana, 2010, fasc.3, p.697, nota 21.
10 Molti autori hanno evidenziato che seppure tra gli indici indicati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia non vi è un espresso richiamo alla colpa, in realtà non sembra che si voglia escludere tale requisito soggettivo, in quanto vi sono comunque parametri soggettivi quali ad esempio la
<< volontarietà della violazione >>, la << scusabilità dell’errore di diritto >>, etc .
Di fatto, il giudice europeo non ha richiamato l’elemento della colpa per evitare un requisito soggettivo che nei vari ordinamenti degli Stati membri assume un significato diverso.
11 Calzolaio Ermanno, La violazione del diritto comunitario non è antigiuridica: l’illecito dello Stato al vaglio delle Sezioni Unite, in Contratto e impresa, 2010, fasc.1, p. 81: <<Nel caso in cui lo Stato è tenuto a recepire una direttiva entro un termine stabilito (è il caso deciso nella sentenza Francovich), il potere discrezionale è addirittura insussistente e dunque- lo si è visto- il semplice mancato recepimento costituisce violazione del diritto comunitario.>>
12 La stessa Cass., con sentenza n.1284 del 2009 ha riaffermato la responsabilità aquiliana dello Stato per la tardiva trasposizione della direttiva riguardante la remunerazione dei medici specializzandi.
13 Vedi Pizzorni Maria Giovanna, La recente evoluzione della giurisprudenza nazionale in tema di responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2010, fasc. 1, p. 160
14 Vedi Cas. civ., sez. I, 10 marzo 2010, n. 5842; Cas. civ., sez. I, 17 aprile 2009, n. 9147; Cass., 16 maggio 2011, n. 10813 che aderisce pienamente alla qualificazione dell’azione di risarcimento danni fatta dalla Cass., Sez. Un., 17 aprile 2009, n. 9147.
15 Cass., 16 maggio 2011, n. 10813: <<…. il concetto di responsabilità contrattuale è stato usato dalle Sezioni Unite [ rif. Cas. Sez. Un. n. 9147 del 2009 ] palesemente nel senso non già di responsabilità che suppone un contratto, ma nel senso – comune alla dottrina in contrapposizione all’obbligazione da illecito extracontrattuale – di responsabilità che nasce dall’inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente, considerato dall’ordinamento interno, per come esso deve atteggiarsi secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, come fonte dell’obbligo risarcitorio…>>.
16 La disapplicazione della norma interna avviene sulla base della forza cogente della giurisprudenza della Corte di giustizia.
17 Artt. 5 (ora 10 ) e 189 del Trattato istitutivo della Comunità Europea (c.d. Trattato di Roma ):
<< la mancata o inesatta attuazione di una direttiva comunitaria determina una violazione da parte dello Stato membro degli obblighi derivanti dal Trattato>>.
18 Tale orientamento evidenzia che nell’ordinamento italiano non esiste il diritto soggettivo del cittadino a che lo stato legiferi , in quanto la funzione legislativa ha carattere libero e non può subire pressioni da organi giudiziari. Il Parlamento è vincolato solo al rispetto della Costituzione. Poiché manca tale diritto soggettivo, allora non è configurabile un illecito del legislatore ai sensi dell’articolo 2043 cc.
19 Cass., 16 maggio 2011, n. 10813: << …il termine di prescrizione decennale ( di cui all’art. 2946 c.c.) è quello generale e certamente più favorevole rispetto ai termini speciali, più brevi. Risponde, quindi, al principio comunitario di effettività >>.
20 Riccio Angelo, Responsabilità dello Stato per omessa o tardiva o anomala attuazione di direttive comunitarie, in La responsabilità civile, 2010, fasc. 5, p. 346
21 Sentenza Francovich, cit., punti 42 e 43: la Corte di giustizia ha disposto che le condizioni stabilite dalla norma nazionale che sarà applicata per la riparazione del danno non possono essere meno favorevoli, per il soggetto leso, rispetto a quelle relative ad alcuni reclami analoghi di natura interna (c.d. principio di equivalenza) né essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento danni ( c.d. principio di effettività del diritto comunitario ).
22 Cass., 16 maggio 2011, n. 10813: << La scelta delle Sezioni Unite, d’altro canto, si può ritenere in qualche modo obbligata, per il fatto che la giurisprudenza della Corte di Giustizia […] esige che l’obbligazione risarcitoria dello Stato non sia condizionata al requisito della colpa, il che di regola è, invece, necessario nell’illecito ex art. 2043 c.c. >>.
23 Il termine prescrizionale comincia a decorrere dalla data di emanazione della legge di attuazione della direttiva comunitaria, in quanto solo da quel momento i beneficiari possono rendersi conto della violazione dello Stato ( vedi Trib. Catanzaro, 20 Aprile 2009; Corte appello Genova, sent. 27/ 09/2006, Est. Ferro ; Cass.- Sezione lavoro-sentenza n. 12814 del 2009 secondo la quale
<< vale la pena di osservare al riguardo che una volta trasposta la direttiva nell’ordinamento interno il privato è in grado di esercitare l’azione risarcitoria, perché in quel momento è precisato il contenuto economico ovvero l‘ammontare della retribuzione annuale…>>
.La Corte di giustizia ( sentenza Emmott ) ha previsto che ciascun soggetto non è in grado di essere consapevole dei propri diritti comunitari fino a quando non avviene la trasposizione della direttiva comunitaria nello stato membro.
24 Formica Alessandro, L’onere della prova in materia di colpa della pubblica amministrazione: le ricadute sulla giurisprudenza nazionale degli orientamenti della corte di giustizia delle comunità europee, in Giustizia Amministrativa, 2008, p.4, il quale evidenzia l’opera di
<< persuasione culturale >> esercitata dalla Corte di giustizia nei confronti dei giudici nazionali.
25 Calzolaio E., cit., p. 101.
di Baiguera Altieri Andrea 2 marzo 2017
di Alberto Patron 31 marzo 2017