Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1930-t1-04.asp
Timestamp: 2018-02-18 10:30:15+00:00
Document Index: 22626101

Matched Legal Cases: ["l'article 54", "l'article 200", "l'article 54", "l'article 54", "l'article 40", "l'article 56", "l'article 56", "l'article 54", "l'article 55", "l'article 54", "l'article 17", "l'article 15", "l'article 23", "l'article 55", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 10", "l'article 1", "l'article 10", "l'article 57", "l'article 58", "l'article 57", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 59", "l'article 72", "l'article 29", "l'article 42", "l'article 59", "l'article 59", 'art. 12', "l'article 12", "l'article 87", "l'article 88", 'art. 14', "l'article 14", "l'article 14", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 12", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 13", "l'article 12", "l'article 13", "l'article 12", "l'article 59", "l'article 45", "l'article 59", "l'article 45", "l'article 3", "l'article 5", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 44", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 1466", "l'article 1466", "l'article 59", "l'article 59", "l'article 61", "l'article 60", "l'article 64", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 66", "l'article 14", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 6", "l'article 61", "l'article 5", "l'article 61", "l'article 30", "l'article 60", "l'article 63", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 60", "l'article 64", "l'article 8", "l'article 60", "l'article 8", "l'article 8", "l'article 15", "l'article 61", "l'article 62", "l'article 60", "l'article 44", "l'article 63"]

Article 54 A (nouveau)
Relèvement du pourcentage et du plafond pris en compte
pour la réduction d'impôt au titre des dons à des organismes caritatifs
Le présent article résulte de l'adoption à l'unanimité d'un amendement gouvernemental portant article additionnel avant l'article 54.
Il porte modification de l'article 200 du code général des impôts, qui régit le dispositif de la réduction d'impôt applicable aux particuliers donateurs.
Plus précisément, il s'agit du régime prévu au 1 ter de cet article, qui concerne les versements effectués « au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite [de certains] soins (...) à des personnes en difficulté ».
Le pourcentage actuel de ces dons est fixé aujourd'hui à 66 %, en application de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, qui l'avaient porté de 60 à 66 %.
Ces versements sont toutefois plafonnés à hauteur de 414 euros.
Il convient de noter que la limite de versements mentionnée est relevée chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle des versements.
Le 1° du I du présent article porte de 66 % à 75 % le pourcentage des dons ainsi défini, tandis que le 2° du I relève le plafond de 414 euros à 470 euros.
Le II précise que ces dispositions sont applicables à compter de l'imposition des revenus de l'année 2005.
Comme l'a clairement exprimé la ministre déléguée à l'intégration, à l'égalité des chances et à la lutte contre l'exclusion, Mme Nelly Olin, en présentant cet amendement lors de la séance publique, « il s'agit de montrer que la solidarité concerne tout le monde. Nous devons faire ce geste à l'égard de ces personnes qui oeuvrent dans des conditions particulièrement difficiles et dont on peut louer le courage et l'abnégation ».
Sans doute, lors de cette même discussion, certaines voix se sont-elles élevées pour proposer la transformation de la réduction d'impôt en un crédit d'impôt.
D'autres se sont interrogées sur l'opportunité du choix de l'année 2005 - et non 2004 - pour l'entrée en vigueur de ces dispositions.
En tout état de cause, cette mesure, qui était attendue, doit être saluée. Des modalités d'amélioration technique des dispositifs peuvent toujours être envisagées, mais l'essentiel - et, à cet égard, l'unanimité qui a accueilli cette mesure ne trompe pas - est d'avoir encore amélioré ce régime.
La commission a adopté l'article 54 A sans modification.
Après l'article 54 A
La commission a rejeté un amendement de M. Francis Vercamer accordant un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation au profit des bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique dépourvus d'autres revenus d'activité, la rapporteure ayant observé qu'il est manifestement irrecevable au regard des dispositions de l'article 40 de la Constitution.
Article 54 B (nouveau)
Définition des missions et des modalités de mise en œuvre des dispositifs
Cet article est le premier d'une série de quatre articles constituant le chapitre Ier intitulé « Accompagnement des élèves en difficulté » du titre III dédié, de façon, générale, à la promotion de l'égalité des chances.
Il n'est pas anormal de trouver, parmi ces dispositions sur l'égalité, celles qui concernent l'éducation, dans la mesure où il s'agit d'une question centrale en matière d'égalité, entendue au sens large.
Les articles 54 B, 54, 55 et 56 concernent une même mesure, la constitution des dispositifs de réussite éducative. L'article 54 B en apporte une définition. L'article 54 donne compétence aux caisses des écoles dans les matières éducatives, culturelles, sociales et sanitaires en faveur des enfants relevant de l'enseignement du premier et du second degré. L'article 55 donne en ces mêmes matières compétence, en l'absence de prise en charge par les caisses des écoles, à des groupements d'intérêt public créés à cet effet. Enfin, l'article 56 organise la programmation financière de ces mesures.
Cet article 54 B, issu de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de la commission des affaires sociales, est fort bien venu dans la mesure où il apporte une définition des « dispositifs de réussite éducative », éléments centraux du plan de cohésion sociale.
Il vient ainsi combler, à très juste titre, une lacune de la version initiale du projet qui, tout en faisant une large part à ces dispositifs, en particulier, parmi eux, aux « équipes de réussite éducative », se consacrait davantage à leurs modalités de création qu'à leur définition.
C'est désormais chose faite. Cela était d'autant plus nécessaire que, comme l'a indiqué le ministre délégué au logement et à la ville présent pour la discussion au Sénat, M. Marc-Philippe Daubresse, il s'agit de « dispositions majeures du plan de cohésion sociale ». En effet, ils permettent de « traiter les problèmes dès la petite enfance et, en préservant la plus grande souplesse, de focaliser l'action autour des équipes éducatives ». Souplesse, tel semble bien être en effet le maître mot de la démarche engagée par le gouvernement.
- Le premier alinéa de l'article décrit les missions des dispositifs de réussite éducative : à savoir les « actions d'accompagnement au profit des élèves du premier et du second degré et de leurs familles, dans les domaines éducatif, scolaire, périscolaire, culturel, social ou sanitaire ».
On retrouve donc le principe de l'accompagnement, au fondement tant des équipes de réussite éducative, au bénéfice des élèves des écoles, que des plates-formes de réussite éducative, au bénéfice des collégiens, et présent aussi dans les internats de réussite éducative, troisième pilier de ces dispositifs.
Interrogé par la rapporteure sur ces dispositifs, le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale précise qu'ils sont au service d'un « accompagnement et d'un soutien humains, forts et durables, d'enfants à quelque étape qu'ils soient de leurs parcours scolaires - de la maternelle à la fin du collège ».
Il était par ailleurs important de viser une diversité de domaines d'intervention de ces dispositifs. Le ministère insiste également sur les difficultés spécifiques qui seront prises en compte par ces structures : « les difficultés liées [au] capital social et culturel familial ; les difficultés en termes de santé (vue, audition, troubles du langage...) ; les difficultés plus psychologiques qui aboutissent à un mal-être, une violence envers les autres ou eux-mêmes, et un repli sur soi ».
On reviendra sur les modalités pratiques de fonctionnement de ces dispositifs dans le commentaire de l'article 56, consacré à leur financement.
- Il était important de prévoir, dès ce premier article de définition, les modalités de création de ces dispositifs. C'est l'objet du deuxième alinéa, qui renvoie pour cela à plusieurs types de structures :
- tout d'abord, l'établissement public local d'enseignement, selon des modalités précisées par décret. Cette référence répond à une préoccupation qui avait été émise par le Conseil économique et social dans l'avis rendu sur le projet de loi et le plan de manière générale le 31 août 2004 : il avait en effet suggéré qu'il soit possible de recourir au statut d'établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), « statut indispensable pour construire un espace de réussite éducative ». Il est à noter que le Conseil supérieur de l'éducation se serait lui aussi déclaré favorable au recours à ce statut lors de sa séance du 8 septembre 2004 consacrée à l'examen du projet.
Cette structure, si elle existe déjà dans le second degré, n'existe pas encore dans le premier degré. Mais elle pourra y être créée sur un même modèle.
Lors de la discussion en séance publique au Sénat, le ministre délégué a précisé l'esprit de cette disposition : « Faisons confiance aux acteurs de terrain, qui savent bien à qui ils s'adressent, qui savent sur quoi il faut mettre l'accent et quelles sont les structures les plus adaptées ! Ne rigidifions pas ! Ne mettons pas tout le monde dans le même moule (...) » ;
- ensuite, la caisse des écoles, conformément aux dispositions de l'article 54 ;
- dans un troisième temps, un groupement d'intérêt public, conformément aux dispositions de l'article 55. Il faut rappeler à ce sujet que le Sénat, au cours de la discussion législative, a finalement refusé de limiter le recours aux GIP spécialement créés « à cet effet », pour permettre aux GIP déjà existants de participer à ces dispositifs ;
- enfin, toute autre structure juridique adaptée. Cette dernière référence doit être tout particulièrement soulignée, car elle est révélatrice du souci de laisser la souplesse la plus grande possible à la mise en œuvre de ces dispositifs.
On peut toutefois s'interroger sur l'opportunité qu'il y aurait à ajouter une nouvelle forme de structure juridique, au service du travail périscolaire, qui correspond précisément à la vocation de ces dispositifs. Peut-être serait-il possible de s'inspirer de l'expérience des établissements publics de coopération culturelle, pour créer des établissements publics de coopération éducative. L'avantage d'une telle structure serait de favoriser la gestion d'un contrat éducatif local qui se substituerait aux contrats existants, étant entendu que les partenaires signataires de l'ensemble de ces contrats y seraient associés.
La commission a adopté deux amendements de la rapporteure :
- le premier excluant du domaine de compétence des dispositifs de réussite éducative le domaine scolaire ;
- le second précisant que les élèves de maternelle relèvent de ces dispositifs.
La commission a examiné un amendement de la rapporteure précisant que les dispositifs de réussite éducative ne peuvent être mis en œuvre que par des structures juridiques dotées d'une comptabilité publique.
Mme Muguette Jacquaint a rappelé que de nombreuses associations participent au soutien scolaire et à l'aide aux devoirs. Est-ce dans cet article que cette question essentielle doit être abordée ?
La rapporteure a observé que le projet organise les modalités d'un dispositif spécifique. Ces actions de soutien scolaire peuvent être évoquées à cette occasion mais elles ont plutôt vocation à figurer dans la loi d'orientation sur l'école.
Mme Martine Billard a objecté que les crédits de la politique de la ville en la matière diminuent à proportion de la dotation dédiée aux dispositifs de réussite éducative. Or l'amendement tend à exclure les actions de soutien scolaire par les associations de leur champ. Dès lors, comment celles-ci seront-elles prises en charge ? On pourrait les inclure dans le présent dispositif en intégrant dans l'amendement une référence à toute autre structure juridique « à but non lucratif ».
M. Francis Vercamer a déclaré partager l'idée que la rédaction proposée de l'amendement exclurait ces associations et souligné la nécessité d'une coordination des différentes actions en matière scolaire et périscolaire.
Tout en rappelant la nécessité d'un contrôle par l'Etat sur les fonds attribués aux dispositifs de réussite éducative, la rapporteure, après avoir proposé de se rapprocher du gouvernement sur ce point, a retiré l'amendement.
Suivant l'avis favorable de la rapporteure, la commission a rejeté un amendement de M. Yvan Lachaud visant à intégrer les dispositifs de réussite éducative dans un projet éducatif global, la rapporteure ayant souligné la nécessité de ne pas porter atteinte à la souplesse de ces dispositifs.
Suivant l'avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Yvan Lachaud prévoyant la présentation aux collectivités territoriales concernées d'un bilan des dispositifs de réussite éducative.
La commission a adopté l'article 54 B ainsi modifié.
Compétence des caisses des écoles en matière éducative, culturelle,
sociale et sanitaire en faveur des enfants relevant de l'enseignement
Cet article vise à confier aux caisses des écoles des compétences nouvelles en matière éducative, culturelle, sociale et sanitaire, de manière à leur permettre de constituer des dispositifs de réussite éducative, tels qu'ils ont été définis par le précédent article. Il convient, avant de revenir sur le dispositif proposé et ses objectifs, de retracer l'évolution des caisses des écoles.
1. L'évolution des caisses des écoles
C'est une loi du 10 avril 1867 qui a créé les caisses des écoles, et une loi du 28 mars 1882 qui les a rendues obligatoires. A l'origine, ces caisses sont destinées à favoriser la fréquentation de l'école publique. Selon l'article 17 de la loi du 28 mars 1882, une caisse des écoles est établie dans chaque commune, mais plusieurs communes peuvent s'associer pour en créer une. La caisse des écoles est créée par une délibération du conseil municipal. Elle a le caractère d'établissement public communal.
La caisse des écoles est administrée par un comité, qui comprend, dans les communes autres que Paris, Lyon et Marseille : le maire, les inspecteurs primaires et inspectrices des écoles maternelles de la circonscription ou leurs représentants, un membre désigné par le préfet, deux conseillers municipaux désignés par le conseil municipal et trois membres élus par les sociétaires réunis en assemblée générale ou par correspondance s'ils en sont empêchés.
Le comité règle les affaires de la caisse. Il se réunit au moins trois fois par an. Il vote le budget préparé par le président, soit le maire. Le maire est chargé de l'exécution des décisions du comité.
L'objet de la caisse des écoles, tel qu'il est défini par l'article 15 de la loi du 10 avril 1867, est de favoriser et faciliter la fréquentation scolaire par l'attribution de récompenses aux élèves assidus et de secours aux élèves indigents ou peu aisés, par la fourniture de livres, de vêtements, de chaussures ou d'aliments.
Aujourd'hui, les caisses des écoles ont diversifié leurs activités. Il arrive en effet qu'elles gèrent des services sociaux importants, tels les colonies de vacances pour les enfants des écoles, les cantines scolaires ou les classes de découverte. Elles sont aussi, dans certains cas, habilitées à organiser le transport automobile des élèves des hameaux éloignés.
Parallèlement, il arrive que les caisses des écoles n'aient pas même été mises en place, parfois pour des raisons comptables, ou simplement par souci de rationalisation : dans ce dernier cas, la commune reprend directement pour son compte les activités des caisses.
Cela ne va pas sans poser de difficultés, même si désormais (102) l'article 23 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 a modifié l'article L. 212-10 du code de l'éducation pour prévoir que « lorsque la caisse des écoles n'a procédé à aucune opération de dépenses ou de recettes pendant trois ans, elle peut être dissoute par délibération du conseil municipal », ce qui se traduit le plus souvent, en pratique, par l'absence de vote du budget.
Face à ces deux évolutions, il importait de clarifier le texte en vigueur, en modifiant l'article L. 212-10 du code de l'éducation qui limitait les missions des écoles à leur vocation originelle : faciliter la fréquentation des écoles par des aides allouées en fonction des ressources des familles.
2. L'extension des compétences des caisses des écoles aux termes de la nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 212-10 du code de l'éducation
Le dispositif proposé par cet article consiste à remplacer la version existante du deuxième alinéa de l'article L. 212-10 du code de l'éducation par un nouvel alinéa selon lequel « les compétences de la caisse des écoles peuvent être étendues à des actions à caractère éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des enfants relevant de l'enseignement du premier et du second degré. A cette fin, la caisse des écoles peut constituer des équipes de réussite éducative ».
La rédaction existante de ce deuxième alinéa était beaucoup plus restrictive, dans la mesure où elle ne concernait que la ville de Paris et où même dans ce cas, elle ne visait que des actions à caractère social, éducatif et culturel, sans prendre en compte la dimension sanitaire.
Sur l'ensemble du territoire à l'exception de Paris, seule prévalait donc la compétence des caisses des écoles telle qu'elle était définie au premier alinéa, à savoir : « faciliter la fréquentation de l'école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur famille ».
L'exception réservée à la caisse de Paris datait de 2001, à l'occasion de la discussion de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel. Lors de la première lecture au Sénat, un amendement de M. Michel Charasse et des membres du groupe socialiste fut en effet adopté, qui avait trait à la fois à la question de la dissolution précédemment évoquée et à la situation spécifique de la ville de Paris : à ce sujet, M. Michel Charasse précisa en séance publique que la loi relative aux caisses des écoles n'avait pas été modifiée lorsque la ville de Paris avait été érigée en département, et qu'il convenait donc de tenir compte du fait que, Paris étant à la fois ville et département, la caisse des écoles profiterait également parfois aux collèges. Mais il convient de noter que par la même occasion, sans que cela soit dit expressément, une première extension des champs de compétence aux domaines sociaux, éducatifs et culturels était opérée au bénéfice de la ville de Paris.
La nouvelle rédaction de l'article L. 212-10 telle qu'elle résulte du présent projet permet donc de répondre aux difficultés posées par les deux traits les plus significatifs de l'évolution des écoles :
- d'une part, elle prend acte de l'évolution naturelle des missions des caisses des écoles, dans le sens de la diversification ;
- d'autre part, elle contribue à encourager la vivification des caisses dont l'activité est réduite et qui, pour autant, ne se résolvent pas à la dissolution.
En particulier, les caisses des écoles sont expressément habilitées à créer des équipes de réussite éducatives.
3. L'objectif final : la création des équipes de réussite éducative
Il importe de garder à l'esprit que le présent projet de loi de programmation n'est qu'un volet d'un « plan » à la vocation plus globale, dont l'ensemble des mesures ne revêt pas valeur législative. Cela est particulièrement vrai en matière d'éducation.
Une fois l'habilitation « juridique » accordée aux caisses des écoles de créer ces équipes, le dispositif de description des modalités de fonctionnement des équipes n'a plus valeur de loi. Pour autant, il semble important de s'y arrêter, ne serait-ce qu'un instant, comme a jugé opportun de le faire le Conseil économique et social dans son avis en date du 31 août 2004 sur le projet de loi.
Le plan de cohésion sociale prévoit en effet, dans son programme 15, la création d'équipes de réussite éducative. Ces équipes réunissent autour de l'enfant et de ses parents des enseignants, des éducateurs, des animateurs, des travailleurs sociaux, des psychologues, des pédopsychiatres et des rééducateurs (kinésithérapeutes, orthophonistes), ainsi que le rappelle le Conseil dans son avis, pour approuver « leur caractère pluridisciplinaire afin de répondre aux difficultés multifactorielles des enfants ».
Ces équipes sont créées à l'initiative des responsables d'établissements scolaires, des communes et de leurs groupements, des départements, des caisses d'allocations familiales, des mutualités sociales agricoles et de l'Etat. Elles doivent permettre l'accompagnement collectif et individuel des enfants et de leur famille, pendant le temps scolaire ou en dehors de celui-ci.
Il faut noter, comme le souligne l'exposé sommaire du projet, que ces équipes ont aussi pour vocation de regrouper, le cas échéant, les dispositifs existants : veille éducative, contrat éducatif local, contrat local d'accompagnement à la scolarité, contrat enfance notamment.
Le plan prévoit la création de 750 équipes de réussite éducative au sein des 900 zones ou réseaux d'éducation prioritaire, qui correspondent à près de 7 000 écoles primaires (6 975).
Le Conseil économique et social a d'ores et déjà pointé les écueils de ce dispositif, et notamment la présence des caisses d'allocation familiales au sein des équipes, qui suppose probablement un élargissement préalable des compétences de ces caisses.
Par souci de clarté, le Sénat a voulu substituer à l'expression « équipes de réussite éducative » celle de « dispositifs de réussite éducative », le plan prévoyant par ailleurs au bénéfice des collégiens - donc le second degré, visé par l'article L. 212-10 -, la création de 150 plates-formes de réussite éducative, en lien avec la communauté éducative, réunissant les services sociaux et sanitaires de l'éducation nationale, ceux de l'aide sociale à l'enfance et les centres de pédopsychiatrie. Ces plates-formes doivent permettre d'offrir aux collégiens à la dérive un soutien complet et adapté. Il est à noter que les dispositifs de réussite éducative regroupent en outre les internats de réussite éducative, qui visent à pallier les déficiences éventuelles du cadre familial face à certaines situations de décrochage scolaire.
C'est donc l'ensemble de ces dispositifs que recouvre désormais le présent article.
La commission a rejeté un amendement de Mme Muguette Jacquaint créant des équipes de réussite éducatives composées de personnels de l'éducation nationale destinées à lutter contre l'échec scolaire, la rapporteure ayant relevé que cette préoccupation relève davantage de la loi d'orientation sur l'école et que le présent dispositif vise à favoriser l'accompagnement périscolaire.
Compétence des groupements d'intérêt public en matière éducative, culturelle, sociale et sanitaire en faveur des enfants relevant
de l'enseignement du premier et du second degré
Le présent article vise, pour l'essentiel, à prévoir un mode alternatif d'organisation des équipes et des plates-formes de réussite éducative, en rendant possible, pour le cas où le soutien éducatif, culturel, social et sanitaire n'est pas pris en charge par la caisse des écoles, la constitution d'un groupement d'intérêt public (GIP) à cet effet. Mais on rappellera qu'un GIP existant peut également procéder à la création d'un dispositif de réussite éducative.
Le 1° de l'article 55 complète donc l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France - qui prévoit la possibilité de constitution de groupements d'intérêt public pour l'exercice, pendant une durée déterminée, d'activités contribuant à l'élaboration et à la mise en œuvre de politiques concertées de développement social urbain -, en ajoutant un alinéa rendant possible la création de GIP, en matière d'accompagnement des élèves en difficulté. A titre principal, le GIP serait chargé d'apporter un soutien éducatif, culturel, social et sanitaire aux enfants relevant de l'enseignement du premier et du second degré. Ce n'est qu'« en particulier » que la création de dispositifs de réussite éducative peut être regardée comme un outil à cet effet.
Le groupement d'intérêt public peut être défini comme une personne morale de droit public dotée de l'autonomie juridique et financière, dont les modalités de fonctionnement sont régies par décret et qui permet d'associer, pour une durée déterminée, des institutions de natures diverses, ce qui en fait son intérêt. Cette structure s'est développée en particulier précisément à partir de la loi du 15 juillet 1982 sur la recherche et le développement technologique.
Le Conseil économique et social a déjà mis en garde contre le recours à cette structure. S'il souligne que « le GIP peut être considéré comme une structure adaptée puisqu'il permet le regroupement d'acteurs de natures diverses ainsi qu'une autonomie juridique et financière tout autant que la garantie d'un mode de gestion clair et transparent », il rappelle aussi « l'écueil majeur de la lourdeur administrative de sa création » : « or s'agissant d'enfants en difficulté, tout retard supplémentaire dans la mise en œuvre du Plan leur est préjudiciable ».
Le 2° procède à une renumérotation d'alinéas en conséquence de l'introduction d'un nouvel alinéa dans l'article 21 de la loi du 15 juillet 1982 précitée par le I.
Le 3° rend applicable la constitution de GIP telle qu'elle résulte du I à Mayotte et dans les îles de Wallis-et-Futuna.
La commission a rejeté un amendement de suppression de l'article de Mme Muguette Jacquaint.
La commission a adopté un amendement de coordination de la rapporteure.
M. Bertho Audifax a retiré un amendement ouvrant droit à une réduction d'impôt au profit de contribuables non actifs apportant un soutien éducatif, culturel, social et sanitaire aux enfants des premier et second degrés.
Programmation des crédits consacrés par l'Etat à la mise en place
des dispositifs de réussite éducative
Cet article prévoit la prise en charge financière sur cinq ans (de 2005 à 2009) des crédits consacrés par l'Etat à la mise en place de l'ensemble des dispositifs de réussite éducative, à savoir équipes et plates-formes de réussite éducative et internats de réussite éducative.
Il importe en effet de garder présents à l'esprit les moyens dont vont pouvoir disposer ces différentes structures.
Pour les équipes de réussite éducative comme les plates-formes, l'objectif affiché consiste non seulement à organiser le travail commun d'un certain nombre d'acteurs, mais également à leur donner effectivement les moyens financiers de l'accompagnement.
C'est ainsi qu'a été imaginée une « structure de portage particulière » qui vise expressément à « individualiser les budgets consacrés à ce dispositif et à les mutualiser » (103). Le principe de fonctionnement de ces structures repose sur deux niveaux de responsabilités :
- une instance de pilotage stratégique d'une part, et un dispositif technique d'autre part, ce dernier regroupant deux fonctions : une fonction de coordination du programme et des intervenants ;
- une fonction technique de plateau pluridisciplinaire venant renforcer la capacité de prise en charge au plan local des jeunes les plus en difficulté et pouvant mener des missions à la fois de prévention et de traitement des situations individuelles.
Quant aux internats de réussite éducative, le plan de cohésion sociale prévoit la construction ou la réhabilitation de certains internats, mais aussi l'utilisation de structures existantes, notamment en milieu rural. Le ministère mentionne à cet égard l'existence de « moyens spécifiques » qui leur seront alloués.
Actuellement, le ministère de l'éducation nationale et la délégation interministérielle à la ville procèdent à un recensement des internats existants, notamment en région parisienne, et des places libres qui pourraient être occupées par des enfants issus des quartiers en difficulté, dans le respect de la facilité d'accès aux transports publics.
L'ensemble des crédits mis à la disposition de ces structures sont fixés à 1 469 millions d'euros, en progression jusqu'en 2007, où ils atteignent un montant de 411 millions restant stable pour les années 2008 et 2009.
Le plan de cohésion sociale établissait quant à lui le coût annuel d'une équipe de réussite éducative à un million d'euros par structure, soit pour 750 équipes un total de 750 millions d'euros par année.
Mais il précisait, dans le même temps, que cette somme devait être « cofinancée par l'Etat et ses partenaires ».
Promotion de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
Droit à un entretien pour orientation professionnelle des salariés
au moment de la réintégration dans leur emploi à l'issue d'un congé
de maternité ou d'un congé parental
Les articles 57 et 58 forment, après le chapitre consacré à l'éducation, le troisième chapitre du titre III consacré à la promotion de l'égalité des chances. Ce chapitre est dédié à la « promotion de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ».
On ne reviendra pas dans le détail sur l'évolution qui a affecté cette question au cours des dernières années, à la suite de l'adoption de la directive dite « horizontale » « portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail » (104), puis de celle de la loi du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.
Même si cette dernière a introduit l'obligation de rendez-vous obligatoires pour la négociation de branche ou d'entreprise relative à la question de l'égalité professionnelle (105), la signature de l'accord national interprofessionnel du 1er mars 2004 relatif à la mixité et à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes répond à une logique qui lui est propre (106). Elle fait suite à la tenue d'une table ronde sur l'égalité professionnelle le 19 décembre 2002, présidée par M. François Fillon, ministre en charge du travail.
Cet accord peut être qualifié d'« accord de méthode », dans la mesure où il constitue une puissante incitation à négocier pour les partenaires sociaux, qui l'ont adopté à l'unanimité (107).
De façon très générale, il convient de garder à l'esprit ce qui anime l'ensemble de ces dispositions, à savoir la prise en considération du « contre-choc démographique » à venir, lié à l'arrivée à la retraite de nombreux salariés. Face à cette évolution, il s'agit, en encourageant le travail des femmes, d'en permettre le développement quantitatif, tout en satisfaisant à la poursuite de l'objectif d'égalité entre les femmes et les hommes. Mais cela passe également par un encouragement qualitatif, à même d'offrir aux femmes les moyens de s'intégrer à la vie professionnelle tout en conciliant avec les impératifs de la vie familiale.
1. Le contexte de cette mesure : le développement de l'orientation professionnelle des femmes
Cette mesure doit être replacée dans le contexte plus large du développement de l'orientation professionnelle en général, et de celui de l'orientation professionnelle des femmes en particulier.
L'orientation professionnelle des femmes est en effet une nécessité dans la mesure où elle peut devenir un outil au service de l'égalité professionnelle, encore loin d'être réalisée, ainsi que l'atteste une récente étude de la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale (108). Un premier constat de l'évolution de l'emploi féminin sur la période récente peut sembler encourageant : au cours de la période 1992-2002, l'emploi féminin a été plus dynamique que l'emploi masculin, le nombre d'emplois occupés par des femmes s'étant accru de 13 %, contre 7 % s'agissant de l'emploi des hommes. Mais un examen plus attentif montre aussi que l'emploi féminin demeure très concentré, dix des quatre-vingt-quatre familles professionnelles regroupant plus de la moitié des emplois occupés par des femmes.
Plus encore, il s'avère que les modifications de la structure des emplois expliquent à elles seules 58 % de l'augmentation du taux moyen de féminisation entre 1992 et 2002 : plus de la moitié des 1 262 000 emplois féminins supplémentaires proviennent essentiellement de la modification de la structure des emplois, alors que la progression du taux de féminisation a contribué à hauteur de 29 % à la croissance de l'emploi féminin. La conclusion de l'étude de la DARES est assez pessimiste : « Au total, on est donc encore assez loin d'un effet de diffusion générale des femmes dans l'ensemble des professions, et ce malgré la bonne orientation de la conjoncture dans les années 1998-2000 (...) » ce qui laisse « ainsi la question de la mixité dans le travail entièrement posée ».
L'orientation professionnelle peut être l'un des moyens d'y remédier. L'exemple de certains pays y invite. Dans une publication récente consacrée aux questions de l'orientation professionnelle et aux politiques publiques, l'OCDE prend pour exemple la ville de Kyonggi en Corée, qui dispose d'un « centre de développement pour les femmes » considéré comme « pilote », du point de vue de ses services d'information et de conseil (109) : « outre ses formations, [ce centre] aide les femmes qui veulent créer leur entreprise (pépinière d'entreprises) et organise une formation d'une semaine à la gestion de carrière pour les chômeuses et les mères isolées. Il offre des services d'orientation professionnelle sur internet et des entretiens individuels avec des tests et un service de placement. Ses services sur internet comportent des bases de données sur les formations, sur les gardes d'enfants, sur les femmes spécialistes et sur les entreprises dirigées par des femmes. Ils ont été mis en place par des femmes employées par un programme avec financement public. Parmi le personnel du centre, plusieurs personnes ont des qualifications en matière d'aide sociale et de conseil ».
Autant de pistes pour le développement de l'orientation professionnelle en France, et, partant, celui de l'emploi des femmes et de l'accès à une égalité professionnelle effective.
2. Le problème spécifiquement posé : le « décrochage » vis-à-vis du monde du travail des femmes en congé parental
L'établissement du congé parental d'éducation a conduit à un retrait - temporaire - d'une partie de la population active, très majoritairement féminine, du marché du travail. Mais cet éloignement, à l'usage, s'est pérennisé. Un salarié peut en effet quitter pour trois ans, voire six ou neuf ans le monde du travail : un « décrochage » important se crée, cette tendance étant particulièrement sensible pour les femmes faiblement qualifiées.
Le présent article 57 vise à permettre aux femmes, à l'issue de leur congé de maternité, ou aux femmes et aux hommes, à l'issue d'un congé parental, de bénéficier d'un entretien portant sur leur orientation professionnelle. En cela, il constitue (en partie au moins) la traduction d'une des dispositions figurant dans l'accord national interprofessionnel du 1er mars 2004, comme le précise l'exposé des motifs : le 8. de l'article 10 de cet accord prévoit en effet que « [les entreprises ou les branches] proposeront à tout salarié un entretien spécifique avant et après le congé de maternité ou le congé parental ».
Néanmoins, ces mesures rejoignent aussi l'inspiration de l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle. Comme le rappelle l'exposé des motifs, celui-ci « a pour objectif notamment de conférer à chaque salarié la possibilité de participer à la mise en œuvre d'un projet professionnel, grâce aux entretiens professionnels auxquels il peut prétendre ».
De fait, le premier alinéa de l'article 1er de l'accord dispose : « Pour lui permettre d'être acteur dans son évolution professionnelle, tout salarié ayant au moins deux années d'activité dans une même entreprise bénéficie, au minimum tous les deux ans, d'un entretien professionnel réalisé par l'entreprise, conformément aux dispositions d'un accord de branche ou d'entreprise conclu en la matière ou, à défaut, dans les conditions définies par le chef d'entreprise ».
Dès lors, l'objectif des mesures proposées doit bien être entendu comme l'ouverture, par cet entretien, à une formation, qui permette un ajustement entre les besoins et souhaits du salarié et ceux de l'entreprise.
Le I insère dans le code du travail après l'article L. 122-26-3, un nouvel article L. 122-26-4 qui dispose : « La femme salariée qui reprend son activité à l'issue d'un congé de maternité a droit à un entretien avec son employeur en vue de son orientation professionnelle ».
Le II procède à une insertion équivalente dans l'article L. 122-28-7 pour permettre l'accès à ce même droit à l'issue d'un congé parental. On rappelle en effet que l'article L. 122-28-7, introduit dans le code du travail par la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, précise, entre autres, que le salarié réembauché à l'issue d'un congé parental d'éducation bénéficie, notamment en cas de changement de techniques ou de méthodes de travail, d'un droit à une action de formation professionnelle.
Il est intéressant de noter que la présente disposition vient compléter le dispositif existant pour le rendre plus effectif : l'entretien ainsi réalisé va permettre au salarié d'évaluer ses besoins et ses souhaits, en fonction de ceux de l'entreprise. Ainsi la formation pourra être organisée de manière plus efficace, car plus adaptée aux besoins des deux parties.
Ces mesures nouvelles constituent donc la transposition de l'accord interprofessionnel du 1er mars 2004, même s'il faut garder à l'esprit que l'article 10 de l'accord prévoyait aussi l'existence d'un entretien spécifique avant le congé, mesure que ne reprend pas le dispositif proposé. Pourtant, l'existence d'un entretien préalable au congé permettrait au salarié, avant de partir, de mesurer les conséquences de son choix et d'en prévenir les éventuelles répercussions.
Prise en compte des périodes d'absence des salariés
pendant un congé parental d'éducation à temps plein
pour la détermination des droits à ancienneté
L'article 58 propose un deuxième moyen au service de l'objectif final qui est le même que celui de l'article 57 : favoriser la formation des femmes, au service du développement de l'emploi.
1. L'inspiration : les accords interprofessionnels des 20 septembre 2003 et 1er mars 2004
Le point d'appui du dispositif de l'article 58 est identique à celui de l'article 57, à savoir qu'il est double :
- D'une part, le développement du droit à la formation tel qu'il a été initié par l'accord interprofessionnel du 20 septembre 2003 et repris par la loi du 4 mai 2004, et plus particulièrement l'accès au nouveau « droit individuel à la formation » (DIF) qui bénéficie à tout salarié titulaire d'un contrat de travail - à l'exclusion de certains contrats. Les droits acquis, s'ils ne sont pas utilisés, peuvent être cumulés sur une durée de six ans ; mais au terme de cette période de six années, le DIF reste plafonné à cent vingt heures.
- D'autre part, l'accord national interprofessionnel du 1er mars 2004 relatif à la mixité et à l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, dont l'article 8 suggère qu'un accord de branche puisse « prévoir les conditions dans lesquelles la période d'absence pourrait être en tout ou partie neutralisée pour le calcul des droits des salariés dont le contrat de travail est suspendu pour prise d'un congé parental d'éducation à plein temps ».
Ce même article ajoute : « Il pourra notamment favoriser la réalisation, avant la reprise du travail, d'une action de bilan de compétence, de validation des acquis de l'expérience et de remise à niveau si cela s'avère nécessaire, pour ces salariés qui en feraient la demande. Dans ces cas, la période de suspension du contrat pourrait ouvrir droit à un abondement de leur DIF ».
L'article 58 complète l'article L. 122-28-6 du code du travail, relatif à la prise en compte des droits à l'ancienneté en cas de congé parental d'éducation ou de congé de présence parentale à hauteur de 50 %, par un nouvel alinéa selon lequel « des accords de branche peuvent prévoir les conditions dans lesquelles la période d'absence des salariés dont le contrat de travail est suspendu pendant un congé parental d'éducation à plein temps est intégralement prise en compte ».
- Le présent projet va plus loin que l'accord du 1er mars 2004 lorsqu'il précise que l'« intégralité » des droits doit être prise en compte, là où le projet évoquait seulement un abondement du DIF.
Aux termes de la nouvelle rédaction de l'article L. 122-28-6 du code du travail, dans l'hypothèse d'un congé parental de trois ans, les droits acquis au DIF sont de soixante heures (trois fois vingt heures). L'objectif affiché est d'inciter le salarié, à son retour dans l'entreprise, à demander une période de professionnalisation.
Ces périodes de professionnalisation, introduites dans un article L. 982-1 du code du travail par la loi du 4 mai 2004, ont en effet pour objet de favoriser par des actions de formation le maintien dans l'emploi de salariés en contrat à durée indéterminée et sont d'ores et déjà ouvertes, notamment, « aux femmes qui reprennent leur activité professionnelle après un congé de maternité ou aux hommes et aux femmes après un congé parental ».
Mais ces périodes n'étaient pas encore ouvertes expressément dans le cadre du DIF, qui constitue une forme particulière de mise en œuvre de la période de professionnalisation.
En effet, ces périodes de professionnalisation peuvent notamment être engagées à l'initiative du salarié dans le cadre du DIF.
Dans ce cas, l'action de formation peut se dérouler, en tout ou partie, en dehors du temps de travail. Il est à noter que, par accord écrit entre le salarié et l'employeur, les heures de formation effectuées en dehors du temps de travail peuvent excéder le montant des droits ouverts par le salarié au titre du DIF et ce, dans la limite de quatre-vingts heures sur une même année civile.
- En revanche, le projet ne fait pas mention de la réalisation, avant la reprise du travail, d'une « action de bilan de compétence, de validation des acquis de l'expérience et de remise à niveau ». Sans doute cela est-il implicite, et la période de professionnalisation pourra-t-elle être le lieu de ces actions, comme pourraient le prévoir les accords de branche.
- Il n'est pas davantage fait mention dans le projet du dernier alinéa de l'article 8 de l'accord interprofessionnel du 1er mars 2004, qui faisait allusion à l'accès à des périodes de professionnalisation « mises en œuvre avant la fin du congé parental, notamment pour les femmes ayant les plus faibles niveaux de qualification ».
Or ce dispositif paraît particulièrement intéressant, dans la mesure où il va dans le sens de l'anticipation. Il convient d'ailleurs d'observer que cette proposition figurait dans la lettre paritaire en date du 7 juillet 2004 adressée par certains des partenaires sociaux aux pouvoirs publics à la suite de la conclusion de l'accord interprofessionnel du 1er mars 2004 (110).
Modification des modalités de calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU)
Substantiellement modifié par le Sénat, après un vote quasi-unanime(111) des sénateurs et l'avis favorable du gouvernement, l'article 59 du présent projet de loi propose :
- d'une part, d'augmenter le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU) sur la période 2005-2009 ;
- d'autre part, de réformer ses modalités de répartition afin de la recentrer sur les communes les plus en difficultés.
1. Les modalités actuelles de détermination du montant global et de la répartition entre les communes de la DSU
Instituée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 (112) et soumise aux dispositions prévues par les articles L. 2334-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), la DSU a pour objet de « contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées » (113).
Elle répond ainsi aux exigences posées par le dernier alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, tel qu'inséré par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et aux termes duquel « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».
Toutefois, son montant global est déterminé et réparti entre les communes selon des modalités complexes, qui soulèvent aujourd'hui plusieurs difficultés.
a) La détermination du montant global des dotations de péréquation communales
La dotation globale de fonctionnement des communes et des groupements correspond au solde de la DGF, dont le montant prévisionnel est inscrit en loi de finances (114), et des dotations destinées aux régions et aux départements. Elle se compose :
- d'une dotation forfaitaire, dont le comité des finances locales détermine le taux de croissance ;
- d'une dotation d'aménagement, qui correspond au solde de la DGF et de la dotation forfaitaire.
Après différents prélèvements, destinés notamment aux dotations d'intercommunalité et de compensation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ainsi qu'à la quote-part destinée aux communes d'outre-mer (115), le solde de la dotation d'aménagement est réparti entre les différentes dotations de péréquation communales :
- la dotation de solidarité rurale (DSR), qui vise à prendre en compte les charges supportées par certaines communes pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural ainsi que l'insuffisance de leurs ressources fiscales ;
- la dotation nationale de péréquation (DNP), qui constitue une dotation transversale attribuée uniquement selon un critère d'insuffisance des ressources ;
- la dotation de solidarité urbaine (DSU).
L'article 52 de la loi de finances pour 2004 prévoit désormais que la variation annuelle du solde de la dotation d'aménagement est librement répartie par le comité des finances locales entre la DNP, la DSU et la DSR (116) (sur l'ensemble des modalités de répartition de la DGF des communes, voir également le schéma récapitulatif présenté ci-après).
b) La répartition de la DSU en fonction du classement des communes selon leur indice synthétique des charges et des ressources
● Le classement des communes selon leur indice synthétique
L'éligibilité des communes de plus de 5 000 habitants à la DSU est tout d'abord déterminée à partir d'un indice synthétique, qui vise à prendre en compte les charges et les ressources d'une commune par rapport à la moyenne nationale. Conformément aux articles L. 2334-17 et L. 2334-18 du code général des collectivités territoriales, l'indice synthétique des charges et ressources est construit de la façon suivante :
- à hauteur de 45 % de l'indice, du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de plus de 10 000 habitants et le potentiel fiscal par habitant de la commune (117) ;
- pour 30 %, du rapport entre la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement dans le nombre total de logements de la commune et cette même proportion dans l'ensemble des communes de plus de 10 000 habitants ;
- à hauteur de 15 %, du rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et cette même proportion pour l'ensemble des communes de 10 000 habitants et plus;
- pour 10 %, du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu par habitant de la commune.
Pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants, les mêmes dispositions s'appliquent pour le calcul de l'indice synthétique, sous réserve de la substitution des moyennes nationales constatées pour ces communes à celles des communes de plus de 10 000 habitants. Cet indice permet ainsi de prendre en compte diverses informations sur les disparités territoriales entre les communes, sans multiplier des critères qui nuiraient à la lisibilité de la DSU.
● La détermination de l'éligibilité des communes
Les communes sont ensuite classées, chaque année, en fonction de la valeur décroissante de leur indice synthétique des charges et des ressources. En application de l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales, sont alors éligibles à la DSU :
- les trois premiers quarts des communes de plus de 10 000 habitants classées en fonction de leur indice synthétique (soit 696 communes, représentant 22,76 millions d'habitants(118)) ;
- le premier dixième des communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, classées en fonction de l'indice synthétique (soit 104 communes éligibles à la DSU, qui regroupent 737 417 habitants).
L'enveloppe à répartir entre les communes de 5 000 à 9 999 habitants éligibles à la dotation est égale au produit de leur population par le montant moyen par habitant revenant à l'ensemble des communes éligibles.
● La fixation du montant de la DSU par commune
En application de l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, la DSU est égale :
- pour chaque commune éligible de 5 000 à 9 999 habitants, au produit de sa population par la valeur de l'indice qui lui est attribué, pondéré par son effort fiscal, dans la limite de 1,3 ;
- pour chaque commune de plus de 10 000 habitants, au produit de sa population par la valeur de l'indice qui lui est attribué, pondéré par un coefficient variant uniformément de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes éligibles, ainsi que par son effort fiscal dans la limite de 1,3.
c) Un montant insuffisant et une répartition diluée de la DSU
Outre sa complexité, le système actuel de détermination et de répartition de la DSU souffre deux défauts majeurs.
- En premier lieu, son montant demeure limité, puisque la DSU représentait 635 millions d'euros en 2004, soit environ 3 % de la DGF des communes et des groupements.
Depuis plusieurs années, une grande partie de l'augmentation de la dotation d'aménagement a en effet été consacrée au développement de l'intercommunalité, comme le souligne le graphique suivant.
Evolution comparée de la DSU et la dotation d'intercommunalité depuis 1995
Source : D'après les données du rapport précité du Comité des finances locales
- Les dotations de péréquation communales se heurtent, d'autre part, à la critique d'une certaine dispersion des moyens. Selon le rapport précité du comité des finances locales, il apparaît en effet que « lorsque ces conditions peu sélectives d'éligibilité se combinent avec des formules de répartition peu discriminantes, un certain saupoudrage est inévitable, qui nuit à l'efficacité des dotations ». Ainsi, alors que la dotation moyenne par habitant était de 24,96 euros en 2003, il existe un écart important entre la dotation par habitant la plus élevée (103,02 euros) et la dotation la plus faible (4,18 euros) et seules 39 communes reçoivent plus de 60 euros par habitant.
Cette situation s'explique notamment par l'insuffisante prise en compte des charges des communes, dans la mesure où, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, « la « pauvreté » ou la « difficulté » d'une commune ne se jugent (...) pas seulement à ses ressources propres, mais bien par la différence entre celles-ci et ses charges ». Il apparaît donc nécessaire de renforcer l'intensité péréquatrice de la DSU, en réformant ses modalités de répartition.
2. La réforme de la DSU proposée par le projet de loi tel que modifié par le Sénat
L'article 59 du présent projet de loi, composé de deux paragraphes, vise à augmenter forfaitairement la DSU pendant cinq ans et à modifier ses critères d'attribution pour mieux tenir compte de la proportion de la population en zone urbaine sensible (ZUS) et en zone franche urbaine (ZFU).
a) Une augmentation forfaitaire de la DSU sur cinq ans
Le 1° du I a pour objet de compléter l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la DGF, par un nouvel alinéa prévoyant que, pour chacune des années 2005 à 2009, la progression de la DGF est affectée prioritairement à la DSU à hauteur de 120 millions d'euros.
Il s'agit d'un effort financier important, dans la mesure où, toutes choses égales par ailleurs, l'application de ces dispositions conduirait à doubler en cinq ans le montant actuel de la DSU, qui progresserait de 10 % dès 2005, alors que celle-ci n'a augmenté que de 22 % entre 1999 et 2003. Il convient par ailleurs de souligner que cette opération est neutre pour les finances de l'Etat, dans la mesure où la hausse de la DSU serait compensée par une moindre progression des autres composantes de la DGF.
Outre un amendement de clarification rédactionnelle visant notamment à préciser que ces dispositions s'appliquent à la dotation « globale » (et non « générale ») de fonctionnement « des communes et de leurs groupements », le Sénat a adopté, sur proposition du gouvernement, un amendement tendant à instituer une « clause de sauvegarde », qui prévoit une diminution du montant de la DSU en cas d'augmentation limitée de la DGF, par exemple en raison d'une faible croissance économique.
Sur la même période, il est en effet prévu que dans l'hypothèse où l'accroissement de la DGF des communes et de leurs groupements est inférieur à 500 millions d'euros, le prélèvement destiné à la DSU sera limité à 24 % de la progression constatée afin d'éviter que l'augmentation de celle-ci ne se fasse au détriment des autres dotations de péréquation. Lors de la séance publique du Sénat du 4 novembre dernier, M. Marc-Philippe Daubresse, ministre délégué au logement et à la ville, a en effet expliqué que l'effort de solidarité et le ciblage de la DSU au profit des communes les plus en difficulté « ne sont possibles qu'à la condition que l'accroissement de la DGF atteigne un niveau suffisant (...). La progression moyenne de la DGF depuis 1996, année de mise en oeuvre de l'indice d'actualisation aujourd'hui utilisé, est de 2,3 %, ce qui représente environ 500 millions d'euros. Il suffit de rappeler que 120 millions d'euros représentent 24 % de 500 millions d'euros pour mesurer l'impact de la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde ».
Dans le dispositif actuel, il est prévu que le comité des finances locales fixe le taux de progression de la dotation forfaitaire des communes entre 45 % et 55 % de celui de l'ensemble des ressources de la DGF. En conséquence, le 2° du I tendait initialement à insérer un nouvel alinéa dans l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation forfaitaire, afin de préciser que le calcul des taux de progression des différentes composantes de la dotation forfaitaire s'applique à l'ensemble des ressources de la DGF diminuées du prélèvement en faveur de la DSU, puisqu'une augmentation importante de celle-ci est déjà garantie sur cinq ans par le présent article.
· De même, le 3° du I proposait de modifier la rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que la dotation d'aménagement est égale au solde de l'ensemble des ressources affectées à la DGF des communes et de la dotation forfaitaire, « sous réserve du prélèvement » destiné à la DSU.
Or l'article 29 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit de réformer la dotation forfaitaire des communes, en identifiant en son sein plusieurs composantes dont il définit les modalités d'évolution, et de redéfinir le rôle du comité des finances locales concernant la répartition des différents concours de la DGF. Dès lors, outre les divers problèmes de coordination soulevés par ces dispositions, qui auraient sans doute davantage trouvé leur place au sein du projet de loi de finances, il n'apparaît plus nécessaire de rectifier le mode de calcul du taux de progression de l'enveloppe DGF des communes et des groupements. C'est pourquoi, à l'initiative du gouvernement, le Sénat a supprimé les dispositions prévues par les 2° et 3° du présent article.
b) Le renforcement de l'intensité péréquatrice de la DSU
Le 4° du I procède à une réécriture complète de l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales, qui comporte désormais trois alinéas, afin de réformer les modalités de répartition de la DSU, sans toutefois modifier les modalités de calcul de l'indice synthétique des ressources et des charges.
Son premier alinéa précise que la dotation « de base » revenant à chaque commune éligible est égale au produit suivant :
DSU (1) = population x valeur de l'indice x effort fiscal (dans la limite de 1,3) x coefficient (variant de 2 à 0,5 dans l'ordre croissant du rang de classement des communes)
Le Sénat a adopté un amendement de correction d'une erreur matérielle de numérotation afin de préciser que la réécriture proposée concerne bien l'article L. 2234-18-2, et non L. 2234-18-1 du code général des collectivités territoriales.
Le deuxième alinéa prévoit, d'autre part, d'instituer deux coefficients multiplicateurs supplémentaires visant à majorer la DSU en fonction de la proportion de la population des communes en zones urbaines sensibles (ZUS) et en zones franches urbaines (ZFU) afin de mieux prendre en compte leurs charges socio-urbaines et recentrer la dotation sur les communes les plus en difficultés.
Ces nouveaux coefficients ne s'appliquent cependant pas aux communes de plus de 200 000 habitants éligibles à la DSU dans la mesure où, selon l'exposé des motifs du projet, « les écarts de richesse que l'on y enregistre et les effets de masse permettent d'y organiser une solidarité locale et donc d'absorber les poches de grande pauvreté urbaine ».
Les zones urbaines sensibles (ZUS), les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU)
- En application de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, tel que modifié en dernier lieu par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, les zones urbaines sensibles (ZUS) sont caractérisées par « la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. ». La liste de ces zones, au nombre 751, est fixée par le décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU).
- Les ZRU correspondent à celles des ZUS « qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. » Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées. La liste de ces zones, aujourd'hui au nombre de 416, est fixée par décret.
- Les ZFU sont créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des ZRU. La liste de ces zones, au nombre de 85, est annexée à la loi n°96-987 du 14 novembre 1996 précitée. Leur délimitation est opérée par décret en Conseil d'Etat, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques. Cette délimitation pourra prendre en compte des espaces situés à proximité du quartier, si ceux-ci sont de nature à servir le projet de développement d'ensemble dudit quartier. Ces espaces pourront appartenir, le cas échéant, à une ou plusieurs communes voisines qui ne seraient pas mentionnées dans l'annexe.
Dans la rédaction initiale du projet de loi, il était prévu que ces deux coefficients multiplicateurs soient les suivants :
DSU= DSU (1) x (2 x population des ZUS de la commune) x (population en ZFU) population totale de la commune population en ZUS
Contrairement aux intentions du gouvernement présentées dans l'exposé des motifs du projet de loi, ces dispositions auraient ainsi conduit à priver les communes non situées en zones urbaines sensibles de la DSU, puisque, dans ce cas, ces coefficients auraient été nuls, ce qui aurait constitué un recentrage pour le moins radical de la dotation. C'est pourquoi le Sénat a corrigé cette erreur rédactionnelle en précisant que chaque coefficient multiplicateur est égal à un majoré des rapports précédents, soit :
DSU = DSU (1) x (1+2 x population ZUS de la commune) x (1 + population ZUS) population totale de la commune population ZFU
Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 2334-18-2 du code général des collectivités territoriales prévoyait initialement que le montant de la dotation calculée en application de celui-ci ne puisse être inférieur à celui de la dotation perçue au titre de la DSU en 2004. « Il n'y aura donc pas de « perdants » à la réforme », comme le soulignait l'exposé des motifs du projet de loi.
Sur proposition du gouvernement, le Sénat est allé au-delà de cette garantie de maintien en euros courants de la dotation pour 2004, en prévoyant, par une réécriture complète de ce dernier alinéa, que les communes éligibles bénéficieront d'une garantie de progression annuelle minimale de la DSU, pour les années 2005 à 2009, qui est portée à 5 % en référence à la dotation reçue l'année précédente. Comme l'a souligné le ministre délégué au logement et à la ville lors de la séance publique, « la réforme de la DSU sera ainsi mieux partagée entre toutes les communes attributaires. » Ces dispositions s'appliqueront notamment aux villes de plus de 200 000 habitants, qui ne bénéficieront pas des deux nouveaux coefficients multiplicateurs de la dotation.
En outre, quatre alinéas et un paragraphe ont été insérés lors de l'examen de cet article par le Sénat.
Introduit à l'initiative de M. Paul Girod, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances du Sénat, le 5° (nouveau) du I complète le second alinéa de l'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales (119) afin de préciser qu'en cas de régularisation négative de la DGF, la différence de son produit avec le montant prévisionnel inscrit en loi de finances est imputée, en ce qui concerne les communes, sur la DGF des seules communes dont le produit des deux coefficients multiplicateurs institués par n'est pas supérieur à un. Il est par ailleurs précisé que le montant global de la régularisation relative aux communes est réduit à due concurrence.
Il s'agit, ce faisant, d'exclure du champ de la régularisation négative les villes éligibles à la DSU de moins de 200 000 habitants comportant une ZUS. Le gouvernement s'est toutefois déclaré défavorable à cet amendement, au motif que « le coût de cette exemption ne saurait peser sur le budget de l'Etat, compte tenu du mécanisme d'indexation de la DGF ».
Introduit par le Sénat à l'initiative du gouvernement, le 6° (nouveau) du I propose en conséquence de limiter les cas de « cumul de gains » liés à la réforme de ces dotations, en complétant, en premier lieu, par un nouvel alinéa le paragraphe IV de l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation nationale de péréquation (DNP). Il est ainsi prévu que les communes bénéficiant d'une augmentation de la DSU supérieure à 20 % ne pourront bénéficier par ailleurs de l'augmentation éventuelle de leur dotation au titre de la part principale de la DNP qu'à hauteur d'un montant correspondant à une augmentation égale au plus à 30 %.
De même, le 7° (nouveau) du I complète par une disposition analogue l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales relatif à la première fraction (dite « fraction bourgs-centres ») de la dotation de solidarité rurale (DSR), qui est attribuée, sous certaines conditions, aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton et aux communes chefs-lieux de canton.
L'article 29 du projet de loi de finances prévoit de substituer la notion de « potentiel financier(120) » à celle de « potentiel fiscal », qui intervient dans le calcul de l'indice synthétique et la détermination de l'éligibilité des communes à la DSU. Or, au vu des simulations effectuées, il s'avère qu'un certain nombre de communes ne répondront plus aux critères d'éligibilité du fait du changement des modalités de calcul de cet indicateur de richesse.
C'est pourquoi le 8° (nouveau) du I, également introduit à l'initiative gouvernementale, propose d'insérer un nouvel alinéa dans l'article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que, lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la DSU, elle percevra pour 2005, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à celle qu'elle a perçue en 2004. A cet égard, le ministre délégué au logement a précisé que les effets attendus de ces dispositions ont été estimés à 3,2 millions d'euros pour la dotation des communes de plus de 10 000 habitants et 0,8 million d'euros pour celles dont la population est inférieure à 10 000 habitants.
Enfin, en conséquence des dispositions prévues par le 5° nouveau du paragraphe I de cet article à l'initiative de M. Paul Girod (cf. supra), le nouveau paragraphe II de l'article 59 du présent projet de loi prévoit de gager les pertes de recettes découlant pour l'Etat de l'imputation d'une régularisation négative de la DGF sur les seules communes ne bénéficiant pas des coefficients multiplicateurs de la DSU, par le relèvement à due concurrence des droits tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La commission a examiné un amendement de M. Francis Vercamer visant à n'affecter que la progression de la dotation globale de fonctionnement des communes les plus riches au financement de la dotation de solidarité urbaine.
Il existe quatre types de communes, a précisé M. Francis Vercamer : les communes pauvres avec une population pauvre, les communes pauvres avec une population riche, les communes riches avec une population pauvre et enfin les communes riches avec une population riche. Autant les communes des deux catégories intermédiaires n'ont pas besoin de moyens supplémentaires, autant les premières ont besoin d'être soutenues et de l'être par les communes les plus riches.
En réponse, la rapporteure a renvoyé M. Francis Vercamer à la discussion qui a eu lieu au Sénat sur cet article et qui a abouti à une rédaction votée à la quasi-unanimité des sénateurs présents. En outre, il convient de veiller à ne pas rouvrir le conflit entre communes riches et communes pauvres.
Mme Janine Jambu a toutefois remarqué qu'il ne s'agit pas en l'espèce d'un débat anodin. M. Francis Vercamer soulève un vrai problème. La discussion d'un texte relatif à la cohésion sociale invite naturellement à s'interroger sur la solidarité nationale dans toutes ses dimensions et on peut légitimement se poser la question de savoir comment la solidarité entre communes est prise en compte dans ce texte. Prenant l'exemple de la commune de Bagneux dont elle est membre du conseil municipal, Mme Janine Jambu a indiqué que la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui sera versée l'an prochain restera stable tandis que la dotation de solidarité urbaine (DSU) n'augmentera que très légèrement. Enfin, si la discussion sur ce point au Sénat a été très longue, comme l'a indiqué la rapporteure, elle a aussi montré combien les avis étaient partagés au sein même des groupes politiques.
Les sénateurs ont complété ce chapitre par une série d'amendements visant à améliorer et à clarifier le régime des zones franches urbaines, sur proposition de M. Pierre André.
Le dispositif des zones franches urbaines a été créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. 44 ZFU ont été créées (38 en métropole et 6 dans les départements d'outre-mer). Le dispositif permet d'accorder aux entreprises de moins de cinquante salariés, présentes dans ces zones et exerçant une activité économique de proximité, des exonérations de charges fiscales (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, droits de mutation, taxe foncière sur les propriétés bâties) et sociales (charges sociales patronales et cotisations sociales maladie et maternité pour les artisans et les commerçants), pour une durée de cinq ans. Ces exonérations doivent venir compenser en partie les difficultés rencontrées par l'entreprise du fait de sa localisation. Elles offrent un soutien non négligeable à la création d'activités dans ces quartiers particulièrement défavorisés.
La loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001, loi de finances pour 2002, organisait une sortie progressive sur trois ans des exonérations des zones franches urbaines. Finalement, la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, loi de finances rectificative pour 2002, a prolongé de cinq ans le dispositif en permettant aux entreprises qui s'y implantent avant le 1er janvier 2008 de bénéficier des exonérations.
Enfin, la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a créé 41 nouvelles zones franches urbaines à compter du 1er janvier 2004. Cette création constitue en réalité une extension, à compter du 1er janvier 2004, du système d'exonérations fiscales et sociales existants pour les 44 premières zones franches urbaines. Ce régime dérogatoire s'applique aux petites entreprises déjà présentes dans ces quartiers au 1er janvier 2004, et à celles qui s'y créeront ou s'y implanteront entre cette date et le 31 décembre 2008, sous réserve d'embaucher un tiers des emplois parmi les habitants des ZUS de l'agglomération.
Un régime favorable est également institué au profit des associations implantées dans ces zones.
Nombre d'habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville
Nbre de ZUS
Nbre de ZRU
En % des ZUS
Nbre de ZFU
Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel après l'article 59 et visant à clarifier le régime d'exonération des nouvelles zones franches urbaines entrées en application au 1er janvier 2004, afin de le rendre plus conforme au statut des ZFU préexistantes, qui avaient été mises en place à compter du 1er janvier 1997.
Cet amendement modifie les articles 12 et 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville qui concernent les exonérations de cotisations sociales.
1. Les exonérations de charges sociales patronales (art. 12 de la loi du 14 novembre 96)
Les charges sociales patronales concernées sont celles « au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail ainsi que du versement de transport et des contributions et cotisations au Fonds national d'aide au logement, dans la limite du produit du nombre d'heures rémunérées par le montant du salaire minimum de croissance majoré de 50 % ».
Le paragraphe II bis de l'article 12 de la loi n° 96-987 précitée dispose que dans les nouvelles zones franches urbaines créées par la loi n° 2003-710 précitée, l'exonération de charges sociales patronales est applicable, sous certaines conditions, aux rémunérations versées par les entreprises exerçant une activité industrielle, commerciale ou artisanale et aux gains des professions libérales.
Pour bénéficier de cette exonération, au moins un établissement de l'entreprise ou de la personne exerçant une activité libérale doit être implanté en zone franche urbaine au 1er janvier 2004. L'exonération est également applicable en cas de nouvelle implantation ou de création avant le 1er janvier 2009.
Jusqu'au 31 décembre 2004, seuls les établissements de moins de cinquante et un salariés et dont, soit le chiffre d'affaires annuel hors taxes n'excède pas 7 millions d'euros, soit le total de bilan n'excède pas 5 millions d'euros peuvent bénéficier de l'exonération.
Les deux plafonds seront portés à 10 millions d'euros à compter du 1er janvier 2005.
Le deuxième alinéa de ce paragraphe II bis prévoit que « les exonérations prenant effet en 2004 s'appliquent dans les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis ».
Ce règlement fixe un mode de calcul des aides publiques aux entreprises, telles que définies à l'article 87 du traité CE, et prévoit un plafond « de minimis » au-dessous duquel la procédure de notification prévue à l'article 88 du traité CE ne s'applique pas relatif à la notion d'aide nationale par la Commission européenne ne s'applique pas.
L'amendement sénatorial vise simplement à préciser que les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis s'appliquent uniquement aux entreprises déjà implantées en zone franche urbaine au 1er janvier 2004, et non à celles qui s'implantent ultérieurement.
En effet, le 16 décembre 2003, la Commission européenne a autorisé l'ensemble du dispositif des nouvelles zones franches urbaines créées à compter du 1er janvier 2004 Cette précision rédactionnelle est donc bienvenue.
2. Les exonérations de cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité des personnes exerçant une activité non salariée non agricole dans le domaine de l'artisanat, de l'industrie ou du commerce (art. 14 de la loi du 14 novembre 96)
Le paragraphe III de l'article 14 dispose que ces personnes sont exonérées du versement de leurs cotisations sociales au titre de l'assurance maladie et maternité pendant une durée d'au plus cinq ans « à compter du 1er janvier 2003 ou à compter de la première année d'activité non salariée dans la zone franche urbaine si elle intervient au plus tard le 31 décembre 2007 ».
Afin de rendre ces dispositions totalement cohérentes avec celles existants au paragraphe I pour les personnes exerçant dans les zones franches urbaines de la « première génération » (ouvertes à compter du 1er janvier 1997), l'amendement sénatorial prévoit que les exonérations sont applicables « dans les conditions fixées par le I » et non plus seulement « dans les conditions fixées par les deux premières phrases du I », permettant ainsi, à l'issue de cette période, de manière plus claire que dans la rédaction antérieure :
- le maintien dégressif du bénéfice de l'exonération pendant les trois années suivantes, au taux de 60 % la première année, de 40 % la deuxième année et de 20 % la troisième année, pour les entreprises de plus de cinq salariés.
- le maintien dégressif du bénéfice de l'exonération au taux de 60 % au cours des cinq années qui suivent le terme de cette exonération, de 40 % les sixième et septième années et de 20 % les huitième et neuvième années, pour les entreprises de moins de cinq salariés.
Ces dispositions faisaient auparavant l'objet du dernier alinéa du paragraphe III et du second alinéa du paragraphe IV de l'article 14, qui sont, par cohérence, supprimés.
La commission a adopté l'article 59 bis (nouveau) sans modification.
Exonérations de cotisations sociales patronales pour l'emploi de salariés résidant en zone urbaine sensible et travaillant pour des associations implantées en zones de redynamisation urbaine
ou en zones franches urbaines
Le gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Sénat à défaut d'avoir pu évaluer les conséquences financières de cette modification, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel après l'article 59 et visant à étendre l'exonération de cotisations sociales applicable aux associations pour l'emploi de salariés vivants en ZFU et ZRU à l'emploi de salariés vivant dans la zone urbaine sensible où se trouve la zone franche ou la zone de redynamisation urbaine.
Cet amendement complète le troisième alinéa de l'article 12-1 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.
Cet article dispose que, à compter du 1er janvier 2004, l'exonération de charges sociales patronales prévue à l'article 12 de la loi n° 96-987 précitée est également ouverte aux associations implantées au 1er janvier 2004 dans une zone de redynamisation urbaine ou dans une zone franche urbaine, ou à celles qui s'y créent ou s'y implantent avant le 1er janvier 2009.
L'exonération est applicable aux salariés présents dans « l'établissement de l'association implanté dans la zone de redynamisation urbaine ou la zone franche urbaine au 1er janvier 2004, ou à la date de création ou d'implantation de l'association si elle est postérieure, ainsi qu'aux embauches ultérieures de tels salariés réalisées par l'association dans les cinq ans de sa création ou de son implantation dans la zone de redynamisation urbaine ou la zone franche urbaine ».
Le troisième alinéa de cet article dispose que, pour bénéficier de cette exonération, l'association doit employer des salariés résidant soit dans la zone de redynamisation urbaine, soit dans la zone franche urbaine et « dont l'activité réelle, régulière et indispensable à l'exécution du contrat de travail s'exerce principalement dans ces zones ».
Selon les termes du quatrième alinéa de cet article, l'exonération est applicable « au titre de l'emploi des seuls salariés visés par l'alinéa précédent, dans une limite de quinze salariés appréciée au premier jour de chaque mois, les salariés employés à temps partiel étant pris en compte au prorata de la durée de travail prévue à leur contrat ».
L'amendement sénatorial vise à compléter le troisième alinéa de l'article 12-1 précité afin que soient également intégrés dans le calcul de l'exonération les salariés résidant dans « une zone urbaine sensible (...) située dans la même unité urbaine que la zone de redynamisation urbaine ou la zone franche urbaine où est implantée l'association » et ce, à compter du 1er janvier 2005.
La commission a adopté l'article 59 ter (nouveau) sans modification.
Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel après l'article 59 et visant à préciser les conditions d'application de la clause d'embauche locale.
Cet amendement modifie les deuxième et troisième alinéas de l'article 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. Cet article concerne la clause d'embauche locale ouvrant droit au bénéfice de l'exonération de charges sociales patronales, telle que définie à l'article 12 de la même loi.
Cette clause s'applique à compter de la troisième embauche, le premier alinéa de l'article 13 de la loi n° 96-987 précitée précisant que l'employeur doit déjà avoir procédé « à l'embauche de deux salariés ouvrant droit à l'exonération prévue à l'article 12 ».
Dans ce cas, le maintien du bénéfice de l'exonération de charges sociales patronales est subordonné à plusieurs conditions :
- les salariés ouvrant droit à l'exonération doivent être embauchés en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée de plus de 12 mois ;
- au moins un tiers des salariés déjà présents dans l'entreprise doit résider dans l'une des zones urbaines sensibles de l'aire urbaine dans laquelle est située la zone franche urbaine (deuxième alinéa) ou au moins un tiers des salariés que l'entreprise embauche après sa création ou son implantation doit résider dans l'une des zones urbaines sensibles de l'aire urbaine dans laquelle est située la zone franche urbaine (troisième alinéa).
Cette rédaction pouvant porter à confusion, l'amendement sénatorial vise à préciser que la clause d'embauche locale sera également valable pour l'emploi de salariés résidant dans les portions de la zone franche urbaine où est implantée l'entreprise et qui ne sont pas en zone urbaine sensible.
Selon M. Pierre André, sénateur, cette modification permettra de « résoudre un problème pratique posé aux employeurs, aux demandeurs d'emplois, aux collectivités et aux organismes de recouvrement en étendant le dispositif à tous les habitants de la zone franche urbaine dans laquelle l'entreprise est implantée ».
La commission a adopté l'article 59 quater (nouveau) sans modification.
Abrogation de l'article 45 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996
Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel après l'article 59 et visant à abroger l'article 45 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.
Cet article dispose que « à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, le gouvernement déposera chaque année sur le bureau de chacune des assemblées un rapport sur son application, et notamment sur les effets de la création des zones franches urbaines ». Ce rapport doit notamment présenter des estimations de l'évolution du nombre d'emplois et du taux de chômage suscitées par les dispositifs de zones de redynamisation urbaine et de zones franches urbaines.
C'est d'ailleurs les conclusions du rapport de décembre 2002 qui ont conduit le gouvernement à étendre le bénéfice de ce dispositif dans le cadre de la loi n° 2003-710 précitée.
Mais l'article 3 de cette même loi a créé un Observatoire national des zones urbaines sensibles, alors que l'article 5 prévoit que le gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport annuel détaillé sur l'évolution des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines. L'article 45 de la loi n° 96-987 précitée était donc redondant avec ce nouveau dispositif et est donc à juste titre abrogé.
La commission a adopté l'article 59 quinquies (nouveau) sans modification.
Harmonisation des conditions d'octroi des exonérations d'impôt
sur le revenu et les sociétés et des exonérations sociales
Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Pierre André portant article additionnel après l'article 59 et visant à harmoniser les conditions d'octroi de l'exonération d'impôt sur les sociétés et sur le revenu avec celles relatives aux exonérations sociales.
La France a pris l'engagement vis-à-vis de la Commission européenne de réserver, dans les 41 nouvelles zones franches urbaines ouvertes au 1er janvier 2004, les exonérations à des petites entreprises dont l'effectif salarié ne dépasse pas 50 personnes au 1er janvier 2004 ou au moment de leur création ou implantation, si elle est postérieure.
Or la rédaction du paragraphe VI de l'article 44 octies, relatif aux exonérations d'impôt sur le revenu et sur les sociétés dans les nouvelles zones franches urbaines ouvertes au 1er janvier 2004, diffère de celle retenue pour les exonérations sociales, d'une part en ce qui concerne le plafond d'effectif salarié et la date à laquelle il est apprécié, d'autre part en ce qui concerne la condition d'indépendance. Cet amendement vise donc à rétablir donc la cohérence du dispositif d'exonération, en modifiant le paragraphe VI précité.
- pour bénéficier de l'exonération, les entreprises devront compter au plus cinquante salariés, au 1er janvier 2004 ou à la date de sa création ou de son implantation, si elle est postérieure ;
- les entreprises, dont le capital ou les droits de vote sont détenus, directement ou indirectement, à hauteur de 25 % ou plus, par une entreprise, ou conjointement par plusieurs entreprises, dont l'effectif salarié dépasse 250 salariés et dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes excède 50 millions d'euros ou le total du bilan annuel excède 43 millions d'euros, ne pourront pas bénéficier de cette exonération.
La commission a adopté l'article 59 sexies (nouveau) sans modification.
Harmonisation des conditions d'octroi des exonérations de taxe professionnelle et des exonérations sociales
Avec l'avis favorable du gouvernement, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel après l'article 59 et visant à harmoniser les conditions d'octroi de l'exonération de taxe professionnelle avec celles relatives aux exonérations sociales, pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 59 sexies (nouveau) du projet de loi concernant les exonérations d'impôt sur le revenu et les sociétés.
Au sein de l'article 1466 A du code général des impôts, cet amendement modifie : le I relatif aux possibilités d'exonérations de taxe professionnelle en zone urbaine sensible ; le I quinquies relatif aux exonérations de taxe professionnelle en zone franche urbaine. Il supprime en conséquence le paragraphe III de ce même article, devenu redondant avec les nouvelles dispositions du paragraphe I.
L'ensemble de ces nouvelles dispositions s'applique à compter du 1er janvier 2005.
1. Dans les zones urbaines sensibles
Comme c'est le cas actuellement :
- les communes ou établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre pourront exonérer de taxe professionnelle les créations ou extensions d'entreprises réalisées dans ces zones ;
- seuls les établissements employant moins de 150 salariés pourront bénéficier de cette mesure ;
- la délibération de la collectivité fixera le taux d'exonération, sa durée ainsi que la ou les zones urbaines sensibles concernées ;
- la délibération portera sur la totalité de la part revenant à chaque collectivité ;
- elle ne pourra avoir pour effet de reporter de plus de cinq ans l'application du régime d'imposition de droit commun ;
Par contre, un certain nombre de différences sont introduites par rapport au dispositif existant :
- les communes qui décident une exonération de taxe professionnelle devront le faire sur la totalité du périmètre de la zone urbaine sensible et ne pourront plus, comme actuellement, décider de cantonner le bénéfice de cette mesure à « des périmètres » prédéterminés à l'intérieur des zones urbaines sensibles ;
- l'exonération ne pourra s'appliquer que dans la limite d'un montant de base nette imposable fixé pour 2005 à 122 863 euros, contre 152 449 euros dans le dispositif actuel. Ce montant sera, comme aujourd'hui, actualisé chaque année en fonction de la variation des prix ;
- pour bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle, le ou les établissements en zone urbaine sensible devront appartenir à des entreprises « qui ont employé moins de 250 salariés au cours de la période de référence retenue pour le calcul de la base d'imposition et dont soit le chiffre d'affaires annuel réalisé au cours de la même période n'excède pas 50 millions d'euros, soit le total de bilan, au terme de la même période, n'excède pas 43 millions d'euros ». Cette disposition est une modification de coordination avec les dispositions votées pour les exonérations de cotisations sociales et d'impôt sur le revenu et les sociétés ;
- par ailleurs, dans le même objectif, le capital ou des droits de vote de l'entreprise « mère » de ces établissements ne devront pas être contrôlés à plus de 25 %, directement ou indirectement, par une ou plusieurs entreprises de plus de 250 salariés et dont le chiffre d'affaires annuel est supérieur à 50 millions d'euros ou le total de bilan est supérieur à 43 millions d'euros.
2. Dans les zones franches urbaines
Par coordination, dans les zones franches urbaines, l'exonération prévue au I quinquies ne pourra s'appliquer aux entreprises employant plus de 250 salariés et dont le chiffre d'affaire annuel hors taxes excède 50 millions d'euros ou le total du bilan annuel excède 43 millions d'euros.
Enfin, par cohérence avec la disposition adoptée au I de l'article 1466 A qui prévoit que l'exonération de taxe professionnelle ne pourra intervenir à l'avenir que sur la totalité du périmètre de la zone urbaine sensible, le II de l'article 59 septies du présent projet de loi prévoit que les délibérations prises par les collectivités compétentes avant le 1er janvier 2005 qui institueraient une exonération de taxe professionnelle sur une partie seulement d'une zone urbaine sensible ne permettront pas l'exonération des opérations réalisées à compter du 1er janvier 2005.
La commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle de la rapporteure.
La commission a adopté l'article 59 septies (nouveau) ainsi modifié.
Accueil et intégration des personnes issues de l'immigration
La commission a examiné un amendement de précision rédactionnelle modifiant le titre du chapitre IV du titre III du projet de loi présenté par la rapporteure, lequel substitue à l'expression « personnes issues de l'immigration » l'expression « personnes immigrées ».
Mme Martine Billard a estimé que le titre du chapitre comme l'amendement proposé sont significatifs du malaise éprouvé par une grande partie de la classe politique vis-à-vis de l'immigration. « Personnes issues de l'immigration », l'expression n'a aucun sens puisqu'on ne sait pas précisément quelles personnes elle désigne : s'agit-il des primo-arrivants uniquement ou bien faut-il envisager les termes dans leur sens littéral, auquel cas une grande partie de la population française, y compris les parlementaires, sinon toute la population française, entre dans le champ de la définition ? En réalité, la difficulté vient du fait que le gouvernement, comme d'ailleurs la classe politique dans sa quasi-intégralité, ne parvient pas à nommer la population qu'il entend viser. Il continue à envisager la problématique de la pauvreté sous l'angle de la nationalité tandis qu'il faudrait l'envisager sous l'angle social, indépendamment des origines des personnes en cause. Cette valse-hésitation entre deux approches, on la retrouve avec la rédaction de l'article 61 du projet de loi qui vise les « personnes immigrées ».
M. Pierre Morange, président, a rappelé que sur ce point les députés, quelle que soit leur sensibilité politique, partagent tous le même sentiment et qu'il convient donc de ne pas faire de procès d'intention à quiconque.
Mme Muguette Jacquaint a déclaré que les propos tenus hier par le député M. Franck Gilard lors des questions d'actualité - « Il est heureux qu'après tant d'années de laxisme, le tabou de l'immigration soit enfin levé dans notre pays » - démontrent la recrudescence d'un courant qui tend à stigmatiser les immigrés comme les responsables de tous les maux auxquels la France est confrontée. Dans ce climat, il n'est pas étonnant qu'un tel amendement vienne en discussion. Il est donc faux d'affirmer qu'un accord unanime de la classe politique représentée à l'Assemblée nationale existe sur ce point. Le gouvernement et la majorité se montrent totalement contradictoires : d'un côté, ils affirment que, pour des raisons démographiques, la France aura besoin de faire venir des immigrés et qu'il convient donc de favoriser leur arrivée et leur intégration de l'autre côté, ils adoptent des mesures ségrégationnistes et inhumaines. Tous les députés ne sont pas d'accord sur la politique à mener en matière d'immigration et il faut avoir le courage de le dire. Par ailleurs, il est vrai que l'expression « personnes issues de l'immigration » n'a pas grand sens.
Témoignant des contradictions régnant au sein de l'exécutif et de la majorité UMP, M. Francis Vercamer a rappelé que la veille, lors de l'examen à l'Assemblée nationale des crédits du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale - et alors même que le projet de loi de cohésion sociale est en discussion - les députés UMP n'ont pas hésité à adopter un amendement réduisant de manière drastique les crédits dévolus à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, en voie de création par la loi conformément aux vœux du Président de la République, M. Jacques Chirac.
M. Georges Colombier a estimé quant à lui que l'amendement de la rapporteure va dans le bon sens et que, contrairement à ce qui a été affirmé, la rédaction proposée ne stigmatise pas la population concernée.
Création d'une Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations
Cet article établit une nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code du travail.
Il procède, ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet, à la création d'une agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) : celle-ci « se substitue à l'Office des migrations internationales (OMI), qui fusionne avec le service social d'aide aux émigrants (SSAE) ». Par ailleurs, il redéfinit les missions de l'Office des migrations internationales ainsi transformé.
Il s'agit donc d'une intégration à l'Office des migrations internationales du service social d'aide aux émigrants, au sein d'une structure nouvelle.
Cette évolution était attendue et annoncée de longue date.
1. La création de l'ANAEM parachève un processus engagé depuis plusieurs années
La décision remonte au 10 avril 2003, à l'occasion de la réunion du comité interministériel à l'intégration. L'idée qui préside à la création de cette institution consiste alors en la création d'un opérateur public chargé de l'accueil des étrangers en situation régulière. Le moyen utilisé pour y arriver réside dans la combinaison de deux types de savoir-faire : le savoir-faire administratif de l'OMI, le savoir-faire social du SSAE. L'agence était annoncée comme devant gérer à la fois l'accueil des immigrants et le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile.
Mais cette mesure s'inscrit plus généralement dans un vaste mouvement de relance de la politique d'intégration des migrants, ainsi que l'a rappelé, par exemple, le rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, M. Denis Jacquat, dans l'avis préparatoire à la discussion du budget de l'action sociale et de la lutte contre l'exclusion qu'il avait consacré, il y a un an, à l'accueil des demandeurs d'asile :
« L'OMI a mis en place en 1998 un dispositif d'accueil des familles étrangères bénéficiant d'un regroupement familial qui concerne désormais dix-sept départements et permet potentiellement de « couvrir » 82 % de l'ensemble des familles de migrants arrivant en France ; en 2002, 30 515 personnes ont été accueillies dans ce cadre.
« A terme, un véritable service public de l'accueil devrait couvrir tout le territoire et bénéficier à tous les migrants désireux de s'installer durablement en France, notamment aux réfugiés et à leur famille, soit plus de 100 000 personnes par an ; des prestations plus importantes qu'auparavant (notamment des formations civique et linguistique) seront proposées dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, qui est expérimenté depuis juillet 2003 dans douze départements. »
2. Une rédaction nouvelle des articles L. 341-9 et L. 341-10 du code du travail
La section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code du travail était, préalablement à la discussion du présent projet, constituée de deux articles :
- l'article L. 341-9 du code du travail assurant à l'Office des migrations internationales l'exclusivité de la charge des opérations de recrutement en France des travailleurs étrangers, et lui conférant la mission de participer au contrôle, à l'accueil, au séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois ou à l'établissement des étrangers en France ainsi qu'à leur rapatriement ou à leur réinsertion dans le pays d'origine ;
- l'article L. 341-10 renvoyant à un règlement les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'Office.
· Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 341-9 du code du travail définit l'ANAEM comme un établissement public administratif de l'Etat : cette détermination juridique confirme que la structure conservée est inspirée par celle de l'OMI.
La première mission de l'ANAEM consiste en la prise en charge, « sur l'ensemble du territoire, du service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France ».
La deuxième mission de l'ANAEM la conduit à « participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales » portant sur six thèmes limitativement énumérés :
- l'entrée et le séjour d'une durée inférieure ou égale à trois mois des étrangers ;
- l'accueil des demandeurs d'asile ;
- l'introduction en France, au titre du regroupement familial ou en vue d'y effectuer un travail salarié, d'étrangers ressortissants de pays tiers à l'Union européenne ;
- le contrôle médical des étrangers admis à séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois ;
- le retour et la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine ;
- l'emploi des Français à l'étranger.
Le Sénat, au cours de la discussion, a en outre rajouté une disposition précisant que l'Agence met en œuvre, pour l'exercice de ses missions, une action sociale spécialisée en direction des personnes immigrées : moyen de rappeler la spécificité de la mission du service social spécialisé assuré jusqu'ici par le service social d'aide aux émigrants (SSAE).
L'attribution de ces nouvelles missions, qui était annoncée, s'est traduite par une évolution, ces dernières années, de l'établissement. Ainsi, dès 2003, l'OMI, dans la perspective de la diversification de son réseau, a créé quatre délégations départementales, dont l'ouverture s'est échelonnée sur 2003 et 2004. En 2003, il a aussi été décidé de mettre en place une nouvelle délégation en région Ile-de-France.
A partir de 2003, a été confiée à l'Office la tutelle du dispositif sanitaire visant à protéger et à promouvoir la santé des demandeurs d'asile hébergés dans les centres d'accueil de demandeurs d'asile (CADA) ainsi que dès janvier 2004, la coordination du dispositif national d'accueil, dispositif d'hébergement des demandeurs d'asile durant la procédure d'examen de leur demande.
Les indicateurs suivants attestent la progression de cette activité, liée à ces évolutions.
Indicateurs d'activité de l'OMI
Nombre de contrôles médicaux
Introduction de travailleurs
Autorisations provisoires de travail
Source : Rapport annuel de l'OMI pour 2003.
Enfin, la nouvelle rédaction de l'article L. 341-9 prévoit la possibilité pour l'ANAEM, « par voie de convention, [d'] associer à ses missions tout organisme privé ou public, notamment les collectivités territoriales et les organismes de droit privé à but non lucratif spécialisés dans l'aide aux migrants ».
Cette dernière possibilité résulte, pour partie, de l'apport d'un amendement adopté au Sénat, à l'initiative de la commission des affaires sociales : il a ainsi été décidé d'intégrer à la liste des organismes pouvant, notamment, être associés au service public de l'accueil des étrangers, les « organismes de droit privé à but non lucratif spécialisés dans l'aide aux migrants ». Le Sénat a souhaité leur permettre de continuer à bénéficier des financements existants. Cet ajout n'était pas nécessaire, étant donné que l'énumération est expressément annoncée comme non exhaustive, puisque précédée de l'adverbe « notamment », mais cette précision n'est pas, pour autant, dommageable et il convient de laisser le texte en l'état.
_ La nouvelle rédaction de l'article L. 341-10 du code du travail procède à une définition des modalités du fonctionnement administratif de l'Agence.
L'Agence est administrée par un conseil d'administration et dirigée par un directeur général, le président du conseil d'administration et le directeur général étant nommés par décret.
L'article précise également que le conseil d'administration est composé de représentants de l'Etat, de représentants du personnel de l'agence et de personnalités qualifiées.
Il est prévu que les ressources de l'agence soient constituées de taxes, redevances et subventions de l'Etat.
S'agissant du personnel, une disposition précise qu'il est possible à l'Agence de recruter des agents non titulaires sous contrat à durée indéterminée. On peut noter, à cet égard, que l'Office des migrations internationales avait entrepris un travail de refonte du statut de ses personnels, achevé en 2003 - les décrets et arrêtés afférents ayant été publiés le 15 janvier 2004 et étant entrés en vigueur le 1er février 2004.
Enfin, l'article L. 341-10 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de préciser les règles d'organisation et de fonctionnement de l'agence.
Suivant l'avis défavorable de la rapporteure, la commission a rejeté l'amendement de suppression de l'article de Mme Martine Billard et un amendement du même auteur visant à supprimer l'accueil des demandeurs d'asile des missions de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations.
Suppression dans le code du travail des peines prévues en cas
de non respect du monopole de l'Office des migrations internationales
Le présent article additionnel résulte de l'adoption d'un amendement de la commission des lois au Sénat pour coordination. La future Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations n'aura plus en effet le monopole de l'introduction en France des travailleurs étrangers : il est, dès lors, inopérant de prévoir des sanctions à ce titre.
Il était donc nécessaire de procéder aux modifications suivantes dans le code du travail.
Le 1° abroge l'article L. 364-6 du code du travail. Cet article, qui avait été introduit dans le code par la loi n° 93-1313 du 20 décembre 1993, établissait une peine de trois ans d'emprisonnement et de 3 000 euros d'amende pour les infractions aux dispositions de l'article L. 341-9 du code du travail. Par ailleurs, il disposait que le fait d'intervenir ou de tenter d'intervenir, de manière habituelle et à titre intermédiaire, à un stade quelconque des opérations de recrutement et d'introduction d'étrangers, était puni de cinq ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.
Or l'article 60 procédant à une nouvelle rédaction de l'article L. 341-9 du code du travail et à une définition des missions de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations qui n'implique plus de monopole de l'introduction en France des travailleurs étrangers, ces sanctions n'ont plus lieu d'être.
Par coordination, le 2° et le 3° suppriment la référence à cet article L. 341-6, abrogé par le I, dans l'article L. 364-8 du code du travail.
Le 4° procède à cette même suppression, pour la même raison, dans l'article L. 364-9 du code du travail.
Il est à noter que ces modifications rendent de ce fait l'article 64 bis sans objet.
La commission a adopté l'article 60 bis (nouveau) sans modification.
Substitution dans l'ensemble du code du travail de la référence à la nouvelle Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations à celle
de l'Office des migrations internationales
Cet article vise à proposer, dans l'ensemble des textes législatifs, la substitution de la référence à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations à celle de l'Office des migrations internationales.
On ne peut que saluer cette entreprise d'harmonisation des dispositions du code du travail, dès lors qu'il a été décidé du principe de la substitution à l'Office des migrations internationales de la nouvelle agence à l'article 60 du présent projet.
Tout au plus peut-on attirer l'attention du gouvernement sur l'intérêt d'une harmonisation réglementaire comparable aussi rapide que possible, ce qui permettrait que cette nouvelle situation voie le jour sans ambiguïtés possibles dans ses modalités d'application.
La commission a adopté l'article 60 ter (nouveau) sans modification.
Consécration de la création du service public de l'accueil au bénéfice
de tous les étrangers, du contrat d'accueil et d'intégration
et des programmes régionaux d'intégration des populations immigrées
Cet article introduit dans le titre Ier du livre Ier du code de l'action sociale et des familles un nouveau chapitre VII, consacré aux « Personnes immigrées », composé de deux articles L. 117-1 et L. 117-2 dédiés respectivement au contrat d'accueil et d'intégration et aux programmes régionaux d'intégration des populations immigrées.
1. La généralisation de l'existence des contrats d'accueil et d'intégration
Le contrat d'accueil et d'intégration existe déjà. Il a été mis en place à titre expérimental à partir du 1er juillet 2003 dans 11 départements. 8 025 contrats ont été signés au cours du second trimestre de l'année 2003. Au cours du premier semestre 2004, près de 12 500 contrats ont été signés, ce qui représente une progression de 50 % par rapport à l'année précédente. Au deuxième semestre 2004, le contrat d'accueil et d'intégration a été étendu à douze nouveaux départements, pour un objectif d'une conclusion de 40 000 bénéficiaires du contrat d'accueil et d'intégration pour l'ensemble de l'année 2004.
Désormais, l'extension est générale, puisque le premier alinéa de l'article L. 117-1 précise qu'« il est proposé à tout étranger admis pour la première fois au séjour en France en vue d'une installation durable de conclure, individuellement, avec l'Etat un contrat d'accueil et d'intégration ».
2. La définition des contrats d'accueil et d'intégration
- Les contrats d'accueil et d'intégration (CAI) étaient définis par le premier alinéa de l'article L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles, dans la version originale du projet, comme précisant « les conditions dans lesquelles l'étranger signataire bénéficie d'actions destinées à favoriser son intégration et les engagements qu'il prend en ce sens ».
Le Sénat a souhaité apporter deux éléments nouveaux : d'une part, il a souligné que les actions dont bénéficie l'étranger tiennent compte de sa situation et de son parcours personnel ; d'autre part, il a précisé le contenu des engagements qui étaient préalablement seulement mentionnés : à savoir que l'étranger s'engage à respecter les lois et les valeurs fondamentales de la République française.
Cette dernière précision concorde avec la recommandation formulée par le Conseil économique et social dans son avis en date du 31 août 2004 sur le projet, aux termes duquel il avait souhaité « que ce contrat formule de façon explicite le principe du respect par la personne immigrée des valeurs de la République et de l'ensemble des principes inscrits dans le préambule de la Constitution, comme pour tous les citoyens français, qui entraînent des droits et des obligations ».
L'adverbe « individuellement » a été ajouté lors de la lecture au Sénat afin d'insister sur l'impossibilité de proposer un contrat d'accueil et d'intégration à un groupe de personnes, une famille par exemple, comme cela arrive parfois.
Cette généralisation sera effective au 1er janvier 2006, en application du II de l'article 66 du présent projet.
C'est pourquoi la capacité d'accueil du contrat sera portée à 100 000 bénéficiaires fin 2005. Selon le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, « la montée en charge progressive des dépenses sur l'année 2005 pourra être absorbée par redéploiement à la condition du maintien du montant des recettes au niveau de celles du budget primitif de l'établissement en 2004 (56 millions d'euros). »
Le deuxième alinéa de l'article L. 117-1 précise l'un des effets pratiques de la signature - et de respect - d'un CAI. A l'origine, il disposait que ceux-ci étaient pris en compte « pour l'appréciation de la condition d'intégration républicaine prévue au quatrième alinéa de l'article 14 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ». Cet alinéa prévoit en effet que « la décision d'accorder la carte de résident est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française dans les conditions prévues à l'article 6 », à savoir, selon ce dernier article, qu'est prise en compte en particulier la « connaissance suffisante de la langue française et des principes qui régissent la République française ».
Finalement, un amendement de clarification rédactionnelle a été adopté par le Sénat afin de préciser directement que c'est pour l'appréciation de la condition prévue au cinquième alinéa de l'article 6 de l'ordonnance de 1945 qu'il est tenu compte de la signature et du respect du contrat par l'étranger.
Le dernier alinéa de l'article L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des modalités d'application de cet article, en précisant plus particulièrement qu'il reviendrait à ce décret de préciser les catégories d'étrangers bénéficiaires du CAI, les actions prévues au contrat et les conditions de suivi et de validation de ces actions, dont la reconnaissance de l'acquisition d'un niveau satisfaisant de maîtrise du français.
La Sénat a rajouté à cette énumération la durée du contrat et ses conditions de renouvellement.
La pratique actuelle donne un aperçu du contenu des effets du contrat d'accueil et d'intégration. Celui-ci organise déjà dans un certain nombre de cas une période d'accueil, qui comprend la vision d'un film sur la vie en France, des entretiens individuels afin d'évaluer les besoins de l'intéressé, en particulier au plan linguistique, une visite médicale, une formation relative aux droits et obligations,... Ce dispositif est inspiré, notamment, du modèle canadien.
L'objectif est de favoriser la conclusion du contrat d'accueil et d'intégration pour une durée d'un an renouvelable une fois, afin d'ouvrir pour deux ans une période permettant, au vu de différentes contraintes individuelles, à un intéressé d'en mettre en œuvre les dispositions, notamment en matière de formation linguistique.
- L'article L. 117-2 consacre l'existence du « programme régional d'intégration des populations immigrées ».
Il s'agit, comme pour les CAI, de l'apport d'une base légale au dispositif préexistant, comme le précise l'exposé des motifs. Ainsi, selon la même source, doit être établi « un cadre de programmation et d'actions publiques permettant de fixer les contributions de l'ensemble des services de l'Etat et des collectivités territoriales à la mise en œuvre de la politique d'intégration ».
A ce jour, ces programmes sont encore peu nombreux - pas plus d'une dizaine au total. Leur objectif est de constituer un outil offrant un regard d'ensemble sur la politique menée, à même de favoriser les actions communes tout en évitant les « doublons ». Il s'agit en fait d'un outil au service de la cohérence territoriale.
En effet, l'article L. 117-2 définit ce programme comme déterminant « l'ensemble des actions concourant à l'accueil des nouveaux immigrants et à la promotion sociale, culturelle et professionnelle des personnes immigrées et issues de l'immigration ».
C'est au cours de la lecture au Sénat qu'a été rajoutée, à l'initiative de la commission des affaires sociales, la référence à la promotion culturelle. Un certain nombre de programmes sont en effet mis en œuvre au plan local dans cette perspective directement culturelle.
Il est précisé que ce programme est élaboré sous l'autorité du représentant de l'Etat dans la région. A la demande de celui-ci, les collectivités territoriales lui font connaître les dispositions qu'elles envisagent de mettre en œuvre, dans l'exercice des compétences que la loi leur attribue, pour concourir à l'établissement de ce programme. Il faut noter que ces programmes peuvent intégrer les plans départementaux d'accueil.
Enfin, le Sénat a souhaité préciser qu'« un décret détermine les conditions dans lesquelles les organismes de droit privé à but non lucratif spécialisés dans l'aide aux migrants et les établissements publics [que sont l'ANAEM et le FASILD] participent à l'élaboration du programme régional d'intégration ».
Il s'agit, par cette disposition, de prévoir expressément l'association à l'élaboration de ce programme en particulier du fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) (121) ainsi que des associations d'aide aux migrants.
Après que Mme Martine Billard a rappelé l'incohérence de la rédaction de l'article qui laisse subsister côte à côte les expressions « personnes issues de l'immigration » et « personnes immigrées », la commission, suivant en cela l'avis défavorable de la rapporteure, a rejeté un amendement de suppression de l'article de Mme Martine Billard.
Article L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles
La commission a rejeté un amendement de Mme Martine Billard visant à supprimer le deuxième alinéa de cet article selon lequel il est tenu compte de la signature par un étranger du contrat d'accueil et d'intégration, ainsi que de son respect, pour l'appréciation de la condition d'intégration dans la société française visée à l'article 6 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France relatif à la carte de séjour.
La commission a adopté un amendement de la rapporteure portant rectification d'une erreur matérielle.
Puis la commission a adopté l'article 61 ainsi modifié.
Exigence d'une connaissance suffisante de la langue française
ou d'un engagement à l'acquérir pour la délivrance à un étranger
d'une autorisation de travail
Cet article tend à compléter l'article L. 341-2 du code du travail pour y prévoir une obligation nouvelle pour l'étranger qui souhaite entrer en France en vue d'y exercer une profession salariée.
Jusqu'ici, celui-ci devait déjà présenter, « outre les documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur, un contrat de travail visé par l'autorité administrative ou une autorisation de travail et un certificat médical ».
Désormais, il lui faudra également « attester, dans l'hypothèse où il manifeste la volonté de s'installer durablement en France, d'une connaissance suffisante de la langue française ou s'engager à l'acquérir après son installation en France, dans des conditions qui sont fixées par décret en Conseil d'Etat ».
1. Le contexte : le développement des formations linguistiques
Il s'agit d'un des objectifs affichés dès la réunion du comité interministériel à l'intégration du 10 avril 2003. La formation linguistique constitue en effet l'un des fondements du CAI, alors qu'environ 70 % des nouveaux arrivants sont considérés comme en ayant besoin. C'est ainsi que le nouvel arrivant signataire d'un CAI doit s'engager à suivre un bilan permettant de déterminer son niveau, éventuellement assorti d'une formation. Les compétences linguistiques acquises font l'objet d'une évaluation finale qui donne lieu, si l'objectif de niveau est atteint, à la délivrance d'une attestation ministérielle.
En contrepartie, l'Etat s'engage à proposer une offre de bilan et de formation de proximité adaptée quantitativement et qualitativement aux besoins. Plus précisément, la responsabilité de l'organisation et du financement des prestations est attribuée au FASILD, qui est chargé de la sélection des organismes prestataires.
Parallèlement sont affichés des objectifs complémentaires, qui se distinguent de la mise en application du CAI : il en va ainsi de la création de lieux destinés à l'apprentissage de la langue française dans les quartiers, ou de l'incitation des radios locales adhérentes au GIP-EPRA (122), sur les douze départements expérimentaux du contrat d'accueil et d'intégration, à diffuser les émissions « Vivre en France et en français ».
Un point d'étape, réalisé le 2 juin 2004, permet de prendre la mesure des avancées accomplies dans ces domaines (123). Il s'avère qu'« un effort sans précédent a été accompli en matière de formation linguistique ». Ces mesures concernent avant tout les nouveaux arrivants, dans le cadre des CAI. 27,2 millions d'euros ont été prévus à cet effet en 2004.
Mais sont concernés également les salariés : depuis l'adoption de l'article 5 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, l'article L. 900-6 du code du travail dispose en effet que « les actions de lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française font partie de la formation professionnelle tout au long de la vie ». Elles entrent, à ce titre, dans le champ des dispositions de droit commun relatives à la formation professionnelle continue. Il sera donc plus aisé désormais de concilier vie professionnelle et apprentissage ou perfectionnement de la langue française.
Par ailleurs, dans le cadre de partenariats organisés par la Délégation interministérielle à la ville, quatorze sites ont été repérés pour constituer des centres d'apprentissage du français dans les quartiers et permettre à des personnes déjà installées en France mais qui, jusque-là, n'en ont pas eu l'occasion, de procéder à cet apprentissage.
Il faut encore citer les candidats à la naturalisation : en 2003, près de 3 200 se sont vus refuser ou ajourner leur demande pour défaut d'assimilation linguistique. Des formations spécifiques ont été entreprises à titre expérimental en 2002-2003 et étendues en 2004 à l'ensemble des régions métropolitaines.
La conclusion du point d'étape est sans équivoque : « Au total, ce sont 55,5 millions d'euros que la collectivité, à travers le FASILD, consacrera en 2004 à la formation au français des populations immigrées. Cet effort, qui représente 38 % du budget d'intervention de cet établissement public, est sans aucun précédent dans le passé ».
C'est dans ce cadre qu'il convient d'apprécier la présente mesure.
2. Une condition nouvelle à l'entrée des étrangers en France en vue d'y exercer une activité salariée
Désormais, l'étranger souhaitant entrer en France en vue d'y exercer un emploi salarié devra soit prouver sa connaissance suffisante de la langue française, soit s'engager à l'acquérir, après son installation en France.
Un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de cette disposition.
Cette mesure doit être mise en lien avec l'article 61 introduisant le nouvel article L. 117-1 dans le code de l'action sociale et des familles et précisant que le CAI pourra être pris en considération pour l'appréciation de la condition d'intégration républicaine, donc, notamment, de « connaissance suffisante » de la langue française, à l'occasion de la délivrance de la carte de résident.
La commission a examiné un amendement de suppression de l'article de Mme Martine Billard.
Mme Martine Billard a estimé qu'une disposition qui subordonne la délivrance à un étranger d'une autorisation de travail à la justification d'une connaissance de la langue française est incompatible avec les engagements internationaux de la France. Autant la connaissance de la langue française peut juridiquement constituer une condition nécessaire pour l'obtention de la nationalité française, autant elle ne peut pas constituer une condition préalable à l'embauche.
La rapporteure a répondu que la connaissance de la langue française n'apparaît pas, à l'évidence, comme une condition exorbitante pour obtenir un emploi sur le territoire français. Elle a évoqué l'initiative britannique récente consistant à assurer des cours d'anglais au profit des chômeurs ne maîtrisant pas cette langue.
Après que Mme Martine Billard a rappelé que de nombreux cadres supérieurs de sociétés multinationales anglo-saxonnes présentes en France ne parlent pas le français, la commission a rejeté son amendement.
Détermination des missions et du statut juridique du Fonds d'action
et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations
Cet article tend, pour l'essentiel, à procéder à une nouvelle définition du fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) et de ses missions. Il importe, avant de revenir plus en détail sur la description du dispositif proposé, de rappeler l'état des lieux avant la réforme.
1. L'évolution du FASILD au cours des dernières années
Le FASILD existe déjà sous la forme d'un établissement public de l'Etat, défini comme tel par les articles L. 767-2 et D. 767-1 à D. 767-27 du code de la sécurité sociale.
Il a été créé par une ordonnance de 1958 et a connu des réformes successives. En particulier, une loi du 30 décembre 2000 a décidé de son financement par l'Etat, cependant qu'une loi du 16 novembre 2001 substituait à l'ancienne dénomination de « Fonds d'action social pour les travailleurs immigrés et leurs familles » l'actuelle dénomination.
Aux termes de l'article L. 767-2, le FASILD « met en œuvre des actions visant à l'intégration des populations immigrées ou issues de l'immigration résidant en France ainsi qu'à la lutte contre les discriminations dont elles pourraient être victimes ».
A cet effet, le FASILD conçoit et met en œuvre, dans le cadre des orientations gouvernementales, et sous la tutelle de la direction des populations et des migrations du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, des programmes d'intervention et finance ou participe au financement d'actions dans des domaines variés (formation linguistique, éducation, logement, santé, information, culture...).
Le tableau présenté ci-après donne la mesure de la traduction budgétaire de ces différentes interventions sociales pour les années 2003 et 2004.
Interventions du FASILD en 2003 et 2004
BP* 2004
1- Observation et analyse de l'immigration, de l'intégration et de la lutte contre les discriminations
2- Accueil des primo-arrivants
3- Apprentissage du français
4- Connaissance et exercice des droits
5- Participation à la vie publique
6- Evolution des foyers de travailleurs migrants
7- Prévention et lutte contre les discriminations
8- Promotion de la diversité culturelle
162.25 **
* BP = budget primitif.
** dont 16,4 M€ pour le financement du SSAE, soit 145,8M€ hors SSAE.
A partir de 2003, le FASILD a entrepris une réorientation de son activité pour tenir compte :
- d'une part, des nouvelles priorités définies à partir de 2002 par le gouvernement et précisées par le comité interministériel à l'intégration du 10 avril 2003, à savoir le développement de l'accueil des primo-arrivants, la promotion individuelle, sociale et professionnelle des immigrés et des personnes issues de l'immigration, la lutte contre les discriminations ;
- d'autre part, de l'article 30 du nouveau code des marchés publics, qui impose de nouvelles règles de concurrence. De ce fait, un certain nombre d'actions antérieurement financées par le FASILD sous forme de subventions relèvent désormais des marchés publics passés par l'établissement. C'est notamment le cas des offres de formation civique, linguistique et d'information sur la vie en France proposées dans le cadre du CAI.
A partir de ces deux grandes tendances, les principales activités du FASILD ont évolué progressivement de la façon suivante.
Concernant d'abord l'accueil des primo-arrivants, plus de 106 000 personnes ont été accueillies en 2003. En pratique, le FASILD dispose de dispositifs propres d'accueil, en particulier pour l'accès aux droits, l'apprentissage de la langue française et le soutien à la scolarisation, qui s'ajoutent à ceux de l'Office des migrations internationales, dits « plates-formes d'accueil ». Ces dispositifs du FASILD correspondent en 2003 à des crédits d'un montant de plus de 23 millions d'euros.
Compte tenu toutefois, en application des décisions du comité interministériel du 10 avril 2003, de la mise en place d'un véritable service public de l'accueil des étrangers confié à un opérateur national unique, c'est, depuis le 1er janvier 2004, l'OMI, désigné opérateur de l'accueil par la circulaire du 1er juin 1999, qui finance l'interprétariat sur les plates-formes, dans l'attente de la création de l'ANAEM.
Il faut noter en outre que, la circulaire 2003/556 du 3 décembre 2003 ayant supprimé les bureaux d'accueil, il en a résulté un redéploiement des financements aux associations supports de ces bureaux sur des actions d'accès aux droits et d'information sociojuridique.
Par ailleurs, le FASILD n'assure plus le financement du service social d'aide aux émigrants (SSAE). C'est l'Etat, dans l'attente de la création de l'ANAEM également, qui finance directement cette association.
En revanche, le FASILD contribue à la mise en œuvre du contrat d'accueil et d'intégration en organisant des appels d'offre et en assurant le financement des formations civiques, des journées d'information « Vivre en France » ainsi que des formations linguistiques proposées dans le cadre du CAI.
Il faut encore citer les autres domaines d'intervention du FASILD : la connaissance et l'exercice des droits, le soutien à l'initiative associative, l'accompagnement des plans de traitement des foyers de travailleurs migrants, la prévention et la lutte contre les discriminations ou encore la promotion de la diversité culturelle.
2. Les mesures proposées
- Le I de cet article complète le chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l'action sociale et des familles par une section 5 intitulée « Etablissements publics » et comprenant trois articles L. 121-13, L. 121-14 et L. 121-15 nouveaux.
L'article L. 121-13 vise à introduire dans le code de l'action sociale et des familles la référence à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations. Cette nouvelle section 5 regroupe en effet l'ensemble des établissements publics du chapitre Ier, lui-même consacré aux collectivités publiques et organismes responsables de l'action sociale et des familles, au sein du titre II du livre Ier dédié à la description des compétences.
Par souci de cohérence il est donc fait mention de l'ANAEM comme établissement public administratif de l'Etat, et renvoyé à l'article L. 341-9 du code du travail pour ce qui concerne la description de ses missions.
Les deux articles suivants sont consacrés au fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD).
L'article L. 121-14 définit dans son premier alinéa le FASILD en fonction de son objet : la mise en œuvre « des actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France » et le concours « à la lutte contre les discriminations dont [ces populations] pourraient être victimes ».
Le deuxième alinéa vise à préciser expressément que le FASILD « participe au service public de l'accueil assuré par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (...) ». Il y a une correspondance avec les dispositions de l'article 60 consacrant l'existence du « service public de l'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner durablement en France ». Mais cette mesure correspond en même temps à la définition législative d'une réalité préexistante.
L'article L. 121-15 procède à une définition plus statutaire de l'établissement, d'une part en précisant que la FASILD est un établissement public administratif de l'Etat, d'autre part en ouvrant au FASILD la possibilité de recruter des agents non titulaires sur des contrats à durée indéterminée.
Cet article n'a pas fait l'objet de modifications lors de sa discussion par le Sénat (à l'exception de la rectification d'une erreur matérielle dans la dénomination de la nouvelle Agence créée).
Néanmoins, des recommandations y ont été faites, visant, pour l'essentiel, à insister sur le risque que le recentrage des fonctions du FASILD sur l'accueil par le présent projet ne s'opère au détriment des fonctions d'intégration.
Ces recommandations font écho aux propos du Conseil économique et social, qui estimait nécessaire de rappeler, dans son avis en date du 31 août 2004, que le champ d'intervention du FASILD ne se limite pas à la formation linguistique, mais couvre aussi « la formation professionnelle, l'emploi, l'accompagnement social, la santé, les personnes âgées, l'éducation, la culture, la citoyenneté ».
- Le II de l'article 63 procède à la suppression de la section 2 du chapitre VII du titre VI du livre VII du code de la sécurité sociale, qui contenait le seul article L. 767-2, désormais remplacé par les nouvelles dispositions, et qui n'a donc plus lieu d'être, le FASILD étant un organisme désormais financé par l'Etat, ainsi que l'a souligné Mme Nelly Olin, ministre déléguée à l'intégration, à l'égalité des chances et à la lutte contre l'exclusion au cours de la séance publique au Sénat.
Détermination des modalités de reprise par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) des personnels de l'association
Cet article, qui a été adopté sans modifications par le Sénat, vise à organiser pratiquement les modalités du transfert des missions, personnels, biens, droits et obligations de l'association « Service sociale d'aide aux émigrants » (SSAE) à l'ANAEM.
Cet article constitue donc une conséquence de la création de l'ANAEM à l'article 60.
- Le premier alinéa concerne l'organisation des missions. Il prévoit que les missions confiées par l'Etat au SSAE seront transférées à l'ANAEM à la date d'expiration ou de dénonciation de la convention conclue entre l'Etat et le SSAE. Il s'agit d'une convention de financement aux termes de laquelle l'Etat versait une subvention annuelle au SSAE pour l'accomplissement de ses missions d'action sociale. Désormais, c'est directement à l'ANAEM que l'Etat versera cette subvention.
- Le deuxième alinéa est relatif au transfert des personnels. Il prévoit la reprise par l'Agence des personnels du SSAE dans les conditions de l'article L. 122-12 du code du travail, article selon lequel « tous les contrats de travail en cours au jour de la modification [de la situation juridique de l'employeur] subsistent entre le nouvel employeur et le personnel de l'entreprise ».
Il est précisé également que les personnels conserveront le bénéfice de leur engagement à durée indéterminée.
Dans le cadre de cette opération qui correspond à l'intégration du SSAE à l'Office des migrations internationales, les personnels qui auparavant relevaient du droit privé se verront désormais appliquer le régime statutaire des personnels de tout établissement public. C'est donc, d'une certaine façon, un « mariage de cultures » qui est ainsi opéré, et aux modalités d'application duquel il conviendra d'être attentif.
Au cours de la discussion en séance publique au Sénat, la ministre déléguée à l'intégration, à l'égalité des chances et à la lutte contre l'exclusion, Mme Nelly Olin, a insisté sur le fait que les dispositions de l'article L. 122-12 du code du travail seraient appliquées à ce transfert, tout contrat emportant avec lui les éléments essentiels qui le composent au jour du transfert, notamment l'ancienneté, la rémunération, la qualification et le contenu des fonctions.
En revanche, elle a précisé que les dispositions de l'article L. 132-8 du code du travail, « qui a pour objet d'organiser la survie temporaire des avantages collectifs des salariés, afin d'éviter que l'opération de transfert n'entraîne une situation de vide conventionnel qui leur serait préjudiciable », n'étaient pas applicables : en effet, « d'une part, les établissements publics administratifs n'entrent pas dans le champ d'application du titre III du livre Ier du code du travail relatif aux conventions et accords collectifs. D'autre part, les salariés du SSAE dont le contrat de travail est transféré en application de l'article L. 122-12 sont concomitamment placés par la loi dans un régime de droit public, avec toutes les garanties afférentes au statut d'agent de droit public. Ils voient de ce fait un dispositif réglementaire s'appliquer à eux dès leur intégration à l'ANAEM, en lieu et place de l'accord collectif existant ».
Au total, l'Office des migrations internationales comporte aujourd'hui environ 550 personnels, le SSAE 350. L'Agence regroupera donc plus de 900 personnels - pour un budget d'environ 70 à 80 millions d'euros.
Un décret devra encore préciser le contenu de ce nouveau statut du personnel.
- Le troisième alinéa est relatif au transfert des biens, droits et obligations liés à la mission du SSAE. Il renvoie à une convention conclue entre le SSAE et l'OMI les conditions du transfert. Une convention d'apport est en préparation.
Dispositions de coordination dans le code du travail
Le présent article reprend des dispositions déjà inscrites dans le présent projet à l'article 60 bis (nouveau).
Le I procède à l'abrogation de l'article L. 364-6 du code du travail, déjà réalisée par le 1° de l'article 60 bis.
Le II porte modification de l'article L. 364-8 du code du travail, mais la rédaction nouvelle de cet article, à laquelle procèdent les 2° et 3° de l'article 60 bis, répond plus directement à l'objectif poursuivi, qui consiste à supprimer la référence aux peines qui étaient prévues en cas de non-respect du monopole de l'Office des migrations internationales. Ce paragraphe devient donc sans objet.
Pour ces raisons, il convient de proposer la suppression de cet article.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article de la rapporteure, les dispositions contenues dans cet article étant redondantes avec celles de l'article 60 bis.
La commission a adopté l'article 64 bis (nouveau) ainsi modifié.
Accès de droit au bénéfice de la francisation émanant de personnes
dont le prénom avait préalablement fait l'objet, à leur insu, d'une francisation
à l'initiative de l'autorité administrative
Cet article procède à une modification de l'article 8 de la loi n° 72-964 du 25 octobre 1972 relative à la francisation des noms et prénoms des personnes qui acquièrent, recouvrent ou se font reconnaître la nationalité française.
Cette question a été soulevée par le Médiateur de la République, qui a choisi d'alerter les différents ministres intéressés sur la situation des personnes naturalisées françaises ayant le désir de conserver leurs prénoms francisés par une autorité administrative.
Dans les années d'après-guerre en effet, selon une pratique fréquente, les administrations procédaient, lors de l'établissement de documents officiels - les cartes d'identité par exemple - à une francisation d'office. Mais les actes de naissance n'étaient pas modifiés pour tenir compte de ce changement. Cette situation posait problème par exemple à l'occasion d'une demande de renouvellement de carte d'identité, l'acte de naissance ne faisant pas mention du nom francisé dont voulait se prévaloir l'intéressé.
Dès, lors trois types de difficultés pouvaient se présenter :
- une difficulté liée aux délais de régularisation : pour les personnes dont les noms francisés figurent dans le décret de naturalisation, une démarche destinée à obtenir la rectification de l'acte de naissance peut être engagée, auprès du service central d'état civil de Nantes, alors même que l'acte de naissance ne comporte que le ou les seuls prénoms étrangers. Toutefois, la durée d'une telle démarche peut être estimée entre dix-huit et vingt-quatre mois, ce qui peut être préjudiciable à l'intéressé ;
- une difficulté financière : pour les personnes dont le décret de naturalisation ne mentionne que le ou les prénoms inscrits sur l'acte de naissance, il ne peut y avoir rectification pour simple erreur matérielle. Il faut alors envisager le recours à la procédure de changement de prénom telle qu'elle est prévue à l'article 60 du code civil et qui engendre des coûts, liés en particulier à la présence obligatoire d'un avocat - coûts qui peuvent être estimés à 900 euros ;
- une difficulté liée à des considérations d'équité : deux personnes qui se trouvent dans une même situation se voient opposées des réponses administratives différentes selon que le décret de naturalisation mentionne ou non le prénom figurant sur l'acte de naissance.
Pour l'ensemble de ces raisons, il était nécessaire de procéder à un changement de la législation, en particulier de l'article 8 de la loi n° 72-964 du 25 octobre 1972 relative à la francisation des noms et prénoms des personnes qui acquièrent, recouvrent ou se font reconnaître la nationalité française.
Aux termes de cet article, « la demande de francisation de nom ou de prénoms ou d'attribution de prénom peut être présentée lors de la demande de naturalisation ou de réintégration ou lors de la déclaration d'acquisition de la nationalité française ou de réintégration. Elle peut l'être également dans le délai d'un an suivant l'acquisition de la nationalité française ou la réintégration dans cette nationalité ».
Le gouvernement, dans la version initiale du projet, proposait de compléter cet article par un nouvel alinéa précisant que « la demande de francisation de prénom présentée par des personnes ayant acquis ou recouvré la nationalité française et justifiant de l'utilisation de prénoms précédemment francisés à l'initiative des autorités administratives [pouvait] être formulée sans délai ».
2. La solution retenue par le gouvernement prolongée par le Sénat
A l'initiative de la commission, le Sénat a modifié l'alinéa ajouté à l'article 8.
Aux termes du projet gouvernemental, en effet, les demandes de francisation de prénoms pouvaient être formulées sans délais. Cela constituait déjà un progrès, dans la mesure où le délai d'un an à compter de l'acquisition de la nationalité française ou de la réintégration dans cette nationalité n'est plus opposable aux citoyens, tout au moins s'ils justifient de l'utilisation de prénoms précédemment francisés à l'initiative des autorités administratives.
Mais le Sénat a souhaité aller plus loin encore. A la suite de l'adoption de deux amendements identiques de la commission des affaires sociales et de la commission des lois, il doit désormais être fait droit aux demandes de francisation de prénoms présentées sans condition de délai, avec la même condition, pour ces personnes ayant acquis ou recouvré la nationalité française, de devoir justifier de l'utilisation du prénom francisé.
M. Francis Vercamer a présenté un amendement de M. Yvan Lachaud visant à établir un dispositif pénal spécifique en cas de déclaration mensongère en vue d'obtenir indûment une allocation ou une aide réservée aux demandeurs d'asile en difficulté.
Après que la rapporteure a indiqué que des dispositifs de contrôle existent déjà et qu'en tout état de cause tel n'est pas l'objet du présent projet de loi, la commission a rejeté l'amendement.
M. Francis Vercamer a présenté un deuxième amendement de M. Yvan Lachaud visant à introduire un dispositif de plafonnement du cumul des allocations et aides versées à un demandeur d'asile au niveau du revenu minimum d'insertion (RMI).
Mme Martine Billard s'est émue qu'on puisse de la sorte vouloir supprimer les aides destinées aux enfants des personnes immigrées.
La rapporteure a estimé que l'amendement est sans objet. En aucun cas
les aides versées directement par l'Etat aux personnes immigrées n'excèdent le montant du RMI. De plus les aides apportées par les collectivités locales sont marginales et ce d'autant plus qu'elles répondent à des critères d'attribution très restrictifs.
Cette réponse a pleinement satisfait Mme Muguette Jacquaint, qui a jugé que cet amendement ainsi que le précédent témoignent d'une volonté d'assimiler les personnes immigrées à des tricheurs et à des voleurs. M. Francis Vercamer ayant rappelé qu'il n'est pas auteur des deux amendements, Mme Muguette Jacquaint a ajouté qu'en ce cas il ne faut pas les défendre, ce à quoi il a répondu que sa démarche relève simplement de la solidarité de groupe.
Après que M. Pierre Morange, président, a salué la clarté des propos de la rapporteure, la commission a rejeté l'amendement.
Puis, M. Francis Vercamer a présenté un amendement de M. Yvan Lachaud introduisant un dispositif offrant aux détenteurs d'une carte de séjour temporaire la possibilité de souscrire un contrat d'intégration leur permettant d'acquérir une connaissance de la langue française et des grands principes républicains.
Après que Mme Martine Billard a ironisé sur l'incrédulité que ne manquerait pas de provoquer l'adoption d'un tel amendement dans les grandes entreprises multinationales qui embauchent sur le territoire français de plus en plus de cadres supérieurs étrangers, la commission, suivant l'avis défavorable de la rapporteure, a rejeté l'amendement.
La commission a ensuite examiné un amendement de M. Francis Vercamer donnant aux services d'état-civil des communes la possibilité de traiter les demandes de renouvellement des cartes de résident, valables pour une durée de dix ans, des étrangers vivant en France.
M. Francis Vercamer a précisé que le processus administratif tel qu'il existe aujourd'hui pose problème. Dans le Nord, département dont il est l'élu, les gens se pressent dès deux heures du matin devant les portes de la préfecture pour faire renouveler leurs cartes de résident. En effet, leur cas est traité par le même service que celui qui délivre les cartes de séjour, ce qui provoque des engorgements. N'y aurait-il donc pas avantage à ce que des personnes qui résident depuis plusieurs années en France voient leur titre de séjour renouvelé selon des procédures identiques à celles utilisées pour le renouvellement des cartes d'identité ou des passeports ?
La rapporteure s'est opposée à une telle réforme estimant que le renouvellement des cartes de résident est une compétence des services de l'Etat et qu'au demeurant une rationalisation des procédures est en cours, visant notamment à réduire les délais d'attente.
Cet article organise les modalités d'entrée en vigueur d'un certain nombre de dispositions du présent projet.
Le I pose que les dispositions de l'article 15, autrement dit celles relatives à l'institution d'un crédit d'impôt, sont applicables aux exercices clos à compter du 31 décembre 2004.
Au cours de la première lecture au Sénat, le gouvernement a ajouté un alinéa précisant que les dispositions des articles 18 et 22, relatifs au principe de l'intermédiation obligatoire des organismes collecteurs de taxe d'apprentissage et à la réforme du mécanisme « du barème », sont applicables aux exercices clos à compter du 31 décembre 2005. En effet, la collecte de la taxe d'apprentissage antérieure à ces exercices commencera manifestement avant l'adoption définitive du projet de loi.
Le II est relatif aux dispositions de l'article L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles et au dernier alinéa de l'article L. 341-2 du code du travail : il s'agit respectivement de l'article prévu par l'article 61 relatif à l'institution du contrat d'accueil et d'intégration ainsi que de l'article prévu par l'article 62 relatif à la connaissance suffisante de la langue française. Ils entreront en vigueur au 1er janvier 2006 : c'est donc aussi au regard de cette date que sont planifiés et organisés les financements y afférents.
Le III concerne le transfert de l'ensemble des biens, droits et obligations de l'Office des migrations internationales à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, prévu à la date d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 60, relatif à la création de l'agence. Le même paragraphe précise que ce transfert ne donne lieu à la perception d'aucune taxe ou redevance.
En conséquence, et sous réserve des amendements qu'elle propose, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales demande à l'Assemblée nationale d'adopter le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale - n° 1911.
N° 1930 - Rapport sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (tom I) (Mme Françoise de Panafieu et M. Dominique Dord)
102 () Longtemps, en effet, l'absence de possibilité de dissolution posait des difficultés importantes aux communes qui laissaient subsister ainsi des « coquilles vides ». Voir par exemple, sur ce thème, la réponse à une question écrite posée par Dominique Baert au Journal officiel du 26 mars 2001. La disposition nouvelle résulte de l'adoption d'un amendement de M. Michel Charasse (voir infra).
103 () Eléments d'information transmis par le ministère.
104 () Directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000.
105 () Loi n° 2001-397 du 9 mai 2001 relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, article 4 portant modification de l'article L. 132-27 du code du travail.
106 () Il faut noter qu'un premier accord national interprofessionnel avait été conclu par les partenaires sociaux dès 1989 sur cette question, mais il n'avait pas été signé par l'ensemble des partenaires sociaux. En outre, il a peu été suivi d'effets, avec la signature de 150 accords de branche sur les 12 000 conclus sur la période courant de 1990 à 2002.
107 () Il s'agit donc du deuxième cas d'accord national interprofessionnel conclu à l'unanimité, après la signature de l'accord du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle.
108 () Mahrez Okba, « L'accès des femmes aux métiers : la longue marche vers l'égalité professionnelle », Première informations et premières synthèses, juillet 2004, n° 31.2. Les informations du présent développement sont extraites de cette étude.
109 () « Orientation professionnelle et politique publique : comment combler l'écart », OCDE, 2004.
110 () Il est fait référence, précisément, au souhait de voir adoptées des dispositions législatives permettant « la réalisation, avant la reprise du travail à l'issue du congé parental, d'une action de bilan de compétence, de validation des acquis de l'expérience ou de remise à niveau, notamment dans le cadre d'une période de professionnalisation ».
111 () Les sénateurs socialistes ont voté pour cet article ainsi modifié.
112 () Loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.
113 () Article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales.
114 () En application de l'article L. 1613-1 du même code, la DGF évolue chaque année en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.
115 () Cette quote-part doit évoluer de façon telle que le total des attributions leur revenant au titre de la DGF progresse au moins comme l'ensemble des ressources affectées à cette dotation.
116 () L'augmentation annuelle de ce solde était précédemment répartie par le CFL entre la DSU et la DSR de manière à ce que chacune en reçoive 45 % au moins et 55 % au plus.
117 () Le potentiel fiscal d'une commune est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi nº 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.
118 () Selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
119 () Cet article prévoit qu'au plus tard le 31 juillet, il est procédé à la régularisation du montant de la DGF de l'exercice précédent lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) relatif à cet exercice et, le cas échéant, sur la base du taux d'évolution du PIB total en volume relatif au pénultième exercice tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue, entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la dotation inscrite en loi de finances. Si ce produit est supérieur (« régularisation positive »), il est réparti entre les bénéficiaires de la DGF. S'il est inférieur (« régularisation négative »), la différence est imputée sur la DGF du plus prochain exercice.
120 () Le potentiel financier d'une commune, calculé en ajoutant la dotation forfaitaire au potentiel fiscal doit censé permettre de mesurer sa capacité à mobiliser des ressources budgétaires, et non uniquement à lever des ressources fiscales, et ainsi de mieux apprécier les inégalités de richesse entre collectivités
121 () Voir sur cette question le commentaire de l'article 63.
122 () Le groupement d'intérêt public consacré aux échanges et à la production radiophoniques, destiné à la mutualisation des programmes.
123 () Les éléments du présent développement en sont largement extraits.