Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2006-02247-de-mayo-24-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_c3f4209bfb9c00e2e0430a01015100e2&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-16 18:59:19
Document Index: 335266098

Matched Legal Cases: ['artículo 24', 'artículo 357', 'artículo 267', 'artículo 18', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 3', 'artículo 16', 'artículo 19', 'artículo 24', 'artículo 16', 'artículo 21', 'artículo 34', 'artículo 34']

﻿ Sentencia 2006-02247 de mayo 24 de 2012
SENTENCIA 2006-02247 DE 24 DE MAYO DE 2012
CONTENIDO:RELIQUIDACIÓN DE TASAS RETRIBUTIVAS. SOLO SERÁ PROCEDENTE CUANDO EL AGENTE CONTAMINANTE HA PRESENTADO AUTOLIQUIDACIONES DE VERTIMIENTOS CUYA EXACTITUD HA SIDO DESVIRTUADA POR LA ADMINISTRACIÓN Y NO CUANDO LA DETERMINACIÓN DEL MONTO DE LA TASA ES EL RESULTADO DE UNA LIQUIDACIÓN OFICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:TASA RETRIBUTIVA AMBIENTAL, TASA
Sentencia 2006-02247 de mayo 24 de 2012
Radicación: 08001-23-31-000-2006-02247-01
Actor: Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. ESP
Demandado: Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla
Los actos administrativos demandados en este proceso son las resoluciones 437 del 21 de marzo de 2006 y 1349 del 25 de agosto del mismo año, dictadas ambas por el Director General del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, Damab, en virtud de las cuales se reliquidó de manera oficiosa el valor de la tasa retributiva a cargo de Triple A S.A. ESP, para los años 1999 (segundo semestre) a 2005 (los dos semestres de cada año), para un total de 13 semestres.
El primero de los actos acusados, dispuso:
“ART. 1º—Reliquidar el valor de la tasa retributiva cobrada a la Sociedad Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. ESP […] de los períodos comprendidos entre el año 1999 y 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del Decreto 3100 de 2003, para lo cual se utilizará el valor de la concentración promedio del DBO y SST, calculado con base en los resultados del estudio realizado por la Asociación Colombiana de Ingeniería Química capítulo Atlántico, ACIQCA, los cuales son 307,9125 mg/l de DBO y 185,283 mg/l de SST […]” y
“ART. 2º—Ordenar a la subdirección financiera del Damab facturar y cobrar la diferencia o mayor valor liquidado, el cual ha dejado de pagar la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. ESP […] por concepto de tasa retributiva y que a la fecha asciende a la suma de nueve mil setecientos cuarenta y siete millones cuatrocientos diecisiete mil novecientos cincuenta y cinco pesos con treinta y cinco centavos ($ 9.747´417.955,35) M/L […]”.
El segundo de los actos demandados, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 437 del 21 de marzo de 2006, denegó la revocatoria de dicha determinación, modificando tan solo el mayor valor de la tasa pendiente de pago, el cual se determinó en la suma de ocho mil cincuenta y dos millones novecientos cincuenta y nueve mil trescientos catorce pesos moneda corriente ($ 8.052´959.314,oo), cuyo cobro debe ser efectuado por la subdirección financiera del Damab.
2. La cuestión central de la alzada.
Comoquiera que la entidad demandada no recurrió en apelación la providencia dictada en primera instancia, la sentencia que profiera la Sala habrá de limitarse al examen de legalidad de los actos demandados, pero solo en cuanto dispusieron la reliquidación de las tasas retributivas correspondientes a los cuatro semestres de los años 2004 y 2005, en el entendido de que la apelación interpuesta por el apoderado de la parte actora, se entiende referida de manera exclusiva a aquellas decisiones del a quo que le fueron desfavorables. En ese orden de ideas, es preciso destacar que la petición del apoderado del Damab expresada en el alegato de conclusión, dirigida a que se revoque integralmente la decisión apelada y se denieguen todas las pretensiones de la demanda, no puede ser tenida en cuenta en esta instancia, pues ellos no forman parte de la inconformidad expresada en la apelación. Por esa misma razón, tampoco pueden considerarse los argumentos esgrimidos por el apoderado de la demandada para lograr la revocatoria “total” del fallo apelado, por ser extraños al thema decidendi, amén de que, como ya se vio, no apeló la decisión oportunamente.
No huelga precisar al respecto, tal como lo ha hecho la Sala en oportunidades anteriores, que cuando la alzada ha sido promovida por un apelante único, la competencia para conocer del recurso de apelación, debe circunscribirse a lo alegado por el recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este tipo de procesos por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. En virtud de lo anterior, el análisis del presente asunto se hará únicamente en relación con los siguientes motivos de inconformidad expresados por el apoderado de la empresa Triple A S.A. ESP:
• El primero de ellos, referido al hecho de que el Tribunal Administrativo del Atlántico solo se haya pronunciado sobre tres de los cargos planteados en la demanda, de los cinco que se esgrimieron en el libelo.
• El segundo, relacionado con la falta de competencia del Damab para reliquidar la tasa retributiva correspondiente a los cuatro semestres de los años 2004 y 2005, en razón de no haber presentado la actora las declaraciones de vertimientos correspondientes a tales períodos y existir unas situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de la sociedad Triple A S.A. ESP.
• El tercero de ellos, el relativo a la imposibilidad de aplicar el estudio de vertimientos de aguas negras y usadas de origen doméstico e industrial elaborado a partir de las tomas de vertimiento del mes de diciembre de año 2005, a la realidad de vertimiento de los 6 años anteriores y el hecho de no haber tenido en cuenta las consideraciones técnicas que sustentan el cargo quinto y que fueron mencionadas ut supra al enunciar los aspectos más relevantes de la demanda.
• Finalmente, al argumento de que el Director del Damab dictó el acto de reliquidación y resolvió el recurso de reposición, sin tener asignada dicha competencia.
3. Disposiciones legales a considerar en la decisión del recurso.
Con el propósito de poder adoptar una decisión de fondo en segunda instancia, es preciso poner de relieve que el Estado colombiano, en cumplimiento de su deber constitucional de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de garantizar el derecho que tienen todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, está llamado a prevenir y controlar todos los factores de deterioro ambiental, a imponer sanciones legales y a exigir la reparación de los daños causados. Es en ese contexto teleológico que se enmarca la institución de las tasas retributivas, a través de las cuales se quiere vincular a los agentes contaminantes a la reparación de los daños derivados de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, en aplicación del principio del derecho ambiental que se resume en el apotegma “el que contamina paga”. Es por ello que la determinación de las tasas debe basarse en los costos directos de remoción de las sustancias nocivas presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado.
Es del caso anotar además, que dicha figura ya había sido instituida en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 18 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (D. 2811/74), siendo retomada por el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 que preceptúa al pie de la letra lo que sigue:
Resulta pertinente añadir a lo anterior, que la H. Corte Constitucional, mediante Sentencia C-495 de 1996, al decidir la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por la presunta violación de los artículos 150 numeral 11, 154, 338, 359 y 367 de la Constitución Política de 1991, al declarar exequible dicho precepto, dejó consignadas las siguientes consideraciones:
c) Tarifa. Para determinar la tarifa de las tasas ambientales estudiadas, estima la Corte, que el legislador estableció los criterios objetivos en el inciso 3º del artículo 42 de la Ley 99 de 1993 (…).
e) Sujeto pasivo. El sujeto pasivo es cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria. Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto pasivo. (…).
Ahora bien, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 901 de 1997, al reglamentar las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales(2), incorporó en su artículo 3º las siguientes definiciones para facilitar la interpretación y aplicación de las disposiciones legales relacionadas con el tema:
Aparte de lo anterior, el artículo 16 del precitado decreto reglamentario, al hacer referencia a la información básica requerida para estimar el monto de las tasas retributivas que se deben cancelar en cada caso, dispuso lo siguiente:
ART. 16.—Información para el cálculo del monto a cobrar. El sujeto pasivo de la tasa retributiva presentará semestralmente a la autoridad ambiental, una declaración sustentada con una caracterización representativa de sus vertimientos, de conformidad con un formato expedido previamente por ella. La autoridad ambiental competente utilizará la declaración presentada por los usuarios para calcular la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa, correspondiente al período sobre el cual se va a cobrar. El usuario deberá tener a disposición de la autoridad ambiental las caracterizaciones en que basa sus declaraciones, para efectos de los procesos de verificación y control que esta realice o los procedimientos de reclamación que interponga el usuario. Así mismo, la autoridad ambiental competente determinará cuando un usuario debe mantener un registro de caudales de los vertimientos, de acuerdo con el método de medición que establezca.
De acuerdo con la normatividad trascrita, la liquidación y cobro de la tasa se hace por períodos definidos, con fundamento en la declaración presentada por el propio sujeto pasivo, que no es obligatoria sino opcional, o en su defecto, con fundamento en la liquidación efectuada por la administración, basada en la información disponible, obtenida ya sea con base en muestreos anteriores o en cálculos presuntivos de los factores de contaminación relacionados con los niveles de producción e insumos utilizados.
El artículo 19 del Decreto 901 de 1997, vigente para la época de los hechos, contemplaba la posibilidad de que las autoridades ambientales competentes verificaran en cualquier momento las declaraciones de vertimientos presentadas por los usuarios, con el objeto de establecer su correspondencia con la realidad. La norma en cita disponía:
ART. 19.—Verificación de las declaraciones de los usuarios. Los usuarios podrán ser visitados en cualquier momento por la autoridad ambiental competente, con el fin de verificar la información suministrada. De la visita realizada se levantará un acta en la que conste, entre otros, la fecha, hora, funcionario y objeto de la visita.
Los resultados de la verificación que realice la autoridad ambiental deberán ser dados a conocer por escrito al usuario en un plazo no mayor de un (1) mes. Cuando los resultados del proceso de verificación sean favorables al usuario, la autoridad ambiental procederá a hacer los ajustes del caso en el mismo plazo señalado en el inciso anterior.
Si bien es cierto que el Decreto 901 de 1997 fue expresamente derogado por el Decreto 3100 de 2003, lo cierto es que este último reiteró en su artículo 24 la misma disposición.
Según se desprende de las normas en cita, la reliquidación de las tasas retributivas por parte de la autoridad ambiental, solo es posible cuando el propio usuario ha presentado una declaración de vertimientos y la autoridad ambiental, luego de practicar una visita para verificar la exactitud de la información suministrada, ha encontrado que la misma es inexacta. Dicho de otra manera, la reliquidación de las tasas no procede en aquellos eventos en los cuales la autoridad ambiental, ante la falta de presentación de la declaración de vertimientos por parte de los usuarios, ha determinado de manera unilateral los vertimientos contaminantes y el monto de las tasas retributivas a cancelar, según se colige de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 16 del Decreto 901 de 1997, disposición que fue igualmente reproducida en el artículo 21 del Decreto 3100 de 2003.
4. El caso bajo examen.
Según queda expuesto en las páginas precedentes, el Damab, invocando los resultados del estudio técnico de vertimientos realizado en el año 2006 por la Asociación Colombiana de Ingeniería Química-Capítulo Atlántico, expidió la Resolución 437 del 21 de marzo de 2006, mediante la cual se dispuso la reliquidación de las tasas retributivas a cargo de la empresa Triple A S.A. ESP, correspondientes al segundo semestre del año 1999 y a los años 2000 a 2005. Es del caso anotar, que la empresa en cuestión no presentó las respectivas declaraciones de vertimientos contaminantes correspondientes a los años 2002 a 2005, dando lugar a que el propio Damab efectuara unilateralmente el cálculo de los mismos y determinara el monto de las tasas retributivas que el sujeto contaminante debía cancelar, a cuyo pago se allanó este último mediante la celebración de los correspondientes acuerdos, sin interponer recurso alguno ni intentar tampoco ninguna acción contencioso administrativa, con lo cual las decisiones adoptadas por la autoridad ambiental adquirieron fuerza ejecutoria, tal como lo alega el apelante único.
Antes de avanzar en el análisis, la Sala cree oportuno puntualizar, que una cosa es que las tasas retributivas correspondientes a los períodos semestrales posteriores al año 2001, hayan sido liquidadas a partir de la información contenida en la autodeclaración presentada por el agente contaminante en el mes de agosto de 2001 y otra muy distinta es que la reliquidación de esas mismas tasas se haya efectuado teniendo como fundamento los resultados del estudio técnico realizado en el año 2006, que es lo que se controvierte tanto en la demanda como en la apelación.
En virtud de lo anterior, la Sala considera equivocada la apreciación contenida en el concepto emitido por el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, cuando asegura que “[…] el Damab no podía, con fundamento en la declaración presentada para el segundo semestre de 2001 por la empresa Triple A S.A. ESP, realizar una reliquidación para los doce semestres restantes en los cuales la empresa Triple A S.A. ESP no había presentado una auto declaración”, pues, como ya se anotó, la información que se tuvo en cuenta para disponer dicha reliquidación no fue precisamente la contenida en dicha autodeclaración, sino la resultante del estudio realizado en el año 2006 por la Asociación Colombiana de Ingeniería Química-Capítulo Atlántico, tal como se señala de manera expresa en las consideraciones de la Resolución 437 del 21 de marzo de 2006.
Ahora bien, hecha la anterior precisión, la Sala considera que tiene plena razón el apelante, cuando afirma que al reliquidar el Damab las tasas retributivas correspondientes a esos períodos semestrales, de acuerdo con las conclusiones arrojadas por el estudio elaborado por la Asociación Colombiana de Ingeniería Química-Capítulo Atlántico, la administración actuó en contravía de las liquidaciones que ella misma había practicado con anterioridad.
Aparte de ello, esta corporación comparte el criterio del apelante cuando en el escrito introductorio de la alzada expresa que la circunstancia de que Triple A S.A. ESP no haya demandado los actos administrativos referidos a la liquidación inicial y que además de ello hubiese celebrado acuerdos de pago y cancelado el monto de la tasa retributiva fijada por la autoridad ambiental, no significa en modo alguno que la declaración presentada para un período semestral específico pueda tenerse como presentada para los demás períodos semestrales posteriores y tampoco puede entenderse que, por ese solo hecho, la administración quede facultada para hacer reliquidaciones con respecto de dichos períodos. Este argumento desvirtúa por completo la afirmación contenida en el fallo de primera instancia (ver fl. 998 del expediente) según la cual, la sociedad actora “acogió como propia” la liquidación oficial de la tasa retributiva efectuada por la autoridad ambiental respecto de los períodos semestrales subsiguientes al año 2001. Ciertamente, el hecho de no haber demandado los actos iniciales de liquidación no tiene el alcance que le atribuye el a quo, quien asegura que ello “[…] se convirtió en una aceptación de su realidad de vertimientos y no puede alegar ahora [la empresa Triple A S.A. ESP] su desconocimiento para efectos de manifestar que fue producto de una actuación autónoma de la administración y que por lo tanto no podría ser reliquidada”, pues lo cierto es que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe ninguna disposición que establezca que por el hecho de no haberse cuestionado en sede judicial la legalidad de una liquidación oficial, deba presumirse que el administrado la haya acogido como propia.
La circunstancia de que un agente contaminante se haya allanado a la liquidación oficial de las tasas retributivas antes señaladas, no tiene esos alcances y la celebración de acuerdos de pago, que dicho sea de paso, encuentran su sustento jurídico en el artículo 34 del Decreto 3100 de 2003(3), no tiene la virtud de convertir una liquidación oficial en una autoliquidación.
En ese contexto, estima la Sala que las liquidaciones inicialmente efectuadas por la administración, además de haber quedado en firme por el hecho de no haber sido recurridas ni demandadas en su momento por la empresa actora, no podían ser objeto de reliquidación, pues en tratándose de unos actos propios del Damab, las situaciones particulares y concretas que se consolidaron a partir de su ejecutoria, solo podían modificarse con el consentimiento previo y expreso de la empresa afectada o a través de una acción de lesividad, mas no de manera unilateral como se hizo, mediante la expedición de los actos de reliquidación que aquí se cuestionan.
Es precisamente por lo anterior que, en opinión de la Sala, la entidad demandada, al expedir los actos acusados, obró en contravía de sus propios actos, violando no solamente las disposiciones aludidas en estas consideraciones sino el principio que postula que “venire contra factum proprium non valet”, defraudando la confianza legítima de la empresa actora, la cual tenía razones plausibles para creer no solo en la firmeza de los actos oficiales de liquidación de las tasas retributivas correspondientes a los años 2004 y 2005, sino para entender, con sobrada razón, que con la celebración de los acuerdos de pago con la autoridad ambiental encaminados a viabilizar la cancelación de las tasas liquidadas por esta última, estaba dando estricto y cabal cumplimiento a sus obligaciones ambientales y tributarias, no siendo de recibo que venga a ahora el Damab a reliquidar de manera unilateral, sorpresiva e inesperada el monto de las tasas que dicha entidad determinó, cuando la reliquidación, según se desprende del tenor literal de las disposiciones legales aplicables al caso, solo procede cuando el particular ha presentado autoliquidaciones de vertimientos cuya exactitud ha sido desvirtuada por la administración.
Es precisamente por lo anterior, que en esas circunstancias no resulta jurídicamente posible entrar a verificar la exactitud de unas declaraciones de vertimientos que en el asunto sub examine jamás se presentaron y menos aún decretar la reliquidación que es objeto de enjuiciamiento en este proceso. Al socaire de dicho planteamiento, la potestad que tiene el Damab de disponer la reliquidación de las tasas retributivas, solo puede ser ejercida cuando el agente contaminante ha presentado una autodeclaración de vertimientos y no cuando la determinación del monto de la tasa es el resultado de una liquidación oficial.
Por otra parte, acoge la Sala igualmente los argumentos consignados en el recurso, mediante los cuales se desvirtúa la afirmación del Tribunal Administrativo del Atlántico según la cual la conciliación no puede tener cabida en materia tributaria, pues en las reformas tributarias adoptadas mediante las leyes 633 de 2000, 788 de 2002, 863 de 2003 y 1066 de 2006, se consagra la posibilidad de conciliar. Con todo, lo importante a considerar en este caso, es que en tratándose de tasas retributivas, el artículo 34 del Decreto 3100 de 2003, norma especial aplicable a esa clase de tributos, autorizó de manera expresa la celebración de acuerdos de pago.
De conformidad con las razones expuestas y sin necesidad de abordar el estudio de los demás cargos endilgados en la apelación, la Sala procederá a modificar la sentencia dictada el 21 de enero de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en cuanto denegó, por una parte, la declaratoria de nulidad de los actos demandados que decretaron la reliquidación de las tasas retributivas correspondientes a los cuatro semestres de los años 2004 y 2005, así como el consecuente restablecimiento del derecho, para disponer, en su remplazo la nulidad de los mismos y ordenar el restablecimiento que se depreca.
Atendiendo las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. MODIFICAR el numeral primero de la sentencia recurrida, en el sentido de expresar que la nulidad de los actos demandados que allí se decreta no es parcial sino total, el cual quedará así:
“Primero. Declárase la nulidad de las resoluciones 437 del 21 de marzo de 2006, mediante la cual el Director General del Damab reliquidó el valor de la tasa retributiva a cargo de Triple A S.A. ESP por los años 1999 (segundo semestre) a 2005 (los dos semestres de cada año), para un total de 13 semestres; y la 1349 del 25 de agosto de 2006, mediante la cual el Director General del Damab resolvió el recurso de reposición interpuesto por Triple A en contra de la primera, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”.
2. ADICIONAR el numeral segundo de la sentencia recurrida, en el sentido de expresar que tampoco hay lugar a reliquidar, por parte del Damab, la tasa retributiva a cargo de la sociedad Triple A S.A. ESP, por los períodos comprendidos entre los años 2004 y 2005 (los dos semestres de cada año).
3. ADICIONAR el numeral tercero de la sentencia recurrida, en el sentido de expresar que la sociedad Triple A S.A. ESP, no tiene obligación alguna a cargo y en beneficio del Damab por concepto de la tasa retributiva correspondiente a los períodos comprendidos entre los años 2004 y 2005 (los dos semestres de cada año).
4. ADICIONAR el numeral cuarto de la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar igualmente al Damab, a título de restablecimiento del derecho, que restituya a favor de la sociedad Triple A S.A. ESP, las sumas de dinero, indexadas y con los intereses correspondientes, que efectivamente haya cancelado por concepto de la tasa retributiva por los períodos comprendidos entre los años 2004 y 2005 (los dos semestres de cada año), siempre y cuando la entidad demandante haya efectuado dicho pago.
5. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia recurrida, mediante el cual se había dispuesto “Deniéganse las demás súplicas de la demanda”, teniendo en cuenta las decisiones consignadas en esta providencia.
6. RECONOCER al doctor Martín Camilo Portela Perdomo, como apoderado del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla, Damab, en los términos del poder que aparece a folio 22.
7. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.
(2) Sobre este mismo tema, se recomienda consultar la sentencia dictada por la Sala el 2 de julio de 2009, en el Expediente 76001-23-31-000-2001-02815-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Actor: Acuaviva S.A. ESP. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
(3) ART. 34.—Acuerdos de pago. Las autoridades ambientales competentes podrán celebrar acuerdos de pago con municipios y usuarios prestadores del servicio de alcantarillado por concepto de tasas retributivas en relación con deudas causadas entre el 1º de abril de 1997 y la entrada en vigencia del presente decreto.