Source: https://www.memoireonline.com/12/09/2983/m_Une-gestion-des-terres-conflictuelle-du-monopole-foncier-de-letat--la-gestion-locale-des-Mong2.html
Timestamp: 2019-09-15 07:44:01+00:00
Document Index: 176475161

Matched Legal Cases: ["l'article 63", "l'article 204", "l'article 34", "l'article 157", "l'article 388", "l'article 193", "l'article 12", "l'article 3", "l'article 92"]

A. Le durcissement de la politique coloniale :1891-1910.
1. Les nouveaux décrets
Le décret du 6 octobre 1891 est le principal changement d'orientation des rapports avec les populations locales. Il est annoncé que :
§ Article 1 : « dans les régions déterminées par le gouvernement général, les chefferies indigènes seront reconnues comme telles, si les chefs ont été reconnus par le Gouverneur général, ou en son nom, dans l'autorité qui leur est attribuée par les coutumes ».
§ Article 5 : « les chefs indigènes exerceront leur autorité conformément aux us et coutumes, pourvu qu'ils ne soient pas contraires à l'ordre public et conformément aux lois de l'Etat. » Ils sont donc placés « sous la direction et la surveillance des commissaires de districts ou de leurs délégués ».
Ce décret, qui fixe les modalités de reconnaissance des droits coutumiers au sens large, a été ensuite complété par un arrêté du Gouverneur général daté du 2 janvier 1892. Cet arrêté donne des compétence aux commissaires de districts, à certains fonctionnaires qui sont désignés par le Gouverneur général pour que ceux-ci puissent « accorder aux chefs indigènes reconnus comme tels, et dont ils jugeront l'autorité suffisamment établie, l'investiture prévue 10(*)». C'est donc le roi Léopold II et son administration qui décident eux-mêmes quels acteurs doivent bénéficier de l'autorité. Selon une stratégie géopolitique, des personnes plutôt favorables à la politique coloniale (les chefferies, sous-chefferies) auront la préférence des autorités. Les deux photographies ci-dessous rendent compte de deux types d'acteurs politiques : à gauche, on observe un chef nommé par l'administration coloniale en tenue européenne entouré de soldats coiffés . Le cliché traduit un certain asservissement. Sur la photographie de droite, on peut voir un chef coutumier, avec certains attributs traditionnels et guerriers ( peau de léopard , lances) : chaque notable en haut de la hiérarchie sociale a des pouvoirs politiques, guerriers et religieux.
Photographie 2 : Photographie 3 :
Chef nommé par l'administration coloniale. Chef coutumier avec ses femmes et ses
(Territoire d'Oshwe, 1920, Van Der Kerken) guerriers. (Territoire d'Inongo, Van Der Kerken)
Un autre décret revêt une importance dans l'évolution de ces rapports : le décret du 21 septembre 1890. Pourtant ce décret ne fut jamais officiellement publié. Néanmoins il va influencer la politique envers les populations locales 11(*).
Par ce décret, les terres du Congo deviendront la propriété du Roi des belges, exceptées quelques manufactures de l'actuel Bas-Congo. Ce décret comportait plusieurs interdictions, dont l'une concernait l'interdiction aux indigènes de prélever deux ressources : l'ivoire et le caoutchouc. Ce décret stipule que ces prélèvements sont autorisés dans les zones cultivées et dans les zones d'habitations. Autrement dit, l'interdiction est quasi-totale car c'est dans les zones forestières, les plaines, les savanes ou les marais que se trouvent les hévéas et les éléphants.
Cette interdiction provoqua une grande polémique chez les commerçants européens. Voici le discours du président de la Société du Haut-Congo Brugman M., lors d'une assemblée générale des actionnaires :
« Défendre aux indigènes de vendre de l'ivoire et du caoutchouc provenant des forêts et des savanes de leurs tribus et qui font partie de leur sol héréditaire est une véritable violation du droit naturel. Défendre aux commerçants européens d'échanger avec les indigènes cet ivoire et ce caoutchouc, les oblige à acheter des concessions pour commercer avec les natifs, est contraire à l'esprit et au texte de l'acte de Berlin12(*), qui a proclamé la liberté illimitée pour chacun de commercer et interdit la création de monopole13(*)».
Brugman M. émit un certain nombre de plaintes juridiques qui remontèrent en Europe. Suite à cela, un nouveau décret daté du 30 octobre 1892 fut mis en place pour répondre au problème de la propriété de la terre. Ce décret aborde la question difficile de la domanialité des terres vacantes. L'Etat ayant considéré que la grande partie des terres « inoccupées » par les populations était sa propriété.
Pourtant les terres vacantes au sens premier du mot n'existent pas. La terre ou la forêt qui n'est pas visiblement habitée est pourtant la propriété d'un groupe, d'un clan, ou d'une personne. L'ambiguïté vient du type de propriété présent dans la majorité du bassin du Congo. La propriété est perçue comme définitive et stable, « les indigènes la connaissent sous la forme collective, la communauté étant le village ou la tribu. Cette propriété s'étend d'ordinaire sur tout le territoire sur lequel le chef exerce sa juridiction. Les limites sont d'ailleurs nettement définies 14(*)».
2. La répartition des terres vacantes.
Le décret réparti ces terres en trois zones :
§ La zone libre : c'est la plus petite proportion car elle concerne environ 16% du total des terres. On y autorise par exemple la récolte libre du caoutchouc pour les colons et les populations locales.
§ Le domaine privé : C'est la plus grande partie concernée, elle englobe la grande majorité des terres soit plus de 65 % de la superficie totale du pays. C'est une zone commerciale, et les sociétés concessionnaires (des sociétés propriétaires et/ou commerciales pratiquant des activités soit forestières, soit agricoles) ont l'exclusivité du droit à exploiter certains produits agricoles. Dans cette zone, l'exploitation libre par les populations est interdite.
§ La zone provisoirement réservée : il y a peu d'informations sur cette dernière catégorie, et il ne m'est pas possible de définir quel est son but, peut être pour la chasse ? Néanmoins c'est une petite superficie qui est concernée par rapport aux deux autres zones.
Plusieurs modifications seront apportées à ce texte, telles que la création du domaine de la couronne en 1896, aux dépens du domaine privé et de la zone libre.
Il ressort de ce texte que sur une surface d'environ 85 % du territoire national, les populations locales n'ont plus le droit de vendre leurs ressources, sauf l'ivoire et le caoutchouc, qui sont tous deux des produits à forte valeur ajoutée. L'ivoire pour les bijoux, et le caoutchouc pour les besoins croissants de l'industrie (par exemple l'industrie automobile). Ces deux produits ont donc constitué un monopole pour tout le commerce du pays, malgré le non-respect de l'Acte de Berlin qui définissait les règles pour le commerce des pays signataires.
Cette période a donc augmenté les restrictions sur les activités et sur la survie même des populations locales. Que ce soit au niveau politique avec le contrôle colonial des chefferies, ou encore avec les interdictions fortes sur le commerce, la propriété de la terre est au coeur de ces problèmes car c'est par l'expropriation foncière que peuvent ensuite se mettre en place les politiques coloniales. On change volontairement les rapports à la terre pour servir l'intérêt de la puissance coloniale.
B. La politique coloniale de l'Etat Belge.
Le 18 novembre 1908, sous la pression internationale menée par le Royaume-Unis, la Belgique est contrainte d'assumer le Congo, alors qu'elle était plutôt réticente à l'annexion. Le contexte créé par le roi Léopold II rendit l'Etat belge plus tolérant dans sa manière de gérer cette nouvelle colonie15(*).
Un décret fut donc promulgué, c'est le décret du 10 mai 1910. Il marque le changement de politique par rapport à la période précédente marquée par le travail forcé, les tortures, etc. On donne quelques droits aux populations, et on cherche à rendre plus efficace et plus légitime l'administration coloniale.
Un fait important est également la mort en 1909 de Léopold II, ce qui amène son neveu Albert 1er à sa succession. Il hérite ainsi d'une situation difficile et il entreprend un assouplissement du droit envers les populations locales et envers le rapport à la terre.
1. La réorganisation des pouvoirs coutumiers.
Celui-ci organise la répartition politique des autorités coutumières. On répartie les pouvoirs selon deux niveaux différents : les chefferies et les sous-chefferies. Les limites territoriales de ces autorités coutumières « sont déterminées par le commissaire de district 16(*)».
L'apport de ce décret est important. Tout d'abord, il a différents buts :
§ Il facilite le prélèvement des impôts ;
§ Les chefferies deviennent un moyen de contrôle du colonisateur, en passant par les structures coutumières pour avoir une autorité plus légitimée ;
§ L'autorité de certains chefs se voit renforcée.
Ce décret a pour but de fixer les populations sur un territoire donné. Bien que la notion de territoire soit présente dans la gestion coutumière pré-coloniale, celle-ci se voit consolidée de manière volontaire. C'est donc une stratégie politique qui donne des moyens de contrôle sur les populations indigènes. Ce contrôle des populations a été critiqué par certaines personnes comme le Père Hustaert G. : « Beaucoup de villages ont été déplacés pour la facilité de la surveillance ou de la circulation établie sur les domaines d'autres clans 17(*)». Des recensements sont effectués, et cela permet de fixer les populations sur des espaces délimités. Ainsi, pour qu'une personne puisse quitter telle ou telle circonscription, il faut passer par le commissaire de district pour obtenir son avis. Voici comme un chef de clan parle de la réorganisation des terres claniques :
« Quand les blancs, les belges sont venus, ils dirent : « Non, nous ne pouvons pas continuer à marcher dans des pistes en se communiquant entre nous par Lokolé18(*). Des ruelles ! » Les blancs ont vu qu'ils devaient passer par-ici, par-là. Ils dirent : « ça ne va pas. Faisons une route pour que les hommes puissent s'aligner ». Lorsqu'on les a alignés, ce clan [sur la carte], on les a fait sortir ici. Celui-ci se met ici. La terre ici c'est pour ce clan. La terre ici appartient à ce clan. Le clan est là, quand on le fait sortir, on trouve un autre clan. On le superpose. Ils sont seulement là pour habiter, mais les terres sont propres aux autochtones. Pour qu'ils aient une place pour faire les cultures, ils doivent demander aux autochtones. C'est ainsi que se déroulaient les choses 19(*)».
« Les notables de chaque clan : clan de Bafaka, clan de Bonsombo se réunirent et se demandèrent : que pouvons nous faire ? Nous avions été là-bas [dans l'éladji], et nous sommes maintenant venu. Bolongo boi c'est l'alignement ancien et Bolongo boné c'est cet alignement. L'alignement où on a tué Elumbu19(*). Quand on fait l'alignement on fait étondo20(*). Le clan de Bafaka voilà votre piquet 21(*). Bonsombo voilà votre piquet. Les gens étaient brutaux. Où se limite le clan Bafaka ? Venez ! Où se limite le clan Bonsombo ? Venez ! Nous sommes maintenant dans un nouvel alignement. Toi, ta femme et tes enfants : mets toi ici ! Toi, ta femme et tes enfants : mets toi ici !, etc. fin. Mon père était le maître de cette opération 22(*)».
La référence au terme de « piquet » traduit bien cette répartition des clans sur les axes routiers nouvellement créés. Les gens vivaient de manière plus homogène sur l'espace, alors que la vie le long des routes pouvait poser des problèmes fonciers pour certains clans.
Comme on peut le voir sur ce document, certains clans n'ont pas eu besoin de changer de terres. Mais d'autres ont été obligés de partager l'espace devenu plus restreint :
« C'est là où se posent des problèmes. Alors on allonge le clan. Et ceux-ci peuvent se mettre ici. Alors ils ont juste la partie de terres pour leurs habitations et les installations hygiéniques et consort. Mais ils n'ont pas la partie de terre pour cultiver. Alors pour cultiver là-bas, ils doivent demander aux autochtones 23(*)».
Il est fort probable, que des notables ou des chefs qui ont obtenu certains droits spécifiques de « délégation de l'autorité », devaient régner sur des régions vastes et stratégiques économiquement. En effet, vu la grandeur du pays concerné par le colonisateur, il est peu plausible que tous les chefs aient bénéficié de ce décret.
Les attributions des chefferies et des sous-chefferies sont aussi définies par le colonisateur. Elles doivent par exemple « débrousser les alentours des villages et (...) maintenir ceux-ci dans un état constant de propreté : elles doivent également aménager ou entretenir, moyennant rémunération des travailleurs par l'Etat, les chemins, ponts, passages d'eau, gîtes d'étapes, et construire ou entretenir au chef-lieu du ressort une école et une habitation à l'usage des agents européens de passage 24(*)». Cette citation illustre très bien comment le pouvoir colonial conçoit de rôle des chefferies. Elles sont aussi des lieux par où passe la modification culturelle des populations, c'est le cas précisément avec l'école. Et ces modifications passent par l'édification de routes pour faciliter les déplacements, notamment commerciaux liés à l'esclavage. Le rôle de la route est déterminant dans la mesure où elles sont aussi des éléments de contrôle comme on peut le voir sur le schéma ci-dessus. L'entretien des routes était souvent à la charge des villages sous peine de sanctions par l'administration. La création des routes était sans doute réalisée grâce au travail forcé. Voici certaines photographies prises par Van Der kerken probablement dans les années 1920-1930 :
Construction d'une route en zone de forêt inondée
(Bassin de la Lomela : Territoire de Boende, Van Der Kerken)
Route traversant le village des Basengere
(Territoire d'Inongo, Van Der Kerken)
Parmi les autres mesures mises en place par ce décret, on peut également citer la suppression des impôts de travail ou encore le droit de disposer des produits du sol.
2. Le droit d'usage sur les ressources.
Concernant ce dernier point, un autre décret vient le compléter : le décret du 22 mars 1910 qui traite de la récolte des produits végétaux dans les terres appartenant à l'Etat. Cela ne restitue pas la propriété collective de ces terres aux populations locales, mais une avancée est tout de même à noter. Les populations peuvent à nouveau disposer librement des produits du sol. L'Etat est donc le propriétaire mais l'usufruit est en principe laissé aux populations. Pourtant, ces droits ne sont pas gratuits, et la personne qui désire récolter certaines ressources doit payer à l'Etat une certaine somme, par an pour le copal et le caoutchouc. Il est également possible de payer une personne pour qu'elle récolte les produits voulus. D'autres cas existent où les populations ne payent pas d'impôts pour leurs activités (hors exploitation forestière) : lorsque celles-ci n'exportent pas leurs récoltes.
Cela est très bien résumé dans les termes de Durpiez M., qui fût un administrateur colonial à cette période :
« La colonie propriétaire des terres domaniales croit que le meilleur mode d'usage qu'elle puisse faire actuellement de son droit de propriété c'est de permettre à tous, indigènes ou non indigènes, moyennant des conditions diverses, de récolter les produits végétaux naturels : mais elle n'entend pas par là restreindre en quoi que ce soit son droit de propriété. Elle veut pouvoir dans la suite aliéner des terres domaniales, à titre onéreux ou à titre gratuit au profit d'individus ou de communautés indigènes ou non indigènes, donner ces biens domaniaux en location ou concéder des droits de jouissance exclusive sans grever les futurs propriétaires ou occupants de l'obligation de respecter le droit de cueillette 25(*)».
Il est important de préciser que malgré la mise en place de ces décrets dans le droit et au sein du pouvoir colonial, ceux-ci mettront parfois du temps à être appliqués concrètement. Ainsi les décrets sur la création des chefferies ne se feront pas toujours facilement, et de nombreuses guerres ont eu lieu. Surtout concernant l'exploitation forcée du caoutchouc, qui fût une pratique dans les règles de l'esclavage.
On perçoit bien comment l'administration entend gérer ses propres terres. Après avoir dépossédée certaines populations de leur territoires coutumiers, elle donne des droits restreints, mais pas autant que lors de la période du règne de Léopold II où la situation était très dure, dictatoriale même. Néanmoins, le fait de concéder des terres aux populations locales est un changement juridique qui perpétue la domination coloniale sur les populations. Les moyens juridiques se révèlent donc des instruments politiques puissants pour permettre la libre disposition des forêts par l'Etat, et pour les compagnies privées.
Les quelques avancées énumérées ici sont tout de même à relativiser dans la mesure où les droits fonciers sont volontairement bouleversés pour servir les intérêts géopolitiques de la colonie, et où la coutume est perçue par l'administration comme une gêne et un danger. C'est un mode de gestion à moderniser par l'européanisation, tant pour l'appropriation des terres, que pour le contrôle politique, ou encore simplement par volonté de changer la culture des populations avec des jugements de supériorité liés à la civilisation européenne.
Les différentes lois régissant le foncier en zone rurale
1. La nouvelle constitution et la gestion des terres coutumières.
La constitution d'un pays est toujours l'élément fondamental du droit. Celle en vigueur en RDC a été officialisée le 18 février 2006 après un référendum. Elle a pour but de définir les bases de l'organisation de l'Etat mais aussi de répondre aux problèmes de légitimation du pouvoir suite aux guerres entre 1996 et 2003.
Il ne s'agit pas ici d'analyser en détail son apport par rapport à la constitution antérieure, ou bien de discuter sur tous les points précis mentionnés dans cette constitution. Nous allons nous contenter de porter notre attention sur les articles qui concernent la coutume. La coutume étant considérée comme un mode de gestion des terres, avec son droit, ses acteurs, etc. La constitution dans ce sens tente de reconnaître et d'harmoniser les rapports entre la coutume et l'Etat.
A. L'autorité coutumière.
Article 207 (Titre III, chapitre 2, section 3) : De l'autorité coutumière.
« L'autorité coutumière est reconnue.
Une loi fixe le statut des chefs coutumiers. »
La coutume est perçue selon la constitution comme une autorité, au même titre que l'Etat, les institutions provinciales ou encore les autorités locales. Ces dernières peuvent ainsi être les territoires, les groupements ou les localités (les villages). La coutume représente donc un pouvoir, et elle a le devoir de s'intégrer à l'Etat, et par conséquent, elle ne doit pas s'opposer à la République et à l'exercice du pouvoir. C'est ce que stipule l'article 63 (Titre II, chapitre 4) :
« Toute autorité nationale, provinciale, locale et coutumière a le devoir de sauvegarder l'unité de la République et l'intégrité de son territoire sous prix de haute trahison. »
B. Le droit coutumier.
Chaque coutume ayant son propre mode de fonctionnement juridique, il existe des interactions avec l'Etat. La constitution n'oppose donc pas la justice d'Etat à la justice coutumière. L'Etat intervient donc dans l'exécution du droit coutumier. A une échelle provinciale et non nationale, comme le précise l'article 204 (Titre III, chapitre 2, section 2) :
« Sans préjudices des autres dispositions de la présente Constitution, les matières suivantes sont la compétence exclusive des Provinces :
28 : l'exécution du droit coutumier. »
C. La propriété.
Le mode coutumier de gestion concerne aussi la propriété de la terre, et la présente constitution reconnaît deux modes d'acquisition des terres : l'une se base sur le droit écrit (la loi) et l'autre se base sur la coutume (le plus souvent oralement, et très rarement de manière écrite). Voici ce que précise à ce sujet l'article 34 (Titre III, chapitre 2, section 3) :
« La propriété privée est sacrée. L'Etat garanti le droit à la propriété individuelle ou collective acquise conformément à la loi ou à la coutume. »
La constitution de la RDC intègre donc le mode coutumier de gestion des terres. Le foncier est régit administrativement par différentes lois, certaines sont anciennes comme le code foncier, ou récente comme le code forestier.
2. La loi de 1973 : une référence.
La principale loi qui établit le droit foncier à l'échelle nationale est la loi 73-021 portant sur le régime général des biens, sur le régime foncier et immobilier et sur le régime des sûretés. Elle a été mise en place le 20 juillet 1973. C'est aujourd'hui encore la loi de référence en matière foncière. Cette loi englobe de nombreux domaines comme la propriété des biens, l'immobilier, le droit concernant les concessions, le régime des sûretés26(*), la question du droit coutumier, etc.
Lors de cette analyse nous allons nous concentrer sur le droit foncier en milieu rural, forestier, et sur la manière dont la loi aborde le droit coutumier.
A. Le milieu rural.
1. Définitions de la propriété.
Il est définit par le droit, en rapport avec la définition de l'urbain. « Les terres urbaines sont celles qui sont comprises dans les limites des entités administratives déclarées urbaines par les lois ou les règlements en vigueur. Toutes les autres terres sont rurales. Selon leur vocation, les terres sont destinées à un usage résidentiel, commercial, industriel, agricole ou d'élevage 27(*) ».
Ces terres sont définies comme la propriété de l'Etat. Il y a deux types de propriétés sous l'autorité de l'Etat :
§ D'une part, le domaine foncier public, qui concerne « toutes les terres qui sont affectées à un usage ou à un service public 28(*)», il peut s'agir d'une entreprise sous contrôle de l'Etat, ou encore d'un bâtiment ministériel.
§ D'autre part, le domaine privé de l'Etat correspond à toutes les autres terres29(*). C'est la même manière de procéder que pour le milieu rural : le privé est définit en fonction du domaine public.
2. Les terres agricoles.
Il y a différentes manières d'attribuer la terre pour les activités de culture ou d'élevage. La première concerne les superficies importantes (de plus de 10 ha). Elles nécessitent au préalable un titre d'occupation provisoire pour ensuite être concédées, c'est-à-dire possédées légalement. Pour qu'une personne dispose de terres pour l'agriculture ou l'élevage par exemple, elle doit payer un loyer progressif pendant 5 années. Ce loyer ne peut être plus élevé que 5% du prix du terrain concédé pour la 4ème année. Ce droit d'occupation provisoire est fixé par les articles 155 et 156. Après la période obligatoire de cinq ans, la personne peut acheter les terres qu'elle occupe au prix fixé lors du contrat d'occupation provisoire.
Certains types d'occupation du sol ne nécessitent pas le même processus. Des seuils sont définis dans l'article 157. Ces terres ne doivent pas être couvertes par plus de 10% de constructions, 50% de cultures alimentaires, fourragères ou autres, 50% de plantations (avec des seuils concernant le nombre de plant par hectare30(*), et ces terres ne doivent pas être classées en vue de la conservation du sol. Ces terres « ne pourront jamais être considérées comme mises en valeur et occupées 31(*)», et ainsi, les paysans qui travaillent ces surfaces ne sont pas tenus de payer les impôts et l'emphytéose. L'emphytéose est un statut juridique de location de terres32(*), mais le locataire dispose de droits plus larges et c'est à peu de choses près un propriétaire. Ce statut concerne avant tout les propriétés rurales, et il permet au propriétaire de mettre en valeur ses terres sans pour autant avoir des charges à supporter dans la mise en culture, qui reviennent au locataire. Comme l'emphytéose est située sur un terrain appartenant à l'Etat, l'emphytéote (le locataire) se doit de payer « à l'Etat une redevance en nature ou en argent 33(*)».
B. Le droit coutumier et le droit foncier.
Il existe peu de références aux droits des communautés locales. Il n'y a pas non plus de définition du terme « communauté locale » alors qu'il est employé à plusieurs reprises. Seulement trois articles de la loi 73-021 concernent le droit coutumier.
L'article 387 explique que « Les terres occupées par les communautés locales deviennent (...) des terres domaniales ». L'Etat est donc le propriétaire de ces terres, qui sont essentiellement rurales et forestières.
L'article 388 vient ensuite définir brièvement quelles sont les terres concernées par le droit coutumier : « Les terres occupées par les communautés locales sont celles que ces communautés habitent, cultivent ou exploitent d'une manière quelconque -individuelle ou collective- conformément aux coutumes et usages locaux. »
Pour qu'une communauté puisse avoir les droits de jouissance sur ces terres, une ordonnance du Président de la République doit être obtenue. Le droit de jouissance est par définition, le droit donné par l'Etat sur une terre mise en concession. Il est très proche du droit de propriété, avec quelques obligations supplémentaires telles que le maintien de la terre en bon état, ou encore la limitation des droits de jouissance dans le temps à 25 ans, qui peuvent être renouvelables.
Pour obtenir une terre rurale située en terre coutumière, il n'est pas légal de faire les démarches auprès des autorités coutumières. Si un contrat est passé entre une personne privée et un chef de terre, cela n'est pas reconnu par la loi. Pour acheter une terre, la loi impose de demander et de faire les démarches auprès des autorités administratives de l'Etat.
3. La loi foncière de 1980.
Promulguée le 18 janvier 1980, elle s'intitule la loi portant sur le régime général des biens, sur le régime foncier et immobilier et sur le régime de sûreté n°80-008. C'est une loi qui définit plus précisément certains aspects de la loi de 1973. On y trouve ainsi des précisions concernant le droit coutumier, les enquêtes de vacance de terres, ou encore le régime foncier des terres coutumières. Cette loi aborde donc plus précisément la question de la coutume.
A. Le régime foncier et les terres coutumières.
Le régime foncier est par définition, l'ensemble des règles juridiques et des principes selon lesquels la terre appartient à l'Etat, et il informe comment une personne privée peut obtenir des possessions sur les terres.
On définit une nouvelle fois le domaine public de l'Etat et le domaine privé de l'Etat. La définition du domaine public est similaire à la loi précédente de 1973. Concernant le domaine privé, il est stipulé que « les terres coutumières appartiennent également au domaine privé de l'Etat ». C'est l'article 388 qui définit cette règle de droit foncier. Cet article est important car il détermine ensuite comment procéder à une concession. En effet, seules les terres du domaine privé peuvent être concédées.
Pour cela, l'Etat accorde divers contrats selon le type de terre obtenu. Ainsi, le contrat de concession perpétuelle ou de concession ordinaire donne un droit de jouissance sur la terre. Il existe d'autres contrats concernant les bâtiments mais étant donnés qu'ils concernent le domaine urbain, ils ne concernent pas directement cette étude.
Les acteurs peuvant accorder des concessions sont le Ministère des Affaires foncières, les représentants locaux de ce ministère que sont les Conservateurs des titres fonciers (le cadastre dépend d'eux par exemple). Mais pour obtenir une demande, il faut en premier lieu se présenter au Conservateur des titres fonciers : il évolue à l'échelle du District.
Une typologie détermine (en milieu rural) quels sont les acteurs qui peuvent donner une concession selon la superficie demandée :
§ Moins de 10 ha : le Conservateur des titres fonciers (le District)
§ Entre 10 et 200 ha : le Gouverneur de province ( la Province)
§ Entre 200 et 1000 ha : le Ministre des Affaires foncières (l'Etat : l'exécutif)
§ Entre 1000 et 2000 ha : le Président
§ Plus de 2000 ha : le Parlement à travers une loi (le pouvoir législatif)
B. Un point important concernant les terres coutumières : l'enquête de vacance de terres.
Cette enquête est une étape préalable importante pour obtenir n'importe quelle concession de terres rurales. Le rôle de cette enquête est de connaître les terres demandées et ainsi que les droits sur cette même terre.
Il est précisé par l'article 193 que :
« Le droit de propriété que l'Etat possède sur toutes les terres et même sur les terres coutumières n'éteint pas les droits de jouissance que les communautés traditionnelles possèdent encore sur ces terres. Ces droits de jouissance consistent en droits de culture, de chasse, de pêche, de ramassage, etc. ».
Cette enquête de vacance de terre est d'une grande importance pour les communautés coutumières car elle est créée pour que les droits des communautés soit reconnus et intégrés dans la demande de concession. De cette manière : s'« il s'avère que les communautés coutumières possèdent certains droits sur les terres demandées, elles devront être dédommagées intégralement avant que la concession puisse être accordée. Elle ne le sera pas si ces terres sont jugées nécessaires à l'entretien et au développement futur des villages environnants ».
Par cette enquête et par ces règles, on reconnaît aux communautés coutumières les droits d'usages, mais on ne leur reconnaît pas vraiment la propriété de leurs terres, de leurs forêts. Néanmoins cela traduit un certain pouvoir de la coutume sur les terres rurales.
C. Le cas du droit de pacage et la convention fermière.
Le droit de pacage est un droit lié à des terres destinées à faire paître le bétail. L'étymologie de pacage vient du latin pascuum (pâturage), et de pascere (paître). Le paysan emmène son bétail (souvent des chèvres, des moutons) pour que ceux-ci se nourrissent. Ce type de milieu est ouvert et il correspond à une propriété de la terre non pas privée mais collective. Il est très présent en Afrique, et surtout chez les sociétés dites traditionnelles. Cet espace n'est souvent ni arboré, ni cultivé. La loi de 1980 définit comment procéder à une demande de ce type de terre. Il est écrit que :
« La convention fermière s'en tient au droit coutumier ;
I. on adresse la demande de terre au chef coutumier ;
II. le Secteur enregistre le contrat contre le paiement d'un droit d'enregistrement ;
III. le dossier est transmis au Territoire pour contrôle par l'Administrateur du Territoire et l'Agronome de Territoire ;
IV. communication de la convention fermière 34(*) ».
Cet extrait montre bien qu'il faut consulter les autorités coutumières pour entreprendre une demande de terres. Pourtant, la suite de l'extrait ci-dessus précise que « cette manière de procéder n'est pas conforme en droit écrit 35(*)».
Les relations entre le droit écrit officiel et le droit oral coutumier ne sont pas évidentes à comprendre en analysant les règles de droit. Il est important donc de déterminer quelles sont les relations entre ces deux types de droit, qui paraissent antagonistes.
Le code forestier de 2002
Le 29 août 2002, la loi n°011/2002 portant sur l'abrogation de l'ancienne législation forestière de 1949 a été promulguée par le Président de la République après avoir été adoptée par le pouvoir législatif (l'Assemblée Constituante et Législative-Parlement de Transition, soit un seul organe). Après une longue période sans changer la législation forestière, l'Etat a décidé de faire évoluer et d'apporter des précisions sur la gestion forestière. Ce nouveau Code définit les termes importants en matière de gestion tels que les produits forestiers non-ligneux (une définition à certains égards encore lacunaire), le plan d'aménagement forestier, la communauté locale36(*) pour ne citer que ces exemples.
1. Les grands ensembles forestiers selon le droit.
Un nouveau cadre juridique est donné aux forêts en apportant une classification des forêts (Les forêts classées, les forêts protégées et les forêts de production permanente).
§ Les forêts classées sont ainsi des forêts soumises « à un régime juridique restrictif concernant les droits d'usage et d'exploitation 37(*)». Elle sont propriétée de l'Etat, et elles ont souvent une importance écologique. Cette partie du Code mentionne la superficie de forêts classées dans le territoire national (15% de la superficie totale). On trouve ensuite deux grands types de forêts classées.
Le premier groupe est défini dans l'article 12 et ces forêts peuvent être des réserves de biosphère, des jardins botaniques et zoologiques, des forêts urbaines, etc. Elles sont marquées par leur rôle en matière de biodiversité, en matière « récréative » et scientifique.
L'article 13 définit le second groupe, et il concerne les forêts ayant un rôle à jouer en matière écologique. On parle de protection et de conservation : « les forêts nécessaires pour : la protection des pentes contre l'érosion ; (...) la conservation des sols ; la salubrité publique et l'amélioration du cadre de vie ( ...) ».
§ Les forêts protégées sont celles « qui n'ont pas fait l'objet d'un acte de classement et sont soumises à un régime juridique moins restrictif quant aux droits d'usage et aux droits d'exploitation 38(*)». Elles sont aussi sous propriété de l'Etat (article 20). L'article 21 définit comment ces forêts peuvent être mises en concession. L'article 22 explique les modalités d'attribution des concessions aux communautés locales, selon les coutumes, concernant les forêts de communautés locales, et c'est une des innovations par rapport à l'ancien code. Cet aspect est traité plus en profondeur par la suite dans le Code, notamment par les articles 111 à113.
§ Le dernier grand type de forêts concerne les forêts de production permanente. Selon le Code, ce sont des « forêts soustraites des forêts protégées par une enquête publique en vue de les concéder ; elles sont soumises aux règles d'exploitation prévues par la présente loi et ses mesures d'exécution 39(*)».
2. Les droits d'usage selon les différents types de forêts.
L'Etat, par l'intermédiaire du Code, autorise ou restreint l'utilisation de la forêt et précisément de ses ressources. Etant entendu que l'Etat est le propriétaire des espaces forestiers, il définit les lois concernant les populations en zone forestière. Selon la classification ci-dessus, ces droits vont être différents.
§ Les articles 38, 39 et 40 définissent les droits d'usage dans les forêts classées. Seules les populations riveraines de ces forêts sont autorisées à utiliser les ressources forestières, mais avec des clauses précises. Elles sont autorisées à ramasser le bois mort, à pratiquer la cueillette, le ramassage de produits forestiers non-ligneux (fruits, plantes alimentaires, médicinales, mais aussi chenilles, escargots ou grenouilles), et aux prélèvements de bois mais dans un cadre précis (pour la construction d'habitations et pour l'artisanat). Il est donc interdit de pratiquer la coupe d'arbres à des fins commerciales.
§ Concernant les forêts protégées (articles 41 à 44), les droits d'usages traditionnels sont libres, malgré la présence de taxes ou de redevances forestières. Ces droits peuvent être modifiés et contrôlés par le Ministère de l'Environnement, de la conservation de la Nature et des Eaux et Forêts, par l'intermédiaire d'un zonage ou de modalités spécifiques (par exemple, l'activité agricole, ou encore la récolte de produits forestiers). Le cadre juridique est donc flexible, et il peut si besoin être contraignant ou souple.
§ Les droits d'usages ne sont pas abordés pour les forêts de production permanentes, car le cadre n'est pas restrictif. Ces droits sont donc maintenu pour les populations riveraines concernées.
3. L'aménagement des forêts.
Par aménagement, on entend principalement la mise en exploitation des ressources forestières ligneuses. L'exploitation forestière est plus encadrée, notamment en ce qui concerne les étapes préalables à l'exploitation forestière.
A. Le code distingue trois grands types de préalables : l'inventaire, la reconnaissance et le plan d'aménagement.
§ Un inventaire forestier est obligatoire. C'est la première étape pour l'exploitation. Il est pris en charge par l'administration, qui peut ensuite l'externaliser40(*). L'inventaire est soumis à une autorisation par le Gouverneur de la province concernée, et un délais d'un an doit être respecté41(*).
§ Ensuite, l'inventaire débouche sur une reconnaissance forestière. Pour cela, il faut aussi obtenir une autorisation du Gouverneur de Province, pour que débutent les travaux, car, ni l'inventaire, ni la reconnaissance ne donnent droit à une concession forestière.
§ Le plan d'aménagement est l'élément le plus important pour l'aménagement forestier. Il peut concerner différents domaines tels que la production durable de tous les produits forestiers et de produits pour la biotechnologie : les services environnementaux, le tourisme et la chasse ; les autres objectifs compatibles avec le maintien du couvert forestier et de la protection de la faune sauvage 42(*). Le plan d'aménagement est ainsi « un ensemble de documents, outils de référence et de gestion, qui fixent un programme d'action à court, moyen et long terme, pratique et réaliste sur le plan social, écologique et financier 43(*)». La réalisation d'un plan d'aménagement se fait par les mêmes acteurs que l'inventaire. Les populations locales ne sont mentionnées que dans une phrase : « L'administration s'assure de la consultation des populations riveraines, des autorités locales compétentes et des particuliers concernés 44(*) ». Nous reviendrons plus tard sur cet aspect qui n'est pas clairement défini, malgré l'importance qu'il requiert.
B. L'exploitation passe par un titre de propriété.
Ce titre est le contrat de concession forestière, il donne les droits d'exploitation, mais aussi les devoirs qui incombent à l'exploitant. Selon la superficie forestière concernée, les signataires de la concession vont être différents45(*). De nombreuses règles sont présentes dans le Code sur la concession, et on trouve aussi mentionnées les relations entre l'exploitant et les populations présentes dans ces forêts. Ces règles défendent l'exploitant mais également les populations locales et leurs activités. L'article 106 va dans ce sens : « Sans préjudices de l'exercice de tous les droits reconnus par la loi aux communautés locales, le concessionnaire ou l'exploitant forestier a l'exclusivité d'utilisation du réseau d'évacuation qu'il a établi ».
C. Les Forêts de communautés locales et l'exploitation forestière.
Les forêts de communautés locales étaient auparavant appelées « forêts indigènes » dans l'ancien droit forestier. Cela correspond à une forêt coutumière, c'est-à-dire, une forêt qui s'inscrit dans un territoire coutumier. Le Code forestier définit les droits de ces populations par rapport à leur forêt . « Outre les droits d'usage, les communautés locales ont le droit d'exploiter leur forêt. Cette exploitation peut être faite soit par elles-mêmes, soit par l'intermédiaire d'exploitants privés artisanaux, en vertu d'un accord écrit 46(*). Les exploitants privés artisanaux ne peuvent opérer dans les forêts des communautés locales que moyennant la détention d'un agrément délivré par le Gouverneur de province, sur proposition de l'administration forestière locale47(*) ».
Ces forêts ne sont pas encore existantes. Pour disposer juridiquement de ces forêts, un décret présidentiel doit être rédigé pour valider la reconnaissance des possessions coutumières. Actuellement, un texte de loi a été proposé au gouvernement pour permettre aux communautés locales la reconnaissance de leurs forêts, mais il fait débat car la situation n'est pas uniforme en matière de gestion des forêts par les population à l'échelon national. En effet il existe en République Démocratique du Congo une grande variété d'ethnies et donc de nombreux modes d'occupation du sol qui peuvent être très différentes. Cela nécessite un état des lieux avec des connaissances sur les populations, des activités humaines (à l'aide de cartes par exemple), les règles foncières, la connaissance également des droits d'usage coutumiers, des conflits, etc. D'où la grande difficulté d'harmoniser le droit juridique et les procédures pour que les territoires villageois soient reconnus officiellement.
* 10 Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 77.
* 11 Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 127-128.
* 12 Conférence de Berlin (15 novembre 1884 au 26 février 1885). Suite à cette conférence
européenne, le Congo va devenir officiellement la propriété privée du Roi
* 13 Cité par Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 128.
* 14 Selon le Père Vermeersh, cité par Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 131
* 15 Par exemple, l'article 3 de la Charte Coloniale de 18 octobre 1908 précise bien que « Nul ne peut être
contraint de travailler pour le compte de sociétés ou de particuliers ».
* 16 Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 78.
* 17 Hulstaert G. (1955). Droits fonciers indigènes. Archives Aequatoria, Mbandaka, p.142
* 18 Le lokolé un instrument qui servait à la communication entre les villages, entre les familles, etc. C'est
un morceau de tronc d'arbre qui est évidé pour créer une résonance. Il en existe de différentes sortes que l'on frappe avec des bâtons. Chaque Lokolé ayant un son spécifique est utilisé pour un message particulier tel que l'annonce d'un décès, d'une naissance et autres.
* Entretien réalisé chez le chef du clan Bafaka ; Fils aîné de Lingolo Isa'Isomba, localité de Boondjé, avril 2009
* 19 Un guerrier originaire du clan Bokolo et il fût patriarche du clan toujours présent dans la localité de
* 20 Terme inconnu
* 21 Le terme de piquet renvoie à une portion de terre. Il traduit aussi l'idée de servitude imposée par
* 22 Entretien réalisé chez le chef du clan Bafaka ; Lingolo Isa'Isomba, localité de Boondjé, 2009
* 23 Op. cit.; Fils aîné de Lingolo Isa'Isomba, localité de Boondjé, 2009
* 24 Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 78.
* 25 Dupriez M., in Ibañez de Ibero C., op. cit., p. 137-138
* 26 Il concerne précisément la gestion des immeubles et biens immobiliers, avec des règles concernant les
assurances, les moyens de paiement envers l'Etat par les impôts, mais également entre le locataire et le propriétaire. On trouve également les règles de gestion des hypothèques.
Cf. Quatrième partie de la Loi 73-021
* 27 Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 60.
* 28 Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 55
* 29 Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 55 :
« Toutes les autres terres constituent le domaine privé de l'Etat. Elles sont régies par la présente loi et
ses mesures d'exécutions. »
* 30 Exemples de plantations ; « palmier, à raison d'au moins 100 unités par hectare ; de caféiers, a raison
d'au moins 900 unités par hectare ; qui quinquina, à raison d'au moins 6.940 unités par hectare »etc...
* 31 Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 157.
* 32 Pour une durée qui ne peut excéder 25 ans, mais qui peut être renouvelable.
Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 111
* 33 Loi 73-021, 20 juillet 1973, Titre Ier Du Régime Foncier, Chapitre 2, Article 110
* 34 De Quirini P. (1987). Comment procéder pour acheter une parcelle et louer une maison ? CEPAS,
Kinshasa, p. 37
* 35 De Quirini P., op. cit. p.37
* 36 Code forestier de 2002 ; article 1, définition n°17. La communauté locale est ainsi « une population
traditionnellement organisée sur la base de la coutume et unie par des liens de solidarité claniqué ou
parentale qui fondent sa cohésion interne. Elle est caractérisée, en outre, par son attachement à un
terroir déterminé ». C'est la première définition présente dans le droit en RDC, et il est important de noter que cela ne confère pas à la communauté locale une personnalité juridique. De plus, cette définition est très brève, et n'entre pas dans les détails, par exemple concernant la gestion des terroirs coutumiers.
* 37 Code Forestier, Op. cit., article 10, paragraphe 2
* 38 Code Forestier, Op. cit., article 10, paragraphe 3
* 39 Code Forestier, Op. cit., article 10, paragraphe 4
* 40 Cette externalisation peut être réalisé sur commande par l'administration, un bureau d'études
privées par exemple.
* 41 Toutefois, une seconde année peut éventuellement être à nouveau accordé : « Le délai accordé pour la
réalisation de l'inventaire peut être prorogé d'une année au maximum et une seule fois sur demande motivée du requérant. » Article 68.
* 42 Code forestier, op. cit., article72
* 43 Association Technique Internationale des Bois Tropicaux (ATIBT), (2007).Etude sur les pratiques
d'aménagement des forêts naturelles de production tropicales africaines. Paris, p. 21
Application au cas de l'Afrique Centrale ; Volet 1 « Production forestière »
* 44 Code forestier, op. cit., article 74, paragraphe 2
* 45 Selon l'article 92 : Pour une superficie supérieure à 300.000 ha, le contrat est approuvé par décret du
Pour une superficie de plus de 400.000 ha, c'est une loi qui doit autoriser le contrat.
Aucune superficie ne peut être mise sous contrat si elle dépasse 500.000 ha.
* 46 Certaines conventions autorisant l'exploitation forestière ne sont pas écrites mais seulement de nature
Cf. Actes de l'atelier national sur le développement de la foresterie communautaire en République
Démocratique du Congo (15-16 mai 2007). Vers une gestion forestière de proximité. Kinshasa, p. 69
* 47 Code forestier, op. cit., article 112