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Timestamp: 2018-10-23 01:58:35
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Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 136', 'artículo 83', 'Artículo 70', 'Artículo 67']

﻿ Sentencia 2011-00241 de enero 31 de 2013
SENTENCIA 2011-00241 DE 31 DE ENERO DE 2013
CONTENIDO:PRINCIPIO DE BUENA FE EN PRESTACIONES SOCIALES. CUANDO NO SE DESVIRTÚA LA BUENA FE CON LA QUE ACTUÓ UNA PERSONA QUE PERCIBIÓ SUMAS DE DINERO POR CONCEPTOS DE MESADAS PENSIONALES A LAS QUE LEGALMENTE NO TENÍA DERECHO, NO HAY LUGAR A ORDENAR QUE SE RESTITUYAN LAS SUMAS PAGADAS EN EXCESO. EL HECHO DE QUE EL ACCIONANTE HAYA ACUDIDO EN SEDE DE TUTELA A OBTENER EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN A LA QUE CONSIDERABA TENER DERECHO, NO PUEDE HACER PRESUMIR UN ACTUAR ILEGAL, FRAUDULENTO O ENGAÑOSO, PUES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO EXISTEN DIVERSAS ACCIONES PARA RECLAMAR LOS DERECHOS SIN QUE EL USO DE ELLAS DENOTE MALA FE DE LOS CIUDADANOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PRINCIPIO DE LA BUENA FE, PENSIÓN DEL DOCENTE
Sentencia 2011-00241 de enero 31 de 2013
Ref.: Expediente 250002325000201100241 01
Nº Interno: 2092-2012
Actor: Caja Nacional de Previsión Social En Liquidación
Bogotá D.C., treinta y uno de enero de dos mil trece.
El problema jurídico se contrae a determinar si la demandada tenía o no derecho a que Cajanal le reconociera la pensión gracia que fue ordenada en sede de tutela, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación, así como la posibilidad de devolver las sumas recibidas por dicho concepto, tal como lo solicitó la parte impugnante.
De la vinculación laboral
— La subdirectora de personal docente - grupo hojas de vida - dirección de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá, expidió la siguiente certificación (fl. 23):
Nº : 17622
Certificado para : pensión de gracia
Que : Julia Stella Galvis de Aranda
Identificado con cc : 20.321.273 de Bogotá
Desempeña el cargo de : docente grado 13
En la entidad : planteles nacionales - secundaria
Decreto de ingreso : Resolución 1135 del 22 de marzo de 1972
Resolución de retiro : activa
Fecha de ingreso : 1º de febrero de 1972
Fecha de retiro : activa
Se expide : 19 de agosto de 1999
— El 24 de octubre de 1979, el jefe del grupo de novedades - Fondo Educativo Regional de Bogotá, hizo constar que la accionada “figura en la nóminas de colegios cooperativos del Ministerio de Educación Nacional como profesora educación media 2ª categoría” (fl. 101).
De la solicitud pensional
— El 20 de diciembre de 1999, la accionada peticionó ante Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia (fl. 18).
— El 22 de agosto de 2000, a través de la Resolución 016723, la subdirección general de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la solicitud de pensión gracia argumentando que la demandada no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital (fls. 28 a 34).
— El 29 de mayo de 2001, mediante la Resolución 002574, la jefe de la oficina jurídica de la entidad demandante desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 016723 de 22 de agosto de 2000 y la confirmó (fls. 40 a 44A).
— El 27 de marzo de 2003, la demandada volvió a solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, “por existir nuevos elementos jurídicos de acuerdo a los últimos desarrollos jurisprudenciales y legales” (fls. 46 a 49).
— El 30 de enero de 2004, Cajanal expidió el Auto 0100231, ordenando el archivo del expediente administrativo, precisando que en la referida petición pensional no se aportan “elementos de juicio diferentes a los considerados en la resolución que inicialmente resolvió la solicitud y que hagan variar la decisión adoptada en la misma” (fls. 53 a 55).
— El 7 de abril de 2006, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga, Magdalena, profirió sentencia de tutela amparando los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de varios accionantes, entre otros los de la demandada, por lo cual ordenó a Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, en los siguientes términos (fls. 56 a 82):
“4. Consecuencialmente, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social EICE, Sigla Cajanal, que en el término improrrogable de quince (15) días hábiles, contados a partir de la notificación de este fallo, proceda a dictar los actos administrativos mediante los cuales se les reconozca la pensión gracia a cada uno de los accionantes relacionados en el ordinal primero de la parte resolutiva de este fallo, incluyendo todos los factores salariales, esto es, en los términos que contempla la Ley 4ª de 1966; causados en el año inmediatamente anterior a aquel en que adquirieron el estatus jurídico de pensionado, con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación a que tienen derecho (...)”.
Como fundamento de la anterior decisión se esgrimieron, entre otras, las siguientes consideraciones:
“De lo anterior, fácilmente se colige que la entidad accionada con la interpretación restrictiva y equivocada dada al marco normativo de la institución de la pensión gracia, encuadra con su conducta en claras vías de hecho, en efecto, como se puede observar, ninguna de las disposiciones regladas en las leyes: 114 de 1913; 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, ni mucho menos la Ley 91 de 1989, contemplaron del beneficio gracioso de la pensión la exclusión a algún grupo de docentes, ya que la única limitante existente y expresa es la de “haberse vinculado al magisterio oficial, a partir del primero (1º) de enero de 1981”.
El mismo Consejo de Estado en pretéritas oportunidades ha dejado sentado que “...como se ve, la Ley 114 de 1913 no exige que los servicios docentes que dan lugar a la pensión “gracia” hayan sido prestados exclusivamente en instituciones territoriales, como lo sostiene el concepto fiscal.
El texto legal no hace distinción alguna en cuanto a los servicios mismos ni contiene expresión limitativa que connote salvedad, reserva o exclusión. No hay razón por lo tanto, para que se agregue por vía jurisprudencial o interpretativa, una limitación adicional a las contenidas a los numerales del artículo 4º de la referida ley.
— El 18 de agosto de 2006, a través de la Resolución 41497, Cajanal acató la sentencia de tutela citada, por lo cual reconoció la pensión gracia a favor de la señora Galvis de Aranda, efectiva a partir del 17 de mayo de 1993, manifestando que “de conformidad con lo dicho se concluye que la peticionaria no acreditó los requisitos legales para ser beneficiario (sic) de la pensión gracia, no obstante en cumplimiento del mandato del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénaga - Magdalena se procederá a reconocer la pensión gracia a la mencionada accionante dando aplicación integral a las normas que regulan la pensión gracia” (fls. 83 a 88).
De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a desatar la controversia a partir del estudio de los siguientes tópicos: (i) de la naturaleza del acto acusado; (ii) de la pensión gracia; (iii) de la buena fe.
(i) De la naturaleza del acto demandado.
Se precisa resaltar que, a través de la presente acción, Cajanal depreca la nulidad de la Resolución 41497 de 18 de agosto de 2006, proferida en cumplimiento de un fallo de tutela, por la cual reconoció una pensión gracia a favor de la señora Julia Stella Galvis de Aranda, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 17 de mayo de 1993.
En este orden de ideas, el acto acusado tiene la naturaleza de un acto de ejecución, pues se limita a dar cumplimiento a una decisión judicial y, por lo tanto, en principio, se sustrae del ámbito de competencia jurisdiccional.
Sin embargo, en un caso con contornos similares al presente, esta corporación expresó que era posible acudir ante la jurisdicción de lo contencioso con el fin de solicitar la nulidad de un acto administrativo que reconocía una pensión en cumplimiento de un fallo proferido en sede de tutela, en orden a permitir el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia de la entidad afectada con la decisión. Al respecto, se argumentó(1):
De conformidad con el anterior criterio interpretativo, resulta válido afirmar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Cajanal se encuentra debidamente encausada.
(ii) De la pensión gracia.
Entre tanto, se observa que la señora Julia Stella Galvis de Aranda elevó varias peticiones a Cajanal, solicitando el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que acreditaba 20 años de servicio en la docencia oficial, tenía más de 50 años de edad y cumplía con las demás exigencias previstas por la Ley 114 de 1913.
Ahora bien, la pensión gracia tuvo como finalidad compensar a los docentes que vieron disminuidos sus derechos laborales por haber estado vinculados a entidades territoriales que no tenían los recursos suficientes para pagar sus salarios y prestaciones sociales, por lo tanto la vinculación nacional se contrapone al fin para el cual fue prevista la pensión gracia, pues los docentes nacionales no veían tal detrimento en sus derechos laborales.
“El numeral 3º del artículo 4º, ibídem, prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...” (en este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la L. 114/13).
Descendiendo al caso concreto, en consonancia con el acervo probatorio allegado al expediente, se observa que la señora Julia Stella Galvis de Aranda, desde el momento en que comenzó a trabajar en el magisterio oficial, prestó sus servicios en virtud de una vinculación del orden nacional y, por lo tanto, los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia que reclamó en sede administrativa y que fue reconocida mediante fallo de tutela.
En efecto, de acuerdo con las certificaciones expedidas por la subdirectora de personal docente - grupo hojas de vida - dirección de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá y por el jefe del grupo de novedades - Fondo Educativo Regional de Bogotá, se encuentra acreditado que estaba adscrita al programa de “planteles nacionales”, e inclusive ella no contradice su vínculo nacional, sino que afirma que este tiempo de servicio también debe tenerse en cuenta para efectos de acceder a la pensión gracia porque, en su sentir, el ordenamiento jurídico no hace distinción al respecto.
Entre tanto, en torno al alcance de la Ley 91 de 1989, que la accionada citó al contestar la demanda como fundamento de su derecho, en la precitada sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación,(3) se precisó:
“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “...con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
Es decir, que la señora Julia Stella Galvis de Aranda no se encuentra inmersa dentro de los supuestos normativos de la Ley 91 de 1989, toda vez que su vinculación era de carácter nacional y no tenía un derecho adquirido respecto del reconocimiento de la pensión gracia en los términos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Se insiste que el objetivo de la Ley 91 de 1989 fue proteger los derechos de los docentes territoriales sometidos al proceso de nacionalización de la educación, pero de ninguna manera pretendió extender este beneficio a otros sectores de la educación.
(iv) De la buena fe.
La entidad accionante manifiesta que el proveído impugnado debe ser revocado parcialmente, en tanto negó la pretensión relacionada con el reintegro de las sumas que le fueron pagadas a la demandada con ocasión del reconocimiento pensional ordenado en sede de tutela, pues considera que no fueron percibidas de buena fe.
Para dirimir este punto de la controversia es preciso acudir al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
En torno al alcance de la citada disposición, la Corte Constitucional ha expresado(4):
“En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio acto, cuando encuentre que este se ha proferido contrariando el ordenamiento jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la comunidad.
De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una doble garantía tanto para el erario público como para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues en primer término se otorga la posibilidad de demandar los actos que reconocen prestaciones periódicas en cualquier momento, con el fin de impedir que se perpetúe en el tiempo una ilegalidad que conlleva una grave afectación al patrimonio estatal; y, en segundo lugar, la devolución de las sumas pagadas por tales conceptos se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno.
Entre tanto, el principio de la buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en virtud del cual “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
En el sub judice la presunción de buena fe que ampara a la accionada no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, pues de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se observa que ha actuado con el íntimo convencimiento de que tiene derecho a percibir la pensión gracia con fundamento en los tiempos laborados con una vinculación nacional.
En efecto, la demandada no ha afirmado ni ha aportado certificaciones falsas encaminadas a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales. Por el contrario, se ha apoyado en antecedentes jurisprudenciales en los cuales se ha sostenido la tesis de que la pensión gracia también se reconoce a los profesores que han trabajado en instituciones de orden nacional.
Por otra parte, el hecho de que la accionada haya acudido en sede de tutela a obtener el reconocimiento de la pensión a la que consideraba tener derecho, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe de los ciudadanos, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía administrativa o judicial escogida es la adecuada para elevar determinada petición o pretensión.
En este orden de ideas, aunque la señora Julia Stella Galvis de Aranda percibió sumas de dinero por concepto de mesadas pensionales a las que legalmente no tenía derecho, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el juez primero laboral del circuito de Ciénaga, Magdalena, profirió sentencia de tutela ordenando el reconocimiento de la pensión gracia a varios docentes que interpusieron la referida acción en forma masiva, generando una grave lesión al patrimonio público, se ordenará compulsar copias a las autoridades competentes, como lo ordenan los artículos 70 de la Ley 734 de 2002(5) y 67 del Código de Procedimiento Penal(6).
Así las cosas, el proveído impugnado, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, merece ser confirmado.
Confírmase la Sentencia de 12 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE En Liquidación contra Julia Stella Galvis de Aranda.
Compúlsense copias de esta sentencia y de los demás documentos pertinentes al Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas Rincón, sentencia de 25 de octubre de 2011, Expediente 11001-03-15-000-2011-01385-00(AC), actor: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, demandado: Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y otro.
(3) Sentencia de 29 de agosto de 1997, Expediente S-699, actor: Wilberto Theran Mogollón, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.
(4) Sentencia C-1049 de 2004. M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández.
(5) “Artículo 70, CDU. Obligatoriedad de la acción disciplinaria. El servidor público que tenga conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere, pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las pruebas que tuviere.
(6) Artículo 67, Código de Procedimiento Penal. “Deber de denunciar. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.