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Timestamp: 2016-10-21 21:59:21
Document Index: 294214794

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 1', 'Art. 40', 'Art. 3', 'Art. 1', 'Art. 40', 'Art. 40', 'Art. 57', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 40', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 26', 'Art. 30', 'Art. 31', 'Art. 33', 'Art. 29', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 57', 'Art. 5', 'Art. 40', 'Art. 57', 'Art. 31', 'Art. 33']

127 V 43162. Urteil vom 21. Dezember 2001 i. S. Mineral- und Heilbad X AG gegen Eidgen�ssisches Departement des Innern
Art. 5 al. 1 et art. 29 al. 2 Cst.; art. 29 et 30 al. 1 PA; art. 40 LAMal; art. 57 s. OAMal: Admission des �tablissements de cure baln�aire � pratiquer � charge de l'assurance-maladie obligatoire; droits dans la proc�dure (droit d'�tre entendu) des fournisseurs de prestations en pr�sence de d�cisions fond�es sur des normes juridiques ind�termin�es. - Lorsqu'une d�cision ou un jugement repose sur une norme juridique ind�termin�e - en elle-m�me admissible - la diminution de la densit� normative doit �tre compens�e par un renforcement des garanties de proc�dure. - Dans la proc�dure relative � l'admission des �tablissements de cure baln�aire � pratiquer � charge de l'assurance-maladie obligatoire, l'occasion doit �tre donn�e � l'�tablissement de cure baln�aire concern� de se d�terminer sur l'interpr�tation envisag�e des normes juridiques ind�termin�es topiques. Faits � partir de page 432
A.- Am 8. Dezember 1995 erliess das Eidg. Departement des Innern (EDI) die Verf�gung �ber die Zulassung von Heilb�dern als Leistungserbringer der Krankenversicherung, welche am 1. Januar 1996 in Kraft trat und die Liste der anerkannten Heilb�der enth�lt. Die im Anschluss daran von der Mineral- und Heilbad X AG in Z, Betreiberin des in der Liste nicht aufgef�hrten Heilbades X in Y, erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess das Eidg. Versicherungsgericht mit Urteil vom 22. Dezember 1997 in dem Sinne gut, dass es die Sache an das EDI zur�ckwies, damit es im Sinne der Erw�gungen verfahre und �ber das Anerkennungsbegehren der Beschwerdef�hrerin verf�ge.
Das EDI f�llte in der Folge keinen das Heilbad X betreffenden individuellen Entscheid im Rahmen eines R�ckweisungsverfahrens, sondern entschied �ber dessen Anerkennungsbegehren im Rahmen der am 17. Januar 2001 erlassenen neuen Verf�gung �ber die Zulassung von Heilb�dern als Leistungserbringer der sozialen Krankenversicherung, welche in Art. 1 die als Heilb�der nach Art. 40 KVG anerkannten Einrichtungen aufz�hlt und mit der Ver�ffentlichung im Bundesblatt am 30. Januar 2001 (BBl 2001 192) in Kraft trat (Art. 3). Das Heilbad X ist in der neuen Liste (Art. 1 der Verf�gung) wiederum nicht aufgef�hrt. Der Entscheid wurde der Betreiberin des Bades durch das Bundesamt f�r Sozialversicherung (BSV) mit einem Begleitschreiben vom 23. Januar 2001 er�ffnet.
B.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde l�sst die Mineral- und Heilbad X AG das Rechtsbegehren stellen, die Verf�gung des EDI vom 17. Januar 2001 sei zu erg�nzen, indem das Heilbad X ebenfalls als Heilbad nach Art. 40 KVG anerkannt werde; eventuell sei das EDI anzuweisen, �ber das Anerkennungsgesuch neu zu entscheiden.
1. a) Nach Art. 40 Abs. 1 KVG sind Heilb�der zugelassen, wenn sie vom Departement anerkannt sind. Abs. 2 der Bestimmung erteilt dem Bundesrat den Auftrag, die Anforderungen festzulegen, welche die Heilb�der hinsichtlich �rztlicher Leitung, erforderlichem Fachpersonal, Heilanwendungen und Heilquellen erf�llen m�ssen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag mit dem Erlass von Art. 57 und 58 KVV nachgekommen.
2. a) Die erw�hnten Bestimmungen nennen die Kriterien, welche f�r den Entscheid �ber die Zulassung als Heilbad massgebend sind. Sie enthalten jedoch keine genaue Umschreibung der Anforderungen, welche bez�glich der Kriterien im Einzelnen erf�llt sein m�ssen. Die Frage der Voraussetzungen einer Anerkennung als Heilbad wird somit durch ziemlich unbestimmt gehaltene Normen geregelt.
b) aa) Um Grundlage einer Verf�gung bilden zu k�nnen, muss ein Rechtssatz dem Erfordernis der ausreichenden Bestimmtheit gen�gen. Grundanliegen des Bestimmtheitsgebotes ist die Gew�hrleistung von Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit (H�FELIN/M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Z�rich 1998, N 313 f.). Das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf jedoch nicht in absoluter Weise verstanden werden. So kann der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht v�llig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden k�nnen und die an die Auslegung durch die Beh�rde besondere Anforderungen stellen. Dar�ber hinaus sprechen die Komplexit�t der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, die Notwendigkeit einer erst bei der Konkretisierung m�glichen Wahl sowie die nicht abstrakt erfassbare Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte im Einzelfall f�r eine gewisse Unbestimmtheit der Normen (BGE 109 Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen). Verlangt ist eine den jeweiligen Verh�ltnissen angemessene optimale Bestimmtheit bzw. eine unter Ber�cksichtigung aller massgebenden Gesichtspunkte, namentlich auch der Voraussehbarkeit der Verh�ltnisse, optimale Determinierung (MARTIN WIRTHLIN, Das Legalit�tsprinzip im Bereich des Planungs- und Baurechts, in: AJP 2001 S. 516 mit Hinweisen).
bb) Die Lehre weist darauf hin, dass Komplexit�t und Ver�nderlichkeit der zu regelnden Sachverhalte in j�ngerer Zeit zugenommen haben. Im Zusammenhang mit dieser Entwicklung und den entsprechend gewandelten Anforderungen an die �ffentliche Verwaltung, von welcher flexibles und zeitgerechtes Reagieren auf sich wandelnde Sachverhalte und Erkenntnisse verlangt wird, sind ein Abbau der Regelungsdichte und eine Tendenz zum vermehrten Erlass unbestimmter, offener Normen zu beobachten (vgl. PIERRE MOOR, Principes de l'activit� �tatique et responsabilit� de l'Etat, in: TH�RER/AUBERT/M�LLER, Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, S. 265 ff., 270 f.). Anzahl und Bedeutung von Rechtsnormen nehmen zu, welche durch Offenheit oder Unbestimmtheit charakterisiert sind und mit Generalklauseln, unbestimmten Rechtsbegriffen und Ermessensbefugnissen arbeiten, deren "Freir�ume" durch die Verwaltung aufzuf�llen sind (MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsm�ssige Anspruch auf rechtliches Geh�r im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 1999, S. 11 mit Hinweisen).
cc) Als Folge der dargestellten Entwicklung verlieren die Garantien des - nunmehr in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom BGE 127 V 431 S. 43518. April 1999 festgehaltenen - Gesetzm�ssigkeitsprinzips an Wirksamkeit (MOOR, a.a.O., S. 270 f.; THOMAS COTTIER, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, Diss. Bern 1983, 2. erg. Aufl., Chur 1991, S. 206). Insbesondere weist eine im Ermessen der Beh�rde zu treffende Verf�gung bei relativer Offenheit der materiellen Rechtsnormen f�r die Partei einen verminderten Grad an Voraussehbarkeit bez�glich Inhalt und Begr�ndung auf (ALBERTINI, a.a.O., S. 306). Unbestimmte Normen sind deshalb geeignet, zu einem Verlust an Rechtssicherheit zu f�hren. Ihnen m�ssen materiellrechtliche und verfahrensrechtliche Sicherungen sowie mitunter besondere Anforderungen an die Begr�ndungspflicht entgegengestellt werden (COTTIER, a.a.O., S. 206). Die Unbestimmtheit der anzuwendenden Norm ist durch verfahrensrechtliche Garantien gewissermassen zu kompensieren (BGE 109 Ia 284 Erw. 4d mit Hinweisen; COTTIER, a.a.O., S. 213; ALBERTINI, a.a.O., S. 74 f. mit Hinweisen; MOOR, a.a.O., S. 271; WIRTHLIN, a.a.O., S. 516 mit Hinweis). Je offener und unbestimmter die gesetzliche Grundlage ist, desto st�rker sind die verfahrensrechtlichen Garantien als Schutz vor unrichtiger Anwendung des unbestimmten Rechtssatzes auszubauen (ALBERTINI, a.a.O., S. 75 f.). In diesem Zusammenhang kommt der Konkretisierung der Anforderungen, welche unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Geh�rs an die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens zu stellen sind, besondere Bedeutung zu. Nach der f�r die Auslegung von Art. 29 Abs. 2 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 weiterhin massgebenden (BGE 126 V 130 Erw. 2a) Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 ist der verfassungsrechtlich garantierte Anspruch auf rechtliches Geh�r verletzt, wenn die Betroffenen nur in abstrakter, allgemeiner Weise Stellung nehmen k�nnen zu einer Massnahme, deren konkrete Begr�ndung ihnen nicht bekannt ist (BGE 114 Ia 14). Die verfassungskonforme Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs erfordert unter Umst�nden, dass die Beh�rde, bevor sie in Anwendung einer unbestimmt gehaltenen Norm oder in Aus�bung eines besonders grossen Ermessensspielraums einen Entscheid f�llt, der von grosser Tragweite f�r die Betroffenen ist, diese �ber ihre Rechtsauffassung orientiert und ihnen Gelegenheit bietet, dazu Stellung zu nehmen (vgl. ALBERTINI, a.a.O., S. 221, 297 f., 303 ff.).
c) Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Art. 57 f. KVV die Voraussetzungen einer Anerkennung als Heilbad gem�ss Art. 40 KVG in vergleichsweise unbestimmter Weise umschreiben, BGE 127 V 431 S. 436da die Erkenntnisse hinsichtlich Wirksamkeit, Zweckm�ssigkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 32 KVG) �ndern k�nnen. Die Unbestimmtheit der anzuwendenden Rechtss�tze ist jedoch durch eine St�rkung der Verfahrensrechte der Betroffenen gleichsam zu kompensieren.
3. a) Beim Entscheid �ber die Zulassung oder Nichtzulassung hatte das Departement nach erfolgtem Abkl�rungsverfahren den durch Art. 29 Abs. 2 BV garantierten und in Art. 29 VwVG statuierten Anspruch auf rechtliches Geh�r und die damit verbundenen Verfahrensgarantien, insbesondere die Mitwirkungsrechte der Betroffenen, zu beachten. Dazu geh�rt namentlich das Recht auf Akteneinsicht (Art. 26 VwVG), das Recht, sich vor Erlass einer Verf�gung zur Sache zu �ussern (Art. 30 VwVG) und zu Vorbringen der Gegenpartei angeh�rt zu werden (Art. 31 VwVG), sowie das Recht, mit erheblichen Beweisantr�gen geh�rt zu werden (Art. 33 VwVG) (SVR 1998 KV Nr. 14 S. 51 Erw. 4b mit Hinweisen). Angesichts der Unbestimmtheit der anwendbaren materiellen Rechtsnormen ist das Anh�rungsverfahren in der Weise auszugestalten, dass der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller Gelegenheit geboten wird, sich zu den Ergebnissen des vorangegangenen Abkl�rungsverfahrens und zur in Aussicht genommenen Auslegung der massgebenden Bestimmungen zu �ussern.
aa) Das EDI liess zun�chst durch eine Arbeitsgruppe, zusammengesetzt aus Vertretern des Verbandes Schweizer Badekurorte (VSB), des Konkordats der Schweizerischen Krankenversicherer (KSK), der Schweizerischen Gesellschaft f�r Balneologie und Bioklimatologie (SGBB) und des BSV, einen Fragebogen erarbeiten. Mit Schreiben vom 27. November 1998 wurde dieser Fragebogen an alle Einrichtungen, die m�glicherweise die Bedingungen einer Zulassung als anerkanntes Heilbad erf�llen w�rden, sowie an alle Kantone versandt. Die Beschwerdef�hrerin retournierte den ihr zugestellten Fragebogen mit einem Begleitschreiben vom 20. Januar 1999.
bb) Anl�sslich ihrer Sitzung vom 28. August 1999 beschloss die Arbeitsgruppe, die Einholung eines Gutachtens �ber die Heilwirkung des Wassers des Heilbades X zu empfehlen. Sie begr�ndete dies damit, dass das Wasser keine gel�sten Stoffe enthalte, die auffallen w�rden, und alkalisches Wasser h�chstens f�r eine Trinkkur geeignet sei, wobei eine solche nicht als Badekur gelte.
cc) Mit Schreiben vom 13. Oktober 1999 forderte das BSV die Beschwerdef�hrerin auf, weitere Unterlagen zur Beurteilung der Heilwirkung des vom Heilbad verwendeten Quellwassers zum Zwecke einer Badekur sowie ein allenfalls vorhandenes Gutachten eines spezialisierten Institutes einzureichen. Die Beschwerdef�hrerin gab daraufhin bei Dr. med. K., Chefarzt Rheumatologie, Klinik A., ein medizinisch-balneologisches Gutachten in Auftrag, welches am 4. Januar 2000 erstattet und dem BSV mit einem Begleitschreiben vom 13. Januar 2000 eingereicht wurde.
c) Das beschriebene Vorgehen der Verwaltung wird den obgenannten Anforderungen an das Anh�rungsverfahren gem�ss Art. 29 und Art. 30 Abs. 1 VwVG nicht gerecht. Insbesondere bilden die Zustellung des Fragebogens und die Aufforderung zur Einreichung weiterer Unterlagen betreffend die Heilwirkung des Quellwassers ohne Bekanntgabe des vorgesehenen Beurteilungsmassstabes keine ausreichende Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs. Vielmehr h�tte der Beschwerdef�hrerin nach dem Abschluss der sachverhaltlichen Abkl�rungen, aber vor dem Erlass des Entscheides des EDI Gelegenheit geboten werden m�ssen, sich zum Ergebnis der Abkl�rungen sowie zur Frage nach der Heilwirkung des Quellwassers, zu den f�r deren Beantwortung massgebenden Kriterien und zum anzuwendenden Massstab nochmals vernehmen zu lassen. Dass der Verband der Badekurorte die Interessen der Heilb�der in die Arbeitsgruppe, die den Fragebogen erarbeitete, einbringen konnte, vermag die Geh�rsgew�hrung an die Beschwerdef�hrerin nicht zu ersetzen. Eine solche konnte auch nicht deshalb unterbleiben, weil die Beschwerdef�hrerin den Fragebogen ohne inhaltliche Kritik eingereicht hatte, denn darin kann kein Verzicht auf eine sp�tere Anh�rung erblickt werden.
d) aa) Das Recht, angeh�rt zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Geh�rs f�hrt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verf�gung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anh�rung im konkreten Fall f�r den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Beh�rde zu einer �nderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung kann BGE 127 V 431 S. 438eine - nicht besonders schwer wiegende - Verletzung des rechtlichen Geh�rs als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die M�glichkeit erh�lt, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu �ussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei �berpr�fen kann. Die Heilung eines - allf�lligen - Mangels soll aber die Ausnahme bleiben (BGE 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen).
bb) Die im Rahmen der Gew�hrung des rechtlichen Geh�rs zu erwartenden Ausf�hrungen der Beschwerdef�hrerin werden voraussichtlich eine balneologische Beurteilung erfordern. Diese ist nicht durch das Eidg. Versicherungsgericht, sondern in erster Linie durch die zust�ndigen Verwaltungsbeh�rden vorzunehmen. Eine Heilung der Geh�rsverletzung im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren kommt daher nicht in Frage.
art. 40 LAMal,
art. 29 et 30 al. 1 PA,
Art. 57 und 58 KVV,
Art. 5 al. 1 et art. 29 al. 2 Cst. suite... ,
Art. 40 Abs. 1 KVG,
Art. 57 KVV,
Art. 31 VwVG,
Art. 33 VwVG