Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/25303
Timestamp: 2020-02-26 23:42:37
Document Index: 197491356

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'Artículo 3', 'artículo 61', 'Artículo 43', 'Artículo 86', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 3', 'Artículo 17', 'Artículo 85', 'Artículo 86', 'Artículo 55', 'Artículo 61', 'Artículo 72', 'Artículo 76', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 10', 'Artículo 89']

HJ System - Decision: SENTENCIA 33/2017
SENTENCIA 33/2017, de 1 de marzo
ECLI:ES:TC:2017:33
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 24 de julio de 2012, la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 1.1 y 2; 4.1 y 4, y 10.4 y 5, del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
a) Tras aludir al cumplimiento de los requisitos procesales exigibles, la demanda argumenta que la norma impugnada infringe el art. 86.1 CE, tanto en lo que se refiere a los límites formales como materiales del decreto-ley.
Por los mismos motivos, la modificación de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud (art. 10 del Real Decreto-ley) carece de la conexión requerida por la jurisprudencia constitucional; esto es, del requisito de la inmediatez, sin que la persecución de objetivos de eficiencia, racionalidad o congruencia en relación con el régimen jurídico del personal sanitario, en beneficio de la calidad asistencial, justifiquen per se, la aprobación del Decreto-ley. Concluye solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la norma recurrida, y en particular de los arts. 8 y 10, por falta de justificación de la conexión exigida por la jurisprudencia constitucional con la situación de urgencia, que no permita la tramitación de la norma por el procedimiento legislativo de urgencia, o incluso ordinario.
b) Se alega, en segundo término, la vulneración del art. 86 CE, por infracción de los límites materiales del decreto-ley, que se concreta en la afectación de los derechos y libertades de los ciudadanos, regulados en el título I de la Constitución.
En concreto, se afirma que el art. 1.1 del Real Decreto-ley implica la desaparición del reconocimiento de los derechos “a la protección de la salud y a la atención sanitaria” como derechos subjetivos de los ciudadanos, sustituyéndose los mismos por el concepto jurídico de asegurado. No resulta comparable la protección que nuestro ordenamiento jurídico dispensa a los titulares de derechos subjetivos, que la que reconoce a las meras situaciones fácticas o circunstancias personales, sin que, por tanto, ambas situaciones pueda ser parangonables. Siendo esto así, y siendo claro que los derechos subjetivos a la protección de la salud y atención sanitaria se engarzan con el derecho reconocido en el art. 43 CE, se produce una vulneración de los límites materiales que impone el art. 86 CE, pues dicho precepto constitucional no opera reducciones en la definición de los derechos, refiriendo como límite material in integrum, los derechos, deberes y libertades del título I de la Constitución.
c) En lo que respecta al análisis de fondo de los preceptos impugnados, la demanda plantea la inconstitucionalidad del art. 1, apartado uno del Real Decreto-ley, por infracción de los artículos los arts. 1, 43.1 y 2, 53.3 y 149.1.1 CE, así como de los arts. 12 y 14 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y arts. 1.2 y 3, 3.2 y 46 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad.
En otras palabras, afirma la demanda, en el caso de los derechos prestacionales, como son los del capítulo III, existen límites infranqueables para el legislador en su configuración, dignos de ser controlados por la vía del recurso de inconstitucionalidad; en concreto, los principios y valores constitucionales se articulan como límites ad extra, no traspasables legislativamente y controlables por la vía del recurso de inconstitucionalidad.
En lo que respecta al derecho de la salud, en particular, no existe sobre esta materia doctrina constitucional que aborde directamente el significado del art. 43 CE, salvo la temprana STC 32/1983, así como otras que contienen referencias incidentales, pero sí hay una avanzada doctrina jurídica en la materia. Tras efectuar un excursus sobre el contenido de dicha doctrina, considera la demanda que son distinguibles tres dimensiones en el art. 43 CE: el derecho a la salud; el derecho a la protección de la salud, en sentido estricto; y el derecho a la asistencia sanitaria. La primera vertiente, tendría como objetivo garantizar un ámbito de libertad y autonomía en relación con la salud de cada individuo; la segunda se presenta como un derecho a acciones positivas del Estado o un derecho a prestaciones en sentido amplio; por último, la lectura conjunta de los párrafos 1 y 2 del art. 43 CE, supone la constitucionalización de una derecho a la asistencia sanitaria en el marco de una institución pública denominada Sistema Nacional de Salud, esto es, el derecho a un conjunto de servicios y cuidados médico-sanitarios, fundamentados en la constitucionalización del Estado social y del mandato contenido en el art. 9.2 CE, pues mediante la asistencia sanitaria pública se garantiza que el individuo pueda desarrollarse libre y dignamente dentro de una comunidad social.
d) Se impugna el art. 1.2, por infracción de los arts. 1, 43. 1 y 2 y 149.1.1 CE, los arts. 1.2 y 3; 3.2 y 46 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad, y el art. 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
e) Se plantea la inconstitucionalidad del art. 4.1 y 4, que modifica los arts. 85 y 85 bis de la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, por infracción del art. 55.2 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
f) La inconstitucionalidad del art. 10.4, se fundamenta en la infracción de los arts. 47.2.1 a), 55.2 y 76 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
g) Por último, la inconstitucionalidad del art. 10.5, se sustenta por la demanda en la infracción del art. 76.2.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, por entender que el precepto contiene una regulación relativa a la acción social, que resulta contraria a la competencia exclusiva que, en esta materia ostenta la Comunidad Autónoma. Si bien el régimen del personal estatutario se rige por su legislación específica, le alcanzan las competencias autonómicas en materia de acción social, y la nueva regulación del precepto impugnado constituye un mandato acabado, sin margen para la actuación autonómica y, en consecuencia, inconstitucional.
3. Por providencia de 13 de septiembre de 2012, el Pleno, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y en su representación y defensa, por la Letrada de dicha Juntado, contra los arts. 1.1 y 2; 4.1 y 4; y 10.4 y 5, del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Se acordó asimismo dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado”.
4. Por escrito registrado en este Tribunal el día 19 de septiembre de 2012, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el referido recurso y solicitó una prórroga por el máximo legal del plazo concedido para formular alegaciones.
5. La Mesa del Congreso de los Diputados, por escrito de su Presidente de 25 de septiembre de 2012, acuerda dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. En idéntico sentido se pronuncia la Mesa del Senado, en escrito de su Presidente, de fecha 26 de septiembre de 2012.
6. En fecha 19 de octubre de 2012 tiene entrada en el registro general de este Tribunal el escrito de alegaciones que formula el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, en el que solicita la desestimación íntegra del recurso de inconstitucionalidad formulado, por los motivos que seguidamente se sintetizan:
a) Como cuestión previa, y a efectos de la delimitación del objeto del recurso, pone de manifiesto que, si bien el suplico de la demanda determina con precisión y de forma coherente con el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de Andalucía, los artículos que son objeto de la presente impugnación, en el cuerpo de la misma se recogen, sin embargo, alegaciones relativas a la inconstitucionalidad de la totalidad del Real Decreto-ley y de otros artículos no incluidos en el acuerdo impugnatorio ni en el suplico, como es el artículo 8, por lo que entiende que el proceso ha de quedar circunscrito a los preceptos incluidos en el suplico de la demanda, que son los que se mencionan en la providencia de admisión a trámite.
b) El Abogado del Estado descarta la existencia de infracción del art. 86.1 CE, por falta del presupuesto habilitante, teniendo en cuenta que el canon de enjuiciamiento se ciñe a corregir una eventual valoración abusiva o arbitraria por parte de los poderes políticos de la necesidad concurrente.
c) En cuanto a la infracción de los límites materiales del decreto-ley, señala el Abogado del Estado que dicha infracción se imputa al art. 1.1, por considerar que la regulación de la condición de “asegurado” produce una afectación al derecho fundamental a la salud.
Tras examinar la doctrina constitucional sobre la extensión del término “afectar”, con cita de la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, concluye que dicha regulación no “afecta” al derecho a la salud en el sentido del art. 86.1 CE. Argumenta al respecto que el art. 43 CE no configura un derecho subjetivo para los ciudadanos, dada su condición de principio rector de la política social y económica cuyos destinatarios son los órganos y cuyas decisiones están dotadas de un amplio margen de libertad conformadora (especialmente, el legislador). Además, buena parte del contenido de los arts. 39 a 52 CE pretenden dirigir objetivamente la actividad de los órganos estatales pero no aumentar el ámbito subjetivo de derechos del ciudadano constitucionalmente reconocido; son mandatos constitucionales de optimización, principios que imponen que la decisión valorativa que aquellos preceptos constitucionales contienen, se realice en cada momento en la medida de lo jurídica y fácticamente posible, tal y como ha declarado la doctrina constitucional, por ejemplo, en relación con los arts. 41 y 50 CE sobre el sistema de Seguridad Social. En suma, para el Abogado del Estado, estos mandatos de optimización no suponen una prohibición constitucional de disminución de los niveles de protección alcanzados (por ejemplo, minoración de la cuantía de las pensiones previstas en los arts. 41 y 50 CE), si, como consecuencia, por ejemplo, de un empeoramiento de la coyuntura económica general, se hace necesario ese descenso del nivel de protección. Por tanto, en la configuración del derecho a la “protección de la salud” el legislador ordinario tiene una gran libertad de configuración.
d) En cuanto a las concretas quejas formuladas respecto de cada uno de los preceptos impugnados, se analizan, en primer término las dirigidas contra el art. 1.1 del Real Decreto-ley, que se fundamentan en que dicho precepto habría eliminado el derecho a la salud, al pasar a un sistema de aseguramiento, y lo habría configurado en términos irreconocibles. Se alega además vulneración de determinados preceptos de la Ley 14/1986, que no constituyen parámetro de constitucionalidad de otra norma estatal de igual rango legal, como es el Real Decreto-ley 16/2012.
En cuanto a la asistencia sanitaria a inmigrantes en situación irregular, señala que el derecho a la salud se cuenta entre aquellos en los que es posible que la ley establezca diferencias de trato entre extranjeros y nacionales. En esta configuración legal, según la STC 236/2007, el legislador no puede afectar al contenido del derecho que resulta imprescindible para la dignidad humana, al contenido delimitado por la Constitución o los tratados internacionales y, además, las limitaciones introducidas solo serán constitucionalmente válidas si, respetando su contenido esencial (art. 53.1 CE), se dirigen a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida. Menciona a continuación el régimen de acceso a la sanidad con cargo a fondos públicos de los extranjeros irregulares en los países de nuestro entorno. Para ello se basa en el informe de la European Union Agency for Fundamental Rights (FRA), “Migrants in an irregular situation: access to healthcare in 10 European Union Member States”, que adjunta a la demanda, y en el que se estudia el acceso efectivo a la sanidad de los inmigrantes en situación irregular en Bélgica, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Polonia, España y Suecia, tomando en cuenta la legislación y la práctica administrativa en 2010-2011. Concluye que de los países examinados, sólo España y Francia otorgaban acceso a los inmigrantes irregulares a la sanidad con cargo a fondos públicos, con el simple requisito de la residencia de hecho. Asimismo señala que “en países que comparten con nosotros una misma cultura en la defensa y protección de los derechos humanos no puede afirmarse que exista uniformidad en el modo de abordar la financiación pública de la sanidad que se presta a los inmigrantes en situación irregular. Sí parece existir consenso en que el tratamiento de urgencia debe otorgarse a los inmigrantes, cualquiera que sea su situación legal, en cuanto conecta con la protección de la vida y de la integridad física de la persona, si bien en gran parte de los países de nuestro entorno, al inmigrante irregular se le exige el pago del coste de esa asistencia”.
d) La constitucionalidad del art. 1.2 se discute por tres razones: por suponer un paso atrás, en dirección opuesta al consenso social; por ser excesivamente exhaustivo en la definición de lo básico; y por atribuir facultades ejecutivas a órganos estatales.
e) Se alega para fundamentar la inconstitucionalidad del art. 4.1 y 4, que de la sola lectura de ambos preceptos resultaría que su regulación “agotadora” distaría de poder ser considerada un “mínimo común denominador” establecido por el Estado.
f) La demanda justifica la inconstitucionalidad del art. 10. 4 y 5, en que se excede materialmente el ámbito de lo básico delimitado por el art. 149.1.18 CE. La disposición impugnada fija un plazo máximo para integrar al personal funcionario sanitario al servicio de instituciones sanitarias, en el régimen estatutario.
7. Por providencia de 28 de febrero de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 1 de marzo del mismo año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, y, específicamente, contra los arts. 1.1 y 2; 4.1 y 4, y 10.4 y 5.
2. El Real Decreto-ley 16/2012 ha sido objeto de dos sentencias de este Tribunal: la STC 139/2016, de 21 de julio, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Navarra, y la STC 183/2016, de 3 de noviembre, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad formulado por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias. Ambas Sentencias cobran relevancia en el presente supuesto, dado que en ellas se formulan impugnaciones que el presente recurso plantea en términos coincidentes, en la medida en que se refieren a los mismos preceptos y se sustentan en idénticos motivos, por lo que la doctrina allí contenida resulta trasladable al presente supuesto y permite responder a una parte de las impugnaciones formuladas por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en los términos que a continuación se señalan.
a) La impugnación dirigida contra el art. 1.1 del Real Decreto 16/2012, se fundamenta, en primer término, en la vulneración del art. 86.1 CE por la no concurrencia del requisito de la “extraordinaria y urgente necesidad” y por la afectación a derechos, deberes y libertades de los ciudadanos. Este motivo de impugnación ya fue desestimado por la STC 139/2016 (FFJJ 3 a 6). En segundo lugar, se alega la infracción del art. 43 CE, por considerar que la sustitución del concepto de titular del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria, por el de “asegurado”, supone una degradación normativa de los derechos previstos en el citado precepto constitucional, cuestión a la que se dio amplia respuesta en los fundamentos jurídicos 8 y 9 de la citada STC 139/2016, y en los que se rechaza dicha vulneración.
A la vista de esta coincidencia objetiva, y de acuerdo con la doctrina constitucional (STC 172/1998, de 23 de julio, FJ 2), procede desestimar dichas impugnaciones, siendo suficiente para ello la mera remisión a lo señalado en los respectivos fundamentos jurídicos, que cabe dar por reproducidos, lo que nos exime de incluirlos siquiera sea en extracto (STC 100/2016, de 25 de mayo, FJ 2).
b) Idénticos argumentos resultan de aplicación en relación con la vulneración por el art. 1.2, de los arts. 86.1 y 43 CE, que fueron asimismo descartadas en los citados fundamentos jurídicos de la STC 139/2016, a los que procede asimismo remitirse. Subsiste, no obstante, la controversia de naturaleza competencial que la demanda plantea respecto de dicho precepto.
c) El art. 10.4 es objeto de impugnación en este proceso, tanto desde la perspectiva de la vulneración de los límites formales del decreto-ley contemplados en el art. 86.1 CE, como, desde una perspectiva competencial, por infracción del art. 149.1.18 CE, por estimar el recurrente que excede las competencias básicas estatales la regulación del régimen de integración del personal funcionario al servicio de las instituciones sanitarias públicas.
Ambas cuestiones han sido asimismo resueltas en la STC 183/2016, FFJJ 3 a 6, en la que se declaró la inconstitucionalidad y nulidad del apartado 2 de la disposición adicional decimosexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, añadido por el art. 10.4, del Real Decreto-ley 16/2012, y se desestimó la impugnación relativa al apartado 1 de la mencionada disposición adicional.
A la vista de ello, y de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional[(por todas, STC 139/2011, de 14 de septiembre, FJ 3 b)], la expulsión del ordenamiento jurídico de la previsión contenida en el mencionado apartado 2, determina la pérdida sobrevenida de objeto de la impugnación dirigida contra este apartado, procediendo, asimismo, desestimar la impugnación dirigida contra el apartado 1 de la mencionada disposición adicional decimosexta, por remisión a lo dispuesto en la citada Sentencia.
3. Delimitado en estos términos el objeto del pronunciamiento que ahora corresponde realizar, debe examinarse, en primer lugar, la pretensión de inconstitucionalidad que se fundamenta en la vulneración del art. 86.1 CE, pues la misma, de ser estimada, haría innecesario el análisis de las restantes infracciones constitucionales denunciadas (STC 125/2016, de 7 de julio, FJ 2).También en este punto resulta, no obstante, imprescindible efectuar una precisión de carácter previo.
Aunque el texto de la demanda imputa la vulneración del art. 86.1 CE, con carácter genérico, a la totalidad del Real Decreto-ley, e incluso efectúa alegaciones específicas en relación con el art. 8 del mismo, ninguna de ambas pretensiones se incorporan posteriormente al petitum del acuerdo impugnatorio. Tiene razón pues el Abogado del Estado al señalar que tales aspectos han de quedar excluidos de nuestro enjuiciamiento, pues como tenemos reiteradamente declarado (entre otras, SSTC 48/2013, FJ 2, y 207/2012, FJ 2), “el enjuiciamiento que se solicita de este Tribunal debe contraerse exclusivamente a los preceptos que se contienen en el suplico de la demanda”, el cual “es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso” (STC 201/2013, FJ 2 y STC 195/1998, FJ 1). Son pues los concretos preceptos que en el mismo se incluyen, los únicos que han de constituir el objeto propio del presente recurso de inconstitucionalidad.
El primero de estos elementos fue examinado ampliamente en la STC 139/2016, en donde afirmamos que “de la exposición de motivos de la norma cuestionada y del ulterior debate parlamentario de convalidación cabe concluir, sin entrar en un juicio político que este Tribunal tiene vedado, que el Gobierno ha cumplido la exigencia de explicitar y razonar de forma suficiente, la existencia de una situación de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ que fundamenta la necesidad de dictar el Real Decreto-ley 16/2012. En efecto, se ha ofrecido una justificación general basada en la existencia de una situación de grave dificultad económica sin precedentes desde la creación del Sistema Nacional de Salud … De ello se desprende que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a una situación excepcional, actuando para impedir que la situación económica del Sistema Nacional de Salud se vuelva irreversible. El carácter relevante o grave de la situación, invocado por el Gobierno, resulta así justificado, pues, de acuerdo con los argumentos ya resumidos, el sistema sanitario público se encuentra sometido desde hace años a una importante situación de déficit que hace peligrar su viabilidad, situación agravada por el actual contexto de crisis económica en el que la norma se aprueba, que ha incrementado la precariedad de su financiación. Por ello, podemos considerar que la situación de extraordinaria y urgente necesidad y la necesidad de adoptar medidas inmediatas para corregirla ha sido justifica por el Gobierno de forma explícita y razonada. Nada afecta a la anterior consideración el hecho de que, en todo o en parte, pudiera pretenderse resolver una situación de carácter estructural y no coyuntural, pues ya hemos indicado que eso no es, por sí mismo, determinante para estimar que se haya hecho un uso constitucionalmente inadecuado de la figura del decreto-ley” [FJ 5 a)].
Nos corresponde ahora el examen del segundo elemento de nuestro canon, es decir, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas que en el decreto-ley se adoptan, en una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4), examen que ha de realizarse, lógicamente, en relación con el contenido positivo de los preceptos recurridos.
En suma la medida cuestionada no puede considerarse desconectada de los objetivos perseguidos por la norma de urgencia, por cuanto con ésta se pretende homogeneizar la diversidad de regulaciones que afectan al personal del Sistema Nacional de Salud; en este caso, en lo relativo al alcance subjetivo de las prestaciones en materia de acción social, derogando previsiones anteriores, de carácter preconstitucional, y unificando el régimen aplicable en esta materia, con el objetivo racionalizar el gasto destinado a esta finalidad. En este contexto, la medida que se examina —como también dijimos en la STC 183/2016, FJ 3— forma parte de un conjunto sistemático de reformas relacionadas con los recursos humanos del Sistema Nacional de Salud, las cuales, en su finalidad de adecuación del gasto de personal, adquieren sentido en su visión global y no desde una perspectiva meramente aislada.
4. Procede a continuación entrar en el examen de los motivos de inconstitucionalidad de carácter sustantivo, que afectan a los artículos 1.2; 4.1 y 4; y 10.5 del Real Decreto-ley 16/2012, siendo así que, en todos los casos, la impugnación tiene un carácter competencial.
“Artículo 3 bis. Reconocimiento y control de la condición de asegurado
Cualquier modificación o variación que pueda comunicar el Instituto Nacional de la Seguridad Social o, en su caso, el Instituto Social de la Marina deberá surtir los efectos que procedan en la tarjeta sanitaria individual.”
Tratándose de una cuestión de naturaleza competencial, hemos de comenzar por encuadrar el objeto de debate en la materia correspondiente, de entre aquellas que determinan el título competencial aplicable. En relación con ello, y como afirmamos en la STC 136/2012, FJ 5, es el título competencial previsto en el art. 149.1.16 CE, el que tiene carácter prevalente en lo que respecta a la determinación de la condición de asegurado. El citado precepto constitucional atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de “bases y coordinación general de la sanidad”. Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, establece en su art. 55.2 que corresponde a la Comunidad Autónoma “la competencia compartida en materia de sanidad interior y, en particular, y sin perjuicio de la competencia exclusiva que le atribuye el artículo 61, la ordenación, planificación, determinación, regulación y ejecución de los servicios y prestaciones sanitarias, sociosanitarias y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para toda la población, la ordenación y la ejecución de las medidas destinadas a preservar, proteger y promover la salud pública en todos los ámbitos, incluyendo la salud laboral, la sanidad animal con efecto sobre la salud humana, la sanidad alimentaria, la sanidad ambiental y la vigilancia epidemiológica, el régimen estatutario y la formación del personal que presta servicios en el sistema sanitario público, así como la formación sanitaria especializada y la investigación científica en materia sanitaria”.
En relación con este marco competencial, es preciso recordar, como tuvimos ocasión de señalar en la STC 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, que: “‘corresponden al Estado en materia de sanidad interior las bases, la coordinación general y la alta inspección’ (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2). En relación al concepto de bases, nuestra doctrina constitucional ha venido sosteniendo que por tales han de entenderse los principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5; 102/1995, de 26 de junio, FFJJ 8 y 9; 197/1996, de 28 de noviembre FJ 5; 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 8; 126/2002, de 23 de mayo, FJ 7; 24/2002, de 31 de enero, FJ 6; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 9, y 1/2003, de 16 de enero, FJ 8, en torno al concepto de lo ‘básico’)”.
Continúa la Sentencia afirmando que “por lo que se refiere específicamente a la bases en materia de sanidad hemos señalado en la STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 7, que, la Constitución no sólo atribuye al Estado una facultad, sino que le exige que preserve la existencia de un sistema normativo sanitario nacional con una regulación uniforme mínima y de vigencia en todo el territorio español, eso sí, sin perjuicio, bien de las normas que sobre la materia puedan dictar las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivas competencias (por todas, SSTC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7; 173/1998, de 23 de julio, FJ 9; 188/2001, de 29 de septiembre, FJ 12; 37/2002, de 14 de febrero, FJ 12, y 152/2003, de 17 de julio, FJ 3), dirigidas, en su caso, a una mejora en su ámbito territorial de ese mínimo común denominador establecido por el Estado, bien de las propias competencias de gestión o de financiación que sobre la materia tengan conforme a la Constitución y a los Estatutos. Y se lo exige cuando en el art. 149.1.16 CE le atribuye las bases en materia de ‘sanidad’, para asegurar —como se ha dicho— el establecimiento de un mínimo igualitario de vigencia y aplicación en todo el territorio nacional en orden al disfrute de las prestaciones sanitarias, que proporcione unos derechos comunes a todos los ciudadanos”.
Junto a esta competencia en materia de bases, el art. 149.1.16 CE atribuye al Estado la competencia sobre “coordinación general de la sanidad”, y en relación a este título específico hemos de tener presente que “la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. En este sentido hay que entender la competencia estatal de coordinación general, a propósito de la cual conviene señalar las siguientes precisiones: a) Aunque constituye un reforzamiento o complemento de la noción de bases, es una competencia distinta a la de fijación de las bases, como se desprende del hecho de que en el art. 149.1 CE no siempre que se habla de bases se habla también de coordinación general, si bien ésta, cuando se incluye, aparece salvo en una ocasión (149.1.15 CE) unida a la competencia sobre las bases (art. 149.1.13 y 149.1.16 CE); b) la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades en materia de sanidad, competencias que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar, pues nunca ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades; c) la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas (esto es, las competencias comunitarias) del sistema general de sanidad, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado; d) en consecuencia la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario” (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, y 22/2012, de 16 de febrero, FJ 3).
5. En el análisis de lo dispuesto por el art. 4.1 y 4, debe partirse de lo señalado en el vigente Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, norma que reproduce lo regulado en la Ley 29/2006, de 26 de julio. La mera reproducción de los preceptos impugnados que lleva a cabo el Real Decreto Legislativo 1/2015, junto con el carácter abstracto propio del recurso de inconstitucionalidad, nos lleva a concluir que el recurso no ha perdido objeto en este punto, dado que las normas impugnadas continúan materialmente vigentes (STC 139/2016, FJ 11), pues las modificaciones introducidas por este art. 4, en los arts. 85 y 86.5 de la Ley 29/2006, de 26 de julio, se reproducen en los arts. 87 y 89.5 del Real Decreto Legislativo 1/2015.
El encuadramiento competencial de la materia regulada ha de partir de lo señalado en la STC 6/2015, de 22 de enero, FJ 2 a) que, remitiéndose a su vez a lo recogido en la STC 211/2014, de 18 de diciembre, consideró que el título competencial relativo a la legislación sobre productos farmacéuticos tiene por objeto “la ordenación de los medicamentos en cuanto ‘sustancias’ cuya fabricación y comercialización está sometida —a través de las correspondientes actividades de evaluación, registro, autorización, inspección y vigilancia— al control de los poderes públicos, en orden a garantizar los derechos de los pacientes y usuarios que los consumen (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5)”. En aquella ocasión consideramos que, en tanto que la creación de un catálogo de productos farmacéuticos priorizados afecta a la prescripción y dispensación de medicamentos, “es decir, al contenido de una de las prestaciones (los medicamentos) proporcionadas por el Sistema Nacional de Salud, la materia regulada es la sanidad, sobre la que el Estado tiene la competencia sobre las bases y la coordinación general (art. 149.1.16 CE)”.
Ello es así en cuanto “el Sistema Nacional de Salud tiene por objeto y finalidad garantizar la protección de la salud de los ciudadanos, cometido que se instrumentaliza a través de un conjunto de servicios y prestaciones sanitarias de carácter preventivo, terapéutico, de diagnóstico, de rehabilitación, así como de promoción y mantenimiento de la salud. De este modo, proporciona a todos los ciudadanos una serie de prestaciones de atención sanitaria de índole diversa, como la atención primaria y especializada, las prestaciones complementarias (entre ellas, la prestación ortoprotésica y el transporte sanitario), los servicios de información y documentación sanitaria, y la ‘prestación farmacéutica’ (configurada tanto por los medicamentos como por los productos sanitarios necesarios para conservar o restablecer la salud de acuerdo con las concretas necesidades clínicas de los usuarios), siendo esta última a la que los preceptos impugnados se refieren, al regular uno de los aspectos que garantizan el acceso a ella a través de la prescripción y dispensación del medicamento” (STC 98/2004, de 25 de mayo, FJ 5).
Partiendo del citado encuadramiento competencial y, refiriéndonos específicamente a las reglas sobre esta materia contenidas en la Ley 29/2006, nuestra doctrina ha venido a confirmar el carácter básico de dicha regulación, considerando que la regulación sobre la prescripción y dispensación de medicamentos “constituye un criterio básico en materia de sanidad”. Y ello, en primer lugar, porque se satisfacen las exigencias formales de la legislación básica por la inclusión de esta materia en una norma de rango legal, la Ley 29/2006, de 26 de julio. Y, en segundo lugar, porque se satisfacen las exigencias materiales de la legislación básica, pues la prescripción y dispensación de medicamentos es, ciertamente, un aspecto esencial o nuclear de la regulación de la prestación farmacéutica, al ser un presupuesto necesario para el acceso de los ciudadanos a los medicamentos en condiciones de igualdad. Partiendo del carácter básico de la materia en cuestión dentro del marco normativo que regula la sanidad, forzosamente se ha de afirmar que es al Estado al que corresponde su regulación, en tanto que el art. 149.1.16 CE le otorga la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad.
De esta forma, “se garantiza una uniformidad mínima en las condiciones de acceso a los medicamentos con independencia del lugar en el que dentro del territorio nacional se resida y se evita la introducción de factores de desigualdad en la protección básica de la salud. Sin embargo, esa necesaria uniformidad mínima, que corresponde establecer al Estado, asegurando así un nivel mínimo homogéneo o nivel de suficiencia de las prestaciones sanitarias públicas, puede ser susceptible de mejora, en su caso, por parte de las Comunidades Autónomas, en virtud de su competencia sustantiva y de su autonomía financiera, siempre y cuando, con ello, no se contravengan las exigencias que impone el principio de solidaridad (arts. 2 y 138 CE)” (STC 211/2014, FJ 5).
En aplicación de los anteriores criterios, ya declaramos en la STC 6/2015, que el art. 85 de la Ley 29/2006, que establece el régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios tenía carácter básico, afirmación que ha de hacerse extensiva a lo dispuesto en el art. 86.5, añadido por el art. 4.4 del Real Decreto-ley 16/2012, relativo a la prescripción de medicamentos cuando ésta se realice por denominación comercial. Cabe concluir pues, en los términos de la jurisprudencia constitucional citada, que las previsiones contenidas en los apartados 1 y 4 del art. 4 del Real Decreto-ley 16/2012, se insertan en el ámbito de la competencia estatal básica en materia de sanidad, por lo que procede desestimar la impugnación formulada contra este precepto.
6. Resta por examinar la impugnación dirigida al art. 10.5 del Real Decreto-ley 16/2012, que viene a añadir una disposición adicional decimoséptima a la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, con la siguiente redacción:
“Disposición adicional decimoséptima. Acción social
Con el fin de potenciar y racionalizar las actuaciones en materia de acción social, los fondos destinados a esta finalidad por los servicios de salud de las comunidades autónomas para el personal estatutario, sólo podrán ser destinados a las necesidades del personal que se encuentre en situación administrativa de servicio activo y, en ningún caso, podrá percibir prestación alguna de este carácter, con contenido económico, el personal que haya alcanzado la edad de jubilación que determine la legislación en materia de Seguridad Social. En los casos en los que se autorice la prolongación de servicio activo, la edad será la que figure en la resolución que autorice esta prolongación.”
En primer término, y en relación al óbice relativo al incumplimiento por la Comunidad Autónoma de Andalucía de su carga alegatoria, este Tribunal tiene declarado que la obligación de levantar la carga alegatoria en todos los procesos seguidos ante él supone una exigencia de colaboración con la justicia, además de una condición inexcusable, inherente a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, la cual no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación (por todas STC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 2).
En cuanto al examen de fondo, ya hemos tenido ocasión de señalar que la del personal sanitario es una “relación funcionarial especial”, lo que se confirma por los arts. 2.3 y 2.4 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (LEEP), aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, los cuales disponen que la normativa contenida en el citado Estatuto básico les es de aplicación en los términos expresados por dichos preceptos. Este personal goza de una regulación específica, que “en nada obsta a la condición funcionarial de este personal estatutario, tal y como resulta del art. 2.4 LEEP y se desprende de nuestra doctrina (por todas STC 215/2013, de 19 de diciembre, FJ 2)” (STC 183/2016, FJ 4).
El carácter compartido de la competencia relativa al régimen jurídico aplicable a este personal, que se rige por el binomio bases estatales-desarrollo autonómico, no excluye pues el ejercicio de la competencia autonómica en materia de acción social, en relación con el personal estatutario integrado en el ámbito de los servicios sanitarios dependientes de la Comunidad Autónoma, siempre y cuando dicho ejercicio no impida o menoscabe el de las que corresponden al Estado ex art. 149.1. 18 CE, en la medida en que éstas concurran con las autonómicas sobre el mismo espacio físico o sobre el mismo objeto jurídico (STC 163/2013, de 26 de septiembre, FJ 3).
Esto sentado, hemos de recordar que “de acuerdo con el art. 149.1.18 CE y la doctrina constitucional que lo ha interpretado, el Estado tiene competencia para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, expresión que ha de entenderse referida a los de todas las Administraciones públicas, incluyendo materialmente en su ámbito, en principio, la normación relativa “a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios” (por todas, STC 165/2013, de 26 de septiembre, FJ 13)” (STC 99/2016, de 25 de mayo, FJ 7). De este modo, y como hemos señalado en la STC 158/2016, de 22 de septiembre, FJ 3, “el Estado es competente ex art. 149.1.18 CE para establecer la regulación básica de los derechos y deberes del personal del sector público que tenga la condición de funcionario, incluido el que forme parte de la función pública autonómica. Así lo ha declarado este Tribunal en relación a la determinación básica de sus retribuciones (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 237/1992, de 15 de diciembre, FJ 4; 103/1997, de 22 de mayo, FJ 2, y 148/2006, de 11 de mayo, FJ 6, entre otras), de sus permisos y vacaciones (STC 156/2015, de 9 de julio, FJ 8) y, últimamente, de su jornada de trabajo (STC 99/2016,de 25 de mayo, FJ 7)”. Pues bien, desde la perspectiva competencial y por lo que ahora interesa, el mismo tratamiento ha de darse a la acción social sobre la que versa el precepto impugnado, en la medida en que constituye un derecho del personal estatutario. Así se ha configurado en el art. 17.1 m) de la Ley 55/2003, que, al indicar los derechos del personal estatutario de los servicios de salud, incluye el relativo “[a] la acción social en los términos y ámbitos subjetivos que se determinen en las normas, acuerdos o convenios aplicables”. En consecuencia, a partir de esa consideración como derecho del personal estatutario, hemos de entender que la regulación básica de la acción social en favor de dicho personal se incardina en la competencia que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios.
1º Declarar la pérdida sobrevenida de objeto de la impugnación dirigida contra el apartado 2 de la disposición adicional decimosexta de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del estatuto marco del personal estatutario de los servicios de salud, añadida por el art. 10.4 del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones.
2º Desestimar en lo demás el recurso de inconstitucionalidad.
1. Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4585-2012.
1. La controversia relativa al art. 3 bis de la Ley 16/2003 se ciñe en realidad a su apartado 1, que atribuye al Instituto Nacional de la Seguridad Social el reconocimiento y control de la condición de asegurado o de beneficiario, que se hará de forma automática en los supuestos previstos en el art. 3.2 de la misma ley. La consecuencia jurídica básica de ese reconocimiento es la efectividad del derecho a la asistencia sanitaria: a tal fin, las administraciones sanitarias competentes deben expedir la tarjeta sanitaria individual (apartado 2 del art. 3 bis). La Comunidad Autónoma recurrente impugnaba la reserva estatal del ejercicio de competencias ejecutivas en materia de reconocimiento y control de la condición de asegurado.
No compartimos la fundamentación ni la conclusión. El art. 149.1.16 CE reserva al Estado la competencia de “bases y coordinación general de la sanidad”. Parece obvio que el precepto impugnado no contiene una facultad de carácter materialmente básico que excepcionalmente pueda reservarse el Estado, y así lo ha descartado con buen criterio la Sentencia. Ahora bien, tampoco se puede encuadrar el apartado impugnado en la competencia estatal de coordinación general de la sanidad, que es la opción que adopta la mayoría del Pleno. La Sentencia arguye que, según la jurisprudencia constitucional, “la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario” (aludiéndose a las SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, y 22/2012, de 26 de febrero, FJ 3).
“En primer lugar, es una competencia distinta a la de fijación de bases; en segundo término, la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades en materia de Sanidad, competencia que el Estado, al coordinarlas, debe obviamente respetar; por otro lado, la coordinación general, por su propio carácter, incluye a todas las instituciones territoriales en la medida en que tengan competencias en materia sanitaria y, por tanto, a las corporaciones locales; además, la competencia estatal de coordinación general significa no sólo que hay que coordinar las partes o subsistemas del sistema general de sanidad, sino que esa coordinación le corresponde hacerla al Estado; por último la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema sanitario” (SSTC 32/1983, FJ 2, 42/1983, FJ 3; 147/1996, FJ 7; 22/2012, FJ 3, y 58/2015, FJ 6).
Solo nos consta un caso en el que el Tribunal Constitucional haya encuadrado una obligación de información recíproca en la competencia estatal de coordinación general de la sanidad: se trataba entonces de “la fijación por la norma estatal de un sistema de información entre los distintos órganos con competencia en materia [de trasplantes], pues sólo así la Organización Nacional de Trasplantes puede cumplir con su función de coordinar las actividades de donación, extracción, preservación, distribución y trasplante de órganos, tejidos y células en el conjunto del sistema sanitario español” (STC 22/2012, FJ 9). En materia de trasplantes son las Comunidades Autónomas las que tienen la información de los enfermos que requieren un trasplante y de los órganos disponibles y sus características y las que, en aras a la eficacia del propio mecanismo nacional de trasplantes, deben proporcionarla a una instancia única que la centralice y las que, en definitiva, deben ser coordinadas. Lo que en este supuesto se coordina no es únicamente información, sino un conjunto de actividades de donación, extracción, preservación, distribución y trasplante.
En todos los demás casos, el deber recíproco de información entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas ha de ser “una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas” (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 5), sin que se requiera que el Estado ejerza su competencia de coordinación a través de actos ejecutivos o de aplicación.
Aunque el Estado pueda velar para que no se produzcan diferencias en la ejecución o aplicación de las bases, este Tribunal viene afirmando desde la STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12, que la autonomía exige en principio que “las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los mecanismos constitucionalmente previstos”, pues “el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia jerárquica respecto de la Administración del Estado”, situación que “no resulta compatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva”.
2. El otro precepto impugnado es la disposición adicional decimoséptima de la Ley 55/2003, que regula las actuaciones en materia de acción social de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas para su personal estatutario, prohibiendo que las prestaciones de carácter económico puedan destinarse a quienes no estén en servicio activo. La Sentencia considera que la acción social constituye un derecho del personal estatutario, pues así se configura en el art. 17.1 m) de la Ley 55/2003, y que, en consecuencia, la regulación básica de la acción social en favor de dicho personal se incardina en la competencia que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4585-2012.
I. No concurre la urgencia que legitima un decreto-ley para regular la condición de asegurado.
1. Como expuse en el Voto particular que formulé a la STC 139/2016, de 21 de julio, a mi juicio el art. 1.1, por el que se regula quién tienen la condición de asegurado del Sistema Nacional de Salud, hubiera debido ser declarado inconstitucional al vulnerar los arts. 86.1 y 43 CE. Como sostuve en el referido Voto particular, al que me remito, la urgencia y extraordinaria necesidad invocadas para promulgación del Real Decreto-ley 16/2012, de 21 de julio, no justifica la exclusión de la asistencia sanitaria de determinados colectivos y por este motivo considero que en relación con este precepto no existe la debida conexión entre la situación de urgencia que, según el Gobierno, justifica dictar el Real Decreto-ley y la adopción de la referida medida. También considero que este precepto infringe el art. 43 CE, ya que, a mi juicio, resulta desproporcionado privar del derecho a la protección de la salud a los extranjeros en situación de irregularidad migratoria.
2. A la misma conclusión hubiera debido llegarse, a mi juicio, en relación con el art. 1.2 del Real Decreto-ley 16/2012, por el que se modifica el art. 3 bis de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que tiene por objeto el reconocimiento y control de la condición de asegurado. Como sostuve en el citado Voto particular a la STC 139/2016, la inconstitucionalidad del apartado 1 determinaría también, por conexión, la del apartado 2.
II. Se vulnera la competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma cuando se atribuye al Gobierno el reconocimiento de la condición de asegurado.
III. Se invade la competencia autonómica cuando se regula el destino de los fondos de acción social dedicados al personal estatutario.
3. Tampoco estoy de acuerdo con la opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia en lo que se refiere a la impugnación del art. 10.5 del Real Decreto-ley 16/2012. Este precepto establece, por una parte, que los fondos destinados a la acción social por los servicios de salud de las comunidades autónomas para el personal estatutario solo podrán ser destinados a las necesidades del personal que se encuentre en situación administrativa de servicio activo; y, por otra, que en ningún caso, podrá percibir prestación alguna de este carácter, con contenido económico, el personal que haya alcanzado la edad de jubilación que determine la legislación en materia de Seguridad Social.
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 4585-2012
Date of the decision 01/03/2017
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. En particular, se controvierten las previsiones relativas a la regulación jurídica de la condición de asegurado, el régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios, la integración del personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias públicas y la acción social destinada al personal estatutario sanitario.
Se desestima el recurso de inconstitucionalidad. En relación con el presupuesto habilitante de este concreto Decreto-ley, la Sentencia, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 139/2016, de 21 de junio, declara que no se han excedido los límites constitucionales en su utilización. Por otra parte, en lo relativo a la regulación jurídica de la condición de asegurado, se afirma que las facultades de coordinación que el precepto atribuye al Estado no interfieren en el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de sanidad. En otro orden, la Sentencia sostiene que, según lo dispuesto en la STC 6/2015, la articulación por parte del Estado del régimen de prescripción de medicamentos y productos sanitarios tiene carácter básico y, por tanto, se inserta en el ámbito de competencia estatal en materia de sanidad. De otro lado, se concluye que la previsión estatal en materia de derecho a la acción social del personal estatutario de los servicios de salud no agota la regulación sino que deja margen de maniobra a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución, de modo que encuentra legítima cobertura en la competencia estatal reconocida en la Constitución. Finalmente, en relación con la integración del personal funcionario al servicio de instituciones sanitarias públicas se declara la desaparición sobrevenida del objeto del recurso en aplicación de la resolución contenida en la STC 183/2016, de 3 de noviembre.
Las facultades previstas en el precepto impugnado se insertan en el ámbito específico de las competencias estatales en materia de coordinación general de la sanidad, que es una competencia distinta a la de la fijación de las bases [FJ 4].
El recurso versa sobre facultades de coordinación del sistema general de sanidad, con el fin de hacer posible la información recíproca y la homogeneidad técnica para el ejercicio conjunto de las competencias que corresponden a las autoridades estatales y autonómicas en esta materia [FJ 4].
Corresponde a las Comunidades Autónomas, en ejercicio de su competencia de desarrollo de la legislación básica estatal, hacer efectivo el derecho a la asistencia sanitaria, facilitando el acceso de los ciudadanos a las prestaciones [FJ 4].
La regulación sobre la prescripción y dispensación de medicamentos constituye un criterio básico en materia de sanidad (STC 6/2015) [FJ 5].
La prescripción y dispensación de medicamentos es, ciertamente, un aspecto esencial o nuclear de la regulación de la prestación farmacéutica, al ser un presupuesto necesario para el acceso de los ciudadanos a los medicamentos en condiciones de igualdad [FJ 5].
La previsión estatal en materia de derecho a la acción social del personal estatutario de los servicios de salud no agota la regulación sino que deja margen de maniobra a las Comunidades Autónomas para el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en la materia, de modo que encuentra legítima cobertura en la competencia estatal reconocida en el Art. 149.1.18 CE [FJ 6].
El ámbito subjetivo previsto en el art. 76.2 a) del Estatuto de Autonomía de Andalucía solo alcanza al personal estatutario que aún continúe formando parte de su función pública, pero no a los que hayan alcanzado la edad de jubilación, puesto que la condición de funcionario o personal estatutario fijo se pierde por la jubilación [FJ 6].
El carácter compartido de la competencia relativa al régimen jurídico aplicable al personal estatutario, que se rige por el binomio bases estatales-desarrollo autonómico, no excluye el ejercicio de la competencia autonómica en materia de acción social, en relación con el personal estatutario integrado en el ámbito de los servicios sanitarios dependientes de la Comunidad Autónoma, siempre y cuando dicho ejercicio no impida o menoscabe el que corresponde al Estado (STC 163/2013) [FJ 6].
La obligación de levantar la carga alegatoria en todos los procesos seguidos ante él supone una exigencia de colaboración con la justicia, además de una condición inexcusable, inherente a la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley, la cual no puede desvirtuarse sin un mínimo de argumentación (STC 184/2016) [FJ 6].
Orden de 26 de abril de 1973. Se aprueba el Estatuto del personal auxiliar sanitario titulado y auxiliar de clínica de la Seguridad Social
Artículo 43, ff. 1, 2, VP II
Artículo 86.1, ff. 1 a 3, VP II
Artículo 149.1.15, f. 4
Artículo 149.1.16, ff. 1, 4, 5, VP I, VP II
Artículo 149.1.18, ff. 1, 2, 6, VP I, VP II
Artículo 3 bis (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 4
Artículo 3 bis, apartado 1, VP I, VP II
Artículo 3 bis, apartado 2, VP I
Artículo 3.2 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 4, VP I
Artículo 3.4 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012 de 20 de abril), f. 4
Artículo 17.1 m), f. 6, VP I
Disposición adicional decimosexta, apartado 1 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 2
Disposición adicional decimosexta, apartado 2 (redactada por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), ff. 2, 6
Disposición adicional decimoséptima ( redactada por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), ff. 3, 6, VP I
Disposición derogatoria única (redactada por el Real Decreto-ley, de 20 de abril), f. 3
Artículo 85 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), ff. 3, 5
Artículo 86.5 (redactado por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril), f. 5
Artículo 55.2, ff. 1, 4 a 6, VP II
Artículo 61, f. 4, VP II
Artículo 72 a), VP II
Artículo 76.2 a), ff. 1, 6, VP II
En general, ff. 3, 6, VP II
Exposición de motivos VI, f. 3
Exposición de motivos, apartado V, f. 3
Artículo 1.1, ff. 1 a 3
Artículo 1.2, ff. 1 a 4, VP I, VPII
Artículo 4.1, ff. 1, 3 a 5
Artículo 4.4, ff. 1, 3 a 5
Artículo 10.4, ff. 1 a 3, 6
Artículo 10.5, ff. 1, 3, 4, 6, VP I, VP II
Artículo 10.7, f. 3
Artículo 89.5, f. 5
Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, ff. 5 y 6
Competencias en materia de asistencia socialCompetencias en materia de asistencia social, f. 6
MedicamentosMedicamentos, f. 5
Personal estatutarioPersonal estatutario, f. 6