Source: http://europeanctj.org/giustizia-di-transizione/
Timestamp: 2018-12-14 17:15:08+00:00
Document Index: 43768664

Matched Legal Cases: ['art. 25', 'art. 75', 'art. 49', 'art. 149', 'art. 146', 'art. 1']

Cenni etimologici:
Cos’è la Giustizia di Transizione?
Cos’è la Giustizia di Transizione
Quando sentiamo parlare di “giustizia di transizione” spesso e volentieri possiamo fare molta confusione nel cercare di definirle o nel metterle in una ben precisa categoria di appartenenza. In effetti l’argomento non è per niente chiaro, e soprattutto i contorni attorno ai quali si muove non sono assolutamente ben definiti.
Come prima cosa vediamo di dare un primo tentativo di definizione del termine “giustizia di transizione”: per quanto riguarda la parola “giustizia” nell’uso comune, tradotta in azione significa riconoscere a ciascuno ciò che gli è dovuto (suum cuique tribuere) secondo la ragione e la legge (rendere giustizia), che normalmente deriva, obbiettivamente, dall’esercizio di questo potere (chiedere, ottenere giustizia). Indica perfino un punto di riferimento, un principio di fondo dello stare insieme; analogamente un’aspirazione, il fine cui tende la persona per sé stessa o nelle relazioni con gli altri. E fin qui, tutto bene.
Ma passiamo adesso alla voce più interessante delle due: transizione è un termine che deriva del latino transitionis, a sua volta dal verbo transire, “passare” ed indica un passaggio da una condizione all’altra o da una situazione all’altra.
Allora se accostiamo le due parole, e spostandoci dalle traduzioni letterali, possiamo dire che la parola transizione aggettiva, ossia specifica il termine
giustizia dandogli un significato particolare in riferimento al campo in cui viene applicato. E qui il discorso sbocca sul terreno della pace e della guerra, della non violenza e della riconciliazione.
Dunque, come possiamo vedere dalla definizione, la caratteristica principale della giustizia di transizione è quella di riconoscere a ciascun soggetto (o dei soggetti) collettivo (o collettivi), membro della comunità o collettività, le proprie ragioni nonché i propri diritti, e di far valere, in un determinato momento storico o in una situazione di transizione democratica, tramite un complesso di mezzi di tutela amministrativa, giudiziari o non giudiziari o politici, i suoi diritti umani fondamentali (giustizia riparatrice). La giustizia transitoria, stricto sensu potrebbe essere l’altra faccia della medaglia della giustizia vendicativa o punitiva o della giustizia retributiva che appartiene, in generale, al diritto civile e penale.
1. Lo stato d’arte della materia
“Per superare una guerra civile, un periodo di dittatura, e riguadagnare la pace e la democrazia, i cittadini di una nazione ferita hanno bisogno che giustizia sia fatta, che le violazioni dei diritti dell’uomo siano riconosciute e punite. Violazione dei diritti dell’uomo ad opera di un regime dittatoriale, atrocità di massa, genocidi, guerra civile ed altri pesanti traumi devono essere superati collettivamente perché una società possa diventare democratica e pacifica. Varie strategie permettono di raggiungere quest’obiettivo: l’arresto ed il giudizio dei criminali, la creazione di commissioni ad hoc per scoprire la verità, l’incoraggiamento degli sforzi per la riconciliazione nazionale, la distribuzione di indennità, la costruzione di monumenti commemorativi dedicati alle vittime o anche la riforma delle istituzioni” (Cfr. Parlamento Europeo (2006): Giustizia di transizione: costruire un futuro più giusto e più democratico). In ambito dell’Unione Europea, la Decisione quadro sulla posizione della vittima nel procedimento penale del 15 marzo 2001 ha definito la vittima come “la persona fisica che ha subito un pregiudizio, anche fisico o mentale, sofferenze psichiche, danni materiali causati direttamente da atti od omissioni che costituiscono una violazione del diritto penale di uno Stato membro” (In GUCE 22/3/2001, L82/1). Nella Dichiarazione dei basilari principi di giustizia per le vittime del reato ed abuso di potere, adottata dall’assemblea generale delle Nazioni Unite il 29 novembre 1985, la vittima è chi, individualmente o collettivamente, ha sofferto un danno, e in particolare un’aggressione alla sua integrità fisica o psichica, una sofferenza morale, una perdita economica o un’aggressione grave ai suoi diritti fondamentali, a seguito di azioni od omissioni commesse in violazione di leggi penali in vigore all’interno di uno degli Stati membri. In tale ambito, nel concetto di vittima possono essere inclusi anche i prossimi congiunti o le persone a carico della vittima diretta e le persone che hanno subito un danno intervenendo in aiuto delle vittime o per impedire la vittimizzazione stessa (E. ROSI 2006). Nell’art. 25 CEDU (Corte europea dei diritti dell’uomo) è garantito il diritto di ricorso a chi ritenga di essere “vittima” della violazione della Convenzione posta in essere da parte di uno degli Stati contraenti.
Transitional justice (giustizia di transizione) è un modello di giustizia consensuale e riparativa, che assume particolare rilievo, soprattutto in questa sede, nell’ambito della ricostruzione post-conflittuale e della riconciliazione nazionale nei paesi in situazione di post-conflitto e di post-crisi, quale profonda esigenza delle società, e i popoli, di confrontarsi ai torti subiti in un recente passato e creare i presupposti per una pacifica convivenza.
Alla base della dottrina della giustizia transizionale sta l’idea fondamentale della pace, i valori della giustizia, della civiltà e della democrazia, nell’applicazione degli obblighi giuridici nazionali e internazionali incombenti agli Stati in materia di verità (the right to know), diritto alla giustizia, riparazione (diritto delle vittime al risarcimento) e garanzia del non ripetersi delle violazioni (diritto di tutta la collettività), cioè, dei crimini contro l’umanità, crimini di guerra, genocidio e gravi violazioni del diritto internazionale umanitario (i cosiddetti «principi Joinet», gli artt. 55 e 56 della Carta delle Nazioni Unite e lo Statuto di Roma artt. 6 -8).
Transitional justice è uno strumento fondamentale nello scenario internazionale attuale. Al fine di assicurare una piena ed effettiva giustizia riparatrice alle vittime e alle comunità colpite, promuovere la guarigione, la cicatrizzazione delle ferite e la riconciliazione, compreso i profili di responsabilità di coloro che hanno perpetrato gravi violazioni dei diritti umani, in modo da prevenire, tra l’altro, abusi futuri e ripristinare la fiducia nelle istituzioni dello Stato, promuovere lo Stato di diritto e un comune rispetto dei diritti individuali e collettivi, ivi comprese il ristabilimento della pace e la democrazia.
Il tema della giustizia transizionale segna il passaggio da una fase essenzialmente conflittuale – dalla guerra alla pace – ad una fase prettamente consensuale – la transizione pacifica dall’autoritarismo alla democrazia -. Requisiti preliminari per l’attivazione dei meccanismi di giustizia di transizione sono pertanto un conflitto armato interno, una violenza politica generalizzata, la crisi di diritti umani, una situazione di crisi democratica e la gravità del problema.
La giustizia transizionale va considerata secondo un approccio olistico, interdisciplinare, che combina la giustizia penale internazionale, la giustizia sociale e la mediazione penale. L’approccio a questa disciplina si è sviluppata attorno a tre grandi pilastri: il rispetto dei diritti umani, la tutela delle vittime e la cultura della pace.
Le linee guida essenziali delle procedure e delle modalità di giustizia transitoria volte a guidare i paesi in situazione di post-conflitto e di post-crisi, chiama in causa l’elaborazione politica di un piano d’azione specifico per paese, dal momento che ogni situazione è singolare, ogni situazione di crisi o conflitto presenta le sue specifiche caratteristiche e quindi necessita un approccio mirato alla situazione particolare. Tali meccanismi comprendono, in particolare, i processi autoctoni di soluzione dei conflitti, articolati programmi di riconciliazione nazionale e degli accordi di pace, e a tener conto delle esigenze delle donne nel processo di riabilitazione, di reinserzione e di ricostruzione post-bellico e delle misure volte a mantenere il sostegno popolare per l’intero processo e per le riforme a lungo termine.
Giustizia transizionale, oggi, è uno dei più importanti progetti di trasformazione del nostro tempo, frutto di una elaborazione dottrinale e/o giurisprudenziale non consolidata. Si tratta di una soluzione politica di compromesso “rappacificatore” (contrattualismo) basato su principi concordati, impegni condivisi e obiettivi comuni, riforme volte a garantire la transizione pacifica nelle due diverse fasi del conflitto e del post-conflitto, tra vecchio e nuovo regime, in cui vecchio e nuovo, lungi dal contrapporsi, debbono accettare la necessità che vi siano concessioni reciproche, cioè da entrambe le parti, per generare un panorama diversificato e unitario al tempo stesso, in modi in grado di fare la differenza.
La giustizia transizionale diventa quindi un discorso che si pone l’obiettivo di contribuire agli sforzi internazionali per una soluzione politica della crisi, agevolare il ritorno ad una situazione duratura di non violenza e stabilità, rafforzare la posizione dello Stato e della sua popolazione per un futuro migliore e più pacifico. La stretta interrelazione tra pace, stabilità, democrazia e prosperità è emersa anche in altri contesti, inclusa la politica europea di vicinato (PEV), la cooperazione allo sviluppo e la politica di sicurezza e di difesa comune dell’UE (PESD).
Il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, della democrazia e dello stato di diritto si trova dunque al centro del concetto globale della cosiddetta giustizia post-autoritaria” o di transizione, intesa come insieme di misure volte alla promozione e ricerca della verità, della giustizia nel rispetto degli standard internazionali, della riparazione e riabilitazione, e delle garanzie di non ripetizione. La giustizia di transizione è, pertanto, legata al processo di risanamento democratico e sociale nelle società post conflitto. L’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile riconosce il ruolo della pace, intesa sia come condizione cruciale per lo sviluppo sia come conquista con un proprio intrinseco valore.
La giustizia transitoria è allo studio la miglior via d’uscita per ottenere e riportare giustizia e riconciliazione tra la popolazione. Atteso che le situazioni possono essere molto diverse, non esiste una prescrizione uniforme per un efficace processo di transizione o di risposta. Occorre tuttavia trovare il giusto equilibrio tra la giustizia transizionale e la riconciliazione da un lato, e la memoria e la pace sociale dall’altro, quale condizione preliminare per realizzare una riconciliazione duratura e sostenibile. Le conseguenze di una mancata riconciliazione dopo un conflitto può comportare un conflitto ripetuto e rinnovato. È quindi molto importante che ci sia sempre un giusto equilibrio tra giustizia, pace e verità e, tra sicurezza, riconciliazione e perdono.
La transizione pone sfide molto diverse da un paese all’altro. L’esperienza mostra che le transizioni possono fallire e il fallimento può generare alti costi politici, sociali ed economici per la società. Ai fini di un efficace processo di transizione le riforme devono essere consolidate e rese sostenibili a lungo termine, in un clima di stabilità e di fiducia. Spetta a ciascun paese determinare in che modo intende gestire il proprio processo di transizione e di trasformazione. Si deve tener conto che un processo di transizione democratica ed economica avviene nel lungo termine.
È senz’altro vero che si dovrebbe tener conto del fatto che non esistono “ricette” univoche, ogni transizione post-conflitto deve essere valutata separatamente. Non esiste insomma una formula universale per soddisfare ogni possibile scenario (KOFI ANNAN, 2013, p. VII), poiché ogni paese è un caso a sé per il quale misure specifiche devono essere applicate. Alcune transizioni verso la democrazia si trovano ad affrontare una duplice sfida fondamentale: garantire che la sicurezza e la pace contribuiscano allo sviluppo sostenibile, da un lato, e che lo sviluppo contribuisca alla pace e alla stabilità, dall’altro.
In altri termini, la gamma di meccanismi di “transitional justice” deve essere adeguata ad ogni singola e specifica situazione e da rispecchiare le esigenze e le richieste dei vari sistemi a livello locale. Vi sono tuttavia alcuni elementi considerati prioritari sin dalle prime fasi: la costituzione di Commissioni per la verità e la riconciliazione volte ad individuare tutte le violazioni dei diritti umani; la riconciliazione nazionale tra le vittime di atrocità e i loro autori; i procedimenti penali, sia nazionale, internazionale o ibridi; i programmi di riparazioni; il sostegno ai diritti umani e sociali; la riforma e ristrutturazione del sistema giudiziario e penale; i programmi di risanamento materiale e politico post-bellico e la riforma del settore della sicurezza.
Secondo una parte della dottrina, è necessario distinguere tra il concetto giustizia di transizione ed il termine giustizia post-conflict (PCJ).La PCJ si fonda sulla comprensione che la stabilità a livello nazionale, la sicurezza ed un sistema democratico all’indomani di
conflitti atroci vengono consolidati da un concreto impegno nell’assicurare l’accertamento delle responsabilità dei crimini commessi (BASSIOUNI 2010, p. 28).
E si chiede: ma, in definitiva, cos’è la giustizia transizionale? What is transitional justice?
Il termine giustizia transizionale sottende diverse posizioni teoriche e metodologiche. La transitional justice è un concetto ampio e dinamico, multidimensionale e complesso, flessibile, in osmosi con un tessuto di altri diritti umani fondamentali – interdipendenti e interconnessi – è difficile, allo stato attuale, individuare una teoria organica di riferimento.
Il tentativo di sottoporre la materia a uno schema unitario si rivela oggi complicato, al di là di tutti le cliché analitici e di tutti i contenuti dogmatizzati. Tale paradigma “transitorio” della giustizia è una disciplina euristica, che può contribuire come principio euristico allo sviluppo delle altre singole scienze.
La nozione di giustizia di transizione è stato sviluppato nel corso degli ultimi 60 anni, come un modo di voler trattare l’eredità di un conflitto conseguenza della dittatura e nelle società fortemente divise (Knut VOLLEBAEK 2008). E il problema è andato fino ad oggi in crescendo. Il problema della giustizia transitoria è però diventato primario a partire degli anni 80”, all’interno di un più vasto dibattito teorico, sviluppatosi, in particolare, nell’ambito della geografia anglosassone e, più in generale, in lingua inglese. Essa comprende molti approcci diversi.
Con giustizia transitoria, o equivalentemente nella forma inglese transitional justice (TJ), si intende quel tipo di approccio integrato di processi, di meccanismi o di misure, giudiziari e non giudiziari, volte ad affrontare e risolvere, in maniera pacifica, le problematiche legate alle violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario all’indomani del crollo di un regime illiberale o nel periodo di transizione immediatamente successivo al conflitto, il cui obbiettivo è quello di chiudere i conti con il recente passato, porre fine alla situazione di impunità attraverso un’azione giudiziale nelle corti nazionali e internazionali, perseguire e giudicare gli autori e prevenire la sua ripetizione in futuro, nonché esaminare le loro cause e conseguenze ricercando soluzioni eque e durature (giustizia ex post facto) per tentare una riconciliazione nazionale tra le vittime di atrocità e i loro autori ed evitare la duplicazione di tali conflitti in futuro, al fine di garantire la partecipazione attiva, il diritto alla verità e le riparazioni a favore delle vittime (art. 75 dello Statuto della Corte P.I.), l’equità ed il giusto processo nell’amministrazione della giustizia, in linea con l’obiettivo di promuovere il ripristino dello stato di diritto, gettare le basi per una pace ed una sicurezza durevoli ed ottenere una riconciliazione duratura in conformità con i pertinenti standard internazionali dei diritti umani. ((KRITZ 1995, BASSIOUNI 2002, TEITEL 2002, STROMSETH 2003, STEVEN R. RATNER – JASON S. ABRAMS – JAMES L. BISCHOFF 2009).
È questa nozione che costituisce la spina dorsale della giustizia transitoria. .
La giustizia transizionale comprende anche altri argomenti, tra cui quelli relativi alla amnistia, il buon governo, la giustizia di genere, la corruzione, la sicurezza-governance-cooperazione allo sviluppo, il disarmo, e, di particolare importanza la riconciliazione (FREEMAN 2005). Il perseguimento della pace, della giustizia e della riconciliazione deve essere combinato con altri obiettivi di interesse pubblico, come il consolidamento della pace e della democrazia e la necessità di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza (COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION 10674/06, punto 5).
Oggi la giustizia transizionale sembra essere la nuova frontiera verso cui si sta muovendo la riflessione giuridica internazionale e l’attenzione degli operatori accademici, difensori dei diritti umani, osservatori e responsabili politici. Il valore fondamentale della giustizia di transizione è la nozione di giustizia, che non significa necessariamente giustizia penale (“What is Transitional Justice?”. International Center for Transitional Justice https://www.ictj.org).
Secondo A. BORAINE – ex vicepresidente della Commissione sud-africana per la verità e la riconciliazione oltre che fondatore del centro internazionale per la giustizia di transizione (ICTJ)- è compito della “giustizia di transitoria” il cercare “di ricostruire ponti – i ponti astratti”, – anche se la maggior parte delle volte ci si trova di fronte alla necessita di prevenire episodi drammatici nella vita delle nazioni. Bisogna necessariamente migliorare la velocità di reazione della Comunità internazionale in situazioni simili:
Situazioni simili:
1. considerando che metà dei paesi che emergono da conflitti ritorna in una situazione di conflitto nei cinque anni successivi;
2.che la difficoltà nella risoluzione di questi conflitti e nel conseguimento di una vera riconciliazione è proporzionale alla portata degli abusi e al numero delle vittime;
3. che la riconciliazione costituisce sia un obiettivo che una speranza e che, di conseguenza, una vera riconciliazione è un processo lungo che può estendersi su più generazioni e richiede una comune volontà di riuscire e un’organizzazione indipendente che riscuota la fiducia di tutti;
4.che non ci sarà riconciliazione senza un’attenta individuazione delle violazioni e dei crimini commessi da tutte le parti, una seria indagine su questi fatti, il riconoscimento di tali avvenimenti e delle loro circostanze da parte degli autori e delle loro vittime, nonché una giusta forma di riparazione;5. che le misure volte ad una riconciliazione possono essere efficaci solo se conformi al diritto internazionale, in particolare in materia di diritti umani; che le circostanze socio-politiche che hanno provocato la crisi e quelle che hanno permesso la fine della crisi sono specifiche di ogni caso ed è quindi necessario adottare una strategia adeguata che porti alla riconciliazione.
(Cfr. Parlamento Europeo. Giustizia di transizione: costruire un futuro più giusto e più democratico. Diritti umani – 31-08-2006; Assemblea parlamentare paritetica ACP-UE sulla sfida della riconciliazione nazionale nei paesi in situazione di postconflitto e di post-crisi 31.7.2014 Correlatori: Komi Selom Klassou (Togo) e Joachim Zeller).
L’esperienza ha dimostrato che la gamma di meccanismi di giustizia transitoria è un processo estremamente complesso, lungo e difficile. Qualsiasi processo di giustizia di transizione deve essere radicato nella società locale. Purtroppo, ancora oggi, molte società che hanno cercato di affrontare e risolvere i loro conflitti interni ed attuare un processo di riconciliazione sono regredite, col tempo si sono ripresentati vecchi e nuovi conflitti (M. MUTUA 2015).
Vanno ricordate infine le parole spese da Desmond Mpilo Tutu:
“Non esiste una facile roadmap per la riconciliazione. Non ci sono scorciatoie o semplici ricette per curare le ferite e le divisioni di una società nel periodo che segue forti violenze. Creare fiducia e comprensione reciproca tra vecchi nemici è una sfida estremamente difficile. Ma è essenziale, comunque, se si vuole progettare la costruzione di una pace durevole. Esaminando il passato doloroso, riconoscendolo e comprendendolo, e soprattutto superandolo insieme, è il miglior modo per garantire che non accada e non possa accadere di nuovo”.
2.Quale risposta dare ai tre dilemmi in una situazione post-bellica o in contesti post-conflittuali?
La situazione di transizione democratica post-autoritarie o post-conflittuale, ha rappresentato e rappresenta tuttora una delle maggiori sfide con cui si misurano le società che sono uscite da un conflitto armato, di un regime autoritario o di una guerra civile, in cui gli abusi dei diritti umani e le violazioni del diritto internazionale umanitario sono stati, puntualmente, ignorati e disattesi.
Nel passaggio dal conflitto alla pace, le società si confrontano con tre dilemmi: il primo riguarda la difficile resa dei conti col passato, è chiaro che affrontare la pesante eredità del passato è la più difficile da affrontare.
In che modo, dunque, affrontare il sovraccarico del sistema giudiziario, il risarcimento dei danni subìte dalle vittime dei crimini di guerra e contro l’umanità (giustizia riparativa), e la responsabilità degli autori dei crimini (giustizia penale: anche, ma non solo, in sede penale (S. PARMENTIER, 2009, p. 67) in linea con i requisiti normativi internazionali? Le due questioni sono interconnessi e complementari.
Basti pensare che taluni reati rientrano nell’ambito della competenza della Corte penale internazionale che, in alcuni casi, è l’unico organo che permetta di giudicare, punire e reprimere i reati, impedire l’impunità e dissuadere i criminali. Secondo il principio fondamentale sancito nello statuto di Roma della CPI i crimini più gravi che preoccupano tutta la comunità internazionale non devono restare impuniti. Metter fine all’impunità degli autori di tali crimini contribuisce alla prevenzione di crimini siffatti. E perché’ (come osserva saviamente Pablo De GREIFF) le riparazioni rappresentano una forma di giustizia riparativa, e per alcune vittime sono la ‘manifestazione più tangibile degli sforzi dello Stato per porre rimedio ai danni che hanno sofferto.
Il secondo problema da risolvere riguarda la complessa relazione intercorrente tra il bisogno di pace e il bisogno di giustizia, tra etica della giustizia personale ed etica della giustizia pubblica e, più in generale, osservare il principio del giusto equilibrio tra ricerca della verità e riconciliazione, è il legame tra memoria e pace sociale. Una combinazione di tutti i meccanismi è quindi necessario. Questo ha portato ad un dibattito di vecchia data: giustizia o pace, quale tra questi due valori dovrebbe avere la priorità? Come affrontare la miriade di bisogni nei paesi colpiti da conflitti”? (BLOOMFIELD, 2012).
Considerando “che la verità è la prima condizione per la giustizia e l’impunità è spesso al centro del dibattito tra la logica dell'”oblio” che anima l’ex oppressore e la ricerca di giustizia cui aspira la vittima” (2014: DR\1033859IT.doc. Lettera M).
Il terzo problema concerne invece la proibizione di inserire clausole di amnistia (o leggi di amnistia) in contrasto con il rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite, i diritti dell’uomo e del diritto umanitario o diritto internazionale dei conflitti armati, perché, pur costituendo un catalizzatore a breve termine, l’impunità dei loro esecutori può essere alla base di nuovi conflitti. Ancorché, “la moderna dottrina sembri difendere l’idea che tali procedure per accertare la verità dei fatti sono uno strumento per lenire la sofferenza e favorire la riconciliazione, non si deve dimenticare che amnistie eque, equilibrate e decise con oculatezza sono un rimedio classico che ha fatto buona prova di sé in molte situazioni” (ACP-EU 3754/B/05/def. 2005, p. 5). Un esempio è il caso della situazione di Haiti, nell’ambito della quale il Consiglio di sicurezza ha approvato gli accordi di pace, contenenti una clausola di amnistia per i membri del regime militare, in quanto ritenuto l’unico strumento valido per risolvere la crisi affliggente quel Paese (E. BONOMO, 2012 p.3).
La “giustizia di transizione” è nata e si è sviluppata proprio nel tentativo di offrire una prima risposta a questi tre dilemmi o come risposta a queste tre domande specifiche.
3. Problematiche sulla definizione
Dal punto di vista lessicale, giustizia transizionale è un termine mutuato dall’inglese transitional justice (justicia transicional in spagnolo, justice transitionnelle in francese, justiça transicional in portoghese, Übergangsjustiz in tedesco).
Negli ultimi decenni “giustizia transizionale è diventata un termine di uso molto frequente nell’ambito della prevenzione, gestione e risoluzione dei conflitti, il consolidamento della pace e la pacificazione post-bellica.
Il concetto di justice transitionnelle è un concetto relativamente nuovo nell’attuale contesto storico, politico e giuridico, a tratti sfuggente, almeno nei suoi termini attuali. Si tratta di una voce innovativa e molto discussa, alle radici della cultura dei diritti umani e della pace, e dalle mille sfaccettature teorico-giuridiche, della antropologia giuridica e criminologica, etico-morali, e della filosofia sociale, politica e morale.
La vera sfida che contrassegna oggi la fenomenologia della giustizia transizionale è la sua definizione che procede ai margini delle più pressanti esigenze di natura giuridica. Considerata l’ampiezza di significato che il termine ha assunto, anche a causa dei diversi contesti storici e culturali in cui ha trovato applicazione, si potrebbe dire che siamo in presenza di una nozione intrinsecamente controversa, pur avendo un contenuto concettuale comunemente condiviso da tutti coloro che cercano di definirne il significato.
Il concetto di giustizia di transizione non è cristallizzato in una sola versione o in un’unica concreta traduzione, ma può trovare e ha trovato la sua espressione storica in molteplici applicazioni e finalità pratiche politiche e giuridiche ad oggi riscontrabili, peraltro tutte caratterizzate, da sempre, attorno ai due grandi temi: da un lato, dalla ricerca di una soluzione pacifica ai conflitti emergenti dalla transizione da un regime autoritario o da un conflitto armato verso un regime che aspiri alla democrazia, al fine di creare le condizioni necessarie a generare pace e giustizia ed un consolidamento democratico e, dall’altro lato, della possibilità di giudicare e punire i responsabili di gravi violazioni dei diritti umani allo scopo di porre fine allo stato di impunità, nonché garantire una protezione alle vittime ed ai loro sforzi di ottenere verità, giustizia e riparazione (Restorative Justice).
Questo moderno orientamento ha portato, ad esempio, a promuovere un cambiamento di paradigma che introduce nuovi rapporti tra giustizia di transizione/diritti umani, giurisdizione/giustizia riparativa, riappacificazione/giustizia nello Stato di diritto/affermazione della democrazia e, infine tra tutela della sicurezza internazionale, giustizia penale internazionale e i diritti fondamentali dell’individuo.
Il concetto di “transizione” è inteso in senso ampio, in modo da comprendere la stabilizzazione, la trasformazione della società, lo sviluppo delle istituzioni e un consolidamento delle riforme.
Pur nell’incertezza persistente se dover considerare la giustizia di transizione una disciplina, un elemento decisivo per favorire il passaggio ad un sistema democratico rispettoso dei diritti umani o una strada della conciliazione per ricordare, affrontare e processare i crimini del passato, oppure un tema di studio o solo un fenomeno complesso resta indiscussa l’idea che questa appartenga a pieno titolo all’ambito dei processi di democratizzazione in materia di diritti umani, la cui azione è volta a promuovere la giustizia, ripristinare lo stato di diritto ed assicurare il rispetto e la protezione dei diritti dell’uomo, nonché mantenere la pace e favorire la riconciliazione.
Non vogliamo prescindere dal fatto che la giustizia di transizione è connessa e si arricchisce attraverso continui richiami ad altre discipline.
Benché la giustizia di transizione non abbia offerto un regime giuridico specifico, né uno schema concettuale, né un modello metodologico tale da attribuire allo stesso concetto di “transitional justice” un’esistenza giuridica vera e propria, esso si inserisce comunque a pieno titolo nel più ampio contesto degli strumenti convenzionali di giustizia internazionale e sul nuovo assetto della giustizia per l’amministrazione dei conflitti. A titolo di esempio, l’UE ha contribuito alla riconciliazione nei paesi emergenti dall’ex Jugoslavia e la chiara condizionalità del processo di adesione ha garantito il perseguimento dei crimini di guerra e la cooperazione con il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia.
Nella attuale fase la giustizia di transizione si presenta come un insieme di giustizie parziali: giustizia distributiva, giustizia alternativa, giustizia commutativa o regolatrice, giustizia distributiva e giustizia politica. In quanto “giustizia parziale” è una giustizia imperfetta (imperfect justice). Nonostante tutti i suoi limiti, il potenziale della giustizia di transizione resta grande, anzi ammirevole nell’ordinamento internazionale. La giustizia di transizione è in realtà una dottrina della ricerca, nel senso più ampio del termine, un metodo per il rinvenimento di nuove conoscenze applicative nei campi dei diritti umani.
Siamo di fronte quindi ad un concetto moderno ed in costante evoluzione che conosce oggi una grande varietà di formulazioni. Non è facile stabilirne i confini, giacché esso abbraccia aspetti che sono connessi ad altre materie (alla filosofia, alle scienze sociali, e alla teoria politica). La giustizia transizionale deve essere percepito come un concetto in fieri.
Alla luce di quanto detto finora, tentare una definizione sufficientemente vasta da sussumere tutte le molteplici accezioni, approcci e ambiti di applicazione appare impresa quanto mai ardua.
Il termine giustizia di transizione identifica un oggetto di studio molto vasto, che da due decenni almeno è al centro del dibattito giuridico e politico nella comunità internazionale, innanzitutto nelle Nazioni Unite. Pur con i limiti intrinseci ai tentativi di offrire una definizione esauriente dell’oggetto di studio, tra tutte le definizioni di giustizia di transizione proposte in questi anni, ne vengono presentate alcune che sembrano meglio esprimere l’evoluzione in atto nel dibattito sulla giustizia di transizione.
Una visione più ampia della justice transitionnelle è stata riproposta recentemente nella Dichiarazione della Riunione di Alto Livello sullo Stato di Diritto dell’ONU, che si è tenuta nel settembre 2012. Gli Stati Membri sottolinearono l’importanza di un approccio globale sulla giustizia di transizione che comprenda tutta la gamma di misure, giudiziari e non giudiziari, dirette a garantire la resa di conti, fare giustizia, offrire vie di ricorso alle vittime, fomentare la cicatrizzazione delle ferite e la riconciliazione, stabilire entità indipendenti che sopraintendano i sistemi di sicurezza, ristabilire la fiducia nelle istituzioni dello Stato e promuovere lo stato di diritto. Osservarono inoltre, come queste misure che includono processi di ricerca della verità, tra essi quelli che investigano i tipi di violazioni precedenti delle norme internazionali di diritti umani e il diritto internazionale umanitario e le sue cause e conseguenze, sono strumenti importanti che possono servire da complemento ai processi giudiziali (General Assembly, A/HRC/RES/18/7. punto 21).
Il Centro Internazionale per la giustizia di transizione (ICTJ) definisce la giustizia di transizione come “una risposta alle violazioni sistematiche o diffuse dei diritti umani. Essa insegui il riconoscimento del diritto delle vittime, promuovere la pace, la riconciliazione e la democrazia. (“ICTJ website, http://www.ictj.org/en/tj/. gennaio 4, 2009).
Una definizione visibilmente assai più ampia del concetto ora riferito proviene della Max Planck Encyclopedia of Public International Law:” la giustizia di transizione descrive un campo del diritto internazionale che si occupa della questione, su come affrontare una situazione di violazione dei diritti umani su larga scala del passato e degli abusi umanitari in un periodo di transizione verso la pace e la democrazia (Oxford 2012, paragrafo 1(Cfr. C. BINDER, p.1).
I tre concetti appena analizzati sono molto vicini nel senso di considerare la justicia transicional una parte integrante e importante nella promozione della democrazia, dei diritti umani e nel consolidamento della pace/ricostruzione dello Stato di diritto. L’idea di fondo è che, i termini e le condizioni che regolano l’accordo di transizione potrebbe aiutare a prevenire la violazione massiccia e sistematica dei diritti umani.
La Commissione di Diritti umani nella sua risoluzione 2005/70, sottolineò “l’importanza di un processo globale di consultazione nazionale, soprattutto con le vittime delle violazioni, basato su principi concordati, impegni condivisi e obiettivi comuni, che tenga in conto le circostanze concrete di ogni situazione e si adatti alle norme internazionali dei diritti umani” (ONU HR/PUB/09/2).
4.Le Origini moderne
La transitional justice è un fenomeno abbastanza recente. Al momento sono relativamente pochi gli studi teorici ed empirici, condotti a livello internazionale sul tema degli effetti dell’applicazione dei principi e dei meccanismi previsti, così come sull’impatto nelle società post-conflitto che ha subito una trasformazione politica radicale – non solo nelle modalità pratiche, ma anche negli stessi contenuti – e / o recuperati dalla guerra, dei conflitti armati o dei regimi autoritari (HWLLSTEN 2012).
Il concetto di giustizia di transizione si comprende meglio si se fa risalire al periodo post-seconda guerra mondiale, cioè dopo il 1945, come risposta del mondo per i crimini del regime nazista contro l’umanità e le gravi violazioni dei diritti umani. La necessità di prevenire il genocidio i crimini contro l’umanità o altre violazioni di leggi umanitarie internazionali e punirne i responsabili è interesse della comunità internazionale sin dal secondo dopoguerra, durante la quale il regime nazista ha provocato lo sterminio di più di 6 milioni di persone a causa della loro diversa etnicità, sessualità o altro.
Prima della seconda guerra mondiale, la dottrina si è limitata a prendere in esame la giustizia distributiva o legale e quella vendicativa o punitiva all’interno di una nazione. Infatti, originariamente il concetto di giustizia di transizione era legata al quadro giuridico del diritto internazionale consuetudinario. Nelle esperienze precedenti ai tribunali militari internazionali istituiti dopo la fine della seconda guerra mondiale, Norimberga (1945) e Tokyo (1946), il tema della giustizia transizionale era un concetto del tutto ignoto, un concetto assolutamente inesistente nel mondo giuridico. Come è noto, l’inizio effettivo della giurisdizione penale internazionale coincide con l’istituzione, rispettivamente nel 1945 e nel 1946, dei Tribunali di Norimberga e di Tokyo (D. ZOLO 2008). Ma a partire dagli anni ottanta dello scorso secolo, come abbiamo visto, si è fatta strada la consapevolezza della dimensione mondiale, ormai assunta, dal problema della giustizia transizionale. Da allora in poi tutti i documenti della dottrina in materia di giustizia transitoria insistono su quattro punti: garantire il diritto alla verità, alla giustizia e la riparazione per le vittime e le misure necessarie per garantire che casi simili non si ripetano.
Il concetto di giustizia transizionale è stato elaborato dal movimento internazionale per i diritti umani (FISCHER 2011). Tale nozione nasce e si sviluppa negli ultimi due decenni del secolo XX, è però frutto di una graduale applicazione e sperimentazione nei paesi in situazione di post-conflitto. Da quel momento la giustizia di transizione è andato di pari passo con il movimento più ampio dei diritti umani.
In un primo momento, si riferiva al processo legale per affrontare le gravi violazioni dei diritti umani commesse dai regimi dittatoriali o in corso di transizione democratica nell’esercizio abusivo del potere dello Stato (Grecia 1975, il Portogallo 1976 e Spagna 1978). Passando, in modo più specifico, dalle transizioni “di prima generazione” alla democrazia, ossia la cosiddetta terza ondata di transizione democratica secondo HUNTINGTON, per descrivere il passaggio del totalitarismo alla democrazia, di certi paesi latinoamericani del Cono Meridionale (Argentina 1983, Cile 1990 – 1991) e, in minore misura, nel processo transizionale degli Stati dell’Europa Centrale ed Orientale (Ungheria, Polonia, Cecoslovacchia, Germania Est, Bulgaria, Romania e Polonia:1989/90), oltre a Sudafrica (1995).
La finalità dei processi di transizione in quelle situazioni post-autoritaria” era in parte recuperare le istituzioni e tradizioni brutalmente interrotte (DE GREIFF, p. 5(A/HRC/21/46)). Una particolare attenzione è dedicata alla promozione dei diritti umani. Per quanto riguarda la strada da percorrere per conseguire tale fine, tuttavia, sussiste, una certa convergenza di opinioni circa la limitatezza della portata dei meccanismi di giustizia transizionale.
Secondo R. TEITEL, l’ondata di transizioni politiche che hanno avuto luogo alla fine del 1970 e 1980 in America Latina e l’Europa orientale e, l’emergere di commissioni per la verità per “fare i conti con il passato’, ha portato a un graduale cambiamento nelle risposte di transitional justice, da una prima particolare attenzione per il perseguimento dei responsabili a una particolare attenzione per le vittime, dalla conciliazione collettiva delle parti in conflitto alla riconciliazione nazionale.
Il termine giustizia transizionale, in seguito, venne ad essere usato per i crimini di guerra e le massicce violazioni dei diritti umani in conflitti violenti (MINOW 1998, 2002; TEITEL 2000), quando molti studiosi iniziarono a porsi il problema di come amministrare il passaggio da un regime dittatoriale o totalitario che ha lasciato dietro di sé una lunga scia di lacrime e sangue ad un regime democratico e pacifico (SIEGEL 1998, 431).
A NEIL J. KRITZ risale la coniazione del termine stesso “giustizia di transizione” (1995).
Alla fine degli anni 90’ e dell’inizio del 2000, le transizioni di Medio oriente (Timor-Leste 2002) e Africa del Nord (Marocco 2004), ha comportato in termini approssimativi, e con opportune riserve, la “seconda generazione” dei programmi di giustizia transizionale, valorizzando tanto la ricerca della verità come della giustizia, metodo che solo può servire per le società che ricostruiscono dopo il conflitto o la dittatura (ROHT-ARRIAZA – MARIEZCURRENA 2006), si cominciò a delineare la rilevanza acquisita per le rivendicazioni di diritti economici, la giurisprudenza dei diritti umani ed il ruolo della vittima. Infatti, in quelle regioni, le denunce di corruzione e le domande di opportunità economiche sono andate della mano con la denuncia delle violazioni dei diritti civili e politici.
La filosofia sottostante agli approcci di “terza generazione” sulla giustizia transizionale è costituto della relazione del segretario Generale delle Nazioni Unite nel 2004, che ha permesso di chiarire il primato del diritto e della giustizia di transizione nei conflitti e nelle società post-conflitto (S/2004/616, párr. 6), nonché la sua relazione sul rafforzamento della mediazione e delle sue attività di sostegno del 2009 (S/2009/189). Oltre a ciò, la Ris. 1593 del 2005 dal Consiglio di sicurezza sulla necessità di promuovere la riconciliazione, tramite la creazione di istituzioni, come le “truth and/or reconciliation commissions” al fine di integrare i procedimenti giudiziari e rafforzare gli sforzi per la ricostruzione di una pace durevole, in modo compatibile con le norme di diritto internazionale.
“Le transizioni politiche sono state così sostituite da “passati abusi su vasta scala”, e nel nuovo concetto sono rientrati anche tre specifici obiettivi, vale a dire l’attribuzione di responsabilità, la giustizia e la riconciliazione” (S. PARMENTIER, 2009, p. 66 e ss.).
Gli esperimenti delle Commissioni per la verità e riconciliazione e delle Commissioni d’inchiesta (Truth Commissions e Commissions of Inquiry), avviati negli anni 80, sono proprio quelli al centro di quel filone evoluto della transitional justice (PORTINARO, 2011, p. 182) che incorpora i quattro elementi essenziali – già sanciti negli strumenti internazionali per affrontare i crimini più gravi -. Si tratta di una combinazione specifica di misure volte alla promozione di verità, giustizia, riparazione e garanzia di non ripetizione nel rispetto degli standard internazionali. Qui l’obiettivo è la risoluzione del conflitto tra vittima, reo e comunità.
Su questi quattro pilastri viene introdotta la mediazione penale come strumento attraverso il quale giungere alla riconciliazione (Racc. 19, 1999 del Consiglio d’Europa e la Dichiarazione di Vienna ONU del 2000). Le commissioni per l’accertamento della verità e la riconciliazione possono contribuire ad assistere le società che affrontano le conseguenze della violenza di massa, possono aiutare a facilitare il dialogo tra le comunità e tra le parti precedentemente avverse di un conflitto, e favorire le iniziative in materia di giustizia, risarcimento e riforme in grado di ridurre le probabilità di futuri conflitti. In altri termini, le commissioni “Verità e riconciliazione” agevolano il processo di riconciliazione nelle società al termine di un conflitto.
Ed esiste un numero considerevole di Risoluzioni adottate per il Consiglio di Sicurezza (risoluzione 1325 del Consiglio di sicurezza del 31 ottobre 2000 sulle donne, la pace e la sicurezza; risoluzione 2122 del Consiglio di sicurezza del 18 ottobre 2013, volta a rafforzare il ruolo delle donne in tutte le fasi della prevenzione dei conflitti; risoluzione 2151 del Consiglio di sicurezza del 28 aprile 2014 sul mantenimento della pace e della sicurezza internazionali – riforma del settore della sicurezza: ostacoli e possibilità), dell’Assemblea Generale (risoluzione 60/147 del 16 dicembre 2005 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite sui principi di base e gli orientamenti concernenti il diritto a un ricorso e al risarcimento delle vittime di palesi violazioni del diritto internazionale dei diritti umani e di gravi violazioni del diritto umanitario, nonché le risoluzioni 9/10 del Consiglio dei diritti umani del 24 settembre 2008 sui diritti umani e la giustizia di transizione e 9/11, sempre del 24 settembre 2008, sul diritto alla verità), della Commissione per i diritti dell’uomo delle Nazioni Unite (risoluzioni della Commissione per i diritti dell’uomo delle Nazioni Unite sui diritti umani e la giustizia di transizione (2005/70 del 20 aprile 2005) sull’impunità (2005/81 del 21 aprile 2005) e sul diritto alla verità (2005/66 del 20 aprile 2005), del Consiglio dei diritti dell’uomo dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite sul diritto alla verità (risoluzione 12/12 del 12 ottobre 2009), nell’ambito del diritto umanitario (le convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 e i protocolli aggiuntivi dell’8 giugno 1977), nonché nelle relazioni sul tema preparati per il Segretario Generale e la Alta Commissionata per i Diritti umani.
Poi, come dimostrato dagli studi condotti da ricercatori sulla transizione da regimi autocratici a quelli democratici nella direzione di un approccio “integrato” e concertato a livello internazionale, dei processi di conflitto, consenso, legittimazione inerenti al cambiamento democratico (cfr. la guida intitolata “Riconciliazione dopo un conflitto violento”, elaborata dall’Istituto internazionale per la democrazia e l’assistenza elettorale (IDEA); il manuale dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) sulla riforma dei sistemi di sicurezza: sostenere la sicurezza e la giustizia, pubblicato nel 2007).
Recentemente, studiosi e professionisti di democratizzazione sono giunti a una conclusione comune sui principi generali di un quadro di giustizia transitoria, secondo il quale le strategie nazionali per affrontare gli abusi del passato, a seconda della natura specifica e il contesto del paese in questione, può contribuire alla responsabilità, la fine dell’impunità, ricostruire i rapporti di stato-cittadino, e la creazione di istituzioni democratiche (https://en.wikipedia.org/wiki/Transitional_justice).
D’altro canto, è giusto osservare che nell’ambito delle Nazioni Unite il concetto di giustizia, dello Stato di diritto e di giustizia transizionale sono associati agli obiettivi operativi di riferimento e, non vi sono, eventuali sovrapposizioni con altre discipline o altri concetti correlati, come ad esempio la riforma del settore della sicurezza, del settore giudiziario e della governance democratica. Per le Nazioni Unite, la giustizia è un ideale di responsabilità e correttezza nella protezione e la rivendicazione dei diritti e la prevenzione e la punizione dei torti. Giustizia significa rispetto dei diritti dell’imputato, degli interessi delle vittime e il benessere della società nel suo complesso. Una delle aree deboli della letteratura sul tema infatti sembra essere proprio la mancanza di elementi concreti, sia metodologici che empirici, su come rappresentare il concetto.
La giustizia di transizione si presenta anche per così dire «naturalmente» legata alla nozione di giustizia politica, perché indica un recupero forte delle prerogative statuali, il ripristino della sovranità e la democrazia partecipata, a scapito del conflitto. Lo scopo della giustizia di transizione è quello di confrontarsi con lasciti di abuso in modo ampio e olistico, un approccio che comprende la giustizia penale, la giustizia riparativa, la giustizia sociale e la giustizia economica (FREEMAN 2005).
Con il passare degli anni, gli studi sulla teoria di giustizia di transizione ha assunto un ruolo sempre più rilevante sia nell’ambito della riflessione accademica, la società civile (quali le ONG, i gruppi di riflessione) e nel dibattito pubblico, ma anche in chiave storico-politico, etico giuridica e politico sociale ad essi correlata (PORTINARO 2011).
Il movimento a favore di processi di giustizia di transizione negli ormai lontani anni ’80/90 ha di recente trovato, come vedremo, nuova spinta, sia a livello internazionale sia a livello statale.
A livello internazionale, le iniziative di valutazione della giustizia di transizione si sono spesso limitate all’analisi e alla descrizione del contesto ove viene applicata (risoluzione interna del conflitto), con un approccio orientato a risultati e relativi impatti, piuttosto che al processo di attuazione in sé.
A livello nazionale non esiste ad oggi un prototipo consolidato di indicatori per una misurazione della qualità della giustizia di transizione in grado di fornire un approccio strutturato e sistematico. Ogni caso è unico, complesso, e le procedure variano da Stato a Stato, ogni società dovrebbe, anzi deve, scegliere la propria strada.
5.Una Grande risorsa per la pace e i diritti umani
Il fenomeno di justice transitionnelle ha assunto un ruolo di sempre maggiore rilievo nelle scelte politiche dei governi nazionali che stanno attraversando un difficile momento di transizione, in termini politici – con una democrazia caratterizzata dall’autoritarismo, la tirannide o la dittatura, conflitti armati o di una guerra civile, in cui vengano commesse massicce violazione dei diritti umani e civili -.
Si cerca, allora, una soluzione politica e giuridica, alternativa ai processi giudiziari, di composizione o di risoluzione delle controversie tra le parti, fondata sul principio del riconoscimento reciproco delle pretese dei contendenti (conciliazione e mediazione), la verità su basi ampie e la riconciliazione (giustizia riparativa). Una soluzione consensuale, che, come tale, è naturalmente orientata a un vero processo di pace e di giustizia, che ponga fine al conflitto e spiani la strada a una pace duratura (justice transitionnelle).
La justicia transicional si colloca pienamente nel contesto delle politiche volte al miglioramento ed alla ricostruzione della democrazia e dello Stato di diritto, alla difesa dei diritti umani e alla ricerca della verità, nonché al conseguimento della giustizia e la lotta contro l’impunità. La giustizia transizionale svolge, in effetti, un ruolo complementare rispetto ai procedimenti giurisdizionali, in quanto i metodi adoperati nella giustizia transitoria spesso sono più adatti alla risoluzione di determinate specie di controversie.
Con il sistema justicia transicional, si dà conto ampiamente della formazione di un complesso sistema di garanzie e tutele a protezione di diritti fondamentali, quale si richiede per sanare le ferite di un devastante conflitto interno e costruire una pace più stabile, razionali/ragionevoli, universalmente condivisibili e condivise di una convivenza ormai problematica, stratificatosi mediante un interventismo politico – giuridico.
È un percorso contraddistinto dalla consapevolezza che il compito dello Stato di fronte alla crisi della pace, della democrazia e della giustizia va al di là della mera afflizione retributiva, non è più quello dall’invadenza della pretesa punitiva statuale o delle garanzie costituzionali tipiche della giurisdizione penale o la tutela dei diritti dei cittadini bensì quello di promuovere la responsabilità e porre fine all’impunità e stabilire lo stato di diritto nel contesto della governance democratica: i temi legati alla transitional justice sono indubbiamente d’interesse vitale per la comunità e per il diritto internazionale anche per le implicazioni che hanno nel contesto più generale della lotta contro l’impunità e il crimine organizzato (M. MORI 2006).
La possibilità di attingere alla Übergangsjustiz risiede e va ricercata, nella capacità dell’uomo – nel coraggio della società tutt’intera – di superare positivamente il loro conflitto, così da evitare la catastrofe democratica, di risolvere i vari tipi di conflitti, di valicare la rappresaglia degli ordinamenti moderni (un limite alla stessa legge positiva) e guardare oltre, allo sviluppo del sistema giuridico, ai principi dell’ordinamento democratico, a ragioni di valore, alla migliore qualità della convivenza sociale come logicamente prioritari, ma anche come valutariamente preminenti.
Il «salto» da una fase ad un’altra, non è certo compatibile con l’idea dello scontro tra due parti, fra mille obbiezioni e con riserve, ma di una sana coesistenza, di un progetto coltivato insieme come strumento affidabile di difesa dei principi costituzionali e dei valori democratici, anche se del tutto avulso dal sistema giudiziario.
È opportuno mettere particolarmente in risalto il ruolo della Übergangsjustiz come strumento al servizio della pace, dello sviluppo, dell’uguaglianza sociale e della giustizia.
In effetti, nelle forme di justiça transicional in cui i terzi non prendono alcuna decisione, le parti non si affrontano più, ma al contrario s’impegnano in un processo di riavvicinamento sociale e politico, un vero riavvicinamento, e scelgono esse stesse il metodo di risoluzione del contenzioso svolgendo un ruolo più attivo in tale processo per tentare di trovare da sole la soluzione che conviene loro di più.
6.Le Variabili in gioco sono molte: il meccanismo negoziale come fondamento del patto “costituente”
La justice transitionnelle è il risultato provvisorio di una lunga storia di sviluppi nello spazio e nel tempo. Progettato e realizzato nel corso di decenni dalle società in processo di transizione postbellica tramite rituali di pacificazione giudiziarie o semi-giudiziarie.
Si tratta di un meccanismo negoziale di transizione, costituzionale o costituente, di cambiamento, di pacificazione giuridica e politica, che si svolge a vari livelli e che coinvolge una moltitudine di attori lungo un arco temporale di medio – lungo periodo. È fondato su procedure proprie a questo settore – vista le specificità di ogni singolo caso – in cui le parti in conflitto svolgono un ruolo di primo piano. La nomina dei negoziatori è un frammento di quel mosaico che disegna il quadro complessivo delle relazioni che intercorrono tra le parti in conflitto.
Il “patto negoziale” o “costituzione” che ne consegue, affidato ai futuri comportamenti che saranno adottati dalle parti (fatto pre-giuridico), è tradizionalmente lasciato all’autodeterminazione contrattuale e si caratterizza dell’informalismo e del consensualismo della procedura. In un certo senso, i meccanismi e processi associati alla justiça transicional non finiscono ma cominciano col raggiungimento dell’accordo.
Sembra, ancor oggi, l’unico tentativo efficace della comunità internazionale (giurisdizione complementare) e degli stati (giurisdizione nazionale) per riedificare contemporaneamente la democrazia e lo Stato di diritto, riorganizzare la giustizia e la sicurezza, ristabilire la pace e l’ordine, realizzare lo sviluppo economico e ricomporre una società traumatizzata: riconciliazione, verità e responsabilità.
7.Elementi chiavi: tra punizione e riconciliazione, tra pace e giustizia.
Il fenomeno della Übergangsjustiz si presenta come un atto ( o atteggiamento) di realismo politico all’interno di una determinata società, giustificato da puntuali, contingenti e gravi motivi che richiedono una risposta urgente: da un lato, confermative dell’eccezionalità e gravità del momento politico e sociale e dalla rottura della legalità democratica, nonché dalla lacerazione dell’ordinarietà dell’ordinamento giuridico e, dall’altro una risposta concreta alle necessità di “normalizzazione” del quadro politico e sociale, che spiane la via ad una generale pacificazione e la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Vediamo, tra i tanti elementi su cui varrebbe la pena soffermarsi. La disciplina si divide sotto molti aspetti è per la presenza di elementi diversi cui si è fatto nel tempo riferimento.
Nel primo appunto la justicia transicional diventa simbolo di un approccio diverso alla risoluzione interna dei conflitti. Approccio basato sull’aspirazione di chiudere con il passato per aprirsi al nuovo. Secondo questo approccio, appare chiara l’esigenza collettiva, giusta, di riportare alla «normalità» un sistema democratico, sociale, economico e giuridico in gran parte diventato «anormale», privilegiando, ove possibile, il momento della ricomposizione sociale, anziché la repressione.
Seguendo questo approccio, ci si attende la necessità di restaurare la legalità infranta sopraggiunta nei momenti di rottura della legalità penale e processuale penale e la modernizzazione del sistema giudiziario con la creazione di strutture nazionali efficienti e indipendenti per i diritti umani, che forniranno un fondamentale contributo alla lotta contro l’impunità, nonché favorire le iniziative in materia di giustizia, risarcimento e riforme in grado di ridurre le probabilità di futuri conflitti e la promozione di sistemi non violenti di risoluzione delle controversie.
La ratio e lo scopo sono quelli di un approccio radicalmente diverso alla gestione del conflitto, dove le dimensioni degli eventi e la loro fondazione sociale e politica tendono a risultare prevalenti sulle motivazioni e sugli atteggiamenti soggettivi dei singoli.
Nel secondo si affaccia la conciliazione valutativa o aggiudicativa: negoziati di pace. L’aspetto transitorio della giustizia comprende la giurisdizione, la amnistia e le commissioni di verità e/o riconciliazione.
Le idee-chiave che rappresentano queste nuove modalità di giustizia transizionale sono l’applicazione dei criteri che consentono di stabilire la responsabilità per i crimini, riconoscere i diritti e lo status delle vittime. Gli elementi del dibattito si concentrano prevalentemente intorno alle commissioni per l’accertamento della verità e riconciliazione, queste possono contribuire ad assistere le società post- conflitto, aiutare a facilitare il dialogo tra le comunità e tra le parti precedentemente avverse, e favorire l’adozione di meccanismi di piena giustizia riparatrice sia alle vittime sia alle comunità colpite, nonché la partecipazione, la protezione, l’assistenza legale e le attività di sensibilizzazione.
La qualità della justice transitionnelle è inoltre valutata nel processo equo, il giusto processo e i diritti delle vittime (FREEMAN, 2006)
La ratio e lo scopo sono quelli del procedere alla riconciliazione tra le parti, cioè rigettare le fratture, attraverso una serie di misure di riabilitazione a carattere collettivo. Secondo questo approccio, appare chiaro che occorre innanzitutto modificare la legislazione nazionale sia per beneficiare di meccanismi atti alla piena reintegrazione e riparazione del pregiudizio subito sia per stabilizzare le regole fondamentali della convivenza politica e difenderle dalla minaccia del potere arbitrario. Tutto ciò incide favorevolmente alla pacificazione sociale e politica post – conflitto incentrata sul criterio del «fine», ritenuto più «razionale» del criterio obbiettivo. In altre parole, la principale caratteristica di questo processo sta nello sforzo di ricomposizione sociale nelle quali appare chiaramente la volontà di non limitarsi a metodi esclusivamente repressivi nei casi delle condotte criminose tipicamente connesse all’eccezionalità della situazione sociale all’indomani della fine del conflitto.
Tutto ciò va pure affiancato dalla estromissione, sebbene la volontà di obliare le azioni penalmente rilevanti commesse al fine della “pacificazione”, senza eccezioni o disparità di trattamento per i responsabili di genocidio, crimini contro l’umanità, esecuzioni extragiudiziali, crimini di guerra, tortura, stupri di massa o sparizioni forzate.
La transitional justice si pone, pertanto, come un nuovo “strumento” o una nuova disciplina a titolarità locale e nazionale per la risoluzione pacifica dei conflitti (violenti o guerre) in prospettiva riparativa e ricostruzione post-conflitto (“giustizia post conflittuale”); o in altre parole, l’alternativa più efficace e rapida per superare un periodo estremamente doloroso, una guerra civile o un periodo di dittatura, e riguadagnare la pace e la riconciliazione, la democrazia e lo Stato di diritto.
L’esperienza storica mostra che tutti questi aspetti sono presenti, nelle diverse situazioni, in combinazioni varie e tali per cui ogni processo di giustizia di transizione costituisce un episodio a sé stante, frutto peculiare di un dato intreccio (tra elementi politici e giuridici, di continuità e di rottura eccetera), che va valutato caso per caso. Le diversità dell’assetto giuridico ed istituzionale dei vari stati e delle rispettive tradizioni impongono particolari cautele, anche terminologiche. Dobbiamo riconoscere quindi che la funzione della justiça transicional è flessibile e variabile nello spazio e nel tempo.
In effetti, come afferma il Commissario per i diritti umani del Consiglio di Europa, Nils Muižnieks: “la giustizia del dopoguerra è un processo a lungo termine che richiede sforzi concertati e sostenuti durante un lungo periodo di tempo. Si tratta di un processo che deve essere progettato, guidato ed eseguito da fattori locali. Dovrebbe iniziare e terminare a casa”.
8.Approccio multidisciplinare
La giustizia di transizione è stata intesa come un nuovo campo del sapere, che può essere adeguatamente analizzato solo con un approccio multidisciplinare integrato, che sappia articolare ed intrecciare le singole discipline, i modelli culturali e i saperi diversi. In questo modello si riscontra ormai una generale convergenza su alcune tematiche e programmi che si pone a cavallo tra etica/giustizia, diritto/filosofia politica, pace/ sicurezza/giustizia e memoria collettiva, e tra la dimensione nazionale e la dimensione internazionale.
Essa si giova di un approccio di tipo marcatamente interdisciplinare, come è testimoniato dalla relazione con altri settori disciplinari, come quello del diritto penale e del diritto processale penale e, del rilievo della dimensione sovranazionale, come è dato ricavare dalla presenza dei profili internazionalistici collegati al sistema internazionale e degli organi internazionali di tipo giurisdizionale nella lotta contro l’impunità ispirati a quelli esistenti in seno alle Nazioni Unite (l’universalità delle disposizioni dello Statuto di Roma) (cfr. S. PARMENTIER, 2009, p. 65).
Sul concetto di giustizia di transizione, la interdisciplinarità gioca un ruolo rilevante, sono nate fucine di pensiero assai interessanti a diversi livelli di complessità ed in più diversi livelli di studio nei vari ambiti multidisciplinari. Sia sulle aree tematiche prioritarie del diritto basate su fondamenti oggettivi (corpus juris) sia sul versante dei principi. Ci sono pertanto settori importanti, rilevanti anche ai fini del diritto penale, nel campo del diritto processuale, tenendo tuttavia in considerazione gli aspetti peculiari del diritto costituzionale, vanno aggiunti anche i settori di “filosofia politica” e di “filosofia del diritto, sociologia economica e giuridica e le nuove teorie della giustizia, nonché le scienze politiche (Staatswissenschaft), ecc.
Si ebbe così l’emergere di un sistema sempre più complesso tra le norme elaborate in più ambiti private ed istituzionali nazionali, sovranazionali (nell’ambito delle relazioni dell’UE con i paesi terzi: lotta contro l’impunità nel quadro della cooperazione internazionale allo sviluppo) e, in qualche caso, anche in quella internazionale – comunicati e clausole riguardanti la CPI negli accordi con paesi terzi -, organizzazioni dei diritti umani e di altri organismi internazionali.
9.Un istrumento atipico controverso “unico ed unitario”
È importante riconoscere che ogni situazione post-conflitto è unica ed irripetibile, e richiedono l’attuazione di misure completamente diverse per ogni Paese coinvolto. Proprio perché non ci sono due paesi che stiano nella stessa situazione e la giustizia di transizione non ha modelli procedurali standard da seguire, ogni programma deve elaborarsi tenendo minuziosamente in conto le necessità specifiche della situazione nazionale, per cui l’analisi del contesto in cui esso viene realizzato è fondamentale.
L’idea di un piano complessivo di giustizia di transizione per affrontare l’eredità del passato quando non viene affrontato in modo adeguato sono una fonte di disordini sociali e spesso contribuiscono a nuove violenze.
A seconda dello scenario conflittuale o della situazione di post-conflitto e di post-crisi, i meccanismi di giustizia di transitoria può assumere forme diverse che ne sanciscono la validità. In altri termini, non esiste una sola formula per trattare con un passato segnato da violazioni e abusi sistematico dei diritti umani.
Nell’applicazione dei meccanismi di giustizia transizionale, c’è una forte disomogeneità dei risultati tra i singoli Paesi, senza un percorso previamente e puntualmente codificato e da sempre disciplinati con ‘regolamenti di giustizia” a efficacia meramente interna, alla mercé di soluzioni di volta in volta adottate dagli Stati.
Nella maggior parte dei casi i meccanismi di giustizia di transizione segnano il passaggio da un regime autoritario o conflitto armato ad uno più democratico rispettoso dei diritti umani. Eppure sarebbe imprudente fare ampie generalizzazioni (LEEBAW 2005). Ogni transizione, come ogni paese, è unico. Il percorso di ogni transizione – sia a seguito di un intervento, negoziazione o ribellione armata, ecc. – determina in larga misura la prospettiva di un consolidamento della democrazia e della pace e, a sua volta, la probabilità di avanzare verso la riconciliazione (FREEMAN 2005).
10. Dell'affermazione nell’ordinamento internazionale
I processi di transitional justice sono già adesso un elemento chiave nel trattamento dei conflitti che rientrano nell’ambito del sistema giuridico internazionale moderno (o degli standard di giustizia penale universalmente applicabili), adottati sotto gli auspici delle Nazioni Unite: essi riducono il margine di manovra nazionale di azione su come affrontare abusi del passato.
La justiça transicional è una teoria della giustizia che si ispira ai pertinenti principi e norme del diritto internazionale dei diritti dell’uomo e dei popoli, lo Stato di diritto, i Patti internazionali sui diritti dell’uomo, le convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 e i protocolli aggiuntivi dell’8 giugno 1977, il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.
Gli strumenti di justice transitionnelle adoperati dagli Stati nel passaggio da regimi autoritari (o dopo un conflitto nel contesto dei conflitti armati) alla democrazia, riguardano infatti: i diritti delle vittime e i diritti dell’uomo, del diritto internazionale umanitario (DIU) alle norme internazionali in materia di lotta contro l’impunità e di rielaborazione del passato e la situazione delle donne nei conflitti armati. Esse combinano meccanismi quali l’istituzione di commissioni di inchiesta o di verità e riconciliazione, la creazione di tribunali ad hoc, l’approntamento di programmi di riparazione e di riabilitazione delle vittime o la riorganizzazione delle forze di sicurezza.
Il complesso dei meccanismi di giustizia di transizione insieme ai meccanismi internazionali giudiziari e quasi-giudiziari sono ormai diventati la nuova cornice di riferimento politico-giuridica della giustizia penale internazionale. Considerando che la giustizia, lo Stato di diritto e la lotta contro l’impunità sono imprescindibili per una pace sostenibile perché garantiscono i diritti umani e le libertà fondamentali. I processi di giustizia transitoria e i meccanismi di verità e riconciliazione, determinano di fatto un allargamento degli orizzonti del diritto internazionale umanitario, del diritto penale internazionale e dei rapporti internazionali sia sul terreno dei diritti fondamentali sia sulla fusione dei concetti giuridici, delle giurisprudenze e dei loro raccordi reciproci.
Pur tuttavia “riconoscendo le sostanziali differenze che intercorrono fra il diritto umanitario, i diritti umani ed il diritto penale internazionale. Le differenze sostanziali fra queste tre branche del diritto rispecchiano una diversa accezione fra conflitti internazionali e conflitti domestici ed una accettazione della chiara e distinta suddivisione che intercorre fra i conflitti tra attori statali e non statali. Gli ultimi conflitti susseguitisi hanno, di fatto, sostanzialmente offuscato le differenze esistenti, rendendo così insufficienti le vecchie categorie esistenti” (BASSIOUNI 2010, p. 24).
La formula giustizia di transizione con la varietà di meccanismi e procedure che ne hanno mutato la semantica e la forma, per la sua innovatività, mantiene ancora una natura prevalentemente giuridico-politica (LEEBAW 2008). Un “approccio olistico” includente il principio dell’autodeterminazione e la dimensione dei diritti della persona nella sua dimensione politica ed economica ma anche culturale, valorizzando però il dialogo politico sulla sicurezza e i diritti umani e il rapporto tra giustizia e Stato di diritto conformemente al preambolo dello Statuto di Roma, nonché al principio di complementarità positiva” della CPI, il cui obiettivo prioritario è rappresentato dalla lotta contro l’impunità per il genocidio, i crimini di guerra e i crimini contro l’umanità; rilevanti ai fini del buon funzionamento delle iniziative e delle misure adottate nell’ambito internazionale per la promozione del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
La strategia di giustizia di transizione è divenuta ormai uno strumento di fondamentale importanza per la riconciliazione nazionale nei paesi in situazione di conflitto e di post- conflitto devastati dalla guerra civile o da regimi oppressivi. È sicuramente una delle pratiche istituzionali odierne con le quali si può dare un contributo forte e sostanziale alla stabilità internazionale e favorire l’instaurazione della pace e della sicurezza, dal momento che il ripristino della pace in un paese significa l’eliminazione di un elemento di rischio e la duplicazione di conflitti in futuro. Una mancata riconciliazione dopo un conflitto comporterebbe un conflitto ripetuto e rinnovato.
11. Sulle tracce delle origini ed evoluzione
Nel tentativo di individuare una soluzione accettabile per tutte le parti in causa nella fase di ricostruzione sociale e civile successiva al conflitto, le società, e i popoli, nei secoli hanno sperimentato tre strategie fondamentali o seguito tre approcci diversi.
Anzitutto, il “modello dell’amnistia generalizzata” come mero metodo di oblio del passato assoluto, e la rinuncia, in quanto zavorra, di qualunque misura sanzionatoria e di qualunque forma di riparazione e ricerca della verità. Poi – e connessa al primo aspetto – la volontà di rendere giustizia o, se si preferisce, della giustizia in termini di mera reciprocità o, meglio, nella dimensione esclusivamente retributiva, l’idea della pena interamente centrata sulla questione della persecuzione penale e punizione dei principali colpevoli, e infine la pratica simbolica della “conciliazione” per riconoscere i torti e ripararli (amnistia e riconciliazione). L’assetto che ne deriva si pone in termini difficilmente compatibili o si pongono in netta antitesi.
Per orientarsi in queste scelte di pacificazione, giudiziaria e non giudiziarie, costantemente in bilico tra modernismo e tradizione, tra laicismo e clericalismo – non sarà inutile un rapido affresco delle tante opzioni alternative o sulle modalità transizionali all’indomani della grande scala e sistematiche violazioni dei diritti umani che, realizzate o meno, hanno occupato sul finire dell’ultimo secolo l’orizzonte del pensiero nazionale e internazionale.
Sia pure in forma di schizzo, non sarà perciò inutile ripercorrere la strada battuta negli ultimi secoli. Sarà così possibile, si spera, inquadrare al meglio lo sfondo delle scelte recenti in tema di “transitional justice”.
Capire lo scisma tra la pratica della amnistia generalizzata, il modello della giustizia punitiva (i processi e le condanne) e le recenti Commissioni di verità e la riconciliazione, ci aiuterà a comprendere il passato, ma allo stesso modo potrà illuminare anche il linguaggio del presente (NADYA 2006).
Se si osserva la propria evoluzione del fenomeno (formula, teoria, concetto, strategia, gamma di misure, procedure, processi) di giustizia transizionale da una prospettiva storica, una prima indicazione temporale utile alla determinazione del campo d’indagine è rappresentata dalle esperienze della società greca arcaica e della società romana classica, nonché della grande guerra dei trent’anni che ebbe fine con la pace di Vestfalia del 1648 (la cosiddetta amnistia generalizzata).
Un secondo riferimento possiamo ricondurlo all’idea di ricorrere ad istituzioni giurisdizionali internazionali per giudicare i più gravi crimini commessi da individui davanti a un tribunale ad hoc (la cosiddetta giustizia punitiva).
Un terzo punto riguarda invece le singole strategie nazionali attraverso l’istituzione delle cosiddette Truth Commissions e Commissions of Inquiry, per accertare i fatti e le cause di abuso sistemico all’indomani di conflitti atroci, e riferire sulle violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario conforme alle norme e alle procedure internazionali e la lotta all’impunità, la cosiddetta riparazione e la riconciliazione: tra pace, verità e giustizia.
Il quarto punto di riferimento concerne, infine, il ruolo in continua evoluzione delle Nazioni Unite, l’Unione europea e delle istituzioni internazionali e organizzazioni espressione della società civile sul piano politico – normativo dei diritti umani. Nel quadro della giustizia di transizione in corrispondenza con gli standard internazionali dei diritti umani.
Veniamo alla prima questione:
La società ateniese per affrontare la resa di conti degli episodi di violenza del passato “πόλεμος” (guerra o conflitto oppure disordine civile interno) ha adottato un approccio olistico e inclusivo, di pacificazione, incentrato sull’istituzione giuridica della amnistia o della riconciliazione o del perdono, quale pratica necessaria per la chiusura de un conflitto.
A partire di Solone (638 a.C. – 558 a.C.) questo modello di risoluzione dei conflitti divenne il segnale della concordia e della riconciliazione politica e civile della società (CUNIBERTI 2011).
Il perdono come base della “riconciliazione” generale si ispira a un insieme coerente di valori di riferimento: nella riparazione e nell’indulgenza, nel giudicare benevolmente (cfr. Eur.Or.661), nella condiscendenza e nel compatimento.
La riconciliazione è basata su un scambio, fondato su clausole, patteggiare con l’altro per rendere possibile un minimo di convivenza. Riguarda i modi concreti di affrontare alla radice il problema, avviare un processo di pacificazione, porre fine alla guerra e alla cultura dell’impunità. Una vera pace con giustizia sociale. La riconciliazione rientra in una relazione etica con l’altro, nell’ambito di un rapporto frutto di una mediazione, un passaggio, che designa lo scambio, l’accordo, la pace.
Il primo esempio si trova nella legge di Solone (Plut. Sol. 19) che restituisce i diritti civili a tutti coloro che gli avevano perduti, a meno che non fossero stati privati per assassinio e per tirannia (MILANI 2009).
Un altro atto di riconciliazione generale fu il decreto della assemblea ateniese dopo la restaurazione della democrazia (403 a. C.). Cinzia Bearzot, ad esempio, ha sostenuto che Lisia e Isocrate offrono poi diverse testimonianze dell’applicazione delle clausole d’amnistia in ambito giurisdizionale negli anni successivi alla restaurazione democratica.
Nella società romana, la riconciliazione ateniese (ἀμνηστία), più tardi, diventa un termine giuridico tradotto in amnistia (Cfr. Plut. Cit. 42, Ant. 14). Tuttavia, il termine riconciliazione fu tradotto in latino con il significato venia et oblivio (oblīvio, ōnis) (Cicerone 1. Fhil.I.1. e dei Liberalia del 44 a. C.) oblio, dimenticarsi (abolitio facti). Da qui la formula amnistia (riconciliazione) dell’exemplum ateniese nel mondo romano: che segno le amnistie di Tiberio e di Caligola, nella amnistia concessa da Claudio e nell’amnistia di Aureliano, anche se, in questi casi, questa salvezza non è l’effetto della riconciliazione, ma di un perdono (SORDI 1997) o espressione di una «clemenza (BEARZOT1997).
Nel significato giudiziario, come segnala M. Sordi, la riconciliazione fra avversari che dimenticano le rispettive controversie passate solo compare in un testo epigrafe datato intorno circa il 180 a.C. e concluso fra Mileto e Eraclea. In parole di C. Bearzot “L’esempio dell’amnistia ateniese fu dunque riutilizzato dai Romani nel clima delle guerre civili e in altri periodi di grave crisi”.
Nel corso del Settecento, la pace di Vestfalia del 1648 (protocolli di Münster e di Osnabrück) non solo inaugurò un nuovo assetto nell’ordine internazionale ma costituì un vero e proprio provvedimento di clemenza generalizzato, un segnale e un precedente importante che aprì la via a percorsi di analisi negli ambiti dell’amnistia e dei meccanismi della giustizia di transizione: tra perdono e giustizia e il modello di oblio del passato assoluto con restituzione, riparazione e riconciliazione (IV).
Il grande elemento di novità introdotto nell’ordinamento internazionale, può essere riassunto nella clausola del primo articolo (amnistia generale) che anticipa il valore e princìpi rivolti ad “Una pace cristiana, generale e permanente (pax sit christiana, universalis, perpetua). Il secondo articolo si muove in questa logica quando afferma che “Entrambe le parti si concedono ogni oblio perpetuo e l’amnistia (Perpetua Oblivio et amnestia) di tutto ciò che è stato commesso dall’inizio delle ostilità, non importa come e dove, da una parte o dall’altra – (Solidarietà, anno XII n. 3, dicembre 2004).
Una seconda indicazione cronologica è fornita dall’istituzione di organi giurisdizionali internazionali per giudicare i più gravi crimini commessi nel passato. Possono essere o di prima generazione, i tribunali storici che hanno creato le basi per la moderna giurisprudenza internazionale e che sono attualmente inattivi, con giurisdizione limitata ad un lasso di tempo – Processo di Tokyo o International Military Tribunal (IMT) e Nuremberg Military Tribunals (NMT) – nati affinché fosse amministrata la c.d. “giustizia dei vincitori”.
Vi sono anche quelli di seconda generazione, i tribunali ad hoc – International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) ed International Criminal Tribunal for Ruanda (ICTR) – con riferimento a crimini commessi precedentemente alla sua istituzione – sottesa è la critica della c.d. giustizia selettiva – o dei tribunali ibridi o misti – Special Court for Sierra Leone (SC-SL) e Special Tribunal for Lebanon (STL) – con il coinvolgimento nazionale e internazionale, in cui vi è la collaborazione tra la nazione dove sono stati perpetrati i presunti crimini, definiti in appositi trattati, e organizzazioni internazionali quali le Nazioni Unite.
Finalmente, ma non meno importante un tribunale internazionale permanente, basato su trattato: International Criminal Court (ICC) o Corte penale internazionale, creato con la conferenza diplomatica che ha adottato lo statuto di Roma, dove furono riconosciute e poste in essere le basi di una giustizia penale internazionale. Si occupa di genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra, crimine di aggressione e gravi violazioni delle Convenzioni di Ginevra.
E qui veniamo alla seconda questione che abbiano introdotto sopra:
Il camino verso una giustizia internazionale e la lotta all’impunità, nasce, si forma e consolida dopo la seconda guerra mondiale con la creazione dei tribunali penali internazionali speciali, misti, permanenti o ad hoc per giudicare i responsabili dei crimini di guerra e contro l’umanità.
Nell’ambito della giurisdizione penale gli studiosi del diritto attribuiscono al caso di Peter von Hagenbach (1474) il attestato di primo processo internazionale per “crimini di guerra” della storia europea (c.d. pre-Norimberga). Il Signor Hagenbach fu processato davanti a un tribunale internazionale ad hoc di ventotto giudici provenienti da diverse nazioni del Sacro Romano Impero, per una serie di atti di violenza perpetrati contro gli abitanti di Breisach, sul Reno superiore e dei territori limitrofi. Anche se è difficile classificare questi atti come crimini di guerra, essi possono tuttavia essere considerati come manifestazioni precoci di ciò che oggi sono conosciuti come “crimini contro l’umanità”(BASSIOUNI 1986, GREPPI 1999).
Questo precedente deve la sua autorevolezza non solo alla composizione “internazionale” del collegio giudicante, ma anche alla circostanza che i crimini oggetto di giudizio fossero del tipo che oggi chiameremmo “crimina juris gentium”, non essendo stati commessi nel corso di ostilità belliche ma in tempo di pace (NOTARPIETRO 1998/1999, p. 8).
Tale prospettiva ha probabilmente contribuito a investire il processo di Norimberga di una maggiore legittimità storica e si abbia prestato allo sviluppo del diritto penale internazionale nel mondo post Guerra Fredda (GORDON 2012). In seguito, con la nascita degli Stati nazionali e l’imminente istituzione della sovranità di Vestfalia, le possibilità di un altro tribunale penale internazionale presto svanirono. In effetti, fu necessaria una guerra mondiale dalle dimensioni devastanti, per dare un impulso veramente importante all’idea di un tribunale penale internazionale (http://www.internationalcrimesdatabase.org).
Per secoli la giustizia penale si è basata su una logica puramente territoriale, l’unica eccezione a questa regola di sovranità giuridico nazionale è stata l’accusa di pirateria.
Le prime esperienze di tribunali penali internazionali, Norimberga (1945) e di Tokio (1946), istituiti allo scopo di processare e giudicare, a livello mondiale, i responsabili dei crimini di guerra, dei crimini contro l’umanità e dei crimini contro la pace commessi ai danni delle popolazioni civili ha dato il primo impulso al progresso del sistema della giustizia penale internazionale (la cosiddetta giustizia punitiva internazionale), seppur in termini meno articolati alla giustizia riparativa (il risarcimento per i crimini e le violazioni), nonché un passo fermo e decisivo alle prassi notorie di ricorrere ad amnistia generalizzate, allo sviluppo del diritto internazionale umanitario e alla “giustizia di transizione”.
Infatti, le quattro convenzioni approvate, in seguito, il 12 agosto 1949, si pongono in netto contrasto con il provvedimento di amnistia generale, rispettivamente: l’art. 49 della I Convenzione, l’art. 149 della III Convenzione e l’art. 146 della IV Convenzione).
Con la risoluzione n.177 del 21 novembre 1947, l’Assemblea Generale affidò due incarichi alla Commissione del Diritto Internazionale: l’uno, di predisporre un Codice delle Offese alla Pace e alla Sicurezza dell’Umanità; l’altro, di formulare i principi di diritto internazionale riconosciuti nello Statuto del Tribunale di Norimberga e nelle sue sentenze. Queste iniziative erano collegate alla nascita del moderno sistema di tutela dei diritti umani attraverso la creazione delle Nazioni Unite e la vasta accettazione della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948. Negli anni successivi, la nozione di responsabilità individuale per i crimini di guerra e reati connessi sono conformi a linee guida internazionalmente accettati.
Oltre mezzo secolo dopo, con l’Istituzione, da parte del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite dei due Tribunali penali internazionali ‘speciali’ o ad hoc per i crimini commessi – genocidi, pulizie etniche, torture -, rispettivamente, nella ex Jugoslavia (ICTY:1993) e in Ruanda (1994), si ebbe un’affermazione delle norme di diritto internazionale penale, della limitazione del concetto classico di sovranità, così come della protezione internazionale dei diritti dell’uomo, seppur ispirato ai criteri della esemplarità e della retributività delle pene (ZOLO 2008). Un tribunale internazionale sotto la guida dell’ONU non può essere controllato dal “vincitori”, e quindi non può essere accusato di cercare vendetta (LUC HUYSE 2003, p. 97).
Quello che era iniziato come una risposta ad hoc per le atrocità della guerra divenne un precedente che ha segnato l’inizio dell’era post-Norimberga di giustizia internazionale allo scopo di migliorare gli sforzi futuri e fornire la giustizia per le vittime di crimini atroci: il ICTY ha creato una ricca giurisprudenza del diritto umanitario internazionale, che ora informa il lavoro degli altri giudici nazionali e internazionali (ORENTLICHER 2010). C’è da rilevare, grossomodo, che nonostante tutto il modello di tali Tribunali Penali Internazionali che affonda le sue radici storiche e culturali nei processi di Norimberga e di Tokyo, si ispira fondamentalmente alla giustizia penale tradizionale, e alla volontà di pervenire a una verità processuale (CERETTI, 2004, p. 2). Infine, rispetto alla selettività, non si comprende la ragione per cui all’interno del panorama internazionale si siano create giurisdizioni ad hoc soltanto per alcuni conflitti trascurando completamente altri (BARTOLI 2014, p. 141).
Quella stessa esperienza portò poi allo Statuto di Roma della Corte penale internazionale (CPI), entrato in vigore il 1° luglio 2002, un altro esempio del consenso internazionale emergente, un passo avanti davvero significativo e, forse la realizzazione definitiva e sistematizzazione delle pratiche politiche e giuridiche sul tema della giustizia di transizione: nulla pax sine justitia.
Lo statuto della CPI afferma che “è dovere di ogni Stato esercitare la propria giurisdizione penale nei confronti dei responsabili di crimini internazionali” e, sancisce obblighi statali di vitale importanza per la lotta contro l’impunità e il rispetto dei diritti delle vittime.
Un approccio che prefigura un conflitto concreto tra le esigenze di riconciliazione di un corpo sociale e l’esercizio della giurisdizione internazionale da parte di giudici interni o internazionali (Della MORTE 2011).
La giurisprudenza della Corte internazionale penale operando secondo il principio di complementarità, potrebbe diventare un’istituzione che partecipa direttamente ai processi di giustizia di transizione. E sebbene la giustizia internazionale sia sussidiaria, e la lotta contro l’impunità, in linea di principio, deve essere fatto a livello nazionale, la complementarietà ricollega il supporto internazionale a questa istituzione alla promozione stessa dell’accertamento delle responsabilità, della riconciliazione e della riabilitazione e per il rafforzamento delle istituzioni nazionali nei Paesi appena usciti da un conflitto (andando oltre i processi giuridici) (BASSIOUNI 2011, p. 25).
Secondo alcuni osservatori, l’ulteriore diffusione del principio della cosiddetta “regola di competenza universale”, sarà un passo importante nella direzione della “giustizia globale”. Questo principio comporta che l’accusa di genocidio e crimini correlati è realizzabile da e in ogni stato e non importa i reati dove sono stati commessi e, senza badare alla nazionalità della vittima o l’autore del reato (LUC HUYSE 2003, p. 102).
Una nuova partenza nella giurisprudenza internazionale penale è stata la creazione di tribunali nazionali-internazionali ibridi, istituiti con il coinvolgimento nazionale e internazionale; il Tribunale speciale per la Sierra Leone (2002), il Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia (ECCC: 2003), il tribunale di Timor Est (2000) ed il Tribunale Speciale delle Nazioni Unite per il Libano (2009), i cui statuti scaturiscono, in genere, dalla cooperazione tra uno Stato e l’ONU e combinano in vario modo elementi di diritto interno e di diritto internazionale.
I tribunali ibridi agli occhi di buona parte degli osservatori presentano alcuni vantaggi concreti per via del legame e la vicinanza e la possibilità di partecipare, al tempo stesso ne mitiga gli svantaggi dei tribunali internazionali che sono distanti oltre che costosi (v. Rule-of-Law Tools for Post-Conflict States: www.ohchr.org/Documents/Publications/HybridCourts.pdf.).
L’istituzione di questi tribunali rappresentano conquiste storiche destinate a stabilire la responsabilità di gravi violazioni dei diritti umani internazionali e del diritto umanitario da parte di leader civili e militari.
A livello statale, la Serbia ha stabilito per legge nel 2003, la Camera per i crimini di guerra del Tribunale distrettuale di Belgrado e l’Ufficio del Procuratore crimini di guerra della Repubblica di Serbia. In Bosnia-Erzegovina si ha istituito la Camera della Corte di Bosnia-Erzegovina per i crimini di guerra. Il Consiglio d’Europa ha pienamente supportato questi sforzi, in particolare attraverso progetti di cooperazione nella zona (Stakeholders’ Conference on Transitional Justice and Human Rights, p. 2).
Harvey Weinstein e Eric Stover difendono in modo convincente la tesi che i tribunali internazionali lavorano meglio in congiunzione con una varietà d’altre misure, comprese le iniziative nazionali e locali più attente all’integrazione sociale, la ricostruzione, i reali desideri e le reali necessità delle persone più direttamente coinvolti negli episodi di violenza (WEINSTEIN STOVER 2004).
In parole di CERETTI “se i processi davanti ai Tribunali Penali Internazionali possono senz’altro contribuire a dimostrare l’estensione e la gravità delle violazioni e degli abusi commessi, resta il fatto che l’indagine processuale rimane focalizzata sulle azioni particolari di singoli individui, senza aprirsi all’obiettivo – irrinunciabile – di indagare e di portare sulla scena pubblica l’intero quadro delle violazioni. Reputare, infatti, che il processo possa rispondere a questa aspettativa significa illudersi di poter raggiungere attraverso questa via tanto la verità giudiziaria che quella storica” (CERETTI, 2004, p. 2).
La terza questione riguarda l’istituzione di quelle che sono state chiamate Commissioni per la verità (Truth Commissions) e Commissioni d’inchiesta (Commissions of Inquiry). Iniziative avviate nel corso degli anni ottanta, e moltiplicate nel decennio successivo.
Alla data odierna, più di 30 Commissioni “verità e riconciliazione” e più di 10 Commissioni d’inchiesta vere e proprie sono state istituite o stanno ancora lavorando attivamente (come è il caso in Liberia), quelle di maggior successo e più esaminate sono: Argentina (1983), Cile (1990), El Salvador (1992), Guatemala (1994) e Haiti (1995).
Fino ad oggi, la più importante e quella del Sudafrica del 1995 (Truth and Reconciliation Commissions (TRCs).
L’ultima TRCs in ordine decrescente è quella del Brasile introdotto con la legge novembre 2011 (HAYNER 2011).
Strettamente correlate alle Commissioni per la verità sono le Commissioni d’inchiesta. Rispetto alle Commissioni per la verità, le Commissioni di inchiesta hanno una portata più limitata. Le loro indagini possono ad esempio essere limitate a specifici eventi, o aree geografiche specifiche di un paese.
Le Commissioni di verità costituiscono invece il punto di passaggio tra un passato caratterizzato da profonde divisioni e un futuro basato sull’affermazione dei diritti umani, della democrazia e della coesistenza pacifica (ZURLINI PANZA 2010/2011, p. 83).
Le Commissioni per la verità hanno lo scopo di svelare la verità su quello successo ed il suo mandato consiste in esaminare e riferire riguardo alle cause, le conseguenze e la natura delle violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario nel corso di un determinato periodo di tempo e in un determinato paese, o in relazione a un particolare conflitto (ONU 2014 HR/PUB/13/5, p. 61; http://www.usip.org/). A differenza dei procedimenti giudiziari (e, sul versante opposto delle amnistie) le Commissioni per la verità sono nate sul presupposto della riconciliazione “come veicoli principali della ricerca della verità e la rivelazione della verità in tempi di transizione” (ONU A/67/368, p. 8).
Le Commissioni hanno il compito di fare i conti con il passato: comprendere e riconoscere la portata delle atrocità commesse e proporre le misure appropriate per prevenire abusi in futuro, all’obiettivo di ricostruire la verità storica in luogo di quella giudiziaria, da un lato, senza affidarsi esclusivamente alle norme internazionali di inchiesta e giudizio e, dall’altro, “senza alcun legame diretto con l’implementazione dei processi penali e delle risposte punitive” (CERETTI, 2004, p. 3). In altri termini, si tratta di esperimenti istituzionali temporanei di pacificazione non giudiziaria o semi giudiziaria, ispirati al rispetto della dignità umana e dei diritti fondamentali, nonché alla contribuzione della giustizia di transizione verso lo Stato di diritto e l’affermazione del diritto umano.
Questi organismi hanno un approccio importante sulle vittime e concludono il loro lavoro con una relazione finale di valutazione dei fatti e delle raccomandazioni sulle misure per prevenire il ripetersi di abusi del passato.
Dovuto al suo mandato limitato, la maggior parte delle Commissioni si sono incentrati sulle violazioni dei diritti civili e politici, ma hanno prestato una certa attenzione alle cause profonde dei conflitti o la repressione e, quindi, hanno abbordato questioni che affettano il godimento dei diritti economici, sociali e culturali, ciò che si è riflesso nelle sue conclusioni e raccomandazioni (HAYNER 2011, p. 77).
Tutte le Commissioni per la verità sono diverse, e il loro mandato molto spesso se adattata alle esigenze specifiche della società. In alcuni casi, le Commissioni sono stati costrette a porre fine prematuramente al loro mandati a causa di opposizione politica o la mancanza di fondi (E. GONZALEZ 2013).
Le caratteristiche delle Commissione per la Verità, quale fondamento delle misure di giustizia di transizione si possono sinteticamente così riassumere:
1) sono enti pubblici istituzionali creati per legge o decreto ufficiale con ampi poteri di indagine;
2) la sua durata, in linea di principio, è prevista per un determinato periodo di tempo (da 6 mesi a 2 anni);
3) hanno un mandato specifico che identifica gli atti ed il periodo di tempo da indagare;
4) vagliano, non solo, in ordine alle responsabilità individuali, ma anche sulle tipologie di abuso e suoi fattori politico-istituzionali che ne facilitarono il suo verificarsi;
5) sono guidati da un gruppo eterogeneo di esperti indipendenti (principalmente da 3 a 9 individui);
6) adottano le loro norme di procedura per condurre indagini;
7) interrogano testimoni, realizzano visite in loco e tengono udienze; producono e diffondono una relazione finale, comprese le conclusioni e raccomandazioni su come prevenire gli abusi futuri (NESIAH 2006).
Le Commissioni per la verità, infine, possono anche identificare le persone responsabili di atti di violenza e rimettere i casi per il procedimento penale, ma sono diverse dalle indagini penali, in quanto sono concentrati su entrambe, vittime e carnefici, scoprire contro chi e perché gli abusi sono stati commessi, piuttosto che concentrarsi su singoli autori che hanno commesso reati specifici. Tuttavia, delle Commissioni per la verità non si può pretendere di abbracciare la totalità della verità, soprattutto per “singoli casi”.
Esse, sono quindi, solo, uno dei tanti meccanismi di giustizia transizionale, che dovrebbero essere parte di una più ampia strategia per costruire una pace sostenibile e un ordine politico nel rispetto dei diritti umani di tutti (http://www.usip.org/).
Il Relatore Speciale dell’ONU afferma che la riconciliazione non dovrebbe concepirsi come un’alternativa alla giustizia né come un fine che può avere successo indipendentemente dell’applicazione della messa a fuoco globale delle quattro aree di azione: verità, giustizia, riparazione e garanzie di non ripetizione (ONU 2012 A/HRC/21/46. Punto 37)
L’ultima questione analizzata ci fornisce un’indiscutibile punto di riferimento in termini di precettistica di giustizia di transizione odierne, sia a livello internazionale sia a livello regionale.
Il fatto che i meccanismi di giustizia di transizione vengono sempre di più utilizzati per la legittimazione, la regolamentazione e la gestione dei post conflitti all’interno di una determinata società statale fa comprendere l’importanza crescente che ha assunto nella comunità internazionale e sovranazionale. I responsabili politici hanno pertanto preso coscienza del ruolo privilegiato che essa può svolgere per la risoluzione di conflitti e la democratizzazione.
A livello internazionale. L’ulteriore incremento di processi di giustizia di transizione ha allargato il coinvolgimento di una serie di organismi internazionali, anzitutto delle Nazioni Unite, che definisce come primo
obiettivo dell’organizzazione il ‟mantenimento della pace e della sicurezza internazionale” (art. 1 della Carta). (cfr. Le Nazioni Unite e la giustizia di transizione nel web: Rapporti del Relatore Speciale delle Nazioni Unite).
I lavori più significativi in materia di transitional justice a livello mondiale sono stati intrapresi delle Nazioni Unite, dai quali è opportuno prendere le mosse, come dimostra l’incorporazione di politiche, strumenti e programmi di giustizia di transizione nel consolidamento delle operazioni di pace ed il processo di democratizzazione delle Nazioni Unite. Tale approccio si applica all’intero ciclo della crisi (prevenzione del conflitto, gestione della crisi, stabilizzazione, ricostruzione, riconciliazione, sviluppo) con l’obiettivo di preservare la pace e rafforzare la sicurezza internazionale.
L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, in tempi più recenti, ha adottato:
Importanti novità normative approvate dall'ONU:
A livello istituzionale, sono state adottate:
– Risoluzione sui Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law (2006). Nella stessa ottica si pone quella addotata dalla Commissione sui Diritti dell’Uomo “Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law.” (2005);
– United Nations. Office of the High Commissioner for Human Rights. Rule-of-Law Tools for Post-Conflict States: Reparations Programmes. New York: United Nations, 2008;
– UN Office of the High Commissioner for Human Rights. Rule-of-Law Tools for Post-Conflict States: Vetting: An Operational Framework. New York; Geneva: UN, 2006.
Inoltre, le Linee Guida della Relazione del Segretario generale delle Nazioni Unite sul primato del diritto e della giustizia di transizione nei conflitti e nelle società post-conflitto (S/2004/616), comprese le relative raccomandazioni ivi contenute. La Relazione del Segretario generale sul rafforzamento dell’azione dell’ONU a favore dello Stato di diritto (A/61/636/, -S/2006/980), nonché la sua relazione sul rafforzamento della mediazione e delle sue attività di sostegno (S/2009/189).
– Risoluzione n. 40/34 del 29 novembre 1985 l’Assemblea Generale dell’ONU dichiara i Principi base della Giustizia per le Vittime di crimini e di abusi di potere;
– Risoluzione 1325 (S/RES/1325) relativa a donne, pace e sicurezza adottata il 31 ottobre 2000 dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite definisce le esigenze in questo campo, facendo obbligo agli Stati, alle parti coinvolte in un conflitto armato e a tutti gli attori impegnati nella promozione della pace di: – promuovere una maggiore partecipazione delle donne alla promozione della pace; – prevenire la violenza specifica di genere e salvaguardare esigenze e diritti di donne e ragazze durante e dopo i conflitti armati; – integrare una prospettiva di genere in tutti i progetti e programmi di promozione della pace.
I primi passi in questo campo sono stati compiuti verso un processo di costituzionalizzazione delle relazioni internazionali e di trasferimento di funzioni statuali alle Nazioni Unite.
-Risoluzioni della Commissione per i diritti dell’uomo delle Nazioni Unite sui diritti umani e la giustizia di transizione (2005/70 del 20 aprile 2005), sull’impunità (2005/81 del 21 aprile 2005) e sul diritto alla verità (2005/66 del 20 aprile 2005);
-Risoluzione 60/147 del 16 dicembre 2005 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite sui principi di base e gli orientamenti concernenti il diritto a un ricorso e al risarcimento delle vittime di palesi violazioni del diritto internazionale dei diritti umani e di gravi violazioni del diritto umanitario;
-Risoluzioni 9/10 del Consiglio dei diritti umani del 24 settembre 2008 sui diritti umani e la giustizia di transizione e 9/11, sempre del 24 settembre 2008, sul diritto alla verità;
– Risoluzione 12/12 del 12 ottobre 2009 del Consiglio dei diritti dell’uomo dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite sul diritto alla verità;
– Dichiarazione del presidente del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 16 aprile 2010 sul tema denominato “Consolidamento della pace dopo i conflitti”;
-Dichiarazione del Presidente del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite del 29 giugno 2010 dal titolo “Promozione e rafforzamento dello Stato di diritto nelle attività di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”;
– Risoluzione 2122 del Consiglio di sicurezza del 18 ottobre 2013 volta a rafforzare il ruolo delle donne in tutte le fasi della prevenzione dei conflitti;
-Risoluzione 2151 del Consiglio di sicurezza del 28 aprile 2014 sul mantenimento della pace e della sicurezza internazionali – riforma del settore della sicurezza: ostacoli e possibilità.
L’istituzione di commissioni nazionali indipendenti per i diritti umani è una strategia complementare dalle Nazioni Unite, molti sono stati stabiliti nelle società di conflitto e post-conflitto con mandati comprese le funzioni quasi-giudiziale, la risoluzione dei conflitti e dei programmi di protezione. Poi, meccanismi di accertamento sui fatti eccezionali, come ad esempio le commissioni internazionali ad hoc di inchiesta stabilite per esaminare i crimini di guerra commessi in luoghi come l’ex Jugoslavia, Ruanda, Burundi e Timor Est.
Nel corso degli anni, personale specializzato delle Nazioni Unite ha acquisito competenza ed esperienza significativa nell’aiutare i paesi post-conflitto per stabilire processi di giustizia di transizione, ripristinare sistemi di giustizia in frantumi e ricostruire lo stato di diritto.
Le Nazioni Unite, le agenzie specializzate e gli organismi preposti alla difesa e promozione dei diritti umani sono così diventati fonti di diritto internazionale e con le loro interpretazioni, linee guida, risoluzioni, dichiarazioni di principio hanno creato una linea di tendenza specifica per la difesa e la promozione dei diritti delle vittime alla verità, alla giustizia e al risarcimento, ribadita anche dalla creazione dei tribunali internazionali ad hoc, della Corte penale internazionale e del Tribunale speciale per la Sierra Leone (M. MORI 2006).
Il 29 settembre 2011, il Consiglio dei diritti umani dell’ONU ha adottato la risoluzione 18/7, in cui ha deciso di nominare, per un periodo di tre anni, il primo Rapporteur Speciale delle Nazioni Unite per la promozione della verità, della giustizia, della riparazione e delle garanzie di non ripetizione, Pablo de Greiff (Colombia).
Il Relatore Speciale deve affrontare le situazioni in cui ci sono state commesse gravi violazioni dei diritti umani e del diritto umanitario internazionale.
Nel 2014, il Consiglio dei diritti umani ha adottato la risoluzione 27/3, che ha esteso il mandato del relatore speciale per un ulteriore periodo di tre anni.
A livello Regionale. In particolare, nella Unione Europa, le recenti Conclusioni del Consiglio nella sua 3426a sessione tenutasi il 16 novembre 2015 sul sostegno dell’UE alla giustizia di transizione, in risposta all’impegno enunciato nel piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia (2015-2019). (cfr. l’Unione Europea e la giustizia di transizione nel web).
Sulla stessa linea, si possono citare:
– Risoluzione del Parlamento europeo del 13 dicembre 2012 sulla relazione annuale sui diritti umani e la democrazia nel mondo nel 2011 e sulla politica dell’Unione europea in materia (2012/2145(INI));
– Risoluzione del 18 aprile 2012 sulla relazione annuale sui diritti umani nel mondo e la politica dell’Unione europea in materia, comprese le conseguenze per la politica strategica dell’UE in materia di diritti umani; il quadro strategico e il piano d’azione dell’UE per i diritti umani e la democrazia (11855/2012), adottati dal Consiglio «Affari esteri» il 25 giugno 2012 e le Conclusioni del Consiglio dell’UE sul sostegno alla democrazia nelle relazioni esterne dell’UE, Bruxelles, 17 novembre 2009, e relativo programma d’azione;
– Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione delle donne nei conflitti armati e il loro ruolo quanto alla ricostruzione e al processo democratico nei paesi in situazione di post-conflitto (2005/2215(INI)) e la Risoluzione del 30 novembre 2000 sulla partecipazione delle donne alla composizione pacifica dei conflitti (GU C 228 del 13.8.2001, pag. 186).
Attraverso questo quadro strategico il Consiglio afferma l’intenzione dell’UE di svolgere un ruolo attivo e coerente nel dialogo con i paesi partner e le organizzazioni internazionali e regionali a sostegno dei processi di giustizia di transizione (“The EU’s Framework on support to transitional justice”). Un ruolo importante per la tutela dei diritti umani all’interno dell’UE viene svolto dall’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali (FRA), istituita nel 2007 con sede a Vienna. L’Agenzia ha lo scopo di fornire alle Istituzioni Europee e alle Autorità nazionali assistenza e consulenza, relativamente ai diritti fondamentali, nell’attuazione del diritto comunitario, nonché di aiutarle ad adottare le misure o a definire le iniziative appropriate.
È importante ricordare che l’UE è la prima organizzazione regionale a adottare una strategia sulla giustizia di transizione.
Nell’ambito delle relazioni internazionali, l’azione dell’Unione con i paesi terzi si fonda sull’articolo 21 del trattato di Lisbona, il quale ribadisce l’universalità e l’indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e sancisce l’obbligo per l’UE di rispettare la dignità umana, i principi di uguaglianza e solidarietà nonché i principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale nella sua azione sulla scena internazionale.
Per influenzare le politiche che violano il diritto internazionale o i diritti umani o che non rispettano lo Stato di diritto e i principi democratici, l’UE ha previsto l’utilizzo di sanzioni di natura diplomatica o economica. Dall’inizio degli anni ’90, viene inserita sistematicamente negli accordi CE con i paesi terzi, compresi gli accordi sugli scambi e sulla cooperazione e gli accordi di associazione, una clausola da cui risulta che il rispetto dei diritti umani fondamentali e dei principi democratici è alla base delle politiche interne ed estere delle Parti e costituisce un “elemento essenziale” dell’accordo. Per esempio l’accordo di partenariato ACP-CE di Cotonou e in particolare il suo articolo 11, in base al quale si è creato L’Assemblea parlamentare paritetica ACP-UE (vedi. Progetto di Relazione sulla sfida della riconciliazione nazionale nei paesi in situazione di post conflitto e di post-crisi Correlatori: Komi Selom Klassou (Togo) e Joachim Zeller (DR\1033859IT.doc)).
Il Consiglio d’Europa, fondato nel 1949 col Trattato di Londra, ha lo scopo di promuovere la democrazia, i diritti dell’uomo, l’identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa (cfr. l’Unione Europea e la giustizia di transizione nel web).
Sotto l’egida del Consiglio d’Europa, il 4 novembre 1950 è stata firmata a Roma la “Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo” (CEDU) che ha predisposto un originale sistema di tutela internazionale dei diritti dell’uomo, offrendo ai singoli soggetti la facoltà di invocare il controllo giudiziario sul rispetto dei loro diritti, mediante l’istituzione di una Corte Europea dei Diritti dell’Uomo con sede a Strasburgo.
Il sistema di monitoraggio sovranazionale previsto dalla CEDU ed in particolare il ruolo svolto dalla Corte costituiscono un modello senza precedenti a livello mondiale.
Altra istituzione di particolare rilievo che agisce nel quadro del Consiglio d’Europa con specifiche competenze nel settore è il Commissario europeo per i Diritti Umani. Il Commissario, istituzione indipendente e imparziale, ha il mandato di promuovere il rispetto dei diritti umani nei 47 Stati Membri del Consiglio d’Europa mediante un dialogo permanente con le rispettive autorità al fine di promuovere lo sviluppo di strutture nazionali a tutela dei diritti umani. L’incarico è ricoperto dal 2012 dal lettone Nils Muižnieks.
Negli ultimi anni la dimensione umana, ovvero l’insieme delle questioni attinenti a diritti umani, democratizzazione e stato di diritto, ha acquistato un ruolo crescente anche nell’ambito delle attività dell’Organizzazione per la Sicurezza e Cooperazione in Europa (OSCE).
Il principale strumento di promozione all’interno di tale Organizzazione è l’ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights), con sede a Varsavia. In questo ambito vengono sviluppati l’azione di assistenza nel campo della tutela dei diritti umani, l’attività di monitoraggio elettorale e di consulenza giuridico-costituzionale nei Paesi in transizione. Altrettanto importante è il ruolo svolto dall’Alto Commissario per le Minoranze Nazionali e dal Rappresentante per la Libertà dei Media, che ha il compito di coordinare la difesa della libertà e dell’indipendenza dei giornalisti e degli operatori dei media nell’area OSCE.
Questa evoluzione deve essere considerata sullo sfondo della vasta attuazione di quelle pratiche politiche e giuridiche di giustizia di transizione.
Nel linguaggio moderno la locuzione giustizia di transizione è ben più complicata e complessa, rispetto all’utilizzo passato.
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