Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000018000
Timestamp: 2020-01-22 23:58:06
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Matched Legal Cases: ['artículo 436', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 21', 'artículo 436', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 436', 'artículo 255', 'artículo 436', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 436', 'artículo 1', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 21', 'artículo 436', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 147', 'artículo 436', 'artículo 436', 'artículo 21', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 436', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 436', 'artículo 21', 'artículo 8', 'artículo 21', 'artículo 38', 'artículo 11']

CPLT Jurisprudencia | Ignacio Olivares con EJÉRCITO DE CHILE
Ignacio Olivares con EJÉRCITO DE CHILE Rol: C1252-17
Se dedujo amparo en contra del Ejército de Chile, fundado en la respuesta negativa a una solicitud de información referente a: a) Cantidad de funcionarios de la categoría de personal a contrata que se encuentran a la fecha contratados por el Ejército de Chile; y, b) Cantidad de funcionarios de la categoría de personal a contrata que cumplen funciones en organismos públicos externos al Ejército, como Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, Estado Mayor Conjunto, Dirección General de Movilización Nacional u otro servicio público no señalado anteriormente. Sobre este punto se solicita saber los motivos en que se fundamentan dichas destinaciones. El Consejo acoge parcialmente el amparo, rechazándolo respecto de la letra a) del literal 1) de lo expositivo sólo aquella información que diga relación con funcionarios a contrata que cumplan labores propiamente militares, y la letra b) de dicho literal, por inexistencia de la información.
Corte de Apelaciones de Santiago, 26/03/2018, 9568-2017
Corte de Apelaciones de Santiago, 9568-2017
DECISIÓN AMPARO ROL C1252-17
Requirente: Ignacio Olivares
En sesión ordinaria N° 818 del Consejo Directivo, celebrada el 28 de julio de 2017, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto de la solicitud de amparo al derecho de acceso a la información Rol C1252-17.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 14 de marzo de 2017, don Ignacio Olivares solicitó al Ejército de Chile la siguiente información:
a) Cantidad de funcionarios de la categoría de personal a contrata que se encuentran a la fecha contratados por el Ejército de Chile; y,
b) Cantidad de funcionarios de la categoría de personal a contrata que cumplen funciones en organismos públicos externos al Ejército, como Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, Estado Mayor Conjunto, Dirección General de Movilización Nacional u otro servicio público no señalado anteriormente. Sobre este punto se solicita saber los motivos en que se fundamentan dichas destinaciones.
2) RESPUESTA: El 11 de abril de 2017, el Ejército de Chile respondió a dicho requerimiento de información mediante JEMGE DETLE (P)N° 6800/2493, de misma fecha, señalando, en síntesis, que:
Se deniega la información pedida fundado en que ésta se refiere a la entrega de dotación de la Institución, la que tiene el carácter de secreta por disposición del artículo 436 N° 1 del Código de Justicia Militar, el cual se encuadra dentro de lo preceptuado en el artículo 1° de las disposiciones transitorias de la Ley de Transparencia, que su vez hace referencia a lo estipulado en la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política, con lo cual se configura la reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia en concordancia con el artículo 8 de la Carta Fundamental, atendido que la divulgación de dicha información importaría una vulneración para la seguridad nacional. Se cita jurisprudencia de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional y de este Consejo en tal sentido.
3) AMPARO: El 11 de abril de 2017, don Ignacio Olivares dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del señalado órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación admitió a tramitación este amparo y, mediante oficio N° E755, de 25 de abril de 2017, confirió traslado al Sr. Comandante en Jefe del Ejército de Chile.
Mediante JEMGE DETLE (P) N° 6800/3153/CPLT, de 08 de mayo de 2017, el órgano recurrido presentó sus descargos señalando, en síntesis que:
Se reiteran los fundamentos y la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en concordancia con el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política, invocada con ocasión de la respuesta para denegar la información pedida, resultando igualmente aplicable el numeral 3 del citado artículo 21, en tanto la información solicitada se refiere a un asunto que importaría una vulneración para la seguridad nacional, que incidiría en la defensa nacional, lo cual se encuentra amparado por el artículo 436 del Código de Justicia Militar.
Además señala que conforme al artículo 4° de la ley N° 18.948, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas, en relación con el artículo 2°, letra b), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, estatuto del personal de las Fuerzas Armadas, el personal a contrata forma parte del personal en servicio activo del Ejército y por consecuencia quienes lo integran no solo pertenecen a la dotación institucional, sino que de acuerdo al artículo 436 N° 1 del Código de Justicia Militar, que señala que es secreta la documentación relativa a las plantas o dotaciones, al Ejército no está permitido dar publicidad a dicha información, ya que su entrega los haría incurrir en el delito expresamente previsto y sancionado por el artículo 255 del Código del Fuero, que cita.
Luego de citar jurisprudencia de este Consejo sobre la materia destaca el "Estudio de acceso a la información en Chile: Nueva regulación e implicancias para el sector de la Defensa Nacional", de los profesores de derecho constitucional que indica, en el cual se señala que "Es claro que la información militar es inevitablemente valiosa para los Estados y constituye una reserva esencial en la protección de la soberanía" (pág. 8), lo cual se aviene con la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República en reconsideración que cita, sobre el secreto de los actos administrativos del sector defensa nacional en relación con el artículo 436 del Código de Justicia Militar actualmente vigente, cuyos dictámenes y pronunciamientos son obligatorios.
Por su parte, señala que la reserva contenida en el numeral 5) del artículo 21 de la Ley de Transparencia se trata de una causal objetiva, cuyo tenor no permite una apreciación de afectación, toda vez que ha sido el propio constituyente en el artículo 8° de la Carta Fundamental quien entrega esta potestad al legislador, al señalar que "solo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de los órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional." Por tanto, en los casos en que una ley de quórum calificado ha declarado el secreto o reserva de ese tipo de documentos no corresponde al Consejo para la Transparencia realizar el señalado análisis o interpretación sin infringir el tenor del artículo 8° de la Constitución Política o de los alcances de las disposiciones de la Ley de Transparencia, ya que vulneraría lo preceptuado en el artículo 7° de la Carta Fundamental. De igual manera es necesario tener presente el sentido preventivo de la causal de excepción de denegación de información, pues no tendría objeto acreditar un daño ya ocurrido, cuando es de vital importancia velar porque no ocurra, siendo tal el sentido de las normas indicadas. Cita jurisprudencia de la Corte Suprema en tal sentido.
Por último se refiere al derecho comparado, para demostrar que ninguno de los países vecinos publica sus dotaciones de detalle como lo sería hacerlo con el personal a contrata. En consecuencia, no parece lógico, prudente y conveniente para la defensa nacional a la luz de la legislación vigente en nuestro país y de la que rige en otros países, otorgar ventajas en lo que dice relación con información relativa a la defensa nacional, como lo son las plantas y dotaciones de las Fuerzas Armadas, cuyas instituciones no publican en sus sitios de gobierno transparente las dotaciones de plantas y a contratas.
Finalmente, en lo relativo a la solicitud singularizada en la letra b) del literal 1) de lo expositivo, señala que dicho personal militar en razón de la especial naturaleza de su desempeño de carácter temporal, no puede ser destinado como lo precisan expresamente los artículos 145 y 147, inciso final, del citado estatuto del personal de las Fuerzas Armadas, por lo que no existe en la Institución personal a contrata que cumpla destinaciones.
1) Que, el presente amparo se funda en la insatisfacción del reclamante ante la denegación de la información que se lee en el literal 1) de lo expositivo, referida a la cantidad de funcionarios a contrata que se encuentran a la fecha contratados por el Ejército de Chile (letra a), y cantidad de funcionarios a contrata que cumplen funciones en organismos públicos externos al Ejército, con indicación del fundamento de dichas destinaciones (letra b).
2) Que, sobre la solicitud que se lee en la letra a) del literal 1) de lo expositivo, referida a la cantidad de funcionarios contratados por el Ejército bajo modalidad a contrata, la Institución denegó dicha información fundado en que esta es parte de la dotación de las Fuerzas Armadas y por ende, es secreta y se encuentra protegida por el artículo 436 N° 1 del Código de Justicia Militar, norma que se encuentra plenamente vigente por mandato del artículo 1° de las disposiciones transitorias de la Ley Transparencia, en relación con la disposición transitoria cuarta de la Constitución Política, con lo cual se configura la causal de reserva del artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en concordancia con el artículo 8, inciso 2°, de la Constitución Política, como asimismo del numeral 3) del citado artículo 21, en tanto la publicidad de la información pedida afectaría la seguridad de la Nación, lo cual incide en la defensa nacional, cuyo bien se encuentra protegido por el citado artículo 436 del Código de Justicia Militar. Respecto de la causal del numeral 5) del citado artículo 21 el órgano reclamado señaló además, que en razón de tratarse de una causal objetiva, cuyo tenor no permite una apreciación de afectación, pues ha sido el propio constituyente en el artículo 8° de la Carta Fundamental quien entrega esta potestad al legislador, no corresponde al Consejo para la Transparencia realizar el señalado análisis o interpretación de afectación sin infringir el tenor de dicho precepto constitucional y de los alcances de las disposiciones de la Ley de Transparencia, pues se vulneraría lo preceptuado en el artículo 7° de la Carta Fundamental.
3) Que, a modo de contexto, según prescribe el artículo 4° de la ley N° 18.948, orgánica constitucional de las Fuerzas Armadas" "El personal de las Fuerzas Armadas estará constituido por el personal de planta, el personal a contrata y el personal de reserva llamado al servicio activo (...)". En este orden, el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, de Defensa Nacional, que establece el estatuto de personal de las Fuerzas Armadas, precisa que el personal a contrata "es aquel que desempeña un empleo de carácter transitorio, cuyo nombramiento se efectúa para satisfacer necesidades institucionales." A su turno, el inciso final del artículo 147 de dicho estatuto dispone que "El personal a contrata, en razón de la especial naturaleza de su desempeño de carácter temporal, no podrá ser destinado." (énfasis agregado).
4) Que, por su lado, el citado artículo 436 del Código de Justicia Militar prescribe que se "entiende por documentos secretos aquellos cuyo contenido se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas y, entre otros", específicamente su numeral 1°, "Los relativos a las plantas o sus dotaciones y a la seguridad de las instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de Chile y de su personal".
5) Que, sobre el particular, este Consejo, a partir de la decisión del amparo rol C45-09, ha establecido que el artículo 436 del Código de Justicia Militar posee el carácter de ley de quórum calificado para efectos de establecer el secreto o reserva respecto de aquellos documentos que se relacionan directamente con la seguridad del Estado, la defensa nacional, el orden público interior o la seguridad de las personas, algunos de los cuales menciona a titulo ejemplar. Ahora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 N° 5 y del artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia, este Consejo ha concluido, que para la aplicación de una norma que disponga el secreto o reserva de determinados antecedentes dictada con anterioridad a la ley señalada, no sólo basta que ésta sea de rango legal y entendida por este hecho de quórum calificado, sino que, además debe reconducirse a alguno de los motivos constitucionales de secreto o reserva que además establece el artículo 8°, inciso 2°, de la Carta Fundamental. Por tanto, si bien el artículo 436 del Código de Justicia Militar, en tanto norma legal, está formalmente sujeta a lo dispuesto por el artículo 1° transitorio de la Ley de Transparencia (y puede por tanto ser objeto de reconducción formal), es igualmente menester determinar si el contenido de dicha disposición guarda correspondencia con las causales de secreto señaladas por el constituyente (es decir, si puede tener lugar a su respecto la reconducción material).
6) Que, la reconducción material señalada debe estar guiada por la exigencia de "afectación" de los bienes jurídicos indicados en el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política, esto es, debido cumplimiento de las funciones de los órganos del Estado, derechos de las personas, seguridad de la Nación o el interés nacional. Lo anterior, en atención a la claridad del vocablo «afectare» que ha sido utilizado en el inciso segundo del precepto constitucional, por cuanto la referida afectación implica necesariamente la existencia de un perjuicio o daño al bien jurídico de que se trate, para el caso de divulgarse la información. En efecto, no basta sólo con que la información «se relacione» con el bien jurídico protegido o que le resulte «atingente» para los efectos de mantener tal información en secreto o reserva, tal como señala el órgano recurrido, sino que se precisa la afectación, resultando esta « (...) la forma, a juicio de este Consejo, en que la aludida disposición del Código de Justicia Militar debe ser interpretada para obtener un resultado que sea conforme con el texto vigente de la Constitución». En tal sentido, el criterio que ha aplicado uniformemente este Consejo es que la afectación debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo que no se presume sino que debe ser acreditado por el órgano administrativo requerido, de modo que los daños que la publicidad provocaría sean superiores al perjuicio que el secreto causaría al libre acceso a la información y al principio de publicidad.
7) Que, en consecuencia, al igual que en las decisiones C512-09 (caso Capellanes) o C396-10 (caso Puente Mecano), en que se pedía información específica al Ejército que podía entenderse incorporada en el citado artículo 436 del Código de Justicia Militar, se desestiman las alegaciones del órgano reclamado, por no ser suficientes para configurar las causales de reservas del artículo 21 N° 3 y N° 5 de la Ley de Transparencia, en tanto, a juicio de este Consejo, la información reclamada, no constituye información cuya divulgación importaría una vulneración para la seguridad nacional, cuya entrega generaría una afectación cierta o probable y con la suficiente especificidad para afectar la seguridad de la Nación, pues se trata de antecedentes referidos al personal del Ejército a contrata, desempeñan cargos esencialmente transitorios, no siendo suficientes, los antecedentes contenidos en este expediente, para acreditar que la publicidad de esta información pudiera afectar la seguridad de la Nación lo cual incide en la defensa nacional.
8) Que, en este orden de ideas, cabe destacar lo razonado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de fecha 23 de noviembre de 2010, en causa rol 2275-2010, que rechazó un reclamo de ilegalidad interpuesto por el Consejo de Defensa del Estado en representación del Ejército de Chile, en contra de la citada decisión de este Consejo, amparo rol C512-09, en el cual el tribunal razonó en su considerando sexto, que "siendo la publicidad de los actos de la administración un principio de rango constitucional, las excepciones a él deben ser interpretadas en forma restrictiva. Dichas excepciones en este caso, establecidas en el inciso 2° del mismo artículo 8° de la Carta Fundamental y en el artículo 21 N° 3 de la ley N° 20.285 exigen, además de declaración de reserva o secreto mediante ley de quórum calificado, la afectación de la seguridad de la Nación o del interés nacional". Asimismo, en el considerando séptimo, ilustra que "resulta ser efectivo que las normas del Código de Justicia Militar constituyen ley de quórum calificado, y que los capellanes y pastores que ejercen funciones en las Fuerzas Armadas forman parte de la dotación institucional. Sin embargo, tales circunstancias no logran configurar, por sí solas, una excepción al acceso a la información que ha requerido el señor Narváez Almendras y que le ha reconocido el Consejo para la Transparencia en la decisión adoptada en el Amparo C512-09. En efecto, para configurar dicha excepción ha de estar, además, afectada la seguridad de la Nación o el interés nacional, y respecto de esta materia no existen antecedentes de que ello pueda razonablemente producirse de proporcionarse la información solicitada. Las afirmaciones del reclamante de que los antecedentes denegados, en conocimiento de potenciales adversarios, les permitiría diseñar estrategias defensivas u ofensivas que dañen gravemente al país, a sus intereses y a su población, por no estar respaldadas en antecedentes concretos, constituyen sólo apreciaciones personales y subjetivas".
9) Que, el criterio anterior ha sido ratificado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en la sentencia pronunciada con fecha 3 de marzo de 2015, en virtud de la cual rechazó el Reclamo de ilegalidad Rol N° 5080-2015, señalando al efecto que: "12°) Sin embargo, en lo que sí concuerda esta Corte con lo que sostiene el Consejo para la Transparencia es que no basta esa aseveración para dar por establecida la causal invocada. Para ello, pese a que la mentada carpeta se encuentra ubicada en la Dirección de Inteligencia del Ejército, lo que le concede al mentado registro el carácter de secreto, en los términos del artículo 38 de la Ley 19.974, lo que interesa es que pueda demostrarse que su divulgación atenta, en este caso, contra la Seguridad de la Nación." (énfasis agregado).
10) Que, a mayor abundamiento, se debe hacer presente que, a juicio de este Consejo, reservar información referida al personal a contrata del Ejército de Chile, cede ante la necesidad de transparentarlas políticas públicas de contratación y distribución de personal, y especialmente de recontratación de personas que dejaron de pertenecer en calidad de uniformados al Ejército y que se reincorporan como funcionarios civiles por esta vía, lo que influye en el uso y disposición de los recursos públicos por parte del Ejército de Chile. Lo anterior, ha sido sostenido por este Consejo, ante alegaciones similares a las expuestas por la reclamada, en la decisión Rol C2690-16, respecto del personal de Carabineros contratado bajo una modalidad distinta al personal permanente de planta, en la cual se ordenó la publicidad de información relativa a cantidad de oficiales, suboficiales y funcionarios recontratados por Carabineros de Chile en un periodo determinado, precisando el cargo o grado que tenía la persona al momento de pasar a retiro, el monto del dinero por que se le recontrató, la calidad en que se realizó - planta, contrato o honorario-, y el cargo que desempeñó. Al efecto, esta Corporación concluyó que la publicidad de información como la requerida, resulta esencial para el ejercicio de un control social efectivo sobre el uso y disposición de los recursos públicos por parte del órgano requerido. "En efecto, conocer los montos, número y funciones que desempeñó o desempeña personal recontratado en las filas de dicha institución, permitirá transparentar los montos destinados a personal que la reclamada vuelve a integrar a sus filas, no obstante, haber finalizado la prestación de sus servicios en calidad de miembros activos de dicha institución." Luego, este mismo razonamiento fue aplicado en la decisión C3386-16, en la que se ordenó la entrega de la nómina del personal a contrata del Ejército de Chile, desde el año 2013 en adelante, detallando cargos, remuneraciones y la partida de presupuesto imputada para pagarle a estas personas, como asimismo, en la decisión de amparo C3429-16, en la cual se ordenó entregar la nómina del personal en retiro que fue recontratado bajo una modalidad diversa a la de honorarios y Código del Trabajo por la Fuerza Aérea de Chile, en un periodo determinado.
11) Que, en razón de lo expuesto, este Consejo acogerá el presente amparo, desestimando las causales invocadas por la reclamada, ordenándose la entrega, la cantidad de funcionarios contratados por el Ejército bajo modalidad a contrata, reservándose dicha información, sólo para el caso de aquellos funcionarios a contrata, que cumplan labores propiamente militares, con la cual pudiera develarse información específica del ámbito de la estrategia e inteligencia militar. Todo ello, en virtud del principio de divisibilidad establecido en el artículo 11, letra e), de la Ley de Transparencia.
12) Que, finalmente y a mayor abundamiento, a juicio de este Consejo, publicitar la nómina del personal a contrata del Ejército, esto es, de aquellos funcionarios, que según señala el propio estatuto de personal de las Fuerzas Armadas, desempeñan un empleo de carácter transitorio para satisfacer necesidades institucionales, beneficiaría los sistemas de transparencia de la institución, impactando positivamente en los indicadores de percepción y confianza de la población con la entidad, por lo que este Consejo, recomendará al Ejército de Chile, en la parte resolutiva de este acuerdo, avanzar en promover y fomentar los procesos de publicidad y transparencia sobre la dotación del personal a contrata de su institución.
13) Que, en cuanto a la solicitud que se lee en la letra b) del literal 1) de lo expositivo, esto es, cantidad de funcionarios contratados bajo modalidad a contrata que cumplen funciones en organismos públicos externos al Ejército y motivos en que se fundamentan dichas destinaciones, el órgano reclamado en sus descargos señaló que dicho personal militar en razón de la especial naturaleza de su desempeño de carácter temporal, no puede ser destinado como lo precisan expresamente los artículos 145 y 147 inciso final del citado estatuto del personal de las Fuerzas Armadas, por lo que no existe en la Institución personal a contrata que cumpla destinaciones.
14) Que, en cuanto a la información que según el reclamante no habría sido entregada, se debe hacer presente que constituye un presupuesto básico para el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información pública el que la información requerida exista en poder del órgano solicitado, conforme preceptúan los artículos 5° y 10 de la Ley de Transparencia. En consecuencia, atendido que el órgano reclamado explicó que lo solicitado no existe, no resulta posible requerir la entrega de ésta, puesto que no constan en este expediente antecedentes que permitan controvertir la alegación de inexistencia, por tanto se rechazará el presente amparo en este punto.
I. Acoger parcialmente el amparo deducido por don Ignacio Olivares, en contra del Ejército de Chile; rechazándolo respecto de la letra a) del literal 1) de lo expositivo sólo aquella información que diga relación con funcionarios a contrata que cumplan labores propiamente militares, y la letra b) de dicho literal, por inexistencia de la información, todo ello en virtud de los fundamentos expuestos precedentemente.
a) Entregar la siguiente información: Cantidad de funcionarios de la categoría de personal a contrata que se encuentran a la fecha contratado por el Ejército de Chile, reservándose esta información sólo respecto del personal a contrata que cumple labores propiamente militares.
III. Recomendar al Sr. Comandante en Jefe del Ejército de Chile avanzar en promover y fomentar los procesos de publicidad y transparencia sobre la dotación del personal a contrata de su institución, en virtud de los fundamentos expuestos en el considerando 12° precedente.
IV. Encomendar al Director General y a la Directora Jurídica de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a don Ignacio Olivares y al Sr. Comandante en Jefe del Ejército de Chile.