Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Jakosc_prawa_administracyjnego__Tom_I-ebook/p0206023i020
Timestamp: 2019-09-20 10:00:03+00:00
Document Index: 97129399

Matched Legal Cases: ['art. 154', 'art. 154', 'art. 162', 'art. 138', 'art. 7', 'in fine']

Jakość prawa administracyjnego. Tom I [Dariusz Kijowski, Agnieszka Suławko-Karetko, Patrycja Joanna Suwaj] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00487 007111 15376099 na godz. na dobę w sumie
Jakość prawa administracyjnego. Tom I - ebook/pdf
Autor: Dariusz Kijowski, Agnieszka Suławko-Karetko, Patrycja Joanna Suwaj Liczba stron: 709
ISBN: 978-83-264-5143-0 Data wydania: 2012-09-10
W niniejszym tomie omówiony został stan, w jakim znajduje się obecnie polskie prawo administracyjne. Przedstawiono także paradygmaty, cechy charakterystyczne, mierniki i kryteria oceny jego jakości - postrzegane z punktu widzenia teorii prawa administracyjnego, nauk o administracji, publicznego prawa gospodarczego, prakseologii i nauk o historii państwa i prawa. Specjalną uwagę poświęcono również kwestiom jednolitości i skuteczności prawa administracyjnego, podstawowym pojęciom i instytucjom, takim jak uznanie administracyjne, urzędowa interpretacja przepisów, a także zagadnieniom ustrojowym, materialnoprawnym i proceduralnym.
Wspólnym celem twórców tomu jest zapobieżenie niekwestionowanej tendencji obniżania się jakości regulacji administracyjnoprawnej. Wyrażane poglądy mogą stać się podstawą pogłębionej dyskusji zarówno w prawniczym środowisku naukowym, do którego książka jest głównie adresowana, jak też w kręgach praktyków (polityków, legislatorów, urzędników) ponoszących odpowiedzialność za brzmienie stanowionego prawa.
KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj TOM I JAKOŚĆ PRAWA ADMINISTRACYJNEGO redakcja naukowa Dariusz Ryszard Kijowski Alina Miruć Agnieszka Suławko-Karetko Warszawa 2012 Wydanie publikacji zostało doﬁ nansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej. Wydanie publikacji zostało doﬁ nansowane przez Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku. Stan prawny na 1 lipca 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Elżbieta Ura Redakcja naukowa serii Dariusz Ryszard Kijowski, Patrycja Joanna Suwaj Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Tenerowicz Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3846-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wprowadzenie / 17 Rozdział 1 Zagadnienia ogólne / 25 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego paradygmatu / 27 Jerzy Supernat Arbitralność prawa / 45 Dariusz R. Kijowski Kryteria oceny jakości prawa administracyjnego / 50 Agata Barczewska-Dziobek O dyrektywach prakseologicznych w procesie stanowienia prawa / 72 Igor Zachariasz O znaczeniu doświadczenia historycznego dla jakości prawa administracyjnego / 90 Arkadiusz Cudak Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jako miernik jakości prawa administracyjnego / 110 Katarzyna Kłosowska-Lasek Działania nieformalne administracji w kontekście jej sprawności / 129 5 Spis treści Rozdział 2 Jednolitość i skuteczność prawa administracyjnego / 143 Zbigniew Janku Jakość prawa administracyjnego rozpatrywana od strony jego skuteczności i przyczyn jej braku / 145 Mariusz Bogusz Uwagi na tle przepisu art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / 152 Lech J. Żukowski Związek pojęcia jakości i skuteczności prawa administracyjnego na tle wybranych zagadnień. Autorytet, respektowanie i inflacja prawa administracyjnego / 162 Jerzy Korczak Jakość prawa administracyjnego na przykładzie materialnego, procesowego i ustrojowego prawa administracyjnego samorządu terytorialnego / 180 Rozdział 3 Pojęcia i instytucje prawne / 227 Jacek Lang Uwagi na temat prawnej struktury urzędowej interpretacji przepisów prawa / 229 Andrzej Nałęcz Uznanie administracyjne a jakość prawa administracyjnego / 238 6 Spis treści Jarosław Dobkowski Wielopostaciowość gminy w prawie polskim / 253 Rozdział 4 Jakość norm ustrojowych prawa administracyjnego / 273 Anna Bohdan Normatywne podstawy funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy – prawo dobre czy złe? / 275 Piotr Lisowski Problemy z jakością prawa administracyjnego na przykładzie jednostek pomocniczych gminy / 297 Magdalena Małecka-Łyszczek Jakość regulacji prawnych w zakresie podejmowania współdziałania w formie stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego / 321 Rozdział 5 Jakość prawa administracyjnego materialnego / 333 Tomasz Bąkowski, Marcin Brzeski O wybranych problemach jakości stanowienia administracyjnego prawa materialnego w krajowym porządku prawnym / 335 Małgorzata Jaśkowska Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej / 362 7 Spis treści Karol Kiczka Jakość publicznego prawa gospodarczego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego / 389 Michał A. Waligórski Interes publiczny w działalności gospodarczej / 415 Anna Barczak, Marek Górski Jakość regulacji administracyjnoprawnych w zakresie ochrony środowiska (na przykładzie przepisów dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi) / 438 Dorota Całkiewicz Regulacje prawne dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim / 460 Danuta Kurzyna-Chmiel Z rozważań nad jakością w oświacie / 471 Dominik Sypniewski Wpływ aktów normatywnych samorządu zawodowego na jakość prawa administracyjnego / 494 Rozdział 6 Jakość procedur administracyjnych / 511 Piotr Przybysz Przejrzystość przepisów o postępowaniu przed organami administracji / 513 8 Spis treści Jacek Jaworski Ograniczenie uprawnień strony w imię dobra publicznego / 524 Mirosław Karpiuk Skarga w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego jako przejaw dążenia do poprawy jakości funkcjonowania administracji publicznej / 551 Kamil Klonowski Kompetencje sądów administracyjnych do reformatoryjnego orzekania a definicje sprawy sądowoadministracyjnej / 572 Michał Miłosz Kilka uwag krytycznych w odniesieniu do konstrukcji prawnej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego / 592 Paweł Dąbrowski Niedewolutywność środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym a motywy aktualnego ustawodawcy / 611 Marta Kopacz Dezintegracja przepisów procesowych w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego na przykładzie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów / 632 Zbigniew Kopacz Zarys postępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleń na broń palną / 646 Przemysław Krzykowski Sądowa kontrola informacji o negatywnej ocenie projektu w świetle ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju / 658 Agnieszka Rotkiewicz Realizacja zasady prawdy obiektywnej w świetle ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wybrane zagadnienia) / 672 9 Spis treści Katarzyna Mełgieś, Katarzyna Miaskowska-Daszkiewicz Brak sprzeczności z prawem Unii Europejskiej a jakość stanowionego prawa – refleksje na tle dyskutowanych zmian ustawy – Prawo farmaceutyczne / 683 Autorzy / 705 Karta Europejska k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.r.o. o.p. p.d.g. Wykaz skrótów Akty prawne Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy- wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po- stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzin- ny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749) ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów p.p.s.a. pr. farm. p.u.s.a. r.o.p.s. specustawa TFUE TUE u.d.g. u.d.i.p. u.f.p. u.o. 12 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ustawa z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farma- ceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycz- nia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46) ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolido- wana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 13) ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) u.o.a.n. u.o.d.o. u.o.i.n. u.o.k.k. u.p.a. u.p.e.a. u.p.z.p. u.s.d.g. u.s.g. u.s.o. u.s.p. ustawa o Euro 2012 Wykaz skrótów ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie in- formacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy oso- bom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia- łalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowa- niu finałowego turnieju Mistrzostw Europy 13 Wykaz skrótów u.s.w. u.s.z. u.ś.r. u.z.p.p.r. ZTP w Piłce Nożnej UEFA 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budow- nictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze- niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach pro- wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Czasopisma i zbiory orzecznictwa AUWr GSP KPP Mon. Pod. NZS ONSA ONSAiWSA OSA OSNC OSNP Acta Universitatis Wratislaviensis Gdańskie Studia Prawnicze Kwartalnik Prawa Prywatnego Monitor Podatkowy Nowe Zeszyty Samorządowe Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 14 Wykaz skrótów OSP OSPiKA OTK OwSS PiP PPP Prz. Leg. PS PUG RPEiS R. Pr. Sam. Teryt. SPE St. Praw. ZNSA ZN UŁ Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitra- żowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Przegląd Legislacyjny Przegląd Sądowy Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Radca Prawny Samorząd Terytorialny Studia Prawno-Ekonomiczne Studia Prawnicze Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj- nego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Organy orzekające i inne ETPC ETS GIODO NIK NSA RPO SA SN Europejski Trybunał Praw Człowieka w Stras- burgu Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Europejski Trybunał Sprawiedliwości) Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy 15 Wykaz skrótów SOKiK TS UE TK UOKiK WSA Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał Konstytucyjny Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny 16 Wprowadzenie Jakość prawa administracyjnego okazała się obszarem problemo- wym, który skupił uwagę największej grupy uczestników Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, jaki planowany jest we wrześniu 2012 r. w Białymstoku. Do tomu poświęconego tym zagadnie- niom zgłoszono i zakwalifikowano do publikacji aż 36 opracowań. Z nielicznymi wyjątkami ich Autorzy potwierdzają trafność przyjętej przez organizatorów hipotezy o tym, że samo prawo administracyjne znajduje się w kryzysie postrzeganym jako stan pogarszającej się jakości tej gałęzi polskiego prawa. Wyrażono w tym tomie wiele różnorodnych i – zapewne – kontrowersyjnych poglądów, czyniąc to na bardzo zróż- nicowanym poziomie ogólności. Z uwagi na skoncentrowanie się twórców poszczególnych dzieł na kwestiach ogólnych, na jednolitości i skuteczności tego prawa, na wybranych pojęciach i instytucjach prawnych, na zagadnieniach prawno-ustrojowych, prawno-material- nych i prawno-proceduralnych, umieszczono je w sześciu odpowiednich rozdziałach. Niektóre z opracowań zawierają bardzo szczegółowe dy- wagacje odnoszące się do wybranej przez Autorów problematyki. Są też w tej książce teksty, na które warto zwrócić specjalną uwagę, gdyż mogą się one stać zarzewiem dyskusji naukowej w środowisku admini- stratywistów, prowadzącej do istotnego przewartościowania dotychcza- sowych poglądów dominujących w doktrynie. I tak – rozpoczynając od rozdziału pierwszego – zdaniem P. Goła- szewskiego i J. Jagielskiego dotychczasowy paradygmat prawa admini- stracyjnego, tj. skoncentrowanie problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokół szeroko ujmowanego pojęcia administracji publicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym), stoi za zjawiska- mi kryzysowymi zachodzącymi obecnie w obrębie prawa administra- cyjnego (stanowi podłoże tych zjawisk). W tej sytuacji proponują oni uczynienie jednostki i jej sytuacji prawnej na płaszczyźnie relacji 17 Wprowadzenie z podmiotami administrującymi głównym, a zarazem centralnym punktem całej administratywistyki. Autorzy Ci twierdzą, że swoistym przejawem istnienia dotychczasowego paradygmatu prawa administra- cyjnego jest nawet sam temat tegorocznego Zjazdu Katedr, wyrażony w pytaniu: „Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicz- nej?”. Sugerują, że pomija on nader istotną okoliczność, iż adresatem norm prawa administracyjnego nie jest przecież wyłącznie administracja publiczna. Trudno odmówić racji twierdzeniom o zdominowaniu sy- tuacji prawnej jednostki przez problemy dotyczące samej administracji tak w procesie tworzenia, jak i w dydaktyce prawa administracyjnego. A może jednak wcale nie pomija się w powyższym pytaniu najważniej- szego odbiorcy aktywności administracji publicznej, a bierze pod uwagę, że niezależnie od tego, jak będziemy pojmować „administrację publiczną”, zarówno podmioty utożsamiane z nią, jak i działalność nazywana tym pojęciem (niezależnie od tego, do kogo jest adresowana), są regulowane prawem administracyjnym? Co do kondycji tego prawa można faktycznie mieć wątpliwości, a przecież bez uczynienia z admi- nistracji jednego z adresatów lub przedmiotu regulacji, tworzone prawo nie byłoby prawem administracyjnym. Planowana konferencja naukowa administratywistów oraz niniejsza książka dadzą sposobność przyjrzenia się tym problemom i – być może – zweryfikowania trafności wypowia- danych twierdzeń i wyważenia poglądów. Niejako na przekór rozpowszechniającym się utyskiwaniom na nadmiar używanych przez ustawodawcę pojęć niejednoznacznych, wymagających pogłębionych procesów wykładni, J. Supernat zauważa, że rządy prawa wymagają, aby w systemie prawa (w tekstach normatyw- nych) znajdowały się zarówno regulacje precyzyjne, jak i niedookreślo- ne. W braku jednoznaczności pojęć nie dostrzega zatem wyłącznie ne- gatywów. Z kolei w opracowaniu A. Barczewskiej-Dziobek znajdziemy liczne pytania i wątpliwości co do korzystania przez polskiego ustawo- dawcę z dorobku wiedzy prakseologicznej. Natomiast I. Zachariasz wskazuje i uzasadnia, dlaczego tak duże znaczenie ma w procesie sta- nowienia prawa – także administracyjnego – wiedza historyczna o ko- rzeniach i istocie podziału prawa na prawo prywatne i prawo publiczne, a także o innych podstawowych pojęciach (takich, jak „interes publicz- ny”, „norma prawna”, „ustawa”, „prawo” i „akt prawny o charakterze ogólnym”, „wspólnoty samorządowe” i „jednostki samorządu teryto- rialnego”, „interes prawny” itd.) oraz – o wzajemnych relacjach między tymi pojęciami. Twierdzi on, że mamy w tym zakresie do czynienia 18 Wprowadzenie z brakiem „trwałego, wspólnego fundamentu pojęciowego dla prawa konstytucyjnego i administracyjnego budującego porządek państwowy” i z pomieszaniem pojęć (w orzecznictwie i ustawodawstwie, nie wyłą- czając z tego obowiązującej Konstytucji). Skutkuje to – jego zdaniem – tym, że prawo cywilne, posiadające w polskim systemie prawnym „silniejsze podłoże doktrynalne”, zdobywa przewagę nad regulacjami publicznoprawnymi, w tym – prawa administracyjnego. W ocenie A. Cudaka, swego rodzaju miernikiem jakości prawa administracyjnego są, interpretujące obowiązujące przepisy prawne, uchwały NSA. Umożliwiają one zarazem ustawodawcy poprawienie błędów dostrzeżonych przez sędziów, zaś organom stosującym prawo – uniknięcie skutków niedostatków legislatywy. Rozdział poświęcony zagadnieniom ogólnym kończy tekst K. Kłosowskiej-Lasek, która do- wodzi jak istotne znaczenie w wykonywaniu administracji publicznej mają tzw. działania nieformalne i że nie jest wadą prawa administracyj- nego to, że nie reguluje ono tych działań w sposób wyczerpujący. Kolejny rozdział składa się z czterech tekstów, których Autorzy – poza Z. Janku (ukazującym problem jakości całego prawa administra- cyjnego z punktu widzenia jego skuteczności oraz próbującym odnaleźć przyczyny jej braku) – zajęli się zagadnieniami szczegółowymi. M. Bo- gusz zastanawia się nad jakością regulacji prawnej wydawania przez sądy tzw. rozstrzygnięć merytorycznych na podstawie art. 154 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dochodząc do wniosków mających skłonić ustawodawcę do rozszerzenia takich kompetencji sądów administracyjnych, a jednocześnie – zaleca unikanie popełniania takich błędów, jakie występują w aktualnie obowiązującej ustawie. L.J. Żukowski prezentuje związek pojęcia jakości i skuteczności prawa administracyjnego na tle wybranych zagadnień, dowodząc, jaki wpływ na jakość i skuteczność tej gałęzi mają takie kategorie i zjawiska, jak autorytet, respektowanie i inflacja prawa. W ostatniej części tego rozdziału odnajdziemy refleksje J. Korczaka nad jakością materialnego, procesowego i ustrojowego prawa administracyjnego samorządu tery- torialnego. Następny rozdział tomu zawiera trzy opracowania odnoszące się do pojedynczych instytucji prawnych lub pojęć stosowanych w prawie pozytywnym. W skromnie zatytułowanym tekście Uwagi na temat prawnej struktury urzędowej interpretacji przepisów prawa J. Lang do- chodzi do niezwykle doniosłych wniosków. Dowodzi w nim, że insty- tucja urzędowej interpretacji przepisów prawa, uregulowana zarówno 19 Wprowadzenie w ordynacji podatkowej, jak i w ustawie o swobodzie działalności go- spodarczej, jest przeregulowana, a całość wywodów kończy postulatem przywrócenia Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do ustana- wiania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. A. Nałęcz zwraca z kolei naszą uwagę na znane od niemal dwustu lat, lecz niestety często zapominane, twierdzenia klasyków prawa administracyjnego, pisząc, że „prawidłowe wykorzystywanie przez ustawodawcę upoważ- nień do uznania to niezwykle skuteczna metoda podnoszenia jakości prawa administracyjnego poprzez przeciwdziałanie kazuistycznej styli- zacji przepisów”. Można jednak mieć obawy, czy jego stwierdzenie, że „same upoważnienia do uznania nie są niczym złym, o ile ustawodawca ich nie nadużywa i prawidłowo je konstruuje”, znajdą powszechną ak- ceptację. Tym bardziej, że tak wielu Autorów piętnuje instytucję uznania administracyjnego jako nie tyle furtkę, co bramę dla plenienia się zjawisk korupcyjnych. Z opracowania J. Dobkowskiego wynika, że wprawdzie pojęcie „gmina” występuje w prawie pozytywnym pod różnymi znaczeniami, to jednak – jak twierdzi Autor – nie jest to niedociągnięcie ustawodawcy, czy dowód na niską jakość prawa, lecz efekt zamierzony, wynikający stąd, że jedno i to samo pojęcie może spełniać różne funkcje. Czytelni- kowi może się jednak nasunąć pytanie, czy zbiór aktów normatywnych, w których takim samym pojęciom przypisuje się różne znaczenia, można nazwać systemem prawa. Rozdział czwarty ukazuje trzy opracowania – wszystkie odnoszące się do prawa ustrojowego samorządu terytorialnego, z czego dwa po- święcone zostały jednostkom pomocniczym gminy. Czyżby był to do- wód, że ustrojowa część prawa administracyjnego osiągnęła poziom doskonałości i poza regulacją prawną sołectw prawodawcy nie zdarzają się żadne potknięcia? Najprawdopodobniej jest to jednak tylko zbieg okoliczności, który nie powinien zniechęcać Czytelnika do poznania rozważań o podstawach prawnych funkcjonowania jednostek pomoc- niczych gminy (A. Bohdan) i o jakości tych regulacji ustawowych (P. Lisowski), czy też unormowań obowiązujących w zakresie podejmo- wania współdziałania w formie stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (M. Małecka-Łyszczek). Prawo administracyjne to przede wszystkim prawo materialne z kilkuset ustawami określającymi status prawny jednostki względem wspólnoty państwowej bądź innych wspólnot (terytorialnych, zakłado- wych, zawodowych itp.) oraz – kompetencje organów administrujących 20 Wprowadzenie do stosowania tych przepisów i zapewniania ich przestrzegania. W poświęconym tym zagadnieniom rozdziale piątym umieszczono osiem tekstów, z których jedynie trzy prezentują uniwersalne podejścia do jakości prawnomaterialnych regulacji (T. Bąkowski i M. Brzeski – piszący o wybranych problemach jakości stanowienia administracyjnego prawa materialnego w krajowym porządku prawnym, K. Kiczka – za- stanawiający się nad jakością publicznego prawa gospodarczego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz M.A. Waligór- ski, który skupił się nad problemami spowodowanymi posługiwaniem się przez prawodawcę kategorią pojęciową „interesu publicznego” w regulowaniu działalności gospodarczej). W pozostałych tekstach znajdziemy analizy i refleksje dotyczące wybranych zagadnień aktual- nych na gruncie pojedynczych ustaw. M. Jaśkowska dokonuje oceny jakości i spójności rozwiązań prawnych zastosowanych podczas ostatniej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opracowaniu A. Barczak i M. Górskiego Czytelnik odnajdzie wskazówki pozwalające na dokonanie oceny jakości regulacji administracyjnoprawnych, nie tylko dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, którym poświęcono to opracowanie, ale wręcz każdej ustawy prawa material- nego. Z kolei D. Całkiewicz przedstawia i ocenia unormowania odno- szące się do chyba najbardziej kontrowersyjnej – z punktu widzenia obowiązującej Konstytucji – instytucji prawnej świadczenia pielęgna- cyjnego. Mimo kilkukrotnych interwencji Trybunału Konstytucyjnego i zmian ustawy mającej zastosowanie w tych sprawach, przyznawanie tego rodzaju świadczeń w przypadku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim, nadal rodzi wiele niejasności. Rozdział ten kończą opracowania D. Kurzyny-Chmiel (nt. jakości w prawie oświatowym) i D. Sypniewskiego (o wpływie aktów normatywnych samorządu zawodowego na jakość prawa admi- nistracyjnego). Gdyby stan materialnego prawa oceniać biorąc pod uwagę szerokość spektrum problematyki poruszonej w niniejszym to- mie, można byłoby sądzić, że jakość tej części prawa administracyjnego nie powinna nas niepokoić. Jednak, czy nie jest to aby efekt – na co zwracają w tym tomie uwagę J. Jagielski i P. Gołaszewski – znikomego zainteresowania doktryny tymi zagadnieniami? Zdecydowanie największe zainteresowanie wzbudziły wśród zgła- szających swój udział w opracowaniu niniejszego tomu zagadnienia prawno-proceduralne. Poza sygnalizowanym i umieszczonym we wcześniejszym rozdziale tekstem M. Bogusza, rozdział szósty zawiera 21 Wprowadzenie 11 dzieł poświęconych tej problematyce. Najbardziej ogólny zakres ma wśród nich opracowanie P. Przybysza pt. Przejrzystość przepisów o po- stępowaniu przed organami administracji. Czytelnika może w nim w szczególności zainteresować propozycja posłużenia się do oceniania jakości stanowionego prawa wskaźnikiem mglistości tekstu prawnego (wraz z zastosowaniem w tym celu odpowiedniego wzoru rachunkowe- go). Zbliżony poziom uniwersalności mają także rozważania J. Jawor- skiego o ograniczeniach uprawnień strony w imię dobra publicznego, kończące się negatywną oceną rozwiązań wprowadzanych w tym zakre- sie ustawami specjalnymi i spostrzeżeniem, że same reguły procesowe, bez odpowiednich regulacji materialnoprawnych, nie zapewnią stronom postępowania wystarczającej ochrony ich praw podmiotowych. Poza tym znajdziemy w tej części tomu tekst M. Karpiuka o instytucji skargi z Działu VIII k.p.a. jako przejawie dążenia do poprawy jakości funkcjo- nowania administracji publicznej, K. Klonowskiego – o kompetencjach sądów administracyjnych do – jak pisze Autor – „reformatoryjnego orzekania” w kontekście definicji sprawy sądowoadministracyjnej, oraz M. Miłosza, wysuwającego kilka uwag krytycznych na temat konstrukcji prawnej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania admini- stracyjnego. Trudno być zaskoczonym, że chętnie podejmowane są te- maty związane ze zjawiskiem dezintegracji procedur administracyjnych. Pisze o tym M. Kopacz, zajmując się przepisami procesowymi w spra- wach z zakresu zabezpieczenia społecznego (na przykładzie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz P. Krzykowski – wykazujący problemy sprawowania przez sądy administracyjne kontroli tzw. informacji o negatywnej ocenie projektu w świetle ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zbliżoną tematyką zajęły się A. Rotkiewicz – pisząca o wybranych za- gadnieniach realizacji zasady prawdy obiektywnej w świetle ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz K. Mełgieś i K. Miaskowska-Daszkiewicz – w tekście wyjaśniającym relacje między jakością stanowionego prawa a jego niesprzecznością z prawem Unii Europejskiej (na tle dyskutowanych zmian ustawy – Prawo farmaceutyczne). Rozdział szósty uzupełniają dzieła P. Dąbrowskiego (pt. Niedewo- lutywność środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym a motywy aktualnego ustawodawcy) i Z. Kopacza (ukazujący zarys po- stępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleń na broń palną). 22 Wprowadzenie Skala problematyki poruszonej w niniejszym tomie i jego rozpiętość tylko pozornie wskazywać mogą na wyczerpanie tematu. Biorąc pod uwagę opracowanie D.R. Kijowskiego, stanowiące próbę sformułowania katalogu kryteriów, według których należy oceniać jakość prawa admi- nistracyjnego, można stwierdzić, że badania nad tą jakością znajdują się dopiero w fazie początkowej. Tylko nieznaczna część z zapropono- wanych tu kryteriów została wykorzystana. Aby ustawić jakość stano- wionego w RP prawa administracyjnego na wyższym poziomie, niezbęd- ne są systematyczne, głębokie badania. Spodziewać się można, że Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego w Białymstoku da temu stosowny impuls. Dariusz R. Kijowski Alina Miruć Agnieszka Suławko-Karetko 23 Rozdział 1 Zagadnienia ogólne Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego paradygmatu Temat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, ujęty w formie następującego pytania: „Kryzys prawa administracyjnego w administra- cji publicznej?”, odnosi się do generalnej, jednakże mającej zasadnicze znaczenie dla badań nad całością prawa administracyjnego, problema- tyki aktualnej kondycji (widzianej z różnej perspektywy) tego prawa. Zarazem temat (motyw) ów przypomniał nam o istnieniu pewnej – poniekąd naturalnej – prawidłowości, a mianowicie, iż zazwyczaj zja- wiska kryzysowe występujące w danej dziedzinie wiedzy (nauki) pro- wadzą do jej przemian paradygmatycznych. Traktując zatem prawo administracyjne jako przedmiot badań naukowych, podejmujemy w niniejszym opracowaniu refleksję nad pojęciem kryzysu prawa admi- nistracyjnego1, po pierwsze, w kontekście odpowiedzi na pytanie, czy rzeczywiście możemy mówić o występowaniu obecnie tego zjawiska, 1 Wypada po pierwsze zaakcentować, że dalsze rozważania koncentrujemy wyłącznie wokół kwestii dotyczących kryzysu prawa administracyjnego, natomiast pomijamy tutaj problematykę odnoszącą się do kryzysu administracji publicznej. W naszym przekonaniu są to bowiem dwa różne zagadnienia, które – co najmniej po części – mają odmienne przyczyny i skutki. Nie trudno zresztą zauważyć, że jakkolwiek kryzys prawa administra- cyjnego oraz kryzys administracji publicznej mogą iść ze sobą w parze (i zapewne często tak się dzieje), to jednak nie są to zjawiska tożsame i nierozłączne. Możemy przecież mieć do czynienia ze słabej jakości prawem administracyjnym oraz (przynajmniej w miarę) sprawnie działającą w takich warunkach administracją, jak też z dobrym prawem administracyjnym oraz niewydolną i niezdolną do właściwego stosowania (realizacji) tego prawa administracją. Po drugie natomiast zwracamy uwagę, że mówiąc o kryzysie prawa administracyjnego, prawo to rozumiemy wyłącznie jako obecny system norma- tywny, a więc zespół obowiązujących aktualnie przepisów (norm) przynależnych do tej gałęzi prawa (z wyłączeniem doktryny i judykatury, których dorobku nie zaliczamy do prawa administracyjnego w przyjętym tutaj rozumieniu). 27 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski a po drugie, by na tym tle móc w dalszej kolejności rozważyć potrzebę (konieczność) zmiany dotychczasowego paradygmatu (jednego z para- dygmatów) prawa administracyjnego, rozumianego jako skoncentro- wanie (osadzenie) problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokół szeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym). Próbę określenia kryzysu prawa – w odniesieniu do całości polskie- go porządku prawnego – podjęto w literaturze już wcześniej, wskazując iż zwykle bywa on rozumiany dwojako: po pierwsze, jako zagrożenie ładu i porządku, będące wynikiem nieznajomości i nieprzestrzegania prawa, bądź też po drugie – i ten aspekt wydaje się znacznie istotniejszy – jako kryzys, którego źródłem jest samo prawo i jego patologizacja, wynikający z nadmiernej jurydyzacji życia, instrumentalnego traktowa- nia prawa2 oraz braku legitymizacji i niedostatku moralności prawa3. Nie sposób przy tym nie odnieść wrażenia, że oba wskazane zjawiska ściśle ze sobą korespondują w tym sensie, iż nadmierna jurydyzacja oraz instrumentalne traktowanie prawa niewątpliwie sprzyjają pogłę- bianiu się stanu nieznajomości i nieprzestrzegania prawa, w efekcie obniżając stopień jego legitymizacji, co może nawet prowadzić do za- grożenia ładu i porządku społecznego. Ponadto w rozważaniach nad samym pojęciem kryzysu prawa oraz jego wyznacznikami nie mniej istotne wydaje się pytanie o to, czy prawo (dana jego gałąź, dziedzina) spełnia postawione przed nim cele i zadania, a inaczej mówiąc, czy bardziej pomaga, czy przeszkadza w realizacji tych celów i zadań, którym w założeniu powinno służyć? Przyjmując za punkt wyjścia powyższe ustalenia skłaniamy się ku tezie o istnieniu kryzysu prawa administracyjnego, który przybiera ak- tualnie, jak się przynajmniej wydaje, obie wskazane wcześniej postaci (formy), przy czym na plan pierwszy wysuwa się zdecydowanie ten z nadmienionych aspektów, podług którego źródłem kryzysu jest pato- logizacja samego prawa administracyjnego, przejawiająca się przede wszystkim w nadmiernej jurydyzacji życia społecznego (z wykorzysta- niem regulacji prawnoadministracyjnych), jak również w instrumental- nym traktowaniu oraz braku legitymizacji i niedostatku moralności 2 Szerzej na temat istoty zjawiska jurydyzacji życia (spirali jurydyzacyjnej) oraz in- strumentalizacji prawa zob. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 108 i n. oraz przywołaną tam literaturę. 3 Zob. J. Kochanowski, Trzy powody czy też symptomy kryzysu prawa (w:) Nadużycie prawa, H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Warszawa 2003, s. 77–86. 28 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... tego prawa. Nie można także pominąć faktu, iż prawo administracyjne stanowi – w obszarze działania administracji publicznej – fundament realizacji zasad legalizmu, praworządności i kompetencyjności, których gwarancyjny wobec jednostki (podmiotu administrowanego) charakter doznaje znacznego osłabienia w sytuacji, gdy samo prawo administra- cyjne – ze względu na swój stan (słabą kondycję) – utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia sprawną realizację tych kluczowych w demokra- tycznym państwie prawnym dyrektyw. Przykładów potwierdzających trafność tezy mówiącej o tym, że mamy obecnie do czynienia z kryzysem prawa administracyjnego, do- starczają – jak sądzimy – zarówno przeprowadzane w piśmiennictwie analizy4, jak i bieżący przegląd orzecznictwa sądów administracyjnych5, a także śledzenie wydarzeń dnia codziennego, których źródła (przyczy- ny) tkwią niestety bardzo często (co najmniej pośrednio) właśnie w wadliwym kształcie i niskiej jakości regulacji prawnoadministracyj- nych6. Na tym tle rodzi się zresztą bardziej ogólne pytanie o symptomy (przejawy) kryzysu prawa administracyjnego, rozpatrywane z różnej perspektywy, których wskazanie – choćby przykładowo (w ograniczo- nym zakresie) – pozwala uściślić, na czym ów kryzys polega i w czym konkretnie się przejawia. Spoglądając na porządek prawny z dwóch niejako odrębnych punktów widzenia, a mianowicie z perspektywy stanowienia i stosowa- nia prawa, można – bez potrzeby dokonywania szczególnie wnikliwej analizy – zauważyć negatywne zjawiska (czynniki), jakie towarzyszą tworzeniu i stosowaniu prawa administracyjnego, a zarazem przesądzają o jego obecnym kryzysie. Przede wszystkim rzuca się w oczy zła (niska) jakość legislacji prawnoadministracyjnej, zarówno gdy idzie o jej aspekt 4 Ostatnio w tych kwestiach zob. przykładowo W. Chróścielewski, Z problematyki skuteczności norm prawa administracyjnego, PiP 2011, z. 4, s. 61–72. 5 Nawet pobieżny przegląd Centralnej Bazy Orzecznictwa Sądów Administracyjnych wskazuje, że nierzadko na gruncie tych samych przepisów i w analogicznych (a co naj- mniej zbliżonych) stanach faktycznych zapadają całkowicie odmienne rozstrzygnięcia, zaś w wielu wypadkach problemem jest samo właściwe odkodowanie (w szczególności przez podmioty administrujące, ale czasami także przez same sądy administracyjne) kształtu i treści norm adekwatnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. 6 Wystarczy tutaj wspomnieć chociażby sytuację w zakresie zmiany zasad refundacji produktów leczniczych, z jaką mieliśmy do czynienia na przełomie 2011 i 2012 r. 29 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski formalny7, jak też gdy chodzi o treści uchwalanych (ustanawianych) przepisów. Do tego dochodzi permanentne przeregulowanie w obrębie prawa administracyjnego, mające swoje źródło w niezrozumiałym przekonaniu prawodawcy o „cudownej” mocy sprawczej tego prawa, które wkraczając w daną dziedzinę życia społecznego lub coraz szcze- gółowiej regulując określone sfery tego życia ma być, w przekonaniu prawodawcy, tym instrumentem, który zlikwiduje wszelkie problemy oraz zapewni realizację oczekiwanych przez władzę celów (rezultatów). Dalej wypada wskazać na tzw. „różniczkowanie” prawa administracyj- nego związane nierzadko z naruszaniem jego tradycyjnych podziałów8, co także zaburza (podważa) spójność, przejrzystość, a w efekcie skutecz- ność tego prawa. Jest wreszcie i kwestia tego, że uchwalane (nowelizo- wane) przepisy z zakresu prawa administracyjnego w zbyt małym stopniu wymuszają na administracji publicznej racjonalne i sprawne działanie, a często wręcz przeciwnie – wprowadzają rozwiązania, które (m.in. na skutek ich niezrozumiałości) w praktycznym użyciu przez organy administrujące dalekie są od jakiejkolwiek racjonalności i efektywności. Wszystko to powoduje, że również na płaszczyźnie stosowania prawa administracyjnego odnotowujemy szereg negatyw- nych zjawisk, mających swoje źródło w zbyt dużej ilości norm prawno- administracyjnych o niskiej jakości legislacyjnej oraz znikomym stopniu racjonalności zawartych w tych normach rozwiązań jurydycznych, co także przekłada się na surową i krytyczną ocenę obowiązującego prawa administracyjnego. Dodać wypada, że w swoim przekonaniu o występowaniu aktualnie zjawisk kryzysowych w obrębie prawa administracyjnego nie czujemy się osamotnieni, bowiem tego typu wątpliwości nie tylko pojawiają się coraz częściej w debacie publicznej, ale także są coraz wyraźniej artyku- łowane w dyskursie naukowym9, czego kwintesencją zdaje się być sam temat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, ujęty właśnie w formie 7 Zob. J. Jagielski, M. Cherka, P. Gołaszewski, D. Pudzianowska, Materialne prawo administracyjne jako przedmiot badań (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Wrocław 2009, s. 89. 8 J. Zimmermann, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Wrocław 2009, s. 73–74. 9 Z prac opublikowanych w ostatnim czasie zob. chociażby artykuł W. Chróścielew- skiego, Z problematyki skuteczności norm..., s. 61–72. 30 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... na wskroś retorycznego pytania: „Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej?” Na tle dotychczasowych uwag, mających uzasadniać tezę o istnieniu obecnie kryzysu prawa administracyjnego (przynajmniej wstępnie, bowiem uzasadnienie tej tezy będzie wynikało również z dalszego wy- wodu), a zarazem w kontekście utrwalonej prawidłowości dotyczącej wpływu zjawisk kryzysowych na przemiany paradygmatyczne poszcze- gólnych dziedzin wiedzy (nauki), pytanie o potrzebę (konieczność) zmiany dotychczasowego paradygmatu (jednego z paradygmatów) prawa administracyjnego – rozumianego jako skoncentrowanie (osa- dzenie) problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokół szeroko ujmo- wanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym) – jawi się, naszym zdaniem, jako w pełni aktualne i uzasadnione. Powyższy paradygmat stoi bowiem (co najmniej w istotnym stopniu) za zjawiskami kryzysowymi zachodzącymi obecnie w obrębie prawa administracyjnego (stanowi podłoże tych zjawisk), zaś pewnym, by nie powiedzieć, że swoistym przejawem ist- nienia tak rozumianego paradygmatu prawa administracyjnego jest nawet sam temat (motyw przewodni) tegorocznego Zjazdu, dany w pytającej formie: „Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej?”, który jakby zdawał się pomijać nader istotną okoliczność, że adresatem norm prawa administracyjnego nie jest przecież wyłącznie administracja publiczna, bowiem odbiorcami tego prawa są także – a może właśnie przede wszystkim – podmioty administrowane (jednost- ki), co znajduje również odzwierciedlenie w podziale norm prawa ad- ministracyjnego na normy pośrednie, wymagające dla ich stosowania aktywności podmiotów (organów) administrujących, oraz normy bez- pośrednie, które takiej aktywności w ogóle nie wymagają, a jedynie ich realizacja (przestrzeganie) jest zabezpieczona sankcją administracyjną10. Sam problem określenia relacji pomiędzy prawem administracyj- nym a administracją (publiczną) ma oczywiście swoją – niekrótką już – historię, jednak niezaprzeczalnym faktem jest to, że na przestrzeni kolejnych dziesięcioleci pojęcie administracji (publicznej) stanowiło oś, wokół której obracało się, a w zasadzie wciąż się obraca, prawo ad- 10 W tej kwestii zob. przykładowo E. Bojanowski, Kilka uwag o sposobach kształto- wania sytuacji prawno-administracyjnej (w:) Instytucje współczesnego prawa administra- cyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 61–64. Por. Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 9–14. 31 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski ministracyjne. Wystarczy zresztą zapytać, czy nie jest tak, że znakomita większość definicji (określeń) prawa administracyjnego za punkt wyj- ścia, a przynajmniej istotny punkt odniesienia, obiera (przyjmuje) po- jęcie administracji (publicznej) i ewentualnie jej charakterystyczne cechy (właściwości)?11 Czy nie jest również tak, że akademickie podręczniki prawa administracyjnego rozpoczynają się przeważnie od rozważań nad kategorią administracji publicznej, by w dalszej kolejności – z perspektywy prawnej – omawiać jej ustrój, strukturę i organizację, formy działania oraz kontrolę, a równocześnie przeplatać wszystkie te wywody rozważaniami nad władztwem administracyjnym, zakresem działania i kompetencjami podmiotów administrujących, jak również prezentować rodzaje więzów (stosunków) prawnych zachodzących wewnątrz aparatu administracyjnego, że o centralizacji, decentralizacji, koncentracji i dekoncentracji – rzecz jasna w ramach samej administra- cji publicznej – nie wspomnając?12 Czy nie jest też tak, że prawo admi- nistracyjne traktuje się jako lek na całe zło toczące poszczególne sfery życia publicznego, a przez to instrument realizacji doraźnych celów politycznych, społecznych lub gospodarczych13, które ze swej natury leżą poza granicami tego prawa?14 I czy nie jest wreszcie tak, że w bardzo wielu przypadkach przyczynkiem do wprowadzania lub nowelizacji regulacji prawnoadministracyjnych jest działalność, a w zasadzie nie- dostatki w działalności, samej administracji publicznej15, nie zaś zwery- 11 Przegląd tych definicji daje Z. Duniewska (w:) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, t. 1, s. 73 i n. 12 Jedynie przykładowo por. następujące pozycje: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005. 13 Spośród aktualnych przykładów warto tu wspomnieć projekt zmian w przepisach regulujących realizację inwestycji drogowych (Sejm VII kadencji, druk nr 205) zakłada- jący wydawanie „warunkowych” (a ściślej rzecz ujmując, zastrzegających termin do do- pełnienia określonych czynności – w rozumieniu art. 162 § 2 k.p.a.) pozwoleń na użyt- kowanie dróg, które nie spełniają wszystkich wymaganych dotychczas (ogólnie) parame- trów, co ma zapewnić „przejezdność” tych dróg (dodajmy, że w zasadzie chodzi o kilka konkretnych inwestycji drogowych) przed rozpoczęciem turnieju EURO 2012. Trudno chyba zarazem o przykład lepiej ilustrujący instrumentalne podejście do regulacji praw- noadministracyjnej. 14 Zob. J. Jagielski, M. Cherka, P. Gołaszewski, D. Pudzianowska, Materialne prawo administracyjne..., s. 84. 15 Na potwierdzenie tej tezy można wskazać np. ostatnią nowelizację art. 138 k.p.a. polegającą na dodaniu w tym przepisie § 4, dla której uzasadnieniem był – w pewnym skrócie rzecz ujmując – brak należytego dostępu organów wyższego stopnia do blankietów 32 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... fikowane – rzeczywiste i realne – potrzeby poszczególnych grup spo- łecznych (choć oczywiście wszelkie zmiany legislacyjne w obrębie prawa administracyjnego, wedle stanowiska ich inicjatorów16, zawsze mają odbywać się z korzyścią dla obywateli)? Na wszystkie postawione wyżej pytania wypada udzielić odpowiedzi twierdzących, toteż – w takim stanie rzeczy – nie powinno w zasadzie dziwić dosyć zdecydowane stanowisko J. Starościaka, który wprost stwierdzał, że nie można określić pojęcia prawa administracyjnego bez uprzedniego wyjaśnienia, czym jest administracja (publiczna), bowiem to właśnie administracja (pu- bliczna) stanowi punkt wyjścia, zaś prawem administracyjnym są przepisy regulujące jej organizację i funkcjonowanie17. Z tej perspektywy teza o istnieniu paradygmatu (jednego z paradyg- matów) w myśleniu o prawie administracyjnym jako – w istocie – prawie administracji publicznej, skoncentrowanym (osadzonym) wła- śnie wokół szeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym), jawi się jako całkowicie uzasadniona. Kolejność postawionych wyżej pytań wskazuje przy tym dobitnie, że ów paradygmat tkwi u podstaw systemu naczyń połączonych, by nie powiedzieć błędnego koła, w zakresie po- strzegania i rozumienia prawa administracyjnego. Skoro bowiem w warstwie naukowej (doktrynalnej) – zarówno na płaszczyźnie badaw- czej, jak i dydaktycznej – dominuje spojrzenie na prawo administracyjne przez pryzmat samego pojęcia administracji publicznej oraz jej działal- ności, to tym samym przekłada się to – jak należy sądzić, wprost – na odbiór (rozumienie) tego prawa w praktyce prawniczej i to zarówno urzędowych, na których wydawane są określone rodzaje decyzji administracyjnych, i w efekcie brak możliwości stosowania tych blankietów przez organy wyższego stopnia. Krytycznie na temat przyjętego rozwiązania zob. P. Gołaszewski, W sprawie projektu zmian w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (przyczynek do dyskusji), Prz. Leg. 2010, nr 3, s. 62. 16 Na marginesie nasuwają się tutaj wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów i „czystości” intencji autorów tych inicjatyw legislacyjnych, bowiem obserwując wiele z nich mogą pojawiać się jak najbardziej uzasadnione podejrzenia, czy aby końcowy kształt wprowadzanych regulacji – dający pole do ich nierzadko różnej wykładni, a przez to stwarzający pewną „swobodę” w ich stosowaniu przez podmioty administrujące – jest zawsze dziełem „czystego przypadku” dającego wytłumaczyć się niską jakością legislacji administracyjnej. Rozstrzygnięcie tej wątpliwości, nawet pomimo wprowadzenia przepi- sów regulujących działalność lobbingową w procesie tworzenia prawa, pozostaje w naszej ocenie wciąż kwestią jak najbardziej otwartą. 17 J. Starościak (w:) Prawo administracyjne, J. Starościak (red.), Warszawa 1965, s. 11. 33 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski na płaszczyźnie stanowienia, jak i stosowania prawa administracyjnego. Krótko mówiąc, w powszechnym odczuciu tę gałąź prawa postrzega się ewidentnie jako stworzoną z myślą o administracji publicznej i im- manentnie związaną z jej funkcjonowaniem (działalnością), a przez to mającą zapewniać przede wszystkim realizację zadań publicznych oraz służącą do rozwiązywania problemów, jakie w istotnej mierze generuje sama administracja publiczna nie radząc sobie z uprzednio nałożonymi na nią zadaniami (funkcjami)18. I na tym właśnie tle – w obrębie prawa administracyjnego – rodzi się, naszym zdaniem, odpowiedź na pytanie o to, dlaczego źródłem obecnego kryzysu jest samo prawo administra- cyjne i jego patologizacja, zaś przyczynami tego kryzysu są takie zjawis- ka, jak nadmierna jurydyzacja życia (z wykorzystaniem regulacji prawnoadministracyjnych), instrumentalne traktowanie prawa admi- nistracyjnego oraz brak należytej legitymizacji i niedostatek moralności tego prawa. Jeśli bowiem, jak już wcześniej ustaliliśmy, szeroko rozu- miane pojęcie administracji publicznej stanowi oś, wokół której – co do zasady – obraca się prawo administracyjne i myślenie o nim, to za- razem oczywiste staje się, z jakich pobudek, dla jakich celów oraz z myślą przede wszystkim o kim i dla kogo, a poniekąd także przez kogo, prawo to jest tworzone. Ponadto na dotychczasowym sposobie postrzegania prawa admi- nistracyjnego, stawiającym w centrum zainteresowania pojęcie (katego- rię) administracji publicznej, ciąży również technologiczna (interwen- cjonistyczna) wizja porządku prawnego19, podszyta dodatkowo przeko- naniem o doniosłości społeczno-organizatorskich funkcji (zadań) ad- ministracji publicznej, których instrumentem realizacji ma być właśnie prawo, w tym konkretnie prawo administracyjne. Jednak to właśnie technologiczna koncepcja prawa – w tym również administracyjnego – legła w istotnej mierze u podłoża takich zjawisk, jak nadmierna jury- dyzacja życia, instrumentalizacja prawa oraz brak jego należytej sku- teczności20, które – o czym była mowa już wcześniej – stanowią przy- czyny obecnego kryzysu prawa administracyjnego. Na tle dotychczasowych rozważań, dających obraz prawa admini- stracyjnego jako zdecydowanie bardziej „prawa administracji publicz- nej” aniżeli „prawa podmiotów administrowanych”, rysuje się jedno 18 Za przykład niech posłużą tutaj sytuacje przywołane w poprzednich przypisach. 19 L. Morawski, Główne problemy..., s. 84 i n. 20 Ibidem, s. 103 i n. 34 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... zasadnicze pytanie – jakie właściwie jest miejsce jednostki (podmiotu administrowanego) we współczesnym prawie administracyjnym? Na- wiązując bowiem do przyjętej poprzednio – w odniesieniu do relacji pomiędzy pojęciami prawa administracyjnego i administracji publicznej – konwencji wywodu, wypada zapytać, czy nie jest tak, że jednostce (podmiotowi administrowanemu) nie poświęca się odrębnie (samo- dzielnie) zbyt wiele miejsca zarówno w teorii, jak i w praktyce prawa administracyjnego? Czy nie jest tak, że w rozważaniach akademickich – na płaszczyźnie badawczej oraz dydaktycznej – dominuje model prezentacji prawa administracyjnego przede wszystkim z perspektywy pojęcia (kategorii) administracji publicznej (jej struktury i działalności), nie zaś przez pryzmat sytuacji prawnej podmiotu administrowanego w aspekcie jego relacji (stosunków) z podmiotami administrującymi?21 Czy nie jest też tak, że samo pojęcie podmiotu administrowanego i jego pozycji (sytuacji) prawnej, w tym takie – w zasadzie podstawowe – ka- tegorie, jak podmiotowość (osobowość, zdolność) prawnoadministra- cyjna oraz problematyka więzi (relacji) jednostki z aparatem admini- stracyjnym (w tym kwestie dotyczące stosunków, statusów i sytuacji prawnoadministracyjnych, a także treści oraz formy czynności podej- mowanych przez jednostkę w sferze prawa administracyjnego), nie są dostatecznie opracowane, w szczególności, jeśli skonfrontujemy je ze stanem badań nad zagadnieniami ściśle związanymi z administracją publiczną zarówno w jej ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym?22 I wreszcie czy nie jest tak, że w sferze stanowienia i stosowania prawa administracyjnego nie uwzględnia się w należytym stopniu kwestii dotyczących pozycji i interesu jednostek (podmiotów administrowa- nych) względem administracji publicznej jako całości, kierując się 21 Choć warto w tym miejscu odnotować systematykę przyjętą w rozdziale jedena- stym podręcznika Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 440 i n., oraz w pracy Z. Leońskiego, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 16 i n. 22 Łatwo zauważyć, że już J. Starościak przeprowadził klasyfikację prawnych form działania administracji, którą – z nieznacznymi modyfikacjami – posługujemy się prak- tycznie po dzień dzisiejszy. Brak jest natomiast analogicznej analizy przeprowadzonej z perspektywy jednostki (podmiotu administrowanego) oraz jej relacji z administracją publiczną, co o tyle tylko nie dziwi, że po raz kolejny daje tutaj o sobie znać – omawiany w niniejszym artykule – dotychczasowy paradygmat (jeden z paradygmatów) prawa ad- ministracyjnego. Na tym tle warto w związku z tym odnotować pracę Z.R. Kmiecika, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, która jednak nie wyczerpuje omawianej problematyki, wciąż oczekującej na jej komplek- sowe opracowanie. 35 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski w miejsce tego przede wszystkim dążnością do zapewnienia realizacji wytyczonych celów i zadań przez poszczególne podmioty administru- jące, których obszaru działalności dotyczy dana – wprowadzana lub nowelizowana – regulacja prawnoadministracyjna? Na wszystkie te pytania wypada udzielić odpowiedzi twierdzących, co zdaje się w pełni korespondować z wnioskami, jakie poprzednio wyłoniły się na tle oceny relacji pomiędzy pojęciami prawa administracyjnego i admini- stracji publicznej. Wypada przy tym zauważyć, że swoistym odzwiercie- dleniem tych ustaleń na płaszczyźnie językowej (semantycznej) jest samo posługiwanie się terminem „podmiot administrowany”, którego treść (wysłowienie) podkreśla w zasadzie jego bierną pozycję wobec administracji publicznej i czynną rolę tej ostatniej polegającą na admi- nistrowaniu jednostkami, a w szerszym ujęciu całym społeczeństwem. Próbując ustalić, jakie jest miejsce jednostki (podmiotu administro- wanego) we współczesnym prawie administracyjnym warto również – na kanwie rozpatrywania przyczyn braku skuteczności norm tego prawa jako jednego z przejawów jego kryzysu – zastanowić się nad tym, czy obecny kształt prawa administracyjnego, uwzględniający szeroko zakre- ślone granice jego regulacji, czyni w ogóle możliwym przestrzeganie – w pełnym zakresie – norm tego prawa przez jednostkę (podmiot admi- nistrowany). Nie chodzi tutaj bynajmniej o problem pojawiających się w prawie administracyjnym sprzeczności, a szerzej mówiąc niezgodności norm, który z zasady rodzi trudności w stosowaniu prawa, tylko o kwestię – w naszej ocenie, znacznie bardziej doniosłą – dotyczącą tego, czy przeciętny obywatel (w modelu zakładającym fikcję powszech- nej znajomości prawa) jest w ogóle świadom wszystkich swoich obo- wiązków i uprawnień administracyjnych, a w rezultacie, czy jest w stanie realizować te obowiązki oraz korzystać z tych uprawnień? Innymi słowy, postawiony problem dotyczy tego, czy np. podmiot mający rodzinę (w tym dziecko), aktywny zawodowo oraz będący właścicielem nieru- chomości i samochodu, jest świadom wszystkich swoich obowiązków i uprawnień administracyjnych wynikających z przepisów regulujących powyższe sfery życia i to w takim stopniu, że korzysta efektywnie z tych uprawnień i wywiązuje się nienagannie z nałożonych obowiązków? Doświadczenie życiowe wskazuje, że odpowiedź twierdząca na powyższe pytania byłaby tezą nader odważną, której nie podejmujemy się tutaj bronić. Chcielibyśmy natomiast zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt omawianego problemu, jaki wydaje się nam wcale nie mniej znaczący (istotny). Chodzi mianowicie o to, czy nie jest aby tak, że jednostka 36 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... (podmiot administrowany) – świadoma wszystkich swoich obowiązków i uprawnień z zakresu prawa administracyjnego – nawet gdyby chciała im sprostać, to – o ile okazałoby się to w ogóle możliwe – całą swoją aktywność życiową (a przynajmniej jej zdecydowanie większą część), a przez to również swój czas, musiałaby skierować praktycznie wyłącznie na realizację tych uprawnień i obowiązków. Ustalenie, czy rzeczywiście tak by było, wymaga zapewne przeprowadzenia stosownego ekspery- mentu, co zdecydowanie bardziej należy już do domeny nauki o admi- nistracji i socjologii prawa, jednakże o wyniki takich badań – jeśli spojrzymy na rozmiar i jakość regulacji prawnoadministracyjnej – ra- czej, a w zasadzie niestety, powinniśmy się poważnie obawiać. Na tle powyższych uwag nasuwa się refleksja, potwierdzająca zresztą wcześniejsze spostrzeżenia, iż prawo administracyjne nie jest tworzone z myślą o jednostkach (podmiotach administrowanych), ale przede wszystkim koncentruje się na dążności do zapewnienia realizacji wytyczonych celów i zadań przez poszczególne podmioty administru- jące, których obszaru działalności dotyczy dana – wprowadzana lub nowelizowana – regulacja prawnoadministracyjna. Nie baczy się jedno- cześnie na to, jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają dla jednostek (podmiotów administrowanych) z już (wcześniej) obowiązujących norm prawa administracyjnego i jak te dotychczasowe uprawnienia lub obowiązki są przez jednostki (podmioty administrowane) realizo- wane. Nie zwraca się też należytej uwagi na to, jakie – w tym konkretnie aspekcie – konsekwencje będzie miało przyznanie jednostkom (pod- miotom administrowanym) dalszych uprawnień lub nałożenie na jed- nostki (podmioty administrowane) nowych obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, to nie sytuacja prawna jed- nostki (podmiotu administrowanego)23 jest miarodajna przy tworzeniu (nowelizowaniu) regulacji prawnoadministracyjnych, ale cele i zadania określane z perspektywy administracji publicznej, a ściślej rzecz biorąc, poszczególnych jej członów odpowiedzialnych za dany rodzaj spraw publicznych. W rezultacie powstaje – by nie powiedzieć, mnoży się – ogrom norm (przepisów) prawa administracyjnego, nierzadko niespój- nych, a wręcz wzajemnie sprzecznych, które nie tylko nie są przestrze- gane i realizowane przez ich adresatów, ale przede wszystkim – niestety coraz częściej – nie są im w ogóle znane. Nawiązując zresztą do wcześ- 23 O pojęciu sytuacji administracyjnoprawnej zob. np. J. Boć (w:) Prawo administra- cyjne..., s. 365–375. 37 Jacek Jagielski, Piotr Gołaszewski niejszych uwag poświęconych możliwości sprostania przez jednostkę (podmiot administrowany) realizacji wszystkich uprawnień i obowiąz- ków natury prawnoadministracyjnej, można jedynie wyrazić najdalej idącą wątpliwość, czy przeciętnemu obywatelowi starczyłoby czasu i sił na bieżące zapoznawanie się z coraz to nowymi przepisami prawa ad- ministracyjnego24, które przecież kreują jego sytuację prawną w relacjach z administracją publiczną. Powracając zatem do pytania o miejsce jednostki (podmiotu admi- nistrowanego) we współczesnym prawie administracyjnym wypada zwrócić uwagę na okoliczność o pierwszorzędnym wręcz znaczeniu, a mianowicie, że historycznie prawo to zrodziło się właśnie w interesie jednostek (podmiotów administrowanych), nie zaś administracji pub- licznej (czy szerzej władzy)25, która – czego przykładów doświadczamy po dzień dzisiejszy – doskonale daje sobie radę bez tego prawa, działając – jak zwykło się to czasem (choć nie zawsze precyzyjnie) określać – „swobodnie”. Tę historyczną prawdę najwydatniej chyba odzwiercie- dlają zapatrywania naukowe W.L. Jaworskiego, podług którego istota i sens prawa administracyjnego leżą właśnie w kontroli jednostki nad wykonywaniem tego prawa przez państwo (w tym przede wszystkim przez administrację publiczną)26, co zarazem determinuje – jak należy sądzić, kluczowe – miejsce (pozycję) jednostki w prawie administracyj- nym. Spośród innych przejawów „przesuwania się” zapatrywań na prawo administracyjne w – słusznym – kierunku postrzegania nie ad- ministracji (publicznej), ale właśnie jednostki (podmiotu administro- wanego) i jej relacji (stosunków) z podmiotami administrującymi jako centralnego punktu (istoty) prawa administracyjnego, wypada również – tytułem przykładu – wspomnieć wypowiedzi F. Longchamps27, kon- cepcję budowy tej gałęzi prawa autorstwa W. Dawidowicza28, zwrot 24 Na problem ten zwraca również uwagę W. Chróścielewski, Z problematyki sku- teczności norm..., s. 61–62. 25 Zob. np. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 71 i n. 26 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 8. 27 Zob. przede wszystkim F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwo- wej i pojęcia prawa administracyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego 1957, nr 10 oraz tenże, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUWr 1964, nr 19. 28 Koncepcję tę W. Dawidowicz zgłosił w pracy Wstęp do nauk prawno-administra- cyjnych, Warszawa 1974, i rozwijał ją w kolejnych swoich opracowaniach. 38 Kryzys prawa administracyjnego a zmiana... w wykładni (rozumieniu) zasady uwzględniania interesu społecznego i interesu obywateli wyrażonej w art. 7 in fine kodeksu postępowania administracyjnego29, a także często ostatnio przywoływane hasło „za- stąpienia kultury zaświadczeń kulturą oświadczeń” w relacjach obywa- teli z podmiotami administrującymi30. Ani jednak poglądy W.L. Jawor- skiego, ani inne późniejsze wydarzenia – włącznie z przemianami, jakie zaszły w Polsce po 1989 r. dając z kolei asumpt do rozrostu regulacji prawnoadministracyjnych, m.in. pokłosie wdrażania odrodzonych zasad legalizmu i praworządności oraz występowania takich zjawisk, jak eu- ropeizacja prawa administracyjnego31 – nie zdołały przełamać paradyg- matu wyrażającego się w skoncentrowaniu (osadzeniu) problematyki dotyczącej prawa administracyjnego wokół szeroko ujmowanego pojęcia (kategorii) administracji publicznej. Ten kierunek rozwoju (postrzega- nia) prawa administracyjnego wzmógł natomiast, o czym była mowa już wcześniej, takie zjawiska, jak nadmierny jego rozrost (spirala jury- dyzacyjna), instrumentalizacja tej gałęzi prawa, a w efekcie brak należy- tej legitymizacji i skuteczności prawa administracyjnego, które stanowią zarazem przyczyny jego obecnego kryzysu. Chcąc zatem wreszcie odpowiedzieć na pytanie o miejsce jednostki (podmiotu administrowanego) we współczesnym prawie administra- cyjnym, należy wskazać, że jest to zarazem odpowiedź na pytanie o dalszy kierunek rozwoju tej gałęzi prawa, a w rezultacie na pytanie o to, jak powinien kształtować się paradygmat (jeden z paradygmatów) tego prawa. W naszym przekonaniu konieczny jest na tej płaszczyźnie zasadniczy zwrot i definitywne odejście od postrzegania prawa admini- stracyjnego przede wszystkim jako „prawa administracji publicznej” na rzecz myślenia o prawie administracyjnym jako w pierwszej kolej- 29 Na temat tej zasady ogólnej postępowania administracyjnego zob. np. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne podat- kowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, M. Wie
Autor: Dariusz Kijowski, Agnieszka Suławko-Karetko, Patrycja Joanna Suwaj
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Jakosc_prawa_administracyjnego__Tom_I-ebookRO/p0206023i020" target="_blank" title="Jakość prawa administracyjnego. Tom I [Dariusz Kijowski, Agnieszka Suławko-Karetko, Patrycja Joanna Suwaj] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Jakość prawa administracyjnego. Tom I [Dariusz Kijowski, Agnieszka Suławko-Karetko, Patrycja Joanna Suwaj] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>