Source: http://kraken.slv.cz/2As39/2008
Timestamp: 2018-07-18 18:44:35+00:00
Document Index: 8544707

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 90', '§ 39', '§ 66', 'soud ', '§ 19', 'soud ', '§ 19', '§ 149', 'soud ', '§ 149', 'soud ', '§ 19', '§ 149', 'soud ', '§ 19', 'soud ', '§ 187', 'soud ', '§ 103', '§ 149', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 19', 'soud ', '§ 27', 'soud ', 'soud ', '§ 109', '§ 190', '§ 60', '§ 19', '§ 126', '§ 59', '§ 59', '§ 27', '§ 27', '§ 27', '§ 59', '§ 59', '§ 139', 'soud ', '§ 19', '§ 8', '§ 139', '§ 59', '§ 24', '§ 25', '§ 28', '§ 27', '§ 31', '§ 33', '§ 31', '§ 59', '§ 31', '§ 33', 'soud ', 'soud ', '§ 109', '§ 109', '§ 109', 'soud ', '§ 19', '§ 3', '§ 65', '§ 50', '§ 149', 'soud ', '§ 19', '§ 19', '§ 19', '§ 5', '§ 19', '§ 149', 'soud ', '§ 149', '§ 149', '§ 154', '§ 67', 'soud ', '§ 171', '§ 19', 'soud ', '§ 149', '§ 149', '§ 149', '§ 94', '§ 19', '§ 19', '§ 27', 'soud ', '§ 104', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120', 'soud ']

2As39/2008
2 As 39/2008-63
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì Mostecká uhelná, a. s., se sídlem Most, V. Øezáèe 315, proti ¾alovanému Krajskému úøadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního øádu, se sídlem Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, za úèasti V. K., v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. 1. 2008, è. j. 15 Ca 166/2007-34,
Rozhodnutím ¾alovaného ze dne 22. 6. 2007, è. j. UPS/16/2007/6 (dále jen napadené rozhodnutí ) bylo podle § 90 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), zamítnuto odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí Mìstského úøadu Litvínov, stavebního úøadu (dále jen stavební úøad ) ze dne 21. 11. 2006, è. j. SÚ/ÚR/SP/39576/2006/PRI (dále té¾ stavební povolení ), a toto rozhodnutí bylo potvrzeno. Tímto rozhodnutím stavební úøad vydal, ve smyslu § 39 a § 66 zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ), stavební povolení k provedení stavby Rodinný dùm na pozemcích p. è. 444/5, 444/10, 444/7, 3204/1 v k. ú. Horní Jiøetín , a to ve prospìch zúèastnìné osoby a paní Danu¹e Karasové. Rozhodnutí ¾alovaného napadla ¾alobkynì u Krajského soudu v Ústí nad Labem ¾alobou, kterou se domáhala jeho zru¹ení. Rozsudkem ze dne 31. 1. 2008, è. j. 15 Ca 166/2007-34, byla ¾aloba jako nedùvodná zamítnuta.
Krajský soud v odùvodnìní svého rozsudku vycházel ze skuteènosti, ¾e na souzenou vìc bylo tøeba aplikovat vedle stavebního zákona také zákon è. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znìní platném do 31. 12. 2006 (dále jen horní zákon ). Podle § 19 horního zákona má stavební úøad povinnost si pøed povolením stavby èi zaøízení v chránìném lo¾iskovém území, které nesouvisí s dobýváním, vy¾ádat souhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, vydaný po projednání s obvodním báòským úøadem. Souèasnì musí ¾adatel svou ¾ádost o povolení stavby èi zaøízení dolo¾it vyjádøením organizace (zde ¾alobkynì) s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska. Krajský soud na základì citovaného § 19 horního zákona dospìl k závìru, ¾e stanovisko obvodního báòského úøadu není závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního øádu; tím je výhradnì souhlas èi nesouhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti. Projednání vìci s obvodním báòským úøadem tak je pouze nezbytnou procesní podmínkou formálního charakteru, av¹ak výsledek tohoto projednání postrádá jakoukoli materiální závaznost.
Z tohoto pohledu nahlí¾el krajský soud na stanovisko Obvodního báòského úøadu v Mostì ze dne 2. 2. 1995, è. j. 234/95 (dále jen stanovisko obvodního báòského úøadu ), v nìm¾ tento uvedl, ¾e nemá námitek k povolování staveb nesouvisejících s dobýváním výhradního lo¾iska hnìdého uhlí v Chránìném lo¾iskovém území Komoøany. Na jeho podkladì a na podkladì stanoviska tehdej¹ího Okresního úøadu v Mostì, referátu regionálního rozvoje ze dne 15. 7. 2004, è. j. RRR/865/94/HS/2E , pak Ministerstvo ¾ivotního prostøedí (které bylo do 31. 12. 2000 kompetentní k udìlování souhlasù se stavbami v chránìných lo¾iskových územích) vydalo dne 14. 2. 1995 pod è. j. ÚOCH/311/95 souhlas s umís»ováním a povolováním staveb a zaøízení, které nesouvisejí s dobýváním v Chránìném lo¾iskovém území Komoøany pro území Horní Jiøetín a Èernice (dále jen souhrnný souhlas ). Krajský soud, stejnì jako Ministerstvo ¾ivotního prostøedí (ve sdìlení ze dne 5. 4. 2007, è. j. 571/660/07) a ¾alovaný, tento souhrnný souhlas vyhodnotil jako stále platný i ve vztahu k pøedmìtnému slouèenému územnímu a stavebnímu øízení a mající charakter závazného stanoviska ve smyslu § 149 správního øádu, které podmiòuje stavební povolení, nebo» byl vydán po øádném projednání s Obvodním báòským úøadem v Mostì. Na tomto závìru nemù¾e, dle názoru krajského soudu, nic zmìnit ani pøesun kompetencí v souvislosti se zru¹ením okresních úøadù a novelizací horního zákona, ani to, ¾e Obvodní báòský úøad v Mostì dne 25. 1. 2006 pøípisem oznaèeným è. j. 526/06 orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti sdìlil, ¾e jeho stanovisko má být z dùvodu zmìny státní energetické koncepce (s odkazem na usnesení vlády è. 211 ze dne 10. 3. 2004) pova¾ováno za bezpøedmìtné a souhrnný souhlas za neplatný. Platnost souhrnného souhlasu dále krajský soud odùvodnil také tím, ¾e dosud nebyl zru¹en a jeho platnost nebyla výslovnì èasovì omezena zákonem nebo vedlej¹ím ustanovením jeho samotného. Navíc § 19 horního zákona neobsahuje výslovnou výhradu nového rozhodnutí pøi zmìnì okolností. Zmìna èi zru¹ení nezákonného závazného stanoviska je nyní mo¾ná pouze v pøezkumném øízení za podmínek § 149 odst. 5 správního øádu, av¹ak ¾ádná z podmínek v tomto ustanovení zakotvených takté¾ nenastala. Za této situace dospìl krajský soud k závìru, ¾e orgán kraje v pøenesené pùsobnosti byl oprávnìn i bez pøedchozího projednání s Obvodním báòským úøadem v Mostì konstatovat, ¾e s realizací vý¹e specifikované stavby souhlasí, a nebyl ani povinen vydávat duplicitní souhlas ve smyslu § 19 horního zákona. Souèasnì korigoval názor ¾alobkynì, ¾e dokonce ona sama mohla dolo¾it seznam podmínek pro umístìní èi provedení stavby za úèelem ochrany výhradního lo¾iska; k tomu toti¾ podle tehdy platného horního zákona nebyla oprávnìna.
V závìreèné èásti rozsudku se krajský soud vyjádøil k územnímu plánu velkého územního celku Ústeckého kraje, na který se ¾alobkynì odvolávala. Uvedl, ¾e závazným podkladem pro rozhodování v øízení o povolení stavby byl územní plán obce a územnì plánovací dokumentace 2. zmìny a doplòky územního plánu velkého územního celku severoèeské hnìdouhelné pánve tak, jak je zachycena ve vyhlá¹ce Ústeckého kraje ze dne 12. 12. 2001, s nimi¾ povolená stavba nekoliduje. Územní plán velkého územního celku Ústeckého kraje byl v rozhodné dobì teprve ve stádiu vyhodnocování veøejnoprávního projednání konceptu. V dùsledku ukonèení platnosti stavebního zákona a jeho nahrazení novým stavebním zákonem [tj. zákonem è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen nový stavební zákon )] je v¹ak tøeba tuto vyhlá¹ku, by» je její platnost omezena do konce roku 2005, pova¾ovat za nadále závaznou, a to v souladu s § 187 odst. 7 nového stavebního zákona, mj. i proto, ¾e v rozhodné dobì je¹tì nenabyly úèinnosti zásady územního rozvoje, a proto bylo tøeba vyhlá¹ku ve vymezeném rozsahu (pokud jde o limity tì¾by spadající do závazné èásti územnì plánovací dokumentace) za platnou pova¾ovat. Napadené rozhodnutí nekoliduje ani s rozhodnutím Ministerstva prùmyslu ÈSSR ze dne 12. 6. 1970, zn. 320/1521/Ste/M3/70, o stanovení dobývacího prostoru, nebo» to bylo vydáno sice v intencích døíve platného zákona è. 41/1957 Sb., o vyu¾ití nerostného bohatství (horní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, který v¹ak obdobnì pøipou¹tìl zøizování stálých staveb nepatøících k provozu tì¾ebního podniku. Závìrem krajský soud upozornil na skuteènost, ¾e ¾alovaný sám inicioval pøezkumné øízení, v nìm¾ by bylo mo¾né zru¹it nebo zmìnit souhrnný souhlas, Ministerstvo ¾ivotního prostøedí v¹ak opakovanì vydalo potvrzení o platnosti souhlasných vyjádøení. Koneènì i sama ¾alobkynì spolu s Obvodním báòským úøadem v Mostì v obdobném øízení vydala souhlasná vyjádøení ke stavbì s poukazem na souhrnný souhlas. Proto se následná zmìna jejího postoje jeví jako úèelová.
Proti tomuto rozsudku brojila ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností, a to z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ).
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti pøedev¹ím uvedla, ¾e souhrnný souhlas nelze pova¾ovat ani za konkrétní správní akt, ani za závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního øádu, vztahující se k pøedmìtnému stavebnímu øízení. Závazné stanovisko øe¹í pomìry jmenovitì urèených osob v konkrétní vìci a nelze dovozovat, ¾e by mohlo být vydáváno jako abstraktní akt normativního charakteru postavený naroveò obecnì závazným vyhlá¹kám, vnitøním èi statutárním pøedpisùm èi opatøení obecné povahy. S odkazem na § 19 horního zákona pak stì¾ovatelka dovozuje, ¾e postup pøi vydávání souhlasu s povolováním staveb a zaøízení mìl být takový, ¾e nejprve mìla být podána ¾ádost ke stavebnímu úøadu o povolení konkrétní stavby, dolo¾ená vyjádøením organizace spolu s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska ve vztahu ke konkrétní ¾ádosti o povolení stavby, poté byl stavební úøad povinen pøedmìtnou ¾ádost pøedlo¾it Ministerstvu ¾ivotního prostøedí, je¾ by následnì vyslovilo buï souhlas èi nesouhlas s konkrétní ¾ádostí o povolení stavby po projednání s obvodním báòským úøadem. Z ustanovení § 19 horního zákona v¹ak rozhodnì nelze dovodit, ¾e by bylo Ministerstvo ¾ivotního prostøedí zmocnìno k vydání abstraktního normativního aktu (èi opatøení obecné povahy), adresovaného neurèitému poètu subjektù, na základì nìho¾ by byl podán souhlas se v¹emi ¾ádostmi o stavební povolení, je¾ kdy budou vydány ve vztahu k Chránìnému lo¾iskovému území Komoøany, a to bez ohledu na konkrétní podmínky a specifika ka¾dé stavby. Z tohoto dùvodu nemù¾e mít souhrnný souhlas ¾ádnou právní relevanci. Stì¾ovatelka kromì toho zpochybòuje platnost souhrnného souhlasu i proto, ¾e byl vydán pøed cca 13 lety za platnosti a úèinnosti døíve platného správního øádu. Pøitom nemìl jistì ani Obvodní báòský úøad v Mostì v úmyslu vzdát se pøedem práva úèasti na pøíslu¹ných stavebních øízeních a vyjádøení se k nim. Výkladem ¾alovaného by obvodní báòský úøad de facto pozbyl mo¾nosti zvrátit stav pøed 13 lety pøesto, ¾e svùj postoj od té doby zmìnil. Stì¾ovatelka pøipomíná, ¾e dikce § 19 horního zákona úèinná v dobì udìlení souhrnného souhlasu a v dobì konání pøedmìtného stavebního øízení, je tak v zásadì shodná, s výjimkou, ¾e zmocnìní k vydání souhlasu pøe¹lo z Ministerstva ¾ivotního prostøedí na orgán kraje v pøenesené pùsobnosti. Proto i naposledy zmínìný subjekt je zmocnìn jedinì k vydání konkrétního správního aktu v¾dy ke konkrétní ¾ádosti o stavební povolení podané konkrétní osobou, dolo¾enou vyjádøením organizace spolu s návrhem podmínek ochrany výhradního lo¾iska. Proto také není pravdou, ¾e by vydání souhlasu orgánem kraje v pøenesené pùsobnosti (zde Krajským úøadem Ústeckého kraje, odborem ¾ivotního prostøedí a zemìdìlství), bylo duplicitní a ¾e by souhrnný souhlas byl stále platný i pro pøedmìtné stavební øízení. O takovou duplicitu by se mohlo jednat pouze v tom pøípadì, kdy by bylo vydáno závazné stanovisko orgánem zmocnìným k jeho vydání podle § 19 odst. 1 horního zákona. S ohledem na shora uvedené tedy vùbec nebylo projednáno a vydáno závazné stanovisko orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, a proto bylo øízení pøedcházející napadenému rozhodnutí sti¾eno podstatnou vadou mající za následek jeho nezákonnost. Pro tyto dùvody by mìl nyní Nejvy¹¹í správní soud rozsudek krajského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k novému rozhodnutí.
V doplnìní kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka upozornila, ¾e v dotèeném území je stanoven platný dobývací prostor, a ¾e tedy zde existuje ve smyslu § 27 odst. 6 horního zákona rozhodnutí o vyu¾ití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu. Dal¹í rozhodnutí vydaná stavebním úøadem zde proto nemají místo a byla vydána v rozporu se zákonem. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù stì¾ovatelka navrhuje, aby byla v¹echna napadená rozhodnutí zru¹ena.
®alovaný ve svém vyjádøení k vìci odkázal na svá vyjádøení k ¾alobì. Její zamítnutí pova¾uje za zcela oprávnìné a kasaèní stí¾nost za nedùvodnou.
Pøed vlastním meritorním projednáním kasaèní stí¾nosti se Nejvy¹¹í správní soud musel nejprve vypoøádat s otázkou aktivní ¾alobní (pota¾mo kasaèní) legitimace stì¾ovatelky, nebo» z napadeného rozsudku i pøedcházejícího rozhodnutí ¾alovaného nebylo zøejmé, zda byl okruh úèastníkù stavebního øízení vymezen v souladu s právní úpravou platnou a úèinnou v dobì rozhodování. Pokud by toti¾ kasaèní stí¾nost podal subjekt, se kterým bylo v prùbìhu správního øízení jednáno jako s úèastníkem, aèkoli tomu tak po právu být nemìlo (nesprávný postup správního orgánu nemù¾e zalo¾it úèastenské postavení-srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, è. j. 3 As 8/2005-118, publikovaný pod è. 825/2006 Sb. NSS), nebyl by vùbec aktivnì legitimován k podání ¾aloby a jeho námitkami uplatnìnými v kasaèní stí¾nosti by se tak zdej¹í soud vùbec nemohl vìcnì zabývat. Taková vada pøedcházejícího øízení pøed krajským soudem by pøitom musela být zohlednìna ex officio (§ 109 odst. 3 s. ø. s.).
Právním pøedpisem, podle nìho¾ postupovaly správní orgány v pøezkoumávaném stavebním øízení, je nyní ji¾ derogovaný stavební zákon (tj. zákon è. 50/1976 Sb.). Rozhodnutí v prvním stupni (stavební povolení) bylo toti¾ vydáno je¹tì za jeho úèinnosti a podle § 190 odst. 3 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, který nabyl úèinnosti dne 1. 1. 2007 (resp. èásteènì ji¾ 1. 7. 2006), se (s konkrétními výjimkami) øízení zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona dokonèí podle dosavadních právních pøedpisù. Rozhodováno bylo tedy ve stavebním øízení (§ 60 an. stavebního zákona), a nikoli v nìkterém z typù øízení dle horního zákona, jakkoli pøed vydáním stavebního povolení bylo nutné dodr¾et podmínky stanovené v § 19 horního zákona (pøi respektování § 126 odst. 1 stavebního zákona), podle nìho¾ mù¾e stavební úøad v pøípadech, kdy se øízení dotýká zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy, rozhodnout jen v dohodì èi se souhlasem orgánu státní správy, který chránìné zájmy hájí.
S ohledem na shora uvedené musel být okruh úèastníkù stavebního øízení urèen výluènì ustanovením § 59 stavebního zákona [viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 5. 2008, è. j. 2 As 8/2008-39, publikovaný pod è. 1657/2008 Sb. NSS: Úprava úèastníkù øízení v § 59 stavebního zákona je lex specialis k obecné úpravì úèastenství obsa¾ené ve správním øádu (§ 27 správního øádu). Z tohoto dùvodu se pro samotné stanovení okruhu úèastníkù stavebního øízení § 27 správního øádu nepou¾ije, a to ani z èásti. ]. Smyslem a úèelem zvlá¹tního ustanovení o okruhu úèastníkù stavebního øízení ve stavebním zákonì je stanovit tento okruh restriktivnìji, ne¾ jak to èiní § 27 odst. 2 správního øádu, co¾ je patrné zejména pøi porovnání naposledy citovaného ustanovení s § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, který sice poèítá s úèastenstvím osob, jejich¾ práva mohou být stavebním povolením pøímo dotèena, nicménì dotèení je omezeno výhradnì na právo vlastnické nebo jiné právo k (sousedním) pozemkùm nebo stavbám na nich. Pokud jde o stì¾ovatelku, tu oznámení o zahájení stavebního øízení oznaèilo pouze velmi obecnì a struènì jako jednoho z ostatních úèastníkù øízení a stavební povolení odvodilo její úèastenství z § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, nebo» jí (dle názoru stavebního úøadu) svìdèí jiné právo k pozemku [§ 139 písm. f) stavebního zákona], tj. dr¾ba dobývacího prostoru a souèasnì lo¾iska ve stanoveném chránìném lo¾iskovém území (v nìkterých ze souvisejících stavebních øízení se výslovnì hovoøilo o postavení stì¾ovatelky jako správce výhradního lo¾iska). Obdobnì potom stì¾ovatelka v podané ¾alobì uvádìla, ¾e byla jako osoba oprávnìná k tì¾bì v chránìném lo¾iskovém území zkrácena na svých právech.
K úèastenství správce výhradního lo¾iska v chránìném lo¾iskovém území ve stavebním øízení se ji¾ pøed èasem Nejvy¹¹í správní soud vyjádøil, a to v rozsudku ze dne 30. 11. 2007, è. j. 1 As 58/2006-66, dostupném z http://www.nssoud.cz. V odùvodnìní tohoto rozsudku konstatoval, ¾e na stavebním øízení se kromì úèastníkù zúèastòují i dal¹í subjekty, které nemají úèastenské postavení se v¹emi právy z toho plynoucími, typicky subjekty oznaèované jako ´dotèené orgány´, popø. té¾ dal¹í subjekty vstupující do øízení z titulu zvlá¹tní právní úpravy (v pøípadì stì¾ovatelky § 19 odst. 2 horního zákona). Jakkoli zákonem pøedpokládané úkony tìchto subjektù (vyjádøení souhlasù, stanovisek, a pod.) jsou pro výsledek øízení relevantní (èasto mají zásadní vliv na jeho výsledek), nelze jejich postavení ztoto¾òovat s postavením úèastníkù. Z materiálního hlediska je základním rozli¹ovacím znakem mezi úèastníky a tìmito subjekty povaha zájmù, je¾ ve stavebním øízení hájí. Zatímco úèastníci øízení hájí svá (veøejná) subjektivní práva, je¾ jsou jim imanentní, ostatní subjekty na øízení se úèastnící mají za úkol chránit veøejné zájmy, je¾ by v pøípadì realizace stavebního zámìru mohly být ohro¾eny. Nemusí se pøitom v¾dy nutnì jednat o osoby práva veøejného; mù¾e jít i o soukromoprávní subjekty (jako je tomu v pøípadì stì¾ovatele), které byly (obvykle cestou individuálního správního aktu vydaného na základì zákonného zmocnìní) povìøeny urèitými pravomocemi v oblasti veøejného práva. Z vý¹e uvedeného tak vyplývá, ¾e práva spojená s ochranou a evidencí výhradního lo¾iska ve smyslu § 8 horního zákona nepøedstavují jiná práva k pozemkùm nebo stavbám ve smyslu § 139 písm. f) stavebního zákona (zde k pozemkùm nacházejícím se v chránìném lo¾iskovém území) a nezakládají tedy osobì povìøené jejich výkonem postavení úèastníka øízení ve smyslu § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Zbývá tedy posoudit, zda za jiná práva k pozemkùm nebo stavbám lze pova¾ovat práva spojená s vymezením dobývacího prostoru pro konkrétního ¾adatele. Ustanovení § 24 odst. 1 horního zákona stanoví, ¾e oprávnìní organizace k dobývání výhradního lo¾iska vzniká stanovením dobývacího prostoru. Stanovení dobývacího prostoru pøitom sleduje úèel dobývání výhradního lo¾iska urèitého nerostu nebo skupiny nerostù, jak stanoví § 25 odst. 3 horního zákona, pøesto¾e vlastní zahájení dobývání je podmínìno vydáním dal¹ích povolení ve smyslu èásti druhé, oddílu tøetího zákona è. 61/1988 Sb., o hornické èinnosti, výbu¹ninách a o státní báòské správì, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Øízení o stanovení, zmìnách a zru¹ení dobývacího prostoru se zahajuje na návrh organizace (tj. zde stì¾ovatelky) nebo z podnìtu obvodního báòského úøadu; organizace v pozici navrhovatele je pak vedle dal¹ích subjektù vyjmenovaných v § 28 odst. 2 horního zákona úèastníkem tohoto øízení. Organizace je takté¾ oprávnìna smluvnì pøevést dobývací prostor na jinou organizaci po pøedchozím souhlasu obvodního báòského úøadu (§ 27 odst. 7 horního zákona). Ze v¹ech tìchto ustanovení v¹e nasvìdèuje závìru, ¾e k dobývacímu prostoru disponuje organizace, tj. v pøezkoumávaném pøípadì stì¾ovatelka, souhrnem veøejných subjektivních oprávnìní, jejich¾ zkrácení v dùsledku realizace stavebních prací v tomto prostoru jiným subjektem nelze vylouèit. Nadto nelze pøehlédnout ustanovení § 31 odst. 4 horního zákona, podle nìho¾ je pro úèely dobývání výhradního lo¾iska organizace oprávnìna zøizovat v hranicích dobývacího prostoru, a pokud je to nutné i mimo nìj, stavby a provozní zaøízení, které jsou potøebné pro otvírku, pøípravu a dobývání výhradního lo¾iska a pro úpravu nebo zu¹lech»ování nerostù provádìné v souvislosti s jejich dobýváním a pro dopravu v¹ech zaøízení a hmot, a dále nabývat pro plnìní úkolù stanovených tímto zákonem nemovitostí nebo práv k nemovitostem a rozhodnutím o vyvlastnìní, popøípadì zøízením u¾ívacího práva ( dr¾itel dobývacího prostoru je tedy aktivnì legitimován k podání pøípadného návrhu na zahájení vyvlastòovacího øízení). Na pøípady, kdy nedojde k dohodì mezi organizací a fyzickými nebo právnickými osobami, které jsou vlastníky dotèených pozemkù a nemovitostí, pamatuje § 33 odst. 4 horního zákona, podle nìho¾, pøeva¾uje-li veøejný zájem na vyu¾ití výhradního lo¾iska nad oprávnìným zájmem vlastníka pozemkù a jiných nemovitostí, postupuje se podle § 31 odst. 4. Na základì uvedeného výètu lze tato práva nepochybnì podøadit pod jiná práva k pozemkùm a stavbám , na nì¾ odkazuje § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Konstrukce § 31 odst. 4 horního zákona ve spojení s jeho § 33 odst. 4 takté¾ nasvìdèuje závìru, ¾e stavební povolení týkající se staveb ve stanoveném dobývacím prostoru, které s dobýváním nesouvisejí, je schopno svými úèinky kolidovat s vý¹e vyjmenovanými právy stì¾ovatelky a v koneèném dùsledku tak negativnì zasáhnout do její právní sféry. Ze v¹ech vý¹e uvedených dùvodù nemá Nejvy¹¹í správní soud pochyb o tom, ¾e stì¾ovatelka byla za úèastníka stavebního øízení oznaèena v souladu se zákonem, by» definice jejího procesního postavení z rozhodnutí ¾alovaného ani z rozsudku krajského soudu neplyne.
Poté, co Nejvy¹¹í správní soud uzavøel otázku aktivní ¾alobní legitimace stì¾ovatelky, pøistoupil k meritornímu posouzení jednotlivých stí¾ních námitek, a to v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 2, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci pøitom rozhodl bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 1, vìty první s. ø. s.
S ohledem na shora popsanou argumentaci stì¾ovatelky pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za nutné vyjádøit se nejprve k povaze pøedmìtného souhlasu, vydávaného orgánem kraje v pøenesené pùsobnosti, ve smyslu § 19 odst. 1 horního zákona; jde tedy o posouzení, zda se materiálnì jedná o závazné stanovisko.
Rozhodnutí podmínìné závazným stanoviskem zákon è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen starý správní øád ) výslovnì neupravoval (tento procesní pøedpis byl úèinný v dobì vydání souhrnného souhlasu). Mnohdy tak bylo závazné stanovisko vydáváno ve formì rozhodnutí, nebo» § 3 odst. 5 starého správního øádu stanovil, ¾e se ustanovení o pravidlech øízení pøimìøenì pou¾ijí i pøi vydávání osvìdèení, posudkù, vyjádøení, doporuèení a jiných podobných opatøení. Postavení správních rozhodnutí v¹ak ani za platnosti starého správního øádu závazná stanoviska formálnì nemìla.
Vymezením povahy závazného stanoviska vydávaného za úèinnosti starého správního øádu se (mimo jiné) zabýval roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu ve svém usnesení ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86 (dostupné z: http://www.nssoud.cz). Zde konstatoval, ¾e pro tento typ aktù je pøedev¹ím typické, ¾e z nich jiný orgán (v jiném øízení) nejen vychází, ale je jím té¾ ve svém rozhodování vázán, a to bez mo¾nosti vlastní diskrece. Právì proto, ¾e obsah takového stanoviska zcela èi zèásti determinuje výsledek jiného øízení (v nìm¾ je o právech a povinnostech jeho úèastníkù rozhodováno), vstupuje tento akt do právní sféry svého adresáta (v projednávané vìci byl v¹ak formálnì adresátem krajský úøad, který, v souladu se zákonem, toto stanovisko obstaral namísto stavebníka) a musí proto i být podroben samostatnému soudnímu pøezkumu. Vykazuje-li tedy akt, bez ohledu na to, jak je oznaèen, shora popsané znaky, jde o závazné stanovisko, tedy akt splòující materiálnì znaky správního rozhodnutí, ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ø. s.
Na tomto místì je nutno uvést, ¾e shora popsaný názor roz¹íøeného senátu o samostatné pøezkoumatelnosti závazných stanovisek (vydaných za úèinnosti starého správního øádu) nemù¾e mít vliv na pøijatelnost námitek stì¾ovatelky v dané vìci, nebo» byl vysloven a¾ poté, co bylo pøedmìtné správní øízení pravomocnì skonèeno, o ¾alobì proti nìmu smìøující rozhodnuto, a poté, co byla u zdej¹ího soudu podána kasaèní stí¾nost. Nelze tedy argumentaci stì¾ovatelky en bloc odmítnout s tím, ¾e mìla být uplatnìna v samostatném øízení o ¾alobì proti závaznému stanovisku; opaèný postup by ji ostatnì fakticky zbavil mo¾nosti domáhat se soudní ochrany, nebo» lhùta k podání ¾aloby proti pøedmìtnému souhlasu (bude-li shledán jeho charakter závazného stanoviska-viz dále) ji¾ bezpochyby vypr¹ela.
Pokud jde o charakter závazného stanoviska podle (nového) správního øádu, to je definováno v § jeho 149 odst. 1 jako úkon uèinìný dotèeným správním orgánem na základì zákona, který zároveò není samostatným rozhodnutím, av¹ak jeho¾ obsah je závazný pro výrokovou èást rozhodnutí správního orgánu. Závazné stanovisko patøí mezi podklady správního rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního øádu. Od nejrùznìj¹ích typù nezávazných vyjádøení èi sdìlení je v¹ak odli¹eno i systematicky (vyjádøením, osvìdèením a sdìlením vìnoval zákonodárce samostatnou èást ètvrtou správního øádu). Podstatné je, ¾e závazné stanovisko mù¾e správní orgán vydat jen v tìch pøípadech, k takovému úèelu a v takovém rozsahu, který zákon stanoví, a zároveò musí ze zvlá¹tního zákona vyplývat jeho závaznost pro správní orgán, který si je vy¾ádal a který je z tohoto dùvodu musí pøi vydání koneèného rozhodnutí vzít v úvahu jako podklad. Pøedpoklad výslovného zakotvení závaznosti stanoviska je opodstatnìn zejména terminologickou roztøí¹tìností zvlá¹tních zákonù, které pou¾ívají øadu pojmù promiscue.
Závazné stanovisko podle § 149 správního øádu tedy má jak aspekt hmotnìprávní (pøedurèuje obsah meritorního správního rozhodnutí), tak aspekt procesní (vy¾ádání závazného stanoviska od dotèeného správního orgánu je nezbytnou podmínkou pro vydání rozhodnutí ve vìci samé a nedodr¾ení této podmínky zakládá nezákonnost naposledy zmínìného rozhodnutí).
Pøistoupí-li tedy Nejvy¹¹í správní soud k posouzení povahy souhlasu podle § 19 horního zákona (ve znìní úèinném do 31. 12. 2006), jak z pohledu recentní úpravy správního øízení (za její¾ úèinnosti byla vydána obì správní rozhodnutí v této vìci), tak i z pohledu starého správního øádu (za jeho úèinnosti byl souhrnný souhlas vydán), v kontextu zmiòovaného usnesení roz¹íøeného senátu, je ze znìní citovaného ustanovení výraznì patrná pøedev¹ím procesní podmínìnost stavebního povolení souhlasem orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti, proto¾e se zde výslovnì uvádí, ¾e stavební povolení bez tohoto souhlasu vydat nelze. Ustanovení § 19 odst. 2 horního zákona navíc po¾aduje, aby si stavební úøad sám aktivnì tento souhlas od orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti vy¾ádal. Svým souhlasem pak orgán kraje autoritativnì urèuje, ¾e navrhovanou stavební aktivitou lze zasáhnout do chránìného lo¾iskového území, tj. do veøejného zájmu na ochranì a zabezpeèení budoucího dobývání výhradního lo¾iska. Není tedy pochyb o tom, ¾e je stavební úøad vyjádøeným souhlasem (stejnì jako nesouhlasem) vázán. V této souvislosti se slu¹í podotknout, ¾e pouhý souhlas orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti podle § 19 odst. 1 horního zákona není s to zalo¾it právo stavebníka na provedení stavby nesouvisející s dobýváním v chránìném lo¾iskovém území, nebo» ve stavebním øízení je stavební úøad nucen zohlednit splnìní i jiných po¾adavkù na výstavbu (zejména soulad s cíli a zámìry územního plánování èi po¾adavky k ochranì zdraví a ¾ivotního prostøedí), nicménì udìlením souhlasu mù¾e dojít k zásahu do právní sféry stì¾ovatelky vystupující v pozici organizace podle § 5a horního zákona (pro úplnost: neudìlení souhlasu by naopak bylo mo¾né pojímat jako zásah do právní sféry stavebníka). Co se týèe formy a obsahu souhlasu, § 19 odst. 1 horního zákona, k tomu nic bli¾¹ího neøíká. Postaèuje tedy aby z tohoto správního aktu bylo výslovnì patrno alespoò to, zda orgán kraje v pøenesené pùsobnosti s povolením stavby v chránìném lo¾iskovém
území, nesouvisející s dobýváním, souhlasí èi nikoli; je pøitom lhostejné, jak je tento správní akt nazván a jak je èlenìn, je-li z nìho patrno, který správní orgán jej vydal a kterého dne, v jaké vìci a z jakých dùvodù. Horní zákon ani správní øád té¾ nezavazují orgán kraje v pøenesené pùsobnosti, s výjimkou povinnosti projednat souhlas s obvodním báòským úøadem, v tom smìru, k jakým podkladùm a skuteènostem má pøi vydání (ne)souhlasu pøihlédnout.
Popsaný charakter souhlasu tedy zcela zjevnì odpovídá pojetí závazného stanoviska, jak vyplývá z ustanovení § 149 odst. 1 (nového) správního øádu a je zcela v souladu i s tím, jak bylo závazné stanovisko vykládáno ji¾ døíve doktrínou a judikaturou. Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e dùvod pro vyslovení kontinuity souhlasu a závazného stanoviska podle § 149 odst. 1 spatøuje pøedev¹ím ve shodì jejich materiální a obsahové stránky tak, jak byly v podrobnostech rozebrány vý¹e.
Poslednì uvedený závìr je pak podstatný z pohledu zmìny úpravy horního zákona, ke které do¹lo ke dni 1. 1. 2007 (novela provedená zákonem è. 186/2006 Sb.). Poèínaje tímto datem je ji¾ mo¾nost vydání rozhodnutí o umístìní staveb v chránìném lo¾iskovém území, které nesouvisí s dobýváním, výslovnì vázána na závazné stanovisko orgánu kraje v pøenesené pùsobnosti. Za situace, kdy se stavební povolení v dané vìci opírá o souhlas vydaný je¹tì za úèinnosti starého správního øádu a horního zákona pøed novelou, má pro jeho principiální pou¾itelnost i v øízení vedeném po 1. 1. 2007 význam právì fakt, ¾e jde o akt, který povahu závazného stanoviska od samého poèátku mìl. Úvahy o mo¾ném odmítnutí jeho pou¾itelnost per se by tak byly mo¾né pouze za situace, kdy by souhlas sice byl materiálnì závazným stanoviskem, av¹ak nesplòoval by kogentní formální nále¾itosti kladené na tento akt souèasnou úpravou správního øízení. Tak tomu ale není, nebo» § 149 odst. 1 (nového) správního øádu nestanoví, ¾e by závazné stanovisko mìlo splòovat formální znaky rozhodnutí, èi jiné formální nále¾itosti. Trvat lze snad jen na po¾adavku písemnosti závazného stanoviska, oznaèení autora, data a úèelu èi vìci, pro který se vydává, av¹ak pro jeho ostatní aspekty (napø. oznaèení, èlenìní, zpùsob vyjádøení zákonem pøedvídaného souhlasu, atp.), správní øád (viz § 154) ¾ádné zvlá¹tní formální pøedpoklady neupravuje a neodkazuje ani napøíklad na pøimìøené pou¾ití èásti druhé, hlavy ¹esté správního øádu. Pro posouzení pou¾itelnosti døíve vydaného závazného stanoviska tedy nebude rozhodná forma èi jeho oznaèení, ale jeho schopnost být závazným podkladem pro rozhodnutí podle § 67 správního øádu.
Pokud jde o samotné posouzení pøípustnosti vydání závazného stanoviska ve formì souhrnného souhlasu , je tøeba uvést, ¾e z povahy závazného stanoviska není a priori vylouèeno, aby se vztahovalo na ¹ir¹í okruh typovì podobných pøípadù. To, ¾e byl souhrnný souhlas dán en bloc pro v¹echny stavby a zaøízení v citovaném území, èím¾ byl adresátem uèinìn neurèitý poèet osob (okruh potenciálních stavebníkù se zájmem provádìt výstavbu nesouvisející s dobýváním lo¾iska na pozemcích nále¾ejících k obcím Horní Jiøetín a Èernice), nenabyl je¹tì povahy normativního aktu (èi opatøení obecné povahy), jak tvrdí stì¾ovatel. Vìc, na kterou dopadá, byla urèena konkrétnì, nebo» øe¹í (z pohledu výseèe veøejných zájmù, ke kterým se vyjadøuje) konkrétní lokalitu a konkrétní aktivity v ní, pøièem¾ pro tyto aktivity stanoví konkrétní regulativy. Pokud by zamý¹lená aktivita nespadala pod okruh pøedpokládaných pøípadù, popøípadì vyboèovala-li by ze stanovených regulativù, pak by stanovisko pro tento pøípad nebylo pou¾itelné a muselo by být vydáno ad hoc stanovisko nové. Z teorie správního práva je pøitom zøejmé, ¾e rozdìlení správních aktù na abstraktní a konkrétní, je¾ je urèující pro posouzení, zda se jedná o akt obecnì nebo jen individuálnì závazný, není absolutní a ¾e v praxi bì¾nì dochází k rozru¹ování neostré hranice mezi nimi (srov. napø. postoj Ústavního soudu k povaze cenových výmìrù vyjádøený v usnesení ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. IV. ÚS 50/02, dostupný z http://nalus.usoud.cz). Normativní akt-právní pøedpis-je akt obecnì závazný, slo¾ený z obecnì formulovaných pravidel chování (norem), které mají ambici upravit ¹iroký okruh spoleèenských vztahù, bez zamìøení na konkrétního adresáta. O takový pøípad se u pøedmìtného souhrnného souhlasu evidentnì nejedná. Nadto nelze pøehlédnout, ¾e obecnì závazné právní akty musí být ve specifickém pomìru k právním pramenùm, tj. mohou být vydány pouze jako podzákonné akty k tomu kompetentním orgánem veøejné správy (tj. zákon s jejich vydáním musí výslovnì poèítat a v tomto smìru urèitý subjekt veøejné správy výslovnì zmocnit). Koneènì právní pøedpisy nebo i jen abstraktní formy správní èinnosti nemohou mít libovolnou formu; èeský právní øád poèítá s vydáváním toliko obecnì závazných vyhlá¹ek a naøízení vlády, eventuelnì (v pøípadì abstraktních forem správní èinnosti) s vnitøními èi statutárními pøedpisy (mezi nì¾ v¹ak souhrnný souhlas nemù¾e být zaøazen u¾ proto, ¾e nepùsobí dovnitø ¾ádného orgánu veøejné správy). Naznaèuje-li koneènì stì¾ovatelka, ¾e pøedmìtný souhrnný souhlas je fakticky jakýmsi skrytým opatøením obecné povahy, pak tento názor lze zcela odmítnout. Je sice skuteèností, ¾e pojmovým znakem opatøení obecné povahy je jeho individualizovaný pøedmìt a smìøování proti potenciálnì neurèitému okruhu adresátù, urèených jen definièními znaky-tedy jde prima vista o pøípad obdobný posuzovanému souhlasu; zde v¹ak podobnost konèí. Ani¾ by se Nejvy¹¹í správní soud pou¹tìl do podrobného rozboru tohoto právního institutu, pro závìr o nepøiléhavosti argumentace stì¾ovatele postaèí i jen poukaz na nutnost explicitního zákonného zmocnìní k jeho vydání (§ 171 správního øádu) a dále fakt, ¾e opatøením obecné povahy vznikají adresátùm konkrétní povinnosti (by» mají svùj pùvod v zákonì a prostøednictvím tohoto institutu se pouze pøevádìjí do konkrétní roviny-blí¾e viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaný pod è. 740/2006 Sb. NSS).
Pokud se dále týká temporálních úèinkù pøedmìtného souhrnného souhlasu, v obecné rovinì byla mo¾nost jeho pou¾itelnosti i v pøípadech aplikace § 19 horního zákona po datu 1. 1. 2006, respektive 1. 1. 2007 tímto rozsudkem ji¾ vý¹e potvrzena. Konkrétní dùvody, pro které by tento akt ji¾ nebyl dále pou¾itelný jsou pak výsti¾nì popsány v odùvodnìní rozsudku krajského soudu, který se touto otázkou zabýval vyèerpávajícím zpùsobem; Nejvy¹¹í správní soud se s tímto právním názorem ztoto¾òuje a z dùvodu hospodárnosti øízení na nìj plnì odkazuje. S krajským soudem se ztoto¾òuje té¾ v názoru, ¾e ¾ádná právní skuteènost, která by vedla ke zru¹ení èi neúèinnosti souhrnného souhlasu zji¹tìna nebyla. Nad tento rámec je pak tøeba zdùraznit, ¾e, byl-li posuzovaný souhrnný souhlas závazným stanoviskem i v dobì rozhodování ¾alovaného (co¾ bylo vý¹e postaveno najisto), pak byla jeho platnost (a tím i pou¾itelnost pro rozhodování ve vìci stavebního povolení) potvrzena zákonem pøedpokládaným zpùsobem, tedy postupem dle § 149 odst. 4 správního øádu (viz potvrzení Ministerstva ¾ivotního prostøedí ze dne 5. 4. 2007, è. j. 19958/ENV/07, vydané v rámci odvolacího øízení vyvolaného stì¾ovatelkou).
Poukazuje-li dále stì¾ovatelka na zmìnu postoje báòského úøadu, který ve svém stanovisku ze dne 25. 1. 2006, è. j. 526/06 pøehodnotil své pøedcházející stanovisko ze dne 2. 2. 1995 s tím, ¾e pùvodní stanovisko má být pova¾ováno nadále za bezpøedmìtné, i v tomto smìru nelze ne¾ pøisvìdèit názoru krajského soudu, dle kterého tato skuteènost sama o sobì ke zru¹ení èi ztrátì úèinkù souhrnného souhlasu nepostaèuje. Zmìna èi zru¹ení závazného stanoviska prostøedky danými správním øádem je toti¾ mo¾ná jen cestou odvolání proti prvostupòovému rozhodnutí, které se o takové stanovisko opírá, ve smyslu § 149 odst. 1 správního øádu (o co¾ se také stì¾ovatelka, jak ji¾ bylo konstatováno, neúspì¹nì pokusila), nebo cestou pøezkumného øízení (§ 149 odst. 5 v návaznosti na § 94 an. správního øádu), k jeho¾ provedení mù¾e dát podnìt nejen úèastník øízení, ale jakákoli fyzická èi právnická osoba, èi dokonce sám obvodní báòský úøad. Zmìna postoje obvodního báòského úøadu k døíve vydanému souhlasu podle § 19 odst. 1 horního zákona není sama o sobì dùvodem pro pozbytí jeho platnosti. Ani pøípadný nesouhlasný postoj obvodního báòského úøadu toti¾ není pro orgán kraje v pøenesené pùsobnosti urèující do té míry, aby jeho souhlas èi nesouhlas (ve smyslu § 19 odst. 1 horního zákona) de facto pøedjímal. Uvedené tedy musí tím spí¹e platit i pro pøípady, kdy báòský úøad svùj postoj zmìní a¾ v dobì po vydání souhlasu orgánem kraje.
Koneènì poslední kasaèní námitka (uplatnìná v doplnìní kasaèní stí¾nosti) poukazuje na existenci dobývacího prostoru v dané lokalitì s tím, ¾e jde o jeden ze zákonem pøedpokládaných zpùsobù vyu¾ití území (§ 27 odst. 6 horního zákona) a pøedstavuje tedy pøeká¾ku pro jiné rozhodnutí tého¾ charakteru. Nejvy¹¹í správní soud nicménì z obsahu pøedlo¾eného soudního spisu zjistil, ¾e tuto argumentaci stì¾ovatelka vùbec neuplatnila v ¾alobì, aè tak nepochybnì uèinit mohla. Ve smyslu ustanovení § 104 odst. 4 s. ø. s., dle kterého kasaèní stí¾nost není pøípustná, opírá-li se o dùvody, které stì¾ovatel neuplatnil v øízení pøed soudem, jeho¾ rozhodnutí má být pøezkoumáno, aè tak uèinit mohl, se proto touto námitkou meritornì nezabýval.
Lze tedy uzavøít, ¾e krajský soud dospìl ke správnému závìru o zákonnosti postupu ¾alovaného pøi vydání napadeného rozhodnutí, a proto nezbývá, ne¾ kasaèní stí¾nost zamítnout jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1, vìta druhá s. ø. s.).
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná, právo na náhradu nákladù øízení jí nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného a o osobu zúèastnìnou na øízení, zde nebylo prokázáno, ¾e by jim nìjaké náklady v souvislosti s tímto øízením vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jejich pøípadì rozhodl tak, ¾e se jim náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti nepøiznává.