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Les exceptions au principe de légalité - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Cours de droit administratif le 27 Octobre 2012 à 22:14
Le principe de légalité est le principe fondamental de l'action de l'administration qui doit respecter le droit. Son fonctionnement est subordonné à des règles, à des procédures, qui l'habilitent à agir et qui définissent le droit des administrés. Ce principe a des exceptions.
I) Les circonstances exceptionnelles :
Il a été longtemps admis en droit administratif que lorsque l’administration se heurtait à des circonstances exceptionnelles il fallait permettre à celle-ci d’y faire face et par voie de conséquence d’assouplir la rigueur des règles juridiques s’imposant à l’administration. Dans certains cas, la loi est venue augmenter les pouvoirs d’administration dans de telles circonstances. C’est le cas d’anciennes lois : loi du 9/08/1849 et la loi du 3/04/1878 qui instituait ce qu’on appelait l’état de siège. Cet état de siège devait être décrété par décision prise en conseil des ministres et pour une durée maximale de 12 jours. Au-delà des 1é premiers jours il fallait une décision du parlement pour prolonger la notion d’E de siège. Lorsque l’état de siège était en vigueur, cela entraînait un transfert des pouvoirs de police à l’autorité militaire et bien évidement des restrictions aux libertés publiques habituelles.
Ces textes anciens ont été remplacés par une loi du 03/04/1955 instituant l’état d’urgence. Cette loi a elle-même été complétée par un décret du 15/04/1960.
Ces textes reprennent les règles relatives à l’état de siège avec un accroissement des pouvoirs de police et une augmentation des pouvoirs donnés au préfet lorsque les préfets sont confrontés à des périls imminents résultant d’atteintes graves à l’ordre public.
Au-delà des textes légaux ou réglementaires, la jurisprudence a elle aussi consacrée la théorie des circonstances exceptionnelles qui permettront à l’administration d’augmenter ses pouvoirs, à ne plus respecter les lois auxquelles elle devait normalement se plier mais cela ne signifie pas pour autant que l’administration dans de telles circonstances ait déliée du respect du droit.
Si l’administration échappe à la légalité ordinaire elle sera soumise à une légalité nouvelle dont le juge devra assurer le respect.
Le Conseil d’Etat a prononcé 2 arrêts de principe :
Le 1er arrêt est l’arrêt Conseil d’Etat 28/06/1918 : l’arrêt HEYRIES. Heyries fonctionnaire avait commis une faute professionnelle donnant lieu à une sanction. En raison des circonstances, l’administration n’a pas respectée les règles habituelles en matière de sanction disciplinaire à savoir communication du dossier au destinataire de la sanction et audition de la personne par une commission disciplinaire devant ensuite proposer une sanction au chef de service. En période normale, de telles erreurs administratives auraient abouti à l’évidence à l’annulation de la sanction (PGD car respect du droit de la défense). Le Conseil d’Etat a considéré qu’en raison des circonstances exceptionnelles, la sanction n’avait pas à être invalidée.
Arrêt du 28/02/1919 : arrêt dame Dol et Laurent : arrêté empêchant ses deux personnes d’exercer leur activité. Ces personnes ont considéré que cet arrêté contraire aux libertés, la liberté d’aller et venir.
Le Conseil d’Etat dans cet arrêt a validé cette interdiction en considérant qu’en raison des circonstances de temps et de lieu, les restrictions aux libertés publiques étaient momentanément justifiées.
A partir de ces jurisprudences, on peut dire que la notion de circonstances exceptionnelles est une situation anormale à laquelle doit faire face l’administration. Par ailleurs, l’administration ne peut pas agir normalement et doit donc pouvoir dépasser le strict cadre de la légalité en période normale.
Cependant, l’administration n’est pas autorisée à agir totalement à sa guise puisque les circonstances exceptionnelles ne légitiment que les mesures strictement nécessaires dès que les circonstances exceptionnelles ont disparu, les pouvoirs exceptionnels de l’administration doivent également pouvoir disparaître.
Même en période de circonstance exceptionnelle, l’administration reste sous le contrôle du juge qui vérifiera la nature des mesures prisent par l’administration et qui pourra les sanctionner si l’administration est allée au-delà de ce qui était strictement nécessaire.
Le tribunal des conflits a rendu un arrêt le 27/03/1952 : l’arrêt Dame de la Murette : cette personne avait été arrêtée en septembre 44 sans aucun mandat judiciaire, elle avait été détenue pendant une très longue période sans comparaître dans des délais raisonnables devant un juge d’instruction et en plus, elle avait été soumise à de mauvais traitements pendant sa détention.
En période normale, de tels actes auraient constitués en droit administratif une voie de fait, c'est-à-dire une inégalité particulièrement grave commise par l’administration
La voie de fait en droit administratif peut être sanctionnée par le juge judiciaire puisque le juge judiciaire est traditionnellement considéré comme le garant des libertés individuelles et du droit de propriété.
Dans cet arrêt, le tribunal des conflits a considéré qu’en raison des circonstances exceptionnelles on était pas en présence d’une voie de fait mais en présence d’une faute lourde du service public pouvant être sanctionné par le tribunal des conflits.
II) Les actes de gouvernement :
Qu’appel t on acte de gouvernement ? On appel acte de gouvernement des actes émanent de l’administration souvent au plus haut niveau. Actes qui relèvent plus de motifs politiques que de motifs administratifs.
Le conseil d’Etat a considéré que lorsqu’il se trouvait en présence de tels actes il ne pouvait les contrôler. Il ne pouvait pas les annuler parce que ce n’était pas des actes administratifs ordinaires.
La notion d’acte de gouvernement s’est réduite tout au long du XXe siècle par rapport au siècle précédant ou leur nomenclature était beaucoup plus importante.
On peut dire qu’à l’heure actuelle entre dans la catégorie des actes de gouvernement les actes intervenus dans les rapports du pouvoir exécutif avec les autres autorités politiques de l’Etat ainsi que les actes qui intervient dans le cadre de la politique internationales de la France.
Exemple : sont considérés comme des actes de gouvernement : les décrets de promulgation des lois, la décision prise par le président de la république de mettre en vigueur l’article 16 de la Constitution (pouvoirs exceptionnels) est un acte de gouvernement insusceptible de recours contentieux (arrêt du 2/03/1962, arrêt Rubin de Servens). Constitue également un acte de gouvernement le décret de dissolution de l’assemblée nationale pris en application de l’article 12 de la Constitution. Au niveau du droit international, le Conseil d’Etat a considéré que les préalables à la signature d’un traité n’étaient pas susceptibles de recours contentieux ainsi également que les actes de ratification d’un traité ou d’un accord international constituent également des actes de gouvernement ou encore une décision de protection diplomatique prise par le gouvernement au bénéfice d’un national. Cette décision est également un acte de gouvernement insusceptible de recours.
On s’aperçoit que les actes dont il s’agit sont certes des actes administratifs mais des actes dans un contexte spécial de politique intérieure soit de politique internationale.
III) Les mesures d’ordre intérieur :
Pendant longtemps la juridiction administrative a refusé de connaître de certaines mesures prises dans le cadre de l’activité interne de l’administration parce que l’on considérait que ces mesures n’étaient pas très importantes et qu’il fallait laisser à l’administration une certaine marge de manœuvres dans le cadre de cas activités courantes. Il ne fallait pas affaiblir l’action de l’administration par des recours dans ces domaines jugés peu ou moyennement importants. En réalité la jurisprudence a évolué en ce qui concerne …
Quand elles ont des incidences sur le statut des personnes concernées ou quand elles peuvent entraver l’exercice d’une liberté publique. Pendant très longtemps les juges ont considéré que les sanctions disciplinaires prononcées dans certaines circonstances étaient insusceptibles de recours.
Infligée à un militaire de carrière constituait certes une mesure d’ordre intérieure mais susceptible de recours puisque cette mesure affectait le statut, l’avancement de l’intéressé.
Autre exemple : dans le milieu carcéral, la jurisprudence a considéré pendant très longtemps que la décision prise par le directeur d’une maison d’arrêt de placer un détenu en punition de cellule, ce qui équivaut à la privation d’un certain nombre de droits à l’intérieur de la maison d’arrêt, la jurisprudence a décidé pendant très longtemps que cette décision était d’ordre intérieur non susceptible de recours.
Dans un arrêt du 17/02/95, l’arrêt Marie, le conseil d’Etat avait considéré qu’il s’agissait d’une décision susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir (le juge de l’annulation).
La jurisprudence a également considérée dans le statut de la fonction publique que toutes les punitions disciplinaires prisent contre les agents ayant des effets sur leur rémunération, leurs attributions ou leur statut constituait des mesures d’ordre intérieur qui étaient susceptible d’un recours devant le juge administratif.
Dans le domaine scolaire, des sanctions disciplinaires prisent contre des élèves (exclusion d’une classe par exemple, interdiction de participer à un examen suite à une fraude), ces mesures constituent des mesures d’ordre intérieur elles aussi susceptible de recours contentieux dans la mesure où ces décisions peuvent affecter le statut juridique des personnes concernées.
Pendant très longtemps, la jurisprudence a considéré que les règlements intérieurs des assemblées locales (conseil général,…) n’étaient pas susceptibles d’être attaquées devant le juge administratif puisqu’on était en présence de mesures d’ordre intérieur. C’est la loi du 6/02/1992 sur les assemblées locales qui a autorisée formellement le recours contentieux contre les règlements intérieurs des assemblées locales.
Quelles sont les mesures intérieures non susceptibles de recours ? On peut dire de façon générale que toute les décisions prisent par un supérieur hiérarchique qui n’ont aucune conséquence juridique sur le statut des personnels sont insusceptibles de recours. Dans le domaine scolaire par exemple, la décision d’affectation dans un groupe de TD est une décision d’ordre intérieure insusceptible de recours. L’affectation d’un élève dans une classe en fonction de l’option choisie est aussi une décision insusceptible de recours.
Dans le domaine carcéral, la mise à l’isolement d’un détenu à la suite d’actes graves commis par celui-ci est une mesure d’ordre intérieure insusceptible de recours. Pourquoi ? Parce qu’on a voulu conserver à l’autorité le pouvoir de réagir face à certaines situations qui auraient pu être bloquées par l’exercice d’un recours juridictionnel.
Les instructions de service qui sont prisent par les chefs de service sont des mesures d’ordre intérieur insusceptible de recours contentieux.
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