Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1994-02027-21324-de-junio-12-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_02cc3b8e96ed0050e0530a0101510050&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-19 16:13:24
Document Index: 281849957

Matched Legal Cases: ['artículo 115', 'artículo 37', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 32', 'artículo 25', 'artículo 5', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 228', 'artículo 209', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 25', 'artículo 30', 'artículo 5', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 28', 'artículo 16', 'artículo 4', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 90']

﻿ Sentencia 1994-02027 de junio 12 de 2014
SENTENCIA 1994-02027 DE 12 DE JUNIO DE 2014
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO. LA RESPONSABILIDAD DERIVADA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO IRROGADO DURANTE LA ETAPA PRECONTACTUAL, ESTO ES, ANTES DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO SE ACERCA MÁS A LOS FUNDAMENTOS FILOSÓFICOS Y JURÍDICOS DE LA DE NATURALEZA EXTRACONTRACTUAL, SÓLO QUE LOS TÍTULOS JURÍDICOS DE IMPUTACIÓN NO SE BASAN EN LA FALLA DEL SERVICIO, EL DAÑO ESPECIAL O EL RIESGO EXCEPCIONAL, SINO QUE, POR EL CONTRARIO, EN EL DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE BUENA FE, CON INDEPENDENCIA DE SI EL COMPORTAMIENTO DE UNA DE LAS PARTES FUE O NO CULPOSO. PARA QUE OPERE LA RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO ES IMPRESCINDIBLE QUE SE CONSTATE O VERIFIQUE LA EXISTENCIA DE UN DAÑO ANTIJURÍDICO POR PARTE DEL CONTRATISTA –EL CUAL PUEDE ESTAR REFERIDO AL INTERÉS QUE SE VE LESIONADO AL TRUNCARSE EL PROCESO CONTRACTUAL– Y LA IMPUTACIÓN FÁCTICA Y JURÍDICA DEL MISMO A LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE, POR MEDIO DE LA ACREDITACIÓN DEL DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE BUENA FE Y DE LEGALIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, MUNICIPIO, CONTRATO DE SUMINISTRO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, CULPA PRECONTRACTUAL
Sentencia 1994-02027 de junio 12 de 2014
Radicación: 05001-23-25-000-1994-02027-01(21324)
Actor: José Luis Londoño Urrego
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de diciembre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó en la que se decidió lo siguiente:
“PRIMERO: Declárase la nulidad de la Resolución 686 del 4 de mayo de 1994, expedida por el Alcalde del Municipio de Itagüí, por medio de la cual se adjudica el contrato con el objeto de obtener suministro e instalación de unos juegos mecánicos y de madera.
“SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE al MUNICIPIO DE ITAGÜÍ a pagar al señor JOSÉ LUIS LONDOÑO URREGO, PROPIETARIO DE FORMAS METÁLICAS J.L., la suma de CINCUENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS CON CATORCE CENTAVOS M/L. ($ 57´441.634,14) equivalente a la suma actualizada del valor del contrato incumplido, más los intereses, conforme a la liquidación hecha en la parte motiva de esta providencia.
“TERCERO: NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
“CUARTO: Esta sentencia se cumplirá en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
“QUINTO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 de 1996. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando” (fl. 266, cdno. ppal. 2ª instancia - mayúsculas y resaltados del original).
1.1. El 22 de agosto de 1994, mediante apoderado judicial, el señor José Luis Londoño Urrego, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Itagüí y la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda., con la finalidad de que se decrete lo siguiente:
“1. Se declare la NULIDAD de la Resolución 686 de mayo 4 de 1994 emanada del Sr. Alcalde municipal de ITAGÜÍ, de este departamento, por medio de la cual se adjudicó el derecho a la contratación en licitación pública nacional # 002 PL-94, a la sociedad comercial CONSTRUCTORES MECÁNICOS ASOCIADOS LTDA.
“2. Producida la nulidad del acto se decretará el restablecimiento del derecho conculcado a mi mandante, Sr. JOSÉ LUIS LONDOÑO URREGO “FORMAS METÁLICAS J.L.”, lo que se hará ordenando el pago de todos los perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante y daño emergente, como se demostrará cuyas cuantías razonadas se exponen en la suma de CIENTO SETENTA Y DOS MILLONES TREINTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS PESOS M.L. $ 172´037.400.
“3. Todas las cantidades objeto de reconocimientos se ordenarán INDEXAR, tomando como base la fecha de la adjudicación y la fecha de la respectiva sentencia. A partir de esta se impondrán intereses comerciales corrientes durante los primeros seis meses y a partir de estos, los intereses de mora comercial.
“4. Se impondrán además las costas y agencias en derecho.
“SUBSIDIARIA
“En subsidio a la petición del numeral 2º, de este ítem, solicito se condene al municipio de Itagüí a pagar a mi mandante todos los perjuicios materiales de daño emergente y lucro cesante en las cantidades mayores o menores que se llegaren a demostrar en este proceso” (fls. 23 y 24, cdno. ppal. - mayúsculas del original).
1.1.1. El municipio de Itagüí (Antioquia) por medio de la Resolución 400 del 11 de marzo de 1994, abrió proceso de licitación pública con el objeto de contratar el “suministro e instalación de los juegos mecánicos y de madera para el parque de diversiones Las Chimeneas”.
1.1.2. El demandante al ser un comerciante dedicado a la fabricación e instalación de juegos infantiles, a través de su establecimiento comercial denominado “Formas Metálicas J.L.”, participó en el proceso de selección y, por lo tanto, presentó propuesta en los términos descritos en los respectivos pliegos.
1.1.3. A la licitación pública sólo se presentaron dos oferentes, el señor José Luis Urrego y la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda.
1.1.4. El demandante en su propuesta ofertó fabricar e instalar todos los juegos a contratar, de conformidad con todas las referencias técnicas y de calidad consignadas en los pliegos, por una suma global de $ 344´074.800.
Por su parte, la presentada por la sociedad Constructores Mecánicas Asociados Ltda., ascendía a la suma $ 460´269.160, es decir, $ 116´194.360, por encima de la del demandante, sin que existiera razón técnica que justificara esa diferencia y, por consiguiente, que fundamentara la adjudicación a este proponente.
1.1.5. El comité evaluador incurrió en un grave y significativo error en la conclusión comoquiera que, con independencia de que el señor Londoño Urrego tuviera derecho a una mejor calificación —por ser el único oferente que acreditaba “equipo ofrecido para la contratación”— se recomendó adjudicar la licitación a la sociedad Constructores Mecánicos Asociados Ltda.
1.1.6. La adjudicación en los términos que fue realizada violó los principios de transparencia, economía, responsabilidad, imparcialidad, moralidad y, en especial, el de selección objetiva establecidos en la Ley 80 de 1993, motivo por el que el acto de adjudicación se encuentra viciado de nulidad.
1.1.7. De modo que, si la propuesta del señor Londoño Urrego era la más favorable por tener asignado el máximo puntaje posible (100/100), no resulta comprensible por qué razón o circunstancia le fue adjudicado el contrato a la sociedad Constructores Mecánicos Ltda., cuya calificación fue de 80/100.
1.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda el 19 de septiembre de 1994 (fls. 35 y 36, cdno. ppal.); en providencia del 29 de junio de 1995, se abrió a pruebas el proceso (fls. 56 y 57, cdno. ppal.) y, por último, en auto del 26 de mayo de 1998, se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 183, cdno. ppal.).
1.3. Notificada la demanda, sólo la contestó el municipio de Itagüí en un exiguo y escueto memorial en el que se echa de menos cualquier esfuerzo argumentativo, limitándose la entidad territorial a señalar qué hechos son ciertos y cuales no le constan (fl. 50 a 52, cdno. ppal.).
1.4. Corrido el traslado para alegar de conclusión, intervinieron las partes para reiterar los argumentos contenidos en los escritos de demanda y contestación, así como para efectuar un análisis probatorio. En criterio de la parte demandada, el demandante se encontraba incurso en una inhabilidad, razón por la que fue descalificado, comoquiera que a la administración pública, tal y como se hizo exigible en los pliegos, no le interesaba contratar con deudores de la administración (fls. 185 a 189 y 214 a 219, cdno. ppal.).
En sentencia del 13 de diciembre de 2000, la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al encontrar, según se expuso, que los actos demandados contravienen los preceptos de la Ley 80 de 1993, y del pliego de condiciones.
En criterio del a quo, la razón de la entidad contratante para la descalificación de la propuesta no tiene justificación, toda vez que, si bien, la tesorería del municipio expidió un paz y salvo “parcial” por concepto de impuestos territoriales, esa connotación no generaba la inadmisibilidad de la misma, aunado al hecho de que la causal invocada no se encontraba consagrada en el pliego.
Por último, indicó que al no haber demostrado el demandante que su propuesta era la mejor, no es posible reconocer la indemnización por concepto de lucro cesante a título de la utilidad esperada por el proponente no favorecido, sino que, por el contrario, lo procedente era reconocer la pérdida de oportunidad del derecho a ser evaluado, motivo por el que se ordenó el pago del 10% del valor total de la propuesta presentada.
“(…) El argumento de la entidad demandada en el sentido de que la propuesta debía ser descartada por cuanto el paz y salvo de industria y comercio presentado por la firma (sic) Formas Metálicas había sido expedido en forma provisional debido a que a la fecha esta firma (sic) tenía un saldo pendiente con el tesoro municipal y por este motivo no tenía validez alguna, no es de recibo ni tiene sustentación alguna, por cuanto:
“a) En el respectivo paz y salvo obra constancia de validez hasta el 30 de abril de 1994; y en él no se indica lo afirmado por el comité evaluador para su expedición en forma provisional, se invoca como única razón la orden del Dr. Juan Eugenio Mejía P., jefe de impuestos.
“b) El numeral del pliego antes citado, no contempla como causal de rechazo o inadmisibilidad de la propuesta, el carácter de provisionalidad con que fueren expedidos los paz y salvos presentados en las propuestas, ni aún la falta de los mismos.
“(…) Para la Sala es claro, que la provisionalidad del paz y salvo aportado por el proponente a la licitación no le restaba validez que hasta el 30 de abril, le otorgó la dependencia competente que lo expidió.
“(…) Además de lo anotado, para la Sala es claro, que el documento que sirvió de título a la entidad licitante para el rechazo de la propuesta, es un requisito inherente al proponente, por lo que no le estaba permitido al tenor de lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 25 ya citado, y en consecuencia la entidad no se ajustó para el efecto, a las prescripciones legales que le hubieran impedido sacrificar cuestiones de fondo de haber analizado el procedimiento licitatorio a la luz del estatuto contractual.
“(…) Tampoco puede aceptar la calificación de 100 puntos que afirma el demandante le corresponde, por cuanto como antes se indicó, este puntaje corresponde al “cuadro puntaje” que sirvió al comité evaluador de punto de referencia para la comparación de las propuestas.
“Como resultado de lo anterior se desprende que no quedó plenamente demostrado que la propuesta presentada por la actora en la licitación pública nacional 02-PI-94 haya sido la mejor, pues se descuidó la parte probatoria a través de la cual se pudo probar en el proceso de verificación de la puntuación que en términos precisos hubiera correspondido a la demandante en la evaluación de su propuesta para colocarse en condiciones de igualdad con la otra firma elegible y resultar así favorecido.
“Para que la pretensión del demandante que se contrae al pago de los perjuicios sufridos pudiera prosperar, se requería que ésta (sic) hubiera demostrado que la mejor propuesta era la suya y que fue adjudicada a quien no era el mejor proponente.
“(…). En el caso concreto el demandante logra probar los vicios del proceso licitatorio, más no que su propuesta fuera la mejor, en consecuencia no se accederá a la indemnización de los perjuicios solicitados por este concepto.
“Teniendo en cuenta que queda al arbitrio del juez determinar la indemnización por “la pérdida de la oportunidad” y que en todo caso es un valor inferior a lo que hubiera tenido derecho el demandante de habérsele adjudicado la licitación, la Sala estima el monto de ese perjuicio en atención a las diversas circunstancias de la propuesta en el 10% del valor total de la propuesta presentada, equivalente a la suma de $ 17´203.740. “(…)” (fls. 233 a 267, cdno. ppal. 2ª instancia).
3. Recursos de apelación.
Inconforme con lo decidido, la demandada interpuso recurso de apelación (fls. 269 a 273, cdno. ppal. 2ª instancia). Por su parte, el demandante presentó recurso de apelación adhesiva para que se revisara la providencia en lo desfavorable (fls. 274 a 276, cdno. ppal. 2ª instancia). Los recursos de apelación fueron concedidos por el a quo en auto del 23 de mayo de 2001 (fl. 277, cdno. ppal. 2ª instancia), y admitidos por esta Corporación en proveído del 19 de octubre de 2001 (fl. 281, cdno. ppal. 2ª instancia).
El fundamento del recurso de apelación del municipio de Itagüí fue desarrollado como se expone a continuación:
3.1.1. El municipio de Itagüí a través del comité evaluador hizo un juicio de valor sobre el documento presentado por el demandante, esto es, el paz y salvo de industria y comercio otorgado de manera provisional, del cual se concluyó la inhabilidad del proponente, en tanto que no se valoró el documento como un simple requisito formal, sino por el significado material que del mismo se desprendía, es decir, que al municipio no le interesaba en modo alguno contratar con deudores del fisco, puesto que ello no constituye una garantía de cumplimiento.
3.1.2. Según se advierte en la providencia recurrida, no existen elementos de juicio que permitan precisar la certeza del perjuicio, en lo que hace referencia a las posibilidades de éxito de la propuesta del contratista. No obstante, a renglón seguido, de manera contradictoria se ordena el pago de los perjuicios eventuales del contratista que resultan por la “pérdida de la oportunidad de adjudicación”.
3.1.3. Se podrá preguntar entonces, cuál es la pérdida de la oportunidad que se le está indemnizando al contratista, toda vez que no es lo mismo cuantitativa ni cualitativamente verse privado de la oportunidad que se tenía de ser evaluado —que tienen todos los oferentes— que la privación de quien tenía la posibilidad real, en cuanto tenía aptitud suficiente, para ganarse el contrato.
Si lo que aparece acreditado probatoriamente, según la providencia recurrida, es que al contratista se la privó de la posibilidad de que se le calificara su propuesta, más no de que se le adjudicara el contrato, no es razonable que se le indemnice su perjuicio como si hubiere sido privado de la posibilidad de ser adjudicatario del contrato. Para poder tener esa vocación es necesario que el proponente demuestre que no sólo cumplía con todas las exigencias de los pliegos, sino que, adicionalmente, su propuesta era la más favorable.
En providencia del 7 de diciembre de 2001, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, etapa en la que se guardó silencio (fl. 283, cdno. ppal. 2ª instancia).
Se es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión mayor individualmente considerada asciende a $ 172´037.400 y es superior a la cuantía exigida para que un proceso iniciado en el año 1994, tuviera vocación de doble instancia, esto es, $ 9´610.000, de conformidad con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 597 de 1988.
“2. GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA PROPUESTA, por un monto equivalente al diez (10) por ciento del valor total de la propuesta con una validez de noventa (90) días contados a partir de la fecha de cierre de la licitación.
“3. CERTIFICADO DE PAZ Y SALVO MUNICIPAL, expedido en original después del 28 de febrero de 1994.
“Nota: este paz y salvo incluye:
“a. Paz y salvo de industria y comercio;
“b. Paz y salvo de catastro (predial) y
“c. Paz y salvo de valorización municipal.
“a. y b., sin (sic) expedidos por la tesorería del municipio…
“4. COPIA AUTÉNTICA DEL CERTIFICADO DE INSCRIPCIÓN, en el registro de proveedores del municipio de Itagüí, expedido por la división comercial (almacén) municipal.
“5. CARTA REMISORIA DE LA OFERTA, empleando el formato adjunto al pliego.
“(…)” (fl. 146, cdno. ppal. - mayúsculas del original).
Por su parte, en el acápite 1.2.28, de los pliegos se definieron los criterios de inadmisibilidad de las propuestas, en los siguientes términos:
“1. Presentación extemporánea.
“2. Garantía de seriedad insuficiente.
“3. Estar sujeta el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con entidades públicas, de conformidad con lo dispuesto por la legislación vigente.
“4. Proponer DESCUENTOS o condicionar SOBRECOSTOS, al margen de los análisis de precios” (fl. 150, cdno. ppal. - mayúsculas del documento original).
“Las ofertas que cumplan con los requisitos de este pliego de condiciones, serán analizadas, evaluadas y clasificadas en lo jurídico, en lo económico y en lo técnico, por Comité de Evaluación que será nombrado por el señor Alcalde a través de una resolución motivada.
“La adjudicación la hará el SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL al licitante cuya PROPUESTA EN CONJUNTO se considere como la más favorable para los intereses del municipio.
“La decisión administrativa de adjudicar el contrato, será tomada dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de cierre de la licitación, MEDIANDO UNA RECOMENDACIÓN PREVIA que hará el Comité de Evaluación al señor Alcalde.
“Si por algún motivo especial no se puede adjudicar en ese lapso, la Administración Municipal podrá disponer de siete (7) días calendario adicionales para hacer efectiva la adjudicación.
“PROCEDIMIENTO A SEGUIR:
“En primera instancia el Comité de Evaluación estudiará detalladamente la parte legal consignada en LOS ORIGINALES de todas las ofertas, descartando de una vez aquellas que sean inaceptables de conformidad con lo establecido en el pliego. Este estudio se hará DENTRO DE LOS 5 DÍAS HÁBILES SIGUIENTES a la fecha de cierre de la licitación.
“El Comité Técnico de Evaluación rendirá un informe de su gestión, el cual quedará como documento de referencia cierto, al momento de proceder a la adjudicación del contrato.
“EN ESE MISMO LAPSO el Comité de Evaluación conformado por Resolución motivada de la Alcaldía, hará las correcciones aritméticas que sean del caso y determinará los montos exactos de todas las propuestas que a su juicio sean elegibles.
“Al concluir la totalidad de las correcciones, el Comité hará una PRIMERA CLASIFICACIÓN de las propuestas, numerándolas en función al costo, de menor a mayor.
“Acto seguido, estudiará los documentos técnicos que complementan las distintas propuestas, haciendo una EVALUACIÓN CUALITATIVA de los mismos. En esta evaluación se tendrán en cuenta.
“a) La capacidad empresarial del proponente. (De conformidad con la experiencia acreditada y con los antecedentes en materia de calidad y de cumplimiento con contratos similares).
“b) Los plazos propuestos para la ejecución, el suministro e instalación de los juegos objeto del contrato.
“c) Los equipos ofrecidos para el manejo de los elementos componentes de cada uno de los juegos durante su instalación.
“De esta evaluación se sacarán unas conclusiones y se establecerá una TERCERA CLASIFICACIÓN, agrupando las ofertas en función de las siguientes denominaciones calificativas: excelente, muy buena, buena, regular o deficiente.
“(…)” (fls. 140 y 141 cdno. ppal. - mayúsculas y resaltado del original).
“1º. En las normas de selección y en los pliegos de condiciones o términos de referencia para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones.
“(…) 15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales.
“(…) 7º. De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de condiciones o términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” (resaltado del original).
“Se debe tener presente que en su texto original, la Ley 80 se ocupó de regular, de manera expresa y completa, cuáles podrían ser los únicos títulos válidos para el rechazo o exclusión de las ofertas, sin dejar espacio en esa materia a la creatividad de las decisiones provenientes de las autoridades administrativas, todo de conformidad con el inciso 2º del numeral 15 de su artículo 25 (…) en un primer momento, la ley se encargó de precisar, de manera clara y categórica, que únicamente la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente que sí fueran necesarios para la comparación de propuestas, servirían de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. (…) Posteriormente, aunque la Ley 1150 derogó de manera expresa —a través de su artículo 32— el transcrito inciso 2º del numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80, en la medida en que ese mismo mandato fue reproducido en el parágrafo primero del artículo 5º de la aludida Ley 1150, el estatuto de contratación estatal mantuvo pues las directrices y la filosofía inicial, en el sentido de regular de manera restringida la posibilidad de que las entidades estatales puedan rechazar o excluir válidamente las ofertas recibidas.
“El rechazo de una propuesta o su exclusión del correspondiente procedimiento administrativo de selección contractual, además de que imposibilita la consideración de ese ofrecimiento para la correspondiente selección o adjudicación, también impide su comparación frente a las demás ofertas, por lo cual uno o varios de los componentes de la propuesta rechazada —como por ejemplo su precio o su plazo— mal podrían tenerse en cuenta para efectos de operar, al momento de adoptar la decisión definitiva de adjudicación o de declaratoria de desierta, los elementos de comparación previstos en el pliego de condiciones, como suelen ser las fórmulas matemáticas consagradas para determinar el precio más favorable (a partir del promedio o de la media aritmética del precio de todos los ofrecimientos recibidos). Así pues, el rechazo de una propuesta o su exclusión, cuando a ello hay lugar con fundamento en las previsiones normativas expresas como las que aquí se han venido revisando y que enseguida se puntualizarán de manera sistemática, impide incluso su calificación, asignación de puntaje o inserción en el orden de elegibilidad.
“En cualquier caso debe tenerse presente que la aludida decisión administrativa de rechazo o de exclusión de una propuesta, dados los importantes efectos que está llamada a generar, según se deja anotado, solo podrá adoptarse de manera válida —en respeto a la garantía constitucional del debido proceso— después de haberle brindado al proponente afectado, de manera real y efectiva, la oportunidad de desplegar sus derechos de defensa y de contradicción, cuestión que perfectamente puede satisfacerse —sin perjuicio de consultar las particularidades de cada caso concreto— con el traslado que debe darse a todos los proponentes de los informes de evaluación de las propuestas, en cuyo contenido, como es natural, deberán expresarse los fundamentos fácticos y jurídicos que darían lugar al rechazo o exclusión de su propuesta.
“(…) De esta manera, según el régimen normativo de contratación estatal vigente, se encuentra que el rechazo de una propuesta o, lo que es lo mismo, la exclusión de una oferta del correspondiente procedimiento administrativo de selección contractual, solo puede adoptarse o decidirse de manera válida por parte de la respectiva entidad estatal contratante, cuando verifique la configuración de una o varias de las hipótesis que se puntualizan a continuación, las cuales se distinguen para facilitar su comprensión, aunque desde alguna perspectiva pudieran asimilarse o entenderse como comprensivas unas de otras, así: i) cuando el respectivo proponente se encuentre incurso en una o varias de las causales de inhabilidad o de incompatibilidad previstas en la Constitución Política o en la ley; ii) cuando el respectivo proponente no cumple con alguno(s) de los requisitos habilitantes establecidos, con arreglo a la ley, en el pliego de condiciones o su equivalente; iii) cuando se verifique ‘la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente’ que en realidad sean necesarios, esto es forzosos, indispensables, ineludibles, ‘para la comparación de las propuestas’ y, claro está, iv) cuando la conducta del oferente o su propuesta resultan abiertamente contrarias a principios o normas imperativas de jerarquía constitucional o legal que impongan deberes, establezcan exigencias mínimas o consagren prohibiciones y/o sanciones.
“Pues bien, a propósito de los principios constitucionales y/o presupuestos mínimos que emergen de aquellos, por la importancia que reviste para el caso concreto que ahora se decide, la Sala se detendrá a examinar algunos aspectos relacionados con la buena fe, presupuesto que si bien por mandato constitucional ha de presumirse presente en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas (C.P., art. 83), no es menos cierto que tal presunción no corresponde a una de derecho que no admita prueba en contrario, por manera que ha de destacarse que la referida presunción constitucional es susceptible de ser desvirtuada, a lo cual —como resulta apenas obvio, por los trascendentales efectos que comporta desvirtuarla—, deberá procederse con los máximos cuidado, responsabilidad y rigor.
“En cualquier caso resulta evidente que todas las actuaciones que los particulares desarrollen ante las entidades estatales contratantes deben estar presididas por la buena fe y en especial es claro que deben ajustarse a esos postulados las ofertas que presenten ante las entidades estatales, cuyo examen comparativo deberá adelantarse a la luz de las normas vigentes y con sujeción al pliego de condiciones, para determinar si hay lugar a seleccionar una de ellas con el fin de proseguir con la celebración y ejecución del contrato estatal correspondiente.
“En este punto resulta pertinente reiterar que a través de su oferta, cada interesado en contratar con las entidades estatales, en cuanto considere que reúne los requisitos y las condiciones exigidas para cada caso, por lo general atiende la convocatoria o la invitación que formulan dichas entidades para participar en los respectivos procedimientos administrativos de selección contractual, propósito para cuyo efecto a cada uno de tales interesados le corresponde estudiar previamente el sentido, alcance y características del contrato que se pretende celebrar, así como debe estructurar su propuesta con arreglo a las formalidades y exigencias que determinen las normas vigentes y el pliego de condiciones, de tal manera que se satisfagan plenamente las tres (3) categorías en las cuales suelen clasificarse o agruparse los requisitos de orden jurídico, a saber: a) subjetivos, relacionados con la persona del proponente, sus condiciones y su idoneidad; b) objetivos, concernientes al contenido de la oferta, sus características y alcance, y c) formales, relativos a la información, documentación, instrumentación y trámite de la oferta” (resaltados adicionales).
Como se aprecia, del contenido y alcance de las normas citadas se pueden extraer varias conclusiones relacionadas con la potestad de la administración contratante de rechazar las propuestas y, por lo tanto, de impedir su evaluación: i) sin importar si el requisito es subsanable o insubsanable, es importante garantizar el principio-derecho constitucional al debido proceso, en aras de que se permita controvertir las decisiones adoptadas, ii) los requisitos predicables respecto de los proponentes y la oferta pueden ser de tres tipos, clases o naturaleza, esto es: subjetivos que atienden a las calidades, capacidades, idoneidad y condiciones de los oferentes; objetivos que se refieren a aspectos técnicos, económicos, presupuestales, etc., que permiten ponderar las ofertas en su real y efectiva dimensión, y formales que atienden a la instrumentalización y protocolización de los actos jurídicos, tanto de la propuesta como del contrato estatal, iii) en relación con los requisitos simplemente formales, que pueden ser subsanados en los términos del artículo 25.15 de la Ley 80 de 1993, es posible que se otorgue un plazo razonable al proponente para que corrija el mismo, al tenor de lo establecido en el artículo 30.7 ibídem.
“3.1. La evaluación de las ofertas en la Ley 80 de 1993.
“a) La evaluación de ofertas, y el régimen jurídico de la subsanabilidad de requisitos.
“Uno de los aspectos más sensibles de los procesos de selección de contratistas es la evaluación de las ofertas, y dentro de ella la calificación del cumplimiento de los requisitos que exigen los pliegos de condiciones, la ley y los reglamentos. No cabe duda de que a la entidad estatal que dirige el proceso administrativo es a quien le corresponde adoptar esa decisión, en primera instancia; la cual puede ser controvertida por los proponentes —a través de sus observaciones contra el informe de evaluación(4)—, para que de nuevo la administración estudie el tema; y finalmente es eventual la posibilidad de que intervenga el juez para controlar los actos de la administración donde adopta esas decisiones, como sucede en el caso sub iudice, donde el demandante, que fue participante de un proceso de licitación, acudió a esta jurisdicción para buscar lo que considera es la corrección de las decisiones adoptadas.
“Pero para comprender íntegramente el tema sometido a juicio de la corporación, se analizarán dos aspectos básicos: i) el régimen jurídico de la evaluación de las ofertas en la ley de contratación estatal, y ii) en especial, el régimen jurídico de la subsanabilidad de las mismas.
“Como punto de partida, la Sala recuerda que en el tema propuesto se presentó una ruptura ideológica entre los estatutos contractuales anteriores a la Ley 80 de 1993 (D.L. 150/76 y D.L. 222/83) y el régimen que impuso esta. La diferencia consistió en que antes de 1993 era muy limitada la posibilidad que se concedía a los proponentes para ‘subsanar’ los errores en que incurrían, para satisfacer las exigencias previstas en las leyes, decretos y sobre todo en el pliego de condiciones, porque en esa ápoca prevaleció la cultura del formalismo procedimental, que sacrificó lo esencial o sustancial de las ofertas por lo procedimental.
“Esta ideología jurídica condujo a que las entidades rechazaran las ofertas, indiscriminada e injustificadamente, que no cumplían algunos requisitos establecidos en el pliego de condiciones y el resto del ordenamiento, bien porque se trataba de requisitos esenciales del negocio o bien de formalismos insustanciales, de esos que no agregaban valor a los ofrecimientos hechos. Por esto, se desestimaban propuestas aduciendo que ofrecían: especificaciones técnicas diferentes a las exigidas en el pliego, porque condicionaban la oferta, no acreditaban la capacidad para contratar, etc., lo que era razonable; no obstante, también se rechazaban por no aportar el índice de los documentos entregados, o una o más copias junto con el original, o por no aportar los documentos en el “orden” exigido por la entidad, etc. De esta manera, sucedió que muchas ofertas técnicas y económicas extraordinarias fueron rechazadas por obviar exigencias sustanciales del negocio; pero también por no cumplir aspectos adjetivos, que en nada incidían en la comparación de las ofertas y en general en el negocio jurídico potencial.
“Con el advenimiento de la Constitución de 1991 se irradió a lo largo y ancho del sistema jurídico, incluido el administrativo, un nuevo valor para las actuaciones judiciales y administrativas. En particular, el artículo 228 estableció que en las actuaciones judiciales prevalecerá el derecho sustancial sobre el procedimental(5), y el artículo 209 incorporó principios más versátiles y eficientes para el ejercicio de la función administrativa(6). Esto, y otros cambios propios de la gerencia de lo público —es decir, de sus entidades—, transformaron la perspectiva y la mirada del derecho, en cuanto a la aproximación a los problemas jurídicos y a su solución, y también en el abordaje de las tensiones entre los derechos y las actuaciones del Estado.
“Concretamente, en 1993, con la expedición de la Ley 80, en materia contractual, se incorporó esta filosofía a la normativa de los negocios jurídicos del Estado. De manera declarada, en franca oposición a la cultura jurídica formalista que antes aplicaba la administración pública a los procesos de selección de contratistas, que sacrificaron las ofertas so pretexto de hacer prevalecer una legalidad insulsa —no la legalidad sustancial y protectora de los derechos y las garantías—, la nueva normativa incorporó un valor diferente, incluso bajo la forma de principio del derecho contractual, que debía invertir o reversar la lógica que regía los procesos de contratación. En virtud de ese nuevo pensamiento rector de los procedimientos administrativos, en adelante las ofertas no podrían desestimarse por irregularidades, insuficiencias o incumplimientos frívolos y triviales, en relación con las exigencias que hiciera el ordenamiento jurídico y sobre todo el pliego de condiciones para cada proceso de contratación. Finalmente, tres normas, que se deben armonizar, expresaron la moderna filosofía:
“i) El numeral 15 del artículo 25, centro de gravedad de la nueva lógica de los procesos de selección, que contiene el principio de la economía, dispuso que:
“’15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales.
“’La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos’”.
“Al amparo de esta disposición, la principal de las normas que se refieren al tema, las entidades públicas ya no podían rechazar ofertas por aspectos puramente formales, en palabras de la ley: por requisitos ‘no necesarios para la comparación de propuestas’. La nueva filosofía del derecho constitucional, recibida ahora como filosofía del derecho contractual, dispuso con total claridad que las ofertas incompletas —por falta de requisitos o documentos— no se rechazarán automáticamente por cualquier tipo de deficiencia; es necesario que la entidad estatal pondere la decisión alrededor de un concepto jurídico indeterminado, que la conducirá a la decisión correcta: le corresponde valorar si lo que falta es ‘necesario para la comparación de propuestas’, si concluye que es indispensable debe rechazarla, pero si no lo es debe concederle al proponente la oportunidad de subsanarla, para luego admitirla y evaluarla.
“ii) Más adelante, el artículo 30.7 retomó el tema, para agregar elementos de valoración sobre la subsanabilidad de las ofertas. Expresó que durante el lapso en que la administración las evalúa, debe pedirle al oferente que ‘aclare’ y ‘explique’ lo que necesite esclarecimiento.
“’7. De acuerdo con la naturaleza, objeto y cuantía del contrato, en los pliegos de condiciones o términos de referencia, se señalará el plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables’” (resaltado fuera de texto).
“De conformidad con esta norma, para evitar el rechazo in limine de las ofertas, las entidades estatales tienen la carga de buscar claridad a los aspectos dudosos que surjan durante la evaluación de las ofertas. Por tanto, si no comprende algo, si existe contradicción, si un requisito fue omitido, etc., la entidad solicitará ‘a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables’, comportamiento que realiza el principio de economía vertido en el artículo 25.15, de manera que la entidad no puede rechazar de plano la propuesta sin solicitar previamente que se aclare.
“De esta manera, cabe advertirle a la administración que la posibilidad de aclarar y corregir la oferta no es un derecho que tiene la entidad, sino un derecho que tiene el contratista; así que para aquellas se trata de un deber, de una obligación, para que los oferentes logren participar con efectividad en los procesos de selección, para bien del interés general. Por tanto, si las entidades no conceden a los proponentes la oportunidad de corregir la oferta incompleta o que no se comprende —solo en aquellos aspectos susceptibles de corregirse— violan el derecho del oferente a hacerlo, e incumplirán la obligación que les asigna la ley.
“En conclusión, que las ofertas se pueden corregir y aclarar lo confirma el artículo 30.7 de la Ley 80. Si no se pudiera, ¿para qué ‘solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables’, si lo que respondieran no se pudiera tener en cuenta?
“iii) El artículo 30, numeral 8º, de la misma Ley 80, también se refirió al mismo tema, porque reguló parte de la etapa de evaluación de las ofertas en los procesos de licitación pública, y señaló que esa actividad se efectuará conforme a las siguientes reglas:
“’8. Los informes de evaluación de las propuestas permanecerán en la secretaría de la entidad por un término de cinco (5) días hábiles para que los oferentes presenten las observaciones que estimen pertinentes. En ejercicio de esta facultad, los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas’”.
“La etapa de ‘observaciones al informe de evaluación’ corresponde al momento posterior a la primera evaluación de las propuestas que realiza la entidad. La parte final de la disposición trascrita la entendieron muchos con un doble sentido, de ahí parte de los problemas: i) para algunos significó que como no es posible completar, adicionar, modificar o mejorar las ofertas, entonces las entidades no podían recibir documentos adicionales que explicaran sus insuficiencias, pues claramente se trasgredía esta norma; ii) para otros la comprensión debía hacerse de conformidad con el artículo 25.15 citado, armonizándolos, es decir, que durante el término que existe para presentar observaciones al informe de evaluación sí es posible completar, adicionar o modificar y mejorar las ofertas, pero en los aspectos que permite el artículo 25.15, y no en los aspectos que prohíbe.
“Para la Sala la segunda solución es la correcta, porque si el artículo 30.8 se aísla para leerlo, significaría que si falta, por ejemplo, una copia de la propuesta, entonces no se podía pedirla al oferente para que subsanara el requisito, porque al aportarla necesariamente completaría o adicionaría lo que no estaba. De admitir este entendimiento surgiría, de un lado, una contradicción lógica grave, profunda e irreconciliable, entre los artículos 25.15 y 30.7 con el artículo 30.8; y del otro lado, si las reglas hermenéuticas permiten entender todas las normas en su propio contexto, conservando la filosofía que inspiró el cambio de la regulación sobre la subsanabilidad de ofertas, se debe optar por ese entendimiento. Además, el artículo 25.15 contiene un principio general del derecho administrativo —el principio de economía—, mientras que el artículo 30.8 contiene una regla específica de aplicación en la licitación, así que el orden en que se interpretan y la coherencia que hay que hallar entre ellos indica que la regla debe entenderse conforme al principio, pues este inspira su alcance e indica la mejor forma de aplicarla.
“En conclusión, pese a que la aceptación de la nueva filosofía de la evaluación de las ofertas no fue fácil, por la fuerte tradición que se arraigó en la entrañas de la administración, los operadores del derecho administrativo contractual entendieron, finalmente, que no cualquier omisión en que incurriera el proponente justificaba el rechazo automático de la oferta; en su lugar, había que ponderar si lo omitido ‘era o no necesario para la comparación de las propuestas’.
“No obstante, esa expresión es demasiado amplia, general, vaga e imprecisa —se trata de un típico concepto jurídico indeterminado—, de ahí que si bien la nueva constitución y la nueva legislación contractual avanzaron en la solución de los problemas del pasado, en todo caso aún se carecía de certeza y objetividad sobre el significado de esa expresión, de manera que en cada entidad estatal, y para cada proceso de contratación, se debió calificar qué repercusión tenía.
“Durante muchos años estas tres disposiciones apoyaron en la administración la toma de las decisiones de cada evaluación de ofertas en cada proceso de selección; no obstante, frente a la ambigüedad parcial que pese a todo subsistió, pues algunas entidades aún calificaron ciertos requisitos insustanciales como ‘necesarios para la comparación de las ofertas’ —por tanto, rechazaron propuestas porque, por ejemplo, no estaban ordenados los documentos o no estaban numeradas las hojas, como lo exigía el pliego de condiciones(7)—, la Ley 1150 de 2007 —catorce años después— reasumió el tema, para aclararlo más, darle el orden ‘definitivo’ y también algo de previsibilidad, en todo caso con la intención de conservar y profundizar la solución antiformalista que introdujo la Ley 80, es decir, para asegurar más y mejor la solución sustancialista a los problemas de incompletitud de las ofertas. La nueva norma dispuso, en el artículo 5º, parágrafo 1º, que:
“’ART. 5º—De la selección objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:
“’PAR. 1º—La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización” (resaltado fuera de texto).
“El nuevo criterio derogó el inciso segundo del artículo 25.15, y lo reemplazó por esta otra disposición, que conservó, en esencia, lo que aquel decía, pero lo explicó, añadiendo un texto que lo aclara, para garantizar que su entendimiento fuera generalizado y uniforme. Por esto declaró que los requisitos o documentos no necesarios para la comparación de las propuestas son: ‘todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación (…)’.
“En adelante, el criterio de diferenciación entre los requisitos subsanables y no subsanables de una oferta incompleta dejó de ser, en abstracto, ‘aquello que sea o no necesario para la comparación de las ofertas’; y pasó a ser todavía parte de eso, pero bajo un entendimiento más concreto, menos abstracto o indeterminado: ahora son subsanables ‘(…) todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje’, los que ‘(…) podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación’”.
“Como es apenas comprensible, a partir de la Ley 1150 de 2007 el legislador redujo sustancialmente la discrecionalidad y la libertad de comprensión que tuvo la administración en vigencia del artículo 25.15 de la Ley 80, para establecer qué o cuáles exigencias eran necesarias para comparar las ofertas. Con la Ley 1150 esos requisitos corresponden a los que ‘asignan puntaje’, de allí que si en un procesos de contratación un requisito no se evalúa con puntos, sus deficiencias son subsanables, es decir, el defecto, el error o incompletitud se puede corregir —¡debe corregirse!—, solicitando al oferente que aporte lo que falta para que su propuesta se evalúe en igualdad de condiciones con las demás.
“A partir de esta norma resulta sencillo concluir, por ejemplo: que la falta de certificado de existencia y representación legal, de RUP, de firma de la oferta, de un certificado de experiencia, la copia de la oferta, la ausencia y errores en la garantía de seriedad, de autorización al representante legal por parte de la junta directiva, etc., son requisitos subsanables, porque no otorgan puntaje en la evaluación. En cambio, si el defecto o la ausencia es de un requisito o documento que acredita un aspecto que otorga puntos, por ejemplo la falta de precio de un ítem, la omisión del plazo de ejecución —si se evalúa—, etc., no son subsanables porque otorgan puntaje. Si se permitiera enmendar lo que asigna puntaje sería fácil para el proponente defraudar a los demás participantes en la licitación, ofreciendo un dato irrisorio, porque para ese instante conoce los valores ofrecidos por sus competidores. En tal evento, es seguro que obtendría el máximo puntaje en el ítem o aspecto omitido, y es bastante probable que ganaría la licitación.
“No obstante la claridad que ofrece esta norma, se insiste: porque redujo la discrecionalidad que tenía la administración de definir, en cada caso, qué aspectos de la oferta eran subsanables, atendiendo a la necesidad de ellos para compararlas; por introducir un criterio objetivo: no es subsanable lo que otorgue puntaje, lo demás sí; al poco tiempo el Gobierno reglamentó la Ley 1150, y señaló, en el artículo 10 del Decreto 66 de 2008(8), que en ejercicio de esta facultad —la de subsanar ofertas— no era posible ‘(…) permitir que se subsanen asuntos relacionados con la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso’”.
“Esta norma introdujo una gran contrariedad, y por ende provocó un gran debate de legalidad entre los operadores jurídicos de la contratación, porque mientras la Ley 1150 exigió subsanar cualquier defecto o insuficiencia de una oferta, con la condición de que el defecto no asignara puntaje; el reglamento introdujo una limitación a la subsanabilidad de algunos de esos defectos, relacionada con dos criterios nuevos: i) falta de capacidad y ii) ocurrencia de circunstancias después de presentadas las ofertas(9). Esto significó que a pesar de que los defectos o falencias observadas de una oferta no asignaban puntaje, no se podían corregir o cumplir —es decir, no eran subsanables—, si se trataba de alguna de las dos circunstancias prohibidas por el decreto —tres circunstancias contando la ausencia de póliza de seriedad—.
“En este escenario, los administradores debieron estimar que hasta tanto el Consejo de Estado no anulara o suspendiera esa disposición —lo que, por cierto, no sucedió, porque la norma no se demandó—, las entidad públicas y los oferentes la debieron presumir legal, es decir ajustada a derecho, y por tanto la aplicaron obedientemente, porque en Colombia la excepción de ilegalidad no la pueden aplicar la administración ni los particulares; salvo el juez administrativo(10).
“Poco tiempo después, la misma norma la reprodujo el Decreto reglamentario 2474 de 2008 —que derogó al Decreto 66 de 2008(11)—. Dispuso el artículo 10, de manera idéntica, que las entidades estatales tampoco pueden: ‘(…) permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso’. La garantía de seriedad de la oferta conservó el mismo tratamiento expresado al pie de página pertinente.
“A su vez, el anterior decreto fue derogado por el Decreto Reglamentario 734 de 2012(12), que sobre el mismo tema dispuso que la entidad tampoco podía: ‘(…) permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso, así como tampoco que se adicione o mejore el contenido de la oferta’. La garantía de seriedad de la oferta conservó el mismo tratamiento expresado al pie de página pertinente, pero ahora en el artículo 5.1.7.1 del Decreto 734.
“Hasta este año los tres decretos —más el 4828 de 2008— conservaron el problema jurídico comentado: la contradicción parcial entre ellos y el artículo 5º de la Ley 1150, puesto que tergiversaron buena parte de la regla que estableció la ley, porque mientras esta permitió subsanar todos los defectos que no asignaran puntaje, sin importar el momento del procedimiento contractual en que se haga —incluso la norma dispone que hasta la adjudicación(13)—; los reglamentos impidieron subsanar muchos requisitos que no asignaban puntos, porque se referían a la capacidad para contratar o porque se trataba de requisitos cumplidos después de presentadas las ofertas. Así se crearon dos subreglas —tres con la norma sobre la insubsanabilidad de la ausencia de póliza de seriedad—, autónomas, separadas de la ley, por tanto no ajustadas a ella.
“Finalmente, el anterior decreto fue derogado por el Decreto Reglamentario 1510 de 2013, que a diferencia de los anteriores no reprodujo la norma que se viene citando. Esto significa que en adelante las entidades y los oferentes aplican directamente la regla que contempla el artículo 5º, parágrafo, de la Ley 1150, de manera que lo subsanable o insubsanable se define a partir de una pregunta, que se le formula a cada requisito omitido o cumplido imperfectamente: ¿el defecto asigna puntaje al oferente? Si lo hace no es subsanable, si no lo hace es subsanable; en el último evento la entidad le solicitará al oferente que satisfaga la deficiencia, para poner su oferta en condiciones de ser evaluada, y no importa si se refiere a no a problemas de capacidad o a requisitos cumplidos antes o después de presentadas las ofertas, con la condición de que cuando le pidan la acreditación la satisfaga suficientemente.
“En la sentencia del 14 de abril de 2010, la Sección Tercera —exp. 36.054— expresó sobre la evaluación de las ofertas y los requisitos subsanables, en el mismo sentido que se comenta, que: ‘La ley señala principalmente como requisitos habilitantes la capacidad jurídica, la capacidad financiera, la experiencia y las condiciones de organización. Estos factores no se pueden evaluar con puntos, sino con el criterio admisión/rechazo. Estas exigencias, vienen a constituir así, mínimos que cualquier sujeto interesado en ser proponente debe cumplir’(14).
“A la lógica anterior obedece el contenido del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, el cual dispone que ‘la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”. Por consiguiente, se trata de defectos subsanables, porque al no afectar su falencia la asignación de puntajes, ‘ellos pueden ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación”.
“La agilidad, la libertad, la transparencia, la autonomía, son principios de imperioso desarrollo. Por oposición, el excesivo detallismo y la asfixiante reglamentación son aspectos que dificultan el actuar contractual en un marco caracterizado por la rapidez y por lo expedito de las decisiones, condiciones sine qua non para estar a tono con las tendencias imperantes de eficiencia, calidad, eficacia e internacionalización recogidas en nuestra Carta Política”(16).
“El actual mandato constitucional es no solo imperativo —ya que ordena al Estado responder— sino que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que este sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el argumento según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el ámbito contractual. Por el contrario, para esta corporación el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y comprende por ende no solo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual”(17) (se resalta).
“Como ya se ha dicho, si bien en el anterior sistema jurídico no existía una cláusula constitucional ni legal que expresamente reconociera la existencia del instituto resarcitorio por las actuaciones de los entes públicos, el Constituyente de 1991, acogiendo los criterios jurisprudenciales fijados por la Corte Suprema y el Consejo de Estado, se encargó de llenar ese vacío normativo y, al tenor del artículo 90 de la Carta Política, reconoce en forma directa la responsabilidad patrimonial del Estado, al consagrar que: ‘El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”.
“A propósito de ello, este alto tribunal, coincidiendo con la línea doctrinal elaborada por el Consejo de Estado, en la Sentencia C-333 de 1996, se pronunció sobre el verdadero alcance de esta norma, aclarando que la misma, al margen de establecer el imperativo jurídico de la responsabilidad estatal, consagra también un régimen único de responsabilidad, a la manera de una cláusula general, que comprende todos los daños antijurídicos causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos y, por tanto, se proyecta indistintamente en el ámbito extracontractual, precontractual y contractual. En este sentido, no se consagra en el artículo 90 de la Carta un criterio restringido de responsabilidad como se pudo interpretar en algunos círculos, circunscrito tan solo al campo extracontractual, pues, según lo expresado, de lo que se encarga su texto es de fijar el fundamento de principio en el que confluyen todos los regímenes tradicionales de responsabilidad estatal —contractual, precontractual y extracontractual—.
“(…) la existencia de un régimen unificado en ningún caso borra las diferencias conceptuales que se registran en torno a los distintos ámbitos de aplicación de la responsabilidad patrimonial del Estado. En realidad, la pretensión constitucional se limita a subsumir bajo el concepto de daño antijurídico los distintos tipos de responsabilidad —extracontractual, precontractual y contractual—, dejando a salvo la manera como cada una se estructura, se configura y se materializa dentro del campo del derecho público.
“Así las cosas, manteniendo el criterio expresado por la Corte en la Sentencia C-832 de 2001, es claro que la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos 2º, 13, 58 y 83 del mismo Ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y bienes (art. 2º) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las cargas públicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).
“En relación con el daño antijurídico, si bien el mismo constituye un concepto constitucional parcialmente indeterminado, en cuanto la Carta no lo define en forma expresa, la jurisprudencia y la doctrina, dentro de una interpretación sistemática de las normas constitucionales que lo consagran y apoyan, lo definen como el menoscabo o perjuicio que sufre la víctima en su patrimonio o en sus derechos personalísimos, sin tener el deber jurídico de soportarlo. Respecto al incumplimiento del Estado, este se presenta cuando la administración pública no satisface las obligaciones a su cargo dentro de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que han sido fijadas. Finalmente, para que el daño antijurídico atribuido al Estado sea indemnizable, se exige que este sea consecuencia del incumplimiento de las obligaciones de la Administración; o, en otras palabras, desde una perspectiva negativa, que el daño sufrido por la víctima no se derive de un fenómeno de fuerza mayor o sea atribuible a su conducta negligente.
“En la medida en que el contenido material de la norma parcialmente impugnada es relevante en el campo de la contratación estatal, la Corte hará algunas precisiones relativas al tema de la naturaleza de la responsabilidad contractual del Estado y a la concepción del contrato administrativo, dentro de los postulados del Estado Social de Derecho adoptado en nuestra Constitución Política.
“(…) Siguiendo las pautas que sobre la materia han establecido la jurisprudencia y la doctrina juspublicista, puede sostenerse que el tema de la responsabilidad contractual reviste gran importancia en el campo del derecho administrativo, en cuanto comporta aquella garantía jurídica reconocida a los particulares que celebran contratos con la administración, dirigida a mantener la correspondencia económica de la relación contractual y la integridad y licitud de su patrimonio, frente a las lesiones o daños antijurídicos que puedan padecer por efecto del incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la administración pública.
“Dentro del sistema jurídico que nos rige, la responsabilidad contractual se constituye en el único mecanismo de defensa con que cuenta el particular que colabora en la gestión de los servicios públicos, para exigir la tutela de sus derechos vulnerados o amenazados y lograr que se reemplace la prestación o prestaciones que no efectuó la administración, por el reconocimiento y pago de una indemnización que lo ubique en la situación patrimonial que habría tenido de haberse dado estricto cumplimiento al contrato —utilidades y ganancias no percibidas—, complementada a su vez con el resarcimiento de los perjuicios directos que también se pudieron derivar del incumplimiento —pago de los mayores costos que se causen—.
“El tratamiento especial que el ordenamiento le reconoce al tema de la responsabilidad contractual del Estado se deriva, entonces, de la existencia previa de un contrato administrativo cuyos principios y naturaleza se encargan de delimitar la institución, otorgándole una configuración especial dirigida a garantizar los intereses contractuales que se encuentran en juego. En este sentido, es de afirmarse que si bien la garantía patrimonial de los particulares es el fundamento del instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la teoría del equilibrio de los contratos, no se instituye en el único principio general de derecho que justifica la transferencia de los riesgos derivados del contrato a la administración pública.
“Los temas de mayor importancia y trascendencia en el ámbito de la contratación estatal, como lo son el proceso de licitación pública, las potestades contractuales y la misma equivalencia económica, no estarían en capacidad de configurarse si se desconocen los principios jurídicos que informan los contratos estatales. En este sentido, los principios de la reciprocidad de las prestaciones o de la justicia conmutativa y de la buena fe o mutua confianza, constituyen ingredientes normativos de imputación que, lícitamente, contribuyen a trasladar a la administración pública aquellos riesgos que en forma anormal o extraordinaria suelen presentarse en el desarrollo del contrato estatal. Bajo esta nueva percepción del contrato, se supera en el derecho moderno aquel criterio civilista regido por los postulados de la autonomía de la voluntad y la inmutabilidad —que promovían la omnipotencia contractual de la administración—, incorporándose para su formación y ejecución los referidos postulados de la reciprocidad y la buena fe, con lo que se persigue garantizar los ideales de justicia conmutativa y mutua confianza, respectivamente incorporados en nuestra Constitución Política como un fin esencial (art. 2º) y como un valor fundante (art. 83) del Estado Social de Derecho.
“En punto a la existencia y aplicación de los principios de reciprocidad y buena fe dentro del régimen colombiano de contratación estatal, se tiene que, a partir del fundamento constitucional al que se ha hecho mención, los mismos aparecen expresamente contenidos en el artículo 28 del estatuto general de contratación de la administración pública —Ley 80 de 1993, que, al hacer referencia a los criterios de interpretación de las reglas contractuales, dispone: “En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos” (resaltado fuera de texto).
“De esta manera, el régimen de contratación del Estado no se nutre únicamente de las orientaciones normativas que sobre la materia aparecen desarrolladas en los códigos Civil y de Comercio, al cual remiten los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, sino que integra a este régimen aquellos principios consustanciales a los contratos bilaterales, sinalagmáticos o de prestaciones recíprocas, que para el derecho administrativo son de gran importancia y trascendencia en cuanto que, como ya se explicó, cumplen el objetivo de trasladar a la administración pública la carga del daño antijurídico sufrido por el contratista, asegurándose el equilibrio de la relación jurídica contractual y la integridad del patrimonio particular.
“(…)”(18).
“En esa línea de pensamiento, es posible que desde el plano subjetivo el acuerdo de voluntades sea lo suficientemente claro al grado que no sea necesario aplicar los criterios hermenéuticos para indagar por la voluntad real; no obstante, será procedente la interpretación del contrato desde la perspectiva objetiva, en aras de fijar si el acuerdo se acompasa con los lineamientos jurídicos imperativos, las buenas costumbres, la moralidad, los derechos fundamentales e inclusive con los principios generales del derecho (v.gr. principio de buena fe(21) y de no abuso del derecho)(22). Esta importante herramienta, huelga reiterarlo, no puede erigirse en un instrumento para cercenar o modificar la voluntad de los contratantes en aquellos aspectos o lugares donde la autonomía de la voluntad no tiene restricciones o limitaciones derivadas de los factores legales o normativos enunciados”(23).
“Mas, contrastando con estas construcciones teóricas, se ha objetado que no se ve el porqué deba suponerse un acuerdo tácito con el expresado contenido por la sola razón de que el medio en que se causa el daño a otro es la proposición o conclusión de un contrato; y por ello, por cuanto en realidad el daño a otro ocasionado mediante la formulación iniciada o por la conclusión de un contrato que después, respectivamente, no se perfecciona o no llega a producir efecto, se origina por la violación de la obligación genérica del neminem laedere y, por consiguiente, es un daño extracontractual.
“(…) La teoría extracontractualista se manifiesta, por tanto, como preferible por no tener en su contra los obstáculos característicos de la teoría contractualista; el individuo se ha dicho, en cuanto se propone contratar, debe emplear las mismas cautelas que cualquier miembro de la sociedad debe observar respecto a los demás cuando efectúa sus actos propios (…)”(25).
En síntesis, lo anterior quiere significar que la responsabilidad derivada del daño antijurídico irrogado durante la etapa precontractual, esto es, antes del perfeccionamiento del contrato se acerca más a los fundamentos filosóficos y jurídicos de la de naturaleza extracontractual, solo que los títulos jurídicos de imputación no se basan en la falla del servicio, el daño especial o el riesgo excepcional, sino que, por el contrario, en el desconocimiento de los principios de legalidad y de buena fe, con independencia de si el comportamiento de una de las partes fue o no culposo. Así las cosas, se deja de lado la teoría construida por Ihering(26), según la cual el basamento de este tipo de responsabilidad se encontraba en el pacto tácito de los participantes en los tratos preliminares de responder en caso de que se desprendieran daños imputables a una de las partes, bien en relación con la calidad del sujeto, la falta de idoneidad del objeto, y la ausencia de fiabilidad de la voluntad contractual.
“a. El adjudicatario omitió presentar con la propuesta original copia del recibo de caja expedido por la tesorería por concepto de la compra del pliego de condiciones.
“Observa la Sala que en el acta de cierre de la licitación que obra a folio 91, se relacionó como uno de los documentos anexos a la propuesta del señor Berardinelly Varela la “copia del recibo de caja expedido por la tesorería de la Lotería por valor de $ 100.000 por concepto de compra de original del pliego”, pero también se dejó la constancia “que la copia del recibo de caja se encontraba en la copia del pliego”(sic). La misma observación hizo el comité evaluador en el acta de revisión de las propuestas acerca de esta omisión por parte de quien resultó adjudicatario y de otros proponentes (fl. 74).
“Para la Sala es intranscendente la objeción formulada por el actor, por consistir en la falta de un documento que no aportaba elemento alguno para la ponderación de las propuestas fuera del de cumplir con la exigencia del pliego de condiciones de adjuntarse a la propuesta y en el original de la misma, como lo entiende la Sala por la observación hecha. La causal de descalificación de una propuesta por “diferencia entre el original de la propuesta y su copia” (señalada en el pliego de condiciones en el numeral 4.3), se dirige es a evitar diferencias o inconsistencias entre los ejemplares de la misma oferta que no den claridad sobre el ofrecimiento del proponente, que resulta inaplicable cuando el documento falte en un ejemplar de la propuesta pero se puede verificar su presentación en otro, como sucedió en el caso concreto.
“En sentencia de febrero 19 de 1987. Radicación 4694, fijó el siguiente criterio como lo explica Eduardo García de Enterría:
“Con la misma filosofía discurre Enrique Sayagués Laso, quien en su obra Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo. Cuarta Edición, pág. 564, predica: “Pero si el apartamiento del pliego fuera solo en cuestiones de detalle, la oferta podría ser considerada”. La cita que el apoderado de la parte actora hace del pensamiento de este mismo tratadista, tomada de su obra La Licitación Pública, también es de recibo pues sirve para integrar la valoración jurídica del caso. En ella se anota:
“Las cláusulas del pliego de condiciones constituyen normas de interés general y por lo tanto obligatorias para todos, incluso la propia administración (supra Nº 72). Es este un principio fundamental de este instituto (supra Nº 43).
“Por esa causa, los licitantes, al redactar sus propuestas, pondrán de su parte el mayor cuidado en excluir todo aquello que se separe de lo establecido en el pliego. Si así no lo hicieran, si no respetasen íntegramente las cláusulas del pliego, sus ofertas no podrían ser consideradas, resolviéndose la adjudicación en función exclusiva de las que estuviesen en condiciones.
“Claro está que si se aplicara este criterio en forma absolutamente estricta, en infinidad de casos habría que rechazar la mayoría y quizás la totalidad de las propuestas, porque en algún detalle no han aceptado las exigencias del pliego, que cumplen debidamente en todo lo demás. Y esto ocurre con tanta más frecuencia cuanto más analítico es el pliego de condiciones.
“Por eso admítese que cuando el apartamiento de las cláusulas del pliego es solo en cuestiones de detalle, sin transcendencia, respetándose el pliego en todo lo demás, especialmente en las prescripciones fundamentales, no existe inconveniente para que, si está en primer término, se le declare adjudicatario. Habría, sí, alguna pequeña irregularidad en la adjudicación: pero como es insignificante, de poca importancia, no daría lugar, consecuente con el criterio general sobre el punto (infra Nº 105), a nulidad alguna”.
“El arbitrio es un criterio de la toma de decisión. El juez adopta sus resoluciones siguiendo o bien un criterio de legalidad o bien un criterio de su propio arbitrio o bien —como es lo más frecuente— combinando ambos de tal manera que la decisión es fijada con su arbitrio dentro de las posibilidades que le ofrece la legalidad. Si la ley diera una solución precisa y unívoca al conflicto, no habría lugar para el arbitrio. Pero como esto sucede muy pocas veces, dado que la naturaleza general y abstracta de la ley no le permite entrar en las peculiaridades del caso concreto, es imprescindible la intervención de un ser humano que conecte ambos polos de la relación —la ley y el caso— utilizando al efecto primero la técnica de interpretación de la norma y luego su adaptación al caso concreto (…) El arbitrio es el factor humano que el juez añade a los datos aportados por el ordenamiento jurídico. El arbitrio es fruto del árbol de la prudencia, madurado al sol de la justicia (del sentimiento de justicia) con el transcurso de la experiencia. El arbitrio hace que la sentencia sea una obra humana y no el mero resultado de una ecuación lógica o de un proceso mecanicista. Rechazar el arbitrio no es solo desconocer una práctica manifiesta, es negar la condición ética del juez, del que se desconfía hasta el punto que se supone que cuando se introduce un elemento distinto de la lógica tradicional, se despeña inevitablemente en la arbitrariedad”(30).
“Con lo que se trabaja es con las leyes, en su espíritu y letra, y con una obligatoria jurisprudencia que justifica su oficio, y que al aplicar aquellas obtiene que se produzca la porción de verdad legal que se solicita en los tribunales. El objeto del procedimiento es la objetividad del derecho, dice una norma casi perdida en la maraña de nuestra ordenación positiva. Ella quiere decir que no es permitido al juez alterar los conceptos de fin y medio; y que no siendo dable utilizar para la administración de justicia fórmulas matemáticas, puede y debe en la estimación de algo tan cambiante y variable como son los casos humanos sub specie juris, poner al servicio del derecho el procedimiento, cosa que puede hacer sin arbitrariedad, sin quebrantamiento de preceptos, sin daño de nadie, y sin contorsiones, ni distorsiones jurisprudenciales”(31).
“En conclusión, las entidades demandadas deberán garantizar el pago de una indemnización que se traduzca en una ‘pensión de invalidez’, la cual deberá ser cancelada desde el momento en que cumpla 18 años (jun. 7/2015), hasta que suceda el desafortunado momento de su fallecimiento, pensión que corresponderá a un (1) SMMLV, y que refleja una obligación de dar a la cual quedan vinculadas las entidades demandadas de forma solidaria. Y, si bien, no existe en el expediente un medio probatorio del que se desprenda la valoración del citado daño, ni su cuantificación monetaria precisa, lo cierto es que el juez cuenta con el principio de equidad para la ponderación y valoración del daño, tal y como lo precisó la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos:
“En efecto, ante la configuración de excepcionales circunstancias fácticas que imposibiliten o hagan en extremo difícil deducir un equivalente exacto entre el monto de la indemnización y el daño material padecido por las víctimas y por cuanto ‘dicho monto no viene a desempeñar, en la generalidad de los casos, sino la función de satisfacer, enfrente de los beneficiarios, cierto bienestar que reemplace al que fue arrebatado por la muerte de una persona’, se colige, siguiendo otros precedentes jurisprudenciales, que la simple dificultad de tipo probatorio, per se, no puede cerrar el paso a la merecida indemnización, pues ‘si ello fuere así, los perjuicios morales de tan inasible evaluación, no podrían jamás representarse en cantidades pecuniarias’, lo que, en el entendido de que ‘la ley no dice cuál es el criterio adoptable para tales justiprecios’, lleva ineluctablemente a concluir que ‘en esta labor es indispensable acudir a las reglas generales del derecho’, admitiendo que ‘el juez está dotado de alguna relativa libertad para llegar a conclusiones que consulten la equidad, siendo, como es, irrealizable a todas luces una justicia de exactitud matemática’, y que, tratándose de daños ciertos que se proyectan en el futuro, ‘la prestación de la indemnización debe consultar una compensación equitativa que ponga a los damnificados en una situación patrimonial más o menos equivalente a la que tenían antes del acontecimiento que les causó el menoscabo’ (XLVI, págs. 689 y 690).
“El ingreso calculado para los afectados, con base en el ingreso promedio de profesionales universitarios, se realiza en aplicación del principio de reparación integral, establecido en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998. Debe señalarse que no es un recurso extraño a la jurisprudencia de la Sala. En sentencia del 18 de junio de 1997, no se consideraron los ingresos del afectado al momento de su muerte sino los calculados con base en su trayectoria profesional (…)”(35).
“I. No tolera agravio sin reparación.
“II. Opera sobre las personas y no sobre las cosas.
“III. Presume perfecto aquello que debe tener futura realización.
“IV. Prescinde de las formas para tomar en consideración preferente la naturaleza de las relaciones.
“V. Supone siempre la intención de cumplir lo pactado.
“VI. La igualdad es, en principio, equidad.
“VII. Protege al diligente, no a quien descuida su derecho.
“VIII. El que pide un fallo en equidad no debe estar incurso en dolo o mala fe.
“IX. A la solicitud de la equidad debe preceder una conducta equitativa.
“X. Si la resolución equitativa es por igual favorable a las dos partes, se confía la solución al derecho estricto.
“XI. Sin grave quebranto de la equidad, debe observarse la norma prior tempore, prior iure; y
“XII. La equidad complementa la ley”.
Lo anterior, en consonancia con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera en providencia de unificación sobre el contenido y alcance del recurso de apelación, del 9 de abril de 2012, expediente 21060(36).
“Segundo. Como consecuencia de la declaración anterior, condénase al municipio de Itagüí a pagar al señor José Luis Londoño Urrego, propietario del establecimiento de comercio Formas Metálicas J.L., la suma de ochenta y dos millones ciento treinta y tres mil sesenta y seis pesos m/cte. $ 82´133.066.
Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente de la Sala—Jaime Orlando Santofimio Gamboa—Olga Mélida Valle de De La Hoz.
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2013, expediente 24059, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de febrero de 2014, expediente 25804, M.P. Enrique Gil Botero.
“En los pliegos de condiciones, numeral 28.2 de la Sección II, Evaluación de la Propuesta, y en particular, en el adendo (sic) 1 modificatorio de los mismos, numeral 9, se estableció como factor ponderable en la licitación pública la forma de organizar la oferta, bajo el título ‘presentación de la propuesta’.
“Este criterio de ponderación era susceptible de calificación con cien puntos (100) de los mil (1.000) posibles que podía obtener una propuesta. Los cien (100) puntos se obtenían por la sola presentación de la propuesta, pero eran penalizados si la misma se encontraba incursa en las causas previamente determinadas para la disminución de ese puntaje y descritas en el numeral 9 del adendo (sic) 1 que modificó la Sección II, numeral 28.2, Subcapítulo 6, de los pliegos de condiciones. Dentro de esas causas, se contempló en el citado numeral una rebaja de cinco (5) puntos, por ‘no respetar el orden de los documentos que conformaban la propuesta’.
“Así mismo, está acreditado en el proceso que el actor intercaló en su propuesta documentos que rompieron el orden de presentación establecido en el adendo (sic) 1 del pliego de condiciones, en lugar de adicionarlos en último término (fls. 66 a 110 cd 3; fls. 0 a 44, cdno. 6). En efecto, el ingeniero Casas adicionó e intercaló documentos relacionados en las letras E. Programación y cronograma de Inversión; F. Cuadro de obras de ejecución; G. Equipo mínimo requerido de su oferta rompiendo la secuencia que había sido aclarada en la audiencia de precisión de pliegos y contenida en el citado adendo (sic).
“Si bien la actuación de la administración no resultó per se discriminatoria frente al actor, y se demostró que este se valió de la regla establecida en pliego de condiciones para luego desconocer de manera inadmisible un acto propio, conclusión que unida al hecho de que fue apenas en la formulación del recurso de apelación cuando el actor se quejó del sentido del pliego en este aspecto y pidió tenerlo por ineficaz, lo cual es suficiente para desestimar el cargo, la Sala no quiere dejar pasar la oportunidad para llamar la atención sobre la consagración de criterios en los pliegos de condiciones que, como el denominado ‘Por presentar la propuesta en un orden distinto al que aparece en los documentos de la propuesta’, a pesar de ser puramente formal inciden en la calificación a través de una disminución de puntaje.
“Por consiguiente, así como, en repetidas oportunidades ha explicado la Sala, que no es susceptible de descarte o rechazo propuestas por aspectos formales o de mero detalle que no comprometen el componente sustancial de la propuesta, de igual manera, con este mismo raciocinio, no pueden incluirse en los pliegos de condiciones o términos de referencia y, por ende, ponderarse o calificarse criterios de índole formal, que ningún valor le agregan a la contratación y que, por el contrario, ponen en riesgo la escogencia de la oferta favorable al interés público perseguido con ella y en tela de juicio principios de la Ley 80 de 1993 y sus normas (L. 80/93, arts. 3º, 5º, 24 num. 5º, apartes a) y b) del art. 24, 25 num. 1º, 2º y 3º; 29 y 30 num. 2º)”.
“Sin embargo, la Corte descarta esta posible interpretación analógica del artículo 4º de la Constitución Política, por las siguientes razones: (…)
“En ningún caso la entidad podrá señalar taxativamente los requisitos o documentos subsanables o no subsanables en el pliego de condiciones, ni permitir que se subsane la falta de capacidad para presentar la oferta, ni que se acrediten circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso” (resaltado fuera de texto). (La parte entre paréntesis y subrayada fue declarada nula por la Sección Tercera del Consejo de Estado).
(13) En la sentencia del 14 de abril de 2010, la Sección Tercera —exp. 36.054. C.P. Enrique Gil Botero— declaró la nulidad parcial del artículo 10 del Decreto 2474 de 2008, que limitaba la posibilidad de subsanar las ofertas “hasta el momento en que la entidad lo establezca (…)”, y no como lo expresa la ley “(…) hasta la adjudicación del contrato respectivo”. La Sala expresó que:
“A la lógica anterior obedece el contenido del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, el cual dispone que ‘la ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos’. Por consiguiente, se trata de defectos subsanables, porque al no afectar su falencia la asignación de puntajes, ‘ellos pueden ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación’.
“De la comparación hecha entre el aparte demandado del artículo 10 del Decreto 2474 de 2008 y el artículo 5º de la Ley 1150 de 2007, se puede inferir sin dificultad que la ley permite que los requisitos habilitantes se soliciten hasta el momento previo a la adjudicación, de allí que la subsanación debe realizarse antes de que esta se lleve a cabo, mientras que el inciso segundo del precepto cuestionado señala que los documentos se pueden solicitar ‘hasta la adjudicación o hasta el momento en que la entidad lo establezca en los pliegos de condiciones (…)’.
“De modo tal que, como se sostuvo en el auto que decretó la suspensión provisional de la disposición acusada, se sobrepasa la facultad reglamentaria porque se ‘(…) limita temporalmente la posibilidad de que subsanen las deficiencias de las ofertas, señalando que los pliegos pueden anticipar dicho momento, aspecto que no se ajusta a la ley, porque ella establece que de ser necesario subsanar las ofertas la entidad puede solicitarlo hasta el momento de la adjudicación, de manera que no es necesario hacer mayores reflexiones para advertir que la ley y el reglamento no dicen lo mismo’, y por ello la sala declarará la nulidad de la expresión ‘(…) o hasta el momento en que la entidad lo establezca en los pliegos de condiciones (…)’ contenida en el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2474 de 2008”.
(15) “Al hacer la comparación entre el anterior régimen y el impuesto con la expedición de la Ley 80 de 1993, hay un cambio sustancial, por cuanto pasamos de un régimen en el cual la oferta debería cumplir todos y cada uno de los requisitos establecidos en los pliegos de condiciones (…), so pena de ser rechazada, a un escenario en el cual la administración si entroncaba un documento faltante y este no era comparativo de ofertas, debería proceder a requerirlo y si se allegaba, la oferta seguía compitiendo”. Matallana Camacho, Ernesto “Manual de contratación de la administración pública”, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2013, pág. 428.
(19) Sobre el particular, el Consejo de Estado de vieja data —en materia contractual— ha puntualizado: “Son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la responsabilidad patrimonial con cargo al Estado y demás personas jurídicas de derecho público, a saber: el daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar. La diferencia estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño (…)”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 1993, expediente 8163, M.P. Juan de Dios Montes H.
“Existe la tentación inicial de interpretar al artículo 90 de la C.P./91 como consagratoria de la responsabilidad objetiva del Estado; la paulatina decantación de la jurisprudencia de la Sala conduce, sin embargo, a concluir, por una parte, que esta norma, de rango constitucional, es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátase de la responsabilidad contractual o de la extracontractual; y, por otra, en cuanto a esta última se refiere, que son dos los elementos basilares que la comprometen: el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado. Del daño antijurídico ha dicho la Sala en varias providencias cuyo apoyo se ha buscado en la doctrina y en la jurisprudencia españolas, que equivale a la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en la obligación de soportar; de esta manera, se ha desplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño mismo, constituyendo un elemento estructural del daño indemnizable y objetivamente comprobable”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de mayo de 1993, expediente 8118, M.P. Juan de Dios Montes H.
(20) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 11 de julio de 2013, expediente 25254, M.P. Enrique Gil Botero.
(21) “En este orden de ideas, ‘bona fides negotiae’ obliga, no solo a lo fijado en la convención y a los cuidados generales usuales entre personas honorables, sino a todas aquellas prestaciones accesorias que rodean el negocio en cada momento vayan poniendo de manifiesto, con independencia de que hayan o no sido pactadas expresamente, comoquiera que la fuerza de la buena fe, como principio normativo, integra el contenido del contrato, formándolo permanentemente a través del establecimiento de reglas concretas mediante las que se otorga la exacta dimensión al contenido de las obligaciones de las partes a la luz de la buena fe.
“Esta función integradora del contenido del negocio que emana de la buena fe, la cual participa a su vez de las características ya enunciadas como inherentes al principio, se manifiesta grosso modo en dos tipos de reglas: aquellas relativas al surgimiento, en cabeza de las partes contratantes, de obligaciones adicionales no previstas expresamente en el contrato, y las concernientes a la restricción de las obligaciones previstas en el orden contractual”. Neme Villareal, Martha Lucía “La buena fe en el derecho romano - Extensión del deber de actuar conforme a buena fe en materia contractual”, Ed. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, pág. 240.
(22) Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “(…) [T]odo el derecho no está encerrado dentro de la legalidad; alrededor de la regla formal, alrededor del derecho escrito, vive y hierve todo un mundo de principios, de directivas y de standars, en los cuales distingue muy justamente Hauriou los principios constitucionales del comercio jurídico, y como una especie de superlegalidad (…) Entre esas directivas pueden citarse (…) la regla error communis facit jus, la teoría del enriquecimiento sin causa y, sobre todo, la del abuso del derecho: aunque ningún texto de derecho positivo las enuncie en su forma general, la realidad de esos dogmas consuetudinarios es tan cierta como puede serlo la de los principios consignados en los términos más expresos e imperativos. Más aún: aquellos dogmas consuetudinarios están por encima de estos principios, puesto que escapan a la arbitrariedad del legislador, que no podría desconocer esas verdades superiores, a las cuales él mismo está subordinado, ya que no emanan de él. Los derechos que este reglamenta no se realizan abstractamente y en el vacío: funcionan en un medio social; desempeñan un papel en ese medio, socialmente, no en una dirección cualquiera sino en vista de fines determinados; su misión es la de realizar la justicia y ellos no podrían rebelarse contra esta sin que se incurriera en un contrasentido jurídico, en un abuso que acarrearía una sanción” (Sent. mayo 20/36, G.J. XLIII, 47-48).
(23) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del Subsección C, sentencia del 6 de mayo de 2011, expediente 17863, M.P. Enrique Gil Botero.
“El profesor de la Universidad de Perugia, Adriano de Cupis, extiende la doctrina del daño in contrahendo a toda la etapa de formación de la voluntad, tanto a los casos en que se presenta una invalidez del contrato por una causa conocida o cognoscible por una de las partes, y que no ha sido advertida a la otra, como a los eventos en que se torna imposible el perfeccionamiento del negocio jurídico por un motivo imputable a una de las partes. El profesor De Cupis, siguiendo un importante sector de la doctrina científica conceptúa que la razón jurídica de la responsabilidad in contrahendo, no se basa en el pacto tácito de responsabilidad como lo señalaba Ihering, sino en la violación de la obligación genérica del neminem laedere, en virtud, a que todo individuo cuando se propone contratar, debe emplear las mismas cautelas que cualquier miembro de la comunidad observa respecto a los demás cuando efectúa sus propios actos”. Escobar Gil, Rodrigo. “Teoría general de los contratos de la administración pública”, Ed. Legis, Bogotá, 2003, pág. 227 y 228.
(27) “Ahora bien, en lo que concierne a la llamada razón práctica, es menester tener en cuenta la naturaleza del hombre, y es así como para Aristóteles y Santo Tomás de Aquino, solo se puede comprender lo justo a la luz suministrada por el bien, y como lo reitera el profesor Hernán Valencia, en la obra ya referida: ‘Según el pensamiento isnaturalista, el paso del ser al deber ser resulta posible porque se asume la justicia como valor’. En este orden de ideas, la noción del bien constituye el primer principio de la razón práctica: ‘De aquí se sigue el primer precepto de la ley. El bien ha de hacerse y perseguirse y el mal evitarse. Y sobre esto están fundados todos los otros preceptos de la ley natural, como que todas esas cosas pertenecen a los preceptos de la ley natural que la razón práctica naturalmente aprehende como bienes humanos’. Es así como el principio de lo justo apareja otros principios de la racionalidad práctica que especifican las normas primordiales del bien y el mal.
“Por lo anterior, se puede concluir que la falacia iusnaturalista no se da, y que tampoco se viola la ley de Hume, comoquiera que no se cruzan el campo de lo descriptivo y de lo prescriptivo con elocuencia concluye Vicente Jaime Ramírez al examinar la obra de John Finnis. Refiriéndose a aquel expresa: ‘Ha mostrado cómo, además de las precisiones interpretativas pertinentes, una teoría de la ley natural no implica derivación de las normas a partir de hechos, y por tanto no puede ser objeto de críticas en estos términos’.
“Habiendo analizado el carácter de racionalidad práctica, se puede tener un criterio de objetividad para el conocimiento moral: el derecho natural si bien no es deducible en términos del saber especulativo, no es tampoco reductible a la subjetividad de los sentimientos.
“Esa razón práctica que deriva de la naturaleza del hombre, a la par que la teórica y que se hace descansar en el principio angular o primer precepto de la ley natural y sobre el cual se fundan los demás principios o postulados del derecho natural, es una aproximación de respuesta a la pregunta acerca de la naturaleza de la responsabilidad —si se le da una inteligencia adecuada— que encuentra en su esencia el deber de reparar o responder en sentido genérico, lo que constituiría un ‘bien’ en sí mismo frente al daño que originó ese deber y que sería un ‘mal’”. GIL Botero, Enrique “Responsabilidad extracontractual del Estado”, Ed. Temis, Sexta edición, Bogotá, 2013, pág. 5 y 6.
(28) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 1998, expediente 10217, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
(29) “VII. Aprecia como el mejor de los textos el sentido común”. Osorio, Ángel Ob. cit., pág. 336.
(30) Nieto, Alejandro. “El arbitrio judicial”, Ed. Ariel, 2001, pág. 219.
“Es el momento de poner punto final. No quiero hacerlo, sin embargo, sin proclamar muy alto y muy claro mi radicar desacuerdo con esa idea que puso en circulación K.C. Davis y que se repite desde entonces con injustificado entusiasmo de que el derecho termina donde comienza la discrecionalidad. Esa idea pudo ser cierta mientras estuvo vigente el paradigma del Estado Legal de Derecho; hoy, en cambio, es inaceptable. El cambio de paradigma, el paso del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho, ha cambiado radicalmente las cosas. Las reglas, que en cuanto razones perentorias para la acción hacen innecesario el razonamiento porque ellas mismas han resuelto de antemano el conflicto de intereses que plantea el supuesto de hecho que regulan, han cedido su anterior protagonismo a los principios, cuya aplicación reclama inexcusablemente un esfuerzo de ponderación y, por lo tanto, de argumentación racional para encontrar una solución del caso que ya no viene dada de antemano y que, por lo tanto, solo puede sostenerse sobre la base de razones, de las razones que se revelen más fuertes en su inevitable confrontación con las que se les opongan en el concreto escenario procesal en el que el conflicto se plantee”. Fernández, Tomás - Ramón “Del arbitrio y de la arbitrariedad judicial”, Ed. Iustel, Madrid, 2005, pág. 131 y 132.
(31) Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 414.
(32) “La equidad es justicia matizada; radica, pues, en una relación de justicia, cuyo deber atempera o cuyo derecho acomoda, en consideración a lo postulado por las circunstancias del caso, a causa del bien común o de las leyes generales que regulan las relaciones humanas. Lo equitativo es lo justo reforzado o atemperado. La equidad atempera el deber y acomoda el derecho”. Cf. Hervada, Javier “Introducción crítica al derecho natural”, Bogotá, Ed. Temis, 2000.
(33) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1º de octubre de 2008, expediente 27268.
(34) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del cinco de octubre de 2004, expediente 6975, M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.
(35) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2007, expediente 15170, M.P. Enrique Gil Botero.
(36) “Conviene puntualizar que la no reformatio in pejus —al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela— no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra, al menos, dos importantes restricciones de carácter general, a saber: i). En primer lugar debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante solo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas; ii). En segundo lugar ha de comentarse que en aquellos casos relacionados con la apelación de los fallos inhibitorios de primer grado, en los cuales el juez de la segunda instancia encuentre que hay lugar a proferir una decisión de mérito, así deberá hacerlo ‘(…) aun cuando fuere desfavorable al apelante’”, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Con el respeto y consideración acostumbrada presento la razón que me mueve a salvar el voto en forma parcial:
La mayoría de la Sala deduce una sentencia condenatoria al considerar que la no presentación del paz y salvo por concepto del pago de impuestos territoriales por el proponente vencido, era una inobservancia meramente formal, por lo cual en vez de descalificar su propuesta se le debió otorgar un término plausible a efectos de que allegara el documento requerido.
No obstante lo anterior, en el mismo proyecto se señala que de las pruebas allegadas al plenario por el demandante no se había logrado acreditar que tuviese un derecho cierto a ser adjudicatario, ni que la propuesta presentada fuera la mejor y más favorable a la administración.
Comparto las consideraciones relativas a que el incumplimiento de un requisito meramente formal puede subsanarse en desarrollo del proceso, así como también las referidas a la configuración de la responsabilidad precontractual por la no evaluación de las propuestas presentadas.
Discrepo en cambio respecto de la condena impuesta al demandado por la no adjudicación del contrato, pues frente aquellos casos como el que ahora se somete a consideración, quien demanda la nulidad del acto de adjudicación tiene a su cargo un doble compromiso procesal consistente en que no solo debe acreditar la razones en las cuales hace consistir la ilegalidad que alega, sino también que su propuesta era la mejor y más favorable a la administración.
Así las cosas, no habiéndose logrado acreditar que la propuesta presentada y luego descalificada por la administración era la mejor y más favorable a la administración, se impone un fallo denegatorio de pretensiones indemnizatorias.
En estos términos dejo presentado mi salvamento parcial de voto.