Source: http://frdocs.com/doc/1845265/article--published-version-
Timestamp: 2016-10-21 09:06:21+00:00
Document Index: 58065215

Matched Legal Cases: ['art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 24', 'CSC ', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 42', 'art. 38', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 38', 'art. 42', 'art. 38', 'art. 56', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 48', 'art. 42', 'art. 6', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 50', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 28', 'art. 42', 'art.\n28', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 25', 'art. 19', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 42', 'art. 25', 'art. 312', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 3', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 271', 'art. 14', 'art. 42', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 38', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 271', 'art. 42', 'art. 4', 'art. 42', 'art. 4', 'art. 42', 'art.\n4', 'art. 42', 'art. 78', 'art. 70', 'art. 42', 'art. 29', 'art. 42', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'in fine', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art.\n42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 42', 'art. 4', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 43', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 42', 'art. 43']

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Nouvelles dispositions en mati&egrave;re de coop&eacute;ration internationale :
ouverture ou contr&ocirc;le de la FINMA?
Les nouvelles dispositions de coop&eacute;ration internationale sont en vigueur depuis le 1er janvier
2016 (art. 42 et ss LFINMA). Entraide administrative internationale, &eacute;change d’informations ou
contr&ocirc;le sur place : ces expressions recouvrent la m&ecirc;me notion d’aide &agrave; une autorit&eacute;
&eacute;trang&egrave;re en application de standards internationaux. La contribution &eacute;tudie les r&egrave;gles de
transmission d’informations applicables &agrave; la FINMA et, depuis peu, aux assujettis. Quelles
informations peuvent &ecirc;tre transmises par la FINMA et ses assujettis, de quelle mani&egrave;re, et &agrave;
qui? Quels sont les moyens d’intervention de la FINMA lors d’une transmission directe par un
HOMSY, biba. Nouvelles dispositions en mati&egrave;re de coop&eacute;ration internationale : ouverture ou
contr&ocirc;le de la FINMA? Jusletter, 2016, no. du 18 avril 2016
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Nouvelles dispositions en mati&egrave;re de
coop&eacute;ration internationale : ouverture ou
contr&ocirc;le de la FINMA ?
Les nouvelles dispositions de coop&eacute;ration internationale sont en vigueur depuis le 1er janvier 2016 (art. 42 et ss LFINMA). Entraide administrative internationale, &eacute;change d’informations ou contr&ocirc;le sur place : ces expressions
recouvrent la m&ecirc;me notion d’aide &agrave; une autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re en application de
standards internationaux. La contribution &eacute;tudie les r&egrave;gles de transmission
d’informations applicables &agrave; la FINMA et, depuis peu, aux assujettis. Quelles
informations peuvent &ecirc;tre transmises par la FINMA et ses assujettis, de quelle
mani&egrave;re, et &agrave; qui ? Quels sont les moyens d’intervention de la FINMA lors
d’une transmission directe par un assujetti ?
Cat&eacute;gories d’articles : Contributions
Domaines juridiques : Droit de la surveillance ; Droit administratif ; Droit
international ; Protection des donn&eacute;es
Proposition de citation : Biba Homsy, Nouvelles dispositions en mati&egrave;re de coop&eacute;ration
internationale : ouverture ou contr&ocirc;le de la FINMA ?, in : Jusletter 18 avril 2016
ISSN 1424-7410, http ://jusletter.weblaw.ch, Weblaw AG, info@weblaw.ch, T +41 31 380 57 77
Biba Homsy, Nouvelles dispositions en mati&egrave;re de coop&eacute;ration internationale : ouverture ou contr&ocirc;le de la FINMA ?, in :
Jusletter 18 avril 2016
1.1. D&eacute;veloppement international
1.2. Evolution en Suisse de la coop&eacute;ration internationale
Coop&eacute;ration de la FINMA
2.1. Une coop&eacute;ration &eacute;largie entre r&eacute;gulateurs
2.2. Une nouvelle coop&eacute;ration avec les organisations internationales
2.3. All&egrave;gement des r&egrave;gles applicables aux informations relatives aux clients
2.3.1. Assouplissement des r&egrave;gles li&eacute;es &agrave; la proc&eacute;dure-client
2.3.2. Transmission sans proc&eacute;dure pr&eacute;alable
2.3.2.1. D&eacute;monstration des conditions exceptionnelles
2.3.2.2. Proc&eacute;dure une fois la notification pr&eacute;alable report&eacute;e
Transmission directe d’informations
3.1. Assouplissement en faveur des assujettis
3.1.1. Principes g&eacute;n&eacute;raux applicables
3.1.2. Conditions sp&eacute;cifiques
3.1.2.1. Transmission &agrave; des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res de surveillance des march&eacute;s financiers
3.1.2.2. Transmission &agrave; d’autres autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res
3.1.3. Questions ouvertes
3.2. Contr&ocirc;le et blocage de la FINMA
3.2.1. Communication pour transmission d’importance
3.2.2. R&eacute;serve de l’entraide
3.2.3. Supervisory Privilege
Contr&ocirc;les sur place
4.1. Un assouplissement apparent
4.2. Encadr&eacute; par la FINMA
Schema synth&eacute;tique
[Rz 1] L’entr&eacute;e en vigueur de la Loi sur l’infrastructure des march&eacute;s financiers (LIMF) le 1er janvier 20161 a entrain&eacute; la modification des dispositions relatives &agrave; la coop&eacute;ration internationale
et leur regroupement en une norme g&eacute;n&eacute;rale (art. 42 et suivants de la Loi sur la surveillance
des march&eacute;s financiers (LFINMA))2 . Assistance internationale, entraide administrative, &eacute;change
d’informations ou contr&ocirc;les sur place : toutes ces expressions recouvrent la notion de coop&eacute;ration internationale, soit l’aide apport&eacute;e et re&ccedil;ue d’un Etat envers un homologue &eacute;tranger et les
standards internationaux qui l’accompagnent. Il s’agira ici de se concentrer sur la coop&eacute;ration
internationale apport&eacute;e et re&ccedil;ue par la FINMA aux autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res de surveillance des march&eacute;s financiers et aux autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res de surveillance des march&eacute;s financiers et de la marge
de manuvre laiss&eacute;e aux assujettis laiss&eacute;e aux assujettis.
[Rz 2] Cet expos&eacute; n’a pas pour but d’&ecirc;tre exhaustif et pr&eacute;sente uniquement les modifications
majeures apport&eacute;es &agrave; la coop&eacute;ration internationale et leurs cons&eacute;quences principales.
Loi f&eacute;d&eacute;rale du 19 juin 2015 sur les infrastructures des march&eacute;s financiers et le comportement sur le march&eacute; en
mati&egrave;re de n&eacute;gociation de valeurs mobili&egrave;res et de d&eacute;riv&eacute;s, ci-apr&egrave;s &laquo; LIMF &raquo;, RS 958.1.
Loi f&eacute;d&eacute;rale du 22 juin 2007 sur la surveillance des march&eacute;s financiers,
[Rz 3] Bien que ces modifications ne concernent que le cadre l&eacute;gislatif suisse, il est n&eacute;cessaire de
les replacer dans un contexte international. C’est pourquoi il est important de revenir d’abord
aux contextex international (1.1), puis suisse, dans lesquels s’inscrivent ces modifications (1.2)
afin d’en expliquer leur changement.
[Rz 4] Il ne viendrait &agrave; l’id&eacute;e de personne de remettre en question l’aﬃrmation selon laquelle
depuis plus de 10 ans les march&eacute;s financiers ont &eacute;t&eacute; boulevers&eacute;s.
[Rz 5] Au gr&eacute; des crises financi&egrave;res &agrave; r&eacute;p&eacute;tition, notamment de septembre 2001, des subprimes
en 2007 puis de la faillite de Lehman Brothers en 2008, les r&eacute;gulateurs mondiaux ont rapidement
r&eacute;alis&eacute; l’impact de l’interconnexion des march&eacute;s et les risques syst&eacute;miques en d&eacute;coulant3 . A cela, ce sont ajout&eacute;s de nombreux litiges cross-borders ne se limitant plus &agrave; une seule entit&eacute; mais
aﬀectant un groupe ou un nombre d’&eacute;tablissements &eacute;tablis dans le monde entier. De surcro&icirc;t,
la souverainet&eacute; revendiqu&eacute;e des pays, les syst&egrave;mes juridiques diﬀ&eacute;rents et les lacunes &eacute;videntes
de la coop&eacute;ration transfrontali&egrave;re ont permis &agrave; certains individus de tirer profit des limites des
fronti&egrave;res nationales. D&egrave;s lors, il &eacute;tait – et il est – relativement ais&eacute; de manipuler globalement les
march&eacute;s financiers, tout en se prot&eacute;geant gr&acirc;ce &agrave; des structures transfrontali&egrave;res opaques.
[Rz 6] Ainsi, ces march&eacute;s interconnect&eacute;s et le d&eacute;ploiement en parall&egrave;le de nouvelles technologies
ont augment&eacute; le besoin d’&eacute;changes entre autorit&eacute;s afin d’assurer la stabilit&eacute; des march&eacute;s financiers, de pr&eacute;venir durablement les risques &eacute;mergents et les potentiels nouveaux manquements et
comportements malveillants4 . Le principe de territorialit&eacute;5 atteignant ses limites, transparence
et coop&eacute;ration sont devenus les mots-cl&eacute;s des r&eacute;gulateurs.
[Rz 7] De simples besoins ponctuels de collaboration pour la surveillance isol&eacute;e d’un institut
financier ou d’une transaction sp&eacute;cifique se sont rapidement transform&eacute;s en un besoin accru de
coop&eacute;ration et de vision globale de surveillance des march&eacute;s financiers.
[Rz 8] Cette &eacute;volution est frappante si l’on s’int&eacute;resse, par exemple, aux statistiques publi&eacute;es par
&laquo; l’Organisation Internationale des Commissions de Valeurs &raquo; (OICV/IOSCO) pr&eacute;sentant le nombre des requ&ecirc;tes envoy&eacute;es en application du standard international dit &laquo; IOSCO MMoU6 &raquo;. Alors
qu’en 2003, quelques r&eacute;gulateurs envoyaient ponctuellement 56 requ&ecirc;tes, en 2014 on comptait
plus de 3’000 requ&ecirc;tes &eacute;chang&eacute;es dans le monde. Cette augmentation exponentielle ne vise pourtant que le domaine des abus de march&eacute; en mati&egrave;re d’Enforcement, domaine d’application limit&eacute;e
du IOSCO MMoU7 .
On renverra &agrave; l’abondante litt&eacute;rature &agrave; ce sujet. Voir notamment Fourth Joint Central Bank research Conference,
ECB, Bank of Japan and the Board of Governors of the Federal Reserve System, Report on Risk Measurement and
Systemic Risk, avril 2007, Sytemic Risk accross countries p.122 ; voir &eacute;galement Global systemic risk and International regulatory Coordinationă: Squaring Sovereignty and Financial Stability, Federico Lupo-Pasini &amp; Ross P.
Buckley, 2015 (derni&egrave;re consultation pour tous les liens Internet en avril 2016).
Voir Credible Deterrence in the Enforcement of Securities Regulation, IOSCO, juin 2015.
Althaus, Annette Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2&egrave;me Ed., Berne 2001, p. 24.
Mutlilateral Memorandum of Understanding concerning Consultation and Cooperation and the Exchange of Information, IOSCO MMoU, mai 2012 ; version fran&ccedil;aise &eacute;galement disponible, non &agrave; jour, mai 2002.
Voir https://www.iosco.org/about/?subsection=mmou pour plus d’informations.
[Rz 9] Pour faire face &agrave; ces nouvelles r&eacute;alit&eacute;s, le cadre international a &eacute;volu&eacute; et les l&eacute;gislations
&eacute;trang&egrave;res se sont rapidement adapt&eacute;es sous l’impulsion des standards setters et des organisations internationales telles que le Fond Mon&eacute;taire International (FMI/IMF)8 , le Conseil de stabilit&eacute;
financi&egrave;re (CFS/FSB), IOSCO9 , ou le Comit&eacute; de B&acirc;le sur le contr&ocirc;le bancaire (CBCB/BCBS)10 ou
tout simplement de l’Union europ&eacute;enne. D&egrave;s 2003, l’Union europ&eacute;enne et l’European Securities
and Markets Authority (ESMA) mettaient en place un level playing field pour tous les acteurs &eacute;conomiques en mati&egrave;re d’abus de march&eacute;s afin de requ&eacute;rir de tous les Etats membres &laquo; [a]closer
co-operation and a higher degree of exchange of information between national authorities, thus ensuring the same framework for enforcement throughout the EU and reducing potential inconsistencies,
confusion and loopholes &raquo;11 . Dix ans plus tard, entrait en vigueur le MMoU on Cooperation arrangements and Exchange of Information &eacute;tabli entre 31 autorit&eacute;s de surveillance de valeurs mobili&egrave;res
et ESMA12 . Le FSB a quant &agrave; lui mis en place, d&egrave;s 2010, une initiative pour encourager l’adh&eacute;sion
de tous les pays et juridictions aux standards internationaux en mati&egrave;re de coop&eacute;ration internationale et d’&eacute;change d’informations13 . Cette initiative compl&eacute;tait les initiatives d&eacute;j&agrave; pr&eacute;sentes
du Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (Global Forum), de
l”Organisation de coop&eacute;ration et de d&eacute;veloppement &eacute;conomiques (OECD/OCDE) ou encore du
Groupe d’action financi&egrave;re (GAFI/FATF). En d&eacute;pit des domaines d’application diﬀ&eacute;rents, le but
vis&eacute; par ces standards setters reste toujours le m&ecirc;me : transparence et coop&eacute;ration internationale
[Rz 10] Bien qu’ils ne soient pas contraignants de par leur nature pour la Suisse, les standards
internationaux s’imposent dans toutes les relations transfrontali&egrave;res &eacute;conomiques et financi&egrave;res
que la Suisse peut avoir avec les Etats &eacute;trangers. Il serait d&egrave;s lors candide de penser qu’il soit
encore possible pour la Suisse de ne pas s’inscrire dans le d&eacute;veloppement de ces normes internationales, alors m&ecirc;me que la Suisse est membres de la majorit&eacute; de ces standards setters, connait
r&eacute;guli&egrave;rement de nombreuses &eacute;valuations par ses pairs14 et participe &agrave; des comparaisons &agrave; l’&eacute;-
Voir FMI, Resolution of Cross-Border Banks – A proposed Framework for Enhanced Coordination, 11 juin 2010,
Cross-border Bank Resolutionă: recent developments, juin 2014, spec. 22 &laquo; for heavily interconnected markets with
systemic players, formal cooperation may be a better strategy &raquo; ; International banking after crisis: increasingly local
and safer?, avril 2015, spec. Box 2.4. p. 79, Global Banks : Regulatory and Supervisory Areas in Need of Attention, Cooperation and coordination.
Voir supra notes 6 et 7.
En r&eacute;alit&eacute;, l’un des premiers rapports d&eacute;montrant le besoin de coop&eacute;ration a &eacute;t&eacute; &eacute;mis en 1975, sous l’impulsion
du Commitee on Banking Regulations and Supervisory Practices (futur BCBS), Report to the Governors on the
supervision of banks’foreign establishments, 26 septembre 1975.
Voir site d’ESMA sur la question, Directive 2003/6/CE du Parlement europ&eacute;en et du Conseil du 28 janvier 2003
sur les op&eacute;rations d’initi&eacute;s et les manipulations de march&eacute; (abus de march&eacute;) MAD ; R&egrave;glement (UE) n ř596/2014
du Parlement europ&eacute;en et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de march&eacute; (r&egrave;glement relatif aux abus de march&eacute;) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement europ&eacute;en et du Conseil et les directives 2003/124/CE,
2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission. Texte pr&eacute;sentant de l’int&eacute;r&ecirc;t pour l’EEE MAR, art. 24–26 et Directive 2014/57/UE du Parlement europ&eacute;en et du Conseil relative aux sanctions p&eacute;nales applicables aux abus
de march&eacute; (directive relative aux abus de march&eacute;) CS MAD, suivi chaque ann&eacute;e d’un peer review follow up, voir
p. ex. Peer Review on Supervisory Practices against Market Abuse, Follow-up report, ESMA, 22 d&eacute;cembre 2015,
ESMA/2015/1905.
Voir site ESMA sur la question et ESMA MMoU.
Voir FSB, Promoting global adherence to international cooperation and information exchange standards, 10 mars
2010 ; voir FSB, Status update on Global adherence to regulatory and supervisory standards on international cooperation and information exchange, 19 d&eacute;cembre 2014.
On pensera &agrave; la deuxi&egrave;me phase de l’examen par les pairs du Forum mondial o&ugrave; il sera question de
la conformit&eacute; par la Suisse aux normes internationales d’&eacute;change de renseignement (voir notamment
https://www.sif.admin.ch/sif/fr/home/themen/internationale-steuerpolitik/global-forum-on-transparency-andexchange-of-information-for-tax.html#dokumente ) ou encore l’&eacute;valuation du GAFI dont les visites ont eu lieu en
chelle globale en mati&egrave;re financi&egrave;re15 . Mais alors qu’en est-il dans le domaine de la coop&eacute;ration
internationale de la Suisse en mati&egrave;re financi&egrave;re ? D&eacute;roge-t-elle &agrave; cette &eacute;volution internationale ?
Evolution en Suisse de la coop&eacute;ration internationale
[Rz 11] Sans grande surprise, la Suisse ne d&eacute;roge pas &agrave; cette &eacute;volution puisque, depuis 10 ans, elle
est devenue, certains diront peut-&ecirc;tre malgr&eacute; elle, l’un des acteurs les plus demand&eacute;s et sa coop&eacute;ration internationale en mati&egrave;re financi&egrave;re s’&eacute;ploie16 . Lorsqu’en 2007, la FINMA traitait un peu
moins de 94 requ&ecirc;tes d’entraide re&ccedil;ues, 7 ans plus tard elle recevait 514 requ&ecirc;tes, devenant ainsi
la troisi&egrave;me autorit&eacute; au monde la plus sollicit&eacute;e17 . Cette coop&eacute;ration internationale est n&eacute;cessaire
dans tous les domaines de surveillance des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res financi&egrave;res (banque, n&eacute;gociant
en valeurs mobili&egrave;res, assurance, interm&eacute;diaire financier, fonds, g&eacute;rant externe, bourse, march&eacute;s
boursiers, voire m&ecirc;me certains cas li&eacute;s aux mati&egrave;res premi&egrave;res) et concerne tous les aspects de
surveillance. En eﬀet, bien que la FINMA connaisse une augmentation importante des requ&ecirc;tes
d’entraide en mati&egrave;re d’Enforcement, ces derni&egrave;res ann&eacute;es ont vu se renforcer le nombre des requ&ecirc;tes en mati&egrave;re prudentielle, ajoutant aux requ&ecirc;tes usuelles d’autorisation et fit and proper, de
nouveaux aspects li&eacute;s aux contr&ocirc;les sur place (Independent Monitor, inspections li&eacute;es aux r&egrave;gles
du GAFI, Crises Management, etc.)18 . Les comp&eacute;tences des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res de surveillance
ayant &eacute;t&eacute; &eacute;largies, leurs demandes d’assistance administrative sont devenues bien entendu plus
complexes19 . La Suisse s’inscrit donc dans la dynamique internationale.
[Rz 12] N&eacute;anmoins, face &agrave; cette &eacute;volution exponentielle acc&eacute;l&eacute;r&eacute;e dans la pratique, le cadre l&eacute;gal
suisse n’a que peu suivi.
[Rz 13] Et si l’on consid&egrave;re l’ampleur de l’assistance internationale d&eacute;terminante pour la r&eacute;putation de la place financi&egrave;re suisse, sa comp&eacute;titivit&eacute; et son innovation, il est alors essentiel de
d&eacute;passer l’image erron&eacute;e de la Suisse en tant que pays atypique ne remplissant que peu ou prou
les standards internationaux. Ceci est d’autant plus important que la d&eacute;monstration de la volont&eacute; de coop&eacute;rer de la Suisse est souvent un pr&eacute;requis &agrave; un &eacute;ventuel acc&egrave;s aux march&eacute;s &eacute;trangers,
comme l’ont d&eacute;montr&eacute; les n&eacute;gociations avec l’Allemagne ou l’Autriche20 .
[Rz 14] Cette position d’ouverture est pourtant &eacute;tablie depuis 2004 d&eacute;j&agrave; par le Conseil f&eacute;d&eacute;ral,
lors de l’entr&eacute;e en vigueur de la Loi f&eacute;d&eacute;rale sur les bourses et le commerce des valeurs mobili&egrave;res (LBVM)21 , et relev&eacute;e &agrave; plusieurs reprises par la jurisprudence r&eacute;cente : &laquo; Si l’assistance
f&eacute;vrier et mars 2016 (voir http://www.fatf-gafi.org/countries/#Switzerland . On peut &eacute;galement penser au Financial Sector Assessment Program (IMF FSAP) ayant eu lieu en 2014 en Suisse, voir FMI Switzerland Financial Sector
Stability Assessment, IMF Country Report No. 14/143, May 2014 ; IMF Report on Observance of Standards and
Codes No. 14/144, May 2014 ; IMF Detailed Assessment of Compliance BCSC principles No. 14/264, September
2014 ; Compliance IOSCO principles No. 14/266, September 2014, and Compliance IAIS principles, No. 14/265,
On peut penser au classement eﬀectu&eacute; chaque 6 mois par le Global Financial Centers Index (GFCI).
Notamment en mati&egrave;re d’abus de march&eacute;s (ex. d&eacute;lits d’initi&eacute; ou manipulation de cours), et en mati&egrave;re de surveillance d’instituts (activit&eacute;s transfrontali&egrave;res, activit&eacute;s non autoris&eacute;es, forex, blanchiment, etc.).
Repr&eacute;sentant une augmentation de 550 %, FINMA, Rapport annuel 2014, p.82.
FINMA, Rapport 2014 sur l’Enforcement, p. 62.
Message du 20 avril 2012 relatif &agrave; l’approbation de l’accord avec l’Autriche concernant la coop&eacute;ration en mati&egrave;re de
fiscalit&eacute; et de march&eacute;s financiers, RS 12.051, voir introduction par. 1.1, p. 4911.
RS 954.1.
administrative s’av&eacute;rait d&eacute;ficiente, les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res de surveillance des march&eacute;s boursiers
risqueraient de refuser aux banques et aux n&eacute;gociants en valeurs mobili&egrave;res suisses l’acc&egrave;s &agrave; leurs
march&eacute;s boursiers ou de refuser &agrave; l’autorit&eacute; de surveillance helv&eacute;tique l’assistance administrative
en raison de l’absence de r&eacute;ciprocit&eacute;. Il en va &eacute;galement de la renomm&eacute;e de la place financi&egrave;re
suisse dans le cadre de sa lutte contre les abus de march&eacute; &raquo;22 . Cet avis est &eacute;galement suivi par la
FINMA : &laquo; Sans coop&eacute;ration entre les autorit&eacute;s des diﬀ&eacute;rents march&eacute;s financiers, une surveillance
des march&eacute;s financiers et un respect des r&egrave;gles par ses acteurs est illusoire dans la mesure o&ugrave; il
n’existe pas d’autorit&eacute; de vigilance supranationale &raquo;23 .
[Rz 15] Enfin, comme l’a rappel&eacute; le Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral et la doctrine, celui qui op&egrave;re
sur des march&eacute;s financiers, et se soumet ainsi au droit de surveillance &eacute;tranger, doit &ecirc;tre pr&ecirc;t &agrave;
accepter d’&ecirc;tre impliqu&eacute; dans des proc&eacute;dures &agrave; l’&eacute;tranger du droit de la surveillance. L’autorit&eacute;
comp&eacute;tente pour le bon fonctionnement d’un march&eacute; financier est en droit de connaitre les acteurs de ce march&eacute; et de mener, dans le cadre l&eacute;gal fix&eacute; par le l&eacute;gislateur, une proc&eacute;dure &agrave; sa seule
discr&eacute;tion24 .
[Rz 16] C’est ainsi qu’abandonnant partiellement une l&eacute;gislation parfois cr&eacute;&eacute;e au sortir de la
guerre (on pensera notamment &agrave; l’incertitude cr&eacute;&eacute;e par l’art. 271 du Code p&eacute;nal (CP) lors de son
application aux march&eacute;s financiers), les art. 42 et suivants LFINMA introduisent une nouvelle
coop&eacute;ration internationale.
[Rz 17] Cette coop&eacute;ration r&eacute;ciproque25 passe n&eacute;cessairement d’abord par un &eacute;largissement de la
coop&eacute;ration re&ccedil;ue et fournie par la FINMA &agrave; ses homologues &eacute;trangers (par. 2), par la possibilit&eacute;
ensuite pour les assujettis d’envoyer rapidement et directement des informations aux autorit&eacute;s
&eacute;trang&egrave;res (par. 3) et enfin par une facilitation des contr&ocirc;les sur place en Suisse et &agrave; l’&eacute;tranger
[Rz 18] Afin d’accentuer l’&eacute;largissement de la coop&eacute;ration internationale dans tous les domaines
financiers et non uniquement dans celui de la surveillance boursi&egrave;re, le l&eacute;gislateur a souhait&eacute;
reprendre l’id&eacute;e d’une coop&eacute;ration souple et &eacute;largie d&eacute;j&agrave; abord&eacute;e par l’ancien art. 38 aLBVM26 .
Message du 10 novembre 2004 concernant la modification de la disposition sur l’assistance administrative internationale de la loi f&eacute;d&eacute;rale sur les bourses et le commerce des valeurs mobili&egrave;res [FF 2004 6341 sp&eacute;c. 6355] ; voir
&eacute;galement arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-6868/2013 du 3 mars 2014 consid. 7.3. ; arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-429_2014 du 19 novembre 2014 consid. 5.3.
FINMA, L’entraide administrative boursi&egrave;re internationale, ao&ucirc;t 2009, p. 7.
Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-934/2011 du 3 mai 2011, consid. 5.4.2 ; Marco Franchetti/Rolf
Haudenschild, Revision der internationalen Amtshilfebestimmungen im B&ouml;rsenbereich, Die Volkswirtschaft 2006,
Contrairement &agrave; ce qui a pu &ecirc;tre lu en mati&egrave;re d’entraide en mati&egrave;re p&eacute;nale, il faut souligner que de nombreux r&eacute;gulateurs d’Europe, Asie ou d’Am&eacute;rique du Nord coop&egrave;rent souvent mieux, plus vite et sans complications avec la
Suisse. Or, comme le mentionnait la FINMA : &laquo; Dans le cadre des enqu&ecirc;tes sur des manipulations des devises [FX],
la coordination internationale entre autorit&eacute;s de surveillance des march&eacute;s financiers est un instrument &eacute;prouv&eacute; qui
s’est av&eacute;r&eacute; d’une importance centrale. Il a de nouveau &eacute;t&eacute; d&eacute;montr&eacute; que la mondialisation des march&eacute;s financiers et
l’internationalisation des services financiers qui en a d&eacute;coul&eacute; exigent des enqu&ecirc;tes transfronti&egrave;res et une coordination internationale des autorit&eacute;s de surveillance &raquo;, FINMA, Rapport 2014 sur l’Enforcement p. 11.
Nous renvoyons volontiers &agrave; la litt&eacute;rature &agrave; ce sujet.
Cet article adopt&eacute; puis modifi&eacute; a permis &agrave; la Suisse d’acc&eacute;der au statut convoit&eacute; de signataire du
standard international reconnu IOSCO – MMoU 27 .
[Rz 19] L’esprit de l’art. 38 aLBVM ayant &eacute;t&eacute; ainsi repris dans les nouveaux art. 42 et ss LFINMA,
la jurisprudence &eacute;tablie par le Tribunal f&eacute;d&eacute;ral puis par le Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral ainsi
que la pratique de la FINMA trouvent toujours application dans leur majorit&eacute;28 . Ceci est d’autant
plus important que ces nouvelles dispositions, en raison de leur nature proc&eacute;durale, s’appliquent
&agrave; toutes les proc&eacute;dures contentieuses (n’ayant pas fait l’objet d’un recours en 2015) et non contentieuses actuellement pendantes d&egrave;s leur entr&eacute;e en vigueur, sans &eacute;gard au moment o&ugrave; les faits
concernant la demande d’entraide se sont produits29 .
[Rz 20] Bien qu’en principe la coop&eacute;ration de la FINMA reste une possibilit&eacute; (Kann-Vorschift) et
non une obligation, ces nouvelles dispositions permettent &agrave; la FINMA d’&eacute;tendre sa coop&eacute;ration
vis-&agrave;-vis de ses homologues (par. 2.1), vis-&agrave;-vis des organisations internationales (par. 2.2) et de
transmettre exceptionnellement, sans proc&eacute;dure pr&eacute;alable, des donn&eacute;es relatives aux clients (par
Une coop&eacute;ration &eacute;largie entre r&eacute;gulateurs
[Rz 21] Reprenant donc en grande majorit&eacute; l’ancien art. 38 aLBVM, les conditions de l’entraide
en mati&egrave;re boursi&egrave;re et financi&egrave;re restent mutatis mutandis les m&ecirc;mes30 . Afin d’octroyer l’entraide, la FINMA doit s’assurer que l’autorit&eacute; requ&eacute;rante, au sens de l’art. 42 al. 2 LFINMA, respecte
le principe de confidentialit&eacute; (art. 42 al. 2 let b. LFINMA) et le principe de sp&eacute;cialit&eacute;, soit n’utilise
les informations transmises non accessibles au public qu’exclusivement pour l’ex&eacute;cution des lois
sur les march&eacute;s financiers (art. 42 al. 2 let a ab initio LFINMA) et ne les retransmettent qu’&agrave; cet
eﬀet &agrave; d’autres autorit&eacute;s, tribunaux ou organes (art. 42 al. 2 let a in fine LFINMA)31 .
[Rz 22] N&eacute;anmoins, d&eacute;sirant aller plus loin que le seul domaine boursier d&eacute;fini par l’art. 38
aLBVM, le l&eacute;gislateur a adapt&eacute; les r&egrave;gles de l’entraide &agrave; un cadre &eacute;largi et plus dynamique. L’article 42 LFINMA permet d&eacute;sormais &agrave; la FINMA de recevoir et d’accorder l’entraide de/&agrave; toute
autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re de surveillance des march&eacute;s financiers d&egrave;s que les informations non accessibles au public sont n&eacute;cessaires &agrave; &laquo; l’ex&eacute;cution des lois sur les march&eacute;s financiers &raquo;32 . Ces deux
&eacute;l&eacute;ments n&eacute;cessitent d’&ecirc;tre approfondis.
[Rz 23] D’une part, bien qu’il n’existe actuellement pas de d&eacute;finition sp&eacute;cifique dans le mat&eacute;riel
l&eacute;gislatif, la notion d’autorit&eacute; de surveillance des march&eacute;s financiers doit &ecirc;tre comprise au sens
Membre IOSCO et signataire A du IOSCO MMoU, depuis le 19 janvier 2010, la Suisse connait n&eacute;anmoins de tr&egrave;s
fortes critiques quant &agrave; son cadre l&eacute;gal restrictif sur de nombreux points. Voir supra notes 6 et 7.
Ceci ressort aussi clairement du rappel de la jurisprudence tout au long du Message concernant la loi sur
l’infrastructure des march&eacute;s financiers, 3 septembre 2014 (ci-apr&egrave;s &laquo; Message &raquo;), ad art. 42 et ss, FF 2014 7235,
7363 ss.
Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-7551/2015 du 16 f&eacute;vrier 2016, consid. 1 ; arr&ecirc;t du Tribunal administratif
f&eacute;d&eacute;ral B-7195_2015 du 25 janvier 2016, consid. 2 et r&eacute;f. ; arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-7195/2008 du
27 janvier 2009 consid. 1.
Pour une explication plus exhaustive, on renverra notamment &agrave; FINMA, L’entraide administrative boursi&egrave;re internationale, ao&ucirc;t 2009, en particulier p. 10 ss.
Ici aussi on renverra &agrave; la jurisprudence et pratiques &eacute;tablies sous l’ancien art. 38 aLBVM.
Selon le Message, le terme Ex&eacute;cution est une r&eacute;f&eacute;rence &agrave; la terminologie de l’art. 56 LFINMA (Message ad art. 42 al.
1 LFINMA, FF 2014 7235, 7363).
large : quelle que soit sa structure, un organe, une entit&eacute; autonome de droit priv&eacute; ou public,
un tribunal ou une commission parlementaire peut &ecirc;tre consid&eacute;r&eacute; comme autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re de
surveillance des march&eacute;s financiers aussi longtemps que sont exerc&eacute;es (m&ecirc;me partiellement) des
fonctions de surveillance des march&eacute;s financiers33 conf&eacute;r&eacute;es par un Etat &eacute;tranger ou par une
autorit&eacute; de surveillance des march&eacute;s financiers34 . Une personne physique ou morale peut rev&ecirc;tir
la qualit&eacute; temporaire d’autorit&eacute; accomplissant une t&acirc;che d’autorit&eacute; de surveillance lorsque celle-ci
est d&eacute;sign&eacute;e, mandat&eacute;e et/ou instruite directement par l’autorit&eacute; de surveillance &eacute;trang&egrave;re ou agit
en application directe du droit &eacute;tranger. Les minist&egrave;res des finances ne constituent n&eacute;anmoins pas
des autorit&eacute;s de surveillance des march&eacute;s financiers, et sont d&egrave;s lors exclus35 .
[Rz 24] D’autre part, l’entraide ne peut &ecirc;tre octroy&eacute;e que si les informations sont n&eacute;cessaires &agrave;
l’ex&eacute;cution des lois sur les march&eacute;s financiers. Il ne s’agit plus ici de d&eacute;terminer si l’on est
en pr&eacute;sence d’une autorit&eacute;, mais bien de d&eacute;terminer la mati&egrave;re faisant l’objet de l’assistance,
respectivement la comp&eacute;tence exerc&eacute;e par l’autorit&eacute;. Comme l’a d&eacute;j&agrave; pr&eacute;cis&eacute; la jurisprudence, la
loi ne d&eacute;limite pas les t&acirc;ches que doit ex&eacute;cuter une autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re pour que l’entraide lui soit
accord&eacute;e. Il n’est donc pas n&eacute;cessaire que l’autorit&eacute; requ&eacute;rante dispose exactement des m&ecirc;mes
comp&eacute;tences de surveillance que la FINMA. Il suﬃt que celles-ci soient dans l’alignement de
celles conf&eacute;r&eacute;es &agrave; la FINMA36 . Comme le rel&egrave;ve le message relatif &agrave; la LBVM en 2004, peu importe
la mani&egrave;re dont sont organis&eacute;es les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res, seul compte le but de la requ&ecirc;te37 .
[Rz 25] Or ici, la notion de but contenu dans le terme d’ex&eacute;cution des lois sur les march&eacute;s financiers est assez large pour couvrir de nombreuses lois de surveillance &eacute;trang&egrave;re comprenant
directement ou indirectement, partiellement ou dans une large mesure, les comp&eacute;tences de surveillance des march&eacute;s financiers que conna&icirc;t la FINMA, englobant tant les activit&eacute;s prudentielles
que celles relevant de l’Enforcement38 . Seul suﬃt ici que les informations soient n&eacute;cessaires &agrave;
&laquo; l’ex&eacute;cution des lois sur les march&eacute;s financiers &raquo;. On peut penser &agrave; certaines autorit&eacute;s qui en sus
de l’ex&eacute;cution des lois sur les march&eacute;s financiers, sont &eacute;galement en charge d’assurer la bonne application des lois li&eacute;es aux mati&egrave;res premi&egrave;res, aux soci&eacute;t&eacute;s cot&eacute;es et non cot&eacute;es, &agrave; la lutte contre
la concurrence d&eacute;loyale, ou simplement &agrave; la tenue du registre du commerce39 .
[Rz 26] Ainsi, lorsqu’il s’agit de surveillance des march&eacute;s financiers, les fronti&egrave;res entre droit administratif, p&eacute;nal, civil voire m&ecirc;me fiscal peuvent parfois paraitre floues, notamment en raison
BSK FINMAG – Schaad, art. 42 N 50. On pensera notamment aux Organismes d’Auto-R&eacute;gulation (OAR), tels que
la US. Financial Industry Regulatory Authority FINRA, Investment Industry Regulatory Organization of Canada
IIROC dont les fonctions d&eacute;passent celles des OAR en Suisse, ou encore &agrave; la US National Association of Insurance
Commissioners (NAIC) dans le domaine des assurances. L’art. 42 al. 3 LFINMA poursuit d’ailleurs la m&ecirc;me id&eacute;e.
On pourrait penser &agrave; certains cas de receivers, auditeurs, charg&eacute;s d’enqu&ecirc;tes, liquidateurs, voire m&ecirc;me Independant
Monitors, appoint&eacute;s par un r&eacute;gulateur ou un tribunal.
Par analogie &agrave; la r&eacute;flexion faite dans le Message ad art. 42 al. 3 LFINMA, FF 2014 7235, 7365, ceci pour eﬀectuer
une claire distinction entre entraide en mati&egrave;re fiscale et entraide en mati&egrave;re financi&egrave;re.
Arr&ecirc;t du Tribunal f&eacute;d&eacute;ral 2A.347/2001 du 2 octobre 2001, consid. 3.a et r&eacute;f., relatif au
Message du 10 novembre 2004 concernant la modification de la disposition sur l’assistance administrative internationale de la loi f&eacute;d&eacute;rale sur les bourses et le commerce des valeurs mobili&egrave;res [FF 2004 6341 sp&eacute;c. 6358 in fine].
Le terme Ex&eacute;cution ou Vollzug ne doit pas &ecirc;tre pris au seul sens d’Enforcement, Message ad art. 42 al. 1 LFINMA,
FF 2014 7235, 7363 ; ad. art. 42 al. 2 LFINMA, 7364.
On peut notamment penser &agrave; la Commodity Futures Trading Commission (CFTC), au UK Panel on Takeovers and
Mergers, &agrave; la Dubai Financial Services Authority (DFSA), &agrave; la &Ouml;sterreichische Pr&uuml;fstelle f&uuml;r Rechnungslegung (OePR), ou encore &agrave; ESMA, tous ayant des comp&eacute;tences particuli&egrave;res que la FINMA ne connait pas ou de mani&egrave;re restreinte. Il est int&eacute;ressant de noter que de plus en plus d’autorit&eacute;s acqui&egrave;rent des comp&eacute;tences en mati&egrave;re de protection des consommateurs (et non uniquement d’investisseurs ou cr&eacute;anciers). Par exemple, depuis 2010, ASIC
prot&egrave;ge les contrats des consommateurs selon la Unfair contract terms law.
de la complexit&eacute; et de la diversit&eacute; des diﬀ&eacute;rents syst&egrave;mes juridiques. Rien n’interdit qu’un acte
tombe &agrave; la fois sous le coup d’une violation des dispositions du droit des march&eacute;s financiers et
sous le coup d’une violation des dispositions en mati&egrave;re p&eacute;nale, fiscale voire du droit des obligations ou des soci&eacute;t&eacute;s40 , chacune ne poursuivant respectivement pas les m&ecirc;mes buts. N&eacute;anmoins,
il ne doit pas s’agir d’un contournement de l’entraide en mati&egrave;re p&eacute;nale ou fiscale. Les autorit&eacute;s requ&eacute;rantes doivent disposer d’un int&eacute;r&ecirc;t propre de surveillance des march&eacute;s financiers et
accomplir des t&acirc;ches de surveillance ne relevant pas uniquement du droit p&eacute;nal ou fiscal41 .
[Rz 27] L’octroi de l’entraide peut &eacute;galement se d&eacute;rouler de mani&egrave;re spontan&eacute;e (sans requ&ecirc;te
pr&eacute;alable) selon les conditions de l’art. 42 al. 2 LFINMA42 si, &agrave; notre sens, la FINMA estime que
des informations sont utiles &agrave; une autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re pour l’accomplissement de ses devoirs de
surveillance des march&eacute;s financiers. Comme toujours, tant les principes de proportionnalit&eacute; et
sp&eacute;cialit&eacute; que les r&egrave;gles relatives aux informations des clients (infra 2.3) LFINMA restent applicables &agrave; la transmission spontan&eacute;e43 .
[Rz 28] En parall&egrave;le, le l&eacute;gislateur laisse maintenant le soin aux autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res d’assurer
elles-m&ecirc;mes les principes de sp&eacute;cialit&eacute; et de confidentialit&eacute; lors de la retransmission. Ainsi, le
principe du &laquo; long bras &raquo; subsistant encore sous l’ancien art. 42 al. 2 let. a in fine aLFINMA44
est d&eacute;finitivement abandonn&eacute;. Il n’appartient donc plus &agrave; la FINMA de donner son accord &agrave; une
&eacute;ventuelle retransmission45 , parfois en chaine, &agrave; des autorit&eacute;s de surveillances ou p&eacute;nales d’informations transmises originellement &agrave; l’autorit&eacute; requ&eacute;rante46 . En vertu du principe de la confiance
entre autorit&eacute;s47 , la FINMA doit uniquement s’assurer que l’autorit&eacute; originellement requ&eacute;rante
(ou r&eacute;cipiendaire d’entraide spontan&eacute;e) s’engage par ses best eﬀorts &agrave; s’assurer elle-m&ecirc;me du respect du principe de sp&eacute;cialit&eacute; – soit l’utilisation dans un but exclusivement &laquo; d’ex&eacute;cution des lois
sur les march&eacute;s financiers &raquo; – lorsqu’elle retransmet &agrave; son tour lesdites informations. On notera
qu’il n’est nullement pr&eacute;cis&eacute; dans le mat&eacute;riel l&eacute;gislatif qu’il doit s’agir uniquement de retransmission interne et nationale. Une retransmission &agrave; une autre autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re ne serait donc pas
exclue48 . A noter encore que la lettre de l’art. 42 al. 2 let. a in fine LFINMA ne pr&eacute;voit pas, lors de
la retransmission de l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re &agrave; d’autres autorit&eacute;s, tribunaux ou organes, le respect des
On pense par exemple &agrave; la corruption (ex. The Foreign Corrupt Practices Act of 1977 dont l’Enforcement est d&eacute;l&eacute;gu&eacute;
&agrave; la U.S. Securities and Exchange Commission SEC ; Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-3894/2011 du 5
octobre 2011), au blanchiment d’argent, aux r&egrave;gles de comptabilit&eacute; des soci&eacute;t&eacute;s, voire &agrave; certains produits financiers
qui ne peuvent &ecirc;tre oﬀerts qu’&agrave; des r&eacute;sidents am&eacute;ricains d&eacute;clar&eacute;s.
Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-759/2015, du 15 avril 2015 consid. 7 et les r&eacute;f. cit. On rappellera que
certaines autorit&eacute;s connaissent &eacute;galement des comp&eacute;tences d’enqu&ecirc;tes ou de sanctions dites quasi-p&eacute;nales, tel que
l’Ontario Securities Commission (OSC), l’Autorit&eacute; des march&eacute;s financiers (AMF Qu&eacute;bec), ou encore p&eacute;nales telles
que la UK Financial Conduct Authority (FCA), l’Australian Securities &amp; Investments Commission (ASIC) ou la
Securities and Futures Commission of Hong Kong (HK SFC).
Message ad art. 42 al. al. 2 LFINMA, FF 2014 7235, 7364 ; contra : FINMAG – Hans- Peter Schaad, art. 42 N 86.
Message ad art. 42a al. 4-6 LFINMA, FF 2014 7235, 7369.
Voir plus particuli&egrave;rement FINMA, L’entraide administrative boursi&egrave;re internationale, ao&ucirc;t 2009, p. 11 par. 3.2.
On doit ici distinguer &laquo; &Uuml;bermittlung / Transmission &raquo;, o&ugrave; s’appliquent tous les principes li&eacute;s &agrave; l’octroi de l’entraide,
et &laquo; Weiterleitung / Retransmission &raquo;, o&ugrave; seuls s’appliquent les art. 42 al. 2 let a in fine et al. 5 LFINMA.
Sauf s’il s’agit d’un cas de l’art. 42 al. 5 LFINMA. La FINMA doit donner son consentement, en accord avec l’Oﬃce
de la Justice pour des violations p&eacute;nales qui ne constitueraient pas des infractions p&eacute;nales de surveillance des march&eacute;s financiers selon l’art. 42 al. 2 let a in fine LFINMA (droit p&eacute;nal g&eacute;n&eacute;ral).
&laquo; Im internationalen Verkehr darf ein Verhalten nach Treu und Glauben vermutet werden &raquo; (v&ouml;lkerrechtliches Vertrauensprinzip) ; arr&ecirc;t du Tribunal f&eacute;d&eacute;ral 2A.153/2003, consid. 3.1 et jurisprudence cit&eacute;e.
On pensera notamment aux plateformes europ&eacute;ennes s&eacute;curis&eacute;es d’&eacute;changes d’informations en commun accessibles
&agrave; toutes les autorit&eacute;s. Le Committee 6 de IOSCO pr&eacute;conise &eacute;galement de telles plateformes.
autres principes li&eacute;s &agrave; l’octroi de l’entraide par la FINMA (p. ex. le principe de proportionnalit&eacute;,
le principe de confidentialit&eacute;, la n&eacute;cessit&eacute; d’un soup&ccedil;on initial, etc.).
[Rz 29] Cet assouplissement des r&egrave;gles de coop&eacute;ration ne devrait pas permettre un assouplissement de l’examen des conditions de l’entraide par la FINMA et celle-ci doit analyser si une
autorit&eacute; remplit correctement les conditions d’entraide, notamment de sp&eacute;cialit&eacute; et de confidentialit&eacute;, m&ecirc;me lorsque ces conditions sont pr&eacute;sum&eacute;es en raison du fait que l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re
requ&eacute;rante est signataire de standards internationaux tels que le IOSCO MMoU49 , IAIS MMoU50
ou encore d’accords bilat&eacute;raux entre la FINMA et celle-ci51 . En cas de doute, elle doit obtenir un
engagement ad hoc de la part de l’autorit&eacute; requ&eacute;rante52 .
[Rz 30] Enfin, les pouvoirs de la FINMA dans le domaine de la coop&eacute;ration internationale deviennent plus importants, notamment par la possibilit&eacute; &eacute;largie de r&eacute;colter des informations de
la part de tout d&eacute;tenteur (assujetti ou non) en Suisse selon l’art. 42a al. 1 LFINMA53 , ou encore
la possibilit&eacute; de recourir &agrave; des inspections locales et avis d’experts sous la menace de l’art. 48
LFINMA54 .
[Rz 31] Ainsi, cet &eacute;largissement de l’assistance et des pouvoirs de la FINMA entrainera de facto un
devoir d’information plus important de la part des d&eacute;tenteurs d’information envers la FINMA,
respectivement envers les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res.
Une nouvelle coop&eacute;ration avec les organisations internationales
[Rz 32] L’entr&eacute;e en vigueur du nouvel art. 42b LFINMA, en relation avec l’art. 6 al. 2 LFINMA,
conf&egrave;re enfin &agrave; la FINMA la base l&eacute;gale explicite qui lui permet d’&eacute;changer des informations non
accessibles au public avec des organisations et organes internationaux. Sont essentiellement vis&eacute;s
le FMI, la Banque des r&egrave;glements internationaux (BRI/BIS), le CSF, le CBCB, l’OICV et l’AICA.
Par une certaine analogie avec l’art. 42 LFINMA mais tout en conservant une approche restrictive,
les conditions d’octroi de la coop&eacute;ration avec de telles organisations et organes sont soumis au
respect des principes de sp&eacute;cialit&eacute; (art. 42b al. 3 lit. a LFINMA), et de confidentialit&eacute; (art. 42b al.
3 lit b LFINMA). Le principe de sp&eacute;cialit&eacute; est encadr&eacute; par la FINMA qui convient de l’utilisation
exacte des informations communiqu&eacute;es (art. 42b al. 4 LFINMA). Contrairement &agrave; l’art. 42 al. 2
let. a LFINMA o&ugrave; la retransmission est d&egrave;s maintenant assouplie avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res
Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-7550/2014 du 30 avril 2014, consid. 6., arr&ecirc;t du Tribunal administratif
f&eacute;d&eacute;ral, B-5961/2013 du 25 mai 2014 (Abschreibungsentscheid), concernant la Commission of Pakistan (SECP), voir
&eacute;galement FINMA, Rapport 2014 sur l’Enforcement, p. 49 (cas 64).
Protocole d’accord multilateral Multilateral Memorandum of Understanding), AICA Association Internationale des
Controleurs d’Assurance (IAIS International Association of Insurance Supervisors).
Souvent ces accords datant de nombreuses ann&eacute;es peuvent ne plus &ecirc;tre &agrave; jour. Bien que non disponibles sur le site
Internet de la FINMA, on peut souvent consulter la plupart de ces accords sur les sites des autorit&eacute;s concern&eacute;es ou
leur envoyer une demande &eacute;crite et motiv&eacute;e en ce sens.
Arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-5274/2013 du 28 mai 2014, consid. 3.2. in fine ; arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral, B-5961/2013 du 25 mai 2014 (principe de confidentialit&eacute; d&eacute;faillant).
Sans forc&eacute;ment entrer en contradiction avec la Loi f&eacute;d&eacute;rale sur la surveillance de la correspondance par poste et
t&eacute;l&eacute;communication du 6 octobre 2000 (LSCPT, RS. 780.1) qui ne concerne que l’entraide en mati&egrave;re p&eacute;nale, il se
pourrait que la FINMA puisse demander des informations concernant les t&eacute;l&eacute;communications aupr&egrave;s des op&eacute;rateurs de t&eacute;l&eacute;communication, fournisseurs d’acc&egrave;s, h&eacute;bergeurs de site Internet et courriels aux fins d’une enqu&ecirc;te
&eacute;trang&egrave;re. De tels extraits permettent d’apporter des preuves suppl&eacute;mentaires d’action de concert ou de collusion,
notamment en mati&egrave;re de d&eacute;lits d’initi&eacute;s ou de manipulation de march&eacute;s.
Message ad art. 42 al. 1 LFINMA, FF 2014 7235, 7363.
de surveillance des march&eacute;s financiers, la retransmission est ici plus encadr&eacute;e par la FINMA
puisque celle-ci convient sp&eacute;cifiquement des modalit&eacute;s de retransmission avec les organisations
et organes internationaux (art. 42b al. 4 LFINMA). Au surplus, les conditions de sp&eacute;cialit&eacute; et de
confidentialit&eacute; s’appliqueront &eacute;galement &agrave; la retransmission (art. 42b al. 3 et 4 in fine LFINMA).
[Rz 33] Dans les cas o&ugrave; la Banque Nationale Suisse devrait &eacute;galement exercer une telle comp&eacute;tence, les deux autorit&eacute;s suisses devraient alors se coordonner ensemble55 . Dans le cas d’initiatives multilat&eacute;rales ayant une port&eacute;e importante pour la place financi&egrave;re suisse, l’&eacute;change d’informations doit intervenir en accord avec le D&eacute;partement f&eacute;d&eacute;ral des finances (DFF). C’est notamment le cas lorsque le DFF repr&eacute;sente les int&eacute;r&ecirc;ts de la Suisse lors d’initiatives en collaboration
par exemple avec le FMI, CSF56 ou encore le GAFI57 .
[Rz 34] Deux aspects doivent &ecirc;tre mentionn&eacute;s. D’une part, s’il devait &ecirc;tre collect&eacute; des informations dont l’intention premi&egrave;re de l’organisation ou l’organe international serait d’en publier les
r&eacute;sultats lors d’un ou plusieurs rapports publiquement accessibles, les informations devraient
alors &ecirc;tre anonymis&eacute;es ou agr&eacute;g&eacute;es avant la transmission, de telle sorte que les droits des tiers et
clients soient prot&eacute;g&eacute;s. Si la FINMA ne devait &ecirc;tre en mesure d’assurer que lesdites informations ne soient pas publi&eacute;es, l’autorit&eacute; devrait renoncer &agrave; la transmission de telles informations ou
obtenir des garanties additionnelles de traitement confidentiel de la part du r&eacute;cipiendaire. Dans
tous les cas, la FINMA est toujours en position de refuser sa coop&eacute;ration58 .
[Rz 35] D’autre part, si les informations &agrave; transmettre non accessibles au public devaient concerner des &laquo; clients &raquo;, les droits de ces derniers devraient &ecirc;tre respect&eacute;s en application de l’art. 42a
LFINMA, respectivement de la Loi f&eacute;d&eacute;rale sur la proc&eacute;dure administrative (PA)59 . Ceci est d’autant plus vrai lorsque les initiatives collectent des informations sur les contreparties identifi&eacute;es
dites les plus importantes60 .
[Rz 36] En conclusion, la FINMA peut d&egrave;s &agrave; pr&eacute;sent l&eacute;gitimement coop&eacute;rer de mani&egrave;re r&eacute;guli&egrave;re
avec les organisations et organes internationaux, en sus des autorit&eacute;s de surveillance des march&eacute;s
All&egrave;gement des r&egrave;gles applicables aux informations relatives aux
[Rz 37] En dehors de l’&eacute;largissement g&eacute;n&eacute;ral des r&egrave;gles de la coop&eacute;ration internationale avec
les r&eacute;gulateurs et les organisations et organes internationaux, il existe &eacute;galement une n&eacute;cessit&eacute;
pour la FINMA de faciliter la transmission rapide d’informations relatives aux clients. Lorsque
la FINMA communique &agrave; une autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re des informations relatives aux clients, la PA
Message ad art. 42b al. 3 LFINMA, FF 2014 7235, 7371, ad art. 50b LBN 7352.
Message ad art. 42b LFINMA, FF 2014 7235, 7370, voir &eacute;galement BNS, Rapport de gestion 2014, autres organes
internationaux p. 114, BNS Rapport de gestion 2013, FSB Data Gaps Initiative, p. 108.
On peut notamment penser au programme d’&eacute;valuation du secteur financier du FMI (PESF/FSAP) ayant eu lieu en
2014 pour la Suisse, ou encore l’&eacute;valuation actuellement pendante de la Suisse par le GAFI.
Comme l’art. 42 LFINMA, l’art. 42b LFINMA est &eacute;galement une disposition potestative (Kann-vorschrift).
RS 172.021.
Pour plus de d&eacute;tails, voir Dr. Nina Arquint, Internationalisierung der Finanzmarktaufsicht, GesKR Gesellschaftsund Kapitalmarktrecht, 2014/131, 4.3 &laquo; Informations&uuml;bermittlung f&uuml;r die Sytem&uuml;berwachung und zu Policyzwecken &raquo; p. 136-137, note 41 ; voir prise de position de Swissholding, Vernehmlassung FinfraG, p. 11.
et toutes les garanties proc&eacute;durales en d&eacute;coulant sont applicables par renvoi de l’art. 42a al. 2
LFINMA ( &laquo; proc&eacute;dure-client &raquo;).
[Rz 38] N&eacute;anmoins, ce cadre l&eacute;gal est diﬃcilement adapt&eacute; &agrave; la r&eacute;alit&eacute; quotidienne et la proc&eacute;dure
d’entraide, d&eacute;cri&eacute;e &agrave; l’international, entra&icirc;ne une lenteur excessive de l’entraide administrative61 .
Confront&eacute;e &agrave; un nombre important de requ&ecirc;tes et par cons&eacute;quent de clients potentiellement
concern&eacute;s (soit 2’240 clients en 2014 pour 514 requ&ecirc;tes)62 , la FINMA accomplit diﬃcilement
avec rapidit&eacute; ses t&acirc;ches de coop&eacute;ration avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res.
[Rz 39] Le l&eacute;gislateur a donc opt&eacute; pour un all&egrave;gement lorsqu’il s’agit de transmettre diligemment
des informations li&eacute;es aux clients. D’une part, de nouvelles dispositions ou pr&eacute;cisions permettent
d’apporter un assouplissement des r&egrave;gles li&eacute;es &agrave; la proc&eacute;dure-client de mani&egrave;re g&eacute;n&eacute;rale (par.
2.3.1) et d’autre part une transmission exceptionnelle d’informations sans notification ni proc&eacute;dure administrative pr&eacute;alables &agrave; la transmission est maintenant possible (par. 2.3.2).
Assouplissement des r&egrave;gles li&eacute;es &agrave; la proc&eacute;dure-client
[Rz 40] Bien que la jurisprudence et la pratique de la FINMA &eacute;tablies demeurent la r&egrave;gle63 , les
nouvelles dispositions et le message y aﬀ&eacute;rant ont apport&eacute; certaines pr&eacute;cisions ou restrictions
li&eacute;es la proc&eacute;dure client.
[Rz 41] Mettant fin aux tensions antinomiques entre standards internationaux et cadre l&eacute;gal
suisse, le l&eacute;gislateur a cr&eacute;&eacute; une base l&eacute;gale permettant de restreindre – de mani&egrave;re standard selon
le Message de la loi – le droit de consulter la correspondance avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res tel que
pr&eacute;vu par le par. 11 (a) – Confidentiality, du IOSCO MMoU, tout en r&eacute;servant n&eacute;anmoins un droit
d’&ecirc;tre entendu restreint au sens de l’art. 28 PA. Cependant, m&ecirc;me en pr&eacute;sence d’une base l&eacute;gale
expresse, il n’est pas garanti qu’un refus syst&eacute;matique d’acc&egrave;s par exemple de la requ&ecirc;te ne soit
toujours confirm&eacute; par les tribunaux64 . Cette restriction d’acc&egrave;s &agrave; la requ&ecirc;te n’est pas applicable au
Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral qui est en mesure d’obtenir l’int&eacute;gralit&eacute; des correspondances entre
autorit&eacute;s et par l&agrave;-m&ecirc;me de d&eacute;terminer le respect de l’art. 42a al. 3 LFINMA, respectivement l’art.
28 PA.
[Rz 42] De plus, le Message a souhait&eacute; clarifier la notion d’information institutionnelle et restreindre la conception de la jurisprudence relative au tiers non impliqu&eacute; lors d’un mandat de
gestion discr&eacute;tionnaire65 . Enfin, on remarquera que l’entraide de mani&egrave;re g&eacute;n&eacute;rale, et non plus
seulement la proc&eacute;dure d’entraide &agrave; l’encontre du client doit &ecirc;tre octroy&eacute;e avec diligence66 .
Contrairement &agrave; ce qui peut &ecirc;tre lu, la Suisse n’est pas le seul pays connaissant l’information pr&eacute;alable &agrave; la transmission. La Hong Kong Monetary Authority (HKMA) connait &eacute;galement une notification pr&eacute;alable, tout comme la
US SEC, mais dans une moindre mesure et limit&eacute;e aux personnes physiques. N&eacute;anmoins, la Suisse reste le seul pays
&agrave; connaitre cette possibilit&eacute; de mani&egrave;re si &eacute;tendue, notamment quant aux garanties proc&eacute;durales et au cercle des
personnes inform&eacute;es.
FINMA, Rapport annuel 2014, p. 83.
Message ad art. 42 al. 2 LFINMA, FF 2014 7235, 7364; ad art. 42a al. 4-6 LFINMA, 7367 ; voir supra note 3.
D&eacute;cision incidente du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral dans le domaine de l’entraide en mati&egrave;re fiscale, A-6399, du
13 juillet 2015, TAAA, consid. 4.6.
Message ad art. 42a al. 4-6 LFINMA, FF 2014 7235, 7368, ad art. 42 al. 4-5 LFINMA, 7365.
Sur ce point, la version allemande mentionne le terme z&uuml;gig qui comprend la notion de rapidit&eacute; sans forc&eacute;ment
celle de soin contrairement au terme de la version fran&ccedil;aise diligence.
[Rz 43] Ainsi le l&eacute;gislateur a souhait&eacute; un assouplissement des r&egrave;gles applicables &agrave; la proc&eacute;dureclient, que celles-ci s’appliquent avant la transmission des informations, ou comme nous le verrons ci-dessous, apr&egrave;s la transmission des informations &agrave; l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re.
Transmission sans proc&eacute;dure pr&eacute;alable
[Rz 44] Jusqu’au 1er janvier 2016, la transmission des informations ne s’op&eacute;rait qu’avec l’accord
du client notifi&eacute;67 , par publication ou par d&eacute;cision entr&eacute;e en force. Dans certains cas, la proc&eacute;dure
se terminait par un arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral.
[Rz 45] La modification majeure apport&eacute;e par l’art. 42a al. 4 LFINMA, propos&eacute;e par le Conseil
f&eacute;d&eacute;ral, puis modifi&eacute;e par le Parlement, r&eacute;side dans le fait que la FINMA ne doive plus conduire
syst&eacute;matiquement une proc&eacute;dure administrative avant de transmettre les informations concernant les clients. La FINMA peut exceptionnellement s’abstenir d’informer les clients concern&eacute;s
avant de transmettre les informations &agrave; l’&eacute;tranger si une information pr&eacute;alable risquerait de
compromettre le but de l’assistance administrative et l’accomplissement eﬃcace des t&acirc;ches de
l’autorit&eacute; requ&eacute;rante. Les d&eacute;bats parlementaires &eacute;noncent le cas de risque d’alt&eacute;ration de preuves (&laquo; Verdunkelungsgefahr &raquo;)68 tandis que le Message pr&eacute;cise l’application de cette modification
lorsque &laquo; l’autorit&eacute; requ&eacute;rante rend vraisemblable le fait que la demande est hautement urgente &raquo;69 ou que le succ&egrave;s de son enqu&ecirc;te serait compromis si les personnes concern&eacute;es en &eacute;taient
pr&eacute;alablement inform&eacute;es (risque de collusion) sous enqu&ecirc;te.
[Rz 46] Faisant un parall&egrave;le (probablement peu adapt&eacute; aux d&eacute;lits en mati&egrave;re boursi&egrave;re) avec l’entraide en mati&egrave;re fiscale70 , le Parlement a souhait&eacute; limiter la modification de la proc&eacute;dure-client
aux seuls cas &laquo; exceptionnels &raquo; : la proc&eacute;dure-client avec notification pr&eacute;alable doit demeurer la
r&egrave;gle et la transmission sans information pr&eacute;alable devrait rester exceptionnelle71 .
[Rz 47] A la lumi&egrave;re de l’art. 42a al. 4 LFINMA, il appartient &agrave; l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re de d&eacute;montrer
un risque concret de mise en danger du but de l’assistance administrative et de l’accomplissement de sa t&acirc;che en qualit&eacute; d’autorit&eacute;. Cette derni&egrave;re, dans sa requ&ecirc;te, doit &eacute;tablir au cas par cas
et de mani&egrave;re vraisemblable la r&eacute;union de telles conditions. Un risque potentiel &agrave; venir n’est
pas forc&eacute;ment exclu, mais il doit n&eacute;anmoins &ecirc;tre sp&eacute;cifique en raison du principe de proportionnalit&eacute;.
Ou en l’absence de r&eacute;action du client et de son versement de l’avance de frais selon la pratique de la FINMA lors de
la notification oﬃcielle de la FINMA.
Proc&egrave;s-verbal du Conseil national du 20 mars 2015, BO 2015 N552–553 ; BO 2015 E 341 : &laquo; Was wir dann auch vorsehen, ist, Bestimmungen zur Amtshilfe durch eine einheitliche Regelung im Finanzmarktaufsichtsgesetz (Finmag) zu ersetzen. Das ist das, was wir eigentlich im Steueramtshilfegesetz bereits eingehend diskutiert haben; die M&ouml;glichkeit der Beschr&auml;nkung des Kundenverfahrens, dann die wirksame Erf&uuml;llung der Aufgaben der ersuchenden Beh&ouml;rde usw. Sie kennen
das aus der Steueramtshilfegesetzgebung. Wir m&ouml;chten dasselbe hier im Bereich der Amtshilfe auch bei der Finanzmarktaufsicht bzw. im Finanzmarktaufsichtsverfahren einf&uuml;hren &raquo;.
Certaines autorit&eacute;s connaissent des d&eacute;lais de prescription ou de p&eacute;remption pour mener &agrave; terme leur enqu&ecirc;te.
Proc&egrave;s-verbal du Conseil national du 20 mars 2015, BO 2015 N553 o&ugrave; se d&eacute;marque un important parall&egrave;le, op&eacute;r&eacute;
par les parlementaires, entre entraide en mati&egrave;re fiscale et entraide en mati&egrave;re financi&egrave;re.
L’application de la clause exceptionnelle aux cas d’entraide en mati&egrave;re fiscale par l’Autorit&eacute; f&eacute;d&eacute;rale des contributions n’a &agrave; ce jour pas encore fait l’objet d’une d&eacute;cision par le Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral.
[Rz 48] A la r&eacute;ception de la requ&ecirc;te d’entraide, il appartient alors &agrave; la FINMA, en sus des conditions g&eacute;n&eacute;rales d’octroi de l’entraide administrative (sp&eacute;cialit&eacute;, confidentialit&eacute;, soup&ccedil;on initial), de
d&eacute;terminer l’existence vraisemblable de motifs d’absence de notification pr&eacute;alable.
[Rz 49] Ceci est souvent le cas lors de soup&ccedil;ons d’abus de march&eacute; (d&eacute;lit d’initi&eacute; ou manipulation de march&eacute;s) &agrave; l’encontre desquels les autorit&eacute;s disposent le plus souvent uniquement d’un
faisceau d’indices72 . La grande majorit&eacute; de ces enqu&ecirc;tes n&eacute;cessite souvent l’intervention de plus
d’une personne (ex. tippee/insider, ou wash sales), et la collusion ou la destruction de preuves
av&eacute;r&eacute;es sont souvent fatales &agrave; l’instruction73 . La dissimulation des gains ou des capitaux impliqu&eacute;s dans l’enqu&ecirc;te de l’autorit&eacute; requ&eacute;rante semble &ecirc;tre &eacute;galement un motif non n&eacute;gligeable de
nos jours lorsque l’on connait la rapidit&eacute; technologique d’un transfert d’argent et la possibilit&eacute;
d’ouvrir des comptes dans diﬀ&eacute;rents pays. Ceci n&eacute;cessite alors l’ouverture en cha&icirc;ne de requ&ecirc;tes
d’entraide de pays en pays. L’autorit&eacute; requ&eacute;rante dispose donc de nombreux motifs pour lesquels
elle ne souhaite pas d&eacute;voiler les secrets de son enqu&ecirc;te initiale. Lors de certaines enqu&ecirc;tes, il est
&eacute;galement possible que l’information de potentiels suspects mettre en p&eacute;ril la possibilit&eacute; par la
suite de mise en uvre de nouveaux moyens d’instruction (p. ex. la mise sous &eacute;coute de potentiels
complices, ou la perquisition de locaux ou de domiciles).
[Rz 50] En raison du stade de l’avancement de son enqu&ecirc;te, il ne faut pas oublier que l’autorit&eacute;
requ&eacute;rante doit faire valoir uniquement un soup&ccedil;on initial d’infraction. Par cons&eacute;quent, le cercle potentiel de personnes pouvant &ecirc;tre sous enqu&ecirc;te est – au d&eacute;but du moins – relativement
large, sans que l’autorit&eacute; ne puisse parfois se limiter &agrave; une ou quelques personnes. On pensera
notamment aux listes d’initi&eacute;s potentiels concernant parfois plusieurs dizaines de personnes74 .
[Rz 51] Il est n&eacute;anmoins diﬃcile – mais pas impossible – de permettre une proc&eacute;dure exceptionnelle quand le client a d&eacute;j&agrave; fait l’objet d’une requ&ecirc;te pr&eacute;alable cl&ocirc;tur&eacute;e dans la m&ecirc;me enqu&ecirc;te.
La FINMA devrait se montrer restrictive &eacute;galement lorsque les d&eacute;clarations d’une autorit&eacute; requ&eacute;rante appellent des doutes (v&eacute;racit&eacute; des propos, pr&eacute;sentation des risques de mani&egrave;re g&eacute;n&eacute;rale,
abstraite, lacunaire, ou simple r&eacute;p&eacute;tition de la requ&ecirc;te pr&eacute;c&eacute;dente).
[Rz 52] Dans tous les cas, une notification pr&eacute;alable n’est pas envisageable, lorsque le client potentiel est d&eacute;j&agrave; inform&eacute; de l’enqu&ecirc;te (requ&ecirc;te en cours, publication sur Internet de jugements
provisionnels ou de r&eacute;colte de preuves). Il appartient alors &agrave; l’autorit&eacute; requ&eacute;rante de d&eacute;montrer
de fa&ccedil;on accrue en quoi l’information telle que ressortant de la requ&ecirc;te peut encore mettre en
danger son enqu&ecirc;te actuelle.
[Rz 53] Inexorablement, la FINMA devra prend en compte, d’une part, le droit du client &agrave; &ecirc;tre
inform&eacute; d’une enqu&ecirc;te l’impliquant et, d’autre part, l’int&eacute;r&ecirc;t de l’autorit&eacute; requ&eacute;rante de pr&eacute;server
les secrets de son instruction. Si l’int&eacute;r&ecirc;t de l’autorit&eacute; requ&eacute;rante l’emporte, la FINMA r&eacute;coltera
les informations, proc&eacute;dera &agrave; l’analyse des documents et transmettra sans notification pr&eacute;alable
les informations requises ou utiles &agrave; l’autorit&eacute; requ&eacute;rante.
Tels qu’un d&eacute;veloppement inhabituel du march&eacute;.
Voir &eacute;galement U. Zulauf Kooperation oder Obstruktion, 20 Jahre Amtshilfe im Finanzmarkt – recht vom B&ouml;rsengesetz zum FINFRAG, GesKR 3, 2015, p. 337, 345, o&ugrave; l’application de l’exception &agrave; tous les cas possibles de risques
de collusion devrait &ecirc;tre rendue possible. A notre sens, cette vision trop &eacute;largie ne prend pas en compte le principe
de proportionnalit&eacute; qui doit &ecirc;tre analys&eacute; au cas par cas.
Certaines fusions de grandes envergures impliquent parfois un grand nombre d’employ&eacute;s des soci&eacute;t&eacute;s en question,
in-house counsels, conseils externes, auditeurs, interm&eacute;diaires financiers, voire dans certains pays des employ&eacute;s
d’autorit&eacute;s.
[Rz 54] En parall&egrave;le, l’art. 42a al. 5 in fine LFINMA permet &agrave; la FINMA, dans les cas &eacute;nonc&eacute;s
&agrave; l’al. 4, d’interdire &agrave; tout d&eacute;tenteur d’informations et autorit&eacute;s d’informer les clients potentiels
jusqu’&agrave; la notification post&eacute;rieure. Au vu du but poursuivi (celui d’&eacute;viter une mise en danger de
l’enqu&ecirc;te par la collusion ou la destruction de preuves par ex.), cette possibilit&eacute; l&eacute;gale vis&eacute;e &agrave; l’al. 4
de l’art. 42a LFINMA devrait pouvoir &ecirc;tre &eacute;galement applicable &agrave; la proc&eacute;dure dite standard (non
exceptionnelle) entre le moment de la r&eacute;colte d’information et celui de la notification pr&eacute;alable.
[Rz 55] Lors de la mise en uvre d’une transmission exceptionnelle, l’information pr&eacute;alable du
client n’est pas annul&eacute;e mais simplement retard&eacute;e. Suite &agrave; de telles transmissions sans notification
pr&eacute;alable et au vu de l’atteinte licite aux droits des personnes non notifi&eacute;es, il appartient &agrave; la
FINMA de se renseigner tr&egrave;s r&eacute;guli&egrave;rement aupr&egrave;s des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res afin de d&eacute;terminer
si le motif ayant conduit &agrave; l’application existe encore. Elle analysera alors si le risque au sens de
l’art. 42a al. 4 LFINMA est toujours pr&eacute;sent in concreto selon l’&eacute;volution de l’enqu&ecirc;te &eacute;trang&egrave;re. Si
la FINMA devait avoir connaissance d’une telle situation par elle-m&ecirc;me (par exemple par la voie
d’une publication sur Internet), elle devrait proc&eacute;der sans d&eacute;lai &agrave; la notification du ou des clients
[Rz 56] Si le risque n’est plus av&eacute;r&eacute; ou que l’autorit&eacute; le consent, la FINMA proc&egrave;de ensuite &agrave; la
notification du ou des clients concern&eacute;s au dernier domicile du client si celui-ci r&eacute;side en Suisse,
aupr&egrave;s de la banque d&eacute;positaire, g&eacute;rant externe ou par publication si aucun domicile de notification n’est possible. Le client dispose alors de la possibilit&eacute; de requ&eacute;rir – en tout temps – une
d&eacute;cision en constatation de l’illic&eacute;it&eacute; de la transmission eﬀectu&eacute;e par la FINMA75 .
[Rz 57] Cette d&eacute;cision peut faire l’objet d’un recours, dans les 30 jours, devant le Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral qui jugera de la lic&eacute;it&eacute; de la transmission faite par la FINMA au cours de l’ann&eacute;e
(ou des ann&eacute;es) pr&eacute;c&eacute;dente(s). Le recours visera la constatation de l’illic&eacute;it&eacute; du droit au sens de
l’art. 25a let c. PA et &eacute;ventuellement une action en responsabilit&eacute; contre la FINMA76 . Cette action
peut se r&eacute;v&eacute;ler diﬃcile tant en raison de la responsabilit&eacute; limit&eacute;e de la FINMA au sens de l’art. 19
LFINMA qu’en raison de la diﬃcult&eacute; de prouver un dommage mat&eacute;riel dans de tels cas. Si le TAF
devait, ult&eacute;rieurement &agrave; la transmission, constater l’illic&eacute;it&eacute; du droit, se posera alors la question
de l’utilisation, dans la proc&eacute;dure &agrave; l’&eacute;tranger, d’informations transmises de fa&ccedil;on illicite par la
FINMA et de leur conservation aupr&egrave;s de la ou des autorit&eacute;s r&eacute;cipiendaires.
[Rz 58] Ind&eacute;pendamment de tels moyens, il demeure qu’&agrave; tout moment, chaque individu peut exercer, conform&eacute;ment &agrave; l’art. 8 de la Loi f&eacute;d&eacute;rale sur la protection des donn&eacute;es (LPD)77 , son droit
&agrave; obtenir les informations que la FINMA d&eacute;tient &eacute;ventuellement sur lui et par cons&eacute;quent, d&eacute;terminer si la FINMA dispose d’&eacute;l&eacute;ments qu’elle a transmis &agrave; son &eacute;gard ou entend en transmettre.
La FINMA devra d&eacute;terminer en quoi cette requ&ecirc;te, conform&eacute;ment &agrave; l’art. 8 LPD, interf&egrave;re avec la
proc&eacute;dure d’entraide administrative.
[Rz 59] Ainsi la FINMA voit par la modification des art. 42 &agrave; 42a LFINMA sa possibilit&eacute; de coop&eacute;rer &eacute;largie et acc&eacute;l&eacute;r&eacute;e. Mais l’autorit&eacute; suisse n’est pas la seule &agrave; remarquer sa n&eacute;cessit&eacute; de
Il s’agira &agrave; notre sens d’une d&eacute;cision au sens de l’art. 25a PA (Realakt).
Nous laissons volontairement de c&ocirc;t&eacute; la question de la responsabilit&eacute; des employ&eacute;s de la FINMA (p. ex. art. 312
RS 235.1.
coop&eacute;rer accro&icirc;tre si bien que les nouvelles dispositions ont mis en place de nouveaux moyens
laiss&eacute;s aux assujettis afin de collaborer avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res.
[Rz 60] Au-del&agrave; de la proc&eacute;dure d’entraide administrative men&eacute;e par la FINMA, il existe un
besoin r&eacute;el pour les assujettis de transmettre directement en quelques jours, voire en quelques
heures des informations aux autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res78 . Cette n&eacute;cessit&eacute;, si entrav&eacute;e, peut avoir des
cons&eacute;quences n&eacute;fastes pour les activit&eacute;s des assujettis. La pratique d&eacute;velopp&eacute;e au gr&eacute; des autorisations ponctuelles mais r&eacute;guli&egrave;res accord&eacute;es en d&eacute;rogation de l’art. 271 CP a montr&eacute; ses limites.
[Rz 61] L’article 42c LFINMA se divise ainsi en deux volets majeurs : d’une part les conditions de
la transmission directe des informations par les assujettis (art. 42c al. 1 &agrave; 2 LFINMA) et, d’autre
part, la possibilit&eacute; pour la FINMA de contr&ocirc;ler, limiter ou emp&ecirc;cher une transmission directe (al.
3, 4 et 5).
[Rz 62] Nous verrons qu’une balance des int&eacute;r&ecirc;ts s’eﬀectue tout au long du processus d’examen
d&eacute;coulant de l’art. 42c LFINMA. D’une part, pour les assujettis, cette balance s’eﬀectuera &agrave; la r&eacute;ception de la requ&ecirc;te de transmission ou lors de transmission spontan&eacute;e79 , puis au moment du
triage des documents &agrave; envoyer (al. 1 et al. 2), et enfin au moment d’une &eacute;ventuelle communication &agrave; la FINMA (al. 3). D’autre part, la FINMA quant &agrave; elle, proc&egrave;dera &agrave; l’examen de la
proportionnalit&eacute; afin de d&eacute;terminer si et dans quelle mesure elle r&eacute;serve l’entraide administrative (al. 4) et/ou exerce son droit de veto &agrave; une &eacute;ventuelle publication, transmission et retransmission &agrave; l’&eacute;tranger (al. 5). Par analogie &agrave; l’art. 42 LFINMA, il ne serait pas surprenant qu’au d&eacute;tour
de l’examen de cette pes&eacute;e des int&eacute;r&ecirc;ts par les tribunaux, ressurgisse en partie la jurisprudence
&eacute;tablie sous les art. 42 et 42a LFINMA, notamment en ce qui concerne le soup&ccedil;on initial et la
notion de fishing expedition, puisque les informations &agrave; transmettre doivent se r&eacute;v&eacute;ler n&eacute;cessaires
&agrave; l’accomplissement de la t&acirc;che de l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re et du but recherch&eacute; par la requ&ecirc;te ou le
droit &eacute;tranger.
Assouplissement en faveur des assujettis
Principes g&eacute;n&eacute;raux applicables
[Rz 63] Avant toute chose, il est important de souligner qu’il s’agit d’un article ins&eacute;r&eacute; dans la
LFINMA qui doit &ecirc;tre ainsi distingu&eacute; d’une modification de l’art. 271 CP per se. Cette distinction
a une importance cruciale tant au niveau du cercle des personnes concern&eacute;es qu’au niveau du
champ d’application des deux dispositions. L’article 42c LFINMA ne concerne que les assujettis &agrave;
la surveillance directe80 de la FINMA et ne peut &ecirc;tre qu’en lien avec les activit&eacute;s de surveillance
Message ad art. 42c LFINMA FF 2014 7235, 7372 ; Swissbanking, Vernehmlassung Finanzmarktinfrastructurgesetz, 31 mars 2014 p. 11, lit. e.
En raison du secret des enqu&ecirc;tes, certaines requ&ecirc;tes d’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re adress&eacute;es aux assujettis sont en r&eacute;alit&eacute; parfois extr&ecirc;mement lacunaires, se bornant uniquement &agrave; enjoindre le r&eacute;cipiendaire &agrave; livrer une s&eacute;rie d’informations
dans un format donn&eacute; sans raisons ni explications quant &agrave; l’utilisation qui en sera faite (p. ex Subpoenae Form to
produce documents or Court orders requiring to produce documents, information or object in civil action).
Bien que l’art. 42c LFINMA mentionne uniquement les assujettis au sens de l’art. 3 LFINMA, une application &eacute;galement aux interm&eacute;diaires financiers adh&eacute;rant &agrave; un Organisme d’Autor&eacute;gulation (OAR) serait la bienvenue. Ceci
des march&eacute;s financiers. Par cons&eacute;quent, il ne doit pas s’agir d’un contournement de l’entraide
p&eacute;nale ou fiscale. Par ailleurs, il nous semble que si des autorisations en vertu de l’art. 271 CP
ont &eacute;t&eacute; accord&eacute;es avant l’entr&eacute;e en vigueur de la loi et co&iuml;ncident avec le champ d’application
de l’art. 42c LFINMA, c’est ce dernier article qui est directement applicable, alors m&ecirc;me qu’une
autorisation, toujours pendante, aurait &eacute;t&eacute; accord&eacute;e au-del&agrave; du 31 d&eacute;cembre 201581 .
[Rz 64] N&eacute;anmoins, cette disposition s’articule tout de m&ecirc;me avec l’art. 271 CP en ce sens qu’elle
constitue &agrave; notre avis un acte autoris&eacute; par la loi au sens de l’art. 14 CP. Si les conditions de
l’art. 42c LFINMA et 14 CP sont remplies, l’assujetti ne peut tomber sous le coup de l’art. 271 CP.
Il n’y a, au surplus, pas de d&eacute;l&eacute;gation administrative. Il en r&eacute;sulte que l’assujetti n’est pas tenu
d’observer les principes de la proc&eacute;dure administrative f&eacute;d&eacute;rale applicables aux autorit&eacute;s.
[Rz 65] Aussi bien les alin&eacute;as 1 et 2 de l’art. 42c LFINMA pr&eacute;voient le respect des droits des
tiers et clients. Bien que le principe de proportionnalit&eacute; au sens des art. 42 et 42a LFINMA
applicable &agrave; la FINMA en qualit&eacute; d’autorit&eacute; ne peut &ecirc;tre suivi mutatis mutandis par les assujettis,
il n’en demeure pas moins que ces derniers doivent respecter les droits des tiers82 et clients83 et
par l&agrave;-m&ecirc;me les dispositions y r&eacute;f&eacute;rant tels que la loi sur la protection des donn&eacute;es, le droit du
travail (en particulier la protection de la personnalit&eacute; des employ&eacute;s), le secret des aﬀaires et le
secret bancaire. Un consentement des tiers et clients est n&eacute;anmoins possible. En ce sens, il est
pr&eacute;f&eacute;rable de se reporter &agrave; la version allemande du Message, plut&ocirc;t que celle en fran&ccedil;ais op&eacute;rant
un v&eacute;ritable contresens84 .
[Rz 66] Au-del&agrave; des principes g&eacute;n&eacute;raux applicables aux deux alin&eacute;as (infra 2.1.2), l’art. 42c alin&eacute;a 1 LFINMA pose quant &agrave; lui les conditions d’une transmission directe d’informations aux
autorit&eacute;s de surveillance des march&eacute;s financiers &eacute;trang&egrave;res ainsi qu’&agrave; d’autres services &eacute;trangers charg&eacute;s de la surveillance85 : les conditions d’entraide li&eacute;es &agrave; l’art. 42 al. 2 LFINMA doivent
&ecirc;tre respect&eacute;es86 . Ainsi, chaque assujetti devra donc d&eacute;terminer in concreto pour chaque autorit&eacute;
&eacute;trang&egrave;re si cette derni&egrave;re remplit les conditions de sp&eacute;cialit&eacute; et de confidentialit&eacute; pour une
transmission directe (ce qui relevait jusqu’&agrave; pr&eacute;sent uniquement de la t&acirc;che de la FINMA). S’il
&eacute;viterait une in&eacute;galit&eacute; de traitement entre interm&eacute;diaires financiers soumis &agrave; une OAR et ceux directement soumis
&agrave; la FINMA (IFDS).
Certaines autorisations peuvent parfois concerner plusieurs autorit&eacute;s de type diﬀ&eacute;rent d’un m&ecirc;me pays. A notre
sens, l’autorisation sera en partie couverte par l’art. 42c LFINMA, et en partie toujours valable au sens de l’art. 271
CP pour les autorit&eacute;s ne tombant pas dans le champ d’application des art. 42c al. 1 et 2 LFINMA.
A notre sens, est consid&eacute;r&eacute;e comme tiers toute personne physique ou morale non assimilable &agrave; l’assujetti luim&ecirc;me. En font donc partie les employ&eacute;s, conseils externes, auditeurs, sous-traitants, etc. A l’inverse, les organes d’un assujetti ne peuvent &ecirc;tre consid&eacute;r&eacute;s comme tiers, pour autant que les informations les concernent dans
l’exercice de leur fonction et non &agrave; titre priv&eacute; (analogie &agrave; l’art. 42a al. 2 LFINMA, Message FF 2014 7235, 7368).
Art. 5 LFINMA. Reste ouverte la question de savoir si la notion de client au sens de l’art. 42a LFINMA se confond
avec celle de l’art. 42c LFINMA.
Message ad art. 42c LFINMA, FF 2014 7235, 7372. Le terme &laquo; m&ecirc;me si &raquo; est employ&eacute; en lieu et place de &laquo; si &raquo;. La
version allemande propose : &laquo; Die Rechte Dritter k&ouml;nnen dabei auch gewahrt bleiben, wenn diese rechtsg&uuml;ltig auf ihre Rechte verzichten &raquo;. La version fran&ccedil;aise &eacute;nonce : &laquo; Ce faisant, les droits des tiers doivent &ecirc;tre garantis m&ecirc;me si
ceux-ci y renoncent l&eacute;galement &raquo;.
Voir supra 2.1 pour notion d’autorit&eacute;s.
appartient aux assujettis de d&eacute;terminer par eux-m&ecirc;mes la r&eacute;alisation des conditions de l’al. 1, la
jurisprudence en mati&egrave;re d’entraide selon l’art. 38 aLBVM apporte un &eacute;clairage quant &agrave; savoir
quelle autorit&eacute; remplit les conditions de confidentialit&eacute; et d’utilisation des informations. A cela
peuvent s’ajouter &eacute;galement les MMoUs (IOSCO et IAIS) et MoUs sign&eacute;s entre la FINMA et ses
homologues87 .
[Rz 67] Bien qu’il soit souvent d&eacute;licat pour un assujetti de requ&eacute;rir d’une autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re une
assurance par celle-ci du respect des conditions de sp&eacute;cialit&eacute; et de confidentialit&eacute; (surtout s’il
s’agit du Home Regulator), rien n’emp&ecirc;che un assujetti d’ajouter lors de chaque transmission un
disclaimer reprenant la lettre de l’art. 42 al. 2 LFINMA, tel que la pratique internationale entre
autorit&eacute;s le conna&icirc;t d&eacute;j&agrave;.
[Rz 68] Certaines l&eacute;gislations &eacute;trang&egrave;res pr&eacute;voient la condition sine qua none, lorsqu’un &eacute;tablissement suisse souhaite obtenir une licence dans leur pays, que l’autorit&eacute; de ce pays ait directement
acc&egrave;s, parfois m&ecirc;me &agrave; distance, aux informations d&eacute;tenues en Suisse. Se pose alors la question de
savoir si la transmission de codes ou de moyens informatiques permettant &agrave; l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re
d’avoir un acc&egrave;s r&eacute;gulier aux serveurs d&eacute;tenus en Suisse tombe sous l’application de l’art. 42c
LFINMA.
[Rz 69] Apparu &agrave; la derni&egrave;re &eacute;tape du processus l&eacute;gislatif sous l’impulsion semble-t-il de banques
cantonales88 , l’alin&eacute;a 2 de l’art. 42c LFINMA est quant &agrave; lui &agrave; la fois plus large et plus pr&eacute;cis :
les assujettis peuvent certes transmettre directement des informations &agrave; toute autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re
et service mandat&eacute; par celle-ci (y compris non charg&eacute;s de la surveillance des march&eacute;s financiers)
mais ces informations doivent uniquement concerner les op&eacute;rations propres des assujettis et
celles de leurs clients, toujours sous respect des droits des tiers et clients. Il nous semble ici que
la version fran&ccedil;aise de cet alin&eacute;a am&egrave;ne un sens plus restrictif lorsqu’elle vise des informations
&laquo; concernant leurs propres op&eacute;rations et celles de leurs clients &raquo;, en comparaison avec la version allemande qui mentionne des informations qui seraient &laquo; en relation avec les aﬀaires &raquo; des
assujettis ou leur clients (&laquo; Informationen, die im Zusammenhang mit Gesch&auml;ften von Kunden und
Beaufsichtigten stehen &raquo;).
[Rz 70] Dans tous les cas, le terme op&eacute;ration (et a fortiori encore plus le terme de la version
allemande Gesch&auml;ft), peut englober un grand nombre d’activit&eacute;s vari&eacute;es de la part des assujettis,
de sorte que cet alin&eacute;a d&eacute;passe le cadre pur de la surveillance des march&eacute;s financiers, puisque
toute autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re et service mandat&eacute; peut &ecirc;tre r&eacute;cipiendaire des informations envoy&eacute;es
directement par un assujetti.
[Rz 71] En r&eacute;alit&eacute;, si l’on consulte le mat&eacute;riel l&eacute;gislatif et les diverses prises de position durant la
consultation publique relative &agrave; la LIMF, on s’aper&ccedil;oit qu’il peut s’agir notamment de devoirs en
relation avec le droit des soci&eacute;t&eacute;s. Swisbanking mentionne par exemple le UK Companies Act89 .
L’Union des Banques Cantonales Suisses, dans le m&ecirc;me contexte, pr&eacute;cise : &laquo; Im Fall der Erf&uuml;llung eigener Meldepflichten (bspw. international t&auml;tiger Finanzinstitute, die unter Dodd Frank resp.
Voir supra note 49.
Conseil des Etats, 2 juin 2016, BO 2015 E 350, 2 juin 2015, CN R. Zanetti (S, SO) et CN en particulier H. German
(V, SH).
Op. cit. Swissbanking, Vernehmlassung Finanzmarktinfrastructurgesetz, p. 11-12.
EMIR an ein ausl&auml;ndisches Transaktionsregister melden m&uuml;ssen) oder im Rahmen eines Auftrags von
(meldepflichtigen) ausl&auml;ndischen Kunden, muss es Schweizer nstituten m&ouml;glich sein, auch an Transaktionsregister zu melden, welche die Voraussetzungen von Art. 70 i.V.m. Art. 7290 nicht erf&uuml;llen &raquo;91 .
Cette intervention fait penser aux obligations faites aux Swap dealers or Major Swap Participants
sous le Dodd-Frank Act de transmettre des informations les concernant ou celle de leur client &agrave;
de tels organes. N&eacute;anmoins, &agrave; notre sens, cela pourrait d&eacute;j&agrave; tomber sous le coup de la d&eacute;finition
&eacute;largie d’une autorit&eacute; ou d’organe remplissant des fonctions de surveillance en vertu de la loi, et
par cons&eacute;quent dans le champ d’application de l’art. 42c al. 1 LFINMA.
[Rz 72] Comme mentionn&eacute; ci-dessus, de par sa position syst&eacute;matique dans la LFINMA, cette disposition ne semble pas avoir pour but de contourner l’entraide en mati&egrave;re p&eacute;nale et fiscale, ni
l’art. 271 CP, mais bien d’inclure les activit&eacute;s de clients (ou des assujettis pour compte nostro)
n&eacute;cessitant un reporting r&eacute;gulier et/ou sp&eacute;cifique &agrave; des autorit&eacute;s non charg&eacute;es de la surveillance
des march&eacute;s financiers en raison d’op&eacute;rations eﬀectu&eacute;es ou &agrave; eﬀectuer sur les march&eacute;s financiers.
On pense &agrave; des registres du commerce, oﬃce d’enregistrement, de reportings, voire des banques
d&eacute;positaires &eacute;trang&egrave;res dont le reporting est pr&eacute;vu selon le droit &eacute;tranger92 . Il est n&eacute;anmoins maladroit que l’interpr&eacute;tation de l’art. 42c al. 2 LFINMA ne ressorte pas clairement du texte de loi
ni des d&eacute;bats parlementaires et s’ouvre d&egrave;s lors &agrave; de futures contestations.
[Rz 73] Parmi les questions encore ouvertes, deux nous semblent d’int&eacute;r&ecirc;t. D’une part, il sera
important d’apporter une attention particuli&egrave;re quant aux modalit&eacute;s de renonciation aux droits
des tiers et clients. La question de savoir si un client peut renoncer par avance par le biais des
conditions g&eacute;n&eacute;rales &agrave; ses droits proc&eacute;duraux garantis normalement lors de la proc&eacute;dure d’entraide men&eacute;e par la FINMA devra &ecirc;tre analys&eacute;e avec soin. Ceci est d’autant plus d&eacute;licat, lorsque
les demandes des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res visent directement le client et non l’assujetti, par exemple
en mati&egrave;re d’abus de march&eacute;s. On peut encore se demander si l’assujetti peut transmettre &agrave; une
autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re l’identit&eacute; de son client, si celui-ci est directement en litige contre l’assujetti
pour les m&ecirc;mes faits int&eacute;ressant l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re.
[Rz 74] D’autre part, la question de l’application de l’art. 4quinquies de la Loi sur les banques (LB)
en lieu et place de l’art. 42c LFINMA doit &ecirc;tre &eacute;galement analys&eacute;e. L’art. 4quinquies LB est &agrave; la fois
plus restrictif dans son but (&laquo; contr&ocirc;le interne ou de surveillance directe &raquo;), ses r&eacute;cipiendaires
(&laquo; la soci&eacute;t&eacute; m&egrave;re et l’autorit&eacute; comp&eacute;tente pour la surveillance consolid&eacute;e &raquo;) et la nature des informations transmises (&laquo; n&eacute;cessaires &agrave; la surveillance consolid&eacute;e &raquo;) que l’art. 42c LFINMA, mais
permet la transmission d’informations clients sans leur accord ni information pr&eacute;alable. La banque devra alors d&eacute;cider &agrave; chaque transmission si elle souhaite opter pour l’application de l’art.
4quinquies LB ou de l’art. 42c LFINMA.
Maintenant art. 78 et 80 LIMF.
Union des Banques Cantonales Suisses, Stellungnhame zum Bundesgesetz &uuml;ber die Finanzmarktinfrastruktur, 28
ao&ucirc;t 2014, p. 9, art. 70 LIMF.
Voir &eacute;galement U. Zulauf, Kooperation oder Obstruktion, 20 Jahre Amtshilfe im Finanzmarkt – recht vom B&ouml;rsengesetz zum FINFRAG, GesKR 3, 2015, p. 337, en particulier p. 349-350. Au surplus, il est douteux d’y inclure des
cellules de renseignements financiers d’ordre purement p&eacute;nal (ex. FIUs).
Contr&ocirc;le et blocage de la FINMA
[Rz 75] Si les dispositions en vigueur permettent un assouplissement et une rapidit&eacute; de r&eacute;action
des assujettis vis-&agrave;-vis des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res, le l&eacute;gislateur a souhait&eacute; donner les moyens &agrave; la
FINMA d’exercer sur ces flux d’informations un contr&ocirc;le soumis &agrave; son pouvoir d’appr&eacute;ciation.
[Rz 76] Ainsi, lorsque la FINMA a connaissance d’une transmission directe &agrave; venir, soit de sa
propre initiative ou soit sur avis d’un assujetti (art. 42c al. 3 LFINMA), elle dispose de la possibilit&eacute; de r&eacute;server l’entraide (al. 4) ou de bloquer une transmission au moyen d’un Supervisory
Privilege (al. 5). A notre sens, tant l’alin&eacute;a 4 que 5 sont ind&eacute;pendants de l’alin&eacute;a 3. Ceci a pour
cons&eacute;quence que les pouvoirs conf&eacute;r&eacute;s &agrave; la FINMA peuvent &ecirc;tre exerc&eacute;s ind&eacute;pendamment d’une
communication pr&eacute;alable au sens de l’alin&eacute;a 3. Enfin, ces pouvoirs de contr&ocirc;le peuvent s’exercer
sur l’int&eacute;gralit&eacute; d’une transmission ou, selon le principe a majore ad minus, sur une partie des
documents &agrave; transmettre (p. ex. sur les informations concernant les clients ou les employ&eacute;s).
Communication pour transmission d’importance
[Rz 77] Par renvoi &agrave; l’art. 29 al. 2 FINMA93 , l’art. 42c al. 3 LFINMA impose aux assujettis d’annoncer &agrave; la FINMA toute transmission constituant de par son contenu ou ses cons&eacute;quences un &laquo; fait
important &raquo; au sens de la surveillance prudentielle94 . Le Message relatif &agrave; l’art. 29 al. 2 LFINMA
mentionne par exemple de graves probl&egrave;mes de tr&eacute;sorerie, de personnel ou d’organisation, des
diﬃcult&eacute;s avec des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res ou de changements de strat&eacute;gie qui ont essentiellement
des eﬀets sur les risques d’un assujetti95 . On peut &eacute;galement penser &agrave; des poursuites p&eacute;nales ou
civiles graves pour l’assujetti, ses clients, ou des tiers (p. ex. des employ&eacute;s). On pensera encore
&agrave; la transmission d’informations sensibles li&eacute;es au capital et &agrave; la liquidit&eacute; d’une institution d&eacute;ployant ses activit&eacute;s uniquement sur le territoire suisse. A contrario, les reportings r&eacute;guliers on
a rolling basis d’importance insignifiante ou encore les informations, situ&eacute;es en Suisse, mais ne
concernant que des activit&eacute;s tombant sous la surveillance de l’autorit&eacute; &eacute;trang&egrave;re requ&eacute;rante (p.
ex. donn&eacute;es &eacute;trang&egrave;res sauvegard&eacute;es en Suisse, selon le principe de l’Outsourcing), ne semble a
priori pas relever de faits importants. En cas de doute, l’assujetti devrait annoncer la transmission
&agrave; la FINMA.
[Rz 78] La forme de la communication &agrave; la FINMA n’est pas relevante et peut intervenir &agrave; notre
sens par courriel. N&eacute;anmoins, quelle que soit sa forme, le contenu de la communication devrait
pr&eacute;senter les informations &agrave; transmettre ainsi que la ou les raisons pour lesquelles l’institution
estime que la transmission constitue un fait important au regard de la surveillance. L’assujetti
devrait &ecirc;tre en mesure d’expliquer la port&eacute;e et les cons&eacute;quences d’une telle transmission sur
lui-m&ecirc;me, voire sur les tiers et les clients. Ceci permettra &agrave; la FINMA d’eﬀectuer une pes&eacute;e des
int&eacute;r&ecirc;ts entre l’int&eacute;r&ecirc;t &agrave; transmettre ou laisser transmettre les donn&eacute;es et l’int&eacute;r&ecirc;t &agrave; r&eacute;server la
voie de l’entraide ou &agrave; exercer le Supervisory Privilege.
La mention de l’art. 29 al. 2 LFINMA permet d’apporter un &eacute;clairage sur la notion de &laquo; fait important &raquo;, sans qu’il
ne s’agisse de la m&ecirc;me communication. Il peut donc y avoir deux communications : l’une au sens de l’art. 29 al. 2
LFINMA et une autre au sens de l’art. 42 al. 3 LFINMA.
Il faut lire transmission d’informations et non communication. La version allemande de la loi mentionne le terme de
&Uuml;bermittlung.
Message concernant la loi f&eacute;d&eacute;rale sur l’Autorit&eacute; f&eacute;d&eacute;rale de surveillance des march&eacute;s financiers LAUFIN, FF 2006
2741, 2792.
[Rz 79] Tant les int&eacute;r&ecirc;ts priv&eacute;s que publics peuvent &ecirc;tre nombreux et parfois contradictoires en
eux-m&ecirc;mes. D’un point de vue des int&eacute;r&ecirc;ts publics, on rel&egrave;vera l’int&eacute;r&ecirc;t pour les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res d’exercer une surveillance ad&eacute;quate, l’int&eacute;r&ecirc;t public d’assurer la p&eacute;rennit&eacute; et la stabilit&eacute; du
syst&egrave;me financier et de la place financi&egrave;re suisse96 , l’int&eacute;r&ecirc;t de la FINMA d’assurer une coop&eacute;ration eﬀective, mais &agrave; l’inverse l’int&eacute;r&ecirc;t &agrave; ne pas voir transmises des informations relevant de son
processus de surveillance97 . Du point de vue des int&eacute;r&ecirc;ts priv&eacute;s, on notera l’int&eacute;r&ecirc;t des assujettis
(voire des clients et des tiers) &agrave; d&eacute;montrer leur volont&eacute; de collaborer avec les autorit&eacute;s nationales
et internationales ou &agrave; oﬀrir des prestations et services sur les march&eacute;s &eacute;trangers. A l’inverse, on
notera l’int&eacute;r&ecirc;t des assujettis &agrave; ce que les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res n’aient pas acc&egrave;s &agrave; certaines donn&eacute;es les concernant ou encore l’int&eacute;r&ecirc;t des tiers tels que les employ&eacute;s &agrave; ne pas voir leurs donn&eacute;es
transmises &agrave; l’&eacute;tranger98 .
[Rz 80] En vertu du principe de c&eacute;l&eacute;rit&eacute; de l’administration, le traitement par la FINMA de telles
communications et des demandes de transmission directe devrait &ecirc;tre diligente. Elle pourra alors
d&eacute;cider si elle r&eacute;serve l’entraide (par. 3.2.2) ou si elle exerce son Supervisory Privilege (par. 3.2.3)
R&eacute;serve de l’entraide
[Rz 81] Par le biais de l’art. 42c al. 4 LFINMA, la FINMA peut r&eacute;server l’entraide administrative (renvoi aux art. 42 et 42a LFINMA) lorsqu’elle a connaissance d’une transmission &agrave; venir,
ind&eacute;pendamment du fait d’avoir re&ccedil;u une communication au sens de l’alin&eacute;a 3. N&eacute;anmoins, dans
ce dernier cas, le message pr&eacute;cise que &laquo; la FINMA doit v&eacute;rifier, avant la transmission &eacute;ventuelle,
que les conditions pour une transmission par la voie de l’assistance administrative sont r&eacute;unies.
Si la FINMA n’exprime aucune r&eacute;serve de sa propre initiative, une information peut &ecirc;tre livr&eacute;e si les conditions qui figurent &agrave; l’al. 1 sont remplies99 &raquo;. Tel pourrait &ecirc;tre le cas s’il existe
un soup&ccedil;on de retransmission d’informations &agrave; des autorit&eacute;s hors du cercle pr&eacute;vu par l’art. 42
al. 2 let a in fine LFINMA (p. ex. fiscales) ou lorsque la FINMA a un int&eacute;r&ecirc;t &agrave; consid&eacute;rer pour
elle-m&ecirc;me l’ouverture d’une enqu&ecirc;te pr&eacute;liminaire, notamment en mati&egrave;re d’abus de march&eacute;.
[Rz 82] La FINMA ne pouvant octroyer l’entraide qu’aux autorit&eacute;s de surveillance des march&eacute;s
financiers, elle ne pourra, &agrave; notre sens, pas r&eacute;server l’entraide pour les autorit&eacute;s vis&eacute;es par les cas
d’application art. 42c al. 2LFINMA100 . Elle pourra n&eacute;anmoins exercer son Supervisory Privilege.
[Rz 83] Par le biais de l’art. 42c al. 5 LFINMA, le Parlement a introduit la possibilit&eacute; pour la FINMA d’exercer un Supervisory Privilege101 . Jusqu’&agrave; son entr&eacute;e en vigueur, la FINMA ne disposait
Arr&ecirc;t de la Cour europ&eacute;enne des droits de l’homme, en mati&egrave;re fiscale, G.S.B c/ Suisse, 22 d&eacute;cembre 2015, nř
28601/11, par. 83., 87, 93 (not. la constatation que des donn&eacute;es bancaires, informations purement financi&egrave;res, ne
constituent pas des donn&eacute;es intimes et ne m&eacute;ritent pas de protection accrue), 94 et 97 (caract&egrave;re peu personnel des
donn&eacute;es bancaires).
Arr&ecirc;t du Tribunal f&eacute;d&eacute;ral 2C_1058/2014 du 28 ao&ucirc;t 2015, consid. 3.2.
Voir not. arr&ecirc;t du Tribunal de premi&egrave;re instance de la R&eacute;publique et du Canton de Gen&egrave;ve, CREDIT SUISSE c/ X,
du 28 mai 2015, not. consid. F.
Message ad art. 42c LFINMA, FF 2014 7235, 7372.
100 Art. 42c al. 2 et al. 4 LFINMA e.r. avec l’art. 42c al.2 LFINMA.
101 Rien dans le message n’aborde cet alin&eacute;a, tr&egrave;s probablement en raison de son introduction tardive dans le processus
pas d’une disposition l&eacute;gale claire en la mati&egrave;re, ce que le Tribunal f&eacute;d&eacute;ral a d’ailleurs rappel&eacute;
en confirmant l’absence d’un Supervisory Privilege sans base l&eacute;gale expresse102 . De par sa disposition dans la Section collaboration avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res, et plus particuli&egrave;rement &agrave; l’art.
42c LFINMA, le Supervisory Privilege ne semble applicable qu’aux transmissions directes par les
assujettis &agrave; l’&eacute;tranger. Reste ouverte la question de savoir si la FINMA peut bloquer une publication et (re)transmission eﬀectu&eacute;es par un assujetti &agrave; l’encontre de toute autorit&eacute; ou uniquement &agrave;
celles de surveillance des march&eacute;s financiers.
[Rz 84] L’article 42c al. 5 LFINMA pr&eacute;voit que dans l’int&eacute;r&ecirc;t de l’accomplissement de ses t&acirc;ches,
la FINMA peut soumettre &agrave; son approbation la transmission, la publication103 , ou la retransmission104 de documents d&eacute;coulant de la relation de surveillance, pour autant que des int&eacute;r&ecirc;ts
pr&eacute;pond&eacute;rants priv&eacute;s ou publics ne s’y opposent pas. Ceci n&eacute;cessite :
1. la pr&eacute;sence de documents d&eacute;coulant de la relation de surveillance entre la FINMA et l’assujetti,
2. la potentialit&eacute; d’une transmission, publication ou retransmission de tels documents, et
3. une balance des int&eacute;r&ecirc;ts entre l’int&eacute;r&ecirc;t d’accomplissement par la FINMA de ses t&acirc;ches, et les
int&eacute;r&ecirc;ts pr&eacute;pond&eacute;rants priv&eacute;s et publics105 .
[Rz 85] La principale diﬃcult&eacute; de cette disposition tient &agrave; l’accumulation de notions juridiques
ind&eacute;termin&eacute;es, telles que &laquo; accomplissement de ses t&acirc;ches &raquo;, &laquo; relation de surveillance &raquo;, &laquo; int&eacute;r&ecirc;ts
pr&eacute;pond&eacute;rants priv&eacute;s ou publics &raquo;, laissant un large pouvoir d’appr&eacute;ciation &agrave; la FINMA.
[Rz 86] Disposition s’inspirant du droit anglo-saxon106 , on pourrait s’attendre &agrave; ce que d&eacute;coulent
de la relation de surveillance, toute la correspondance et communication entre l’assujetti et la
FINMA107 et tous documents &eacute;mis &agrave; l’occasion de l’exercice de son activit&eacute; de surveillance tels
que les d&eacute;cisions (autorisation, Enforcement, etc.), les rapports de surveillance, voire les rapports
internes en vue d’&ecirc;tre produits &agrave; la FINMA &agrave; sa demande (p. ex. enqu&ecirc;tes internes). Si la notion
de document tombant sous la relation de surveillance est large, c’est au moment d’&eacute;valuer si
elle exerce ou non le Supervisory Privilege que la FINMA devra examiner, au cas par cas, quels
documents tombent pr&eacute;cis&eacute;ment sous cette interdiction. Si l’exercice de ce droit ne peut se faire
que depuis 2016, il peut n&eacute;anmoins s’exercer sur des documents ayant &eacute;t&eacute; &eacute;mis avant le 1er janvier
[Rz 87] Comme pour l’art. 42c al. 3 LFINMA, les notions d’int&eacute;r&ecirc;ts priv&eacute;s, publics en particulier
de la FINMA, peuvent &ecirc;tre vari&eacute;s et contradictoires en eux-m&ecirc;mes (supra 3.2.1). Afin de d&eacute;terminer si elle exerce son droit de blocage, la FINMA devra alors soigneusement eﬀectuer une balance
de tous les int&eacute;r&ecirc;ts en pr&eacute;sence, y compris celui de sa propre surveillance. En eﬀet, l’autorit&eacute; suisse peut avoir un int&eacute;r&ecirc;t particulier &agrave; prot&eacute;ger sa relation de surveillance &eacute;tablie avec l’assujetti.
102 Arr&ecirc;t du Tribunal f&eacute;d&eacute;ral 2C_1058/2014 du 28 ao&ucirc;t 2015 ; arr&ecirc;t du Tribunal administratif f&eacute;d&eacute;ral B-5579/2013 du
103 On pense notamment aux US litigation releases intervenant sur Internet.
104 La version fran&ccedil;aise ne mentionne pas la retransmission ; n&eacute;anmoins la version allemande de l’art. 42c al. 5
LFINMA est plus claire : &laquo; Sie kann die &Uuml;bermittlung, die Ver&ouml;ﬀentlichung oder die Weitergabe von Akten aus
dem Aufsichtsverh&auml;ltnis von ihrer Zustimmung abh&auml;ngig machen, wenn dies im Interesse der Erf&uuml;llung ihrer Aufgaben liegt und keine &uuml;berwiegenden privaten oder &ouml;ﬀentlichen Interessen entgegenstehen &raquo;.
105 En ce sens, la version allemande est plus pr&eacute;cise puisque le texte met ensemble tous les int&eacute;r&ecirc;ts en pond&eacute;ration et
ne s&eacute;pare pas l’int&eacute;r&ecirc;t de la FINMA en d&eacute;but de phrase, puis les int&eacute;r&ecirc;ts priv&eacute;s et publics en fin de phrase.
106 Voir par exemple FDIC 12 CFR, &sect; 309 et subq., FED 12 CFR 261 et subq, OCC 12 CFR &sect; 431 et subq, financial insti-
tution supervisory priviliege au Delaware.
107 Ou ses charg&eacute;s d’enqu&ecirc;tes, d’audits ou mandataires pour les proc&eacute;dures d’enqu&ecirc;tes en cas d’activit&eacute; exerc&eacute;es sans
autorisation, de liquidation, d’assainissement ou de faillite.
Le succ&egrave;s de cette relation de surveillance d&eacute;pend notamment du lien de confiance, tiss&eacute; parfois
au gr&eacute; d’&eacute;changes informels, entre l’assujetti et le r&eacute;gulateur. Ceci laisse alors pr&eacute;supposer que
les deux parties peuvent &eacute;changer librement sans forc&eacute;ment voir leurs &eacute;changes transmis &agrave; de
tierces parties108 . Chaque cas pouvant amener des int&eacute;r&ecirc;ts en pr&eacute;sence diﬀ&eacute;rents, c’est ici qu’une
pratique &eacute;tablie de la FINMA sera n&eacute;cessaire &agrave; l’avenir.
[Rz 88] Dans tous les cas et &agrave; la lumi&egrave;re du principe de proportionnalit&eacute;, il est douteux qu’il soit
possible d’exercer le Supervisory Privilege sur l’int&eacute;gralit&eacute; de documents existants tombant sous
la relation de surveillance, ni d’ailleurs durant une p&eacute;riode ind&eacute;termin&eacute;e ou encore &agrave; l’encontre
d’un nombre &eacute;tendu d’autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res. Dans tous les cas, il s’agit ici aussi d’un moyen &agrave;
disposition de la FINMA et non d’une obligation d’utiliser cette interdiction.
[Rz 89] Derniers &eacute;l&eacute;ments rattach&eacute;s &agrave; l’&eacute;volution du cadre international, les audits hors du pays
d’origine (appel&eacute;s &eacute;galement contr&ocirc;les sur place ou On-site inspections) se sont consid&eacute;rablement
d&eacute;velopp&eacute;s ces derni&egrave;res ann&eacute;es, notamment en raison de la mise en place en Suisse de m&eacute;canismes de Crisis Management et d’Independent Monitors. Les contr&ocirc;les sur place repr&eacute;sentent l’outil
le plus adapt&eacute; par les autorit&eacute;s de surveillance pour acqu&eacute;rir une vision globale. Et c’est ici que les
r&egrave;gles de la coop&eacute;ration internationale deviennent cruciales surtout lorsqu’il s’agit d’&eacute;valuer les
risques potentiels &agrave; chaque &eacute;tablissement d’un groupe implant&eacute; dans le monde entier. A la diff&eacute;rence de l’art. 42c LFINMA qui n&eacute;cessite une transmission transfrontali&egrave;re depuis le sol suisse,
les contr&ocirc;les sur place autorisent la pr&eacute;sence d’autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res sur le sol Suisse et, inversement de la FINMA sur sol &eacute;tranger. Nous nous concentrerons ici uniquement sur les On-site
inspections des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res sur le sol suisse.
Un assouplissement apparent
[Rz 91] Afin de respecter les standards internationaux et europ&eacute;ens notamment en mati&egrave;re de
blanchiment d’argent109 , l’art. 43 al. 3ter LFINMA permet aux autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res charg&eacute;es de la
surveillance consolid&eacute;e (Home Regulator) de consulter un nombre limit&eacute; de dossiers individuels
de clients suite &agrave; un choix al&eacute;atoire et selon des crit&egrave;res fix&eacute;s au pr&eacute;alable.
Encadr&eacute; par la FINMA
[Rz 92] Si l’&eacute;largissement du cadre de l’art. 43 LFINMA notamment l’alin&eacute;a 3ter est bienvenu, il
n’en reste pas moins qu’un certain nombre de contr&ocirc;les restent pr&eacute;sents.
108 Voir par. ex. arr&ecirc;t de la D.C. Circuit Court of Appeals : &laquo; Because bank supervision is relatively informal and more or
less continuous, so too must be the flow of communication between the bank and the regulatory agency. Bank management
must be open and forthcoming in response to the inquiries of bank examiners, and the examiners must in turn be frank in
expressing their concerns about the bank. These conditions simply could not be met as well if communications between the
bank and its regulators were not privileged. &raquo; (Nous soulignons). In re Subpoena served upon the Comptroller of the
Currency and the Secretary of the Board of Governors of the Federal Reserve System, 967 F.2d 630, 634
109 Ex. Directive (UE) 2015/849 du Parlement europ&eacute;en et du Conseil du 20 mai 2015 relative &agrave; la pr&eacute;vention de
l’utilisation du syst&egrave;me financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (LCB/FT).
[Rz 93] D’abord, la consultation de dossiers individuels reste l’apanage des autorit&eacute;s dites Home
Regulator. Ainsi, si d’autres autorit&eacute;s souhaitent obtenir des informations prot&eacute;g&eacute;es par le private
banking carve-out &agrave; d’autres fins que celles de la surveillance consolid&eacute;e, la FINMA doit, conform&eacute;ment &agrave; l’art. 43 al. 3bis LFINMA, recueillir elle-m&ecirc;me les informations et les retransmettre en
menant une proc&eacute;dure-client selon l’art. 42a LFINMA110 . Bien que possible, une telle proc&eacute;dure
n’a jamais &eacute;t&eacute; utilis&eacute;e &agrave; ce jour, en raison notamment de la question de l’application de la notion
de tiers non impliqu&eacute; dans une proc&eacute;dure de contr&ocirc;le sur place visant uniquement un institut
et non les clients eux-m&ecirc;mes111 . Sur cette question, le Message a permis de pr&eacute;ciser la situation
consid&eacute;rant les clients comme n&eacute;cessairement &laquo; impliqu&eacute;s &raquo; dans certains cas112 .
[Rz 94] Ensuite, il appartient &agrave; la FINMA d’appr&eacute;cier les crit&egrave;res d’acc&egrave;s aux dossiers clients
fix&eacute;s &agrave; l’avance dans la requ&ecirc;te d’autorisation de l’autorit&eacute; requ&eacute;rante selon l’art. 43 LFINMA et
de d&eacute;terminer ce qui est entendu (et attendu) par &laquo; nombre limit&eacute; &raquo; de clients. Ceci devrait varier
selon le type d’institution, le nombre de comptes sous gestion ou encore le type de contr&ocirc;le sur
place (blanchiment, audition du management, impl&eacute;mentation d’un Monitor selon les termes pr&eacute;cis d’un Deferred Prosecution Agreement ou Non-Prosecution Agreement liant le groupe &agrave; l’&eacute;chelle
mondiale). C’est pr&eacute;cis&eacute;ment dans le contexte de l’&eacute;mission de la requ&ecirc;te d’autorisation et de son
autorisation par la FINMA, que cette derni&egrave;re, faute de pouvoir appliquer l’art. 42c al. 5 LFINMA
(Supervisory Privilege), pourrait &eacute;mettre au cas par cas les conditions et le cadre des visites sur
place pr&eacute;vues par les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res ou leurs organes mandat&eacute;s. On pense notamment &agrave; la
restriction d’acc&egrave;s &agrave; certains documents ou emails sensibles aux yeux du r&eacute;gulateur suisse. Il sera
ici encore n&eacute;cessaire que la FINMA &eacute;tablisse une pratique constante en la mati&egrave;re.
[Rz 95] Par ailleurs, selon la pratique actuellement en vigueur, les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res ne sont
pas autoris&eacute;es &agrave; emporter les dossiers examin&eacute;s et les informations que ceux-ci contiennent permettant d’identifier les clients. Si, dans le cadre de leurs activit&eacute;s de surveillance, les autorit&eacute;s
&eacute;trang&egrave;res s’int&eacute;ressent aux informations permettant d’identifier les clients, elles doivent comme
auparavant passer par l’assistance administrative. Les banques peuvent &eacute;galement faire usage de
l’art. 4 quinquies LB, si applicable, ou de l’art. 42c LFINMA113 .
[Rz 96] Enfin, il est regrettable que le l&eacute;gislateur n’ait pas forc&eacute;ment adapt&eacute; l’art. 43 al. 3
LFINMA, mentionnant toujours &laquo; des informations permettant d’&eacute;tablir &agrave; l’&eacute;chelle du groupe &raquo;
quand bien m&ecirc;me ne sont plus seulement concern&eacute;es par l’art. 43 LFINMA les autorit&eacute;s exer&ccedil;ant
la surveillance consolid&eacute;e sur l’&eacute;tablissement &eacute;tranger en Suisse. On peut alors se demander s’il
est vraiment opportun pour des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res n’exer&ccedil;ant que la surveillance li&eacute;e &agrave; des ac-
110 L’application de la proc&eacute;dure exceptionnelle en vertu de l’art. 42a al. 5 LFINMA, respectivement le risque de mise
en danger par une information pr&eacute;alable aux clients semble limit&eacute; pour un contr&ocirc;le prudentiel visant les instituts.
N&eacute;anmoins, le cas peut &ecirc;tre envisageable si le contr&ocirc;le sur place vise le blanchiment d’argent, certaines personnes
politiquement expos&eacute;es (PEPs) ou des r&eacute;seaux de personnes soup&ccedil;onn&eacute;es de violations graves au droit (p&eacute;nal) financier.
111 Il s’agit &eacute;galement d’une question de ressources. Lors de contr&ocirc;les sur place concernant le respect des r&egrave;gles en
mati&egrave;re de blanchiment ou de syst&egrave;me de contr&ocirc;les, plusieurs centaines ou milliers de comptes peuvent &ecirc;tre concern&eacute;s. Il est d&egrave;s lors diﬃcilement praticable d’ouvrir une proc&eacute;dure-client pour chaque compte, tout en sachant
que le principe de proportionnalit&eacute; reste toujours applicable.
112 Message ad art. 42 al. 4 et LFINMA, FF 2014 7235, 7235 : &laquo; (. . . ) tant que la connaissance de ces donn&eacute;es est im-
portante pour la surveillance des &eacute;tablissements (p. ex. lors du contr&ocirc;le de prescriptions relatives au traitement des
grands risques ou des actifs de personnes politiquement expos&eacute;es), les clients correspondants doivent &ecirc;tre consid&eacute;r&eacute;s comme &laquo; impliqu&eacute;s dans l’aﬀaire faisant l’objet d’une enqu&ecirc;te &raquo;).
Reste ouverte la question d’une transmission directe selon l’art. 42c LFINMA simultan&eacute;ment &agrave; un contr&ocirc;le sur
place en Suisse et d&egrave;s lors un contournement de l’autorisation d&eacute;livr&eacute;e au sens de l’art. 43 LFINMA. N&eacute;anmoins,
rien n’emp&ecirc;che une transmission directe a priori ou a posteriori.
tivit&eacute;s transfrontali&egrave;res sans pr&eacute;sence physique sur leur territoire d’obtenir des informations &agrave;
l’&eacute;chelle de groupe sur des instituts, notamment de taille importante ou syst&eacute;mique, ayant leur
si&egrave;ge au niveau du groupe en Suisse.
[Rz 97] Au travers de ces nouvelles dispositions cr&eacute;&eacute;es, transparait la volont&eacute; du l&eacute;gislateur d’inscrire la Suisse et sa place financi&egrave;re dans un esprit d’ouverture et de souplesse vis-&agrave;-vis de l’&eacute;tranger, plus particuli&egrave;rement vis-&agrave;-vis des autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res et organisations internationales.
Cette volont&eacute; d’ouverture marque un tournant l&eacute;gislatif d&eacute;cisif que la pratique avait d&eacute;j&agrave; amorc&eacute;
depuis quelques ann&eacute;es tant au niveau international que suisse. Il &eacute;tait donc n&eacute;cessaire que la
FINMA concourt &agrave; une dynamique de coop&eacute;ration r&eacute;ciproque avec ses homologues &eacute;trangers et
puisse assurer et contribuer &agrave; une vision globale de surveillance des march&eacute;s financiers. Par ses
nouvelles dispositions, la FINMA sera en mesure non seulement d’&eacute;changer plus rapidement et
amplement avec les autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res et les organisations internationales mais &eacute;galement de
permettre une facilitation des contr&ocirc;les sur place en Suisse et &agrave; l’&eacute;tranger.
[Rz 98] Parall&egrave;lement, l’&eacute;change entre assujettis et autorit&eacute;s n’est plus la pr&eacute;rogative des autorit&eacute;s
suisses et les assujettis sont d&egrave;s maintenant en mesure de r&eacute;pondre avec r&eacute;activit&eacute; aux requ&ecirc;tes
ou exigences l&eacute;gales et r&eacute;glementaires &eacute;trang&egrave;res, sans forc&eacute;ment compromettre leurs activit&eacute;s
quotidiennes en Suisse ou vers l’&eacute;tranger.
[Rz 99] N&eacute;anmoins, s’il est vrai &agrave; premi&egrave;re vue que les nouvelles dispositions de la coop&eacute;ration
internationale permettent un &eacute;largissement des &eacute;changes de la FINMA et des assujettis avec des
autorit&eacute;s &eacute;trang&egrave;res, il n’en reste pas moins que ces dispositions s’accompagnent de caut&egrave;les ou
moyens de contr&ocirc;le, que ce soit au travers de principes applicables tel que le principe de proportionnalit&eacute; ou par l’intervention et le contr&ocirc;le de la FINMA. Et, bien que ces dispositions aient &eacute;t&eacute;
envisag&eacute;es par le l&eacute;gislateur dans une optique d’ouverture, il n’en demeure pas moins que cellesci sont accompagn&eacute;es de moyens qui peuvent bloquer, restreindre ou retarder cette ouverture
vers l’&eacute;tranger. Une application trop restrictive dans la pratique de tels moyens par la FINMA
peut en r&eacute;alit&eacute; entra&icirc;ner rapidement le r&eacute;sultat inverse de celui souhait&eacute; par le l&eacute;gislateur. A ceci
s’ajoute une part suppl&eacute;mentaire d’incertitudes cr&eacute;&eacute;es par l’introduction dans ces dispositions de
nombreuses notions juridiques ind&eacute;termin&eacute;es ou du moins abstraites qui alli&eacute;es aux nouveaux
moyens conf&eacute;r&eacute;s &agrave; la FINMA, lui procure un large pouvoir d’appr&eacute;ciation.
[Rz 100] Au-del&agrave; de la jurisprudence &eacute;tablie et &agrave; venir, c’est alors la pratique de la FINMA, par
essence-m&ecirc;me non &eacute;crite et parfois insondable, qui gagnera &agrave; n’en pas douter une importance consid&eacute;rable. L’autorit&eacute; devra alors adapter sa pratique aux nouveaux moyens qui lui sont conf&eacute;r&eacute;s.
En cons&eacute;quence, il sera louable que la FINMA d&eacute;veloppe, pour tous les aspects de la coop&eacute;ration
internationale, une pratique stable amenant une s&eacute;curit&eacute; juridique pour tous les acteurs, r&eacute;gul&eacute;s
ou non, de la place financi&egrave;re suisse, pratique accompagn&eacute;e d’une communication claire.
Annexe – Schema synth&eacute;tique.
synth&eacute;tique
Biba Homsy, avocate et ancienne responsable de la coop&eacute;ration internationale &agrave; la FINMA, est
titulaire d’un double master en droit avec sp&eacute;cialisation en droit europ&eacute;en.
Cet article repr&eacute;sente un avis personnel et n’engage que son auteure.