Source: http://ordoiuris.pl/wolnosc-gospodarcza/analiza-obywatelskiego-projektu-ustawy-o-ograniczeniu-handlu-w-niedziele
Timestamp: 2018-03-18 11:19:29+00:00
Document Index: 44538839

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 14', 'art. 231', 'art. 4', 'art. 40', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 24', 'art. 47', 'art. 66', 'art. 81', 'art. 66', 'art. 66', 'art. 1519', 'art. 15110', 'art. 1519', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1519', 'art. 1519', 'art. 1519', 'art. 1519', 'art. 1519', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 66']

Analiza obywatelskiego projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę | Ordoiuris
Projekt ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele, który został przedstawiony w ramach inicjatywy obywatelskiej, ma na celu wprowadzenie zakazu handlu w placówkach handlowych oraz wykonywania innych czynności sprzedażowych w podmiotach świadczących usługi na rzecz handlu. Określa on ponadto warunki, na jakich może zostać wyłączone stosowanie tych zakazów, w ramach których przewiduje ograniczenie handlu w wybrane dni przez wskazanie godziny, do której może być on prowadzony.
Z uwagi na fakt, że projekt przewiduje nieznany dotychczas w polskim porządku prawnym model ograniczenia handlu w niedziele w drodze zakazu handlu, do oceny trafności przyjętego rozwiązania niezbędna jest analiza porównawcza przepisów przyjętych w tych państwach Europy, które przewidują ograniczenie handlu w niedziele. W dalszej kolejności przeprowadzona zostanie analiza projektu w związku z obowiązującymi normami prawa polskiego.
1. Ograniczenia handlu w niedzię w wybranych państwach europejskich i przyjęte w nich wyłączenia
W Niemczech prawo dotyczące handlu w niedziele zawarte jest w Ladenschlussgesetz[1] obejmującym przepisy dotyczące godzin otwarcia sklepów. Od reformy w 2006 roku (tzw. Föderalismusreform) kompetencje dotyczące ustalania czasu otwarcia sklepów przekazano krajom związkowym. W większości landów niedziele pozostawiono dniami wolnymi od handlu, jednak dopuszczono verkaufsoffener Sonntag, czyli niedziele handlowe. I tak na przykład: w Badenii-Wirtembergii dozwolono na trzy takie niedziele w roku, w Brandenburgii – sześć. W Berlinie sklepy mogą być otwarte w 9 niedziel, jednak wyznaczono kilka stref mających charakter turystyczny, w których ograniczenie to nie obowiązuje. W niektórych krajach związkowych mogą być także wprowadzone wyjątki w interesie publicznym lub w innych szczególnych okolicznościach. Inaczej unormowana jest ta kwestia w przypadku aptek (z zasady są zamknięte, jednak na drzwiach musi być wskazany adres apteki dyżurnej), stacji benzynowych oraz sklepów na stacjach kolejowych i lotniskach (mogą być otwarte bez przerwy). Istnieje również wyłączenie w postaci możliwości sprzedaży pieczywa, kwiatów, gazet oraz nabiału[2].
Podobnie kwestia uregulowana jest w Austrii. Zgodnie z § 3 Öffnungszeitengesetz[3] od godziny 18 w sobotę do 6 rano w poniedziałek obowiązuje tzw. „cisza niedzielna”. Handel dozwolony jest jednie w miejscach turystycznych, zgodnie z decyzją władz lokalnych, na stacjach kolejowych i lotniskach. Również stacje benzynowe nie są objęte zakazem handlu.
Niedziele wolne od handlu występują także w Grecji. Wyjątkiem objęte są sklepy spożywcze, cukiernie, zakłady fotograficzne, kwiaciarnie i antykwariaty, a także stacje benzynowe. Władze lokalne mogą jednak zezwolić na prowadzenie działalności w niedziele niewielkim sklepom o powierzchni do 250 m2. Wszystkie sklepy otwarte są w dwie niedziele przed świętami Bożego Narodzenia i jedną przed Wielkanocą oraz w pierwsze niedziele każdego sezonu wyprzedaży (łącznie 4)[4].
D) Belgia
W Belgii zasadą jest zakaz zatrudniania pracowników na podstawie umowy o pracę w niedzielę (art. 11 belgijskiego Prawa Pracy[5]). Reguła ta dopuszcza wyjątki wskazane w królewskim dekrecie[6], które dotyczą masarni, piekarni, sklepów spożywczych gdy pracuje w nich poniżej 5 osób, sklepów z prasą, stacji benzynowych, sklepów ze sprzętem medycznym i chirurgicznym, sklepów z wyrobami tytoniowymi oraz kwiaciarni. Dodatkowo zezwolono na sprzedaż w niedzielę przed Bożym Narodzeniem oraz dodatkowe dwie, wybrane przez sprzedawcę. Super- i hipermarketom przysługują trzy, dodatkowe do powyższych, niedziele handlowe w roku[7]. W miejscowościach turystycznych sklepy mogą być otwarte w niedziele od 1 maja do 30 września, w okolicy świąt Bożego Narodzenia i Wielkanocy oraz 13 dodatkowych niedziel[8]. Sklepy, które mogą skorzystać z odstępstwa pozwalającego im zatrudniać pracowników w niedzielę, mogą być czynne tylko od 8 rano do południa (art. 14 § 1 Prawa Pracy).
E) Francja
We Francji przysługuje pracownikom prawo do odpoczynku w niedziele (art. L 3132-3 Kodeksu Pracy[9]). Są jednak dopuszczalne wyjątki, pod warunkiem, że pracodawca wyznaczy inny dzień wolny, a pracownik wyrazi dobrowolnie zgodę na pracę w niedziele. Sklepy spożywcze mogą być otwarte do godziny 13:00. Wyłączenie obejmuje także sklepy ogrodnicze, meblowe, kwiaciarnie. Domy towarowe mogą obyć otwarte przez pięć niedziel w ciągu roku. Od 2009 roku na obszarach turystycznych restrykcje dotyczące handlu w niedziele przestały obowiązywać. Oprócz tego na obszarach miejskich, zamieszkałych przez ponad milion osób, możliwe jest wydłużenie czasu otwarcia sklepów w niedziele[10]. Dodatkowy wyjątek został ustanowiony dla osób prowadzących sklepy na dworcach kolejowych wymienionych w rozporządzeniu[11].
F) Luksemburg
Według luksemburskiego Kodeksu Pracy (art. 231-1.[12]) pracownicy zatrudnieni w sektorze publicznym i prywatnym nie mogą wykonywać pracy w niedziele (od północy do północy), jednak są przewidziane wyjątki od tej zasady. Dopuszczono także możliwość prowadzenia handlu w niedziele w godzinach 6:00-13:00. Dla niektórych obszarów Minister może dopuścić pewne odstępstwa od tych ram czasowych. Piekarnie, sklepy mięsne, cukiernie, kioski i sklepy z pamiątkami mają wydłużone godziny pracy i są otwarte do 18:00[13].
G) Norwegia
Zgodnie z § 2 lit. a) norweskiej ustawy Lov om helligdager og helligdagsfred[14] niedziele traktowane są jak dni wolne od pracy. Wyjątki od tej reguły zawarte są w § 5 i dotyczą sklepów (głównie spożywczych i kiosków), o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 100m2, stacji benzynowych o powierzchni do 150m2, sklepów na kempingach (w sezonie), sklepów w okolicach turystycznych (po uzyskaniu zgody władz lokalnych). Wyłączone spod restrykcji są także aukcje, galerie sztuki, targi w miejscach, które nie są zwykle wykorzystywane do takich celów, sklepy w strefach bezcłowych na lotniskach oraz sprzedaż wyrobów domowych i rzemiosła.
H) Holandia
W Holandii ogólny zakaz handlu w niedziele może być wyłączony przez władze lokalne. Swobodę w kwestii prowadzenia działalności mają stacje benzynowe, sklepy na lotniskach, stacjach kolejowych i w szpitalach[15].
I) Wielka Brytania
26 sierpnia 1994roku[16] w Anglii i Walii wszedł w życie Sunday Trading Act 1994[17] uchylającyShops Act 1950. Od tego dnia zostały zniesione restrykcje odnoszące się do godzin zamknięcia sklepów. Wyjątek dotyczy tylko dużych sklepów (Schedule 1[18]). Sklepy o powierzchni powyżej 280 m2 mogą być otwarte w niedziele tylko przez 6 kolejnych godzin wybranych pomiędzy godziną 10 a 18 (art. 4). Zwolnione z tego ograniczenia są duże sklepy znajdujące się na lotniskach i stacjach kolejowych, zarejestrowane apteki sprzedające wyłącznie produkty lecznicze oraz sprzęty medyczne i chirurgiczne, gospodarstwa rolne sprzedające głównie własne produkty, sklepy zajmujące się sprzedażą elementów eksploatacyjnych do silników i rowerów, a także sklepy z elementami do statków morskich i powietrznych znajdujące się w portach lub na lotniskach oraz stoiska wystawowe. Pracownicy, którzy nie zgadzają się na pracę w niedziele mogą odmówić wykonywania swoich obowiązków w tym dniu, o ile zgłoszą to swojemu pracodawcy z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, w trakcie którego mają jednak obowiązek pracować w niedziele (Employment Rights Act 1996, art. 40[19]).
W Irlandii Północnej obowiązują podobne ograniczenia, jak w Anglii, z takim wyjątkiem, iż sklepy w niedziele mogą być otwarte przez 5 godzin od 13 do 18 (art. 5 The Shops (Sunday Trading & c.) (Northern Ireland) Order 1997[20]). Wyjątki (zbliżone do występujących w Anglii i Walii) zawarte są w art. 4 tej ustawy.
W Szkocji zasady otwarcia sklepów nie są uregulowane, jednak na podstawie Sunday Working (Scotland) Act 2003[21] zrównano sytuację pracowników szkockich z pracownikami z Anglii i Walii, co pozwala im odmówić pracy w niedziele.
EuroCommerce wskazuje ponadto, że handel w niedziele jest także ograniczony w Islandii. Zgodnie jednak z art. 3 ustawy o dniach wolnych od pracy[22] niedziela nie jest zaliczana do świąt, w trakcie których obowiązuje zakaz handlu. Ponadto, ograniczenia w handlu w niedziele mogą występować w Hiszpanii. Nie ma tam jednak regulacji na poziomie centralnym. Decyzja należy do poszczególnych Regionów[23].
Praktyka wybranych krajów europejskich wskazuje, że w części z nich (9 na 31 państw uwzględnionych w zestawieniach EuroCommerce) handel w niedzielę jest ograniczony lub niedozwolony. Przepisy materialne przyjmują zazwyczaj dwie formy: połączone są z przepisami regulującymi godziny otwarcia sklepów w ciągu całego tygodnia, w związku z tym przyjmują formę prawną zakazu handlu (m.in. Niemcy i Austria) albo uregulowane są w prawie pracy, co oznacza, że przyjmują one formę zakazu pracy (m. in. Francja, Belgia, Luksemburg). W przepisach występują również różne wyłączenia: przedmiotowe, powierzchniowe, funkcjonalne albo ograniczenia godzinowe lub wymienność dni (np. Belgia).
2. Społeczne i ekonomiczne aspekty ograniczenia handlu w niedziele
2.1. Korzyści dla mniejszych placówek w porównaniu ze sklepami wielkopowierzchniowymi
Jedynym państwem Unii Europejskiej, w którym handel w niedziele ograniczono dopiero w ciągu ostatnich kilku dekad są Węgry, gdzie ograniczenie obowiązywało od 15 marca 2015 r. do 17 kwietnia 2016 r., a więc przez niewiele ponad rok. Zapowiadając jego zniesienie, węgierski minister gospodarki narodowej Mihály Varga zastrzegł, że czyni to wyłącznie ze względu na wyrażany w sondażach brak poparcia społecznego wobec nowego rozwiązania. Podkreślił, że większość z celów, zakładanych przez rząd przy jego uchwalaniu, została osiągnięta[24]. Przygotowany przez ministerstwo raport wymienia m.in. 5,6%-owy wzrost obrotów w sektorze drobnego handlu i 1,8%-owy wzrost zatrudnienia w nim[25] (o 3300 pracowników, podczas gdy kolejne 6363 miejsca pracy pozostawały wciąż nieobsadzone). Wzrost obrotów odnotowały różne rodzaje sklepów; przede wszystkim sklepy spożywcze – o 4,9%.
Środowiska, związane z inicjatywą obywatelską, dostrzegają ów rozdźwięk pomiędzy rzeczywistymi efektami wprowadzenia ograniczenia a jego odbiorem społecznym (w polskiej debacie publicznej często przywoływany jest sam fakt wycofania się Węgier z inicjatywy, bez podania przyczyn). Marek Lewandowski, rzecznik prasowy Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, zadeklarował na antenie Polskiego Radia, że „robimy to wspólnie. Chcemy uniknąć tego błędu, który zrobili Węgrzy, a więc wprowadzili to administracyjnie, bez żadnych konsultacji, bardzo szybko”[26].
Pomijając ten odosobniony przypadek, zdecydowana większość dostępnych badań dotyczy odwrotnego procesu – znoszenia ograniczeń handlu w niedziele i święta. W Quebecu zniesienie ograniczeń w 1990 r. poskutkowało wzrostem cen w sklepach wielkopowierzchniowych, ale spadkiem – w mniejszych placówkach (zostały one zmuszone do ich obniżenia, aby zachować konkurencyjność). Ogółem nastąpił wzrost cen o ok. 5%[27]. W Szwecji zniesienie ograniczeń miało miejsce w 1972 r., przez co do 1993 r. udział sklepów wielkopowierzchniowych w rynku wzrósł z 30 do 70%. W tym samym czasie udział małych i średnich przedsiębiorstw spadł z 70 do 19% (radykalny spadek udziału mniejszych sklepów w rynku potwierdzają również inne badania[28]). W Niemczech po reformie z 1996 r. prognozowano wzrost obrotów sklepów wielkopowierzchniowych o 5-7% i spadek obrotów mniejszych sklepów o 1-2%[29].
2.2. Europejska tradycja prawna
Należy podkreślić, że ograniczenie handlu w niedziele nie jest rozwiązaniem nowym, lecz funkcjonującym od wieków w europejskiej tradycji prawnej. Już „w IV w. prawo państwowe Cesarstwa Rzymskiego uznało podział czasu na tygodnie, stanowiąc, że w «dniu słońca» sędziowie, mieszkańcy miast oraz członkowie różnych cechów rzemieślniczych mieli nie pracować” – przypominał papież Jan Paweł II w liście apostolskim Dies Domini z 31 maja 1998 r. (cytowanym przez projektodawcę w uzasadnieniu). Zaznaczał on zarazem, że „związek między dniem Pańskim a dniem odpoczynku całego społeczeństwa jest istotny i znaczący nie tylko z punktu widzenia ściśle chrześcijańskiego”, a „świąteczny odpoczynek jest prawem człowieka pracy, które państwo powinno gwarantować”[30].
W tradycji anglosaskiej akty prawne, całkowicie lub w ograniczonym stopniu zakazujące handlu określonymi towarami lub w określone dni tygodnia, nazywane są blue laws. Geneza tego pojęcia sięga XVII w. i ustawodawstwa purytańskich kolonii amerykańskich[31]. Współcześnie ograniczenia te istnieją już tylko w niektórych stanach i dotyczą głównie handlu alkoholem. Proces odchodzenia od blue lawsnazywany jest tam deregulacją.
Obowiązujący na gruncie porządku prawnego Unii Europejskiej zwyczaj, zgodnie z którym to niedziela stanowi dzień, co do zasady przeznaczony na odpoczynek, również nie budził wątpliwości, aż do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 listopada 1996 r.[32]. Pomimo tego kontrowersyjnego wyroku, niedzielne ograniczenie handlu wciąż stanowi europejski standard, obowiązujący w zdecydowanej większości państw tzw. „starej Unii” (z wyjątkiem Portugalii i Irlandii), tzn. sprzed akcesji z 2004 r.
2.3. Zmiana kulturowa
W jednym z badań przeprowadzono również analizę zachowań niemieckich konsumentów po wydłużeniu godzin pracy sklepów w dni powszednie w 1996 r. Nawet tak niewielka zmiana prawna, nie dotycząca niedziel, poskutkowała zmianą kulturową. „Już po trzech latach dało się zauważyć wyraźną zmianę funkcji zakupów z utylitarnej w hedonistyczną”[33]. Sobotnie zakupy stały się zabawą, wzrósł m.in. odsetek posiłków, spożywanych poza domem oraz zakupów, dokonywanych bez wyraźnej potrzeby. Autorzy badania ostrzegają, że zniesienie niedzielnego ograniczenia spowodowałoby podobne efekty na jeszcze większą skalę[34]; inne badania sugerują z kolei zanik religijności, a długofalowo nawet wzrost spożycia alkoholu i narkotyków[35].
3. Analiza projektu ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele
Projektowana ustawa przyjmuje model zakazu handlu obowiązujący w niektórych krajach europejskich (m.in. Niemcy i Austria). Wydaje się jednak, że model ten odbiega od preferowanej przez polską Konstytucję koncepcji ustroju gospodarczego. W związku z tym, konieczne jest uwzględnienie w kontekście analizowanego projektu przepisów Konstytucji przewidujących ochronę pracy zarówno w wymiarze zbiorowym jak i indywidualnym.
3.1. Konstytucyjna ochrona pracy
Zasadę ochrony pracy ustanawia art. 24 Konstytucji RP, który stanowi, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej, a Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Bezpośrednim rozwinięciem i uszczegółowieniem postanowień konstytucyjnych jest ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm., dalej jako: kp) oraz przepisy wykonawcze określające szczegółowe prawa oraz obowiązki stron stosunku pracy. Ochrona warunków pracy przysługuje każdemu, kto wykonuje pracę, bez względu na podstawę[36]. Zdaniem L. Garlickiego, pojęcie „ochrony” oznacza podejmowanie środków prawnych, politycznych i faktycznych osłabiających negatywne skutki wynikające z silniejszej pozycji pracodawcy. W jego zakresie mieści się więc obowiązek państwa ingerowania w stosunki między pracownikami i pracodawcami wówczas, gdy okaże się to konieczne dla zapewnienia należytej równowagi między uczestnikami procesu pracy[37].
Umieszczenie zasady ochrony pracy w rozdziale pierwszym Konstytucji świadczy o tym, że jest to zasada ustrojowa Rzeczypospolitej. Skoro więc ustrojodawca zobowiązał organy państwa do ochrony pracy, znaczy to, że przypisał on pracy ludzkiej nie tylko w wymiarze ekonomicznym, lecz także społecznym[38]. Jest ona bowiem podstawą dla bezpiecznego życia rodzinnego. Dlatego też w bezpośrednim związku z ochroną pracy powinno pozostawać wynikające z art. 47 Konstytucji prawo do ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego.
Zasady prawa pracy wymiar indywidualny przyjmują w art. 66 Konstytucji, którego ust. 2 stanowi, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów. Ustęp ten przewiduje także, iż ustawa powinna określać maksymalne normy czasu pracy. Nie uchybia temu przepisowi wskazanie, zgodnie z art. 81 Konstytucji, że praw określonych w art. 66 można dochodzić tylko w granicach sprecyzowanych w ustawie. Konkretyzacja indywidualnych uprawnień należy do ustawodawcy pod warunkiem, że nie naruszają one istoty omawianego przepisu. Konstytucja nie reguluje wymiaru czasu pracy, liczby dni wolnych od pracy, a jedynie nakazuje unormowanie tych kwestii w ustawie. Dlatego treść tych indywidualnych uprawnień należy odczytywać w zgodzie z instytucjami prawa pracy[39]. Podmiotem wynikających z tego przepisu praw jest pracownik, co na tle art. 66 ust. 1 należy rozumieć literalnie, a więc jedynie jako osobę wykonującą pracę na podstawie stosunku pracy[40].
Powyższa ochrona realizowana jest obecnie w przepisach prawa pracy, gdzie przyjmuje formę zasady, zgodnie z którą niedziele i święta określone w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 90) są co do zasady dniami wolnymi od pracy (art. 1519 § 1 kp). Kodeks pracy wskazuje jednocześnie wyłączenia przedmiotowe dopuszczalności pracy w niedziele i święta (art. 15110 kp). Natomiast możliwość ograniczenia handlu dotyczy jedynie dni świątecznych i nie realizuje się w drodze zakazu handlu, a poprzez zakaz pracy. Zgodnie z art. 1519a kp „praca w święta w placówkach handlowych jest niedozwolona”. Przez termin „święta” należy tu rozumieć dni wolne od pracy wymienione enumeratywnie w art. 1 pkt 1 ustawy o dniach wolnych od pracy, tj. 13 dni w roku.
3.2. Kolizja z przepisami Kodeksu pracy
W związku z powyższym na uwagę zasługuje forma prawna przewidzianych w projekcie ustawy zakazów. Zgodnie z proponowanym brzmieniem ustawy: „Handel w niedziele w placówkach handlowych jest zakazany” (art. 3 ust. 1 projektu). Jest ona więc odmienna od obowiązującej obecnie. Należy podkreślić, że projektowana ustawa pozostaje bez wpływu na wspomniane wyżej przepisy prawa pracy. Oznacza to, że obok powyższych rozwiązań, jeśli ustawa zostanie przyjęta w obecnym kształcie, będzie funkcjonowała inna forma prawna ograniczenia odnosząca się jedynie do niedziel. Nieuwzględnienie w projekcie zmian w regulacji już obowiązującej może prowadzić także do problemów interpretacyjnych np. w sytuacji, gdy święto będzie przypadać w niedzielę. Powstaje wątpliwość, które przepisy będą miały wówczas zastosowanie. Dualizm rozwiązań może więc skutkować niepewnością co do prawa, który to stan jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawnego.
Wydaje się, że dodatkową intencją projektodawcy było poszerzenie katalogu osób, które miałyby prawo do wolnej niedzieli, a tym samym wzmocnienie gwarancji konstytucyjnych. W obecnym stanie prawnym zakaz pracy dotyczy jedynie pracowników, a więc nie obejmuje on osób wykonujących pracę na podstawie innych umów niż umowa o pracę. Oczywiście wchodzi tu w grę szereg wyjątków, które ostatecznie mogą prowadzić do wykonywania pracy także przez pracowników w sposób zgodny z prawem (np. praca zmianowa). Ponadto, obecnie obowiązujące przepisy dotyczące zakazu pracy w placówkach handlowych nie różnicują sytuacji pod względem ilości osób wykonujących pracę, ani pod względem powierzchni, na której odbywa się handel.
3.3. Definicja „placówki handlowej” w świetle obecnej praktyki
W związku z powyższym na uwagę zasługuje także przewidziana w projekcie ustawy o ograniczeniu handlu w niedziele definicja „placówki handlowej” (art. 2 ust. 1 pkt 1 projektu). Jest to zmiana w stosunku do obecnej sytuacji, w której pojęcie to należy wykładać posługując się słownikiem języka polskiego, Polską Klasyfikacją Działalności oraz orzecznictwem sądów. Obecnie przyjmuje się więc, że placówki handlowe to wszelkie instytucje, których główną działalnością jest działalność handlowa (hurtowa, detaliczna). Są to zatem takie placówki, które kupują wyroby w celu ich odsprzedaży. W piśmie Ministerstwa Pracy jako przykłady placówek handlowych wymienia się: sklepy, stoiska, magazyny, hurtownie, stacje paliw, składy węgla, składy materiałów budowlanych, składnice, domy towarowe, domy wysyłkowe, czy biura zbytu. Zdaniem resortu, pojęcie placówki handlowej powinno także odnosić się do nowoczesnych form sprzedaży i kupna towarów (np. sprzedaż internetowa), pod warunkiem, że czynności charakterystyczne dla sprzedaży tych towarów będą dokonywane przez pracownika. Przyjmując interpretację Ministerstwa, dla oceny czy dana placówka powinna być objęta zakazem pracy w święta, decydujące znaczenie ma, czy główną prowadzoną w niej działalnością jest działalność handlowa (zob. DPR-079-578/JS/MF/07). Wykorzystana w projekcie ustawy definicja nieznacznie odbiega od tej obecnie funkcjonującej. Zdefiniowanie omawianego pojęcia może z jednej strony zwiększyć pewność co do prawa, z drugiej jednak, prowadzić do problemów interpretacyjnych w stosunku do wyrobionej już od 2007 r. praktyki.
3.4. Zastrzeżenia dotyczące techniki legislacyjnej
Na dodatkową uwagę zasługują nieścisłości legislacyjne, wśród których należy wymienić: błędne określenie przepisów odsyłających oraz krzyżowanie się treści niektórych przepisów.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 8 projektu niedziela oznacza „dzień w rozumieniu art. 1519 §1 Kodeksu pracy, w którym praca wykonywania jest zgodnie z treścią § 2 art. 1519 § 1 Kodeksu Pracy”. Za błąd należy już uznać niewłaściwe oznaczenie odesłania w części przepisu, która mówi o wykonywaniu pracy przez ponowne użycie po wskazaniu artykułu § 1. Przepis nie może jednocześnie odsyłać do § 2 i § 1 tego samego artykułu w odniesieniu do tego samego terminu. Powinien on zatem brzmieć następująco: „dzień w rozumieniu art. 1519 §1 Kodeksu pracy, w którym praca wykonywania jest zgodnie z treścią § 2 art. 1519 Kodeksu Pracy”.
Zgodnie z art. 1519 kp, niedziela stanowi dzień wolny od pracy określony w przepisach o dniach wolnych od pracy natomiast wykonywanie pracy w niedzielę oznacza „pracę wykonywaną między godziną 600 w tym dniu a godziną 600 w następnym dniu, chyba że u danego pracodawcy została ustalona inna godzina”. Jednocześnie w art. 3 ust. 5 projektowanej ustawy wskazano, że „Zatrudnienie w niedziele[podkr. OS] obejmuje handel i wykonywanie innych czynności sprzedażowych w 24 kolejnych godzinach, poczynając od godziny, w której zatrudniony rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy przypadającym od godziny 6.00 w niedzielę do godziny 6.00 dnia następnego”. Przepis ten w części, w której określa wykonywanie pracy krzyżuje się z treścią art. 2 ust. 2 pkt 8.
Założenia przedstawionego projektu stanowią realizację dyrektyw konstytucyjnych obligujących władze publiczne do otoczenia rodziny szczególną ochrona i opieką (art. 18 Konstytucji RP) oraz obligujących Rzeczpospolitą Polską do ochrony pracy, a państwo do nadzoru nad warunkami wykonywania pracy (art. 24 Konstytucji RP). Gwarancje wolnej niedzieli odgrywają w kontekście tych zasad konstytucyjnych niebagatelną rolę i uwzględnia je w swoim ustawodawstwie szereg państw europejskich.
Przeprowadzona analiza porównawcza wskazuje, że w Europie gwarancje dotyczące wolnej niedzieli realizowane są w dwóch modelach: zakazu handlu albo zakazu pracy. W Polsce obowiązuje obecnie model zakazu pracy, który w kontekście handlu ograniczony jest jedynie do 13 świątecznych dni w roku, które nie muszą przypadać w niedziele. Projekt, mając za przedmiot zbiór dni krzyżujący się z wymienionym, przyjmuje odmienne rozwiązanie – zakaz handlu. W związku z tym przedstawić należy następujące rekomendacje dotyczące modyfikacji treści projektu:
- Mając na uwadze zasadę określoności przepisów prawa konieczny jest wybór jednego modelu formy prawnej dla ograniczenia handlu w niedziele i święta. Wprowadzając natomiast drugie równoległe rozwiązanie należy pamiętać o ujednoliceniu przepisów i usunięcie kolizji z przepisami prawa pracy. Możliwe są tu więc przynajmniej trzy rozwiązania: dostosowanie Kodeksu pracy do rozwiązań przyjętych w projekcie, zmiana proponowanych rozwiązań, tak, aby były spójne z Kodeksem pracy lub wprowadzenie do projektowanej ustawy tzw. norm kolizyjnych.
- Ewentualna decyzja o wprowadzeniu w miejsce zakazu handlu zakazu pracy w niedzielę w określonych sektorach gospodarki nie musiałaby obejmować jedynie osób zatrudnionych na podstawie przepisów Kodeksu pracy, ale mogłaby uwzględnić także osoby zatrudnione w oparciu o umowy cywilnoprawne. Należy pamiętać, że „praca” w rozumieniu art. 24 Konstytucji powinna mieć możliwie najszerszy zakres. Ograniczenia pracy w niedziele mogłaby odnosić się także do innych stosunków niż te wynikające z prawa pracy z poszanowaniem prawa pracy, stanowiąc lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu pracy regulujących tę materię.
- Aby tekst projektu pozostawał zgodny z zasadami prawidłowej legislacji, konieczne jest usunięcie pojawiających się w jego treści błędów legislacyjnych. Warto także, z zachowaniem istoty projektowanych przepisów, rozważyć możliwość skrócenia tekstu projektu.
- Ostatnią, lecz nie mniej ważną rekomendacją, jest zmiana tytułu projektu ustawy. Jego brzmienie powinno afirmować rolę niedzieli jako dnia wolnego od pracy, szczególnie w kontekście życia rodzinnego. Projekt mógłby więc nosić tytuł: „ustawa o wolnej niedzieli” albo „ustawa o ochronie życia rodzinnego w niedzielę”. Propozycje te, w myśl zasad techniki prawodawczej, w pełniejszy sposób odzwierciedlać będą zasadniczy przedmiot i cel projektowanej regulacji.
Autor: Katarzyna Jusińska, Olaf Szczypiński, Tymoteusz Zych
[1] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.gesetze-iminternet.de/ladschlg/BJNR008750956.html#BJNR008750956BJNG000101308, dostęp 6 czerwca 2016.
[2] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, http://www.eurocommerce.eu/media/106542/shop-opening%20hours-22092014.pdf, s.6, dostęp 6 czerwca 2016.
[3] Tekst aktu dostępny pod adresem: https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20002816&ShowPrintPreview=True, dostęp 6 czerwca 2016.
[4] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 6.
[5] 16 MARS 1971. - Loi sur le travail. Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=1971031602&table_name=loi, dostęp 6 czerwca 2016.
[6] 3 DECEMBRE 1987 Arrêté royal concernant l'occupation de travailleurs le dimanche dans le secteur de la distribution. Akt dostępny pod adresem: http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=1987120330&table_name=loi
[7] http://www.emploi.belgique.be/defaultTab.aspx?id=395#, dostęp 6 czerwca 2016.
[8] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 1.
[9] Code du travail, tekst aktu dostępny pod adresem: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006072050&dateTexte=20160602, dostęp 6 czerwca 2016.
[10] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 5.
[11] Arrêté du 9 février 2016 pris pour l'application de l'article L. 3132-25-6 du code du travail et autorisant l'ouverture dominicale des commerces de détail situés dans des gares NOR: EINI1524191A Version consolidée au 01.06.2016, akt dostępny pod adresem: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2016/2/9/EINI1524191A/jo, dostęp 6 czerwca 2016.
[12] Tekst aktu dostępny pod adresem:http://www.legilux.public.lu/leg/textescoordonnes/codes/code_travail/Code_du_Travail.pdf, dostęp 6 czerwca 2016.
[13] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 8.
[14] Tekst aktu dostępny pod adresem: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1995-02-24-12, dostęp 6 czerwca 2016.
[15] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 9.
[16] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk/uksi/1994/1841/made, dostęp 6 czerwca 2016.
[17] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/20, dostęp 6 czerwca 2016.
[18] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/20/schedule/1, dostęp 6 czerwca 2016.
[19] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/18/part/IV/crossheading/optingout-of-sunday-work, dostęp 6 czerwca 2016.
[20] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk/nisi/1997/2779/contents, dostęp 6 czerwca 2016.
[21] Tekst aktu dostępny pod adresem: http://www.legislation.gov.uk//ukpga/2003/18, dostęp 6 czerwca 2016.
[22] Tekst aktu dostępny pod adresem: https://eng.velferdarraduneyti.is/media/acrobat-enskar_sidur/16012012_Holiday-Allowance-Act-No-30-1987.pdf, dostęp 6 czerwca 2016.
[23] Overview: Legislation regarding shop opening hours in Europe, s. 11-12.
[24] A kormány a vasárnapi pihenőnap visszavonását javasolja, 11 kwietnia 2016 r., http://www.kormany.hu/hu/hirek/a-kormany-a-vasarnapi-pihenonap-visszavonasat-javasolja, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[25] JELENTÉS a Kormány részére a kiskereskedelmi szektorban történő vasárnapi munkavégzés tilalmáról szóló 2014. évi CII. törvény eddigi hatásairól,http://www.kormany.hu/download/9/6c/a0000/20160408_Jelent%C3%A9s%20vas%C3%A1rnap%20OPG.pdf, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[26] Rzecznik „Solidarności”: na Węgrzech zakaz handlu w niedzielę doprowadził do wzrostu zatrudnienia,http://www.polskieradio.pl/7/473/Artykul/1658222,Rzecznik-Solidarnosci-na-Wegrzech-zakaz-handlu-w-niedziele-doprowadzil-do-wzrostu-zatrudnienia, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[27] Georges Tanguay, Luc Vallée and Paul Lanoie, Shopping Hours and Price Levels in the Retailing Industry: A Theoretical and Empirical Analysis (1995),http://www.thefreelibrary.com/Shopping+hours+and+price+levels+in+the+retailing+industry%3A+a...-a017294865, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[28] Steven A. Morrison, Robert J. Newman, Hours of operation restrictions and competition among retail firms (1983),https://www.researchgate.net/publication/229705025_Hours_of_Operation_Restrictions_and_Competition_Among_Retail_Firms, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[29] Dirk Pilat, Regulation and performance in the distribution sector (1997),https://www.researchgate.net/profile/Dirk_Pilat/publication/5204847_Regulation_and_Performance_in_the_Distribution_Sector/links/0fcfd50b9f4489e7e6000000.pdf, s. 52-53, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[30] List Apostolski Dies Domini Ojca Świętego Jana Pawła II do biskupów, kapłanów i wiernych o świętowaniu niedzieli,https://w2.vatican.va/content/john-paul-ii/pl/apost_letters/1998/documents/hf_jp-ii_apl_05071998_dies-domini.html, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[31] Maarten Goos, Sinking the Blues: the Impact of Shop Closing Hours on Labor and Product Markets (2004),http://cep.lse.ac.uk/pubs/download/dp0664.pdf, s. 6, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[32] „W art. 5 Dyrektywy o Czasie Pracy w brzmieniu z 23 listopada 1993 roku przewidziano, że minimalny tygodniowy okres odpoczynku «zasadniczo powinien obejmować niedzielę». W dniu 12 listopada 1996 roku, Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) uchylił to postanowienie. Trybunał stwierdził, że «Rada nie wyjaśniła, dlaczego niedziela jako dzień odpoczynku w tygodniu ma większe znaczenie dla zdrowia oraz bezpieczeństwa pracowników, niż jakikolwiek inny dzień tygodnia»”, http://www.solidarnosckatowice.pl/files/baza_plikow/wolna%20niedziela/wn_uzasadnienie.pdf, s. 3, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[33] Jolanta Adamiec, Danuta Łukasz, Ekonomiczno-społeczne aspekty handlu w niedzielę,http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/4D5CDF1C495209EEC1257BEC004563AC/$file/Infos_154.pdf, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[34] Marko Grünhagen, Stephen J. Grove, James W. Gentry, The Dynamics of Store Hour Changes and Consumption Behavior: Results of a Longitudinal Study of Consumer Attitudes toward Saturday Shopping in Germany (2000),https://core.ac.uk/download/files/153/6699003.pdf, s. 17-18, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[35] Jonathan Gruber, Daniel M. Hungerman, The church vs. the mall: what happens when religion faces increased secular competition? (2006), http://www.nber.org/papers/w12410.pdf, s. 26, dostęp 24 sierpnia 2016 r.
[36] L. Garlicki, Komentarz do art. 24, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007, s. 4.
[37] Tamże, s. 3.
[38] Tamże, s. 2.
[39] L. Garlicki, Komentarz do art. 66, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 4.