Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1100535
Timestamp: 2020-06-02 19:20:29
Document Index: 254131496

Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 29', 'artículo 42', 'artículo 117', 'artículo 46', 'e contrario', 'artículo 24', 'artículo 33', 'artículo 18', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 46', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 42', 'artículo 33', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 18', 'artículo 25', 'artículo 22', 'artículo 26', 'artículo 18', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 105', 'artículo 26', 'artículo 12', 'artículo 161', 'artículo 26', 'artículo 18', 'artículo 71']

Los Ayuntamientos están obligados a dotar a las parcelas de los servicios públicos de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación, exigidos por los vecinos
Se impugna la inactividad del Ayuntamiento recurrido ante la solicitud de dotar de los servicios públicos de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación de la calle donde se encuentra la vivienda propiedad de la actora.
La Sala estima el recurso, pues las Entidades locales están obligadas a la prestación de determinados servicios públicos municipales y que sean exigidos por los vecinos. En el supuesto examinado no puede prosperar la tesis del Ayuntamiento de que a la recurrente, como promotora de la modificación puntual del planeamiento general del municipio para reclasificar una parcela rústica y transformarla en suelo urbano consolidado, es a quien corresponde, con arreglo a la normativa urbanística aplicable y a la licencia otorgada para edificar una vivienda, completar la urbanización de la parcela y costear los gastos necesarios para establecer los servicios urbanos, con la obligación de conducción de las aguas pluviales y residuales a la red de saneamiento impuesta en la licencia como condición de eficacia de ésta y como determinación implícita de realización previa de los servicios de pavimentación y alcantarillado también a cargo de la propietaria. Y es que en ninguno de los actos administrativos del Ayuntamiento a solicitud de la actora se ha incluido ni expresa ni implícitamente la obligación de ésta de urbanizar la parcela, ni se ha intentado llevar a efecto en ejecución forzosa.
Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León
Sentencia Nº 289/2012, de 22 de febrero de 2012
RECURSO DE APELACION 0000785 /2011
Sobre: ADMINISTRACIÓN LOCAL
Representación CONSTANCIO BURGOS HERVAS
Contra AYUNTAMIENTO DE CEVICO DE LA TORRE
Representación MARIA HENAR MONSALVE RODRÍGUEZ
Ilmos. Sres. Magistrados Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO
En Valladolid, a veintidós de febrero de dos mil doce.
En el recurso de apelación núm. 785/11 interpuesto contra la Sentencia de 5 de septiembre de 2011 dictada en el procedimiento ordinario 428/10 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.
1 de Palencia, en el que son partes: como apelante doña Debora, representada por el Procurador Sr.
Burgos Hervás y defendida por el Letrado Sr. Santos de la Mota; y como apelada el Ayuntamiento de Cevico de la Torre (Palencia), representado por la Procuradora Sra. Monsalve Rodríguez y defendido por el Letrado Sr. Calvo García-Ortega, sobre obligación de prestar determinados servicios municipales.
PRIMERO.- En el procedimiento del que dimana esta apelación se dictó Sentencia de 5 de septiembre de 2011 por la que, apreciando la causa de extemporaneidad opuesta por la Administración, se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo interpuesto por doña Debora frente a la desestimación presunta del recurso de reposición formulado el 27 de Mayo de 2010 contra la denegación por silencio administrativo del Ayuntamiento de Cevico de la Torre (Palencia) ante su reclamación de dotar de los servicios públicos de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación de la Calle CAMINO000, sin que se hiciese especial imposición de las costas procesales.
SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia interpuso recurso de apelación solicitando: a) se declare la nulidad de la sentencia recurrida, devolviendo el procedimiento al Juzgado de instancia y ordenando dictar una nueva en su lugar en la que, entrando a analizar el fondo del asunto, se resuelva sobre las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda; b) alternativamente, y previa declaración de nulidad de la sentencia recurrida, se resuelva por la Sala sobre las pretensiones formuladas en el suplico de la demanda; y c) con imposición de costas a la Administración demandada tanto de la primera instancia como de la alzada.
TERCERO.- Admitido el recurso por el Juzgado y conferido el oportuno traslado, el Ayuntamiento de Cevico de la Torre se opuso al mismo.
CUARTO.- Transcurridos los plazos de los artículos 85.2.º y 4.º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se elevaron los autos y el expediente administrativo a la Sala.
QUINTO.- Por Diligencia de Ordenación de 19 de octubre de 2011 se acordó la formación y registro del presente rollo de apelación, designándose ponente, y señalándose para votación y fallo el día 16 de febrero de 2012.
SEXTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley, aunque no los plazos en ella fijados habida cuenta el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.
PRIMERO.-Sentencia apelada y alegaciones de las partes.
La sentencia objeto de apelación declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Debora frente a la desestimación presunta del recurso de reposición formulado el 27 de Mayo de 2010 contra la denegación por silencio administrativo del Ayuntamiento de Cevico de la Torre (Palencia) ante su reclamación de dotar de los servicios públicos de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación de la Calle CAMINO000, por entender, en esencia, que desde la perspectiva del artículo 18.1.g) L.B.R.L., la acción ejercitada por la actora mediante su escrito de fecha 1 de Febrero de 2010 - reclamando al Ayuntamiento de Cevico de la Torre la "pavimentación y alcantarillado de la Calle CAMINO000 y alumbrado de dicha calle"- se reconduce por vía del artículo 29.1 L.J.C.A., por lo que a fecha de 2 de Mayo de 2010 debió entender denegada su petición, abriéndose la vía jurisdiccional con un término de dos meses que vencería el 2 de Julio de 2010, plazo que no queda prorrogado porque se interpusiera recurso de reposición el 27 de mayo de 2010 -que no fue contestado-, puesto que tal posibilidad está excluida para combatir el efecto que el silencio gubernativo produce en estos casos, de modo que al registrarse en esta oficina judicial el escrito de interposición el 27 de Julio de 2010 el recurso quedó entablado extemporáneamente; y que, ello no obstante, dado que su petición en fecha 7 de noviembre de 2008 por la actora de "los servicios urbanísticos propios de una vivienda... en suelo urbano" fue denegada por Resolución de 10 de diciembre de 2008, notificada el día 11 siguiente, sin que formulara de recurso de reposición ni jurisdiccional, aquél es un acto consentido por no haber sido impugnado en tiempo y forma, puesto que, aun dando al escrito de 12 de enero de 2009 la consideración de recurso de reposición, su interposición sería extemporánea ya que el mes a contar desde el 12 de diciembre de 2008 habría finalizado el 11 de enero de 2009, con lo que nos encontraríamos ante la circunstancia de que esta causa de inadmisión, aún no habiendo sido invocada por la Administración municipal demandada, se trocaría en motivo desestimador del recurso.
Doña Debora alega en apelación que su reclamación se ampara en distintas disposiciones de régimen local y no sólo en el artículo 18.1.g) L.B.R.L., y que al margen de que al invocar la demandada el artículo 29 de la LJCA como fundamento de la inadmisión del recurso incurre en incongruencia pues al mismo tiempo está rechazando su obligación de acometer obras de pavimentación, alcantarillado y alumbrado público, imputándole a ella dichas obligaciones, entiende que resulta dudoso que el caso entre dentro del concepto "prestación concreta" al que se refiere el precepto ya que lo que pide es que se dote a su vivienda de unos servicios, previa declaración del derecho a los mismos, y a la realización de los trámites pertinentes para su establecimiento; que los artículos 29 y 46.2 de la LJCA han de interpretarse en el sentido de que el administrado puede acudir directamente a la jurisdicción contenciosa -en un plazo reducido y en su beneficio de dos meses frente al general de seis meses- sin necesidad de interponer recurso alguno en vía administrativa, lo que no quiere decir que no pueda si lo desea agotar todos los recursos en dicha vía interponiendo previamente, por ejemplo, el recurso facultativo de reposición, como así hizo, frente a la desestimación por silencio de su solicitud de 1 de febrero de 2010, que ni fue resuelta ni siquiera tramitada mediante la incoación del correspondiente expediente, infringiendo la Administración lo dispuesto en el artículo 42.4.2.º de la LRJ-PAC, por lo que no puede ser estimada la alegación de extemporaneidad ya que sus propios incumplimientos redundarían en su beneficio y en claro perjuicio para el administrado; que habiéndose formulado la petición el día 1 de febrero de 2010, debe entenderse desestimada el 1 de mayo por lo que el recurso de reposición del 27 de mayo ha de considerarse interpuesto dentro del plazo del artículo 117 de la LRJ-PAC, a su vez desestimado por silencio administrativo el 27 de junio por transcurso de un mes, por lo que el recurso interpuesto el 27 de julio de 2010 estaba dentro del plazo contemplado en el artículo 46.2 de la LJCA; que insiste en que nuestro ordenamiento no contempla la necesidad ineludible de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en estos casos sino que sólo es una posibilidad que no excluye la interposición previa de otros recursos administrativos; que de estimarse la inadmisibilidad alegada de contrario es estaría vulnerando lo dispuesto en el artículo 24 de la CE en su vertiente de derecho a la tutela judicial efectiva, rechazando reiteradamente el TC mediante una tendencia antiformalistas excepciones de inadmisibilidad de recursos cuando están fundadas en meras cuestiones formales; y que respecto de la otra posible causa de inadmisibilidad referida por la sentencia de instancia -sobre acto previo consentido y firme- la circunstancia de que no hubiese sido alegada por la Administración constituye obstáculo insalvable para que se pueda apreciar por el juzgador pues supondría la infracción de lo dispuesto en el artículo 33.1 de la LJCA, incurriendo en incongruencia.
El Ayuntamiento de Cevico de la Torre se opone a la demanda alegando que la reclamación se plantea al amparo del artículo 18.1.g) L.B.R.L., ante la inactividad o falta de atención del Ayuntamiento, encontrándose el supuesto dentro del ámbito del artículo 29.1 de la LJCA, habiendo sido rebasado el plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso- administrativo una vez transcurrido el de tres meses que tiene la Administración para dar cumplimiento a lo solicitado o llegar a un acuerdo con los interesados; que la reclamación que dio origen al recurso contencioso-administrativo es una mera reiteración de solicitudes o reclamaciones anteriores que el Ayuntamiento había rechazado previamente de modo expreso sin que hubiesen sido objeto de impugnación, aparte de que con la reclamación no se recababa la contestación formal a una solicitud sino el cumplimiento de una obligación administrativa: llevar a cabo unas prestaciones concretas de unos servicios a los que -según la actora- venía obligado legalmente, siendo la falta de atención o incumplimiento de la Administración en realizar tales prestaciones lo que llevó a la actora a plantear el recurso contencioso-administrativo; que el recurso contra la inactividad de la Administración tiene sus propias reglas, distintas al sistema de recursos frente a actos administrativos expresos o presuntos, regulación jurídico-procesal específica de la inactividad administrativa, con sus plazos y consecuencias procesales, que vinculan a todos los poderes públicos; que ninguna indefensión ni falta de tutela efectiva se produce a la actora por la inadmisión del recurso ya que ésta se basa precisamente en una causa prevista legalmente y que encuentra su justificación en el principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9 de la CE, siendo numerosas las sentencias que consideran que el interesado está obligado a interponer el recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses computados desde la finalización de los tres meses desde la reclamación administrativa, teniéndose en otro caso por extemporáneo; y que respecto de la apreciación de un acto previo consentido y firme, el juzgador de instancia ha de sentirse vinculado no tanto por las alegaciones de las partes como por las concretas infracciones del ordenamiento jurídico que aquéllas esgriman, admitiendo su excepción de inadmisión con un doble razonamiento, no existiendo por tanto incongruencia.
SEGUNDO.-Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la hoy apelante: inactividad de la Administración. Inexistencia de extemporaneidad y de acto consentido.
Tanto en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo promovido por doña Debora , como en la propia demanda, se identificaba como objeto de impugnación la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición presentado en fecha 27 de mayo de 2010 frente a la denegación, también por silencio del Ayuntamiento de Cevico de la Torre (Palencia), de su reclamación de dotar de los servicios públicos de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación de la calle CAMINO000 donde se encuentra la vivienda de su propiedad. Asimismo la recurrente justificó la legitimación pasiva de la Administración demandada por ser la competente para el reconocimiento del derecho reclamado y ser "autora de los actos administrativos impugnados", citando en la fundamentación jurídica los diversos textos normativos en los que, a su entender, se recoge la obligación de urbanizar por parte del Ayuntamiento -Ley de Bases de Régimen Local y Ley de Régimen Local de Castilla y León-, sin llegar a mencionar en ningún momento en dicha demanda -tampoco en los escritos presentados ante el Ayuntamiento en fechas 2 de enero y 7 de noviembre de 2008, 12 de enero de 2009, y 1 de febrero y 27 de mayo de 2010- que su solicitud tenía el alcance o naturaleza de reclamación a los efectos previstos en el artículo 29.1 de la LJCA, regulador de la denominada inactividad de la Administración.
De lo hasta en ese momento actuado podía pues deducirse que la actora impugnaba los dos últimos actos administrativos presuntos del Ayuntamiento desestimatorios por silencio administrativo de su reclamación de urbanizar el CAMINO000.
Ha sido precisamente el Ayuntamiento de Cevico de la Torre al contestar a la demanda el que encauzó las pretensiones actoras en el ámbito de aplicación del artículo 29.1, sobre inactividad de la Administración respecto de la obligación a realizar una prestación concreta -obligación que, no obstante, el Ayuntamiento niega por imputar a la propia recurrente la obligación de urbanizar- para, seguidamente, fundamentar la excepción (finalmente acogida en la instancia) de inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, y si bien, como hemos dicho, la demanda afirmaba dirigirse contra actos administrativos presuntos, sin embargo, al combatir en su escrito de conclusiones el alegato de inadmisibilidad la actora no rechazó aquel ámbito de discusión -que ahora en apelación parece poner en duda a la vista de la inadmisibilidad- por más que entendió que el recurso facultativo de reposición de 27 de mayo de 2010 interrumpió el plazo de interposición del ulterior recurso contencioso -que unas veces estima de seis meses por remisión al artículo 46.1 de la LJCA (f.3 del escrito de conclusiones) para supuestos de acto presunto, y otras de dos meses por remisión al artículo 46.2 (f.6 de la apelación), para supuestos de inactividad de la Administración- y, por ello, estimó que en todo caso su escrito de 27 de julio de 2010 de interposición del recurso contencioso ante el Juzgado, transcurrido el mes de resolución de la reposición, se encontraría siempre dentro de plazo.
Vemos, pues, las dificultades o dudas que tiene la actora para delimitar el objeto de su impugnación, si contra un acto presunto ex artículo 25.1 de la LJCA, o si frente a la inactividad de la Administración ex artículo 25.2, pretensiones sujetas a distintos requisitos de ejercicio, y que, ciertamente, en ocasiones no son del todo fáciles de discernir. Conviene recordar que el artículo 29.1 de la LJCA señala que " Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración ", estableciendo el artículo 46 que " 1. El plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. 2. En los supuestos previstos en el art. 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo ".
Y en relación con esta distinción conceptual entre actos administrativos (expresos o presuntos) e inactividad de la Administración, la propia Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, de indiscutible valor interpretativo, en cierto modo trató de contribuir a su esclarecimiento y así, tras señalar que " Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el “quando” de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.
El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad ", añade más adelante en interpretación auténtica que "... En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso ".
En este mismo sentido la STS de 24 de junio de 2002 declara que " Tampoco podemos entender que la pretensión se dirige contra un acto denegatorio presunto, en virtud de silencio administrativo, del Tribunal Constitucional, pues aunque el recurso contra la inactividad de la Administración exija una reclamación del cumplimiento de la obligación administrativa, como establece el art. 29.1 citado, el propio precepto añade, lógicamente, que si la Administración no hubiere dado cumplimiento a lo solicitado, el recurso se deducirá contra la inactividad de la Administración, por lo que la denegación expresa o presunta de la reclamación no transforma el objeto del proceso, que continúa siendo la inactividad administrativa ".
Debemos insistir en que tanto este requerimiento previo a la vía contenciosa, como el plazo por el que se formula y los efectos de su transcurso sin que la Administración haya cumplido o llegado a un acuerdo con el interesado, son todos ellos presupuestos exclusivamente contemplados en la Ley de la Jurisdicción -que es la que como novedad introduce esta figura jurídica en nuestro ordenamiento, y "en los términos establecidos en esta Ley", dice el artículo 25.2-, aunque, ciertamente, pueda atisbarse cierta analogía con la reclamación previa a la vía civil y laboral regulada en los artículos 120 a 126 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Así pues, teniendo en cuenta que los instrumentos jurídico-procesales creados para facilitar al administrado sus relaciones con la Administración -como lo es la novedosa figura de la inactividad- no deben ser interpretados desde una perspectiva formalista exorbitante que los reconvierta en una suerte de obstáculo fatalmente impeditivo de la resolución de fondo, habrá que convenir, con parte de la doctrina -José María Baño León, en "La actividad administrativa impugnable en la Ley Jurisdiccional de 1998", Cuadernos de Derecho Judicial II, 2000-, que en los supuestos del artículo 29.1 de la LJCA el requerimiento previo a la Administración es un presupuesto procesal diferente a la necesidad de provocar un acto administrativo, por lo que el ulterior proceso contencioso a entablar por el interesado en realidad no se dirige contra la respuesta expresa o presunta de la Administración -que desde esta perspectiva genuinamente procesal no constituye un acto administrativo-, sino contra el incumplimiento por aquélla de una obligación concreta, de lo que a su vez podemos deducir:
a) Que al no constituir la eventual respuesta al requerimiento un acto administrativo, no cabe hablar de acto consentido y firme por el hecho de que el particular no recurra la negativa expresa o el silencio de la Administración frente al requerimiento, consideración aquí relevante como seguidamente veremos.
b) Por lo mismo, y en tanto la Administración " no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados ", haya o no mediado respuesta expresa, el particular podrá reiterar el requerimiento a fin de abrir un nuevo plazo de impugnación contencioso-administrativo mientras, en su caso, no prescriba su derecho a reclamar. Y c) En el supuesto que nos ocupa, no habiendo el Ayuntamiento de Cevico de la Torre dado cumplimiento a lo solicitado por la actora en su escrito de 1 de febrero de 2010, y aunque, por lo expuesto, no cabe entender producido un acto presunto desestimatorio susceptible de recurso de reposición -que fue lo que doña Debora dijo interponer en su escrito ante el Ayuntamiento de 27 de mayo de 2010- por transcurso del plazo de tres meses sin respuesta -plazo que en ese momento la reclamante vinculaba no al artículo 29.1 de la LJCA sobre inactividad, sino al general del silencio administrativo ex artículo 42.3 de la LRJ-PAC -, sin embargo, no podemos obviar sin más su existencia ni, por tanto, desconocer la virtualidad de este último escrito como nuevo requerimiento al Ayuntamiento mediante el que doña Debora reproducía su pretensión de que se prestaran los servicios municipales de pavimentación, alumbrado público y alcantarillado, último requerimiento que no tuvo respuesta.
De este modo, el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado en fecha 27 de julio de 2010 no puede considerarse extemporáneo sino, en todo caso, al no haber transcurrido tres meses desde el último requerimiento de 27 de mayo, como recurso prematuro o anticipado, lo que no impide desde luego su sustanciación y examen del fondo del asunto - dada la vigente oposición en este proceso contencioso del Ayuntamiento demandado a la reclamación actora- habida cuenta la doctrina jurisprudencial - por todas STS de 7 de diciembre de 2011, que aún cuando dictada para actos presuntos es aplicable a estos efectos por identidad de razón con la inactividad- en cuya virtud "...la interposición anticipada o prematura del recurso jurisdiccional contra la desestimación presunta es, en una interpretación conforme a la Constitución de las causas de inadmisión, un defecto subsanable, que queda subsanado si en el curso del proceso trascurre el plazo en que la Administración debía resolver o dicta resolución expresa igualmente desestimatoria (en este sentido puede verse el auto de 1 de julio de 1998, dictado en el recurso de apelación núm. 6915/1992, y, entre otras, las sentencias de 9 de mayo y 19 de diciembre de 2001, 14 de noviembre de 2003, 22 de diciembre de 2005 y 21 de junio de 2007, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 6222/1996, 3348/1995, 7634/2000, 3794/2003 y 9288/2003 ) ", habiéndose cumplido con creces la finalidad esencial de la reclamación previa administrativa de dar ocasión a la Administración de atender la petición del administrado y de poder así evitar el proceso.
Por otro lado, bien se comprende la imposibilidad de acoger la causa de inadmisión sugerida por el Juzgador a quo acerca de la existencia de acto consentido y firme en relación con la Resolución de la Alcaldía de 10 de diciembre de 2008 -por la que se desestimó la petición de doña Debora de 7 de noviembre de 2008-, pues aparte de que no suscitó previamente la tesis con audiencia de las partes ex artículo 33.2 de la LJCA, con la consiguiente indefensión e incongruencia, ya hemos fundamentado la no equiparación -en estos casos de reclamación frente a la inactividad- entre la posible respuesta expresa o presunta al requerimiento y los actos administrativos, con el corolario de imposibilidad de aplicar la doctrina de acto firme y consentido, todo ello sin perjuicio de la eventual prescripción, en su caso, del derecho del interesado a reclamar, aquí no concurrente.
TERCERO.- Sobre la exigencia de establecimiento y/o prestación de servicios municipales obligatorios: inactividad de la Administración.
En cuanto el ámbito de aplicación de la figura de la inactividad de la Administración, invocada por el Ayuntamiento demandado como ámbito propio en el que ha de enmarcarse la reclamación de la actora, la STS de 12 de abril de 2011 recoge su doctrina al respecto, señalando que " la sentencia de 18 de noviembre de 2008 delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución...
La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.
Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007, dijimos: “... a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración”.
Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008, hicimos las siguientes consideraciones jurídicas: “A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007, para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas...
Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción, entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.
Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.
Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 “para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general” ".
Y la STS de 18 de febrero de 2005 contiene la siguiente doctrina " El art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introduce una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo. El art. 29 implica la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la L.J.C.A. en cuanto establece la posibilidad de recurso "contra la inactividad de la Administración...
en los términos establecidos en esta Ley ".
1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un punto de vista material.
La L.J.C.A. en el art. 29, al igual que en el art. 51.3, alude a "obligación (o prestación) concreta de la Administración respecto de los recurrentes (de una o varias personas determinadas)", poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso-administrativa al amparo del art. 29 L.J.C.A.
Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.
No será aplicable la previsión del art. 29 L.J.C.A. cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración.
El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.
2. El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.
a) Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.
Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce "una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines", citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.
Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general, solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.
b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.
El art. 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes" pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.
c) En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.
d) También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ".
Más concretamente, y en relación con la exigencia por la actora de prestación de determinados servicios públicos municipales obligatorios -pavimentación, alumbrado público y alcantarillado-, el artículo 18.1.g) de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local (LBRL), establece que los vecinos tienen derecho a " Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio ". Por otro lado, en el artículo 25.2 del mismo texto se recogen como competencias del municipio en los términos previstos en la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, entre otras, las siguientes: " d)...pavimentación de vías públicas urbanas"...
l) Suministro de agua y alumbrado público... alcantarillado ", y precisa aún más dichas competencias y obligaciones para el municipio cuando en el art. 26 se prevé que " Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: a) En todos los Municipios: Alumbrado público..., alcantarillado, pavimentación de las vías públicas... ", añadiendo que " 2. Los Municipios podrán solicitar de la comunidad autónoma respectiva la dispensa de la obligación de prestar los servicios mínimos que les correspondan según lo dispuesto en el número anterior cuando, por sus características peculiares, resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de dichos servicios por el propio Ayuntamiento.
3. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios, prevista en el art. 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así como la garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas a que se refiere el núm. 3 art. 92 de esta ley 4. Sin perjuicio de lo establecido en el art. 40, las comunidades autónomas podrán cooperar con las Diputaciones provinciales, bajo las formas y en los términos previstos en esta ley, en la garantía del desempeño de las funciones públicas a que se refiere el apartado anterior. Asimismo, en las condiciones indicadas, las Diputaciones provinciales podrán cooperar con los entes comarcales en el marco de la legislación autonómica correspondiente ".
En términos similares se pronuncia el art. 20.1.e) de la Ley 1/1998, de 4 de junio de Régimen Local de Castilla y León, cuando dispone que: " 1. Los municipios de Castilla y León ejercerán competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Leyes de la Comunidad Autónoma, en las siguientes materias:
e) Parques y jardines; pavimentación y conservación de vías y caminos; m) Red de suministro y tratamiento del agua; servicios de limpieza viaria, de recogida y de tratamiento de residuos; ll) Alumbrado público ". Más clarificador es el art. 21 cuando establece lo siguiente: " 1. Se considera de interés general y esencial para la Comunidad Autónoma que todos los municipios integrados en la misma, solos o asociados, presten a sus vecinos, en condiciones de calidad adecuadas, los servicios mínimos establecidos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
2. Los municipios de Castilla y León están obligados respecto a sus vecinos a realizar una prestación de estos servicios en condiciones de igualdad, con independencia del núcleo en el que residan...
4. La prestación homogénea de los servicios mínimos constituye un objetivo a cuya consecución se dirigirán preferentemente las funciones asistenciales y de cooperación municipal de las Diputaciones Provinciales, así como la coordinación y ayudas de la Comunidad Autónoma ".
Por otro lado, en el artículo 22 de la Ley 1/1998 se prevé una excepción a lo anterior cuando dispone: " 1. Los municipios podrán ser temporalmente dispensados por la Junta de Castilla y León de la obligación de prestar determinados servicios mínimos, a solicitud de los respectivos Ayuntamientos, fundada en las siguientes circunstancias: a) Que, por sus características peculiares, resulte imposible o muy difícil el establecimiento o adecuada prestación de dichos servicios por el propio municipio ".
Como recuerda la STSJ de Castilla y León, sede Burgos, de 9 de abril de 2010 recaída en el recurso núm. 324/2009 - con cita de la sentencia de 25.11.2005, dictada en el recurso 625/2003 -, " la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado con reiteración sobre la prestación obligatoria por los Ayuntamientos de mencionados servicios mínimos o básicos; y así el T.S., por ejemplo, cuando se pronuncia por el suministro de agua (lo que puede ser perfectamente extensible a los servicios de alumbrado público y pavimentación por ser también servicios mínimos y básicos de obligada prestación) en la sentencia de la Sala 3.ª de fecha 22 septiembre de 2004 (Pte: Soto Vázquez, Rodolfo) argumenta al respecto lo siguiente: "El derecho de los vecinos de un término municipal a obtener suministro domiciliario de agua potable para el consumo humano, cierto es que no puede ser puesto en tela de juicio. Así lo establece claramente el artículo 26.1 a) de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 al hacerlo figurar como obligación mínima municipal, ya sea de modo directo, ya en régimen de asociación con otros municipios. Y el artículo 18.1 g) de la misma Ley constata la facultad de los vecinos del término municipal de exigir las prestaciones, o el establecimiento de los servicios en su caso, que formen parte de las competencias municipales de carácter obligatorio. Constituye, pues, una obligación legal directamente exigible por los interesados el suministro referido, obligación que corre a cargo del Ente Local correspondiente, con independencia de que se trate del mismo Ayuntamiento o de la Mancomunidad constituida para dar satisfacción a la misma. Todo ello, naturalmente, sin perjuicio de las condiciones concretas de su establecimiento, o del deber de contribuir a sufragar la carga económica que ello suponga." ...Y así las cosas la resolución impugnada deniega la petición de acometida de agua y desagüe, sobre la base de que pese a ser suelo urbano calificado como de ensanche del casco, carece de los servicios urbanísticos, con lo cual estaríamos ante una contradicción entre la calificación y la realidad, pero lo cierto es que ese razonamiento no es argumento para denegar la acometida, ni tan siquiera la previsión de un vial, mientras no se proceda a la expropiación y ejecución del mismo y por ello y reconduciendo lo hasta ahora expuesto, cabe concluir que la recurrente no puede verse privada de la prestación de un servicio esencial, cual es la obtención de agua potable para cubrir sus necesidades más elementales, y menos en base a la argumentación efectuada por el Ayuntamiento, cuando precisamente dicha Corporación, como entidad local, debe atender a las necesidades de sus administrados, máxime si existen en este tipo de suelo la posibilidad ya reconocida de un desarrollo urbano que sea cual sea no vendrá en modo alguno obstaculizado por la concesión de la acometida de agua ya que como recuerdan las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1994 y 21 de noviembre de 1996, entre otras, el abastecimiento domiciliario de agua potable figura entre los servicio obligatorios de todo municipio, segúnel artículo 26.1.a) de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ".
En la misma línea se encuentra la Sentencia de esta Sala de fecha 2.3.1993 mediante la que se estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la denegación expresa por parte del Ayuntamiento de Arcones (Segovia) de conceder al demandante el abastecimiento de agua y alcantarillado en su vivienda del barrio de Colladillo de dicho municipio. Esta sentencia basa su pronunciamiento en lo preceptuado en el artículo 26 a) de la Ley de 2 de abril de 1.985 y artículos 82 y 83 del Texto Refundido de 9 de abril de 1.976 , estimando que tanto desde el punto de vista de las obligaciones mínimas municipales, del sanitario, o de la perspectiva urbanística, el Ayuntamiento se halla obligado a realizar los actos necesarios para facilitar los servicios de agua y desagüe solicitados por el demandante, sin perjuicio de la repercusión que pueda efectuar a cargo del mismo ".
La STSJ de Castilla y León, con sede en Burgos, de 9 de abril de 2010 que venimos citando continúa diciendo que " A la luz de la legislación estatal y autonómica trascrita y del criterio jurisprudencial expuesto, trasladable también a los servicios de pavimentación y alumbrado público, ninguna duda ofrece la condición de servicios mínimos y básicos que ostentan sendos servicios, que la prestación de los mismos corresponde realizarla al municipio, y tal prestación puede ser exigida por los vecinos...
...Y la Sala también accede a dicha pretensión desde el momento en que por parte del Ayuntamiento demandado no se ha acreditado que al amparo de la normativa expuesta estuviera dispensado de prestar dicho servicio básico, ni tampoco ha acreditado (ni siquiera lo alegado) que concurran en dicha Corporación circunstancias sobre todo de índole económica que hagan imposible o de muy difícil cumplimiento la prestación de mencionado servicio por el citado Ayuntamiento; ello revela por tanto que no existía excusa o motivo que justificase el incumplimiento de referida prestación -pavimentación- por parte del citado Ayuntamiento ".
De lo hasta aquí expuesto podemos concluir, con el criterio doctrinal ya citado, que el establecimiento y prestación de los servicios públicos obligatorios se puede considerar como uno de los supuestos típicos sobre los que se proyecta el posible ámbito de inactividad de la Administración, ámbito, como hemos dicho, expresamente admitido en este caso por el Ayuntamiento demandado -por más que, quizá, lo haya hecho para fundar su alegato de inadmisibilidad-, y es que: 1) no se trata de un derecho reconocido in genere a todos los ciudadanos, sino en concreto a un grupo determinado de personas, los vecinos del municipio, perfectamente identificables en el padrón municipal; 2) no se proyecta sobre una obligación legal abstracta o indeterminada, sino sobre una obligación concreta referida a la creación o prestación de unos servicios públicos determinados y específicos, los que son obligatorios para cada municipio, no cualesquiera otros; y 3) se trata en principio de un derecho incondicional (" en todo caso ", y " en todos los municipios ", dice la LBRL) en el sentido de que todos los vecinos tienen reconocido el derecho al establecimiento del servicio si no existe, y el derecho a su utilización en el caso de que exista, sin que, correlativamente, la Administración tenga libertad o discrecionalidad alguna para crear o no el servicio, al margen de que puedan acometer el servicio " por sí o asociados " (art. 26.1 de la LBRL), acudir a cualesquiera fórmulas o medios de gestión reconocidos por la Ley (art. 85.2 de la misma LBRL), y financiar el servicio a través de los recursos económicos que estimen por conveniente (artículo 105.2 LBRL), lo que no afecta a la exigibilidad misma de establecimiento y prestación del servicio más allá de la solicitud de exención o dispensa legal de la obligación. La citada STS de 22 de septiembre de 2004 tras argumentar, cautelarmente, lo ya dicho acerca de que "...C onstituye, pues, una obligación legal directamente exigible por los interesados el suministro referido, obligación que corre a cargo del Ente Local correspondiente, con independencia de que se trate del mismo Ayuntamiento o de la Mancomunidad constituida para dar satisfacción a la misma... ", insiste más adelante en que " El derecho a obtener suministro de agua potable a domicilio que asiste a todos los vecinos de un municipio no puede ponerse en tela de juicio, y en principio el artículo 26.1.a) de la Ley de Bases impone al Municipio correspondiente el deber de satisfacerlo... ".
Por lo demás, tratándose de la prestación de servicios de carácter obligatorio, como es el relativo a la pavimentación de las vías públicas, alumbrado y alcantarillado, la posibilidad misma de su cumplimiento goza de presunción legal que, como hemos visto, debe destruirse solicitando la dispensa a la Comunidad Autónoma, lo que aquí no ha ocurrido.
CUARTO.- Sobre la negativa del Ayuntamiento a establecer los servicios en base a eventuales obligaciones urbanísticas pendientes de la reclamante. Negativa improcedente.
En cuanto al fondo del asunto, el Ayuntamiento de Cevico de la Torre no niega a la actora su condición de vecina, ni la obligación de los municipios de establecer los servicios públicos de alumbrado, pavimentación y alcantarillado; sin embargo, alega que en cuanto promotora de la modificación puntual del planeamiento general del municipio para reclasificar una parcela rústica y transformarla en suelo urbano consolidado -cuya aprobación le permitió después obtener la licencia para edificar la vivienda en la calle CAMINO000, con cesión al Ayuntamiento de terrenos para regularizar las vías públicas existentes- es a la actora a quien, con arreglo a la normativa urbanística aplicable y a la licencia otorgada, corresponde completar la urbanización de la parcela y costear todos los gastos necesarios para establecer los servicios urbanos, pues en otro caso se produciría un enriquecimiento injusto del propietario a costa del conjunto de la comunidad vecinal. En conclusiones añade el Ayuntamiento que en la licencia urbanística se recogía la obligación a cargo de la propietaria de conectarse a la red municipal de saneamiento existente, operando su cumplimiento "como condición de eficacia del acto de otorgamiento de la licencia de construcción de la vivienda y determina que la prestación de los otros servicios reclamados -pavimentación y alumbrado público- haya de realizarse, en orden lógico material, una vez se produzca la conexión indicada".
A este respecto conviene recordar que, en efecto, el artículo 12.1.a) de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, en su redacción anterior a la dada por la Ley 4/2008 de 15 de septiembre - siendo también el RUCyL el anterior al dado por el Decreto 45/2009 de 9 de julio- se disponía que: " En el suelo urbano, el planeamiento general podrá distinguir las siguientes categorías: a) Suelo urbano consolidado, constituido por los solares y demás terrenos aptos para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, así como por los terrenos que puedan alcanzar dicha aptitud mediante actuaciones aisladas ". Por otro lado, en el art. 17.1 de la LUCyL se reconoce que: " Los propietarios de terrenos clasificados como suelo urbano tendrán el derecho a completar su urbanización para que alcancen la condición de solares y a edificar éstos en las condiciones que en cada caso establezca esta Ley y el planeamiento urbanístico ". En similares términos se pronuncia el art. 40.1 del RUCyL. Más preciso y concreto es el art. 18.2 cuando señala que " En suelo urbano consolidado, los propietarios deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar. A tal efecto, deberán costear los gastos de urbanización precisos para completar los servicios urbanos y regularizar las vías públicas, ejecutar en su caso las obras correspondientes.... Asimismo, deberán edificar los solares en las condiciones que señalen el planeamiento y la licencia urbanísticos ". Añade el art. 18.4 de la misma Ley que: " Los terrenos clasificados como suelo urbano no podrán ser destinados a los usos permitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condición de solar, salvo que se autorice la ejecución simultánea de la urbanización, con las correspondientes garantías.
En los mismos términos podrá autorizarse la ejecución de la urbanización por fases". Dichos preceptos se desarrollan en el art. 41.1 del RUCyL, si bien precisa el art. 41.2 del RUCyL que: " Los terrenos clasificados como suelo urbano consolidado no pueden ser destinados a los usos permitidos por el planeamiento hasta haber alcanzado la condición de solar, una vez cumplidos los deberes de urbanización y cesión establecidos en el apartado anterior. No obstante, la licencia urbanística puede autorizar la ejecución simultánea de la urbanización, con las correspondientes garantías. En los mismos términos la licencia puede autorizar la ejecución de la urbanización por fases ".
Por otro lado, en el art. 68.1.b) de la LUCyL se precisa que " a los efectos de esta Ley, se entienden como gastos de urbanización todos aquellos gastos que precise la gestión urbanística, y al menos los siguientes:
b) La ejecución o compleción de los servicios urbanos, exigibles conforme al planeamiento urbanístico, y, al menos, los siguientes:
4.º Canalización e instalación de los demás servicios exigidos por el planeamiento ".
Añade el art. 68.2 siguiente (lo que se desarrolla en el RUCyL ) que " Los gastos de urbanización corresponden a los propietarios, conforme a lo dispuesto en los arts. 18 y 20, a excepción de los gastos de instalación de servicios públicos que no sean exigibles a los usuarios, y que corresponderán a sus entidades titulares o concesionarias ". Y precisa el art. 70 siguiente que " Las actuaciones aisladas privadas pueden ejecutarse por los propietarios de suelo urbano consolidado sobre sus propias parcelas, sin más requisito que la obtención de la licencia urbanística correspondiente, en la que se impondrán las condiciones necesarias para asegurar que las parcelas alcancen la condición de solar, de entre las siguientes:
c) Asumir el compromiso de no utilizar las construcciones o instalaciones hasta la conclusión de las obras de urbanización ".
Esta previsión se completa en los arts. 213.3.a) y 214 del RUCyL; el primero dispone al respecto lo siguiente: " Al otorgar la licencia urbanística, el Ayuntamiento debe imponer al propietario solicitante las condiciones que resulten necesarias, de entre las siguientes, para asegurar que la parcela alcance la condición de solar:
a) Costear las obras de urbanización necesarias para completar los servicios urbanos, incluida la conexión con las redes municipales, y para regularizar o rehabilitar las vías públicas existentes, conforme a las alineaciones fijadas en el planeamiento urbanístico ". Y sobre la urbanización y construcción simultánea dispone el art. 214 lo siguiente: " Cuando se pretenda la ejecución simultánea de la urbanización y de las construcciones e instalaciones permitidas por el planeamiento urbanístico se aplican las reglas señaladas en el artículo anterior, y además las siguientes:
a) El proyecto técnico a presentar con la solicitud de licencia debe programar de forma conjunta y coordinada la ejecución de la urbanización y de las construcciones o instalaciones cuya ejecución se solicite.
b) En la solicitud de licencia urbanística debe constar expresamente que el solicitante se compromete a:
1.º- Ejecutar simultáneamente la urbanización y las construcciones e instalaciones permitidas por el planeamiento urbanístico.
2.º- No utilizar las construcciones e instalaciones ejecutadas hasta que la urbanización haya sido recibida.
3.º- Establecer las condiciones anteriores en cualesquiera cesiones del derecho de propiedad o de uso que se efectúen para la totalidad o partes de las construcciones e instalaciones ejecutadas ".
Por lo que respecta al concepto de solar, el art. 22.1 siguiente de dicha Ley señala que: " Tendrán la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico, urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas en aquél, y que cuenten con acceso por vía pavimentada abierta al uso público y servicios urbanos de abastecimiento de agua potable, evacuación de aguas residuales a red de saneamiento, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, así como con aquellos otros que exija el planeamiento urbanístico, en condiciones de caudal y potencia adecuadas a los usos permitidos ".
De forma más exhaustiva se define e integra dicho concepto en el art. 24.1 del RUCyL cuando a tal efecto se señala lo siguiente:
" 1.- Tienen la condición de solar las superficies de suelo urbano legalmente conformadas o divididas, aptas para su uso inmediato conforme a las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente, y que cuenten con:
5.º- Telecomunicaciones ".
En relación con esta cuestión, del expediente administrativo y documentación obrante en autos se desprende lo siguiente:
a) Mediante solicitud de fecha 2 de febrero de 2004 la actora junto con los otros tres copropietarios de la parcela que se dirá, promovieron ante el Ayuntamiento de Cevico de la Torre la modificación puntual de las Normas Subsidiarias del Planeamiento Urbanístico a fin de que la parcela NUM000, del polígono NUM001 , "pueda pasar de rústica a urbana, para que en el futuro sea posible edificar viviendas".
b) En el informe emitido en el seno del expediente por el arquitecto colegiado Sra. Fátima se dice "...Se recomienda incluir un documento informativo en el que se indiquen las infraestructuras y los servicios urbanos existentes en las proximidades de la ampliación de suelo urbano (saneamiento, abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica, red de telefonía y accesos)...", así como la obligación de establecer reservas de suelo para espacios públicos y aparcamientos o justificar su innecesariedad (f.14). También en el informe previo emitido por el Servicio Territorial de Fomento de Palencia y dirigido al Alcalde del Ayuntamiento demandado se hacía constar, entre otros apartados... "d) Deben establecerse los requisitos para que el Suelo Urbano, incorporado en la Modificación Puntual tramitada, alcance la condición de solar de conformidad con el Art. 24 del precitado Reglamento" (f.16 del expediente).
c) Por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Palencia de 2 de agosto de 2005 (B.O.CyL. de 15 de septiembre) se aprobó definitivamente la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias Municipales de Cevico de la Torre -aprobadas el 11 de diciembre de 1997, no adaptadas a la Ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León- consistente en la inclusión de la parcela NUM000, del polígono NUM001 , como Suelo Urbano, (ampliación del límite urbano), todo ello de conformidad con el artículo 161 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, clasificando dicha parcela como suelo urbano con Ordenanza 3.1 "Colonia Urbana. Grado 1" (f. 221 y 36).
d) Por Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Cevico de la Torre de fecha 5 de diciembre de 2005 se otorgó la licencia de parcelación de la primitiva parcela, de la cual resultó el siguiente estado de parcelas:
* Terreno destinado a espacio libre de uso público, de 251,53 metros cuadrados, a incorporar a CAMINO000 para su ensanche según planeamiento aprobado.
* Parcela segregada (parcela NUM000 B del polígono NUM001 ) sita en CAMINO000 NUM002 de Cevico de la Torre, de 379,12 m2 de superficie y frente de fachada de 15,23 metros a espacio libre de uso público incorporado a CAMINO000.
* Resto de finca matriz (parcela NUM000 A del polígono NUM001 ), sita en CAMINO000 NUM002 de Cevico de la Torre, de 1.137,35 m2 de superficie y frente de fachada de 35,15 metros a espacio libre de uso público incorporado a CAMINO000.
Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cevico de la Torre de 30 de marzo de 2006 se aceptó la cesión obligatoria del citado terreno "como consecuencia de la aprobación de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento promovida para la ampliación de límite del suelo urbano en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de este término municipal".
e) En fecha 20 de enero de 2006 la actora solicitó licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en la parcela segregada n.º NUM000 B, otorgada por Resolución de la Alcaldía de 26 de enero de 2006, constando como antecedente el informe emitido por la asesora municipal, arquitecto Doña. Fátima, en el sentido de que "La edificación proyectada (vivienda unifamiliar y garaje) se sitúa en suelo urbano zona de ordenanza 3 "Colonia urbana, grado 1" de acuerdo con la normativa urbanística de aplicación... resultando que la edificación propuesta no incumple la normativa urbanística de aplicación, y teniendo en cuenta además de las generales en vigor las condiciones particulares que se especifican en la parte dispositiva de la presente resolución", entre las que destacamos aquí "... en relación con las acometidas a redes e infraestructuras se establecen las siguientes condiciones: se construirá una arqueta de registro de saneamiento en el interior de la finca, en un punto donde pase el agua procedente de todas las bajantes, incluso las de pluviales, situado de forma que la acometida desde esta arqueta al colector sea recta... La reposición de las zanjas de las acometidas se realizará en idénticas características a las del pavimento y/o acerado existentes... Las bajantes de las pluviales de cubierta no verterán sobre la acera, entroncándose en el interior del edificio a la acometida general del mismo...". Asimismo, entre las condiciones generales figura que "8.- Una vez terminada la obra se pondrá en conocimiento del Ayuntamiento para que por el técnico municipal se proceda a comprobar si los trabajos se han ajustado o no a la licencia concedida. Mientras esta visita no se efectúe y se conceda la correspondiente licencia de primera ocupación o apertura, no se podrá habitar la vivienda o destinar el local a comercio o industria... 11.- Las aguas pluviales de los tejados y azoteas y las residuales se conducirán en la forma que tiene establecida esta Corporación evitando en todo momento vertidos directos sobre la vía pública y emanaciones de malos olores, serán recogidas convenientemente y, por medio de canalones, conducidas a la red general. 12.- Las aguas residuales, por medio de tuberías impermeables y que impidan emanaciones mal olientes, deberán conducirse a la red general de saneamiento... 15.- Antes de proceder a la ocupación de la vivienda o local deberá presentarse en el Ayuntamiento documento de alta en el Catastro inmobiliario de Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, de la nueva edificación...".
f) En fecha 13 de abril de 2007 la actora solicitó licencia de primera ocupación, y tras informe de la asesora arquitecta en el sentido de que "se comprueba que las obras ejecutadas se ajustan al Proyecto Técnico, documentación final de obra y a la licencia concedida; que la misma reúne las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público; que se encuentran debidamente repuestos los elementos y equipamiento urbanístico afectados; y que el edificio es apto para el uso al que se destina... sin establecer consideraciones particulares" (f.127 de los autos), en fecha 29 de agosto de 2007 la Alcaldía dictó Resolución concediendo licencia de primera ocupación de vivienda unifamiliar en el CAMINO000 (Parcela NUM000 del polígono NUM003 ) de este término municipal... salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero".
Dicha vivienda causaría inscripción registral n.º NUM004 del Registro de la Propiedad de Baltanás, constando su naturaleza como "URBANA: Solar" (f. 52 de los autos), habiendo satisfecho el Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana correspondiente a "DS VINAGRAS 0002 0000 E 00 01" de los años 2008 y 2009 (f.8 a 13), y aportando facturas de abril/junio de 2007 y octubre/diciembre de 2009, por los conceptos de consumo de agua, alcantarillado y basura (f. 14 y 15). Y g) Obra en autos certificación de la Secretaria-Interventora del Ayuntamiento en la que se hace constar que "en la lista cobratoria del IBI de naturaleza urbana, del ejercicio 2010, figura Debora, como titular de una finca urbana sita en DS VINAGRAS 002" y que "Que en las listas cobratorias de las tasas por prestación de los servicios de agua, basura y alcantarillado correspondiente a los trimestres que van desde el 1.º de 2008 y hasta el 1.º de 2011, figura incluida Debora, como titular de tales servicios en el punto CAMINO000 NUM002 ", listas cobratorias de estos servicios que según las certificación "incluyen todos los usuarios de dichos servicios en el término municipal..." (f.127).
Así las cosas, la tesis de que el cumplimiento por la actora de la obligación de conducción de las aguas pluviales y residuales a la red de saneamiento impuesta en la licencia urbanística de construcción opera como condición de eficacia de ésta y como determinación implícita -"en orden lógico material", dice el Ayuntamiento- de realización previa de los servicios de pavimentación y alcantarillado también a cargo de la propietaria, no puede ser acogida y es que, reconocida la naturaleza urbana de la vía para la que se solicitan los servicios municipales -suelo urbano consolidado, concreta el Ayuntamiento, párrafo primero del apartado II de su contestación a la demanda sobre fondo del asunto, f.89-, y no pudiendo equipararse la obligación de recogida de aguas pluviales y residuales de la vivienda y su conexión a la red de saneamiento que imponía la licencia, con el servicio de alcantarillado, cabe significar lo siguiente:
a) Con carácter general: 1) que en la noción de servicio público van incorporados los principios de igualdad de acceso por los usuarios y de generalidad en la prestación, de modo que allí donde exista necesidad de servicio es el Ayuntamiento quien debe intervenir; 2) que los preceptos del ordenamiento jurídico relativos al carácter obligatorio de determinados servicios públicos cuya prestación a cargo de los municipios se establece " en todo caso " y " en todos los Municipios " ex artículo 26.1 a) de la LBRL, no condicionan la obligación municipal de la prestación al previo cumplimiento de las cargas urbanísticas a que hubiera habido lugar, insistimos, una vez reconocido por el Ayuntamiento la clasificación de la parcela de la actora tras la modificación puntual de las Normas Subsidiarias como suelo urbano consolidado; y 3) que la titularidad pasiva de las obligaciones urbanísticas que corresponden a los propietarios de suelo no se equipara miméticamente con la titularidad activa del derecho de los vecinos a exigir " la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio " ex artículo 18.1 g) de la LBRL, pues ni los vecinos tienen que ser necesariamente propietarios de suelo -basta con estar empadronados en el municipio-, ni los vecinos titulares del derecho tienen porqué estar empadronados precisamente en la vía pública para la que solicitan el servicio, pues, por definición, el alumbrado, pavimentación y alcantarillado, son servicios que benefician al conjunto del vecindario que transita por el casco urbano.
b) La normativa urbanística no puede llevar a propiciar o permitir que el Ayuntamiento permanezca en una situación de absoluta desidia y pasividad hasta que se proceda por el teórico obligado a ello a la urbanización de la vía pública, pues aunque es cierto que los servicios deben ser establecidos, en su caso, por el titular de la urbanización o promoción, si éste no los realiza es el Ayuntamiento quien debe -en su caso, a costa del obligado- tomar la iniciativa para así dar cumplimiento a su deber legal, correspondiéndole asumir, desde la perspectiva de la obligatoriedad de los servicios públicos, la eventual discrepancia entre la calificación formal del suelo y la ausencia de los servicios mínimos que han de sustentarlo. Hemos de resaltar aquí las reservas contenidas en los informes técnicos emitidos con ocasión del expediente sobre ampliación del límite urbano acerca de la obligación de establecerse los requisitos para que el Suelo Urbano, incorporado en la Modificación Puntual tramitada, alcance la condición de solar, reservas obviadas por el Ayuntamiento en sus actos.
c) Pero es que, además, en el presente caso no cabe acoger esa suerte de excepción de compensación -la actora no podría reclamar como vecina lo que vendría obligada a realizar como propietaria por mor de su actuación urbanística- que la entidad local demandada invoca a modo de causa de extinción de su obligación (imprescriptible) de establecer los solicitados servicios públicos municipales, pues debemos insistir en que en ninguno de los actos administrativos sucesivamente dictados por el Ayuntamiento a solicitud de la actora se ha incluido ni expresa ni implícitamente la obligación previa o coetánea de urbanizar entendida como la obligación de establecer los servicios de pavimentación, alumbrado público y alcantarillado del CAMINO000.
Así, tras la aprobación definitiva de la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias Municipales de Cevico de la Torre, consistente en la inclusión de la parcela NUM000, del polígono NUM001, como Suelo Urbano, (ampliación del límite urbano), el Ayuntamiento demandado, sin exigencia alguna, en su caso, del deber de urbanizar: 1) otorgó la licencia de parcelación de la primitiva parcela; 2) aceptó la cesión obligatoria del terreno destinado a espacio libre de uso público, de 251,53 metros cuadrados, a incorporar al CAMINO000 para su ensanche, según planeamiento; 3) otorgó licencia para la construcción de vivienda unifamiliar en la parcela segregada n.º NUM000 B -en cuyo expediente consta que la edificación proyectada se sitúa en suelo urbano zona de ordenanza 3 "Colonia urbana, grado 1" de acuerdo con la normativa urbanística de aplicación-;
4) concedió licencia de primera ocupación de la citada vivienda unifamiliar y ello tras informe técnico en el sentido de que "se comprueba que las obras ejecutadas se ajustan al Proyecto Técnico, documentación final de obra y a la licencia concedida; que la misma reúne las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público; que se encuentran debidamente repuestos los elementos y equipamiento urbanístico afectados; y que el edificio es apto para el uso al que se destina... sin establecer consideraciones particulares", causando inscripción registral de la finca n.º NUM004 del Registro de la Propiedad de Baltanás, constando su naturaleza como "URBANA: Solar"; y 5) giró el correspondiente Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana correspondiente a "DS VINAGRAS 0002 0000 E 00 01", así como las tasas por prestación de los servicios de agua, basura y alcantarillado.
En fin, con tales antecedentes -de ser cierto que la licencia de construcción quedó implícitamente condicionada a la urbanización, no se habría otorgado la licencia de ocupación- no puede sostenerse que al tiempo de la solicitud de establecimiento de servicios públicos obligatorios -con la cualidad de sin perjuicio de revisión, en su caso, de los actos administrativos dictados, si ello fuera posible y procedente- la actora tenga pendiente la obligación de urbanizar invocada por el Ayuntamiento, obligación no exigida antes ni, desde luego, intentada llevar a efecto en ejecución forzosa, todo lo cual nos conduce a la estimación del recurso en cuanto al establecimiento mismo de los servicios públicos reclamados.
QUINTO.- Sobre la petición de inclusión en los presupuestos municipales de la correspondiente partida o consignación. Improcedencia. Fijación de plazo de ejecución.
Finalmente, la actora solicita en el suplico de la demanda que se condene al Ayuntamiento a que "incluya la correspondiente partida o consignación en los presupuestos municipales del ejercicio más próximo y a la realización de los trámites administrativos que fueren precisos tendentes a los fines reclamados".
Sin embargo, y como ya hemos apuntado, determinada la obligación del Ayuntamiento demandado de establecer los servicios públicos reclamados de alcantarillado, alumbrado público y pavimentación del CAMINO000 -al menos, hasta el límite de la parcela de la recurrente, incluyendo ésta-, es a la entidad local a la que corresponde fijar no sólo el modo de gestión directa o indirecta del servicio sino también el modo de financiar su establecimiento a través de los recursos económicos que estime por conveniente, y ello es así porque en la normativa de Régimen Local se reconoce autonomía y discrecionalidad al Ayuntamiento para resolver si las obras que se le imponen las llevará a cabo con cargo a los fondos municipales, mediante subvenciones o con contribuciones especiales, como así lo permite y prevé el art. 105 de la LBRL, razones por las que en este extremo no se estima el recurso y se deja a criterio del Ayuntamiento el decidir con qué recursos hacer frente a las obras correspondientes al establecimiento de los servicios que se le imponen en la presente sentencia.
Ello no obstante, habida cuenta que en definitiva la actora viene a solicitar que los servicios queden establecidos al final del siguiente ejercicio -el "más próximo"-; que el Ayuntamiento no ha alegado nada sobre el particular; y que el artículo 71.1 c) de la LJCA permite que si la condena consistiera en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, como aquí acontece, la sentencia pueda establecer plazo para que se cumpla el fallo, esta Sala fija prudencialmente dicho plazo en el final del siguiente ejercicio económico, es decir, el 31 de diciembre de 2013.
SEXTO.-Costas procesales de la apelación.
ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuesto por doña Debora contra la Sentencia de 5 de septiembre de 2011 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Palencia, que se revoca en su integridad, y en su lugar, rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Debora contra la inactividad de la Administración, condenando al Ayuntamiento de Cevico de la Torre (Palencia) a que antes del 31 de diciembre de 2013 establezca en el CAMINO000 -al menos hasta el límite de la parcela de la actora, incluyendo ésta- los servicios públicos de alcantarillado, pavimentación y alumbrado público que la han sido reclamados, sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales.