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Timestamp: 2018-11-13 23:21:15
Document Index: 21807339

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 4', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 25', '§ 8', 'Art. 5', '§ 8', '§ 11', '§ 2', '§ 2', '§ 39', '§ 8', '§ 20', '§ 2', '§ 2', '§ 20', '§ 18', '§ 2', '§ 8', '§ 8', '§ 18', '§ 20', '§ 45', '§ 10', '§ 8', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 18', 'Art. 18', '§ 45', '§ 2', '§ 11', '§ 20', '§ 8', 'Art. 35', '§ 47', '§ 70', '§ 67', '§ 72', '§ 55', '§ 26', '§ 80', '§ 2', 'Art. 2']

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II. Entscheidungsanalyse
1. Modellversuche und ihre prozessualen Konsequenzen
a) Subjektive Rechte
b) Beurteilungsspielräume
c) Endgültigkeit der Entscheidung
2. Grenzen reinen Verkaufsfernsehens
a) Grenzziehung des VG Stuttgart
b) Kriterien für die Abgrenzung von Fernseheinkaufsdiensten
c) EU-rechtliche Vorwirkungen
Anmerkung zu dem Beschluß des VG Stuttgart vom 24. 9. 1997
(Aktenzeichen Az.: 1 K 4025/97)
von Patrick Mayer und Thomas Motz* Die Anmerkung ist erschienen in der Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht (ZUM), Heft 2, 1998, Seite 133ff.
Die Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg (LfK) hat Anfang Februar 1997 auf der Grundlage des § 8a Landesmediengesetz (LMedienG) zur Erprobung von privaten Mediendiensten/ Rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten den TV-Kabelkanal S 19 ausgeschrieben. Dieser Kanal wurde in den von der Ausschreibung umfaßten Kabelnetzen zuvor für Meßzwecke genutzt und erst durch jüngste Netzmodernisierungen für die Verbreitung von Rundfunk nutzbar; der Netzbetreiber befürchtete jedoch eine geminderte technische Qualität. Die Antragstellerin, eine von der britischen Independent Television Commission (ITC) lizenzierte Veranstalterin, hat im Ausschreibungsverfahren einen Antrag auf Zuteilung des Kanals gestellt. Die Veranstalterin ordnete ihr Programm als Teleshopping-Angebot ein. Die LfK hat diesen Antrag jedoch abgelehnt und den Kanal stattdessen teils räumlich, teils zeitlich zwischen zwei anderen, in Deutschland zugelassenen Teleshopping-Programmen (der Beigeladenen zu 1 und zu 2), sowie drei Veranstaltern von BusinessTV/ Business-Kommunikationsdiensten und sechs weiteren Veranstaltern von regionalen Informationsangeboten aufgeteilt. Dabei hatte die LfK im Verlauf der Verhandlungen mit den Antragstellern über die Belegung des Kanals zu erkennen gegeben, daß sie eine Beteiligung der Ast. für nicht sinnvoll und faktisch unwahrscheinlich halte.
Mit ihrem Eilantrag begehrte die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den ablehnenden Bescheid der Antragsgegnerin. Das VG Stuttgart[1] hielt den Antrag für zulässig, aber unbegründet.
Die Besprechung dieser Entscheidung konzentriert sich auf zwei Punkte, die für die weitere Entwicklung der Rechtslage von erheblicher Bedeutung sind. Zum einen wird die prozessuale Behandlung von Modellversuchen erörtert, bei der sich Besonderheiten aus dem weiten Handlungsspielraum ergeben, den die Gesetzgeber den Landesmedienanstalten gegeben haben (unter II. 1.). Zweiter Hauptpunkt ist die Frage nach der zutreffenden Einordnung eines "Infomercial-" Angebotes, d. h. eines Fernseheinkaufsdienstes, der journalistisch-publizistisch anmutende und unterhaltende Elemente in großem Umfang aufweist. Dabei geht es um die Frage, ob auch ein solches Angebot noch nach § 4 Staatsvertrag über Mediendienste zulassungsfrei sein kann oder ob es dem Rundfunk zuzuordnen ist (dazu unter II. 2. a). Dabei wird auch diskutiert, inwiefern sich Bindungen für Entscheidungen im Versuchsprojekt aus Zulassungen in anderen (Bundes-) Ländern ergeben (unter II. 2. b).
[ Sachverhalt ] [ Entscheidungsanalyse ] [ Modellversuche ] [ Verkaufsfernsehen ] [ Ausblick ]
Nahezu alle Landesmediengesetze enthalten mittlerweile Vorschriften zur Zulassung von Modellversuchen[2]. Da 1995/96, als die Modellversuchsklauseln in die Landesmediengesetze implementiert worden sind, weder einheitliche Vorstellungen über die verschiedenen Nutzungsformen, Techniken und Programmformen zu Beginn des "digitalen Zeitalters" bei den Landesgesetzgebern vorhanden waren und die vereinheitlichende Kraft einer entsprechenden Ermächtigung im Rundfunkstaatsvertrag fehlte, sind die Vorschriften in ihrer Zielsetzung, den zeitlichen und inhaltlichen Befristungen und dem Umfang der Befugnis, nach der die jeweiligen Landesmedienanstalt die Bedingungen des Versuches selbst festlegen und von den grundsätzlich für Zulassungen geltenden Bestimmungen abweichen kann, sehr unterschiedlich ausgefallen.
In Baden-Württemberg können Modellversuche nach § 8a Abs. 1 LMedienG zur Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Nutzungsformen durch Ausschreibung von Kapazitäten initiiert werden. Dabei legt die Landesanstalt für Kommunikation (LfK) die Erprobungsziele, Nutzungsformen und Übertragungstechniken, Dauer und Ablauf des Projektes sowie Form und Inhalt des Antrages fest. Entscheidend ist, daß sowohl bei der bloßen Zuteilung einer Übertragungskapazität - etwa, wenn ein zulassungsfreier Mediendienst eine Kapazitätszuteilung beantragt -, als auch bei einer Zulassung gem. § 8a Abs. 8 LMedienG von den üblichen Beibringungspflichten der Veranstalter und den Prüfungspflichten der LfK weitgehend abgesehen werden kann. Wenig, was Veranstaltern und LfK beim Zulassungsprocedere bisher vertraut war, hat bei Modellversuchen noch Gültigkeit. Im wesentlichen ersetzt die Formulierung der Projektziele die Zulassungskriterien, denn diese sind Maßstab der Zuteilungs- und Auswahlentscheidung. Daneben müssen die Veranstalter lediglich die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen nachweisen (§ 8a Abs. 2, § 25 Abs. 1 LMedienG), auch im Falle einer Versuchszulassung als Rundfunk wird ihnen kaum mehr abverlangt (§ 8a Abs. 8 LMedienG).
Das VG Stuttgart zieht bereits eine Verletzung des Antragstellers in eigenen Rechten in Zweifel, wenn dieser die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllt[3]. Da ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Zulassung zum Rundfunk aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG nicht besteht[4], vielmehr nur ein einfachgesetzlicher Zulassungsanspruch, zunächst auf rechtmäßige Entscheidung über das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen, dann gegebenfalls auf ein Recht auf chancengleiche Auswahl[5], fehlt es bereits an der Möglichkeit einer Verletzung subjektiver Rechte eines Antragstellers, wenn Zulassungsvoraussetzungen nicht vorliegen und ihr Fehlen nicht bestritten wird. Solche Zulassungsvoraussetzungen sind zum einen das Vorliegen der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen, zum anderen aber auch das Vorliegen der Kriterien, die von der LfK im Rahmen der Ausschreibung für eine Versuchsteilnahme definiert worden sind. Die abstrakt formulierten Versuchsbedingungen strukturieren damit subjektive Rechte der Veranstalter vor. Eine solche Delegation vom Gesetzgeber an die jeweilige Landesmedienanstalt, die sich aus der Rücknahme der Regulierungsdichte ergibt, läßt sich mit der zeitlichen Begrenzung der Modellversuche rechtfertigen[6], sowie mit der Notwendigkeit, zu Zeiten hoher Unsicherheiten über das rechtliche Instrumentarium angesichts einer Viefalt neuer Nutzungsformen und Techniken vieles in einer Übergangsphase ungeregelt zu lassen.
Zweifel an einer Verletzung subjektiver Rechte der Ast. durch eine Ablehnung einer Zuteilungsentscheidung im Rahmen des Modellversuches hatte das Gericht bereits deswegen, weil die Ast. ihren (Geschäfts-)Sitz nicht in der Bundesrepublik hat[7]. Das Gericht hat festgestellt, daß für eine Zulassung als Rundfunkveranstalter im Rahmen des Modellversuches die Erfüllung der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen Vorbedingung für ein subjektives Recht auf Teilhabe am Versuch darstellt, es jedoch offengelassen, ob dies auch für Bewerber um eine Versuchsteilnahme gilt, die bereits über eine Zulassung - wie hier eine Lizenz der britischen Medienbehörde ITC - verfügen. Ob eine Prüfung der persönlichen Zulassungsvoraussetzungen auch bei einer Zuteilungsentscheidung nach § 8a Abs. 2 LMedienG zu erfolgen hat, wird sich danach richten, ob es sich bei einer Kapazitätenzuteilung um eine Weiterverbreitung im Sinne des § 11 Abs. 2 Nr. 2 LMedienG handelt. Auch dies wird durch die Projektziele des jeweiligen Modellversuches vorstrukturiert, wie sie sich aus der Ausschreibung ergeben. Sofern der Modellversuch landesspezifischen Zielsetzungen gewidmet ist, sofern mannigfaltige Abstimmungserfordernisse - etwa, wie im streitigen Verfahren, durch eine Kanalteilung mit lokalen Veranstaltern - Zugriffsmöglichkeiten der Aufsicht zur Sicherung der Versuchsziele erfordert[8], kann sich die Zuteilung von Erprobungskapazitäten nicht nach den Grundsätzen einer Weiterverbreitung richten. Dies mag anders sein, wenn die Zuteilung von Übertragungskapazitäten den Charakter einer Weiterverbreitung annimmt, etwa, wenn die digitale Verbreitung eines bereits analog weiterverbreiteten Programmes in Frage steht.
Nicht nur durch das Fehlen der auch noch für Modellversuche geltenden Zulassungsvoraussetzungen können Zugangsrechte der Veranstalter von vorneherein ausgeschlossen sein, auch durch die Definition der Teilnehmercharakteristika nach der Ausschreibung. Da die Einordnung der Ast. als Mediendienst jedenfalls zweifelhaft war (dazu unten 2. a), war die Frage aufgeworfen, ob der Ausschreibungstext darauf schließen ließ, daß nur Mediendienste im Sinne des § 2 Abs. 2 Mediendienste-Staatsvertrag Versuchsteilnehmer sein konnten. Das hat das VG Stuttgart zu Recht verneint[9].
Bei den Zulassungs-, insbesondere aber bei Auswahlentscheidungen unter mehreren Bewerbern wird den Landesmedienanstalten fast einhellig ein Beurteilungs-, Wertungs- oder Prognosespielraum zuerkannt, so daß die Anwendung der zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt gerichtlich kontrolliert werden kann[10]. Der Beschluß des VG Stuttgart trägt dem Umstand Rechnung, daß der Gesetzgeber die Zuteilungs-, Zulassungs- und Auswahlentscheidungen im wesentlichen den von der LfK formulierten Projektzielen und -bedingungen und deren Umsetzung in konkreten Entscheidungen überantwortet hat, von Seiten des Gesetzgebers dabei nur ein grobes regulatives Gerüst vorgeben ist. Das Gericht erkennt der LfK im Rahmen des Erprobungsversuches einen weiten Beurteilungsspielraum zu[11]. Bei der weiteren Prüfung der Entscheidung der LfK geht das Gericht offenbar davon aus, daß die Grenzen des Beurteilungsspielraumes sich aus den von der LfK selbst formulierten Versuchszielen ergeben, denn es überprüft die Willkürfreiheit der Auswahlentscheidung anhand der Logik des Versuches: So hält es die Vorentscheidung für rechtmäßig, daß angesichts einer Vielzahl von Bewerbern und drei Teleshopping-Anbietern zur Sicherung der wirtschaftlichen Grundlage und damit vielfältiger Nutzungsformen gerade unter den Teleshopping-Anbietern eine Auswahl getroffen werden mußte[12], zumal diese von vorneherein den größten Kapazitätsbedarf hatten. Ebenso wird die Begrenzung auf Mediendienste, die nicht dem Rundfunk angehören, nicht beanstandet[13], auch nicht, daß die LfK das Programm der Ast. nicht als Teleshoppingkanal im Sinne des § 2 Abs. 1 S. 1 Mediendienstestaatsvertrag eingeordnet hat und es trotz Vorliegen einer ITC-Zulassung ablehnte[14]. Materiell-rechtliche Grenzen des Beurteilungsspielraumes der LfK ergeben sich also nur aus den wenigen Vorschriften des LMedienG, die auch bei einer Versuchszulassung noch Anwendung finden, aus den Projektzielen und der sich daraus ergebenden Logik der Versuchsbedingungen sowie aus dem allgemeinen Gleichheitssatz[15].
Eine Besonderheit des Rechtsschutzes gegen Entscheidungen der Landesmedienanstalten in den - meist nur auf ein Jahr - befristeten Modellversuchen ist es, daß die Entscheidung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes endgültigen Charakter hat. Denn bei der Entscheidung, die aufschiebende Wirkung des Widerspruches nicht wieder herzustellen, wird der Bewerber kaum an dem befristeten Modellversuch teilnehmen können[16]. Das heißt dann aber, daß die Gerichte um so mehr gehalten sind, die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens zum Maßstab ihrer Entscheidung zu machen, wenn die Folgen der Vollzugsanordnung nicht mehr rückgängig gemacht werden können[17].
Die prozessualen Konsequenzen der Modellversuchsklauseln mögen den an ein ausgefeiltes Geflecht von Verwaltungsbindungen, subjektiven Rechten und umfassenden Rechtsschutzmöglichkeiten gewöhnten Verwaltungsjuristen auf den ersten Blick bedenklich stimmen. Auf den zweiten Blick offenbart sich gerade hier das Wesen experimenteller Gesetzgebung: Da ein Versuch gerade dazu dient, Erfahrungen mit neuen und unabsehbaren Sachverhalten zu gewinnen und dadurch zu neuen, angemessenen und dauerhaften Regelungen zu kommen, der Versuch daher gerade ein Provisorium darstellt, in dem eine Verfestigung von Rechtspositionen kontraproduktiv ist[18], kann und muß auf eine Fixierung subjektiver Rechtspositionen und deren gerichtlicher Durchsetzung für den Zeitraum des Modellversuches in Maßen verzichtet werden. Gerade die Ermöglichung neuer Handlungsformen verlangt den Veranstaltern daher die Inkaufnahme weniger starker Rechtsschutzmöglichkeiten und größerer Gestaltungsmöglichkeiten der regulierenden Anstalt ab.
Ein weiterer wichtiger Aspekt der Entscheidung war die Frage, ob die LfK das programmliche Angebot der Ast. medienrechtlich richtig eingestuft hat. Die Ast. berief sich nämlich darauf, bei der Entscheidung über die Kapazitätsvergabe als zulassungs- und anmeldefreier Mediendienst behandelt werden zu müssen.
Mit Inkrafttreten des MStV zum 1. 8. 1997, der einerseits bestimmte neue Dienste nicht mehr den strengeren rundfunkrechtlichen Anforderungen unterwirft und andererseits mit den Vorschriften des Landesmediengesetzes über die rundfunkähnliche Kommunikation nicht in Einklang steht, diesen aber vorgeht (§ 39 Abs. 2 LMedienG), hatte die LfK über die Einordnung der antragstellenden Fernseheinkaufsdienste als Rundfunk oder Mediendienst zu entscheiden (§ 8a Abs. 8 LMedienG). Eine Behandlung nach den materiell geringeren Anforderungen des MStV setzt die Feststellung voraus, daß ein Angebot nicht dem Rundfunk zuzuordnen ist (vgl. dazu auch § 20 Abs. 2 RStV). Im Bereich der Regelbeispiele des § 2 Abs. 2 MStV kann diese Feststellung als Regelvermutung unterstellt werden. Die unterschiedlichen inhaltlichen Strukturen und Konzepte der antragstellenden Veranstalter warfen jedoch die Frage auf, ob jeder Anbieter, der von sich behauptete, Teleshopping zu veranstalten, nur aufgrund dieser Behauptung nach dem großzügigen Grundsatz der Anmelde- und Zulassungsfreiheit zu behandeln und somit verfahrensmäßig deutlich zu bevorzugen sei. Rechtsdogmatisch würde dies einen Verzicht auf Prüfung und Subsumtion der Lebenssachverhalte unter die gesetzlichen Vorgaben bedeuten. Die Vorgaben des MStV befreien daher zwar von rundfunkrechtlichen Bindungen, entheben aber weder die Veranstalter noch die Aufsichtsinstanzen der Prüfung, ob ein Anbieter die Privilegierungen zu Recht für sich in Anspruch nimmt. Das Verwaltungsgericht hatte daher zu prüfen, was nach Sinn und Zweck des MStV unter einem "Verteildienst in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für den Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen (Fernseheinkauf)" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 MStV) zu verstehen ist.
Das VG Stuttgart zieht bei der Prüfung zwei Gesichtspunkte zusammen: es prüft zum einen, ob die Landesmedienanstalt Anlaß zu der Prüfung hatte, ob die Ast. sich zurecht auf die Einstufung als Mediendienst beruft. Zum anderen nennt das VG materielle Kriterien, nach denen die Einteilung zu geschehen hat. Anlaß zur Prüfung findet es im Fehlen der von den beiden anderen Fernseheinkaufsanbietern eingegangenen Selbstverpflichtungen in öffentlich-rechtlichen Verträgen mit deren Zulassungsanstalten[19] und dem Fehlen einer rundfunkrechtlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung zugunsten der Ast.. Daher sei die LfK berechtigt gewesen, das Vorliegen der Merkmale des MStV selbst zu prüfen. Das VG Stuttgart orientiert sich damit an der Geltung des Sitzlandprinzips auch für Mediendienste. Sofern die Ast. für ihr Angebot hätte darlegen können, daß dieses nach geltendem Recht an anderem Ort als Mediendienst eingestuft sei, könnte dies auch der LfK (oder einer anderen Medienanstalt) gegenüber bindend sein. Aus dem Fehlen dieser Bindung schließt das VG weiter darauf, daß die LfK bei der Ast. zu Recht davon ausgegangen sei, daß es sich bei deren Angebot um einen "Mediendienst, der dem Rundfunk zuzuordnen ist (§ 20 Abs. 2 RStV)"[20] handele.
Nicht problematisiert hat das Verwaltungsgericht die Frage, inwiefern die LfK zu dieser Prüfung berufen war. Immerhin sieht § 18 Abs. 1 Satz 3 MStV Behörden nach Maßgabe des Landesrechts, § 2 Abs. 3 des baden-württembergische Zustimmungsgesetzes zum MStV[21] konkret das Innenministerium als allgemeine Aufsicht über Mediendienste vor. Dennoch hat das Verwaltungsgericht die Entscheidungskompetenz zu Recht bei der LfK belassen. Denn allein die LfK ist nach dem geltenden Recht für die Durchführung von Versuchsprojekten nach § 8a LMedienG und die damit verbundenen Kapazitätszuteilungen zuständig. Diese Kompetenz umfaßt, wie § 8a Abs. 8 LMedienG im Umkehrschluß zeigt, auch Zuteilungen an Dienste und Angebote, die nicht dem Rundfunk zuzuordnen sind. Vor allem aber trifft der MStV keinerlei Regelungen über die Kapazitätszuteilung für Mediendienste. Eine vorrangige Zuständigkeit der Mediendienste-Aufsicht kann daher nicht angenommen werden. Die Aufsicht über Mediendienste nach § 18 MStV ist auch bewußt auf eine anlaßbezogenen Kontrolle der übertragenen Inhalte und die Aufsicht in den Bereichen von Daten- und Jugendschutz begrenzt. Die Entscheidungskompetenz über die Kapazitätsvergabe muß auch aus einem anderen Gesichtspunkt bei der zuständigen Landesstelle verbleiben: eine unkoordinierte Frequenzvergabe an Mediendienste könnte zu einer Aushöhlung des Rundfunks führen, während umgekehrt nicht anzunehmen ist, daß der Gesetzgeber die Mediendienste liberalisieren wollte, ohne ihnen durch Bereitstellung von Übertragungskapazitäten auch zur tatsächlichen Verbreitung zu verhelfen. Nach den verfassungsgerichtlichen Vorgaben ist vom Gesetzgeber zudem eine positive Ordnung des Rundfunks sicherzustellen[22]. Daher kann nicht angenommen werden, daß die Frequenzordnung nach dem Landesmediengesetz durch den MStV geändert werden sollte.
Die materiellen Kriterien für die Einstufung als Mediendienst, die das VG Stuttgart zugrundelegte, entnimmt es aus den von der Ast. nicht eingehaltenen Voraussetzungen für einen zulassungsfreien Mediendienst. Die LfK sei auf der Grundlage der Angaben im Antrag der Ast. davon ausgegangen, daß deren Ziel sei, mit ihrem Angebot "durch ausführliche Informationen (Infomercials) über Konsumgüter beim Zuschauer ein ausgeprägtes Produktbewußtsein zu schaffen, wobei eine Präsentation von Waren durch Befragung von Studiogästen vorgesehen sei"[23]. Die Einordnung des Programms der Ast. als "Mediendienst, der dem Rundfunk zuzuordnen ist (§ 20 Abs. 2 RStV)"[24], sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Ast. verzichte nämlich nicht auf "zusätzliche Unterhaltungs- und Showelemente sowie auf alle publizistischen Inhalte bzw. journalistischen Darstellungsformen, die zur Meinungsbildung geeignet und nicht unmittelbar und ausschließlich auf die angebotenen Waren und Dienstleistungen bezogen sind"[25]. Danach sei auch nicht zu beanstanden, daß die Ast. von der LfK abgelehnt worden sei, weil bei einer Zuordnung zum Rundfunk das Programm gegen geltendes Recht verstoßen würde; Teleshopping-Anbieter, die keinen reinen Verkaufsdienst verbreiten, dürften gem. § 45 Abs. 2 RStV ohnehin unzulässig sein. Diese vom VG Stuttgart genannten Kriterien entsprechen den Kriterien, die auch die Zulassungsanstalten der beiden in der Bundesrepublik durch öffentlich-rechtliche Verträge zugelassenen Fernseheinkaufsanbieter H.O.T. und QVC[26] vorausgesetzt und zur vertraglichen Bedingung der Zulassung gemacht haben.
Bemerkenswert ist dabei, daß sich die LfK bereits bei der Auswahlentscheidung an der Rechtslage orientieren durfte, die erst mit Inkrafttreten des Mediendienstestaatsvertrages am 1. 8. 1997 Gültigkeit erlangt hat. Das VG begründet dies damit, daß es bei einem Widerspruch gegen die kurz vor dem Inkrafttreten des MStV erlassenen Bescheide materiell auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung ankäme. Ergänzend ergibt sich diese Behandlung auch daraus, daß auch ein Erprobungsprojekt die weitere Rechtsentwicklung nicht aus den Augen verlieren darf, wenn der Versuch nicht zum Selbstzweck ohne Aussicht auf spätere Realisierung in einem Regelbetrieb werden soll. Die Einordnung des Programms der Ast. widerspricht nach Auffassung des VG auch nicht deren bisheriger Behandlung durch die Landesmedienanstalt. Das Angebot der Ast. war in einer früheren Entscheidung der LfK zur Kabeleinspeisung nach § 10 Abs. 2 LMedienG als Rundfunkprogramm nachrangig eingestuft und durch ein anderes Programm ersetzt worden. Die LfK argumentiere daher konsistent, wenn sie das Angebot der Ast. auch weiterhin nicht als Mediendienst behandle.
Die geschilderte Abgrenzung gibt für die Praxis eine erste Handhabe zur Beurteilung der rechtlichen Behandlung von Fernseheinkaufsdiensten. Dabei ist jedoch auf Besonderheiten zu achten, die sich aus dem baden-württembergischen "Versuchsrecht" aufgrund § 8a LMedienG und den Besonderheiten des Verfahrens zur Frequenz- bzw. Kapazitätszuteilung in Baden-Württemberg ergeben. Aufgrund der Besonderheiten dieser Normgrundlagen war die Landesanstalt für Kommunikation überhaupt nur in der Lage, Frequenzzuteilungen für Mediendienste vorzunehmen. Die Erfahrungen zeigen jedoch, daß die Regelungen des LMedienG den Erfordernissen derartiger Vergaben für den Regelbetrieb noch nicht in vollem Umfang gerecht werden. Ein wichtiger Zweck von Versuchsermächtigungen, die Klärung auftretender rechtlicher Fragen durch neuartige Angebote, ist damit bereits erreicht.
Die Einordnung des VG Stuttgart hinsichtlich der Einordnung von Fernseheinkaufsdiensten ist überzeugend. Bei einem Verzicht auf die vom Gericht knapp dargelegten Kriterien wäre der Bereich des Rundfunks vor einer Aushöhlung nicht geschützt. Vielerlei Angebote könnten von sich behaupten, Mediendienst zu sein und Übertragungskapazitäten beanspruchen, ohne daß diese Selbsteinstufung nach dem MStV einer medienrechtlichen Kontrolle unterläge. Die Verbreitung dieser Angebote auf knappen Rundfunkfrequenzen kann jedoch nur zulässig sein, solange und soweit die zuständige Stelle Frequenzen bereitstellt und sichergestellt ist, daß das Angebot tatsächlich den Anforderungen des MStV entspricht. Ein Fernseheinkaufsdienst, der in der formalen Gestaltung dem hergebrachten Rundfunk entspricht, handelt formenmißbräuchlich. Er suggeriert den Zuschauern nämlich eine journalistische Information, wo in Wirklichkeit der reine Verkaufszweck Sinn der Veranstaltung ist. Ausgeschlossen werden kann dies nur durch eine entsprechende Gestaltung, die den Zuschauer nie im Zweifel läßt, daß unmittelbarer Zweck des Angebots der Warenabsatz ist[27]. Dies wird durch die Gestaltung, wie sie die BLM und die LfR entwickelt haben, erreicht. Derartige Angebote können am ehesten als "Versandhauskatalog im Fernsehen" betrachtet werden[28]. Das Angebot der Ast. dagegen verwendet mißbräuchlich Elemente des hergebrachten Rundfunks, um das Publikum zu fesseln und an seine Darbietung zu binden und nutzt so die Mittel des Rundfunks, um den Warenabsatz zu fördern.
Auch die Überlegungen des VG zur Kontrolldichte überzeugen. Mindestens im Versuchsfeld, in dem aufgrund der bestehenden Kapazitätsknappheit in den (analogen) Kabelkanälen keine Freigabe mehrerer Kanäle zur Auswahl durch den Kabelnetzbetreiber erfolgen kann und mithin rundfunkrechtlich entschieden werden mußte, ist es geboten, die verfügbaren Kapazitäten den Diensten zur Verfügung zu stellen, die eine Einhaltung der rechtlichen Bedingungen erwarten lassen. Dabei leuchtet auch ein, daß die Landesmedienanstalten in Anlehnung an den allgemeinen Rechtsgedanken der ungehinderten Weiterverbreitung Zulassungen anderer Landesmedienanstalten, ggf. auch ausländischer Rundfunkbehörden, deren (vor Inkrafttreten des MStV ausgesprochenen) Zulassungen und Unbedenklichkeitsbescheinigungen mindestens bis zum Vorliegen einer abweichenden Entscheidung anerkennen. Sofern eine solche Entscheidung jedoch nicht vorliegt, ist eine Überprüfung der Anspruchsgrundlagen für eine Frequenz- bzw. Kapazitätszuteilung aber geboten.
Weitgehend ausgeblendet hat das VG Stuttgart die EU-rechtlichen Implikationen des Sachverhalts. Die Ast. hatte sich darauf berufen, daß die Ag. die von der ITC erteilte Sendelizenz nach dem der EU-Fernsehrichtlinie zugrunde liegenden Sendestaatsprinzip[29] hätte respektieren müssen. Die Berufung auf EU-Recht ist nicht ohne Delikatesse, denn aufgrund der Einschränkungen von Teleshopping - ehemals lediglich eine Stunde pro Tag (Art. 18 Abs. 3 RL, nunmehr nach der Novellierung drei Stunden (Art. 18a Abs. 2 RL nF) - hatte die EG-Kommission 1994 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Großbritannien wegen der Lizenzierung von Teleshopping-Kanälen eingeleitet.[30] Ob reine Teleshoppingkanäle nach der EU-Richtlinie unzulässig sind, ist umstritten. Vor der Neufassung der Richtlinie wurde vertreten, daß reine Verkaufskanäle, im Gegensatz zu Teleshopping-Fenstern, von der EU-Richtlinie nicht erfaßt würden. Art. 18 RL diene dazu, den Rundfunk vor einem Programmdiktat der werbetreibenden Wirtschaft zu bewahren. Er erfasse Teleshopping daher nur in seiner Finanzierungsfunktion im Rahmen eines (Voll-) Programmes, nicht aber als selbstzweckhafte Veranstaltung. Daher widerspreche eine Zulassung von Verkaufsfernsehen nicht prinzipiell dem Art. 18a Abs. 2 RL und § 45 Abs. 3 RStV, der die alte Fassung der Richtlinie umsetze[31] ).
Die Diskussion kann hier dahingestellt bleiben; sie ist vor dem Hintergrund der Neufassung der EU-Fernsehrichtlinie in der Richtlinie 97/36/EG hinfällig. Von der Diskussion um die seitherige Zulässigkeit von Teleshopping zu unterscheiden ist jedenfalls die Fragestellung, was unter Teleshopping im Gegensatz zu Werbung oder Programm zu verstehen ist. Was für darstellungstechnische Anforderungen an "Verteildienste in Form von direkten Angeboten an die Öffentlichkeit für Verkauf, den Kauf oder die Miete oder Pacht von Erzeugnissen oder die Erbringung von Dienstleistungen" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 MStV)[32] zu stellen sind, wird im EU-Recht nicht definiert. Wenn aber die Frage, was eigentlich Teleshopping genau von sonstigen Formen kommerzieller Präsentation von Waren und Dienstleistungen unterscheidet, nicht koordiniert wird, kann es den Landesgesetzgebern oder den Rechtsanwendern nicht verwehrt werden, eigene Maßstäbe zu gewinnen, mit deren Hilfe Teleshopping von anderen Darbietungsformen unterschieden und künftig dem Rechtsregime des Mediendienstestaatsvertrages zugeordnet werden kann. Desweiteren ist EU-Recht nur bei einer Weiterverbreitung europäischer Sendungen anwendbar. Wie jedoch bereits oben festgestellt (s. o. 1.a), handelt es sich bei einer Zuteilung von Übertragungskapazitäten im Rahmen eines Modellversuches nicht in jedem Fall um eine Weiterverbreitung, sondern um eine originäre Zuteilung. Auch § 11 Abs. 1 Nr. 2 LMedienG, durch den der Grundsatz unveränderter Weiterverbreitung umgesetzt worden ist, findet in Pilotprojekten keine Anwendung.
Das VG Stuttgart geht jedoch einen anderen Weg: Es stellt die Frage, inwiefern ein Anbieter, der eine Kapazitätszuteilung als Mediendienst erreichen will, einer Unbedenklichkeitsbescheinigung nach § 20 Abs. 2 RStV bedarf, und ob diese durch die Zulassung der ITC ersetzt werden könne. Dies wird verneint, und aus dem Vorliegen der ITC-Zulassung gefolgert, daß ein zulassungsfreier Mediendienst nicht vorliege.[33]
Insgesamt konnten durch die Entscheidung des VG Stuttgart einige offene Fragen im Zusammenhang mit einer Modellversuchszulassung von Mediendiensten und einer Abgrenzung von "echtem" Verkaufsfernsehen/Teleshopping von kommerziellen Darbietungen anderer Art geklärt werden. Die Entscheidung macht deutlich, daß bereits zu Beginn des "digitalen Zeitalters" durch das Hinzutreten neuer Nutzungsformen - ohne daß bereits neue Techniken im Spiel wären - und die komplizierte Verschachtelung von EU-Recht, nationalem Rundfunk- und Medienrecht, Landesrecht und landesrechtlicher Modellversuchsklausel richtige Entscheidungen - sowohl für die Landesmedienanstalten, als auch im Streitfall durch die Verwaltungsgerichte - nicht eben einfacher werden. Dabei ist zu beachten, daß der MStV weder Kriterien noch Eingriffsrechte der Aufsicht gegenüber Mediendiensten vorsieht, die sich dem rundfunkrechtlichen Regime formenmißbräuchlich entziehen wollen. Es bleibt abzuwarten, inwiefern die dazu bestehende, aber äußerst problematisch gestaltete Rechtspflicht der Landesmedienanstalten sinnvoll handhabbar ist, Mediendienste, die dem Rundfunk zuzuordnen sind, den rundfunkrechtlichen Zulassungspflichten zu unterwerfen.
* Die Autoren sind Referenten in der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg.
[1] VG Stuttgart, Beschluß vom 24. 9. 1997, 1 K 4025/97 (rechtskräftig)
[2] (§ 8a LMedienG Baden-Württemberg, Art. 35 a BayMG, § 47 MStVBB, § 70 HmbMG (vgl. dazu Hoffmann-Riem, Wolfgang/Schulz, Wolfgang, Hamburgisches Medienrecht, 1997, S. 87ff.), § 67 a HPRG, § 72 LRG NRW, § 55 LRG Rh-Pf, § 26 SPRG
[3] Umdruck S. 3ff.
[4] VGH Baden-Württemberg, ZUM 1992, 562 (568)
[5] Vgl. dazu Bumke, Die öffentliche Aufgabe der Landesmedienanstalten, 1995, S. 204; Fehling, Die Konkurrentenklage bei der Zulassung privater Rundfunkveranstalter, 1994, S. 291
[6] So auch Hoffmann-Riem/Schulz, aaO., S. 89
[7] Umdruck, S. 3f.
[8] Zur Rechtmäßigkeit einer Auswahlentscheidung unter dem Gesichtspunkt der "Gestaltungsnähe" im Rahmen eines Modellversuches vgl. auch VG Düsseldorf, Beschluß vom 27. 2. 1997, Az.: 15 L 4488/96 (unveröffentlicht), Umdruck S. 19; zum Sitzlandprinzip zur Sicherung der Effektivität von Aufsichtsmaßnahmen, vgl. Fehling, aaO., S. 84
[9] Umdruck, S. 3
[10] VGH Baden-Württemberg, ZUM 1992, 562 (567, 570); OVG Berlin, DVBl 1991, 1265 (1268); OVG Lüneburg, DVBl 1986, 1112 (1114); Breunig, VBlBW 1993, 45 (47); vgl. desweiteren die Übersicht bei Bumke, aaO., S. 269f. FN. 1070, 1072.
[11] Umdruck, S. 6
[12] Umdruck S. 6
[13] Umdruck S. 7f.
[14] Umdruck, S. 7ff.; dazu unten 2.a)
[15] Vgl. auch VG Düsseldorf, aaO., S. 18ff.
[16] Umdruck S. 2f.
[17] Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 80 Rz.82
[18] Vgl. grundsätzlich Hoffmann-Riem/Schulz, aaO., und die dort zitierte Literatur.
[19] Beide deutschsprachigen Fernseheinkaufsveranstalter wurden bereits vor Inkrafttreten des MStV durch öffentlich-rechtliche Verträge der Bayerischen Zentrale für Neue Medien (BLM) und der Landesanstalt für Rundfunk (LfR) zugelassen.
[20] Umdruck S. 8
[21] RStV, Gesetzblatt von Baden-Württemberg vom 10. 6. 1997, S. 181
[22] BVerfGE (st. Rspr.), 90, 60, 88 mwN
[23] aaO, S. 7
[24] aaO, S. 8
[25] aaO, S. 8; vgl. Gersdorf, Rundfunkfreiheit ohne Ausgestaltungsvorbehalt, BLM-Schriftenreihe Bd. 33, 1996, S. 67ff.
[26] vgl. den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der Bayerischen Zentrale für neue Medien (BLM) und Home Order Television (H.O.T.) vom 25. 8. 1995, epd Kirche und Rundfunk Nr. 73 vom 16. 9. 1995, S. 25ff., insbesondere dessen § 2.
[27] Hochstein, NJW 1997, 2977, 2980f.
[28] Öffentlich-rechtlicher Vertrag BLM - H.O.T., aaO; ähnlich Hochstein, aaO
[29] Art. 2 Abs. 2 Satz 1 Fernsehrichtlinie (Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit).
[30] Vgl. VG Berlin, Beschluß vom 26. 3. 1997 (Az.: VG 7 A 875.96) (unveröffentlicht), Umdruck S.12: Das Gericht entschied trotzdem, daß die MABB die ITC-Lizenz jedenfalls solange zu respektieren habe, wie der Stand des Verfahrens weiterhin unbekannt sei.
[31] Dementsprechend wird Teleshopping als Unterfall der Werbung verstanden; vgl. Schröder, ZUM 1994, 471 (481); Degenhart, ZUM 1995, 353 (359); Gersdorf, aaO (Fußnote 25)
[32] Die Begriffsbestimmung entspricht der EU-Fernsehrichtlinie, Amtl. Begründung zum Mediendienstestaatsvertrag, epd-medien, 48/97, S. 27
[33] VG Stuttgart, Umdruck S. 8
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© Patrick Mayer, 1998 / Alle Rechte vorbehalten / Stand: 1998-05-15 / URL: http://www.artikel5.de/artikel/anmerkung.html