Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-23-03
Timestamp: 2020-07-11 16:28:44
Document Index: 242114055

Matched Legal Cases: ['§ 51', '§ 48', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'Art. 11', '§ 1', '§ 2', 'Art. 234', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'Art. 3', '§ 2', '§ 4', '§ 1', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 11', 'Art. 10', '§ 48']

BVerwG, 6 C 23.03: Treu Und Glauben, Rücknahme, Grundsatz der Zusammenarbeit, Begründung des Urteils
Urteil des BVerwG vom 07.07.2004, 6 C 23.03
Aktenzeichen: 6 C 23.03
Treu Und Glauben, Rücknahme, Grundsatz der Zusammenarbeit, Begründung des Urteils
BVerwG 6 C 23.03 Verkündet VG 11 K 9897/01 am 7. Juli 2004 Thiele Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post der Beklagten (Regulierungsbehörde) vom 18. Mai 2001 zu einer Gebühr in Höhe von 131 660 DM (entspricht 67 316,69 €) herangezogen. Darüber hinaus wurde die Klägerin von der Regulierungsbehörde durch acht weitere Bescheide zu Lizenzgebühren in Höhe von
insgesamt 645 230 DM (entspricht 329 900,86 €) herangezogen. Die Klägerin focht
die Gebührenbescheide nicht an und leistete die Gebühren.
bestätigte der Senat die Aufhebung eines fristgerecht angefochtenen Lizenzgebührenbescheides mit der Begründung, die dem Bescheid zugrunde liegende Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung sei mit höherrangigem Recht nicht verein-
bar. Daraufhin verlangte die Klägerin die Erstattung der geleisteten Lizenzgebühren.
Dies lehnte die Regulierungsbehörde ab, hinsichtlich der mit Bescheid vom 18. Mai
2001 festgesetzten Gebühr mit Bescheid vom 4. April 2003.
Die Klägerin hat bereits zuvor Klage erhoben, mit der sie zunächst die Erstattung
sämtlicher von ihr geleisteten Lizenzgebühren begehrt hat. Sie hat ihr Begehren auf
die Erstattung der mit Bescheid vom 18. Mai 2001 festgesetzten Gebühr beschränkt,
nachdem die Regulierungsbehörde zugesichert hatte, dass sie sämtliche von der
Klägerin geleisteten Gebühren erstatten werde, wenn sie rechtskräftig zur Erstattung
einer entsprechenden Gebühr verurteilt werde. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Die Klägerin habe keinen
Anspruch auf Erstattung der Lizenzgebühren. Der bestandskräftige Gebührenbescheid sei Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung. Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des bestandskräftig abgeschlossenen Verfahrens nach § 51 Abs. 1 VwVfG
bestehe nicht. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Rücknahme des Bescheides nach § 48 Abs. 1 VwVfG. Das der Regulierungsbehörde zustehende
Rücknahmeermessen sei auch bei Berücksichtigung des Europäischen Gemeinschaftsrechts nicht auf Null reduziert. Die Aufrechterhaltung des Gebührenbescheides sei nicht schlechthin unerträglich. Sie verstoße weder gegen den allgemeinen
Gleichheitssatz noch gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben. Die Höhe der Gebühren und die schlechte wirtschaftliche Lage auf dem Telekommunikationsmarkt sowie die damit einhergehenden Belastungen für die Klägerin verpflichteten nicht zur Rücknahme des Bescheides. Der bestandskräftige Gebührenbescheid
sei auch nicht offensichtig rechtswidrig gewesen. Ein Anspruch auf Rückzahlung der
Lizenzgebühren aus Billigkeitsgründen sei ebenfalls nicht gegeben.
im Kern die Erstattung der aufgrund des Bescheides vom 18. Mai 2001 geleisteten
Gebühr. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Sie habe einen Erstattungsanspruch aus Billigkeitsgründen nach § 21 Abs. 1 1. Halbsatz des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG). Das Verwaltungsgericht habe dadurch Bundesrecht verletzt,
dass es die Spezialität des Anspruchs nach § 21 Abs. 1 2. Halbsatz VwKostG gegenüber einem auf Rücknahme des Gebührenbescheides beruhenden Erstattungsanspruchs verkannt und die Bestimmung nachrangig geprüft habe. Das im Rahmen
des § 21 Abs. 1 2. Halbsatz VwKostG bestehende Ermessen sei auf Null reduziert,
weil der Gebührenbescheid Art. 11 Abs. 1 der Lizenzierungsrichtlinie verletze und die
Gebühr deshalb zu erstatten sei. Eine Ermessensreduzierung auf Null folge auch aus
dem Zweck der Regulierung nach § 1 des Telekommunikationsgesetzes und dem
Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 2 des Telekommunikationsgesetzes. Die
Bestandskraft des Gebührenbescheides könne dem Erstattungsanspruch nicht entgegengehalten werden. Ein Erstattungsanspruch bestehe auch deshalb, weil der
Gebührenbescheid zurückzunehmen sei. Das Rücknahmeermessen sei auf Null reduziert.
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften eine Entscheidung über die Auslegung sekundären Gemeinschaftsrechts einzuholen ist (Art. 234 Abs. 1 Buchst. a
und b und Abs. 3 EG).
Bescheid vom 18. Mai 2001 festgesetzten und von ihr geleisteten Gebühr. Als Anspruchsgrundlage kommt § 21 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG)
1994 (BGBl I S. 2911), in Betracht. Da die Klägerin bei ausschließlicher Berücksich-
tigung des nationalen Rechts weder nach § 21 Abs. 1 1. Halbsatz VwKostG noch
nach § 21 Abs. 1 2. Halbsatz VwKostG einen Erstattungsanspruch hat, kann hier
dahinstehen, in welchem Verhältnis beide Bestimmungen zueinander stehen. Deshalb kommt es auf die Rüge der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe die Spezialität des Anspruchs nach § 21 Abs. 1 2. Halbsatz VwKostG gegenüber einem Erstattungsanspruch nach Rücknahme des Gebührenbescheides dadurch verkannt, dass
es den Erstattungsanspruch aus Billigkeitsgründen nachrangig geprüft habe, nicht
Regierungsbegründung zum Entwurf des Verwaltungskostengesetzes BRDrucks
530/69 S. 17 f.). Da die Klägerin den Gebührenbescheid vom 14. Juni 2000 hat unanfechtbar werden lassen, kann sie gemäß § 21 Abs. 1 1. Halbsatz VwKostG nur
unter der Voraussetzung die Erstattung der von ihr gezahlten Gebühr erreichen, dass
sie einen Anspruch auf Aufhebung des unanfechtbaren Bescheids hat. Ein solcher
vgl. z.B. Urteil vom 27. Januar 1994 - BVerwG 2 C 12.92 - BVerwGE 95, 86 <80>).
Gebührenbescheid zugrunde liegende Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung nicht mit nationalem höherrangigem Recht vereinbar war (Urteil
vom 19. September 2001, a.a.O.). Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen,
ob der Gebührenbescheid darüber hinaus aus einem anderen Grund rechtswidrig ist.
Wird - wie hier - die Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes begehrt, ist bei der Ausübung des Rücknahmeermessens in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwenden-
den Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist (vgl. Urteil
- BVerwG 3 C 123.66 - BVerwGE 28, 122 <127>; Urteil vom 27. Januar 1994
- BVerwG 2 C 12.92 - a.a.O.; Beschluss vom 22. Oktober 1984, a.a.O.; Beschluss
vom 16. August 1989 - BVerwG 7 B 57.89 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 268
von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fäl-
len ohne rechtfertigenden Grund absieht (vgl. Urteil vom 19. Oktober 1967, a.a.O.,
Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. Urteil vom 27. Januar 1994, a.a.O., S. 7
m.w.N.). Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich (vgl. Urteil vom 27. Januar 1994, a.a.O., S. 7, zur
offensichtlichen Fehlerhaftigkeit eines rechtskräftigen Urteils). Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme,
da die Rechtswidrigkeit lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung
der Behörde ist (vgl. Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O., S. 336; Beschluss vom
mit höherrangigem Recht im Einklang stand. Sie war von der Verordnungsermächtigung insoweit nicht gedeckt, als bei der Festlegung der Gebührenhöhe im Wesentli-
chen Kosten des allgemeinen Verwaltungsaufwandes der Regulierungsbehörde berücksichtigt wurden. Darüber hinaus verstieß die Verordnung gegen Art. 3 Abs. 1
Zukunft wirkt. Der von der Klägerin bis heute nicht geschuldete Anteil der festgesetzten Gebühr ist hoch, wie ein Vergleich mit der Gebühr für die Erteilung einer
Lizenz der Klasse 3 auf der Grundlage der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung 2002 (TLGebV) vom 9. September 2002 (BGBl I S. 3542) zeigt, die die
Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung ablöste und mit der der Verordnunggeber dem Urteil des Senats vom 19. September 2001 (a.a.O.) Rechnung getragen hat, indem er bei der Gebührenhöhe Kosten des allgemeinen Verwaltungsaufwandes der Regulierungsbehörde nicht in Ansatz gebracht hat. Nach § 2 Abs. 3
Satz 1 TLGebV betrug die Gebühr für die Erteilung einer Lizenz der Klasse 3 regelmäßig 4 260 €. Die mit Bescheid vom 18. Mai 2001 festgesetzte Gebühr übersteigt
diesen Betrag um das 16-fache, und die Differenz beträgt 63 056,69 €. Bei der gebotenen Berücksichtigung der gegenüber der Klägerin im Rahmen der acht weiteren
Bescheide festgesetzten Lizenzgebühren, die nicht Gegenstand dieses Verfahrens
sind, deren Aufhebung die Regulierungsbehörde aber im Fall des Obsiegens der
Klägerin zugesichert hat, fällt die Differenz zu den Gebühren, die in der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung 2002 vorgesehen waren, noch größer aus. Das
Festhalten an dem Gebührenbescheiden der Klägerin führt mithin dazu, dass sie im
Vergleich zu den Lizenznehmern, die Gebühren auf der Grundlage der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung 2002 zu entrichten hatten, einer bedeutend
größeren Gebührenlast ausgesetzt ist. Dies gilt auch im Verhältnis zu den Lizenznehmern, die - wie die Klägerin - einen rechtswidrigen Gebührenbescheid auf der
Grundlage der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung erhalten hatten,
diesen jedoch erfolgreich angefochten haben, oder deren Bescheid von der Regulierungsbehörde wegen einer mit ihnen abgeschlossenen so genannten Gleichbehand-
lungsvereinbarung aufgehoben wurde, nachdem der Senat in dem Urteil vom 19.
September 2001 (a.a.O.) einen entsprechenden Bescheid als rechtswidrig angesehen hatte. Auch diese Lizenznehmer unterfielen der Telekommunikations-
Lizenzgebührenverordnung 2002 (§ 4 TLGebV). Die Belastung der Klägerin besteht
insoweit nicht nur in der großen Differenz zwischen der von ihr zu entrichteten und
der nach der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung 2002 geschuldeten
Gebühr. Die Klägerin steht zudem mit den Lizenznehmern, die nach Aufhebung ihres
Bescheides weitaus geringere Gebühren zu leisten hatten, in einem Wettbewerbsverhältnis. Die Aufrechterhaltung der Gebührenbescheide der Klägerin bedeutet
deshalb für sie einen nicht zu vernachlässigenden Wettbewerbsnachteil.
Betroffenen die sie betreffenden Bescheide hat unanfechtbar werden lassen, ohne
Blick darauf, dass die Differenz zwischen den von der Klägerin geleisteten und den
nach der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung 2002 geschuldeten Gebühren erheblich ist. Der Unterschiedsbetrag beruht wesentlich auf der Höhe der in
Die Aufrechterhaltung des Gebührenbescheids verstößt auch nicht, wie die Klägerin
meint, deswegen gegen die guten Sitten, weil die Beklagte dadurch in großem Umfang für ihr rechtswidriges Verhalten "belohnt" würde. Die Bestandskraft rechtswidriger belastender Verwaltungsakte wirkt sich notwendig zugunsten der Behörde aus,
die sich auf den Verwaltungsakt berufen und aus ihm für sich günstige Folgen ablei-
ten kann. Dies ist wegen des mit dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit konkurrierenden Grundsatzes der Rechtssicherheit auch von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht zu beanstanden.
vom 18. Mai 2001 von vornherein offensichtlich rechtswidrig gewesen wäre.
Ermessensentscheidung über die Rücknahme des Gebührenbescheides zu be-
rücksichtigen sind. Da das Rücknahmeermessen nicht auf Null reduziert ist, verbietet
VwKostG wesentlich sind. Insbesondere hat sie den Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Belastung in die Ermessensbetätigung eingestellt. Die Regulierungsbehörde ist
- wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zum Ausdruck gebracht wurde - bei ihrer Ermessensentscheidung davon ausgegangen, dem
Verfahrens für die Erteilung einer Einzelgenehmigung nur die Gebühren erhoben
2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste - Rahmenrichtlinie - (ABl EG Nr. L 108 S. 33). Dies ergibt sich
vom 19. September 2001, a.a.O., S. 126 f.) wurde der Verwaltungsaufwand der Re-
gulierungsbehörde für so genannte "Folgemaßnahmen" einbezogen, der weit über
das für die eigentliche Lizenzerteilung Erforderliche hinausgeht. Der Verordnunggeber hat die Kosten des allgemeinen Verwaltungsaufwandes der Regulierungsbehörde für die künftigen drei Jahrzehnte ermittelt. Dies ergab im Zusammenhang mit der
zu § 1 für die Erteilung einer Lizenz der Klasse 3 eine Höchstgebühr von
10,6 Mio. DM vor.
Gebührensätzen der Telekommunikations-Lizenzgebührenverordnung zugrunde liegenden Schätzung des künftigen Verwaltungsaufwands unter Hinweis darauf ver-
neint, dass eine Schätzung von Verwaltungsaufwand für mehrere Jahre auf der
der Festlegung der Gebühren schwerlich von einem Fortbestand der Regulierungsbehörde und ihrer derzeitigen Aufgaben für die Dauer von 30 Jahren ausgehen.
gemeinschaftsrechtswidrigen Gebührenbescheid aufzuheben. Das Gemeinschafts-
recht enthält keine umfassende Rücknahme- und Erstattungsregelung. Deshalb
einer entsprechenden Vereinbarung aufgehoben wurde, nachdem die Rechtswidrigkeit solcher Bescheide höchstrichterlich festgestellt worden war, eine erheblich
geringere Gebühr zu leisten hatten. Mit diesen Unternehmen steht der Lizenznehmer, dessen gemeinschaftsrechtswidriger Gebührenbescheid unter Hinweis
auf die Unanfechtbarkeit aufrechterhalten wird, in einem Wettbewerbsverhältnis. Das
Festhalten an dem unanfechtbaren Bescheid bewirkt deshalb einen Wettbewerbsnachteil zu Lasten des betroffenen Unternehmens, der Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie zuwiderlaufen könnte. Deshalb könnte das "Sicherstellungsgebot" des Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie dahin zu verstehen sein,
dass der diese Bestimmung verletzende Gebührenbescheid auch dann nicht aufrechterhalten werden darf, wenn er nach nationalem Recht deshalb bestandskräftig
geworden ist, weil der Betroffene ihn nicht angefochten hat. Nicht ausgeschlossen
ist, dass ein solches Verbot trotz der inzwischen erfolgten Aufhebung der Lizenzie-
rungsrichtlinie in den Fällen besteht, in denen - wie hier - der Gebührenbescheid zum
Zeitpunkt der Geltung der Richtlinie erlassen wurde. Sollte Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der
Lizenzierungsrichtlinie in dem dargestellten Sinn auszulegen sein, könnte aus dem in
Art. 10 EG verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit die Verpflichtung folgen, den
Bescheid in Anwendung des nationalen Verfahrensrechts (§ 48 Abs. 1 Satz 1
VwVfG) zurückzunehmen, ohne dass insoweit ein Ermessensspielraum bestände.
Sollte das Gemeinschaftsrecht in diesem Sinne zu verstehen sein, bestände im
vorliegenden Fall nach nationalem Recht ein Anspruch auf Erstattung der Gebühr.
Telekommunikationsrecht Fachpresse: nein
Beschluss des 6. Senats vom 7. Juli 2004 - BVerwG 6 C 23.03
I. VG Köln vom 11.07.2003 - Az.: VG 11 K 9897/01 -
6 C 23.03
Treu Und Glauben, Rücknahme, Grundsatz der Zusammenarbeit, Begründung des Urteils, Wiederaufnahme des Verfahrens, Rechtswidrigkeit, Innerstaatliches Recht, Rechtssicherheit, Sitten, Eugh