Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r0056-1.asp
Timestamp: 2017-10-17 00:25:28+00:00
Document Index: 233351086

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', "l'article 265", "l'article 12", "l'article 2", "l'article 17", "l'article 20", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 10", "l'article 20", "l'article 53", "l'article 13", "l'article 60", 'arrêt ', "l'article 2", "l'article 11", "l'article 14", "l'article 3"]

N° 56 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificatives , après déclaration d'urgence, pour 2002 (29)
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 juillet 2002
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2002 (n° 29),
Aide-mémoire du projet de collectif pour 2002
Exposé général : Les grandes lignes du projet de loi de finances rectificative pour 2002
Voir le numéro : 57
AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE COLLECTIF POUR 2002 5
EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002 9
I.- UNE CONJONCTURE ÉCONOMIQUE PLUS MAUVAISE QUE PRÉVU 9
A.- UNE REGRETTABLE ERREUR D'ANALYSE 10
1.- L'hypothèse fondamentale du budget 2002 : le rebond survient dès 2001 10
2.- Le constat : la reprise ne semble s'amorcer qu'en 2002 12
B.- UN BUDGET « DÉCALÉ » 16
C.- UNE HYPOTHÈQUE LOURDE SUR L'EXÉCUTION 2002 17
II.- DES RECETTES FORTEMENT RÉVISÉES À LA BAISSE 19
A.- UNE FORTE MOINS-VALUE DE RECETTES FISCALES NETTES 21
1.- La baisse de l'impôt sur le revenu 22
2.- Une très forte moins-value anticipée du produit de l'impôt sur les sociétés 22
3.- Des recettes de TVA en net recul 23
4.- La stabilité du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers 24
5.- Les autres lignes de recettes fiscales 25
B.- UN AJUSTEMENT IMPORTANT DES RECETTES NON FISCALES 25
C.- UNE IMPORTANTE DIMINUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 29
III.- UNE NOUVELLE ÉVALUATION DES CHARGES QUI REFLÈTE LA DÉRIVE CONSTATÉE PAR L'AUDIT DES FINANCES PUBLIQUES 30
A.- DES OUVERTURES DE CRÉDITS CALÉES SUR L'ÉVALUATION DU DÉRAPAGE NET EN EXÉCUTION SUR L'ENSEMBLE DE L'ANNÉE 30
1.- Crédits pour dépenses à caractère social 33
2.- Les crédits pour dépenses à caractère économique 39
3.- Les charges relevant du fonctionnement de l'Etat 40
4.- Les charges des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor 45
B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PRIS EN COMPTE AU COURS DE L'ANNÉE 2002 47
IV.- UNE AUGMENTATION DE MOITIÉ DU DÉFICIT 52
I.- AUDITION 55
II.- EXAMEN DES ARTICLES 67
Article 1er : Réduction de 5% de l'impôt sur le revenu acquitté en 2002 67
Article 2 : Prélèvements institués au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) 85
Article 3 : Equilibre général 103
Article 4 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures 107
Article 5 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures 108
Article 6 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouvertures 109
Article 7 : Dépenses en capital des services militaires.- Ouvertures 110
Article 8 : Dépenses des budgets annexes 111
Article 9 : Ratification de décret d'avance 112
Article 10 : Transfert par l'Etat du réseau de transport du gaz
et exonération des droits de mutation dus à raison de ces opérations 113
- Institution d'un seuil pour l'accès à l'aide publique des partis et groupements politiques 119
- Rapport du Gouvernement sur les instances consultatives ou délibératives placées
auprès du Gouvernement ou de la Banque de France 124
ÉTATS ANNEXÉS 139
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 141
I.- LES CHARGES
A.- Mouvements associés au collectif
1.- Ouvertures demandées dans le collectif : + 5.509 de crédits nets
a) Budget général : + 5.018 de crédits nets (+ 1,9%)
· revenu minimum d'insertion : + 700
· compensation d'exonérations de cotisations sociales : + 475
· financement de l'aide médicale d'État : + 445
· opérations militaires extérieures : 380
· autres dépenses militaires de personnel : + 294
· subvention au BAPSA : 290
· financement de la couverture maladie universelle : + 220
· allocation pour adulte handicapé : 150
· participation de la France au Fonds européen de développement : 137
b) Budgets annexes : + 490 (+2,9%)
· BAPSA : + 490
(pour mémoire : augmentation de la charge nette des opérations temporaires : + 1.300)
2.- Annulations associées au collectif : - 56 de crédits nets
a) Budget général : - 56 de crédits nets
· charge brute de la dette : - 56
1.- Ouvertures : + 5.509 en crédits bruts et nets
· Budget général : + 5.018 en crédits bruts et nets
· Budgets annexes : + 490
· Comptes d'affectation spéciale : + 0
2.- Annulations : - 2.219 en crédits bruts ;
- 70 en crédits nets
· Budget général : - 2.219 en crédits bruts ; - 70 en crédits nets
· Budgets annexes : - 0
· Comptes d'affectation spéciale : - 0
3.- Solde : + 3.290 en crédits bruts ;
+ 5.439 en crédits nets
· Budget général : + 2.799 en crédits bruts
+ 4.948 en crédits nets
II.- LES RESSOURCES
A.- Les modifications par rapport à la loi de finances pour 2002
· Les recettes fiscales nettes sont en baisse de 7,920 milliards d'euros,
par rapport à l'évaluation de la loi de finances pour 2002.
· Les ressources non fiscales diminuent de 3,278 milliards d'euros.
B.- Les évaluations révisées de ressources après collectif
· Recettes fiscales nettes : 242,451 (- 3,16%)
Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : - 7,920
- TVA nette : - 2,954
- IS net : - 2,538
- baisse de l'IR: 2,550
· Ressources non fiscales : 34,600 (- 8,65%)
- recettes d'ordre liées à la dette : 2,702 (- 0,014 par rapport à la loi de finances initiale)
- ajustements par rapport à la loi de finances initiale : - 1,788
- decisions du nouveau Gouvernement: - 1,490
· Prélèvements sur recettes : - 1,900 (- 3,68%)
- Communautés européennes : - 1,90 (- 11,26%)
· Ressources nettes du budget général (hors recettes d'ordre) : 224,632 (- 3,97%)
Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : 9,284
· Le déficit général est porté de 30,446 à 46,006.
· Le solde des opérations à caractère définitif est très fortement dégradé de 14,246
(ressources : - 8,808, dépenses : 5.438).
· Le solde des opérations temporaires se détériore : - 1,314.
LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2002
I.- UNE CONJONCTURE ÉCONOMIQUE PLUS MAUVAISE QUE PRÉVU
La préparation du projet de loi de finances pour 2002 s'est inscrite, à l'été 2001, dans un contexte économique marqué par un surcroît d'incertitude après plusieurs années de forte croissance, à l'image des principaux partenaires européens et extra-européens de la France.
Déjà, en mars 2001, l'INSEE avait vu se lever des « Nuages à l'Ouest » (1), le freinage brutal de l'économie américaine pesant sur la demande mondiale et bridant, de ce fait, l'un des moteurs de la croissance. Pour autant, la zone euro apparaissait comme protégée des conséquences de ce ralentissement, l'analyse de la demande intérieure faisant, à l'époque, croire à une accélération qui permettrait à la zone de continuer à croître sur un rythme proche de 2,5% l'an.
A l'orée de l'été 2001, l'horizon ne s'est pas éclairci et « l'économie française est soumise à un vent contraire » (2). L'environnement international de la zone euro apparaît toujours mal orienté, sous l'effet conjugué de l'atonie américaine, de la forte décélération observée dans des économies asiatiques affectées par le retournement du cycle technologique et du glissement inéluctable du Japon vers la récession. La zone euro elle-même est plus affectée que ce qui était envisagé quelques mois auparavant, car, érodée par un regain imprévu d'inflation, la consommation des ménages n'a pas manifesté la vigueur qu'on lui prêtait alors. La France, pour sa part, « se différencie de ses voisins européens par un dynamisme plus affirmé de la demande des ménages » (3).
C'est donc à partir de ces éléments contrastés que le Gouvernement a établi le cadrage macro-économique du projet de loi de finances pour 2002. Sans méconnaître la difficulté inhérente à tout exercice de prévision - surtout dans le domaine économique - force est de constater que les développements ultérieurs de la conjoncture ne sont pas à la hauteur des espérances sous-jacentes à la loi de finances initiale pour 2002.
A.- UNE REGRETTABLE ERREUR D'ANALYSE
1.- L'hypothèse fondamentale du budget 2002 :
le rebond survient dès 2001
Il n'était pas question pour le Gouvernement de l'époque de nier la réalité d'un ralentissement déjà visible, dans certains pays, depuis plusieurs trimestres. Répondant à la note de conjoncture de l'INSEE, le rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances s'intitulait d'ailleurs « Surmonter les vents contraires ». Il relevait, en particulier, la poursuite de la dégradation de l'environnement international de la zone euro jusqu'à l'été, le maintien du prix du pétrole à un niveau « relativement élevé » malgré le ralentissement de la demande, l'entrée en récession du Japon et l'impact défavorable, sur les pays asiatiques, de la chute des importations américaines en produits technologiques.
Pour autant, il était prévu que la croissance mondiale de l'activité progresse de 2,5% en 2001 à 3% en 2002. Pour sa part, la demande mondiale adressée à la zone euro devait accélérer de 3% en 2001 à 6% en 2002, soit un rythme proche de sa moyenne de longue période.
· Indépendamment des forts aléas résultant des attentats du 11 septembre 2001, le scénario américain tablait sur une reprise au cours du second semestre 2001, reprise confirmée en 2002, qui aurait dû amener la croissance du PIB à 1,4% en 2001 puis à 1,9% en 2002. La consommation des ménages n'aurait été qu'écornée par la remontée du taux d'épargne - réaction de prudence face à la détérioration du marché du travail et à la diminution de richesse causée par la chute des marchés d'actions. Elle aurait surtout bénéficié d'une progression toujours soutenue des salaires réels et de l'impulsion économique donnée par le programme d'allégements d'impôts adopté au printemps 2001 par le Congrès, équivalent à 0,4 point de PIB au troisième trimestre 2001 et 0,6 point supplémentaire en 2002. Les entreprises devaient retrouver un comportement de demande moins restrictif : les diminutions successives de taux d'intérêt par la Réserve fédérale, ainsi que l'amélioration des perspectives de demande étaient censées susciter une stabilisation de l'investissement en 2002, après la forte purge observée auparavant.
Pour la zone euro, le scénario retenu par le Gouvernement supposait également que le « point bas » du ralentissement était atteint à la fin du premier semestre 2001. A cette date, la croissance de la zone était revenue de 3% à 1,5% en rythme annualisé. Le redressement attendu à partir du second semestre ne reposait pas sur une contribution positive des échanges extérieurs : la reprise de la demande mondiale adressée à la zone euro était jugée « très graduelle », la véritable accélération n'étant prévue, sur ce point, qu'à partir du début 2002. La demande interne paraissait, pour sa part, constituer le véritable et seul moteur de la reprise.
En effet, les projections effectuées par le Gouvernement retenaient une progression modeste de l'investissement des entreprises, sur la base du maintien de conditions de financement favorables, d'une stabilisation dans le secteur de la construction en Allemagne, de la politique d'allégements fiscaux annoncée dans plusieurs pays et d'une stabilisation des perspectives de la demande - qui constituent l'un des déterminants principaux de l'investissement. La consommation des ménages était, pour sa part, soumise à des influences diverses. La situation du marché du travail tendait à peser sur les revenus d'activité et sur la confiance des ménages. En sens inverse, le pouvoir d'achat des ménages devait bénéficier d'un recul - même limité - de l'inflation, puisqu'il était prévu qu'une détente des prix du pétrole et un retour à la normale en matière de prix des denrées alimentaires. Une fois agrégés les effets de ces divers facteurs, la consommation des ménages devait accélérer à l'horizon de la prévision. In fine, le taux de croissance de la zone euro, après être revenu de 3,4% en 2000 à 1,9% en 2001, devait remonter à 2,3% en 2002, cette évolution en moyenne annuelle masquant, en fait, une reprise progressive de l'activité dès le second semestre 2001.
· La France devait rester l'une des économies les plus dynamiques de la zone euro. Moins affectée que la plupart de ses partenaires par le ralentissement de 2001, elle était censée trouver dans la demande interne les ressorts d'un rebond sensible en 2002, le taux de croissance du PIB devant progresser de 2,3% à 2,5%, point milieu d'une fourchette allant de 2,25% à 2,75%.
Tout en décélérant par rapport à 2000, la croissance de l'emploi salarié marchand devait rester forte : 250 000 créations en 2001 (en glissement annuel) et 300 000 à nouveau en 2002. Suivant avec un à deux trimestres les évolutions de l'activité économique, les créations d'emplois voyaient cependant s'épuiser peu à peu l'effet des mesures de réduction du temps de travail et des mesures d'allégement des cotisations de sécurité sociale. Cependant, en raison de la persistance de difficultés de recrutement - malgré le ralentissement conjoncturel - il était attendu une légère accélération des salaires réels en 2001 (+ 1,2%) et 2002 (+ 1,7%) après + 0,7% en 2000. Cette progression était jugée par le Gouvernement « modérée au regard de la diminution du chômage sur la période ».
Tout en ralentissant - légèrement en 2001, plus sensiblement en 2002 - les évolutions de la masse salariale privée devaient donc avoir un effet favorable sur le pouvoir d'achat du revenu des ménages. L'inflation, érodant quelque peu l'évolution des variables nominales, n'aurait atteint que 1,7% en 2001 et 1,6% en 2002 (en moyenne annuelle), en raison d'un retour à la normale des prix alimentaires et d'une diminution de l'inflation importée. En postulant une stabilité de leur taux d'épargne, le Gouvernement a estimé que la croissance de la consommation des ménages pourrait légèrement accélérer à la fois en 2001 - passant de 2,5% à 2,6% - et en 2002 - atteignant alors 2,7%.
L'investissement des entreprises ne suscitait pas d'inquiétudes particulières. Cette composante de la demande est particulièrement volatile mais la nécessité de détendre les taux d'utilisation des capacités de production, dans l'industrie manufacturière, dans un contexte de financement externe toujours jugé accommodant, tendait à faire accroire que le taux de croissance de la formation brute de capital fixe pourrait freiner modérément, revenant de 7,2% en 2000 à 4,9% en 2001 et à 3,8% en 2002.
Ainsi, tout en soulignant la différence entre la situation connue en 2000 et 2001 (4) et celle prévalant à l'hiver 1998-1999, le Gouvernement a tablé sur les capacités de résistance de la demande interne, en zone euro comme en France, pour conjurer les vents mauvais venus de l'extérieur.
2.- Le constat : la reprise ne semble s'amorcer qu'en 2002
En fait, le ralentissement de l'activité s'est poursuivi au-delà du premier semestre 2001.
Source : Direction de la prévision, Point de conjoncture internationale, juin 2002.
· Ainsi, aux États-Unis, le produit intérieur brut a reculé de 0,3% au troisième trimestre 2001, sous l'effet d'une forte chute de la demande intérieure. La consommation n'a crû que de 0,3% alors qu'elle s'était accrue de 0,7% et 0,6% respectivement aux premier et deuxième trimestres. Parallèlement, l'investissement des entreprises a confirmé le recul déjà observé les trimestres précédents, contribuant à faire reculer la formation brute de capital fixe totale de 1,6%. Les attentats du 11 septembre ont précipité et amplifié le recul de l'activité qui se dessinait déjà à la fin de l'été 2001. Outre l'interruption temporaire d'activité qu'ils ont causé dans certains secteurs, ils ont fortement affecté certains postes de la consommation et ont vraisemblablement incité les firmes à effectuer des licenciements auxquels elles avaient, jusqu'alors, hésité à procéder.
Dans ces conditions, le rebond de 0,4% enregistré au quatrième trimestre 2001, s'il a permis d'éviter, d'un point de vue purement technique, que les États-Unis n'entrent en récession (5), n'a pas fait autre chose que poser les jalons d'une reprise plus franche à partir du premier trimestre 2002. Certes, ce rebond pouvait sembler d'autant plus remarquable que les stocks ont apporté une forte contribution négative à la croissance, à hauteur de 2,5 points, alors que le commerce extérieur a, lui aussi, pesé sur l'activité économique. La croissance est venue de la demande intérieure hors stocks et, plus particulièrement, de la consommation des ménages. La contribution des achats de biens durables a joué un rôle important, avec, notamment, le bond des ventes automobiles qui a répondu aux politiques commerciales agressives mises en place par les constructeurs et les concessionnaires. A l'exception des services de transports, la consommation de services marchands a également rebondi fortement.
· La zone euro n'a pas connu le redémarrage escompté dans le scénario gouvernemental pour le second semestre 2001. Au contraire, la stagnation observée au deuxième trimestre s'est confirmée au troisième - le PIB ne s'accroissant que d'un fort modeste 0,1% sur le trimestre précédent. L'activité économique a ensuite reculé de 0,3% au dernier trimestre de l'année 2001, ramenant la croissance du PIB sur l'ensemble de l'année à 1,5% seulement, après 3,5% en 2000.
Indicateur de confiance des consommateurs européens
Source : Commission européenne - DG II, Business and Consumer Survey Results, juillet 2002.
Dans un contexte marqué par une déprime persistante de l'investissement (la formation brute de capital fixe reculant chaque trimestre de 0,5% environ), l'atonie de la demande interne, et notamment de la consommation des ménages, a démenti le pronostic volontaire porté par le Gouvernement sur cette composante essentielle de la production. Au contraire, le choc inflationniste du printemps - déjà connu à la date d'élaboration du projet de loi de finances pour 2002 -, la dégradation du marché du travail et la détérioration du climat de confiance ont affecté le revenu et le comportement des ménages. De plus, signe de l'ajustement persistant des entreprises, les stocks ont contribué négativement à la croissance, à hauteur de 0,2 point au troisième comme au quatrième trimestre.
L'évolution défavorable du marché du travail a joué un rôle essentiel dans l'essoufflement de la consommation des ménages. En premier lieu, l'emploi dans la zone euro s'est installé, tout au long de l'année 2002, sur un rythme trimestriel de croissance de 0,2%, ce qui a fait progressivement chuter la croissance annuelle de 2,1% en 2000 à 0,8% à la fin du dernier trimestre 2001. On doit cependant noter, à l'image de la Banque centrale européenne, que « la croissance de l'emploi semble avoir été assez résistante face au net ralentissement du PIB au cours de la période considérée » (6).
Suivant avec retard les inflexions de la tendance économique, le chômage dans la zone euro a commencé à augmenter dès le second semestre 2001, après avoir touché un minimum au cours du premier trimestre, au cours duquel il ne représentait plus que 8% de la population active.
Source : BCE, Bulletin mensuel, juillet 2002.
· La France n'est pas restée à l'écart de ces évolutions. Si la croissance, mesurée en moyenne annuelle, s'établit en définitive à 1,8% en 2001, l'ampleur réelle du ralentissement ne peut être saisie qu'à travers le glissement du PIB sur l'année : celui-ci ne progressait que de 0,9% en décembre 2001 par rapport à décembre 2000. Comme l'explique l'INSEE dans sa note de conjoncture du mois de mars 2002, « le freinage vigoureux de l'activité s'explique par deux éléments spécifiques : une contraction exceptionnelle des échanges extérieurs, en liaison avec une pause simultanée de toutes les grandes économies, et une grande réactivité des entreprises devant la détérioration des perspectives mondiales, qui en Europe s'est traduite par un vif mouvement de déstockage et une réduction précoce des dépenses d'investissement. Le seul soutien de la croissance en France a été la progression de la consommation des ménages, qui résulte principalement d'une augmentation record (4%) du pouvoir d'achat ».
Glissement annuel du PIB
Source : INSEE, Comptes trimestriels, juillet 2002.
Il convient également de noter que la baisse de régime de l'activité a entraîné un arrêt de la réduction du chômage à compter du printemps, même si l'accroissement de l'emploi sur l'année (+1,5%, soit +226.000 emplois dans le secteur marchand) a été supérieur au glissement du PIB. Alors que l'arrêt de la réduction du chômage constitue a priori un phénomène défavorable à la consommation, les dépenses de consommation des ménages sont restées très dynamiques en 2001, puisqu'elles ont progressé de 2,7% par rapport à l'année précédente, malgré un léger ralentissement observé à l'automne.
· Au début de l'été 2002, l'environnement international de la zone euro apparaît porteur. La croissance américaine est soutenue par une politique budgétaire massivement et délibérément expansive, tandis que le retour à la normale des comportements de stockage apporte une contribution technique, mais bien réelle, au taux d'évolution de l'activité économique. Pour autant, l'investissement ne pourra véritablement repartir que lorsque pourront être levées les incertitudes qui entourent aujourd'hui l'état réel des comptes des entreprises.
Dans la zone euro, le redressement des échanges extérieurs a été le principal moteur du retour de la croissance, accompagné par un mouvement de restockage. Après un regain d'inflation au début de l'année - à l'origine duquel il ne faut pas exclure de trouver, en partie, l'introduction de l'euro fiduciaire - qui a pu peser sur le pouvoir d'achat des ménages, l'indice des prix devrait revenir progressivement vers le niveau de 2% jugé adéquat par la Banque centrale européenne. D'ailleurs, la remontée de l'euro vis-à-vis du dollar apporte une contribution bienvenue à l'atténuation des tensions inflationnistes. Elle reste bénéfique pour autant que sa rapidité et son ampleur n'en viennent à détériorer les anticipations des entreprises et leur capacité d'exportation. La réanimation de l'investissement ne saurait cependant intervenir sans une amélioration durable de la demande intérieure, en particulier de la consommation, qui suppose - notamment en Allemagne - une meilleure orientation du marché du travail.
Comme l'indique désormais la direction de la prévision, « la reprise mondiale se met en place » (7).
B.- UN BUDGET « DÉCALÉ »
La qualité d'une prévision économique ne se juge pas à l'existence d'un écart entre le scénario annoncé (et chiffré) et l'évolution effective de la conjoncture, mais plutôt à son ampleur. Votre Rapporteur général ne conteste pas les difficultés que rencontre inévitablement le prévisionniste dans l'exercice de son métier. Pourtant, le décalage singulier que l'on peut observer aujourd'hui entre le cadrage macro-économique du budget, tel qu'il était présenté par le Gouvernement à l'automne 2001, et l'évolution constatée aujourd'hui pour les années 2001 et 2002 incitent à s'interroger sur les conditions de construction de la loi de finances initiale pour 2002 ainsi que sur les conditions de sa présentation devant le Parlement.
On doit, par exemple, se demander si certains éléments factuels disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2002, n'auraient pas dû inciter le Gouvernement à retenir une approche plus prudente du scénario macro-économique qui était sous-jacent à ce projet. La faiblesse structurelle de l'économie allemande n'était un secret pour personne, même si trois années consécutives de baisse du chômage (entre 1998 et 2000) ainsi qu'un « record » de croissance à 3% en 2000 pouvaient faire croire à un redressement. D'ailleurs, avec plus de 100 000 chômeurs supplémentaires en six mois, la tendance du chômage s'était inversée dès le mois de janvier 2001. Ce renversement incitait à considérer avec quelque circonspection la pertinence de l'hypothèse avancée par le Gouvernement selon laquelle le marché du travail « ne se détériorerait que légèrement », alors même que, compte tenu des caractéristiques de l'économie allemande, l'évolution du marché du travail était une, sinon la, clef de la résistance de la demande interne.
De même, le Gouvernement n'a pas suffisamment prêté attention aux difficultés de trésorerie des entreprises françaises. L'enquête de trésorerie dans l'industrie conduite par l'INSEE, dont les résultats concernant le mois de juin 2001 étaient disponibles dès le 11 juillet 2001 (8), montrait sans ambiguïté que l'opinion des industriels sur leur trésorerie fléchissait depuis le début de l'année 2001, l'alourdissement des stocks ayant, notamment, amplifié l'effet du ralentissement des ventes sur la trésorerie. De la même façon, l'enquête trimestrielle dans l'industrie, dont les résultats ont été publiés par l'INSEE au début du mois d'août 2001, confirmait le reflux sensible de la conjoncture industrielle : fort repli de la demande globale, diminution du taux d'utilisation des capacités de production, fléchissement de la tendance des effectifs. Dans ces conditions, fallait-il vraiment s'étonner d'une réaction des entreprises plus forte que prévu au ralentissement économique, afin d'ajuster au plus vite les projets d'investissement et le niveau souhaité des stocks ?
La prudence du scénario sous-jacent au projet de loi de finances pour 2002 était une attitude d'autant plus recommandable que l'économie française se situait manifestement à un tournant conjoncturel, situation propice aux erreurs de prévision. Faisant en quelque sorte acte de contrition, le Gouvernement présentait d'ailleurs, en février 2002, des Perspectives économiques 2002-2003, nouveau scénario économique mondial, européen et français, dans lequel apparaissait pour la première fois l'ampleur de la surestimation de croissance associée à la loi de finances initiale pour 2002.
Dans une fiche technique intitulée « Qualité des prévisions : retour sur le passé », ce document souhaitait apprécier la qualité des prévisions élaborées, d'une part, par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et, d'autre part, par les conjoncturistes rassemblés au sein du groupe technique de la Commission économique de la Nation. Le Gouvernement indiquait, non sans quelque candeur, que « l'importance de la révision effectuée par rapport à la prévision de l'automne dernier incite à revenir sur la question classique des erreurs de prévision ».
Deux sujets étaient abordés : l'éventuelle mise en évidence d'un biais dans les prévisions, qui caractériserait un organisme systématiquement « pessimiste » ou « optimiste » ; la précision globale de la prévision, qui fait abstraction des éventuelles compensations entre erreurs de signe opposé. L'analyse des prévisions de croissance recueillies entre 1986 et l'automne 2001 a permis de montrer que :
- les prévisions des économistes, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie comme dans les autres organismes participant au groupe technique, sont généralement sans biais ;
- sur l'ensemble de la période sous revue, l'erreur moyenne pour les prévisions concernant l'année en cours est faible, pour l'ensemble des organismes concernés ; elle est, en revanche, un peu plus élevée pour les prévisions concernant l'année suivante - phénomène qui, en soi, ne paraît pas étonnant ;
- la précision des prévisions réalisées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est proche de celle des autres organismes ;
- tous les prévisionnistes commettent des erreurs importantes au cours des phases de retournement.
C.- UNE HYPOTHÈQUE LOURDE SUR L'EXÉCUTION 2002
Cette dernière conclusion, formalisée à l'intention du public dans le document élaboré en février 2002, ne pouvait être inconnue du Gouvernement lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2002. Elle apparaît d'ailleurs rapidement, sans appareil mathématique sophistiqué, à l'observateur rétrospectif des prévisions économiques. Le choix a pourtant été fait de garder un « profil haut » et de « maintenir une approche volontaire » (9) pour la construction de la loi de finances. Choix contestable, choix malheureux.
Car ce qui pouvait être considéré comme un pari risqué, mais un pari jouable, avant le 11 septembre 2001, ne pouvait manquer d'apparaître après cette date comme un choix hasardeux, susceptible de réduire à néant les marges de man_uvre du Gouvernement issu des élections du printemps 2002.
La présentation par M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, d'un « plan de consolidation de la croissance », ne pouvait remplacer un réexamen, une reconfiguration du budget au fil de sa discussion par le Parlement. Selon les termes mêmes employés par le ministre lors de sa présentation du projet de loi de finances, à la tribune de l'Assemblée nationale, le 16 octobre 2001, « nous retenons autant un objectif qu'une hypothèse ; et, précisément pour nous donner le maximum de chances d'aller vers cet objectif, nous pensons que, dans le cadre même du budget, des actions de consolidation sont nécessaires » (10).
Mis à part les ajustements de crédits proposés pour permettre l'engagement des actions définies dans le plan de consolidation de la croissance, le Gouvernement précédent est resté arc-bouté sur une construction budgétaire obsolète, décalée par rapport aux évolutions les plus récentes de la conjoncture économique. Le présent projet de loi de finances rectificative n'est que la conséquence nécessaire de cet aveuglement. Une autre voie était possible, dès l'automne 2001. Elle aurait permis tout à la fois de respecter les missions essentielles de l'institution parlementaire
- seule instance habilitée à déterminer le budget - et de manifester la réactivité de l'État confronté à une situation mouvante.
II.- DES RECETTES FORTEMENT RÉVISÉES À LA BAISSE
La révision des évaluations de recettes associée au présent projet traduit essentiellement les constatations effectuées par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse dans l'audit de la situation des finances publiques remis au Premier ministre le 26 juin 2002, enrichies de l'observation des recouvrements du mois de juin. De plus, le projet de loi de finances rectificative intègre l'incidence des premières décisions du Gouvernement, en particulier la baisse de 5% de l'impôt sur le revenu.
Les prévisions de ressources nettes du budget général, hors recettes d'ordre en atténuation des charges de la dette, sont réduites de 9,284 milliards d'euros
(- 3,97%) par rapport aux évaluations de la loi de finances initiale pour 2002. Elles s'établissent par conséquent à 224,632 milliards d'euros, contre 233,916 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale. Trois principaux facteurs rendent compte de cette évolution.
En premier lieu, les prévisions de croissance du PIB pour 2001 et 2002 retenues en loi de finances initiale, respectivement 2,3% et 2,5% en volume, apparaissent aujourd'hui excessivement optimistes. Les derniers résultats disponibles font état d'un taux de croissance de 1,8% en 2001 et de 1,4% en 2002. Par ailleurs, l'observation des recouvrements effectifs de recettes fiscales jusqu'en juin 2002 suggère une élasticité apparente des recettes fiscales au PIB en volume, à législation constante, de 0,37 contre une hypothèse de 1 en loi de finances initiale et conduit à retenir l'hypothèse basse de l'évaluation proposée par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse dans l'audit précité.
Au total, l'ajustement de la base d'évolution des recettes fiscales en 2001 et celui des prévisions pour 2002 impliquent une moins-value fiscale, hors mesures nouvelles, de 5,370 milliards d'euros, soit 2,14% des recettes fiscales nettes inscrites en loi de finances initiale. A législation et périmètre constant, leur progression est ainsi ramenée à 1,2% en 2002, contre 4% prévus en LFI, après une croissance importante de 7,1% constatée en exécution en 2001.
Le fort tassement de l'élasticité apparente des recettes au PIB en valeur de 2 en 2001 à 0,37 dans le présent projet, au-delà de la contingence du calcul dans la mesure où le PIB marchand n'est pas l'assiette unique d'un impôt unique, n'est pas anormal. Tout d'abord, l'élasticité ne peut s'éloigner durablement, à législation fiscale constante, de l'unité. On constate par ailleurs que l'incidence fiscale d'un point supplémentaire de croissance diffère fortement selon la période du cycle où se situe l'exercice considéré. La croissance de l'année antérieure compte au moins autant que la croissance de l'année. Cet effet d'amplification différé est manifeste pour l'impôt sur les sociétés, avec le mécanisme de recouvrement par acomptes et soldes. Le tassement de l'activité dès 2001 impose ainsi une prudence extrême dans l'estimation de l'élasticité des recettes à la croissance du PIB en 2002. L'élasticité apparente constatée dans le présent projet est proche des niveaux constatés en 1994 ou 1998, années se situant en phase basse de cycle avant une reprise de l'activité.
RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2002 : DE LA LOI DE FINANCES INITIALE AU PRÉSENT PROJET
Evolution par rapport à l'exécution 2001
Tendanciel 2002
Tendanciel 2002 rapporté à l'exécution en %
9.195 (a)
40.698 (a)
- 2.954
Enregistrement, timbre et autres contributions et taxes indirectes
Total recettes fiscales brutes
- 7.519
- 10.069
(Total recettes fiscales nettes)
- 5.370
- 7.920
- 3.278
33.846 (b)
-recettes d'ordre
- 1.774
- 7.407
- 4.040
- 11.447
Total ressources nettes du budget général
- 5.258
- 9.298
(pm: hors recettes d'ordre)
- 5.244
- 9.284
(a) Imputation de l'impôt sur les sociétés perçu par voie de rôles sur la ligne « Autres impôts d'Etat sur rôles ».
(b) Hors FSC.
En deuxième lieu, certaines évaluations de la loi de finances initiale se sont révélées imparfaitement calibrées. Ainsi, les prévisions de recettes non fiscales hors mesures nouvelles sont réduites de 1,788 milliard d'euros (- 4,72%), avec en particulier un fort ajustement des prévisions du produit des participations de l'Etat dans les entreprises non financières (ligne 116) de - 1,661 milliard d'euros. Ces ajustements conduisent à une progression des recettes non fiscales par rapport à l'exécution 2001 de 2,22%, avec intégration des décisions prises par le nouveau Gouvernement ou 6,63% hors mesures nouvelles, soit une croissance raisonnable, en tout état de cause beaucoup plus modérée que les années précédentes durant lesquelles les recettes non fiscales ont progressé de 10,9% en 2001 et de 18,7% en 2000.
Parallèlement, le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne est revu à la baisse de 1,9 milliard d'euros.
En dernier lieu, le projet de loi de finances rectificative intègre l'incidence des décisions du nouveau Gouvernement. La moins-value fiscale due à la baisse de l'impôt sur le revenu est évaluée à 2,55 milliards d'euros. Les recettes non fiscales sont en outre réduites de 1,22 milliard au titre du report à 2003 du versement de la créance UNEDIC, tandis que les produits des amendes et des condamnations pécuniaires sont diminués de 270 millions d'euros, en raison de l'impact du projet de loi d'amnistie actuellement en discussion au Parlement. Au total, l'incidence des nouvelles mesures est de 4,040 milliards d'euros dans le présent projet.
En conséquence, les recettes nettes du budget général diminuent de 0,50% par rapport à l'exécution 2001, contre +1,7% selon les prévisions de la loi de finances initiale.
A.- UNE FORTE MOINS-VALUE DE RECETTES FISCALES NETTES
En tendance, l'observation des recouvrements au 31 juin 2002, ainsi que l'ajustement des prévisions macroéconomiques induisent une moins-value de recettes fiscales brutes de 7,519 milliards d'euros. Parallèlement, les remboursements et dégrèvements sont ajustés de - 2,149 milliards d'euros, ce qui entraîne une moins-value de recettes fiscales nettes de 5,370 milliards d'euros, soit 2,14% de leur montant en loi de finances initiale.
La baisse de l'impôt sur le revenu, dont l'incidence est évaluée à 2,550 milliards d'euros, accentue cette moins-value de recettes fiscales nettes estimée au total à 7,920 milliards d'euros, soit 3,16% du montant en loi de finances initiale.
Les recettes fiscales nettes atteignent ainsi le montant de 244,847 milliards d'euros, soit un niveau très proche de celles constatées en exécution pour 2001, après une croissance de 2% entre 2000 et 2001.
1.- La baisse de l'impôt sur le revenu.
Le projet de loi de finances rectificative ne procède pas à une révision du produit attendu de cet impôt. En réponse aux questions de votre Rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les éléments d'information suivants :
« A la différence des taxes comme la TVA ou la TIPP, le calendrier des émissions et recouvrements de l'IR ne permet pas d'avoir sur cet impôt une vision plus précise aujourd'hui qu'à l'automne. Les indicateurs macroéconomiques de progression des revenus des ménages sur 2001 n'ont quasiment pas été révisés : il n'y a donc pas lieu à ce stade de modifier la prévision retenue en LFI.».
L'évaluation de l'incidence de la baisse de 5% de l'impôt sur le revenu résulte de l'application d'un allègement forfaitaire de 5% au produit anticipé de l'impôt brut, avant imputation des réductions d'impôts et crédits d'impôts. Le montant révisée du produit de l'impôt pour 2002 est ainsi égal à 51,420 milliards d'euros.
2.- Une très forte moins-value anticipée du produit de l'impôt sur les sociétés.
En raison de son mode de recouvrement par soldes et acomptes, l'aléa pesant sur le recouvrement de cet impôt fortement volatil est important.
Cependant, l'observation des recouvrements des cinq premiers mois de 2002 et les premiers résultats de juin justifient une forte révision des prévisions de recettes. En effet, selon les informations fournies à votre Rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, si l'interprétation des premiers versements de soldes d'impôt sur les sociétés en avril au titre de 2001 était peu aisée en raison de certains retards affectant alors les restitutions (11), le versement du deuxième acompte en juin au titre de l'impôt 2002 suggère que le ralentissement du bénéfice fiscal en 2001 a été plus important que prévu, ce qui conduit à réviser l'ensemble des recouvrements bruts de 3,238 milliards d'euros.
De même, il est difficile d'avoir une vision précise du niveau des remboursements d'impôt sur les sociétés à ce stade de l'année, dans la mesure où le traitement de certaines de ces demandes de remboursements par la direction des grandes entreprises (DGE), mise en place le 1er janvier 2002, a nécessité la consultation de la Direction générale de la comptabilité publique pour vérifier la réalité des acomptes versés en 2001, induisant des retards dans le remboursement effectif aux entreprises de 15 jours à un mois. La cible des restitutions semble toutefois devoir être revue à la baisse en prenant comme hypothèse que la part du premier semestre dans les restitutions annuelles est comparable à celle des années 2000 et 2001. Les estimations de restitutions d'impôt sur les sociétés sont donc diminuées de 700 millions d'euros (- 7,4%).
Au total, le produit de l'impôt sur les sociétés net, réévalué à 37,422 milliards d'euros, diminue de 6,35% par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, et de 8,05% par rapport à l'exécution 2001. Les mesures fiscales adoptées en loi de finances initiale pour 2002 induisant un léger supplément de recettes brutes et nettes de 0,2 milliard d'euros, la diminution à législation constante atteindrait 8,5% entre 2001 et 2002, après une progression, toujours à législation constante, de 12,4% entre 2000 et 2001.
3.- Des recettes de TVA en net recul.
Les effets de rebasage dus à la prise en compte des résultats 2001, ainsi que la révision des prévisions économiques pour 2002, avec en particulier une croissance des emplois taxables ramenée à 3%, au lieu de 4,3%, en valeur en loi de finances initiale, ont rendu nécessaire une révision à la baisse du produit anticipé de la TVA en tenant compte d'un dynamisme accru de la consommation des ménages durant le deuxième semestre 2002.
L'hypothèse retenue en loi de finances initiale d'une élasticité des recouvrements de TVA nette sensiblement supérieure à l'unité est par ailleurs infirmée par l'exécution 2001 à législation constante, laquelle montre que la TVA nette a progressé à un rythme comparable à son assiette, soit des taux de croissance respectifs de 3,3% pour le produit net de l'impôt et de 3,6% pour les emplois taxables.
Par ailleurs, selon les informations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les recouvrements sur la première moitié de l'année corroborent l'hypothèse d'une cible de recouvrements annuels sensiblement inférieure à la loi de finances initiale. La moins-value de recettes brutes est ainsi estimée à 3,764 milliards d'euros. Parallèlement, le rythme des remboursements opérés au cours du premier semestre 2002 conduit à un ajustement à la baisse des prévisions de la loi de finances initiale de 810 millions d'euros (- 2,5%), s'expliquant essentiellement par le très fort ralentissement observé depuis l'automne 2001 en ce qui concerne les investissements et les exportations.
Au total, les recettes nettes de TVA sont réévaluées à 108,300 milliards d'euros pour 2002, soit une baisse de 2,954 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances (- 2,66%). Leur croissance par rapport à l'exécution 2001, à législation constante - l'incidence fiscale des dispositions de la loi de finances initiale pour 2002 relative à la TVA est estimée à 0,2 milliard d'euros - est ainsi ramenée à 3%, soit une estimation cohérente avec l'hypothèse constatée en exécution d'une élasticité des recouvrements nets de TVA à la croissance des emplois taxables égale à l'unité.
4.- La stabilité du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.
L'arrêté du 12 juillet 2002 constatant les modifications de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers prévue à l'article 265 du code des douanes, supprime, en application des IV et V de l'article 12 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), les mécanismes de modulation de la TIPP à compter du 21 juillet 2002. Votre Rapporteur général a interrogé le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie sur l'incidence de cette décision sur les évaluations du produit de la TIPP pour 2002.
Il convient tout d'abord de rappeler que la loi de finances initiales intégrait, dans l'évaluation du produit de la TIPP en 2002, 305 millions d'euros de plus-value fiscale au titre de la suppression du bonus fiscal, tout en évaluant le coût du dispositif jusqu'à la suppression à 189 millions euros (évaluation des voies et moyens jointe au projet de loi de finances pour 2002). Par approximation, en estimant le coût journalier du bonus fiscal à 1,35 million d'euros (189 + 305 = 494 millions d'euros en moins-value fiscale annuelle divisés par 365), la date de la suppression prévue en LFI peut être estimée au 15 mai 2002 environ. Par conséquent, la suppression n'intervenant que le 21 juillet 2002, le rendement sur l'année n'est plus que d'environ 215 millions d'euros, soit une perte de 90 millions d'euros.
En outre, en estimant le coût annuel de la « TIPP flottante » à 600 millions d'euros, selon les réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002, la désactivation de la « TIPP flottante » au 21 juillet devrait rapporter 250 millions d'euros de recettes supplémentaires.
Au total, la plus-value fiscale serait donc de 160 millions d'euros environ. Cependant, la loi de finances initiale prévoyait une progression tendancielle, à tarifs équivalents entre 2001 et 2002, de 1%, soit 200 millions d'euros. Or, en réponse à votre Rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique qu'« à fin juin 2002, le produit de TIPP collecté s'élève à 11,48 milliards d'euros contre 11,32 en juin 2001. Si l'on retraite le produit de l'incidence des relèvements de tarifs de mars 2001 (soit -180 milliards d'euros), le produit à la fin juin est strictement équivalent à celui de juin 2001. On peut donc attendre une moins-value tendancielle de l'ordre de 100 à 200 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales. »
Au total, les différents facteurs de révision se compensent donc et justifient l'absence de révision du montant attendu du produit de la TIPP dans le présent projet de loi de finances rectificative.
5.- Les autres lignes de recettes fiscales.
Les autres lignes de recettes fiscales font l'objet d'ajustements au vu des recouvrements constatés au cours du premier semestre 2002.
Le produit des « autres impôts directs et taxes assimilées » devrait légèrement augmenter de 24 millions d'euros (+ 0,14% par rapport aux prévisions initiales). La baisse de 180 milliards de l'impôt de solidarité sur la fortune résultant d'un rebasage à la baisse et d'une évolution défavorable de la valorisation boursière depuis cet automne est compensée par des suppléments implicites de recouvrements par rapport aux prévisions initiales, constatés au vu des recouvrements du premier trimestre, pour les retenues à la source et les prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers et prélèvements sur les bons anonymes (+ 118 millions d'euros) et pour les recettes de précomptes (+ 84 millions d'euros) dont il convient de signaler qu'elles sont en forte augmentation depuis 1999.
Enfin, le produit anticipé des « enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes » diminue de 541 millions d'euros (3,28%) avec en particulier :
- une diminution de 11% (110 millions d'euros) du produit des mutations à titre gratuit entre vifs, le régime de faveur appliqué entre novembre 1998 et juin 2001 (réduction de 30% pour les donateurs âgés de moins de 75 ans) étant suivi d'une période plus longue que prévue de ralentissement des opérations de donations ;
- une baisse de 8,52% (135 millions d'euros) des droits d'importation expliquée par une diminution des recouvrements constatés depuis le début de l'année suite à une importante baisse des importations extracommunautaires hors produits pétroliers ;
- une baisse de 22% des prévisions du produit de l'impôt sur les opérations traitées dans les bourses de valeur, le niveau des marchés financiers étant en diminution depuis le début de l'année ;
- une baisse de 48% des recettes de la cotisation à la production sur les sucres (- 132 millions d'euros), suite à la baisse des tarifs de la cotisation décidée à la fin de 2001 par l'Union européenne.
B.- UN AJUSTEMENT IMPORTANT DES RECETTES NON FISCALES
Les prévisions de recettes non fiscales hors recettes d'ordre sont ajustées à la baisse d'un montant de 3,264 milliards d'euros, soit 5,05% du montant cible de la loi de finances initiale. Le taux de croissance des recettes non fiscales est ainsi ramené à 2,22% par rapport à l'exécution 2001, après des croissances constatées de 10,9% en 2001et de 18,7% en 2000.
L'ajustement des évaluations est dû pour moitié à une très forte révision à la baisse, de 1,662 milliard d'euros (- 64%), du produit des participations de l'Etat dans les entreprises non financières et des bénéfices des établissements publics non financiers. Il convient de rappeler que les estimations retenues en loi de finances initiale prévoyaient une augmentation très importante de ces ressources de 1,05 milliard d'euros (soit + 68%) par rapport à l'exécution 2001.
En réponse aux questions de votre Rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les éléments d'information suivants :
« La révision à la baisse (- 1.662 millions d'euros) de l'évaluation des recettes 2002 tient pour l'essentiel aux résultats moins bons que prévu d'EDF (- 904 millions €) et de GDF (- 87 millions €) ainsi qu'à l'option prise d'un versement sous forme d'actions du dividende de France Télécom cette année. Celui-ci qui représentait 641 M€ en 2001 n'est donc pas imputé en recettes non fiscales mais vient abonder le compte titre de l'État à la CDC.
A ces révisions s'ajoutent celles à la baisse des dividendes distribués cette année par Renault (en raison d'une cession d'une partie du capital détenue par l'État), par Air France et par l'Erap. »
EVOLUTION DES RESSOURCES NON FISCALES EN 2002
PLFR/LFI
Evaluation PLFR
PLFR 2002 / exécution 2001 (en %)
exécution (en %)
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics financiers
- 27,13
Total brut hors FSC
Dont: recettes d'ordre
(1) Hors FSC
PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L'ETAT DANS DES ENTREPRISES NON FINANCIERES
640,60(1)
Autres (ou non ventilé)
(1) Option prise d'un versement sous forme d'actions.
Le dividende n'est donc pas imputé en recettes non fiscales, mais vient abonder le compte titre de l'Etat à la CDC.
Parallèlement, la contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l'impôt sur les sociétés est révisée à la hausse de 114 millions d'euros (+ 31,15%). Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la révision de recettes perçues en 2002 au titre de la ligne 111 est fondée sur les versements déjà réalisés cette année (29,4 millions d'euros en mars et 289,6 millions d'euros en juin). « Ces versements comprennent une régularisation au titre de l'exercice 2001 de 176 millions d'euros, aucun versement n'ayant été effectué l'année dernière à ce titre, suite au trop perçu en 2000 (option choisie par la CDC). La loi de finances initiale n'anticipait pas un tel versement. » Ainsi, le montant des deux premiers acomptes pour l'année 2002 s'élève à 143 millions d'euros, « une somme équivalente [devant] être versée au cours du deuxième semestre à laquelle s'ajoutera 18 millions d'euros de contribution supplémentaire conformément aux règles de l'impôt sur les sociétés. ». Il faut relever par ailleurs que le résultat courant (section général) de la Caisse des dépôts et consignations est en légère progression en 2001, à 1.624 millions d'euros (contre 1.515 millions en 2000 mais 2.562 millions en 1999).
Des modifications affectent d'autres lignes de recettes non fiscales afin d'ajuster les prévisions aux informations disponibles à la date d'élaboration du projet de loi de finances rectificative. Ces corrections représentent un montant global, hors mesures nouvelles, produits des participations de l'Etat, et recettes d'ordre, de 112,5 millions d'euros.
On constate ainsi un ajustement de - 80 millions d'euros des intérêts des prêts du Trésor, essentiellement les intérêts des prêts de l'Agence française de développement et des intérêts des prêts du Trésor à des Etats étrangers suite à la consolidation de leur dette envers la France.
De même, le remboursement par les Communautés européennes des frais d'assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget est diminué de 75 millions d'euros. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « l'article 2 de la décision du 29 septembre 2000 du Conseil des Communautés européennes (2000/597/CE, Euratom) relative au système des ressources propres des Communautés entré en vigueur cette année prévoit que les frais de perception reversés à chaque Etat membre au titre des ressources propres traditionnelles qu'il recouvre au profit de l'Union européenne, passe de 10% à 25% du produit constaté avec effet rétroactif sur l'exercice 2001. La prévision de recettes pour 2002 de la LFI comprenait ainsi, outre les frais de perception de l'exercice 2002 au taux de 25% (soit 465 M€ environ), un rattrapage au titre de l'exercice 2001. L'application rétroactive du nouveau taux sur 2001 se traduit par une recette supplémentaire de 280 millions € perçue cette année et correspondant à une fois et demie la prévision de recettes pour 2001. Une exécution plus faible qu'attendue en 2001 sur les ressources propres traditionnelles conduit ainsi à réviser à la baisse d'un peu plus de 35 M€ les recettes perçues cette année au titre du rattrapage 2001. Par ailleurs, les prévisions de ressources propres traditionnelles pour 2002 étant également revues à la baisse (cf. recettes fiscales), l'incidence sur les frais d'assiette est estimé à - 40 M€ environ sur les recettes perçues au titre de l'exercice 2002. »
Le présent projet de loi de finances rectificative évalue enfin à 1,22 milliard d'euros l'incidence sur le montant des recettes non fiscales du report à 2003 du versement de la créance UNEDIC (ligne 899) et à 270 millions d'euros celle de la baisse du produit des amendes et des condamnations pécuniaires due au projet de loi d'amnistie.
C.- UNE IMPORTANTE DIMINUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
L'évaluation du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes (16,87 milliards d'euros en loi de finances initiale) a été ramenée à 14,92 milliards d'euros, soit une économie en exécution de 1,9 milliard d'euros. Cette révision résulte de diverses corrections jouant en sens opposés et notamment :
- la restitution, aux Etats membres, d'un excédent de l'exercice 2001 du budget des Communautés européennes supérieur à la prévision faite en loi de finances initiale ;
- la révision à la baisse des reversements de ressources propres traditionnelles (droits d'importation et droits sur les sucres révisés à la baisse dans le cadre de la révision des recettes fiscales) ;
- la révision à la hausse du montant de la correction britannique pour 2001 et la révision des assiettes TVA et PNB de 2002 pour tenir compte de l'évolution de la conjoncture économique.
III.- UNE NOUVELLE ÉVALUATION DES CHARGES QUI REFLÈTE LA DÉRIVE CONSTATÉE PAR L'AUDIT DES FINANCES PUBLIQUES
L'audit des finances publiques remis au Gouvernement par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse a révélé une dérive des dépenses de l'État évaluée à un montant compris entre 10,3 et 10,8 milliards d'euros avant toute économie. Parallèlement, l'audit a chiffré à 3,4 milliards d'euros le montant des « économies réalisables », ce qui conduit à un dérapage net des dépenses compris entre 6,9 milliards d'euros et 7,4 milliards d'euros.
Votre Rapporteur général rappelle que les auditeurs n'ont pas tenu compte des effets possibles d'éventuels programmes d'économies budgétaires « qui pourraient corriger un déficit excessif » mais se sont limités à supposer que, lors de l'exécution des lois de finances pour 2002, la recherche de tels programmes « est d'intensité « normale » : on les trouve en effet dans toute exécution budgétaire ».
A.- DES OUVERTURES DE CRÉDITS CALÉES SUR L'ÉVALUATION DU DÉRAPAGE NET EN EXÉCUTION SUR L'ENSEMBLE DE L'ANNÉE
Les évaluations effectuées par le Gouvernement, à la suite de l'audit, montrent qu'il est d'ores et déjà possible d'identifier 5.018 millions d'euros de crédits à ouvrir sur le budget général en sus des crédits de la loi de finances initiale pour 2002. La majeure partie concerne le budget de la Santé et de la solidarité (1.628,0 millions d'euros) et le budget des Charges communes (1.135,2 millions d'euros). Les budgets de l'Emploi, des Affaires étrangères et de l'Agriculture recueillent ensuite les masses les plus importantes, soit respectivement 495 millions d'euros, 274,7 millions d'euros et 249,6 millions d'euros.
Par ailleurs, le BAPSA nécessiterait une ouverture de 490 millions d'euros et la charge nette du compte d'opérations monétaires n° 906-04 « Compte d'émission des monnaies métalliques » augmenterait de 1.300 millions d'euros.
En définitive, l'aggravation des charges nettes de l'État inscrite dans le présent projet s'élève à 6.808 millions d'euros. Le décalage apparent avec les estimations de l'audit (0,1 milliard d'euros avec la borne basse de la fourchette et 0,6 milliard d'euros avec la borne haute) s'explique par le fait qu'une partie du dérapage des dépenses évalué par l'audit résulte de la consommation de crédits ouverts en 2002 par voie de report, à due concurrence de crédits non consommés en 2001. S'agissant, comme l'indique le rapport des auditeurs, d'un « phénomène propre à l'exécution budgétaire », il ne peut être traduit dans les actes de prévision et d'autorisation parlementaire que sont la loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives. En effet, les crédits nécessaires à la couverture des charges concernées ont déjà été ouverts par voie réglementaire, sur le fondement de l'article 17 de l'ordonnance du 2 janvier 1959.
OUVERTURES DE CRÉDITS NETS ASSOCIÉES AU PRÉSENT PROJET
5.018,0
Certes, il paraît difficile d'isoler, au sein d'une dépense déterminée et des crédits ouverts sur un chapitre donné pour financer celle-ci, des volumes que l'on puisse rattacher sans ambiguïté à une consommation de crédits de report plutôt qu'à une consommation de crédits initiaux. Les crédits inscrits sur un chapitre sont indiscernables, quelle que soit la nature des actes ayant conduit à leur ouverture.
Il faut plutôt raisonner en masse, en rapportant la dynamique des dépenses constatée au fil de l'exécution budgétaire à la dynamique normalement attendue sur le chapitre concerné et en interprétant l'écart éventuellement constaté. Une appréciation pertinente du rythme de consommation des crédits de report suppose donc l'analyse, chapitre par chapitre, des conditions d'exécution de la dépense en tendance, par référence à un profil d'exécution standard. Chacun conçoit qu'un tel exercice soit difficilement réalisable par le Rapporteur général du budget, au vu des informations budgétaires communiquées, chaque mois, au Parlement.
Dans ces conditions, votre Rapporteur général a jugé souhaitable d'interroger le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, afin d'obtenir son appréciation générale sur le phénomène évoqué dans l'audit de la situation des finances publiques. L'encadré reproduit ci-après présente la teneur de la réponse apportée par le Gouvernement.
Consommation des crédits de reports
Question : L'audit des finances publiques, comme l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative, évoquent comme facteur de dérapage de la dépense la consommation de crédits de reports, phénomène qui ne peut être inscrit dans une loi de finances prévisionnelle. Préciser l'ampleur du phénomène et sa répartition sur les différents comptes spéciaux et le budget général.
Réponse : L'audit relève que dans de nombreux ministères, les années récentes ont vu s'accumuler une masse importante de crédits reportés. Elle atteint fin 2001 près d'un point de PIB. Cette accumulation a été la plus marquée en 2000. Les auditeurs estiment qu'après que son gonflement a facilité l'exécution des années antérieures, ce surplomb commence à dégrader l'exécution 2002.
Cette consommation importante de reports en 2002 a plusieurs origines :
On peut relever ainsi, comme les auditeurs, que les crédits ouverts en collectif budgétaire d'automne 2001 et reportés à 2002 s'élèvent à plus d'un milliard d'euros.
Par ailleurs, certains rattachements tardifs de fonds de concours européens (FEDER et FEOGA) induisent une consommation quasi inéluctable en 2002.
Enfin, le rythme de passation des marchés et d'exécution des travaux, affectés par des aléas divers, conduisent certaines années à un accroissement de reports, suivis de consommation quand les travaux commencent. Ce rythme d'exécution des programmes explique l'apparente baisse de la consommation des dépenses en capital, en 2000 et la hausse en 2002.
Parallèlement, des économies déjà prises en compte dans l'exécution 2002 et d'autres, statistiquement avérées mais non identifiées à ce stade de l'année, se traduiront par des reports supplémentaires sur 2003. Au total, les deux mouvements inverses se compensent globalement.
La consommation nette de reports sur les comptes spéciaux du Trésor est également le résultat de mouvements inverses. Ainsi, sur le compte de prêts aux États étrangers n° 903-17, des crédits pourront être consommés, tandis que sur d'autres comptes, les reports pourront augmenter suite à la sous-estimation des recettes en LFI.
Au total, les consommations de reports sur les comptes spéciaux devraient rester faibles. Le dérapage constaté sur les comptes spéciaux du trésor (de 1,9 à 2,4 Mds€ selon l'audit) est dû principalement au compte des monnaies métalliques : la circulation des pièces en euros a été rapide en 2002, entraînant une remontée des pièces plus massive qu'anticipée. A ce titre, le collectif d'été propose une ouverture à hauteur de 1,3 Md€ pour couvrir cette insuffisance.
Les crédits à ouvrir sur le budget général sont concentrés sur les dépenses ordinaires civiles : 3.844,6 millions d'euros sont demandés pour cette catégorie de dépenses, dont 1.981 millions d'euros pour des mesures à caractère social, 810 millions d'euros pour des mesures à caractère économique, 136 millions d'euros pour des interventions internationales ou administratives, 217 millions d'euros pour le fonctionnement des administrations et de la vie politique et 699 millions d'euros pour l'aggravation de la charge de la dette de l'État.
Ces ouvertures sont accompagnées de demandes de crédits relatives aux dépenses civiles en capital (265 millions d'euros), aux dépenses militaires ordinaires (808 millions d'euros) et aux dépenses militaires en capital (100 millions d'euros).
Parmi le florilège de demandes de crédits, touchant plus de 70 chapitres, votre Rapporteur général s'est plus spécialement intéressé à certaines mesures.
1.- Crédits pour dépenses à caractère social
· Les crédits de l'article 20 du chapitre 46-83 - Prestations de solidarité du budget de la Santé et de la solidarité seraient majorés de 700 millions d'euros, afin d'apporter un complément de financement au revenu minimum d'insertion. Ceci représente une majoration de la dotation initiale de 15,8% environ.
Versées par les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole, les dépenses d'allocation du RMI sont remboursées par l'État. Les dépenses budgétaires et les dépenses d'allocation suivent donc souvent des trajectoires divergentes d'une année sur l'autre, étant entendu que, naturellement, ces trajectoires concordent sur moyenne période.
DÉPENSES D'ALLOCATION DE RMI ET CRÉDITS BUDGÉTAIRES DE L'ÉTAT
Allocations versées par les caisses
4.695,43
Crédits budgétaires de l'État*
3.998,28
4.863,12
4.458,07
* LFI et LFR
Les dettes de l'État vis-à-vis de la CNAF et de la CCMSA au 31 décembre ont évolué entre 2000 et 2001 de la manière suivante :
DETTES DE L'ÉTAT VIS-À-VIS DES CAISSES AU 31 DÉCEMBRE
Au 31-12-2000
Au 31-12-2001
Dettes vis-à-vis de la CNAF
Dettes vis-à-vis de la CCMSA
L'apparition d'impayés au cours des exercices 2000 et 2001 a pour raison principale la décision du Gouvernement de verser à titre exceptionnel aux bénéficiaires du RMI une allocation forfaitaire de fin d'année (« primes de Noël »). Cette décision a joué pour un montant de 230 millions d'euros en 2000 et 220 millions d'euros en 2001.
D'autres facteurs ont également contribué à accroître les dépenses depuis 1999, notamment :
- les revalorisations du montant de l'allocation de RMI au 1er janvier de chaque année ont été supérieures à l'évolution des prix, à hauteur de 1,8 point en 1999, 1,3 point en 2000 et 0,7 point en 2001 ;
- l'instauration par la loi du 29 juillet 1998 et le renforcement en 2001 des mesures d'intéressement à la reprise d'un emploi ;
- l'instauration de la possibilité de cumuler le RMI avec la majoration pour âge des allocations familiales et de l'allocation pour jeune enfant versée pendant la grossesse, permise par le décret n°98-950 du 26 octobre 1998.
Indépendamment des dettes qu'il convenait de rembourser, l'analyse des perspectives budgétaires pour 2002 a fait apparaître une insuffisance de crédits, estimée à 235 millions d'euros (estimation basse). Cette insuffisance tient notamment :
- à un important effet volume de 2,4 points, lié à une hausse du nombre de bénéficiaires (métropole et DOM) qui devrait atteindre 0,7% en 2002, contre une prévision initiale de diminution de 1,7% ;
- à un effet prix de 0,5 point, lié au décalage entre la revalorisation de l'allocation de RMI décidée par le Gouvernement à compter du 1er janvier 2002 (+ 2 %) et l'évolution des prix (+ 1,5%) ;
- aux ajustements auxquels il a été procédé sur le chapitre 46-83 article 20 lors du vote de la loi de finances pour 2002 afin de financer sur d'autres chapitres budgétaires, notamment la mise en _uvre du plan BIOTOX et diverses mesures en faveur du secteur hospitalier (hausse des crédits du FIMHO), pour un montant total de 19,2 millions d'euros.
· Il est apparu nécessaire de demander des crédits supplémentaires sur l'article 10 du même chapitre, relatif à la contribution de l'État au financement de l'allocation de parent isolé. Là encore, la demande du Gouvernement est motivée par la nécessité d'apurer une dette vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, gestionnaires quotidiens du dispositif pour le compte de l'État, et l'obligation de couvrir une insuffisance de crédits au vu des perspectives d'exécution dressées au printemps 2002.
Les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2001 au titre de l'allocation de parent isolé atteignaient 713,9 millions d'euros. Ces crédits se sont révélés insuffisants pour couvrir l'ensemble des dépenses d'allocation versées par les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole. Compte tenu de l'excédent constaté en 2000, les dettes au 31 décembre 2001 atteignaient 34,8 millions d'euros. Cette évolution s'explique notamment par :
- la hausse sensible du nombre d'allocataires de l'allocation de parent isolé depuis 1999, principalement en raison de l'augmentation du taux de natalité en France et du nombre de familles monoparentales, mais également, dans une moindre mesure, en raison de la dégradation de la conjoncture économique. Le nombre d'allocataires s'est ainsi accru de plus de 3,2% entre le 31 décembre 2000 et le 31 décembre 2001, en métropole et dans les DOM ;
- le fait que la revalorisation du montant de la prestation de 1,8% à compter du 1er janvier 2001 a été supérieure à l'évolution des prix.
Pour 2002, l'estimation basse de l'insuffisance est d'environ 30 millions d'euros. Cette insuffisance s'explique notamment par :
- la progression relativement soutenue du nombre d'allocataires liée, d'une part, à la poursuite de la tendance à l'augmentation du nombre de familles monoparentales et, d'autre part, à la dégradation de la conjoncture économique qui pèse sur le financement de l'API (allocation différentielle) ;
- un effet prix sensible, dû au décalage entre la revalorisation de 2,1% au 1er janvier 2002 et l'évolution des prix.
Les crédits supplémentaires à ouvrir sur l'article 10 s'élèvent donc au total à 65 millions d'euros, soit 8,8% des crédits initiaux.
· Une ouverture de 445 millions d'euros est demandée sur l'article 20 du chapitre 46-82 - Couverture maladie universelle et aide médicale du budget de la Santé et de la solidarité, au tire de l'aide médicale. Elle représente une multiplication par plus de sept de la dotation initiale de cet article (61 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2002) !
Sous la précédente législature, M. Pierre Forgues, rapporteur spécial du budget de la Santé et de la solidarité, avait plusieurs fois évoqué les « dettes accumulées » ou les « besoins de crédits » subsistant en fin d'année. Ces appels discrets à un apurement des comptes sont malheureusement restés vains et il revient au Gouvernement actuel de « remettre les compteurs à zéro ».
Les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2001 sur le chapitre 46-82 (article 20) du budget de la Santé et de la solidarité au titre de l'aide médicale de l'État atteignaient 53,36 millions d'euros. Lors du vote de la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle, il avait été estimé que le coût du nouveau dispositif d'aide médicale aux personnes étrangères en situation irrégulière serait environ deux fois plus important que celui du dispositif jusqu'alors en vigueur (estimé à 30 millions d'euros). L'inscription de 53,36 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2001, puis de 7,62 millions d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2001, a été réalisée dans cette logique.
Ces crédits se sont finalement révélés insuffisants pour couvrir l'ensemble des dépenses exposées par les professionnels et les établissements de santé au titre de l'aide médicale. Aussi les dettes constatées, qui atteignaient 134 millions d'euros au 31 décembre 2000, ont-elles progressé de 131 millions d'euros pour atteindre 265 millions d'euros au 31 décembre 2001.
Les dettes constatées au 31 décembre 2001 correspondent, à hauteur de 184 millions d'euros, à des dettes accumulées depuis le 1er janvier 2000, dans le cadre du dispositif d'aide médicale de l'État aux personnes étrangères en situation irrégulière issu de la loi du 27 juillet 1999 portant création de la CMU et, pour un montant de 81 millions d'euros, à des dettes contractées entre 1995 et 2000 par les DDASS à l'égard de professionnels et d'établissements de santé dans le cadre du dispositif antérieur à la création de la CMU et de l'aide médicale. On estime qu'environ les deux tiers des dépenses d'aide médicale sont exposées par des établissements de santé.
Les factures émises par la Sécurité sociale sont payées dans l'ordre de leur arrivée. Chaque année sont payées la facture du quatrième trimestre de l'année précédente ainsi que les trois premières factures trimestrielles de l'année courante. En 2002, l'enveloppe disponible n'a permis d'honorer que la facture du dernier trimestre 2001 : alors que les crédits inscrits en loi de finances initiale au chapitre 46-82 (article 20) atteignent 60,98 millions d'euros, les insuffisances sont estimées entre 179 et 217 millions d'euros.
Dans ces conditions il est proposé d'ouvrir en collectif 445 millions d'euros afin, d'une part, de rembourser l'intégralité des dettes accumulées au 31 décembre 2001 (265 millions d'euros) et, d'autre part, d'ajuster les crédits à hauteur de l'estimation basse de l'insuffisance au titre de 2002 (180 millions d'euros).
· Sur le même chapitre 46-82 du budget de la Santé et de la solidarité, l'article 10 porte les crédits nécessaires à la contribution de l'État au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie. 929,9 millions d'euros ont été ouverts à ce titre dans la loi de finances initiale pour 2002. Le Gouvernement propose de majorer cette dotation de 220 millions d'euros, soit une augmentation de 23,7%.
Au début de l'année 2002, la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) a informé le fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (Fonds CMU) que les dépenses qu'elle a exposées en 2000 et 2001 pour la couverture complémentaire des bénéficiaires de la CMU - dont la gestion est assurée par les caisses primaires d'assurance maladie - avaient été supérieures de 152,9 millions d'euros à ses estimations initiales.
Le dépassement est essentiellement imputable à une progression de la dépense moyenne par personne couverte, qui s'avère beaucoup plus dynamique que prévu. En particulier les dépenses hospitalières des bénéficiaires de la CMU ont été mal appréhendées, en raison notamment de retards dans leur liquidation. Le dépassement s'explique également, de façon subsidiaire, par une sous-estimation du nombre de personnes qui, à l'issue de la procédure de révision des droits des bénéficiaires de la CMU, intervenue au second semestre 2001, ont obtenu une mesure de régularisation rétroactive.
Compte tenu des ajustements réalisés par ailleurs sur les dépenses exposées au titre de la CMU complémentaire par les autres régimes d'assurance maladie (+ 1,3 million d'euros au total) et, en recettes, sur le rendement de la contribution des organismes complémentaires participant à la CMU (+ 24,6 millions d'euros), le besoin de financement du Fonds CMU en 2001 devrait atteindre 129,6 millions d'euros. La subvention d'équilibre versée par l'État a atteint 889 millions d'euros en 2001, pour une dépense moyenne par bénéficiaire à l'époque estimée à 250 euros.
Pour 2002, les crédits inscrits dans la loi de finances initiale au titre de la contribution de l'État au fonds CMU s'élèvent à 930 millions d'euros. La dotation de l'État a été calibrée sous les hypothèses d'une stabilisation de la population de bénéficiaires de la CMU à 4,8 millions au 31 décembre 2002, d'un maintien à 228 euros par personne couverte de la déduction des organismes complémentaires et, pour les personnes dont la couverture est gérée par les caisses primaires d'assurance maladie, d'une dépense moyenne de 264 euros (+ 5,6% par rapport à 2001).
Les informations communiquées par la CNAMTS sur la réalité des dépenses qu'elle a exposées en 2000 et 2001 au titre de la CMU complémentaire montrent que cette dernière estimation n'est plus valable. Selon les estimations retenues pour évaluer la dépense moyenne par bénéficiaire (entre 287 et 300 euros), l'insuffisance 2002 s'inscrit dans une fourchette de 90 millions d'euros à 114 millions d'euros.
Au vu de ces éléments, le Gouvernement propose donc d'ouvrir dans le présent projet 220 millions d'euros afin de couvrir les dettes accumulées au 31 décembre 2001 (soit 130 millions d'euros) et l'estimation basse de l'insuffisance 2002 (soit 90 millions d'euros).
· Les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2001 au titre de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), inscrits sur l'article 10 du chapitre 46-33 - Prestations obligatoires en faveur du développement social du budget de la Santé et de la solidarité s'élevaient à 4.046 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter 51 millions d'euros d'ouvertures effectuées par la loi de finances rectificative pour 2001, portant le montant total des crédits ouverts à 4.097 millions d'euros.
Ces crédits se sont finalement révélés insuffisants pour couvrir l'ensemble des dépenses d'allocation versées par les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole au titre de l'AAH. Compte tenu de l'excédent constaté en 2000, les dettes au 31 décembre 2001 atteignaient 54,2 millions d'euros. Cette évolution s'explique par divers facteurs, d'importance diverse :
- une revalorisation très sensible du montant de la prestation, qui est passée de 523,37 euros au 1er janvier 1997 à 557,12 euros au 1er janvier 2001, soit une hausse de 6,1% en quatre ans, nettement supérieure à l'évolution des prix ;
- une hausse très sensible du nombre d'allocataires depuis 1999, malgré l'amélioration de la situation du marché du travail. La progression du nombre de bénéficiaires a atteint 3,4% par an en moyenne en 1999 et 2000 et 3,1% en 2001, alors que la croissance annuelle n'était égale qu'à 2,7% (en moyenne) entre 1990 et 1997. Cet accroissement s'explique en particulier par le développement des actions d'information menées par les caisses et les COTOREP. La très forte inertie de la structure des bénéficiaires constitue également un facteur explicatif. Près de la moitié des bénéficiaires sont en effet âgés de moins de 40 ans, ce qui implique une présence prolongée dans le dispositif. Enfin, peu de bénéficiaires de l'allocation ont basculé vers le dispositif du RMI, la phase d'instruction lors d'une demande de RMI pouvant au contraire aboutir à une orientation du demandeur vers le dispositif de l'allocation pour adulte handicapé, notamment au titre de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale (impossibilité de se procurer un emploi en raison du handicap) ;
- une stabilité du nombre de bénéficiaires de l'allocation à taux plein pour cause de faibles ressources à hauteur de 65% du total.
Pour 2002, l'insuffisance est évaluée à 96 millions d'euros (estimation basse). Cette insuffisance s'explique en particulier par :
- une hausse de l'effet volume, en raison de l'augmentation du nombre d'allocataires, notamment liée à la dégradation de la conjoncture économique ;
- un effet prix sensible, dû au décalage entre la revalorisation de 2,2% décidée par le Gouvernement au 1er janvier 2002 et l'évolution des prix.
En revanche, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, rien ne permet à ce stade de supposer l'apparition d'insuffisances en gestion au titre de la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources, mesure nouvelle intégrée dans la loi de finances initiale pour 2002 pour un coût prévisionnel de 15,24 millions d'euros.
Au total, le Gouvernement demande une ouverture de 150 millions d'euros sur l'article 10 du chapitre 46-33 du budget de la Santé et de la solidarité, soit une majoration de 3,5% de la dotation initiale.
· Enfin, votre Rapporteur général ne peut passer sous silence l'ouverture de 38 millions d'euros demandée sur l'article 20 du chapitre 46-98 - Réparation de préjudices dans le domaine de la santé du budget des Charges communes. En effet, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le budget prévoit l'inscription des ressources prévues par l'article 53 de la loi n° 2000-1254 du 28 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001, soit une contribution de l'État (38,11 millions d'euros) et une contribution de la branche accidents de travail et maladies professionnelles du régime général (514,51 millions d'euros) ».
« Aussi, compte tenu des crédits déjà inscrits en LFI 2002 (0,1 million d'euros), le collectif prévoit l'ouverture de 38,01 millions d'euros au chapitre 46-98 du budget des Charges communes ».
« La répartition de la charge de financement entre l'État et la branche AT-MP [accidents du travail - maladies professionnelles] n'a pas été préétablie. La dotation de 38,11 millions d'euros doit permettre de respecter l'engagement de l'État pris à cette hauteur. Les participations ultérieures de l'État au fonds tiendront compte des besoins effectifs ».
En fait, les crédits correspondants ont déjà été ouverts dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001. Cependant, la dépense au profit du Fonds n'a pas été effectuée et les crédits ouverts par le Parlement sont « tombés » dès la fin de l'exercice 2001.
2.- Les crédits pour dépenses à caractère économique
Peu de demandes d'ouverture de crédits se détachent au sein de cette catégorie de mesures.
· Les crédits budgétaires nécessaires à la compensation d'exonérations de cotisations sociales ne constituent plus aujourd'hui qu'un reliquat, l'essentiel des dépenses de cette nature étant portées par le FOREC, personne publique différente de l'État et disposant de son budget propre.
Pour autant, un certain nombre de dispositifs restent financés sur le budget de l'Emploi. En réponse à une question de votre Rapporteur général, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a présenté un tableau récapitulant, pour les différents dispositifs concernés dans le cadre du présent projet, le montant des dettes de gestion 2001 et des insuffisances attendues en 2002.
SITUATION DES DISPOSITIFS D'EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES FINANCÉS PAR LE BUDGET GÉNÉRAL
Dette de gestion 2001
Insuffisance 2002
Exonérations en ZRR/ZRU
Exonérations en ZF de Corse
Exonérations sur les avantages en nature des HCR
Total du chapitre 44-77
Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la dotation de la loi de finances initiale pour 2002 sur les exonérations DOM, soit 351 millions d'euros, a été calibrée sur une hypothèse de montée en charge progressive de l'extension d'exonération mise en place par la loi d'orientation pour l'Outre-mer, tant dans son volet « exonération de base » que dans son volet « majoration 35 heures ». Ce dernier volet dépend essentiellement du rythme de passage des entreprises aux 35 heures. Or, la montée en charge s'est fortement accélérée fin 2001, conduisant à un montant d'exonérations final de 400 millions d'euros sur 2001 au titre de la loi d'orientation pour l'Outre-mer. Le coût en année pleine du dispositif pourrait atteindre 520 millions d'euros en 2002, expliquant l'insuffisance de 170 millions d'euros. A ce stade de l'année, le ministère fait part d'une incertitude qui demeure en outre sur le rythme de passage aux 35 heures, donc son effet sur le coût de la majoration.
· Votre Rapporteur général a souhaité obtenir des précisions sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement demande des crédits de paiement supplémentaires, à hauteur de 66,6 millions d'euros, sur le chapitre 53-22 - Programmes aéronautiques civils. Études, essais et développement du budget des Transports et de la sécurité routière. Cette ouverture représente 25,3% de la dotation fixée par la loi de finances initiale pour 2002.
Selon les informations recueillies auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, il apparaît que l'inscription budgétaire ainsi proposée a pour objet de couvrir des besoins de paiement liés, à titre principal, aux actions de soutien à la recherche (imputées sur l'article 13 de ce chapitre), pour environ 60 millions d'euros, et, à titre accessoire, aux actions de soutien aux équipementiers (imputées sur l'article 60) pour environ 6,6 millions d'euros.
En ce qui concerne les actions de recherche, 472,6 millions d'euros d'autorisations de programme ont été inscrits en loi de finances initiale sur cette ligne de 1998 à 2002. En revanche, sur la même période, cet article n'a été doté que de 296,21 millions d'euros de crédits de paiement.
Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « même si la direction des programmes de l'Aviation civile a entrepris depuis 2001 un important effort de gestion sur ses engagements les plus anciens, la quasi-totalité des moyens de paiement consacrés aux actions de recherche étaient ordonnancés à la fin du 1er semestre 2002. Il ressort de la prévision d'exécution établie pour 2002 que la couverture des engagements effectifs nécessitera, pour les deux articles, 66,6 millions d'euros supplémentaires en moyens de paiement en 2002 ».
3.- Les charges relevant du fonctionnement de l'État
· Les crédits de personnel militaire font l'objet - comme c'est traditionnellement le cas en collectif - de demandes d'ouverture de crédits au titre des surcoûts engendrés par les opérations militaires extérieures. L'ouverture de 380 millions d'euros sur le chapitre 31-31 - Personnels militaires des armées et de la gendarmerie. Rémunérations principales du budget de la Défense « correspond à la couverture de l'intégralité de la demande du ministère de la Défense à ce titre et doit donc permettre de couvrir l'intégralité du surcoût de cette dépense en 2002 ».
Pour autant, votre Rapporteur général souligne qu'il conviendrait de s'interroger sur les modalités de prise en compte dans les lois de finances du surcoût pour les armées résultant des opérations extérieures. Depuis quelques années, la loi de finances initiale inclut quelques crédits identifiés à cette fin, mais l'essentiel du financement est assuré en gestion, dans le cadre de décrets d'avance ou d'un projet de loi de finances rectificative. Sans méconnaître le degré d'incertitude qui entoure nécessairement le calibrage des besoins des armées au regard des opérations extérieures, il serait souhaitable de parfaire la démarche initiée il y a quelques années et d'améliorer la couverture de ces besoins par la loi de finances initiale.
Hors opérations extérieures, le Gouvernement a évalué à 294 millions d'euros le montant des crédits nécessaires pour assurer l'exécution de l'année 2002 dans des conditions correctes :
- 68 millions d'euros sur le chapitre 34-06 - Gendarmerie. Fonctionnement, au titre de l'apurement des dettes de loyers de la gendarmerie ;
- 66 millions d'euros sur le chapitre 37-94 - Versement à la SNCF de l'indemnité compensatrice des réductions de tarifs accordés pour le transport des militaires et marins isolés ;
- 105 millions d'euros sur quatre chapitres de rémunération pour couvrir des insuffisances courantes de crédits, dont l'essentiel est dû à la réduction des vacances d'emploi ;
- 189 millions d'euros sur deux chapitres de rémunération pour compléter le financement des mesures de revalorisation de la condition militaire. Votre Rapporteur général rappelle que 210 millions d'euros avaient été ouverts de ce chef dans la loi de finances initiale pour 2002, par voie d'amendement gouvernemental. Le tableau ci-après récapitule la nature des mesures constituant le plan de revalorisation de la condition militaire.
DISPOSITIONS DU PLAN DE REVALORISATION DE LA CONDITION MILITAIRE
Mesures décidées en novembre et décembre 2001
Paiement de 15 jours « temps d'activité et d'obligation professionnelle » (TAOPM)
Extension du complément spécial pour charges militaires de sécurité aux officiers de gendarmerie
Alignement à 22% des taux de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP)
Extension aux officiers de la prime d'officier de police judiciaire
Attribution de l'allocation de mission judiciaire
Passage de l'ISSP de 22% à 24 %.
Paiement de 7 jours TAOPM à 50% des personnels militaires
Majoration du complément pour charges militaires
Mesures décidées en février 2002
Paiement de 8 jours TAOPM à 100% des personnels militaires
· La charge de la dette de l'État s'accroîtrait, globalement, de 657 millions d'euros. Les crédits nécessaires sont inscrits sur le titre I du budget général, porté par le seul budget des Charges communes Ce montant est la résultante de trois phénomènes qui jouent à la fois sur les dépenses et les recettes, puisque depuis plusieurs années, le Gouvernement a pris l'habitude de présenter la charge de la dette nette des recettes dites « d'ordre », qui sont essentiellement constituées de l'encaissement des coupons courus à l'émission des titres et de la rémunération de la trésorerie de l'État.
En premier lieu, votre Rapporteur général tient à faire état de la modification apportée au tableau de financement du Trésor, en liaison avec l'aggravation du déficit prévue par le présent projet.
ACTUALISATION DU TABLEAU DE FINANCEMENT DU TRÉSOR
Amortissement des engagements de l'État
Seconde partie du versement de la prime pour l'emploi
Émissions nettes à moyen et long terme (OAT et BTAN)
Variation nette des BTF (en fin d'année)
Il importe de souligner que le programme d'emprunt à moyen et long terme sera mis en _uvre tel qu'il a été annoncé le 17 décembre 2001, pour un montant total de 85 milliards d'euros. De plus la politique de rachats de titres, mise en _uvre par le Trésor pour animer le marché secondaire de sa dette et faire en sorte que le stock de dette reste en bonne adéquation avec les attentes du marché, ne sera pas affectée par les orientations budgétaires retenues dans le présent projet.
Naturellement, c'est donc sur les ressources à court terme que le Trésor fera peser l'indispensable ajustement de son financement en 2002 :
- d'une part, l'Agence France Trésor accroîtra le stock de bons du Trésor à court terme (BTF), à hauteur de 12 milliards d'euros, qui s'ajouteront donc à la variation de 13 milliards d'euros déjà prévue dans le tableau de financement associé à la loi de finances initiale. Selon les informations recueillies auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le supplément de BTF aura, a priori, la même structure que les émissions habituelles, soit environ 60% de titres d'une durée inférieure ou égale à 3 mois, 20% d'émissions à 6 mois et 20% d'émissions à un an (structure des émissions réglées en 2001) ;
- d'autre part, l'octroi d'un compte rémunéré à l'EPFR (Établissement public de financement et de réalisation) serait l'occasion de recueillir 1,7 milliard d'euros de ressources liquides. Celles-ci seraient accrues de même du fait du dépôt au Trésor, par le Fonds de réserve pour les retraites, de 3,8 milliards d'euros.
Pris ensemble, ces deux éléments apporteront 17,5 milliards d'euros supplémentaires à l'État. 15,5 milliards d'euros seront « absorbés » par l'aggravation du déficit. 1,2 milliard d'euros seront également consacrés au financement (en trésorerie) du règlement de la seconde tranche de la prime pour l'emploi. Ce versement, imputé sur l'exercice 2001 en comptabilité budgétaire, a en fait été effectué au cours de la période complémentaire, donc au cours de l'année calendaire 2002. Il doit donc être intégré au besoin de financement de l'année 2002. Par ailleurs, le remboursement anticipé aux entreprises, en janvier 2002, des créances détenues par elles sur l'État du fait de la suppression du décalage d'un mois de la TVA, mobilisera 1,3 milliard d'euros, inscrits dans le tableau de financement sur la ligne « Amortissement des engagements de l'État ». En sens inverse, le besoin de financement de l'État en 2002 sera allégé, à hauteur de 0,4 milliard d'euros, par le rachat dès 2001 de titres venant normalement à échéance en 2002, soit 0,1 milliard d'euros d'OAT et 0,3 milliard d'euros de BTAN.
Ces évolutions ne sont pas sans influence sur la charge d'intérêt de la dette, qui seule est portée par le budget en vertu des dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 instaurant une stricte séparation entre opérations budgétaires et opérations de trésorerie.
L'abondement de 227 millions d'euros demandé sur le chapitre 11-06 - Service des rentes amortissables, des emprunts d'État et des obligations du Trésor à moyen et long terme est motivé, pour l'essentiel, par les dépenses occasionnées par le déroulement du programme de rachat de titres anciens par l'Agence France Trésor. En effet, de même que l'État encaisse le coupon couru depuis la date anniversaire du titre lorsqu'il émet un titre, de même il doit payer le coupon couru lorsqu'il procède à un rachat. De plus, la légère révision à la hausse de l'hypothèse d'inflation grève mécaniquement l'évaluation de la charge générée par les obligations indexées sur l'inflation.
Il apparaît également un besoin en crédits de 305 millions d'euros sur le chapitre 12-01 - Intérêts des comptes de dépôt au Trésor, qui trouve son origine dans deux éléments nouveaux :
- le montant des fonds particuliers déposés sur les comptes courants postaux s'est élevé, en tendance, de 2,5 milliards d'euros environ. Ce phénomène s'entend indépendamment du processus de décentralisation progressive des fonds privés des CCP vers la Poste, engagé en 2000 et poursuivi en 2002 à hauteur de 6,4 milliards d'euros au total (12). Les informations recueillies par votre Rapporteur général auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie suggèrent que l'introduction de l'euro fiduciaire aurait conduit à un accroissement des dépôts sur les CCP, en contrepartie d'une diminution de la circulation de la monnaie fiduciaire. L'impact de ces ressources supplémentaires déposées auprès du Trésor pèserait pour environ 110 millions d'euros ;
- le ministre des finances a décidé d'octroyer des comptes rémunérés à l'EPFR et au Fonds de réserve des retraites. Par déduction, votre Rapporteur général déduit que le coût budgétaire de cette décision s'élève à 205 millions d'euros. On ne peut manquer d'apprécier la remarque du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, selon lequel « les comptes rémunérés [...] ont théoriquement un impact nul sur la trésorerie de l'État puisqu'ils permettent des placements sur les marchés financiers rémunérés à un taux équivalent ». Cette approche est vraie si, du point de vue de l'établissement public, on considère que le choix se situe entre un dépôt rémunéré auprès du Trésor ou un placement direct des liquidités auprès du système financier. Si, au contraire, vu du Trésor, le choix se situe entre l'encaissement de ressources rémunérées et l'encaissement de ressources gratuites sur un compte non rémunéré - comme il en existe beaucoup dans les écritures du Trésor - on peut considérer que l'ouverture de tels comptes n'est pas neutre sur les charges de l'État.
Une augmentation des crédits ouverts, sur le chapitre 12-02 éponyme, pour couvrir la charge d'intérêt des bons du Trésor non négociables est nécessaire, à hauteur de 97 millions d'euros. En effet, il semble que l'on assiste, en 2002, à une accélération du rythme de remboursement des bons du Trésor à intérêt progressif, qui peuvent être mobilisés à tout moment par le porteur à compter du 3ème mois suivant leur date d'émission. L'arrêt de l'émission de tels bons a été décidé par le décret n° 98-1206 du 28 décembre 1998. Cependant, les émissions non échues portent encore intérêt.
Il se peut que l'approche de l'échéance ultime (à savoir 2003 pour les bons émis en 1998) ait suscité un comportement d'anticipation de la part des porteurs de bons. De ce fait, le remboursement anticipé des bons présentés au Trésor peut provoquer le paiement d'une charge d'intérêt excédant la prévision initiale. Comme l'indique le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le calcul pour la LFI 2002 effectué début 2001 prévoyait, comme habituellement, 30% de remboursements pour les bons en comptes de dépôts et 65% pour les bons sur formule, à la date d'échéance (hypothèses basées sur des rythmes de remboursement constatés et différents suivant les deux catégories de souscripteurs) ». De plus, le volume exceptionnel des souscriptions de l'année 1997 - qui s'explique par les taux de rémunération des bons du Trésor au début de 1997 - explique également en partie l'aggravation de la charge d'intérêt.
Enfin, une ouverture de 69 millions d'euros est demandée sur le chapitre 12-03 - Rémunération des dépôts de divers instituts d'émission et banques centrales. L'assiette de la rémunération est égale à la somme des avoirs des trois banques centrales de la zone franc déposés sur leur « compte d'opération » ouvert dans les écritures du Trésor. Les évolutions des comptes d'opérations ont été contrastées suivant les banques. Les réserves totales sont passées de 3,6 milliards d'euros au 1er juillet 2000 à 4,6 milliards d'euros au 1er juillet 2001 et à 5,8 milliards d'euros au 1er juillet 2002.
La loi de finances initiale pour 2002 avait été construite avec une hypothèse de retour des avoirs au niveau de celui observé pendant l'année 2000. Au contraire, ceux-ci ont continué à croître, pour une valeur moyenne que l'on peut évaluer à 2 milliards d'euros, ce qui génère une charge d'intérêt de 84,5 millions d'euros sur la base d'un taux de rémunération égal à 4,75% (prévision de la loi de finances initiale). En sens inverse, la baisse du taux de la facilité marginale enregistrée à la fin de l'année 2001 (-0,5%) génère une économie d'environ 17,5 millions d'euros. En définitive, la charge d'intérêt supplémentaire peut être évaluée à 66 millions d'euros.
En contrepartie de ces aggravations de charges, une annulation de 50 millions d'euros a été effectuée sur le chapitre 11-06 - Intérêts des bons du trésor à court ou moyen terme et valeurs assimilées. Ce montant est la résultante d'influences allant dans des sens divergents :
- une économie de 267 millions d'euros sur la charge des bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel (BTAN). En effet, le taux d'intérêt le plus pertinent pour évaluer la charge de BTAN en 2002 est le taux observé lors des émissions effectuées en 2001. Dès le mois de novembre 2001, il était clair que l'on pouvait s'attendre à une économie sur ce poste de dépenses. En effet, le niveau du taux à moyen terme retenu pour calibrer la charge des BTAN (soit 4,6%) apparaissait sensiblement supérieur au taux moyen des émissions effectuées dans les trois premiers trimestres de l'année (13) ;
- une économie de 8 millions d'euros sur le programme initial d'émission des BTF, en raison de la diminution des taux courts par rapport aux prévisions de la loi de finances ;
- un surcoût de 225 millions d'euros pour la charge des BTF, lié à l'augmentation du volume d'émission consécutif à l'aggravation du déficit prise en compte dans le présent projet.
L'ensemble de ces mouvements de crédits (ouvertures et annulations) conduit à majorer la charge brute de la dette de 643 millions d'euros. Par ailleurs, les recettes venant en atténuation des charges de la dette reculeraient de 14 millions d'euros. En définitive, la charge de la dette, nette des recettes dites d'ordre, progresserait de 657 millions d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale.
4.- Les charges des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor
· Le budget annexe des prestations sociales agricoles est à nouveau confronté, en 2002, à une dérive imprévue des dépenses, partagée entre l'assurance maladie (à hauteur de 76% environ) et de l'assurance vieillesse (à hauteur de 14% environ). Les 10% restant se répartissent à parts quasi égales entre une aggravation de la charge d'intérêts supportée par le BAPSA et une augmentation du besoin de financement résultant de la contribution du BAPSA aux assurances sociales des étudiants et au régime d'assurance obligatoire des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.
En valeur absolue, le dérapage est chiffré à 490,9 millions d'euros, montant nettement supérieur aux impasses constatées en 2000 et 2001, qui avaient conduit à ouvrir en loi de finances rectificative respectivement 106,7 millions d'euros et 182,9 millions d'euros. Il semble que la prévision budgétaire associée au BAPSA ait trop facilement versé dans les « délices » impurs de la sous-évaluation initiale des dépenses.
D'ailleurs, le rapporteur spécial du BAPSA sous la précédente législature, M. Charles de Courson, avait fait part dans son rapport de ses doutes quant à la pertinence des évaluations de dépenses présentées par le Gouvernement. Pourtant, il était encore trop optimiste, n'ayant chiffré qu'à 85 millions d'euros environ l'impasse en matière de dépenses d'assurance maladie - au lieu de 372 millions d'euros demandés sur le chapitre 46-01 - et à 22 millions d'euros environ la sous-évaluation des dépenses d'assurance vieillesse - alors que les prévisions actuelles font apparaître un besoin en crédits de 67,9 millions d'euros, à ouvrir sur le chapitre 46-96.
Le Gouvernement propose au Parlement, à travers l'article 2 du présent projet et la majoration de la subvention d'équilibre versée par le budget général, un ensemble de mesures d'urgence qui ne dispensent pas de poursuivre la réflexion sur les moyens pérennes permettant de garantir un financement équilibré du BAPSA.
· Le compte d'émission des monnaies métalliques (compte d'opérations monétaires n° 906-04) contribue à hauteur de 1,3 milliard d'euros à la dérive des charges de l'État telle qu'évaluée par l'audit sur la situation des finances publiques et par le Gouvernement, dans le présent projet. Cette majoration des charges de l'État joue à travers la réduction des recettes du compte par rapport à la prévision initiale, les comptes de commerce, non dotés de crédits, étant inscrits dans le tableau d'équilibre pour leur charge nette, différence entre les dépenses et les recettes. Une chute de recettes apparaît donc, formellement, comme une majoration des charges nettes de l'État.
Les recettes du compte n° 906-04 proviennent essentiellement du seigneuriage monétaire, lié à la variation de la circulation de la monnaie métallique et à la différence entre le coût de fabrication des monnaies métalliques et les recettes tirées de leur mise en circulation dans l'économie.
L'évaluation des recettes du compte est particulièrement délicate, car le seigneuriage sur les monnaies métalliques dépend non seulement de l'activité économique mais aussi de l'appétence des agents pour les monnaies métalliques, concurrentes de la monnaie scripturale. La loi de finances initiale pour 2002 a fixé les déterminants prévisionnels de l'équilibre du compte, qui sont retracés dans le tableau ci-après.
Il semble que la mise en circulation de l'euro fiduciaire ait occasionné une diminution de la quantité de monnaie métallique souhaitée par les agents. Dans ces conditions, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué à votre Rapporteur général que les recettes du compte se dégradent en vertu d'un processus « à étages » : les agents économiques restituent (ou ne demandent pas) aux banques commerciales le volume non désiré de monnaie métallique ; les banques commerciales restituent à la Banque de France les monnaies métalliques excédant leurs besoins en fonds de roulement physique ; la Banque de France ajuste le montant des achats de monnaies métalliques qu'elle effectue auprès du Trésor.
L'ÉQUILIBRE PRÉVISIONNEL DU COMPTE N° 906-04 EN 2002
- démonétisation des pièces en franc
- coûts de fabrication des pièces en euro
- frais de stockage des pièces en franc
- frais de démonétisation des pièces en franc
- mise en circulation du programme de frappe 1998-2001 des pièces en euro
- mise en circulation d'une partie du programme de frappe 2002 des pièces en euro
+ 533,0
La perte de recettes, telle qu'elle peut être évaluée aujourd'hui s'élève donc à 1,3 milliard d'euros, plaçant le compte d'émission en déficit, pour un montant de 767 millions d'euros, alors qu'un excédent de 533 millions d'euros était attendu initialement.
B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PRIS EN COMPTE AU COURS DE L'ANNÉE 2002
· Comme en 2000 et à l'inverse de 2001, la quasi-totalité des mouvements de crédits affectant l'équilibre financier devrait résulter de votes du Parlement. En effet, à la date de dépôt du présent projet, un seul décret d'avance est intervenu, pour un montant modeste de 13,8 millions d'euros.
Le décret d'avance n° 2002-143 du 7 février 2002 a ouvert 13,8 millions d'euros sur le chapitre 01 - Prêts de restructuration industrielle du compte de prêts n° 903-05 - Prêts du Fonds de développement économique et social, afin de financer un prêt de 30,5 millions d'euros accordé par l'État à la compagnie aérienne Air Lib.
Condition de fond posée par l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 à la mise en oeuvre de cette procédure d'exception qu'est le décret d'avance, l'urgence d'une intervention publique ne peut être contestée, s'agissant d'accorder un soutien à une compagnie aérienne confrontée à une très grave crise de trésorerie, susceptible de compromettre sa survie. Le prêt accordé par l'État n'était d'ailleurs qu'un élément d'un dispositif de soutien plus large, mis en oeuvre à la fin de l'année 2001, qui incluait le report du paiement des cotisations sociales et une mesure relative à la TVA due par Air Lib.
Le financement du décret d'avance a été assuré par des annulations d'un égal montant, réparties sur les crédits d'investissement du budget du Logement (7,6 millions d'euros), des Transports (4,7 millions d'euros) et du Tourisme (1,5 million d'euros). Elles représentent respectivement moins de 1%, moins de 2% et 33% des « mesures nouvelles » inscrites sur les trois chapitres concernés dans la loi de finances pour 2002.
+ 4.962
Budget général + comptes d'affectation spéciale
+ 5.452
(a) Décret d'avance n° 2002-143 du 7 février 2002.
(b) Décret d'annulation n° 2002-144 du 7 février 2002.
(c) Décret d'annulation du 12 juillet 2002.
(d) La charge nette des opérations temporaires faisant intervenir les mouvements affectant les ressources, les rubriques « Ouvertures » et « Annulations » ne sont pas pertinentes pour cette ligne du tableau.
Les annulations ont été effectuées par un décret (n° 2002-144 du 7 février 2002), pris sur le fondement de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Conformément aux dispositions de cet article, la Commission des finances a été informée des annulations le 5 février 2002.
L'article 9 du présent projet propose de ratifier les crédits ouverts par le décret d'avance du 7 février 2002.
· Le volume modeste des mouvements de crédits effectués par décret d'avance conduit, mécaniquement, à ce que la variation globale des crédits entre la loi de finances initiale et le présent projet reflète avec fidélité les propositions du Gouvernement contenues dans le projet de loi de finances rectificative. Le tableau présenté ci-avant récapitule l'ensemble des mouvements opérés au cours de l'exercice ainsi que ceux qui sont pris en compte spécifiquement au titre du présent projet.
Les crédits nets du budget général sont portés de 269,1 milliards d'euros à 274 milliards d'euros, les trois quarts de cette progression étant imputables aux dépenses ordinaires civiles. Sous l'effet des annulations effectuées sur les remboursements et dégrèvements, les crédits bruts du budget général augmentent de façon plus modérée et passent de 331,8 milliards d'euros à 334,6 milliards d'euros. Les charges définitives de l'État sont majorées de près de 5,5 milliards d'euros et passent de 296,5 milliards d'euros à 302 milliards d'euros.
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 1999 À 2002 (1)
(1) Ouvertures effectuées par décrets d'avance et proposées par les collectif.
Pour apprécier l'ampleur du défi auquel est confronté le Gouvernement porté à la tête du pays à la suite des élections du mois de juin dernier, il serait erroné de se fonder sur le seul tableau présenté ci-avant, relatif aux ouvertures de crédits pris en compte dans les collectifs budgétaires de 1999 à 2002.
En effet, en matière d'ouvertures, le présent projet paraît être d'une extrême banalité par rapport à ses prédécesseurs immédiats. Le montant des ouvertures effectuées sur le budget général est nettement inférieur à celui constaté pour les années 1999 et 2000 : 1,9% des crédits initiaux, au lieu de 2,5% et 2,2%, respectivement. Le même décalage se retrouve au niveau de l'ensemble des charges définitives.
Comme le Gouvernement l'a déjà largement expliqué, le présent projet entend tirer les conséquences de l'audit sur la situation des finances publiques, compte tenu de la différence intrinsèque d'approche entre un audit, nécessairement prospectif et relevant des méthodes de la prévision, et un collectif budgétaire, acte d'autorisation portant sur des crédits et des recettes bien identifiés. A cet égard, votre Rapporteur général se doit de rappeler que, dans les trois tableaux dont il est ici question, la colonne relative à l'année 2002 inclut les mouvements effectués lors du collectif de printemps et ceux effectués dans le collectif de fin d'année. Ceci relativise toute comparaison trop directe qui pourrait être établie avec le présent projet et son homologue le plus immédiat, à savoir la loi de finances rectificative du printemps 2000.
(1) Annulations associées aux décrets d'avance et aux collectifs.
C'est pourquoi le Gouvernement a choisi de ne pas brider l'avenir et de réserver au collectif de fin d'année les indispensables annulations, nécessaires au rééquilibrage du budget de l'État. Le tableau ci-avant, qui compare les annulations de crédits prises en compte dans l'équilibre budgétaire approuvé par le Parlement, montre clairement le caractère singulier du présent projet de loi de finances rectificative, qui reste à cet égard irréductible à toute analyse « classique ».
Cette singularité, qui traduit justement la situation difficile dans laquelle le Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin a trouvé les finances de l'État lors de sa prise de fonction et l'impact de ses premières décisions, ne saurait mieux s'exprimer que dans le tableau ci-après, qui récapitule le solde des mouvements de crédits pris en compte dans les collectifs budgétaires de 1999 à 2002.
Alors que, globalement, les crédits initiaux nets du budget général n'avaient été majorés que de 0,5% en 1999 et de 0,8% en 2000, la dérive observée en 2002 oblige le Gouvernement à proposer une majoration nette de 1,8% des crédits initiaux. Il est clair que cette majoration reflète, au moins en partie, les insuffisances manifestes de la loi de finances initiale, qui ne saurait donc constituer une référence valable pour le projet de loi de finances de l'année 2003.
(1) Décrets d'avance, ouvertures proposées par le collectif et annulations associées.
IV.- UNE AUGMENTATION DE MOITIÉ DU DÉFICIT
Le tableau d'équilibre figurant à l'article 3 du présent projet récapitule l'incidence nette des modifications à apporter au tableau d'équilibre de la loi de finances initiale.
EQUILIBRE DES LOIS DE FINANCES EN 2002
Solde tendanciel
Solde des nouvelles mesures
Solde total des modifications proposées
Variation en tendanciel
A.- Crédits nets
1.- Budget général
2.- Comptes d'affectation spéciale
Total hors budgets annexes
3.- Budgets annexes
B.- Ressources nettes
- 10.206
- 14.246
- 46.681
- 1.314
- 66,21
- 11.520
- 15.560
- 46.006
Hors mesures nouvelles, le déficit général augmente de 11,520 milliards d'euros, soit 38% du solde inscrit en loi de finances initiale, la plus forte dégradation depuis 1993. L'incidence financière des décisions du nouveau Gouvernement (baisse de l'impôt sur le revenu, report du versement de la créance UNEDIC et conséquences financières du projet de loi d'amnistie) sur le solde est évaluée à - 4,040 milliards d'euros. Au total, le déficit général s'établit à 46,006 milliards d'euros, soit une hausse par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale de 51,11%.
TENDANCE DU SOLDE GÉNÉRAL EN EXÉCUTION
(en milliards d'euros hors FMI, hors FSC)
Rappel tendanciel 2002
- 45,94
- 41,94
- 32,83
- 30,446
- 48,12
- 45,59
- 45,04
- 46,006
- 41,966
Evolution annuelle -5,26% +7,98% -8,51% -9,39% -7,55% -16,78% -7,17% +9,91% +43,60% +31%
Ecart Exécution / LFI +90,80% -0,76% +17,38% +2,64% -6,01% -4,02% -12,92% -11,21% +12,65% Ecart PLFR / LFI +51,11% +37,85%
Ainsi, le déficit de l'Etat, au sens du Traité de Maastricht, atteindrait selon MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse dans l'audit de la situation des finances publiques, entre 3% et 3,2% du PIB, en incluant la recette exceptionnelle de 612 millions d'euros correspondant à la vente d'une licence UMTS. Pour l'ensemble des administrations publiques, le déficit public est évalué entre 2,3 et 2,6% du PIB (contre 1,4% en loi de finances initiale), le Gouvernement s'engageant à contenir le déficit au niveau de la borne haute constatée par l'audit (2,6%) par des mesures techniques conservatoires. Pour 2002, la dégradation du solde public par rapport à l'évaluation initiale serait donc située entre 0,9 et 1,2 point de PIB. Sur la base d'une croissance potentielle de 2,5%, la dégradation conjoncturelle du déficit, en lien avec les révisions sur les recettes fiscales et sociales et certaines dépenses liées à la conjoncture, serait de l'ordre de 0,5%. Le reste de la dégradation serait ainsi de nature structurelle. Suivant la fourchette établit par l'audit, le solde public structurel se détériorerait entre 2001 et 2002 d'un montant compris entre 0,4 et 0,7 point de PIB.
Examen en commission, Tableau comparatif, Etats annexés, Amendements non adoptés par la commission.
N° 0056.- Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002.
1 () INSEE, Note de conjoncture, mars 2001.
2 () INSEE, Note de conjoncture, juin 2001.
4 () Notamment le fait que le ralentissement a touché non plus des pays « périphériques » mais la puissance économique dominante, les États-Unis, et qu'il s'est accompagné d'un relèvement des prix du pétrole, et non d'une forte chute comme en 1998-1999.
5 () La définition technique de la récession est l'apparition de deux trimestres consécutifs de diminution du PIB.
6 () BCE, Bulletin mensuel, mai 2002, p. 34.
7 () Il s'agit du titre de la dernière note de conjoncture internationale de la direction de la prévision, publiée en juin 2002.
8 () INSEE, Informations rapides, n° 194, 11 juillet 2001.
9 () Intervention de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le 16 octobre 2001 (Journal officiel Assemblée nationale - Débats parlementaires, 16 octobre 2001, p. 5973).
10 () Journal officiel Assemblée nationale - Débats parlementaires, 16 octobre 2001, p. 5973.
11 () Cf infra.
12 () Ce sont, d'ailleurs, ces 6,4 milliards d'euros qui sont portés dans le tableau de financement associé à la loi de finances initiale pour 2002 sous la rubrique « Variation des dépôts des correspondants du Trésor ».
13 () Cf. pour une illustration éclairante, le graphique présenté dans le rapport spécial établi par M. Thierry Carcenac, député, sur le budget des Charges communes en 2002, p. 66.