Source: http://mediakutato.hu/cikk/2011_01_tavasz/03_mediapiac_szabalyozasai
Timestamp: 2017-04-26 21:40:49
Document Index: 26331812

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság\n', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', '§ 60']

Polyák Gábor: A médiapiac szabályozása az új médiatörvényben (Médiakutató)
A médiapiac szabályozása az új médiatörvényben1Az új médiaszabályozás legkevésbé kritizált eleme a
szabályozására, a piaci szereplők mozgásterére vonatkozó
joganyag.
Az e kérdéseket érintő szerényebb érdeklődés visszavezethető
hogy a törvény alapkoncepciójával – a médiarendszer
egészének
a szabályozás hatálya alá vonásával, a bizonytalan tartalmú
kötelezettségek szankcionálásával – kapcsolatos viták
elvonják
a figyelmet e részletszabályokról, továbbá arra, hogy e
kérdések az
újságírókat és a közönséget legfeljebb közvetve érintik. E
praktikus megfontolások mellett azonban két további fontos okot is
kell sorolni. A legnagyobb piaci szereplők, különösen az
média piacának nagy szereplői, alapvetően elégedettek a
törvénnyel,
mivel az a legfontosabb, gazdasági jellegű igényeiket kielégíti.
is el kell ismerni továbbá, hogy első olvasatra a törvény e
rendelkezései a leginkább kidolgozottak, és a médiapiaci
leginkább tiszteletben tartók. Első olvasatra.
Médiaszabályozás és piacszabályozás
A médiaszabályozás egésze leírható olyan
piacszabályozásként,
amelynek egyes elemei – a gazdasági szabályozásban
hagyományos felosztást követve – a piaci struktúrát, más
részei a piaci szereplők viselkedését szabályozzák, egy
részük pedig közvetlenül a piaci szereplők által nyújtott
teljesítményre kíván hatni (McQuail, 2010: 83). Míg a
szintjén ható szabályozás magát az újságírói tevékenységet
érinti többek között az információforrások védelmére, a
szerkesztői és újságírói függetlenségre és egyéb szakmai
követelményekre vonatkozó jogi és etikai előírásokkal, a
teljesítmény szintjén ható szabályozás pedig a médiatartalomra
vonatkozó előírásokból áll, addig a struktúra szabályozása a
médiapiaci erőforrások elosztásával, illetve a piaci szereplők
egymás közötti kapcsolataival foglalkozik. E joganyag, amit a
továbbiakban hozzáférés-szabályozásként jelölök, a piacra
a terjesztési kapacitásokhoz, a tartalomhoz és a finanszírozási
forrásokhoz való hozzáférés, valamint a médiakoncentráció
szabályozási kérdéseit rendezi.
A piaci szereplők elégedettsége alapvetően abból fakad, hogy
törvény az Európai Unió audiovizuális médiaszolgáltatásokról
szóló irányelve által megengedett legszélesebb mozgásteret
biztosítja a finanszírozási források megszerzésében, ide értve
reklámidő számítására vonatkozó szabályok enyhítését, a
támogatási szabályok ésszerűsítését és a termékelhelyezés
lehetővé tételét. A szabályozásban rejlő lényeges kockázat
ugyanakkor, hogy az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló
irányelv egyes rendelkezéseit az irányelv által nem szabályozott
nyomtatott és online „médiatartalmakra” is kiterjeszti,
különösen a szponzorálással kapcsolatban érintheti érzékenyen
piaci gyakorlatot. A részletszabályok (23–35. §)
nélkül – azok nagyrészt szó szerint megegyeznek az
rendelkezéseivel, eltekintve néhány indokolatlan eltéréssel a
meghatározásában2 – azt is feltétlenül
rögzíteni kell, hogy a jogalkotó engedékenysége nem tekinthető
nagylelkűségnek: szigorúbb szabályok elfogadása elvileg
de egészen biztosan azzal járt volna, hogy a magyar médiapiac
elveszíti összes szereplőjét. Éppen ezért a korábbi szabályok
enyhítése, az irányelvben biztosított mozgástér kihasználása
szükséges és helyes lépés volt.
A hozzáférés-szabályozás nagyobb része ugyanakkor nem tárgya
közösségi jogi jogharmonizációnak.3 A piacra
lépés szabályozása a must carry előírások
kivételével a
tagállami jogalkotó kizárólagos hatásköre, és nem érinti a
jogharmonizáció a médiakoncentráció korlátozását sem.
A piacra lépés szabályozása – regisztráció,
A részletes eljárási és kiválasztási szabályokhoz kötött
engedélyezés abban az esetben indokolt, ha az engedélyezés
valamely kapacitás elosztását is jelenti. A médiarendszer
állapotában e funkció fenntartása kizárólag a rádiós, sőt a
rádiós médiaszolgáltatások esetében indokolt.
Az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv preambuluma
rögzíti, hogy az irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi
ösztönzi a tagállamokat új engedélyezési vagy közigazgatási
jóváhagyási rendszerek bevezetésére az audiovizuális
médiaszolgáltatások bármely típusa tekintetében (22. bek.). A
médiatörvény ehhez képest nemcsak a lekérhető audiovizuális
médiaszolgáltatások nyilvántartásba vételét írta elő, hanem
szöveges online tartalmakét is. A regisztráció indoka lehetne a
médiapiac átláthatóságának biztosítása, ez azonban egyrészt
sajtótermék fogalmának pontatlansága miatt meghiúsul, másrészt
törvényben szintén szabályozott adatközlési és
impresszum-közzétételi kötelezettséggel e szabályozási
regisztráció nélkül is megvalósítható. A nyomtatott és a szöveges online sajtótermékek olyan módon nem
szüntethetők meg, hogy a médiahatóság törli őket a
nyilvántartásból. Az azonban nem világos, hogy a bejelentést
elmulasztó médiumoknak milyen következményekkel kell számolniuk;
médiumokkal szemben feltehetően a törvény általános szankciói
alkalmazhatók, ide értve a bírságokat is. Ez különösen azért
problémás, mert a törvény alapfogalmaiból korántsem olvasható
egyértelműen, mely közlések minősülnek sajtóterméknek. A
szabályozás pontatlansága súlyosan érintheti azokat a blogokat,
amelyeken bármilyen reklámüzenet megjelenik.
A pályáztatási szabályok az új törvényben alapvetően az
médiatörvény logikáját követik. Továbbra is meglehetősen
és költséges eljárás keretében választja ki a hatóság a
médiaszolgáltatót, miközben a pályázatok gyakorlatilag csak
rádiókat érintenek. Az ORTT, saját tapasztalatai alapján, már
óta készült arra, hogy az egész eljárást néhány űrlap
kitöltésére egyszerűsíti le.4
Az 1996-os médiatörvény pályáztatási szabályait az
Alkotmánybíróság 2007-ben és 2008-ban minden elemében
alkotmánysértőnek találta. Az alkotmánybírósági döntések az
szabályozás számára is irányadó szempontokat határoztak meg. A
46/2007. (VI. 27.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a médiatörvény akkori rendelkezései
intézményesítettek átlátható pályázati rendszert”.
Kifogásolta többek között, hogy
„a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat
alkalmazandó értékelési szempontok törvényben nem
szabályozottak, a
döntéshozatali eljárás a pályázók és a nyilvánosság
számára nem
követhető”.
Ilyen szabályok az új törvényben sincsenek, sőt az
pályázati feltételek megszüntetésével az értékelési
meghatározásának kereteit semmilyen dokumentum nem rögzíti. A
hatóság tehát továbbra is önkényesen határozhatja meg az
értékelés szempontjait. Ez bármely pályázati eljárás
tisztaságát
már önmagában is súlyosan veszélyezteti. Ezen az sem segít, hogy
törvény előírja: a pályázati ajánlatokat a pályázati
meghatározottaktól eltérően értékelni nem lehet [60. § (4)]. A
rendelkezés nem értelmezhető másként, mint a mindenkori
szembeni súlyos bizalmatlanságként.
A pályáztatási szabályok a Médiatanács számára lehetővé
teszik,
hogy az adott médiaszolgáltatási jogosultság (frekvencia)
pályáztatását mindaddig ne zárja le, amíg olyan pályázó nem
érkezik, amely elnyeri a hatóság tetszését. A hatóság a
eljárást ugyanis bármikor megszüntetheti, ha a
„mérlegelése
szerinti médiapolitikai szempontok […] a pályázati eljárás
lefolytatásával nem biztosíthatóak” [61. § (1) c)]. A
médiapolitikai szempontok meghiúsulása minden ellenőrizhető
nélkülöző megszüntetési ok, ami a hatóságot bármely
eljárásban felmenti a döntéshozatal alól. Ez gyakorlatilag
kiüresíti
a pályáztatási rendszert: megalapozza a hatóság önkényes
jogalkalmazását, és teljes jogbizonytalansághoz, a pályázók
pedig átláthatatlan és kiszámíthatatlan eljáráshoz vezet.
nehezen érthető a jogalkotói szándék azzal a rendelkezéssel
kapcsolatban, amely szerint a pályázat megszüntethető, ha
„bármely pályázó nyertessé nyilvánítása veszélyeztetné
frekvenciakészlettel, mint állami tulajdonnal való felelős,
rendeltetésszerű, hatékony gazdálkodást” [61. § (1) d)].
Technikai jellegű frekvenciagazdálkodási probléma nem igazán
merülhet
fel, mert maga a pályázati kiírás tartalmazza az érintett
frekvenciát
és vételkörzetet. A megfogalmazás ugyanakkor annyira tág, hogy
pályázatok tartalmával kapcsolatos mérlegelés is beleérthető,
ugyanúgy az önkényes jogalkalmazás körébe tartozik, mint a
médiapolitikai szempontokra való hivatkozás.
Feltehetően egy súlyos jogtechnikai hiba miatt a jogorvoslat a
pályázati eljárásban rosszul szabályozott. A Médiatanács
eljárást lezáró határozatának bírósági megtámadása esetén
hatóság a bírósági ítélet megszületéséig nem köt
szerződést a
nyertes pályázóval, a szerződés megkötése előtt azonban a
pályázók sem ismerhetik meg a többi pályázatot [62. § (7), 63.
(4)]. Így az érdemi jogorvoslathoz a vesztes pályázóknak nincs
elegendő információjuk, sőt azt nagy valószínűséggel meg sem
tudják, hogy az eljárás során bármilyen jogsértés történt. A
teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálat lehetőségének
hiánya szintén a 46/2007. (VI. 27.) AB határozat egyik fontos
kifogása
a korábbi pályázati rendszerrel szemben, és e kifogást végül az
törvényben sem sikerült orvosolni.
A jogosultság megújítására vonatkozó szabályok [48. §
(5)-(7)]
lényegében a korábbi szabályok megismétlései, annak ellenére,
korábbi médiatörvény rendelkezései a gyakorlatban súlyos
értelmezési problémákat vetettek fel. Továbbra sem világos,
pontosan milyen esetben utasítható vissza a megújítási kérelem,
jelenti-e e megújítás a médiaszolgáltatási feltételek
módosításának lehetőségét, és milyen eljárásban kerül sor
megújításra.
A törvény meglehetősen szélesre nyitja a médiaszolgáltatási
jogosultság pályáztatás nélküli megszerzésének lehetőségét.
eredeti javaslathoz képest jelentősen szűkült ugyan a
azon lehetősége, hogy „közfeladat ellátása
érdekében”
pályázat nélkül biztosítson médiaszolgáltatási jogosultságot.
eredeti javaslat a szóba jöhető közfeladatokat egyáltalán nem
határozta meg, az elfogadott szöveg szerint azonban közfeladatnak
szükségállapothoz, az ország jelentős területét érintő elemi
csapáshoz vagy ipari szerencsétlenséghez kapcsolódó
médiaszolgáltatás, illetve valamely közösség speciális
kulturális, tájékoztatási, vagy az adott közösséget érintő
meghatározott eseményhez kapcsolódó igényeinek szolgálata
[48. § (4)]. A törvény indoklása arról nem szól, hogy a
jogalkotó e
célok megvalósulását miért éppen hároméves jogosultsági
tartja megvalósíthatónak, és arról sem, hogy van-e a
mögött valódi médiapolitikai elképzelés.
Ennél azonban fontosabb lehetőséget tartalmaz a pályáztatás
jogosultság-szerzéssel kapcsolatban az ideiglenes
médiaszolgáltatásra
vonatkozó fejezet. A Médiatanács ideiglenes hatósági
köthet azzal az audiovizuális médiaszolgáltatást –
televíziós médiaszolgáltatást – nyújtó
médiaszolgáltatóval,
amelynek jogosultsága 2010. január 1. és a digitális átállás
időpontja között jár le [65. § (10)]. E rendelkezés –
egyébként már az augusztusi médiatörvény-módosítással
bekerült az
1996-os médiatörvénybe – az országos kereskedelmi
szempontjából rendezi a digitális átállás végső
határidejének
2014 végéig történő kitolását.
A törvény szerint a jogosultság meghosszabbítása csak
hatóság oldalán, de semmilyen szempontot nem ad ahhoz, hogy a
Médiatanács mikor hagyja jóvá vagy mikor utasítja el a
meghosszabbítási kérelmet; ez önmagában is az önkényes
jogalkalmazás jelentős kockázata. Az Alkotmánybíróság az
kereskedelmi rádiók jogosultságának pályáztatás nélküli
meghosszabbítását alkotmánysértőnek találta ugyan [71/2009.
30.) AB hat.], az akkori helyzethez képest azonban lényeges
hogy a televíziós piacon a digitális átállás időpontja
egyezményben5 is rögzített. Ezzel kikerülhető az
az alkotmánybírósági érvelés, amelyben kiemelt szerepe volt
hogy az érintett jogosultságok meghosszabbítását a jogalkotó
gyakorlatilag meghatározatlan időre biztosította. Ezzel együtt a
törvény elfogadásának egészéhez képest is súlyosan
kifogásolható,
hogy az átállási határidő meghosszabbítását – csakúgy,
a helyi multiplexek pályáztatásának szabályozását – az
Országgyűlés egy zárószavazás előtti módosító
indítvánnyal
A digitális átállással kapcsolatban a törvény egy további
kérdést szabályoz: szintén zárószavazás előtti módosító
indítványként fogadta el az Országgyűlés a helyi
multiplex-üzemeltetők pályáztatására vonatkozó
rendelkezéseket
[220. § (20)]. A szabályozás a műsorterjesztés és a digitális
átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (Dtv.),
illetve az új médiatörvény pályáztatási szabályainak
egyvelege,
amelyben minden döntési jogkör a Nemzeti Média és Hírközlési
Hatóság elnökéé, és amely fölött továbbra is egy parlamenti
bizottság gyakorol felügyeletet. A szabályozásból ugyanakkor a
digitális televíziózásra vonatkozó médiapolitikai elképzelés
egyáltalán nem olvasható ki, annak ellenére, hogy a helyi
gazdasági helyzete – és a helyi önkormányzatokkal való
kapcsolata –, illetve a helyi digitális műsorszórás
jellemzői az országos műsorszórástól teljesen eltérő
Alkotmányos aggályok fogalmazhatók meg a médiaszolgáltatási
szabályozásával kapcsolatban is. Az Alkotmánybíróság a 37/2008
8.) számú határozatában a műsorszolgáltatási díj
vonatkozó korábbi előírásokat alkotmánysértőnek találta.
Mulasztásos alkotmánysértésként értékelte az
azt, hogy a médiatörvényben
„… nincs kifejezett rendelkezés arról,
hogy amikor az ORTT
[…] megállapítja a műsorszolgáltatási díj mértékét,
szempontokat köteles figyelembe venni, nincs szabály arra sem, hogy
díjat milyen keretek között állapíthatja meg és milyen
alapján történik annak módosítása”.
A korábbi médiatörvény ezzel az ORTT-nek olyan széles
mérlegelési
jogot biztosított, ami egyúttal kizárta döntésének érdemi
bírósági felülvizsgálatát, a bírói döntés számára ugyanis
semmilyen jogszerűségi mérce nem állt rendelkezésre. Az új
tartalmaz ugyan néhány szempontot a díj mértékével kapcsolatban
– vételkörzet, az adott terület lakossági
vásárlóerejének
mutatója, a médiaszolgáltatók vételkörzet,
fajta, terjesztési mód vagy más jelentős szempont alapján
elkülöníthető csoportjai által elért piaci részesedése [44.
(6)-(7)] –, de azt az alapösszeget és azokat a kereteket,
képest a megadott szempontokat figyelembe kell venni, a hatóság
továbbra is maga határozza meg. A hatóság különösen nem
figyelembe venni az egyes médiaszolgáltatók saját gazdasági
teljesítőképességét – ezt alapvetően egy jól
bevételarányos díjazás biztosíthatná –, így továbbra
garancia a túlzott díjak elkerülésére. A díj módosításának
eljárását a törvény nem szabályozza.
A piacra lépés szabályozása – must carry és must offer
A piacra lépési szabályok között a digitális
médiarendszerben
kiemelt jelentősége van a terjesztési kapacitásokhoz való
hozzáférés feltételeit szabályozó rendelkezéseknek, ezek
között is
a továbbítási kötelezettségeknek (Polyák, 2008). Az új
a Dtv. rendelkezéseinél enyhébb és pontosabb must carry
előírásokat tartalmaz, és hatályon kívül helyezte a korábbi
szabályozás legkritikusabb elemeit. Az új szabályozás a
részére lehetővé teszi, hogy közelebbről meg nem határozott
közérdekű médiapolitikai célok érdekében legfeljebb két
médiaszolgáltatást must carry státusszal ruházzon fel
[75. §
(3)]. A hatóság mérlegelési mozgásterét azonban ebben az
jelentősen szűkíti, hogy e státusszal kizárólag közösségi
közszolgálati médiaszolgáltatás ruházható fel. A
kötelezettségek egyébként is kizárólag közösségi vagy helyi
médiaszolgáltatásokra terjednek ki. Aggályos ugyanakkor, hogy a
Médiatanács e döntését – amely általánosan kötelező
műsorterjesztőre – egyedi hatósági határozatban hozza meg,
hatósági eljárásban a műsorterjesztők kifejezetten nem
minősülnek
ügyfélnek, azaz jogorvoslattal sem élhetnek. Új elem a
szabályozásban, hogy a törvény rendelkezik a must carry
fenntartott terjesztési kapacitások elosztásának szabályairól.
műsorterjesztő a törvény szerint nyilvános, átlátható
során, pártatlanul és objektív kritériumok alapján köteles
mérlegelni az ajánlatokat, amennyiben az utolsó szabad must
carry helyre több ajánlat is érkezik [75. § (8)]. A
átmenetileg az országos kereskedelmi televíziók és a
közötti vitát is rendezi: a digitális átállás befejezéséig e
szolgáltatók nem kérhetnek díjat a műsorterjesztőktől [207. §
A törvény a továbbítási kötelezettségeket kiegészíti a
médiaszolgáltatások felajánlásának kötelezettségével (must
A néhány külföldi szabályozásban is megjelenő6
kötelezettség előírásának célja az, hogy a
műsorterjesztőkkel
szemben alkalmazott diszkriminatív hozzáférési feltételekkel a
jelentős médiaszolgáltatók se korlátozhassák a plurális
médiarendszer kialakítását. A versenyjogi gyakorlatban e
kötelezettségek a műsorterjesztők és a tartalomszolgáltatók
közötti vertikális összefonódások kockázatait hivatottak
csökkenteni.7 A médiatörvény mindkét szempontot
érvényesíteni próbálja. Must offer kötelezettség a
médiaszolgáltatót, illetve azt a médiaszolgáltatót terheli,
amelyben,
vagy amelynek tulajdonosában meghatározó műsorterjesztő vagy
tulajdonosa befolyásoló részesedéssel rendelkezik, méghozzá az
összes televíziós szolgáltatására vonatkozóan [78. § (1)].
Különösen az utóbbi feltétel piaci hatásai kiszámíthatatlanok.
hazai médiapiacon is jellemző folyamat, hogy a nagyobb
(UPC, Magyar Telekom, Digi) saját tartalomszolgáltatásokat
indítanak,
illetve vásárolnak fel, ami a köztük kialakult igen éles
versenyben a
piaci pozíciók erősítésének alapvető eszköze. Az e
szolgáltatókat
terhelő általános must offer kötelezettség éppen ezért
átgondolatlan és indokolatlan beavatkozásnak tűnik, ami akár
foghatja az új tartalomszolgáltatások indítását. Céljával
ellentétben a beavatkozás így éppen a sokszínűség ellen hathat.
jogalkotó figyelmen kívül hagyta egyrészt a műsorterjesztési
sajátosságait, másrészt azt, hogy a Gazdasági Versenyhivatal
gyakorlata versenyjogi eszközökkel eddig is képes volt kezelni az
esetleges kockázatokat.
A médiakoncentráció korlátozása
A médiakoncentrációra vonatkozó szabályozás alapvetően azt
koncepciót követi, hogy nem korlátozza jelentősen a médiapiaci
szereplők mozgásterét, viszont a jelentős médiapiaci és
véleménypiaci pozícióhoz nagyobb társadalmi felelősséget
rendel. E
koncepció számomra elfogadható lenne, ha nem járna együtt ismét
hatóság ellenőrizhetetlenül széles mérlegelési jogkörével. A
szabályozás ugyanazt a közönségarány-alapú megoldást követi,
az elmúlt években megjelent minden médiatörvény-tervezetben és
-koncepcióban kiindulópontként szolgált.8 A
beavatkozási küszöb meghatározásának esetleges és minden
felismerhető médiapiaci elemzést nélkülöző jellegét jól
hogy annak mértéke volt már 20 és 30 százalék, az új
pedig 35 százalékban rögzíti. A 35 százalékos éves átlagos
közönségarányhoz kötött beavatkozás egyetlen
vállalkozáscsoport, a
Magyar RTL/IKO Média számára jelenthet valódi korlátozást, és
gyakorlatilag kizárt, hogy a jövőben más vállalkozáscsoport
médiaszolgáltatásai megközelítsék ezt a közönségarányt. A
RTL/IKO Média esetében is feltétele a beavatkozásnak, hogy a nem
Magyarországon letelepedett médiaszolgáltatók szolgáltatásainak
beszámítása [70. § (4)] kiállja a közösségi jogi szempontú
vizsgálatot; a médiakoncentráció korlátozása nyomós
oknak minősülhet, ami az Európai Bíróság gyakorlata alapján
megalapozza a szolgáltatásnyújtás szabadságának ilyen
A törvény a sokszínűséget erősítő – az újabb
médiaszolgáltatási jogosultság megszerzésének tilalmán túli
intézkedések tartalmának meghatározásához csak általános
iránymutatásokat ad. Három lehetséges eszközt említ: a
műsorstruktúra módosítását, a magyar, illetve a független
produkciók arányának növelését, továbbá a médiapiac
sokszínűségének egyéb módon történő biztosítását [68. §
A tényleges intézkedéseket azonban a hatóság és a
közötti konzultáció során kell meghatározni, úgy, hogy a
számára a törvény nem ad érdemi mércét a médiaszolgáltató
javaslatainak mérlegeléséhez [68. § (3)]. Annak bizonyítása,
intézkedés alkalmas „a korábbi tájékoztatási monopólium
csökkentésére, a médiapiac sokszínűségének és a plurális
tájékoztatás növelésére”, a szolgáltató kötelezettsége
§ (3)], ugyanakkor ez a bizonyítás megfelelő mércék,
eljárási garanciák hiányában meglehetősen nehéz feladatnak
A 35 százalékos küszöbön kívül a törvény egy további
beavatkozási küszöböt is tartalmaz. A 15 százalékos éves
közönségaránnyal rendelkező médiaszolgáltató jelentős
befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatónak (JBE)
feltéve, hogy legalább egy médiaszolgáltatásának éves átlagos
közönségaránya eléri a három százalékot; a hazai médiapiacon
kritériumoknak nagy valószínűséggel csak az országos
televíziók szolgáltatói felelnek meg. A törvény e
kapcsolatban három kötelezettséget állapít meg: híradási
feliratozását vagy jelnyelvi tolmácsolását (38-39. §). A
szabályozáshoz képest ez lényegesen kisebb és reálisabb
terhelést
jelent a kereskedelmi televíziók részére, és a feliratozási
kötelezettségek egyértelműen támogathatók. Ugyanakkor a
híradási
kötelezettség megfogalmazása – „a demokratikus
közvélemény tájékoztatását nem szolgáló, bűnügyi
tematikájú
híranyag vagy tudósítás a hírműsorszám időtartamának húsz
százalékánál éves átlagban nem lehet hosszabb
terjedelmű”
– súlyos jogértelmezési problémákat vet fel, ráadásul
esetben, ha egy szolgáltató kizárólag tematikus csatornákkal
érné el
a JBE-küszöböt, a tematikus csatornát terhelő híradási
kötelezettség önmagában is nehezen értelmezhető.
Szintén az ellenőrizhetetlen hatósági mérlegelés
teremti meg az a rendelkezés, ami szerint a jelentős befolyásoló
erővel rendelkező médiaszolgáltatók meghatározására
eljárásban a Médiatanács határozathozatal helyett hatósági
szerződést is köthet a médiaszolgáltatóval a jelentős
erővel rendelkező médiaszolgáltató azonosításáról, illetve a
médiaszolgáltatók kötelezettségeinek pontos tartalmáról [70.
A törvény – a televíziós és a rádiós piaci pozíciók
együttes figyelembe vételén túl – egyáltalán nem
korlátozza a
kereszttulajdonlást. A szabályozási modell egyébként –
modell legkidolgozottabb példájaként szolgáló német
mutatja – alkalmas lett volna más médiapiaci vagy
piaci pozíciók értékelésére, elsősorban a beavatkozási
leszállításával olyan esetben, amikor az adott vállalkozás más
médiapiaci pozíciói erősítik a véleményformáló képességét.
kereszttulajdonlási szabályok teljes eltörlése különösen a
médiapiaci folyamatokra tekintettel jelent súlyos alkotmányos
kockázatot: a törvény elfogadásakor a lappiac néhány
szereplője állt eladás előtt. A szabályozás éppen a
számos helyen megjelenő sokszínű tájékoztatás
– jelen helyzetben nemcsak elvileg, hanem ténylegesen –
veszélyezteti, alkotmányos szempontból ezért meglehetősen
aggályos. A
televíziós és rádiós piac részesedések egybeszámolása
indokolatlan és megalapozatlan, nyilvánvalóan egészen más
véleményformáló ereje van a két médiumnak [68. § (1) és
A kereszttulajdonlási szabályok hiányát részben pótolhatja a
Gazdasági Versenyhivatal eljárásába való szakhatósági
(171. §). Ilyen szabályozásra leginkább az angol és osztrák
médiaszabályozásban találunk példát. Fontos különbség
ezekhez
képest, hogy a magyar szabályozás nem szállítja le a médiát
fúziók küszöbét, és ennek következtében médiapolitikai
szempontból lényeges változások (pl. megyei lapok felvásárlása)
kerülnek sem a GVH, sem a Médiatanács látókörébe. Versenyjogi
szempontból egyébként a kereszttulajdonlás rendszerint
aggálytalan,
mert az összefonódás ott különböző piacokat érint. A
médiatörvény olyan esetben írja elő a szakhatósági eljárást,
fúzióban érintett „legalább két vállalkozáscsoport
szerkesztői felelősséget viselnek”. A törvény azonban
magát a szerkesztői felelősség fogalmát csak más fogalmak
rögzíti, és a meghatározás meglehetősen pontatlan.9 Egyértelműbb lett volna azt rögzíteni:
közvetlenül vagy közvetve részt vesznek médiaszolgáltatás
nyújtásában vagy sajtótermék kiadásában. A szakhatósági
mércéje az, hogy „a független véleményforrások
összefonódások utáni szintje is biztosítja a sokszínű
tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom
szolgáltatás releváns piacán”. Ez nyilvánvalóan
széles jogalkalmazói mozgásteret biztosít, ami egyúttal
kontrollálhatatlan is, mert a bíróság nincs abban a helyzetben,
felülmérlegelje a Médiatanács mérlegelését. Összességében a
vállalkozások számára az értékelés átláthatatlan és
kiszámíthatatlan, azaz önkényes, de az is tény, hogy a
példák sem törekszenek ennél sokkal pontosabb küszöb
meghatározására.10 A szakhatósági eljárást már a
folyamatban lévő eljárásokra is alkalmazni kell [216. § (5)],
megteremti a Médiatanács lehetőségét arra, hogy beleavatkozzon a
által jelenleg vizsgált Axel Springer/Ringier fúzióba.
Végül a piacszabályozáshoz kapcsolódó két hatósági
eljárást is
érdemes röviden ismertetni. A Médiatanács által lefolytatható
„piacfelügyelet” tartalma, célja, keretei a
törvényből
aligha érthetők meg (168. §). A törvény szerint az eljárás
célja a
médiapiac zavartalan, eredményes, sokszínű működésének, a
műsorterjesztést és a médiaszolgáltatást végzők,
sajtóterméket
kiadók, a nézők, hallgatók, olvasók, előfizetők és
érdekei védelme, valamint a nemzeti kultúra és a vélemények
sokszínűségének megőrzése érdekében, a tisztességes és
piaci verseny fenntartásának elősegítése, a piaci folyamatok
megismerése és a médiapolitikai szempontok, illetve az e
meghatározott egyéb célok átfogó értékelése, elemzése és
hatósági felügyelete. A piacfelügyeleti eljárás nehezen
határolható
el a hatósági ellenőrzéstől, illetve a médiapiaci ágazati
vizsgálattól. A Médiatanács ráadásul „piacfelügyeleti
döntésében jogsértés hiányában szükség szerint
állapíthat meg és azok teljesítésének feltételeit is
meghatározhatja” [168. § (6)]. E kötelezettségekkel
sem azok alanya, sem azok tartalma, sőt még azok jogi státusza sem
tisztázott. A rendelkezés ennél fogva a jogbiztonságot és a
sajtószabadságot is súlyosan sérti. Szintén nehezen határozható
a médiapiaci ágazati vizsgálat funkciója, amely a törvényben
rendelkezések érvényesülésének értékelésére, illetve az e
törvény szerinti hatósági hatáskörök alkalmazása
szükségességének feltárására irányul, amennyiben az
ármozgások
vagy más piaci körülmények arra utalnak, hogy a
piacán a verseny torzul vagy korlátozódik (169. §). A törvény
tisztázza az eljárás lehetséges kimeneteit, csak utal rá, hogy a
Médiatanács és a hivatal egyéb hatáskörei igénybe vehetők,
versenyfelügyeleti eljárás kezdeményezhető. Szintén nem világos
eljárás viszonya a GVH ágazati vizsgálataihoz, akkor sem, ha a
törvény szerint egyébként a Médiatanács eljárása nem érinti a
hatásköreit. Összességében nem azonosítható a jogalkotó
ezeknek az eljárásoknak a bevezetésével kapcsolatban.
A médiapiac működését szabályozó rendelkezések magukon
az egész szabályozás két alapvető hibáját: számos ponton
a parttalan, ellenőrizhetetlen hatósági mérlegelés
lehetőségét, és
rengeteg jogtechnikai pontatlanságot tartalmaz. E rendelkezéseket
áttekintve azt a tanulságot mégis levonhatjuk, hogy a jogalkotó
elmúlt időszak vitáiból és főleg piaci folyamataiból annyit
legalább megértett, hogy piaci szereplők nélkül nincs
kedvező szabályozás nélkül pedig nincsenek piaci szereplők.
hogy ez a felismerés önmagában elegendő-e ahhoz, hogy
ellensúlyozza a
szabályozás súlyos pontatlanságaiból, illetve a hatóságnak a
médiatartalmak szankcionálásával és általában a törvény
értelmezésével kapcsolatos kiszámíthatatlan mozgásteréből
McQuail, Denis (2010): A média irányítása. Az irányítás
és formái. In: Polyák Gábor (szerk.): Médiapolitikai
szöveggyűjtemény. A médiapolitika fogalma és fejlődési
irányai. Budapest: Gondolat Kiadó, 75–102.
Polyák Gábor (2011): A származási ország elve és az új
médiatörvény, Jogifórum, 2011. 01. 19.
http://www.jogiforum.hu/hirek/24551#axzz1CJmHrLZ6
Roukens, Thomas (2005): Weiterverbreitung un der EU heute. In:
Spezial: Haben oder nicht haben. Must-Carry Regeln. Europäische
Audiovisuelle Informationsstelle, Straßburg. 7–23.
1A kézirat a magyar kormánynak az Európai Bizottság levelére adott válasza, azaz a törvény egyes részeinek megváltoztatására vonatkozó terveinek nyilvánosságra kerülése előtt zárult le (a szerk.).
2Lásd különösen a burkolt kereskedelmi közlemény fogalmát.
3A tanulmány témájához szorosan kapcsolódik a származási ország elvére vonatkozó szabályozás elemzése, amire azonban terjedelmi okokból itt nem kerülhet sor. Az új médiatörvény kapcsolódó rendelkezéseinek kritikáit lásd Polyák (2011).
4Lásd az ORTT országgyűlési beszámolóját 2006-ban és 2007-ben.
5Lásd az ITU szervezésében lezajlott Regional Radio Conference-en (RRC-04/06) született megállapodásokat.
6Ilyen kötelezettség található az Egyesült Királyság, Írország és Belgium médiatörvényeiben (Roukens, 2005).
7Lásd például a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának a Chellomedia/Sport1 ügyben hozott határozatát (Vj-61/2006/26) vagy az Európai Bizottság Vivendi/Canal+/Seagram (COMP/M.2005) és Newscorp/Telepiú (COMP/M. 2876) ügyben hozott határozatait.
8Lásd az Alkalmazott Kommunikációtudományi Intézet által készített médiatörvény-tervezetet, a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiát és az annak alapján készült törvénytervezetet, valamint a 2008–2009-ben született ötpárti médiatörvény-tervezetet.
9A szerkesztői felelősség fogalmát a törvény a médiaszolgáltató és a sajtótermék fogalmának részeként határozza meg, az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvben használt fogalomtól részben eltérő tartalommal: A szerkesztői felelősség a médiatartalom kiválasztása és összeállítása során megvalósuló tényleges ellenőrzésért való felelősséget jelenti, és nem eredményez szükségszerűen jogi felelősséget a sajtótermék tekintetében. (203. § 60, 41.)
10Ausztria: „a vélemények különbözőségét figyelembe vevő tájékoztatás biztosítása”; Egyesült Királyság: az értékelés során figyelembe kell venni különösen, hogy a fúzió nem veszélyezteti-e a szolgáltatók megfelelő sokszínűségét országos és regionális szinten, nem veszélyezteti-e a műsorszolgáltatási kínálat széles választékát, a kínálat egészének minőségét és sokszínűségét, valamint a szolgáltatónak a műsorkövetelmények teljesítésére vonatkozó kötelezettsége teljesítését.