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Timestamp: 2020-08-10 10:55:11
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JSD | José María Soberanes Díez - ¿Pueden impugnarse las reformas constitucionales?
¿Pueden impugnarse las reformas constitucionales?
En México, la Constitución establece que puede ser reformada y dispone un procedimiento para tal efecto. Al respecto señala:
ARTÍCULO 135.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. 21-oct-1966
De la lectura de ese precepto se desprenden tres etapas en la reforma o adición constitucional. Primero, un acuerdo sobre la reforma, que estará a cargo del Congreso de la Unión, quien debe votarlo por una mayoría calificada de dos terceras partes. Segundo, la aprobación del texto acordado por la mayoría de las legislaturas estatales, es decir, por cuando menos dieciséis. En este punto hay que aclarar que no interviene el Distrito Federal por no ser un Estado. Tercero, el cómputo de las aprobaciones y el decreto de que se ha reformado, por parte del Congreso de la Unión o su Comisión Permanente.
En la práctica, sin embargo, opera de forma distinta. El Congreso de la Unión es quien decide la reforma y las legislaturas estatales no hacen más que ratificar la decisión. Además, no se hacen las reformas en una sesión de Congreso General, como parece desprenderse del 135 constitucional, sino en cada una de las Cámaras de forma sucesiva.
Por otra parte, puede pensarse que al intervenir los Estados y al exigirse una votación calificada, el procedimiento de reformas constitucionales hace que la mexicana sea una constitución rígida. Sin embargo, no lo es por el número de reformas que se han producido (cerca de 500) y porque en algunas ocasiones ha sido más fácil, desde el punto de vista político, que se reforme la Constitución que las leyes. Este es el caso de la reforma al artículo 18 constitucional que estableció un sistema de justicia para menores infractores. Al no poderse expedir la ley federal reglamentaria, se reformó la Carta para cambiar las condiciones de la obligación de reglamentar mediante ley dicho sistema constitucional.
Ahora bien, la posibilidad de que pueda reformarse la Constitución sugiere la pregunta de si puede existir un mecanismo de control constitucional de éstas. En otras palabras: ¿las reformas constitucionales pueden ser inconstitucionales? A este cuestionamiento suelen darse diversas respuestas. Unas son muy tajantes y señalan que no puesto que la Constitución no puede ser inconstitucional. Sin embargo, esta respuesta es incompleta puesto que no se cuestiona la inconstitucionalidad de la Carta, sino de sus reformas. Por ello, las respuestas más completas suelen distinguir entre el control al procedimiento de reformas, el contenido de éstas.
Por lo que hace a la primera cuestión, a favor de la posibilidad de control suele decirse que la misma Constitución condiciona las reformas a un procedimiento. Si no se cumple éste, la consecuencia lógica es que no se haya producido la reforma. Por ello, los órganos jurisdiccionales podrían revisar si se cumplió o no con el procedimiento del artículo 135 para determinar si existió o no la reforma. En contra se ha aducido que el único control a este procedimiento lo realiza el Congreso o la Comisión Permanente en la etapa de cómputo.
Por lo que hace a la segunda cuestión, a favor de la posibilidad puede decirse que en casos extremos en que se introduzca alguna cuestión que sea abiertamente contraria a la esencia de la Constitución, es decir, el límite al poder mediante derechos humanos y división de poderes, podría ser declarada como “no Constitución” por un órgano jurisdiccional. En contra suele aducirse que al no existir un parámetro que establezca un límite, no puede controlarse por no existir límites materiales a las reformas.
Las resoluciones de la Suprema Corte mexicana sobre este punto han sido muy variadas. La primera vez que se pronunció fue con motivo del amparo que promovió Manuel Camacho Solís en contra de la reforma constitucional al Distrito Federal que le impedía ser Jefe de Gobierno. En aquella ocasión la Corte sostuvo que el procedimiento de reformas constitucionales es revisable en la vía jurisdiccional. No obstante, al analizarlo determinó que en el caso no habían existido vicios en el procedimiento.
La segunda ocasión en que lo hizo fue a propósito de cientos de controversias constitucionales promovidas en contra de la reforma constitucional en materia indígena de 2002. En esa oportunidad, la Corte sostuvo que existía un órgano llamado Poder Reformador de la Constitución o Poder Constituyente Permanente que tenía su sistema de control en sí mismo, en el cómputo de votos que hacía el Congreso o la Comisión Permanente:
PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL. De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución no es susceptible de control jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo; esto es, la función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las modificaciones, las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de las Legislaturas Locales y, en su caso, la declaración de haber sido aprobadas las reformas constitucionales, no lo hacen en su carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el extraordinario de Órgano Reformador de la Constitución, realizando una función de carácter exclusivamente constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes jurídicos parciales, constituyendo de esta manera una función soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en la conformación compleja del órgano y en la atribución constitucional de su función, se encuentra su propia garantía.
No obstante, ese criterio deja muchas dudas. Para empezar, el artículo 135 constitucional no prevé la existencia del “poder constituyente permanente”. Lo que la Constitución prevé es un procedimiento de reformas constitucionales a cargo órganos legislativos federal y estatales que en su calidad de poderes constituidos.Si bien es cierto, que tanto la doctrina y la jurisprudencia se refieren al poder constituyente permanente u órgano reformador de la Constitución, esto no es más que una herramienta retórica, que no puede tener el alcance de crear una entidad. La utilización de este término obedece a una simplificación lingüística que tiene a englobar en una palabra, la actividad que realizan diversos poderes, dentro de un mismo procedimiento complejo. En lugar de decir el Congreso por conducto de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, más las legislaturas de los 31 estados, decimos: el constituyente permanente ó el órgano reformador de la constitución, al igual que decimos el legislador, en lugar de el Congreso, el Presidente y el Secretario del Despacho.
Por otra parte, la afirmación de que la reforma constitucional encuentra su control en sí mismo, es un argumento falaz. El artículo 135 constitucional establece un procedimiento para realizar el cómputo de los votos de las legislaturas y la forma en que se realiza la declaración de aprobación. Esta es una norma de procedimiento legislativo, pues constituye una mera verificación formal, sin una opción de actuación en caso de que la regla prevista se incumpla. No es factible considerar que constituye una forma de control constitucional, entiendo por esto un medio jurídico dirigido a la reintegración del orden constitucional cuando éste ha sido desconocido o violado. Afirmar que la verificación de esta regla es en sí mismo el control, torna a la Comisión Permanente en un órgano autoreferente ¿Qué pasa si con la aprobación de 2 legislaturas esta Comisión declarara hecho el cómputo? ¿Ella misma es la que se va a controlar y revocar su declaración? Creo que la respuesta es evidente.
En la tercera ocasión en que se pronunció sobre el tema fue con motivo de una acción de inconstitucionalidad promovida por partidos políticos en contra de la reforma electoral de 2007. Al conocer la acción, la Corte dijo que no era procedente puesto que no existía ninguna norma que dotara de esa competencia a la Corte:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. AL NO SER LA VÍA PARA IMPUGNAR REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN NO TIENE COMPETENCIA PARA CONOCER DE ELLA. A través de la acción de inconstitucionalidad sólo puede plantearse la no conformidad de "normas generales" en sentido estricto, esto es, de leyes federales o locales y tratados internacionales, mas no de cualquier otro tipo de normas generales, como podrían ser los reglamentos u otra normatividad que pudiera revestir las características de generalidad y abstracción, pues fue el propio Órgano Reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el que limitó la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad a las leyes, o bien, a los tratados internacionales y, de ahí, la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su conocimiento, por lo que como parte también de un poder constituido, el Poder Judicial de la Federación únicamente puede actuar dentro de los límites y en los supuestos que el texto constitucional lo establezca, sin que pueda llegar al extremo de ampliar su ámbito competencial o el objeto de un medio de control constitucional, so pretexto de salvaguardar la supremacía de la Constitución. Así, es improcedente que el Alto Tribunal se avoque al conocimiento de una acción de inconstitucionalidad que conforme al texto constitucional no se estatuyó para impugnar reformas constitucionales, y a partir de ahí otorgue legitimación a entes que no cuentan con ella para ejercer dicha vía en su contra, lo que conllevaría, asimismo, una problemática mayor en cuanto a su sustanciación, pues el artículo 105, fracción II, constitucional, enuncia los entes legitimados para promoverla a partir del ámbito de aplicación de la norma general impugnada y, en otros supuestos, atendiendo a su ámbito material. En consecuencia, en relación con una acción de inconstitucionalidad promovida en esos términos, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el propio artículo 105, fracción II, constitucional, así como con los diversos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria, toda vez que no es la vía para impugnar una reforma constitucional.
El argumento de la Corte se reduce a lo siguiente: “si el constituyente hubiese querido, así lo hubiese dicho”. Al respecto conviene señalar que la Constitución, efectivamente, no establece esa facultad. Pero tampoco la prohíbe. Es decir, usando el mismo argumento de la Corte, es posible sostener lo contrario: si el constituyente hubiese querido prohibirlo, así lo hubiese dicho. No hay, pues, un argumento válido en esta posición. Únicamente se le achaca una postura al silencio del constituyente.
La cuarta ocasión en que se trató el tema fue con motivo del diversos amparos promovidos en contra de esa misma reforma constitucional de 2007. Al conocerlos, la Corte distinguió entre el Poder Constituyente y el retórico Órgano Reformador de la Constitución. Al primero lo señaló por encima del ordenamiento jurídico, por ser anterior a él y tener un carácter más político que jurídico. Al segundo lo situó dentro de ordenamiento, por estar previsto en la Constitución y por tener regulación jurídica. Con base en ello, determinó que el mismo está limitado por la Constitución y su contravención a ésta puede ser revisada por los órganos jurisdiccionales:
PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCEDIMIENTO REFORMATORIO RELATIVO EMANADO DE ESTE ÓRGANO CON FACULTADES LIMITADAS, ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONSTITUCIONAL. No puede identificarse al Poder Reformador de la Constitución con el Poder Constituyente, debido a que la propia Norma Fundamental establece ciertos límites al primero, los cuales deben cumplirse para respetar el principio jurídico de supremacía constitucional, pues de lo contrario se daría prevalencia únicamente al principio político de soberanía popular -los mencionados principios deben coexistir siempre que se asocien adecuadamente con los momentos históricos y con el tipo de ejercicio que se trate-. El Poder Constituyente, soberano, ilimitado, no puede quedar encerrado dentro del ordenamiento constitucional. La historia ha demostrado que todos los intentos de organización jurídica del Poder Constituyente, en el mejor de los casos, han servido sólo para privar al pueblo de sus facultades soberanas, a favor de otras instancias u otros órganos estatales. Se considera que ese poder ilimitado se ejerce, de acuerdo con su propia naturaleza, como fuerza externa al sistema, por lo que siempre y en todo momento podrá reformar a la Constitución existente o establecer una nueva, pero su actuación no podrá explicarse en términos jurídicos, sino por las vías de hecho, esto es, mediante un proceso revolucionario. En cambio, ningún poder constituido puede extraerse de la órbita en que la Constitución sitúa su esfera de competencias; por ello es que resulta inaceptable la pretensión de convertir al Poder Constituyente en el Poder Reformador -ordenado y regulado en la Constitución- como la aspiración contraria de hacer del Poder de Revisión un auténtico y soberano Poder Constituyente. El Poder Reformador es un órgano regulado y ordenado en el texto constitucional, pues es en él donde se basa su competencia. Aun cuando se acepte que la competencia para reformar la Constitución no es una competencia normal, sino una facultad extraordinaria o, si se quiere, una "competencia de competencias", ello no implica que se identifique, sin más, la facultad extraordinaria con el Poder Soberano. Claramente se trata de conceptos que no son idénticos, pues el Poder de Revisión nunca podrá tener otro fundamento que no sea la propia Constitución; de manera contraria, el Poder Constituyente, como poder soberano, es previo e independiente del ordenamiento. En consecuencia, es claro que solamente considerando al Poder Reformador como un poder constituido y limitado, la estructura de la organización constitucional democrática mantiene su coherencia y cobra sentido el principio jurídico de supremacía constitucional, ya que así ningún poder organizado y regulado por la Constitución puede ubicarse encima de ella. Sólo de este modo puede hablarse propiamente de una capacidad de la norma fundamental para controlar sus propios procesos de transformación. Con ello, la Constitución se presenta como auténtica lex superior y la reforma constitucional puede interpretarse como una verdadera operación jurídica. De todo lo anterior se concluye que si el Poder Reformador es un órgano complejo limitado y sujeto necesariamente a las normas de competencia establecidas en el texto constitucional, entonces es jurídica y constitucionalmente posible admitir que un Estado Constitucional debe prever medios de control sobre aquellos actos reformatorios que se aparten de las reglas constitucionales. Es decir, derivado de una interpretación del artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cabe la posibilidad de ejercer medios de control constitucional contra la eventual actuación violatoria de las normas del procedimiento reformatorio.
La última vez que se trató esta cuestión en la Corte fue con motivo del llamado “amparo de los intelectuales”, un amparo promovido en contra de las limitantes a la libertad de expresión contenidas en la reforma constitucional de 2007 antes citada. En una primera votación se empató a cinco el asunto, ante el fallecimiento de un ministro. Puede decirse que a favor y en contra del amparo se dieron los mismos argumentos expuestos en las tesis anteriores. Al nombrarse un nuevo ministro, llegó a desempatar. Dicho ministro sostuvo que sí eran controlables judicialmente las reformas constitucionales; sin embargo, sostuvo que el amparo no era la vía idónea, puesto que con ello se podría crear una posición jurídica distinta a los que se les conceda el amparo y al resto de personas.
A la postura del ministro Pardo hay que hacerle dos comentarios. Primero, cuando afirma que se establecerían dos normas constitucionales distintas, habría que preguntarse si la segunda norma es, efectivamente, constitucional. Si no se siguió el procedimiento que establece la Constitución para ser reformada, lo que se publicó no puede considerarse norma constitucional. Por tanto, no habría dos normas constitucionales.
En segundo lugar, la afirmación de la existencia de dos normas genera desigualdad, es contraria a los principios del amparo. Desde que se creó el amparo contra las leyes, se previó que la declaratoria de inconstitucionalidad únicamente afectaría al que pidió el amparo. Así ha estado en la Constitución desde el siglo XIX y se le conoce como “fórmula Otero”. Con esta regulación se han concedido miles de amparos. Es muy común que a determinadas personas no se les apliquen algunas leyes. Hay quien no paga un impuesto por un amparo, frente a la mayoría que sí lo paga. Hay a quien no han expulsado del Ejército por un amparo, a pesar de lo que dice la ley. ¿Por qué se extraña el ministro Pardo del tratamiento desigual que produce el amparo? De ser coherente, el ministro tendría que votar en contra de todos los amparos contra leyes por ser un medio de defensa de la Constitución contrario a la igualdad.
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