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Timestamp: 2018-11-20 19:15:10+00:00
Document Index: 175231737

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 1', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 148', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 55']

Argomenti storico giuridici per l’integrità del demanio culturale dello Stato
Giulio Volpe, avvocato, già consulente del Ministro per i Beni Culturali Antonio Paolucci, docente di Legislazione dei beni culturali presso l'Università di Roma Tre
Giulio Volpe ci ha gentilmente fornito una sintesi del testo letto all'incontro ITALIA DA VENDERE (Bologna, Via San Mamolo 24, Sala dell'Angelo, 1 luglio 2002), cui hanno partecipato anche Andrea Emiliani, Giovanni Lo Savio, Ugo Mazza ed Eugenio Riccomini.
La notizia dell'avvenuta conversione in legge del d.l. n. 63 del 2002 mi induce all'amara regressione di un secolo esatto, fino all'anno 1902, quando raggiunta finalmente una prima legge unitaria in materia di cose d'arte e di storia, si doveva constatare ch'essa subordinava l'azione dello Stato all'avvenuta iscrizione dei beni all'interno di un improbabile "catalogo delle opere di sommo pregio". A partire da considerazioni di carattere generale, in prima approssimazione, occorre asserire ancora una volta la relatività diacronica e critica del concetto stesso di bene culturale, già magistralmente sottolineata negli anni '70 da Massimo Severo Giannini che ne concepiva una "nozione liminale" e metagiuridica, destinata a completarsi fuori dal diritto (M. S. Giannini, I beni culturali, Riv. trim. dir. pubbl., 1976); così come, conseguentemente, si dovrà ammettere la connotazione di ogni possibile catalogo dei beni culturali come di opera aperta, flessibile e mai finita.
Ma sarà paradossalmente un passo ulteriore all'indietro, ed altrettanto lungo, ad offrire invece la replica più convincente ed incontrovertibile a quanto oggi accade.
Corre l'anno 1802. Siamo al cospetto di Pio VII e del suo mirabile chirografo, e volgendo appena lo sguardo troviamo l'abate e giureconsulto Carlo Fea, lo scultore Antonio Canova, lo storico dell'arte Quatremère de Quincy.
Come acutamente riportato da Andrea Emiliani negli scritti e nei discorsi, a Carlo Fea si deve l'erezione di un argine giuridico forte alla dispersione del patrimonio artistico italiano; allo scultore veneto, poco prima dell'importante recupero del bottino artistico d'Italia già riposto nel nascente Louvre, si deve la capacità di convincere Napoleone in persona che quelle opere costituissero "catena e collezione con infinite altre che non si possono trasportare né da Roma né da Napoli", consacrando l'idea principe della tutela in senso moderno.
E' questa l'idea "prelogica e quasi magica" -per dirla con un'espressione di Fabrizio Lemme- di contesto culturale , quella di un patrimonio che sia conservato per quanto possibile integro ed integralmente fruibile. Oggi siamo tentati di aggiungere: in mano pubblica, e solo in via d'eccezione consegnato alla mano privata.
Emblematica conferma di questo approccio si abbia ove si consideri l’intensità del duplice vincolo, di indivisibilità ed inalienabilità (salvo, in virtù di norma successiva, la cessione ad enti pubblici), che ostinatamente continuava ad imporsi sulle collezioni d'arte delle grandi famiglie romane grazie all'art. 4 della legge n. 286 del 1871, e sia pure ammettendosi l'abolizione dei vincoli fidecommissari all'art. 1 della stessa legge. Analogo divieto “binario” di smembramento e vendita dovrebbe essere -quanto meno in funzione di principio ispiratore di un buon governo dei beni culturali- imperituro presidio, come è stato ed è per quelle favolose collezioni private ancora oggi integre e garantite alla fruizione collettiva, anche per la immensa collezione pubblica del “Museo Italia”.
A Quatremère, infine, si deve il sostegno rischioso a questa stessa idea, rinforzandone però una valenza fatalmente italiana, ma parlando da francese e in terra di Francia. La natura stessa, asseriva Quatremère, aveva posto in Italia la scuola universale delle Arti (si vedano i saggi di A. Pinelli e A. Emiliani in M. Scolaro (a cura di) Lo studio delle arti e il genio dell’Europa, Nuova Alfa, Bologna, 1989, e di G. Volpe, La parabola della tutela artistica italiana da Carlo Fea a Giovanni Rosadi, postfazione a A. Emiliani, Leggi, bandi e provvedimenti per la conservazione dei beni artistici e culturali negli antichi stati italiani, Nuova Alfa, Bologna, 1996 (II ed.)).
Quando con il principio fondamentale dell'art. 9 la Costituzione italiana impegna la Repubblica -da intendersi come Stato-ordinamento e non Stato-soggetto- a promuovere lo sviluppo della cultura e a tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione, lo fa nella consapevolezza di quella fortissima tradizione italiana, e della stratificazione complessa ma necessaria della nostra identità culturale, da affidarsi dunque alla pubblica amministrazione e sia pure lasciando impregiudicata la questione dell'autonomia regionale, ovvero il problema ancora parzialmente insoluto del riparto di funzioni amministrative fra centro e periferia.
Autorevole commento all'art. 9 Cost. ne suggerisce una interpretazione tesa "ad imporre una valenza culturale all'intero sviluppo economico-sociale...: lo sviluppo economico dovrebbe "manifestarsi" attraverso opere ispirate non soltanto a criteri economicistici, ma anche a valori culturali" (F. Merusi, in G. Branca (a cura di), Commentario della Costituzione, Art. 9, Bologna-Roma, 1975, p. 446).
La nostra storia e la nostra Costituzione indicarono dunque una via, la stessa che negli anni '60 indusse la Commissione Franceschini ad escogitare una "definizione unitaria" di bene culturale, da intendersi quale "testimonianza materiale avente valore di civiltà", riprodotta in tempi recenti dal d. lgs. n. 112 del 1998 ove si va addirittura oltre, poiché si espunge il requisito della materialità del bene.
Oggi dunque, nella prospettiva di un "bene culturale" visto come "fattore di sviluppo intellettuale della collettività e come elemento storico attorno a cui si definisce l'identità delle collettività locali" (G. Pitruzzella, in M. Cammelli (a cura di), La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali, il Mulino, Bologna, 2000, art. 2 T.U., p.32 ss.), si pone rinnovata e ricca di motivazioni l'esigenza di un intervento pubblico corale e diffuso, ma anche colto e sensibile, l'esercizio di compiti di promozione e valorizzazione dei beni e delle attività culturali anche, ed in buona misura, ad opera di Regioni ed enti locali; l'attribuzione invece allo Stato, in esclusiva, delle funzioni cruciali della tutela, come peraltro ribadito dal legislatore all'art. 1 comma 3 lett. d) della l. n. 59 del 1997 (c.d. "legge Bassanini 1").
La Pubblica Amministrazione non può, perché a ciò si oppongono per quanto detto il diritto e la storia, dimettere questo impegno ma semmai ottimizzarlo mediante la piena attuazione dei principi di sussidiarietà e leale cooperazione più volte sbandierati. L'azione pubblica si impronti dunque ad un maggiore dinamismo, decentrando, e magari concedendo a privati, oltre alla gestione dei servizi di cui alla "legge Ronchey", altre attribuzioni sul fronte della "valorizzazione" o della "promozione" quali avventurosamente o coraggiosamente specificate dall'art. 148 del d. lgs. n. 112 del 1998.
Si aggiunga che i beni del demanio storico, artistico e archivistico, di cui agli artt. 54 e 98 del T U. in materia di beni culturali, soggetti alla disciplina - e alla natura extra commercium - di cui agli artt. 822, 823 e 824 cod.civ. sono indubitabilmente destinati al godimento pubblico, “incarnando, anzi, tale destinazione uno dei tratti salienti della demanialità”.
Non sarà inutile ricordare, inoltre, che dopo l’11 settembre 2001, e in fondo quale culmine di un processo che prese le mosse nel secondo dopoguerra, nelle democrazie di mercato si è assistito ad un ribaltamento delle categorie tradizionali del consumo, tanto che un ricorso smisurato e scriteriato a beni attinenti ai bisogni dell’individuo, lascia oggi uno spazio molto più significativo a profonde riflessioni circa il che cosa e il perché, non più il quanto, del consumo stesso. Beni e servizi culturali assumono in questo contesto e nella società postindustriale una rilevanza altissima, così che, anche da un punto di vista socio-economico, lo Stato non dovrebbe abdicare alle funzioni corrispondenti.
In merito alle vicende più recenti, ci si limita qui a ricordare, senza addentrarsi nel merito, che il processo di sdemanializzazione -inizialmente, però, da Stato ad enti locali e con riferimento quasi costante a beni immobili non più utilizzati- ha inizio nei primi anni '90 e conta un buon numero di provvedimenti sul tema nel corso del decennio.
Questo quadro normativo illustra un insieme di norme che si succedono a quelle precedenti senza recepirle, e senza prevederne l'abrogazione o la riformulazione. Si giunge così alla l. n. 448 del '98, collegata alla finanziaria per il 1999, concernente "misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo" che ci riguarda laddove prevede l'alienazione di beni immobili di interesse storico e artistico di proprietà dello Stato e "non destinati ad usi governativi". Per l'individuazione dei beni alienabili essa opera un rimando a un regolamento da adottarsi ai sensi dell'art. 17 comma 2, l. n. 400 del 1988.
Ai sensi dell'art. 19 dell’atteso e sopraggiunto "Regolamento recante disciplina delle alienazioni di beni immobili del demanio storico e artistico" (d.P.R. n. 283 del 7 settebre 2000) sarà il Soprintendente regionale ad individuare i beni che non rivestano il prescritto interesse e quelli la cui alienazione o conferimento in concessione o utilizzo mediante convenzione siano soggetti ad autorizzazione secondo le modalità previste dalla disciplina regolamentare. Condizioni imprescindibili perché il Soprintendente conceda l'autorizzazione ad alienare sono l'assenza di pregiudizio a conservazione, integrità e fruizione pubblica del bene, ovvero la garanzia di compatibilità della destinazione d'uso del bene con il suo carattere storico e artistico. Si è rilevato che "i beni demaniali alienabili sono quelli non inclusi nelle categorie indicate dall'art. 2 del d.P.R. n. 283 del 2000, che in verità dovrebbero essere circoscritti ad ipotesi molto ristrette" (Ass. Bianchi Bandinelli, Testo Unico, Norme non abrogate e altre leggi sui beni culturali, Annali, 9,2/2000).
I beni immobili, ai sensi del citato art. 2 del Regolamento in oggetto sono inalienabili quando siano:
b) beni di interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte e ella cultura in genere ex art. 2, comma 1, lett. b) del Testo Unico, indipendentemente, come sottolineato da giurisprudenza costante, dalla presenza di strutture di pregio;
d) beni che documentano l'identità e la storia delle istituzioni pubbliche, collettive, ecclesiastiche, riconosciuti con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali anche su proposta delle altre amministrazioni statali, delle regioni e degli altri enti territoriali o di associazioni titolari di interessi diffusi.
Ben sarebbe auspicabile un approccio di segno inverso, laddove l'inalienabilità fosse la regola e l'alienazione solo un'eccezione, da ammettersi eventualmente per immobili in grave degrado e con rigorose cautele di programmazione preventiva, secondo la rigida applicazione di un procedimento autorizzativo.
Il d.l. n. 351 del 2001 costituisce “elemento di rottura” (Oberdan Forlenza, in Guida al Diritto, Il Sole-24 Ore, 29.06.02, p. 30 ss.) rispetto alla normativa precedente. In base ad esso, e per quanto qui rileva, il Ministro dell’economia può procedere alla costituzione o promuovere la costituzione di società a responsibilità limitata aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di “operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato” e degli altri enti pubblici per i quali trova attuazione la nuova disciplina (art. 2, comma 1).
Alla luce di questa disciplina appare evidente la contraddittorietà che si manifesta all'art. 7, comma 10 del d.l. n. 63 del 2002, già evidenziata dal Presidente della Repubblica e sottolineata ancora in una Mozione dell’Ulivo, ove da un lato si prevede il trasferimento dei beni in oggetto “per gli effetti di cui all’art. 3, comma 1, d.l. n. 351 del 2001 convertito in legge n. 410 del 2001” (il che implicherebbe automatico slittamento al patrimonio disponibile con conseguente alienabilità) e dall’altro si proclama che il passaggio alla “Patrimonio dello Stato s.p.a.” (istituita con il primo comma dello stesso articolo e finalizzata alla messa in redditività del patrimonio pubblico) non altererebbe il regime codicistico, ex artt. 823 (inalienabilità) e 829, primo comma (necessità di una dichiarazione dell’autorità amministrativa per il passaggio dal demanio al patrimonio), dei beni demaniali trasferiti. Si aggiunga che gli stessi beni possono essere trasferiti dalla Patrimonio s.p.a. alla società finanziaria “Infrastrutture s.p.a.” (di cui al successivo art. 8) in funzione di garanzia al fine di attrarre finanziamenti privati per la realizzazione di infrastrutture e grandi opere pubbliche, o in vista di “investimenti per lo sviluppo economico” (art. 8, comma 3, lett. a) e b)).
Inoltre, per il trasferimento di beni alle predette società non si dispone la preventiva autorizzazione del Ministro per i Beni e le Attività Culturali, ciò in dissonanza rispetto a quanto disposto dall’art. 55 del Testo Unico, ma solo che esso avvenga di intesa con detto Ministro, e si badi, non con riguardo a tutti i beni culturali, ma solo rispetto a quelli di “particolare” interesse artistico o storico.
Sulla pericolosa equivocità dell’aggettivo “particolare” -una fuorviante graduazione dell’interesse, individuata in una formula tralaticia che è solo convenzionale fino a che non si sustanzi quale criterio per l’esercizio di una adeguata discrezionalità tecnica, che qui non risulta affatto assicurata- si è opportunamente pronunciato anche il Soprintendente di Firenze ed ex Ministro per i Beni Culturali Antonio Paolucci.
Dunque, come il Capo dello Stato abbiamo invocato "un intervento correttivo in via normativa" quantomeno in linea con l’emendamento fortemente voluto dalle associazioni ambientaliste (Fai, Italia Nostra, Ass. Bianchi Bandinelli, WWF, Legambiente ed altre), presentato in Senato dal Senatore Vizzini (Forza Italia) e sostenuto dall’allora Sottosegretario presso il Ministero per i Beni e le Attività Culturali On.le Sgarbi, ma poi tradotto in “ordine del giorno”.
Si riteneva, in definitiva, doversi esigere una riformulazione legislativa, che da un lato restituisse la fisiologica discrezionalità in materia, peraltro in buona misura riconosciuta fino all’avvento del d.l. n. 351 del 2001, al Ministero competente ed alle professionalità di settore (limitandosi contestualmente le ambizioni del superministro dell'Economia), e ad un tempo restituisse, senza equivoci di sorta, rango e dignità ai principi costituzionali, ai principi codicistici di demanio statale e di patrimonio indisponibile dello Stato, nonché a quanto delineato dagli artt. 54 e 98 del Testo Unico per i beni culturali e ambientali, in tema di demanio storico, artistico e archivistico, e di sua destinazione al godimento pubblico.
Si parla già da molto tempo di "tutela ambientale dei beni culturali", o di "tutela dei centri storici", come di sistemi disciplinari aventi una propria organica ed autonoma dignità. L'opera minore è componente irrinunciabile per la trama unica al mondo del nostro patrimonio artistico, e lo Stato deve farsi garante di questa minuziosa e stratificata realtà.
Oggi formuliamo l’auspicio che l’individuazione ai fini sopracitati di moltissimi beni culturali da parte dell’Agenzia del Demanio e la loro elencazione nelle 860 pagine dell’allegato A di un decreto del 19 luglio u.s. (G.U. n. 183 del 6. 8. 2002, Suppl. Ord. n. 163) non sia preordinata ad una “messa in redditività” indiscriminata di essi, ma sia solo una ricognizione preliminare, destinata poi a passare filtri di severità variabile: la prevista (ma poco rassicurante) intesa con il Ministro per i beni e le attività culturali; l’osservanza di disciplina costituzionale, codicistica e regolamentare (raccomandata anche dal Presidente della Repubblica); infine, e soprattutto, le imponenti ragioni della Storia.