Source: http://www.jus.unitn.it/cardozo/review/Europeanlaw/Regaldo-1996/regal3.htm
Timestamp: 2018-02-19 16:19:35+00:00
Document Index: 115853037

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III. Il risarcimento dei danni da omissione
Sul ritorno in auge dell' "effet utile", nella forma attuale del principio di effettività, si innesta la decisione di un Caso dalle implicazioni amplissime: la sentenza Francovich1, che Lewis & Moore2, non a torto, hanno paragonato per importanza a Van Gend en Loos3 e a Simmenthal4.
Infatti, il Caso Francovich, introducendo il principio della responsabilità dello Stato membro per i danni che conseguono alla omessa o inadeguata trasposizione delle direttive, si inserisce in un chiaro disegno di sviluppo costituzionale teso alla massimizzazione dell'effettività, voluta con Van Gend en Loos, e della supremazia, stabilita con Simmenthal, del Diritto comunitario.
Per farsi un'idea di quanto esteso sia il dibattito dottrinale intorno al Caso Francovich, é sufficiente osservare che il sistema documentario della biblioteca della Corte indicava al riguardo, nel marzo 1994, più di 80 Opere di altrettanti giuristi europei5. In questa sede, comunque, ci interessa focalizzare l'attenzione, più che su natura, condizioni e limiti della responsabilità addossata alla Pubblica Amministrazione degli Stati membri, sulla funzione espletata dal nuovo principio nell'accrescimento dell'effettività del Diritto comunitario e, in particolare, sul possibile coordinamento di esso con gli altri principi sinora esaminati.
Orbene, la sentenza scaturisce da un rinvio pregiudiziale da parte delle Preture di Vicenza e Bassano del Grappa, a sua volta originato, in ultima analisi, dalla mancata trasposizione nell'ordinamento italiano di una direttiva conferente protezione ai dipendenti delle imprese insolventi6.
Nel Caso di specie, il Sig. Francovich vantava un credito di circa 6 milioni di lire a titolo di retribuzione e risarcimento danni nei confronti della "CDN Elettrotecnica S.n.c.", mentre alla Sig.ra Bonifaci e ad altre trentatré lavoratrici che avevano proposto ricorso congiuntamente spettava, allo stesso titolo, una somma di più di 253 milioni di lire dalla "Gaia Confezioni S.r.l.".
Cinque anni più tardi, cioè nel corso del 1989, il Sig. Francovich, la Sig.ra Bonifaci e gli altri ricorrenti, non essendo stati ancora pagati, hanno citato in giudizio la Repubblica Italiana adducendo il suo inadempimento nella costituzione di un Fondo di garanzia per il pagamento dei lavoratori di imprese insolventi, come richiesto dalla direttiva comunitaria in esame.
Nella prima parte del giudizio, la Corte ha analizzato la direttiva 80/987 per comprendere se essa potesse spiegare effetti diretti, ma la conclusione é stata negativa: vero é che la disposizione in oggetto si dimostra sufficientemente precisa e incondizionata con riguardo alla definizione dei soggetti beneficiari e del contenuto della garanzia, nondimeno la direttiva é assolutamente oscura nella designazione del garante, che quindi deve essere chiarita e specificata dallo Stato membro.
A questo punto, la Corte avrebbe potuto concludere col richiamo alla voluminosa casistica precedente e denegare protezione ai ricorrenti sulla base dell'assenza di effetti diretti nella disposizione invocata, ma l'inerzia dello Stato Italiano si presentava particolarmente dannosa e biasimevole, ragion per cui si rendeva necessario esplorare nuove strade per non lasciare sguarniti di tutela dei soggetti che, invece, la meritavano pienamente.
Si delinea, così, un momento ulteriore di giudizio, volto ad accertare se la mancata trasposizione di una direttiva priva di efficacia diretta dia comunque luogo ad una responsabilità, per i danni consequenzialmente sofferti dai singoli, in capo allo Stato membro negligente; la risposta della Corte é questa volta affermativa, dal momento che: "(..) il principio della responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili é inerente al sistema del Trattato"7.
A sostegno di questa asserzione, il Caso Francovich viene indicato come l'ideale continuazione di sentenze fondamentali nella storia del Diritto comunitario, quali Van Gend en Loos8, Costa v ENEL9, Simmenthal10 e Factortame11, tutte orientate ad affermare la supremazia e l'effettività del Diritto medesimo.
La sentenza in esame rappresenta la massima estrinsecazione del principio di effettività, sul quale i singoli possono fare affidamento per ottenere il risarcimento del danno da parte dello Stato membro che violi i loro diritti e ciò vale a fortiori nei casi in cui i giudici nazionali non dispongano di rimedi effettivi per assicurare giustizia.
Inoltre, il dovere di riparare alle conseguenze di una violazione del Diritto comunitario discende direttamente dall'Articolo 5 del Trattato, laddove statuisce che: "Gli Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale o particolare volte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente Trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni della Comunità".
Così, la Corte pone la questione della responsabilità degli Stati membri in termini molto generali, ritenendo che: "(...) il diritto comunitario impone il principio secondo cui gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario ad essi imputabili"12, non solo dunque dall'inosservanza degli obblighi di trasposizione, e indipendentemente dal fatto che l'illecito non sia stato precedentemente accertato dalla Corte ex Art. 169 o 170 del Trattato13.
Con riferimento alla situazione in esame, di omessa trasposizione di una direttiva, affinché sorga il diritto al risarcimento del danno in capo al singolo occorre che siano soddisfatte alcune condizioni, cioè che: 1) il risultato prescritto dalla direttiva implichi l'attribuzione di diritti a favore dei singoli; 2) il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva; 3) esista un nesso di causalità tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi.
Tuttavia, in assenza di una regolamentazione comunitaria specifica, la determinazione concreta delle giurisdizioni competenti e delle modalità procedurali necessarie ad assicurare il risarcimento é effettuata dall'ordinamento giuridico degli Stati membri, anche se le condizioni per ottenerlo non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna né essere congegnate in modo da rendere l'operazione praticamente impossibile o eccessivamente difficile.
Applicando le tre condizioni succitate alla Causa in discussione, la Corte ha concluso che: "(...) spetta al giudice nazionale garantire, nell'ambito delle norme di diritto interno relative alla responsabilità, il diritto dei lavoratori ad ottenere il risarcimento dei danni che siano stati loro provocati a seguito della mancata attuazione della direttiva"14.
Nel Caso di specie, trattandosi di assoluta inattuazione della direttiva, la condotta o omissione illecita, l'entità del danno e il nesso causale sono palesi e non sorgono, perciò, problemi nella soluzione concreta della controversia; viceversa, potrebbero esserci delle complicazioni nelle vicende in cui una trasposizione esiste, ma é parziale o inadeguata.
In particolare, in casi siffatti, si potrebbe dubitare che la violazione del Diritto comunitario sia "imputabile"15 allo Stato membro; ciò vale soprattutto allorquando la lettera della direttiva sia ambigua e non ancora chiarita dal filtro dell'interpretazione giurisprudenziale della Corte, ma anche quando lo Stato membro eccepisca una assenza di colpa o un errore scusabile nell'interpretazione.
La risposta a questo problema dipende dal fatto che alle "violazioni del diritto comunitario (...) imputabili (allo Stato N.d.R.)"16 venga attribuito un significato meramente oggettivo, nel senso che, per ottenere il risarcimento sia sufficiente dimostrare che l'atto é illecito ed é attribuibile ad un'amministrazione o ad un ente dello Stato membro17, ovvero che debba essere provato anche che l'amministrazione o l'ente per il quale lo Stato é responsabile abbia tenuto un atteggiamento colposo o doloso.
Dal momento che la Corte non ha ancora avuto modo di affrontare una questione del genere18, non é certo, ma é ipotizzabile che uno Stato membro possa opporre queste giustificazioni solo nel caso in cui la violazione del Diritto comunitario non sia evitabile, da parte dei pubblici poteri, adoperando la ordinaria diligenza19.
Questo può accadere quando la Corte abbia interpretato la disposizione della direttiva in questione alla luce di nuovi principi oppure in un modo non completamente prevedibile, indicando, di conseguenza, che le sue statuizioni avranno valore soltanto ex nunc.
Per contro, come emerge dalla casistica attinente all'Articolo 169 del Trattato, non costituiscono circostanze esimenti le eccezioni basate sull'ordine costituzionale degli Stati membri, come il fatto che le Camere siano state inaspettatamente sciolte e l'attuazione della direttiva, necessariamente ritardata.
Si é sin qui osservato che i termini utilizzati dalla Corte nell'indicare la condotta o omissione che dà luogo a responsabilità dello Stato sono estremamente ampi e comprendono qualsiasi violazione del Diritto Comunitario ad esso imputabile. Il primo problema che la Corte deve affrontare come conseguenza del Caso Francovich consiste nello stabilire se, e a quali condizioni, gli Stati membri debbano essere ritenuti responsabili per violazioni di norme ad efficacia diretta.
La risposta dipende dal fatto che le condizioni generali per l'insorgere di una responsabilità extracontrattuale siano soddisfatte, ovverosia che sussista una violazione (da parte dello Stato membro), che questa sia (ad esso) imputabile e che il danno sofferto sia causalmente collegato; é palese che ciò possa avvenire anche nell'ambito di disposizioni direttamente efficaci, soprattutto quando la violazione sia già stata accertata dalla Corte.
Inoltre, mentre la prima condizione specifica posta in Francovich20 é sempre soddisfatta per definizione, trattandosi di disposizioni che spiegano effetti diretti21, la seconda22 lo é per richiesta giurisprudenziale, dal momento che tutta la casistica della Corte indica come requisiti dell'efficacia diretta la sufficiente chiarezza e precisione e il carattere incondizionato della disposizione23. Infine, la terza condizione specifica prevista da Francovich24 non aggiunge nulla a quelle necessarie per il manifestarsi della responsabilità extracontrattuale generica.
Tenendo anche conto del discorso sull'imputabilità sviluppato in precedenza, si deve, perciò, ritenere che uno Stato membro sia responsabile, alle condizioni summenzionate, per il danno causato ai singoli in conseguenza della violazione di disposizioni aventi efficacia diretta e che ciò sia conforme alla casistica precedente.
Infatti, la Corte ha ripetutamente statuito che la protezione conferita dagli effetti diretti ha carattere esclusivamente minimale, non sufficiente a garantire la piena effettività del Diritto comunitario25.
Una conferma della validità di questo modo di procedere proviene dalla sentenza del Caso Foster che, pur formulata circa un anno prima di Francovich e di rilievo molto limitato, dà la possibilità di avvalersi di una disposizione di una direttiva con efficacia diretta "(...) per ottenere il risarcimento dei danni nei confronti di un organismo che, indipendentemente dalla sua forma giuridica, é stato incaricato, con un atto della pubblica autorità, di prestare, sotto il controllo di quest'ultima, un servizio di interesse pubblico e che dispone a questo scopo di poteri che eccedono i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti tra i singoli"26.
Sulla base della casistica precedente la sentenza Francovich, sembrerebbe che le violazioni di disposizioni non direttamente efficaci non possano dare luogo a responsabilità in capo allo Stato membro, dal momento che, per definizione, gli individui non possono trarre da esse dei diritti soggettivi.
Questa conclusione sarebbe paradossale, proprio perché in contrasto col Caso Francovich, per il quale la responsabilità dello Stato viene fatta discendere dalla omessa trasposizione di una direttiva non direttamente efficace, che non si dimostrava sufficientemente chiara e precisa con riguardo alla identità del garante che intendeva costituire.
In realtà, una tale contraddizione é esclusivamente apparente, anche perché, in ultima analisi, il problema di stabilire se una direttiva non direttamente efficace dia luogo a responsabilità statale per la mancata trasposizione é intrinsecamente evasiva: infatti, se la risposta é affermativa, e il diritto del singolo al risarcimento del danno é così concesso, qualche effetto diretto la disposizione invocata deve pur possederlo, visto che il singolo si é avvalso di essa per ricavarne diritti27!
Quindi, l'attenzione deve essere rivolta alle caratteristiche della precisione e della natura incondizionata di una direttiva tali da renderla direttamente efficace. Noi riteniamo che questi requisiti debbano essere interpretati alla luce della causa petendi dell'azione intrapresa.
In proposito, basti pensare che il ricorso esperito dal Sig. Francovich si é concluso in modo favorevole per il medesimo, nonostante che la direttiva non fosse sufficientemente chiara e precisa nè incondizionata, solo perché egli ha intrapreso una azione contro lo Stato in qualità di autore di un atto illecito, cioè dell'omessa trasposizione della direttiva; viceversa, il suo ricorso non avrebbe sicuramente avuto successo se egli avesse convenuto lo Stato come debitore della specifica retribuzione dovutagli dal garante.28
V'è da dire che l'obbligo di trasporre una direttiva é sempre chiaro e preciso e, dopo la scadenza del termine per l'attuazione, diviene anche incondizionato: ciò si inferisce chiaramente dall'Articolo 189 comma 3 del TUE, in connessione con la specifica disposizione della direttiva che ne stabilisce il tempo massimo per l'attuazione. Proprio queste sono le disposizioni sufficientemente chiare, precise e incondizionate che il singolo può far valere per ottenere il risarcimento.
A questo punto, assodato che lo Stato membro é autore di un atto illecito ad esso imputabile, basta provare il danno e il nesso di causa, tenendo presente che le prime 2 condizioni richieste al paragrafo 40 della sentenza Francovich limitano la concedibilità dei danni soltanto ai casi in cui vengano violati dei diritti dei singoli, individuabili sulla base della direttiva; ciò equivale a dire che la disposizione invocata deve attribuire loro dei diritti soggettivi29.
Nel sistema comunitario, questi diritti soggettivi possono non essere sufficientemente delineati sulla base della disposizione invocata, ma permettere, tuttavia, l'operatività di un diritto al risarcimento del danno, questo sì basato su disposizioni sufficientemente precise e incondizionate; ciò equivale a dire che il concetto comunitario di diritto soggettivo é più ampio di quello riconosciuto, ad esempio, dal Diritto italiano30.
La conclusione é che l'affermazione secondo cui le disposizioni prive di efficacia diretta possono dare luogo alla responsabilità dello Stato non é autorizzata dalla sentenza del Caso Francovich, dal momento che, in questa, la Corte non fonda il diritto al risarcimento sulla disposizione che conferisce lo specifico diritto, bensì su disposizioni del Trattato e della direttiva che sono sufficientemente precise e incondizionate per conferire un diritto al risarcimento.
Per comprendere questo meccanismo, si pensi all'Articolo 531 del TUE, che é privo di efficacia diretta: accade, però, che in combinazione con disposizioni come gli Articoli 85 e 86 del medesimo, che viceversa l'efficacia diretta la spiegano, la violazione dell'Articolo 5 dia luogo alla responsabilità dello Stato membro.
L'ultimo campo di applicabilità del Francovich principle, che abbia attinenza con la presente dissertazione, riguarda il settore delle relazioni orizzontali o tra i singoli cittadini comunitari.
Bisogna chiedersi, infatti, se gli ordinamenti giuridici nazionali siano obbligati a conferire piena protezione a coloro che abbiano sofferto un danno in conseguenza della violazione, perpetrata ad opera di un altro singolo o comunque di un'entità giuridica privata, del Diritto comunitario; occorre determinare, in altre parole, se anche i singoli debbano rispondere delle violazioni del Diritto comunitario, secondo la regola stabilita in Francovich.
Innanzi tutto, é necessario precisare quale tipo di norma comunitaria sia stata violata: anche nel caso di una disposizione con effetti diretti orizzontali il singolo danneggiato dalla violazione dovrebbe poter pretendere, come si é visto, il risarcimento dallo Stato; così come la tutela ottenuta avvalendosi degli effetti verticali diretti non esclude il ricorso contro lo Stato per violazione del Diritto comunitario, questo non dovrebbe escludere, di per sé, un'azione contro il soggetto privato che abbia commesso l'illecito32.
In realtà, ci sembra chiaro che il principio di responsabilità dei singoli che abbiano commesso violazioni di norme comunitarie, le quali impongano precisi obblighi nei loro confronti, sia assolutamente compatibile col ragionamento seguito nel giudizio del Caso Francovich, laddove si ricorda che: "(..) il Trattato CEE ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato negli ordinamenti giuridici degli Stati membri (...) che si impone ai loro giudici, i cui soggetti sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini e che nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, il diritto comunitario attribuisce loro dei diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico; questi diritti insorgono non solo nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche in relazione agli obblighi che il Trattato impone ai singoli, agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie (...)"33.
Inoltre, "come risulta da una giurisprudenza costante, � compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell'ambito delle loro competenze, le norme del diritto comunitario, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli (..)"34.
A questo punto, si può comprendere pienamente quanto era già stato accennato supra, cioè che la Corte inserisce il principio della responsabilità extracontrattuale per violazione del Diritto comunitario nel contesto più ampio possibile: questa regola consegue non solo da specifiche disposizioni del Trattato, quindi, ma anche dagli obblighi imposti alle Istituzioni comunitarie, agli Stati membri e ai singoli.
Allora, se il Diritto comunitario impone obblighi anche ai singoli, il principio di effettività della tutela giuridica implica che tali disposizioni possano essere fatte valere pure contro di essi, anche attraverso la richiesta di risarcimento per il danno sofferto in conseguenza della violazione.
Invece, nel caso di una disposizione priva di effetti diretti orizzontali, l'applicazione del Francovich principle contro il singolo obbligato deve ritenersi esclusa: infatti, a parte il problema, comune a tutti i casi di assenza di effetti diretti, di soddisfare le prime due condizioni richieste dalla sentenza, é pure probabile che il soggetto obbligato non venga indicato con sufficiente chiarezza e precisione.
Ma queste non sono le uniche difficoltà, perché, anche nel caso in cui un soggetto passivo fosse stato chiaramente individuato dalla direttiva, con la decisione della Causa Faccini Dori, la Corte ha ribadito che: "una direttiva non può di per sé creare obblighi a carico di un singolo e non può quindi essere fatta valere in quanto tale nei suoi confronti"35.
IV. Grasping the nettle
Come si é avuto modo di osservare nei Capitoli precedenti, la Corte di Giustizia ha progressivamente proceduto a colmare il deficit di protezione delle situazioni giuridiche soggettive e, a questo proposito, il Caso Francovich36 ha permesso di compiere diversi passi avanti nella tutela delle relazioni orizzontali.
Vero é che, allo stadio giurisprudenziale presente, il singolo non può far valere il principio di responsabilità stabilito in Francovich contro un altro soggetto giuridico privato, se la disposizione di cui si avvale non spiega efficacia diretta orizzontale; tuttavia egli può citare in giudizio, anziché il singolo obbligato in qualità di debitore, lo Stato membro a titolo di risarcimento danni da atto illecito.
Così, ad un singolo che si trovi nella situazione menzionata, si schiude la prospettiva di un'opzione tra due strategie giudiziarie: richiedere una interpretazione conforme alla direttiva della disposizione nazionale invocata ovvero agire contro lo Stato membro per il risarcimento dei danni.
La prima strada é costellata di insidie e le possibilità di successo per il singolo sono scarse e legate a fattori contingenti37.
La seconda alternativa é, al momento, più praticabile, ma non si devono nascondere le difficoltà nella soddisfazione delle condizioni richieste al paragrafo 40 della sentenza citata per l'ammissione al risarcimento.
V'é da dire che la scelta di un'azione non esclude l'esperimento dell'altra, una volta che la prima si sia rivelata infruttuosa: potrà anche accadere, in pratica, che un singolo, il quale abbia adito un giudice nazionale sulla base del von Colson38 principle, visto il risultato a lui sfavorevole, agisca contro lo Stato membro per ottenere il risarcimento dei danni in conseguenza dell'omessa attuazione, da parte del giudice nazionale, delle disposizioni invocate39.
In ogni caso, il ricorso ai principi stabiliti in Francovich, pur agendo come una efficace "safety net"40, presenta delle immanenti contraddizioni, difficilmente sanabili: infatti, questa sentenza non fa che accrescere le disuguaglianze tra i cittadini dell'UE che operano in un Stato membro adempiente all'obbligo di trasporre le direttive e quelli che, viceversa, operano all'interno di uno inadempiente; solo i primi sono vincolati dagli obblighi delle direttive, mentre gli altri possono continuare ad operare diversamente, inducendo squilibri all'interno del mercato unico.
Anche nella determinazione concreta del danno da risarcire, sorgeranno sperequazioni, dal momento che la sentenza Francovich, secondo la quale "(...) é nell'ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato é tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato"41, ha lasciato una discrezionalità non indifferente ai giudici nazionali, pur ponendo nei confronti della stessa temperamenti e limitazioni consistenti42.
Inoltre, a questo problema é connesso quello dell'individuazione dell'autorità statale responsabile43 e perciò la sola che si possa convenire in giudizio; la questione é particolarmente delicata nell'ambito di Stati federali.
Infine, sebbene la Corte non abbia limitato l'applicazione del Francovich principle alle situazioni previamente dichiarate illecite ex Articolo 169 del TUE, potrebbe essere indotta a farlo per il futuro, sotto la pressione del crescente numero di controversie e delle reazioni degli Stati membri, non del tutto ingiustificate allorquando non si discute di una omessa, bensì di una inadeguata trasposizione.
E' nostra opinione, quindi, che entrambe queste alternative non siano pienamente soddisfacenti, per il semplice fatto che concedono al singolo rimedi complessi, parziali e indiretti, eludendo una soluzione che andrebbe viceversa impiegata: la concessione di effetti orizzontali diretti, anche alle direttive non trasposte o inadeguatamente trasposte, dopo la scadenza del tempo utile.
Perciò, per dirla con una efficace espressione della dottrina anglosassone, era giunto il momento di "to grasp the nettle", cioè di "affrontare il toro per le corna" e superare l'anacronistica distinzione creata con Marshall44: purtroppo, la Corte non é stata in grado di farlo, con la decisione di una controversia che sembrava creata appositamente, il Caso Faccini Dori45, nel quale la questione intorno ai possibili effetti orizzontali diretti di alcune disposizioni di una direttiva veniva sollevata dal Giudice Conciliatore di Firenze, con rinvio pregiudiziale, in riferimento all'interpretazione dell'Articolo 5 della Direttiva del Consiglio 85/577/CEE del 20 dicembre 198546.
Tale articolo conferisce al consumatore comunitario il diritto di annullare un contratto, concluso al di fuori dei locali commerciali del venditore, entro 7 giorni dalla sua stipulazione. Il Giudice Conciliatore di Firenze ha domandato se la Sig.na Faccini Dori potesse basarsi sull'Articolo 5 della direttiva summenzionata, seppur non ancora trasposta nell'ordinamento italiano, per opporre alla società commerciale cessionaria del contratto di vendita di un corso di lingue, la Recreb S.r.l., l'avvenuto esercizio del diritto di recesso.
Tralasciando il dettagliato svolgimento della controversia e la soluzione che ne é stata data in fatto, in questa sede ci preme riportare alcune riflessioni.
Innanzi tutto, ci dispiace che il Giudice conciliatore citi il Caso Francovich47, a p. 9 dell'Ordinanza, come avvalorante la negazione del principio degli effetti orizzontali diretti e che altrettanto faccia, con enfasi, il Giudice relatore Joliet, a p. I - 4 della Relazione, dal momento che dal Caso menzionato si potrebbe semmai evincere il contrario48.
Riguardo alla Osservazione, in senso ostativo, presentata dal Governo tedesco, non c'é nulla da segnalare, trattandosi delle consuete obiezioni49, a parte quella che paventa la violazione del principio di uguaglianza nel diritto civile in caso di affermazione di effetti orizzontali diretti; il significato di questa critica risulta, alla nostra comprensione, assolutamente oscuro.
Le osservazioni del Governo italiano non meriterebbero di essere commentate, dal momento che esso, pur essendo stato sfrontatamente inadempiente, si permette di lamentare che "(...) la direttiva non definirebbe alcuna garanzia minima da attribuire ai consumatori"50; una notazione va, comunque, effettuata, per segnalare che, secondo il Governo italiano, "(...) le direttive inattuate (...) non sono idonee a produrre effetti giuridici (..) (neppure) nei confronti dello Stato (...)"51.
Anche l'Osservazione della Commissione, che, anziché basarsi sul Diritto comunitario é stranamente incentrata su quello italiano e insiste ancora sul principio dell'interpretazione conforme, non ci sembra molto coerente: infatti, se si assimilano le direttive non trasposte alla "legge", come si può poi sostenere che le prime, diversamente dalla seconda, possano farsi valere solo nei confronti dello Stato e non rispetto ai singoli?
La replica a questo modo di impostare il problema viene da B. Conforti: "(...) o si esclude che la direttiva penetri nell'ordinamento statale, ed allora non sarà in alcun caso invocabile; o la penetrazione viene ammessa, ed allora non si vede perché non sia invocabile da tutti e contro tutti"52.
Nella Risposta del Governo francese al quesito posto dalla Corte, invece, non si vede il nesso tra il conferimento degli effetti orizzontali ed un eventuale indebolimento dell'obbligo di trasposizione: infatti, lo Stato resta in ogni caso vincolato all'ottenimento del risultato da raggiungere e questo impegno é stato rimarcato e ulteriormente sanzionato dalla decisione del Caso Francovich.
Ci stupisce, pure, il fatto che il Governo francese tema che l'attribuzione di effetti orizzontali diretti possa essere ritorta dallo Stato inadempiente contro un singolo che avesse violato le disposizioni di una direttiva dal primo non trasposta: l'effetto verticale inverso, infatti é stato espressamente escluso dai Casi Pretore di Salò53 e Kolpinghuis54.
Per contro, ci paiono decisamente lineari e coerenti le Conclusioni dell'Avvocato Generale Lenz, le quali auspicano una soluzione che affondi le sue radici nei valori precipui dell'Unione europea e terminano con una affermazione encomiabile: "Per il futuro, appare necessario il riconoscimento dell'applicabilità generale di disposizioni precise e incondizionate di direttive nell'ambito di un'evoluzione giurisprudenziale fondata sul Trattato CE nell'interesse di un'applicazione uniforme ed efficace del diritto comunitario, per soddisfare le legittime aspettative che i cittadini dell'Unione nutrono in seguito alla realizzazione del mercato interno e all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea"55.
Non é altrettanto irreprensibile, a nostro avviso, la Sentenza resa dalla Corte: essa, addirittura, espone il classico argomento a favore degli effetti orizzontali diretti56, i soli in grado di eliminare la discriminazione tra soggetti pubblici e privati, e lo respinge senza confutarlo. Infatti, a noi non basta affatto "rilevare al riguardo che (..) la giurisprudenza sulla possibilità di far valere direttive nei confronti degli enti statali é fondata sulla natura cogente attribuita alla direttiva dall'art. 189, natura cogente che esiste solo nei confronti dello �Stato membro cui é rivolta�"57.
Noi vorremmo sapere, piuttosto, da dove la Corte ha tratto l'avverbio "solo", per impiegarlo nel contesto surriferito: da un articolo del Giudice Mancini58, forse, ma non certo dall'Articolo 189 del Trattato CEE o UE, il quale, al 3� comma, statuisce che: "La direttiva vincola lo Stato membro cui é rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi".
In realtà, l'approccio basato sull'Articolo 189 era già stato puntualmente criticato dal Giudice Schockweiler, col seguente discorso: "À cet égard, il faut relever d'abord qu'il ne résulte pas du texte de l'article 189, alinéa 3, que la directive n'est pas susceptible, par elle-même, de lier un particulier.
Il convient de constater ensuite que l'argument de texte qui vient d'être évoqué n'a pas empêché la Cour de décider que les directives sont susceptibles de sortir des effets directs. Le raisonnement utilisé à cette fin a consisté à dire que, si, d'après l'article 189 du traité CEE, les règlements sont directement applicables et, par conséquent, de par leur nature susceptibles de produire des effets directs, il n'en résulte pas pour autant que d'autres catégories d'actes ne peuvent jamais produire des effets analogues et conférer aux particuliers le droit de s'en prévaloir en justice. Or, ce raisonnement n'était-il pas, de la même façon, de nature à aboutir à la conclusion que des disposition d'une directive peuvent, par elles-mêmes, sortir des effets entre particuliers?59.
In sostanza, l'Articolo 189 comma 3� si limita a stabilire un obbligo di trasposizione, questo sì a carico dei soli Stati membri, che é indipendente ed estraneo alla questione dei soggetti vincolati dalle disposizioni sostanziali della direttiva, una volta che questa sia entrata in vigore60.
Del resto, si evince dalla giurisprudenza che gli effetti di una norma di Diritto comunitario sono dipendenti non già dalla qualità dei loro destinatari, bensì dalla loro natura giuridica61; é accaduto, così, che, nella decisione delle Cause Walrawe & Koch62 e Defrenne II63, la Corte abbia applicato gli Articoli 7 e 119 del Trattato CEE, sebbene formalmente indirizzati agli Stati membri64.
Ugualmente insoddisfacenti sono la riaffermazione dei principi di "estoppel"65 e dell'interpretazione conforme, che lasciano irrisolti tutti i problemi evidenziati supra, nel corso dei Capitoli I e II.
Invece, la nostra opinione é che l'introduzione del principio degli effetti orizzontali diretti, oltre ad essere stata legittima, si sarebbe pure rivelata opportuna; perciò analizzeremo le argomentazioni che giocano a favore e quelle che, viceversa, operano in senso ostativo dell'attribuzione di effetti orizzontali diretti alle direttive e cercheremo di dimostrare come le ultime siano confutabili attraverso un approfondito esame critico della questione.
Orbene, le riserve più suggestive sotto il profilo della legittimità, avanzate dai giuristi che si oppongono agli effetti orizzontali diretti delle direttive, traggono origine dal dato testuale dell'Articolo 189 del Trattato e possono ricondursi, oltre che a quella confutata supra con le parole del Giudice Schockweiler, alle seguenti OBIEZIONI:
1) Solo i regolamenti sono indicati come "obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili";
2) Le direttive sono obbligatorie soltanto per quanto riguarda "il risultato da raggiungere";
Inoltre, la lettura congiunta dell'Articolo 189 e delle disposizioni del Trattato che attribuiscono la competenza a legiferare, si evince che:
3) La distinzione tra regolamenti e direttive trae fondamento da una profonda differenziazione tra questi atti di Diritto comunitario derivato: ai primi é assegnata la regolamentazione delle materie in cui più forte é l'esigenza di integrazione, tale da condurre ad una vera e propria uniformazione dei Diritti nazionali; alle seconde é, per contro, attribuito un ruolo meramente armonizzatore dei diversi ordinamenti statali, sui quali non é consentito intervenire con altrettanta incisività e ai quali é lasciata una parziale competenza normativa;
4) Proprio il fatto che con il TUE non si sia voluto modificare l'Art. 189, disciplinando espressamente le situazioni di omessa o inadeguata trasposizione, é sintomatico della volontà delle Alte Parti Contraenti di conservare lo status quo ante;
5) In ogni caso, le direttive lasciano la scelta della forma e dei mezzi per perseguire il loro risultato agli "organi nazionali";
6) Infine, le direttive vincolano "lo Stato membro cui sono rivolte", non già i cittadini comunitari.66
Questi argomenti non ci sembrano insuperabili, dal momento che, rispondendo alle obiezioni dei punti 1), 2) e 3), il conferimento di effetti orizzontali diretti non altera la separazione strutturale e funzionale tra le due fonti; le regole sull'applicabilità differita e mediata delle direttive restano pienamente in vigore fino alla scadenza del tempo limite per la trasposizione.
Inoltre l'estensione degli effetti orizzontali diretti non é affatto generalizzata, essendo anch'essa condizionata ai requisiti di sufficiente precisione, chiarezza e natura incondizionata che devono essere presenti in qualsiasi disposizione affinché possa spiegare effetti diretti, orizzontali o verticali.
L'ammissione di effetti orizzontali diretti costituisce esclusivamente una logica conseguenza, la più rispondente alle esigenze del Diritto comunitario67, di una situazione patologica chiarissima, che le Alte Parti Contraenti non hanno purtroppo affrontato.
Replichiamo alla critica del punto 4), osservando che, a prescindere da un'analisi dell'iter di formazione del Trattato di Maastricht, che sconta le conseguenze di una carente e saltuaria partecipazione dei giuristi68, l'argomento non pare decisivo perché il TUE intende decisamente promuovere un più sollecito e corretto adempimento, come si inferisce dalla modifica dell'Art. 171 che prevede ora un sistema sanzionatorio centralizzato e perché, in ogni caso, la concessione di effetti orizzontali diretti alle direttive non richiede la modifica dell'Art. 189, essendo compatibile con esso.
Per ciò che concerne la riserva esposta nel punto 5), non é affatto irragionevole ritenere che il potere degli Stati membri di scegliere la forma e i mezzi per ottenere il risultato prescritto venga meno una volta che il termine per la trasposizione giunga a scadenza; ciò non significa l'inflizione di una sorta di sanzione nei confronti dello Stato inadempiente69, bensì rappresenta la conseguenza di un principio generale del diritto secondo il quale la scadenza di un termine o l'avveramento di una condizione devono rendere certa una situazione prima quiescente.
Infine la critica contenuta nel punto 6) é completamente avulsa dalla realtà dell'applicazione giurisprudenziale, visto che é ormai dal lontano 1963, con la decisione del Caso Van Gend en Loos70, che il Diritto comunitario impone obblighi, così come riconosce diritti, ai cittadini europei.
Un altro ordine di riserve viene sollevato per motivi di tutela del principio di certezza del diritto: esse possono ricondursi alle seguenti OBIEZIONI:
I) I singoli non sono onerati della conoscenza delle direttive, dato che rispetto a queste non sussiste alcun obbligo di pubblicazione;
II) I singoli, che si fossero attenuti, in buona fede, ad una disposizione nazionale contrastante con la direttiva, sarebbero ingiustamente danneggiati dall'attribuzione a questa di effetti orizzontali diretti;
III) Il riconoscimento di effetti orizzontali diretti alle direttive implicherebbe un "revirement jurisprudentiel" non possibile per la Corte di Giustizia dell'UE.
L'obiezione enunciata al punto I) era già superabile vigente il Trattato CEE, essendo la pubblicazione delle direttive una prassi generalizzata; col TUE si rivela radicalmente infondata, visto che l'Articolo 191 commi 1 e 2 del medesimo obbliga alla pubblicazione delle direttive indirizzate a tutti gli Stati membri.
Alla riserva avanzata al punto II) si può obiettare71 che una tale situazione, che pure in alcuni casi può essere iniqua e della quale si dovrebbe, perciò, tenere conto nel conferimento di effetti orizzontali diretti, si concreta anche nell'ambito del solo diritto nazionale, allorquando un singolo si avvalga di una norma interna illegale o illegittima per contrasto con una fonte del diritto superiore, senza che ciò susciti proteste in nome della certezza del diritto.
Inoltre, la Corte ha ritenuto, nel Caso Behn72, che un operatore economico professionale, la cui attività consiste essenzialmente in operazioni di import / export e che vanta una esperienza sufficiente in materia, ha l'onere di consultare la Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee per rendersi edotto del diritto comunitario applicabile alle operazioni che effettua.
Del resto, grazie al principio introdotto col Caso Francovich73, il singolo, che abbia sofferto conseguenze ingiuste per essersi avvalso di una disposizione nazionale contrastante con una direttiva, può ottenere a pieno titolo il risarcimento del danno dallo Stato membro inadempiente, certo che le tre condizioni richieste da questa sentenza saranno certamente soddisfatte.
Infine, la critica del punto III) é destituita di ogni fondamento, visto che la Corte ha espressamente dichiarato di non ritenersi vincolata ai propri precedenti74 e che, per tutelare il principio di certezza del diritto, l'efficacia orizzontale delle direttive avrebbe potuto ammettersi con decorrenza ex nunc75
Taluno ha ritenuto che costituisse un ostacolo al conferimento di effetti orizzontali diretti alle direttive anche l'operatività del principio d'estoppel. In questa sede, ci limitiamo a sottolineare che l'applicazione di questa regola non é sostenuta da alcuna previsione normativa ed ha indotto più incertezze che chiarimenti nella casistica della Corte: perciò, anziché rispondere all'obiezione dettata da una sua eventuale presenza, preferiamo auspicarne il suo radicale abbandono.
Il conferimento del potere di invocare le direttive nelle liti tra privati deve ritenersi un obiettivo, se non inevitabile, almeno desiderabile nel quadro della evoluzione giurisprudenziale europea. E' illuminante, in proposito, il sottotitolo di un articolo di Frank Emmert76, che così potrebbe tradursi: "meglio un atterraggio tormentato che un volo tormentato interminabile".
Ovviamente, il "volo tormentato" a cui fa cenno Emmert é una caratteristica del metodo progressivo, per gradi, che permette alle corti di aprire un varco attraverso concetti giuridici inesplorati. L'elemento peculiare dello svolgimento giurisprudenziale é proprio la produzione, osservabile nel lungo periodo, di una casistica da cui possano elaborarsi tendenze generali; nel contempo però, si generano incongruenze ed ineguaglianze che conducono anche, talvolta, a distorsioni economiche. In questi casi, é preferibile abbandonare un formalismo eccessivo per imboccare con decisione la via meno accidentata verso il conseguimento dell'obiettivo finale. Il discorso vale particolarmente per le Corti di livello costituzionale che, pur senza usurpare le funzioni del Legislatore, debbono dare applicazione a principi fondamentali e soddisfare le generalissime esigenze di protezione reclamate dai cittadini. Ciò vale a maggior ragione per la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, che può porsi anche in posizione superiore a quella delle Corti Costituzionali, e valeva pure per la soluzione del Caso Faccini Dori77, che evidenziava più che mai l'obiettivo di concedere agli individui titolari di diritti comunitari la protezione giudiziaria più piena, efficace e perciò coerente.
Gli argomenti in favore dell'opportunità dell'effetto orizzontale diretto delle disposizioni delle direttive sono lucidamente esposti nelle Conclusioni sul Caso Marshall II78 dell'Avvocato Generale van Gerven: in primis, l'ammissione di effetti orizzontali diretti, nel caso di una disposizione sufficientemente chiara ed incondizionata di una direttiva, porrebbe fine alla ineguaglianza nell'applicazione tra le società e gli enti del settore pubblico e quelli del settore privato. Del resto, é stata proprio la Corte a considerare questa iniquità come il motivo sufficiente per attribuire effetti orizzontali diretti alle disposizioni fondamentali del Trattato79.
La contraddizione si é fatta via via più evidente ed irragionevole man mano che la Corte ha esteso la nozione di ente pubblico, sino ad includere gli enti locali. Questa discriminazione si ripercuote, inoltre, in modo altrettanto ingiustificato ed indesiderabile tra la condizione lavorativa dei dipendenti pubblici e di quelli del settore privato, così come tra tali imprese, quando si trovano in una situazione di concorrenza, e, in ultima istanza, tra gli Stati Membri con grande numero di imprese pubbliche e quelli ad economia pubblica più limitata.
Secondariamente, l'ammissione di effetti orizzontali diretti delle disposizioni chiare ed incondizionate delle direttive allevierebbe gli oneri dei giudici nazionali, ora deputati a rimediare all'assenza di tali effetti attraverso forzature nell'interpretazione delle leggi nazionali80. Per giunta, questi oneri si sono aggravati dopo che la Corte ha ritenuto81 che tutte le leggi nazionali, incluse quelle emanate prima della direttiva e perciò assolutamente avulse dalla funzione di adempiere ad essa, devono essere interpretate in conformità del Diritto Comunitario. In realtà, ciò non solo solleva delicati problemi di retroattività delle leggi reinterpretate, ma é anche fonte di "Ueberforderung" del giudice nazionale che lo incoraggia ad operare agli estremi della sua competenza.
In terzo luogo, l'attribuzione di effetti orizzontali diretti alle direttive limiterebbe le conseguenze finanziarie in cui gli Stati Membri e gli enti pubblici incorreranno, in conformità del principio di diritto stabilito nel caso Francovich82, nei casi di inadempimento del dovere di corretta trasposizione nell'ordinamento interno. Con ciò, non si intende affatto misconoscere l'utilità della regola di responsabilità pecuniaria introdotta col caso Francovich che, senza dubbio, incoraggia gli Stati membri ad ottemperare al Diritto Comunitario. Tuttavia, non si deve escludere che tale responsabilità produca un imprevisto contraccolpo, nel senso di condurre ad una maggiore riluttanza, da parte dei medesimi, nell'approvazione di direttive del Consiglio conferenti specifici diritti agli individui.
Comunque sia, l'uso frequente del principio di responsabilità stabilito in Francovich inciderà sicuramente sul bilancio dello Stato, anziché sulle categorie di individui che la direttiva intendeva vincolare. Questa non é che un'altra palese, rilevante ed inammissibile distorsione economica prodotta dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.
La Causa Faccini Dori costituiva, quindi, una splendida opportunità al fine di compiere l'ultimo passo verso il riconoscimento degli effetti orizzontali diretti perché, si badi bene, il principio stabilito in Francovich non costituisce il toccasana nella soluzione dell'annoso problema dell'inadempimento o dell'incorretto adempimento delle direttive; anzi, ad esso avrebbe dovuto essere riservato nulla più che uno spazio appropriato fra le altre dottrine, non ultima quella degli effetti orizzontali diretti, l'ammissione della quale avrebbe reso il principio Francovich superfluo in molti casi.
L'ultimo quesito che rimane investe la compatibilità lato sensu tra l'attribuzione di effetti orizzontali diretti e la struttura del Diritto comunitario nell'evoluzione raggiunta a tutt'oggi. A questa domanda, l'Avvocato Generale van Gerven risponde in senso affermativo83, per le ragioni principali che il sistema di protezione giudiziaria dato ai diritti degli individui deve essere reso maggiormente coerente e la casistica della Corte deve essere ricondotta ai principi fondamentali da cui le critiche suesposte traggono origine. Che il completamento e il miglioramento della protezione giudiziaria dei diritti degli individui siano stati tra i principali obiettivi della Corte durante l'ultimo decennio é fuori di dubbio84.
Tuttavia, l'analisi della giurisprudenza in materia suscita l'impressione che la Corte, dopo aver posto i fondamenti di una efficacia generalizzata di tutte le norme di Diritto comunitario, non sia riuscita a trarne le conseguenze ultime85; la negazione di effetti orizzontali diretti alle direttive scaturisce, così, da motivazioni e produce conseguenze antitetiche rispetto al fine perseguito dalla Corte negli ultimi anni, dal momento che solleva nuove e più complesse questioni, per rispondere alle quali dà inevitabilmente adito a nuove ineguaglianze, incongruenze e distorsioni.
L'amarezza provocata dalla decisione del Caso Faccini Dori86, non può non essere comparata con quella generata dalla pronuncia della Sentenza sul Caso Marshall I87: anche la soluzione della controversia più recente, infatti, é stata determinata da ragioni politiche, le quali non hanno lasciato spazio ad un dibattito giuridico straordinariamente vivace.
Perciò, costituendo un brusco "retour en arrière" verso posizioni che parevano ormai destinate ad un rapido e definitivo abbandono, la Causa Faccini Dori rappresenta, alla luce della costruzione giurisprudenziale sopra edificata, una occasione perduta.
1 Cause riunite C-6/90 e C-9/90 Andrea Francovich e altri v Repubblica Italiana (1991) RACCOLTA p. I - 5357. 2 C. LEWIS & S. MOORE, "Duties, Directives and Damages in European Community Law", in PL, Spring 1993, p. 170. 3 Causa 26/62 NV Algemene Transport en Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen (1963) RACCOLTA p. 1. 4 Causa 92/78 Simmenthal S.p.A. v Commissione (1979) RACCOLTA p. 777. 5 Noi ci limitiamo a segnalare, per una visione d'insieme, oltre all'Opera di LEWIS & MOORE, cit. in nota 164, l'Opera di J. TEMPLE LANG, "New legal effects resulting from the failure of States to fulfill obligations under European Community Law. The Francovich Judgment", (1992-1993) FILJ pp. 1-52; quella di A. CAMPESAN e A. DAL FERRO, Avvocati del Foro di Vicenza e difensori del Sig. Francovich, "La responsabilit� dello Stato per la violazione degli obblighi ad esso incombenti in forza del Diritto comunitario alla luce della sentenza Francovich" (1992) RDE n�2, pp. 313-332 e quella di W. VAN GERVEN, "Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a View to a Common Law for Europe" (1994) MJ n�1, pp. 6-40; per la natura della responsabilit� statale, R. CARANTA, "La responsabilit� oggettiva dei pubblici poteri per violazioni del diritto comunitario" (1992) Giur. it. I Sez. I Col. 1169-1186 e F. SCHOCKWEILER "Le r�gime de la responsabilit� extra-contractuelle du fait d'actes juridiques dans la Communaut� europ�enne" (1992) RTDE pp. 27-74; per le connessioni col principio degli effetti diretti: M. ROSS, "Beyond Francovich" (1993) MLR pp. 55-73 e J. STEINER "From direct effects to Francovich: shifting means of enforcement of Community Law" (1993) ELR Vol. 18 n�1 pp. 3-22. 6 Direttiva del Consiglio n� 80/987 in GUCE (1980) L 283, p. 23. 7 Causa Francovich cit., � 35. 8 Causa cit. in nota 166. 9 Causa 6/64 Costa v ENEL (1964) RACCOLTA p. 1141. 10 Causa cit. in nota 167. 11 Causa C-213/89 R v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd (1991) RACCOLTA p. I - 2433. 12 Causa Francovich cit., � 37; il grassetto � nostro. 13 L'ultima affermazione � in contrasto con il � 66 delle Conclusioni dell'Avvocato Generale Mischo sul Caso Francovich, ma � in linea col punto di vista espresso dalla Corte nelle Cause riunite 314-316/81 e 83/82 Waterkeyn (1982) RACCOLTA p. 4337, al � 16, secondo cui resta "(...) inteso che i diritti dei singoli non scaturiscono dalla sentenza, ma dalle stesse norme del diritto comunitario che hanno efficacia diretta nell'ordinamento giuridico interno". 14 Causa Francovich cit., � 45. 15 Ibid. �� 35 e 37. 16 Id. 17 Sul concetto di "Stato", rilevante per l'applicazione dei principi stabiliti in Francovich v. l'Articolo di J. TEMPLE LANG, p. 36 ss., cit. in nota 168. 18 Nel Caso Dekker cit. e discusso nel Capitolo precedente, si esclude, infatti, la rilevanza della colpa o di cause esimenti, ma nel solo contesto interpretativo della Direttiva 76/207, non gi� nell'ambito della responsabilit� dello Stato per inadeguata trasposizione. 19 Sulla necessit� di stabilire un "relevant standard of culpability" v. l'Articolo di J. STEINER, p. 17 ss., cit. in nota 168. Cfr. anche il saggio di W. VAN GERVEN a p. 18, cit. in nota 168. 20 cio� che: "il risultato prescritto dalla direttiva implichi l'attribuzione di diritti a favore dei singoli" (Causa cit., � 40). 21 Per la nozione di "efficacia diretta" v. supra nota 8. 22 cio� che: "il contenuto di tali diritti possa essere individuato sulla base delle disposizioni della direttiva" (Causa cit., � 40). 23 L'indicazione di questi requisiti � presente sin dal Causa Van Gend en Loos cit. In proposito v. anche supra CAP I. 24 cio� : "l'esistenza di un nesso di causalit� tra la violazione dell'obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi" (Causa cit., � 40) 25 Si vedano, in generale le Cause ex Art. 169 del Trattato; un esempio significativo � costituito. dalla Causa C-120/88 Commissione v Repubblica Italiana (1991) RACCOLTA p. I - 621, al � 10. 26 Causa C-188/89 A. Foster e altri v British gas plc (1990) RACCOLTA p. I - 3313, � 22. 27 L'osservazione � di W. VAN GERVEN, Op. cit. in nota 168, alla p. 21. 28 Ibid. p.22. 29 Questo punto, per le sue notevolissime implicazioni, meriterebbe degli approfondimenti che esulano, tuttavia, dall'economia della dissertazione; ci limitiamo, perci�, a compiere una importante precisazione, tratta dall'Opera di R. CARANTA, cit. supra in nota 168, in conclusione del punto 5: "Occorrer� dunque verificare (...) se la norma invocata dall'interessato � posta a sua protezione, e quindi idonea a conferirgli, sul piano del diritto comunitario, un diritto soggettivo. (...) Se le formule impiegate possono essere analoghe (...) ben diversa rispetto a quella nota nel nostro sistema � l'ampiezza con cui il diritto comunitario riconosce ai privati dei diritti soggettivi, e la stessa sentenza di cui si discute ne � conclusiva testimonianza". 30 Id.: "Nell'ordinamento comunitario (...) una norma che prevede una tutela minima di un certo interesse per ci� solo conferisce una posizione giuridica che assume tendenzialmente consistenza di diritto soggettivo". 31 L'argomento � affrontato in modo approfondito nell'Opera di M. ROSS, cit. in nota 168, alle pp. 66 ss. 32 La tutela degli effetti diretti, infatti, ha solo carattere minimale: v. supra nota 188. 33 Causa Francovich cit., � 31; la sottolineatura � nostra. 34 Ibid. � 32; la sottolineatura � nostra. 35 Causa C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb S.r.l., cit, al punto 20 della sentenza. 36 Cause cit. supra in nota 164. 37 Per un esame approfondito dei problemi che questa alternativa presenta, v. supra Cap. II. 38 Causa cit. supra in nota 83. 39 Cfr. M. ROSS, Op. cit. supra in nota 168, a p. 60. 40 Id. 41 Cause Francovich cit.supra in nota 164. 42 Ibid. Cfr. i �� 42 e 43. 43 Sul problema della legitimatio ad causam Cfr. soprattutto A. CAMPESAN e A. DAL FERRO, Op. cit. in nota 168. 44 Causa cit. supra in nota 155. 45 Causa C-91/92 Paola Faccini Dori v Recreb S.r.l., cit. 46 Direttiva pubblicata in GUCE 1985, L 372/31. 47 Cause riunite C-6 e C-9/90, Francovich cit. supra in nota 164. 48 Ibid. � 11 della sentenza: "(...) in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, tali disposizioni possono essere richiamate, in mancanza di provvedimenti d'attuazione adottati entro i termini, per opporsi a qualsiasi disposizione di diritto interno non conforme alla direttiva, ovvero ("ou encore" nella versione francese, ma non "ovverosia" o "ou bien") in quanto siano atte a definire diritti che i singoli possono far valere nei confronti dello Stato"; il grassetto e l'inciso sono nostri. 49 che saranno confutate tra breve. 50 a p. 10 della Relazione d'udienza. 51 Ibid. p. 11; l'inciso � nostro. 52 B. CONFORTI "Diritto Internazionale", Napoli (1987) a p.313. 53 Causa 14/86 Pretore di Sal� v X (1987) RACCOLTA p. 2545. 54 Causa 80/86 Officier van Justitie v Kolpinghuis Nijmegen (1987) RACCOLTA p. 3969. 55 Punto C-4 delle Conclusioni sulla Causa Faccini Dori cit. 56 Punto 21 della Sentenza sulla Causa Faccini Dori cit. Su questo argomento v. la nota 215. 57 Ibid. punto 22. (Il grassetto � nostro). 58 G. F. MANCINI, "The Making of a Constitution for Europe", (1989) 26 CMLR alle pp. 601 e 602: "(...) Directives resemble international treaties, in so far as they are binding only on the States and only as to the result to be achieved". 59 F. SCHOCKWEILER, Op. cit. in nota 5, alla p. 1208. 60 Id. 61 Id. 62 Causa 36/74 Walrawe v Association Union Cycliste Internationale (1974) RACCOLTA p. 1405. 63 Causa 43/75 Defrenne v SABENA (n� 2) (1976) RACCOLTA p. 455. 64 F. SCHOCKWEILER, Op. cit. in nota 5, alla p. 1208. 65 Ai punti 22 e 23 della Sentenza sulla Causa Faccini Dori cit. 66 V. il Punto 24 della Sentenza sulla Causa Faccini Dori cit. 67 in proposito, v. infra. 68 Basti osservare, in proposito, che un documento che aspira a divenire la Costituzione dell'Europa Federale, contrassegna i suoi Articoli con lettere dell'alfabeto, anzich� con i numeri! 69 come ritengono F. EMMERT e M. PEREIRA DE AZEVEDO "L'effet horizontal des directives. La jurisprudence de la CJCE: un bateau ivre?" in RTDE 1993 n� 3 alle pp. 518-519. 70 Causa 26/62 NV Algemene Transport en Expeditie Onderneming Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen (1963) RACCOLTA p. 1. 71 Sul punto Cfr.. F. EMMERT e M. PEREIRA DE AZEVEDO, Op. cit. in nota 232. 72 Causa C-80/89 Behn (1990) RACCOLTA p. I - 2535. 73 Cause cit. supra in nota 164. 74 V. ad es. la Causa C-10/89 SA CNL-SUCAL NV v HAG GF AG (1990) RACCOLTA p. I - 3711. 75 come ha proposto l'Avvocato Generale C. O. LENZ al punto 73 delle Conclusioni sulla Causa Faccini Dori cit. 76 F. EMMERT, "Horizontale Drittwirkung von Richtlinien? Lieber ein Ende mit Schrecken als ein Schrecken ohne Ende!" (1992) EWS p. 56". 77 Causa C-91/92 Paola Faccini Dori v RECREB S.r.l., cit. 78 Causa C-271/91, Marshall v Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, (1993) RACCOLTA p. II - 4367, al punto 12 delle Conclusioni. Cfr. anche W. VAN GERVEN, "The Horizontal Effect of Directive Provisions Revisited - The Reality of Catchwords", (1993) Lecture Series, Institute of European Public Law, The University of Hull. 79 Causa 36/74, Walrave & Koch cit. in nota 225 e Causa 43/75 Defrenne II cit. in nota 226. 80 Causa 14/83, Von Colson v Land Nordrhein-Westfalen, (1984) RACCOLTA p. 1891 e Causa 79/83, Harz v Deutsche Tradax GmbH, (1984) RACCOLTA p. 1921. 81 Causa C-106/89, Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA, (1990) RACCOLTA p. I - 4135. 82 Cause riunite C-6 e C-9/90 Andrea Francovich e altri v Repubblica italiana (1991) RACCOLTA p. I - 5357. 83 nell'Op. cit. in nota 241, alla p. 15. 84 V. D. CURTIN, "The decentralised Enforcement of Community Law Rights. Judicial Snakes and Ladders", in Constitutional Adjudication in European Law and National Law, Essays for Hon. Mr. Justice T.F. O 'Higgins (1992). 85 F. SCHOCKWEILER,Op. cit. in nota 5, alla p. 1219. 86 Causa cit. in nota 240. 87 Causa cit. in nota 155.