Source: https://ceridap.eu/provvedimenti-regionali-e-emergenza-covid-19-un-quadro-generale/
Timestamp: 2020-08-05 02:03:52+00:00
Document Index: 113893407

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 3', 'art 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 25', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 32', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 3', 'art. 1']

Provvedimenti regionali e emergenza Covid-19: un quadro generale – CERIDAP
Provvedimenti regionali e emergenza Covid-19: un quadro generale
Post author Vania Danzi, Giulia Pinotti, Giacomo Pisani
Post author Vania Danzi, Giulia Pinotti, Giacomo Pisani |
Il presente contributo è frutto del lavoro di ricerca che gli autori hanno condotto nel periodo di emergenza dovuto al Covid-19. Fin dal principio, infatti, ci si è posti quale obiettivo di monitorare gli atti adottati dalle Regioni (e
in particolare dalla Regione Lombardia) per far fronte alle conseguenze sanitarie, economiche e sociali dovute alla pandemia, anche allo scopo di comprendere come queste dovessero collocarsi nel quadro nazionale.[2]
Si è quindi ritenuto utile e necessario seguire l’evoluzione del quadro normativo in senso diacronico, analizzando i provvedimenti regionali, quelli nazionali e la loro costante evoluzione. Questo perché – ed è bene evidenziarlo fin da
subito – la mole cospicua ed eterogenea delle fonti regionali (nonché la difficoltà di ricostruirne la portata temporale, soprattutto perché, come si vedrà, efficaci nelle more dell’adozione di un atto nazionale) ha reso assai complessa
per l’interprete (figuriamoci per il cittadino) una corretta ricostruzione.
Questo ci ha portato a strutturare l’elaborato in tre parti. Nella prima si ricostruisce, nel modo più esaustivo possibile, il quadro generale degli atti adottati dalle Regioni nella c.d. fase 1 dell’emergenza. Nella seconda parte ci si
concentra, invece, sui provvedimenti adottati fra il 4 e il 18 maggio, anche se meno analiticamente: si è infatti preferito sottolineare quali fossero le norme a livello nazionale e come con esse abbiano dialogato le Regioni (analizzando
anche le ipotesi patologiche, con l’aiuto della giurisprudenza). La terza e ultima parte del lavoro si preoccupa, infine, di analizzare gli atti adottati dal 18 maggio fino ad oggi; l’ultimo paragrafo è dedicato a qualche (provvisoria)
riflessione conclusiva, alla luce dell’analisi condotta.
2. Il quadro fino al 4 maggio
Prima di inoltrarsi nell’illustrazione del quadro dei provvedimenti adottati dalle Regioni per far fronte all’emergenza epidemiologica da Covid-19, è utile svolgere un’analisi sul potere d’ordinanza regionale e sulla legittimità dei
Precisiamo fin da subito che il contributo si concentrerà sull’analisi delle ordinanze contingibili e urgenti, lasciando sullo sfondo i decreti e le deliberazioni di giunta, essendo le ordinanze i provvedimenti più utilizzati dai
Governatori e soprattutto quelli che hanno destato maggiore perplessità circa la loro legittimità. Infatti, nei paragrafi 2 e ss., dopo aver riassunto quale sia il quadro normativo all’interno del quale il potere d’ordinanza regionale si
è esplicato, verranno riportati nelle due tabelle tutti i provvedimenti regionali specificando se questi hanno adottato misure più restrittive rispetto alla normativa nazionale o ne hanno solo riportato il contenuto.
2.1. Il fondamento legittimante del potere d’ordinanza regionale
L’atto che ha segnato l’inizio del periodo emergenziale è la delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020[3] con la quale è stato dichiarato lo stato
d’emergenza a seguito del rischio sanitario legato all’insorgenza di patologie derivanti da Covid-19. Se però gli atti a livello nazionale a esso successivi, come i decreti legge, le ordinanze ministeriali e i DPCM, pur essendo norme
sub-primarie che derogano a norme primarie, un fondamento legittimante lo hanno[4] e la c.d. «catena normativa»[5] può essere ricostruita senza lacune normative, maggiori problematiche si sono invece presentate con la normativa regionale.
Il Codice della protezione civile[6], e la l. 833/1978 all’articolo 32[7],
riconoscono numerosi poteri alle Regioni durante le situazioni emergenziali, tra le quali rientrano quelle di igiene e sanità pubblica. Inoltre, il Codice assegna alle Regioni numerosi poteri in materia di protezione civile con la
relativa potestà nell’adottare provvedimenti emergenziali[8].
Questo potere regionale nell’adozione di provvedimenti, durante un periodo in cui è in corso un’emergenza, come quello odierno, ha ricevuto l’avvallo anche dalla giurisprudenza costituzionale la quale ha riconosciuto in numerose
occasioni[9] che questo potere rientra in «una funzione temporanea, che si origina e si elide (nasce e muore) in ragione, rispettivamente, dell’insorgere e
del cessare della situazione di emergenza»[10] e che i provvedimenti regionali, pur potendo derogare le disposizioni vigenti, devono comunque essere
adottati «nei limiti e con le modalità indicate dallo stato di emergenza deliberato dal Consiglio dei ministri e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico»[11]. Ciò fa si che, pur essendoci nella materia della protezione civile un riconoscimento del potere di intervento regionale, questo deve sempre essere esercitato tenendo in primaria
considerazione le funzioni statali le quali «hanno un rilievo peculiare, collegandosi a imprescindibili esigenze unitarie»[12].
Preso atto che le Regioni sono legittimate ad adottare provvedimenti durante uno stato di emergenza, occorre però comprendere quali siano i limiti delle ordinanze regionali: se e in quale misura le Regioni possano derogare la normativa
Durante uno stato di emergenza i principi primari che vengono in gioco sono molteplici. Infatti, gli interessi non possono essere identificati solo con la tutela del diritto alla salute bensì devono considerarsi anche le conseguenze di
natura economica e sociale che una situazione come quella di chiusura della maggior parte delle attività produttive, comporta. La tutela della salute dei cittadini ha, infatti, come rovescio della medaglia quello di una compressione delle
attività produttive con la conseguenza del rischio di un collasso dell’economia e dell’aumento delle fasce di popolazione che non riescono più a far fronte alle proprie esigenze economiche. Come anche confermato dalla giurisprudenza
costituzionale[13], in queste situazioni dove entra in gioco il bilanciamento di diversi interessi primari collettivi, esso deve doverosamente essere svolto
dallo Stato, perché questo è l’unico soggetto che può svolgere un bilanciamento tenendo «in considerazione tutti gli interessi e i diritti in giuoco, necessariamente su scala nazionale»[14].
Proprio sulla base di questo assunto, già fin dai primi momenti dell’emergenza, era stata evidenziata l’infondatezza dei provvedimenti regionali che stabilivano standard di sicurezza più elevati ma che, a livello di risultato
sostanziale, raggiungevano lo stesso risultato della normativa statale; inoltre è stato stabilito ex art. 3, c. 2, D.L. 6/2020[15], che il potere di
ordinanza regionale è concesso solo nelle «more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri»[16]. Potere che poi è
stato, a seguito di continui fraintendimenti, ulteriormente ristretto e specificato ex art. 3, c. 1, D.L. 19/2020[17], confermando il potere di
adozione di provvedimenti nelle more della normativa statale: ma che le Regioni sono legittimate a intervenire solo da «specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro
territorio»[18]; e che le misure più restrittive che queste possono introdurre, devono essere limitate «esclusivamente nell’ambito delle attività di
loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale»[19].
La normativa nazionale è stata dunque costruita tenendo ben in considerazione quanto statuito dalla giurisprudenza costituzionale e lasciando dunque sì alle Regioni la possibilità di intervenire adottando misure anche più ristrettive
quando la situazione nel loro territorio lo richiedeva, ma precisando, tuttavia, che queste misure non potevano travalicare le materie di loro competenza e soprattutto che non dovevano incidere sulle attività economiche. Ciò ha permesso
di adottare, a livello regionale, misure che tutelassero maggiormente la salute dei cittadini, senza però che queste incidessero su materie che avrebbero necessariamente richiesto un bilanciamento di altri interessi primari che può essere
svolto solo a livello statale.
2.2. Il quadro fra il 22 febbraio e il 31 marzo
Considerando il quadro sopra illustrato veniamo alle ordinanze adottate dalle singole Regioni. Queste, nel periodo dal 22 febbraio al 31 marzo, così come nel periodo dal 1° aprile al 4 maggio, hanno adottato numerose ordinanze, molte
delle quali hanno previsto anche misure più restrittive.
Il contenuto delle ordinanze regionali può essere suddiviso in due gruppi: ordinanze che hanno adottato misure più restrittive rispetto ai provvedimenti nazionali e ordinanze che non hanno fatto altro che riconfermare quanto previsto dai
provvedimenti nazionali, senza aggiungere alcunché.
Ovviamente possibili contrasti con i limiti e le modalità sopra analiticamente descritti possono presentarsi solo con riferimento a quelle ordinanze che prevedono misure più restrittive rispetto a quelle nazionali.
Analizzando però il contenuto dei provvedimenti regionali che adottano misure più restrittive non si ritrova alcun superamento di quei limiti previsti dal quadro illustrato circa il fondamento del potere d’ordinanza regionale. Tutte le
ordinanze adottate rientrano proprio in quei limiti previsti dal Codice della protezione civile, nei limiti ex art. 3, c. 2, D.L. 6/2020 e art. 3, c. 1, D.L. 19/2020, in quanto le Regioni, sulla base del crescente numero di contagiati in
rapporto alla popolazione e ai guariti, quindi in relazione al presentarsi di “specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso”[20], hanno ritenuto necessario limitare gli spostamenti e alcune attività a salvaguardia della salute pubblica.
2.2.1. I provvedimenti adottati dalle Regioni nel periodo 22 febbraio – 31 marzo
Nelle due tabelle sottostanti sono riportate tutte le ordinanze contingibili e urgenti adottate dalle Regioni italiane durante il primo mese di lockdown.
Le tabelle sono strutturata su tre colonne. Nella prima, suddivisa in ulteriori quattro colonne, sono riportati i seguenti dati: a) numero dei cittadini di ogni singola Regione, il numero dei cittadini contagiati alla data del 31 marzo
2020; b) il relativo rapporto percentuale tra il numero dei contagiati e la popolazione; c) numero dei guariti alla data del 31 marzo 2020; d) il rapporto percentuale tra il numero dei guariti e il numero dei contagiati.
È stato scelto di indicare i dati appena riportati perché essi permettono di comprendere e analizzare i provvedimenti adottati secondo la stessa logica utilizzata dalle Regioni.
L’analisi del contenuto dei singoli provvedimenti regionali permette di individuare in via generale un unico filo conduttore che ha guidato le Regioni nella scelta se adottare misure più restrittive oppure confermare quanto già previsto
dalla normativa nazionale: il filo conduttore è l’andamento della curva dei contagi.
Infatti, proprio in considerazione della curva dei contagi e in considerazione del rapporto tra contagiati/guariti e tra popolazione/contagiati, che le Regioni hanno adottato un provvedimento più restrittivo o meno, in particolare in
relazione all’apertura delle attività e della libertà di circolazione, il tutto al fine di non creare un sovraccarico al Sistema sanitario regionale che avrebbe comportato un innalzamento del numero dei contagi in modo esponenziale.
Rapporto Guariti/Contagiati
1.311.580 1.436 = 0,10% pop. 102 7,01%
Limitazione delle libertà personali[21]
Misure più restrittive Conferma delle misure nazionali Misure più restrittive Conferma delle misure nazionali
La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM Ordinanze:
n.10/2020, n. 15/2020, n. 17/2020, n. 18/2020
562.869 237 = 0,04% pop. 3 1,26%
Limitazione delle libertà personali
n. 3/2020, n. 4/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 5/2020, n. 6/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 10/2020, n. 12/2020
1.947.131 669 = 0,034% pop. 21 3,13%
n. 5/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 7/2020, n. 12/2020, n. 15/2020
5.801.692 2.231 = 0,038% pop. 107 4,79%
X X[22] X
n. 19/2020, n. 21/2020, n. 25/2020, n. 26/2020 Ordinanze:
n. 20/2020, n. 23/2020, n. 26/2020
4.459.477 14.787 = 0,33% pop. 1.566 10,59%
n. 1/2020, n. 31/2020, n. 32/2020, n. 35/2020, n. 41/2020, n. 49/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 39/2020, n. 41/2020
1.215.220 1.685 = 0,13% pop. 357 21,18%
n. 3/PC, n. 4/PC Ordinanze:
n. 3/PC, n. 4/PC
5.879.082 3.264 = 0,05% pop. 337 10,32%
X X[23] X
n. Z00002/2020, n. Z00006/2020, n. Z00010/2020, n. Z00011/2020 Ordinanze:
n. Z00002/2020, n. Z00004/2020, n. Z00005/2020, n. Z00012/2020, n. Z00013/2020, n. Z00016/2020, n. Z00018/2020, n. Z00019/2020, n. Z00020/2020, n. Z00021/2020
1.550.640 3.660 = 0,23% pop. 555 15,16%
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020 n. 6/2020, n. 9/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 9/2020
10.006.574 44.773 = 0,44% pop. 11.415 25,49%
n. 514/2020, 517/2020 Ordinanze:
n. 514/2020
1.525.271 3.962 = 0,25% pp. 29 0,73%
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 10/2020, n. 11/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 5/2020, n. 6/2020, n. 14/2020, n. 15/2020, n. 16/2020
305.617 160 = 0,05% pop. 19 11,87%
X X[24] X
n. 7/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 6/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 10/2020, n. 11/2020, n. 12/2020
4.356.406 9.795 = 0,22% pop. 439 4,48%
n. 1/2020, n. 34/2020, n. 35/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 34/2020, n. 35/2020
4.029.053 1.946 = 0,04% pop. 129 6,62%
n. 702/SP, n. 168/2020, n. 183/2020, n. 190/2020 Ordinanze:
n. 735/SP, n. 176/2020, n. 177/2020, n. 182/2020, n. 190/2020
1.639.359 745 = 0,04% pop. 36 4,83%
n. 8/2020, n. 10/2020, n. 12/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 5/2020, n. 9/2020, n. 11/2020, n. 13/2020
4.999.854 1.718 = 0,03% pop. 86 5,00%
n. 6/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 6/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 10/2020, n. 11/2020, n. 12/2020, n. 13/2020
3.729.641 4.867 = 0,13% pop. 182 3,73%
n. 6/2020, n. 9/2020, n. 10/2020
1.072.276 3.288 = 0,30% pop. 404 12,28%
22-3-2020, 24-3-2020, 28-2-2020, 15-3-2020 Ordinanze:
22-2-2020, 4-2-2020, 20-3-2020
882.015 1.095 = 0,12% pop. 194 17,71%
n. 3/2020, n. 11/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 11/2020
125.666 631 = 0,50% pop. 32 5,07%
X X[25] X
n.4/2020, n. 5/2020
n. 116/2020 Ordinanze:
n. 111/2020, n. 117/2020
4.905.854 9.625 = 0,19% pop. 902 9,37%
n. 33/2020 Ordinanze:
n. 33/2020
Organizzazione sanitaria[26] Organizzazione della PA / servizi pubblici[27]
La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM
Organizzazione sanitaria Organizzazione della PA / servizi pubblici
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 4/2020, n. 5/2020, n. 6/2020 Ordinanze:
n. 3/2020, n. 4/2020, n. 9/2020, n. 11/2020, n. 13/2020
n. 4/2020, n. 20/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 6/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 14/2020
n. 16/2020, n. 26/2020 Ordinanze:
n. 24/2020, n. 26/2020
n. 1/2020, n. 29/2020, n. 42/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 34/2020, n. 43/2020, n. 45/2020
La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM Legge:
n. 1/PC, n. 2/PC, n. 5/PC
n. Z00002/2020, n. Z00003/2020, n. Z00004/2020, n. Z00005/2020, n. Z00006/2020, n. Z00008/2020, n. Z00009/2020, n. Z00017/2020 Ordinanze:
n. Z00002/2020, n. Z00007/2020, n. Z00014/2020, n. Z00015/2020, n. Z00022/2020
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 7/2020, n. 9/2020, n. 12/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 5/2020, n. 6/2020, n. 8/2020, n. 9/2020
La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM Leggi:
n. 509/2020, n. 510/2020, n. 515/2020, n. 517/2020, n. 520/2020
1.525.271 3.962 = 0,25% pop. 29 0,73%
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 6/2020, n. 15/2020, n. 16/2020 Ordinanze:
n. 1/2020n. 2/2020, n. 3/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 12/2020, n. 13/2020
n. 3/2020, n. 5/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 4/2020
n. 1/2020, n. 24/2020, n. 25/2020, n. 34/2020, n. 35/2020
n. 702/SP Ordinanze:
n. 172/2020, n. 702/SP, n. 168/2020, n. 178/2020, n. 188/2020
n. 9/2020
n. 5/2020, n. 6/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 10/2020, n. 12/2020
n. 1/2020, n. 7/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 2/2020, n. 5/2020, n. 8/2020, n. 9/2020, n. 10/2020, n. 11/2020
n. 6/2020, n. 8/2020, n. 12/2020, n. 14/2020, n. 15/2020, n. 16/2020, n. 18/2020, n. 19/2020, n. 20/2020, n. 21/2020 Ordinanze:
n. 6/2020, n. 7/2020, n. 8/2020, n. 11/2020
27-3-2020 Ordinanze:
22-2-2020, 3-3-2020, 12-3-2020, 18-3-2020, 27-3-2020
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 5/2020, n. 6/2020 Ordinanze:
n. 1/2020, n. 3/2020, n. 4/2020, n. 6/2020, n. 8/2020, n. 10/2020, n. 11/2020, n. 12/2020, n. 13/2020
n. 115/2020, n. 124/2020 Ordinanze:
n. 123/2020
n. 28/2020, n. 29/2020, n. 30/2020, n. 32/2020, n. 34/2020
2.3. Il quadro fra il 1° aprile e il 4 maggio
Come già in precedenza precisato, anche nel periodo che va dal 1° aprile al 4 maggio – data che coincide con l’inizio della c.d. “fase 2” e la conseguente riapertura delle attività e ripresa degli spostamenti – le Regioni hanno sempre
adottato provvedimenti nel rispetto dei limiti previsti al loro potere, adottando misure più restrittive solo nei casi in cui il numero dei contagi era sempre molto elevato rispetto alla popolazione e ai guariti.
2.3.1. I provvedimenti adottati dalle Regioni nel periodo 1° aprile – 4 maggio
Come per le tabelle riportanti i provvedimenti e i dati relativi al primo mese di lockdown – 22 febbraio / 31 marzo – anche le tabelle sottostanti contengono i provvedimenti adottati dalle Regioni nel secondo mese di
lockdown è stata strutturata utilizzando gli stessi criteri e gli stessi dati. I dati relativi al numero dei contagi e dei guariti si riferiscono al data del 4 maggio 2020.
L’analisi del contenuto delle ordinanze regionali ha fatto emergere lo stesso filo conduttore già utilizzato dalle Regioni durante il primo mese di lockdown, il numero dei contagi e dei cittadini guariti ha fatto da sfondo alla
scelta se adottare provvedimenti più restrittivi o adottare provvedimenti che hanno confermato le misure nazionali, ritenendole più che sufficienti.
3.000 = 0,22% pop. 3.000 = 0,22% pop. 831 27,70%
Limitazione delle libertà personali[28]
n. 26/2020, n. 35/2020, n. 37/2020, n. 46/2020, n. 50/2020, n. 52/2020 Ordinanze:
n. 21/2020, n. 35/2020, n. 40/2020, n. 45/2020, n. 47/2020, n. 50/2020, n. 52/2020
562.869 386 = 0,06% pop. 188 48,70%
n. 15/2020 Ordinanze:
n. 17/2020, n. 19/2020
1.947.131 1.118 = 0,05% pop. 356 31,84%
n. 25/2020, n. 32/2020, n. 36/2020, n. 37/2020 Ordinanze:
n. 25/2020, n. 29/2020, n. 32/2020, n. 33/2020, n. 34/2020, n. 36/2020, n. 37/2020, n. 38/2020, n. 39/2020
5.801.692 4.498 = 0,07% pop. 1.421 31,59%
X X[29] X
n. 27/2020, n. 30/2020, n. 32/2020, n. 33/2020, n. 36/2020, n. 37/2020, n. 39/2020, n. 41/2020, n. 42/2020, n. 43/2020 Ordinanze:
n. 27/2020, n. 28/2020, n. 29/2020, n. 31/2020, n. 32/2020, n. 33/2020, n. 34/2020, n. 36/2020, n. 37/2020, n. 41/2020, n. 42/2020
4.459.477 26.175 = 0,58% pop. 13.525 51,67%
n. 58/2020, n. 61/2020, n. 66/2020, n. 73/2020, n. 74/2020 Ordinanze:
n. 58/2020, n. 61/2020, n. 66/2020, 69/2020, n. 72/2020, n. 73/2020, n. 74/2020
1.215.220 3.076 = 0,25% pop. 1.727 56,14%
n. 8/PC, n. 10/PC, n. 11/PC, n. 12/PC Ordinanze:
n. 7/PC, n. 10/PC, n. 11/PC, n. 12/PC
5.879.082 6.914 = 0,11% pop. 1.938 28,03%
X X[30] X
n. Z00024/2020, n. Z00026/2020, n. Z00028/2020, n. Z00029/2020, n. Z00032/2020, n. Z00035/2020 Ordinanze:
n. Z00023/2020, n. Z00025/2020, n. Z00027/2020, n. Z00033/2020, n. Z00035/2020, n. Z00036/2020
1.550.640 8.412 = 0,54% pop. 3.683 43,78%
n. 14/2020, n. 19/2020, n. 22/2020, n. 25/2020 Ordinanze:
n. 25/2020
10.006.574 78.105 = 0,78% pop. 26.604 34,06%
n. 521/2020, n. 522/2020, n. 528/2020, n. 532/2020, n. 537/2020[31] Ordinanze:
n. 521/2020, n. 522/2020, n. 528/2020, n. 537/2020
1.525.271 6.363 = 0,41% pop. 2.225 34,96%
n. 21/2020, n. 22/2020, n. 24/2020, n. 25/2020 Ordinanze:
n. 20/2020, n. 21/2020, n. 27/2020[32], n. 28/2020[33]
305.617 301 = 0,09% pop. 101 33,55%
X X[34] X
n. 21/2020, n. 25/2020 Ordinanze:
n. 14/2020, n. 15/2020, n. 16/2020, n. 17/2020, n. 18/2020, n. 19/2020, n. 21/2020, n. 22/2020, n. 23/2020, n. 24/2020, n. 25/2020
4.356.406 27.622 = 0,63% pop. 8.874 32,12%
n. 36/2020, n. 38/2020, n. 39/2020, n. 40/2020, n. 41/2020, n. 43/2020, n. 47/2020, n. 49/2020[35], n. 50/2020[36] Ordinanze:
n. 36/2020, n. 39/2020, n. 49/2020, n. 50/2020
4.029.053 4.153 = 0,10% pop. 779 18,75%
Limitazione delle libertà personali[37]
n. 204/2020, n. 207/2020, n. 209/2020, n. 211/2020, n. 212/2020, n. 214/2020, n. 218/2020 Ordinanze:
n. 204/2020, n. 217/2020
1.639.359 1.317 = 0,80% pop. 545 41,38%
Limitazione delle libertà personali[38]
n. 18/2020, n. 20/2020, n. 21/2020 Ordinanze:
n. 15/2020, n. 17/2020, n. 18/2020, n. 19/2020, n. 20/2020, n. 21/2020
4.999.854 3.255 = 0,65% pop. 809 24,85%
n.17/2020, n. 18/2020[39] Ordinanze:
n.14/2020, n. 15/2020, n. 16/2020, n. 17/2020, n. 18/2020, n. 19/2020[40]
3.729.641 9.601 = 0,25% pop. 3.441 35,84%
n. 30/2020, n. 31/2020, n. 33/2020, n. 36/2020, n. 37/2020, n. 38/2020, n. 40/2020, n. 41/2020, n. 43/2020, n. 44/2020, n. 48/2020, n. 50/2020[41] Ordinanze:
n. 24/2020, n. 45/2020, n. 46/2020, n. 50/2020, n. 52/2020
1.072.276 6.799 = 0,63% pop. 4.284 63,00%
6-4-2020, 13-4-2020, 19-4-2020, 25-4-2020 Ordinanze:
882.015 1.394 = 0,15% pop. 1.143 81,99%
n. 15/2020, n. 16/2020, n. 17/2020, n. 19/2020, n. 21/2020 Ordinanze:
n. 17/2020, n. 20/2020, n. 21/2020
125.666 1.143 = 0,90% pop. 894 78,47%
X X[42] X
n.139/2020, n. 154/2020, n. 160/2020, n. 161/2020, n. 171/2020, n. 183/2020 Ordinanze:
n. 139/2020, n. 153/2020, n. 182/2020
4.905.854 18.373 = 0,37% pop. 9.611 52,31%
n. 38/2020, n. 40/2020, n. 42/2020, n. 43/2020, n. 44/2020[43], n. 46/2020[44] Ordinanze:
n. 40/2020, n. 42/2020, n. 43/2020, n. 44/2020, n. 46/2020
Organizzazione sanitaria[45] Organizzazione della PA / servizi pubblici[46]
n. 25/2020, n. 29/2020, n. 35/2020 Ordinanze:
n. 25/2020, n. 26/2020, n. 28/2020, n. 30/2020
X X[47] X
n. 34/2020 Ordinanze:
, n. 38/2020, n. 40/2020
n. 57/2020, n. 70/2020 Ordinanze:
n. 57/2020, n. 69/2020, n. 74/2020
n. 1/2020/Salute Ordinanze:
n. 6/PC, n. 9/PC, n. 12/PC
X X[48] X
n. Z00030/2020, n. Z00031/2020, n. Z00034 Ordinanze:
n. Z00037/2020
n. 17/2020, n. 19/2020, n. 20/2020, n. 21/2020, n. 23/2020, n. 24/2020
n. 521/2020, n. 522/2020, n. 528/2020, n. 537/2020, n. 538/2020[49]
n. 19/2020 Ordinanze:
n. 17/2020, n. 18/2020, n. 23/2020, n. 26/2020
X X[50] X
n. 27/2020 Ordinanze:
n. 20/2020, n. 24/2020, n. 26/2020
n. 36/2020, n. 39/2020, n. 49/2020, n. 50/2020 Ordinanze:
n. 36/2020, n. 38/2020, n. 39/2020, n. 49/2020, n. 50/2020
Organizzazione sanitari Organizzazione della PA / servizi pubblici
n. 192/2020, n. 205/2020, n. 206/2020, n. 214/2020, n. 215/2020
n. 14/2020, n. 16/2020, n. 19/2020
n.14/2020, n. 16/2020 Ordinanze:
n.14/2020, n. 16/2020, n. 18/2020
n. 21/2020, n. 22/2020, n. 23/2020, n. 26/2020, n. 27/2020, n. 29/2020, n. 35/2020 n. 39/2020, n. 49/2020 Ordinanze:
n. 25/2020, n. 32/2020, n. 42/2020, n. 47/2020, n. 51/2020
14-4-2020 Ordinanze:
3-4-2020, 3-4-2020, 6-4-2020, 10-4-2020
n. 14/2020, n. 17/2020, n. 18/2020, n. 21/2020, n. 22/2020[51]
X X[52] X
n. 154/2020 La Regione non ha adottato alcun provvedimento, sono quindi in vigore le misure adottate con i DPCM
n. 36/2020, n. 39/2020, n. 40/2020, n. 41/2020, n. 44/2020, n. 45/2020[53], n. 46/2020
3. Il quadro normativo fra il 4 e il 18 maggio
La fase che si è aperta dal 4 maggio (mediaticamente nota come “Fase 2”) è stata la prima a vedere un allentamento, graduale, delle misure di limitazione imposte. La scelta del Governo è stata di non differenziare l’iter delle
riaperture fra Regione e Regione (sulla base dell’andamento dei contagi), ma di dettare, quanto meno in un primo momento, una cornice comune su tutto il territorio nazionale, come si vedrà nei paragrafi seguenti. Questo ha dato origine a
un conflitto certamente di natura politica fra le amministrazioni regionali e il Governo. Nella ricostruzione che segue si cercherà, da una parte, di comprendere se il conflitto si sia realmente sviluppato anche su un piano giuridico, e
si analizzeranno, anche con l’ausilio di quanto osservato dai giudici del T.A.R. Catanzaro[54], i principi e le regole che avrebbero dovuto caratterizzare
questa seconda fase.
3.1 Le fonti nazionali
Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 aprile 2020 («Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza
epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale») è l’atto con il quale il Governo è intervenuto per regolare questa prima fase di allentamento delle misure di contenimento. Lo ha, fatto, è importante ricordarlo,
in ragione di quanto disposto dall’art. 2 co. 1 del D.L. del 25 marzo 2020 n. 19 (ora convertito nella legge n. 35 del 22 maggio 2020).[55]
Il provvedimento, in primo luogo, reitera all’art. 1 le misure di contenimento delle libertà personali già disposte, inserendo però alcune previsioni di allentamento, quali l’art. 1 l. e) («L’accesso del pubblico ai parchi, alle ville e
ai giardini pubblici è condizionato al rigoroso rispetto di quanto previsto dalla lettera d), nonché’ della distanza di sicurezza interpersonale di un metro»), l. g), che consente la ripresa delle attività di allenamento per gli sportivi
professionisti;[56] consente di incontrare i “congiunti” (ovviamente nel rispetto del divieto di “assembramento” e con l’utilizzo dei dispositivi di
protezione)[57] e, infine, la celebrazione in forma privata delle cerimonie funebri.[58] In sintesi, sono state allentante le misure che limitano la circolazione personale all’interno di un ben definito territorio, mentre rimangono immutati i divieti di spostamento fra Regioni.
Per quanto attiene, invece, direttamente alle limitazioni alle attività economiche, viene consentita anche l’attività di ristorazione da asporto (oltre che la consegna a domicilio)[59] e, aspetto più significativo, viene notevolmente ampliato l’assetto delle attività industriali e commerciali che possono essere svolte, ovviamente sulla base dei Protocolli di sicurezza
negli ambienti di lavoro, nei cantieri nei settori di trasporto e della logistica.[60]
A destare interesse, però, soprattutto ai fini di questa analisi, è la previsione contenuta all’art. 2 co. 11 del D.P.C.M.:[61] essa infatti affida alle
Regioni il monitoraggio giornaliero dell’andamento epidemiologico, e il conseguente potere, in capo al Presidente della Regione di proporre ulteriori restrizioni al Ministero della Salute. La norma, che sembra improntata al principio di
leale collaborazione (di cui si dirà a breve) da una parte predetermina e stabilisce di conseguenza univocamente – e a livello nazionale – quelli che sono i parametri per l’aumento del rischio, ma dall’altra attribuisce il compito di
monitoraggio direttamente alle Regioni.
3.2 La prospettiva regionale
All’interno del quadro appena descritto si collocano le (molteplici) ordinanze contingibili e urgenti regionali,[62] adottate a cavallo fra il 26 aprile e il
4 maggio che mirano a regolare con un maggior grado di determinatezza diversi settori e attività. Va osservato che, a prescindere da quanto è stato possibile osservare da un punto di vista politico, è possibile riscontrare un certo grado
di uniformità nelle regole adottate dalle Regioni e conformità al dettato nazionale.
Nonostante le ordinanze si qualifichino tutte come misure di attuazione del D.P.C.M. del 26 aprile vi sono state delle disposizioni che hanno anticipato di qualche giorno alcune riaperture, in primo luogo per quanto concerne le attività
economiche: è il caso, ad esempio, della Regione Veneto, che ha autorizzato la vendita del cibo d’asporto in anticipo di qualche giorno rispetto al 4 maggio (e lo stesso può dirsi per l’Abruzzo, la Toscana e la Liguria)[63] o la Lombardia, che ha autorizzato l’apertura dei mercati (per la vendita di prodotti alimentari) già a partire dal 29 aprile, mentre a livello nazionale è
stato consentito dal 4 maggio.[64]
Diverse Regioni hanno consentito di raggiungere le seconde case all’interno del loro territorio, sicuramente interpretando in maniera estensiva quanto previsto a livello nazionale dal Decreto del 26 aprile.
È interessante osservare, sempre nel quadro dell’allentamento a livello regionale delle restrizioni previste sul piano nazionali alle attività economiche, quanto disposto dalla Regione Sardegna con l’ordinanza n. 20 del 2 maggio 2020
(«Ulteriori misure straordinarie urgenti di contrasto e prevenzione della diffusione epidemiologica da COVID-19 nel territorio regionale della Sardegna»): agli artt. 23[65] e 24[66] è prevista, infatti, la possibilità di anticipare alcune riaperture degli esercizi commerciali e di
servizi alla persona (com’è stato poi consentito con il D.L. del 16 maggio 2020 n. 33) da parte del Sindaco di quei Comuni che abbiano un indice di trasmissibilità uguale o inferiore a 0,5.
Accanto a misure che possono dirsi in alcuni casi interpretazioni estensive del dettato nazionale, in altri e casi (come si vedrà, ad esempio, nel prossimo paragrafo con riferimento alla Regione Calabria), vi sono state alcune Regioni
che hanno adottato misure più restrittive di quelle nazionali: si pensi alla Lombardia, che ha ribadito la necessità dell’uso dei dispositivi di protezione anche all’aperto,[67] o alla Regione Campania. In questo caso, infatti, sono state adottate (senza che vi fosse un andamento epidemiologico particolarmente preoccupante sul territorio) ordinanze volte a limitare
e restringere (in maniera in verità piuttosto confusa) la portata delle previsioni nazionali – più permissive – sia in materia di libertà personali sia di attività economiche. Si pensi, ad esempio, all’ordinanza n. 42 del 2 maggio 2020,
che consente attività di jogging soltanto in determinate fasce orarie,[68] o il divieto di attività di ristorazione da asporto introdotto ordinanza n.
41 del 2 maggio 2020 e poi consentito con l’ordinanza n. 42 dello stesso giorno.[69]
3.2.1 Il caso della Calabria
All’interno del quadro appena delineato si colloca anche l’ordinanza del Presidente della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37, recante «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da
COVID-2019. Disposizioni relative alle attività di ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande, attività sportive e amatoriali individuali e agli spostamenti delle persone fisiche nel territorio regionale», dove al punto 6, viene disposto che, a partire dalla data di adozione dell’ordinanza medesima, sul territorio della Regione Calabria, è «consentita la ripresa delle attività di Bar,
Pasticcerie Ristoranti, Pizzerie, Agriturismo con somministrazione esclusiva attraverso il servizio con tavoli all’aperto». Si tratta, quindi di una disposizione non conforme a quanto disposto dal D.P.C.M. del 26 aprile, che
consente esclusivamente le attività di consegna a domicilio e asporto. Dopo una lettera di diffida da parte del Ministero per gli Affari Regionali l’ordinanza in questione è stata impugnata da parte della Presidenza del Consiglio dei
Ministeri, che ne ha chiesto l’annullamento al T.A.R. Catanzaro.
3.2.2 La decisione del T.A.R. Catanzaro
Con la sentenza n. 841 del 9 maggio 2020 i T.A.R. di Catanzaro, sez. I, ha annullato l’ordinanza della Regione Calabria del 29 aprile 2020, n. 37.
I profili di interesse sono molteplici, in primo luogo in ragione del fatto che i giudici si occupano del rapporto fra il giudizio di legittimità condotto in sede di giurisdizione amministrativa e un eventuale conflitto di attribuzione
di tono costituzionale.[70]
È però soprattutto interessante constatare, ai fini di questa analisi, che nell’annullare l’ordinanza della Regione Calabria emergono chiaramente tre aspetti importanti:
I. Il primo attiene al modello disegnato dal D.L. 19 del 2020, che come più volte ricordato, attribuisce, all’art. 2 co.1, al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di individuare le misure per contrastare la diffusione del
virus; l’art. 3, comma 1 consente invece alle Regioni di adottare misure di efficacia locale nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia
nazionale. Ma questo è possibile, osservano i giudici, solo alla presenza di tre requisiti: in primo luogo che si tratti di interventi destinati a operare nelle more dell’adozione di un nuovo D.P.C.M.; in secondo luogo devono essere
interventi giustificati da situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario proprie della Regione interessata; e, da ultimo, deve trattarsi di misure ulteriormente restrittive delle attività sociali e produttive esercitabili
nella Regione. L’ultimo comma dell’art 3, poi, precisa che «le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge
previgente». In sintesi, osservano i giudici, «spetta al Presidente del Consiglio dei Ministri individuare le misure necessarie a contrastare la diffusione del virus COVID-19, mentre alle Regioni è dato intervenire solo nei limiti
delineati dall’art. 3, comma 1 D.L. n. 19 del 2020, che però nel caso di specie è indiscusso che non risultino integrati».
II. Il secondo profilo attiene alla motivazione dell’ordinanza della Regione Calabria, che giustifica l’adozione di una norma più permissiva in ragione in una regressione – misurata – dell’epidemia. I giudici osservano come, in realtà,
«è ormai fatto notorio che il rischio epidemiologico non dipende soltanto dal valore attuale di replicazione del virus in un territorio circoscritto quale quello della Regione Calabria, ma anche da altri elementi, quali l’efficienza e
capacità di risposta del sistema sanitario regionale, nonché l’incidenza che sulla diffusione del virus producono le misure di contenimento via via adottate o revocate (si pensi, in proposito, alla diminuzione delle limitazioni alla
circolazione extraregionale)».
L’atto adottato dalla Regione non è coerente con il principio di precauzione, che deve guidare l’operato dei poteri pubblici ogni qualvolta, come nella situazione attuale, vi sia un contesto nel quale non vi sia certezza sul modus
operandi da adottare neanche all’interno della comunità scientifica.[71]
III. Il terzo e ultimo profilo attiene, invece, alla violazione del principio di leale collaborazione da parte della Regione Calabria: «nel caso di specie, infatti, non risulta che l’emanazione dell’ordinanza oggetto di impugnativa
sia stata preceduta da qualsivoglia forma di intesa, consultazione o anche solo informazione nei confronti del Governo».
4. Il quadro post 18 maggio
Con l’entrata in vigore del decreto legge 16 maggio 2020, n. 33, efficace sino al 31 luglio 2020, cessano di avere effetto le misure limitative alla circolazione nel territorio regionale contenute nel precedente decreto legge 25 marzo
2020, n. 19 salva la facoltà di adottare o reiterare le predette misure qualora sia accertato, in specifiche aree, un aggravamento della situazione epidemiologica.
Il decreto legge pone il divieto, fino al 2 giugno, di spostamento interregionale, nonché quello da e per l’estero, sempre che lo spostamento non sia giustificato da esigenze lavorative, di assoluta urgenza o per motivi di salute.
È altresì previsto, a partire dal 18 maggio 2020, che le attività economiche, produttive e sociali possano svolgersi nel rispetto di quanto stabilito dai protocolli o linee guida, adottati dalle Regioni o dalla Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome. In mancanza di linee guida e protocolli regionali trovano applicazione quelli adottati a livello nazionale[72].
La violazione delle disposizioni contenute nei protocolli o nelle linee guida regionali, o in mancanza nazionali, determina la sospensione dell’attività fino al ripristino delle condizioni di sicurezza.
Peraltro, in relazione all’andamento della situazione epidemiologica sul territorio, l’art. 1 comma 16 prevede espressamente la possibilità per le Regioni, nelle more dell’adozione del d.P.C.M. di cui all’art. 2 del decreto-legge n.
19/2020, di introdurre misure derogatorie, ampliative o restrittive rispetto a quelle disposte ai sensi del medesimo art. 2, informando contestualmente il Ministro della salute.
In ultimo, il d.P.C.M. del 17 maggio 2020 (“Disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, recante
ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”) delinea il quadro normativo nazionale della c.d. seconda fase della fase 2, i cui effetti si esplicheranno sino al 14 giugno 2020, così sostituendosi alle
disposizioni contenute nel precedente d.P.C.M. del 26 aprile 2020.
In seguito all’entrata in vigore dell’ultimo d.P.C.M., viene espressamente consentito alle Regioni e alle Province autonome di derogare alle norme nazionali, potendo adottare anche misure più permissive in ragione dell’andamento positivo
della situazione epidemiologica nei propri territori.
A tal fine, occorre che le Regioni individuino protocolli o linee guida idonei a prevenire o a ridurre il rischio di contagio nel settore di riferimento o in settori analoghi nel cui ambito la misura più permissiva viene adottata.
Tali protocolli e linee guida vengono adottati dalle Regioni o dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o nelle linee guida nazionali.
4.1 Le linee guida nazionali
Insieme al d.P.C.M. da ultimo illustrato, sono stati adottati, come sopra anticipato, alcuni protocolli e linee guida consistenti in raccomandazioni ed indicazioni concordate con la Conferenza delle Regioni in merito alla riapertura in
sicurezza delle attività economiche fino a quel momento sospese.
In particolare, l’allegato 17 fornisce alcune schede tecniche contenti indirizzi pratici, validi per i singoli settori di attività al fine di offrire uno strumento di applicazione delle misure di prevenzione e di contenimento di
Le schede riguardano varie attività ritenute principali, tra cui la ristorazione, il turismo, i servizi alla persona, il commercio al dettaglio anche su aree pubbliche, gli impianti sportivi, come piscine e palestre, i musei, gli archivi
e le biblioteche.
Tali indicazioni, allegate al d.P.C.M., possono essere rimodulate, sulla base dell’evoluzione epidemiologica, eventualmente, anche in senso più restrittivo.
4.2 La prospettiva regionale
Le Regioni, contestualmente all’entrata in vigore dell’ultimo decreto-legge, nonché in seguito alla Conferenza delle Regioni, hanno adottato una serie di ordinanze contingibili ed urgenti sulla gestione dell’emergenza epidemiologica ad
integrazione della normativa nazionale concernente anche la riapertura delle attività economiche.
Da un’analisi comparata dei più recenti provvedimenti regionali si è riscontrato, da una parte, un’indubbia uniformità quanto alle disposizioni rispetto alla normativa nazionale, dall’altra alcune differenze riguardanti il cronoprogramma
di riapertura delle varie attività economiche, oltre ad alcune disposizioni sulla libertà di circolazione delle persone.
Con riferimento alla Regione maggiormente colpita dal virus, il presidente della Lombardia ha adottato il 17 maggio 2020 un’ordinanza contingibile ed urgente con cui ha recepito le “Linee di indirizzo per la riapertura delle Attività
Economiche e Produttive” approvate il 15 maggio 2020 dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome[73].
Nello specifico, il provvedimento stabilisce la riapertura di tutte le attività commerciali a partire dal 18 maggio 2020, ordinando altresì ai datori di lavoro di procedere alla rilevazione della temperatura corporea del personale sui
luoghi di lavoro. Inoltre, lo stesso obbligo incombe sul datore di lavoro nei confronti dei clienti nell’ambito delle attività di ristorazione con consumo sul posto.
A differenza del d.P.C.M., il provvedimento regionale nega la riapertura sino al 31 maggio 2020 delle piscine, anche all’aperto, e delle palestre, ritenendo pertanto opportuno attendere i successivi monitoraggi sulla diffusione del
Infine, l’ordinanza pone il divieto, in conformità alle previsioni nazionali, fino al 2 giugno 2020 di spostamento verso altre Regioni se non per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o per motivi di salute.
La Regione Campania ha emanato un’ulteriore ordinanza il 17 maggio 2020 con cui è stata disposta la riapertura delle principali attività economiche a partire dal giorno successivo, fatta eccezione per l’attività di ristorazione in loco
per la quale il governatore ha optato per la ripresa non prima del 21 maggio 2020[74].
Il provvedimento stabilisce inoltre che su tutti i soggetti provenienti dalle altre Regioni d’Italia o dall’estero, che faranno ingresso nel territorio regionale, fino al 2 giugno 2020 è imposto l’obbligo, salvo che l’arrivo sia motivato
da comprovate esigenze lavorative o da comprovati e certificati motivi di salute:
– di comunicare l’arrivo al Dipartimento di prevenzione della ASL territorialmente competente, al Comune di residenza, domicilio o dimora di destinazione, nonché al proprio medico di medicina generale ovvero al pediatra di libera scelta,
ove appartenenti al Servizio Sanitario della Regione Campania;
– in caso di comparsa di sintomi, di avvertire immediatamente il Dipartimento di prevenzione della ASL territorialmente competente e il proprio medico di medicina generale o il pediatra di libera scelta ove appartenenti al Servizio
Sanitario regionale della Regione Campania, per ogni conseguente determinazione.
In materia di ingressi e rientri nel territorio regionale, la Regione Basilicata ha operato una scelta differente. Con un recente provvedimento il Governatore ha stabilito che, in seguito alla comunicazione dell’ingresso al medico di
medicina generale, al pediatra di libera scelta ovvero al numero verde a tal fine istituito, il soggetto giunto nel territorio regionale, anche se asintomatico, venga sottoposto al tampone rinofaringeo per SARS-COV-2 ovvero ad altri test
diagnostici per il SARS-COV-2.
Il governatore della Regione Veneto, invece, consente, a partire dal 18 maggio 2020, lo spostamento per visite a congiunti anche al di fuori della Regione del Veneto, nei limiti della provincia o ex provincia confinante, da parte di
residenti in province collocate a confine tra Veneto e altre Regioni o Province Autonome[75].
Anche il governatore della Regione Marche, sulla scia dell’ultima disposizione illustrata della Regione Veneto, ha consentito a partire dal 21 maggio 2020, gli spostamenti anche al di fuori della Regione, nei limiti della provincia o del
comune confinante, da parte di residenti in province o comuni collocati a confine tra Marche e altre Regioni[76].
Esaurita l’analisi delle disposizioni nazionali e regionali emanate dall’inizio dell’emergenza sanitaria sino alla c.d. fase 2, caratterizzata da un graduale rallentamento delle misure limitative delle libertà personali ed economiche,
riteniamo utile trarre alcune riflessioni conclusive.
In primo luogo osserviamo che, specialmente nella fase più acuta dell’emergenza sanitaria, le misure nazionali, a cui poi si sono adeguate quelle regionali, hanno riguardato principalmente la tutela della salute al fine di limitare il
più possibile la diffusione del virus, così tralasciando, almeno in un primo momento, l’aspetto economico e sociale, solo in seguito considerato dal legislatore.
Pertanto, a partire dal preludio della c.d. fase 2, il coordinamento tra Stato e Regioni ha riguardato anche atti normativi diretti a garantire una ripresa graduale delle attività economiche, nonché aiuti a sostegno di famiglie colpite
dalla crisi economica in corso.
Dal 18 maggio in poi, le Regioni hanno adottato ordinanze a contenuto differenziato rispetto alla normativa nazionale, in virtù del potere, espressamente riconosciuto dal decreto legge 16 maggio 2020, n. 33, di emanare provvedimenti
anche più permissivi.
A tal proposito, riteniamo che l’emanazione di disposizioni differenziate tra le Regioni abbia consentito e possa tutt’ora consentire strategie di ripresa maggiormente bilanciate e dosate nei rischi e nei benefici, perché basate sui dati
del contagio da Covid-19 a scala locale, e non più nazionale.
È pur vero che il rischio di un mancato coordinamento tra Stato e Regioni, in una fase seppur migliore rispetto alla precedente, ma ancora molto delicata, è rappresentato dalla frammentarietà dei provvedimenti che a volte si
differenziano per minimi aspetti dalla normativa nazionale, ingenerando così confusione nei destinatari, come già aveva avuto modo di osservare in apertura.[77]
Il presente contributo è frutto di una riflessione condivisa e perciò le considerazioni iniziali e conclusive sono da attribuirsi a tutti gli Autori. Vania Danzi ha redatto il par. 4, Giulia Pinotti il par. 3 e Giacomo Pisani in par.
Si veda in questo senso il contributo «La legislazione e i provvedimenti emergenziali adottati dalla Regione Lombardia e dai capoluoghi lombardi per far fronte all’emergenza sanitaria Covid-19 (con particolare attenzione alle
disposizioni che incidono sull’attività e l’organizzazione della Pubblica Amministrazione)», CERIDAP, n.2, 2020. ↑
Delibera del Consiglio dei Ministri del 31.01.2020 (Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili). ↑
Si veda M. Luciani, «Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza», Rivista AIC, n. 2/2020, 10/04/2020, pagg. 111-130. ↑
Si veda M. Luciani, «Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza», op. cit. L’autore intende la catena normativa nella prima accezione del termine cioè quello che considera la catena normativa come «“la
catena normativa della giustificazione”, che si ripercorre a ritrovo sino a trovarne il fondamento logico (la kelseniana norma fondamentale) o fattuale (la forza legittimante)». ↑
D.lgs. 1/2020 (Codice della protezione civile). ↑
Art. 32, l. 833/1978: «(Funzioni di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria) Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene sanità pubblica e di polizia
veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più Regioni. La legge regionale stabilisce norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica, di vigilanza
sulle farmacie e di polizia veterinaria, ivi comprese quelle già esercitate dagli uffici del medico provinciale e del veterinario provinciale e dagli uffici sanitari e veterinari comunali o consortili, e disciplina il trasferimento
dei beni e del personale relativi. Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla Regione o a parte
del suo territorio comprendente più comuni e al territorio regionale. Sono fatte salve in materia di ordinanze, di accertamenti preventivi, di istruttoria o di esecuzione dei relativi provvedimenti le attività di istituto delle
forze armate che, nel quadro delle suddette misure sanitarie, ricadono sotto la responsabilità delle competenti autorità. Sono altresì fatti salvi i poteri degli organi dello Stato preposti in base alle leggi vigenti alla tutela
dell’ordine pubblico». ↑
Si vedano i seguenti artt. del Codice della protezione civile: art. 3, c. 1, lett. b); art. 3 c. 2, lett. b); art. 4, c. 1; art. 6, c. 1; art. 7, c. 1, lett. b); art. 11, c. 1; art. 25, c. 11. ↑
Si vedano le sentenze della Corte Cost. n. 303/2003, n. 82/2006, n. 277/2008, n. 246/2019. ↑
Corte Cost., n. 8/2016. ↑
Corte Cost., n. 44/2019. ↑
Cit. M. Luciani, «Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza», op. cit., pag. 132. ↑
Corte Cost. n. 32/1991. ↑
Cit. M. Luciani, «Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza», op. cit., pag. 133. ↑
Art. 3, c. 2, d.l. n. 6/2020: «(Attuazione delle misure di contenimento) […] Nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 1, nei casi di estrema necessità ed urgenza le misure di
cui agli articoli 1 e 2 possono essere adottate ai sensi dell’articolo 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, dell’articolo 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e dell’articolo 50 del testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». ↑
Art. 3, c. 2, d.l. n. 8/2020 (Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19). ↑
Art. 3, c. 1, d.l. n. 19/2020: « (Misure urgenti di carattere regionale o infraregionale) 1. Nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata
fino a tale momento, le Regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive,
tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale». ↑
Art. 3, c. 1, d.l. n. 19/2020. ↑
In questa sezione sono elencate le ordinanze che hanno limitato gli spostamenti motivati da indifferibili esigenze lavorative, situazioni di necessità, motivi di salute o per raggiungere la propria residenza o domicilio. Sono
elencate le ordinanze che hanno imposto la quarantena di 14 giorni per le persone rientranti nella propria Regione di residenza provenienti dall’estero o da altre Regioni. Infine, sono elencate le ordinanze che hanno istituito le c.d.
“zone rosse”. ↑
Solo con riferimento alle misure che dispongono le c.d. “zone rosse” per alcuni paesi della Regione. ↑
Solo in relazione ad alcuni Comuni con un numero elevato di contagi. ↑
Sono elencate le ordinanze che hanno riorganizzato il Sistema sanitario regionale al fine di fornire una miglior risposta alle esigenze che si sono presentate con lo scoppio dell’epidemia da Covid-19. Altresì sono elencate le
ordinanze che hanno riorganizzato le RSA, le visite ambulatoriali e lo svolgimento dei test sierologici. ↑
Sono elencate le ordinanze che hanno rimodulato i servizi pubblici come i trasporti, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, le scuole e le università e l’apertura e la chiusura degli uffici pubblici. ↑
Ordinanza in vigore dal 04/05/2020. ↑
Ordinanza in vigore dal 05/05/2020. ↑
T.A.R Catanzaro, sez. I, sentenza del 9 maggio 2020 n. 841. ↑
D.l. del 25 marzo 2020 n. 19, art. 2 co.1: «Le misure di cui all’articolo 1 sono adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell’interno,
il Ministro della difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonché’ i presidenti delle Regioni interessate, nel caso in cui riguardino esclusivamente una Regione o alcune
specifiche Regioni, ovvero il Presidente della Conferenza delle Regioni e delle province autonome, nel caso in cui riguardino l’intero territorio nazionale». ↑
Art 1 l. g) del D.P.C.M. del 26 aprile 2020: «Allo scopo di consentire la graduale ripresa delle attività sportive, nel rispetto di prioritarie esigenze di tutela della salute connesse al rischio di diffusione da COVID-19, le
sessioni di allenamento degli atleti, professionisti e non professionisti – riconosciuti di interesse nazionale dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dal Comitato Italiano Paralimpico (CIP) e dalle rispettive federazioni,
in vista della loro partecipazione ai giochi olimpici o a manifestazioni nazionali ed internazionali – sono consentite». ↑
Art 1 l. a) del D.P.C.M. del 26 aprile 2020: «Allo sono consentiti solo gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero per motivi di salute e si considerano necessari gli spostamenti
per incontrare congiunti purché’ venga rispettato il divieto di assembramento e il distanziamento interpersonale di almeno un metro e vengano utilizzate protezioni delle vie respiratorie». ↑
Art. 1 l. i) del D.P.C.M. del 26 aprile 2020: «sono consentite le cerimonie funebri con l’esclusiva partecipazione di congiunti e, comunque, fino a un massimo di quindici persone, con funzione da svolgersi preferibilmente
all’aperto, indossando protezioni delle vie respiratorie e rispettando rigorosamente la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro». ↑
Art. 1 l. aa) del D.P.C.M. del 26 aprile 2020: «Resta consentita la ristorazione con consegna a domicilio nel rispetto delle norme igienico-sanitarie sia per l’attività di confezionamento che di trasporto, nonché’ la ristorazione
con asporto fermo restando l’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro, il divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e il divieto di sostare nelle immediate vicinanze degli
stessi». ↑
Rispettivamente siglati in accordo fra il Governo e le parti sociali (e allegati al D.P.C.M.) il 24 aprile, il 24 aprile e il 20 marzo 2020. ↑
Art. 2 co 11 del D.P.C.M. del 26 aprile 2020: «Per garantire lo svolgimento delle attività produttive in condizioni di sicurezza, le Regioni monitorano con cadenza giornaliera l’andamento della situazione epidemiologica nei
propri territori e, in relazione a tale andamento, le condizioni di adeguatezza del sistema sanitario regionale. I dati del monitoraggio sono comunicati giornalmente dalle Regioni al Ministero della Salute, all’Istituto superiore di
sanità e al comitato tecnico-scientifico di cui all’ordinanza del Capo del dipartimento della protezione civile del 3 febbraio 2020, n. 630, e successive modificazioni. Nei casi in cui dal monitoraggio emerga un aggravamento del
rischio sanitario, individuato secondo i principi per il monitoraggio del rischio sanitario di cui all’allegato 10 e secondo i criteri stabiliti dal Ministro della salute entro cinque giorni dalla data del 27 aprile 2020, il
Presidente della Regione propone tempestivamente al Ministro della Salute, ai fini dell’immediato esercizio dei poteri di cui all’art. 2, comma 2, del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, le misure restrittive necessarie e urgenti
per le attività produttive delle aree del territorio regionale specificamente interessate dall’aggravamento». ↑
Adottate sulla base di quanto previsto in un primo momento dal d.l. n. 6 del 2020, e poi dal d.l. n. 19 del 2020: entrambe le disposizioni fanno rinvio agli artt. 32, della legge n. 833 del 1978 e 117, del d.lgs. n. 112 del 1998. ↑
Veneto, Ordinanza del 27 aprile n. 43; Toscana, Ordinanza del 22 aprile n. 41; Abruzzo, Ordinanza del 23 aprile n. 46; Liguria, Ordinanza del 27 aprile n. 22. ↑
Lombardia, Ordinanza del 24 aprile n. 532. ↑
art. 23 dell’ordinanza n. 20 del 2 maggio 2020: «Con decorrenza 11 maggio 2020 – salvo diversa valutazione in dipendenza dell’andamento della curva di diffusione del virus – nei Comuni della Sardegna con parametro dell’indice di
trasmissibilità Rt (R con t) uguale o inferiore a 0,5 – il Sindaco, con propria ordinanza, potrà consentire la riapertura delle attività inerenti servizi alla persona (quali, a titolo di mero esempio, saloni di parrucchieri,
estetisti, tatuatori)». ↑
art. 24 dell’ordinanza n. 20 del 2 maggio 2020: «Con decorrenza 11 maggio 2020 – salvo diversa valutazione in dipendenza dell’andamento della curva di diffusione del virus – nei Comuni della Sardegna con parametro dell’indice di
trasmissibilità Rt (R con t) uguale o inferiore a 0,5 – il Sindaco, con propria ordinanza, potrà consentire la riapertura degli esercizi commerciali di vendita di abbigliamento, calzature, gioiellerie, profumerie, nel rispetto del
distanziamento personale e del divieto di assembramento. In particolare, l’accesso al negozio dovrà essere consentito ad un numero di clienti non superiore al numero di addetti alla vendita e comunque in modo tale da garantire
costantemente la distanza di almeno 2 metri tra persone». ↑
L’obbligo è prescritto dall’ordinanza n. 537 del 30 aprile 2020 all’art. 1 punto 1.1: Ogniqualvolta ci si rechi fuori dall’abitazione, vanno adottate tutte le misure precauzionali consentite e adeguate a proteggere sé stesso e
gli altri dal contagio, utilizzando la mascherina o, in subordine, qualunque altro indumento a copertura di naso e bocca, contestualmente ad una puntuale disinfezione delle mani. In ogni attività sociale esterna deve comunque essere
mantenuta la distanza di sicurezza interpersonale di almeno un metro. Non sono soggetti all’obbligo i bambini al di sotto dei sei anni, nonché i soggetti con forme di disabilità non compatibili con l’uso continuativo della
mascherina ovvero i soggetti che interagiscono con i predetti». ↑
Art. 1 co.2 dell’ordinanza n. 42 del 2 maggio 2020: «Nella fascia oraria dalle ore 6,00 alle ore 8,30, è consentito, nelle aree pubbliche ed aperte al pubblico, svolgere attività sportiva – ivi compresa corsa, footing o jogging-
nei limiti consentiti dalle vigenti disposizioni statali, in forma tassativamente individuale, senza obbligo di indossare la mascherina, ma con obbligo di portarla con sé e di indossarla nel caso in cui ci si trovi in prossimità di
altre persone». ↑
L’art. 6 dell’ordinanza n. 41 del 2 maggio 2020 dispone come resti vietata la vendita di cibo da asporto, mentre l’art. 1 co.4 dell’ordinanza n. 42 del 2 maggio 2020 dispone che: «Fermo l’obbligo di rispetto delle previsioni di
cui al citato documento Allegato 2 all’Ordinanza n.39 del 25 aprile 2020, pubblicato sul BURC n.90 del 25 aprile 2020, è altresì consentita, da parte dei medesimi esercizi di cui al punto precedente, la vendita con asporto, con
divieto di consumare i prodotti all’interno dei locali e nelle immediate vicinanze degli stessi». ↑
«L’atto è giustiziabile d’innanzi al giudice della funzione pubblica, giacché questo giudice non è chiamato a regolare il conflitto sulle attribuzioni costituzionali tra gli Enti coinvolti nella controversia, ma solo a valutare
la legittimità, secondo i parametri legislativi indicati nei motivi di ricorso, dell’atto impugnato». ↑
«Si badi, che detto principio, per cui ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata
rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche (cfr. Cons. Stato Sez. III, 3 ottobre 2019, n. 6655), deve necessariamente presidiare un ambito così delicato per la salute di ogni cittadino come è quello della prevenzione
(Corte cost. 18 gennaio 2018, n. 5)». Sul principio di precauzione si veda, ex multis, F. De Leonardis, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, Giuffrè, 2005. ↑
L’art. 1, comma 14, del decreto legge 16 maggio 2020 n. 33 stabilisce che: «le attività economiche, produttive e sociali devono svolgersi nel rispetto dei contenuti di protocolli o linee guida idonei a prevenire o ridurre il
rischio di contagio nel settore di riferimento o in ambiti analoghi, adottati dalle Regioni o dalla Conferenza delle Regioni e delle province autonome nel rispetto dei principi contenuti nei protocolli o nelle linee guida nazionali.
In assenza di quelli regionali trovano applicazione protocolli o le linee guida adottati a livello nazionale. Le misure limitative delle attività economiche, produttive e sociali possono essere adottate, nel rispetto dei principi di
adeguatezza e proporzionalità, con provvedimenti emanati ai sensi dell’articolo 2 del decreto legge n. 19 del 2020 o del comma 16». ↑
Ordinanza n. 547 del 17 maggio 2020 «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e
sanità pubblica e dell’art. 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19». ↑
Ordinanza n. 48 del 17 maggio 2020 «Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19. Ordinanza ai sensi dell’art. 32, comma 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 in materia di igiene e
sanità pubblica e dell’art. 3 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19. Disposizioni ai sensi dell’art. 1, comma 16, decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33». ↑
Ordinanza n. 48 del 17 maggio 2020 «Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da virus Covid-19. Ulteriori disposizioni». ↑
Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 159 del 20 maggio 2020. D.P.C.M 17 maggio 2020 recante «disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n.19, recante misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica
da Covid-19, e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, recante ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da Covid-19» –Atto di indirizzo, chiarimenti e disposizioni attuative per gli spostamenti al di
fuori del territorio della Regione Marche. ↑
L’analisi si è conclusa alla fine di maggio, ma si tratta comunque di un work in progress; il lavoro continuerà quindi ad essere aggiornato. Preme già da ora sottolineare come, ad oggi (9.7.2020), quanto osservato nelle
conclusioni trova conferma nei provvedimenti adottati dalle singole regioni: il Piemonte, ad esempio, nell’ordinare la riapertura di una serie di attività, con il Decreto n. 75 del 3 luglio 2020, fa riferimento al monitoraggio della
situazione epidemiologica sul territorio valutata di concerto con il Ministero della Salute; si legge infatti che «il Gruppo di monitoraggio, ha relazionato alla Giunta regionale in merito alla assenza di criticità o di allerta
riferibili a tutto il territorio piemontese e che, anche alla luce del “Monitoraggio Fase 2 Report 7” pervenuto in data 3 luglio 2020 del Ministero della Salute e dell’Istituto Superiore di Sanità, ha confermato che tutti gli
indicatori sono compresi ampiamente all’interno dei parametri di riferimento con una curva epidemica in costante discesa».
Va anche osservato come permangano alcune differenze sul territorio nazionale: la Lombardia ha, ad esempio, imposto fino al 14 luglio (con l’ordinanza n. 573 del 29.6.2020) l’obbligo di indossare la mascherina ogni volta che ci si
rechi fuori dall’abitazione (ed è interessante notare come lo faccia nonostante «in base al report di monitoraggio dell’Istituto superiore di sanità del 25 giugno 2020, la Regione Lombardia è classificata a basso rischio»). ↑
Dottore di Ricerca e Cultrice della materia di Diritto amministrativo e Diritto amministrativo europeo nell'Università degli Studi di Milano