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Timestamp: 2017-06-27 07:18:24+00:00
Document Index: 174600335

Matched Legal Cases: ['art. 19', 'art. 9', 'art. 19', 'art. 37', 'art. 19', 'art. 4', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 21', 'art. 19', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 98', 'art. 153', 'art. 11', 'art.12', 'arte 1']

IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE ALCUNE INDICAZIONI PER UN CORRETTO UTILIZZO DA PARTE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE - PDF
IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE ALCUNE INDICAZIONI PER UN CORRETTO UTILIZZO DA PARTE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
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Ottavio Petrucci
1 IL PROJECT FINANCING PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE ALCUNE INDICAZIONI PER UN CORRETTO UTILIZZO DA PARTE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Aprile 2006 Nota redazionale: il presente studio è stato realizzato dal progetto ANCI-POSTIT con la collaborazione di CRESME Ricerche S.p.A.; Immo Consulting SpA Gruppo Aareal Bank AG; Università Bocconi2 INDICE 1. Lo scenario 2. I casi di studio Il Porto turistico di Marina di Ragusa Il Porto turistico di Vigliena - Napoli Il Centro Direzionale di Napoli La Cittadella dello Sport di Fasano (Brindisi) 3. Allegato statistico3 1. LO SCENARIO L istituto del project finance ha fatto capolino nel nostro ordinamento da circa un decennio. Il legislatore, allora come adesso, ha deciso di incardinarne la relativa disciplina all interno dell ampio corpus della disciplina dei lavori pubblici. Scelta che, come vedremo, presenta vantaggi e svantaggi. Benché si siano tenuti migliaia di convegni, corsi di formazione e si sia assistito ad un continuo rimaneggiamento della normativa da parte del legislatore, il project finance, tradizionalmente, è stato percepito dagli operatori pubblici e privati come uno strumento eccezionale a cui far ricorso solo per le grandi infrastrutture (reti soprattutto) da parte dei grandi enti pubblici in possesso, più o meno, di competenze adeguate. Solo da qualche anno sta maturando la consapevolezza che il project finance può costituire uno strumento ordinario di investimento per tutte le pubbliche amministrazioni. Infatti, gli ultimi interventi del legislatore (es: eliminazione del limite del 50% del contributo pubblico e del limite di durata dei 30 anni alla concessione) e la drastica e, a volte, drammatica riduzione dei fondi per gli Enti locali, stanno enormemente vivacizzando il mercato specifico, come i dati riportati dimostrano. La programmazione delle opere pubbliche degli Enti locali e la pubblicazione degli avvisi dimostra, almeno nelle intenzioni, la volontà di rendere ordinario lo strumento del project finance anche da parte dei piccoli e medi Comuni. Tuttavia, lo strumento sta subendo una metamorfosi che richiede di essere adeguatamente gestita anche a livello normativo. Il project finance non è più solo lo strumento che, ricorrendo alla partnership pubblico-privata, consente la realizzazione e gestione delle opere pubbliche cosiddette calde (l investimento del promotore viene ripagato dai ricavi di gestione dell opera), ma anche lo strumento per la realizzazione e, solo eventualmente per la gestione, di opere fredde o semifredde. Infatti, la liberalizzazione del contributo pubblico permette alle amministrazioni di cedere aree edificabili o potenzialmente edificabili in proprietà al promotore, come contropartita della realizzazione di scuole, parcheggi, impianti sportivi e urbanizzazioni primarie in generale. Sovente, lo sviluppo realizzato dal privato sulle aree cedute in proprietà non è minimamente collegato all opera pubblica o di interesse pubblico da realizzare e gestire: ristora unicamente il promotore dei magri ricavi di gestione dell opera pubblica affidata in concessione. I4 Comuni, soprattutto, procedono ad una sorta di monetizzazione della funzione urbanistica. Se ben gestito, questo trend potrebbe consentire la riqualificazione e valorizzazione di interi comparti del tessuto urbano, fornendo uno strumento ai Comuni per una programmazione ad ampio respiro delle città. La strada da percorrere è, però, ancora tutta in salita. Anche se la programmazione delle opere pubbliche da parte delle amministrazioni prevede il ricorso massiccio al project financing, non può dirsi lo stesso sul versante delle proposte e, ancor di meno, sul versante delle aggiudicazioni. Ancora pochissimi sono gli interventi che si realizzano con questo strumento. Le ragioni sono molteplici e coinvolgono, a diversi livelli, tutti gli attori pubblici e privati. Una sintesi delle più significative problematiche può essere del seguente tenore: 1. eccessiva complicazione del procedimento amministrativo che conduce all aggiudicazione di un intervento in project finance: tantissimi oneri in capo alle pubbliche amministrazioni, anche di pubblicazione, e la tripartizione del procedimento in due fasi, più propriamente negoziali, e in una fase formale; 2. l impreparazione della classe imprenditoriale che tende ad affrontare una operazione in project con le stesse logiche con le quali si affronta un appalto tradizionale di opera pubblica; 3. la resistenza del mondo bancario a presentarsi sia come soggetto advisor che come soggetto finanziatore delle opere in project finance; 4. il regime fiscale che vede penalizzata la pubblica amministrazione (soprattutto il regime IVA). La soluzione di queste problematiche, sicuramente, permetterebbe di rendere il ricorso alla finanza di progetto uno strumento ordinario anche nella prassi operativa dei piccoli e medi Comuni. Ma procediamo per ordine. a. Eccessiva complicazione del procedimento L attuale normativa disciplina, a grandi linee, il procedimento del project finance in questo modo: - le amministrazioni pubbliche devono inserire l opera nella programmazione triennale delle opere pubbliche; - le stesse amministrazione devono procedere alla pubblicazione di avvisi;5 - entro il 30 Giugno o entro il 31 Dicembre di ogni anno i promotori devono presentare le loro proposte; - nel caso in cui la proposta presentata sia considerata fattibile e di pubblico interesse, la stessa viene messa a base di gara (licitazione privata o appalto concorso); - se i concorrenti alla gara presentano proposte migliorative, si apre una fase negoziale tra il promotore originario e i concorrenti successivi, nella quale è riconosciuto un diritto di prelazione al promotore originario. L inserimento di un opera pubblica o di interesse pubblico negli strumenti di programmazione non soggiace, nella maggior parte dei casi, a nessuna verifica di sostanziale prefattibilità. E molte volte il libro dei sogni. La riduzione dei trasferimenti e della capacità di indebitamento induce le amministrazioni a ritenere il project finance la panacea per far fronte alle ridottissime risorse per gli investimenti. L inserimento di un opera nella programmazione di un ente pubblico dovrebbe, invece, essere sufficientemente rigorosa fin all inizio. Ma per far ciò è necessario avere competenze non sempre presenti all interno di una pubblica amministrazione (es.: previsioni sull andamento del mercato immobiliare; cash-flow operativo generato dall opera con tutte le necessarie competenze accessorie; finanziabilità dell opera; etc.). La programmazione, invece, di un opera da realizzare con lo strumento del project finance dovrebbe soggiacere ad un attenta prefattibilità, anche per attentamente valutare la possibilità, sempre all interno di forme di partenariato pubblico-privato, di ricorrere ad una semplice concessione di costruzione e gestione (ex art. 19, comma 2, della legge quadro) che è procedimento sicuramente più celere ed economico rispetto al project finance. Bisognerebbe garantire ai Comuni fondi che consentano questa analisi. Un ipotesi è quella di mettere a disposizione una quota dei Fondi strutturali, sub specie di Fondo di rotazione. Il fondo verrebbe rialimentato da un up front che versa all amministrazione l aggiudicatario dell opera in project. E necessario, però, che i prestatori di questi servizi per i Comuni siano altamente professionalizzati e scelti con meccanismi che garantiscano la qualità delle prestazioni. Altro momento di semplificazione potrebbe riguardare sia la pubblicazione degli avvisi che la rigida scansione temporale che i promotori devono rispettare per la presentazione di proposte. I termini del 30 Giugno e del 31 Dicembre, pur rispondendo ad una condivisibile esigenza di par condicio tra eventuali promotori, rappresentano una rigida griglia per le amministrazioni.6 Meglio sarebbe far scattare i termini per la presentazione delle proposte dalla pubblicazione degli avvisi che devono contenere elementi puntuali (economico-finanziari e tecnici) sulla presentazione delle stesse. Indicazioni in tal senso vengono anche da alcune legislazioni regionali (cfr. comma 2, art. 9 della Legge n. 32 della Regione Sicilia), anche se la deroga ai termini riguarda le iniziative finanziate dagli Accordi di Programma Quadro, dal POR e dagli altri strumenti di programmazione negoziata. Generalizzare la deroga restituirebbe, sicuramente, maggiore efficienza all intero processo. Il promotore deve poter dare un contributo progettuale all interno di una cornice predefinita. La selezione concorrenziale vera deve essere assegnata alla gara successiva alla dichiarazione di pubblico interesse della proposta. Altro momento nevralgico della procedura è tutta l attività di valutazione della proposta prima dell eventuale dichiarazione di pubblico interesse. Se questa attività viene gestita unicamente secondo i criteri degli appalti pubblici, la stessa diventa farraginosa e defatigante. Un ruolo fondamentale deve essere svolto dalle Commissioni che vengono nominate dalle amministrazioni che hanno il compito di valutare la fattibilità complessiva della proposta. Sovente, i componenti di queste commissioni sono esperti di lavori pubblici che conoscono tutti i giusti formalismi di gestione di una gara. Questa esperienza, pur indispensabile, non è tuttavia sufficiente. In questa fase, l amministrazione deve poter esprimere una forza contrattuale nei confronti del promotore che mal si concilia con i formalismi di una pubblica gara. Per questo motivo, si ritiene che i componenti di queste commissioni debbano avere un curriculum specifico con spiccate esperienze nel settore finanziario. Anche il costo di queste commissioni potrebbe essere imputato al Fondo di rotazione costituito all origine con i Fondi strutturali. b. Il ruolo degli imprenditori La nuova configurazione del project financing (piccoli interventi anche in piccoli e medi Comuni) sta facendo emergere una nuova tipologia di promotori. Non più soltanto le grandi imprese per costosi progetti infrastrutturali, ma piccoli imprenditori che, tradizionalmente, hanno lavorato con le amministrazioni come semplici appaltatori di opere pubbliche. Tali imprenditori affrontano la complessa procedura del project con la mentalità tradizionale. Tendono a rientrare dell investimento iniziale nei primissimi anni di gestione dell opera, anche se il rapporto concessorio è trentennale. Ciò viene attuato con tre modalità:7 a) gonfiando i costi di realizzazione; b) minimizzando l apporto di equity; c) stressando la leva finanziaria. A riprova di ciò, in molti casi, la compagine del promotore non annovera al suo interno l entità di gestione, riservandosi lo stesso di individuarla solo a seguito dell aggiudicazione. Ciò rappresenta sicuramente una criticità che va tenuta attentamente sotto controllo. Le amministrazioni devono valutare l opportunità che il promotore-costruttore, al momento della presentazione della proposta, debba indicare anche il soggetto gestore con il quale si costituisce in ATI. Questa previsione potrebbe essere contenuta nell avviso e costituire criterio di valutazione della proposta. Se non si risolve normativamente al più presto questo problema, le amministrazioni rischiano di trovarsi nel giro di pochi anni con incombenze gestionali non previste e con il più serio rischio del default sulle operazioni attivate, con tutte le conseguenze di ordine giuridico e finanziario immaginabili. Infine, dovrebbe essere sancito, come obbligo di legge, la prestazione da parte dell aggiudicatario di una garanzia sulla continuità e sulla qualità della gestione (mantenaince bond). Tale garanzia è ancora più necessaria a seguito della liberalizzazione del contributo pubblico. Attualmente, è una scelta discrezionale dell amministrazione aggiudicatrice. A conclusione di questo paragrafo, si vuole precisare un ultimo aspetto. Generalmente, il promotore, nella predisposizione del PEF, tende ad abbattere i ricavi generati dall opera per massimizzare il contributo pubblico. Pur essendo questi dati, ordinariamente, elementi da mettere in gara nella fase successiva, sarebbe opportuno che venissero previste delle royalty a carico del Concessionario e a favore del Concedente nel caso in cui i ricavi generati dall opera gestita siano superiori a quelli previsti. Le amministrazioni potrebbero prevedere questi meccanismi all interno della convenzione, con l obbligo per la SPV di presentare al Concedente i rendiconti annuali. c. Il ruolo delle banche Il ruolo delle banche, fino ad adesso, è stato quello di essere soggetti che predispongono l asseverazione del piano economico-finanziario della proposta che accerta l equilibrio complessivo dell investimento. Purtroppo, grazie alle stesse pressioni del mondo bancario,8 l asseverazione è diventata poco più di un adempimento formale, privo di qualsiasi funzione sostanziale. Le banche, attualmente, se va bene, accertano l equilibrio numerico del PEF, evitando qualsiasi analisi nel merito delle scelte e delle quantità ivi inserite. Per tacere del fatto che, nel testo tipo di asseverazione predisposto dall ABI, la banca asseverante esclude esplicitamente che l asseverazione costituisca un impegno, anche solo preliminare, a finanziare l investimento. Nell ormai lontano 2000, l Autorità di Vigilanza dei Lavori Pubblici, interpellata sulla funzione dell asseverazione, ebbe a dichiarare che le banche svolgevano una pubblica funzione. Pur non costituendo l asseverazione un impegno, anche preliminare, a finanziare l opera di cui si asseverava il piano, la banca svolgeva una funzione di supplenza nei confronti della Pubblica Amministrazione, dovendo costituire l organo tecnico a cui l amministrazione si rivolge anche in fase di valutazione della proposta. Questo orientamento è stato tradito dagli stessi pronunciamenti dell Autorità che, molto probabilmente, ha dovuto cedere alle pressioni esercitate dal mondo bancario. Si legga, a riprova di ciò, il testo-tipo di asseverazione predisposto dall ABI. L asseverazione è diventata, così, poco più di un adempimento formale. Vi è da aggiungere che le stesse modifiche alla legge quadro sui lavori pubblici hanno ampliato lo spettro dei soggetti legittimati ad asseverare i piani economico-finanziari. Non solo le banche ma anche società di servizi costituite dall Istituto di credito stesso ed iscritte nell elenco generale degli intermediari finanziari (...) o società di revisione (...). Nella prassi attuale, il promotore si procura l asseverazione del piano già quando tutte le scelte imprenditoriali sono state acquisite, consapevole, vista la totale mancanza di responsabilità, che nessuna banca si rifituerà di asseverare il Piano economico-finanziario. In questo modo, viene totalmente tradito il senso del piano e della relativa asseverazione. In altri settori, quando le banche valutano un investimento, è proprio sulla veridicità e sulla progettazione del piano che si discute, non limitandosi a valutare l equilibrio algebrico delle sue componenti. La valutazione è sempre nel merito, soprattutto sul versante dei costi dell investimento, dove ogni imprenditore tende a gonfiarli per massimizzare l apporto del capitale di debito che chiede alla banca e ridurre ai minimi termini l apporto di equity. Come ovviare a tutto ciò? Non siamo d accordo nell imputare in capo alle banche una pubblica funzione per le inutili e complicate conseguenze giuridiche che ne conseguono: la9 banca non può trasformarsi in un organo indiretto della Pubblica Amministrazione. I ruoli devono essere distinti anche se improntati alla massima collaborazione. Una soluzione è rinvenibile nell ordinamento in misure similari di partnership pubblico-privata. Si pensi, per fare solo degli esempi, alla procedura dei contratti di programma e alle recentissime modifiche al procedimento per gli interventi agevolativi ex Legge n. 488/92. In entrambe le procedure, il piano economico-finanziario viene asseverato con l impegno preliminare da parte della banca a finanziare l investimento a determinate condizioni. Nella documentazione che presenta il promotore vi è la delibera preliminare di finanziamento. Il legislatore, giustamente, è intervenuto richiedendo un salto di qualità nell approfondimento che le banche devono condurre di ogni progetto di investimento. Nei contratti di programma, addirittura, la banca non valuta solo il progetto ma anche la tenuta complessiva dell impresa proponente (il cosiddetto merito del credito). La delibera preliminare di finanziamento restituirebbe credibilità al lavoro svolto dalla banca in sede di asseverazione di un investimento ex artt. 37bis e segg. della Legge n. 109/94, completando l evoluzione della normativa nel settore del cofinanziamento pubblico-privato. In verità, alcune amministrazioni, discrezionalmente, nella vera e propria fase di gara della proposta (licitazione privata) assegnano un punteggio aggiuntivo al concorrente che presenta l impegno a finanziare di una banca (financial committment). Si ritiene che l importanza strategica di un committment finanziario non possa essere consegnato alla discrezionalità della PA: dovrebbe essere un obbligo previsto dalla legge. Bisogna restituire alle banche la loro specifica funzione, che è quella di valutare investimenti nell ottica della loro finanziabilità e non quella di macinare commissioni, variamente denominate, che hanno il solo obiettivo di adempiere a formalità prive di qualsiasi funzione sostanziale. A riprova di quanto si è fin qui argomentato (asseverazione come mero adempimento formale), si pensi che l asseverazione è richiesta al promotore solo nel momento di presentazione della proposta e non nelle fasi successive. Infatti, la proposta messa a base di gara (con il piano economico-finanziario), a seguito dell attività di valutazione della PA, può essere diversa da quella presentata originariamente. Nel silenzio della legge, solo alcune amministrazioni richiedono una nuova asseverazione. A parere di chi scrive, si ritiene che una nuova asseverazione sia necessaria, con l eventuale delibera preliminare di finanziamento, ogniqualvolta si incide sulle variabili di un piano economico- finanziario.10 Volendo concludere sul ruolo attuale e potenziale delle banche nel settore del project financing delle opere pubbliche, si ritiene che lo stesso rappresenti per loro una grande opportunità di sviluppo. Infatti, con l entrata in vigore delle norme di Basilea II, che impongono alle banche di procedere ad accantonamenti in base al rischio della singola operazione, il finanziamento di un opera in project financing può rappresentare una grande opportunità. Infatti, quando il cash-flow generato dall investimento è costituito da canoni variamente garantiti dalla PA (es.: uffici pubblici, residenze per anziani, scuole, etc.), com è attualmente per molte opere in project, gli obblighi di accantonamento sono pressoché inesistenti. Vi è, in poche parole, la possibilità di incrementare esponenzialmente gli impieghi procedendo a minimi accantonamenti in bilancio. Infine, come si è scritto, la liberalizzazione del contributo pubblico, sta facendo sì che, ancillari all opera pubblica, si sviluppino investimenti privati come la cessione di aree e cubature a favore del promotore. Il project, in poche parole, rappresenta per le banche un opportunità commerciale e promozionale anche per investimenti totalmente privati. d. Il regime fiscale Una operazione di project finance a tariffazione sulla pubblica amministrazione sconta una grave diseconomia fiscale rispetto a operazioni di finanziamento tradizionali, dovuta al fatto che il prezzo è soggetto ad una aliquota IVA del 10% e il canone di gestione ad una aliquota IVA del 20%. Si generano quindi dei costi che nella maggior parte dei casi non sono recuperabili, posto che il soggetto pubblico è soggetto d imposta, erogando prestazioni esenti dall applicazione dell IVA. Il trattamento fiscale del prezzo ai fini IVA è stato definito prima dalla risoluzione dell Agenzia delle Entrate n. 161/E del 2000, che stabiliva l applicazione di una aliquota pari al 20%. Successivamente, la risoluzione n. 395/2002 ha ribadito la natura sinallagmatica del contributo, indicando però l applicazione dell aliquota prevista per la realizzazione dell opera (e quindi pari al 10%). Tale risoluzione recepisce le modifiche alla Legge Merloni operate dalla Legge 166/2002 che stabilisce che il contributo a fondo perduto, il cosiddetto prezzo, può essere corrisposto anche a stato avanzamento lavori e non più a collaudo avvenuto. Tale contributo si deve pertanto considerare come un contributo in conto capitale, come ricordato anche dall articolo 3 comma 18 della Finanziaria per il 2004.11 L interpretazione fornita poi dalla stessa Agenzia nel 2005, n. 21, riconfermando quanto già dichiarato nel 2002, precisa che il medesimo trattamento IVA si applica anche al ricavato delle dismissioni dei beni immobili di proprietà pubblica, retrocesso alla società, in quanto tali somme costituiscono parte integrante del prezzo pagato alla società per la realizzazione dell'opera. Il superamento della diseconomia fiscale potrebbe essere effettuato attraverso un fondo per il recupero dell IVA, al netto di quanto deve essere corrisposto dall Italia all Unione Europea come impegno finanziario di Stato Membro 1. Questo fondo esiste nel Regno Unito dal 1994 e permette di annullare il cosiddetto fiscal drug determinato dal regime di esenzione IVA per la maggior parte dei servizi pubblici. Si potrebbe dunque pensare di costituire anche in Italia un fondo creato ad hoc che raccolga l IVA corrisposta dalle stazioni appaltanti nell ambito delle operazioni di project finance e che, in modo più o meno automatico, la retroceda alle stesse. 1 Tutti i Paesi membri dell Unione europea contribuiscono alle entrate del Bilancio comunitario attraverso il versamento di contributi relativi ad alcune voci specificamente individuate. I versamenti effettuati sono rappresentati, per la maggior parte, dalle Risorse proprie aggiuntive, costituite dall Imposta sul Valore Aggiunto (IVA) e dal Prodotto Nazionale Lordo (PNL). Sebbene in misura decisamente inferiore, i contributi sono determinati anche dalle Risorse proprie tradizionali, ossia dalle entrate derivanti dai dazi doganali riscossi, dai prelievi sulla produzione di zucchero ed isoglucosio ed, infine, dai prelievi effettuati sulle importazioni di prodotti agricoli.12 2. I CASI DI STUDIO La presente sezione ha l obiettivo di analizzare alcune esperienze di project finance nelle regioni del Sud d Italia e di evidenziare i punti di debolezza o di forza dei progetti, al fine di costruire una vera e propria guida operativa allo strumento della finanza di progetto. Il lavoro appare come un primo tentativo nel panorama italiano di partire dall analisi degli errori e di costruire alcuni percorsi di riferimento che possano essere concretamente seguiti dalle amministrazioni pubbliche. Deve essere sottolineato che le indicazioni che emergono dall analisi dei casi sono comunque parziali in quanto delineate da un paniere di soli 4 casi, alle quali sono state aggiunte considerazioni maturate dall esperienza degli autori. Si tratta infatti di una prima indagine che pone le basi per un esame più approfondito finalizzato alla realizzazione di linee guida operative. L input che ha portato alla predisposizione di questo breve dossier è infatti la convinzione, da parte dei promotori dell iniziativa, che il project finance si stia trasformando in uno strumento ordinario di finanziamento di opere pubbliche o di interesse pubblico. Da un punto di vista aziendale, la giustificazione al ricorso allo strumento del project finance può essere individuata nel fatto che si tratta di uno strumento di finanziamento che ha forti implicazioni anche dal punto di vista del modello gestionale dei servizi pubblici, prevedendo il coinvolgimento dell operatore privato nell intero ciclo di progettazione costruzione e gestione di un opera pubblica. Da questo deve derivare un trasferimento delle responsabilità pubbliche nella regolazione e monitoraggio dell intervento. Si tratta dunque di responsabilità che richiedono nuove competenze e nuove competenze sono richieste anche agli operatori privati che non devono più ragionare secondo una separazione di funzioni (progettazione/costruzione/gestione), ma in modo integrato. Spesso nella strutturazione di operazioni di project finance si è assistito ad una ricerca di queste competenze nelle società di consulenza, seppur con scarsi risultati. Metodologia di lavoro Il lavoro è stato strutturato partendo dall analisi di quattro casi selezionati secondo questi criteri: - Opere di media dimensione ( >50 milioni ) realizzate da Amministrazioni Comunali con popolazione superiore a abitanti;13 - Opere di piccole dimensioni ( >1,5 milioni di ) realizzate da Amministrazioni Comunali con popolazione superiore a abitanti; - Almeno due casi realizzati dalla stessa amministrazione; - Almeno due casi riguardanti una stessa tipologia di opera; - Operazioni ex art. 19 ed ex art. 37 bis della Legge n.109/94. I casi analizzati si riferiscono a: - Porto di Marina di Ragusa (Comune di Ragusa); - Porto di Napoli; - Centro Direzionale di Napoli; - Cittadella dello sport di Fasano (Brindisi). I casi scelti permettono infatti di analizzare: - il comportamento di amministrazioni di diversa dimensione (Ragusa, Napoli e Fasano) in operazioni di project finance; - diverse strutturazioni giuridiche e finanziarie per la realizzazione di interventi infrastrutturali simili (Ragusa e Napoli per porto); - il comportamento di una stessa amministrazione a fronte di due interventi infrastrutturali e dunque procedimenti differenti (Napoli). I documenti analizzati per la stesura dei casi non sono omogenei. La tabella seguente mostra la fonte informativa per ogni caso: CASI CONVENZIONE PEF AVVISO PROGETTO INDICATIVO DELIBERE PRELIMINARE / BANDO M. RAGUSA X X X - PORTO NAPOLI - PORTO X NAPOLI CENTRO X X X DIR. FASANO CITT. X X ALTRO (INTERNET) X14 SPORT I casi sono articolati secondo uno stesso indice: 1. introduzione e presentazione delle finalità delle operazioni; 2. cronoprogramma dell intervento; 3. il progetto (oneri a capo del privato, costi e fonti dei ricavi, modalità di supporto pubblico all operazione); 4. lezioni apprese. Si è deciso di strutturare casi molto snelli, di facile e semplice lettura, che si focalizzassero immediatamente sugli elementi più problematici dell operazione e sulle scelte e azioni delle stazioni appaltanti. L approccio al project finance Strutturare operazioni di project finance richiede competenze sotto il profilo tecnico (relativamente agli standard di costruzione e di gestione), giuridico ed economico e finanziario, nonché un approccio al ciclo di realizzazione e gestione dell opera completamente nuovo, raramente riscontrabile tra gli operatori pubblici e privati. I casi analizzati permettono di mettere a fuoco alcuni degli elementi più critici delle operazioni di project finance e in particolare: Caso Porto di Marina di Ragusa: gestione di un project finance ad iniziativa pubblica (ex art. 19) per la realizzazione di un intervento infrastrutturale di rilevante dimensione e complessità e gestione dei rapporti con ente istituzionalmente superiore, come la Regione, dal quale dipende il diritto di superficie dell area e l erogazione di risorse da utilizzare a titolo di contributo a fondo perduto. Casi di Napoli: gestione di due complessi interventi di riqualificazione urbana attraverso lo strumento del project finance e l utilizzo del trasferimento di diritti di proprietà/godimento su beni di proprietà della Stazione appaltante a titolo di prezzo finalizzato al perseguimento dell equilibrio economico e finanziario del progetto. Caso cittadella dello sport di Fasano: gestione di un intervento infrastrutturale di piccole dimensioni; relazione con operatori privati locali con scarse competenze nella strutturazione di operazioni di project finance; operatori pubblici con ridotte esperienze nella negoziazione15 di condizioni economiche e finanziarie e di convenzioni (tipologie di rischi da trasferire all operatore privato). Il diagramma di seguito mostra il percorso che permette alle amministrazioni di gestire in modo efficiente ed efficace complesse operazioni di partnership pubblico-privata. Esso in particolare evidenzia i passaggi più critici per le amministrazioni pubbliche.16 Linee guida/studio di fattibilità: valutazione della convenienza/opportunità dello strumento e procedura giuridica più consona Art. 19 L. 109/94: project finance ad iniziativa pubblica (è da preferire nel caso di tempi stringenti, infrastrutture semplici e di basso dimensionamento economico (parcheggio, mercato coperto, cimitero) Art. 37 bis L. 109/94: project finance ad iniziativa privata (è da preferire nel caso di opere più complesse da realizzare, in cui si richiede esperienze e know how innovativo dell operatore privato, specie relativamente alle sinergie tra standard costruttivi e gestionali Documenti da predisporre: progetto preliminare, piano economico e finanziario, bozza di convenzione, bando di gara e capitolati prestazionali Documenti da predisporre: avviso indicativo ben dettagliato, con esplicitazione dei requisiti quali/quantitativi, presenza di supporti pubblici all operazione, criteri selezione del promotore (migliore proposta). Scadenze: 30 giugno e solo nel caso in cui vada deserta la scadenza del 30/06 è aperta la scadenza del 31 dicembre Licitazione privata Selezione della migliore offerta Negoziazione con il miglior offerente Aggiudicazione della concessione di costruzione e gestione Valutazione delle proposte. I tempi di valutazione devono essere il più veloci possibili al fine di ridurre i costi di transazione in capo all operatore provato che si ribaltano sul progetto e quindi sull amministrazione o sui cittadini. Scelta della migliore proposta Negoziazione con il miglior proponente (su PEF e bozza di convenzione prestare massima attenzione alla ripartizione dei rischi tra pubblico e privato; alla specificazione delle cause che possono portare alla revisione dell equilibrio economico e finanziario e alle modalità di revisione dello stesso; ai rendimenti dell operazione e alla definizione del corretto ammontare di supporto pubblico all operazione (ammontare del prezzo erogato in cash, valore delle aree/immobili trasferiti in diritto di proprietà o di godimento); definizione di rendimenti variabili alla performance per l operatore privato) Delibera di Pubblico Interesse Pubblicazione bando e licitazione privata Procedura negoziata Monitoraggio della concessione (costruzione, gestione). Prestare particolarmente attenzione al rispetto della convenzione e all evoluzione degli elementi economico e finanziari per gestire eventuali rinegoziazioni del piano Progetto economico ANCI-POSTIT e finanziario, Misure a favore 1.1. della e 1.4 PA PON o del ATAS privato QCS17 CASO I: IL PORTO TURISTICO DI MARINA DI RAGUSA Introduzione Il presente caso ha lo scopo di illustrare l operazione di project finance realizzata dall Amministrazione comunale di Ragusa per la progettazione esecutiva, la costruzione e la gestione del porto di Marina di Ragusa. Il progetto nasce dall esigenza di rilanciare l economia della costa sud-orientale dell Isola, nell ambito dei programmi di recupero del Mezzogiorno. L iniziativa, promossa nel 2003 congiuntamente dall Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, dall Assessorato Regionale Turismo Comunicazioni e Trasporti e dal Comune di Ragusa, a seguito dell approvazione di un protocollo d intesa, prevede il finanziamento dell opera tramite capitali pubblici (Fondi strutturali) e capitali privati (project finance). Con decreto 16 novembre 2001 di approvazione del Piano di sviluppo della nautica da diporto della Regione Siciliana sono stati stanziati dalla Regione al Comune di Ragusa a valere sul POR 2000/2006 per il progetto di completamento delle opere di difesa e di accosto del porto turistico di Marina di Ragusa, indicando il project finance come strumento complementare per la realizzazione dell intero intervento. Con Decreto 16 dicembre 2002, di modifica del programma regionale di spesa ex art. 4 della Legge regionale n. 21/85, relativo alla Misura 4.20 del POR Sicilia 2000/2006, è stato inserito a finanziamento, a valere sulla Misura 4.20, il porto turistico, dopo l approvazione del relativo progetto di massima. Tale provvedimento prevede un contributo finanziario pubblico massimo pari a ,51 per un intervento complessivo di importo pari a ,04. Ai fini della realizzazione dell intervento in project finance, l Amministrazione comunale di Ragusa, essendo già in possesso della progettazione definitiva, il 18 settembre 2003 ha quindi indetto una gara pubblica con la procedura di licitazione privata, ai sensi dell art. 21, comma 2, lett. B), della Legge n. 109/94 e successive modifiche ed integrazioni, come recepita con Legge Regionale n. 7/2002 e n. 7/2003, per l affidamento in concessione della costruzione e gestione funzionale ed economica del Porto Turistico di Marina di Ragusa. A tale gara non ci furono candidature, e i motivi devono essere ricondotti principalmente all impossibilità di apportare modifiche al progetto definitivo ed alle condizioni di equilibrio economico-finanziario dell intervento. Questo ha portato l amministrazione a pubblicare nel18 febbraio 2005 un secondo bando di gara, al quale hanno fatto richiesta di partecipazione tre ATI. Delle tre associazioni temporanee di imprese ammesse, solo una ha però presentato l offerta: l ATI con capogruppo mandataria la TECNIS S.p.a.. Fattore determinante alla partecipazione alla gara è stato l esplicita introduzione nel bando della possibilità di apportare modifiche al progetto. Cronoprogramma dell intervento - 16 novembre 2001: approvazione del Piano di sviluppo della nautica da diporto della Regione Siciliana per lo stanziamento dalla Regione al Comune di Ragusa di a valere sul POR 2000/2006 per il progetto di completamento delle opere di difesa e di accosto del porto turistico di Marina di Ragusa dicembre 2002: con D.D. n. 1554/s5/TUR, modifica del programma regionale di spesa ex art. 4 della Legge regionale n. 21/85 relativo alla misura 4.20 del POR Sicilia 2000/2006, che prevede un contributo finanziario pubblico massimo pari a ,51 per la realizzazione dell opera febbraio 2003: firma del protocollo d intesa per la realizzazione del porto turistico a Marina di Ragusa tra l Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, l Assessorato Regionale Turismo Comunicazioni e Trasporti e il Comune di Ragusa settembre 2003: il Comune di Ragusa indice un una gara pubblica con la procedura di licitazione privata, ai sensi dell art. 21, comma 2, lett. B), della Legge n. 109/94 e successive modifiche ed integrazioni per l affidamento in concessione della costruzione e gestione funzionale ed economica del Porto Turistico di Marina di Ragusa. - 7 febbraio 2005: pubblicazione del secondo bando di gara, causa mancanza di candidature a seguito della pubblicazione del primo bando marzo 2005: ammesse alla procedura di gara le tre ATI che hanno manifestato interesse a partecipare giugno 2005: approvata l aggiudicazione della concessione all ATI con capogruppo Tecnis S.p.a.. Il progetto proposto dall amministrazione Di seguito si illustrano le caratteristiche del progetto predisposto dai consulenti dell Amministrazione comunale di Ragusa. In particolare, trattandosi di una concessione di19 costruzione e gestione ex art. 19, ad iniziativa pubblica dunque, risulta rilevante analizzare le modalità con cui si è proceduto alla definizione del progetto posto a base di gara. Oltre al progetto esecutivo, è stata predisposta un analisi della redditività, di seguito commentata e analizzata nei suoi passaggi più critici. Essa è strutturata in quattro parti: analisi della domanda, analisi dei ricavi, analisi dei costi e analisi dei costi e dei ricavi relativi alla ristorazione. 1. Valore dell investimento e prezzo L importo a base d asta per la realizzazione dell opera è pari a ,19. La controprestazione a favore del Concessionario consiste, oltre che nel prezzo (derivante dal POR Sicilia 2000/2006), nel diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati per una durata massima non superiore a 60 anni. Il pagamento del prezzo richiesto avviene in base allo stato avanzamento lavori, ogni volta che l ammontare lordo dei lavori eseguiti, al netto dell IVA, sommato alle spese effettivamente sostenute al netto dell IVA, raggiunge un incremento di importo pari a rispetto al S.A.L precedente. A fronte della realizzazione dell opera, il prezzo massimo garantito dal Comune di Ragusa è pari a ,51. Il bando prevede che il tempo massimo entro il quale il Concessionario deve ultimare i lavori non può superare i 45 mesi successivi alla data di consegna dell area. 2. Quantità e tipologia dei posti barca Il modello prevede un offerta di 900 posti barca, il 15% da offrire al transito, e pertanto inutilizzati nel periodo di bassa stagione; inoltre il 20% è destinato alle imbarcazioni a vela e l 80% a quelle a motore. 3. Tariffe I prezzi previsti dal bando sono stati strutturati in modo fortemente progressivo e risultano essere del 20% inferiori rispetto al prezzo medio di mercato, addirittura del 25-30% per le imbarcazioni di maggiori dimensioni. In tabella sono riportati i prezzi massimi da applicare riferiti all affitto annuale, stagionale, mensile e giornaliero. 4. Tipologia dei ricavi20 I ricavi derivanti dalla gestione del porto sono quindi così articolati: ricavi derivanti dalla vendita di sub concessioni, a lungo e breve termine; ricavi ordinari derivanti dagli affitti per i natanti in transito e per i servizi essenziali offerti; ricavi da gestione non caratteristica. 5. Costi di gestione Con riferimenti ai costi di gestione, essi sono articolabili in: costi operativi: personale, manutenzione, materiali di consumo e assicurazioni; costi gestionali: canone di concessione demaniale, ammortamento del capitale investito, spese amministrative e costi generali. L area su cui sorge l infrastruttura portuale appartiene al demanio regionale, la cui concessione sarà rilasciata dall A.R.T.A. in favore del Concessionario, come stabilito nel protocollo d intesa del 18 febbraio 2003 sottoscritto tra il Comune di Ragusa e gli Assessorati Regionali al Territorio ed Ambiente ed al Turismo. Il canone demaniale relativo allo specchio d acqua è pari a l anno; quello relativo alla superficie di terra è invece pari a ; infine, il canone demaniale relativo alla cubatura necessaria per la realizzazione delle strutture (mc ) è pari a L importo totale annuo del canone demaniale è pari a : questo importo, tuttavia, non è completamente a carico del privato, all ente Concedente, infatti, rimane a carico il 50% del canone demaniale. Offerta del Concessionario A seguito della gara di licitazione privata, l offerta selezionata e quindi economicamente più vantaggiosa, è stata quella presentata dall ATI Tecnis S.p.a., aggregazione di alcune imprese di costruzione (comprendente la Sigenco S.p.a. e la Silmar S.r.l.). Come indicato nel bando di gara, l ATI dovrà essere trasformata in una società ad hoc, con un capitale sociale minimo di che, sommato al contributo derivante dai Fondi strutturali ed al finanziamento bancario, permetterà di coprire il valore di investimento. Il piano economico - finanziario del progetto L ATI Tecnis S.p.a. ha migliorato il progetto posto a base di gara da parte dell Amministrazione, con riferimento principalmente ai seguenti elementi: Vedere altro
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