Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/4484
Timestamp: 2020-07-08 04:28:41
Document Index: 298861204

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 149', 'artículo 81', 'artículo 149', 'artículo 27', 'in fine', 'in fine', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 9', 'Artículo 10', 'Artículo 20', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 27', 'Artículo 81', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 15', 'Artículo 37', 'Artículo 26', 'Artículo 1', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 63', 'Artículo 66', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 25', 'Artículo 25', 'Artículo 25', 'Artículo 40', 'Artículo 41', 'Artículo 42', 'Artículo 42', 'Artículo 42', 'Artículo 43', 'Artículo 43', 'Artículo 43', 'Artículo 49', 'Artículo 51', 'Artículo 52', 'Artículo 62', 'Artículo 40', 'Artículo 42', 'Artículo 51', 'Artículo 54', 'Artículo 55', 'Artículo 56', 'Artículo 57', 'Artículo 62']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 188/2001
SENTENCIA 188/2001, de 20 de septiembre
ECLI:ES:TC:2001:188
1. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 21 de octubre de 1994 los Letrados de la Generalidad de Cataluña doña Dolors Feliu i Torrent y don Ramón Riu i Fortuny, en la representación que legalmente ostentan, promueven conflicto positivo de competencia contra la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994, por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para el curso académico 1994-1995. El objeto del conflicto lo constituyen los arts. 15, 19 a 37, 40 a 43, 49.2, 51, 52, 55 a 58 y 62 de la citada Orden.
a) Comienza poniendo de relieve que en los últimos años el Tribunal ha conocido una larga serie de conflictos de competencias en los que resultaba controvertida la titularidad de la potestad subvencional del gasto público, habiendo dictado al menos veintiocho Sentencias que han ido consolidando una doctrinal general al respecto. Entre dichas Sentencias figura la 13/1992, en la que el Tribunal recopiló y resumió su doctrina anterior, sistematizando en una serie de categorías generales los distintos tipos de competencias estatales y autonómicas que pueden entrar en juego en el ejercicio de la potestad subvencional de gasto público.
b) La Orden impugnada convoca el concurso para la concesión de las becas y ayudas para la realización de los estudios de carácter universitario y medio que se relacionan en su Capítulo I. Son, pues, ayudas compensatorias, atendiendo, entre otros gastos, a los derivados de la distancia del domicilio familiar, la residencia fuera de éste, el material escolar, los precios públicos por servicios académicos y universitarios, etc.
c) Para la representación procesal de la Generalidad la Orden de 15 de junio de 1994 constituye un ejemplo paradigmático de la potestad subvencional del Estado, a la que resulta plenamente aplicable la doctrina contenida en la STC 13/1992. En esta Sentencia se declara que la potestad de gasto público no crea competencias a favor del Estado. Por el contrario, la regla general debe ser la gestión autonómica de las subvenciones en las materias o sectores que han sido atribuidos a la competencia de las Comunidades Autónomas, como es el caso de la enseñanza. Por ello, es preciso que las subvenciones se territorialicen entre las Comunidades Autónomas según criterios objetivos, conteniéndose dicha territorialización en los propios Presupuestos Generales del Estado o en forma inmediatamente posterior, de modo que aquéllas puedan realizar la gestión administrativa, la concesión y el pago de las subvenciones.
No resultaría admisible que en este caso proceda la gestión centralizada por razones excepcionales, admitida por la doctrina constitucional, puesto que la necesidad de ello no se ha justificado en la propia Orden ni puede deducirse de su contenido, según es exigido por las SSTC 91/1992 y 330/1993, entre otras. Además, este planteamiento quedaría desvirtuado por el hecho de que desde hace años la convocatoria anual de becas y ayudas para el estudio universitario ya no es única, puesto que el Gobierno Vasco hace su propia convocatoria y gestiona y concede dichas ayudas (véanse, en tal sentido, las Órdenes de 27 de julio de 1993 y de 28 de junio de 1994, publicadas en el “Boletín Oficial del País Vasco” de 26 de agosto de 1993 y 8 de julio de 1994). Estas Órdenes, además de atribuir a las instancias autonómicas o universitarias la gestión de las ayudas, regulan algunos requisitos de los solicitantes de la ayuda (edad, condiciones de acceso por razón de distancia, cuantías, ponderación de las notas, renta familiar, etc.) de modo diferente al establecido en la Orden impugnada, por lo que no puede sostenerse que la intervención autonómica conlleve la vulneración del principio de igualdad. La igualdad en el acceso a las ayudas puede quedar garantizada por la objetividad de los criterios que se emplean para la distribución territorial de las subvenciones, habida cuenta de que se dispone de un censo exhaustivo de la población estudiantil por Comunidades Autónomas, su procedencia, nivel de renta, renta por Comunidades, índices de precios, e incluso la demanda exacta en los últimos años. Las pequeñas desviaciones que pudieran producirse respecto a las previsiones no pueden justificar la gestión centralizada de las ayudas.
2. Mediante providencia de la Sección Cuarta, de 8 de noviembre de 1994, se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días, realice las alegaciones que considere conveniente, comunicando la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma se impugnare la referida Orden, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar la incoación de dicho conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”.
3. Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 2 de diciembre de 1994 el Abogado del Estado comparece en el procedimiento y solicita una prórroga de diez días para formular alegaciones.
4. La Sección Primera, mediante providencia de 5 de diciembre de 1994, acuerda conceder al Abogado del Estado la prórroga de diez días solicitada para formular alegaciones.
5. El día 21 de diciembre de 1994 se registra el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que, sintéticamente, se expone lo siguiente:
a) El Abogado del Estado comienza su alegato manifestando que la impugnación de la Orden de 15 de junio de 1994 supone una reivindicación competencial novedosa, pues la Generalidad había admitido hasta el momento la regulación estatal del sistema de becas. Ello determina que resulten improcedentes las consideraciones hechas en la demanda acerca de la falta de lealtad del Estado, máxime cuando no se comparte que la doctrina de la STC 13/1992 sobre subvenciones, que se aduce que el Estado ignora, deba ser aplicada sin más al asunto debatido.
b) El Abogado del Estado rechaza a continuación que las becas constituyan simples subvenciones, puesto que se trata de prestaciones básicas constitucionalmente exigidas para la efectividad de un derecho fundamental, como es el derecho a la educación. Por tanto, el criterio o parámetro que resulta aplicable es el art. 149.1.1 en relación con el art. 27 CE, si bien también invoca el art. 149.1.30 CE. Las competencias estatales de normación y ejecución del sistema de becas no deben ser enjuiciadas desde la perspectiva de la STC 13/1992, sino desde la óptica de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos fundamentales.
6. La Sección Cuarta, mediante providencia de 17 de enero de 1995, acuerda incorporar a las actuaciones el escrito de alegaciones del Abogado del Estado y oír, en plazo de diez días, a la representación de la Generalidad de Cataluña para que exponga lo que considere conveniente acerca del recibimiento a prueba solicitado por aquél.
7. Mediante escrito registrado el día 7 de febrero de 1995 la representación procesal de la Generalidad de Cataluña manifiesta que, siendo el procedimiento entablado un conflicto positivo de competencia que debe dirimirse de acuerdo con lo previsto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía y no según lo que se desprenda del ejercicio de las competencias discutidas, el recibimiento a prueba solicitado por el Abogado del Estado es innecesario y superfluo, pues, según lo aducido por aquél, se trata de informes cuantitativos sobre el sistema de becas que no demuestran nada sobre la titularidad de la competencia que se cuestiona, máxime cuando los resultados que se aporten no podrán demostrar la imposibilidad de establecer un sistema que garantice, a la vez, la igualdad y la titularidad de la competencia. En todo caso, si el Tribunal considera necesario recabar más información, solicita que la Generalidad de Cataluña pueda aportar también la información complementaria correspondiente.
8. El Pleno, mediante providencia de 14 de febrero de 1995, acuerda recibir el proceso a prueba para que las representaciones procesales del Estado y de la Generalidad de Cataluña, en el plazo común de treinta días, presenten los informes solicitados.
9. El Abogado del Estado, en escrito de 24 de marzo de 1995, cumplimenta el trámite de prueba aportando un informe de la Dirección General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa del Ministerio de Educación y Ciencia, solicitando plazo para formular alegaciones sobre los informes y documentos que hayan podido aportarse en el presente trámite.
10. La representación procesal de la Generalidad de Cataluña, con fecha 27 de marzo de 1995, registra en el Tribunal el escrito de cumplimentación de la providencia de 14 de febrero de 1995, que acordó el recibimiento a prueba. En dicho escrito, al que se acompaña una voluminosa documentación de los órganos de la Generalidad de Cataluña competentes en materia de enseñanza, se sostiene que la actual normativa genera disfunciones y desigualdades en la percepción de las becas y ayudas, debiéndose encontrar soluciones alternativas en el marco de la regulación y gestión descentralizada del sistema que eviten que se privilegien a determinadas zonas del territorio nacional en perjuicio de Cataluña.
11. La Sección Cuarta, en providencia de 4 de abril de 1995, acuerda tener por recibida la documentación aportada por el Abogado del Estado y por la representación de la Generalidad de Cataluña, dando vista de ella a las partes para que aleguen lo que estimen oportuno en el plazo de diez días.
12. El Abogado del Estado, en escrito registrado el día 19 de abril de 1995, solicita una prórroga para formular las alegaciones sobre la documentación aportada como prueba por la Generalidad de Cataluña, según lo acordado por el Tribunal en providencia de 4 de abril de 1995.
13. la Sección Tercera, mediante providencia de 25 de abril de 1995, acuerda conceder al Abogado del Estado cinco días de prórroga para la cumplimentación del trámite expresado.
14. En escrito registrado el día 25 de abril de 1995, el Abogado del Estado evacúa el trámite antedicho, manifestando que existe una absoluta necesidad de que la normativa reguladora de becas y ayudas y su gestión correspondan al Estado, pues ello es una exigencia del principio de igualdad en el goce del derecho a la educación. De los cuadros estadísticos aportados por la Generalidad se desprende que existe una patente correlación inversa entre niveles de renta y volumen de becas concedido, lo que es estrictamente acorde con el principio de igualdad. Son significativas, así, las diferencias entre Cataluña y otras Comunidades Autónomas, como Andalucía y Extremadura, pero ello es lo que se pretende, pues se está ante un mecanismo de compensación o redistribución de desigualdades previas. De otro lado, la concesión de las becas se realiza atendiendo a un estricto orden de prioridades, dada la limitación de los recursos existentes, lo que exige que la valoración se haga sobre el total de solicitantes del territorio nacional, de modo que sea la misma instancia la que realice la comparación de todos los solicitantes.
15. Con fecha 12 de mayo de 1995 el Letrado autonómico cumplimenta lo solicitado en providencia de 4 de abril de 1995.
Aduce también que de la documentación aportada por la Generalidad se desprende que no hay ninguna correspondencia entre el porcentaje de becas percibidas y el porcentaje de alumnos por Comunidad Autónoma, entre el nivel de renta por Comunidad Autónoma y el porcentaje de becas. La Generalidad no rechaza que a través de la política de becas se tienda a que puedan realizar estudios quienes carecen de medios económicos para ello. Ese es un objetivo legítimo, un deber de los poderes públicos, pero que no puede alcanzarse “a pesar” del sistema de distribución de competencias, sino, al contrario, “a través” de él.
16. Con fecha 17 de noviembre de 1997 el Letrado de la Generalidad de Cataluña don Xabier Castrillo Gutiérrez, en la representación que ostenta, formaliza conflicto positivo de competencia contra la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 30 de junio de 1997, por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general, para estudios universitarios y medios para el curso 1997-1998, impugnando sus arts. 15, 18 al 37, 40, 42.1, 51, 54, 55.1, 56, 57 y 62. En su escrito de alegaciones expone lo que, resumidamente, se indica a continuación:
a) Comienza señalando que el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, con carácter previo a la promoción de este conflicto, formuló requerimiento previo de incompetencia al Gobierno de la Nación, requerimiento que no ha obtenido respuesta.
b) En cuanto al encuadramiento competencial de la Orden impugnada, la representación procesal autonómica manifiesta que no debería existir disparidad entre las partes para hacerlo en la materia “educación” o “enseñanza”. La diferencia entre el Estado y la Generalidad estribará presumiblemente en el alcance que aquél pretenda dar a los títulos competenciales del art. 149.1.1 y 30 CE, con lo que se vacía de contenido la competencia normativa de la Generalidad y se lesiona también su competencia de gestión en esta materia (art. 15 EAC), competencia que es de carácter pleno para la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio de lo que disponen el art. 27 de la Constitución y las Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149.1.30 CE y de la Alta Inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.
c) A pesar de lo previsto en la legislación orgánica y de la jurisprudencia constitucional en relación con el poder subvencional, singularmente la STC 13/1992, la Orden de 30 de junio de 1997 contiene la completa regulación de condiciones para el acceso a las becas, fijando con detalle las clases, objeto
y cuantía de las mismas, los requisitos académicos y económicos que han de cumplir los destinatarios y el procedimiento para su concesión, que reserva a las instancias centrales.
d) La apelación reiterada al art. 149.1.1 CE, que se manifestó también en la tardía contestación al requerimiento formulado en su día contra la Orden de 15 de junio de 1994, que se acompaña a la demanda actual para ejemplificar que la aceptación parcial de aquél, entonces realizada, aun siendo insuficiente para la Generalidad, ni siquiera ha sido tenida en cuenta por la Orden que ahora se impugna y pone de relieve una comprensión de la citada cláusula que no tiene en cuenta los criterios que sobre la misma se contienen en la STC 61/1997, en la que, según el Letrado autonómico, que cita diversos párrafos de sus fundamentos jurídicos, no se sostiene la uniformidad de las condiciones básicas que deben garantizar la igualdad, sino que resulta posible la divergencia autonómica.
e) En conclusión, el Estado debería proceder a distribuir territorialmente entre las Comunidades Autónomas competentes, según criterios objetivos, los recursos presupuestados, de modo que aquéllas puedan realizar la correspondiente convocatoria siguiendo los criterios básicos fijados por el Estado, resultando difícil de admitir que tales criterios básicos deban buscarse en las convocatorias anuales de becas en lugar de hallarse en una norma de rango superior, dotada de una cierta permanencia para garantizar a las Comunidades Autónomas un marco estable.
17. Mediante providencia de 25 de noviembre de 1997 la Sección Primera acuerda admitir a trámite el conflicto positivo de competencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días realice las alegaciones que considere conveniente, comunicando la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma se impugnare la referida Orden, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, y publicar la incoación de dicho conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña”. Asimismo se acuerda oír al Gobierno de la Nación para que exponga lo conveniente sobre la acumulación de este conflicto al número 3386/94.
18. El Abogado del Estado presenta sus alegaciones mediante escrito registrado en el Tribunal el día 23 de diciembre de 1997, las cuales se sintetizan a continuación:
a) Comienza manifestando que el contenido de la Sentencia que se dicte en este procedimiento y en el conflicto de competencia núm. 3386/94, con el que guarda indudable conexión, no puede desbordar lo dispuesto en el art. 66 LOTC, es decir, el necesario pronunciamiento declarativo sobre la titularidad de la competencia y el eventual pronunciamiento constitucional de carácter invalidatorio, por lo que la pretensión de la representación procesal autonómica de que se declare que el Estado debe territorializar los fondos presupuestarios no puede ser acogida.
b) En cuanto a los títulos competenciales en que procede incardinar la Orden impugnada, el Abogado del Estado considera que son el art. 149.1.30 CE, que atribuye al Estado la competencia sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y las normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución. A este título se añade el art. 149.1.1 CE, esto es, la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
Según el Abogado del Estado, “desde el punto de vista competencial, la incidencia de la competencia del Estado se proyecta desde el citado artículo 149.1.30 en la medida en que las becas son un elemento esencial para el acceso a la educación por lo que el Estado dispone de un título de intervención de carácter básico ‘a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes público en esta materia’ que se refuerza o intensifica con la previsión del artículo 149.1.1 CE en cuanto se relaciona con la competencia exclusiva para garantizar el ejercicio del derecho en condiciones de igualdad entre todos los españoles. No puede por lo tanto equipararse con el contenido de otras intervenciones que corresponden al Estado en materia de educación como puede ser la ordenación general del sistema educativo o la fijación de las enseñanzas mínimas. La competencia que se ejerce guarda relación directa e inmediata con la garantía misma del derecho a la educación en los niveles no gratuitos propios de la enseñanza postobligatoria. Las ayudas económicas reguladas en esta Orden Ministerial pretenden, en desarrollo de la normativa citada, asegurar la igualdad en la regulación de las condiciones de obtención de los recursos que el Estado destina a estos fines. En este sentido, cobra plena vigencia la invocación del art. 149.1.1 en la medida en que la garantía del acceso en condiciones de igualdad a las ayudas al estudio exige que exista una regulación uniforme en todo el territorio nacional sobre los requisitos necesarios para acceder a ellas así como, en los términos que se expondrán más adelante, una gestión centralizada de su concesión.
Por ello, y en resumen, la competencia básica sobre un concreto sector material, el educativo, que reconoce al Estado el artículo 149.1.30 en el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, se complementa y refuerza con la competencia que le atribuye el artículo 149.1.1ªCE para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del mismo derecho a la educación que el Estado interpreta en el sentido de establecer una regulación común de los requisitos para obtener becas y su gestión”.
El Abogado del Estado rechaza que la doctrina de la STC 61/1997 pueda invocarse, como hace la representación procesal autonómica, en relación con estas becas y ayudas, puesto que en aquella resolución se discutía el juego de la competencia de Estado para regular las condiciones básicas del derecho de propiedad proyectado sobre el sector “urbanismo”, y el derecho de propiedad no es un derecho fundamental, como lo es el de la educación, siendo las competencias del Estado mucho más intensas en relación con la educación que con el urbanismo, que es de exclusiva competencia autonómica.
c) En cuanto a la situación del País Vasco manifiesta que, en rigor, las becas estarían territorializadas en dicha Comunidad si la competencia estatal hubiese sido considerada como carga no asumida por aquélla y efectuase la correspondiente aportación al cupo. La situación es distinta, ya que dicha competencia ha sido considerada carga asumida por la Comunidad autónoma y, por tanto, no hay reparto (territorialización) de fondos estatales en el País Vasco para pagar las becas, sino que éstas son financiadas exclusivamente con recursos autonómicos.
19. Mediante Auto de 18 de febrero de 1998, el Pleno acuerda acumular el conflicto positivo de competencia número 4710/97 al registrado con el número 3386/94.
20. Por providencia de 18 de septiembre de 2001, se señaló el siguiente día 20 de septiembre para deliberación y votación de la presente Sentencia.
1. Constituye el objeto de estos conflictos positivos de competencia acumulados la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994, por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios en el curso académico 1994-1995, y la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 30 de junio de 1997, por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios durante el curso 1997-1998.
La Generalidad de Cataluña, promotora de ambos conflictos, considera que dichas Órdenes vulneran sus competencias normativas y de ejecución en materia de “enseñanza” (art. 15 EAC), en virtud de las cuales le corresponde el desarrollo legislativo de las normas básicas que, ex art. 149.1.30 CE, el Estado dicte “para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, así como su ejecución, lo que debiera haberle permitido intervenir en la regulación del sistema de becas para los estudios universitarios y medios y su ejecución, disponiendo a tal efecto de los fondos presupuestarios estatales que le correspondan, como consecuencia de la territorialización de aquellos fondos entre las Comunidades Autónomas competentes, según exige la doctrina constitucional relativa a las subvenciones. Sin embargo, el Estado habría vulnerado el citado art. 15 EAC al regular de modo exhaustivo los requisitos y el procedimiento de acceso a las becas y al retener las principales funciones ejecutivas, esto es, de tramitación y resolución de las solicitudes de beca que se presenten.
2. Antes de examinar las dos Órdenes objeto de conflicto, debemos plantearnos las consecuencias que sobre estos procedimientos tienen dos hechos. En primer lugar, la aceptación parcial por el Gobierno de la Nación del requerimiento de incompetencia que le dirigió la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden de 15 de junio de 1994. En segundo lugar, el hecho de que las convocatorias de becas y ayudas al estudio de carácter general ya hayan cumplido sus efectos, habida cuenta de que su vigencia se encuentra restringida al correspondiente curso académico y de que con posterioridad se han seguido produciendo nuevas convocatorias de becas.
a) En cuanto al primer aspecto, cabe apreciar que en nada afecta a la pervivencia del conflicto. Y ello porque, sobre constatar la tardanza con que se produjo dicha contestación, superando el plazo legal previsto para ello, lo que determinó que la Generalidad de Cataluña lo recibiera el día 25 de octubre de 1994, es decir, después de haber formalizado el conflicto de competencia ante este Tribunal, se aprecia que los términos de la aceptación no se compadecen con lo reivindicado por la Comunidad Autónoma. En efecto, en aquella contestación ninguna competencia normativa se reconoce a la Generalidad y las de carácter ejecutivo que ésta podría ejercitar se concretan en las de verificación, control y pago pero no en la de resolución de los expedientes, reconociendo la beca a los solicitantes a que corresponda. Teniendo ello en cuenta y que no se ha producido la correlativa modificación de la normativa vigente en el sentido apuntado en la contestación al requerimiento, se concluye que este primer hecho no afecta a la pervivencia de la controversia suscitada.
b) En cuanto al segundo aspecto, según nuestra doctrina, en los casos en que se producen modificaciones normativas e, incluso, derogaciones de las disposiciones objeto de conflicto “‘hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (por todas, STC 119/1986, 182/1988, 248/1988, 329/1993, 155/1996)’ (STC 147/1998, FJ 3). En este sentido, hemos precisado que, en un procedimiento de naturaleza competencial, esa incidencia posterior ‘no habría de llevar a la total desaparición sobrevenida de su objeto, máxime cuando las partes —como aquí ocurre— sostengan expresa o tácitamente sus pretensiones iniciales, pues la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavía viva, no puede quedar automáticamente enervada por la, si así resultase ser, modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio’ (STC 182/1988, FJ 1). De otro lado, también hemos dicho que si ‘la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (SSTC 87/1993, 329/1993 y 155/1996)’” (STC 128/1999, de 1 de julio, FJ 4, con cita de la STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 5).
3. Para la Generalidad de Cataluña, como ha quedado dicho, es aplicable aquí el art. 149.1.30 CE, que reserva al Estado el dictado de las “normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, pero señala que a ella le corresponde, de acuerdo con lo establecido en el art. 15 de su Estatuto de Autonomía, la competencia plena para “la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del art. 81 de la misma, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del artículo 149 de la Constitución y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía”.
Según la representación autonómica, el art. 149.1.30 CE no permite al Estado desarrollar una regulación de las becas tan exhaustiva como la contenida en las Órdenes impugnadas, ni tampoco retener las funciones ejecutivas de tramitación , gestión y pago de aquéllas, pues con ello se vacía la competencia autonómica en materia de “enseñanza”, por lo que se solicita de este Tribunal que declare que le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución de la normativa básica estatal que regule el sistema de becas.
Para el Abogado del Estado, aunque indica que el art. 149.1.30 CE resulta aplicable en estos conflictos, lo es con carácter subsidiario, pues el título competencial que debe considerarse prevalente y que justifica las medidas normativas objeto de controversia es el art. 149.1.1 CE, es decir, “la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, por las razones contenidas en los antecedentes 5 y 17.
4. Expuestas las posiciones de las partes, debemos examinar, en primer lugar, el papel que el sistema de becas desempeña en relación con el “derecho a la educación”.
El art. 27 CE establece en su apartado 1 que “todos tienen el derecho a la educación”, precisando en su apartado 5 que “los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”. Sin perjuicio de que no existe en este precepto constitucional una referencia expresa a un sistema de prestaciones públicas individualizadas en apoyo del derecho de todos los ciudadanos a la educación similar al que el propio precepto constitucional configura en su apartado 9 a favor de los centros docentes, las Leyes Orgánicas dictadas en desarrollo del art. 27 CE contienen, efectivamente, regulaciones concretas sobre el sistema de becas o ayudas al estudio.
Así, el art. 26.3 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de reforma universitaria (LORU), establece que “con objeto de que nadie quede excluido del estudio en la Universidad por razones económicas, el Estado y las Comunidades Autónomas, así como las propias Universidades, instrumentarán una política general de becas, ayudas y créditos a los estudiantes y establecerán, asimismo, modalidades de exención parcial o total del pago de tasas académicas”.
La Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, de regulación del derecho a la educación (LODE), prevé en su art. 1.2 que “Todos, asimismo, tienen derecho a acceder a niveles superiores de educación, en función de sus aptitudes y vocación, sin que en ningún caso el ejercicio de este derecho esté sujeto a discriminaciones debidas a la capacidad económica, nivel social o lugar de residencia del alumno”, precisando en su art. 6.1 g) que los alumnos tienen un derecho básico “a recibir las ayudas precisas para compensar posibles carencias de tipo familiar, económico o sociocultural”.
Por su parte, la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de ordenación general del sistema educativo (LOGSE), con mayor precisión, dispone que “para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación, se arbitrarán becas y ayudas al estudio que compensarán las condiciones socioeconómicas desfavorables de los alumnos y se otorgarán en la enseñanza postobligatoria, además, en función de la capacidad y rendimiento escolar. Se establecerán, igualmente, los procedimientos de coordinación y colaboración necesarios para articular un sistema eficaz de verificación y control de las becas concedidas” (art. 66.1).
En desarrollo de las expresadas previsiones normativas se dictó el Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio, por el que se regula el sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter personalizado. Según el mismo, “se entiende por beca o ayuda al estudio toda cantidad o beneficio que el Estado conceda a quienes deseen realizar o se encuentren realizando estudios para su promoción educativa, cultural, profesional y científica” (art. 1.1), siendo sus aspectos más relevantes la distinción entre becas o ayudas de carácter general, que son las que se destinan “a los alumnos de los niveles no obligatorios de enseñanza posteriores a la Educación General Básica y se adjudiquen en función de renta familiar y aprovechamiento académico ponderadamente considerados” (art. 5) y las de carácter especial, que se destinan a la educación preescolar, general básica y formación profesional de primer grado, además de a determinados colectivos especialmente necesitados de protección o por razón de determinados servicios o actividades complementarias (art. 11). En cuanto a la gestión de las becas, la Disposición adicional primera reserva al Ministerio de Educación y Ciencia la “convocatoria, adjudicación definitiva, inspección, verificación, control y centralización de la información”, mientras que las restantes actuaciones de gestión, selección, adjudicación provisional y resolución de reclamaciones se atribuye a las Direcciones Provinciales del Ministerio, a las Gerencias de las Universidades o, en su caso, a las Comunidades Autónomas (art. 20). Respecto a estas últimas, cuando tengan atribuida la competencia plena en materia educativa, la Disposición adicional segunda precisa que “lo dispuesto en el art. 20 de este Real Decreto se ajustará a lo que dispongan los correspondientes Reales Decretos de traspasos de funciones y servicios”.
5. En relación con el art. 27 CE, que consagra el derecho de todos a la educación, hemos declarado que “incorpora ... sin duda, junto a su contenido primario de derecho a la libertad, una dimensión prestacional, en cuya virtud los poderes públicos habrán de procurar la efectividad de tal derecho y hacerlo para los niveles básicos de la enseñanza, en las condiciones de obligatoriedad y gratuidad que demanda el apartado 4 de este art. 27 de la norma fundamental. Al servicio de tal acción prestacional de los poderes públicos se hallan los instrumentos de planificación y promoción mencionados en el núm. 5 del mismo precepto, así como el mandato, en su apartado 9, de las correspondientes ayudas públicas a los centros docentes que reúnan los requisitos que la Ley establezca” (STC 86/1985, de 10 de julio, FJ 3).
En esta misma Sentencia y fundamento jurídico, al examinar el alcance del art. 27.9 CE, que dispone que “los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca”, también afirmamos que “el citado art. 27.9, en su condición de mandato al legislador, no encierra, sin embargo, un derecho subjetivo a la prestación pública. Ésta, materializada en la técnica subvencional o de otro modo, habrá de ser dispuesta por la Ley”, de manera que “el que en el art. art. 27.9 no se enuncie como tal un derecho fundamental a la prestación pública y el que, consiguientemente, haya de ser sólo en la ley donde se articulen sus condiciones y límites, no significa obviamente que el legislador sea enteramente libre para habilitar de cualquier modo este necesario marco normativo. La Ley que reclama el art. 27.9 no podrá, en particular, contrariar los derechos y libertades educativas presentes en el mismo artículo y deberá asimismo configurar el régimen de ayudas en el respeto al principio de igualdad”.
Pues bien, esta doctrina debe ser tenida en cuenta ahora en relación con las becas y ayudas de la enseñanza postobligatoria. El art. 27.5 CE determina que “los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza”. Tal garantía se configura como una obligación que la Constitución impone a los poderes públicos, sin predeterminación de las prestaciones o medidas que se hayan de emplear a tal fin, puesto que las becas o ayudas no vienen directamente exigidas por aquel precepto constitucional.
Sin embargo, no puede olvidarse que corresponde al legislador orgánico, ex art. 81.1 CE, el “desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas” y que, en este sentido la LORU, la LODE y la LOGSE han regulado tal desarrollo, conformando a las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria, como hemos constatado, como un elemento esencial del derecho a la educación que se sustenta en un doble principio: han de compensar las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios y deben otorgarse en función de la capacidad y rendimiento escolar (art. 63.1 LOGSE). Por tanto, el derecho a las becas o ayudas, como resultado de la obligación de los poderes públicos de garantizar el derecho de todos a la educación, se ordena a asegurar su efectividad, pues “en un Estado social de Derecho (art. 1 CE), que debe promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo sean reales y efectivas (art. 9.2 CE), el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), y reconoce el derecho a la educación (art. 27.1 CE), es evidente que los poderes públicos deben establecer un programa de ayudas al estudio que garantice a los ciudadanos con menos recursos económicos el acceso a la educación. Dentro de este programa de ayudas pueden incluirse ... prestaciones económicas en forma de becas” (STC 214/1994, de 14 de julio, FJ 8).
6. Como dijimos, las partes de estos procedimientos acumulados aducen la aplicabilidad a los mismos de las reglas 1 y 30 del art. 149.1 de la Constitución en defensa de sus respectivas posiciones.
Debemos comenzar nuestro examen por el art. 149.1.30 CE, que, como veremos, constituye el precepto más específico. Esta regla competencial, sobre atribuir al Estado la competencia exclusiva en una determinada área material, la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”, le reserva también las “normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”.
La expresada competencia estatal debe integrarse con la que, a tenor de su propio Estatuto de Autonomía, ostenta la Generalidad de Cataluña para “la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen; de las facultades que atribuye al Estado el núm. 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución, y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía” (art. 15 EAC).
7. Sentadas las premisas anteriores, el sistema de becas controvertido constituye una regulación consistente en una aportación dineraria o beneficio que se concede “a quienes deseen realizar o se encuentren realizando estudios para su promoción educativa, cultural, profesional y científica” (art. 1 del Real Decreto 2298/1983) y cumplan determinados requisitos en el marco general de un sistema de educación compensatoria inspirado en los principios de igualdad de oportunidades y solidaridad constitutivo de un fin público esencial de un Estado social moderno. Así, las Órdenes impugnadas regulan el ámbito objetivo del fin público y subvencionado, las clases y cuantías de las ayudas, los diferentes requisitos exigibles, la verificación y control de las mismas y las reglas de procedimiento para su otorgamiento, como es común en los más diversos regímenes subvencionales.
Con el mismo fin, hemos de recordar que, en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que “no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado”, o, lo que es lo mismo, “que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 6). En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esa misma Sentencia hemos advertido que, cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación y siempre que respete las competencias exclusivas de ejecución y gestión que corresponda a las Comunidades Autónomas, salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. En todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate (STC 91/1992, de 11 de junio).
8. Desde la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, hemos venido insistiendo en que el control de la normativa básica exige valorar en la misma un doble ámbito, material y formal. El primero, responde a la necesaria “evitación de que puedan dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas”. El segundo, trata de “velar porque el cierre del sistema no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura”.
A la dimensión formal de la normativa básica “atiende el principio de ley formal ... en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará ... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas”. También añadimos que “como excepción a dicho principio de ley formal ... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases”.
9. Despejada esta primera cuestión relativa al cumplimiento de los requisitos formales de la normativa básica, procede que nos pronunciemos sobre el carácter materialmente básico de los artículos impugnados.
10. Entrando a examinar el primer bloque de preceptos, relativo a los elementos de ordenación de las becas, distinguiremos en él, a su vez, dos subgrupos. De un lado los artículos que se refieren a la cuantía de las becas y a los requisitos que se han de cumplir para obtenerlas (arts. 15, primer párrafo, primer inciso, y 19 al 37 de la Orden de 15 de junio de 1994 y arts. 15, primer párrafo, primer inciso, y 18 al 37 de la Orden de 30 de junio de 1997). Y de otro lado, los artículos que regulan los criterios de compatibilidad de dichas becas (arts. 15, primer párrafo, segundo inciso, y 62 de ambas Órdenes ministeriales).
a) Por lo que hace al primer subgrupo, cuantía y requisitos, y comenzando por el análisis de la cuantía de las ayudas, sólo se impugna la relativa al proyecto fin de carrera. Respecto a los requisitos para obtener la ayuda, que son de orden económico y académico, se impugna la totalidad de la regulación.
En la STC 13/1992, FJ 8 b), hemos declarado que la competencia del Estado para dictar normas básicas (en este caso, en desarrollo del art. 27 CE) le permite “consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación” debiendo precisar ahora que, en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible “para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia” (art. 149.1.30 CE), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.
De esta naturaleza básica participan los preceptos que regulan los requisitos económicos para poder obtener la correspondiente beca. En los mismos se detallan los “umbrales de renta” y patrimonio familiares, la renta familiar y los elementos que la integran, la renta familiar disponible según la tipología existente y el modo de cálculo de la misma, las deducciones a dicha renta y los elementos a ponderar para poder conceder las becas.
Carece, no obstante lo dicho, de carácter básico el art. 25 de ambas Órdenes, que contiene la regulación de una serie de elementos que los órganos gestores de las becas “podrán ponderar” (art. 25.1) para su concesión u otorgamiento, así como los criterios en razón a los cuales “podrá denegarse” la correspondiente solicitud (art. 25.2 y 3). En la medida en que por su propia naturaleza, además de por su redacción literal, que pudiera incurrir en defectuosa formulación en la perspectiva técnica, los principios y criterios contenidos en el precepto permiten una aplicación discrecional por parte de los órganos gestores de las ayudas, siendo susceptibles por ello de un empleo diversificado, hemos de concluir que el art. 25 no tiene carácter básico.
b) Los criterios de compatibilidad regulados en los arts. 15, primer párrafo, segundo inciso, y 62.1 de ambas Órdenes ministeriales también deben ser considerados como normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.30 CE.
11. Procede ahora analizar el grupo de preceptos impugnados de ambas Órdenes Ministeriales que regulan el sistema de gestión de las becas. Está integrado por los arts. 15, segundo párrafo, 40 a 43, 49.2, 51, 52 y 55 a 58 de la Orden de 15 de junio de 1994, y por los arts. 15, segundo párrafo, 40, 42.1, 51, 54, 55.1, 56 y 57 de la Orden de 30 de junio de 1997.
Este planteamiento no puede ser admitido. Aunque la normativa reguladora del sistema de becas tienda a garantizar el acceso a las ayudas a quienes cumplan determinados requisitos, esencialmente de orden académico y económico, asegurando así que las limitaciones de renta no constituyan un obstáculo para el acceso a las enseñanzas correspondientes, lo cierto es que todo ello no debe impedir la gestión descentralizada de las ayudas y la atención a las peculiaridades territoriales. Nuestra doctrina ya ha apreciado que la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que, en tal sentido, las “dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una matera se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (STC 106/1987, FJ 4)” (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10).
En esta misma Sentencia también señalamos que “las posibles dificultades previas pueden salvarse mediante diversas técnicas. En primer lugar, mediante una planificación que determine ... el tipo de proyectos que deba ser objeto de la actuación estratégica. La información que al respecto posea el Estado, junto con la proveniente de las Comunidades Autónomas, permite alcanzar criterios objetivos para distribuir territorialmente los fondos presupuestarios, con lo cual no tienen por qué producirse quiebras relevantes en la garantía de alcanzarse las mismas posibilidades de obtención de la subvención en todo el territorio nacional. En segundo lugar, mediante el establecimiento de mecanismos de cooperación y coordinación, a través de los cuales puede garantizarse la eficacia de las medidas que constituyen el objeto del Plan”. También dijimos que el argumento del agotamiento de los fondos no resulta determinante, puesto que “pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos” (STC 186/1999, FJ 10)
12. Efectuado el análisis desde la perspectiva del art. 149.1.30 CE nos corresponde ahora efectuarlo desde la propia del art. 149.1.1 CE, precepto también invocado por el Abogado del Estado en defensa de la competencia estatal para dictar la normativa impugnada. Pues bien, como podrá apreciarse a continuación la conclusión que hemos alcanzado no resulta enervada por lo aducido por la representación estatal, habida cuenta de nuestra doctrina acerca de dicha regla competencial.
Desde una perspectiva de delimitación negativa, hemos manifestado, en lo que aquí interesa, que el art. 149.1.1 CE “no ha atribuido al Estado la fijación de las bases sobre los derechos y libertades constitucionales, sino sólo el establecimiento —eso sí, entero— de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad”, de manera que “su regulación no puede suponer una normación completa y acabada del derecho y deber de que se trate y, en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas, en la medida en que tengan competencia sobre la materia, podrán aprobar normas atinentes al régimen jurídico de ese derecho” [STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 a)].
En cuanto a su delimitación positiva, hemos dicho en la misma Sentencia que “las condiciones básicas hacen referencia al contenido primario (STC 154/1988) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos). En todo caso, las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta. Como hemos insistido, si por condiciones básicas hubiera de entenderse cualquier condición material, obligado sería concluir que esa interpretación tan amplia habría de conducir a un solapamiento con otras competencias estatales explicitadas en el art. 149.1 CE o, lo que es peor, a una invasión de las competencias autonómicas”.
En conclusión, según nuestra doctrina, el art. 149.1.1 CE “constituye un título competencial autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una regulación, aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico”, por lo que “el art. 149.1.1 CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia autonómica” [STC 61/1997, FJ 7 b)].
13. Hemos de convenir, en definitiva, que aunque el art. 149.1.1 CE, habilite al Estado junto con la normativa básica a que se refiere el art. 149.1.30 CE, para hacer efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, aquella regla competencial no puede cobijar en puridad la regulación contenida en las Ordenes impugnadas.
Así, de un lado, extravasan el ámbito propio del art. 149.1.1 CE los preceptos de dichas Ordenes que atribuyen a los órganos centrales del Estado competencias de carácter ejecutivo, pues aquel precepto constitucional está “constreñido al ámbito normativo”, según quedó dicho.
Desde la perspectiva de su regulación material, y de otro lado, tampoco responden las Ordenes controvertidas a lo que ha de ser el contenido sustantivo de las “condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. Dichas condiciones básicas, ya lo hemos dicho, deben hacer referencia al contenido primario del derecho y a las posiciones jurídicas fundamentales relativas al mismo. En este sentido, no puede ser considerado contenido primario del derecho a la educación ninguno de los elementos sustantivos que delimitan el acceso a las becas en las normas impugnadas. Ni los estudios objeto de beca, ni tampoco las clases y cuantía de las ayudas pueden estimarse integrantes de ese contenido primario del mencionado derecho fundamental, pues debe distinguirse, de un lado, entre los elementos generales conformadores del derecho a obtener una beca, amparables en el art. 149.1.1 CE y alcanzados por la legislación orgánica y, cumpliendo determinadas exigencias, por la reglamentaria general, y, de otro, los criterios de política educativa que instrumentan coyunturalmente su acceso al mismo. Es claro que la regulación controvertida se sitúa en este segundo ámbito, puesto que los estudios objeto de ayuda, las modalidades de ésta y sus cuantías no gozan de la estabilidad necesaria como para ser incluidos en el núcleo esencial del derecho a beca en cuanto condición de efectividad del derecho a la educación. Tampoco forman parte de ese núcleo central, por las mismas razones, los requisitos económicos y académicos, ni los sistemas de baremación, pues los mismos aparecen, lógicamente, dotados de provisionalidad en razón a posibles circunstancias cambiantes.
14. Por último, antes del fallo, debemos pronunciarnos también sobre el alcance que tiene la vulneración de competencias en que, según hemos visto, incurren algunos preceptos impugnados, en consideración a que, como hemos declarado en otros casos (SSTC 75/1989, de 24 de abril; 13/1992, de 6 de febrero; 79/1992, de 28 de mayo; 186/1999, de 14 de octubre, entre otras), las Órdenes impugnadas ya han agotado sus efectos, por lo que la declaración de su nulidad podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los preceptos correspondientes.
1º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 3386/94, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña los arts. 15, segundo párrafo, 25, 40, 41, 42.2 y 3, 43.2 y 3, 49.2, 51, 52, 55 a 58 y el inciso “a la Dirección General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa” del art. 62.1 de la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994 por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para el curso académico 1994-1995.
2º Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 4710/97, declarando que vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña los arts. 15, segundo párrafo, 25, 40, 51, 54, 55.1, 56, 57 y el inciso “ a la Dirección General de Formación Profesional y Promoción Educativa” del art. 62.1 de la Orden de 30 de junio de 1997 del Ministerio de Educación y Cultura, por la que se convocan becas y ayudas al estudio de carácter general, para estudios universitarios y medios para el curso 1997-1998.
3º Desestimar los referidos conflictos positivos de competencia en todo lo demás.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3386/94 y acumulado.
Comparto la afirmación de que, a tenor del contenido que este Tribunal ha atribuido al art. 149.1.1 CE (por todas STC 65/1997), la competencia estatal ínsita en este precepto no es de aplicación en el presente caso. Estimo también que, de acuerdo con la Sentencia de la que parcialmente disiento, la materia competencial aquí concernida es la de enseñanza y que en ella el art. 149.1.30 CE reserva al Estado únicamente el establecimiento de las normas básicas relativas al sistema de becas y ayudas en los distintos niveles y grados de enseñanza, en tanto que, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma recurrente, el contenido de esta competencia básica encuentra su límite en la competencia plena que esta Comunidad tiene estatutariamente atribuida en orden a la “regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles, grados, modalidades y especialidades” (art. 15 EAC).
Según reiterada jurisprudencia constitucional, este reparto competencial supone, desde el punto de vista formal, que, salvo causas justificativas cualificadas, la regulación básica estatal debe contenerse en “leyes formales” que, además, deben explicitar ese carácter básico; y, desde la perspectiva material, significa que mediante este tipo de normación el Estado puede establecer un marco normativo unitario, pero debe dejar espacio suficiente para que las Comunidades Autónomas competentes desarrollen esas previsiones básicas adaptándolas a sus circunstancias concretas e incluso fijando sus propias alternativas políticas.
Pues bien, en el presente caso las bases pretenden plasmarse en dos Órdenes ministeriales, que, además, nada declaran expresamente sobre su carácter básico. A pesar de ello, en esta Sentencia se admite, una vez más, que este hecho no vulnera los requisitos formales antes mencionados, ya que existen razones que justifican la excepción del mencionado principio. Concretamente, en el fundamento jurídico 8, con cita de resoluciones precedentes, se justifica esa excepción con el argumento de que las Órdenes son complemento necesario de un régimen jurídico legal y reglamentario previo y su carácter básico, aunque no se explicita, “se desprende de modo inequívoco de su contenido” por “tratarse de una regulación completa cuyo cumplimiento resulta inexcusable para la obtención de las ayudas”. Ambas argumentaciones son, a mi juicio, en gran medida tautológicas o circulares, ya que hacen supuesto de la cuestión planteada y no sólo no resuelven el problema suscitado, sino que, al contrario, al admitir que se trata de “una regulación completa”, están reconociendo una extralimitación de las bases también desde el punto de vista material o sustantivo. El problema, sin embargo, no es privativo de la presente Sentencia. En realidad ésta no es más que un nuevo ejemplo de una ya larga y constante jurisprudencia constitucional en la que, tras la expresa proclamación de lo que en la STC 69/1988 se denomina “principio de ley formal”, al aplicarlo a los casos concretos descubre invariablemente que todos ellos constituyen una excepción justificada de dicho principio. En efecto, puede afirmarse que, después de una década, en nuestra jurisprudencia del “principio de ley formal” sólo se conocen sus excepciones; por ello quizá ha llegado el momento de replantearse la cuestión desde su raíz. Concretamente creo que en las actuales circunstancias el Tribunal debería decidirse a aplicar el principio solemnemente proclamado, a justificar con argumentos fuertes sus excepciones al objeto de que éstas sean tales, o, en caso contrario, estimo preferible, por razones de seguridad jurídica entre otras, abandonar expresamente la exigencia de los mencionados requisitos formales.
En cuanto a los requisitos materiales puede admitirse que en este caso, al resultar implicado el derecho fundamental a la educación, las bases fijadas por el Estado pueden alcanzar una especial intensidad a fin de garantizar al máximo la homogeneidad del sistema y un importante grado de unidad en el disfrute de esas ayudas. Sin embargo, en ningún caso el alcance de esas bases puede llegar a alterar el sistema de distribución de competencias establecido en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, provocando la ablación total de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y convirtiendo lo que en esos textos es una competencia compartida en la que el Estado tiene atribuida únicamente la función de legislación básica y la Comunidad Autónoma una “competencia plena” —que incluye sin duda el desarrollo legislativo y la ejecución— en una competencia en la que el Estado se reserva toda la legislación atribuyendo a la Comunidad Autónoma únicamente la ejecución. Cuando el Estado posee sólo competencias básicas no puede agotar la normación en ningún sector de la materia concernida. Y esto es, cabalmente, lo que ocurre en la Sentencia de la que parcialmente discrepo ya que el ámbito de normación que le queda a la Comunidad Autónoma no le permite, no ya la fijación de políticas propias en el marco de las bases estatales, sino ni tan siquiera adaptar esas bases a las circunstancias específicas de la Comunidad Autónoma a fin, precisamente, de conseguir una homogeneidad real de los requisitos y condiciones para obtener las becas respecto de las que se ha trabado el presente conflicto competencial.
En efecto, basta una simple lectura de los preceptos impugnados, y del conjunto de las dos Órdenes, para constatar que, como he avanzado, la totalidad de la normación sobre los requisitos económicos y académicos exigidos para obtener las becas se atribuye de forma minuciosa, exhaustiva y sin resquicios al Estado. La extensión y el pormenor de la regulación contenida en los arts. 19 a 37 de la Orden de 1994 y 18 a 37 de la Orden de 1997 excusa su reproducción y muestra sin lugar a dudas esa voluntad de regulación agotadora de la materia. Por ello, la Sentencia, al aceptar el carácter básico de esos preceptos, vacía de contenido la competencia de desarrollo legislativo autonómico. En nuestra resolución únicamente negamos esa condición al art. 25 de las dos Órdenes recurridas, aunque no comparto el argumento que lleva a esta conclusión que no es otro que el hecho de que el propio legislador estatal optó por una redacción del precepto que deja a la discrecionalidad de las Comunidades Autónomas su concreción, con lo que, al no imponer una sola opción, no cabe considerar básico dicho precepto. La voluntad de atribución exhaustiva de la normación al Estado se confirma al reconocer el carácter básico no sólo a la “regulación completa” de los requisitos para acceder a las becas, sino también a los artículos que regulan aspectos concretos del procedimiento de gestión de las becas como ocurre con los arts. 42.1 y 43.1 que regulan las causas de modificación de las becas con reintegro total o parcial de las mismas y el proceso para llevarlo a cabo, y quiénes quedan solidariamente obligados frente a la Administración en los supuestos en los que exista obligación de reintegrar las cantidades recibidas. En suma, a mi juicio, la Sentencia transmuta lo que en la Constitución y el Estatuto de Autonomía es una competencia básica estatal y una competencia de desarrollo legislativo (en rigor una “competencia plena”), en una competencia legislativa exclusiva del Estado y en una simple competencia ejecutiva de la Comunidad Autónoma. De este modo se desconoce el sistema de distribución de competencias constitucionalmente establecido.
El dato de que el objeto de las bases sea una subvención no altera, antes al contrario refuerza, la anterior conclusión. Este Tribunal ha reiterado en numerosas ocasiones que los entes públicos, y entre ellos el Estado, no tienen atribuido “un poder general para subvenciones” situado al margen del orden constitucional de competencias; por ello, en los ámbitos materiales como el presente, en los que el Estado tan sólo tiene competencias básicas, aunque por supuesto puede asignar los fondos que estime oportunos al destino genérico que tenga por conveniente, debe hacerlo sin embargo “especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita [su] competencia ... básica ..., pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación” (STC 13/1992, FJ 5, entre otras muchas).
Las ayudas controvertidas constituyen sin duda un tipo de subvenciones dotadas de particularidades y características específicas, pero, como reconoce la Sentencia, ésto no significa que no sean técnicamente subvenciones a particulares —tal como las define la Ley General Presupuestaria y como se reconoció en la STC 330/1993 respecto de unas becas para profesores que guardan una clara similitud con las aquí cuestionadas. En cualquier caso, en mi opinión, esas particularidades no pueden llevar a la conclusión de que a dichas becas no le es de aplicación la consolidada y reiterada doctrina de este Tribunal acerca de la llamada potestad subvencional de los entes públicos. Pues bien, desde esta perspectiva, no cabe duda, creo, que la exhaustividad con la que se regula el destino y las condiciones esenciales de otorgamiento de las becas no deja el más mínimo margen para que la Comunidad Autónoma recurrente pueda “concretar con mayor detalle la afectación o destino” ni “para desarrollar y completar la regulación de las condiciones de otorgamiento”. La forma en la que el Estado ha ejercido su potestad subvencional no se ajusta, pues, al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada en los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 3386/94 y 4710/97, al que se adhieren los Magistrados don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera y don Fernando Garrido Falla.
1. Considero que el conflicto debía haberse desestimado, y proclamado la titularidad de la competencia del Estado para dictar las Órdenes objeto del conflicto; y ello en todo el contenido de las mismas, tanto en lo que se refiere a lo que el FJ 9 de la Sentencia y en relación con él el FJ 10 califica de bloque de preceptos que “constituyen los elementos de ordenación de estas subvenciones (tipos de ayuda, cuantía de las mismas y requisitos a cumplir)”, cuya constitucionalidad se declara sobre la base de su consideración como normativa materialmente básica, como en lo atinente a “los artículos que regulan aspectos relativos a la tramitación, supervisión, control y resolución de las solicitudes presentadas” (FJ 9), a que se refiere, justificando la declaración de inconstitucionalidad, su FJ 11. Para decirlo desde el principio, creo que la competencia del Estado, tanto normativa como administrativa, tenía firme asidero constitucional en la materia enunciada en el art. 149.1.1 CE, siendo, a mi juicio, plenamente compartible la tesis del Abogado del Estado, y no la del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.
2. Mi discrepancia de la Sentencia es radical en cuanto a su estructura general y sobre todo a su argumentación esencial, que creo resumible en dos líneas claves: a) la proclamada inaplicación al caso del art. 149.1.1 CE, el análisis de cuya aplicabilidad a él se aplaza hasta el FJ 12 (cuando, a mi juicio, era la cuestión básica a analizar desde el primer momento); y b) la consideración de las becas como una especie de subvenciones, aplicando para la regulación de su régimen la doctrina contenida al respecto en la STC 13/1992.
3. En una apreciación global y de conjunto no puedo compartir la idea de que en el marco de nuestra Constitución no pueda tener cabida hasta sus últimas consecuencias un programa nacional de becas, unificado bajo la competencia del Estado, e instrumentado como condición básica para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho fundamental a la educación.
4. Desde esta consideración inicial es como creo que debía haberse construido nuestra Sentencia, cuya estructura argumental se hubiera ajustado en ese caso más estrictamente a los términos procesales del conflicto.
En esa línea de reflexión crítica, creo que casi puede prestarse a la ironía la afirmación, con la que se inicia el FJ 12 de que “efectuado el análisis desde la perspectiva del art. 149.1.30 nos corresponde ahora efectuarlo desde la propio del art. 149.1.1, precepto también invocado”. El adverbio “también” no me parece que dé cuenta adecuada del modo en que se invocó ese precepto, que lo fue como clave fundamental de la competencia del Estado, con la que se pretendía justificar la constitucionalidad de las Órdenes cuestionadas.
No me convence la razón que se expresa en el FJ 6 para explicar que se comience “nuestro examen por el art. 149.1.30 CE”. Tal razón es la de que este precepto “constituye el precepto más específico”.
La explicación de esa mayor especificidad del art. 149.1.30, según ese fundamento, es que “mientras que la regla 1 del art. 149.1 se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE lo hace de modo específico, sobre el derecho a la educación”.
Considero que una cosa son “las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esa materia” (art. 149.1.30 CE), que tiene que ver con la elaboración de una normativa, ésta sí genérica, del desarrollo del art. 27 CE, y otra la regulación de “condiciones básicas”, a que se refiere el art. 149.1.1, que tiene en sí una diferente extensión conceptual, de modo que, según los casos, puede referirse, a mi juicio, bien a una parte de la regulación genérica de los derechos y deberes constitucionales (en cuyo caso ciertamente podría darse la relación de género a especie, a que se refiere la Sentencia), bien a contenidos mucho más concretos de un determinado derecho, para garantizar la igualdad de todos los españoles en su ejercicio, bien incluso a elementos meramente instrumentales de apoyo externo al ejercicio del derecho (caso al que creo que se aproxima más el actual, y en el que en la relación género-especie, lo específico estaría previamente del lado del art. 149.1.1 CE).
En este sentido considero correcta la tesis del Abogado del Estado, cuando respecto del alcance del art. 149.1.1 CE, dice que es perceptible en él la finalidad garantizadora de una homogeneidad social mínima, y que las condiciones básicas a que se refiere pueden consistir “tanto en condiciones jurídicas (esto es, especificaciones normativas del ejercicio de los derechos), como a condiciones fácticas previas a su ejercicio”.
5. Invirtiendo, pues, los términos del análisis de la Sentencia, para situarlo en primer lugar en la posibilidad, o no, del encuadramiento del caso en el marco del art. 149.1.1 CE, y aceptando el hecho de que la argumentación contenida en el FJ 12 de la Sentencia respecto a lo que en él se califica de “nuestra doctrina acerca de dicha regla competencial”, tomada de la STC 61/1997, puede adecuarse ciertamente a la de esa Sentencia, debo manifestar que mi discrepancia se refiere precisamente a esa doctrina de partida, que, si no puedo compartir, en cuanto referida a derecho del rango constitucional que estaban en aquella ocasión en juego (los de propiedad inmobiliaria), me resulta todavía menos aceptable, cuando se traslada, como doctrina casi canónica, al caso actual, en el que el derecho al que se refieren las condiciones básicas cuestionadas es un derecho fundamental: el derecho a la educación del art. 27.1 CE.
“las condiciones básicas hacen referencia al contenido primario (STC 154/1998) del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos). En todo caso las condiciones básicas han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta. Como hemos insistido, si por condiciones básicas hubiera de entenderse cualquier condición material, obligado sería concluir que esa interpretación tan amplia habría de conducir a un solapamiento con otras competencias estatales explícitas en el art. 149.1 CE o, lo que es peor, a una invasión de competencias autonómicas”.
Me parece conveniente hacer una primera observación respecto de ese pasaje, que en su fuente está precedido por la indicación de que lo que se dice es “de acuerdo con nuestra jurisprudencia”, citando al respecto, como expresión de ella, la STC 154/1988.
6. Entiendo que la doctrina que analizo minimiza el sentido y funcionalidad posible de la materia enunciada en el art. 149.1.1 CE, a base de graduar, de modo inconveniente, a mi juicio, los diversos contenidos hipotéticos de las condiciones básicas aludidas en el precepto, para limitarlos a los que se refieran “al contenido primario ... del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales”, de modo que la igualdad a garantizar según el precepto “no puede consistir en una igualdad formal absoluta”.
Discrepo fuertemente de tal concepción, porque entiendo que en el designio de garantizar “la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, y habida cuenta de que de derechos y deberes constitucionales se trata, no pueden admitirse grados en la igualación, so pena de que el ejercicio de esos derechos y el cumplimiento de esos deberes pueda llegar a ser realmente distinto en los diversos territorios de España. Creo, sencillamente, que en la garantía de la igualdad de ejercicio de esos derechos y en el cumplimiento de esos deberes la igualdad no admite adjetivaciones gradualistas.
Al introducirse interpretativamente esas gradualidades, para limitar el alcance del precepto, creo que se recorta una facultad, que nuestra jurisprudencia (STC 154/1988, de 21 de julio, FJ 3 in fine) reconocía al Estado, según la cual “conviene, no obstante, señalar que este ejercicio expreso de competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.1 impone a este Tribunal, ya que no la aceptación sin más de la definición que de sí mismas hacen las reglas estatales, si, cuando menos, la necesidad de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional”.
Que las condiciones básicas deben referirse a las “posiciones jurídicas fundamentales”, como dice el pasaje analizado de la STC 61/1997, creo que es afirmación que no puede ser discutida; pero sí matizada, en el sentido de que los derechos y deberes constitucionales ya deben ser considerados en sí mismos, por su carácter de tales, “posiciones jurídicas fundamentales”. Lo que no me resulta admisible es que la idea de “posiciones jurídicas fundamentales”, en vez de operar como criterio comparativo entre unos y otros derechos y deberes, se inserte en el contenido mismo de los constitucionales, para graduar dentro de ellos unos u otros de sus contenidos, en relación con criterios de igualdad. Como no me resulta tampoco aceptable, y por idéntica razón de la referencia a derechos y deberes constitucionales, la reducción de las condiciones básicas al “contenido primario del derecho” (pasaje citado), pues creo que con la igualación que se procura en el precepto del art. 149.1.1 CE se busca un resultado global y no la ordenación de determinados contenidos jerarquizados del derecho; por lo que todo el contenido del derecho y no solo una parte, según la índole de la condición, puede ser concernido por la condición, si ello es preciso. Y con razón reforzada, cuando la referencia a los derechos es, no solo a derechos constitucionales, sino dentro de ellos a los fundamentales.
7. La concepción de la que discrepo creo que lleva en sí la confusión entre condiciones básicas y normativa básica (pese a que en su fuente —STC 61/1997, FJ 7— se proclamase expresamente la diferencia entre uno y otro concepto) con la consecuencia de que, a la hora de analizar críticamente si la regulación cuestionada puede considerarse como de condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho fundamental a la educación, se aplique el esquema conceptual de la normativa básica, utilizándolo así como canon del juicio sobre si se trata o no de condiciones básicas para el ejercicio del citado derecho, y como canon del juicio sobre la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma demandante, en relación con lo que previamente se ha planteado como materia de encuadramiento.
Ante todo me importa destacar que el precepto del art. 149.1.1 CE no es, a mi juicio, una “regla competencial”, según la calificación que se le da en el inicio del FJ 12 de la Sentencia, sino una “materia”. Y materia de la misma entidad constitucional como tal a las del resto de ellas recogidas en los apartados del art. 149.1 CE. Como tal materia, y no como simple regla competencial, constituye un ámbito de atribución de competencia exclusiva al Estado. Con la particularidad de que, así como en otras materias (v. gr. en la del apartado 30) se incluyen explícita o implícitamente, reglas de acotamiento de la competencia atribuida al Estado respecto de ellas, en ésta no se utilizan elementos conceptuales para esa posible limitación, lo que, en mi criterio, lleva a la consecuencia de que respecto de esa materia el Estado tiene atribuidas todas las competencias. Con ello no se quiere decir que quede abierto el campo para regular a través del vehículo conceptual de las condiciones básicas todo el contenido del derecho de que se trate, pues el régimen normativo del derecho es mucho más amplio que el de la condición básica, de su ejercicio, que solo tiene relación con una parte de ese contenido.
Podría decirse, y así se hace en el FJ 12 in fine de la Sentencia, tomándolo una vez más de la STC 61/1997, FJ 7 b), que ese título competencial está “constreñido al ámbito normativo”. Pero de nuevo esa restricción no me resulta convincente (ni la ha hecho nuestra jurisprudencia en otros casos, según se verá después) pues, de hacerlo así, el concepto de “condiciones básicas” acaba convirtiéndose en normativa básica de ciertas condiciones, esfumándose de ese modo la sustantividad jurídica de la materia del art. 149.1.1 CE.
Considero que en la idea de regulación de condiciones básicas debe advertirse que el adjetivo “básicas” se refiere a las condiciones, y no a la regulación. Por ello estimo que no puede trasladarse la idea expresada en dicho adjetivo (“básicas”) de la condición a la regulación, para someter ésta al régimen de distribución de competencias entre la atribuida para la ordenación de las bases o de la normativa básica y para la regulación complementaria o la ejecución; que es el esquema argumental seguido en la Sentencia.
Entiendo que el concepto “regulación”, utilizado en el art. 149.1.1 CE, no puede restringirse a la sola idea de emitir determinadas normas, sino que es en sí más amplio. Al efecto es significativo, no solo el sentido gramatical del término (interpretación gramatical), sino también el que resulta de su relación con otros conceptos recogidos en el propio art. 149.1 CE (interpretación sistemática).
En cuanto al primero, el término “regulación” según el Diccionario de la Real Academia Española (vigésima edición ) significa “acción y efecto de regular”, y “regular”, en su segunda acepción (que creo la más ajustada al caso), significa “ajustar, reglar o poner en orden una cosa”. Desde esta vertiente gramatical de la idea de regular y de regulación, creo que, cuando se trata de la regulación de una condición básica, finalísticamente establecida para garantizar la igualdad en el ejercicio de un derecho fundamental, la “puesta en orden de una cosa” (la condición básica en este caso) puede incluir todos los elementos precisos para conseguir ese efecto, incluyendo entre los mismos, no sólo el de dictar la norma, sino el de articular los mecanismos de ejecución de sus mandatos, si ello es preciso para conseguir el “efecto” que con la regulación se persigue; pues solo con ese conjunto integrado de normación y ejecución puede conseguirse “poner en orden una cosa”, en este caso la condición básica de que se trate.
En concurrencia con la interpretación gramatical que se acaba de proponer, si se acude al criterio sistemático, debe advertirse cómo el art. 149.1 CE utiliza distintos conceptos como los de “legislación básica” (núms. 17 y 23), “normas básicas” (núms. 27 y 30), “bases” (núms. 13 y 25) y “bases del régimen jurídico” (núm. 18), de sentido estrictamente referido a un plano normativo; por lo que existe una base clara para entender que la utilización en ese contexto constitucional del término regulación responde al propósito de expresar una idea diferente de la de dictar un determinado tipo de normas.
Desde un punto de vista lógico y finalístico, y en la tesitura de discernir cuál deba ser el alcance de la idea de regulación en el precepto constitucional en el que se incluye, me parece correcto entender que, si el fin con el que se configura la definición de la materia recogida en ese precepto es el de “garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, ese designio finalista solo se puede garantizar si no se diferencia entre un plano normativo y un plano de ejecución, el primero confiado al Estado, y el segundo a las plurales Administraciones de las diversas Comunidades Autónomas, pues este segundo factor de diversidad puede impedir el fin de igualación que es el alma de la condición básica.
8. No está de más indicar cómo en otra época este Tribunal aceptó explícitamente el posible encuadramiento en la materia del párrafo 1 del art. 149.1 CE, de competencia del Estado, no sólo de normación, sino de administración. Me refiero a las SSTC 64/1989 —FFJJ 3 y 4— y 189/1989 —FJ 3—, cuya doctrina, aplicada al caso actual, bien hubiera podido fundar un fallo de signo opuesto. En ambos casos, íntimamente relacionados, se trataba de ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas, en las que la conexión con el derecho fundamental (en ese caso el de información), en cuanto condición básica para su ejercicio, era bastante más lejana que la que se da en el actual entre la beca y el ejercicio del derecho a la educación. Pese a esa mayor distancia las Sentencias legitiman la constitucionalidad de las ayudas del Estado por aplicación del art. 149.1.1 CE, si bien se aplica también el 149.1.27 CE. Pero en cuanto al primero, en cuanto ratio decidendi de la Sentencia, a tener en cuenta respecto a la aplicabilidad de esa misma ratio en el caso actual, se dice en el FJ 3 de la Sentencia de primera cita:
“no parece dudoso afirmar que el establecimiento y regulación que por el Estado se ha llevado a cabo de un conjunto articulado de ayudas a favor de empresas periodísticas y agencias informativas, en la forma y términos en que se ha hecho [eran los de la Ley estatal 29/1984, recurrida entonces por la Comunidad Autónoma de Galicia], bien puede justificarse en las competencias que al Estado constitucionalmente le corresponden para fijar las bases en la materia de prensa y medios de comunicación social y para regular las condiciones que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos del art. 20 de la Constitución”.
“Resulta evidente, de este modo, el carácter básico de la regulación establecida por el Estado, dado que con ella se persigue que las prestaciones públicas consistentes en subvenciones y otras ayudas a las empresas periodísticas y agencias informativas, sean esencialmente las mismas en todo el territorio nacional. Este objeto es el que permite también incardinar la Ley en la reserva competencial establecida en el art. 149.1.1 de la Constitución, puesto que regula una condición básica para garantizar la ya mencionada igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos fundamentales a comunicar y recibir libremente información veraz”.
“Si bien es cierto que las competencias de ejecución en la Comunidad Autónoma de Galicia pueden llevar implícita la correspondiente potestad reglamentaria (art. 37.3 EAG) debe tenerse en cuenta que la regulación de las ayudas previstas por la Ley, en la medida en que necesite ser definitivamente concretada a nivel reglamentario, no puede admitir para garantizar la igualdad (art. 149.1.1) un desarrollo normativo radicalmente plural y diferenciado por cada una de las Comunidades Autónomas que tengan competencias de desarrollo y ejecución de las normas básicas estatales en materia de prensa. Sin prejuzgar, por tanto, el uso que de la referida autorización hiciera el Gobierno aprobando el Real Decreto 2089/1984, de 14 de noviembre, lo cual escapa del presente proceso constitucional, la autorización en sí, dada al Gobierno por la Disposición adicional primera de la Ley impugnada, tampoco resulta contraria a la Constitución, ni impide el ejercicio por la Comunidad Autónoma de Galicia de sus competencias propias”.
“en la medida en que sea necesaria una concreción reglamentaria del régimen de las ayudas previstas las propias exigencias de igualdad que el art. 149.1.1 de la Constitución establece, impiden un desarrollo normativo y una ejecución plural diferenciados en cada Comunidad Autónoma que ostente competencias de desarrollo y ejecución de las normas básicas en materia de prensa”.
“el Real Decreto impugnado establece un desarrollo reglamentario de un sistema de ayudas estatales legalmente previsto y que —como ya se ha dicho— ha sido dictado dentro de la competencia estatal para establecer las bases del régimen de prensa y de los medios de comunicación social, con la finalidad de preservar la igualdad en el ejercicio de la libertad de información en todo el territorio del Estado (art. 149.1.1 y 149.1.27 de la Constitución); normas básicas que, como se hace evidente con la lectura del Decreto impugnado y por la misma naturaleza de la materia, requieren junto a una previsión legal, una concreción de carácter reglamentario uniforme para todo el Estado y una administración única por las propias exigencias de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos fundamentales que el art. 149.1.1 de la Constitución impone. No puede, por consiguiente, dudarse que el ejercicio de la potestad reglamentaria en el presente caso se encuentra en el seno de la competencia estatal, y que no es constitucionalmente ilícito que el sistema subvencional único sea también administrado por una única Administración”.
9. Desde el marco jurídico del art. 149.1.1 CE la cuestión a resolver es la de si en la regulación de las becas nos encontramos, o no, ante condiciones básicas, de las aludidas en dicho precepto; puesto que ese examen (como ya indicó la STC 154/1988, citada antes, — apartado 5) nos corresponde, sin que baste la sola autocalificación de la norma estatal.
Para afirmar que estamos ante la regulación de condición básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, no es necesario que nos amparemos en el criterio de “la necesidad de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación”, a que se refería el pasaje ante transcrito (apartado 5) de la STC 154/1988; pues, que ello es así en este caso, me parece incontrovertible, resultando en realidad ociosa una mayor inquisición normativa para llegar a tal conclusión.
No creo que pueda provocar ninguna perplejidad, al enfrentarse con la calificación de las becas como condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, el hecho de que la normativa objeto del presente conflicto de competencia consista en Órdenes ministeriales; pues no se trata de que el Estado haya configurado unas condiciones básicas en normas de tan reducido rango, regulándolas ex novo en ellas, sino que dichas Órdenes se insertan en el marco de un sistema integrado de regulación de las becas, en el que el establecimiento de éstas se hace en Leyes Orgánicas, según se expresa en la propia Sentencia, rango normativo que no puede ofrecer duda alguna en cuanto a la viabilidad constitucional para la introducción de las becas en el ordenamiento como tales condiciones básicas del ejercicio del derecho. Baste al respecto la mera remisión a los arts. 26.3 de la Ley Orgánica 11/1983, 1.2 y 6.1 de la Ley Orgánica 8/1985 y especialmente al 66.1 de la Ley Orgánica 1/1990, citados en el FJ 4 de la Sentencia. La propia forma como se expresa el art. 66.1 de la Ley de última cita (“Art. 66.1. Para garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho a la educación, se arbitrarán becas y ayudas al estudio que compensarán las condiciones socioeconómicas desfavorables de los alumnos y se otorgarán en la enseñanza postobligatoria, además, en función de la capacidad y rendimiento escolar. Se establecerán, igualmente, los procedimientos de coordinación y colaboración necesarias para articular un sistema eficaz de verificación y control de las becas concedidas”) supone una casi reproducción, aplicada al derecho a la educación, del enunciado de la materia contenida en el art. 149.1.1 CE, precepto constitucional que, por cierto, se cita, junto a otros, en la Disposición final primera de la Ley como cobertura constitucional de la Ley.
10. La segunda de las claves argumentales de la Sentencia, según la valoración que hice al principio, se refiere a la consideración de las becas como subvenciones, para aplicar a su regulación desde tal prisma conceptual la doctrina de la STC 13/1992.
No se trata de una “competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado”, a rechazar, sino de la competencia que al Estado le atribuye el art. 149.1.1 CE de tan reiterada cita, en cuyo ejercicio arbitra la ayuda económica.
11. Por último, no me parece que el marco competencial del art. 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que es desde el que se reclama la competencia cuestionada (con éxito parcial en la Sentencia en cuanto a los artículos de las Órdenes que regulan aspectos de ejecución), sea el adecuado al caso, pues aunque el derecho fundamental a la educación tenga una conexión innegable con la enseñanza, a través de la que se satisface, creo que pueden distinguirse uno y otro concepto. No veo la razón de que el derecho a la educación pueda degradarse en su significación constitucional a uno de los contenidos del régimen de la enseñanza, de modo que el titular de la competencia en materia de enseñanza deba serlo también de la directamente referida a la regulación de los contenidos jurídicos del derecho a la educación, o de condiciones externas a él pero básicas para garantizar la igualdad de su ejercicio.
12. La conclusión de todos los razonamientos precedentes, ya anticipada desde el principio de este Voto, no puede ser otra que la de la desestimación del conflicto de competencia planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y la proclamación de la competencia del Estado para dictar las Órdenes cuestionadas.
3. Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Guillermo Jiménez Sánchez respecto de la fundamentación jurídica de la Sentencia dictada en los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 3386/94 y 4710/97.
Estas reflexiones, que no pretenden en modo alguno poner en cuestión la lógica del reconocimiento, dentro del marco configurado por el bloque de la constitucionalidad, de las competencias específicas que corresponden a la Generalidad de Cataluña en la materia “enseñanza”, se formulan con el mayor respeto a las opiniones en algunos extremos no coincidentes con ellas manifestadas por otros componentes del Pleno durante el curso de las deliberaciones que han conducido a la votación del fallo de la Sentencia.
2. Los títulos competenciales que deben ser tomados en consideración al analizar la disciplina de las becas o ayudas para el estudio.
Primera: La de que la función o el sentido último de las becas o ayudas para el estudio es, esencialmente, posibilitar o facilitar el efectivo ejercicio de un derecho fundamental de tan relevante significación en el proceso de asegurar la igualdad entre los ciudadanos españoles como, sin duda, es el derecho a la educación. Nos movemos aquí en campos singularmente transcendentes, en la esfera propia de los principios de igualdad de oportunidades y de libre desarrollo de la personalidad, el último de los cuales constituye uno de los fundamentos del orden político y de la paz social (art. 10.1 CE).
Por las razones indicadas entiendo que el título competencial primario o esencial que habilita para el establecimiento de una política de becas o ayudas al estudio, y para configurar la disciplina jurídica relativa a la concesión de dichas becas o ayudas, no es el de “enseñanza”, el cual es el que resulta específicamente contemplado en el art. 15 EAC, sino el de “educación”, título que, en su dimensión más profunda, ha de entenderse referido a las nociones de recibir educación o de ser educado. De ahí que, si se estima que esta dimensión o contenido de la actividad considerada no deja de tener también una significación específica dentro del ámbito configurado por el título al que hace referencia el art. 149.1.30 CE, la atribución competencial establecida en esta sede tenga que resultar intensamente influida o mediatizada por la idea de que constituye una exigencia insoslayable en un Estado social y democrático de Derecho (como es el que, según solemnemente proclama su art. 1.1, configura la Constitución Española) la de garantizar la igualdad del tratamiento de todos los ciudadanos (materia respecto de la cual el art. 149.1.1 CE atribuye competencia exclusiva al Estado) en el ejercicio de un derecho fundamental tan estrechamente vinculado con la finalidad de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas (misión inexcusable de los poderes públicos, según estatuye el art. 9.2 CE).
3. Conclusiones deducibles de las anteriores observaciones sobre algunos extremos de la fundamentación de la Sentencia.
a) De conformidad con los criterios avanzados considero que sería conveniente matizar o “rebajar” algunas de las afirmaciones que se hacen en la Sentencia estableciendo una proximidad o paralelismo entre las becas o las ayudas para el estudio y las subvenciones ordinarias o “típicas” dispensables a las organizaciones económicas o prestadoras de servicios. Desde luego entiendo que no debería excluirse tajantemente, en modo alguno, que con la regulación de las becas o las ayudas para el estudio pueda perseguirse la finalidad de hacer realmente efectiva y garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho fundamental a la educación (en su vertiente o dimensión de “derecho a recibir educación”). Antes bien, en mi opinión sería claramente conveniente reconocer en términos inequívocos y expresos que, efectiva y esencialmente, ésta es la finalidad a la que responden tanto la creación de las becas y las ayudas para el estudio como el dictado de la disciplina que preside su concesión.
b) Sostengo que resultaría igualmente oportuno resaltar en la Sentencia la idea de que, dada la singularidad de la cobertura o función asistencial que caracteriza a las becas o a las ayudas para el estudio, cobra singular relieve en relación con el régimen establecido respecto de ellas la necesidad de garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus destinatarios en todo el territorio nacional, lo que puede hacer razonablemente justificado un cierto grado de centralización en dicho régimen o disciplina (normativa que, recuérdese una vez más, debería, en virtud de una exigencia inexcusable, atender ante todo a hacer efectivo el derecho fundamental a recibir educación asegurando la igualdad real o efectiva de los ciudadanos españoles).
c) En el FJ 10 de la Sentencia se razona la negación del carácter básico de la normativa establecida en los arts. 25 de las dos Órdenes sobre las que se traba el conflicto con el argumento de que los datos patrimoniales a los que en dichos artículos se hace referencia se contemplan sólo a efectos de posibilitar, y no de imponer, la adopción de resoluciones favorables o denegatorias de las becas o de las ayudas para el estudio. Quizá no esté absolutamente libre de reparos esta conclusión, y lo que deba apreciarse en el caso sea la existencia de una defectuosa técnica o dicción en la formulación de la norma contenida en ambos textos (cuestión que, como se ha mantenido en otras ocasiones por este Tribunal, no debe llevar a la afirmación de la inconstitucionalidad y la consiguiente nulidad del precepto enjuiciado). A este respecto cabría observar que, si bien en diversos pasajes de los artículos citados se emplean expresiones facultativas, (como las de “podrán ponderar[se]” determinados elementos o extremos, “podrá denegarse la solicitud de beca” o “podrá ser denegada la beca”), en otros se utilizan términos claramente imperativos (“la suma de los valores catastrales de las fincas urbanas de la familia ... no podrá superar —el subrayado es mío— los 4.000.000 de pesetas”). Pero en todo caso creo que resulta oportuno afirmar, y que así debería haberse hecho en la fundamentación jurídica de la Sentencia, que (con independencia de que los artículos cuestionados merezcan o no reproches de sentido o alcance diferente), no podría considerarse en modo alguno contrario a la Constitución el establecimiento de límites personales o familiares cuantitativos de renta o de patrimonio a efectos de la atribución del derecho a disfrutar de becas o de ayudas al estudio. Con ello se garantizaría el tratamiento igual de los ciudadanos españoles para la percepción de este tipo de asignaciones asistenciales, con independencia del mayor o menor nivel económico de las zonas del territorio nacional en que habiten.
Type et numéro d'enregistrement Conflicto positivo de competencia 3386-1994, 4710-1997
Fecha de resolución 20/09/2001
Planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña con ocasión de la Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994 y la Orden del Ministerio de Educación y Cultura de 30 de junio de 1997, por las que se convocaron becas y ayudas al estudio de carácter general, para estudios universitarios y medios para los cursos 1994-1995 y 1997-1998.
Competencias sobre educación e igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho a la educación. Nulidad parcial. Votos particulares.
La competencia del Estado para dictar normas básicas (en este caso, en desarrollo del art. 27 CE) le permite consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación; debiendo precisar ahora que, en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia (art. 149.1.30 CE), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas [FJ 10.a].
La cuantía de las ayudas, así como los requisitos para acceder a ellas, presenta carácter básico pues constituyen los elementos centrales que condicionan el acceso a las becas en condiciones de igualdad en todo el territorio nacional [FJ 10.a].
Los criterios de compatibilidad de las becas también deben _ser considerados como normas básicas dictadas al amparo del art. 149.1.30 CE [FJ 10.b].
La regulación del sistema de gestión de las becas no constituye normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, sino normas reguladoras del procedimiento, que deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material (SSTC 227/1998, 98/2991) [FJ 11].
La limitación de los fondos presupuestarios destinados a las becas no debe impedir la gestión descentralizada de las ayudas y la atención a las peculiaridades territoriales (SSTC 106/1987, 186/1999). Tampoco resulta justificado el argumento de la necesidad de una lista única de solicitantes de beca para todo el territorio nacional [FJ 11].
Extravasan el ámbito propio del art. 149.1.1 CE los preceptos de las órdenes controvertidas que atribuyen a los órganos centrales del Estado competencias de carácter ejecutivo [FJ 13].
Debe distinguirse, de un lado, entre los elementos generales conformadores del derecho a obtener una beca, amparables en el art. 149.1.1 CE y alcanzados por la legislación orgánica y, cumpliendo determinadas exigencias, por la reglamentaria general, y, de otro, los criterios de política educativa que instrumentan coyunturalmente su acceso al mismo [FJ 13].
Tanto la legislación orgánica como la normativa reglamentaria configuran las becas como un elemento nuclear del sistema educativo dirigido a hacer efectivo el derecho a la educación (art. 27 CE) [FFJJ 4 y 5].
Mientras que la regla 1 del art. 149.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, el art. 149.1.30 CE, lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De aquí que sea esta última regla competencial la que, en primer término, resulta aplicable al caso que ahora examinamos [FJ 6].
Desde la STC 69/1988 hemos venido insistiendo en que el control de la normativa básica exige valorar en la misma un doble ámbito, material y formal [ FJ 8].
El Estado no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial (STC 13/1992) [ FJ 7].
El art. 149.1.1 CE constituye un título competencias autónomo, positivo o habilitante, constreñido al ámbito normativo (STC 61/1997, FJ 7) [FJ 12].
La aceptación parcial por el Gobierno de la Nación del requerimiento de incompetencia en nada afecta a la pervivencia del conflicto [FJ 2.a].
Las nuevas convocatorias de becas, para cursos académicos posteriores, plantean en esencia los mismos problemas competenciales (SSTC 87/1993, 128/1999) [FJ 2.b].
Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 15 de junio de 1994. Convoca becas y ayudas al estudio de carácter general para los estudios universitarios y medios para el curso 1994-1995
Artículos 15.2, 25, 40, 41, 42.2, 3, 49.2, 51, 52, 55 a 58, 62.1 (delimita)
Orden del Ministerio de Educación y Cultura, de 30 de junio de 1997. Convoca becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para el curso académico 1997-1998
Artículos 15.2, 25, 51, 54, 55.1, 56, 57, 62.1 (delimita)
Artículo 1, f. 5, VP II
Artículo 1.1, VP III
Artículo 9.2, f. 5, VP II, VP III
Artículo 10.1, f. 5, VP III
Artículo 20, VP II
Artículo 27, ff. 1, 3, 5, 6, 10, 11, VP II
Artículo 27.1, ff. 4, 5, VP II
Artículo 27.4, f. 5
Artículo 27.5, ff. 4, 5
Artículo 27.9, ff. 4, 5
Artículo 81.1, ff. 3, 5, 6
Artículo 149.1, f. 12, VP II
Artículo 149.1.1, ff. 1, 3, 6, 11 a 13, VP I, VP II, VP III
Artículo 149.1.17, VP II
Artículo 149.1.18, VP II
Artículo 149.1.23, VP II
Artículo 149.1.25, VP II
Artículo 149.1.30, ff. 1, 3, 6, 10 a 13, VP I, VP II, VP III
Artículo 15, ff. 1, 3, 6, VP I, VP II, VP III
Artículo 37.3, VP II
Real Decreto 2298/1983, de 28 de julio. Sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter personalizado
Artículo 26.3, f. 4, VP II
Ley 29/1984, de 2 de agosto. Concesión de Ayudas a Empresas Periodísticas y Agencias Informativas
Disposición adicional primera, VP II
Artículo 1.2, f. 4, VP II
Artículo 6.1, VP II
Artículo 6.1 g), f. 4
Artículo 63.1, f. 5
Artículo 66.1, VP II
En general, ff. 1, 2, 9
Artículo 15.1, ff. 9, 10
Artículo 15.2, ff. 9, 11
Artículos 19 a 37, ff. 1, 9, 10, VP I
Artículo 25, f. 10, VP I, VP III
Artículo 25.1, f. 10
Artículo 25.3, f. 10
Artículo 40, f. 11
Artículos 40 a 43, ff. 1, 9, 11
Artículo 41, f. 11
Artículo 42.1, f. 11, VP I
Artículo 42.2, f. 11
Artículo 42.3, f. 11
Artículo 43.1, f. 11, VP I
Artículo 43.2, f. 11
Artículo 43.3, f. 11
Artículo 49.2, ff. 1, 9, 11
Artículo 51, ff. 1, 9, 11
Artículo 52, ff. 1, 11
Artículos 55 a 58, ff. 1, 9, 11
Artículo 62.1, f. 10
Artículos 18 al 37, ff. 1, 9, 10, VP I
Artículo 40, ff. 1, 9, 11
Artículo 42.1, ff. 1, 9, 11, VP I
Artículo 51, ff. 1,9,11
Artículo 54, ff. 1, 9, 11
Artículo 55.1, ff. 1, 9, 11
Artículo 56, ff. 1, 9, 11
Artículo 57, ff. 1, 9, 11
Artículo 62, ff. 1, 9, 10
Orden del Ministerio de Educación y Cultura, de 17 de junio de 1999. Convoca becas y ayudas al estudio de carácter general para el curso académico 1999/2000, para alumnos de niveles postobligatorios no universitarios y para universitarios que cursan estudios en su Comunidad Autónoma
Orden del Ministerio de Educación y Cultura, de 18 de junio de 1999. Convoca becas de movilidad para los alumnos universitarios que cursan estudios fuera de su Comunidad Autónoma
Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de 15 de junio de 2000. Convoca becas y ayudas al estudio de carácter general para el curso académico 2000/2001, para alumnos de niveles postobligatorios no universitarios y para universitarios que cursan estudios en su Comunidad Autónoma
Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de 21 de junio de 2000. Convoca becas de movilidad para el curso 2000/2001 para los alumnos universitarios que cursan estudios fuera de su Comunidad Autónoma
Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de 16 de febrero de 2001. Convocatoria de becas para los alumnos que vayan a iniciar estudios universitarios en el curso 2001/2002
Aceptación parcial del requerimiento de incompetenciaAceptación parcial del requerimiento de incompetencia, f. 2
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, f. 6, VP
Competencias en materia de becas y ayudas al estudioCompetencias en materia de becas y ayudas al estudio, ff. 8 a 13
Competencias en materia de educaciónCompetencias en materia de educación, f. 6
Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, f. 6, VP
Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, Doctrina constitucional, f. 12
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 2, 14
Contenido del derecho a la educaciónContenido del derecho a la educación, ff. 6, 13
Declaración de titularidad de la competencia controvertidaDeclaración de titularidad de la competencia controvertida, f. 14
Derecho a la educaciónDerecho a la educación, f. 5
Estado de las autonomíasEstado de las autonomías, f. 7
Potestad de gasto públicoPotestad de gasto público, f. 7
Ayudas al estudioAyudas al estudio, ff. 4, 5
BecasBecas, f. 5
EducaciónEducación, f. 6
Procedimiento administrativo comúnProcedimiento administrativo común, f. 11
Requisitos formales de la normativa básicaRequisitos formales de la normativa básica, f. 8
Requisitos materiales de la normativa básicaRequisitos materiales de la normativa básica, f. 8
Subvenciones estatalesSubvenciones estatales, f. 7
Subvenciones públicasSubvenciones públicas, f. 11
CataluñaCataluña, ff. 8 a 13