Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Zwyczajne_srodki_zaskarzenia_w_postepowaniu_przed_sadami_administracyjnymi-ebook/p108899i185501
Timestamp: 2017-11-19 17:51:08+00:00
Document Index: 4178

Matched Legal Cases: ['art. 176', 'art. 236', 'art. 12', 'art. 65', 'art. 17', 'art. 39', 'art. 36']

Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Michał Kania] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
00643 009100 11014522 na godz. na dobę w sumie
Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ebook/pdf
Autor: Michał Kania Liczba stron: 200
ISBN: 978-83-264-2805-0 Data wydania: 2011-08-31
Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Michał Kania Warszawa 2009 Wydawca: Magdalena Górniewicz Redaktor prowadzący: Małgorzata Buczna Opracowanie redakcyjne: Tekst Sk³ad, ³amanie: Katarzyna Słabosz © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2009 ISBN 978-83-7601-463-0 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów ............................................................................. 9 Wstęp ...................................................................................................................... 11 Rozdział I Geneza środków zaskarżenia na tle rozwoju procedury sądowoadministracyjnej ................................................................................... 15 1. Zagadnienia wstępne ...................................................................................... 15 2. Księstwo Warszawskie ................................................................................... 17 3. Królestwo Polskie 1815–1867 .......................................................................... 21 4. Okres zaborów ................................................................................................. 28 5. Okres międzywojenny .................................................................................... 31 6. Okres powojenny ............................................................................................ 39 7. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1980 r. ........................ 44 8. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. ........................ 46 9. Przygotowanie reformy sądownictwa administracyjnego ....................... 55 Rozdział II System środków zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi .............................................................................................. 59 1. Zagadnienia wstępne ...................................................................................... 59 2. Pojęcie i podział środków zaskarżenia ......................................................... 65 2.1. Modele środków odwoławczych ........................................................... 68 3. Funkcja środków zaskarżenia ........................................................................ 73 4. Pojęcie weryfikacji orzeczeń sądowych ....................................................... 75 5 Spis treści Rozdział III Konstytucyjne podstawy weryfikacji orzeczeń zapadających w postępowaniu przed sądami administracyjnymi .................................... 80 1. Zagadnienia wstępne ...................................................................................... 80 2. Zasada instancyjności postępowania sądowego ........................................ 81 2.1. Istota zasady .............................................................................................. 81 2.2. Znaczenie zasady instancyjności na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego ...................................................................... 83 3. Zasada prawa do sądu .................................................................................... 87 3.1. Istota zasady .............................................................................................. 87 3.2. Znaczenie zasady prawa do sądu na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego ...................................................................... 90 3.3. Skarga kasacyjna w aspekcie realizacji zasady prawa do sądu ........ 94 Rozdział IV Skarga kasacyjna jako zwyczajny środek zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych...................................................... 99 1. Geneza skargi kasacyjnej na gruncie postępowania cywilnego ............. 99 2. Charakter prawny skargi kasacyjnej .......................................................... 105 3. Podmioty legitymowane do wniesienia skargi kasacyjnej...................... 111 4. Przedmiot zaskarżenia skargą kasacyjną ................................................... 112 5. Wymogi skargi kasacyjnej ............................................................................ 113 5.1. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części ................................ 115 5.2. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie .................... 116 5.3. Wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany ........................................... 119 6. Przymus radcowsko-adwokacki, wpis od skargi kasacyjnej .................. 121 7. Podstawy zaskarżenia ................................................................................... 126 7.1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie .......................................... 128 7.2. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy ......................................................... 131 8. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ................. 135 9. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ................................... 154 9.1. Wyrok oddalający skargę kasacyjną .................................................... 155 9.2. Wyroki wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej ................................ 157 6 Spis treści 9.3. Postanowienie uchylające zaskarżone orzeczenie i odrzucające skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego ......................... 162 9.4. Postanowienie uchylające zaskarżone orzeczenie i umarzające postępowanie .......................................................................................... 166 9.5. Wyrok merytoryczno-reformacyjny.................................................... 168 Rozdział V Zażalenie jako zwyczajny środek zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych ................................................... 173 1. Charakter prawny zażalenia ........................................................................ 173 2. Przedmiot zaskarżenia .................................................................................. 176 3. Wymogi formalne zażalenia ......................................................................... 178 4. Postępowanie zażaleniowe .......................................................................... 181 Zakończenie ........................................................................................................ 187 Bibliografia ......................................................................................................... 193 7 Wykaz ważniejszych skrótów – ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) – Monitor Prawniczy – Nowe Prawo – Naczelny Sąd Administracyjny – Najwyższy Trybunał Administracyjny – Orzecznictwo Sądów Polskich – Państwo i Prawo – Praca i Zabezpieczenie Społeczne – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny- mi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Przegląd Sądowy – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego – Trybunał Konstytucyjny – wojewódzki sąd administracyjny Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. M. Praw. NP NSA NTA OSP PiP PiZS p.p.s.a. PS PUG TK WSA 9 Wstęp Wprowadzone na początku 2004 r. zmiany w zakresie procedury są- dowej kontroli administracji publicznej stanowią niewątpliwie jedno z naj- istotniejszych wydarzeń legislacyjnych ostatnich lat w polskim porządku prawnym. Trudno przecenić znaczenie praktyczne wprowadzonych zmian. Długo oczekiwana reforma postępowania sądowoadministracyjnego na skutek uchwalenia ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych1 oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2 stała się faktem. Wprowadzenie instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej prze- widziane zostało na mocy przepisu art. 176 Konstytucji RP w zw. z art. 236 ust. 2 tejże ustawy zasadniczej, które to przepisy przewidywały pięcioletni okres na uchwalenie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, liczony od dnia wejścia w życie Konstytucji RP. Twórcami reformy sądow- nictwa administracyjnego w obecnym kształcie, którzy podjęli trud przy- gotowania ustrojowych i procesowych rozwiązań w omawianym zakresie, byli członkowie zespołu powołanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego prof. Romana Hausera3. Osią reformy sądownictwa administracyjnego stało się wprowadze- nie na grunt procedury zwyczajnych środków zaskarżenia. Po raz pierwszy w historii polskiego sądownictwa administracyjnego ustawodawca stworzył uczestnikom postępowania możliwość skorzystania z wniesienia zwyczaj- nych środków zaskarżenia uruchamiających weryfikację orzeczeń zapada- 1 Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, 2 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poz. 1269 z późn. zm.). (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). 3 Projekty ustaw reformujących sądownictwo administracyjne opracowane przez zespół sę- dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zostały w Popowie w dniach 18–20 paź- dziernika 1999 r. podczas konferencji sędziów NSA. 11 Wstęp jących w toku instancji. Należy stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz zaża- lenie jako środki odwoławcze stanowią filar, na którym oparta została cała reforma postępowania przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie takich środków zaskarżenia orzeczeń sądowych wymagało ukształtowania wielu nowych rozwiązań umożliwiających funkcjonowanie systemu sądo- wej kontroli instancyjnej, w tym utworzenia nowych rozwiązań w płasz- czyźnie ustrojowej sądownictwa administracyjnego. Rozważania zawarte w niniejszej pracy poświęcone zostały zwy- czajnym środkom zaskarżenia stanowiącym część szerszego pojęcia wery- fikacji orzeczeń sądowoadministracyjnych. Możliwość dokonania weryfi- kacji orzeczeń sądowoadministracyjnych ma swoją genezę w przekonaniu o ludzkiej omylności4. Działalność sądów administracyjnych opiera się na działaniu ludzi i pomimo niezwykle wysokiego autorytetu oraz kwalifika- cji sędziów orzekających w sądach administracyjnych, jako taka nigdy nie będzie i nie może być w pełni wolna od wad. Zadaniem sprawnie i dobrze funkcjonującego demokratycznego państwa prawa jest stworzenie takie- go systemu środków zaskarżenia, które będą maksymalizować gwarancję wydania prawidłowych rozstrzygnięć sądowych. Temu celowi ma służyć omawiana w niniejszym opracowaniu instytucja weryfikacji orzeczeń są- dowych. Stanowi ona komplementarny system środków zaskarżenia mają- cych na celu kontrolę zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Możliwość weryfikacji następuje przy tym niejako na dwóch etapach uzasadniających – moim zdaniem – konstatację, że można mówić o weryfikacji zwyczaj- nej orzeczeń sądowo administracyjnych, uruchamianej za pomocą zwy- czajnych środków zaskarżenia w toku instancji, oraz weryfikacji specjalnej możliwej i uruchamianej po prawomocnym zakończeniu postępowania na skutek wniesienia nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Przed wpro- wadzeniem reformy sądownictwa administracyjnego można było mówić jedynie o podstawach istnienia weryfikacji specjalnej orzeczeń sądowoad- ministracyjnych tworzonej przez instytucję wznowienia postępowania. Po- nadto weryfikacja orzeczeń sądowoadministracyjnych możliwa była dzięki wniesieniu budzącego daleko idące wątpliwości środka, jakim była rewizja nadzwyczajna5. 4 Por. H.J. Blanke (w:) H. Sodan, J. Ziewkow, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, Ba- 5 Środek ten R. Hauser nazywa środkiem ułomnym; por. R. Hauser, U progu reformy sądowni- ctwa administracyjnego, PiP 2002, z. 11, s. 28. den-Baden 2003, s. 9. 12 Wstęp Należy stwierdzić, że weryfikacja orzeczeń sądowoadministracyjnych ma kapitalne znaczenie i jest korzystna niejako na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, istnienie weryfikacji gwarantuje ochronę praw stron postę- powania, w tym najczęściej obywatela, tym samym weryfikacja orzeczeń sądów administracyjnych wyznacza standardy ochrony jednostki w do- chodzeniu naruszonych praw w niezwykle wrażliwym obszarze działal- ności państwa, mianowicie we wzajemnych relacjach państwo – obywatel. Po drugie, weryfikacja orzeczeń sądowych sprzyja jednolitości stosowania prawa. Zwiększona możliwość zapewnienia jednolitości stosowania prawa istnieje w sytuacji, kiedy orzeczenia wojewódzkich sądów administracyj- nych weryfikuje jeden Naczelny Sąd Administracyjny6. Należy przy tym zaznaczyć, że chodzi tutaj o jednolitość zasadniczą stosowania prawa, czyli jednolitość w podstawowych sprawach7. Przepisy Konstytucji RP zapowiadające wprowadzenie instancyjne- go postępowania sądowoadministracyjnego postawiły przed ustawodawcą trudne zadanie polegające na dopasowaniu znanych doktrynie postępowa- nia cywilnego rozwiązań do specyfiki procedury sądowej kontroli admini- stracji publicznej. Przyjęte rozwiązania miały przy tym stworzyć swoisty dla postępowania sądowoadministracyjnego system środków zaskarżenia. Działania ustawodawcy wspierane były przez grono wybitnych ekspertów oraz przedstawicieli doktryny procedury administracyjnej. Przyjęte rozwią- zania w zakresie budowy zwyczajnego środka zaskarżenia w znacznym stopniu oparto na modelu kasacyjnym funkcjonującym na gruncie postę- powania cywilnego, natomiast nadzwyczajnego środka zaskarżenia – na in- stytucji wznowienia postępowania sądowego. Najliczniejsze kontrowersje wzbudziła regulacja w zakresie skargi kasacyjnej jako środka uruchamiają- cego etap weryfikacji zwyczajnej. Przy konstruowaniu modelu środka od- woławczego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego konieczne okazały się zmiany spowodowane faktem, że kontrola kasacyjna w postę- powaniu sądowoadministracyjnym jest kontrolą drugiej instancji, urucha- mianą przez wniesienie kasacji jako zwyczajnego środka zaskarżenia. Rozważania zawarte w pracy mają na celu udowodnienie i wykaza- nie prawidłowości dwóch podstawowych tez. Pierwsza dotyczy zasadności i konieczności wprowadzenia na grunt postępowania sądowoadministra- cyjnego instytucji zwyczajnych środków zaskarżenia. W celu zbadania za- 6 Tamże, s. 29. 7 Por. R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach pro- cesowych, PiP 2004, z. 2, s. 28. 13 Wstęp sadności postawionej tezy w pierwszej kolejności opisana zostanie geneza środków zaskarżenia na gruncie postępowania przed sądami administracyj- nymi. Następnie zanalizowane zostaną podstawowe pojęcia: środek zaskar- żenia oraz weryfikacja orzeczeń zapadających w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Analiza dotycząca zagadnień związanych z systemem środków zaskarżenia zostanie przy tym oparta na koncepcjach znanych postępowaniu cywilnemu. W rozdziale trzecim omówiono konstytucyjne podstawy weryfikacji orzeczeń. Analiza ta ma na celu wykazanie, czy na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego istnieje system środków zaskarżenia umożliwiający dokonanie weryfikacji orzeczeń sądów admi- nistracyjnych zgodnej z zasadami Konstytucji RP. Druga teza związana jest z podstawowym zwyczajnym środkiem zaskarżenia – skargą kasacyjną – i ma na celu wykazanie, że na gruncie postępowania przed sądami ad- ministracyjnymi ustawodawca stworzył swoisty, typowy dla tego postę- powania zwyczajny środek zaskarżenia. Rozdział czwarty poświęcony jest omówieniu zwyczajnego środka zaskarżenia wnoszonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. skardze kasacyjnej. Piąty rozdział stanowi do- pełnienie problematyki zwyczajnych środków zaskarżenia i zawiera analizę drugiego ze środków zwyczajnych, tj. zażalenia. 14 Rozdział I Geneza środków zaskarżenia na tle rozwoju procedury sądowoadministracyjnej 1. Zagadnienia wstępne Historia powszechnie stosowanej dziś instytucji weryfikacji orzeczeń sądowych sięga czasów prawa cesarskiego. W okresie tym można doszuki- wać się początków instytucji apelacji rzymskiej (Appellatio), środka prawne- go wnoszonego jako odwołanie przez strony procesowe do cesarza8. Apela- cja rzymska miała charakter środka zaskarżenia dewolutywnego, pełnego, zwyczajnego, reformatoryjnego i suspensywnego. Również w procesie ro- mańskim występował środek, który można dziś uznać za surogat odwo- łania, czyli tzw. nagana wyroku, której istotą było oskarżenie przez stronę sędziego o stronniczość w sprawie i wyzwanie go na pojedynek przed sąd seniora hierarchicznie wyższego9. W XIII wieku pod wpływem praktyki są- dów kościelnych wykształciła się apelacja hierarchiczna służąca –pod wzglę- dem faktycznym i prawnym – kontroli dekretów10. Obok apelacji w rozwoju historycznym procesu francuskiego wykształcił się również model środka zaskarżenia nadzwyczajnego, jakim była kasacja11. Ukształtowana w pro- cesie francuskim stała się podstawą wielu systemów zaskarżenia w postę- powaniu przed sądami powszechnymi. Geneza kasacji związana jest z wy- daniem w 1579 r. Ordonansu de Blois, w którym przewidziano możliwość 8 Por. B. Bladowski, Środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Kraków 2001, s. 10. 9 Por. M. Szczaniecki, Powszechna historia państwa i prawa, Warszawa 1968, s. 11. 10 Por. A. Akerberg, Środki odwoławcze, Warszawa 1933, s. 9. 11 Szczegółowe omówienie genezy kasacji na gruncie przepisów postępowania cywilnego znajduje się w rozdziale IV pracy. 15 Rozdział I. Geneza środków zaskarżenia na tle rozwoju procedury sądowoadministracyjnej skasowania orzeczenia sądowego parlamentów przez Radę Królewską12. Ukształtowanie kasacji jako nadzwyczajnego środka zaskarżenia, wnoszo- nego w interesie publicznym w celu dokonania jednolitej wykładni prawa, nastąpiło w XVIII wieku. W roku 1789 powołano natomiast sąd kasacyjny jako najwyższą instancję sądową. Na gruncie procesu germańskiego wykształcił się historycznie trze- ci, obok apelacji i kasacji, model środka zaskarżenia, jakim stała się rewi- zja. W procesie germańskim na początku XIX wieku ukształtowano model trzech instancji sądowych13. Geneza rewizji związana jest z instytucją nada- pelacji (Oberappellazion), która służyła od orzeczeń wydawanych przez sądy drugiej instancji (Mittelgericht). Rewizja wprowadzona została do procesu germańskiego przez ustawę ogólnoniemiecką z 21 stycznia 1877 r. Podsta- wami wniesienia rewizji mogło być naruszenie ustawy obowiązującej na terenie całej Rzeszy lub ustawy obowiązującej poza okręgiem sądu odwo- ławczego. Przedstawienie powyższych faktów ma na celu wskazanie, że już od początków sądownictwa, a także niemal na każdym etapie rozwoju procesu sądowego, istniało przekonanie o konieczności stworzenia mechanizmów mających umożliwić kontrolę orzeczeń wydawanych w postępowaniach są- dowych. Istnienie środków zaskarżenia, znajdujące swoją podstawę w prze- konaniu o ludzkiej omylności, w początkach istnienia procesu sądowego miało pierwotnie na celu zapewnienie władcy pełnej kontroli nad wydawa- nymi orzeczeniami. Z czasem kontrola dokonywana przez władców zastą- piona została kontrolą sprawowaną przez niezależne organy państwowe, jakimi stały się sądy wyższej instancji. Przekonanie o możliwości popeł- nienia przez sędziów błędów nakazywało stwarzanie coraz to doskonal- szych systemów zmierzających do zoptymalizowania warunków wydania prawidłowego orzeczenia. W każdym z rodzajów procesów sądowych wi- dziano z tego powodu potrzebę kontroli nad zapadającymi orzeczeniami. Środki tworzone w celu uruchomienia tejże kontroli doprowadziły z cza- sem do ukształtowania podobnych na gruncie wszystkich europejskich procedur sądowych systemów zaskarżania orzeczeń tworzących instytu- cję ich weryfikacji. 12 Por. B. Bladowski, Środki odwoławcze..., s. 12. 13 Por. art. 12 aktu związkowego niemieckiego z 8 lipca 1815 r. 16 2. Księstwo Warszawskie 2. Księstwo Warszawskie Początki sądownictwa administracyjnego na ziemiach polskich sięga- ją czasów Księstwa Warszawskiego14. Przepisy konstytucji z 22 lipca 1807 r. zapowiadały wprowadzenie tzw. sądownictwa sporu administracyjnego wzorowanego na rozwiązaniach zaczerpniętych z uregulowań przyjętych na gruncie prawa francuskiego. Rozwiązania francuskie przewidywały na- tomiast kontrolę nad tzw. administracją aktywną sprawowaną przez rady prefekturalne i Radę Stanu. Konstytucja Księstwa Warszawskiego w art. 65 przewidywała przekazanie administracji departamentu prefektowi oraz zapowiadała powołanie w każdym departamencie rady interesów spor- nych, tzw. rady prefekturalnej. W art. 17 konstytucja zapowiadała powoła- nie – jako administracyjnego sądu drugiej instancji – Rady Stanu. Przepisy ustawy zasadniczej w sposób ogólny określały formę sądowej kontroli nad administracją. Na mocy tych przepisów oraz dekretów w sposób szczegó- łowy określono właściwość rzeczową rad prefekturalnych oraz Rady Stanu w sprawach z zakresu sądownictwa administracyjnego. Szczegółową organizację władz administracyjnych w departamentach i powiatach, w tym organizację rad interesów spornych, określały przepisy dekretu królewskiego z 7 lutego 1809 r.15 Na mocy reskryptu ministra spraw wewnętrznych wydanego 8 stycznia 1808 r.16 do czasu utworzenia rad pre- fekturalnych w sprawach spornoadministracyjnych funkcje tychże rad peł- nili konsyliarze izb administracyjnych wspólnie z prefektem i pod jego kie- rownictwem. Powierzenie wykonywania funkcji w zakresie rozstrzygania sporów administracyjnych w pierwszej instancji konsyliarzom uzasadnione było problemami natury organizacyjnej i koniecznością ścisłego określenia funkcji oraz trybu postępowania przed radami prefekturalnymi. Rady prefekturalne pełniły podwójną rolę: były sądami administra- cyjnymi pierwszej instancji i jednocześnie organem pomocniczym prefekta oraz władz samorządowych. Organizacja taka powodowała swoisty dua- lizm w wykonywaniu funkcji przez radców wchodzących w skład rady pre- fekturalnej. Z jednej strony w sprawach sporów administracyjnych pełnili oni rolę sędziów i mieli być traktowani jak sędziowie cywilni, co oznacza- 14 Całość opracowania dotyczącego organizacji i funkcjonowania sądownictwa administracyj- nego na ziemiach polskich w latach 1807–1867 oparte zostało na pracy W. Witkowskiego, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim 1807–1867, Warszawa 1984. 15 Zob. Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego, t. I , s. 165–186. 16 Zob. Protokoły Rady Stanu Księstwa Warszawskiego, t. I, cz. I, s. 107–109. 17 Rozdział I. Geneza środków zaskarżenia na tle rozwoju procedury sądowoadministracyjnej ło, że gwarantowano im niezawisłość. Z drugiej strony zaś pełnili funkcje tzw. wyręczycieli prefekta w rzeczach administracyjnych i pełniąc te funk- cje uczestniczyli oraz odpowiadali za przebieg licytacji publicznych, a tak- że komisji rewizyjnych oraz uczestniczyli w postępowaniach ze skarg na działalność urzędników. Rozwiązania takie stały w oczywistej sprzeczności z zasadami niezależności i niezawisłości sędziowskiej17. Trudno przy takim rozwiązaniu uznać rady za organy sądowe bez zapewnienia wchodzącym w ich skład sędziom atrybutu niezależności i niezawisłości. Przyjęte roz- wiązania coraz bardziej różniły się od pierwowzoru francuskiego. Kompe- tencje rad prefekturalnych określał dekret z 7 lutego 1809 r. Na mocy § 26 Na mocy § 26 tego dekretu do spraw sporu administracyjnego zaliczano: tego dekretu do spraw sporu administracyjnego zaliczano: 1) prośby osób prywatnych o allewiacje w podatkach i innych ciężarach publicznych z przyczyn nadzwyczajnego podatku, który by się stał po nastąpionym rozkładzie; 2) spory między administracją a dzierżawcami dóbr narodowych, jak też spory zachodzące pomiędzy entreprenerami robót publicznych i administracją względem uznania brzmienia zawartych kontraktów i względem ich wykonania; 3) spory zachodzące pomiędzy prywatnymi i entreprenerami robót pub- licznych, gdy pierwsi się o krzywdę użalają, którą by z winy entrepre- nerów w egzekucji tychże robót ponieśli; 4) podania i spory tyczące się wynagrodzeń, jakich prywatni żądać mogą z zabranych im gruntów i domów na potrzebę publiczną; 5) spory i trudności zachodzące względem dróg publicznych, ulic, spła- wów na rzekach, kanałów i mostów; 6) sprawy o wypłaty z wszelkich kontraktów zawartych między władza- mi rządowymi a osobami prywatnymi, a także wszelkie spory z kon- traktów antrepryzy, gdzie jedną ze stron były władze rządowe, a dru- gą osoba prywatna (dekret z 9 listopada 1811 r.); 7) odwołania od decyzji urzędników w kwestii kosztów (dekret z 18 lip- ca 1810 r.). W dokumencie tym nie było mowy o następczości działania sądów administracyjnych pierwszej instancji. Właściwość rad prefekturalnych 17 W skład rady, zgodnie z przepisami konstytucji, wchodzili radcowie powoływani przez kró- la w liczbie od trzech do pięciu. Przewodniczącym był prefekt, a w razie jego nieobecności pierwszy w porządku nominacji radca. Rada prefekturalna była organem kolegialnym, której rozstrzygnię- cia zapadały większością głosów, a w przypadku równej liczby głosów decydujący głos należał do przewodniczącego. 18 2. Księstwo Warszawskie w tym zakresie określono na mocy instrukcji ministra spraw wewnętrz- nych z 2 sierpnia 1809 r.18 Właściwość następcza oznaczała rozpoznawanie tych spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją administracji aktywnej. Zgodnie z instrukcją ministra spraw wewnętrznych w sprawach spornych i stanowiących istotę cywilnego sądownictwa administracyjnego w pierwszej kolejności decydował prefekt, a po rozstrzygnięciu sprawa tra- fiała do rad prefekturalnych. Funkcje Rady Stanu jako sądu administracyj- nego drugiej instancji określały przepisy Konstytucji Księstwa Warszawskie- go oraz dekretu z 19 września 1810 r.19 Za wzorem francuskim Rada Stanu miała być organem pomocniczym króla20. Kompetencje Rady Stanu rozszerzono w dekrecie z 20 czerwca 1810 r.21 Na jego mocy Rada otrzymała prawo podejmowania uchwał w sprawach wymagających szybkiej decyzji. Kompetencje w zakresie współdziałania w ustawodawstwie ograniczone zostały na rzecz Rady Ministrów22. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku rad prefekturalnych, także Rada Stanu nie mogła być zaliczana do odrębnego niezależnego od admini- stracji aktywnej pionu organów posiadających wyłącznie funkcje kontrol- ne nad działaniem administracji. Wynikało to po pierwsze ze składu Rady Stanu, a po drugie z zakresu jej kompetencji. Organ ten, sprawując funkcje sądu administracyjnego, pełnił jednocześnie funkcje sądu kompetencyjne- go, kasacyjnego oraz w pewnym zakresie organu władzy ustawodawczej i wykonawczej. Należy w tym miejscu rozważań przejść do omówienia rozwiązań dotyczących środków zaskarżenia wnoszonych w pierwszych latach funk- cjonowania sądownictwa administracyjnego. Na mocy dekretu z 7 lutego 1809 r. możliwe było wniesienie odwołania od decyzji rady prefekturalnej 18 Zatwierdzenie instrukcji nastąpiło dekretem z 20 września 1809 r. Instrukcję ogłoszono 2 stycznia 1810 r. Zob. ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego, t. IV, s. 149. 19 Zob. Dziennik Praw Księstwa Warszawskiego, t. II, s. 389–407. 20 Przepisy Konstytucji Księstwa Warszawskiego określały funkcje Rady Stanu jako: 1) przy- gotowywanie projektów sejmowych i dekretów królewskich; 2) pełnienie funkcji sądu kasacyjnego; 3) pełnienie funkcji sądu kompetencyjnego; 4) pełnienie funkcji sądu administracyjnego i decydo- wanie o oddawaniu urzędników administracji pod sąd. Na mocy dekretu z 20 kwietnia 1808 r. o or- ganizacji ministerstw rozszerzono kompetencje Rady Stanu w zakresie funkcji kontrolnych w sto- sunku do ministrów. 21 Zob. ustawodawstwo Księstwa Warszawskiego, t. II , s. 161–163. 22 W skład Rady Stanu wchodzili: ministrowie, przewodniczący Rady, tj. król, wicekról lub pre- zes. Skład Rady Stanu był identyczny jak skład Rady Ministrów z tym, że w skład Rady Stanu wcho- dzili w charakterze funkcjonariuszy referendarze. W 1808 r. i 1810 r. w skład Rady Stanu powołano dodatkowych radców w sumie w liczbie 12. Liczba referendarzy zwiększyła się w 1809 r. o dwóch. 19 Rozdział I. Geneza środków zaskarżenia na tle rozwoju procedury sądowoadministracyjnej do Rady Stanu w sprawach, w których przedmiot sporu przewyższał tysiąc złotych, a w sporach allewiacyjnych – gdy suma przyznanej allewiacji prze- kraczała 50 złotych. Procedura w sprawach sporów administracyjnych zbli- żona była do rozwiązań przyjętych na gruncie prawa francuskiego. Wnie- sienie sprawy sądowoadministracyjnej do Rady Stanu od rozstrzygnięć rad prefekturalnych następowało poprzez odwołanie. Wniesienie rekursu regulowane było przepisami dekretu z 19 września 1810 r. Na mocy art. 39 tego dokumentu rekurs mógł być wnoszony za pośrednictwem ministra, który obowiązany był do przesłania akt sprawy i jej streszczenia do Rady Stanu. Dekret określał trzymiesięczny termin na wniesienie odwołania od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Był to środek o charakterze niesus- pensywnym i dewolutywnym. W świetle art. 36 dekretu wniesienie rekursu obciążone było przy- musem adwokackim. Wszystkie odwołania i zaskarżenia miały przy tym być podpisane przez mecenasa funkcjonującego przy Radzie Stanu, który reprezentował stronę w procesie. Strona jednak mogła żądać odwołania wszelkich czynności podjętych przez mecenasa poprzez tzw. prawo nie- przyznania. Możliwość skorzystania z tego prawa następowała w sytua- cji, kiedy pełnomocnik nie był upoważniony do dokonania czynności lub przekroczył ich zakres. Rekursy mogły zawierać zarzuty o charakterze me- rytorycznym i kasacyjnym23. Postępowanie przed Radą Stanu określone zostało w dekrecie z 19 li- stopada 1810 r. w jego III części zatytułowanej „O rozpoznawaniu przez Radę Stanu sporów w rzeczach administracyjnych”. Postępowanie przy- gotowawcze toczyło się w Komisji Podań i Instrukcji. W pierwszej kolej- ności podejmowała ona decyzję, czy sprawa, w związku z którą wniesiono odwołanie, powinna być rozpatrywana na drodze spornoadministracyjnej. W przypadku odpowiedzi negatywnej, sprawę przesyłano do Rady Stanu, a ta swoją decyzję do zatwierdzenia królewskiego. W przypadku stwierdze- nia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przewodniczący wyzna- czał referenta, którego zadaniem było instruowanie sprawy, wyznaczenie terminu jej zakończenia i przedstawienie raportu z opinią. Komisja Podań i Instrukcji zawiadamiała strony o oddaniu sprawy referentowi, przesyła- jąc jednocześnie kopie dokumentów złożonych w procesie. Pisma w pro- 23 Ponadto odwołanie powinno było czynić zadość następującym wymaganiom formalnym: 1) wskazanie imion i nazwisk, 2) wskazanie miejsca zamieszkania stron, 3) wskazanie czynu i do- wodu wraz z konkluzjami, 4) dokumenty, na które powoływała się strona, które miały być dołączo- ne do rekursu. 20
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Zwyczajne_srodki_zaskarzenia_w_postepowaniu_przed_sadami_administracyjnymi-ebookRO/p108899i185501" target="_blank" title="Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Michał Kania] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Michał Kania] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>