Source: http://docplayer.fi/3983086-Ihmiskaupan-uhrien-tunnistaminen-turvapaikka-ja-palauttamisprosesseissa.html
Timestamp: 2018-04-23 13:55:29+00:00
Document Index: 9786245

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa - PDF
Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa
Download "Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa"
1 Euroopan muuttoliikeverkosto, maaliskuu 2014 Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa Euroopan muuttoliikeverkosto Euroopan unionin osarahoittama
2 Sisällysluettelo Synteesiraportti Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa 2 Vastuunrajoitus... 4 Huomautuksia... 4 Tiivistelmä Johdanto Tausta ja konteksti EU:n lainsäädäntökehys Ihmiskaupan vastainen lainsäädäntö Eu:n turvapaikkasäännöstö Dublin-asetus Palauttamista koskeva lainsäädäntö EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin ja virastojen rooli Ongelman laajuus Kansallisissa tutkimuksissa raportoitu näyttö Kansalliset tilastot Uhrien havaitseminen kansainvälisen suojelun menettelyissä Kolmansien maiden kansa laiset, joille on myönnetty harkinta -aika tai oleskelulupa ja jotka ovat jo käyneet läpi tai jotka on siirretty pois kansain välisen suojelun menettelyistä Kolmansien maiden kansa laiset, joille on myönnetty kansain välistä suojelua sen perusteella, että he ovat ihmiskaupan uhreja Pakkopalautusten yhteydessä havaitut kolmansien maiden kansalaiset Kansalliset kehykset Lapsia koskevat menettelytavat Sukupuoleen liittyvät menettelytavat Havaitseminen ja tunnistaminen kansain välisen suojelun menet telyissä Ihmiskaupan uhrien havaitsemisen mekanismit Ennakoiva seulonta Ihmiskaupan merkkien tunnistamisen kautta tapahtuva havaitseminen Itseraportointi Epäiltyjen ihmiskauppa tapausten seurantajärjestelmät Välitön edelleenohjaus virallisen tunnistamisen menettelyihin Turvapaikkaviranomaisten tai vastaanottokeskuksen... (erikoistuneen) henkilöstön suorittama arviointi Turvapaikkaviranomaisten tai vastaanottokeskuksen henkilöstön suorittama... (virallinen) tunnistaminen Vaihtoehtoiset arviointi menetelmät ja muiden toimijoiden rooli tunnistamisprosessissa Havaitseminen ja tunnistaminen Dublin-menettelyissä Havaitsemismekanismit Dublin-menettelyissä Epäiltyjen tapausten arviointi Päätös keskeyttää Dublin-siirto...27
3 3 6 Havaitseminen ja tunnistaminen paluumenettelyissä Uhrien havaitsemis mekanismit pakkopalautuksen yhteydessä Palautettavien henkilöiden ennakoiva seulonta Ihmiskaupan merkkien tunnistamisen kautta tapahtuva havaitseminen Itseraportointi Epäiltyjen ihmiskauppa tapausten seurantajärjestelmät Toissijainen arviointi/tunnistaminen Palauttamispäätöksen keskeyttäminen Vaihtoehtoiset arviointimenetelmät, kun uhria ei tunnisteta Mahdollisten ihmiskaupan uhrien kanssa tekemisissä olevien viranomaisten kouluttaminen Kansainvälisen suojelun menettelyiden toimijoiden kouluttaminen Pakkopalautuksesta vastaavien toimijoiden kouluttaminen Koulutuksen tarjoajat ja yhteistyö Edelleenohjaus Mahdollisuudet uhrien edelleenohjaamiseksi avun piiriin kansainvälisen suojelun menettelyissä Avun tarjoaminen menettelyä vaihtamatta Avun tarjoaminen menettelyä vaihtamalla Edelleenohjausta ei tarvita, koska suojelu- ja oleskelu mahdolli suudet arvioidaan samaan aikaan Edelleenohjausta ei tarvita, koska kolmannen maan kansalaiselle voidaan myöntää kansainvälistä suojelua ihmiskaupan perusteella Edelleenohjaus pakko palautuksen yhteydessä Edelleenohjauksen mekanismit ja työvälineet Henkilökohtaisten tietojen siirto Johtopäätökset Liite 1 Tilastot Saatavilla olevat tilastot...43 Liite 2 Sanasto Liite 3 Toimivaltaiset viranomaiset... 47
4 Vastuunrajoitus Synteesiraportti Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa 4 Tämän synteesiraportin on tuottanut Euroopan muuttoliikeverkosto (EMN), johon kuuluvat Euroopan komissio, EMN:n palveluntarjoaja ICF GHK-COWI ja EMN:n kansalliset yhteyspisteet (EMN-yhteyspisteet). Raportti ei välttämättä kuvasta Euroopan komission, ICF GHK-COWI:n tai EMN:n kansallisten yhteyspisteiden mielipiteitä tai näkemyksiä, eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset sido näitä tahoja. Euroopan komissio, ICF GHK-COWI ja EMN:n kansalliset yhteyspisteet eivät myöskään ole millään tavoin vastuussa annettujen tietojen käytöstä. Fokusoitu tutkimus oli osa EMN:n vuoden 2013 työohjelmaa. Huomautuksia Tämä synteesiraportti on laadittu Euroopan muuttoliikeverkoston 24 kansallisen yhteyspisteen (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Norja, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro) kansallisten raporttien pohjalta. Kansalliset yhteyspisteet ovat laatineet raporttinsa EMN:n kehittämän yhteisen mallin mukaisesti, jonka tavoitteena on varmistaa mahdollisimman laaja vertailtavuus. Kansalliset raportit perustuvat laajasti nykyisen lainsäädännön ja politiikka-asiakirjojen, raporttien, akateemisen kirjallisuuden, internet-resurssien sekä kansallisten viranomaisten raporttien ja tietojen analysointiin. Tilastotietoja on saatu Eurostatilta, kansallisilta viranomaisilta ja muista (kansallisista) tietokannoista. Synteesiraportissa olevat jäsenvaltioiden luettelot perustuvat EMN-yhteyspisteiden kansallisissa raporteissa antamiin tietoihin. On tärkeää huomata, että tämän raportin tiedot viittaavat edellä mainittujen (jäsen)valtioiden tilanteeseen vuoteen 2013 asti (kyseinen vuosi mukaan luettuna) ja erityisesti niiden EMN-yhteyspisteiden toimittamiin tietoihin. Tarkempia tietoja tässä raportissa käsitellyistä aiheista on saatavilla kansallisista raporteista, ja niihin perehtymistä suositellaankin lämpimästi. Muiden (jäsen)valtioiden EMN-yhteyspisteet eivät eri syistä pystyneet osallistumaan tähän tutkimukseen, mutta ne ovat olleet mukana muissa EMN:n toimissa ja osallistuneet muiden raporttien laatimiseen. ISBN (PDF) Yhteystiedot: Euroopan muuttoliikeverkosto Maahanmuuttovirasto Panimokatu 2 A, HELSINKI Puh emn(at)migri.fi Ulkoasu ja taitto: OS/G Viestintä Oy kannen kuva: Kirijaki
5 Tiivistelmä Synteesiraportti Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa 5 KESKEISIMMÄT KOHDAT u EU:n lainsäädäntö luo kokonaisvaltaisen kehyksen uhrien parempaa tunnistamista ja suojelemista varten. Direktiivi 2011/36/EU velvoittaa siihen sitoutuneita jäsenvaltioita luomaan järjestelmän uhrien varhaista havaitsemista, tunnistamista ja auttamista varten, ja äskettäin hyväksytty EU:n turvapaikkasäännöstö sisältää velvoitteita tunnistaa ja tarjota lisätukea haavoittuvassa asemassa oleville hakijoille, myös ihmiskaupan uhreille. Molemmat säännöskokonaisuudet vahvistavat uhrien mahdollisuutta hakea suojelua. u Noin puolella (jäsen)valtioista on jotakin tietoa kansainvälisen suojelun menettelyissä havaituista uhreista, mutta tietolähteet ovat epäyhtenäisiä ja puutteellisia, minkä vuoksi ongelman laajuuden hahmottaminen EU-tasolla on vaikeaa. Se, että uhreja jää todistettavasti tunnistamatta, voi kuitenkin tarkoittaa, ettei heille myönnetä EU-lainsäädännön mukaista suojelua ja/tai apua. u Nämä seikat huomioon ottaen (jäsen)valtioiden ennakoivia havaitsemismenetelmiä voidaan pitää hyvinä käytäntöinä, ja useat (jäsen)valtiot toteuttavat esimerkiksi seuraavanlaisia menetelmiä: kaikkien kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden seulontaa, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelystä vastaavien henkilöiden kouluttamista ja tiedottamista, joka parantaa uhrien mahdollisuuksia ilmoittaa omasta uhriutumisestaan. u Useat (jäsen)valtiot painottavat loogisesti enemmän havaitsemista kansainvälisen suojelun menettelyiden yhteydessä kuin pakkopalautuksen yhteydessä, jotta uhrit havaittaisiin mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että uhreja saattavat kohdat nekin viranomaiset, joilla on toimivalta palautusten täytäntöönpanoon, useimmat (jäsen)valtiot kouluttavat myös näitä toimijoita tunnistamaan ja havaitsemaan ihmiskaupan uhreja. u Kaikki (jäsen)valtiot tarjoavat mahdollisuuden ohjata tunnistetut uhrit palveluntarjoajille tuen saamiseksi, ja jotkin tarjoavat erilaisia suojeluvaihtoehtoja. Jos ihmiskaupan uhri hakee kansainvälistä suojelua, mutta hänet myös tunniste- taan ihmiskaupan uhriksi, hänen ei tarvitse muuttaa oleskelulupamenettelyitään niin, että hän hakisi oleskelulupaa ihmiskaupan uhrina. Monet (jäsen)valtiot kertovatkin, että uhrit haluavat mieluummin jatkaa kansainvälisen suojelun menettelyitä kuin vaihtaa ihmiskaupan uhrien menettelyihin. Tämä viittaa siihen, että (jäsen)valtioissa olisi tarvetta kokonaisvaltaiselle suojelulle, joka otettaisiin käyttöön asteittain. TUTKIMUKSEN TAVOITTEET Tämä synteesiraportti esittelee vuoden 2013 kolmannen fokusoidun EMN-tutkimuksen, Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, havaitaanko ja tunnistetaanko mahdolliset ihmiskaupan uhrit näissä (jäsen)valtioiden menettelyissä ja miten tämä tehdään. Tutkimus koski sekä kansainvälisen suojelun hakijoita että niitä, joilta tämä suojelu on evätty (lainvoimaisella) kielteisellä päätöksellä tai jotka ovat keskeyttäneet kansainvälisen suojelun menettelyn ja jotka siten ovat pakkopalautuksen kohteena. Synteesiraportti perustuu tuloksiin, jotka on esitelty 24 kansallisessa raportissa ja jotka on saavutettu yhteistyössä Euroopan komission, EMNyhteyspisteiden ja EMN:n palveluntarjoajan kanssa. TAUSTA JA KONTEKSTI Ihmiskauppaa pidetään nykyajan orjakauppana: se loukkaa räikeästi EU:n perusoikeusasiakirjan 5 artiklan 3 kohdassa määritettyjä perusoikeuksia ja on vakava rikollisuuden muoto. Tällaisen rikollisuuden ehkäisemiseksi ja sen uhrien auttamiseksi EU tunnustaa tarpeen havaita ja tunnistaa ne ihmiset, jotka ovat joutuneet ihmiskaupan uhreiksi, ja tarjota heille apua, tukea ja suojelua. Kun otetaan huomioon, että ihmiskauppa on laitonta ja että siihen liittyy monia tekijöitä, jotka voivat estää uhria ilmoittamasta rikoksesta, uhreja voi jäädä ja jääkin havaitsematta. Tästä syystä EU on kehottanut jäsenvaltioita luomaan järjestelmällisen lähestymistavan(tapoja) uhrien tunnistamiseen, suojelemiseen ja auttamiseen, johon sisältyy myös säännöllisen koulutuksen järjestämistä viranomaisille, jotka työssään todennäköisesti kohtaavat ihmiskaupan uhreja ja potentiaalisia uhreja [...] jotta heillä olisi valmiudet tunnistaa ihmiskaupan uhrit ja potentiaaliset uhrit sekä tietää,
6 6 miten heidän kanssaan tulee menetellä. 1 Tällaisia viranomaisia ovat esimerkiksi poliisit, rajavartijat, maahanmuuttoviranomaiset, syyttäjät, asianajajat, oikeuslaitoksen jäsenet ja tuomioistuimen virkailijat, työsuojelutarkastajat, sosiaali- ja terveydenhuollon ja lastensuojelun henkilöstö sekä konsulaattihenkilöstö. ONGELMAN LAAJUUS JA KANSALLISET RAKENTEET SEN RATKAISEMISEKSI Yli puolet EU:n jäsenvaltioista (Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi) ja Norja esittävät näyttöä siitä, että mahdollisia ihmiskaupan uhreja on havaittu kansainvälisen suojelun menettelyissä viimeisen viiden vuoden aikana. Viisi jäsenvaltiota (Latvia, Liettua, Slovenia, Unkari, Viro) ei ole havainnut tällaisia tapauksia. Kahdella jäsenvaltiolla (Slovakia, Suomi) on tilastollista näyttöä, vaikkakin pieniä määriä (Slovakiassa vain yksi tapaus), kolmansien maiden kansalaisista, jotka on havaittu mahdollisiksi ihmiskaupan uhreiksi pakkopalautuksen yhteydessä. Asiaa koskevia tilastoja ei ole saatavilla muissa jäsenvaltioissa. Useimmilla (jäsen)valtioilla (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari, Viro, Iso-Britannia, Norja) on vakiokäytäntöjä ihmiskaupan uhrien havaitsemiseksi, tunnistamiseksi ja edelleenohjaamiseksi kansainvälisen suojelun menettelyissä. Käytännöt perustuvat ohjeisiin (Belgia, Irlanti, Iso-Britannia, Luxemburg, Saksa, Suomi, Viro, Norja), sitomattomaan lainsäädäntöön (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Latvia, Ruotsi, Slovakia, Tšekki, Viro, Norja) tai jopa lainsäädäntöön (Unkari). Ainakin viisi (jäsen)valtiota (Belgia, Italia, Luxemburg, Ranska, Viro) valmistelee tai päivittää (esimerkiksi Viro) ohjeitaan tukeakseen ihmiskaupan uhrien tunnistamista kansainvälisen suojelun menettelyissä. Kaikilla jäsenvaltioilla seitsemää lukuun ottamatta (Irlanti, Itävalta, Kreikka, Malta, Puola, Ranska, Saksa) on vakiokäytäntöjä, joiden avulla pakkopalautuksen kohteena olevat mahdolliset uhrit havaitaan, tunnistetaan ja ohjataan niille toimijoille, jotka ovat vastuussa tuen tarjoamisesta. Neljä (jäsen)valtiota (Iso-Britannia, Itävalta, Unkari, Norja) esittää nämä mekanismit lainsäädännössä, kymmenen (jäsen)valtiota sitomattomassa lainsäädännössä (Alankomaat, Espanja, Latvia, Slovakia, Tšekki, Viro) tai ohjeissa (Alankomaat, Iso-Britannia, Latvia, Luxemburg, Suomi, Viro, Norja) tukeakseen pakkopalautuksesta vastuussa olevia viranomaisia mahdollisten uhrien havaitsemisessa. Ainakin neljä (jäsen)valtiota (Itävalta, Luxemburg, Ranska, Slovenia) valmistelee ohjeita tukeakseen ihmiskaupan uhrien tunnistamista pakkopalautuksen yhteydessä. HAVAITSEMINEN JA TUNNISTAMINEN Miten uhrit havaitaan? Todeten, että kansainvälistä suojelua hakevat henkilöt ovat saattaneet kohdata erilaisia vainon ja hyväksikäytön muotoja (mukaan lukien ihmiskauppa), puolet tutkimukseen osallistuneista (jäsen)valtioista seuloo ennakoivasti joko kaikki hakijat (Alankomaat, Espanja, Iso-Britannia, Kypros, Latvia, Malta, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki) tai hakijat, joilla on tietynlainen profiili tietyistä valtioista kotoisin olevat naiset, prostituution kanssa tekemisissä olevat miehet/ naiset ja ilman huoltajaa tulleet alaikäiset (Belgia, Italia, Norja) tunnistaakseen mahdolliset ihmiskaupan uhrit. Seulonta käsittää tietojen kohdennettua keräämistä mahdollisen uhriutumisen arvioimiseksi. Tiedot hankitaan esittämällä kysymyksiä ja/ tai arvioimalla hakijaa koskevia tietoja tiettyjen indikaattoreiden perusteella. Seulonta voidaan suorittaa rekisteröinnin yhteydessä (Alankomaat, Espanja), hakuprosessin aikana (Alankomaat, Espanja, Latvia, Saksa) tai hakijan asuessa vastaanottokeskuksessa (vastaanottokeskuksen henkilöstö suorittaa Alankomaat, Slovakia). Joidenkin (jäsen)valtioiden (esimerkiksi Espanja, Liettua, Ranska) mukaan useissa vastaanottokeskuksissa suoritettava yleinen haavoittuvan aseman arviointi (esimerkiksi lääkärintarkistukset) auttaa myös uhrien havaitsemisessa. Jos ennakoivaa seulontaa ei tehdä kansainvälisen suojelun menettelyn aikana, kansainvälisen suojelun menettelyiden yhteydessä tehtävä tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointi voi silti auttaa havaitsemaan mahdollisen uhriutumisen. Kansainvälisen suojelun menettelyissä kerätään tietoja muun muassa alkuperämaasta, vainon tai haitan laadusta ja henkilökohtaisista olosuhteista. Nämä ovat kaikki tietoja, jotka saattavat paljastaa mahdollisen ihmiskaupan 1 Ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävä EU:n strategia vuosiksi
7 7 uhrin. Tämä edellyttää kuitenkin, että uhrit antavat havaitsemisen kannalta riittävästi oikeanlaista todistusaineistoa ja että viranomaiset on koulutettu asianmukaisesti tunnistamaan raportoidun hyväksikäytön ihmiskaupaksi. Parantaakseen uhrien valmiutta tunnistaa uhriutumisensa ja rohkaistakseen heitä ilmoittamaan siitä, jotkin (jäsen)valtiot (esimerkiksi Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Puola, Ruotsi, Slovakia, Suomi, Tšekki) jakavat kansainvälisen suojelun hakijoille tiedotusmateriaalia, joka lisää tietoisuutta ihmiskauppailmiöstä ja avunsaantimahdollisuuksista. Alankomaat, Iso-Britannia, Italia, Puola, Ruotsi, Tšekki, Unkari ja Viro ovat perustaneet puhelinpalveluita, joihin mahdolliset ihmiskaupan uhrit voivat ottaa yhteyttä saadakseen lisätietoja ja ilmoittaakseen uhriutumisestaan. Turvapaikkaviranomaisten koulutus on kuvattu jäljempänä. Mitä tapahtuu seuraavaksi? Havaitsemisen jälkeen turvapaikkaviranomaiset joko neuvottelevat välittömästi lisätutkimuksia suorittamatta yhden tai useamman viranomaisen kanssa, jolla on toimivalta joko tunnistaa uhri virallisesti (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Kreikka, Kypros, Liettua, Luxemburg, Puola, Viro) ja/tai tarjota apua (Italia, Malta) tai suorittavat toissijaisen arvioinnin epäillystä uhriutumisesta ennen kuin neuvottelevat muiden toimijoiden kanssa (esimerkiksi Belgia, Iso-Britannia, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari, Norja). Kolmessa jäsenvaltiossa (Iso-Britannia, Slovakia, Suomi) ja Norjassa turvapaikkaviranomaisilla on toimivalta tunnistaa uhri (virallisesti), joten neuvotteluja ei tarvita. Yksi välittömän edelleenohjauksen eduista on se, että tunnistamisen hoitaa taho, joka on koulutettu arvioimaan ihmiskaupan merkkejä. Jos tapauksessa ainoa viranomaistaho on lainvalvontaviranomainen (Alankomaat, Irlanti, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Unkari, Viro), uhrin on tehtävä yhteistyötä sen kanssa, mikä voi olla hänelle traumaattista (hän ei esimerkiksi välttämättä luota lainvalvontaviranomaiseen). (Jäsen)valtioissa, joissa kansalaisjärjestöt ja sosiaalipalvelut voivat tunnistaa uhreja (Italia, Latvia, Tšekki) tai joissa on kansallinen ohjausjärjestelmä (Iso-Britannia), prosessi ei mahdollisesti ole hakijoille yhtä stressaava. Sovelletaanko havaitsemismekanismeja, vaikka hakija olisi Dublin-menettelyiden piirissä? Jos kansainvälistä suojelua hakeva henkilö on aiemmin hakenut kansainvälistä suojelua toisessa (jäsen) valtiossa ja jos hakemuksen katsotaan Dublin III -asetuksen perusteella kuuluvan tämän toisen (jäsen)valtion vastuulle, riski, että uhri jää joissain (jäsen)valtioissa havaitsematta, kasvaa. Vain joidenkin (jäsen)valtioiden (Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Kypros, Suomi, Tšekki, Unkari, Norja) Dublin-menettelyt sisältävät ihmiskaupan uhrien ennakoivan havaitsemisen mekanismeja. (Jäsen)valtioissa, joissa Dublin-menettelyn soveltamista arvioidaan jo ennen ensimmäistä haastattelua, viranomaisilla ei ole mahdollisuutta seuloa mahdollisia uhreja ja/tai muilla keinoin havaita mahdollista uhriutumista. Dublin III -asetuksen 5 artikla sisältää uuden säädöksen, jonka mukaan jokaista hakijaa on haastateltava ennen kuin päätetään, mikä (jäsen)valtio on vastuussa hänen hakemuksestaan. Tätä säädöstä sovelletaan kaikissa tapauksissa lukuun ottamatta tilannetta, jossa hakija on jo toimittanut asiaankuuluvat tiedot, joiden perusteella voidaan muulla tavoin määrittää vastuullinen jäsenvaltio, tai jossa hakija on kadonnut. Useimmissa jäsenvaltioissa Dublinin asetuksen mukaista siirtoa ei tehdä, jos henkilön epäillään olevan ihmiskaupan uhri. Näin toimitaan joko tapauskohtaisesti (Alankomaat, Itävalta, Kreikka, Kypros, Malta, Puola, Suomi, Viro), toimivaltaisen viranomaisen harkinnan mukaan (Belgia, Iso-Britannia, Ranska, Ruotsi) tai kansallisessa lainsäädännössä esitettyjen erityisten syiden perusteella (Iso-Britannia, Kypros, Slovenia, Suomi, Norja). Tällaisissa tapauksissa vastaanottava valtio ottaa vastuulleen hakemuksen käsittelyn. Muissa (jäsen)valtioissa ihmiskaupan uhrin siirrosta voidaan luopua, jos toisen hallinnollisen prosessin katsotaan soveltuvan: jos esimerkiksi uhrille on myönnetty uhrin harkinta-aika/oleskelulupa (Alankomaat, Belgia, Irlanti, Iso-Britannia, Luxemburg, Ranska, Ruotsi, Suomi, Viro, Norja) tai jos rikoksen (esi)tutkinta (Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Luxemburg, Ranska, Ruotsi, Saksa, Suomi, Viro, Norja) tai virallinen tunnistamisprosessi (Ranska) on aloitettu. Jos ihmiskaupan uhrina olevan hakijan hakemus on hylätty ja jos häneen kohdistuu pakkopalautus, onko uhrin havaitseminen ja tunnistaminen vielä mahdollista? Jos verrataan kansainvälisen suojelun menettelyihin, kolmansien maiden kansalaisten ennakoiva seulonta ihmiskaupan uhrien tunnistamiseksi on pakkopalautuksen yhteydessä paljon epätodennäköisempää.
8 8 Irlannin ja Ison-Britannian tapauksissa tämä johtuu siitä, että edellisten läpikäytyjen hakuprosessin vaiheiden perusteella oletetaan, että hakijan kaikki olennaiset henkilökohtaiset olosuhteet on jo arvioitu. Tavallisimmin uhrit havaitaan pakkopalautuksen yhteydessä tilanteissa, joissa toimijat on erityisesti koulutettu tunnistamaan uhriutumisen merkkejä ja/ tai heillä on muutoin asiantuntemusta uhriutumisen merkkien tunnistamisesta (tällaisia toimijoita ovat esimerkiksi osiossa mainitut kansalaisjärjestöjen asiantuntijat, terveydenhuollon henkilöstö, oikeusavustajat sekä poliisi). Joissain (jäsen)valtioissa (Alankomaat, Irlanti, Iso-Britannia, Ranska, Viro) tällaisia toimijoita ovat myös viranomaiset, jotka ovat vastuussa pakkopalautusten täytäntöönpanosta. Erikoistuneet kansalaisjärjestöt ovat myös keskeisiä toimijoita ihmiskaupan uhrien havaitsemisessa pakkopalautusten yhteydessä. Tämä johtuu siitä, että ne keskittyvät erityisesti palautettavien henkilöiden oikeuksien ajamiseen ja heidän hyvinvointinsa valvomiseen. Nämä kansalaisjärjestöt kohtaavat uhreja käydessään säilöönottolaitoksissa, etsivän kenttätyön kautta tai osallistuessaan pakkopalautusten täytäntöönpanon monitorointiin (joissain jäsenvaltioissa tietyt kansalaisjärjestöt saavat toimia pakkopalautusten riippumattomina tarkkailijoina). Pakkopalautuksista vastaavilla viranomaisilla näyttäisi olevan uhrien virallisessa tunnistamisessa merkittävämpi rooli kuin kansainvälisestä suojelusta vastaavilla viranomaisilla. Tämä johtuu siitä, että pakkopalautusten täytäntöönpanosta vastaavat viranomaiset ovat yleensä väistämättä lainvalvontaviranomaisia, joilla on toimivaltaa tutkia rikoksia (myös ihmiskauppaa). Pakkopalautuksen yhteydessä tehtävän uhrin tunnistamisen (tai tunnistamatta jäämisen) seurausten vuoksi epäiltyä uhriutumista arvioidaan perusteellisesti ennen uhrin virallista tunnistamista (Alankomaat, Iso-Britannia, Italia, Kypros, Latvia, Puola, Ruotsi, Viro). Neljässä (jäsen)valtiossa (Itävalta, Ranska, Unkari, Norja) palauttamisesta vastaavilla viranomaisilla on toimivalta tunnistaa uhrit. Vain viidessä (jäsen)valtiossa (Belgia, Kreikka, Malta, Slovakia, Viro) otetaan välittömästi yhteyttä tunnistamisesta vastuussa oleviin viranomaisiin lisätutkimusten/toissijaisen seulonnan järjestämiseksi. Kolmessa (jäsen)valtiossa (Irlanti, Liettua, Slovenia) ei ole vakiomenettelyitä. Millä tavalla palauttamispäätös voidaan kes keyttää? Kaikissa (jäsen)valtioissa on mekanismeja, joiden avulla palauttamispäätös voidaan keskeyttää ainakin siksi ajaksi, että selviää, onko henkilö oikeutettu oleskelulupaan/suojeluasemaan ihmiskaupan uhrina. Toissijaisen arvioinnin suorittavat joko rikostutkijat/ kansallinen ohjausjärjestelmä (Iso-Britannia, Kypros, Latvia, Liettua, Ranska, Slovakia, Suomi, Viro) tai viranomaiset, joiden toimivaltaan kuuluu palauttamispäätöksen keskeyttäminen (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Puola, Ruotsi, Slovenia, Suomi, Norja). Irlannissa tunnistetun uhrin on ensin haettava tuomioistuimelta tai ministeriltä palautuksen keskeytystä. Jos pakkopalautuksen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen ilmoittaa olevansa ihmiskaupan uhri ja jos palauttamisesta vastaavat viranomaiset arvioivat ilmoituksen perättömäksi, joissakin (jäsen) valtioissa (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Latvia, Unkari) kielteisestä päätöksestä voi valittaa tuomioistuimeen (esimerkiksi oikeudellisen uudelleenarvioinnin kautta). Tämä voi kuitenkin olla ongelmallista sellaisille uhreille, joiden on käytävä läpi pitkä ja joskus myös hankala menettely. Siksi onkin tärkeää helpottaa havaitsemista kouluttamalla asianmukaisesti henkilöitä, jotka kansainvälisen suojelun menettelyissä kohtaavat mahdollisia uhreja, joille ei ole vielä annettu palauttamispäätöstä. Millaisia koulutuksia järjestetään viranomaisille, jotka ovat vastuussa kansainvälisestä suojelusta ja pakkopalautuksista? Useimmat jäsenvaltiot tarjoavat jonkinlaista erityiskoulutusta, jonka tuella turvapaikkaviranomaiset voivat havaita ihmiskaupan uhreja kansainvälisen suojelun menettelyissä (esimerkiksi koulutusta ihmiskaupan indikaattoreista tai profilointitekniikoista), ja kymmenessä jäsenvaltiossa koulutus on pakollista. Useimmissa (jäsen)valtioissa olisi kuitenkin tarvetta säännöllisemmälle ja useammin järjestettävälle viranomaisten koulutukselle. Jäsenvaltiot, jotka tarjoavat koulutusta haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden haastatteluun, voivat myös epäsuorasti helpottaa uhrien havaitsemista luomalla ympäristön, jossa henkilö pystyy paremmin ilmoittamaan olevansa ihmiskaupan uhri. Vastaanottokeskusten henkilökunta onkin usein saanut koulutusta viestintämenetelmistä, suhteiden luomisesta ja tavoista neuvoa mahdollisia uhreja.
9 9 Pakkopalautuksesta vastaavien toimijoiden kouluttaminen on pakollista vain kahdessa (jäsen)valtiossa. Tällainen koulutus vaikuttaa kuitenkin tulevan yleisemmäksi, sillä useat jäsenvaltiot (Alankomaat, Luxemburg, Puola, Ranska, Slovakia, Unkari) suunnittelevat ottavansa tällaisen koulutuksen käyttöön lähivuosina. Kaikki ihmiskaupan estämisestä vastuussa olevat kansalliset viranomaiset ovat tärkeässä roolissa edistäessään ja toteuttaessaan koulutusta turvapaikka- ja palauttamismenettelyihin osallistuville viranomaisille. Useissa (jäsen)valtioissa kansalaisjärjestöt tai kansainväliset järjestöt ovat koulutusohjelmien kumppaneita, ja Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto on keskeinen koulutuksen tarjoaja monissa (jäsen)valtioissa. EU:n virastojen ja kansainvälisten järjestöjen mukanaolo auttaa yhdenmukaistamaan toimintatapoja kansainvälisten standardien mukaisesti. EDELLEENOHJAUS Millaisia järjestelmiä on luotu uhrien edelleen ohjaamiseksi? Useimmissa (jäsen)valtioissa (Belgia, Espanja, Kypros, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Latvia, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Unkari, Norja) ihmiskaupan (mahdollista) uhria voidaan auttaa uhrin tarpeiden mukaan silloin, kun hän on vielä kansainvälisen suojelun menettelyissä ilman, että hänet ohjataan toiseen suojelu-/oleskelulupamenettelyyn. Tämä lakisääteinen tuki tarjotaan räätälöitynä apuna vastaanottokeskuksissa (esimerkiksi asiantuntijaneuvontana), erityisten ihmiskaupan uhreille tai haavoittuvassa asemassa oleville henkilöille suunnattujen valtion ohjelmien kautta, valtion rahoittamien kansalaisjärjestöjen kautta tai valtion sosiaaliturvajärjestelmän kautta (esimerkiksi [kohdennettujen] lisäetuuksien muodossa). Edellytykset tämän tuen saantiin vaihtelevat (jäsen)valtioittain, ja joissain tapauksissa nämä edellytykset (esimerkiksi se, onko tehty yhteistyötä viranomaisten kanssa) voivat estää uhria hakemasta apua. Tällaisissa tapauksissa kansalaisjärjestöt ovat keskeisessä asemassa tarjotessaan uhrille tietoa ja tukiessaan häntä prosessin aikana. Muut (jäsen)valtiot toteavat, että on myös tarpeen yhtenäistää käytäntöjä, joilla mahdollinen ihmiskaupan uhri ohjataan mainittujen tukijärjestelmien piiriin, ja että tämän voisi toteuttaa lisäämällä viranomaisten tietoisuutta asiasta. Jotkin jäsenvaltiot (Espanja, Iso-Britannia, Italia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Ruotsi, Suomi, Unkari, Viro) tarjoavat hakijoille mahdollisuuden hakea kansainvälistä suojelua samaan aikaan kuin heille voidaan myöntää oleskelulupa direktiivin 2004/81/EY tai vastaavien kansallisten toimien nojalla. Kaikissa näissä jäsenvaltioissa harkinta-ajan myöntäminen uhrille edellyttää virallista tunnistamismenettelyä (paitsi Suomessa ja Ruotsissa), vaikka uhrit edelleen hakisivat kansainvälistä suojelua. Näytön perusteella voidaan kuitenkin olettaa, että useimmat uhrit haluavat jäädä kansainvälisen suojelun menettelyiden piiriin, kunnes hakemuksesta tehdään lopullinen päätös. Ainakin kahdessa jäsenvaltiossa (Alankomaat, Puola) direktiivin 2004/81/EY mukainen menettely keskeytetään väliaikaisesti, kunnes kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen on tehty päätös. Kahdeksassa (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Belgia, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Slovakia, Slovenia, Norja) hakijoiden ei ole mahdollista jäädä kansainvälisen suojelun menettelyiden piiriin ja saada samanaikaisesti direktiivin 2004/81/EY tai vastaavien kansallisten menettelyiden mukaisia oikeuksia ja palveluita. Jos hakijalle ei hakemuksen peruutuksen jälkeen myönnetä oleskelulupaa direktiivin 2004/81/EY tai vastaavien kansallisten menettelyiden perusteella, hän voi avata turvapaikkamenettelyn uudelleen joissain jäsenvaltioissa (Belgia, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Slovenia). Siinä tapauksessa uhrin on kuitenkin esitettävä uusia todisteita hakemuksensa tueksi ja (Irlanti) anottava lupaa ministeriltä tai todistettava (Slovenia), että peruutuslausunto on annettu pakon alla.
10 10 1 Johdanto Tämä synteesiraportti esittelee vuoden 2013 kolmannen fokusoidun EMN-tutkimuksen, Ihmiskaupan uhrien tunnistaminen turvapaikka- ja palauttamisprosesseissa. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, havaitaanko ja tunnistetaanko mahdolliset ihmiskaupan uhrit näissä (jäsen)valtioiden menettelyissä ja miten tämä tehdään. Tutkimus koski sekä kansainvälisen suojelun hakijoita että niitä, joilta tämä suojelu on evätty (lainvoimaisella) kielteisellä päätöksellä tai jotka ovat keskeyttäneet kansainvälisen suojelun menettelyn ja joihin siten kohdistuu pakkopalautus. Synteesiraportti perustuu tuloksiin, jotka on esitelty 24 kansallisessa raportissa ja jotka on saavutettu yhteistyössä Euroopan komission, EMN-yhteyspisteiden ja EMN:n palveluntarjoajan kanssa. 1.1 Tausta ja konteksti Ihmiskauppaa pidetään nykyajan orjakauppana: se loukkaa räikeästi perusoikeuksia ja on vakava rikollisuuden muoto. 2 EU tunnustaa tarpeen havaita ja tunnistaa ne ihmiset, jotka ovat joutuneet ihmiskaupan uhreiksi, ja tarjota heille apua, tukea ja suojelua. EU myös kehotti hiljattain jäsenvaltioita lisäämään lainsäädännön avulla valmiuttaan tunnistaa ihmiskaupan uhreja (katso osio 1.2). Tämä tutkimus käsittelee ihmiskaupan uhrien tunnistamista erityisesti kansainvälisen suojelun menettelyissä sekä pakkopalautuksen yhteydessä, siltä osin, kun on kyse kansainvälistä suojelua hakeneista henkilöistä. Tähän mennessä ihmiskaupan uhrien tunnistamista kansainvälisen suojelun menettelyissä on tutkittu vain vähän. Aiemmin ihmiskaupan uhrien tukimekanismeja on käsitelty muuttoliikettä koskevan ja/tai rikoslainsäädännön puitteissa. Sen tähden suojelun hakijat, jotka ovat ehkä olleet myös uhreja, ovat saattaneet jäädä huomaamatta suojelumenettelyissä. Lisäksi on tehty varsin vähän tutkimusta sellaisten hakijoiden suojelukokemuksista, joilla on muita erityistarpeita, kuten ihmiskaupan uhrien, joihin sovelletaan Dublin-asetusta 3 tai pakkopalautusta. Epävirallinen näyttö ja joissakin tapauksissa kansalliset tutkimukset (katso osio 2) viittaavat siihen, että ihmiskaupan uhreja ei ole aina tunnistettu pakkopalautuksen yhteydessä ja että heidät on saatettu palauttaa ilman asianmukaista tukea. 1.2 EU:n lainsäädäntökehys Tässä osiossa esitetään pääpiirteissään EU-lainsäädäntöä, joka koskee ihmiskaupan uhrien tunnistamista kansainvälistä suojelua ja palauttamista koskevissa menettelyissä. Ensin esitellään ihmiskaupan vastaista lainsäädäntöä, sitten Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän (CEAS) keskeisiä osia ja palauttamiseen liittyvää lainsäädäntöä. Vuoden 2011 ihmiskauppaa koskeva direktiivi (jäljempänä ihmiskauppadirektiivi) 4 esittelee ajatuksen uhrien havaitsemisesta ja tunnistamisesta kaikissa tilanteissa. Mekanismeista ei ole kuitenkaan erikseen säädetty kansainvälisen suojelun ja pakkopalautuksen osalta, mikä voi käytännössä johtaa siihen, että ihmiskaupan uhrien havaitseminen näissä menettelyissä voi jäädä vähäisemmäksi. Uudelleenlaadittu turvapaikkasäännöstö parantaa hieman tätä tilannetta, kuten jäljempänä osiossa kerrotaan. Vielä saattaa kuitenkin olla tarvetta parantaa säännöksiä, jotka koskevat Dublin-menettelyiden tai pakkopalautuksen kohteena olevia ihmiskaupan uhreja IHMISKAUPAN VASTAINEN LAINSÄÄDÄNTÖ EU pitää ihmiskauppaa loukkauksena ihmisoikeuksia vastaan: EU:n perusoikeusasiakirjan 5 artiklan 3 kohta kieltää ihmiskaupan kokonaan. EU:n toimivaltuus ihmiskaupan suhteen esitetään sopimuksissa ja useissa oikeudellisissa asiakirjoissa. Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus (SEUT) määrittää EU:n oikeuden vaikuttaa ihmiskauppaan suhteessa sen luonteeseen (i) muuttoliikeilmiönä ja (ii) rajat ylittävänä rikollisuutena. Useat muuttoliikesäännöstön direktiivit joko keskittyvät tai vaikuttavat (joihinkin) kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat ihmiskaupan uhreja. Etenkin direktiivi 2004/81/ EY määrittää lainsäädäntökehyksen oleskelulupien myöntämiselle EU:n ulkopuolisille ihmiskaupan (ja -salakuljetuksen) uhreille tosin vain tapauksissa, joissa uhri tekee yhteistyötä viranomaisten kanssa (lisätietoja jäljempänä). 5 Viimeaikaisen poliittisen ja lainsäädännöllisen kehityksen myötä EU on ottanut käyttöön uhrikeskeisen ihmisoikeudet huomioon ottavan lähestymis- 2 Katso Ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävä EU:n strategia vuosiksi , KOM(2012) 286, saatavilla osoitteessa 3 Euroopan pakolais- ja ihmisoikeusjärjestöjen neuvottelukunta (ECRE): Dublin II Regulation Lives on Hold a European Comparative Report, helmikuu Saatavilla osoitteessa 4 Direktiivi 2011/36/EU ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta 5 Toinen asiaa koskeva muuttoliikesäännöstön direktiivi on 2009/52/EY. Sen jäsenvaltioille määrittämän kehyksen puitteissa voidaan asettaa sanktioita työnantajille, jotka tietoisesti palkkaavat laittomasti maassa olevia kolmansien maiden työntekijöitä. Näin siis voidaan asettaa sanktioita työnantajille, jotka hyväksikäyttävät kolmansien maiden kansalaisia. Lisäksi ehdotettu kausityöntekijädirektiivi ja uudelleenlaadittu opiskelijadirektiivi pyrkivät estämään heikosti koulutettujen tilapäisten siirtotyöläisten ja (joidenkin) kotitaloustyöntekijöinä työskentelevien siirtotyöläisten hyväksikäytön EU:ssa.
11 11 tavan. Tämän lähestymistavan kannalta keskeinen EU:n lainsäädännön osa on ihmiskauppadirektiivi. Direktiivissä annetaan yleismääritelmä ihmiskaupparikoksesta ja velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet luodakseen tarkoituksenmukaiset mekanismit uhrien tunnistamiseksi varhaisessa vaiheessa samoin kuin heidän auttamisekseen ja tukemisekseen yhteistyössä alan tukijärjestöjen kanssa. 6 Määräaika direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli vuoden 2013 huhtikuussa, ja tämä tutkimus tarjoaa ensimmäisen mahdollisuuden arvioida laajuutta, jolla jäsenvaltiot ovat mukauttaneet lainsäädäntöään, politiikkaansa ja käytäntöjään direktiivin säännösten mukaisiksi. Yhteensä 27 EU:n jäsenvaltiota osallistuu direktiiviin. 7 Määräaika ihmiskauppadirektiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 6. huhtikuuta 2013, ja kyseiseen päivämäärään mennessä 20 jäsenvaltiota (Alankomaat, Bulgaria, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Kreikka, Kroatia, Latvia, Liettua, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari, Viro) on ilmoittanut komissiolle, että direktiivi on saatettu täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio on pyytänyt virallisesti, että Espanja, Italia, Kypros ja Luxemburg varmistavat noudattavansa täysimääräisesti EU:n ihmiskauppaa koskevan lainsäädännön velvoitteita. 8 Italia, Kypros ja Luxemburg ovat tutkimuksen yhteydessä ilmoittaneet, että ne ovat yhä saattamassa direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä (eli asiaan liittyvät lakialoitteet on lähetetty kansallisille parlamentaarisille elimille). 9 Norja ei saata direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöään, vaikka sen kansallisessa lainsäädännössä, sitomattomassa lainsäädännössä, ohjeissa tai käytännöissä säädetään uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta ja ihmiskauppiaiden syytteeseen asettamisesta. Jotta direktiivi pantaisiin täytäntöön ja saatettaisiin osaksi kansallista lainsäädäntöä, EU käynnisti vuonna 2012 ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävän EU:n strategian vuosiksi (EU-strategia). Se kehottaa jäsenvaltioita ottamaan käyttöön muun muassa 2. aiempaa monipuolisemman toimijajoukon politiikan suunnitteluun (strategian ensisijainen tavoite D), mm. poliisit, rajavartijat, maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden parissa työskentelevät virkamiehet, syyttäjäviranomaiset, asianajajat, tuomarit ja muu tuomioistuinten henkilöstö, asunto-, työ-, terveys-, sosiaali- ja turvallisuustarkastajat sekä kansalaisjärjestöt 3. virallisen ja toimivan kansallisen ohjausjärjestelmän, jossa kuvaillaan menettelyt uhrien parempaan tunnistamiseen, edelleenohjaamiseen, suojeluun ja auttamiseen ja johon kuuluvat kaikki olennaiset julkiset viranomaiset ja kansalaisyhteiskunta (strategian ensisijainen tavoite A toimi 1). Taulukossa 1.1 esitetään, missä jäsenvaltioissa on kansallinen ohjausjärjestelmä, joka tukee EU:ssa havaittujen ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja edelleenohjaamista. Taulukko 1.1 Jäsenmaiden kansalliset ohjausjärjestelmät 10 Kansallisten ohjausjärjestelmien käyttäminen Virallinen kansallinen ohjausjärjestelmä tai muu vastaava järjestelmä on perustettu, ja sitä käytetään tunnistamiseen ja edelleenohjaamiseen. Virallinen kansallinen ohjausjärjestelmä on perustettu, mutta sitä käytetään pääasiassa koordinointiin eikä tunnistamiseen/ohjaamiseen. Virallinen kansallinen ohjausjärjestelmä aiotaan perustaa lähitulevaisuudessa. Kansallista ohjausjärjestelmää ei ole perustettu, eikä sen perustamiseksi ole vielä tehty suunnitelmia. Jäsenvaltiot AT, BE, CZ, DE, EE, EL, IE, LV, LT, MT, PL, SE, SK, UK 11 HU, SI 2 AT, FI, IT, NL 4 Yhteensä 13 CY, FR, LU, NO 4 1. järjestelmällisen lähestymistavan uhrien tunnistamiseen, suojeluun ja auttamiseen (strategian ensisijainen tavoite A) 6 Katso 11 artiklan 4 kohta. 7 Tanska ei osallistu direktiiviin 2011/36/EU. 8 Katso komission MUISTIO ja lehdistötiedote lokakuulta 2013: Luxembourg_to_enact_EU_rules 9 Katso kansalliset raportit. 10 Taulukko sisältää tietoja vain tutkimukseen osallistuneista 23 (jäsen)valtiosta. 11 Itävallassa tämä on muodoltaan epävirallista, mutta vakiintunutta viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen yhteistyötä uhrien auttamiseksi. Ruotsissa toimintaa varten on perustettu yhteistyökanavia virastojen välille. Järjestelmä kuitenkin vaihtelee alueittain, ja mekanismit ovat siksi pikemminkin alueellisia kuin kansallisia.
12 12 Ennen ihmiskauppadirektiiviä direktiivi 2004/81/EY oli ainoa EU:n lainsäädännön osa, joka auttoi kolmannesta maasta kotoisin olevia ihmiskaupan uhreja EU:ssa. Tämä vuoden 2004 direktiivi määrittää jäsenvaltioille kehyksen, jonka puitteissa voidaan myöntää oleskelulupia sekä erityisapua ja -oikeuksia kolmansista maista kotoisin oleville ihmiskaupan uhreille (ja valinnaisesti henkilöille, jotka ovat joutuneet laittomassa maahantulossa avustamisen kohteiksi), kun nämä henkilöt tekevät yhteistyötä sellaisten viranomaisten kanssa, joilla on toimivalta aloittaa esitutkinta ja tuomita rikollinen (tällaisia viranomaisia ovat esimerkiksi poliisi, syyttäjä ja oikeusviranomaiset). Direktiivi siis tarjoaa uhrille mahdollisuuden jäädä valtioon siksi aikaa, kun tarvittava oikeudellinen tutkimus tai esitutkinta on käynnissä. Irlanti, Iso-Britannia, Norja ja Tanska eivät osallistu vuoden 2004 direktiiviin, joten se ei sido niitä, vaikkakin kaikilla edellä mainituilla valtioilla on samankaltaisia kansallisia säännöksiä harkinta-ajan ja väliaikaisen oleskeluluvan myöntämiseksi sen perusteella, että uhri tekee yhteistyötä viranomaisten kanssa. Kuusi jäsenvaltiota (Alankomaat, Espanja, Italia, Kroatia, Portugali ja Suomi) on säätänyt mahdollisuudesta myöntää oleskelulupa myös tapauksissa, joissa uhrit eivät tee yhteistyötä viranomaisten kanssa, 12 esimerkiksi jos uhrin katsotaan olevan erityisen haavoittuvassa asemassa. Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden tulisi myöntää uhreille väliaikainen harkinta-aika yleensä päivän pituista ehdotonta oleskelua tai apua varten, jotta he voivat toipua kokemuksistaan ja päästä rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden vaikutuspiiristä niin, että he kykenevät tekemään perustellun päätöksen siitä, tekevätkö he yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa (6 artikla). Harkinta-aika seuraa kuitenkin yleensä lainvalvontaviranomaisten virallista tunnistamisprosessia, mikä käytännössä tarkoittaa, että yhteistyötä on tehtävä jonkin verran. Uhrit ovat usein liian peloissaan tehdäkseen yhteistyötä kyseisten viranomaisten kanssa ihmiskauppiaiden luoman paineen takia, omien viranomaisia koskevien ennakkokäsitystensä vuoksi ja erityisesti, jos heille ei taata oikeutta jäädä valtioon oikeudenkäynnin jälkeen. Monet uhrit eivät ole siksi voineet tai halunneet hyödyntää tämän direktiivin tarjoamia mahdollisuuksia. 13 Ihmiskauppadirektiivin mukaan asianomaiselle henkilölle olisi annettava apua ja tukea heti, kun on perusteltua syytä olettaa, että hän on saattanut joutua ihmiskaupan kohteeksi, riippumatta hänen halukkuudestaan todistaa. 14 Direktiivissä todetaan lisäksi, että tapauksissa, joissa uhri ei vielä oleskele laillisesti jäsenvaltiossa, apua ja tukea olisi annettava ehdoitta ainakin harkinta-aikana. Avun ja tuen antaminen voidaan kuitenkin lopettaa, jos tunnistamisprosessin tai harkinta-ajan päätyttyä katsotaan, että uhrilla ei ole oikeutta jäädä jäsenvaltioon. Vuoden 2011 direktiivissä tunnustetaan kuitenkin, että yhteistyön perusteella uhreille voidaan oleskeluluvan lisäksi myöntää myös kansainvälistä suojelua EU:N TURVAPAIKKASÄÄNNÖSTÖ EU:n turvapaikkasäännöstöön kuuluu neljä direktiiviä ja kaksi asetusta, joilla hallitaan kansainvälisen suojelun menettelyiden erilaisia osa-alueita: mikä maa on vastuussa kustakin hakemuksesta (Dublinasetus) 16, henkilötyypit, joilla on oikeus kansainväliseen suojeluun, ja kansainväliseen suojeluasemaan liittyvät oikeudet (määritelmädirektiivi) 17, yhteiset standardit, jotka jäsenvaltioilla on oltava pakolaisaseman myöntämiseksi tai epäämiseksi (turvapaikkamenettelydirektiivi) 18 ja yhteiset standardit, jotka tulee varmistaa kohtuullisen elintason takaamiseksi hakijoille (vastaanottodirektiivi) 19. Uudelleenlaaditun säännöstön kaikki elementit eivät sido Irlantia ja Isoa-Britanniaa. 20 Esimerkiksi Irlantia ja Isoa-Britanniaa sitovat uudelleenlaaditut Dublin- ja Eurodacasetukset. Toisaalta kyseiset valtiot ovat päättäneet olla liittymättä uudelleenlaadittuihin direktiiveihin, jotka koskevat kansainvälisen suojelun myöntämistä ja turvapaikkamenettelyitä tai vastaanotto-olosuhteita, vaikka molempia jäsenvaltioita sitovat määrittely- ja turvapaikkamenettelydirektiivien edelliset versiot ja Isoa-Britanniaa sitoo lisäksi vielä vastaanottodirektiivin edellinen versio. Norja on päättänyt osallistua Dublin-asetukseen ja katsoo, että sen turvapaikkalainsäädäntö on yleisesti ottaen yhdenmukainen EU:n vastaavan lainsäädännön kanssa. EU:n turvapaikkasäännöstö on hiljattain laadittu uudelleen, ja kaikki säädösten muutokset on otettu käyttöön. Tämän tutkimuksen kannalta on merkittävää, että valtaosassa uusista käyttöön otetuista säännöksistä taataan kansainvälisen suojelun järjestelmässä havaituille ihmiskaupan uhreille entistä paremmat oikeudet. Vaikka EU:n turvapaikkasäännöstön edellinen versio takasi erityisoikeudet (nopeutetun tai priorisoidun hakemusten käsittelyn 21, 12 Katso direktiivin 2004/81/EY artikla 4 suotuisammista säännöksistä. 13 Katso: Euroopan komission perustaman ihmiskauppa-asiantuntijaryhmän lausunto nro 4/2009 neuvoston 29. huhtikuuta 2004 päivätyn direktiivin 2004/81/EY mahdollisesta tarkistamisesta, s. 2, jossa todetaan, että kehys tuo mukanaan uhrin ihmisoikeuksien turvaamiseen liittyviä ongelmia. 14 Katso direktiivin 2011/36/EU johdanto-osan 18 kappale. 15 Katso direktiivin 2011/36/EY 11 artiklan 6 kohta. 16 Asetus 343/2003, joka on korvattu asetuksella 604/ Direktiivi 2004/83/EY, joka on korvattu direktiivillä 2011/95/EU 18 Direktiivi 2005/85/EY, joka on korvattu direktiivillä 2013/32/EU 19 Direktiivi 2003/9/EY, joka on korvattu direktiivillä 2013/33/EU 20 Siten kuin on sallittu pöytäkirjassa Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta katso 21 Katso direktiivin 2005/85/EY 23 artiklan 3 kohta.
13 13 välttämättömän terveydenhoidon ja muun avun 22 sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun vakavan väkivallan muodon aiheuttamien vammojen hoidon 23 ) henkilöille, joilla on erityistarpeita, ihmiskaupan uhreja ei erityisesti luetteloitu niiden henkilöiden joukkoon, jotka oli luokiteltu henkilöiksi, joilla on erityistarpeita/jotka ovat haavoittuvia. 24 Tosin kidutukselle, raiskaukselle tai muulle vakavalle psyykkiselle, fyysiselle tai seksuaaliselle väkivallalle altistuneet luetteloitiin erityisesti, ja siten luetteloituun joukkoon kuului joitakin ihmiskaupan uhreja. Nyt uudistetut määritelmä- ja vastaanottodirektiivit nimenomaisesti tunnustavat ihmiskaupan uhrit haavoittuvassa asemassa oleviksi henkilöiksi 25, joiden tilanne pitäisi arvioida, jotta tunnistettaisiin mahdolliset erityiset vastaanottotarpeet. 26 Uudelleenlaadittu turvapaikkamenettelydirektiivi ei suoraan pidä ihmiskaupan uhreja mahdollisina hakijoina, jotka tarvitsisivat erityisiä menettelyllisiä takeita. 27 Direktiivin uusi versio esittelee kuitenkin yleisvelvoitteen sellaisten hakijoiden tunnistamiseksi, jotka tarvitsevat erityisiä menettelyitä. Tähän ryhmään saattavat kuulua myös ihmiskaupan uhrit. Määräaika aseman määrittelyä koskevan direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 21. joulukuuta 2013, ja uutta Dublin-asetusta ryhdyttiin soveltamaan 1. tammikuuta Määräaika kahden keskeisen, haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten tunnistamiseen ja kohteluun liittyviä säännöksiä sisältävän direktiivin (turvapaikkamenettelydirektiivi ja vastaanottodirektiivi) saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä on vuoden 2015 puolivälissä. Jotkin jäsenvaltiot tarjoavat jo nyt mahdollisuuden myöntää erimuotoista kansainvälistä suojelua sillä perusteella, että hakija on ihmiskaupan uhri. Nämä esitellään alla olevassa taulukossa 1.2. Taulukossa esitellään myös muita kuin suojeluun liittyviä oleskelulupia, jotka ovat uhrien saatavilla. Pakolaisasema voidaan myöntää vain, jos hakijalla arvioidaan olevan hyvin perusteltu syy pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, poliittisten mielipiteiden tai tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen vuoksi kansalaisuusvaltionsa ulkopuolella ja jos hakija ei kykene tai jos hän ei pelkonsa vuoksi halua turvautua kyseisen maan suojeluun. 28 Toissijaista suojelua myönnetään silloin, kun hakijan arvioidaan olevan todellisessa vaarassa, jos hänet palautetaan alkuperämaahansa/entiseen asuinpaikkaansa. 29 Taulukko 1.2 Kansainvälisen suojelun muodot ja oleskeluluvat, joita kolmansista maista kotoisin oleville ihmiskaupan uhreille voidaan myöntää EU:n jäsenvaltioissa ja Norjassa 30 Suojeluasema/ oleskelulupa Pakolaisasema 31 Toissijainen suojelu 33 Humanitaarinen suojelu (ei yhdenmukainen EU:n kanssa) Kansainvälisen suojelun asema (ei määritetty) Kansainvälisen suojelun asemaa ei myönnetä sen perusteella, että henkilö on ihmiskaupan uhri. Oleskelulupa, jos yhteistyötä viranomaisten kanssa Direktiivin 2004/81/EY mukainen oleskelulupa voidaan myöntää ilman yhteistyötä poikkeustapauksissa (esim. haavoittuvuus) Muu oleskelulupa yksilöllisistä inhimillisistä tai humanitaarisista syistä Muunlaiset oleskeluluvat (katso jäljempänä) Jäsenvaltiot AT, BE, DE, EE, FI, FR, 32 IE, NL, PL, SE, SK, NO Yhteensä 11 AT, DE, EE, FI, 7 FR,IE, NL 34 FI, HU, SE, UK, NO 5 CY 1 BE, 35 IT, LV, PL, SI, SK 6 Kaikki paitsi AT ES, FI, IT, NL 4 BE, DE, EL, FI, NL, LU, SE 7 DE, FR, UK 3 22 Katso direktiivin 2003/9/EY 15 artiklan 2 kohta. 23 Katso direktiivin 2003/9/EY 20 artikla. 24 Katso direktiivin 2003/9/EY 17 artikla ja direktiivin 2004/83/EY 29 artiklan 3 kohta. 25 Katso direktiivin 2011/95/EU (määritelmädirektiivi) 20 artiklan 3 kohta ja direktiivin 2013/33/EU (vastaanottodirektiivi) 21 artikla artikla; katso myös 25 artikla. 27 Katso direktiivin 2013/32/EU (turvapaikkamenettelydirektiivi) johdanto-osan 29 kappale ja 2 artiklan d) alakohta. 28 Katso direktiivin 2011/95/EU (määrittelydirektiivi) 2 artiklan (d) alakohta, joka kuvastaa vuoden 1951 Geneven yleissopimusta. 29 Katso direktiivin 2011/95/EU 2 artiklan (f) alakohta. 30 Taulukko sisältää tietoja vain tutkimukseen osallistuneista 24 (jäsen)valtiosta. 31 Pakolaisaseman myöntäminen ihmiskaupan perusteella on teoriassa mahdollista Alankomaissa, Belgiassa, Ruotsissa ja Slovakiassa, mutta käytännössä tällaisia tapauksia ei ole ollut. 32 Vuodesta 2011 lähtien tällaisia tapauksia on ollut neljä. Jokainen näistä on kuitenkin kumottu korkeimmassa oikeudessa. Kansallisen turvapaikkatuomioistuimen (CNDA, toisen asteen turvapaikkaviranomainen) lopullista päätöstä odotetaan vielä katso laatikko Iso-Britannia ei tarjoa mahdollisuutta myöntää toissijaista suojelua. Norjaa ei sido aseman määrittelyä koskeva EU-direktiivi, eikä sillä ole toissijaiseksi suojeluksi kutsuttua suojeluasemaa. Norjan lain mukaan turvanpaikanhakijalle, joka ei ole vuoden 1951 yleissopimuksen 1 artiklan A alakohdan mukainen pakolainen, mutta joka on silti palattuaan todellisessa vaarassa saada kuolemanrangaistuksen tai joutua kärsimään kidutusta tai muuta epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua tai rangaistuksia, myönnetään pakolaisasema. Molemmilla ryhmillä, sekä toissijaisen suojelun että Norjan kansallisella ryhmällä, on yhtäläiset oikeudet ja etuudet. 34 Ihmiskaupan uhrille saatetaan myöntää toissijaista suojelua Alankomaissa, jos hänen arvioidaan joutuvan todelliseen vaaraan alkuperämaahan palattuaan. Pelkästään se, että henkilö on ihmiskaupan uhri, ei Alankomaissa oikeuta toissijaiseen suojeluun. 35 Katso kuitenkin laatikko 1 jäljempänä. 36 Itävallassa uhrin saama oleskelulupa ei nimenomaisesti edellytä yhteistyötä viranomaisten kanssa, mutta oleskelulupa on riippuvainen siitä, että asiassa aloitetaan rikokseen liittyvä rikos- tai siviilioikeudellinen menettely.
14 14 Neljä jäsenvaltiota myöntää muita kuin suojeluun liittyviä oleskelulupia ihmiskaupan uhreille syistä, jotka liittyvät uhrina oloon mutta eivät rikosoikeudellisiin menettelyihin: u Useat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Kreikka, Luxemburg, Ruotsi, Saksa, Suomi) myöntävät oleskeluluvan yksilöllisistä inhimillisistä tai humanitaarisista syistä. Luxemburgissa tällainen lupa jäädä henkilökohtaisista syistä voidaan myöntää ihmiskaupan uhreille, kun heidän tilapäinen oleskelulupansa on umpeutunut (direktiivin 2004/81/EY mukaan). u Saksa myöntää oleskeluun oikeuttavan luvan uhreille, joiden paluu on lain mukaan tai käytännössä mahdotonta ja joiden paluun este ei todennäköisesti poistu lähitulevaisuudessa. Vuoden 2013 maaliskuussa Saksan liittopäivien vetoomusvaliokunta ryhtyi puoltamaan ihmiskaupan uhreille annettavaa oleskelulupaa, johon ei liity ehtoa yhteistyöstä lainvalvontaviranomaisten kanssa. u Ranska myöntää joissain tapauksissa uhreille tilapäisiä oleskelulupia yksityis- tai perhe-elämään liittyvistä syistä vain prefektuuritason viranomaisen harkinnan mukaan. Se voi myös myöntää kymmenvuotisen oleskeluluvan uhreille, jotka ovat tehneet yhteistyötä viranomaisten kanssa ja joiden yhteistyö on johtanut rikollisen syytteeseen asettamiseen. u Iso-Britannia voi myöntää harkinnanvaraisen oleskeluluvan (tilapäisen oleskeluluvan) uhreille, jotka ovat nostaneet oikeutetun korvausvaateen siviilituomioistuimessa, jos heidän olisi kohtuutonta jatkaa vaademenettelyä Ison-Britannian ulkopuolella. Laatikko 1. Pakolaisaseman myöntäminen ihmiskaupan perusteella Alankomaat, Belgia, Irlanti, Itävalta, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Viro ja Norja tarjoavat mahdollisuuden myöntää pakolaisasema ihmiskaupan uhreille sillä perusteella, että he ovat tämän rikoksen uhreja. Saksassa pakolaisasema on myönnetty vain muutamille ihmiskaupan uhreille. Würzburgin ja Wiesbadenin hallintotuomioistuimet ovat ratkaisseet asian kahdessa ihmiskauppatapauksessa (VG Wiesbaden 2011; VG Würzburg 2005) niin, että pakolaisasema on myönnetty sukupuoleen perustuvan vainon perusteella (sukupuolen on katsottu muodostavan yhteiskunnallisen ryhmän). Vaikka Alankomaissa pakolaisasemaa voitaisiin soveltaa ihmiskaupan uhreihin, ennakkotapauk sia tällaisesta ei vielä ole. Useimmissa tapauksissa luvan myöntämisen perusteina käytetään sen sijaan humanitaarisia syitä. Vuonna 2010 Belgiassa ulkomaalaisten kanteita käsittelevä oikeusaste (Council for Alien Law Litigation) tunnusti, että Geneven yleissopimuksen mukainen pakolaisasema voitaisiin myöntää ihmiskaupan uhreille tapauksissa, joissa väitetyt tosiasiat (esimerkiksi useita vuosia kestänyt pakkoprostituutio, rajoitettu liikkumisvapaus tai kaltoinkohtelu) arvioidaan toistuvuutensa ja luonteensa vuoksi riittävän vakaviksi tullakseen määritellyksi vainoksi ja joissa hakija pelkää vainoa, koska kuuluu yhteiskunnalliseen ryhmään (naiset) ja koska häneen kohdistuvat teot johtuvat hänen sukupuolestaan. 37 Vuoden 2013 heinäkuussa Ranskan valtioneuvosto päätti, että ihmiskaupan uhreille voidaan myöntää pakolaisasema tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen perusteella, mutta se voidaan tehdä vain silloin, kun turvapaikanhakijan alkuperämaassa on olemassa yhteiskunnallinen näkemys tästä ryhmästä. Irlannissa, Puolassa, Suomessa, Virossa ja Norjassa pakolaisasema voidaan myöntää ihmiskaupan perusteella, jos ihmiskauppiaat vainoavat hakijaa tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen perusteella ja jos on olemassa tunnistettu vaara, että ihmiskauppiaat vainoavat uhria tulevaisuudessa paluun jälkeen esimerkiksi harjoittamalla ihmiskauppaa uudelleen ja/tai väkivallan teoin, mitä epäkohtaa valtion suojelu tai sisäinen uudelleen sijoittaminen ei voi poistaa DUBLIN-ASETUS Dublin III -asetus (asetus 604/2013) määrittelee kriteerit, joiden perusteella tunnistetaan (jäsen)valtio, joka on vastuussa turvapaikkahakemuksen tutkimisesta Euroopassa. Jos muun (jäsen)valtion kuin sen, missä hakija tällä hetkellä asuu, katsotaan olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä, hakija yleensä siirretään takaisin tuohon (jäsen)valtioon. Jos uhria on hyväksikäytetty ensimmäisessä (jäsen)valtiossa, josta hän on hakenut turvapaikkaa, paluu kyseiseen 37 Council for Alien Law Litigation, 20. lokakuuta 2010, nro , Rev. dir. étr. 2010, nro 160, sivut , lainattu Belgian kansallisessa raportissa.
15 15 (jäsen)valtioon voi olla traumaattista, vaikkakin hänet olisi Dublin-asetuksen mukaan siirrettävä sinne. Uhria ei kuitenkaan siirretä niin kutsutulla Dublinsiirrolla vastuulliseen (jäsen)valtioon, jos hakija on ilman huoltajaa tullut alaikäinen (katso 8 artiklan 4 kohta) tai jos (jäsen)valtio päättää harkintavaltaansa käyttäen ottaa kolmannen maan kansalaisen itsensä jättämän turvapaikkahakemuksen vastuulleen, esimerkiksi u kansallisen päätöksen perusteella (17 artiklan 1 kohta niin kutsuttu suvereniteettilauseke) u humanitaarisin perustein erityisesti perhesyyt tai kulttuurilliset näkökohdat huomioiden (17 artiklan 2 kohta). Euroopan unionin tuomioistuimen (CJEU) vuoden 2011 päätöksen mukaisesti, 38 jota Dublin III -asetus on täsmentänyt, asetus määrittää myös, että tilanteessa, jossa hakijan siirtäminen vastuussa olevaan (jäsen)valtioon on mahdotonta, koska on olennaista syytä uskoa, että turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan (jäsen)valtion turvapaikkamenettelyssä ja turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteissa on systeemisiä puutteita, jotka merkitsevät tähän jäsenvaltioon siirrettyjen turvapaikanhakijoiden perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettua epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua, 39 määrittävä (jäsen)valtio jatkaa kriteerihierarkiassa esitettyjen kriteerien tutkimista päättääkseen, voidaanko toinen jäsenvaltio määrittää vastuulliseksi. Tätä sovelletaan kaikkiin hakijoihin riippumatta siitä, väittävätkö he olevansa ihmiskaupan uhreja. Päätöstä keskeyttää siirtäminen toiseen (jäsen)valtioon (Dublin III -asetuksen määrittämissä aikarajoissa) ei kuitenkaan sovelleta automaattisesti kaikissa tapauksissa, joissa siirrettävä henkilö on ihmiskaupan uhri (katso osio 5.3). Päätös siirtämättä jättämisestä perustuu edelleen tehokkaisiin havaitsemismenetelmiin, tunnistamisprosesseihin ja olemassa olevaan menettelyyn, jolla siirtoa voidaan lykätä tai jonka avulla voidaan tehdä lopullinen päätös siirtämisestä tai siirtämättä jättämisestä. Dublin III -asetus parantaa myös jonkin verran uhrien havaitsemismahdollisuuksia uudella säännöksellä, jonka mukaan on suoritettava henkilökohtainen haastattelu, jotta voidaan helpottaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä (katso Dublin III -asetuksen 5 artikla). Jos Dublin-siirtoa lykätään tai jos se keskeytetään, turvamekanismin käyttöönotto voisi taata uhrien turvallisen siirron sellaisten henkilöiden luo, jotka voivat tarjota apua (jäsen)valtiossa, joka on vastuussa suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä. Uudessa Dublin III -asetuksessa on uusia säännöksiä, jotka koskevat ilman huoltajaa tulleiden alaikäisten turvallisuuden huomioimista erityisesti silloin, kun lapsella on riski joutua ihmiskaupan uhriksi. Asetuksessa ei kuitenkaan esitellä uusia säännöksiä, jotka koskisivat aikuisia, jotka ovat (mahdollisesti) ihmiskaupan uhreja ja jotka kuuluvat Dublin-menettelyiden piiriin PALAUTTAMISTA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ Direktiivi 2008/115/EY, joka koskee yhteisiä vaatimuksia ja menettelyitä palautettaessa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia (jäljempänä paluudirektiivi), määrittää horisontaaliset säännöt, joita sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät täytä tai jotka eivät enää täytä jäsenvaltioon saapumisen taikka jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä, täysin palautuskiellon periaatetta kunnioittaen. Irlanti, Iso-Britannia ja Tanska eivät osallistu direktiiviin, eivätkä sen säännöt siksi sido niitä. Sen lisäksi, että direktiivi määrittelee palauttamista koskevat säännökset, se tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden myöntää kansainvälistä suojelua kolmansien maiden kansalaisille, jotka oleskelevat laittomasti heidän alueellaan, yksilöllisten inhimillisten tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella kansallisen viranomaisen harkinnan mukaan. Tällaisessa tapauksessa palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on kuitenkin jo tehty, se voidaan peruuttaa tai keskeyttää. 40 Direktiivin 2004/81/ EY mukaan ihmiskaupan mahdollisia uhreja, joille on määrätty harkinta-aika, ei voida palauttaa tämän ajanjakson aikana (katso osio 1.2.1). Paluudirektiivi säätää nimenomaisesti maahantulokiellon soveltamisesta: siinä todetaan, että palauttamispäätöksiin on tietyissä olosuhteissa liitettävä maahantulokielto. 41 Direktiivissä kuitenkin tähdennetään, että ihmiskaupan uhreihin (joille on direktiivin 2004/81/EY mukaisesti myönnetty oleskelulupa) ei sovelleta maahantulokieltoa edellyttäen, että tästä ei ole uhkaa yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Direktii Katso asetuksen 604/ artiklan 2 kohta. 40 Katso direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohta. 41 Katso direktiivin 2008/ artikla.
16 16 vissä huomautetaan myös, että jäsenvaltiot voivat yksittäistapauksissa lykätä tai peruuttaa kokonaan tai tilapäisesti maahantulokiellon humanitaarisista syistä. Ihmiskaupan uhrien havaitsemis- ja tunnistamismekanismit on jätetty (jäsen)valtioiden määritettäväksi, ja kun uhri on tunnistettu, on kansallisen viranomaisen harkintavallassa päättää, palautetaanko uhri vai ei. Tunnistamatta jääneisiin palautettaviin uhreihin saatetaan soveltaa tarpeettomasti maahantulokieltoa, mikä saattaa haitata heidän tulevia mahdollisuuksiaan työskennellä EU:n alueella laillisesti. Siksi onkin tärkeää, että mahdolliset uhrit ja heidän parissaan työskentelevä henkilöstö tunnistavat mahdolliset pitkän aikavälin riskit, joille uhrit altistuvat, jos heidän uhriutumisensa jää havaitsematta. 1.3 EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin ja virastojen rooli Vuonna 2010 Euroopan komissio nimitti ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin parantamaan EU:n instituutioiden, virastojen, jäsenvaltioiden ja kansainvälisten toimijoiden välistä koordinointia ja yhtenäisyyttä ihmiskaupan vastaisen politiikan ja EU:n lainsäädännön toteuttamisessa. EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattorin nimittämisen jälkeen keskiössä on ollut ihmiskauppadirektiivin ja ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävän, vuosiksi määritetyn EU:n strategian toteuttaminen. 42 EU:n ihmiskaupan torjunnan koordinaattori on keskeisessä osassa koordinoidessaan oikeus- ja sisäasiainvirastoja, kuten Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastoa ja Frontexia, tässä asiassa. 43 Perustamisasetuksensa 439/2010 mukaisesti Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto antaa jatkuvaa tukea jäsenvaltioille tarjoamalla esimerkiksi koulutusta ja koulutusmateriaalia, alkuperämaata koskevia tietoja ja käytännön yhteistyötä. Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston sukupuoleen ja haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin liittyvistä asioista vastaava virkailija on vastuussa ihmiskaupan uhrien oikeuksien ja erityistarpeiden huomioonottamisesta kaikissa viraston toiminnoissa. EU:n strategian vaatimuksiin vastatakseen Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto on päivittänyt vuonna 2013 haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ja lasten puhuttelua koskevia koulutusmoduuleitaan niin, että niihin sisältyy nyt myös vaihtoehto, että hakija saattaa olla ihmiskaupan uhri. 44 Frontexilla on myös tärkeä rooli, kun se kouluttaa kansallisia rajaviranomaisia havaitsemaan ja tunnistamaan ihmiskaupan uhreja sekä toimimaan yhdessä näiden kanssa. Vuonna 2011 Frontexin koulutusyksikkö kehitti ihmiskaupan vastaisen koulutuspaketin eurooppalaisille rajavartijoille. 45 Siihen liittyy myös riskiprofiileja sisältävä käsikirja, jonka avulla lisätään tietoisuutta tietyistä ihmiskauppaan liittyvistä indikaattoreista. 2 Ongelman laajuus Ihmiskaupan uhrit saattavat olla kansainvälisen suojelun menettelyissä useista eri syistä, muun muassa koska 1. he saattavat hakea suojelua, koska heillä on perusteltu syy pelätä alkuperämaahan palattuaan vainoa tai vakavaa vaaraa, jonka aiheuttavat muut toimijat kuin heidän ihmiskauppiaansa 2. he saattavat hakea suojelua (turvapaikkaa tai toissijaista suojelua), koska heillä on riski altistua alkuperämaahan palattuaan vainolle tai vakavalle vaaralle, jonka aiheuttavat heidän ihmiskauppiaansa 3. he saattavat hakea suojelua (humanitaarista) ihmiskaupan uhreina, koska he tarvitsevat apua ja suojelua, vaikka heillä ei välttämättä ole riskiä altistua alkuperämaassaan vainolle tai vaaralle 4. he saattavat hakea suojelua väärän tarinan turvin ihmiskauppiaittensa pakottamana, jotta oleskelusta tulisi laillista ja hyväksikäyttö voisi jatkua. Kussakin yllä kuvatussa tilanteessa hakija ei ehkä tiedosta olevansa ihmiskaupan uhri, eli hänellä ei välttämättä ole riittävää käsitystä tästä rikoksesta ja siitä, millaiseen asemaan ja suojeluun se oikeuttaa tunnistamisen jälkeen. Uhri hakee ehkä suojelua paetakseen hyväksikäyttöä tai, jos kyse on ensimmäiseksi mainitusta tilanteesta, paetakseen erilaista vainoa, jolle on altistunut. Jos uhri ei tiedä, millaisia todisteita hänen olisi annettava, jotta hänet 42 Ihmiskaupan hävittämiseen tähtäävä EU:n strategia vuosiksi , KOM (2012)286 lopullinen. 43 Lisätietoa on saatavilla osoitteessa final_18_oct_2011.pdf&filename=joint_statement_final_18_oct_2011.pdf&filetype=pdf 44 M. Kovalakova (2013). The Role and Activities of EASO with Regard to Trafficking in Human Beings. EMN:n Irlannin konferenssissa, Challenges and Responses to identifying Victims of Trafficking, 29. marraskuuta 2013 Dublinissa pidetty esitys 45
17 17 voitaisiin tunnistaa ihmiskaupan uhriksi, tai jos hän ei halua antaa näitä tietoja ja/tai ei ymmärrä niiden tärkeyttä kansainvälisen suojelun hakemisprosessin kannalta, hän ei välttämättä anna todisteita hyväksikäytöstä viranomaisille (eli ei ehkä tunnista itseään ihmiskaupan uhriksi eikä ilmoita uhriutumisestaan). Edellä kerrotun perusteella onkin erityisen tärkeää, että turvapaikkaviranomaiset ja ne, jotka ovat uhrien kanssa tekemisissä, havaitsevat kansainvälisen suojelun hakijoiden joukosta ihmiskauppaan viittaavat merkit sellaisissakin tapauksissa, joissa on selvää, ettei toimivaltaiselle viranomaiselle esitettävälle kansainvälisen suojelun hakemukselle ole perusteita (kuten neljänneksi mainitussa tilanteessa). 2.1 Kansallisissa tutkimuksissa raportoitu näyttö EU-tasolla ei ole vielä tähän mennessä toteutettu sellaista tutkimusta, jossa määritettäisiin, kuinka paljon ihmiskaupan uhreja jää havaitsematta kansainväliseen suojeluun ja pakkopalautukseen liittyvissä menettelyissä. Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin esittäneet näyttöä tästä ongelmasta tätä tutkimusta varten laadituissa kansallisissa raporteissaan: u Saksassa toteutetussa Euroopan pakolaisrahaston rahoittamassa ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa yhteistyössä toteutetussa hankkeessa 46 jälkiarvioitiin 164 nigerialaisiin liittyvää vuosina tehtyä turvapaikkapäätöstä. Hakijatietoja verrattiin ihmiskauppaindikaattoreihin. Yhteensä 53 tapauksessa arvioiduista 164 tapauksesta oli merkkejä mahdollisesta uhriutumisesta. Kuitenkin vain yhdessä tapauksessa hakijalle oli myönnetty suojelua, koska muissa tapauksissa hakijan väittämät olivat epäuskottavia, perusteettomia, käsittämättömiä tai liian epämääräisiä. Tutkimus viittaakin mahdollisuuteen, että ihmiskaupan uhreja ei havaita kansainvälisen suojelun menettelyissä. Hankkeen myöhemmässä vaiheessa YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu järjesti perusteellista koulutusta kansainvälisen suojelun hakijoiden arvioinnista vastaaville viranomaisille, jotta he pystyisivät havaitsemaan uhreja paremmin. u Vuonna 2013 julkaistussa raportissa, joka koskee Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaisen yleissopimuksen täytäntöönpanoa Ranskassa 47, kansalaisjärjestöt ilmoittivat, että on todennäköistä, että ihmiskaupan uhreja on palautettu tunnistamatta. Ranskan kansallinen ihmisoikeusasioiden neuvoaantava komitea toteutti sekin tutkimuksen, jossa se havaitsi, että tietyt menetelmälliset esteet, kuten käsittelyn nopeuttaminen, estävät uhrien havaitsemista ja tunnistamista. 48 u Useat riippumattomat kansalliset raportoijat ja muut sääntelyelimet ovat raportoineet oikeudellisista haasteista, jotka estävät ihmiskaupan uhrien tunnistamisen Dublin-menettelyissä (Suomi), vähäisistä havaittujen uhrien määristä kansainvälisen suojelun menettelyissä (Itävalta) sekä turvapaikkaviranomaisten (Belgia, Itävalta, Ruotsi) ja säilöönottokeskusten henkilöstön (Belgia, Itävalta) tarpeesta saada lisäkoulutusta ihmiskaupan uhrien havaitsemiseksi. Näiden arviointien ja raporttien tulokset viittaavat siihen tai joissakin tapauksissa osoittavat, että uhrit ovat käyneet läpi kansainvälisen suojelun menettelyt ilman, että heitä olisi tunnistettu. Tämä puolestaan viittaa siihen, että näiden ja luultavasti myös muiden (jäsen)valtioiden nykyiset havaitsemis-/tunnistamisjärjestelmät ovat riittämättömiä. 2.2 Kansalliset tilastot Määrällistä tietoa kansainvälisen suojelun menettelyissä tunnistettujen ihmiskaupan uhrien määrästä on vain vähän. Seitsemäntoista jäsenvaltiota (Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Puola, Ranska, Ruotsi, Slovakia, Slovenia, Suomi, Unkari, Viro) ja Norja kykenivät tarjoamaan tutkimuksen kannalta olennaista tietoa (katso liite 1 ja jäljempänä). Näihin kuuluivat tiedot turvapaikkaviranomaisten tekemistä edelleenohjaamisista tunnistamisesta vastuussa oleville viranomaisille (Luxemburg), kansalliselle ohjausjärjestelmälle (Iso-Britannia, Malta, Slovakia) tai uhrien auttamisesta vastuussa olevalle instituutiolle (Espanja, Puola, Suomi), muut tiedot turvapaikkaviranomaisten havaitsemista mahdollisista uhreista (Ruotsi), tiedot hakijoista, jotka ovat vetäytyneet kansainvälisen suojelun menettelyistä, koska heille on myönnetty harkinta-aika ihmiskaupan uhreina (Luxemburg, Norja), tai joille on myönnetty oleskelulupa, kun heidän kansainvälisen suojelun hakemuksensa on hylätty 46 IOM (2010) Identification and Protection of Victims of Human Trafficking in the Asylum System. Lisätietoa on saatavilla osoitteessa 47 Ihmiskaupan vastaisen toiminnan asiantuntijaryhmä (GRETA) (2013) Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings by France, tammikuu Kansallinen ihmisoikeusasioiden neuvoa-antava komitea (CNCDH), La traite et l'exploitation des êtres humains en France, La documentation française, 2010, sivu 248: france.pdf
18 18 (Espanja, Ranska, Suomi), ja tiedot uhreista, jotka on havaittu vastaanottokeskuksissa (Belgia). Seuraavissa valtioissa kansainvälisen suojelun menettelyissä ei ole havaittu lainkaan ihmiskaupan uhreja: Latvia, Liettua, Slovenia, Unkari ja Viro. Vaikka edellä mainitut tulokset antavat joitakin viitteitä asian mahdollisesta mittakaavasta, mitatut tulokset eivät ole vertailukelpoisia eivätkä ne siksi riitä EU:n laajuisen vertailun suorittamiseen. Kaiken kaikkiaan ilmoitetut uhrimäärät olivat pieniä UHRIEN HAVAITSEMINEN KANSAINVÄLISEN SUOJELUN MENETTELYISSÄ Kahdeksassa jäsenvaltiossa (Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Luxemburg, Ruotsi, Slovakia, Suomi) on saatavilla tietoa kansainvälisen suojelun menettelyiden yhteydessä havaituista ihmiskaupan uhreista. Isossa-Britanniassa kansainvälisestä suojelusta, pakkopalautusten täytäntöönpanosta ja vastaanottokeskusten hallinnoinnista vastaava taho (aiemmin UKBA ja vuodesta 2013 lähtien sisäasiainministeriö) on vastuussa valtaosasta edelleenohjauksista Ison- Britannian kansalliseen ohjausjärjestelmään: vuonna 2012 tämä viranomaistaho suoritti 512 edelleenohjausta (43 % kaikista edelleenohjauksista), vaikka kaikki uhrit eivät välttämättä olleetkaan kansainvälisen suojelun menettelyiden piirissä. Espanjassa turvapaikkaviranomaiset ovat vuodesta 2011 lähtien edelleenohjanneet 58 uhria ihmiskaupan uhrien auttamisesta vastuussa oleville viranomaisille. Vuonna 2012 Ruotsin maahanmuuttovirasto havaitsi 48 mahdollista ihmiskaupan uhria. Eniten havaintoja tekivät turvapaikkatutkimuksia suorittavat virkamiehet. Muissa jäsenvaltioissa on sitä vastoin havaittu vähäisempiä uhrimääriä: Slovakiassa on edelleenohjattu 5 uhria turvapaikkaviranomaisille (kaikki vuonna 2012) 49. Vuosina keskitettyyn ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ohjattiin Suomessa 3 uhria (2 % kokonaismäärästä) turvapaikkaviranomaisten ja 17 uhria (10 %) vastaanottokeskusten henkilöstön toimesta. Vuonna 2010 Irlannin turvapaikkaviranomaiset edelleenohjasivat 36 mahdollista uhria (46 % kokonaismäärästä), vuonna uhria (56 % kokonaismäärästä) ja vuonna uhria (17 % kokonaismäärästä). Vuosina Luxemburgin turvapaikkahakemuksista vastuussa oleva viranomainen edelleenohjasi kolme mahdollista uhria poliisille tunnistamista varten. Belgiassa oli vuonna 2012 yhteensä 12 kolmansista maista peräisin olevaa (mahdollista) uhria, jotka olivat kansainvälisen suojelun menettelyissä tai suljetuissa keskuksissa, kun asiaan erikoistunut vastaanottokeskus haki oleskelulupaa MINTEH-solulta. Näistä henkilöistä 9 oli miehiä ja 3 naisia, ja valtaosa heistä oli kotoisin kolmesta maasta: Kiinasta (3), Nepalista (3) ja Venäjältä (2) KOLMANSIEN MAIDEN KANSA- LAISET, JOILLE ON MYÖNNETTY HARKINTA -AIKA TAI OLESKELULUPA JA JOTKA OVAT JO KÄYNEET LÄPI TAI JOTKA ON SIIRRETTY POIS KANSAIN- VÄLISEN SUOJELUN MENETTELYISTÄ Joissain (jäsen)valtioissa ihmiskaupan uhreiksi tunnistetuilla kansainvälisen suojelun hakijoilla on velvollisuus tai heidän on muutoin päätettävä siirtyä oleskelulupamenettelyihin, jotka on suunnattu ihmiskaupan uhreille direktiivin 2004/81/EY mukaisesti, tai muihin vastaaviin toimiin (katso osiot 8.1 ja 8.2). Norjassa jotkut hakijat ovat vetäytyneet kansainvälisen suojelun menettelyistä hakeakseen harkinta-aikaa ihmiskaupan uhreina. Heidän määränsä on lisääntynyt vuoden hakijasta vuoden hakijaan. Luxemburgissa vastaava määrä vuonna 2011 oli 1. Kolmansien maiden kansalaisia, joille on myönnetty oleskelulupa ihmiskaupan uhrina sen jälkeen, kun heidän kansainvälisen suojelun hakemuksensa on hylätty, on ilmoitettu olevan Suomessa (8 vuosina ), Ranskassa (76 vuosina ), Irlannissa (5 vuosina ) ja Espanjassa (6 vuonna 2012). Belgiassa on anottu vuonna 2012 neljää oleskelulupaa sellaisille ihmiskaupan uhreille, jotka ovat majoittuneet suljettuihin keskuksiin KOLMANSIEN MAIDEN KANSA- LAISET, JOILLE ON MYÖNNETTY KANSAIN VÄLISTÄ SUOJELUA SEN PERUSTEELLA, ETTÄ HE OVAT IHMISKAUPAN UHREJA Jos ihmiskaupan uhrille myönnetään suojeluasema tästä syystä, se ei välttämättä tarkoita, että hänet on havaittu menettelyiden aikana. Tästä huolimatta 49 Ison-Britannian ilmoittama kokonaismäärä sisältää sekä EU:n että kolmansien maiden kansalaisia
19 19 uhreille myönnettyjä suojeluasemia koskevat tiedot vahvistavat jälleen yleisen kansainvälisen suojelun ja erityisten ihmiskaupan uhreille EU:ssa saatavilla olevien turvajärjestelmien välisiä yhteyksiä. Kolmansien maiden kansalaisia, jotka olivat ihmiskaupan uhreja ja joille myönnettiin suojeluasema vuosina , on ilmoitettu olevan Itävallassa (50 50 ), Norjassa (27) ja vuosina Suomessa (4). Espanjassa tällaisia henkilöitä on vuonna 2013 ilmoitettu olleen PAKKOPALAUTUSTEN YHTEYDESSÄ HAVAITUT KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISET Mitä tulee pakkopalautukseen, vuosina pakkopalautuksesta vastaavat viranomaiset ohjasivat Suomessa keskitettyyn ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään 11 henkilöä (7 %). Samana ajanjaksona Slovakiassa edelleenohjattiin vain yksi henkilö säilöönottolaitoksesta kansalliseen ohjausjärjestelmään (vuonna 2011). Muiden jäsenvaltioiden tietoja ei ole saatavilla. 3 Kansalliset kehykset Valtaosa (jäsen)valtioista on hahmotellut mekanismeja havaitsemista ja tunnistamista varten sitomattomassa lainsäädännössään (esimerkiksi suosituksissa) tai ohjeissa tai on ilmoittanut, että käytössä on vakiokäytäntö. Seuraava taulukko antaa yleiskuvan havaitsemis- ja tunnistamismenettelyiden mekanismien lainsäädäntökehyksestä. Taulukko 3.1 Havaitsemis- ja tunnistamismenettelyiden lainsäädäntökehys Mekanismit kirjattu lainsäädäntöön Sitomattomassa lainsäädännössä Ohjeissa Kansainvälisen suojelun menettelyt HU CZ, EE, ES, IE, LV, NL, SE, SK, NO BE, DE, EE, FI, LU, NO, UK Pakkopalautus HU, IT, UK, NO CZ, EE, ES, LV, NL, SK, NO EE, FI, LV, UK, NL, NO Vakiokäytäntö CY, LT, MT, SI, NO BE, CY, LU, SI, SE, NO Ei määritettyjä menettelytapoja AT, EL, FR, IT, PL, SI DE, EL, FR, IE, MT, PL Sen lisäksi, että Italiassa, Kyproksella ja Luxemburgissa on kehitteillä lainsäädäntöä, jolla saatetaan ihmiskauppadirektiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä, Itävalta on suunnittelemassa ihmiskaupan uhrien tunnistamista koskevaa tulevaa lainsäädäntöä. Ranska ja Suomi ovat perustaneet työryhmiä kehittääkseen tämän alueen kansallista politiikkaa: Suomessa arvioidaan nykyisen ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön toimivuutta muutosehdotusten laatimiseksi. Ranskassa yhdenmukaistamiskomitea pyrkii yhdenmukaistamaan organisaation eri osastojen toisiaan sivuavien teemojen, kuten ihmiskaupan, käytäntöjä. Ranskan turvapaikkaviranomainen (OFPRA) on myös käynnistänyt haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä koskevat neuvottelut. Se on ehdottanut muun muassa varhaisen ohjausmekanismin perustamista turvapaikkahakemuksia varten erityisen haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tunnistamiseksi. Kreikka uudisti turvapaikan myöntämismenettelynsä perustamalla uuden turvapaikkapalvelun, joka toimii poliisista riippumattomana ja joka aloitti toimintansa kesäkuussa Ainakin viisi (jäsen)valtiota valmistelee (Belgia, Italia, Luxemburg, Ranska) tai päivittää (Viro) ohjeitaan tukeakseen ihmiskaupan uhrien tunnistamista kansainvälisen suojelun menettelyissä, ja lisäksi ainakin kolme (jäsen)valtiota (Itävalta, Slovenia, Ranska) valmistelee ohjeita tukeakseen tunnistamista pakkopalautusten yhteydessä. Luxemburgissa poliisi on valmistellut vastaavanlaisen asiakirjan, ja vaikka sitä ei virallisesti ole hyväksytty vakiokäytännöksi, se on jo maahanmuutto- ja turvapaikkaviranomaisten käytössä. Puolan viranomaiset ovat perustaneet asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on valmistella ja toteuttaa erityisiä menettelyitä ja indikaattoreita, joiden avulla parannetaan mahdollisten uhrien tunnistamista kansainvälisen suojelun menettelyissä. 51 Espanja on laatinut yleisen menettelytavan uhrien havaitsemista/tunnistamista varten. Sopimusosapuolina ovat oikeus-, sisäasiain-, työ- ja maahanmuutto- ja terveysministeriö sekä Espanjan oikeuslaitoksen hallintoelin. Erityisiä menettelytapoja ollaan kehittämässä uhrien havaitsemiseksi/tunnistamiseksi vastaanottokeskuksissa. 50 Itävallassa vuoden 2012 osalta ilmoitettu määrä oli Menettely ja indikaattorit otettiin lopulta käyttöön vuoden 2014 helmikuussa.
20 Lapsia koskevat menettelytavat Jotkin jäsen(valtiot) ovat luoneet erilaisia lapsia koskevia menettelytapoja ja/tai käytäntöjä havaitsemiseen/tunnistamiseen (Kreikka, Tšekki, Viro) erityisesti kansainvälisen suojelun menettelyissä (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Ruotsi, Norja) ja pakkopalautuksen yhteydessä (Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Kypros, Latvia, Malta, Slovenia, Tšekki, Unkari, Norja). Slovakiassa aikuisia koskevat sekä kansainväliseen suojeluun että pakkopalautukseen liittyvät menettelytavat/ käytännöt sisältävät myös erityisiä alaikäisiä koskevia säännöksiä. Tšekissä ja Alankomaissa on käytössä myös lapsia koskeva erillinen tunnistamis- ja edelleenohjausprosessi. Vastaanotto- ja neuvontapalveluita on räätälöity, ja lisäksi sovelletaan erillistä poliittista viitekehystä. Holhousvirasto arvioi, onko ilman huoltajaa tullut alaikäinen ihmiskaupan uhri, ja jos on, sijoittaa lapsen erityiseen vastaanottokeskukseen, joka on perustettu suojelemaan asukkaita hyväksikäyttöä vastaan. Muut ilman huoltajaa tulleet alaikäiset (joita ei ole tunnistettu uhreiksi) sijoitetaan tavallisiin lapsille tarkoitettuihin vastaanottokeskuksiin. Belgia on perustanut ilman huoltajaa tulleille alaikäisille seuranta- ja ohjauskeskuksia (COO), joille on laadittu yhteistyössä kansalaisjärjestöjen johtaman Esperanto-keskuksen kanssa erityisiä menettelytapoja ihmiskaupan lapsiuhrien havaitsemiseksi. Norjassa tietoa on jaettava ikätason mukaan, ja lasta koskevat huolenaiheet on ilmoitettava lastensuojelupalveluihin, joille siirtyy vastuu lapsen riskitilanteen ja tarpeiden arvioimisesta. Niiden vastuulle siirtyy myös lapsen suojelun ja turvallisuuden takaaminen. Ruotsin maahanmuuttovirasto on velvollinen ilmoittamaan tapauksesta paikallisiin sosiaalipalveluihin sekä nimittämään holhoojan ja julkisen oikeusavustajan edustamaan alaikäistä turvapaikkamenettelyiden ajaksi. Seuraavissa (jäsen)valtioissa käytetään seuraavia turvatoimia, joilla voidaan auttaa ihmiskaupan lapsiuhrien havaitsemista kansainvälisen suojelun menettelyissä: u edustajan (Alankomaat, Belgia, Kypros, Latvia, Puola, Slovakia, Slovenia, Suomi, Viro, Norja) tai tilapäisen vastuuhenkilön (Luxemburg, Ranska) nimittäminen u erityiskoulutetun henkilökunnan suorittamat puhuttelut (Belgia, Irlanti, Latvia, Liettua, Luxemburg, Slovakia, Suomi, Viro, Norja) u tilanteen seuranta (Ranska) u lisätietoja antavan tilaisuuden järjestäminen (Slovenia). Joissakin (jäsen)valtioissa (Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Luxemburg, Malta, Ranska, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari) alaikäisiin ei sovelleta pakkopalautusta. Paluudirektiivin 10 artiklan mukaan ennen kuin tehdään päätös ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen palauttamisesta, muiden asianmukaisten elinten kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten sallitaan tarjota apua, ottaen asianmukaisesti huomioon lapsen etu. Lisäksi, ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen poistetaan jäsenvaltion alueelta, kyseisen jäsenvaltion viranomaisten on oltava varmoja siitä, että tämä alaikäinen palautetaan jollekin perheenjäsenelle tai nimetylle holhoojalle, taikka että hänelle on järjestetty asianmukainen vastaanotto kohdevaltiossa. 3.2 Sukupuoleen liittyvät menettelytavat Mitä tulee sukupuoleen liittyviin menettelytapoihin, Slovakian ohjeissa, joilla pyritään takaamaan ihmiskaupan mahdollisten uhrien tunnistaminen kansainvälisen suojelun menettelyissä, esitellään tiettyjä kysymyksiä, jotka tulisi esittää hakijan ollessa nainen. Muissa (jäsen)valtioissa sovelletaan myös sukupuoleen liittyviä toimia, kuten samaa sukupuolta olevan virkailijan nimeäminen puhuttelijaksi (Alankomaat, Espanja, Iso-Britannia, Kreikka, Liettua, Ranska, Ruotsi, Slovakia, Tšekki, Viro, Norja), kohdennettujen, esimerkiksi ihmiskauppaa koskevien tietojen tarjoaminen naisille (Belgia) tai lisätietoja antavan tilaisuuden järjestäminen uhrille (Slovenia). Liettuassa, Ruotsissa ja Slovakiassa samaa sukupuolta olevan virkailijan nimeäminen puhuttelijaksi on vakiokäytäntö. Isossa-Britanniassa ja Ranskassa hakija taas voi pyytää sitä, ja päätös tehdään tapauskohtaisesti. Ainakin kolmessatoista (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Espanja, Iso-Britannia, Kypros, Liettua, Malta, Puola, Ruotsi, Slovakia, Suomi, Tšekki, Viro, Norja) kansain-
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 17.10.2014 COM(2014) 635 final KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE oleskeluluvasta, joka myönnetään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa tekeville
Turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmä Euroopan unionin jäsenmaissa
Euroopan muuttoliikeverkosto, maaliskuu 2014 Turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmä Euroopan unionin jäsenmaissa Euroopan muuttoliikeverkosto Euroopan unionin osarahoittama 2 Sisällysluettelo Vastuunrajoitus...