Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/c1137305.html
Timestamp: 2017-09-23 11:08:59
Document Index: 186179210

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 16', 'Art. 8', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 90', 'Art. 82', 'Art. 83', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 8', '§ 5', 'Art. 17', 'Art. 18', 'Art. 2', 'Art. 8', '§ 5', 'Art. 2']

DFR - BGE 137 I 305 - Zuger Gleichstellungskommission
BGE 129 I 113 - Koalitionsfreiheit im öffentlichen Dienst
BGE 112 Ia 311 - Anwendung verfassungswidriger Bestimmungen 1. Die Beschwerde richtet sich formell gegen den Beschluss des Ka ...
2. Näher zu prüfen ist, ob auf den Verpflichtungsantrag ...
3. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf Art. 8 Abs. 3 ...
4. Wie aufgezeigt wurde, enthalten sowohl Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV ...
5. Art. 16 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über di ...
6. Zu prüfen ist, ob sich eine Verpflichtung zur Einrichtung ...
7. Im Ergebnis ist der Kanton Zug gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz ...
30. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Alternative -- die Grünen Kanton Zug und Mitb. gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Zug (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
e) sie leistet Öffentlichkeitsarbeit, führt eine Dokumentation und sensibilisiert die Bevölkerung
C. Gegen diesen Beschluss haben die Partei Alternative -- die Grünen Zug, die Christlich-soziale Partei Zug und die Sozialdemokratische Partei des Kantons Zug, die Juristinnen Schweiz, der Gewerkschaftsbund des Kantons Zug, die OFRA Zug sowie zwölf Einzelpersonen (im Folgenden: die Beschwerdeführerinnen) am 29. November 2010 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, eventualiter subsidiäre Verfassungsbeschwerde, ans Bundesgericht erhoben.
Sieben Jahre nach der Annahme des Gleichberechtigungsartikels erachtete sich das Bundesgericht grundsätzlich als berechtigt, Art. 4 Abs. 2 aBV widersprechende Verfügungen aufzuheben und den Angehörigen eines Geschlechts die Vorteile zuzusprechen, die den Angehörigen des anderen Geschlechts bereits zustanden, bzw. eine verfassungskonforme Ersatzregelung für den streitigen Einzelfall aufzustellen (BGE 116 V 198 E. 3b S. 215 f.; BGE 116 Ia 359 E. 10b und c S. 380 f.; vgl. aus jüngerer Zeit BGE 129 I 265 E. 5 S. 274 ff., wo das Bundesgericht eine geschlechtsneutrale interkantonale Kollisionsregel für Familien- bzw. Kinderzulagen aufgestellt hat).
2.1.4 Im Bereich der Stimmrechtsbeschwerde hat das Bundesgericht die Beschwerde wegen Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung zugelassen, wenn durch die Untätigkeit der Behörden -- einschliesslich des Gesetzgebers -- die Umsetzung einer Initiative verhindert würde (Urteil 1P.179/1994 vom 16. November 1994 E. 1b, in: ZBl 96/1995 S. 419). Dies ergebe sich aus dem Anspruch des Bürgers auf Anerkennung eines ordnungsgemäss zustande gekommenen Abstimmungsergebnisses.
2.2 In der Literatur wird die Beschwerde gegen die Untätigkeit des Gesetzgebers unter bestimmten restriktiven Voraussetzungen überwiegend als zulässig erachtet. WALTER KÄLIN (Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 149) führt dazu Folgendes aus: In aller Regel sei die Frage, ob die Untätigkeit des Gesetzgebers verfassungswidrig sei, nicht justiziabel. Umschreibe jedoch die Verfassung ausnahmsweise Gesetzgebungsaufträge derart präzis, dass auch der Richter mit seinen Mitteln überprüfen könne, ob der Gesetzgeber seinen Pflichten in verfassungswidriger Weise nicht nachgekommen sei, und nähere sich die verfassungsrechtliche Rechtssetzungspflicht einem subjektiven Anspruch des Einzelnen auf positives gesetzgeberisches Handeln, so müsse die Justiziabilität bejaht werden. In solchen Fällen sollte mit Beschwerde ans Bundesgericht gerügt werden können, der kantonale oder kommunale Gesetzgeber verletze mit seiner Untätigkeit Verfassungsrecht (in diesem Sinne auch ANDREA HANS SCHULER, Die Verfassungsbeschwerde in der Schweiz, der Bundesrepublik Deutschland und Österreich, 1968, S. 162 f.; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, 1989, S. 44 f.; FRIEDRICH HIRSCHI, Das Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde, 1972, S. 66 ff.; STEPHAN WULLSCHLEGER, Gesetzgebungsaufträge, 1999, S. 397 f., 403 f.; URS STEIMEN, Rechtssetzungsaufträge des Bundes an die Kantone, 1999, S. 175 ff.; ZIMMERLI/KÄLIN/KIENER, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, 2004, S. 166).
2.3 Das deutsche Bundesverfassungsgericht liess eine Verfassungsbeschwerde wegen Unterlassens des Gesetzgebers ursprünglich nur zu, wenn sich der Beschwerdeführer auf einen ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrag des Grundgesetzes berufen konnte, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht im Wesentlichen umgrenzte (BVerfGE 11, 255 [261 f.]). In späteren Entscheiden ging es davon aus, dass sich eine konkrete gesetzgeberische Handlungspflicht auch im Wege der Auslegung aus den Grundrechten ergeben könne (vgl. die Übersicht in LECHNER/ZUCK, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2011, N. 108 ff. zu § 90 BVerfGG). Allerdings müsse der Beschwerdeführer schlüssig dartun, dass die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen habe oder dass die getroffenen Regelungen und Massnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien (BVerfGE 56, 54 [71, 80 ff.]; 77, 170 [214 f.]; 77, 381 [405]). Diese Begrenzung der verfassungsrechtlichen Nachprüfung auf evidente Schutzpflichtverletzungen begründet das Bundesverfassungsgericht damit, dass es regelmässig eine höchst komplexe Frage sei, wie eine positive staatliche Schutz- und Handlungspflicht durch aktive gesetzgeberische Massnahmen zu verwirklichen sei. Je nach Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse, der konkreten Zielsetzungen und ihrer Priorität sowie der Eignung der denkbaren Mittel und Wege seien verschiedene Lösungen möglich, häufig Kompromisse erforderlich und eine Vielzahl von Rechtsgütern gegeneinander abzuwägen. Eine solche Entscheidung gehöre nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem demokratischen Prinzip in die Verantwortung des vom Volk unmittelbar legitimierten Gesetzgebers (BVerfGE 56, 54 [81]).
Sofern auf der Grundlage des bisherigen, nicht angepassten kantonalen Rechts Verfügungen ergehen, können sie bis vor Bundesgericht angefochten werden; dieses kann das kantonale Recht vorfrageweise auf seine Bundesrechts- und Verfassungskonformität überprüfen. Ist der kantonale Gesetzgeber tätig geworden, kann der Erlass gemäss Art. 82 lit. b BGG beim Bundesgericht angefochten werden mit der Begründung, der Gesetzgebungsauftrag sei ungenügend umgesetzt worden. Dann aber erscheint es nicht sachgerecht, eine gerichtliche Kontrolle nur in den Fällen auszuschliessen, in denen der Gesetzgeber völlig untätig geblieben ist (so auch WULLSCHLEGER, a.a.O., S. 397).
2.5 Ob und inwiefern sich aus der angerufenen Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung eine Handlungspflicht des Gesetzgebers ergibt, ist eine materiellrechtliche Frage. Für das Eintreten auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten muss daher -- analog der neueren Rechtsprechung zu Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG -- ein vertretbar begründeter potenzieller Anspruch genügen (vgl. BGE 136 II 177 E. 1.1 S. 179). Ob dessen Voraussetzungen im Einzelnen gegeben sind, ist eine Frage der materiellen Beurteilung.
Mit der herrschenden Lehre ist allerdings zu verlangen, dass der Anspruch nicht nur hinsichtlich des "Ob", sondern auch hinsichtlich des "Wie" substanziiert dargelegt wird: Nur wenn sich aus Bundes- oder Völkerrecht -- sei es ausdrücklich, sei es im Wege der Auslegung -- (potenziell) ein klarer und bestimmter Auftrag an den kantonalen Gesetzgeber ergibt, erscheint eine bundesgerichtliche Beurteilung zulässig. Es muss verhindert werden, dass das Bundesgerichtohne genügende rechtliche Kriterien über die Umsetzung von unbestimmten sozialen oder politischen Zielbestimmungen entscheidet und damit zum Austragungsort politischer Streitigkeiten wird. Praxisgemäss stellt der Verzicht auf einen Sachentscheid und die blosse Feststellung der Verfassungswidrigkeit bzw. der Appell anden Gesetzgeber einen Notbehelf dar, wenn die Komplexität derMaterie keinen anderen Ausweg offenlässt. Wird lediglich eine allgemeine Verpflichtung des Gesetzgebers zum Tätigwerden ("ob") ohne inhaltliche Vorgaben hinsichtlich des "Wie" geltend gemacht, fehlt es in aller Regel auch an einem schutzwürdigen Interesse der Parteien.
Welche Massnahmen im Hinblick auf die Erfüllung dieses verfassungsrechtlichen Auftrags nötig sind, gibt die Verfassung jedoch nicht vor. Dem Gemeinwesen kommt somit in der Wahl der Mittel ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Es ist grundsätzlich Aufgabe des Gesetzgebers und nicht der Gerichte, zwischen den verschiedenen in Betracht kommenden Massnahmen auszuwählen.
Der Bundesrat ging daher in seiner Botschaft zum CEDAW davon aus, dass die Bestimmungen des Übereinkommens (mit gewissen Ausnahmen) nicht direkt anwendbar seien (Botschaft vom 23. August 1995 betreffend das Übereinkommen von 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, BBl 1995 IV 925 Ziff. 31; vgl. auch GIORGIO MALINVERNI, Le principe de l'égalité des sexes en droit international et en droit européen, in: L'égalité entre hommes et femmes, bilan et perspectives, Charles-Albert Morand [Hrsg.],1988, S. 15). In der Literatur wird das Übereinkommen dagegen z.T. in weiterem Masse für unmittelbar anwendbar gehalten (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, Die Bedeutung internationaler Diskriminierungsverbote für die schweizerische Rechtsordnung, Frauenfragen 1/2009 S. 44 f.; dieselbe, Impluse des CEDAW-Übereinkommens für die Gleichstellung im Erwerbsleben insbesondere in der Quotenfrage, AJP 2006 S. 1462 f. [betreffend Art. 4 CEDAW];VIVIAN FANKHAUSER-FEITKNECHT, Uno-Frauenkonvention gilt auch für Schweizer Gerichte, Plädoyer 5/2009 S. 25; IVO SCHWANDER, BV, EMRK, UNO-Pakte, 1999, S. 666 f.).
"Die völkerrechtlichen Verpflichtungen bestehen, ob sie nun vor innerstaatlichen Behörden ohne weiteres gerichtlich durchsetzbar sind oder nicht. Die Behörden, die die Verpflichtungen im Rahmen der zum Teil wenig präzisen Vorgaben des Übereinkommens konkretisieren sollen, sind in diesem Sinne daran gebunden: es bleibt ihnen dabei allerdings angesichts der in der Regel unbestimmten Formulierung viel Gestaltungsraum. Der internationalen Kontrollinstanz, dem Ausschuss für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau, sind die Vertragsstaaten jedoch Rechenschaft schuldig, ob ihre Rechtsordnung und ihre Politik den Verpflichtungen aus dem Übereinkommen genügen. Alle Bestimmungen des Übereinkommens -- auch die nicht direkt anwendbaren -- sind im weiteren für die völkerrechtskonforme Auslegung des innerstaatlichen Rechts von Bedeutung: In Anwendung des in der Schweiz geltenden Primats von Völkerrecht vor Landesrecht sind für die Auslegung der eidgenössischen, kantonalen wie kommunalen Normen auch die Bestimmungen des vorliegenden Übereinkommens zu berücksichtigen."
Art. 8 Abs. 3 BV und § 5 Abs. 2 KV/ZG enthalten keine vergleichbare Bestimmung. Dagegen verpflichten sie alle staatlichen Instanzen, und damit auch den Kanton Zug, zur Herstellung von tatsächlicher Gleichheit tätig zu werden. Dies setzt gewisse institutionelle und organisatorische Vorkehrungen voraus (WALDMANN, a.a.O., S. 444 ff.): So muss bestimmt werden, welche staatlichen Stellen zur Förderung der Gleichstellung berufen sind, welche Kompetenzen ihnen hierbei zustehen und über welche personellen und finanziellen Ressourcen sie verfügen.
5.1 Die meisten Kantone haben, nach dem Vorbild des Bundes, ein Gleichstellungsbüro geschaffen. In einigen Kantonen wurde -- wie bisher im Kanton Zug -- eine Kommission für die Gleichstellung von Frau und Mann eingesetzt. In gewissen Kantonen wurde die Gleichstellungsaufgabe bestehenden Fachstellen übertragen (z.B. Fachstellen für Familie bzw. Familienpolitik).
5.3 Der Regierungsrat vertritt im bundesgerichtlichen Verfahren die Auffassung, der Kantonsratsbeschluss bedeute keine Absage an die grundsätzliche Verpflichtung des Kantons zur Umsetzung des Gleichstellungsauftrags. Er verweist auf diverse Institutionen im Kanton Zug, die sich (auch) der Gleichstellung der Geschlechter widmen, wie z.B. die Schlichtungsbehörde in arbeitsrechtlichen Streitigkeiten, die Frauenzentrale Zug, die Ombudsstelle des Kantons Zug, die Opferhilfestelle oder die Fachstelle Migration. Zudem seien heute Verwaltung, Schulen und Arbeitgeber in Gleichstellungsfragen sensibilisiert und gewillt, die Gleichstellung umzusetzen. (...)
Dies hat zur Folge, dass der für die Legislaturperiode 2011-2014 erarbeitete Aktionsplan für die künftige Gleichstellungsarbeit der Kommission nicht realisiert werden kann. Gefährdet sind aber auch die laufenden längerfristigen Projekte der Kommission, die über das Jahr 2010 hinaus hätten andauern sollen (vgl. dazu Antrag des Regierungsrats vom 2. Februar 2010 S. 8), und Gleichstellungsprojekte Dritter, die bisher vom Kanton (mit)finanziert wurden. Ob, in welcher Form und von wem Gleichstellungsprojekte in Zukunft erarbeitet, unterstützt und finanziert werden sollen, ist völlig unklar. Dieser Zustand ist geeignet, die Umsetzung des verfassungsrechtlichen Auftrags zur Gleichstellung von Frau und Mann im Kanton Zug zu gefährden oder sogar zu vereiteln.
6.1 Art. 17 CEDAW setzt einen Ausschuss ein, der die Fortschritte bei der Durchführung des Übereinkommens prüfen soll. Der aus 23 Expert(inn)en bestehende Ausschuss hat Allgemeine Empfehlungen ("Recommandations générales"; "General Recommendations") herausgegeben, um die Bedeutung einzelner Artikel zu erklären oder auf spezielle Formen der Diskriminierung hinzuweisen. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, dem Ausschuss regelmässig Berichte über die zur Durchführung des Übereinkommens getroffenen Gesetzgebungs-, Gerichts-, Verwaltungs- und sonstige Massnahmen und die diesbezüglichen Fortschritte vorzulegen (Art. 18 Abs. 1 CEDAW). Der Ausschuss prüft die Staatenberichte und erlässt Abschliessende Bemerkungen zuhanden der Staaten ("Observations finales"; "Concluding observations"). Diese werden veröffentlicht und dienen dem betroffenen Staat wie auch privaten Organisationen, Medien usw. als wichtige Informationsquelle und als Messlatte zur Beurteilung der Gleichstellungspolitik des Staates (Union interparlementaire, La Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et son Protocole facultatif, Guide pratique à l'usage des parlementaires, 2003, S. 65).
6.4 In seinen Abschliessenden Bemerkungen zum 1. und 2. Länderbericht der Schweiz (N. 27) empfahl der Ausschuss der Schweiz, die vorhandenen Gleichstellungsinstitutionen auf allen Ebenen zu stärken und sie mit ausreichenden finanziellen und personellen Ressourcen auszustatten. Er empfahl zudem, die Koordination zwischen den bestehenden Einrichtungen für Frauenförderung und Gleichstellung zu verstärken, um Gender Mainstreaming auf allen Ebenen und in allen Bereichen zu gewährleisten.
Dies bedeutet jedoch nicht, dass den Empfehlungen des Ausschusses keinerlei rechtliche Bedeutung zukäme: Sie bringen die übereinstimmende Auffassung des Ausschusses als eines von den Vertragsstaaten eingesetzten und mit besonderer Autorität ausgestatteten Expertengremiums über die sich aus dem Übereinkommen ergebenden Verpflichtungen eines Staates zum Ausdruck und sind insofern eine wichtige Erkenntnisquelle für die Auslegung der Konvention (SPENLÉ/TRAUTWILER, Aspekte der Umsetzung der UNO-Menschenrechtsübereinkommen, in: Auf der Scholle und in lichten Höhen, Festschrift Paul Richli, 2011, S.152 ff. und 177; CHRISTOPH A. SPENLÉ, Die Staatenberichtsverfahren der UNO-Menschenrechtsverträge: Zur Notwendigkeit einer Reform der Kontrollmechanismen der UNO-Menschenrechtsverträge, 2011, S. 223 f.;ECKART KLEIN, Die Allgemeinen Bemerkungen und Empfehlungen der VN-Vertragsorgane, in: Die "General Comments" zu den VN-Menschenrechtsverträgen, Deutsches Institut für Menschenrechte [Hrsg.],Baden-Baden 2005, S. 29 f.;CHRISTIAN TOMUSCHAT, Human Rights, Between Idealism and Realism,2003, S. 157). Dies gilt in erster Linie, wenn der Ausschuss eine Vertragsverletzung konstatiert oder zur Auslegung einer Vertragsbestimmung Stellung nimmt; weniger gross ist die Autorität desAusschusses, wenn allgemeine Ratschläge für eine bessere Umsetzung des Übereinkommens formuliert werden oder Bezug auf vertragsfremde Themen genommen wird (SPENLÉ/TRAUTWILER, a.a.O.,S. 154; SPENLÉ, a.a.O., S. 224; O'FLAHERTY,a.a.O.,S. 36).
Dagegen lässt sich aus der Konvention, auch unter Berücksichtigung der Ausschuss-Empfehlungen, keine verbindliche Vorgabe für eine bestimmte organisatorische Einrichtung ableiten. Dafür spricht bereits die Vielfalt der in den Allgemeinen Empfehlungen erwähnten Begriffe (z.B. nationale Mechanismen, Institutionen und Vorkehrungen auf hoher Regierungsebene; gefestigte und zielgerichtete Organismen, ein nationales Dispositiv für die Förderung der Stellung der Frauen). Mit Blick auf Sinn und Zweck der Konvention ist davon auszugehen, dass es dem Ausschuss um die möglichst effektive Umsetzung der Konvention auf allen Ebenen und in allen Lebensbereichen geht und nicht um die Durchsetzung einer bestimmten Organisations- oder Handlungsform. Vielmehr überlässt die Konvention -- wie sich aus dem Wortlaut von Art. 2 CEDAW ergibt -- den Vertragsstaaten die Wahl der hierfür geeigneten Mittel.
7. Im Ergebnis ist der Kanton Zug gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV i.V.m. § 5 Abs. 2 KV/ZG und Art. 2 lit. a CEDAW verpflichtet, einen Ersatz für die bisherige Kommission für die Gleichstellung bzw. die Chancengleichheit von Frau und Mann vorzusehen. Dagegen lässt sich aus den genannten Bestimmungen keine Verpflichtung zu einer bestimmten institutionellen Massnahme ableiten. Die Wahl derselben steht vielmehr im Ermessen des Kantons. Dieser ist daher nicht verpflichtet, eine Kommission oder Fachstelle zu schaffen, sondern kann die Umsetzung des Gleichstellungsauftrags auch mit anderen Mitteln verfolgen. (...)