Source: http://www.polizialocale.com/2012/06/18/la-corte-costituzionale-boccia-i-ricorsi-di-cinque-regioni-contro-la-nuova-disciplina-della-scia-introdotta-dai-decreti-782010-e-702011/
Timestamp: 2017-11-24 09:25:11+00:00
Document Index: 37867617

Matched Legal Cases: ['art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 49', 'art. 10', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 22', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 19', 'art. 114', 'art. 118', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 22', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 10', 'art. 29', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 33', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 11', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 29', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 49', 'art. 5', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 114', 'art. 118', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 114', 'art. 118', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 5', 'art. 19', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 97', 'art. 19', 'art. 9', 'art. 77', 'art. 49', 'art. 19', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 49', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 29', 'art. 10', 'art. 49', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 117', 'art. 10']

La Corte Costituzionale boccia i ricorsi di cinque regioni contro la nuova disciplina della SCIA introdotta dai Decreti 78/2010 e 70/2011 - Polizialocale
La Segnalazione certificata di inizio attività rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.
Lo ha stabilito la Corte costituzionale con la Sentenza n. 164 depositata ieri 27 giugno 2012, con la quale sono state dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale presentate da cinque regioni (Valle d’Aosta, Toscana, Liguria, Emilia Romagna e Puglia) contro la normativa che ha introdotto una nuova disciplina in materia di Scia (articolo 49, commi 4-bis e 4-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122). La Consulta ha respinto anche il ricorso promosso dall’Emilia-Romagna contro l’articolo 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70.
I ricorsi delle regioni censuravano la normativa impugnata nella parte in cui, qualificando la disciplina della Scia, contenuta nell’art. 49, comma 4-bis, come attinente alla tutela della concorrenza (ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione) e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (a norma dell’art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione), ha stabilito che la nuova disciplina si sostituisce a quella già esistente in tema di Dia (art. 49, comma 4-ter), modificando non soltanto la previgente disciplina statale ma anche quella regionale. In tal modo tale normativa avrebbe interessato ambiti di legislazione regionale (ai sensi dell’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione), quali la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali, l’artigianato, il commercio, oltre alle materie riservate dallo statuto di autonomia alla potestà legislativa primaria della Regione autonoma Valle d’Aosta.
La Corte Costituzionale osserva che la disciplina della Scia attiene ai livelli essenziali delle prestazioni ed è quindi materia riservata allo Stato. L’affidamento in via esclusiva alla competenza legislativa statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è prevista in relazione ai «diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». Esso, dunque, si collega al fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione.
Ciò comporta, secondo la Consulta, una restrizione dell’autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione.
Per la Corte, il richiamo alla tutela della concorrenza, contenuto all’art. 49, comma 4-ter del decreto-legge n. 78/2010, oltre ad essere privo di efficacia vincolante, è anche inappropriato. Infatti, la disciplina della Scia, con il principio di semplificazione ad essa sotteso, si riferisce ad «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli stessi».
Detta disciplina, dunque, ha un ambito applicativo diretto alla generalità dei cittadini e perciò va oltre la materia della concorrenza, anche se è ben possibile che vi siano casi nei quali quella materia venga in rilievo. Ma si tratta, per l’appunto, di fattispecie da verificare in concreto.
CORTE COSTITUZIONALE, Sentenza n. 164/2012
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del decreto‐legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell’art. 5, commi 1, lettera b), e 2, lettere b) e c), del decretolegge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, promossi dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste e dalle Regioni Toscana, Liguria, Emilia‐Romagna, Puglia e nuovamente Emilia‐Romagna, notificati il 24‐27, il 28 settembre 2010 e il 9 settembre 2011, depositati in cancelleria il 28 e il 30 settembre, il 6 e il 7 ottobre 2010 e il 15 settembre 2011, rispettivamente iscritti ai nn. 96, 97, 102, 106 e 107 del registro ricorsi 2010 ed al n. 91 del registro ricorsi 2011.
uditi gli avvocati Ulisse Corea per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, Giandomenico Falcon per le Regioni Liguria ed Emilia‐Romagna, Stefano Grassi per la Regione Puglia, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana e gli avvocati dello Stato Massimo Salvatorelli e Antonio Tallarida per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 24 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 28 settembre successivo (r.r. n. 96 del 2010), la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale di numerose norme del decretolegge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.122.
2.— In particolare, la ricorrente ha impugnato l’art. 49, comma 4‐ter, della citata normativa, deducendone il contrasto con l’articolo 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché con gli artt. 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primo comma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e con le relative norme di attuazione, nonché, in subordine, col principio costituzionale di leale collaborazione.
La norma impugnata dispone che il comma 4‐bis del medesimo art. 49, il quale sostituisce il testo dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), «attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma».
Tale previsione, nel definire l’ambito materiale cui deve ascriversi la disciplina sulla «Segnalazione certificata di inizio attività» (d’ora in avanti, SCIA), dettata dal citato art. 49, comma 4‐bis, la riconduce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato e, dunque, individua nella legge statale la sola fonte competente ad intervenire in
tema di SCIA. Inoltre, il comma 4‐ter, nel prevedere che «le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» e «SCIA» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «DIA», ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia», stabilisce che «la disciplina di cui al comma 4‐bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quelladella dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale». Stando a tale ultima previsione, dunque, la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella già esistente in tema di DIA, modificando, non solo la previgente normativa statale, ma anche quella regionale.
3.— Posto che l’autoqualificazione di una norma come inerente ad una determinata materia non ha carattere precettivo e vincolante (e quindi è priva di contenuto lesivo), dovrebbe considerarsi – secondo la Regione ricorrente – che l’art. 49, comma 4‐ter, del d.1. n. 78 del 2010 effettui un’erronea individuazione dell’ambito materiale cui ascrivere la disciplina della SCIA. Quest’ultima, infatti, non potrebbe considerarsi attinente alla «tutela della concorrenza», annoverata tra le voci di legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e nemmeno costituirebbe livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui alla lettera m) dell’art. 117, secondo comma, Cost..
In conclusione, sarebbe da escludere che la disciplina sulla SCIA possa per ciò stesso ascriversi, anche solo in via prevalente, al titolo competenziale individuato dal legislatore statale nell’art. 117, secondo comma, lettera e), e cioè alla tutela della concorrenza. Esulerebbero da tale «materia trasversale» gli interventi legislativi che incidono – come l’art. 49‐bis del d.l. n. 78 del 2010 – sulla disciplina delle modalità attraverso le quali le pubbliche amministrazioni sono chiamate a controllare l’attività dei privati in campo economico per la salvaguardia degli interessi pubblici di volta in volta implicati.
Nemmeno potrebbe condividersi l’autoqualificazione della disciplina sulla SCIA come «livello essenziale delle prestazioni», riconducibile alla competenza annoverata nell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., tra le voci di legislazione esclusiva dello Stato. Come osservato dalla giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei livelli essenziali costituirebbe una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso dovrebbe poter introdurre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di diritti civili e sociali, ma non potrebbe essere invocata in relazione a norme statali dirette ad altri fini. Sarebbe di immediata evidenza come la disciplina dettata dall’art. 49‐bis del d.l. n. 78 del 2010 non abbia nulla a che vedere con la determinazione dei livelli essenziali di prestazioni, non configurando né prestazioni che costituiscano contenuto essenziale di diritti né livelli essenziali riferiti a tali prestazioni.
La ricorrente aggiunge che la disciplina introdotta dall’art. 49, comma 4‐bis, non potrebbe ricondursi ad un’unica materia o voce contenuta negli elenchi dell’art. 117 Cost., ma coinvolgerebbe una pluralità di materie, in relazione al settore sul quale incidono i relativi procedimenti amministrativi ed in considerazione dei diversi interessi che possono risultarne coinvolti. Dovrebbe comunque ritenersi che la disciplina della SCIA sia ascrivibile, in modo prevalente, all’ambito dell’industria, del commercio e dell’artigianato, cioè a materie spettanti alla competenza residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell’art. 117 Cost., e, dunque, anche alla competenza legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, in virtù della clausola di cui all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Inoltre, la disciplina sulla segnalazione certificata di inizio attività coinvolgerebbe ambiti materiali ricadenti nella competenza legislativa primaria attribuita alla ricorrente dall’art. 2, primo comma, lettere p) e q) dello statuto speciale, e consistenti, rispettivamente, nelle materie «artigianato» ed «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio», nonché nella competenza della Regione ad emanare norme legislative di integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica nella materia «industria e commercio», ai sensi dell’art. 3, primo comma, lettera a), del medesimo statuto.
4.— Ciò premesso, la previsione contenuta nella seconda parte dell’art. 49, comma 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, in base alla quale la disciplina sulla SCIA, di cui al comma 4‐bis, sostituirebbe direttamente quella della DIA, prevista da qualsiasi normativa statale e regionale, dovrebbe ritenersi lesiva delle competenze legislative attribuite dalle citate norme costituzionali alla Regione autonoma Valle d’Aosta /Vallée d’Aoste L’abrogazione immediata, diretta ed indiscriminata, di ogni normativa di settore adottata dalla Regione nella quale sia stata prevista la DIA, indipendentemente dall’ambito materiale coinvolto, e la contestuale sostituzione di tale normativa con quella dettata dal legislatore statale in tema di SCIA, si porrebbe in contrasto insanabile con le garanzie costituzionali concernenti il riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni ed in particolare con l’autonomia legislativa della Regione ricorrente.
5.— Anche ove si ritenesse che la disciplina statale censurata sia riconducibile alla competenza trasversale dello Stato in materia di «concorrenza» e di «livelli essenziali delle prestazioni», la stessa risulterebbe – a dire della ricorrente – del pari costituzionalmente illegittima, per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. Tale disciplina, infatti, inciderebbe in maniera significativa sulle competenze regionali, con la conseguenza che lo Stato avrebbe dovuto prevedere meccanismi di reciproco coinvolgimento e di coordinamento
del livello di governo statale e regionale.
Nel merito, sostiene l’infondatezza del ricorso, relativamente all’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, ponendo in evidenza che le norme in esame sarebbero dirette a favorire la ripresa e lo sviluppo del sistema produttivo su tutto il territorio nazionale con caratteri di omogeneità, in un’ottica di maggiore competitività delle imprese. E, data la necessità di un tempestivo intervento volto a fronteggiare l’attuale situazione di crisi economico‐finanziaria internazionale, tali disposizioni non potrebbero che avere effetto immediato.
7.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 30 settembre successivo (r.r. n. 97 del 2010), la Regione Toscana ha impugnato alcune norme del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, e tra queste, l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, per violazione dell’art. 117, terzo comma e 121, secondo comma, Cost.
In definitiva, escludendosi i due titoli di competenza statale richiamati dal comma 4‐ter, la disciplina in esame finirebbe per ricadere nella materia del «governo del territorio», soggetto alla potestà legislativa concorrente, da ritenere comprensiva di tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività. Posto che alla legislazione di principio spetterebbe di prescrivere criteri e obiettivi, mentre a quella di dettaglio sarebbe riservata l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere tali obiettivi, la normativa in esame si risolverebbe in una disciplina dettagliata e specifica, che non lascerebbe alcuno spazio al legislatore regionale, il quale, viceversa, dovrebbe poter decidere, in base alla realtà del proprio territorio, se consentire al privato di iniziare l’attività immediatamente, o attendere un termine da esso stabilito. Essa, pertanto, oltrepasserebbe i confini delle competenze che, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., spettano al legislatore statale in materia di «governo del territorio».
9.— La nuova SCIA, secondo il disposto del comma 4‐ter, travolgerebbe tutte le norme regionali (oltre che statali) in materia. La Regione Toscana avrebbe emanato una normativa organica in materia di governo del territorio, la legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), e, in applicazione dell’art. 22, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, avrebbe ampliato autonomamente le categorie di opere per cui era prevista la DIA. Il legislatore statale abrogherebbe con effetto immediato questa legislazione regionale di settore, sostituendola unilateralmente con una disciplina che non permetterebbe più un controllo preventivo dell’Amministrazione.
10.— Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri. La difesa erariale deduce l’infondatezza del ricorso, relativamente all’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, svolgendo difese analoghe a quelle esposte nel giudizio precedente.
11.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 10 ottobre successivo (r.r. n. 102 del 2010), la Regione Liguria ha impugnato, tra l’altro, l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli artt. 3, 97, 114, secondo comma, 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La ricorrente premette che l’art. 49, comma 4‐bis, prevede l’integrale sostituzione dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, relativo alla DIA, con il nuovo istituto della SCIA. Rispetto alla versione precedente, il nuovo art. 19 si caratterizzerebbe per il fatto di prevedere in ogni caso la facoltà di avvio immediato dell’attività, contestualmente alla presentazione della segnalazione, generalizzando così la previsione contenuta nel decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), che aveva reintrodotto, per le attività di cui alla medesima direttiva, la DIA cosiddetta «ad effetto immediato». Si riproporrebbe in tal modo, in chiave generale, la configurazione originariamente prevista per la DIA dal legislatore del 1990, quale dichiarazione contestuale all’avvio dell’attività.
Inoltre, la scomparsa della precisazione contenuta nel precedente vecchio comma 4 dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (il quale stabiliva che «restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l’inizio dell’attività e per l’adozione da parte dell’amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti»), unitamente alla previsione contenuta nell’art. 49, comma 4‐ter (in forza della quale, «la disciplina di cui al comma 4‐bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale»), deporrebbe nel senso di ritenere che alla nuova SCIA debba essere integralmente ricondotta anche la preesistente disciplina in materia di «DIA edilizia». Quest’ultima, fino ad ora, avrebbe mantenuto profili di autonomia rispetto al modello di DIA generale.
Nel senso dell’integrale sostituzione della DIA edilizia con la nuova SCIA si sarebbe espressa anche la nota 16 settembre 2010 del Ministero per la semplificazione normativa: la quale – oltre che sulla base dei profili dinanzi indicati – perverrebbe a tale conclusione anche alla luce delle indicazioni emerse nel corso dei lavori parlamentari, nonché in considerazione dell’innovativo riferimento – contenuto nel comma 1 del nuovo art. 19 della legge n. 241 del 1990 – alle «asseverazioni di tecnici abilitati», espressione che richiamerebbe il contenuto dell’art. 23 del d.P.R. n. 380 del 2001 in materia urbanistico‐edilizia.
12.— Secondo la Regione Liguria, la nuova disciplina della SCIA risulterebbe costituzionalmente illegittima, in primo luogo, e con riferimento agli ambiti non edilizi, perché la dettagliata previsione dei moduli procedimentali (che, ai sensi del comma 4‐ter, sarebbero destinati a sostituire automaticamente tutte le discipline regionali in materia di DIA), finirebbe per invadere la competenza regionale in molti ambiti di legislazione residuale regionale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., in particolare con riferimento a commercio, artigianato, turismo e attività produttive in genere. La lesione così determinata delle prerogative regionali non sarebbe certo esclusa in conseguenza della autoqualificazione recata dal comma 4‐ter.
Al contempo, la puntuale disciplina delle modalità di intervento attraverso l’esercizio del potere di inibizione e di conformazione dell’attività – quale prevista al comma 3 del nuovo art. 19 della legge n. 241 del 1990 – interferirebbe con i poteri di controllo il cui esercizio sarebbe attribuito alle amministrazioni locali, con conseguente violazione dell’art. 114, secondo comma, Cost., che riconosce l’autonomia dei poteri degli enti locali
e dell’art. 118, primo comma, Cost. che riconosce le funzioni amministrative dei Comuni.
In conclusione, il nuovo art. 19 della legge n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 49, comma 4‐bis, del d.l. n. 78 del 2010 si rivelerebbe costituzionalmente illegittimo nel suo comma 2, nella parte in cui prevede la possibilità di iniziare l’attività costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni previste per la DIA edilizia), per contrasto con l’art. 3 Cost., per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché con l’art. 97 Cost., per violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa. Nella misura in cui interferisce con i poteri di controllo di Comuni e Regioni sull’attività edilizia, la disposizione sarebbe altresì illegittima per violazione degli artt. 114 e 118 Cost.
Le considerazioni esposte sarebbero destinate ad assumere ancora maggiore valenza ove si condivida quell’orientamento che ritiene la SCIA applicabile in materia edilizia al posto non solo della DIA «normale», ma anche della cosiddetta «super‐DIA», di cui all’art. 22, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001. Il che aumenterebbe l’impatto già problematico dell’istituto.
15.— Il comma 4‐ter stabilisce che la disciplina della SCIA, nella sua integralità, attiene alla tutela della concorrenza e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), Cost., e che «sostituisce direttamente […] quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale».
L’indicazione dei pretesi «titoli» della disciplina, e degli effetti sulla normativa precedente, anche di fonte regionale, renderebbe palese l’intendimento del legislatore statale di dettare una normativa completa, autosufficiente, non derogabile dai legislatori locali. Per questo il comma 4‐ter sarebbe costituzionalmente illegittimo.
Alcuni istituti di semplificazione amministrativa potrebbero esprimere limiti vincolanti per le potestà legislative regionali; ma ciò implicherebbe sempre una valutazione complessiva di tutti gli interessi che vengono in rilievo nella singola materia interessata, e il controllo, a sua volta, per essere effettivo, non potrebbe che riguardare norme riferite a ben individuati settori. Il punto di equilibrio tra l’interesse del singolo ad iniziare quanto prima una certa attività, e l’esercizio del potere‐dovere dell’amministrazione di tutelare secondo legge gli altri interessi toccati da quella attività, potrebbe essere diverso, a seconda che questi ultimi attengano al governo del territorio oppure alla tutela della salute o alla tutela del lavoro (il riferimento al governo del territorio e alla tutela della salute e del lavoro non è casuale, evocando interessi che il comma 4‐bis non prende in considerazione ai fini della esclusione dall’ambito di operatività della SCIA).
16.— Il comma 4‐ter dichiara come proprio fondamento costituzionale anche la «tutela della concorrenza», oltre ai livelli essenziali delle prestazioni. Ma esso, in realtà, non potrebbe essere ricondotto nemmeno alla lettera e) dell’art. 117 Cost., nelle parti in cui non riguarda attività imprenditoriali e professionali, e nelle parti in cui concerne (limitandoli) i poteri di controllo e repressivi delle amministrazioni preposte alla tutela dei molteplici interessi pubblici e privati, che sono stati presi in considerazione dalle singole leggi di settore quando hanno previsto le autorizzazioni, licenze, pareri, nulla osta e simili. Con riferimento a queste ultime norme limitatrici, anzi, la disposizione potrebbe avere l’effetto di far rimanere «sul mercato» imprese o professionisti con requisiti (in senso lato) non del tutto conformi agli schemi legali, con conseguente alterazione della concorrenza «leale» tra i diversi operatori.
Ma, anche con riferimento alle attività imprenditoriali e professionali, il comma 4‐ter non sarebbe espressione della «tutela della concorrenza» nel senso della Costituzione, come interpretata dalla giurisprudenza della Corte.
Esso non riguarderebbe i requisiti per l’accesso al mercato, o le condizioni di offerta dei beni e dei servizi, o la parità di trattamento tra gli operatori, o misure di liberalizzazione dei mercati, ma inciderebbe direttamente e principalmente sullo svolgimento dell’attività amministrativa e sui relativi procedimenti. Se lo svolgimento di una determinata attività, per la quale si siano ridotti i tempi di avvio (ma non i costi, considerandosi la necessità di «attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati») dipende (anche) dall’insieme della normativa (statale, regionale, europea, internazionale) che la riguarda, l’effetto che la semplificazione della disciplina ha sulla concorrenza sarebbe solo accessorio ed indiretto; e nei casi di interferenza, ai fini della riconduzione di una legge all’una o all’altra materia, occorrerebbe operare un giudizio di prevalenza.
18.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 6 ottobre 2010 (r.r. n. 106 del 2010), la Regione Emilia‐Romagna ha impugnato, tra l’altro, l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, per violazione degli artt. 97, 114, secondo comma, 117, commi terzo e quarto, e 118, Cost.
Il ricorso svolge argomentazioni analoghe, nella parte concernente l’impugnazione dell’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ ter, a quelle di cui al ricorso n. 102 del 2010, proposto dalla Regione Liguria.
19.— Anche le difese del Presidente del Consiglio dei ministri, che si è costituito nel giudizio costituzionale proposto dalla Regione Emilia‐Romagna, assumendone l’infondatezza, sono analoghe a quelle svolte nei confronti del ricorso n. 102 del 2010, proposto dalla Regione Liguria.
20.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28 settembre 2010, depositato presso la Cancelleria della Corte costituzionale il 7 ottobre 2010 (r.r. n. 107 del 2010), la Regione Puglia ha impugnato, tra l’altro, l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n.. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, che, nell’individuare nella legge statale l’unica fonte competente a regolamentare la materia della SCIA, inciderebbero sull’autonomia legislativa e regolamentare della Regione, con violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), terzo e quarto comma, Cost.
21.— La Regione ricorrente premette che l’art. 49, comma 4‐bis, ha riformulato l’art. 19 della legge n. 241 del 1990, introducendo, al posto della Denuncia Inizio Attività (DIA), la Segnalazione Certificata di Inizio attività (SCIA), in virtù della quale sono ridotti gli oneri amministrativi per il privato, consentendogli di intraprendere un’attività economica immediatamente, fin dalla data di presentazione di una semplice segnalazione all’amministrazione pubblica competente. Il comma 4‐ter del medesimo art. 49 prevede l’applicazione del comma 4‐bis anche ai procedimenti amministrativi ricadenti nelle materie di competenza legislativa regionale.
Nonostante l’autoqualificazione contenuta nel comma 4‐ter, secondo cui la disciplina del comma 4‐bis sarebbe attinente alla tutela della concorrenza ai sensi del citato art. 117, secondo comma, lettera e), e costituirebbe livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma, sostituendosi, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, a quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale, non sarebbe possibile ritenere, secondo la ricorrente, che la norma sia riconducibile alla materia della «tutela della concorrenza».
Invero, il nuovo istituto della SCIA sarebbe di generalizzata applicazione, sia alle attività che hanno un rilievo economico‐imprenditoriale sia a quelle che non lo hanno. Risulterebbe evidente che, in relazione a questa seconda categoria, non si porrebbe un problema di «concorrenza», e lo Stato non sarebbe legittimato in alcun modo ad adottare la normativa impugnata. Ne conseguirebbe l’illegittimità costituzionale della normativa contenuta nell’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui include nel suo ambito di applicazione anche quei procedimenti inerenti ad attività non aventi rilievo economico‐imprenditoriale.
Sotto un secondo profilo, la normativa in questione non potrebbe comunque ricondursi alla materia della «tutela della concorrenza», poiché «disciplina le relazioni tra gli operatori economici e la pubblica amministrazione, senza che ciò possa in alcun modo incidere sulle relazioni tra gli operatori economici». La normativa impugnata si limiterebbe a regolare le modalità tramite le quali devono essere esplicate alcune funzioni amministrative.
Anche ammettendo che norme destinate a regolare relazioni tra operatori e pubblici poteri possano essere ricomprese nell’ambito dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., ciò accadrebbe in quanto tali previsioni siano dirette ad incrementare la concorrenza esistente. Ciò non si verificherebbe nel caso in questione, in quanto la norma avrebbe unicamente una funzione di semplificazione amministrativa.
Da ultimo, la ricorrente fa notare l’impossibilità di riferire l’art. 49, comma 4‐bis, del decreto‐legge n. 78 del 2010, contemporaneamente, sia alla materia «tutela della concorrenza» che a quella della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni».
Infatti, non sarebbe possibile ritenere che le norme di cui all’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, nonostante l’autoqualificazione ivi disposta, siano riconducibili alla materia della «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», in primo luogo perché non sarebbe pensabile che la disposizione costituzionale possa essere intesa nel senso di qualificare «prestazione» qualunque attività amministrativa con la quale entri in contatto il cittadino, poiché altrimenti si giungerebbe a configurare un generalissimo titolo di intervento della legislazione statale su tutta l’attività amministrativa regionale e locale. L’attività amministrativa potrebbe assurgere alla qualifica di «prestazione», della quale lo Stato è competente a fissare un «livello essenziale», solo a fronte di uno specifico «diritto» di individui, imprese, operatori economici e, in generale, soggetti privati. Ciò sarebbe stato riconoscibile ove lo Stato avesse attribuito ai soggetti che entrano in contatto con una pubblica amministrazione, nell’ambito dei procedimenti individuati dalle norme in esame, il diritto ad ottenere una risposta certa entro un termine prefissato, con eventuale utilizzo di poteri sostitutivi straordinari per far fronte all’inadempimento di quei livelli di governo non assicuranti il livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, stabilito dallo Stato nell’esercizio della propria competenza esclusiva.
Pur se la DIA – sostituita in parte dalla SCIA con le disposizioni in esame – è stata qualificata «livello essenziale di prestazione» dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 10 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), che ha aggiunto il comma 2‐ter all’art. 29 della legge n. 241 del 1990, è noto che la qualificazione che il legislatore fornisca delle norme che esso stesso introduce non ha rilievo ai fini della loro qualificazione di diritto costituzionale, né è possibile ritenere che la mancata impugnazione della disposizione richiamata possa valere in alcun modo quale acquiescenza prestata dalla Regione ricorrente. Le norme concernenti la DIA, come quelle inerenti la SCIA, non potrebbero essere considerate «livelli essenziali delle prestazioni». Ove ne sussistano i presupposti, potrebbero, al più, essere qualificate «principi fondamentali» in relazione a singole materie di potestà legislativa concorrente
tra Stato e Regioni, come il «governo del territorio».
I commi 4‐bis e 4‐ter dell’art. 49 sono impugnati anche in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost.
A differenza della disciplina della DIA, che nel settore edilizio è stata ascritta ai «principi fondamentali» della materia «governo del territorio», la disciplina della SCIA avrebbe un ambito di applicazione generalizzato. Non individuando alcuna materia al fine di limitare il proprio ambito di applicazione, non potrebbe certo costituire «principio fondamentale della materia»: il legislatore statale, infatti, avrebbe dovuto individuare i procedimenti ‐ almeno per classi omogenee ‐ ricadenti nelle materie di competenza concorrente, ai quali intendeva applicare la disciplina in esame.
Se anche l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010 fosse da considerare legittimamente posto dallo Stato nell’ambito della propria competenza a dettare i principi fondamentali delle materie oggetto di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, esso dovrebbe comunque ritenersi costituzionalmente illegittimo, in quanto volto a disciplinare anche i procedimenti ricadenti nell’ambito della competenza residuale delle Regioni.
Lo Stato, infatti, non avrebbe alcun titolo per imporre la sua applicazione anche ai procedimenti amministrativi che devono essere esplicati in tali materie, in cui la competenza regionale non sarebbe vincolata da questo tipo di norme statali.
24.— Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 9 settembre 2011, depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 15 settembre 2011 (r.r. n.91 del 2011), la Regione Emilia‐Romagna ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera b), e del medesimo art. 5, comma 2, lettere b) e c), del decreto‐legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 2011, n. 106, «nella parte in cui tale articolo conferma o dispone l’applicabilità della SCIA alla materia edilizia e nella parte in cui – attraverso il nuovo comma 6‐bis dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 – introduce un termine breve di trenta giorni per l’adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti della SCIA in materia edilizia, per violazione degli artt. 3, 9, 97, 114, 117 e 118 della Costituzione, nei modi e per i profili di seguito illustrati».
25.— In particolare, la Regione Emilia‐Romagna lamenta l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, nella parte in cui confermano o dispongono l’applicabilità della SCIA alla materia edilizia disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), seppure «con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire».
Tale interpretazione autentica si collegherebbe, inoltre, all’obiettivo enunciato al comma 1, lettera b), del medesimo art. 5, consistente nella «estensione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) agli interventi edilizi precedentemente compiuti con denuncia di inizio attività (DIA)», con l’esclusione dei casi di cosiddetta super‐DIA.
Lo Stato avrebbe – ad avviso della Regione Emilia‐Romagna – superato i limiti della propria potestà legislativa di principio nella materia concorrente di governo del territorio, violando l’art. 117, terzo comma, Cost., nell’imporre non soltanto la DIA – ora SCIA – in luogo del permesso edilizio, ma nel disciplinare le modalità stesse di funzionamento della SCIA, nell’individuare il momento nel quale il «segnalante» può realizzare il progetto, nel disciplinare i tempi ed i limiti del potere o dovere di controllo dell’amministrazione. Nella recente sentenza della
Corte costituzionale n. 278 del 2010 sarebbe stato, infatti, stabilito che spetta alle Regioni, e non allo Stato, disciplinare i casi nei quali strutture residenziali mobili nei campeggi possono essere realizzate senza alcun adempimento; ragione per la quale, dunque, spetta alle Regioni dire in quali casi al segnalante sia consentito di realizzare subito il progetto ed in quali sia invece preferibile che l’amministrazione effettui prima il controllo.
Infatti, mentre nel settore commerciale, la cui regolamentazione spetta per competenza residuale alla Regione, l’immediato inizio di attività in assenza dei presupposti richiesti non sarebbe particolarmente grave, in quanto l’attivazione del potere inibitorio e di rimozione degli eventuali effetti dannosi medio tempore cagionati potrebbe essere idoneo a tutelare gli interessi protetti dalle normative, l’attività edilizia determina immediatamente una materiale alterazione del territorio, anche se gli interventi potrebbero essere poi rimossi.
Tuttavia, il ripristino della situazione pregressa non sempre sarebbe possibile, sia sotto il profilo materiale (come ricavabile dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, che si occupa dei profili sanzionatori di opere abusive in relazione alle quali non sia possibile il ripristino dello stato dei luoghi), sia per gli eccessivi costi che, pur se ricadenti sui privati trasgressori, risulterebbero nel concreto spesso non sostenibili dal privato che avrebbe l’obbligo di rimuovere gli effetti dannosi. Anche il meccanismo dell’esecuzione in danno rappresenterebbe una soluzione di disagevole attuazione pratica, come dimostra l’esperienza comune delle difficoltà che le amministrazioni incontrano nell’ottenere la demolizione degli interventi abusivi.
Pertanto, ad avviso della Regione, l’applicazione della disposizione di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (come modificato dall’art. 49, comma 4‐bis, della 1egge n. 122 del 2010) alle ipotesi di DIA edilizia sarebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui consente di iniziare l’attività costruttiva alla data della presentazione della segnalazione (senza prevedere una clausola di salvezza per le diverse disposizioni previste per la DIA edilizia), per contrasto con l’art. 3 Cost., per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, e con l’art. 97 Cost., per violazione del principio buon andamento dell’attività amministrativa.
Inoltre, la Regione Emilia‐Romagna ricorda che la riconduzione di tale disciplina alle materie della tutela della concorrenza e dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettere e) ed m), Cost. (quale prevista dal citato art. 49, comma 4‐ter, del d.l. n. 78 del 2010), è già stata censurata dalla stessa Regione ricorrente nel ricorso proposto avanti alla Corte costituzionale n. 106 del 2010.
26.— Per quanto attiene alla illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, lettera b), nella parte in cui – attraverso il nuovo comma 6‐bis dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 – introduce un termine breve di trenta giorni per la SCIA in materia edilizia, con riduzione del termine di verifica generale di sessanta giorni, la Regione Emilia‐Romagna censura il fatto che il legislatore statale sarebbe intervenuto definendo aspetti di dettaglio della materia edilizia, con precetti destinati a trovare immediata applicazione, in deroga alle diverse previsioni normative regionali, in quanto l’art. 49, comma 4‐ter, della legge n. 122 del 2010 stabilisce che la nuova disciplina della SCIA «sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale», con ciò violando le regole che limitano la potestà statale, concorrente con quella regionale, demandando alla prima la fissazione dei soli principi, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.
A tal proposito, la Regione Emilia‐Romagna aveva già disciplinato la materia autonomamente, prevedendo un sistema articolato di controlli nel quale, oltre al termine di trenta giorni entro cui si provvede esclusivamente:
a) a verificare la completezza della documentazione;
b) ad accertare che la tipologia dell’intervento descritto e asseverato rientri nei casi previsti; c) a verificare la correttezza del calcolo del contributo di costruzione ed il relativo versamento, sono previsti termini più ampi (fino a dodici mesi dalla fine lavori) per il «controllo di merito dei contenuti dell’asseverazione allegata alla denuncia di inizio attività» (art. 11, commi 1 e 3, della legge della Regione Emilia‐Romagna 25 novembre 2002, n. 31, recante «Disciplina generale dell’edilizia»). Quindi, la determinazione da parte della legge statale di un termine rigido entro il quale ogni controllo debba essere svolto impedirebbe alla Regione l’attività di adattamento delle norme alla concreta situazione locale, che costituisce una delle ragioni della potestà legislativa regionale.
Infatti, anche se il termine di verifica di trenta giorni era previsto in materia edilizia dall’art. 23 del d.P.R n. 380 del 2001, la disposizione aveva valenza regolamentare e, dopo la riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, i termini erano poi stati diversamente disciplinati dalla normativa regionale. Come già fatto cenno, la Regione Emilia‐Romagna ha distinto i diversi tipi di controllo, con un termine più lungo per quelli comportanti accertamenti specifici e complessi. Quindi, l’imposizione di un termine unico di trenta giorni – oltretutto in una situazione in cui alle amministrazioni locali è precluso per limiti sia economici che giuridici di espandere il proprio organico – comprometterebbe in pratica l’effettiva possibilità di vigilare sull’attività edilizia, in violazione anche degli artt. 114 e 118 Cost.
La norma apparirebbe illegittima e irrazionale anche sotto un ulteriore profilo, qualora dovesse risultare legittima per la SCIA edilizia la regola che consente l’immediato avvio dell’attività, prima di qualunque controllo.
Infatti, la determinazione di un termine breve – comunque contestabile in quanto non permette una flessibile applicazione regionale – avrebbe potuto avere una sua logica quando esso aveva al contempo carattere dilatorio rispetto all’attività costruttiva, cioè quando soltanto allo scadere di tale termine il privato poteva concretamente dare avvio alle opere. Ma se si ammette che anche in materia edilizia è possibile dare sempre e comunque immediato avvio all’attività, contestualmente alla presentazione della segnalazione, allora la riduzione del termine da sessanta a trenta giorni non avrebbe più alcuna reale utilità per il privato, in quanto non servirebbe a ridurre alcun termine dilatorio; di contro, tale riduzione avrebbe solo l’effetto di limitare ingiustificatamente i poteri di verifica della pubblica amministrazione nel controllo del territorio.
In sintesi, ad avviso della Regione Emilia‐Romagna, sarebbero illegittime, per violazione del riparto costituzionale delle competenze legislative nella materia e per irragionevolezza, che porta alla compromissione di valori fondamentali, sia la regola che consente l’immediato avvio dell’attività edilizia, sia la regola che costringe i controlli nel termine irrazionalmente breve di trenta giorni: ma la seconda risulterebbe ancor più irrazionale, qualora si consideri la vigenza della prima.
28.— Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite l’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso, in quanto la introdotta normativa si sottrarrebbe alle proposte censure di legittimità costituzionale. Contrariamente a quanto affermato dalla Regione Emilia‐Romagna, l’intervento normativo sarebbe attinente alla materia dei livelli essenziali delle prestazioni e pertanto rientrerebbe nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., anche alla luce del dettato dell’art. 29 della legge n. 241 del 1990, il cui richiamo alla DIA deve intendersi effettuato, per effetto del comma 4‐ter dell’art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, alla “segnalazione certificata di inizio attività”. D’altra parte, la disciplina della SCIA risponderebbe all’esigenza di dettare un procedimento uniforme su tutto il territorio nazionale per regolare lo svolgimento delle attività economiche ed è tutt’altro che disciplina di dettaglio.
Pertanto, a parere della difesa dello Stato, sarebbero non fondate anche le lamentate violazioni degli artt. 9 e 97 Cost. Le disposizioni censurate avrebbero per obiettivo la liberalizzazione dell’attività di impresa e sarebbero dirette a salvaguardare valori costituzionali di primaria importanza, quali la libertà di impresa, la tutela della concorrenza e l’imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione: la semplificazione procedimentale sarebbe finalizzata a favorire la ripresa e lo sviluppo del sistema produttivo nazionale nella competitività delle imprese, ed in vista di tale superiore interesse nazionale sarebbe necessaria la subordinazione delle potestà legislative degli enti territoriali. In tale ottica si collocherebbe la norma di interpretazione contenuta nell’art. 5, comma 1, lettera b), del decreto‐legge impugnato.
La SCIA realizzerebbe il passaggio dal principio autoritativo a quello dell’auto‐responsabilizzazione del privato e le criticità evidenziate dalla Regione ricorrente, in merito al possibile inizio dell’attività nella carenza dei presupposti di legge in presenza di una SCIA contenente erronee o false dichiarazioni, sarebbero attinenti a valutazioni di merito rimesse alla discrezionalità del legislatore, il quale avrebbe operato un bilanciamento tra una pluralità di interessi contrapposti.
1.— La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, la Regione Toscana, la Regione Liguria, la Regione Emilia Romagna e la Regione Puglia, con i distinti ricorsi indicati in epigrafe e richiamati in narrativa, hanno sollevato, tra le altre, questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del decreto‐legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), nel testo risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione 30 luglio 2010, n. 122.
La Regione Emilia‐Romagna, poi, con un secondo ricorso, ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 1, lettera b), e del medesimo articolo 5, comma 2, lettere b) e c), del decreto‐legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, «nella parte in cui tale articolo conferma o dispone l’applicabilità della SCIA alla materia edilizia e nella parte in cui – attraverso il nuovo comma 6‐bis dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) – introduce un termine breve di trenta giorni per l’adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti della SCIA in materia edilizia», per violazione degli articoli 3, 9, 97, 114, 117 e 118 della Costituzione.
Riservata a separate pronunce la decisione sulle impugnazioni delle altre norme contenute nel suddetto d.l. n. 78 del 2010, proposte dalle ricorrenti, vengono qui in esame le questioni di legittimità costituzionale relative al citato art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, nonché le questioni concernenti l’art. 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, nei termini dianzi indicati.
3.— La Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, in particolare, censura, tra gli altri, l’art. 49, comma 4‐ter, del d. l. n. 78 del 2010, poi convertito, nella parte in cui, qualificando la disciplina della «Segnalazione certificata di inizio attività» (d’ora in avanti, SCIA), contenuta nel comma 4‐bis, che modifica l’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), come attinente alla tutela della concorrenza, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della successiva lettera m), e prevedendo che «le espressioni “segnalazione certificata di inizio attività” e “SCIA” sostituiscono, rispettivamente, quelle di “dichiarazione di inizio attività” e “DIA”», stabilisce che la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella già esistente in materia di DIA, modificando non soltanto la normativa statale previgente ma anche quella regionale.
3.1.— La Regione Toscana impugna, tra gli altri, l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del citato d.l. n. 78 del 2010, poi convertito in legge, nella parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA come attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, e prevedendo che «le espressioni “segnalazione certificata di inizio attività” e “SCIA” sostituiscono, rispettivamente, quelle di “dichiarazione di inizio attività” e “DIA”», stabilisce che la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella esistente in tema di DIA, modificando non solo la previgente normativa statale ma anche quella regionale.
3.2.— La Regione Liguria, a sua volta, impugna l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del d.l. n.78 del 2010, poi convertito in legge.
Il comma 4‐bis è censurato nella parte in cui, con riferimento ad ambiti non edilizi, prevedendo dettagliatamente i moduli procedimentali destinati a sostituire in modo automatico tutte le discipline regionali in materia di DIA e le modalità d’intervento attraverso l’esercizio del potere d’inibizione e di conformazione dell’attività, violerebbe spazi di legislazione regionale residuale, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., in particolare con riferimento a commercio, artigianato, turismo e attività produttive in genere, nonché i poteri di controllo delle amministrazioni locali rimessi dall’art. 114, secondo comma, Cost., all’autonomia dei poteri degli enti locali, e le funzioni amministrative dei Comuni disposte dall’art. 118, primo comma, Cost. Inoltre, con riferimento all’ambito edilizio, prevedendo la possibilità di iniziare l’attività costruttiva alla data di presentazione della segnalazione, senza stabilire una clausola di salvezza per le diverse disposizioni previste per la DIA edilizia, la disposizione censurata violerebbe l’art. 3 Cost., con riguardo ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché l’art. 97, primo comma, Cost., con riguardo al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, per determinare un inammissibile sbilanciamento a favore dell’interesse ad una rapida definizione delle procedure abilitative edilizie, con sacrificio delle esigenze della tutela del territorio e dell’organizzazione delle stesse amministrazioni cui è affidato il potere di verifica.
Con riferimento al comma 4‐ter, detta norma, qualificando la disciplina della SCIA come attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché stabilendo che la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella già esistente in tema di DIA, con conseguente modifica non soltanto della previgente normativa statale ma anche regionale, violerebbe le competenze regionali quali il governo del territorio, la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali, l’artigianato, il turismo, il commercio, in forza dell’art. 117, commi terzo e quarto, Cost.
3.3.— La Regione Emilia‐Romagna impugna l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del menzionato decreto‐legge, poi convertito, nella parte in cui, con riferimento agli ambiti non edilizi, prevedendo dettagliatamente i moduli procedimentali destinati a sostituire in modo automatico tutte le discipline regionali in materia di DIA e le modalità di intervento mediante esercizio del potere di inibizione e di conformazione dell’attività, violerebbe sfere di legislazione residuale regionale ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., segnatamente con riferimento a commercio, turismo e attività produttive in genere, nonché i poteri di controllo delle amministrazioni locali rimessi dall’art. 114, secondo comma, Cost., all’autonomia degli enti locali, ed anche le funzioni amministrative dei Comuni di cui all’art. 118, primo comma, Cost.
Quanto al citato art. 49, comma 4‐ter, esso – nella parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA, contenuta nel comma 4‐bis, come attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettere e ed m, Cost.), stabilisce che la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisce a quella già esistente in materia di DIA, modificando non soltanto la previgente normativa statale, ma anche quella regionale – si porrebbe in violazione delle competenze regionali, quali il governo del territorio, la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali, l’artigianato, il turismo e il commercio, ai sensi dell’art. 117, commi terzo e quarto, Cost.
3.4.— La Regione Puglia censura l’art. 49, commi 4‐bis e 4‐ter, sopra citati, perché, qualificando la disciplina della SCIA come attinente alla tutela della concorrenza e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riferendosi ad attività non aventi rilievo economico‐imprenditoriale, ma destinate a regolare rapporti tra operatori economici e pubblica amministrazione a fini di semplificazione, nonché l’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., non trattandosi di specifici diritti dei soggetti a determinate prestazioni. Inoltre, la menzionata normativa statale, nella parte in cui prevede che la nuova disciplina sulla SCIA si sostituisca a quella già esistente in tema di DIA, modificando non soltanto la previgente disciplina statale, ma anche quella regionale, si porrebbe in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non si limiterebbe a porre principi fondamentali nella materia «governo del territorio», ma detterebbe una disciplina della quale il legislatore regionale potrebbe soltanto prendere atto, senza margini di adeguamento alla realtà regionale.
3.5.— Infine, la Regione Emilia‐Romagna, con un secondo ricorso, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2011, «nella parte in cui tale articolo conferma o dispone l’applicabilità della SCIA alla materia edilizia e nella parte in cui – attraverso il nuovo comma 6‐bis dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 – introduce un termine breve di trenta giorni per l’adozione dei provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli effetti della SCIA in materia edilizia».
Ad avviso della ricorrente, detta normativa violerebbe: a) l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto introduce la disposizione che consente l’avvio immediato dell’attività con la segnalazione dell’inizio di questa e che disciplina
le modalità di funzionamento della SCIA, mediante regole di dettaglio precluse allo Stato nella materia del governo del territorio, demandata alla competenza legislativa concorrente; b) l’art. 3 Cost., per contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, e l’art. 97, primo comma Cost., per violazione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa, in quanto si tradurrebbe nella limitazione della potestà legislativa regionale, perché sarebbe eliminata la possibilità delle amministrazioni di operare un rapido esame preventivo dei progetti. Pertanto, verrebbe meno, in modo irragionevole, la possibilità d’impedire la realizzazione di eventuali abusi, in contrasto col principio di buon andamento dell’amministrazione, in quanto non sarebbe stata conservata la clausola di salvezza prevista dalla vecchia formulazione dell’art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990 («Restano ferme le disposizioni di legge vigenti che prevedono termini diversi da quelli di cui ai commi 2 e 3 per l’inizio dell’attività e per l’adozione da parte dell’amministrazione competente di provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti»), così escludendo questa pur lieve forma di tutela; c) l’art. 9, secondo comma, Cost., per contrasto con l’esigenza costituzionale di tutela del paesaggio, connessa alla tutela del territorio per effetto di accordi internazionali ai quali l’Italia ha prestato adesione.
4.— In via preliminare la difesa dello Stato ha eccepito il carattere tardivo dei ricorsi, proposti «avverso le norme del decreto‐legge non modificate in sede di conversione e quindi, in ipotesi, immediatamente lesive».
L’efficacia immediata, propria del decreto‐legge, e il conseguente carattere lesivo che esso può assumere, lo rendono impugnabile in via immediata da parte delle Regioni. È pur vero, però, che soltanto con la legge di conversione il detto provvedimento legislativo acquisisce stabilità (art. 77, terzo comma, Cost.). In tale contesto, come questa Corte ha più volte affermato, la Regione può, a sua scelta, impugnare tanto il solo decreto legge, quanto la sola legge di conversione, quanto entrambi (ex plurimis: sentenze n. 298 del 2009, n. 443 del 2007, n. 417 del 2005, n. 25 del 1996).
L’art. 49, comma 4‐bis, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, sostituisce il testo dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, ora recante la rubrica «Segnalazione certificata di inizio di attività – SCIA».
Il comma 1 del testo novellato (testo risultante anche da alcune modifiche introdotte con provvedimenti successivi, tra i quali il decreto‐legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge, 12 luglio 2011, n. 106) stabilisce che «Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria».
Il comma 3 aggiunge che «L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. È fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21‐quinquies e 21‐nonies. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del Testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa – Testo A), può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo».
Seguono, poi, altri commi, fino al 6‐ter, tra i quali vanno richiamati i commi 4 e 6‐bis, quest’ultimo aggiunto dall’art. 5, comma 2, lettera b), numero 2), del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, poi ancora modificato dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 6 del decreto‐legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
Il citato comma 4 stabilisce che «Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6‐bis, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente». Il comma 6‐bis dispone che «Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico‐ edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali».
Il comma 4‐ter del citato art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, a sua volta statuisce che «Il comma 4‐bis attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma. Le espressioni “segnalazione certificata di inizio attività” e “Scia” sostituiscono, rispettivamente, quelle di “dichiarazione di inizio di attività” e “Dia”, ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4‐bis sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale».
Il principio di semplificazione, ormai da gran tempo radicato nell’ordinamento italiano, è altresì di diretta derivazione comunitaria (Direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno, attuata nell’ordinamento italiano con decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59). Esso, dunque, va senza dubbio catalogato nel novero dei principi fondamentali dell’azione amministrativa (sentenze n. 282 del 2009 e n. 336 del
7.— I ricorsi in esame censurano la normativa impugnata nella parte in cui, qualificando la disciplina della SCIA, contenuta nell’art. 49, comma 4‐bis, come attinente alla tutela della concorrenza ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali a norma dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., ha stabilito che la nuova disciplina si sostituisca a quella già esistente in tema di DIA (art. 49, comma 4‐ter), modificando non soltanto la previgente disciplina statale ma anche quella regionale. In tal modo la detta normativa avrebbe interessato ambiti di legislazione regionale, ai sensi dell’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., quali la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali, l’artigianato, il commercio, oltre alle materie riservate dallo statuto di autonomia alla potestà legislativa primaria della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste.
In questo quadro, il richiamo alla tutela della concorrenza, effettuato dal citato art. 49, comma 4‐ter, oltre ad essere privo di efficacia vincolante, è anche inappropriato. Infatti, la disciplina della SCIA, con il principio di semplificazione ad essa sotteso, si riferisce ad «ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli stessi».
Invece, a diverse conclusioni deve pervenirsi con riferimento all’altro parametro evocato dall’art. 49, comma 4‐ ter, del d.l. n. 78 del 2010, poi convertito in legge.
Detta norma stabilisce che la disciplina della SCIA, di cui al precedente comma 4‐bis, costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Analogo principio, con riferimento alla DIA, era stato affermato dall’art. 29, comma 2‐ter, della legge n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 10, comma 1, lettera b), della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), poi ancora modificato dall’art. 49, comma 4, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito in legge.
Orbene – premesso che l’attività amministrativa può assurgere alla qualifica di “prestazione”, della quale lo Stato è competente a fissare un livello essenziale a fronte di uno specifico diritto di individui, imprese, operatori economici e, in genere, soggetti privati – la normativa qui censurata prevede che gli interessati, in condizioni di parità su tutto il territorio nazionale, possano iniziare una determinata attività (rientrante nell’ambito del citato comma 4‐bis), previa segnalazione all’amministrazione competente. Con la presentazione di tale segnalazione, il soggetto può dare inizio all’attività, mentre l’amministrazione, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti legittimanti, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione (trenta giorni nel caso di SCIA in materia edilizia), adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salva la possibilità che l’interessato provveda a conformare alla normativ a
vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione.
Al soggetto interessato, dunque, si riconosce la possibilità di dare immediato inizio all’attività (è questo il principale novum della disciplina in questione), fermo restando l’esercizio dei poteri inibitori da parte della pubblica amministrazione, ricorrendone gli estremi. Inoltre, è fatto salvo il potere della stessa pubblica amministrazione di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli artt. 21‐quinquies e 21‐nonies della legge n. 241 del 1990.
11.— Conclusivamente, la riconduzione della disciplina in esame all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. comporta la non fondatezza delle questioni, sotto tutti i profili, in quanto la normativa censurata rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. per questi motivi
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni di legittimità costituzionale promosse dalle Regioni indicate in epigrafe con i rispettivi ricorsi, nei confronti del decreto‐legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122;
1) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 4‐bis e 4‐ter, del decretolegge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse:
a) dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, limitatamente all’articolo 4‐ter del citato decreto‐legge n. 78 del 2010, come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, in riferimento all’art. 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale del 18 ottobre 2010, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nonché agli artt. 2, primo comma, lettere g), p) e q), e 3, primocomma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e alle relative norme di attuazione, nonché, in subordine, per violazione del principio costituzionale di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 1, lettera b), e comma 2, lettere b) e c), del decreto‐legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, promosse in riferimento agli artt. 3, 9, 97, 114, 117 e 118 Cost. dalla Regione Emilia‐Romagna con il ricorso in epigrafe indicato.