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Timestamp: 2020-08-11 19:08:45+00:00
Document Index: 88356811

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Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2599 depositata il 30 aprile 2018 - il requisito dell’in house providing è soddisfatto, e non eluso, quando la possibilità del singolo ente pubblico, partecipante allo 0,1% del capitale, di influire sulla gestione della società partecipante è tra l’altro consentita attraverso un meccanismo di elezione dell’organo amministrativo che le permette di designare un suo rappresentante sia in via individuale, sia tramite la partecipazione «a ”cordate” di soci» - Studio Cerbone
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Consiglio di Stato sezione V sentenza n. 2599 depositata il 30 aprile 2018
E. s.p.a., in persona del presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Di Tonno, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Vincenzo Cerulli Irelli, in Roma, via Dora, n. 1;
Società A.I. di P.S. s.r.l., in persona dell’amministratore unico e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiano Bertoncini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfonso Tinari, in Roma, via Ramusio, n. 6;
della sentenza del T.A.R. ABRUZZO – SEZ. STACCATA DI PESCARA, Sez. I, n. 346/2016, resa tra le parti, concernente l’affidamento in house del servizio di igiene urbana per il Comune di Atessa.
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società A.I. di P.S. s.r.l.;
1. Con ricorso proposto al Tribunale amministrativo regionale dell’Abruzzo – sezione staccata di Pescara – la Società A.I. di P.S. s.r.l. impugnava gli atti con cui il Comune di Atessa aveva affidato in house il servizio di igiene urbana, per una durata di dieci anni, alla E. s.p.a., società partecipata da vari enti locali della Provincia di Chieti, tra cui il Comune affidante, per una quota del 6,53% del capitale (delibere del consiglio comunale n. 46 e 47 del 19 agosto 2016).
Il giudice di primo grado riteneva infatti che sia il Comune di Atessa che gli altri enti locali partecipanti al capitale sociale della E. non disponevano di poteri di controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi: veniva infatti reputata insufficiente la partecipazione al comitato assembleare “per il controllo analogo” – organo rappresentativo delle amministrazioni pubbliche partecipanti previsto ad hoc dallo statuto societario – poiché privo di «poteri di ingerenza tali da vincolare l’operato dell’organo di amministrazione»; anche la composizione del comitato non era tale da garantire una adeguata rappresentatività degli enti locali affidanti, posto che alla elezione dei relativi membri concorrevano anche i comuni che, pur partecipando al capitale sociale della E., non avevano affidato alla stessa i servizi di igiene urbana (30 su 53).
3, Per la riforma della sentenza di primo grado la E. ha proposto appello.
1. Nella propria memoria di replica la Società A.I. ha riferito che nelle more del giudizio il Comune di Atessa ha approvato alcune modifiche allo statuto della E. e un patto parasociale per il controllo congiunto della società partecipata (delibera del consiglio comunale n. 14 del 13 marzo 2017). Nel sottolineare che le modifiche in questione sono dichiaratamente intese a superare le illegittimità accertate con la sentenza del cui appello si tratta, l’originaria ricorrente ha quindi eccepito l’improcedibilità dell’appello della società affidataria per sopravvenuta carenza di interesse (sostiene in particolare la Società A.I. che la E. «non ha più interesse a sostenere la legittimità delle disposizioni statutarie vigenti al momento dell’affidamento»).
2. Prima di esaminare l’eccezione di improcedibilità così formulata, va dato atto che in precedenza la E. aveva invece sottolineato che le modifiche statutarie in questione hanno «carattere “rafforzativo” dei requisiti del controllo analogo già in origine sussistente» (in memoria conclusionale).
Infatti, a prescindere dalla portata delle modifiche statutarie approvate nelle more del presente giudizio dal Comune di Atessa, le stesse non sono in ogni caso idonee a privare la società affidataria dell’interesse all’esame nel merito dell’appello, dal momento che esse attengono ad un affidamento allo stato annullato, ma che rivivrebbe per effetto della riforma della pronuncia di primo grado, con conseguente reintegrazione della E. nella posizione giuridica originaria di affidataria del servizio di igiene urbana per il Comune di Atessa.
Sotto un distinto profilo occorre rilevare che la legittimità dell’affidamento in contestazione va apprezzata sulla base delle previsioni statutarie in allora vigenti (in termini su quest’ultimo profilo: Cons. Stato, III, 27 aprile 2015, n. 2154; V, 12 maggio 2016, n. 1900), per cui l’interesse della E. all’accertamento della legittimità dell’affidamento disposto in proprio favore rimane insensibile alle vicende modificative dello statuto a base dell’eccezione di improcedibilità in esame.
5. Con il primo motivo la E. censura la sentenza di primo grado per il mancato riscontro della carenza di interesse ad agire della Società A.I., a causa della mancata formulazione di censure specifiche rispetto alla scelta del modello di gestione del servizio di igiene urbana in via diretta, al quale – soggiunge l’odierna appellante – la stessa Società A.I., quale società di diritto privato, non potrebbe in ogni caso aspirare. Si evidenzia che la scelta in questione, svolta sulla base dei modelli previsti per i servizi pubblici locali di rilevanza economica dal testo unico sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (art. 112), ha carattere prioritario sul piano giuridico e logico rispetto al successivo affidamento diretto alla società in house e che rispetto alle valutazioni di carattere ampiamente discrezionale ad essa sottese – incentrate soprattutto sui risparmi di spesa ottenibili e sull’efficienza riveniente da una gestione unitaria e coordinata con gli altri enti locali partecipanti, destinata a confluire in un unico ambito territoriale ottimale – l’originaria ricorrente non ha enucleato alcuna censura.
7. Come si evince anche dai motivi di impugnazione riproposti ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm., la Società A.I. ha censurato l’affidamento diretto alla E. non solo sotto il profilo dell’assenza dei requisiti dell’in house providing – peraltro sufficiente a reintegrare il precedente gestore nella situazione giuridica antecedente all’affidamento contestato, come puntualmente rilevato dal giudice di primo grado – ma anche per l’assenza dei presupposti cui la legge condiziona la scelta del modello di gestione di un servizio pubblico in house e la conseguente deroga rispetto alla regola generale dell’affidamento a mezzo di procedura ad evidenza pubblica.
Invero nel ricorso di primo grado la Società A.I. aveva tra l’altro dedotto l’assenza dei presupposti di legge e di adeguata motivazione in ordine alla scelta del Comune di Atessa di autoprodurre il servizio di igiene urbana a mezzo dell’ente societario partecipato, richiamando in particolare le norme contenute negli artt. 34, comma 20, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (recante Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221), 3-bis, comma 1-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, (recante Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari), convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e 192, comma 2, del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Non è quindi dubitabile che l’impugnazione della Società A.I. sia ammissibile.
8. Con il secondo motivo d’appello la E. censura la sentenza di primo grado per ultrapetizione.
Si assume che il tribunale avrebbe ritenuto non sussistente il requisito del controllo analogo sulla base di previsioni dello statuto della E. non censurate dalla Società A.I. (in particolare gli artt. 6 – 9, 22, 31, comma 5, e 43), con la conseguenza che la sentenza di annullamento sarebbe stata emessa «sulla base di una causa petendi estranea a quella fatta valere», senza il rispetto delle garanzie previste dall’art. 73, comma 3, cod. proc. amm. (a tenore del quale il giudice «se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio» deve sottoporla al contraddittorio delle parti).
Del resto, se valesse una simile rigida corrispondenza tra disposizioni richiamate nel motivo di impugnazione (di legge, regolamento o, come nel caso di specie, statuto) e quelle invece esaminate dal giudice ai fini dell’accoglimento dello stesso, si dovrebbe pervenire alla conclusione che il presente appello sarebbe a sua volta inammissibile ex art. 104, comma 1, cod. proc. amm., laddove (nel terzo motivo) si censura la sentenza di primo grado per la mancata considerazione di alcune norme statutarie a dire della E. idonee a dimostrare la sussistenza del requisito del controllo analogo. In realtà si tratta di critiche specifiche ai sensi dell’art. 101, comma 1, cod. proc. amm. alla statuizione sfavorevole contenuta nella decisione del Tribunale amministrativo che la parte è addirittura onerata di svolgere, al fine di devolvere al giudice d’appello la cognizione sul medesimo punto controverso nel giudizio di primo grado, sin dal ricorso introduttivo.
Sul punto la E. premette che in linea generale il requisito del controllo analogo proprio dell’in house providing non può essere apprezzato secondo una stretta logica dominicale, incentrata sull’entità della partecipazione al capitale sociale della società in house e che, con riguardo specifico alla fattispecie in cui la società sia partecipata da più enti pubblici (c.d. in house plurifrazionato o pluripartecipato), il controllo analogo sussiste se esercitato congiuntamente dalle amministrazioni pubbliche partecipanti.
12. Vengono poi criticate le ulteriori argomentazioni poste dal tribunale a sostegno della ritenuta mancanza del requisito del controllo analogo, in particolare laddove è stato evidenziato che il comitato assembleare non è espressivo di interessi omogenei perché composto indifferentemente da soci che hanno affidato alla E. il servizio di igiene urbano e soci che invece per gli stessi servizi si avvalgono di altri gestori privati; si critica inoltre la tesi secondo cui, data la composizione ristretta del comitato (di cui fanno parte a turno 9 componenti designati dalle 53 amministrazioni partecipanti), il controllo esercitato dai partecipanti pubblici sulla società non risponderebbe ad interessi pubblici omogenei, relativo allo svolgimento dei servizi di igiene urbana per i Comuni affidatari.
La E. sottolinea altresì che il suo statuto si fonda sul principio di uguaglianza dei soci pubblici e che non è per contro esigibile che ciascuno di essi eserciti individualmente un controllo «totale e assoluto» sull’ente in house, ma è sufficiente che vi possa concorre su base paritaria con le altre amministrazioni partecipanti.
16. Tutto ciò precisato, si osserva che l’elemento sub a) è soddisfatto nel caso della E. e su ciò non vi sono contestazioni.
Infatti, attraverso la partecipazione all’assemblea gli enti pubblici soci della E. concorrono: alla nomina e alla revoca dell’organo amministrativo; all’approvazione degli indirizzi strategici relativi alla gestione della società e dei servizi da questa svolti, degli atti più importanti della società medesima (artt. 12, 13 e 31); all’approvazione del «piano programma» ex art. 40 dello statuto delle attività della società nell’ambito dell’oggetto sociale – consistente a sua volta, ai sensi dell’art. 2, nella gestione del ciclo integrato dei rifiuti, ivi compresa la realizzazione e gestione di impianti di trattamento e recupero.
Tale rilievo si infrange contro il potere dell’assemblea dei soci di nomina e revoca dei componenti di quest’ultimo e le ulteriori attribuzioni spettanti all’organo assembleare in base allo statuto, poc’anzi richiamate, che già di per sé pongono le amministrazioni pubbliche partecipanti nella condizione di esercitare il controllo analogo tipico dell’in house providing pluripartecipato. In realtà il comitato rappresenta un organismo concepito per rafforzare il controllo analogo tra gli enti pubblici partecipanti al capitale della E. e di cui gli stessi già dispongono in modo congiunto, attraverso la partecipazione all’assemblea dei soci e l’esercizio dei poteri ad essa spettanti.
Il tribunale inoltre non avrebbe neppure adeguatamente valorizzato la funzione di coordinamento strategico e gestionale che gli enti pubblici partecipanti al capitale della E. si sono riservati attraverso il comitato assembleare per il controllo analogo e che trova una disciplina nel «regolamento comune per disciplinare i rapporti tra gli stessi Enti locali e la Società», ex art. 1, comma 3, dello statuto.
20. Venendo poi all’elemento sub c), contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado, non vi è evidenza probatoria che, per il solo fatto che non tutti i soci pubblici partecipanti al capitale della E. – e dunque concorrenti all’elezione del comitato assembleare per il controllo analogo (secondo i meccanismi elettivi, per fasce di popolazione, previsti dall’art. 23 dello statuto) – abbiano deliberato di affidare a quest’ultima il servizio di igiene urbana nel proprio territorio, possano esservi deviazioni rispetto agli obiettivi di interesse pubblico per i quali la società è stata costituita e deve operare.
Se dunque non è sufficiente la presenza di enti locali non affidanti perché possa ritenersi avverato questo elemento della fattispecie ostativo alla configurabilità dell’istituto dell’in house providing, nel caso specifico va sottolineato che l’oggetto sociale della E. consiste nello svolgimento di attività inerenti al ciclo integrato di rifiuti pacificamente rientrante nell’ipotesi contemplata dalla disposizione di legge da ultimo richiamata (art. 2 dello statuto). Pertanto la sola partecipazione di alcuni Comuni della Provincia di Chieti al capitale sociale dell’odierna appellante, senza che a ciò si accompagni l’affidamento a quest’ultima del servizio di igiene urbana, non costituisce circostanza in grado di escludere che gli enti locali che invece hanno affidato alla stessa società il servizio in questione, come nel caso del Comune di Atessa, esercitino il controllo analogo.
21. L’accoglimento dell’appello della E. sotto il profilo finora esaminato impone l’esame dei motivi di ricorso che la Società A.I. ha riproposto nel presente giudizio ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.
22. Con una prima censura la predetta Società A.I. sostiene che il controllo analogo congiunto non sarebbe assicurato, a causa del fatto che l’art. 24, comma 4, dello statuto della E. prevede che i Comuni partecipanti al comitato per il controllo interno possano conferire ad uno di essi la delega per singole riunioni, all’interno del raggruppamento per fasce di popolazioni.
23. La censura è infondata dal momento che la facoltà di conferire singole deleghe per la partecipazione all’organo in cui gli enti pubblici partecipanti alla E. esercitano su quest’ultima il controllo congiunto è a sua volta espressione di tale potere. La facoltà in questione può quindi essere liberamente esercitata dalla singola amministrazione locale ed è comunque finalizzata ad assicurare il funzionamento dell’organo in questione.
24. Con un ulteriore motivo di censura l’originaria ricorrente contesta il requisito dell’“attività prevalente”, concorrente a quello del controllo analogo finora esaminato, in quanto il fatturato della E. deriverebbe da servizi svolti nei confronti dei soggetti pubblici partecipanti al suo capitale per una quota inferiore all’80%; ovvero per una quota inferiore al limite minimo indispensabile per configurare l’in house providing, ai sensi dell’art. 5, comma 1, lett. b), del nuovo codice dei contratti pubblici.
La censura si fonda sulla perizia di parte depositata nel giudizio di primo grado, nella quale è svolta un’accurata analisi dei bilanci della società controinteressata relativi al triennio 2013 – 2015, antecedente all’anno in cui il Comune di Atessa ha deliberato l’affidamento oggetto nel presente giudizio. Il predetto documento muove dall’assunto che nel fatturato da attività prevalente non possano essere inclusi i ricavi derivanti dalla gestione della locale discarica della località Cerratina del Comune di Lanciano, consistenti sia nel canone di concessione versato dal concessionario (Consorzio servizi ecologici del Frentano) che dalla gestione dell’impianto di biogas (da parte della Ecologica Sangro s.p.a.); inoltre dai ricavi dovrebbero essere esclusi quelli che la E. ha ottenuto dallo svolgimento di servizi di igiene urbana per conto di comuni non soci o anche soci, rivenienti da prestazioni fornite dalla società controinteressata non nei confronti di questi ultimi, ma direttamente agli affidatari degli stessi, come nel caso del Comune di Lanciano (servizi, ad esempio, per il quale la E. fattura direttamente al gestore, come nel caso della Rieco s.p.a.; o ancora da affidamenti illegittimi, come nel caso del Comune di Orsogna, per un importo di € 231.283,19, nel 2015); ancora in base ai conteggi contenuti nella perizia in esame la quota di fatturato per servizi prestati a terzi nel triennio 2013 – 2015 oscillerebbe dal minimo del 28% al massimo del 53% del volume d’affari dell’odierna appellante (rispettivamente nel 2013 e 2014), mentre nel 2015 tale fatturato si sarebbe attestato al 46%.
Deve premettersi che nell’analisi del fatturato svolta nella ricordata perizia assume un’incidenza determinante quello che la E. ha prodotto dalla gestione della discarica di località Cerratina: infatti, laddove questo fatturato sia considerato ai fini del requisito dell’attività prevalente nei confronti degli enti pubblici soli, il limite di legge dell’80% verrebbe raggiunto in ciascuno degli anni in contestazione.
– nel 2013, su un valore della produzione di € 4.150.907, i soli ricavi da Comuni non soci (Gissi) si attestano ad € 1.318,40, cui può aggiungersi l’importo di € 35.871,23 fatturato dalla E. alla Rieco per il Comune di Lanciano; al riguardo va precisato che tra i supposti ricavi non computabili nell’ambito dell’attività svolta in favore degli enti pubblici partecipanti vi sarebbero €. 500.000 rivenienti da una transazione tra la E. e il gestore della discarica, per cui assume rilievo determinante la questione posta “a monte” poc’anzi accennata;
– nel 2014 su un volume d’affari di € 3.069.648,00 E. ha fatturato al Comune di Gissi prestazioni per € 1.571,20; per il resto, il preteso ricavato da attività prestata a favore di terzi si riferisce nuovamente alla gestione della discarica;
– nel 2015 dal valore della produzione di €. 4.094.700,00 sono deducibili €. 2.140,80 fatturati al Comune di Gissi e, al più, gli ulteriori € 3.298,07 fatturati al Comune di Perano, socio della E.; vi è poi la questione del Comune di Orsogna (per un importo di € 231.283,19), per il quale la controinteressata ha svolto servizi di igiene urbana in virtù dell’ordinanza contingibile n. 5 del 26 febbraio 2015, annullata in sede giurisdizionale, ma che quand’anche venisse escluso dal calcolo del fatturato da attività prevalente non impedirebbe di raggiungere la soglia dell’80%.
Tutto ciò premesso agli assunti della Società A.I. il Comune di Atessa e la E. hanno opposto nelle difese di primo grado i principi affermati in materia dalla Corte di giustizia dell’Unione nella sentenza dell’11 maggio 2006, C-340/04 (Carbotermo e Consorzio Alisei).
Applicando tali principi al caso di specie si deve concludere nel senso che la E. soddisfa il requisito dell’attività prevalente, nella misura di legge dell’80% del proprio fatturato. In quest’ultimo vanno infatti considerati i proventi derivanti dalla gestione della discarica di località Cerratina.
Si tratta infatti di un’attività che si colloca nella gestione del ciclo dei rifiuti statutariamente devoluta alla E. e che viene svolta attraverso un cespite patrimoniale che prima della costituzione di quest’ultima era appartenuto al dante causa Consorzio comprensoriale smaltimento rifiuti del Comune di Lanciano, costituito l’11 novembre 1994. Rispetto a tale attività non vi è quindi alcuna acquisizione di nuovi mercati da parte della società in house, e il conseguente svolgimento di attività di impresa privata in parallelo con quella prestata a favore degli enti pubblici partecipanti. Si tratta per contro di una modalità di organizzazione e gestione del servizio affidato alla società in house dagli enti pubblici partecipanti.
Per le considerazioni svolte la gestione di tale discarica e degli impianti ivi esistenti non dà pertanto luogo ad un’attività di impresa svolta in concorrenza con privati, ma rientra nella missione di interesse pubblico affidata all’odierna controinteressata dai Comuni partecipanti al suo capitale. Deve conseguentemente concludersi sul punto nel senso che la società originaria ricorrente non ha fornito elementi per confutare la ricostruzione operata nella relazione ex art. 34, comma 20, d.l. n. 179 del 2012, sulla base della quale il Comune di Atessa ha disposto l’affidamento contestato nel presente giudizio, in cui si quantifica nell’81,87% del totale il fatturato della E. prodotto da attività prestate nei confronti degli enti locali soci (valore ottenuto – come si vedrà – scomputando i ricavi derivanti dal conferimento in discarica di rifiuti provenienti da Comuni non soci).
26. Con un ulteriore motivo la Società A.I. contesta che nel caso di specie vi siano i presupposti per derogare alla preferenza attribuita dal legislatore nazionale al ricorso al mercato quale modello di gestione dei servizi pubblici locali, rispetto all’in house providing, ai sensi dei sopra citati artt. 34, comma 20, d.l. n. 179 del 2012, 3-bis, commi 1-bis e 6-bis, d.l. n. 138 del 2011, e 192, comma 2, del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 50 del 2016. E’ stato evidenziato al riguardo che la relazione del Comune di Atessa sui presupposti dell’affidamento in house«è assolutamente generica» e carente di una «reale comparazione tra le modalità di affidamento dei servizi di igiene urbana» consentiti dalla legge; in particolare, non sarebbero state oggetto di specifico raffronto le note con cui essa appellata aveva manifestato all’amministrazione la volontà di proseguire il servizio precedente svolto prima dell’affidamento qui contestato, in virtù della clausola di rinnovo prevista nel capitolato speciale d’appalto e nell’ambito delle quali aveva illustrato i risultati raggiunti in termini di percentuale di raccolta differenziata (80%); sono state inoltre contestate le stime sui risparmi attesi dal Comune di Atessa dall’affidamento in house e gli assunti su cui tali previsioni si fondano, evidenziandosi che la E. non avrebbe le capacità tecnica per raggiungere gli obiettivi qualitativi prefissati dall’amministrazione.
A questo specifico riguardo si osserva che la relazione si sofferma sul modello di gestione del servizio per ambiti territoriali ottimali previsto dal testo unico e sugli obblighi ex art. 3-bis d.l. n. 138 del 2011 a carico dell’autorità di gestione dell’ambito di dare adeguata motivazione in ordine alla «sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta», in relazione agli obiettivi di «universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio»; inoltre si evidenzia che, pur formalmente costituito dalla Regione Abruzzo, l’ambito territoriale ottimale, coincidente con il territorio regionale, e l’autorità ad esso preposta, il servizio così allocato a tale livello di gestione non è stato tuttora organizzato, per cui sopravvivono le funzioni dei Comuni in materia di rifiuti urbani (ai sensi dell’art. 198 d.lgs. n. 152 del 2006); si sottolinea poi che nella relazione sono analizzate le caratteristiche del servizio in questione e l’offerta formulata dalla E. per la gestione decennale dello stesso per conto del Comune di Atessa, pari ad € 1.600.000 per ciascun anno di contratto.
L’analisi viene svolta anche con riguardo alla soglia dell’80% del fatturato ai fini del requisito dell’attività prevalente, ai sensi dell’art. 5 del codice dei contratti pubblici ed a questo fine oltre a dare atto che presso la discarica di località Cerratina sono conferiti rifiuti di Comuni non soci della E. si richiama la nota (n. 5727 del 27 agosto 2015) con cui la Regione Abruzzo ha comunicato alla medesima società l’importanza dell’impianto ai fini della gestione del ciclo dei rifiuti in ambito regionale e l’obbligo di accettare i conferimenti da parte di enti locali non partecipanti al capitale. Sulla base di tale presupposto nella relazione in esame si ritiene che il requisito dell’attività prevalente sia rispettato, poiché si tratta di attività comunque non svolta in regime di libera concorrenza, ma autoritativamente imposta, e che in ogni caso anche laddove il fatturato rivenente da conferimenti di rifiuti di Comuni abruzzesi non soci non dovesse essere computato, nondimeno, quello derivante da attività in house si attesta comunque all’81,87% del totale.
La relazione procede poi ad illustrare le ragioni dell’affidamento alla E. (§ 5), premettendo l’analisi delle caratteristiche tecniche del servizio prestato dalla Società A.I. e dando atto del raggiungimento da parte di quest’ultima di un quota di raccolta differenziata pari all’80%. Dopo la comparazione con l’offerta dell’odierna controinteressata, che si afferma essere «sostanzialmente allineata alle attuali modalità con alcune migliorie», di seguito specificate, il confronto prosegue poi sugli aspetti economici e a tale riguardo si evidenzia in particolare che per l’esecuzione del servizio da parte della società in house è previsto il distacco di 4 dipendenti comunali «attualmente addetti al servizio di igiene urbana», con onere a carico di quest’ultima e la cui remunerazione «è compresa nel canone d’appalto». Sulla base di questi dati il Comune di Atessa conclude nel senso che l’offerta della E. è più conveniente rispetto alle condizioni del servizio attualmente svolto dall’originaria ricorrente, per circa € 90.000 all’anno, perché l’onere relativo a tali dipendenti pari ad € 120.000 annui va sommato al corrispettivo versato a quest’ultima nel 2015, pari ad € 1.570.500, così ottenendosi la somma di € 1.690.500.
Viene poi svolto il confronto tra costo pro-capite dell’offerta della E. con i corrispettivi praticati dalla stessa società ad altri Comuni, comparabili con il Comune di Atessa, e con il costo da quest’ultimo sostenuto nel 2015 con la Società A.I.: da tale comparazione emerge la convenienza dell’offerta della società controinteressata, giacché l’onere risultante dalla proposta formulata dalla stessa è pari ad € 150,39 per abitante, contro valori oscillanti tra 175 e 211 euro per gli altri Comuni esaminati e gli € 158,85 sostenuti dal Comune di Atessa nei confronti dell’attuale gestore.
28. Dal complessivo esame della relazione ex art. 34, comma 20, d.l. n. 179 del 2012, approvata contestualmente all’affidamento alla E., si ricava che tale imprescindibile documento contiene un’analisi approfondita sulle ragioni della scelta del modello di gestione in house del servizio, in conformità alle disposizioni di legge richiamate dall’odierna appellata a sostegno delle proprie censure, essendo diffusamente motivate le caratteristiche qualitative ed economiche del progetto di cui alla proposta della società e prima ancora la natura di quest’ultima come ente in house(profilo che peraltro è stato esaminato in relazione ai motivi d’appello della E., in senso confermativo delle valutazioni svolte dal Comune di Atessa).
Infatti il Comune di Atessa ha tenuto conto della concorrente proposta della Società A.I. di proseguire il rapporto contrattuale in essere e dei risultati da essa raggiunti, ma ha ritenuto sulla base di un approfondito confronto che dal punto vista tecnico ed economico la proposta della E. fosse migliorativa.
Quanto poi al fatto – su cui si imperniano le censure dell’originaria ricorrente – che il risparmio atteso dal Comune di Atessa dalla futura gestione in house sia in ipotesi assicurato dall’assenza di vincoli all’odierna appellante circa il personale da impiegare nel servizio, contrariamente a quanto invece ad essa contrattualmente imposto (non meno di 18 operatori), va rilevato che il confronto non deve basarsi su identiche modalità tecniche di svolgimento del servizio, ma sugli obiettivi tecnici da raggiungere e sulle economie di spesa complessivamente realizzabili; profili sui quali – come poc’anzi rilevato – la relazione si sofferma in modo adeguato.
29. L’originaria ricorrente ha riproposto anche le censure dirette a sostenere che la società controinteressata non avrebbe le capacità tecniche per svolgere il servizio affidatogli dal Comune di Atessa, come sarebbe dimostrato dal fatto che la discarica sita in località Cerratina del Comune di Lanciano è sempre stata affidata in gestione a terzi e che anche la gestione dei servizi di raccolta, trasporto e avvio allo smaltimento dei rifiuti «è sempre stata esternalizzata a privati mediante gara o subappalto», tra l’altro mediante procedure oggetto di impugnazioni in sede giurisdizionale da parte di altri operatori del settore (nei casi dei Comuni di Lanciano, Treglio, Orsogna e Ortona) o di rilievi dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Al riguardo la Società A.I. ha addotto il certificato di regolare esecuzione dei servizi ad essa rilasciato dalla E. (certificato del 10 maggio 2013, prot. n. 3113).
L’incapacità tecnica della E. e il conseguente ricorso al mercato riprodurrebbe quella distinzione soggettiva tra ente pubblico affidante e società affidataria che impedisce di configurare il fenomeno dell’in house providing (sul punto è richiamato il precedente di questa Sezione 28 luglio 2015, n. 3716) e disvelerebbe le reali ragioni che sottostanno all’affidamento in contestazione – espressi a conclusione della relazione ex art. 34, comma 20, d.l. n. 179 del 2012, ma che tuttavia non rientrano nei presupposti che in base alla legge giustificano la scelta di questo modello gestorio – consistenti nel valorizzare la partecipazione azionaria detenuta dal Comune di Atessa nel capitale della E.
L’affidamento a terzi della gestione della discarica e degli impianti di trattamento dei rifiuti ad essa relativi non costituisce di per sé elemento indicatore di un’incapacità tecnica della E. nello svolgere le attività di gestione del ciclo ad essi relativo, ma può essere spiegato sulla base di valutazioni di convenienza economica.
Per quanto concerne invece l’obiettivo dichiarato dal Comune di Atessa di valorizzare la propria partecipazione azionaria in E., lo stesso è stato comunque espresso nella relazione prodromica all’affidamento in house qui contestato come ragione ulteriore rispetto a quelle, sopra esaminate, relative alle caratteristiche tecniche del servizio e ai risparmi economici dallo stesso attesi rispetto all’alternativa data dal ricorso al mercato.
Anche in questo caso non può pertanto dirsi raggiunta la prova delle censure di legittimità proposte nel presente giudizio, così che le tesi della ricorrente costituiscono delle semplici illazioni non suffragata da adeguate prove l’ipotesi che la E. costituisca un mero schermo attraverso il quale i Comuni ad essa partecipanti si rivolgono in realtà al mercato per i servizi gestione del ciclo dei rifiuti, aggirando gli obblighi di evidenza pubblica su di essi gravanti.
A conclusioni diverse da quelle delineate non induce la recente sentenza della Corte di giustizia invocata dall’originaria ricorrente, e cioè la più volte richiamata sentenza 8 dicembre 2016, C-553/15 (Unidis Servizi s.r.l.), in cui si è affermato – con riguardo ad una vicenda analoga a quella oggetto del presente contenzioso, relativa ad una affidamento del servizio di igiene urbana da parte di un altro Comune Abruzzese – che nell’ambito dell’attività prevalente ai fini dell’in house providing non può essere inclusa «quella imposta a detto ente da un’amministrazione pubblica, non sua socia, a favore di enti territoriali a loro volta non soci di detto ente e che non esercitino su di esso alcun controllo» (punto n. 1 del dispositivo). Come si è infatti riscontrato esaminando la relazione del Comune di Atessa prodromica all’affidamento qui in contestazione, senza che sul punto vi siano censure specifiche da parte della Società A.I., sottraendo i ricavi da conferimenti di rifiuti urbani provenienti da Comuni non soci della E., il fatturato di quest’ultima da attività svolte nei confronti di amministrazioni locali socie si attesta all’81,87% del totale.
31. Con un’ultima censura la Società A.I. deduce l’illegittimità dell’affidamento alla controinteressata perché disposto senza che il consiglio comunale di Atessa, competente ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. e), del testo unico sull’ordimento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sull’organizzazione dei pubblici servizi, si fosse preventivamente pronunciato sulle modifiche regolamentari interne della E. relative al controllo analogo da parte degli enti pubblici partecipanti (approvate tra il settembre e il dicembre del 2015): si sostiene che sarebbe stato violato l’art. 1, comma 3, dello statuto della E., il quale prevede che siano gli enti locali partecipanti ad approvare il regolamento comune per disciplinare i rapporti tra gli stessi enti locali stessi e la società partecipata.
Quanto alla supposta violazione dello statuto della E. verificatasi in occasione dell’approvazione di tali norme regolamentari interne, va rilevato essa non costituisce motivo di invalidità della delibera qui impugnata, ma – in ipotesi – di tali norme regolamentari, rispetto alla quale non vi è legittimazione ad agire della Società A.I., ma casomai del Comune di Atessa, quale socio della medesima società in house.
33. In conclusione, l’appello della E. va accolto, mentre devono essere respinti i motivi del ricorso di primo grado della Società A.I. dalla stessa riproposti ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm. nel presente giudizio d’appello.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso della Società A.I. di P.S. s.r.l.
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