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Timestamp: 2020-07-13 02:13:48
Document Index: 290198142

Matched Legal Cases: ['artículo 91', 'artículo 146', 'artículo 170', 'artículo 148', 'Artículo 148', 'artículo 18', 'artículo 32', 'artículo 148', 'artículo 91', 'artículo 91', 'artículo 113', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 121', 'Artículo 204', 'artículo 201', 'Artículo 158', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 156', 'artículo 119', 'artículo 165', 'artículo 173', 'artículo 91']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 108 del 11/03/2005
Dictamen : 108 del 11/03/2005
Consultante: Federico Carrillo Zürcher
C-108-2005
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio N° DM-1490-2003 de 29 de agosto de 2003, asignado a la suscrita por redistribución a partir del presente mes, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General sobre:
“¿Procede el pago por concepto de devolución de capital e intereses que ha sido ordenado, mediante sentencia del Tribunal Aduanero y/o del Tribunal Fiscal Administrativo, aún y cuando esté en trámite el proceso contencioso-administrativo de lesividad de dicha sentencia?”.
Mediante oficio N° DJH-1476-2003 de misma fecha, la Asesoría Jurídica de ese Ministerio señala que con la emisión de la sentencia se da por agotada la vía administrativa, de conformidad con los artículos 126, inciso d), 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, así como los numerales 209 de la Ley General de Aduanas y 158 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Por lo que considera que la solicitud de interposición de las diligencias de declaratoria de lesividad no impide la ejecución de lo ordenado. Lo que reafirma el artículo 91, inciso 1) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por lo que la interposición del proceso carece de efecto suspensivo, sin impedir la ejecución del acto cuestionado. La excepción sería si el Tribunal ordena suspender la ejecución de lo resuelto. Concluye que toda sentencia del Tribunal Aduanero Nacional o del Tribunal Fiscal Administrativo tiene carácter obligatorio y es de acatamiento inmediato en todos sus extremos. En ese sentido señala que si la sentencia es impugnada y posteriormente se declara lesiva y se hubiere tramitado el pago a que obliga, la Administración Pública deberá recurrir a los mecanismos de cobro pertinentes para la devolución de los montos cancelados.
Una de las características del acto administrativo es su ejecutividad y ejecutoriedad. Carácter que también ostentan las resoluciones de los tribunales administrativos. Por ello, dichas resoluciones son ejecutivas.
A.- EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
A diferencia del sujeto privado, a la Administración Pública se le reconoce normalmente privilegios en la ejecución de los actos administrativos. Entre esos privilegios se encuentra el de ejecutar sus actos y de ejecutarlos de oficio. Lo propio de la Administración es el adoptar decisiones ejecutorias conforme la ley. Pero, además, la Administración que actúa tiene la potestad de ejecutar de oficio la decisión que ha adoptado.
De la circunstancia misma de que exista una presunción de validez del acto administrativo para la realización del interés público, puede desprenderse el principio de ejecutividad. El acto se presume válido y eficaz, por ende puede ser aplicado en aras de la satisfacción del interés público. La ejecutividad del acto hace referencia a su capacidad de producir efectos jurídicos y a la fuerza ejecutiva de estos; ergo, a su obligatoriedad y exigibilidad y por ende, al deber de cumplirlo.
Del acto administrativo se afirma su ejecutoriedad, es decir la posibilidad de la Administración de ejecutar por sí misma el acto, de oficio. Para ser ejecutorio se requiere que el acto sea eficaz. La Administración no puede ordenar la ejecución forzosa o la ejecución de oficio si el acto no es exigible. En efecto, conforme lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública la potestad de ejecutar los actos se refiere a los eficaces, válidos o anulables. Lo que implica que sólo está prohibida la ejecución de los actos absolutamente nulos (artículo 170 de la misma Ley). Esa ejecución se da incluso contra la voluntad o resistencia del obligado. Preceptúa el citado numeral:
4. La ejecución en estas circunstancia se reputará como abuso de poder”.
En razón de la ejecutividad del acto, se establece que la interposición de los recursos administrativos y contenciosos contra los actos administrativos no suspende la potestad de ejecutarlos, salvo cuando dicha ejecución pudiera causar perjuicios de reparación imposible o difícil según lo dispone el ordenamiento. La eficacia del acto se postula en virtud de la presunción de validez del acto y de que está dirigido a la satisfacción del interés general. Esta satisfacción podría ser impedida por la interposición de los recursos. De allí que la suspensión del acto administrativo sea la excepción.
El principio está claramente trazado en los artículos 148 de la Ley General de la Administración Pública y 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El acto impugnado es ejecutable y la suspensión sólo se decretará cuando pueda causar daños o perjuicios graves o de imposible o difícil reparación. La consecuencia inmediata de estos principios es que el acto administrativo debe ser cumplido de inmediato por sus destinatarios y se halla en condiciones de ser ejecutado por la propia Administración. Dispone el artículo 148 de la mencionada Ley:
“Artículo 148.- Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación”.
Dicho principio no es inconstitucional, aspecto que podría derivarse de algunas de las resoluciones de esa Sala (así, Ns.616-I-96 de 8:14 hrs. del 24 de diciembre de 1996, 2360-96 de 15:09 hrs. del 17 de mayo de 1996 y 3269-96 de 14:33 hrs. del 3 de julio de 1996, entre otras).
"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por la que, ante un vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes o necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley pero carecer de las atribuciones y potestades para ello. Sin embargo esta atribución ha sido claramente prevista por el legislador en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 115 a 122, 139, 142, 147 y 148 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, normas que permiten la ejecución del acto de determinación de la obligación tributaria, aun ante la interposición de los recursos ordinarios concedidos por el legislador. Agregado a esto, estas disposiciones constituyen un razonable desarrollo de la obligación ciudadana de "contribuir para los gastos públicos" contenida en el artículo 18 de la Constitución y de la "correlación entre deberes y derechos" definida en el artículo 32 del Pacto de San José". Sala Constitucional N° 6362-94 de 15: 39 hrs. de 1 de noviembre de 1994.
Como se deriva del artículo 148, el principio de ejecutoriedad puede ser excepcionado por la Administración. En efecto, se reconoce la facultad al órgano competente para que, de previo a resolver el recurso, pondere razonadamente el perjuicio que la suspensión causará al interés público o a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. La disposición tiende a mantener un equilibrio entre la necesidad de realizar el interés público y el imperativo constitucional de garantizar los derechos de defensa y tutela del interesado. De allí la posibilidad de un acuerdo de suspensión que haga cesar, provisionalmente, la eficacia del acto recurrido.
Pero, además, la ejecutividad del acto no opera solo en vía administrativa. Por el contrario, esa ejecutividad es uno de los elementos determinantes de la posición de la Administración en juicio. El carácter revisorio del proceso contencioso-administrativo parte de la existencia de un acto y de un acto que se predica eficaz.
Por ello la regla es que el proceso contencioso-administrativo no afecta la eficacia correspondiente, salvo que el tribunal ordene la suspensión de los efectos del acto, conforme lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
“ 1. La interposición de la demanda no impedirá a la Administración ejecutar el acto o la disposición impugnada, salvo que el Tribunal acordare, a instancia del demandante, la suspensión.
2. Procederá ésta cuando la ejecución hubiere de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil”.
La jurisprudencia contencioso-administrativa reafirma el carácter excepcional de esa suspensión:
“III.- El incidente de suspensión de la ejecución del acto o disposición impugnados, regulada por el numeral 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, típico del proceso contencioso administrativo, es una medida excepcional, dada la característica primordial de que gozan los actos administrativos: fuerza obligatoria y ejecutiva, por mandato de los numerales 146 a 151 de la Ley General de la Administración Pública. Hay ocasiones en que, puede accederse a la suspensión de sus efectos, cuando con su ejecución, se puedan ocasionar daños de imposible o difícil reparación, no obstante para ello, deben cumplirse a cabalidad, los presupuestos establecidos para su procedencia. Dentro de ellos, destaca la instrumentalidad, definida como la subordinación a la pretensión deducida en el proceso principal y de la sentencia que se llegue a emitir dentro de él, de modo tal, que el acto que se solicite suspender sea el mismo o concuerde, con el impugnado dentro del ordinario, caso contrario, es evidente la improcedencia de la articulación, y dentro de este contexto, se analiza el sub lite”. Tribunal Contencioso-Administrativo, resolución N° 30-2004 de 14:10 hrs. de 30 de enero de 2004.
“II.- Dentro del abanico global de las medidas cautelares que permite nuestro Ordenamiento Jurídico, encontramos la suspensión de los efectos del acto como el instituto de más arraigo y aplicación en nuestro medio jurídico. Como se sabe, opera bajo tres pilares fundamentales, aplicables a toda medida cautelar, a saber: el periculum in mora, el fumus boni iuris y la ponderación de todos los intereses en juego, incluyendo por supuesto, el interés público como parte de estos últimos. Es preciso advertir entonces, que no basta el daño producido por la demora en la definición del conflicto y por la eventual ejecución del acto (de difícil o imposible reparación, tal y como lo califica el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), pues, aunque este presupuesto es el eje central e imprescindible de la medida cautelar, debe ir acompañado de la seriedad en la demanda, dado que, por mayoría de razón, no puede accederse a una gestión de esta naturaleza en un proceso dispuesto al fracaso. Pero además de ello, deben ponderarse como elementos de contrapeso, los eventuales intereses de terceros; así como los que pertenezcan a la propia Administración Pública y esencialmente, los relativos al interés público, con la dimensión y alcance que a este último confiere el Ordenamiento Jurídico (artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública).
III.- En este sentido, la suspensión procura prevenir la lesión por ocasionarse, o paralizar la que ya se está produciendo (finalidad preventiva), de modo que, si no hay daño, o si habiéndolo, ya se produjo o se paralizó, no cabe la gestión suspensiva. Es aquí donde entra en juego el periculum in mora antedicho, pues, al no haber lesión no es procedente suspender los efectos.
IV.- En el caso bajo estudio, tal y como lo señaló el juzgador de instancia, se paralizaron y luego se dejaron sin efecto, los actos aquí impugnados; de manera que no cabe la suspensión de lo que ya fue suspendido, ni la extensión de lo que ya no existe, salvo en lo que hace a la reparación de los efectos que hubieren podido ocasionar durante su vigencia. En la articulación planteada se presenta, por decirlo así, una falta de interés actual, sin perjuicio de la procedencia o no de las pretensiones de fondo esgrimidas por la actora en su demanda”. Tribunal Contencioso- Administrativo, Sección Segunda. Nº 55-2001 de 16:15 hrs. de 21 de febrero de 2001.
“IV.- Que el Tribunal, luego de la ponderación de las circunstancias que rodean este caso, llega a convencimiento idéntico al del Juzgador de instancia, motivo que impone confirmar el fallo combatido. Los actos administrativos son ejecutivos y ejecutorios y es en razón de esta característica con que cuentan - fuerza obligatoria y ejecutiva -, que solo en casos excepcionales, puede ordenarse su suspensión, siempre y cuando, con su ejecución, ocasionen daños y perjuicios de imposible o difícil reparación, según lo preceptuado por el ordinal 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El éxito de una medida cautelar como la analizada, depende además, de la reparación del daño y de su relación con el interés público, el que debe prevalecer en resguardo de la seguridad y salubridad de toda la comunidad, de modo tal, que si la inejecución pone en peligro alguno de esos valores, el beneficio pedido ha de denegarse….”. Tribunal Contencioso Administrativo, N° 88-2001de 15:00 hrs. de 29 de marzo de 2001.
El punto es si las resoluciones de un tribunal administrativo se benefician de las prerrogativas de la Administración.
B.- EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EMITE ACTOS ADMINISTRATIVOS
De conformidad con la doctrina de Derecho Administrativo, el término "jurisdicción administrativa" hace referencia a la función de la Administración de resolver controversias con los administrados, normalmente, por la vía del recurso administrativo. El concepto de jurisdicción está empleado a partir del criterio material de las funciones públicas. Frecuentemente, en aras de mantener la autotutela administrativa, el legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisión propias de la Administración activa, otorgando el poder de resolver con agotamiento de vía administrativa, no al jerarca de la Administración, sino a un órgano inferior de carácter colegiado. Competencia de decisión que envuelve no sólo el determinar si lo actuado por la Administración se conforma o no con el ordenamiento jurídico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayan resultado lesionados por actos ilegales.
La creación del tribunal administrativo se presenta, entonces, como una substracción de la facultad de agotar la vía administrativa, propia del superior jerárquico para otorgársela a un órgano que debe contar, por principio, con absoluta independencia funcional. En este orden de ideas, podría decirse que -por regla de principio- un tribunal administrativo es un órgano de desconcentración máxima. Ello aún cuando la norma no lo indique en forma expresa. Simplemente, en función del agotamiento de la vía administrativa, existe un traslado de la competencia a favor de ese órgano "jurisdiccional".
Estos órganos desconcentrados están dotados de independencia funcional, lo que les permite ejercer su competencia libre de interferencias del jerarca, pero también de cualquier otro órgano. Ergo, en el ejercicio de la competencia desconcentrada el Tribunal no tiene que sujetarse al criterio de ninguna otra autoridad. El poder de decisión es pleno, sólo sujeto al ordenamiento, por lo que resultaría ilegal el sometimiento a órdenes o directrices emitidas por el jerarca o a alguna forma de presión. El Tribunal es el sólo responsable por las resoluciones que dicte.
De acuerdo con lo anterior, un tribunal administrativo tiene como función conocer y resolver en última instancia las impugnaciones que se presenten contra determinados actos administrativos. Todo en el entendido que se está en la esfera administrativa y que lo resuelto puede ser objeto de discusión en los tribunales judiciales.
Ahora bien, lo que se pretende con la creación de este tipo de tribunales, en sede de la Administración Pública, es garantizar la autotutela administrativa y, por consiguiente, sus resoluciones sólo agotan la vía administrativa. En tal sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional:
"VI.- La creación de «tribunales administrativos» dependientes, como tales, del Poder Ejecutivo, o de la Administración Pública en general, no contradice per se los principios constitucionales expuestos, en la medida en que no basta la denominación de un órgano para determinar su naturaleza o su régimen jurídico; siempre y cuando, eso sí, no se trate, con esa o cualquiera otra denominación, de una verdadera atribución o delegación de funciones jurisdiccionales, reservadas, como se dijo, al Poder Judicial. Así, por ejemplo, no parece incompatible con la Constitución la existencia del Tribunal Fiscal Administrativo (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley No. 4755 de 3 de mayo de 1971), en la medida en que, si bien se integra y funciona de manera semejante a la de los tribunales de justicia- tribunales propiamente dichos-, en realidad sólo es un órgano de tutela administrativa o jerárquico impropio respecto de la llamada «Administración Tributaria», y sus fallos no tienen otro efecto que el de agotar la vía administrativa, abriendo paso a la acción jurisdiccional propiamente dicha. Con otras palabras, lo que está constitucionalmente vedado es la creación de cualquier tribunal administrativo cuyos fallos tengan o puedan adquirir la inimpugnabilidad propia de la autoridad de la cosa juzgada jurisdiccional, lo cual, obviamente, no sucede con las del Tribunal Fiscal Administrativo, que sólo cierran la vía administrativa y abren la judicial, en concreto la del llamado proceso "contencioso tributario o impositivo" (Cap. IV, Sec. l, arts. 82 y 83 Ley Reguladora Jurisdicción Contencioso-Administrativa)" (Sentencia n.° 1148-90, de las 17 hrs del 21 de setiembre de 1990. Lo resaltado en negrita y sublineado no son del original).
En igual sentido se ha pronunciado el Tribunal Contencioso Administrativo, respecto de su actuación como órgano superior jerárquico impropio:
"… La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una función materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor administrativo no jerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos de la Administración Pública central o descentralizada en los casos en que la ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta Sección (artículo 1º, inciso b, de la Ley N°. 7274). Esto es, la Sección Tercera del Tribunal es un órgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura del Poder Judicial, situación que puede llamar a equívocos sobre el valor y trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad que será señalada infra, eminentemente administrativas. Bajo esta tesitura, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo interviene como contralor administrativo no jerárquico respecto de los Concejos Municipales… Por consiguiente, la Sección Tercera del Tribunal, al actuar como contralor administrativo no jerárquico, cuando conoce y resuelve una apelación administrativa interpuesta contra una resolución de un Concejo Municipal simplemente se limita a dictar una resolución administrativa cuyo efecto es tener por agotada la vía administrativa previa para que las partes contendientes puedan acudir a la vía jurisdiccional ordinaria, esto es, ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, siendo que la resolución que dicta este último órgano sí es de carácter jurisdiccional y es susceptible de ser impugnada mediante apelación o casación ante, respectivamente, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo -solamente secciones primera o segunda- y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el particular, el artículo 6º de la Ley N°. 7274 establece, con meridiana claridad, que "La Sección Tercera del Tribunal actuará en estos casos como superior jerárquico impropio del órgano que dictó la resolución impugnada y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía jurisdiccional que corresponda." Síguese de lo expuesto que las resoluciones dictadas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo no producen efectos de cosa juzgada material o formal (fuerza de verdad legal), toda vez, que sólo tienen la virtud de generar esa eficacia las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y no administrativa. … Es menester observar que la sección Tercera del Tribunal no actúa como superior jurisdiccional del Juzgado de primera instancia, puesto que, la primera se limita, como se ha repetido hasta la saciedad, a ejercer una función materialmente administrativa”.(Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9894-99 de 11:30 horas del 23 de julio de 1999).
Se entiende, por demás, que esa discusión en los tribunales es la propia de la función jurisdiccional en sentido estricto. Por consiguiente, el acto que en su momento dicte la jurisdicción contencioso-administrativa cumplirá con la característica propia de esa función, sea que resolverá el asunto con carácter de cosa juzgada, ya sea formal o material, según lo disponga el ordenamiento.
Caracteres que no pueden ser predicados de la resolución que emite el tribunal administrativo. Simplemente, este es un órgano administrativo que ejerce función administrativa y, consecuentemente, emite actos administrativos que presentan las características propias de este. Por ende, la resolución que se emita es ejecutiva y ejecutoria. Puede ser, entonces, ejecutada por la Administración hasta tanto no sea suspendida.
La resolución que emite constituye un acto administrativo según lo dispuesto en el artículo 121, inciso 3 de la Ley General de la Administración Público.
C.- LA LESIVIDAD NO SUSPENDE LA RESOLUCION
Se consulta si al estar en trámite un proceso de lesividad se debe suspender la eficacia de una resolución emitida por el Tribunal Aduanero o por el Tribunal Fiscal Administrativo.
La Ley General de Aduanas, N° 7557 de 20 de octubre de 1995, crea un órgano administrativo con competencia para resolver los recursos que se presenten contra actos de la Dirección General de Aduanas. Disponen los artículos 204 y siguientes de la citada Ley:
“Artículo 204.-Impugnación de actos de la Dirección General de Aduanas. Contra los actos dictados directamente por la Dirección General de Aduanas, cabrán el recurso de reconsideración y el de apelación para ante el Tribunal Aduanero Nacional; ambos recursos serán potestativos y deberán interponerse dentro del plazo de los tres días hábiles siguientes a la notificación del acto recurrido. La Dirección General de Aduanas deberá dictar el acto que resuelva el recurso de reconsideración, dentro de los quince días hábiles siguientes. La fase probatoria del recurso de apelación se tramitará de conformidad con el artículo 201 de esta Ley.
ARTICULO 205.- Competencia
Créase el Tribunal Aduanero Nacional como un órgano de decisión autónoma, adscrito al Ministerio de Hacienda. Tendrá competencia para conocer y decidir, en última instancia administrativa, los recursos contra los actos dictados por el Servicio Nacional de Aduanas.
ARTICULO 209.- Plazo para resolver
Una vez listo el asunto, el Tribunal dictará la resolución dentro de los quince días hábiles siguientes. Mediante resolución fundada, el plazo podrá prorrogarse por un término único adicional de quince días hábiles.
La resolución dará por agotada la vía administrativa.
El interesado podrá solicitar aclaración y adición dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación, solicitud que habrá de resolverse en el término de quince días hábiles”.
De las normas transcritas se deriva con mediana claridad que el Tribunal Aduanero constituye un órgano administrativo, encargado de decidir en “ultima instancia administrativa”, agotando la vía administrativa en materia aduanera. Por consiguiente, sus resoluciones constituyen actos administrativos que pueden ser objeto del proceso contencioso-administrativo.
En igual condición se encuentra el Tribunal Fiscal Administrativo, según lo dispuesto en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios:
“Artículo 158.-Jurisdicción y competencia. Las controversias tributarias administrativas deberán ser decididas por el Tribunal Fiscal Administrativo, el que en adelante deberá regirse por las disposiciones de este capítulo.
ARTICULO 163.- Actuación del Tribunal Fiscal Administrativo.
El Tribunal Fiscal Administrativo debe ajustar su actuación al procedimiento y a las normas de funcionamiento establecidas en el presente Código, así como en la Ley General de Administración Pública, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley Orgánica del Poder Judicial, en lo que sean aplicables supletoriamente.
(Así reformado por el artículo 11 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995. El artículo 10 corrigió su numeración, traspasándolo del antiguo 154 al actual)
Los actos que resuelvan recursos interpuestos contra resoluciones determinativas de tributos, deben dictarse dentro de los seis meses siguientes al vencimiento del plazo para interponerlos, cuando se presenten los alegatos y las pruebas dentro del plazo señalado por el artículo 156 del presente Código. En los casos en que los sujetos pasivos presenten pruebas de descargo fuera de dicho plazo, se dictará la resolución determinativa dentro de los seis meses posteriores a la recepción de estas”.
En el dictamen N° C-005-2003 de 16 de enero de 2003 manifestamos sobre ese tribunal:
“Respecto de esa competencia debe tomarse en cuenta la naturaleza jurídica del Tribunal Fiscal Administrativo. Este es un órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Hacienda. En ese sentido, es un órgano del Poder Ejecutivo con una competencia específica en materia tributaria, que le permite agotar la vía administrativa respecto de una serie de actos tributarios. Mediante la creación de este órgano se pretende satisfacer el requisito de una justicia administrativa caracterizada por la imparcialidad y la objetividad, lo cual se asegura con la independencia funcional que se le atribuye al Tribunal. Se procura, además, que las exigencias fiscales que puede tener en un momento dado el Fisco no determinen el contenido de las resoluciones tributarias y que, por el contrario, éstas se ajusten plenamente al ordenamiento jurídico y correspondan a la capacidad tributaria del contribuyente. De allí que se abstrae de la competencia del Ministro de Hacienda, como superior jerárquico de los órganos de la Administración Tributaria Central, la decisión última sobre un conjunto de resoluciones administrativas de contenido tributario. Entre ellas, como se dijo, la prevista en el artículo 119 del Código Tributario”.
No obstante que la Ley afirme que el Tribunal es un “órgano de plena jurisdicción”, se trata de un órgano administrativo de desconcentración máxima, cuyos actos (resoluciones) agotan la vía administrativa. El propio legislador ha calificado sus actos de tales como se desprende del último párrafo transcrito. Al no existir una disposición del legislador en sentido contrario a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, se sigue que sus resoluciones son también ejecutivos y ejecutorios.
Ahora bien, las resoluciones del Tribunal Aduanero Nacional y del Tribunal Fiscal Administrativo pueden ser impugnadas en vía judicial por los administrados o por la propia Administración. Preceptúa el artículo 165 del Código Tributario:
“ARTICULO 165.- Trámite.
Contra los fallos del Tribunal Fiscal Administrativo el interesado puede, dentro de los treinta días siguientes a su notificación, iniciar juicio contencioso-administrativo de acuerdo con las disposiciones de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
Cuando la dependencia o institución encargada de la aplicación del tributo considere que el fallo no ha agotado el análisis de los aspectos controvertidos o no se ajusta a Derecho, dentro de igual término puede impugnarlo por la vía contencioso-administrativa, iniciando para ello el procedimiento respectivo, siempre que el escrito del recurso se presente acompañado de autorización escrita emanada del Ministerio de Hacienda, si se trata de un tributo a favor del Poder Central, o de la autoridad máxima de la respectiva Administración Tributaria, en su caso. Para este efecto, la dependencia o institución encargada de la aplicación del tributo, debe presentar al referido ministerio o autoridad un informe fundado señalando las razones por las que estima conveniente impugnar el fallo de mérito. El Ministerio o autoridad, previo dictamen de la oficina o departamento legal respectivo, debe decidir sobre la procedencia de la impugnación.
Los Tribunales Comunes deben enviar a la correspondiente Administración Tributaria copia de las sentencias que dicten, en materia de la competencia de ésta”.
El principio de ejecutividad cobra su máxima expresión en procedimiento especial tributario. Conforme lo dispuesto en el numeral 83. 9 no procede la suspensión de la ejecución del acto o disposición impugnados. El punto es si esa ejecutividad debe predicarse cuando se está en presencia de un proceso de lesividad.
La Administración Pública debe respetar los actos declaratorios de derecho que emita. Tradicionalmente, se le ha prohibido a la Administración anular dichos actos en vía administrativa, situación que hoy día es posible con base en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En defecto de esa potestad de anulación, se ha considerado que la vía normal para anular un acto declaratorio de derechos es la vía judicial. Surge así el proceso de lesividad, cuya particularidad radica en que por medio de él la Administración actora del acto pretende su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para lo cual declara lesivo el acto. Esa declaración de lesividad constituye una excepción al principio de que “nadie puede ir lícitamente contra sus propios actos”.
La declaratoria de lesividad es un acto administrativo emitido por un órgano administrativo en el ejercicio de la función administrativa pero con efectos puramente procesales. Es un acto que sirve de trámite previo a la interposición del proceso judicial. Su objeto es permitir la admisión y trámite del proceso. No produce efectos fuera del proceso (J, GONZALEZ PEREZ: Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa /Ley 29/1998, de 13 de julio), II, Editorial Civitas, 1998, p. 886). Un acto cuya eficacia se produce en vía judicial y se agota con la autorización de la interposición de la demanda:
“La declaración de lesividad, si reúne los requisitos señalados, produce sus efectos normales, que son bien limitados, consecuencia de su naturaleza jurídica: al ser un presupuesto procesal, no tiene más valor que el de autorizar la admisión y tramitación del mismo; pero es el órgano jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente, existe lesión y, en consecuencia, anular el acto objeto de la misma…” (ibid. p. 900).
Puesto que la declaratoria de lesividad es un presupuesto procesal, se sigue como lógica consecuencia, que no tiene efecto sobre la eficacia del acto que se declara lesivo. En ese sentido, la declaratoria de lesividad no anula el acto declarativo ni tiene como efecto su suspensión. Por consiguiente, el acto declarado lesivo continúa surgiendo efectos, por lo que debe ser respetado por la Administración actora.
1-. La sentencia del Tribunal Aduanero o del Tribunal Fiscal Administrativo constituye
2-. Como acto administrativo, dicho acto presenta las características de ejecutividad y ejecutoriedad.
3-. La interposición de un proceso contencioso-administrativo no suspende, en principio, la eficacia del acto administrativo. Empero, dicha suspensión puede producirse en los supuestos del artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
4-. La declaratoria de lesividad por la Administración autora del acto es un presupuesto procesal para la impugnación en vía judicial. Una vez interpuesto el proceso, este queda sujeto a las reglas ordinarias. En consecuencia, dicha declaratoria y la interposición del proceso contencioso-administrativo no suspenden la eficacia de la resolución dictada por el tribunal administrativo.
5-. Se sigue de lo expuesto que la declaratoria de lesividad de una resolución dictada por el Tribunal Fiscal Administrativo o por el Tribunal Aduanero no afectan la eficacia de lo resuelto. En consecuencia, dicha declaratoria de lesividad no autoriza a la Administración Tributaria a desconocer lo resuelto en vía administrativa.
Del señor Ministro, muy atentamente,