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Timestamp: 2019-03-23 21:24:06
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El Tribunal Supremo castiga nuevamente a las Renovables con otra injusta sentencia sobre los Peajes.
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El Tribunal Supremo desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden del Ministerio de Industria, ITC/3353/2010, de 28 Dic, por la que se fijan los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las primas de renovables.
La Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, del Tribunal Supremo por sentencia de fecha de 22 de noviembre de 2012, ha resuelto que es conforme a derecho la actualización anual de tarifas, primas y límites, aplicable a partir del 1 de enero de 2011 a determinadas instalaciones, prevista en el art. 7.3 de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre por el que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.
Asimismo ha señalado la Inexistencia de pérdida sobrevenida de objeto, dado que la promulgación de normas ulteriores no afecta al contenido del RD 1565/2010, cuyo contenido está vinculado directamente a la Orden Ministerial impugnada. En esta línea ha señalado que la determinación contenida en la Orden, respecto de la modificación del plazo de los tramos de la tarifa aplicable a las instalaciones del grupo b.1, subgrupo b.1.1, que implica la eliminación de la tarifa regulada a partir del ejercicio 29 y siguientes, no vulnera el Principio de jerarquía normativa.
Asimismo ha declarado la inexistencia de vulneración del principio de irretroactividad, del principio de interdicción de la arbitrariedad y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. Para ello se ha acogido el Tribunal Supremo a los razonamientos jurídicos de sentencia anterior, que desestima un recurso interpuesto contra el RD 1565/2010, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, con base en el principio de igualdad en la aplicación judicial de Derecho.
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil doce.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 1/141/2011 interpuesto por el Procurador Don Javier Vázquez Hernández, en representación de la mercantil XXXXXXXXX S.L., con asistencia de Letrado, contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial. Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
PRIMERO.- El Procurador Don Javier Vázquez Hernández, en representación de la mercantil XXXXXX, S.L., interpuso con fecha 25 de enero de 2011, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial.
SEGUNDO.- En su escrito de demanda, presentado el 9 de junio de 2011, la representación procesal de la mercantil XXXXXXX, S.L. recurrente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
« que teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlos y, teniendo por evacuado, en tiempo y forma, el trámite conferido para formalización de la demanda, con unión de los originales a los Autos y traslado de copia a la parte demandada, disponga la sustanciación del recurso, tras los trámites pertinentes, a fin de que en su día, sea dictada Sentencia, por la que se reconozca y declare:
Primero: Que declare contraria a derecho la redacción de la Orden ITC/3353/2010 de 28 de diciembre; en su artículo 7.3 Revisión de tarifas y precios regulados para las instalaciones fotovoltaicas acogidas al Real Decreto 661/2007, en la medida en que modifica en su Anexo III, apartado 3, el régimen de Tarifas y primas y límites, para las instalaciones de la categoría b) del artículo 2 del Real Decreto 661/2007, para las instalaciones del grupo b.1, subgrupo b.1.1. el régimen de los años 29 y siguientes establecido en el RD 661/2007, omitiendo las tarifas para los años 27 y siguientes por exceder dicha modificación del ámbito del mandato del artículo 44.1 del RD 661/2007 y en la medida en que constituye un desarrollo de la redacción del artículo 36 del RD 661/2007, dado por el RD 1565/2010, que vulnera lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución española y el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a el derecho a la confianza legítima.
Segundo: que se condene en costas a la Administración Pública demandada.
Por Otrosí I se solicita el recibimiento a prueba.
Por Otrosí II, se señala la cuantía como indeterminada. » .
TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado el 8 de julio de 2011, en el que tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:
« que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por contestada la demanda, dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando la disposición impugnada, con condena en todo caso al actor de las costas incurridas. » .
CUARTO.- Por Decreto del Secretario de esta Sala y Sección de 12 de julio de 2011 se resolvió considerar indeterminada la cuantía de este recurso contencioso-administrativo.
QUINTO.- Por Auto de 19 de julio de 2011 se acuerda recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes sobre los puntos de hecho relacionados en el primer otrosí de la demanda.
SEXTO.- Presentado el día 6 de septiembre de 2011 por el Abogado del Estado escrito en el que manifiesta que no propone la práctica de prueba, por Providencia de 22 de septiembre de 2011, se tiene por decaído al demandante el derecho al trámite de proposición de prueba, al no haber presentado escrito alguno en el plazo otorgado.
SÉPTIMO.- Por providencia de 12 de julio de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 20 de noviembre de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto.
Constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la mercantil XXXXXXX, S.L., la pretensión de que se declare la nulidad del artículo 7.3 de la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, en la medida en que modifica en su Anexo III, apartado 3, el régimen de tarifas, primas y límites para las instalaciones de la categoría b del artículo 2 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, y para las instalaciones del grupo b.1, subgrupo b.1.1. el régimen de los años 29 y siguientes, omitiendo las tarifas para los años 27 y siguientes, por vulnerar lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución, el derecho a la seguridad jurídica y el derecho a la confianza legítima.
Para una adecuada comprensión del debate procesal, transcribimos el contenido de las disposiciones de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, y de aquellas disposiciones que cabe tomar en consideración para la resolución del recurso contencioso-administrativo, que establecen lo siguiente:
El artículo 7.3 de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, establece:
« 3. De acuerdo con lo establecido en el artículo 44.1 y en la disposición transitoria décima del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, se procede a la actualización anual de las tarifas, primas y en su caso límites superior e inferior, para su aplicación a partir del 1 de enero de 2011, de las instalaciones de los subgrupos a.1.3 y a.1.4, del grupo a.2, de las instalaciones de la categoría b), de las instalaciones de la disposición transitoria décima y de las instalaciones de los grupos c.1, c.3 y c.4. En los apartados 1 a 4 el anexo III de esta orden figuran las tarifas, primas y en su caso límites superior e inferior, que se fijan para las citadas instalaciones . » .
El punto 3 del Anexo III de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, en lo que concierne a la actualización de las tarifas, primas y límites para las instalaciones del apartado b.1 del artículo 2 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, dispone:
El artículo primero del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, bajo la rúbrica «Modificación del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial», en el apartado diez, establece:
« Diez. En la tabla 3 del artículo 36, se suprimen los valores de las tarifas reguladas indicadas para las instalaciones de tipo b.1.1, a partir del año vigésimo sexto. » .
El artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, en su versión original, disponía:
« Las tarifas y primas correspondientes a las instalaciones de la categoría b) será la contemplada en la tabla 3, siguiente.
Se contempla, para algunos subgrupos, una retribución diferente para los primeros años desde su puesta en servicio .».
La disposición final primera del Real Decreto-Ley 14/2010, de 23 de diciembre, procedió a la modificación del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, en el siguiente sentido:
« Se modifica la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, sustituyendo, para las instalaciones de tipo b.1.1, las referencias en el plazo a los primeros 25 años por los primeros 28 años .».
La disposición final cuadragésima cuarta de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, procede nuevamente a modificar el artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo:
« Se introducen las siguientes modificaciones en el Real Decreto-Ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario en el sector eléctrico.
Uno. El apartado 4 de la disposición adicional primera queda redactado así:
«4. Se habilita al Gobierno a modificar mediante Real Decreto lo dispuesto en el apartado 2, para adecuarlo a la evolución de la tecnología. Las eventuales modificaciones sólo afectarán a las instalaciones que no se encuentren en funcionamiento en el momento de la entrada en vigor de dicho Real Decreto, para lo cual se considerará la fecha de inscripción en el registro de preasignación de retribución para instalaciones fotovoltaicas.»
Dos. La disposición final primera queda redactada en los siguientes términos:
« Disposición final primera. Modificación del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.
Se modifica la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, sustituyendo, para las instalaciones de tipo b.1.1, las referencias en el plazo a los primeros 25 años por los primeros 30 años.» .».
El artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, tras las modificaciones referidas, en lo que concierne a la determinación de las tarifas y primas de las instalaciones de la categoría b.1, estipula:
Asimismo, resulta relevante para la resolución de este recurso contencioso-administrativo poner de relieve que por sentencia de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 50/2011), hemos desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la misma parte actora -la mercantil XXXXX, S.L.- contra el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, que estaba fundamentado en similares argumentos a los expuestos en el presente recurso contencioso-administrativo, cuyos razonamientos jurídicos acogemos con base en el principio de igualdad en la aplicación judicial de Derecho.
SEGUNDO.- Sobre la pérdida sobrevenida de objeto del recurso contencioso-administrativo aducida por el Abogado del Estado.
La pretensión deducida por el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, de que se declare la desestimación del recurso contencioso-administrativo por pérdida sobrevenida de objeto, al haber quedado derogado el apartado diez del artículo primero del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, cuyo contenido está vinculado directamente a la Orden Ministerial recurrida en este proceso, por lo dispuesto en la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, y por la disposición final cuadragésimo cuarta de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, no puede ser acogida, pues consideramos que, conforme a lo expuesto en las sentencias de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 35/2011 y RCA 40/2011), ninguna de las referidas normas con rango legal ulteriores ha afectado a la supresión que el Real Decreto 1565/2010 contiene respecto de la tarifa regulada para el período de tiempo que denominaremos indeterminado, posterior a los primeros años, que se contemplaban en la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007. Las modificaciones de la tabla 3 del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, introducidas por el Real Decreto-ley 14/2010 y por la Ley 2/2011 afectan tan sólo al primer tramo temporal o al período determinado de percepción de la tarifa regulada, que se ha extendido de 25 a 28 y de 28 a 30 años sucesivamente. Pero ni una ni otra modificación inciden sobre el ulterior tramo o período indeterminado de cobro de la tarifa previsto en el Real Decreto 661/2007 cuya supresión llevó a cabo directamente el Real Decreto 1565/2010 y que las disposiciones posteriores no han alterado ni en un sentido ni en otro.
TERCERO.- Sobre la pretensión de anulación del artículo 7.3, en relación con el apartado e del Anexo III de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, sustentada en la vulneración del principio de jerarquía normativa.
Procede, en primer término, rechazar que la determinación contenida en la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, respecto de la modificación del plazo de los tramos de la tarifa aplicable a las instalaciones del grupo b.1, subgrupo b.1.1, que implica la eliminación de la tarifa regulada a partir del ejercicio 29 y siguientes, vulnere el principio de jerarquía normativa, que se recoge - según se aduce- en los artículos 9.3, 97 y 103 de la Constitución, por exceder de la autorización prevista en el artículo 44.1 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, pues cabe tener en cuenta que dicha prescripción temporal se corresponde con el contenido de las disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, que sustituye la referencia al plazo de los primeros 25 años por la referencia al plazo de los primeros 28 años.
CUARTO.- Sobre la pretensión de anulación del artículo 7.3, en relación con el apartado 3 del Anexo III de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, sustentada en la vulneración del principio de irretroactividad, del principio de interdicción de la arbitrariedad y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.
La pretensión de nulidad del artículo 7.3, en relación con el apartado 3 del Anexo III de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, fundamentada en la vulneración del principio de irretroactividad, en cuanto, según se aduce, procede a la modificación del periodo de percepción de la prima fijado en el Real Decreto 661/2007, que incide en el régimen económico de aquellas instalaciones que hubieren cumplido todos los requisitos establecidos con anterioridad al 29 de septiembre de 2008, y, en consecuencia, afecta a situaciones jurídicas definitivas, no puede ser acogida, siguiendo los criterios expuestos en las sentencias de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 35/2011 y RCA 40/2011), y de 19 de abril de 2012 (RCA 39/2011), en las que sostuvimos que el concepto de "retroactividad prohibida" es más limitado que el de la mera "retroactividad", según sostiene la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, ya que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado (no obligan a revisar ni remueven los hechos pretéritos, no alteran la realidad ya consumada en el tiempo, no anulan los efectos jurídicos agotados), despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en relaciones o situaciones jurídicas sostenidas en el tiempo iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor.
A partir de esta premisa, una medida normativa como la impugnada en el presente litigio, cuya eficacia se proyecta no "hacia atrás" en el tiempo sino pro futuro, a partir de su aprobación, no entra en el ámbito de la retroactividad prohibida. La proyección hacia el futuro es particularmente destacable en este caso con sólo advertir que los efectos "reales" de la medida se producirán dentro de treinta años, momento hasta el cual se mantiene para los titulares de las instalaciones fotovoltaicas la tarifa regulada según sus términos originarios. Calificar de retroactivo en el tiempo algo que, aprobado hoy, no tendrá plena eficacia hasta dentro de treinta años es un ejemplo de uso inadecuado de aquel adjetivo. La retroactividad se produciría si la nueva norma obligase a los titulares de las instalaciones fotovoltaicas a devolver el importe de las tarifas ya percibidas en ejercicios anteriores, pero no cuando se limita a disponer que el cobro de éstas cesará dentro de treinta años. En rigor, ni siquiera podría calificarse de medida retroactiva y mucho menos si utilizamos este concepto jurídico en su acepción "propia".
La pretensión de que se declare la nulidad de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre , en relación con lo dispuesto en el apartado diez del artículo primero del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por proceder a mantener la supresión de los valores de las tarifas reguladas para las instalaciones de tipo b.1.1 a partir del año trigésimo, en su versión última, en el extremo que se fundamenta en que la decisión ministerial vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, enunciado en el artículo 9.3 de la Constitución, no puede prosperar, siguiendo los criterios jurídicos expuestos en las sentencias de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 35/2011 y RCA 40/2011), y de 19 de abril de 2012 (RCA 39/2011), en las que sostuvimos que la limitación de la tarifa regulada a los primeros 30 años no supone confiscación ni expropiación de derechos, pues no implica suprimir la retribución debida a la generación de energía eléctrica procedente de instalaciones fotovoltaicas, sino, meramente, equipararla, dentro de treinta años, a la percibida por el resto de productores de electricidad que la venden en el mercado. No se produce, pues, la confiscación ni la expropiación del derecho de propiedad ni de las expectativas de obtener una retribución razonable.
Por ello, cabe referir que, aunque se admitiera a efectos dialécticos que la medida tarifaria objeto del recurso obedece a errores de previsión determinantes del contenido original del Real Decreto 661/2007, cuya corrección se lleva a cabo en el año 2010, ni siquiera, en ese caso, podría calificarse de "arbitraria", en cuanto responde a una justificación basada en el interés general, concretado en la sostenibilidad del régimen económico del sector eléctrico, que pretende evitar ad futurum los efectos perjudiciales de decisiones iniciales que se habrían relevado inadecuadas o ineficientes. Una medida de este género podrá ser acertada o desacertada, pero no por ello incurre en arbitrariedad desde el punto de vista técnico jurídico.
Por último, rechazamos que la innovación tarifaria cuestionada imputada al apartado diez del artículo primero del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, pueda tacharse de arbitraria, que se base en el argumento de que el cambio normativo carece de motivación suficiente, ya que deducimos, de la mera lectura de los informes y demás documentos oficiales que constan en el expediente, cuáles han sido los factores determinantes que inspiran la reforma gubernamental.
También descartamos que la medida impugnada vulnere los principios de igualdad ante la Ley y de no discriminación, pues no compartimos el criterio de que supone una discriminación negativa de la tecnología fotovoltaica, en relación con el resto de tecnologías de régimen especial", a las que no se ha fijado una limitación de la duración del plazo de percepción de la retribución.
La desestimación de este argumento es obligada pues cada una de las tecnologías de régimen especial presenta sus propios rasgos, tecnológicos y económicos, que justifican tratamientos diferenciados y no necesariamente homogéneos. No hay obligación de armonizar o parificar ni las tarifas u otros elementos retributivos regulados ni los períodos de percepción de todos ellos, pues los diferentes grupos, subgrupos y categorías previstos en el artículo 2 del Real Decreto 661/2007 siempre han tenido sus propias particularidades en materia retributiva.
Del mismo modo que es diferente el importe de la tarifa regulada del que se benefician, según las tablas del artículo 36 del Real Decreto 661/2007, los titulares de las instalaciones fotovoltaicas del grupo b.1 (importe que, como bien subraya el Abogado del Estado, es muy superior al del resto de las tecnologías de régimen especial) sin que esta desigualdad, que les favorece, sea calificada por los recurrentes de "discriminatoria", de ese mismo modo, consideramos que puede el titular de la potestad reglamentaria adoptar medidas sobre la duración del período de percepción disponiendo que sea distinto para unas y otras categorías o grupos y subgrupos de instalaciones de régimen especial.
Algo análogo podría decirse a la vista de la proporción en que cada una de las tecnologías de régimen especial participa en el conjunto de retribuciones a ellas asignadas: sería discriminatorio, de adoptar el punto de vista de los recurrentes, el hecho de que el porcentaje de las retribuciones correspondientes a la tecnología fotovoltaica excediera significativamente, como así ocurre, del porcentaje en que esta tecnología contribuye, respecto de otras, a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables.
En el apartado del motivo impugnatorio sustentado en la infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica y de confianza legítima, basado en los argumentos de que la modificación era completamente imprevisible, actuando la Administración en contra de sus propios actos de fomentar las fuentes de energía renovables mediante la fijación de tarifas y primas, debe ser desestimada, pues cabe poner de relieve, atendiendo a los criterios expuestos en las sentencias de esta Sala jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2012 (RCA 35/2011 y RCA 40/2011), en las que sostuvimos que dichos principios son principios generales del Derecho cuya significación y alcance no se identifica con la garantía que para los ciudadanos supone la proscripción de las normas retroactivas en los estrictos supuestos ya descritos.
El análisis no puede hacerse sin recordar el marco en el que se insertan las medidas impugnadas y determinadas características del sistema de tarifa regulada, cuya limitación a treinta años -tras la reforma ya dicha- es objeto de litigio.
C) El régimen económico administrativamente fijado trata de fomentar la utilización de energías renovables incorporando medidas incentivadoras que, sobre no tener asegurada su permanencia sin modificaciones para el futuro, según acabamos de significar, descansa en una serie de presupuestos implícitos que cualquier operador del mercado diligente -o que hubiera acudido a un asesoramiento previo de calidad- no podía desconocer.
Uno de esos condicionamientos implícitos es que las medidas de fomento (en este caso, la percepción de una muy favorable tarifa regulada) no pueden considerarse "perpetuas" o ilimitadas en el tiempo. No es razonable pensar que el Real Decreto 661/2007 garantizase la percepción de la tarifa regulada durante un período infinito, esto es, sin límite temporal alguno. Por el contrario, aun cuando hablase -en su versión inicial- de un período "posterior" a los 25 años, bien puede entenderse que implícitamente marcaba como tope o término la fecha final de vida útil de las instalaciones fotovoltaicas, considerada en promedio, término que según la mayoría de las opiniones técnicas por entonces emitidas -de modo especial, según las estimaciones del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía- no excedía de treinta años (incluyendo en este plazo las operaciones adecuadas de mantenimiento preventivo y correctivo). Y no puede olvidarse que en el informe emitido por el órgano especializado en la regulación energética (la Comisión Nacional de Energía) sobre la versión no modificada del Real Decreto 1565/2010 se reputaba que era procedente "la supresión de las tarifas de las instalaciones a partir del año 25 de su vida útil, lo que a juicio de la CNE parece coherente con la vida económica (amortización) y la retribución que ha recibido hasta entonces".
Aun cuando en algunos casos singulares aquel período de referencia pudiera, en el futuro, excederse más allá de los 30 años, los correspondientes cálculos económicos oficiales de retribución deben atender a la media del conjunto, y de hecho aquél fue utilizado por buena parte de los operadores del sector en el marco de sus previsiones y proyectos de financiación. La restricción a los 30 años que finalmente ha prevalecido tras la modificación del Real Decreto 1565/2010 es, pues, coherente con lo que hemos denominado "presupuesto implícito" subyacente en el Real Decreto 661/2007.
D) En fin, otro de los condicionamientos -éste ya explícito- que, de manera muy destacada, ha de ser sopesado es que las previsiones y las magnitudes de la tarifa regulada que contemplaba el Real Decreto 661/2007 (artículos 21 y 22) obedecían a -y estaban limitadas por- una determinada estimación de los objetivos de potencia eléctrica derivada de fuentes de energías renovables (también para el grupo o categoría de instalaciones fotovoltaicas) precisada en el Plan de Energías Renovables 2005- 2010.
En la Memoria sobre el impacto normativo que acompañaba a la propuesta de Real Decreto se analizaba esta cuestión en términos que también serían subrayados por el Consejo de Estado al informar sobre aquélla: "El objetivo de potencia para esta tecnología (fotovoltaica) recogido en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 era de 371 MW, y durante los años 2007 y 2008 se ha producido un crecimiento explosivo alcanzándose los 3.300 MW a final de 2008, como consecuencia del atractivo régimen económico del Real Decreto 661/2007, "es decir, se superó en casi 9 veces el objetivo previsto". Ello en un marco -el recogido en el Real Decreto 661/2007 - en el que la tarifa regulada de estas instalaciones "era de 460 euros/MWh, casi 10 veces superior al del mercado, y mayor que el de cualquier otra tecnología del régimen especial".
Quedaba así justificada una restricción ulterior que, del mismo modo que se adoptó con la fórmula de la limitación temporal de la tarifa regulada en los términos ya expuestos, pudo haberse hecho mediante otras medidas de signo diferente. Y, una vez más, aquella restricción puede fijarse en atención a la situación del sector fotovoltaico en su conjunto, esto es, en atención al dato objetivo de que la potencia instalada antes del 29 de septiembre de 2008 era muy superior a la prevista y en cuya consideración se había calculado la retribución establecida en el Real Decreto 661/2007.
De nuevo no será necesario repetir lo que en relación con ambos principios y con sus perfiles jurídicos hemos expuesto en otras sentencias sobre esta misma materia. El valor de la "seguridad jurídica" no es oponible sin más a una modificación reglamentaria como argumento supuestamente invalidante de ésta, por más que desde otras perspectivas (también desde la muy frecuentemente invocada, del favorecimiento de las inversiones) sea deseable una cierta estabilidad de los marcos reguladores de las actividades económicas. La seguridad jurídica no resulta incompatible con los cambios normativos desde la perspectiva de la validez de estos últimos, único factor sobre el que nos corresponde decidir en derecho.
La concepción de la seguridad jurídica, enunciada en el artículo 9.3 de la Constitución, como freno a las modificaciones normativas es particularmente inapropiada en un sector como el de las energías renovables, que, precisamente por su novedad, requiere de ajustes sucesivos, en paralelo no sólo a la evolución de las circunstancias económicas generales, sino en atención a las propias características de la actividad. La evolución de la "curva de aprendizaje" y la progresiva "madurez" del sector fotovoltaico, como presupuestos que revelan una cierta indefinición inicial, han de tener una respuesta "paralela" en el tiempo de los poderes públicos, cuyas medidas iniciales podrán ser revisadas y modificadas al mismo ritmo de la evolución de aquél. La seguridad jurídica protege relaciones de este orden bajo el principio rebus sic stantibus pero, insistimos, no puede contraponerse como argumento invalidatorio frente a cambios relevantes en la base de las situaciones subyacentes, como en este caso ha ocurrido a la vista de la evolución de los acontecimientos desde el inicial Real Decreto 661/2007 hasta el Real Decreto 1565/2010 (y sus modificaciones inmediatas) que es objeto del presente litigio.
Incluso los perfeccionamientos técnicos y económicos pueden influir en la revisión de las decisiones iniciales. Por referirnos tan sólo a uno de los factores relevantes, una tarifa regulada que se calcula en el año 2007 sobre la base de que buena parte de las instalaciones fotovoltaicas tienen una determinada ratio de producción (derivada de una configuración técnica sin seguimiento solar) y, en consecuencia, un vertido al sistema de cierto número de kilowatios, podrá ser atemperada ulteriormente por el titular de la potestad reglamentaria (o tarifaria) si la muy rápida evolución de la tecnología fotovoltaica propicia, en los años siguientes, la implantación -o el cambio de los ya instalados- de sistemas con seguimiento solar a uno o a dos ejes, cuya consecuencia práctica inmediata es que aumenta en porcentajes muy significativos el número de horas de aprovechamiento de radiación solar y, por lo tanto, la producción vertida a la red cuyo exceso de coste es asumido por el conjunto de consumidores de electricidad.
Es lógico que ante esta -o cualquier otra- modificación tecnológica o ante cambios significativos del panorama económico con consecuencias inmediatas para el equilibrio del sistema, se revisen los parámetros iniciales determinantes, en magnitudes o en tiempo de disfrute, del cálculo de la tarifa regulada, y no puede oponerse a ello meramente el valor de la "seguridad jurídica". El Gobierno que fija inicialmente los estímulos o incentivos con cargo a toda la sociedad (pues son en definitiva los consumidores quienes los satisfacen) puede posteriormente, ante las nuevas circunstancias, establecer ajustes o correcciones de modo que la asunción pública de los costes se atempere hasta niveles que, respetando unos mínimos de rentabilidad para las inversiones ya hechas, moderen las retribuciones "finales".
La limitación de la tarifa regulada o, en general, del régimen retributivo inicial con que había sido favorecido el conjunto del sector de energías renovables era previsible a la vista del curso de las ulteriores circunstancias, especialmente las económicas y técnicas, sobrevenidas después del año 2007, lo que basta para desvirtuar la apelación al principio de confianza legítima. No sólo era previsible sino que, como después afirmaría la exposición de motivos del Real Decreto-ley 14/2010, la necesidad de la introducción de ciertos cambios en el marco regulatorio, con consecuencias directas en el régimen retributivo, había sido asumida por el conjunto de los productores de energía eólica, termosolar y de cogeneración, esto es, por la mayor parte del sector de energías renovables, en cuanto contribución (y sacrificio de sus expectativas) razonable para "mitigar los sobrecostes del sistema".
Si los operadores que actúan en régimen de libre mercado (organizado o por contratos bilaterales) habían visto reducidas sus retribuciones globales a causa de la caída de la demanda y la reducción de sus horas de funcionamiento, en especial los de ciertas centrales de generación, no había razones para que, de modo "simétrico", los productores de régimen especial, favorecidos respecto de aquéllos en cuanto tenían asegurada la venta de la energía producida, a precio regulado, mediante su entrada preferente en el sistema, resultasen inmunes al cambio de circunstancias. En el año 2010 esta fue, por lo demás, la tendencia generalizada en los países de la Unión Europea que contaban con sistemas públicos de apoyo a la tecnología fotovoltaica, obligados por las circunstancias a ajustar los incentivos para mitigar su incidencia en las respectivas economías.
La previsibilidad, en concreto, de la limitación a 30 años del período de disfrute de la tarifa regulada para las instalaciones fotovoltaicas anteriores a septiembre de 2008 (que, por lo demás, ya hemos considerado implícita en la regulación originaria contenida en el Real Decreto 661/2007) era tanto más acentuada cuanto que ya se había fijado un período máximo de 25 años para las instalaciones fotovoltaicas posteriores a aquella fecha, por virtud del Real Decreto 1578/2008, antes citado. En él (artículo 11) se disponía que las instalaciones del grupo b.1.1 del artículo 2 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo (esto es, las instalaciones de tecnología fotovoltaica) que obtuvieran su inscripción definitiva en el Registro administrativo de instalaciones de producción en régimen especial con posterioridad al 29 de septiembre de 2008 gozarían de la tarifa regulada durante 25 años.
Como con todo acierto destacaba el Consejo de Estado al emitir su informe preceptivo al proyecto del Real Decreto 1565/2010, esta dualidad de regímenes sobre unas instalaciones que a la postre son de la misma naturaleza y vierten la misma energía, con idéntico origen, a la red eléctrica no deja de presentar inconvenientes. El Consejo de Estado, en efecto, llamaba la atención «[...] sobre otro aspecto en relación con la determinación de qué instalaciones deben soportar las consecuencias de la disminución de la retribución cuya necesidad se pone de manifiesto conforme se incrementan el número de instalaciones y se mejora la tecnología. Pues, a menudo, un entendimiento excesivamente rígido del principio de seguridad jurídica o una comprensión muy expansiva del principio de irretroactividad pudiera llevar a pensar que las consecuencias de tales ajustes deben recaer exclusivamente en las nuevas instalaciones frente a las ya establecidas y autorizadas, creando así situaciones con diferencias entre las instalaciones (en concreto, en las primas y tarifas a las que tienen derecho) que no siempre son fácilmente justificables».
Pues bien, la desaparición de la tarifa regulada a partir del año 30 (lo que sigue implicando la subsistencia de un régimen temporal aún favorable para los recurrentes frente a los 25 años del resto de instalaciones fotovoltaicas ya dichas) podía calificarse de modificación normativa al menos previsible. La confianza legítima no padece por ello tanto menos cuanto que ni siquiera queda demostrado que la reducción de aquel período temporal implique que, en el momento de su plena efectividad (esto es, dentro de 30 años), los titulares de las instalaciones fotovoltaicas vayan a sufrir perjuicios reales. Bien pudiera darse el caso de que el precio de mercado de la energía eléctrica dentro de 30 años sea superior a la tarifa regulada -actualizada- que fijó en el año 2007 el Real Decreto 661/2007 y que el Real Decreto 1565/2010 continúa manteniendo, en cuya hipótesis (y no se puede sino hacer conjeturas sobre qué sucederá en el sector energético dentro de 30 años) aquellos productores, facultados como están para vender su energía en el mercado o por medio de contratos bilaterales, ningún daño económico sufrirían. No se descarta, en efecto, que antes de aquella fecha la rentabilidad de la inversión en instalaciones fotovoltaicas pueda ser satisfecha de modo adecuado por el precio de mercado, en paridad con otros sistemas de generación de energía eléctrica.
Cabe, asimismo, referir que un Real Decreto no está blindado ante otro posterior de su mismo rango. De modo que el sistema de actualización y revisión de las tarifas, primas y complementos que estableció el artículo 44 del Real Decreto 661/2007 y concretó el artículo 36 del mismo Real Decreto para las instalaciones de categoría b) puede ser modificado por el Real Decreto 1565/2010, cuyas determinaciones no están sujetas al dictado del anterior. No existiendo entre ambos relaciones de jerarquía normativa mal puede afirmarse que el precepto contenido en un Real Decreto "vulnere" preceptos de otro del mismo rango: no los vulnera sino que los deroga o modifica, efecto jurídico obviamente distinto.
En este sentido, tampoco apreciamos que el apartado décimo del artículo primero del Real Decreto 1565/2010, al suprimir los valores de las tarifas reguladas para las instalaciones fotovoltaicas a partir del año 30 (en su versión modificada), infrinja ninguno de los artículos de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico. Esta última ley no contiene ninguna disposición que obligue a fijar en más de treinta años la tarifa regulada, sin que, desde luego, lo haga su artículo 30 en relación con el 27 y 16. Más en concreto, el artículo 30 de la Ley del Sector Eléctrico se limita a contemplar un régimen retributivo de la producción de energía eléctrica en régimen especial -cuyos parámetros concretos defiere al titular de la potestad reglamentaria- ajustado al que se prevé en el artículo 16 y completado, en su caso, con otros componentes retributivos adicionales, que permitan obtener unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales. La retribución razonable de las inversiones que la Ley 54/1997 dispone no tiene por qué implicar, repetimos, que la retribución haya de ser precisamente mediante tarifa regulada (pudiera serlo, en el futuro, a precios de mercado) y, sobre todo, que aquélla se asegure más allá de treinta años.
Asimismo, cabe poner de relieve que la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, tampoco contiene preceptos cuya transposición por las autoridades nacionales obligue a extender más allá de 30 años la tarifa regulada ni impida una restricción sobrevenida (más bien, explicitada) respecto de las condiciones retributivas iniciales como es la que constituye objeto del litigio, una vez que -repetimos- en todo caso queda garantizada la retribución razonable de las inversiones efectuadas.
En cuanto al Tratado sobre la Carta de la Energía y el Protocolo de la Carta de la Energía sobre la eficacia energética y los aspectos medioambientales relacionados, aprobados en nombre de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica por la Decisión del Consejo y de la Comisión de 23 de septiembre de 1997, contienen, en efecto, disposiciones sobre la protección de las inversiones en esta materia. Respecto de ellas las Partes Contratantes han de fomentar y crear condiciones estables, favorables y transparentes para los inversores extranjeros y les aplicarán el principio de nación más favorecida o el trato que concedan a sus propios inversores, según el régimen más favorable.
Aunque admitiéramos a efectos meramente dialécticos que -como interesan los recurrentes- el Tratado fuese aplicable a los inversores españoles respecto de las decisiones adoptadas por el Gobierno español, lo que no se aviene con las disposiciones de aquél, lo cierto es que la protección de las inversiones extranjeras a la que se refiere su artículo 10 lo es contra "medidas exorbitantes o discriminatorias", calificativos que no consideramos adecuados a la mera restricción a 30 años del período de disfrute de la tarifa regulada, en las condiciones y por los motivos ya expuestos, medida que se aplica por igual a todos los productores fotovoltaicos afectados. Mucho menos puede calificarse de "nacionalización, expropiación o medida o medidas de efecto equivalente a la nacionalización o a la expropiación", en los términos del artículo 13 del Tratado.
Y aun cuando el Tratado promueve que las Partes Contratantes fomenten y creen "condiciones estables, equitativas, favorables y transparentes para que los inversores de otras Partes Contratantes realicen inversiones en su territorio", la nota de "estabilidad" debe entenderse referida al marco regulatorio en su conjunto, no a una medida aislada de las que lo componen, y tampoco puede interpretarse en el sentido de que suponga la absoluta petrificación del régimen inicialmente aprobado cuando, como aquí ocurre, ha habido cambio de circunstancias relevantes y motivos justificadores de la modificación regulatoria aplicada a la tecnología fotovoltaica. Las inversiones en esta tecnología siguen estando protegidas y fomentadas en España por un marco normativo sin duda favorable en su globalidad (además de tener la garantía del principio de rentabilidad razonable) incluso si la significación económica de alguna de las medidas ulteriores hubiera eventualmente implicado una muy limitada -y más bien hipotética, dada su eficacia plena para dentro de treinta años- disminución de las previsiones de beneficios calculados inicialmente.
Dicho lo cual, la Sala no aprecia que existan razones para someter al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial. No consideramos, en efecto, que la medida objeto de recurso pudiera ser contraria al Derecho de la Unión Europea, tanto si tomamos como referencias normativas de contraste los principio de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima o el artículo 16 de la Directiva 2009/28/CE cuanto si se entendiera que la Carta Europea de la Energía y el Protocolo tienen aquella dimensión en virtud de la ya citada Decisión del Consejo y de la Comisión de 23 de septiembre de 1997.
QUINTO.- Sobre la pretensión de nulidad del artículo 7.3, en relación con el apartado 3 del Anexo III de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, fundamenta en la vulneración del artículo 30.4 de la Ley 54/12997 , de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
La pretensión de nulidad del artículo 7.3 de la Orden ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, fundamentada en la infracción del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , basada en el argumento de que no resultaría procedente la modificación del régimen retributivo establecido en el Real Decreto 661/2007, en que el Gobierno tuvo en cuenta todos los factores enunciados en dicha disposición legal, no puede ser acogida, pues en el planteamiento de este motivo impugnatorio subyace la tesis de petrificación o inmodificabilidad de las tarifas correspondientes a las instalaciones de la categoría b.1.1 contempladas en el Real Decreto 661/2007, que, como hemos expuesto, no puede ser compartida.
En consecuencia con lo razonado, al rechazarse íntegramente los motivos de impugnación articulados, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil XXXXXX, S.L. contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, en relación con lo dispuesto en el apartado 3 del Anexo III, por ser conforme a Derecho.
SEXTO.- Sobre las costas procesales.
Primero.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil XXXX, S.L. contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/3353/2010, de 28 de diciembre, por la que se establecen los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2011 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial, por ser conforme a Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.
Lo que se publica en el boe se lo pasa el tribunal supremo por... !dado que no es un derecho inmodificable. !
TEXTUALMENTE DICE LA SENTENCIA: En segundo lugar, los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial no tienen un derecho inmodificable a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, cuando ellos mismos han optado por no acudir al mercado (posibilidad que siempre les queda abierta) sino beneficiarse de un sistema público de fijación de aquéllas.
Como se nota que el tribunal supremo esto no lo ha redactado....!!!!
Esta sentencia no la ha redactado un Juez, sino el abogado de las Electricas que redacto la Orden Ministerial.
Cuando hablas con los Jueces sobre estos temas te dicen Real Decreto 661...qué...? ¿cual? ¿dónde? ¿qué dice?
La argumentación contraria a nuestros intereses está redactada por abogados expertos en materia procedentes de las Eléctricas.
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