Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-430-de-septiembre-28-de-1995?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920416454f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-15 11:35:44
Document Index: 330046262

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 95', 'artículo 179', 'artículo 338', 'artículo 317', 'artículo 154', 'artículo 121', 'artículo 8', 'artículo 4', 'artículo 359', 'artículo 43', 'artículo 359', 'artículo 95', 'artículo 1', 'artículo 2']

﻿ SENTENCIA C-430 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995
SENTENCIA C-430 DE 28 DE SEPTIEMBRE DE 1995
CONTENIDO:IMPUESTOS. CONTRIBUCIÓN ESPECIAL HIDROCARBUROS
TEMAS ESPECÍFICOS:HIDROCARBUROS, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, TASA, CLASES DE CONTRIBUCIONES, BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO EN LA VENTA DE HIDROCARBUROS, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, CONTRIBUCIONES
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:287 DE NOVIEMBRE DE 1995, PÁG.1376
Sentencia C-430 de septiembre 28 de 1995
EXTRACTOS: «Previo el cumplimiento de los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, resuelve la Corte Constitucional sobre la acción pública instaurada por la ciudadana Lucy Cruz de Quiñones contra los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 6ª, de 1992.
Ausencia de univocidad en la Constitución respecto de las contribuciones. Indiferencia de la denominación tributaria usada por el legislador para definir la constitucionalidad de una norma. Importancia del contenido material del precepto.
La Constitución Política no utiliza siempre la voz “contribución” con idéntico sentido y con el mismo alcance.
En efecto, el artículo 150, numeral 12, y el primer inciso del 338 usan la expresión con un sentido genérico, para referirse a todos los tributos, tanto los fiscales como los parafiscales. La misma amplitud puede observarse en el artículo 95, numeral 9º, de la Carta, cuando señala en cabeza de la persona y el ciudadano el deber de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, subraya la Corte).
El numeral 3º del artículo 179 de la Carta, al señalar las incompatibilidades de los congresistas, habla de las entidades que administren “tributos o contribuciones parafiscales”, con lo cual sólo cobija la especie parafiscal del género “contribuciones”.
Por su parte, el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución se refiere a las “contribuciones” en su modalidad específica, al lado de las “tasas”, señalando que ellas se cobran a los contribuyentes “como recuperación de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” y distinguiéndolas allí claramente de los “impuestos”. Lo propio acontece con el artículo 317, que alude en concreto a la “contribución de valoración”.
No menos específico es el artículo 154 de la Constitución, que al consagrar la iniciativa privativa del gobierno en cuanto a la expedición de leyes que decreten exenciones las refiere a “impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
Esta diferenciación tiene lugar en el campo propiamente tributario, pues debe recordarse que el mismo vocablo es empleado por la Carta para referirse a fenómenos tales como las “contribuciones a los partidos, movimientos y candidatos”, las cuales, por su misma naturaleza, no van a las arcas estatales.
Ya la Corte Constitucional había hecho alusión a esta ausencia de univocidad en la Carta Política en su fallo C-040 del 11 de febrero de 1993 (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón), en el cual puso de relieve que el estatuto fundamental atribuye diversos significados a conceptos idénticos.
Lo dicho implica que, como bien lo expresa uno de los impugnadores de la demanda, si la propia Constitución no introdujo una tipología uniforme y obligatoria, en cuya virtud debiera siempre encasillarse el concepto de “contribución” o el contenido de una norma legal que la establezca dentro de un determinado rubro normativo constitucional, no puede invocarse la Carta para limitar la actividad del legislador, señalando como inconstitucional la creación de un tributo por figurar bajo determinado nombre que pueda no corresponder a clasificaciones doctrinarias.
Por eso, si la disposición expedida por el legislador distingue como “contribución” lo que la doctrina tributaria entiende como “impuesto”, o a la inversa, no por ello puede deducirse que ha sido quebrantada la preceptiva constitucional.
Cabe reiterar lo ya sostenido por esta Corte al resolver sobre demandas instauradas contra otros artículos de la misma Ley 6ª de 1992, “obligada como está la corporación a efectuar el estudio de las leyes no sólo por su forma sino por su materia (...) con miras a determinar su verdadera naturaleza y únicamente sobre la base de ella, definir si se acomodan a las exigencias constitucionales o si, por el contrario, las desconocen”.
Señaló en esa oportunidad: “considera la Corte (...) que no siempre una denominación legal corresponde con exactitud al contenido material de las figuras que contempla una ley sometida a examen de constitucionalidad” (cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-149 del 22 de abril de 1993).
Frente a los argumentos de la demanda por este aspecto, debe decirse que el hecho de que el legislador en el caso objeto de análisis haya dado al tributo establecido el nombre de “contribución especial” no necesariamente indica que carezca de causa jurídica al no existir el elemento propio de las “contribuciones”, que implica un nexo causal entre el beneficio recibido y la función pública que se financia por ese mecanismo.
En otros términos, el reconocimiento de que la “contribución especial” creada pueda considerarse o en realidad ser un “impuesto”, como la Corte juzga que es, no convierte en inconstitucionales las normas que lo plasman.
La denominación tributaria usada por el legislador es indiferente en sí misma al momento de resolver si el contenido material del gravamen, sus características, forma de cobro y demás elementos con incidencia jurídica se avienen a la Constitución.
La contribución especial prevista en las normas acusadas, un verdadero impuesto.
La Corte Constitucional ha concluido que, consideradas sus características materiales —según criterios que ya había acogido en sentencias C-040 del 11 de febrero y C-149 del 22 de abril de 1993, entre otras— la contribución especial contemplada en los artículos 12, 13, 14 y 15 de la ley 6ª de 1992 es en verdad un impuesto, ya que se trata del cobro unilateral que hace el Estado de un gravamen establecido con carácter general para todos aquellos que se hallan en unas determinadas hipótesis pero sin contraprestación específica ni directa; que, una vez pagado el tributo, el Estado dispone de él de acuerdo con criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; que su pago no es opcional ni discrecional sino obligatorio y exigible coactivamente; que no se destina a un servicio público específico sino a las arcas generales (presupuesto nacional) para atender la integridad de las funciones a su cargo; y que, si bien se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello no se hace para regular la oferta y la demanda de un servicio prestado por el Estado (en este caso, según la actora, la seguridad y el orden público) sino para graduar el aporte social de cada obligado de acuerdo con su capacidad —en este evento medida según los niveles de producción o exportación—.
Si se analizan las disposiciones acusadas, se observa en ellas:
— El impuesto del que se trata, denominado “contribución especial”, se estableció por el Estado unilateralmente, es decir, sin consultar la voluntad de los administrados, como una verdadera exigencia de la ley, en ejercicio de su potestad de imponer tributos.
El propio legislador señaló, con arreglo a la normativa constitucional (C.P, art. 338, inc. 3º, y 363) que principiaría a cobrarse a partir del primer día del mes siguiente al de la vigencia de la ley y hasta el mes de diciembre de 1997, inclusive, y dispuso, así mismo, que su período fiscal sería mensual.
— La generalidad del tributo, al contrario de los expuesto en la demanda, resulta muy clara al tenor de los textos demandados, pues en ellos se estipula, sin lugar a distinciones ni a discriminaciones, que los obligados a pagarlo son los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel.
Es verdad que, como lo recuerda la demandante, el Decreto Legislativo 416 del 11 de febrero de 1991, dictado por el Presidente de la República al amparo de las facultades excepcionales que le otorgaba el artículo 121 de la Constitución anterior, estableció que, mientras subsistiera la perturbación del orden público, los ingresos por concepto de las contribuciones especiales que allí se preveían —entre ellas una similar a la que consagran los artículos hoy acusados— serían destinados a la financiación de los gastos requeridos para el restablecimiento del orden público: creación y equipamiento de brigadas móviles del Ejército y la Policía Nacional, gastos de funcionamiento e inversión de éstos y de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Estado, tales como servicios personales, adquisición de equipos, materiales, suministros, armas, municiones, combustibles y repuestos, dotación de soldados y agentes, mantenimiento de equipo aéreo y terrestre, suministro de raciones de campaña, alimentación de soldados, comunicaciones y transportes, servicios de inteligencia, pago de recompensas y otros gastos reservados, apoyo a operaciones militares y policiales, construcción y reconstrucción de cuarteles, puestos de guardia y otras instalaciones militares y de policía (D. 416/91, arts. 1º y 6º).
A las contribuciones así creadas, con invocación de lo que preveían los artículos 43 y 121 de la Carta entonces vigente, se les dio carácter extraordinario y se las justificó exclusivamente en la necesidad de restablecer el orden público.
La contribución especial que debían pagar los exploradores y explotadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel, debía cancelarse únicamente durante el año 1991.
El artículo 8º transitorio de la Constitución dispuso que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación del nuevo estatuto fundamental continuarían rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podría convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los improbaba.
Con base en tal autorización constitucional, el ejecutivo expidió el Decreto 2267 del 4 de octubre de 1991, destinado a adoptar como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades de estado de sitio, entre ellas las del ya mencionado Decreto 416 de 1991.
Al reproducir el artículo 4º del Decreto 416, el 1º del Decreto 2267 de 1991 reiteró que la contribución que se creaba por concepto de la explotación y exportación del petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón y ferroníquel tendría aplicación en cuanto al año 1991 y se cancelaría en diez cuotas mensuales iguales dentro de los primeros cinco días de cada mes, a partir del 1º de marzo de dicho año.
Así, pues, aunque, de acuerdo con la norma transitoria de la Constitución y con el encabezado del decreto, la contribución especial allí prevista habría podido tener carácter permanente, siguió siendo transitoria.
Habiendo dejado de regir las normas del Decreto 416 de 1991 —que obligaban a invertir los recursos obtenidos por tal concepto en gastos de orden público en los términos referidos— y no habiendo sido reproducidas en el nuevo texto, podía el gobierno cobrar y recibir los dineros correspondientes pero ingresaban al conjunto de recursos públicos, sin destinación específica, lo cual resultaba apenas natural a la luz del artículo 359 de la Constitución Política.
Es claro para la Corte que ni siquiera bajo la vigencia de la contribución especial que se cobraba en los términos de los artículos 416 y 2267 de 1991 podía hablarse de una contraprestación o retribución especial a favor de los explotadores y exportadores de los productos mencionados. Es decir, el concepto de “contribución” no se tomaba en su sentido específico sino genérico, como sinónimo de tributo extraordinario, de aquéllos que autorizaba para tiempos de perturbación de la paz el artículo 43 de la Carta Política anterior.
Es evidente que las normas integrantes de la Ley 6ª de 1992, demandadas dentro de este proceso, no consagran un impuesto de guerra, que ha desaparecido la destinación específica de los respectivos recursos a finalidades exclusivamente relacionadas con el mantenimiento del orden público y que, por tanto, deben considerarse a la luz del sistema jurídico de normalidad, así se trate de un gravamen transitorio que dejará de pagarse en 1997.
Por eso, la Corte Constitucional no vinculará el examen de constitucionalidad que le compete con los antecedentes extraordinarios aludidos.
Las normas de la Ley 6ª de 1992 no distinguen entre los ya mencionados sujetos pasivos para limitar el impuesto a determinadas zonas del territorio, ni a las áreas afectadas por la actividad guerrillera, ni circunscribe sus efectos a empresas o compañías extranjeras o nacionales de manera exclusiva, ni define que ciertos y determinados explotadores o exportadores deban resultar gravados o exentos, ni introduce proporciones discriminatorias.
No se trata, en suma, de una “contribución”, pues el gravamen se estableció por el Estado, en ejercicio de su poder de imposición, sin la contraprestación consistente en una mayor seguridad o en formas especiales de protección militar o policial a favor de los explotadores y exportadores de los indicados productos y sin que la destinación de lo recaudado deba forzosamente tener esos fines.
Es notorio que, según lo expuesto, en el caso sub examine no hay una actividad estatal o servicio que deba prestarse a los contribuyentes a título de contraprestación específica directamente relacionada con el pago del impuesto, pues nada dicen al respecto los artículos acusados ni surge de las características en ellos previstas, ni se deriva de la forma de su cobro, además de que la seguridad y el mantenimiento del orden público, aun en las zonas en que operan las compañías explotadoras y exportadoras de los nombrados productos, son obligaciones a cargo del Estado y a favor de todas las personas residentes en Colombia (C.P., art. 2º).
No son servicios que pudieran entenderse única y exclusivamente recibidos por los sujetos pasivos del gravamen. Más aún: si el tributo no existiera, ellos seguirían estando en posibilidad de reclamar del Estado las condiciones de seguridad y la garantía de protección a las vidas de sus directivos y operarios y a sus bienes.
Puede sostenerse en este caso la inexistencia de unos beneficios específicos y mensurables a favor de los sujetos pasivos del tributo y a cambio del mismo, con lo cual se descarta que, pese a su nombre, se trate de una “contribución” en sentido estricto, sin que eso represente un motivo de inconstitucionalidad.
Se ha creado un “impuesto”, cuyo carácter general resulta de los mismos términos utilizados por la norma que lo consagra: obliga a los explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas libre o no producido conjuntamente con el petróleo, carbón o ferroníquel en el período comprendido entre el 30 de junio de 1992 y el 31 de diciembre de 1997.
— En el caso de las disposiciones enjuiciadas, debe afirmarse, a la luz de su tenor literal, que son objetivas e impersonales, y que no recaen sobre individuos o empresas previamente escogidos, como parece entenderlo la demandante, sino —se repite— sobre aquellos que se ubiquen en hipótesis generales contempladas en abstracto: explotar y exportar algunos productos del subsuelo.
— También resulta evidente que el Estado no ha previsto en las normas acusadas una determinada destinación de los recursos recaudados. Tampoco se supedita su utilización, una vez efectuado el pago, al querer o a las indicaciones de los contribuyentes.
Téngase en cuenta que, como ya se ha dicho, la Ley 6ª de 1992, si bien consagra en su contenido esencial las normas plasmadas en los Decretos 416 y 2267 de 1991 —el primero de ellos al amparo de las facultades del estado de sitio y el segundo en desarrollo del artículo transitorio 8º de la Constitución Política—, no dependió de ellos en su expedición ni puede afirmarse que los dineros recaudados por concepto del tributo deban forzosamente destinarse a los fines que en su momento fueron señalados como adecuados a la situación de crisis del orden público que provocó la inicial consagración de aquél, pues por una parte las disposiciones demandadas no lo ordenan y, por otra, salvo las excepciones taxativas allí contempladas, el artículo 359 de la Constitución prohíbe de modo expreso las rentas nacionales de destinación específica.
— El pago de la contribución especial no obedece a una opción del contribuyente, por la adquisición de un bien o por la utilización de un determinado servicio. El criterio para su cobro es el de la explotación o exportación de ciertos productos taxativamente indicados.
— La Corte Constitucional estima que, al contrario de lo afirmado por uno de los intervinientes, el gravamen materia de proceso no es una contribución parafiscal, pues no responde a ninguna de las características que, respecto de ellas, ha señalado la jurisprudencia en los siguientes términos:
“...las contribuciones parafiscales se diferencian de los impuestos en la medida en que implican una contrapartida directa al grupo de personas gravadas; no entran a engrosar el erario público; carecen de la generalidad que caracteriza a los impuestos respecto del sujeto obligado a pagar el tributo y especialmente, porque tienen una determinada afectación (...). De las anteriores exposiciones quedan varías cosas claras. En primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-040 del 11 de febrero de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).
Es decir, el concepto parafiscalidad supone, en varios aspectos, todo lo contrario del tributo que aquí se considera.
La facultad del Congreso para crear impuestos
Es el Congreso el llamado a evaluar la oportunidad de crear los impuestos, el impacto económico y político de su establecimiento, la magnitud de su cobertura, el beneficio financiero que pueden reportar para las arcas estatales, el ámbito temporal, territorial y personal de su aplicación, los hechos sobre los cuales habrán de recaer, las bases para su cálculo y liquidación, las formas de recaudo y pago, y los demás aspectos indispensables para que, con apoyo en la aludida potestad, los gobernados contribuyan proporcionalmente a los fines de beneficio común.
Por eso, mientras no pueda mostrarse la evidencia de que, con su actividad impositiva, el Congreso ha violado los principios, normas, garantías y derechos constitucionales, debe reconocerse que obra en ejercicio de una autoridad de gran amplitud a él conferida por la Carta Política.
En ese orden de ideas, no caben argumentos de conveniencia u oportunidad, ni criterios relativos al mayor o menor acierto de la política económica o tributaria del Estado para deducir razones de inconstitucionalidad. Tampoco es admisible en ese análisis la evaluación acerca de si en el tiempo transcurrido a partir del establecimiento del impuesto se han alcanzando los beneficios o los efectos financieros o de otra índole que hubiera buscado el legislador al crearlo.
La oposición entre la regla que crea un tributo y la Constitución Política, para llegar a cristalizarse en una declaración de inexequibilidad, debe ser objetiva , esto es, tiene que provenir de la misma norma jurídica materia de juicio, no de factores externos a ella, como el conjunto de los elementos variables, de naturaleza económica, estructurales o coyunturales, que puedan estar incidiendo en las finanzas de los contribuyentes, el marco normativo reglamentario que influye en los rendimientos y costos de los obligados a pagar, o la mutación de las circunstancias específicas de éstos en el transcurso de la vigencia del tributo.
Consideraciones como las mencionadas no constituyen objeto del examen jurídico a cargo del juez constitucional, aunque obviamente lo son del gobierno y el Congreso en cuanto a la proposición y aprobación de posibles cambios en el rumbo de la política económica y de la legislación vigente.
De allí que la Corte Constitucional haga en este caso abstracción de algunos cargos contenidos en la demanda, destinados a demostrar la actual situación financiera de explotadores y exportadores de petróleo crudo, gas, carbón y ferroníquel, comparada con las otras empresas del sector, el impacto que sufren por las diferencias en sus condiciones económicas de precios, inversiones y pagos, o la normatividad de índole legal o reglamentaria en puntos tales como los contratos de asociación, la relación entre volúmenes de producción y ventas, la fijación de precios, el tamaño de las inversiones y los pozos, los precios reales de los productos exportados en los mercados internacionales, factores todos ellos que pueden servir para que quienes se consideran afectados por la contribución especial en vigor propongan a las autoridades competentes los cambios o ajustes que puedan aliviarlos, pero que no resultan admisibles como fundamentos jurídicos de inconstitucionalidad.
Los deberes sociales como contrapartida de los derechos. La función social de la empresa.
La demandante insiste en que las disposiciones por ella impugnadas quebrantan el artículo 95, numeral 9º, de la Constitución Política, según el cual es deber de la persona y del ciudadano contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Ya se ha visto que el tributo atacado no es injusto ni inequitativo, pero, por otra parte, la Corte estima necesario subrayar el verdadero alcance de la norma que la actora cita como violada.
No es aceptable la interpretación parcial de la Carta, en cuya virtud se consideren algunos apartes de un precepto, sin referencia a la integridad de sus disposiciones y por fuera del sistema al cual se halla incorporado.
La Carta Política no ha entronizado prerrogativas de carácter absoluto ni ha eximido a los gobernados de las obligaciones inherentes al vínculo social. Por tanto, la normatividad jurídica no puede tan solo reconocer derechos en cabeza de las personas ni estatuir prestaciones exigibles al Estado, perdonando la indolencia del particular, estimulado la egoísta tendencia a reclamar lo propio sin aportar nada al bien colectivo, o propiciando apenas la participación en los beneficios de la convivencia, despojada de los correlativos y proporcionales aportes que se esperan de los asociados.
El artículo 1º de la Constitución es diáfano en declarar que Colombia es un Estado social de derecho que tiene, entre otros fundamentos, la solidaridad de las personas que lo integran y la prevalencia del interés general, a la vez que el artículo 2º ibídem señala como fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad colectiva y la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la propia Carta. La misma disposición incluye, como función de las autoridades, la de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Por ello, cuando el legislador establece las obligaciones tributarias de quienes producen o exportan determinados bienes, prestan ciertos servicios u obtienen señalados niveles de rendimiento, no hace nada distinto de realizar los aludidos mandatos constitucionales, en tanto lo haga con arreglo a criterios de justicia distributiva, proporcionalidad, razonabilidad y equidad. Pero introducir un tributo que se calcula en un período dado sobre el grado de producción, fundándose en la razonable presunción de unas ganancias acordes con él —como sucede en este caso— no representa violación de la equidad ni equivale a injusticia tributaria.
Los artículos acusados serán declarados exequibles.
Decláranse EXEQUIBLES los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley 06 de 1992.
(Sentencia C-430 de septiembre 28 de 1995. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).