Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-controversia-constitucional-26823106
Timestamp: 2019-09-22 13:56:56
Document Index: 308520926

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 45', 'ARTÍCULO 9', 'Artículo 11', 'Artículo 18', 'Artículo 22', 'artículo 11', 'Artículo 93', 'Artículo 101', 'Artículo 102', 'artículo 115', 'artículo 5', 'artículo 115', 'artículo 6', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 133', 'artículo 115', 'artículo 24', 'artículo 47', 'artículo 115', 'artículo 103', 'artículo 54', 'artículo 55', 'Artículo 51', 'artículo 73', 'artículo 47', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 51', 'Artículo 105', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 89', 'artículo 115', 'artículo 51', 'artículo 115', 'artículo 51', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 105', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 34', 'artículo 94', 'artículo 17', 'artículo 42', 'Artículo 105', 'artículo 4', 'artículo 105', 'artículo 10', 'Artículo 105', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 19', 'artículo 21', 'artículo 20', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 27', 'artículo 27', 'Artículo 105', 'ARTÍCULO 21', 'ARTÍCULO 105', 'artículo 21', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 21', 'Artículo 105', 'artículo 11', 'Artículo 105', 'Artículo 11', 'artículo 77', 'Artículo 77', 'artículo 105', 'artículo 77', 'artículo 57', 'Artículo 57', 'artículo 75', 'Artículo 75', 'Artículo 1', 'Artículo 18', 'Artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 103', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'Artículo 105', 'artículo 19', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 89', 'artículo 115', 'artículo 89', 'Artículo 89', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 89', 'artículo 19', 'Artículo 105', 'artículo 115', 'artículo 16', 'artículo 17', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 51', 'artículo 99', 'Artículo 24', 'Artículo 47', 'artículo 124', 'artículo 115', 'Artículo 103', 'Artículo 54', 'Artículo 55', 'Artículo 51', 'artículo 40', 'artículo 41', 'artículo 115', 'artículo 133', 'artículo 24', 'artículo 47', 'artículo 103', 'artículo 54', 'artículo 55', 'artículo 51', 'artículo 115', 'Artículo 1', 'Artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 115', 'artículo 9', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 115', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 41', 'artículo 105', 'artículo 45', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 105', 'Artículo 4', 'artículo 105']

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 26823106
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 88/2004. MUNICIPIO DE JOSÉ AZUETA, ESTADO DE GUERRERO.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL HECHO DE QUE AL RESOLVERLA SE PRECISEN LAS ACCIONES NECESARIAS PARA QUE SE RESARZA AL MUNICIPIO ACTOR POR LOS DAÑOS SUFRIDOS CON MOTIVO DE UNA INDEBIDA RETENCIÓN DE LOS RECURSOS QUE LE CORRESPONDEN POR CONCEPTO DE PARTICIPACIONES FEDERALES NO VULNERA LA PROHIBICIÓN DE QUE LAS SENTENCIAS QUE EN ESTE TIPO DE JUICIOS SE DICTEN TENGAN EFECTOS RETROACTIVOS, PUES AL NO ESTARSE EN EL CASO DE DECLARAR LA INVALIDEZ DE NORMAS, DEBE APLICARSE LA REGLA GENERAL CONTENIDA EN EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 45 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA.PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO ESTÉ AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE.RECURSOS FEDERALES A LOS MUNICIPIOS. SU ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 88/2004. MUNICIPIO DE J.A., ESTADO DE GUERRERO.
SECRETARIA: M.G.P..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diecisiete de febrero de dos mil seis.
Por oficio presentado el trece de septiembre de dos mil cuatro, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.G.R., quien se ostentó como síndico procurador del Municipio de J.A., Estado de Guerrero, en representación del propio Municipio, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
"Autoridades demandadas. Gobernador, Secretaría y Subsecretaría de Finanzas y Administración y director general de la Tesorería, todas del Gobierno del Estado de Guerrero.
"Actos cuya invalidez se demanda.
I. El acuerdo emitido por el subsecretario de ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, contemplado en el oficio número 1754, de fecha 8 de julio del presente año, remitido al presidente municipal del Municipio de J.A., G., es violatorio de los artículos 11, 18, fracción II y 22, fracciones III, IV, V, XV y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Gobierno del Estado de Guerrero número 433, en relación con los artículos 18 y 19 del Código Fiscal del Estado de Guerrero, desde el momento en que dichos dispositivos legales, no imponen ni pueden imponer al Municipio de J.A., G., obligación alguna de enterar al Estado la contribución que se exige, por ser leyes que sólo tienen aplicabilidad en el ámbito estatal ... . II. Se violan los artículos 1o.F, 1o., 2o. y 3o. de la Ley de Hacienda Municipal; artículos 93, 101 y 102 de la Ley de Ingresos para el Municipio de J.A., Gro., por su falta absoluta de aplicación para el presente año fiscal, toda vez que de mutuo propio (sic) el subsecretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, está afectando al Ayuntamiento Constitucional del multicitado Municipio, con la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), cuando el legislador del Estado de Guerrero en la exposición de motivos para aprobar la Ley de Ingresos para el Municipio de J.A., Gro., precisa entre otras cosas, que el Municipio cuenta con el instrumento jurídico-fiscal, que le permite recabar los ingresos suficientes para atender las necesidades o demandas de sus gobernados ... Se violan los artículos 101 y 102 de la Ley de Ingresos, como ya se puntualizó, por su falta absoluta de aplicación en el acuerdo del subsecretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, en virtud de que la autoridad fiscal mencionada, por conducto de la C.P. E.V.J., en el recibo oficial número B-1005089, de fecha 26 de julio del año en curso, por concepto de pago de impuestos, derechos y aprovechamientos, hace un descuento por las participaciones federales, correspondientes al mes de julio del presente año, que le corresponden al M.J.A., G., conceptualizado de la siguiente manera: 15% de contribución estatal, arrojando la cantidad de $941,105.32 (novecientos cuarenta y un mil ciento cinco pesos 32/100 M.N.); recargos: $26,586.49 (veintiséis mil quinientos ochenta y seis pesos 49/100 M.N.); multas: $56,466.32 (cincuenta y seis mil cuatrocientos sesenta y seis pesos 32/100 M.N.) y gastos de requerimiento: $18,822.11 (dieciocho mil ochocientos veintidós pesos 11/100 M.N.), haciendo un total de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), cuando dichas disposiciones legales no imponen al Municipio de J.A., Gro., ninguna obligación de enterar al Estado la cantidad de dinero que se ha señalado ...
"1. Con fecha 13 de julio del año en curso el Presidente Municipal Constitucional del Municipio de J.A., Gro., recibió el oficio número 1754, de fecha 08 de julio del presente año, firmado por el contador público F.A.G.S., subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, solicitándole: ?Por este conducto hago de su conocimiento que dentro de las responsabilidades de esta Subsecretaría de Ingresos, se encuentra la de llevar a cabo el análisis a la información que los Municipios de la entidad deben proporcionar a la Secretaría de Finanzas y Administración, respecto a impuestos, derechos y participaciones federales que recauden a favor del Gobierno Estatal como son la contribución estatal, derechos por servicios de registro civil, impuestos por autoridades administrativas federales no fiscales, etcétera. Una vez realizado el mencionado análisis, se detectó que a la fecha ese Ayuntamiento no ha proporcionado en forma total la información correspondiente al periodo comprendido del primero de marzo al 30 de junio de 2004, ni realizado enteros correspondientes en el término que para el efecto establecen los ordenamientos legales que regulan la recaudación y el entero de los ingresos ordenados estatales y federales. En virtud de lo anterior, y para estar en posibilidades de llevar a cabo la determinación del crédito fiscal del Municipio que dignamente representa, se ha comisionado personal de esta Subsecretaría de Ingresos, para que con el apoyo de la Tesorería Municipal que usted tenga a bien designar, lleven a cabo dicha labor por lo que en ejercicio de las facultades que me confieren los artículos 11, 18, fracción III y 22, fracciones III, IV, V, XV y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero número 433, en relación con los numerales 19 del Código Fiscal del Estado; 2o., 7o., fracción I y VII-A, fracciones II, IV y XIIIX (sic) del Reglamento Interno de la Secretaría de Finanzas y Administración, amablemente le solicito brinde apoyo necesario al C.P.M.H.M., auditor fiscal, quien ha sido designado notificador-ejecutor para que en su caso siguiendo el procedimiento administrativo de ejecución fiscal, poniendo a disposición del citado (sic) la información documentada de los ingresos municipales correspondientes al periodo señalado y en su caso los comprobantes de los correspondientes ...?
"2. Con fecha 26 de julio del año que se viene citando, la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, expidió el recibo oficial número B-1005089, por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos que al parecer deben corresponder al 15% de contribución estatal, desglosado de la siguiente manera: 15% de contribución estatal: $941,105.32 (novecientos cuarenta y un mil ciento cinco pesos 32/100 M.N.), recargos: $26,586.49 (veintiséis mil quinientos ochenta y seis pesos 49/100 M.N.), multas: $56,466.32 (cincuenta y seis mil cuatrocientos sesenta y seis pesos 32/100 M.N.) y gastos de requerimiento: $18,822.11 (dieciocho mil ochocientos veintidós pesos 11/100 M.N.), a cargo del Ayuntamiento Constitucional de J.A., G., formulado por el MF. C.P.E.V.J..
"3. Atento al oficio número 1754 de fecha 8 de julio, girado al Presidente Municipal Constitucional y suscrito por el subsecretario de la Subsecretaría de Finanzas y Administración de Gobierno del Estado de Guerrero, la C.P. G.S.G., tesorera del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de J.A., G., giró el oficio número TM/692/2004, en el que acusa su inconformidad por la información solicitada por la autoridad estatal a que se ha hecho mérito, que además determina la presencia de un auditor fiscal en su carácter de notificador ejecutor, para dar seguimiento al procedimiento administrativo de ejecución fiscal, a fin de poner a su disposición los documentos de los egresos municipales correspondientes al periodo del primero de marzo al 30 de junio del año en curso y, en su caso, los comprobantes correspondientes, fundamentando su acuerdo en los artículos 11, 18, fracción III y 22, fracciones III, IV, V, XV y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero, número 433, en relación con los numerales 18 y 19 del Código Fiscal en el Estado de Guerrero; 2o., 7o., fracciones I, II, V y XVIII, del Reglamento Interno de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero.
"4. El día 18 de marzo del año 2003, la C.P. G.S.G., tesorera municipal del H. Ayuntamiento Constitucional que represento, giró el oficio número TM/169/2003, al C.P.F.A.G.S., subsecretario de ingresos del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual se solicitaba el sustento legal respecto al entero de la contribución estatal, en virtud de que en la Ley Municipal de Ingresos para el ejercicio fiscal del año 2003, no está contemplado el pago de dicho entero.
5. Atento al oficio de la servidora pública municipal de referencia, el C.P.H.D.F.P., director general de Recaudación de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, le refiere en su oficio número SS/DGR, a la tesorera municipal, cuáles son las leyes que al respecto deben aplicarse mas de ninguna manera le precisa qué leyes dan origen a la contribución estatal.
El promovente aduce como conceptos de invalidez, los siguientes:
"I. El acuerdo emitido por el subsecretario de ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, contemplado en el oficio número 1754, de fecha 8 de julio del presente año, remitido al presidente municipal del Municipio de J.A., G., es violatorio de los artículos 11 y 18, fracción II y 22, fracciones III, IV, V, XV y XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Gobierno del Estado de Guerrero número 433, en relación con los artículos 18 y 19 del Código Fiscal del Estado de Guerrero, desde el momento en que dicho dispositivo legal, no impone ni puede imponer al Municipio de J.A., G., obligación alguna de enterar al Estado la contribución que se exige, por ser leyes que sólo tienen aplicabilidad en el ámbito estatal.
"La citada Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero, dispone en los mandamientos legales citados en su orden:
"?Artículo 11. El gobernador del Estado podrá nombrar y remover libremente a los servidores públicos del Poder Ejecutivo, salvo las limitaciones que establezcan las leyes.?
"?Artículo 18. Los titulares de las dependencias y entidades del Ejecutivo formularán proyectos de ley, reglamentos, decretos y acuerdos de las materias que correspondan a su competencia y las remitirán al Ejecutivo a través de la Secretaría General de Gobierno y ésta por conducto de la secretaría coordinadora del sector, tratándose de las entidades.?
"?Artículo 22. La Secretaría de Planeación y Presupuesto es el órgano encargado de dirigir la planeación, programación, presupuestación y el seguimiento de las actividades del Ejecutivo del Estado para el desarrollo sectorial y regional, y le corresponde el despacho de los asuntos siguientes: ...?
"Como se puede ver, el artículo 11 de la citada ley estatal sólo habla de las facultades del Ejecutivo para expedir reglamentos, decretos, acuerdos y circulares que rigen el funcionamiento de las dependencias estatales, mientras que el diverso mandamiento legal número 18 nos habla de las facultades de las autoridades estatales para la formulación de proyectos y reglamentos y, en su caso, la aprobación por el Poder Ejecutivo para su promulgación y vigencia aplicables en el Estado. Finalmente, el mandamiento último citado dispone la organización de la Secretaría de Planeación y Presupuesto para la Planeación y Presupuestación de los Recursos Económicos Estatales. De esta suerte se llega al conocimiento que tales disposiciones legales fueron, como ya se dijo, aplicadas indebidamente. Referente a los preceptos legales 18 y 19 a la garantía que el administrado debe exigir cuando se celebren contratos, permisos y estatales (sic).
"Cabe abundar que tampoco existe una ley o convenio de coordinación fiscal suscrito entre el Municipio de J.A., G. y el Gobierno del Estado, que especifique la obligación que tiene el primero de enterar al Estado el 15% de contribución, válgase la redundancia, estatal.
"II. Se violan los artículos 1o. f, 1o., 2o. y 3o.; artículos 93, 101 y 102 de la Ley de Ingresos para el Municipio de J.A., G., por su falta absoluta de aplicación, para el presente año fiscal, toda vez que de mutuo propio (sic) el subsecretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado, está afectando al Ayuntamiento Constitucional del multicitado Municipio, con la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), cuando el legislador del Estado de Guerrero en la exposición de motivos para aprobar la Ley de Ingresos para el Municipio de J.A., G., precisa entre otras cosas: ?Que el Municipio cuenta con el instrumento jurídico-fiscal, que le permite recabar los ingresos suficientes para atender las necesidades o demandas de sus gobernados ...?
"Si la dependencia estatal a que se ha hecho referencia hace una retención por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), que por disposición legal le corresponde al Municipio, resulta claro que no se puede atender cabalmente las demandas de sus administradores, cuando a decir verdad, se inicia con tal instrumento jurídico-fiscal, una cultura de contribución y una recaudación más amplia y eficaz de sus recursos con el objeto de fortalecer la hacienda pública municipal y que tenga el Municipio mayores posibilidades de desarrollo, dado que los ingresos producen al contribuyente un beneficio, de ahí que resulta violatorio el primer precepto legal invocado, en virtud de que el Municipio percibirá durante el ejercicio fiscal en el año 2004, los ingresos provenientes de los conceptos: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Fondo General de Participaciones; Fondo de Fomento Municipal, por cobro de multas administrativas federales no fiscales y derechos federales.
"Se violan los artículos 101 y 102 de la Ley de Ingresos, como ya se puntualizó, por su falta absoluta de aplicación en el acuerdo del subsecretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, en virtud de que la autoridad fiscal mencionada, por conducto de la C.P. E.V.J., en el recibo oficial número B-1005089, de fecha 26 de julio del año en curso, por concepto de pago de impuestos, derechos y aprovechamientos, hace un descuento por las participaciones federales, correspondientes al mes de julio del presente año, que le corresponden al Municipio de J.A., G., conceptualizado de la siguiente manera: 15% de contribución estatal, arrojando la cantidad de $941,105.32 (novecientos cuarenta y un mil ciento cinco pesos 32/100 M.N.); recargos: $26,586.49 (veintiséis mil quinientos ochenta y seis pesos 49/100 M.N.); multas: $56,466.32 (cincuenta y seis mil cuatrocientos sesenta y seis pesos 32/100 M.N) y gastos de requerimiento: $18,822.11 (dieciocho mil ochocientos veintidós pesos 11/100 M.N.), haciendo un total de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), cuando dichas disposiciones legales no imponen al Municipio de J.A.G., ninguna obligación de enterar al Estado la cantidad de dinero que se ha señalado, dispositivos legales de la Ley de Ingresos para el citado Municipio que regulan los ingresos que debe percibir el Municipio para el año 2004 que aparecen en el cheque federal y que esos recursos monetarios son inafectables por constituir ingresos destinados al Municipio y provenientes del Gobierno Federal, destinados al Ramo XXXIII, ordenamientos legales de la Ley de Ingresos para el Municipio que me permito transcribir:
"?Artículo 93. El Ayuntamiento percibirá ingresos ordinarios por concepto de participaciones y fondos de aportaciones federales que se deriven por la adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, así como por el Ramo XXXIII del Presupuesto de Egresos de la Federación y el capítulo V de la Coordinación Fiscal. Las participaciones al Municipio estarán representadas por: I. Las provenientes del Fondo General de Participaciones; II. Las provenientes del Fondo de Fomento Municipal; III. Por el cobro de multas administrativas federales no fiscales y derechos federales. Asimismo, recibirá ingresos ordinarios por concepto del Fondo de Aportaciones Federales de acuerdo a lo establecido en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como sigue: 1. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. 2. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios.?
"?Artículo 101. Para fines de esta ley se entenderá por presupuesto de ingresos municipales el instrumento político-económico y administrativo que contiene el plan financiero del gobierno municipal expresado en forma de programas y actividades similares. Para efectos de esta ley sólo se considerará el monto del presupuesto citado.?
"?Artículo 102. La presente Ley de Ingresos importará el total mínimo de $175'638,541.00 (ciento setenta y cinco millones seiscientos treinta y ocho mil quinientos cuarenta y un pesos 00/100 M.N.), que representa el monto del presupuesto de ingresos ordinario y participaciones generales del Municipio de J.A., G.. Presupuesto que se verá incrementado proporcionalmente al aumento del monto anual de los fondos de aportaciones federales durante el ejercicio fiscal para el año 2004, desglosados de la siguiente manera:
"?Concepto I. Ingresos propios $77'021,406.00 (setenta y siete millones veintiún mil cuatrocientos seis pesos 00/100 M.N.). 1. Impuestos $ 49'731,192.00 (cuarenta y nueve millones setecientos treinta y un mil ciento noventa y dos pesos 00/100 M.N.). 2. Derechos $16'151,646.00 (dieciséis millones ciento cincuenta y un mil seiscientos cuarenta y seis pesos 00/100 M.N.). 3. Contribuciones especiales $895,811.00 (ochocientos noventa y cinco mil ochocientos once pesos 00/100 M.N.). 4. Productos $2'131,643.00 (dos millones ciento treinta y un mil seiscientos cuarenta y tres pesos 00/100 M.N.). 5. Aprovechamientos $8'111,114.00 (ocho millones ciento once mil ciento catorce pesos 00/100 M.N.).?
"?III (sic). Ingresos provenientes del Gobierno Federal $89'904,400.00 (ochenta y nueve millones novecientos cuatro mil cuatrocientos pesos 00/100 M.N.). 2.1. Participaciones federales $41'172,134.00 (cuarenta y un millones ciento setenta y dos mil ciento treinta y cuatro pesos 00/100 M.N.). 2.2. Aportaciones federales $48'732,266.00 (cuarenta y ocho millones setecientos treinta y dos mil doscientos sesenta y seis pesos 00/100 M.N.)?.
"?IV (sic). Ingresos extraordinarios $8'712,735.00 (ocho millones setecientos doce mil setecientos treinta y cinco pesos 00/100 M.N.). Total $175'638,541.00 (ciento setenta y cinco millones seiscientos treinta y ocho mil quinientos cuarenta y un pesos 00/100 M.N.).?
"Como se puede ver, si las exactoras autoridades retienen sin explicación alguna la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), en detrimento de la economía municipal de J.A., Estado de Guerrero, resulta claro que las autoridades violentan la multicitada Ley de Ingresos y si las autoridades estataleslo hicieron para el mes de julio del año 2004, cabe la posibilidad de que suceda lo mismo en los subsecuentes meses, siendo de esta manera como el capital proveniente de los impuestos se ve afectado en perjuicio del Municipio en forma artera.
"V. Con la contribución estatal del 15% de impuestos adicionales para el fomento educativo, económico, social, ecología de los conceptos de los incisos A), B), C), D), F), G) y H), al igual que la tasa del 15% procaminos, corriente eléctrica que el Estado pretende hacer efectivo a través de las autoridades fiscales antes señaladas, en perjuicio del Municipio de J.A., G., conforme lo previsto en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, el Estado invade la esfera competencial del Municipio de J.A., G., al violarse lo dispuesto en la fracción II del artículo 115 constitucional, en virtud de que el Municipio está investido de personalidad jurídica propia, manejando su patrimonio propio, de ahí que resulte anticonstitucional que el Estado legisle en materia fiscal, imponiendo obligaciones tributarias en una ley estatal, como es la Ley de Hacienda, en razón de la autonomía municipal, toda vez que son facultades exclusivas del Municipio, establecidas en la Ley de Ingresos de la que tanto se ha venido hablando conceptuándose al Municipio como una entidad gubernamental diferente a la estatal y, debiendo abundar que los preceptos citados de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, devienen como inconstitucionales al no precisar todos los elementos de la obligación fiscal denominada contribución estatal, esto es, sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago, además en el supuesto de que legalmente estuviera definida la citada contribución estatal, de ninguna manera delimita el descuento, ya que para que el Municipio pudiera cobrar el tributo tendría que haber un convenio de coordinación entre ambos gobiernos.
"VI. El descuento de que se viene hablando en menoscabo del patrimonio municipal, es ilegal, dado que del examen de la Ley del Sistema Estatal de Coordinación Fiscal, no se contempla la obligación del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de J.A., G., de cubrirle al Estado las cantidades a que se ha hecho mérito, en virtud de que el artículo 5o. de la Ley de Coordinación Fiscal habla de los acuerdos de coordinación que celebre con la Federación, Estados y Municipios, con sujeción a la Constitución General del país y del Estado de Guerrero, participarán de los tributos federales según las bases que informe el artículo 115 constitucional, estableciendo para ello las cantidades porcentuales monetarias que deben percibir los Municipios, tanto del Estado como de la Federación con que se vive (sic), el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal establece el monto de las participaciones federales a favor de los Municipios, provenientes del Fondo General de Participaciones, a través del Estado, así como de los ingresos del Fondo de Fomento Municipal, de los ingresos que correspondan al Estado derivado de participaciones en el impuesto federal, entre otros. La precitada ley, en el artículo 14, define lo que es la reunión estatal de coordinación fiscal, misma que se integra por el secretario de finanzas, el coordinador de congreso, los presidentes municipales y titulares de las entidades paraestatales con carácter fiscal de la administración pública del Estado y Municipios, teniendo por objeto definir los fundamentos de una política tributaria que favorezca la eficiencia de la administración hacendaria y desarrollo económico de la entidad y Municipio. La reunión estatal de coordinación fiscal tendrá las siguientes atribuciones: dispone el artículo 15 de la ley en consulta que la reunión estatal de coordinación fiscal tiene las siguientes facultades: I. Aprobar el informe de labores de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales; II. Elegir a los miembros de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales que representen a cada región; III. Evaluar el comportamiento de las participaciones y de los tributos municipales; la aplicación de la legislación; contabilidad gubernamental y la evaluación tributaria de los Municipios; IV. Aprobar el reglamento interior de la reunión estatal y de las Comisiones Permanentes; V. Autorizar el programa de asistencia, capacitación, difusión y cooperación técnica, y VI. Las demás que sean necesarias conforme a las Leyes para la Organización y Funcionamiento eficientes del Sistema Estatal de Coordinación Fiscal. La reunión estatal de coordinación fiscal -dice el artículo 16 de la ley que se viene citando, podrá auspiciar la celebración de acuerdos de adhesión a proyectos e iniciativa de reformas y adiciones, así como la ley que promueva el Poder Ejecutivo, y de convenios de coordinación que, ratificados por los Cabildos y el Congreso del Estado, por conducto del propio Poder Ejecutivo, puedan suscribirse con la Federación. De todo lo que hasta aquí se ha expuesto, se arriba a la conclusión de que el multicitado descuento de $1'042,800.24 (un millón cuarenta y dos mil ochocientos pesos con veinticuatro centavos), es indebido, toda vez que se está afectando una partida federal destinada al Municipio de J.A., G., canalizada a través del Gobierno del Estado de Guerrero, lo que no puede hacer el Estado por ser recursos provenientes de la Federación y como ya se dijo, el artículo 16, de la (sic) posibilidad de establecer la reunión estatal de coordinación fiscal como la celebración de convenios de coordinación fiscales con el Municipio, lo que desde luego no está establecido dicho convenio con el Estado.
"Se violan en perjuicio del Municipio de J.A., G., los artículos 14, 16, 17 y 115 de la Constitución General de la República, desde el momento en que se está privando a dicho Municipio del derecho que tiene de percibir íntegramente la cantidad de $2'165,551.11 (dos millones ciento sesenta y cinco mil quinientos cincuenta y un pesos 11/100 M.N.) correspondiente al cheque federal del mes de julio del año 2004, sin que haya un previo juicio, en este caso administrativo de ejecución fiscal, previamente establecido, en el que se cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, dado que en el caso que nos ocupa, las autoridades estatales están, como ya se ha dicho, reteniendo la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.) en perjuicio de la hacienda pública municipal sin que medie el procedimiento administrativo de ejecución fiscal, que desde luego tampoco es procedente, reteniendo dicha cantidad con la sola expedición de un simple recibo ilegible y sin fundarlo en ninguna disposición legal, privándose al Ayuntamiento Constitucional del derecho de audiencia, sin que se le dé la posibilidad de interponer algún recurso u otro medio de defensa legal.
"VI. Se viola, como ya se dijo, el artículo 16 constitucional desde el momento en que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde o motive la causa legal del procedimiento. En el caso planteado las autoridades exactoras del Gobierno del Estado de Guerrero, están privando de la cantidad monetaria que se ha citado en líneas precedentes, en perjuicio del Municipio, sin que haya un mandamiento escrito en que se funde la causa y el motivo que dio origen a dichos actos. Si bien es cierto que se giró por parte de la autoridad exactora municipal el oficio 1751, de fecha 8 de julio del año en curso, dirigido al señor presidente municipal, sólo le advierte la presencia de un notificador ejecutor para el seguimiento al procedimiento administrativo de ejecución fiscal, dando origen a la expedición de recibo oficial B-1005089, de fecha 26 de junio del año en curso, en el que de mutuo propio (sic) se le hace un descuento al Municipio de J.A., G., de un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos con veinticuatro centavos, por una supuesta contribución estatal de un 15%, incluyendo recargos, multas y gastos de requerimiento, documento que como se puede ver no está motivado ni fundado en ninguna disposición legal, apreciándose en el texto del mismo, las palabras de Cot.Esh, Ato. de J.A.G., por lo que obviamente la motivación resulta de difícil comprensión, por las expresiones abstractas e imprecisas a través de las abreviaturas a que se hace referencia, las que desde luego no se pueden interpretar cabalmente, tiene aplicabilidad la jurisprudencia identificada con el número 4772, visible en la página 209 de la obra denominada Precedentes y Tesis Sobresalientes, Tribunales Colegiados, Tomo VI, Administrativa, Mayo Ediciones, que a la letra dice: ?FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DEL ACTO RECLAMADO.? (se transcribe). Por eso se exige que todo acto debe estar debidamente fundado por la autoridad, convirtiéndose en una exigencia esencial para tratar de establecer sobre bases objetivas la racionalidad y la legalidad de aquéllos, procurando eliminar la subjetividad y arbitrariedad de las decisiones de autoridad, permitiendo a los afectados impugnar los razonamientos de éstas y el órgano que debe resolver la impugnación, determinando si son fundados los motivos de inconformidad, lo que desde luego no ocurrió en la emisión del recibo oficial a que se ha hecho mérito.
"VIII. Dispone el artículo 17 de la Constitución Federal, que ninguna persona podrá hacerse justicia por sí mismo, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Extrañamente las autoridades estatales que se han venido mencionando, proceden a segregar de un cheque federal la cantidad de un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N., con flagrantes violaciones a la disposición legal mencionada, apartándose de un derecho vigente y positivo que prevalece en el Estado de Guerrero, olvidándose de acudir a los tribunales correspondientes haciendo valer el derecho subjetivo, de haber estado legitimadas para proceder como ya se dijo y legitimar su acto.
"IX. Se viola el artículo 115 constitucional, fracción IV, que especifica: ?Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: A) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Que éste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. B) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. C) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.?. Como se puede ver, parte del texto constitucional que se ha leído, determina con bastante claridad el derecho que tienen los Municipios de administrar libremente su hacienda, la que se formará, entre otros, con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos, como es el presente caso, las participaciones federales comprendidas en el inciso B) a que se ha hecho referencia, que desde luego serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determinen las Legislaturas de los Estados. Por ello ha quedado clara la disposición en la Ley de Ingresos del Municipio de J.A., las percepciones federales, las cuales en esta ocasión fueron afectadas indebidamente por las autoridades fiscales del Estado de Guerrero. Es por ello que solicito que una vez que ese órgano de justicia establezca la controversia constitucional se ordene la restitución al Municipio de la cantidad de un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos con veinticuatro centavos.
"Bajo protesta de decir verdad manifiesto a ustedes que tuve conocimiento de los actos cuestionados el día 12 de agosto del presente año, toda vez que fue en esta fecha cuando la tesorera municipal del propio Ayuntamiento me hizo sabedor de los actos combatidos."
Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son 14, 16, 17 y 115.
Por acuerdo de veinte de septiembre de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 88/2004 y por razón de turno, designó como instructor al M.G.I.O.M..
Por auto de veintitrés de septiembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
El secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, al contestar la demanda, señaló en síntesis:
Que la controversia constitucional planteada es improcedente en razón de que "se impugnan leyes locales como son el Código Fiscal del Estado; la Ley Municipal para el Ejercicio Fiscal del año 2003; la Ley Orgánica de la Administración Pública del Gobierno del Estado de Guerrero número 433; y la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, es decir, no se impugnan disposiciones constitucionales en las que se demuestre que el Estado invada la esfera jurídica constitucional de uno de sus Municipios", por lo que la entidad actora debió ocurrir para su defensa a un medio de protección diverso a la presente instancia.
Que apoya lo anterior la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL."
Que el Municipio actor, para impugnar el acto consistente en la determinación a su cargo de impuestos de carácter estatal, debió hacerlo a través de un amparo contra leyes y no mediante un juicio de controversia constitucional.
Que apoya lo anterior la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE POR UN MUNICIPIO EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN POR LA QUE SE DETERMINA UN CRÉDITO FISCAL COMO RESPONSABLE SOLIDARIO DE LA RETENCIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA A CARGO DE SUS TRABAJADORES."
Que el Municipio actor "promovió un juicio de amparo que actualmente se encuentra pendiente de resolución en el Juzgado Séptimo de Distrito del Vigésimo Primer Circuito en el Estado de G., quien le asignó el número de amparo 12/2004, por considerarlo como una acción de derecho privado", lo que hace improcedente la controversia constitucional que nos ocupa.
Que si bien los hechos contenidos en los antecedentes de la demanda de controversia constitucional son ciertos, no se transgreden los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución en perjuicio del Municipio actor, porque estos preceptos constituyen garantías individuales y para su protección se ha instaurado el juicio de amparo y no la controversia constitucional.
Que quien suscribe la demanda carece de legitimación procesal activa, ya que no exhibe un documento en el que se haga constar la personalidad con la que se ostenta para promover el citado juicio.
Que el recurrente "ha venido enterando la cantidad que corresponde al Estado por concepto de contribución estatal, tal como se acredita con la copia certificada del resumen mensual de ingresos del Municipio de J.A., G., correspondiente a los meses de enero y febrero, documentales que se encuentran firmadas al calce por la tesorera y presidente municipal respectivamente, así como con los recibos de pago números 2780650 y 2862729 expedidos por la Administración Fiscal Estatal de Zihuatanejo, G. ...", por lo que el acto que se reclama en el juicio de controversia constitucional constituye un acto consentido "además como el quejoso (sic) recauda dichos impuestos está obligado a enterarlos a la autoridad que corresponde ..."
Que apoyan lo anterior las tesis de jurisprudencia de rubros: "ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. IMPROCEDENCIA.", "ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. SUPUESTOS PARA QUE OPERE ESA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA.", y "PERSONAS MORALES OFICIALES, CUÁNDO Y POR QUÉ CONDUCTO PUEDEN PEDIR AMPARO."
Que no se transgrede el artículo 115 de la Constitución en perjuicio del Municipio actor, en virtud de que el pago de la cantidad que corresponde al Estado por concepto de contribución estatal, le fue determinado legalmente y que el Municipio se negó a enterarlo, siendo que le correspondía su cálculo.
El subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, el Gobernador Constitucional del Estado de Guerrero y la directora general de la Tesorería del Estado de Guerrero, al contestar la demanda, se pronunciaron en idénticos términos a la contestación por parte del secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, que ha sido sintetizada en el punto anterior.
Mediante diverso oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia el siete de octubre de dos mil cuatro, el Municipio actor amplió su demanda, señaló como nuevo acto impugnado el oficio SSI/DGR/1976 emitido por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, y narró los siguientes antecedentes:
"1. Con fecha 4 de julio del año en curso, la C.P. G.S.G., tesorera del Ayuntamiento Constitucional que represento, giró el oficio número TM/692/2004, mismo que anexo a este escrito, al C.P.F.A.R.S., subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, solicitándole le indicara el marco normativo que establece la obligación que dice la autoridad fiscal estatal que tiene el Municipio de J.A., G., para enterarle los ingresos municipales a los que se hace mención en el escrito inicial.
"2. En respuesta al oficio de referencia que emitiera la C. Tesorera, la autoridad estatal señala en su oficio 1976, de fecha 4 de agosto del presente año: ?en atención al contenido de su atento comunicado número TM/692/2004, de fecha 14 del mes próximo pasado y recibido en esta subsecretaría a mi cargo el día 2 del actual por este conducto me permito hacer a usted una breve exposición sobre la documentación legal por la que los Ayuntamientos municipales tienen la obligación de recaudar la contribución estatal y la de realizar el entero correspondiente a su titular; siendo la siguiente:
"?I. Constitución Política de los Estados Unidos. A) Los artículos 40 y 41 establecen la Constitución de la República por Estados Libres y Soberanos (sic), pero unidos en una Federación y la limitante a las Constituciones Estatales de no contravenir lo establecido por la Federal. B) El artículo 133 establece la jerarquía suprema de la propia Constitución Federal. C) El párrafo segundo de la fracción III del artículo 115 establece: ?Sin perjuicio de su competencia constitucional en el desempeño de sus funciones a la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales?.
"?II. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de G.. A) El artículo 24 establece el sometimiento de las leyes estatales a la Constitución Federal. B) El artículo 47establece que son atribuciones del Congreso: I. Expedir leyes y decretos en todas aquellas materias que no sean competencia exclusiva de la Federación. ... (entre otras, la Ley de Hacienda). IV. Expedir anualmente la Ley de Ingresos del Estado, señalando las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. V. Legislar sobre el Municipio Libre sujetándose a lo establecido por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. C) El artículo 103 expresa: «Los Ayuntamientos no podrán: I.F. y cobrar contribuciones que no estén expresamente determinadas en las leyes municipales o decretadas por la Legislatura del Estado;» (como es el caso de la Ley de Hacienda del Estado).
"?III. Ley de Hacienda del Estado: Inciso A) El artículo 54 establece que «sobre los impuestos, excepto predial y adquisición de inmuebles, derechos, con excepción, de servicios catastrales, multas y recargos, que perciban los Municipios del Estado, se cobrará una contribución estatal, del 15%.» B) El artículo 55 establece: «Las Tesorerías Municipales serán las responsables de hacer efectiva la contribución estatal, dándose ingreso en caja al importe total; mensualmente entregarán el producto de esta contribución a la oficina fiscal estatal de su domicilio, durante los primeros diez días siguientes. ...»?
?IV. Ley de Hacienda Municipal número 676. Artículo 51-F. Sobre el pago de impuestos y derechos, se cobrará adicionalmente un 15% por concepto de contribución estatal, excepto lo referente a predial, adquisición de inmueble, servicios catastrales, tránsito y agua potable. Como es de usted bien sabido, los únicos órganos facultados en toda la República para legislar en materia tributaria, creando, adicionando, derogando o abrogando leyes, son el Congreso de la Unión (artículo 73 Constitución Federal) y el Congreso del Estado (artículo 47 Constitución Local), a la fecha, a los Municipios se les ha conferido tal facultad. Así las cosas, un acuerdo de Cabildo que pretenda desconocer el mandato de una ley, no puede estar por encima de la Constitución Local y menos de la Federal, para desconocer o modificar el contenido de una ley expedida por el órgano competente. De lo anterior, se concluye que resulta obligatorio para el Ayuntamiento de J.A. la recaudación y entero de la contribución estatal. Y por tanto, procedente el contenido de mi oficio número SSI/DGR/1754 del 12 de julio del año en curso ...?.
El actor señaló en su ampliación de demanda los conceptos de invalidez siguientes:
"I. El oficio número SSI/DGR/1976, signado por el subsecretario de Ingresos del Gobierno del Estado, que se ha transcrito, contiene violaciones al artículo 115 constitucional y, por ende, perjudica la hacienda pública municipal de la persona moral que represento, al considerar la autoridad estatal que los Ayuntamientos municipales tienen la obligación de recaudar la contribución estatal, como si los mismos fuesen dependientes del Gobierno Estatal, de ser esto una verdad, dónde queda la economía municipal establecida en el artículo 115 constitucional. Si bien los artículos 40 y 41 que cita el señor subsecretario de Ingresos del Gobierno del Estado de Guerrero, establecen el Pacto Federal, esto resulta innegable, dado que establece el federalismo, ello establece una relación política con el Estado y la Federación, a fin de no contravenir el Pacto Federal, nada que ver con la presente controversia, por lo que ve a una obligación que dice el Poder Ejecutivo del Estado, consistente en que el Municipio tiene el deber y la obligación de recabar un tributo en el Municipio a favor del Estado. Así lo específica la autoridad estatal en el inciso A).
"II. Lo mismo se puede decir en relación al contenido del inciso B) en cuestión, de conformidad a la concepción kelseniana: Cuando hace una referencia a la Constitución Política de un país y las leyes que de ellas dimanan, las que bajo ninguna circunstancia estarán en desacuerdo con la norma cumbre, como tampoco ningún otro ordenamiento legal; esto da lugar a lo que el estudioso del derecho llamó ?la pirámide legal?, en la que la Constitución se encuentra en la cúspide, dando lugar en su orden a las demás leyes de menor jerarquía por lo que este apartado tampoco se relaciona con el debate que se actualiza en esta controversia.
"III. En el inciso C), puntualizamos que no está en discusión que los Municipios la inobservancia de las Leyes Federales (sic) sino en la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, es optativo y no imperativo para los Municipios, dada su autonomía el de establecer una coordinación o asociación para la mayor eficacia en los servicios públicos de éste, mas como ya se puntualizó con antelación en el presente asunto, los Municipios, por disposición expresa del artículo 115 de la Norma Cumbre en el país, administrará libremente su hacienda con los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, como las contribuciones y otros ingresos, mas en ningún momento establece el precepto legal invocado, en la fracción III del artículo 115 constitucional, que los Municipios observarán lo que dispongan las leyes estatales.
"IV. Referente a la Constitución del Estado Libre y Soberano de Guerrero, puntualiza el señor subsecretario de ingresos en el inciso A), la observancia al artículo 51-F, sobre el pago de impuestos y derechos se cobrará adicionalmente el 15% por contribuciones estatales; de ser esto procedente, entonces habría una invasión en la esfera constitucional al Municipio Libre por parte del Estado, en detrimento a su autonomía; de esta suerte, si al Estado no le es dable legislar en todas aquellas materias que sean de la competencia exclusiva de la Federación, estableciendo sin existir un acuerdo de colaboración administrativa o en todo caso, una operación fiscal; como en verdad existe tal coordinación fiscal, suscrito por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el país y el Gobierno del Estado de G. a través de la persona física en quien radica el Poder Ejecutivo, en que dicha entidad a través de las dependencias exactoras hacen efectivo el pago de la tenencia y uso de vehículos, el IVA y otros, verbigracia, el Estado tiene de acuerdo a este convenio, enterarle (sic) a la Federación el porcentaje que a éste le corresponda, en virtud de que este impuesto es federal, con respecto al Pacto Federal que establece la Constitución General de la República; empero, el Estado como la Federación tienen sus propias leyes fiscales: Ley de Hacienda y de Ingresos a la Federación, Ley de Hacienda y de Ingreso del Estado de Guerrero, mas en ambas disciplinas están delimitadas territorialmente su alcance con relación al destino de los usuarios, según la situación de cada uno de ellos, pudiendo incluso estas leyes establecer una doble tributación al propio administrado, lo que de ninguna manera está prohibido por la Constitución General o ley alguna; lo único que establece la Norma Cumbre es la obligación de los mexicanos para contribuir al gasto público así de la Federación, Distrito Federal, Estado y Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes; dados estos prolegómenos paradigmáticamente el Estado tiene, como ya se puntualizó, su Ley de Hacienda y el Municipio de J.A., G., la Ley de Hacienda Municipal, de tal manera que no le es dable al Estado, que aun cuando tenga su propio instrumento legal para aplicarlo en su ámbito territorial, pretende establecer en su Ley de Hacienda la obligación por parte del Municipio de enterarlo del impuesto de los derechos tantas veces citados como si fuese su contribuyente. Por todo lo hasta aquí visualizado, la Ley de Hacienda Estatal, específicamente los artículos 51, 52, 53, 54 y 55, por ello es considerada en el Municipio y por tanto anticonstitucional por tratarse de una entidad gubernamental diferente, toda vez que la garantía tributaria ha ido más allá del simple hecho de que el ordenamiento que contiene la contribución sea formal y materialmente un acto legislativo, pues en materia tributaria es necesario que todos los elementos de la contribución se encuentren definidos en ella.
"En efecto, para cumplir plenamente con el principio de legalidad tributaria, es necesario que el impuesto se encuentre debidamente consignado en la ley que lo regula, en la que se establezcan con certeza todos los elementos característicos del tributo, como son: sujeto, objeto, base gravable, tasa, tarifa, época, lugar de pago, deducciones, el hecho imponible y demás elementos característicos que se encuentren en el ordenamiento legal, de lo que carece en este caso la Ley de Hacienda en el Estado de Guerrero, la que como ya se ha dicho, no tiene porqué aplicarse en el ámbito espacial del Municipio de J.A., G., o bien, que sin tener aplicación en este Municipio, produzca efectos jurídicos en materia tributaria, en perjuicio de mi representada, exigiéndole el gravamen en cuestión."
El Ministro instructor, mediante proveído de quince de octubre de dos mil cuatro, admitió la ampliación de demanda, tuvo como autoridad demandada en la ampliación al subsecretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, a la que se ordenó emplazar para que formulara su contestación, y ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación conviniera.
El gobernador del Estado de Guerrero, en adición a su contestación de demanda, hizo las siguientes manifestaciones:
Que en términos de los artículos 19 y 20 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, deberá sobreseerse en el juicio por lo que a su representación corresponde, porque en su contra no se imputa ningún acto que haya emitido, ordenado o ejecutado, y que afecte al Municipio actor.
Que también deberá sobreseerse, en términos de la fracción VI del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que en el caso no se agotó la vía legalmente prevista para la solución de conflictos, según el procedimiento que establece el artículo 89, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Guerrero, que señala que son atribuciones del Tribunal Superior de Justicia resolver los conflictos que se presenten entre los Municipios y el gobernador del Estado para el caso de aquellos que se susciten con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El secretario de Finanzas y Administración, el subsecretario de ingresos, y la directora general de la Tesorería, todos del Gobierno del Estado de Guerrero, al dar contestación a la ampliación de demanda, manifestaron lo siguiente:
Que el Municipio actor "se niega a observar lo dispuesto por los artículos 54 y 55 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero número 428 y el artículo 51-F de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Guerrero, número 677 ..." siendo que la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal de la República dispone que en el desempeño de sus funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales, y los artículos citados no han sido derogados ni declarados inconstitucionales.
Que no debe tomarse en cuenta la cita que realizó el actor del teórico H.K., en virtud de que no encuadra en la presente controversia constitucional y porque nuestro país tiene una influencia filosófica distinta.
Que los artículos 54 y 55 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero y el artículo 51-F de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Guerrero, contrario a lo que manifiesta el actor y en atención a la clasificación de las leyes, constituyen, en cuanto a su observancia, preceptos de carácter imperativo y no optativo.
Que el Municipio actor "se niega a observar las disposiciones estatales y federales, no obstante que las reconoce al invocar la pirámide jurídica de H.K., en la cual la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos está en la cúspide de dicha pirámide."
Que apoyan lo anterior las tesis de rubros siguientes: "IMPUESTOS MUNICIPALES. NO LOS PUEDEN ESTABLECER LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO, SINO LA LEGISLATURA LOCAL.", y "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."
Que resulta "ilógica la actuación del Ayuntamiento Municipal de J.A., al no querer enterar al fisco del Estado la cantidad que le corresponde por concepto de derechos que cobra a los contribuyentes y que corresponde al fisco estatal, luego entonces no se le está reclamando cantidad alguna que sea del ámbito municipal."
Mediante proveído de ocho de diciembre de dos mil cuatro, el Ministro instructor requirió al secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero para que dentro del plazo de cinco días hábiles informara si realizó al Municipio de J.A., de la citada entidad, algún descuento referente a participaciones y fondos federales correspondientes al año dos mil cuatro.
Mediante oficio sin número de dieciséis de diciembre de dos mil cuatro, el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, manifestó lo siguiente:
Que por medio del presente ocurso y en cumplimiento al requerimiento que se me hace mediante el acuerdo de fecha 8 de diciembre del año en curso, vengo a manifestar a su señoría, que en efecto, la entidad que represento, tuvo a bien afectar las participaciones federales correspondientes al presente año con relación a los adeudos del entero de contribuciones estatales a que se refieren los artículos 51-F de la Ley de Hacienda Municipal, 54 y 55 de la Ley de Hacienda Estatal; participaciones que corresponden al Municipio de Teniente J.A., del Estado de Guerrero, todo lo anterior con base en el procedimiento que al efecto se realizó ante la negativa del Municipio de Teniente J.A. de cumplir con su obligación de enterar al Estado las cantidades resultantes del pago de derechos que ante dicho Municipio se hubieran realizado.
Mediante proveído de diecisiete de enero de dos mil cinco, el Ministro instructor requirió al secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, para que informara a este Alto Tribunal la fecha en que se notificó al Municipio actor el recibo B-1005089, que comprende el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos; así como la fecha de expedición del oficio SSI/DGR/1754, emitido por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, mediante el cual se le comunica al Municipio actor la falta de información correspondiente al periodo comprendido del primero de marzo al treinta de junio de dos mil cuatro y la falta de los enteros correspondientes a ingresos estatales y federales, para lo cual se ordenó la remisión de la copia certificada del acuse de recibo.
Mediante oficio sin número de diecinueve de enero siguiente, el secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero manifestó lo siguiente:
En cumplimiento al auto de fecha 17 de enero del año en curso en el que solicita copias certificadas de diversos documentos, adjunto al presente me permito exhibir las mismas como son: el recibo oficial número B-1005089 de fecha 26 de julio de 2004 en el que aparece la cantidad deducida al hoy inconforme, asimismo se anexa el oficio número 1754 suscrito por el C.P. F.A.G.S., subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración, mismo que fue notificado el 13 de julio del año próximo pasado.
Mediante proveído de veintisiete de enero de dos mil cinco, el Ministro instructor tuvo al secretario de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero dando parcial cumplimiento al requerimiento ordenado en el proveído anterior por lo que lo requirió nuevamente para que remitiera la constancia de notificación en la que obre la fecha en que se notificó al Municipio de J.A., el recibo B-1005089, sin que éste se haya desahogado.
El procurador general de la República al formular su opinión manifestó sustancialmente:
Que esta Suprema Corte de Justicia es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y quien promueve la demanda cuenta con legitimación para hacerlo.
Que en cuanto al oficio 1754, emitido por el subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, la demanda fue presentada fuera del término legal, mientras que en cuanto a los oficios B-1005089 y oficio SSI/DGR/1976, la demanda fue presentada oportunamente.
Que los conceptos de invalidez hechos valer por el Municipio actor son parcialmente fundados.
Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.
Previo dictamen del Ministro ponente y la emisión de los acuerdos presidenciales correspondientes, el asunto quedó radicado en esta Segunda Sala.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; el punto cuarto, en relación con la fracción I del punto tercero, del Acuerdo General 5/2001, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de G. por conducto de su Poder Ejecutivo y el Municipio de J.A. del mismo Estado, en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal en Pleno, pues no se impugna la constitucionalidad de alguna norma general sino únicamente de actos, conforme al criterio establecido por esta Segunda Sala al fallar la diversa controversia constitucional 38/2005, promovida por el Municipio de Mama, Estado de Yucatán, en sesión de nueve de diciembre de dos mil cinco, por unanimidad de cinco votos, en la que textualmente se razonó:
"En primer lugar, debemos tomar en cuenta que la finalidad del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es uno de los pilares del Acuerdo General 5/2001, es que cuando así lo determine la Corte, se distribuyan los asuntos a las Salas, para una mayor prontitud en el despacho de los asuntos y mejor impartición de justicia. Asimismo, los considerandos del acuerdo general citado revelan que una de las finalidades esenciales es que el Tribunal en Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.
"Bajo este tenor, debe interpretarse que la fracción I del punto tercero del acuerdo general en cita, reserva para el Tribunal en Pleno el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y sus recursos, cuando sea necesaria su intervención, siendo éste un elemento normativo cuya valoración y aplicación queda alprudente arbitrio de cada una de las Salas.
"Ahora bien, las Salas del más Alto Tribunal han interpretado que, en principio, los asuntos en los que se determine el sobreseimiento de la controversia constitucional o de la acción de inconstitucionalidad, así como que, por regla general, el conocimiento de los recursos interpuestos en estos medios de control de la constitucionalidad, son de su competencia. Sin embargo, esta primera interpretación no significa que los supuestos jurídicos del acuerdo se reduzcan a estos casos, pues el Tribunal en Pleno utilizó un concepto jurídico indeterminado que deja a las Salas la fijación prudente de su contenido y extensión; en esta tesitura, las Salas deben interpretar el acuerdo de tal forma que se adapte a las nuevas exigencias sociales y sea acorde con la realidad. Así, el contenido y extensión del acuerdo multicitado se ha venido determinando con diversos criterios del Pleno y de las Salas que lo interpretan.
"Es un hecho notorio para esta S., que el Pleno tiene un cúmulo de asuntos tal que impide su pronta resolución, pues se da prioridad a los asuntos de relevancia nacional, a fin de resolver los grandes problemas del país, aplazando en algunas ocasiones la resolución de los pequeños problemas que son importantes para un Municipio. Esta situación, desde luego, no puede ser reprochable al Tribunal en Pleno, pues éste hace su máximo esfuerzo por dar una resolución pronta y de calidad a los asuntos que tiene; sin embargo, por ser humanamente imposible, no puede desahogar todos los asuntos que desearía, produciendo en algunas ocasiones el retraso en la resolución y, en consecuencia, situaciones denegatorias de justicia.
"También es un hecho notorio para este Alto Tribunal, que quienes promueven más controversias constitucionales son los Municipios, pues a raíz del criterio del caso Temixco,(1) por virtud del cual este Alto Tribunal puede conocer de violaciones indirectas a la Constitución Federal, se abrió un abanico de posibilidades y una instancia de acceso a la justicia respecto de problemas que no tenían solución en sede estatal, ya que al día de hoy la mayoría de los Estados carecen de medios de control constitucional local, con lo cual el número de controversias constitucionales ha aumentado, lo que refleja también la nueva realidad política plural del país y la urgente necesidad de la consolidación de un verdadero Estado constitucional de derecho.
"Así, esta S. está consciente que los Municipios acuden en busca de justicia a este Alto Tribunal para sus problemas, los cuales no por ser regionales carecen de importancia, pues la tienen, así sea para la comunidad de habitantes del Municipio más pequeño del país, ya que al igual que todas las personas, se encuentran tuteladas por el artículo 17 constitucional, que ordena que las resoluciones de los tribunales deben ser prontas, completas e imparciales.
"Asimismo, el Acuerdo General 5/2001 toma en cuenta que las S. son órganos colegiados que se encuentran plenamente capacitados para conocer aspectos de constitucionalidad. Luego, puede conocer con plena aptitud y capacidad de aquellos asuntos en los que, por exigencia del sistema, no se impugne una norma general.
"Tomando en cuenta la situación anterior y motivados en un afán de dar justicia pronta y completa, tal como lo ordenan los artículos 17 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Sala considera que en aplicación del acuerdo general multicitado tiene competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo del asunto, siempre y cuando se dé alguna de las siguientes condiciones:
"a) Que no esté impugnada la constitucionalidad de ninguna norma general, pues de lo contrario, la competencia será siempre del Tribunal en Pleno, en tanto que la resolución de estos asuntos requiere de un quórum calificado que exige el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, pues la invalidez de las normas generales requiere siempre de, cuando menos, ocho votos, como lo ha interpretado ya el Pleno en la tesis LXII/2004.(2) Así, sólo en estos casos operaría la regla del artículo 4o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(3) que no puede interpretarse de manera estricta, pues de lo contrario, en ningún caso, las Salas podrían conocer de este tipo de asuntos. Asimismo, se justifica esta determinación, porque en el caso de que se impugnen actos basta para su resolución una votación mayoritaria, sin que sea necesario un quórum mínimo de votación.
"En esta tesitura, la resolución de fondo de las acciones de inconstitucionalidad y de las controversias constitucionales donde se impugne una norma general, serán siempre competencia del Tribunal en Pleno.
"b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g), e i), es decir, entre la Federación y un Municipio; el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; un Estado y uno de sus Municipios; esto es, de conflictos en los que intervenga un Municipio, los cuales, tienen menor repercusión nacional, pero no por ello menos importancia, sin embargo, en virtud del significativo número de estos asuntos, esto ayudará a que se resuelvan más rápido y a que el Tribunal en Pleno se desahogue y pueda resolver más pronto los conflictos regulados en los restantes incisos de la fracción I del artículo 105 constitucional.
"Esta determinación de la Sala no resulta completamente novedosa, sino que sigue la brecha que se comenzó a trazar al resolver el fondo de los juicios de cumplimiento de convenios de coordinación fiscal 1/2004, 2/2004 y 3/2004, resueltos por este órgano colegiado, el veinticinco de febrero de dos mil cinco, los cuales por disposición del artículo 10, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación deben resolverse en términos de lo dispuesto por la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en lo que hace a las controversias constitucionales;
Es convicción de esta S., que esta determinación responde plenamente al espíritu y al contenido del Acuerdo General 5/2001, así como a lo ordenado por los artículos 94 y 17 constitucionales, pues con esto se propiciará una resolución más pronta de los asuntos en que sea parte un Municipio, que, reiterando, son los que conforman mayoritariamente el número de promoventes de controversias constitucionales.
Por último debe señalarse que si bien en la especie se planteó la inconstitucionalidad de leyes, en el caso resulta innecesario examinar los conceptos de invalidez relativos, en atención a las consideraciones que se vierten adelante.
Por lo que hace a la oportunidad de la demanda que se analiza y su posterior ampliación, conviene señalar lo siguiente.
? En cuanto al escrito de demanda
En el presente juicio se demandó la inconstitucionalidad de los siguientes actos:
El oficio SSI/DGR/1754, de ocho de julio de dos mil cuatro, a través del cual se le informa al Municipio actor de una visita de verificación por parte del Gobierno Estatal.
El recibo número B-1005089, expedido por la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, el veintiséis de julio de dos mil cuatro, en el que se aprecia un cargo al Ayuntamiento de J.A., Estado de Guerrero, por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), el cual se realizó en las partidas presupuestales del mes de julio de dos mil cuatro correspondientes al Municipio actor.
Por lo que hace al primero de los actos impugnados, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:
I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnan actos, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que: a) conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; y c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
Ahora bien, la parte actora señaló en su demanda lo siguiente:
"Bajo protesta de decir verdad manifiesto a ustedes que tuve conocimiento de los actos cuestionados el día 12 de agosto del presente año, toda vez que fue en esta fecha cuando la C. Tesorera municipal del propio Ayuntamiento me hizo sabedor de los actos combatidos."
Sin embargo y por cuanto hace al primero de los actos impugnados, en autos existe constancia que demuestra que el oficio SSI/DGR/1754 fue recibido el trece de julio de dos mil cuatro en la Tesorería de la Presidencia Municipal de J.A., G..
Así pues, el plazo de treinta días para presentar la demanda comenzó a contar a partir del martes catorce de julio de dos mil cuatro y feneció el día diez de septiembre del mismo año, descontando los días siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de agosto; cuatro y cinco de septiembre, por ser sábados y domingos; así como el periodo comprendido del dieciséis de julio al primero de agosto en virtud de que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se encontraba en su primer periodo de receso y, además, el treinta y uno de agosto y primero de septiembre, en virtud de que este Alto Tribunal acordó suspender labores en términos de los numerales 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En esa tesitura, si la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el día trece de septiembre de dos mil cuatro, debe estimarse que fue presentada de manera extemporánea, por lo que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, la cual se surte cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21 del mismo ordenamiento.
En estas condiciones, procede sobreseer en el juicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, por lo que respecta al oficio de mérito.
Ahora bien, por lo que hace al segundo acto cuya invalidez se reclama, es decir, el recibo número B-1005089, de veintiséis de julio de dos mil cuatro, en el que se aprecia el descuento al Municipio actor por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), en las partidas presupuestales correspondientes al mes de julio de dos mil cuatro, el plazo para la interposición de la demanda, de conformidad con el transcrito artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también es de treinta días, los cuales deben contarse a partir del día siguiente al en que el actor se ostentó sabedor de los mismos.
Lo anterior es así, en virtud de que de las constancias de autos no es posible determinar la fecha en que el Municipio actor tuvo conocimiento del descuento a sus participaciones federales, por lo que debe estarse a la manifestación que vierte en el sentido de que "tuve conocimiento de los actos cuestionados el día doce de agosto de dos mil cuatro, toda vez que fue en esta fecha cuando la tesorera municipal del propio Ayuntamiento me hizo sabedor de los actos combatidos".
Así pues, el plazo de treinta días para presentar la demanda comenzó a contar a partir del viernes trece de agosto de dos mil cuatro, por lo que descontando los días catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de agosto; cuatro, cinco, once y doce de septiembre, por ser sábados y domingos; así como el treinta y uno de agosto, primero y quince de septiembre, en virtud de que este Alto Tribunal acordó suspender labores según lo establecen los numerales 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el aludido plazo feneció el día veintiocho de septiembre del mismo año.
En esa tesitura, si la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el día trece de septiembre de dos mil cuatro, debe estimarse que fue presentada en tiempo.
? Ampliación de demanda
Por lo que hace al acto cuya invalidez se reclama en la ampliación de demanda, éste se hizo consistir en el oficio SSI/DGR/1976, de cuatro de agosto de dos mil cuatro, en virtud del cual el subsecretario de Ingresos del Gobierno de Guerrero hace del conocimiento de la tesorera municipal del Ayuntamiento actor una exposición sobre la fundamentación legal por la cual los Ayuntamientos tienen la obligación de recaudar la contribución estatal y la de realizar el entero correspondiente, debe estarse a lo que dispone el artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la ampliación de la demanda, en los términos siguientes:
Conforme al dispositivo legal transcrito, para el ejercicio de la ampliación de la demanda en controversia constitucional, se presentan las siguientes hipótesis: a) Dentro de los quince días siguientes al de la contestación de la demanda si en ésta apareciere un hecho nuevo y b) hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente.
La anterior consideración encuentra sustento en las tesis de jurisprudencia cuyos rubro, texto y datos de publicación, son los siguientes:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, diciembre de 2000. Tesis P./J. 139/2000. Página 994).
"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA CON MOTIVO DE UN HECHO SUPERVENIENTE, DEBE PROMOVERSE DENTRO DE LOS PLAZOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación sistemática del artículo 21 de la citada ley, que establece los plazos para la presentación de la demanda de controversia constitucional, así como del diverso artículo 27 del propio ordenamiento, que prevé que el actor podrá ampliar su demanda ?hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente?, se concluye que aun cuando el último precepto señalado no prevé expresamente el plazo para promover la ampliación cuando se trata de un hecho superveniente, sino que únicamente condiciona la promoción a que no se hubiera cerrado la instrucción, aquélla debe efectuarse dentro de los plazos que rigen la presentación de la demanda inicial, ya que sostener lo contrario generaría una incongruencia procesal, toda vez que si para la promoción de la acción de controversia el actor debe hacerlo dentro de los plazos que señala el citado numeral 21, para la ampliación de la misma demanda el plazo sería indeterminado, cuando no existe razón jurídica para tal diferencia si se parte del momento en que el actor tenga conocimiento del hecho superveniente. Además, la finalidad de la ampliación de demanda consiste en que, por economía procesal, se tramite y resuelva en un solo juicio lo que está íntimamente vinculado con el primer acto o la norma general impugnada, siempre y cuando no se hubiera cerrado la instrucción, a fin de evitar que se presenten demandas nuevas cuando se trata de actos estrechamente vinculados, por lo que si una demanda nueva debe presentarse dentro de los plazos que prevé la ley citada, iguales plazos deben regir cuando se trata de su ampliación con motivo de un hecho superveniente." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, enero de 2003. Tesis P./J. 55/2002. Página 1381).
De las constancias de autos se desprende que la parte actora tuvo conocimiento del oficio impugnado al momento de su recepción en la Tesorería Municipal, o sea, el treinta de septiembre de dos mil cuatro, esto es, con posterioridad a la presentación del escrito inicial, por lo que se trata de un hecho superveniente, actualizándose la segunda hipótesis del artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia, consecuentemente, dicha ampliación deberá tramitarse conforme a lo previsto para la demanda original, es decir, debe estarse a lo que dispone el transcrito artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, que precisa el plazo para la promoción de controversias constitucionales tratándose de actos, por lo que el actor cuenta con un plazo de treinta días según las hipótesis delineadas anteriormente.
En este sentido, el plazo de treinta días para presentar la demanda comenzó a contar a partir del viernes primero de octubre y feneció el día dieciséis de noviembre de dos mil cuatro, descontando los días dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro, treinta y treinta y uno de octubre, por ser sábados y domingos, así como el doce de octubre; primero y dos de noviembre en virtud de que este Alto Tribunal acordó suspender labores, según lo establecen los numerales 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
En esa tesitura, si la ampliación de demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el día siete deoctubre de dos mil cuatro, debe estimarse que fue presentada oportunamente.
A continuación se estudiará la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional.
Legitimación activa. El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:
Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que las rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.
De la disposición legal transcrita se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el presente asunto, signa la demanda en representación del Municipio actor, J.G.R., en su carácter de síndico procurador, personería que acredita con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección de Ayuntamientos, de nueve de octubre de dos mil dos, correspondiente a la entidad en cita, y con el acta de sesión solemne del Ayuntamiento de J.A., Estado de Guerrero, del primero de diciembre de dos mil dos, relativa a la toma de protesta de los integrantes que conformarían dicho Ayuntamiento para el periodo constitucional de dos mil dos-dos mil cuatro (fojas trece a diecinueve del expediente), quien está facultado para acudir en representación del Municipio de conformidad con lo dispuesto por la fracción II del artículo 77 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, que establece:
"Artículo 77. Son facultades y obligaciones de los síndicos procuradores:
II. Representar jurídicamente al Ayuntamiento y gestionar los negocios de la hacienda municipal, así como efectuar los cobros de los créditos a favor del Ayuntamiento.
Asimismo, el citado Municipio cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional, de conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.
No es óbice a lo anterior, el que las autoridades demandadas aduzcan como causal de improcedencia que quien suscribe la demanda carece de legitimación procesal activa, en virtud de que no exhibe un documento en el que se haga constar la personalidad con la que se ostenta para promover el citado juicio, en el cual se indique que está autorizado por el presidente municipal y el secretario del Ayuntamiento para su promoción, pues como se ha precisado, la fracción II del artículo 77 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero establece que al síndico procurador corresponde representar jurídicamente al Municipio, sin que dicho ordenamiento señale condición o requisito formal previo para ello, como sería la autorización del presidente municipal y, por tanto, dicho funcionario, en uso de la atribución que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como es la acción de controversia constitucional, por lo que no les asiste razón a las autoridades demandadas de la entidad de mérito.
Acto continuo, se analizará la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte es la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora, en caso de que resulte fundada.
Por la parte demandada comparece el gobernador del Estado en representación del Poder Ejecutivo, así como sus subordinados jerárquicos, secretario y subsecretario de Finanzas y Administración y director general de la Tesorería, todos del Estado de G., a quienes se les imputa la emisión de los actos cuya invalidez se demanda.
El gobernador de la entidad acredita su cargo con la copia certificada del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y nueve, el cual contiene el Decreto 283, emitido por la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Guerrero, en la que se le declaró electo como gobernador del Estado, para el periodo comprendido del primero de abril de mil novecientos noventa y nueve al treinta y uno de marzo de dos mil cinco (fojas ciento sesenta y uno a la ciento sesenta y dos del expediente).
El artículo 57 de la Constitución Política del Estado de Guerrero, establece lo siguiente:
Artículo 57. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un individuo que se denominará ?Gobernador del Estado de Guerrero?.
De acuerdo con la disposición constitucional transcrita, debe interpretarse que si el Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero se deposita en el gobernador, este último se encuentra legitimado para comparecer en la presente controversia en representación de aquél y, en este sentido, debe considerarse suficiente su legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que el secretario, el subsecretario de Finanzas y Administración y el director general de la Tesorería, todos del Estado en cita, se encuentran subordinados a su jerarquía.
Lo anterior es así, en virtud de que las autoridades señaladas forman parte de la administración pública centralizada del Estado, de conformidad con el artículo 75 de la Constitución Política del Estado de Guerrero y los artículos 1o. y 18, fracción III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero número 433, que establecen:
"Artículo 75. La administración pública estatal, será centralizada y paraestatal, conforme a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la que distribuirá los negocios del orden administrativo en dependencias y organismos, cuyas relaciones entre sí estarán definidas y reguladas por leyes y reglamentos."
"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular la organización y funcionamiento de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de Guerrero.
"Las Secretarías, la Procuraduría General de Justicia, la Contraloría General, la Procuraduría de Protección Ecológica, la Coordinación General de Fortalecimiento Municipal y la Consejería Jurídica y demás dependencias directamente adscritas al Jefe del Ejecutivo, integran la administración pública centralizada."
"Artículo 18. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos en los diversos ramos de la administración pública del Estado, auxiliarán al titular del Poder Ejecutivo las siguientes dependencias:
III. Secretaría de Finanzas y Administración.
No es óbice a lo anterior que el gobernador del Estado de Guerrero haga valer la causal de improcedencia consistente en que, en términos de los artículos 19 y 20 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, deberá sobreseerse en el juicio por lo que a su representación corresponde porque en su contra no se imputa ningún acto que haya emitido, ordenado o ejecutado, y que afecte al Municipio actor.
Lo anterior en virtud de que, como se ha evidenciado, el director general de Tesorería y el subsecretario de Administración y Finanzas están jerárquicamente subordinados tanto al secretario del ramo como al titular del Poder Ejecutivo Estatal y, por tanto, carecen de legitimación pasiva.
La anterior consideración encuentra sustento en la tesis de jurisprudencia, cuyos rubro, texto y datos de publicación, son los siguientes:
"LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS. Tomando en consideración que la finalidad principal de las controversias constitucionales es evitar que se invada la esfera de competencia establecida en la Constitución Federal, para determinar lo referente a la legitimación pasiva, además de la clasificación de órganos originarios o derivados que se realiza en la tesis establecida por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P. LXXIII/98, publicada a fojas 790, T.V., diciembre de 1998, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: ?CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.?, para deducir esa legitimación, debe atenderse, además, a la subordinación jerárquica. En este orden de ideas, sólo puede aceptarse que tiene legitimación pasiva un órgano derivado, si es autónomo de los sujetos que, siendo demandados, se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo, cuando ese órgano derivado está subordinado jerárquicamente a otro ente o poder de los que señala el mencionado artículo 105, fracción I, resulta improcedente tenerlo como demandado, pues es claro que el superior jerárquico, al cumplir la ejecutoria, tiene la obligación de girar, a todos sus subordinados, las órdenes e instrucciones necesarias a fin de lograr ese cumplimiento; y estos últimos, la obligación de acatarla aun cuando no se les haya reconocido el carácter de demandados. (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, agosto de 2000. Tesis P./J. 84/2000. Página 967).
Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causas de improcedencia, sea que las partes las hagan valer o que de oficio se adviertan.
La autoridad demandada señala que se actualizan las siguientes causas de improcedencia:
Que la controversia constitucional planteada es improcedente en razón de que "se impugnan leyes locales como son el Código Fiscal del Estado; la Ley Municipal para el ejercicio fiscal del año 2003; la Ley Orgánica de la Administración Pública del Gobierno del Estado de Guerrero número 433 y la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, es decir, no se impugnan disposiciones constitucionales en la que se demuestre que el Estado invada la esfera jurídica constitucional de uno de sus Municipios", por lo que la entidad actora debió ocurrir para su defensa a un medio de protección diverso a la presente instancia.
Procede desestimar la causal invocada en atención a que, por una parte, como se ha visto en el considerando relativo a la oportunidad en la demanda y su ampliación de esta resolución, el Municipio actor ha impugnado diversos oficios atendiendo a su naturaleza de actos, por lo que resulta infundada la apreciación de la parte demandada en el sentido de que lo impugnado en esta vía se trata de leyes locales.
Por otra parte, se hace necesario puntualizar que el medio de defensa contenido en la fracción I del artículo 105 de la Constitución General de la República no comprende la impugnación de los preceptos que integran la propia Carta Magna.
Por último, este Alto Tribunal se ha apartado de la tesis que cita la autoridad demandada, en virtud de que ha considerado que sería contrario a la controversia constitucional dejar de analizar ciertas argumentaciones vertidas por los sujetos legitimados en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental; por el contrario, la naturaleza que tiene el orden constitucional, que tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, permite su defensa de modo integral, lo que incluye el análisis de los actos impugnados que involucren el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas a favor de los sujetos de este medio de control.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en la página setecientos tres, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control."
Que apoya lo anterior la tesis de jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE POR UN MUNICIPIO EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN POR LA QUE SE LE DETERMINA UN CRÉDITO FISCAL COMO RESPONSABLE SOLIDARIO DE LA RETENCIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA A CARGO DE SUS TRABAJADORES."
Procede desestimar la causal de improcedencia invocada, en virtud de que la autoridad demandada la hace depender de que la actora debió agotar, previamente a la controversia constitucional, la vía prevista en la fracción III del artículo 103 de la Constitución Federal, que prevé:
Del precepto reproducido, se desprende la competencia de los tribunales federales para conocer y resolver las controversias que se susciten entre las autoridades de los Estados o del Distrito Federal por leyes o actos que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal; sin embargo, este medio de control constitucional lo constituye el juicio de amparo, el cual tiene por objeto la protección de las garantías individuales de los gobernados, que puedan verse afectadas por actos o leyes que invadan esferas competenciales; de tal suerte que este medio de control se encuentra reservado únicamente para personas físicas o morales de carácter privado u oficial que actúan en defensa de derechos particulares y no para entes públicos revestidos de imperio quienes, de ser sujetos legitimados, tienen expedita la controversia constitucional.
Atento a lo anterior, en el caso que nos ocupa no se actualiza la causa de improcedencia invocada por la autoridad demandada, toda vez que el juicio de amparo no constituye la vía idónea para solucionar el conflicto que se plantea, en atención al carácter de las partes que en éste intervienen y el objeto de la litis planteada.
Esto es, dado que se trata de un asunto que versa sobre el descuento de participaciones federales a un Municipio llevada a cabo por órganos estatales, en el que quienes litigan son, precisamente, las autoridades municipales y las estatales, es claro que la vía procedente era precisamente la controversia constitucional y no el juicio de amparo.
A efecto de analizar si se actualiza dicha causa de improcedencia, se estima necesario reproducir el contenido de la fracción VI del artículo 19 de la ley de la materia:
Este Tribunal Pleno ha sostenido que el principio de definitividad establecido en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, contiene dos hipótesis:
Que exista un recurso o medio de defensa en contra del propio acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a través del cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apto para la solución del propio conflicto.
Que exista un procedimiento iniciado que esté sustanciándose o que se encuentre pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional.
Apoya lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 12/99, sustentada por este Tribunal Pleno visible a fojas doscientos setenta y cinco, T.I., abril de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA. La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación en la controversia y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está sustanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismosque los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento, para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.
No se actualiza la causal de improcedencia en cita en virtud de que, como ha quedado asentado, el juicio de amparo no es la vía apta para la solución del conflicto que nos ocupa y, por tanto, el Municipio actor no se encontraba obligado a agotar aquel medio de defensa, en virtud de que al combatir los actos materia de impugnación por esa vía, con ello no se hubiera logrado su revocación, modificación o nulificación por no ser la idónea.
Como refuerzo de lo anterior, cabe precisar que el Juez Séptimo de Distrito en el Estado de Guerrero, quien por razón de turno conoció del juicio de amparo 12/2004, promovido por el Ayuntamiento de J.A., G., en contra de la retención de los recursos que se impugna en esta vía, dictó resolución el tres de febrero de dos mil cinco, la que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
ÚNICO. Se sobresee en el presente juicio de garantías promovido por J.G.R., en su carácter de síndico procurador municipal del Ayuntamiento Municipal Constitucional de J.A., G., contra los actos que reclama y las autoridades precisados en el resultando primero, por las razones expuestas en el último considerando de esta sentencia.
Las consideraciones que sustentaron la resolución en cita, en la parte que interesa, son del siguiente tenor:
"En ese orden de ideas, es patente, que el juicio de garantías es procedente contra actos de autoridades para tutelar los derechos públicos subjetivos de los gobernados. En consecuencia, si el Ayuntamiento del Municipio de J.A., solicita amparo en contra de la retención de una suma de dinero por parte de las autoridades que señala como responsables, y se duele de que la retención de esa cantidad de dinero impide que realice obra pública en la comunidad que representa, es evidente que los derechos que pretende defender no están salvaguardados por las garantías individuales, porque actúa en ejercicio de su función pública y los actos que reclama únicamente afectan ese ejercicio, y no está defendiendo sus derechos patrimoniales, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como persona moral de derecho privado."
Por lo anterior, el que el Municipio actor haya intentado el juicio de garantías en contra de los actos impugnados, no implica que se actualice la causal de improcedencia de mérito, en virtud de que esa vía no era idónea para la solución del propio conflicto, lo que se refuerza atendiendo al sentido de la resolución que se dictó en dicho juicio.
Que si bien los hechos contenidos en los antecedentes de la demanda de controversia constitucional son ciertos, no se transgreden los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución en perjuicio del Municipio actor, en virtud de que "no son susceptibles de violarse, en razón de que los citados artículos se encuentran considerados como garantías individuales" por lo que en este aspecto la controversia constitucional es improcedente.
Procede desestimar la causal de improcedencia, toda vez que la controversia constitucional constituye un medio de defensa integral de todo el orden constitucional, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia anteriormente transcrita de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."
Aunado a ello, si el Municipio actor tiene o no razón respecto de estas transgresiones, en todo caso, serán materia del fondo del asunto.
Sirve de apoyo a la consideración anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99, publicada en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que establece:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."
Que el recurrente "ha venido enterando la cantidad que corresponde al Estado por concepto de contribución estatal, tal como se acredita con la copia certificada del resumen mensual de ingresos del Municipio de J.A., G., correspondiente a los meses de enero y febrero, documentales que se encuentran firmadas al calce por la tesorera y presidente municipal respectivamente, así como con los recibos de pago números 2780650 y 2862729 expedidos por la Administración Fiscal Estatal de Zihuatanejo, G. ..."
Que apoyan lo anterior las tesis de jurisprudencia de rubros: "ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS, IMPROCEDENCIA.", "ACTOS DERIVADOS DE ACTOS CONSENTIDOS. SUPUESTOS PARA QUE OPERE ESA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA." y "PERSONAS MORALES OFICIALES, CUÁNDO Y POR QUÉ CONDUCTO PUEDEN PEDIR AMPARO."
Procede desestimar los argumentos anteriores, toda vez que en la ley reglamentaria de la materia no existe causa de improcedencia donde encuadre la hipótesis relativa al consentimiento de los actos impugnados.
Esto es, si bien es cierto que en tratándose de la impugnación de normas generales a través de esta vía se debe analizar si se trata o no del primer acto de aplicación, cuando sólo se impugnan actos, como sucede en la especie, esto no es necesario pues, se insiste, el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece la improcedencia del juicio cuando se impugnen actos derivados de otros consentidos.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 118/2005, visible en la página 892 del Tomo XXII, septiembre de 2005, Novena Época, P., del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."
Que no se transgrede el artículo 115 de la Constitución en perjuicio del Municipio actor, en virtud de que el Municipio se negó a enterar el pago de la cantidad que corresponde al Estado por concepto de contribución estatal, siendo que le correspondía su cálculo y que le fue determinado legalmente.
De igual forma procede desestimar esta causal de improcedencia, toda vez que como se asentó, el Municipio actor en su demanda respectiva alega que se transgrede en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y expone las razones por las que considera infringida tal disposición, por lo que si tiene razón o no, en todo caso, será materia del fondo del asunto.
Sirve de apoyo a la consideración anterior, la tesis de jurisprudencia anteriormente transcrita de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."
Que deberá sobreseerse en la presente controversia constitucional, toda vez que en el caso no se agotó la vía legalmente prevista a fin de lograr la solución del conflicto, contenida en el artículo 89, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Guerrero.
Es infundada la anterior causa de improcedencia, toda vez que si bien es verdad que en el precepto aludido se establece que corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado resolver las controversias o conflictos que se susciten entre los Ayuntamientos con el Poder Ejecutivo de la entidad, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicho medio secundario de defensa no puede constituir una vía por agotar previamente a la presente controversia, en virtud de lo siguiente:
El artículo 89, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Guerrero, señala:
"Artículo 89. Son atribuciones del Tribunal Superior de Justicia:
V. Resolver los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c y d de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por su parte, los incisos c) y d) de la fracción II de artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponen lo siguiente:
"II. ... El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes.
En el caso, el inciso c) de la fracción II del artículo 115 de la Constitución General de la República, remite a las fracciones III y IV del artículo 115 y a la fracción VII del artículo 116 del mismo ordenamiento, preceptos que establecen lo siguiente:
"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;
"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
De la lectura de los anteriores preceptos se desprende que el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Guerrero se encuentra facultado para resolver los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, respecto de:
? Los actos derivados de la asunción de una función o servicio municipal por el Gobierno Estatal, y
? Los actos derivados de los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución General de la República.
La primera hipótesis no se actualiza en el presente caso, en virtud de que el Municipio de J.A., Estado de Guerrero, no planteó la controversia constitucional en razón de que el Poder Ejecutivo del Estado haya asumido una función o servicio municipal a su cargo.
Por cuanto hace a la segunda hipótesis, es conveniente precisar que los convenios que celebren los Municipios y el Gobierno del Estado, o aquéllos entre sí, y respecto de los cuales, surgido un conflicto, debe agotarse la vía prevista en la Constitución Estatal, se señalan en las fracciones III y IV del artículo 115 y en el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la Constitución General de la República, y son los siguientes:
Convenio para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan a los Municipios;
Convenio para que el Estado, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de la prestación de alguno de los servicios del Municipio, o bien se presten o ejerzan coordinadamente;
Convenio entre comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, en los términos y para los efectos que prevenga la ley;
Convenio para que el Estado se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de las contribuciones que perciban los Municipios.
Convenio a efecto de que los Municipios asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones, ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos a cargo del Estado.
Ahora bien, en la presente controversia constitucional el Municipio actor demandó la invalidez del recibo número B-1005089, expedido por la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, el veintiséis de julio de dos mil cuatro, en el que se aprecia un cargo al Ayuntamiento de J.A., Estado de Guerrero, por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), el cual se realizó en las partidas presupuestales que le correspondían en el mes de julio de dos mil cuatro; así como el oficio SSI/DGR/1976 en el que se expone la fundamentación legal por la cual los Ayuntamientos de Guerrero tienen la obligación de recaudar ciertas contribuciones estatales y la de realizar el entero correspondiente, contenido en el oficio SSI/DGR/1976, emitido por el subsecretario de ingresos del Gobierno de Guerrero y dirigido a la tesorera municipal del Ayuntamiento actor.
De lo anterior se desprende que la parte actora no se encontraba obligada a agotar el procedimiento que establece el artículo 89, fracción V, de la Constitución Política del Estado de G. a fin de solucionar el conflicto suscitado entre ésta y el Poder Ejecutivo de la entidad, en la hipótesis de mérito, en virtud de que los actos impugnados en la presente vía no tienen que ver con convenio alguno celebrado entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado de Guerrero.
Aunado a todo lo anterior, el Municipio actor en la demanda aduce la violación de los artículos 14, 16, 17 y 115, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Federal, cuya interpretación, atendiendo a nuestro sistema constitucional, corresponde en exclusiva, tratándose de controversias constitucionales, a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 136/2001, publicada en la página novecientos diecisiete, Tomo XV, enero de dos mil dos, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación."
Así, contrario a lo que manifiesta la autoridad demandada en esta causal de improcedencia, el Municipio actor no se encontraba obligado a agotar la vía prevista en la Constitución Política del Estado de Guerrero, en virtud de que el conflicto planteado no cabe en ninguno de los supuestos para su procedencia, a más de que la interpretación de las normas de la Constitución Federal corresponde en exclusiva a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
No existiendo alguna otra causa de improcedencia que analizar, se procede al estudio del fondo del asunto.
En los conceptos de invalidez se aduce, en síntesis, lo siguiente:
En cuanto al acto consistente en el recibo B-1005089:
Que la retención por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.) le impide atender cabalmente las demandas y necesidades de sus administrados.
Que dicho descuento se realizó en las participaciones federales correspondientes al mes de julio del año dos mil cuatro, siendo que en la Ley de Ingresos estatal no se contempla que el Municipio actor se encuentre obligado a enterar al Estado la cantidad señalada; asimismo, estos recursos son inafectables por constituir ingresos destinados al Municipio, provenientes del Gobierno Federal.
Que cabe la posibilidad de que la indebida retención en sus participaciones federales para el mes de julio de dos mil cuatro, se repita en los subsecuentes meses sin justificación alguna.
Que "con la contribución estatal del 15% de impuestos adicionales para el fomento educativo, económico, social, ecología de los conceptos de los incisos A), B), C), D), F), G) y H), al igual que la tasa de 15% procaminos, corriente eléctrica, que el Estado pretende hacer efectivo a través de las autoridades fiscales antes señaladas, en perjuicio del Municipio de J.A., G., conforme a lo previsto en los artículos 43, 44 y 45 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero, el Estado invade la esfera competencial del Municipio ...", establecida en el artículo 115, fracción II, de la Constitución General de la República, en lo relativo a la personalidad jurídica y patrimonio propio con que cuenta el Municipio.
Que resulta inconstitucional que el Estado le imponga obligaciones al Municipio en una ley local, en razón de la autonomía con la que está investido.
Que en la Ley del Sistema Estatal de Coordinación Fiscal no se contempla la obligación de cubrir al Estado la cantidad de referencia.
Que el descuento es indebido "toda vez que se está afectando una partida federal destinada al Municipio de J.A., G., canalizada a través del Gobierno del Estado de Guerrero, lo que no puede hacer el Estado por ser recursos provenientes de la Federación ...", y sin que exista un convenio de coordinación fiscal entre el Municipio actor y el Estado.
Que se violan en su perjuicio los artículos 14, 16, 17 y 115 de la Constitución General de la República "desde el momento en que se está privando a dicho Municipio actor del derecho que tiene a percibir íntegramente la cantidad ... correspondiente al cheque federal del mes de julio del año 2004, sin que haya un previo juicio ... y sin que medie el procedimiento administrativo de ejecución, que desde luego tampoco es procedente, reteniendo dicha cantidad con la sola expedición de un simple recibo ilegible y sin fundarlo en ninguna disposición legal ..."
Que el recibo oficial B-1005089 carece de la debida fundamentación y motivación legal, lo que transgrede el artículo 16 de la Constitución.
Que se transgrede el artículo 17 de la Constitución en razón de que las autoridades estatales segregan de un cheque federal la cantidad en cita, olvidándose de acudir a los tribunales correspondientes y así legitimar su acto.
Que se viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución, en virtud de que se atenta contra la formación y libre administración de la hacienda municipal.
En cuanto al acto consistente en el oficio SSI/DGR/1976:
Que transgrede el artículo 115 de la Constitución Federal "al considerar la autoridad estatal que los Ayuntamientos municipales tienen la obligación de recaudar la contribución estatal, como si los mismos fuesen dependientes del Gobierno Estatal ...", lo que atenta contra la autonomía municipal.
Los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal que cita la autoridad demandada como fundamento de la retención impugnada, no son aplicables, pues el Pacto Federal que en estos preceptos se establece es ajeno a la obligación de recabar el tributo por parte del Municipio actor a favor del Estado.
Que para los Municipios es optativo, dada su autonomía, el celebrar una coordinación o asociación con el Estado, para la mayor eficacia en la prestación de los servicios públicos, lo que en el caso no ha sucedido.
Que el artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal no establece que los Municipios deberán observar lo que dispongan las leyes estatales.
Que el artículo 51-F de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Guerrero, que establece que sobre el pago de impuestos y derechos por parte del Municipio, se cobrará adicionalmente un 15% por concepto de contribuciones estatales, atenta contra la esfera constitucional del Municipio actor.
Que al Estado de G. no le es dable establecer la obligación fiscal a cargo del Municipio actor, consistente en el entero del impuesto de los derechos citados, en virtud de que esta entidad no es un contribuyente del Estado; por lo que los artículos 51, 52, 53, 54 y 55 de la Ley de Hacienda estatal son inconstitucionales "toda vez que la garantía tributaria ha ido más allá del simple hecho de que el ordenamiento que contiene la contribución sea formal y materialmente un acto legislativo, pues en materia tributaria es necesario que todos los elementos de la contribución se encuentren definidos en ella".
Que la Ley de Hacienda del Estado de G. no tiene porqué aplicarse en el ámbito territorial del Municipio de J.A., G., o producir efectos jurídicos en su perjuicio, lo que acontece al exigírsele el gravamen en cuestión.
Antes de continuar con el estudio de la presente controversia, conviene formular la siguiente precisión:
En el juicio se señalaron como actos reclamados, los siguientes:
El oficio SSI/DGR/1976, de cuatro de agosto de dos mil cuatro, en virtud del cual el subsecretario de ingresos del Gobierno de Guerrero hace del conocimiento de la tesorera municipal del Ayuntamiento actor, una exposición sobre la fundamentación legal por la cual los Ayuntamientos tienen la obligación de recaudar la contribución estatal y la de realizar el entero correspondiente.
El juicio resultó procedente por lo que hace a los actos señalados en los incisos b) y c), habida cuenta de que por el primero, la demanda se presentó extemporáneamente.
Como puede verse, en los tres casos se trata de actos y no de normas generales; sin embargo, en la demanda se hicieron valer conceptos de invalidez tanto por lo que hace a dichos actos, como por lo que se refiere a las leyes locales en las que encuentra apoyo la denominada contribución estatal en virtud de la cual se le retuvieron a la actora ciertas cantidades.
Atendiendo al hecho de que la demanda debe analizarse como un todo, ciertamente podrían haberse tenido como impugnadas las normas generales en las que encuentra sustento dicha contribución, empero, ello no es posible porque, a más de que en realidad no fueron impugnadas, la demanda en su contra resultaría improcedente, pues en autos se encuentra acreditado que los oficios reclamados no constituyen el primer acto de aplicación de esos preceptos, puesto que el Municipio actor ha enterado dicha contribución en ocasiones anteriores.
En efecto, ello se desprende claramente de los documentos que acompañaron las autoridades demandadas a su contestación, entre los cuales se encuentra copia certificada de los resúmenes mensuales de ingresos del Estado por lo que respecta al Municipio de J.A., G., correspondientes a los meses de enero y febrero de dos mil cuatro, así como los recibos de pago números 2780650 y 2862729 expedidos por la Administración Fiscal Estatal de Zihuatanejo, G., en los que aparece el entero de la referida contribución. Los citados documentos se encuentran a fojas 68 a 71 del expediente.
En esa virtud, resulta innecesario reponer el procedimiento para llamar a juicio al Congreso Local, en virtud de que dicha ley fue consentida por el Municipio actor.
Por tanto, lo que procede es tener como actos impugnados únicamente los antes señalados y, en consecuencia, estimar inoperantes todos los argumentos del promovente en torno a la constitucionalidad de las normas generales en las cuales encuentra apoyo jurídico la denominada contribución estatal del Estado de Guerrero.
Del análisis de las constancias que informan la controversia constitucional que nos ocupa, se desprenden los siguientes antecedentes:
Mediante el oficio SSI/DGR/1754, de nueve de julio de dos mil cuatro, el subsecretario de Ingresos del Gobierno del Estado de G. le informó al presidente municipal de J.A., G., que en el término que establecen los ordenamientos legales que regulan la recaudación y el entero de los ingresos coordinados estatales y federales, el Municipio en cita no enteró las contribuciones que recauda a favor del Gobierno Estatal, sin especificar cuáles o en qué montos, correspondientes al periodo comprendido del 1o. de marzo al 30 de junio de 2004, por lo que a tal situación correspondía determinar un crédito fiscal a su cargo, a través del procedimiento administrativo de ejecución fiscal procedente.
Con fecha veintiséis de julio del año dos mil cuatro, la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero, expidió el recibo oficial número B-1005089, por la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), por concepto de impuestos, derechos y aprovechamientos, desglosado de la siguiente manera: 15% de contribución estatal: $941,105.32 (novecientos cuarenta y un mil ciento cinco pesos 32/100 M.N.), recargos: $26,586.49 (veintiséis mil quinientos ochenta y seis pesos 49/100 M.N.), multas: $56,466.32 (cincuenta y seis mil cuatrocientos sesenta y seis pesos 32/100 M.N.) y gastos de requerimiento: $18,822.11 (dieciocho mil ochocientos veintidós pesos 11/100 M.N.), a cargo del Ayuntamiento de J.A., G..
El cobro de dicho cargo se realizó a través del descuento en las participaciones federales correspondientes al mes de junio de dos mil cuatro del Municipio actor.
Mediante el oficio TM/692/2004, de cuatro de julio de dos mil cuatro, la tesorera municipal solicitó a la Subsecretaría de Ingresos del Estado de G. le proporcionara el marco normativo relativo al cobro de la contribución estatal.
Por medio del oficio SSI/DGR/1976, de cuatro de agosto de dos mil cuatro, el subsecretario de ingresos del Gobierno del Estado de Guerrero, hizo del conocimiento del Municipio actor que los artículos 40, 41, 133, 115, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 24, 47, fracciones I, IV y V, 103 de la Constitución del Estado de Guerrero; 54 y 55 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero y 51-F de la Ley de Hacienda Municipal número 677, constituyen la fundamentación legal por la que los Ayuntamientos municipales tienen la obligación de recaudar la contribución estatal y realizar el entero correspondiente. Asimismo, la autoridad en cita manifestó que los Municipios no cuentan con facultad para legislar en materia tributaria, por lo que resulta obligatorio para el Ayuntamiento de J.A. la recaudación y el entero de las contribuciones estatales de mérito.
Como se precisó antes, se impugnaron en este juicio el recibo número B-1005089, por el que se hace del conocimiento del Municipio actor que el Gobierno del Estado le retuvo de sus participaciones federales la cantidad de $1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.) y asimismo, el oficio SSI/DGR/1976, por medio del cual el subsecretario de ingresos del Gobierno de G. le expone al referido Municipio la fundamentación legal que justifica dicha retención.
Como se ve, aunque materialmente se trata de dos documentos, en realidad es un mismo acto, pues el primero no es más que un recibo que acredita que el Gobierno del Estado "recibió" (en realidad retuvo) dicha cantidad, en tanto que el segundo contiene los fundamentos y motivos de tal retención.
En virtud de lo anterior y para una mejor claridad del asunto, lo más adecuado es realizar el análisis conjunto del recibo B-1005089 y del oficio SSI/DGR/1976, a lo cual se procederá a continuación.
En primer término se debe señalar que los artículos 40, 41, 115, fracción III y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 24, 47, fracciones I, IV y V y 103 de la Constitución del Estado de Guerrero; 54 y 55 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero; y 51-F de la Ley de Hacienda Municipal número 677, que invoca la autoridad estatal como fundamento para la emisión del recibo y del oficio impugnados, prevén lo siguiente:
"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales.
"Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.
"II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
"El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
"a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el Órgano Superior de Dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior;
"b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año; y
"c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.
"La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
"III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
"El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejeropresidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.
"El consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General serán elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.
"El consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo siete años y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban el consejero presidente y los consejeros electorales será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
"El secretario ejecutivo será nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su presidente.
"La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en el título cuarto de esta Constitución.
"El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.
"IV. Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Constitución.
"En materia electoral la interposición de los medios de impugnación constitucionales o legales no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado."
"Artículo 24. El Estado de Guerrero es libre y soberano en su régimen interior y podrá darse las leyes necesarias para su organización y desarrollo, sin contravenir lo estipulado por la Constitución Federal."
"Artículo 47. Son atribuciones del Congreso del Estado:
"I. Expedir leyes y decretos en todas aquellas materias que no sean de la competencia exclusiva de la Federación, en términos del artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"IV. Expedir anualmente la Ley de Ingresos del Estado, señalando las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.
"V. Legislar sobre el Municipio Libre sujetándose a lo establecido por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
"Artículo 103. Los Ayuntamientos no podrán:
I.F. y cobrar contribuciones que no estén expresamente determinadas en las Leyes de Ingresos Municipales o decretadas por la Legislatura del Estado.
"Artículo 54. Sobre los impuestos, excepto predial y adquisición de inmuebles, derechos, con excepción de servicios catastrales, multas y rezagos que perciban los Municipios del Estado, se cobrará una contribución estatal, del 15%."
Artículo 55. Las Tesorerías Municipales serán las responsables de hacer efectiva la contribución estatal, dándose ingreso en caja al importe total; mensualmente entregarán el producto de esta contribución en la oficina fiscal estatal de su domicilio, durante los primeros 10 días del mes siguiente, mediante la presentación de la declaración correspondiente, expidiendo el administrador o agente fiscal estatal, en este acto, el recibo oficial correspondiente.
Ley de Hacienda Municipal Número 677
Artículo 51-F. Sobre el pago de impuestos y derechos, se cobrará adicionalmente un 15% por concepto de contribución estatal, excepto lo referente a predial, adquisición de inmuebles, servicios catastrales, tránsito y agua potable.
De los preceptos transcritos, que fueron invocados por la autoridad demandada para emitir el acto impugnado, se desprende lo siguiente:
? De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
El artículo 40 establece la división de la República en Estados libres y soberanos en lo concerniente a su régimen interior.
El artículo 41 trata del ejercicio de la soberanía del pueblo tanto en el ámbito federal como en el estatal, de los partidos políticos y del Instituto Federal Electoral.
El artículo 115, fracción III, versa sobre las funciones y servicios públicos a cargo de los Municipios, de la observancia que deben realizar de las leyes federales y estatales, de la facultad para coordinarse y asociarse entre sí y con el Estado, para la más eficaz prestación de los servicios públicos, así como de la coordinación y asociación entre comunidades indígenas.
El artículo 133 trata sobre la jerarquía de las leyes en nuestro país.
? De la Constitución Política del Estado de Guerrero:
El artículo 24 trata sobre la facultad del Estado de Guerrero para dictar sus leyes con la condición de que éstas no contravengan a la Constitución Federal.
El artículo 47 versa sobre las atribuciones de la Legislatura Local y, en las fracciones citadas, se refiere a la expedición de leyes y decretos en todas aquellas materias que no sean competencia de la Federación, la Ley de Ingresos del Estado y la legislación relativa a los Municipios.
Por su parte, el artículo 103 se refiere al impedimento que tienen los Ayuntamientos para fijar y cobrar contribuciones que no estén expresamente determinadas en las leyes correspondientes.
? De la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero:
El artículo 54 establece que de los impuestos, excepto predial y adquisición de inmuebles, derechos, con excepción de servicios catastrales, multas y rezagos que perciban los Municipios del Estado, se cobrará una contribución estatal de 15%.
El artículo 55 establece que las Tesorerías Municipales serán las responsables de hacer efectiva la contribución estatal.
? De la Ley de Hacienda Municipal número 677:
El artículo 51-F establece que sobre el pago de impuestos y derechos se cobrará adicionalmente un 15% por concepto de contribución estatal, excepto lo referente a predial, adquisición de inmuebles, servicios catastrales, tránsito y agua potable.
De lo anterior se advierte que ninguno de los preceptos de mérito faculta al Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero para descontar al Municipio actor las participaciones federales que le corresponden.
Es decir que, aun cuando los artículos 54 y 55 de la Ley de Hacienda del Estado de Guerrero y 51-F de la Ley de Hacienda Municipal número 677 establezcan a cargo de los Municipios de la entidad la denominada contribución estatal, lo cierto es que de ninguno de tales preceptos se desprende la facultad del Estado para retener a dichos Municipios las cantidades derivadas de dicha contribución, precisamente de las participaciones federales.
No obstante lo anterior, se debe analizar si existe fundamento que permita a dicha autoridad emitir el acto impugnado, para lo cual resulta necesario precisar el marco legal siguiente:
El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece lo siguiente:
Los artículos 1o., 6o. y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, disponen lo siguiente:
"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
"Cuando en esta ley se utilice la expresión ?entidades?, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."
"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.
"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.
"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los gobiernos de las entidades, quince días después de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publique en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto, estimados, a que está obligada conforme al penúltimo párrafo del artículo 3o. de esta ley, deberán publicar en el Periódico Oficial de la entidad los mismos datos antes referidos, de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a sus Municipios o demarcaciones territoriales. También deberán publicar trimestralmente el importe de las participaciones entregadas y, en su caso, el ajuste realizado al término de cada ejercicio fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicará en el Diario Oficial de la Federación la lista de las entidades que incumplan con esta disposición."
"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.
"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.
"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.
"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.
De lo transcrito se advierte lo siguiente:
Que las participaciones federales que reciban los Municipios forman parte de su hacienda, las que serán cubiertas en los términos que para su distribución determinen las Legislaturas Locales, mediante disposiciones de carácter general.
Que la Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba y el retraso dará lugar al pago de intereses.
Que las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo que su finalidad sea el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, bien sea a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, o de personas físicas o morales de nacionalidad mexicana; que las compensaciones que se requieran efectuar sean como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones, o cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o la Ley de Coordinación Fiscal así lo autorice.
En el caso, de los actos impugnados se advierte que el descuento de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, que pretende realizar la autoridad demandada, obedece a la falta de pago de las contribuciones que corresponden al Estado; sin embargo, no acontece ninguno de los supuestos siguientes:
? La Ley de Coordinación Fiscal no establece que las autoridades estatales puedan afectarlibremente las participaciones de uno de sus Municipios con el objeto de realizar el pago de las obligaciones que hayan contraído;
? No se actualiza la autorización de la Legislatura Local ni el registro de la obligación ante el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.
? Asimismo, en el caso no existe ningún acuerdo o convenio celebrado entre el Gobierno del Estado de Guerrero y el Municipio de J.A., en el que se comprometan las participaciones federales a que tiene derecho éste, para el pago de las obligaciones de mérito.
Por tanto, independientemente de que el Municipio actor esté o no obligado al pago de la denominada contribución estatal, lo cierto es que las autoridades estatales sólo pueden retenerle a los Municipios sus participaciones federales por los motivos antes señalados y por ningún otro.
Lo anterior es así, en virtud de que el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios pueden disponer libremente de sus participaciones y el artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, los faculta para que las afecten en garantía del cumplimiento de las obligaciones que contraigan, pero siempre y cuando tal afectación se encuentre autorizada por las Legislaturas de los Estados y la obligación esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, publicada con el número P./J. 40/2005, página mil veintitrés, Tomo XXI, mayo de dos mil cinco, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
PARTICIPACIONES FEDERALES. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PERMITE SU AFECTACIÓN SIEMPRE Y CUANDO SE ENCUENTRE AUTORIZADA POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO Y LA OBLIGACIÓN ESTÉ INSCRITA EN EL REGISTRO CORRESPONDIENTE.-El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los Municipios pueden disponer libremente de sus participaciones y el artículo 9o., primer párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal, los faculta para que las afecten en garantía del cumplimiento de las obligaciones que contraigan, siempre y cuando tal afectación se encuentre autorizada por las Legislaturas de los Estados y la obligación esté inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios.
De esta manera, si en los autos de este expediente no existe probanza alguna que demuestre que el descuento de las participaciones federales en cuestión constituye una garantía del cumplimiento de las obligaciones que contrajo el Municipio actor con el Ejecutivo Estatal, autorizada por la Legislatura Local y la obligación no está inscrita en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, se concluye que el Poder Ejecutivo del Estado de G. no está facultado para descontar las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor y, por ende, debe declararse la nulidad del recibo y del oficio impugnados.
Es decir, el Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero carece de facultades para realizar el descuento de las participaciones federales que le corresponden al Municipio actor, motivado por el incumplimiento en el entero de las contribuciones que a aquél le corresponden, en virtud de que no se reunieron los supuestos previstos en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal para tal efecto y, consecuentemente, el recibo B-1005089 y el oficio SSI/DGR/1976, que figuran como los actos impugnados en la presente controversia carecen de validez.
En este orden de ideas, al haber resultado fundado el argumento relativo a la falta de facultades de la autoridad emisora de los oficios impugnados, resulta innecesario el estudio de los restantes conceptos de anulación, de conformidad con la tesis de este Tribunal Pleno, aplicable por analogía, publicada con el número P./J. 100/99, en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto.
El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó un criterio similar al sustentado en la presente resolución al conocer del juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal número 3/2002, el cuatro de marzo de dos mil cuatro.
Dado el sentido de la presente resolución es necesario precisar sus alcances en virtud de que los actos reclamados tienen efectos materiales que inciden en el entorno patrimonial de una de las partes, por lo que debe repararse el daño que hubiera sufrido el accionante. Así se desprende de lo dispuesto por las fracciones IV, V y VI del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos:
De la redacción de las fracciones transcritas se deduce que en las controversias constitucionales pueden plantearse asuntos en los que están implicados actos o normas jurídicos con una clara trascendencia material, caso en el que corresponderá emitir una sentencia con efectos restitutorios, y no simplemente declarativos.
En el caso de autos, el Municipio actor reclama los actos de indebida retención de los recursos que le corresponden en el mes de junio de dos mil tres por concepto de participaciones federales por parte de la Tesorería General del Estado de Guerrero, los cuales tuvieron efectos materiales que no han cesado.
Lo anterior no vulnera la prohibición de que las sentencias dictadas en las controversias constitucionales tengan efectos retroactivos, establecida en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, cuyo tenor literal es el siguiente:
Como en la presente controversia no se está en el caso de declarar la invalidez de normas, procede aplicar la regla general expresada en el primer párrafo del artículo transcrito, y precisar simplemente las acciones necesarias para resarcir al Ayuntamiento actor por los daños derivados de las retenciones de recursos que indebidamente sufrió.
Por todo lo argumentado, esta Segunda Sala procede a declarar fundada la presente controversia constitucional y a instruir al Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que sea notificado de esta resolución, entregue al Municipio actor el importe correspondiente a la participación federal retenida y los intereses generados por el retraso en su entrega, que le correspondían al Municipio de J.A., Estado de Guerrero, para el mes de julio de dos mil cuatro. Los citados intereses deberán calcularse, por tanto, sobre la cantidad de $ 1'042,980.24 (un millón cuarenta y dos mil novecientos ochenta pesos 24/100 M.N.), indebidamente retenida, aplicando la tasa de recargos establecida por el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones, y atendiendo al plazo durante el cual efectuó la citada retención, esto es, deberán calcularse desde el momento en que debieron haber sido entregadas las participaciones federales indebidamente retenidas, hasta el momento en que le sean efectivamente entregadas al Municipio actor.
Similar criterio al sustentado en el presente considerando fue adoptado por el Tribunal Pleno al conocer de la controversia constitucional número 5/2004, el ocho de junio de dos mil cuatro.
Se sobresee en la presente controversia en cuanto al acto reclamado consistente en el oficio SSI/DGR/1754, de ocho de julio de dos mil cuatro, emitido por el subsecretario de ingresos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado de Guerrero, en los términos del considerando segundo de la presente resolución.
Con la salvedad anterior, se declara fundada la presente controversia constitucional.
Se declara la invalidez del recibo B-1005089, de veintiséis de julio de dos mil cuatro, y del oficio SSI/DGR/1976, de cuatro de agosto de dos mil cuatro, emitidos por la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Guerrero.
Se concede al gobernador del Estado de Guerrero un plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquel en que le sea notificado este fallo, para que dé cumplimiento a la presente ejecutoria, en los términos y para los efectos precisados en el último considerando de la misma.
Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente en funciones J.D.R.. El señor M.G.D.G.P. votó con salvedades, en relación con el tratamiento que se da a los argumentos de invalidez expresados en contra de la ley, por lo que formulará voto concurrente. La señora M.M.B.L.R., estuvo ausente previo aviso dado a la Presidencia. Fue ponente el M.G.I.O.M..
"?Novena Época
"?Instancia: Pleno
"?Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
"?Tomo: X, septiembre de 1999
"?Tesis: P./J. 98/99
"?Página: 703
"?CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control.
"?Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C..
"?El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el siete de septiembre del año en curso, aprobó, con el número 98/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve.?"
"?Tomo: XX, noviembre de 2004
"?Tesis: P. LXII/2004
"?Página: 1610
"?CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN QUE SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES QUE RIGEN EN UN ÁMBITO ESPACIAL DE VALIDEZ MAYOR DEL QUE CORRESPONDE A LA ENTIDAD ACTORA. SI NO SE ALCANZA LA VOTACIÓN DE OCHO VOTOS, CUANDO MENOS, A FAVOR DE LA INVALIDEZ, PROCEDE SU DESESTIMACIÓN.-El penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, o de los Municipios impugnadas por los Estados, la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare su invalidez tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos; por su parte, el último párrafo de la citada fracción establece que en "los demás casos", las resoluciones sólo tendrán efectos respecto de las partes en la controversia, pero no señala si para invalidar parcialmente las normas generales de la Federación impugnadas por los Estados o Municipios, o las normas de los Estados combatidas por los Municipios, basta una votación mayoritaria simple. Ahora bien, si de la interpretación de las disposiciones sobre el control de constitucionalidad que establecen las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, se advierte que la invalidez de normas generales se salvaguarda con una votación calificada de al menos ocho votos para garantizar la solidez de un criterio que habrá de producir efectos sobre la generalidad de la población, a diferencia de cuando se impugnan actos en sentido estricto, respecto de los cuales basta una votación mayoritaria simple para decidir su invalidez, por no tener una repercusión tan amplia, es indudable que toda resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que invalide normas generales, sea de manera absoluta o parcial, debe ser emitida por mayoría calificada de cuando menos ocho votos. En ese sentido, cuando la controversia constitucional es promovida por un Municipio contra una norma general de la Federación o del Estado, o por un Estado en contra de una ley de la Federación, la resolución de la Suprema Corte que declare su invalidez también requiere la votación calificada de cuando menos ocho votos, puesto que se trata de actos de la misma naturaleza, esto es, de normas jurídicas generales y, por tanto, deben regirse por la misma regla que ha sido establecida implícitamente por el legislador ordinario en los artículos 42 de la ley reglamentaria de la materia y 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Además, el hecho de que del referido artículo 105, fracción I, constitucional, se desprenda que la invalidez de la ley impugnada es total cuando la Federación controvierte la de un Estado o Municipio, o cuando un Estado impugne una ley municipal, mientras que es parcial cuando un Municipio impugne una ley federal o estatal, o un Estado controvierta una ley de la Federación, no cambia la regla de la votación calificada, porque de cualquier manera la invalidez tendrá efectos generales, ya que dichas consecuencias sólo se diferencian en su dimensión o alcance, tomando en cuenta que en la controversia constitucional y tratándose de la materia que se analiza, las partes son entes públicos que tienen un perímetro de competencia mayor o menor según se trate de la Federación, de un Estado o de un Municipio, pero en todo caso la invalidez será general dentro del contorno de la entidad que conforme a la regla constitucional corresponda. Consecuentemente, cuando a través de una controversia constitucional se impugnen disposiciones generales que rigen en un ámbito espacial de validez mayor del que corresponde a la entidad actora, si en la resolución relativa no se alcanza la votación de ocho votos, cuando menos, a favor de la invalidez de aquéllas, procede su desestimación.
"?Controversia constitucional 66/2002. Municipio de J., Estado de Chihuahua. 17 de agosto de 2004. Mayoría de seis votos. Disidentes: S.S.A.A., G.D.G.P., J. de J.G.P. y O.S.C. de G.V.. Encargado del engrose: J.D.R.. Secretario: M.P.M..?"
"?Artículo 4o. El Pleno se compondrá de once Ministros, pero bastará la presencia de siete miembros para que pueda funcionar, con excepción de los casos previstos en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción I penúltimo párrafo y fracción II, en los que se requerirá la presencia de al menos ocho Ministros.?"