Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/18
Timestamp: 2020-07-12 12:07:04
Document Index: 362426993

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'Artículo 137', 'Artículo 94', 'Artículo 21', 'Artículo 24', 'Artículo 28', 'Artículo 105', 'Artículo 95', 'Artículo 77']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 18/1981
SENTENCIA 18/1981, de 8 de junio
(BOE nº 143, de 16 de juin de 1981)
ECLI:ES:TC:1981:18
En el recurso de amparo promovido por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de don Adriano Angel Blanco López, don Manuel María de Santamaría, don Ricardo Bermejo Prieto y don Federico Contreras Ortiz, bajo la dirección del Letrado don José Ramón Parada Vázquez, contra las resoluciones del Gobierno Civil de Barcelona de fecha 14 de febrero de 1980, por las que se impuso a cada uno de ellos una sanción de cien mil pesetas, en solicitud de que este Tribunal las declare nulas e imponga las costas a la Administración demandada. En el recurso han comparecido el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado, siendo ponente el Magistrado don Rafael Gómez-Ferrer Morant.
1. En 2 de agosto de 1980, los solicitantes del amparo formulan demanda en la que ponen de manifiesto su condición de funcionarios en propiedad del Cuerpo de Correos, de dirigentes de un Sindicato independiente (la C.S.U.T.), y de delegados de personal, al haber sido elegidos como tales por sus compañeros. Precisamente por ello -afirman- fueron los únicos funcionarios que con motivo de su participación en la huelga del Servicio de Correos, que tuvo lugar en el mes de julio de 1979, fueron sancionados con suspensión de empleo y sueldo. Comoquiera que dicha sanción, a juicio de los actores, no alcanza a sus derechos fundamentales ni específicamente al derecho sindical, asistieron en su triple condición mencionada a las asambleas que debidamente autorizadas se celebraron en los locales de la Administración Principal de Correos de Barcelona, razón por la cual, y ante reiteradas comunicaciones del Jefe Provincial de Correos, fueron sancionados con multas de cien mil pesetas cada uno por resoluciones del Gobernador Civil de Barcelona de 14 de febrero de 1980, dictadas sin seguir procedimiento alguno, y sin observar siquiera el elemental trámite de audiencia y defensa.
Contra dichas resoluciones interpusieron el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 62, de 26 de diciembre de 1978, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, que fue desestimado por Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 21 de abril de 1980. Y contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fue declarado inadmisible por Auto de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 3 de junio de 1980.
2. Los fundamentos jurídicos de la pretensión son, esencialmente, los siguientes:
En primer lugar, los actores entienden que la sanción impuesta «por organizar asambleas sin autorización» supone una transgresión del art. 21 de la Constitución, que al regular el ejercicio del derecho de reunión señala que no necesitará autorización previa. Por otra parte, existen unas «Normas sobre actuación de las Juntas de Representantes en Correos y Telecomunicación» de 13 de octubre de 1978, que establecen el derecho de los Delegados a convocar asambleas previa notificación a la superioridad con una antelación mínima de setenta y dos horas, haciendo constar la hora y lugar de celebración y el orden del día.
En segundo término, se alega que la resolución recurrida viola el art. 28 de la Constitución en cuanto implica una injusta represión contra el derecho sindical. En concreto, el ejercicio del cargo sindical comporta no sólo el derecho, sino la obligación incluso de asistir a las reuniones que por motivos laborales se celebran en los lugares de trabajo, y la Autoridad carece de la facultad de impedir la asistencia de un representante sindical a dichas reuniones a pesar de que se halle suspendido de empleo y sueldo, ya que tal sanción no comprende más que los derechos y deberes propios de la resolución funcionarial, pero no implica ni alcanza al derecho sindical.
Por último, se indica que la resolución recurrida aplica un concepto de orden público manifiestamente contrario a los principios de la Constitución de 1978, al afirmar que se produjeron alteraciones e interrupciones de los distintos servicios sin consignar los hechos que las provocaron. A juicio de los actores su asistencia a la Asamblea autorizada que se desarrollaba en los centros de trabajo no implicó ninguna alteración del normal funcionamiento del servicio, que estaba interrumpido legalmente como consecuencia de la celebración de la reunión, ni cualquier otra alteración del orden público, que no puede desprenderse por sí sola de ese simple acceso al local y de la participación de las Asambleas.
3. Por providencia de 13 de agosto de 1980, la Sala acordó admitir la demanda de amparo y requerir, respectivamente, del Gobierno Civil y de la Audiencia Territorial de Barcelona el expediente que dio lugar a las resoluciones impugnadas y las actuaciones seguidas en el recurso contencioso núm. 110/80 que finalizó con la Sentencia de 4 de abril de 1980. Igualmente se acordó formar, a solicitud de los recurrentes, la correspondiente pieza separada de suspensión del acto recurrido.
Tal expediente y actuaciones se tuvieron por recibidos por providencia de 19 de septiembre de 1980, por la que se acordó también requerir atentamente al Tribunal Supremo para que remitiera las seguidas en el recurso de apelación interpuesto contra la mencionada Sentencia.
4. Observada respecto de la acción ejercitada en nombre del demandante don Manuel María de Santamaría la posible concurrencia del posible motivo de inadmisión insubsanable consistente en no haber agotado la vía judicial procedente (dado que no fue parte en el recurso 110/80), se otorgó por providencia de 19 de septiembre de 1980 un plazo común de diez días al Ministerio Fiscal y a dicho solicitante de amparo para que alegaran lo que estimasen pertinente en orden a la admisión del recurso.
Subsanado por el recurrente señor Santamaría el defecto advertido por la Sala, mediante aportación de la Sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona de 19 de mayo de 1980, por providencia de 30 de octubre siguiente se acordó admitir su demanda de amparo, así como requerir al Gobierno Civil y a la Audiencia Territorial de Barcelona para que remitiesen, respectivamente, el expediente que dio lugar a la resolución de 14 de febrero de 1980 y las actuaciones seguidas en el recurso contencioso núm. 153/80. Igualmente, se acordó formar a solicitud de la representación del señor Santamaría la correspondiente pieza separada de suspensión del acto recurrido.
5. Sustanciadas las piezas separadas de suspensión a que se ha hecho referencia en los números anteriores, por sendos Autos de 19 de septiembre y 20 de noviembre de 1980 la Sala resolvió suspender, sin afianzamiento o depósito alguno, la ejecución de dichas resoluciones.
6. Por providencia de 3 de diciembre de 1980 se acordó tener por recibidos los antecedentes solicitados y dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal, al Abogado del Estado, y a los solicitantes del amparo, por un plazo común de veinte días para alegaciones.
El Ministerio Fiscal solicita de este Tribunal que, con suspensión del plazo de alegaciones y a tenor del art. 88 de la LOTC, requiera a los interesados para que acrediten en forma su condición de Delegados de Personal y señalen Tribunal de orden contencioso-administrativo ante el que, en su caso, se esté tramitando la «vía jurisdiccional» que citan en relación con la situación de suspensión de empleo y sueldo: y, asimismo que, de existir proceso jurisdiccional contencioso-administrativo, se requiera al órgano judicial a fin de que remita los Autos, caso de haber finalizado o, en otro supuesto, remita fotocopia de las actuaciones hasta el momento practicadas con certificación de cuanto conste en orden a ejecución o suspensión del acto administrativo en tal proceso impugnado.
El Abogado del Estado sostiene que procede declarar la inadmisibilidad del recurso por entender que las resoluciones impugnadas no infringen los arts. 21 y 28 de la Constitución. Subsidiariamente solicita la denegación sobre la base de los siguientes argumentos: a) dado que el funcionario que se halla en situación de suspensión firme de funciones está privado de su puesto de trabajo y de todos los derechos inherentes a su condición, de acuerdo con el art. 50 de la Ley de Funcionarios civiles y del Estado, no puede seguir manteniendo un derecho que, como el de representación de otros funcionarios, es inconcebible fuera del puesto de trabajo, ya que ha desaparecido el supuesto de hecho soporte del mismo; b) ni el Decreto 1522/1977, de 17 de junio, regulador del derecho de asociación sindical para los funcionarios públicos, ni las normas sobre actuación de las Juntas de Representantes en Correos y Telecomunicación, emanadas del Director General respectivo en 10 de octubre de 1978, contienen ningún precepto que pueda desvirtuar el anterior planteamiento; c) aunque se viera afectada realmente la libertad de reunión, en el supuesto objeto del presente recurso se ha producido una infracción de las reglas aplicables al darse por las Centrales Sindicales unos nombres de los intervinientes y actuar después otros distintos -los demandantes, precisamente- infración que, según los arts. 5.2 b) y 6.1 a) de la Ley 17/1976, de 29 de mayo, reguladora del derecho de reunión, faculta a la autoridad gubernativa para prohibir la celebración de reuniones previstas en local cerrado; y d) el concepto de orden público no se ha utilizado en un sentido restrictivo de libertades.
La representación de la parte actora manifiesta que reproduce el contenido de sus escritos anteriores.
7. Por providencia de 25 de febrero pasado la Sala acordó comunicar a los comparecidos en el proceso la eventual existencia de otro motivo distinto del alegado con relevancia para acordar lo procedente sobre la estimación o desestimación de la pretensión constitucional (en concreto, si el acto de imposición de multas origen del recurso ha podido infringir el art. 24 de la Constitución), y otorgarles un plazo común de diez días para que aleguen lo que estime procedente en relación a dicho motivo, con suspensión del término para deliberación y fallo.
8. Transcurrido el plazo concedido han presentado sendos escritos de alegaciones el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal.
El defensor de la Administración entiende que del art. 24 de la Constitución no derivan principios directamente aplicables a las relaciones Administración-ciudadano, ni tampoco, por tanto, al supuesto de hecho sobre el que versa el presente recurso de amparo. Afirmación ésta fundada en que el art. 24 del texto constitucional regula, junto al derecho a la jurisdicción específico de la relación ciudadano-jueces, una serie de garantías propias del proceso penal. La actividad de la Administración pública se rige por normas propias, como reconoce la Constitución en su art. 105 c), que reserva a la Ley la regulación del procedimiento administrativo y del principio de audiencia del interesado. Por ello, a su juicio, mientras el legislador futuro no modifique los términos de la cuestión no hay razones suficientes para creer que es inconstitucional el apartado 5 del art. 137 del Reglamento del Ministerio de la Gobernación de 31 de enero de 1947, que permite «sancionar» de plano las infracciones en materia de orden público cuando se dan determinadas circunstancias.
Por su parte, el Ministerio Fiscal sostiene que no han resultado lesionados los derechos fundamentales contemplados en los arts. 21 y 28 de la Constitución, y entiende que el art. 24 de la misma se refiere única y exclusivamente a actuaciones judiciales. Añade que no todos los principios propios del Derecho Penal son extensibles al ordenamiento administrativo sancionador, como prueba el cotejo de los arts. 24 y 25 del texto constitucional, y estima que, en cualquier caso, podría entenderse que la advertencia hecha por el Jefe Provincial de Correos de Barcelona a los ahora recurrentes de que si persistían en su actitud de participar en las asambleas daría cuenta al Gobernador cumplió la función de audiencia a que se refiere el art. 105 c) de la Constitución. En consecuencia, debe denegarse el amparo pretendido, si bien solicita subsidiariamente que se deje a salvo el derecho de la Administración a sancionar por los cauces correspondientes la presunta infracción del orden administrativo en que hayan incidido los actores, ya que la situación de suspensión de empleo y sueldo no le impide ejercer su potestad disciplinaria.
9. Examinados los antecedentes remitidos, la Sala estima de interés hacer constar los siguientes extremos:
A) En los expedientes administrativos figuran diversas comunicaciones dirigidas por el Jefe Provincial de Correos al Gobernador Civil de Barcelona, de 31 de enero, 1, 2 y 6 de febrero, en las que se pone de manifiesto que los actores, en situación de suspensión de empleo y sueldo, irrumpen en los centros de trabajo y organizan asambleas sin autorización: es más, se añade, en la petición que hace el Sindicato para su celebración (entre las organizaciones sindicales solicitantes figura la C.S.U.T.), indica nombres de funcionarios que están en activo y, por lo tanto, se autoriza; pero en el momento de su celebración los que constan en la petición no actúan, haciéndolo, sin embargo, los antes indicados que no pueden ser autorizados, pese a la advertencia de que si tomaban parte se notificaría al Gobernador; o a la vista de esta acción, el Jefe Provincial indica que desautoriza la celebración de las asambleas y a pesar de ello los señores Blanco, De Santamaría, Bermejo y Contreras continúan irrumpiendo en los centros de trabajo.
En las propias comunicaciones se hace referencia a la situación de los recurrentes, a los que se prohíbe intervenir por entender que han perdido durante el período de suspensión su condición de funcionarios y, asimismo, se indica que la situación es peligrosa porque desobedecen totalmente la normativa vigente en cuanto a celebración de asambleas, y por no ser funcionarios públicos la Administración no les puede iniciar otro expediente, con el riesgo de que esta actitud se extiende provocando graves alteraciones en el servicio.
B) Por diversos actos de 14 de febrero de 1980 se impone a cada uno de los recurrentes una multa de cien mil pesetas. En tales acuerdos se afirma que, como consecuencia de la denuncia formulada, resultan los hechos de irrumpir indebidamente y organizar asambleas sin autorización en los centros de trabajo que se indica en cada caso, ocasionando con ello graves alteraciones en los distintos servicios existentes en los mismos, lo que constituye una falta gubernativa prevista en el art. 2 i) de la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959, modificada por Decreto de 6/77, de 25 de enero.
C) En los antecedentes remitidos figuran las actuaciones seguidas en el recurso de alzada interpuesto por los señores Blanco López, Contreras y Bermejo Prieto, y entre ellas el informe del Jefe de la Administración Principal de Correos, quien manifiesta, entre otras afirmaciones, que «debido a la positiva actuación del colectivo no causaron perturbaciones graves al servicio, desarrollándose éste con normalidad», por lo que propone se reconsideren las sanciones recurridas y sean contempladas en la relación causaefecto que produjo la acción de los sancionados. Por su parte, el Gobierno Civil, a la vista de tal informe, entiende que las expresadas sanciones podrían reducirse a la cantidad de 25.000 pesetas. Señala también que los recurrentes han sido sancionados de plano y que han presentado recurso contencioso-administrativo al amparo de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, por lo que considera conveniente dejar en suspenso la resolución que ha de dictarse en el de alzada. Debe añadirse que en 22 de julio de 1980 se declaró improcedente el mencionado recurso, al entender que no cabe el ejercicio simultáneo de ambas vías impugnatorias, la administrativa y la contencioso-administrativa.
D) Por último, en cuanto a las Sentencias de 21 de abril y 19 de mayo de 1980, de la Sala Segunda de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia de Barcelona, debe señalarse que, según se deduce de los antecedentes remitidos y de la propia fecha de las Sentencias, la Sala no pudo tener conocimiento de las manifestaciones efectuadas por el Jefe Provincial de Correos en el informe a que se refiere el apartado anterior C), ni en el general de las actuaciones seguidas en el recurso de alzada.
10. La Sala señaló para deliberación y fallo de este recurso el día 3 del presente mes. En la sesión de esa fecha se deliberó y votó.
1. El motivo de inadmisibilidad aducido por el Abogado del Estado no puede ser aceptado, pues la determinación de si las resoluciones impugnadas infringen derechos fundamentales o libertades públicas susceptibles de amparo es, justamente, la cuestión de fondo planteada. Y debe añadirse que la Sala, en aplicación de lo dispuesto en el art. 84 de la LOTC (antecedente 7), ha comunicado a los comparecidos en el proceso la eventual existencia de otro motivo distinto de los alegados, aunque conectado con ellos, que por sí mismo tiene relevancia para acordar la admisión del recurso.
2. Este es el primer motivo de los que vamos a examinar porque hace referencia al procedimiento con que se han dictado los actos sancionadores impugnados, que lo han sido de acuerdo con lo previsto en el art. 13.2.5.° del antiguo Reglamento de Procedimiento del entonces Ministerio de la Gobernación, de 31 de enero de 1947, referente a la posibilidad de imponer una sanción de plano cuando de la denuncia o antecedentes apareciere comprobada la infracción o extralimitación y, además, no exista precepto legal aplicable que exija la incoación de expediente.
Pues bien, el motivo indicado por la Sala consiste en la procedencia de determinar si los actos impugnados han podido infringir el art. 24 de la Constitución. Dicho de otro modo, se trata de concretar si la Administración, después de la Constitución, puede o no imponer a los ciudadanos sanciones «de plano», por razones de orden público. Por tanto, no se entrará a examinar esta posibilidad en un momento anterior a la Norma Fundamental, en que el problema estaba ya planteado.
Delimitada así la cuestión, la solución que se dé a la misma -en términos constitucionales y no de legislación ordinaria- dependerá de la medida en que se entiendan o no aplicables a la Administración, en materia sancionadora, los principios establecidos en el art. 24 de la Constitución.
A tal efecto debe partirse de que el mencionado precepto contempla de forma directa e inmediata, como indica su propio tenor literal, el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales y a determinadas garantías de tipo procesal, con especial referencia al orden penal, sin aludir de forma expresa al ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración. Por ello es necesario determinar su ámbito, teniendo en cuenta que la Constitución incorpora un sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la Norma Fundamental.
Para llevar a cabo dicha interpretación, ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (Sentencia de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto al contenido de las sanciones administrativas.
Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional.
3. Siguiendo en la misma línea de razonamiento, y ya con relación al caso planteado, debemos afirmar ahora que tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.
Siendo esto así, la conclusión a la que se llega en el caso objeto del examen aparece ya como evidente: procede declarar la nulidad de los actos aquí impugnados por haberse dictado sin observar los principios de la Constitución que están en la base de su art. 24.
4. La conclusión anterior se refuerza, si cabe, en el caso de que la sanción se imponga con motivo del ejercicio de un derecho fundamental como el de reunión.
En efecto, entre los valores que incorpora la Constitución hay que destacar muy singularmente, como fundamento del orden político y de la paz social (art. 10), la libertad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, y el respeto a la Ley y a los derechos de los demás. Por ello, dada su trascendencia, la Norma Fundamental otorga una protección especial a los denominados derechos fundamentales y libertades públicas (arts. 15 al 29), cuyo desarrollo está reservado a la Ley Orgánica, y cuya tutela específica se realiza ante los Tribunales ordinarios, junto con la relativa al principio de igualdad del art. 14 y a la objeción de conciencia del art. 30, por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante este Tribunal (art. 53.2 de la propia Constitución). Esta relevancia conduce a la conclusión inequívoca de que la Administración no puede imponer sanciones con ocasión de su ejercicio (legítimamente o no, ése es otro tema) sin observar las garantías de procedimiento antes expuestas. Pues lo contrario incidiría en la esfera misma de tales derechos y libertades, ya que su ejercicio puede verse influido por el temor de ser objeto de una sanción en base a razones y pruebas que se desconocen y que no pueden ser objetadas en el procedimiento inicial, con la carga de recurrir y los posibles gastos consiguientes.
Pues bien, en el caso objeto de examen las sanciones se han producido con motivo del ejercicio del derecho fundamental de reunión según se deduce de las consideraciones que se pasa a exponer.
Por una parte, el derecho de reunión pacífica y sin armas (art. 21 de la Constitución) corresponde a todos los ciudadanos y es un derecho que puede ejercitarse con cualquier finalidad lícita (art. 1, de la Ley 17/1976, de 29 de mayo, reguladora del derecho de reunión). Por tanto, no es admisible la tesis del representante de la Administración de que lo que caracteriza a la reunión es el ser una agrupación discontinua y momentánea con vistas al intercambio de ideas o a la defensa de intereses entre personas que no volverán tal vez a encontrarse jamás.
Además de lo anterior, debe hacerse notar que si bien el derecho de reunión se tiene en principio frente a los poderes públicos, es admisible y lógico que, con sujeción a la Constitución y sin perjuicio de su regulación general, se puedan contemplar también especialidades en su ejercicio cuando se efectúa en el ámbito laboral o del personal al servicio de la Administración, en la medida en que puede afectar en alguna manera al funcionamiento de la actividad de que se trate y en que requiere además normalmente la colaboración de la empresa privada o de la Administración para hacerlo efectivo (por ejemplo, reuniones en horas de trabajo o en locales de la empresa). En este sentido, evidencian la certeza de la afirmación anterior los arts. 4.1 f) y 77 a 81 del Estatuto de los Trabajadores que regulan el derecho de reunión, la Resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 7 de junio de 1979, por la que se dispone la publicación de la Circular 3/1977, de 1 de noviembre, que estableció, con carácter provisional, directrices para la actividad sindical de la Administración Pública (la tercera se refiere a las reuniones), e incluso la normativa aportada sobre actuación de las Juntas de Representantes en Correos y Telecomunicación, de 13 de octubre de 1978.
Por último, ha de señalarse que uno de los fines lícitos para los que puede ejercitarse el derecho de reunión es el relativo a la acción sindical, dándose la circunstancia de que precisamente han sido varias organizaciones sindicales las que han convocado las asambleas cuyo desarrollo dio origen a los actos de imposición de la sanción.
5. Resta por hacer unas observaciones complementarias en orden a alguno de los razonamientos aducidos en sentido distinto a la tesis que sostiene la Sala.
Las garantías omitidas no hacen sólo referencia a la audiencia del interesado como parece entender el representante de la Administración y el Ministerio Fiscal, sino a la omisión de todo procedimiento y, dentro del mismo, del trámite de audiencia. Por lo demás, debe señalarse que la reserva de Ley que efectúa en este punto el art. 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una Ley posterior a la Constitución, ya que en todo caso sus principios son de aplicación inmediata.
A mayor abundamiento debe añadirse, contra lo que afirma el Ministerio Fiscal, que el trámite de audiencia no puede entenderse suplido en modo alguno por la advertencia hecha por el Jefe Provincial de Correos de Barcelona en el sentido de que si los recurrentes persistían en su actitud de participar en las Asambleas daría cuenta al Gobernador Civil, ya que ni dicha advertencia forma parte del procedimiento sancionador ni de la misma puede deducirse la imputación de cargo alguno constitutivo de una precisa infracción de orden público.
En fin, con relación a las sanciones posteriores a la Constitución en materia de orden público, no puede aducirse el argumento de la mayor eficacia de las impuestas de plano, en cuanto no exigen esperar a la tramitación del correspondiente procedimiento. Y ello, porque el legislador ha dado preferencia a las garantías procesales sobre la hipotética eficacia, hasta el punto de que, como dice el art. 6, núm. 5, de la Ley 62/78, de 26 de diciembre, «la interposición del recurso contencioso-administrativo suspenderá, en todo caso, la resolución administrativa cuando se trate de sanciones pecuniarias reguladas por la Ley de Orden Público, sin necesidad de afianzamiento o depósito alguno».
6. La Sala debe hacer ahora una consideración acerca de la alegación de los demandantes de que los actos impugnados infringen los arts. 21 y 28 de la Constitución relativos, respectivamente, al derecho de reunión y al derecho y libertad sindical.
A nuestro juicio, no resulta posible afirmar o negar la existencia de este otro motivo de nulidad, en los términos alegados, dada la inexistencia total de un procedimiento administrativo en el que se hayan depurado los hechos de acuerdo con el principio de contradicción. Omisión que es la causa de la nulidad radical del acto apreciada por la Sala.
7. Como consecuencia de la nulidad de los actos impugnados, debe reconocerse el derecho de cada uno de los demandantes a que se le restituya el importe de la multa impuesta para el muy improbable supuesto, dada la suspensión acordada, de que la hubiera hecho efectiva.
8. Este Tribunal no va a entrar a determinar si la Administración pudo o puede ejercer o no, alternativamente a la sanción impuesta, la potestad disciplinaria que le corresponde en relación a los funcionarios. Es claro que ésta es una cuestión ajena a la jurisdicción constitucional, que no debe hacer pronunciamiento alguno al respecto.
9. La Sala no aprecia la existencia de requisito de temeridad o mala fe que establece el art. 95 de la LOTC, por lo que no procede acceder a la imposición de costas solicitadas.
1º. Desestimar la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado.
2º. Otorgar el amparo solicitado por don Adriano-Angel Blanco López, don Manuel María de Santamaría, don Ricardo Bermejo Prieto y don Federico Contreras Ortiz, en cuanto a:
a) Declarar la nulidad de las resoluciones del Gobernador Civil de Barcelona de 14 de febrero de 1980 por las que impuso a cada uno de los recurrentes una multa de cien mil pesetas.
b) Reconocer el derecho de cada uno de los demandantes a que se les restituya el importe de las multas impuestas en el caso de que las hubieren hecho efectivas.
3º. Denegar el recurso en todo lo demás, y en particular en lo referente a la imposición de costas a la Administración.
Dada en Madrid, a ocho de junio de mil novecientos ochenta y uno.
Numéro et date BOE [Nº, 143 ] 16/06/1981 Correction 1
Type et numéro d'enregistrement Recurso de amparo 101-1980
Fecha de resolución 08/06/1981
Sanciones "de plano" de la Administración por razones de orden público
Los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución.
Tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.
Entre los valores que incorpora la Constitución hay que destacar muy singularmente, como fundamento del orden político y de la paz social (art. 10), la libertad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, y el respeto a la Ley y a los derechos de los demás. Por ello, dada su trascendencia, la Norma Fundamental otorga una protección especial a los denominados derechos fundamentales y libertades públicas (arts. 15 al 29), cuyo desarrollo está reservado a la Ley Orgánica y cuya tutela específica se realiza ante los Tribunales ordinarios, junto con la relativa al principio de igualdad del art. 14 y a la objeción de conciencia del art. 30, por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante este Tribunal (art. 53.2 de la propia Constitución).
Esta relevancia conduce a la conclusión inequívoca de que la Administración no puede imponer sanciones con ocasión del ejercicio de tales derechos ( legítimamente o no, ése es otro tema) sin observar las garantías de procedimiento antes expuestas. Pues lo contrario incidiría en la esfera misma de tales derechos y libertades, ya que su ejercicio puede verse influido por el temor de ser objeto de una sanción en base a razones y pruebas que se desconocen y que no pueden ser objetadas en el procedimiento inicial, con la carga de recurrir y los posibles gastos consiguientes.
El derecho de reunión pacífica y sin armas (art. 21 de la Constitución) corresponde a todos los ciudadanos y es un derecho que puede ejercitarse con cualquier finalidad lícita.
Si bien el derecho de reunión se tiene en principio frente a los poderes públicos, es admisible y lógico que, con sujeción a la Constitución y sin perjuicio de su regulación general, se puedan contemplar también especialidades en su ejercicio cuando se efectúa en el ámbito laboral o del personal al servicio de la Administración, en la medida en que puede afectar en alguna manera al funcionamiento de la actividad de que se trate y en que requiere además nor almente la colaboración de la empresa privada o de la Administración para hacerlo efectivo (por ejemplo, reuniones en horas de trabajo o en locales de la empresa).
Uno de los fines lícitos para los que puede ejercitarse el derecho de reunión es el relativo a la acción sindical.
La reserva de Ley que efectúa el art. 105 de la Norma Fundamental no tiene el significado de diferir la aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el momento en que se dicte una Ley posterior a la Constitución, ya que en todo caso sus principios son de aplicación inmediata.
Con relación a las sanciones posteriores a la Constitución en materia de orden público, no puede aducirse el argumento de la mayor eficacia de las impuestas de plano, en cuanto no exigen esperar a la tramitación del correspondiente procedimiento. Y ello, porque el legislador ha dado preferencia a las garantías procesales sobre la hipotética eficacia, tal como se desprende del art. 6.5 de la Ley 62/1978.
Decreto de 31 de enero de 1947. Reglamento de Procedimiento del Ministerio de la Gobernación
Artículo 137.2.5, f. 2
Artículo 94.2 b), f. 1
Artículo 21, ff. 4, 6
Artículo 24, ff. 2 a 4
Artículo 28, ff. 4, 6
Artículo 105, f. 5
Artículo 95, f. 9
Artículo 77, f. 4
Aplicabilidad inmediata de los principios constitucionalesAplicabilidad inmediata de los principios constitucionales, f. 5
Constitución españolaConstitución española, ff. 2, 4
Contenido del derecho de reunión y de manifestaciónContenido del derecho de reunión y de manifestación, f. 4
Derecho de reunión y de manifestaciónDerecho de reunión y de manifestación, f. 4
Ejercicio del derecho de reuniónEjercicio del derecho de reunión, f. 4
Garantías procesalesGarantías procesales, ff. 2 a 5
Principio de legalidad sancionadoraPrincipio de legalidad sancionadora, f. 2
Sanciones en materia de orden públicoSanciones en materia de orden público, f. 5
Valores constitucionalesValores constitucionales, ff. 2, 4
Derecho administrativo sancionadorDerecho administrativo sancionador, f. 2
Sanciones administrativasSanciones administrativas, ff. 2 a 5