Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/ca-dic7-2012.html
Timestamp: 2017-12-18 21:31:53
Document Index: 969345

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 149', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 86', 'artículo 131', 'artículo 136', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 54', 'artículo 131', 'artículo 111', 'artículo 3', 'artículo 111', 'artículo 47', 'artículo 54', 'artículo 37', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 3', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 149', 'artículo 4', 'artículo 3', 'artículo 131', 'artículo 114', 'artículo 6', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 104', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 149', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 6', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 83', 'artículo 172', 'artículo 136', 'artículo 149', 'artículo 3', 'artículo 172', 'artículo 172', 'artículo 6', 'artículo 68', 'artículo 68', 'artículo 7', 'artículo 45', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 7', 'artículo 81', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 3', 'artículo 149', 'artículo 45']

4. En fecha 5 de junio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell (Reg. 2360) un escrito de la vicepresidenta del Gobierno con documentación complementaria que incluye una recopilación de normativa específica en el ámbito de la enseñanza, así como un «Informe jurídico en relación con la aplicación, por parte del Departamento de Educación, del Real decreto-ley 14/1012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionalización del gasto público en el ámbito educativo», elaborado por la Secretaría General del Departamento de Educación.
De acuerdo con el artículo 1 RDL 14/2012, constituye el objeto de esta norma la adopción de «medidas urgentes para la racionalización del gasto público en el ámbito de la educación, de conformidad con los principios de eficiencia y austeridad que deben presidir el funcionamiento de los servicios públicos». Todo ello, dada la coyuntura de la economía, que exige una respuesta urgente con el fin de «contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea» (párrafo primero del preámbulo). El RDL 14/2012 se añade a la larga lista de decretos-leyes que ha dictado el Gobierno del Estado desde enero de este año amparándose en el contexto de crisis económica y que comprende materias tan diversas como la financiera, el empleo, la salud o el medio ambiente.
En el ámbito concreto que nos ocupa, y aunque el Decreto-ley no declara expresamente que el objetivo de la norma sea la adopción de una política de ahorro, sí establece que las medidas adoptadas están encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario, «lo que guarda relación con su naturaleza básica, y que legitiman la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva para sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica» (párrafo séptimo del preámbulo). En efecto, se fija como fundamento competencial el artículo 149.1 en el subapartado 13, en este caso «convergente» con los títulos competenciales de los subapartados 1, 18 y 30 CE (párrafo séptimo, citado).
El Gobierno de la Generalitat fundamenta sus dudas en que, en ambos casos, era la Generalitat la que había regulado las dos cuestiones hasta la actualidad, de acuerdo con su potestad organizativa sobre los centros y en relación con el personal docente. Por ello, la norma cuestionada «podría invadir las competencias asumidas por la Generalitat de acuerdo con lo que dispone el art. 131.2.c y 131.3.b, .h, .j y el art. 136 del EAC».
El artículo 6, apartado uno, añade un nuevo párrafo al artículo 7 LOU, dedicado a los centros y estructuras de las universidades públicas, en el sentido de habilitar al Gobierno del Estado para determinar con carácter general los requisitos básicos para la creación y el mantenimiento de los citados centros y estructuras. En la petición de dictamen, el Gobierno sostiene que esta es una potestad propia de la Generalitat inherente al ejercicio de las competencias asumidas sobre la programación y la financiación universitaria, razón por la que «este precepto podría invadir la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya de acuerdo con lo que dispone el art. 172.1.a y f del EAC».
El Gobierno de la Generalitat cuestiona, en este caso, la utilización del mecanismo del real decreto-ley regulado por el artículo 86 CE, dado que «parece difícil poder justificar respecto del objeto material [...] la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad».
Sobre este precepto, el Gobierno indica, adicionalmente, que «podría ser contrario a la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE, al haberse adoptado [...] mediante un Real decreto-ley sin la debida participación de las universidades que resultaría de lo dispuesto por el art. 2.2.e de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades y haber invadido el espacio de regulación que correspondería a la Generalitat en ejercicio de su competencia sobre la regulación del régimen del profesorado (art. 172.2.e EAC)».
El Gobierno de la Generalitat alega que este artículo podría comportar un deber de cofinanciación necesario por parte de la Generalitat de Catalunya, o bien una limitación de su capacidad para determinar los precios de los estudios, «que podrían ser contrarios a la autonomía financiera de la Generalitat garantizada por el art. 157 CE y 201 EAC, y al principio de lealtad institucional que reconoce el art. 209 EAC», circunstancia que se agravaría porque «todavía no se han hecho efectivos los traspasos de los servicios y medios necesarios para su ejercicio, y el art. 21 del EAC ha reconocido el derecho a acceder en igualdad de condiciones a los niveles educativos superiores en función de sus recursos económicos».
En la solicitud del Gobierno de la Generalitat se afirma que los artículos 3 y 4 del Decreto-ley objeto de dictamen podrían «invadir las competencias asumidas por la Generalitat» en diversos subapartados del artículo 131 EAC y del artículo 136 EAC; es decir, en materia de educación y de función pública de las administraciones catalanas, respectivamente.
Por su parte, el propio Decreto-ley estatal, en la disposición final primera, apunta, de manera genérica, una pluralidad de títulos competenciales, que fundamentan su emanación y que consisten en los «apartados 1.ª, 13.ª, 18.ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución», según los cuales el «Decreto-ley tiene carácter de legislación básica» y se dicta al amparo de las competencias que los citados apartados del artículo 149.1 de la Constitución reservan al Estado «en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, de planificación general de la actividad económica, de régimen estatutario de los funcionarios públicos, y de desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».
Como hemos expuesto ampliamente y, en concreto, hemos afirmado en el DCGE 6/2012, de 1 de junio (FJ 4), «[L]os títulos competenciales no son intercambiables y [...] en los supuestos de concurrencia, debe determinarse cual es en cada caso el título competencial prevalente, teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado (ved, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3)».
«1. La parte lectiva de la jornada semanal del personal docente que imparte las enseñanzas reguladas a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos será, como mínimo, de 25 horas en educación infantil y primaria y de 20 horas en las restantes enseñanzas, sin perjuicio de las situaciones de reducción de jornada contempladas en la normativa vigente.
2. El régimen de compensación con horas complementarias será como máximo de una hora complementaria por cada período lectivo, y únicamente podrá computarse a partir de los mínimos a los que se refiere el apartado anterior.»
A) En principio, se trata de una norma reguladora que podría afectar al doble ámbito de la enseñanza no universitaria y de la función pública docente, pero el precepto se dicta dentro de un decreto-ley que tiene como finalidad general, declarada en el preámbulo, como ya se ha dicho, la de «mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea». Este supuesto objetivo, de carácter económico, podría tener también vinculación con el subapartado 13 del artículo 149.1 CE, por lo que deberemos considerar la incidencia de esta competencia estatal. Asimismo, también se tratará el subapartado 1 del artículo 149.1 CE, sobre las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos, en la medida en que ha sido invocado por el Decreto-ley.
La competencia estatal para dictar bases en la planificación general de la actividad económica ( art. 149.1.13 CE) se invoca como título competencial que legitima el Decreto-ley, el cual, en el preámbulo, sitúa la materia económica como predominante cuando afirma que se trata «en definitiva, de introducir importantes elementos de racionalidad y eficiencia en el sistema educativo [...]. Y se hace a través de medidas encaminadas a la consecución del equilibrio presupuestario, lo que guarda relación con su naturaleza básica, y que legitiman la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva sentar las bases y coordinar la planificación general de la actividad económica ( artículo 149.1.13.ª de la Constitución)».
Con respecto a este título competencial podemos encontrar una síntesis de la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva en la STC 36/2012, de 15 de marzo (FJ 4), y en los DCGE 16/2010, de 13 de julio (FJ 3.1) y 8/2011, de 27 de septiembre (FJ 2.3). En concreto, hemos afirmado que el término «general», referido a la planificación de la actividad económica, contenido en el artículo 149.1.13 CE, implica una actuación estatal especialmente relevante para el conjunto de la economía estatal (DCGE 6/2011, de 20 de mayo, FJ 3.1). En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha insistido que se trata de un elemento indispensable «para alcanzar fines de política económica» (STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 4) y que si son normas de carácter sectorial deben tener «inmediata y directa relación con la dirección de la economía» (STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 36).
En nuestro caso, el precepto examinado no puede considerarse que incorpore una «medida sustantiva y específica de la planificación económica» (DCGE 8/2011, FJ 2.4.A), por lo que, por sí sola, la finalidad de ahorro económico en época de crisis no es argumento suficiente para ser entendido como «bases y coordinación de la planificación de la actividad económica», a las que se refiere el artículo 149.1.13 CE. Ello, sin perjuicio de que tanto el Estado como las comunidades autónomas puedan adoptar diferentes medidas de ahorro o de crecimiento dentro de las competencias sectoriales respectivas. En este sentido, hemos sostenido, en los DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 2), y 6/2012 (FJ 5), que debe superarse una visión competencial meramente finalista y que, por ello, hay que centrarse en la materia objeto de regulación, que implicará un título competencial más específico y, por tanto, prevalente (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8, y STC 67/1996, de 18 de abril, FJ 2).
El artículo 149.1.30 CE se cita en la norma objeto de dictamen en tanto que el Decreto-ley pretende desarrollar, en forma de bases, el derecho a la educación del artículo 27 CE, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. En este sentido, la finalidad general de este derecho, según la doctrina constitucional y consultiva, es garantizar una «formación común» de los estudiantes o un «nivel mínimo de homogeneidad en la formación de los escolares», que se concreta en la fijación de las llamadas enseñanzas mínimas, lo que incluye los contenidos, objetivos y horarios semanales (STC 87 y 88/1983, de 27 de octubre, FJ 4 y 3, respectivamente; y en palabras del Consell Consultiu, una «formación común» o «formación común mínima», DCC núm. 294, de 10 de junio de 2009, F II.2 y .3).
Por ello, en la regulación actual, el derecho a la educación se asegura mediante el tratamiento normativo de la jornada escolar a través de disposiciones básicas. De esta manera, en la disposición adicional quinta LOE se dice que el calendario escolar lo deben fijar anualmente las administraciones educativas (con un mínimo de 175 días lectivos). A esta disposición se refería el DCC núm. 294, con relación al artículo 54.1 del Proyecto de ley de educación, que establecía el calendario y la jornada escolar, al amparo de la competencia estatutaria del artículo 131.3.b EAC, sobre ordenación del sector de la enseñanza, y en el que se decía que: «Con respecto a las enseñanzas obligatorias, este precepto, que establece un tope mínimo y un tope máximo para el total de días lectivos, respeta el mínimo de días lectivos que prescribe la disposición adicional quinta de la LOE, que consideramos dictada por el Estado al amparo de sus competencias constitucionales y respetuosa con las prescripciones del artículo 111 EAC» (F V.2.D).
Las citadas bases del régimen estatutario de los funcionarios se han formalizado en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público (EBEP), que determina también el régimen aplicable al personal laboral al servicio de las administraciones públicas. Esta norma, con respecto al ámbito que nos ocupa, remite a la legislación específica del personal docente la regulación de los aspectos peculiares ( art. 2.3 EBEP). Asimismo, también lo hace el artículo 3 del Texto único de la Ley de función pública de la Administración de la Generalitat de Catalunya, aprobada por el Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre (en adelante, DLEG 1/1997). En concreto, el artículo 111 LEC fija que la función pública docente comprende el personal funcionario de carrera perteneciente a los cuerpos creados por la citada ley, el personal docente funcionario interino y el personal docente contratado en régimen laboral (apdo. 1), que se rigen por la misma Ley de educación y por la normativa general, que regula el régimen jurídico de la función pública (apdo. 2).
Por lo tanto, debemos precisar la ubicación competencial del precepto teniendo en cuenta que se refiere a una obligación del profesorado, en el sentido de que se modifica una condición de su jornada de trabajo, en el aspecto referido a su dedicación en horas lectivas. Se trata, pues, del ejercicio de la tarea docente dentro de su jornada laboral, función que es un derecho y un deber del personal docente ( arts. 28, 29.2 y 104 LEC).
Ciertamente, las bases del régimen estatutario de los funcionarios incluyen una serie de conceptos o elementos esenciales, enumerados por la doctrina constitucional, entre los que se encuentran los derechos y los deberes del personal funcionario. Así, por todas, en la STC 37/2002, de 14 de febrero, se establece que «[e]n cuanto al alcance del enunciado constitucional «estatuto de los funcionarios públicos», [...] ha de entenderse comprendida, en principio, [...] los derechos y deberes […]» (FJ 5), como también afirmó el Consell Consultiu (en el DCC núm. 210, de 28 de diciembre de 1998, en el que se hacía mención del contenido del régimen estatutario). Sin embargo, no todas las materias que estos elementos incluyen, directa o indirectamente, deben considerarse necesariamente básicas (por todos, DCC núm. 262, de 2 de marzo de 2004, F IV). En este sentido, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 165/1986, de 18 de diciembre, también indica que «la Comunidad Autónoma [...] puede en cambio utilizar instrumentos normativos propios para hacer posible el ejercicio de los derechos y obligaciones, […] dentro de la estructura organizativa de su Administración» (FJ 7).
Con respecto a quién corresponde establecer esta jornada de trabajo, el artículo 47 EBEP fija, como base, que «[l]as administraciones públicas establecerán la jornada general y las especiales de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial», de manera que deja a las distintas administraciones el establecimiento de la jornada laboral. De forma supletoria y en relación con la jornada del personal funcionario, en el artículo 54.2, fija como principio de conducta que «[e]l desempeño de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizará de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos». El citado cumplimiento figura también expresamente como deber del personal al servicio de la Generalitat (art. 108.2.g DLEG 1/1997).
Por otra parte, el artículo 37.1 EBEP dispone que «[s]erán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: [...] m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos». Por lo tanto, la legislación básica deja que los citados aspectos, y otros relacionados, sean perfilados en la negociación colectiva y por las administraciones correspondientes.
D) En cuanto a las competencias de la Generalitat en el ámbito concreto de la enseñanza no universitaria, previstas en el artículo 131 EAC, examinado en el DCC núm. 294 (F II), debemos descartar la aplicación directa al caso que estamos dictaminando de la letra c del apartado 2 («El desarrollo organizativo [...] de los centros públicos») y de las letras b y h del apartado 3 («La ordenación [...] de la actividad docente y educativa» y «La organización de los centros públicos y privados sostenidos con fondos públicos», respectivamente), que contienen referencias a submaterias que son demasiado genéricas, aunque en un sentido amplio podrían incluir el tema objeto de dictamen. Asimismo, tampoco podemos recurrir a la letra b del apartado 2 de este artículo 131 EAC, que tiene una incidencia indirecta, al referirse a «la definición de las plantillas del profesorado».
Por el contrario, como hemos indicado anteriormente, el artículo 131.3.j EAC habilita a la Generalitat para fijar la jornada de trabajo de todo el personal al servicio de la Administración educativa. Esta competencia compartida coexiste con la competencia exclusiva de la Generalitat del artículo 131.2.f EAC, que le asigna las «directrices de actuación en materia de recursos humanos». En principio, personal y recursos humanos son expresiones sinónimas, aunque la última es más reciente para denominar conjuntamente a todas a las personas que trabajan en una administración, institución o empresa.
«En cuanto a la relación entre las retribuciones que se fijan […] y la dedicación que se establece (cuarenta horas semanales), no constituye tampoco un exceso de competencia de la Generalidad, ya que, contra lo que sostiene el Abogado del Estado, ni puede considerarse como básica la jornada establecida a efectos retributivos [...] (cuarenta y dos horas semanales), ni parece irrazonable que la Generalidad disponga de un cierto margen para determinar la jornada laboral a tales efectos […].» (FJ 5.b)
«En los centros docentes públicos, el nombramiento de funcionarios interinos por sustitución transitoria de los profesores titulares se producirá únicamente cuando hayan transcurrido diez días lectivos desde la situación que da origen al nombramiento. El período de diez días lectivos previo al nombramiento del funcionario interino deberá ser atendido con los recursos del propio centro docente.
Lo dispuesto el párrafo anterior resultará asimismo de aplicación a las sustituciones de profesorado en los centros docentes privados sostenidos con fondos públicos.»
Con referencia a este precepto, podemos dar por reproducido el razonamiento competencial que hemos efectuado en el apartado anterior con relación al artículo 3 RDL 14/2012. De manera que la decisión clave vuelve a ser, para los centros públicos, si es una competencia exclusiva, según el artículo 131.2.f EAC, sobre directrices sobre recursos humanos, o bien es compartida, de acuerdo con el artículo 131.3.j EAC, referida a la «política de personal» o a los «deberes» del personal docente no universitario, respetando en estos casos las bases estatales que se dicten, justificadas en el artículo 149.1.18 CE.
En el caso del artículo 4 RDL 14/2012, sobre las sustituciones de profesores, la relación de la prescripción con los deberes del profesorado y, por lo tanto, con la política de personal, es mucho más indirecta que respecto del artículo 3 del Decreto-ley dictaminado, ya que lo que se trata de resolver es fundamentalmente una cuestión organizativa relativa a los medios humanos disponibles. En este sentido, es más adecuado el artículo 131.2 EAC, que afirma que «corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza no universitaria [...] la competencia exclusiva que incluye: f) [...] la aprobación de directrices de actuación en materia de recursos humanos», lo que se refiere indistintamente a los centros públicos o a los privados sostenidos con fondo públicos, con respecto a la cobertura de las situaciones que implican nombrar profesores sustitutos. Esta circunstancia de vacío temporal en la impartición de la docencia no se inscribe en la política de personal tal como la hemos formulado. En cambio, su solución es esencialmente una forma de gestionar los recursos humanos de que dispone un centro y de proveerse, si no son suficientes, de ayuda temporal solicitándola a quien corresponda siguiendo el procedimiento establecido a este efecto.
Corrobora esta opción lo establecido en el artículo 114.6 LEC: «De acuerdo con las determinaciones de la programación de recursos [humanos], en el marco de las zonas educativas, pueden preverse plazas para cubrir sustituciones temporales en régimen de contratación laboral».
Igualmente, en el ámbito de la gestión, el Decreto 133/2001, de 29 de mayo, ha establecido y regulado todo un procedimiento para cubrir temporalmente plazas vacantes o sustituciones temporales a través de la bolsa de interinos. Este sistema responde a «las especiales características del personal docente que presta atención directa a los alumnos en centros docentes educativos, y dado el volumen de la gestión necesaria para cubrir las vacantes de sustitución de un colectivo tan numeroso» (párrafo tercero del citado Decreto). Y, anualmente, se han publicado las instrucciones referidas a la gestión de esta bolsa y para la compactación de las vacantes y sustituciones, que, con respecto al curso académico que nos ocupa (2011-2012), se ha llevado a cabo mediante la Resolución ENS/1233/2011, de 11 de mayo.
La solicitud del Gobierno de la Generalitat suscita tres tipos de problemas que afectan a diversos apartados del artículo 6 RDL 14/2012. Por una parte, la posible invasión de competencias de la Generalitat en materia de universidades (art. 172 EAC); por otra, la vulneración de la autonomía universitaria ( art. 27.10 CE); y, por último, el incumplimiento de los supuestos habilitantes para dictar un decreto-ley ( art. 86.1 CE), cuestiones que se tratarán, cuando proceda en cada caso, en relación con el precepto concreto en el que se hayan planteado.
«Las Universidades públicas estarán integradas por Escuelas, Facultades, Departamentos, Institutos Universitarios de Investigación, Escuelas de Doctorado y por aquellos otros centros o estructuras necesarios para el desempeño de sus funciones.»
Así, la novedad introducida por el Decreto-ley, de acuerdo con su disposición final tercera, está constituida por la remisión a un reglamento, previa consulta separada de órganos de participación de las universidades y de las comunidades autónomas, para que apruebe los requisitos básicos para la creación, mantenimiento y supresión de estos centros y estructuras. Esta remisión a una norma ulterior del Gobierno del Estado, que a la vez exige la consulta previa a dos órganos consultivos, puede plantear también dudas con relación al cumplimiento del presupuesto habilitante de urgente necesidad, requerido constitucionalmente ( art. 86.1 CE), en la medida en que la inmediatez de lo que prescribe el Decreto-ley no se puede dar por descontada.
La LOU, en versión consolidada, establece, en relación con los centros, que «[l]a creación, la modificación y la supresión de los centros [...] serán acordadas por la Comunidad Autónoma, [...] con informe previo favorable del Consejo Social (art. 8.2 LOU) y se informará a la Conferencia General de Política Universitaria (art. 8.3 LOU)». Con referencia a la creación de escuelas de doctorado, las universidades lo acordarán según su normativa y la de la comunidad autónoma correspondiente (art. 8.4, párrafo segundo, LOU). Con respecto a la creación, modificación y supresión de los departamentos, también corresponde a la universidad (art. 9.2 LOU), sin que esté prevista la intervención de las comunidades autónomas. Y por último, para crear, modificar o suprimir institutos universitarios de investigación, es necesario el acuerdo de la comunidad autónoma, previo informe favorable del Consejo Social (art. 10.3 LOU).
Ya hemos dicho que la competencia estatal ( art. 149.1.30 CE) está ligada constitucionalmente al desarrollo del artículo 27 CE, como dijo el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280, según el cual «debe existir una relación directa y estrecha entre la normativa básica y las previsiones del artículo 27 CE, que justifican la competencia estatal, ya que no toda la normación de desarrollo de los derechos fundamentales de este último precepto puede corresponder al Estado como competencia exclusiva» (II.1.A).
Así, ya desde sus inicios, la Generalitat dictó normativa propia en esta materia, como la regulación de la programación universitaria de Cataluña y los procedimientos de creación o reconocimiento y de reordenación de centros docentes universitarios y de implantación de enseñanzas, lo que se ha plasmado en una norma de carácter general. De este modo, el artículo 104.a LUC ha establecido que le corresponde «[l]a creación, la modificación y la supresión [...] de [...] todos los [...] centros o estructuras que organizan enseñanzas oficiales en modalidad no presencial [...]», entre otras directrices, como las establecidas en los artículos 105, 106 y 109 LUC.
Recordemos que, en la solicitud de dictamen, se afirma que el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012 «podría invadir la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya de acuerdo con lo dispuesto en el art. 172.1.a) y f) del EAC». Estos preceptos establecen la competencia exclusiva de la Generalitat, en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la autonomía universitaria, sobre «a) La programación [...] del sistema universitario catalán» y sobre «f) la financiación propia de las universidades».
En nuestra opinión, el propio Estatuto de autonomía contiene un título competencial más específico, en régimen de compartición. Concretamente, nos referimos a la letra a del apartado 2 del artículo 172 EAC, cuando declara: «[l]a regulación de los requisitos para la creación y el reconocimiento [...] [de] centros universitarios», que es en parte coincidente con la materia a la que se refiere el artículo 6, apartado uno. A esta previsión hay que añadir, como complemento, la contenida en la letra c del apartado 2 del artículo 172 EAC, según la cual también corresponde a la Generalitat la legislación de desarrollo de las bases estatales para: «c) la creación, la modificación y la supresión de centros universitarios», extendiendo la función de creación a la de mantenimiento o no de los centros, sin que se diga nada respecto de otras estructuras internas, que podrían estar implícitamente comprendidas, gracias a la cláusula «que incluye en todo caso», que permitiría usar el término centros como específico y genérico a la vez, en la medida en que el artículo 172.2.a EAC se refiere a los requisitos para crear las universidades y los centros universitarios.
De esta manera, la distribución de competencias entre el Estado y la Generalitat en el ámbito de la enseñanza universitaria opera fundamentalmente de acuerdo con los artículos 149.1.30 CE y 172 EAC, sobre los que se pronunció el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280 (F II.1 y .2), al que nos hemos referido oportunamente y nos remitimos a continuación. En este sentido, el citado Dictamen afirma que:
«el artículo 149.1.30 CE, en conexión con el artículo 27 CE, se proyecta sobre los aspectos nucleares de la materia educativa, atribuyendo al Estado las normas básicas sobre éstos. De acuerdo con esta última declaración, se atribuye al Estado la función de definir los principios normativos generales y uniformes de ordenación de las materias enunciadas en el artículo 27 CE.» (II.1.A)
B) En el supuesto que estamos examinando, el artículo 6, apartado uno, RDL 14/2012, como hemos destacado, habilita al Gobierno del Estado para que determine «con carácter general los requisitos básicos» para la creación y para el mantenimiento de centros y de estructuras universitarias, lo que implica que el Decreto-ley encomienda las bases directamente a la normativa que el Gobierno estatal pueda dictar.
Dicho esto, en el Dictamen del Consell Consultiu núm. 280, en el fundamento II.2.B, se trató el artículo 172.2, letras a a f EAC, en tanto que competencia compartida, y se hizo mención del Dictamen núm. 269, de 1 de septiembre de 2005 (F VI), en el que, después de realizar una síntesis de la jurisprudencia constitucional más relevante sobre las bases, se dice que la técnica estatutaria de derivar submaterias de determinadas materias «supone convertir estas submaterias en ámbitos de regulación que, en todo caso, corresponden a la Generalitat, con el fin de impedir que las bases estatales puedan ocupar la reglamentación y la ejecución sobre una materia».
Dado que existe una jurisprudencia abundante sobre esta conflictiva cuestión, es necesario decir que el Tribunal Constitucional exige, con carácter general, la ley como instrumento para dictar las bases de una forma clara y precisa desde la STC 69/1988, de 19 de abril (FJ 6), y que ha ido perfilando posteriormente. Así, ha afirmado su necesidad «para garantizar la generalidad y estabilidad consustanciales a las reglas básicas» (STC 131/1996, FJ 2) porque solo a través de la ley «se alcanzará, con las garantías inherentes al procedimiento legislativo, una determinación cierta y estable de los ámbitos respectivos de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y las legislativas y reglamentarias autonómicas» (STC 101/2005, de 20 de abril, FJ 5.b). Sin embargo, excepcionalmente admite también que el reglamento pueda contener aspectos básicos de una materia (véase, por todas, la STC 101/2005, FJ 5.b), si tienen lugar una serie de circunstancias que ha ido exigiendo.
«La regulación reglamentaria, pues, de materias básicas por parte del Gobierno, resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características.» (FJ 16)
«[...] por tratarse de materias que por su carácter organizatorio y prestacional exigen una continua adecuación, siendo por ello justificado su tratamiento reglamentario, y siempre, desde luego, dentro de los límites que la misma Ley impone.» (FJ 16, citado)
«Estas circunstancias excepcionales se dan, según hemos reiterado, cuando el reglamento resulta «complemento indispensable» para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas legales básicas [...]: es indispensable cuando la ley formal no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al «carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante» de los mismos [...], y es complemento de las normas legales básicas, cuando, además de ser materialmente básico, actúa como desarrollo de una ley que previamente ha acotado el alcance general de lo básico [...].» (FJ 2)
Algunas de las circunstancias exigidas no tienen lugar en el caso que estamos analizando, ya que no puede ser un complemento «indispensable» lo que con anterioridad no se consideraba, especialmente si no se acredita su necesidad, ni tampoco se justifica el cambio en la norma que habilita la intervención del Gobierno, es decir, el Decreto-ley cuestionado.
«[E]s constitucionalmente admitida respecto a aquellos extremos de detalle o técnicos que son impropios de una ley y que, por lo tanto, requieren indispensablemente el complemento reglamentario. En ningún caso, no obstante, puede concebirse la colaboración ley-reglamento en materia básica como una carta en blanco al Gobierno o como una deslegalización absoluta de lo que es básico, razón por la cual el legislador estatal, [...], debe haber acotado previamente el alcance general de lo que es básico, ya que, en caso contrario, el Gobierno asumiría no la función complementaria que le es propia, sino la delimitadora o definidora de competencias que constitucionalmente corresponde al poder legislativo del Estado a través de la facultad que se le atorga de establecer bases.» (F II.2 B.3)
En este sentido, la remisión legal debe precisar el parámetro o «los límites concretos que delimiten la actividad reglamentaria que contribuya a establecer bases o normas básicas» (DCC núm. 115, de 4 de marzo de 1986), es decir, la norma básica habilitadora debe delimitar la delegación, dando indicaciones concretas y precisas, y, por otra parte, además, es necesario que establezca los criterios que debe aplicar el Gobierno para que el reglamento consiguiente no tenga las manos libres al establecer nuevas bases, más allá de lo que técnicamente debe regular un decreto gubernamental. De manera que no es aceptable una remisión al Gobierno para dictar normas básicas que se hace «sin ningún condicionamiento, orientación ni limitación [...]» (DCC núm. 226, de 31 de enero de 2002, F III C.1).
Por todo ello, el artículo 6, apartado uno, no contiene una medida «nuclear», sino que fundamentalmente habilita al Gobierno del Estado, no solo sin establecer unos criterios en la disposición normativa con rango de ley, sino que también, además, lo hace incluyendo una cláusula abierta «por aquellos otros centros o estructuras», que amplía las bases de manera indeterminada, dejándolo a la discrecionalidad del Gobierno estatal. En este sentido, la jurisprudencia constitucional, en la STC 203/1993, de 17 de junio, no ha admitido una habilitación reglamentaria que «reviste un grado de indeterminación e inconcreción que no permite considerarla un instrumento normativo suficiente para legitimar la fijación de bases [...] con carácter general y mediante normas reglamentarias» (FJ 7).
«Las Universidades, para el mejor cumplimiento de sus funciones al servicio de la sociedad, pueden cooperar entre ellas, con Organismos Públicos de Investigación, con empresas y con otros agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación o que pertenecientes a otros países, mediante la creación de alianzas estratégicas que permitan desarrollar conjuntamente enseñanzas conducentes a la obtención de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional o programas y proyectos de excelencia internacional.»
El escrito de solicitud de dictamen plantea que este apartado tres del artículo 6 RDL 14/2012, dado el objeto material de la regulación, es difícil de poder justificar desde la óptica de «la concurrencia de la extraordinaria urgencia y necesidad que habilitaría su imposición» como decreto-ley ( art. 86.1 CE).
La jurisprudencia constitucional (véase, por todas, la STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 4) y también este Consell (DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 2) han considerado que es necesario encontrar la justificación para utilizar este instrumento normativo en el preámbulo del Decreto-ley y en el debate de convalidación de esta norma. Con relación al precepto que estamos examinando, ninguno de estos elementos nos permite considerar que la urgencia esté justificada. Así, de un lado, el preámbulo justifica de manera general la necesidad de dictar el Decreto-ley en la «consolidación fiscal fijada y con el compromiso de reducción de déficit» (párrafo octavo), objetivos que tienen poco que ver con la finalidad de facilitar la cooperación, que también prevé el mismo preámbulo (párrafo sexto). En este sentido, el artículo 6, apartado tres, RDL 14/2012 tampoco constituye una de las «medidas urgentes para la racionalización del gasto público en el ámbito de la educación», según propugna el artículo 1 del propio Decreto-ley. Por otro lado, la urgencia no merece palabra alguna en la defensa que el ministro de Educación, Cultura y Deporte ha realizado el 17 de mayo, con relación a la convalidación de todo el RDL 14/2012 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 31, de 17 de mayo). En consecuencia, volvemos a coincidir con el DCGE 6/2012 cuando declara que «el Gobierno no aporta la más mínima motivación de las razones que imposibilitan la consecución de la eficacia de las medidas pretendidas mediante su tramitación y aprobación parlamentarias» (FJ 2.1).
Difícilmente podemos encontrar justificación, desde la perspectiva de la extraordinaria o urgente necesidad, en el hecho de dictar un precepto como el que estamos dictaminando, porque sufre una carencia suficientemente significativa que se traduce en una escasa densidad normativa. Introduce una mera posibilidad de actuación, que depende de la voluntad de los sujetos legitimados. En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene en cuenta críticamente que las medidas previstas no modifiquen «de manera instantánea la situación jurídica existente» (STC 1/2012, de 13 de enero, FJ 12). En consecuencia, no puede existir una necesidad de dictarlo porque su previsión ya se cumple por otras normas y porque no introduce ninguna obligación de cooperación, que naturalmente queda a voluntad de las partes que pueden cooperar, cuando lo estimen oportuno. Por ello, no se puede deducir que «la regulación introducida trate de dar respuesta a una situación de naturaleza excepcional o constituya una necesidad urgente, hasta el punto de que su efectividad no pueda demorarse durante el tiempo necesario para permitir su tramitación por el procedimiento legislativo ordinario sin hacer quebrar la efectividad de la acción requerida, bien por el tiempo a invertir o por la necesidad de inmediatez de la medida» (STC 137/2011, de 14 de diciembre, FJ 7). Consiguientemente, el precepto podría ser tramitado por la vía legislativa ordinaria, sin que su demora produjera un efecto negativo.
«2. Con carácter general, el personal docente e investigador funcionario de las Universidades en régimen de dedicación a tiempo completo dedicará a la actividad docente la parte de la jornada necesaria para impartir en cada curso un total de 24 créditos ECTS.
El Gobierno de la Generalitat fundamenta, en su solicitud de dictamen, las dudas que le suscita el artículo precitado en razón de un triple motivo. Por una parte, entiende que no se dan los supuestos habilitantes de emisión de los decretos-leyes, de acuerdo con el artículo 86.1 CE. Por otra, «también podría ser contrario a la autonomía universitaria que garantiza el art. 27.10 CE, al haberse adoptado esta medida mediante un Real Decreto-ley, sin la debida participación de las universidades que resultaría de lo que dispone el art. 2.2.e de la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades». Y, finalmente, por haber invadido las competencias de la Generalitat sobre la regulación del régimen del profesorado (art. 172.2.e EAC). Seguidamente, abordaremos las tres cuestiones planteadas en el orden establecido en la solicitud.
«1. El profesorado de las universidades públicas ejercerá sus funciones preferentemente en régimen de dedicación a tiempo completo, o bien a tiempo parcial. La dedicación será, en todo caso, compatible con la realización de trabajos científicos, técnicos o artísticos a que se refiere el artículo 83. [...].»
La jornada y, dentro de esta, la distribución interna de las tareas que llevan a cabo los profesores funcionarios no se puede reconducir únicamente a los artículos 149.1.18 CE y 136.b EAC, porque la regulación, que estamos examinando, solo se relaciona mediatamente con uno de los elementos esenciales del régimen estatutario de los funcionarios. Por ello, el objetivo de la regulación puede inscribirse dentro de una ordenación del «régimen del profesorado docente e investigador [...] funcionario», previsto en el artículo 172.2.e EAC, que se configura como una competencia compartida, más específica en el ámbito universitario que el artículo 136 EAC. El régimen competencial de compartición responde a la relación de las funciones de los docentes con los deberes de este grupo de funcionarios, que nos reconduce nuevamente al artículo 149.1.18 CE, con los matices que hemos expuesto en relación con el artículo 3 RDL 14/2012, particularmente con respecto al excesivo detallismo de la regulación.
En consecuencia, el título competencial más específico de la Generalitat para resolver el caso es el artículo 172.2.e EAC, que ha sido avalado implícitamente por la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 108), sin mencionar la jurisprudencia constitucional anterior vinculada a la LRU, que la LOU y el Estatuto han modificado. El artículo 172.2.e EAC configura el régimen del profesorado docente e investigador funcionario como una competencia compartida, en la que debe caber una regulación legal que desarrolle las bases estatales, que deben ser «el mínimo común normativo», según declaró el Consell Consultiu en el Dictamen núm. 280, de 19 de junio de 2007, F II.1.B, recogiendo la jurisprudencia constitucional.
En este sentido, el artículo 6, apartado cuatro, en diferentes subapartados del modificado artículo 68 LOU, fija un número preciso de créditos (como «impartir en cada curso un total de 16 créditos ECTS» -letra b del apdo. 2 del art. 68 LOU) y lo hace de forma imperativa (siguiendo el ejemplo, «[d]eberá dedicar a la función docente la parte de la jornada necesaria para impartir en cada curso un total de 16 créditos ECTS quien se encuentre en alguna de las siguientes situaciones»). De esta manera se deja sin margen de actuación a la Generalitat y también a las universidades (las cuales, de acuerdo con el artículo 68 LUC, asignan las obligaciones docentes o de investigación), que no pueden precisar más, porque se ha agotado la posibilidad de ordenación, al detallar, para cada tipo de profesor y según cual sea su reconocimiento como investigador, la carga lectiva que debe desarrollar.
1. En este fundamento jurídico se examina el artículo 7 RDL 14/2012, intitulado «Financiación de las becas y ayudas al estudio». En concreto, el precepto establece:
«1. El coste del componente individual de las becas y ayudas al estudio destinado a financiar los gastos derivados de la matrícula de alumnos de estudios universitarios será financiado conforme a las siguientes reglas:
2. Hasta que todas las universidades implanten sistemas de contabilidad analítica y, como máximo, hasta el curso universitario 2015/2016, la parte del componente de matrícula que se financiará con cargo a los Presupuestos Generales del Estado será el precio público vigente para cada titulación en el momento de entrada en vigor de este Real Decreto-ley. Estas cantidades se actualizarán cada curso mediante la aplicación del coeficiente que determine la Conferencia General de Política Universitaria.»
Este precepto tiene conexión con el artículo 45 LOU, dedicado a las becas y ayudas al estudio. Su apartado 1 prevé que el Estado, para garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, con cargo a sus presupuestos generales, debe establecer un sistema general de becas y ayudas al estudio destinado a remover los obstáculos socioeconómicos. Por otro lado, el apartado 4 se refiere a la instrumentación por parte del Gobierno del Estado, las comunidades autónomas y las universidades de una política de becas, ayudas y créditos para el alumnado, con el objetivo de que nadie quede excluido del estudio universitario por razones económicas, que, en el caso de las universidades públicas, deberán incluir modalidades de exención total o parcial del pago de los precios públicos por prestación de servicios académicos. Con el mismo objetivo, el artículo 41 LUC establece que el departamento competente en materia de universidades, y en el marco del sistema general de fomento de la LOU, debe articular la correspondiente política de créditos y becas, que, además, también debe permitir adaptar el sistema general a las necesidades socioeconómicas y territoriales de Cataluña. El cumplimiento del citado artículo 41 LUC se producirá a partir de la asunción por parte de la Generalitat de la transferencia de funciones y servicios del Estado en esta materia (disp. trans. cuarta LUC), lo que, hasta el momento, no ha tenido lugar, a pesar de la reiterada jurisprudencia constitucional en favor del ejercicio competencial autonómico en esta materia (por todas, STC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11). En desarrollo de la LOU, el RD 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, prevé la concesión de becas para financiar los gastos derivados de la matrícula de estudios universitarios en centros públicos o privados, y fija su importe en el precio público establecido para cada curso académico ( art. 9.6 RD 1721/2007).
El Gobierno de la Generalitat, en la solicitud de dictamen, plantea una duda de constitucionalidad y de estatutariedad en forma de disyuntiva. De este modo, pregunta si se trata de un «deber de cofinanciación necesario por parte de la Generalitat de Catalunya» o bien de una «limitación en su capacidad para determinar los precios de los estudios contrarios a la autonomía financiera de la Generalitat garantizada por el art. 157 CE y 201 del EAC, y al principio de lealtad institucional que reconoce el art. 209 del EAC». En cualquier caso, la alternativa presentada comporta, sea cual sea la opción escogida, una transgresión constitucional y estatutaria.
La petición de dictamen añade a la anterior una cuestión de carácter competencial referida a la circunstancia de que, a pesar de las competencias que se han asumido en materia de becas (art. 172 EAC), «todavía no se han hecho efectivos los traspasos de los servicios y los medios necesarios para su ejercicio». No obstante, sería erróneo abordar la cuestión que aquí se plantea desde una perspectiva competencial porque el tema de fondo no consiste en discernir como deben distribuirse los recursos estatales o quien gestiona las becas (art. 114, 172.1.f y 172.1.g EAC), sino que el problema suscitado nos conduce a la financiación estatal o autonómica de estas, dentro de las competencias que corresponden al Estado y a la Generalitat.
El objeto de este Dictamen, respecto del artículo 7 RDL 14/2012, versa sobre el principio de autonomía financiera de la Generalitat y reside en el hecho de que la propia LOU, en la modificación que efectúa el RDL 14/2012 de su artículo 81.3.b, fija un intervalo sobre el que pueden oscilar los precios públicos que establezcan las comunidades autónomas. Sobre este intervalo, en la financiación de las becas derivadas de la matrícula del alumnado, va a cargo de los presupuestos del Estado la cantidad correspondiente al límite inferior del intervalo. Por tanto, si las comunidades autónomas aumentan los precios públicos y obtienen, en consecuencia, más ingresos, estas deberán sufragar las ayudas a los estudiantes becados respecto de la parte incrementada. Con esta previsión, en consecuencia, no se limita la autonomía financiera en la vertiente de los ingresos de las comunidades autónomas, ya que estas disponen de autonomía para obtener recursos ( art. 157 CE), pero, en cambio, se condiciona la autonomía financiera estrictamente presupuestaria o de gasto.
2. La Constitución española se refiere a la financiación de las comunidades autónomas fundamentalmente en los artículos 156, 157 y 158. En el artículo 156 CE se reconoce la autonomía financiera de las comunidades autónomas «para el desarrollo y ejecución de sus competencias». La autonomía financiera de las comunidades autónomas debe entenderse como un elemento esencial del derecho a la autonomía política y administrativa que la Constitución reconoce a las nacionalidades y regiones para la gestión de sus respectivos intereses ( arts. 2 y 137 CE). En este sentido, el Tribunal Constitucional, en la STC 289/2000, de 30 de noviembre, resumiendo doctrina anterior, ha afirmado que:
«la autonomía política, entendida como «la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia» (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7), tiene una vertiente económica importantísima ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental [STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 1 b)], la amplitud de los medios económicos determina en gran medida la posibilidad real de alcanzar los fines políticos (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8).» (FJ 3)
Igualmente, el Consell Consultiu, en el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, se pronunció en el sentido de que la potestad de gasto estatal debe respetar la autonomía financiera de las comunidades autónomas, de manera que la realización plena de una competencia supone la capacidad de ejercerla con autonomía financiera, «independientemente del origen de los fondos de los que se disponga» (F V.6.A). Así, la autonomía financiera, en su vertiente de gasto, ha sido configurada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 13/1992, como lo que permite a la comunidad autónoma:
«elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos. De otro modo, si por el origen de los fondos se pudiera condicionar el destino que se haya de dar a los mismos, se privaría a las Comunidades Autónomas de una potestad decisoria fundamental, sin la que no cabe hablar de autonomía.» (FJ 7)
Más adelante, en la misma Sentencia y fundamento jurídico, se destaca que el volumen del fomento estatal puede «convertirse en un peculiar mecanismo de financiación condicionada de las Comunidades Autónomas, constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público, así como para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias».
Así pues, las comunidades autónomas tienen que disfrutar de esta autonomía de gasto, en la medida en que puedan escoger y llevar a cabo sus políticas propias. Además, la autonomía financiera de las comunidades autónomas «exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias» (véase, entre otras, la STC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4). Este ejercicio de las competencias debe hacerse según sus prioridades (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7).
De esta manera, interpretando la jurisprudencia constitucional, según el Consell Consultiu, en el Dictamen precitado núm. 279, de 29 de enero de 2007, «las dos principales consecuencias de esta doctrina son: a) la libertad de los órganos de gobierno autonómicos para la distribución del gasto dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7) y b) la necesaria conexión entre la autonomía financiera y el ejercicio de las competencias de las comunidades autónomas, tal como señala expresamente el artículo 156.1 CE (STC 202/1992, de 23 de noviembre, FJ 3 y, una vez más, la ya citada STC 13/1992)» (F V.6.A).
«La garantía del equilibrio económico, a través de la política económica general, de acuerdo con lo establecido en los artículos cuarenta punto uno, ciento treinta y uno y ciento treinta y ocho de la Constitución corresponde al Estado, que es el encargado de adoptar las medidas oportunas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa, así como el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio español.»
Pero la adopción de limitaciones en la autonomía financiera de las comunidades autónomas, según la STC 171/1996, de 30 de octubre, «no supone, naturalmente, que quede a la entera disponibilidad del Estado el alcance e intensidad de tales restricciones» (FJ 2). Y, asimismo:
«La cláusula general contenida en el citado art. 2.1.b) LOFCA no autoriza al Estado a adoptar «cualquier medida limitativa de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas sino, en todo caso, de aquellas medidas que tengan una relación directa con los mencionados objetivos de política económica dirigidos a la consecución y mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio económicos» [...] Siendo, por ende, imprescindible que exista una «relación directa» entre la restricción presupuestaria y la finalidad de política económica perseguida con la misma -pues, de lo contrario, este condicionamiento podría conducir a un total vaciamiento de la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas-.» (FJ 3)
«La lealtad se expresa como obligación de respetar mutuamente las respectivas competencias (STC 96/1986, de 10 de julio, FJ 3). En este sentido, [...], una de las consecuencias que derivan del principio de lealtad constitucional (STC 96/1986, de 10 de julio), que impone, tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, la obligación de ejercer sus competencias respectivas respetando las que corresponden al otro poder público.» (F V.2.C)
Igualmente, en el citado Dictamen del Consell Consultiu, se afirmó, en consonancia con la doctrina constitucional, que el Estado no puede «condicionar o mediatizar a las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias» (DCC núm. 279, de 29 de enero de 2007, F V.6.A), de tal manera que convierta el poder estatal de gasto en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido por el bloque de la constitucionalidad (STC 13/1992, FJ 6), y que la sola decisión del Estado de contribuir a la financiación de determinadas actividades no le autoriza a invadir competencias ajenas (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3).
La Generalitat debe poder escoger y realizar sus propias políticas, de manera que tiene que fijar, con libertad, el destino y la orientación del gasto público, dentro de sus competencias, y respetando la limitación constitucional de coordinación con la hacienda del Estado, que aquí no se encuentra comprometida. De hecho, sería una medida unilateral poco respetuosa con el principio de lealtad institucional mutua del artículo 3.1 EAC, en el ámbito de la autonomía financiera, la pretensión del Estado de condicionar la decisión autonómica en el gasto, dirigiendo así su política en este campo. Las medidas limitadoras que se pueden adoptar lo son en relación directa con la consecución y el mantenimiento de la estabilidad y el equilibrio económicos, que en este caso tampoco quedan afectados, porque el gasto se producirá efectivamente con independencia de quien se haga cargo de él, el Estado o la Generalitat, por lo que el artículo 149.1.13 CE, al no tratarse de una medida con la finalidad de planificar de forma general la economía, no es aplicable. Por otra parte, la medida establecida tampoco encuentra justificación en la consecución de las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación (art. 149.1.1 y .30 CE), dado que, según el artículo 45.1 LOU, esta igualdad queda garantizada con la financiación que aporte el Estado a cuenta de sus presupuestos y con el establecimiento de los requisitos para el otorgamiento de las becas y ayudas en el componente de la matrícula.
«La financiación de la Generalitat se rige por los principios de autonomía financiera, coordinación [...] entre las Administraciones públicas, así como por los principios de [...] lealtad institucional entre las mencionadas Administraciones.»