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Timestamp: 2020-07-04 10:03:48+00:00
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Matched Legal Cases: ['artigo 206', 'artigo 62', 'artigo 84', 'artigo 48', 'artigo 37', 'artigo 53', 'artigo 206', 'artigo 207', 'artigo 48', 'artigo 151', 'artigo 62', 'artigo 2', 'artigo 62', 'artigo 100', 'artigo 62', 'artigo 62']

Devolução de Medida Provisória não afasta por completo os seus efeitos
Por Paulo Mohn
Submetida a intensa crítica desde sua publicação, a Medida Provisória (MP) 979, de 9 de junho, foi devolvida pelo presidente do Senado Federal e da Mesa do Congresso Nacional, senador Davi Alcolumbre, ao presidente da República no dia 12 de junho. O objetivo da MP era permitir ao então ministro de Estado da Educação nomear reitores pro tempore das universidades federais e dos institutos federais de ensino sem necessidade de consulta à comunidade acadêmica, durante o período da pandemia da Covid-19, em virtude de encerramento dos mandatos.
As reações contrárias da sociedade, da comunidade acadêmica e de membros do Congresso Nacional foram numerosas. Mais de uma dezena de congressistas manifestou-se, em documentos dirigidos à Mesa do Congresso, requerendo a devolução da MP. O Partido Democrático Trabalhista (PDT) ajuizou contra ela, no STF, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6458.
A objeção à medida teve fundamento na autonomia didático-científica, administrativa e de gestão das universidades e nos princípios da educação previstos no artigo 206 da Constituição Federal (CF), como o da liberdade de ensino e pesquisa, do pluralismo de ideias e concepções pedagógicas e da gestão democrática do ensino público. Muitos apontaram a ausência de urgência e relevância, uma vez que o assunto já era adequadamente regulado pela legislação. Argumentava-se que, valendo-se da gravidade da situação da pandemia, o governo procurava promover grave retrocesso democrático e intervenção na gestão das instituições de ensino.
Bastante justificável sob a perspectiva política, a devolução da MP 979/2020 não gerou muita surpresa. Mas em seguida, no mesmo dia, ela foi revogada pela MP 981, o que surpreendeu muitos. A revogação foi tida como desnecessária, como um ato simbólico, ou como uma forma de o presidente da República ter a última palavra sobre a matéria. O Planalto, por sua vez, informou que atendeu à "sugestão" do presidente do Senado.
Sob o ponto de vista jurídico, contudo, é interessante observar que a revogação tem relevante efeito jurídico, distinto do da devolução. Na verdade, deve-se considerar que esses atos são complementares e que o Congresso Nacional fará bem se aprovar a MP 981/2020.
A característica mais peculiar e marcante da medida provisória é o seu duplo efeito, bem descrito pelo ministro Celso de Mello, relator da medida cautelar na ADI (ADI-MC) 293, julgada em 6/6/1990 (DJ de 16/4/1993). No acórdão, registrou-se que "a edição de medida provisória gera dois efeitos imediatos. O primeiro efeito é de ordem normativa, eis que a medida provisória — que possui vigência e eficácia imediatas — inova, em caráter inaugural, a ordem jurídica. O segundo efeito é de natureza ritual, eis que a publicação da medida provisória atua como verdadeira provocatio ad agendum, estimulando o Congresso Nacional a instaurar o adequado procedimento de conversão em lei".
Desse modo, conforme se extrai do artigo 62 da CF, ao mesmo tempo em que a MP é ato normativo equivalente à lei ordinária (efeito normativo), ela é uma proposição [1] submetida à apreciação do Congresso Nacional, com vista à sua conversão em lei (efeito processual) [2].
A devolução de MP não tem previsão expressa na Constituição, no Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN) ou na Resolução do Congresso Nacional (RCN) 1, de 8/5/2002, que regula a apreciação das MPs. Não obstante, essa é a quarta vez que ocorre.
A análise do duplo efeito da medida provisória e desses precedentes leva à convicção de que a devolução — se juridicamente admissível — limita-se à dimensão processual, não alcançando o efeito normativo por ela produzido, o qual somente pode ser cessado, como se sabe, mediante rejeição, perda de eficácia por decurso do prazo ou revogação por ato de mesma hierarquia.
A primeira devolução deu-se em 20/1/1989. O senador José Ignácio Ferreira, presidente em exercício do Senado Federal, devolveu ao presidente da República a Mensagem 37, de 17/1/1989, pela qual era submetida ao Congresso Nacional a MP 33, de 15/1/1989, que extinguia cargos e dispensava servidores civis da Administração Federal e dos extintos territórios federais.
A justificativa para a devolução foi a de que a MP veiculava ato administrativo de competência do presidente da República (artigo 84, XXV, da CF) e que, por isso, não poderia ser apreciada pelo Legislativo (DCN de 25/1/1989, p. 52). Houve recurso do líder do governo, senador Rachid Sandanha Derzi, encaminhado à Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Posteriormente, contudo, na tramitação da MP, constou que ela "perdeu a eficácia em 15/2/1989, por decurso do prazo constitucional". A devolução produziu o efeito de interromper a tramitação da MP, mas não cessou sua eficácia normativa, que se estendeu até o final do prazo constitucionalmente previsto [3].
Em 19/11/2008, o presidente do Senado, senador Garibaldi Alves Filho, promoveu a segunda devolução, dessa vez da MP 446, de 10/11/2008, que tratava da certificação das entidades beneficentes de assistência social e de procedimentos de isenção de contribuição para a seguridade social. Para tanto, amparou-se nos incisos II e XI do artigo 48 do Regimento Interno do Senado Federal (Risf), que preveem, entre as competências do presidente da casa, velar pelo respeito às prerrogativas do Senado e impugnar as proposições que lhe pareçam contrárias à Constituição, às leis ou ao próprio regimento. Houve recurso do líder do governo, senador Romero Jucá, encaminhado à CCJ.
A Câmara dos Deputados, no entanto, solicitou cópia do processado e deu continuidade à tramitação, por entender que era necessário eliminar o foco de tensão entre o Executivo e o Legislativo e que o recurso mencionado tivera efeito suspensivo. Em 10/2/2009, o Plenário da Câmara votou pelo não atendimento dos pressupostos constitucionais da MP, encaminhando-a ao arquivo (DCD de 11/2/2009, p. 3348-3363). Em 12/2/2009, foi publicado ato do presidente da Câmara dos Deputados, deputado Michel Temer, comunicando a rejeição da matéria pelo Plenário. A devolução, dessa vez, não teve efeito nem sobre a tramitação da MP nem sobre a sua eficácia, que se encerrou com a rejeição dela na Câmara dos Deputados.
O terceiro caso de devolução foi o da MP 669, de 26/2/2015, que tratava de alíquotas das contribuições previdenciárias de empresas sobre o valor da receita bruta e alterava medidas tributárias referentes à realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016. Foram utilizados os mesmos fundamentos regimentais da ocasião anterior. O presidente do Senado Federal, senador Renan Calheiros, aduziu argumentos pela inconstitucionalidade da MP, entre os quais o postulado de que a alteração das alíquotas de contribuição previdenciária deve, para ter eficácia, aguardar o prazo de 90 dias, acarretando a ausência de relevância e urgência da MP. Ela revelaria, ainda, afronta ao princípio da segurança jurídica, pois o Congresso havia aprovado antes a MP 651/2014 com a desoneração da folha de pagamento de cerca de 60 setores da economia. Para formalizar a decisão, o Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional 5, de 3/3/2015, comunicou o encaminhamento ao presidente da República da Mensagem 7 (SF), da mesma data, devolvendo a MP 669/2015 e declarando "a perda de eficácia da referida norma".
Não obstante, a MP 671, de 19/3/2015, que versava sobre Direito desportivo, revogou expressamente a MP 669/2015 (artigo 37). Aparentemente, o Executivo nem reconheceu a perda de eficácia referida no ato declaratório nem admitiu que a devolução tivesse produzido tal efeito. A MP 671/2014 foi convertida, com modificações, na Lei 13.155, de 4/8/2015, e manteve a revogação da MP 669/2015 (artigo 53). Ou seja, o Congresso paralisou a tramitação da MP devolvida, mas entendeu necessário operar sua revogação e, então, fazer cessar definitivamente sua eficácia.
Chega-se ao caso recente, da MP 979/2020. Em 12 de junho, foi publicado o Ato Declaratório 66/2020, por meio do qual o presidente da Mesa do Congresso Nacional comunicou o encaminhamento ao presidente da República da Mensagem 40 (CN), da mesma data, que devolveu a MP e declarou "o encerramento de sua tramitação no Congresso Nacional". O ato declaratório lastreou-se na ofensa à diretriz de gestão democrática do ensino público (artigo 206, VI, CF) e à autonomia administrativa das universidades (artigo 207, CF) e no artigo 48, XI, do RISF, que permite a impugnação, pelo presidente do Senado, das proposições contrárias à Constituição. A norma regimental do Senado tem aplicação por força do artigo 151 do RCCN, segundo o qual, nos casos omissos, aplicam-se subsidiariamente as disposições do Risf.
Vale analisar qual o efeito jurídico da devolução da MP. Tal como expresso no ato declaratório, foi promovida sua devolução e, com isso, o encerramento de sua tramitação, ou seja, de seu efeito processual. Porém, é preciso considerar que, na ADI-MC 221, relator ministro Moreira Alves, julgada em 29/3/1990 (DJ de 22/10/1993), o STF decidiu — com amparo, sobretudo, na doutrina italiana — que, por ser a MP um ato normativo com força de lei, ela não pode ser retirada do Congresso Nacional pelo presidente da República. Surge a dúvida se esse mesmo raciocínio não deveria se estender ao presidente da Mesa do Congresso Nacional, em decisão monocrática.
De todo modo, parece ainda mais difícil que a devolução possa atingir o efeito normativo da MP 979/2020, ou seja, que possa encerrar sua eficácia. Não houve rejeição expressa nem o decurso do prazo previsto nos §§3º e 7º do artigo 62 da CF. A devolução operaria, então, a revogação da MP? Ocorre que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657, de 4/9/1942) dispõe que "não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue" (artigo 2º). Assim, para dar fim à eficácia da MP, seria preciso conferir ao ato declaratório efeito de lei, o que não se afigura possível.
Cabe observar que, em todos os precedentes descritos, o efeito normativo teve encerramento distinto do ato de devolução. No primeiro caso, pelo decurso do prazo. No segundo, pela rejeição da Câmara. E no terceiro, pela revogação por outra MP, confirmada na conversão da revogadora em lei.
Agora, novamente, após a devolução, a MP 981/2020 revogou a MP 979/2020, fazendo cessar seu efeito normativo. Mas é preciso alertar que esse efeito ainda não se extinguiu, encontra-se apenas suspenso. Na mesma ADI-MC 221, o STF admitiu a possibilidade de o presidente da República revogar uma MP em tramitação por outra. Mas definiu que essa revogação apenas suspende a eficácia da MP revogada, que voltará a vigorar pelo tempo que lhe reste para apreciação, caso caduque ou seja rejeitada a MP revogadora [4]. Por isso, se o Congresso quer ver extintos em definitivo os efeitos da MP 979/2020, deve aprovar a MP 981/2020. Se não o fizer, ao final da tramitação da MP 981/2020, ocorrerá a restauração da eficácia da MP 979/2020, pelo menos até o final do prazo constitucional [5].
Como se vê, embora a devolução possa se impor politicamente, ela não se mostra capaz de afastar, por completo, os efeitos de uma MP. Para o Legislativo alcançar tal intento, vale lembrar o disposto no §5º do artigo 62 da CF, segundo o qual a deliberação de cada casa sobre o mérito de uma MP dependerá de juízo sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. A prática desse dispositivo pode se apresentar como a resposta integral e definitiva no repúdio a uma medida provisória manifestamente inconstitucional, mas depende da atuação ágil e colegiada da comissão mista [6] e dos plenários das casas do Congresso Nacional.
[1] O artigo 100 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe que "proposição é toda matéria sujeita à deliberação" da Casa. O RISF e o RCCN não trazem conceituação do termo, mas o utilizam com o mesmo sentido.
[2] Para reforçar a distinção desses efeitos, vale observar que o prazo da tramitação da MP suspende-se durante os períodos de recesso (artigo 62, §4º, CF). A MP, não obstante, permanece produzindo efeitos normativos.
[3] Na redação original da Constituição, a medida provisória perdia eficácia se não fosse convertida em lei no prazo de 30 dias, a partir de sua publicação (artigo 62, parágrafo único).
[4] Ver também a ADI-MC nº 2.984.
[5] No ano passado, houve exemplo dessa situação. A MP 883, de 22/5/2019, revogou a MP 866, de 20/12/2018, mas perdeu a eficácia em 19/09/2019. Em decorrência, a MP 866/2018 voltou a vigorar pelo prazo remanescente, até sua aprovação e conversão na Lei 13.903, de 19/11/2019 (autoriza a criação da empresa pública NAV Brasil Serviços de Navegação Aérea S.A.).
[6] Durante a pandemia, estão suspensas as atividades das comissões mistas. Desse modo, a MP é apreciada diretamente pelos plenários da Câmara e do Senado, de acordo com o Ato Conjunto da Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 31/3/2020.
Paulo Mohn é consultor legislativo do Senado Federal, mestre em Direito e Políticas Públicas, doutorando em Direito Constitucional (USP) e professor de Processo Legislativo e de Regimento Interno. Foi secretário-geral da Mesa adjunto (2007-2010), consultor-geral legislativo do Senado (2011-2016) e assessor-chefe de Articulação Parlamentar da Presidência do STF (2016-2018).