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Timestamp: 2018-02-24 12:47:54+00:00
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Gregorio Arena. Il principio di sussidiarietà nell art. 118, u.c. della Costituzione - PDF
Gregorio Arena. Il principio di sussidiarietà nell art. 118, u.c. della Costituzione
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1 Gregorio Arena Il principio di sussidiarietà nell art. 118, u.c. della Costituzione Sommario 1. Premessa 2. Sussidiarietà come dislocamento di poteri 3. Sussidiarietà come alleanza fra soggetti 4. L immediata applicazione dell art.118, u.c. 5. Sussidiarietà e princìpi fondamentali 5.1. Il principio di uguaglianza sostanziale 5.2. Sussidiarietà verticale ed orizzontale 6. Il paradigma bipolare QJLNEJ?ELEKNAH=VEKJ=HA 8. I cittadini come risorsa 9. Un nuovo modo di amministrare 10. Diritto, politica, amministrazione I princìpi sull'amministrazione Politica e amministrazione 11. I cittadini e l'interesse generale 12. Libertà amministrative e libertà fondamentali La cittadinanza amministrativa Sussidiarietà e democrazia Roma, ottobre PEQTUQFKRWDDNKEC\KQPGPGINK5VWFKKPQPQTGFK)KQTIKQ$GTVK
2 2 1. Premessa L art.118, u.c. della Costituzione dispone che: "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". Questa disposizione introduce in maniera esplicita il principio di sussidiarietà orizzontale nella Costituzione, ma non è l'unica formulazione di tale principio nel nostro ordinamento. L'art.4, 3 c., lett. a) della legge Bassanini n.59/1997 dispone infatti che i conferimenti di funzioni agli enti locali più vicini ai cittadini devono avvenire nell'osservanza del principio di sussidiarietà attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati". A sua volta l'art.3, 5 c. del T.U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, D.Lgs. n.267/2000, riprendendo la modifica introdotta nell art.2 della legge n.142/1990 dalla legge n.265/1999, dispone che "I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali". L obiettivo di questo documento consiste da un lato nel fornire un interpretazione del principio di sussidiarietà orizzontale (così come disciplinato dalle disposizioni di cui sopra) coerente con gli altri principi fondamentali della Costituzione e dall altro nell analizzare gli effetti dell attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale sui rapporti fra cittadini e pubbliche amministrazioni e, più in generale, sui rapporti fra cittadini e istituzioni. 2. Sussidiarietà come dislocamento di poteri
3 3 Il problema di un interpretazione del principio di sussidiarietà coerente con i principi fondamentali della Costituzione e, in particolare, con quelli di cui alla Parte Prima, si pone in quanto della sussidiarietà si possono dare interpretazioni diverse a seconda di come si intende il ruolo dei soggetti pubblici e privati nel perseguimento di fini di pubblica utilità. Vi è infatti una concezione, che affonda le sue radici nel pensiero liberale, la quale intende la sussidiarietà orizzontale in negativo, secondo una visione di tipo essenzialmente bipolare, che mette a confronto diretto il singolo individuo e lo Stato, oppone la libertà e l intervento pubblico, si fonda su una concezione antagonistica del rapporto fra Stato e società, in cui la funzione del principio di sussidiarietà è una funzione prevalentemente di delimitazione dell intervento statale e di difesa da questo. 1 Ne deriva un interpretazione secondo la quale tale principio, nella sua accezione piena, corrisponde alla riduzione del ruolo del pubblico nei limiti in cui il servizio o l attività possano essere assicurati dai soggetti privati in modo efficiente e secondo gli interessi di pubblica utilità prefissati dallo stesso potere pubblico.2 Ma questa concezione in negativo della sussidiarietà orizzontale porta a considerare i cittadini non come soggetti autonomi nel perseguimento dell interesse generale, secondo quanto previsto dall art.118 u.c. Cost., bensì come coloro a cui i soggetti pubblici possono eventualmente dislocare il proprio potere, quindi in sostanza come l ultimo livello della scala istituzionale cui si applica il principio di sussidiarietà verticale. Si crea infatti in tal modo un continuum indistinto fra sussidiarietà verticale e orizzontale, tale da far ritenere che nella fattispecie prevista dall'art.4, 3 c., lett. a) della legge Bassanini n.59/1997 l applicazione del principio in senso verticale deve essere fatta tenendo nel massimo conto la possibilità di una successiva applicazione del principio anche in senso orizzontale. Individuato cioè il livello e quindi l ente cui allocare la funzione o il compito di rilevanza sociale, la legge prefigura la possibilità dell ente attributario di ulteriormente dislocare il potere stesso verso la società civile. 3 E come se applicando il principio di sussidiarietà verticale si scendesse metaforicamente lungo la scala dei vari livelli istituzionali fino a raggiungere l autorità cui devono essere attribuite le responsabilità pubbliche in quanto territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati" (art.4, cit., legge n.59/1997) e quell autorità, a sua volta, scendesse 1 A. Albanese, Il principio di sussidiarietà orizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici, in Diritto pubblico, 2002, 1, P. De Carli, Sussidiarietà e governo economico, Milano, 2002, P. De Carli, Sussidiarietà e governo economico, Milano, 2002, 222.
4 4 di un altro livello ancora trasferendo (in tutto o in parte) tali responsabilità ai cittadini, ritraendosi dallo svolgimento delle funzioni ad essa attribuite. Questo modo di intendere il rapporto fra soggetti pubblici e privati è coerente con l applicazione del principio di sussidiarietà nella sua accezione verticale, fondata appunto su un ritrarsi dei livelli istituzionali superiori rispetto a quelli inferiori quando questi ultimi siano meglio in grado di assolvere a determinate responsabilità pubbliche. Ma questo schema presuppone omogeneità di fini e di funzioni, nonché di disciplina giuridica, fra i vari soggetti interessati alla ripartizione in verticale delle suddette responsabilità, perché solo se c è tale omogeneità le responsabilità pubbliche possono essere attribuite indifferentemente all uno piuttosto che all altro livello secondo il principio di sussidiarietà verticale. Il ritrarsi in cui consiste l applicazione pratica di tale principio è dunque consentito solo fra soggetti pubblici; un soggetto pubblico può passare il testimone, per così dire, soltanto ad un altro soggetto pubblico, perché solo questo ultimo è tenuto per legge ad assolvere responsabilità pubbliche. Invece, una volta individuato in base al principio di sussidiarietà verticale il livello istituzionale più appropriato per l attribuzione di determinate responsabilità (e non è detto che sia l ultimo livello, cioè il comune; può ben essere anche uno dei livelli intermedi) il principio cessa di operare nella sua accezione verticale ed inizia ad operare nella sua accezione orizzontale. La direzione del rapporto cambia realmente, oltre che metaforicamente: anziché un passaggio di responsabilità pubbliche a cascata da un livello istituzionale all altro, con conseguente astensione del livello superiore rispetto a quello inferiore, si ha un convergere sullo stesso piano di soggetti pubblici e privati per l assolvimento congiunto delle responsabilità attribuite a quei soggetti pubblici sulla base del principio di sussidiarietà verticale. Questi ultimi dunque non si astengono, non si ritraggono dall assolvimento delle responsabilità loro attribuite per trasferirle ai cittadini, bensì le assolvono insieme con (anziché per conto dei) cittadini. Solo in questo senso si può dire che c è un ritrarsi dei soggetti pubblici, un loro limitarsi, non da intendere però come un non fare o lasciar fare ad altri, bensì piuttosto come un fare insieme anziché fare da soli. Come si vedrà meglio più avanti, il convergere di soggetti pubblici e privati sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale per il perseguimento congiunto di fini di utilità pubblica (quello che l art. 118, u.c. della Costituzione chiama interesse generale ) crea un alleanza il cui obiettivo è la realizzazione del principio costituzionale di uguaglianza sostanziale, cioè la creazione delle condizioni per il pieno sviluppo della persona umana e la salvaguardia della sua dignità. Un obiettivo al cui perseguimento i soggetti pubblici non possono sottrarsi, perché questa è la missione
5 5 che la Costituzione assegna loro; un obiettivo, inoltre, che anziché il ritrarsi di alcuni soggetti richiede al contrario l utilizzazione di tutte le risorse disponibili, pubbliche e private. La concezione in negativo della sussidiarietà orizzontale, oltre ai limiti già visti, ha anche quello di vanificare l innovazione introdotta dall art.118, u.c. Cost., il quale prevede che i cittadini, singoli e associati, possano attivarsi autonomamente per lo svolgimento di attività di interesse generale. Se infatti si ritiene che spetti ai soggetti pubblici dislocare i propri poteri ai privati, ne deriva che l attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale nel nostro ordinamento non dipende dall autonomo attivarsi dei cittadini (secondo quanto previsto dall art.118, u.c.), bensì dall eventuale trasferimento di funzioni ai privati da parte di soggetti pubblici che, peraltro, nessuna norma obbliga in tal senso. Tanto è vero che, a quanto risulta, non vi sono in atto trasferimenti di poteri del tipo di quelli previsti da codesta concezione della sussidiarietà orizzontale. 3. Sussidiarietà come alleanza fra soggetti Alla sussidiarietà orizzontale intesa come principio che comporta un dislocamento di poteri dal pubblico al privato ed un conseguente astenersi dei soggetti pubblici dallo svolgimento dei compiti loro attribuiti, si contrappone una concezione della sussidiarietà intesa invece come principio che comporta una condivisione di risorse pubbliche e private per il perseguimento di fini di pubblica utilità. In questa prospettiva non sono i soggetti pubblici ad essere sussidiari (cioè di ausilio) nei confronti dei privati, né questi ultimi ad esserlo nei confronti dei soggetti pubblici, bensì gli uni e gli altri si sostengono (si sussidiano ) a vicenda nel perseguimento di quell interesse generale che per gli uni coincide con la loro stessa ragion d essere, per gli altri è un obiettivo liberamente scelto sulla base di motivazioni variamente connotate. Questa concezione in positivo della sussidiarietà orizzontale, che sarà approfondita nelle pagine seguenti, trova conferma anche negli Atti Parlamentari riguardanti l approvazione dell art.118 Cost.. In sede di discussione su questo articolo l On. Rosa Jervolino Russo ebbe ad affermare infatti che il concetto di sussidiarietà si collega direttamente ai principi contenuti negli artt. 2 e 3 della Costituzione; non li vuole negare, ma li vuole realizzare, perché per noi sussidiarietà è solidarietà noi non possiamo accettare un limite aprioristico all attività dello Stato, delle regioni, delle province e dei comuni proprio perché riteniamo e sottolineiamo che compito della Repubblica è, rimane e, a nostro avviso, deve rimanere garantire i diritti inviolabili della persona umana, garantire condizioni di eguaglianza non formale, ma sostanziale, garantire la
6 6 rimozione delle situazioni di differenza. Noi non pensiamo ad un monopolio dello Stato, ma ad una responsabilità dello Stato stesso che, però, associ a sé, in una logica di cittadinanza attiva, tutte le formazioni sociali che agiscono senza scopo di lucro e nell interesse generale. A noi non interessa fare da volano al mercato, ma interessa attuare gli artt. 2 e 3 della Costituzione. 4 Nella medesima prospettiva si poneva anche l On. Massimo D Alema, affermando che Il ruolo dell iniziativa privata è riconosciuto e garantito nella nostra Costituzione e certamente non compete a noi di introdurre questo principio. Vi è già Anche il principio di sussidiarietà, in realtà, è contenuto, nelle forme e nel linguaggio di allora, nella prima parte della Costituzione. Il passo in avanti che noi facciamo è nel riconoscere la necessità oggi di favorire l azione della società civile nella forma dei cittadini singoli, associati, delle associazioni e delle imprese nello svolgimento di attività pubbliche. Qui noi non parliamo della libera iniziativa privata, ma della necessità, dell opportunità che le istituzioni favoriscano tale azione. D altro canto noi accompagniamo un processo che è in atto e non vi è dubbio che nel corso di questi anni il principio costituzionale rifletta una realtà in movimento ed una concezione nuova, non più esclusivamente statale, della gestione dei grandi servizi pubblici. Quando si dice che lo Stato svolge soltanto le funzioni che non possono essere svolte più efficacemente dal privato non si propone la sussidiarietà, ma si propone un determinato principio: il confine tra il pubblico e il privato è l efficacia e l efficienza, ma lo Stato democratico moderno non può ammettere che ci sia solo questo confine. C è un confine che è l equità. Perché non si è proposto che lo Stato fa tutto quello che i privati non possono garantire in modo più equo? C è un confine che è l interesse nazionale. Vi sono determinate attività pubbliche che non possono essere svolte dai privati, anche se, magari, le svolgerebbero più efficacemente.5 4. L immediata applicazione dell art.118, u.c. Come s è accennato sopra, uno dei limiti della concezione in negativo della sussidiarietà orizzontale consiste nel vanificare la radicale novità introdotta dall art.118, u.c. Cost., il quale prevede che i cittadini, singoli e associati, possano attivarsi autonomamente per lo svolgimento di attività di interesse generale. Se infatti i cittadini in questione per agire devono 4 Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, Discussioni, Seduta del 20 settembre 2000, 23 (corsivo aggiunto). Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, Discussioni, Seduta del 21 settembre 2000, 564.
7 7 attendere che i soggetti pubblici dislochino i propri poteri, viene meno l aspetto più qualificante e innovativo della disposizione in esame, cioè la previsione che soggetti privati possano autonomamente attivarsi per fini di pubblica utilità e che i soggetti pubblici debbano sostenere tali iniziative. Dunque l art.118, u.c. va correttamente inteso nel senso di consentire ai cittadini di agire nell interesse generale senza attendere che i soggetti pubblici trasferiscano ad essi le proprie responsabilità, in tutto o in parte. A questo punto si pone la questione della precettività o meno della disposizione di cui all'art.118, u.c.. In particolare, sotto il profilo giuridico il problema riguarda l'enunciato normativo: la disposizione in esame è sufficientemente chiara nella sua formulazione per poter essere immediatamente applicata o richiede ulteriori interventi legislativi e regolamentari non soltanto (come è naturale) per specificarne meglio alcuni elementi, ma per dare attuazione proprio al nucleo essenziale del principio che il legislatore ha voluto introdurre nel nostro ordinamento? La risposta positiva nel senso dell'immediata applicabilità si fonda sulla constatazione che: a) l'art.118, u.c. non enuncia un principio, rinviando al legislatore ordinario per la sua definizione, bensì prevede una fattispecie fondata su un principio, quello di sussidiarietà orizzontale; b) questo principio trova nella realizzazione della fattispecie medesima la sua principale modalità di attuazione; c) nella sua formulazione letterale tale fattispecie appare sufficientemente chiara per consentirne una sia pure graduale, ma immediata, applicazione. Non si tratta dunque di interpretare un principio astratto, bensì di realizzare una fattispecie concreta in cui sono già indicati soggetti, azioni ed obiettivi, che in attesa di ulteriori specificazioni normative o giurisprudenziali di singoli profili dell'art. 118, u.c. può intanto trovare attuazione anche gradualmente, purché con modalità tali da consentire al nucleo essenziale di ciò che il legislatore ha ritenuto essere il principio di sussidiarietà orizzontale di cominciare a produrre i suoi effetti nel nostro ordinamento. Opporre ad un'applicazione graduale ma immediata l'attesa che il legislatore, la dottrina e la giurisprudenza chiariscano ogni profilo dell'enunciato in questione significa di fatto vanificare la volontà del legislatore ed escludere per un periodo di tempo indefinito la vigenza del principio di sussidiarietà orizzontale in Italia, sia perché nelle fonti ordinarie l'enunciazione di tale principio non è così netta come nella Costituzione, sia perché la mancata precettività della disposizione costituzionale renderebbe sicuramente più problematica anche l'applicazione delle norme ordinarie sopra citate. I profili operativi confermano tale interpretazione, perché l'art.118, u.c. dipende per la sua attuazione non dalle istituzioni, ma dai cittadini; spetta infatti ad essi assumere l'autonoma
8 8 iniziativa nell'interesse generale che costituisce il nucleo essenziale della disposizione. Anche sotto questo aspetto il principio di sussidiarietà orizzontale manifesta tutta la sua carica innovativa, in quanto tradizionalmente il flusso del potere, delle informazioni, delle decisioni va dalle amministrazioni verso i cittadini; in questo caso invece il flusso si inverte, il potere di iniziativa ce l'hanno i cittadini perché dipende da loro, non dalle amministrazioni, se il principio di sussidiarietà orizzontale comincerà a vivere e a produrre effetti nel nostro ordinamento. Anche perché la disposizione di cui all'art.118, u.c. non è per così dire "orfana", non è una norma priva di riferimenti nella società, emanata solo per soddisfare esigenze ideologiche o politiche; al contrario, essa rappresenta per migliaia di cittadini e per le loro organizzazioni il riconoscimento costituzionale dell'attività che essi già svolgono da decenni, spesso nel disinteresse quando non addirittura nell'ostilità delle amministrazioni pubbliche. L'art.118, u.c. è dunque per questi settori della società italiana al tempo stesso una legittimazione, un fondamentale punto di arrivo, ma anche un punto di partenza, uno stimolo a continuare nelle loro iniziative nell'interesse generale. Quindi è certamente auspicabile che le amministrazioni "favoriscano" le iniziative dei cittadini realizzate ai sensi dell'art.118, u.c.. Ma anche se in una prima fase non dovessero sostenere tali iniziative perché impreparate tecnicamente e soprattutto culturalmente di fronte alla radicale novità rappresentata dalla sussidiarietà orizzontale, comunque i cittadini sono liberi di procedere con le proprie iniziative e le amministrazioni non possono impedirglielo. In sostanza, le azioni realizzate dai cittadini in base al principio di sussidiarietà sono produttrici di diritto, sono fonti viventi di Diritto Costituzionale e Amministrativo ed i cittadini in questione sono soggetti costituzionali, nel senso più pieno del termine. 5. Sussidiarietà e princìpi fondamentali 5.1. Il principio di uguaglianza sostanziale L'art.118, u.c. dispone che "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di
9 9 interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà"; ma al tempo stesso l'art.114, 1 c. dispone che "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato". Possiamo dunque utilizzare, al posto dell'elenco di pubblici poteri posto all'inizio dell'ultimo comma dell'art.118, cit., un'espressione di sintesi e dire che "La Repubblica favorisce l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". A sua volta l'art.118, u.c. così riformulato può essere messo in relazione con l'art.3, 2 c., Cost. il quale dispone che "E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese". Se volgiamo in positivo quest'ultima disposizione utilizzando la teoria delle "capacità fondamentali" di Amartya Sen, l'art.3, 2 c. può essere riformulato come se dicesse che "E' compito della Repubblica creare le condizioni grazie alle quali ciascuno possa realizzare pienamente se stesso e le proprie capacità". Ne deriva un'interessante assonanza fra l'art.118, u.c. e l'art.3, 2 c. Cost., in quanto l'art. 118, u.c. prevede che la Repubblica favorisca le autonome iniziative dei cittadini, purché esse siano nell'interesse generale; dall'altro lato l'art.3, 2 c. volto in positivo dispone che la Repubblica deve creare le condizioni grazie alle quali ciascuno possa realizzare pienamente se stesso. Nel primo caso l'obiettivo dell'azione della Repubblica, sia pure indirettamente, è l'interesse generale; nel secondo l'obiettivo che la Repubblica deve perseguire, direttamente o indirettamente, è il pieno sviluppo di ogni persona umana. Sembrerebbero due obiettivi diversi, ma non è così. Creare le condizioni grazie alle quali ciascuno possa realizzare le proprie capacità è solo apparentemente un obiettivo per così dire "egoistico", che interessa unicamente il soggetto destinatario dell'intervento pubblico; in realtà è un obiettivo che interessa l'intera collettività, esattamente nello stesso senso in cui la Costituzione afferma all'art.32, 1 c. che la salute è un fondamentale diritto dell'individuo ma anche un interesse della collettività. Così come è evidentemente nell'interesse dell'intera collettività che i suoi membri siano in buona salute, allo stesso modo è interesse generale che a tutti i membri della collettività sia data l'opportunità di realizzare se stessi esercitando le proprie capacità, perché questo "arricchisce" l'intera collettività, non solo i soggetti interessati. Ma la Costituzione non dice come la Repubblica deve creare le condizioni per il pieno sviluppo di ciascuno, con quali mezzi, quali strutture, etc.; si limita ad indicare l'obiettivo, lasciando alla sensibilità del legislatore di individuare di volta in volta,
10 10 nelle diverse fasi della storia del Paese, le modalità più adatte a raggiungere il risultato del "pieno sviluppo" delle capacità di ciascuno. L'inserimento nel nostro ordinamento del principio di sussidiarietà orizzontale consente però alla Repubblica di ampliare la gamma degli strumenti utilizzabili per la realizzazione della missione affidatale dalla Costituzione all'art.3, 2 c.. Finora si poteva ritenere che solo i poteri pubblici potessero provvedere in tal senso, direttamente o attraverso l'azione di privati agenti nell'ambito di un rapporto di strumentalità nei confronti delle pubbliche amministrazioni; ora invece, grazie al principio di sussidiarietà orizzontale, la Repubblica ha trovato degli alleati che si assumono autonomamente l'onere di contribuire al difficile compito di creare le condizioni per la piena realizzazione di ciascuno, quegli stessi cittadini del cui pieno sviluppo la Repubblica deve, secondo l'art.3, 2 c., farsi carico. La Repubblica, secondo l'art.118, u.c., deve favorire le autonome iniziative dei cittadini quando esse sono nell'interesse generale; ma come s'è visto la creazione delle condizioni per la piena realizzazione di ciascuna persona umana è sicuramente nell'interesse generale. Favorendo tali iniziative, pertanto, la Repubblica persegue, sia pure con strumenti diversi da quelli tradizionali e in collaborazione con i cittadini stessi, la missione affidatale dall'art.3, 2 c. Cost.. L'interesse generale diventa allora il ponte che unisce l'art.3, 2 c. e l'art.118, u.c., i soggetti pubblici ed i cittadini: in un caso tale interesse è perseguito direttamente dai poteri pubblici, in un altro dai cittadini ma sostenuti dai soggetti pubblici, in un rapporto "sussidiario" nel senso più letterale del termine, in quanto è un rapporto di reciproca collaborazione e aiuto per il raggiungimento di un obiettivo comune. C'è anche un altro "ponte", per così dire, che unisce l'art.118, u.c. ed i primi articoli della Costituzione in materia di princìpi fondamentali. Infatti, nonostante la prevalenza del "paradigma bipolare" (per cui v. più avanti) nell'ambito del rapporto amministrazioni pubbliche-cittadini, tuttavia nella Costituzione sono presenti anche disposizioni che per quanto riguarda in generale i rapporti fra istituzioni e cittadini prevedono invece per questi ultimi un ruolo attivo e propositivo.6 Così la Repubblica, mentre riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, al tempo stesso "richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale" (art. 2); allo stesso modo, l'art. 4, primo comma riconosce il diritto al lavoro, ma il secondo comma dispone che "Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società". 7 6 Per quanto riguarda i rapporti fra sussidiarietà orizzontale e sovranità popolare v. pf Sul principio di solidarietà v. da ultimo F. Giuffrè, La solidarietà nell'ordinamento costituzionale, Milano, 2002, in particolare 136 ss.
11 11 Il principio di sussidiarietà orizzontale da un lato apre nuovi spazi, molto più ampi di quelli ipotizzabili al momento dell'entrata in vigore della Costituzione, per la realizzazione di quanto previsto da entrambe le disposizioni ora citate, dall'altro trova in tali disposizioni un'ulteriore legittimazione, in particolare per quanto riguarda la maggiore cogenza attribuita al dovere dei poteri pubblici (di cui all'art.118, u.c.) di "favorire" tali iniziative. Se infatti tali iniziative sono uno dei modi con cui i cittadini possono adempiere sia ai "doveri inderogabili di solidarietà", sia al "dovere di svolgere... un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società", sarebbe a dir poco singolare che i soggetti pubblici non li sostenessero o peggio ancora li ostacolassero nell adempimento di tali doveri Sussidiarietà verticale ed orizzontale In un certo senso, il principio di sussidiarietà orizzontale è l'altra faccia del principio di uguaglianza sostanziale, perché quando la Costituzione entrò in vigore sarebbe stato molto difficile immaginare sia teoricamente, sia praticamente che il rapporto fra istituzioni e cittadini potesse articolarsi in forme e con modalità diverse da quelle tradizionali fondate sul "paradigma bipolare", cioè sull'idea che le amministrazioni hanno il "monopolio" del perseguimento dell'interesse pubblico e gli amministrati sono meri destinatari dell'intervento pubblico; era la Repubblica che doveva sostenere i cittadini, contribuendo alla rimozione degli ostacoli al loro pieno sviluppo, i cittadini non dovevano e potevano far altro che trarre il massimo vantaggio possibile dalla loro condizione di amministrati, assistiti, pazienti, utenti, etc.. Oggi la situazione è cambiata sia dal punto di vista delle capacità dei cittadini, sia da quello dei problemi che le istituzioni si trovano a dover affrontare per realizzare la missione costituzionale di cui all'art.3, 2 c., la cui complessità è tale per cui spesso non sono in grado di risolverli da sole; oggi dunque, grazie allo sviluppo della società italiana ed all'art.118, u.c. è non solo possibile, ma anche necessario invertire in determinati casi la direzione del rapporto fra istituzioni e cittadini, prevedendo che questi ultimi possano, insieme con la Repubblica, contribuire al perseguimento di un interesse generale che, al fondo, coincide con l'interesse alla loro piena realizzazione come persone. In questa prospettiva sussidiarietà verticale e sussidiarietà orizzontale si intersecano l'una con l'altra o, per meglio dire, trascolorano l'una nell'altra. Quando il problema è quello della allocazione delle funzioni fra i diversi livelli istituzionali, la sussidiarietà (intesa come sussidiarietà verticale) consente di individuare il livello più adeguato allo svolgimento di una determinata
12 12 funzione non tanto in base al criterio della "vicinanza" ai cittadini dei vari livelli istituzionali, quanto della capacità di ciascuno di tali livelli di soddisfare l'interesse generale inteso nel senso sopra indicato. La sussidiarietà verticale consente in tal modo l'allocazione delle funzioni pubbliche non sulla base di un'astratta geometria istituzionale, quanto piuttosto di un obiettivo concreto di crescita della persona e di difesa della sua dignità. Una volta individuati i livelli istituzionali più adatti al perseguimento dell'interesse generale attraverso lo svolgimento delle varie funzioni pubbliche, la sussidiarietà (intesa come sussidiarietà orizzontale) consente alle istituzioni titolari di tali funzioni di perseguire l'interesse generale non più da sole, ma insieme con i cittadini, singoli e associati; è come se la sussidiarietà orizzontale aprisse ai soggetti pubblici spazi finora inesplorati per la realizzazione della loro missione costituzionale, consentendo di affiancare alle istituzioni pubbliche i privati non più soltanto come strumenti della loro azione attraverso istituti quali l'appalto o la concessione, bensì quali alleati autonomi, consapevoli e responsabili nella lotta contro un avversario comune, la complessità dei problemi posti dal mondo moderno e per un obiettivo comune, la piena realizzazione di ciascuno. Sussidiarietà verticale ed orizzontale dunque si sostengono e si integrano a vicenda. Ed entrambe sono finalizzate alla realizzazione di un interesse generale che grazie al rapporto fra l'art.118, u.c. e l'art.3, 2 c. non è una mera astrazione, bensì si concretizza in azioni di soggetti pubblici e privati dirette a creare le condizioni per la piena realizzazione di ciascun essere umano. Nel punto di intersezione fra sussidiarietà verticale ed orizzontale, in altri termini, c'è quella persona umana che la nostra Costituzione ha voluto al centro dell'intero sistema istituzionale, con i suoi diritti ed i suoi doveri. +NRCTCFKIOCDKRQNCTG 0E KOPEPQVEKJAAJPNÈ @KRAOOA JA?AOO=NE=IAJPA BKNI=PKA OREHQLL=PK KNECEJE EH JKOPNK I= JKJ OKHK EH JKOPNK!ENEPPK =IIEJEOPN=PERK
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IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA' ORIZZONTALE NELL'ART.118, U.C. DELLA COSTITUZIONE a cura di Gregorio Arena Sommario 1. Premessa 2. Sussidiarietà e princìpi fondamentali 2.1. Il principio di uguaglianza