Source: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/cuestiones-constitucionales/article/view/6106/8047
Timestamp: 2019-08-19 20:34:09
Document Index: 136142084

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CARÁCTER Y ALCANCE DE LOS ACUERDOS
INTERINSTITUCIONALES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO
NATURE AND SCOPE OF INTERINSTITUTIONAL
AGREEMENTS IN THE MEXICAN LEGAL SYSTEM
Resumen: Los acuerdos interinstitucionales se encuentran previstos en la Ley Sobre la Celebración de Tratados de 1992. Un amplio sector de la doctrina mexicana sobre derecho internacional hace una serie de consideraciones con las que vamos a discrepar en este artículo, por ejemplo, que los acuerdos interinstitucionales son una versión mexicana de los congressional-executive agreements, equiparables a los tratados internacionales, o que de una u otra forma se encuentran regulados por el derecho internacional, materiales que pueden llegar a tener algún efecto jurídico, etcétera. Asimismo, nos ocupamos de analizar el proyecto de Ley General Sobre Celebración y Aprobación de Tratados con la finalidad de establecer si está proyectada ley resuelve la problematicidad de las leyes existentes en la materia o no.
Palabras clave: acuerdos interinstitucionales, inconstitucionalidad, derecho internacional.
Abstract: The interinstitutional agreements are provided in the Act on the Conclusion of Treaties of 1992. A large part of the Mexican doctrine on international law makes a number of considerations will disagree with this article; for example, interagency agreements are: a Mexican version of the congressional-executive agreements; comparable to international treaties or in one way or another are regulated by international law; materials that can have any legal effect; etc. Also, we deal here to analyze the Bill on General Conclusion and Approval of Treaties, in order to establish whether this proposed law solves the problematic nature of existing laws on the subject or not.
Descriptors: interinstitutional agreements, unconstitutionality, international law.
1) Un acuerdo interinstitucional es aquel “convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado” (artículo 2o. fracción II);
2) “Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales” (artículo 1o.);
3) “El ámbito material de los acuerdos interinstitucionales deberá circunscribirse exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de los niveles de gobierno mencionados que los suscriben” (artículo 2o., fracción II, segundo párrafo);
4) “Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales” (artículo 7o.);
5) “La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y, en su caso, lo inscribirá en el Registro respectivo” (artículo 7o.);
6) “Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos internacionales para la solución de controversias legales en que sean parte, por un lado la Federación, o personas físicas o morales mexicanas y, por el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá: I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato conforme al principio de reciprocidad internacional; II. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas; y III. Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su imparcialidad” (artículo 8o.).
II. ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DEL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO:
¿FIN DEL DUOPOLIO “PRESIDENTE-SENADO” SOBRE LA FACULTAD
DE LAW MAKING EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO?
En cualquier caso, debemos recordar que el Constituyente originario de 1917 se basó en una larga tradición constitucional mexicana que tiene su origen en los textos constitucionales decimonónicos correspondientes a las primeras etapas de independencia nacional, los cuales, a su vez, se basaron en la Constitución de Estados Unidos de América. De ahí que muchas de las instituciones, figuras y diseños procedimentales previstos en la Constitución mexicana sean émula de lo que la Constitución norteamericana establece.5 Pues bien, uno de esos diseños constitucionales lo constituye el hecho de que la facultad de celebrar tratados internacionales se atribuya al presidente con la aprobación del Senado, y no sólo eso, sino que dicha facultad sólo se refiera a los tratados internacionales concretamente. De ahí que en ambos países se haya dado, con diferentes matices y alcances, la necesidad de operar un desarrollo normativo y político de las facultades de los presidentes sobre la materia. Uno de esos desarrollos lo constituyen la adopción y proliferación de los acuerdos ejecutivos, administrativos, o como se llaman en México últimamente, acuerdos interinstitucionales. Sobre este desarrollo en Estados Unidos, Lucy Reed e Ilmi Granoff nos comentan:
Through long-standing practice and judge-made law, the President can also conclude executive agreements, which function as treaties from an international perspective, but do not derive their authority from the Constitution Article II process of Senate advice and consent. The President has the authority to conclude executive agreements with foreign States in three circumstances: 1. Where a duly executed treaty contemplates follow-on agreements, the President may conclude a treaty-based executive agreement; 2. Where the President’s power derives from some other Constitutional source, the President may conclude a sole-executive agreement; 3. Where the President has obtained majority approval from both the Senate and the House of Representatives, the President may conclude a congressional-executive agreement.6
Tradicionalmente, la doctrina norteamericana agrupa a los acuerdos ejecutivos13 en: 1) Congressional executive agreement; 2) Treaty-executive agreement; 3) Sole executive agreement or presidential agreement.14 Los primeros son aquellos acuerdos en los que el presidente actúa con la participación de la simple mayoría en ambas cámaras del Congreso.15 Por su parte, Michael Stokes Paulsen nos informa que
An executive agreement is exactly what the name implies. It is an agreement made by the executive —that is, the President— with some other nation or entity as an aspect of the exercise of the President's foreign policy powers. It is not the same thing as a treaty for purposes of U.S. domestic law. It is not made in accordance with the lawmaking process for treaties specified in Article II of the Constitution. An executive agreement is an international compact, or deal, made by the President alone, without the two-thirds majority Senate consent required for Article II treaty formation.16
De otro lado, la opción contraria a la conclusión que nosotros avanzamos nos lleva a una serie de implicaciones inaceptables; por ejemplo, a partir de los últimos años del siglo pasado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha venido estructurando una ristra de criterios jurisprudenciales en donde se entiende que los tratados internacionales dentro de la dinámica del sistema jurídico mexicano han de entenderse que se encuentran —en cualquier caso— por encima de las leyes federales. Pues bien, si le atribuimos plena eficacia y carácter a los acuerdos interinstitucionales como tratados internacionales, entonces ¿qué pasaría con un acuerdo interinstitucional celebrado por una dependencia u organismo descentralizado de alguna administración municipal, que obviamente no ha pasado ni por la negociación del presidente de la República y mucho menos por la aprobación del Senado?, ¿no estaríamos atribuyendo irreflexivamente a este organismo descentralizado “…una especie de poder legislativo en detrimento…”32 del Senado?, ¿no comprometería esto en algún grado nuestro —aunque sea a la mexicana— federalismo, nuestro diseño democrático? He aquí un filón que, desafortunadamente, no podemos abordar y desarrollar aquí por razones de espacio.
En el caso de Estados Unidos de América —que es nuestro referente obligado en este tema que nos ocupa por las razones ya expuestas—, la cuestión parece ser distinta con los congressional-executive agreements, que en virtud de la participación del Congreso, aunque con mayoría simple, resultan en automático con un valor jurídico de leyes federales, tal como lo plantea Oona Hathaway: "Congressional-executive agreements are, after all, created by means of legislation. That legislation not only has the status equivalent to federal statutory law, it is federal statutory law”.33 Por supuesto, esta postura no es compartida por todos los estudiosos del tema; así, por ejemplo, Michael Stokes Paulsen sostiene que es precisamente esta situación, la intervención de sólo las dos terceras partes del Senado, lo que nos lleva a la conclusión de que:
Además, ¿a quién obliga y faculta un acuerdo interinstitucional en el ámbito interno?; la respuesta se antoja simple, a “…cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal” que lo suscribió, exclusivamente. ¿Crea derechos y obligaciones para los particulares?, en teoría no; pero resulta que en el artículo 8o. establece la posibilidad de que los acuerdos interinstitucionales versen sobre “mecanismos internacionales para la solución de controversias legales” en donde sean parte personas físicas o morales mexicanas.35 Sin embargo, dichos acuerdos no están sujetos a su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación; así que sumándole esto, a la hora de aplicarlo al caso concreto, las personas podrán pedir el amparo y la protección de la justicia federal. Con todo, desde la perspectiva del propio sistema jurídico mexicano resulta que los acuerdos interinstitucionales al no ser considerados como tratados internacionales, insistimos, desde la perspectiva interna, no son parte de la “Ley Suprema de toda la Unión”, lo que significa que los jueces de los estados no están sujetos a ellos.
III. ANÁLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO INTERNACIONAL: ¿TRATADOS
INTERNACIONALES ATÍPICOS CELEBRADOS POR SUJETOS
DE DERECHO INTERNACIONAL ATÍPICOS?
Nosotros no compartimos estas apreciaciones, pues estamos convencidos de que los acuerdos interinstitucionales no se encuentran regidos por el DI,53 sin perjuicio de que pudieran ser considerados como meros hechos atribuibles al Estado mexicano y que eventualmente pudieran comprometer su responsabilidad internacional. Nuestras razones están en el siguiente orden de ideas: en el proyecto de artículos sobre el derecho de los tratados elaborado por la CDI y aprobado provisionalmente en 1962, puede apreciarse que se incluía la referencia expresa los “tratados en forma simplificada” en su artículo 1o. b): “Se entiende por «tratado en forma simplificada» todo tratado celebrado por canje de notas o de cartas, minuta aprobada, memorando de acuerdo, declaración conjunta u otro instrumento concertado de esa misma manera”;54 y en el comentario correspondiente la CDI señalaba que
Por todo lo anterior, podemos concluir que la respuesta concreta a la pregunta planteada al inicio del presente apartado es no. Los acuerdos interinstitucionales no son tratados internacionales atípicos,67 porque no son tratados internacionales simplemente, y no son tratados internacionales, atendiendo al criterio subjetivo del que hablamos antes, ya que no han sido celebrados por instancias u órganos facultados ni por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para tal fin, ni por órganos considerados como representantes de un sujeto de DI, ni por sujetos internacionales; es por ello que no han de surtir sus efectos en derecho internacional como normas jurídicas internacionales de conducta.68 Tal como señala el profesor Manuel Diez de Velasco Vallejo: “…podemos considerar acuerdos internacionales a:… b) Los concertados en cualquier forma o bajo cualquier denominación, siempre que supongan un acuerdo de voluntades entre sujetos de Derecho Internacional regido por el Derecho Internacional”.69
IV. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY GENERAL
SOBRE CELEBRACIÓN DE TRATADOS
LGSCAT74
1. Las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal y municipal se encuentran facultados para celebrar acuerdos interinstitucionales.
2. No prohíbe expresamente la celebración de acuerdos interinstitucionales con Estados extranjeros.
1. Las dependencias o entidades paraestatales de la administración pública federal, estatal, municipal o del Distrito Federal y sus delegaciones o la Procuraduría General de la República o cualquier órgano constitucional autónomo (artículo 24).
1. Establece sólo los acuerdos interinstitucionales.
2. No hace mención de restricción adicional alguna sobre el ámbito de validez material de los acuerdos interinstitucionales.
1. Establece los acuerdos interinstitucionales y los acuerdos ejecutivos.
1. No establece una taxonomía de impedimentos para la celebración de acuerdos interinstitucionales o acuerdos ejecutivos.
3. Establece la elaboración de un dictamen por parte de la SRE, pero ese dictamen sólo versará sobre la procedencia de suscribirlo.
1. Mención expresa de impedimentos para la celebración de acuerdos interinstitucionales (artículo 29).
2. Establece la obligación a cargo de la SRE de: a) notificar al Senado de cualquier acuerdo interinstitucional y acuerdo ejecutivo celebrado por las instancias facultadas; b) de publicarlos en el Diario Oficial de la Federación “siempre y cuando su contenido no esté clasificado como reservado” (artículos 30 y 34).
Tal como podemos apreciar, en el ámbito subjetivo se contempla un importante cambio en el proyecto de la LGSCAT, ya que se amplía el espectro de instancias que se encuentran facultadas para celebrar acuerdos interinstitucionales. En efecto, además de las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, estatal y municipal, la LSCAT contempla a las del Distrito Federal y sus delegaciones, así como a la Procuraduría General de la República75 y a cualquier órgano constitucional autónomo, por ejemplo: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, la Comisión Federal de Competencia Económica, el Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Instituto Nacional Electoral, la Fiscalía General de la República, las universidades autónomas, etcétera. Por otra parte, el proyecto de LGSCAT establece expresamente la prohibición de celebrar acuerdos interinstitucionales con Estados nacionales.
…[La] minuta que se comenta pretende implementar una Ley General, pero la materia concreta sobre la que versa no es concurrente en su aplicación a los tres órdenes de gobierno, ya que los únicos facultados por la Constitución General para intervenir en la política exterior son los poderes de la Unión y, por lo tanto, las entidades federativas no tienen injerencia alguna en la materia. Así, resultaría incorrecta la denominación de “Ley General...”.76
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Profesor investigador en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y miembro del SNI, nivel I. Es autor también de La política europea de vecindad. ¿De la paneuropa a la paraeuropa?, Sevilla, Universidad de Sevilla, 2006; El crimen de agresión en derecho internacional contemporáneo, Ciudad Juárez, UACJ, 2008; Hágase Europa. El devenir del ímpetu paneuropeo, Ciudad Juárez, UACJ, 2012; Crimen de agresión: problemas actuales, Sevilla, Universidad Internacional de Andalucía, 2012; Fundamento y condición del derecho internacional, Heroica Ciudad Juárez, UACJ, 2014. Correo electrónico: luis_ernestoo@hotmail.com.
También esta autora nos muestra el estado del arte dentro de la doctrina norteamericana referente al debate sobre la intercambiabilidad de los tratados y los congressional-executive agreements. Hathaway, Oona A., “Treaties' End: The Past, Present, and Future of International Lawmaking in the United States”, The Yale Law Journal, vol. 117, núm. 7, mayo de 2008, pp. 1236-1372, p. 1246, disponible en http://www.yalelawjournal.org/pdf/689_s63kxg7m.pdf, consultado el 22 de enero de 2014; “…our constitutional law today makes available two parallel and completely interchangeable procedures, wholly applicable to the same subject matters and of identical domestic and international legal consequences, for the consummation of intergovernmental agreements. In addition to the treaty-making procedure, which may-as the nation has found from bitter experience-be subjected to minority control, there is what may be called an «agreement-making procedure», which may operate either under the combined powers of the Congress and the President or in some instances under the powers of the President alone. The practices of successive administrations, supported by the Congress and by numerous court decisions, have for all practical purposes made the Congressional-Executive agreement authorized or sanctioned by both houses of Congress interchangeable with the agreements ratified under the treaty clause by two-thirds of the Senate”. McDougal, Myres y Lans, Asher, “Treaties and Congressional-Executive or Presidential Agreements: Interchangeable Instruments of National Policy: I”, The Yale Law Journal, vol. 54, núm. 2, marzo de 1945, pp. 181-351, p. 187. En su momento, Edwin Borchard escribió una réplica a los postulados de McDougal y Lans: Borchard, Edwin, “Treaties and Executive Agreements a Reply”, The Yale Law Journal, vol. 54, 1945, pp. 616-664. Como ejemplos de autores de la doctrina norteamericana que de una u otra forma sitúan el desarrollo de estos instrumentos jurídicos en el mismo periodo, véase los citados en este apartado.
Otras clasificaciones son posibles; por ejemplo, véase la que hace el Congressional Research Service Library of Congress: “(1) Congressional-executive agreements Most executive agreements are either explicitly or implicitly authorized in advance by Congress or submitted to Congress for approval. Some areas in which Congress has authorized the conclusion of international agreements are postal conventions, foreign trade, foreign military assistance, foreign economic assistance, atomic energy cooperation, and international fishery rights… (2) Agreements pursuant to treaties Some executive agreements are expressly authorized by treaty or an authorization for them may be reasonably inferred from the provisions of a prior treaty. Examples include arrangements and understandings under the North Atlantic Treaty and other security treaties. The President’s authority to conclude agreements pursuant to treaties seems well established, although controversy occasionally arises over whether particular agreements are within the purview of an existing treaty. (3) Presidential or sole executive agreements Some executive agreements are concluded solely on the basis of the President’s independent constitutional authority and do not have an underlying explicit or implied authorization by treaty or statute”. Congressional Research Service Library of Congress, Treaties and others international agreements: The role of the United States Senate. A study prepared for the Committee on Foreign Relations United States Senate, Washington, U.S. Government Printing Office, 2001, p. 5, disponible en http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CPRT-106SPRT66922/pdf/CPRT-106SPRT66922.pdf, consultado el 18 de agosto de 2014.
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Un amplio sector de la doctrina iusinternacionalista mexicana considera, por una u otra razón, que los acuerdos interinstitucionales son inconstitucionales, ejemplo de ello es el siguiente: “Por otra parte, es evidente que el legislador quiso suprimir la aprobación del Senado para este tipo de acuerdos, pero eso es imposible porque la Constitución no reconoce otra forma de obligar al Estado mexicano (recordemos que la misma carta magna en su artículo ll7-l, establece la prohibición de que "los estados no pueden, en ningún caso: l. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras”) más que por medio de los tratados internacionales negociados por el Ejecutivo con la aprobación del Senado"; Becerra Ramírez, Derecho internacional público, cit., p. 55. Véase también a López Bassols, Hermilo, op. cit., p. 82; “En nuestra opinión, la ley que hemos transcrito [habla de la LSCT] es contraria a la Constitución mexicana y contiene disposiciones antagónicas a lo establecido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados por lo que, estimamos que es urgente su abrogación”. Arellano García, Carlos, Primer curso de derecho internacional público, México, Porrúa, 1999, p. 702. Véase también la mayoría de las obras aquí citadas. Como un ejemplo de una opinión distinta tenemos a Jorge Palacios Treviño quien sostiene que si “…los acuerdos interinstitucionales que celebren las dependencias y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal se ajustan a los criterios de la Ley de Tratados y de la Guía, especialmente el que se refiere a que la materia sea de la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, no podrán ser tachados de anticonstitucionales, pues estarían comprendidos dentro de lo establecido por las fracciones I y X del artículo 89 de la Constitución Política...”; Palacios Treviño, Jorge, op. cit., p. 89. Al respecto, nosotros sólo alegaremos que en la exposición de motivos se aluda a otro fundamento constitucional y no los que marca el autor en comento, y esa fundamentación de la exposición de motivos no ha estado, a su vez, exenta de controversia, sobre todo por parte de la doctrina constitucionalista mexicana.
“There is little difference between most congressional-executive agreements and self-executing treaties that do not infringe on the House’s traditional scope of authority - in both cases, they create binding legal obligations that are inferior to the Constitution, subject to the later-in-time rule with federal statutes, and superior to state law”. Hathaway, Oona A., op. cit., pp. 1236-1372, p. 1321.
“…un complexe de droits et d'obligations, qui sont ceux de certains individus; seulement c'est l'ordre en question qui détermine ces individus. Dire qu'une personne juridique a des droits et des obligations, c'est dire que ces droits et ces obligations figurent dans un certain système de normes, ont leur place dans un certain ordre juridique. C'est donc tout autre chose que dire d'un individu qu'il a des droits et des obligations ou qu'il est obligé ou habilité par l'ordre juridique”. Kelsen, Hans, “Théorie générale du droit international public. Problèmes choisis”, Recueil des cours de l'Académie de Droit International de la Haye, tome 42 de la collection, 1932-IV, pp. 117-352, p. 143.
Estas últimas cuestiones fueron destacadas por Constantin T. Eutathiades en el curso que dictó en la Academia de Derecho Internacional de la Haya en 1953; Eustathiades, Constantin T., “Les sujets du droit international et la responsabilité internationale. Nouvelles tendances”, Recueil des cours de l'Académie de Droit International de la Haye, tome 84 de la collection, 1953-III, pp. 397-634. “Examinant le domaine de validité personnel du droit international, il convient de se demander pour quels sujets vaut cet ordre, à qui il s'adresse, c'est-à-dire quels sont les sujets dont il règle la conduite, les droits et les devoirs”. Kelsen, Hans, op. cit., pp. 117-352, p. 141.
Para un análisis profundo de dicho principio, véase uno de los trabajos pioneros en la materia: Whitton, John B., “La regle «pacta sunt servanda»”, Recueil des cours de l'Académie de Droit International de la Haye, tome 49 de la collection, 1934-II, pp. 147-276.
“Nous entendons par règles de conduite l'ensemble des règles qui ont pour objet la vie de relation entre les sujets de la société internationale, leur attribuant des droits et des obligations et, en outre, soumettant à des procédures les modalités de leurs conduites. Nous entendons par règles d'organisation ces règles qui ont pour objet la société internationale, tant dans son ensemble que dans chacun de ses secteurs, dans le but et avec l'effet de déterminer des modèles d'organisation structurale, obligatoires pour les membres de la société. Les deux catégories reconduisent à deux concepts fondamentaux, celui de droit commun et celui de droit institutionnel ou d'organisation, et celles-ci seront les expressions que nous utiliserons par la suite”. Ziccardi, Piero, “Règles d'organisation et règles de conduite en droit international. Le droit commun et les ordres juridiques”, Recueil des cours de l'Académie de Droit International de la Haye, tome 152 de la collection, 1976-IV, pp. 119-376, pp. 132 y 133.