Source: http://perspectiveschinoises.revues.org/955
Timestamp: 2017-06-29 05:45:44+00:00
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Les mécanismes de contrôle juridique sur le pouvoir du Président d’invoquer l’article 17 de la Loi sur les référendums (sur des questions de défense)Haut de page
2La Loi adoptée le 27 novembre 2003prévoit trois types de référendums afférant à des questions nationales4, locales5 et ou de défense6. Le référendum national est une consultation portant sur une nouvelle législation, de nouveaux principes juridiques, des politiques importantes, ou la ratification d’amendements constitutionnels. La question la plus controversée à propos du référendum national est de savoir si ce dernier peut et doit être utilisé pour l’adoption d’amendements constitutionnels, voire d’une nouvelle Constitution7. Le référendum local porte sur des réglementations locales, leurs principes, ou des politiques locales importantes. Enfin, il est prévu que le Président puisse consulter les citoyens par voie de référendum sur des questions de défense si, et uniquement si, la nation est menacée par des forces extérieures « susceptibles » d’altérer sa souveraineté8. Le recours au référendum est restreint. Par exemple, le chef de l’Etat ne peut soumettre à un référendum des questions afférentes au budget, à la fiscalité, aux investissements, aux rémunérations et aux nominations officielles9. 3Cet article identifie les conflits et les tensions qui existent entre la Loi sur les référendums et la Constitution de la République de Chine (RDC). Cette analyse se penche sur le statut de la Loi sur les référendums au regard de la Constitution avant et après l’adoption de l’amendement constitutionnel de 2005 (ci-après l’« amendement de 2005 »). Il est possible que ce dernier ait rendu la Loi sur les référendums conforme à la Constitution a posteriori. Une autre question concerne le mécanisme de contrôle juridique sur le pouvoir dont est investi le Président de convoquer un référendum sur des questions de défense nationale. Par ailleurs, nous analyserons également le jugement de la Haute Cour de justice sur le recours en annulation de l’élection présidentielle déposé par Lien Chan et James Soong, les deux candidats présidentiels du « camp bleu » en 200410. Ces procédures ont en effet soulevé des questions intéressantes à propos de la Loi sur les référendums. Enfin, nous nous pencherons sur les mesures qui peuvent être prises pour corriger les anomalies juridiques actuelles.
8Le gouvernement déclara, au contraire, que le référendum permettrait de renforcer le statu quo dans les relations à travers le détroit. A cet effet, deux questions mûrement réfléchies sont posées aux électeurs : 9« Le peuple de Taiwan demande que la question du détroit de Taiwan soit résolue par des moyens pacifiques. Si la Chine continentale refusait de retirer les missiles qu’elle a dirigés sur Taiwan et de renoncer ouvertement à l’usage de la force contre nous, seriez-vous d’accord pour que le gouvernement acquiert davantage d’armements anti-missiles pour renforcer les capacités d’autodéfense de Taiwan ? »
11Ces deux questions illustrent bien l’intention du gouvernement d’affirmer sa compréhension et ses attentes dans ses relations avec Washington et Pékin. Le calcul était naturellement que le « oui » l’emporterait aux deux questions. Le gouvernement ne pensait pas que leur contenu puisse être sujet à controverse. 12La première question semblait favorable aux intérêts des Etats-Unis dans la mesure où le gouvernement taiwanais recevrait l’approbation de l’électorat pour se procurer des armes plus sophistiquées auprès d’eux. Elle réaffirme les dispositions en vigueur entre les Etats-Unis et Taiwan fondées sur le Taiwan Relations Act et des années de pratique15. Si le « oui » l’emportait, toute opposition du Yuan législatif, dominé par le camp bleu, au choix du gouvernement d’acheter des armes aux Etats-Unis serait perçue comme non démocratique. On était également en droit de penser que les Etats-Unis étaient en faveur d’une victoire du « oui » dans la mesure où ils sont le premier fournisseur d’armes de Taiwan16.
13La seconde question était formulée de telle manière que ni la RPC ni les Etats-Unis ne pouvaient décemment la contester. En effet, la question ne fixe pas de condition préalable à l’ouverture du dialogue avec la Chine, mais fait référence à un cadre de « paix et de stabilité », lequel pourrait potentiellement inclure le principe controversé d’« une seule Chine ». Le référendum sur la défense eut lieu le jour de l’élection présidentielle, le 20 mars 2004. Mais, le quorum de 50 % n’étant pas atteint, il fut annulé17. Le statut juridique de la Loi de 2003 sur le référendums dans le cadre de la Constitution de la République de Chine
16Les conséquences juridiques du référendum restent très floues. Le Chapitre 4, article 30, de la Loi prévoit que la question posée lors du référendum est considérée comme approuvée si, d’une part, la participation est supérieure à 50 % du nombre d’électeurs inscrits et, d’autre part, si la majorité des votants ont répondu « oui »25. Lla question est considérée comme rejetée si la participation est inférieure à 50 % du nombre d’électeurs inscrits ou si la majorité des votants ont répondu « non ». La Loi n’établit aucune distinction entre l’échec d’un référendum pour raison de quorum non atteint et son rejet pour cause de réponse négative majoritaire. En principe, toutefois, ces deux scénarios devraient avoir des conséquences juridiques distinctes. Dans le cas de figure d’un référendum est contraignant, si celui-ci est invalidé pour des raisons de quorum, le gouvernement peut engager l’action prévue, mais n’est pas contraint d’engager une action particulière ; si le quorum est atteint et que la réponse à la question est « non », le gouvernement est contraint de ne pas engager l’action envisagée. Si le référendum est non contraignant et simplement consultatif, le gouvernement après avoir obtenu un « non » à la question posée reste libre de poursuivre l’action envisagée. La Loi n’est pas claire sur ce point. La seule conséquence juridique d’un échec référendaire pour cause de quorum non atteint ou de victoire du « non » est que la même question ne peut être reposée dans les trois ans qui suivent la publication des résultats par la Commission électorale centrale26. Toutefois, si le résultat n’est pas contraignant, il n’y a aucune conséquence juridique. Le gouvernement reste libre de poursuivre la politique sur laquelle il a consulté le peuple, que cette politique soit en accord ou non avec sa volonté telle qu’elle s’est exprimée. 17La question de la nature consultative ou contraignante du référendum est loin d’avoir un intérêt purement juridique ; elle a aussi d’importantes conséquences politiques. Suite à la consultation référendaire de mars 2004, les membres du gouvernement ont clairement déclaré que le résultat n’était pas contraignant. Ils ont considéré que le référendum a échoué pour cause de quorum non atteint, mais que la question n’a pas été « rejetée » par le peuple.. Ce faisant, le gouvernement considère que le référendum n’est pas contraignant. S’il l’était, la nouvelle proposition du gouvernement de se procurer des armes auprès des Etats-Unis, proposition aujourd’hui rejetée par les partis d’opposition au sein du Yuan législatif, serait une violation de la Loi sur les référendums.
23Au cas où les conditions prévues dans l’article 17 ne sont remplies, la Loi ne spécifie pas qui peut intenter un procès, ni devant quelle juridiction, ni contre qui. Sur le plan des procédures, il semble que personne ne soit en mesure de déposer une plainte contre le Président. Cela tient au fait que, aux termes de la loi administrative, toute personne mettant en cause la légitimité d’un référendum doit démontrer que sa convocation affecte ses droits et ses intérêts30. En outre, un référendum convoqué par le Président aux termes de l’article 17 est peu susceptible d’entraîner un conflit constitutionnel émanant de contradictions entre les autorités centrales et locales31, ce qui peut se traduire par la décision par les autorités locales de porter l’affaire en justice. 24Même si les difficultés procédurales peuvent être surmontées, les tribunaux ont le droit de refuser de se prononcer 32. Une telle décision rendrait alors l’affaire injugeable33. Plus précisément, si la cour constitutionnelle considère que la question est de nature politique, aucun autre tribunal ne pourra par la suite se prononcer sur cette question. Sur la base de cette analyse, l’article 17 conférerait au président le pouvoir illimité de convoquer un référendum.
25En revanche, certaines contraintes judiciaires peuvent être imposées si la loi a pour intention de donner au chef de l’Etat une certaine liberté administrative pour déterminer si les conditions ont été remplies. A cet égard, les tribunaux auront le pouvoir d’examiner la décision du Président afin de déterminer si cette décision est le fruit d’une réflexion rationnelle. Même si c’est le cas, il est peu probable que le tribunal mette en doute les détails de la décision et analyse les preuves en relation avec les faits concernés. La question ne sera pas de savoir si le chef de l’Etat a trompé les citoyens ou s’il était de son pouvoir de convoquer un référendum. L’enquête judiciaire n’évaluera pas les faits, mais si le Président avait de bonnes raisons d’estimer que le statut souverain de Taiwan était susceptible d’être menacé. Dans cette épreuve, le chef de l’Etat bénéficie d’une marge de manœuvre relativement importante. En effet, le terme « menace » n’est pas nécessairement limité à un danger militaire et peut inclure des initiatives diplomatiques engagées par la Chine pour tenter de limiter les activités internationales de Taiwan, efforts qui peuvent avoir un impact négatif sur la souveraineté de Taiwan. On peut également citer les efforts persistants déployés par la Chine pour persuader les pays tiers de ne pas établir de relations diplomatiques avec Taiwan ou de rompre les rompre. On peut même dire que chacun est en droit d’estimer que l’essor économique de la Chine peut présenter une menace économique pour Taiwan. Le boom économique chinois peut avoir un effet déstabilisateur sur les marchés boursiers de Taiwan et ainsi menacer le statut souverain de Taiwan. De manière plus pragmatique, on pourrait avancer que certaines circonstances, telles que l’adoption de la Loi anti-sécession par l’Assemblée populaire nationale en 2005 qui contient une disposition autorisant le déploiement de moyens non pacifiques ainsi que d’autres mesures nécessaires pour protéger la souveraineté de la Chine et l’intégrité de son territoire34, peut justifier la convocation d’un référendum. Plusieurs questions de sécurité nationale pourraient être soumises à un référendum, notamment celles liées a l’exportation de produits agricoles vers la Chine et les « trois liens (directs) ». La Loi ne détermine de limites claires concernant l’exercice du pouvoir de convoquer un référendum. 26En conclusion, les contraintes judiciaires imposées au droit dont jouit le Président de convoquer un référendum sont, au mieux, faibles. En conséquence, le seul contre-pouvoir sera le recours aux procédures de mise en accusation ou de révocation du Président prévues par la Constitution35. Toutefois, ces procédures peuvent déboucher sur une incertitude politique et sont, à n’en point douter, des mesures de dernier recours pour tout parti politique.
28Deux ans se sont écoulés depuis l’élection de mars 2004. Non seulement les Taiwanais ont oublié leur droit d’être consultés par voie référendaire, mais, surtout, les partis politiques ont été occupés par des affaires plus pressantes. Suite à l’élection d’un nouveau président du KMT et aux changements de la structure du parti37, il semble que la Loi sur les référendums ne soit plus au centre des débats politiques. Il est probable que Ma Ying-jeou ne souhaite pas revenir sur des affaires anciennes, ce qui limiterait sa capacité de prendre de nouvelles initiatives. Il préfère peut-être se distancer des désaccords qui ont surgi à l’occasion l’élection de 2004 et se concentrer sur l’élection de 2008. Beaucoup pensent qu’il sera le candidat du KMT38. Les sympathisants du parti qui attendent avec impatience cette échéance se soucient moins de la légalité et de la légitimité du référendum. Le PDP, quant à lui, estime qu’il existe des questions plus importantes. Suite à la demande en annulation déposée par les candidats du camp bleu, la Cour suprême de Taiwan a confirmé les résultats des élections présidentielles de mai 2004, malgré certaines réserves sur la légalité du référendum39. Le PDP n’a aucun intérêt à rouvrir ce débat. 29Bien que le paysage politique ait changé et que le débat sur la loi sur les référendums ne soit plus à l’ordre du jour, cet article a montré qu’elle soulève néanmoins des problèmes juridiques bien réels40. Le Yuan législatif doit prendre des mesures pour réviser la Loi. Premièrement, il doit préciser si la Loi a été effectivement promulguée pour permettre d’exercer les droits d’initiative et de référendum conférés par la Constitution41. Deuxièmement, il est nécessaire d’établir une distinction entre l’échec du référendum pour des raisons de quorum et le rejet d’une proposition par une majorité de « non »42. Troisièmement, la Loi doit indiquer, pour chaque type de référendum, si le résultat du référendum est de nature contraignante, notamment dans le cas d’amendements constitutionnels43. Quatrièmement, la Loi doit spécifier qui, et auprès de quelle instance juridique, peut intenter un procès (et contre qui), au titre de l’article 17 si les conditions spécifiques ne sont pas remplies44. Alors seulement l’exercice de cet instrument démocratique important sera conforme aux principes de la suprématie de la Constitution et de l’Etat de droit qu’il incarne.
2 Friedrich A. von Hayek, The Road to Serfdom, Chicago, University of Chicago Press, 1980. 3 Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford, Clarendon Press, 1979. 4 Loi sur les référendums, art 2.
6 Loi sur les référendums, art 17. 7 Loi sur les référendums, art 2(4). 8 Loi sur les référendums, art 17. 9 Loi sur les référendums, art 2. 10 La majorité parlementaire du Kuomintang (KMT) et du Parti du peuple (People First Party, PFP) forme le « camp bleu ». Le PDP et l’Alliance pour l’union de Taiwan (Taiwan Solidarity Union, TSU) composent le « camp vert ».
13 Gazette du Yuan Législatif, n° 92, point 54, décembre 2003. 14 Le projet de loi sur les référendums, art. 6. Beaucoup ont considéré qu’il s’agissait là d’un moyen de justifier l’indépendance de Taiwan au regard du droit international. C’est-à-dire de déclarer l’indépendance sur la base du principe d’autodétermination, principe de droit international qui n’est pas toujours populaire. 15 Conformément au Taiwan Relations Act, les Etats-Unis sont dans l’obligation de fournir des armes défensives à Taiwan. 16 John J. Tkacik Jr, « Taiwan’s Missile Référendum », The Heritage Foundation, 21 janvier 2004. 17 Lors de la consultation sur la première question, sur 16 507 179 électeurs inscrits, on a compté 7 452 340 votants (45,15 % des inscrits), 7 092 629 voix valides (95,17 % des voix), 6 511 216 « oui » (91,80 % des voix valides exprimées) et 581 413 « non » (8,20 % des voix valides exprimées). Pour la deuxième question, on a compté 7 444 148 votants (45,10 % des inscrits), 6 865 574 de voix valides (92,13 % des voix exprimées), 6 319 663 « oui » (92,05 % des voix valides exprimées) et 545 911 « non » (7,95 % des voix valides exprimées).
19 On peut avancer que cela aurait pu avoir un impact sur le recours en annulation déposé par les candidats présidentiels du camp bleu. 20 La traduction officielle de fujue est « référendum ». En chinois, fujue signifie « soumettre pour approbation ». Par exemple, tout amendement constitutionnel proposé par d’autres institutions telles que le Yuan législatif doit être au préalable soumis à l’Assemblée nationale. 21 Constitution de la République de Chine, art 17.
33 Par exemple, la Cour constitutionnelle a jugé que ce qui pouvait être entendu par « frontières nationales existantes » du territoire de la République de Chine était une question politique et a refusé de se prononcer sur cette question. Sur la base de cette approche, on ne sait pas si ce même tribunal accepterait de se prononcer sur la question de savoir si le pays est ou non confronté à une menace susceptible d’altérer son statut souverain. 34 Loi anti-sécession de la PRC, art. 8. Il est stipule qu’« au cas où les forces séparatistes de l’« indépendance de Taiwan » agiraient, sous quelque prétexte et manière que ce soit, dans le but de séparer Taiwan de la Chine, ou que de majeurs incidents provoquant la sécession de Taiwan de la Chine se produiraient, ou encore que les possibilités de la réunification pacifique seraient complètement anéanties, l'Etat aura alors recours aux moyens non pacifiques et autres moyens nécessaires pour protéger la souveraineté nationale et l'intégrité territoriale de la Chine. Le Conseil des Affaires d'Etat et la Commission militaire centrale décideront d'utiliser des moyens non pacifiques et de prendre d'autres mesures nécessaires proposées dans le paragraphe précédent et ils soumettront immédiatement un rapport au Comité permanent de l'Assemblée populaire nationale ».
36 Jugement rendu par la Haute cour de Taiwan, n° 4, 2004. 37 « Ma’s Blue Ocean Strategy », Xinxinwen (The Journalist),n° 963, 22 août 2005.
40 Il existe, naturellement, de nombreux problèmes politiques. Par exemple, certains avancent qu’un quorum de 50 % était trop élevé pour donner des résultats satisfaisants. Toutefois, la question du quorum est une question politique, pas juridique. Cet article et ses conclusions s’intéressent aux problèmes juridiques. 41 Constitution de la RdC, art. 17; Loi de 2003 sur les référendums, art. 1 et art. 2.
44 Loi de 2003 sur les référendums, art. 17. Haut de page
Joseph Lee, « Loi de 2003 sur les référendums à Taiwan : de nombreuses interrogations persistent », Perspectives chinoises [En ligne], 94 | mars-avril 2006, mis en ligne le 01 avril 2009, consulté le 29 juin 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/955Haut de page
Joseph LeeHaut de page