Source: http://docplayer.fi/4083370-Elake-ja-sosiaalipoliittiset-sitoumukset-valtion-tilinpaatoksessa-valtion-nykyinen-liikekirjanpito-ja-kansainvaliset-ipsasstandardit.html
Timestamp: 2017-08-22 02:02:47+00:00
Document Index: 9035520

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Eläke ja sosiaalipoliittiset sitoumukset valtion tilinpäätöksessä: valtion nykyinen liikekirjanpito ja kansainväliset IPSASstandardit - PDF
Eläke ja sosiaalipoliittiset sitoumukset valtion tilinpäätöksessä: valtion nykyinen liikekirjanpito ja kansainväliset IPSASstandardit
Download "Eläke ja sosiaalipoliittiset sitoumukset valtion tilinpäätöksessä: valtion nykyinen liikekirjanpito ja kansainväliset IPSASstandardit"
1 TAMPEREEN YLIOPISTO Taloustieteiden laitos Eläke ja sosiaalipoliittiset sitoumukset valtion tilinpäätöksessä: valtion nykyinen liikekirjanpito ja kansainväliset IPSASstandardit Yrityksen taloustiede, laskentatoimi Tilintarkastuksen ja arvioinnin maisteriohjelma Pro gradu tutkielma Maaliskuu 2008 Ohjaaja: prof. Salme Näsi Lasse Oulasvirta
2 2 TIIVISTELMÄ Tampereen yliopisto Taloustieteiden laitos; yrityksen taloustiede, laskentatoimi Tekijä: OULASVIRTA, LASSE Tutkielman nimi: Eläke ja sosiaalipoliittiset sitoumukset valtion tilinpäätöksessä: valtion nykyinen liikekirjanpito ja kansainväliset IPSAS standardit Pro Gradu tutkielma: 68 sivua + 3 liitesivua Aika: Maaliskuu 2008 Avainsanat: Tilinpäätösstandardit, eläkesitoumus ja velka, sosiaalipoliittinen tulonsiirtositoumus ja velka, valtion tilinpäätös, tiliviraston tilinpäätös Tutkielman aiheena on eläkesitoumusten ja sosiaalipoliittisten sitoumusten esittäminen valtion ja valtion tilivirastojen tilinpäätöksessä. Valtiolle mainituilla sitoumuksilla ja niistä aiheutuvilla menoilla ja vastuilla on suuri taloudellinen merkitys. Tutkimuksessa arvioidaan kansainvälisten julkisyhteisöjen tilinpäätöksiä koskevien IPSAS standardien mahdollista kontribuutiota mainittujen erien esittämiseen valtion tilinpäätöksessä. Suomen valtion nykyisessä liikekirjanpidossa ei kirjata pitkäaikaisista eläkesitoumuksista tai tulonsiirtositoumuksista aiheutuvia velkoja taseeseen. IPSAS standardien mukaan laaditussa tilinpäätöksessä näitä em. velkoja tulisi kirjata valtion taseeseen. IPSAS standardit pohjautuvat pörssiyrityksille tarkoitettuihin IAS/IFRSstandardeihin. Näiden standardien mukaisen esittämisen lähtökohtia arvioidaan kriittisesti. IPSAS standardien mukainen eläkkeiden ja tulonsiirtojen esittäminen tilinpäätöksessä toisi mukanaan ongelmia mutta myös lisäinformaatiota nykykäytäntöön verrattuna. Ongelmat liittyisivät velkaerien määrien luotettavuuteen, läpinäkyvyyteen ja vertailtavuuteen. Informaatio aiheuttaa myös lisäkustannuksia. Toisaalta eläkkeisiin ja tulonsiirtoihin liittyvistä sitoumuksista ja veloista osin jo sisällytetään tietoja valtion tilinpäätöksen liitetietoihin, valtion tilinpäätöskertomukseen ja valtion eläkerahaston tilinpäätöksen liitetietoihin ja toimintakertomukseen. Sitoumuksiin liittyvän tiedon esittämistä voitaisiin kehittää nykyisestä ja sisällyttää tietoa johdonmukaisesti myös muihin valtion raportointivälineisiin, kuten esimerkiksi valtion budjettiasiakirjaan.
3 3 Sisällys: sivu 1. Johdanto Tutkimusaihe Tutkimustehtävä ja menetelmä sekä rajaukset Aiempi tutkimus 9 2. Teoreettinen viitekehikko Kirjaamisperusteet Kirjaamisperusteiden luokittelu tutkimusta varten IPSAS standardien lähtökohdat Kirjanpitoentiteetti ja raportointivelvollisuus Eläkekulujen ja eläkesitoumusten esittämien tilinpäätöksessä Suomen eläkejärjestelmä Valtion työeläkejärjestelmä ja eläkerahasto Eläkkeiden kirjaaminen ja eläkejärjestelyt Työeläkkeiden esittäminen IAS 19 standardissa ja 30 IPSASB:nstandardiluonnoksessa (Exposure Draft 31 Employee Benefits) 3.5. Työeläkkeiden kirjaaminen valtion liikekirjanpidossa Sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen esittäminen tilinpäätöksessä IPSAS standardit ja velkojen ja varausten 38 esittäminen tilinpäätöksessä 4.2. Tulonsiirtoja koskevan standardin kommenttiversio (ITC) Tulonsiirtoja koskevan standardin luonnosversio (ED 33) Tulonsiirtojen esittäminen valtion tilinpäätöksessä Johtopäätökset ja keskustelu Valtion liikekirjanpidon ja IPSAS standardien lähtökohtien arvioinnin tulos Tiedon hyväksikäytön näkökulma tilinpäätösesittämisessä Valtion sitoumuksiin liittyvän informaation antaminen 59 muilla tavoilla Lähteet 64 Liite 1. Lapsilisien kirjaaminen ja arvottaminen Liite 2. Kirjanpitolaki luku ( /1336).
4 4 1. Johdanto 1.1. Tutkimusaihe Tutkielma kohdistuu eläke ja sosiaalipoliittisten sitoumusten esittämiseen julkisella sektorilla, erityisesti valtion tilinpäätöksessä. Sekä valtion että kuntien taloudessa mainituilla sitoumuksilla ja niistä aiheutuvilla menoilla on suuri merkitys. Tämä johtuu valtion ja kuntien työvoimavaltaisuudesta ja suurista henkilöstökuluista sekä toisaalta siitä, että varsinkin valtio rahoittaa ja jakaa merkittävässä määrin sosiaalipoliittisia tulonsiirtoja kotitalouksille ja muille avun saajille. Lisäksi on huomattava että väestö ikääntyy. 1 Niin valtion kuin kuntienkin tilinpäätöksissä pyritään esittämään mahdollisimman oikeat ja riittävät tiedot yhteisön taloudellisesta tuloksesta ja asemasta. Tutkielmassa otetaan tarkasteluun valtion tyypillisimpiin ja suurimpiin menoeriin eli henkilöstömenoihin ja siirtomenoihin liittyvät sitoumukset. Vaihtoehtoiset tavat esittää tilinpäätöksessä henkilöstön eläkemenot ja toisaalta sosiaalipoliittiset menot ja sitoumukset voivat tuottaa hyvinkin erilaisen kuvan julkisyhteisön toiminnan tuloksesta ja taloudellisen asemasta. Mikäli eläke ja sosiaalipoliittisia sitoumuksia ja niistä aiheutuvia kuluja ei esitetä täysimääräisesti tai niistä annetaan vaillinaisesti tietoja, on helposti olemassa riski siitä että tilinpäätöksen tietojen hyväksikäyttäjä ei saa riittävän hyvää käsitystä mainittujen sitoumusten taloudellisesta merkityksestä ja seuraamuksista ao. julkisyhteisön toiminnalla ja taloudelle. Vaillinainen tilinpäätöstieto voi heikentää päätöksentekijän ratkaisujen tietoperustaa. 1 Väestöennusteen mukaan seuraavan 30 vuoden kuluessa vanhuuseläkeikäisten suhteellinen osuus väestöstä kasvaa 16 prosentista 27 prosenttiin (Valtion eläkerahaston vuosikertomus 2006, 3).
5 5 Yksityisen sektorin osalta tutkimukset ovat osoittaneet, että pääomamarkkinat arvottavat yritysten työntekijöilleen antamat eläkesitoumukset ja eläkejärjestelyihin varatut varat osakkeiden hintoihin. Tämä vaikutus on tullut esille silloinkin, kun em. seikkoja koskevat tiedot sisältyvät vain tilinpäätöksen liitetietoihin tai tulevat vaillinaisesti ilmi tilinpäätöksestä (Beaver 2002, ). Mikäli eläkesitoumuksia ja eläkejärjestelyjä koskevia tietoja ei ole riittävästi julkistettavassa tilinpäätöksessä, tämä johtaa sijoittajien omien tiedonhankintakustannusten kasvuun. Viimeaikainen kansainvälinen suuntaus on ollut ottaa käyttöön julkisella sektorilla perinteisen kameraalisen eli hallinnollisen kirjanpidon tilalle tai rinnalle liikekirjanpito ja siihen perustuva tilinpäätösasetelma. Näin tapahtui Suomessa kun kunnat 2 siirtyivät vuoden 1997 alusta ja valtio 3 vuoden 1998 alusta soveltamaan liikekirjanpitoa. Näin siis sekä kunnat että valtio tekevät liikekirjanpidon avulla tilinpäätöslaskelmat liitetietoineen, joiden yhteydessä on ratkaistava eläke ja sosiaalipoliittisten sitoumusten esittämistapa. Ennen vuosituhannen vaihdetta valtioita tai muita julkisyhteisöjä varten ei ole ollut tilinpäätösten yhtenäistämiseen tähtääviä kansainvälisiä standardeja. Valtiot ovat itse säädelleet omista lähtökohdistaan kirjanpitoaan, mikä on johtanut toisistaan eroaviin kirjanpitojärjestelmiin. Yhteistä on kuitenkin ollut paitsi päätyminen kahdenkertaiseen kirjanpitoon myös kassaperusteisuus tai modifioitu kassaperusteisuus. Näin on ollut myös 2 Kuntalain 67 :n mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuudesta, kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä on sen lisäksi mitä kuntalaissa (655/73) säädetään, soveltuvin osin voimassa, mitä kirjanpitolaissa säädetään. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja kuntalain tilinpäätöstä koskevien pykälien soveltamisesta. Kunnalla voi olla liikelaitoksia tai muita taseyksiköitä, jotka tekevät erillistilinpäätöksen ja laativat oman tuloslaskelman, taseen ja rahoituslaskelman. Niihin sisältyvät tiedot yhdistellään kunnan tilinpäätökseen, eli ts. kunnan tilinpäätös sisältää myös kirjanpidollisesti eriytetyn liiketoiminnan tilinpäätöstiedot (Suomen Kuntaliitto 2001a.) 3 Talousarvioasetuksen 41 :n mukaan virastojen ja laitosten kirjanpito sekä keskuskirjanpito muodostuvat liikekirjanpidosta ja talousarviokirjanpidosta sekä valtuuskirjanpidosta. Talousarvion ulkopuolella olevan valtion rahaston kirjanpito on liikekirjanpitoa ja tarvittaessa valtuuskirjanpitoa. ( /254). Laki valtion liikelaitoksista säätää, että valtion liikelaitosten kirjanpito on liikekirjanpitoa, jossa sovelletaan sitä, mitä kirjanpitolaissa ja osakeyhtiölaissa säädetään osakeyhtiön kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä ( /1185). Valtioneuvosto on antanut budjettitalouden ulkopuolisten valtion liikelaitosten kirjanpidosta tarkentavan asetuksen (Valtioneuvoston asetus valtion liikelaitosten kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä /160). Liikelaitosten ja valtion rahastojen (mm. eläkerahaston) tilinpäätöksiä ei yhdistellä valtion tilinpäätökseen.
6 6 tavassa kirjata ja esittää sosiaalipoliittiset vastikkeettomat tulonsiirrot ja eläke etuudet kotitalouksille ja kansalaisille. Vuosituhannen vaihteessa tilanne muuttui. Kansainvälinen laskenta ammattilaisten järjestö IFAC on 2000 luvun alusta alkanut julkaista julkiselle sektorille tarkoitettuja tilinpäätösstandardeja, ns. IPSAS standardeja, jotka on luotu liikeyritysten (pörssiyritysten) IAS/IFRS standardeista pyrkimällä ottamaan huomioon julkisen sektorin erityisluonne. IFAC:n International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) on se elin, joka kehittää ja antaa edellä mainittuja IPSAS standardeja mennessä IFAC oli julkaissut 24 kertymäperusteiselle liikekirjanpidolle perustuvaa standardia ja yhden kassaperusteiselle kirjanpidolle perustuvan standardin. IFAC lähtee siitä, että kassaperusteinen tilinpäätös on vain välivaihe siirryttäessä kohti kertymäperusteista liikekirjanpidonomaista tilinpäätösasetelmaa. IPSAS standardit perustuvat IAS/IFRS standardien mukaisesti juuri kertymäperusteiselle kirjanpitoteorialle, joka on taselähtöinen ja varojen käypää arvostamista korostava sijoittajien tiedonintressejä myötäilevästi. Ensimmäinen erityisesti julkisyhteisöjen meno ja tulotalouden erityispiirteet huomioiva standardi eli IPSAS 23 koskien ei vastikkeellisia tuloja (veroja ja tulonsiirtoja) julkaistiin joulukuussa 2006 (Luoma, Oulasvirta ja Näsi 2007, 20 23). Tämän tutkimuksen kannalta tärkeitä standardien versioita tai luonnoksia ovat vuonna 2004 annettu kommenttiversio sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen esittämisestä ja vuonna 2007 annettu luonnos (ED 31) työeläkkeistä. Ne ovat valtion kirjanpidon ja tilinpäätösmallin kehittämisen kannalta mielenkiintoisia, vaikkakin ne perustuvat ainakin tähän asti julkisyhteisöille osin vieraalle tavalle käsittää tilinpäätöslaskelmien tärkeysjärjestys ja sisällön esittämistapa. Vasta tämän tutkielman kirjoittamisen jälkeen IPSASB julkaisi helmikuussa 2008 standardin 25 työeläkkeistä ja maaliskuussa 2008 luonnoksen (ED) 34 sosiaalipoliittisista käteisistä tulonsiirroista henkilöille ja kotitalouksille.
7 Tutkimustehtävä ja menetelmä sekä rajaukset Tutkimus kohdistuu eläkkeistä ja sosiaalipoliittista sitoumuksista aiheutuvien erien kirjaamiseen ja esittämiseen valtion liikekirjanpidon avulla tehdyssä tilinpäätöksessä. Eläkkeistä ovat työeläkkeiden lisäksi mukana kansaneläkkeet, koska valtio vastaa molemmista, edellisistä työnantajana ja jälkimmäisistä lakisääteisestä vakuutusturvasta vastaavana julkisyhteisönä. Tutkimuksessa rajataan pois valtion talousarviokirjanpito, koska mielenkiinto on nimenomaan julkissektorin liikekirjanpidon avulla tehdyissä ulkoisissa ja yleistä tarkoitusta varten laadituissa tilinpäätöksissä eikä talousarvioiden toteutumalaskelmissa. 4 Tutkimuskysymykset ovat seuraavat: 1) Millä teoreettisesti ja käytännön kannalta perustelluilla tavoilla voidaan kirjata valtion tai sen rahaston jakamia eläkkeitä ja sosiaalipoliittisia tulonsiirtoja 2) Miten valtio tällä hetkellä kirjaa ja esittää edellä mainitut erät tilinpäätöksessään 3) Miten erät esitetään tilinpäätöksessä IPSAS standardien mukaan Tutkimuskysymyksiin liittyvänä tutkimustehtävänä on selvittää, miten kirjaaminen ja esittäminen tilinpäätöksessä muuttuisi, jos siirryttäisiin noudattamaan kansainvälisiä IPSAS standardeja ja samalla arvioida IPSAS standardien soveltuvuutta valtiolle. 4 Valtion talousarviokirjanpidon tarkoitus on kuten aiemmin hallinnollisen kirjanpidonkin auttaa talousarvion toteutumisen seurantaa ja valvontaa ja mahdollistaa talousarvion toteutumalaskelmat. Kunnilla liikekirjanpidon avulla tuotetaan myös talousarvion toteutumalaskelmat. Tämä on mahdollista siksi, että kunnilla talousarvion toteutumalaskelmakaavat ja tulojen ja menojen kohdentamisperusteet talousarvioon ovat riittävän lähellä liikekirjanpidon kirjaamisperusteita ja sen avulla laadittavia tilinpäätöslaskelmia.
8 8 Näkökulmana ja kriteerinä tilinpäätösesittämisen arvioinnissa on erityisesti tilinpäätöksen tiedon hyödyllisyys päätöksentekijöille. Tutkimusprosessin alussa on selvitelty aiheeseen liittyvää kirjallisuutta ja muita lähteitä sekä muodostettu relevantti teoreettinen viitekehikko ja vastattu näin ensimmäiseen tutkimuskysymykseen. Tämän jälkeen on edetty kahteen muuhun tutkimuskysymykseen ja arvioitu IPSAS standardien soveltumista valtiolle sekä pohdittu mahdollisuuksia kehittää valtion nykyistä tilinpäätöstä ja muita raportointivälineitä esittämään entistä paremmin eläkesitoumuksia ja sosiaalipoliittisia tulonsiirtositoumuksia. Tutkimusmetodi on käsiteanalyyttinen kohdistuen tilinpäätösesittämisen käsitteisiin ja malleihin koskien eläkkeiden ja sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen esittämistä. Tutkimuksen arviointitehtävän suorittamista varten on seurattu IPSAS standardeja ja niiden erilaisia luonnoksia vuoden 2007 loppuun asti IFAC järjestön julkissektorikomitean kotisivuilla (http://www.ifac.org/publicsector/). Lähteinä käytetään aihetta koskevaa kirjallisuutta, virallislähteitä ja normeja sekä aihetta koskevia standardeja. Tutkimus on jatkoa aiemmin tehdylle IPSAS standardeja ja niiden teoreettisia ja institutionaalisia lähtökohtia selvittäneelle tutkimukselle, jossa tutkielman tekijä oli mukana. Tutkimuksen teoreettinen perusta nojaa tähän tutkimukseen (Luoma, Oulasvirta ja Näsi 2007), jonka rahoittajana oli valtiontilintarkastajien kanslia. Mainitussa tutkimuksessa voitiin käyttää hyväksi valtion kirjanpitolautakunnan valmisteluaineistoa ja kannanottoa koskien IPSASstandardeja. Valtion kirjanpitolautakunta on antanut IPSAS standardeja koskevan kriittisen selvityksen valtiovarainministeriölle (Dnro 545/58/2006). Tilinpäätöksen esittämisongelmaa tarkastellaan lähinnä tilinpäätöstiedon hyväksikäytön ja tilinpäätöksen laatijan tässä tapauksessa valtion ja sen raportointivelvollisten tilivelvollisuuden näkökulmista. Huomio on valtion tilinpäätöksessä, jonka valtiokonttori laatii, sekä valtion tilivirastojen tilinpäätöksissä. Tutkimuksessa on tehty
9 9 myös pienimuotoinen empiirinen analyysi siitä, missä määrin työeläkkeisiin ja sosiaalipoliittisiin sitoumuksiin liittyvää tietoa annetaan nykyisissä valtion julkistettavissa raporteissa tämä analyysi sisältyy lukuun 5. Käsiteanalyysi luvussa 2 kohdistuu keskeisiin vaihtoehtoisiin kirjanpidossa noudatettaviin kirjaamisperiaatteisiin, jotka vaikuttavat tilinpäätöslaskelmien sisältöön. Luvussa on kuvattu valtion liikekirjanpito ja kansainvälisten IPSAS standardien periaatteet sekä kirjanpidon järjestämisen ja raportointivelvollisuuksien jakotapoja valtion budjettitaloudessa. Luvun lopussa on koottu yhteen kirjanpitosysteemin kaksi perusdimensiota eli kirjaamisperiaate ja kirjanpidon ja raportoinnin jako entiteeteille. Luvussa 3 on tarkasteltu työeläkkeiden esittämistä tilinpäätöksessä ja luvussa 4 sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen esittämistä tilinpäätöksessä. Luvussa 5 kootaan yhteen keskeiset johtopäätökset Aiempi tutkimus Yritysmäisen liikekirjanpidon ja laskentatoimen soveltuvuutta julkisyhteisöille on tutkittu kohtuullisen paljon. Näissä tutkimuksissa on usein kriittisiä huomioita yritysmäisen liikekirjanpidon mallien sopimisesta julkisyhteisöille (ks. esimerkiksi Falkman 1997, Oulasvirta 1998, Näsi 1999, Kohvakka 2000, Christiaens ja Peteghem 2007). Sen sijaan juuri kansainvälisten IPSAS standardien soveltuvuutta julkisyhteisöille on empiirisesti tai teoreettisesti tutkittu toistaiseksi vähän Suomessa (ks. Luoma, Oulasvirta ja Näsi 2007, Ekroos 2007 ja edelleen Luoman vuonna 2008 valmistuva pro gradu tutkielma Tampereen yliopiston taloustieteiden laitoksella) tai muuallakaan (Christiaens 2004, Barton 2005). Monet sellaisten tutkimusten tulokset, jotka koskevat yleisemmin yritysmäisen liikekirjanpidon soveltamista julkisyhteisöissä, ovat kuitenkin 5 Tutkimuksen käsikirjoitusta on kommentoinut Hannu Koponen Valtiokonttorista.
10 10 sovellettavissa julkisyhteisöjen kansainvälisiä standardeja koskevalle kriittiselle tutkimukselle. 2. Teoreettinen viitekehikko 2.1. Kirjaamisperusteet Menon ja tulon kirjaamisperusteella tarkoitetaan sitä, missä vaiheessa tapahtumaketjua menot ja tulot kypsyvät ajallisesti kirjattavaksi kirjanpitoon (ks. Järvinen, Prepula, Riistama ja Tuokko 1998, 103). Kirjanpito ja tilinpäätösmallilla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa kirjanpidon kirjaamisperusteita ja yleistä tarkoitusta varten laaditun tilinpäätöksen esittämismallia. Kirjaamisperuste ja tilinpäätöksen jaksotusratkaisut vaikuttavat myös eläke ja sosiaalipoliittisten kulujen ja sitoumusten esittämiseen valtion ja kuntien tilinpäätöksissä. Kirjanpidon kirjaamisperusteiden päävaihtoehtoina tuodaan usein esille kassaperusteisuus (cash based accounting) ja suoriteperusteisuus tai kertymäperusteisuus (accrual based accounting). 6 Kirjanpitomalli voidaan valita eri tavoin mainittuja päävaihtoehtoja modifioiden eikä ole olemassa yhtä oikeaa puhdasta mallia, joka olisi lähtökohtaisesti muita parempi riippumatta raportoinnin olosuhteista ja tietotarpeista. Vaikka laskentatoimessa voidaan tehdä perusteltuja normatiivisia kannanottoja hyvästä tilinpäätösesittämisestä (oikeiden ja riittävien tietojen vaatimus), se ei ole sellaista tiedettä, jossa voitaisiin empiirisesti vahvistaa jonkin kirjanpitoteorian paremmuus johonkin toiseen nähden pyrittäessä kuvaamaan yrityksen todellista taloudellista tulosta 6 Kirjanpitolain ( /1336) mukaan liiketapahtumien kirjaamisessa on pääperiaate suoriteperuste. Kirjanpitolain 2 luvun 3 :n mukaan menon kirjaamisperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen ja tulon kirjaamisperusteena suoritteen luovuttaminen (suoriteperuste). Saman pykälän mukaan meno ja tulo saadaan kirjata myös maksuun perustuen (maksuperuste), mutta tällöinkin myyntisaamiset ja ostovelat on voitava jatkuvasti selvittää.
11 11 ja tilaa (Sterling 1981, 83 86). Empiirisen tieteen keinoin ei voida verifioida että jokin tietty laskentatoimen ratkaisu sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen tai eläkkeiden kirjaamisen ja tilinpäätösesittämisen suhteen olisi teoreettisesti toista parempi. Suomessa on pitkään noudatettu Saarion meno tuloteoriaa kirjanpitolain yleisenä periaatteena. Viime vuosina kansainvälisten pörssiyritysten liikekirjanpito on lähestynyt kansainvälisen IAS/IFRS standardiston mukaista mallia. Siinä tulokäsite on taselähtöinen ja taseen arvostus perustuu paljolti käypiin arvoihin (markkina arvoihin). Varojen käypien arvojen muutoksista johtuvat tuotot ja kulut merkitään tuloslaskelmaan. Tulos määräytyy oman pääoman muutoksena, joka kuvastaa paitsi toiminnan tulosta, lisäksi omaisuuserien arvoissa tapahtuneita muutoksia. Realisoitumattomat arvonmuutokset voivat muodostaa merkittävän osan kirjanpitovelvollisen tuloksesta. IAS/IFRS viitekehikon kirjanpitomalli eroaa tuloslaskelmaa ja tulojen ja menojen realisointia korostavasta lähestymistavasta. Ajattelutapojen eroa kuvastaa hyvin seuraava siteeraus (kursiivit tekijän). Siinä esitetty traditionaalinen tulon tulkinta sopisi hyvin Saarion meno tuloteorian mukaiseen kirjanpitoteoriaan, kun taas ennakoitujen tulojen kirjaaminen tuotoiksi taas kuvastaa IAS/IFRS viitekehikon mukaista kirjanpitoteoriaa. "Income in this sense is closely tied to past and present operations, and the traditional income statement indicates little in the way of future expectations. Accountants have generally taken the position that the best indicator of the future is past performance and that reporting anticipated gains involves an element of subjectivity in the calculation that could impair the usefulness of financial statements". (McCullers ja Schroeder 1982, 72.) Valtion liikekirjanpidon lähtökohdat Julkisyhteisöille kehitetyssä kameraalisessa kirjanpitoteoriassa (ks. Monsen 2002) on korostettu tilivelvollisuutta ja julkisten varojen käytön valvontaa. Tässä tarkoituksessa
12 12 olennaista on budjettivarojen käytön laillisuus ja se, että menoihin sitoutumisen täytyy perustua sitä edeltävään valtuutukseen. Kameraalisen kirjanpitoteorian mukaisessa mallissa kirjataan myös ostovelkoja ja tilisaatavia eli se ei perustu puhtaaseen kassaperusteiseen kirjanpitoon. Sosiaalipoliittisia tulonsiirtoja tai työeläkesuorituksia ei tässä kirjanpitomallissa esitettäisi pelkästään maksuperusteella, vaan jo ennen maksua esimerkiksi lyhytaikaisina maksuvelkoina. Kameraalisen ja hallinnollisen kirjanpidon kehittäminen ei ole saanut osakseen enää mielenkiintoa parin viime vuosikymmenen aikana. Huomio on siirtynyt siihen, kuinka yritysten liikekirjanpitoa voidaan soveltaa julkisyhteisöissä. Uudessa julkisjohtamisliikkeessä on nähty tärkeänä yritysmäinen tapa uudistaa johtamista (Lapsley 2008). Julkisjohtamisen reformiliikkeen yhdeksi osatekijäksi tuli pyrkimys siirtyä kameraalisesta ja kassaperusteisesta kirjanpidosta voittoa tavoittelevan sektorin liikekirjanpitoon (Christiaens & Rommel 2008). Liikekirjanpitoa ja sen mukaista tilinpäätösesittämistä esikuvana pitävää kehitystyötä on kuitenkin kritisoitu siitä, että se on jättänyt huomiotta ansaintaperiaatteella toimivien yritysten ja verorahoitteisten julkisyhteisöjen erojen merkityksen (Mack & Ryan 2006, Christiaens & Rommel 2008). Laskentatoimen tutkijoiden parissa on erimielisyyttä siitä, missä määrin sektoreiden väliset erot estävät yksityisen sektorin kirjanpidolle kehitettyjen yleisten perusteiden (viitekehikon) soveltamisen suoraan julkiselle sektorille (Broadbent & Guthrie 2008, 150). Yritysten liikekirjanpidon tällä hetkellä dominoiva teoria perustuu tietyille postulaateille ja prinsiipeille, jotka vain osittain soveltuvat julkishallinnon virastoympäristöön (Falkman 1997, ). Tämä johtuu siitä, että julkisyhteisöillä on omat erityispiirteensä, joita ovat osinkoa vaativan omistajatahon puuttuminen aidon tulojen ansaintaprosessin puuttuminen ja menojen kattamisen perustuminen pääasiassa verotuloihin valtion sellaisten yhteiskuntataloudellisten tavoitteiden olemassaolo, joita liiketaloudellinen kirjanpito ei kuvaa.
13 13 Liikekirjanpidon meno tulon kohdalle periaate 7 soveltuu hyvin valtion vastikkeellisiin tuloihin ja menoihin maksullisessa toiminnassa. Jaksotettujen tuottojen ja kulujen erotuksen tarkastelu antaa tärkeätä tietoa kannattavuudesta tai toiminnan kustannusvastaavuudesta. Valtion tyypillisessä verorahoitteisessa toiminnassa menojen tarkoituksena ei ole tuottaa valtiolle tuloja, vaan kansalaisille palveluja ja muuta yleishyödyllistä toimintaa. Tällaisessa verorahoitteisessa toiminnassa tuottojen ja kulujen vastakkainasettelulla ei ole samaa informaatioarvoa kuin maksullisella toiminnalla. 8 Näistä lähtökohdista on ymmärrettävää, että tähän asti sen enempää valtiolla kuin kunnissakaan ei ole haluttu valita omia erityispiirteitä unohtaen samaa kirjanpitomallia kuin yritykset. Julkisyhteisöjen tapahtumat ovat pääasiassa vastikkeettomia, ja siksi valtion kannalta on keskeistä ratkaista vastikkeettomien tapahtumien kirjaamisperusteet. Seuraavassa selostetaan lyhyesti valtion liikekirjanpidon perusteet. Myös talousarviokirjanpidon perusteiden kuvaus on välttämätöntä, koska valtion liikekirjanpidossa noudatetaan vastikkeettomissa tapahtumissa talousarviokirjanpidon kirjaamisperusteita. Valtion liikekirjanpito on sovellettua liikekirjanpitoa, joka on säännelty valtion talousarviolaissa ja asetuksessa sekä valtiovarainministeriön ja valtiokonttorin määräyksissä ja ohjeissa. Valtion hyvää kirjanpitotapaa edistää valtion kirjanpitolautakunta lausunnoillaan. Talousarviolakia ja asetusta ei valtion kirjapitouudistuksen yhteydessä vuonna 1997 muutettu kuin osittain liikekirjanpidon 7 Meno tulon kohdalle periaate (matching) tarkoittaa sitä, että tulon ansaitsemiseksi uhratut menot on asetettava samaan tuloslaskelmaan vastaavien tulojen kanssa (Järvinen Prepula Riistama Tuokko 1998, 54 55). 8 Sen sijaan toiminnan tuottojen ja kulujen erittely ja seuranta sinänsä on luonnollisesti tarpeellista toiminnan ohjauksen kannalta myös verorahoitteisessa toiminnassa.
14 14 periaatteita vastaaviksi, koska talousarvion laatimisessa noudatettavia kohdentamissääntöjä ei haluttu muuttaa (Pöllä Etelälahti 2002, 138). 9 Valtion liikekirjanpidossa ja yritysten liikekirjanpidossa on kirjaamisperusteissa eroja. Liikekirjanpidossa yleisesti noudatettavan suoriteperusteen lisäksi valtion liikekirjanpidossa noudatetaan laajasti maksu ja sitoumusperustetta. Valtion talousarvioasetuksen mukaan vastikkeettomissa liikekirjanpidon tapahtumissa ja veroihin liittyvien korkojen kirjaamisessa noudatetaan talousarvion mukaista kirjausperustetta (talousarvioasetus 42d ). Vastikkeettomien tulojen ja menojen lisäksi valtion kirjanpidossa on muitakin yritysten kirjanpidosta erottavia erityispiirteitä, jotka liittyvät mm. arvonlisäveroihin, valtion kansallisomaisuuteen ja oman pääoman muodostumiseen taseessa (ks. tarkemmin Pöllä Etelälahti 2002, ). Talousarvion mukaiset kirjaamisperusteet on määritelty talousarvioasetuksen 42 c :ssä. Talousarviotulot ja menot kirjataan kirjanpitoon sen mukaan kuin tulot ja menot on otettu kunkin varainhoitovuoden talousarvioon (tuloarvioina ja määrärahoina). Talousarviolain (423/1988) 6 a :n ( /1056) mukaan tulojen ja menojen kohdentamisessa varainhoitovuoteen otetaan huomioon tulon tai menon laatu ja taloudellinen luonne sekä erityisesti tulon tai menon perustana olevan suoritteen luovuttamisen tai tuotannontekijän vastaanottamisen taikka suoritusvelvoitteen muodostumisen tai tulon tai menon maksamisen ajoittuminen. Vastikkeelliset tapahtumat Talousarvioasetuksen 5 a :n ( /1175) mukaan maksullisessa toiminnassa ja kulutusmenoissa, sijoitusmenoissa ja muissa vastikkeellisissa menoissa käytetään kohdentamisessa suoriteperustetta tai sitä vastaavaa perustetta. Samaisen pykälän mukaan vähäinen tulo ja meno, valtioon palvelussuhteessa olevan loma ajan palkka ja lomaraha sekä sellainen tulo ja meno, joiden lain säännöksen tai tehdyn sitoumuksen perusteella muodostuvaa määrää ei voida ilman olennaisia lisäkustannuksia 9 Kunnilla tulojen ja menojen kohdentamisperusteet talousarvioon ja talousarvioasetelma ja toisaalta liikekirjanpidon kirjaamisperusteet ja ulkoiset tilinpäätöslaskelmat on sovitettu toisiinsa. Tämän vuoksi kuntien liikekirjanpidon avulla voidaan tuottaa myös talousarvion toteutumalaskelmat.
15 15 luotettavasti ennakoida ennen maksuvelvoitteen erääntymistä, voidaan kohdentaa myös maksuun perustuen (maksuperuste). Vastikkeettomat tapahtumat Vastikkeettomat menot kohdennetaan sitoumusperusteella, joka menon lajin ja tapauksen mukaan määritellään talousarvioasetuksessa useammalla tavalla. Edellä mainitun pykälän mukaan valtion siirtomenon kohdentamisperusteena on valtionavun myöntöpäätöksen tekeminen (myöntöpäätösperuste) tai muu vastaava sitoutuminen menoon (muu sitoumusperuste). Silloin, kun oikeus saada valtionapu tai muu suoritus perustuu lakiin ja siirtomenon myönnettävästä ja maksettavasta määrästä säädetään yksityiskohtaisesti laissa tai maksettavaksi tuleva määrä määräytyy yksityiskohtaisesti lain nojalla (lakisääteinen siirtomeno), kohdentamisperusteena on menon maksettavaksi tulevan määrän yksityiskohtainen vahvistamispäätös (maksatuspäätösperuste). Euroopan unionin rakennerahaston rahoitusosuus ja siihen liittyvä valtion rahoitusosuus kohdennetaan maksatuspäätöksen tai sitä vastaavalla perusteella. Veron ja veronluonteisen tulon, osinkotulon, liikelaitosten voiton tuloutuksen ja valtiolle saatavan muun voitto osuuden kohdentamisperusteena on maksuperuste. Valtion talouden kannalta tärkeistä vastikkeettomissa eristä valtio kirjaa siis verotulot maksuperusteisesti ja siirtomenot sitoumusperusteella, joka merkitsee siirron kirjaamista menoksi siirron myöntöpäätöksen tai maksatuspäätöksen yhteydessä. Jos mainittu päätös tehdään ennen kassastamaksua, silloin myös kirjaus tehdään ennen kassastamaksun ajankohtaa. Valtion kirjanpidossa ja tilinpäätöksessä sitoumusperustetta tulkitaan suppeasti. Valtion liikekirjanpidossa ei kirjata vapaaehtoisia tai pakollisia varauksia, mutta sen sijaan talousarviotalouden ulkopuolella olevat valtion rahastot voivat tehdä varauksia (Valtion kirjanpidon käsikirja 3.1.2, 11 33). Yritysten liikekirjanpidossa mainittuja varauksia kirjataan (ks. Liite 2)
16 Kirjaamisperusteiden luokittelu tutkimusta varten Tätä tutkimusta varten luokiteltiin kirjaamisperusteet ulottuvuudella maksu tai kassaperusteisuus (cash based accounting) ja vahva suoriteperusteisuus tai kertymäperusteisuus (accrual accounting). Välimaastossa sijaitsevista kirjaamisperustemalleista voidaan käyttää yhteisnimitystä modifioidut mallit. Modifioituja malleja voidaan edelleen tyypitellä alaluokkiin (ks. esimerkiksi VM:n muistio 2002, 15, jossa viitataan amerikkalaisen Chanin luokitteluun). Kirjaamisperusteiden luokittelu: a. Kassaperusteisuus (cash based accounting) 10 b. Modifioidut mallit Pääosin maksuperusteisuus ja heikko suorite ja kertymäperusteisuus. Tyypillistä on, että lyhytaikaiset saatavat ja velat kirjataan ja esitetään taseessa, joka on suppea. Jos myös pitkävaikutteiset menot ja pitkäaikaiset velat merkitään taseeseen, tase laajenee, mutta tyypillistä tässä mallissa on että tuloslaskelmassa ei esitetä pitkävaikutteisen tuotannontekijän hankintamenosta jaksotettuja poistokuluja. Modifioitua mallia voisi kutsua kohtuullista suorite ja kertymäperusteisuutta noudattavaksi, jos myös poistot esitetään kuluna tuloslaskelmassa eli tilinpäätösjaksotukset tehdään laajemmin kuin edellä. c. Suorite ja kertymäperusteiset mallit Vahvassa suoriteperusteessa tilinpäätösjaksotukset tehdään laajasti, myös ansaintaperiaatetta noudattavat työeläkkeet kirjataan suoriteperusteella. 10 Käsitteitä kassaperusteisuus ja maksuperusteisuus käytetään tutkielmassa synonyymeinä.
17 17 Kertymäperusteisuus on laajempi käsite kuin suoriteperusteisuus, jossa kirjausperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen tai suoritteen luovuttaminen. IPSASB:n mukaan kertymisperusteella tarkoitetaan kirjausperustetta, jonka mukaan liiketapahtumat ja muut tapahtumat kirjataan niiden toteutuessa (eikä vasta silloin, kun maksu saadaan tai suoritetaan rahana tai muina rahavaroina). Näin ollen liiketapahtumat ja muut tapahtumat merkitään sen tilikauden kirjanpitoon ja tilinpäätökseen, johon ne liittyvät. Kertymisperusteisesti tilinpäätökseen merkittävät perustekijät ovat varat, velat, nettovarat/oma pääoma, tuotot ja kulut (IPSAS 1 standardi, määritelmät, kohta 7.). Kertymäperusteisuus liittyy taselähtöiseen lähestymistapaan, jossa ensin laaditaan tase ja vasta sitten tuloslaskelma. Kertymäperusteiseksi malliksi (accrual accounting) voitaisiin nimetä kansainvälisiä IPSAS standardeja noudattavaa tilinpäätöstä, jonka vahvassa versiossa verot ja sosiaaliturvan tosiasialliset sitoumukset kirjataan ja esitetään julkisyhteisön tilinpäätöksessä kertymäperusteisesti osittain jo ennen oikeudellisten sitoumusten syntyajankohtaa. Valtion nykyinen liikekirjanpito noudattaa kohtuullista suoriteperustetta, koska siinä hankintamenot jaksotetaan vaikutusaikanaan poistoina kuluksi tuotto ja kululaskelmaan. Vertailumielessä voidaan todeta, että kunnat soveltavat kuntalain mukaan kirjanpitolakia ja asetusta, ja niiden liikekirjanpito noudattaa kohtuullisen voimakasta suoriteperustetta. Kuntien liikekirjanpitoa ei tarvitse samassa määrin sovittaa talousarvion erityislaatuisiin kohdentamisperusteisiin kuin valtiolla, ja sikäli kuntien liikekirjanpito on jonkin verran suoriteperusteisuudessa vahvempaa kuin valtion vastaava liikekirjanpito.
18 IPSAS standardien lähtökohdat IPSAS standardit perustuvat IAS/IFRS standardeihin, joissa korostetaan tilinpäätösinformaatiossa tasetta ja omaisuus ja velkaerien käypään arvoon arvostamista niin että realisoitumattomat arvonmuutokset voivat muodostaa merkittävän osan tuloksesta. Tilinpäätöksen perustekijät on määritelty IPSAS standardeissa koostuvaksi varoista ja veloista sekä tuotoista ja kuluista. Kaksi viimeksi mainittua perustekijää määritellään taselähtöisen kirjanpitoteorian mukaisesti varoissa ja veloissa tapahtuvien muutosten avulla sekä omasta pääomasta tai nettopääomasta käsin. Tilinpäätöksen laatimista ja esittämistä koskevissa yleisissä periaatteissa esimerkiksi tuotot määritellään tilikauden aikana tapahtuvaksi taloudellisen hyödyn lisäykseksi, joka toteutuu varojen lisääntymisenä tai arvonnousuna taikka velkojen vähentymisenä ja johtaa oman pääoman lisäykseen, joka on muuta kuin omistajien tekemistä oman pääoman sijoituksista johtuvaa. Lähtökohtaisesti taseperustainen käypiä arvoja ja vastikkeellisia markkinatapahtumia korostava viitekehys soveltuu huonosti valtion kirjanpidon ja tilinpäätöksen käsitteelliseksi viitekehikoksi. Valtiolla ei ole sellaista omistajaa, joka perustellusti voisi asettaa sijoitukselleen tietyn rahamääräisen tuottovaatimuksen. Valtiolta puuttuu myös yritysmäinen ansaintaprosessi. Valtion taloudellinen toiminta on pääosin vastikkeetonta ja verorahoin toteutettua toimintaa. Lisäksi valtion yhteiskuntataloudellisten tavoitteiden saavuttamista ei voida mitata tulos ja taselaskelmilla, vaan toiminnan tuloksellisuuden toteamiseksi tarvitaan moniulotteisempaa toiminnan laadun ja vaikuttavuuden mittausta ja arviointia (ks. Luoma, Oulasvirta ja Näsi 2007 sekä valtion kirjanpitolautakunnan IPSAS standardeja koskevan selvitys valtiovarainministeriölle ). IPSASB on ryhtynyt 2000 luvun puolivälin jälkeen laatimaan julkissektorille tyypillisille vastikkeettomille erille standardeja, joten edellä esitetystä teoreettisten
19 19 lähtökohtien kritiikistä huolimatta on mielekästä arvioida juuri näiden standardien käyttökelpoisuutta julkisyhteisöille Kirjanpitoentiteetti ja raportointivelvollisuus Kirjanpidon järjestämisessä tulee ratkaista paitsi teoreettiset lähtökohdat tilinpäätöksen laatimisperusteineen myös se, miten muodostetaan kirjanpitoentiteetit ja määritetään raportointivelvolliset. Ratkaisut vaikuttavat myös eläke ja sosiaalipoliittisten sitoumusten raportoimiseen ja esittämiseen tilinpäätöksessä. Seuraavassa tarkastellaan asiaa valtion näkökulmasta. Ensinnäkin on mahdollista, että valtion taloushallinto organisaation sisäiset yksiköt eivät tee omaa tilinpäätöstä eivätkä siis ole sen suhteen raportointivelvollisia. Yksiköt toimittavat vain tilitietonsa valtion kirjanpidon keskusyksikölle, joka sitten laatii koko valtion tilinpäätöksen. Tätä voisi kutsua täysin keskitetyksi malliksi. Täysin hajautetussa mallissa valtio jakaantuu kirjanpito ja raportointivelvollisiin entiteetteihin, jotka tekevät erilliset tilinpäätökset, mutta valtio ei tee lainkaan yhdistettyä koko budjettitaloutta koskevaa tilinpäätösraporttia. Näiden välimuoto on se, mihin Suomen valtio on päätynyt. Valtion talousarviotalous on kirjanpitovelvollinen talousyksikkö. Sen taloushallinto organisaatio koostuu tilinpäätösvelvollisista tilivirastoista, jotka sen lisäksi että toimittavat säännöllisesti tilitietonsa valtiokonttorin keskuskirjanpitoon tekevät myös oman tilinpäätöksen, johon sisältyvät talousarvion toteutumalaskelma, tase ja tuotto ja kululaskelma liitetietoineen sekä toimintakertomus. Seuraavassa tarkastellaan tätä välimuotoa tarkemmin sosiaalipoliittisten siirtojen ja eläkesitoumusten esittämisen näkökulmasta. Vaikka valtion kirjanpitoentiteetit ovat raportointivelvollisia, voi kuitenkin olla että ne eivät ole raportointivelvollisia työntekijöistään kertyneistä eläkevastuista. Tähän
20 20 vaikuttavat paitsi valtion kirjanpidossa omaksutut kirjaamisperusteet myös eläkejärjestelyratkaisut. Jos tilinpäätöksen laatiminen perustuu maksuperusteisuuteen tai rajoitettuun suoriteperusteisuuteen, eläkekulut kirjataan tiliviraston ja valtion tuloslaskelmaan maksun mukaan eikä kertyneitä eläkevastuita kirjata velkana taseeseen. Jos työeläkkeet kirjataan ansaintateorian mukaan suoriteperusteisesti ja työeläkejärjestely on kollektiivinen niin, että erillinen työeläkerahasto tai eläkevakuutusyhtiö vastaa eläkesitoumuksia vastaavista suorituksista, eläkevastuun kirjaaminen kuuluu ao. yksikölle eikä yksittäisille valtion tilivirastoille. Jos ao. edellä mainittu rahasto kuuluu valtiolle, sisältyy rahaston tilinpäätös valtiokonsernin tilinpäätökseen. Jos työeläkkeet kirjataan ansaintateorian mukaan suoriteperusteisesti ja lisäksi raportointivelvolliset yksiköt vastaavat itse suoraan eläkesitoumuksistaan, silloin eläkevastuut tulee kirjata velkana raportointivelvollisen yksikön taseeseen. Vahvan suoriteperusteen tai kertymäperusteen tilinpäätösmallissa voi olla perusteltua, että entiteetin aiheuttamia kaikkia kustannuksia ja kertyneitä vastuita (accrued liabilities) ei esitetä tilinpäätöksessä, koska vastuu mainituista kustannuksista ja vastuista on koko julkisyhteisöllä eikä siihen kuuluvilla alemman tason entiteeteille, jolloin keskuskirjanpito vasta esittää mainitut erät tilinpäätöksessä (IFAC IPSAS Study 14, 193). Keskusvaltio ja mahdollisesti sen erityinen eläkerahasto voi ottaa vastuulleen henkilöstöön liittyvät eläkevastuut, jolloin yksittäisen kirjanpitovelvollisen entiteetin ei tarvitse kirjata taseeseen eläkevastuusta aiheutuvaa eläkevelkaa. Jos aiheuttamisperiaatteen mukainen kustannusinformaatio halutaan kuitenkin allokoida myös entiteeteille, tämä voidaan järjestää esimerkiksi niin että kirjanpitovelvolliset yksiköt kirjaavat tilivuosittain tuloslaskelmaan täysimääräiset kertymäperusteiset
21 21 eläkekulut ja toisaalta niitä vastaavat eläketuotot. Tai tämä voidaan jättää täysin sisäisen laskennan tehtäväksi ilman niiden sisällyttämistä ulkoisiin tilinpäätöslaskelmiin. Käytännöllisistä syistä voidaan päätyä siihen, että kyseessä oleva julkisyhteisö päättää olla allokoimatta tiettyjä kustannuksia niitä aiheuttaneille entiteeteilleen. Periaatteessa mainittu vaihtoehto ei ole johdonmukainen ratkaisu vahvan suoriteperusteisen tai kertymäperusteisen kirjanpidon näkökulmasta, koska entiteetin tilinpäätöksen tulisi sisältää kaikki sen kulut mukaan lukien niiden työntekijöistä aiheutuvat suoriteperusteiset eläkekulut. Jos yksittäiset valtion organisaatioon kuuluvat yksiköt ovat raportointivelvollisia myös eläkesitoumusten suhteen ja valtiolla on keskitetty eläkejärjestelmä ja eläkelaskenta, käytössä on oltava henkilötietojärjestelmä ja laskentamenetelmä, jonka avulla aggregoidut tiedot eläkekuluista ja vastuista palveluksessa olevista henkilöistä voidaan jakaa raportointivelvollisille yksiköille. Eläkevastuiden jako eri yksiköille voi olla laskennallista perustuen aktuaarisiin laskelmiin. Se voidaan tehdä myös yksinkertaisemmin jakamalla eläkevastuu kullekin yksikölle samassa suhteessa kuin ao. yksikön henkilöstön palkkamenot ovat suhteessa koko valtion palkkamenoihin. (IFAC IPSAS Study 14, 198). Samoin kuin palvelussuhdeperusteisissa työeläkkeistä myös kansaneläkkeiden ja sosiaalipoliittisten tulonsiirtojen osalta on päätettävä sekä tilinpäätöksen laatimisperiaatteista (maksuperusteisuus vai kertymäperusteisuus vai jokin välimuoto edellisistä) että kirjanpidon entiteetti ja raportointivelvollisuuksien jaosta (keskitetty, hajautettu vai välimuoto). Jos valitaan kassaperusteinen kirjanpitomalli, sosiaalipoliittisista sitoumuksista syntyviä velkoja ei kirjata valtion saati kirjanpitovelvollisen tiliviraston taseeseen ennen kuin valtiolle syntyy yksilöity oikeudellinen maksuvelvoite suorituksen maksamiseen. Jos taas valitaan kertymäperusteinen malli, edellä mainittuja siirtoja voisi kirjata jo ennen oikeudellisen velvoitteen syntyajankohtaa jäljempää selostettavin perustein (ks. luku 4).
22 22 Täysin hajautetussa mallissa valtiokokonaisuus ei tee lainkaan yhdistettyä tilinpäätöstä, vaan ainoastaan siihen kuuluvat entiteetit tekevät tilinpäätöksen. Tämä malli lienee käytännössä hyvin harvinainen. Vähänkään isommat valtiot päätynevät harvoin täysin keskitettyyn ratkaisuun kirjanpitosysteemissään. Kunnissa keskitetty ratkaisu on sen sijaan yleinen. Suomen kunnat noudattavat keskitettyä kirjanpitosysteemiä lukuun ottamatta kuntia, joissa on erilliskirjanpitoa pitäviä liikelaitoksia (Suomen Kuntaliitto 2001a ja 2001b). Suomen valtio noudattaa välimuotoa sekä tilinpäätös ja raportointivelvoitteiden että kirjaamisperusteiden jaon suhteen. Valtion liikekirjanpidossa ei kirjata työeläkkeitä ansaintaperiaatteella eikä sosiaalipoliittisia sitoumuksia kirjata niiden tosiasiallisen syntyajankohdan mukaan siirron saamisen ns. kynnysvaatimusten täyttyessä (ks. luvut 3 ja 4). 3. Eläkekulujen ja eläkesitoumusten esittämien tilinpäätöksessä 3.1. Suomen eläkejärjestelmä Eläkejärjestelmä Suomessa koostuu kahdesta pakollisesta ja lakisääteisestä eläkejärjestelystä: kansaneläkkeistä, joka takaa minimieläkkeen kaikille kansalaisille, sekä ansioeläkejärjestelmästä. Ansioeläke pienentää kansaneläkettä, mikä on syynä siihen että valtaosa kaikista eläkeläisistä saa vain työssä ansaittua ansioeläkettä. 11 Kansaneläkkeet hallinnoi valtion sosiaaliturvarahastona toimiva Kansaneläkelaitos eli Kela. Kansaneläkkeet rahoitetaan ilman rahastointia valtion ja työnantajien toimesta 11 Kansaneläkelain ( /568) 20 :n mukaan kansaneläkkeen määrästä vähennetään 50 % siitä muusta eläketulosta, jonka yhteismäärä ylittää 536.
23 23 pay as you go tyyppisesti. Kansaneläkkeitä korotetaan niiden ostovoiman turvaamistarkoituksessa kuluttajahintaindeksi avulla. (VM 2006, 3 4). Työntekijöiden ansaitsemat työetuusperusteiset työeläkkeet lasketaan yleensä työntekijän palkan ja palveluksen keston perusteella. Työeläkkeen rahoittamiseen osallistuvat tavallisesti sekä työnantajat että työntekijät maksettujen palkkojen perusteella määräytyvin eläkemaksuin. 12 Työeläkkeet voivat olla kokonaan rahastoituja, osittain rahastoituja tai eivät lainkaan rahastoituja, jolloin kyseessä on jakojärjestelmä (ns. pay as you go). Jakojärjestelmässä eläkemenot ao. maksukaudelta rahoitetaan kokonaan samalla maksukaudella työnantajilta ja työntekijöiltä kerätyillä eläkemaksuilla. Täysin rahastoidussa tilanteessa eläkemaksuista kertyneillä varoilla voidaan kokonaisuudessaan kattaa kaikki annetuista eläkesitoumuksista aiheutuvat kulut eli paitsi jo eläkkeellä oleville maksettavat eläkkeet myös nykyisten työntekijöiden ansaitsemat tulevat eläkkeet. Jos valtio on työnantajana päätynyt jakojärjestelmään eli ei rahastoivaan systeemiin, se rahoittaa eläkemaksuja vain siinä määrin kuin rahoitusta tarvitaan jo eläkkeellä olevien entisten työntekijöiden eläkkeiden maksuihin. Kun kertyneet eläkevarat ovat pienemmät kuin henkilöstöön liittyvä kirjanpitovelvollisen eläkevastuu, puhutaan eläkevastuuvajauksesta. Eläkevastuu lasketaan aktuaarien toimesta vakuutusmatematiikan avulla. Eläkevastuu lasketaan yleensä säännöllisin väliajoin, koska sen laskemiseen liittyvät välttämättömät olettamukset mm. työntekijöiden kuolevuudesta ja elinajasta muuttuvat. Myös eläkeetuuksissa voi tapahtua muutoksia. Esimerkiksi Kansaneläkelaitoksella oli omaan henkilöstöön liittyvä kokonaiseläkevastuu vuoden 2006 tilinpäätöksen liitetietojen mukaan , 12 Yrityssektorilla on tavallista, että ylin johto neuvottelee työnantajalta eläke etuuksia, joilla on huomattava rahallinen arvo. Yritykset eivät yleensä anna tarkkoja tietoja johdon eläke etuuksista tilinpäätöksistään.
24 24 josta laitoksen eläkevastuurahaston avulla oli katettu yhteensä Rahastolla kattamaton eläkevastuu oli näiden lukujen erotus eli Kelan eläkevastuurahastolla asetettu tavoitetaso eläkevastuun kattamiselle on 41 %, joten Kelalla on vain osittain rahastoiva rahoitussuunnitelma eläkesitoumuksiin nähden (Kelan vuosikertomus 2006, 28) Valtion työeläkejärjestelmä ja eläkerahasto Valtion eläkejärjestelmä on vuoden 2005 alusta voimaan tulleen eläkeuudistuksen jälkeen pääosin samanlainen kuin yksityissektorin työeläkejärjestelmä. Valtion eläkevastuut ovat suuresta eläkeoikeutta ansainneesta henkilömäärästä johtuen korkeat. Valtion eläkemenot ovat vuositasolla 3 miljardia euroa ja ne ovat suuremmat kuin millään toisella eläkelaitoksella Suomessa. Näiden menojen arvioidaan kasvavan lähivuosien aikana (Valtion Eläkerahasto, vuosikertomus 2006, 4). Valtion eläkelain (VaEL 1295/2006) mukaista eläkettä saa yli henkilöä (Valtiokonttorin kotisivu, luettu ). Valtion eläkejärjestelmässä em. eläkerahasto huolehtii eläkevarojen rahastoinnista, kun taas Valtiokonttori myöntää ja maksaa kaikki VaELjärjestelmän eläkkeet 13 Valtion eläkerahasto on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, josta säädetään siitä annetusta laissa (1297/2006). Valtion eläkerahaston tärkeimpänä tarkoituksena on koota varoja, joiden avulla suurten ikäluokkien eläkkeiden kustannusrasitusta voidaan tasata 13 Valtion eläkelaki 1295/ : Valtion virastot ja laitokset, valtion liikelaitokset sekä yhteisöt ja laitokset, joiden henkilöstö kuuluu tämän lain mukaisen eläketurvan piiriin, maksavat työnantajan eläkemaksun, joka muodostuu vanhuus, työkyvyttömyys, työttömyys ja perhe eläkeosasta sekä eläketurvan toimeenpanosta aiheutuvasta hoitokuluosasta. Työnantajan eläkemaksu maksetaan Valtiokonttorille, joka tulouttaa maksut, hoitokuluosaa lukuun ottamatta, valtion eläkerahastolle. Työnantajan eläkemaksun perusteista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Hoitokuluosan suuruudesta päättää valtiovarainministeriö. Työnantajan eläkemaksun perusteena olevien vanhuus, työkyvyttömyys, työttömyys ja perhe eläkeosien suuruudesta päättää Valtiokonttori asiaa koskevien periaatteiden oltua sitä ennen eläkerahaston hallituksen käsiteltävänä. Valtiokonttori päättää työnantajan eläkemaksun suorittamisesta.
25 25 eläkemenon huippuvuosina rahastoa purkamalla. Valtion eläkelain (1295/2006) mukaan eläkerahastossa on oltava rahastoituna 25 % valtion täyden eläkevastuun määrästä. Eläkevastuu tarkoittaa tiettyyn ajankohtaan mennessä valtion eläkejärjestelmän piirissä olevista palvelussuhteista karttuneiden eläkkeiden maksamiseen tarvittavaa pääomaa korkoineen. 14 Valtion eläkevastuussa ovat mukana kaikki, myös valtiolta kunnan tai yksityisen työantajan palvelukseen siirtyneiden ja yhtiöittämisen johdosta valtion palveluksesta poistuneiden vapaakirjaeläkkeet. 15 Eläkerahastosta ei makseta eläkkeitä suoraan, vaan kaikki valtion eläkejärjestelmän eläkkeet maksetaan valtiokonttorin toimesta valtion talousarvioon vuosittain varatuista määrärahoista. Eläkerahastosta siirretään kuitenkin vuosittain varoja näiden eläkemaksujen katteeksi. Siirrettävä määrä on laissa säädetty 40 prosentiksi valtion eläkkeistä aiheutuvasta vuotuisesta menosta. Ne varat, joita ei siirretä, jäävät rahastoon edelleen sijoitettavaksi (laki valtion eläkerahastosta 1297/2006, 7 ). Rahastoa kartutetaan, kunnes rahastoituna on määrä, joka vastaa 25 prosenttia valtion eläkejärjestelmän piiriin kuuluvaan palvelukseen perustuvista eläkkeistä aiheutuvasta eläkevastuusta. Rahastointitavoitteen saavuttamiseen vaikuttavat eläkerahaston saamat sijoitustuotot ja eläkemaksutulot sekä siirrot valtion talousarvioon (valtion eläkelaki 1295/2006, 133 ja 134 ). Lain mukaan rahasto on valtiovarainministeriön valvonnassa ja ministeriöllä on oikeus antaa ohjeita ja määräyksiä rahastolle. Käytännössä eläkerahasto toimii Valtiokonttorin hoidossa, mutta sillä selkeästi määritelty toimivalta päättää rahastoituvien varojen sijoittamisesta. Eläkkeitä tarkistetaan työeläkeindeksillä, jossa hintojen muutosten paino on 80 prosenttia ja palkkojen 20 prosenttia. Palkkakertoimella taas tarkistetaan eläkkeen 14 Eläkevastuun kanssa käytetään synonyyminä sanaa eläkevelvoite. 15 Vapaakirjaeläkkeellä tarkoitetaan päättyneistä palvelussuhteista laskettuja eläkkeitä.
26 26 perusteena olevia työansioita. Palkkakertoimessa ansioiden muutoksen paino on 80 prosenttia ja hintojen 20 prosenttia (työntekijäin eläkelaki 395/ ja valtion eläkelaki 1295/ ). Elinaikakertoimella puolestaan eläkkeiden suuruus sopeutetaan eliniän odotteen muutokseen. Kun ihmisten odotettavissa oleva elinaika pitenee, maksuun tulevien vanhuuseläkkeitä pienennetään. Kerroin lasketaan ensimmäisen kerran vuonna 2009 ja se vaikuttaa ensimmäisen kerran vuonna 2010 alkaviin vanhuuseläkkeisiin (valtion eläkelaki 1295/2006, 72 ). Valtiokonttorin laskelmien mukaan vuoden 2006 lopussa valtion eläkejärjestelmän eläkevastuu on 79,3 miljardia euroa. Karttuneiden eläkeoikeuksien pääoma arvoja diskontattaessa korkona käytettiin 2,7 %/v, minkä katsottiin olevan hintojen ja etuuksien nousun ylittävä reaalituottovaade. Laskelmien mukaan eläkevastuun katteena olevan omaisuuden arvo markkinahintaan oli yli 10 mrd, joten eläkevastuun kattamaton osuus oli 69 mrd euroa. (Valtion Eläkerahasto, vuosikertomus 2006, 16). Valtion uuden eläkelain voimaantulon jälkeen valtion työnantajien eläkemaksut ja työntekijöiden eläkemaksut määrätään täyden rahastoinnin periaatteella. Valtioneuvoston asetus 1398/2006 työnantajan eläkemaksun perusteista määrää pykälässä 2, että Valtiokonttori päättää työnantajan eläkemaksun suuruuden käyttäen hyväksymiään vakuutusmatemaattisia perusteita, jotka yhdessä työntekijän eläkemaksun kanssa perustuvat syntyvän vastuun täyden kattamisen periaatteelle. Jatkossa tämä tarkoittaisi siis sitä, että valtiolla ei synny enää työntekijöistään kattamatonta eläkevastuuta (nettovelkaa), kun valtiolle jatkossa kertyvää eläkesitoumusta verrattaisiin rahastoituihin varoihin tätä eläkesitoumusta varten.
27 Eläkkeiden kirjaaminen ja eläkejärjestelyt Suoriteperustetta vastaava kirjaamistapa Työeläkkeiden maksuperusteinen kirjaaminen on yksinkertaista verrattuna suorite tai kertymäperusteiseen kirjaamiseen, ja siksi seuraavassa edetään suoriteperusteisen kirjaamisen perusteisiin. Tämä ei silti tarkoita sitä, etteikö maksuperusteinen kirjaaminen voi olla hyvä ratkaisu esimerkiksi valtion yksittäisen tiliviraston näkökulmasta. Kirjanpitovelvollisen työnantajan työntekijöistä aiheutuu eläkevelvoitteita, joiden täyttämisestä työnantaja vastaa. Työnantaja on lain tai sovitun sitoumuksen nojalla velvollinen maksamaan eläkettä päättyneen työsuhteen jälkeen. Sitä voidaan pitää jälkikäteen maksettuna korvauksena tehdystä työstä, eli ts. tuotannontekijälle maksetaan vastiketta osittain jälkikäteen. Suoriteperusteen mukaan menon kirjaamisperusteena on tuotannontekijän vastaanottaminen. Tämä on myös eläkkeen luonnetta selittävän ansaintateorian mukaista, koska siinä nähdään eläke ansaitun palkan yhtenä muotona (Järvinen, Prepula, Riistama ja Tuokko 1995, 364). Eläkevastuun määrittelyssä on noudatettava eläke ja vakuutuslainsäädännössä olevia sääntöjä ja sosiaali ja terveysministeriön ohjeita. Jos kirjanpitovelvollinen työnantaja vastaa itse suoraan työntekijöille suoritettavien eläkesitoumusten aiheuttamasta vastuusta, se noudattaa vastuuta määrittäessään näitä sääntöjä. Jos työnantaja on mukana kollektiivisessa järjestelyssä ja on siirtänyt eläkevastuun eläkesäätiölle tai eläkevakuutusyhtiölle, nämä noudattavat puolestaan mainittuja eläkevastuun laskemissääntöjä. Laskelmiin otetaan mukaan ennen tilinpäätöshetkeä alkaneista eläkkeistä johtuva vastuu ja vastaisista eläkkeistä johtuva vastuu siltä osin kuin se perustuu työntekijäin ennen tilikauden päättymistä suorittamaan työhön. Vastuun laskemisessa käytetään apuna vakuutusmatematiikkaa (Järvinen, Prepula, Riistama ja Tuokko 1995, 365). Kun eläkevastuu asianomaisilta tulevilta vuosilta on aktuaarisesti selvitetty, on myös mahdollista laskea eläkevastuun nykyarvo sopivalla diskonttokorolla.