Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zakazky-verejne-zakazky-maleho-rozsahu.p2447.html
Timestamp: 2019-09-19 14:40:31+00:00
Document Index: 51582979

Matched Legal Cases: ['§ 6', '§ 12', '§ 18', 'zákona č. 137', 'zákona č. 76', '§ 12', 'zákona č. 137', '§ 6', '§ 18', 'soud ', '§ 6', '§ 18', '§ 6', '§ 112', '§ 6', 'soud ', '§ 112', '§ 6', '§ 112', 'soud ', '§ 114', '§ 6', '§ 18', '§ 110', '§ 18', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 18', '§ 112', '§ 112', '§ 17', '§ 110', '§ 114', 'soud ', '§ 7', '§ 18', '§ 17', '§ 18', '§ 6', '§ 6', '§ 18', '§ 6', '§ 6', '§ 6', '§ 18', '§ 112', '§ 112', '§ 18', 'soud ', '§ 6', '§ 112', '§ 6', '§ 112', '§ 112', '§ 18', '§ 17', '§ 112', 'soud ', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 112', '§ 18', '§ 18', '§ 112', '§ 112', 'soud ', '§ 18', '§ 110', '§ 114', 'soud ', '§ 18', 'soud ', 'soud ', 'soud ']

Veřejné zakázky: veřejné zakázky malého rozsahu | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Veřejné zakázky: veřejné zakázky malého rozsahu
k § 6, § 12 odst. 3 a § 18 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 76/2008 Sb.
Věcná příslušnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k přezkumu postupu veřejných zadavatelů je založena i v případě tzv. „
“ (§ 12 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Příslušnost orgánu dohledu se však omezuje toliko na posouzení dodržení zásad deklarovaných v § 6 citovaného zákona (§ 18 odst. 3 věta za středníkem zákona).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2011, čj. 2 Afs 132/2009-275)
Společnost s ručením omezeným MARSH proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti statutárního města Opava, o ochranu hospodářské soutěže, o kasační stížnosti žalovaného.
Statutární město Opava (zadavatel) vypsalo veřejnou zakázku na výběr makléřské společnosti, která by mu zajistila komplexní pojistnou ochranu. Na návrh žalobce bylo zahájeno řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky malého rozsahu. Dne 23. 7. 2007 žalovaný přezkumné řízení zastavil. Důvodem pro zastavení řízení bylo zjištění, že objem této veřejné zakázky (tedy provize, která by na jejím základě měla být vyplacena vybranému makléři) nepřesahuje 2 mil. Kč; šlo tedy o veřejnou zakázku malého rozsahu, která podle žalovaného nepodléhá přezkumu orgánem dohledu. Rozklad, který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, žalovaný zamítl dne 15. 2. 2008.
Proti rozhodnutí žalovaného ve II. stupni podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 11. 8. 2009 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se zabýval mimo jiné otázkou, zda veřejné zakázky malého rozsahu podléhají dohledu ze strany žalovaného. Dospěl k závěru, že žalovaný je věcně příslušný k přezkoumání tohoto typu zakázek z pohledu § 6 zákona o veřejných zakázkách. Svůj závěr opřel o tři hlavní argumenty.
Za prvé, zdůraznil, že je nutno vycházet výlučně z vnitrostátní právní úpravy, neboť v komunitárním právu nelze nalézt žádné vodítko. Z § 18 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že zadavatel není povinen zadávat podle tohoto zákona veřejné zakázky malého rozsahu, vždy je však povinen dodržet zásady uvedené v § 6 tohoto zákona. Výkon dohledu nad zadáváním veřejných zakázek (§ 112 odst. 1 uvedeného zákona) sice předpokládá dohled nad jednotlivými úkony zadavatele, vždy však je cílem dodržení zásad uvedených v § 6 tohoto zákona. Pokud se tedy přezkum orgánem dohledu nevyčerpává jen posouzením zákonnosti, ale musí být i u
zákonných úkonů uváženo dodržení základních zásad zadávání veřejných zakázek, není, dle názoru krajského soudu, důvod rezignovat na tento přezkum tam, kdy zákon vyžaduje jen dodržení těchto zásad.
Za druhé, krajský soud poukázal na normativní zakotvení věcné působnosti žalovaného. Podle § 112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách žalovaný přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele; tím je tedy nutně míněno dodržování zákona o veřejných zakázkách, tedy fakticky postupu v souladu s tímto zákonem. Jestliže je veřejná zakázka malého rozsahu považována za veřejnou zakázku a má-li při ní být dodržován zákon, ve smyslu dodržení zásad uvedených v § 6 tohoto zákona, dopadá, dle názoru krajského soudu, pravomoc žalovaného vyplývající z § 112 odst. 2 písm. b) i na tento případ.
Za třetí, krajský soud konstatoval, že § 114 odst. 1 (výčet úkonů zadavatele, proti kterým lze podat u žalovaného návrh na zahájení řízení o přezkumu) nedopadá pouze na úkony zadavatele při zadávání nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek, nýbrž na všechny jeho úkony. Jde přitom vysloveně o úkony, které vylučují, nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 citovaného zákona, tedy přesně ty zásady, které je povinen veřejný zadavatel dle § 18 odst. 3 věty za středníkem tohoto zákona dodržet. Jakkoli zákon o veřejných zakázkách v § 110 u veřejné zakázky malého rozsahu nepředpokládá možnost podání námitek, nevylučuje to možnost podání návrhu na přezkum přímo u žalovaného. Nutnost vyčerpat nejprve námitky nemůže být překážkou přezkumu (je-li přezkum zahajován
, žádné námitky proti postupu zadavatele taktéž být uplatněny nemusí).
Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností, v níž nesouhlasil s právním názorem krajského soudu, pokud jde o otázku jeho pravomoci k přezkumu veřejných zakázek malého rozsahu. Uvedl, že formulace § 18 odst. 3 věty za středníkem zákona o veřejných zakázkách zavazuje veřejné zadavatele řídit se nikoli § 6 tohoto zákona, ale pouze zásadami v tomto ustanovení uvedenými. Pokud by měl platit právní názor krajského soudu, byla by formulace tohoto ustanovení odlišná, například veřejný zadavatel je povinen dodržet § 6 zákona. Protože však zákonodárce uložil veřejnému zadavateli povinnost respektovat obecné zásady, které jsou „
“ konkrétně uvedeny, dal tím veřejným zadavatelům pouze obecný rámec, ve kterém se mají při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu pohybovat, aniž by však na ně vztáhl působnost jakékoli části zákona.
Pro tento závěr svědčí i důvodová zpráva k předmětnému zákonu, jakož i předchozí úprava zadávání veřejných zakázek (zákon č. 40/2004 Sb.), dle které byly taktéž zakázky malého rozsahu zakázkami veřejnými, avšak mimo režim zákona o veřejných zakázkách (rozhodně tedy současná úprava nepředstavuje jakékoli zpřísnění). Zásady transparentnosti, nediskriminace a rovného přístupu navíc nejsou formulovány pouze v § 6 zákona o veřejných zakázkách, ale jedná se o zásady odvozené přímo z pravidel a zásad Smlouvy o ES (nyní Smlouva o fungování Evropské unie). Dle ustálené výkladové praxe Soudního dvora (např. rozsudku ze dne 25. 7. 2005 ve věci
, C-231/03, Sb. rozh., s. I-7287), vyplývá jejich závaznost pro veřejné zadavatele přímo z primárního komunitárního práva. Ustanovení § 18 odst. 3 věta za středníkem zákona o veřejných zakázkách tedy přestavuje jen deklaraci obecné povinnosti veřejných zadavatelů respektovat uvedené právní zásady, přičemž tato povinnost primárně vyplývá z právních předpisů vyšší právní síly.
Stěžovatel nesouhlasil ani s výše zmiňovaným druhým argumentem krajského soudu. Uvedl, že § 112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách zakotvuje pouze informaci o tom, kdo vykonává dohled a co je cílem tohoto dohledu. Pravomoci jsou pak taxativně vymezeny až v následujícím ustanovení, tj. v § 112 odst. 2 zákona. Při výkladu obou odstavců citovaného ustanovení ve vzájemném kontextu je pak zřejmé, že dohled stěžovatele je omezen toliko na
, tj. na
postup dle tohoto zákona
[§ 17 písm. m)]; zákon o veřejných zakázkách se ovšem na veřejné zakázky malého rozsahu nevztahuje.
Stěžovatel rovněž odmítl i třetí argument krajského soudu. Uvedl, že dle § 110 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách je podání námitek
podmínkou pro následné podání návrhu u orgánu dohledu; dle § 114 odst. 2 zákona pak musí být prokázáno, že tyto námitky skutečně uplatněny byly. Není přitom sporu, že u veřejných zakázek malého rozsahu tyto námitky podat nelze.
Podle názoru stěžovatele se krajský soud mýlí, pokud dovozuje, že by výkladem zákona plynoucím z napadených správních rozhodnutí fakticky došlo k vynětí veřejných zakázek malého rozsahu zcela z režimu správní kontroly. Poukázal na možnosti posuzování efektivity vynakládaných veřejných prostředků ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu a vnitřní kontrolní mechanismy veřejnoprávních subjektů. Názor zastávaný stěžovatelem neznamená též vyloučení soudní kontroly těchto zakázek; dotčeným subjektům nic nebrání v tom, uplatnit případně nárok na náhradu škody u civilního soudu.
(...) Z § 7 odst. 1 a 3 zákona o veřejných zakázkách je především zřejmé, že veřejné zakázky se (dle výše jejich předpokládané hodnoty) dělí na nadlimitní a podlimitní a veřejné zakázky malého rozsahu. Podle § 18 odst. 3 věty před středníkem zákona o veřejných zakázkách není zadavatel povinen tyto zakázky zadávat dle citovaného zákona; co se rozumí „
zadáváním
“ vyplývá z § 17 písm. m) uvedeného zákona, dle kterého jde o „
závazný postup zadavatele podle tohoto zákona v zadávacím řízení
“. Podle § 18 odst. 3 věty za středníkem zákona o veřejných zakázkách je zadavatel pouze povinen dodržet „
zásady uvedené v § 6
Nejvyšší správní soud, shodně se soudem krajským, tedy zastává názor, že veřejný zadavatel u veřejné zakázky malého rozsahu nemusí dodržet závazný postup stanovený pro zadávání veřejných zakázek zákonem o veřejných zakázkách, musí pouze dodržet zásady transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace. Na zadávání tohoto typu veřejné zakázky zákon o veřejných zakázkách (s výhradou dále uvedenou) vůbec nedopadá a přímo není aplikován ani jeho § 6. Odkaz na toto ustanovení uvedený v § 18 odst. 3 větě za středníkem citovaného zákona je pouze legislativní zkratkou, odkazující na výčet jednotlivých zásad, které musí být dodrženy. Ustanovení § 6 zákona o veřejných zakázkách ostatně tyto zásady nikterak blíže nerozvádí a nedefinuje je (zde lze přisvědčit stěžovateli, že jsou dovozovány z primárního komunitárního práva a jejich
je podávána v rozhodnutích Evropské komise a Soudního dvora). Pokud by tedy veřejný zadavatel při zadávání veřejné zakázky malého rozsahu některou z uvedených zásad skutečně porušil, nešlo by o porušení § 6 citovaného zákona, neboť neexistuje zákonný příkaz toto ustanovení přímo aplikovat. V tomto směru lze tedy stěžovateli přisvědčit, že není oprávněn zabývat se tím, zda v naznačených případech došlo ze strany veřejného zadavatele k porušení § 6 zákona o veřejných zakázkách; stěžovatel nicméně přehlíží, že by v takových případech šlo o porušení § 18 odst. 3 věty za středníkem uvedeného zákona (jediného kogentního ustanovení uvedeného zákona u tohoto druhu veřejných zakázek), tedy o porušení zákona o veřejných zakázkách. Zde je jen pro úplnost třeba dodat, že zmiňované ustanovení zákona o veřejných zakázkách nelze chápat jako pouhou deklaraci již bez toho existujících povinností – jde nepochybně o zákonem stanovené pravidlo chování, které musí být jeho adresátem (veřejným zadavatelem) dodržováno; je přitom lhostejné, zda taková povinnost již plyne z přímo aplikovatleného komunitárního práva.
Uvedený dílčí závěr ovšem ještě sám o sobě neznamená, že případné porušení zásad postupu zadavatele je v případě veřejných zakázek malého rozsahu podrobeno dohledové pravomoci stěžovatele. Právní úprava dohledu (pravomoci stěžovatele) může být na shora uvedeném nezávislá, neboť jde o dvě, do značné míry autonomní, otázky. Obecně je totiž zcela na vůli zákonodárce (pochopitelně při respektování limitů daných ať již přímo či nepřímo aplikovatelnými normami komunitárního práva), zda bude veřejnoprávní dohled nad těmito zakázkami zcela vyloučen, či zda budou tomuto dohledu v nějaké podobě podřízeny. Konkrétní podoba případné přezkumné pravomoci orgánu dohledu by nicméně byla limitována právě zákonem připuštěným neformálním postupem u tohoto zadávání veřejných zakázek.
Úprava výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek vyplývá z § 112 a násl. zákona o veřejných zakázkách. Z § 112 odst. 1 je zřejmé, že zákon o veřejných zakázkách o dohledu nad veřejnými zakázkami malého rozsahu výslovně nehovoří; dopadá obecně na všechny veřejné zakázky bez rozlišení. Stěžovatel podle něj vykonává
dohled nad dodržováním tohoto zákona
, z čehož je pak (v souladu s právním názorem krajského soudu) nutno dovodit, že i nad dodržováním jeho § 18 odst. 3 věty za středníkem. Tento dohled je zaměřen na
zákonnost úkonů zadavatele
. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že pojem „
úkony zadavatele
“ není možno vykládat restriktivně, tedy jen jako právní úkony předpokládané zákonem o veřejných zakázkách (tedy formalizovaná jednání popsaná v zákoně), ale jako veškerou (ne)činnost zadavatele (nikoli jiných subjektů zúčastnivších se na zadávacím procesu), s nimiž zákon o veřejných zakázkách spojuje nějaké právní důsledky. Kritériem, kterým má být tato (ne)činnost zadavatele poměřována, je právě zachovávání
zásad uvedených v § 6 citovaného zákona
. Tato kritéria přitom představují obecný rámec povinností zadavatelů; u podlimitních a nadlimitních veřejných zakázek jsou konkretizovány v předepsaném postupu dle zákona o veřejných zakázkách, u zakázek malého rozsahu tyto povinnosti konkretizovány nejsou. Lze tedy přijmout další dílčí závěr, že z § 112 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách lze pravomoc stěžovatele k výkonu dohledu nad veřejnými zakázkami malého rozsahu dovodit, byť jen v intencích dodržení obecných zásad postupu veřejného zadavatele vyjmenovaných v § 6 citovaného zákona.
Pokud jde o § 112 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, zde je shora konstatovaná obecná pravomoc stěžovatele konkretizována taxativním výčtem jeho jednotlivých oprávnění. Krajským soudem zmiňovaný § 112 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona stanoví, že Úřad (stěžovatel) „
rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky
postupoval v souladu s tímto zákonem
“. Při striktním jazykovém výkladu tohoto ustanovení lze dovodit, že na veřejné zakázky malého rozsahu není použitelný, neboť sice dopadá na posuzování postupu zadavatele z hlediska dodržování zákona o veřejných zakázkách (tedy i § 18 odst. 3 věty za středníkem), tento postup je nicméně vymezen jako
zadávání veřejné zakázky
– tím se, jak již bylo uvedeno, ovšem míní
závazný postup zadavatele
[§ 17 písm. m)]. Mezi odstavcem prvním a druhým § 112 zákona o veřejných zakázkách tedy vskutku existuje jistý nesoulad. Pokud by soud ustal na jazykovém výkladu § 112 odst. 2 písm. b) uvedeného zákona, nutně by dospěl k závěru, že na případ veřejných zakázek malého rozsahu není aplikovatelný, tedy že pravomoc vyplývající v rovině obecné z odstavce 1 citovaného ustanovení nenalézá v případě tohoto druhu veřejných zakázek žádnou konkrétní formu, v níž by se mohla realizovat. Zde je ovšem nutno upozornit, že nelze odhlédnout od kontextu dalších ustanovení zákona o veřejných zakázkách (použití systematického výkladu), ani opomenout (z nabízejících se výkladových metod) výklad logický. Za použití metody
by závěr plynoucí z jazykového výkladu nevyhnutelně vedl k důsledku, že by sice orgán dohledu (stěžovatel) byl oprávněn vykonávat (ve výše popsaném rozsahu) dohled i nad veřejnými zakázkami malého rozsahu (§ 112 odst. 1 uvedeného zákona), mohl by v rámci tohoto dohledu vydávat i předběžná opatření [§ 112 odst. 2 písm. a) tohoto zákona] a ukládat [dle § 112 odst. 2 písm. c) téhož zákona] nápravná opatření a sankce (v těchto případech zákon o
nehovoří), nemohl by však posoudit, zda byl při zadávání (v širším slova smyslu) tohoto druhu veřejné zakázky porušen zákon o veřejných zakázkách (§ 18 odst. 3 věta za středníkem tohoto zákona). Takový závěr je jistě zcela neudržitelný. Nelze totiž z ničeho ani dovodit, že by snad měl stěžovatel u veřejných zakázek malého rozsahu pouze právo výkonu dohledu nad dodržováním § 18 odst. 3 věty za středníkem zákona o veřejných zakázkách (dle § 112 odst. 1 citovaného zákona) a za situace, že by porušení zákona v tomto smyslu shledal, postoupil by věc k dalšímu řízení jinému orgánu, který by již nebyl jen kontrolním orgánem bez nápravných pravomocí. Zde žalobce zcela správně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na skutečnost, že takovými kompetencemi nedisponuje ani Nejvyšší kontrolní úřad (a dle názoru zdejšího soudu ani jiný orgán), a je to naopak stěžovatel, kdo je k tomu z povahy své činnosti nepochybně povolán.
Ke sporné otázce výkladu § 112 zákona o veřejných zakázkách tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že z tohoto ustanovení lze skutečně dovodit i oprávnění stěžovatele rozhodovat v případě veřejných zakázek malého rozsahu o tom, zda veřejný zadavatel postupoval v souladu s § 18 odst. 3 větou za středníkem tohoto zákona.
Na shora uvedeném závěru nemůže ničeho změnit ani argumentace stěžovatele upozorňující na dikci § 110 odst. 5 a § 114 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, které obligatorně předpokládají jako podmínku pro vyvolání přezkumného řízení u orgánu dohledu podání námitek u zadavatele, což je ovšem v případě veřejných zakázek malého rozsahu pojmově vyloučeno. Zde Nejvyšší správní soud považuje za vhodné upozornit na smysl této procesní úpravy, kterým je nepochybně vytvoření jistého filtru, který by umožňoval nejdříve konsensuální řešení výhrad proti postupu zadavatele přímo zadavatelem; pokud by těmto námitkám bylo vyhověno, nemusel by do celé věci orgán dohledu vůbec vstupovat, a odpadlo by tím vedení správního řízení se všemi důsledky s tím spojenými. Mezi stěžovatelem, krajským soudem i žalobcem přitom není sporu o tom, že institut námitek proti úkonům zadavatele nemůže být u veřejných zakázek malého rozsahu uvažován, neboť, jak již bylo opakovaně konstatováno, tento druh veřejných zakázek nemusí být, s výhradou uvedenou v § 18 odst. 3 větě za středníkem zákona o veřejných zakázkách, veden v režimu zákona o veřejných zakázkách. Se stěžovatelem se lze shodnout v tom, že za situace, kdy lze v zadávacím řízení námitky podat (u nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek), nelze iniciovat zahájení řízení před orgánem dohledu bez toho, že by tyto námitky byly uplatněny. S krajským soudem se nicméně zdejší soud shoduje v tom, že za situace, kdy námitky podat nelze (neboť zadávání neprobíhá v režimu zákona o veřejných zakázkách) a je přitom současně dána pravomoc orgánu dohledu rozhodnout, zda i v těchto případech byl dodržen zákon (byť v omezeném rozsahu), jde o podmínku nemožnou, jejíž nesplnění nemůže vést k vyloučení přezkumu. Je zřejmé, že, s ohledem na již konstatovaný smysl zavedení tohoto procesního institutu, jeho absence, v případech, kdy jej pojmově nelze využít, nebude nikterak atakovat podstatu přezkumného řízení před stěžovatelem. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem v jeho názoru, že připuštění návrhu na přezkum postupu zadavatele u veřejné zakázky malého rozsahu by bylo
zneužitím práva, neboť řízení by bylo zahajováno bez splnění všech zákonem stanovených podmínek. I třetí důvod, pro který krajský soud dospěl k závěru ve prospěch (omezeného) přezkumu postupu zadavatele u veřejných zakázek malého rozsahu, Nejvyšší správní soud v principu aprobuje.