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Timestamp: 2020-08-07 09:18:35
Document Index: 151999102

Matched Legal Cases: ['artículo 71', 'artículo 137', 'artículo 113', 'artículo 137', 'artículo 137', 'artículo 2', 'in fine', 'artículo 113', 'artículo 64']

EXPTE: N° 18/99 SAO “DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES C/ ESTADO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES S/ ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD”.
Tribunal Superior de Justicia 13-09-1999
ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD. DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN. EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA RESOLVIÓ HACER LUGAR A LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PLANTEADA POR LA PARTE ACCIONADA Y DECLARAR INADMISIBLE LA DEMANDA PLANTEADA.
Expte: N° 18/99 SAO "Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado de la Ciudad de Bs. As. s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad".
Buenos Aires, 16 de septiembre de 1.999.
1. La señora Defensora del Pueblo de la Ciudad presenta demanda tendiente a que se "se resuelva jurisdiccionalmente la pérdida de vigencia de las normas enunciadas en el artículo 71 del Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires según la redacción que le diera la Ley Número 162" y a que "oportunamente se nulifiquen totalmente por su manifiesta inconstitucionalidad" (fs. 2 vta.). Funda la pretensión en la afectación que, a su juicio, generan las normas a principios y derechos de las constituciones de la Nación y de la Ciudad (CCBA, arts. 4, 10, 11, 12, 13, 37; CN, arts. 1,14, 16, 18, 19, 28, 33, 75 inc. 12) y de instrumentos internacionales que entiende aplicables (fs. 2/34).
2. Por resolución de fecha 5/4/99 el Tribunal resolvió correr traslado de la demanda al señor Jefe de Gobierno y al señor Procurador General de la Ciudad y dar intervención al Ministerio Público (fs. 36/38).
3. Al contestar el traslado, la Procuración General de la Ciudad interpuso excepción de falta de legitimación manifiesta para obrar de la Defensora del Pueblo, por considerar que carece de aptitud para entablar acciones en contra de leyes (fs. 72/91). Similar criterio sostuvo el Fiscal General en su dictamen al postular que la Constitución local asignó al Ministerio Público y no a la Defensoría la legitimación para impugnar leyes en forma directa (fs. 93/94).
4. Con fecha 11/8/99 el Tribunal decidió por mayoría dar traslado a la parte actora de la excepción opuesta por la accionada. En su responde la Defensoría del Pueblo solicitó el rechazo de la excepción por considerar que cuenta con legitimación en atención a su cometido fundamental de defensa de los derechos humanos, y porque la acción prevista en el art. 113 inc. 2º CCBA es una acción popular que legitima a cualquier persona u órgano a interponerla.
5. El Tribunal al deliberar decidió tratar la siguiente cuestión: ¿Es admisible la demanda interpuesta?
El juez Guillermo A. Muñoz, el juez José O. Casás y la jueza Ana María Conde dijeron:
1. La demanda planteada por la Defensoría del Pueblo exige a este Tribunal interpretar, por primera vez, el alcance del artículo 137 de la Constitución de la Ciudad. En él se dió jerarquía constitucional a un órgano local de contralor, que cuenta con antecedentes en el derecho comparado y en las instituciones de la antigua Municipalidad de Buenos Aires.
El diseño constitucional del poder y la cuota de éste asignada a sus órganos de contralor es el único aspecto a resolver para determinar la admisibilidad de la demanda.
La cuestión a decidir no involucra un conflicto entre los derechos constitucionales de algún o algunos habitantes de la ciudad y una ley que se tacha de inconstitucional pues aún no compareció ante este Tribunal ningún ciudadano solicitando tutela judicial frente a esa ley.
Quien acude ante este estrado peticionado la declaración de inconstitucionalidad del art. 71 del Código de Convivencia es un órgano público integrante de la estructura del Estado. Y quien defiende la validez de la ley es otro órgano estatal que, en lo que aquí se considera, le desconoce a la Defensoría atribuciones para poder entablar la demanda.
2. Tampoco el caso lleva al conflicto entre la tutela de derechos requerida por este órgano público a través de la acción directa de inconstitucionalidad o la imposibilidad de accionar por los titulares del derecho supuestamente afectados, directamente o representados por otro órgano estatal. Las personas cuentan siempre con la posibilidad de cuestionar la constitucionalidad de las leyes ante los jueces que las aplican en los procedimientos ordinarios (control difuso); de acudir ante este Tribunal a requerir el control abstracto de constitucionalidad y aún de debatir la validez constitucional de los actos de aplicación y de la norma a través de esa verdadera acción popular que es el amparo previsto en el art. 14 de la CCBA. También lo puede hacer en su representación el Ministerio Público, quien está constitucionalmente facultado para cuestionar la validez de las leyes.
Lo que aquí se decida no dejará inerme a ningún habitante de la Ciudad de Buenos Aires.
3. El asunto es notoriamente más modesto. Sólo exige considerar si la Constitución faculta a la Defensoría del Pueblo para entablar por sí la acción de inconstitucionalidad contra leyes. En suma, discernir el alcance de la personalidad institucional de la Defensoría.
El juicio de admisibilidad no pone en juego derechos individuales o colectivos sino atribuciones constitucionales de órganos del Estado. Resolver si la Defensora acertó o se equivocó en el alcance de sus facultades no afecta directamente los derechos de ningún ciudadano. Tampoco dificulta u ocluye su ejercicio.
4. De acuerdo con los recaudos de admisibilidad establecidos en el artículo 113 inc. 2 de la CCBA y la interpretación que de ellos ha efectuado el Tribunal en fallos precedentes (Massalin, Ortiz Basualdo, Bill, Perrone, Losa, etc.) está fuera de discusión que la demanda se ha dirigido contra una norma de carácter general (art. 71 del Código Contravencional según la redacción dada por la ley 162), emanada de las autoridades de la Ciudad (Legislatura y Jefe de Gobierno), y que la norma se encuentra vigente.
La cuestión se ciñe a considerar si la Defensora del Pueblo se encuentra legitimada, por ese sólo carácter, para deducir este tipo de acciones.
5. La transcripción del segundo párrafo y el comienzo del tercero del artículo 137 de la CCBA será de utilidad para esclarecer el punto de controversia. Dicen así:
"Es su misión –la de la Defensoría del Pueblo- la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos.
"Tiene iniciativa legislativa y legitimación procesal. ...".
La lectura de la norma lleva a considerar dos cuestiones centrales: a) la misión de la Defensoría, y b) el alcance de su legitimación procesal. Luego deberá tratarse una tercera cuestión, planteada por la actora al contestar la excepción, a saber: c) la naturaleza de la acción prevista en el art. 113 inciso 2º de la CCBA. De la respuesta a estos tres interrogantes surgirá la contestación a la cuestión planteada.
La misión de la Defensoría.
6. La letra del artículo 137 resulta sumamente clara: la Defensoría del Pueblo debe defender, proteger y promover los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración, de los prestadores de servicios públicos y de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad. No se trata de una asignación de competencia exclusivamente en atención a la materia, sino también en atención a los sujetos de los que provienen los actos cuestionados.
El extenso escrito de contestación de excepciones omite considerar la integralidad del dispositivo constitucional. Pone énfasis en la defensa, protección y promoción de derechos, pero no hace referencia al ámbito de conductas y sujetos que las actúan frente a los que la Defensoría puede legalmente intervenir.
7. Si bien la interpretación constitucional debe partir de su texto, cabe acudir al Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires (8ª reunión - 6ª sesión ordinaria - 6 de septiembre de 1996) para verificar si en la redacción se incurrió en un déficit o exceso semántico que pueda haber desvirtuado la intención de los constituyentes.
En el debate el miembro informante del despacho de la mayoría, señor Escolar expresó: "En lo que respecta a las funciones y atribuciones, hemos tratado de ser lo más amplios y explícitos posible. Es su misión, según consta en el artículo 2º 'la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución frente a los actos, hechos u omisiones de la administración'. Un abanico tan amplio de funciones y atribuciones solamente puede encontrar la posibilidad de ser ejercido a partir de lo que en ese mismo artículo se incorpora a continuación: el hecho de que tenga iniciativa legislativa y legitimación procesal."
La señora convencional Guinzburg señaló: "El Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones tendrá capacidad de disentir, investigar las denuncias que sean puestas en su conocimiento, recomendar, censurar o interponer recursos administrativos contra la misma administración. (...) Para conceptualizar esta institución podemos hurgar en su nombre originario de ombudsman, esto es, hombre que da trámite. Esto expresa, como ya dijéramos, que el Defensor del Pueblo es un órgano de opinión, carece de imperium, es decir que no le corresponde solucionar directamente los problemas que padece la ciudad. (...) La función del Defensor del Pueblo es la de ejercer un mecanismo de control de la administración pública y sus agentes, tanto de la administración central como de la descentralizada, y también de las empresas privadas que ejerzan algún tipo de prerrogativa pública o prestadoras de servicios públicos dentro de los límites de la ciudad. (...) En cuando a la forma de designación, el dictamen de la mayoría ha recogido la tesis según la cual el Defensor del Pueblo es un delegado de la Legislatura. Como sostiene el constitucionalista Miguel Padilla, la función de investigación y control, propia del órgano legislativo, puede ser delegada pues la Constitución Nacional no fija técnicas y procedimientos para el ejercicio de dicho control. En consecuencia, si el órgano legislativo designa la magistratura del Defensor del Pueblo en el sentido de instituto de control dentro de su ámbito legislativo, no está delegando, en el sentido constitucional de la palabra, ninguna de sus competencias, sino que sólo las imputa. De igual modo —como se ha sostenido— facilita la labor parlamentaria porque alivia a los legisladores de la fatigosa tarea de atender en forma desorganizada legiones de quejosos cuando en realidad los legisladores no tienen legitimación procesal y poco pueden hacer en el caso. De esta forma, el órgano legislativo representante del pueblo encuentra un cauce propicio para actuar en su defensa por intermedio del Defensor, que sí posee legitimación procesal y también iniciativa parlamentaria. (....) Por otra parte, quiero aclarar que el ombudsman o Defensor del Pueblo es un novedoso mecanismo de control de la administración que esperamos tenga gran repercusión, como la ha tenido en los países de derecho anglosajón."
La convencional señora Bullrich pidió que se insertara en el diario de sesiones un discurso, elaborado por el doctor Eduardo Ascheri Moyano, en el que expresa: "Esta figura nacida en Suecia, fue plasmada en la Constitución del mismo país en el año 1809, habiendo sido creada para dar al Parlamento un eficaz medio de control del cumplimiento de las leyes y ordenanzas por parte de todos los jueces, funcionarios públicos y oficiales militares. En el mundo anglosajón, el Ombudsman se desarrolló como una institución de contralor de la Administración, en vista del fracaso de los métodos tradicionales de control ofrecidos por el derecho administrativo, el derecho político y el proceso judicial, frente al requerimiento de los ciudadanos comunes en aquellas causas que denotaban lo que en el derecho francés se conoce como 'mala administración'. Ha sido definido por la International Bar Asociation como 'una institución incluida en la Constitución o creada a través de un acto de la Legislatura o Parlamento y encabezada por un alto funcionario publico, independiente y responsable ante la Legislatura o Parlamento, que recibe quejas de ciudadanos agredidos por la Administración Publica, sus funcionarios y empleados, o que actúa de acuerdo a su propia decisión y que tiene el poder de investigar, recomendar acciones correctivas y emitir informes'. Este concepto, como podemos apreciar destaca los tres rasgos fundamentales del Ombudsman, a saber :
1º) El Ombudsman es un funcionario independiente y no influido por los partidos políticos. Es el representante de la Legislatura que vigila a la administración y por lo general establecido en la Ley Suprema constitutiva de los Estados.
2º) Se ocupa de quejas especificas del pueblo contra las injusticias y los errores administrativos.
3º) Tiene el poder de investigar, criticar y dar a publicidad las acciones administrativas, pero no el derecho de revocarlas.
(...) sirve también como un 'autentico' instrumento de la llamada democracia participativa, al mediar entre el pueblo y la Administración en la remoción de aquellas trabas burocráticas que dificultan el acceso a la información y al ejercicio de sus derechos. (...)Se lo considera al igual que en la Constitución Nacional, como un delegado de la Legislatura, (...)el Defensor del Pueblo es un delegado o comisionado parlamentario, es decir un representante del Órgano Legislativo que gozará de las prerrogativas e inmunidades que todo Legislador conlleva, en razón de la alta función que le ha sido encomendada. "
Luego, al hacer uso de la palabra, la señora Bullrich sostuvo: "El hecho de que el Defensor o Defensora del Pueblo sea un comisionado o alto comisionado de la legislatura significa que posee, justamente, la capacidad de dirigirse a los distintos poderes para decirles: 'Señores, se ha presentado una queja que afecta a este sector de la Administración; hay que corregir esto; hay que lograr que se encamine este mecanismo.' Este es el elemento fundamental: es un funcionario que tiene que recoger las quejas y llevarlas a la Administración. "
Como surge del debate, no existe ninguna discordancia entre la norma formulada y la voluntad de los constituyentes expresada en el debate. El art. 137 de la CCBA confiere a la Defensoría la misión de velar por el respeto de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y la Constitución de la Ciudad, frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos.
8. Resulta, pues, claro que la tutela de derechos que se le encomienda sólo puede ser ejercida contra actos, hechos u omisiones de la administración, de los prestadores de servicios públicos o de las fuerzas de seguridad. No se le ha encomendado la tutela de esos derechos frente a las leyes que –a su juicio- pudieran vulnerarlos.
Aludiendo en general a las funciones del ombudsman la doctrina señala como fundamental el control y fiscalización de la actividad de la administración pública y, en algunos casos de los tribunales judiciales (Gregorio Badeni, "Presidencialismo, parlamentarismo y la ombudsmanía", E.D, T.108 pag. 987; Osvaldo Alfredo Gozaini, "El ombudsman ¿utopía o realidad?", E.D, T. 152 pag. 963; ídem. "El ombudsman" L.L, T. 1983-D-843).
Legitimación de la Defensoría del Pueblo.
9. Cómo el segundo párrafo del art. 137 no abona la tesis de la Defensoría, cabe considerar si el tercer párrafo lo hace cuando expresa: "Tiene iniciativa legislativa y legitimación procesal".
Pretende la accionante que a falta de una prohibición legal para interponer acciones de inconstitucionalidad y ante la existencia de una norma que le reconoce legitimación procesal, pudo validamente instar el proceso.
La conclusión no es atinada. A diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, en el derecho público la incompetencia es la regla y la competencia la excepción. Es sabido que los órganos, entes y sujetos públicos se encuentran facultados para hacer aquello que la norma de su creación los autoriza en forma expresa o razonablemente implícita. Con claridad Alberto Antonio Spota ha expresado: "Al Defensor del Pueblo no se le aplican los extremos del art. 19 de la C.N, cuando dice que nadie esta obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohibe. Esto vale para las personas. No para los poderes constituidos y sus órganos." (aut. cit., "El Defensor del Pueblo", E.D, T.170 pag. 987).
10. La Defensoría del Pueblo debe controlar a la Administración por delegación legislativa. La legitimación procesal que el tercer párrafo del art. 137 le reconoce se vincula con ese cometido (CNACAF, Sala II sentencia del 26/8/97 in re "Nieva Alejandro y otros c/ PEN-decreto 375/97 s/ Amparo Ley 16.986"). Si para ejercer la pretensión de contralor de la administración, los prestadores de servicios públicos y las fuerzas de seguridad por sus acciones, hechos u omisiones lesivas de los derechos cuya tutela se le encomienda, requiere iniciar acciones judiciales, se encuentra legitimada para ello (art. 137 CCBA; cf. Marcelo Bazán Lazcano, "Potestades de Control y de amparo público del Defensor del Pueblo en la Constitución Nacional", E.D, T. 178 pag. 1037 ss.).
El art. 2° in fine de la Ley N° 3 interpreta el concepto de "administración" establecido en el art. 136 de la CCBA, al señalar "Quedan comprendidos también los actos de naturaleza administrativa de los poderes Judicial, Legislativo y de los Organos de control.". Acertadamente nada dice respecto de la actividad legislativa de la Legislatura, pues la Defensoría no está legitimada para cuestionar directamente la constitucionalidad de las leyes.
Al analizar la competencia del Defensor del Pueblo de la Nación, Humberto Quiroga Lavié sostiene que la Constitución excluye la competencia del funcionario en el ámbito del Poder Legislativo, ya que se trata de un poder distinto al ejecutivo "que es típicamente administrativo" (aut. cit. "La reforma de la Constitución explicada por miembros de la comisión de redacción", pág. 272, Ed. Rubinzal-Culzoni, 1994)
En su "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Germán J. Bidart Campos reconoce competencia al Defensor del Pueblo de la Nación para atacar la actividad funcionalmente administrativa proveniente del Poder Legislativo más no así la actividad administrativa del Poder Judicial y del Consejo de la Magistratura. Al analizar "las competencias" del Defensor del Pueblo expresa "13. El área tutelada se enmarca en la actividad –por hechos, acciones u omisiones- de la administración" (aut. y op. cit., T. VI, pag. 483, Ed. Ediar, 1995, destacado en el original) a lo cual sólo agrega "No dudamos de que también la actividad del congreso, en cuanto se despliega en el ámbito administrativo" (ídem, sin subrayar en el texto). En cuanto a la legitimación sostiene que "el art. 86 confiere al Defensor la legitimación procesal en todo cuanto hace a las cuestiones de su competencia." (ídem, pág. 485, sin subrayar en el texto).
La afirmación que ahora efectúa como "amicus curiae" respecto de la legitimación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad para impugnar la constitucionalidad de las leyes por vía de acción directa, con fundamento en que el órgano de contralor local debe contar –al menos- con iguales atribuciones que las del Defensor del Pueblo de la Nación (fs. 126/127), es dificil de compartir porque: a) contradice las normas de la Constitución Nacional y las expresiones del propio autor vertidas en su "Tratado..." respecto de las atribuciones del Defensor del Pueblo de la Nación; b) de admitirse esa tésis, debería concluirse en la inconstitucionalidad de las Constituciones locales que, sin alterar las notas esenciales del régimen republicano y representativo, vedan al Poder Ejecutivo dictar decretos de necesidad o urgencia, o no admiten que el Consejo de la Magistratura administre los recursos del Poder Judicial, o proscriben la delegación legislativa, o no han instituido el Defensor del Pueblo, para no dar más que algunos ejemplos. El art. 5 de la Constitución Nacional no ha encorcetado en tal forma las autonomías.
Por tal motivo parecen más acertadas las conclusiones a las que arriba en su "Tratado..." porque son congruentes con la misión institucional que allí le reconoce a la Defensoría nacional y por la correcta vinculación que efectúa entre la legitimación del órgano y la competencia que se le asigna.
11. Si la Defensoría considera que el defecto de actuación de los sujetos destinatarios de su control se basa en las leyes que autorizan sus prácticas, puede ejercer otra de sus atribuciones: la iniciativa legislativa para reclamar de la Legislatura la modificación y aún la derogación de tales leyes (Bazán Lazcano op. cit. pag. 1037).
No resulta casual que el constituyente estableciera conjuntamente y en la misma frase ambas atribuciones: iniciativa legislativa, para obtener ante la Legislatura la modificación de las normas legales; y legitimación procesal, para accionar contra la Administración.
12. La decisión del constituyente de no otorgarle a la Defensoría legitimación para cuestionar directamente las normas emanadas del órgano del Poder en el cual se incardina además de ser razonable, no afecta su autonomía. Primero, porque desde el análisis que efectuara Santi Romano ha quedado claro que la "autonomía" no es un concepto unívoco sino que su alcance depende de la norma que la genera, admitiendo su graduación. Segundo, pero más importante, porque la autonomía funcional le fue asignada para posibilitar el desarrollo eficaz de las misiones que la Constitución le asignó, pero no para extenderlas a otros cometidos que le están vedados.
13. La solución no cambia si se examina el problema desde la perspectiva que ofrece el derecho comparado invocado por la actora. Cuando las constituciones extranjeras que se citan quisieron otorgar al Defensor del Pueblo la posibilidad de cuestionar leyes lo hicieron expresamente. En el caso de España (citado a fs. 106 vta. como "uno de los antecedentes tenidos en vista por el Constituyente porteño") el art. 162.1. de la Constitución expresa: "Están legitimados: a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, (...) el Defensor del Pueblo..."y el art. 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional de Costa Rica (también destacado por la actora como modelo considerado por los constituyentes, fs. 106 vta.) exime de la exigencia de "caso previo" cuando la acción de inconstitucionalidad es interpuesta por "el Defensor de los Habitantes". En tales casos, y más allá de las críticas o elogios que tal decisión puedan haber generado en la doctrina, la opción constitucional debe ser respetada.
En nuestro país, ni la Constitución Nacional ni la de la Ciudad adoptaron ese modelo. En esta última, ello surge con claridad de su texto y del debate constituyente. A tal punto que durante su curso, sólo en el documento inserto por la señora Bullrich se entiende conveniente asignarle la posibilidad de cuestionar judicialmente las leyes. Allí el profesional que efectuó el informe a pedido de la señora convencional expresa: "Pensamos, Sra. Convencional que esta facultad debe considerarse ampliada con la atribución de poder peticionar la 'inconstitucionalidad' de cualquier norma, cuyo precedente más cercano es la legislación española, que la otorga considerándola 'la más alta y delicada', lo que no significa una contradicción con lo aprobado por los Órganos Parlamentarios, sino una rigurosa fidelidad a la voluntad del pueblo expresada a través de la Asamblea Constituyente y plasmada en la Constitución.", sin que tal facultad aparezca expresada en el texto de la norma ni en la posición de los restantes constituyentes. La sola opinión de un asesor de uno de los constituyentes no puede ser considerada la interpretación auténtica del texto constitucional cuando aparece descontextualizada de la opinión general sostenida por los constituyentes.
Naturaleza de la acción prevista en el art. 113 inc. 2 de la CCBA.
14. Sostiene la parte actora que por tratarse de una acción popular no existe impedimento para su interposición por la Defensora del Pueblo. Tal tesis no tiene sustento ni en la letra ni en el sistema de la Constitución.
La naturaleza de la acción resulta irrelevante para resolver la legitimación de la Defensoría del Pueblo, pues -aunque se admitiera que se trata de una acción popular o pública- tal caracterización facultaría a cualquier persona a entablar la demanda, pero no a la Defensoría del Pueblo que cuenta con una limitación constitucional: sólo puede accionar frente a conductas de la administración.
El reconocimiento de la legitimación para interponer demandas en determinadas materias por medio de la técnica de la acción popular tiene por finalidad expandir el poder político de control en un número mayor de ciudadanos y no modificar la competencia de organismos públicos estatales.
Esta razón es suficiente para rechazar el planteo.
15. Sin perjuicio de ello, el constituyente no estableció en el art. 113 inc. 2 una acción popular.
En nuestro sistema constitucional la existencia de una acción popular no se presume. Tampoco puede ser extraída por vía hermeneútica de las normas que atribuyen competencia a los Tribunales. Por eso, cuando el poder constituyente quiso crear una acción popular tuvo que hacerlo expresamente (art. 14 CCBA, acción de amparo). El mismo camino siguieron las constituciones provinciales, por ejemplo: las de Chubut (art. 57: "Toda persona tiene legitimación para obtener de las autoridades la protección de los derechos difusos..."), Río Negro (art. 85: "Los habitantes están legitimados para accionar ante las autoridades en defensa de los intereses ecológicos...") y Tierra del Fuego (art. 49: "La ley otorga y garantiza a toda persona (...) la legitimación para obtener de las autoridades la protección de los intereses difusos...") otorgan legitimación sin hacer distinciones en relación con el tipo de acciones articulables, y la Constitución de Salta admite la acción popular de inconstitucionalidad en los siguientes términos: "Todo habitante puede interponer la acción popular directa para que se declare la inconstitucionalidad de una norma de alcance general contraria a la Constitución". Y aún el art. 40 de la Constitución de Colombia que el actor refiere como ejemplo con el cual equiparar la Constitución local para afirmar la existencia de una acción popular de inconstitucionalidad (fs. 111 vta.) establece: "Todo ciudadano tiene derecho (...) 6º. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución."
La sencilla comparación entre estas normas y el art. 113 de la CCBA permite advertir que en aquellas se determina un sujeto (habitante, persona, ciudadano) a quien se le reconoce legitimación, derecho o acción. En la norma local nada de eso ocurre
En realidad, el constituyente definió muy pocos parámetros de esta acción, y dejó en manos de la Legislatura la determinación de sus alcances. El art. 113 inc. 2 sólo asignó al Tribunal el conocimiento en forma originaria en acciones directas de inconstitucionalidad, el objeto sobre el que puede versar la acción y el efecto de la sentencia. Se trata, en verdad, de una norma de competencia, entendiendo por tales las que definen "las condiciones y los límites dentro de los cuales es válida una decisión de una autoridad jurídica (un tribunal o la legislatura)." (Eugenio Bulygin, "Sobre las normas de competencia", en la obra en coautoría con Carlos E. Alchourrón "Análisis Lógico y Derecho", pág. 490, CEC, 1991), y permiten al órgano "introducir en el orden jurídico nuevas normas particulares que producen consecuencias jurídicas en cierto ámbito material" (Roberto J. Vernengo, "Curso de Teoría General del Derecho", pág. 254, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, 1976).
La legitimación exigida para interponer esta acción ha sido deferida al poder constituido. Sólo se advierten dos limitaciones al amplio campo de discrecionalidad con que cuenta el órgano legisferante: a) debe concederle acción al Ministerio Público (art. 125.1 CCBA, ya lo ha hecho a través de la Ley 21); b) no debe concerdérsela a la Defensoría del Pueblo para impugnar directamente la actuación formal y materialmente legislativa (art. 137 CCBA).
En efecto, por razones no expresadas en el debate constituyente, la Constitución prefirió atribuir el poder de impugnar en forma directa la constitucionalidad de las leyes al Ministerio Público y no a la Defensoría del Pueblo. A ésta le asigno la iniciativa legislativa y no a aquel.
16. Del debate de la Convención Constituyente surge que en ninguna de las intervenciones se expresó la intención de asignar a la acción prevista en el art. 113 inc. 2 el carácter de acción popular.
Del Diario de Sesiones se extractan las siguientes intervenciones en relación con la cuestión que se analiza:
"Sr. Enríquez: Además, incorporamos un sistema de declaración de inconstitucionalidad de las leyes con efecto general y otro con efecto concentrado, pero previendo un inmediato reenvío a la Legislatura, para que ésta se pronuncie, mediante los dos tercios de sus miembros, respecto de la norma sujeta a esta declaración, sin que pierda los efectos y, por supuesto, sin que luego pueda impedir la posibilidad del ejercicio del control difuso, que va a estar perfectamente consagrado en nuestra Constitución.
"Sr. Castells: Esto pareció que tal vez era, al menos en esta etapa, un poco difícil de sostener en nuestro ordenamiento jurídico, y por eso —y aquí agradezco la iniciativa al doctor Ferreyra, que trajo la sugerencia— se ideó un sistema, que llamamos de reenvío, por el cual la ley declarada inconstitucional por el tribunal vuelve a la Legislatura. Y la ratificación de la Legislatura inhibe en lo sucesivo al tribunal superior a ejercer ese control de constitucionalidad, sin perjuicio de que los demás juzgados, cada uno ante un caso concreto, lo puedan plantear. Esta idea, que ha sido tomada de un trabajo muy interesante de Gargarella sobre el carácter contramayoritario del Poder Judicial, tiene también algún antecedente extranjero, especialmente en la propuesta que hizo al respecto Guido Calabresi, decano en la Universidad de Yale. Este es el punto central de este Poder Judicial que aquí estamos diseñando. Un tribunal superior con funciones de control constitucional, y un control constitucional moderado o limitado por el reenvío.
"Sr. Argüello: También resulta destacable, por tratarse de una institución innovadora, la facultad que el dictamen le asigna al tribunal superior para que conozca en forma originaria en las acciones declarativas de inconstitucionalidad de una norma y pueda declarar por sentencia su inconstitucionalidad con efecto erga omnes. Ciertamente, se trata de un instituto interesante, original y novedoso que estamos incorporando en el texto de la nueva Constitución.
"Sr. Zaffaroni: Quiero decir, señora presidenta, que estoy obviando los ensayos latinoamericanos de juntar los vicios de los dos sistemas, que pululan por el continente. El ensayo europeo trató de juntar las virtudes de ambos, a través de dos instituciones: los tribunales constitucionales, con capacidad de declarar la inconstitucionalidad erga omnes de las leyes, que se habían iniciado en la entreguerra con un desgraciado fin porque habían compartido el destino de las experiencias políticas en que se insertaron, es decir las de Austria, la República Checoslovaca y la República Española, pero que resucitan en la posguerra. Resucita en Austria el tribunal constitucional del "Oktoberverfassung" de 1921 debido a la inspiración de Kelsen, y los tribunales de Alemania, de Italia, y más recientemente de España, de Portugal y de Grecia. En esta iniciativa mantenemos la sólida distinción entre el tribunal que se encarga de los conflictos de poder del Estado, de los partidos políticos, de la justicia electoral y de la declaración de inconstitucionalidad, por un lado, y el que se encarga de la justicia técnica de servicio, por el otro. En este proyecto incorporamos al tribunal superior el control de constitucionalidad erga omnes, pero como siguiendo las últimas tendencias no vemos la necesidad de suprimir el control difuso, proponemos un tribunal superior que ejerza los dos controles: la última instancia del control difuso y también originariamente el control centralizado".
Como puede constatarse ninguno de los convencionales asignó a la acción de inconstitucionalidad el carácter de acción popular. El debate giró sobre otra cuestión: si se instauraba o no el control directo.
17. La solución no cambia si se acude a la interpretación sistemática de la Constitución de la Ciudad.
En ella sólo estableció una acción popular en el art. 14 al regular la acción de amparo cuando se ejerce contra formas de discriminación o por afectación de derechos o intereses colectivos. Para ello, hizo uso de una redacción que no ofrece dudas: "Están legitimados para interponerla cualquier habitante ..." e insertó la norma dentro del Título Primero del Libro Primero, denominado "Derechos y Garantías".
Muy distinta es la ubicación sistemática de la acción directa de inconstitucionalidad (Libro Segundo, Título Quinto, Capítulo Segundo denominado "Tribunal Superior de Justicia, artículo 113 que determina su "competencia" ) Como atribuye competencia a un órgano y no reconoce derechos también difiere la técnica de su redacción. Por esa misma razón omite toda referencia a los sujetos legitimados para interponerla.
Cuando el artículo 64 otorga al electorado la iniciativa para la presentación de proyectos de ley, esto es para excitar la función de legislación positiva (o aún negativa si se tratara de un proyecto de derogación de una ley y aunque así se peticione por considerarla inconstitucional) exige la concurrencia de al menos el uno y medio por ciento del padrón electoral. Quede claro: la iniciativa popular no se otorga como un derecho a "toda persona" o "cualquier habitante", ni a "las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos" para utilizar la terminología del art. 14, sino a una cantidad representativa de electores. Si esto es así para la iniciativa popular, resulta congruente que la acción directa cuyo efecto principal es la derogación de una ley (verdadera función de "legislación negativa") no haya sido otorgada a cualquier habitante.
18. De lo expuesto en los párrafos precedentes surge que nada en el texto constitucional, ni en el debate de la Convención Constituyente, permite afirmar la naturaleza popular o pública de la acción de inconstitucionalidad. Así también parece comprenderlo la doctrina: "Sostiene Bidart Campos que la acción declarativa de inconstitucionalidad pura es la que se discierne y legitima a un sujeto que directamente ataca de inconstitucionalidad a una norma porque alega afectación en perjuicio personal a un derecho o interés propio. La norma constitucional porteña se encuentra muy próxima a la naturaleza de la noción que se acaba de ofrecer." (Raúl Gustavo Ferreyra, en su artículo "Los valores en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires..." en la obra "Los valores en la Constitución Argentina" coordinada por Germán J. Bidart Campos y Andrés Gil Domínguez, pág. 442, Ediar, 1999; sin subrayar en el original).
Hasta tanto el legislador no reglamente los presupuestos procesales de esta acción resulta aplicable la más que centenaria exigencia establecida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación de que los tribunales deben limitar su intervención a las causas en que exista un interés jurídicamente reconocido para accionar (Fallos: 156:318; 242:353; 243:176; 245: 553; 256:104 y 110; 303:393; 304:1088; 306:1125; 307:2384; 308:1489; 310:2342; 311:2589; entre otros).
19. Por todo lo expuesto, la demanda debe ser declarada inadmisible. Las costas se impondrán por el orden causado, por tratarse de la primera oportunidad en que se debate el alcance de la legitimación de la Defensoría del Pueblo, lo que permitió que la señora Defensora pudiera considerarse con derecho a entablar la demanda.
El juez Julio B. J. Maier y la jueza Alicia E. C. Ruiz dijeron:
El primer aspecto de la cuestión planteada en la deliberación, gira alrededor de la facultad del Defensor del Pueblo para interponer esta demanda.
1. Como primera consideración, mientras no exista reglamentación del art. 113 inc. 2° de la Constitución de la Ciudad no pueden establecerse, por vía pretoriana, cortapisas a la legitimación.
Si se parte del supuesto de que todo habitante de la Ciudad está legitimado para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad, resultaría poco sensato negarle legitimación a la Defensora del Pueblo, porque ello no impediría que se presentara con idéntica acción invocando, ahora, su carácter de habitante de la ciudad. Provocar esta doble actuación, supondría un exceso ritual incompatible con la misión de garante que la Constitución le asigna al Tribunal Superior.
Refuerza este argumento la afirmación que el Dr. Bidart Campos ha efectuado como amicus curiae: "A mi entender, dicha disposición instaura una acción popular de inconstitucionalidad para impugnar normas de carácter general. Es verdad que el inc.2 del citado art.113 no contiene expresamente tal definición ni tampoco alude a los sujetos legitimados para deducirla, pero es cierto asimismo que la constitución de la Ciudad carece de toda cláusula específica que al regular la legitimación procesal preste sustento a una interpretación restrictiva, sobre todo cuando todo el sistema que sobriamente instaura el invocado inc.2 me lleva a inferir (hasta por el efecto erga omnes de la sentencia) que se ha querido abrir en instancia originaria y exclusiva de Tribunal Superior una vía directa de acceso amplio para el control constitucional" (fs.126).
2. No se sigue del art. 137 de la CCBA, ni de los arts. 2 y 13 de la Ley Nº 3 de la Ciudad, que la Defensora carezca de legitimación para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad. De acuerdo a la interpretación, que motiva esta disidencia, la Defensora del Pueblo carecería de legitimación para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad por dos motivos: a) porque tal facultad no le es expresamente reconocida en ninguna norma; y b) porque las obligaciones de contralor de la Defensoría del Pueblo se limitarían a la defensa y protección de los derechos humanos frente a los actos de la administración, y no frente a los actos de la Legislatura.
Estos argumentos resultan, sin embargo, insuficientes. En principio, la competencia de los órganos estatales no se limita a los casos de atribución expresa de un texto legal, sino que se admite pacíficamente la existencia de facultades "razonablemente implícitas" en el ordenamiento jurídico (cfr. Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, tomo 1, Buenos Aires, Fund. de Derecho Administrativo, 5° ed., 1998, XII-9). Determinar la existencia de competencias razonablemente implícitas exige, una lectura armónica de las disposiciones legales y constitucionales en juego. Al menos dos son los elementos a tener en cuenta para arribar a una conclusión fundada: el sentido de las atribuciones asignadas a la Defensoría del Pueblo, y la naturaleza de la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista por el art. 113, inc. 2 de la Constitución de la Ciudad.
Con respecto a las funciones de la Defensoría, la Constitución y la Ley Nº 3 dotan a esta institución de facultades destinadas a evitar la vulneración de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos o difusos tutelados por la Constitución Nacional, las leyes y la Constitución de la Ciudad. Puede inferirse, razonablemente, de esta atribución la facultad de impugnar una ley que confiera a la administración poderes vulneratorios de los derechos humanos de los habitantes de la ciudad. En el mismo sentido debe interpretarse la función asignada por el art. 137, párrafo final, CCBA: velar por la defensa y protección de los derechos y garantías de los habitantes frente a hechos, actos u omisiones de las fuerzas que ejerzan funciones de policía de seguridad local, hipótesis que resulta relevante para el caso sub examine. Derivación razonable de esta función es la de reconocer a la Defensoría, legitimación para impugnar leyes que faculten a las fuerzas de seguridad a actuar de un modo que se estime atentatorio contra los derechos humanos de los habitantes.
3. Es oportuno recordar aquí que la acción declarativa de incons-titucionalidad prevista por el art. 113, inc. 2 de la CCBA tiene un carácter eminentemente preventivo, ya que está dirigida a expulsar definitivamente del orden jurídico local a toda norma en pugna con la Carta Fundamental de la Ciudad.
Si se considera conjuntamente la función de defensa y protección de los derechos humanos de los habitantes de la Ciudad, y el carácter preventivo de la acción, parece claro que ella es el mejor medio procesal para evitar la ocurrencia de actos particulares de violación de derechos humanos de los habitantes de la Ciudad, derivados de la aplicación de una ley que se estima inconstitucional. Esto es así porque permite aún antes de la aplicación de una ley, el examen de su compatibilidad con la Constitución de la Ciudad, con lo que no se requiere que se haya producido ninguna violación concreta.
Abonan esta tesis, además, evidentes razones de economía procesal. La evaluación de la adecuación de una ley a la CCBA y su eventual derogación si se declarara su inconstitucionalidad –dejando a salvo la facultad de insistencia de la Legislatura- supone la posibilidad de examinar por una vez, y con efecto general, la validez de una norma frente a la Constitución. Se evita así el dispendio jurisdiccional inútil que provocaría la posibilidad de alegación de inconstitucionalidad a través del sistema de control difuso, en tantos casos como aplicaciones de la norma se den. La Constitución de la Ciudad y la Ley Nº 3 asignan además a la Defensoría la misión de defensa y protección aún de los "derechos e intereses individuales" (cfr. art. 137, párrafo 2 CCBA; art.2, Ley Nº 3). Esto significa tanto como aceptar su legitimación para pedir la declaración de inconstitucionalidad para casos individuales.
Cabe señalar que la función de tutela de los derechos humanos se cumple de modo mucho más cabal previniendo: a) la repetición de planteos judiciales idénticos en cada caso particular por parte de la Defensoría; b) el dispendio jurisdiccional inútil; c) la consumación del daño; d) y la posibilidad de soluciones contradictorias en casos particulares, que podrían afectar el principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 16 CN y art. 11 de la CCBA) y que culminarían eventualmente, por vía de recurso, en un pronunciamiento de esta Corte, bien que de efecto individual.
En el mismo sentido, el amicus curiae: "No es lógico ni razonable suponer que la Defensoría puede defender, proteger y promover los derechos 'frente a' la administración y los prestadores de servcios, y que no lo puede hacer judicialmente articulando la acción de inconstitucionalidad cuando estima que la violación a los derechos proviene de una norma general en vez de derivar de actos, hechos u omisiones de la administración y los prestadores de servicios. Imaginar este reduccionismo, nada menos que en el acceso a la justicia garantizado en el art.12 inc.6, es conspirar contra el sentido y la finalidad que tiene la legitimación procesal discernida en la cláusula general –sin excepciones- del art.137 párrafo tercero" (fs.126 vta./127).
4. Otra objeción -que no compartimos- al reconocimiento de legitimación a la Defensoría del Pueblo para la presentación de las acciones del art.113, inc. 2 CCBA, alude al diseño institucional de poderes que el constituyente y el legislador local han concebido. De acuerdo a esta opinión, si la Constitución y la ley han otorgado "iniciativa legislativa" a la Defensoría (art. 137, párrafo tercero, CCBA; art. 13, inc. i, Ley Nº 3), y la Ley Nº 3 la ha facultado para "(a)sistir a las comisiones y juntas de la Legislatura, en las cuestiones relativas a su incumbencia con voz pero sin derecho a voto" (art. 13, inc. m), esto significaría que sus atribuciones, se limitan al ejercicio de estas facultades expresamente conferidas. Luego, sin autorización explícita, le estaría vedado interponer acciones declarativas de inconstitucionalidad, dado que –se razona- la Defensoría no careció de oportunidad para discutir el contenido de la ley en sede legislativa.
Un examen atento de la cuestión conduce, sin embargo, a la conclusión opuesta. Todas las facultades y atribuciones que, tanto la Constitución como la Ley Nº 3, otorgan a la Defensoría, están orientadas al cumplimiento de la función que caracteriza a este órgano: "...la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y esta Constitución, frente a actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos..." (art. 137, segundo párrafo, CCBA). Luego, todas las facultades expresamente definidas (vg. el ejercicio de la iniciativa legislativa, o la participación de las reuniones de comisión de la Legislatura); y las otorgadas sin pormenorización (vg. el ejercicio de acciones judiciales, o la realización de toda acción conducente al mejor ejercicio de sus funciones) deben entenderse como distintos medios a su disposición, destinados al efectivo cumplimiento de su "misión" (art. 137, segundo párrafo, CCBA).
En otras palabras, la "misión" encomendada a la Defensoría requiere de los mecanismos jurídicos aptos para asegurar eficazmente la defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales, colectivos y difusos.
Tales mecanismos pueden ser directos e indirectos. Entre los primeros, se encuentran todos aquellos que permiten a la Defensoría del Pueblo atacar actos particulares de la Administración o normas generales que la Administración haya dictado y que, en cualquiera de los casos, vulneren, afecten, menoscaben o pongan en riesgo, de algún modo, derechos humanos, derechos e intereses individuales, colectivos y difusos tutelados en la CCBA.
A su vez, la posibilidad que tiene el Defensor del Pueblo de atacar, no ya actos particulares o normas generales emanadas de la Administración, sino, leyes que otorgan competencia o habilitan a la Administración para realizar actos que generen hechos u omisiones que afecten derechos humanos, individuales, intereses difusos o colectivos se ejercita a través de mecanismos indirectos como por ejemplo, las acciones declarativas de inconstitucionalidad. Es en este aspecto, es decir en los mecanismos indirectos, donde se ve con plenitud lo que puede denominarse derecho de función.
Una regla mínima de coherencia exige reconocer a la Defensoría del Pueblo, todas aquellas herramientas jurídicas aptas para la satisfacción plena del cometido que la CCBA y la ley le imponen. La interpretación sistémica de un orden jurídico obliga a hacer posible el control encomendado a un órgano, y no tornarlo irrealizable. De lo contrario, se corre el riesgo (por incoherencia y falta de visión sistémica) de que el propio orden jurídico impediría lo que al mismo tiempo consagra: vg. la existencia misma de un órgano de control.
El propio diseño institucional de la Ley Nº 3 faculta a la Defensoría a actuar en sede administrativa, legislativa y judicial, señal inequívoca de que, lejos de limitar su actuación a un único ámbito, se le atribuye competencia suficiente para prevenir y evitar la consumación de afectaciones a los derechos humanos, desde la primera oportunidad que se le presente.
En esta línea de argumentación, y refiriendo lo dicho a la posibilidad de participación de la Defensoría en el trámite legislativo, la conclusión parece obvia: esta participación tiene razón –cuando se trate un proyecto de ley que pueda afectar los derechos humanos de los habitantes- en la necesidad de advertir a los miembros de la Legislatura de la posible inconstitucionalidad de la norma. Si tal proyecto no fuera aprobado, la participación de la Defensoría en el trámite legislativo habría revestido aquel carácter preventivo que veníamos señalando en nuestra argumentación. Si, por el contrario, la opinión de la Defensoría fuese estéril, y la ley inconstitucional fuera sancionada, resultaría a todas luces caprichoso decir que la labor de la Defensoría está agotada debido a que ya tuvo oportunidad de expresar su parecer ante la Legislatura. El cumplimiento de la "misión" de la Defensoría pasará entonces del ámbito legislativo –ante cuya instancia la labor finalizó por la aprobación de la ley- al ámbito judicial. La conclusión adquiere aún más peso por tratarse de una Legislatura unicameral, más permeable a las presiones públicas coyunturales.
Llegados a este punto del análisis cabe preguntarnos. ¿Cuál es el peligro implicado en el reconocimiento de la legitimación de la Defensoría del Pueblo con relación a la división de poderes?. Esta última es una forma de organización de las relaciones entre las instituciones del Estado que tiene como finalidad reducir los peligros del régimen de mayorías. Hay dos maneras aparentemente opuestas de lograr ese fin: hacer a las instituciones más independientes entre sí o hacerlas más dependientes las unas de las otras. La primer técnica es la separación de poderes y la segunda es el sistema de frenos y contrapesos (cfr. Jon Elster, "Régimen de mayorías y derechos individuales", en De los derechos humanos, AAVV, Madrid, Trotta, 1998, pág. 181).
En un sistema de frenos y contrapesos las instituciones políticas se limitan entre sí, no sólo en el sentido débil de que cada una está circunscripta a su esfera de poder, sino en el sentido fuerte de que, aún dentro de sus esferas, no son omnipotentes. Existen frenos del régimen de mayorías tradicionalmente aceptados, como el bicameralismo y el veto del ejecutivo, pero aquí no se agota la enumeración. En la CCBA, en la cual el primer sistema está ausente, se refuerzan mecanismos alternativos de control, vg. las acciones declarativas de inconstitucionalidad. Una cuestión inherente a la operatividad de estas acciones se vincula a la mayor o menor amplitud en cuanto a quiénes están legitimados para interponerlas. El reconocimiento de legitimación a la Defensoría del Pueblo fortalece los mecanismos de frenos y contrapesos. Volviendo a la pregunta que nos formuláramos, es indudable que ese reconocimiento no pone en riesgo el principio de división de poderes y, más aún, contribuye a consolidar el Estado de Derecho en una democracia participativa.
5. Desde otra perspectiva, el reconocimiento de la legitimación de la Defensoría del Pueblo, en las acciones del art. 113 inc. 2 CCBA, adquiere significación político institucional.
Ya dijimos que la legitimación en acciones de este tipo es amplia y comprende a cualquier habitante de la ciudad, pero es indudable que cuando ellas son interpuestas por el Defensor, el hecho reviste trascendencia y una especial legitimidad política.
Mientras que la presentación de acciones de inconstitucionalidad por particulares puede generar –más allá de la legalidad del planteo- alguna suspicacia acerca de la existencia de motivaciones egoístas o interesadas, la actuación de la Defensoría del Pueblo supone el ejercicio de un mandato constitucional y legal. Por otro lado, en tanto que la responsabilidad política de un ciudadano que inicia acciones de inconstitucionalidad, es nula, otra es la situación del Defensor en el desempeño de su mandato ya cada vez que interpone acciones de las previstas en el art. 113, inc. 2 CCBA, pone en juego su responsabilidad y se expone a ser juzgado por los órganos competentes (vg. en caso de juicio político, o en caso de discusión acerca de la renovación de su mandato) o por la opinión pública.
En el mismo orden de ideas, en la medida en que los habitantes de la Ciudad visualicen en la Defensoría a un órgano capaz de excitar, adecuadamente, el control de constitucionalidad, tenderán a reducirse procesos análogos iniciados por actores particulares. Al mismo tiempo se reforzará el papel institucional de contralor del poder político, que la Constitución asigna a esa Defensoría, y es indudable que la consolidación del prestigio y fortaleza de las instituciones es un valor nada desdeñable en un sistema político tan joven como el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
6. En síntesis, reconocer la legitimación de la Defensoría del Pueblo para presentar acciones declarativas de inconstitucionalidad contra normas generales emanadas del órgano legislativo local, resulta el medio más idóneo para el cumplimiento de sus funciones, frente a posibles violaciones a los derechos humanos de los habitantes que deriven de la aplicación -presente o futura- de una ley inconstitucional. Este es el sentido relevante de la atribución de "legitimación procesal" (art. 137 CCBA, párrafo tercero), y de las facultades de "promover acciones (...) judiciales en todos los fueros, inclusive el federal" (art. 13 inc. h, Ley Nº 3), y de "realizar toda otra acción conducente al mejor ejercicio de sus funciones" (art. 13 inc. o, Ley Nº 3), que -como se observa- surge de la simple lectura de preceptos y disposiciones constitucionales y legales.
Por ello, respondemos de modo afirmativo a la pregunta planteada, limitándonos a la cuestión de la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer esta demanda, en atención a la decisión de la mayoría.
Como resultado de la votación que antecede, por mayoría,
1º.- Hacer lugar a la excepción de falta de legitimación planteada por la parte accionada y, en su mérito, declarar inadmisible la demanda planteada por la señora Defensora del Pueblo a fs. 2/34 contra el Estado de la Ciudad de Buenos Aires.
2º.- Imponer las costas por el orden causado.
3º.- Mandar se registre, notifique a las partes mediante cédula y al Fiscal General con remisión de los autos a su despacho, y , oportunamente, se archive.
Fdo.: Dra. Conde – Dr. Muñoz – Dra. Ruíz – Dr. Casás - Dr. Maier.