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Timestamp: 2016-05-31 07:43:40+00:00
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TERMO DE REFER�NCIA: FERRAMENTA ESTRAT�GICA NOS PROCESSOS LICITAT�RIOS - Luciano De Souza - JurisWay
JurisWayBusca TERMO DE REFER�NCIA: FERRAMENTA ESTRAT�GICA NOS PROCESSOS LICITAT�RIOS	JurisWay Sala dos Doutrinadores Monografias Licita��es e Contratos Administrativos Indique este texto a seus amigos Autoria:
Luciano De Souza Servidor p�blico, graduado em Gest�o P�blica e especialista em Administra��o P�blica pela Faculdade Internacional de Curitiba.envie um e-mail para este autor
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Ferramenta estrat�gica nos processos licitat�rios
Processos licitat�rios s�o executados pelo Estado para aquisi��o de materiais, bens e servi�os atrav�s da sele��o de fornecedores externos tanto nos casos mais simples quanto nos mais complexos. Para nortear o que se almeja adquirir ou contratar, crit�rios devem ser estabelecidos no edital de licita��o, o conjunto de crit�rios para estabelecer quando, como e o que deve ser adquirido ou contratado resulta na constru��o do termo de refer�ncia. Este artigo visa demonstrar que atrav�s da elabora��o eficiente desta ferramenta estrat�gica, pode-se adquirir ou contratar com qualidade, utilizando normas, certifica��es e padr�es de qualidade para definir os objetos de licita��es p�blicas, atentando para os preceitos legais que regem os atos administrativos do Estado, resultando na aplica��o eficiente de recursos p�blicos para esta finalidade. Visa ainda, evidenciar que a efetividade de um termo de refer�ncia s� pode ser alcan�ada quando este � elaborado de forma multidisciplinar, envolvendo diversas �reas da Administra��o P�blica. Palavras-chave: termo de refer�ncia 1. processo licitat�rio 2. efici�ncia 3. Introdu��o
Ao elaborar um processo licitat�rio, os princ�pios grassados no artigo 37 da Constitui��o Federal de 1.988, assim como os expostos no artigo 3� da Lei n� 8.666/93, que institui normas para licita��es e contratos da Administra��o P�blica, devem ser fielmente respeitados para permitir que este ato administrativo seja executado conforme o regramento legal.
Dentre os princ�pios constitucionais, est� o princ�pio da efici�ncia que de uma forma simples pode ser definido como fazer algo da melhor forma poss�vel. Pode-se notar que este � um princ�pio gerencial que aliado aos princ�pios da efic�cia e efetividade, possibilitar� que a Administra��o P�blica em seus atos possa obter melhores resultados atrav�s de uma gest�o estrat�gica para que de forma satisfat�ria, os recursos p�blicos sejam aplicados da melhor forma poss�vel atingindo os objetivos e metas estabelecidos.
A exposi��o neste artigo sobre a elabora��o de termos de refer�ncia se basear� nestes tr�s princ�pios gerenciais, nos princ�pios legais citados anteriormente e na demonstra��o de algumas ado��es de certifica��es, normas de qualidade e padroniza��es. Desta forma, pretende-se desfazer a imagem que � quase imposs�vel obter materiais, bens e servi�os de qualidade atrav�s de processos licitat�rios.
Ser�o expostas algumas quest�es acerca de padroniza��es nos processos de aquisi��o, considera��es dos Tribunais de Contas, Minist�rio P�blico e de alguns estudiosos acerca da utiliza��o de certifica��es, padr�es de qualidade e ambientais em certames.
O poder das Compras Governamentais no Brasil
V�rios relat�rios e documentos t�cnicos apontam que as compras p�blicas movimentam recursos estimados em 10% do PIB de nosso pa�s. Considerando o PIB de 2010 que totalizou R$ 3.675 trilh�es, cerca de R$ 367 bilh�es foram movimentados pelas compras p�blicas em v�rios setores da economia. Considerando esta quest�o, o pref�cio do Guia de Compras P�blicas Sustent�veis, do Comit� de Qualidade da Gest�o P�blica do Estado de S�o Paulo, destaca a import�ncia do gestor p�blico com rela��o � expressividade das compras governamentais na economia brasileira da seguinte forma: Nesse sentido, � enorme a responsabilidade do gestor p�blico encarregado de definir as regras do jogo para assegurar � livre-concorr�ncia, sem perder de vista o interesse do governante em dispor do melhor produto/servi�o, pelo menor pre�o. � justa a preocupa��o com o menor pre�o — principalmente num pa�s em que os recursos p�blicos s�o invariavelmente escassos — mas j� se foi o tempo em que o melhor edital era aquele que buscava apenas o menor pre�o. (S�O PAULO, 2011, grifo nosso).
Pode-se perceber a preocupa��o em definir que atualmente n�o � pass�vel que seja aceito como fator predominante o menor pre�o sem crit�rios de qualidade nas compras p�blicas. Esta afirma��o se deriva da preocupa��o na aplica��o dos recursos p�blicos da melhor forma poss�vel, sendo assim, os gestores p�blicos devem se nortear na busca constante de ferramentas estrat�gicas que possibilitem uma gest�o p�blica eficiente.
O termo de refer�ncia � uma destas ferramentas, podendo ser definido como um conjunto de crit�rios que definir� as qualidades do que pretende ser adquirido ou contratado pela Administra��o P�blica. Antes de adentrar diretamente neste assunto, um breve descritivo sobre a defini��o de Licita��o ser� exposto neste artigo, pois um termo de refer�ncia � somente uma parcela de um edital de licita��o e na elabora��o desta ferramenta, � primordial possuir entendimento acerca da execu��o de processos licitat�rios.
Inicialmente, deve-se atentar que toda contrata��o de terceiros para compra e venda de bens, presta��o de servi�os e execu��o de contratos, deve ser antecedida de licita��o. � o que est� exposto no inciso XXI, do artigo 37 da Constitui��o Federal de 1.988, que diz o seguinte: XXI - Ressalvados os casos especificados na legisla��o, as obras, servi�os, compras e aliena��es ser�o contratados mediante processo de licita��o p�blica que assegure igualdade de condi��es a todos os concorrentes, com cl�usulas que estabele�am obriga��es de pagamento, mantidas as condi��es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir� as exig�ncias de qualifica��o t�cnica e econ�mica indispens�veis � garantia do cumprimento das obriga��es. (BRASIL, 1988).
A Lei das Licita��es, Lei n� 8.666/93, em seu artigo 2�, regulamenta o artigo citado acima, versando que: Art. 2� As obras, servi�os, inclusive de publicidade, compras, aliena��es, concess�es, permiss�es e loca��es da Administra��o P�blica, quando contratadas com terceiros, ser�o necessariamente precedidas de licita��o, ressalvadas as hip�teses previstas nesta Lei. (BRASIL, 1993).
A execu��o de processos licitat�rios deve seguir as modalidades espec�ficas estabelecidas no artigo 22 da referida Lei de Licita��es. S�o modalidades de licita��o: Art. 22. [...]
I - concorr�ncia; II - tomada de pre�os; III - convite; IV - concurso; V - leil�o. (BRASIL, 1993).
Al�m das modalidades estabelecidas pela Lei n� 8.666/93, outra modalidade de licita��o foi institu�da pela Lei n� 10.520 de 17 de julho de 2002. Esta modalidade � o preg�o que deve ser utilizada na aquisi��o de bens e servi�os comuns, ou seja, que possam ter seus padr�es de desempenho e qualidade mensurados. Processos nesta modalidade podem ser realizados de forma presencial ou eletr�nica.
Pode-se ent�o observar que o Poder P�blico deve executar processos licitat�rios para contratar fornecedores externos e estes processos al�m de respeitar os ditames legais, devem suprir efetivamente a necessidade em foco da Administra��o P�blica. Considerando estes fatores, Celso Ant�nio Bandeira de Mello, define a licita��o como: [...] um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados e com elas travar determinadas rela��es de conte�do patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa �s conveni�ncias p�blicas. (MELO, 2006, p. 492).
Com rela��o � vantagem a ser obtida pelo Estado, �rico Hack explana que existem varia��es com rela��o a este fator, definindo que: Geralmente a vantagem deriva da uni�o entre a qualidade da presta��o recebida e a onerosidade do que ser� devido ao prestador. Dependendo do objeto do contrato, um elemento preponder� sobre o outro, tornando-se mais importante para a avalia��o do processo. Ambos estar�o sempre presente, mesmo nos casos de menor pre�o, pois nestes existem requisitos de qualidade m�nima que devem ser observados. (HACK, 2008, p. 102).
Este mesmo autor afirma ainda que a licita��o � “[...] uma verdadeira rela��o de custo-benef�cio, na qual se procura, para a Administra��o, a melhor rela��o.” (HACK, 2008, p. 102). Analisando tais considera��es, pode-se afirmar que mesmo nas aquisi��es com crit�rio de julgamento pelo menor pre�o ofertado, deve-se primar pela qualidade do objeto. Considerando este fator n�o se pode considerar que, por exemplo, ao se pretender adquirir um grampeador de mesa, um item simples, este deva ser caracterizado somente como “grampeador de mesa”, outras especifica��es como quantidade de folhas suportadas, tipo de grampo e quantidade suportada, material de fabrica��o dentre outros fatores devem ser considerados. O que se pretende com esta afirma��o � que para se almejar qualidade, mesmo na aquisi��o de um simples item, requisitos m�nimos devem ser estabelecidos para viabilizar esta quest�o.
A Lei n� 8.666/93 em seu artigo 14, diz que “nenhuma compra ser� feita sem a adequada caracteriza��o de seu objeto [...]” (BRASIL, 1993), o inciso I do artigo 15 da mesma lei determina o seguinte: Art. 15. As compras, sempre que poss�vel, dever�o: I - atender ao princ�pio da padroniza��o, que imponha compatibilidade de especifica��es t�cnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condi��es de manuten��o, assist�ncia t�cnica e garantia oferecidas; (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Como este processo de caracteriza��o do objeto est� diretamente vinculado ao termo de refer�ncia, deve-se atentar que n�o � permitida a utiliza��o de todo o tipo de especifica��o t�cnica em sua elabora��o, conforme ser� demonstrado posteriormente. Os princ�pios que norteiam os processos licitat�rios devem ser seguidos com intuito de mitigar a possibilidade de irregularidades que as caracteriza��es possam infringir na execu��o deste ato administrativo. Estes princ�pios est�o descritos no artigo 3� da Lei n� 8.666/93 da seguinte forma: Art. 3� A licita��o destina-se a garantir a observ�ncia do princ�pio constitucional da isonomia, [...] legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vincula��o ao instrumento convocat�rio, do julgamento objetivo e dos que lhes s�o correlatos. (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Desta forma, deve-se seguir tais princ�pios, consultando sempre o corpo jur�dico do ente para sanar qualquer d�vida quanto aos crit�rios que s�o pass�veis ou n�o de serem utilizados em termos de refer�ncia para caracterizar os requisitos m�nimos desejados em cada caso.
O documento Termo de Refer�ncia orienta��es para reda��o do Instituto de Terras, Cartografia e Geoci�ncias do Estado do Paran�, define o termo de refer�ncia como: [...] um instrumento de gest�o estrat�gica. Visto que as metas estrat�gicas do governo est�o vinculadas a execu��o de in�meros projetos, o Termo de Refer�ncia e uma poderosa ferramenta que pode ajudar a alcan�ar os objetivos da organiza��o em que trabalhamos e a concretizar o plano de governo.
O Termo de Refer�ncia pode ter 1 pagina ou dezenas de paginas. Pode levar algumas horas para ser elaborado ou pode exigir muito mais tempo. Tudo depende da complexidade do produto que se deseja e da metodologia para produzi-lo. (PARAN�, 2007, p. 4).
O mesmo documento estabelece que o termo de refer�ncia “[...] define com precis�o as metas, os recursos, os prazos, os controles de qualidade. [...] redigir um Termo de Refer�ncia acaba sendo um valioso exerc�cio de planejamento.” (PARAN�, 2007, p. 5).
Atentando para estas considera��es, pode-se afirmar que o termo de refer�ncia � uma ferramenta estrat�gica de gest�o que visa � obten��o de resultados efetivos estabelecendo padr�es para tal finalidade. Citando ainda o referido documento, pode-se considerar que o termo de refer�ncia tamb�m possui a fun��o de “[...] atrair bons fornecedores. Pois, bons fornecedores s�o seletivos. Eles nem sempre respondem a qualquer oferta de trabalho. [...].” (PARAN�, 2007, p. 5).
Se um processo licitat�rio � executado sem um termo de refer�ncia, sem crit�rios de qualifica��o m�nima sobre o que se deseja adquirir, inevitavelmente a qualidade desta aquisi��o ser� inexistente, pois sem base para compara��o, praticamente qualquer produto estar� apto para competir no certame. Quando ocorre uma aquisi��o de m� qualidade, o impacto � enorme sobre o er�rio p�blico. Se um determinado produto possui baixa qualidade, a vida �til deste ser� reduzida ou sequer, atender� a necessidade de uso resultando em disp�ndios e novas contrata��es para suprir a compra ineficiente.
Com rela��o � composi��o t�cnica do objeto, o documento define que: O Termo de Refer�ncia representa a forma com que os t�cnicos especialistas podem auxiliar os advogados. Na maioria dos casos, o Termo de Refer�ncia acaba sendo utilizado como um anexo ao Edital de Licita��o. Ao tratar de assuntos muito espec�ficos do ponto de vista t�cnico, o Termo de Refer�ncia permite que o Edital de Licita��o seja mais sucinto e objetivo [...]. (PARAN�, 2007, p. 6, grifo nosso).
Ao definir que o termo de refer�ncia � a forma existente para aux�lio na elabora��o do edital de licita��o, deve-se atentar que este � um fator multidisciplinar, ou seja, o departamento de licita��o n�o � capaz de definir o objeto e ser licitado considerando todos seus fatores esta � uma responsabilidade da �rea envolvida na aquisi��o. Por exemplo, se h� necessidade da aquisi��o de um trator agr�cola, t�cnicos ligados a agricultura e mec�nica, devem mensurar o que se deseja com rela��o � usabilidade deste bem, definindo claramente crit�rios m�nimos para atender esta finalidade.
O departamento de licita��o n�o possui capacidade para determinar tais condi��es e sem a participa��o efetiva de t�cnicos das diversas �reas da Administra��o P�blica, a elabora��o eficiente de um termo de refer�ncia n�o ser� poss�vel.
V�rias estrat�gias v�m sendo utilizadas na busca de aquisi��es eficientes em todas as modalidades de licita��o, principalmente no preg�o, modalidade com fama de ser respons�vel por aquisi��es de p�ssima qualidade pelo crit�rio de julgamento de menor pre�o, o que n�o � verdade, pois esta modalidade n�o impede que produtos e servi�os de qualidade sejam adquiridos pelo melhor pre�o.
Dentre as estrat�gias, pode-se citar a padroniza��o na aquisi��o de determinados materiais e bens. A prefeitura da cidade de S�o Paulo, por exemplo, padroniza a aquisi��o de mobili�rio atrav�s de portarias que devem ser seguidas por todos os �rg�os ligados a este ente. Assim, ao elaborar um processo licitat�rio os itens ser�o padronizados evitando retrabalhos e aquisi��es fora da especifica��o m�nima aceita pelo munic�pio.
Como exemplo para demonstra��o da forma adotada por este munic�pio, pode-se citar um m�vel simples, utilizado em todas as reparti��es p�blicas: uma cadeira girat�ria.
A padroniza��o para aquisi��o deste bem m�vel � regulamentada pelo munic�pio, atrav�s da Portaria n� 69 de 03 de julho de 2009 da Secretaria de Moderniza��o, Gest�o e Desburocratiza��o. A portaria trata desde a destina��o at� os padr�es ergon�micos que o mobili�rio deve possuir para atender os requisitos m�nimos para classifica��o em um certame, atrav�s de conformidades t�cnicas e atendimento a normas de regulamenta��o.
Como meio de padroniza��o, s�o solicitadas certifica��es atrav�s de normas t�cnicas da Associa��o Brasileira de Normas T�cnicas – ABNT sendo estas as Normas Brasileiras – NBR. � exposto na portaria conformidade com as normas ABNT – NBR para os seguintes itens deste bem:  Dimens�es;
 Estabilidade do assento e encosto;
 Resist�ncia conjugada entre assento e encosto.
Para este mesmo padr�o de normatiza��o, o item 7.3 da Portaria n� 69 de 03 de julho de 2009 da Secretaria de Moderniza��o, Gest�o e Desburocratiza��o, estabelece que: A comiss�o se reserva o direito de exigir, sob pena de desclassifica��o, os seguintes Laudos conclusivos para as amostras que julgar necess�rio (sem �nus para a PMSP):
LEVANTAMENTO DIMENSIONAL E DE ERGONOMIA – NBR 13962/2006, item 4.2. e NR 17;
CARGA EST�TICA NO AP�IA BRA�OS (HORIZONTAL E VERTICAL) – NBR
13962/2006, itens 6.3.3. e 6.3.4. (S�O PAULO, 2009).
Al�m destes crit�rios, cat�logo e amostra do bem ofertado tamb�m s�o exigidos para a classifica��o do mesmo no certame. Pode-se notar que atrav�s da normatiza��o de um mobili�rio simples, requisitos m�nimos de qualidade s�o exigidos por meio de compatibilidade com normas t�cnicas, podendo evitar aquisi��es de bens com qualidade inferior, vida �til reduzida e que possam causar impactos na sa�de dos servidores p�blicos relativos � falta de padr�es ergon�micos.
Outras certifica��es t�m sido adotadas como crit�rio de sele��o de qualidade em processos licitat�rios por v�rios �rg�os governamentais. No caso de contrata��es de servi�os, a exig�ncia de requisitos de qualifica��o t�cnica dos profissionais quando comprovada sua necessidade, pode ser utilizada. O Tribunal de Contas da Uni�o, na Decis�o n� 767/98, mostra que a Lei n� 8.666/93 n�o pro�be tal exig�ncia: 35. Conforme estabelece a Constitui��o Federal, em seu artigo 37, inciso XXI, h� a permiss�o, nas licita��es p�blicas, de exig�ncias de qualifica��o t�cnica e econ�mica indispens�veis � garantia do cumprimento das obriga��es, pois caracterizam-se como instrumentos eficazes de garantia [...] " 8.Oficiando no aludido TC-009.987/94-0, o Minist�rio P�blico, ao se pronunciar, citou trecho do ensinamento do Professor Adilson Abreu Dallari a respeito do assunto, abaixo transcrito: "... a supress�o da letra "b", deveras procedida pelo veto Presidencial, n�o pro�be o estabelecimento de requisitos de capacita��o t�cnico-operacional, mas sim, retira a limita��o espec�fica relativa a exigibilidade de atestados destinados a comprov�-la, deixando que a decis�o quanto a essa quest�o fique ao crit�rio da autoridade licitante, que deve decidir quanto ao que for pertinente, diante de cada caso concreto, nos termos do art. 30, II" [...]. (BRASIL, TCU, DC-0767-45/98-P, Sess�o: 11/11/1998, Relator: Adhemar Ghisi, 1998).
Considerando a decis�o proferida pelo TCU, caso seja necess�rio e comprovada � necessidade da qualifica��o de equipe t�cnica no caso de servi�os e a qualifica��o com rela��o a atendimento de requisitos previstos em lei especial sendo este �ltimo crit�rio estabelecido pelo inciso IV do artigo 30 da Lei n� 8.666/93, estes poder�o ser requeridos nos termos de refer�ncia. A Lei n� 9.933/99, que “Disp�e sobre as compet�ncias do Conmetro e do Inmetro [...] e d� outras provid�ncias.” (BRASIL, 1999), estabelece em seu artigo 1� que: “Todos os bens comercializados no Brasil, insumos, produtos finais e servi�os, sujeitos a regulamenta��o t�cnica, devem estar em conformidade com os regulamentos t�cnicos pertinentes em vigor.” (BRASIL, 1999).
Como a Lei n� 9.933/99 � uma Lei Especial, ent�o pode-se entender que crit�rios comprovadamente relacionados com a regulamenta��o t�cnica de materiais, bens e servi�os que impactem diretamente sobre a qualidade do objeto a ser licitado, possam ser utilizados como qualifica��o t�cnica em certames conforme preconiza o inciso IV do artigo 30 da Lei n� 8.666/93.
Esta quest�o norteia o exemplo citado anteriormente na padroniza��o de mobili�rio pela Prefeitura da Cidade de S�o Paulo, que adota as normas da ABNT como fatores de habilita��o para aquisi��o destes bens m�veis. Outras regulamenta��es tamb�m t�m sido utilizadas nos termos de refer�ncia na busca de mensurar outras qualidades nas aquisi��es p�blicas, como por exemplo, produtos que consomem menos energia el�trica e que atendam a normas ambientais em seu processo de produ��o e descarte, visando aquisi��es ambientalmente sustent�veis.
Esta preocupa��o deriva-se da recente preocupa��o com o desenvolvimento sustent�vel. Sendo assim, ao se elaborar um termo de refer�ncia, al�m de estabelecer crit�rios para a mensura��o da qualidade do que se pretende adquirir deve-se atentar tamb�m para o impacto ambiental ocasionado na produ��o e utiliza��o deste produto, optando pela utiliza��o de certifica��es e regulamenta��es que determinem o impacto causado sem infringir a livre concorr�ncia nos certames. Em nossa Carta Magna, j� se pode notar refer�ncias para possibilitar compras p�blicas sustent�veis, o artigo 170, inciso VI, estabelece que:
“Art. 170. A ordem econ�mica, fundada na valoriza��o do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos exist�ncia digna, conforme os ditames da justi�a social, observados os seguintes princ�pios: [...] VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servi�os e de seus processos de elabora��o e presta��o;” (BRASIL, 1988).
Mesmo possuindo margem constitucional para tal, infelizmente, muitos gestores ainda n�o atentam para o valor social que esta atitude pode refletir na sociedade. O Guia de Compras P�blicas Sustent�veis, do Comit� de Qualidade da Gest�o P�blica do Estado de S�o Paulo, retrata a quest�o da seguinte forma: Embora o Brasil tenha avan�ado bastante na dire��o da transpar�ncia dos processos, ampliando o controle social e reduzindo o risco de fraudes, o modelo vigente que ainda inspira a maioria dos editais de licita��o no pa�s � absolutamente omisso em rela��o a uma premissa fundamental: ser sustent�vel. (S�O PAULO, 2011, p. 11).
No �mbito do Governo Federal, a Instru��o Normativa n� 01 de 19 de janeiro de 2010, do Minist�rio de Planejamento, Or�amento e Gest�o, atentando para esta nova vertente, estabelece crit�rios ambientais para aquisi��o de bens, servi�os e obras para esta esfera do Poder P�blico. O artigo 5� da referida instru��o em todo seu contexto fixa crit�rios para a aquisi��o de bens e servi�os estabelecendo que: Art. 5� Os �rg�os e entidades da Administra��o P�blica Federal direta, aut�rquica e fundacional, quando da aquisi��o de bens, poder�o exigir os seguintes crit�rios de sustentabilidade ambiental:
I – que os bens sejam constitu�dos, no todo ou em parte, por material reciclado,
at�xico, biodegrad�vel, conforme ABNT NBR – 15448-1 e 15448-2;
II – que sejam observados os requisitos ambientais para a obten��o de certifica��o do Instituto Nacional de Metrologia, Normaliza��o e Qualidade Industrial – INMETRO como produtos sustent�veis ou de menor impacto ambiental em rela��o aos seus similares;
III – que os bens devam ser, preferencialmente, acondicionados em embalagem
individual adequada, com o menor volume poss�vel, que utilize materiais recicl�veis, de forma a garantir a m�xima prote��o durante o transporte e o armazenamento; e
IV – que os bens n�o contenham subst�ncias perigosas em concentra��o acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como merc�rio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), c�dmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), �teres difenil-polibromados (PBDEs).
� 1� A comprova��o do disposto neste artigo poder� ser feita mediante apresenta��o de certifica��o emitida por institui��o p�blica oficial ou institui��o credenciada, ou por qualquer outro meio de prova que ateste que o bem fornecido cumpre com as exig�ncias do edital.
� 2� O edital poder� estabelecer que, selecionada a proposta, antes da assinatura do contrato, em caso de inexist�ncia de certifica��o que ateste a adequa��o, o �rg�o ou entidade contratante poder� realizar dilig�ncias para verificar a adequa��o do produto �s exig�ncias do ato convocat�rio, correndo as despesas por conta da licitante selecionada. O edital ainda deve prever que, caso n�o se confirme a adequa��o do produto, a proposta selecionada ser� desclassificada. (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Pode-se notar a preocupa��o ambiental exprimida pela Instru��o Normativa abordando desde os processos de produ��o, estabelecendo crit�rios para utiliza��o de materiais recicl�veis neste processo, at� a fixa��o de par�metros seguros para subst�ncias nocivas a sa�de e ao meio ambiente. Apesar de estes crit�rios serem estabelecidos para esfera federal, muitos munic�pios j� est�o se embasando nos fatores ambientais para a elabora��o de termos de refer�ncia, visando aquisi��es com menor impacto ambiental.
Como exemplo, pode-se citar a solicita��o de conformidade com o selo Procel em alguns termos de refer�ncia. Conforme publicado no site da Eletrobr�s, este selo foi institu�do pelo Decreto Presidencial de 8 de dezembro de 1.993 e visa mensurar a efici�ncia energ�tica de cada categoria de produtos utilizando uma escala da letra A at� a letra E, quanto menos energia o produto consumir, mais pr�ximo da letra A este ser� enquadrado. O selo foi desenvolvido pela Eletrobr�s com parceria do Inmetro para concess�o deste aos fabricantes. O site do programa informa os seguintes grupos de produtos eletroeletr�nicos que podem ser contemplados com o selo:
 Bombas el�tricas;  Coletores solares e reservat�rios t�rmicos;
 Condicionares de ar;  Congeladores;
 L�mpadas a vapor de s�dio e fluorescentes;  Lavadoras de roupa;
 M�dulos fotovoltaicos;
 Motores de indu��o;
 Reatores para l�mpadas a vapor de s�dio e fluorescentes;
 Refrigeradores e assemelhados;
 Reservat�rios t�rmicos;
 Televisores tradicionais, de plasma, LCD e LED;  Ventiladores de teto.
Pode-se notar a variedade de produtos que podem ter sua efici�ncia energ�tica considerada na elabora��o de termos de refer�ncia, priorizando a economia de energia, recursos naturais e p�blicos.
Outra certifica��o utilizada frequentemente na aquisi��o de bens de inform�tica � a Electronic Product Environmental Assestement Tool – EPEAT, um programa que atrav�s de conformidade com v�rios crit�rios ambientais, possui a finalidade de enquadrar notebooks, desktops e monitores em uma das tr�s classifica��es dispon�veis: Bronze, Prata e Ouro. Segundo o site do programa, esta certifica��o tem a finalidade de empreender pol�ticas que afirmem um sistema de gest�o ambiental considerando: A disponibiliza��o de servi�o de coleta, tratamento e descarte de equipamentos e baterias obsoletos;
Maior ciclo de vida �til dos equipamentos, por meio da oferta de pe�as de reposi��o e de garantias estendidas;
Atendimento aos requisitos estabelecidos pela norma IEEE1680;
Pol�tica de sustentabilidade da empresa. (EPEAT, 2011, tradu��o nossa).
Tal certifica��o possui grande import�ncia com rela��o � mensura��o dos impactos ambientais que estes produtos causam desde seu processo de fabrica��o, utiliza��o at� o t�rmino de sua vida �til. Para conseguir a certifica��o no n�vel Ouro, o fabricante deve atender todos os 23 crit�rios requeridos e no m�nimo 75% dos crit�rios opcionais. Dentre estes crit�rios, pode-se citar o controle de subst�ncias nocivas a sa�de nos par�metros da diretiva RoHS - Restriction of Certain Hazardous Substances o atendimento ao padr�o IEEE 1680, que leva em considera��o cinq�enta e um crit�rios ambientais na fabrica��o, uso e descarte de microcomputadores e possuir fontes de alimenta��o com efici�ncia energ�tica m�nima de 80%.
Por exemplo, considerando um computador com pot�ncia m�xima de 300 watts em funcionamento sem a certifica��o EPEAT Ouro, 40% do consumo de energia deste equipamento ser� perdido pelo aquecimento da fonte de alimenta��o que possuir� somente 60% de efici�ncia energ�tica, ou seja, 40% do consumo ser� desperdi�ado pelo aquecimento de componentes internos, enquanto um equipamento certificado poder� atingir at� 90% de efici�ncia energ�tica contra 10% de perda na gera��o de calor. Quanto menor a efici�ncia energ�tica da fonte de alimenta��o, mais pr�ximo de sua pot�ncia m�xima esta ter� que trabalhar para compensar o aquecimento interno, resultando em maior consumo de energia el�trica no funcionamento do computador. Esta refer�ncia � um exemplo acerca somente do consumo de energia, mas conforme relatado anteriormente, esta certifica��o mensura os crit�rios ambientes desde o processo de fabrica��o at� a utiliza��o final dos equipamentos de inform�tica, fatores relevantes para m�quinas com vida �til reduzida devido aos avan�os tecnol�gicos.
Mas atentando para a ampla concorr�ncia conferida pelos princ�pios que norteiam a execu��o dos processos licitat�rios, v�rios licitantes que n�o possuem a certifica��o EPEAT tentam impugnar a exig�ncia desta nos editais. O Tribunal de Contas dos Munic�pios do Estado da Bahia, no processo n� 7.508/09, que trata sobre o pedido de impugna��o do edital de preg�o eletr�nico n� 001/2009 – PROMOEX, solicitando a remo��o da exig�ncia de computadores com certifica��o EPEAT Prata ou superior, estabelece o seguinte:
Em resposta � solicita��o de impugna��o, apresentada em tempo h�bil pela empresa DATEN TECNOLOGIA LTDA, CNPJ n� 04.602.789/0001-01, para a exclus�o do item com refer�ncia � certifica��o EPEAT, temos a considerar:
- As exig�ncias contidas no Edital est�o em conformidade com a Lei N� 8.666,93, em conjunto com o fato de que o governo e suas institui��es estejam alinhados � nova ordem mundial com rela��o ao uso racional de energia e respeito ao meio ambiente, utilizando produtos que evitem a agress�o e a polui��o dos recursos naturais [...]. (BAHIA, TCMB, Proc. 7508/09, 2009, p. 3, grifo nosso).
Prosseguindo da seguinte forma: [...] Em consulta, nesta data, ao site do EPEAT, encontramos listados 71 equipamentos desktop de fabrica��o nacional, com classifica��o entre Silver e Gold, que atendem ao solicitado no edital e o total de 157 notebooks que tamb�m atendem ao solicitado. Isso descaracteriza por completo a solicita��o de impugna��o da empresa DATEN uma vez que mostra que temos uma grande quantidade de equipamentos de fabrica��o nacional, que atendem �s exig�ncias em quest�o e, portanto em condi��es de participarem do certame [...].
CONCLUS�O: Diante dos fatos acima expostos, sugerimos a essa Comiss�o de Licita��o o INDEFERIMENTO da impugna��o, uma vez que a competitividade do processo n�o ficar� prejudicada, pois existem in�meros fabricantes e fornecedores que possuem amplas condi��es de fornecer equipamentos que atendam �s exig�ncias solicitadas [...] e que atendam �s exig�ncias mundiais de n�o agress�o ao meio ambiente.
� de se registrar, por oportuno, o entendimento do Minist�rio P�blico do Estado do Par�, [...] em derredor da impugna��o realizada pela empresa Daten Tecnologia Ltda. ao Edital n� 028/2009, que se constitui em entendimento amplamente majorit�rio dos �rg�os licitadores, “in fine”:
A defini��o de qual certificado exigir para os equipamentos adquiridos � crit�rio do comprador; os certificados pela EPEAT s�o reconhecidos como v�lidos, os quais inclusive s�o utilizados em diversos processos licitat�rios no territ�rio nacional, como o Governo do Estado do Par�, UFRN, TJRN, Prefeitura Municipal de Lagoa Santa, Secretaria de Sa�de do Governo de S�o Paulo e outros que considerem esse certificado como plenamente v�lido no que se refere � quest�o ambiental, n�o sendo em momento algum restritivo [...]. (BAHIA, TCMB, Proc. 7508/09, 2009, p. 3-4-5, grifo nosso).
Pode-se notar que o referido Tribunal de Contas, interpretou que a preocupa��o ambiental do governo, aliada a disponibilidade de equipamentos nacionais e internacionais que det�m a certifica��o solicitada n�o s�o fatores impeditivos a ampla concorr�ncia, elucidando que v�rios �rg�os est�o utilizando tal certifica��o em seus certames.
Ao optar pela utiliza��o de certifica��es ambientais em um termo de refer�ncia, o gestor p�blico n�o estar� somente adquirindo um produto que consome menos energia, estar� primando principalmente pela sustentabilidade ambiental, pois consumindo menos recursos naturais em sua fabrica��o, controlando o uso de metais pesados, consumindo menos energia e tendo um descarte correto, estes produtos reduzir�o o impacto ambiental ocasionado desde a linha de produ��o at� o fim de sua vida �til. Com os pequenos exemplos demonstrados neste artigo, pode-se atentar que normas t�cnicas s�o instrumentos primordiais para auxiliar na padroniza��o e mensura��o de qualidade, mas, nem todas as normatiza��es podem ser utilizadas como fatores de mensura��o de um determinado objeto em um termo de refer�ncia. Uma modalidade de certifica��o de qualidade que gera d�vidas com rela��o a sua utiliza��o na especifica��o de objetos em termos de refer�ncia, � a da Organiza��o Internacional para Padroniza��o, que s�o as certifica��es ISO.
Mar�al Justen Filho explana sobre a quest�o da seguinte forma: A certifica��o ISO retrata uma certa concep��o acerca de excel�ncia no cumprimento de rotinas e t�cnicas. Isso n�o significa que tal concep��o seja necess�ria ou adequada � execu��o de um certo contrato administrativo. Ou seja, muitos dos requisitos indispens�veis � aludida certifica��o podem ser desnecess�rios � execu��o satisfat�ria do objeto contratual. Por outro lado, � perfeitamente imagin�vel que a natureza de um contrato espec�fico comporte certas peculiaridades de que a certifica��o n�o cogita.
[...] Trata-se de que a aus�ncia da certifica��o ISO n�o significa inexist�ncia de requisitos de habilita��o. Uma empresa pode preencher todos os requisitos para obten��o da certifica��o, mas nunca ter tido interesse em formalizar esse resultado. [...]. (JUSTEN FILHO, 2008, p. 436, grifo nosso).
O Tribunal de Contas da Uni�o, no Ac�rd�o n� 1.094/2004 – Plen�rio, que trata sobre a representa��o de um proponente acerca de uma licita��o para a contrata��o da presta��o de servi�os de inform�tica, estabeleceu o seguinte sobre o assunto: 29. De fato, este Tribunal n�o tem admitido que a certifica��o ISO e outras semelhantes sejam empregadas como exig�ncia para habilita��o ou como crit�rio de desclassifica��o de propostas, podendo-se citar, al�m da Decis�o 20/1998 - Plen�rio, outros precedentes como o Ac�rd�o 584/2004 - Plen�rio. Todavia, � necess�rio que se diga que o TCU tem aceitado a utiliza��o desse tipo de certificado n�o como exig�ncia de habilita��o, mas como crit�rio de pontua��o [...] constantes da Decis�o 351/2002 - Plen�rio e do Ac�rd�o 479/2004 - Plen�rio. (BRASIL, TCU, AC-1094-28/04-P, Sess�o: 04/08/2004, Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, 2004, grifo nosso).
De acordo com o posicionamento do Ministro Relator, entende-se que as certifica��es ISO devam ser utilizadas na fase de pontua��o e n�o como desclassificat�rias na fase de habilita��o t�cnica, ou seja, compreende-se que a obten��o destas certifica��es n�o garante a qualidade do objeto perante outros que n�o a possuam.
Isto porque as certifica��es ISO s�o certifica��es de processos de produ��o que atestam que uma determinada empresa cumpre com tais requisitos neste processo, o que n�o garante diretamente a qualidade do produto, sendo assim, uma empresa pode cumprir todos os requisitos necess�rios para obten��o de uma certifica��o ISO 9001, por exemplo, e optar em n�o se certificar nesta padroniza��o por entender que n�o � um fator relevante.
A carta de solidariedade de fabricante � outra documenta��o considerada impeditiva como fator desclassificat�rio de um licitante pelo Tribunal de Contas da Uni�o. Este documento � solicitado em termos de refer�ncia principalmente na aquisi��o de computadores, como tentativa de aquisi��o de equipamentos de primeira linha fornecidos por representantes autorizados de determinados fabricantes. No Ac�rd�o n� 0539/2007 – Plen�rio, o Ministro Relator Marcos Benquerer exp�e o seguinte sobre:
25. Para melhor elucidar a quest�o, transcrevemos, a seguir, trecho do Voto condutor do Ac�rd�o n. 223/2006 - Plen�rio, no qual o Excelent�ssimo Ministro-Relator, Benjamin Zymler, posiciona-se em rela��o � exig�ncia de carta de solidariedade:
Contudo, se a exig�ncia da declara��o de solidariedade n�o puder ser enquadrada na documenta��o prevista nos arts. 28 a 32 da Lei de Licita��es, ent�o ser� descabida [...].
26. Vimos, ent�o, que o Tribunal n�o admite a exig�ncia de carta de solidariedade como crit�rio de habilita��o, haja vista que ela deixa ao arb�trio do fabricante indicar as empresas participantes da licita��o, pois esse documento pode ser negado a algumas delas em benef�cio de outras. (BRASIL, TCU, AC-0539-13/07-P, Sess�o: 04/04/2007, Relator: Ministro Marcos Bemquerer, 2007).
Pode-se notar ent�o que o entendimento � que a carta de solidariedade pode restringir o n�mero de representantes de um mesmo de fabricante, reduzindo a participa��o de licitantes em um certame, portanto n�o deve ser utilizada como crit�rio de habilita��o, assim como as certifica��es ISO. Atentando para estes �ltimos dois exemplos, pode-se notar que se uma determinada exig�ncia n�o possuir capacidade efetiva de mensurar a qualidade e a vantagem em um certame, este poder� ser frustrado por este motivo, portanto � primordial que a jurisprud�ncia seja consultada em caso de d�vidas na elabora��o de termos de refer�ncia.
A finalidade deste artigo � demonstrar que as compras p�blicas devem primar pela efici�ncia, efic�cia, efetividade, qualidade e sustentabilidade al�m dos princ�pios legais basilares que a norteiam. Isto se torna poss�vel atrav�s da busca constante de par�metros que possibilitem atingir estes objetivos, como a ado��o de padroniza��es, certifica��es, normas, manuais e demais instrumentos normativos na elabora��o de termos de refer�ncia. Como o Estado s� pode fazer o que a lei permite, deve-se ressaltar que � primordial orientar-se nos preceitos legais, na jurisprud�ncia e na doutrina. O trabalho em equipe � um fator predominante para a elabora��o de termos de refer�ncia de forma eficiente, pois, para cada aquisi��o ou contrata��o, o objeto a ser licitado ser� distinto, demandando uma alian�a entre todas as �reas da gest�o p�blica, deixando claro que n�o h� receitas prontas para elaborar termos de refer�ncia.
Portanto, ao elaborar um termo de refer�ncia, a sintonia entre t�cnicos de v�rias �reas da Administra��o P�blica � primordial para que esta ferramenta tenha capacidade efetiva de mensurar a import�ncia, as caracter�sticas m�nimas do que se pretende adquirir ou contratar e os valores intr�nsecos que est�o vinculados na gest�o dos recursos p�blicos para que o termo de refer�ncia seja realmente uma ferramenta estrat�gica nas compras p�blicas.
Considerando que o Estado visa o bem comum, os gestores p�blicos devem atentar para o impacto de suas a��es perante a sociedade, almejando sempre a melhor forma na aplica��o dos recursos p�blicos considerando a efetividade de seus atos atentando para a nova ordem de gest�o gerencial que deve ser adotada pelo Setor P�blico.
Por fim, a utiliza��o de estrat�gias que visam uma gest�o p�blica eficiente, deve-se nortear no princ�pio de que o Estado � sustentado pela sociedade e que esta almeja que seus tributos sejam utilizados com responsabilidade da melhor forma poss�vel. A execu��o das atribui��es de um agente p�blico deve-se primar al�m dos preceitos legais e gerenciais, no afeto em sua fun��o, pois segundo o fil�sofo Arist�teles "O prazer no trabalho aperfei�oa a obra."
BAHIA. Tribunal de Contas dos Munic�pios do Estado da Bahia. Processo 7508/09. Dispon�vel em: . Acesso em: 17 de jun. 2011.
BRASIL. Constitui��o (1988). Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Bras�lia, 1988. Dispon�vel em: . Acesso em: 10 de jun. 2011.
____. Lei n.� 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constitui��o Federal, institui normas para licita��es e contratos da Administra��o P�blica e d� outras provid�ncias. Di�rio Oficial da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF, 06 jul. 1994. Dispon�vel em: .
Acesso em: 10 de jun. 2011.
____. Lei n.� 9.933 de 20 de dezembro de 1999. Disp�e sobre as compet�ncias do Conmetro e do Inmetro, institui a Taxa de Servi�os Metrol�gicos, e d� outras provid�ncias. Di�rio Oficial da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF, 20 dez. 1999. Dispon�vel em: .
Acesso em: 11 de jun. 2011.
____. Lei n.� 10.520 de 17 de julho de 2002. Institui, no �mbito da Uni�o, Estados, Distrito Federal e Munic�pios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constitui��o Federal, modalidade de licita��o denominada preg�o [...] . Di�rio Oficial da Rep�blica Federativa do Brasil. Bras�lia, DF, 18 jul. 2002. Dispon�vel em: .
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Acesso em: 14 de jun. 2011.
____. Tribunal de Contas da Uni�o. Representa��o formulada por licitante contra o Escrit�rio de Representa��o do Minist�rio da Sa�de no Estado da BA. Obrigatoriedade de apresenta��o de atestado de servi�os, j� executados, de natureza similar ao licitado. Comprova��o do capital social m�nimo registrado em Junta Comercial. Livre arb�trio da Comiss�o de licita��o quanto ao julgamento da proposta. Obrigatoriedade de registro do atestado de capacita��o t�cnica em entidade profissional. Proced�ncia. Determina��o. Juntada �s contas. - Exig�ncia de atestados t�cnicos de empresas licitantes. Entendimento j� firmado pelo Tribunal. Decis�o n� 767/98. SINDUSCON/BA - Sindicato da Ind�stria da Constru��o Civil do Estado da Bahia e o Minist�rio da Sa�de no Estado da Bahia. Relator: Ministro Adhemar Ghisi. Decis�o, 11 de nov. 1998. Dispon�vel em: . Acesso em: 12 de jun. 2011.
____. Tribunal de Contas da Uni�o. Representa��o formulada por licitante. Poss�veis irregularidades praticadas no �mbito do Minist�rio do Desenvolvimento, Ind�stria e Com�rcio Exterior - MDIC. Concorr�ncia. Aus�ncia de crit�rio de aceitabilidade de pre�os. Exig�ncias relativas � remunera��o e alimenta��o dos empregados. Veda��o � participa��o de cons�rcios. Crit�rios de pontua��o relativos � utiliza��o de atestados, loca��o de m�o-de-obra de forma continuada, tempo de experi�ncia dos licitantes, exist�ncia de parceria com fornecedor. Processo j� apreciado. Suspens�o cautelar do certame pelo Tribunal. Audi�ncia dos respons�veis. Justificativas rejeitadas, em parte. Fixa��o de prazo para anula��o do certame. Determina��o. - Licita��o. Fixa��o de pre�os m�ximos. Quita��o com o sistema de seguridade social. Considera��es. Ac�rd�o n� 1.094/2004. DNZL Consultoria Empresarial Ltda e o Minist�rio do Desenvolvimento, Ind�stria e Com�rcio Exterior. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. Ac�rd�o, 04 de ago. 2004. Dispon�vel em: . Acesso em: 13 de jun. 2011.
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