Source: http://kraken.slv.cz/9As294/2014
Timestamp: 2018-01-21 08:54:25+00:00
Document Index: 7458952

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 66', 'soud ', '§ 66', 'soud ', '§ 66', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 34', '§ 45', '§ 3', 'soud ', '§ 45', '§ 78', 'soud ', 'soud ', '§ 78', '§ 56', 'soud ', '§ 18', '§ 2', '§ 188', 'soud ', '§ 90', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 45', '§ 45', '§ 56', '§ 2', 'Soud ', 'soud ', '§ 12', 'soud ', '§ 66', 'Soud ', 'Soud ', '§ 103', 'soud ', 'Soud ', '§ 56', '§ 18', 'Soud ', '§ 94', '§ 66', '§ 75', 'soud ', '§ 105', '§ 109', '§ 109', 'soud ', '§ 66', '§ 65', '§ 66', 'soud ', '§ 66', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 66', 'soud ', '§ 58', 'soud ', 'ÚS 24/04 ', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 66', '§ 66', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 66', 'Soud ', '§ 34', '§ 75', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 66', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

9As294/2014
9 As 294/2014-114
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Barbary Poøízkové a soudcù JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mike¹e, Ph.D., v právní vìci ¾alobce: Veøejný ochránce práv, se sídlem Údolní 39, Brno, proti ¾alovanému: Mìstský úøad Duchcov, se sídlem nám. Republiky 5, Duchcov, zast. JUDr. Ing. Richardem Myslilem, advokátem se sídlem Národní 32, Praha 1, proti rozhodnutím ¾alovaného ze dne 14. 8. 2009, è. j. V®P 860/328/09/Pu, a ze dne 24. 8. 2009, è. j. V®P 689/330/09/Pu, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: I) TALWIN a.s., se sídlem Moldava, zast. JUDr. Janou Svatoòovou, advokátkou se sídlem Na Pankráci 1062/58, Praha 4, II) Obec Moldava, se sídlem Moldava 113, Moldava, zast. JUDr. Lubo¹em Hendrychem, advokátem se sídlem Vaníèkova 1112/27, Ústí nad Labem, v øízení o kasaèních stí¾nostech ¾alovaného a osoby zúèastnìné na øízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 10. 2014, è. j. 15 A 108/2013-138,
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 10. 2014, è. j. 15 A 108/2013-138, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Podanými kasaèními stí¾nostmi se osoba zúèastnìná na øízení I) (dále jen stì¾ovatelka I ) a ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel II ) domáhají zru¹ení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen krajský soud ), kterým byla zru¹ena rozhodnutí stì¾ovatele II ze dne 14. 8. 2009, è. j. V®P 860/328/09/Pu, a ze dne 24. 8. 2009, è. j. V®P 689/330/09/Pu. Prvním z uvedených rozhodnutí bylo rozhodnuto o umístìní stavby Zemní vedení VN 22 kV Hrob-Moldava-Oldøí¹ (dále jen rozhodnutí o umístìní stavby Zemního vedení ). Druhým rozhodnutím bylo rozhodnuto o umístìní a povolení stavby Fotovoltaické výrobny elektrické energie umístìné na p. p. è. 232/2 (pùvodnì 232/1, 232/2, 241/1), k. ú. Moldava (dále jen rozhodnutí o umístìní a povolení stavby FVEE ).
[2] Pøedmìtem sporu v posuzované vìci je mj. otázka, zda krajský soud správnì posoudil aktivní procesní legitimaci ¾alobce (dále té¾ veøejný ochránce práv ) k podání ¾aloby ve veøejném zájmu ve smyslu § 66 odst. 3 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ).
[3] Krajský soud se po vymezení ¾alobních bodù a popisu prùbìhu øízení pøed soudem zabýval pøípustností ¾aloby ve smyslu § 66 odst. 3 s. ø. s. Dospìl k závìru, ¾e ¾aloba byla podána vèas, nebo» byla podána v rámci zákonem stanovené tøíleté lhùty a veøejný ochránce práv mù¾e podat ¾alobu z dùvodu veøejného zájmu, ani¾ by byly ve správním øízení vyèerpány øádné opravné prostøedky. Dùvody, které ¾alobce vedly k podání ¾aloby, naplòují pojem záva¾ný veøejný zájem . Následnì se soud zabýval tím, zda ¾alobce prokázal existenci uvedeného záva¾ného veøejného zájmu.
[4] Aby byla aktivní procesní legitimace dle § 66 odst. 3 s. ø. s. dána, musí dojít k souèasnému naplnìní dvou základních podmínek. První podmínkou je, ¾e z obsahu podané ¾aloby musí jednoznaènì vyplývat, ¾e zájmy, na jejich¾ ochranu veøejný ochránce práv vystupuje, jsou skuteènì záva¾nými veøejnými zájmy a nejedná se o partikulární zájmy konkrétních osob.
[5] Druhá podmínka spoèívá v tom, ¾e ze skuteèností uvedených veøejným ochráncem práv v ¾alobì vyplývá, ¾e existuje dùvodné podezøení, ¾e v rámci správního øízení, ve kterém bylo vydáno ¾alobou napadené rozhodnutí, do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù slou¾ících k ochranì záva¾ného veøejného zájmu a ¾e toto poru¹ení právních pøedpisù mohlo zpùsobit nezákonnost samotného ¾alobou napadeného rozhodnutí.
[6] Obì podmínky shledal krajský soud za splnìné. K první podmínce uvedl, ¾e ¾aloba byla podána na ochranu záva¾ného veøejného zájmu spoèívajícího v zájmu na ochranì pøíznivého ¾ivotního prostøedí v oblasti podléhající re¾imu se zvlá¹tní ochranou ¾ivotního prostøedí. Dále záva¾nost veøejného zájmu shledal v zájmu na dodr¾ování pøedpisù stavebního práva. Ustanovení stavebního zákona, které mìlo být poru¹eno, slou¾í k ochranì nezastavìného území v oblasti podléhající re¾imu se zvlá¹tní ochranou ¾ivotního prostøedí. V rámci dozorèích prostøedkù nemohlo být pro uplynutí zákonných lhùt dosa¾eno vìcného posouzení pøípadných poru¹ení právních pøedpisù.
[7] K druhé podmínce krajský soud konstatoval, ¾e v dobì podání ¾aloby mìl ¾alobce k dispozici výsledky svého ¹etøení, z nich¾ vyplynulo, ¾e v rámci správního øízení do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù slou¾ících k ochranì vý¹e uvedených veøejných zájmù. I z øízení o pøezkumu provedeném Krajským úøadem Ústeckého kraje vyplynulo, ¾e k poru¹ení právních pøedpisù do¹lo. ®alobce poru¹ení právních pøedpisù namítl a své ¾alobní body dostateènì odùvodnil. K dùkazním návrhùm stì¾ovatelky I soud nepøihlí¾el, nebo» oprávnìní pøedkládat dùkazy nepatøí v souladu s § 34 odst. 3 s. ø. s. k procesním oprávnìním osob zúèastnìných na øízení.
[8] K námitce, ¾e ¾alobou napadená rozhodnutí byla vydána, ani¾ by pøed jejich vydáním byl vydán souhlas k èinnostem v ptaèí oblasti ve smyslu § 45e odst. 2 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ), uvedl, ¾e ani jedna z posuzovaných staveb nesplòovala kritéria dle § 3 odst. 1 naøízení vlády è. 28/2005 Sb., kterým se vymezuje Ptaèí oblast Východní Kru¹né hory, a proto nemusel být vydán souhlas orgánu ochrany pøírody k èinnostem v ptaèí oblasti.
[9] Dále se soud zabýval otázkou, zda ¾alobou napadená rozhodnutí mohla být vydána, ani¾ by pøed jejich vydáním bylo vyhotoveno pøíslu¹ným orgánem stanovisko ve smyslu § 45i odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny, tj. zda zámìr mù¾e mít samostatnì nebo ve spojení s jinými koncepty nebo zámìry významný vliv na pøíznivý stav pøedmìtu ochrany nebo celistvosti ptaèí oblasti. Dospìl k závìru, ¾e stì¾ovatel II rozhodl ve vìci, ani¾ by existovalo zákonem pøedpokládané podkladové stanovisko. V této skuteènosti shledal nezákonnost ve smyslu § 78 odst. 1 s. ø. s. pokraèování [10] Krajský soud rovnì¾ pøisvìdèil námitce, dle které mìl být pøed vydáním ¾alobou napadených rozhodnutí vydán souhlas orgánu ochrany pøírody k umístìní a povolení staveb, které by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz. Stì¾ovatel II v¹ak rozhodl, ani¾ by tento souhlas byl vydán. V této skuteènosti shledal soud dal¹í nezákonnost ve smyslu § 78 odst. 1 s. ø. s.
[11] Za dùvodnou shledal té¾ námitku, ¾e pøed vydáním ¾alobou napadených rozhodnutí nebyla vydána výjimka z ochranných podmínek zvlá¹tì chránìných druhù rostlin a ¾ivoèichù ve smyslu § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny.
[12] K poslední ¾alobní námitce týkající se umístìní staveb v nezastavìném území soud uvedl, ¾e fotovoltaickou výrobnu elektrické energie nelze podøadit pod ¾ádnou ze staveb uvedených v § 18 odst. 5 stavebního zákona, a to ani pod kategorii technické infrastruktury. Fotovoltaická výrobna elektrické energie svojí podstatou neodpovídá ¾ádné stavbì, které zákon v ustanovení § 2 odst. 1 písm. k) bod 2. zahrnuje pod pojem technická infrastruktura. Tato stavba nesplòovala ani kritéria uvedená v § 188a odst. 1 písm. a) stavebního zákona, a proto soud konstatoval, ¾e pokud do¹lo k umístìní stavby fotovoltaické výrobny elektrické energie na nezastavìnou plochu v území, pro které neexistoval schválený územní plán, do¹lo k poru¹ení ustanovení § 90 písm. a) stavebního zákona.
[13] K návrhùm úèastníkù na provedení dokazování soud poznamenal, ¾e v daném pøípadì se jedná o právní posouzení sporných otázek a provedení navr¾ených dùkazù shledal za nadbyteèné.
II. Obsah kasaèních stí¾nosti, vyjádøení ¾alobce
[14] Stì¾ovatelka I napadá rozsudek krajského soudu kasaèní stí¾ností, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. Tvrdí, ¾e je nezákonný a nepøezkoumatelný.
[15] Má za to, ¾e soud nesprávnì na skutkový stav aplikoval § 45h, resp. § 45i zákona o ochranì pøírody a krajiny. Zákon o posuzování vlivù jednoznaènì definuje a vymezuje obsah pojmu zámìr jako stavby, èinnosti a technologie uvedené v Pøíloze 1 k tomuto zákonu. Zde se stavba fotovoltaické elektrárny èi zemního vedení 22 kV nenechází, a proto tyto stavby nepodléhají posuzování a hodnocení dùsledkù na evropsky významné lokality nebo ptaèí oblasti. Stejnì tak shledává za chybný výklad ustanovení § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny. Stì¾ovatel II byl vázán koordinovaným závazným stanoviskem Magistrátu mìsta Teplice, které nebyl oprávnìn pøezkoumávat. Toto stanovisko bylo dostateèným spisovým podkladem pro vydání ¾alobou napadených rozhodnutí. Rovnì¾ nesouhlasí s provedeným výkladem pøíslu¹ných ustanovení stavebního zákona. Výèet v § 2 odst. 1 písm. k) bod 2 stavebního zákona je demonstrativní, referenèní rámec v podobì hlediska obecného blaha k posouzení, zda se jedná o stavbu technické infrastruktury, nemá oporu v zákonì. V pøípadì fotovoltaické elektrárny se o stavbu technické infrastruktury jedná.
[16] Soud se nevypoøádal se v¹emi jejími námitkami, uplatnìnými ve vyjádøení k ¾alobì. Nepøezkoumatelnost shledává i proto, ¾e není zøejmé, jakými úvahami se soud øídil pøi naplòování zásady volného hodnocení dùkazù èi utváøení závìru o skutkovém stavu nebo proè subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy. V této souvislosti poukazuje na aplikaci § 12 zákona o ochranì pøírody a krajiny, kdy soud dovodil, ¾e se jedná o stavbu, která mù¾e zpùsobit zmìnu krajinného rázu èi zapøíèinit sní¾ení jeho estetické nebo pøírodní hodnoty, pøièem¾ ve¹keré dùkazní návrhy hodnotil jako nadbyteèné.
[17] Namítá nesprávnou aplikaci § 66 odst. 3 s. ø. s. Soud neposuzoval, zda záva¾ný veøejný zájem na zru¹ení potenciálnì nezákonného rozhodnutí, resp. obecnì formulovaný zájem na pøíznivém ¾ivotním prostøedí, pøeva¾uje nad té¾ záva¾ným veøejným zájmem na ochranì právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe. Soud je povinen testovat proporcionalitu mezi shora uvedenými veøejnými subjektivními právy a zájmy. Ze v¹ech rozhodnutí, souhlasù a stanovisek vy¾ádaných po vydání ¾alobou napadených rozhodnutí je zøejmé, ¾e samotnou výstavbou, ani provozem fotovoltaické elektrárny, nedo¹lo k faktickému naru¹ení èi po¹kození krajiny, pøírody èi ¾ivotního prostøedí.
[18] ®alobce záva¾ný veøejný zájem na podání ¾aloby neprokázal. Opírá se pouze o obecné konstatování v ¹ir¹ím kontextu veøejného zájmu na ochranì ¾ivotního prostøedí, stavební káznì a popøení principù zákonnosti a prevence.
[19] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu alternativnì navrhuje, aby napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a ¾alobu odmítl, nebo rozsudek zru¹il a vìc vrátil krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
[20] Stì¾ovatel II napadá rozsudek krajského soudu rovnì¾ kasaèní stí¾ností, její¾ dùvody podøazuje pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. Tvrdí, ¾e je nezákonný a nepøezkoumatelný.
[21] Je pøesvìdèen, ¾e soud neposoudil otázku záva¾ného veøejného zájmu správnì. Soud hodnotil napadená rozhodnutí ke dni jejich vydání a k tomuto datu posuzoval i existenci záva¾ného veøejného zájmu. Dle jeho názoru musí být existence záva¾ného veøejného zájmu posuzována ke dni podání ¾aloby. Stì¾ovatelka I si obstarala potøebné souhlasy a stanoviska a dodala je soudu. Neuèinila v rámci øízení pøed stavebním úøadem nic nezákonného, nabyla svoje práva a provozuje stavbu v dobré víøe. Odstranìní ji¾ provedených staveb by mìlo na ¾ivotní prostøedí hor¹í dopad, ne¾ jejich ponechání. V dobì podání ¾aloby na stranì ¾alobce nebyl dán záva¾ný veøejný zájem (stavebník obstaral potøebné souhlasy a územní plán obce Moldava sporné stavby zahrnuje).
[22] Stavby nepodléhají posuzování a hodnocení dùsledkù na evropsky významné lokality nebo ptaèí oblasti. V Pøíloze 1 k zákonu o posuzování vlivù není ani jedna ze staveb uvedena. V øízení pøed soudem nebylo prokázáno, ¾e obì stavby by mohly sní¾it nebo zmìnit krajinný ráz, proto nebyl souhlas orgánu ochrany pøírody nutný. Stavba fotovoltaické elektrárny je pøízemní, doèasná a viditelná pouze z urèitých pohledù, pøièem¾ její vý¹ka je velmi nízká. K poru¹ení § 56 zákona o ochranì pøírody a krajiny konstatuje, ¾e mìl dostateènou oporu ve spise, a to koordinované závazné stanovisko Magistrátu mìsta Teplice. Stì¾ovatel II se stále domnívá, ¾e u obou staveb se jedná o technickou infrastrukturu, kterou lze dle § 18 odst. 5 stavebního zákona umístit v nezastavìném území i za absence územního plánu. Na rozhodnutí o umístìní stavby jsou kladeny odli¹né po¾adavky, ne¾ na vydání stavebního povolení. Soud neposuzoval tuto otázku zvlá¹» a nevyjádøil se k tomu, zda skuteènì v¹echny podklady a dùkazy staèily pro zru¹ení územního rozhodnutí i stavebního povolení.
[23] Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhuje, aby napadený rozsudek krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[24] Stì¾ovatelka I v doplnìní kasaèní stí¾nosti shledává pøepjatým formalismem stanovisko soudu, ¾e právní úprava správního soudnictví neobsahuje ekvivalent úpravy obsa¾ené v § 94 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), a proto musí pøi zji¹tìní nezákonnosti napadené rozhodnutí zru¹it bez ohledu na následky, dobrou víru, vzniklé újmy apod.
[25] Dále uvádí, ¾e spornou situaci je nutné hodnotit jako støet nìkolika veøejných zájmù. Z rozhodnutí krajského soudu nijak neplyne, proè má být jeden veøejný zájem zvýhodnìn na úkor jiného. Dále stì¾ovatelka I setrvává na argumentaci, ¾e projednávané stavby nebyly uvedeny pokraèování v Pøíloze 1 k zákonu o posuzování vlivù, a proto nepodléhají posuzovaní podle tohoto zákona. Postup soudu, který si pomohl poznámkami pod èarou odkazující na zákon o posuzování vlivù, je nezákonný. Výklad soudu popírá systematiku zákona. Trvá na tom, ¾e posuzované stavby jsou stavbami technické infrastruktury.
[26] ®alobce ve vyjádøení k podaným kasaèním stí¾nostem odmítá vìcné argumenty stì¾ovatelù. V otázce výkladu § 66 odst. 3 s. ø. s. konstatuje, ¾e ke splnìní jeho aktivní procesní legitimace na samém poèátku soudního øízení obecnì postaèuje, pokud tvrzeními v ¾alobì a navr¾enými dùkazy (nejèastìji správními spisy) osvìdèí dùvodné podezøení, ¾e napadené rozhodnutí mù¾e být nezákonné a naru¹uje veøejný zájem, pøièem¾ toto naru¹ení veøejného zájmu mù¾e být vnímáno jako naru¹ení vy¹¹í intenzity.
[27] Záva¾ný veøejný zájem na podání ¾aloby vztahuje k tomu, ¾e jím napadená správní rozhodnutí naru¹ují veøejný zájem, a to kvalifikovaným zpùsobem, co¾ musí soudu osvìdèit. ®alobce je pøesvìdèen, ¾e jeho povinnost tvrzení a dùkazní, stejnì jako povinný rozsah dokazování správním soudem, se týkají výhradnì skutkové situace ke dni vydání správních rozhodnutí a nemohou v rozporu § 75 odst. 1 s. ø. s. tento horizont pøesahovat. Dal¹í vývoj skutkového stavu nemù¾e být rozhodný pro výsledek soudního øízení.
[28] Navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout.
[29] Stì¾ovatel II v dal¹ích podáních uvedl, ¾e se ztoto¾òuje s argumenty v kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelky I. Je opaèného názoru ne¾ ¾alobce, proto¾e pova¾uje za dùle¾ité posoudit, zda veøejný zájem na zru¹ení nezákonného rozhodnutí pøeva¾uje nad zájmem na ochranì právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe. Veøejný zájem na zachování zákonnosti pøi rozhodování ve stavebním øízení není natolik záva¾ný, aby bylo ustoupeno od ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe.
[30] Osoba zúèastnìná na øízení II) se k podaným kasaèním stí¾nostem nevyjádøila.
[31] Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèních stí¾ností a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nosti jsou podány vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, a stì¾ovatelé jsou zastoupeni advokáty (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Poté pøezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasaèních stí¾ností a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), ovìøil pøi tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nosti jsou dùvodné.
[32] První otázkou, kterou soud posuzoval, je otázka aktivní procesní legitimace veøejného ochránce práv k podání ¾aloby ve veøejném zájmu ve smyslu § 66 s. ø. s. Uvedené ustanovení upravuje zvlá¹tní ¾alobní legitimaci k podání ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, která svìdèí i subjektùm, je¾ nejsou k podání ¾aloby legitimovány podle obecného ustanovení § 65 s. ø. s. Jedním z tìchto subjektù je i veøejný ochránce práv, který je dle § 66 odst. 3 s. ø. s. oprávnìn podat ¾alobu, jestli¾e k jejímu podání proká¾e záva¾ný veøejný zájem. Pokud by toti¾ nebyla podmínka procesní ¾alobní legitimace splnìna, nemohl by se soud vùbec zabývat meritem vìci.
[33] Ustanovení § 66 odst. 3 s. ø. s. bylo zakotveno do soudního øádu správního zákonem è. 303/2011 Sb., který nabyl úèinnosti 1. 1. 2012. S ohledem na to, ¾e uvedené ustanovení bylo do zákona doplnìno a¾ na základì pozmìòovacího návrhu ústavnì právního výboru, bez jakéhokoliv bli¾¹ího zdùvodnìní (snìmovní tisk 319/1, bod 19), nelze úmysl zákonodárce právì k takovému vymezení ¾alobní legitimace seznat.
[34] Je v¹ak zøejmé, ¾e v otázce pøípustnosti ¾aloby klade zákonodárce na veøejného ochránce práv zjevnì vy¹¹í nároky ne¾ na nejvy¹¹ího státního zástupce. Na rozdíl od nejvy¹¹ího státního zástupce, který je ¾alobu oprávnìn podat tehdy, pokud záva¾ný veøejný zájem shledá (srov. § 66 odst. 2 s. ø. s.), ani¾ by správní soud mohl tuto jeho úvahu dle dosavadních judikatorních závìrù pøezkoumávat (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 11. 2007, è. j. 8 As 27/2006-70, publ. pod è. 1455/2008 Sb. NSS), je veøejný ochránce práv oprávnìn ¾alobu podat pouze tehdy, pokud k jejímu podání záva¾ný veøejný zájem proká¾e. K aktivní procesní legitimaci veøejného ochránce práv proto nestaèí pouze tvrzení záva¾ného veøejného zájmu, ale tento musí být jednoznaènì prokázán.
[35] V právì posuzované vìci krajský soud shledal aktivní procesní legitimaci ¾alobce dle § 66 odst. 3 s. ø. s., proto¾e byly naplnìny dvì základní podmínky. Za prvé z obsahu podané ¾aloby jednoznaènì vyplývalo, ¾e zájmy, na jejich¾ ochranu veøejný ochránce práv vystupuje, jsou skuteènì záva¾nými veøejnými zájmy a nejedná se o partikulární zájmy konkrétních osob. Za druhé ze skuteèností uvedených veøejným ochráncem práv v ¾alobì vyplynulo, ¾e existuje dùvodné podezøení, ¾e v rámci správního øízení, ve kterém bylo vydáno ¾alobou napadené rozhodnutí, do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù slou¾ících k ochranì záva¾ného veøejného zájmu a ¾e toto poru¹ení právních pøedpisù mohlo zpùsobit nezákonnost samotného ¾alobou napadeného rozhodnutí.
[36] Nejvy¹¹í správní soud se ztoto¾òuje s vymezením první podmínky, proto¾e je zcela nezbytné, aby veøejný ochránce práv v podané ¾alobì jednoznaènì vymezil záva¾ný veøejný zájem, na jeho¾ ochranu chce v soudním øízení správním vystupovat. Nemù¾e se v¹ak ztoto¾nit s vymezením podmínky druhé, proto¾e prokázání záva¾ného veøejného zájmu na podání ¾aloby nelze ztoto¾nit s tím, ¾e ve správním øízení, ve kterém bylo vydáno ¾alobou napadené rozhodnutí, pravdìpodobnì do¹lo k poru¹ení právních pøedpisù slou¾ících k ochranì záva¾ného veøejného zájmu a ¾e toto poru¹ení právních pøedpisù mohlo zpùsobit nezákonnost rozhodnutí.
[37] Takové vymezení podmínek ¾alobní legitimace je zcela obecné a nepøezkoumatelné. Není vùbec zøejmé, v èem je záva¾ný veøejný zájem na projednání konkrétní ¾aloby a k otevøení ji¾ pravomocnì skonèeného øízení spatøován, nato¾ aby byl prokázán.
[38] Veøejný zájem je druh zájmu, který je obecnì prospì¹ný opak èistì soukromého zájmu. Uplatòuje se v tvorbì, interpretaci a v aplikaci práva, zvlá¹tì jako jeden ze dvou dùvodù zákonné limitace základních práv a svobod. Proto¾e se jedná o jeden z právních pojmù s neostrým významem, mìl by být v zákonech blí¾e specifikován èi definován (srov. HENDRYCH, D. a kol. Právnický slovník, 3. vydání. 2009. In: Beck-online. Nakladatelství C. H. Beck). Veøejný zájem je kategorie, která má u ka¾dého rozhodnutí svùj konkrétní obsah, jen¾ je spojen s okolnostmi konkrétního pøípadu. Je tøeba jej vyvodit z právní úpravy a jejich dílù, z právní politiky a posouzením rùzných hodnotových hledisek podle úkolù správy v pøíslu¹ných oblastech (sociální, kulturní, ochrany ¾ivotního prostøedí apod.) [srov. HEDNRYCH, D. a kol. Správní právo:obecná èást. 8 vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 83 a s. 358].
[39] Veøejný zájem je obecnì prospì¹ný zejména státu èi jiné veøejnoprávní korporaci, ale mù¾e svìdèit i jednotlivci èi skupinì jednotlivcù (napø. ochrana stavby v soukromém vlastnictví pøed povodnìmi bude nepochybnì ve veøejném zájmu). Veøejným zájmem také není cokoliv, co za veøejný zájem pokládá napø. správní orgán, ale jen to, co je jako veøejný zájem chránìno zvlá¹tními zákony (srov. VEDRAL, J., Správní øád. Komentáø. II. aktualizované a roz¹íøené vydání. Praha: Ivana Hexnerová-BOVA POLYGON, 2012, s. 817-818). Jako pøíklad veøejného zájmu pokraèování chránìného zvlá¹tními zákony lze uvést ochranu pøírody a krajiny, co¾ výslovnì stanoví § 58 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny.
[40] Jak ji¾ uvedl Ústavní soud napø. v nálezu ze dne 28. 6. 2005, Pl. ÚS 24/04 publ. pod è. 327/2005 Sb., veøejný zájem v konkrétní vìci je zji¹»ován v prùbìhu správního øízení na základì pomìøování nejrùznìj¹ích partikulárních zájmù, po zvá¾ení v¹ech rozporù a pøipomínek. Z odùvodnìní rozhodnutí, jeho¾ ústøedním bodem je otázka existence veøejného zájmu, pak musí zøetelnì vyplynout, proè veøejný zájem pøevá¾il nad øadou soukromých, partikulárních zájmù. Veøejný zájem je tøeba nalézt v procesu rozhodování o urèité otázce (typicky napø. o vyvlastòování), a nelze jej v konkrétní vìci a priori stanovit.
[41] Úlohou aktivní procesní legitimace ve smyslu § 66 odst. 3 s. ø. s. není ochrana subjektivních práv a soukromých zájmù osob, které ¾alobu proti rozhodnutí správního orgánu nepodaly, ale ani ochrana ¹iroce pojímaného konceptu veøejného zájmu (aby byla vydávána zákonná a proporcionální rozhodnutí), nýbr¾ její místo má nastupovat v pøípadì záva¾ného veøejného zájmu (srov. POTÌ©IL, L., ©IMÍÈEK, V. a kol. Soudní øád správní. Komentáø. Praha: Leges, 2014, s. 580). Prokázání záva¾ného veøejného zájmu k podání ¾aloby subjektem, kterému obecná ¾alobní legitimace nesvìdèí, proto nelze ztoto¾òovat se zájmem na zákonnosti rozhodnutí správních orgánù a obecném dodr¾ování právních pøedpisù. V¾dy bude nutné v ka¾dé konkrétní vìci záva¾ný veøejný zájem nalézt a prokázat jej.
[42] Ustanovení § 66 odst. 3 s. ø. s. vymezuje podmínky pøípustnosti ¾aloby, nikoli její dùvodnosti. Ostatnì soudní øád správní zru¹ení rozhodnutí správního orgánu, z dùvodu, ¾e jeho vydáním byl poru¹en záva¾ný veøejný zájem, nezná. Záva¾ný veøejný zájem ve smyslu § 66 odst. 3 s. ø. s. musí být dán toliko na samotném projednání ¾aloby.
[43] Prokázání záva¾ného veøejného zájmu se proto musí vztahovat zásadnì ke dni podání ¾aloby, nikoli ke dni vydání ¾alobou napadeného rozhodnutí. Obecný a pomìrnì ¹iroký výklad krajského soudu by mohl vést k tomu, ¾e veøejný ochránce práv by tento institut vyu¾íval k roz¹íøení palety svých nástrojù v rámci své hlavní pùsobnosti podle zákona è. 349/1999 Sb., o veøejném ochránci práv, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a z výjimeèného oprávnìní by se tak stal zcela bì¾ný nástroj, jeho¾ jediným úèelem by bylo pouze odstranìní nezákonného rozhodnutí.
[44] Jakkoliv není ¾aloba nièím jiným, ne¾ právním nástrojem ke zru¹ení nezákonného rozhodnutí, nelze ustanovení § 66 odst. 3 s. ø. s. vylo¾it tak, ¾e má-li veøejný ochránce za to, ¾e do¹lo k vydání nezákonného rozhodnutí, je procesnì legitimován k podání ¾aloby. Pøi tomto výkladu by jediným dùsledkem procesní legitimace veøejného ochránce práv byla nikoli ochrana zvlá¹» záva¾ného veøejného zájmu, ale odklizení jakéhokoliv nezákonného rozhodnutí, tj. i rozhodnutí, jeho¾ dùsledky by záva¾ný veøejný zájem chránìný zvlá¹tními zákony neohro¾ovaly, nebo ji¾ neohro¾ovaly. Takový výklad by zjevnì odporoval ¾alobní legitimaci vymezené zákonodárcem v § 66 odst. 3 s. ø. s.
[45] Aktivní procesní legitimace veøejného ochránce práv ve smyslu § 66 odst. 3 s. ø. s. bude tedy dána, jestli¾e bude v podané ¾alobì jednoznaènì vymezen záva¾ný veøejný zájem, na jeho¾ ochranu veøejný ochránce práv vystupuje, a bude prokázána nutnost jeho ochrany v dobì podání ¾aloby. Skutkový stav rozhodný pro projednání ¾aloby bude jen tì¾ko dohledatelný ve správním spisu, jakkoliv ani to nelze úplnì vylouèit. Daleko èastìji bude soud povinen provést ohlednì existence dùle¾itého veøejného zájmu dokazování. Jedinì tímto zpùsobem lze úèinnì odli¹it zvlá¹tní ¾alobní oprávnìní nejvy¹¹ího státního zástupce a veøejného ochrance práv, na kterého právní úprava klade vy¹¹í nároky pøi uplatòování práva vyu¾ít ¾alobu ve veøejném zájmu u správního soudu. Na druhou stranu nelze trvat na tom, ¾e existence záva¾ného veøejného zájmu musí být dána po celou dobu øízení pøed krajským soudem. Zákon vá¾e dùkazní povinnost veøejného ochránce práv prokázat záva¾ný veøejný zájem ke dni podání ¾aloby, obdobnì jako je vázáno oprávnìní nejvy¹¹ího státního zástupce podat ¾alobu, jestli¾e k jejímu podání záva¾ný veøejný zájem shledá. Záva¾ný veøejný zájem a tím i oprávnìní ¾alobu podat se proto musí vztahovat ke dni podání ¾aloby, nikoli k pozdìj¹ím fázím øízení.
[46] Na tomto místì je vhodné pøisvìdèit stì¾ovatelùm, ¾e v pøípadì posuzování aktivní procesní legitimace musí být zva¾ována i otázka ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe jiných osob. Jinými slovy, bude-li dán záva¾ný veøejný zájem na projednání ¾aloby, nemù¾e souèasnì pøevá¾it ochrana právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe. Jak ji¾ Nejvy¹¹í správní soud uvedl, v pøípadech èistì vertikálních vztahù (stát-jednotlivec), v nich¾ byly nezákonným rozhodnutím zalo¾eny oprávnìní nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který mìl podle objektivního práva nastat, av¹ak který v dùsledku nezákonnosti nenastal, je nutno prvek právní jistoty za naplnìní nutného vstupního pøedpokladu existence dobré víry jedince, resp. za neexistence skuteèností opravòujících k závìru, ¾e dobrá víra dána není, pokládat za kardinální a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohro¾ení vskutku záva¾ného veøejného zájmu. Je toti¾ vìcí státu, aby ve správních øízeních, která vede, nechyboval, a pokud ano, aby zásadnì nesl následky svých pochybení (srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2010, è. j. 7 As 21/2010-238).
[47] Existence záva¾ného veøejného zájmu tedy v urèitém slova smyslu konzumuje ochranu právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe. Tam, kde pøevá¾í právní jistota a dobrá víra jednotlivých úèastníkù, není souèasnì mo¾né hovoøit o existenci záva¾ného veøejného zájmu. Ostatnì vìcné posouzení takové ¾aloby by postrádalo hlub¹í smysl, pokud by po probìhlém soudním pøezkumu rozhodnutí, je¾ by bylo shledáno nezákonným, nemohlo být takové rozhodnutí zru¹eno z dùvodu ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víøe.
[48] V projednávaném pøípadì se krajský soud vùbec nezabýval otázkou, zda záva¾ný (ne tedy ledajaký) veøejný zájem, na jeho¾ ochranu podáním ¾aloby dle § 66 odst. 3 s. ø. s. veøejný ochrance práv vystoupil, byl vùbec nìkdy v minulosti ohro¾en, a pokud ano, zda je i nadále objektivnì ohro¾en. Tuto otázku nelze jednodu¹e zodpovìdìt.
[49] Ohro¾ení veøejného zájmu nebude obecnì dáno napø. v tìch pøípadech, kdy ke dni podání ¾aloby proti rozhodnutí o povolení stavby, ji¾ byla vydána v¹echna povolení, stanoviska, výjimky apod. Ohro¾ení záva¾ného veøejného zájmu bude naopak dáno, pokud ke dni podání ¾aloby trvá po¹kození èi ohro¾ení zvlá¹tì záva¾ných právem chránìných zájmù a pokud toto po¹kození èi ohro¾ení je tak intenzivní a z hledisek celospoleèenských natolik nepøijatelné, ¾e je ani pøi pomìøení se zájmem na ochranì právní jistoty a na ochranì vztahù, které v mezidobí vznikly, nelze v ¾ádném pøípadì strpìt. Bude trvat napø. i tam, kde pùjde o zákonem zakázanou èinnost ve zvlá¹tì chránìném území, jinými slovy kdy ze zákazu èinnosti (napø. umístìní stavby) nebyla udìlena potøebná výjimka. V takovém pøípadì pùjde o pøetrvávající èinnost ex lege zakázanou a stále ohro¾ující zvlá¹tì chránìné území.
[50] Obdobné úvahy v napadeném rozsudku zcela absentují, pøesto¾e ¾alobce v podané ¾alobì mj. uvedl, ¾e záva¾nost je dána rovnì¾ pøetrvávajícím negativním vlivem povolených staveb na ¾ivotní prostøedí a nezastavìné území, k èemu¾ navrhl provedení dùkazu zprávou Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí ze dne 1. 10. 2014.
[51] V této souvislosti nelze opomenout, ¾e naopak dùkazy o nedostatku ¾alobní legitimace veøejného ochránce práv soudu navrhovala stì¾ovatelka I. Soud nejen, ¾e ¾ádné dokazování ve vìci splnìní procesní ¾alobní legitimace neprovedl, ale dùkazy opaku se výslovnì odmítl zabývat s tím, ¾e stì¾ovatelka I nemá v postavení osoby zúèastnìné na øízení právo jakékoliv dùkazy pøedkládat. pokraèování [52] Osoba zúèastnìné na øízení má podle § 34 odst. 3 s. ø. s. právo pøedlo¾it písemné vyjádøení, co¾ také stì¾ovatelka I uèinila. Skuteènost, ¾e rozsah pøezkumu v øízení o ¾alobì je vymezen rozsahem podané ¾aloby a v ní uplatnìnými ¾alobními body a ¾e osoba zúèastnìná na øízení nemá právo disponovat s pøedmìtem øízení, ani právo na vypoøádání vlastních ¾alobních námitek (srov. § 75 s. ø. s.), nezbavuje soud povinnosti její dùkazní návrhy vypoøádat.
[53] Vyjádøení osoby zúèastnìné na øízení je omezeno rozsahem a dùvody ¾aloby. Má-li osoba zúèastnìná na øízení právo podat své vyjádøení, nelze konstatovat, ¾e nemá právo pøedlo¾it èi navrhnout ke svým tvrzením dùkazy. Vyjádøení osoby zúèastnìnì na øízení není nièím jiným, ne¾ oprávnìním hájit svá práva, která byla napadeným rozhodnutím dotèena. Její postavení je z tohoto úhlu pohledu zcela srovnatelné s postavením úèastníkù øízení. Ostatnì pokud má tato osoba za to, ¾e soud vìc posoudil nesprávnì, mù¾e se prostøednictvím kasaèní stí¾nosti domoci zru¹ení rozsudku krajského soudu.
[54] Osobì zúèastnìné na øízení je doruèováno nejen rozhodnutí, kterým se øízení konèí, ale ¾aloba, usnesení o pøiznání odkladného úèinku, usnesení o pøedbì¾ném opatøení. Má právo namítnout podjatost soudce, nechat se zastupovat v øízení zástupcem, klást otázky úèastníkùm øízení, znalcùm, svìdkùm, jako¾ i dal¹í práva. Interpretovat právo vyjádøit se k vìci bez mo¾nosti k tomuto vyjádøení navrhnout èi dolo¾it dùkazy, je neudr¾itelné. Skuteènost, ¾e osoba zúèastnìná na øízení nedisponuje pøedmìtem øízení a nemá právo na vypoøádání vlastních námitek, je ve vztahu k jí navrhovaným dùkazùm irelevantní. Soud musí navrhované dùkazy provést nebo øádnì zdùvodnit, proè k jejich provedení nepøistoupil.
[55] Ze shora uvedených dùvodù shledal Nejvy¹¹í správní soud v postupu krajského soudu vadu øízení dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s., která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku, tj. na samotnou pøípustnost ¾aloby, podanou veøejným ochráncem práv.
[56] Námitkami stì¾ovatelù smìøujícími do meritorního posouzení vìci se nelze bez øádného posouzení procesní ¾alobní legitimace zabývat.
[57] Nejvy¹¹í správní soud z vý¹e uvedených dùvodù v souladu s § 110 odst. 1 s. ø. s. rozhodnutí krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení, kde se krajský soud bude muset zabývat otázkou, zda záva¾ný veøejný zájem na uplatnìné ¾alobì dle § 66 odst. 3 s. ø. s. v dobì jejího podání stále trval. Dle § 110 odst. 4 s. ø. s. je krajský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozhodnutí.
[58] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v § 110 odst. 3 s. ø. s.