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Timestamp: 2020-03-30 10:02:19
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Matched Legal Cases: ['Artículo 33', 'Artículo 165', 'artículo 6', 'artículo 121', 'artículo 1', 'artículo 1']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 040 del 25/06/2008
Opinión Jurídica : 040 - J del 25/06/2008
OJ-040-2008
Jefa de Área de la Comisión Especial de Derechos Humanos
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DH-002-2008 del 02 de junio del 2008, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Modificación de la Ley n.° 7600, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.530.
Según se indica en la exposición de motivos y así se desprende de su articulado, la iniciativa tiene como finalidad que en todos los entes públicos un 3% de la planilla deba ser ocupada por personas con discapacidad, siendo ello un requisito para la aprobación del presupuesto anual de la institución.
Por otra parte, se establece que para otorgar un permiso sanitario de funcionamiento para una edificación o actividad de uso público el Ministerio de Salud exija como requisito el cumplimiento de los principios de accesibilidad para las personas con discapacidad contemplados en la Ley.
También se modifica el transitorio VI de la Ley n.° 7600 para excluir de los requisitos de rampa o plataforma a los microbuses para el transporte automotor renumerado cuado sean vehículos de transporte colectivo sin itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, por tiempo o en ambas formas.
Por último, se modifica el numeral 67 de la citada ley, para corregir un problema de redacción en la última oración “(…) que utiliza una conjunción negativa ‘ni’ en vez de la copulativa ‘y’. Esta confusión, aunque parezca ser pecata minuta, cambia todo el sentido de la norma y, desde luego, varía notablemente los efectos que ella produce”.
El contenido del proyecto de ley necesariamente nos obliga a referirnos a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.
En el presente asunto, habría que precisar si estaríamos en presencia de una actuación del legislador, a través de la cual se daría un tratamiento diferente a unos ciudadanos en relación con el resto de la población en razón de su discapacidad.
“El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que puedan existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho esta Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que debe existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohibe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, con tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva.’ (Sentencia número 6832-95 de 16:15 horas del 13 de diciembre de 1995).” (Las negritas no corresponden al original).
“…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar, en primer término, que la ‘razonabilidad de la ley’ nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la ‘razonabilidad ‘ al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de ‘razonabilidad’ : Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de ‘razonabilidad’ sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya ‘irrazonabilidad’ sea evidente y manifiesta. Retomando el alegato sobre la irrazonabilidad del plazo de dieciocho meses para optar por una pensión ordinaria, la Sala advierte que los accionantes no sólo no indican lo motivos que les llevan a concluir que la norma cuestionada es irrazonable, sino que tampoco aportan prueba alguna que permita a este Tribunal llegar a esa conclusión, transformando el debate en la exposición de conceptos subjetivos. Por otra parte, el caso no presenta las características de ser una situación de ‘irrazonabilidad’ evidente y manifiesta que además sea fácilmente perceptible, antes bien, de manera abstracta se puede indicar que la norma se ajusta al fin de la reforma legislativa, cual es corregir las distorsiones del sistema de pensiones derogado, creando de manera paralela un nuevo sistema que resguarda el "derecho de pertenencia al régimen del Magisterio Nacional" que esta Sala ha reconocido como un derecho de los cotizantes.” (Lo que está en negritas no corresponde al original).
Adoptando como marco de referencia lo anterior, resulta congruente el proyecto de ley con el principio de igualdad, toda vez que con él se propone evitar la discriminación laboral en razón de la discapacidad que sufre una persona. Incluso, al fijarse que un 3% de la planilla sea ocupada por personas con discapacidad en todos los entes públicos, este es un elemento objetivo y razonable, amén de que persigue un fin constitucional legítimo: evitar altos niveles de desempleo en un segmento de la población que, por las actuales prácticas de contratación de personal, tanto en el sector privado como en el sector público, tienden a discriminar las personas que sufren alguna discapacidad; todo lo cual se enmarca dentro de los numerales 33, 50 y 74 de la Carta Fundamental y constituye una expresión del Estado social de Derecho. Ahora bien, estamos claros que estas personas, para obtener la propiedad, deben cumplir con todos los requisitos que se exigen para acceder a los cargos públicos, en especial la necesaria demostración de la idoneidad para el cargo y la participación en un concurso público, pues, de no ser así, la norma sería contraria al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas). Para evitar problemas en la interpretación y aplicación de la norma, se recomienda incluir una frase que indique después de “discapacidad” lo siguiente: “cumpliendo los requisitos legales pertinentes”.
Ahora bien, podría presentarse alguna duda de constitucionalidad en relación con el grado de autonomía de que gozan las municipalidades. Empero, tal y como lo afirmamos en la opinión jurídica OJ-121-2006 de 30 de agosto del 2006, esta cede frente al carácter progresivo de los derechos humanos. La tesis contemporánea de la progresividad de los derechos fundamentales, seguida por nuestro Tribunal Constitucional en el voto n.° 3825-01, así como la postura del Tribunal Federal Constitucional alemán que, desde la década de los cincuenta, concibió a los derechos fundamentales como un sistema objetivo de valores, concepción que tuvo una enorme trascendencia y repercusión, no solo en Alemania, sino en el mundo entero, tanto en el ámbito jurisprudencial como en el académico, pues se pasó de una concepción que los visualizaba como garantías frente al Estado, a una en la cual, además de esto, el Poder Público debe promoverlos y, por ende, el ordenamiento jurídico le impone el deber de emprender todas aquellas acciones que sean necesarias para el efectivo disfrute por parte de los habitantes de un Estado. Pero esta concepción no se afinca únicamente en el ámbito de lo público, sino que impregna todos los dominios de los ámbitos sociales, lo que significa, ni más ni menos, que también los particulares quedan vinculados y, por ende, deben de respetar los derechos fundamentales de los demás.
No cabe duda que la lucha contra la discriminación laboral por razones de discapacidad es una forma de concretizar, en el ámbito interno, las corrientes de los derechos humanos plasmadas en los instrumentos internacionales que nos indica nuestro Tribunal Constitucional, además de que recoge la concepción de la progresividad de los derechos fundamentales y la idea de que estos constituyen un sistema objetivo de valores.
Frente al peso específico del pensamiento que venimos desarrollando en este estudio, resulta clara y, si quiere hasta ocioso afirmar que la autonomía municipal cede frente a estas concepciones. Dicho con otras palabras, los gobiernos locales, al igual que el gobierno nacional (y los particulares), están vinculados a los derechos fundamentales, lo que implica, que no solo sus actuaciones deben guardar un absoluto respeto a estos, sino que están en el deber de promoverlos y, por consiguiente, deben de adoptar todas aquellas acciones necesarias para su efectiva concretización. De lo contrario, estarían vulnerando el Derecho de la Constitución y, por ende, adoptando actos, conductas, omisiones materiales y formales abiertamente ilegales e inconstitucionales.
En otro orden de ideas, la iniciativa viene a confirmar la tesis de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el Ministerio de Salud no puede exigir el cumplimiento de la Ley n.° 7600 al momento de otorgar un permiso sanitario de funcionamiento. En efecto, en el dictamen C-077-2007 de 13 de marzo del 2007, concluimos que la labor de fiscalización del Ministerio de Salud en cuanto a la aplicación de la Ley n.° 7600 y su reglamento se limita a lo que dispone el numeral 103 de este último, excluyendo, por consiguiente, lo relativo a los permisos sanitarios de funcionamiento y los certificados de habilitación. Este dictamen fue confirmado, en todos sus extremos, por el dictamen C-129-2007 de 24 de abril del 2007. Así las cosas, con el proyecto de ley, se amplían la verificación del cumplimiento de la Ley n.° 7600 a los permisos sanitarios de funcionamiento; tema de política legislativa y, por ende, de resorte exclusivo de los diputados.
En relación con la modificación al transitorio VI de la Ley n.° 7600, en el dictamen C-101-06 de 7 de marzo del 2006, indicamos lo siguiente:
“Por su parte, el transitorio VI de ese mismo cuerpo normativo le fija un plazo al Ministerio de Obras Públicas y Transporte de siete años a partir de la vigencia de la ley, para iniciar de inmediato y con los recursos existentes, la ejecución de las obligaciones señaladas en la citada ley, debiendo completarlas en dicho plazo. Sobre el particular, la Sala Constitucional, en voto n.° 1272-1997, al resolver un recurso de amparo presentado por una persona no vidente en relación con el uso de los llamados “trompos” en los vehículos de transporte público, indicó lo siguiente:
‘(…) se constituye de suma importancia aclararle al señor Viceministro, que de conformidad con el Transitorio VI de la Ley No. 7600, que es Ley de la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, debe iniciar de inmediato y para completar en un plazo de 7 años, la ejecución de las obligaciones que se señalan en esa ley; de manera que la solución al problema que enfrenta este tipo de personas no solamente debe tramitarse con una simple solicitud a la Comisión Técnica de Transporte, sino que las acciones deben plasmarse en hechos concretos, por disposición legal’.
Además, el Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Decreto Ejecutivo n.° 26831-MP de 23 de marzo de 1998, en su numeral 165, señala lo siguiente:
‘Artículo 165.-
Requisitos y características del transporte público colectivo. Todo vehículo de servicio público de transporte colectivo de pasajeros cumplirá las siguientes disposiciones, características y requisitos:
a) Un mínimo de dos asientos de uso preferencial próximos a la puerta de entrada del respectivo vehículo, debidamente señalados, asimismo el timbre de aviso estará en un lugar fácilmente accesible y en forma estandarizada para que las personas ciegas conozcan con certeza su ubicación.
c) Suprimirán los dispositivos que impidan el acceso en el abordaje, tales como trompos, barras, etc.
g) En las unidades de servicio de transporte marítimo los dispositivos de seguridad y salvamento deberán ser accesibles y debidamente señalizados. Los implementos de salvamento se ubicarán a una altura máxima de 1.20 mts.’.
Analizando el documento que usted nos consulta, denominado ‘Requisitos Técnicos de los Vehículos de Transporte Colectivo Interurbano, Público y Privado Accesible y Requisitos Técnicos de los Vehículos Taxi Accesibles’, publicado a La Gaceta n.° 247 de 17 de diciembre del 2004, adoptado por el Consejo de Transporte Público del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, hemos de indicar que, pese a no ser un Decreto Ejecutivo, es un reglamento de un órgano del Poder Ejecutivo, de conformidad con el inciso e) artículo 6 en relación con el inciso 2) del artículo 121, ambos de la Ley General de la Administración Pública, el cual tiene carácter obligatorio. Se trata de unas normas técnicas que se dictan para hacer posible la aplicación de la Ley n.° 7600 y su reglamento en el ámbito del transporte público. Al respecto, en el citado voto 340-2004, la Sala Constitucional, manifestó lo siguiente:
‘(...) el servicio de buses en nuestro país constituye un servicio público que se desarrolla como concesión, donde el Estado delega en un particular la prestación del servicio, esto es, la ruta, pero la forma en que debe ejecutarse, así como las regulaciones y control del mismo, están subordinadas a las normas que la ley y la Administración establezcan, de modo que la forma en que se preste el servicio queda sujeta a las condiciones y regulaciones que la Administración determine. (Sentencia número 2001-09676 de las once horas veinticinco minutos del veintiséis de setiembre del dos mil uno)’. (Las negritas no corresponden al original).
Por otra parte, el artículo 1° del citado reglamento expresa que tiene por objeto establecer los requisitos técnicos mínimos para vehículos de transporte colectivo interurbano, público y privado accesibles. Con esta normativa se busca concretizar los principios de equiparación de oportunidades y no discriminación en el transporte público.
En cuanto a la vigencia de este reglamento, y al no existir en él ninguna norma que regule este extremo, hemos de señalar que esta es a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, pues es desde ese momento que los justiciables tienen conocimiento de sus disposiciones y con ello se satisfacen los requerimientos que se derivan del principio de publicidad.
Dicho lo anterior, es claro que a partir de ese momento las normas técnicas que se encuentran en él son vinculantes para los administrados y para la propia Administración con base en el principio de inderogabilidad singular de la norma, el cual, según la opinión consultiva de la Sala Constitucional n.° 2009-1995, tiene rango constitucional, siempre y cuando también se respete el principio de irretroactividad, el cual ha sido definido en estos ámbitos por el Tribunal Constitucional, en el citado voto n.° 340-2004, en los siguiente términos:
‘VIII.-Reglamento a la Ley 7600. Inexistencia de violación al principio de irretroactividad de la ley. En cuanto al Reglamento a la Ley 7600, Decreto Ejecutivo número 26831-MP de veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y nueve, éste lo único que hace es aclarar y desarrollar lo preceptuado en la Ley, definiendo la forma cómo debe llevarse a cabo el cumplimiento de las obligaciones previstas en cada uno de los sectores regulados: educación, trabajo, servicios de salud, transporte y por parte de todas las instituciones involucradas. En el artículo 1 refiere:
‘El presente Reglamento sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, del 29 de mayo de 1996, establece normas y procedimientos de obligatoria observancia para todas las instituciones públicas, privadas y gobiernos locales, quienes serán responsables de garantizar a las personas con discapacidad el ejercicio de sus derechos y deberes en igualdad de oportunidades. Las disposiciones que el mismo contiene se basan en los principios de equiparación de oportunidades, accesibilidad, participación y de no discriminación expresados en la Ley’.
Aduce el accionante que el Reglamento viola el principio de irretroactividad, pues se establecen las mismas disposiciones técnicas de los vehículos que deberán adquirirse en el futuro para los vehículos tipo autobús que fueron construidos y puestos al servicio del público, algunos años antes de que se promulgaran las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas. Conforme ya se indicó en el considerando VII de la sentencia, ello no implica una aplicación retroactiva de la ley, pues, en primer término conforme ya se ha señalado, la Ley otorgó un plazo de siete años para que se realicen todos los ajustes y adaptaciones necesarias, y por otra parte, los requerimientos y exigencias que prevé tanto la Ley como el Reglamento son aplicables a concesiones nuevas o prórrogas y no rigen contratos anteriormente acordados, razón por la cual, no lleva razón el accionante’. (Las negritas no corresponden al original)”.
Tomando en consideración lo dicho, el excluir de los requisitos de rampa o plataforma a los microbuses para el transporte automotor renumerado cuando sean vehículos de transporte colectivo sin itinerario fijo y cuyos servicios se contraten por viaje, por tiempo o en ambas formas, es un asunto también de política legislativa, el cual debe ser valorado por los miembros del primer Poder de la República.
El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa; su aprobación o no es un asunto de política legislativa.