Source: https://www.scribd.com/document/71002371/cours-de-finances-publiques
Timestamp: 2017-07-23 01:22:26+00:00
Document Index: 251928382

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cours de finances publiquesUploaded by Safir ZouineRelated InterestsDeficit SpendingGovernment DebtStatutory LawTaxesConstitutionRating and Stats2.5 (2)Document ActionsDownloadShare or Embed DocumentEmbedView MoreCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)List price: $0.00Download as ODT, PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentProfesseur Jean-Luc ALBERTFINANCES PUBLIQUES Licence 2 - Semestre 4
Introduction générale Le pays qui est un modèle sur les FP est le Royaume Uni. Il nous sert de référence en raison de l'émergence du parlement britannique en matière d'impôt de budget. Naissance du consentement à l'impôt avec l'idée du renouvellement à l'impôt à partir de 1215 avec la Grande Charte. Toute structure organisée a des finances. On a toujours eu des caisses publiques. Les FP accompagnent les états. Si l'on s'en tient à une approche plus française, le roi de France était un seigneur parmi d'autres, pendant longtemps il ne vivait que de son domaine royal et des revenus de ce domaine. Finalement ce qui fait évoluer les choses, c'est l'avènement de l'état qui conduit à l'émergence de FP qui n'ont pas en terme de ressource que les revenus du domaine ce qui pose le problème des impôts. En 1314, on a la réunion des États Généraux qui traitent des questions financières. Les États Généraux veulent bien aider le roi Philippe le Bel et ils l'autorisent le roi à établir un impôt sur les marchandises pour la 1ère fois. Ils ont mis le doigt dans un engrenage à partir de ce moment là, les rois vont multiplier les systèmes fiscaux. Mais un principe avait été posé : l'impôt doit être voté par la nation. Le mot nation est trompeur, il s'agit des trois corps d'assemblée (aristocratie, clergé, tiers état). Dans cette logique nous serions d'inspiration britannique. Mais les vies politiques des Français et Anglais vont évoluer en parallèle sans se ressembler. Philippe de Commines disait « il n'y a ni roi ni seigneur sur terre qui eu pouvoir d'établir une taxe sans le consentement de celui qui devait la payer sinon par tyrannie et par violence ». Nous allons avoir une approche pendant plusieurs siècles complétement contraire à ces principes, pendant longtemps la France est une monarchie absolue qui se passe du consentement. Le parfait monarque absolu est Louis XIV qui va créer de nombreux impôts sans consentement. Il laissera le trésor vide. La Révolution Française est d'abord fondée sur des motifs financiers. Les choses dérapent en 1789 sous Louis XVI. Face à l'exécutif l'histoire française est basée sur le parlement qui va s'emparer d'une partie du pouvoir financier. 1
Le pouvoir budgétaire est un droit partagé qui revient à l'exécutif mais aussi au parlement. Le triomphe est la troisième République. En 1789 on pose des jalons essentiels, Louis XVI dans une déclaration d'intention met en place tous les principes actuels. Le 23 juin 1789 il définit un cadre juridique : Dans son article 1er, Louis XVI pose le principe du libre vote des impôts par les représentants de la nation. Article 8 : garantie de la dette publique. Ce qui est innovant puisque jusqu'à présent les monarques déclaraient la banqueroute. Article 9 et 10 : Obligation pour tous les français de contribuer aux charges de l'état. Cela explique que la 1ère constitution française de 1791 reprend tout ca et on aperçoit le début du pouvoir législatif. – L ’émergence du droit public financier Le 19ème siècle français est marqué d'une part par la montée en puissance du parlement face à l'exécutif et d'autre part par l'émergence d'un droit public qui va s'autonomiser par rapport à l'économie politique. A la fin du 19ème on voit dans les facultés de droit apparaître des cours spécifiques de FP. Les FP depuis la fin du 19ème sont traitées par les économistes et les juristes. Depuis la RF, prédomine le courant libéral par rapport à d'autres courants politiques et c'est toujours la vision libérale des FP qui prédomine, la très grande majorité des auteurs qui ont imposé leur vu sont d'influence libérale. Paul Leroy Beaulieu incarne bien cette tradition libérale avec deux ouvrages : 1877, Traité de la science des Finances, puis en 1890 L'État moderne et ses fonctions. Au delà de cette évolution, qu'entend t-on par droit public financier ? Le droit public financier, selon Henri Michel Crucis, est un ensemble des règles juridiques régissant des activités financières des collectivités et organismes publics et plus généralement l'utilisation des deniers publics. Le droit public financier est bien une matière juridique et cette dimension juridique s'est accentuée avec le temps. Le domaine du droit public financier recouvrait quatre domaines qui allaient ensemble : – le droit budgétaire – le droit de la comptabilité publique – le droit fiscal – le droit des marchés publics (commande publique) 2
Ces quatre droits ont pour point commun la collecte de l'impôt. Ces quatre espaces sont enseignés aujourd'hui de manière distincte. Au 19ème siècle ces quatre domaines juridiques étaient souvent traités dans les mêmes textes, parfois un seul texte traitait de tout. Ainsi on avait une vision globale et on ne distinguait pas entre l'état et le local. Mais il y avait une grande stabilité du droit dans l'histoire, une continuité. Aujourd'hui les choses sont très dissociées, les sources sont pour l'essentielle codifiées (code général des impôts, le code des douanes, le code général des collectivités territoriales, code des marchés publics …) Quand on a appréhende la notion même de FP il faut d'abord intégrer l'idée que les FP ne se limitent pas aux finances de l'état mais il faut y ajouter les finances locales et les finances sociales.
– La notion de finances publiques et les principaux concepts financiers Si l'on prend les auteurs actuels, la notion même de périmètre des FP est une notion toujours aléatoire. Que met on dans les FP ? Sur ce terrain des FP il y a traditionnellement trois définitions : 1) Ce serait les finances des personnes publiques c'est à dire l'état, les Collectivités Locales au sens large (CT+CL), et les Établissements publics et autres organismes de droit public (organisations internationales). 2) Ce sont les finances des administrations publiques (dimension de comptabilité économique définition dominante) ce que l'on vise ici ce sont les unités institutionnelles dont l'activité consiste en des opérations de redistribution de production de services non marchands à partir de ressources revenant en majorité de prélèvements obligatoires. On en dégage quatre strates administratives qui constituent une définition des FP : - Les administrations centrales telles que l'état. - Les Administrations Publiques Locales (APUL) - Les administrations de sécurité sociale - L'administration des Institutions de l'Union Européenne 3) Les finances publiques seraient les finances du secteur public, il faudrait ajouter les administrations publiques + les entreprises publiques. La tendance générale préfère la 2ème définition. 3
C'est également un acte d'autorisation préalable donné par une autorité délibérante. oui mais pourquoi faire ? Problème de la dépense publique : jusqu'où peut elle aller ? Notre société oscille entre une accélération et un coup de frein sur les dépenses. c'est un acte à la fois de décision et d'autorisation. Au plan comptable une expression est plus light c'est l'expression « besoin de financement ». La question de la notion de déficit : un déficit est une insuffisance de ressources définitive par rapport aux dépenses et dont la conséquence est de devoir recourir à l'emprunt. 1973 et 1974. La question du budget : terme qui vient des britanniques mais qui en réalité vient du vieux français qui signifiait une petite bourse que l'on avait à la ceinture. C'est l'expression que l'on utilise en comptabilité nationale. Il faut donc distinguer le budget de la Loi de finance en ce sens que la loi de finance a un caractère plus large. Le budget est un document dans lequel sont prévues et autorisées les ressources et les charges des organismes publics. Si il y a déficit il y a emprunt pour réduire la différence. La question de la dette : l'idée première de la dette est l'addition des déficits années après années. Depuis 1929. Le déficit public est annuel et il couvre l'ensemble des administrations publiques. Depuis le budget est toujours déficitaire. Il y a un budget particulier c'est 1980 avec Raymond Barre qui a présenté un budget en équilibre. Ces quatre années ont été 1970. En réalité il a plusieurs façons de 4
. On peut la retrouver dans tous les textes.La question de l'objet de ces administrations : Collecter de l'argent de public. Ainsi selon cet article 6. collectivités). le budget est un acte de prévision dans lequel on essaye d'envisager les futures recettes et dépenses. En revanche en droit français la fiscalité ne relève pas des lois de finances. SECU. Le terme déficit relève des termes équivalents on va parler aussi de « découvert » et « d'impasse budgétaire ». Ce qu'il faut donc bien différencier du déficit de l'état qui ne concerne qu'une strate administrative. Une LF a vocation de définir un équilibre budgétaire mais aussi à avoir un volet fiscal comme la création des impôts. il n'y a eu que quatre budget qui ont été excédentaires. un sport national. Le déficit est devenu une tradition. La loi de finance a un domaine exclusif : la dépense budgétaire. 1972. Article 6 de la LOLF (loi relative aux lois de finances) du 1er Août 2001 nous dit que le budget pour l'état concerne l'ensemble des recettes et dépenses budgétaires. Il faut distinguer la dette publique des dettes individualisées (État.
cette une dette datée qui s'accumulent dans le temps. les PO ne sont pas la seule recette publique. Cette dette de l'État est détenue de façon majoritaire par des non résidents c'est à dire des étrangers. ce n'est donc pas une dette globale. La question de la dépense publique : ce sont l'ensemble des flux financiers sortant des caisses des administrations publiques. L'OCDE se limite à une approche beaucoup plus comptable aux passifs et actifs financiers. la dette consolidée des dettes publiques détenues par des administrations publiques et évaluées à la valeur faciale des engagements financiers qui la composent. la gestion du capital est hors budget. La valeur faciale est la valeur de l'emprunt. Mais comme rien n'est sur le marché. les chiffres pour la dette de l'État. La charge de la dette devient le premier poste de budget.définir une dette. La charge de la dette pour l'état tourne autour chaque année de 43 milliards d'€ soit environ le budget de l'éducation nationale.4 % de la dette de l'état est détenue par des prêteurs étrangers orientaux et asiatique. ce qui permet d'intégrer une dimension patrimoniale. Mais l'évaluation patrimoniale est difficile. Elle n'a cessé de s'accroitre. Le niveau le plus élevé a été atteint en octobre 2010 : 71. rien n'est vendable et donc on ne peut pas mettre le patrimoine dans l'actif. Il y en a d'autres. Les statistiques OCDE sont différentes de celles de l'UE car les méthodes sont différentes. L'approche dominante (européenne) c'est la dette brute. La question des prélèvements obligatoires : définition de l'INSEE → par prélèvements obligatoires il faut entendre les impôts mais aussi les cotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques et les institutions européennes. économiste Allemand a considéré que sur une longue période les budgets publiques augmentent plus vite que la richesse nationale. C'est un impôt invisible et 5
. Beaucoup de SP sont payants. Pour l'État dans le budget nous ne faisons apparaître que les intérêts. Dans les années 1980 avant Mitterrand on a fait le choix des marchés internationaux et non plus nationaux. Sur le champ des recettes. la valeur d'émission. Ce n'est qu'un mode de calcul de la dette publique en ce sens que l'OCDE mesure la dette autrement. Ce n'est pas une dette actualisée en matière d'inflation. Alfred Wagner. Concernant la France. Dans cette dette publique on écarte les dettes commerciales et les produits financiers dérivés. la SECU relève traditionnellement des cotisations sociales complétées depuis près de 20 ans par la création d'impôts affectés et un impôt affecté est la CSG (contribution sociale généralisée) instituée par Michel Rocard qui est un choix politique pour ne plus accroitre les charges sociales pesant sur les sociétés. Si l'état et les APU relèvent d'abord de l'impôt. La dépense publique de 2009 a atteint le niveau record de 56% du PIB ce qui est monstrueux. Heureusement car l'actualiser la majorerait. l'encours de la dette en novembre 2010 atteignait le montant de 1237 milliards d'€.
2% Depuis 10 ans les PO oscillent entre 42% et 45% du PIB. Si l'on s'en tient au budget de l'UE. La cour des comptes dans ses rapports annonçaient que l'on serait à 100% du PIB dans les 5 années si l'on ne faisait rien. 210 % du PIB. et des finances de l'Union Européenne. C'est la crise des finances locales. en 2007 64%. les mêmes bases. en 2010 87%. Si l'on prend maintenant les finances locales.anesthésiant pris à la base sur le salaire. A partir de Colbert (17ème) on voit bien que le monarque tente de maitriser les villes en terme financier. EN 1789 on affirme la pleine autonomie des CL juridiquement mais on les tue financièrement.6% du PIB Les APUL = 5.2% à 0. Le seul débat aujourd'hui est la répartition des fonds. La dette publique par rapport au PO en 1980 est de 20% du PIB. son histoire est lié à la construction européenne donc c'est une histoire internationale. Or ces quatre strates ont des histoires totalement différentes. Pour la France en terme de PO c'est un budget qui nous coûte de 0. Ils connaissent la pire crise financière. Il n'y a pas de budget de la SECU. C'est une histoire de droit privé et ce n'est pas des FP. Ils n'ont donc pas augmentés réellement. La sécurité sociale a ses propres dimensions et ses propres règles. Le summum de la perte d'autonomie est la loi du 28 pluviôse an 8 et tout 6
.8% La SECU = 22. La différence est que dans notre pays si les collectivités locales ont été marquées par une forte autonomie même financière jusqu'au 17ème siècle elles ont depuis été marquées par des tentatives répétées de l'état pour en assurer la maîtrise. aujourd'hui on les met ensemble mais elles n'ont pas la même logique juridique. Aujourd'hui ce budget sert à financer deux grandes politiques : l'agriculture (PAC) qui représente environ 40% du budget et la politique structurelle (aide aux régions défavorisées). des finances centrales. elles sont aussi vieilles que les finances de l'état. en 1992 40%. Ce budget est excédentaire depuis l'origine et ne peut pas être alimenté par l'emprunt.3% du PIB. de la SECU. – L'évolution historique des finances publiques et leur « étatisation » présente Les finances publiques aujourd'hui sont l'addition de quatre niveaux financiers il s'agit des finances locales. Le Japon a atteint en 2011. Ce budget est original car il ne connait pas l'impôt si l'on met de côté les droits de douane. La sécurité sociale naît avec la création de la SECU vers 1946 et 1947. En prélèvements obligatoires affectés : L'état = 14.
Les constitutions en elles mêmes n'explicitent aucun principe financier. La 5ème république ne traite que des finances de l'état aussi. le parlement ne peut pas aggraver la dépense. Les finances de l'état sont les seules à apparaître dans les constitutions au 20ème. Les états deviennent les responsables de l'ensemble des finances publiques d'un pays c'est à dire que l'on a une lecture comptable. Cette coordination est apparue institutionnellement en 2006 (PM =De Villepin) avec la création de la conférence nationale des FP présidée par le PM. Les finances de l'état : l'état a son histoire propre. Cette discipline budgétaire est globale. Chacun ds états membres a son autonomie juridictionnelle donc on laisse la liberté d'organisation administrative. L'autonomie financière sera plus difficile à obtenir et apparaîtra au 20ème siècle avec le transfert des grands impôts d'état aux CL. Pourquoi face à cette évolution historique on parle d'étatisation ? L'étatisation est un concept que l'on rencontre dans le monde entier qui pose un vrai problème. On veut coordonner les finances publiques nationales. ETAT. Ce qui change tout c'est la révolution avec la 1ère constitution. Les états étrangers prêtent à l'état français à auteur de 70% des prêteurs. ELUS et est censée assurer une cohérence dans les politiques financières des différentes administrations. La tentation aujourd'hui est de globaliser les finances publiques. Si on appliquait les règles des finances locales à l'état il n'y aurait pas de crise. Le handicap de ce système est que la conférence a été créé à droit constitutionnel constant. L'emprise juridique de l'union sur les états membres qui se fait au travers d'une discipline budgétaire que traduit le pacte de stabilité. C'est la constitution de 1791 qui apporte la garantie des emprunts publics et on affirme un droit de contrôle du parlement. A l'origine ce sont les finances de la royauté. Donc cette conférence a un simple rôle d'avis 7
. Mais sinon on prend en compte les trois strates administratives. de la monarchie et ce sont des finances secrètes il n'y a pas de contrôle des dépenses du roi. Pour les finances de l'état le 19ème et le 20ème siècle est une montée en puissance du parlement. Les FL ne peuvent pas emprunter pour financer leur politique. CT. Pour les marchés financiers les statistiques sont des statistiques globales. En 1914-1917 l'état crée l'impôt sur le revenu. Et si l'on doit prêter à un état ces prêts se font à la lecture de la situation financière des pays.le 18ème siècle se sera la reconquête progressive de l'économie locale qui sera concrétisée juridiquement sous la monarchie de Juillet de 1830 à 1848. Cette conférence regroupe les représentants des trois secteurs financiers : SECU. Le parlement peut il décider de la dépense ? La réponse est non. Cela se terminera par la loi de 1871 sur les départements et la grande loi de 1884 sur les libertés municipales. Le produit financier réaffecté va donner cette autonomie et les CL vont retrouver une liberté de vote de l'impôt (textes de 1969 et 1970).
Avec la 5ème République on voit apparaître les lois organiques en plus des lois ordinaires. Les sources supranationales sont pratiquement inexistantes mais il y a tout même le droit de l'union européenne et puis mais à la marge le droit produit par le conseil de l'Europe. cette entité regroupe l'état et les CT. On a d'autres modèles étatiques au plan financier. la 1ère source des finances publiques et non pas la constitution. Et en particulier la DDHC. L'état en France se veut aujourd'hui le pilote. C'est là que se passe tout le creuset des grandes décisions de l'état. Cela échappe pour l'essentiel à la loi. Le Japon connait aussi ce budget là. le décideur des finances locales et aujourd'hui tente de maîtriser la SECU. Ce sont des sources nationales. Ces sources vont se développer et elles vont être de plus en plus constitutionnelles et l'exemple parfait est la constitution de 1958. A côté de ces institutions il faut avoir en tête que l'état à l'initiative de N. Cette étatisation ne doit elle pas conduire en France à n'avoir à terme qu'un seul budget national avec une seule loi de finance qui concernerait l'état et la SECU ?
Chapitre 1 : Une dimension juridique affirmée
Section 1 : Les sources du droit des finances publiques
Ces sources du droit des finances publiques telles que nous les connaissons naissent avec la Révolution Française. Sarkozy a mis en place la révision générale des politiques publiques (RGPP) en 2007. Le droit de la comptabilité publique en France est plutôt organisé sur des fondements réglementaires. En 2009 a été créé une autre instance. l'originalité est qu'il y a peu de sources juridiques s'agissant des finances publiques et en ce domaine très longtemps ce fut la loi l'acteur premier. l'animateur des FP nationales.mais pas de pouvoir de décision. Cette RGPP est une expertise de toutes les politiques qui ont un coût pour les FP. Cette 8
. un conseil des exécutifs. Le RU connait un seul budget national qui englobe les dépenses de l'état et celles de la SECU britannique. Les EU ne connaissent qu'un seul budget fédéral dans lequel on trouvera les principales dépenses sociales.
En 1996. Cette loi organique a été longtemps considérée comme inattaquable. l'article 40 (le pouvoir d'amendement parlementaire). les fondements juridiques historiques des finances publiques Si l'on doit résumer ces fondements historiques on peut indiquer qu'il y a une sorte de hiérarchie des normes qui existe depuis qu'existe le CC. Liberté d'Association. Ce décret remplace un décret datant de 1862 ! 9
. § 1 : Une prédominance constitutionnelle « nouvelle » A. On va donc se positionner sur des fondements juridiques d'avant les années 2000. Nous ne sommes pas sur le terrain du droit fiscal.organisation produit des traités qui touchent aux finances publiques comme la Charte européenne de l'économie locale de 1985. Si l'on a pas la constitution il reste deux autres dimensions : la dimension réglementaire qui est assez limitée mais il y a un texte fondamental : le décret du 29 décembre 1962 qui porte règlement général sur la comptabilité publique. ces lois sont peu nombreuses. mais en réalité on l'a remplacé par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Dans les lois organiques vont apparaître les finances sociales. on va voir apparaître les finances sociales avec la loi de financement de la sécurité sociale intégrée à l'article 34 de la constitution. 1971. articles 14 et 15 de la DDHC plus précisément. La 2ème strate est la LOI en France qui relève de deux dimensions : la loi organique qui fut dans un premier temps une ordonnance du 2 janvier 1959 ce que l'on avait appelé à l'époque la constitution financière de la France. Le préambule de 1946 n'est pas à dimension financière. il y a parfois des lois de finances comme celle de 1963 qui organise la responsabilité des gestionnaires (comptables publics). Nous avons aussi les articles constitutionnels de la constitution de 1958 tels que l'article 34 (compétence législative en matière fiscale). Pour le conseil constitutionnel ces lois organiques font parties de l'espace constitutionnel. C'est ce décret qui organise tout ce qui concerne les personnes publiques dans leur règle de comptabilité. Dans le bloc de constitutionnalité nous avons la DDCH de 1789. Il y a des fondements qui relèvent du bloc de constitutionnalité CC. ou encore une loi de 1967 sur la cour des comptes et une loi de 2001 relative aux chambres régionales des comptes (CRC). A côté des lois organiques nous avons des lois ordinaires. Cette révision constitutionnelle débouche sur une loi organique du 28 juillet 1996. C'est exceptionnel c'est le seul domaine ou l'on a une sorte d'extension du bloc de constitutionnalité. l'article 47 ( les lois de finances).
Cette autorisation de la collecte de l'impôt est valable que pour un an. Ce consentement à l'impôt relève de la même philosophie que la GB. Pour le Conseil constitutionnel il ne peut y avoir de discrimination que si l'inégalité est fondée sur des critères objectifs et rationnels. Si l'on va un peu plus dans le détail. La place croissante du contentieux financier : se pose la question de savoir si la jurisprudence est une source du droit ? Le juge financier est de trois niveaux : le juge administratif. Le juge financier est il créateur de la norme ? A priori non. mais à propos du CE il faut être plus nuancé en effet. Il y a des actes créateurs indirects. La loi de finance est votée par le parlement et l'article 1er de la loi de finance autorise chaque année la collecte de l'impôt. Au delà de es deux articles majeurs l'intéressant est l'apparition du consentement à l'impôt. et enfin la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). on peut mettre l'accent sur la DDHC de 1789 qui est au cœur du système financier. Cet article autorise le droit de suivi c'est à dire suivre l'emploi des deniers publics les représentants pouvant aussi en déterminer directement la cotation. Il y a deux articles fondamentaux : article 14 et article 15 de la déclaration. le juge financier en tant que tel qui relève du contrôle du CE.Ce règlement veut dire que toutes les personnes publiques obéissent aux mêmes principes comptables. L'instance qui intéresse les finances de l'Union c'est la Cour de Justice de l'Union Européenne. et les CRC. Certains universitaires comme Jean Claude Martinez sont allés plus loin 10
. Cela vient en contrepoids de ce que les monarques avaient arrachés. il découvre la norme. C'est le cœur même de la déclaration. qui conduit à un principe d'égalité devant les charges publiques. il fonde le droit collectif de demander des comptes aux agents publics. L'article 15 est inversé et parle de la société à la place des citoyens. Ce sont deux articles qui donnent des droits à la société et aux citoyens s'agissant du recouvrement des impôts et de leur emplois. L'article 14 concerne le consentement à l'impôt direct ou par ses représentants. On y affirme le principe d'égalité. En cassation de la Cour des Comptes c'est le CE. la Cour des Comptes. Les contribuables doivent payer l'impôt. L'impôt voté par les représentants doit être considéré comme nécessaire mais aussi légitime ce qui implique que le consentement des représentants de la nation est la condition même de la légalité de l'impôt cet élément consacre l'autorité de la loi de finance qui est une loi annuelle fondée sur l'année civile.
Il y a trois éléments : – l'application des décisions de justice dans le temps. Dans la DDCH on consacre aussi un droit de résistance à l'oppression et pour JC Martinez il y a un droit de résistance à l'oppression fiscale. Il n'empêche que la création du bouclier fiscal en 2006 (Chirac+ De Villepin) prend place dans cette logique. Il faut aller contre l'impôt confiscatoire. Il faut mettre deux choses en avant : pour la première fois l'état fixe un plafonds d'emplois. Sarkozy a abaissé le seuil à 50%. Le juge peut 11
. L'intérêt de la réforme est que c'est une réforme consensuelle. La limite de 60 % de ses revenus est une forme de résistance à l'oppression fiscale. Sur la seconde partie de la loi de finance on a tout changé. En 2007. Dans la DDHC on nous dit que l'impôt est valable pour les dépenses d'administration et de sûreté. La loi organique du 1er Aout 2001 est la nouvelle « constitution » financière de la France. Cette loi organique est fondamentale elle restructure le contenu. La place du juge administratif : il a quand même une place importante et un peu nouvelle en matière de finances publiques. On a peu de recul sur l'efficacité de cette réforme. d'objectifs. Elle a remplacé progressivement l'ordonnance de 1959 et cette loi organique s'est appliquée pour la 1ère fois au travers de la loi de finance pour 2006. Le juge constitutionnel n'a pas consacré directement ce principe. On a contourné le CE. Toutes les administrations centrales ont des plafonds d'emploi et ca c'est très nouveau. C'est la 36ème tentative de réforme.dans la lecture car la DDCH comprend deux autres éléments intéressants : elle précise l'objet de l'impôt. Elle est structurée en missions qui elles mêmes regroupent des programmes et les programmes donnent lieu à des actions. Il a donné un fondement juridique au bouclier fiscal. C'est une organisation fondée sur les politiques publiques. introduction pour les finances de l'état une culture gestionnaire inspirée du monde de l'entreprise avec les concepts de performance. Le conseil constitutionnel a deux reprises à consacré le bouclier fiscal. les missions se voient répartir des crédits qu'elles répartissent entre les programmes. Un ministre ne peut pas employer plus que ce que le lui autorise. Ce texte a été voté de manière enthousiaste par la gauche et la droite. La réforme réorganise les finances de l'état et cela sous deux angles précis : réorganisation de la forme et du contenu des lois de finances. Le système fiscal ne peut pas être confiscatoire au regard de la propriété. Mais cela définie ce que doit être le budget de l'état. Laurent Fabius ministre du budget est à l'origine de ce texte qui est une proposition de loi. C'est le député Didier Migod qui a déposé la proposition de loi. de résultat c'est ce que l'on appelle l'évaluation.
La deuxième grande révision constitutionnelle on la doit à l'ancien PM Jean Pierre Raffarin en 2003 qui concerne les CT en France. Le préfet peut à tout moment attaquer une délibération des CT. Donc le JA a décidé de moduler dans le temps ses décisions. on se pose alors la question de la place des lois organiques. La libre administration des CL (article 34 et 72 de la constitution) est bien dans le champ de l'article 61-2. C'est une faculté ouverte aux justiciables c'est à l'occasion d'un litige que l'on soulève l'illégalité. Maintenant dans certains arrêt le CE module dans le temps en raison des finances publiques. B. les finances locales et la SECU. C'est intéressant car l'on peut priver un acte de tous ses effets qui ont existé. l'état. Association AC dans cet arrêt du CE il y a un motif financier. CE. C'est une révision essentielle. C'est une tendance libérale. centriste qui parvient à faire passer cette réforme avec Michel d'Orlano. On voit apparaître une nouvelle loi qui est la loi de financement de la sécurité sociale. Les évolutions constitutionnelles Ces évolutions conduisent sous la 5ème république d'une part à élargir le champ d'application de la loi en matière financière et en même temps elles ont permis de faire apparaître dans la constitution les trois niveaux d'administration financière. La non rétroactivité de la décision a été fondée sur l'incidence négative pour les finances publiques de la décision si elle avait été rétroactive. 11 mai 2004. On introduit dans la constitution l'article 72-2 qui consacre l'autonomie financière des collectivités territoriales. donc ceux qui ont eu des droits peuvent se retourner contre l'état. – L'apparition avec la révision constitutionnelle de 2008 de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) Article 61-1 de la constitution. Deux arrêt du CE sur les principes financiers : il a considéré a deux reprises que le principe d'annulation budgétaire et le principe de spécialité budgétaire ne font pas partis des droits et libertés garantis par l'article 61-1 de la constitution. – Le JA est le juge essentiel pour les finances locales car les budgets locaux sont des actes administratifs soumis au contrôle de légalité..prendre une décision d'annulation qui aura ou non un effet rétroactif. Cette évolution de la 5ème république est marquée par trois temps fort : La première période est en 1996 qui est une 1ère révision constitutionnelle qui élargit la compétence parlementaire à la sécurité sociale. Edgar Faure.. Elle permet à un justiciable de contester la loi au regard de la constitution dans un domaine précis sur le terrain des droits et libertés garantis par la constitution. Cette loi ne doit pas avoir déjà donné lieu à une contestation devant le conseil constitutionnel.
. L'annulation ne peut valoir qu'à partir de la date de l'annulation par exemple.
Les CT sont le 1er poste de dépense pour l'état.La troisième révision est celle de Juillet 2008. La certification des comptes apparaît désormais comme un principe général de la constitution article 37-2. l'université aussi. Les comptes des CT en revanche ne le sont pas. Les finances locales se retrouvent aujourd'hui à être renforcées bien plus que les finances de l'état. D'autres état n'ont pas du tout la même approche du droit constitutionnel que nous : 13
. L'état obéit aujourd'hui à cette exigence de certification. La conséquence de cette absence de prise de conscience constitutionnelle la conséquence est qu'il n'y a pas de bloc financier consacré à la constitution. L'apport de la révision de 2008 sur la procédure législative il y a là quelque chose d'original la révision constitutionnelle l'a fortement remaniée mais elle ne touche pas les textes financiers (article 49-3). Sur les finances locales ce qui est clairement consacré c'est la libre administration des CT que l'on retrouve à l'article 34 et 72. le conseil constitutionnel a clairement indiqué qu'il n'existe pas en France de pouvoir fiscal local. qui est une révision très large mais qui nous intéresse car elle touche à la gestion des finances publiques de façon beaucoup plus globale. sur le terrain la collectivité a une liberté au sens de la QPC de 2008. Il n'existe pas non plus de principe d'autonomie fiscale il n'existe qu'une autonomie financière. La formule de la QPC a été beaucoup utilisée en matière fiscale et finalement elle est très peu utilisée sur le terrain des finances publiques où l'on s'aperçoit ou il n'y a pas de libertés des principes financiers dans la constitution. Le gouvernement maitrise complétement le processus législatif. Les hôpitaux aussi depuis 2009 ont une obligation de certifier leurs comptes. Les CT ne peuvent pas créer l'impôt c'est la loi qui a le monopole sauf collectivités article 74 de la constitution. On maintient la question de confiance pour les textes financiers et le texte débattu en séance d'abord à l'AN puis au Sénat c'est le texte gouvernemental c'est à dire le projet de loi de finance. Cette révision apporte à l'article 34 un nouveau type de loi et on voit apparaître en 2008 les lois de programmation des finances publiques qui introduisent une pluriannualité et renforce le rôle de la Cour des comptes qui se voit attribuer une fonction générale de surveillant des FP. Aucune des 24 révisions n'était centrée sur les questions financières. Le conseil constitutionnel a rendu des décisions majeures récemment. la sécurité sociale aussi.
Il y a donc une surveillance constante à l'égard des états membres qui impose aux états de présenter chaque année de présenter à la commission européenne et au conseil des ministres leur finances publiques. ce sont des règlements qui s'imposent totalement. – Le japon la constitution Japonaise de 1946 a un chapitre 7 qui porte sur les finances. A partir de 1997. Le premier élément apparu à l'époque dans les traités était l'article 104 du traité TUE qui énonçait que les états doivent éviter les déficits excessifs. La France et l'Allemagne auraient du être sanctionnés en 2003 et ne l'ont pas été à cause de la pression qu'ils ont exercés sur les autres. § 2 : L'encadrement communautaire On ne va pas parler du budget de l'Union Européenne ici. Il n'y a donc pas de différence fondamentale dans les textes. on le met de côté.– La loi fondamentale allemande de 1949 comprend un Titre X consacré aux finances. La constitution américaine n'a pas elle n'ont plus de volet spécifiquement financière. 14
. Cette disposition n'était pas une sorte de contrainte c'est un conseil méthodologique il n'y a pas d'interdit. L'idée de base du dispositif est que les états de base de la communauté devaient avoir des finances publiques saines et l'objectif pour tous était d'atteindre au moins l'équilibre budgétaire des finances publiques nationales. Ce système accompagne la création de l'Euro avec une idée simple : l'abandon des monnaies nationales impose une discipline au sein de la communauté. On retrouve l'article 104 TUE à l'Article 126 TFUE. ainsi que le soutien aux finances publiques nationales qui n'est pas de l'encadrement. On met l'accent sur les conséquences du traité de Maastricht de 1992. et a été organisée une procédure à la fois de surveillance et de sanction contre les états. C'est presque une sorte de contrat. La communauté à l'époque a introduit des règles précises de surveillance des états et c'est l'émergence a partir de 1997 le pacte de stabilité et de croissance. Il y a un vrai bloc financier dans la constitution allemande. On impose aux ministres des finances une présentation triennale c'est à dire une présentation sur trois ans. – La constitution Espagnole de 1978 a une recette « économie et finances » qui s'inspire du modèle allemand. Il pose le principe d'un équilibre budgétaire avec des dérogations. En sens inverse des états sont calqués sur le modèle français comme l'Italie qui n'a aucune disposition financière dans son budget. En GB il n'y a pas de constitution mais il y a des lois financières qui remontent pour la plupart au 18ème.
Ce système n'a pas fonctionné à cause de la crise de 2003 concernant la France et l'Allemagne et ne fonctionne toujours pas.5% du PIB de l'état. Avec la crise de 2009. une rigueur dans les finances de l'état. On a révisé les textes de 1997 avec un accord de 2005 qui consistait à distinguer deux types de déficits d'une part le déficit dit conjoncturel qui est lié à la conjoncture économique. C'est une démarche conjointe entre l'Union et le Fond Monétaire International. La sanction est prise par les états en conseil des ministres à la majorité et la sanction pécuniaire est répartie entre les bons élèves. un autre déficit est le déficit structurel qui est lié à la politique de l'état. Les états membres de l'UE font l'objet de deux dispositifs d'une part une procédure pour déficit excessif qui débouche sur une politique drastique de 15
. Cette voie a été retenue pour l'UE de façon curieuse car elle consiste à un partenariat international. un ratio de déficit de 3% du PIB – la dette publique ne doit pas dépasser 60 % du PIB. Lorsque la procédure est engagée contre un état à cause du franchissement de seuil. La commission a attaqué la décision du conseil mais bien qu'elle ait gagné. la première démarche est d'introduire une discipline. les deux pays sont passés au travers du filet. Qu'entend t-on par procédure de déficit excessif ? Les textes de 1997 ont imposé une double lecture financière : ce sont deux ratio qui lorsqu'on les franchis déclenchent la procédure de surveillance : – il s'agit d'un plafond. Si l'état continu de violer les règles alors aux termes de la procédure l'état peut être victime d'une sanction pécuniaire qui ne peut pas dépasser 0. En 2010 la commission européenne a ouvert une procédure contre 20 des 25 états pour déficit excessifs. Le déclenchement de la procédure de surveillance relève de la commission européenne qui est le gardien des FP.La crise financière a conduit à ce que l'on impose aux états une telle présentation des finances publiques avant le vote de la loi de finance par le parlement. à une crise potentielle auxquelles les états ne peuvent pas échapper et d'autre part. On trouve que c'est une atteinte à la souveraineté parlementaire. tous les états ont invoqué le déficit conjoncturel pour éviter la procédure drastique de l'UE. La perversité de l'Union consiste à dire que l'amende ne va pas dans le budget de l'Union. ceux qui respectent les règles du traité. La crise financière (2008-2009) a amené certains états a être dans l'incapacité de faire face à leurs dettes et du coup s'est posée la question de la restructuration de la dette (renégociation de sa dette par un état ce qui supposerait l'abandon de certaines créances) cette piste n'a jamais été retenue. Les états ont voté une dérogation pour ne pas condamner les deux pays. La seconde piste trouvée à l'égard des états a consisté à les aider à faire face à leurs dettes.
diminution des dépenses. ce qui conduit à une baisse du salaire des fonctionnaire et leur gel. Le budget Grec en 2009 était de 50. § 3 : Les principes financiers Ce sont des principes juridiques et ils traduisent tous une sorte d'exigence démocratique croissante en matière de contrôle de l'emploi des deniers publics par les exécutifs. Pour terminer sur cet encadrement européen. Le 19ème siècle. 5 milliards d'€. Ne doit-on pas introduire dans notre constitution un principe d'équilibre budgétaire (sans emprunter) ? La droite voudrait imposer cela mais soulève un débat car la droite voterait pour 2012 une rigueur qu'elle n'a pas connu pendant son mandat. le budget Grec est amené à avoir deux tendances inévitables : augmentation des recettes. La question qui se pose est : y a t-il un principe d'équilibre budgétaire ? Non il n'y a pas de principe mais cela peut être un objectif. Si l'on veut être aidé par l'Union Européenne. voit émerger quatre principes budgétaires qui servent le parlement : – – – – principe principe principe principe d'unité budgétaire d'universalité de spécialité d'annualité
Ces principes ont marqué toutes nos FP depuis le 19ème siècle et ils existent toujours. en 2009-2010. en 2010 le total des recettes est de 58. Le total des dépenses en 2009 est de 81. à l'exigence de transparence financière. 16
. In fine le plan Irlandais ressemble beaucoup à ça. Niveau financier des 4 fonds d'aide : 1000 milliards d'€. Cela est vrai pour la commune comme pour l'état. tout ce qui a été mis en place. du secret.3 milliards d'€. Le 21ème siècle voit s'imposer un autre principe : celui de la sincérité.3 milliards d'€ (= augmentation des impôts). pour la Grèce par exemple. Cela changerait tout en terme de politique budgétaire. En réalité ce fond est une société de droit privé crée au Luxembourg. Ce qui a été convenu en décembre 2010 c'est de modifier le traité sur l'article 136 du TFUE et d'introduire un texte qui permette la mise en place d'un outil permanent de soutien aux états.maitrise des finances publiques et dans un second temps le soutien financier à l'état qui peut prendre deux formes : la garantie d'emprunt (Ex : la Grèce) et le soutien financier direct c'est à dire le versement d'argent à l'état (fond européen de stabilité financière crée en Juin 2010 pour 3 ans). au licenciement d'agent public. Nous passons finalement d'une gestion de l'ancien régime. on taille dans les dépenses de redistribution. sont des aides fondées sur des dispositifs dérogatoires par exception aux principes européens. les dépenses en 2010 sont de 77 milliards d'€ donc une baisse de 5%. Le premier état bénéficiaire de ce fond européen est l'Irlande.
Ce modèle allemand est assez similaire pour nous s'agissant des finances locales françaises qui obéissent à cette logique là. On peut aussi emprunter pour une période exceptionnelle mais cette période est clairement identifiée constitutionnellement : on ne peut emprunter que pour faire face à une perturbation de l'équilibre économique économique global. le budget de l'UE ne connait pas l'emprunt. Les cinq principes se retrouvent à tous les niveaux des finances publiques mais c'est le sens qui peut être différent. Il impose une autorisation législation pour pouvoir emprunter pour l'état fédéral mais la grande originalité de la constitution allemande est de dire que l'emprunt doit servir exclusivement qu'à des dépenses d'investissement. L'UE a même des soldes excédentaires en fin d'exercice. La constitution allemande (loi fondamentale de 1949) connait une règle différente c'est l'article 115 de la loi fondamentale qui est consacré au recours à l'emprunt. Ce sont nos représentants qui chaque année votent le budget de l'année qui suit. Les finances de l'UE connaissent les mêmes principes mais à ces cinq principes il faut rajouter trois autres dimensions : – le principe de transparence – le principe de bonne gestion financière – le principe d'exécution du budget avec la théorie des 3E : le principe d'économie. L'UE obéit à une logique qui nous est totalement étrangère. La logique normale est l'équilibre alors que l'emprunt est l'exception.La révision constitutionnelle de 2008 qui a créé notamment les lois de programmation des finances publiques a cependant mentionnée à l'article 34 que ces lois de programmation des FP s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Cela traduit très clairement le contrôle parlementaire. La loi fondamentale connait aussi un système dérogatoire. Le principe d'annualité budgétaire C'est le principe de base. On est sur un principe démocratique qui est le consentement renouvelé dans le temps. c'est à dire que les CL ne peuvent à priori emprunter que pour des dépenses d'investissement. d'efficience et d'efficacité. C'est la 1ère constitution française de 1791 qui l'avait institué 17
. L'ONU a un budget de 11 milliards de $ ! A. C'est la tradition européenne et d'une majorité d'état dans le monde. La CJUE est le juge de l'UE et est le garde fou de ces principes. L'UE a un budget d'environ 130 millions d'€. coutumier. traditionnel. Il trouve son origine dans la DDHC. Nous sommes sur l'idée qu'un budget doit être adopté tous les ans. La tradition française (européenne continentale) est que le budget est claqué sur l'année civile donc il commence à fonctionner au 1er janvier jusqu'au 31 décembre. La pratique varie selon les états.
Si l'on rentre dans le détail concernant la France les choses sont assez claires au niveau national et moins au niveau local. ils font démarrer l'année fiscale le 1er avril et ici très clairement la GB relève de cette logique. Mais on est revenu à l'année civile. le vote du budget a lieu avant le 31 décembre de l'année d'exercice c'est à dire pour 2011 avant le 31 décembre 2010. La loi de finance doit être votée et promulguée avant de se prononcer sur le budget des CL donc on se laisse du temps ! Pour terminer sur cette annualité. La France a tenté d'échapper à ce système de l'annualité budgétaire. les CL peuvent voter leur budget avant le 31 mars de l'année d'exécution ce qui change tout ! Pour l'année 2011. Le fondement n'est pas constitutionnel mais organique. les CT doivent voter leur budget avant le 31 mars 2011. Région Lorraine a indiqué que le principe d'annualité ne relevait pas des droits et libertés garantis par la constitution. L'idée de la démarche est que c'est mieux adapté au cycle économique. Donc les budgets sont difficilement comparables. et les États Unis ont choisi le 1er octobre. Le problème s'est posé de savoir si le principe de l'annualité était constitutionnel ? CE. Par exemple le Japon qui a choisi le 1er avril. statistiques qui lui sont fournies par l'état. Les finances sociales ne sont pas bâties sur ce principes mais la loi de financement de la sécurité sociale qui est aujourd'hui construite en quatre parties obéit à une logique pluriannuelle alors que ce n'est pas vrai pour l'état 18
. et a voté un budget qui démarrait le 1er Avril. ce que l'on va sortir de la caisse). Le 1er janvier est très artificiel par rapport à la réalité économique. d'une mécanique qui consiste à distinguer pour l'état les autorisations d'engagement (on se projette dans le temps pour autoriser une dépense) des crédits de paiement (ce que l'on met au budget sur l'année. les finances locales. La 3ème république a tenté d'échapper à ce modèle pour se calquer sur le modèle anglo-saxon entre 1929 et 1933. D'autres états sont calqués sur d'autres annualité. C'est la loi organique du 1er aout 2001 qui l'énonce aujourd'hui. tant pour l'état que pour la sécurité sociale. Pourquoi les élus locaux ont ils cette marge dans le temps ? Car la CL pour voter son budget primitif a besoin d'un ensemble d'informations financières fiscales. Au niveau national. le 1er juillet pour l'Australie et la Suède. 25 juin 2010. les finances de l'état.et c'est devenu une coutume. S'agissant des FL une certaine rigueur de fonctionnement fait que l'on a gardé la logique traditionnelle : il existe des autorisations de programme qui ne concernent que des investissements donc c'est la dimension pluriannuelle et les crédits de paiements qui concernent la dimension annuelle. connaissent un système de pluriannualité au travers d'un système. Pour les budgets locaux ce n'est pas vrai.
le programme implique une projection pluriannuelle. Cela suppose donc la pluriannualité. les opérations sont de plus en plus complexes à monter. qui pour l'heure sont de simples lois ordinaires et dont le problème est la question de leur autorité juridique sur les lois de finances. – Le budget annuel dans un cadre pluriannuel. Sur ce premier aspect seul l'état déroge à cela. tout d'abord en matière d'investissement il est logique de dépasser l'annualité. Cette idée de cadre pluriannuel existait aussi au travers de lois dites de programmation et ces lois de programmes ont les trouvait traditionnellement en matière militaire et puis cela s'est diversifié et aujourd'hui il y a des lois de programmation en matière environnementale (Grenelle). nous auront le bilan complet à la mi 2012. Cet aménagement du principe d'annualité apparaît sur deux points : l'idée de la continuité des exercices qui s'applique à tous les organes publics sauf à l'état.
. Peut on évaluer une politique en un an ? D'un point de vue financier c'est non. même l'état.et les FL. Volonté de dépassement du principe d'annualité qui tient à plusieurs raisons : l'annualité ne cadre pas avec les besoins modernes. on le voterait une fois. Par exemple la ville de Lyon pour son exercice 2011. Les finances de l'état connaissent aussi une telle démarche au travers de la notion même de programme qui est définie à l'article 7 de ce que l'on appelle la LOLF de 2001. La technique dite des reports de crédits s'applique à tous. – Les crédits pluriannuels (formule la plus pratiquée) on la retrouve en France avec les autorisation d'engagement pour l'état. alors qu'il devraient l'être. Elle consiste à dire que les crédits inutilisés à la fin d'un exercice ne sont pas nécessairement annulés. c'est à dire à la clôture de l'exercice. Cette orientation nous est imposée par l'encadrement européen. Il y a une lecture budgétaire en continue et les résultats d'un exercice (ex : 2011) doivent être intégrés dans le budget suivant. Le dépassement peut être adopté de trois façons : – avoir un budget pluriannuel. On parle de plus en plus en politique publique et cela pose le problème de leur évaluation. ensuite. Apport de la dernière révision constitutionnelle de juillet 2008 qui a crée ce que l'on appelle les lois de programmation des finances publiques. et ils peuvent être reportés sur l'exercice suivant. Il y a une volonté systématique de vouloir aménager l'annualité budgétaire et il y a toujours une volonté de dépassement du principe d'annualité.
b) la sécurité sociale 20
. 2ème aspect : la loi de finance rectificative de fin d'année adoptée en décembre pratiquement parallèlement à la loi de finance pour l'année suivante. Mais les prévisions sont lissées et glissées dans le temps. ex : 1997. Au regard des calendriers. 1er aspect de la loi de finance rectificative : un procédé normal d'adaptation de la dépense et la recette. clôture l'exercice et c'est la on l'on a le solde final. la loi de finance initiale peut être corrigée en cours d'exercice par les lois de finances rectificatives. Dans les textes on trouve le nom de loi de règlement mais en pratique on appelle cela la loi de règlement des comptes et rapport de gestion. 2002. Le système européen ne prévoit des prévisions que sur trois ans. En matière de gestion courante. Cette loi de finance a deux vocations : les ajustements budgétaires et l'apparition de nombreuses mesures de nature fiscale. c'est curieux car les deux lois se chevauchent. ce dépassement conduit à penser que l'exécution d'un budget pour l'état ne s'arrête pas au 31 décembre mais qu'en réalité l'exécution se prolonge sur le début de l'année suivante c'est ce que l'on appelle une période complémentaire qui pour l'état est de 20 jours. Au lieu d'annuler les crédits en cours d'année ils les gèlent. Pour tout ministre tenu de geler les crédits le but est de gérer le ministère sans débloquer les crédits. LA deuxième loi de programmation est une loi du 28 décembre 2010 qui porte sur une période 2011-2014. a) annualité pour l'état Pour l'état les crédits sont ouverts par la loi de finance initiale pour l'année et ils sont ouverts par un décret au 1er janvier.Ces lois de programmation sont sur une base pluriannuelle et nous sommes sur une 2ème loi de programmation qui s'impose à tous. la 1ère loi de programmation est une loi du 9 février 2009 qui portait sur une période 20092012. qui est votée au cours de l'année qui suit l'année d'exécution. Fin décembre au moment du vote le parlement autorise les annulations de crédits qui n'ont pas été consommés. Cette loi rectificative est utile en cas de changement de gouvernement. En matière d'exécution du budget : un dernier texte apparaît c'est ce que l'on appelle la loi de règlement qui apparaît. Concernant le problème de correction dans le temps. La loi de règlement clôture les comptes.
Cette idée a toujours posée problème : que met on dans un budget ? Pour la France il y a une question : au niveau national. elles ont une dimension pluriannuelle : – 1ère partie : relative à l'exercice précédent. d'avoir d'un côté l'état avec son budget et de l'autre la Sécurité sociale de l'autre. l'organisation de ces lois actuelles. des budgets annexes que l'on ne peut pas fondre dans le budget général. de la gestion publique a conduit depuis longtemps à distinguer un budget général et d'autre part. c'est l'idée d'offrir la capacité de tout lire et tout voir. Ceci étant cette loi de financement de la SECU peut aussi faire l'objet de loi de financement rectificative qui peuvent intervenir en cours d'année au cours de l'année d'exécution. Les personnes publiques ont pris l'habitude de réaliser des opérations de démembrement budgétaire c'est à dire des opérations juridiques consistant à 21
. évite le recours pour les lois de finances rectificatives.Pour la sécurité sociale c'est plus simple. la complexité des budgets. Principe démocratique lié à la transparence. Historiquement aussi il a toujours une pratique qui est le risque de la débudgétisation qui consiste tout simplement à sortir du budget certaines opérations. A côté de cela. Cela conduit inévitablement à une interrogation très classique c'est celle qui concerne la sincérité du périmètre budgétaire. Le 1er exemple de débudgétisation est le financement des autoroutes. Les LFSS sont organisées en quatre parties. Se pose alors la question de la continuité dans le temps de la définition du périmètre budgétaire. Il y a toujours un type d'opération qui ne figure pas au budget c'est ce que l'on appelle les opérations de trésorerie ce sont les besoins financiers courants de l'organisme public. l'unité budgétaire a) généralité Le budget doit se présenter sous la forme d'un seul document. Le budget britannique est un budget unique au niveau national qui fédère les deux dimensions. En réalité la structure. Il y a deux espaces financiers nationaux différents. Pour l'état la loi de finance se contente d'une autorisation donnée au gouvernement pour ces opérations de trésorerie c'est à dire comment alimenter les caisses de l'état. clôture – 2ème partie : relative à l'exercice en cours – 3ème et 4ème partie : recettes et dépenses pour l'année à venir B. Tous les gouvernements l'ont fait. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) est introduite en 1996 elle respecte le principe de l'annualité puisqu'il y a une loi par an. Le budget général va perdre certaines dépenses.
La réforme de 2001 applicable pour la 1ère fois en 2006 a modifié l'organisation des comptes spéciaux et aujourd'hui encore on en distingue plusieurs types : – les comptes d'affectations spéciales : c'est la catégorie générique de droit commun. Cela permet d'avoir une recette et de l'affecter à un budget spécifique. A côté des budgets annexes l'état connait les comptes spéciaux. – Les comptes de commerce : ce sont des opérations à caractère industriel ou commercial effectuées à titre « accessoire » par des services de l'état. Les budgets annexes pour l'état : en 2011 la statistique est assez simple il n'en reste plus que deux. Ex : les états qui relèvent de la zone franc. eurocontrôle. Le budget annexe est l'affectation de recettes à certains services de l'état qui n'ont pas de personnalité juridique distincte de l'état. Pour l'Europe ces démembrements ne changent rien sur le plan financier. l'intégralité de la charge du budget du contrôle aérien. Pour l'état on distingue l'état lui même des opérateurs d'état qui sont des entités publiques ou privées qui se sont vu confier une mission. b) l'état Concernant l'état. les opérations avec le FMI. Mais cela suscite des grèves car Bruxelles veut privatiser. Les compagnies aériennes paient des redevances liées au contrôle aérien. l'organisation budgétaire est sous trois formes il y a un budget général mais il y a aussi deux autres formes comptables budgétaires : les budgets annexes et les comptes spéciaux.
. On transfert à l'UE. Elle concerne les opérations budgétaires financées par des recettes particulières qui ont un lien direct avec l'opération. on additionne tout pour avoir le compte des administrations. Ces comptes spéciaux relèvent de politiques très différentes.confier à des organismes autonomes la gestion de certaines politiques publiques. Ex : les universités sont opératrices de l'état. et un sur les contrôles aériens. Il y en a un sur les publications administratives. C'est la plus globale. On peut prêter aux états étrangers. – Les comptes d'opération monétaire : il s'agit d'une forme comptable on retrace les recettes et les dépenses qui sont à caractère monétaire ex : les pertes de change. Il s'agit d'écriture comptable permettant de rapprocher certaines recettes de certaines dépenses afin d'en suivre le déroulement et donc de pouvoir clairement identifier l'usage de ces recettes. Ex : la gestion du patrimoine immobilier de l'état. Aujourd'hui on l'a environ 600 opérateurs de l'état. – Les comptes de concours financiers : ils permettent de retracer les prêts et avances consenties par l'état.
gérées par la direction du trésor et cette gestion consiste à être la gestion de l'emprunt. Cela explique les énormes différences tarifaires. il 'y a pas d'obligation d'équilibre.c) les finances locales Logique budgétaire totalement différente car si il y a un budget général global il y a aussi des budgets annexes qui pour l'essentiel correspondent à des services publics individualisés ce sont des services publics qui ne sont plus payés sur le budget général (contribuables) mais qui sont payés par le budget annexe (usagers). au budget. Concernant les SPA. Le budget général ne peut pas financer le budget annexe. cela n'existe pas. les SP médico sociaux. C'est seulement la redevance qui va équilibrer le budget. d) les finances sociales Il n'y a pas de budget en réalité de la Sécurité sociale. sans texte depuis de nombreuses années. Il y a une agence qui est l'institution qui lève l'argent pour l'état (Agence France Trésor) qui assure cette politique pour l'état. les SP culturels. Il y en a quatre. L'aide de l'état est détenue à près de 70 % par les prêteurs étrangers. Sur ce terrain du SPA cela conduit à y mettre les services publics administratifs de base. il y a la charge de la dette c'est à dire les intérêts versés. Il y a deux types de budgets annexes : – les budgets annexes obligatoires – les budgets annexes facultatifs Les budgets annexes obligatoires correspondent pour l'essentiel aux SPIC. Il n'y a pas d'unité budgétaire car il n'y a pas de plafond de dépense il n'y a que des objectifs de dépense. En réalité ce sont des caisses nationales. Ces SPIC doivent être obligatoirement autonomes budgétairement quelque soit leur mode de gestion. Les budgets annexes facultatifs qui ne peuvent être crées que si la loi l'autorise mais qui existe même sans loi. il n'y a pas de personnalité juridique. scolaires …. Les opérations de trésoreries sont des opérations hors budget et concernant l'état elles sont assurées. On se donne une facilité de gestion en créant un budget annexe pour les SPA. Ces services industriels et commerciaux obéissent aux règles de la comptabilité commerciale et aussi à un principe financier essentiel à savoir que le service est financé par les usagers et non pas par les contribuables. 23
. La sécurité sociale organiquement cela n'existe pas. il n'y a pas le remboursement du capital qui est hors budget. Pour l'état.
Mais nous ne le voyons pas emprunter car c'est hors budget. elle a en charge la politique de trésorerie et elle emprunte elle aussi sur les marchés financiers. La CSG (contribution sociale généralisée) qui ne rentre pas dans les caisses de l'état mais qui est un impôts affecté aux caisses de la sécurité sociale. L'ACOSS redistribue ensuite aux grandes caisses nationales l'argent dont elles ont besoin. 80 milliards d'€ par an de ponction sur les salaires des particuliers ! D. Les impositions affectées remplacent depuis 2004 une technique fiscale autrefois très importante : les taxes parafiscales. Si on avait cette même exigence pour l'état se serait très dur pour lui de tenir. à un service particulier. Plus le budget est spécialisé plus le parlement exerce son contrôle sur la dépense. le principe de spécialité Ce principe signifie que les recettes collectées qui appartiennent à un budget doivent toutes faire l'objet d'une affectation précise. elle est assurée par un organisme l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Dans le sens inverse moins il est spécialisé plus on laisse de liberté à l'exécutif. recettes et dépenses ne se compensent pas.Concernant les CL il n'y a pas d'organismes pour le moment qui a la compétence de l'emprunt. Ces impositions affectées violent les principes que l'on vient de citer notamment le principe d'universalité. Concernant la trésorerie de la Sécurité sociale. C. Chaque CL se débrouille. Généralement se sont plutôt des dépenses d'investissement. Un particulier veut aider à telle dépense. Ce qu'il y a d'original c'est la technique dite des fonds de concours. investissement … La technique des fonds de concours est ouverte au niveau de l'état et des CL. 24
. Ces impositions sont des impôts que l'on affecte à une dépense particulière. Le principe d'universalité budgétaire connait les mêmes dérogations que le principe d'unité. Le fonds de concours est une participation volontaire d'une personne publique ou privée en faveur d'une dépense d'intérêt public. l'universalité budgétaire On a ici un principe complémentaire du principe d'unité. L'originalité ici c'est que ces opérations d'emprunts et de remboursement ne peuvent être réalisées que pour des opérations d'investissement. Toutes les recettes et toutes les dépenses sont dans le budget et les recettes ne sont pas affectées.
A l'intérieur du chapitre nous avions la structuration service voté / mesures nouvelles. Il ne peut pas jouer avec l'ouverture des crédits. Tous les budgets obéissent à un modèle comptable. L'évolution de 2001 – 2006 est la structuration en missions d'une part et d'autre part en programmes. Chaque strate administrative à sa typologie comptable. – La spécialité juridique est une ouverture de crédit de façon suffisamment détaillée. On est passé du chapitre à la mission pour la spécialité. En réalité les parlementaires ne votaient que les mesures nouvelles. spécialisée. Le remplacement du chapitre par la mission est une grande nouveauté et ne conduit plus désormais à n'avoir qu'une culture véritablement comptable mais à avoir une lecture de politique budgétaire. On laisse de moins en moins de liberté à l'exécutif au profit du parlement. que doit on en faire ? Avec le temps. La seconde partie de la loi de finance était organisée jusqu'en 2001 entre les services votés et les mesures nouvelles. dans l'histoire on est passé d'affectations très générales à une affectation des crédits extrêmement détaillée. Deux cultures se heurtent ici : la culture comptable qui est celle de la spécialisation à outrance. On avait presque 850 chapitres dans la loi de finance. en sachant que l'exécutant est lié par cette ouverture de crédit.La mise en œuvre de ce principe suppose deux dimensions. Chaque entité étant structuré le cas échéant en actions. le principe de spécialité apparaît dans la seconde partie de la loi de finance et c'est la que le changement a été le plus important. Il y a une minorité de missions qui sont des missions interministérielles et puis les 2/3 restant sont des missions de nature ministérielle. Chaque mission traduit une politique publique et vaut à la fois autorisation d'engagement et crédits de paiement. Si l'on s'en tient à l'état. et la culture politique qui ne se satisfait pas forcément d'une telle rigidité. Concernant une collectivité locale ce sera le chapitre. Cette évolution s'est toujours accompagnée dans les pays de deux spécialités : – la spécialité comptable que l'on va retrouver pour tous les organismes publics et qui consiste à préciser l'emploi des crédits et qui suppose de façon très générale une nomenclature (critère de classification) budgétaire. Pour l'état aujourd'hui le niveau de spécialité c'est le programme.
. L'intérêt des missions est d'avoir un vote global par mission. Le parlement n'assurait plus vraiment le contrôle global du budget. de l'entreprise. on vote sur les politiques. Il y a chaque année environ 30 missions pour le budget général. La spécialité est l'affectation des crédit : on a de l'argent. La LOLF redonne une dimension dynamique aux budgets.
Un concept ne marche quasiment pas : avec la LOLF est apparue la fongibilité asymétrique des programmes : en réalité on a ici un verrouillage politique pour Bercy cela veut dire que les crédits affectés par l'état peuvent être utilisé pour d'autres destinations que celles prévues avec une limite. Cela ne fonctionne que de façon marginale. instable. Le titre 2 est celui sur les dépenses de personnels. Il y a environ 130 programmes pour le budget général. Chaque programme est animé par un haut fonctionnaire donc il y a une sorte de personnalisation des deniers de l'état. Chaque programme à un projet par exemple le Projet annuel de performance. Ce sont les programmes qui traduisent de façon très intéressante la culture de performance. l'état donne des dotations aux universités qui se gèrent. Chaque programme se voit affecter des objectifs. Il est difficile de lire ou en tout cas de juger une politique budgétaire sur seulement une année d'exécution. Désormais il y a un vrai débat sur le résultat des politiques budgétaires. C'est avec la loi de règlement que l'on verra les résultats. La charge de la dette est en train de devenir le 1er poste de dépense pour l'état. Cette approche de résultat. Le programme est raccroché à un ministre précis. Depuis la réforme des université l'état ne paye plus directement les salaires. On a cessé depuis 2006 de changer les indicateurs. Il ne peut pas être responsable politique car c'est le ministre qui l'est. et chaque programme fait l'objet d'une évaluation. l'état français a fonctionné avec une politique de mesure des résultats atteints extrêmement hétérogène. Les crédits en question affectés par programmes relèvent d'une nomenclature qui pour l'état relève de 7 titres. Y a t-il une obligation de dépense des crédits votés ? Non il n'y a pas d'obligation il s'agit d'une simple mise à disposition de crédits. le titre 3 est les dépenses de fonctionnement. on ne peut pas prendre sur les crédits d'investissement pour financer du fonctionnement. des résultats atteints. Par programme nous aurons le rendu des rapports annules de performance ou l'on indique les résultats de la politique et de l'action. Cette lecture 26
. mais l'inverse est possible. Les programmes sont des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère. Si les objectifs n'ont pas été atteints alors il faudra changer la politique.Au delà des missions il y a les programmes qui sont la spécialisation réelle des crédits. de performance conduit à terme inévitablement à la pluriannualité pour mesurer l'efficacité d'une politique budgétaire. Il faut au moins 2 programmes par mission au minimum. le titre 5 est sur les dépenses d'investissement … le titre qui a le plus gonflé pour l'état en 2012 est le titre 4 qui est une affectation de crédit consacrée au poids de la dette (paiement des intérêts). • S'agissant du budget de l'état
Avant le vote des budgets à tous les niveaux (local. comment employer l'argent ? Subventions. Cela pose deux questions : a quoi a servit le vote parlementaire ? En période de crise économique et donc budgétaire faut il annuler les crédits ? Les annulations de crédits ne peuvent dépasser 1. comportent des affectations globales de crédits pour des dépenses imprévues qui ne relèvent pas d'une orientation politique. aide aux entreprises …) Le budget par nature est une obligation. paiement de salaires …) – ou une présentation par fonction qui traduit la compétence des CL et là on voit une spécialisation des compétences des CL (prédominance scolaire. 27
....) il y a désormais un débat d'orientation budgétaire (DOB) qui précède le vote même du budget. S'agissant des budgets des collectivités locales :
La spécialité des crédits reste très traditionnelle. les crédits son répartis selon une nomenclature comptable traditionnelle c'est à dire le chapitre (thématique) et l'article ( un numéro). Le système LOLF incite plutôt à la consommation.juridique s'oppose aujourd'hui clairement à la lecture LOLF qui suppose que les crédits sont engagés pour une politique avec des résultats à atteindre. Le gel des crédits n'est pas une annulation. C'est donc de la régulation budgétaire). Pour contourner l'obstacle les gouvernements ont pris l'habitude de geler des crédits en début d'exercice. L'état prévoit toujours une ligne dans le budget de l'état pour les catastrophes naturelles. surtout les finances de l'état. le budget par fonction ne l'est pas. C'est ce débat qui traduit les grands choix de politique budgétaire.5% des crédits ouverts (votés) si on veut aller au delà il faut revoter (une loi de finance rectificative). état. Tous les budgets publics.. Pour les grandes collectivité il y a une possibilité de double présentation : – il peut y avoir une présentation par nature (type de dépense. Si l'on ne débloque pas les crédits de l'année c'est la dernière loi de finance rectificative (décembre) qui consacrera les annulations de crédits correspondants. En cours d'exercice il est possible pour le premier ministre de faire deux opérations : – les transferts de crédits (on ne change pas la nature de l'opération mais on change le programme) – l'annulation de crédits (normalement elle ne peut intervenir que quand le crédit est devenu sans objet mais l'annulation de crédits est aussi possible pour prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire.
cette notion de sincérité a un sens différent et trouve son origine dans les finances locales. Le droit positif actuel en matière de finance de l'état : le principe de sincérité est désormais consacré aux articles 32 et 33 de la LOLF. 29 décembre 1994. qui doit être constant. Mais il y a le reproche de la débudgétisation. Entre 1994 et 2000 il n'y a eu aucune censure d'une loi de finance sur ce fondement.Le grand temps fort budgétaire est donc en amont. La Droite fera pareil de 1995 à 2002 ! L'opposition mettait en avant d'une part la surévaluation des recettes et la sous évaluation des dépenses. Le CC n'a reconnu que très progressivement un principe de sincérité. c'est la Gauche qui tente de faire reconnaître ce principe de sincérité. – La dimension du texte qui est la sincérité dans l'élaboration du budget. Elle devra aussi faire preuve de vraisemblance par rapport au résultat de l'exercice précédent ». Un auteur défini ce concept. le principe de sincérité C'est le dernier né des principes. C'est juste avant l'adoption de la LOLF qu'il a accepté d'utiliser le mot de sincérité. Décision CC. On va voir un combat politique entre les partis. Volonté de faire apparaître ce principe de sincérité dans les années 1990. E. C'est la sincérité du contenu. Certains se sont dits que ce n'était pas réellement un principe. On ne peut pas cacher des dépenses ou des recettes. L'ordonnance de 1959 pour les finances de l'état ne connait pas ce principe mais elle dit bien que les crédits sont prévisionnels. il s'agit de François Labie : « l'évaluation sincère signifie puisque les inscriptions budgétaires ont un caractère prévisionnel que cette prévision doit être faite sur la base de tous les éléments de fait ou de droit connus ou prévisibles au moment de l'élaboration du budget. La décentralisation de 1982/1983 est à l'origine d'une élaboration d'un principe de sincérité budgétaire pour les FL. Le budget d'une CL est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre les recettes et les dépenses de la CL ayant été évaluées de façon sincères. limitatifs … Ce principe n'existe pas juridiquement dans les textes ni dans la JP constitutionnelle. leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des 28
. La loi de finance présente de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'état. c'est un élément novateur. La sincérité a aujourd'hui plusieurs dimensions : elle a une dimension comptable au sens traditionnel « la sincérité des comptes »et puis il y a aussi la sincérité budgétaire qui a plusieurs dimensions : – la dimension traditionnelle est la dimension du périmètre budgétaire. c'est la débudgétisation ou même la dissimulation de certaines charges.
Il n'y a quasiment aucun état qui n'ai constitution (ni les USA. L'équilibre budgétaire Aujourd'hui grand débat en France. Idem pour la loi de financement de la sécurité sociale. ni l'Allemagne françaises qui sont les seules à connaître « de voter et d'exécuter leur budget en inscrit l'équilibre budgétaire dans sa …). c'est du contentieux administratif. a estimé que le principe de sincérité ne relevait pas des droits et libertés garantis par la constitution. région Lorraine. Mais le problème qui se pose est celui de la cour des comptes qui n'est pas responsable de sa certification et se pose aussi la question de son indépendance. La cour des comptes joue le rôle d'un commissaire au compte qui établie la régularité des comptes. On peut considérer que ce principe aujourd'hui est mort. Le CC a eu à statuer sur ce principe de sincérité. L'équilibre budgétaire ne concerne en France que certaines collectivités publiques et en particulier les collectivités locales il ne concerne pas l'état et à fortiori il ne concerne pas la sécurité sociale. C'est une obligation 29
. 15 juillet 2010. Le conseil constitutionnel sera saisie de « l'insincérité » d'une loi de finance. et la LOLF et la loi de financement de la sécurité sociale imposent aujourd'hui la certification des comptes de l'état et de la sécurité sociale et cette certification est assurée par la cour des comptes et elle accompagne le projet de loi de règlement et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. qui est nul part. On s'était posé la question est ce que l'on pourrait saisir la QPC pour saisir le conseil constitutionnel et obtenir la censure d'une disposition sur le fondement de l'atteinte au principe de sincérité ? Le CE par un arrêt CE. Donc ce principe de sincérité est un « 5ème principe » qui fonctionne au mieux pour les budgets locaux. La révision de 2008 a fait apparaître un article 47-2 dans la constitution qui énonce que les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financière. c'est une erreur tellement grave qu'il aura du s'en apercevoir. il y a aussi la sincérité comptable des comptes de l'état. Le mot sincérité a plusieurs sens : pour les finances de l'état le terme est utilisé pour la loi de règlement (qui clôture les comptes). On ne certifie pas les comptes des collectivités locales. Avec ce second élément il n'y a eu a ce jour aucune censure de la LOLF. D'où l'efficacité douteuse de la certification. F. Le CC a mis en avant un autre critère qui n'est pas dans les textes. Pourquoi ? Car le CC a apporté deux réponses dans sa JP. elles sont toutes tenues équilibre réel.prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. sur « l'insincérité » il faudrait qu'il y ait eu une erreur manifeste d'appréciation dans l'élaboration du projet. La sincérité se caractérise par l'absence d'intention de fausser les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Pour ce qui concerne les CL l'équilibre.
16 décembre 2010. Les collectivités locales ont quasiment toujours un excédent de la section fonctionnement et elles ont alors deux choix : – le report de cet excédent sur la section de fonctionnement de l'exercice suivant – cet excédent peut être utilisé pour la section investissement. chaque section doit être votée en équilibre et il est interdit aux CL de recourir à l'emprunt pour financer la section de fonctionnement. On définit le plafond de l'emprunt ce qui veut dire qu'il n'y a pas de principe d'équilibre budgétaire en réalité pour les lois de finances. Le résultat c'est que beaucoup le font et que la section d'investissement est financée par des excédents. Un article autorise le recours à l'emprunt pour la couverture du solde de l'équilibre. dans cette décision il énonce l'idée que les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent pas conduire par un transfert 30
. Pour prolonger sur cette présentation des finances locales. par des subventions d'autres collectivités et le solde de la section d'investissement ce sera l'emprunt. que se passe t-il pour les finances de l'état et de la SECU ? Pour ces deux postes financiers. L'état n'a aucune exigence.juridique. • S'agissant de la sécurité sociale
Il n'y a aucune obligation d'équilibrer un budget de la sécurité sociale : pour cause il n'y a pas de budget de la sécurité sociale il y a des objectifs de dépense auxquels on affecte des recettes. aucun impératif d'équilibre budgétaire. au niveau européen. il y a une exigence d'équilibre des comptes des administrations publiques qui obligeraient à priori à éviter les déficits excessifs voir tendrait à l'équilibre des comptes budgétaires voir à l'excédent. C'est l'idée de la continuité budgétaire des exercices. L'état ne pourrait pas respecter ce principe. De quel équilibre s'agit t-il ? En réalité c'est un simple équilibre par le solde. Une fois que l'on met de côté les finances locales. L'emprunt fait qu'il y a très peu de dettes locales. théoriquement sans recourir au déficit ». L'équilibre des budgets c'est le déficit mais si l'on souhaite résorber la dette c'est autre chose. par des dotations de l'état. par des impôts affectés. loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. La conséquence c'est que si il doit y avoir un déficit d'exécution ce déficit doit être immédiatement intégré dans le budget en cours d'exécution. • S'agissant de l'état
C'est la première partie de la loi de finance qui organise ce que l'on appelle l'équilibre économique et financier. Si il y a de l'endettement il est lié à l'investissement. Il y a un impératif pensé par le CC a plusieurs reprises : Décision CC.
et la CSG) Débat actuel : dans les semaines à venir : projet d'insertion dans la constitution de l'inscription d'un principe d'équilibre budgétaire. Ces principes sont dans la déclaration des droits de l'homme. On tente depuis 1994 de faire censurer une loi de finance sur ce fondement mais le Conseil constitutionnel ne s'y est jamais résolu. il faut donner à la CADES les moyens de payer la dette. Ces principes ont traduit en France le prolongement des principes révolutionnaires relatifs aux impôts. Cela apparaît toujours aujourd'hui par exemple dans la décision du conseil constitutionnel du 29 décembre 1982 dit que le principe d'universalité budgétaire a pour objet d'assurer la clarté des comptes de l'état et de permettre par la même un contrôle efficace du parlement. Ces principes du 19ème siècle traduisent la victoire politique des parlements face à l'exécutif. annualité. Pour reprendre la formule de Henri Michel Crucis qui parlait d'un carré magique des principes financiers pour désigner les quatre principes traditionnels : unité. d'image fidèle des comptes publics avec in fine la méthode d'entreprise c'est à dire la certification des comptes. 31
. spécialité. de sincérité. Il faut une compensation : les impôts (ex : Contribution de remboursement de la dette sociale CRDS. Conclusion générale : Les finances publiques ont une dimension juridique qui s'est renforcée et aujourd'hui il y a un gardien juridique qui tend à prédominer c'est le conseil constitutionnel et cela de façon plus sûre au travers du mode traditionnel de saisine du conseil (Article 61) en sens inverse. les principes de régularité. Quelle est l'autorité juridique de ces nouveaux principes ? L'interrogation porte surtout sur le principe de sincérité. universalité. c'est la libre administration. Il ne sera utile sur le plan juridique que pour les finances locales car se sont les seules qui voient une liberté les concernant explicitement mentionnée dans la constitution. le prof a moins de certitude sur la base de l'article 61-1. Il y a des pseudo principes que l'on invoque mais qui n'ont pas de consécration évidemment ici pour ce qui est de l'état l'exemple parfait est celui de l'équilibre budgétaire : il n'y a pas de principe de l'équilibre budgétaire ! On voit se développer à côté des principes budgétaires des principes touchant à la comptabilité.sans compensation au profit de la CADES (caisse d'amortissement de la dette sociale) de recettes affectées au régime de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement. A ces principes traditionnels sont venus progressivement se rajouter de nouveaux principes dont l'objet est d'améliorer la gestion financière des organismes publics et aussi d'assurer une plus grande transparence dans cette gestion. la loi de financement ne peut pas conduire à une dégradation des « conditions générale de l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année à venir ».
18 à 19 milliards d'€ / an. Le système américain est différent c'est la consommation par le crédit. 2. Il y a concurrence entre emprunteurs sur le marché financier mondial. la zone euro nous protège de cela car le déficit du commerce a toujours une influence sur la monnaie et la France a toujours dévalué sa monnaie pour améliorer la situation concurrentielle des entreprises. en France nous sommes le pays qui a le plus fort taux de dépenses sociales. elle ne peut pas jouer avec le budget. la vision de ce que l'on fait de l'argent public – une dimension économique – une dimension juridique. cela a des incidences sur la balance commerciale. La situation du commerce extérieure n'a plus d'impact sur la monnaie euro. quelles sont les limites de l'exercice § 1 : Les contraintes des politiques budgétaires Quelque soit la majorité qui arrive aux affaires. Les FP sont éparses dispersées dans la constitution contrairement à L'Allemagne. Pour nous la contrainte est minime. somme que l'on est obligé de verser. La contribution au budget de l'UE. Il y a toujours trois contraintes traditionnelles : – Les contraintes d'ordre économique : 1. On est dépendant du marché financier complétement en France. l'Espagne …
Section 2 : La dimension « politique » des finances publiques Il faut intégrer trois paramètres : – une dimension partisane. Le taux d'épargne des ménages (épargne privée). – Les contraintes d'ordre financier : 1. L'évolution des dépenses sociales. pour financer le déficit budgétaire il faut emprunter. 32
. La situation du commerce extérieur de l'état. 3. 2. Les français ont un peu oublié cette contrainte car notre commerce extérieur est déficitaire. quand le taux augmente cela veut dire que la consommation baisse et inversement. Plus on emprunte à des taux bas moins la charge de la dette s'accroit et inversement. la balance des paiements. La situation du marché financier.En France il y a une faiblesse constitutionnelle c'est que la constitution française en tant que telle ne connait pas les finances publiques car il n'y a pas de titre ou de partie réservé aux finances publiques.
On pensait que cette méthode inflationniste avait disparue mais en réalité elle continue. Les opérateurs financiers s'implantent là ou le système fiscal est le plus avantageux pour lui. maitriser les salaires. 4.Ce n'est pas énorme. ici c'est le problème de la concurrence fiscale. la masse salariale. – La politique des prélèvement obligatoires. La situation de la dette publique. soit on la réduit. 3. Les ministères continuent à reproduire la même méthode. – Le contrôle. Le vrai financeur de l'Europe c'est l'Allemagne. ex : le paiement des salaires. 3. Les tendances lourdes des masses budgétaires. et en particulier la charge de la dette 2. – L'évolution des déficits. – Les éléments de dynamique budgétaire : 1. soit on laisse filer les dépenses. les effectifs. le problème de la politique des soldes. réduction des transferts financiers vers les CL. augmente t-on. Quelles sont les grandes options de la politique budgétaire ? Elles sont de deux types : il existe des options macro-budgétaires et des options sectorielles. La question de l'évolution des budgets des collectivités locales tout simplement parce que les états soit opèrent des transferts financiers. Le risque c'est la perte de recette pour l'état. c'est un problème de redistribution qui est prioritaire. le poids des services votés (censé avoir disparu avec la LOLF). Les états n'ont pas de réelles libertés dans leur politique budgétaire. Ces options de politiques budgétaires ne peuvent aujourd'hui s'exercer que dans un cadre européen qui ne donne lieu qu'à un encadrement des choix budgétaire des états. L'originalité ici est que Fillon a imposé aux ministres une baisse de leurs budgets.
. Le niveau d'harmonisation fiscale au sein de l'UE. soit garantissent la dette des collectivités locales. réduit on ou stabilise t-on le montant des PO ? • Concernant les options sectorielles :
– Il s'agit de maitriser les dépenses liées à la fonction publique. L'état devrait avoir versé 100 milliards d'Euros aux collectivités locales à la fin de l'année. – La maitrise de la dépense publique en terme de soutien à certains secteurs d'activités. maitrise. • Concernant les options macro-budgétaires : – L'évolution des dépenses : soit on maîtrise la dépense.
une vision … Les politiques budgétaires ne font que traduire des choix de politique publique dans le cas des contraintes que nous venons de voir. La policy mix c'est ce qui caractérise la politique de nos états depuis les années 30. Les états ont été sauvés par BCE. C'est la raison qui explique aujourd'hui que les banques sont en aussi bonne santé financière. C'est le mélange de ces deux politiques qui caractérise notre situation présente. des politiques de l'état. Elles empruntent à 1% à la BCE puis elles font crédits aux états à 3 ou 4 % ! La crise des états européens a conduit la BCE a racheter de la dette souveraine c'est à dire que lorsque les créanciers sont arrivés devant les états pour dire remboursez moi. Cette politique est inflationniste et le risque pour la BCE est que les états ne puissent plus rembourser leurs dettes. la BCE a racheté les emprunts en question. La politique économique ne relève pas de la BCE.§ 2 : Les choix de politiques budgétaires Nous sommes sur le terrain des politiques publiques. Cette banque centrale fournie les liquidités sur le marché financier et c'est donc auprès de la BCE que les banques peuvent emprunter de l'argent à un certain taux d'intérêt et la BCE peu réduire ou accroitre le taux de ses liquidités. C'est à la fois une politique budgétaire et une politique monétaire.
On a trois formes de politiques budgétaires :
. • – – – – Sur le plan de la politique budgétaire la policy mix se caractérise par quelques éléments prévis : la lutte contre les déficits. La politique monétaire qui est très différentes selon les états. On peut supposer que derrière une politique il y ait un programme. Ne tolérer que des déficits conjoncturels face à une situation de crise. La volonté de diminution de la dette publique. Si on s'en tient à l'UE. la politique monétaire ne relève plus des états. Qu'est ce que c'est ? C'est un ensemble cohérent d'actions conduites par les pouvoirs publics. C'est la théorie des budgets cycliques. cette politique est directement inspirée des théories keynésiennes on considère que le budget est un instrument conjoncturel vis à vis de l'économie. La BCE décide du taux directeur de la monnaie c'est à dire que la BCE décide du taux d'intérêt européen et c'est elle qui impose le niveau des réserves obligatoires imposées aux établissements de crédits. c'est la BCE qui assure cette mission avec un seul objectif : la maitrise de l'inflation. La mise en œuvre d'une coordination des politiques budgétaires avec le cas échéant des sanctions intergouvernementales. Si la période économique est favorable on doit aller vers l'excédent budgétaire.
– La politique de modulation des moyens budgétaires qui consiste ici à jouer sur les dépenses et les recettes en choisissant certaines catégories de dépenses et en choisissant aussi certains types de recettes. Il est prévu dans ce pacte la fin du SMIC qui suit le rythme de l'inflation.
Section 3 : Le contrôle des finances publiques
Ce n'est pas un contrôle policier face aux politiques budgétaires mais plutôt un contrôle de la mauvaise utilisation des deniers publics. – Et le contrôle politique qui au plan national est assuré par le parlement. d'impulsion. Il y aurait ici comme idée que l'âge de la retraite serait liée à l'évolution de la démographie. Traditionnellement en France il y a deux formes de contrôles : §1 .– une politique dite de la discipline budgétaire (pratiquée une fois sous le Général de Gaulle au milieu des années 1960) – La politique budgétaire pour réguler la conjoncture qui consiste à favoriser certains investissements. Politique très critiquée par la cour des comptes qui a identifié à ce jour 500 dispositifs de dépenses fiscales ou budgétaires. Pour nous français. Faut il développer les cotisations sociales. le CC serait gardien de cette règle d'or. Cela consiste à faire en sorte que certaines personnes ne paient pas l'impôt qu'elles devraient payer. La France a partiellement abandonnée la politique de la dépense budgétaire pour une autre politique tout aussi couteuse ce que l'on appelle la dépense fiscale. Un contrôle externe renforcé Ce rapport annuel a deux dimensions juridictionnelles : – il s'agit d'un contrôle par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes et par une Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). cette proposition pourrait être adopté en Mars 2011. ce pacte prévoit l'inscription dans les constitutions nationales une règle d'or budgétaire s'inspirant directement du modèle allemand qui tendrait à faire de l'équilibre budgétaire un principe de gestion. certaines dépenses publiques.
. l'impôt … ? La France et L'Allemagne ont proposé au membres de l'UE le pacte de compétitivité de la zone euro en Février 2011. Ce serait donner au CC un poids considérable en matière de FP. le problème c'est que la démographie de chaque pays est différente. Il n'y a aucune certitude sur l'adoption du pacte. à avoir une politique d'incitation.
à savoir que le parlement peut demander à la cour d'opérer des contrôles de gestion et d'évaluer des politiques publiques (loi du 3 février 2011). Depuis 1938 ce rapport est publié au Bulletin Officiel. au sortir de l'ENA.
. Il peut être responsable des dettes de sa mauvais gestion. et la Cour des comptes à été crée en 1807. Il y a aussi chaque année la publication du rapport public annuel qui est un rapport fait au président de la république et ce rapport trouve ses origines dans une pratique des anciennes chambre des comptes c'est ce que l'on appelait les remontrances au roi. le contrôle juridictionnel 1.A. les organismes faisant appels à la générosité publique (Les ONG). C'est une véritable juridiction composée de magistrat inamovibles (donc protégés). à l'origine c'était un rôle très limité des comptables qui n'a cessé de s'accroitre au 19ème et 20ème siècle. Donc aujourd'hui on se demande comment rendre les ordonnateurs responsables de leur mauvaise gestion ? Attributions administratives : elles ne débouchent sur aucun arrêt. les opérateurs d'état et les entreprises publiques nationales. Les comptables publics en France sont redevables de la dette publique sur son patrimoine. les organismes de sécurité sociale. Le jugement peut conduire à une condamnation pécuniaire du comptable. La cour des comptes Elle se veut héritière des anciennes chambres des comptes de l'ancien régime. elles ne font pas griefs ce sont des études. Il y a des fonctions traditionnelles et des fonctions plus nouvelles. les ministres. il y a l'état. La cour des comptes ne peut pas juger les ordonnateurs. L'argument qui justifie cette irresponsabilité c'est qu'ils ont déjà une responsabilité électorale (responsabilité politique devant le parlement). nommés par décret du président de la république. Le deuxième volet c'est l'assistance aux pouvoirs publics. elle a une totale liberté d'investigation. Dans les fonctions traditionnelles il y a les attributions juridictionnelles (le juge rend des arrêts) qui consiste à juger les comptes de ce que l'on appelle les comptables publics. Ces chambres ont été supprimées en 1791. les maires. Le programme de contrôle (que va t-on contrôler en 2011-2012?) est librement défini par la cour. des avis … Il y a ce que l'on appelle globalement le contrôle de gestion qui consiste pour la cour de vérifier la régularité des opérations financières de tous les organismes relevant de sa compétence. Ce contrôle de gestion débouche systématiquement sur un rapport particulier lié à l'organisme concerné et sera rendu public. les conseils généraux donc elle ne peut pas juger les exécutifs qui ordonnent les dépenses.
> Attributions administratives : elles n'ont aucune portée juridictionnelle. les CRC ont donc fait un contrôle qualitatif en opportunité. Dans ces deux cas le 37
. les CRC n'effectuent plus qu'un contrôle de la régularité de l'emploi. Elles ont des : > Attributions juridictionnelles : elles assurent le jugement en premier ressort des compte des comptables publics locaux. Il peu y avoir des équilibre fictifs. Ce contrôle de régularité est toujours l'occasion d'une appréciation qualitative de la gestion PU locale c'est-à-dire ce que redoute les élus locaux. Dès 1988 on a corrigé le dispositif. Il ne s'agit que d'une évaluation sur la régularité des actes de gestion et depuis 2001 il est interdit aux CRC d'avoir des appréciations en opportunité. Institution assez critiquée car elle s'intéresse à la gestion locale. Crées en 1982. Ces attributions passent par : ▪ Le contrôle de la gestion des fonds publics locaux : contrôle similaire à celui de la CDC et débouche sur des observations définitives sur la gestions de telle ou telle politique. le même statut que les membres de la CDC.2. ▪ Le contrôle budgétaire des CT : contrôle des délibération en matière budgétaire et sur l'exécution budgétaire.
La loi du mars 1982 prévoyait que les CRC assuraient un contrôle « du bon emploi » des fonds. c'est-à-dire de toute personne qui s'ingère dans le maniement des deniers publics sans titre. Les CRC sont libres de leur contrôle. Elles ont une dimension géographique. chaque région a sa chambre. A partir de 2001 on a interdit l'appréciation en opportunité de manière explicite. Le comptable public peut être jugé responsable de sa gestion et condamné à rembourser la dette que sa mauvaise gestion a pu créer. Les chambres régionales de comptes (CRC) Elles relèvent d'une logique totalement différente. Qu'il s'agisse des comptables en titre ou des comptables de fait. Les élus ici ont le sentiment d'être condamnés par cette instance. la difficulté est que certains élus locaux ne votent pas un budget en équilibre réel. Les ordonnateurs (exécutifs locaux) ne sont pas soumis au contrôle de la CRC sauf quand il adresse un ordre de réquisition à un comptable. de même des CT votent un budget déséquilibré de manière délibérée. en ce sens les conseillers de CRC sont bien des magistrats protégés car inamovibles. Contrôle assez classique. Elles ont les mêmes prérogatives. Le projet de loi déposé par Philippe Séguin devait conduire à un regroupement. Ils sont recrutés normalement (environ 300). Un budget doit être voté en équilibre réel.
A côté il est possible de mettre en cause pour l'inexécution des décisions de justice. 140 arrêts de la CDC. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a) présentation Institution juridictionnelle en sursis. sur ces 120 les 2/3 sont centrés sur des contrôle de gestion. B. Il y a des départements qui eux sont en difficulté budgétaires pérenne. en cas de refus de la CT.. Séguin voulait une responsabilité pour les ministres mais personnes ne souhaite cette réforme.B. les agents PU et toutes personnes assimilées ». infraction de 1995. crée en 1948 par une loi du 25 septembre 1948. elle permet de mettre en cause les ordonnateurs c'est donc une dérogation. c'est ici qu'il y a une difficulté.). Elle a sa propre histoire. Elle est crée pour sanctionner certaines fautes personnelles commises « dans les actes de leur fonction par les fonctionnaires. Les élus répondent qu'ils ont une autre responsabilité d'ordre électorale. on peut aller jusqu'à rendre exécutoire un nouveau budget organisé par l'Etat. Il n'y a pas de crise des FL mais il y a des communes mal gérée. les membres du gouvernement et les gestionnaires élus (maires. : La CDC en 2010 a rendu 1200 rapports. également les comptables publics et les ordonnateurs qui participent à des actes de gestion au sein d'une collectivité.. La classe politique n'est pas responsable devant le CDBF a priori.Préfet du département peut requérir l'expertise de la CRC pour analyser le budget et le cas échéant. N. Relèvent aussi de cette Cour les membres des cabinets ministériels et les représentants ou administrateurs d'organismes relevant de la compétence de la CDC.
b) saisine Elle peut être saisie par : > Les présidents des assemblées 38
. Relative diversité d'actes : > Mauvaise gestion des deniers publics > Perception irrégulière de recettes.
Il y a des types d'actes qui permettent de remettre en cause des agents 39
. Les élus ont une responsabilité électorale. et les ordonnateurs qui participent à des actes de gestion au sein d'une collectivité publique. CRD de la CDBF relèvent tous en cassation du CE or le projet de réforme conduisait à supprimer cette cassation.. Sont exclus de cette cours les membres du gouvernement et les gestionnaires élus des collectivités locales pour leurs actes de gestions normaux en tant que maire. La classe politique exécutive n'est donc pas à priori responsable de ses actes de gestions devant la CBGF. les agents publics. une réforme édulcorée car le CE serait perdant. les membres des cabinets ministériels. CRD) > Le particulier quant une CT a refusé l'inexécution d'une décision de J.. Les ministres devaient répondre de leurs actes de gestion. les ordonnateurs ne veulent pas dépendre de la CDBF et Séguin est mort. les comptables publics. Elles sont extrêmement faibles > La publication de la condamnation du fonctionnaire. Séguin a proposé la création d'un Tribunal de cassation qui aurait confirmé la particularité de ces institutions. On peut penser que la réforme qui aura lieu sera a minima. c) sanctions Sanctions possibles : > L'amende : elle obéit à un principe de proportionnalité. Cette Cour a une activité très faible : 3 arrêts rendus en 2010. d) qui relève de la cour ? Le paysage des justiciables est aujourd'hui assez diversifié : les fonctionnaires. le vice président est le président de la section des finances du CE et 4 autres membres : 2 conseillers d'Etat et 2 de la CDC c'est donc une gestion paritaire. On ne saisie plus la CDBF.> Le PM > Les ministres > Les juridictions financière (CDC. Dans le projet de réforme de Séguin il était prévu la suppression de cette Cour et la création d'une Chambre spécialisée au sein de la CDC. Elle est présidée par le Premier président de la CDC. Les arrêts de la CDC. les représentants ou les administrateurs d'organismes relevant de la compétence de la cour des comptes.
Les arrêts de la cour des comptes relèvent tous en cassation du CE.notamment en matière de gestion des deniers publics. C. Quantitativement cette cour a une productivité extrêmement faible. d'enlèvement des dépenses. Il y a aussi le cas des personnes qui ont commis des actes irréguliers dans la gestion publique par exemple en procurant des avantages injustifiés à autrui au préjudice de la collectivité. Ce contrôle politique n'a jamais débouché sur un 40
. le CE est perdant dans cette histoire. Mais les amendes sont extrêmement faibles. la perception irrégulière de recette. le vice président de la cours est le président de la section des finances du conseil d'état et il y a quatre autre membres : deux du conseil d'état. f) Quelles sanctions ? Les sanctions qui peuvent frapper les personnes condamnées sont de deux ordres : – l'amende financière qui obéit nécessairement au principe de proportionnalité – la publication au journal officiel de la condamnation. Le CE dans la réforme serait aussi dépossédé de ce pouvoir de cassation car Philippe Seguin avait proposé la création d'un tribunal de cassation. e) Qui peut saisir la cour ? La cour peut être saisie par des organes politiques de la république. par les ministres. A côté de ces éléments assez classiques on peut remettre en cause des gestionnaires grâce à l'inexécution des décisions de justice qui est une infraction qui date de 1995. Cette infraction permet de mettre en cause aussi les ordonnateurs. La publication elle même a peu d'incidence. deux de la cour des comptes. Le particulier a un intérêt à agir. La réforme efface le CE. Et il y a un contrôle qui est assuré par les organes délibérants des collectivités locales. Le contrôle politique Ce contrôle a deux dimensions : une dimension nationale qui concerne à la fois les finances de l'état et les finances sociales et ce contrôle politique est assuré par le parlement. l'un des deux présidents des assemblées parlementaires. trois arrêts rendus en 2010 ! Dans la réforme de Philippe Seguin il était prévu la suppression de cette cour et finalement la création d'une chambre spécialisée au sein de la cour des comptes. par les juridictions financières (chambre régionale des comptes) et puis elle peut être saisie aussi par le particulier dont une collectivité a refusé l'exécution d'une décision de justice à son profit. par le premier ministre. Aujourd'hui cette cour est gérée paritairement elle est présidée par le 1er président de la cour des comptes.
2) les organes délibérants locaux = L'ensemble des conseils des assemblées locales. A côté de ce droit. Droit à l'information au travers des rapports notamment budgétaires qui doivent lui être régulièrement présentés. Il assure son contrôle à l'occasion du vote des lois : d'une part à l'occasion du vote de la loi de règlement qui clôture l'exercice. Par exemple le maire quitte la salle au moment du vote. C'est le phénomène de la solidarité majoritaire. En 1999 a été crée la MEC (Mission d'Évaluation et de Contrôle) qui est au sein de la commission des finances de l'assemblée nationale. au terme de l'exercice concerné. Cette mission a un pouvoir spécifique d'investigation. C'est le congrès américain qui inspire le parlement français. C'est un acte administratif → contrôle de 41
. et d'autre part à l'occasion du vote de la loi de financement de la sécurité sociale (qui arrive en décembre). de convoquer tous les agents publics concernés. Elle a rendu des rapports considérables. Le parlement français comme tous les parlements dispose d'un droit à l'information et un droit d'information.renversement politique de l'exécutif. Le compte administratif retrace l'exécution des dépenses et des recettes de l'exercice antérieur. 1) le rôle du parlement Ce rôle du parlement national est assez divers. on débattra en 2012. 1er temps : Débat d'orientation budgétaire 2ème temps : Vote du budget 3ème temps : conduit au niveau local a ce qu'il y ait deux comptes qui sont présentés à l'organe délibérant et qui évoquent la clôture d'une exécution budgétaire. Le compte administratif doit être voté par un organe délibérant qui à l'occasion va voter le quitus. Droit de l'information puisque le parlement dispose d'un pouvoir d'investigation sur pièce et sur place et en même temps droit d'audition. Pour 2011. Il y a le compte administratif qui est présenté par l'exécutif local (maire) et le compte administratif s'accompagne par le compte de gestion qui est présenté par le comptable public local. Le compte de gestion est un état financier de la situation de la collectivité. Le compte administratif est voté pour l'année suivante et est transmis au représentant de l'état après le vote. Le chef de l'exécutif disparaît c'est à dire que le vote se fait hors sa présence. la cours des comptes assiste aussi le parlement et elle peut réaliser des enquêtes à la demande des assemblées parlementaires et une loi du 3 février 2011a renforcé cette mission auprès du parlement dans le domaine de l'évaluation des politiques publiques.
d'évaluation. Olivier Gohin indiquait que ce contrôle était la contrepartie nécessaire de l'action administrative et pour lui ce contrôle ou cet auto contrôle vise à mettre en œuvre la notion de responsabilité administrative. et d'enquête. Ce principe d'auto contrôle n'a pas de dimension juridictionnelle ou disciplinaire. un contrôle de l'administration par l'administration. Le résultat de cette logique est que finalement ce contrôle est un contrôle qui sert les ministres. A côté de cette fonction première qui est une fonction d'alerte au profit du ministre. Ce rôle des inspections générales est double : la première mission traditionnelle est d'assurer pour le ministre des fonctions d'expertise. Il a une vraie tutelle implicite sur les autres ministres. les inspections générales se sont vues aussi conférer un rôle d'appui à la révision générale des politiques publiques dans le cadre de l'évaluation des politiques publiques. L'IGF sert d'abord le ministre des finances et l'IGA est souvent rattachée au premier ministre ou au ministre de l'intérieur. Le rapport rendu est souvent co-rédigé qui mélange les deux cultures : privatiste 42
. Il y a une inégalité de situation. Elle donnera par la suite naissance à l'inspection générale des finances (IGF). Cela soulève un vrai problème d'identification. placée sous l'autorité du président de la république. Il n'y a pas de certification des comptes locaux pour le moment. §2 . Le fondement de ce contrôle est l'article 15 de la DDHC qui précise que la société a le droit de demander compte a tout agent public de son administration. L'administration traditionnellement se contrôle elle même. On va voir rapidement réapparaitre de nouvelles formes d'inspection et c'est sous le consulat et le premier empire que vont naitre les premières inspections. Le contrôle des inspections C'est un contrôle interne qui est un processus ancien que pratiquaient les rois sous l'ancien régime au travers d'inspecteur généraux qui pouvaient contrôler toutes les administrations du royaume. à la différence de l'état et de la sécurité sociale.légalité. Dans les années 1990 on avait plus d'une vingtaine d'inspections générales avec deux inspections prééminentes : l'IGF. La persistance d'un contrôle interne C'est une sorte d'auto contrôle. Elles sont directement liées au domaine d'intervention de l'état. En 1801 nait l'inspection du trésor qui a vocation à contrôler les administrations financières. Ce contrôle n'est pas seulement un problème financier. La 1ère inspection est crée en 1800 qui est l'inspection aux revues qui était un corps spécifique pour tout ce qui était militaire. les inspections vont se multiplier dans tous les domaines. A. par exemple en 1908 nait une inspection générale des universités. Les ministres concernés c'est à dire soit les ministres dépensiers soit le ministre des finances qui est un vrai vice premier ministre dans cette logique là. et l'inspection générale de l'administration (IGA) . A partir de là.
Pour 2011 les emplois financés par l'État sont au nombre d'un million 974 461. Le visa permet de valider l'exactitude des projets de répartition des crédits. c'est le plafond. Chapitre 2 : Les finances de l'État : une prédominance historique et institutionnelle Le budget général est un total de ressources nettes de 272 milliards d'euros. Cette baisse est due à deux choses : > La décentralisation 43
. Il faut le comparer avec 2009 : 2 millions 120 830 emplois rémunérés par l'État. C'est un verrouillage complet de l'action politique sur le plan financier. Ce contrôle financier a été crée là encore par une loi de la troisième république du 10 août 1922 qui a perduré jusqu'à aujourd'hui et est réglementé par un décret du 27 janvier 2005 qui est en vigueur depuis 2006. L'inspection générale est composée de très hauts fonctionnaires (environ 20). Pour 2011 elles ont été estimées à 286 milliards d'euros. Le refus d'un visa bloque la dépense. de valider la présentation des documents prévisionnels de gestion et aussi ce que les ministres détestent de valider le fait que le ministre a bien constitué ce que l'on appelle une réserve de crédit. Il s'agit d'un contrôle assuré dans chacun des ministères y compris le premier ministre par des agents désignés par le ministre des finances (les contrôleurs financiers). Ce contrôleur financier a un pouvoir traditionnel qui est d'apposer son visa sur tout projet d'engagement de dépenses décidées par un ministre. Certains se demandent donc à quoi sert de voter le budget ! Cette logique à conduit l'état à alléger cette procédure et à limiter le visa aux engagements principaux et en particulier à la programmation budgétaire ministérielle. budget annexes et comptes spéciaux on arrive à 92 milliard d'euros de déficit. Chaque ministre a à côté de lui un contrôleur financier.et publique. Elles sont assez bien ciblées. De ce total il faut enlever les prélèvements sur recettes (prélèvement en amont) qui vont aux CL et à l'UE. Si on additionne budget général. Le montant net dont dispose l'État est environ 198 milliards d'euros pour faire face à ses charges. Chaque ministre a un document de programmation qui fait l'objet du visa. Le gouvernement va plutôt utiliser la cour des comptes et le ministre des finances l'IGF. A la demande du ministre des finances l'IGF peut aller contrôler toutes les administrations. Il faut se tourner vers le ministre des finances pour faire lever le refus de visa. Si le ministre signe l'engagement d'une dépense cela ne suffit pas il faut la signature du contrôleur financier. B. Le contrôle financier qui est exercé dans le ministère des finances Ce contrôle financier est extrêmement critiqué par deux entités : les ministres eux mêmes et aussi traditionnellement par la cour des comptes.
UK.). Les organes compétents Le débat de 2000 consistait à répondre à la question de la place du parlement dans la préparation des projets de LF. La compétence gouvernementale L'article 38 C dit que sous l'autorité du PM. Le CE répond par cet avis. La durée moyenne des emprunt est de 7 ans. C'est valable dans les autres États (US.
. Les LF obéissent à des principes. Le PIB français est a peu près de 1900 milliards d'euros.5% du PIB.> La mise en œuvre de la RGPP qui s'accompagne de la règle du 1 sur 2 s'agissant des remplacement d'agents partant à la retraite. La loi de finances « cœur » du droit budgétaire La LOFF du 2001 ne s'applique qu'à l'État et qu'aux LF et pas à la SS et aux budgets locaux. La charge de la dette était autour de 43 milliards d'euros en 2009 2010 (les taux d'intérêt n'ont pas bougé). En 2001 le besoin de financement était de 35 milliards d'euros. La dette de l'État est assez considérable. §1.. En janvier 2011 la dette négociable est de 1233 milliards d'euros (cumul des emprunts). Compétence exclusive du gouvernement et qui se retrouve dans tous les régime politique. Rq : cette dette est détenue à 70% par des non résidents.. On ne verra jamais de proposition de LF. Les parlementaires ne sont qu'exceptionnellement associés à une préparation de budget. dès 2008 il a augmenté avant même la crise financière. La réponse est venue du CE dans un avis rendu le 21 décembre 2000 qui a indiqué que cette préparation de projet de loi était une prérogative du gouvernement. En 2000 le parlement a tenté d'imposer à l'exécutif la présence de parlementaire pour l'élaboration du budget. A. En 2004 elle était de 833 milliards d'euros. Section 1. La dette au 3ème trimestre 2010 était de 1574 milliards d'euros donc dette de 81. Réponse au parlement français qui avait tenté de participer en amont à cette élaboration. une organisation qui pour l'essentiel remontent à la IVème République. Un seul cas : s'agissant du budget des assemblées parlementaires. le ministre chargé des finances prépare les projets de LF qui sont délibérés en CM.
Il y a désormais au printemps au niveau national.
▪ Mars : le PM fixe les plafonds de D / missions. Deux calendriers différents imposés par la LOLF : > Calendrier traditionnel quantitatif : ▪ Janvier : premières réunions techniques et financières autour des responsables du ministère des finances.
▪ Juin–juillet : conférences de répartition de crédits qui sont placées sous l'autorité du PM et contribuent aux derniers arbitrages. Projet de loi constitutionnel de réforme afin de conférer cette autorité juridique. ▪ Mai-juin : le PM adresse au ministres des lettres plafonds des crédits / missions et / programmes. B. Il arrive en juin. > Prise en compte de la loi de programmation des FP qui est sur une base de 4 ans et encadre l'ensemble. Il a été systématisé par Jupé. Le calendrier est toujours double. Les restrictions budgétaires apparaissent de manière très claire. La préparation du projet de loi fait intervenir plus spécifiquement le ministre des finances qui prépare matériellement le projet de loi à partir des décisions du PM . La DLF élabore tous les textes fiscaux.
> Calendrier performance : spécifique pour l'évaluation des politiques PU. au parlement le débat d'orientation budgétaire (DOB). Le PM tient compte des résultats de l'exercice précédent. Le PM présente un rapport que la situation des FP. C'est le plus particulier et le plus nouveau. Le handicap c'est la question de l'autorité juridique de cette loi ? C'est plus un engament politique. il remonte à 1990. Le calendrier de la préparation du projet de LF > Le programme triennal présenté à la Commission Européenne qui énonce les grandes lignes du pays. (il y a une subordination) avec comme objectif que ce projet de loi soit délibéré en CM à l'automne avant d'être déposé sur le bureau de l'AN. Directement lié à l'apport de 45
. Il n'est pas nouveau et pas lié à la LOLF. Le PR peut remettre en cause certains arbitrages. Le PM présentera à Bruxelles le programme triennal français en matière de FP. L'acteur décisif ici est le PM. Le DOB est le temps fort de la vie politique en France.
elle permet désormais au CC de censurer partiellement des dispositions contenues dans une LF et qui ne seraient pas financières : cavaliers budgétaires. C'était vrai par l'ordonnance de 1959. En cas de retard le CC a estimé qu'il n'y avait pas de vice de procédure et pas d'atteinte au principe de sincérité. La V ème République dans le cadre de l'article 61 C. La LF n'a pas le monopole du fiscal. projet de loi élaboré. Dans cette optique le CC au travers de deux décisions. bâtir des indicateurs de performances et in fine a évaluer les résultats de l'exercice précédent. Calendrier qui se fait à partir d'avril mai juin. 25 juillet 2001 : « l'important c'est la continuité de la vie nationale ». à l'équilibre ou encore aux emplois rémunérés par l'Etat. a préciser le contenu des LF : > CC. Le PM n'est quasiment pas présent. L'outil essentiel ici n'est pas la C mais la LO qui sert de guide au contrôle de constitutionnalité. L'objectif final est que le CM statue sur ce texte en septembre. Il sera présenté au CE pour avis qui ne lie pas le gouvernement. Un projet de LF doit nécessairement contenir des dispositions tenant aux ressources et charges de l'Etat. Le domaine des lois de finances Les LF ne sont pas des LO. Ne peuvent figurer dans les LF que les dispositions concernant : ▪ Les ressources et charges de l'Etat 46
. Même problème au niveau des budgets locaux. Les deux calendriers se rejoignent à partir de l'été dans un seul texte. §2. Il peut aussi contenir des dispositions d'ordre fiscal.la LOF il oblige l'Etat à évaluer les politiques PU. une LF a d'abord une vocation financière. 29 décembre 2004 : le CC énonce complètement ce qui peut figurer dans les LF. à définir des objectifs. Le CESE peut aussi être associé à ce texte. Le CC a eu une autre expression : « continuité des SP » qui est avancée. CC. Le projet de loi doit en principe être déposé au pus tard le 1er mardi d'octobre sur le bureau de l'AN. L'article 16 C de 1946 énonçait que la loi budgétaire ne pourra comprendre que des disposions strictement financière.
A côté il y a aussi la prévision financière. La prévision économique est faite par l'INSEE. La CSG n'alimente pas les caisses de l'Etat. Le résultat de cette prévision est qu'elle se doit d'être annuelle et pluriannuelle dans le cas des lois de programmation. La fiscalité directe a toujours été minoritaire pour l'État. le coût croissant des SP. prévision PU qui est nécessairement pluriannuelle et qui va se traduire dans plusieurs documents : > Dans le programme triennal > Dans les lois de programmation. Loi du 24 janvier 1994 : loi d'orientation quinquennale des FP. Cette élaboration du projet de LF implique l'élaboration de prévisions économico-financières. Sur la période 2009 2010 toutes les R fiscales se sont effondrées. IR et IS.▪ Les opérations de trésorière ▪ Les informations et contrôle du parlement ▪ Les dispositions imposant aux agents PU des obligations financières. Le CC indique que seul un texte de LF peut prévoir des dispositions relatives à l'affectation des R au sein du budget de l'Etat. le CC a censuré une disposition qui conduisait à supprimer une instance : le Conseil des impôts et à la remplacer par le Conseil des prélèvements obligatoires. 3 mars 2009 : Censure a propos d'une loi sur l'audiovisuel. CC.
. Les procédures et procédés de présentation Les budgets PU traduisent un interventionnisme PU croissant dans l'économie. Une loi de 2005 créera le Conseil des prélèvements obligatoires. 29 décembre 2004. Tout budget s'inscrit dans le cadre de contraintes financières. dans la société. Évaluation budgétaire qui porte sur deux points traditionnels : > Evaluation des R : R fiscales.
> CC. Les dispositions censurées le sont car elles sont au mauvais endroit mais ça ne veut pas dire qu'elles sont inconstitutionnelles en raison de leur nature même. §3. Ces prévisions sont purement indicatives.
Difficulté juridique : aucune sanction destinée à faire respecter ce calendrier. Il se voulait une méthode scientifique. Annexés au projet de loi de règlement. L'organisation nouvelle de la LOLF intègre désormais l'organisation de la répartition des crédits. La réforme de 2001 a d'abord modifié la seconde partie de la LF. Le président qui l'avait imposé est Carter. On a essayé d'imposé un concept anglo-saxon : le PPBS (Planning Programing and Budgeting System). c'est un projet de loi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques. mathématique de détermination des politiques financières : > Objectifs > Evaluations des coûts > Indicateurs de mesures. Méthode d'inspiration américaine. Il n'est pas centré que sur l'équilibre. Un texte a été adopté en conseil des ministres en mars 2011. il a une vocation beaucoup plus large. Méthode transposée au niveau des FL. Cette lecture dite scientifique se retrouve dans la structure missionsprogrammes au travers > De la définition d'objectifs pour toutes les politiques publiques > D'indicateurs de performance. Ça n'a pas marché au niveau de l'Etat. Cela passait pas la tentative des budgets de programmes pour l'Etat mais ils avaient une faiblesse : il ne s'agissait pas d'éléments de la loi mais de simples documents d'informations. Ce projet de loi de règlement doit normalement être débattu et voté avant le projet de LF de l'année suivante. Le concept dominant dans les 60's 70's c'est la rationalisation des choix budgétaires : la RCB. Cela se traduit dans deux documents : > PAP (projets annuels de performance) : il va justifier les crédits > RAP (rapports annuels de performance) : un par programme. Ce texte présente deux orientations : 48
. La LOLF s'inscrit dans cette démarche et reprend les concept des 60's. Cette mécanique de rationalisation a échoué en France.> Evaluation des D : La LOLF a introduit des principes nouveaux qui devraient conduire à ce que tout ministre devrait justifier de ses demandes financières dès qu'il demande 1 euro de crédit.
Il ne pourrait donc plus avoir de loi qui ait un volet fiscal.– la première consiste à réserver aux lois financières les dispositions législatives de nature fiscales. comme des piliers fondamentaux. C'est une spécialisation des lois de finances. a été imposé et maintenu au niveau de la structuration de la loi de finance qui se présente toujours en deux parties distinctes et avec des dossiers annexes. La loi de finance aujourd'hui (avec la réforme du 1er aôut 2001)
. car se sont des lois ordinaires. de plus elles seraient dans le périmètre de compétence du conseil constitutionnel. La seule chose qu'il ait censuré c'est l'inversion du vote. Ces deux parties ont un sens puisqu'il y a un ordre de vote et que l'on vote la 1ère partie avant la seconde partie. Ces lois cadres auraient valeur organique à l'équivalent de la loi du 1 août 2001. L'ancien système de présentation de la loi de finance (De 1959 à 2005) Ce schéma de 1959 qui était présenté comme non réformable. cette modification constitutionnelle n'impose pas un équilibre. Le gouvernement veut modifier la constitution en donnant cette compétence aux lois financières. – La seconde consisterait à supprimer les lois de programmation dont on ne sait pas quelle est leur autorité. En revanche. B. Et puis l'on avait dans la seconde partie de temps en temps ce que l'on appelait les autorisations de programme et les crédits de paiement. La première partie de la loi de finance était consacrée à l'équilibre financier global c'est à dire que l'on avait dans la première partie l'évaluation des recettes. Le gouvernement veut réécrire l'article 34 de la constitution et enlever à la loi le fait qu'elle ait la compétence de fixer l'assiette. La seconde partie de la loi de finance était présentée comme la loi de développement du détail et des dépenses. Le but est de les remplacer par « des lois cadres dites d'équilibre des finances publiques qui détermineraient les normes d'évolution et les orientations et des orientations pluriannuelle des finances publiques en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations ». Une architecture budgétaire repensée A. Le conseil constitutionnel dans cette optique a très peu censuré la présentation de la loi de finance. Le Conseil constitutionnel serait donc gardien des Finances publiques. le taux et le recouvrement des impositions de toutes natures.
§4. les plafonds de dépenses pour les grandes catégories de dépenses et il y avait toujours une disposition sur l'équilibre c'est à dire sur le solde. Cette seconde partie faisait disparaître la distinction service voté / mesures nouvelles.
La réforme de 2001 a essentiellement touché la seconde partie de la loi de finance et pas la 2ème.La réorganisation de la loi de finance.titre I : les ressources . On a une lecture politique des efforts de l'état.Titre II : les plafonds des autorisations d'emplois . – la seconde partie est celle qui a été réformée.
. Cette seconde partie est divisée en quatre titres : . Il y a deux titres : . Elle a un titre explicite : « moyennes des politiques publiques et dispositions spéciales ». Elle n'est que partielle car elle est inachevée. Il y a toujours une structuration en deux parties : – La première partie de la loi de finance a un titre très précis « conditions générales de l'équilibre financier » l'essentiel du contenu de cette première partie est définit à l'article 34 de la LOLF. Par exemple si l'on prend un programme sécurité civile on a une mission secours aux personnes.Titre I : autorisation budgétaire pour crédits et découverts . On va avoir dans le titre I une organisation de la finance qui fait apparaître les missions (environ une trentaine). Elle n'est pas foncièrement novatrice.Titre IV : Les dispositions permanentes (fourre tout) – Il y a des documents annexes à ces deux parties L'apport intéressant est celui du Titre I c'est là que l'on voit la structuration des politiques publiques. C'est là. à la fin de la première partie que l'on va autoriser le gouvernement à recourir à l'emprunt pour sa trésorerie. on y voit l'affectation des moyens humains .titre II : l'équilibre des ressources et des charges C'est au terme de ce titre II que l'on voit le solde réapparaitre. L'état peut très bien lever l'emprunt pour faire face à l'emprunt.Titre III : les reports de crédits . La mission est un ensemble de programmes concourant à une politique publique et relevant d'un ou plusieurs services. on se demande quelles sont les grandes politiques publiques de l'état. d'un ou plusieurs ministères. Le résultat c'est que l'on a deux types de missions : – on a des missions ministérielles – on a des missions interministérielles qui traduisent une volonté de coopération de plusieurs administration autour d'une même politique publique. Le vote parlementaire se fait par mission.
un autre à l'investissement. Chaque programme ministériel a un responsable de programme individuellement identifié.. Tous les programmes sont affectés à un ministère. Quel est l'intérêt des programmes ? C'est l'organisation. On nous dit comment les crédits vont être répartis. qu'il y a des indicateurs de performance qui permettent avec la loi de règlement de mesurer l'impact d'une politique. Un personnage incarne assez bien cette lecture. C'est dans le cadre de ces programmes pour chaque programme que l'on organisera la mesure de la performance de l'action budgétaire puisque chaque programme se voit attribuer des objectifs. donc les parlementaires n'ont aucune raison de 51
. Cette répartition en titre n'est qu'indicative puisque le ministre responsable peut très bien décider de transférer des crédits entre les titres voir même vers d'autres programmes. On ne peut pas tailler dans l'investissement pour payer le fonctionnement. Les crédits dans le programmes sont répartis en 7 titres qui relèvent uniquement d'une répartition tenant compte de la nature économique des crédits : Il y a un titre consacré à la dette. Il y a une fongibilité asymétrique des crédits qui relèvent d'une idée très simple : on peut transférer les crédits entre les titres sauf s'agissant des dépenses d'investissement qui ne peuvent pas être réduits au profit d'autres titres. ont toujours considérés qu'il n'appartenait pas au parlement d'amender les dépenses et le cas échéant de les aggraver par le biais d'amendements parlementaires. seul le gouvernement le savait. Les programmes sont un regroupement de crédit destiné à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'action relevant d'un même ministère. Section 2 – L'adoption et l’exécution des lois de finances Quel est l'intérêt du vote parlementaire en matière financière ? Les libéraux. C'est la fongibilité du système.. Le plus important de ces titres est le Titre II qui permet d'identifier les dépenses de personnels. La difficulté majeure est celle de la responsabilité des gestionnaires.Ces missions sont elles mêmes divisées en programmes avec une précision du conseil constitutionnel : une mission doit avoir au moins deux programmes. On avait proposé que la seconde partie de la loi de finance soit partiellement organisée en missions car une partie de la loi de finance ne relève pas en réalité d'une politique publique. Cette fongibilité asymétrique est protégée par la règle des plafonds d'emplois ce qui veut dire qu'un ministre ne peut pas créer plus d'emplois que ce que la loi de finance a prévue. C'est lui qui conduit la politique à la place du ministre. c'est Paul Leroy Beaulieu qui est un grand théoricien économiste qui prétendait que les parlementaires ne pouvaient pas savoir ce dont l'administration avait besoin. On voit ce que coûte en moyens humains une politique publique.
Au delà de cet élément l'ordre d'examen relève de la tradition. Au moment de l'élaboration de la constitution de la 5ème république il avait dit à propos de l'article 40 « les parlementaires vont devenir des économes devant un gouvernement dépensier ». Les parlementaires ont utilisé cette technique de manière importante. Si il n 'y a pas d'adoption c'est un 52
. Ici on ne va parler désormais que des textes financiers. Dans la constitution de 1958. Les parlementaires seraient des gens dépensiers et ne seraient pas des gardiens vigilants des deniers publics. Il faut mettre en avant l'intérêt de la réforme constitutionnelle de 2008. L'examen en séance ne peut pas être engagé en séance publique avant que l'assemblée nationale n'est votée au moins en première lecture le projet de loi de règlement de l'année précédente. L'originalité de ce travail en commission des finances c'est que le texte peut faire l'objet de dépôt d'amendement plus ou moins important pendant cette période mais le texte qui viendra en séance publique est le projet de loi lui même (texte du gouvernement). Une fois le texte déposé il est examiné par chaque assemblée et in fine cela peut se terminer par la commission mixte parlementaire (Article 45). Et c'est en séance que des amendements pourront être adoptés. C'est le projet de loi tel quel qui vient ensuite en séance. il y a un article 40 qui interdit à priori aux parlementaires d'aggraver les charges ou de réduire les dépenses par le biais de leur droit d'amendement. C'est totalement l'inverse pour tous les autres textes législatifs. qui permet l'adoption sans vote à l'assemblée nationale d'un texte législatif demeure aujourd'hui pour les textes financiers et il ne peut plus être utilisé pour les autres textes que pour une loi par cession. Les propositions sont d'abord examinées en commission. Elle a réservé pour les textes financiers la procédure législative initiée en 1958/1959 alors que pour tous les autres textes de lois ont évolué. Les parlementaires toujours dans cette phase d'examen peuvent adresser au ministère. avant le 10 juillet. Vision très restreinte. C'est un discours politiquement dominant. Les ministres sont submergés de questions. L'article 49 al 3. § 1. La commission des finances prédomine : elle examine tout. des questionnaires en matière financière auxquels ils doivent répondre. Le travail de la commission ne consiste pas à réécrire un texte de loi.se mêler de la dépense. La procédure parlementaire Le projet de loi est déposé en priorité sur le bureau de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi en 2008 il avait été proposé de supprimer l'article 40. L'argument développé par Paul Reynaud n'était pas absurde. Si ils ne le font pas il n'y a pas de sanction. il consiste à adopter la 1ère partie des textes financiers.
Il appartient au parlement de sauver l'irrecevabilité. ou si l'on trouve des économies équivalentes. soit il n'y a pas d'accords et de toute façon pour les textes de loi de finance. ensuite on fait jouer la navette parlementaire. Ensuite on a la possibilité pour le PM de convoquer la commission mixte paritaire (CMP) et il y a donc deux solutions : soit l'on se met d'accord sur le texte et on le vote. Il y aura toujours un problème c'est celui de l'irrecevabilité d'un amendement qui ne respecterait pas ce cas.rejet automatique de la seconde partie. – Il y a un assouplissement avec la LOLF du régime des irrecevabilité financières (Article 40). La politique de l'emprunt passe tout même devant le parlement même si l'emprunt n'est pas dans le budget. le Sénat a entre 15 et 20 jours une fois que l'AN s'est prononcée. in fine. La lecture est par mission. Le parlement peut autoriser le pouvoir réglementaire à continuer à percevoir les redevances. Cet examen par les deux assemblées fait apparaître la primauté de l'assemblée nationale qui est prioritaire dans l'examen du texte devant le sénat. Sur le droit d'amendement parlementaire l'article 40 a été contourné en ce sens que l'on autorise depuis longtemps les parlementaires le cas échéant à aggraver les charges ou à réduire les recettes si l'on trouve des recettes nouvelles équivalentes pour faire face aux charges nouvelles. cette suppression redonne à l'article 34 de la constitution sa plénitude. La LOLF intègre désormais les tolérances gouvernementales antérieures. Les compétences parlementaires Trois dimensions dans ce qu'à apporté la LOLF : 1. l'AN vote le texte en dernier ressort. § 2. 53
. La LOLF a élargie le domaine d'intervention parlementaire sur trois points : – La disparition des taxes parafiscales qui étaient crées sur les taxes parafiscales. La LOLF a permis désormais au parlement de s'imposer ou d'imposer sa lecture dans le domaine des emplois d'état (le plafond d'emploi) et aussi dans le domaine de la gestion de la dette (ce qui est très novateur). Globalement le parlement a 70 jours pour se prononcer sur un texte et à l'intérieur il y a une répartition entre les deux assemblées : l'AN a 40 jours. C'est ce qu'à rappelé le CC dans une décision du 24 novembre 1979 sous le ministre Raymond Barre. Désormais tout cela est autorisé par le parlement. Ensuite il y a le vote de la deuxième partie de la LOLF avec la procédure habituelle sauf en ce qui concerne l'article 40. c'est l'assemblée nationale qui impose son choix en dernière lecture.
→ le domaine partagé. Les principes de l'exécution des lois de finances Ces principes d'exécution sont les plus anciens qu'il soit. qui par leur nature sont étrangères à une loi de finance. des dispositions peuvent indifféremment figurer dans une loi de finance ou une loi ordinaire. Si on ne saisit pas le CC. il y a donc une vraie continuité dans les principes et règles de la gestion publique en France. centralisateur. § 3. Le résultat c'est que le texte essentiel ici date de 1962. c'est celui qui est matérialisé par les « cavaliers budgétaires ». Les agents d'exécution Le principe traditionnel consiste à distinguer deux types d'agents : 54
. Quand on a une loi de finance il y a des tas de choses qui n'ont pas vocation financière. par exemple l'article 1er qui concerne le recouvrement des impôts.– Les parlementaires sont encore aujourd'hui soumis à une certaine discipline financière qui tient au domaine de la loi de finance. Ce décret est présent encore aujourd'hui. Ce décret de 1962 succède à un décret impérial de 1862. A. Donc ce qui est énoncé ici est valable pour les finances locales. C'est un texte unificateur. Mais le CC ne remet pas en cause le fonds des dispositions mais seulement la forme. qui s'applique à l'ensemble des personnes publiques y compris l'état. et certains d'entre eux remontent à l'ancien régime. Ce domaine peut très bien évoluer cette année. c'est un décret qui porte règlement général de la comptabilité publique. L'exemple parfait ce sont les dispositions fiscales. alors on laisse passer tous les cavaliers budgétaires. l'affectation des dépenses. Doit on censurer la moitié de la loi de finance ? Les cavaliers budgétaires seront censurés par le conseil constitutionnel si il est saisit (article 61) et c'est le domaine principal de censure. Pourquoi cette dimension historique ? Une sorte de tradition française en matière de comptabilité. → le domaine interdit. Nous sommes sur le terrain essentiellement de la comptabilité publique et c'est le terrain aussi de l'organisation administrative de l'état. ce sont des dispositions. qui souvent relèvent des amendements parlementaires mais pas toujours. On distingue traditionnellement trois domaines : → le domaine obligatoire c'est à dire que des choses doivent figurer dans une loi de finance.
– les ordonnateurs Ce sont les responsables de l'engagement de la dépense. – les comptables publics Ces comptables sont des agents du ministère des finances et c'est sans doute la grande originalité française. ces agents ont une totale indépendance de ces agents de l'état tout en sachant qu'ils sont responsables sur leur patrimoine de leur mauvaise gestion. Les procédures d'exécution Elles obéissent au principe de séparation qui s'accompagne aussi d'un contrôle réciproque de l'ordonnateur et du comptable. il délègue. Il y a les ordonnateurs principaux : ce sont les ministres qui émettent des ordonnances et des ordonnateurs secondaires que l'on retrouve dans la déconcentration. Ces principes conduisent encore aujourd'hui à une très grande originalité de la comptabilité publique qui au niveau de l'exécution se différencie fondamentalement de la gestion privée. Il convient de mettre de côté les militaires. Cette gestion pose un vrai problème. Si il y a une telle violation l'ordonnateur est redevable devant la Cour de discipline budgétaire et financière. En réalité le ministre prend peu de décisions. ils peuvent assurer deux fonctions : d'une part la gestion budgétaire des crédits d'état et d'autre part la gestion des budgets locaux. B. Si un ordonnateur viole ce principe il devient lui même comptable et il endosse toutes les responsabilité d'un comptable. Il existe un responsable de programme qui gère les budgets opérationnels de programme (BOP) et c'est ce responsable de BOP qui décide de l'affectation des crédits en particulier auprès des autorités déconcentrées. Quelle est la conséquence de cette dualité ? C'est qu'il y a un principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics. les comptables publics même au niveau local sont des fonctionnaires d'état. nous avons toujours pour les crédits au niveau de l'état une répartition des crédits qui se fait entre le niveau central (gouvernement. PM …) et le niveau 55
. Sur l'exécution budgétaire la LOLF n'a pas forcément réformé la chose. l'intéressant est que les deux concordent lorsqu'ils présentent leur bilan. Ils ont une double fonction : d'une part ils ont la fonction de la collecte des recettes et d'autre part une fonction de dépenses et en même temps au niveau local. par exemple les préfets ou les ambassadeurs qui sont décideurs par délégation. chacun surveille ce que fait l'autre.
la liquidation c'est le calcul de la dette. Dans cette situation. Il existe aussi des recettes pour service rendu. C'est à ce niveau là qu'il peut y avoir des difficultés. C'est le préfet qui autorise dans son département la collecte des impôts. C'est de l'apanage seul de l'ordonnateur. Cela permet au service financier de procéder à l'émission des actes individuels établissant la dette fiscale. c'est tout simplement l'ordre de payer adressé au comptable avec les pièces justificatives (factures) – Le paiement : acte matériel de transfert financier. Habituellement ca fonctionne bien mais il peut y avoir un conflit entre l'ordonnateur et le comptable. En clair. Le comptable exécute l'ordre de paiement. – La liquidation : on a calculé la dépense après avoir vérifié que le service a bien été effectué. – L'ordonnancement : on peut parler aussi de mandatement. L'investissement avait été opéré sur le terrain. L'exemple évident c'est l'impôt sur le revenu. Cela consiste à engager les dépenses en quatre temps : – l'engagement : qui est de la compétence de l'ordonnateur. Le comptable public peut refuser le paiement pour différentes raisons par exemple : pas de service fait. l'ordonnateur est devenu par cet ordre d'émission un comptable. l'ordonnateur peut devenir responsable à son tour de la dépense. Se pose le problème des délais de paiement.déconcentré (le préfet de région). Dans ce cadre là l'ordonnateur peut adresser au comptable un ordre de réquisition qui est un nouvel ordre de paiement qui fait que l'agent comptable est soumis à une sorte de contrainte. (du ministre. Le paiement des salaires des agents publics est dérogatoire à ces quatre temps. du préfet) et qui fait que l'ordonnateur décide d'une dépense c'est à dire de créer une sorte d'obligation à la charge de l'état. L'état a aussi des recettes domaniales qui sont recouvrées selon des modalités définies par le CG3P (code général de la propriété des personnes publiques). Les recettes de l'état pour l'essentiel sont des recettes fiscales qui relèvent pour la plupart de la fiscalité indirecte (TVA = 50% des recettes fiscales). pas de pièces justificatives. Le second temps c'est l'intervention de l'administration pour la plupart des impôts directs au niveau départemental avec l'intervention du préfet (acte administratif) qui émet les titres exécutoires. Il s'est mêlé d'une fonction qui n'est pas la sienne et dans cette circonstance... Le préfet de région comme le ministre est un vrai ordonnateur. Sur ces recettes le régime de droit commun impose toujours qu'il y ait un article 1er dans la loi de finance qui autorise la collecte des impôts.
. c'est l'ordonnateur. Il y a un agent comptable des armés qui débloquent des fonds pour les dégâts causés par le passage des blindés des armés. Il y a pour la dépense de l'état une procédure générale qui est à peu près la même au niveau des collectivités locales. Celui qui atteste que le service a été fait.
– Il y a un modèle d'influence allemande que l'on appelle le modèle bismarkien qui est fondé sur quatre principes : → l'accès aux prestations est fondé sur l'emploi et donc il n'est pas fondé sur la citoyenneté. C'est la 1ère dépense de la collectivité. La deuxième remarque consiste à mettre en avant que le financement de la sécurité sociale devient de plus en plus un financement fiscalisé c'est à dire par l'impôt. Section 1 . L'impôt tel qu'il se pratique en France est une charge qui ne porte que sur les particuliers et non pas par les entreprises. → Les dépenses sociales sont essentiellement financées par des cotisations assises sur des revenus et non pas par l'impôt. Notre système est un système mixte. La sécurité sociale française n'est qu'une partie de la dépense sociale. C'est un choix politique. Les cotisations sociales sont supportés par les actifs mais aussi par les employeurs. → Les dépenses sont des prestations majoritairement en espèce et contributives des remboursements financiers. § 1 : Les cotisations sociales Sur les cotisations sociales les hommes politiques mettent en avant le modèle danois qui consiste à montrer que les cotisations sociales sont très faibles et que la fiscalité est forte qui couvre l'ensemble des dépenses sociales. C'est le modèle de sécurité sociale à la britannique qui est fondé sur l'impôt comme mode de financement de la sécurité sociale qui est fondée sur les besoins de l'ensemble de la population au travers d'un système fondé par l'état.Chapitre 3 : Les finances sociales : une prédominance nouvelle Il y a trois conceptions du financement de la dépense sociale dans nos sociétés : – Il y a l'approche traditionnelle qui consiste à considérer que cela relève d'assurances privées. → La gestion est assurée de façon corporative en ce sens que c'est une gestion de cogestion qui donne une certaine place aux assurés. La France relève historiquement du modèle « bismarkien » qui évolue depuis 20 ans vers le modèle « Beveridge ». 80% 57
.Les recettes de la sécurité sociale Michel Rocard a mis le doigt dans la fiscalisation en introduisant la contribution sociale généralisée qui est un IMPÔT. C'est la lecture américaine. La dépense sociale en France représente en moyenne 30% du PIB. – Il y a un modèle Beveridgien qui est fondé sur une logique totalement inverse. C'est ce qui caractérise notre société.
d'impôts, 20% de cotisations. Le taux normal de TVA est à 25% dans les pays nordiques ! S'agissant des cotisations sociales et de la situation française les cotisations sont des prélèvements obligatoires qui ouvrent droit à des prestations. Mais il ne s'agit pas d'imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la constitution. Le parlement n'est pas réellement compétent sur le montant des taux de cotisation. Le régime français est considéré comme un régime mixte, la loi fixe les principes fondamentaux (assiette) et c'est le pouvoir réglementaire qui est prédominant en matière de taux (chômage). Le pouvoir réglementaire intervient par défaut lorsqu'il n'y a pas de véritable accord entre les partenaires qui gèrent la sécurité sociale. Si il n'y a pas d'accords il faut trouver une solution. Dans ce dispositif la France a cherché au cours de ces dernières années au vue de la crise économique à modérer la charge sociale en pratiquant une politique dite d'allègement de l'assiette pour tous les bas salaires. En dessous de ce seuil il n'y a pas de charge sociale, mais en dessous de ce seuil c'est le budget de l'état qui compense le manque à gagner lié à cette politique de l'emploi lié à l'assiette. Dans ce régime français il y a deux originalités : – le recouvrement des cotisations sociales n'est pas effectué par l'administration fiscale. Il est effectué par un organisme particulier l'URSAFF. Il recouvre ces cotisations avec ses propres règles. Les pouvoirs de contraintes de l'URSAFF sont plus lourds que ceux reconnus à l'administration fiscale. – La plupart des impôts crées pour alimenter la sécurité sociale (ex : CSG), ces impôts sont collectés par l'URSAFF et non pas par l'administration fiscale. En France prédominent toujours les cotisations sociales mais avec une réduction dans le temps du poids des cotisations. Aujourd'hui la fiscalité représente plus de 20% des recettes et à long terme elle se développera. § 2 : La « fiscalisation » de la sécurité sociale La sécurité sociale ne repose pour l'essentiel que sur les cotisations sociales hormis pour quelques régimes particuliers qui vont avoir besoin de l'impôt très rapidement en terme de recette complémentaire. Les recettes liées aux taxes sur le tabac et l'alcool qui engendrent des maladies doivent revenir à la sécurité sociale. Le débat va évoluer à partir des années 1980 avec une double préoccupation assez perceptible : – la maitrise de la charge sociale pour les entreprises – la prise en compte de deux phénomènes : le vieillissement de la 58
société française et l'accroissement tendanciel des dépenses d'assurances maladies. S'est greffé une troisième préoccupation qui est lié au vieillissement c'est la question du financement de la dépendance. Miche Rocard décide de recourir à l'impôt pour financer la sécurité sociale et il est à l'origine de la contribution sociale généralisée qui a été présentée à l'époque comme une petite recette. La CSG commence à un taux de 1%, mais elle n'a cessé de grossir. 7,5%/8% de CSG sur les salaires brut ! 80 milliards d'euros de recettes annuelles. C'est le vrai impôt sur le revenu français. Cet impôt pose aujourd'hui un vrai problème. L'idée serait de fusionner CSG et impôt sur le revenu. C'est un impôt affecté à l'assurance maladie et un peu à l'assurance familiale La CSG est aussi désormais affecté au remboursement de la dette sociale c'est à dire la CADES. Ce n'était pas le but initial. Depuis 1991, la CSG a été complétée par d'autres impôts que l'on pourrait qualifier de solidarité. Il s'agit de : – prélèvement social (création 1996) – la taxe de solidarité active qui finance le RSA – la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) affectée à la CADES. Ces impôts sont exclusivement payés par les particuliers ces impôts portent tous sur les revenus des particuliers. Quand on parle de fiscalité, tout le monde oublie cette fiscalité sociale. Ces impôts ne sont pas assimilables à des cotisations sociales ce qui veut dire que le principe de base en matière fiscale c'est que ces impôts à priori ne sont pas déductibles du revenu pour l'assujettissement des revenus à l'impôt sur le revenu. §3. Le développement d'autres formes de contributions Deux phénomènes qui marquent la façon de se procurer des financements pour les dépenses sociales : – développement des contributions publiques (de l'état, des CT, EP) au profit des budgets sociaux. De plus en plus un budget départemental, de l'état, des communes … c'est un budget social ! – Développement des franchises et des formes indirectes de financement. Il faut mettre en avant deux exemples : la journée de travail gratuit, ce système est faux et mensonger car en réalité c'est une taxe reversée par tous les employeurs. La technique de la franchise dont l'économie faite conduit à une affectation à une dépense précise. Une franchise médicale cela consiste à laisser à la charge de l'assuré un certain montant de dépense. En 2007 a été crée l'idée d'une franchise affectée au profit des maladies liées à l'âge. Ce système de 2007 qui a été très vite organisée consiste à moins rembourser un médicament, le médecin, le transport sanitaire et le solde qui n'est pas remboursée est affecté par la sécurité sociale à un plan. Le système des franchises était accepté par le conseil 59
constitutionnel dans le cadre d'une exigence de valeur constitutionnelle à savoir l'équilibre financier de la sécurité sociale. Section 2 – Les dépenses de la sécurité sociale La première remarque sur les dépenses c'est qu'il y a un certain nombre de dépenses liée à la maladie qui sont difficilement identifiables comme relevant par nature de la sécurité sociale ou du budget de l'état. Le budget de la sécurité sociale est plus important que celui de l'état depuis plus de 10 ans. Mais il est en « crise financière » depuis 2008. c'est une tendance structurelle (vieillissement de la population...). Alors qu'avant on avait à faire à une tendance conjoncturelle. Même les chiffres de 2011 comparés à ceux de l'état montrent bien qu'il n'y a pas la gravité que l'on peut voir dans ceux de l'état. Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale pour 2011 en objectif de dépense est de 449 milliards d'€. En recette on est à 427 milliards d'€. Si la prévision est concrétisée, le déficit est annoncé à 22 milliards d'€, mais celui de l'état s'élève à 91 milliards d'€ ! Il n'y a pas de crise majeure quantitativement parlant de la sécurité sociale. Quand on parle de sécurité sociale il y a plusieurs définitions différentes § 1 : La diversité des comptes En France il trois façons de présenter les comptes et selon le vocabulaire utilisé on peut créer des confusions. 1) les comptes en tant que tels de la sécurité sociale Les régimes de sécurité social sont statistiquement publiés tous les ans. Il y a une commission des comptes de la sécurité sociale. Nous avons désormais aussi avec la Cours des Comptes une certification des comptes de la SECU. Quand on prend les comptes de la sécurité sociale on a le régime obligatoire de base dont les dépenses sont croissantes. Il est constitué de plusieurs éléments : – le régime général (institué en 1945) qui permet d'unifier le système des assurances sociales. Ce régime s'adresse aux salariés du secteur privé il comporte globalement quatre branches : maladie/vieillesse/famille/le recouvrement et une cinquième apparaît 60
On prend en compte les comptes de la sécurité sociales et on y rajoute toutes les dépenses des personnes publiques voir privées touchant au domaine social. les établissements publics de santé. dépenses des collectivités publiques. – Le régime des mineurs : qui a été celui le plus déficitaire A ce régime de base il faut ajouter les régimes autonomes : – Le RSI (régime social des indépendants) qui a été réformé en 2005 car il y a eu une crise des professions libérales. EDF/GDF) et aussi des régimes particuliers type Banque de France. en réalité c'est l'effort social de la nation. – On a va rajouter à ce que l'on vient de citer les œuvres sociales. Au niveau local la plupart des caisses sont de droit privé. Il y a une solidarité entre les régimes – les régimes complémentaires de retraite : pour l'essentiel des salariés qui jusqu'alors étaient plutôt de droit privé mis depuis 2005 il y a aussi un régime de retraite additionnel de la fonction publique on appelle cela la RAFP (retraite additionnelle de la fonction publique). – Les régimes agricoles sont aussi dans cette première lecture qui ont toujours été déficitaires. – Les régimes particuliers et spéciaux : Il en a plus d'une centaine. – il faut aussi rajouter l'indemnisation du chômage. Les fonctionnaires d'état n'ont pas de caisse de retraite car il y a un compte d'affectation spéciale (pensions) c'est l'impôt qui la paie. le hôpitaux et les établissements privés bénéficiant du régime de sécurité. Il y comprend : – les comptes des régimes obligatoires. – La définition de ce périmètre prend en compte les organismes dépendant des assurances sociales.c'est la dépendance. Les comptes des administrations de sécurité sociale : c'est ce qui est utilisé au niveau de la comptabilité nationale et c'est ce qui est utilisé sur le plan européen. il y a dedans les régimes des fonctionnaires locaux. C'est le périmètre le plus large celui qui se veux le plus globalisant. des commerçants et artisans. La perspective à venir est de créer une caisse de retraite pour les fonctionnaires d'état. les régimes relatifs aux principales entreprises publiques (SNCF. Ce régime repose sur des établissements publics nationaux. Il y en a un par branche. Les comptes de la protection sociale : on va parler de budget social de la nation. territoriaux. les mutuelles. RATP. communes …. Aujourd'hui ils n'ont plus de ressources fiscales particulières ils sont supportés par le régime général. Cela n'intéresse pas l'Europe. § 2 : La question des déséquilibres financiers
û Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante : créé en 2001. Il a progressivement réunis quelques crédits mais en 2003 une partie des R a été affectée à autre chose (vers le court terme). maladies deviennent récurrents. û Fonds transitoire pour le monde du spectacle : lié au chômage. Idée confortée par la création plus récente en 2002 du fonds de réserve pour les retraites (FRR). Les déficits actuels de la SS portent essentiellement sur ces deux domaines. La LFSS pour 2011 a « détourné » l'argent au profit du remboursement de la dette de la SS. On peut mettre en avant 3 fonds de soutient collectif : û CMU (couverture maladie universelle) : 2. aveux de responsabilité. A côté de la vieillesse des fonds ont été créés pour répondre à des besoins sociaux particuliers. agriculture profession indépendantes voir même certaines entreprises publiques et puis un second problème : le développement d'une solidarité entre régime à savoir que le régime général est amené de plus en plus à soutenir les régimes en difficulté. 62
. La SS globalement est aujourd'hui endettée mais la CADES doit gérer environ 150 milliards d'euros de dettes au total comparativement l'Etat qui approche les 300 milliards. C'est donc le second problème. Il faudrait mettre de côté 200 milliards d'euros. Fonds créés grâce à l'argent de la privatisation. A/ Les déséquilibres sectoriels (?) Développement de la technique des fonds sociaux au départ consacrés aux personnes âgées : FSV (fonds de solidarité vieillesse créé en 1993). Depuis 3 ans la vieillesse est passée devant la maladie. Il faut signaler le déficit structurel du régime général de la SS est relativement récent. Son point de départ est 2002. B/ Les déséquilibres globaux Liés aux régimes sociaux. les paramètre âges. En 2020 la France serait confrontée à une situation difficile quand aux paiement des retraites.5 milliards d'euros.La sécurité sociale en France connait un double phénomène : d'une part des déficits sectoriels importants. c'est un fonds souverain et devait grossir avec le temps.
Dispositions relatives au dernier exercice clos : on trouve les tableaux d'équilibre définitifs. Il faut attendre une loi constitutionnelle de 22 février 1996 → nouvel article 34 et nouvel article 47. Plusieurs tentatives pour faire rentrer les FS pour les faire rentrer dans le champ des finances de l'Etat. Choix de société en 1958 les finances de la SS ne sont pas considérées comme faisant partie des FP car ce système est essentiellement de DPR en terme de gestion. avec des cotisations sociales qui ne sont pas des impôts et fondé sur des accords.
La LO du 2 août 2005 qui a définie la structure en 4 parties : 1. En revanche les LFSS ne peuvent pas comporter de dispositions qui seraient étrangères aux financement de la SS.Progressivement les FS qui n'ont cessé de croitre sont devenus plus importante que les finances de l'Etat. La question s'est posée pour deux raisons : . 63
.Section III / Les lois de financement de la sécurité sociale Originalité car elles n'existent pas en 1958 dans la C. (Cavaliers sociaux). Elles ne fixent pas de plafonds de D mais simplement des objectifs c'est la grande différence. I La structure des lois de financement de la SS Pourquoi une loi de financement ? Qu'est ce qu'on peut y trouver ? Qu'est ce qu'on ne trouvera pas ? Les LFSS déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leur prévisions de R fixent ses objectifs de D.Les parlementaires français ont considérés que la SS par son importance financière posait des problèmes de politiques PU . Ces LFSS ont un domaine exclusif. c'est celui de l'affectation des R les réductions de cotisations ou de suppression de cotisations.
adaptations..). Le principe de sincérité s'applique ici aussi. Equilibre général pour l'année à venir : R prévisionnelles. L'élaboration est confiée au ministre des affaires sociales sous l'autorité du PM. D pour l'année à venir : charges prévisionnelles.2. 3. Il n'y en a jamais eu. 64
. en raison de la composition du gouvernement.
II Leur élaboration et leur adoption Elles devraient respecter désormais la loi de programmation des FP. Système simplifié et unifié. il n'a là non plus jamais conduit à la censure d'une LFSS. ODAM (objectifs de D. La fusion des deux types de lois est impossible (LF et LFSSS). Difficulté : aucune hiérarchie juridique entre loi de programmation et LF. Elles apparaissent à l'article 34 C. Le CC n'a jamais censuré sur cette question du domaine. Ce type de loi est pluriannuel car en lui-même il porte sur 3 années (précédente. Depuis cette loi il n'y a pas eu de LF rectificative en matière de SS. en cours. Sauf à adopter les principes de l'un ou de l'autre. La frontière entre les deux textes est parfois très difficile à établir pour certains type de D.. cela équivaut à une d2ème partie de LF. ce sont les ministres du budget successifs qui se sont vu doter de cette compétence. 4. Pas interdit d'adopter en cours d'année une LF rectificative qui sera elle-même structurée en deux parties. Dans certains cas on ne sait pas. depuis 2007. C'est tout le problème de la distinction entre la solidarité (Etat) et de l'assurance (SS). è Il faudrait mettre en place un plafond de D è Introduire un système d'objectifs et de performances. Intérêt : elle équivaut à une LF rectificative. Or sans respecter la LO de 2005. à venir). Dispositions relatives à l'année en cours : rectifications.
Les parlementaires doutent aujourd'hui de l'efficacité parlementaire sur ces textes. Le CC ne peut pas statuer globalement. 3 C (question de confiance) pour l'adoption d'un tel texte.
Chapitre IV / Les finances locales : une dynamique originale la France est le pays qui a le plus de commune. En l'absence d'accord CMP (article 45 C) sur convocation du PM. 20 jours pour l'AN en première lecture et 15 jours pour le Sénat pour l'adoption. 2011 : 36 792.Pour les départements depuis mars 2011 on en a 101 (à cause Mayotte) .
. Pas de sanction à défaut. . 1999 : 36 679 (?) communes (50% des communes en Europe).Pour les régions : 26 65
. Au terme de ce processus le texte (« petite loi ») peut être soumis au CC pour le contrôle de constitutionnalité. il ne peut statuer que sur chaque texte pris individuellement. Article 61 C : saisine du CC est matière de SS est quasi-systématique. La date butoir est que le projet après avis du CE et délibération en CM doit être présenté au plus tard le 15 octobre sur le bureau de l'AN (là encore primauté de la chambre basse). Au niveau parlementaire 2 remarques : . De plus l'adoption doit se faire dans l'ordre des parties. L'adoption a lieu au court du dernier trimestre de l'année qui précède d'exercice mais comme en matière de finance de l'Etat le gouvernement aura du préalablement présenté ses orientations en matière de FS pour avoir un débat sur les orientations. Possibilité d'utiliser l'article 49 al.Le calendrier de préparation est court : le projet de loi est préparé au cours de l'été en concertation (originalité) avec les organismes sociaux car ils fournissent les informations.Calendrier raccourci car le délai global d'adoption est de 50 jours et non 70.Mêmes particularismes qu'en matière de LF ▪ ▪ Depuis la révision constitutionnelle de 2008 : le texte débattu c'est le projet de loi lui même. Ce chiffre s'accroit : il y a des scission communales.
Pas de crise financière des CL.Puis organisation d'un régime d'autonomie financière.D d'investissement environ 69 milliards d'euro : en moyenne 70% des D PU d'investissement en France. En France les FL sont le niveau le moins endetté des trois niveaux. 2 types de D qui ressortent : .. Il existe un principe de subsidiation qui énonce que les CT ont vocation a assumer des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelle.Une Collectivité à statut particulier (Nouvelle Calédonie) A côté il y a les EPCI : environ 18 000. Cette autonomie signifie que les collectivités disposent d'une autonomie financière mais pas fiscale.D'une part a changé l'intitulé : on parle de CT et d'autre part a changé la liste des collectivités . il relève de 66
. Section I / L'autonomie financière des CL I La consécration constitutionnelle de l'autonomie financière locale Les CL bénéficiaient en France d'un principe de libre administration (article 34 C) croisé avec l'article 72 C qui implique un principe de d'autonomie financière. Loi de révision du 16 décembre 2010 ne change rien aux chiffres. c'est encore aujourd'hui le seul principe en matière de FP qui puisse être invoqué dans le cadre des QPC. Conséquence : en France les CL ne peuvent pas crée l'impôt.D de fonctionnent 145 milliards d'euro : il y a les D sociales. . 29 décembre 2009.Pour les COM : 6 . Les chiffres financiers : 214 milliards d'euro en 2009. Le CC confirme → CC. Principe de libre administration consacré par le CC. La grande nouveauté constitutionnelle est la révision du 28 mars 2003 qui : . Puis les CL : plus de 50 000.
Les redevances . . II Une consécration européenne Cette autonomie locale est renforcée au plan européen par la Charte Européenne de l'autonomie locale qui reprend tous les principes. Elle date de 1985. la France ne l'a ratifié qu'en 2007.L'impôt . Le CC et aujourd'hui la C ont posé un principe de compensation financière pour tout transfert de compétences entre l'Etat et les CT. c'est le principe de péréquation.Les produits du domaine . budget sous dépendance .Les produits financiers.Les CL en France restent continuellement sous l'emprise de l'Etat.Les impôts locaux les plus importants sont quasiment tous collectés par les services de l'Etat. L'autonomie des collectivités repose sur des ressources propres définies en 2004 comme état d'abord fondées sur . La loi de programmation des FP s'applique aussi au FL (Administrations PU locales : ApuL).Les budgets locaux sont exécutés par les fonctionnaires de l'Etat pour tout 67
.Seule la loi peut créer l'impôt.l'article 34 C en ce sens seule la loi peut créer un impôt. Les EPCI ne sont pas des CT au sens de l'article 72 C donc ils ne bénéficient pas de la portée de cette Charte. Section II / Le budget local
I Le budget local. . Exception pour les COM : en Nouvelle Calédonie et Polynésie Française il y a des lois fiscales. Les collectivités connaissent désormais un principe constitutionnel de solidarité entre elles. .
ce qui relève de la comptabilité PU. 68
. . Elle explique qu'il n'y a pas de crise des FL. . Le nom peut varier.Vote du compte administratif par l'organe délibérant. Les CL dépendent : ▪ Du vote de la LF ▪ Des statistiques fiscales détenus par l'Etat .Débat d'orientation budgétaire devant l'organe délibérant. L'excédent peut financer l'investissement.Le vote du budget peut se faire avant le 31 décembre de l'année qui précède l'année d'exécution mais les collectivités peuvent voter jusqu'au 31 mars de l'année d'exercice. . II La préparation et l'adoption du budget local L'adoption est assurée par les instance exécutives de la collectivité.Deux partie dans les budgets locaux :
. III La structure du budget local Deux remarques sur les budgets locaux : Toujours un budget général : ordinaire Toujours des budgets annexes : vote distinct ▪ Section de fonctionnement ▪ Section d'investissement Le principe d'équilibre à chacune de ces sections. Si le budget n'est pas voté c'est le représentant de l'Etat qui pourra s'emparer du budget. La section du fonctionnement est la seule qui connaisse vraiment un équilibre. Elle ne peut pas être financée par l'emprunt. . Partiel : une question transversale.Les budgets des collectivités sont soumis à un double contrôle : ▪ Juridictionnel (activité des CRC) ▪ Administratif (contrôle des comptes des comptables).Les budgets des collectivités obéissent à des modèles comptables élaborés et imposés par l'Etat.
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