Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-512022382
Timestamp: 2020-05-27 10:11:11
Document Index: 123165325

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 40', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 22', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 125', 'artículo 87', 'artículo 31', 'artículo 76', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 241', 'artículo 380', 'artículo 9', 'artículo 87', 'Artículo87', 'artículo 53', 'artículo 3', 'artículo 357', 'artículo 16', 'artículo 76', 'artículo 150', 'artículo 121', 'artículo 112', 'artículo 241', 'artículo 81', 'artículo 66', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 76', 'artículo 212', 'artículo 150', 'artículo 16', 'Artículo16', 'artículo 6', 'artículo18', 'artículo21', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo1', 'artículo 4', 'artículo16', 'Artículo 17', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 125', 'artículo 58', 'ARTÍCULO 58']

Sentencia de Constitucionalidad nº 241/14 de Corte Constitucional, 9 de Abril de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 512022382
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) y 4º incisos primero y tercero del decreto 1399 de 1990, por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la ley 10 de 1990. Los demandantes aducen violación de los artículos 13, 125 y 150 numerales 7 y 10 de la constitución política. El concepto de la violación se fundó en la desigualdad de trato recibida por parte de la ley frente a los trabajadores oficiales y empleados públicos vinculados a la entidad receptora, quienes, ejerciendo el mismo cargo y funciones, reciben diferentes asignaciones salariales y prestacionales frente a sus pares provenientes de una entidad suprimida, liquidada o cedida. La corte considera que el trato legal divergente se justifica respecto de los grupos sometidos a una situación diferente y el beneficio otorgado por la norma tiene por objeto maximizar la protección de un derecho fundamental. En este caso, se protegió el derecho al trabajo de los empleados públicos cuya entidad contratante fue objeto de liquidación, supresión o cesión en los términos de la ley 10 de 1990 y, por ello, se previó la continuidad de la modalidad de contratación y la extensión de los factores salariarles y prestacionales adquiridos en la extinta entidad, durante la vigencia del vínculo laboral en el establecimiento receptor. Se declara la exequibilidad de los apartes normativos acusados, por el cargo examinado.
2. Demanda: pretensión y cargos de inconstitucionalidad
Sentencia C-241/14
Referencia: expediente D-9873 Actor: J.B. O.J.. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990 Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 y 22 de la Ley 10 de 1990. Magistrado S.: M.G. CUERVO.
El ciudadano J.B.O.J., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 40, numeral 6 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad parcial contra el inciso primero del artículo 3 y los incisos primero y tercero del artículo 4, del Decreto 1399 de 1990. El texto normativo acusado es el señalado con subraya:
DECRETO 1399 DE 1990
Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 22 y de la Ley 10 de 1990.
ARTICULO 3o. OBLIGACION DE VINCULAR EL PERSONAL CESANTE. Las entidades cesionarias están obligadas a vincular el personal cesante al cual se refiere el primer inciso del artículo 1o. del presente Decreto, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. Si el empleado oficial estaba vinculado por contrato de trabajo, tendrá la nueva vinculación mediante esta modalidad. Si la vinculación anterior era como empleado público, la nueva conservará esta misma modalidad.
Cuando se trate de personal cesante al cual se refiere el inciso final del artículo 22o. del presente Decreto, éste deberá ser incorporado mediante, nuevo contrato de trabajo o nombramiento, según el caso, a las entidades públicas o privadas a las cuales se confíen los bienes y rentas de que trata el parágrafo segundo del artículo de la Ley 10 de 1990.
PARAGRAFO 1o. Para hacer efectiva la incorporación del personal cesante, las entidades cesionarias procederán de inmediato a tramitar la creación de los cargos respectivos en sus plantas de personal. La liquidación de entidades y la cesión de bienes se subordina a la expedición de la norma que apruebe las nuevas plantas que garanticen la incorporación del personal a que se refiere este Decreto.
PARAGRAFO 2o. La nueva vinculación debe hacerse sin solución de continuidad.
ARTICULO 4o. GARANTIA DE DERECHOS. A los empleados públicos y a los trabajadores oficiales de que trata el presente Decreto, se les aplicará el régimen salarial y prestacional propio de la entidad a la cual se les hace la nueva vinculación, sin que pueda disminuírseles los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad liquidada o suprimida.
PARAGRAFO 1o. Lo anterior no implica un cambio del sistema salarial ni prestacional en la nueva entidad, ya que se trata tan solo de garantizar unos derechos protegidos por la Ley a unas personas específicas, de tal manera que cuando éstas se retiren del servicio, desaparecen automáticamente tales remuneraciones transitorias.
PARAGRAFO 2o. A las personas provenientes de las fundaciones o instituciones de utilidad común y que sean incorporadas a entidades oficiales, o a entidades privadas, a las cuales se les hayan confiado los bienes y rentas, se les aplicará el régimen salarial y prestacional propio de la entidad cesionaria de los bienes, que se les puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad suprimida o liquidada. Es entendido que esta prerrogativa se le mantendrá al personal anteriormente indicado mientras permanezca vinculado laboralmente a dichas entidades públicas o privadas.
El demandante solicita la inexequibilidad de los enunciados normativos señalados del inciso primero del artículo 3 (parcial) y los incisos primero y tercero del artículo 4 del Decreto 1399 de 1990.
2.2. Violación del artículo 13 CP.
2.3. Violación del numeral 7 del artículo 150 CP.
2.3.1. Por mandato de la Constitución, solo la Ley puede establecer la clasificación del tipo de vínculo laboral de los servidores públicos en el ámbito estatal, tanto del orden nacional como territorial. Determinar la estructura de la administración pública es una competencia constitucional del Congreso de la República, vulnerada por los apartes demandados al disponer que si la entidad cesionaria no tuviere otorgado algún factor salarial o prestacional que el empleado oficial si estuviere percibiendo en la entidad suprimida o liquidada, se le garantizará el pago de dicho concepto salarial o prestacional, mientras permanezca vinculado laboralmente a la entidad cesionaria. Se fundamenta la vulneración del artículo 150.7 CP, en tanto que las normas acusadas asignan a los empleados cedidos factores salariales y prestacionales, con trasgresión de la competencia del Congreso en materia de regulación de la carrera administrativa.
2.4. Violación del numeral 10 del artículo 150 CP.
2.5. Violación del artículo 125 CP.
3.1.2. Adicionalmente, indica que la norma acusada fue derogada expresamente por el artículo 87 de la Ley 443 de 1998 -actualmente derogada por la Ley 909 de 2004- al excluir del ordenamiento jurídico el artículo 31 de la Ley 10 de 1990 y las demás disposiciones sobre el régimen de carrera, salarial y prestacional de los trabajadores oficiales y empleados públicos del sector salud.
Señala la intervención que no puede predicarse la vulneración del derecho a la igualdad (art. 13 CP) respecto de los trabajadores que fueron desvinculados de una entidad liquidada y por ende trasladados a otro establecimiento público, en tanto que el Decreto Ley demandado fue expedido antes de que comenzara a regir la actual Constitución.
3.3.2. En cuanto al cargo por usurpación de la competencia del Congreso para determinar la estructura de la administración pública, parte una errada lectura pues con la reglamentación acusada no se creo ninguna categoría de empleo público.
3.4.2. Bajo la anterior premisa, el numeral 12 del artículo 76 CN facultaba al Congreso de la República para revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias. Es así, como mediante la Ley 10 de 1990 se otorgaron por seis meses expresas facultades para expedir el Decreto Ley 1399 de 1990.
3.5.1. La demanda equivocadamente señala que el decreto creó una clasificación por fuera de la ley, pues la Ley 10 de 1990 estableció para determinados servidores públicos una medida de protección, respetando las condiciones laborales que tenían antes de la expedición de la ley 10 de 1990.
La Corte Constitucional ha indicado que cuando el Legislador estipula una excepción al régimen de carrera administrativa, la exclusión debe estar fundamentada en un principio de razón suficiente que la justifique. En ese sentido, es claro que la facultad concedida al nominador en el decreto ley acusado es suficiente y válida, pues se centró en la protección de los derechos de los trabajadores, principio de gran valor reconocido por la Constitución en su Preámbulo y en los artículos 25, 48 y 53 CP.
3.7.1. El interviniente N.T.C. solicita la exequibilidad de la norma, por cuanto no se evidencia la vulneración del derecho a la igualdad entre los trabajadores oficiales de la entidad receptora frente a los sujetos pasivos del decreto demandado, es decir, los trabajadores oficiales de la institución suprimida. El Legislador quiso proteger las expectativas legítimas de dichos funcionarios frente a la supresión de la entidad contratante, supuesto que no cumplen los trabajadores de la empresa receptora y por ello no se pueden equiparar las prerrogativas laborales de una y otra entidad.
3.7.2. Los ciudadanos N.M., D.A., L.A.A., J.A.R. y E.A.M. en calidad de estudiantes de la Universidad Católica de Colombia solicitan la inexequibilidad de la norma acusada al considerar que las facultades concedidas al Presidente de la República se restringían a la supresión de dependencias o programas de la Nación, lo cual no incluía la posibilidad de reglamentar cargos en el sector de la salud, vulnerando con ello el derecho a la igualdad de aquellos trabajadores oficiales que por virtud de esa ley reciben un trato diferente y discriminatorio, por el simple hecho de haber sido contratados directamente y no reubicados.
3.7.3. El señor B.T. en su intervención defiende la constitucionalidad de los apartes demandados, pues el trato diferenciado que otorga la norma es justificado en el mantenimiento de las expectativas legítimas que venía disfrutando en la entidad suprimida, situación jurídica distante de aquellos que son vinculados directamente bajo determinadas condiciones laborales.
Concepto del Procurador General de la Nación[1]: exequible.
1.1. Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 3 y los incisos primero y tercero del artículo 4 contenidos en el Decreto Ley 1399 de 1990, atendiendo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.1.2. Si bien es cierto que el artículo 380 constitucional derogó la Constitución hasta entonces vigente, junto con sus reformas, no por ello dicha derogatoria se extendió a todo el ordenamiento jurídico entonces vigente. La Corte, en sentencia C-486/93, al analizar la constitucionalidad del Decreto 410 de 1971, la Ley 04 de 1989 y los artículos 3 a 9 y 98 a 514 del Código de Comercio, indicó sobre el particular:
"La nueva preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera automática, toda la legalidad antecedente, impregnándola con sus dictados superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra, la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesis, divulgada en algunos círculos de opinión de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior fue derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por completo otra sistemática jurídica a partir de aquella. Tal es el caso que debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria o derogatoria de la legislación preexistente, acogido explícitamente entre nosotros por el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, el cual, como para que no queden dudas, añade: "Toda disposición legal anterior a la Constitución y que seaclaramente contrariaa su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente" (Corte Suprema de Justicia, S.P., sentencia Nº 85 de 1991). (negritas dentro de texto)
2.2.1. El Ministerio de Salud y de la Protección Social en su intervención propone que la norma acusada fue derogada expresamente por la Ley 443 de 1998[2], en cuyo artículo 87 dispuso que:
Artículo87º.-Vigencia.Esta Ley rige a partir de su publicación, deroga las Leyes 61 de 1987, 27 de 1992, el artículoartículo 53de la Ley 10 de 1990, y el Decreto Ley 1222 de 1993; modifica y deroga, en lo pertinente, los Títulos IV y Vdel Decreto Ley 2400 de 1968, el Decreto Ley 694 de 1975, la Ley 10 de 1990, los Decretos Leyes 1034 de 1991, el Decreto 2169 de 1992, elde la Ley 105 de 1994(Sic) en lo referente a los regímenes de carrera, salarial y prestacional, y las demás disposiciones que le sean contrarias. (subraya fuera de texto)
Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal, contempladas en la presente Ley y las contenidas en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen, se aplicarán a los empleados que prestan sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3 de la presente Ley.
2.2.2. Es claro, que el legislador no efectuó una derogatoria expresa de la norma demandada, pues aunque excluyó del ordenamiento la ley que concedió las facultades extraordinarias al Presidente de la República -Ley 10/1990-, no enlistó como derogado el Decreto 1399 de 1990. Razón por la cual, se debe aclarar si en este caso se presenta el fenómeno de la derogatoria tácita o si por el contrario se presenta una subrogación de la norma.
2.2.3. En lo relativo a las diferencias entre la derogatoria tácita y la subrogación, la Corte en la sentencia C-668 de 2008, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 357 numeral 2 del Código Sustantivo del Trabajo, indicó lo siguiente:
Los artículos 71 y 72 del Código Civil, autorizan la derogatoria tácita, especificando que existe y opera, cuando la norma anterior sobre una misma materia es contraria a las disposiciones de la nueva ley. Los artículos 2y 3de la Ley 153 de 1887, de otro modo, imponen a las autoridades judiciales en materia de interpretación legal, reconocer quela ley posterior prevalece sobre la ley anterior y que en caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior. A su vez, que una ley puede derogarse por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.
Es claro entonces que las leyes nuevas derogan las anteriores que les sean contrarias, y que la derogatoria es tácita cuando la nueva leycontiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.
La derogatoria, tácita o expresa, por lo tanto, es un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia político-social. ElCongreso tiene competencia para derogar las normas precedentes de acuerdo a la atribución que expresamente le confiere la Carta (Art. 150 C.P) así como en atención al propio principio democrático y en la soberanía popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, sean inagotables.En ese sentido, es la propia libertad política del legislador la que le permite a ese órgano, expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición o para regular toda una materia.
2.2.4. La materia regulada en el Decreto Ley 1399 de 1990 recae específicamente sobre la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores de entidades del sector salud suprimidas, liquidadas o cedidas durante los dos años de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. Regulación que no fue incluida en la ley posterior, pues la Ley 443 de 1998 -derogada parcialmente por la Ley 909 de 2004-[3] pese a introducir un cambio de legislación en materia de carrera administrativa, estableció de manera general los derechos de todos los empleados de carrera a quienes se les eliminen el cargo por supresión, fusión de entidades, traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta, los cuales pueden optar por ser incorporados a empleos equivalenteso a recibir una indemnización, sin disponer un tratamiento especial para los del sector salud. En conclusión, no existe incompatibilidad entre la ley posterior y las disposiciones acusadas, ni se reguló íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, es decir, la protección de los trabajadores cesantes.
1.2.4. Por lo anterior, la Corte comparte la apreciación la vista fiscal de que el Decreto Ley 1399 de 1990 sigue vigente y produciendo efectos jurídicos respecto del personal que fue cedido o incorporado en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 10 de 1990.
4.1.1. La Constitución Política otorga competencia a la Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad contra decretos con fuerza de ley dictados por el Gobiernocon fundamento en los[el] artículo[s] 150 numeral 10. En rigor, los decretos-leyes anteriores a 1991 se dictaban con apoyo en el artículo 76 numeral 12, la fuente constitucional entonces vigente para la habilitación legislativa del Ejecutivo mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias precisas ypro tempore. Ante la hipótesis de inhibición para conocer de estos decretos con fuerza de ley por no fundamentarse en el artículo 150.10 constitucional vigente, la Corte Constitucional ha optado por reafirmar su competencia sucesivamente. Así:
4.1.1.1. En la sentencia C-189 de 1994 la Corte Constitucional adelantó el control constitucional de algunos artículos del Decreto 1900 de 1990 expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la ley 72 de 1989. ()
4.1.1.4. Cabe destacar, que en la sentencia C-032 de 1997 citada, la Corte también abordó el examen del Decreto 1895 de 1989 adoptado por el Presidente de la República con fundamento en las facultades de Estado de Sitio previstas en el artículo 121 de la Constitución de 1886 reformada. ()
4.1.1.6. En la sentencia C-061 de 2005 la este Tribunal examinó la constitucionalidad del artículo 112 deldecreto 1213 de 1990, expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas en la ley 166 de 1989. En esa oportunidad, se declararon inexequibles algunos apartes de la disposición cuestionada. Y para fundamentar su competencia invocó el numeral 4 del artículo 241 dado que, según afirmó, se trata de una norma con rango legal. En idéntica dirección, al definir su competencia para adelantar el examen de constitucionalidad delparágrafo 2° del artículo 81 del Decreto 1212 de 1990 y del artículo 66 del Decreto 1213 de 1990, adoptados uno y otro en desarrollo de las facultades conferidas por la ley 166 de 1989, la Corte precisó que ella se derivaba del numeral 4 del artículo 241. ()
Finalmente, la Corte ratificó que por virtud del artículo 241 CP, es competente para conocer los decretos con fuerza de ley expedidos en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, y concluyó lo siguiente:
Entonces, en materia del control constitucional de los decretos-leyes dictados por el Gobierno antes de la Constitución de 1991, puede apreciarse que: (i) la Corte, invariablemente, ha asumido competencia para decidir sobre su inconstitucionalidad, pese a no estar fundamentadas en el artículo 150.10 constitucional sino en el artículo 76.10 del orden constitucional derogado en 1991; (ii) también ha conocido de decretos legislativos de estados de excepción expedidos antes de la Constitución de 1991, no obstante se apoyen en los artículos 121 y 122 del ordenamiento constitucional anterior y no, como reza la Constitución vigente, en los artículo 212, 213 y 215; (iii) en ocasiones la Corte ha basado su competencia en el numeral 5 del artículo 150 constitucional -en cuantodecretos con fuerza de ley- y en otras en el numeral 4 de la misma disposición -interpretando la expresiónleyesen sentido material-.
2.3.2. En lo que respecta a la concesión de dicha habilitación, el artículo 16 de la Ley 10 de 1990 Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones dio de expresas facultades al Presidente de la República, así:
Artículo16º.-Autorización de cesión y facultades extraordinarias.A partir de la vigencia de esta Ley, autorízase a la Nación, y a sus entidades descentralizadas para ceder, gratuitamente, a las entidades territoriales, o a sus entes descentralizados, los bienes, elementos e instalaciones destinados a las prestación de servicios de salud, a fin, de que puedan atender los niveles de atención en salud que les corresponde, conforme a lo dispuesto en el artículo 6.
Por el término de dos años, a partir de la vigencia de la presente Ley, confiérense facultades extraordinarias al Presidente de la República, para suprimir dependencias o programas de la Nación y entidades descentralizadas del orden nacional, que en virtud de la cesión, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas y organizadas, las cuales, por consiguiente, dejarán de existir jurídicamente, y serán liquidadas, conforme a las reglas que, en desarrollo de las mismas facultades, se establezcan. () (subrayas fuera de texto).
Con base en lo anterior, el Presidente de la República Virgilio Barco expidió el 4 de julio el Decreto 1399 de 1990 Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos22yde la Ley 10 de 1990. Cuyo ámbito de aplicación se centró en el siguiente objetivo:
El presente Decreto regula la nueva vinculación laboral de empleados públicos y trabajadores oficiales que quedaren cesantes por motivo de la supresión, liquidación o cambio de adscripción a otro nivel administrativo, de entidades o dependencias o programas de la Nación, los departamentos, las intendencias y las comisarías, tanto del sector central como del descentralizado, que en virtud de la cesión de que trata el artículo18de la Ley 10 de 1990, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas y organizadas. También se aplica a la reubicación y redistribución del personal de los servicios seccionales de salud de conformidad con el artículode la Ley 10 de 1990.
Igualmente regula la nueva vinculación laboral del personal que quedare cesante con ocasión de la liquidación y disolución de las fundaciones o instituciones de utilidad común en desarrollo de lo dispuesto en el artículo21de la Ley 19 de 1990, y que venían siendo sostenidas y administradas por el Estado.
PARAGRAFO.Para los efectos del presente Decreto son niveles administrativos, el nacional, el departamental, el municipal, el intendencial y el comisarial.
2.4.1. La demanda cumple las exigencias previstas en el Decreto 2591 de 1991 para la procedencia de la acción por inconstitucionalidad respecto del cargo de igualdad, en tanto logra suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas acusadas inciso primero del artículo 3 y los incisos primero y tercero del artículo 4 del Decreto 1399 de 1990; (i) señala con claridad las disposiciones legales violatorias de la Constitución; (ii) indica la norma superior que considera vulnerada por las anteriores normas artículo 13 CP; (iii) presenta como concepto de inconstitucionalidad, la transgresión del derecho a la igualdad por parte de la ley frente a los trabajadores oficiales y empleados que se encuentran en el mismo cargo y realizando las mismas funciones respecto de sus pares que fueron incorporados producto de la cesión, supresión o reestructuración de la entidad en la que venían trabajando.
2.4.2. No ocurre lo mismo con el concepto de violación de los artículos 150 numeral 7 y 10 y 125 de la Constitución, pues en el sentir del demandante (i) el Presidente de la República creó nuevos cargos en la carrera administrativa desconociendo la facultad del Legislativo para determinar la estructura de la administración; (ii) al garantizar el pago de los factores salariales reconocidos en la entidad liquidada estableció una remuneración diferente a la legal; (iii) estableció una excepción a los cargos de carrera con la incorporación de nuevos funcionarios.
1.4.3. Dichos argumentos adolecen de certeza, especificidad, suficiencia y en especial de pertinencia, pues el fundamento se centra en una interpretación subjetiva y descontextualizada de la norma: en efecto, la norma no indica que se crearan nuevos cargos dentro del sector salud o nuevas asignaciones salariales, sino que sobre la base de los cargos y factores salariales existentes al momento de la liquidación se realizaría una reubicación del personal cesante en otras entidades prestadoras del servicio de salud. Adicionalmente, los argumentos de los tres últimos cargos son contradictorios con lo afirmado en el cargo de igualdad, pues en éste último se admite que no se crearon nuevos cargos, sino que al tratarse de las mismas funciones se otorga un trato diferente entre iguales. En consecuencia, la Corte se declarará inhibida por inepta demanda respecto de éstos cargos.
La protección especial que el Ejecutivo en uso de facultades legislativas extraordinarias otorgó a los trabajadores oficiales y empleados públicos vinculados a empresas liquidadas, cedidas o suprimidas por disposición de la Ley 10 de 1990 -consistente en mantener los beneficios laborales y prestacionales adquiridos con ocasión de su vinculación con la anterior entidad- ¿constituye una vulneración del derecho a la igualdad de aquellos trabajadores vinculados a la empresa receptora que prestan los mismos servicios y ostentan el mismo cargo?
4.1.1. El Congreso de la República dispuso mediante la expedición de la Ley 10 de 1990 reorganizó el Sistema Nacional de Salud, en tanto que el servicio venía siendo prestado por entidades particulares sin ánimo de lucro y con una finalidad asistencial. Dicho sistema llegó al colapso, por lo que fue necesario la intervención Estatal. Por ello, se facultó en los artículos 16 y 22 de la citada ley al Presidente para: (i) suprimir dependencias o programas de la Nación y entidades descentralizadas del orden nacional, que en virtud de la cesión, no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas y organizadas; y (ii) ceder bienes y rentas a una entidad pública, de cualquier nivel administrativo, o a una fundación o institución de utilidad común o asociación o corporación, sin ánimo de lucro, que preste servicios de salud.
4.1.2. En cumplimiento de la ley habilitante, se expidió el Decreto 1399 de 1990, por medio del cual se reguló la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos específicos de los artículos22yde la Ley 10 de 1990.
4.2. P. constitucional: el derecho a la igualdad.
Se trata de tres dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la igualdad ante la ley, en virtud la cual la ley debe ser aplicada de la misma forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas. Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de forma diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las personas. Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por igual a todos, puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La igualdad de protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura, efectivamente, gozar de los mismos derechos, libertades y oportunidades (art. 13).
Esta dimensión del principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y positiva. Es sustantiva porque parte de la situación en que se encuentran los grupos a comparar para determinar si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les otorga es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de presentarse una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al goce efectivo de derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte acciones para garantizar la igual protección. Para saber si esta dimensión del derecho a la igualdad ha sido violada es preciso constatar el grado efectivo de protección recibida a los derechos, libertades y oportunidades, y en caso de existir desigualdades, establecer si se han adoptado medidas para superar ese estado de cosas y cumplir así el mandato de la Carta Política. No basta con saber si el derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha debido aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no razonables, se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es igual para quienes necesitan la misma protección.[4]
4.2.3. De acuerdo con el amplio margen de configuración reconocido por la jurisprudencia para la regulación del régimen de carrera, corresponde la aplicación de un test leve. Al respecto, la Corte realizó un juicio de igualdad sobre el trato diferenciado que recibían los pensionados de la industria productora de metales preciosos respecto del régimen pensionaly delpago de la pensión, pues únicamente beneficiaba a los trabajadores que con anterioridad al 1º de enero de 1991hubiesenadquirido el derecho, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio. Con ello excluyó a quienes para entonces tuviesen la expectativa de adquisición y pago de la pensión. En dicha oportunidad la Corte indicó que:
La importancia de la igualdad de trato radica en determinar si existe o no violación a este derecho fundamental, para lo cual el juez constitucional acude a un instrumento metodológico denominadotest de igualdad, mediante el cual evalúa la razón que tuvo en cuenta quien con cierta medida afectó dicho derecho en forma negativa o positiva.
Sobre el test de igualdad esta Corporación ha expresado que el trato diferenciado de dos situaciones de hecho diversas no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. Cada una de estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos -fáctico, legal o administrativo y constitucional- en la relación que se interpreta. Por eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo (constitución).[5]
4.3.1.1. Dentro del género de los servidores públicos, se encuentran los empleados públicos y los trabajadores oficiales, sobre los cuales recae el estudio de constitucionalidad, pudiendo distinguirse los siguientes grupos: (i) el de aquellos que fueron incorporados a otra entidad con las mismas condiciones asignadas en la entidad suprimida, cedida o liquidada; y (ii) el de los presuntamente discriminados al desempeñar en la entidad receptora los mismos cargos y funciones pero con otras condiciones laborales y prestacionales.
(i) mantener la modalidad de su vinculación, por lo que si es empleado público el vínculo permanecerá sin solución de continuidad y si es trabajador oficial se incorporará por contrato de trabajo, al consagrarse en el artículo 3 del Decreto 1399 de 1990 la obligación de vincular al personal cesante, así:
Las entidades cesionarias están obligadas a vincular el personal cesante al cual se refiere el primer inciso del artículo1o. del presente Decreto, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. Si el empleado oficial estaba vinculado por contrato de trabajo, tendrá la nueva vinculación mediante esta modalidad. Si la vinculación anterior era como empleado público, la nueva conservará esta misma modalidad. ()
(ii) Extender las prerrogativas salariales y prestacionales adquiridas en la entidad intervenida a la entidad receptora de la cesión, incluso si en ésta última no está previsto determinado factor salarial, dicha garantía se encuentra en el artículo 4, el cual prescribe lo siguiente:
Si la entidad cesionaria no tuviere otorgado algún factor salarial o prestacional que el empleado oficial si estuviere percibiendo en la entidad suprimida o liquidada, se le garantizará el pago de dicho concepto salarial o prestacional, mientras permanezca vinculado laboralmente a la entidad cesionaria. ()
4.3.3.1. Si bien es cierto que la ley originó un tratamiento más favorable para el grupo de los empleados públicos del Decreto 1399 de 1990, dicha divergencia normativa se justifica en: (i) la protección especial que el Legislador quiso otorgar al derecho al trabajo de los empleados públicos y trabajadores oficiales que quedaren cesantes por motivo de la supresión, liquidación o cambio de adscripción a otro nivel administrativo, en virtud de la cesión de que trata el artículo16de la Ley 10 de 1990 -no puedan continuar realizando el objeto para el cual fueron creadas y organizadas-; (ii) la temporalidad de sus efectos, pues los beneficios están atados a la duración del contrato o a la finalización del vínculo en la entidad receptora; (iii) sobre el origen del vínculo laboral con la entidad receptora.
Artículo 17º.-Derechos Laborales.Las personas vinculadas a las entidades que se liquiden, conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, serán nombradas o contratadas, según el caso, por las entidades territoriales o descentralizadas, a las cuales, se hayan cedido los bienes, elementos o instalaciones para la prestación de servicios de salud, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. A los empleados y trabajadores, se les aplicará el régimen salarial y prestacional, propio de la respectiva entidad, sin que se puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad liquidada. Cuando se trate de empleados de carrera administrativa, o que hayan desempeñado cargos de carrera, sin pertenecer a ella, se les reconocerá continuidad en la carrera o el derecho de ingresar a ella, respectivamente. (subrayas fuera de texto)
Parágrafo.-La Nación responderá por el pago de las prestaciones adecuadas a la fecha de la liquidación o supresión de que trata el artículo anterior a las personas vinculadas a las entidades, dependencias o programas que se liquiden o supriman, según el caso, y cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional.
4.3.3.3. El tratamiento especial otorgado al personal de las empresas suprimidas, liquidadas o cedidas dentro del contexto de la integración del sistema de salud iniciado con la Ley 10 de 1990, se justifica en la protección temporal y especial al derecho al trabajo que el Legislador quiso preveer para aquellos funcionarios.
4.3.3.5. En síntesis, las normas acusadas satisfacen eltest de igualdad, habida cuenta de que: (i) los supuestos fácticos son diferentes: una es la situación jurídica en que se encuentran los servidores públicos cuya entidad contratante fue suprimida, liquidada o cedida en los términos de la Ley 10 de 1990, y otra, la de los trabajadores que para entonces tenían un contrato vigente con la entidad receptora; (ii) la decisión de tratarlos de manera diferente está fundada en un fin aceptado constitucionalmente, consistente en la protección especial al trabajo de los funcionarios cuya entidad no podía seguir desarrollando su objeto; y (iii) la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además adecuada, en tanto, que está supeditada a que el funcionario permanezca vinculado a la entidad receptora.
5.1. En el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano J.B.O.J. demandó el inciso primero del artículo 3 (parcial) y los incisos primero y tercero del artículo 4 (parcial) ambos contenidos en el Decreto Ley 1399 de 1990 por la vulneración del derecho a la igualdad.
5.2. En relación con los cargos de exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias (CP, 150.10), violación a la reserva de ley (CP, 150.7) y del artículo 125 de la Constitución, la Corte se declarará inhibida por inepta demanda.
5.5. El tratamiento diferenciado está fundado en un fin aceptado constitucionalmente, consistente en la protección especial al trabajo de los funcionarios cuya entidad no podía seguir desarrollando su objeto liquidación, supresión o cesión-; la satisfacción de dicho es posible y además adecuada, pues, se restringe temporalmente a la duración del vinculo de carrera o contractual con la entidad receptora.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990 Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados oficiales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 22 y de la Ley 10 de 1990, por el cargo examinado en esta demanda.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA Magistrada Ausente con excusa M.G. CUERVO Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS Magistrado JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado
[1] Concepto No. 5663 del 01 de noviembre de 2013.
82 Derogada por el artículo 58 de la Ley 909 de 2004 ARTÍCULO 58. VIGENCIA.La presente ley rige a partir de su publicación, deroga la Ley 443 de 1998, a excepción de los artículos,,yy las demás disposiciones que le sean contrarias.
82 Salvo los artículos,,y.
[4] C-507 de 2004.
[5] C-242 de 2009.
Sentencia nº 68001-23-33-000-2016-00760-01 de Consejo de Estado - Sección Quinta, de 1 de Septiembre de 2016