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Timestamp: 2017-07-25 00:36:32
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[Sentencia C-027/11]- Constitucionalidad Ley 1254 de 2008 , Convenio cooperacion tecnica y cientifica Colombia-Guatemala
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Una vez remitido nuevamente a esta Corporación, ésta determinó que el vicio no había sido subsanado y declaró la inexequibilidad de la Ley 900 de 2004. Dijo la Corporación en aquella oportunidad “En ese orden de ideas dado que en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas procesales la Corte ordenó por intermedio de la Secretaría General la remisión al Senado de la República del expediente para que en el término de treinta (30) días contados a partir de su llegada a la Presidencia del Senado (art 45 del decreto 2067 de 1991) se subsanara el vicio en que se incurrió y en consecuencia se rehiciera la votación en segundo debate en la Plenaria de dicha cámara legislativa, dando cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, y ello no ocurrió lo que procede es declarar la inexequibilidad tanto de la Ley 900 de 2004 “Por medio de la cual se aprueba el “CONVENIO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001), así como la “Ley … de 3 de marzo de 2006” expedida con el mismo fin en cumplimiento del Auto A-088 de 2005.”
En cumplimiento de esta providencia, a través de oficio fechado 6 de diciembre de 2010, la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes allegó a esta Corporación los documentos solicitados. Igualmente, el |Secretario General de la Cámara de Representantes remitió a la Secretaría General de la Corte las pruebas pedidas mediante oficio de 18 de enero de 2011. Cumplidos los trámites indicados para este tipo de actuaciones, procede la Corte a pronunciar su decisión.
j) Cualquier otra modalidad acordada por las Partes. ARTICULO V.
Artículo 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 71 de 1944, el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima el 23 de noviembre de 2001, que por el artículo 1o de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
a.	Ministerio de Relaciones Exteriores
El Procurador observa que el trámite a que se sometió la Ley 1254 de 2008 se ajustó a los cánones constitucionales. Sobre el particular, señala que el Proyecto de Ley surtió los debates reglamentarios, tanto en Senado como en la Cámara de Representantes. Así mismo, se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
En este sentido, el Convenio de Cooperación afianza el proceso de integración, toda vez que constituye un importante mecanismo para impulsar y promover canales de cooperación y desarrollo, lo cual está en consonancia con los postulados constitucionales consagrados en los artículos 9º, 226 y 227 de la Constitución, que orientan la política exterior del Estado colombiano. En especial, considera la Vista Fiscal, el Convenio atiende la obligación constitucional del Estado de promover la integración en el campo de la cooperación técnica y científica con las demás naciones. Así las cosas, concluye que el contenido del Tratado desarrolla y respeta los preceptos consagrados en la Carta Política, “pues acatando la soberanía nacional, busca salvaguardar los intereses superiores del Estado dentro de un marco de reciprocidad y conveniencia nacional.”
En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido, en múltiples oportunidades, que el control de constitucionalidad de los tratados públicos y de sus leyes aprobatorias, presenta las siguientes características : “(i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.” Como puede entonces concluirse, las características del control de constitucionalidad de los tratados y de las leyes que los aprueban excluyen la revisión posterior por vía de acción pública de inconstitucionalidad, y la sentencia que procede a su estudio previo, automático e integral, tiene naturaleza de cosa juzgada absoluta. En consecuencia, no puede revivirse posteriormente, el debate constitucional so pretexto de presentarse nuevos argumentos, si se tiene en consideración que la decisión de la Corporación referida a la exequibilidad o inexequibilidad de la ley y del tratado abarca tanto el aspecto formal y material de los mismos, confrontándolos con todo el texto constitucional.
El “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001 le fue impartida la aprobación ejecutiva el 5 de marzo de 2002, el entonces Presidente de la República, Andrés Pastrana Arango, autorizó y ordenó someter a aprobación del Congreso el Acuerdo de la referencia. Dicha autorización, cuya referencia consta a folio 2 del cuaderno No. 1 de pruebas, ha sido considerada por la Corte como requisito suficiente para garantizar la legitimidad de la suscripción de un tratado internacional. En consecuencia, por este aspecto el instrumento internacional cumple con las prescripciones constitucionales que ponen en cabeza del Presidente de la República el manejo de las relaciones internacionales.
En la sentencia C-702 de 2010 , la Corte Constitucional precisó que la consulta previa a las comunidades étnicas que puedan resultar afectadas directamente por cualquier medida legislativa, constituye un requisito de procedimiento que debe surtirse antes del trámite legislativo respectivo. En este sentido, la Corte expresó:
Debe señalarse que la consulta previa solamente es necesaria en el caso de decisiones que conciernen directamente a una o varias comunidades étnicas. Sobre este punto la Corte afirmó lo siguiente en la sentencia C-030 de 2008 :
En el caso bajo estudio, un examen del contenido del Convenio permite concluir que las medidas que mediante él se pretenden adoptar no conciernen directamente a ninguna comunidad étnica asentada en el territorio nacional, de modo que la consulta previa no era un requisito previo. En efecto, el Convenio solamente establece obligaciones generales en materia de cooperación técnica y científica entre Colombia y Guatemala y no define las áreas específicas del territorio nacional en las que se desarrollarán tales actividades, lo que impide establecer qué grupos étnicos se hallarán dentro de las áreas de influencia de los proyectos que se realicen en virtud del Convenio. La definición de las áreas influencia, de conformidad con el artículo 2° del instrumento, deberán especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa.
En conclusión, dado que en el presente caso el Convenio en examen no afecta de manera directa comunidades étnicas colombianas, no era necesario realizar procesos de consulta antes de dar inicio al trámite legislativo. 2.3. Trámite de aprobación del proyecto de ley en el Congreso de la República
La Constitución Política no señaló trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, por lo que a éstas les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (C.P., artículos 157, 158, 160 y 165). Ahora bien, la Carta advirtió que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en artículo 154 Superior, por cuanto la ley que aprueba un instrumento público se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. De acuerdo con el inciso final del artículo 154 de la Carta, “Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado”.
“Cabe, señalar en relación a este último aspecto que el procedimiento de expedición de las leyes aprobatorias de tratados internacionales es el mismo de las leyes ordinarias, pues la Constitución no previó un trámite especial para ellas, salvo en cuanto a la necesidad de iniciar su trámite en el Senado de la República, según lo establece el inciso final del artículo 154 de la Carta” . De conformidad con la documentación que obra en el expediente legislativo, se logró establecer que el proyecto de ley radicado bajo los números 18 de 2007 Senado y 236 de 2008 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República.
El texto original con la respectiva exposición de motivos radicados en el Senado, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 345 del 26 de julio de 2007 , cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta).
La ponencia para primer debate en el Senado de la República fue presentada en forma favorable por el senador Jesús Enrique Piñacué Achicué Castañeda. La ponencia fue publicada en la Gaceta No. 482 del 28 de septiembre de 2007 (folios 67 a 70 del cuaderno de pruebas No. 3). 2.3.1.3. Anuncio y aprobación en primer debate: El proyecto de ley 018 de 2007 Senado fue inicialmente anunciado para primer debate en el Senado de la República el 30 de octubre de 2007, tal como consta en el Acta No. 07 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 668 del 18 de diciembre de 2007, en los siguientes términos (subrayas fuera de texto): “proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión (…) Proyecto de ley número 18 de 2007 Senado (…) Citamos para mañana 31 de octubre, a las 10:00 a.m. (…)”. Y al final se indica: “Citamos para mañana miércoles 31 de octubre, a las 10:00 a. m”
La ponencia para segundo debate al proyecto de ley de la referencia fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 616 del 3 de diciembre de 2007, siendo presentada en forma favorable por el Senador Jesús Piñacué Achicué. 2.3.1.5. Anuncio y aprobación del proyecto en segundo debate:
Sin embargo, en la sesión del día 11 de diciembre de 2007 el proyecto de ley no fue discutido pero sí nuevamente anunciado de la siguiente manera (Acta No. 27, publicada en la Gaceta del Congreso No. 59 del 26 de febrero de 2008): “La Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión (…) Proyecto de ley número 18 de 2007 Senado” Y al finalizar la sesión se informó: “Siendo las 9:40 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 12 de diciembre de 2007, a las 10:00 a.m.”
Efectivamente, según consta en el Acta No. 28 del 12 de diciembre de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 60 del 26 de febrero de 2008, la plenaria del Senado aprobó el proyecto en la fecha para la cual fue anunciado, por la mayoría de los 93 Senadores. El siguiente es el texto de la aprobación :
Por solicitud del honorable Senador Juan Manuel Galán Pachón, la Presidencia somete a consideración de la plenaria omitir la lectura del articulado y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
2.3.2.	Trámite en la Cámara de Representantes. Cumplimiento del Auto 267 del 2 de septiembre de 2009.
2.3.2.1. Ponencia para primer debate: El proyecto de ley de la referencia fue radicado con el número 236 de 2008 en la Cámara de Representantes. La ponencia favorable para primer debate se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 150 del 17 de abril de 2008 y la ponente designada fue la Representante a la Cámara Fabiola Olaya Rivera. 2.3.2.2. Anuncio y aprobación en primer debate:
De conformidad con el texto del Acta No. 25 del 9 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 124 del 16 de abril de 2010, el anuncio de la aprobación del proyecto de ley se realizó en los siguientes términos: “Anuncio de proyectos de ley, para dar cumplimiento al artículo 8° del Acto legislativo número 01 de 2003 para ser aprobados en próxima sesión de comisión, tal como lo ordena el señor Presidente, de acuerdo con las facultades de la Ley 5ª. Proyecto de ley número 236 de 2008 Cámara, 018 de 2007 Senado
Este anuncio se realiza con el fin de subsanar un vicio de procedimiento.” En efecto, la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes discutió y aprobó el proyecto de ley de la referencia en la siguiente sesión del 10 de diciembre de 2009, según consta en el Acta No. 26 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 124 del 16 de abril de 2010. La aprobación se realizó con el quórum decisorio requerido, con diez de los trece Representantes que conforman la Comisión Segunda, según lo certifica el Secretario General de dicha Comisión en oficio expedido el 6 de diciembre de 2010 . La aprobación se llevó a cabo como se expone a continuación:
2.3.2.4. Anuncio y aprobación de la Plenaria: El anuncio de votación del proyecto de ley que ordena el Acto Legislativo 01 de 2003 se hizo en la sesión del 2 de junio de 2010, según consta en el Acta No. 243 de esa fecha y que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 399 del 13 de julio de 2010. La trascripción del anuncio es la siguiente (subrayas fuera de texto):
“Se anuncian los siguientes proyectos para sesión plenaria del día 8 de junio en la cual se debata proyectos de ley o acto legislativo según el acto legislativo 01 del julio 03 del 2003 (…) Proyecto de ley número 236 de 2008 Cámara, 018 de 2007 Senado (…) En consecuencia, se levanta la Sesión y se convoca para el martes 8 de junio a las 2 p. m.” En efecto, tal como consta en el Acta No. 244, en la sesión del 8 de junio de 2009, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto de la ley de esta referencia por mayoría de los 98 representantes asistentes (Gaceta del Congreso No. 400 del 13 de julio de 2010), según lo ratifica la certificación expedida el 18 de enero de 2011 por el Secretario General de la Cámara de Representantes (Ver folio 88, cuaderno principal).
La aprobación se realizó de la siguiente manera :
2.3.3.	Sanción Presidencial y envío a la Corte Constitucional
Inicialmente, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del convenio internacional el 27 de noviembre de 2008, convirtiéndose en la Ley 1254 de 2008. Sin embargo, debido a que la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenó la devolución de la Ley mediante Auto 267 del 2 de septiembre de 2009, luego de la subsanación del vicio advertido en dicha providencia, el Presidente de la República sancionó nuevamente la Ley el 18 de agosto de 2010 y fue debidamente publicada en el Diario Oficial No. 47.47805 de esa fecha.
Posteriormente, el 23 de agosto de 2010, fue remitido el texto de la ley por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional, dando cumplimiento al término de seis días otorgado por el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución. 2.4.	Constitucionalidad del trámite dado a la Ley 1254 de 2008
Luego del recuento anterior, pasa la Corte a determinar la constitucionalidad del trámite de aprobación de la Ley 1254 de 2008. 2.4.1.	Oportunidad en la radicación del proyecto de ley en el Senado de la República. Esta Sala observa que la aprobación ejecutiva del Convenio fue suscrita por el Presidente de la República el día 5 de marzo de 2002 . Por otro lado, se verifica que la radicación del proyecto de ley en el Senado de la República por parte del Ministro de Relaciones Exteriores, se realizó el 20 de julio de 2007 y la publicación del proyecto de ley se llevó a cabo el 26 de julio, según consta en la Gaceta del Congreso No. 345 de esa fecha . 2.4.2.	Oportunidad de la publicación del proyecto de ley y cumplimiento del mínimo de debates para su aprobación. Esta Corte constata que el proyecto de la ley fue publicado en el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva: el proyecto de ley fue publicado el 26 de julio de 2007 y se inició el trámite en la Comisión Segunda del Senado el 28 de septiembre de 2007 (Art. 157-1 C.P.). Además, fue aprobado en primer debate en las correspondientes comisiones de cada cámara (art. 157-2 C.P.), aprobado en segundo debate en las plenarias de cada cámara (art. 157-3 C.P.) y recibió la debida sanción presidencial (art. 157-4 C.P.).
2.4.3.	Cumplimiento del primer inciso del artículo 160 Superior
Entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras transcurrió un tiempo no inferior a ocho días, tal como lo ordena el artículo 160 constitucional, así: la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda del Senado tuvo lugar el 7 de noviembre de 2007, mientras que la aprobación en la plenaria ocurrió el 12 de diciembre de 2007; del mismo modo, la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara ocurrió el 10 de diciembre de 2009, y el segundo debate tuvo lugar el 8 de junio de 2010. De otro lado, entre la aprobación del proyecto en el Senado (10 de diciembre de 2007) y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes (9 de diciembre de 2009) transcurrió un lapso no inferior a quince días, en cumplimiento del artículo 160 de la Carta Política.
2.4.4.	Cumplimiento del quórum decisorio.
2.4.5.	Cumplimiento del requisito de anuncio del artículo 160 constitucional, tal como fue modificado por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003
Según lo establece la jurisprudencia pertinente, esta disposición busca evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley y actos legislativos, en aras de permitir que los congresistas se enteren de los proyectos que van a ser discutidos y votados en las sesiones siguientes . Según la Corte, la finalidad del anuncio es la de “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas” .
Desde el punto de vista de la defensa de los valores democráticos, la jurisprudencia sostiene que el anuncio “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)”
Ahora bien, del texto de la disposición constitucional se desprende que el anuncio debe cumplir los siguientes requisitos :
“a)	El anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.
b)	El anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
c)	La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable.
d)	Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado”. En el caso concreto de la aprobación del proyecto de la Ley 1254 de 2008, esta Corporación encuentra lo siguiente:
2.3.5.1. Revisado el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda del Senado de la República y en la Plenaria de la misma Corporación, donde se verificaron varias sesiones en las que se anunció de manera reiterada la votación del proyecto de ley, hasta que finalmente se aprobó, resulta claro que en esas oportunidades se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8. En efecto, durante la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado del día 30 de octubre de 2007 se anunció la discusión y votación del proyecto de ley de la referencia para la próxima sesión, que se llevó a cabo el 31 de octubre , no obstante, en la sesión de esa fecha no se discutió el proyecto de ley, por lo que se procedió a realizar nuevamente el anuncio para el miércoles 7 de noviembre , sesión en la que efectivamente tuvieron lugar el debate y la aprobación del proyecto de ley. Algo similar ocurrió con ocasión de la aprobación del proyecto en segundo debate en el Senado de la República, trámite en el que se presentó también una cadena de anuncios, que, como pasa a demostrarse, no sufrió quebrantamiento alguno. Así, el 10 de diciembre 2007 se anunció por primera vez el proyecto de ley en estudio para el día siguiente, 11 de diciembre , fecha en la que no se llevó a cabo su discusión y aprobación, pero fue debidamente anunciado para el 12 de diciembre del mismo año, sesión en la que en efecto se discutió y aprobó el proyecto de ley. Así las cosas, pese a las sucesivas prórrogas tanto en la Comisión Segunda como en la Plenaria del Senado, el anuncio del proyecto se realizó de conformidad con el mandato constitucional aludido, pues no se presentó un rompimiento en la cadena de anuncios.
Al respecto, la jurisprudencia ha precisado que si en la sesión en la cual pretende hacerse la votación –de conformidad con la fecha del anuncio – no es posible adelantar la votación, es requerido por la naturaleza del anuncio que el mismo se vuelva a hacer, pues de lo contrario se rompe la cadena correspondiente y se desnaturaliza la finalidad del requisito. A ese respecto dijo la Corporación:
‘Sobre el particular, ha señalado la Corte que, a pesar de presentarse el fenómeno de la ruptura de la cadena de anuncios respecto de un proyecto de ley cuya votación se ha venido aplazando indefinidamente, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del artículo 160 Constitucional, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en que se surte la aprobación del proyecto, “el mismo fue específicamente anunciado para ser sometido a votación en dicha sesión.’ Si esto último no tiene ocurrencia, es decir, si además de romperse la cadena de anuncios el proyecto aplazado indefinidamente se vota sin haberse anunciado tal hecho en la sesión inmediatamente anterior, se entiende que se ha incumplido el requisito de “anuncio” previo consagrado en el artículo 160 Superior” .
Así, en el curso del proyecto durante su primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el 9 de diciembre de 2009 (Acta No. 25, publicada en la Gaceta del Congreso No. 124 del 16 de abril de 2010), se anunció el proyecto de ley para el la próxima sesión y al finalizar la sesión se convocó para el día siguiente, 10 de diciembre, sesión en la que efectivamente se llevó a cabo la aprobación (Acto No. 26, publicada en la Gaceta del Congreso No. 124 del 16 de abril de 2010). Igualmente, en el trámite del proyecto de ley en el segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el proyecto se anunció el 2 de junio de 2010 (Acta No. 243 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 399 del 17 de julio de 2010) para el 8 de junio. Y, efectivamente, el 8 de junio de 2010 el proyecto fue aprobado según consta en el Acta No. 244 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 400 del 13 de julio de 2010. 2.4.6.	Cumplimiento del artículo 162 de la Constitución. El proyecto fue radicado en el Senado de la República el 20 de julio del año 2007, es decir, en la legislatura que empezó el 20 de julio de 2007 y que terminó el 20 de junio de 2008. Según lo ordenado por el artículo 162 Superior, el proyectó debió ser aprobado antes del 20 de junio de 2009.
Ahora bien, debe precisarse que el límite temporal a que alude el artículo 162 superior según el cual “ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”, solamente es predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión encomendada a la Corte Constitucional. Así, dado que el trámite que se debe surtir para la subsanación del vicio identificado es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte (art. 241-10), no puede entenderse que en estas circunstancias se desconozca el requisito de que el trámite se surta en máximo dos legislaturas (art. 162 C. P.), pues éste se predica de la actuación del legislador –que en el presente caso efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C. P., artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991) .
3.	El contenido material de la Ley 1254 de 2008 y la constitucionalidad del Acuerdo
El artículo I establece como objetivo del Convenio la promoción de la cooperación técnica y científica mediante la creación y ejecución de proyectos y programas formulados de común acuerdo entre las Partes. Señala además, que para la elaboración de los programas y proyectos, las partes se basarán en las prioridades sentadas en sus respectivos planes de desarrollo y fomentarán la participación de todos los sectores, especialmente de Universidades e institucionales dedicadas a la investigación científica y técnica.
Establece igualmente que para lograr los objetivos del Convenio y con fundamento en el mismo, las Partes podrán celebrar Acuerdos Complementarios de Cooperación Técnica y Científica, en áreas específicas de interés común. El artículo II, dispone que las Partes elaborarán programas bienales de manera conjunta para dar cumplimiento a los fines del Convenio con la obligación de tomar en consideración sus respectivas estrategias de desarrollo económico y social. Advierte que deberán determinar los objetivos, especificar los recursos financieros y técnicos, las áreas y los cronogramas de trabajo, y las obligaciones de cada Parte y, además, dichos programas serán evaluados por la Comisión Mixta de la que tratan los artículos V y VI del Convenio. El artículo III busca incentivar la participación científica y financiera en la ejecución de los proyectos y programas, de organismos multilaterales y regionales de cooperación técnica así como de instituciones de terceros países.
j) Cualquier otra modalidad acordada por las Partes. Los artículos V y VI consagran la creación de una Comisión Mixta Guatemalteca-Colombiana integrada por representantes de ambas Partes que tendrá por objeto vigilar las actividades de cooperación así como lograr las mejores condiciones para su ejecución. Define además que la Comisión estará presidida por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, por parte de Guatemala, y por la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, en conjunto con la Dirección General de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, por parte de Colombia.
Se establece que la Comisión Mixta se reunirá alternadamente cada dos años en Guatemala y en Colombia, en las fechas acordadas previamente a través de la vía oficial o cuando las Partes consideres necesario convocar, de común acuerdo, reuniones extraordinarias. Aclara que, sin perjuicio de lo anterior, cada una de las Partes podrá someter a consideración de la otra, en cualquier momento, proyectos específicos de cooperación técnica y científica para su debido análisis y, en su caso, para su aprobación. El artículo VII compromete a las Partes a tomar las medidas que sean necesarias para que los resultados de la cooperación a la que se refiere el Convenio tengan efectos internamente y contribuya al desarrollo económico y social de cada país. El artículo VIII dispone que el envío de personal como modalidad de cooperación (Art. IV) y los costos de transporte internacional, se sufragarán por la Parte que lo envíe y, por su parte, los costos de hospedaje, alimentación y transporte local, serán cubiertos por la Parte receptora. Lo anterior, a menos que se determine de manera diferente de común acuerdo o a través de los acuerdos complementarios que surjan con base en el numeral 3º del artículo I del Convenio. El artículo IX, señala que los organismos e instituciones nacionales responsables de la ejecución de los acuerdos complementarios previstos en el artículo I, numeral 3º, deberán informar a la Comisión Mixta los resultados de sus trabajos y someter propuestas para el desarrollo posterior de la cooperación.
El artículo X compromete a las Partes a facilitar la entrada, permanencia y salida de personal que intervenga en los proyectos y programas de cooperación, advirtiendo que dichas personas deberán acatar las normas internas de cada Parte y no podrán realizar actividades ajenas a sus funciones. Asimismo, el artículo XIII establece que las Partes deberán conceder a los expertos, instructores y técnicos que reciban en su país, las prerrogativas otorgadas a los expertos internacionales de ayuda técnica de acuerdo con la reglamentación vigente para los expertos de las Naciones Unidas. Igualmente, el artículo XI compromete a las partes a brindar las facilidades administrativas y fiscales para la entrada y salida de equipos y materiales necesarios para la realización de los proyectos, siempre y cuando se respete la legislación interna. EL artículo XII consagra las condiciones del intercambio y de la difusión de información, señalando que para ello se observará la legislación interna de cada Parte y advirtiendo que en el evento en el que la información sea proporcionada por una de las Partes, ésta podrá restringir su difusión si así lo estima conveniente. El artículo XIV define la entrada en vigor del Convenio, los mecanismos para su modificación de acuerdo a la legislación interna, las formas de terminación, y la solución de controversias a través de negociaciones directas o de medios de solución pacífica reconocidos por el Derecho Internacional. Finalmente señala que al entrar en vigor el presente Convenio, quedará sin efecto el Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República de Guatemala, suscrito en Bogotá, Colombia, el 13 de julio de 1976, sin perjuicio de las acciones de cooperación programadas y en ejecución de los acuerdos complementarios que se estén ejecutando. 3.3.	Compatibilidad del Convenio con la Carta Política
3.3.1. El Estado colombiano ha celebrado varios Acuerdos de cooperación técnica y científica con otros países que coinciden con el contenido y finalidad del instrumento internacional bajo estudio. En todos los casos, la Corte Constitucional ha avalado su constitucionalidad. Así, se encuentran, entre otros, el Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República de Chile, suscrito en Bogotá, el 16 de julio de 1991, aprobado mediante Ley 305 de 1996 y declarado exequible en sentencia C-104 de 1997 . Además, el Convenio Marco de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Jamaica, suscrito en la ciudad de Bogotá, D.C., el 20 de abril de 1994, aprobado por Ley 460 de 1998 y declarado exequible en sentencia C-186 de 1999 . También, el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República de Nicaragua, hecho en Bogotá, el 28 de junio de 1991, aprobado mediante Ley 604 de 2000, declarado exequible en sentencia C-303 de 2001 . Y, más recientemente, en sentencia C-378 de 2009 se declaró exequible el “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004”con condicionamientos relacionados con la posibilidad de modificarlo por la vía diplomática y con la celebración de convenios complementarios. En las oportunidades citadas, esta Corporación consideró que dichos Convenios, y así se reitera en esta ocasión, desarrollan varios preceptos Superiores, en especial el contenido en el artículo 70 de la Carta, conforme al cual “el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional”. En sentencia C-303 de 2001, la Corte señaló que “Sin duda, la ejecución en asocio con otra Nación, de programas y proyectos que tienden a promover la investigación científica y técnica, contribuye al fortalecimiento de la cultural nacional y por esta vía permite hacer efectivo el deber señalado al Estado por la norma constitucional en comento”.
De otro lado, el artículo 71 de la Constitución Política, en cuanto dispone que el Estado creará incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología, también encuentra en el presente Convenio un mecanismo de realización efectiva en cuanto éste impulsa la participación de dichas personas e institucionales en los proyectos de cooperación a los que se refiere. Lo anterior igualmente constituye un mecanismo de fomento y garantía del derecho a la educación consagrado en el artículo 67 de la Carta Política, así como una forma de cumplir con el deber establecido en el artículo 69 Superior de fortalecer la investigación científica en las universidades públicas y privadas. Al respecto, la sentencia C-186 de 1999 señaló: “Entre esos preceptos constitucionales, que encuentran realización en los mencionados objetivos del Convenio que se revisa, está el contenido en el artículo 67 superior, que señala que la educación es un derecho fundamental y un servicio público, que tiene entre otros el objetivo de formar al colombiano “…en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del medio ambiente”; así mismo, el consignado en el inciso tercero del artículo 69, que establece que le corresponde al Estado fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, y ofrecer condiciones especiales para su desarrollo, lo cual encuentra justificación en el hecho de que las comunidades científicas en nuestros países, encuentran su origen y espacio natural, por lo general, en las instituciones de educación superior.”
Sobre la importancia del desarrollo de la ciencia y la tecnología, y el diálogo permanente que sobre esta materia debe establecer Colombia con el resto de las naciones de la comunidad internacional para la realización de una Estado Social de Derecho, se pronunció esta Corporación en la sentencia arriba citada. Se dijo entonces: “El lenguaje de la ciencia y la tecnología es un lenguaje universal, que implica para los países no sólo la necesidad de promover y fomentar internamente la consolidación de sus comunidades académicas, las cuales tienen como fundamento de su quehacer la investigación científica y tecnológica, sino el compromiso ineludible de facilitar que ellas se incorporen y participen activamente en las tareas que adelanta la comunidad científica internacional; de no hacerlo el costo será el aislamiento y por ende el rezago en el acceso al conocimiento, el cual en el Estado social de derecho se reivindica como un derecho de todas las personas, que las sociedades modernas y postmodernas reclaman como un componente esencial e insustituible para su propio desarrollo” Adicionalmente, el presente Convenio contribuye a la internacionalización de nuestras relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas, en los términos de los artículos 9, 226 y 227 Superiores, es decir, bajo parámetros de reciprocidad, equidad, conveniencia y soberanía nacional. Esto, en tanto todas sus disposiciones prevén acuerdos mutuos que deben tener siempre en consideración las estrategias de desarrollo económico y social de cada Parte y, además, sólo podrán realizarse en el marco del ordenamiento jurídico interno. Incluso en los artículos X, XI y XIII, que comprometen a las Partes a facilitar la entrada, permanencia y salida de personal y de equipos de la otra Parte, advierten que dichas facilidades se someterán a la legislación nacional. En relación con lo dispuesto en el artículo XIV del Convenio sobre la posibilidad de modificarlo, la Corte observa que en cuanto el mismo artículo señala que dichas modificaciones sólo se podrán realizar una vez se sometan a lo dispuesto en el ordenamiento interno para la aprobación de tratados internacionales, la Sala considera que no resulta necesario realizar un condicionamiento a la constitucionalidad de este artículo. El artículo XIV señala: “2. El presente Convenio podrá ser modificado por mutuo consentimiento y las modificaciones acordadas entrarán en vigor en la fecha en que las Partes, mediante un Canje de Notas Diplomáticas, se comuniquen el cumplimiento de los requisitos exigidos por su Legislación Nacional.”(Subrayas fuera de texto)
Es preciso aclarar que el problema jurídico ahora estudiado difiere de aquel analizado en la Sentencia C-378 de 2009 . En efecto, en esa ocasión sí fue necesario condicionar la constitucionalidad del artículo XII del “Convenio de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de Bogotá, Colombia a los 3 días del mes de agosto de 2004” pues en el mismo se establecía la posibilidad de modificarlo de mutuo acuerdo “por la vía diplomática” sin que se sometiera al ordenamiento interno.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido de entrada que, por regla general, los convenios de cooperación entre dos o más estados son tratados marco o básicos que se limitan, fundamentalmente, a imponer a las partes la obligación de impulsar la cooperación en determinada área (cultural, científica y técnica, militar, entre otras) y a establecer parámetros generales conforme a los cuales se deberán proponer, acordar y ejecutar los proyectos o programas de cooperación específicos. Esta particularidad determina que sea usual que en esta clase de convenios se incluyan cláusulas en las que se facultan a las partes para celebrar, en el futuro, acuerdos o convenios complementarios en los cuales se vierten los programas o proyectos de cooperación concretos.
En efecto, en la Sentencia C-1439 de 2000 , la Corte estudió el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre la República de Colombia y la República del Perú que estipulaba que para el desarrollo del mismo los Gobiernos podían concertar “acuerdos complementarios”. La Corte declaró la constitucionalidad de la disposición y consideró que “en este caso, dichos acuerdos forman parte de un tratado que cumplió con los pasos previstos en la Constitución (arts. 189-2 y 150-16) y ahora sometido a la revisión constitucional ordenada en el artículo 241-10 del ordenamiento superior. Así las cosas, resulta claro que las obligaciones genéricas de cada parte se fijan en el tratado marco, de suerte que el país no adquirirá obligaciones distintas a las inicialmente estipuladas y en este sentido, el inciso tercero del artículo I no contradice ningún precepto constitucional.” Este mismo año, en la Sentencia C-1258 de 2000 , la Corte reiteró la incompetencia de la Corte para estudiar acuerdos simplificados que no generan nuevas obligaciones para el Estado.
En aplicación de la mencionada precisión, algunas de las sentencias posteriores introdujeron condicionamientos, en su parte motiva, a la constitucionalidad de la facultad otorgada por los tratados de cooperación a las partes consistente en suscribir, en el futuro, convenios o acuerdos complementarios. Así, en la sentencia C-303 de 2001 se dijo: “este Tratado es constitucional condicionadamente en la medida que los Acuerdos Complementarios previstos en este Convenio: a) No contengan nuevas obligaciones distintas a las pactadas en el mismo; b) Se enmarquen dentro de los propósitos y objetivos del Convenio, que pretende “desarrollar el conjunto de las relaciones y científicas entre los dos países”, con base en el respeto de los principios de igualdad de ventajas mutuas como lo dice el Preámbulo; y c) No se modifique el convenio, ni se refieran dichos Acuerdos a aspectos diferentes a la cooperación técnica y científica entre los dos Estados (…) si se crean nuevas obligaciones, o se modifica o adiciona el Convenio, debe someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2° y 241 de la Constitución” En la Sentencia C-896 de 2003 , al analizar la constitucionalidad del artículo 89 de la Ley 788 de 2002, que establecía la posibilidad de valorar las pruebas obtenidas en el extranjero, la Corte consideró que “los acuerdos internacionales requieren de aprobación por el Congreso, sanción ejecutiva y revisión constitucional por la Corte Constitucional, salvo que el acuerdo sea simplificado, no contenga obligaciones nuevas y forme parte, como instrumento de ejecución, de un tratado que haya cumplido los pasos esenciales del ordenamiento interno pues en este caso no es indispensable la aprobación legislativa y la revisión constitucional.” Posición reiterada, en Sentencia C- 280 y 622 de 2004 . Al estudiar la constitucionalidad del “Acuerdo de Coproducción Audiovisual entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Canadá”, la Corte reiteró la constitucionalidad de los también llamados acuerdos de ejecución, y señaló que los mismos no debían ser tramitados por el Congreso ni surtirse control constitucional (Sentencia C-241 de 2005 )
En igual sentido, la Sentencia C-239 de 2006 , dijo que para que los acuerdos internacionales celebrados en forma simplificada resulten constitucionales y, por lo tanto, jurídicamente vinculantes en el derecho interno, es necesario que se trate de acuerdos de simple ejecución de obligaciones pactadas en tratados internacionales negociados previamente. En razón de lo anterior, la Corporación avaló la celebración de contratos o convenios de cooperación técnica del Estado colombiano con entidades internacionales.
Como consecuencia de ello los convenios complementarios a los que se refiere el artículo I del Convenio bajo estudio: (i) deben enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no pueden contener obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación inicial y (iii) no pueden modificar el tratado de cooperación inicial; pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o lo modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución Colombiana de 1991. VI. DECISIÓN