Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0295_PL.html
Timestamp: 2019-09-18 22:22:51+00:00
Document Index: 35881154

Matched Legal Cases: ['art. 67', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 67', 'art. 22', 'art. 33', 'art. 22', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 22', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 22', 'art. 114', 'art. 153', 'art. 22']

SPRAWOZDANIE w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne
1040k 135k
w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne
Molly Scott Cato, Komisja Gospodarcza i Monetarna
– uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic handlowych) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem,
C. mając na uwadze, że na mocy art. 67 ust. 2 TFUE Unia Europejska posiada kompetencje w zakresie wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie azylu;
V. mając na uwadze, że w niektórych państwach członkowskich istnieje ogólny brak woli przyjęcia i stosowania przepisów w dziedzinie ochrony praw sygnalistów, chociaż państwa te nakładają obowiązek zgłaszania i karania przestępstw korupcji, oszustw i innych;
W. mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich posiada czytelne uprawnienia w zakresie badania skarg obywateli UE na niewłaściwe administrowanie w instytucjach UE, niemniej sam w sobie nie odgrywa żadnej roli w ochronie sygnalistów;
X. mając na uwadze, że sygnalizowanie nieprawidłowości bardzo często dotyczy nie tylko do spraw gospodarczych i finansowych; mając na uwadze, że brak odpowiedniej ochrony mógłby zniechęcić potencjalnych sygnalistów do zgłaszania uchybień z uwagi na ryzyko represji lub działań odwetowych; mając na uwadze, że według doniesień OECD w 2015 r. 86 % przedsiębiorstw dysponowało mechanizmem zgłaszania podejrzewanych przypadków poważnych nadużyć korporacyjnych, jednak ponad jedna trzecia z nich nie posiadała pisemnej strategii politycznej dotyczącej ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi lub nie wiedziała, czy taka strategia istnieje; mając na uwadze, że w stosunku do kilku sygnalistów ujawniających nadużycia lub naruszenia gospodarcze i finansowe, bądź nielegalne działania w tym zakresie wszczęte zostały postępowania; mając na uwadze, że osoby zgłaszające lub ujawniające informacje w interesie publicznym oraz członkowie ich rodzin i współpracownicy często padają ofiarą odwetu, który może oznaczać na przykład koniec ich kariery zawodowej; mając na uwadze, że choć Europejski Trybunał Praw Człowieka dysponuje utrwalonym orzecznictwem dotyczącym sygnalistów, to ochrona sygnalistów powinna być gwarantowana przez przepisy prawa; mając na uwadze, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje wolność słowa i prawo do dobrej administracji;
Y. mając na uwadze, że ochrona sygnalistów w Unii Europejskiej nie powinna ograniczać się jedynie do spraw europejskich, lecz powinna mieć także zastosowanie do spraw międzynarodowych;
Z. mając na uwadze, że miejsca pracy powinny tworzyć otoczenie, w którym ludzie czują się pewnie, zgłaszając zastrzeżenia na temat możliwych czynów bezprawnych, takich jak uchybienia, przewinienia, niewłaściwe zarządzanie, nadużycia lub czyny niezgodne z prawem; mając na uwadze, że niezmiernie ważne jest wspieranie odpowiedniej kultury, która pozwala ludziom podnosić takie kwestie bez obawy przed represjami, które mogą wpłynąć na ich obecną i przyszłą sytuację na rynku pracy;
AA. mając na uwadze, że w wielu jurysdykcjach, a zwłaszcza w sektorze prywatnym, pracownicy podlegają obowiązkowi zachowania poufności pewnych informacji, czego konsekwencją jest to, że sygnaliści mogą spotkać się z działaniami dyscyplinarnymi w przypadku zgłaszania nieprawidłowości poza swoim stosunkiem zatrudnienia;
AB. mając na uwadze, że według badania OECD ponad 1/3 organizacji dysponujących mechanizmem sprawozdawczym nie posiada pisemnej strategii ochrony sygnalistów przed represjami lub nie wie o istnieniu takiej strategii;
AC. mając na uwadze, że prawo Unii już obecnie zawiera przepisy chroniące sygnalistów przed pewnymi rodzajami represji w niektórych obszarach, Komisja nie zaproponowała jeszcze odpowiednich środków ustawodawczych dla skutecznej i jednolitej ochrony sygnalistów i ich praw w UE;
AD. mając na uwadze, że wszystkie instytucje unijne od dnia 1 stycznia 2014 r. mają obowiązek wprowadzić zasady wewnętrzne w celu ochrony sygnalistów będących urzędnikami instytucji unijnych zgodnie z art. 22a, 22b i 22c regulaminu pracowniczego;
AE. mając na uwadze, że Parlament Europejski wielokrotnie wzywał do przekrojowej ochrony sygnalistów w Unii;
AF. mając na uwadze, że w swojej rezolucji z dnia 23 października 2013 r. w sprawie przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania pieniędzy: zalecenia dotyczące potrzebnych działań i inicjatyw, w swojej rezolucji z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie interpretacji prawa podatkowego i innych środków o podobnym charakterze lub skutkach, w swojej rezolucji z dnia 16 grudnia 2015 r. z zaleceniami dla Komisji dotyczącymi wprowadzenia przejrzystości, koordynacji i konwergencji do polityki opodatkowania osób prawnych w Unii oraz w swojej rezolucji z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie roli demaskatorów w ochronie interesów finansowych UE Parlament Europejski wezwał Komisję Europejską do przedstawienia wniosku ustawodawczego mającego na celu wprowadzenie skutecznego i pełnego europejskiego programu ochrony sygnalistów, który chroniłby osoby informujące o domniemanych przypadkach oszustw czy nielegalnych działań mogących naruszać interes publiczny lub interesy finansowe Unii Europejskiej;
AG. mając na uwadze, że każdy obywatel państwa trzeciego uznany za sygnalistę przez Unię Europejską lub jedno z państw członkowskich musi korzystać z wszystkich mających zastosowanie środków ochrony, jeśli w ramach pełnionych funkcji lub poza nimi zapozna się z informacjami na temat nielegalnych działań lub aktów szpiegostwa popełnionych przez państwo trzecie lub przedsiębiorstwo krajowe lub wielonarodowe, które to działania i akty stanowią zagrożenie dla jednego z państw, narodów lub dla obywateli Unii, dla integralności jednego z rządów, bezpieczeństwa narodowego lub wolności, zbiorowych lub indywidualnych – przy czym zagrożone podmioty nie są świadome tego zagrożenia – oraz jeśli rozpowszechniła te informacje;
AH. mając na uwadze, że w dniu 1 lipca 2014 r. zdecydowana większość instytucji i organów europejskich wprowadziła do swych przepisów wewnętrznych środki mające na celu ochronę sygnalistów, do czego zobowiązuje je art. 22b i 22c regulaminu pracowniczego;
AI. mając na uwadze, że istnieją zasady jasno określone przez organizacje międzynarodowe, takie jak Rada Europy i OECD, a także utrwalone orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
AJ. mając na uwadze, że znaczenie ochrony sygnalistów uznano we wszystkich najważniejszych instrumentach międzynarodowych dotyczących korupcji, a standardy sygnalizowania nieprawidłowości zostały ustanowione w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), zaleceniu Rady Europy CM/Rec(2014)7 oraz w zaleceniu OECD z 2009 r. w sprawie zwalczania przekupstwa;
AK. mając na uwadze, że konieczne jest pilne wprowadzenie przekrojowych, kompleksowych ram określających prawa i obowiązki oraz skutecznie chroniących sygnalistów we wszystkich państwach członkowskich UE oraz w unijnych instytucjach, organach i organizacjach;
23. stwierdza, że ochrona sygnalistów ma zasadnicze znaczenie dla poprawnego stosowania kompetencji Unii Europejskiej;
24. uważa, że brak odpowiedniej ochrony sygnalistów ma negatywny wpływ na ochronę interesów finansowych UE;
25. uważa, że wdrożenie kompleksowych ram prawnych w sprawie ochrony sygnalistów zachęca do rozwoju kultury głośnego mówienia o problemach, a sygnaliści powinni być wynagradzani za swoją właściwą postawę obywatelską; w związku z tym wzywa państwa członkowskie i instytucje unijne do promowania pozytywnej roli sygnalistów oraz do nagłaśniania obaw związanych z trudną i szczególnie narażoną pozycją, w której sygnaliści się znajdują, w szczególności przez kampanie informacyjne i ochronne oraz działania komunikacyjne i szkoleniowe; w związku z tym zaleca, w szczególności Komisji, przedstawienie kompleksowego planu w tym zakresie; wzywa ponadto do stworzenia witryny internetowej, gdzie przedstawi się przydatne informacje na temat ochrony sygnalistów oraz umożliwi składanie skarg; podkreśla, że witryna taka powinna być łatwo dostępna publicznie i zapewniać anonimowość danych;
26. apeluje, by podjąć działania na rzecz zmiany społecznego postrzegania sygnalistów, szczególnie przez polityków, pracodawców i media, przez podkreślenie ich pozytywnej roli jako mechanizmu wczesnego ostrzegania, który umożliwia wykrywanie nadużyć i korupcji oraz zapobieganie im, oraz jako mechanizmu rozliczalności umożliwiającego publiczną kontrolę nad działaniem rządów i przedsiębiorstw;
27. zachęca państwa członkowskie do proaktywnego promowania otwartej kultury w miejscu pracy, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, co umożliwia organizacjom funkcjonowanie w oparciu o wysokie normy etyczne oraz daje pracownikom odwagę do głośnego mówienia o problemach, a tym samym umożliwia podejmowanie działań w celu zapobieżenia lub zaradzenia zagrożeniom lub szkodom;
28. zachęca państwa członkowskie, aby przeprowadzały regularną ocenę skuteczności stosowanych środków, nastawienie opinii publicznej do sygnalizowania nieprawidłowości i do sygnalistów, transsektorowe badania kadry kierowniczej odpowiedzialnej za przyjmowanie i rozpatrywanie doniesień oraz niezależne analizy dotyczące sygnalizowania nieprawidłowości w miejscu pracy;
29. zachęca te państwa członkowskie, które jeszcze nie przyjęły przepisów dotyczących sygnalizowania nieprawidłowości, do uczynienia tego w najbliższej przyszłości i apeluje do Komisji o rozważenie utworzenia platformy służącej wymianie najlepszych praktyk w tej dziedzinie między państwami członkowskimi, a także z państwami trzecimi;
30. podkreśla znaczenie poszukiwania i wymiany dobrych praktyk w celu zachęcania do lepszej ochrony sygnalistów na szczeblu europejskim;
31. domaga się, by do końca 2017 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy oraz Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich opublikowali: 1) sprawozdania specjalne zawierające dane statystyczne oraz rzetelny wykaz spraw dotyczących przypadków naruszeń zidentyfikowanych w unijnych instytucjach, przedsiębiorstwach, stowarzyszeniach, organizacjach i innych podmiotach zarejestrowanych w Unii; 2) program działań następczych odnośnych instytucji w odniesieniu do zgłoszonych przypadków naruszeń, na podstawie obecnych zasad i wytycznych Komisji; 3) wyniki każdego dochodzenia wszczętego w wyniku informacji otrzymanych od sygnalistów; 4) wykaz środków przewidzianych w każdej sprawie mających na celu ochronę sygnalistów;
32. zauważa, że brak jasno określonych środków ochrony i bezpiecznych sposobów ujawniania informacji, a także ewentualny brak monitoringu stanowią przeszkodę dla działalności sygnalistów, co może zniechęcać ich do informowania o nieprawidłowościach i skłaniać wielu sygnalistów co zachowania milczenia; wyraża zaniepokojenie z powodu represji i nacisków wobec sygnalistów, w przypadku gdy przekażą oni zgłoszenie niewłaściwej osobie lub jednostce w obrębie danej organizacji;
33. uważa, że należy ustanowić spójny, rzetelny i wiarygodny system umożliwiający przekazywanie zgłoszeń wewnątrz organizacji, właściwym władzom i na zewnątrz organizacji; jest zdania, że taki system mógłby ułatwiać ocenę wiarygodności i ważności informacji przekazywanych w jego ramach;
34. wzywa Komisję do przeanalizowania systemu, który umożliwiałby informowanie wewnątrz i na zewnątrz organizacji; podkreśla, że, aby tak uczynić, należy wprowadzić jasne, uczciwe i sprawiedliwe procedury, zapewniać pełne poszanowanie praw i prawa zarówno w stosunku do sygnalisty, jak i domniemanego sprawcy; uważa, że należy zachęcać pracodawców do wdrażania wewnętrznych procedur zgłoszeń oraz że w obrębie każdej organizacji jedna niezależna i niezawisła osoba lub jednostka powinna odpowiadać za odbieranie zgłoszeń; uważa, że w proces wyznaczania tej osoby odpowiedzialnej należy zaangażować przedstawicieli pracowników; podkreśla, że osoba odbierająca informacje powinna podejmować odpowiednie działania następcze w związku ze wszystkimi otrzymanymi informacjami i informować sygnalistę w rozsądnym terminie o podjętych działaniach;
35. uważa, że każda organizacja powinna ustanowić czytelny kanał zgłaszania informacji umożliwiający sygnalistom zwracanie uwagi na problemy w ich organizacji; podkreśla, że każdy pracownik powinien zostać poinformowany o właściwej procedurze zgłaszania, która musi gwarantować poufność i rozpatrzenie powiadomienia w rozsądnym terminie; podkreśla, że sygnalista musi mieć możliwość zgłoszenia się do właściwych organów publicznych, organizacji pozarządowych lub mediów, szczególnie wobec braku pozytywnej odpowiedzi od organizacji, lub jeśli zgłaszanie informacji wewnętrznie lub właściwym organom zniweczyłoby w sposób oczywisty skuteczność informacji, w sytuacji zagrożenia dla sygnalisty bądź pilnej konieczności ujawnienia informacji;
36. przypomina, że społeczeństwo ma prawo do informacji o wszelkich przypadkach niewłaściwego postępowania, które szkodzą interesowi publicznemu, i podkreśla w związku z tym, że sygnalista powinien zawsze móc publicznie ujawnić informacje dotyczące czynów nielegalnych, zabronionych lub stanowiących zagrożenie dla interesu publicznego;
37. przypomina, że w tej samej rezolucji Parlament Europejski wezwał również instytucje UE, by we współpracy z wszystkimi odnośnymi organami krajowymi wprowadziły i podejmowały wszelkie konieczne środki służące ochronie poufności źródeł informacji i wzywa w związku z tym do utworzenia kontrolowanej strony internetowej, za pośrednictwem której można by składać skargi w ściśle poufny sposób;
38. uważa, że zgłoszenie poza organizacją, w tym bezpośrednio publicznie, z pominięciem etapu wewnętrznego nie może stanowić uzasadnienia dla unieważnienia zgłoszenia, wszczynania postępowania lub odmowy objęcia ochroną; uważa, że ochrona ta powinna być zapewniana niezależnie od wybranego kanału udzielania informacji i w zależności od rodzaju przekazywanej informacji oraz z uwagi na fakt, że sygnalista ma uzasadnione powody, by sądzić, że przekazywane informacje są prawdziwe;
39. wyraża zaniepokojenie ryzykiem ponoszonym przez sygnalistów w miejscu pracy, a w szczególności ryzykiem bezpośrednich lub pośrednich represji ze strony pracodawcy i osób pracujących na rzecz lub działających w imieniu pracodawcy; podkreśla, że represje te najczęściej oznaczają wykluczenie, spowolnienie lub zatrzymanie rozwoju kariery, a nawet zwolnienie, a także sytuacje nękania psychicznego; podkreśla, że represje te tworzą przeszkody dla działań sygnalistów; uważa, że należy wdrożyć środki ochrony przed środkami odwetowymi; jest zdania, że represje powinny podlegać karze i skutecznym sankcjom; podkreśla, że z chwilą przyznania danej osobie statusu sygnalisty należy podjąć środki w celu chronienia jej, środki podjęte przeciwko niej powinny zostać unieważnione, a także należy zapewnić jej pełną rekompensatę za poniesione szkody i straty; jest zdania, że przepisy te powinny zostać włączone do wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy w sprawie przekrojowej ochrony sygnalistów;
40. uważa, że sygnaliści powinni móc ubiegać się o zastosowanie środka tymczasowego, aby zapobiec represjom takim jak zwolnienie z pracy, do czasu formalnego rozstrzygnięcia odpowiedniego postępowania administracyjnego, sądowego lub innego;
41. podkreśla, że stosunek pracy nie powinien ograniczać niczyjego prawa do wolności słowa i nikt nie powinien być dyskryminowany w przypadku korzystania z tego prawa;
42. przypomina, że wszelkie przyszłe ramy normatywne powinny uwzględniać przepisy, prawa i obowiązki, które regulują zatrudnienie i mają na nie wpływ; podkreśla ponadto, że należy to uczynić we współpracy z partnerami społecznymi oraz zgodnie z układami zbiorowymi;
43. podkreśla, że sygnaliści i członkowie ich rodzin, jak również osoby, które pomagają im i których życie lub bezpieczeństwo jest zagrożone, muszą być uprawnione do właściwej i skutecznej ochrony ich integralności fizycznej, moralnej i społecznej oraz źródła utrzymania poprzez zastosowanie możliwie najwyższego stopnia poufności;
44. podkreśla, że środki ochronne mają również zastosowanie w przypadku zgłoszenia przez sygnalistę działań, w które zaangażowane są państwa członkowskie;
45. zauważa, że dziennikarze śledczy i dziennikarze prasy niezależnej wykonują zawód, w ramach którego często muszą samotnie stawiać czoła licznym naciskom, oraz że w związku z tym należy koniecznie chronić ich przed wszelkimi próbami zastraszania;
46. sugeruje, że wobec osób, które padły ofiarą represji za dokonane zgłoszenie lub ujawnienie informacji leżących w interesie publicznym, należy zastosować środki tymczasowe do czasu rozstrzygnięcia odpowiedniego postępowania cywilnego, zwłaszcza w przypadku utraty pracy;
47. potępia praktyki powództw typu SLAPP (ang. Strategic Lawsuits Against Public Participation – SLAPP), które polegają na wszczęciu lub grożeniu wszczęciem postępowania sądowego przeciwko sygnaliście, nie z zamiarem wymierzenia sprawiedliwości, lecz w celu skłonienia go do autocenzury lub wyczerpania finansowego, moralnego lub psychicznego; uważa, że takie nadużywanie postępowań sądowych powinno podlegać sankcjom, w tym sankcjom karnym;
48. przypomina o ryzyku postępowań karnych i cywilnych ponoszonym przez sygnalistów; podkreśla, że w przypadku procesu często są oni stroną słabszą; uważa w związku z tym, że w przypadku domniemanych działań odwetowych podejmowanych wobec sygnalistów, pracodawca przedstawia dowody na to, że działania te nie są związane z informacjami przekazanymi przez sygnalistę; uważa, że ochronę sygnalisty należy zapewnić na podstawie ujawnionych informacji, a nie na podstawie intencji sygnalisty; podkreśla jednak, że sygnalista musiał ujawnić informacje, które uważał za prawdziwe; jest zdania, że w ramach całości procedury należy zagwarantować poufność oraz że nie należy ujawniać tożsamości sygnalisty bez jego zgody; podkreśla, że takie naruszenie poufności tożsamości bez zgody sygnalisty powinno podlegać sankcjom, w tym sankcjom karnym;
49. uważa, że sygnaliści nie powinni być przedmiotem postępowania karnego, cywilnego, sankcji administracyjnych lub dyscyplinarnych z tytułu dokonanych zgłoszeń;
50. uważa, że możliwość dokonania anonimowego zgłoszenia przez sygnalistę mogłaby pozwolić na przekazywanie informacji, które nie zostałyby zgłoszone w innych warunkach; podkreśla w tym względzie, że należy wprowadzić wyraźne uregulowania w zakresie anonimowego przekazywania informacji krajowym lub europejskim niezależnym organom odpowiedzialnym za gromadzenie, sprawdzanie wiarygodności informacji, prowadzenie działań następczych i udzielanie wskazówek sygnalistom, również w środowisku cyfrowym, wraz z dokładnym określeniem przypadków, w jakich stosuje się środki w zakresie anonimowego zgłaszania informacji; podkreśla, że tożsamość sygnalisty oraz wszelkie informacje umożliwiające jego zidentyfikowanie nie powinny być ujawniane bez jego zgody; uważa, że wszelkie przypadki naruszenia anonimowości powinny podlegać sankcjom;
51. podkreśla, że osoba nie powinna być pozbawiana ochrony wyłącznie z tego powodu, że błędnie oceniła fakty lub stwierdzone zagrożenie dla interesu publicznego nie wystąpiło, pod warunkiem że w chwili zgłoszenia osoba ta miała uzasadnione powody, by wierzyć w jego prawdziwość; przypomina, że w przypadku fałszywych oskarżeń ich autorów należy pociągnąć do odpowiedzialności, a nie umożliwiać im korzystania z ochrony przysługującej sygnalistom; podkreśla, że wszelkie osoby poszkodowane, bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku zgłoszenia lub ujawnienia nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji powinny mieć prawo wystąpić o zastosowanie skutecznych środków zaskarżenia w związku z takim doniesieniem złożonym w złej wierze i stanowiącym nadużycie;
52. przypomina znaczenie opracowania instrumentów zakazujących wszelkich form represji, czy to biernego zwolnienia, czy też biernych środków; pilnie wzywa państwa członkowskie do powstrzymania się od kryminalizacji działań sygnalistów służących ujawnieniu informacji dotyczących czynów nielegalnych, zabronionych lub stanowiących zagrożenie dla interesu publicznego bądź mu szkodzących;
53. przypomina, że do czasu wprowadzenia odpowiedniej ochrony zarówno instytucje Unii, jak i państwa członkowskie muszą w odpowiedni sposób stosować obowiązujące przepisy UE i interpretować je w taki sposób, aby zapewnić jak najlepszą ochronę sygnalistów działających w interesie publicznym; podkreśla, że ochrona sygnalistów została już uznana za istotny mechanizm zapewniający skuteczne stosowanie prawa UE; zwraca się zatem do państw członkowskich, by powstrzymały się od penalizacji działań sygnalistów, którzy ujawniają informacje w interesie publicznym;
54. podkreśla rolę władz publicznych, związków zawodowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego we wspieraniu demaskatorów w działaniach w obrębie organizacji oraz pomocy im;
55. podkreśla, że oprócz ryzyka zawodowego sygnaliści oraz osoby pomagające im ponoszą też ryzyko osobiste, psychologiczne, społeczne i finansowe; uważa, że należy – w danych przypadkach – przewidzieć wsparcie psychologiczne, udzielać wnioskującym o to sygnalistom nieposiadającym wystarczających środków finansowych specjalistycznej pomocy prawnej, przyznawać pomoc finansową i socjalną sygnalistom wykazującym uzasadnioną jej potrzebę w celu zapobiegawczym w przypadku postępowania cywilnego lub karnego przeciwko sygnaliście, zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi; dodaje, że rekompensata powinna być przyznawana niezależnie od charakteru szkody poniesionej przez sygnalistę w wyniku zgłoszenia;
56. w związku z tym zwraca uwagę, że Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich powiedziała w Parlamencie, że jest skłonna zbadać możliwość utworzenia takiego organu w ramach urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, i wzywa Komisję, aby rozważyła możliwość powierzenia Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich, który posiada już uprawnienia do badania skarg o nadużycia w ramach instytucji UE, także tych zadań;
57. wzywa państwa członkowskie i instytucje UE, aby we współpracy ze wszystkimi odpowiednimi organami wprowadziły wszelkie konieczne środki w celu ochrony poufności źródeł informacji, tak aby zapobiegać dyskryminacyjnym działaniom lub zagrożeniom, oraz aby ustanowiły przejrzyste kanały ujawniania informacji, powołały niezależne organy krajowe i unijne mające za zadanie ochronę sygnalistów oraz rozważyły przeznaczenie konkretnych środków na wsparcie ich działalności; wzywa też do powołania scentralizowanego unijnego organu, aby skutecznie chronić sygnalistów i osoby wspomagające ich działania, na wzór działających już krajowych organów odpowiedzialnych za ochronę prywatności;
58. wzywa Komisję – aby środki te były skuteczne – do opracowania instrumentów służących w szczególności ochronie przed nieuzasadnionym postępowaniem karnym, sankcjami ekonomicznymi i dyskryminacją; sugeruje utworzenie funduszu krajowego lub funduszu europejskiego, finansowanego częściowo z wpływów z odzyskanych środków lub grzywien, dla udzielania odpowiedniego wsparcia finansowego sygnalistom w UE;
59. wzywa państwa członkowskie do powołania niezależnych organów, które otrzymają wystarczające środki budżetowe, będą posiadały odpowiednie kompetencje i odpowiednich specjalistów, odpowiedzialnych za gromadzenie informacji, sprawdzanie ich wiarygodności, prowadzenie działań następczych i udzielanie wskazówek sygnalistom, szczególnie w przypadku braku pozytywnej reakcji w obrębie danej organizacji, a także za wskazywanie im odpowiedniego wsparcia finansowego, zwłaszcza w sytuacjach transgranicznych, lub w przypadkach bezpośrednio dotyczących państw członkowskich lub instytucji UE; sugeruje, aby publikowały one roczne sprawozdanie w sprawie otrzymanych zgłoszeń i ich rozpatrywania w poszanowaniu wymogu poufności ewentualnie toczących się dochodzeń;
60. podkreśla, że należy rozważyć bezpłatne udostępnienie informacji i poufnego doradztwa osobom, które zastanawiają się nad dokonaniem poufnego zgłoszenia w interesie publicznym lub ujawnienia informacji o nielegalnych bądź bezprawnych działaniach, które szkodzą lub zagrażają interesowi publicznemu; zauważa, że należy zidentyfikować struktury zdolne do dostarczania takich informacji i porad, a ich dane podać do publicznej wiadomości;
61. podkreśla, że tym sygnalistom należy w szczególności zagwarantować – oprócz korzystania ze wszystkich środków ochrony przyznawanych sygnalistom – przyjęcie, zakwaterowanie i bezpieczeństwo w państwie członkowskim nieposiadającym umowy o ekstradycję z państwem, które dopuściło się danych czynów; zachęca Komisję, by – w przypadku gdy istnieje umowa o ekstradycji między Unią Europejską i oskarżanym państwem trzecim – podejmowała działania, zgodnie z art. 67 ust.2 TFUE dotyczącym europejskiej polityki w dziedzinie azylu, w ramach przysługujących jej uprawnień i przyjęła wszystkie niezbędne środki bezpieczeństwa w odniesieniu do sygnalistów szczególnie narażonych na poważne represje w państwach, których nielegalne lub nieuczciwe praktyki oni ujawnili;
62. wzywa Komisję do przedstawienia propozycji ustanowienia podobnego organu na szczeblu europejskim, dysponującego wystarczającymi środkami budżetowymi, odpowiednimi uprawnieniami i odpowiednimi specjalistami, który to organ byłby odpowiedzialny za koordynację działań państw członkowskich, w szczególności w sytuacjach transgranicznych; uważa, że ten europejski organ powinien również móc odbierać zgłoszenia, sprawdzać ich wiarygodność, wydawać wiążące zalecenia i ukierunkowywać działania sygnalistów w przypadku, gdy reakcja państwa członkowskiego lub organu krajowego jest wyraźnie nieodpowiednia; sugeruje, aby publikowały on roczne sprawozdanie w sprawie otrzymanych zgłoszeń i ich rozpatrywania w poszanowaniu wymogu poufności ewentualnie toczących się dochodzeń; uważa, że można by rozszerzyć zakres uprawnień Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, aby pełnił tę funkcję;
63. uważa, że zgłoszenia uznane za poważne powinny prowadzić do odpowiedniego dochodzenia i zastosowania właściwych środków; podkreśla, że w trakcie dochodzenia sygnalista powinien móc doprecyzować swoje skargi i dołączać dodatkowe informacje lub dowody;
64. zachęca państwa członkowskie do opracowania danych, punktów odniesienia i wskaźników odnoszących się do strategii dotyczących sygnalistów w sektorze publicznym i prywatnym;
65. domaga się, aby w zbliżającym się przeglądzie europejskich urzędów nadzoru dostosowano ich uprawnienia i procedury dotyczące ochrony sygnalistów;
66. wzywa wszystkie instytucje UE do uwzględnienia sprawozdania z inicjatywy własnej Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 lipca 2014 r., w którym zwrócono się do wszystkich organów Unii Europejskiej o przyjęcie – zgodnie z art. 22c nowego regulaminu pracowniczego – mechanizmów ostrzegania w kwestiach etycznych oraz ram prawnych w sprawie sygnalistów opartych bezpośrednio na wewnętrznych przepisach biura Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; przypomina o swej determinacji, by przyjąć takie przepisy;
67. uważa, że sygnaliści powinni mieć też prawo do dokonania przeglądu wyników dochodzenia związanego z ich zgłoszeniem oraz do przedstawienia swoich uwag w tym zakresie;
68. wzywa instytucje UE oraz inne organy unijne, aby świeciły przykładem i bezzwłocznie stosowały wytyczne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; apeluje, aby Komisja dokonała pełnego wdrożenia, zarówno w ramach swojej instytucji, jak i agencji UE, własnych wytycznych dotyczących ochrony sygnalistów zgodnie z regulaminem pracowniczym z 2012 r.; wzywa Komisję do skutecznej współpracy i koordynacji wysiłków z innymi instytucjami, w tym Prokuraturą Europejską, w celu ochrony sygnalistów;
69. zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia lepiej funkcjonującego systemu zgłaszania nadużyć ze strony przedsiębiorstw, który będzie dążył do zwiększenia skuteczności obecnych krajowych punktów kontaktowych ds. wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych, a także będzie stanowił dla nich uzupełnienie;
70. podkreśla, że dochodzenia w sprawach zgłoszonych przez sygnalistów powinny być prowadzone niezależnie, w jak najkrótszym czasie i z poszanowaniem praw osób, które mogą zostać zamieszane w sprawę w wyniku ujawnienia informacji; zwraca uwagę, że zarówno sygnalista, jak i każda osoba zamieszana w sprawę w wyniku ujawnienia informacji powinni mieć możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów i dowodów w trakcie całego dochodzenia, a także powinni być informowani o przebiegu ujawnienia informacji;
71. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja ostatecznie udostępniła kanał informacyjny, za pomocą którego sygnaliści mogą zgłaszać przypadki naruszeń lub ujawniać informacje na temat porozumień mających wpływ na konkurencję i porozumień kartelowych, podkreśla jednak potrzebę uproszczenia procedur oraz zwraca uwagę, że kanałów takich nie powinno być zbyt wiele;
zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie oraz Komisji.
Zob. np. rezolucję z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie interpretacji prawa podatkowego i innych środków o podobnym charakterze lub skutkach (Teksty przyjęte, P8_TA(2016)0310) oraz rezolucję z dnia 16 grudnia 2015 r. z zaleceniami dla Komisji dotyczącymi wprowadzenia przejrzystości, koordynacji i konwergencji do polityki opodatkowania osób prawnych w Unii (teksty przyjęte, P8_TA(2015)0457).
W ostatnich latach pierwszorzędna rola odgrywana przez sygnalistów w ujawnianiu poważnych zagrożeń dla interesu publicznego uwidoczniła się za sprawą szeregu skandali w sektorach tak różnych, jak ochrona zdrowia publicznego, ochrona środowiska czy uchylanie się od opodatkowania. Obecnie ochrona sygnalistów okazuje się być jednym z najlepszych sposobów ochrony interesu publicznego oraz zachęcania do etycznego i odpowiedzialnego zachowania w instytucjach publicznych i podmiotach prywatnych. Istniejące oferowane środki ochrony są jednak zdecydowanie niewystarczające i zbyt rozdrobnione, aby mogły zapewnić spójne ramy ochrony w Unii Europejskiej, której działania ograniczają się na razie do ochrony sektorowej.
Sprawozdawczyni uważa, że Unia Europejska powinna podjąć działanie za pomocą przekrojowego instrumentu ustawodawczego, zgodnie ze swoimi celami w dziedzinie demokracji, pluralizmu poglądów i wolności słowa. Komisja dysponuje wieloma podstawami prawnymi, by zaproponować taki instrument, wobec czego powinna jak najszybciej zająć się tą kwestią.
Opracowano już liczne normy międzynarodowe w zakresie ochrony sygnalistów. Europejskie prawodawstwo powinno więc oprzeć się na tych normach. Zgodnie z nimi definicja sygnalisty powinna być wystarczająco szeroka, tak aby objąć jak największą liczbę sytuacji i w ten sposób chronić pracowników z sektora prywatnego i publicznego, ale również doradców czy osób samozatrudnionych. Poza tym nie powinna ograniczać się do zgłoszeń czynów niezgodnych z prawem, ale również obejmować ujawnienie zagrożenia dla interesu publicznego. Należy wdrożyć przejrzyste mechanizmy zgłaszania w obrębie organizacji, tak aby umożliwić zgłoszenia wewnętrzne. Nie mogą one jednak być jedyną drogą zgłaszania i należy zezwolić na zgłoszenie do niezależnej instytucji lub zgłoszenie publiczne. Należy ustanowić na szczeblu europejskim organ specjalnie wyznaczony do doradztwa, ukierunkowania i odbierania zgłoszeń dotyczących naruszeń zasad etyki.
W celu zapewnienia lepszej ochrony osobom decydującym się na dokonanie zgłoszenia należy zagwarantować zachowanie poufności oraz przewidzieć przeniesienie ciężaru dowodu. Wreszcie, uzupełnieniem tego systemu byłoby wsparcie finansowe, psychologiczne oraz odszkodowanie. Należy również wprowadzić skuteczne sankcje wobec osób próbujących powstrzymać sygnalistę przed ujawnieniem informacji.
Poniższy wykaz opracowano na zasadzie zupełnej dobrowolności, na wyłączną odpowiedzialność sprawozdawczyni. Przy sporządzaniu sprawozdania sprawozdawczyni otrzymała informacje od następujących podmiotów lub osób:
OPINIA Komisji Gospodarczej i Monetarnej (6.9.2017)
Sprawozdawczyni komisji opiniodawczej (*): Molly Scott Cato
A. mając na uwadze, że sygnaliści odegrali kluczową rolę w wykrywaniu i zgłaszaniu podejrzewanych uchybień, naruszeń, oszustw lub nielegalnej działalności, a także w identyfikowaniu i nagłaśnianiu leżących w interesie publicznym spraw związanych z podatkami, takich jak Luxleaks, Swissleaks oraz ujawnienie dokumentów panamskich, przyczyniając się tym samym do podjęcia wzmożonych reform mających na celu zwalczanie oszustw finansowych i podatkowych, prania pieniędzy i korupcji, które hamują wzrost gospodarczy i rozwój państwa prawa;
B. mając na uwadze, że od czasu kryzysu finansowego i kryzysu zadłużenia podjęto szereg działań mających na celu walkę z unikaniem opodatkowania i uchylaniem się od opodatkowania na szczeblu międzynarodowym; mając na uwadze, że niezbędna jest większa przejrzystość w dziedzinie usług finansowych, aby zniechęcić do nadużyć, oraz że niektóre państwa członkowskie mają już doświadczenie w zakresie centralnych repozytoriów służących zgłaszaniu rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń zasad nadzoru ostrożnościowego w dziedzinie finansów; mając na uwadze, że Organizacja Narodów Zjednoczonych w 2003 r.(1) przyjęła konwencję NZ przeciwko korupcji; mając na uwadze, że w reakcji na te doniesienia Parlament powołał dwie komisje specjalne i jedną komisję śledczą; mając na uwadze, że Parlament wzywał już do ochrony sygnalistów w kilku rezolucjach(2); mając na uwadze, że uzgodnione już inicjatywy mające na celu usprawnienie międzynarodowej wymiany informacji w kwestiach podatkowych okazały się pomocne, a różne wycieki związane z podatkami ujawniły duże ilości ważnych informacji na temat przypadków nadużyć, które w innej sytuacji nie zostałyby ujawnione;
C. mając na uwadze, że mimo iż światowe starania na rzecz przeciwdziałania korupcji koncentrowały się dotychczas przede wszystkim na nadużyciach w sektorze publicznym, niedawne wycieki zwróciły uwagę na rolę instytucji finansowych, doradców i innych prywatnych przedsiębiorstw w ułatwianiu korupcji;
D. mając na uwadze, że wprowadzenie publicznych rejestrów beneficjentów rzeczywistych dla trustów przedsiębiorstw i podobnych rozwiązań prawnych oraz innych środków służących przejrzystości instrumentów inwestycyjnych może działać jako środek o charakterze odstraszającym od nadużyć, jakie zazwyczaj zgłaszają sygnaliści;
E. mając na uwadze, że sygnalizowanie nieprawidłowości bardzo często dotyczy nie tylko do spraw gospodarczych i finansowych; mając na uwadze, że brak odpowiedniej ochrony mógłby zniechęcić potencjalnych sygnalistów do zgłaszania uchybień z uwagi na ryzyko represji lub działań odwetowych; mając na uwadze, że według doniesień OECD w 2015 r. 86 % przedsiębiorstw dysponowało mechanizmem zgłaszania podejrzewanych przypadków poważnych nadużyć korporacyjnych, jednak ponad jedna trzecia z nich nie posiadała pisemnej strategii politycznej dotyczącej ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi lub nie wiedziała, czy taka strategia istnieje; mając na uwadze, że w stosunku do kilku sygnalistów ujawniających nadużycia lub naruszenia gospodarcze i finansowe, bądź nielegalne działania w tym zakresie wszczęte zostały postępowania; mając na uwadze, że osoby zgłaszające lub ujawniające informacje w interesie publicznym oraz członkowie ich rodzin i współpracownicy często padają ofiarą odwetu, który może oznaczać na przykład koniec ich kariery zawodowej; mając na uwadze, że choć Europejski Trybunał Praw Człowieka dysponuje utrwalonym orzecznictwem dotyczącym sygnalistów, to ochrona sygnalistów powinna być gwarantowana przez przepisy prawa; mając na uwadze, że Karta praw podstawowych Unii Europejskiej gwarantuje wolność słowa i prawo do dobrej administracji;
F. mając na uwadze, że godny ubolewania jest fakt, iż istniejące kanały składania formalnych skarg dotyczących uchybienia ze strony korporacji wielonarodowych rzadko prowadzą do konkretnych sankcji za nadużycia;
G. mając na uwadze, że mimo iż ochrona sygnalistów na szczeblu Unii nie ma zastosowania we wszystkich państwach członkowskich ani nie została zharmonizowana na szczeblu UE, większość państw członkowskich ratyfikowała konwencję NZ przeciwko korupcji nakładającą obowiązek zapewnienia sygnalistom odpowiedniej ochrony prawnej;
H. mając na uwadze, że prawo UE zawiera już pewne przepisy chroniące sygnalistów przed odwetem, w tym również w odniesieniu do prania pieniędzy, jednak nie przewiduje jeszcze przepisów horyzontalnych mających zastosowanie do wszystkich podmiotów publicznych i prywatnych; mając na uwadze, że fragmentaryczne przepisy mogą okazać się niejasne i nieskuteczne; mając na uwadze, że do Komisji zwrócono się z prośbą o dokonanie szczegółowej oceny podstawy prawnej dla dalszych ewentualnych działań na szczeblu UE w tej sprawie; mając na uwadze, że skuteczna ochrona sygnalistów przyczyni się do zwiększenia efektywności rynku wewnętrznego oraz zwiększenia zaufania obywateli do UE;
1. wzywa Komisję, aby dokonała szczegółowej oceny możliwej podstawy prawnej dalszych działań na szczeblu UE i, w odpowiednich przypadkach, przedstawiła kompleksowe przepisy horyzontalne, w tym narzędzia wsparcia sygnalistów, w celu jak najszybszego zapewnienia im skutecznej ochrony, oraz aby przedstawiła wniosek w celu zapewnienia sygnalistom odpowiedniej pomocy finansowej; wzywa Komisję do oceny możliwości utworzenia niezależnego europejskiego organu odpowiedzialnego za przyjmowanie skarg sygnalistów, w tym w sposób poufny i anonimowy, oraz, w uzasadnionych przypadkach, za udzielanie porad i ochronę; zauważa, że ochrona sygnalistów powinna obejmować sektor publiczny i prywatny, bez wyjątku; domaga się, by takie przepisy zapewniały, aby firmy stosujące bezspornie udowodnione działania odwetowe wobec sygnalistów nie mogły otrzymywać środków unijnych ani zawierać umów z organami administracji publicznej; sugeruje, aby w każdym przypadku Komisja przedkładała roczne sprawozdanie z oceny aktualnego stanu ochrony sygnalistów w Unii Europejskiej; sugeruje, że umowy międzynarodowe dotyczące usług finansowych, opodatkowania i konkurencji powinny zawierać przepisy dotyczące ochrony sygnalistów; sugeruje utworzenie ogólnoeuropejskiego wspólnego funduszu na rzecz sygnalistów, z myślą o zapewnieniu im odpowiedniej pomocy finansowej;
3. ponadto wzywa państwa członkowskie do przyjęcia szerokiej definicji prawnej sygnalistów w celu zapewnienia im skutecznej ochrony za pomocą przepisów krajowych; sugeruje, że sygnaliści w sektorze publicznym i prywatnym powinni mieć zapewnioną taką samą ochronę oraz że nie powinni być związani żadnymi zobowiązaniami umownymi uniemożliwiającymi zgłaszanie lub ujawnianie informacji leżących w interesie publicznym; wzywa państwa członkowskie do zapewnienia, by ochrona obejmowała ograniczenie możliwości wszczynania postępowań dotyczących chronionego ujawnienia informacji, a także by sygnaliści byli chronieni przed środkami dyscyplinarnymi lub innymi formami odwetu;
4. wzywa państwa członkowskie do uwzględnienia art. 33 konwencji NZ przeciwko korupcji, podkreślając rolę sygnalistów w zapobieganiu korupcji i walce z nią;
5. przypomina konkluzję swojej komisji specjalnej TAXE i zwraca uwagę, że należy zagwarantować sygnalistom możliwość zgłaszania nie tylko nielegalnych działań, lecz również nadużyć i wszelkich informacji dotyczących spraw, które godzą w interes publiczny lub stanowią zagrożenie dla interesu publicznego;
6. przypomina, że sygnaliści mogą często stanowić dla opinii publicznej jedyne źródło informacji o nielegalnej działalności, biorąc pod uwagę często techniczny charakter odnośnych informacji i przeszkody, jakie urzędnicy sektora publicznego napotykają w uzyskaniu dostępu do nich;
7. uważa, że sygnaliści powinni mieć możliwość anonimowego zgłaszania przypadków naruszeń lub wnoszenia skarg, jako kwestii priorytetowej, w ramach wewnętrznych mechanizmów sprawozdawczych danej organizacji lub właściwych organów, a ponadto powinni być chronieni, bez względu na wybór kanału przekazywania informacji;
8. podkreśla znaczenie jednoznacznego powierzenia właściwym organom, organom regulacyjnym i organom ścigania obowiązku utrzymywania kanałów wykorzystywanych do zgłaszania takich przypadków, odbierania i analizowania informacji oraz badania przypadków podejrzenia nieprawidłowości, przy jednoczesnej ochronie, w stosownych wypadkach, poufności źródła i praw stron, których to dotyczy.
9. uważa, że wszystkie unijne i krajowe organizacje publiczne i prywatne powinny dysponować wewnętrznymi procedurami informowania o nieprawidłowościach, z których mogą korzystać pracownicy; podkreśla znaczenie szerzenia wiedzy wśród pracowników i innych osób fizycznych na temat istniejących już ram prawnych dotyczących informowania o nieprawidłowościach oraz wzywa UE i organy krajowe do przeprowadzania regularnych kampanii informacyjnych oraz przekazywania wielojęzycznych i zrozumiałych informacji na temat podstawowych procedur informowania o nieprawidłowościach;
10. domaga się, aby w zbliżającym się przeglądzie europejskich urzędów nadzoru dostosowano ich uprawnienia i procedury dotyczące ochrony sygnalistów;
11. podkreśla, że w postępowaniach spornych przeciwko sygnalistom ciężar udowodnienia, że ujawnione informacje nie stanowią ani dowodu działania niezgodnego z prawem bądź nadużycia, ani zagrożenia interesu publicznego, powinien spoczywać na stronie wszczynającej takie postępowanie; potępia postępowania sądowe wobec sygnalistów, które są celowo prowadzone w złej wierze; takie postępowania sądowe powinny podlegać odpowiednim karom; podkreśla, że skuteczna ochrona sygnalistów jest niezbędna dla zagwarantowania prawa do wolności słowa i dostępu do informacji oraz że należy dokonać przeglądu sprzecznych norm regulujących kwestie zachowania tajemnicy i poufności zgodnie z europejskim orzecznictwem dotyczącym praw człowieka w celu zapewnienia, by takie wyjątki były konieczne i proporcjonalne;
12. wzywa państwa członkowskie do zagwarantowania sygnalistom nieograniczonego dostępu do niezależnych porad prawnych i wsparcia, a także możliwości ubiegania się o odszkodowanie za szykanowanie lub utratę obecnego bądź przyszłego źródła utrzymania, które są formą odwetu za ujawnienie informacji zgodnie z zasadami ochrony sygnalistów; wzywa Komisję, by zweryfikowała, czy wypracowane zostały najlepsze praktyki, którymi można by się w tym celu dzielić;
13. wzywa instytucje UE oraz inne organy unijne, aby świeciły przykładem i bezzwłocznie stosowały wytyczne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; apeluje, aby Komisja dokonała pełnego wdrożenia, zarówno w ramach swojej instytucji, jak i agencji UE, własnych wytycznych dotyczących ochrony sygnalistów zgodnie z regulaminem pracowniczym z 2012 r.; wzywa Komisję do skutecznej współpracy i koordynacji wysiłków z innymi instytucjami, w tym Prokuraturą Europejską, w celu ochrony sygnalistów;
14. podkreśla, że komunikacja między sygnalistami a instytucjami i agencjami UE musi zostać wzmocniona; uważa, że skargi od obywateli muszą być traktowane sprawiedliwie i z szacunkiem oraz że instytucja lub agencja UE rozpatrująca daną skargę powinna utrzymywać z odnośnym sygnalistą stały kontakt oraz regularnie informować go o postępach w sprawie;
15. wzywa Komisję, by przedstawiła kompleksowy plan działania dotyczący podnoszenia świadomości na temat ochrony i obrony sygnalistów;
16. zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia lepiej funkcjonującego systemu zgłaszania nadużyć ze strony przedsiębiorstw, który będzie dążył do zwiększenia skuteczności obecnych krajowych punktów kontaktowych ds. wytycznych OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych, a także będzie stanowił dla nich uzupełnienie;
17. wzywa Komisję do opracowania kompleksowego planu mającego na celu powstrzymanie transferu mienia do państw niebędących członkami UE, w których skorumpowane osoby mogą zachować swoją anonimowość;
18. zwraca uwagę na potrzebę poświęcenia większej uwagi etyce biznesu w programach nauczania studiów biznesowych i w powiązanych dziedzinach.
OPINIA Komisji Kontroli Budżetowej (7.9.2017)
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Dennis de Jong
A. mając na uwadze, że sygnaliści często odgrywają istotną, a nawet decydującą rolę w zgłaszaniu nieprawidłowości, przypadków niezgodności z prawem, oszustw, korupcji i innych nadużyć lub naruszeń praworządności, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, na szczeblu europejskim i krajowym, a także w zapobieganiu im oraz wykrywaniu ich;
B. mając na uwadze, że odwaga tych osób, które pomimo ryzyka osobistego i zawodowego wyświadczają społeczeństwu przysługę, zgłaszając lub ujawniając informacje w obronie interesu publicznego, jest tak duża, że rządy powinny zapewniać im odpowiednie gwarancje prawne i ochronę, w tym odszkodowanie z tytułu szkód finansowych i innych, np. osobom tracącym pracę w następstwie zgłoszenia nieprawidłowości lub ich ujawnienia;
C. mając na uwadze, że działalność sygnalistów opierająca na zasadach przejrzystości i uczciwości jest kluczowa dla informowania o nieprawidłowościach, zatem należy zagwarantować prawnie ochronę tych osób i wzmocnić ją w całej Unii Europejskiej, jednak tylko wtedy, gdy celem ich działań w dobrej wierze jest ochrona interesu publicznego, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
D. mając na uwadze, że Parlament przyjął niedawno dwa dokumenty: rezolucję w sprawie roli demaskatorów w ochronie interesów finansowych UE(1) oraz sprawozdanie dotyczące ochrony interesów finansowych UE – zwalczanie nadużyć finansowych(2),
E. mając na uwadze, że w dniu 1 lipca 2014 r. zdecydowana większość instytucji i organów europejskich wprowadziła do swych przepisów wewnętrznych środki mające na celu ochronę sygnalistów, do czego zobowiązuje je art. 22b i 22c regulaminu pracowniczego;
F. mając na uwadze, że coraz więcej dochodzeń w sprawie nadużyć gospodarczych może mieć charakter transgraniczny, a sygnaliści odgrywają kluczową rolę w procesie ujawniania prowadzonych z zagranicy nielegalnych działań przynoszących szkodę krajowym interesom gospodarczym;
G. mając na uwadze, że w art. 33 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, której stronami są Unia Europejska i jej państwa członkowskie, wyraźnie przewiduje potrzebę odpowiednich środków prawnych w celu zapewnienia ochrony przed nieuzasadnionym traktowaniem każdej osoby, która w dobrej wierze i z uzasadnionych powodów przekazuje właściwym organom wszelkie informacje dotyczące przestępstw określonych w tej konwencji;
1. uważa, że brak odpowiedniej ochrony sygnalistów ma negatywny wpływ na ochronę interesów finansowych UE;
2. nalega, by Komisja podjęła wszelkie niezbędne kroki w kierunku niezwłocznego wdrożenia rezolucji w sprawie roli sygnalistów w ochronie interesów finansowych UE oraz, w szczególności, by przedstawiła przekrojowy wniosek ustawodawczy mający na celu ustalenie minimalnego poziomu ochrony w całej Unii osób zgłaszających przypadki naruszenia w Europie oraz skutecznego i kompleksowego europejskiego programu ochrony takich osób;
3. odnotowuje, że jedynie kilka państw członkowskich wprowadziło odpowiednio zaawansowane systemy ochrony sygnalistów, pomimo że potrzeba ochrony tych osób jest kluczowa dla zapobiegania korupcji i jej zwalczania i pomimo że ochronę sygnalistów zaleca się w art. 33 w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji; apeluje do państw członkowskich, które nie przyjęły jeszcze przepisów dotyczących ochrony sygnalistów w ich prawie krajowym, by uczyniły to jak najszybciej;
4. zauważa, że chociaż w rezolucji przyjętej przez Parlament położono nacisk na sygnalistów w kontekście interesów finansowych UE, wiele z proponowanych środków powinno mieć także zastosowanie do takich osób w szerszym zakresie, m.in. w odniesieniu do ochrony środowiska, praw pracowniczych i ochrony konsumentów; podkreśla wkład dziennikarzy śledczych i uważa, że powinni oni uzyskać równoważny stopień ochrony;
5. w związku z tym wzywa Komisję do dokonania wykładni terminu „interesy finansowe” w możliwie najszerszym znaczeniu, aby objąć nim również te przypadki, które pośrednio wpływają na interesy finansowe UE;
6. stanowczo domaga się zagwarantowania odpowiedniej ochrony osobom, które składają doniesienia o nielegalnych działaniach w miejscu pracy, takich jak nękanie, szantażowanie pracowników utratą miejsca pracy, nielegalne praktyki rekrutacyjne, zwolnienia, dyskryminacja płacowa oraz o wszelkich innych działaniach, które stanowią naruszenie obowiązujących przepisów;
7 wzywa Komisję do uwzględnienia w swym wniosku ustawodawczym środków mających na celu ochronę pracowników przed działaniami odwetowymi ze strony pracodawcy w związku z ich działaniami w charakterze sygnalistów, a także do zapewnienia im anonimowości i zagwarantowania poufności informacji oraz w razie potrzeby do udzielenia im pomocy prawnej, finansowej i psychologicznej, a także zapewnienia, że ciężar dowodu w związku z oskarżeniami o prześladowania i represje będzie spoczywał na pracodawcy;
8. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Komisja ostatecznie udostępniła kanał informacyjny, za pomocą którego sygnaliści mogą zgłaszać przypadki naruszeń lub ujawniać informacje na temat porozumień mających wpływ na konkurencję i porozumień kartelowych, podkreśla jednak potrzebę uproszczenia procedur oraz zwraca uwagę, że kanałów takich nie powinno być zbyt wiele;
9. zwraca jednak uwagę, że sygnaliści mogą używać kanałów nieinstytucjonalnych, takich jak media, i że nie powinno to uniemożliwiać instytucjom UE aktywnego i oficjalnego przetwarzania ujawnionych informacji, które mają wpływ na interesy UE; należy przeprowadzać gruntowne postępowania w przypadkach ujawniania informacji mających wpływ na interesy UE, bez względu na to, za pomocą jakiego kanału informacje te ujawniono;
10. dlatego też wzywa Komisję, by oparła się na zaleceniu zawartym w rezolucji dotyczącym ustanowienia niezależnej instytucji gromadzącej informacje, pełniącej rolę doradczą i będącej punktem odniesienia w UE oraz posiadającej biura w państwach członkowskich, która to instytucja posiadałaby wystarczające zasoby budżetowe, odpowiednie uprawnienia i właściwych specjalistów, aby pomagać sygnalistom wewnętrznym i zewnętrznym w wykorzystywaniu odpowiednich kanałów w celu ujawniania informacji o ewentualnych nieprawidłowościach naruszających interesy finansowe Unii przy jednoczesnym zachowaniu poufności oraz oferowaniu niezbędnego wsparcia i porady; na pierwszym etapie praca tej instytucji polegałaby w głównej mierze na rzetelnej weryfikacji otrzymywanych informacji;
11. w związku z tym zwraca uwagę, że Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich powiedziała w Parlamencie, że jest skłonna zbadać możliwość utworzenia takiego organu w ramach urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich, i wzywa Komisję, aby rozważyła możliwość powierzenia Europejskiemu Rzecznikowi Praw Obywatelskich, który posiada już uprawnienia do badania skarg o nadużycia w ramach instytucji UE, także tych zadań;
12. przypomina, że w tej samej rezolucji Parlament Europejski wezwał również instytucje UE, by we współpracy z wszystkimi odnośnymi organami krajowymi wprowadziły i podejmowały wszelkie konieczne środki służące ochronie poufności źródeł informacji i wzywa w związku z tym do utworzenia kontrolowanej strony internetowej, za pośrednictwem której można by składać skargi w ściśle poufny sposób;
13. wyraża ubolewanie, że nie wszystkie agencje UE wprowadziły przepisy wewnętrzne w celu ochrony sygnalistów i apeluje do tych agencji o wdrożenie przepisów wewnętrznych zgodnie z art. 22a, 22b i 22c regulaminu pracowniczego;
14. uważa, że przepisy sektorowe, np. w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, nie powinny pod żadnym względem zastępować przepisów ogólnych określających jednolite minimalne standardy ochrony prawnej sygnalistów ani opóźniać ich wprowadzenia; w związku z tym apeluje do Komisji o niezwłoczne przedstawienie przekrojowego wniosku w sprawie ochrony sygnalistów.
Teksty przyjęte, P8_TA(2017)0206.
OPINIA Komisji Zatrudnienia i Spraw Socjalnych (13.7.2017)
A. mając na uwadze, że zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym rolą sygnalistów jest pomoc w ujawnieniu i powstrzymaniu czynów bezprawnych, takich jak nieprawidłowe zarządzanie, nadużycia czy korupcja, oraz przeciwdziałanie im i przyczynianie się tym samym do wspierania praw człowieka, praworządności, wolności słowa, przejrzystości i rozliczalności demokratycznej, a także praw pracowniczych; mając na uwadze, że sygnaliści to często pracownicy pozostający w stosunku pracy, uzależnieni od wynagrodzenia jako źródła utrzymania;
B. mając na uwadze, że znaczenie ochrony sygnalistów uznano we wszystkich najważniejszych instrumentach międzynarodowych dotyczących korupcji, a standardy sygnalizowania nieprawidłowości zostały ustanowione w Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), zaleceniu Rady Europy CM/Rec(2014)7 oraz w zaleceniu OECD z 2009 r. w sprawie zwalczania przekupstwa;
C. mając na uwadze, że ostatnie masowe przecieki ujawniające korupcję – takie jak sprawa dokumentów panamskich, afera „SwissLeaks” czy ujawnienie unikania i naruszania przepisów prawa pracy prowadzącego w niektórych przypadkach do niepewności zatrudnienia – potwierdzają ważną rolę sygnalistów w zakresie obrony interesu publicznego; mając na uwadze, że uznanie i ochrona sygnalistów wciąż nie są w Europie wystarczająco zapewnione;
D. mając na uwadze często podnoszone obawy, że sygnaliści działający w interesie publicznym mogą spotkać się z wrogością, napastowaniem, zastraszaniem i wykluczeniem w miejscu pracy, trudnościami ze znalezieniem pracy w przyszłości, utratą środków do życia, a niejednokrotnie poważne groźby dotykają także członków ich rodzin i współpracowników; mając na uwadze, że strach przed odwetem może odwodzić sygnalistów od podjęcia działania, a tym samym zagrażać interesowi publicznemu;
E. mając na uwadze, że miejsca pracy powinny tworzyć otoczenie, w którym ludzie czują się pewnie, zgłaszając zastrzeżenia na temat możliwych czynów bezprawnych, takich jak uchybienia, przewinienia, niewłaściwe zarządzanie, nadużycia lub czyny niezgodne z prawem; mając na uwadze, że niezmiernie ważne jest wspieranie odpowiedniej kultury, która pozwala ludziom podnosić takie kwestie bez obawy przed represjami, które mogą wpłynąć na ich obecną i przyszłą sytuację na rynku pracy;
F. mając na uwadze, że celem sygnalizowania nieprawidłowości powinno być informowanie o czynach, które stanowią zagrożenie dla interesu publicznego, naruszenie prawa, jakiekolwiek inne nadużycie lub przewinienie;
G. mając na uwadze, że niektóre państwa członkowskie wprowadziły już przepisy chroniące sygnalistów, lecz inne państwa jeszcze tego nie uczyniły, przez co ochrona sygnalistów na terytorium UE jest ograniczona lub nierówna; mając na uwadze, że ma to szczególne znaczenie, jeśli wiąże się ze skutkami transgranicznymi i ogólnounijnymi; mając na uwadze, że powoduje to niepewność prawa;
H. mając na uwadze, że istnienie krajowych ram prawnych ochrony sygnalistów nie zawsze jest gwarancją prawidłowego wykonania i skuteczności ochrony tych osób, konieczne jest, aby państwa członkowskie dopilnowały przestrzegania obowiązującego prawa krajowego w celu ochrony sygnalistów;
I. mając na uwadze, że korupcja jest obecnie poważnym problemem w Unii Europejskiej, ponieważ może przełożyć się na niezdolność instytucji rządowych do ochrony ludności, pracowników, praworządności i gospodarki, jak również spowodować osłabienie instytucji publicznych i służby cywilnej, zmniejszenie wzrostu gospodarczego i konkurencyjności w wielu dziedzinach, a także utratę zaufania do przejrzystości i demokratycznej rozliczalności instytucji publicznych i prywatnych oraz przemysłu; mając na uwadze, że szacuje się, że korupcja kosztuje gospodarkę UE 120 mld EUR rocznie, co odpowiada 1 % unijnego PKB;
J. mając na uwadze, że kwestie wywiadu gospodarczego mogą mieć charakter transgraniczny, a sygnaliści odgrywają istotną rolę w procesie ujawniania nielegalnych działań prowadzonych z zagranicy przeciwko krajowym interesom gospodarczym;
K. mając na uwadze, że sygnaliści mają również kluczowe znaczenie dla wczesnego wykrywania błędów, wyzwań i problemów wewnątrz organizacji; mając na uwadze, że przestrzeganie tej praktyki może przyczynić się do organizacyjnej kultury uczenia się na błędach; mając ma uwadze, że w niektórych organizacjach i państwach członkowskich doprowadziło to do wspierania zgłaszania błędów i w efekcie do zmian organizacyjnych;
1. apeluje, by podjąć działania na rzecz zmiany społecznego postrzegania sygnalistów, szczególnie przez polityków, pracodawców i media, przez podkreślenie ich pozytywnej roli jako mechanizmu wczesnego ostrzegania, który umożliwia wykrywanie nadużyć i korupcji oraz zapobieganie im, oraz jako mechanizmu rozliczalności umożliwiającego publiczną kontrolę nad działaniem rządów i przedsiębiorstw;
2. przyjmuje z zadowoleniem zalecenie Rady Europy w sprawie zakresu europejskich ram prawnych dotyczących ochrony sygnalistów, które powinny obejmować wszystkie osoby pracujące zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, bez względu na charakter stosunku pracy oraz otrzymywanie czy brak wynagrodzenia;
3. wzywa Komisję, by po dokonaniu oceny podstawy prawnej, w konsultacji z partnerami społecznymi i w zgodzie z zasadą pomocniczości, sporządziły projekt aktu ustawodawczego lub wniosku legislacyjnego w sprawie sygnalistów; wzywa do wprowadzenia skutecznych środków ochrony sygnalistów, którzy wykrywają i zgłaszają czyny bezprawne w dobrej wierze i w interesie publicznym, szczególnie w zakresie ochrony przed związanym z pracą niesprawiedliwym traktowaniem, odwetem oraz pociągnięciem do odpowiedzialności karnej i cywilnej; podkreśla znaczenie zapewnienia anonimowości sygnalistów oraz poufności postępowania;
4. wskazuje na ryzyko wykluczenia pracowników sygnalizujących nieprawidłowości działających w interesie publicznym ze ścieżki kariery, utraty przez nich pracy lub odwetu ze strony współpracowników i kadry kierowniczej w miejscu pracy, oraz na zniechęcający, zastraszający, a w dłuższej perspektywie psychologicznie destrukcyjny efekt, jaki wywiera to na inne osoby, które mogą natknąć się na czyny bezprawne; podkreśla, że sygnaliści działają z dużym narażeniem osobistym i zawodowym i zazwyczaj ponoszą osobiste i zawodowe koszty takiego działania; podkreśla, że definicja sygnalisty powinna odnosić się do jak największej liczby typów pracowników, obejmując obecnych i byłych pracowników, jak również stażystów, osoby uczestniczące w przygotowaniu zawodowym i inne osoby;
5. przypomina o znaczeniu opracowania instrumentów służących nakładaniu sankcji i wprowadzenia zakazu w przypadku wszelkich form odwetu, takich jak napastowanie, lub innego represyjnego lub dyskryminującego traktowania, w tym działania podjętego wobec współpracowników lub członków rodziny sygnalisty w wyniku ujawnienia informacji;
6. podkreśla, że sygnaliści i członkowie ich rodzin, których życie i bezpieczeństwo jest zagrożone, muszą mieć prawo do otrzymania skutecznej i odpowiedniej ochrony oraz do dochodzenia swych praw w razie konieczności na drodze sądowej;
7. podkreśla, że sygnaliści są istotnym źródłem informacji dla dziennikarzy śledczych, oraz wzywa państwa członkowskie do zapewnienia, by prawa dziennikarzy oraz tożsamość sygnalistów działających w dobrej wierze były skutecznie i prawnie chronione w przypadku potwierdzenia się zarzutów; podkreśla, że w przypadku gdy dziennikarze sami stanowią źródło informacji, należy ich również objąć ochroną, oraz że w obu przypadkach władze powinny powstrzymać się od stosowania nadzoru;
8. uważa, że ciężar dowodu powinien spoczywać na pracodawcy, który musi w jasny sposób udowodnić, że wszelkie środki wymierzone przeciwko pracownikowi nie są w jakikolwiek sposób powiązane z ujawnieniem informacji przez sygnalistę;
9. wzywa pracodawców, przedstawicieli pracowników oraz organy władzy do wprowadzenia skutecznych kanałów zgłaszania i ujawniania naruszeń, do szybkiego podejmowania działania w kwestii informacji zgłoszonych im po dokładnym sprawdzeniu, oraz do jak najszybszego informowania wszystkich niezbędnych i stosownych zainteresowanych stron, organów i instytucji o wszelkich czynach niezgodnych z prawem lub nieprawidłowościach;
10. przypomina, że konieczne jest zapewnienie wszystkim osobom, które zgłaszają sprawdzone nieprawidłowości zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, niezbędnej pewności prawa i ochrony w całej Unii;
11. przypomina, że wszelkie przyszłe ramy normatywne powinny uwzględniać przepisy, prawa i obowiązki, które regulują zatrudnienie i mają na nie wpływ; podkreśla ponadto, że należy to uczynić we współpracy z partnerami społecznymi oraz zgodnie z układami zbiorowymi;
12. przypomina, że po dokładnym sprawdzeniu oraz w przypadku celowego składania fałszywych oskarżeń w złej wierze, autorów tych czynów należy pociągnąć do odpowiedzialności;
13. wzywa właściwe organy do nałożenia obowiązku dochowania należytej staranności w zakresie organizacji przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych przez pracodawców i organy władzy.
OPINIA Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (13.7.2017)
1. uważa, że brak odpowiedniej ochrony sygnalistów ma negatywny wpływ na opracowywanie i wdrażanie polityki UE w zakresie ochrony środowiska, zdrowia publicznego oraz bezpieczeństwa żywności, natomiast obawy przed działaniami odwetowymi mogą odnosić skutek zniechęcający sygnalistów, a przez to mogą szkodzić interesowi publicznemu;
2. jest zdania, że chociaż znaczenie i wartość sygnalizowania nieprawidłowości w obszarach zdrowia publicznego, środowiska i bezpieczeństwa żywności są obecnie coraz szerzej dostrzegane w państwach członkowskich, to jednak potrzebne są kampanie informacyjne i promocyjne dotyczące sygnalizowania nieprawidłowości na szczeblu krajowym i europejskim w celu zmiany podejścia i mentalności;
3. żywi przekonanie, że sygnaliści odgrywają kluczową rolę w ograniczaniu zagrożeń dla zdrowia publicznego, środowiska i bezpieczeństwa żywności – obszarów, w których pewne rodzaje ryzyka są trudne do kontrolowania z zewnątrz – oraz w przeciwdziałaniu i zapobieganiu naruszeniom i korupcji; uważa, że zwiększona ochrona sygnalistów będzie w większym stopniu zachęcać do ujawniania w interesie publicznym zagrożeń dla zdrowia publicznego i środowiska, a także do poprawy bezpieczeństwa żywności, promowania kultury rozliczalności i uczciwości publicznej zarówno w instytucjach publicznych, jak i prywatnych, a nawet do ochrony życia; dotyczy to publikacji badania na temat SARS (zespołu ostrej niewydolności oddechowej) oraz innych niebezpiecznych chorób, które zagrażały milionom osób w Chinach, a także publikacji, które pomogły uniknąć zagrożenia dla środowiska w USA;
4. przypomina niedawne sprawy o doniosłych skutkach, takie jak afera Dieselgate oraz skandale związane z firmą Nestle czy koniną, w których ujawniono zagrożenie dla środowiska, zdrowia publicznego czy bezpieczeństwa żywności, a istotną rolę w wykryciu tych zagrożeń odegrali sygnaliści; zwraca także uwagę, że ściślejsza ochrona sygnalistów mogła doprowadzić do wcześniejszego wykrycia zagrożenia i ograniczenia szkód;
5. podkreśla, że kluczowe osiągnięcia w zakresie ochrony zdrowia publicznego, zwłaszcza w ograniczeniu użycia tytoniu, można w ostatecznym rozrachunku przypisać ujawnieniu dokumentów wewnętrznych przez sygnalistów;
6. zwraca uwagę, że zagrożenia dla środowiska, zdrowia publicznego i bezpieczeństwa żywności zwykle nie uznają granic, co oznacza, że słaba lub zerowa ochrona sygnalistów w jednym państwie członkowskim, mogąca utrudniać wykrywanie takich zagrożeń we właściwym czasie, zagraża zdrowiu i bezpieczeństwu wszystkich obywateli UE, a także zdolności do ochrony środowiska;
7. wskazuje, że nielegalny handel dziką fauną i florą stał się jedną z najbardziej dochodowych form przestępczości zorganizowanej na świecie, i zauważa kluczową rolę odgrywaną przez sygnalistów, którzy zgłaszają nielegalny handel, wyrąb lasów, połów ryb oraz inne przestępstwa przeciwko dzikiej faunie i florze;
8. podkreśla, że udowodnienie naruszania unijnych przepisów dotyczących ochrony zwierząt i bezpieczeństwa żywności w gospodarstwach rolnych i rzeźniach spoczywa niemal wyłącznie na sygnalistach, gdyż tego typu miejsca nie są dostępne dla ogółu społeczeństwa, a kontrole urzędowe są zwykle zapowiadane z wyprzedzeniem;
9. uznaje, że statki rybackie są całkowicie odizolowane w trakcie operacji na morzu oraz że konieczna jest ścisła ochrona sygnalistów, która umożliwi im dostarczenie dowodów na nielegalne połowy i innego rodzaju naruszenia przepisów UE;
10. ubolewa, że organy regulacyjne, w tym organy monitorowania łańcucha żywnościowego, dysponują zbyt małymi zasobami, a w związku z tym polegają na informacjach dostarczanych przez sygnalistów; podkreśla w związku z tym, że kluczowe znaczenie ma zarówno zwiększone finansowanie dla organów regulacyjnych, jak i skuteczna ochrona sygnalistów;
11. podkreśla, że szybko przyjęte i solidne przepisy UE mające chronić sygnalistów, a także porozumienie polityczne, które pozwoli na wdrożenie skutecznych środków zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim, przyczynią się również do utrzymania i wzmocnienia zaufania do demokratycznych instytucji, łatwiejszego zdobywania specjalistycznej wiedzy naukowej, ułatwiania dyskusji, ujawniania konfliktów interesów oraz ukazywania obywatelom wartości dodanej działań podejmowanych na poziomie UE; zauważa, że przepisy dotyczące sygnalistów zachęcają przede wszystkim osoby dysponujące wiedzą naukową i techniczną do ujawniania faktów, które w innym przypadku mogłyby pozostać w ukryciu;
12. wyraża ubolewanie z powodu istotnych luk i niedociągnięć prawnych w ochronie sygnalistów w państwach członkowskich, a także z powodu zbyt małej liczby państw członkowskich, które wprowadziły środki na rzecz ochrony sygnalistów; podkreśla, że konieczna jest ochrona na szczeblu UE z myślą o zapewnieniu pełnej ochrony prawnej sygnalistów na równym poziomie we wszystkich państwach członkowskich, a także właściwe i niezależne kontynuowanie tego procesu po ujawnieniu przez sygnalistów informacji, pod warunkiem, że działali oni w dobrej wierze i wyłącznie w celu ochrony ogólnego interesu publicznego;
13. zauważa, że niektóre przepisy w zakresie ochrony sygnalistów istnieją już w unijnym prawie, jednak ich zakres bywa często ograniczony lub są one ujęte w różnych aktach prawnych, przez co powstają niedopatrzenia i luki;
14. zwraca się do Komisji o wsparcie w zachęcaniu państw członkowskich do tworzenia skutecznych i efektywnych mechanizmów ochrony sygnalistów;
15. apeluje do Komisji o podsumowanie wyników konsultacji publicznych, poczynienie postępów w opracowywaniu projektów legislacyjnych w nadchodzących miesiącach oraz o bezzwłoczne przedłożenie wniosku dotyczącego horyzontalnego instrumentu prawnego, zgodnie z zasadą pomocniczości, ustanawiającego solidne wspólne minimalne standardy ochrony sygnalistów w UE i bazującego na przepisach Traktatu dotyczących ochrony środowiska, zdrowia publicznego i ochrony konsumentów; podkreśla braki i błędy podejść sektorowych w tym zakresie, takich jak podejście ustanowione dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem; zachęca państwa członkowskie do opracowania instrumentów ustawodawczych, które zapewnią ochronę osób zgłaszających organom publicznym przypadki naruszenia zasad postępowania; sugeruje, by agencje UE przyjęły w formie pisemnej politykę w sprawie ochrony przed działaniami odwetowymi wobec osób zgłaszających nieprawidłowości oraz sygnalistów;
16. wskazuje, że w większości przypadków praca sygnalistów opiera się na zasadach przejrzystości i uczciwości; ochrona sygnalistów powinna zatem być gwarantowana prawnie i wzmacniana w całej Unii, jednak tylko wtedy, kiedy celem działań jest ochrona interesu publicznego przez działanie w dobrej wierze, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
17. wzywa Komisję do monitorowania przepisów państw członkowskich w sprawie sygnalistów z myślą o ułatwianiu wymiany najlepszych praktyk, która pomoże zapewnić skuteczniejszą ochronę sygnalistów na szczeblu krajowym;
18. podkreśla, że zgłaszanie lub ujawnianie informacji dotyczących zagrożeń, uchybień i przestępstw, jak również wszelkich prób ich ukrycia, jeżeli mogą one wywołać szkody w środowisku, a także problemy ze zdrowiem oraz nienaruszalnością i bezpieczeństwem żywności, w tym w odniesieniu do powstających technologii, których długoterminowe skutki dla środowiska i zdrowia są wciąż nieznane, a także innych form naruszeń, takich jak niewłaściwe zarządzanie organami publicznymi i niewłaściwe gospodarowanie gruntami i nieruchomościami publicznymi, należy uwzględnić we wszystkich instrumentach UE chroniących sygnalistów, bez względu na to, czy takie przypadki stanowią naruszenie prawa, jeżeli można racjonalnie zakładać, że ujawnianie to służy interesowi publicznemu; podkreśla, że w tych dziedzinach sygnaliści powinni móc korzystać z instrumentów ochrony w całej Unii, ponieważ kwestie ochrony środowiska mają charakter transnarodowy i dlatego przepisy muszą to odzwierciedlać; podkreśla, że sygnaliści powinni mieć możliwość korzystania z ochrony w całej Unii bez względu na ich miejsce zamieszkania oraz bez względu na miejsce, w którym zostało popełnione przestępstwo;
19. podkreśla znaczenie otwartej kultury organizacyjnej oraz istnienia wielu chronionych kanałów dobrowolnego zgłaszania informacji, wewnątrz i na zewnątrz, w celu zapobieżenia szkodom dla środowiska, zdrowia ludzi i łańcucha żywnościowego, co leży także w najlepszym interesie samych organizacji;
20. podkreśla, że prawodawstwo UE chroniące sygnalistów musi być kompleksowe i szeroko zakrojone, musi działać szybko i musi chronić sygnalistów, a w stosownych przypadkach ich współpracowników i krewnych związanych z daną sprawą, przed każdą formą działań odwetowych, nękania, zastraszania i wykluczenia z miejsca pracy lub życia prywatnego, a także przed postępowaniem cywilnym, karnym lub administracyjnym wynikającym z ujawnienia informacji; podkreśla, że skuteczna ochrona sygnalistów jest niezbędna dla zagwarantowania prawa do wolności słowa i dostępu do informacji oraz że należy dokonać przeglądu sprzecznych norm regulujących kwestie zachowania tajemnicy i poufności zgodnie z europejskim orzecznictwem dotyczącym praw człowieka w celu zapewnienia, by takie wyjątki były konieczne i proporcjonalne; podkreśla, że ochrona jest niezbędna nie tylko w przypadku wewnętrznego ujawniania informacji za pośrednictwem wyznaczonych kanałów w miejscu pracy lub ujawniania informacji organom publicznym bądź organom nadzoru, ale także – biorąc pod uwagę stosowne orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – ujawniania publicznego, za pośrednictwem mediów lub w inny sposób; wskazuje, że instytucje UE, we współpracy ze wszystkimi odnośnymi organami krajowymi, powinny wprowadzić i podejmować wszelkie konieczne środki służące ochronie poufności źródeł informacji w celu zapobieżenia ewentualnym działaniom dyskryminacyjnym lub zagrożeniom; wzywa Komisję do zapewnienia, aby wszyscy sygnaliści, w tym sygnaliści, którzy padli ofiarą działań odwetowych w związku ze złożeniem doniesienia w interesie publicznym lub ujawnieniem informacji, a co za tym idzie wniesieniem zasadnego pozwu do sądu, mieli dostęp do niezależnej porady prawnej, finansowej i wsparcia psychologicznego, a także w stosownych przypadkach środków łagodzących;
21. wzywa państwa członkowskie i Komisję, by określiły surowe ramy prawne umożliwiające przedsiębiorstwom wdrożenie wewnętrznych systemów zgłaszania naruszeń, właściwie definiując pojęcie rozsądnego terminu udzielenia odpowiedzi przez przedsiębiorstwo oraz zapewniając zgodność tych systemów z prawem socjalnym i prawem do ochrony danych osobowych;
22. podkreśla potrzebę zapewnienia pewności prawa w odniesieniu do przepisów dotyczących ochrony przysługującej sygnalistom, gdyż utrzymujący się brak jasności i fragmentaryczne podejście powstrzymuje potencjalnych sygnalistów przed zgłaszaniem informacji oraz przynosi szkodę ich pracodawcom, zwłaszcza w przypadku firm, które działają w wielu jurysdykcjach lub sektorach;
23. podkreśla ważną rolę dziennikarstwa śledczego i wzywa Komisję do zapewnienia we wniosku ochrony dziennikarzy śledczych równoważnej z ochroną sygnalistów;
24. podkreśla, że definicja sygnalisty nie powinna być wąska ani ograniczona do niektórych obszarów, statusu stosunku pracy czy prawnego charakteru czynów bądź informacji zgłaszanych lub ujawnianych, oraz że sygnaliści w sektorach publicznych i prywatnych powinni zostać objęci taką samą ochroną i nie mogą być związani żadnymi zobowiązaniami umownymi uniemożliwiającymi zgłaszanie lub ujawnianie informacji w przypadkach, gdy służy to interesowi publicznemu, niezależnie od koniecznych ograniczeń, takich jak ograniczenia określone w Globalnych zasadach w zakresie bezpieczeństwa narodowego i prawa do informacji;
25. zachęca państwa członkowskie do opracowania punktów odniesienia i wskaźników odnoszących się do strategii dotyczących sygnalistów zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym;
26. przypomina, że w prawodawstwie UE należy określić jasną procedurę postępowania w przypadkach ujawniania informacji na wszystkich etapach, aby zapewnić odpowiednią reakcję na działania podejmowane przez sygnalistów, od złożenia sprawozdania przez przetwarzanie informacji po zapewnienie sygnalistom skutecznej ochrony, jak również skuteczniejszych mechanizmów ochrony sygnalistów; podkreśla znaczenie wyraźnego powierzenia właściwym organom, organom regulacyjnym i organom ścigania obowiązku utrzymywania kanałów wykorzystywanych do zgłaszania takich przypadków, odbierania i analizowania informacji oraz badania przypadków podejrzenia nieprawidłowości, przy jednoczesnej ochronie, w stosownych wypadkach, poufności źródła i praw stron, których to dotyczy; zachęca Komisję i państwa członkowskie do zapewnienia dostępu do poufnego doradztwa dla osób rozważających zgłoszenie lub ujawnienie faktów w interesie publicznym i poszukujących w związku z tym informacji dotyczących praw i obowiązków sygnalistów, odpowiednich kanałów oraz możliwych konsekwencji podjętej przez nich decyzji.
OPINIA Komisji Kultury i Edukacji (31.5.2017)
Komisja Kultury i Edukacji zwraca się do Komisji Prawnej, jako komisji przedmiotowo właściwej, o uwzględnienie w końcowym tekście projektu rezolucji następujących wskazówek:
1. uważa, że sygnalizowanie nieprawidłowości jest jednym z najważniejszych sposobów wykrywania i udaremniania uchybień, wykroczeń lub nielegalnych działań, w szczególności takich jak nadużycia finansowe i korupcja w administracji publicznej i przedsiębiorstwach prywatnych, przestępczość zorganizowana, oszustwa podatkowe i unikanie opodatkowania; jest zdania, że sygnaliści odgrywają zasadniczą rolę w ochronie interesu publicznego, oszczędności pieniędzy publicznych oraz zapewnianiu przejrzystości i uczciwości w życiu publicznym; zauważa, że sygnaliści ujawnili skandale dotyczące szeregu państw członkowskich, a także podkreśla fakt, że są oni podstawowym filarem unijnej strategii zwalczania korupcji oraz odgrywają zasadniczą rolę w zapewnianiu odpowiedzialności przedsiębiorstw i rządów;
2. jest zdania, że istniejące różnice kulturowe nie powinny prowadzić do lekceważenia potrzeby ochrony prawnej sygnalistów w państwach członkowskich;
3. podkreśla, że negatywne postrzeganie sygnalizowania nieprawidłowości i sygnalistów spowalnia postępy w przyjmowaniu/egzekwowaniu przepisów dotyczących sygnalizowania nieprawidłowości w wielu państwach, a także osłabia gotowość obywateli do zgłaszania nieprawidłowości, nawet jeśli istnieją już mechanizmy ochrony prawnej;
4. uważa, że ochrona sygnalistów ma zasadnicze znaczenie dla wolności słowa, pluralizmu poglądów, demokracji i wolności;
5. podkreśla, że w Unii Europejskiej potrzebna jest ochrona prawna sygnalistów; potwierdza, że praworządność jest korzystna dla kultury wolności słowa;
6. ponownie zauważa, że wdrożenie instrumentów prawnych zapewniających bezpieczne otoczenie dla sygnalistów wspiera kulturę głośnego mówienia o problemach i pomaga obywatelom UE w korzystaniu z prawa do przeciwdziałania wykroczeniom; zauważa, że sygnalizowanie nieprawidłowości powinno być promowane jako zaangażowanie obywatelskie i dobra postawa obywatelska oraz wspierane za pomocą skutecznych działań uwrażliwiających, komunikacyjnych, dydaktycznych, edukacyjnych i szkoleniowych, a jednocześnie należy zadbać o wprowadzenie wystarczających zabezpieczeń chroniących niejawne informacje przemysłowe, takie jak tajemnice handlowe;
7. zachęca państwa członkowskie do proaktywnego promowania otwartej kultury w miejscu pracy, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, co umożliwia organizacjom funkcjonowanie w oparciu o wysokie normy etyczne oraz daje pracownikom odwagę do głośnego mówienia o problemach, a tym samym umożliwia podejmowanie działań w celu zapobieżenia lub zaradzenia zagrożeniom lub szkodom;
8. zachęca państwa członkowskie, aby przeprowadzały regularną ocenę skuteczności stosowanych środków, nastawienie opinii publicznej do sygnalizowania nieprawidłowości i do sygnalistów, transsektorowe badania kadry kierowniczej odpowiedzialnej za przyjmowanie i rozpatrywanie doniesień oraz niezależne analizy dotyczące sygnalizowania nieprawidłowości w miejscu pracy;
9. potwierdza, że instytucje publiczne i organizacje prywatne powinny ustanowić dla swoich pracowników, w tym praktykantów i stażystów – w ścisłej współpracy ze wszystkimi przedstawicielami personelu, w tym w miarę możliwości z pracownikami – politykę wewnętrzną dotyczącą sygnalizowania nieprawidłowości, określając przy tym jasne i poufne drogi ujawniania nieprawidłowości, w tym na zewnątrz, a także informując o prawie do ochrony przed represjami w przypadku zgłoszenia uchybienia oraz zapewniając w razie potrzeby poufne doradztwo prawne i odpowiednie kursy i szkolenia; zaznacza, że polityka ta nie może zastąpić prawodawstwa dotyczącego ochrony sygnalistów;
10. zauważa, że ze względu na niewystarczające gwarancje prawne oraz istotne braki pod względem ochrony sygnalistów przed odwetem, zastraszaniem i izolowaniem obowiązek wykorzystywania wewnętrznych kanałów sprawozdawczości może być ryzykowny i działać zniechęcająco, ograniczając zarówno wolność wypowiedzi, jak i prawo obywateli do dostępu do informacji; podkreśla, że wewnętrznych procedur sprawozdawczych nie należy wykorzystywać jako narzędzia umożliwiającego zakazywanie informowania ogółu obywateli o działaniach nielegalnych oraz działaniach, które poważnie szkodzą interesowi publicznemu; podkreśla, że w takim samym stopniu musi to dotyczyć stosowania zewnętrznych procedur sygnalizowania nieprawidłowości i w związku z tym zgodnie z art. 5 konwencji MOP nr 158 z dnia 22 czerwca 1982 r. fakt złożenia skargi, udział w postępowaniu przeciwko pracodawcy ani odwołanie się do właściwego organu nie stanowi ważnej przyczyny rozwiązania stosunku pracy;
11. zauważa, że chronionego ujawniania informacji dotyczących szkód lub zagrożeń dla interesu publicznego, które miały, mają lub mogą mieć miejsce, można dokonywać wewnętrznie w miejscu pracy lub na zewnątrz, alternatywnie albo łącznie, kierując informacje do właściwych organów lub do parlamentarzystów i do agencji nadzorujących, a także do związków zawodowych i do stowarzyszeń pracodawców lub do opinii publicznej za pośrednictwem mediów, w tym mediów społecznościowych, lub organizacji pozarządowych;
12. przypomina, że sygnalizowanie nieprawidłowości jest powiązane z wolnością prasy oraz ma podstawowe znaczenie dla wydobywania na światło dzienne działań nielegalnych lub działań, które szkodzą interesowi publicznemu; podkreśla, że sygnaliści są istotnym źródłem informacji dla dziennikarstwa śledczego, oraz wzywa państwa członkowskie do zapewnienia, aby prawo dziennikarzy do nieujawniania tożsamości źródła – w tym w przypadkach, gdy źródłem informacji są sami dziennikarze – było skutecznie i prawnie chronione oraz aby władze powstrzymywały się od stosowania inwigilacji w celu ustalenia źródeł; w tym kontekście zauważa, że Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał w swoim orzecznictwie ochronę źródła informacji dziennikarskich nie za przywilej, ale za ważny element wolnych mediów(1).
13. jest zdania, że instytucje UE powinny służyć za wzór pod względem polityki sygnalizowania nieprawidłowości; wyraża zaniepokojenie, że wiele agencji UE dotychczas nie wdrożyło wytycznych z 2012 r. w sprawie sygnalizowania nieprawidłowości oraz że wnioski z badania przeprowadzonego w 2015 r. pokazują niski stopień znajomości przepisów wśród personelu Komisji; wzywa Komisję i agencje UE do zapewnienia, aby wytyczne były stosowane w agencjach i aby pracownicy instytucji i organów UE byli z nimi odpowiednio zaznajomieni; zachęca Komisję do umieszczania w umowach oraz porozumieniach dotyczących dotacji standardowej klauzuli zobowiązującej beneficjentów i pracujące dla nich osoby do informowania OLAF o poważnych nieprawidłowościach;
14. wzywa instytucje UE, by we współpracy z wszystkimi odnośnymi organami krajowymi wprowadziły i podejmowały wszelkie konieczne środki służące ochronie anonimowości i poufności źródeł informacji w celu zapobieżenia jakimkolwiek działaniom dyskryminacyjnym lub groźbom;
15. zachęca te państwa członkowskie, które jeszcze nie przyjęły przepisów dotyczących sygnalizowania nieprawidłowości, do uczynienia tego w najbliższej przyszłości i apeluje do Komisji o rozważenie utworzenia platformy służącej wymianie najlepszych praktyk w tej dziedzinie między państwami członkowskimi, a także z państwami trzecimi;
ZAŁĄCZNIK: WYKAZ PODMIOTÓW LUB OSÓB,OD KTÓRYCH SPRAWOZDAWCA KOMISJI OPINIODAWCZEJ OTRZYMAŁ INFORMACJE
Poniższy wykaz sporządzono na zasadzie zupełnej dobrowolności, na wyłączną odpowiedzialność sprawozdawcy komisji opiniodawczej. Sprawozdawca komisji opiniodawczej otrzymał informacje od następujących podmiotów lub osób przy sporządzaniu opinii w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne PE601.025 – 2016/2224(INI) (sprawozdawca komisji opiniodawczej: Zdzisław Krasnodębski):
OLAF, Komisja Europejska
Biura Dochodzeń i Postępowań Dyscyplinarnych Komisji, DG HR, Komisja Europejska
Agencje, Szkoły Europejskie i Sprawy Międzynarodowe, DG HR, Komisja Europejska
Stałe Przedstawicielstwo Polski przy Unii Europejskiej
Europejski Trybunał Praw Człowieka, wyrok z dnia 27.11.2007 r., 20477/05, Tillack./.Belgia
OPINIA Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (8.9.2017)
A. mając na uwadze, że Komisja stwierdziła w komunikacie z dnia 5 lipca 2016 r., iż ochrona sygnalistów, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, przyczynia się do zwalczania złego zarządzania i nieprawidłowości, w tym korupcji transgranicznej, transgranicznych oszustw podatkowych i nieuczciwych praktyk handlowych, które występują głównie w związku z lukami w ustawodawstwie państw członkowskich;
B. mając na uwadze, że informowanie o nieprawidłowościach stanowi podstawowe źródło informacji w walce z przestępczością zorganizowaną, w badaniu przypadków korupcji w sektorze publicznym i prywatnym oraz w wykrywaniu systemów unikania opodatkowania wprowadzanych przez przedsiębiorstwa, a także mając na uwadze, że ochrona sygnalistów ma w związku z tym zasadnicze znaczenie dla promowania kultury rozliczalności i uczciwości oraz dla zagwarantowania dobra publicznego i interesów finansowych Unii Europejskiej; mając na uwadze, że sygnaliści, którzy działają w interesie publicznym, ujawniając uchybienia, naruszenia, nadużycia lub niezgodne z prawem działania, często nie czują się w pełni chronieni i niejednokrotnie podejmują poważne ryzyko osobiste, gdyż narażają się na zwolnienie z pracy, pozew do sądu, bojkot, aresztowanie, groźby, wiktymizację lub dyskryminację na wiele różnych sposobów;
C. mając na uwadze, że Unia Europejska opiera się na wartościach demokracji, praworządności i poszanowania praw człowieka, co zapisano w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE);
D. mając na uwadze, że zachowanie w tajemnicy tożsamości sygnalistów oraz dostarczanych przez nich informacji przyczynia się do tworzenia skuteczniejszych kanałów zgłaszania nadużyć, korupcji, naruszeń, uchybień lub innych poważnych nadużyć, a także mając na uwadze, że ze względu na newralgiczny charakter informacji, złe zarządzanie poufnością może prowadzić do niepożądanych przecieków informacji oraz naruszania interesu publicznego w Unii; mając na uwadze, że ochrona sygnalistów w sektorze publicznym może ułatwić wykrywanie przypadków niewłaściwego wykorzystywania funduszy publicznych, nadużyć i wszelkich innych form korupcji transgranicznej związanych z interesami krajowymi lub interesami Unii Europejskiej;
E. mając na uwadze, że przekazywanie przez sygnalistów informacji, które mogłyby stanowić zagrożenie interesu publicznego lub szkodę dla niego, odbywa się na podstawie wolności słowa i swobodnego dostępu do informacji, które są zapisane w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności w art. 11, a także opiera się na silnym poczuciu odpowiedzialności i prawidłowej postawie obywatelskiej;
F. mając na uwadze, że w rezolucji z dnia 23 października 2013 r. w sprawie przestępczości zorganizowanej, korupcji i prania pieniędzy: zalecenia dotyczące potrzebnych działań i inicjatyw, w rezolucji z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie interpretacji prawa podatkowego i innych środków o podobnym charakterze lub skutkach, w rezolucji z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia przejrzystości, koordynacji i konwergencji do polityki opodatkowania osób prawnych w Unii oraz w rezolucji z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie roli demaskatorów w ochronie interesów finansowych UE, Parlament zwrócił się do Komisji o przedstawienie wniosku ustawodawczego ustanawiającego skuteczny i kompleksowy europejski program ochrony osób zgłaszających podejrzenia o nadużycia lub inne niezgodne z prawem działania mające wpływ na interes publiczny lub interesy finansowe Unii Europejskiej;
G. mając na uwadze, że różnice w traktowaniu oraz ochronie sygnalistów między państwami członkowskimi mogą zniechęcić te osoby do ujawniania informacji, w szczególności informacji, które odnoszą się do kilku państw członkowskich, a także mając na uwadze, że ochrony sygnalistów nie można zapewnić jedynie za pomocą środków prawnych, lecz również w drodze promowania w społeczeństwach europejskich zmiany kulturowej polegającej na sposobie postrzegania działalności sygnalistów, zwłaszcza w odniesieniu do praw podstawowych;
H. mając na uwadze, że ochrona sygnalistów w Unii Europejskiej nie powinna ograniczać się jedynie do spraw europejskich, lecz powinna mieć także zastosowanie do spraw międzynarodowych;
1. podkreśla, że w demokratycznych, otwartych i praworządnych państwach obywatele mają prawo wiedzieć o naruszeniach swoich praw podstawowych, a także mają prawo denuncjować je, również gdy naruszeń tych dopuszcza się rząd ich kraju;
2. przyznaje, że sygnalizowanie nieprawidłowości odgrywa kluczową rolę w walce z nadużyciami, oszustwami podatkowymi, uchylaniem się od opodatkowania, nieprawidłowym zarządzaniem, uchybieniami, naruszeniami, działaniami, które godzą w interes publiczny, lub działaniami przestępczymi bądź inną nielegalną działalnością; zauważa, że w związku z niedawnymi przypadkami informowania o nieprawidłowościach stało się oczywiste, że sygnaliści odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu poważnych naruszeń praw podstawowych i w ochronie interesu publicznego oraz w utrzymaniu odpowiedzialności i uczciwości w sektorze publicznym i prywatnym; zaznacza, że ochrona sygnalistów nie powinna ograniczać się wyłącznie do przypadków niezgodnej z prawem działalności, ale także do wszystkich przypadków ujawniania uchybień lub naruszeń; zwraca uwagę na fakt, że obowiązujące prawodawstwo dotyczące ochrony sygnalistów jest rozproszone, a ochrona tych osób w poszczególnych państwach członkowskich jest niejednakowa, co może negatywnie wpłynąć na strategie polityczne Unii;
3. wzywa do opracowania wspólnej, obszernej definicji sygnalizowania nieprawidłowości i sygnalistów w celu zapewnienia ochrony prawnej wszystkim osobom informującym o nieprawidłowościach, w tym osobom, które ujawniają informacje z uzasadnionego przekonania, że informacje są prawdziwe w momencie ich ujawniania i nieumyślnie przekazują błędne dane;
4. podkreśla, że osoby, które świadomie podają właściwym organom nieprawidłowe lub mylące informacje nie powinny być uważane za sygnalistów, a zatem nie powinny być objęte mechanizmami ochrony;
5. podkreśla, że należy zagwarantować ochronę przed dalszymi wyrokami skazującymi za zniesławienie lub naruszenie tajemnicy zawodowej;
6. podkreśla, że ochronę sygnalistów należy ujednolicić na szczeblu UE; jest zdania, że przekrojowy instrument prawny UE, zapewnianiający ochronę dziennikarzy śledczych i sygnalistów w sektorze publicznym i prywatnym oraz uzupełniony przepisami sektorowymi, byłby najskuteczniejszym podejściem dla zapewnienia kompleksowej i prawdziwej ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia; ponawia w związku z tym apel do Komisji o przedstawienie do końca 2017 r. wniosku ustawodawczego wprowadzającego skuteczny i kompleksowy program ochrony sygnalistów, zgodny z zasadami proporcjonalności i pomocniczości; wniosek ten powinien obejmować mechanizmy odnoszące się do przedsiębiorstw, organów publicznych i organizacji niekomercyjnych;
7. podkreśla, że instytucje UE muszą wykazywać zainteresowanie wspieraniem roli sygnalistów oraz ich wkładu w eliminowanie naruszeń i zdecydowaną gotowość w tym względzie; przypomina, że na tym poziomie brakuje działań następczych i właściwego rozstrzygania spraw o ujawnianie informacji; uważa, że przed przyjęciem dyrektywy w sprawie ochrony sygnalistów należy w trybie pilnym prawidłowo wdrożyć wytyczne Komisji w sprawie ochrony sygnalistów w instytucjach UE i wzywa wszystkie instytucje, w tym agencje, do ustanowienia jasnych przepisów dotyczących ochrony sygnalistów, a także środków służących przeciwdziałaniu tzw. efektowi drzwi obrotowych;
8. uważa, że każdy, kto przekazuje informacje właściwemu organowi lub ujawnia nadużycia w inny właściwy sposób musi mieć prawo do ochrony prawnej;
9. domaga się, by do końca 2017 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy oraz Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich opublikowali: 1) sprawozdania specjalne zawierające dane statystyczne oraz rzetelny wykaz spraw dotyczących przypadków naruszeń zidentyfikowanych w unijnych instytucjach, przedsiębiorstwach, stowarzyszeniach, organizacjach i innych podmiotach zarejestrowanych w Unii; 2) program działań następczych odnośnych instytucji w odniesieniu do zgłoszonych przypadków naruszeń, na podstawie obecnych zasad i wytycznych Komisji; 3) wyniki każdego dochodzenia wszczętego w wyniku informacji otrzymanych od sygnalistów; 4) wykaz środków przewidzianych w każdej sprawie mających na celu ochronę sygnalistów;
10. wyraża zaniepokojenie bezbronnością sygnalistów wobec działań odwetowych wobec nich w życiu osobistym i zawodowym, a także możliwością wszczęcia przeciw nim cywilnego i karnego postępowania sądowego; wzywa do opracowania przekrojowych ram prawnych, które będą zawierać definicje oraz obejmować ochronę przed różnymi formami represji i wyłączenia z postępowań karnych i cywilnych zgodnie z kryteriami, które zostaną ustalone; podkreśla, że sygnaliści powinni móc zgłaszać informacje anonimowo, aby utrzymać swą tożsamość w tajemnicy, a o ile jest to zgodne z krajowym systemem prawnym, powinni mieć możliwość wystąpienia o zastosowanie środka tymczasowego lub o wydanie nakazu wstrzymania przedmiotowego działania w celu zapobiegnięcia zwolnieniu z pracy do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ujawnienia nieprawidłowości; jest głęboko przekonany, że zwiększy to zaufanie obywateli do organów unijnych i krajowych;
11. podkreśla, że stosunek pracy nie powinien ograniczać niczyjego prawa do wolności słowa i nikt nie powinien być dyskryminowany w przypadku korzystania z tego prawa;
12. podkreśla, że ochrona sygnalistów obowiązuje również wtedy, gdy wyrażone podejrzenie ostatecznie się nie potwierdzi, o ile osoba działała w dobrej wierze;
13. wzywa do stworzenia legalnych, poufnych, bezpiecznych i dostępnych kanałów przekazywania informacji na poziomie krajowym i europejskim, aby ułatwić powiadamianie właściwych władz o zagrożeniach interesu publicznego; powtarza w związku z tym wezwanie do utworzenia niezależnego organu UE gromadzącego informacje, świadczącego usługi doradcze i będącego punktem odniesienia, który posiadałby oddziały w państwach członkowskich; podkreśla w tym kontekście potencjalną rolę Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; podkreśla, że sygnaliści powinni mieć możliwość dokonywania zgłoszeń wewnątrz, w miejscu pracy, oraz na zewnątrz, do właściwych organów; podkreśla, że sygnaliści, którzy pozostawali początkowo anonimowi, powinni zostać objęci ochroną w przypadkach, gdy zdecydują się zrezygnować z anonimowości i wymagają takiej ochrony;
14. podkreśla, że instytucje zarządzające kanałami przekazywania informacji powinny badać zgłoszenia w sposób profesjonalny i zapewniać sygnalistom szczegółowe informacje na temat ich praw i obowiązków, wspierać ich w przypadkach działań odwetowych wobec nich i ich rodzin, a także zapewniać im dostęp do niezależnej pomocy prawnej oraz w razie konieczności do pomocy finansowej, jak również zapewniać im niezbędne wsparcie psychologiczne i terapię, powinny również badać wnioski o odszkodowania w związku z prześladowaniami lub utratą obecnego lub przyszłego źródła utrzymania, jeżeli szkoda wystąpiła w odwecie za ujawnianie informacji podlegające ochronie;
15. podkreśla, że zgodnie z art. 22a, 22b i 22c regulaminu pracowniczego we wszystkich instytucjach UE powinny obowiązywać skuteczne i kompleksowe przepisy wewnętrzne dotyczące ochrony sygnalistów;
16. apeluje do Komisji, aby w pełni uwzględniła opinie zainteresowanych stron na ten temat, które zgromadzono podczas konsultacji publicznych w maju 2017 r.;
17. podkreśla, że sygnaliści są istotnym źródłem informacji dla dziennikarstwa śledczego; podkreśla ważną rolę mediów w odkrywaniu nielegalnych działań czy uchybień, zwłaszcza kiedy te ostatnie oznaczają naruszanie praw podstawowych obywateli; wzywa państwa członkowskie do zapewnienia skutecznej i prawnej ochrony prawa dziennikarzy do nieujawniania tożsamości osoby udzielającej informacji; podkreśla, że kiedy dziennikarze sami stanowią źródło informacji, powinni być objęci ochroną, oraz że w obu przypadkach władze powinny powstrzymać się od inwigilacji; przypomina w tym kontekście, że dyrektywy (UE) 2016/943 w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem nie należy interpretować w sposób, który obniża poziom ochrony sygnalistów i dziennikarstwa śledczego; podkreśla, że dziennikarze śledczy są szczególnie narażoną grupą zawodową, jako że często płacą utratą pracy, wolności lub życia za ujawnienie poważnych nieprawidłowości, apeluje zatem o włączenie do horyzontalnego unijnego instrumentu prawnego dotyczącego ochrony sygnalistów specjalnych środków w celu ochrony dziennikarzy śledczych;
18. podkreśla, że dochodzenia w sprawach zgłoszonych przez sygnalistów powinny być prowadzone niezależnie, w jak najkrótszym czasie i z poszanowaniem praw osób, które mogą zostać zamieszane w sprawę w wyniku ujawnienia informacji; zwraca uwagę, że zarówno sygnalista, jak i każda osoba zamieszana w sprawę w wyniku ujawnienia informacji powinni mieć możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów i dowodów w trakcie całego dochodzenia, a także powinni być informowani o przebiegu ujawnienia informacji;
19. wzywa do stworzenia w ramach urzędu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich niezależnego działu ds. doradztwa i zgłaszania uprawnionego do przyjmowania zgłoszeń i skarg, gromadzenia informacji i udzielania stosownych porad w kwestii ochrony sygnalistów;
20. wzywa instytucje UE, by we współpracy z wszystkimi odnośnymi organami krajowymi wprowadziły i podejmowały wszelkie konieczne środki służące ochronie anonimowości i poufności źródeł informacji w celu zapobieżenia wszelkim działaniom dyskryminacyjnym lub groźbom;
21. podkreśla, że próby złego administrowania, nadużyć i niewłaściwego wykorzystania funduszy oraz innych nieprawidłowości nie są obce organizacjom pozarządowym i uważa, że zasady dotyczące sygnalistów w sektorze publicznym i prywatnym powinny dotyczyć również tych organizacji;
22. uważa, że potrzebne jest jednoznaczne rozwiązanie dotyczące sygnalistów pracujących w przedsiębiorstwach zarejestrowanych w UE a prowadzących działalność poza jej terytorium;
23. apeluje do instytucji UE o przyznawanie europejskiej nagrody za sygnalizowanie nieprawidłowości, aby spowodować zmianę w sposobie postrzegania tego zjawiska i jego związku z prawami podstawowymi oraz by pokazać, że sygnalizowanie nieprawidłowości jest przejawem prawidłowej postawy obywatelskiej;
24. podkreśla, że prawo obywateli do zgłaszania naruszeń naturalnie wiąże się z prawem do wolności wypowiedzi i informacji zapisanym w art. 11 karty praw podstawowych oraz że ma ono kluczowe znaczenie dla zapewnienia zasad przejrzystości i uczciwości oraz ochrony interesu publicznego;
25. zwraca uwagę, że istnieje potrzeba, by państwa członkowskie przestrzegały zalecenia Rady Europy w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia.
OPINIA Komisji Spraw Konstytucyjnych (11.9.2017)
Sprawozdawca komisji opiniodawczej: Fabio Massimo Castaldo
A. mając na uwadze, że poszanowanie demokracji, praworządności i praw podstawowych, zgodnie z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, stanowią podstawowe wartości, na których opiera się Unia Europejska, oraz że wolność wypowiedzi i prawo do dobrej administracji są wyraźnie chronione na mocy odpowiednio art. 11 i 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej;
B. mając na uwadze, że od dnia 1 stycznia 2014 r. na wszystkie instytucje UE został nałożony obowiązek wprowadzenia wewnętrznych zasad ochrony sygnalistów, którzy są urzędnikami UE, zgodnie z art. 22a, 22b i 22c regulaminu pracowniczego;
C. mając na uwadze, że sygnaliści oddają ogromną przysługę całej społeczności, odgrywają bardzo ważną i cenną rolę w ochronie demokracji i interesu publicznego, wnieśli istotny wkład w sprawach takich jak LuxLeaks, SwissLeaks, WikiLeaks i dokumenty panamskie, i są podstawowym źródłem informacji w walce z przestępczością, korupcją i innymi naruszeniami w sektorze publicznym i prywatnym, co było wielokrotnie potwierdzane przez Parlament i przez organizacje międzynarodowe, takie jak Rada Europy, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) oraz Organizacja Narodów Zjednoczonych; mając na uwadze, że wszystkie te organizacje wyraziły potrzebę ochrony sygnalistów; mając na uwadze, że skuteczna ochrona sygnalistów przyczyniłaby się również do zwiększenia efektywności rynku wewnętrznego, zwiększyła zaufanie obywateli do UE oraz przyczyniła się w znaczący sposób do rozwijania kultury rozliczalności i uczciwości publicznej w instytucjach publicznych i prywatnych;
D. mając na uwadze, że obecnie sygnaliści bardzo często doświadczają negatywnych konsekwencji i działań odwetowych w związku z ujawnieniem przez nich informacji, stają się – wraz z rodzinami – ofiarami wykluczenia społecznego oraz stygmatyzacji, a także często tracą pracę; mając na uwadze, że według OECD ponad jedna trzecia organizacji dysponujących mechanizmami sprawozdawczymi nie posiada pisemnej strategii ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości przed działaniami odwetowymi lub nie wie o istnieniu takiej strategii; mając na uwadze, że w wielu jurysdykcjach, a zwłaszcza w sektorze prywatnym, pracownicy są zobowiązani do zachowania poufności pewnych informacji, co oznacza, że wobec sygnalistów mogą zostać podjęte działania dyscyplinarne w przypadku zgłaszania nieprawidłowości podmiotom spoza ich organizacji;
E. mając na uwadze, że obecnie w UE ochrona sygnalistów jest w dużej mierze niewystarczająca, sektorowa i niejednolita w poszczególnych państwach członkowskich, a w niektórych przypadkach całkowicie jej brakuje, i że ma to negatywny wpływ między innymi na politykę UE oraz interesy finansowe Unii; mając na uwadze, że w prawo UE, w którym określono szczegółowe przepisy dotyczące bezpieczeństwa narodowego, zwalczania terroryzmu i zwalczania przestępczości zorganizowanej, zawiera już pewne przepisy dotyczące ochrony sygnalistów przed działaniami odwetowymi, lecz nie są w nim jeszcze przewidziane przepisy horyzontalne mające zastosowanie do wszystkich podmiotów publicznych i prywatnych, co oznacza, że często okazują się one nieskuteczne,w związku z czym pojawia się dyskryminacja i powstają luki prawne; zauważa, że większość państw członkowskich UE ratyfikowała Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, która nakłada obowiązek zapewnienia odpowiedniej i skutecznej ochrony sygnalistów;
F. mając na uwadze, że ochrona sygnalistów powinna być gwarantowana prawnie i wzmacniana w całej Unii Europejskiej, pod warunkiem że celem sygnalistów jest ochrona interesu publicznego przez działanie w dobrej wierze zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
G. mając na uwadze, że Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich ma jednoznaczne uprawnienia do badania skarg składanych przez obywateli UE i dotyczących niewłaściwego administrowania w instytucjach UE, jednak nie odgrywa żadnej roli w ochronie sygnalistów;
1. odnotowuje, że jedynie kilka państw członkowskich wprowadziło wystarczająco zaawansowane systemy ochrony sygnalistów; wzywa te państwa członkowskie, które jeszcze nie ujęły w swoim prawie krajowym zasad ochrony sygnalistów, by jak najszybciej to uczyniły;
2. podkreśla, że zarówno sygnaliści, jak i podmioty lub instytucje prywatne lub publiczne, których dotyczą doniesienia, powinni zapewniać prawną ochronę praw zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej i przepisach prawa krajowego;
3. uważa, że ze względu na istotną rolę sygnalistów działających w interesie publicznym konieczne jest, aby osoby ujawniające informacje (poufne lub nie) dotyczące domniemanych nieprawidłowości, naruszeń lub zagrożeń dla interesu publicznego były skutecznie chronione, zarówno z punktu widzenia ich integralności fizycznej i psychologicznej, jak i źródła ich utrzymania i kariery, przez zapewnienie im ochrony przed działaniami odwetowymi, także w postępowaniach administracyjnych, cywilnych i karnych, oraz, w stosownych przypadkach, dostępu do pomocy prawnej i wsparcia psychologicznego; podkreśla, że jeżeli sygnalista jest pracownikiem danej organizacji lub może ponieść szkodę w wyniku działań strony, której dotyczą ujawnione informacje, podejmowane środki ochronne muszą być bardziej rygorystyczne, ponieważ sygnaliści mogą znaleźć się na słabej pozycji i w trudnej sytuacji, co wymaga dodatkowych instrumentów finansowych i prawnych; uważa, że należy przenieść ciężar dowodu, tak aby to pracodawca musiał wykazać, że wprowadzone zmiany lub działania odwetowe nie mają związku z ujawnieniem informacji podlegającym ochronie;
4. zwraca się do Komisji i do państw członkowskich, by zastosowały wobec sygnalistów możliwie najwyższy stopień poufności, również w otoczeniu cyfrowym, a także by zapewniły im dostęp do standardowej procedury oraz zagwarantowały im prawo do bezpośredniego zgłaszania nieprawidłowości przez kanały zewnętrzne w przypadkach poważnych naruszeń lub w razie, gdy kanały wewnętrzne są nieskuteczne albo przynoszą skutki odwrotne do zamierzonych;
5. wzywa Komisję, by przeanalizowała najlepsze praktyki dotyczące ochrony sygnalistów na całym świecie i by na tej podstawie, przy zastosowaniu podejścia całościowego, przedstawiła wkrótce, zgodnie z zasadą pomocniczości, wniosek ustawodawczy w sprawie wspólnych ram regulacyjnych, które zapewnią ogólny wysoki poziom ochrony zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, a jednocześnie pozostawią państwom członkowskim swobodę w zakresie przyjmowania przepisów zapewniających większą ochronę sygnalistów; ponawia apel do Komisji o przedstawienie wniosków horyzontalnych do końca 2017 r.; wzywa Komisję do rozważenia modelu ochrony sygnalistów, w którym organom publicznym nie wolno podejmować prób ustalenia tożsamości sygnalistów;
6. przypomina, że w traktatach ustanowiono kilka podstaw prawnych, które należy przeanalizować, aby umożliwić Unii działanie w tej dziedzinie, np. art. 114 TFUE w sprawie zbliżenia przepisów krajowych w zakresie funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz art. 153 ust. 2 lit. b) w sprawie ochrony warunków pracy, z myślą o przedstawieniu kompleksowej i horyzontalnej dyrektywy w sprawie zharmonizowanych minimalnych wymogów w zakresie ochrony sygnalistów;
7. podkreśla, że wspólne ramy regulacyjne powinny zawierać szeroką i jasną definicję prawną sygnalisty obejmującą szeroki zakres stosunków zawodowych oraz uwzględniającą ujawnianie informacji dotyczących czynów nielegalnych, bezprawnych lub stanowiących zagrożenie dla interesu publicznego, wskazywać narzędzia zapewniające ochronę przez nieuzasadnionym ściganiem sądowym i działaniami odwetowymi, a także zachęty skłaniające sygnalistów do ujawniania naruszeń; zwraca uwagę, że ochrona ta nie powinna obejmować osób, które działają na niekorzyść interesu ogólnego, na przykład przez ujawnienie informacji w celu osiągnięcia wyłącznie korzyści osobistych, w celach związanych z działalnością szpiegowską, działaniami pod obcą flagą, wojną hybrydową, działalnością wywrotową lub wszelkimi formami przestępczości zorganizowanej; zauważa jednak, że również osobom oskarżonym o takie rzekome nieprawidłowości, zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym, należy zapewnić ochronę, w tym na przykład ochronę praw procesowych w obronie przed zniesławieniem i pomówieniem; podkreśla, że w następstwie zgłoszeń sygnalistów powinny być przeprowadzane szybkie i poważne dochodzenia oraz że zarówno sygnalista, jak i każda osoba zamieszana w sprawę w wyniku ujawnienia informacji powinni mieć możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów i dowodów w trakcie całego dochodzenia;
8. przypomina, że do czasu wprowadzenia odpowiedniej ochrony zarówno instytucje Unii, jak i państwa członkowskie muszą w odpowiedni sposób stosować obowiązujące przepisy UE i interpretować je w taki sposób, aby zapewnić jak najlepszą ochronę sygnalistów działających w interesie publicznym; podkreśla, że ochrona sygnalistów została już uznana za istotny mechanizm zapewniający skuteczne stosowanie prawa UE; zwraca się zatem do państw członkowskich, by powstrzymały się od penalizacji działań sygnalistów, którzy ujawniają informacje w interesie publicznym;
9. wzywa wszystkie instytucje i organy UE, aby świeciły przykładem i podjęły wyczerpujące i skuteczne działania następcze w związku ze sprawozdaniem z własnej inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 lipca 2014 r., z wykorzystaniem art. 22 regulaminu pracowniczego, który przewiduje wprowadzenie środków wewnętrznych dotyczących ochrony sygnalistów, gdy działają oni w interesie publicznym;
10. wzywa państwa członkowskie do utworzenia przejrzystych i zrozumiałych kanałów ujawniania informacji wraz z jasnymi i bezpiecznymi protokołami gwarantującymi poufność, do ustanowienia niezależnych organów krajowych w celu ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym oraz do rozważenia możliwości przyznania tym organom specjalnych funduszy; uważa, że ustanowienie niezależnego organu mogłoby pomóc państwom członkowskim w koordynowaniu ich działań i byłoby szczególnie przydatne w przypadkach transgranicznych;
11. zachęca państwa członkowskie i instytucje UE do promowania kultury uznającej ważną rolę sygnalistów w społeczeństwie, w tym z wykorzystaniem kampanii na rzecz zwiększania świadomości; wzywa w szczególności Komisję do przedstawienia kompleksowego planu w tym zakresie; uważa, że we współpracy z organizacjami związkowymi należy wspierać kulturę etyczną w sektorze publicznym i w miejscach pracy, tak aby podkreślić znaczenie zwiększania wśród pracowników świadomości na temat istniejących ram prawnych w zakresie sygnalizowania nieprawidłowości;
12. wzywa Komisję do przeprowadzenia konsultacji publicznych w celu zasięgnięcia opinii zainteresowanych stron na temat mechanizmów zgłaszania oraz w celu zbadania potencjalnych uchybień w procedurach na szczeblu krajowym; twierdzi, że wyniki konsultacji publicznych będą stanowić wartościowy wkład dla Komisji podczas opracowywania ewentualnego wniosku w sprawie ochrony sygnalistów w przyszłości.