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Timestamp: 2018-09-21 08:05:48+00:00
Document Index: 102967251

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 97', 'art. 12', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 1']

Sentenza del Tar sul ricorso ANMEFI e altri medici convenzionati circa la riduzione del numero di visite fiscali a circa 100.000 per l'anno 2013, rispetto alle 900.000 dell'anno precedente – Associazione Nazionale Medici di Medicina Fiscale
Sentenza del Tar sul ricorso ANMEFI e altri medici convenzionati circa la riduzione del numero di visite fiscali a circa 100.000 per l’anno 2013, rispetto alle 900.000 dell’anno precedente
N. 08778/2018 REG.PROV.COLL.
N. 09723/2013 REG.RIC.
Anmefi Associazione Nazionale Medici di Medicina Fiscale, Giansante Massimo, Cugnetto Francesco, Battaglia Giuseppe, Riccio Paolo, Rota Andrea, Pugliese Antonio Romano, Caracciolo Roberta, Schettini Albarosa, Gurreri Luigi, Gallo Vincenzo, Antona Giuseppa, Facchinetti Rita, Bellan Giovanna, Manna Alberto, Fabris Guido, Zarantonello Nadir, Gelli Renata, Brugnoli Giuseppe, Terzuoli Gianna, Tarasco Vilma, Marmo Gabriella, Ferrante Angela, Lazzari Alessandra, Zampiga Marella, Silvestri Mauro, Raccamari Nerina, Pietrangelo Francesca, Sabadini Milena, Calio’ Patrizia, Costantino Maria Domenica, Palombi Claudio, Tampieri Angela, Musumeci Giuseppe, Miglietta Cosimo, Sette Annalisa, Barbagiovanni Gasparo Giuseppina, Di Martino Rosa Anna, Morichelli Elisabetta, Boccoli Anna Maria, Augeri Giorgio, Mondini Franco, Ripamonti Luciana, Arcari Elvira, Righini Dante, Cavazza Alessandro, Mpalagianni Maria, Galiera Cristina, Siniscalco Antonietta, Soncini Margherita, Benincasa Stagni Maria Patrizia, Iordanova Rossitza, Pirillo Giovanni, Guagliardi Antonella, Fornara Grazia, Manghi Robbi, Nikoonejad Hassan, Iotti Nelson, Malek Loo Parviz, Di Filippo Geppino, Capello Michela, Cappelli Mauro, Sais Costantino, Palli Italo, Santilli Ugo, Melchior Cinzia, Marrazzo Gennaro, Centonze Antonio, Continella Giuseppe, Gasparro Salvatore Michele, Magnino Marcella, Ferraroni Federica, Chiarenza Patrizia, Arvigo Federica, Mattioli Piera, Murano Matteo, Gaballo Marcello, Poggiali Roberto, Lunghi Barbara, Riccitelli Cristina, Perrino Giovanni, Balestra Giuseppe, Balestri Marco Giulio, Falconi Franco, Riviezzo Roberto, Nesta Vincenzo, Tolomeo Marilena, Pieraccini Giovanna, Fersini Graziella, Oliva Domenica, Accordini Antonella Grazia, Martino Maria Teresa, D’Avenia Loredana, Badino Daniela, Pinna Paola, Dattoli Giordana, Kutilkova Hana, Momi Roberta, Botrugno Roberto, Vagnozzi Angelo, Nardone Corrado, Bionducci Rocco, Nini Valter, Marra Antonio, Rose Pasquale, Caracci Roberto, Moretti Roberto, Potena Fiorella, Barbati Anna Rita, Giuliani Gioia Elsa, Previdi Marta, Kakderi Maria, Mattioli Loredana, Cannio Rosaria, Parise Marialetizia, Tiberi Ilaria, Mezzera Marcella, Calzolari Francesca, Scarpino Melania Giovanna, Comerci Domenica, Galizia Maria Laura, Mariani Patrizia, Oliva Olivia, De Filippis Maria Elisabetta, Profiti Marylena, Candeo Lorenzo, Bartolotta Salvatore, De Padova Gioacchino, Bechelli Giorgio, Konstantos Ioannis, Di Nucci Rolando, Melappioni Pietro Pio, Lerose Michele, Garagozzo Gabriella, Guerra Antonietta Maria, Nicchia Maria Grazia, D’Amato Cinzia, Salsini Maria Pia, Malafronte Filomena, Aloia Lucrezia, Gremoli Tiziana, Silipigni Lidia, Farnedi Franca, Passarelli Maria Luisa, Salsini Incoronata, Donato Giuseppina, Bellavia Giacomina, Artale Venera, Donati Gian Piero, Pasquali Claudio, Rossi Francesco, Baratta Antonio, Tullio Giuseppe, Moncalvo Piero Vittorio Riccardo, Fabiano Fernando, Calvelli Carmelo, Spataro Salvatore, Matrella Piero, Scarpetta Orazio, Alessi Grassi Paolo, Sosa Silvia Ines, Soncini Leda, Mazzitelli Maria Laura Teresa, Menale Maria Gabriella, Bilancioni Anna Maria, Torre Claudio, Giardina Caterina, Sergi Guglielmo, Viva Patrizia, Iavicoli Giandomenico, Alunni Clara, Conforti Giuseppe, Forciniti Leonardo, Beraldi Giuseppe, Amato Maria Rita, Greco Giuseppe, Stasi Ernesto, Puggi Francesco, Savarese Maurizio, Masi Alessandro, Sacchi Nino, Catalano Rocco, Benelli Stefano, Griselli Giampiero, Nicosia Fabio, Abi Nassif Christian, Zecca Enzo, Pozzi Massimo, Ospitali Stefano, Maletta Francesco, Gavazza Demetrio, Opezzo Mario, Zucconi Roberto, Aschi Daniela, Righi Rita, Simonelli Cecilia, Zavarini Guido, Bianco Salvatore, Soccio Matteo, Caraccio Teodoro, Castellani Luciano, Di Blasio Gaetano, Albanese Antonio, Lamacchia Ernesto, Policano Sergio, Bruno Antonio Rosario, Dolce Fabrizio, Chiappetta Lice, Stella Antonietta, Pietramala Fulvio, Sammarco Filippo Roberto, Persia Mario, Guarnieri Elvira Camilla, Calabrese Daniele Ezio, Nestorini Luigi, Pecorini Giuseppe, Infante Sergio, Di Lorenzo Olivia e Pelloso Emanuela, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Anna Buttafoco e Andrea Pettini, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, viale Giuseppe Mazzini, 134;
Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sebastiano Caruso, Elisabetta Lanzetta e Giuseppina Giannico, con domicilio eletto presso l’avvocatura dell’INPS in Roma, via Cesare Beccaria 29;
– del messaggio n. 009939 del 19.6.2013 del Direttore Generale dell’INPS controllo disposte d’iniziativa dell’Istituto, particolarmente nella parte in cui prevede il contingentamento (e quindi la riduzione) del numero di visite disposte d’ufficio dall’INPS distribuite su tutto il territorio nazionale, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ivi compresi – la nota INPS prot. N. 0016298 del 13.09.2013 emessa in risposta alla diffida notificata dai ricorrenti,
– tutti i provvedimenti con i quali è stata stabilita l’entità del suddetto contingentamento in misura tale da ridurre il numero di visite disposte d’ufficio dall’INPS a circa 100.000 per l’anno 2013 a fronte delle oltre 900.000 dell’anno precedente a causa della riduzione del budget stanziato a tale scopo ivi
compresa la nota del Direttore Generale dell’INPS del 1.10.2013 prot. 007854, avente ad oggetto “la sospensione della procedura per l’assegnazione delle visite mediche di controllo fiscali”
dei danni subiti dai ricorrenti a causa dei provvedimenti impugnati e comunque a seguito del comportamento dell’Istituto intimato consistente nell’aver dapprima sospeso e quindi poi ripristinato con fortissima riduzione le visite mediche di controllo disposte d’iniziativa dall’Istituto medesimo, il che ha determinato il venire meno per i ricorrenti della loro attività professionale e quindi del reddito da essa derivante;
dell’Istituto intimato a risarcire i suddetti danni, sia patrimoniali che non patrimoniali, nella misura che si esporrà in seguito e comunque in quella che risulterà all’esito del giudizio e/o comunque in quella ritenuta giusta.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Inps – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 luglio 2018 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per la parte ricorrente l’Avv. A. Buttafoco anche in sostituzione dell’Avv. A. Pettini e per l’INPS – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale l’Avv. E. Lanzetta;
L’Associazione ricorrente e numerosi medici convenzionati con l’INPS hanno impugnato gli atti in epigrafe con i quali l’INPS ha stabilito l’entità del contingentamento in modo da ridurre il numero di visite fiscali disposte d’ufficio dall’INPS a circa 100.000 per l’anno 2013, rispetto alle 900.000 dell’anno precedente a causa della riduzione del budget stanziato ed è stata disposta la (con nota del Direttore Generale dell’INPS del 1.10.2013 prot. 0078549) la sospensione della procedura per l’assegnazione delle visite mediche di controllo fiscali.
1) Violazione e falsa applicazione, del D.lgs. 30.6.1994, n. 479, così come modificato dall’art. 7 del D.L. 31.5.2010, n. 789; del D.P.R. 24.9.1997, n. 366; della legge 9.3.1989, n. 88; della Direttiva del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali prot. n. 01/GAB4166/2.176 del 28.4.2011. Violazione ed erronea applicazione dei principi generali in materia di funzionamento degli enti pubblici non economici vigilati ed in particolare dell’I.N.P.S. Incompetenza. Violazione ed Erronea Applicazione della legge 241/1990 e dell’art. 97 Cost.-. Carenza di motivazione. Violazione del Diritto di difesa e del legittimo affidamento. Contraddittorietà”.
Il presidente dell’INPS non avrebbe adottato alcuna determinazione di sospensione delle visite; né avrebbe disposto il loro ripristino in misura ridotta. Né sarebbero stati coinvolti gli altri organi dell’Ente: il Consiglio di Indirizzo e il collegio dei sindaci e il magistrato della Corte dei Conti. Il Direttore Generale non avrebbe effettuato una adeguata istruttoria prima di predisporre la determinazione al Presidente.
Nei provvedimenti impugnati non sarebbero stati coinvolti gli organi competenti, con particolare riferimento al Consiglio di Indirizzo e Vigilanza il quale, con deliberazione n. 12 del 4/6/2013, avrebbe disposto di “impegnare gli organi di gestione ad adottare, per le viste mediche di controllo disposte d’ufficio, tutte le iniziative necessarie che consentano dì incrementare ed uniformare la qualità e l’efficienza dell’azione amministrativa dell’Istituto su tutto il territorio nazionale, nonché di contrastare il fenomeno dell’assenteismo”;
2) Violazione ed erronea applicazione del D.L. 12.9.1983, n. 463 conv. con legge 11.11.1983, n. 683; del D.M. 15.7.1996; del D.M. 18.4.1986; del D.M. 12.10.2000; del D.M. 28.5.2001; del D.M. 8.5.2008; della Circolare INPS n. 7195. Eccesso di potere per carenza ed errore di motivazione; Carenza ed errore di istruttoria; Carenza dei presupposti; illogicità; Ingiustizia; Sviamento di potere” sotto diversi profili;
La riduzione delle visite disposte d’ufficio dall’Inps sarebbe stata disposta dall’Ente a livello centrale “senza aver coinvolto le articolazioni locali presso cui le liste dei medici sono costituite, ed in particolare le Commissioni miste di cui all’art. 12 D.M. 18.4.1996 e s.m.i. che avrebbero competenze precise in materia di definizione delle liste e carichi di lavoro”.
L’Inps quindi avrebbe violato l’art. 7, comma 3, del D.M. 18.4.1996 che stabilisce la competenza delle predette Commissioni a decidere se ridurre il numero delle visite a fronte di mutate e verificate esigenze di servizio.
L’INPS non avrebbe rispettato la consistenza dei carichi di lavoro prevista dalla vigente normativa. La determinazione impugnata non porterebbe ad un effettivo risparmio di spesa, ma darebbe luogo a conseguenze negative in termini di costi per l’Istituto.
L’Istituto non avrebbe adeguatamente valutato le conseguenze dell’operazione; il numero delle visite che ciascun ricorrente effettuava prima della riduzione sarebbe in linea con la normativa ed in particolare con il D.M. 8.5.2008;
Il sistema informatico per selezionare le visite fiscali da far effettuare non sarebbe affidabile. La scelta dell’Ente sarebbe illogica, in quanto non terrebbe conto del rischio dell’aumento del tasso di assenteismo;
7) Violazione ed erronea applicazione del D.L. 12.9.1983, n. 463 conv. con L. 11.11.1983, n. 683; del D.M. 15.7.1996; del D.M. 18.4.1986; del D.M. 12.10.2000; del D.M. 28.5.2001; del D.M. 8.5.2008; della Circolare INPS n. 7195. Eccesso di potere per carenza ed errore di motivazione; Carenza ed errore di istruttoria; Carenza dei presupposti; illogicità; Ingiustizia; Sviamento di potere” sotto diversi profili.
8) Eccesso di potere per carenza ed errore di motivazione; Carenza ed errore di istruttoria; Carenza dei presupposti; Illogicità’; Ingiustizia; Sviamento di potere. Lesione del legittimo affidamento.
I provvedimenti impugnati avrebbero leso il legittimo affidamento dei medici ricorrenti che hanno svolto gli incarichi per conto dell’INPS per decenni.
L’INPS si è costituito in giudizio per resistere al ricorso con memoria con la quale eccepisce: la inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione della associazione ricorrente, la nullità dell’impugnazione per mancata indicazione dei codici fiscali dei singoli ricorrenti, la inammissibilità per tardività del medesimo ricorso rispetto alla nota del 26 aprile 2013, la inammissibilità dello stesso per carenza di interesse in quanto nessuno dei ricorrenti avrebbe dimostrato di avere in corso un rapporto di collaborazione professionale con l’Ente; l’INPS deduce infine la infondatezza nel merito delle singole censure.
2. Quanto al primo motivo si osserva che al Presidente dell’INPS è attribuita la rappresentanza legale dell’Istituto, di cui esprime, nel rispetto dei compiti e delle prerogative degli altri organi, l’interesse unitario; il regolamento di organizzazione dell’Istituto, peraltro, affida allo stesso Presidente importanti compiti di coordinamento delle attività dei diversi organi dell’Istituto (Consiglio d’Amministrazione; Consiglio di Indirizzo e Vigilanza; Servizio di Controllo Interno).
2.1. Contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti in ordine alla mancanza di competenza del Direttore generale all’emanazione del messaggio 9939/13 riguardante la ripresa dell’attività di assegnazione delle visite mediche di controllo disposte d’iniziativa dell’ Istituto, si osserva che il Direttore generale, in virtù di quanto analiticamente previsto dall’art. 10 del Regolamento d’Organizzazione (cfr. allegato n. 6 INPS), è responsabile delle attività dirette al conseguimento dei risultati e degli obiettivi dell’Istituto, e a tal fine “coordina e sovraintende gli uffici e le funzioni dirigenziali di livello centrale e le Direzioni regionali, per l’attuazione delle linee programmatiche definite dal Consiglio di Indirizzo e Vigilanza e delle direttive e dei piani operativi annuali del Consiglio d’Amministrazione”…-.
Il medesimo Direttore Generale, che è posto “al vertice della Tecnostruttura, garantisce l’unità della azione amministrativa nella gestione complessiva delle risorse umane, strumentali e finanziarie e dei sistemi informatici” e “assicura, nella definizione dei budget di gestione, la compatibilità del piano aziendale con i criteri di ottimizzazione delle risorse definiti dal Consiglio d’Amministrazione e l’equilibrato sviluppo delle attività produttive su tutto il territorio nazionale”.
Il predetto Direttore Centrale deve pertanto essere ritenuto competente a disporre l’impugnata sospensione delle visite di controllo, che costituiva atto necessario per adeguare il procedimento di assegnazione e relativo budget per le visite mediche, al nuovo stanziamento del relativo capitolo di spesa, come ridefinito a seguito delle misure di contenimento dei costi di gestione stabiliti dagli interventi normativi in tema di rivisitazione della spesa (cd. spending review).
3. Deve essere disatteso anche il secondo motivo in ordine alla mancato coinvolgimento nel procedimento di riduzione delle visite delle Commissioni miste di cui all’art. 12 D.M. 18.4.1996 presso cui le liste dei medici sono costituite, che avrebbero competenze precise in materia di definizione delle liste e carichi di lavoro.
Osserva il collegio che le disposizioni in questione si inquadrano nella c.d. normativa emergenziale, dettata dalle leggi finanziarie per far fronte al notevole disavanzo di bilancio, in un quadro di drastico contenimento della spesa pubblica in vista degli obiettivi di stabilità finanziaria comunitaria ed internazionale (cfr. art. 1, comma 108, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 – legge di stabilità 2013).
In particolare gli atti impugnati sono stati adottati in esecuzione dei precisi vincoli di bilancio imposti all’Istituto resistente, chiamato ad adottare, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, “ulteriori interventi di razionalizzazione per la riduzione delle proprie spese, in modo da conseguire, a decorrere dall’anno 2013, risparmi aggiuntivi complessivamente non inferiori a 300 milioni di euro annui, da versare entro il 31 ottobre di ciascun anno ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato”.
Tali interventi previsti dal piano di rientro sopracitato sono vincolanti per l’INPS, tanto è vero che con l’articolo 1, comma 1, del D.M. 24 aprile 2013, la percentuale di riparto, tra l’INPS e l’INAIL, dell’importo delle riduzioni previste dal primo periodo del presente comma, derivanti dalle misure di razionalizzazione ivi previste, o da ulteriori interventi di riduzione individuati dagli enti stessi nell’ambito della propria autonomia organizzativa, è stata posta, a decorrere dall’anno 2013, per il venti per cento a carico dell’INAIL e per l’ottanta per cento a carico dell’INPS.
3.2. Tutto ciò non senza considerare che il procedimento che prevede il coinvolgimento delle Commissioni miste di cui all’art. 12 D.M. 18.4.1996 riguarda le ipotesi di oscillazioni legate al variare delle esigenze di servizio e attiene dunque alle mutate e verificate esigenze di servizio presso ciascuna sede, e non può quindi riferirsi a sopravvenienze di portata generale, come quelle in esame connesse alla spending review.
4. Per quanto concerne il terzo motivo si osserva in primo luogo che i rapporti di lavoro oggetto del giudizio, che legano i medici ricorrenti all’INPS, sono di carattere libero professionale, per cui sono connotati da aleatorietà, discontinuità e rischio professionale tipici di tali negozi giuridici, come risulta dagli atti di accettazione dell’incarico e dichiarazione di responsabilità sottoscritti da alcuni professionisti e allegati dall’INPS (cfr. doc. n. 8)
Il rapporto tra i medici e l’INPS non incide sulla autonomia professionale dei sanitari, i quali nonostante l’iscrizione nelle liste speciali di cui all’art. 1 del decreto ministeriale 15 luglio 1986, non assumono la qualifica di lavoratori dipendenti dell’Istituto, con il quale conservano un rapporto di collaborazione fiduciaria di natura esclusivamente professionale al di fuori di qualsiasi vincolo gerarchico (cfr. art. 1 del Decreto ministeriale 18 aprile 1996).
4.1. In tale quadro l’assegnazione delle visite ai medici e la loro entità numerica, che è strettamente connessa alle variabili esigenze dell’Ente, rientrano nella discrezionalità propria dell’INPS.
La gestione del servizio di visite fiscali, infatti, rientra indubbiamente tra le competenze istituzionali dell’INPS; essa pertanto, nell’ambito della normativa primaria e secondaria emanata nel corso del tempo, resta riservata – quanto a determinazione quantitativa, qualitativa, modalità di svolgimento etc. – alla discrezionalità dell’Amministrazione, senza che questo Giudice possa imporre una diversa organizzazione o modalità di espletamento del servizio, che risponde a finalità pubbliche del tutto sganciate dagli interessi privati dei medici che svolgono l’attività di visita fiscale.
4.2. A fronte di tale indubbio ambito discrezionale i medici incaricati, quindi, possono vantare al più una mera aspettativa di fatto e non un vero e proprio diritto soggettivo all’attribuzione di un numero minimo di incarichi giornalieri. Tanto è vero che le disposizioni invocate dai ricorrenti a sostegno della loro tesi (peraltro di natura solo regolamentare) prevedono un tetto massimo di visite giornaliere e non un numero minimo, allo scopo evidente di salvaguardare la qualità delle prestazioni (da far svolgere) e della stessa professionalità e condizione psico-fisica dei medici.
Nella vicenda in esame, quindi, non viene in rilievo un rapporto di lavoro subordinato, né l’Ente previdenziale è tenuto a garantire una determinata soglia di reddito ai medici iscritti nelle liste per l’effettuazione delle visite fiscali; come si desume dalla normativa di riferimento, essi sono infatti retribuiti a prestazione e l’assegnazione degli incarichi avviene secondo le esigenze giornaliere dell’Ente territoriale di riferimento, potendo dunque anche variare notevolmente in relazione alle caratteristiche della zona di riferimento ovvero a determinati periodi dell’anno.
4.3. Non esiste alcun obbligo in capo all’Ente previdenziale di garantire ai medici un numero minimo di visite giornaliere e/o settimanali e, dunque, un minimo reddito o compenso mensile, né tale diritto può derivare dalla consuetudinaria attribuzione di un notevole numero di incarichi per il pregresso periodo temporale di iscrizione nelle liste.
Gli allegati dell’INPS di cui al n. 8 richiamati evidenziano, inoltre, che il medico iscritto nelle liste può anche decidere di fornire la reperibilità soltanto in una fascia oraria anziché in due (pomeridiana o mattutina) con ciò rendendo palese la possibilità – sia giuridica che materiale – di svolgere ulteriore attività lavorativa oltre quella di medico fiscale.
4.4. Tali elementi rappresentano chiari indici normativi contrari alla tesi di parte ricorrente. Non può dirsi sussistente infatti (come accennato) un obbligo in capo all’Ente previdenziale di garantire un numero minimo di incarichi giornalieri (essendo piuttosto disciplinato il numero massimo di incarichi conferibili, salvo ulteriori esigenze di servizio).
7. Per quanto concerne il settimo mezzo, sebbene possa condividersi – in linea di massima – l’assunto secondo il quale la scelta in ordine allo svolgimento delle visite di controllo non possa essere affidato in via esclusiva all’utilizzo di un software, dagli atti di causa e, in particolare, sulla base di quanto riferito dall’INPS nella propria memoria difensiva non è possibile evincere che il software in argomento (cd. datamining) sia destinato a sostituire del tutto l’intervento del personale preposto a tale valutazione. Esso costituisce piuttosto uno strumento di ausilio agli operatori al fine di migliorare l’efficienza del sistema, come si evince tra l’altro dallo stesso messaggio impugnato del 26/04/2013.
I medici incaricati delle visite di controllo, come osservato, operano in autonomia, senza alcun metodo di rilevazione o valutazione della presenza. Essi sono liberi professionisti ai quali l’INPS di rivolge avvalendosi delle loro prestazioni libero professionali, e che, quindi, comunque non risultano vincolati all’Istituto da rapporto di lavoro subordinato.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati: