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Timestamp: 2020-07-12 04:24:09+00:00
Document Index: 139131634

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 5', 'art. 24', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 1', 'art 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 5']

Parere su una istanza di accesso civico - 30 novembre 2017 [7316508] - Garante Privacy
Diritti dell'interessato -Pubblici registri immobiliari: dati utilizzati anche in assenza di esplicito consenso - 22 settembre 2003 [1053400]
[doc. web n. 7316508]
Parere su una istanza di accesso civico - 30 novembre 2017
n. 506 del 30 novembre 217
Con la nota in atti, il Responsabile per la trasparenza del Comune di Genova, ha chiesto al Garante il parere previsto dall´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell´ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un´istanza di accesso civico.
Il predetto accesso civico aveva a oggetto la richiesta di ottenere in supporto informatico «l´elenco dei contribuenti che, dal 2014, hanno corrisposto l´IMU sull´abitazione principale ("prima casa") sita nel […] territorio [di Genova]», nonché «l´elenco degli immobili ad uso residenziale prima casa siti nel [medesimo] territorio per i quali, dal 2014 è stata corrisposta l´IMU».
Dagli atti risulta che il Comune ha negato l´accesso civico, comunicando di non poter «fornire gli elenchi richiesti ai sensi dell´art. 5-bis, comma 2, del D. Lgs. 33/2013» e che invece sarebbe disposto a fornire «se di interesse il dato complessivo di quanto riscosso dall´Amministrazione con codice tributo "abitazione principale" dal 2014».
A fronte di tale diniego, l´istante ha proposto istanza di riesame al Responsabile per la trasparenza lamentandosi della motivazione generica contenuta nel provvedimento di diniego e rappresentando, fra l´altro, che:
- «alla richiesta di invio dell´elenco degli immobili A/1 (prima casa) non può opporsi [l´]esigenza di tutelare la protezione dei dati personali, in quanto, appunto, la mera elencazione di immobili non reca di per sé, alcuna indicazione di dati personali»;
- «trattasi, in ogni caso, di dati già pubblicati in pubblici registri (il Catasto), sia pure non sotto forma dell´elenco richiesto, quale risulta esser stato formato dalla Direzione tributi del Comune di Genova»;
- «le stesse conclusioni valgono per i dati dei proprietari dei predetti immobili, che per legge sono contenuti in pubblici registri anche senza il loro consenso (cfr. art. 24, comma 1, lett. c, D. lgs. n. 196/2003) e che, soltanto, hanno diritto a un´indicazione puntuale ed esatta dei dati ivi riportati (cfr. Provvedimento del Garante 22 settembre 2003, doc. web n. 1053400)».
Il Responsabile per la trasparenza del Comune di Genova, nella richiesta di parere al Garante, ha evidenziato, con particolare riferimento all´accesso civico all´elenco di tutti gli immobili presenti nel territorio del comune adibiti a prima casa e soggetti al versamento dell´IMU, che:
- si produrrebbe «un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali, in quanto pur se l´elenco degli immobili citato non contiene di per sé dati personali, sulla base dello stesso, tuttavia, in alcuni casi, possono essere identificati i nominativi dei possessori (proprietari o detentori) delle unità immobiliari di riferimento, attraverso motori di ricerca sul web e/o consultando banche dati (ad esempio pagine bianche delle utenze telefoniche o visure catastali) o mediante verifica puntuale presso gli immobili e visione dei nominativi sui citofoni»;
- «Inoltre, considerando la categoria catastale (abitazione di tipo signorile) degli immobili in questione, il richiedente potrebbe venire a conoscenza di informazioni relative alla situazione patrimoniale dei possessori, che sono stati destinatari dell´attività amministrativa (tributaria) del Comune»;
- «Nel caso in questione […] accogliendo la richiesta di accesso civico generalizzato, potrebbe realizzarsi un´identificazione indiretta dei soggetti interessati e di informazioni ad essi riferite, in violazione della normativa sulla tutela dei dati personali, con conseguenze pregiudizievoli considerando, che, ai sensi dell´art. 3, comma 1, del D. lgs. n. 33/2013, i dati resi accessibili sono "pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell´art. 7"»;
- «D´altronde poiché la richiesta di accesso civico generalizzato riguarda tutti gli immobili di categoria catastale A/1 presenti nel territorio del comune, ad uso residenziale prima casa per i quali è stata corrisposta l´Imu, (oltre 2000 unità immobiliari), risulta operativamente non percorribile, in quanto incompatibile con la normale funzionalità degli uffici ed oneroso per l´Ente, far ricorso alla procedura di comunicazione ai controinteressati di cui all´art. 5, comma 5 del D. Lgs. 33/2013».
Con riferimento al provvedimento di diniego dell´accesso adottato dal Comune di Genova, deve ricordarsi che nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico è precisato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all´esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all´esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l´amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all´amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell´accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell´amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all´ accesso generalizzato», n. 13).
4. Sullo specifico caso sottoposto all´esame del Garante
In tale contesto, nel caso sottoposto all´attenzione di questa Autorità si evidenzia che la domanda di accesso civico era volta a ottenere due elenchi: a) quello dei contribuenti del Comune di Genova che hanno versato l´Imposta Municipale Unica (IMU) sulla prima casa negli ultimi tre anni (a partire dall´anno 2014); b) quello degli immobili a uso residenziale prima casa siti nel medesimo comune per i quali nel predetto periodo di tempo è stata corrisposta la citata imposta.
Al riguardo, è opportuno ricordare che, ai sensi della normativa vigente, l´imposta municipale propria (detta anche imposta municipale unica-IMU), calcolata sulla base di presupposti oggettivi e soggettivi, ha, in generale, «per presupposto il possesso di immobili diversi dall´abitazione principale» (art. 8, comma 2, del d. lgs. 14/03/2011, n. 23 recante «Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale»).
Successivamente il legislatore è intervenuto sulla medesima materia, introducendo delle eccezioni al regime di esenzione dal pagamento dell´IMU sull´abitazione principale, precisando che la citata imposta «non si applica al possesso dell´abitazione principale e delle pertinenze della stessa», salvo «quelle classificate nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9» (art. 13, comma 2, del d.l. 6/12/2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l´equità e il consolidamento dei conti pubblici», convertito in legge, con modificazioni, 22/12/2011, n. 214, come modificato dalla l. 24/12/2013 n. 147, art. 1, comma 707. Cfr. anche art. 1 del Regolamento del Comune di Genova «per la disciplina dell´imposta municipale propria», approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 61 del 26/06/2012 e ss.mm.).
Le «categorie catastali» hanno la funzione di classificare i beni immobili e, in base alla disciplina di riferimento, costituiscono «specie essenzialmente differenti per le caratteristiche intrinseche che determinano la destinazione ordinaria e permanente delle unità immobiliari stesse» (art 6, del d.P.R. 01/12/1949, n. 1142 recante «Approvazione del Regolamento per la formazione del nuovo catasto edilizio urbano»). Le stesse sono, dunque, indicative anche dell´entità delle relative rendite catastali.
Nello specifico, inoltre, è rilevante che le categorie catastali sopra richiamate A/1, A/8 e A/9 si riferiscano, rispettivamente, ad «abitazioni di tipo signorile», ad «abitazioni in ville» e a «castelli» o «palazzi di eminenti pregi artistici o storici» (cfr. Allegato al d. lgs. 28/12/1993, n. 568, recante «Modifiche alle tariffe d´estimo a norma dell´articolo 2 della legge 24 marzo 1993, n. 75»).
Alla luce di tali precisazioni, si evidenzia che l´ostensione dei dati richiesti con l´accesso civico fornirebbe una grande quantità di informazioni personali relative ai proprietari – che dalle stime del Comune di Genova riguardano più di 2000 immobili – di natura e specie diversa. Infatti, oltre ai dati identificativi dei soggetti interessati, è possibile desumere dati come la residenza in un certo comune, l´aver fissato in quell´immobile la propria abitazione principale, la qualità di "proprietario" di un immobile di una certa tipologia con l´identificazione dell´immobile stesso, l´aver versato o meno uno specifico tributo. Inoltre, poiché i soggetti tenuti a pagare l´IMU nel Comune di Genova sono quelli che hanno l´abitazione principale negli immobili situati nel predetto Comune appartenenti alle categorie catastali A/1, A/8 e A/9 (ossia «abitazioni di tipo signorile», «abitazioni in ville» e «castelli» o «palazzi di eminenti pregi artistici o storici»), l´informazione sui contribuenti richiesta è idonea a rivelare anche ulteriori elementi, come il tenore di vita o la situazione patrimoniale.
Per tutti questi motivi, non è condivisibile quanto osservato dall´istante nella richiesta di riesame del provvedimento di diniego dell´accesso civico, laddove – basandosi su una errata interpretazione del provvedimento del Garante del 22/9/2003 (in www.gpdp.it, doc. web n. 1053400) – ha sostenuto che i dati dei proprietari degli immobili per i quali è stata corrisposta l´imposta per legge sarebbero «contenuti in pubblici registri anche senza il loro consenso». Al contrario, le informazioni relative ai soggetti che hanno corrisposto l´imposta immobiliare sulla prima casa nel Comune di Genova non sono contenute in alcun pubblico registro immobiliare, né sono rilasciabili dall´Ufficio catastale (che non è in possesso di questi specifichi dati).
Analogamente, non appaiono corrette le affermazioni dell´istante, anch´esse contenute nella richiesta di riesame, in base alle quali «la mera elencazione di immobili non reca di per sé, alcuna indicazione di dati personali», in quanto «trattasi, in ogni caso, di dati già pubblicati in pubblici registri (il Catasto), sia pure non sotto forma dell´elenco richiesto, quale risulta esser stato formato dalla Direzione tributi del Comune di Genova».
Ciò perché, in primo luogo, dai dati identificativi di un immobile è possibile per chiunque risalire ai dati identificativi del relativo proprietario, attraverso il collegamento con le informazioni contenute nella banca dati catastale gestita dall´Agenzia delle entrate.
Tale circostanza è stata riportata anche dal Responsabile per la trasparenza del Comune di Genova, che per inciso ha indicato anche altre modalità, meno precise ma comunque realizzabili, di collegamento fra i dati degli immobili e quello dei possibili proprietari, quali «motori di ricerca sul web e/o […] banche dati (ad esempio pagine bianche delle utenze telefoniche […]) o […] verifica puntuale presso gli immobili e visione dei nominativi sui citofoni».
In secondo luogo, si ricorda che l´accesso alla menzionata banca dati catastale da parte di chiunque resta in ogni caso disciplinata da specifiche discipline di settore che ne regolano le forme e le modalità di rilascio dei dati in essa contenuti, prevedendo inoltre il pagamento di appositi tributi (cfr. art. 6, commi 5-quater e 5-sexties, del d.l. n. 16 del 2/3/2012, convertito in legge n. 44 del 26/4/2012, recante «Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento», nonché art. 1, comma 5, del d.l. n. 2 del 10/1/2006, convertito in legge n. 81 dell´11/3/2006; Decreto del Direttore dell´Agenzia del Territorio 4/5/2007). Tale circostanza comporta, altresì, che la presentazione di un eventuale accesso civico alla predetta banca dati vada escluso ai sensi dell´art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33/2013, in quanto il relativo accesso «è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti» (cfr. provvedimento del Garante n. 377 del 21/9/2017, in www.gpdp.it, doc. web n. 6919162).
Tutte le circostanze descritte, con particolare riferimento alla protezione dei dati personali, devono essere tenute in specifica considerazione, visto che alla luce del nuovo Regolamento europeo, già entrato in vigore e applicabile a decorrere dal 25/5/2018, «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all´ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento del Parlamento Europeo 27 aprile 2016, n. 2016/679/UE «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)»).
Pertanto, nel caso esaminato, si ritiene che – considerando la natura, la specie e la quantità dei dati personali richiesti dall´istante, nonché il particolare regime di pubblicità dei dati e documenti oggetti di accesso civico (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – il Comune di Genova abbia correttamente rifiutato l´accesso civico ricevuto e sottoposto all´attenzione del Garante. Ciò in quanto, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell´ANAC in materia di accesso civico, l´ostensione dei dati e delle informazioni richiesti è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall´art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.
Analogamente, alla luce di quanto tutto sopra descritto, non si ritiene praticabile nemmeno la possibilità di fornire un accesso civico parziale, ai sensi dell´art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013, limitato al solo elenco dei più di 2000 immobili a uso residenziale prima casa siti nel Comune di Genova per i quali nel predetto periodo di tempo è stata corrisposta l´IMU, priva dell´elenco dei soggetti che hanno corrisposto il tributo. Ciò in quanto le predette informazioni non escludono del tutto la possibilità che il soggetto proprietario dell´immobile sia identificato indirettamente mediante il collegamento con altre banche dati (es: banca dati catastale, pagine bianche, etc.).
5. Sulla possibilità di fornire dati aggregati
Per completezza – come ricordato nel citato Provvedimento del Garante contenente l´«Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all´accesso civico» – in base alla più recente giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell´uomo, l´articolo 10 della Cedu non conferisce, in via generale, all´individuo il diritto di accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche, né obbliga tali autorità a conferire allo stesso le medesime informazioni. Un tale diritto, o un tale obbligo, può essere, infatti, ricondotto alla più ampia libertà di espressione tutelata dall´art. 10 della Cedu, soltanto in situazioni particolari e a specifiche condizioni. Tra queste, assume particolare rilievo la circostanza che le informazioni oggetto di accesso attengano a questioni di interesse pubblico e pertanto, l´accesso alle informazioni in possesso delle autorità pubbliche possa ritenersi strumentale all´esercizio della libertà del richiedente di ricevere e di diffondere al pubblico le medesime informazioni, tale per cui il diniego dell´accesso costituirebbe una lesione di questa libertà (cfr. sul punto da ultimo il caso Magyar Helsinki Bizottság v. Ungheria, 8 Novembre 2016, parr. 156 e 160-163).
Inoltre, come indicato anche nelle Linee guida dell´ANAC sull´accesso civico, l´accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).
Nel caso sottoposto all´attenzione del Garante la conoscenza indiscriminata di informazioni e dati personali contenuti nella documentazione oggetto dell´accesso civico, appare non necessaria o comunque sproporzionata, rispetto allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull´utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, per il quale, al limite, nell´ambito di un controllo sul complessivo esercizio delle funzioni amministrative del Comune in materia tributaria, e di un eventuale dibattito pubblico in materia, potrebbero eventualmente essere utili informazioni diverse, fornite in maniera aggregata senza dati personali, relativi al pagamento del tributo, fra cui ad esempio, riprendendo anche quanto evidenziato dal Comune di Genova nel provvedimento di diniego dell´accesso civico, «il dato complessivo di quanto riscosso dall´Amministrazione con codice tributo "abitazione principale" dal 2014».
esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile per la trasparenza del Comune di Genova, ai sensi dell´art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.