Source: https://www.noveaspi.cz/products/lawText/1/84482/1/2/nalez-c-199-2015-sb-sp-zn-pl-us-21-14-ve-veci-navrhu-na-zruseni-zakona-c-234-2014-sb-o-statni-sluzbe-nebo-jeho-jednotlivych-ustanoveni
Timestamp: 2019-04-23 20:26:57+00:00
Document Index: 14139036

Matched Legal Cases: ['ÚS 21/14 ', 'zákona č. 234', 'ÚS 21/14 ', 'zákona č. 234', 'čl. 41', '§ 63', 'soud ', 'ÚS 77/06 ', 'ÚS 56/05 ', 'ÚS 53/10 ', '§ 5', 'čl. 78', '§ 24', 'ÚS 3/95 ', 'ÚS 17/95 ', 'ÚS 35/95 ', 'ÚS 40/02 ', '§ 5', '§ 22', '§ 30', '§ 21', 'čl. 78', '§ 31', '§ 165', '§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 10', '§ 13', '§ 19', '§ 30', '§ 35', '§ 191', '§ 37', '§ 83', '§ 117', '§ 185', 'soud ', '§ 69', 'zákona č. 182', '§ 69', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 56/05 ', 'soud ', '§ 1', '§ 11', '§ 14', '§ 15', '§ 16', '§ 78', '§ 85', '§ 172', '§ 184', '§ 189', 'zákona č. 2', 'zákona č. 65', 'zákona č. 359', '§ 5', '§ 145', '§ 136', 'zákona č. 218', 'čl. 28', '§ 159', 'zákona č. 500', '§ 21', '§ 21', 'čl. 76', 'čl. 44', '§ 4', '§ 30', '§ 22', '§ 22', '§ 21', 'čl. 78', 'soud ', 'zákona č. 234', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 5/02 ', 'soud ', 'ÚS 77/06 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 77/06 ', 'ÚS 6/12 ', 'soud ', 'ÚS 39/08 ', 'soud ', 'čl. 41', '§ 64', '§ 86', 'zákona č. 90', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 39/08 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 25/07 ', 'soud ', 'čl. 41', '§ 63', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 55/10 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 218', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 77/06 ', 'ÚS 39/08 ', 'čl. 44', 'čl. 44', 'čl. 38', 'soud ', 'ÚS 39/08 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 443', 'soud ', 'čl. 1', 'ÚS 10/06 ', 'ÚS 44/03 ', 'ÚS 56/05 ', 'soud ', 'soud ', '§ 1', '§ 188', '§ 173', '§ 4', '§ 1', '§ 173', 'soud ', '§ 2', '§ 173', '§ 2', 'čl. 38', '§ 178', 'soud ', '§ 173', 'soud ', '§ 5', 'čl. 78', 'čl. 78', 'soud ', 'čl. 78', 'soud ', 'ÚS 17/95 ', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 1', '§ 1', '§ 21', '§ 21', '§ 21', 'čl. 78', '§ 104', '§ 104', 'čl. 78', 'soud ', '§ 21', '§ 104', '§ 104', '§ 145', '§ 50', '§ 145', '§ 159', '§ 30', 'zákona č. 218', '§ 17', 'čl. 67', 'čl. 1', 'čl. 42', 'čl. 80', '§ 31', '§ 165', 'soud ', 'soud ', 'čl. 1', 'soud ', 'ÚS 33/97 ', '§ 2', '§ 5', '§ 10', '§ 13', '§ 19', '§ 30', '§ 37', '§ 83', '§ 117', '§ 185', 'soud ']

Nález 199/2015 Sb. - sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení úplné a aktualní znění | Nové ASPI | Wolters Kluwer ČR, a. s.
* 199/2015 Sb. NÁLEZ
199/2015 Sb. ve věci návrhu na zrušení zákona o státní službě
Nález č. 199/2015 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, Ústavního soudu.
81/2015 Sbírky zákonů na straně 2308.
3. Popsaným postupem byly podle názoru navrhovatele porušeny základní principy legislativní činnosti stanovené jak Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") - čl. 41 odst. 2, tak zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "jednací řád Poslanecké sněmovny"), konkrétně ustanovením § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a). Záměnou práva poslanců předkládat návrh zákona s právem poslanců předkládat pozměňovací návrh byla vyřazena vláda z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko, bylo vyřazeno projednání tohoto návrhu zákona v Poslanecké sněmovně v prvém čtení a tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu. Účelem pozměňovacího návrhu není podle navrhovatele původní návrh zásadně měnit ani zásadně rozšiřovat, jak se to stalo v projednávaném případě. Obdobnými případy se Ústavní soud opakovaně zabýval, a proto navrhovatel pouze odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.).
4. Navrhovatel dále uvádí, že není podstatné, že jednací řád Poslanecké sněmovny pojem "komplexní pozměňovací návrh" nezná, ani to, že z původního návrhu novely služebního zákona byla do zákona o státní službě převzata zhruba jen polovina novelizačních bodů. Za podstatné navrhovatel naopak považuje, že tzv. komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona. Navrhovatel napadá tento postup i při vědomí, že procedurální aspekty je třeba posoudit i ve vazbě na principy materiálního právního státu; k tomu pak upozorňuje na další části tohoto návrhu i na to, že zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1. července 2015.
9. Podle § 5 odst. 2 zákona o státní službě vláda stanoví nařízením obory služby. Uvedené ustanovení je podle názoru navrhovatele v rozporu s čl. 78 Ústavy, podle něhož k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona. Zákon nevymezuje pojem "obor služby", jak přitom vyplývá např. z § 24 nebo 30, jde o pojem z hlediska zákona zásadní. Z ústavního hlediska jde o narušení dělby moci mezi mocí zákonodárnou a výkonnou a o narušení principu předvídatelnosti práva a právní jistoty. V této souvislosti navrhovatel odkazuje na řadu nálezů Ústavního soudu, např. na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95 ze dne 11. 10. 1995 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.). Poukazuje i na § 5 zrušeného služebního zákona, v němž podle názoru předkladatele meze stanoveny byly, neboť obory služby spojoval s činnostmi vyplývajícími ze zvláštních zákonů.
12. Ustanovení § 22 zákona o státní službě stanoví, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu. Uvedené ustanovení tím, že je založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce, je v rozporu se základními principy právního státu. V této souvislosti odkazuje na § 30 odst. 1 větu druhou služebního zákona, která však byla do zákona o státní službě nevhodně přeformulována, ale původně zněla takto: "Do služby nelze jmenovat fyzickou osobu podle věty první, u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
15. V § 21 odst. 1 a 2 zákona o státní službě jsou řešeny případy, kdy státní zaměstnanec vykonává svoji funkci na dobu neurčitou a na dobu určitou. Odstavec 3 stanoví, že další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, stanoví vláda nařízením. Pojem "zvláštní povaha služby" je neurčitý, ustanovení odstavce 3 je rovněž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
16. V poslední části návrhu navrhovatel uvádí příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě, které sice nejsou podle jeho názoru "s největší pravděpodobností samy o sobě ústavně přezkoumatelné", ale předkládají se k případnému posouzení dalších důsledků postupu schvalování zákona namítaného výše (část II./a). Jedná se o následující argumenty:
- Podle § 31 odst. 2 zákona o státní službě nenastoupí-li státní zaměstnanec do služby v den, který je uveden v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru, aniž mu v tom zabránila závažná překážka, nebo neuvědomí-li služební orgán o vzniku této překážky do 7 dnů, služební orgán rozhodnutí o přijetí do služebního poměru zruší. Toto ustanovení je vnitřně rozporné, resp. nesrozumitelné a v mezních případech i zneužitelné. Je otázkou, zda ústavně konformním výkladem lze překonat, že místo slova "nebo" mělo být v ustanovení použito slovo "a".
- Podle § 165 vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení, s výjimkou kárné odpovědnosti nebo skončení služebního poměru. Uvedené ustanovení slovním obratem "může být" bez konkretizace podmínek vytváří prostor pro právní nejistotu, neboť umožňuje v předem neurčených případech vyloučit správním řádem stanovený postup zejména při zjišťování podkladů pro rozhodnutí a jejich hodnocení.
- Podle § 2 odst. 1 písm. a) a b) se zákon o státní službě nevztahuje, kromě jiného, na zaměstnance, který vykonává další činnosti pro člena vlády, a na zaměstnance, který vykonává činnosti pro vedoucího Úřadu vlády České republiky (dále jen "Úřad vlády"). Aniž jsou tyto činnosti, resp. jejich organizační začlenění, blíže vymezeny, může při doslovném výkladu nastat stav, že zákon se na určitém ministerstvu nebo na Úřadu vlády nebude vztahovat na nikoho; ustanovení tedy bude vyžadovat restriktivní výklad, provázený ovšem subjektivními, a nikoliv objektivními kritérii.
- Podle § 5 odst. 1 písm. g) služba zahrnuje správu kapitoly státního rozpočtu vůči organizačním složkám státu a právnickým osobám, s výjimkou služebního úřadu, ve kterém je služba vykonávána, aniž je přihlíženo k tomu, že správa kapitoly jako celku je zpravidla soustředěna v jednom útvaru služebního úřadu; podle § 5 odst. 1 písm. p) služba zahrnuje i zadávání veřejných zakázek, aniž je přihlíženo k tomu, že podle § 2 odst. 1 písm. j) se zákon nevztahuje, kromě jiného, i na pomocné a servisní práce, což jsou zřejmě i činnosti bezprostředně související se správou majetku, resp. s hospodařením s majetkem, kde zadávání veřejných zakázek je zcela běžné, nehledě k tomu, že "zadávání veřejných zakázek" je proces vyúsťující ve smyslu příslušného zákona v "zadání veřejných zakázek", s čímž § 5 odst. 1 písm. p) nepočítá.
- V § 10 odst. 1 písm. b) chybí vyjádření, kdo člena vlády pověřuje.
- Z § 13 odst. 2 vyplývá, a projevuje se to v dalších ustanoveních zákona o státní službě, že Ministerstvo vnitra, náměstek pro státní službu a personální ředitel sekce pro státní službu jsou samostatnými orgány nadanými samostatnou působností, ve skutečnosti jsou orgány Ministerstva vnitra, a mohou tak jednat pouze jménem tohoto ministerstva, a nikoliv jménem svým.
- Ustanovení § 19 odst. 3 stanoví, že v určitých případech může služební orgán do doby schválení organizační struktury služebního úřadu nebo její změny prozatímně postupovat tak, jako by navržená organizační struktura nebo její změna byla schválena, přičemž nebude-li navržená organizační struktura nebo její změna schválena, změny prozatímně provedené se od počátku ruší a služební vztahy se navracejí v předešlý stav. Pokud se organizační struktura nebo její změny, s nimiž je prozatímně spojena fikce schválení, mají v případě jejich následného neschválení od počátku zrušit, vytváří se tím právní nejistota týkající se např. i úkonů do té doby provedených, včetně vynaložení veřejných prostředků s tím spojených.
- V § 30 odst. 2 není ve výčtu náležitostí rozhodnutí pamatováno na služební místo představeného, vykonat úspěšně úřednickou zkoušku není nepochybně právní povinnost, jak by to jinak mohlo z § 35 odst. 1 nebo z § 191 odst. 3 vyplynout.
- V § 37 odst. 1 není pamatováno na případy, kdy určitý obor služby nebude patřit do působnosti žádného ústředního správního úřadu.
- V § 83 odst. 1 větě druhé se předpokládá, že vláda může v rámci systemizace stanovit služební místa zaměstnanců, na kterých se rozhoduje při výkonu práv a povinností zprostředkovatele při realizaci dotační politiky. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, který upravuje poskytování dotací, však v souvislosti s nimi soukromoprávní institut zprostředkování nezná.
- Podle § 117 odst. 1 zákona o státní službě může služební orgán se státním zaměstnancem uzavřít dohodu o výkonu služby z jiného místa, ve které se sjednají podmínky výkonu služby. S ohledem na koncepci zákona nebude mít předmětná dohoda soukromoprávní, ale veřejnoprávní charakter a z tohoto hlediska v zákoně chybí úprava náležitostí takové dohody, resp. smlouvy.
- V § 185 odst. 2 písm. c) se slova "a stanoví mu plat podle části deváté" neváží na předchozí text a do uvedeného ustanovení nepatří.
18. Ústavní soud zaslal návrh prezidenta republiky též vládě [§ 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a veřejnému ochránci práv (§ 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
21. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou Janem Hamáčkem, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 10. prosince 2014, je rekapitulován průběh legislativního procesu tak, že návrh skupiny poslanců byl předložen Poslanecké sněmovně dne 23. prosince 2013 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 71. Stanovisko vlády bylo rozdáno poslancům dne 9. ledna 2014 jako tisk 71/1. Vláda v něm vyjádřila nesouhlas s návrhem zákona s poukazem na legislativní nedostatky a kolizi s ústavním pořádkem České republiky.
- bylo poukázáno na stanovisko Rekonstrukce státu zaslané senátorům, jehož obsahem bylo hodnocení toho, jak se návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou vypořádal s požadavky prosazovanými Rekonstrukcí státu; v tomto smyslu byl návrh zákona hodnocen jako "nedostatečný z hlediska vytvoření podmínek pro stabilní a profesionální fungování české státní správy";
- k výhradám týkajícím se nestandardního legislativního procesu bylo uvedeno, že šlo skutečně o nestandardní proces, na druhou stranu však bylo poukázáno na to, za jakých okolností byl daný legislativní proces "spuštěn";
36. Vláda se nejprve vyjádřila k tvrzené protiústavnosti legislativního procesu. Uvedla, že právní argumentace navrhovatele je založena především na obecném zpochybnění ústavní konformity procedury přijímání zákona na půdě Poslanecké sněmovny ve smyslu tvrzeného nenaplnění ústavních pravidel parlamentního práva, resp. nesplnění požadavků ústavně souladné legislativní procedury. Konkrétní námitky navrhovatele pak směřují proti: 1. vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko, 2. absenci důvodové zprávy k návrhu zákona a zejména pak 3. proti samotnému rozsahu komplexního pozměňovacího návrhu předloženého ústavně právním výborem Poslanecké sněmovny k návrhu poslanců Romana Sklenáka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), [sněmovní tisk 71/8 (dále též jen "první komplexní pozměňovací návrh")].
41. Svým usnesením ze dne 3. února 2014 č. 85 vyslovila vláda Bohuslava Sobotky svůj souhlas se zpětvzetím řady návrhů zákonů, jež předložila Poslanecké sněmovně vláda Jiřího Rusnoka. Mezi těmito návrhy byl též vládní návrh změny služebního zákona a doprovodného zákona ke služebnímu zákonu (sněmovní tisk 96) a s ním související vládní návrh zákona o změně zákonů souvisejících se zákonem o státní službě (sněmovní tisk 97). Vláda zpětvzetí uvedených návrhů zákonů odůvodnila nutností "podrobit koncepci státní služby další odborné i politické diskuzi, jejíž závěry budou z důvodu racionalizace procesu projednávání této úpravy promítnuty do souběžně projednávaného poslaneckého návrhu novely zákona o státní službě".
42. V návaznosti na usnesení vlády č. 85/2014 projednala vláda dne 5. března 2014 materiál "Informace pro vládu České republiky o postupu v agendě státní služby" (č. j. 195/14). Tento materiál obsahoval popis prací na přípravě komplexního pozměňovacího návrhu (tj. informaci o zřízení a jednání pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody složené z legislativců Úřadu vlády, Ministerstva práce a sociálních věcí, Ministerstva vnitra a Ministerstva financí a zástupců odborů a zaměstnavatelů a dále informaci o jednání politicko-expertní skupiny k návrhu paragrafového znění komplexního pozměňovacího návrhu novely služebního zákona složené ze zástupců koaličních stran, legislativců, odborníků na oblast státní služby a nestátních neziskových organizací).
43. Součástí předmětného materiálu byl i dokument "Věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl zároveň předložen poslancům, odborníkům, ale i široké veřejnosti k diskusi (materiál byl též zveřejněn na internetových stránkách Poslanecké sněmovny). Tento dokument obsahoval konkretizaci náležitostí, které jsou nutné pro zajištění efektivní, profesionální, veřejný zájem hájící a apolitické státní služby, avšak sněmovní tisk 71/0 je buď neobsahoval, nebo je bylo nutno nově definovat. V případě možnosti volby různých řešení pak materiál navrhoval variantní řešení určená k odborné a politické diskusi.
44. Dne 5. května 2014 vláda projednala materiál "Časový harmonogram implementace novely služebního zákona" (č. j. 430/14) a svým usnesením č. 325 uložila členům vlády, vedoucím ústředních správních úřadů a vedoucím ostatních správních úřadů spolupracovat v rámci své působnosti na plnění časového harmonogramu implementace a poskytnout vedoucímu Úřadu vlády a ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu součinnost při jeho realizaci.
47. Vláda má za to, že již samotný výše uvedený výčet jejích oficiálních dokumentů (a jejich obsah) je dostatečným podkladem pro faktické vyvrácení jakékoliv pochybnosti o porušení dělby moci spočívající ve "vyřazení vlády z ústavního práva předložit k návrhu zákona o státní službě stanovisko". Je totiž evidentní, že vláda nebyla nikterak fakticky zkrácena na svém ústavně zaručeném právu vyjádřit se k návrhům zákonů, neboť se sama aktivně podílela na formulování jeho obsahu i jeho legislativně-technickém zpracování (včetně jeho projednání se sociálními partnery a odbornou veřejností). Komplexní pozměňovací návrh tak byl předkládán s jejím vědomím a veřejně deklarovanou podporou - k porušení dělby moci ani "práva na dobré zákonodárství" (jak jej definoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) tak dle názoru vlády v daném případě nedošlo.
49. Pokud prezident republiky dále namítá, že "tzv. komplexní pozměňovací návrh postrádá důvodovou zprávu", považuje vláda tuto námitku za irelevantní jak z faktického, tak i ústavněprávního hlediska. První komplexní pozměňovací návrh totiž doprovázen důvodovou zprávou byl. Ta byla vypracována expertním týmem zřízeným vládou (viz výše) a fyzicky poskytnuta k dispozici nejenom poslancům, ale byla zpřístupněna i široké veřejnosti (na www.statnisluzba.cz). S ohledem na to, že uvedené webové stránky již tyto dokumenty neobsahují, vláda v příloze ke svému vyjádření pro Ústavní soud přikládá stejnopis uvedeného dokumentu ze dne 29. května 2014, jehož součástí je i odůvodnění jednotlivých navržených ustanovení.
59. Vláda v souvislosti s výše uvedeným nezastírá, že jejím původním záměrem bylo připravit "standardní" komplexní pozměňovací návrh (tedy návrh, který by formou novelizačních bodů měnil, vypouštěl či rozšiřoval návrh původní). Až v průběhu legislativně-technických prací na přípravě takovéhoto návrhu se však ukázalo, že takto "standardně" formulovaný komplexní pozměňovací návrh by byl pro konečné adresáty normy značně nepřehledný a fakticky by svým rozsahem nakonec tak jako tak představoval úplně nové znění návrhu zákona, jen s tím rozdílem, že by bylo rozděleno do několika stovek novelizačních bodů.
60. S ohledem na výše uvedené, jakož i na skutečnost, že nepřehlednost návrhu by měla zcela jistě za následek omezení reálné možnosti zákonodárců takový návrh kvalifikovaně projednat (což by bylo v rozporu se samotným principem parlamentní demokracie), rozhodla se vláda, po konzultacích s parlamentními stranami, že první komplexní pozměňovací návrh nebude zpracován (a předložen) ve formě novelizačních bodů, ale ve formě komplexního textu, tedy de facto "úplného znění", neboť rozsah změn byl značný (byť často šlo jen o potřebná formální zpřesnění) a promítnutí všech těchto změn do "bodové novely" by nejenom vedlo k menší srozumitelnosti textu, ale též i ke zvýšení rizika vzniku formálních vad v průběhu legislativního procesu.
63. V případě, že by se Ústavní soud s argumentací vlády neztotožnil a přistoupil k derogaci zákona, pak vláda veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativního procesu totožnou právní úpravu a zároveň připomíná závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (viz výše): "Ústavní soud posoudí i další okolnosti projednávané věci, pokud by formální zrušení právní úpravy znamenalo nebezpečí opětovného přijetí totožné úpravy pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny aspekty zákonodárného procesu. V takovém případě formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti."
64. Vláda se též stručně vyjadřuje k tezi uvedené v návrhu prezidenta republiky, že "zákon bude v plném rozsahu aplikován v podstatě až od 1. července 2015". Vláda upozorňuje na skutečnost, že zákon nabyl v převážné části účinnosti dnem 1. ledna 2015, přičemž některá jeho ustanovení měla stanovenou dřívější účinnost, a to dnem vyhlášení zákona, neboť ještě před úplnou účinností zákona bylo třeba provést některé zásadní kroky k jeho následné bezproblémové aplikaci (zrušení Generálního ředitelství státní služby při Úřadu vlády, existujícího formálně již od roku 2002; zřízení služebního místa náměstka ministra vnitra pro státní službu a organizačního útvaru s názvem sekce státní služby v Ministerstvu vnitra jako náhrad za zrušené instituty generálního ředitele státní služby a Generálního ředitelství státní služby; "překlopení" dosavadních vedoucích správních úřadů v pracovním poměru do pozic vedoucích služebních úřadů ve služebním poměru; zřízení služebních míst státních tajemníků v ministerstvech a v Úřadu vlády).
65. K námitce, že napadená ustanovení § 1 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 172, 173, 178, § 184 odst. 2, § 189 zákona o státní službě jsou protiústavní nepřímou novelou zákoníku práce, vláda uvádí, že prezident republiky zaměňuje nepřímou novelizaci zákoníku práce, ke které nedošlo, se vztahem speciality příslušných ustanovení zákona o státní službě týkajících se zaměstnanců v pracovním poměru vůči subsidiárnímu zákoníku práce, která byla ve vztahu k "ostatním" zaměstnancům ve správních úřadech zvolena. Jedná se o metodu lex specialis derogat legi generali, která je zcela obvyklá a přípustná [srov. např. zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o úřednících územních samosprávných celků"), nebo zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které také obsahují speciální ustanovení k zákoníku práce a které dosud nikdo za nepřímé novely zákoníku práce neoznačoval]. Speciální ustanovení se obecně uplatňují v případech, kdy existuje obecný právní předpis, který však nemůže být natolik komplexní, aby danou oblast reguloval beze zbytku. Zákoník práce se tak při regulaci právních poměrů těchto zaměstnanců v pracovním poměru obecně aplikuje, pokud zákon o státní službě nestanoví jinak.
66. Vláda též nemůže souhlasit s tvrzením prezidenta republiky, že pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se subsidiaritou občanského zákoníku. Při akceptaci této teze by byly protiústavní všechny pracovněprávní předpisy upravující právní poměry některých skupin zaměstnanců, jako například zákon o úřednících územních samosprávných celků, zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů - ve vztahu k asistentům soudců, justičním čekatelům a dalším soudním pracovníkům, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů - ve vztahu ke státním zástupcům i dalším pracovníkům ve státních zastupitelstvích, zákon č. 257/2000 Sb., o Probační a mediační službě a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, (zákon o Probační a mediační službě), ve znění pozdějších předpisů, apod. Vláda dále poznamenává, že právní předpis může obsahovat jak normy práva veřejného, tak i práva soukromého [typickým příkladem je Listina základních práv a svobod (dále též jen "Listina")].
67. Prezident republiky namítá protiústavnost § 5 odst. 2 zákona o státní službě pro nedostatečnost úpravy oborů státní služby a potenciální "doplňovací" charakter nařízení vlády o oborech státní služby namísto ústavně konformního "prováděcího" charakteru.
68. V prvé řadě je nutno konstatovat, že tvrzená protiústavnost by se týkala nikoliv zákona o státní službě, nýbrž nařízení vlády vydaného na základě zmocnění v tomto zákoně obsaženého. Porušením Ústavy by bylo vydání nařízení vlády, které by "doplňovalo" zákon.
73. Napadené ustanovení § 145 odst. 3 zákona o státní službě dle vlády vychází v podstatě doslovně z úpravy obsažené v § 136 odst. 3 služebního zákona č. 218/2002 Sb., jenž byl nahrazen zákonem o státní službě, tzn. z donedávna platné součásti právního řádu České republiky. Účelem ustanovení je překlenout období, kdy služební úřad musí bezprostředně začít nově vykonávat činnost, která však není uvedena v katalogu správních činností (vydávaném nařízením vlády), do doby, než bude provedena příslušná novela nařízení vlády, která danou činnost do katalogu správních činností doplní. Státnímu zaměstnanci, který bude tuto novou činnost vykonávat, tak za ni musí náležet plat, přičemž stanovení platové třídy by mělo odpovídat zásadě, že zaměstnanec má právo na spravedlivou odměnu za práci (čl. 28 Listiny základních práv a svobod), tj. že za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty přísluší všem zaměstnancům u stejného zaměstnavatele stejný plat. Ani v ostatních aspektech nemůže stanovení platové třídy podléhat libovůli příslušných správních orgánů. Je nutno mít na paměti, že určení platové třídy je výkonem působnosti v oblasti veřejné správy realizované ve formě správního aktu, což znamená aplikaci ustanovení zákona o státní službě o řízení ve věcech služby na základě § 159 odst. 1 písm. d) tohoto zákona se subsidiárním použitím zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Právní řád tak vytváří dostatečné "mantinely", které navrhovatelem namítanou nejistotu a libovůli vylučují. Uvedené ustanovení je tedy podle názoru vlády plně v souladu s ústavním pořádkem.
77. V napadeném ustanovení § 21 odst. 3 zákona o státní službě je pojem "zvláštní povaha služby" bezesporu neurčitým právním pojmem. Zákonodárce nicméně jeho bližší vymezení neponechal na uvážení jednotlivých služebních úřadů, jak je u neurčitých právních pojmů obvyklé, ale s ohledem na právní jistotu svěřil jeho vymezení prováděcímu právnímu předpisu. Záměrně zde vytvořil prostor pro to, aby vláda sama zhodnotila, ve kterých dalších případech, vyjma případů uvedených v § 21 odst. 2 citovaného zákona (podle tohoto ustanovení se do služebního poměru na dobu určitou přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku, a dále v případě, jde-li o nahrazení dočasně nepřítomného zaměstnance), je možné přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, aby bylo možné pružněji reagovat na případný vývoj tohoto pojmu.
81. K vyjádření Poslanecké sněmovny, resp. jejího předsedy navrhovatel odkazuje na své níže uvedené stanovisko k vyjádření vlády, které je ve srovnání s vyjádřením Poslanecké sněmovny rozsáhlejší. Pro úplnost dodává, že v návrhu předloženém Ústavnímu soudu se ani nenaznačuje, že by se v daném případě jednalo o "přílepek", jak by to jinak mohlo z vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny vyplynout.
86. Navrhovatel nesouhlasí se stanoviskem vlády, dle kterého vláda k návrhu zákona o státní službě předložila své stanovisko a podílela se na vytváření tohoto návrhu. Skutečností je, že vláda, která na základě čl. 76 odst. 1 Ústavy rozhoduje ve sboru, se ve smyslu čl. 44 odst. 1 Ústavy k prvnímu ani k druhému, finálnímu, komplexnímu pozměňovacímu návrhu nevyjádřila. Pokud vláda ve svém vyjádření odkazuje na řadu materiálů, které projednávala, pak, odhlédne-li se od těch, které se budoucí právní úpravy týkají jen nepřímo, přichází v úvahu zřejmě jen materiál projednaný na schůzi vlády dne 5. března 2014, který měl informativní povahu, obsahoval věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku 71 a týkal se ovšem prvního komplexního pozměňovacího návrhu, který ještě počítal s Generálním ředitelstvím státní služby, dále materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 5. května 2014 a který obsahoval časový harmonogram implementace novely služebního zákona, v němž se počítalo s existencí pracovní skupiny pro zákon o státní službě Rady hospodářské a sociální dohody a s politicko-expertní skupinou složenou ze zástupců koaličních stran, legislativců a odborníků na oblast státní služby, nebo materiál, který vláda projednala na své schůzi dne 27. srpna 2014, který obsahoval mandát pro ministra vnitra a ministryni pro místní rozvoj pro jednání s Evropsku komisí ve věci služebního zákona a informaci o agendě státní služby, která se týkala postupů souvisejících s implementací budoucího zákona. Podíl úředníků vybraných resortů na dopracovávání poslaneckého návrhu zákona nelze nepochybně směšovat s ústavním právem vlády vyjádřit se k návrhu zákona, jehož předkladatelem není vláda; úředníci nejsou vláda.
96. Pokud jde o nesouhlas vlády s tvrzením navrhovatele, že pracovněprávní vztahy může regulovat toliko zákoník práce se subsidiaritou občanského zákoníku, pak navrhovatel znovu poukazuje na § 4 zákoníku práce, jehož ustanovení zní: "Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů." K tomu navrhovatel dodává, že účelem zákonů, na které vláda ve stanovisku odkazuje, je upravit ve veřejném zájmu předpoklady pro výkon určitých činností, příp. funkcí a způsob výkonu těchto činností a funkcí, přičemž pracovněprávní úprava obsažená v zákoníku práce na tyto zákony, s odchylkami, které jsou v nich v souladu s jejich účelem uvedeny, plynule navazuje. Pro vztah právní úpravy týkající se zaměstnanců v zákoně o státní službě a zákoníku práce to však podle názoru navrhovatele neplatí.
101. Navrhovatel uvádí, že nejde o záležitost loajality státních úředníků, jak by mohlo vyplynout z vyjádření vlády, ale o zcela nevhodné přeformulování § 30 odst. 1 věty poslední původního služebního zákona ("Do služby nelze jmenovat ... osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude dodržovat demokratické zásady ..."). Ustanovení § 22 zákona o státní službě zní: "Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ...".
102. Původní služební zákon vyžadoval "průkazný předpoklad", že osoba nebude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku a řádně vykonávat službu. Tím, že § 22 zákona o státní službě onu "průkaznost" vypustil a navíc negativní znění věty změnil náhradou slova "nelze" slovem "lze" na její pozitivní znění, obsah celého ustanovení značně zrelativizoval. Dle stávajícího znění citovaného ustanovení je splnění základního předpokladu pro přijetí do služebního poměru ponecháno de facto na uvážení příslušné odpovědné osoby, respektive orgánu, přičemž zákon žádným způsobem nevymezuje zásady či meze, kterými by se tato úvaha měla řídit. Procesní pravidla, na která vláda ve svém vyjádření odkazuje, nelze chápat jako materiální vymezení rámce, ve kterém je možné se při posuzování splnění uvedeného předpokladu pohybovat, a tento materiální rámec jimi nelze nahrazovat. Splnění předmětného předpokladu je ponecháno na subjektivní a ničím neomezené domněnce, což je dle navrhovatele v rozporu se základními principy právního státu, zejména s principem právní jistoty a předvídatelnosti správních rozhodnutí, neboť jak již navrhovatel rovněž uvedl, vytváří prostor pro libovůli při rozhodování, v rámci které může docházet k porušování ústavně zaručených práv občanů České republiky, zejména práva na rovné zacházení či ústavně zakotveného zákazu diskriminace, neboť se dané ustanovení může stát nástrojem pro manipulaci výsledků výběrového řízení na obsazení volného služebního místa.
105. Navrhovatel v replice uvádí, že jeho tvrzení v návrhu, že pojem "zvláštní povaha služby" je neurčitý, bylo do návrhu zapracováno pro případ, že by účastník namítal, že meze pro nařízení vlády jsou dány právě tímto pojmem. Jinak ovšem ustanovení § 21 zákona o státní službě je dle navrhovatele celé v rozporu s čl. 78 Ústavy ve své podstatě.
108. Úvodem Ústavní soud považuje za nutné vypořádat se s pochybnostmi navrhovatele obsaženými v replice, zda stanovisko vlády je skutečně stanoviskem vlády, či pouze "osobním stanoviskem ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, zaujaté případně ve spolupráci s ministrem vnitra". Vláda na své schůzi konané dne 8. prosince 2014 projednala materiál nazvaný "Vyjádření vlády České republiky k návrhu prezidenta republiky na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení, vedenému pod spisovou značkou Pl. ÚS 21/14" a přijala k němu usnesení zaslané Ústavnímu soudu, kterým mj. schvaluje vstup vlády do zmíněného řízení, ukládá ministru pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu vypracovat ve spolupráci s ministrem vnitra stanovisko vlády k návrhu prezidenta republiky a zaslat toto vyjádření Ústavnímu soudu. Ústavní soud v tomto ohledu respektuje autonomii vlády i způsob, jakým své stanovisko ve vztahu ke konkrétnímu řízení před Ústavním soudem zpracuje. Na rozdíl od situace zmíněné v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07, na který upozorňuje ve svém vyjádření předseda Poslanecké sněmovny Jan Hamáček, podle jehož závěru předseda komory Parlamentu nemůže bez dalšího tvořit vůli příslušné komory pro účely vyjádření směřovaného k Ústavnímu soudu, zde bylo oprávnění konkrétního ministra zpracovat vyjádření vlády založeno jednorázovým pověřením ze strany vlády, tedy usnesením vlády ve vztahu ke konkrétnímu probíhajícímu řízení před Ústavním soudem. Pokud si vláda při pověření konkrétního ministra zpracováním vládního stanoviska nevyhradila právo závěrečného schválení uvedeného stanoviska, šlo o její autonomní politické rozhodnutí, které Ústavní soud respektuje.
"I. ruší usnesení č. 52 ze dne 27. června 2014 k tisku 71;
IV. doporučuje Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR, aby vzala komplexní pozměňovací návrh poslance JUDr. Jana Chvojky za základ projednávání".
122. Ústavní soud se k otázce ústavní souladnosti legislativního procesu již mnohokráte vyjádřil. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 Ústavní soud zdůraznil obecný požadavek "stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila" (část V).
127. Jinak řečeno, všechny uvedené výhrady mají ústavní relevanci právě až ve spojitosti s posouzením toho, do jaké míry byly zachovány ústavní požadavky formulované Ústavním soudem (srov. níže) na pozměňovací návrhy. Nevhodnost legislativního postupu spočívajícího v obcházení prvého čtení, ve znemožnění vyjádření vlády či v absenci zdůvodnění pozměňovacího návrhu byla Ústavním soudem formulována na pozadí nežádoucí praxe tzv. "přílepků", kdy se ve druhém čtení k návrhu zákona přidá ve formě pozměňovacího návrhu materie věcně nesouvisející se samotným návrhem zákona.
128. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (viz výše) se Ústavní soud problematikou pozměňovacích návrhů obsáhle zabýval. Podle Ústavního soudu "požadavek předvídatelnosti zákona jako součást principu právního státu přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí. Orientace adresáta právní normy v právním řádu se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou" (bod 39). "Právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ním totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (bod 49). "Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může nabýt povahy překročení intenzity daného návrhu anebo povahy extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona. První případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv. legislativní jezdci (â€šlegislative riders'), jejichž používání je v USA často a vzrušeně diskutováno, nicméně je považováno sice za nežádoucí, avšak ústavně konformní ..." (bod 50). "Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ nazývaný â€šwild riders' (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. â€špřílepek'. V tomto případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího" (bod 51).
129. Ústavní soud tak ve shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 uzavřel, že "ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona" (bod 73).
130. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/12 ze dne 9. 1. 2013 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.) pak Ústavní soud opět potvrdil, že při rozlišení přípustného pozměňovacího návrhu a nepřípustného "přílepku" je klíčovým kritériem, "zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu" (bod 57).
131. Navrhovatel však upozorňuje ještě na další aspekt problematiky, když uvádí, že "komplexní pozměňovací návrh svým předmětem a účelem vůbec neměnil původní návrh, ale zcela jej nahradil novým návrhem zákona". Navrhovatel tak zpochybňuje, že ačkoli jde o návrh pozměňovací, neprovádí "pozměnění" návrhu, ale fakticky nahrazuje jeden návrh (novelu původního služebního zákona) návrhem zcela novým (novým zákonem o státní službě). To poté navrhovatel zdůrazňuje i v replice k vyjádření vlády s tím, že jde fakticky o novou zákonodárnou iniciativu.
135. Svůj přístup ke komplexním pozměňovacím návrhům pak Ústavní soudu shrnul v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 tak, že "tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v České republice. Na jejich základě jsou schvalovány i zákony ústavní. Ústavní soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny při projednávání vládních návrhů zákonů (obvyklý případ), ani v případě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů .... Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu nezná. Jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle čl. 41 odst. 2 Ústavy ..., avšak podkladem pro jednání je právě komplexní pozměňovací návrh ... To však neznamená, že subjekt s právem zákonodárné iniciativy přestává být â€špánem návrhu', neboť se jedná stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná (§ 64 ve spojení s § 86 odst. 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), se souhlasem Poslanecké sněmovny ještě i ve třetím čtení" (bod 40). Ústavní soud v citovaném nálezu též připomněl, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku, a to Listina základních práv a svobod i Ústava (bod 41).
136. Ústavní soud nepovažoval za rozporné s ústavními zásadami legislativního procesu, ani pokud byl komplexním pozměňovacím návrhem vnesen do zákona nový institut či úprava, kterou navržená předloha neobsahovala. Podstatná byla věcná souvislost daná shodným předmětem úpravy. Např. v již výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 posuzoval Ústavní soud komplexní pozměňovací návrh týkající se novely zákona o soudech a soudcích (č. 314/2008 Sb.), přičemž komplexní pozměňovací návrh ústavně právního výboru (tisk 425/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 5. volební období) obsahoval též témata, která v návrhu zákona (tisk 425, 5. volební období) obsažena nebyla (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů či zavedení jejich funkčních období). Věcná souvislost daná shodným předmětem úpravy (regulace činnosti soudů a soudců) však byla zachována. Stejně tak Ústavní soud neshledal v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) vady v legislativním procesu ve vztahu k napadenému zákonu č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, ačkoli tento zákon byl přijat na základě komplexního pozměňovacího návrhu, který dle samotného vyjádření Poslanecké sněmovny (bod 16 nálezu) "přinesl zásadní koncepční změny" oproti předloženému návrhu.
139. V této souvislosti Ústavní soud opět zdůrazňuje již výše uvedený závěr, že "z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona" (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 49). Pozměňovací návrh má být podle Ústavního soudu "svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ... požaduje, aby se jím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části â€špůvodního návrhu'" (nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 41).
142. Z judikatury Ústavního soudu však vyplývá, že i při shledání formální vady v legislativním procesu nepřistupuje bez dalšího "automaticky" k derogaci právního předpisu, který z takto vadného legislativního procesu vzešel: "V nálezu č. 37/2007 Sb. Ústavní soud ... upozornil, že případné posuzování obdobných porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Ústavní soud proto musel posoudit i další okolnosti případu, aby nebyla jeho role omezena pouze na přezkum stovek procedurálních pochybení obou sněmoven a jejich řídících orgánů, aniž to mělo jakýkoli dopad na posouzení materiální ústavnosti právního řádu. Pokud by Ústavní soud začal takto odůvodněným návrhům na zrušení zákona vyhovovat pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementového práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout. Proto bylo nutno posoudit i okolnosti, které by měly Ústavní soud vést k tomu, aby se neomezil pouze na přezkum dodržení úzkého vztahu původního návrhu a pozměňovacího návrhu" (nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, bod 44). V citovaném nálezu tak Ústavní soud dospěl k závěru, že navzdory nedodržení požadavků na legislativní proces nepřistoupí k derogaci napadeného zákona. "V takovém případě by formální zrušení právní úpravy ... znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu. Ústavní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci formální a procedurální aspekty přezkumu ustupují z hlediska principu proporcionality požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti" (bod 45). Uvedeného nálezu se ostatně dovolává ve svém vyjádření též vláda, která zde "veřejně deklaruje svoji připravenost opětovně předložit do legislativního procesu totožnou právní úpravu".
143. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (viz výše) Ústavní soud dále rozlišil "mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici". Ústavní soud připomněl, že není jeho úlohou "zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují." Zároveň je však povinen "brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva" (body 103-105).
144. Ústavní soud tak musel posoudit, zda je možné dát z hlediska principu proporcionality přednost před derogací předpisu "požadavkům principů materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti", resp. též posoudit "možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva".
148. Pokud jde o práva jednotlivých subjektů zákonodárného procesu, je nepochybné, že navrhovatelé novely služebního zákona č. 218/2002 Sb. poslanci Roman Sklenák, Jeroným Tejc a další zůstávali "pány návrhu" a mohli kdykoli do ukončení druhého čtení vzít návrh zpět, a to dokonce dvakrát, s ohledem na skutečnost, že druhé čtení bylo opakováno a komplexní pozměňovací návrh předložen (po politických diskusích a v určité modifikované podobě) opakovaně. Jak Ústavní soud shora uvedl, neměl dosud důvod zpochybnit praxi komplexních pozměňovacích návrhů ani v případě, že "by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů", což je i nyní posuzovaný případ podtržen tím, že vláda se k návrhu zákona skupiny poslanců vyjádřila negativně (usnesení vlády ze dne 8. ledna 2014, sněmovní tisk 71/1).
150. Vládou zmíněný materiál nazvaný "Věcný přehled komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71", který byl předložen k odborné diskusi ještě před zpracováním samotného textu komplexního pozměňovacího návrhu a byl dostupný na internetových stránkách Poslanecké sněmovny (pozn. č. 1), si jako účel předsevzal konkretizovat témata "k implementaci do tzv. Tejcovy novely služebního zákona (sněmovní tisk č. 71), která jsou nutná pro efektivní, profesionální, veřejný zájem hájící a apolitickou státní službu. Věcné zadání je rozděleno do jednotlivých oblastí a primárně se věnuje náležitostem, které tzv. Tejcova novela buď neobsahuje, anebo je nutné je nově definovat. Zadání se tedy nedotýká všech aspektů služebního zákona, ale především změnových. Tento dokument stvrzuje výchozí politickou dohodu koaličních stran, která bude legislativně-technicky dopracována skupinou legislativců při Úřadu vlády. V případě různých možných řešení obsahuje dokument varianty k odborné diskusi. Věcný přehled umožňuje aktivní zapojení všech poslanců a poslankyň do odborné debaty o podobě komplexního pozměňovacího návrhu k novele služebního zákona a uplatnění jejich zásadních připomínek dříve, než příslušné výbory Poslanecké sněmovny začnou projednávat návrh jeho paragrafového znění. Dále bude při Úřadu vlády ustavena politicko-odborná skupina ze zástupců politických stran a zástupců Úřadu vlády (UV), Ministerstva financí (MF) a Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV), která dopracuje návrh v oblasti odměňování a vzdělávání. Tzv. koaliční novela bude veřejně diskutována se správními úřady, opozicí, zástupci odborů a neziskovými organizacemi."
151. Z vyjádření vlády zaslaného Ústavnímu soudu, jakož i z výše uvedeného "Věcného přehledu komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71" je patrné, že připravovaný komplexní pozměňovací návrh byl vládní iniciativou na základě dohody koaličních stran.
152. Ústavní soud v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 39/08 souhlasně zmínil názor právní vědy, že "vláda by měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu" (Kysela, J. Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem? Právní zpravodaj, 2006, č. 7). S vědomím tohoto přístupu Ústavního soudu tak nic nebránilo vládě se vůči obsahu či formě komplexního pozměňovacího návrhu ohradit či trvat na svém vyjádření dle čl. 44 Ústavy, platilo-li by tvrzení navrhovatele, že vláda byla na svém právu zkrácena. Každý člen vlády má právo se účastnit jednání Poslanecké sněmovny s právem přednostního slova (čl. 38 odst. 1 Ústavy). Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 navíc při posuzování možného zkrácení práva vlády se k návrhu zákona vyjádřit nepovažoval za rozhodnou formální neexistenci vyjádření vlády ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu, nýbrž faktickou roli vlády v legislativním procesu, resp. ve vztahu k danému komplexnímu pozměňovacímu návrhu, přičemž bral v potaz např. též souhlasné vyjádření člena vlády při parlamentní rozpravě.
156. V nyní posuzovaném případě však k dotčení práv parlamentní menšiny nedošlo, resp. to není ani výslovně namítáno. Jak bylo shora uvedeno, již věcný záměr komplexního pozměňovacího návrhu byl předložen nejen parlamentní, nýbrž i širší veřejné diskusi (srov. např. vyjádření Rekonstrukce státu k Věcnému přehledu komplexního pozměňovacího návrhu ke sněmovnímu tisku č. 71 ze dne 25. 2. 2014, dostupné na http://rekonstrukcestatu.cz/cs/archiv-novinek/8076-vyjadreni-k-vecnemu-prehledu-komplexniho-pozmenovaciho-navrhu-ke-snemovnimu-tisku-c.-71). První verze komplexního pozměňovacího návrhu (tisk 71/8) obsahovala též odůvodnění. Navíc pokud jde o relevanci odůvodnění pozměňovacího návrhu, sám navrhovatel v replice uvádí, že "je nepochybné, že absence důvodové zprávy ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu sama o sobě ještě nevede k neústavnosti zákona".
159. Jak bylo shora naznačeno, důležitým ústavním účelem, který Ústavní soud sleduje při kontrole ústavní souladnosti legislativního procesu, je též přehlednost a předvídatelnost zákonů, resp. právního řádu jako celku (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39), např. v souvislosti s tzv. "utajenými zákony" (týž nález, bod 54), kdy pozměňovacím návrhem přidaná materie do zákona regulujícího věcně odlišnou oblast není tematicky zachycena v názvu zákona, a stává se tak v právním řádu skrytou. Tento ústavní účel, na základě kterého formuloval Ústavní soud požadavky na kvalitu pozměňovacích návrhů, však v posuzovaném případě opět absentuje, neboť výsledkem nyní posuzovaného legislativního procesu je schválení zcela nového zákona o státní službě, který tak nemůže být považován za nepředvídatelnou či skrytou část právního řádu, která by adresáty práva při práci s právním řádem jakkoli mátla.
160. Hodnota právní jistoty je při výše naznačeném vážení nezbytnosti derogace zákona na straně jedné a nepřistoupení k derogaci na straně druhé přítomna na obou stranách. Na straně jedné je dotčena v případě, kdy je zákon přijat způsobem odporujícím pravidlům jednacího řádu Poslanecké sněmovny, na straně druhé však může být dotčena právě též derogací takto přijatého zákona. Při zvažování intenzity zásahu do hodnoty právní jistoty, ať již samotným legislativním postupem, či naopak možnou derogací napadeného zákona, musel vzít Ústavní soud do úvahy zcela specifickou situaci související s právním zakotvením státní služby v České republice. Zákon č. 218/2002 Sb., který měl být návrhem zákona poslanců Sklenáka, Tejce a dalších rozsáhle novelizován, měl nabýt po několika odkladech účinnosti až 1. ledna 2015 (až na drobné výjimky), tedy ve shodný okamžik (opět na drobné výjimky) jako nyní napadený zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě. Nahlíženo tedy optikou ústavního účelu právní jistoty (předvídatelnosti a přehlednosti právního řádu), je nutno konstatovat, že tento účel není nijak zásadně dotčen v situaci, kdy "na vstupu" zákonodárného procesu existuje novela zákona, která má rozsáhle měnit dvanáct let platný, již třicetkrát novelizovaný, ale stále (až na drobné výjimky) neúčinný zákon upravující postavení státních zaměstnanců, a "na výstupu" tohoto procesu existuje nikoli rozsáhlá novela původního zákona, ale nový zákon, který však upravuje z hlediska předmětu úpravy totéž. Okamžik účinnosti zákonné úpravy státní služby dané původním zákonem z roku 2002 (ve znění řady jeho novel včetně chystané rozsáhlé novely poslanců Sklenáka, Tejce a dalších) na straně jedné a zcela nové úpravy obsažené v napadeném zákoně o státní službě na straně druhé by byl přitom shodný. Z hlediska adresátů práva nejde tudíž o situaci, která by narušila princip právní jistoty tak zásadně jako případná derogace takto přijatého předpisu.
163. Je tak nutno vidět rozdíl v derogaci právního předpisu, který v době vykonatelnosti derogačního nálezu ještě nebyl účinný, či nebyl ještě aplikován, a předpisu, na jehož základě probíhá zcela zásadní reforma personálního základu státní správy v České republice. Na tento aspekt ostatně Ústavní soud upozornil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05, kde ve vztahu k prvnímu z nálezů, který se otázkou limitů pozměňovacích návrhů zabýval na pozadí "přílepku" vloženého do zákona o bankách, uvedl: "Nelze pominout i skutečnost, že v případě nálezu č. 37/2007 Sb. se jednalo o dosud nerealizovaný zákon. V iniciačním případě čl. II a čl. III zákona č. 443/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, totiž zákon ještě aplikován nebyl. Kromě toho by byla jeho aplikace v podstatě jednorázovou záležitostí." (bod 45).
171. K tvrzené neurčitosti řady napadených ustanovení, resp. vnitřní rozpornosti některých částí napadeného zákona Ústavní soud připomíná, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů" [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (viz výše)].
172. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 pak Ústavní soud zdůraznil, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů a odstranění případných nejednotností v rozhodování obecných soudů je v kompetenci Nejvyššího soudu. Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu."
"[§ 1]
Dosavadní vedoucí zaměstnanec, který ke dni 1. července 2015 pracuje jako náměstek člena vlády, nejde-li o náměstka podle § 188 odst. 3 písm. a), se považuje za náměstka člena vlády podle § 173 odst. 2."
175. Ústavní výhrada navrhovatele vůči všem shora rekapitulovaným ustanovením spočívá v tvrzení, že zákon o státní službě v označených částech "neodpovídá základním principům právního státu, k nimž patří nejen zásady předvídatelnosti a srozumitelnosti zákona, ale i jeho vnitřní bezrozpornosti" s odkazem na shora rekapitulovaný nález ve věci legislativních "přílepků" sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Navrhovatel považuje napadená ustanovení za nepřímou novelizaci zákoníku práce.
177. Navrhovatel odkazuje na § 4 zákoníku práce, podle něhož se "pracovněprávní vztahy ... řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem, a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů", z čehož dovozuje nemožnost dalšího speciálního předpisu týkajícího se jakékoli regulace pracovněprávních vztahů.
178. Ústavní základ této argumentace však není zcela zjevný. V případě tvrzené kolize mezi dvěma různými právními předpisy (zákon o státní službě a zákoník práce) je nutno při interpretaci napadených ustanovení zvážit vztah speciality a obecnosti konkrétních ustanovení zmiňovaných předpisů (interpretační metoda "lex specialis derogat legi generali"). Nelze tvrdit, že možnost intepretace příslušných ustanovení zákona o státní službě spočívající v jejich speciální povaze ve vztahu k obecnému a subsidiárně použitému zákoníku práce je ústavně vyloučena.
179. Ostatně § 1 vymezující působnost zákona o státní službě uvádí, že se zákon vztahuje mj. "na právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících ve správních úřadech státní správu" [odst. 1 písm. a)], stejně jako to, že upravuje "organizační věci týkající se zaměstnanců ve správních úřadech, kteří pracují v základním pracovněprávním vztahu" (napadený odstavec 2). Z argumentace navrhovatele není zřejmé, proč by měl být výklad spočívající ve speciálním postavení zákona o státní službě (resp. jeho jednotlivých ustanovení) ve vztahu k zákoníku práce jako ústavně nekonformní zcela vyloučen. Případná politická vhodnost či koncepčnost uvedeného řešení je jinou otázkou a její hodnocení Ústavnímu soudu nepřísluší.
181. Totéž platí o speciálně formulované výhradě vůči § 173 (upravujícímu postavení náměstka člena vlády), který dle navrhovatele "do zákona o státní službě nepatří", přičemž spíše než o zpochybnění ústavní konformity daného ustanovení jde o polemiku s vhodností zvoleného řešení či s vhodností zařazení daného institutu do zákona. Ústavní soud přitom nepřehlédl, že zákon o státní službě na straně jedné [§ 2 odst. 1 písm. c)] stanoví, že se tento zákon nevztahuje na náměstka člena vlády, a v rozporu s tímto vymezením ratione personae v § 173 postavení náměstka člena vlády upravuje. Tento přístup svědčí o nezvládnuté legislativní technice, která vede k rozporu v zákoně a také k překrývání kompetencí s náměstkem pro řízení sekce. Požadavek na bezrozpornost zákona by však mohl dosáhnout ústavního rozměru v případě, kdy nelze ani za pomoci běžně užívaných výkladových postupů rekonstruovat záměr zákonodárcův. Není pochyb o tom, že záměrem zákonodárce bylo upravit v tomto zákoně postavení náměstka člena vlády a tento záměr byl - byť technicky nevhodně - do zákona zapracován (k vnitřnímu souladu zákona by postačovalo v § 2 uvést, že náměstek člena vlády nevykonává svou funkci ve služebním poměru či nějak obdobně). Není věcí Ústavního soudu posuzovat věcnou vhodnost existence náměstků členů vlády v tomto či obdobném postavení; Ústava se totiž o funkci náměstka člena vlády zmiňuje jen v souvislosti se zastupováním člena vlády ve schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny (čl. 38 odst. 2). Nalezený rozpor tak nemá ústavní rozměr.
182. V replice navrhovatele jsou rozvedeny příklady neprovázanosti obou předpisů (zákoníku práce a zákona o státní službě), přičemž ve vztahu k napadenému § 178 zaznívá nový ústavní argument v návrhu původně neuvedený, spočívající v tom, že tímto ustanovením je založeno nerovné postavení mezi "státními zaměstnanci" (tj. osobami ve služebním poměru) a "zaměstnanci" (tj. osobami v pracovněprávním vztahu). Nerovnost spočívá dle navrhovatele v tom, že služební orgán může za určitých okolností obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, přičemž osoby ve služebním poměru musely, na rozdíl od zaměstnanců v pracovněprávním vztahu, splnit určité předpoklady.
184. V posuzovaném případě dochází k situaci, kdy se s odlišnými osobami (osoby ve služebním poměru a osoby v pracovněprávním vztahu) zachází shodně, tj. zákon umožňuje, aby dočasně osoba v pracovněprávním poměru obsadila služební místo z důvodů v zákoně vymezených. Jakkoli i shodné zacházení s odlišnými subjekty může být nerovným zacházením, v nyní posuzované situaci Ústavní soud neshledává, že by dočasné obsazení služebního místa osobou v pracovněprávním (nikoli služebním) poměru bylo projevem libovůle zákonodárcovy bez racionálně akceptovatelného zdůvodnění, resp. bez účelu či smyslu. Důvody uvedeného postupu jsou ostatně zákonodárcem vymezeny taxativně v napadeném § 173 odst. 1 a spočívají v dočasné nemožnosti osoby ve služebním poměru (státního zaměstnance) službu vykonávat. Jde o důvody zcela racionální (dočasná neschopnost k výkonu služby, vojenské cvičení, mateřská či rodičovská dovolená apod.), přičemž účel dané úpravy je taktéž zjevný, a to dočasně vyřešit nepřítomnost zaměstnance ve služebním poměru. S tím souvisí též skutečnost, že uvedené "provizorium" je ze zákona možné jen uzavřením smlouvy na dobu určitou. Ústavní soud uzavírá, že zvolené řešení nelze považovat za libovůli zákonodárcovu zakládající ústavně neakceptovatelnou nerovnost.
"[§ 5]
(2) Vláda stanoví nařízením obory služby."
186. Základním východiskem pro posouzení ústavnosti výše uvedeného ustanovení zákona o státní službě je čl. 78 Ústavy, který stanoví: "K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení podepisuje předseda vlády a příslušný člen vlády."
188. S ohledem na skutečnost, že vláda má ústavní oprávnění (generální zmocnění) provést nařízením vlády jakýkoli zákon, resp. jakékoli jeho ustanovení, je otázka dodržení ústavních podmínek vyjádřených slovy "k provedení zákona" a "v jeho mezích" v prvé řadě otázkou posouzení konkrétního nařízení vlády, nikoli zákonného zmocnění, neboť to vláda ke své normotvorné činnosti nepotřebuje. Obecně tedy platí, že derogace jakéhokoli zákonného zmocnění k vydání nařízení vlády nijak nemění pravomoc vlády nařízení vydat, neboť to je založeno samotnou Ústavou v čl. 78.
189. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (viz výše) Ústavní soud při přezkumu nařízení vlády (nikoli zákonného zmocnění) uvedl: "[Ú]stavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: - nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, - nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), - musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení)."
193. Dále půjde o situaci, kdy je ze samotného znění zákonného zmocnění zjevné, že zákonodárce ukládá vládě nařízením upravit otázky stojící mimo předmět prováděného zákona (tedy mimo meze dané obsahem a účelem prováděného zákona). Limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy by pak nebylo možno dovodit ani ze samotného zmocňovacího ustanovení, ani z prováděného zákona jako celku. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), vláda "nepotřebuje výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona."
196. Navrhovatel napadá § 5 odst. 2 zákona o státní službě s tím, že "ustanovení nestanoví meze, v nichž se má nařízení vlády pohybovat, a nelze je zřejmě dovodit ani výkladem zákona". Jak již bylo shora uvedeno, meze pro nařízení vlády nemusí vyplývat z konkrétního zákonného zmocňovacího ustanovení (zde napadený § 5 odst. 2), které ostatně vláda ke své normotvorbě díky generálnímu ústavnímu zmocnění ani nepotřebuje, nýbrž mohou být dovozeny "ze smyslu a účelu zákona".
197. V § 5 odst. 1 písm. a) až t) stanoví zákon o státní službě výčet činností, které vymezuje jako "službu" [legislativní zkratka pro státní službu zavedená v § 1 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě]. V § 1 a 2 je pak vymezen předmět úpravy a rozsah působnosti zákona o státní službě. Nenastává zde tak situace, kdy zmocnění ukládá vládě upravovat otázky vyhrazené zákonu nebo upravovat otázky nacházející se zjevně mimo předmět zákonné úpravy a kdy by již z pouhé zákonné dikce bylo zřejmé, že se vláda při vydání nařízení nemůže pohybovat "v mezích zákona", jak jí ukládá Ústava.
"[§ 21]
(3) Vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat."
201. V § 21 odst. 2 zákon o státní službě stanoví, že "[d]o služebního poměru na dobu určitou se vždy přijme osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku. Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech tehdy, je-li třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance." Napadené ustanovení § 21 odst. 3 citovaného zákona potom umožňuje, aby vláda nařízením stanovila další případy, kdy je možno přijmout určitou osobu do služebního poměru na dobu určitou, a to "s ohledem na zvláštní povahu služby". Podle navrhovatele je pojem "zvláštní povaha služby" neurčitý, a tudíž v rozporu s čl. 78 Ústavy.
202. Obdobně § 104 odst. 2 zákona o státní službě stanoví, ve kterých případech náleží při překážkách ve službě státnímu zaměstnanci plat. Napadené ustanovení § 104 odst. 3 citovaného zákona pak opět stanoví, že vláda může nařízením stanovit další překážky ve službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat. Rozpor s čl. 78 Ústavy zde navrhovatel spatřuje ve skutečnosti, že jde o stanovení podmínek "nad rámec zákona".
207. Pokud jde o napadenou neurčitost pojmu "zvláštní povaha služby", opět platí, že meze pro vydání nařízení vlády nemusí být stanoveny explicitně v zákonném zmocňovacím ustanovení, které vláda ke své normotvorbě ani nepotřebuje, postačí jejich dovození ze smyslu a účelu zákona. Pokud však již jsou meze ve zmocňovacím ustanovení stanoveny neurčitým právním pojmem "zvláštní povaha služby", je nutno dodat, že uvedené neurčité právní pojmy jsou běžnou součástí právního řádu a předmětem standardního výkladu právních předpisů. Zákonem vymezený neurčitý právní pojem pak orgány státní správy interpretují, popř. je přímo v podzákonných předpisech upřesňují, jsou-li nadány normotvornou pravomocí. Jak uvádí teorie správního práva, "rozmanitost a proměnnost vztahů, nutnost vzít v úvahu všechny možné podmínky aplikace s ohledem na měnící se okolnosti s sebou přinášejí poměrně široké využití tzv. neurčitých právních pojmů ... Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, bývá podmíněn úrovní poznání v technických vědách i časem a místem aplikace normy. Zákonodárce vytváří prostor správě, aby zhodnotila, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu. Vyžaduje především její odbornost. Někde jí napomáhá, snaží se uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý pojem zahrnovat, někdy též ukládá, aby byl pojem zpřesněn samotnou správou v prováděcích předpisech" (Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. C. H. Beck, 2012, s. 80-81).
209. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12, pokud ústavodárce svěřil určitou kompetenci výhradně zákonu, "vyloučil tím v jiných případech možnou a žádoucí sekundární úpravu věcí nepředvídatelných v momentu přijetí zákona, podléhající častým změnám, podrobnostem zejména technicistního charakteru, kdy zákonný základ může obsahovat jen to nejpodstatnější". Právě důvody spočívající ve "zvláštní povaze služby" mohou být (slovy citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/12) "nepředvídatelné v momentu přijetí zákona" či "podléhající častým změnám", a tudíž způsobilé k bližšímu upřesnění podzákonným právním předpisem.
210. U obou napadených ustanovení dochází k tomu, že některé případy, které má jinak dle zákonného zmocnění vymezovat nařízení vlády, upravuje zákon sám (případy přijetí do služebního poměru na dobu určitou v § 21 zákona o státní službě či překážky ve výkonu služby v § 104. Z uvedeného navrhovatel dovozuje (výslovně ve vztahu k § 104 odst. 3), že jde o úpravu "nad rámec zákona".
211. Z obou ustanovení je však zřejmá vůle zákonodárce některé otázky upravit přímo v zákoně a některé ponechat k provedení formou nařízení vlády. Nejde-li obecně o otázky, u kterých platí výhrada zákona, tak jak byla vymezena výše, nelze tento postup považovat za protiústavní. Výhradu zákona tedy nelze dovodit pouze ze skutečnosti, že některé otázky, které má upravit vláda nařízením, specifikuje již přímo sám zákonodárce (např. některé překážky ve službě), pokud jiné otázky (další překážky ve službě) výslovně exekutivě přenechává. Tímto postupem sice zákonodárce brání vládě, aby upravila odlišně ty překážky ve službě, které se rozhodl specifikovat přímo zákonodárce sám, naopak však vládě umožňuje výslovným zmocněním, aby specifikovala překážky další. Nejde tak o úpravu "nad rámec zákona", neboť zákon s touto úpravou počítá a výslovně vládě tuto kompetenci svěřuje. Je věcí zákonodárce, které oblasti upraví sám a ke kterým zmocní exekutivu, resp. ponechá vládě prostor k její normotvorbě (např. z důvodu potřeby pružnější reakce na novou situaci), nebude-li obsahem zmocnění některý z výše vymezených případů (výše sub VII./c), v nichž zmocnění možné není (typicky oblasti regulace s výhradou zákona, zejm. stanovení povinností či mezí základních práv). V obou posuzovaných případech však o narušení výhrady zákona nejde, zejména pak nejde o ukládání povinností ani o zásah do základních práv.
"[§ 145]
(3) Pro nové služební místo státního zaměstnance, na kterém se mají vykonávat činnosti neuvedené v katalogu správních činností, platovou třídu stanoví služební orgán se souhlasem Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí."
Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu."
221. Podle navrhovatele napadené ustanovení porušuje principy právního státu, neboť je "založeno na subjektivní, neprůkazné a ničím neomezené domněnce".
223. Formulaci "lze předpokládat" ovšem opět nelze vykládat izolovaně, nýbrž v kontextu požadavků dokazování pro zjištění stavu věci ve správním řízení ve smyslu § 50 a násl. správního řádu, resp. obecně požadavků na správní rozhodnutí. Jak již bylo zmíněno shora v souvislosti s posuzováním ústavnosti § 145 odst. 3, zákon o státní službě upravuje řízení ve věcech služby se subsidiárním použitím správního řádu, přičemž toto řízení se dle § 159 odst. 1 písm. a) zákona o státní službě vede i ve věcech přijetí do služebního poměru.
225. Navrhovatel v této souvislosti upozorňuje na dikci § 30 zákona č. 218/2002 Sb., podle něhož "do služby nelze jmenovat fyzickou osobu ..., u které nelze prokazatelně předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu". Faktický rozdíl mezi současně napadenou a navrhovatelem zmíněnou úpravou je v absenci slova "prokazatelně" v napadené úpravě. To však nic nemění na skutečnosti, že pokud správní orgán dojde k závěru, že u konkrétního žadatele o přijetí do služebního poměru nelze předpokládat, že "bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu", musí tuto skutečnost prokázat a své závěry řádně odůvodnit.
226. Intepretace daného ustanovení vedoucí k závěru, že jeho obsahem má být norma stanovící, že do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze "neprokazatelně" předpokládat dodržování určitých zásad, je v materiálním právním státě nemožná.
"[§ 17]
[(3) Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.] Jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 písm. c) oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok."
229. Tvrzená protiústavnost napadeného ustanovení spočívá dle navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm ústředních orgánů státní správy v něm uvedených "klade na roveň vládě, ne-li nad vládu", čímž porušuje čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož "vláda je vrcholným orgánem výkonné moci". Ve vyjádření vlády je tomuto tvrzení oponováno s odkazem na povahu těchto správních úřadů jako tzv. regulátorů a požadavek jejich nezávislosti v předpisech Evropské unie (viz bod 76).
236. S takovým vymezením se však nesetkáváme u soustavy správních úřadů a jim příbuzných institucí veřejné správy, za kterou nese vláda odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou výkonu státní správy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoří-li Ústava o odpovědnosti ve státním organizačním právu, tak je to neoddělitelně spjato s otázkou konstrukce pravomocí orgánů veřejné moci jako odpovědnosti jak v pozitivním, tak negativním smyslu (viz k tomu Klement, J. H. Verantwortung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n., s. 338 n.). Z ústavně zakotveného principu demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) plyne odpovědnost za určitý úsek řízení (zde včetně výlučného oprávnění předložit návrh zákona o státním rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 Ústavy), která současně vyjadřuje kompetenci vlády v této oblasti rozhodovat, řídit, kontrolovat či usměrňovat a slaďovat činnost dalších prvků systému moci výkonné, resp. státní správy. Výjimkou zde může být v případě střetu dvou veřejných zájmů jen ochrana základních práv a svobod, zajištění základních funkcí chodu státu nebo plnění mezinárodních závazků, přičemž se zpravidla tyto oblasti překrývají. Na okraj je v této souvislosti možno připomenout pokus řešit tuto problematiku výslovnou úpravou v samostatném čl. 80a Ústavy v rámci senátního návrhu novely Ústavy (tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001), který měl stanovit, že "[o]rgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem". Konečně je třeba nad rámec řešené otázky dodat, že přerušení onoho legitimačního řetězce v bodu "vláda" musí být vykompenzováno jinými legitimačními důvody takové výjimky (požadavky na obsazení funkce, odbornost, praxe, jiné vlastnosti, omezení uvážení, vázanost na zákon, funkční období atd.).
240. Ustanovení § 31 odst. 2 a § 165 zákona o státní službě jsou napadána s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná, ale předkládají se ... k případnému posouzení dalších důsledků postupu namítaného výše" (sub II/a), tedy důsledků tvrzeného vadného legislativního procesu.
241. Vůči napadeným ustanovením navrhovatel vznáší výhrady týkající se legislativně-technických nepřesností či formulačních nedostatků ("příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě"). U žádného z napadených ustanovení však není vznesena konkrétní námitka protiústavnosti obsahu napadeného ustanovení, což navrhovatel více méně připouští, neboť účelem předestření tvrzených vad zákona má být spíše ilustrace nevhodnosti procesu vedoucího k přijetí tohoto zákona.
243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak opakuje, že "nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu" (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že "neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů" (sp. zn. Pl. ÚS 10/06).
244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): "Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.)."
Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g), § 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37 odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1, § 185 odst. 2 písm. c) ve slovech "a stanoví mu plat podle části deváté".
248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s tím, že "nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná" a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje.