Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-CN-1-13
Timestamp: 2019-06-24 12:34:02
Document Index: 114554096

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 9', 'Art. 140', 'Art. 139', '§ 47', '§ 61', '§ 138', '§ 9', '§ 1', '§ 1', '§ 13', '§ 9', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 13', '§ 1', 'Art. 9', 'Art. 140', 'Art. 139', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', 'Art. 9', 'Art. 140', 'Art. 139', '§ 1', '§ 1', '§ 13', '§ 13', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 47', '§ 13', '§ 13', '§ 13', 'Art. 140', 'Art. 139', 'Art. 139', 'Art. 139', 'Art. 9', 'Art. 9', '§ 47', '§ 13', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 17', '§ 61', '§ 1', 'Art. 1', 'Art. 16', '§ 173', '§ 560', 'Art. 28', 'Art. 4', '§ 26', '§ 24', '§ 26', '§ 47', '§ 1', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 10', '§ 13', 'Art. 140', 'Art. 139', '§ 10', '§ 1', '§ 13', '§ 1', '§ 137', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 10', '§ 144', '§ 13', '§ 144', '§ 1', '§ 10', '§ 1', '§ 13', '§ 13', '§ 144', '§ 13', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 13', '§ 1', '§ 13', '§ 1', '§ 13', '§ 138', '§ 6', '§ 1', '§ 138', '§ 1', '§ 1', '§ 10', '§ 1', '§ 47', '§ 52']

BVerwG, 6 CN 1.13: Vorbehalt des Gesetzes, Staatliches Handeln, Rechtsverordnung, Ermächtigung
Urteil des BVerwG vom 26.11.2014, 6 CN 1.13
Vorbehalt des Gesetzes, Staatliches Handeln, Rechtsverordnung, Ermächtigung
Vorbehalt des Gesetzes, Staatliches Handeln, Rechtsverordnung, Ermächtigung, Beratung, Wrv, Telekommunikation, Genehmigung, Hessen, Koalitionsfreiheit
GG Art. 4 Abs. 1 und 2; Art. 9 Abs. 1 und 3; Art. 140 WRV Art. 139 VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1; § 61; § 138 Nr. 6 ArbZG § 9, 10, 13 BedGewV § 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9, 10
Urteil des 6. Senats vom 26. November 2014 - BVerwG 6 CN 1.13
I. VGH Kassel vom 12. September 2013 Az: VGH 8 C 1776/12.N
Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof § 1 Abs. 1 Nr. 8 der Verordnung über die Zulassung der Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an Sonnund Feiertagen (Bedarfsgewerbeverordnung - BedGewV) vom 12. Oktober 2011 (GVBl I S. 664) für unwirksam erklärt hat, wird sein Urteil vom 12. September 2013 geändert. Insoweit werden die Normenkontrollanträge der Antragsteller abgelehnt.
1Die Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen Bestimmungen der Hessischen Bedarfsgewerbeverordnung.
2Gestützt auf § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a und Abs. 2 Satz 1 ArbZG erließ die
Hessische Landesregierung am 12. Oktober 2011 die Verordnung über die Zulassung der Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an
Sonn- und Feiertagen (Bedarfsgewerbeverordnung - BedGewV), die im Gesetzund Verordnungsblatt vom 1. November 2011 bekannt gemacht wurde (GVBl I
S. 664). Die Verordnung regelt, dass abweichend von dem generellen Verbot
des § 9 Abs. 1 ArbZG an Sonn- und Feiertagen in bestimmten Bereichen mit je
unterschiedlichen zeitlichen Beschränkungen Arbeitnehmer beschäftigt werden
dürfen, soweit die Arbeiten nicht an Werktagen durchgeführt werden können.
Zu diesen Bereichen gehören Videotheken und öffentliche Bibliotheken (§ 1
Abs. 1 Nr. 1 BedGewV), Brauereien, Betriebe zur Herstellung von alkoholfreien
Getränken oder Schaumwein und Betriebe des Großhandels mit Erzeugnissen
dieser Betriebe (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV), Fabriken zur Herstellung von Rohund Speiseeis sowie Betriebe des Großhandels mit diesen Erzeugnissen (§ 1
Abs. 1 Nr. 5 BedGewV), Buchmachergewerbe zur Annahme von Wetten für
Veranstaltungen (§ 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV), Dienstleistungsunternehmen mit
der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftserteilung und der Beratung
per Telekommunikation (§ 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV) sowie Lotto- und Totogesellschaften mit der elektronischen Geschäftsabwicklung (§ 1 Abs. 1 Nr. 10
BedGewV).
3Die Antragstellerin zu 1, die ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, hat
nach ihren Angaben in Hessen ca. 168 000 Mitglieder, von denen ca. 6 700 in
Dienstleistungsunternehmen beschäftigt sind. Der Antragsteller zu 2, das Evangelische Dekanat Darmstadt-Stadt, ist aus den 20 Evangelischen Kirchengemeinden im Gebiet der Stadt Darmstadt gebildet. Es gehört wie der Antragstel-
ler zu 3, das Evangelische Dekanat Vorderer Odenwald, zur Evangelischen Kirche in Hessen und Nassau. Der Antragsteller zu 3 ist aus insgesamt 40 Evangelischen Kirchengemeinden gebildet.
4Die Antragstellerin zu 1 hat am 3. September 2012, die Antragsteller zu 2 und
zu 3 haben am 29. Oktober 2012 beim Verwaltungsgerichtshof Normenkontrollanträge gegen die Bedarfsgewerbeverordnung eingereicht und beantragt,
§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9 und 10 BedGewV für unwirksam zu erklären. Die Antragsteller zu 2 und 3 haben Genehmigungen der Kirchenverwaltung der Landeskirche jeweils vom 23. August 2013 zur Erhebung der Klage im Verwaltungsstreitverfahren nachgereicht. Die Antragsteller haben geltend gemacht:
Die Verordnung sei in dem angegriffenen Umfang rechtswidrig. Insoweit lägen
die Voraussetzungen für Ausnahmen nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG
nicht vor. Die Beschäftigung von Arbeitnehmern in diesen Bereichen diene nicht
dazu, besondere Bedürfnisse in einem wesentlichen Teil der Bevölkerung zu
decken, um dadurch erhebliche Schäden zu vermeiden.
5Der Antragsgegner ist den Normenkontrollanträgen entgegengetreten und hat
vorgetragen: Der Antrag der Antragstellerin zu 1 sei bereits unzulässig. Sie sei
nicht antragsbefugt. Der Antrag sei unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften
der Verordnung dienten der Vermeidung erheblicher Schäden, die darin lägen,
dass Bedürfnisse der Bevölkerung, namentlich solche der Freizeitgestaltung
und der saisonalen Versorgung mit Eis und Getränken, nicht befriedigt würden.
Er habe sich insbesondere daran orientiert, dass sich seit dem Inkrafttreten des
Arbeitszeitgesetzes das Freizeit- und Verbraucherverhalten der Bevölkerung
sowie die ökonomischen Rahmenbedingungen gravierend verändert hätten.
6Der Verwaltungsgerichtshof hat durch das angefochtene Urteil die Ausnahmeregelungen in § 1 Abs. 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9 und 10 BedGewV für unwirksam
erklärt: Die Normenkontrollanträge seien zulässig. Die Antragstellerin zu 1 könne geltend machen, durch die angegriffene Verordnung in ihrem Grundrecht auf
Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und
Art. 139 WRV verletzt zu werden. Ob die Antragsteller zu 2 und zu 3 im Zeitpunkt ihrer Antragstellung berechtigt und fähig gewesen seien, ihre Rechte vor
einem staatlichen Gericht ohne die nach der Dekanatssynodalordnung erforderliche Genehmigung der Kirchenleitung geltend zu machen, könne offenbleiben,
weil die Kirchenleitung die erforderlichen Genehmigungen nachträglich erteilt
habe. Die Normenkontrollanträge seien begründet. § 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV
(Getränkeindustrie und -großhandel), § 1 Abs. 1 Nr. 5 BedGewV (Fabriken für
Roh- und Speiseeis sowie entsprechender Großhandel) und § 1 Abs. 1 Nr. 9
BedGewV (Callcenter) seien ohne hinreichende Ermächtigungsgrundlage ergangen. Der Verordnungsgeber habe hier im grundrechtsrelevanten Bereich
wesentliche Grundentscheidungen getroffen, die nicht ihm zustünden, sondern
dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten seien. Die Ausnahme in § 1
Abs. 1 Nr. 1 BedGewV zugunsten von Videotheken und öffentlichen Bibliotheken diene nicht der Vermeidung erheblicher Schäden. Die Nutzer dieser Einrichtungen könnten sich auf deren Schließung an Sonn- und Feiertagen einstellen, indem sie ihre Vorbereitungen für die Gestaltung dieser Tage schon am
Samstag oder einem anderen arbeitsfreien Tag träfen. Auch die Ausnahme in
§ 1 Abs. 1 Nr. 10 BedGewV für Toto- und Lottogesellschaften diene nicht der
Vermeidung erheblicher Schäden. Würden Gewinner und Gewinnquoten um
einen Tag verzögert ermittelt und mitgeteilt, liege darin kein solcher Schaden.
Die Ausnahme in § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV zugunsten des Buchmachergewerbes sei nicht hinreichend bestimmt. Nach der Begründung für die Bedarfsgewerbeverordnung habe diese Ausnahme offenbar nur Pferderennen erfassen
sollen. Die Regelung sei jedoch nicht auf zertifizierte bzw. konzessionierte
Buchmacher beschränkt, die ausschließlich Pferdewetten abschließen und
7Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgt der Antragsgegner sein Begehren weiter, die Normenkontrollanträge abzulehnen: Die
Anträge seien unzulässig. Die Antragstellerin zu 1 sei nicht antragsbefugt. Es
sei ausgeschlossen, dass sie durch die angegriffenen Vorschriften in eigenen
Rechten, namentlich in ihrem Grundrecht auf Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3
GG in Verbindung mit Art. 140 GG, Art. 139 WRV verletzt werde. Der Sonnund Feiertagsschutz nach diesen Bestimmungen sei nicht funktional auf die
Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts der Koalitionsfreiheit
angelegt. Den Antragstellern zu 2 und zu 3 fehle die Prozessführungsbefugnis.
Ihnen seien kirchenrechtlich keine Aufgaben und damit korrespondierende
Rechte zugewiesen, die sich auf den Sonntagsschutz bezögen. Bis zum Ablauf
der Antragsfrist habe keine für die Antragstellung erforderliche Genehmigung
der Kirchenleitung vorgelegen. Eine Heilung dieses Mangels durch eine nachträgliche Genehmigung scheide aus. Das angefochtene Urteil sei nicht mit
Gründen versehen, soweit der Verwaltungsgerichtshof angenommen habe, die
Ausnahme zugunsten des Buchmachergewerbes in § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV
sei zu unbestimmt und deshalb unwirksam. Worin der Grund für die Unbestimmtheit liegen solle, sei nicht verständlich. In der Sache habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht angenommen, die Ausnahmen in § 1 Abs. 1 Nr. 4,
5 und 9 BedGewV verstießen gegen den Parlamentsvorbehalt. Der Gesetzgeber habe in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG alles Wesentliche für die Beantwortung der Frage geregelt, wann Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz
in Betracht kämen. Die Ausnahmen zugunsten der Videotheken, öffentlichen
Bibliotheken und Lotto- und Totogesellschaften dienten der Vermeidung erheblicher Schäden für die Belange der Verbraucher.
8Die Antragsteller wiederholen und vertiefen ihr bisheriges Vorbringen, namentlich ihre Ausführungen zu ihrer Antragsbefugnis.
9Der Vertreter des Bundesinteresses hebt hervor: Der Verwaltungsgerichtshof
überdehne die Anforderungen, die sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergäben. Der Gesetzgeber habe in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG alle abwägungserheblichen Gesichtspunkte sowie deren generelle Gewichtung klar benannt und damit alles Wesentliche für die Zulassung weiterer Ausnahmen von
dem grundsätzlichen Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonnund Feiertagen selbst geregelt.
10Die Revision des Antragsgegners ist nur zum Teil begründet.
11Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht die Normenkontrollanträge aller Antragsteller für zulässig gehalten. In der Sache ist das
angefochtene Urteil mit Bundesrecht vereinbar, soweit der Verwaltungsgerichtshof § 1 Abs. 1 Nr. 1 (Videotheken und öffentliche Bibliotheken) sowie § 1
Abs. 1 Nr. 10 BedGewV (Lotto- und Totogesellschaften) für ungültig erklärt hat.
Das angefochtene Urteil verletzt aber Bundesrecht, soweit der Verwaltungsgerichtshof § 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV (Brauereien und Betriebe zur Herstellung
von alkoholfreien Getränken oder Schaumwein sowie Betriebe des Großhandels), § 1 Abs. 1 Nr. 5 BedGewV (Fabriken zur Herstellung von Roh- und Speiseeis sowie Betriebe des Großhandels), § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV (Buchmachergewerbe) und § 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV (Dienstleistungsunternehmen zur
Entgegennahme von Aufträgen, Auskunftserteilung und Beratung per Telekommunikation - Callcenter) für ungültig erklärt hat. Hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 9
BedGewV ist das Urteil jedoch aus anderen Gründen im Ergebnis richtig. Ob
dies hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 BedGewV ebenfalls zutrifft, lässt sich
auf der Grundlage der bisherigen tatsächlichen Feststellungen nicht beurteilen.
Dagegen erweist sich das angefochtene Urteil hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 8
BedGewV auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig, ohne dass
insoweit weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich wären.
121. Die Anträge sind zulässig.
13a) Der Antragstellerin zu 1, der ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft,
fehlt weder die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO noch das
14aa) Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestimmungen der Bedarfsgewerbeverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmungen mit der Ermächtigungsgrundlage in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) vom
6. Juni 1994 (BGBl I S. 1170) nicht vereinbar sind. § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG ist auch den Interessen von Vereinen und Gewerkschaften zu dienen
bestimmt. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung sind in diesem Sinne drittschützend. Die begünstigte Gewerkschaft
kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen
eine auch sie schützende Rechtsnorm.
15§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG konkretisiert mit den Voraussetzungen, unter
denen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen ausnahmsweise beschäftigt werden dürfen, auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen
Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV ergibt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich
anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung
gesetzlich geschützt. Die Gewährleistung von Tagen der Arbeitsruhe und der
seelischen Erhebung ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz zu
stärken; sie konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen Grundrechten folgenden staatlichen Schutzpflichten (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember
2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <80 f.>). Der zeitliche Gleichklang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ist ein grundlegendes
Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens. Die
Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist dabei auch für die Rahmenbedingungen des Wirkens der politischen Parteien, der Gewerkschaften und sonstiger
Vereinigungen bedeutsam (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 a.a.O. S. 83).
Der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie
begründet ist (Art. 139 WRV), ist mithin auf die Stärkung des Schutzes derjenigen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe
und der seelischen Erhebung angewiesen sind (BVerfG, Urteil vom
1. Dezember 2009 a.a.O. S. 84). Mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkehrender Tage der Arbeitsruhe fördert und schützt die Sonn- und Feiertagsgarantie dabei nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit, sondern dient neben weiteren Grundrechten ebenso der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG), auch in
Gestalt der Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG), die sich so effektiver wahrnehmen lassen (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 a.a.O. S. 82).
16Rhythmisch wiederkehrende Tage der Arbeitsruhe und eine damit einhergehende regelmäßige Arbeitsruhe für alle fördern und erleichtern die Möglichkeit
des Einzelnen, sich in einem Verein oder einer Koalition zu gemeinsamem Tun
zusammenzufinden. Spiegelbildlich wird zugleich die Möglichkeit der Vereinigung selbst gefördert und erleichtert, ihren Zweck zu verwirklichen, der gerade
in der Organisation von gemeinschaftlich wahrzunehmenden Interessen besteht. Wenn der Vereinigung abgeleitet aus der Vereinigungsfreiheit eine Antragsbefugnis zugebilligt wird, wird ihr mithin, anders als der Antragsgegner
meint, nicht etwa erlaubt, die Rechte ihrer Mitglieder als eigene wahrzunehmen.
Sie nimmt vielmehr ein Recht wahr, das ihr selbst als Vereinigung zusteht.
17Zwar muss darüber hinaus die Vereinigung oder die Gewerkschaft durch die
angegriffene Rechtsnorm in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sein. Sie kann
eine Rechtsnorm nicht angreifen, wenn deren Anwendung sich nicht negativ auf
die Verwirklichung gerade ihrer Vereinigungsfreiheit auswirken kann. An dieser
Einschränkung scheitert die Antragsbefugnis der Antragstellerin indes nicht. Die
Bedarfsgewerbeverordnung gestaltet den Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe
im Dienstleistungsbereich aus, in dem die Antragstellerin tätig ist.
18bb) Der Antragstellerin fehlt nicht das Rechtsschutzinteresse.
19Das Erfordernis eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antragsbefugnis soll nur vermeiden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten
müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Maßgeblich ist, ob der
Antragsteller durch die von ihm angestrebte Nichtigerklärung der Norm seine
Rechtsstellung verbessern kann (Urteil vom 23. April 2002 - BVerwG 4 CN
3.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 156). Dies ist hier schon deshalb der Fall,
weil mit der Nichtigerklärung der angegriffenen Normen ein Eingriff in die
Grundrechte der Antragstellerin unterbliebe.
20b) Auch die Anträge der Antragsteller zu 2 und zu 3, der Evangelischen Dekanate Darmstadt-Stadt und Vorderer Odenwald, sind zulässig.
21aa) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind antragsbefugt. Sie können ebenfalls
geltend machen, die angegriffenen Normen verstießen gegen den auch für sie
drittschützenden § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG, der auf der Ebene des ein-
fachen Rechts den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag konkretisiert, der sich
für sie aus der Glaubensfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergibt.
22Entgegen den insoweit geäußerten Zweifeln des Antragsgegners sind die Dekanate nicht bloße übergeordnete Verwaltungsinstanzen oder Dachverbände,
die an dem eigentlichen religiösen Auftrag nicht teilhaben. Sie sind vielmehr in
ihrem Bereich Religionsgemeinschaften und Träger des Grundrechts aus Art. 4
Abs. 1 und 2 GG. Nach Art. 17 der Ordnung der Evangelischen Kirche in
Hessen und Nassau (Kirchenordnung - KO) in der Fassung vom 20. Februar
2010, Amtsblatt der Evangelischen Kirche in Hessen und Nassau (ABl) 2010
S. 118, hat das Dekanat den Auftrag, das kirchliche Leben in der Region zu
gestalten und so das Evangelium in seinem Bereich zu bezeugen. Es dient der
Erfüllung gemeinsamer Aufgaben, der Förderung der Zusammenarbeit und dem
missionarischen Wirken in der Welt. Das Dekanat trägt Verantwortung für die
Entwicklung der kirchlichen Handlungsfelder in seinem Gebiet und fördert neue
kirchliche Arbeit in seinem Gebiet.
23bb) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind nach § 61 Nr. 1 VwGO fähig, am Verfahren beteiligt zu sein. Sie sind juristische Personen in der Gestalt von Körperschaften des öffentlichen Rechts.
24Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in Auslegung und Anwendung irrevisiblen
Rechts festgestellt. Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes zu dem Vertrag des Landes
Hessen mit den Evangelischen Kirchen in Hessen vom 10. Juni 1960
(GVBl I S. 54) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 4 dieses Vertrages sind die Kirchen, die Kirchengemeinden und die aus ihnen gebildeten Verbände Körperschaften des öffentlichen Rechts. Nach Art. 16 Satz 1 KO werden die Dekanate
aus den Kirchengemeinden eines zusammengehörenden Gebietes gebildet.
Hieraus hat der Verwaltungsgerichtshof geschlossen, dass die Dekanate Körperschaften des öffentlichen Rechts sind. An die Auslegung irrevisiblen Rechts
durch den Verwaltungsgerichtshof ist das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsgericht auch dann gemäß § 173 Satz 1 VwGO, § 560 ZPO gebunden, wenn
das irrevisible Recht Normen der Verwaltungsprozessordnung ergänzt, welche
von Amts wegen zu prüfende Sachurteilsvoraussetzungen regeln (Urteil vom
1. Juli 1988 - BVerwG 4 C 15.85 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 69).
25cc) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind prozessführungsbefugt.
26Die Prozessführungsbefugnis setzt voraus, dass der Antragsteller prozessual
berechtigt ist, im eigenen Namen (also nicht als Vertreter eines anderen) den
von ihm geltend gemachten Anspruch alleine (als alleiniger potentieller Rechtsinhaber) geltend zu machen. Die Prozessführungsbefugnis kann fehlen, wenn
jemand ein Recht im eigenen Namen geltend macht, das nicht ihm oder ihm nur
gemeinsam mit anderen zusteht.
27Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind befugt, über das von ihnen behauptete
Recht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG einen Prozess im eigenen Namen zu führen.
Daran ändert sich nichts dadurch, dass Beschlüsse des Dekanatssynodalvorstands über die Erhebung einer Klage vor einem staatlichen Gericht nach § 26
Abs. 3 Buchst. b der Dekanatssynodalordnung (DSO) vom 26. November 2003
(ABl 2004, 87) der Genehmigung durch die Kirchenverwaltung bedürfen und
erst mit deren Erteilung wirksam werden. Die Vorschrift beschränkt nicht die
Befugnis des Dekanatssynodalvorstands, das Dekanat nach außen wirksam zu
vertreten. Diese Befugnis ist anderweit in § 24 DSO geregelt. Ebenso wie die
weiteren Genehmigungsvorbehalte in § 26 Abs. 3 DSO räumt die Vorschrift der
Kirchenverwaltung als Aufsichtsbehörde ein Kontrollrecht bei als wichtig angesehenen Vorgängen ein. Sie betrifft damit nur die interne Willensbildung. Das
gerichtlich geltend gemachte Recht steht aber weiterhin allein den Antragstellern zu. Dass ihre interne Willensbildung vor Antragstellung an einem Mangel
litt, nimmt ihnen nicht die Prozessführungsbefugnis.
28Aus diesem Grund kann offenbleiben, ob eine Genehmigung, die erst nach Ablauf der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erteilt wird, sich noch auf die
Zulässigkeit des Antrags auswirken könnte oder ob dies ausgeschlossen ist,
weil die Antragsfrist eine Ausschlussfrist ist.
292. Die Normenkontrollanträge sind begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 1 BedGewV
die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in Videotheken
und öffentlichen Bibliotheken zulässt. Insoweit ist die Verordnung von der Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG nicht gedeckt.
30a) Entgegen der Auffassung der Antragsteller folgt dies allerdings (weder hier
noch bei den weiteren Bestimmungen der Verordnung) nicht bereits daraus,
dass § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG Ausnahmen nur für Betriebe zulasse,
der Antragsgegner aber Ausnahmen für Bereiche zugelassen habe.
31§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG ermächtigt zum Erlass einer Rechtsverordnung und damit zum Erlass genereller Regelungen. Der Verordnungsgeber soll
nicht für einzelne konkrete Betriebe Ausnahmen zulassen, sondern muss die
Betriebe nach Branchen oder Tätigkeitsfeldern abstrakt umschreiben. Wenn er
dabei von „Bereichen“ spricht, weicht er mit dieser Wortwahl nicht von der Ermächtigungsgrundlage ab.
32b) Jedoch liegen die Voraussetzungen der Ermächtigung nicht vor. Nach § 13
Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a und Abs. 2 Satz 1 ArbZG können die Landesregierungen
über die Ausnahmen in § 10 ArbZG hinaus durch Rechtsverordnung weitere
Ausnahmen von dem Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonnund Feiertagen zur Vermeidung erheblicher Schäden unter Berücksichtigung
des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe für Betriebe
zulassen, in denen eine solche Beschäftigung zur Befriedigung täglicher oder
an diesen Tagen besonders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich ist.
33Die Beschäftigung von Arbeitnehmern in Videotheken und öffentlichen Bibliotheken an Sonn- und Feiertagen ist nicht erforderlich, um an diesen Tagen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen und anderenfalls eintretende erhebliche Schäden zu vermeiden.
34aa) Es besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen einerseits den
Gründen, aus denen eine Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Fei-
ertagen ausnahmsweise zugelassen werden darf, und andererseits den Schäden, deren Vermeidung die Zulassung einer Ausnahme dienen soll. Die Schäden bestehen darin, dass Bedürfnisse der Bevölkerung nur unzureichend befriedigt werden. Zu diesen Bedürfnissen gehören auch solche, welche die Möglichkeit betreffen, die Freizeit an Sonn- und Feiertagen nach eigenen Vorstellungen zu nutzen. Wird die Freizeitgestaltung jedenfalls für beachtliche Teile
der Bevölkerung beeinträchtigt, kann dies einen Schaden darstellen, zu dessen
Vermeidung eine Ausnahme zugelassen werden kann. Dass von der Ermächtigung (nur) zur Vermeidung erheblicher Schäden Gebrauch gemacht werden
darf, steuert dabei ebenso wie die vorgeschriebene Berücksichtigung des
Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe die Anforderungen, die an Bedeutung und Gewicht des Bedürfnisses zu stellen sind, dessen
sonst unterbleibende Befriedigung die Zulassung einer Ausnahme vom Beschäftigungsverbot rechtfertigen soll. Im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG „erforderlich“ ist die Befriedigung täglich oder an diesen Tagen besonders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung nur, wenn ihr Unterbleiben
einen erheblichen Schaden darstellt. Insoweit hat der Gesetzgeber den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers bei der Auswahl der Bedürfnisse eingeschränkt, deren Befriedigung eine Ausnahme rechtfertigen soll.
35bb) Bedürfnisse der Bevölkerung, die an Sonn- und Feiertagen besonders hervortreten, sind insbesondere solche, die der Freizeitgestaltung dienen. Der
Schutz der Sonn- und Feiertage nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139
WRV ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonnund Feiertage beschränkt. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der
persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und
Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit,
insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen
Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Die Bürger sollen sich an
Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als
Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember
2009 a.a.O. S. 85 f.).
36Videotheken ermöglichen der Bevölkerung, die Freizeit zu gestalten, indem sie
Bildträger, wie Videokassetten und DVD, aber auch Computerspiele vermieten.
Sonn- und Feiertage bieten die nötige Zeit und Muße, um sich Filme eigener
Wahl, also unabhängig vom jeweiligen Angebot der Lichtspieltheater und des
Fernsehens, anzusehen. Jedoch ist es nicht erforderlich, Videotheken auch an
Sonn- und Feiertagen offenzuhalten, damit dieses Bedürfnis befriedigt werden
37Bildträger, wie DVD, können ebenso wie Computerspiele werktags zum Gebrauch an Sonn- oder Feiertagen gemietet werden. Wer an Sonn- und Feiertagen eine DVD oder ein Computerspiel verwenden will, muss seinen Bedarf an
einem der vorangehenden Werktage decken oder etwa von der Vorführung von
Filmen an dem folgenden Sonntag oder Feiertag absehen (vgl. hierzu bereits:
(Urteil vom 19. April 1988 - BVerwG 1 C 50.86 - BVerwGE 79, 236 <242>).
38Der Verordnungsgeber kann zwar bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter
im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Es
mag sein, dass es inzwischen in weiten Kreisen der Bevölkerung als ein Mangel
empfunden wird, wenn der spontane Wunsch, sich einen bestimmten Film anzusehen, nicht sogleich erfüllt werden kann. Insbesondere über das Internet
lassen sich solche Wünsche ohne Aufschub realisieren. Dadurch mag die Einstellung der Bevölkerung weithin geprägt sein, die eine sofortige Verfügbarkeit
von Angeboten voraussetzt und erwartet (so im Ergebnis: SächsVerfGH, Urteil
vom 21. Juni 2012 - Vf. 77-II-11 A - NVwZ-RR 2012, 873 <879>).
39Ein alltäglich zu befriedigendes Erwerbsinteresse potenzieller Kunden genügt
jedoch grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar
verankerten Schutz der Sonn- und Feiertage zu rechtfertigen. Er muss nicht
allein deshalb zurückstehen, weil die Kunden ihren an Sonn- oder Feiertagen
bestehenden Bedarf etwa an DVD-Filmen zwar an Werktagen decken könnten,
ihn aber nicht an diesen Tagen, sondern aufgrund eines spontanen Entschlusses an Sonn- oder Feiertagen decken wollen. Es tritt unter Berücksichtigung
des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe kein erheblicher Schaden im Sinne der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ein, wenn
Wünsche nach einer bestimmten Freizeitgestaltung nur durch vorausschauende
Planung realisiert werden können.
40cc) Aus denselben Gründen ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonnund Feiertagen in öffentlichen Bibliotheken nicht erforderlich, um an diesen Tagen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen. Für
wissenschaftliche Präsenzbibliotheken gilt ohnedies eine Ausnahme bereits
aufgrund von § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG.
413. Die Normenkontrollanträge sind ferner begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 10
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Lotto- und Totogesellschaften mit der elektronischen Geschäftsabwicklung zulässt. Auch insoweit ist die Verordnung von der Ermächtigungsgrundlage des
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG nicht gedeckt.
42Lotto- und Totospielen mag als Freizeitaktivität den Sonn- und Feiertagen zugeordnet werden können. Die Entgegennahme von Spielscheinen ist jedoch
nicht erfasst. Abwicklung meint die Arbeiten nach der Ermittlung des Ergebnisses. Die Kabinettsvorlage begründet die Regelung damit, in der Bevölkerung
bestehe ein dringendes Informationsbedürfnis für die zeitnahe Auswertung von
Lotto- und Totoergebnissen. Allerdings ist nicht erkennbar, dass ein Aufschub
der Abwicklung des Spiels, also die Mitteilung des Ergebnisses einschließlich
einer Gewinnquote, nicht auch auf die folgenden Werktage verschoben werden
kann. Auch insoweit ist die sofortige Befriedigung des Informationsbedürfnisses
nicht in einer Weise dringend, dass durch seinen Aufschub das Freizeitvergnügen erheblichen Schaden nimmt.
434. Die Normenkontrollanträge sind begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV
die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in Dienstleis-
tungsunternehmen mit der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftserteilung und der Beratung per Telekommunikation (Callcentern) zulässt.
44a) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist diese Ausnahme
allerdings nicht schon deshalb von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt,
weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit nur durch den parlamentarischen Gesetzgeber hätte getroffen werden dürfen. Mit dieser Begründung verletzt das angefochtene Urteil vielmehr Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
45aa) Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,
und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Im grundrechtsrelevanten
Bereich bedeutet wesentlich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der
Grundrechte“ (vgl. im Einzelnen: BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR
1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251>).
46bb) Gemessen hieran hatte nicht der (Bundes-)Gesetzgeber selbst zu entscheiden, ob für die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Callcentern eine Ausnahme zugelassen werden soll. Er durfte diese Entscheidung vielmehr dem Verordnungsgeber überlassen. Was für die Wahrung des
Sonn- und Feiertagsschutzes und die Schutzpflichten für dadurch konkretisierte
Grundrechte wesentlich ist, hat der Gesetzgeber im Arbeitszeitgesetz geregelt.
Er hat festgelegt, dass das Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an
Sonn- und Feiertagen die Regel ist, eine solche Beschäftigung nur als Ausnahme zugelassen werden kann. Er hat in § 13 Abs. 1 ArbZG festgelegt, welche gegenläufigen Belange hinreichendes Gewicht haben, um eine Ausnahme
zu rechtfertigen, in Nr. 2 Buchst. a die Befriedigung von täglichen oder an Sonnund Feiertagen besonders hervortretenden Bedürfnissen der Bevölkerung. Er
hat hierzu weitere Voraussetzungen festgelegt, welche die Durchbrechung des
Sonn- und Feiertagsschutzes als Ausnahme sichern.
47Auf die Zahl der Betroffenen allein kommt es dabei nicht an. Maßgeblich ist, ob
das mit der Ausnahme verfolgte Ziel ein solches Gewicht hat, das auch die Be-
schäftigung einer großen Zahl von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen gerechtfertigt erscheint, und ob die Beschäftigung an Sonn- und Feiertagen ihren
Ausnahmecharakter behält. Die hierfür notwendigen Vorgaben hat der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber durch die begrenzenden Voraussetzungen der
Ermächtigung gemacht.
48cc) Unzutreffend ist die weitere Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Ermächtigung zu Gunsten der Landesregierung lasse nur Annahmen zu, durch
welche einem Regelungsbedürfnis regionaler Art Rechnung getragen werden
49Zwar enthält die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu § 13
Abs. 2 ArbZG die Bemerkung, eine Landesverordnung komme insbesondere
dann in Frage, wenn das Regelungsbedürfnis regionaler Art sei (BTDrucks
12/5888 S. 30). Schon diese Bemerkung bringt nicht zum Ausdruck, dass der
Bundesgesetzgeber die Ermächtigung zu Gunsten der Landesregierungen auf
Regelungsbedürfnisse regionaler Art hat begrenzen wollen. Erst Recht hat eine
solche Begrenzung im Normtext keinen Anhalt gefunden. Der Gesetzgeber hat
in erster Linie die Bundesregierung zum Erlass der Rechtsverordnung nach
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG ermächtigt und die Landesregierungen nur,
soweit die Bundesregierung von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch macht.
In diesem Fall können die Landesregierungen „entsprechende Bestimmungen“
erlassen. Daraus ergibt sich, dass die Regelungskompetenz der Landesregierungen inhaltlich nicht eingeschränkt ist, sondern sie ihnen in demselben Umfang übertragen wird, wie sie der Bundesregierung zusteht.
50dd) Eine fehlende Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers kann ferner nicht
daraus hergeleitet werden, dass dem Gesetzgeber - wie der Verwaltungsgerichtshof meint - bei der Neufassung des Arbeitszeitgesetzes, jedenfalls bei
späteren Änderungen dieses Gesetzes, bekannt war, dass Callcenter auch an
Sonn- und Feiertagen auf unterschiedlichen - nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs: zweifelhaften - Grundlagen tätig waren. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs trägt die Schlussfolgerung nicht, wenn
der Gesetzgeber gleichwohl in den Katalog des § 10 ArbZG keine Ausnahme
zu Gunsten von Callcentern aufgenommen habe, habe er damit zugleich die
Wertung getroffen, insoweit überwiege der Sonntagsschutz die Belange der
Betriebe und der Bevölkerung, die ihre Dienstleistungen nachfrage.
51Dass der Gesetzgeber in möglicher Kenntnis der Verhältnisse Callcenter nicht
mit einer eigenen gesetzlichen Ausnahme bedacht hat, stellt kein beredtes
Schweigen dar. Der Gesetzgeber kann von einer gesetzlichen Regelung allein
deshalb Abstand genommen haben, weil er die Regelung dieses Sachverhalts
beispielsweise wegen dessen geringerer Bedeutung dem Verordnungsgeber
überlassen wollte.
52b) Das angefochtene Urteil erweist sich jedoch aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. a ArbZG für die Zulassung einer Ausnahme sind nicht erfüllt. Weitere tatsächliche Feststellungen sind hierfür nicht erforderlich. Der Senat kann
deshalb insoweit in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
53§ 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV erfasst zum einen Dienstleistungsunternehmen, die
als Dienstleister für andere Unternehmen per Telekommunikation Aufträge entgegennehmen, Auskünfte erteilen und beraten. Er erfasst zum anderen Dienstleistungsunternehmen, die durch eigene Beschäftigte bezogen auf ihre eigenen
Dienstleistungen solche Leistungen anbieten. In beiden Fällen ist nicht weiter
eingegrenzt, in welchen Branchen oder Tätigkeitsfeldern diese Leistungen sollen erbracht werden dürfen.
54Mit diesem Inhalt ist die Norm mit der Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar.
Ob die engen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind, lässt
sich angesichts der Weite der Ausnahme und der damit einhergehenden mangelnden Voraussehbarkeit der erfassten Branchen und Tätigkeitsfelder nicht
prüfen. Es ist jedoch ausgeschlossen, dass der Betrieb von Callcentern gleichgültig in welcher Branche oder für welche Tätigkeitsfelder stets erforderlich ist,
um tägliche oder an Sonn- und Feiertagen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen.
55Unter den Branchen, für die Callcenter tätig sind, sind auch solche, bei denen
eine Ausnahme vom Verbot der Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonnund Feiertagen mit der Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar ist. Dazu gehört namentlich der Versandhandel, für den insbesondere der Antragsgegner
aufgrund eines gewandelten Verbraucherverhaltens ein Bedürfnis der Bevölkerung an der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftserteilung und der
Beratung an Sonn- und Feiertagen per Telekommunikation annehmen möchte.
Zwar mag die Muße eines Sonn- und Feiertags vermehrt auch dazu genutzt
werden, die Angebote des Versandhandels in Ruhe zu sichten und überlegte
Kaufentscheidungen vorzubereiten. Jedoch ist die Erfüllung eines Erwerbswunsches durch Abgabe eines Auftrags, gegebenenfalls nach vorheriger Einholung
zusätzlicher Auskünfte oder weiterer Beratung auch an den folgenden Werktagen ohne Weiteres möglich. Das Bedürfnis nach weiteren Auskünften, nach
Beratung oder Erteilung eines Auftrags muss nicht sofort befriedigt werden.
Diese Tätigkeiten sind eng der werktäglichen Geschäftigkeit und den alltäglichen Erwerbswünschen zuzurechnen. Ihr Aufschub ist hinzunehmen; eine erhebliche Einbuße des Freizeitwerts ist mit ihm nicht verbunden.
56Allenfalls für einzelne Branchen mag es vorstellbar sein, dass angesichts eines
gewandelten Verbraucherverhaltens oder aus anderen Gründen an Sonn- und
Feiertagen ein Bedürfnis nach Entgegennahme von Aufträgen, nach Auskunftserteilung und Beratung per Telekommunikation besteht, welches auch
unter Berücksichtigung des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe eine Beschäftigung von Arbeitnehmern in Callcentern als erforderlich erscheinen lässt. Mangels jeden Anhaltspunktes im Normtext ist es den
Gerichten aber verwehrt, selbst einen eigenen Katalog zulässiger Felder für
eine Betätigung von Callcentern an Sonn- und Feiertagen aufzustellen, um die
Norm zumindest teilweise aufrechtzuerhalten. Soweit über Callcenter Dienste
abgewickelt werden, die an Sonn- und Feiertagen erreichbar sein müssen, um
sonst eintretende erhebliche Schäden an Rechtsgütern zu verhindern, bedarf
es einer übergangsweisen Aufrechterhaltung der Norm nicht. Nach § 10 Abs. 1
Nr. 1 ArbZG dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen in Notdiensten beschäftigt werden. Die Vorschrift ist weit auszulegen. Sie erfasst alle Dienstleis-
tungen und Tätigkeiten zur Hilfeleistung, wie Schlüsseldienste, Reparaturnotdienste und Sperrannahmedienste der Banken und Kreditkartenunternehmen.
Dies gilt unabhängig davon, ob diese Dienste in den Unternehmen selbst oder
über ausgelagerte Callcenter erreichbar sind.
575. Ob die Normenkontrollanträge begründet sind, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 4
Brauereien, Betrieben zur Herstellung von alkoholfreien Getränken oder
Schaumwein sowie in Betrieben des Großhandels zulässt, kann der Senat nicht
58a) Insoweit verletzt der Verwaltungsgerichtshof aus den dargelegten Gründen
mit seiner Annahme Bundesrecht, diese Ausnahme sei schon deshalb nicht von
der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit nur
durch den parlamentarischen Gesetzgeber hätte getroffen werden dürfen.
59b) Das angefochtene Urteil erweist sich nicht schon deshalb aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig, weil - wie die Antragsteller geltend gemacht haben -
die Verordnung (insgesamt und deshalb auch bezogen auf diese Regelung)
dem Abwägungsgebot nicht genügt und aus diesem Grund unabhängig davon
ungültig ist, ob die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG für
die in Rede stehende Ausnahme vorgelegen haben.
60Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann in der Regel nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden. Der parlamentarische Gesetzgeber leitet im Rahmen seiner Verordnungsermächtigung eigene Gestaltungsfreiräume an den Verordnungsgeber weiter. Mit der Rechtssetzung durch Verordnung sind vorbehaltlich gesetzlicher Beschränkungen die Bewertungsspielräume verbunden, die sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst zustehen. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs
des Normgebers setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine besonders
ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind. Sind solche - wie hier - nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit
Mängeln im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (Urteil vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C
19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16).
61c) Ob das angefochtene Urteil sich deshalb aus anderen Gründen im Ergebnis
als richtig erweist, weil die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG für die Zulassung einer Ausnahme nicht erfüllt sind, kann der Senat
mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht beurteilen. Insoweit
muss die Sache zur weiteren Klärung des Sachverhalts an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
62Auf der bisherigen Tatsachengrundlage lässt sich weder feststellen noch ausschließen, dass die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen
in Brauereien, Betrieben zur Herstellung von alkoholfreien Getränken oder
Schaumwein sowie in Betrieben des Großhandels erforderlich ist, um tägliche
oder an diesen Tagen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung
63aa) Allerdings liegt auf der Hand, dass Getränke nicht erst an Sonn- und Feiertagen produziert werden und zur Verfügung stehen, um Bedürfnisse der Endverbraucher noch am selben Tag zu befriedigen. Soweit es um Brauereien und
Betriebe zur Herstellung von alkoholfreien Getränken und Schaumwein geht,
kann nur die Tatbestandsvariante in Betracht kommen, dass die Beschäftigung
der Arbeitnehmer (auch) an Sonn- und Feiertagen für die Befriedigung täglicher
Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich ist. § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG
verlangt in dieser Variante („täglicher Bedarf“) nicht, dass durch die Beschäftigung an dem Sonntag ein Bedarf an demselben Sonntag befriedigt wird.
64Dabei kann unterstellt werden, dass ein tägliches Bedürfnis an Brauereierzeugnissen und alkoholfreien Getränken vorhanden ist. Regelmäßig wird allerdings
die Befriedigung dieses Bedürfnisses keine Produktion auch an Sonn- und Feiertagen erfordern, sondern durch den Ausstoß an Getränken an den übrigen
Tagen gedeckt werden können. Soweit § 1 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. a und b
BedGewV eine Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen nur
in der Zeit vom 1. April bis zum 31. Oktober des Jahres zulässt, darf die Vorschrift ferner nicht dahin missverstanden werden, dass in dieser Zeit durchgängig an jedem Sonn- und Feiertag die Beschäftigung von Arbeitnehmern zulässig
ist. Die Inanspruchnahme dieser Ausnahme steht unter dem allgemeinen Vorbehalt in § 1 Abs. 1 BedGewV, dass die Arbeiten nicht an Werktagen durchgeführt werden können. Dies kann allenfalls in Spitzenzeiten der Nachfrage zutreffen, also insbesondere im Sommer bei länger anhaltenden Hitzeperioden, wenn
etwa die Produktion aus den Zeiten geringerer Nachfrage und eine insoweit
mögliche Lagerhaltung nicht mehr ausreicht, auch den jetzt erhöhten Bedarf zu
decken, und die Kapazitäten der Getränkehersteller aus nachvollziehbaren wirtschaftlichen Gründen nicht auf einen solchen Spitzenbedarf ausgerichtet sind.
Sie könnten deshalb in derartigen Spitzenzeiten auf eine Produktion rund um
die Woche angewiesen sein, um den dann täglich gegebenen erhöhten Bedarf
auch (zeitversetzt zur Produktion) täglich decken zu können.
65bb) Soweit die Ausnahme sich auf Betriebe des Großhandels bezieht (§ 1
Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c BedGewV), kommt als Grundlage der Regelung nur die
Tatbestandsalternative in Betracht, dass die Belieferung der Kundschaft zur
Befriedigung von Bedürfnissen dient, die an Sonn- und Feiertagen besonders
66Für die Befriedigung der täglichen Bedürfnisse ist eine Ausnahme nicht erforderlich. Außerhalb der Sonn- und Feiertage werden die Bedürfnisse der Bevölkerung nach einer Versorgung mit Getränken in erster Linie über Verkaufsstellen befriedigt. Für ihre Belieferung ist der Großhandel nicht auf die Sonn- und
Feiertage angewiesen. Selbst ein größerer Absatz von Getränken am Wochenende kann durch eine Belieferung am frühen Montag ausgeglichen werden.
67An Sonn- und Feiertagen treten Bedürfnisse der Bevölkerung an Erzeugnissen
der Brauereien, an alkoholfreien (Erfrischungs-)Getränken und an Schaumwein
besonders hervor in Restaurants, Ausflugslokalen und an diesen Tagen geöffneten Vergnügungsstätten. Restaurants können sich grundsätzlich an Werktagen ausreichend eindecken. Die Ermächtigung des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG dient nicht dazu, Fehldispositionen einzelner Unternehmen auszugleichen (zutreffend: Richardi/Annuß, NZA 1999, 953 <956>). Dass eine Belieferung dieser Kunden des Großhandels an Sonn- und Feiertagen über den Ausgleich von Fehldispositionen hinaus erforderlich ist, die Bedürfnisse der Bevölkerung dort zu befriedigen, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt.
Auch insoweit ist dem Senat eine abschließende Entscheidung nicht möglich.
686. Ob die Normenkontrollanträge begründet sind, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 5
Fabriken zur Herstellung von Roh- und Speiseeis sowie in Betrieben des Großhandels mit diesen Erzeugnissen zulässt, kann der Senat ebenfalls nicht abschließend entscheiden.
69Auch insoweit verletzt der Verwaltungsgerichtshof aus den dargelegten Gründen mit seiner Annahme Bundesrecht, diese Ausnahme sei schon deshalb nicht
von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit
nur durch den parlamentarischen Gesetzgeber hätte getroffen werden dürfen.
Ob die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG für die Zulassung dieser Ausnahme erfüllt sind und das angefochtene Urteil sich deshalb
aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist, kann der Senat mangels
ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht entscheiden. Insoweit muss
die Sache aus den ebenfalls bereits dargelegten Gründen zur weiteren Klärung
des Sachverhalts an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden.
707. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 8
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen im
Buchmachergewerbe zur Annahme von Wetten für Veranstaltungen zulässt.
Insoweit ist die Verordnung von der Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. a ArbZG gedeckt.
71a) Mit seiner gegenteiligen Annahme verletzt der Verwaltungsgerichtshof Bundesrecht.
72aa) Entgegen der Rüge des Antragsgegners leidet das angefochtene Urteil insoweit nicht an einem Verfahrensfehler im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO. Die
Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs genügen dem formalen Begründungserfordernis (zu ihm etwa: Beschluss vom 4. Dezember 1998 - BVerwG
8 B 187.98 - Buchholz 310 § 6 VwGO Nr. 1). Es ist erkennbar, mit welchen
Überlegungen der Verwaltungsgerichtshof zu seiner Annahme gelangt ist, § 1
Abs. 1 Nr. 8 BedGewV sei zu unbestimmt. Er hat der Begründung des Entwurfs
der Rechtsverordnung entnommen, der Verordnungsgeber habe mit dieser
Norm eine Ausnahme zu Gunsten der Buchmacher auf Pferderennbahnen für
Rennen an Sonn- und Feiertagen schaffen wollen. Der Verwaltungsgerichtshof
hat dem Wortlaut der Norm eine so eingeschränkte Ausnahme aber nicht entnehmen können und deshalb gemeint, der Verordnungsgeber habe seinen Regelungswillen nicht hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht. Aus diesen
Überlegungen mag sich eine Unbestimmtheit der Norm nicht ergeben können.
Das begründet aber keinen formalen Mangel im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO.
73bb) Bundesrecht verletzt aber die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, § 1
Abs. 1 Nr. 8 BedGewV sei nicht hinreichend bestimmt. Die Norm mag auslegungsbedürftig sein, sie ist aber auch auslegungsfähig.
74Nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV dürfen Arbeitnehmer im
Buchmachergewerbe nicht schlechthin an Sonn- und Feiertagen beschäftigt
werden, sondern nur zur Entgegennahme von Wetten für Veranstaltungen. Dabei kann es sich nur um solche Veranstaltungen handeln, die an diesem Tage
stattfinden und für die sich deshalb aus anderen Vorschriften ergeben muss,
dass sie an diesen Tagen etwa aus Gründen der Freizeitgestaltung der Bevölkerung auch stattfinden dürfen (hierzu: § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG). Ferner ergibt
sich aus der Bezugnahme auf Veranstaltungen zugleich, dass die Wetten nur
an der Stätte der Veranstaltung entgegen genommen werden dürfen. Erfasst
werden damit insbesondere Rennsportveranstaltungen, etwa auf Pferderennbahnen.
75b) In dieser Auslegung ist § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Bei der Annahme von Wetten für Veranstaltungen am Ver-
anstaltungsort handelt es sich um einen spezifischen Sonn- und Feiertagsbedarf, der als Bestandteil des Freizeiterlebnisses aus der Situation geboren ist
und, um nicht den Freizeitgenuss insgesamt zu gefährden, nur an Ort und Stelle befriedigt werden kann (zutreffend: Richardi/Annuß, a.a.O.).
76Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1
GKG. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens waren insgesamt sechs selbständig zu beurteilende Ausnahmen vom Beschäftigungsverbot, die jeweils eigene Rechtsnormen und einen je eigenen Verfahrensgegenstand bilden. Der
Senat hat für jede angegriffene Rechtsnorm den Auffangwert von 5 000 € angesetzt.