Source: https://www.diritto.it/criterio-dell-offerta-economicamente-piu-vantaggiosa-possono-essere-ammesse-le-offerte-che-non-prevedono-un-costo-per-alcune-voci-del-tipo-per-la-concessione-in-uso-della-strumentazione-e-pe/
Timestamp: 2018-02-24 00:11:29+00:00
Document Index: 62545131

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 83', 'art. 41', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 41', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 81', 'art. 89', 'art. 41', 'art. 83', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 23', 'art. 2']

Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: possono essere ammesse le offerte che non prevedono un costo per alcune voci del tipo “per la concessione in uso della strumentazione e per i servizi di assistenza tecnica, addestramento del personale,
In assenza di espresse previsioni di segno contrario contenute nella lex specialis i concorrenti ad una pubblica gara ben possono indicare, in relazione ad alcune voci a base d’asta, un prezzo pari a zero, perché lo stesso pur sempre costituisce valida espressione di una proposta economica, peraltro particolarmente conveniente per la stazione appaltante, cui resterà semmai la possibilità di verificare la congruità complessiva dell’offerta in chiave di possibile anomalia
Merita di essere segnalata la sentenza numero 3645 del 3 dicembre 2007 emessa dal Tar Piemonte, Torino per alcuni importanti passaggi in essa contenuti
<Orbene nel caso di specie la lex specialis di gara non conteneva espressi divieti riguardo ad una siffatta formulazione dell’offerta – non potendosi certamente considerare preclusiva la previsione, di cui all’art. 2, lett. a), del Capitolato speciale d’appalto, ove si citava, tra gli elementi dell’offerta, il “costo annuo della strumentazione”, posto che tale espressione è perfettamente compatibile con una formulazione dell’offerta in termini di prezzo zero – e, tuttavia, la stazione appaltante ha proceduto all’immediata esclusione della società ricorrente, che un tale prezzo aveva offerto riguardo all’utilizzo della strumentazione ed alle altre voci alla stessa correlate: tale esclusione è, pertanto, avvenuta, al di fuori delle previsioni contenute nella lex specialis di gara.
Deve, inoltre, rilevarsi, come la richiesta economica avanzata dalla Società A. ALFA S.p.A., pur essendo la più conveniente sul piano del merito tecnico, sia poi risultata complessivamente la più alta, tenendo conto anche del costo indicato per i reagenti, per cui neppure avrebbe potuto ipotizzarsi un giudizio di anomalia dell’offerta, peraltro neppure avviato dalla stazione appaltante, il che conferma l’illegittimità del provvedimento di esclusione>
In merito alla richiesta di risarcimento danni però:
<Non meritano accoglimento, infine, la domanda di risarcimento del danno e quella di accertamento e declaratoria dell’inefficacia, nullità o annullamento del contratto di appalto – entrambe contenute sia nel ricorso che nei motivi aggiunti – la prima perché attraverso la sua riammissione alla gara, che la stazione appaltante dovrà disporre in esecuzione della presente sentenza, la società ricorrente ben potrà far valere le proprie aspettative di aggiudicazione, la seconda perché allo stato il contratto di appalto non risulta essere stato stipulato>
Sul ricorso n. 724/2007, proposto dalla Società A. ALFA S.p.a., in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore Ing. Antonio ALFA, con sede legale in Milano, Corso Garibaldi n. 72/1, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Sciolla e Sergio Viale, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Torino, via Filangieri, 5;
l’Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Roberta Bonavia, Beatrice Morani,Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio eletto presso lo studio di questi ultimi in Torino, via S. Francesco D’Assisi, 14;
Società BETA Medical Solutions Diagnostics S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Rinaldo Bonatti, Stefano Bonatti e Claudio Vivani, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Torino, c.so Duca degli Abruzzi, 15;
previ i provvedimenti cautelari di cui infra
– del provvedimento in data 24/04/2007 prot. n. 0018150 a firma del Direttore S.C. Provveditorato – Economato dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, con il quale è stata dichiarata l’invalidità dell’offerta della ricorrente per il lotto n. 4 del pubblico incanto per la fornitura triennale di sistemi analitici completi per l’esecuzione di esami di laboratorio analisi chimico-cliniche e microbiologia;
– del provvedimento, non noto alla ricorrente perché giammai comunicato, di aggiudicazione del pubblico incanto per la fornitura triennale di sistemi analitici completi per l’esecuzione di esami di laboratorio analisi chimico – cliniche e microbiologia, lotto n. 4 sistema completo per l’esecuzione di emogasanalisi, a favore della seconda classificata nella graduatoria provvisoria;
nonché ancora per l’accertamento
e/o la declaratoria di nullità, e/o l’annullamento e/o
la declaratoria di inefficacia
del contratto d’appalto, medio tempore, eventualmente stipulato tra l’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino e l’aggiudicataria definitiva del lotto n. 4,
del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni patiti e patiendi in conseguenza della mancata aggiudicazione definitiva del lotto n. 4 del pubblico incanto predetto, sia in forma specifica e sia, in via subordinata, per equivalente pecuniario in relazione al periodo di fornitura non eseguito dalla ricorrente;
nonché ancora per l’annullamento
degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento, e per ogni ulteriore consequenziale statuizione a norma di legge.
Sui motivi aggiunti notificati in data 3 luglio 2007,
per l’annullamento, previ i provvedimenti cautelari di cui infra
– della deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino n. 432 del 04/06/2007, conosciuta in data 19/06/2007, con la quale è stata dichiarata l’invalidità dell’offerta della ricorrente per il lotto n. 4 del pubblico incanto per la fornitura triennale di sistemi analitici completi per l’esecuzione di esami di laboratorio analisi chimico-cliniche e microbiologia ed è stata disposta l’aggiudicazione del medesimo lotto n. 4 alla Soc. BETA Medical Solutions Diagnostics s.r.l.;
– degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del relativo procedimento ed in particolare della proposta del Direttore della S.C. Provveditorato-Economato dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, prodromica alla deliberazione del Direttore Generale n. 432 in data 04/06/2007;
la declaratoria di inefficacia,
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società BETA Medical Solutions Diagnostics Srl;
Vista l’ordinanza di questa Sezione 11 luglio 2007, n. 372.
Viste le memorie della parti e tutti gli atti tutti della causa.
Relatore, alla pubblica udienza del 17 ottobre 2007, il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
I. Con bando pubblicato in data 18 settembre 2006, l’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino ha indetto pubblico incanto per la fornitura triennale di sistemi analitici completi per l’esecuzione di esami di laboratorio analisi chimico-cliniche e microbiologia, della durata di tre anni, destinati all’Ospedale Umberto I di Torino, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in base ai seguenti punteggi massimi: 55 per il prezzo e 45 per la qualità dell’offerta.
La Società A. ALFA S.p.A. ha partecipato alla gara relativamente al solo lotto n. 4 – avente ad oggetto un sistema completo per l’esecuzione della procedura di emogasanalisi – formulando la seguente offerta economica: euro 97.357,59 in relazione al costo dei reagenti e prezzo zero per la concessione in uso della strumentazione e per i servizi di assistenza tecnica, addestramento del personale, aggiornamento tecnologico e collegamento ad elaboratore centrale.
Nella seduta del 17 aprile 2007, la Commissione giudicatrice ha escluso dalla gara la Società A. ALFA S.p.A. in quanto “…l’offerta economica presentata non presenta alcuna indicazione economica riferita al “costo annuo strumentazione”. Tale formulazione contrasta e viola la tipologia della gara che è stata indetta come disposto agli articoli: art. 6 “Prezzo fornitura” del Capitolato d’appalto; art. 2 punto 1 “Costo annuo totale della fornitura” del Capitolato speciale; scheda offerta economica lotto n. 4 come contratto atipico di “service” (remunerazione dell’uso dell’apparecchiatura + somministrazione dei prodotti consumabili) e non come contratto misto (somministrazione + “comodato”, cioè + uso gratuito dell’apparecchiatura)”.
Con nota 24 aprile 2007, prot. n. 0018150, il Direttore S.C. Provveditorato – Economato dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino ha comunicato alla Società A. ALFA S.p.A. l’intervenuta esclusione dalla gara, confermando la relativa motivazione espressa dalla Commissione giudicatrice.
Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 13 giugno 2007, la Società A. ALFA S.p.A. ha chiesto l’annullamento, previ i provvedimenti cautelari di cui infra, dei provvedimenti in epigrafe indicati e del contratto di appalto medio tempore stipulato, nonché il risarcimento del danno patito, deducendo le seguenti censure:
1) Violazione e/ o falsa applicazione dell’art. 83 decreto legislativo 12 aprile 1006, n. 163, degli artt. 6 del Capitolato d’appalto e 2 del Capitolato speciale d’appalto.
Violazione e/o falsa applicazione del principio della massima partecipazione alle gare d’appalto, della libertà di concorrenza (artt. 4, 81 e ss. Trattato CE), della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione).
Violazione degli artt. 3 e segg. legge 7 agosto 1990, n. 241 per difetto e/o insufficienza d’istruttoria e di motivazione.
Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti.
La lex specialis di gara non conterrebbe alcun divieto di offerte basate sull’azzeramento del costo di uno degli elementi della fornitura, lasciando ai concorrenti la possibilità di proporre un prezzo pari a zero, per cui l’offerta della società ricorrente, peraltro impegnatasi ad accettare incondizionatamente tutte le clausole e condizioni previste in Capitolato e, quindi, a consentire l’utilizzo della strumentazione nei termini in esso previsti, avrebbe dovuto essere ammessa alla gara.
2) Violazione e/o falsa di legge sotto altro profilo, in relazione agli artt. 14 e 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in relazione agli artt. 1322, 1803 e segg., 1809 del codice civile.
Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 del Capitolato d’appalto e dell’art. 2 del Capitolato speciale d’appalto.
Erronea interpretazione dell’offerta della ricorrente.
Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e segg. legge 7 agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà ed illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta.
Il rilievo contenuto nel provvedimento impugnato – riguardo all’indebita trasformazione del contratto, a seguito dell’offerta della società ricorrente, da contratto atipico di service (remunerazione dell’uso dell’apparecchiatura + somministrazione dei prodotti consumabili) in contratto misto (somministrazione + comodato, cioè + uso gratuito dell’apparecchiatura) – sarebbe smentito dall’art. 1 del Capitolato d’appalto e dall’art. II.1.1. del Capitolato speciale d’appalto, ove si parla di “fornitura”, nonché dal valore economico prevalente di tale aspetto che, ai sensi dell’art. 14 del decreto legislativo 163/2006, varrebbe a qualificare l’oggetto dell’appalto come di fornitura, per cui l’esclusione dalla gara sarebbe erronea e contraddetta, inoltre, dalla stessa stazione appaltante, che avrebbe espressamente riconosciuto l’avvenuta presentazione, da parte della società ricorrente, “di tutta la documentazione richiesta ed allegata alla gara”.
3) Violazione e/ o falsa applicazione di legge in relazione ai principi generali della massima partecipazione alle gare d’appalto, della tutela della concorrenza (artt. 4, 81 e ss. Trattato CE) e della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione).
Violazione sotto altro profilo dell’art. 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Rientrerebbe nel concetto di offerta economicamente più vantaggiosa l’azzeramento economico di uno degli elementi che compongono l’offerta, qualora permanga, come nel caso di specie, la remuneratività a favore dell’impresa concorrente ed il vantaggio per la stazione appaltante, con l’unico limite dell’anomalia dell’offerta, per cui, in caso di dubbio, la società ricorrente avrebbe dovuto essere ammessa alla gara, in conformità con i sopra richiamati principi generali.
In data 15 giugno 2007 si è costituita in giudizio la Società BETA Medical Solutions Diagnostics S.r.L., chiedendo, anche con successiva memoria del 18 giugno 2007, la reiezione del gravame.
In data 19 giugno 2007 si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, chiedendo anch’essa il rigetto del ricorso.
II. Con deliberazione in data 4 giugno 2007, n. 432, il Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino, “…Ritenute motivate, valide e confermate le ragioni di cui alla comunicazione prot. N. 18150 del 24 aprile 2007…; Considerato che la mancata ottemperanza alle indicazioni del Capitolato configura l’omissione di elementi essenziali dell’offerta e la lettura della legge speciale di gara, condotta in correlazione ai canoni ermeneutici tradizionali, in particolare a quelli evidenziati dagli artt. 1366 e 1369 c.c. porta ad escludere che la stazione appaltante avesse voluto consentire, in via preventiva e generale, offerte con corrispettivo pari a zero per la Voce “costo annuale della strumentazione”. Il Capitolato infatti richiedeva espressamente l’indicazione del costo della strumentazione, il che significava che la stazione appaltante voleva conoscere per quanto tale voce pesava sul totale dell’offerta. Il valore zero, indicato dalla ALFA, non è una misura di quantità e neppure appare credibile che la locazione della strumentazione non incida per nulla sul costo globale. Considerato inoltre che nelle procedure per l’aggiudicazione di appalti pubblici vale il principio secondo il quale l’offerta dell’aspirante deve avere un suo concreto valore riempitivo rispetto agli elementi predisposti dalla P.A…; Ritenuto che un’offerta comprendente un prezzo pari a zero ha significato, contemporaneamente, di violazione delle indicazioni di Capitolato, nonché del principio di pari condizione delle imprese. Tutte le altre concorrenti, infatti, hanno fatto affidamento sulla necessità di fornire un’indicazione di corrispettivo per la locazione annuale della strumentazione e hanno evidentemente elaborato e confezionato la loro offerta in ragione di tale necessità, nonché di quella di presentare un a ripartizione che fosse credibile. Considerato, infine, che l’offerta della Società ALFA non è definibile come congrua, in quanto supera di oltre il 33% la media delle altre offerte presentate nel lotto e questo era un elemento essenziale per accertare la congruità in quanto il peso specifico del punteggio prezzo (incidente per punti 55/100) era preponderante sul punteggio qualità incidente per punti 45/100…”, ha confermato l’esclusione dalla gara della società ricorrente e definitivamente aggiudicato all’appalto a Società BETA Medical Solutions Diagnostics S.r.L.
Con motivi aggiunti notificati in data 3 luglio 2007, la società ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, della deliberazione dianzi citata e dei medesimi atti già impugnati con il ricorso, deducendo le seguenti censure:
4) Violazione e/ o falsa applicazione dell’art. 83 decreto legislativo 12 aprile 1006, n. 163, degli artt. 6 del Capitolato d’appalto e 2 del Capitolato speciale d’appalto.
Sono ivi sostanzialmente ripropone le medesime censure già esposte nel primo motivo di ricorso.
5) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 81 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, 3 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241, per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione.
Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità ed irragionevolezza grave e manifesta.
La motivazione contenuta nella richiamata deliberazione 432/2007 sarebbe erronea in quanto il discostamento in aumento tra l’offerta economica della società ricorrente e la media delle altre offerte sarebbe pari al 24,84% (non, quindi, al 33% come ritenuto dalla stazione appaltante) e, comunque, il medesimo discostamento – giustificato, peraltro, dalla più alta qualità del sistema offerto, confermato dal punteggio ottenuto per il criterio qualità (superiore del 57% rispetto alla media dei punteggi ottenuti dalle altre concorrenti) – sarebbe stato illegittimamente accertato, per avere omesso la stazione appaltante ogni riferimento ai parametri indicati nell’art. 89 del decreto legislativo 163/2006 o ad altri relativi al luogo di esecuzione del contratto.
6) Violazione e/o falsa di legge sotto altro profilo, in relazione agli artt. 14 e 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in relazione agli artt. 1322, 1803 e segg., 1809 del codice civile.
Sono qui estese alla deliberazione impugnata con i motivi aggiunti le medesime argomentazioni già esposte nel secondo motivo di ricorso.
7) Violazione e/ o falsa applicazione di legge in relazione ai principi generali della massima partecipazione alle gare d’appalto, della tutela della concorrenza (artt. 4, 81 e ss. Trattato CE) e della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione).
Violazione sotto altro profilo dell’art. 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del Capitolato d’appalto.
L’esclusione della società ricorrente neppure troverebbe adeguata giustificazione nell’art. 5, comma 7, del Capitolato speciale d’appalto, che conterrebbe una clausola assolutamente generica e, comunque, non univocamente riferibile al caso in esame.
Nella Camera di Consiglio dell’11 luglio 2007 – giusta l’ordinanza di questa Sezione in pari data, n. 372 – è stata fissata per la trattazione del merito, ai sensi dell’art. 23 bis legge 1034/1971, l’udienza del 17 ottobre 2007.
Con successive memorie difensive ciascuna delle parti ha ulteriormente argomentato le proprie tesi.
I. Con il ricorso la Società A. ALFA S.p.A. impugna la nota 24 aprile 2007, prot. 18150, con cui il Dirigente competente le ha comunicato l’avvenuta esclusione dalla gara e le ragioni per cui la stessa è stata disposta.
1) e 3) Meritano accoglimento, in particolare, il primo ed il terzo motivo – che il Collegio ritiene di dover esaminare unitariamente, in ragione della loro evidente connessione logico-giuridica – il che comporta l’assorbimento delle ulteriori censure dedotte nel ricorso.
Secondo una prevalente interpretazione giurisprudenziale (vedasi, fra le altre, Consiglio Stato, Sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5657, e Consiglio Stato, Sez. V, 28 novembre 2005, n. 6651), da cui non si vede ragione per discostarsi, in assenza di espresse previsioni di segno contrario contenute nella lex specialis i concorrenti ad una pubblica gara ben possono indicare, in relazione ad alcune voci a base d’asta, un prezzo pari a zero, perché lo stesso pur sempre costituisce valida espressione di una proposta economica, peraltro particolarmente conveniente per la stazione appaltante, cui resterà semmai la possibilità di verificare la congruità complessiva dell’offerta in chiave di possibile anomalia.
Orbene nel caso di specie la lex specialis di gara non conteneva espressi divieti riguardo ad una siffatta formulazione dell’offerta – non potendosi certamente considerare preclusiva la previsione, di cui all’art. 2, lett. a), del Capitolato speciale d’appalto, ove si citava, tra gli elementi dell’offerta, il “costo annuo della strumentazione”, posto che tale espressione è perfettamente compatibile con una formulazione dell’offerta in termini di prezzo zero – e, tuttavia, la stazione appaltante ha proceduto all’immediata esclusione della società ricorrente, che un tale prezzo aveva offerto riguardo all’utilizzo della strumentazione ed alle altre voci alla stessa correlate: tale esclusione è, pertanto, avvenuta, al di fuori delle previsioni contenute nella lex specialis di gara.
Deve, inoltre, rilevarsi, come la richiesta economica avanzata dalla Società A. ALFA S.p.A., pur essendo la più conveniente sul piano del merito tecnico, sia poi risultata complessivamente la più alta, tenendo conto anche del costo indicato per i reagenti, per cui neppure avrebbe potuto ipotizzarsi un giudizio di anomalia dell’offerta, peraltro neppure avviato dalla stazione appaltante, il che conferma l’illegittimità del provvedimento di esclusione.
II. Con i motivi aggiunti la società ricorrente ha esteso l’impugnazione alla successiva determinazione 4 giugno 2007, n. 432, con cui il Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino ha confermato la sua esclusione dalla gara e definitivamente aggiudicato l’appalto alla società controinteressata.
1) Merita accoglimento il primo motivo aggiunto (indicato sub 4), per le stesse ragioni già indicate in relazione al primo motivo di ricorso, cui si fa integrale riferimento.
2) Ugualmente fondato è il secondo motivo aggiunto (indicato sub 5) in quanto la motivazione della richiamata determinazione dirigenziale 432/2007 è in effetti erronea quanto all’entità del discostamento in aumento tra l’offerta economica della società ricorrente e la media delle altre offerte (pari al 24,84% e non al 33% come ritenuto dalla stazione appaltante).
Ed è quest’ultimo, inoltre, un aspetto che non assume alcun rilievo ai fini dell’esclusione dalla società ricorrente in quanto la lex specialis di gara non prevedeva un limite di prezzo massimo, per cui la rilevanza dell’elemento prezzo era concentrata esclusivamente nell’attribuzione del relativo punteggio, mentre lo stesso non assumeva alcun rilievo ai fini dell’ammissione alla gara.
Le ulteriori censure dedotte con i motivi aggiunti possono considerarsi assorbite.
Non meritano accoglimento, infine, la domanda di risarcimento del danno e quella di accertamento e declaratoria dell’inefficacia, nullità o annullamento del contratto di appalto – entrambe contenute sia nel ricorso che nei motivi aggiunti – la prima perché attraverso la sua riammissione alla gara, che la stazione appaltante dovrà disporre in esecuzione della presente sentenza, la società ricorrente ben potrà far valere le proprie aspettative di aggiudicazione, la seconda perché allo stato il contratto di appalto non risulta essere stato stipulato.
Per quanto premesso il ricorso è parzialmente fondato e deve essere, quindi, accolto in parte nei termini dianzi esposti.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – 2 Sezione –
accoglie in parte il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla la nota in data 24/04/2007, prot. n. 0018150, del Direttore S.C. Provveditorato – Economato dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino e la deliberazione del Direttore Generale dell’Azienda Sanitaria Ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino in data 04/06/2007, n. 432.
Rigetta, per il resto il ricorso.
Antonio Plaisant, Referendario, Estensore