Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-01155-de-marzo-23-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_bf9c10da12e50086e0430a0101510086&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 14:23:53
Document Index: 225471180

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 40', 'artículo 37', 'artículo 209', 'artículo 39', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 53', 'artículo 39', 'artículo 44', 'artículo 3', 'artículo 177', 'artículo 267', 'artículo 141', 'artículo 47', 'artículo 305', 'artículo 315', 'artículo 2', 'artículo 2']

﻿ Sentencia 2002-01155 de marzo 23 de 2012
SENTENCIA 2002-01155 DE 23 DE MARZO DE 2012
CONTENIDO:OFRECIMIENTO DE PLANES DE RETIRO COMPENSADO. ES UNA FIGURA AMPLIAMENTE AVALADA POR LA LEY Y LA JURISPRUDENCIA, PUES SE TRATA DE UNA PROPUESTA ECONÓMICA QUE REALIZA EL EMPLEADOR A LOS TRABAJADORES OFICIALES PARA QUE ESTOS, BAJO LA LIBRE MANIFESTACIÓN DE SU VOLUNTAD, DECIDAN SI EL CONTRATO SE TERMINA DE MUTUO ACUERDOCONTRARIO A LO QUE SUCEDE CON LOS EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA, LOS TRABAJADORES OFICIALES NO TIENEN ESTABLECIDA UNA TABLA DE INDEMNIZACIÓN CUANDO SE TERMINA UNILATERALMENTE EL CONTRATO DE TRABAJO, COMO SUCEDE EN LA SUPRESIÓN DE CARGOS. SIN EMBARGO, EL TRABAJADOR OFICIAL PUEDE ACORDAR CON EL EMPLEADOR ACOGERSE A LOS VALORES CONSAGRADOS EN LA TABLA. EN TODO CASO, ESTA INDEMNIZACIÓN TARIFADA CORRESPONDE A UNA COMPENSACIÓN DE SALARIOS Y PRESTACIONES DEJADOS DE PERCIBIR, POR LO QUE SE MANTENDRÁ EL DERECHO A SER INDEMNIZADO PLENAMENTE POR LOS PERJUICIOS OCASIONADOS CON LA TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO.
TEMAS ESPECÍFICOS:TRABAJADOR OFICIAL, EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, TERMINACIÓN DEL CONTRATO, TERMINACIÓN DEL CONTRATO POR MUTUO ACUERDO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:487 DE JULIO DE 2012, PÁG.1273
Sentencia 2002-01155 de marzo 23 de 2012
Ref.: 52001233100020020115501
Nº Interno: 3358-2004
Actor: Hernán Emiro Benavides Portilla y otros
Previo a estudiar al problema jurídico planteado por las partes ante esta corporación, teniendo en cuenta que en la primera instancia se declararon probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y de caducidad con fundamento en la teoría de los móviles y finalidades, asunto que es objeto del recurso de apelación presentado por la parte demandante, la Sala se pronunciará sobre la procedencia de la acción de simple nulidad contra el acto administrativo demandado. A este respecto se trae a colación la jurisprudencia sobre la teoría de los móviles y finalidades con el objeto de establecer si asistió razón al tribunal.
De la teoría de los móviles y finalidades
Respecto de la procedencia de la acción de nulidad(1) contra actos particulares y concretos la sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete, estableció que solamente se podría demandar este tipo de actos mediante la acción de nulidad si: “... los únicos motivos determinantes... son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo”; y la consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto particular y concreto no conlleva un restablecimiento automático del derecho subjetivo(2).
A los criterios anteriores, la Sala Plena Contenciosa en 1991 agregó que la acción de nulidad contra los actos particulares se circunscribe también a los casos expresamente señalados en la ley(3).
Posteriormente la Sección Primera en 1995 y la Sala Plena Contenciosa en 1996(4) y 2003, ampliaron la teoría señalando que además de los casos señalados en la ley procede la acción de nulidad contra actos particulares y concretos cuando: “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”(5). Se señaló igualmente que la aplicación de este criterio jurisprudencial “habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”(6).
Después la Sección Primera mediante auto del 30 de agosto de 2007 en consonancia con la posición mayoritaria de la Sala Plena reiteró el criterio de la pretensión litigiosa en los siguientes términos “... si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, se genera un restablecimiento del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente no sería la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho”(7).
De igual manera la Sección Segunda en sentencia de 2 de abril de 2009, aparte de los anteriores elementos reafirmó que es posible demandar un acto de contenido particular mediante la acción de simple nulidad, salvo que la sentencia favorable a las pretensiones del actor constituya un restablecimiento automático de un derecho subjetivo(8).
Descendiendo al caso en concreto se tiene que el acto demandado es el Acuerdo 018 de 2001 mediante el cual se aprueba la presentación de un plan de retiro compensado para el grupo de trabajadores oficiales vinculado al Instituto Departamental de Salud de Nariño, que en el artículo 1º contiene una autorización de la junta directiva al director del instituto para presentar al grupo de trabajadores oficiales vinculados a la institución un plan de retiro compensado, que de ser aceptado por los trabajadores llevará a la terminación del contrato de trabajo de mutuo acuerdo.
En estos términos se observa que el acto censurado es de carácter general y de él no se deriva la afectación de un derecho de índole particular cuyo restablecimiento se produzca de manera automática con la declaratoria de nulidad, así las cosas, la acción procedente es la de simple nulidad, pues la eventual declaratoria de nulidad del acto demandado no generaría un restablecimiento automático en cabeza de los trabajadores oficiales.
Resueltos los impedimentos procesales procede la Sala a pronunciarse sobre el fondo del asunto.
En el presente caso los actores pretenden la declaratoria de nulidad del Acuerdo 018 del 31 de julio de 2001 proferido por el Instituto Departamental de Salud de Nariño mediante el cual se aprueba la presentación de un plan de retiro compensado para el grupo de trabajadores oficiales, al considerar que está viciado de falsa motivación y desviación de poder.
Con este propósito corresponde establecer a esta Sala si el Instituto Departamental de Salud de Nariño al proferir el citado acto desconoció el régimen aplicable a los trabajadores oficiales contenido en la Ley 6ª de 1945 y el Decreto Reglamentario 2127 de 1945.
Lo anterior, dado que en criterio de la parte actora, la entidad demandada al expedir el acto censurado manifestó que lo hacía en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 489 de 1998, los decretos 401 de 1993, 1158 de 1995 y le propuso a los trabajadores oficiales la tabla de indemnización prevista en el Decreto 1572 de 1998, normas esta (sic) que es propia del régimen jurídico de los empleados de carrera administrativa, lo que a su juicio desconoce la normatividad sobre trabajadores oficiales.
El Acuerdo 018 del 31 de julio de 2001 proferido por el Instituto Departamental de Salud de Nariño por medio del cual se aprueba la presentación de un plan de retiro compensado para el grupo de trabajadores oficiales vinculado al instituto en comento, que establece:
“La junta directiva del Instituto Departamental de Salud de Nariño, en ejercicio de las facultades legales y estatutarias, en especial las que le otorgan la Ley 489 de 1998 y los decretos especiales 401 de 1993 y 1158 de 1995
ART. 1º—Autorizar al director del Instituto Departamental de Salud de Nariño para presentar al grupo de trabajadores oficiales vinculados a la institución, cuyos cargos se encuentren contemplados dentro del proyecto de reorganización como objeto de supresión, un plan de retiro compensado, el cual tendrá por objeto la terminación del contrato de trabajo por mutuo acuerdo entre las partes, para lo cual se tomará la tabla de indemnización prevista en el Decreto 1572 de 1998, el cual regula la situación de los empleados públicos inscritos en carrera administrativa, cuyo cargo es objeto de supresión en la planta de personal de una institución.
ART. 2º—Una vez determinado el grupo de trabajadores oficiales que se haya acogido al plan de retiro compensado y antes de proceder a la realización de las correspondientes audiencias de conciliación ante el Ministerio del Trabajo - Dirección de Trabajo y Seguridad Social de Nariño, se requerirá la supresión de dichos cargos de la planta de personal de la institución, acuerdo que deberá ser debidamente aprobado por la junta directiva.
ART. 3º—La comunicación del plan de retiro compensado se deberá realizar por el director del Instituto Departamental de Salud de Nariño y deberá ser aceptada o no por el grupo de trabajadores oficiales de la institución dentro de los plazos previstos en el cronograma anexo al presente acuerdo, pero en todo caso dicha comunicación deberá contener:
1. Información detallada de cada trabajador sobre el plan de retiro compensado con indicación del plazo para su aceptación.
2. Deberá determinarse en dicha comunicación el valor de la compensación advirtiendo al trabajador que la aceptación constituye un preacuerdo objeto de ratificación ante el inspector del trabajo o juez laboral respectivamente.
3. Se deberá informar en dicha comunicación que el plazo de pago será el que fije la conciliación de mutuo acuerdo entre las partes, el cual en ningún caso podrá exceder de ______ ( ) días a partir de la vigencia del acuerdo de modificación de la planta de personal de la Institución” (fls. 9-10)
Mediante auto del 12 de octubre de 2004 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia del 28 de mayo de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño (fl. 119).
Posteriormente a través del auto del 7 de diciembre de 2004 se otorgó el término de 10 días para que las partes y el Ministerio Público presentaran sus alegatos de conclusión, precluído este plazo el proceso entró al despacho para fallo, etapa procesal en la que el magistrado sustanciador mediante auto del 13 de diciembre de 2005 decidió declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda proferido el 17 de septiembre de 2002, por falta de jurisdicción y en consecuencia ordenó la remisión del expediente al juez laboral del circuito de Pasto (reparto) (fls. 121y 122-127).
El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto mediante auto del 22 de junio de 2006 manifestó “en el caso bajo estudio en manera alguna se pretende el restablecimiento de derechos laborales, ya que con la demanda única y exclusivamente se persigue la declaratoria de nulidad de un acuerdo expedido por una autoridad del orden departamental... por tanto, al no haberse planteado una controversia de carácter laboral este despacho no puede avocar el conocimiento”. Visto lo anterior decidió declarar que carecía de competencia, planteó el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura (fls. 136-139).
Posteriormente el Consejo Superior de la Judicatura mediante auto del 22 de noviembre de 2006 al dirimir el conflicto negativo de competencia entre esta Subsección y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, consideró que la pretensión de los actores solo está dirigida a cuestionar la legalidad de un acto administrativo sin que se disponga el retiro de trabajador alguno, por ende decidió que la autoridad competente para el conocimiento del presente asunto es esta corporación (fls. 7-13, cdno. 3).
Así las cosas, aún cuando el acto acusado, está dirigido a los trabajadores oficiales del Instituto Departamental de Salud de Nariño, su conocimiento corresponde a esta corporación en segunda instancia, por tratarse de la acción de simple nulidad contra un acto expedido por una entidad del orden departamental,(9) en ejercicio de una función eminentemente administrativa, el cual carece de cuantía pues es un acto de carácter general que no individualiza a ningún trabajador, por ende se siguen entonces las reglas de competencia previstas en los artículos 132 numeral 1º y 129 del Código Contencioso Administrativo:
“ART. 132.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. “Subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, distrital y municipal, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes”.
“ART. 129.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. “Subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, ver nota de vigencia. El nuevo texto es el siguiente”: El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.
i) Reestructuración de la administración pública y supresión de cargos de carrera administrativa y de los cargos desempeñados por los trabajadores oficiales.
El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución estableció los principios de la función administrativa, así:
“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones (...)” (subrayado fuera de texto).
Bajo estos supuestos la Constitución prevé la posibilidad de suprimir cargos de las entidades públicas(10) con el objeto de modernizar la administración, instrumento que en el caso de los empleados públicos constituye una modalidad retiro del servicio, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.
En este sentido la decisión de retirar a un empleado de la planta de personal, como consecuencia de una supresión, ocurre porque el empleo específico fue suprimido por el acto general, lo que se debe entender cuando la cantidad de cargos desaparece o disminuye, o porque en la nueva planta de personal no subsisten cargos con funciones iguales o equivalentes a los cuales pueda incorporarse el funcionario.
Frente a la supresión de empleos públicos de la carrera administrativa de conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional. Al respecto la Sección Segunda de esta corporación ha señalado:
“Tal como ya se ha definido jurisprudencialmente por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la reestructuración de entidades en cuanto lleven a la supresión de cargos, está fundada constitucionalmente en la necesidad de adecuar el aparato administrativo a las nuevas demandas y exigencias de las ciencias de la administración y al cumplimiento de los deberes esenciales del Estado. Obviamente que la prevalencia del interés general sobre el particular, como principio rector, no puede imponer sacrificios desmesurados a los funcionarios, de modo que debe cumplirse el plan de reestructuración, minimizando el perjuicio que el proceso pueda causar a los funcionarios, acudiendo a la adaptación de la planta y conjugando, hasta donde sea posible, la permanencia de los empleados inscritos en la carrera, y a la indemnización para el caso de que sea inexorable el retiro del servidor del escalafón”(11).
Ahora bien, en lo concerniente a la situación de los trabajadores oficiales frente a la supresión del empleo, este evento no constituye una justa causa de terminación del contrato, como se puede observar de la lectura de los artículos 47, 48 y 49 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945.
Así las cosas cuando en razón de la reestructuración de la entidad debe suprimirse el cargo de un trabajador oficial, se está frente a la terminación unilateral sin justa causa del contrato, por parte del patrono, que da derecho a los trabajadores a exigir una indemnización, como lo manifestó la Sala de Consulta de esta corporación:
“De lo dispuesto en la Ley 27 y en su decreto reglamentario se deduce que la causa de la indemnización es la ruptura de la estabilidad laboral que el empleado tiene por estar inscrito en el escalafón de la carrera administrativa. En efecto, dicha indemnización está regulada en la ley sobre carrera administrativa y prevista solo para quien estuviere inscrito en el escalafón de la misma. Al remitir el artículo 10 del Decreto 1682 de 1997 a la ley mencionada y a su decreto reglamentario, para definir lo correspondiente al reconocimiento de indemnizaciones para los empleados que fueren desvinculados como consecuencia de la supresión del INEA, se debe concluir que las respectivas indemnizaciones tienen el mismo fundamento, esto es, que solo tienen derecho a ellas los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa de dicho instituto.
Las personas que, antes de ingresar a la carrera administrativa del INEA, estuvieron vinculadas a esa entidad por contratos de trabajo a término indefinido, lo fueron conforme a las normas estatutarias que entonces estaban vigentes en la misma. Esas normas establecían la posibilidad de ingreso al servicio a la entidad mediante contrato de trabajo sujeto al Código Sustantivo del Trabajo. La terminación unilateral sin justa causa, por parte del patrono, de dicho contrato, daba derecho a los trabajadores a exigir una indemnización. Pero esta es diferente de la prevista para los empleados inscritos en la carrera administrativa que fueren desvinculados. Aquella se funda en la terminación unilateral sin justa causa de un contrato de trabajo, esta se basa en la ruptura de la estabilidad que otorga el estar inscrito en el escalafón de la carrera administrativa. En el caso del contrato importa que la terminación sea sin justa causa, mientras en la de la carrera administrativa dicho factor no se tiene en cuenta”(12) (resaltado fuera de texto).
ii) De la naturaleza y legalidad de los planes de retiro compensado para los trabajadores oficiales y para los empleados de carrera administrativa.
Los procesos de restructuración derivan su importancia de los fines y propósitos del Estado social de derecho previstos en la Constitución Política que no podrían cumplirse si un aparato estatal diseñado dentro de los criterios del mérito y la eficiencia, para lo cual “no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento”(13).
En el marco de estos procesos como viene de explicarse se puede dar la supresión de cargos, y en el caso de los trabajadores oficiales, la entidad puede terminar unilateralmente su contrato de trabajo con el pago de la respectiva indemnización o buscar la terminación del vínculo laboral por mutuo acuerdo, evento en el cual las partes negociarán las condiciones económicas.
En este último supuesto, el empleador puede utilizar el plan de retiro compensado, cuya naturaleza consiste en un ofrecimiento económico al trabajador oficial, con el fin de terminar el contrato de trabajo por mutuo acuerdo, como lo ha establecido la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en los siguientes términos: “Es un axioma que la propuesta que hace una de las partes a la otra de poner fin al contrato de trabajo obedece normalmente a una manera pacífica y normal de terminarlo por mutuo acuerdo, siendo de usual ocurrencia que medie un ofrecimiento económico del empleador cuando la iniciativa es suya, como tuvo lugar este caso”(14).
Así, los planes de retiro compensado para trabajadores oficiales han sido ampliamente avalados por la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en los siguientes términos:
“La verdad es que nada impide que los empleadores promuevan planes de retiro compensado, lo cual no puede calificarse como inválido, tal y como lo recordó esta corporación en sentencia del 4 de abril de 2006, Radicación 26071, al expresar:
“(...) No sobra recordar lo que de antaño y de manera pacífica ha enseñado la Corte en el sentido de que no existe prohibición alguna que impida a los empleadores promover planes de retiro compensados, ni ofrecer a sus trabajadores sumas de dinero a título bonificación, por ejemplo por reestructuración, sin que ello, por sí solo, constituya un mecanismo de coacción, pues tales propuestas son legítimas en la medida en que el trabajador está en libertad de aceptarlas o rechazarlas, e incluso formularle al patrono ofertas distintas, que de igual manera pueden ser aprobadas o desestimadas por este, por lo que no es dable calificar ni unas ni otras de presiones indebidas por parte de quien las expresa, pues debe entenderse que dichas ofertas son un medio idóneo, legal y muchas veces conveniente de rescindir los contratos de trabajo y zanjar las diferencias que puedan presentarse en el desarrollo de las relaciones de trabajo”(15).
En lo que se refiere a la validez de la aceptación de los planes de retiro voluntario esta corporación manifestó en sentencia del 6 de agosto de 2009 que los trabajadores son libres de acoger la propuesta de la entidad, libertad que se traduce en que su consentimiento no esté viciado por el error, fuerza o dolo, como se lee a continuación:
“Por lo expuesto, a juicio del demandante hubo exceso de poder por parte de la dirección de “Inravisión”, al concebir un “...plan de retiro voluntario...”, toda vez que la junta administradora del Instituto Nacional de Radio y Televisión “Inravisión” no puede adicionar, modificar, ni subrogar, las disposiciones de carácter legal que rigen las distintas formas de retiro de los funcionarios, esto es servidores públicos, trabajadores oficiales y empleados públicos.
La invalidez pedida se funda entonces en que esa competencia está atribuida al Congreso, y no a la junta administradora del Instituto Nacional de Radio y Televisión “Inravisión”. Por ende, el acto acusado introduce una nueva forma de retiro que viola el procedimiento establecido para modificar las leyes, en tanto por disposiciones Constitucionales corresponde al Congreso de la República la creación de “...nuevas formas y procedimientos de retiros para funcionarios del Estado, tanto para funcionarios públicos como para trabajadores oficiales...”.
No obstante, a juicio de esta corporación, el plan de retiro voluntario de los trabajadores, no está asociado a ninguna actividad correccional, sino a la libre decisión de los trabajadores de permanecer o abandonar la entidad, mediante el cálculo de beneficio y ponderación de la utilidad que a cada uno reportaría entrar en el plan de retiro. Sobre esta circunstancia vale recordar los precedentes trazados por la Corte Constitucional en las tutelas T-732 de 2001 y T-364 de 2002, que colocaron en una dimensión especial la autonomía privada para acogerse a los planes de retiro voluntario, sin ver en el acogimiento opcional al retiro, una modalidad de procedimiento disciplinario o un castigo”(16) (resaltado fuera de texto).
En el mismo sentido la Corte Suprema de Justicia considera que:
“Es evidente entonces que la decisión de poner fin a la relación laboral de mutuo consenso puede provenir bien sea del empleador o del trabajador, no importando la causa que la motive puesto que la única exigencia de esa potestad de las partes es la relativa a que su consentimiento no esté viciado por el error, fuerza o dolo”(17).
En lo que concierne a la legalidad de los planes de retiro voluntario para trabajadores oficiales la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 4 de junio de 2008 ha manifestado que “en los ordenamientos legales que rigen en el país, para los trabajadores particulares y oficiales, se establece como modos de terminación de los contratos de trabajo el mutuo consentimiento, sin que en los mismos se consagre restricción alguna a esta facultad de las partes (CST, art. 61 y D. 2147/45, art 47)(18).
— De la inexequibilidad de los planes de retiro compensado para empleados de carrera administrativa.
En lo referente a los planes de retiro compensado para los funcionarios de carrera administrativa, el Decreto-Ley 1660 de 1991 establecía los sistemas especiales de retiro del servicio mediante compensación pecuniaria, norma que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-479 de 1992 con fundamento en síntesis en los siguientes argumentos:
“Desde el punto de vista material, el artículo 2º del Decreto 1660 de 1991 establece, como nuevas causales de retiro del servicio, la insubsistencia con indemnización y el retiro voluntario mediante bonificación.
Aplicado todo lo dicho al literal a) del artículo 4º del Decreto 1660 de 1991, resulta palmaria su oposición a la Carta Política, pues, lejos de brindarse al trabajo especial protección estatal, se desconoce el derecho a permanecer en él; se rompe con el criterio de estabilidad en el empleo que la Constitución ha plasmado como principio mínimo fundamental a favor de los trabajadores, (...) se propicia la transacción sobre derechos ciertos e indiscutibles, como los de carrera, en cuanto la norma autoriza la desvinculación a cambio de la indemnización; se convierten en renunciables los beneficios mínimos establecidos en las normas de carrera;
Cuando la norma en examen se ocupa de la naturaleza de este medio de desvinculación de servidores públicos, incurre en el desconocimiento de postulados constitucionales por cuanto el plan colectivo de retiro compensado al estar dirigido indistintamente a personal de carrera y de libre nombramiento y remoción, ignora los derechos del funcionario amparado por la institución de la carrera administrativa (C.P., art. 125), toda vez que, al incluirlo dentro de un plan colectivo de retiro compensado se le propone “canjear” derechos adquiridos por bonificación o compensación pecuniaria, sin tener en cuenta que la pérdida de los derechos de carrera —en buen número de casos alcanzados mediante alta cuota de sacrificio— y la pérdida del empleo dejan a la persona desprotegida hacia el futuro, en la incertidumbre de si podrá obtener nueva ocupación, en especial después de haber sobrepasado las llamadas “edades tope” para el mercado laboral.
Es inconstitucional la compensación ofrecida al funcionario amparado por derechos de carrera, no solo porque con ella se pretende sustituir sus derechos sino además por cuanto se crea un mecanismo generador de inestabilidad en el empleo para este tipo de servidores, que contraría abiertamente el artículo 53, inciso 2º, de la Constitución Política, llevándolo en forma implícita, a renunciar a los beneficios que le confiere el estar vinculado a la carrera administrativa”(19).
iii) El ofrecimiento a los trabajadores oficiales de las tablas indemnizatorias para la supresión de cargos propias del régimen de carrera administrativa no es ilegal.
Como viene de explicarse el ofrecimiento a los trabajadores oficiales de los planes de retiro compensado que tiene por objeto la terminación de mutuo acuerdo del contrato de trabajo a cambio de una contraprestación económica, está amparado legal (D. 2147/45, art. 47, lit. d) y jurisprudencialmente.
Ahora bien, en el presente proceso se estudia la legalidad de un acto administrativo por el cual se aprobó la presentación de un plan de retiro compensado para un grupo de trabajadores oficiales. La propuesta económica en el presente caso estaba representada en las tablas indemnizatorias contenidas en el Decreto 1572 de 1998 (norma derogada expresamente por D. 1227/2005, art. 112) que disponía:
ART. 137.—La indemnización de que trata el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 se reconocerá y pagará de acuerdo con la siguiente tabla:
1. Por menos de un (1) año de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) días calendario.
3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10): cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte (20) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.
PAR.—En todo caso, no podrá efectuarse supresión de empleos de carrera que conlleve al pago de la indemnización sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales indemnizaciones.
Actualmente la norma vigente es el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 que señala:
PAR. 3º—En todo caso, no podrá efectuarse supresión de empleos de carrera que conlleve el pago de la indemnización sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales indemnizaciones.
Como se ha visto a lo largo de esta providencia existe una normatividad aplicable en materia de indemnización a los empleados que ocupan cargos de carrera administrativa cuando tales cargos son suprimidos. En estos casos está frente a una indemnización tarifada por la supresión del empleo, cuyo objeto es compensar los salarios y prestaciones que dejaría de percibir el empleado, pero que no constituye una indemnización plena, como lo ha manifestado la Corte Constitucional en Sentencia C-880 de 2003,(20) en una situación análoga, cuando en el marco de una reestructuración se fusionan varias entidades y no es posible la reincorporación en la nueva entidad por la desmejora en los salarios y prestaciones sociales, así:
“Pero también debe tenerse en cuenta que deben respetarse las disposiciones constitucionales que regulan la evolución propia de la estructura de la administración y ello supone que quien define la reestructuración y las características que tenga la nueva entidad es el ejecutivo, siguiendo las pautas preconfiguradas en la ley. Debe entenderse por ello que es la administración la que decide a qué empleados o trabajadores llama o no a incorporarse a la nueva entidad, en qué condiciones o bajo qué régimen, dada precisamente la naturaleza de la nueva entidad. Pero, subraya la Corte, esas condiciones tienen un límite claro: los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales.
Por lo tanto, siendo claro que el trabajador en ningún caso puede ser obligado a renunciar a sus derechos, es necesario frente a esas circunstancias que él tenga acceso a las alternativas señaladas, según su propia conveniencia. En caso que el trabajador no opte por ninguna de ellas, deberá reconocérsele su derecho a ser indemnizado plenamente” (el resaltado es nuestro).
Ahora bien, en lo que respecta a los trabajadores oficiales, la normatividad que los rige (L. 6ª/45, D. 2127 del mismo año) dista de lo previsto para los empleados de carrera administrativa; esto en cuanto, en primer lugar, la supresión del empleo no constituye una justa causa del terminación del contrato de trabajo y en segundo lugar, la referidas normas no establecen unas tablas de indemnización cuando se termina unilateralmente el contrato de trabajo (figura que se utilizaría cuando el cargo se suprime), sino que establece la posibilidad de solicitar además de los salarios dejados de percibir, la indemnización de los perjuicios causados con ocasión de la terminación del vínculo laboral, así:
LEY 6º DE 1945
ART. 11.—En todo contrato de trabajo va envuelta la condición resolutoria por incumplimiento de lo pactado, con indemnización de perjuicios a cargo de la parte responsable.
Modificado por el artículo 3º, Ley 64 de 1946. Las acciones para la indemnización de estos perjuicios se surtirán ante la justicia ordinaria.
ART. 51.—Fuera de los casos a que se refieren los artículos 16, 47, 48, 49 y 50, la terminación unilateral del contrato de trabajo por parte del patrono, dará derecho al trabajador a reclamar los salarios correspondientes al tiempo que faltare para cumplirse el plazo pactado o presuntivo, además de la indemnización de perjuicios a que haya lugar.
Hecho el anterior análisis se concluye que en cuanto el trabajador oficial tiene el derecho de ser indemnizado plenamente demandando el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados con la terminación del contrato de trabajo, el ofrecimiento por parte de la administración de unos montos indemnizatorios contenidos en la normatividad propia del régimen de carrera administrativa no constituye una violación o desconocimiento de los derechos que les reconoce la normatividad contenida en la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 2127 del mismo año.
Lo anterior porque, como viene de explicarse, la referida indemnización tarifada solo compensaría los salarios y prestaciones dejados de percibir, sin que desaparezca el derecho a ser indemnizado plenamente con el reconocimiento y pago de los perjuicios que el trabajador eventualmente pueda probar judicialmente.
Así las cosas se reitera que la aceptación de la indemnización tarifada no impide al trabajador oficial demandar para solicitar la indemnización plena, proceso donde debe demostrar todos los perjuicios sufridos.
1) El Acuerdo 018 de 2001 está presuntamente viciado de desviación de poder.
La parte actora aduce que la decisión de la junta directiva de autorizar mediante el Acuerdo 018 de 2001 al director del Instituto Departamental de Salud para que presentara a los trabajadores oficiales de la entidad un plan de retiro compensado con el objeto de terminar de mutuo acuerdo los contratos de trabajo, no obedeció a razones del buen servicio, por tanto el acto demandado está viciado por la desviación de poder.
A este respecto la Sala precisa que la desviación de poder como causal de anulación de los actos administrativos, se produce cuando la atribución de que está investido un funcionario se ejerce en busca de logros diferentes a los previstos por la ley. Consiste en que una autoridad administrativa con la competencia suficiente para expedir un acto ajustado, en lo externo, en las ritualidades de forma, ejerce dicha competencia por fuera del fin para el cual fue investido(21).
La carga de la prueba de la existencia de esta causal de anulación la tiene quien alega el abuso o la desviación de poder, esto acorde con las previsiones del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, norma a la cual se acude por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, pues incumbe a las partes probar el supuesto fáctico del cual pretenden derivar efectos jurídicos y si ello no ocurre, deben asumir la consecuencias que el incumplimiento de esta carga procesal les genera.
Para el caso, señala la parte actora que el móvil real de la junta directiva del instituto fue “sacar” a los trabajadores, pero esta afirmación no tiene respaldo probatorio, vale decir, no se demostró la incorrecta aplicación del poder; por el contrario, se evidencia del material probatorio aportado al proceso, como es el “Proyecto de mejoramiento, fortalecimiento y ajuste de la gestión administrativa”, visible a folios 5 a 148 del cuaderno de pruebas, que la determinación de ajustar la planta de personal del instituto obedeció al estudio técnico requerido en los términos y condiciones señaladas en las leyes 100 de 1993,(22) 617 de 2000(23) y 643 de 2001,(24) sin que se le puedan atribuir móviles distintos a los del mejoramiento del servicio.
2. El Acuerdo 018 de 2001 está presuntamente viciado de falsa motivación.
Respecto de la presunta falsa motivación porque el acto atacado: i) supuestamente se fundó en una normatividad que no era aplicable a los trabajadores oficiales, esto es, la Ley 489 de 1998 y los decretos 401 de 1993 y 1158 de 1995, desconociendo la normatividad aplicable a los trabajadores oficiales, es decir, la Ley 6ª de 1945 y el Decreto Reglamentario 2127 del mismo año y ii) propone la aplicación de las tablas de indemnización previstas en el Decreto 1572 de 1998 que son propias del régimen de carrera administrativa, se precisa que:
En cuanto al primer punto la Sala establece que es pertinente la referencia que hace el acto acusado a la Ley 489 de 1998 en cuanto esta regula la estructura y funcionamientos de los establecimientos públicos, como es el caso del Instituto Departamental de Salud de Nariño.
De otro lado en lo que concierne a los decretos 401 de 1993 por el cual ser organizó el sistema de salud en Nariño y el 1158 de 1995 mediante el cual se reorganizó el Instituto Departamental de Salud de Nariño, se observa que son normas territoriales(25) que al no ser aportadas el proceso como lo dispone el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo(26) no puede la Sala realizar un estudio de legalidad del acto demandado respecto de los referidos decretos.
En lo atinente al supuesto desconocimiento por parte del acto acusado de la normatividad sobre trabajadores oficiales, contenida en la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 2127 del mismo año, precisa la Sala que el acuerdo demandado al contener una autorización para presentar a los trabajadores oficiales un plan de retiro compensado, como medio para que a través de la manifestación libre de su consentimiento decidan terminar por mutuo acuerdo la relación laboral con el Instituto Departamental de Salud de Nariño, se ajusta a la terminación que está prevista en el literal d) del artículo 47 del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª del mismo año.
Así el ofrecimiento de planes de retiro compensado que tienen como objeto la terminación de los contratos de trabajo de mutuo acuerdo, es una figura ampliamente avalada por la ley y la jurisprudencia al entenderse que consiste en una propuesta económica que realiza el empleador a los trabajadores oficiales para que estos bajo la libre manifestación de su voluntad decidan si el contrato se termina de mutuo acuerdo, tal y como se expuso en el numeral ii) de las consideraciones de la presente providencia.
En lo que concierne al ofrecimiento de las tablas de indemnización del Decreto 1572 de 1998, si bien esta norma hace parte de la normatividad para los empleados de carrera administrativa, al tratarse las indemnizaciones, de derechos laborales transables, en virtud de la facultad de negociación que orienta la relación entre el empleador y el trabajador oficial, bien pueden las dos partes acordar acogerse a los valores señalados en el citado decreto, siempre y cuando el trabajador emita libremente su consentimiento.
Adicionalmente, como expuso en el numeral iii) de las consideraciones el trabajador oficial tiene el derecho de ser indemnizado plenamente demandando el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados con la terminación del contrato de trabajo, así el ofrecimiento por parte de la administración de unos montos indemnizatorios contenidos en la normatividad propia del régimen de carrera administrativa (indemnización tarifada), corresponden a una compensación de los salarios y prestaciones dejados de percibir, y no constituye una violación o desconocimiento de los derechos que les reconoce la normatividad contenida en la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 2127 del mismo año.
3. La supresión de empleo no es justa causa para la terminación del contrato de trabajo de los trabajadores oficiales.
Asiste parcialmente la razón a la parte actora en cuanto afirma que la supresión de empleo no es justa causa para la terminación del contrato de trabajo de los trabajadores oficiales, tal y como se expuso en el numeral i) de las consideraciones de la presente providencia, sin embargo, este argumento tampoco vicia la legalidad del acto censurado, pues el Acuerdo 018 de 2001 contiene solamente una autorización para presentar un plan de retiro compensado a los trabajadores oficiales de la entidad y la eventual terminación de los contratos laborales tendría como causa inmediata el mutuo acuerdo entre las partes y no la supresión del cargo.
Visto lo anterior concluye la Sala que aunque la acción de nulidad es procedente, asunto respecto del cual se revocará la providencia apelada, tal y como se estableció en el desarrollo de la cuestión previa de la presente providencia, el acto administrativo demandado no desconoce los parámetros legales, por tanto se desestiman los cargos propuestos por la parte demandante.
1. CONFÍRMASE PARCIALMENTE el numeral primero de la sentencia del 28 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Nariño, y se REVOCA en cuanto declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia de la acción” y “caducidad”.
2. CONFÍRMASE el numeral segundo que denegó las pretensiones de la demanda pero los motivos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
(1) ART. 84.—Accion de nulidad: Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
(2) Consejo de Estado, sentencia de agosto 10 de 1961, con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete “Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses”.
(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 4 marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola:”El auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de Pablo Cáceres adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente: “La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo”.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 29 octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández.
(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 4 marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, auto del 30 de agosto de 2007, Radicación: 13001-23-31-000-2004-01160-01, actor: José Javier Barraza Gómez.
(8) Consejo de Estado, Sección Segunda, 2 de abril de 2009, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. “No puede entonces aplicarse la teoría de los móviles y finalidades en cuanto predica que es posible demandar en acción de simple nulidad el acto particular, cuando no comporta el restablecimiento del derecho lesionado, pues este no es el caso; pero sí es pertinente el aparte de la misma tesis que sostiene que no es posible el contencioso objetivo, cuando la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión acusada, a menos que la acción se haya instaurado dentro del término de caducidad”.
(9) El Instituto Departamental de Salud de Nariño, fue creado mediante el Decreto 401 de 1993, como establecimiento público descentralizado del orden departamental, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, sujeto a lo regulado en la Ley 10 de 1990. Con ocasión de la expedición de la Ley 100 de 1993 el instituto se reorganizó mediante el Decreto 1158 de 1995 conservado su naturaleza jurídica y estableciendo mecanismos que maximizan el contacto entre la dirección seccional y sus clientes directos IPS, EPS y los usuarios (fls 14-15, cdno. de pruebas).
(10) Constitución Política artículos 184 numeral 14, artículo 305 numeral 9º y artículo 315 numeral 7º.
(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil once (2011), Radicación: 05001-23-31-000-2003-00481-01(1189-10).
(12) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: César Hoyos Salazar, Bogotá, D.C., marzo 26 de 1998, Radicación: 1078.
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 2002, mediante la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 2º de la Ley 60 de 1990 y el Decreto 1660 de 1991.
(14) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Magistrado ponente: Dr. Luis Javier Osorio López, Radicación 33086, Acta 29, Bogotá D.C., 4 de junio de 2008.
(15) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Magistrado ponente Dr. Luis Javier Osorio López, Radicación 33086, Acta 29, Bogotá D.C., 4 de junio de 2008.
(16) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009), Radicación: 11001-03-25-000-2003-00267-01(2522-03).
(17) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Magistrado ponente Dr. Luis Javier Osorio López, Radicación 33086, Acta 29, Bogotá D.C., 4 de junio de 2008.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992, magistrados ponentes José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
(20) Corte Constitucional, Sentencia C-880 de 2003, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra y Dr. Jaime Córdoba Triviño, en la que se estudió la demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 790 de 2002, en su integridad, y del parágrafo 1º, parcial, del artículo 2º de la misma ley, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República” y se declaró la exequibilidad de los apartes demandados.
(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010).
(22) Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
(23) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.
(24) Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.
(25) Como se lee en los folios 14 y 15 del proyecto de mejoramiento fortalecimiento y ajuste de gestión administrativa 2001 incorporado en el cuaderno 2 del expediente.
(26) ART. 141.—Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente.