Source: http://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2015/05/14/chapitre-8-lorganisation-administrative/
Timestamp: 2020-02-17 13:53:11+00:00
Document Index: 208281006

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 61', 'art. 87', 'art. 91', 'art. 2', '§ 80', '§ 1', '§ 6']

Chapitre 8 : L’organisation administrative — Revue générale du droit
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Les tâches d’administration publique sont prises en charge par un ensemble hétérogène d’institutions, organes et autorités administratifs, dont le § 1 I VwVfG (loi fédérale sur la procédure administrative non contentieuse) donne une première idée en visant l’activité administrative à caractère de droit public des autorités
1.de la Fédération, des collectivités, établissements et fondations de droit public rattachés directement à la Fédération,
2.des Länder, des communes et groupements de communes et des autres personnes morales de droit public soumises au contrôle du Land.
Même si la summa divisio oppose les administrations directes et indirectes de l’Etat d’une manière qui n’est pas sans rappeler la distinction française entre administrations d’Etat et administrations décentralisées, il est indispensable de se familiariser avec les principaux concepts du droit allemand des institutions administratives (section I) avant d’envisager successivement l’organisation de l’administration d’Etat (section II) puis celle de l’administration indirecte (section III).
Section I – Les principaux concepts du droit de l’organisation administrative
I | Institutions d’administration et autorités administratives
152. Les institutions d’administration ; administration d’Etat et administration indirecte. – Insolite dans la langue juridique française, la notion d' »institution [en charge] d’administration » (Verwaltungsträger) ne désigne pas autre chose que le sujet de droit auquel est imputée (tragen : porter, être chargé) une activité d’administration publique. Transposée en droit français, la notion d’institution d’administration serait le terme générique englobant tout à la fois la collectivité publique primordiale qu’est l’Etat, les collectivités infra-étatiques et les institutions spécialisées.
Conséquence de la structure fédérale, l’Etat apparaît en Allemagne sous le double visage de la Fédération et des Länder. A condition de ne jamais oublier cette dualité, le lecteur français peut considérer que l’expression « administration directe d’Etat » (unmittelbare Staatsverwaltung) ne désigne pas autre chose que l’expression française d’administration d’Etat, que l’on utilisera ici brevitatis causa, selon l’usage établi par M. Fromont dans sa traduction du chapitre 23 du traité de Forsthoff.
Le pendant de cette administration d’Etat est naturellement formée par l’administration indirecte de l’Etat (mittelbare Staatsverwaltung), c’est-à-dire l’administration exercée par ou pour le compte de personnes morales autres que la Fédération et les Länder. Il s’agit pour l’essentiel des collectivités locales ainsi que des collectivités, établissements et fondations de droit public. La doctrine moderne ne manque évidemment pas de souligner qu’il y a quelque paradoxe à désigner comme administration d’Etat, même indirecte, celle qui s’exerce notamment pour le compte de collectivités territoriales dotées d’une garantie constitutionnelle de libre-administration. Il est donc tout à fait licite de reprendre ici aussi en langue française la convention de traduction de M. Fromont et de parler simplement d’administration indirecte (cf. Forsthoff, chap. 24).
On évitera d’utiliser en langue française les couples classiques centralisation/décentralisation et concentration/déconcentration. La première raison est que cette terminologie conduirait à assimiler administration indirecte et administration décentralisée, autrement dit à rapprocher malgré les objurgations de Charles Eisenmann le phénomène de la décentralisation territoriale et celui de la soi-disante décentralisation fonctionnelle. La seconde raison est que même si les couples Zentralisation/Dezentralisation et Konzentration/Dekonzentration ont été empruntés quelques temps à la terminologie française lors de la réforme de l’administration prussienne à partir des années vingts (cf. Forsthoff, chap. 23), ces notions sont peu usitées aujourd’hui, ou utilisées avec un contenu différent et donc génératrices d’incertitudes dans les discussions avec des juristes allemands.
153. Les organismes de droit privé ; concessionnaires. – Il n’existe pas d’autres formes d’institutions d’administration organisées sous forme de personne de droit public que celles mentionnées ci-dessus. Les régies de l’Etat ou des collectivités locales ne sont pas des institutions d’administration puisqu’elles agissent pour le compte de la personne publique de rattachement. En revanche, des personnes privées, physiques ou morales, peuvent avoir la qualité d’institution d’administration car chargées d’exercer certaines tâches d’administration à titre de concessionnaire (Beliehener). Le concessionnaire est une personne morale ou physique de droit privé qui exerce des missions d’administration sous son nom et le plus souvent dans son intérêt, mais pour le compte de l’Etat. L’octroi d’attributions de puissance publique (hoheitliche Befugnisse) à un concessionnaire est effectué par la loi ou en vertu d’une loi. Exemple : organismes de contrôle technique des véhicules, notaires, etc.
Différente est la situation de la personne morale ou physique de droit privé qui apporte son concours à titre de collaborateur de l’administration (Verwaltungshelfer). Intervenant pour le compte d’une autorité administrative et selon ses instructions, le collaborateur de l’administration n’est pas institution d’administration et son activité est imputable à l’autorité administrative pour le compte de laquelle il agit ; exemple classique : la personne à laquelle la police demande d’effectuer la signalisation à la suite d’un accident de circulation.
II | La structure interne des administrations publiques
154. Organes et administrateurs. – Sauf le cas des personnes physiques concessionnaires, l’institution d’administration ne peut agir que par ses organes (Organe), agissant par le truchement de leurs administrateurs (Organwalter). Dénués de personnalité juridique mais établis par une règle de droit, les organes exercent les compétences des institutions d’administration ; les administrateurs sont les individus agissant concrètement au titre de l’organe ; les actes effectués en cette qualité sont imputés à l’institution d’administration et ses organes. Organes et administrateurs sont des termes de la doctrine, peu usités dans la législation et la pratique, qui font plutôt appel aux notions d’autorité administrative (Behörde) et de services (Ämter).
155. Les autorités administratives. – Les autorités administratives (Behörde) sont ceux des organes ayant qualité pour agir à l’égard des citoyens administrés. D’après la CCF, il s’agit d’une « unité organique de personnes et moyens au sein de l’administration publique, dotée d’une certaine autonomie et ayant vocation à agir pour le compte de l’autorité publique afin de réaliser les objectifs de l’Etat ou poursuivi par celui-ci » (BVerfGE 10, 20 [48]). La loi sur la procédure administrative non contentieuse donne une définition encore plus large qui, prise à la lettre, inclut les concessionnaires : « toute unité assurant des tâches d’administration publique » (§ 1 IV VwVfG). Constituent des exemples classiques d’autorités administratives : le ministre, le bourgmestre, le directeur d’un organisme de sécurité sociale ; au nom du politiquement correct, on utilise de plus en plus souvent des dénominations neutres, par exemple ministère et non plus ministre.
Une autorité administrative n’a pas de capacité juridique et agit pour le compte de l’institution d’administration dont elle relève ; elle ne peut ester en justice, sauf disposition expresse du droit de Land (§ 61 nº 3 VwGO). L’ensemble des autorités d’une même personne de droit public forme un tout, impliquant que les divergences d’opinion soient réglées au sein de celle-ci. Il en va de même des différents services d’une même autorité qui doivent contribuer à former et défendre l’opinion de l’autorité administrative. Il en découle pour la pratique administrative une obligation non négligeable de coordination interne ou de recourir à l’arbitrage du chef de l’autorité admininistrative avant toute manifestation extérieure de la volonté de celle-ci. Il ne peut non plus y avoir de recours juridictionnel entre services ou autorités d’une même institution.
Les autorités administratives sont organisées de façon hiérarchique. Le chef de l’autorité la dirige, la représente à l’extérieur et dispose du pouvoir d’instruction envers ses membres ; il s’agit habituellement d’une personne, mais parfois aussi d’un collège (Ex.: « Magistrat« , dans les communes organisées selon ce mode, infra nº 177).
156. Le service. – Le service (Amt) est une notion fortement polysémique, que l’on retrouve aussi bien dans le droit de la fonction publique que dans la dénomination de multiples administrations. Sous l’angle de l’organisation administrative, le service constitue l’unité fonctionnelle élémentaire, confiée à un agent unique responsable de l’accomplissement des tâches dévolues à cette unité, qu’il s’agisse du bureau du budget au ministère fédéral des finances ou du concierge d’une école publique. Simple unité dans l’organigramme d’une autorité administrative, le service ne se distingue pas de celle-ci dans ses relations avec les personnes qui lui sont étrangères.
III | L’aménagement des compétences
157. La détermination des compétences. – L’accomplissement des tâches d’administration est distribué entre les diverses institutions ou organes par les textes régissant leurs compétences respectives. La détermination de ces compétences fait appel aux critères classiques d’ordre matériel, territorial ou fonctionnel (niveau de l’organe au sein de l’appareil administratif). En principe, chaque unité d’administration publique n’est chargée que de tâches correspondant à sa compétence propre. En pratique toutefois, les cas de dédoublement fonctionnel ne sont pas rares, dans lesquels un organe d’une institution d’administration est chargé sous une forme ou sous une autre de l’accomplissement de tâches relevant normalement d’une autre institution d’administration : les Länder pour la Fédération, les collectivités locales pour un Land ou vice versa.
158. Les formules de dédoublement fonctionnel : mandat, délégation de compétence, prêt d’organe. – Le dédoublement fonctionnel se justifie par la volonté d’éviter de créer un organe là où cela n’est pas absolument nécessaire, surtout lorsque le bénéficiaire du dédoublement ne dispose pas d’infrastructure administrative propre, ou n’en dispose pas à un certain niveau territorial. La formule du mandat (Mandat) est la plus simple, mais n’est vraiment répandue que dans l’administration sociale ; L’institution mandatée agit pour le compte de la mandante, qui reste défenderesse en cas de recours juridictionnel. Les formules de délégation de compétence (Auftragsverwaltung) et de prêt d’organe (Organleihe) sont beaucoup plus fréquentes. C’est ainsi que l’article 85 LF relatif à l’administration par délégation de la Fédération (Bundesauftragsverwaltung) prévoit que les administrations des Länder chargées de l’exécution des lois fédérales sont soumises au pouvoir d’instruction des autorités fédérales suprêmes compétentes ; certains Länder connaissent également des délégations de compétence du Land à ses collectivités locales. Au regard des administrés, l’institution délégataire apparaît comme l’auteur de la décision, indépendamment du contrôle fonctionnel (Fachaufsicht) de l’autorité délégante. Dans le cas du prêt d’organe (Organleihe), l’organe emprunté présente le double visage de l’institution prêteuse (compétences originelles) et de l’institution bénéficiaire (compétences exercées au titre du prêt). Comme pour le mandat, le recours juridictionnel s’exerce dans ce dernier cas contre l’institution bénéficiaire du prêt ; dans les rapports entre institutions d’administration, le prêt d’organe se distingue du mandat par l’absence totale de participation du prêteur à l’exécution des tâches par l’organe emprunté. L’exemple classique de prêt d’organe est fourni dans la majorité des Länder par le cas du Landrat, d’abord organe de la collectivité d’arrondissement, mais également chargé de tâches d’administration d’Etat dans sa circonscription. Dans la mise en oeuvre concrète de ces trois formes de dédoublement par la législation des Länder, on se gardera de tirer hâtivement des conséquences sur un éventuel transfert des ressources correspondantes.
Section II – L’administration d’Etat
Conformément à la convention de vocabulaire posée en section I, on réserve ici l’expression d’administration d’Etat pour l’administration exercée directement par les autorités administratives de la Fédération et des Länder. Les institutions d’administration dotées d’une personnalité distincte de celles de la Fédération et des Länder seront abordées au titre de l’administration indirecte (infra, section III).
I | L’administration directe de la Fédération
159. Une compétence d’exception. – Entre la Fédération et les Länder, la règle de répartition des compétences en matière d’administration est simple dans son principe : les Länder disposent en application de l’article 30 LF de la compétence de droit commun pour l’exercice des compétences étatiques et l’accomplissement des missions de l’Etat ; la compétence fédérale est l’exception. En matière proprement administrative, les Länder sont d’abord chargés de l’exécution de leurs propres législations ; ils disposent également de la compétence de principe pour l’exécution des lois fédérales. Il n’y a donc place pour une administration de la Fédération que dans la mesure où la LF le prévoit. Sont ainsi gérées par une administration fédérale et dotées d’une infrastructure administrative propre (art. 87 LF) les affaires étrangères, l’administration fédérale des finances et, dans les conditions de l’article 89, l’administration des voies navigables fédérales et de la navigation ; l’administration fédérale de la défense est prévue par l’article 87b LF. Peuvent également être instituées par loi fédérale des administrations fédérales de protection des frontières et des services centraux en matière de renseignements généraux, de police criminelle et de collecte de documents à des fins de protection de la constitution et de protection contre des menées mettant en danger les intérêts extérieurs de la République fédérale d’Allemagne.
160. Les trois niveaux de l’administration fédérale. – Cette technique de répartition des compétences d’administration ainsi que la nature des domaines concernés favorisent une concentration de l’administration directe de la Fédération autour d’un nombre restreint de ministères et offices fédéraux, parfois dépourvus de services extérieurs.
Au niveau central, on distingue traditionnellement administrations fédérales suprêmes et supérieures. Les autorités administratives fédérales suprêmes (Oberste Bundesbehörden) sont celles qui correspondent à des organes prévus par la constitution : Présidence fédérale, administrations du Bundestag et du Bundesrat, services du Chancelier fédéral, services de la Cour constitutionnelle fédérale, de la Cour des comptes fédérale et de la Banque fédérale. Le nombre et la compétence des ministères sont fixés par le Chancelier fédéral. Les autorités fédérales supérieures (Bundesoberbehörden) sont des unités administratives indépendantes des ministères et souvent dénuées d’infrastructures propres : Office de presse et d’information du gouvernement fédéral, Office fédéral des statistiques, Office fédéral des cartels, Office allemand des brevets, Office fédéral de répression criminelle, …
Les administrations fédérales ne disposent de services extérieurs que dans les cas prévus par la constitution. La structure classique comporte alors trois niveaux, et donc des autorités de niveau intermédiaire (Bundesmittelbehörden) et de niveau inférieur (Bundesunterbehörden). Ainsi, l’administration des voies navigables relève au niveau suprême du ministère fédéral des transports, relayé au niveau intermédiaire par les directions des eaux et de la navigation (Wasser- und Schiffahrtsdirektionen) et au niveau inférieur par les services des voies navigables (Wasserstraßenämter).
II | L’administration directe des Länder
161. Dominance d’une organisation à trois niveaux. – A l’exception des trois villes-États de Berlin, Brême et Hambourg, et des petits Länder (Brandebourg, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Sarre et Schleswig-Holstein ; en Thuringe, la nature du Landesverwaltungsamt est controversée), qui ne possèdent pas d’instance intermédiaire, les lois d’organisation ou les textes sur l’administration des Länder mettent généralement en place une administration d’Etat à trois niveaux.
Au niveau supérieur on trouve les autorités suprêmes du Land (Oberste Landesbehörden : gouvernements, ministres-présidents et leurs chancelleries d’Etat – bourgmestres des villes-Etats -, ministres, cours des comptes,…) et quelques autorités supérieures de Land, administrations spécialisées territorialement compétentes pour l’ensemble du Land et rattachées à un ministre (Obere Landesbehörden : offices de statistique, offices de protection de la constitution ou de répression criminelle,…).
Le niveau intermédiaire d’administration générale, lorsqu’il existe, porte des noms variables (Regierungspräsidium, Bezirksregierung) ; ces circonscriptions régionales sont dirigées par un président régional (Regierungspräsident), autorité d’Etat exerçant à ce niveau toutes les missions administratives ne relevant pas d’administrations spécialisées. Représentant le gouvernement tout entier, chargées de coordonner l’action des autorités de niveau inférieur, interlocutrices théoriquement naturelles des autorités décentralisées, ces autorités intermédiaires ne semblent satisfaire à l’intégralité de ces attentes contradictoires que dans les très grands Länder.
Le niveau inférieur d’administration d’Etat est formé par des autorités inférieures d’administration spécialisée (par ex., services locaux des mines, de l’inspection du travail, des impôts, de la santé) et, pour l’administration générale, par des autorités d’arrondissement (Landrat, Landratsamt, Oberkreisdirektor) et des communes (bourgmestre et Oberbürgermeister). Les missions d’administration d’Etat ne sont donc pas seulement exercées par des autorités d’Etat, mais également au titre de l’administration déléguée (cf. infra, nº 181) par des autorités d’arrondissement et de commune. Lorsque ces autorités de type communal ont reçu de la loi compétence pour exercer des compétences d’administration directe de l’Etat « en qualité d’autorité inférieure » ou « en qualité d’administration du Land », la situation s’analyse comme un prêt d’organe (cf. supra, nº 158 : cas du Landratsamt et de l’Oberbürgermeister en BWL et RPL, du Landratsamt en BYL, du Landrat en HEL et SAL, de l’Oberkreisdirektor et de la commission d’arrondissement en NRW).
III | Administration mixte
162. Interdiction de principe. – Conséquence de la structure fédérative, l’administration de la Fédération ou celles de chacun des Länder sont fondamentalement distinctes, sur le plan de l’organisation comme du fonctionnement. Il ne peut donc y avoir de relation de subordination. En ce sens, la CCF parle d’une « interdiction constitutionnelle de ce que l’on appelle l’administration mixte », désignant ainsi « une forme d’organisation administrative dans laquelle une autorité administrative de Land serait subordonnée à une autorité administrative fédérale ou encore dans laquelle un concours d’autorités fédérales et de Land prendrait la forme d’un pouvoir d’approbation » (BVerfGE 11, 105 [124] I), voire même plus largement « tout pouvoir de participation fédérale dans le domaine relevant des missions des Länder, aux niveaux de la programmation, de l’administration et de la décision » (BVerfGE 39, 96 [120] II).
163. Les limites de l’interdiction. – Il n’empêche qu’entre Fédération et les Länder, ou entre Länder, un besoin de co-administration ou au moins d’instances de coordination existe, dans le cadre du fédéralisme coopératif.
L’origine est à en rechercher dans les dispositions du titre VIIIa LF (tâches communes), introduites en 1969 : extension et construction d’établissements d’enseignement supérieur, y compris les centres hospitaliers universitaires, amélioration de la structure économique régionale, amélioration des structures agricoles et de la protection des côtes. Certes, la Fédération ne peut que concourir à l’accomplissement des tâches des Länder, mais en pratique c’est une véritable administration mixte qui s’est établie sous forme de comités de planification : institutions en vue d’un plan-cadre commun, selon l’article 91a III LF, mais dont la composition paritaire conduit à la dominance de fait de la Fédération, puisque celle-ci peut s’appuyer sur les Länder « amis » et mettre les Länder pauvres en minorité. Le financement conjoint (art. 91a IV LF) renforce la capacité de décision de la Fédération.
L’article 91b assure également la coopération de la Fédération sur la base de conventions dans la planification de l’enseignement et la promotion de la recherche scientifique.
Il y a également une véritable administration mixte en matière d’administration financière. Les directions régionales des finances (Oberfinanzdirektionen) et les directeurs régionaux des finances (Oberfinanzpräsidenten) sont simultanément autorités intermédiaires fédérales (avec des fonctionnaires fédéraux dans les sections compétentes pour les droits de douanes et de consommation, et pour les domaines fédéraux) et autorités intermédiaires de Land (avec des fonctionnaires de Land dans les sections chargées des impôts sur le revenu, le capital et les mutations, ainsi que du patrimoine du Land).
IV | Pouvoirs de contrôle et d’instruction
164. Contrôle fonctionnel et contrôle hiérarchique. – Entre les différents niveaux d’administration d’Etat, la hiérarchisation est assurée par le pouvoir de contrôle sous ses deux formes de contrôle fonctionnel (Fachaufsicht) et de contrôle hiérarchique (Dienstaufsicht). Le contrôle fonctionnel déborde le contrôle de la simple légalité (Rechtmäßigkeit) et inclut celui de l’opportunité (Zweckmäßigkeit) dans l’accomplissement des tâches d’administration ; le pouvoir hiérarchique concerne le fonctionnement interne, la marche générale des affaires et les affaires personnelles du service. Les deux lignes hiérarchiques ne coïncident pas nécessairement et l’administré devra s’adresser à l’autorité de contrôle hiérarchique pour se plaindre du comportement d’un agent et à l’autorité de contrôle fonctionnel, s’il conteste la légalité ou l’opportunité d’un acte administratif unilatéral non réglementaire.
165. Le devoir d’obéissance de l’agent. – L’agent doit suivre les instructions des autorités supérieures. Il ne peut déférer au juge administratif une instruction qu’il juge illégale que si, et dans la mesure où, la décision le lèse dans ses droits individuels et ne le concerne pas exclusivement en tant que maillon de l’administration. Ceci dit, l’agent est entièrement responsable de la légalité de ses actions en tant qu’agent. Le conflit qui peut apparaître entre les exigences du respect des instructions hiérarchiques et de sa responsabilité personnelle est résolu par son droit et son devoir de remontrance : s’il éprouve des doutes sur la légalité des instructions, l’agent doit en faire part à son supérieur hiérarchique. Si celui-ci confirme l’instruction, l’agent doit la mettre en oeuvre, mais est alors exonéré de sa responsabilité.
Section III – L’administration indirecte
L’administration indirecte désigne la prise en charge de l’action administrative par des personnes autres que la Fédération ou les Länder et dotées d’un minimun d’indépendance et d’autonomie. Dans la mesure où l’activité d’administration publique suppose la mise en oeuvre de pouvoirs propres à la puissance publique, la création d’administrations indirectes ne peut se faire que par une loi ou par un acte fondé sur une loi. En dehors des collectivités locales, dont l’importance justifie d’un traitement particulier, l’autonomie de gestion peut traditionnellement revêtir trois formes : celle de collectivités de droit public, celle d’établissements de droit public, celle de fondations de droit public. Ces trois derniers types de personnes de droit public autres que l’Etat et les collectivités locales se retrouvent aussi bien au niveau fédéral qu’à celui des Länder.
I | Collectivités, établissements et fondations de droit public
A – La collectivité de droit public
166. La dimension corporative. – La présence de membres qui la composent et sont au centre de son activité caractérise la collectivité de droit public (Körperschaft des öffentlichen Rechts). La collectivité de droit public ne fait donc pas qu’assumer une activité d’administration publique, elle est aussi l’instrument de représentation des intérêts de ses membres ; son organisation reflète cette situation dans la mesure où l’on y retrouve toujours une instance délibérante, assemblée ou conseil, élue par les membres et une instance exécutive généralement élue par la précédente.
L’adhésion à une collectivité de droit public peut être volontaire ou imposée par la loi. La CCF ne voit pas dans l’adhésion obligatoire à une collectivité une dérogation au principe de liberté d’association de l’article 9 I LF, car celui‑ci ne concerne que les associations de droit privé ; en revanche, elle mesure cette adhésion à l’aune de l’article 2 I LF (libre épanouissement de la personnalité) : l’ordre constitutionnel ne peut supporter de limitations à la liberté générale d’agir que dans la mesure où les missions publiques du groupement forcé restent inscrites dans le cadre de l’intérêt commun de ses membres (BVerfGE 10, 89 [102] I, Erftverband).
167. Typologie des collectivités de droit public. – Les typologies usuelles se fondent sur la nature du lien entre les membres, par exemple :
-les collectivités territoriales (Gebietskörperschaften) rassemblent l’ensemble des personnes ayant un lien territorial durable (domicile des personnes physiques, siège des personnes morales) avec la collectivité. Répondent à cette définition les communes et les groupements de communes, mais aussi la Fédération et les Länder.
-les collectivités personnelles, fondées sur une caractéristique spécifique des membres, par exemple l’exercice d’une profession particulière (ordre des médecins [Ärztekammer], des avocats [Rechtsanwaltskammer], chambre des métiers [Handwerkskammer], etc…), l’appartenance à un même organisme de sécurité sociale, l’appartenance à une même université, etc…
-les collectivités réelles, dont l’adhésion des membres repose sur une propriété foncière ou un siège d’entreprise : chambre de commerce et d’industrie (Industrie- und Handelskammer), association ou syndicat de propriétaires relevant d’une même zone d’irrigation (Wasserverband) ou d’endigage (Deichverband), etc.
La forme juridique de collectivité publique est également reconnue via l’article 140 LF aux sociétés religieuses visées par l’article 137 de la constitution de Weimar. Cette forme juridique leur garantit l’autonomie de gestion de leurs propres affaires et leur permet de lever des impôts sur la base des rôles civils d’impôts.
168. Les missions et prérogatives des collectivités de droit public. – Les missions des collectivités découlent des objectifs qui ont présidé à leur création. Ces missions sont définies strictement par la loi et ne peuvent être élargies que sous le contrôle du législateur, dans les limites compatibles avec la liberté générale d’agir (art. 2 I LF) ou avec d’autres droits et libertés fondamentaux ; ainsi un groupement professionnel ne peut être substitué au législateur pour réglementer l’accès à la profession (BVerfGE 33, 125, médecins spécialistes).
Les collectivités de droit public disposent des pouvoirs de puissance publique (Hoheitsgewalt) nécessaires à l’accomplissement de leur mission. S’il ne leur est pas interdit de recourir au droit privé, elles disposent aussi du pouvoir de poser des Satzungen (règlements que l’on préfère qualifier de corporatifs que de locaux, car ils ne sont pas l’apanage des collectivités locales), d’édicter des actes administratifs, de prélever taxes et contributions. La contrepartie de ces pouvoirs de puissance publique est leur soumission au contrôle de légalité de l’Etat, exceptionnellement à un contrôle d’opportunité.
B – L’établissement de droit public
169. La notion. – D’après la définition classique d’Otto Mayer, l’établissement de droit public (Anstalt des öffentlichen Rechts) est « un ensemble de moyens matériels et personnels, rattaché à une institution d’administration et destiné à servir durablement un objectif public déterminé ». Cet objectif caractéristique consiste habituellement en la fourniture de prestations à des utilisateurs.
La doctrine allemande voit dans l’établissement de droit public l’illustration de l’idée de décentralisation, comprise comme la prise en charge de tâches en dehors des structures administratives directement rattachées à l’Etat (Fédération, Länder) ou aux collectivités locales. Un objet, un ensemble de moyens, des utilisateurs : la notion n’implique ni de pousser le démembrement jusqu’à l’attribution de la personnalité morale, ni de mettre l’accent sur une autonomie de gestion, qui peut être techniquement souhaitable, mais n’est pas structurellement indispensable à la satisfaction des besoins des usagers.
On peut donc qualifier d’établissements de droit public des institutions sans personnalité morale, simples concentrations de moyens au sein d’une institution d’administration : hôpitaux, établissements scolaires, musées, théâtres ou bibiothèques au niveau municipal, offices de documentation et de formation civique au niveau des Länder ou de la Fédération, ainsi que des organismes tels que l’Imprimerie ou les Archives fédérales.
170. L’établissement doté de la personnalité morale. – Lorsque le choix a été fait par le législateur de doter un établissement de la personnalité morale (Ex. : émetteurs de radio-télévision, caisses municipales d’épargne, offices des oeuvres universitaires, Agence fiduciaire créée par l’article 25 du traité d’Union), le degré d’autonomie varie selon les textes constitutifs. S’il y a toujours au minimum un contrôle de légalité, les moyens de contrôle de la collectivité de rattachement sont divers et fréquents : pouvoir d’instruction, autorisation préalable, présence de représentants dans les organes délibérants et de gestion,…
171. Le droit applicable. – L’organisation de l’établissement, tout comme ses relations avec l’institution de rattachement, relèvent naturellement du droit public. En revanche, rien dans la notion n’implique qu’il en soit ainsi des rapports avec les usagers. Ceux-ci sont en principe libres de recourir aux services de l’établissement. S’agissant des rapports entre l’établissement et les usagers ou les tiers, il n’y a pas de règle générale : les rapports d’une caisse municipale d’épargne avec ses clients sont les mêmes que s’il s’agissait d’une banque privée, mais, d’un autre côté, le législateur peut parfaitement doter un établissement ou une catégorie d’établissements de pouvoirs de puissance publique (pouvoir réglementaire et pouvoir d’édiction d’acte administratif).
C – La fondation de droit public
172. Un patrimoine affecté à une fin. – La fondation de droit public (Stiftung des öffentlichen Rechts) est une personne morale de droit public créée par la loi pour la gestion d’un patrimoine durablement et exclusivement affecté à une fin d’intérêt public ; elle n’a ni membres ni usagers, tout au plus des destinataires. Au niveau fédéral comme à celui des Länder, les fondations de droit public sont relativement rares. L’exemple type en est la fondation chargée de conserver, entretenir et mettre en valeur le patrimoine culturel de l’ancienne Prusse (Preußischer Kulturbesitz). En dehors des lois fédérales ayant créé les grandes fondations de droit public, chaque Land règle pour ce qui le concerne la création et le statut de ses fondations de droit public (ne pas confondre avec les fondations des §§ 80 et s. du code civil allemand !).
II | L’administration de type communal
173. Conventions de traduction. – A la lettre, il faudrait parler de l’administration communale (Kommunalverwaltung). L’expression retenue dans l’intitulé qui précède veut suggérer que, si les communes stricto sensu constituent le prototype des collectivités à base territoriale, les termes juridiques allemands construits sur le radical « Kommun- » renvoient également à toute collectivité locale plus étendue possédant une assemblée délibérante élue au suffrage universel. On réservera l’expression de collectivité territoriale pour rendre la notion allemande de Gebietskörperschaft, sous-catégorie de la notion de collectivité de droit public (cf. supra, nº 167).
A – Les garanties de la libre-administration dans la Loi fondamentale
174. La garantie de l’article 28 LF. – Dans le système de répartition des compétences entre la Fédération et les Länder, le droit des collectivités locales relève de la compétence des Länder ; seule l’analyse des législations de chaque Land permet donc de prendre la mesure de l’extrême diversité des structures et situations des collectivités locales allemandes. Ces législations s’inscrivent dans un cadre constitutionnel fourni par chaque constitution de Land et, au-delà, par la LF qui pose les règles essentielles communes.
L’article 28 II LF est au centre du dispositif : « Aux communes doit être garanti le droit de régler sous leur propre responsabilité toutes les affaires de la communauté locale dans le cadre des lois. Les groupements de communes ont également le droit d’auto-administration dans le cadre de leurs attributions légales et dans les conditions définies par la loi. La garantie de l’auto-administration couvre également les bases de l’autonomie financière ». Au-delà de cette disposition centrale, la garantie de libre-administration est confortée par deux autres séries de dispositions. Les unes sont de nature financière : les articles 106 (V, VI, VII) et 104a (IV) précisent les ressources des collectivités locales en fixant pour l’essentiel leur part dans le produit fiscal. Les autres sont de nature procédurale : l’article 93 I nº 4b assure aux communes et à leurs groupements la voie du recours constitutionnel en cas de violation de la libre-administration par le législateur de la Fédération ou d’un Land.
Responsabilité propre (Eigenverantwortlichkeit) et universalité de la compétence (Allzuständigkeit) caractérisent donc la libre administration communale. La technique même de formulation crée directement ces droits dans le chef des collectivités communales ; contrairement à l’article 127 de la constitution de Weimar, qui plaçait la libre-administration dans la catégorie des droits fondamentaux, la position de l’article 28 dans le texte et la nature spécifique des collectivités locales ont très tôt conduit la CCF à y voir une garantie institutionnelle (BVerfGE 1, 167 [174] I, Offenbach), sans plus préciser ce qu’il faut entendre par là. Doctrine et jurisprudence ont pris l’habitude de donner un contenu plus tangible à la souveraineté des collectivités locales en employant diverses catégories :
-autonomie normative (Rechtssetzungshoheit), i.e. le pouvoir de poser des règlements corporatifs (Satzungen) ;
-autonomie en matière de personnel (Personalhoheit), i.e. la capacité d’employer un personnel propre ;
-autonomie organisationnelle (Organisationshoheit), i.e. le pouvoir de fixer l’organisation interne ;
-autonomie financière (Finanzhoheit), i.e. la capacité de fixer le budget de la collectivité ;
-autonomie de planification (Planungshoheit), i.e. la fixation de la planification locale et des documents d’urbanisme (encore que l’autonomie en ce domaine soit de plus en plus restreinte).
175. Le rôle du législateur. – La garantie de l’article 28 II LF ressemble à celle de l’article 72 II de la constitution française, en ce sens qu’elle ouvre un certain champ à l’intervention du législateur : la définition de ce champ est essentielle. La jurisprudence constitutionnelle révèle une dualité d’approche fort semblable à celle des droits fondamentaux.
Il faut d’abord définir exactement la libre-administration, et notamment son contenu matériel. Ce qui est garanti par l’article 28, c’est l’existence de l’institution « libre-administration », au bénéfice des communes et des groupements de communes. C’est en ce sens qu’il y a garantie institutionnelle ; l’article 28 n’a pas pour objet de garantir individuellement à chaque collectivité locale un droit illimité à vivre et perdurer. Dès lors, le législateur peut fort bien procéder à des fusions ou modifications territoriales de collectivités de type communal, dès lors que cela est fondé par l’intérêt général et que les collectivités concernées ont été préalablement entendues (BVerfGE 50, 50, II, Laatzen).
S’agissant en revanche de réglementer l’exercice concret de la libre-administration, la garantie institutionnelle et l’intervention du législateur doivent être perçues en relation dialectique : la loi peut intervenir dans la libre-administration, mais la garantie de celle-ci à l’article 28 fixe les bornes du pouvoir du législateur (sans préjudice bien sûr de l’existence d’autres droits ou principes de rang constitutionnel, qui viendraient éventuellement compliquer la démarche de mise en balance). Dans cette mise en balance, où la figure de la proportionnalité joue un rôle essentiel (BVerfGE 50, 50, II Laatzen; 56, 298 [313 et s.] II, protection contre le bruit), aucun des deux points de vue ne peut prendre entièrement le pas sur l’autre, et il existe en ce sens un intangible « noyau de l’auto-administration » (BVerfGE 1, 167 [178], I, Offenbach), même si sa composition n’est pas aisée à tirer d’une jurisprudence très pointilliste (l’interdiction de créer un service autre que celui prévu par la loi porte atteinte à ce noyau, mais pas l’obligation de créer un service déterminé, par ex. une délégation à l’égalité des sexes : BVerfGE 91, 228 [239], II).
B – L’organisation des collectivités locales
176. La représentation du peuple au niveau local. – Il découle de l’article 28 I 2 LF que dans les communes et les arrondissements, le peuple doit être représenté par des élus issus du suffrage universel direct, libre, égal et secret. On a pu s’interroger sur ce qu’est le peuple au niveau communal : s’agit-il de la population de la commune ou du peuple au sens de l’article 20 II 1 LF (Tout pouvoir d’Etat émane du peuple), c’est‑à-dire des seuls nationaux allemands ? Dans deux jugements du 31 octobre 1990 portant sur des législations des Länder de Schleswig-Holstein et Hambourg, la CCF a adopté la définition étroite (BVerfGE 83, 37 [50] II ; 60 [70] II), sans préjudice de la constitutionnalité d’une éventuelle ouverture du droit de vote local aux étrangers communautaires. Dans la perspective de la signature du traité de Maastricht, l’article 28 I LF a alors été complété le 21 décembre 1992 par une troisième phrase : « Pour les élections dans les arrondissements et les communes, les personnes possédant la nationalité d’un Etat membre de la Communauté européenne sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne ». Après la mise en oeuvre de l’article 8b I 1 du traité de Maastricht et de la directive 94/80/CE par les législations communales des Länder, le droit de vote est désormais ouvert aux citoyens de l’Union ; il reste fermé aux autres étrangers.
L’élection de l’organe de représentation du peuple au niveau local lui confère la légitimité nécessaire à la prise des décisions de libre‑administration. Elle ne permet pas d’y voir un succédané de Parlement et comme tous les autres organes des collectivités locales, leur nature est purement administrative.
177. Les grands types d’administration locale. – Si l’organe central de la collectivité locale est toujours sous des dénominations diverses le conseil des représentants des habitants, l’analyse des structures communales révèle au moins quatre types différents de structures (réserve faite des trois villes-Etats de Berlin, Brême et Hambourg) :
-Le système du conseil en Allemagne du Nord fait coexister un conseil qui détient l’essentiel des pouvoirs avec d’une part un bourgmestre, président du conseil et représentant officiel aux fonctions largement honorifiques et un directeur des services, véritable administrateur et responsable des personnels municipaux. En Basse-Saxe, un conseil restreint siégeant à huis-clos forme un tiers-organe qui prépare l’essentiel des travaux du conseil ;
-Le système du « Magistrat« , pratiqué en Hesse et dans les villes du Schleswig-Holstein est caractérisé par la présence d’un exécutif collectif, un directoire dénommé « Magistrat« , élu par le conseil pour une durée déterminée (6-12 ans). Dans ce système, c’est le président du Magistrat, et non celui du conseil, qui porte le nom du bourgmestre et représente la commune à l’extérieur ;
-Le système du conseil en Allemagne du Sud est caractérisé par un exécutif fort, à la fois président du conseil et représentant officiel de la commune, tête de l’administration municipale et supérieur hiérarchique de l’ensemble du personnel municipal. Ce bourgmestre tire sa force d’une élection directe par la population ;
-Dans le système dit du bourgmestre, celui-ci est élu par le conseil, plus récemment par la population (SAL) ; le bourgmestre préside le conseil, mais sans en être membre, en sorte que les mandats ne sont pas couplés, le bourgmestre étant habituellement élu pour 10 ans.
Dans le détail, l’impression de diversité est encore accrue par la multiplicité des terminologies : le bourgmestre peut dans les grandes agglomérations porter le titre de « Ober-bürgermeister« . On évitera soigneusement de le confondre avec un maire français, puisqu’il en diffère profondément selon les régions, soit par l’élection au suffrage universel, soit au contraire par le caractère très honorifique de ses fonctions, beaucoup moins important en pratique que celles du directeur des services ou du Magistrat.
La même diversité se trouve au niveau de la collectivité locale d’arrondissement, accrue par le fait que le chef de l’exécutif d’arrondissement peut aussi être à la tête de la circonscription inférieure d’administration d’Etat.
On n’aura garde d’oublier également que dans les grandes agglomérations, les deux niveaux de l’administration de la ville et de l’arrondissement peuvent se télescoper. Le législateur constitue alors l’agglomération en « ville non rattachée à un arrondissement » (kreisfreie Stadt), mais la situation serait aussi bien rendue par l’expression de « ville-arrondissement », car les compétences des communes et des arrondissements sont alors concentrées dans cette entité unique.
Dans les nouveaux Länder, les nouvelles législations communales s’inspirent pour l’essentiel du système du conseil en Allemagne du Sud (bourgmestre élu : BBL, LSA et THL) ; en Mecklembourg-Poméranie occidentale, le bourgmestre est élu par le conseil.
178. La démocratie directe au niveau local. – L’article 28 I 2 LF n’exclut pas le recours à des formes de démocratie directe, accessoirement au principe représentatif dominant dans la démocratie locale. Les législations des trois-quarts des Länder, villes-Etats non comprises, connaissent des formes diverses de démocratie directe, depuis l’initiative populaire (5 à 20 % des électeurs pouvant contraindre les représentants à délibérer d’une question) jusqu’au referendum délibératif, provoqué par une décision du conseil à la majorité qualifiée, ou par un quorum minimum d’électeurs. Introduite depuis 1956 au Bade-Wurtemberg, la démocratie directe y a donné lieu de 1972 à 1992 à 145 initiatives populaires et 93 referendums pour 1111 communes. Les autres Länder ont suivi depuis 1990, en particulier au Schleswig-Holstein et dans les nouveaux Länder. La question de la licéité de la participation d’étrangers, et surtout de citoyens de l’Union, n’est pas encore résolue.
C– Les missions des communes
La typologie traditionnelle est fondée sur la distinction binaire entre affaires de libre-administration (matières propres), tantôt facultatives, tantôt obligatoires, et affaires déléguées (matières transférées). Quelques Länder (BWL, HEL, LSN, NRW, SH) utilisent une typologie ternaire au contenu finalement comparable : missions facultatives, missions obligatoires et missions soumises à pouvoir d’instruction.
1 / Les affaires de libre-administration
179. Définition et limites. – Les affaires de la communauté locale au sens de l’article 28 II LF (Selbstverwaltungsangelegenheiten) trouvent dans celle-ci leurs racines ou leur physionomie spécifique ; les besoins et intérêts correspondants peuvent donc être satisfaits par cette communauté locale elle-même et sous sa responsabilité (BVerfGE 8, 122 [134]). Elles sont propres à la communauté, en ce sens qu’elles concernent la vie de ses habitants et constituent un champ de participation de la population à la vie administrative (BVerfGE 79, 127 et s.). Cet enracinement local les distingue des affaires de la Fédération, des Länder ou des arrondissements. Le principe de compétence universelle (Allzuständigkeit) permet leur prise en charge par la commune sans qu’il soit besoin d’une attribution spéciale.
La compétence universelle ne concerne que les affaires spécifiquement locales et ne confère pas aux communes une compétence de politique générale. La jurisprudence a bien effectué cette distinction à la fin de la guerre froide, lorsque des autorités communales ont entendu prendre des délibérations relatives au stationnement de fusées Pershing ou à l’implantation d’installations militaires. La compétence universelle impose de consulter les communes directement et spécifiquement concernées ; en revanche, le juge administratif n’a pas admis la régularité en l’absence d’intérêt spécifique de délibérations portant par exemple sur la « dénucléarisation » du territoire communal : il s’agit là de délibérations à caractère de politique générale débordant largement du cadre des affaires locales (BVerwG, NVwZ 1991, 682).
180. Missions facultatives et missions obligatoires. – Les missions facultatives sont celles que la commune peut discrétionnairement choisir de prendre en charge ou non. Ce choix est libre, sauf si le législateur a déjà attribué compétence en la matière à un autre organe d’administration (BVerfGE 79, 127 [143]). Le mode de prise en charge d’une mission facultative est également libre, dans le respect des règles générales régissant l’organisation administrative. La majeure partie des missions facultatives est concentrée dans le domaine des prestations de service (Daseinsvorsorge, voir nº 142) : hôpitaux, maisons de retraite, piscines, musées municipaux, bibliothèques municipales, système de transports locaux, approvisionnement en eau et énergie, chauffage urbain, etc… : domaines où la demande sociale est souvent plus contraignante que ne le laisse supposer le qualificatif de « facultatif ».
Les missions obligatoires sont celles dont la prise en charge par les communes résulte d’une disposition législative, en sorte que la liberté de choix de la commune se réduit au seul aspect du mode de prise en charge. L’article 28 II LF ne permet en principe une telle intrusion du législateur dans le domaine de la libre-administration que dans la mesure de l’intérêt général, par exemple afin d’assurer une infrastructure minimale dans chaque commune, dans une perspective d’harmonisation des conditions de vie. Ainsi un Land peut-il décider de faire de l’épuration des eaux usées une mission obligatoire des communes. Autre exemple, en matière d’urbanisme, l’obligation qui est faite aux communes par le § 1 III du code de l’urbanisme d’établir des plans communaux d’aménagement (Bauleitpläne), c’est-à-dire des schémas directeurs d’occupation des surfaces (Flächennutzungspläne) et des plans d’occupation des sols (Bebauungspläne).
2 / Les affaires déléguées
181. Accomplissement par les communes de missions d’administration d’Etat. – L’Etat peut décider de confier à ses communes la mise en oeuvre de tâches non spécifiques à une communauté locale d’habitants (Auftragsangelegenheiten, cf. nº 158, 161), et ce d’autant plus qu’il ne dispose pas à ce niveau d’une infrastructure propre d’administration d’Etat. Une telle délégation n’est pas nécessairement incompatible avec la garantie de libre-administration de l’article 28 II LF ; de leur côté, les constitutions des Länder prévoient une compensation financière, soit en garantissant directement la prise en charge des coûts correspondants (Ex : NRW, SAL), soit en prenant globalement la situation en compte dans le cadre des mécanismes de péréquation des charges entre Länder et communes (Ex : RPL ou HEL). Dans l’administration des affaires déléguées, les communes sont soumises au pouvoir d’instruction et au contrôle fonctionnel (Fachaufsicht) des organes d’administration d’Etat. Par contraste avec la formule de l’article 28 LF, on parlera volontiers de missions accomplies sous la responsabilité d’autrui (fremdverantwortliche Aufgabenerfüllung). Le conseil des représentants des habitants n’intervient normalement pas dans l’accomplissement de ces tâches par l’administration communale. La commune n’y dispose pas du pouvoir de réglementation corporative, mais tout au plus d’un pouvoir de réglementation dérivé de celui de l’Etat. Les exemples classiques d’affaires déléguées sont l’enregistrement des domiciles (Meldewesen), la tenue de l’état-civil (Standesamt), la protection sanitaire et sociale, la délivrance des permis de construire, la protection civile, etc… Les communes sont également chargées à ce titre de l’hébergement des demandeurs d’asile, répartis entre chaque Land par la Fédération au titre de la loi sur l’accueil des étrangers.
D – Le contrôle de l’Etat
182.Les autorités de contrôle. – La nature du contrôle exercé par l’Etat (Kommunalaufsicht) sur les collectivités locales est fonction des tâches concernées : simple contrôle de légalité (Rechtsaufsicht) pour les affaires de libre administration, contrôle étendu à l’opportunité (Fachaufsicht) pour les affaires déléguées. Variable selon les Länder, la définition des autorités de contrôle obéit globalement au schéma suivant : Le Landrat assure en qualité de représentant d’administration de l’Etat au niveau de l’arrondissement le contrôle sur les communes de celui-ci ; le contrôle sur les grandes villes (villes-arrondissements) ou sur les arrondissements considérés cette fois comme collectivités locales est confié, s’il existe, au niveau intermédiaire de l’administration d’Etat (Regierungspräsident) ; le ministre de l’intérieur du Land est toujours l’autorité suprême du contrôle.
183. Les formes du contrôle. – Les codes des collectivités locales des Länder privilégient le contrôle de légalité a posteriori (contrôle général répressif : generell-repressive Aufsichtsmittel), depuis la simple forme de la remontrance (Beanstandung) ouvrant la voie à la possibilité d’auto-correction, avec la variante plus contraignante de l’annulation pour illégalité (Aufhebungsrecht) d’une mesure illégale non corrigée dans le délai fixé, jusqu’aux formes plus énergiques de l’injonction de rétablir la légalité dans un certain délai (Anordnungsrecht) et de la substitution d’action pour prendre des décisions à caractère obligatoire (Ersatzvornahme), voire de la nomination d’un administrateur provisoire (Bestellung eines Staatskommissars) ou de la dissolution de l’assemblée locale. Le contrôle a priori, dit spécial et préventif (speziell-präventive Aufsichtsmittel) est également divers, depuis la communication obligatoire de certains actes (Anzeigenvorbehalt) jusqu’à la réserve d’approbation (Genehmigungsvorbehalt), par exemple en matière d’emprunt, de taux des impôts locaux ou de document d’urbanisme (§§ 6, 11 BauGB). L’opportunité d’exercer le contrôle de légalité des actes peut être ouverte, par exemple s’agissant d’illégalités à caractère ancien, ou minime, ou discutable.
Le contrôle financier se présente sous deux formes : celle d’un audit interne, par un organe local suffisamment indépendant et jouant le rôle de commissaire aux comptes avant que l’assemblée des représentants ne donne quitus de sa gestion à l’exécutif local ; celle du contrôle externe exercé par un service d’administration d’Etat (souvent le service des collectivités locales au ministère de l’intérieur du Land), débouchant sur un rapport susceptible de publication, voire plus rarement par la chambre des comptes du Land.
184. Les recours contre les décisions de contrôle. – Les actes de contrôle s’analysent comme des actes administratifs non réglementaires, faisant grief à l’autonomie de la collectivité. Les actions en annulation ou, s’agissant d’un refus, en émission d’un acte d’approbation, sont donc ouvertes à la collectivité. En revanche, l’habitant ne peut exercer de recours contre la décision de l’autorité de contrôle, car même la circonstance que sa situation juridique peut être affectée par cette décision ne lui confère pas un droit à s’immiscer dans le rapport entre la commune et l’Etat.
185. Le contrôle de l’opportunité. – Ce contrôle est réservé au domaine des affaires déléguées. L’exercice du contrôle fonctionnel (Fachaufsicht) ne permet toutefois pas à l’autorité d’Etat compétente de porter atteinte à l’autonomie de la collectivité en matière d’organisation ou de personnel, et donc d’intervenir directement et concrètement à l’égard du personnel affecté à ces affaires déléguées. Il en résulte que, si les mesures de contrôle fonctionnel échappent en principe au contrôle du juge administratif, la collectivité peut néanmoins être admise à faire valoir des atteintes à l’autonomie garantie par le principe de libre administration.
E – Les groupements de communes
186. Des collectivités territoriales de dimension supra-communale. – L’article 28 II 2 LF apporte la même garantie de libre administration aux groupements de communes (Gemeindeverbände) dans le cadre de leurs attributions légales, dans les conditions définies par la loi. Collectivités territoriales de dimension supra-communale, les groupements de communes se distinguent par la généralité de leurs compétences et la présence d’un conseil de représentants directement élus par les habitants, des divers syndicats de coopération inter-collectivités locales (Zweckverbände).
L’arrondissement (souvent qualifié de rural [Landkreis], pour mieux le distinguer des villes-arrondissements [kreisfreie Städte]) constitue le modèle classique du groupement de communes, véritable collectivité territoriale avec son conseil d’arrondissement (Kreistag) élu par les habitants de l’arrondissement. L’exécutif en est le Landrat, qui exécute les décisions du conseil et dirige l’administration d’arrondissement. Le Landrat, dont nous avons déjà signalé la nature toujours plus ou moins ambivalente selon les Länder (supra section I, III) est naturellement chargé également de l’exécution des affaires déléguées à ce niveau géographique de l’arrondissement. Certaines législations des Länder organisent également une commission d’arrondissement (Kreisausschuß) aux compétences exécutives et présentant une certaine analogie avec l’institution municipale du « Magistrat ». Les affaires de libre administration des arrondissements sont formées pour l’essentiel de services correspondant à ce niveau de population, du type hôpital d’arrondissement, lycée professionnel, voirie d’arrondissement, traitement des déchets, etc. Parmi les affaires déléguées, on peut relever les bourses d’éducation ou les aides au logement.
Certains Länder ont également prévu d’autre catégories de collectivités territoriales, soit à un niveau intermédiaire entre la commune et l’arrondissement, par ex. : Samtgemeinde (NL) ou Verwaltungsgemeinschaften (BYL), soit à un niveau supérieur à l’arrondissement : Landschaftsverbände (NRW) ou Bezirksverbände (BYL).
187. L’organisation de l’administration. – Pour leur valeur théorique plus que pour leur actualité, on rappellera les développements consacrés aux institutions administratives dans les manuels de Fleiner (Fleiner 1933, chap. II, les sujets de l’administration publique, p. 63-86) et de Forsthoff (Forsthoff 1969, sixième partie : les autorités et l’organisation administrative ; chap. XXII, l’histoire et les particularités du droit de l’organisation, p. 624-656 ; chap. XXIII, la structure de l’administration, p. 657-676 ; chap. XXIV, l’administration indirecte, p. 677-748). Plus récemment, voir Fromont/Rieg II, L’organisation administrative, p. 99-119. On consultera également les développements consacrés à l’Allemagne dans Yves Mény, Politique comparée – Les démocraties : Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie, Paris, Montchrestien, 5ème éd., 1996 et J. Ziller, Administrations comparées – Les systèmes politico-administratifs de l’Europe des douze, Paris, Montchrestien, 1993.
Sur l’époque contemporaine, on consultera dans l’ordre d’ancienneté de publication : G. Timsit et C. Wiener, Administration et politique en Grande Bretagne, en Italie et en RFA, RISA, 1980, p. 506 ; dans König et a. 1983, les chapitres suivants : Structure générale de l’Etat et de l’Administration (F. Wagener), p. 69 ; Organisation interne des administrations (M. Lepper), p. 115 ; L’administration des métropoles (H. Lehmann-Grube), p. 131 ; L’administration en milieu rural (E. Laux), p. 157 ; F. Knöpfle, L’administration de l’Etat fédéral allemand, RISA, 1983, p. 172 ; J. H. Kaiser, L’administration en Allemagne en 1983 : contours de son orientation et exemples de ses problèmes, RISA, 1983, p. 136 ; M. Bulling, La structure de l’administration allemande, RISA, 1983, p. 166 ; A. Vidal-Durupty, Regards sur l’administration allemande, Rev. adm., 1984, p. 190 ; M. Fromont et H. Siedentopf, La réforme de la haute administration au Bade-Wurtemberg, AEAP, VIII-1985, p. 483 ; P. Mahon, La décentralisation administrative – étude de droit public français, allemand et suisse, Th., Lausanne, 1985 ; M. Fromont et H. Siedentopf, L’administration de la République fédérale d’Allemagne et l’intégration européenne, AEAP, IX-1986, p. 15 ; H. Siedentopf, L’administration publique de la République fédérale d’Allemagne, AEAP, X-1987, p. 27 ; A. Benz, La décentralisation en République fédérale d’Allemagne, un exemple d’adaptation pragmatique, RISA, 1987, p. 555 ; Chr. Neuville, La distribution territoriale des pouvoirs publics en R.F.A., Administration, no 145, p. 126 ; M. Fromont, République fédérale d’Allemagne, AEAP, XIV-1991, p. 645-650 ; M. Fromont et H. Siedentopf, Chroniques de vie administrative, Allemagne [La taille des communes, l’efficacité et la participation des citoyens dans les nouveaux Länder allemands], AEAP, XV-1992, p. 559 ; G. Lepesant, Réforme des Kreise – Le nouveau maillage est-allemand, Pouvoirs locaux, Revue trimestrielle de l’institut de la décentralisation, 1993, no 18, p. 91 ; V. Hoffmann-Martinot, La relance du « Gouvernement métropolitain » en Europe : le prototype de Stuttgart, RFAP, 1994, p. 499 ; M. Fromont et H. Siedentopf, Chronique de vie administrative, AEAP, XVII-1994, p. 230-239 ; V. Busse, L’administration fédérale, RFAP, 1996, p. 291 ; M. Frank, L’administration des Länder, le cas du Bade-Wurtemberg, RFAP, 1996, p. 305 ; G. Seele, L’administration en zone rurale, RFAP, 1996, p. 317 ; H. Siedentopf, Pour une meilleure compréhension de l’administration allemande, RFAP, 1996, p. 245.
Dans la chronique de M. Fromont consacrée à l’Allemagne (AEAP, XVI-1993, p. 534), voir la partie consacrée à la réorganisation de l’administration dans les nouveaux Länder. On pourra également consulter le fascicule de l’Institut international de terminologie juridique et administrative consacré en 1987 à l’organisation étatique et administrative, structures-grades et emplois [contient, outre un glossaire critique, des développements consacrés à l’organisation étatique et administrative en RFA, p. 20‑37].
188. Sur les missions de l’administration publique et l’adéquation des structures à ces missions – réformes des structures. – U. Scheuner, La réforme administrative dans les différents Länder de République fédérale d’Allemagne, RIDC, 1971, p. 821 ; B. Braun, L’administration allemande devant les transformations économiques et sociales contemporaines, AEAP, I-1978, p. 99 ; M. Fromont et H. Siedentopf, La réforme des collectivités locales et de l’administration territoriale de l’Etat, AEAP, I-1978, p. 517 ; M. Fromont et H. Siedentopf, Un exemple de réforme communale manquée : la ville de Lahn, AEAP, III-1980, p. 595 ; H. Siedentopf, Le processus de réforme communale en République fédérale d’Allemagne (1964-1980) – La réforme des collectivités locales dans l’Etat industrialisé contemporain, RFAP, 1981, p. 11 ; Dans König et a. 1983, les chapitres suivants : Les missions de l’administration publique (W. Thieme), p. 177 ; Les prestations publiques de services (F. Hegner), p. 203 ; F. Wagener, Les missions de l’administration allemande, RISA, 1983, p. 187 ; M. Fromont, H. Siedentopf, Bilan de la réforme communale, AEAP, VI-1983, p. 640. 1984 : Chr. Autexier, La réforme des collectivités locales en Europe : la République fédérale d’Allemagne, NED no 4755, Paris, La Documentation française, 1984, p. 31 ; V. Hoffmann-Martinot, La « grande affaire » de la vie politique locale en Allemagne, la restructuration territoriale des années 70, Les cahiers du droit, 1984, tome III, p. 111.
189. L’administration indirecte – Institutions – Garantie de libre-administration – Contrôle. – G. Blondeau, Les organes de la gestion municipale en Allemagne fédérale, adm., 1975, p. 201 ; R. Schnur, Une grande fondation germanique, le fonds culturel prussien à Berlin, Rev. adm., 1980, p. 302 ; M. Fromont, Les compétences du pouvoir local en République fédérale d’Allemagne, AEAP, III-1980, p. 15 ; F.-L. Knemeyer, L’autonomie administrative des communes en Allemagne fédérale, RISA, 1983, p. 178 ; E. Brand, Réflexions comparatives sur les structures administratives des grandes agglomérations : l’étrange destinée de l’union urbaine du Grand Hannovre, AJDA, 1983, p. 457 ; J. W. Hidien, La tutelle administrative du Land sur les collectivités locales en R.F.A., Administration, décembre 1986, nº 134, p. 96 ; M. Fromont, H. Siedentopf, Vers un droit de vote aux élections locales pour les étrangers en République fédérale d’Allemagne, AEAP, X-1987, p. 565 ; V. Hoffmann-Martinot, Finances et pouvoir local, l’expérience allemande, Paris, PUF, 1987 ; P. Klein et C. Depoorter, Die Stadt / La commune, Bonn, Vorwärts Verlag, 1988 ; M. Fromont, H. Siedentopf, L’organisation de l’administration locale en Rhénanie du nord-Westphalie et en Basse-Saxe : une réforme en souffrance ?, AEAP, XI-1988, p. 475 ; Chr. Starck, L’autonomie de gestion des collectivités territoriales et des autres personnes morales du droit public dans le cadre du fédéralisme allemand, RFDA, 1989, p. 93 ; D. Sauberzweig, Capacités économiques et financières des collectivités territoriales – Le cas de l’Allemagne, RFAP, 1991, no 60, p. 587 ; A. v. Mutius, Capacités économiques et financières des collectivités territoriales – Le cas du Schleswig-Holstein, RFAP, 1991, no 60, p. 593 ; G. Marcou, Les modes de gestion des services publics locaux en Allemagne et le problème de l’ouverture à la concurrence, RFDA, 1995, p. 462 ; Sénat – Division des Etudes de la législation comparée, Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, Les documents de travail du Sénat, n° LC 24, février 1997.
. BVerwG, 11 mars 1970 (RDP, 1972, p. 157, chron. M. Fromont) [irrecevabilité de la commune à contester l’autori­sation d’une autorité de Land à un propriétaire dont le terrain est situé en zone de protection de l’eau] ;
. BVerfGE 56, 298 (RDP, 1982, chron. M. Fromont, p. 1066) [définition par un règlement fédéral des zones de bruit dues à un aérodrome militaire sans audition de la commune (autonomie de planification des communes)] ;
. BVerfGE 83, 37 et BVerfGE 83, 60 (RDP, 1993, 1576, chron. M. Fromont ; RFDC, 1991, p. 553, A. Weber) [inconstitutionnalité du droit de vote des étrangers dans les élections locales] ;
. BVerfGE 91, 228, délégation à l’égalité des sexes (AIJC, X-1994, p. 736, chron. M. Fromont et O. Jouanjan).
Christian Autexier, ' Chapitre 8 : L’organisation administrative, Introduction au droit public allemand, PUF, 1997; Reprint Revue générale du droit ' : Revue générale du droit on line, 2015, numéro 22033 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=22033)