Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20120118_2bvr013310.html
Timestamp: 2013-05-22 18:16:01
Document Index: 92342080

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 7', '§ 7', '§ 2', '§ 31', '§ 36', '§ 36', '§ 5', '§ 5', '§ 59', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 63', '§ 126', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 20', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 2', '§ 5', '§ 91', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 20', 'Art. 33', '§ 23', '§ 92', 'Art. 33', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 60', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 75', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 5', '§ 5', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 2', 'BGH', 'Art. 9', 'Art. 9', '§ 43', '§ 15', 'Art. 20', '§ 3', '§ 3', '§ 5', '§ 36', '§ 5', '§ 63', '§ 2', '§ 5']

Zitierung: BVerfG, 2 BvR 133/10 vom 18.1.2012, Absatz-Nr. (1 - 183), http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20120118_2bvr013310.htmlFrei f�r den nicht gewerblichen Gebrauch. Kommerzielle Nutzung nur mit Zustimmung des Gerichts.
zum Urteil des Zweiten Senatsvom 18. Januar 2012
Rechtsanwalt Bernhard Schroer, Deutschhausstraße 32, 35037 Marburg -
mittelbar gegen§ 5 Abs. 3 HessMVollzG
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Oktober 2011 durch
für Recht erkannt: Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
1Die Maßregeln werden in Einrichtungen des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen oder in Einrichtungen anderer, durch Rechtsverordnung der Sozialministerin oder des Sozialministers im Einvernehmen mit der Ministerin oder dem Minister der Justiz bestimmter Träger vollzogen. 2Ein Vollzug in Einrichtungen außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes wird hierdurch nicht ausgeschlossen. 3Träger von Einrichtungen des Maßregelvollzuges können auch Kapitalgesellschaften sein, deren Anteile vollständig vom Landeswohlfahrtsverband Hessen oder einer Gesellschaft des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen, an der der Landeswohlfahrtsverband Hessen ebenfalls sämtliche Anteile hält, gehalten werden, wenn diese die notwendige Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen. 4Diese werden durch öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem für den Maßregelvollzug zuständigen Ministerium und dem Träger mit der Aufgabe des Maßregelvollzugs beliehen. 5Der Beleihungsvertrag muss insbesondere sicherstellen, dass in der Einrichtung jederzeit die zur ordnungsgemäßen Durchführung des Maßregelvollzugs erforderlichen personellen, sachlichen, baulichen und organisatorischen Voraussetzungen gegeben sind. 6Die Leiterinnen und Leiter der Einrichtungen sowie ihre Stellvertreterinnen und Stellvertreter und die weiteren Ärztinnen und Ärzte mit Leitungsfunktion bleiben dabei auch in Zukunft Beschäftigte des Landeswohlfahrtsverbandes Hessen und treffen die Ermessensentscheidungen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen.
(2) Die Fachaufsichtsbehörde kann den Trägern der Einrichtungen des Maßregelvollzuges allgemeine Weisungen erteilen. Im Einzelfall können Weisungen erteilt werden, wenn die Aufgaben des Maßregelvollzuges nicht im Einklang mit den Gesetzen wahrgenommen oder die erteilten allgemeinen Weisungen nicht befolgt werden.
Nachdem mit der Einfügung der Sätze 3 bis 6 in § 2 HessMVollzG durch das Gesetz vom 5. Juli 2007 die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür geschaffen waren, wurden die früher in der Trägerschaft des Landeswohlfahrtsverbandes betriebenen psychiatrischen Einrichtungen in gemeinnützige Gesellschaften mit beschränkter Haftung (gGmbH) überführt. Deren Gesellschafter sind jeweils zu 5,1 % der Landeswohlfahrtsverband und zu 94,9 % eine heute als Vitos GmbH - bis 2009: LWV-Gesundheitsmanagement GmbH - firmierende Holding, die sich ihrerseits zu 100 % in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befindet. Die forensischen Kliniken - auch die, in der der Beschwerdeführer untergebracht ist - wurden damit zu Betriebsstätten der jeweiligen gGmbH.
Die Vitos Haina gGmbH hat 407 Vollzugsplätze vorzuhalten, bei Bedarf aber auch eine größere Anzahl von Personen unterzubringen; im Fall einer Überbelegung um mehr als 10 % über einen Zeitraum von mehr als sechs Monaten hat das Sozialministerium nach Anhörung des Leiters der Einrichtung über die notwendigen Abhilfemaßnahmen zum nachhaltigen Abbau der Überbelegung zu entscheiden (§ 3 BV). Der allgemeineren gesetzlichen Verpflichtung, die erforderliche Ausstattung der Einrichtungen vertraglich sicherzustellen (§ 2 Satz 5 HessMVollzG), folgt der Beleihungsvertrag mit einer Klausel, die den Träger im Rahmen des vom Hessischen Sozialministerium festgesetzten Budgets entsprechend verpflichtet (§ 7 Abs. 1 BV), und der konkretisierenden Maßgabe, dass festgestellte Sicherheitsmängel auf Anforderung des Leiters der Einrichtung jeweils unverzüglich vom Träger zu beseitigen sind (§ 7 Abs. 2 BV).
§ 2 Personalgestellungsvertrag
§ 31 HessMittelstufengesetz
3. Das Landgericht wies mit angegriffenem Beschluss den Antrag als unbegründet zurück. Es lasse sich nicht mehr aufklären, ob der Einschluss im Unterbringungsraum des Beschwerdeführers oder in der Beruhigungszelle erfolgt sei. Dies könne offen bleiben, da es sich jeweils um besondere Sicherungsmaßnahmen gemäß § 36 Abs. 2 HessMVollzG, nämlich nach Ziffer 1 oder Ziffer 2, handele, und die Voraussetzungen für deren Rechtmäßigkeit identisch seien. Die Voraussetzungen für die Anordnung einer besonderen Sicherungsmaßnahme gemäß § 36 Abs. 1 HessMVollzG hätten vorgelegen. Die Anordnungsbefugnis der pflegerischen Mitarbeiter beruhe auf § 5 Abs. 3 HessMVollzG. �Bedienstet� im Sinne des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei auch auf privatrechtlicher Grundlage beschäftigtes Personal, wenn die privatrechtlich organisierte Klinik durch einen wirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Wahrnehmung des Vollzuges von Maßregeln beliehen worden sei. Gründe für die Nichtigkeit des Vertrages und somit für die Unwirksamkeit der Beleihung seien nicht vorhanden. Insbesondere liege ein Nichtigkeitsgrund nach § 59 Abs. 2 Nr. 1 HessVwVfG nicht vor, denn weder ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG noch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip lägen auf der Hand.
4. Mit der Rechtsbeschwerde rügte der Beschwerdeführer die Verletzung materiellen Rechts. Die angegriffene, von Angestellten einer privaten GmbH durchgeführte Maßnahme verstoße gegen Art. 33 Abs. 4 GG. Dass die leitenden Ärzte noch staatliche Bedienstete seien, ändere daran nichts. Das Verweisen auf einen leitenden Arzt, der nicht in jeder Situation erreichbar, geschweige denn bei jeder Gewaltanwendung anwesend sei, reiche nicht aus. Der Ausnahmevorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dürfe kein Einfallstor zur Umgehung des staatlichen Gewaltmonopols darstellen. Der Maßregelvollzug gehöre zum Kernbereich der Eingriffsverwaltung, in dem eine Übertragung auf Private grundsätzlich nicht möglich sei. Selbst wenn hier Ausnahmen zulässig sein sollten, führe die vorliegende Organisation des Maßregelvollzuges zwangsläufig dazu, dass hoheitliche Gewalt nicht nur ausnahmsweise von Angestellten der privaten Kapitalgesellschaft angewendet werde, denn Vorfälle, die zu einer Gewaltanwendung ohne vorherige Rücksprachemöglichkeit mit der Klinikleitung führen müssten, seien in einer Klinik, in der sich nahezu nur nach § 63 StGB oder nach § 126a StPO Untergebrachte befänden, an der Tagesordnung. Art. 33 Abs. 4 GG meine im Übrigen nicht alle öffentlichen Bediensteten, sondern Beamte im Sinne des Beamtenrechts und schütze damit unter anderem vor Streik und vor der bei Privaten möglichen Insolvenz. Das in Art. 33 Abs. 4 GG zum Ausdruck kommende staatliche Gewaltmonopol betreffe nicht nur die Anordnungsebene, sondern auch die Ausübung von Gewalt. Es liege auch ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) vor. Mangels Einflusses der staatlichen Aufsichtsbehörden auf die Auswahl der Bediensteten der privaten Einrichtungen sei die personelle Legitimation defizitär. Die sachlich-inhaltliche Legitimation, die eine effektive begleitende Fachaufsicht vor Ort fordere, sei angesichts der Befugnis privater Angestellter, regelmäßig Gewaltmaßnahmen allein anzuordnen und durchzuführen, problematisch. Zudem sei § 5 Abs. 3 HessMVollzG zu unbestimmt, da nach dessen Wortlaut auch das Reinigungspersonal oder der Hausmeister vorläufige Sicherungsmaßnahmen anordnen dürften.
Die tätig gewordenen Pflegekräfte seien zur Anordnung des Einschlusses befugt gewesen. Grundsätzlich sei die Anordnung von besonderen Sicherungsmaßnahmen gemäß § 5 Abs. 2 HessMVollzG zwar dem Leiter der Einrichtung vorbehalten. Bei Gefahr im Verzug könnten aber nach § 5 Abs. 3 HessMVollzG auch sonstige Bedienstete der Einrichtung des Maßregelvollzugs besondere Sicherungsmaßnahmen vorläufig anordnen. Die Vorschrift sei einschränkend dahin auszulegen, dass die Anordnungsbefugnis nur therapeutischen Mitarbeitern, nicht aber auch sonstigem Personal, etwa dem Reinigungspersonal oder dem Hausmeister, zukommen solle. Eine weitergehende Einschränkung dahingehend, dass �Bedienstete� nur die aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Vertrages Beschäftigten sein sollten, ergebe sich auch bei systematischer Auslegung nicht. Vielmehr spreche die in § 2 HessMVollzG geschaffene Möglichkeit einer Beleihung mit der zwangsläufigen und vom Gesetzgeber gewollten Folge, dass der Beliehene Personal auf privatrechtlicher Grundlage beschäftige, dafür, dass auch dieses in den Kreis der genannten Bediensteten einzubeziehen sei. Andernfalls hätte der Gesetzgeber bei der Einräumung der Beleihungsmöglichkeit ohne weiteres auch § 5 Abs. 3 HessMVollzG ändern können. Die Auslegung der für den Strafvollzug geltenden Parallelvorschrift des § 91 StVollzG, wonach �andere Bedienstete� stets weisungsbefugte Beamte seien, gebiete keine andere Deutung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG. Die Vorschriften über den Vollzug der Freiheitsstrafen seien im Maßregelvollzug grundsätzlich nicht entsprechend anwendbar, weil die Behandlung der Untergebrachten in erster Linie nach ärztlichen beziehungsweise therapeutischen Aspekten erfolgen solle.
Diese Auslegung des § 5 Abs. 3 HessMVollzG sei mit Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar. Zwar unterfalle die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen, die in Grundrechte der Untergebrachten eingreifen, dem Bereich der Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Der Funktionsvorbehalt gelte jedoch nur �in der Regel�. Demgemäß seien Ausnahmen zulässig und liege eine Verletzung des Art. 33 Abs. 4 GG erst dann vor, wenn die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen würde. Die Entscheidung, welche Aufgaben ausnahmsweise auch von Nichtbeamten wahrgenommen werden könnten, sei in erster Linie dem Gesetzgeber zu überlassen. Hier habe der Gesetzgeber mit der Möglichkeit der Beleihung unter anderem die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit des Landeswohlfahrtsverbandes sicherstellen wollen. Dies seien sachliche Gründe. Die teilweise vertretene Auffassung, finanzielle Erwägungen könnten eine Ausnahme nicht begründen, sei angesichts der bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes zu beachtenden Rechtsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wenig überzeugend. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Anordnung von Sicherungsmaßnahmen grundsätzlich dem Anstaltsleiter vorbehalten und nur bei Gefahr im Verzug auch den Pflegekräften gestattet sei. Auch wenn stets die Gefahr bestehe, dass eine untergebrachte Person außer Kontrolle gerate und die vor Ort tätige Pflegekraft aus Sicherheitsgründen eingreifen müsse, sei dies nicht die Haupttätigkeit des pflegerischen Personals, sondern eher die Ausnahme, so dass die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Hinblick auf das Gesamtbild jedenfalls nicht von solcher Bedeutung sei, dass von einer ins Gewicht fallenden Gefährdung der in Art. 33 Abs. 4 GG getroffenen Funktionsverteilung gesprochen werden könnte.
Bei der Ausübung hoheitlicher Gewalt durch Angestellte der privaten Kapitalgesellschaft handele es sich nicht um eine Ausnahmesituation. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Anordnung von Maßnahmen gegenüber außer Kontrolle geratenen Patienten nicht die Hauptaufgabe des pflegerischen Personals sei. Es könne nicht darauf ankommen, ob in einer Einrichtung nur einmal monatlich ein Patient außer Kontrolle gerate oder in einer anderen täglich mehrere, sonst müsse für jede Einrichtung immer neu überprüft werden, ob eine Ausnahme- oder eine Regelsituation vorliege und somit die Privatisierung verfassungskonform oder verfassungswidrig sei. Auch im Fall der Polizeiarbeit sei unbestritten, dass weit über 95 % aller Polizeieinsätze ohne Gewaltanwendung abliefen.
a) Soweit der Beschwerdeführer geltend mache, die angegriffenen Entscheidungen verletzten Art. 33 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 2 GG, fehle ihm die Beschwerdebefugnis. Bei Art. 33 Abs. 4 GG handele es sich um eine bloße Organisationsnorm ohne subjektivrechtlichen Gehalt. Auch auf die angebliche Verletzung des Demokratieprinzips könne der Beschwerdeführer sich nicht berufen. Im Hinblick auf das Begründungserfordernis nach § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG erscheine die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde fraglich, weil diese sich mit der besonderen, durch das wirtschaftliche Alleineigentum des Landeswohlfahrtsverbandes als rechtsfähiger Körperschaft des öffentlichen Rechts geprägten Ausgestaltung des Maßregelvollzuges in Hessen nicht einmal andeutungsweise auseinandersetze.
Selbst wenn entgegen dem Vorstehenden von einer Übertragung als ständige Aufgabe auszugehen wäre, stünde Art. 33 Abs. 4 GG der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 HessMVollzG nicht entgegen, weil der Funktionsvorbehalt zu Gunsten der Beamten nur �in der Regel� gelte. Ein verfassungsrechtlich unbedenklicher Ausnahmefall werde sich nicht schon durch den Vergleich der Zahl hoheitsrechtlich tätiger Beamter und Nicht-Beamter ermitteln lassen. Dem Gesetzgeber sei ein weiter Entscheidungsspielraum eröffnet. Nach der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG habe ihm die Möglichkeit offen bleiben sollen, innerhalb der hoheitsrechtlichen Befugnisse einzelne hoheitliche Aufgabenfelder zu bilden, die nicht zwingend von Berufsbeamten wahrgenommen werden müssten. Daher sei vordringlich nach qualitativen Kriterien zu entscheiden und hierbei namentlich der Zweck des Funktionsvorbehalts in Anschlag zu bringen, um zu bestimmen, in welchen Konstellationen der Einsatz von Beamten unerlässlich und in welchen er aus sachlichen Gründen ausnahmsweise entbehrlich sei.
Ein Einsatz von Beamten werde umso eher zu fordern sein, je mehr es bei der Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse - zumal dort, wo in Grundrechte eingegriffen werde - auf die Rechtmäßigkeit des Handelns ankomme. Daraus dürfe aber nicht geschlossen werden, dass eine Übertragung von Aufgaben auf Nicht-Beamte in solchen Fällen gänzlich ausgeschlossen wäre. Überhaupt komme es im Fall des Beschwerdeführers nicht darauf an, ob, in welchem Umfang und mit welchen Maßgaben �der� Maßregelvollzug in seiner Gesamtheit privatisierungsfähig sei. Diese pauschale Fragestellung erfasse die Besonderheiten des hessischen Privatisierungsmodells nicht. Dieses beschränke sich gerade nicht darauf, ein rechtskonformes Verhalten des beliehenen Vollzugsträgers lediglich mit dem Instrument staatlicher Aufsichts- und Weisungsbefugnisse sicherzustellen, sondern fordere für den Fall der Beleihung einer Kapitalgesellschaft, dass deren Anteile sich mittelbar oder unmittelbar, jedenfalls aber vollständig, in der Hand des Landeswohlfahrtsverbandes befinden. Die Beleihung setze damit als wesentlich voraus, dass dieser als Alleingesellschafter jederzeit auf die Geschäftsführung Einfluss nehmen könne und seinerseits als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht nur an Gesetz und Recht, einschließlich der Grundrechte, gebunden, sondern zudem der Fach- und Rechtsaufsicht der zuständigen Ministerien unterworfen sei.
Die Vitos Kliniken für forensische Psychiatrie legten dem Hessischen Sozialministerium zudem jährlich Qualitätsberichte vor. Die Themen dieser Berichte würden vorab durch das Hessische Sozialministerium in Absprache mit der Holding-Gesellschaft und den Kliniken festgelegt. Auf diese Weise könne das Ministerium überprüfen, ob die Kliniken die Vereinbarungen etwa über ihre jeweilige Struktur einhalten. Anlassbezogen fordere das Ministerium überdies Einzelberichte an. Im Rahmen des Qualitätsmanagements bestehe ferner an jeder Klinik eine Arbeitsgruppe �Sicherheit�.
2. Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium des Innern zu Fragen der Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG Stellung genommen. Die Ausübung von Sicherheits- und Aufsichtsbefugnissen im Maßregelvollzug sei zweifelsfrei hoheitsrechtlicher Natur. Von einem Verstoß gegen Art. 33 Abs. 4 GG sei indes erst dann auszugehen, wenn die ständige Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen werde. Nach den Ausführungen des Oberlandesgerichts seien die Pflegekräfte der Klinik für Forensische Psychiatrie Haina nicht zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse, sondern lediglich zu vorläufigen Maßnahmen bei Gefahr im Verzug befugt; hierbei sei auch im Fall des Beschwerdeführers die Verfahrensherrschaft hoheitlich handelnder Entscheidungsträger des Landes Hessen durch eine auf das Land zurückführbare Legitimationskette von Aufsichtsbefugnissen aufgrund besonderer gesetzlicher und vertraglicher Regelungen sichergestellt gewesen. Die nähere Ausgestaltung der Entscheidungsprozesse und Vollzugsmaßnahmen müsse innerhalb der Grenzen des Art. 33 Abs. 4 GG dem Gesetzgeber überlassen bleiben. Dieser müsse beurteilen, ob für eine Aufgabenübertragung auf Private Gründe sprächen, die eine Abweichung von der Regel des Art. 33 Abs. 4 GG rechtfertigten. Dies betreffe nicht nur das �Ob� einer Beleihung; auch einzelne Modalitäten der Beleihung könnten derart wesentlich sein, dass sie der Entscheidung des Gesetzgebers bedürften. Es stehe außer Zweifel, dass grundrechtsrelevante Eingriffe im Maßregelvollzug grundsätzlich hoheitsrechtlicher Ausübung vorbehalten bleiben müssten. Dies müsse in jeder Lage des Verfahrens gelten, auch bei Gefahr im Verzug. Im Hinblick auf die Verantwortung des Staates für die effektive Durchführung des Maßregelvollzugs wäre es aber verfehlt, aus der Grundrechtsrelevanz zu treffender Maßnahmen zu folgern, dass diese Maßnahmen in sämtlichen Verfahrenslagen und auf allen in Betracht kommenden Entscheidungs- und Vollzugsebenen ausnahmslos ausschließlich von Berufsbeamten angeordnet und vollzogen werden dürften. Dies würde dem politischen Auftrag einer zweckentsprechenden Ausgestaltung des Maßregelvollzugs nicht gerecht. Die gesetzlichen und beleihungsvertraglichen Regelungen müssten jedoch sicherstellen, dass grundrechtsrelevante Maßnahmen hoheitlich handelnden Entscheidungsträgern in jeder Verfahrenslage zweifelsfrei zugerechnet und von diesen unverzüglich überprüft werden könnten, wenn sie bei Gefahr im Verzug von Nichtbeamten getroffen würden.
4. Der Thüringer Landtag hat mitgeteilt, in Thüringen seien mit Gesetz vom 2. Februar 1994 die gesetzlichen Voraussetzungen für die Privatisierung des Maßregelvollzugs geschaffen worden. Die drei Landeskrankenhäuser seien im Jahr 2002 durch Veräußerung an Gesellschaften, deren Hauptgesellschafter zu 74,9 % jeweils eine Kapitalgesellschaft sei, privatisiert worden. Die nähere Ausgestaltung, insbesondere im Hinblick auf den Status und die Befugnisse der Bediensteten und die Aufsicht des Landes, sei in den Beleihungsverträgen geregelt. Diese lägen dem Landtag nicht vor, weil sie von der Landesregierung als vertraulich eingestuft worden seien.
Der wachsenden Zahl der im Maßregelvollzug Untergebrachten, die sich in den sogenannten �alten� Ländern der Bundesrepublik zwischen 1991 und Ende 2009 auf über zehntausend Personen mehr als verdoppelt habe, sei nur mit strukturellen Änderungen des Maßregelvollzugs beizukommen gewesen. Dessen Heilungs- und Behandlungsauftrag habe zugleich nach institutionellen Sicherungen verlangt, um die therapeutischen Fortschritte der Allgemeinen Psychiatrie auch den Untergebrachten zukommen zu lassen. Die Kliniken für forensische Psychiatrie seien in Hessen seit jeher im Verbund mit anderen psychiatrischen Angeboten geführt worden. An diesem erfolgreichen, in der Fachwelt anerkannten und in der modernen Psychiatrie für notwendig gehaltenen Verbundkonzept, das dem Maßregelvollzug und seinen Patienten zugute komme, habe festgehalten werden sollen. Dafür sei es notwendig gewesen, die Führung der forensischen und allgemein-psychiatrischen Kliniken in einheitlicher Rechtsform zu ermöglichen. Einsparungen im Landeshaushalt seien nicht das Ziel der Reform gewesen. Der Maßregelvollzug habe sich in der neuen Struktur bewährt. Das belegten Kennziffern. Im Bundesdurchschnitt sei die Unterbringungsdauer eines Patienten 50 % länger, die Freiheit im Vollzug, gemessen an den Vollzugslockerungen, 30 % geringer und gleichzeitig die Zahl der Zwischenfälle, die eine Gefährdung der Allgemeinheit darstellten, mehr als dreimal so hoch wie in Hessen.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob und gegebenenfalls inwieweit Art. 33 Abs. 4 GG für sich genommen einen subjektiv-rechtlichen Gehalt aufweist (verneinend BVerfGE 6, 376 <385>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar 1988 - 2 BvR 1324/87 -, juris, Rn. 9; offenlassend BVerfGE 35, 79 <147>). Denn der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen, seinen Einschluss als rechtmäßig bestätigenden Entscheidungen jedenfalls in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG berührt (s. unter II.1.) und kann in diesem Zusammenhang geltend machen, der Eingriff sei wegen Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 4 GG nicht rechtfertigungsfähig. Diese Rüge steht dem Beschwerdeführer unabhängig davon offen, ob das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG gegen jeden mit einer Norm des objektiven Rechts nicht vereinbaren Eingriff schützt (vgl. zu dieser Frage Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Abs. 1 Rn. 44, m.w.N.). Denn Art. 33 Abs. 4 GG dient zwar nicht dem Schutz individueller Beamten- oder Verbeamtungsinteressen (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 61; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 29), wohl aber - unter anderem - dem Schutz des von hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung in seinen Grundrechten betroffenen Bürgers (vgl. BVerfGE 119, 247 <261>; Nds.StGHE 4, 232 <256>; Badura, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 Rn. 55 <April 2010>; Dollinger/Umbach, in: Umbach/Clemens, GG, Bd. 1, 2002, Art. 33 Rn. 75; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 284; Bansch, Die Beleihung als verfassungsrechtliches Problem, 1973, S. 68; Leisner, in: ders., Beamtentum, 1995, S. 163 <166>; Ossenbühl, VVDStRL 29 <1971>, S. 137 <162>; Badura, ZBR 1996, S. 321 <325>; Jachmann/Strauß, ZBR 1999, S. 289 <296>).
2. Es ist unschädlich, dass der Beschwerdeführer nicht einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), sondern eine Verletzung seines - im vorliegenden Fall nicht berührten (s. unter II.1.) - Grundrechts auf Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG rügt. Eine fehlende oder unrichtige Artikelzuordnung des Grundrechtsverstoßes, der erkennbar gerügt werden soll, führt nicht zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 92, 158 <175>; 115, 166 <180>; BVerfGK 2, 275 <277>).
Schon dem Wortlaut der Bestimmung ist nichts dafür zu entnehmen, dass sie im letzteren Fall unanwendbar sein soll. Eine insoweit einschränkende Auslegung wäre auch unvereinbar mit ihrem Sinn und Zweck. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG soll gewährleisten, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe regelmäßig den von Art. 33 Abs. 5 GG für das Berufsbeamtentum institutionell garantierten besonderen Sicherungen qualifizierter, loyaler und gesetzestreuer Aufgabenerfüllung unterliegt (vgl. BVerfGE 9, 268 <284>; 119, 247 <260 f.>; zur Schutzfunktion im Verhältnis zu den Grundrechtsbetroffenen s. bereits unter B.I.1.). Zu diesem Zweck wird mit Art. 33 Abs. 4 GG dem Berufsbeamtentum ein Mindesteinsatzbereich institutionell gesichert (vgl. Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 29; Battis, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 45; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 60, 65; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 39; Ossenbühl, in: VVdStRL 29 <1971>, S. 137 <161>). Diese Regelungsintentionen würden verfehlt, wenn hoheitliche Aufgabenwahrnehmung dem Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 4 GG dadurch entzogen werden könnte, dass sie privaten Trägern überantwortet wird.
Demgemäß entspricht es der vorherrschenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass Art. 33 Abs. 4 GG unabhängig von der öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Organisation des Aufgabenträgers anzuwenden ist (vgl. BVerwGE 57, 55 <60>; Nds.StGHE 4, 232 <248 ff., für die Parallelvorschrift des Art. 60 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung>; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 38; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 62; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 42; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 134; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 59; Seidel, Privater Sachverstand und staatliche Garantenstellung im Verwaltungsrecht, 2000, S. 56 f.; Nitz, Private und öffentliche Sicherheit, 2000, S. 397 f.; Burgi, in: Isensee/Kirchhof, HStR IV, § 75 Rn. 21, m.w.N.; a.A. Bansch, Die Beleihung als verfassungsrechtliches Problem, 1973, S. 66 ff.; Scholz, NJW 1997, S. 14 <15>; Scherer, in: Festschrift für Frotscher, 2007, S. 617 <625 ff.>; Kruis, ZRP 2000, S. 1 <4>; Manssen, ZBR 1999, S. 253 <257>).
Um die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse handelt es sich jedenfalls, wenn Befugnisse zum Grundrechtseingriff im engeren Sinne (vgl. Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Vorb. Rn. 124, m.w.N.) ausgeübt werden, die öffentliche Gewalt also durch Befehl oder Zwang unmittelbar beschränkend auf grundrechtlich geschützte Freiheiten einwirkt. Wie weit der Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse über diesen engen Bedeutungsgehalt hinausreicht (vgl. etwa Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 41; Battis, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 55 ff.; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 31 ff.; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 64 f.; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 49; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 105 ff. <107 f.>), muss hier nicht geklärt werden. § 5 Abs. 3 HessMVollzG ermächtigt zu Grundrechtseingriffen im engeren Sinne und damit zur Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse.
Die Ausübung der Befugnis aus § 5 Abs. 3 HessMVollzG ist den ermächtigten Bediensteten auch als ständige Aufgabe übertragen. Insoweit kommt es nicht darauf an, wie häufig die Eingriffsbefugnis in der Praxis genutzt wird (vgl. Nds.StGHE 4, 232 <255>). Die Beschränkung des Funktionsvorbehalts auf als ständige Aufgabe auszuübende Befugnisse zielte entstehungsgeschichtlich auf die Nichteinbeziehung absehbar künftig wegfallender Hoheitsaufgaben wie derjenigen der Ernährungs- und Wirtschaftsämter (vgl. Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 69; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 28, 37, jew. m.w.N.). Für die Frage, ob die Ausübung einer Befugnis als �ständige Aufgabe� übertragen ist, kommt es danach, dem Wortsinn entsprechend, auf die Dauerhaftigkeit der Aufgabenübertragung, nicht auf die Frequenz der Befugnisausübung an. Ob die Ausübung der übertragenen hoheitsrechtlichen Befugnis in der Praxis häufig oder selten vorkommt und ob sie das Gesamtbild der Tätigkeit des Ausübungsbefugten prägt oder nicht, kann demgegenüber für die Frage eine Rolle spielen, ob die in Art. 33 Abs. 4 GG offengelassene Möglichkeit einer Ausnahme von der Regel des Funktionsvorbehalts eingreift.
aa) Nach Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe �in der Regel� Berufsbeamten zu übertragen. Diese Einschränkung ermöglicht Ausnahmen.
(1) Das damit vorgegebene Regel-Ausnahme-Verhältnis hat zunächst eine quantitative Dimension. Von der Ausnahmemöglichkeit darf kein Gebrauch gemacht werden, der dazu führt, dass der vorgesehene Regelfall faktisch zum zahlenmäßigen Ausnahmefall wird. Eine gegenteilige Auslegung ginge am Zweck des Art. 33 Abs. 4 GG (s.o. II.2.a)) vorbei, dem Berufsbeamtentum einen Mindesteinsatzbereich institutionell zu sichern. Die Bestimmungskraft der Regelvorgabe in ihrer rein quantitativen Dimension ist allerdings begrenzt, denn für den erforderlichen zahlenmäßigen Vergleich lässt sich ein Bezugsrahmen unterhalb der Ebene der staatlichen Einheit (Bund oder Land), deren Aufgabenwahrnehmung in den Blick genommen wird, kaum willkürfrei identifizieren (vgl. zu diesem Problem, offenlassend, SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 21; OVG NW, Urteil vom 4. November 1970 - III A 434/68 -, ZBR 1971, S. 207 <210>).
(2) Die �Regel�-Vorgabe erschöpft sich denn auch nicht in ihrer quantitativen Bedeutung. Vielmehr beinhaltet sie ausweislich der Entstehungsgeschichte des Art. 33 Abs. 4 GG und nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift darüber hinaus eine qualitative Anforderung an die zugelassenen Ausnahmen. In den Diskussionen des Parlamentarischen Rates wurden als Beispiele, für die die Ausnahmemöglichkeit Spielraum eröffnen sollte, vor allem Bereiche genannt, die, sofern überhaupt als hoheitlich eingeordnet, jedenfalls als nicht primär hoheitlich geprägt erachtet wurden, wie wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand, einschließlich staatlicher und kommunaler Einrichtungen der Daseinsvorsorge, und das Gebiet der Fürsorge; auch der weithin übliche Einsatz von Ehrenbeamten anstelle von Berufsbeamten sollte möglich bleiben (vgl. die Wiedergaben bei Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 13, 14; Remmert, Private Dienstleistungen in staatlichen Verwaltungsverfahren, 2003, S. 405 ff. <407 ff.>). Die Möglichkeit von Ausnahmen ist demnach nicht zu einem innerhalb gewisser quantitativer Grenzen beliebigen Gebrauch eingeräumt worden, sondern für Fälle, in denen der Sicherungszweck des Funktionsvorbehalts die Wahrnehmung der betreffenden hoheitlichen Aufgaben durch Berufsbeamte ausweislich bewährter Erfahrung nicht erfordert oder im Hinblick auf funktionelle Besonderheiten nicht in gleicher Weise wie im Regelfall angezeigt erscheinen lässt.
Abweichungen vom Grundsatz des Funktionsvorbehalts bedürfen demgemäß nach herrschender und richtiger Auffassung der Rechtfertigung durch einen besonderen sachlichen Grund (vgl. nur SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 22; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 11. Aufl. 2011, Art. 33 Rn. 42; Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 70; Dollinger/Umbach, in: Umbach/Clemens, GG, Bd. 1, 2002, Art. 33 Rn. 83; Kunig, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 4./5. Aufl. 2001, Art. 33 Rn. 50; Lecheler, in: BK-GG, Stand Oktober 2000, Art. 33 Rn. 56; Barisch, Die Privatisierung im deutschen Strafvollzug, 2010, S. 134). Als rechtfertigender Grund kommt nur ein spezifischer, dem Sinn der Ausnahmemöglichkeit entsprechender - auf Erfahrungen mit gewachsenen Strukturen oder im Hinblick auf den Zweck des Funktionsvorbehalts relevante Besonderheiten der jeweiligen Tätigkeit Bezug nehmender - Ausnahmegrund in Betracht (vgl. etwa zur Zulässigkeit einer Ausnahme bei einer Aufgabe, die gerade aus verfassungsrechtlichen Gründen möglichst in einer gewissen Staatsferne wahrgenommen werden sollte, BVerfGE 83, 130 <150>; für die nicht schwerpunktmäßig hoheitlichen Aufgaben des Lehrers BVerfGE 119, 247 <267>; allgemeiner für im Gesamtbild nicht durch hoheitliches Handeln geprägte Mischfunktionen Masing, in: Dreier, GG, Bd. II, 2. Aufl. 2006, Art. 33 Rn. 70; Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 33 Abs. 4 Rn. 31 ff.; Mösinger, BayVBl 2007, S. 417 <424>). Gründe, die sich in gleicher Weise wie für die ins Auge gefasste Ausnahme auch für beliebige andere hoheitsrechtliche Tätigkeiten anführen ließen, der Sache nach also nicht nur Ausnahmen betreffen, scheiden damit als mögliche Rechtfertigungsgründe für den Einsatz von Nichtbeamten in grundsätzlich von Art. 33 Abs. 4 GG erfassten Funktionen von vornherein aus.
Das bedeutet jedoch nicht, dass Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte ganz außer Betracht zu bleiben hätten (vgl. SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 26; Schimpfhauser, Das Gewaltmonopol des Staates als Grenze der Privatisierung von Staatsaufgaben, 2009, S. 97; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 150 f.; Bonk, JZ 2000, S. 435 <439>). Vielmehr kann berücksichtigt werden, ob eine auf ihre Ausnahmefähigkeit hin zu beurteilende Tätigkeit Besonderheiten aufweist, deretwegen Kosten und Sicherungsnutzen des Einsatzes von Berufsbeamten hier in einem anderen - deutlich ungünstigeren - als dem nach Art. 33 Abs. 4 GG im Regelfall vorauszusetzenden Verhältnis stehen (vgl. BVerwGE 57, 55 <59 f.>: �wertende Abgrenzung�). Gerade eine solche abwägende Berücksichtigung besonderer Gründe für die Untunlichkeit eines Verbeamtungszwanges sollte ausweislich der im Parlamentarischen Rat angeführten Beispielsfälle mit der Zulassung von Ausnahmen ermöglicht werden.
Soweit die Zulässigkeit von Ausnahmen danach auch von der Einschätzung tatsächlicher Verhältnisse und ihrer künftigen Entwicklung abhängt, kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu (vgl. BVerwGE 57, 55 <59 f.>; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 61).
Der Vollzug strafrechtlich verhängter Freiheitsentziehungen gehört zum Kernbereich hoheitlicher Tätigkeit. Der Maßregelvollzug steht darin, auch was die Intensität der möglichen Grundrechtseingriffe angeht, dem Strafvollzug in nichts nach (vgl. SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 32). Wer in einem solchen Rahmen anderen mit Anordnungs- und Zwangsbefugnissen gegenübertritt, dessen Tätigkeit bleibt auch insoweit hoheitlich geprägt, als sich - gerade im Schatten dieser Befugnisse - förmliche Anordnungen und deren Durchsetzung im Wege des unmittelbaren Zwangs in der Mehrzahl der Fälle erübrigen.
Damit ist aber die Rechtfertigungsfähigkeit einer Ausnahme vom Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG für den Maßregelvollzug noch nicht von vornherein ausgeschlossen (vgl. Nds. StGH, Urteil vom 5. Dezember 2008 - StGH 2/07 -, Nds.StGHE 4, 232 <247 ff.; zur Parallelvorschrift der niedersächsischen Verfassung>; Kammeier, in: Festschrift für Tondorf 2004, S. 61 <70 ff.>; Baur, in: Kammeier, Maßregelvollzug, 2. Aufl. 2002, Rn. C 15, S. 72; ebenso tendenziell SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, juris, Rn. 21 ff.; a.A. OLG Sachs.-Anh., Beschluss vom 21. Juni 2010 - 1 Ws 851/09 -, juris, Rn. 42; Volckart/Grünebaum, Maßregelvollzug, 7. Aufl. 2009, Rn. 508 ff.; Grünebaum, R&P 2006, S. 55 <55 ff.>; Willenbruch/Bischoff, NJW 2006, S. 1776 <1777 f.>).
Die hessische Landesregierung hat ausgeführt, dass die gewählte Privatisierungslösung der Erhaltung des organisatorischen Verbundes der Maßregelvollzugseinrichtungen und der sonstigen heute unter dem Dach der jeweiligen gGmbH zusammengefassten psychiatrischen Einrichtungen dient, und dass die Erhaltung dieses Verbundes durch Synergieeffekte sowie verbesserte Personalgewinnungs-, Ausbildungs- und Fortbildungsmöglichkeiten gerade der Qualität des Maßregelvollzuges zugute kommt (s.o. A.V.2.). Der Ärztliche Direktor der Klinik, in der der Beschwerdeführer untergebracht ist, hat dies bestätigt und zusätzlich auf Verbundvorteile verwiesen, die sich daraus ergeben, dass Maßregelvollzugspatienten häufig bereits vor ihrer Unterbringung im Maßregelvollzug mehrfach in psychiatrischer Behandlung waren und nach ihrer Entlassung weiterhin psychiatrische Betreuung benötigen (s.o. A.V.3.).
(bb) Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass die erfolgte Privatisierung der hessischen Maßregelvollzugseinrichtungen nur als eine rein formelle vorgesehen ist. Das Gesetz gewährleistet, dass die der Rechtsform nach privaten Träger der Maßregelvollzugskliniken unmittelbar oder mittelbar vollständig in der Hand eines öffentlichen Trägers, des Landeswohlwohlfahrtsverbandes, bleiben (§ 2 Satz 3 HessMVollzG). Die Träger sind damit von erwerbswirtschaftlichen Motiven und Zwängen freigestellt. Eine Auslieferung der Vollzugsaufgabe an Kräfte und Interessen des privatwirtschaftlichen Wettbewerbs, die, beispielsweise in Bezug auf Verweildauer der Untergebrachten und Senkung von Behandlungs- und Betreuungskosten, den gesetzlichen Vollzugszielen und der Wahrung der Rechte der Untergebrachten systemisch zuwiderlaufen können, findet danach von vornherein nicht statt (für die Bedeutung dieses Gesichtspunkts vgl. Kammeier, in: Festschrift für Tondorf 2004, S. 61 <89 ff.>; für Unvereinbarkeit materiell privatisierten strafrechtlichen Freiheitsentzugs mit der Menschenwürde der Inhaftierten ganz unabhängig von der Frage damit verbundener systemischer Fehlanreize vgl. Supreme Court von Israel, Urteil vom 19. November 2009 in der Sache Academic Center of Law & Business v. Minister of Finance - HCJ 2605/05 -). Der Umstand, dass die Holding, in der die als Träger der einzelnen Maßregelvollzugseinrichtungen fungierenden gemeinnützigen Gesellschaften zusammengefasst sind, ihrerseits nicht als gemeinnützige GmbH organisiert ist, ändert daran nichts.
Für den bei Einsatz von Nichtbeamten im Maßregelvollzug nicht auszuschließenden Fall eines Streiks kann und muss die gebotene Vermeidung unverhältnismäßiger Gemeinwohlschädigungen oder unverhältnismäßiger Beeinträchtigungen Dritter durch Notdienste sichergestellt werden (vgl. BVerfGE 38, 281 <307>; BGHZ 70, 277 <280 ff.>; LAG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Juni 2007 - 11 Sa 208/07 -, ArbuR 2007, S. 319 <320>; LAG Sachsen, Urteil vom 2. November 2007 - 7 SaGa 19/07 -, NZA 2008, S. 59 <67 ff.>; Hergenröder, in: Henssler/Willemsen/Kalb, Arbeitsrecht, 4. Aufl. 2010, Art. 9 GG, Rn. 258 ff.; Bauer, in: Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 9 Rn. 99; Kissel, Arbeitskampfrecht 2002, § 43 Rn. 3, 120 f.; Reinfelder, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl. 2011, § 15 Rn. 36).
a) aa) Alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter bedarf nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) der demokratischen Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden (BVerfGE 77, 1 <40>; 83, 60 <72>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>). Der notwendige Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; stRspr).
Für den Fall der Beleihung Privater erfordert dies unter anderem, dass die Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - St 1/01-, NVwZ 2003, S. 81 <83, 85>; Lange, DÖV 2001, S. 898 <903>). Der parlamentarischen Kontrolle kommt hier besondere Bedeutung zu, weil die Beleihung Privater nicht zu einer Flucht aus der staatlichen Verantwortung für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben führen darf. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass hinsichtlich einer bestimmten hoheitlichen Aufgabe dieser Verantwortung auf der Grundlage einer Beleihung unter den von ihm gesetzten Rahmenbedingungen ausreichend Rechnung getragen ist, muss sich in der Realität bewahrheiten. Die staatliche Gewährleistungsverantwortung für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung schließt daher, auch für das Parlament, eine entsprechende Beobachtungspflicht ein (vgl. Schmidt-Aßmann, Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 172 ff.; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 158 f.; Kahl, Die Staatsaufsicht: Entstehung, Wandel und Neubestimmung unter besonderer Berücksichtigung der Aufsicht über die Gemeinden, 2000, S. 308, 355; Spannowsky, ZGR 1996, S. 400 <417>; Bauer, VVDStRL 54 <1995>, S. 243 <280>; Schuppert, in: Gusy, Privatisierung von Staatsaufgaben, 1998, S. 72 <83>; Britz, VerwArch 91 <2000>, S. 418 ff. <435>, m.w.N.). Der demokratische Legitimationszusammenhang bleibt nur gewahrt, wenn das Parlament an der Wahrnehmung dieser Beobachtungspflicht nicht gehindert ist.
bb) In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <87 f.>). Personelle und sachlich-inhaltliche Legitimation stehen in einem wechselbezüglichen Verhältnis derart, dass eine verminderte Legitimation über den einen Strang durch verstärkte Legitimation über den anderen ausgeglichen werden kann, sofern insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau erreicht wird (vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87 f.>; SH OLG, Beschluss vom 19. Oktober 2005 - 2 W 120/05 -, R&P 2006, S. 37, juris, Rn. 28). Das Legitimationsniveau muss umso höher sein, je intensiver die in Betracht kommenden Entscheidungen die Grundrechte berühren (vgl. BVerfGE 93, 37 <73>).
Damit stehen alle unmittelbar grundrechtseingreifenden vollzuglichen Entscheidungen, abgeschirmt gegen potentiell nicht primär fachlich motivierte Einwirkungen, in dem erforderlichen ununterbrochenen, bis zu den einzelnen handelnden Personen reichenden (vgl. Nds.StGHE 4, 232 <264 f.>) Weisungszusammenhang.
(2) Die Fachaufsicht nach § 3 HessMVollzG ist nicht deshalb unzureichend, weil das Gesetz die für jede wirksame Aufsicht erforderlichen Informationsgewinnungs- und Durchsetzungsmittel (vgl. BVerfGE 17, 232 <252>; Trute, DVBl 1996, S. 950 <957>, m.w.N.) nicht ausdrücklich regelt.
Dabei kann hier offen bleiben, ob im Fall der Beleihung Privater die notwendigen aufsichtlichen Befugnisse generell ganz unabhängig von näherer gesetzlicher Regelung bereits aus der - stets einer gesetzlichen Grundlage bedürftigen - Beleihung folgen (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, S. 81 <84 f.>; für in Abwesenheit anderweitiger gesetzlicher Regelung ohne weiteres mit der Beleihung eintretende Fachaufsicht Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 283; ders., in: Festschrift für Schmidt, 2006, S. 293 <299>; Schröder, Die Rechte und Pflichten des verantwortlichen Luftfahrzeugführers nach dem Luftsicherheitsgesetz, 2008, S. 65; für die Notwendigkeit näherer gesetzlicher Aufsichtsregelung dagegen Nds.StGHE 4, 232 <265>; Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 218 <220, 223 f.>; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 320; Weisel, Das Verhältnis von Privatisierung und Beleihung, 2003, S. 148, 179, 235; Klüver, Zur Beleihung des Sicherheitsgewerbes mit Aufgaben der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, 2006, S. 115; Wiegand, Die Beleihung mit Normsetzungskompetenzen, 2008, S. 159; Burgi, in: Festschrift für Maurer, 2001, S. 581 <592>; ders., Verwaltungsorganisationsrecht, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, S. 254 ff. <323>; F. Kirchhof, in: Festschrift für Rengeling, 2008, S. 127 <137 f.>; differenzierend zu den Regelungserfordernissen BVerwG, Urteil vom 26. August 2010 - 3 C 35/09 -, juris, Rn. 25). Jedenfalls kann, soweit der Beliehene durch ausdrückliche gesetzliche Regelung einer Aufsicht des verantwortlichen öffentlichen Trägers unterworfen ist und die Aufsichtsmittel nicht näher spezifiziert sind, eine solche gesetzliche Regelung verfassungskonform nur dahin ausgelegt werden, dass die Aufsichtsbefugnis alle zur effektiven Wahrnehmung der staatlichen Gewährleistungsverantwortung erforderlichen Informationsbeschaffungs- und Durchsetzungsbefugnisse einschließt. Einer verfassungskonformen Auslegung in diesem Sinne steht im vorliegenden Fall nichts im Wege. Die in § 3 Abs. 2 HessMVollzG vorgesehene Spezifizierung dahingehend, dass die Fachaufsicht mittels allgemeiner Weisungen und (nur) bei Nichtbefolgung solcher Weisungen oder gesetzlicher Vorgaben durch Einzelweisungen wahrzunehmen ist, begrenzt in einer mit der staatlichen Gewährleistungsverantwortung noch vereinbaren, die Einwirkungsbefugnis bei Rechtsverstößen ungeschmälert belassenden Weise die aufsichtliche Befugnis zur Erteilung von Einzelweisungen; für eine darüber hinausgehende beschränkende Regelungsabsicht ist nichts ersichtlich.
(3) Die Aufgabenwahrnehmung der zuständigen Aufsichtsbehörden, die zu effektiver Aufsicht über die beliehenen Privaten nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind (vgl. BremStGH, Urteil vom 15. Januar 2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, S. 81 <84>; Rüppel, Privatisierung des Strafvollzugs, 2010, S. 55 f., 123 ff.; Freitag, Das Beleihungsrechtsverhältnis, 2004, S. 155; Baumann, Private Luftfahrtverwaltung, 2002, S. 314; Schuppert, DÖV 1998, S. 831 <832 f.>; Pitschas, DÖV 1998, S. 907 <908>; Spannowsky, ZGR 1996, S. 400 <413 ff.>; ders., DVBl 1992, S. 1072 <1073 ff.>; Püttner, DVBl 1975, S. 353 <354>), steht ihrerseits in dem notwendigen demokratischen Legitimationszusammenhang (s.o. unter a)). Dieser ist weder durch eine Geheimhaltung vertraglicher Ausgestaltungen der Aufgabenwahrnehmung (vgl. dazu Trute, DVBl 1996, S. 950 <957>; Schorkopf, NVwZ 2003, S. 1471 <1472 ff.>) noch durch sonstige Beschränkungen der parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten unterbrochen oder beeinträchtigt.
Soweit daneben § 5 Abs. 3 HessMVollzG Bedienstete des privaten Trägers zu vorläufigen Sicherungsmaßnahmen ermächtigt, bei denen es sich der Formulierung nach (�dürfen�) um Ermessensentscheidungen handelt, besteht angesichts der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geprägten engen Voraussetzungen für die Zulässigkeit besonderer Sicherungsmaßnahmen (§ 36 Abs. 1 HessMVollzG) allenfalls ein schmaler Ermessensbereich - regelmäßig werden solche Maßnahmen nur zulässig sein, wo sie zugleich geboten sind -, und die Ausfüllung des notwendigen Beurteilungsspielraums unterliegt durch die Pflicht zu unverzüglicher Unterrichtung des Leiters der Einrichtung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG) einer auch präventiv wirksamen Rückkoppelung an dessen Weisungsgewalt.
5. Die Verfassungsbeschwerde kann demnach keinen Erfolg haben. Über seine die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Eingriffsgrundlage betreffenden Rügen hinaus hat der Beschwerdeführer Grundrechtsverstöße durch die angegriffenen Entscheidungen - etwa im Hinblick auf die geprüften Rechtsgrundlagen für die erfolgte Anwendung unmittelbaren Zwangs (vgl. § 63 Abs. 3 Nr. 1a HessSOG i.V.m. § 2 Sätze 3 bis 6 HessMVollzG), das Vorliegen der gesetzlichen Eingriffsvoraussetzungen oder die Erfüllung der gesetzlichen Pflicht zur unverzüglichen Unterrichtung des Einrichtungsleiters nach § 5 Abs. 3 Satz 2 HessMVollzG - nicht geltend gemacht. Unabhängig von der Frage, inwieweit entsprechende Rügen ohnehin aus Subsidiaritätsgründen unzulässig gewesen wären, fällt auch nicht ins Auge, dass die angegriffenen Entscheidungen im Ergebnis anders hätten ausfallen müssen, als sie ausgefallen sind. Ungerügte Gesichtspunkte von Amts wegen aufzugreifen (vgl. BVerfGE 70, 138 <162>; 124, 235 <241 f.>), besteht daher keine Veranlassung.
Vo�kuhleDi FabioDer Richter Mellinghoffist aus dem Amt aus-geschieden und deshalban der Unterschrift gehindert.Vo�kuhle
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