Source: http://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/5150
Timestamp: 2019-12-06 11:07:50+00:00
Document Index: 14526074

Matched Legal Cases: ['K 35/15 ', 'art. 7', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 21', 'art. 44', 'art. 81', 'art. 93', 'art. 99', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 37', 'art. 99', 'art. 190', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 31', 'art. 36', 'art. 44', 'art. 80', 'art. 81', 'art. 87', 'art. 93', 'art. 99', 'art. 28', 'art. 31', 'art. 105', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 105', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 119', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 39', 'art. 44', 'art. 49', 'art. 40', 'art. 47', 'art. 41', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 47', 'art. 119', 'art. 37', 'art. 39', 'art. 44', 'art. 119', 'art. 123', 'art. 235', 'K 35/15 ', 'art. 119', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 119', 'art. 37', 'art. 34', 'art. 37', 'art. 44', 'K 35/15 ', 'K 35/15 ', 'ustawy 21', 'art. 37', 'art. 44', 'K 35/15 ', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 2', 'art. 119', 'art. 112', 'art. 119', 'art. 112', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 8', 'art. 28', 'art. 31', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 118', 'art. 119', 'art. 118', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 28', 'art. 8', 'art. 31', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 31', 'art. 80', 'art. 87', 'art. 105', 'ustawy 30', 'art. 4', 'art. 28', 'art. 30', 'art. 8', 'art. 28', 'art. 31', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 116', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 56', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 28', 'art. 1', 'art. 31', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 118', 'art. 119']

Trybunał o trybie, czyli kolejna nowelizacja i wspomnienia – Monitor Konstytucyjny
Napisano dużo o tym, jak marny jest tryb prac parlamentu nad kolejnymi ustawami demolującymi władzę sądowniczą. Nocne posiedzenia, odrzucane poprawki opozycji, 30 sekund na wypowiedź, zlekceważone opinie Senackiego Biura Legislacji, o stylu i języku wypowiedzi parlamentarzystów obozu rządzącego i traktowaniu opozycji już nie wspominając. Myliłby się kto uważa, że nie są to przesłanki do zaskarżenia tak przeprowadzonej przez parlament ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście, nie tego Trybunału. Nie jest to bowiem nic nowego, w orzecznictwie trybunalskim można znaleźć rozstrzygnięcia, w których czynnik procedury legislacyjnej odegrał istotną, o ile nie decydującą rolę przy orzekaniu o niekonstytucyjności przepisu, choć trzeba przyznać, że częściej Trybunał ten motyw zaskarżenia – oddalał.
Najmocniej Trybunał w sprawach procedury legislacyjnej wypowiedział się bodaj dwukrotnie, w wyrokach w sprawach o sygnaturach K 35/15 i K 47/15. Jak pewnie czytelnicy pamiętają, były to sprawy o zbadanie konstytucyjności ustaw nowelizujących ustawę o Trybunale Konstytucyjnym.
Ponieważ tryb procedowania obecnej nowelizacji ustaw sądowych, której prawdziwym celem jest sztuczne i niekonstytucyjne skrócenie kadencji jednej tylko osoby – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, i odbywa się w klimacie jeszcze głębszego niż wtedy konfliktu politycznego i społecznego – przypominamy uzasadnienie jednego z „tamtych” wyroków. Wybraliśmy sprawę K 47/15, wyrok z dnia 9 marca 2016 roku, ogłoszony dopiero po ponad dwu latach (w czerwcu 2018). Sprawozdawcą był wiceprezes Trybunału, prof. dr hab. Stanisław Biernat.
W wyroku Trybunał stwierdził:
a) jest niezgodna z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, […]
co uzasadnił tak:
3.3. Przebieg prac legislacyjnych – ogólna charakterystyka.
3.3.1. Poselski projekt ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) został wniesiony do Sejmu 15 grudnia 2015 r. Zawierał on propozycje zmian w siedmiu przepisach ustawy o TK (tj. art. 10 ust. 1, art. 12, art. 21 ust. 1, art. 44 ust. 1-3, art. 81 ust. 2, art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1), przewidywał uchylenie kilkunastu przepisów ustawy o TK (wymienionych w art. 4), dwa przepisy przejściowe (oznaczone jako art. 2 i art. 3) oraz przepis przewidujący wejście w życie ustawy nowelizującej po upływie 30 dni od jej ogłoszenia (oznaczony jako art. 5).
3.3.2. 16 grudnia 2015 r. została przedstawiona „Wstępna opinia legislacyjna o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” przygotowana przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu (dalej: BL Kancelarii Sejmu, sygn. BL-1600-346/15).
W opinii tej wskazano, że uzasadnienie projektu ustawy nie spełnia wymogu wynikającego z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu, a w związku z tym Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania powinien przesłać go do konsultacji SN, Prokuratorowi Generalnemu (dalej: PG), Naczelnej Radzie Adwokackiej (dalej: NRA), Krajowej Radzie Radców Prawnych (dalej: KRRP) oraz KRS.
Stwierdzono również, że „należy rozważyć skierowanie projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu na podstawie art. 37 ust. 3 Regulaminu Sejmu (przesłanka ważnych względów)”.
Ponadto podniesiono wątpliwości o charakterze prawnym, w tym zarzuty konstytucyjne, dotyczące projektu ustawy, stwierdzając jednocześnie, że „podniesione zastrzeżenia ze względu na krótki czas na przygotowanie niniejszej opinii, mają jedynie charakter wstępny. (…) kwestie te wymagają pogłębionej analizy, w związku z czym powinny być one przedmiotem szczegółowej opinii prawnej”. BL Kancelarii Sejmu odnotowało m.in., że:
– zmiana w art. 99 ust. 1 ustawy o TK, przewidująca, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów, budzi wątpliwości w świetle art. 190 ust. 5 Konstytucji,
– zasady dotyczące podejmowania rozstrzygnięć przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego (dalej: Zgromadzenie Ogólne) większością kwalifikowaną 2/3 głosów oraz zgłaszania kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mogą okazać się dysfunkcjonalne.
3.3.3. Do projektu ustawy nowelizującej, zawartego w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu opinie złożyły następujące podmioty:
– Pierwszy Prezes SN (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. BSA III- 021 -506/15; dalej: opinia Pierwszego Prezesa SN),
– Helsińska Fundacja Praw Człowieka (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. 2961/2015/MPL; dalej: opinia HFPC),
– Naczelna Rada Adwokacka (opinia z 17 grudnia 2015 r., sygn. NRA.018-SEK-3.12.2015; dalej: opinia NRA),
– Krajowa Rada Sądownictwa (opinia z 18 grudnia 2015 r., sygn. WO-020-205/15; dalej: opinia KRS),
– Krajowa Rada Radców Prawnych (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. 12362/2015; dalej: opinia KRRP) oraz
– Prokurator Generalny (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. PG VII G 025/388/15; dalej: opinia PG).
3.3.4. Marszałek Sejmu 16 grudnia 2015 r. skierował projekt ustawy do pierwszego czytania, które odbyło się 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu Sejmu. Proponowane w nim rozwiązania zostały negatywnie ocenione przez posłów opozycji, którzy zgłosili wniosek o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu (nie uzyskał on wymaganej większości, por. Sprawozdanie Stenograficzne z 5. posiedzenia Sejmu, 17 grudnia 2015 r.).
Po zakończeniu pierwszego czytania projekt ustawy został skierowany do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia. 21 grudnia 2015 r. toczyły się komisyjne prace ustawodawcze (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r.), w wyniku których 22 grudnia 2015 r. Komisja Ustawodawcza przedstawiła sprawozdanie o projekcie ustawy nowelizującej wraz z rekomendacją jego uchwalenia przez Sejm oraz wnioskami mniejszości (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Dołączona do niego druga wersja projektu ustawy przewidywała modyfikacje w jedenastu przepisach ustawy o TK (tj. w art. 1, art. 8 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 31, art. 36, art. 44 ust. 1-3, art. 80, art. 81 ust. 2, art. 87, art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1), a ponadto dodanie nowych art. 28a, art. 31a i art. 105a, poszerzenie katalogu uchylanych przepisów m.in. o cały rozdział 10 ustawy o TK (regulacje uchylane wymieniono w art. 1 pkt 16 i 17), nową wersję przepisów przejściowych (nadal oznaczonych jako art. 2 i art. 3) oraz przepis wskazujący, że ustawa nowelizująca wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (oznaczony jako art. 4). Posłowie opozycyjni w dziesięciu wnioskach mniejszości proponowali skreślenie większości proponowanych przepisów oraz wprowadzenie 2 miesięcy vacatio legis.
3.3.5. Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 22 grudnia 2015 r. (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r.). Pod głosowanie poddany został wówczas drugi wniosek o odrzucenie projektu ustawy w całości (nie uzyskał on wymaganej większości). Zaakceptowane zostały wówczas także wszystkie wymienione wyżej poprawki, zgłoszone podczas prac sejmowej Komisji Ustawodawczej, poza przepisem dotyczącym możliwości „wznowienia postępowania do chwili ogłoszenia orzeczenia”, jeżeli zostało ono wydane „z rażącym naruszeniem przepisów” (por. art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, przewidujący dodanie do ustawy o TK art. 105a).
W związku powyższym, Sejm zdecydował o ponownym odesłaniu projektu do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia przez nią poprawek i przedstawienia sprawozdania. Komisja Ustawodawcza podjęła prace jeszcze tego samego dnia, tj. 22 grudnia 2015 r., i przedstawiła sprawozdanie z rekomendacją przyjęcia pięciu z dwudziestu dziewięciu poprawek zgłoszonych podczas drugiego czytania projektu ustawy (por. druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu). Uwzględniono mianowicie wnioski złożone przez przedstawicieli większości parlamentarnej, dotyczące zmiany art. 1 pkt 11 i 17 ustawy nowelizującej oraz dwóch przepisów przejściowych, a także omówionego wyżej skreślenia art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej.
3.3.6. Trzecie czytanie projektu ustawy odbyło się tego samego dnia co drugie czytanie, tj. 22 grudnia 2015 r. W trakcie przeprowadzonych wówczas głosowań Sejm ustosunkował się m.in. do wniosku o odrzucenie projektu ustawy, poprawek i wniosków mniejszości. Ostatecznie projekt został uchwalony w kształcie nadanym podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej, z uwzględnieniem zarekomendowanych przez nią pięciu poprawek.
3.3.7. Ustawa nowelizująca została przekazana do Senatu 22 grudnia 2015 r. (zob. druk senacki nr 58/IX kadencja Senatu), zaś 23 grudnia 2015 r. stała się przedmiotem wspólnego posiedzenia dwóch senackich komisji, tj. Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (por. Zapis Stenograficzny ze wspólnego posiedzenia Komisji Ustawodawczej (11.) oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (8.) Senatu IX kadencji). W sprawozdaniu przedstawionym 23 grudnia 2015 r. obie komisje wnioskowały o przyjęcie ustawy nowelizującej bez poprawek. Zostały zgłoszone także wnioski mniejszości, w tym wniosek o odrzucenie ustawy (zob. druk senacki nr 58A/IX kadencja Senatu). Podczas ich posiedzenia prezentowane były m.in. Uwagi do ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk senacki nr 58) z 23 grudnia 2015 r., przygotowane przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (dalej: opinia BL Kancelarii Senatu z 23 grudnia 2015 r.), w których sformułowano liczne zastrzeżenia konstytucyjne. Wypowiadali się również przedstawiciele organizacji społecznych.
24 grudnia 2015 r. Senat przyjął ustawę nowelizującą bez poprawek (zob. uchwała Senatu z 24 grudnia 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz Sprawozdanie Stenograficzne z 6. Posiedzenia Senatu IX kadencji, 23 grudnia 2015 r.).
3.3.8. Ustawa nowelizująca została 28 grudnia 2015 r. przekazana Prezydentowi, który tego samego dnia ją podpisał i zarządził ogłoszenie. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godz. 16.44.
3.4. Ocena zgodności ustawy nowelizującej z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
3.4.1. Rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach przez Sejm (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji) nie może być rozumiane tylko formalnie (jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo oznaczonego tekstu), ale służy przede wszystkim możliwie dokładnej i wnikliwej analizie projektu ustawy, a w konsekwencji zminimalizowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186). Pośpieszne rozpatrywanie projektu ustawy oraz rezygnacja z tych środków działania i procedur sejmowych, które pozwalają wszechstronnie objaśnić i krytycznie ocenić proponowane rozwiązania prawne, nie sprzyjają ani jakości ustawodawstwa, ani materialnej legitymizacji samego procesu ustawodawczego.
Autonomia Sejmu (por. art. 112 Konstytucji) nie oznacza całkowitej swobody i dowolności kształtowania poszczególnych elementów procesu ustawodawczego oraz praktyki ich stosowania. Jak stwierdził Trybunał we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15, „[r]ozwiązania przyjmowane w tym zakresie w regulaminie izby muszą (…) uwzględniać zarówno konstytucyjnie zdeterminowane stadia procesu ustawodawczego, jak i uprawnienia organów konstytucyjnie upoważnionych do udziału w tym procesie. Co więcej, rozwiązania regulaminowe muszą uwzględniać te normy, zasady i wartości konstytucyjne, które wprost do postępowania ustawodawczego się nie odnoszą, lecz wyznaczają ogólne standardy demokratycznego państwa prawnego, które w postępowaniu tym muszą być uwzględniane”.
Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, jest dookreślony w przepisach regulaminu Sejmu poprzez wskazanie konkretnych czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej przez izbę, jej organy i poszczególnych posłów. Określenie przez Sejm tego, na czym polega rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, jest nie tylko jego uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z art. 112 Konstytucji. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem „porządek prac Sejmu (…) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. Wyrażona w tym sfomułowaniu zasada autonomii regulaminowej daje Sejmowi względną swobodę określenia porządku prac nad projektem ustawy, z jednoczesnym zastrzeżeniem, że czynności podejmowane w ramach owego porządku prac powinny gwarantować rzeczywiste, a nie jedynie formalne rozpatrzenie tego projektu przez Sejm. Innymi słowy, określając porządek prac nad projektem ustawy, Sejm związany jest treścią Konstytucji, w tym również jej art. 119 ust. 1. Naruszenie tego ostatniego przepisu poprzez niezapewnienie rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach może nastąpić zarówno w sferze stanowienia przepisów regulaminowych, jak i w sferze ich stosowania.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na cztery sposoby.
Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Zgodnie z regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje „uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy” (art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie zasadniczo obejmuje „przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji”, a także „przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków” (por. art. 44 ust. 1 regulaminu Sejmu). Z kolei trzecie czytanie to „przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania” oraz „głosowanie” (por. art. 49 regulaminu Sejmu). Elementem rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytania są również prace w komisjach pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem oraz ewentualnie pomiędzy drugim i trzecim czytaniem, które również określane są jako „rozpatrywanie” projektu ustawy oraz „obradowanie” nad nim (por. art. 40-42 i art. 47 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu daje komisjom możliwość powołania podkomisji w celu „szczegółowego rozpatrzenia” projektu ustawy, a także możliwość zwrócenia się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, zarządzenia wysłuchania publicznego, jak również wysłuchania zaproszonych ekspertów (por. art. 41 i art. 42 regulaminu Sejmu). Efektem prac komisji są sprawozdania przedkładane Sejmowi, będące następnie przedmiotem debaty na posiedzeniu Sejmu (por. art. 43 i art. 47 regulaminu Sejmu).
Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga stworzenia także odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Stąd też w regulaminie Sejmu przystąpienie do kolejnych czytań uzależnione zostało od pozostawienia posłom czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etapach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dalszych etapach. Tak więc pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś drugie czytanie – nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (por. art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu). Pominięcie tych terminów może nastąpić na mocy decyzji Sejmu, a w drugim wypadku – także komisji (por. art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczone przez Sejm ramy czasowe postępowania ustawodawczego nie powinny jednak negatywnie wpływać na przebieg tego postępowania. O takim negatywnym wpływie można zaś mówić wówczas, gdy – z uwagi na obszerność przedłożenia lub skomplikowany charakter materii – pominięcie wspomnianych terminów wyklucza możliwość przygotowania się posłów do dalszego procedowania w stopniu gwarantującym realne rozpatrywanie projektu ustawy. Choć zatem Sejm, w ramach przyznanej mu autonomii, ma swobodę wyboru tempa prac ustawodawczych, to jednak owa swoboda jest ograniczona treścią art. 119 ust. 1 Konstytucji i wynikającym z tego przepisu wymogiem rozpatrzenia projektu ustawy. Procedowanie nad projektami ustaw w wyjątkowo krótkim czasie z pewnością nie sprzyja ich rozpatrywaniu w rozumieniu wspomnianego przepisu. Stąd też może ono mieć miejsce wówczas, gdy za szybkim przyjęciem projektu ustawy przemawiają ważne powody, a jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym wymóg poszanowania prawa opozycji do bycia wysłuchaną w toku postępowania ustawodawczego.
Pewne wskazówki co do ustaw, które nie powinny być uchwalane pośpiesznie, wynikają z Konstytucji. Zgodnie z jej art. 123 ust. 1, w trybie pilnym nie można rozpatrywać rządowych projektów ustaw podatkowych, wyborczych, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pośpiesznie nie powinna być również zmieniana Konstytucja, stąd terminy w ramach postępowania ustrojodawczego wskazane w jej art. 235 są wydłużone w stosunku do terminów obowiązujących w zwykłym postępowaniu ustawodawczym.
Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia także pluralistycznego charakteru parlamentu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał konieczność badania tego, czy „przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska” (wyrok o sygn. K 4/06, por. także wspomniany wyrok o sygn. K 35/15 i wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113). Z uwagi na to, że Sejm zasadniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatrywanie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy, ale również możliwość żądania ich rzeczywistego rozpatrzenia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania z uwzględnieniem opinii niezależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia.
Po czwarte, rozpatrywanie projektu ustaw w trzech czytaniach wymaga stworzenia przestrzeni dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgodności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego są – poza autorami projektu ustawy – wszyscy posłowie i senatorowie, a ponadto podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi opinii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeśli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu. Dopiero w następstwie tak rozumianego rozpatrzenia projektu ustawy może nastąpić jej uchwalenie w Sejmie, ewentualnie z uwzględnieniem zgłoszonych w ramach tego postępowania poprawek, o ile zostały one przez większość parlamentarną uznane za zasadne. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w sposób gwarantujący możliwość rozważenia krytycznych względem niego uwag zgłoszonych przez opozycję parlamentarną i podmioty uprawnione do przedłożenia opinii nie tylko ogranicza swobodę ustawodawcy, a w praktyce swobodę większości parlamentarnej zdolnej do przegłosowania ustawy, ale również jest środkiem poprawy jakości tworzonego prawa.
3.4.2. Odnosząc powyższe ustalenia do sposobu procedowania projektu ustawy nowelizującej, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że należy w tym wypadku odpowiednio zastosować standardy, ustalone we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15. Przedmiotem tego wyroku były bowiem podobne zarzuty proceduralne, jak formułowane przez wnioskodawców w niniejszej sprawie, dotyczące bardzo zbliżonego stanu faktycznego, tj. uchwalenia poprzedniej nowelizacji ustawy o TK – ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928; dalej: nowela listopadowa). Trybunał Konstytucyjny wyznaczył ustawodawcy w tym wyroku „punkty graniczne”, których przekroczenie skutkuje nie tylko wadliwością procesu ustawodawczego, ale również jego niekonstytucyjnością. Zaprezentowana w tym orzeczeniu argumentacja zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do oceny ustawy nowelizującej, uchwalonej nieco ponad miesiąc po noweli listopadowej.
3.4.3. Porównując naruszenia norm proceduralnych, które miały miejsce w trakcie uchwalania noweli listopadowej i ustawy nowelizującej, Trybunał doszedł do wniosku, że stopień nasilenia tych naruszeń w odniesieniu do tej ostatniej ustawy był znacznie większy. Świadczą o tym następujące argumenty:
Po pierwsze, uchwalając ustawę nowelizującą, Sejm w jeszcze większym stopniu niż podczas prac nad nowelą listopadową naruszył art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej powinno się odbyć – tak jak w wypadku każdej ustawy regulującej ustrój i właściwość władz publicznych – na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu poprzednio badanej noweli listopadowej odbyło się na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej, co Trybunał uznał za naruszenie art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu. Z kolei pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się wprawdzie na posiedzeniu Sejmu, jednakże następnie na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu oraz podczas drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu zostały zgłoszone poprawki do projektu ustawy, stanowiące nowość normatywną (por. niżej). Te elementy projektu ustawy w ogóle nie zostały poddane procedurze pierwszego czytania – ani na posiedzeniu Sejmu, ani na posiedzeniu Komisji. O ile zatem pierwsze czytanie projektu noweli listopadowej miało miejsce, choć z naruszeniem przepisów regulaminu Sejmu, o tyle pierwsze czytanie niektórych przepisów projektu ustawy nowelizującej w ogóle się nie odbyło. Taka wadliwość procesu ustawodawczego jest nie tylko naruszeniem art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, ale przede wszystkim art. 119 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Sejm rozpatruje projekty ustaw w trzech czytaniach. Projekt ustawy nowelizującej w części dotyczącej zgłoszonych poprawek został poddany tylko dwóm czytaniom, a zatem procedura jego uchwalenia była niekonstytucyjna.
Po drugie, w wypadku obu analizowanych ustaw zrezygnowano z zastosowania reguły gwarancyjnej wynikającej z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą pierwsze czytanie powinno odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Przepis ten zezwala na zasadzie wyjątku, by na podstawie decyzji Sejmu lub komisji przystąpić do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. Pierwsze czytanie noweli listopadowej odbyło się po 5 dniach od wpłynięcia projektu do Marszałka Sejmu, zaś pierwsze czytanie obecnie badanej ustawy nowelizującej – zaledwie po dwóch dniach od wniesienia projektu do laski marszałkowskiej. W wypadku tej drugiej ustawy posłowie mieli zatem znacznie mniej czasu na zapoznanie się z treścią projektu i przygotowanie do dalszego procedowania, pomimo że przewidywała ona liczniejsze i dalej idące zmiany ustrojowe.
Podczas uchwalania ustawy nowelizującej wystąpiła jeszcze dodatkowa okoliczność, świadcząca o potrzebie przeznaczenia większego czasu na przygotowanie do rozprawy, która nie miała miejsca podczas prac nad nowelą listopadową. Otóż w dniu skierowania projektu ustawy do pierwszego czytania (16 grudnia 2015 r.) Marszałek Sejmu dysponował już złożonymi tego dnia opiniami, wskazującymi na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinią BL Kancelarii Sejmu i opinią Pierwszego Prezesa SN. W dniu pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej (tj. 17 grudnia 2015 r.) do Sejmu wpłynęły dwie dodatkowe opinie prawne, które również kwestionowały konstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinia NRA i HFPC. Zgłaszane w tych dokumentach wątpliwości nie skłoniły jednak Marszałka Sejmu do zasięgnięcia opinii sejmowej Komisji Ustawodawczej w trybie art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu, jak również zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, tj. terminu między doręczeniem projektu posłom a przystąpieniem do pierwszego czytania.
Po trzecie, w wypadku obu porównywanych ustaw Sejm zrezygnował z drugiej normy gwarancyjnej, zgodnie z którą drugie czytanie może się odbyć „nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji” (por. art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie projektu noweli listopadowej odbyło się następnego dnia po przedłożeniu przez komisję sprawozdania, co – jak stwierdził Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 – „może być uznane za wystarczające na zapoznanie się z treścią sprawozdania, ale rodzi wątpliwości co do możliwości należytego przygotowania się w tym czasie do dalszego procedowania”. Z kolei drugie czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się jeszcze szybciej, gdyż tego samego dnia, w którym sejmowa Komisja Ustawodawcza przedłożyła Sejmowi sprawozdanie o projekcie. Posłowie mieli zatem jeszcze mniej czasu niż w poprzedniej procedurze na zapoznanie się ze sprawozdaniem komisji, czyli dokumentem o istotnym znaczeniu dla dalszego procedowania.
Co więcej, analiza treści sprawozdania do projektu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w wyznaczonym im terminie jednego dnia posłowie nie byli w stanie rzetelnie przygotować się do dalszego procedowania. Zawierało ono bowiem liczne poprawki i wnioski mniejszości, dotyczące zasadniczych elementów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i statusu sędziów TK, częściowo wykraczające poza pierwotny projekt ustawy (por. niżej). Natomiast sprawozdanie komisji do projektu noweli listopadowej zawierało wniosek o przyjęcie tego projektu bez zmian, a zatem posłowie nie potrzebowali czasu na ponowne analizowanie całego projektu, choć – co warto podkreślić – i tak Trybunał powziął wątpliwość, czy w wypadku tak istotnych zmian jeden dzień to czas wystarczający na przygotowanie się do dalszego procedowania. Ocena wadliwości tego elementu procesu ustawodawczego w niniejszym postępowaniu musi być zatem surowsza niż ta dokonana przez Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 w odniesieniu do noweli listopadowej – Trybunał nie ma bowiem wątpliwości, że wyznaczony termin zapoznania się ze stanowiskiem komisji był zdecydowanie niewystarczający.
Dodatkowo należy mieć na uwadze to, że między pierwszym a drugim czytaniem do Sejmu wpłynęły trzy kolejne obszerne opinie prawne kwestionujące konstytucyjność wielu przyjętych w projekcie rozwiązań, przy czym dwie z tych opinii, tj. opinia KRRP i opinia PG, wpłynęły 21 grudnia 2015 r., a zatem zaledwie dzień przed drugim czytaniem. Wszystkie te opinie prezentowały liczne i jednocześnie podobne merytorycznie zarzuty konstytucyjne wobec projektowanej regulacji, wskazujące zagrożenia m.in. niezawisłości sędziów Trybunału, niezależności sądu konstytucyjnego oraz zasady podziału i równoważenia władz w demokratycznym państwie prawnym. Pomimo tych zastrzeżeń i wątpliwości, sejmowa Komisja Ustawodawcza, której przekazano projekt ustawy 21 grudnia 2015 r., procedowała nad nim tylko jeden dzień i już następnego dnia przedstawiła Sejmowi sprawozdanie o tym projekcie wraz z rekomendacją jego uchwalenia w nowym kształcie. Komisja nie zasięgnęła opinii ekspertów, a co więcej nie wysłuchała obecnego przez kilka godzin na jej posiedzeniu eksperta HFPC, który – jak zaznaczono w protokole z posiedzenia Komisji – kilkakrotnie bezskutecznie prosił o głos, przy wsparciu posłów opozycji (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 22, 34 i 56).
Po czwarte, Sejm naruszył obowiązek skonsultowania obu omawianych ustaw z uprawnionymi podmiotami. Przed pierwszym czytaniem projektu noweli listopadowej Marszałek Sejmu zwrócił się wprawdzie do KRS, SN, PG, NRA i KRRP o przedstawienie opinii o projekcie ustawy, jednak tego samego dnia skierował ów projekt do pierwszego czytania i ustawa została uchwalona, zanim opinie wpłynęły. Z kolei, jeśli chodzi o ustawę nowelizującą, to opinie tych podmiotów wpłynęły do Sejmu w początkowej fazie procedowania nad projektem ustawy, ale następnie w trakcie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu do projektu ustawy wprowadzono nowe rozwiązania, które nie mogły w praktyce zostać poddane procedurze opiniodawczej ze względu na tempo i skalę prac legislacyjnych (por. szczegółowo niżej).
Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że powyższe uchybienie zostało wyraźnie zasygnalizowane posłom pod koniec posiedzenia wspomnianej komisji, 22 grudnia 2015 r. Legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu przypomniał wówczas, że obowiązek konsultacyjny „aktualizuje się w momencie, kiedy w projekcie ustawy podczas jej rozpatrywania pojawiają się nowe istotne treści z punktu widzenia danego projektu. W ocenie Biura Legislacyjnego z takimi nowymi treściami w przypadku tego projektu mamy do czynienia. W związku z tym wskazujemy, że obowiązek konsultacyjny od pięciu podmiotów, które przed chwilą wymieniłem, aktualizuje się, co oznacza, że taka jest praktyka, iż sprawozdanie Komisji jest wysyłane do określonych podmiotów. Powinno to sprawozdanie zostać wysłane tak, aby te podmioty mogły swoją kompetencję w tym zakresie wykonać”.
Pomimo tego wystąpienia, przewodniczący sejmowej Komisji Ustawodawczej niezwłocznie zarządził głosowanie nad całością projektu ustawy, w wyniku którego doszło do uchwalenia ustawy (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 137).
W sumie więc naruszenie obowiązku konsultacyjnego w odniesieniu do ustawy nowelizującej należy ocenić jako poważniejsze niż w wypadku procedowania nad nowelą listopadową. O ile w tym drugim wypadku o opinie wystąpiono, choć uchwalono ustawę przed ich otrzymaniem, o tyle w tym pierwszym wypadku po wprowadzeniu nowych treści do projektu w ogóle zaniechano takiego wystąpienia, wbrew jednoznacznym zaleceniom BL Kancelarii Sejmu.
Należy przy tym podkreślić, że w przypadku obu ustaw obowiązek konsultacyjny dotyczył wszystkich podmiotów wyżej wymienionych, tj. Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, jednak szczególne znaczenie miał w wypadku tego pierwszego organu i w tym zakresie zarzut naruszenia tego obowiązku został odrębnie rozpoznany (zob. dalsza część uzasadnienia).
Po piąte, przeciwko szybkiemu procedowaniu w Sejmie noweli listopadowej i ustawy nowelizującej przemawiał ich przedmiot.
Nie ma wątpliwości, że problematyka dotycząca tak istotnych zagadnień ustrojowych wymagała rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Chodziło bowiem o takie nowe unormowania, jak: postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego TK i wygaszenie jego mandatu przed upływem kadencji, procedura wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, organizacja prac Trybunału, w tym kolejność rozpatrywania spraw, składy orzekające, zasady przygotowania rozprawy lub posiedzenia niejawnego oraz liczba głosów koniecznych do wydania orzeczenia,. Należało więc nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych w regulaminie Sejmu (tzn. bez nadzwyczajnego skracania terminów poszczególnych czynności ustawodawczych; zob. np. art. 37 ust. 4 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).
Pośpiech w pracach nad projektem ustawy nowelizującej nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu przyjętych rozwiązań, nieznanych dotąd w polskim systemie prawa. Zmiany w ustawie o TK dokonane ustawą nowelizującą były znacznie obszerniejsze i istotniejsze niż zmiany w tej samej ustawie dokonane nowelą listopadową. Obejmowały więcej przepisów, dotyczących różnych kwestii ustrojowych i proceduralnych, z których część uległa radykalnym zmianom, a część została całkowicie uchylona.
Zakres zmian dokonanych ustawą nowelizującą oraz ich głębokość to dodatkowe okoliczności przemawiające za tym, że Sejm powinien był procedować nad tą ustawą z należytą rozwagą i w rozsądnych ramach czasowych pozwalających na jej faktyczne (a nie tylko formalne) rozpatrzenie w trzech czytaniach.
Po szóste, procedując nad projektem ustawy nowelizującej, Sejm powielił czynności, które w wyroku o sygn. K 35/15 zostały przez Trybunał uznane za wadliwe.
Te same naruszenia regulaminu Sejmu, o ile mogły jeszcze budzić wątpliwości w trakcie procedowania nad nowelą listopadową, o tyle w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą były już bezsporne. Prace nad tą ostatnią ustawą rozpoczęły się bowiem tydzień po ogłoszeniu wspomnianego wyroku, w którym Trybunał wytknął ustawodawcy opisane wyżej nieprawidłowości podczas uchwalania noweli listopadowej. Powtórzenie tych samych błędów, z jeszcze większym ich nasileniem, w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą, świadczy o utrwalaniu się niewłaściwej praktyki działania Sejmu.
Co więcej, stanowcze i jednoznaczne zarzuty dotyczące zarówno rozwiązań przyjętych w tej ustawie, jak i sposobu jej procedowania były podnoszone przez opozycję parlamentarną, służby legislacyjne Sejmu i Senatu oraz podmioty, które w toku postępowania ustawodawczego przedłożyły swoje opinie, tj. Pierwszego Prezesa SN, NRA, KRRP, HFPC i PG. Procedowanie przez Sejm w sposób ignorujący zarówno wnioski wynikające z wyroku o sygn. K 35/15, jak i zarzuty niekonstytucyjności zgłaszane w toku postępowania ustawodawczego potwierdza tezę o świadomym naruszeniu przez ten organ wymogu działania na podstawie prawa i w jego granicach (por. art. 7 Konstytucji).
3.4.4. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał stwierdza, że ustawa nowelizująca została uchwalona z naruszeniem Konstytucji, a konkretnie jej art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 oraz z naruszeniem zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Sejm naruszył bowiem wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji), procedując z naruszeniem zasad, które sam w ramach autonomii regulaminowej ustanowił (por. art. 112 Konstytucji). Z uwagi na to, że procedura trzech czytań precyzowana jest przez Sejm w przepisach regulaminowych, stąd stwierdzenie jej naruszenia było sprzeczne zarówno z art. 119 ust. 1, jak i art. 112 Konstytucji. Podczas prac nad ustawą nowelizującą Sejm powielił nieprawidłowości już wcześniej stwierdzone przez Trybunał w kontekście uchwalenia noweli listopadowej.
Ta okoliczność oraz to, że prace ustawodawcze były kontynuowane pomimo wielu negatywnych opinii przedłożonych Sejmowi, prowadzą do wniosku, że ustawa nowelizująca narusza dodatkowo także zasadę poprawnej legislacji (por. art. 2) i zasadę legalizmu (por. art. 7 Konstytucji). Trybunał wziął pod uwagę, że nie każde nieprawidłowości legislacyjne automatycznie powodują sprzeczność badanej ustawy z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przesądzają o tym dodatkowe okoliczności procesu ustawodawczego, które ujawniają szczególnie naganny kontekst dokonywanych czynności prawodawczych, związany m.in. z częstotliwością naruszeń prawa parlamentarnego, ograniczeniem udziału posłów w rozpatrzeniu projektu ustawy bądź uniemożliwieniem im wyrażenia w toku prac komisji lub obrad Sejmu stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. np. wyroki z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147 i wyrok o sygn. K 4/06). W świetle dokonanych wyżej ustaleń faktycznych, wszystkie te okoliczności wystąpiły – i to z dużym nasileniem – w toku prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą. Świadome działanie organu państwa (w tym wypadku – Sejmu) poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji) podczas uchwalania tej ustawy stanowi więc naruszenie zasady poprawnej legislacji, która jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
Na zakończenie tej części rozważań Trybunał pragnie podkreślić, że procedura ustawodawcza – jako zbiór konstytucyjnych i regulaminowych reguł wyznaczających sposób uchwalania ustawy – ma spełniać dwa podstawowe zadania: zapewniać ustawie demokratyczną legitymację oraz legitymizować ją merytorycznie. Wykazane przez Trybunał naruszenia procedury, do jakich doszło w procesie uchwalania ustawy nowelizującej, uzasadniają twierdzenie, że w rozważanej sprawie nie spełniła ona żadnego z nich. Po pierwsze, w procesie ustawodawczym nie zapewniono realnego udziału wszystkich sił politycznych reprezentowanych w parlamencie. Po drugie, pospieszne procedowanie, bez rzetelnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań i oceny ich możliwych skutków, nie zminimalizowało ryzyka przyjęcia regulacji nietrafnych oraz niezgodnych z Konstytucją.
3.5. Ocena zgodności art. 1 pkt 2, 5, 7 i art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim zmienia art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, oraz dodawanych lub zmienionych przez te przepisy art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK, a także art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, uchylającego rozdział 10 ustawy o TK, z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji.
3.5.1. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnoszenie poprawek oznacza prawo składania wniosków, polegających na propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub określonej części projektu ustawy (tak np. wyrok o sygn. K 37/03,). Interpretując pojęcie „poprawki”, Trybunał odwołał się do dwóch znaczeń tego słowa: „doprowadzenie do poprawności, usunięcie usterki, błędu, korekta” oraz „uzupełnienie, wprowadzenie uzasadnionej zmiany, modyfikacja”, które zakładają związek poprawki z pewnym „elementem bazowym” (czyli z projektem ustawy, zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03).
Konsekwentna linia orzecznicza Trybunału wskazuje konieczność odróżnienia „poprawki” i „inicjatywy ustawodawczej”, choćby ze względu na to, że są to odrębne pojęcia konstytucyjne (por. art. 118 ust. 1 i 2 oraz art. 119 ust. 2 i 3 Konstytucji). O ile istotą „inicjatywy ustawodawczej” jest poddanie wszystkich proponowanych treści pełnej procedurze parlamentarnej, zanim dojdzie do ich uchwalenia, o tyle „poprawka” wnoszona jest w trakcie prac nad projektem ustawy (bądź nad uchwaloną już ustawą), nigdy więc proponowane w niej treści nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. „Prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może” (wyrok o sygn. K 3/98; podobnie zob. wyroki z: 21 grudnia 2005 r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140 i 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49).
To, czy dane rozwiązania mieszczą się w konstytucyjnym pojęciu „poprawki” do projektu ustawy, zależy przede wszystkim od dwóch okoliczności:
Po pierwsze, poprawki powinny pozostawać w związku ze złożonym przez wnioskodawcę projektem, przy czym związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny. Konkretne poprawki muszą mianowicie pozostawać w odpowiedniej relacji do treści projektu; muszą zmierzać do modyfikacji jego treści, a nie do stworzenia nowego projektu (zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03). W tym kontekście Trybunał zwracał uwagę na różnicę pomiędzy „głębokością” poprawki (dotyczącą materii zawartej w projekcie ustawy) a jej „szerokością” (określaną granicami przedmiotowymi regulowanej materii). W jego opinii, ustalanie dopuszczalnej granicy „głębokości” i „szerokości” poprawki winno być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której ona dotyczy (zob. np. wyrok o sygn. K 11/02).
Po drugie, ocena dopuszczalności poprawek zależy w znacznym stopniu od etapu prac parlamentarnych, na którym są one wnoszone.
W postępowaniu sejmowym szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód, by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, nawet odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest bowiem jeszcze wczesny, a ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego gwarantuje art. 119 ust. 4 Konstytucji, pozwalający wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania.
Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego. Wyrazem tej zasady jest art. 119 ust. 3 Konstytucji, pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji (zob. wyrok o sygn. K 25/98).
W każdym jednak razie istnieje konstytucyjny nakaz, „by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Nakazowi temu sprzeciwia się takie stosowanie procedury poprawek, które pozwala na wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury sejmowej. Dotyczyć to może zwłaszcza poprawek zgłoszonych dopiero w drugim czytaniu i nie będących przedtem przedmiotem rozważań w komisjach” (zob. powołany wyrok o sygn. K 3/98).
3.5.2. Jak wynika z dokumentacji procesu legislacyjnego, treść poselskiego projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) została znacząco zmieniona w trakcie prac ustawodawczych w Sejmie. Najdalej idące poprawki w stosunku do propozycji przedłożonej w inicjatywie ustawodawczej zostały zgłoszone i włączone do projektu ustawy po pierwszym czytaniu, w trakcie jego rozpatrywania przez sejmową Komisję Ustawodawczą.
Po pierwsze, dodano wówczas art. 28a, który przewidywał możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału także na wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości.
Po drugie, zmodyfikowano obowiązujący model sądownictwa dyscyplinarnego. Uprawnienie do złożenia sędziego TK z urzędu przed upływem kadencji zostało powierzone Sejmowi (na wniosek Zgromadzenia Ogólnego), podczas gdy uprzednio złożenie sędziego TK z urzędu było skutkiem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym przed Trybunałem. Mechanizm wprowadzający powyższe zmiany został zawarty w nowych art. 8 pkt 4, art. 31a i art. 36 (mówiąc ściśle: art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2); służyło temu także uchylenie art. 31 pkt 3 ustawy o TK.
Po trzecie, zmieniono zasady kierowania spraw na rozprawy i posiedzenia oraz terminy ich odbywania się (zob. art. 80 ust. 2 oraz art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK).
Po czwarte, w art. 105a została przewidziana instytucja wznowienia postępowania przed Trybunałem. Przepis ten został następnie skreślony poprawką zgłoszoną w drugim czytaniu projektu ustawy (zob. pkt 20 dodatkowego sprawozdania Komisji Ustawodawczej, druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu).
Po piąte, uchylono cały rozdział 10 ustawy o TK – „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”.
Po szóste, dodano nowe przepisy przejściowe, które rozbudowały regulację określającą wpływ ustawy nowelizującej na sprawy zawisłe przed Trybunałem.
Po siódme, zmieniono przepis końcowy, znoszący przewidzianą w projekcie ustawy 30-dniową vacatio legis.
3.5.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie wszystkie z wymienionych powyżej poprawek miały dostateczny związek z materią projektu ustawy, a więc problematyką poruszoną w poselskiej inicjatywie ustawodawczej. Należy przy tym zaznaczyć, że materia ta jest wyznaczona nie tylko przez przepisy zmieniające i przejściowe projektu ustawy, ale także przez jego przepisy końcowe oraz uchylające.
Po pierwsze, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu regulował elementy postępowania dyscyplinarnego sędziów Trybunału. W jego art. 4 projektodawca zdecydował o derogowaniu dwóch przepisów ustawy o TK, które dotyczyły odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego TK za postępowanie przed objęciem stanowiska (uchylenie art. 28 ust. 2) oraz wyłączenia możliwości złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w drugiej instancji (uchylenie art. 30). W toku dalszych prac do projektu ustawy zostały jednak dodane kolejne regulacje z tego obszaru, tj. zaskarżone art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, stanowiły one zbyt szeroką rewizję pierwotnego zamysłu prawodawczego i wobec tego były niedopuszczalne. Ustawodawca zdecydował się za ich pomocą zmodyfikować mechanizm odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego TK, wyłączając z jego zakresu jedną z podstaw wygaszania mandatu sędziego TK przed upływem kadencji do specjalnego postępowania toczącego się z udziałem Sejmu i Zgromadzenia Ogólnego.
Z perspektywy sformułowanych przez wnioskodawców zarzutów proceduralnych, zwłaszcza tych podniesionych we wniosku Pierwszego Prezesa SN, Trybunał uznał, że etap, na jakim omawiane poprawki zostały zgłoszone (tj. prace komisji pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem), był wprawdzie dostatecznie wczesny, aby uwzględniać nawet „głębokie” korekty pierwotnego zamierzenia legislacyjnego, odnoszące się także do pośrednich aspektów modyfikowanej instytucji prawnej. W żadnym wypadku zmiany te nie mogły jednak dotyczyć wprowadzenia całkiem nowej instytucji prawnej złożenia sędziego TK z urzędu przez Sejm. Takie rozwiązanie stanowiło novum normatywne, zasadniczo rewidujące dotychczasowe podstawy wygaszania mandatu sędziego TK przed upływem jego kadencji (por. szczegółowo niżej).
Po drugie, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu nie przewidywał również zmian w treści rozdziału 10 ustawy o TK zatytułowanego „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Żaden z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów (por. art. 116-120) nie został wskazany jako podlegający uchyleniu przez art. 4 projektu ustawy. Dopiero na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. w wyniku przyjęcia poprawki nr 14, polegającej na dodaniu do ustawy nowelizującej przepisu oznaczonego ostatecznie jako art. 1 pkt 15, skreślono cały rozdział 10 ustawy o TK. Obecny na tym posiedzeniu przedstawiciel BL Kancelarii Sejmu, P. Sadłoń, wskazał wówczas, że „[d]odanie tej zmiany na etapie rozpatrywania projektu, biorąc pod uwagę charakter tej zmiany i materię, która w Rozdziale 10 jest zawarta, budzi wątpliwości z punktu widzenia naruszenia zasady trzech czytań” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 90).
W świetle powyższych argumentów uchylenie rozdziału 10 ustawy o TK w wyniku poprawki zgłoszonej na etapie prac komisji stanowiło novum normatywne, które nie było objęte projektem ustawy w jego pierwotnej wersji. Była to jednocześnie poprawka, która istotnie zmodyfikowała treść ustawy o TK, bo usunęła z tej ustawy wszystkie przepisy regulujące procedurę stwierdzania przez Trybunał przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.
Na marginesie można zauważyć, że w ustawie o TK pozostawiono art. 56 pkt 14 odwołujący się do art. 117 ust. 3 tej ustawy, choć ten ostatni – jako jeden z przepisów rozdziału 10 ustawy o TK – został wraz z całym tym rozdziałem uchylony przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej. Jest to dodatkowy argument świadczący o niestaranności legislacyjnej ustawodawcy.
3.5.4. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał stwierdził, że:
– art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej i zmieniony art. 8 pkt 4 ustawy o TK,
– art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej i dodany art. 28a ustawy o TK,
– art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej i dodany art. 31a ustawy o TK,
– art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim zmienia art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, i zmieniony art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK,
– art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim zmienia art. 36 ust. 2 ustawy o TK, i zmieniony art. 36 ust. 2 ustawy o TK oraz
– art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, uchylający rozdział 10 ustawy o TK,
są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji.
Jest mało prawdopodobne, by znalazł się chętny do złożenia wniosku o zbadanie zgodności z konstytucją przegłosowanej nowelizacji, która 25 lipca wylądowała na biurku prezydenta. Ten Trybunał Konstytucyjny będzie omijany szerokim łukiem i nieprędko najnowszy produkt ustawopodobny Sejmu IX kadencji będzie badany pod tym kątem.
Dlatego przypomnieliśmy fragment uzasadnia wyroku K 47/15, by czytelnicy mogli przyłożyć tamten wzór do nowelizacji ustawy o sądach powszechnych i innych ustaw i zobaczyli, jak powinno się badać proces legislacyjny i jakie wnioski z tego należy wyciągnąć. [pr]
Opublikowany w Legislacja, TrybunałTagged opozycja, poprawki do projektu ustawy, poprawna legislacja, Stanisław Biernat, Trybunał Konstytucyjny
642 757 odsłon