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Timestamp: 2019-04-26 06:25:34
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Matched Legal Cases: ['artículo 20', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 88', 'artículo 5', 'Artículo 17', 'artículo 3', 'artículo 31', 'artículo 88', 'artículo 2359', 'artículo 88', 'artículo 93', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 218', 'artículo 228', 'artículo 80']

﻿ AUTO AP 25000232500020020153-01 557 DE AGOSTO 15 DE 2002
AUTO AP 25000232500020020153-01 557 DE 15 DE AGOSTO DE 2002
CONTENIDO:ACCIÓN POPULAR. SE ANALIZAN LOS SIGUIENTES TEMAS: RECHAZO, NATURALEZA, DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, EL CARÁCTER PREVENTIVO, EL TRÁMITE ESPECIAL, EL DERECHO COLECTIVO Y SU TITULARIDAD, LA SUBSIDIARIEDAD, ENTRE OTROS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, TRÁMITE DE LA ACCIÓN POPULAR, DERECHOS COLECTIVOS, FINALIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR
REVISTA TUTELA N°:35 DE NOVIEMBRE DE 2002, PÁG.2326
Auto AP-557 de agosto 15 de 2002
Exp. AP-25000232500020020153-01, ago. 15/2002
M.P. Jesús María Carrillo B
Número interno 557
Actor: Julio Enrique González
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto interlocutorio de 6 de junio de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se resolvió rechazar la demanda.
Julio Enrique González, ejerció acción popular en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (en adelante “EAAB”) S.A. ESP y la Sociedad Concretos Bogotá Ltda.
Precisó que entabla la presente acción popular con el fin de solicitar la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la existencia de un equilibrio ecológico y al manejo adecuado de los recursos naturales, de los habitantes de la zona Meandro el Say, ubicada en la zona franca de Bogotá, que se encuentran amenazados por cuanto alega el actor, la sociedad Concretos Bogotá vierte de manera directa los residuos producidos por el desarrollo de su actividad industrial al caudal de Meandro el Say.
Agrega el actor que dicha actividad se realiza incluso sin que la referida sociedad disponga de permiso para realizar vertimentos.
Si bien el actor entabló la presente acción ante la jurisdicción ordinaria, mediante providencia de mayo 6 de 2002, se resolvió enviar el presente asunto a la jurisdicción contenciosa administrativa por tener fuero de atracción al encontrarse demandada la EAAB.
Providencia de primera instancia.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de providencia proferida el 6 de junio de 2002, rechazó la demanda porque a su juicio, la acción popular tiene naturaleza subsidiaria y por lo tanto, existen otros mecanismos legales para hacer efectivos los derechos colectivos que se alegan vulnerados.
El actor apeló el auto de rechazo, porque consideró que la razón aducida por el a quo, no está prevista en la Ley 472 como una causal de rechazo de la acción popular. Además agrega que los humedales como lo es en este caso el humedal de Meandro el Say, tienen especial protección legal y constitucional.
Añade que la acción popular no tiene naturaleza subsidiaria y por lo tanto, este motivo no puede ser razón valedera para rechazar su demanda.
1. El rechazo de una acción popular (1) .
(1) Ver al respecto: Consejo de Estado. Sección Tercera, exp. AP-0527 de diciembre 6 de 2001. C.P. Alier Hernández.
La Ley 472 no prevé, expresamente, eventos en los que sea posible el rechazo de plano de la demanda —interpuesta en ejercicio de una acción popular—.
En efecto, sólo en el artículo 20 se refiere al rechazo en los siguientes términos:
“...inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los derechos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Sí éste no lo hiciere, el juez la rechazará”.
Podría entenderse, además, que como el artículo 9º de dicha ley determina el objeto de la acción popular, el juez debería rechazar la demanda que pretenda fines diferentes. No es esa una interpretación adecuada, pues la misma ley prevé en el artículo 5º, que los jueces deben adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.
El a quo rechazó la demanda porque consideró que esta acción tiene naturaleza subsidiaria.
Sobre este aspecto la Sala considera necesario hacer las siguientes precisiones (2) :
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp: AP-0059 de marzo 15 de 2001.
2. Naturaleza de las acciones populares.
2.1. Derechos e intereses colectivos.
2.2. El carácter preventivo de la acción popular.
Sin embargo, la honorable Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio (3) .
(3) “Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tiene un carácter restitutorio”. Corte Constitucional. Sentencia C-215 de abril 14 de 1999. Magistrado Ponente. María Victoria Sáchica.
3. Interés en la causa.
4. El rango prevalente de las acciones constitucionales.
“El constituyente de 1991 quiso rescatar las acciones populares, ampliar su contenido y posibilidades y darles rango constitucional como mecanismo de protección de derechos humanos” (4) .
(4) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso 277, septiembre 5 de 1995.
Posición que ha sido reforzada por la honorable Corte Constitucional (5) .
(5) “La Constitución vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo”. Corte Constitucional. Sentencia C-215 de abril 14 de 1999. Magistrado Ponente. María Victoria Sáchica.
Si bien es cierto que las reglas procedimentales de la acción de tutela (6) y las populares (7) , se rigen en lo no regulado por el Código de Procedimiento Civil, estas acciones gozan también de formalidades y principios especiales que difieren con cualquier otro proceso judicial.
(6) Decreto 306 de 1992.
(7) Ley 472 de 1998.
En efecto, los términos, fases procesales y demás procedimientos difieren de las reglas de un proceso judicial común, ampliando las facultades del juez de primera y segunda instancia. La impulsión oficiosa del proceso que imponen estas acciones al juez es per se un reconocimiento a la especialidad de estas acciones protectoras de derechos consagradas en nuestro ordenamiento, esta facultad está expresamente estatuida, en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998 y en el Decreto 2591 de 1991. A su vez, las normas para estas acciones destacan de manera expresa la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal (8) , posición que ha sido compartida por esta Sala (9) .
(8) Artículo 17 de la Ley 472 de 1998 y artículo 3º del Decreto 2591 de 1991.
(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-0033 de mayo 11 de 2000. Consejera Ponente. María Elena Giraldo.
(10) “Pero resulta que los recursos son mecanismos tendentes a eliminar errores, pero errores que el juez de segunda instancia pueda jurídicamente enmendar”. Corte Constitucional. Sentencia SU-327 de 1995 de julio 27 de 1995. Magistrado ponente. Carlos Gaviria, citada anteriormente.
(11) “Ahora bien, el fallo de primera instancia puede ser impugnado por cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 31 del Decreto 2591, siendo evidente que el superior adquiere competencia para confirmar, revocar, aclarar, adicionar o modificar lo dispuesto por el inferior, y que le es posible, inclusive en el caso de la confirmación de lo resuelto, adoptar su providencia con base en consideraciones y motivos diferentes y hasta contrarios a los expuestos en primera instancia”. Corte Constitucional. Sentencia T-400 de 1996, citada anteriormente.
4.1. El trámite especial de la acción popular.
“Las nuevas acciones populares son por su naturaleza acciones de derechos humanos y no litis. En cuanto acciones requieren de una regulación a través de un procedimiento, pero su objeto no es buscar la solución a una controversia entre dos partes, sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior. Un elemento esencial de las nuevas acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos con miras a la defensa del interés público ” (12) . (negrilla fuera de texto)
(12) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo”. Gaceta del Congreso 277, septiembre 5 de 1995.
Posición que también es compartida por la honorable Corte Constitucional:
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente. María Victoria Sáchica.
(14) “El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, los que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea la protección de su propio interés”. Corte Constitucional. Ibídem.
8. El derecho colectivo y su titularidad.
De acuerdo con lo expresado en la presente sentencia y en la jurisprudencia de esta corporación, es evidente para esta Sala que el derecho colectivo amplia la titularidad y los efectos de la sentencia de la acción popular.
Por esto, no estamos hablando de un proceso común en el cual dos partes se ven enfrentadas en una controversia, en la acción popular la comunidad en general se ve enfrentada con la entidad o persona que coloca en peligro su derecho colectivo e interés general. Ésta ha sido siempre la naturaleza de la acción popular tan es así que el artículo 2359 del Código Civil desde hace más de un siglo determinó que con esta clase de acciones se protegían a personas indeterminadas, posteriormente, la Constitución y la Ley 472 de 1998 perfeccionó la naturaleza de estas acciones al incluir la protección de los derechos colectivos.
(15) “1. Son derechos de la solidaridad. Derechos no excluyentes, derechos de todos. Si miramos cada uno de estos derechos vemos que no pueden existir sin cooperación entre los grupos humanos, la sociedad civil y el Estado y las naciones en el contexto internacional. La solidaridad es el fundamento y el valor axiológico que da origen y permite la existencia de los derechos colectivos.
2. Su carácter eminentemente colectivo genera un fenómeno de doble titularidad, individual y colectiva en su ejercicio”. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso 277, septiembre 5 de 1995.
(16) “Los particulares como miembros de una comunidad tienen intereses en aspectos que conciernen a esa comunidad y no como personas individualmente consideradas. Estos intereses de naturaleza comunitaria que pertenecen a todos los miembros del grupo a la vez pero a ninguno en particular, son los difusos o colectivos. Estos tienen la característica de que no son susceptibles de titularidad individual, y se predican de un grupo de personas como entidad autónoma e independiente, y no como una suma individual de sus miembros”. Bejarano Guzmán Ramiro, Las acciones populares, Ediciones Forum Paz, Bogotá, 1993, pág. 31.
9. La subsidiariedad de la acción popular.
Como ya se ha manifestado la acción popular es una acción con rango constitucional que busca la protección a los derechos colectivos y es la acción popular, el mecanismo judicial por excelencia para la protección de tales derechos, es decir es una acción directa y autónoma, más no residual.
En efecto, desde la implementación de la acción popular a nivel constitucional, se deja entrever la clara intención del constituyente de otorgarle un rango prevalente, autónomo y directo a esta acción:
“Con la instauración a nivel constitucional de las acciones populares se habrá dado un paso fundamental en el desarrollo de un derecho solidario que responda a fenómenos nuevos de la sociedad, como lo es el daño ambiental, los perjuicios de los consumidores, los peligros a que se ven sometidas las comunidades en su integridad física y patrimonial, los daños que se les causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad económica, sin consideración a conductas comerciales leales y justas.
El texto recomendado reconoce la conveniencia de que la ley regule el ejercicio de las acciones populares, a la vez que les atribuye una autonomía que no excluye el recurso a acciones individuales de estirpe tradicional. Impide además eventuales condicionamientos por parte de la ley cuando el instrumento sea desarrollado por el legislador. Todo ello con el fin de legitimar a cualquier persona para actuar en defensa de la sociedad, protegiendo así tanto intereses que la doctrina engloba hoy bajo el significativo rótulo de “difusos” como también los propios del actor (18) ” (negrillas de la Sala).
(18) Gaceta Constitucional 46. Pág. 25.
Tal intención es recogida por el legislador, al momento de reglamentar la acción popular:
“Todo ordenamiento jurídico debe abanderar los cambios en la estructura social, económica y política de la sociedad, ampliando los procedimientos tradicionales existentes para proteger los derechos comunitarios como tal y no solamente los circunscritos a cada individuo en particular.
De lo anterior se deduce que el mecanismo más idóneo para ello lo constituyen las acciones populares, que permitan a numerosos individuos interponer una sola acción en lugar de presentar varias demandas individuales, frente a una acción u omisión que vulnera sus derechos e intereses colectivos...
Las acciones populares son el instrumento constitucional específico para la protección de los derechos e intereses colectivos (19) ” (negrilla).
(19) Gaceta del Congreso 493 de diciembre 28 de 1995. Págs. 1 y 2.
Interpretando esta tendencia, la honorable Corte Constitucional ha determinado lo siguiente en relación con las acciones populares:
“Tradicionalmente en nuestro sistema constitucional, los mecanismos judiciales previstos para la protección de los derechos de las personas, se han dividido en: a) Mecanismos de protección inmediata de los derechos constitucionales ( hábeas corpus, acciones públicas de inconstitucionalidad y nulidad); b) Mecanismos ordinarios, que se refieren a los derechos subjetivos y a intereses individuales legítimos (procesos civil y contencioso administrativo). La Constitución vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo ” (20) . (negrillas no son del texto original).
(20) Corte Constitucional. Sentencia C-215 de abril 14 de 1999. M.P, Martha Victoria Sáchica.
Es por esto que la Sala no comparte los planteamientos del a quo al realizar interpretaciones contrarias a la voluntad del constituyente y el legislador, acordes con la jurisprudencia constitucional, pues según lo expuesto, se reitera, la acción popular es una acción directa e idónea para proteger derechos colectivos y en ningún caso posee naturaleza subsidiaria.
Este es el sentido de la consagración constitucional de esta acción y no puede dar lugar a interpretaciones que estén en contra del acceso a la administración de justicia y al querer del legislador y del constituyente, a su vez, tales interpretaciones, contrarían lo establecido en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU (21) , que según el artículo 93 de nuestra Constitución son normas de rango constitucional en el derecho interno, este pacto en su artículo 2º determina:
(21) Ratificado por la Ley 74 de 1968.
“Cada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos ” (negrillas de la Sala).
Aspectos que incluso se ven reforzados con la aplicación del principio de la protección efectiva de los derechos (22) , el principio pro-actione (23) y el principio pro-natura (24) .
(22) “Principio de la protección efectiva de los derechos: A la luz del artículo 2º de la Constitución que expresa: Son fines esenciales del Estado; servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución: facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (negrilla).
Se desprende la existencia del mencionado principio, según el cual, la actuación del Estado debe propender por la protección efectiva de los derechos fundamentales de la persona en primer rango y de los demás derechos (como los colectivos por ejemplo), en segundo lugar, más la actuación del Estado, debe procurar siempre que se pueda proteger efectivamente los derechos de la persona. Este principio se encuentra ligado con el principio pro-actione, pues como ya se había expresado: “...se ha entendido que el sentido de interpretación del juez y en especial del juez constitucional, en cualquiera de las cuatro acciones constitucionales, debe permitir el acceso a la administración de justicia, interpretando el recurso o acción interpuesta, de la manera más favorable para la efectividad de los derechos”. En este sentido, la honorable Corte Constitucional ha manifestado: “El artículo 2º de la Constitución Política declara que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Allí está la razón de su existencia, de tal manera que la autoridad que evade o elude el cumplimiento de su función traiciona uno de los principios básicos de la organización política y, al dejar a la persona en estado de indefensión, se constituye en responsable por los daños y agravios que se causen a sus derechos. Estos principios son válidos en especial para la Policía Nacional, cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial consiste, al tenor del artículo 218 de la Constitución, en el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. ACU-3904 de marzo 8 de 2002.
(23) “El principio pro-actione: Bajo tal precepto, se ha entendido que el sentido de interpretación del juez y en especial del juez constitucional, en cualquiera de las cuatro acciones constitucionales, debe permitir el acceso a la administración de justicia, interpretando el recurso o acción interpuesta, de la manera más favorable para la efectividad de los derechos. En este sentido, expresó la Corte en la Sentencia T-345 de 1996 (23) : ““8.6 El debido proceso y el acceso a la justicia (C.P., arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro-actione). Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o acción por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la decisión judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu y finalidad de la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho fundamental. No son pocos los casos en que el juez, primer garante del debido proceso, sin proponérselo conscientemente, patrocina situaciones de absoluta indefensión de los sindicados y condenados, al prohijar interpretaciones ajustadas al tenor literal del texto, pero contrarias a su espíritu y finalidad”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. ACU-3904 de marzo 8 de 2002.
(24) “Principio pro-natura: La doctrina ha hecho referencia al mencionado principio como una derivación del principio pro-homine propio del derecho internacional de los derechos humanos o principio de la aplicación prevalente y extensiva de los derechos, como lo ha denominado la jurisprudencia constitucional y del principio pro-libertate, según el cual las normas que crean derechos se deben interpretar de manera amplia y a su vez, las normas que restringen derechos se deben interpretar de manera restrictiva. Teniendo como base ese contexto, y en desarrollo de los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución, se ha denominado principio pro-natura a la interpretación que debe hacer el juez en caso de un conflicto con normas ambientales, bajo las cuales, se hará una interpretación amplia a las normas que protegen el medio ambiente, o permiten el disfrute de derecho al medio ambiente. Por contrera, las normas que limitan al medio ambiente o el ejercicio del referido derecho, se deben interpretar de manera restrictiva”. Consejo de Estado, Sección Tercera, ibídem.
Es por esto que en el marco del Estado social y democrático de derecho, la protección de los derechos colectivos juega un papel relevante dentro del ordenamiento interno y es la acción popular el mecanismo que permite la concreción de una eficaz y adecuada protección de tales derechos, permitiendo al Estado acercarse al ciudadano, proteger la comunidad y prever anticipadamente el desarrollo de conflictos que pudieren darse en reclamo de los derechos colectivos, pues como lo expresó la premio Nobel de la Paz 1992, Rigoberta Menchú en su discurso al recibir ese galardón, haciendo alusión a los derechos colectivos:
“En el mundo anhelamos la paz basada en la justicia social, en el respeto de los derechos humanos, vivir una realidad sin la impunidad, sin desapariciones, sin asesinatos, sin hambre y miseria, sin discriminaciones racial o social, garantizar el derecho a la vida en cualquier continente del mundo es una responsabilidad y una obligación de todos, evitar una masacre en Quinché es evitar una herida en el corazón de la humanidad. La crueldad que viven los pueblos indígenas y en general los diferentes pueblos sojuzgados del mundo nos enseña que el concepto de paz no puede ser solo un sueño, un mito o un concepto vacío: tiene que ser ante todo un esfuerzo cotidiano de toda la humanidad para heredar a las nuevas generaciones una convivencia pacífica, plural y democrática”.
Ese sentimiento de convivencia pacífica y democrática en el caso colombiano, se ve plasmado en el establecimiento de una acción que como la popular, permitió proteger ante todo los derechos colectivos.
En consecuencia, el hecho de que la acción popular tenga naturaleza directa y no subsidiaria, no es causal de rechazo de las acciones populares, motivo que se ve reforzado por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, aspecto destacado en el artículo 228 de la Constitución Nacional.
El fin que motiva la intervención del juez popular es la vigencia de derechos colectivos, objetivo que no se confunde con el que es propio de otro tipo de acciones.
Por lo dicho, le asiste razón al actor y se revocará la decisión de primera instancia, pues lo debido es admitir la demanda darle el trámite establecido para determinar si hay o no violación de los derechos colectivos, y si la hay, ordenar lo que sea necesario, de acuerdo con la ley, para que cese su vulneración y las cosas vuelvan al estado anterior.
REVÓCASE la providencia proferida el 6 de junio de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En consecuencia, ADMÍTESE la demanda presentada por Julio Enrique González Villa, en contra de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP y la Sociedad Concretos Ltda.
NOTIFÍQUESE personalmente a las partes y su vez, notifíquese a la Corporación Autónoma Regional, CAR, al Ministerio del Medio Ambiente, a la comunidad y a las demás entidades que el a quo considere pertinentes.
COMUNÍQUESE este auto al Ministerio Público para que, si lo considera conveniente, intervenga en el proceso como parte pública en defensa de los derechos colectivos comprometidos. Por último de acuerdo con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, envíese copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo para lo de su cargo.
Magistrados: Ricardo Hoyos Duque—Jesús M. Carrillo Ballesteros—María Elena Girado Gómez—Alier E. Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar.