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Timestamp: 2019-10-20 09:11:53
Document Index: 400474086

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 13', 'artículo 247', 'artículo 365']

﻿ SENTENCIA 2013-00186/2781-15 DE AGOSTO 17 DE 2017
SENTENCIA 2013-00186 DE 17 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:REGLAS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA. SE HA DETERMINADO QUE PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA ES INDISPENSABLE ACREDITAR EL CUMPLIMIENTO DE LA TOTALIDAD DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY 114 DE 1913 Y LEY 43 DE 1975, ENTRE LOS QUE SE ENCUENTRAN, EL HABER PRESTADO LOS SERVICIOS COMO DOCENTE EN LOS PLANTELES DEPARTAMENTALES, DISTRITALES, O MUNICIPALES POR UN TÉRMINO NO MENOR DE 20 AÑOS Y QUE ESTUVIERE VINCULADO ANTES DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1980HABER CUMPLIDO LA EDAD DE 50 AÑOS Y HABERSE DESEMPEÑADO CON HONRADEZ, CONSAGRACIÓN Y BUENA CONDUCTA. ASÍ LAS COSAS, LA PENSIÓN GRACIA COBIJA A AQUELLOS QUE HUBIERAN PRESTADO SUS SERVICIOS COMO EMPLEADOS Y PROFESORES DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS DE ENSEÑANZA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA DOCENTE, DOCENTE, PENSIÓN DEL DOCENTE, COLEGIO, PROTECCIÓN DEL DOCENTE, PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA
Sentencia 2013-00186/2781-15 de agosto 17 de 2017
Rad.: 68001233300020130018602
Número Interno: 2781-15
Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Bogotá, D.C., diecisiete de agosto de dos mil diecisiete
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se circunscribe a determinar lo siguiente:
i) Si en esta instancia procede analizar nuevamente las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda propuestas por la parte demandada, las cuales fueron resueltas por el Tribunal en la audiencia inicial que se llevó a cabo el 12 de septiembre de 2013?
ii) Si el señor Abelardo Ballén Peña cumple con el requisito de 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital o nacionalizado, tal y como se señala en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989?
Dentro del expediente se encuentra el siguiente material probatorio:
2.2.1. Copia de la cédula de ciudadanía del señor Abelardo Ballén Peña, en la que consta que nació el 9 de octubre de 1948 en Chaparral (Tolima), es decir, cumplió 50 años de edad el 9 de octubre de 1998 (fl. 23).
2.2.2. El 22 de septiembre de 1998 el rector y el pagador de la Escuela Normal Nacional de Málaga (Santander) certificó que el demandado i) desempeñó el cargo de profesor nacional de enseñanza secundaria en ese establecimiento educativo desde el 27 de septiembre de 1977 y hasta el 22 de septiembre de 1998, ii) fue nombrado de conformidad con la Resolución 10214 de 21 de septiembre de 1977 “emanada del Ministerio de Educación Nacional” y iii) certificó los salarios devengados en ese periodo (fls. 11-21).
2.2.3. Por medio de la Resolución 14281 de 1º de diciembre de 1999 la Caja Nacional de Previsión Social denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada por el señor Abelardo Ballén Peña, al verificar que los certificados de tiempos de servicio aportados al expediente, daban cuenta que acreditó 20 años de servicio como docente en una institución educativa nacional (32-39).
2.2.4. El Juzgado Primero laboral del Circuito de Ciénaga (Magdalena), a través de un fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2006, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del señor Abelardo Ballén Peña y en consecuencia ordenó reconocerle de manera definitiva la prestación solicitada, computando para el efecto tiempos nacionales (fls. 198-224).
2.2.5. En cumplimiento de la orden judicial CAJANAL profirió la Resolución 47414 del 15 de septiembre de 2006, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a partir del 9 de octubre de 1998 (fls. 603-607).
La pensión gracia es calificada como una prestación de carácter especial otorgada a los docentes, como reconocimiento a sus esfuerzos, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, por un lapso no menor de 20 años, entre otras exigencias. Su regulación se encuentra consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913(2), en los siguientes términos:
El numeral 3º del artículo 4º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]”.
El soporte del reconocimiento de la citada prestación fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903(3), la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación.
A continuación, la Ley 116 de 1928(4) amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así:
“ART. 6º.—Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.
Ahora bien, la Ley 37 de 1933(5) tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, sino que hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario.
Con ocasión del proceso de nacionalización de la educación, introducido por la Ley 43 de 1975(6), quedaron entonces los profesores de primaria y secundaria vinculados con la Nación; textualmente se dijo en esta normativa que “La educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación [...]”.
A raíz de esta normatividad, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Posteriormente, se expidió la Ley 91 de 1989 que en su artículo 15 (ordinal 2º), estableció respecto de pensiones lo siguiente:
Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación.
Las disposiciones legales previamente señaladas, sugieren que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, esta Sala acoge el criterio expuesto por la Sala plena de esta corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
La citada sentencia del Consejo de Estado señaló:
6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[...] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (art. 15, lit. B, num. 2º, Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [...] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley(7).
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2º, literal b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en Sentencia C-084 del 17 de febrero de 1999, expuso:
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (L. 114/1913 art. 4º, num. 3º), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso.
En razón de lo expuesto, se tiene que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula; entre los que se encuentran, el haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido la edad de cincuenta años; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
2.4.1. En el presente caso no es procedente un nuevo pronunciamiento acerca de las excepciones denominadas: ii) ineptitud sustantiva de la demanda y, ii) cosa juzgada, propuestas en el recurso de apelación por las siguientes razones:
Sobre la procedencia del recurso de apelación contra las Sentencias, el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indica:
“ART. 247.—Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes. En las mismas oportunidades concedidas a las partes para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene. (el texto resaltado fue modificado por el art. 623, Ley 1564 de 2012.
6. En la sentencia se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento […]”
De lo anterior, se resalta que la norma trae como uno de los requisitos para la procedencia del recurso de apelación, la respectiva sustentación, es decir, la indicación de los motivos de inconformidad que pretende le sean estudiados en segunda instancia, a través de los cuales pretende llevar al convencimiento de esta Corporación que los argumentos esgrimidos por el fallador de primera instancia deben ser modificados o revocados, bajo unas premisas fácticas y jurídicas.
Ahora bien, lo anterior va en correspondencia con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, los cuales consagran la finalidad del recurso de apelación y la competencia de la segunda instancia en los siguientes términos:
“ART. 320.—Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]
“ART. 328.—Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia […]
En razón de lo anterior, se tiene que la competencia de la segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación y no aquellas decisiones que fueron tomadas en otras etapas del proceso como en la audiencia inicial y que se encuentran debidamente ejecutoriadas.
En el caso bajo estudio, se observa que el demandado en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, señaló que deben prosperar las excepciones de imposibilidad de control judicial del acto administrativo, cosa juzgada, inepta demanda, cobro de lo no debido y buena fe.
Sobre el particular, encuentra la Sala que las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda fueron declaradas imprósperas por el Tribunal en la audiencia inicial (fls. 726-728); contra esa decisión el demandado interpuso recurso de apelación; y esta Corporación mediante providencia del 20 de octubre 2014 (fls. 733-738) la confirmó en los siguientes términos:
Encuentra la Sala que si bien entre los dos mecanismos de defensa existe identidad de partes, no existe identidad de objeto, ya que en la acción de tutela se busca la protección de un derecho fundamental que requiere de una protección especial y expedita. Aclarando que en el fallo de tutela se ampararon los derechos fundamentales del señor Abelardo Ballén Peña.
Por otro lado, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado, persigue diferentes declaraciones y efectos jurídicos, como son: el control de legalidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia al demandado y el restablecimiento del derecho pretendido (…)
Aclara la Sala que la naturaleza de la acción de tutela es la de mecanismo subsidiario, y como tal no prohíbe que se adelanten los medios de control judiciales alternativos. Por lo tanto, no se puede atender a la acción de tutela como el mecanismo principal e idóneo para la reclamación de prestaciones sociales. Además, no es de elección del accionante acudir al medio de control establecido en la ley o interponer la acción de tutela, pues de ser así, la tutela respondería a un carácter principal y opcional, y no subsidiario, como el que le es propio.
Conforme a todo lo anterior, y aclarada la naturaleza de la acción de tutela, reitera la Sala que si bien es cierto el acto administrativo que reconoció la pensión gracia al señor Abelardo Ballén Peña fue proferido en cumplimiento de un fallo de acción de tutela, es importante aclarar que dicha acción está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste para que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos para decidir si estos se ajustan a la legalidad.
Por otro lado, el apoderado del señor Abelardo Ballén Peña argumenta que se configura la excepción de inepta demanda, porque considera que de la nulidad del acto administrativo no se desprendería restablecimiento alguno, toda vez que al demandado no se le ha pagado efectivamente la mesada pensional.
El argumento de la excepción propuesta no está llamado a prosperar, pues la demanda no se considera inepta si dentro del proceso existe algún punto que deba ser probado dentro del mismo y no se encuentra acreditado al inicio de la litis.
Es claro que si tal como lo afirma el apoderado del demandado, no se le ha pagado efectivamente la mesada pensional, esta es una carga procesal inherente a su condición, la cual debe demostrar en el transcurso del proceso, en la etapa procesal pertinente. Además, lo que eventualmente se podría desprender de una posible nulidad del acto administrativo, es que la pretensión reclamada a título de restablecimiento del derecho pueda estar llamada al fracaso, pero lo anterior no es de recibo para que se configure la ineptitud de la demanda.
De lo anterior, se colige que las excepciones de cosa juzgada e inepta demanda, fueron resueltas en etapas anteriores las cuales se encuentran debidamente ejecutoriadas y que no son competencia de este fallador de segunda instancia estudiarlas nuevamente. De allí que no sea posible un nuevo estudio posterior de dicho medio exceptivo, porque se entiende que ya fue analizado mediante providencia debidamente ejecutoriada, contra la cual, el demandado agotó el recurso de apelación respectivo, ante esta Corporación.
Ahora bien, respecto de las excepciones denominadas “cobro de lo no debido” y “buena fe”, se tiene que en vista de que su finalidad es atacar la cuestión de fondo del litigio, se analizará su viabilidad en el siguiente numeral.
2.4.2. Cuestión de fondo.—De conformidad con lo antecedentes normativos previamente expuestos, se tiene que en esencia la pensión gracia cobija a aquellos que hubieren prestado sus servicios como empleados y profesores de establecimientos públicos de enseñanza, que cumplan 20 años de servicios con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
Conforme al material probatorio que obra en el plenario(8) se tiene que el señor Abelardo Ballén Peña prestó sus servicios como docente durante más de 20 años en la Escuela Normal Nacional de Málaga (Santander), esto es, entre el 27 de septiembre de 1977 y el 22 de septiembre de 1998, establecimiento educativo de carácter nacional.
Significa lo anterior, que en el presente caso el actor no reúne los requisitos establecidos para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como docente nacionalizado en virtud de la Ley 43 de 1975, no como docente nacional, lo que sin duda alguna conlleva a que se confirme la sentencia del tribunal.
Con base en los argumentos previamente expuestos, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, al encontrarse acreditado que el señor Abelardo Ballén Peña, no cumple con los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiario de la pensión gracia.
Esta Subsección en Sentencia del 7 de abril de 2016(9), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio subjetivo a un objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 365(10) del Código General del Proceso, se condenará a la parte demandada al pago de las costas de segunda instancia, por haberse confirmado la sentencia del inferior.
Las costas serán liquidadas por el Tribunal Administrativo de Santander.
CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de abril de 2015, dentro del proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) contra el señor Abelardo Ballén Peña.
CONDENAR en costas a la parte demandada, las cuales se liquidarán por el Tribunal Administrativo de Santander.
2. “que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”.
3. “sobre Instrucción Pública”.
4. “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927”.
5. “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados”.
6. “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
7. Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, Consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.
8. EL 22 de septiembre de 1998 el rector y el pagador de la Escuela Normal Nacional de Málaga (Santander) certificó que el demandado i) desempeñó el cargo de profesor nacional de enseñanza secundaria en ese establecimiento educativo desde el 27 de septiembre de 1977 y hasta el 22 de septiembre de 1998, ii) fue nombrado de conformidad con la Resolución 10214 de 21 de septiembre de 1977 “emanada del Ministerio de Educación Nacional” y ii) certificó los salarios devengados en ese periodo (fls. 11-21).
9. Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.
10. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.