Source: http://www.senat.fr/rap/l05-099-322/l05-099-322_mono.html
Timestamp: 2020-08-03 09:59:03+00:00
Document Index: 243190213

Matched Legal Cases: ["l'article 30", "l'article 39", "l'article 36", "l'article 36", "l'article 21", "l'article 63", "l'article 36", 'arrêt ', "l'article 25", "l'article 21", "l'article 36", "l'article 81", "l'article 42", "l'article 46"]

Rapport général n° 99 (2005-2006) de M. Thierry FOUCAUD, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2005
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MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
I. PROGRAMME 198 « REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES »
B. VUE PROSPECTIVE
II. PROGRAMME 197 « REGIMES DE RETRAITE
ET DE SECURITE SOCIALE DES MARINS »
MISSION « PENSIONS »
I. PROGRAMME 741 « PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE ET ALLOCATIONS TEMPORAIRES D'INVALIDITE »
III. PROGRAMME 743 « PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITE ET DES VICTIMES DE GUERRE ET AUTRES PENSIONS »
A. LES CRÉDITS PAR ACTION
· La mission « Régimes sociaux et de retraite » représente :
1. en termes de crédits budgétaires : 4,49 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 1,69 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2006 ;
2. en termes d'emploi : aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission.
· La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de 3 programmes, dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :
Décomposition des moyens de la mission « Régimes sociaux et de retraite »
Programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »
Les crédits dévolus en 2006 à la présente mission marquent une progression de 6,9 % par rapport aux crédits ouverts pour 2005.
· Les ressources humaines participant à la mise en oeuvre des actions de la mission : bien qu'il n'y ait pas d'emplois directement autorisés au titre de la présente mission, il est prévu que le régime spécial des marins -l'ENIM2(*)-, principal opérateur du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins », occupera 474 ETPT3(*) en 2006.
Les finalités du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » sont, d'une part, de contribuer à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers (première action), et d'autre part, de contribuer à l'équilibre des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP (seconde action).
· Les régimes sociaux des transports terrestres (action 1)
L'action « Régimes sociaux des transports terrestres » finance trois dispositifs :
· Le congé de fin d'activité (CFA)
Le CFA contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers ; sa mise en oeuvre, qui concerne les conducteurs routiers de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et 25 ans de conduite, est assortie d'une contrepartie d'embauche. L'Etat finance 80 % des allocations des conducteurs de plus de 57 ans et demi et des cotisations afférentes (cotisations de vieillesse volontaire et couverture de maladie universelle), les 20 % restants sont à la charge des partenaires sociaux. Entre 55 ans et 57 ans et demi, les allocations et cotisations sont prises en charge à 100 % par les partenaires sociaux.
· Le complément de retraite des conducteurs routiers
L'Etat finance l'intégralité du complément de retraite versé par la CARCEPT4(*) aux conducteurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général.
· L'aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers
L'Etat a mis en place, à compter du 1er janvier 2005, une aide annuelle d'un montant d'un million d'euros en faveur des conjoints collaborateurs d'artisans bateliers afin de participer au rachat de trimestres de cotisations sociales.
· Les régimes de retraite des transports terrestres (action 2)
L'action « Régimes de retraite des transports terrestres » participe au financement de certains régimes de retraite des transports terrestres :
· La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF
Il s'agit de compenser le déséquilibre démographique du régime de retraite de la SNCF, en application de l'article 30 du cahier des charges de l'entreprise. L'Etat verse à la SNCF une subvention permettant d'équilibrer le régime, ce qu'impose un fort déséquilibre démographique avec 172.000 actifs pour 309.300 pensionnés en 2004.
· La subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP
Le déséquilibre du régime de la RATP, qui concerne 38.000 pensionnés, s'explique notamment par la possibilité qu'il réserve de partir précocement à la retraite, alors même que les taux de cotisation y sont plus bas que ceux du régime général.
Le contexte institutionnel du régime a évolué avec la transformation, le 1er juillet 2005, du STIF (Syndicat des transports d'Ile-de-France), qui assurait son équilibre, en établissement public territorial, et par l'application des normes comptables IFRS aux entreprises faisant appel public à l'épargne, leur imposant de provisionner au plus tard en 2007 les engagements de retraites qui sont à leur charge.
En application de l'article 39 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'Etat s'est engagé, en lieu et place du STIF, à « apporter un concours financier en raison des charges de retraite supportées par la Régie ».
Cet engagement s'entend avec maintien de l'intégralité des droits et dans le cadre de la création d'une caisse autonome adossée5(*) au régime de droit commun. Dans le même temps, il est prévu que les cotisations salariales soient alignées sur le régime général, mais qu'une compensation soit versée afin que les salaires nets des agents demeurent inchangés.
· La garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer
L'Etat garantit les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer, pensions qui sont gérées par la SNCF, la RATP ou la Caisse des dépôts et consignations, selon l'origine des bénéficiaires. L'effectif concerné est évalué à environ 8.900 personnes en 2006.
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés au « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » :
Evolution des crédits dévolus aux régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
Action 1 « Régimes sociaux des transports terrestres »
Action 2 « Régimes de retraite des transports terrestres »
Total du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »
Le changement de périmètre résultant de la prise en charge par la présente mission de la subvention au régime de retraite de la RATP explique l'essentiel de l'augmentation des crédits du présent programme.
Justification par action des crédits de paiement pour 2006
du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »
Complément de retraite des conducteurs routiers
Aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP
Garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer
Le rapport entre l'effectif des cotisants et celui des pensionnés, dénommé « rapport démographique », est une donnée fondamentale des régimes de retraite, car elle permet d'évaluer leur degré de viabilité ou d'autonomie. Il est admis qu'en deçà d'un rapport démographique de 2 (c'est-à-dire avec moins de deux cotisants pour un retraité), un régime connaît des difficultés à assurer son propre équilibre.
Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la SNCF :
Source : graphe construit (sans pondération du rapport démographique) à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR)
Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la RATP : Source : graphe construit à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Les rapports démographiques demeureront durablement inférieurs à 1, ce qui indique le degré de dépendance de ces régimes vis-à-vis des transferts et des subventionnements.
Bien qu'intrinsèquement plus dégradé, l'évolution du rapport démographique de la SNCF est plus favorable en tendance que celui de la RATP, car le déséquilibre entraîné par les fortes diminutions d'effectifs engagées par la société nationale ces dernières décennies tend à se résorber naturellement dans le long terme avec un volume d'emploi globalement stabilisé.
Les objectifs du programme correspondent à des engagements pris par l'Etat qui, dès lors qu'il ne les remet pas en cause, n'en maîtrise pas l'évolution. A priori, il ne saurait donc être question de poursuivre des objectifs d'« efficacité socioéconomique ». On peut cependant regretter l'absence d'indicateur concernant l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation au sein des régimes subventionnés par le présent programme (SNCF et RATP). De tels indicateurs sont mis en place pour les retraites de la fonction publique et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (qui constituent les deux premiers programmes du compte d'affectation spéciale « Pensions »). Ils peuvent alimenter la réflexion sur l'évolution des régimes concernés.
En revanche, il ne fait aucun doute que les deux fonds paritaires6(*) gestionnaires du congé de fin d'activité, la SNCF et la RATP, doivent optimiser les moyens dont ils disposent afin de garantir le meilleur service à l'usager tout en minimisant la dépense du contribuable.
Depuis l'avant-projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2005, les indicateurs ont été précisés et enrichis, notamment concernant l'efficience de la gestion des pensions par la SNCF.
Cependant, l'absence de mesure de l'efficience de la gestion pour le congé de fin d'activité des conducteurs du transport routier et pour les retraites de la RATP, que justifie le fait que les subventions de l'Etat n'y couvrent pas les frais de gestion7(*), peut être regrettée.
Observations de votre commission des finances sur
le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »
Les précautions qui entourent la construction des indicateurs aboutissent ici à un projet annuel de performance en retrait par rapport aux enjeux réels du programme :
· aucun indicateur d'efficience de la gestion ne concerne le CFA des conducteurs routiers et la RATP, qui engagent l'Etat à hauteur de 460 millions d'euros ;
· aucun indicateur ne concerne l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation à la SNCF et à la RATP, régimes subventionnés par le présent programme à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros ;
· aucun indicateur ne concerne la RATP, malgré une subvention de plus de 370 millions d'euros.
· Les indicateurs qui ont pu être mis en place sont, eux, précis, exhaustifs et correctement renseignés
Le régime spécial de sécurité sociale des marins, géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), couvre d'une part la branche maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail, et d'autre part la branche vieillesse.
Le statut de l'Etablissement national des invalides de la marine
L'ENIM est un établissement public national, à caractère administratif, doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé sous l'autorité directe du ministre chargé de la marine marchande. L'ENIM présente la particularité d'être, à la fois, une direction d'administration centrale du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer et un établissement public administratif.
Il a été distingué trois catégories de prestations versées par l'ENIM, qui constituent autant d'actions du présent programme.
· Protection contre le risque vieillesse (action 1)
Le risque vieillesse est couvert par la Caisse de retraites des marins (CRM) régie par le code des pensions de retraite des marins. Il représente la principale charge de l'ENIM.
Les règles relatives aux prestations d'assurance vieillesse, qui n'ont pas été concernées par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, reflètent la pénibilité et la dangerosité du métier. Il s'agit de règles spécifiques, tant pour les règles de calcul de la pension que pour la date d'entrée en jouissance de cette pension.
Des règles de liquidation spécifiques
I. Le calcul de la pension
Les pensions sont calculées à raison de 2 % du salaire forfaitaire de la catégorie moyenne des 36 derniers mois (ou des 5 meilleures années) par année validée, auxquels s'ajoutent des bonifications éventuelles (pour enfants par exemple).
La durée des services validés correspond aux services ayant donné lieu à versement des cotisations du marin et de la contribution de l'armateur et les services assimilés (période de congé, de chômage indemnisé, de repos ou de maladie et de services militaires).
Le minimum pris en compte est d'un trimestre et le maximum de 37, 5 annuités (40 annuités en cas de bonifications pour services de guerre).
II. La date d'entrée en jouissance de la pension
L'âge auquel le marin peut faire valoir son droit à pension est lié à une condition de durée de services :
· il peut faire valoir son droit à pension à 50 ans s'il réunit au moins 25 années de services, mais la pension est alors plafonnée à 25 annuités ;
· il peut faire valoir son droit à pension à 52 ans et demi s'il réunit 37,5 annuités de services ;
· il peut faire valoir son droit à pension à 55 ans si la carrière maritime accomplie compte au moins 15 années de services ;
· si la durée de services maritimes est comprise entre 3 mois et 15 ans, le droit à pension est ouvert dès que l'ancien marin bénéficie d'une pension d'un autre régime obligatoire ou, à défaut, dès qu'il atteint l'âge de 60 ans ;
· il n'y a pas d'âge minimum en cas d'inaptitude définitive du marin à la navigation, dès lors que celui-ci réunit au moins 15 années de services maritimes ou assimilés.
Il est à noter que le taux de revalorisation des pensions des marins est aligné sur celui du régime général.
· Protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail (action 2)
La protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail est assurée par la Caisse générale de prévoyance (CGP), régie par le décret du 17 juin 1938 modifié.
Les règles de la branche maladie se distinguent de celles du régime général pour l'indemnisation des maladies ou des accidents survenus à bord des navires, car les armateurs (à l'exclusion des entreprises artisanales) sont soumis à l'obligation, résultant du code du travail maritime, de prendre en charge soins et salaires pendant un mois pour les marins blessés ou tombés malades au service des navires.
· Action sanitaire et sociale (action 3)
Par le versement de prestations extralégales, de secours et de subventions aux institutions sociales maritimes, l'ENIM renforce son lien de proximité avec les gens de mer en complétant leur protection sociale par un ensemble d'actions et de mesures ciblées.
L'action sanitaire et sociale de l'ENIM s'articule pour l'essentiel autour de 4 grands axes : l'aide aux personnes âgées, les subventions aux institutions sociales et de prévention maritimes ainsi que les autres actions de prévention, les aides financières individuelles aux marins et l'aide aux personnes handicapées.
· L'équilibre du régime de l'ENIM
Les cotisations ne représentent que 14 % des ressources propres de l'ENIM, qui est par ailleurs financé à hauteur de 35 % par les transferts inter-régimes et quelques produits exceptionnels.
Le déficit structurel du régime (43.000 actifs pour 222.000 personnes protégées, dont 122.000 pensionnées) est donc pris en charge par la solidarité nationale au travers du présent programme.
Pour 2006, les dépenses du régime évoluent conformément au tableau suivant :
Evolution des dépenses de l'ENIM
Evaluation exécution 2005
Part des dépenses dans le budget 2006
Evolution budget 2006 / budget 2005
1 041,13
Pensions invalidité/amiante
Prestations maladie-maternité -accidents du travail-maladies professionnelles et divers
Contributions, participations et régularisations diverses
Dépenses de fonctionnement courant et de gestion (personnel, fonctionnement, informatique et charges diverses)
1 527,58
1 506,81
Il apparaît que les dépenses de fonctionnement et de gestion apparaissent en baisse de plus de 1,4 %.
Cette baisse doit constituer l'amorce d'un mouvement durable, car les indicateurs de performance rattachés à l'objectif « Stabiliser la part des coûts de gestion dans la dépense totale » prévoient en particulier que le coût unitaire d'une liquidation de pension de retraite passera d'environ 1.500 euros en 2005 à 1.400 euros en 2006, avec une cible de 1.100 euros en 2009.
La diminution des coûts serait à attendre d'un non remplacement de départs en retraite permis par les gains de productivité attendus d'une diffusion des procédés informatiques.
Pour 2006, les recettes du régime évoluent conformément au tableau suivant :
Evolution des recettes de l'ENIM
Part des recettes dans le budget 2006
Compensations inter-régimes et transferts CSG - FSV/FSI
Autres produits (produits de gestion, reprises sur provisions et produits exceptionnels)
TOTAL DES RECETTES HORS SUBVENTION
« Subvention » du Régime général
· La justification des crédits
La répartition des crédits entre les trois actions du programme « régime de retraite et de sécurité sociale des marins » est commandée par un principe de rattachement analytique des ressources et des dépenses de fonctionnement aux trois catégories de dépenses principales que sont les pensions, la prévoyance et l'action sanitaire et sociale8(*).
Le tableau suivant permet de suivre, pour chaque action, le passage de la dépense de l'ENIM aux crédits demandés.
du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »
Coût global des prestations en 2006 y compris les coûts de fonctionnement
Recettes correspondant à chaque risque
Besoin de financement pour 2006
Dépenses de fonctionnement pour 2006
Variation 2006 / 2005
Action 1 « Pensions de retraite des marins »
Action 2 « Prévoyance des marins »
Action 3 « Action sanitaire et sociale des marins »
Total du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »
Pour 2006, la forte diminution de la subvention (- 16,8 %) s'explique par le fait que l'ENIM sera adossé financièrement au régime général au titre de l'assurance maladie9(*), duquel elle recevra, à ce titre, une subvention de 174 millions d'euros comblant le déséquilibre de la section « Prévoyance » de l'ENIM.
Sans cet adossement, il serait constaté une forte évolution de la subvention demandée, qui s'établirait à 858 millions d'euros ; cette progression (+ 4,4 %) s'explique par une diminution des cotisations et subventions (- 21 %).
Cette dernière tendance « s'explique notamment par une relative érosion des effectifs d'actifs et résulte des divers allègements et exonérations de charges sociales consentis par l'Etablissement dans le cadre de mesures d'aide à l'emploi ».
Concernant l'exécution 2005, il est mentionné dans les réponses au questionnaire budgétaire qu' « en raison (...) des incertitudes portant d'une part sur des versements attendus en novembre et décembre de compensations inter-régimes au titre de la vieillesse et d'autre part sur le remboursement par l'Etat des allègements de charges sociales consentis dans le cadre de mesures en faveur de l'emploi (15,9 millions d'euros), l'ENIM pourrait connaître d'importantes difficultés de trésorerie nécessitant une augmentation de la subvention à appeler pour compenser les ressources manquantes ».
Il importe de s'intéresser aux tendances lourdes concernant la situation démographique de la section « Prévoyance » du régime de l'ENIM.
Compte tenu des caractéristiques démographiques particulières de la population intéressée par le régime, au sein duquel on compte un cotisant pour trois ayants droit, il ne saurait être question de viser l'autonomie, et l'on doit se cantonner à la mesure de la dépendance vis-à-vis de la subvention de l'Etat.
Le graphe suivant permet de rendre compte d'une évolution défavorable à l'horizon 2020, suivi d'un redressement très relatif en 2050.
Source : travaux du Conseil d'orientation des retraites
Sur un budget d'un milliard et demi d'euros, plus de 97 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires de prestations d'assurance maladie et de pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des participations au budget global hospitalier et au financement de divers fonds de protection sociale. Ainsi, la structure des dépenses et leur caractère contraint ne permet pas au régime d'en contrôler directement ou indirectement l'évolution. Trop de facteurs exogènes pèsent sur le financement du régime et sur l'évolution de ses dépenses obligatoires pour que puissent être affichés, poursuivis et a fortiori évalués des objectifs d'« efficacité socioéconomique ».
En revanche, comme tout service public, l'ENIM peut et doit optimiser les moyens dont il dispose afin d'assurer une qualité de service optimale à l'usager tout en garantissant une dépense aussi réduite que possible au contribuable. Dans cette perpective, depuis l'avant-projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2005, un certain nombre de modifications ont été apportées aux indicateurs de performance du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins ».
L'indicateur 2.1 « Taux de recouvrement global » a vu ses échéances modifiées : pour des raisons techniques, le sous-indicateur à échéance de 2 ans a été supprimé.
Le calcul de l'indicateur 2.2 « Dépenses de gestion pour 1 euro de dépenses de prestations obligatoires maladie, maternité, accidents du travail-maladies professionnelles, action sanitaire et sociale » a également été modifié : désormais, les versements de participation au budget global hospitalier sont exclus des dépenses de prestations obligatoires car leur gestion n'engendre pas de frais pour l'ENIM, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale se chargeant de gérer ces sommes.
Enfin, l'indicateur 4.1 « Taux d'occupation des lits réservés dans les établissements d'accueil des personnes âgées handicapées » a été supprimé car, après analyse, il s'est révélé peu significatif de la réalisation de l'objectif 4 « Optimiser l'action sociale en faveur des marins actifs, pensionnés et de leurs ayants droit ». Un nouvel indicateur, rattaché à l'objectif 1 « Réduire le délai de traitement moyen d'un dossier », a été créé pour mesurer l'action sociale : il s'agit du délai moyen de traitement des aides financières individuelles aux marins et à leurs familles (secours). Il permet de mesurer la rapidité de réaction de l'ENIM face à des situations de détresse, de fragilité ou d'urgence.
le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »
· Compte tenu des objectifs fixés, les indicateurs de performance sont précis et exhaustifs.
· 97 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires.
Le graphe suivant illustre le degré de dépendance d'un régime en déclin démographique tel que celui des mines :
Comme pour les deux autres programmes de la présente mission, la structure des dépenses et leur caractère contraint ne permet pas d'en contrôler l'évolution.
S'il paraîtrait excessivement lourd de fixer des objectifs assortis d'indicateurs de résultat aux trois dernières actions du présent programme, qui ne drainent guère plus de 6 millions d'euros de crédits, il est effectivement légitime de demander aux organismes gestionnaires des deux principaux régimes relevant du présent programme, la CANSSM pour le régime des mines et l'APC pour la SEITA, d'optimiser les moyens dont ils disposent afin de ménager les intérêts des usagers et des contribuables.
Trois objectifs sont fixés, le premier intéressant l'usager et les deux suivants le contribuable :
· réduire le délai moyen de traitement d'un dossier ;
· optimiser le taux de recouvrement ;
· limiter la part de coûts de gestion dans la dépense totale.
Chacun de ces objectifs donne lieu, ainsi, à la mise en place d'indicateurs concernant tant le régime des mines que celui de la SEITA.
le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »
· Il s'agit véritablement d'un programme « balai » : il couvre cinq régimes spéciaux en déclin démographique dont certains n'ont même plus de cotisants.
· Les objectifs et les indicateurs de performance sont précis et exhaustifs.
· Le compte d'affectation spéciale « Pensions » représente 45,25 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 17 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2006, et les dépenses de pension constituent la partie la plus dynamique des dépenses de personnel.
Malgré leur importance, ces charges sont aujourd'hui disséminées dans le budget de l'Etat et leur financement n'est pas identifié en raison du principe de non affectation des recettes. L'article 21 de la LOLF prévoit ainsi explicitement l'instauration d'un « Compte de pensions » en 2006, équilibré en recettes et en dépenses. Les recettes prévues pour financer les opérations du compte d'affectation spéciale doivent être « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées », et complétées par des versements du budget général.
Les recettes afférentes aux pensions étant affectées au présent compte d'affectation spéciale (CAS) et ce dernier devant être équilibré, les versements provenant du budget général constituent la charge nette du régime des pensions.
Outre la clarification14(*) qui résulte de la mise en place du CAS « pensions », un des enjeux principaux est la responsabilisation des gestionnaires qui devront désormais, au titre des programmes dont ils ont la charge, verser les « cotisations employeurs » se rapportant aux fonctionnaires qui en relèvent. S'il ne s'agit jamais ici que d'une individualisation comptable, et non juridique, la contrainte de financement est réelle, car les crédits sont limitatifs, la LOLF n'ayant pas autorisé le recours à des crédits évaluatifs pour le CAS « pensions ». Il importe donc de fixer les taux de contribution (infra) avec prudence, dans le cadre d'une gestion rigoureuse susceptible de préfigurer la mise en place d'un régime individualisé.
Afin d'éviter les difficultés de trésorerie, le II de l'article 36 du présent projet de loi de finances portant création du présent CAS propose que l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom procède à un versement exceptionnel15(*) d'un milliard d'euros au profit de la première section du compte d'affectation spéciale, au plus tard le 20 janvier 2006.
Il s'agit de pallier les inconvénients du décalage existant entre le rythme infra-annuel des dépenses et des recettes du compte, qui aboutirait à un excédent des dépenses cumulées sur les recettes cumulées d'environ 800 millions d'euros au mois d'août dans le cadre d'un exercice cependant équilibré sur l'année.
Si le versement prévu contribue à l'amélioration du solde budgétaire à hauteur de 1 milliard d'euros, l'exposé des motifs de l'article 36 précité précise qu'il constitue un « fonds de roulement (...) destiné uniquement à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, [qui] devra être reconstitué à l'identique en fin d'exercice »...
Par ailleurs, il est à noter que le compte opère certaines compensations qui réduisent de 10 milliards d'euros16(*) le volume de la dépense et des recettes du budget général.
· Le compte d'affectation spéciale « Pensions » est composé de 3 programmes, constituant autant de « sections », dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :
Décomposition des moyens du compte d'affectation spéciale « Pension »
Part des crédits du compte d'affectation spéciale
Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
Programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »
Programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »
Total du compte d'affectation spéciale « Pension »
Le programme 741 comporte ainsi les neuf dixièmes des crédits dévolus au compte de pension.
Si la clarification des conditions de financement du régime des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat (PCMR) constitue l'objet principal du CAS « Pensions », l'article 21 de la LOLF prévoit plus généralement que sont retracées de droit sur ce compte « les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires ». Il a été décidé d'imputer au présent CAS les pensions réunissant les trois conditions suivantes :
1. il doit s'agir d'avantages (et non de versements en contrepartie d'un travail) à vocation viagère ou quasi viagère17(*) ;
2. l'« Etat » doit en être la personne morale redevable ;
3. le bénéficiaire doit être une personne physique, ce qui exclut les versements effectués par l'État en vue de financer les pensions à la charge d'autres personnes morales (cf. mission « Régimes sociaux et de retraite »).
Ainsi, les pensions ici retracées sont :
(Au titre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »)
1. les pensions servies au titre du régime des pensions civiles et militaires de retraite (PCMR) ;
2. les allocations temporaires d'invalidité ;
(au titre du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »)
3. les opérations du fonds de pension des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) ;
4. les opérations du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) ;
(au titre du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »)
5. la retraite du combattant ;
6. les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ;
7. les pensions servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (PMIVG) et les allocations rattachées ;
8. les opérations du régime des pensions d'Alsace-Lorraine ;
9. les allocations de reconnaissance des anciens supplétifs ;
10. les pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien ;
11. les pensions servies au titre du régime d'indemnisation spécifique des sapeurs-pompiers volontaires ;
12. les pensions de l'ORTF.
En revanche, les versements ne constituant pas des engagements de l'Etat portant directement sur les pensions n'ont pas vocation à apparaître au sein du CAS « Pensions ». Il en va ainsi :
1. des cotisations que l'Etat verse en tant qu'employeur :
- à diverses caisses de retraite ou fonds au bénéfice de ses agents non titulaires (CNAVTS, IRCANTEC, ARRCO, AGIRC),
- et au régime additionnel institué sur les primes des fonctionnaires18(*) instauré par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui sont dues à des personnes morales ;
2. des subventions versées par l'Etat à des régimes de retraite ou des régimes sociaux versant des pensions, qui figurent au sein de la mission « Régimes spéciaux et de retraite ».
Si le présent CAS pouvait être a priori constitué d'autant de programmes -ou de « sections »- qu'il devait lui être imputé de « régimes » de pensions différents, le regroupement de certains régimes, correspondant à des pensions peu nombreuses ou de faibles enjeux financiers, est apparu opportun. Il est à noter que la réunion sur le même programme 741 des pensions civiles et de pensions militaires de retraite n'empêche pas de différentier le taux de la contribution employeur pour ces deux populations (infra).
· Les ressources humaines participant à la mise en oeuvre des actions du compte d'affectation spéciale n'y sont pas retracées, même ex post.
L'article 20 de la LOLF s'y opposant (infra), les frais de gestion administrative ne sont pas retracés par le présent CAS. Ils sont supportés par l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général.
Ils couvrent essentiellement les frais de personnel, qui correspondent à l'emploi de 1.125 ETPT, dont 442 ETPT au service des pensions, qui concède les pensions de retraite et d'invalidité ainsi que les allocations temporaires d'invalidité, 565 ETPT dans les 27 centres régionaux des pensions (CRP), services déconcentrés de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), qui paient les pensions, et 118 autres ETPT de la DGCP, correspondant à des fonctions de soutien.
Au total, l'action « Gestion des pensions » représente 66 millions d'euros, mais il subsisterait des difficultés pour analyser les coûts complets, notamment dans la chaîne de liquidation. Cependant, on peut regretter l'absence de clé de répartition analytique dans le « bleu » « Comptes spéciaux ». Il lui est associé un objectif de qualité de service qui s'est traduit par la mise en place de trois indicateurs (infra).
Il est à noter que les dépenses de gestion des deux régimes de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE et RATOCEM) sont rattachées au compte pour une lecture des coûts complets. Il s'agit de dépenses d'intervention, correspondant aux frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations, qui ne sont donc pas exprimées en ETPT.
Les finalités du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » sont, d'une part, de servir les pensions des fonctionnaires civils et des militaires, d'autre part, de verser l'allocation temporaire d'invalidité. Ainsi, la présente section du CAS « Pensions » est subdivisée en trois actions, dont la première concerne les fonctionnaires civils, et la deuxième les fonctionnaires militaires La troisième action, qui concerne les allocations temporaires d'invalidité, est marginale, puisqu'elle y représente moins de 0,5 % des crédits.
· Les enjeux et le fonctionnement d'un compte retraçant les pensions civiles (action 1) et militaires (action 2) en 2006
En 2006, le montant des pensions civiles et militaires versées doit s'élever à 38 milliards d'euros, représentant plus de 14 % du budget général. En 1990, le poids des pensions était de 9,3 % du budget.
Le présent programme constitue donc la principale section de la mission « Pensions », dont il comporte l'essentiel des enjeux. Aujourd'hui encore, le régime de l'Etat ne fait l'objet d'aucune individualisation, et les charges de pensions sont retracées à divers endroits du budget : la contribution de l'Etat se confond avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères19(*). La mise en place d'un compte permet d'isoler les flux à l'image d'un régime de retraite doté de la personnalité juridique, afin de donner la meilleure représentation du régime de l'Etat.
La mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, en particulier, du présent programme, entraîne une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui devront verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension. Ainsi, ils ne paieront pas pour les politiques de recrutement passées, alors qu'aujourd'hui, les effectifs pensionnés sont payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité.
La « contribution employeur » a été introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :
« 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;
« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;
« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »
La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d'équilibrer les recettes et les dépenses attenantes aux retraites des fonctionnaires civils et militaires compte tenu d'éventuels excédents antérieurs. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux20(*) élevés : ils s'élèvent à 49,9 % au titre des personnels civils et à 100 % au titre des personnels militaires, cette différence s'expliquant par celle des situations démographiques respectives, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.
Comme ces rapports démographiques21(*) doivent se dégrader rapidement avec respectivement 1,3 actif et 0,7 actif par pensionné en 2010, les taux de contribution sont appelés à être révisés périodiquement, et cela même en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation, le taux de contribution s'avère insuffisamment élevé.
L'actualisation des taux mettra les dépenses de personnel concernées « sous tension » car ils constitueront, lors des conférences budgétaires, un facteur d'augmentation automatique de l'enveloppe requise pour des effectifs inchangés, et il entraînerait une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée en cas de variation en cours d'exercice.
Cette évolution est à mettre en parallèle avec l'instauration de la fongibilité asymétrique, qui ne permet pas, en cours d'année, de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels.
Au total, d'une façon, générale, les ministères et les différents gestionnaires de programmes seront incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires.
Décomposition du compte de retraite des fonctionnaires
Les dépenses au titre des deux premières actions du programme 741 comprennent :
- les pensions stricto sensu, y compris celles versées aux anciens personnels de la Poste et de France Telecom ;
- les majorations de pensions versées aux retraités dont la pension est inférieure au minimum vieillesse ;
· les dépenses de transfert :
- les versements à la CNAV et à l'IRCANTEC, au titre des titulaires sans droit à pension ;
- concernant les fonctionnaires civils22(*), une charge de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement favorable.
Figurent en recettes :
- la contribution employeur de l'Etat (infra), fixée pour 2006 au taux de 49,9 % pour les personnels civils (soit 22,4 milliards d'euros), et de 100 % pour les militaires (soit 7,6 milliards d'euros), et la contribution des offices et établissements publics de l'Etat23(*) au titre des fonctionnaires qu'ils emploient, au taux de 33 %24(*) ;
- concernant les fonctionnaires civils, une contribution de France Télécom25(*) et de La Poste26(*) ;
- concernant les fonctionnaires civils, le versement annuel de l'établissement public affectataire de la soulte versée par France Telecom en 1997 ;
- le remboursement, par le Fonds de solidarité vieillesse, des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse (supra) ;
- les versements, par la CNAV et l'IRCANTEC, des cotisations patronales au titre de validations de service d'anciens agents non titulaires de l'Etat ;
- concernant les militaires, un transfert de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement dégradée.
Si la différenciation du taux entre personnels civils et personnels militaires est le gage d'une responsabilisation équitable des gestionnaires, le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, actuellement fixé à 33 %, apparaît, en regard, d'une faiblesse que rien ne justifie.
Par ailleurs, les frais de gestion administrative ne figurent pas dans le CAS « Pensions », mais sont inscrits à la mission du budget général intitulée « Gestion et contrôle des finances publiques ». L'article 20 de la LOLF dispose en effet qu'« il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature ».
Il n'y a donc pas de lecture des coûts complets, et la représentation d'un régime des retraites de l'Etat est encore imparfaite.
· Les allocations temporaires d'invalidité (action 3)
L'action « Allocations temporaires d'invalidité » (ATI) permet de financer le risque « accident du travail » dans des conditions analogues à celles du régime général ou de la fonction publique territoriale.
En appliquant la même logique de responsabilisation intégrale des gestionnaires qui a prévalu pour les deux premières actions du présent programme, une « contribution employeur » de l'Etat, fixée au taux de 0,3 %, permet de financer la charge des allocations temporaires d'invalidité.
Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des pensions et le montant des crédits destinés au programme 741 :
Evolution du coût des pensions civiles et militaires de retraite et montant des crédits destinés au programme 741
Dont dépenses de pension
Il apparaît bien que la dépense de pension civile est particulièrement évolutive, avec une progression de 6,5 %.
Le tableau suivant retrace l'évolution des différentes lignes composant le CAS « Pensions ».
Civils hors PTT
Compensations (nettes)
Contributions des autres employeurs que l'Etat
Contribution de France Télécom
Remboursement de La Poste
TOTAL DES RESSOURCES hors contribution de l'Etat
(charge nette)
· Concernant les fonctionnaires civils, les dépenses de pension, en progression de plus de 6,5 %, s'établissent à 29,5 milliards d'euros. Cette évolution se justifie principalement par la prise en compte des éléments suivants, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 27,7 milliards d'euros pour 2005 :
- effet des radiations : - 725 millions d'euros, dont 365 millions d'euros d'effet report des radiations de 2005 et 360 millions d'euros au titre de 2006 ;
- effet des entrées : + 2 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros27(*) d'effet report des entrées de 2005 et 0,8 milliard d'euros au titre de 2006 ;
- effet de l'indexation des pensions par référence à l'inflation (1,8 %) : + 510 millions d'euros.
· Concernant les fonctionnaires militaires, les dépenses de pension, en progression de plus de 1,3 %, s'établissent à 8,3 milliards d'euros. Cette évolution se justifie principalement par la prise en compte des éléments suivants, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 8,2 milliards d'euros pour 2005 :
- effet des radiations : - 249 millions d'euros, dont 123 millions d'euros d'effet report des radiations de 2005 et 126 millions d'euros au titre de 2006 ;
- effet des entrées : + 267 millions d'euros, dont la moitié correspond à l'effet report des entrées de 2005 et l'autre moitié à des dépenses nouvelles en 2006 ;
- effet de l'indexation des pensions par référence à l'inflation (1,8 %) : + 120 millions d'euros.
L'évolution du rapport démographique et du coût des pensions est désormais marqué par l'impact de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et par certaines mesures qui l'ont prolongée (cf. développements en annexe).
· L'évolution démographique
Le graphe suivant rend compte des tendances lourdes de l'évolution démographique du régime de l'Etat, fonctionnaires civils et militaires confondus :
Source : graphe construit sans pondération du rapport démographique à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR), qui s'appuient sur le modèle de projection à long terme « Ariane », conçu notamment pour évaluer l'impact de la réforme des retraites de 2003.
· L'évolution du besoin de financement du régime de l'Etat
A législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique a été évalué par le conseil d'orientation des retraites (COR) à 28 milliards d'euros en 202028(*), ce qui représente 1,3 % du PIB.
La réforme des retraites devait permettre de diminuer ce besoin de financement de 13 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.
Impact des différentes mesures sur le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020
CNRACL29(*)
Besoin de financement en 2020, à droit constant
Allongement de la durée d'assurance, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti
Création du régime additionnel
Majoration du 10ème dans la fonction publique hospitalière
Extension aux hommes de l'avantage de réversion
Extension de la cessation progressive d'activité
Solde des mesures de redressement
Besoin de financement en 2020, après réforme
Source : réponse au questionnaire budgétaire, jaune bisannuel « fonction publique » annexé au projet de loi de finances pour 2005
D'après les informations figurant dans le « bleu », l'économie attendue de la réforme pour le régime de l'Etat s'élèverait à 8,5 milliards d'euros en 2020 dont 7,2 milliards d'euros pour les fonctionnaires civils, mais elle n'excèderait pas 1,8 milliard d'euros en 2010 dont 1,6 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils et 300 millions d'euros en 2005.
· Les engagements de l'Etat au titre des retraites
Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) paru en juin 2003 n'avait pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux se seraient élevés, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représentait près de la moitié du produit intérieur brut.
Réévalués à 940 milliards d'euros fin 2003, le CGAF de l'exercice 2004 les a finalement chiffrés à 890 milliards d'euros compte tenu de la réforme des retraites, soit 55 % du PIB.
Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités, et qui seront à verser à l'ensemble des actifs à la date d'évaluation, leurs pensions futures étant prises en compte au prorata des années de service effectuées à cette date par rapport au nombre d'années de services au moment du départ à la retraite. Cette méthode, dite des « unités de crédit projetées », est préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de retraite du personnel.
Cependant, les chiffres obtenus sont relativement peu précis car particulièrement sensibles au niveau du taux d'actualisation30(*) retenu pour les retraites à verser et aux changements de comportements induits par la réforme des retraites, ainsi que le montre le tableau suivant :
Montant des engagements après réforme en fonction du taux d'actualisation retenu
Engagements après réforme : scénario de changements de comportements lents :
Engagements après réforme : scénario de changements de comportements rapides :
Source : CGAF de l'exercice 2004
Par ailleurs, ces évaluations n'ont aucune implication pratique : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues.
Elles ont néanmoins une certaine31(*) valeur illustrative, et il était légitime de rechercher dans quelle mesure la réforme des retraites des fonctionnaires était susceptible de l'infléchir : bien que les dispositions entraînant une diminution des droits soient d'une application progressive, leur incidence sur le calcul de la masse des pensions versées à l'âge légal d'ouverture des droits à retraite est sensible.
Les objectifs du programme correspondent à des engagements pris par l'Etat qui, dès lors qu'il ne les remet pas en cause en cours d'exercice, n'en maîtrise pas l'évolution. Il ne saurait donc être question de poursuivre, du moins à court terme, de véritables objectifs d'« efficacité socioéconomique », mais plutôt d'efficience de la gestion et de qualité du service.
Ainsi, les frais de gestion administrative, bien que figurant à l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général, ont ici donné lieu à la production d'un indicateur indiquant le coût unitaire d'une primo-liquidation.
Pour ce qui est de la qualité du service, si aucun indicateur ne figure au sein du présent projet annuel de performance, il est cependant prévu au niveau du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général trois indicateurs de qualité, respectivement intitulés « Pourcentage de dossiers de départs en retraite urgents traité dans le délai de deux semaines », « Pourcentage de dossiers de demandes de pensions de réversion traités dans le délai d'une semaine » et « Pourcentage des courriers traités dans le délai de trois semaines, pour les correspondances classiques, et de 48 heures, pour les messages électroniques ».
Par ailleurs, malgré l'insignifiance des leviers d'action, deux indicateurs concernant respectivement l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation ont été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Il faut se féliciter de ce suivi qui est au fond celui du succès de la réforme des retraites, et peut être, en tant que de besoin, l'inspirateur de réformes à venir.
En revanche, on peut déplorer ici l'absence de l'objectif « Optimiser la prévision de dépenses et recettes de pensions », qui figure dans le projet annuel de performance de la deuxième section du CAS « Pensions » concernant les ouvriers des établissements industriels de l'Etat, qui draine pourtant un volume de crédits bien moins élevé.
Cela, d'autant plus que le versement exceptionnel d'un milliard d'euros par l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom (supra) doit être cantonné dans un rôle de « fonds de roulement (...) destiné uniquement à absorber les décalages de trésorerie infra-annuels, [et qui] devra être reconstitué à l'identique en fin d'exercice », ainsi qu'énonce l'exposé des motifs de l'article 36 du présent projet de loi de finances.
Observations de votre commission des finances sur le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
· Le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, actuellement fixé à 33 %, apparaît, en regard du taux d'équilibre de l'Etat, établi à 49,9 % pour les fonctionnaires civils, d'une faiblesse injustifiée.
· Aucun indicateur n'est prévu pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'optimiser la précision budgétaire.
· Les deux indicateurs concernant respectivement l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation sont particulièrement intéressants dans la perspective de suivre l'impact de la réforme des retraites.
· D'après le compte général de l'administration des finances, les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux s'élèvent à 890 milliards d'euros compte tenu de la réforme des retraites, soit 55 % du PIB.
A la différence des deux premières sections du CAS « Pensions », le programme 743 n'obéit pas à une logique contributive : il est entièrement financé par une subvention d'équilibre comprise dans les crédits des différents programmes ministériels. La présente section constitue donc un authentique « compte miroir », qui reflète des mouvements retracés par ailleurs dans le budget général, et donnant lieu aux développements qui s'imposent dans les rapports budgétaires concernés.
Les dépenses recensées comprennent :
- les dépenses afférentes à la « Reconnaissance de la Nation » (action 1), c'est-à-dire la retraite du combattant et les traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire ;
- les dépenses de « Réparation » (action 2), qui sont les dépenses dues au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ;
- les pensions « Pensions d'Alsace-Lorraine » (action 3), dans le cadre du régime concordataire en vigueur ;
- les « Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs » (action 4) versées aux anciens harkis et membres des formations supplétives en Algérie ;
- les « Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopiens » (action 5) ;
- les « Pensions des sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents » (action 6) qui concernent plus de 1.800 personnes ;
- les « Pensions de l'ORTF » (action 7) qui comprennent 17 rentes d'accidents du travail à fin 2004 et quelque « 450 allocations surcomplémentaires de retraite ».
Le tableau suivant donne les crédits des différentes actions du programme « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » :
Décomposition par actions des crédits du programme 743
Action 5 « Pensions des anciens agents de chemin de fer franco-ethiopien »
Votre commission des finances sait gré au responsable du programme de ne pas avoir mis en place d'indicateur de résultat compte tenu des enjeux rencontrés ici, particulièrement réduits en termes de performance. Il renvoie, le cas échéant, aux développements concernant la mesure de la performance dans les rapports budgétaires concernés.
Observations sur le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »
· Aucun indicateur de performance.
RÉFORME DE L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE APPLICABLE DANS CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
Commentaire : le présent article additionnel tend à limiter le montant de l'indemnité temporaire attribuée aux fonctionnaires retraités de l'Etat dans certaines collectivités d'outre-mer et à en réformer les modalités d'attribution.
A. LE PRINCIPE DES MAJORATIONS DE RETRAITE APPLICABLE À CERTAINES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER : UN CUMUL D'AVANTAGES DÉNONCÉ PAR LA COUR DES COMPTES
1. Le principe de l'indemnité temporaire
Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna bénéficient33(*) depuis un décret de 1952 d'une majoration, dont le montant varie entre 35 % et 75 %.
En l'état actuel, les fonctionnaires de l'Etat qui choisissent de passer leur retraite dans un de ces territoires, qu'ils y aient exercé ou non une activité professionnelle, peuvent percevoir cette indemnité.
Les revenus bénéficient de plus des régimes fiscaux particuliers applicables outre-mer, notamment en ce qui concerne l'impôt sur le revenu. A l'exception de La Réunion, elle n'est soumise ni à la CSG, ni à la CRDS.
2. La condition de résidence : un contrôle presque impossible
La seule condition posée par le décret de 1952 porte sur les conditions de résidence, qui doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ».
Ainsi, si le fonctionnaire retraité n'a pas effectué sa carrière en outre-mer, une période probatoire de six mois est nécessaire pour obtenir le bénéfice de la majoration, et ce pour autant que le pensionné aura manifesté le désir d'y résider au moins 9 mois.
Si le pensionné est originaire du territoire et s'y réinstalle, ou y a effectué sa carrière, cette condition de résidence n'est pas applicable.
L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 demeure la seule base légale pour le contrôle de la résidence. L'article 60 de la loi n° 96-609 du 5 juillet 1996 avait précisé que les services du Trésor étaient habilité à contrôler la condition de résidence, et que le secret professionnel n'était dans ce cas pas opposable par les administrations.
Cependant, l'arrêt du Conseil d'Etat « Vedel et Jannot » du 20 décembre 1995 a privé cet article de toute portée, en annulant les mesures restreignant la circulation des nationaux, et l'élaboration de fiches spéciales d'identité qui auraient permis aux services du Trésor, notamment avec le fichier transfrontières de la police de l'air et des frontières, de s'assurer des dates d'entrée et de sortie des territoires.
Il semble donc que certaines fraudes soient possibles sur cette indemnité.
La Cour des comptes a ainsi souligné dans son rapport particulier consacré aux pensions des fonctionnaires civils de l'Etat (avril 2003) qu'il s'agit là « d'une indemnité avantageuse au contrôle quasi impossible ».
B. UN COÛT TOUJOURS CROISSANT POUR LES FINANCES PUBLIQUES : PLUS DE 200 MILLIONS D'EUROS EN 2003
Pour l'année 2001, la Cour des comptes a estimé le coût du dispositif à 158,8 millions d'euros. En 2003, il s'élève à 203 millions d'euros.
Bénéficiaires de l'indemnité temporaire (pensions civiles et militaires)
Nombre de bénéficiaires en 1995
Nombre de bénéficiaires en 2003
Montant en 2003
Source : DGCP, Cour des comptes
Cette hausse s'explique par deux raisons :
- une jurisprudence en a étendu les dispositions au minimum retraite, qui a donc été significativement relevé depuis 2001 ;
- les avantages du dispositif commencent à être connus des fonctionnaires de l'Etat, notamment suite à plusieurs reportages diffusés à des heures de grande écoute. Ce mouvement est relayé par les forums de divers sites Internet qui fournissent toutes les informations.
De plus, un contentieux est actuellement en cours devant le Conseil d'Etat. Il vise à étendre les dispositions aux départements de la Guyane, de la Martinique et de la Guadeloupe. En tout état de cause, et en cas de « succès » des requérants, le coût connaîtrait une très forte hausse.
D'autres contentieux, qui viseraient à inclure dans la liste des bénéficiaires les personnels des fonctions publiques territoriales et hospitalières, ne sont pas à exclure.
C. UNE POSITION CONSTANTE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre commission des finances a déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, de défendre la réforme de cette indemnité temporaire.
Notre collègue Jean Arthuis, président de votre commission des finances, a proposé son adoption lors de l'examen par le Sénat de la loi de programme pour l'outre-mer le 22 mai 2003. L'amendement avait été retiré.
Lors de l'examen de la loi de finances pour 2004, votre commission des finances avait défendu deux amendements.
Le premier, à l'initiative de notre collègue Yves Fréville, alors rapporteur spécial du budget des charges communes, et adopté par le Sénat, visait à réduire de 5 millions d'euros les crédits du budget des charges communes, afin d'inciter le gouvernement à mieux contrôler le respect par ses bénéficiaires des conditions de résidence imposées par le décret de 1952.
Le second, à l'initiative de nos collègues Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général de votre commission des finances, tendait à limiter le nombre de bénéficiaires en instaurant une condition supplémentaire, qui était une durée de cinq ans en poste dans une des collectivités concernées. Il ne s'agissait donc pas, pour votre commission des finances, de revenir sur les droits acquis des actuels bénéficiaires, ou de supprimer le système, mais de le limiter.
Débat sur la loi de programme pour l'outre-mer (21 mai 2003)
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. « Ce débat n'est pas nouveau : il a déjà eu lieu au Sénat, à l'occasion de l'examen de la loi de programme pour l'outre-mer. J'avais alors présenté un amendement de même nature, qui était cosigné par le rapporteur général et par moi-même. Nous voulions mettre un terme à une dérive qui fait offense à l'idée que nous nous faisons de la justice au sein de la République.
« Les retraités titulaires d'une pension de l'Etat justifiant d'une résidence effective à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou à Wallis-et-Futuna bénéficient d'une majoration dont le montant varie entre 35 et 75 %. Cette disposition est issue, pour les pensions civiles et militaires, du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et elle ne concerne ni la Guyane, ni la Guadeloupe, ni la Martinique. La seule condition posée par ce décret porte sur les conditions de résidence, qui doivent être au moins équivalentes à celles qui sont imposées aux fonctionnaires en activité.
« Yves Fréville a évoqué la difficulté d'assurer un contrôle et la probable absence de vigilance de la part du Gouvernement. Cette dérive a été dénoncée par la Cour des comptes dans des termes non ambigus.
« Aujourd'hui, des fonctionnaires métropolitains ont, semble-t-il, l'opportunité d'aller prendre leur retraite dans les départements que je viens de rappeler sans que l'on se montre très exigeant sur les conditions de résidence. Ils bénéficient alors d'un supplément de retraite qui n'a pas de justification. Par ailleurs, ils sont soumis à l'impôt sur le revenu sur la base des barèmes prévus pour les départements concernés.
« Si les données publiées par la Cour des comptes sont exactes, ce dont je ne doute pas, le coût des dispositions s'élève, pour 2001, à 158,8 millions d'euros. Et la progression est très vive : on relève en effet une activation du dispositif, qui s'explique par la prise de conscience de ces avantages chez les intéressés.
« L'amendement que je vous présenterai tout à l'heure prévoit un décret précisant, d'une part, que les avantages acquis ne seront pas remis en cause et, d'autre part, que les agents en poste dans les territoires concernés pendant les cinq années qui précèdent la liquidation de leur retraite pourront bénéficier de ce supplément de retraite. Nous voulons mettre un terme à une pratique qui est une perversion et dont nous ne pouvons en aucune façon nous accommoder.
« Le propos que vous venez de tenir, madame la ministre, c'est celui que Mme Girardin a tenu voilà un peu plus de six mois. Qu'a fait le Gouvernement depuis six mois ? Rien !
« La commission des finances du Sénat a longuement délibéré à ce sujet et c'est au terme d'un débat interne qu'elle a pris cette position ».
In fine, la commission des finances avait accepté de modifier son amendement, afin de prendre le temps de mieux examiner les problèmes posés. L'article 125 de la loi de finances pour 2004 disposait donc qu'un rapport devrait être remis au Parlement le 1er avril 2004 sur ce sujet.
Le rapport remis aux commissions des finances de l'Assemblée et du Sénat, qui constitue en fait une analyse de l'ensemble des régimes salariaux spécifiques à la fonction publique en outre-mer, dresse un constat qui rejoint celui formulé par la Cour des comptes dans son rapport particulier précité : « le montant budgétaire correspondant [aux compléments de rémunérations] pourrait, sans être globalement réduit, faire l'objet d'une autre allocation plus favorable à l'emploi et au développement ».
En ce qui concerne l'impact économique, le rapport note que « finalement, les suppléments de revenus dont bénéficient les fonctionnaires ne sont pas dépensés pour maintenir des habitudes de consommation que le coût de la vie rendrait particulièrement onéreuses. Du point de vue de l'efficacité de la dépense publique, il faut retenir aussi que ces revenus sont distribués aux catégories les épargnant le plus ».
Si ce rapport ne propose donc pas une étude spécifique aux compléments de rémunérations, l'analyse qu'il mène s'applique a fortiori à l'indemnité temporaire qui repose sur le même principe.
A l'occasion de l'examen en séance publique du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, votre rapporteur général avait approuvé l'initiative prise par notre collègue Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, qui visait à réformer cette indemnité, suite aux conclusions du rapport de l'INSEE.
Débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. « Des reportages ont été diffusés à des heures de grande écoute. Des sites internet font appel, si je puis dire, aux bonnes volontés ! Tout cela n'est vraiment pas satisfaisant.
« Si l'on y ajoute que les dispositions dont il s'agit ne s'appliquent qu'à une partie de l'outre-mer et que la partie qui n'en bénéficie pas demande très logiquement à entrer dans le régime, nous voyons bien qu'il y a là une réelle anomalie et une cause de gaspillage des fonds publics que l'on ne saurait sous-estimer.
« La commission des finances avait pris, l'année dernière, une initiative tout à fait identique à celle du président About. Nous avions rappelé que l'indemnité ne peut pas être vraiment contrôlée. La Cour des comptes avait établi ce point. C'est une dépense publique dont les contours et les contreparties ne sont pas réellement contrôlables. L'indemnité - convenons-en - n'a pas de réelle justification du point de vue des fonctionnaires qui en bénéficient. Elle crée d'ailleurs une inégalité de traitement entre les retraités fonctionnaires de l'Etat et les autres catégories. A la limite, si l'on devait voter aujourd'hui une disposition de ce genre, je pense qu'on pourrait s'interroger sur sa constitutionnalité.
« En outre, il me semble que de tels dispositifs ne sont pas favorables, mes chers collègues, à l'image de l'outre-mer dans nos assemblées.
« Nous savons bien que des conditions économiques et sociales spécifiques méritent un traitement spécifique. C'est bien du ressort de la politique économique. Pour autant, les transferts rendus nécessaires par cette situation doivent-ils passer par des surrémunérations ou par des avantages sociaux de cette nature ? C'est la question que nous avons posée.
« Nous avons souhaité le débat dans les assemblées parlementaires. M. le secrétaire d'Etat a rappelé que l'Assemblée nationale a été très active sur ce sujet. Nous en avons parlé librement entre nous, avec des collègues élus de l'outre-mer. Beaucoup, au-delà des propos tenus en situation, conviennent que des dispositifs de ce genre ne pourront pas s'appliquer éternellement et qu'il faut véritablement rechercher des solutions plus pérennes et plus satisfaisantes.
« Enfin, je n'ai pas le souvenir - peut-être ai-je été inattentif - d'avoir reçu le rapport qui devait résulter de l'article 25 de la loi de finances pour 2004, rapport destiné à mesurer les effets de l'aide sur l'économie des territoires mais aussi à définir les suites à donner au rapport de la Cour des comptes, qui ne peut pas rester lettre morte.
« Mes chers collègues, il s'agit non pas d'exprimer une marque de défiance à l'encontre de nos concitoyens d'outre-mer et de nos collègues parlementaires qui font de leur mieux pour les représenter dans nos assemblées, mais, dans un contexte où les finances publiques et sociales sont particulièrement difficiles à équilibrer, de véritablement nous attaquer à ce sujet, comme nous y invite M. About.
« Dans le cadre ainsi délimité, cet amendement me semble donc utile. Il permettra de nouveau une réelle prise de conscience et sans doute un redéploiement plus équitable, plus transparent et plus contrôlable des aides, ce qui, au-delà du court terme, me semble être dans l'intérêt des départements et des territoires d'outre-mer de notre République ».
Le présent article additionnel propose d'insérer un article dans le code des pensions civiles et militaires de retraite.
Il convient de souligner que les actuels bénéficiaires de l'indemnité ne sont pas concernés : ils continueront donc à percevoir l'indemnité dans des conditions inchangées.
Le dispositif proposé est le suivant :
- l'indemnité temporaire ne serait pas supprimée, mais limitée dans son montant, qui serait fixé à 20 % de la pension ;
- elle serait réservée aux fonctionnaires ayant été en poste pendant les cinq années qui précèdent la liquidation de leur retraite dans une de ces collectivités ;
- il serait applicable au 1er janvier 2006.
Il convient de remarquer que le taux de 20 % correspond à l'estimation de l'écart de prix entre la métropole et l'outre-mer qui a été réalisée en 2004 par l'inspection générale de l'Institut nationale des études statistiques et économiques
La position de votre commission des finances sur l'indemnité temporaire est guidée par le respect de trois grands principes.
A. NE PAS ENCOURAGER LES FRAUDES
Dans son rapport particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat d'avril 2001, la Cour des comptes souligne le caractère « quasi impossible » du contrôle de ce dispositif.
Notre collègue Anne-Marie Payet avait reconnu ce point lors des débats sur la loi de programme pour l'outre-mer34(*) : « Ils sont chaque année près de cinq cents à se rendre à la Réunion pour y louer ou acheter un appartement, à la seule fin de disposer d'une adresse, unique formalité indispensable à remplir pour bénéficier de l'avantage en question. Cette adresse est en général fictive, car souvent ils ne font que passer et résident en réalité en métropole. Aucun contrôle sérieux n'est effectué ».
De manière générale, il paraît extrêmement difficile de contrôler la réalité de la condition de résidence, pourtant relativement contraignante.
B. LE RESPECT DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ
Le bénéfice de cette indemnité est réservée aux seuls fonctionnaires de l'Etat en retraite, et dans certains territoires. En conséquence, les retraités de la fonction publique territoriale ou hospitalière, ou encore les retraités du privé n'y ont pas accès. Cette sélectivité de l'indemnité est contraire au principe d'égalité, et tend, sur place, à créer des différences de traitement peu justifiables entre différents types de retraités.
Ainsi, le maintien de cette indemnité pose une question de principe, alors que la réforme des retraites adoptée en 2003 a nécessité des concessions de la part des retraités du privé comme du public.
C. UN SOUCI D'EFFICACITÉ ÉCONOMIQUE
Instituée en 1952, à une époque où les voyages en outre-mer prenaient des mois, et où les conditions de vie étaient difficiles, l'indemnité temporaire pouvait se concevoir dans une « logique keynésienne » de soutien à l'économie ultramarine. Il s'agissait alors pour l'Etat d'attirer des retraités sur ces territoires.
La situation a depuis profondément évolué en outre-mer. La Polynésie française a développé une activité dans le tourisme de très haut niveau, la Nouvelle-Calédonie se dote, avec les projets de Goro et de Koniambo35(*), d'une industrie de traitement du nickel parmi les plus performantes au monde. Il n'est plus nécessaire ni souhaitable de « fausser » l'image de ces territoires au nom d'une politique de soutien de la demande qui a fait son temps. Si le rapport de l'INSEE n'est pas exclusivement consacré à l'indemnité temporaire, il n'en ressort pas moins que l'impact de l'ensemble de ces régimes favorables des fonctionnaires sur l'économie se traduit par une hausse des prix qui ne facilite pas la vie des populations locales, et rend plus difficile le développement des entreprises.
Le rapporteur spécial de la mission « outre-mer », notre collègue Henri Torre, a noté lors de la présentation des crédits de la mission « outre-mer » en commission le 15 novembre 2005 que les besoins de l'outre-mer étaient considérables en matière d'emploi et de logement, afin de proposer aux populations locales les conditions d'une croissance équilibrée et assurée. Selon votre commission des finances, les perspectives de développement économique en outre-mer sont gênées par la survivance de ce système issu du passé, et dont le coût, considérable, gagnerait à être investi au bénéfice des populations.
Ainsi la démarche de votre commission des finances vise à oeuvrer en faveur de l'amélioration de la gestion et de l'efficacité des crédits publics outre-mer, et à assurer une meilleure transparence dans l'utilisation des fonds publics qui y sont consacrés.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article additionnel.
Aucune modification de crédit n'a été apportée par l'Assemblée nationale
B. ARTICLES RATTACHÉS
Aucun article n'est rattaché à la présente mission.
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 2 novembre 2005, sous la présidence de M. François Trucy, secrétaire, puis de M. Jean Arthuis, président, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».
M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a préalablement souligné que les observations qui allaient suivre seraient formulées au nom de la commission des finances, et qu'il en viendrait ensuite à des considérations plus personnelles.
En premier lieu, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que le compte d'affectation spéciale représentait plus de 45 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 17 % des crédits du budget général. Il a précisé que les dépenses de pensions constituaient la partie la plus dynamique des dépenses de personnels, les pensions civiles et militaires représentant aujourd'hui plus de 14 % du budget général.
Puis le rapporteur spécial a souligné les enjeux de la mise en place du compte d'affectation spéciale.
Il a noté que, malgré leur volume, les charges de pension étaient aujourd'hui disséminées dans le budget de l'Etat et que leur financement n'était pas identifié, en raison du principe de non-affectation des recettes, soulignant que telle était l'une des principales raisons pour lesquelles l'article 21 de la LOLF avait prévu l'instauration d'un compte de pensions, qui devait être équilibré en recettes et en dépenses. Il a ajouté, qu'à cet égard, l'abondement exceptionnel d'un milliard d'euros par l'« Etablissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom », prévu par l'article 36 du projet de loi de finances, ne devait constituer qu'un fonds de roulement, reconstitué à l'identique en fin de période.
M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a souligné qu'outre la clarification qui résultait de la mise en place du compte de pensions, l'enjeu majeur, pour la commission des finances, en serait la responsabilisation des gestionnaires. Il a rappelé qu'actuellement, chaque ministère « payait » pour les politiques de recrutement passées, les effectifs pensionnés étant rémunérés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité. Il a relevé que, désormais, les gestionnaires de programmes devraient verser, à proportion des rémunérations d'activité, une « contribution employeur », dont le taux serait calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la principale section du compte de pensions, qui concernait les pensions civiles et militaires. Il a noté que, pour 2006, le taux d'équilibre avait ainsi été fixé à 49,9 % concernant les personnels civils, et à 100 % concernant les personnels militaires, cette différence s'expliquant par les situations démographiques relatives de ces régimes : on comptait, aujourd'hui, pour les fonctionnaires civils, 1,6 actif pour 1 pensionné, et, pour les militaires, 0,8 actif pour 1 pensionné.
Puis il a fait remarquer que ces rapports démographiques étaient appelés à se dégrader avec, respectivement, 1,3 fonctionnaire civil actif et 0,7 militaire actif par pensionné en 2010. De ce fait, les taux de « contribution employeur » allaient rapidement augmenter.
Il a invité à mettre en parallèle cette évolution avec l'instauration de la « fongibilité asymétrique », qui ne permettait pas de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels, insistant sur le fait que les ministères et les différents gestionnaires de programmes seraient ainsi incités à pondérer différemment leurs décisions de recrutements, non seulement en cours d'exercice, mais aussi lors des conférences budgétaires. Si de telles perspectives pouvaient satisfaire la commission des finances, il a précisé ici que, selon lui, elles se trouvaient fortement préjudiciables à l'emploi public.
Par ailleurs, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a constaté que la démarche de responsabilisation intégrale des gestionnaires était certes avancée, mais qu'elle n'était pas parfaitement aboutie pour les trois sections du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a ainsi noté que le taux de contribution des employeurs publics et semi-publics, actuellement fixé à 33 %, était anormalement bas et que, concernant les ouvriers des établissements industriels de l'Etat, la faiblesse du taux de « contribution employeur », fixé à 24 %, s'expliquait par le maintien, en complément, d'une subvention prélevée sur les différents programmes à proportion des effectifs pensionnés qui en étaient issus. Il a relevé que le maintien de taux anormalement faibles était contraire à la logique de responsabilisation des gestionnaires, même s'il convenait, sans doute, de ne pas tendre vers une répercussion intégrale des coûts réels sur les contributions. Ces dernières pouvaient, en effet, devenir dissuasives au point de s'avérer pénalisantes, voire paralysantes, pour les gestionnaires de programme. Il a fait remarquer qu'en tout état de cause, la nouvelle présentation avait permis de mettre en lumière ces cas d'asymétrie dans la formation des taux, propres à alimenter un débat constructif sur une évolution équitable des contributions.
S'agissant de la mesure de la performance, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a noté que l'activité principale d'un régime de retraite étant de liquider et de payer les retraites de ses ressortissants, les objectifs paraissaient, fort heureusement, atteints. La plupart des indicateurs existants se bornaient donc à la mesure de l'efficience de la gestion ou de la qualité du service rendu. Cependant, il a relevé que certains d'entre eux avaient été élaborés aux seules fins de suivre l'impact de la réforme des retraites de 2003. Ainsi, il a noté que des indicateurs portant sur l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne des cotisations avaient été mis en place pour les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, ainsi que les ouvriers des établissements industriels de l'Etat.
Sur la présentation formelle du « bleu », M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a déclaré que les pensions constituaient des dépenses obligatoires. Dès lors, la « justification au premier euro », nouveauté introduite par la LOLF, n'apportait pas d'élément permettant ici d'engager un dialogue budgétaire fructueux. Ainsi, il a considéré que la démarche « classique », qui consistait à analyser l'évolution de la dépense, garderait son intérêt et que c'était bien l'évaluation de la dépense en 2006 qui importait, plus que sa justification au titre de chacun des pensionnés. Il a donc avancé que les « bleus » « Pensions » à venir feraient utilement apparaître la dépense constatée l'année précédente et celle prévue pour l'année en cours, cela pour les différentes recettes et dépenses des comptes concernés.
M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ensuite abordé l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite », indiquant au préalable qu'elle représentait 4,5 milliards d'euros de crédits et consistait à subventionner divers régimes en vue de contribuer à leur équilibre. A ce titre, il a cité la participation de l'Etat au financement du congé de fin d'activité des conducteurs routiers, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, la subvention d'équilibre aux régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et diverses subventions d'équilibre à des régimes en déclin démographique, comme celui des mines ou les régimes en extinction, tels que ceux de l'Imprimerie nationale ou de l'ORTF.
Il a noté que, dans le prisme de la LOLF, cette mission ne correspondait pas non plus à une politique publique pour laquelle la définition d'objectifs aurait comporté des enjeux fondamentaux en gestion. Il s'agissait, ici encore, de payer des retraites et des prestations liquidées en application de la réglementation en vigueur, objectif naturellement atteint.
M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ajouté que, de même, il était difficile de poursuivre des objectifs d'« efficacité socio-économique » quand les leviers d'action en cours d'exercice étaient inexistants, soulignant qu'en revanche, il était normal que les différents gestionnaires des régimes concernés optimisent les moyens dont ils disposaient afin de garantir le meilleur service à l'usager tout en maîtrisant leurs dépenses. Il a observé que des indicateurs mesurant l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu avaient donc été mis en place, bien qu'aucun indicateur ne concerne les fonds paritaires gestionnaires du congé de fin d'activité et la RATP, la subvention d'équilibre qu'ils percevaient ne comprenant pas de participation aux frais de gestion.
Il a précisé que, comme pour le compte de pensions, le « bleu » « Régimes sociaux et de retraite » ne faisait pas apparaître les dépenses prévues pour l'année en cours, ni celles constatées l'année précédente, ce qui constituait une lacune importante dans le contexte du suivi de dépenses obligatoires.
Il s'est enfin étonné du retard pris dans les réponses aux deux questionnaires budgétaires, moins de la moitié d'entre elles lui étant parvenues trois semaines après la date limite fixée par la LOLF au 10 octobre.
Après s'être exprimé au nom de la commission des finances, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, en est arrivé à des considérations personnelles. Il a d'abord estimé que la démarche de performance retenue dans le cadre de la LOLF ne donnait pas une mesure satisfaisante de l'efficacité socio-économique et que l'objectif d'un régime de retraites était aussi d'offrir à ses pensionnés un revenu dont le pouvoir d'achat évoluait avec la richesse du pays, observant qu'aucun indicateur ne suivait cette progression.
Puis il a précisé que les réformes récemment intervenues aboutissaient à une perte de pouvoir d'achat préjudiciable aux retraités, d'autant plus pénalisantes qu'elles s'accompagnaient, par ailleurs, de mesures restrictives concernant l'assurance-maladie. Par ailleurs, selon lui, les ventes d'actifs immobiliers auxquelles procédaient certains régimes spéciaux de retraite allaient à l'encontre des intérêts de leurs ressortissants.
M. Jean Arthuis, président, a salué le travail de M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, et sa capacité à trouver le bon équilibre entre les exigences d'une présentation au nom de la commission des finances et celles tenant à ses propres convictions.
M. François Trucy s'est interrogé sur le positionnement du rapport démographique de la fonction publique de l'Etat par rapport à celui du régime général, et M. Jean-Jacques Jégou, après avoir rappelé, concernant l'Imprimerie nationale, les enjeux d'un adossement au régime général, a indiqué que, d'une façon générale, les régimes spéciaux en déclin étaient soutenus par des mécanismes de compensation démographique qui pénalisaient, à l'excès, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNARCL). M. Jean Arthuis, président, pour sa part, s'est interrogé sur les différences de taux de cotisation existant entre le régime de l'Etat et le régime général. Observant que les dépenses de fonctionnement et de gestion de l'établissement national des invalides de la marine (ENIM) se trouvaient en baisse de 1,5 %, il s'est enquis de l'éventualité d'une maîtrise durable de la dépense qui se serait inscrite dans la nouvelle démarche de performance.
En réponse, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a d'abord rappelé qu'il était difficile de procéder à une comparaison directe entre les taux de cotisation de l'Etat et ceux du régime général, car les salariés du secteur privé bénéficiaient également de régimes complémentaires obligatoires au sein desquels les règles de constitution des droits étaient différentes. Au total, si, d'après lui, les taux de cotisations salariales, proches de 8 %, s'avéraient comparables, le taux de « cotisation employeur » de l'Etat, fixé à près de 50 % pour 2006, excédait largement ceux qui s'appliquaient aux employeurs du secteur privé, compris entre 19 % et 26 %. M. Jean Arthuis, président, s'est alors interrogé sur les raisons d'une telle différence de taux de « cotisation employeur ». Après que M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, eut précisé que l'assiette des cotisations du régime de l'Etat était limitée à la rémunération indiciaire et excluait donc les primes, M. Jean-Jacques Jégou a insisté sur le fait que les heures supplémentaires ne donnaient effectivement pas lieu au versement de cotisations.
En réponse aux questions posées, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que, dans une approche globale, le rapport démographique était aujourd'hui légèrement plus favorable dans le régime de l'Etat que dans le régime général. A l'avenir, ces ratios devaient se dégrader fortement, avec environ un cotisant pour un pensionné à l'horizon 2020, aussi bien pour l'Etat que pour le régime général. En tout état de cause, il convenait, selon lui, d'attendre les résultats du prochain rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR) afin d'affiner une démarche prospective qui reposait sur des évaluations parfois relativement anciennes. Concernant la mise à contribution de la CNRACL, il a indiqué qu'elle résultait d'une application exacte des règles de compensation inter-régimes, lesquelles étaient destinées à établir une solidarité entre les régimes en fonction de leurs situations démographiques respectives. Il se trouvait que la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales bénéficiait d'un rapport démographique comparativement favorable. Cependant, il a ajouté, qu'à titre personnel, il partageait le point de vue critique formulé par M. Jean Jacques Jégou.
En conclusion, sur la recommandation du rapporteur spécial s'exprimant au nom de la commission des finances et sans préjudice des observations qu'il avait formulées à titre personnel, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite» ainsi que ceux de la mission « Pensions ».
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position et adopté un amendement portant article additionnel après l'article 81.
* 2 Etablissement national des invalides de la marine.
* 3 Equivalent temps plein travaillé.
* 4 Caisse autonome de retraite complémentaire et de prévoyance du transport.
* 5 Dans des conditions analogues à celles définies récemment pour le régime spécial des industries électriques et gazières (IEG). Cet adossement s'est traduit par le versement, par la caisse nationale des IEG, de cotisations à la CNAV et aux régimes complémentaires. En contrepartie, le régime des IEG bénéficie d'une prise en charge partielle de ses prestations par le régime général et les régimes complémentaires. Ces transferts financiers sont complétés par le versement d'une soulte, dont la fonction est d'assurer la neutralité de cet adossement pour le régime général et les régimes complémentaires. De même, la neutralité de l'adossement pour le régime général doit être ici assurée par le versement d'une soulte, financée par l'Etat.
* 6 Le fonds pour la gestion du congé de fin d'activité (FONGECFA transports) et l'association pour la gestion du congé de fin d'activité (AGECFA voyageurs).
* 7 Pour la SNCF, la participation du ministère chargé des transports aux conseils d'administration lui confère, en tant que ministère de tutelle, la légitimité d'un droit de regard sur la gestion.
* 8 Chaque action se voit rattacher les crédits d'intervention qui lui sont spécifiques (par exemple, les dépenses de paiement des pensions à l'action pension) ainsi que les coûts de personnels qui lui sont propres (par exemple, les coûts de personnel afférents au centre des pensions de l'ENIM à l'action pension). Ensuite, chaque action se voit affecter une quote-part des dépenses résiduelles de personnel et de logistique calculée au prorata du poids de l'action dans le budget total de l'ENIM. Enfin, les recettes correspondant à chacun des risques sont retranchées des coûts ainsi identifiés pour chacune des trois actions.
* 9 Cet adossement est compensé par l'affectation d'une partie du droit de consommation sur les tabacs à la Caisse nationale d'assurance maladie, prévue à l'article 42 du projet de loi de finance pour 2006.
* 14 Le jaune bisannuel « Fonction publique » dresse cependant un tableau retraçant les emplois et les ressources du régime de l'Etat.
* 15 Conformément au IV de l'article 46 de la loi de finances pour 1997, l'établissement public de gestion de la contribution exceptionnelle de France Télécom reverse de façon progressive au budget de l'Etat les 5,7 milliards d'euros correspondant à la « soulte France Télécom » alors versée en compensation du transfert à l'Etat de la charge de retraite de ses anciens agents fonctionnaires. Pour 2006, le versement de l'établissement public, majoré d'un milliard d'euros, doit ainsi s'élever à 1,36 milliard d'euros. Après ce versement, la soulte restant due s'élèvera à 2,3 milliards d'euros.
* 16 La création du CAS « Pensions » se traduit par une différence de périmètre en dépenses de moins 10,027 milliards d'euros et de moins 10,271 milliards d'euros en recettes.
* 17 La condition que l'allocation soit strictement viagère n'est pas exigée, permettant par exemple d'imputer sur le compte les allocations temporaires d'invalidité (ATI) versées leurs cinq premières années (à l'issue desquelles elles peuvent être conférées à titre viager) ; cette condition suppose néanmoins que le versement ait vocation à s'étendre sur une période relativement « longue », ce qui exclut l'ensemble des indemnisations liées au chômage.
* 18 Ce régime est alimenté par des cotisations fixées au taux de 10 % portant sur une assiette de primes plafonnées à 20 % du traitement indiciaire brut total. En 2005, le montant des cotisations versées doit s'établir à 1,4 milliard d'euros, dont la moitié est à la charge des employeurs publics (Etat, collectivités locales et hôpitaux).
* 19 En début d'année, les crédits des différents ministères étaient transférés sur le chapitre 32-97 du budget des charges communes, sur lequel figuraient les diverses charges de pension ; ce chapitre comprenait aussi, dès le projet de loi de finances, les crédits correspondant à l'effet annuel de l'augmentation des effectifs pensionnés et du montant unitaire des pensions, et aux charges de pension dues au titre des agents de France Télécom et de La Poste, des pensions d'Alsace-Lorraine et des agents fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics. En règle générale, les fonctionnaires retraités des budgets annexes étaient inclus dans les effectifs des ministères de rattachement et les fascicules du budget général portaient, à ce titre, les crédits de pension y afférents. Toutefois, le budget annexe de l'Aviation civile reprenait la logique de « coût complet » retenue pour les fascicules du budget général.
* 20 Les taux de contribution doivent couvrir les dépenses de l'exercice compte tenu d'éventuels excédents antérieurs, et sont appelés à être révisés périodiquement, même en cours d'exercice (une augmentation des taux mettrait alors les programmes concernés « sous tension », avec une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée), compte tenu des besoins structurels du régime. Ce « pilotage » doit être assuré au niveau de chaque section.
* 21 Il s'agit de rapports démographiques « pondérés », qui rapportent le nombre d'actifs cotisants au nombre de retraités de droit direct et de « reversataires », le nombre de ces derniers étant pondéré par le taux de réversion (50 %).
* 22 Les mécanismes de solidarité inter-régimes comprennent la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. Ils visent à compenser les disparités démographiques et de capacité contributive entre les différents régimes de retraite.
* 23 A partir de 2000, les charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics ont été couvertes par des crédits inscrits en loi de finances.
* 24 Ce taux était déjà appliqué à la plupart des organismes publics concernés.
* 25 Depuis 1997, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom (alors transformée en société anonyme) sont couvertes par des crédits inscrits en loi de finances. Ces charges correspondent aux retraites liquidées postérieurement au versement de la soulte, qui n'a eu pour objet que de compenser auprès de l'Etat la charge des pensions des fonctionnaires de France Télécom alors déjà liquidées.
* 26 Depuis 2000, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de La Poste sont intégralement couvertes par des crédits inscrits en loi de finances et compensées exactement par une contribution de la Poste (il n'y a pas eu de « soulte »).
* 27 L'importance de l'effet report résulte du regroupement au mois de septembre des départs en retraite des enseignants.
* 28 Cette évaluation repose sur l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2010 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR).
* 29 Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, dont relèvent les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
* 30 Le taux d'actualisation retenu dans le CGAF de l'exercice 2004 est de 2,5 %.
* 31 Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.
* 33 Les Antilles et la Guyane sont donc exclues.
* 34 JO n° 47 du 23 mai 2003, p. 3543 et suivantes.
* 35 A propos de ces deux grands projets, voir le rapport d'information n° 7 (2005-2006) de notre collègue Henri Torre : « Le nickel en Nouvelle-Calédonie : une opportunité enfin saisie ? ».
* 50 A partir de 15 années de service. La décote doit cependant s'appliquer.
* 51 Majoration de 10 %, puis de 5 % supplémentaires par enfants à partir du quatrième. La majoration totale est écrêtée, la pension liquidée ne pouvant excéder le dernier traitement brut.