Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/ejecutoria-accion-inconstitucionalidad-29072571
Timestamp: 2019-10-19 11:29:42
Document Index: 385038810

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Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 29072571
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/2003. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintinueve de octubre de dos mil tres.
PRIMERO. Por escrito presentado el seis de diciembre de dos mil dos en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.L.P. y otros, ostentándose como diputados de la Sexagésima Legislatura del Estado de C., promovieron acción de inconstitucionalidad, solicitando la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas por las autoridades que a continuación se precisan:
"II. Órgano legislativo que emitió las normas generales que se impugnan: Congreso del Estado de C., quien puede ser notificado a través de su presidente y oficial mayor, quienes, conforme a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, ostentan la representación de ese cuerpo colegiado, en las instalaciones que albergan en el segundo piso del Palacio de Gobierno del Estado, sitio en la calle A., número 901, de la colonia Centro de la Ciudad de C.. III. Órgano ejecutivo que promulgó las normas impugnadas: El gobernador del Estado de C., C.P.P.M.G., quien puede ser notificado en las instalaciones que ocupa el primer piso del Palacio de Gobierno del Estado, situado en calle A., número 901, de la colonia Centro, de la Ciudad de C.. IV. Norma general cuya invalidez se reclama y el medio oficial en que se hubiere publicado: Decreto Número 446/02, del primer periodo ordinario, correspondiente al segundo año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Legislatura del Estado Libre y Soberano de C., y publicado el 9 de noviembre del año en curso en el ejemplar número 90 del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de C., mismo que se adjunta al presente escrito y en donde se autoriza al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de la cuotas de peaje que este Congreso autorizó cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros Jiménez-Savalza, Jiménez-Camargo, Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauhtémoc, Ojo L.-FloresM. y Acotamiento Flores Magón-Galeana. Asimismo, se autoriza al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, contrate la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de títulos bursátiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el artículo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situación prevaleciente en el mercado financiero y bursátil. El contenido esencial de este decreto se desarrolla en el numeral segundo del capítulo de antecedentes de la presente acción de inconstitucionalidad."
SEGUNDO. Los promoventes hicieron valer los siguientes conceptos de invalidez:
"Antecedentes. Primero. El artículo 40 de la Constitución Política del Estado de C. señala lo siguiente: ?Artículo 40. El Congreso se integrará con representantes del pueblo de C., electos como diputados en su totalidad cada tres años. Por cada diputado propietario se elegirá un suplente. El Congreso se compondrá de treinta y tres diputados, de los cuales veintidós serán electos en distritos electorales uninominales, según el principio de mayoría relativa, y once por el principio de representación proporcional. Los diputados de mayoría relativa y los de representación proporcional tendrán la misma categoría e iguales derechos y obligaciones. ...?. Bajo este tenor y con la finalidad de dar cumplimiento al inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quienes suscriben representamos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de C., como lo acreditamos con el decreto correspondiente que se anexa al presente documento. Segundo. El viernes 8 de noviembre del año en curso, la Sexagésima Legislatura del Estado de C. aprobó el Decreto 446/02; este decreto fue publicado el sábado 9 de noviembre en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el cual se anexa. De un análisis del contenido del decreto, encontramos lo siguiente: El decreto que nos ocupa, en su artículo primero, crea un fideicomiso con los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de los tramos carreteros Jiménez-Savalza, Jiménez-Camargo, Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauhtémoc, Ojo L.-FloresM. y de Flores Magón-Galeana; condicionando la creación del fideicomiso a que se surta la siguiente hipótesis: ?... se deberá convenir previamente con Nacional Financiera, S.N.C., la liberación de la afectación fiduciaria a la que se encuentran sujetos los ingresos de peaje en el fideicomiso que bajo el número 836-2 lleva como fiduciaria dicha institución y que se identifica como fideicomiso de garantía y pago ...?. Es decir, de acuerdo con este enunciado, la constitución del nuevo fideicomiso dependerá del resultado de las negociaciones con Nacional Financiera para que se libere el gravamen a que se encuentran sujetos los bienes con que se pretende crear el nuevo fideicomiso. Cabe destacar que de acuerdo al inciso ?C?, fracción V, del artículo segundo, se autoriza a la fiduciaria para que emita los títulos bursátiles por los montos y en los términos y condiciones que estime el comité técnico del fideicomiso, así como para que lleve a cabo la colección de los mismos ante el público inversionista. De acuerdo al inciso ?D? de la fracción V del artículo segundo del decreto que nos ocupa, el producto que se obtenga de la primera colocación de los títulos será destinado por la fiduciaria al pago del adeudo a cargo del fideicomiso de garantía y pago y que asciende a la cantidad de $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.). De lo que se deduce que el Gobierno del Estado pactará con Nacional Financiera la liberación de los bienes afectos al fideicomiso de garantía y pago para que, a su vez, dichos bienes pasen a integrar el nuevo fideicomiso que se autoriza en el decreto y que una vez que el fideicomiso obtenga los recursos por medio de la colocación de títulos bursátiles se procederá a pagar el adeudo con Nacional Financiera, es decir, el fideicomiso de garantía y pago. Conviene resaltar que el adeudo del fideicomiso de garantía y pago asciende a la cantidad de $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) y son dos los titulares de estos créditos: Nacional Financiera, con $465'000,000.00 (cuatrocientos sesenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) y el Gobierno del Estado, con $620'000,000.00 (seiscientos veinte millones de pesos 00/100 M.N.). Por lo anterior, el artículo noveno del decreto establece que estos recursos, es decir, los que obtenga el gobierno como pago de los derechos que le corresponden del fideicomiso de garantía y pago que ascienden a $620'000,000.00 (seiscientos veinte millones de pesos 00/100 M.N.), $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) los destinará al gasto corriente para el ejercicio del año 2002 y los restantes $120'000,000.00 (ciento veinte millones de pesos 00/100 M.N.) al fondo de infraestructura a que se refiere el artículo sexto del decreto en comento. El remanente de los recursos que se obtengan por la colocación de títulos se destinarán a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura del Gobierno del Estado, ya que los remanentes tendrán que ser entregados al fideicomitente, de acuerdo al inciso K), fracción V, del artículo segundo. No obstante, el artículo sexto del decreto prohíbe que dichos recursos se destinen para gasto corriente. En el mismo numeral se pretende dar un destino específico a estos recursos remanentes para los años 2002, 2003 y 2004. De lo anterior se desprende que dicho artículo, en relación con el artículo tercero transitorio, pasa a formar parte de la actual Ley de Ingresos y pasará a formar parte de las correspondientes Leyes de Ingresos de los años 2003 y 2004. Por último, cabe destacar que el plazo para la afectación en fideicomiso de las cuotas de peaje será de diez años o hasta que los títulos bursátiles hayan quedado íntegramente liquidados de acuerdo al párrafo final de la fracción II del artículo segundo del decreto. De conformidad con las disposiciones de la Ley de Deuda Pública ya citada, nos encontramos con que el contenido del decreto, en esencia, versa sobre la autorización al Ejecutivo del Estado para contraer deuda pública, ya que ésta se puede llevar a cabo través de la emisión de títulos bursátiles acordes a lo preceptuado por la fracción I del artículo noveno, en relación con la fracción V del artículo segundo, ya que quien va a emitir los títulos es la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, a través del fideicomiso que se crea por medio del artículo segundo del decreto que nos ocupa y el fideicomitente único lo será el Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, según lo preceptuado por la fracción I del artículo segundo del decreto que hoy se impugna. De lo anterior se llega a las siguientes conclusiones: 1. Contiene dos actos distintos: La creación de un fideicomiso y la autorización al fideicomiso para contratar un empréstito hasta por $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), a través de la colocación de títulos en el mercado financiero nacional. El pago de la deuda se llevará a cabo con los recursos provenientes de las cuotas de peaje, de las carreteras federales, que actualmente tiene concesionadas el Gobierno del Estado. Sirven de garantía al préstamo, los mismos ingresos. El Gobierno de Estado de C. aparece como fideicomitente y como fideicomisarios, en primer lugar, los tenedores de los títulos que se emitan y, en segundo, el propio Gobierno del Estado. 2. Naturaleza jurídica del decreto. Es una norma de carácter general. En efecto, por tratarse de un empréstito, esto es, cuando el gobierno recurre al mercado bursátil en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en determinadas formas y términos, y de pagar un interés periódico, por lo siguiente: a) El empréstito es un ingreso del Estado y de conformidad con nuestra legislación, todos los ingresos deben provenir de una ley en sentido formal y material, como lo es la Ley anual de Ingresos. b) El propio decreto que se impugna establece en sus artículos sexto y tercero transitorios la ampliación de la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado, para los años 2002, 2003 y 2004; por lo que estamos, sin duda, ante una norma de carácter general. Si bien en nuestro derecho la doctrina ha sostenido que tratándose del decreto de presupuesto, éste es una simple autorización de gastos que hace el Congreso, en tratándose de los ingresos, no existe duda de que no se trata de una simple autorización, sino que tiene que ser a través de una ley en todo sentido como se decreten los mismos. Tercero. El último párrafo de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que: ?Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. ...?. De acuerdo al texto anterior, para que los Estados puedan llevar a cabo la contratación de obligaciones o empréstitos, se tienen que cumplir a fortiori los siguientes requisitos: I. La contratación debe hacerse conforme a las bases establecidas en una ley emitida por las Legislaturas de los Estados, que en el caso que nos ocupa es la Ley de Deuda Pública del Estado de C. y sus Municipios; II. El endeudamiento debe ser por los conceptos y hasta por los montos que las Legislaturas de los Estados fijen anualmente en sus respectivas leyes de ingresos y, por último; III. Que los recursos que se obtengan se destinen a inversiones públicas productivas. Cuarto. Por su parte, la Ley de Deuda Pública del Estado de C. y sus Municipios establece las bases a que se refiere el artículo 117 citado, por lo que podemos decir que la misma viene siendo una ley reglamentaria de la Constitución, en esta materia. A continuación se hace un desglose, en lo conducente: 1. El objeto. El artículo 1o. dice que su objeto es fijar las bases y requisitos para la contratación de empréstitos, créditos y obligaciones a cargo del Estado de C., sus Municipios y sus respectivos organismos descentralizados, empresas de participación y fideicomisos. 2. Cómo se constituye la deuda pública. ?Artículo 2o. La deuda pública está constituida por los créditos, empréstitos y obligaciones, directas y contingentes, contraídos en los términos del artículo 64, fracción IX, apartado b), de la Constitución Política del Estado, en relación con el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de las siguientes entidades públicas: I. El Estado; II. Los Municipios; III. Los organismos descentralizados estatales o municipales; IV. Las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria; y V. Los fideicomisos, en los que alguna de las entidades señaladas anteriormente tenga el carácter de fideicomitente.?. 3. L. número uno. Destino de los recursos. ?Artículo 3o. En cualquier caso, los empréstitos y créditos que contraigan y las obligaciones que emitan las entidades a que se refiere el artículo anterior, sólo podrán destinarse a inversiones públicas productivas ...?. 4. Qué actividades se consideran inversiones públicas productivas. ?Artículo 3o. ... tanto las de carácter económico como social, siempre que produzcan, de manera directa o indirecta, un incremento en sus ingresos, quedando comprendidas con este carácter, las relativas a la ejecución de obras públicas, adquisición o manufactura de bienes y prestación de servicios públicos.?. 5. L. número dos. ?Artículo 4o. En las iniciativas de Ley de Ingresos que se presenten al Congreso, deberán preverse los montos de endeudamiento anual. ...?. 6. Excepción a la regla general, es decir, endeudamientos adicionales a los previstos en la Ley anual de Ingresos, requisitos. ?Artículo 4o. Únicamente por causa debidamente justificada, podrá el Estado celebrar operaciones adicionales de endeudamiento, para cumplir compromisos de inversión de carácter extraordinario surgidos con posterioridad a la aprobación de dicha ley, previa autorización del Congreso, cuando se requiera conforme a la legislación vigente. ...?. 7. Qué se entiende por deuda pública estatal. ?Artículo 6o. Se entiende por deuda pública estatal la que contraiga el Gobierno del Estado, como responsable directo o deudor solidario de las entidades previstas en las fracciones II a V del artículo 2o. de esta ley.?. 8. Mediante qué presiones se puede contraer deuda pública. ?Artículo 9o. ... I. La suscripción o emisión de títulos de crédito; ... IV. Todas las operaciones de endeudamiento que comprendan obligaciones a plazos, así como obligaciones de exigibilidad contingente derivadas de actos jurídicos, independientemente de la forma en que se les documente, contraídas a través o a cargo de las entidades a que se refiere el artículo 2o. de esta ley.?. 9. Qué le compete al Congreso del Estado. ?Artículo 15. ... I.E. y aprobar, en su caso, los montos de endeudamiento neto anual solicitados en las iniciativas de Ley de Ingresos que presenten el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos, así como los endeudamientos adicionales a que se refiere el artículo 4o. de esta ley. ...?. 10. Corresponde al Ejecutivo del Estado en materia de deuda pública, por conducto de la Dirección General de Finanzas y Administración: ?Artículo 17. ... III. Celebrar los contratos y convenios para la obtención de créditos y demás operaciones financieras de deuda pública que contrate como deudor directo o como aval o responsable solidario en las operaciones de endeudamiento que contraigan las entidades enumeradas en las fracciones II a V del artículo 2o. de esta ley, en los límites autorizados por el Congreso, suscribiendo los documentos y títulos de crédito requeridos para tal efecto. ... X. Emitir bonos y demás obligaciones de deuda pública, así como contratar y administrar la deuda pública del Gobierno del Estado. ...?. 11. Forma de colocación de los títulos. El Gobierno del Estado y los Municipios, por conducto de las dependencias encargadas de sus finanzas, podrán colocar directamente en los mercados nacionales de capitales los títulos de deuda pública que emitan; o en forma indirecta, por medio de consorcios o agentes financieros, conforme a las leyes respectivas. 12. Prohibición para destinar los recursos a gasto corriente. ?Artículo 34. Queda prohibido en general realizar cualquier operación de crédito público para financiar gasto corriente ...?. Excepción. Se exceptúa de lo anterior lo previsto en el párrafo tercero del artículo 4o., así como lo dispuesto en el artículo 23 de la propia ley. Es decir, cuando se trate de flujos de efectivo y en el caso de obligaciones que se puedan pagar durante el propio periodo constitucional. 13. Inexistencia y nulidad absoluta. ?Artículo 35. Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las disposiciones previstas en la presente ley son nulas de pleno derecho, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurran quienes las lleven a cabo.?. Conceptos de invalidez. Aun cuando el texto constitucional citado, al fijar las bases para el endeudamiento de los Estados desarrolla primeramente la base para que las obligaciones y empréstitos se destinen a inversiones públicas productivas, y no es sino hasta el final de su redacción donde aborda el principio de anualidad que rige esta materia; hoy, por razón de método, los conceptos de invalidez se expresarán en orden inverso al redactado en el precepto; de esta forma examinaremos primero el quebranto que se hace al principio de anualidad, para terminar con el requisito del destino de los recursos. Primer concepto de invalidez. Lo exponemos en dos apartados: El primero de ellos se refiere al hecho central de que el decreto se autorizó fuera de época o de tiempo, o si se quiere de oportunidad. El segundo, que no se trata de un endeudamiento adicional. I. La norma general que se impugna, como ya se mencionó, fue aprobada por el Congreso del Estado el 8 de noviembre y se publicó al día siguiente, por lo que a partir de esa fecha se encuentra en vigor. Esta aprobación violenta de manera flagrante lo dispuesto por la Constitución Federal en su artículo 117, fracción octava, último párrafo, que establece con meridiana claridad que los montos de endeudamiento se deben aprobar anualmente, es decir, la Ley de Ingresos debe prever los montos de endeudamiento para todo el ejercicio financiero respectivo. Por tanto, si se aprobó en el mes de noviembre del año dos mil dos, y no en la Ley de Ingresos para el año dos mil dos, dicha aprobación es violatoria de la Constitución en su artículo 117, ya que no se está respetando la limitación ahí contenida, referente a la época u oportunidad para llevar a cabo este tipo de actos, que debió ser en el mes de diciembre del año 2001, que fue cuando se aprobó la Ley deIngresos del Gobierno del Estado para el ejercicio de dos mil dos. En efecto, la limitación contenida en la disposición constitucional que nos ocupa se encuentra informada del principio de la doctrina en materia financiera del Estado denominado ?anualidad?, esto es, si bien es cierto que los Estados pueden endeudarse por los conceptos y hasta los montos que autoricen sus legislaturas, también es más cierto que la Constitución les fija a éstas una limitante en el tiempo para otorgar estas autorizaciones de endeudamiento que, en rigor, viene a traducirse en que, por regla general, sólo en la Ley anual de Ingresos se pueden prever los montos de endeudamiento para todo el año financiero, que en nuestro Estado comprende del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año. La razón por la cual el Constituyente estableció esta limitante sin duda obedece a la misma que caracteriza a la anualidad del presupuesto, entendido éste como ingresos y egresos, principio que ya es indiscutido en la finanzas públicas clásicas, ya que robustece la facultad del Legislativo para controlar al Ejecutivo, sirviéndole de un medio para conocer, vigilar y limitar la acción de gobierno, incluso para evitar los despilfarros del gobierno, ya que se evita que, a capricho del Ejecutivo, las legislaturas dóciles, constantemente, durante todo el año, le estén autorizando empréstitos. Conviene tener presente que los empréstitos han dejado de ser ingresos extraordinarios para transformarse en recursos ordinarios del Estado, y dado que éstos deben ser únicamente suficientes para cubrir el presupuesto anual, de ello se deduce, entonces, que los empréstitos se tengan que autorizar anualmente al aprobar el presupuesto de egresos, pues será en esta etapa en que los legisladores estén en posibilidad de discernir las necesidades de financiamiento para cubrir el presupuesto aprobado. II. Además, si tenemos en cuenta que no puede haber gasto alguno que no esté contemplado en el presupuesto y que la obtención de los ingresos ya fue prevista, nos corrobora entonces que, salvo un gasto extraordinario, es decir, que no esté contemplado en el presupuesto, podrá ser lo que dé motivo a autorizarse un empréstito para cubrir dicho gasto, tal como lo expone el precitado artículo 4o. de la Ley de Deuda Pública, el que además lo condiciona a que el gasto sea de naturaleza específica, es decir, no cualquier gasto extraordinario, sino que el gasto tiene que versar sobre una inversión extraordinaria, y además que dicha inversión sea productiva, en acatamiento a lo dispuesto por el artículo 117 constitucional, en relación con los artículos 3o. y 10 de la Ley de Deuda Pública. Como en el caso que nos ocupa el decreto se refiere en primer lugar al pago de una deuda del Gobierno del Estado, como lo es el fideicomiso de garantía y pago, así como dar suficiencia presupuestaria al ejercicio del presente año dos mil dos y, por el otro, destinar los remanentes de dichos recursos a inversiones productivas, nos encontramos, entonces, con la ausencia del carácter extraordinario del gasto, es decir, no se trata de una inversión extraordinaria surgida con posterioridad a la aprobación del presupuesto de egresos del año dos mil dos. Si del contenido del decreto que se impugna se advierte que no existe, no se surte, la hipótesis de gasto extraordinario y que, por tanto, exista necesidad de un endeudamiento adicional, entonces no es posible que en pleno mes de noviembre, y a punto de terminar el ejercicio anual, se presente y se apruebe esta iniciativa. De lo expuesto se desprende, entonces, el carácter inconstitucional de que se halla afectado el decreto que hoy se impugna, ya que, en todo caso, debió formar parte de la iniciativa de Ley de Ingresos del año dos mil dos, y ser autorizado en la propia iniciativa de Ley de Ingresos del año dos mil dos, misma que fue aprobada en el mes de diciembre del año dos mil uno o, simplemente, presentarse como parte de la iniciativa de Ley de Ingresos del año dos mil tres, que tendrá que ser presentada al Congreso, y seguramente aprobada en el próximo mes de diciembre. No siendo así, y no tratándose del supuesto previsto en el artículo 4o. de la ley reglamentaria mencionada, es decir, no tratándose de un endeudamiento adicional, por no destinarse los recursos al pago de un gasto extraordinario, generado con posterioridad a la aprobación de la Ley de Ingresos para el año dos mil dos, tal como lo requieren la Constitución y la ley, deviene necesario admitir que la norma general que nos ocupa, y contenida en el decreto que se impugna, se expidió con violación a lo ordenado por el texto constitucional multicitado, por lo que ese Alto Tribunal deberá decretar su invalidez. Por otro lado, el espíritu de la ley confirma lo que en su momento el legislador puntualizó: la exclusividad en el destino de los recursos, es decir, no se puede endeudar para pagar deudas o destinar los recursos a gasto corriente, sino únicamente para la inversión pública productiva. Lo que nos lleva a exponer el segundo concepto de invalidez. Segundo concepto de invalidez. El supracitado fideicomiso, creado por decreto de la Sexagésima Legislatura, violenta de manera directa el mandato constitucional previsto en el último párrafo del artículo 117 de la Constitución Federal, en atención a que ?los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos (con antelación ya se justificó que estamos ante la presencia de esta figura financiera) sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas?. Acordes al método seguido en el primer concepto de invalidez, expondremos el siguiente concepto en dos apartados: I. Como ya se mencionó, de los $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) autorizados, $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) se destinarán para el pago del fideicomiso de garantía y pago. Este fideicomiso se constituyó para cumplir las obligaciones contraídas por el Gobierno del Estado derivadas de los fideicomisos carreteros de 1988 en adelante, y que en la actualidad, de acuerdo a la exposición de motivos de la iniciativa que hoy se impugna, los acreedores son Nacional Financiera, con $465'000,000.00 (cuatrocientos sesenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.). El numeral I del inciso ?D? de la fracción V del artículo segundo del multicitado decreto expresamente establece que el producto de la primera colocación en los títulos se deberá destinar al pago del fideicomiso de garantía y pago; en consecuencia, el decreto que se impugna autoriza al Ejecutivo Estatal para que a través de un fideicomiso contraiga deuda pública, a través de la emisión y colocación de títulos en el mercado bursátil hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), de los cuales $1,085'000,000.00 (mil ochenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) se deberán destinar al pago de una deuda contraída por el propio Gobierno del Estado a través del fideicomiso de garantía y pago. Lo anterior contraviene al texto constitucional citado y, a su vez, a su texto reglamentario, que es la Ley de Deuda Pública del Estado de C.. En efecto, la Constitución quiere que los empréstitos se destinen a obras públicas productivas y su ley reglamentaria, en su artículo 3o., nos dice qué se entiende por obras públicas productivas, que son las relativas a la ejecución de obras públicas, adquisición o manufactura de bienes y prestación de servicios públicos. Por su parte, el artículo 10 nos señala las prioridades a que se deben destinar los recursos obtenidos por empréstitos. El quebranto a la norma constitucional por parte del decreto que se impugna es evidente, ya que no permite a la Ley Fundamental Federal la autorización o contratación de empréstitos para el pago de deudas. Además, hay que tomar en cuenta que el artículo 29 de la Ley de Deuda Pública establece un procedimiento especial para la conversión de la deuda pública. II. Resulta más fácil la constatación del quebranto a la norma constitucional que nos ocupa cuando se analiza el contenido del artículo noveno del decreto que se impugna, ya que expresamente establece que de los 620 millones de pesos que le corresponden al Gobierno del Estado, como acreedor del fideicomiso de garantía y pago, 500 millones se destinarán a gasto corriente o, como lo dice el decreto, a dar suficiencia presupuestaria al presupuesto de egresos del Estado del ejercicio fiscal del año 2002. Respecto a que los recursos derivados de empréstitos se deben destinar a inversiones públicas productivas, basta lo dicho anteriormente. Pero aquí conviene señalar una sutileza quizá, pero que es demasiado importante, vinculada con el concepto de invalidez número uno, nos referimos al principio de anualidad. Si ya en diciembre de 2001 se discutió y aprobó la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos del Gobierno del Estado para el año 2002, resulta evidente que en aquella época quedó definido el gasto a realizar por parte del Gobierno del Estado durante el año 2001 y, desde luego, quedaron definidos los ingresos a obtener por el Estado, para cubrir tal gasto, por lo que hoy carece de validez el que a finales de año, y concretamente en el mes de noviembre, se pretenda reformar la Ley de Ingresos a fin de incorporar los quinientos millones derivados del empréstito al gasto corriente del Gobierno del Estado del año dos mil dos. Respecto a lo expuesto en este concepto de invalidez, es conveniente resaltar el documento originado por el Constituyente en el año de 1945, relativo a una iniciativa derivada de la presidencia de la República con la finalidad de reformar la fracción VIII del artículo 73 de la Constitucional Federal, y que a la postre es importante destacar la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo que destaca lo siguiente: ?... el Ejecutivo de mi cargo para que se reformen los artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que recojan el principio de que el crédito público, lo mismo el federal que el local o el municipal, no pueden comprometerse sino para la ejecución de obras que directamente provoquen un incremento en las rentas de la entidad usuaria del crédito. Se exceptúan solamente, por razones obvias, los empréstitos que el Gobierno Federal tenga que colocar durante alguna emergencia nacional declarada así por el presidente de la República conforme al artículo 29 constitucional o las operaciones de conversión, así como las emisiones que tengan que hacerse con propósitos de regularización monetaria interior de colaboración con organizaciones de estabilización monetaria internacional. Este proyecto se funda, principalmente, en la consideración de que una vez que afortunadamente se ha logrado la rehabilitación del crédito público, tanto dentro como fuera del país, después de la explicable caída que padeció durante la época revolucionaria y la inmediatamente posterior, conviene al Estado se imponga un límite tan saludable como el que derivará, necesariamente, de la adopción de los textos que se proponen, pues de ese modo no solamente se evitará que sobre las generaciones futuras se haga caer un peso no compensado con un aumento correlativo de riqueza, sino que además se sentará una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse. No significa lo anterior que el Estado deba abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensables para la comunidad por el sólo hecho de que su ejecución no provoque un aumento en los ingresos públicos. Estas obras se han hecho y deben seguirse haciendo, pero no con recursos obtenidos mediante crédito, sino con los derivados de los impuestos. En realidad la presente iniciativa no hace sino recoger, elevándola a norma constitucional, una regla de sana política que desde el año de 1934 ha inspirado a los gobiernos nacionales. En efecto, los empréstitos de caminos, de riego, de ferrocarriles, de electricidad, de puertos libres, de obras públicas, han tenido siempre un destino de la naturaleza indicada en párrafos anteriores; en cuanto a los empréstitos locales, en su casi totalidad han obedecido a fines semejantes. Por el contrario, varios de los empréstitos contratados durante el siglo pasado no tendían sino a cubrir deficiencias presupuestales y eso explica muchas de las dificultades que de ellos derivaron para el país. Como es lógico, el gobierno no piensa que en esta materia sea posible ir más allá que a la determinación de ciertas notas generales. No puede pensarse en una correspondencia exacta ni en cuanto al monto de los ingresos frente a las obligaciones contraídas, ni menos aún en los plazos en que los incrementos de rentas se esperan respecto a los que fijen los compromisos. Mucho quedará confiado, en consecuencia, a la discreción del gobierno, como debe ser para que la acción pública pueda ajustarse a las diversas situaciones de la economía nacional y el crédito público pueda jugar el papel que todos le reconocen hoy. Naturalmente, también, y así quiere dejarlo dicho el gobierno en forma muy clara, el control del cumplimiento de las normas que se propone será de orden exclusivamente político y estará por entero confiado al Congreso respectivo. Nunca podrá darse, por ello, el caso de que se discuta la legalidad de títulos de deudas públicas mexicanas invocando el destino dado a los fondos obtenidos por el Estado. Por lo expuesto, he tenido a bien formular la siguiente iniciativa de ley: Artículo 1o. Se reforma la fracción VIII del artículo 73 constitucional para quedar en los siguientes términos: VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República, en los términos del artículo 29. Artículo 2o. Se adiciona la fracción VIII del artículo 117 constitucional, con el siguiente párrafo: Los Estados y los Municipios no podrán celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Transitorio. Único. Este decreto entrará en vigor tres días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.?. En cuanto a las consideraciones de la Comisión de Puntos Constitucionales que dictaminó la iniciativa, destaca la siguiente: ?A esta 1a. Comisión de Puntos Constitucionales fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa del Ejecutivo Federal tendente a reformar los artículos 73, fracción VIII y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, en el sentido de que el Gobierno Federal no pueda contratar ningún empréstito, sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Ejecutivo Federal, en los términos del artículo 29 de la Constitución; y de que los Estados y Municipios tampoco puedan celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que produzcan directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Sobre estos particulares la comisión estima conveniente reafirmar, en forma expresa, el criterio que seguramente orienta la iniciativa presidencial que comentamos, en el sentido de que pudiendo el Estado -Federación, Estados y Municipios- disponer de crédito para la ejecución de aquellas obras que directamente produzcan un incremento en sus ingresos está en aptitud de dedicar un mayor volumen de sus arbitrios a la ejecución de obras útiles e indispensables para la comunidad, como son las escuelas, los centros de higiene, los hospitales, etcétera, lo que, si directamente no producen un aumento de tales ingresos, indirectamente sí lo originan: la escuela, porque el incremento de la cultura abre a los humanos nuevas posibilidades de desarrollo económico, y los centros de higiene, hospitales, etcétera, en virtud de que al mejorar la salubridad general se estimula el desarrollo de la riqueza, por mayores aptitudes para el trabajo productivo. Se aduce como fundamento la consideración de que, habiéndose logrado la rehabilitación del crédito público, conviene limitar el uso del mismo por parte del Estado, a fin de que no caiga sobre las generaciones futuras un peso no compensado con el aumento correlativo de riqueza y de sentar una base sólida para que los compromisos que se contraigan puedan satisfacerse; y se dice igualmente que, como consecuencia de la reforma en proyecto, no se trata de abandonar la realización de obras útiles y a veces indispensables para la comunidad, por el solo hecho de que su ejecución no provoque un aumento de los ingresos públicos, sino que seguirán ejecutándose con los recursos obtenidos de los impuestos. Por otra parte, la regla de sana política que se trata de elevar a norma constitucional, prácticamente está en uso desde hace varios años, y sus resultados han sido enteramente satisfactorios. Por lo anterior, nos permitimos someter a la consideración y aprobación de vuestra soberanía el siguiente proyecto de ley. Artículo 1o. Se reforma la fracción VIII del artículo 73 de la Constitución General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos: Artículo 73. ... VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para le ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y las que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29. Artículo 2o. Se adiciona la fracción VIII del artículo 117 constitucional con el siguiente párrafo: Artículo 117 ... VIII. ... Los Estados y los Municipios no podrán celebrar empréstitos sino para la ejecución de obras que estén destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos. Transitorios. ...?. De lo anterior podemos colegir claramente que el empréstito generado por el titular del Poder Ejecutivo no cumple en la totalidad con el mandato constitucional, es decir, no todos los ingresos van encaminados a la inversión pública productiva en donde de manera directa o indirecta se produzca un incremento en sus ingresos, tan es así que del artículo noveno del decreto que se impugna se confiesa de manera expresa lo siguiente: ?Artículo noveno. De los recursos que obtenga el Estado como pago de los derechos que adquirió de los bancos acreedores mediante la subrogación en el crédito a cargo del fideicomiso de garantía y pago $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) darán suficiencia al presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002 ...?. Más claro ni el agua. La cantidad anteriormente señalada se aplicará al gasto corriente, violentando lo expresado por la disposición constitucional en comento, así como lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley de Deuda (sic), que establece claramente la prohibición de financiar gasto corriente con operaciones de crédito público. Tercer concepto de invalidez. Íntimamente vinculado a los precedentes conceptos de invalidez, encontramos la nulidad de pleno derecho a que se refiere el artículo 35 de la Ley de Deuda Pública; y considerando que la Ley de Deuda Pública viene a ser reglamentaria del párrafo final de lafracción VIII del artículo 117 de la Constitución Federal, ya que es el cuerpo legal emitido por la Legislatura del Estado que establece las bases y los requisitos para la contratación de deuda; por tanto, una violación a esta norma reglamentaria se convierte en una violación a la Constitución y si de lo expuesto en los apartados anteriores ha quedado de manifiesto que la autorización del empréstito que nos ocupa se hizo con notoria violación a los artículos 3o., 4o. y 34 de la Ley de Deuda (sic) (ya que el empréstito no va destinado a inversiones públicas productivas como lo señala el artículo 3o., no se trata de una inversión extraordinaria a que se (sic) el artículo 4o. y una parte de los recursos se destinan al gasto corriente como lo es el pago de deuda y dar suficiencia presupuestaria al ejercicio del año 2002, violentando el artículo 34, tenemos que concluir que, en términos del artículo 35 que nos ocupa, la autorización para contratar deuda pública a que se refiere el decreto que se impugna deviene nula de pleno derecho. Por tanto, el Alto Tribunal al que acudimos, en el supuesto de que no considere procedentes los supuestos de invalidez antes planteados, al constatar los supuestos de nulidad planteados deberá así declararlo, dejando sin efectos el decreto que hoy se impugna. Cuarto concepto de invalidez. Existe una clara división de competencias entre la Federación y las entidades federativas, principio recogido por el artículo 124 que comentamos a continuación. La Constitución General enuncia lo que los Poderes de la Unión pueden hacer, y todo lo demás es competencia de las entidades federativas. En el caso que nos ocupa, el decreto que se combate violenta de manera directa el artículo 124 de la Constitución Federal, toda vez que del artículo primero del decreto se desprenden tramos carreteros que no son de competencia estatal, tal es el caso de C.-Sacramento y Santa Isabel-Cuauhtémoc, inclusive este último actualmente se encuentra en controversia constitucional. Bajo este tenor, la fracción XVII del artículo 73 de la Ley Fundamental Federal establece como facultad expresa lo siguiente: ?Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación ...?. Ahora bien, el numeral 3o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación dispone que: ?Artículo 3o. Las vías generales de comunicación y los modos de transporte que operen en ellas quedan sujetos exclusivamente a los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus facultades por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Trasportes en los siguientes casos y sin perjuicio de las facultades expresas que otros ordenamientos legales concedan a otras dependencias del Ejecutivo Federal: I. Construcción, mejoramiento, conservación y explotación de vías generales de comunicación; ... III. Otorgamiento, interpretación y cumplimiento de concesiones; ... VI. Otorgamiento y revocación de permisos. ...?. Asimismo, el artículo 8o. del ordenamiento en cita prevé que para construir, establecer y explotar vías generales de comunicación, o cualquier clase de servicios conexos a éstas, será necesario tener concesión o permiso del Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y con sujeción a los preceptos de esta ley y sus reglamentos. De lo anteriormente expuesto podemos concluir que corresponde a la Federación legislar en materia de vías generales de comunicación; por tanto, el decreto que crea el fideicomiso y que comprende los tramos carreteros C.-Sacramento y Santa Isabel-Cuauhtémoc es violatorio de lo preceptuado por el artículo 124 constitucional en virtud de que esta legislatura no tiene atribuciones para legislar en esta materia, por la simple y sencilla razón de que los tramos carreteros en mención carecen de permiso o concesión por parte de la Federación para que el Estado los pueda explotar; por ello, desde este momento solicitamos se exija tanto al órgano legislativo que expidió la norma que hoy se impugna, así como al órgano que la promulgó, acrediten ante su Señoría la existencia del permiso o concesión del Ejecutivo Federal."
TERCERO. Los demandantes señalaron como violados los artículos 124 y 117, fracción VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o., 4o., 34 y 35 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de C. y sus Municipios, así como el artículo 124 constitucional.
CUARTO. Mediante proveído de fecha doce de diciembre de dos mil dos, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, registrándola con el número 1/2003, y por razón de turno se designó al M.S.S.A.A. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Por auto de esa misma fecha, el Ministro instructor tuvo por presentados a los promoventes con la personalidad que ostentaron y por admitida la demanda relativa; ordenó emplazar a las responsables para que rindieran su respectivo informe, correr traslado al procurador general de la República, para lo que a su competencia corresponde, y requerir al presidente del Congreso Estatal para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos del decreto impugnado.
SEXTO. El Gobernador Constitucional del Estado de C., al rendir su respectivo informe, señaló en lo medular:
"Causales de improcedencia: I. La prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con los artículos 60, 61, fracciones II y III, y 62 del mismo ordenamiento y con el inciso d) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Federal. De conformidad con el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, la acción de inconstitucionalidad tiene por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y dicha N.F., y no en contra de decretos, como sucede en la especie, ya que los mismos versan sobre situaciones concretas y particulares. A diferencia de la controversia constitucional, esta acción sólo puede plantearse para impugnar leyes, formal y materialmente hablando, y tratados internacionales, lo que se desprende claramente del inciso d) de la propia fracción II del artículo 105, al establecer que la acción de inconstitucionalidad podrá ejercitarse por el equivalente al 33% de los integrantes del órgano legislativo, en contra de leyes expedidas por el propio órgano. En consecuencia, es claro que la materia de impugnación de la minoría legitimada para interponer la acción de inconstitucionalidad, es precisamente leyes del órgano legislativo estatal, en concreto, leyes expedidas por el honorable Congreso del Estado de C., que contengan disposiciones de carácter general, abstracto e impersonal. En nuestro sistema jurídico, los actos legislativos se dividen en leyes y decretos, siendo las primeras aquellas cuyos supuestos tienen un carácter general, abstracto e impersonal, y los segundos, aquellos que contienen supuestos concretos y particulares con un fin específico y determinado. Así lo reconoce la propia Constitución Política del Estado Libre y Soberano de C. en su artículo 58, que a la letra dice: ?Artículo 58. Son materia de ley aquellas resoluciones emitidas dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo que tengan un contenido general y versen sobre materias de interés común; de decreto, las que dentro de la misma órbita tengan un contenido particular y versen sobre determinados tiempos, personas o lugares; de acuerdo, las que sean distintas de las anteriores; y de iniciativa de ley o decreto las que resuelva presentar conforme al artículo 71, fracción III, de la Constitución Federal.?. Coincidiendo con la Constitución Federal y la del Estado, la doctrina constitucional mexicana ha sido clara en cuanto a la materia de impugnación mediante una acción de inconstitucionalidad. Basta citar aquí lo dicho por J.R.C.D. (sic), en su comentario al artículo 105, fracción II, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, obra del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, en la que, partiendo de la distinción apuntada entre leyes y decretos, señala: ?... las acciones de inconstitucionalidad habrán de tener como materia, precisamente, a normas de carácter general, abstracto e impersonal, aprobadas en términos de los correspondientes procedimientos legislativos federal, estatal o del Distrito Federal.?. La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la primera edición de su publicación ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad? páginas 11 a 13, expone, en lo conducente: ?El control constitucional puede ejercerse mediante el trámite de tres tipos de juicios: ... c) La acción de inconstitucionalidad, otro procedimiento que sólo puede tramitarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La pueden iniciar el equivalente al 33% de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma (es decir, una minoría de senadores o diputados del Congreso de la Unión, o una minoría de diputados de las Legislaturas Locales). En este juicio se plantea la posible contradicción entre una norma de carácter general (leyes o tratados internacionales) y la Constitución Federal. La acción de inconstitucionalidad sirve para invalidar -si es el caso- la ley o tratado que se oponga al texto constitucional.?. Asimismo: ?Las acciones de inconstitucionalidad sólo proceden contra leyes locales o federales, o bien, contra tratados internacionales. De acuerdo con criterios jurisprudenciales de la Corte, para que proceda una acción de inconstitucionalidad en contra de una ley se necesita no sólo considerar el nombre que se le haya dado a la misma al momento de su creación sino, además, al análisis de su contenido, para determinar si, en efecto, se trata de una norma de carácter general.?. Corroboran lo anterior las jurisprudencias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se citan a continuación: ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 22/99. Página 257. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O TRATADOS INTERNACIONALES.? (se transcribe). ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, agosto de 2000. Tesis P./J. 71/2000. Página 965. Materia Constitucional. Jurisprudencia. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.? (se transcribe). En el caso que nos ocupa, se impugna el Decreto 446/02 I P.O., expedido por el honorable Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 9 de noviembre de 2002, en el que se autoriza al Ejecutivo a celebrar un contrato de fideicomiso que tuvo como fin la realización de un negocio bursátil, sin que dicho acto participe de la denominación de ley, ni mucho menos posea las características de generalidad, abstracción e impersonalidad propias de una ley. El decreto impugnado es un acto formalmente legislativo, mas por su contenido no lo es materialmente, puesto que regula situaciones particulares, concretas e individuales. En efecto, el decreto únicamente regula: a) La autorización para que el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de nueve tramos carreteros; contrate la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de certificados bursátiles (en lo sucesivo Cbur's) hasta por la cantidad de 2,500 millones de pesos, cuya fuente de pago sean los ingresos fideicomitidos, estableciendo los lineamientos que deberá contener el contrato de fideicomiso que se constituye; asimismo, para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban pactarse en el fideicomiso; b) La obligación del Ejecutivo para, previamente a la celebración del contrato, se desafecten bienes respecto de un fideicomiso anterior (fideicomiso de garantía y pago) que más adelante se refiere; c) La obligación del honorable Congreso del Estado de incluir en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que fueron fideicomitidos; sin que ello implique que se esté legislando sobre leyes de ingresos posteriores a la de 2002, sino únicamente para que se prevea esta situación particular en dichos ordenamientos; d) La obligación para el Ejecutivo de actualizar las cuotas de peaje durante la vigencia del fideicomiso cuya celebración se autoriza; e) El destino de los recursos netos que el Estado obtenga del fideicomiso a partir de la emisión y colocación de los Cbur's por parte de este último, así como de los que reciba del fideicomiso de garantía y pago como acreedor de éste; f) Los informes específicos que respecto a este asunto debe rendir el Ejecutivo al Congreso del Estado; y g) La natural ampliación de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se utilice en ese ejercicio del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que se creó, desprendiéndose también que se trata de una situación jurídica concreta que no implica un acto materialmente legislativo. Según se advierte, es falso lo afirmado por los actores respecto de que el decreto impugnado constituye una norma de carácter general, por lo siguiente: a) No tiene la característica de generalidad, pues del examen de dicho decreto se advierte que sus efectos se constriñen básicamente al acto administrativo de autorización y tales efectos se extinguirán una vez aplicado a las situaciones concretas que regula, es decir, carece de esta condición, porque no se encuentra regulando un número indefinido de casos o hipótesis a los cuales puede aplicarse sino, por el contrario, todas las que regula se encuentran particularizadas o individualizadas; b) No es abstracto, porque no prevé hipótesis normativas aplicables a cualquier acto que se adecúe a las mismas, sino que establece hipótesis concretas sobre las cuales habrán de ajustarse las situaciones específicamente reguladas; y c) No es impersonal, porque se encuentran específicamente determinados los destinatarios del acto y la actuación concreta que cada uno habrá de desplegar en acatamiento al decreto impugnado. Es falso que en el artículo sexto del decreto se esté legislando sobre las Leyes de Ingresos de los años 2002, 2003 y 2004, en virtud de que a través del mismo no se está creando ninguna contribución ni se está legislando en materia de ingresos ordinarios; únicamente se establece el destino de los recursos que obtiene el Estado del fideicomiso autorizado y, a fin de participar de la naturaleza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, como un programa de inversión para ejecutar durante esos años las obras ahí mismo establecidas. Lo anterior se puede constatar de la simple lectura al artículo sexto del decreto que, en su parte conducente, establece: ?Artículo sexto. Los recursos netos que obtenga el Estado por la emisión y colocación de los títulos bursátiles, así como los remanentes que el fideicomiso le entregue durante el periodo de amortización de los mismos, se destinarán a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, sin que en ningún caso puedan destinarse a gasto corriente. Durante los años 2002, 2003 y 2004, el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, utilizando las estructuras financieras a que se refiere el artículo séptimo de este decreto, contribuirá a dar suficiencia presupuestaria a las acciones que se vayan realizando conforme a las prioridades del programa de inversión, el cual incluirá: I. En materia de comunicaciones y transportes: Construcción de carreteras: a) Acotamiento C.-Ojinaga, del Km. 84.7 C.-Ojinaga al Km. 201.1 Camargo-Ojinaga (obra en proceso). b) R.C.-Matachí y acceso G. y G.. c) C.J.-JuanM.O.. d) Janos-El B.. e) Buenaventura-Las Cruces. f) La Junta-Guerrero. Modernización de carreteras: a) Casas Grandes-Col. J.. b) Nuevo Casas Grandes-Casas Grandes. c) Cuauhtémoc-Anáhuac. Conservación de carreteras estatales no comprendidas en el fideicomiso. Construcción de aeropistas: a) A. El Manzano, en Creel. b) A. en Ojinaga. II. En materia de desarrollo rural: a) P.S.J., en Bocoyona. b) Presa Norogachi, en Guachochi. c) P.R., en Guachochi. d) Presa El P., en Moris. e) Rehabilitación de P.S.P., en Coyame. f) Parques agroindustriales. g) Programa de apoyo agropecuario, adquisición de maquinaria agrícola. h) Fonden agropecuario. i) Subestación eléctrica en Guachochi. j) Subestación eléctrica en Basaseachi. III. En materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento: a) Rehabilitación de red de agua potable, zona centro de Ciudad J.. b) Reposición de tramos de colectores en Ciudad J.. c) Re-uso de agua tratada, en C. y en Ciudad J.. d) Saneamiento Río Chuvíscar, en C.. e) Fonden, agua potable. f) Construcción de lagunas de oxidación en Municipios. g) Construcción de rellenos sanitarios en Municipios. IV. En materia de urbanización: a) Programa de convivencia urbano ferroviaria en Ciudad J.. b) Programa de regeneración urbana, centro de la Ciudad de C.. c) V., C. y C.J.. d) Modernización y construcción de accesos y vialidades en ciudades medias. V. En materia de vivienda: a) Adquisición de reserva territorial en Ciudad J.. b) Urbanización de lotes con servicios. VI. En materia de salud: a) Rehabilitación del Hospital Salvador Zubirán en C.. b) Rehabilitación integral del Hospital General de Ciudad J.. VII. En materia de cultura: a) Museo de Ciencia y Tecnología, en C.. b) Museo Palacio de A. en H. del Parral.?. Lo que únicamente implica una previsión para que al formularse el presupuesto de egresos se tomen en cuenta los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. De igual forma, lo dispuesto en el artículo séptimo no implica un acto legislativo formal y materialmente y, en todo caso, dicha disposición se refiere a la utilización de estructuras financieras compatibles con el gasto de inversión normal estatal, siendo éste el que, en todo caso, requeriría de la previsión de erogaciones en los presupuestos de egresos para 2003 y para 2004, disposición que no es vinculatoria sino simplemente implica la autorización de un mecanismo de mezcla de recursos para potenciar los del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, según se desprende de dicho numeral: ?Artículo séptimo. Para la ejecución de los programas y acciones con recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, podrán utilizarse estructuras financieras que incluyan aportaciones federales, de inversión normal estatal, municipales o privadas.?. En el mismo tenor, es falso que únicamente mediante leyes se pueda modificar el presupuesto de egresos, puesto que su naturaleza es de un acto materialmente administrativo, por lo que sí puede ser modificado a través de un acto de la misma naturaleza, como lo es el decreto impugnado, según lo ha interpretado el Pleno de esa honorable Corte en la jurisprudencia que se transcribe más adelante, y en el artículo 34 de la Ley del Presupuesto de Egresos, Contabilidad y Gasto Público del Estado, que establece: ?Artículo 34. La expedición de leyes o decretos posteriores a la aprobación del presupuesto de egresos que implique el desembolso de fondos públicos no previstos, implicará que el H. Congreso del Estado apruebe las modificaciones al presupuesto de egresos y en su caso a la Ley deIngresos.?. Es notorio que el cuestionamiento de los actores carece también de sustento, porque el acto impugnado realmente no crea situaciones nuevas al hacer referencia a esas naturales modificaciones a la Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos, sino que se limita a repetir la disposición que ya se encuentra prevista en la ley que nos ocupa, lo cual ha sido sostenido por el Pleno de esa Corte en la jurisprudencia que en este mismo apartado se transcribe. Las situaciones reguladas por el decreto son de naturaleza administrativa, esto es, son individuales, particulares y concretas, puesto que van dirigidas especialmente al Ejecutivo y al honorable Congreso del Estado; se refieren a actos concretos a ser llevados a cabo por esos órganos del Estado, como son los anteriormente enumerados; sin que en caso alguno las situaciones reguladas por el decreto que se impugna sean impersonales (están dirigidas a los citados órganos de poder público estatal), ni generales ni abstractas. Conforme a lo anterior, es incuestionable que el decreto que se reclama, emanado del órgano legislativo estatal, no es una ley sino un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo; por consiguiente, resulta notoriamente improcedente la acción de inconstitucionalidad intentada. En ese tenor, resultan aplicables los siguientes criterios jurisprudenciales del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 24/99. Página 251. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.? (se transcribe). ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. Página 256. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.? (se transcribe). ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, mayo de 1997. Tesis P./J. 27/97. Página 5. Materia Administrativa, C.. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE ORDENAN SU APLICACIÓN EN DETERMINADA ZONA NO SON LEYES Y, POR TANTO, LOS RECURSOS DE REVISIÓN EN LOS QUE SUBSISTA EL PROBLEMA DE SU CONSTITUCIONALIDAD DEBEN CONOCERSE POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO (DECRETO 308 DEL CONGRESO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).? (se transcribe). ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VI, agosto de 1997. Tesis P./J. 57/97. Página 34. Materia Administrativa, Constitucional. BANCOS. LOS DECRETOS DE SU TRANSFORMACIÓN DE SOCIEDADES NACIONALES DE CRÉDITO EN SOCIEDADES ANÓNIMAS SE UBICAN DENTRO DE LAS FACULTADES QUE EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONFIERE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.? (se transcribe). Ahora bien, de acuerdo al artículo 19, por remisión del 65, ambos de la ley reglamentaria, la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad resulta también cuando provenga de alguna otra disposición de esa ley. En el caso no se da el supuesto de impugnación de una ley a través de la acción intentada, por lo que no se cumple el requisito sine qua non para la procedencia de ésta conforme al artículo 105 constitucional, fracción II, inciso d), y los artículos 60, 61, fracciones II y III, y 62 de la ley reglamentaria, tal como ha quedado reconocido por la jurisprudencia de ese Máximo Tribunal, ya que en el presente caso el acto legislativo impugnado carece de los atributos de generalidad, abstracción e impersonalidad inherentes a una ley en sentido material. En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa es notoriamente improcedente, por lo que procede el sobreseimiento establecido en la fracción II del artículo 20 y en el artículo 65 de la ley reglamentaria."
SÉPTIMO. El presidente y oficial mayor de la Sexagésima Legislatura del Congreso Constitucional del Estado de C., al rendir de manera conjunta su informe, manifestaron, en la parte que interesa, lo siguiente:
"Antes de abordar el estudio y defensa del acto frente a los conceptos de violación esgrimidos por los diputados integrantes del Partido Acción Nacional, esta legislatura estima prudente hacer valer ante esta honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación las siguientes causales de improcedencia y sobreseimiento. Primera. Improcedencia por disposición constitucional. A) Existe una causal de improcedencia de origen constitucional, toda vez que el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad únicamente en contra de normas de carácter general que se consideren no apegadas a la Constitución, y en el caso que nos ocupa, el decreto que autoriza al Ejecutivo Estatal a celebrar un contrato de fideicomiso no constituye una norma de carácter general, sino un acto de carácter particular, contra el cual no es procedente ese medio de control constitucional que intenta la primera minoría legislativa del Congreso del Estado. Este presupuesto procesal de la acción de inconstitucionalidad lo contempla la fracción II del artículo 105 constitucional en cita, cuando establece que: ?Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ... II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. ...?. Por lo anterior, la presente causal se debe declarar procedente, puesto que no se impugnan actos propios para ser analizados ante esta instancia constitucional. B). Asimismo, se confirma la presencia de la causal de improcedencia de origen constitucional, porque el 33% de los integrantes del órgano legislativo sólo tiene legitimación constitucional para promover la acción en contra de leyes, mas no de decretos, según se advierte del inciso d) de la fracción II del artículo 105 constitucional, el cual dispone: ?Artículo 105. ... II. ... Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ... d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano.?. El acto impugnado, por no ser de carácter general, no encuadra dentro del concepto de ley que señala este inciso y, por tanto, los actores carecen de acción constitucional para reclamarlo por esta vía. En efecto, en el caso que nos ocupa se impugna el Decreto 446/02 I P.O. expedido por el honorable Congreso del Estado, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 9 de noviembre de 2002. Dicho decreto no participa de la denominación de ley, ni mucho menos posee las características de generalidad, abstracción e impersonalidad como elementos determinantes de una ley, debido a que es un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, puesto que regula situaciones particulares, concretas y personales, como lo es una autorización para un fin determinado. Esta legislatura, mediante el decreto impugnado, estableció: a) La autorización para que el Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje de nueve tramos carreteros; contrate la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de certificados bursátiles hasta por la cantidad de 2,500 millones de pesos, cuya fuente de pago sean los ingresos fideicomitidos, estableciendo los lineamientos que deberá contener el contrato de fideicomiso que se constituya; asimismo, para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban pactarse en el fideicomiso. b) La autorización al Ejecutivo para, previamente a la celebración del contrato, que se desafecten bienes respecto de un fideicomiso anterior (fideicomiso de garantía y pago) que más adelante se refiere. c) La obligación del honorable Congreso del Estado de incluir en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal, el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que fueron fideicomitidos, sin que ello implique estar legislando sobre leyes de ingresos posteriores, debido a que se debe prever en las subsecuentes leyes. d) La obligación para el Ejecutivo de actualizar las cuotas de peaje durante la vigencia del fideicomiso cuya celebración se autoriza. e) El destino de los recursos netos que el Estado obtenga del fideicomiso, a partir de la emisión y colocación de los Cbur's por parte de este último, así como de los que reciba del fideicomiso de garantía y pago como acreedor de éste. f) Los informes específicos que debe rendir el Ejecutivo al Congreso del Estado. g) La natural ampliación de la Ley de Ingresos y presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se ejerza en ese ejercicio del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que habrá de crearse. Por lo anterior, podemos concluir que la pretensión de los legisladores del Partido Acción Nacional es contraria a la naturaleza del acto que impugnan, dado que, en primer término, no contiene la característica de generalidad, pues del examen de dicho decreto se advierte que sus efectos se constriñen básicamente al acto administrativo de autorización, y que sus efectos se extinguirán una vez realizadas las situaciones concretas que regula, es decir, carece de este elemento fundamental, porque no se está regulando un número indefinido de casos, sino uno solo que se encuentra particularizado. No es abstracto, porque no prevé hipótesis normativas aplicables a cualquier acto que se adecue a las mismas, sino que establece hipótesis concretas sobre las cuales habrán de ajustarse las situaciones específicamente reguladas. No es impersonal, porque se encuentran específicamente determinados los destinatarios del acto y la actuación concreta que cada uno habrá de realizar, con base en una autorización fundada en otra norma superior. Se insiste en el punto en que el artículo sexto del decreto impugnado no establece cuestiones que pudiesen entenderse como aspectos generales, como lo que se esté legislando sobre las leyes de ingresos de los años 2002, 2003 y 2004, en virtud de que a través del mismo no se está creando ninguna contribución ni se está legislando en materia de impuestos ordinarios; únicamente se alude al destino de los recursos que obtiene el Estado del fideicomiso autorizado y, a fin de participar de la naturaleza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, como un programa de inversión para ejecutar durante esos años las obras ahí mismo establecidas, lo que se puede demostrar de la simple lectura del mismo, el cual se anexa en copias debidamente certificadas. Porque, en todo caso, la disposición permisiva del siguiente artículo séptimo del decreto para utilizar estructuras financieras con el gasto normal estatal es la que requeriría de la inclusión de erogaciones en el presupuesto de egresos para 2003 y para 2004, disposición que no es vinculatoria, sino simplemente la autorización de un mecanismo de mezcla de recursos para potenciar los del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, según se desprende de dicho numeral. Tampoco se puede considerar que el decreto impugnado contenga aspectos propios de una ley, porque la actora considere que únicamente a través de la ley se pueda modificar el presupuesto de egresos, debido a que nuestro más Alto Tribunal ha sostenido que es un acto administrativo, y que como tal no tiene el carácter de ley. Para confirmar nuestra postura en el sentido de que no procede la acción de inconstitucionalidad en contra de decretos o actos que no son de carácter general invocamos las siguientes tesis jurisprudenciales: ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 24/99. Página 251. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.? (se transcribe). ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. Página 256. Materia Constitucional. Jurisprudencia. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.? (se transcribe). Segunda. Improcedencia por disposición de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional: A) Procede decretar el sobreseimiento de la presente acción, de conformidad con la fracción II del artículo 20, en virtud de que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el artículo 59, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 59 de la ley reglamentaria en cita dispone: ?Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II.?. Dentro del título II, los numerales 19, fracción VIII y 20, fracción II, en cita, establecen que las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad serán improcedentes y, por ende, sobreseídas de oficio, cuando resulte de alguna disposición de la ley reglamentaria de la materia. Esto acontece en el caso que nos ocupa, como a continuación acreditamos: El artículo 61, fracción III, establece los requisitos que debe cumplir la demanda que para tal efecto se promueva: ?Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener: ... III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado.?. De los artículos transcritos se advierte que como requisito esencial para la promoción de la acción es necesario que se enderece en contra de una norma general. Del decreto impugnado se advierte que, como requisito esencial para la promoción de la acción, es necesario que se enderece en contra de una norma general. Del decreto impugnado se advierte a simple vista, como ya se dijo, que no estamos frente a un acto que tenga el carácter de ley o norma general, dado que no contiene aspectos de generalidad, abstracción e impersonalidad, que son las características esenciales de la ley. En efecto, del contenido y alcance del Decreto Número 446/02 I P.O. se evidencia que éste no reúne las características de una ley, sino de un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo, puesto que emana del órgano legislativo, pero con alcances exclusivamente administrativos y con efectos particulares, ya que versa sobre una autorización determinada. Esta distinción entre decreto y ley nos la da el artículo 58 de nuestra Constitución Local, el cual dispone: ?Artículo 58. Son materia de ley aquellas resoluciones emitidas dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo que tengan un contenido general y versen sobre materias de interés común; de decreto, las que dentro de la misma órbita tengan un contenido particular y versen sobre determinados tiempos, personas o lugares; de acuerdo, las que sean distintas de las anteriores; y de iniciativa de ley o decreto las que resuelva presentar conforme al artículo 71, fracción III, de la Constitución Federal.?. Lo anterior hace más evidente la improcedencia de la presente acción, porque este medio de control constitucional únicamente puede ejercitarse en contra de una norma general o de actos cuyos efectos sean también generales y que se estimen contrarios a la Constitución Federal, razón de más para que esa honorable Suprema Corte de Justicia no pueda entrar al estudio del decreto, precisamente por faltar ese requisito esencial que establece la propia ley reglamentaria que nos ocupa. No es óbice para decretar el sobreseimiento, el hecho de que el acto impugnado se haya publicado en el Periódico Oficial de la entidad, en virtud de que tal acto se realiza por mandamiento de la Constitución Política del Estado y la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, puesto que ambos obligan a que todo acto emitido del Poder Legislativo, sea cual fuere su naturaleza, debe ser publicado en dicho medio; como ejemplo, bastará citar las solicitudes de autorización para enajenar o desincorporar bienes del dominio público tanto de los Ayuntamientos o del Estado, o los reconocimientos que se otorgan a personas cuyas obras destacan en beneficio del Estado, así como un sinnúmero de actos administrativos emanados del Poder Legislativo que se deben publicar, y que no por ello se deben considerar como leyes. Y aun así, todos estos actos se publican en el Periódico Oficial. Cabe destacar que la parte actora sostiene que por el hecho de que en el decreto se contengan diversos transitorios que modifiquen o ajusten la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos estatal, lo considera ley. A ese respecto, conviene insistir en que el decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque al parecer establecen aspectos generales; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las normas que ya están contenidas en las leyes respectivas, como sucede en el artículo tercero transitorio, que se estableció por virtud y mandamiento de la Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad y Gasto Público del Estado de C., la cual establece en su artículo 34 que: ?Artículo 34. La expedición de leyes o decretos posteriores a la aprobación del presupuesto de egresos que implique el desembolso de fondos públicos no previstos, implicará que el H. Congreso del Estado apruebe las modificaciones al presupuesto de egresos y en su caso a la Ley de Ingresos.?. Es decir, la generalidad se encuentra en el artículo 34 citado, no en el transitorio del decreto impugnado, ya que es una remisión por mandamiento de un ordenamiento previamente existente que presupone su establecimiento; además de que lo dispuesto en el decreto al respecto era la natural previsión modificatoria para el ejercicio fiscal 2002, porque el Estado obtendría del fideicomiso recursos extraordinarios a los contemplados en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos para ese año. Por todo lo anterior, queda claro que el decreto impugnado no puede considerarse como una ley, porque su naturaleza es de índole administrativa, y no puede hacerse extensiva la acción de inconstitucionalidad para impugnarlo, y con la obligación que otorga el segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, la presente causal deberá, y así se solicita, previamente analizarse de oficio y en su oportunidad declararla procedente (sic) dictando como consecuencia, un acuerdo de sobreseimiento por no encuadrar el acto impugnado en los extremos que establecen la propia Constitución Federal en su artículo 105 y su ley reglamentaria."
OCTAVO. Por oficio número PGR/0084/2003, el procurador general de la República formuló su opinión, en la cual si bien señaló laincompetencia de esta Suprema Corte para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad; sin embargo, en realidad expresó razones relacionadas con la improcedencia de la misma, aduciendo, en su parte conducente, lo que sigue:
"Consideraciones: I. Sobre la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En la presente acción de inconstitucionalidad se plantea la posible contradicción entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Decreto 446/02 publicado en el Periódico Oficial del Estado el 9 de noviembre del año 2002. Lo anterior, ya que la Legislatura Local autorizó al Ejecutivo del Estado para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y de peaje de diversos tramos carreteros de la entidad, así como para que contratara la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de títulos bursátiles, cuya fuente de pago sean los ingresos obtenidos por las cuotas de peaje. Atento lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 de la Ley Suprema, no se actualiza la competencia de ese Alto Tribunal para sustanciar y resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en virtud de que el decreto impugnado no reviste las características de una norma general. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria del artículo 105, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y la fracción II del artículo 105 constitucional, la presente acción de inconstitucionalidad es improcedente, por las siguientes razones: Del análisis e interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Carta Magna se advierte que las acciones de inconstitucionalidad son procedentes cuando tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal. Las funciones del Estado son formales de acuerdo al órgano que las realiza y materiales de acuerdo a su naturaleza y características propias. Por tal razón, no se puede afirmar que el resultado de la actividad del Poder Legislativo, Local o Federal, sea siempre una norma con carácter general, incluso, no basta con atender a la denominación que se le haya dado al momento de su creación, sino que se deberá analizar su contenido para determinar si se está frente a un acto materialmente legislativo o administrativo. Un acto legislativo, atendiendo a su naturaleza intrínseca, esto es, desde el punto de vista material, es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. De la lectura integral del Decreto 446/02 impugnado se desprende que el mismo no es una norma general, ya que del análisis comparativo entre las características de la norma general y el contenido del citado decreto resulta lo siguiente: Por lo que hace a la generalidad de la ley, la doctrina coincide en señalar que se refiere a que su mandato va dirigido a un grupo indeterminado e indeterminable de sujetos. Por su parte, la ?Enciclopedia Jurídica Mexicana?, E.orial P.-UNAM, tomo IV, página 923, señala que la generalidad se caracteriza por la indeterminación subjetiva, esto es, que en el supuesto jurídico de la norma legal no se determina individualmente al sujeto a quien se le imputarán las consecuencias jurídicas que esa norma establece y que dichas consecuencias deberán aplicarse a cualquier persona que actualice los supuestos previstos. En el presente caso no se da este requisito, toda vez que el decreto que se combate consiste esencialmente en la autorización que da la Legislatura Local al gobernador del Estado para que afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que el Congreso autorizó cobrar a los usuarios de determinadas carreteras y para que celebre cierto contrato de fideicomiso, tal como se desprende del contenido del decreto referido: ?Artículo primero. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que este H. Congreso autorizó cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros Jiménez-Savalza, Jiménez-Camargo, Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauhtémoc, Ojo L.-FloresM. (del kilómetro 107 de la carretera C.-J. a F.M., y el de acotamiento Flores Magón-Galeana (del entronque con el kilómetro 69+700 de la carretera Sueco-Nuevo Casas Grandes al entronque con el kilómetro 155+800 de la misma carretera), en las siguientes casetas: ...?. ?Artículo segundo. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, contrate la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de títulos bursátiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el artículo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situación prevaleciente en el mercado financiero y bursátil. ...?. La abstracción consiste en que la ley se emite previéndose hipótesis normativas que se aplicarán a cualquier acto que se ubique dentro de tales circunstancias, sin elaborarse para un acto determinado. En el presente caso, toda vez que el contenido del decreto esencialmente consiste en autorizaciones al gobernador del Estado para llevar a cabo la ejecución de actos específicos, consistentes en la afectación en fideicomiso de las cuotas de peaje de diversos tramos carreteros de la entidad, y referidos (sic), y para la contratación de un fideicomiso con Nacional Financiera en los términos que la misma autorización establece, por lo que no se actualiza la característica de abstracción. Por su parte, la impersonalidad consiste en que la ley se aplicará a todos los sujetos que se ubiquen en la hipótesis normativa, es decir, la ley no se elabora para algún individuo determinado. En el caso que nos ocupa, el decreto no cumple este requisito, ya que la autorización que hace la Legislatura Local no va dirigida a una colectividad, sino al gobernador del Estado, para que a través de la Secretaría de Finanzas y Administración celebre un contrato de fideicomiso en particular, en los términos del artículo segundo del decreto impugnado. De todo lo anterior se advierte que el decreto impugnado reviste las características de un acto formalmente legislativo y materialmente administrativo, toda vez que crea situaciones jurídicas particulares, concretas e individuales, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad, contra el cual no procede la vía intentada por los accionantes, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con la fracción II del artículo 105 de la Carta Magna y el artículo 1o. de la ley de la materia, debiéndose sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad conforme a lo dispuesto en el precepto 20, fracción II, de la misma ley. Sirve de apoyo a lo antes señalado el criterio jurisprudencial emitido por ese Alto Tribunal, cuyos rubro y texto señalan: ?Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis P./J. 23/99. Página 256. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL.? (se transcribe)."
NOVENO. Recibidos los informes de las autoridades responsables, la opinión del procurador general de la República y los alegatos de las partes, y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.
DÉCIMO. Atendiendo a la solicitud formulada por el Ministro ponente a la Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.
PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 104, fracción IV y 105, fracción II, inciso d), de la Constitución General de la República; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción I y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001 de fecha veintiuno de junio de dos mil uno; toda vez que se demanda la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Número 446/2002 de la Sexagésima Legislatura del Estado de C., publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de ese Estado el nueve de noviembre de dos mil dos, sin que se requiera la intervención del Pleno de este Alto Tribunal, dado el sentido de la presente resolución.
SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente, en atención a lo siguiente:
El artículo 105, fracción II, constitucional, en lo conducente, y el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal disponen:
"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por ..."
Conforme a los preceptos antes transcritos, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó la disposición impugnada.
En el caso, el Decreto Número 446/2002 de la Sexagésima Legislatura del Estado de C. fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno de ese Estado el nueve de noviembre de dos mil dos, por lo que debe hacerse el cómputo respectivo a partir del diez de noviembre de dos mil dos.
Así las cosas, el plazo de treinta días venció el nueve de diciembre de dos mil dos, y dado que la demanda se presentó precisamente el seis de diciembre de ese mismo año, es claro que fue presentada oportunamente.
TERCERO. Resulta innecesario el examen de la legitimación de quienes promueven la presente acción de inconstitucionalidad, ya que en el caso se actualiza una causal de improcedencia.
El Gobernador Constitucional del Estado de C., el presidente y el oficial mayor de la Sexagésima Legislatura del Congreso del mismo Estado, así como el procurador general de la República, al rendir sus respectivos informes hicieron valer, entre otras, la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 105, fracción II, inciso d), constitucional, así como con los artículos 60, 61, fracciones II y III, y 62 de la propia ley reglamentaria, con base en el argumento de que las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, mientras que la intentada en la especie es improcedente en virtud de que el decreto atacado no es una norma de carácter general.
Los argumentos en que apoyaron sus posturas quedaron transcritos, en su parte conducente, en los resultandos sexto, séptimo y octavo de esta ejecutoria.
Para un adecuado análisis de la causal de improcedencia hecha valer, se debe precisar, en primer término, contra qué es procedente la acción de inconstitucionalidad, para así establecer si procede contra el decreto impugnado.
Para ello se debe partir del análisis e interpretación de la fracción II del artículo 105 constitucional que dispone lo siguiente:
Del precepto antes transcrito se desprende lo siguiente:
a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, entonces son procedentes sólo contra normas de carácter general.
b) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, cuando en el propio precepto se habla de leyes y tratados internacionales, obviamente se refiere a éstos, entendiéndolos como normas de carácter general.
c) Las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general, pero no contra cualquier norma general, sino únicamente contra aquellas que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.
Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo conducente, dispone:
"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados; y
"Artículo 64. Iniciado el procedimiento, conforme al artículo 24, si el escrito en que se ejercita la acción fuere oscuro o irregular, el Ministro instructor prevendrá al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones que correspondan dentro del plazo de cinco días. Una vez transcurrido este plazo, dicho Ministro dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Tratándose del Congreso de la Unión, cada una de las Cámaras rendirá por separado el informe previsto en este artículo.
"En los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, los plazos a que se refiere el párrafo anterior serán, respectivamente, de tres días para hacer aclaraciones y de seis días para rendir el informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la constitucionalidad de la ley impugnada.
"La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada."
"La causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."
"Artículo 67. Después de presentados los informes previstos en el artículo 64 o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor pondrá los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco días formulen alegatos.
"Cuando la acción intentada se refiera a leyes electorales, el plazo señalado en el párrafo anterior será de dos días."
"Artículo 68. Hasta antes de dictarse sentencia, el Ministro instructor podrá solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solución del asunto.
"Cuando la acción de inconstitucionalidad se interponga en contra de una ley electoral, el Ministro instructor podrá solicitar opinión a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
"Agotado el procedimiento, el Ministro instructor propondrá al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el proyecto de sentencia para la resolución definitiva del asunto planteado.
"En los casos de materia electoral, el proyecto de sentencia a que se refiere el párrafo anterior deberá ser sometido al Pleno dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento, debiéndose dictar el fallo por el Pleno a más tardar en un plazo de cinco días, contados a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto."
"Artículo 69. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deoficio o a petición de parte, podrá decretar la acumulación de dos o más acciones de inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la misma norma.
"Cuando exista conexidad entre acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios de amparo, se estará a lo dispuesto en los artículos 37 y 38 de esta ley."
"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.
Como se advierte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al hablar de acciones de inconstitucionalidad, se refiere, como lo hace el precepto que reglamenta, únicamente a normas generales, leyes y tratados, por lo que, consecuentemente, también debe concluirse que establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad únicamente en contra de normas de carácter general que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.
La conclusión anterior se corrobora con el hecho de que la intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes.
Así es, la exposición de motivos de la iniciativa de reformas a la Constitución que presentó el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:
"Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. ...
"Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.
"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes.
"Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.
"Al existir tribunales con atribuciones para anular las leyes con efectos generales, es conveniente que sus miembros se renueven periódicamente a fin de evitar un esquema rígido de interpretación constitucional. ...
"La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo, fortaleciéndolo con algunas precisiones que se mencionarán más adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder público y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar íntegramente la fórmula O., con lo que las resoluciones de amparo seguirán teniendo efectos sólo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.
"La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional.
"Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepción de la materia penal.
"Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.
"Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas."
El dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores, Cámara de Origen, presentado al Pleno de la Cámara el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice lo siguiente:
"En los últimos años en nuestro país han venido ganando terreno las propuestas realizadas por distinguidos juristas mexicanos, tanto en congresos nacionales e internacionales, como en estudios jurídicos diversos, para establecer en nuestro país la declaración general de inconstitucionalidad de leyes y actos.
"Propuestas como éstas se han sustentado en el hecho de que el amparo mexicano, la institución jurídica de mayor raigambre en nuestra historia y, quizá, la mejor aportación jurídica de México al mundo jurídico, solamente tiene efectos relativos entre partes; es decir, que los efectos de la sentencia sólo alcanzan a aquellos que intervinieron en el proceso respectivo. Situación que se ha considerado injusta por esos sectores de la academia mexicana, pues para ellos genera un terrible problema de impartición de justicia, en millones de personas, que no tienen recursos económicos suficientes para contratar un abogado y solicitar la protección de la Justicia Federal en contra de una ley que ha sido declarada inconstitucional para quien sí los tuvo.
"Ciertamente, un sector importante de la doctrina jurídica mexicana ha considerado extremosa la posibilidad arriba anunciada y ha sostenido que desnaturaliza el juicio de amparo, al darle a esta vía la posibilidad de alcanzar la declaración general de inconstitucionalidad, mientras que otro sector ha considerado que tarde o temprano el amparo contra leyes retomará la propuesta con los alcances expresados originalmente por M.O. en el Acta de Reformas de 1847 y podrá anular toda ley contraria a la Constitución.
"Desde la anterior perspectiva, el contenido de la iniciativa presidencial, respecto a la declaración general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acción para solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia, para que intervenga, dentro de los primeros 30 días de vigencia de una ley y resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el último supuesto, esta ley quedaría nulificada.
"Estas comisiones unidas consideran que debe aprobarse la reforma propuesta, para que México dé un paso gigantesco en la impartición de justicia y se ponga a la altura de los países más avanzados de las democracias occidentales, quienes, siguiendo el ejemplo del modelo austriaco, que introdujo la Constitución Federal de Austria de 1920, debido a las propuestas del insigne jurista H.K., desde hace tiempo contemplan dentro de sus instituciones constitucionales la declaración general de inconstitucionalidad. Por otro lado, estas comisiones unidas consideran que la reforma propuesta se encuentra perfectamente armonizada con los principios y tradiciones jurídicas mexicanas, fundamentalmente con la máxima institución mexicana: el amparo.
"La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las Cámaras de Senadores y de Diputados, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, así como los Congresos Locales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minorías la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayoría dentro de un marco legal.
"Garantizar la constitucionalidad de normas y decisiones que afecten a la sociedad es llevar la función de la Suprema Corte de Justicia a sus últimas consecuencias: Un tribunal constitucional autónomo que garantice por su eficacia y legitimidad las garantías individuales y sociales y el proyecto de nación común que nos unen a todos los mexicanos."
Por su parte, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, presentado al Pleno de la Cámara el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:
"En este mismo dispositivo se introduce una figura novedosa en nuestro sistema jurídico: la acción de inconstitucionalidad, como una garantía de la supremacía constitucional, que procede respecto de contradicciones entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, acción que podrá ejercitarse dentro de los 30 días siguientes a su publicación por el equivalente al 33% de los miembros de los órganos colegiados facultados para el ejercicio de la función legislativa en los ámbitos federal, estatal y del Distrito Federal, y para la Cámara de Senadores respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Destaca el otorgamiento de esa facultad al procurador para ejercitarla en contra de normas generales en los ámbitos mencionados e incluso, en contra de tratados internacionales.
"En la iniciativa se proponía el 45%, que el Senado de la República estimó necesario reducir a fin de hacer más viable su ejercicio. Dichas resoluciones, con efectos generales, serán retroactivas sólo en materia penal y para que tengan dichos efectos se aplicaría el mismo número de votos necesarios, con lo que estas comisiones unidas concuerdan."
Así las cosas, no sería lógico que si la intención del Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue que las sentencias tuvieran efectos generales, se aceptara su procedencia contra normas o disposiciones que no sean de carácter general, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tendría efectos generales, sino relativos.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general y, en consecuencia, son improcedentes en contra de actos, normas o disposiciones que no sean normas de carácter general.
Los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponen lo siguiente:
Por su parte, el artículo 1o. de la ley en cita establece:
Para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación, sino a su contenido material, pues sólo atendiendo a éste se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general.
Al respecto, es oportuno transcribir la parte conducente de la ejecutoria dictada por este Tribunal Pleno, al fallar, por mayoría de nueve votos, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, la acción de inconstitucionalidad 3/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra del decreto mediante el cual se dispone y determina la división geográfica de los dieciocho distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas:
"El problema medular se reduce a determinar si la Legislatura del Estado debe tomar como base esencial, para efectos de aprobar la distritación electoral uninominal del Estado, el acuerdo general del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, o bien, si el órgano legislativo puede modificar el proyecto de distritación y autorizarlo conforme a las correcciones u observaciones que estime necesarios, con independencia de los términos en que originalmente lo haya propuesto el citado consejo general.
"En primer lugar y por razón de método, debe analizarse la naturaleza jurídica del decreto impugnado, a fin de establecer si reúne el carácter de disposición general, a efecto de poder delimitar el tipo de disposiciones que deben tenerse en cuenta para la resolución del problema y, en segundo lugar, en base a ello poder determinar consecuentemente cuáles son las facultades con que cuenta la legislatura para la aprobación y expedición del referido decreto.
"Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.
"De conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la ley orgánica y 97, 105, 106 y 108 del reglamento interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este órgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o económicos.
"Concretamente en relación con los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tienen diferencias que los distinguen de una ley.
"Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española define al decreto como: ?Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.?
"Por su parte, la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.
"De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.
"En el caso concreto, el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de mérito regula una situación específica pero con efectos generales para toda la población, en virtud de que con la distritación establecida impone a los ciudadanos, en razón de su domicilio, la consecuente obligación de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los próximos comicios que habrán de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligación de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios específicos, temporalidad en su vigencia, ni situación análoga que hagan suponer que pudiera constituir una disposición con características opuestas a los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad de que gozan las normas en general.
"Estoconlleva a concluir que si bien el decreto de mérito no es una ley en sentido estricto, sí lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal; por medio de él se realiza la distritación de la entidad para efectos electorales y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe sujetarse también la autoridad."
Ahora bien, para determinar la procedencia de la acción intentada, se hace indispensable analizar de manera previa la naturaleza jurídica del acto impugnado; para lo cual es conveniente dejar establecida, aunque sea a grandes rasgos, la diferencia entre el acto administrativo y el acto legislativo, así como la diferencia entre el decreto y la ley.
Es claro que la distinción entre los actos administrativos y actos legislativos sólo interesa en cuanto a su aspecto material, pues desde el punto de vista formal, además de que no reviste mayor dificultad, no tiene trascendencia alguna para efectos del caso concreto.
Acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.
Para el tratadista A.S.R., el concepto de ley se reduce a un acto jurídico creador de situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto regla como lo denomina León Duguit (A.S.R.. Derecho Administrativo. E.. P.. México, 1992. p. 129).
El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de que goza la ley.
El mismo tratadista define al acto administrativo como: "Una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutora, que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general." (A.S.R.. Derecho Administrativo. E.. P.. México, 1992. p. 146).
Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, comúnmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.
En el derecho positivo mexicano vigente, además de que no se define qué es la ley y qué el decreto, es frecuente encontrar que los términos se usan indistintamente.
Sin embargo, en la historia del derecho mexicano, concretamente en el artículo 36 de la Tercera Ley de la Constitución Centralista de 1836, encontramos una definición tanto de ley como de decreto, respecto de la cual sigue siendo válido lo aseverado por don E.R., en el sentido de que es la mejor definición que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado precepto:
"Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracto e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual.
Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial énfasis en la generalidad, como característica esencial de la ley, y en la particularidad, como característica esencial del decreto.
El maestro G.F. explica el concepto de generalidad de la siguiente manera:
"La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la función legislativa, al grado de que, como una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es precisamente el fundamento racional e histórico del principio de la generalidad, la Constitución, en su artículo 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que nadie puede ser juzgado por ?leyes privativas?, es decir, por leyes que no sean generales."
Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona.
Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue.
Esta Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva tales principios, al establecer, entre otras, la siguiente tesis:
"LEYES PRIVATIVAS. Es carácter constante de las leyes, que sean de aplicación general y abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobrevivan a esta aplicación, y se apliquen sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden ser privativas, tanto en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 constitucional." (Quinta Época. Tercera S., Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVIII. Página 1960).
Establecida la anterior distinción, procede analizar la naturaleza del Decreto Número 446/2002 impugnado por esta vía, para lo cual resulta necesario atender, además, a su contenido, para poder precisar debidamente si, de acuerdo con los puntos doctrinales y jurisprudenciales antes señalados, el mismo constituye o no una norma de carácter general. El texto completo del referido decreto es el siguiente:
"Decreto. La Sexagésima Legislatura del honorable Congreso del Estado de C., reunida en su primer periodo ordinario de sesiones, dentro de su segundo año de ejercicio constitucional. Decreta: Artículo primero. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, afecte en fideicomiso los ingresos provenientes de las cuotas de peaje que este H. Congreso autoriza cobrarles a los usuarios de los tramos carreteros Jiménez-Savalza, Jiménez-Camargo, Camargo-Conchos, Conchos-Delicias, C.-Sacramento, Sueco-Villa Ahumada, Santa Isabel-Cuauhtémoc, Ojo L.-FloresM. (del kilómetro 107 de la carretera C.-J. a F.M., y el de acortamiento Flores Magón-Galeana (del entronque con el kilómetro 69+700 de la carretera Sueco-Nuevo Casas Grandes al entronque con el kilómetro 155+800 de la misma carretera), en las siguientes casetas:
"La afectación fiduciaria que se autoriza, comprenderá también los demás bienes y derechos enunciados en el apartado II del artículo segundo de este decreto. Previamente a la contratación de la afectación, deberá convenirse con Nacional Financiera, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, la liberación de la afectación fiduciaria a la que se encuentran sujetos los ingresos de peaje en el fideicomiso que bajo el número 836-2 lleva como fiduciaria dicha institución y que se identifica como fideicomiso de garantía y pago. Artículo Segundo. Se autoriza al Ejecutivo para que, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, contrate la constitución de un fideicomiso cuyos fines, entre otros, sea la emisión de títulos bursátiles hasta por la cantidad de $2,500'000,000.00 (dos mil quinientos millones de pesos 00/100 M.N.), cuya fuente de pago sean los ingresos mencionados en el artículo anterior, debiendo buscarse las mejores condiciones atendiendo a la situación prevaleciente en el mercado financiero y bursátil. En el contrato podrán convenirse libremente todas las condiciones permitidas o exigidas por la normatividad aplicable, por las autoridades e instituciones bancarias y bursátiles, por los mercados financiero y bursátil, aquellas acordes a los usos bancarios y fiduciarios, y las demás que sean necesarias para la emisión y colocación de los instrumentos bursátiles; pero observando en la contratación del fideicomiso los siguientes lineamientos: I. Serán partes en el fideicomiso: Fideicomitente: El Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración. F.s en primer lugar: Los tenedores de los títulos bursátiles, que serán representados por un representante común, en los términos del contrato de fideicomiso. F. en segundo lugar: El Estado Libre y Soberano de C., por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración, en los términos del contrato de fideicomiso. Fiduciario: Nacional Financiera, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo. II. El fideicomitente podrá afectar en fideicomiso: a) Los ingresos por concepto de peaje de los tramos carreteros y casetas establecidos en el presente decreto, así como el derecho del fiduciario a recibir dichos ingresos del propio fideicomitente; b) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga por el cobro de pólizas de seguro que tengan contratadas o llegase a contratar para cubrir riesgos relacionados con la operación de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso; c) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga del Gobierno Federal, sea o no por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, derivado de la terminación o extinción anticipada de las concesiones federales; y d) Cualquier otro ingreso que el fideicomitente perciba derivado de las concesiones federales. La afectación en fideicomiso podrá hacerse hasta por diez años o, en su caso, hasta que los títulos bursátiles hayan quedado íntegramente liquidados, sin que, tratándose de los ingresos correspondientes a los tramos carreteros concesionados, los plazos puedan exceder de los especificados en las concesiones. III. El fideicomiso será irrevocable y por tanto, sólo podrá ser terminado de conformidad con lo que expresamente se pacte en el mismo. IV. El patrimonio del fideicomiso se integrará, fundamentalmente, por los bienes que se describen a continuación: a) Los ingresos por concepto de peaje de los tramos carreteros y casetas establecidas en el presente decreto, así como el derecho del fiduciario a recibir dichos ingresos del propio fideicomitente; b) Los recursos derivados de la emisión y colocación de los títulos bursátiles; c) Los valores en los que se inviertan los recursos líquidos que formen parte del patrimonio del fideicomiso y sus rendimientos; d) El ingreso que el fideicomitente obtenga por el cobro de pólizas de seguro que tenga contratadas o llegase a contratar para cubrir riesgos relacionados con la operación de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso; e) Cualquier ingreso que el fideicomitente obtenga del Gobierno Federal, sea o no por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, derivado de la terminación o extinción anticipada de las concesiones federales; y f) Cualquier otro bien que en el futuro aporte el fideicomitente o cualquier tercero al fideicomiso para el cumplimiento de los fines del mismo. V.S. fines del fideicomiso y en su caso atribuciones del fiduciario, fundamentalmente los siguientes: a) Que el fiduciario reciba del fideicomitente y conserve los bienes y derechos a que se refiere el numeral II inmediato anterior, así como cualquier otro bien que, en cumplimiento del fideicomiso, llegue a formar parte del mismo. b) Que el fiduciario aplique los bienes del patrimonio del fideicomiso, conforme a lo que se prevea en el mismo. El contrato que se celebre deberá contemplar los términos en que se aplicarán los ingresos y el patrimonio del fideicomiso mientras se emiten los títulos bursátiles, y el mecanismo de cumplimiento del crédito a cargo del fideicomiso de garantía y pago. Asimismo, el contrato contendrá la previsión para la administración, operación y mantenimiento de los tramos carreteros cuyos ingresos se afectarán en fideicomiso. c) Que el fiduciario emita los títulos bursátiles por los montos y en los términos y condiciones que instruya el comité técnico y, una vez hecho lo anterior, lleve a cabo la colocación de los mismos entre el gran público inversionista, al tenor del contrato de fideicomiso que al efecto se celebre. d) Que el fiduciario aplique el producto de la colocación de los títulos bursátiles conforme se establezca en el contrato de fideicomiso que al efecto se celebre, previéndose que de dicho producto se destinen los recursos para el cumplimiento de los fines del fideicomiso de garantía y pago, a fin de proceder a la liquidación de éste. El producto de la primera colocación se deberá entregar al fideicomitente, deduciendo previamente y con el orden de prelación siguiente: 1. Los recursos necesarios para el pago del adeudo a cargo del fideicomiso de garantía y pago; 2. Los gastos de emisión; 3. Los recursos necesarios para la constitución de un fondo de mantenimiento mayor, en los términos del contrato de fideicomiso que se celebre; y 4. Los recursos necesarios para la constitución de un fondo de contingencia, en los términos del contrato de fideicomiso que se celebre. Si la emisión y colocación se hace por etapas, en cada una de éstas el producto se entregará al fideicomitente, deduciendo previamente y con el orden de prelación siguiente: 1. Los gastos de la emisión; 2. Los recursos necesarios para mantener el saldo del fondo de mantenimiento mayor, en los términos del contrato de fideicomiso que se celebre; y 3. Los recursos necesarios para mantener el saldo del fondo de contingencia conforme al contrato de fideicomiso que se celebre. e) Que en caso de que no se lleve a cabo la emisión y la colocación de los títulos bursátiles dentro del plazo y por el monto que se establezca en el contrato de fideicomiso, el fiduciario transmita al fideicomiso de garantía y pago los ingresos y el derecho a recibirlos del fideicomitente, provenientes de peaje en los tramos carreteros y casetas que actualmente comprende el último mencionado; asimismo que, en dicho supuesto de no emisión y colocación de los títulos bursátiles, revierta al fideicomitente el resto del patrimonio del fideicomiso autorizado mediante este decreto y, una vez hecho lo anterior, dé por extinguido el mismo. f) Que el fiduciario aplique cualesquiera cantidades líquidas del patrimonio del fideicomiso, conforme a lo que se establece en el presente decreto y a lo que se pacte en el contrato que al efecto se celebre. g) Que el fiduciario abra, mantenga y administre las cuentas que se consideren necesarias o convenientes para el adecuado control y funcionamiento del fideicomiso, en instituciones de crédito, casas de bolsa o cualquiera otra institución financiera, con las modalidades que se establezcan en el contrato. h) Que para el caso de incumplimiento del fideicomitente, el fiduciario cuente con un mandato irrevocable para contratar a nombre de aquél a un nuevo operador. i) Que el fiduciario entregue al fideicomitente, al representante común y a las agencias calificadoras, según corresponda, los informes sobre la operación y funcionamiento del fideicomiso. j) Que el fiduciario, previa instrucción del comité técnico, designe y sustituya al auditor, a las agencias calificadoras y al ingeniero independiente. k) Que el fiduciario, conforme a lo que se pacte en el contrato de fideicomiso, opere el mecanismo para la distribución de los recursos del patrimonio del fideicomiso entre los fideicomisarios y para la constitución de los fondos que sean necesarios y, una vez cubiertas las obligaciones contratadas, entregue los excedentes al fideicomitente. l) Que el fiduciario, una vez amortizados todos los títulos bursátiles y cubiertos todos los adeudos que tuviere el fiduciario con cargo al fideicomiso, conforme a lo que se establezca en el contrato, revierta al fideicomitente el remanente del patrimonio del fideicomiso, siguiendo las instrucciones del propio fideicomitente y, una vez hecho lo anterior, dé por extinguido el fideicomiso. m) Que el fiduciario, previa aprobación del comité técnico, realice cualesquiera actos y celebre los contratos que se requieran para el correcto cumplimiento de los fines del fideicomiso, en el entendido de que el fiduciario no será responsable por la actuación de quienes se contraten conforme a dichos instrumentos, liberándoseles de toda y cualquier responsabilidad al respecto. n) Que el fiduciario suscriba toda clase de documentos y, en general, realice todo tipo de actos, incluyendo cualquier trámite o gestión ante autoridades e instituciones públicas o privadas, incluyendo la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Banco de México, Bolsa Mexicana de Valores, S.A. de C.V., y cualesquiera otras autoridades e instituciones, según sea necesario para proteger el patrimonio del fideicomiso y cumplir con los fines de éste. o) Que el fiduciario otorgue los poderes generales o especiales con facultades suficientes para actuar en su nombre y representación, según se requieran para la consecución de los fines del fideicomiso o para la defensa del patrimonio del mismo, conforme a las instrucciones y a favor de las personas que el comité técnico señale para tal efecto. p) Que el fiduciario pueda realizar las acciones de colocación de los títulos bursátiles mediante intermediario o intermediarios. q) Que el fiduciario realice cualesquiera actos que implícitamente sean necesarios o convenientes a fin de llevar a cabo los fines del fideicomiso. VI. El fideicomitente podrá convenir en mantener actualizadas las tarifas de cuotas de peaje que se encuentran vigentes, como mínimo al cien por ciento del incremento que haya sufrido el Índice Nacional del Precios al Consumidor publicado por el Banco de México o cualquier índice que lo sustituya. VII. Podrá convenirse que en caso de que el fideicomitente incurra en incumplimiento: a) El fiduciario pueda constituir una cuenta de reserva por insuficiencia tarifaria e incumplimiento, para hacer frente a los compromisos con los tenedores de los títulos bursátiles. b) No se calculará ni se distribuirá remanente alguno al fideicomisario en segundo lugar, a partir de que se notifique del incumplimiento al fiduciario. c) El comité técnico pueda solicitar al fiduciario que proceda a la amortización anticipada de los títulos bursátiles. d) El comité técnico pueda designar un nuevo operador de los tramos carreteros cuyo ingreso se afecta en fideicomiso, debiendo el actual dejar de operarlos a partir de la fecha en que el nuevo entre en funciones. Para este efecto, el fideicomitente podrá otorgar un mandato irrevocable al fiduciario, a fin de que en este supuesto de incumplimiento pueda, en nombre y representación de aquél, celebrar un contrato de operación con el nuevo operador, en los términos y condiciones que señale el comité técnico. Podrá asimismo convenirse que, si el incumplimiento ocurre antes de la fecha de la primera emisión, se garantice el cumplimiento de los compromisos del fideicomiso de garantía y pago referido con antelación, inclusive con la transmisión de los bienes y derechos que actualmente se encuentran afectos a éste. Lo anterior, sin perjuicio de las acciones que el fiduciario, a solicitud del representante común, pueda entablar en contra del fideicomitente. En caso de un incumplimiento en el pago puntual del monto principal o de losrendimientos de los títulos bursátiles, podrá pactarse que éstos devengarán intereses moratorios. VIII. El comité técnico del fideicomiso estará integrado por cinco miembros propietarios y sus respectivos suplentes, de los cuales tres serán nombrados por el fideicomitente y dos por el representante común. El fideicomitente y el representante común podrán remover y sustituir libremente en cualquier tiempo a los miembros que respectivamente hayan designado, mediante aviso escrito entregado al fiduciario. Los miembros del comité técnico tendrán voz y voto en las deliberaciones de dicho órgano y no podrán delegar sus funciones, y los miembros suplentes sólo podrán sustituir en sus ausencias a los miembros propietarios por quienes hayan sido designados. El desempeño del cargo de miembro del comité técnico será honorífico, por lo que dichos miembros no recibirán emolumento alguno. El comité técnico elegirá a un presidente de entre sus miembros, sin que el mismo tenga voto de calidad alguno. Asimismo, el comité técnico podrá designar a un secretario y su respectivo suplente, quienes no necesitarán ser miembros de aquél, en cuyo caso dicho secretario o suplente no tendrán voto. El contrato de fideicomiso deberá prever las funciones del secretario, las reglas de las sesiones y funcionamiento del comité, así como la forma en que se validarán los acuerdos de éste. Podrá igualmente establecerse en el contrato de fideicomiso, para el caso de incumplimiento del fideicomitente, el procedimiento mediante el cual éste deje de tener la mayoría en el comité técnico. El comité técnico podrá adoptar resoluciones sin que sea necesario que se reúnan sus miembros, siempre que éstas sean confirmadas por escrito por la totalidad de éstos. De cada sesión del comité técnico se levantará un acta que deberá ser firmada por quienes hayan fungido como presidente y secretario de dicho comité. El comité técnico notificará sus resoluciones al fiduciario mediante escrito firmado por el presidente, el secretario o cualquier delegado especial designado al efecto, acompañando copia del acta respectiva. IX. El comité técnico contará con las siguientes atribuciones: a) Instruir respecto del régimen de inversión de las cantidades líquidas que formen parte del patrimonio del fideicomiso. b) Autorizar que la actualización de las cuotas que se cobren en las casetas de peaje produzca un incremento inferior al cien por ciento del que haya sufrido el Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México o cualquier otro índice que lo sustituya. La autorización sólo podrá otorgarse por excepción y siempre y cuando no provoque distorsiones financieras ni patrimoniales que pongan en riesgo el cumplimiento de los fines del fideicomiso. c) Instruir al fiduciario sobre la designación del ingeniero independiente, del auditor y de las agencias calificadoras. d) Autorizar los presupuestos de administración, de operación y de mantenimiento, los dos últimos previa validación por un perito independiente. No obstante lo anterior, en caso de que los presupuestos sufran un incremento de más del cinco por ciento en términos reales respecto de los últimos aprobados por el comité técnico, podrá pactarse que además de la autorización de éste se requiera el voto favorable de la asamblea de tenedores de los títulos bursátiles. e) En caso de que ocurra algún incumplimiento, designar al nuevo operador e instruir al fiduciario para que celebre el contrato correspondiente. f) Resolver cualquier situación no prevista en el contrato de fideicomiso o en los títulos bursátiles. g) Designar uno o más delegados o apoderados para dar cumplimiento a sus resoluciones y para el ejercicio de las facultades que se les otorguen. h) Vigilar y procurar que el fiduciario cumpla con la obligación de proporcionar a las autoridades e instituciones la información legalmente requerida. i) Instruir al fiduciario respecto de cualesquiera cuestiones relacionadas con la administración y la protección del patrimonio del fideicomiso. j) Instruir al fiduciario para que contrate asesores que el comité técnico estime convenientes, así como designar subcomités del comité técnico, con carácter meramente de asesores. k) En general, ejercer las más amplias facultades de dueño para estudiar y resolver cualquier asunto relacionado con el fideicomiso que se considere necesario o conveniente para el mejor cumplimiento de los fines del mismo, y aquellas que requiera para el cabal cumplimiento de sus funciones, incluyendo facultades para resolver cualquier situación que no se prevea en el contrato. l) Las demás facultades derivadas de las estipulaciones del contrato de fideicomiso. X. El representante común de los tenedores de los títulos bursátiles obrará como mandatario de los mismos y, además de las que le son inherentes de conformidad con las disposiciones normativas aplicables, tendrá las siguientes atribuciones: a) Revisar en cualquier momento el estado que guarde el patrimonio del fideicomiso. b) Solicitar al fiduciario, al fideicomitente o al nuevo operador en su caso, cualquier información necesaria para cumplir con las obligaciones derivadas de su cargo, incluyendo enunciativa mas no limitativamente, revisar el estado de la cobranza de los ingresos de peaje. c) Verificar el debido cumplimiento de las obligaciones contenidas en el fideicomiso, así como las que derivan de cualesquiera convenios relacionados con el mismo. d) Calcular los intereses devengados por los títulos bursátiles en cada fecha de pago, para su revisión y correcto pago por el fiduciario. e) Designar a los miembros propietarios del comité técnico que le correspondan y a sus respectivos suplentes, en los términos del contrato. f) Proporcionar la información correspondiente a los tenedores de los títulos bursátiles. g) Las demás facultades derivadas de las estipulaciones del contrato. Para que el representante común pueda cumplir con sus facultades y obligaciones, el fideicomitente y el fiduciario le proporcionarán a aquél o a las personas que les indique, la información relativa al fideicomiso y a la emisión de los títulos bursátiles, requerida por el mismo. XI. El fideicomitente podrá convenir con el fiduciario el pago de sus honorarios y de los demás gastos. XII. Podrá convenirse en que el fiduciario no será responsable de hechos, actos u omisiones de autoridades, del fideicomitente, de los fideicomisarios o de terceros que impidan o dificulten el cumplimiento de los fines del fideicomiso. XIII. El fideicomitente y el representante común, en su caso, tendrán la obligación de avisar por escrito al fiduciario de cualquier situación que pudiera afectar al patrimonio del fideicomiso. El fiduciario tendrá la obligación de nombrar a la persona que le instruya el fideicomitente o el comité técnico para que se encargue de ejercer los derechos derivados del mismo, o que proceda a su defensa, sin que el fiduciario asuma responsabilidad alguna por la actuación de dichos apoderados ni por el pago de los honorarios o gastos que los mismos devenguen o causen. En caso de que el fideicomitente no nombre a una persona para que asuma esa responsabilidad, el representante común tendrá el derecho de hacer esa designación. XIV. El fideicomitente estará obligado a indemnizar y sacar en paz y a salvo al fiduciario, sus delegados fiduciarios, empleados, apoderados y demás personal, en caso de que se presente reclamación, procedimiento, juicio, demanda, responsabilidad, pérdida, daños, sanciones, acciones o sentencias que fueren presentadas, entabladas, dictadas o impuestas por cualquier persona o autoridad competente en contra del fiduciario, sus consejeros, funcionarios, empleados apoderados y demás personal, en relación con la validez y legalidad del fideicomiso, los títulos bursátiles o cualesquiera actos realizados por el fiduciario conforme al propio fideicomiso y siguiendo las instrucciones del fideicomitente, de los fideicomisarios en primer lugar o de los apoderados de éstos, salvo que se trate de actos realizados con negligencia, dolo o mala fe. XV. El fideicomiso tendrá la duración necesaria para el cumplimiento de su fines y se extinguirá por cualquiera de las causas establecidas en el artículo 392 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, que sean compatibles con la naturaleza del contrato que se celebre, a excepción de la fracción VI de dicho numeral. Artículo tercero. Se autoriza a la Secretaría de Finanzas y Administración para que convenga con la fiduciaria todas las circunstancias y condiciones necesarias que deban contenerse para la celebración del contrato del fideicomiso, las que resulten apropiadas para un mejor aprovechamiento del mismo, así como aquellas que resulten convenientes para llevar a cabo la emisión de los títulos bursátiles y atraer el interés de los adquirentes de los títulos. En todo caso podrán pactarse modalidades a los lineamientos decretados en el artículo anterior, siempre que las mismas no contravengan el sentido o contexto original de dichos lineamientos. Artículo cuarto. Mientras se encuentre en vigor el fideicomiso autorizado por este decreto, el H. Congreso del Estado incluirá en la Ley de Ingresos de cada ejercicio fiscal, el monto de los ingresos a percibir por concepto de cuotas de peaje que se afectan a aquél, y en el presupuesto de egresos, la partida correspondiente por un monto igual para ser enterado al propio fideicomiso, sin perjuicio de que la afectación comprende el total de los ingresos que se perciban, por lo que en caso de exceder lo presupuestado como ingreso y egreso, se entiendan ampliadas las partidas correspondientes por dicho excedente. Artículo quinto. A partir de la constitución y durante la vigencia del fideicomiso cuya celebración se autoriza, las cuotas de peaje a que el mismo se refiere deberán actualizarse por el Ejecutivo en los términos previstos por este decreto, y los ingresos provenientes de su cobro destinarse al fin que el propio decreto establece, para asegurar el debido cumplimiento de las obligaciones contraídas por la emisión de los títulos bursátiles. Artículo sexto. Los recursos netos que obtenga el Estado por la emisión y colocación de los títulos bursátiles, así como los remanentes que el fideicomiso le entregue durante el periodo de amortización de los mismos, se destinarán a un Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, sin que en ningún caso puedan destinarse a gasto corriente. Durante los años 2002, 2003 y 2004, el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, utilizando las estructuras financieras a que se refiere el artículo séptimo de este decreto, contribuirá a dar suficiencia presupuestaria a las acciones que se vayan realizando conforme a las prioridades del programa de inversión, el cual incluirá: I. En materia de comunicaciones y transportes: Construcción de carreteras: a) Acortamiento C.-Ojinaga, del Km. 84.7 C.-Ojinaga al Km. 201.1 Camargo-Ojinaga (obra en proceso). b) R.C.-Matachi y acceso G. y G.. c) C.J.-JuanM.O.. d) Janos-El B.. e) Buenaventura-Las Cruces. f) La Junta-Guerrero. Modernización de carreteras: a) Casas Grandes-Col. J.. b) Nuevo Casas Grandes-Casas Grandes. c) Cuauhtémoc-Anáhuac. Conservación de carreteras estatales no comprendidas en el fideicomiso. Construcción de aeropistas: a) A. El Manzano, en Creel. b) A. en Ojinaga. II. En materia de desarrollo rural: a) P.S.J., en Bocoyna. b) Presa Norogachi, en Guachochi. c) P.R., en Guamochi. d) Presa El P., en Moris. e) Rehabilitación de P.S.P., en Coyame. f) Parques agroindustriales. g) Programa de apoyo agropecuario, adquisición de maquinaria agrícola. h) Fonden agropecuario. i) Subestación eléctrica en Guachochi. j) Subestación eléctrica en Basaseachi. III. En materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento: a) Rehabilitación de red de agua potable, zona centro de Cd. J.. b) Reposición de tramos de colectores en Cd. J.. c) Re-uso de agua tratada, en C. y en Cd. J.. d) Saneamiento Río Chuvíscar, en C.. e) Fonden, agua potable. f) Construcción de lagunas de oxidación en Municipios. g) Construcción de rellenos sanitarios en Municipios. IV. En materia de urbanización: a) Programa de convivencia urbano ferroviaria en Cd. J.. b) Programa de regeneración urbana, centro de la ciudad de C.. c) V., C. y Cd. J.. d) Modernización y construcción de accesos y vialidades en ciudades medias. V. En materia de vivienda: a) Adquisición de reserva territorial en Ciudad J.. b) Urbanización de lotes con servicios. VI. En materia de salud: a) rehabilitación del Hospital Salvador Zubirán en C.. b) Rehabilitación integral del Hospital General de Cd. J.. VII. En materia de cultura: a) Museo de Ciencia y Tecnología, en C.. b) Museo Palacio de A., en H. del Parral. Artículo séptimo. Para la ejecución de los programas y acciones con recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, podrán utilizarse estructuras financieras que incluyan aportaciones federales, de inversión normal estatal, municipales o privadas. Artículo octavo. Los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura que provengan de los remanentes que el fideicomiso entregue al Estado a partir del primero de enero de 2005 y hasta el vencimiento del periodo de amortización de los títulos bursátiles, se destinarán a la ejecución de los programas de inversión que autorice el H. Congreso del Estado a iniciativa del Ejecutivo. Artículo noveno. De los recursos que obtenga el Estado como pago de los derechos que adquirió de los bancos acreedores mediante la subrogación en el crédito a cargo del fideicomiso de garantía y pago, $500'000,000.00 (quinientos millones de pesos 00/100 M.N.) darán suficiencia al presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002, para cubrir la disminución de los ingresos en materia de participaciones y aportaciones federales, la aportación que corresponde al Estado en el fondo de desastres naturales, así como el gasto que está soportado con los ingresos provenientes de las carreteras estatales de cuota, los cuales se afectarán en el nuevo fideicomiso. El resto de dichos recursos se destinará al Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. Artículo décimo. El Ejecutivo deberá informar al H. Congreso del Estado, en apartado específico de las cuentas públicas correspondientes, los programas y acciones a los que se asignaron los recursos del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura. Artículo décimo primero. El Ejecutivo del Estado deberá acompañar los estados financieros del fideicomiso a la cuenta pública anual. Transitorios: Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Segundo. El Ejecutivo deberá informar al H. Congreso del Estado, dentro de los treinta días siguientes a cada colocación de títulos bursátiles, el monto de la emisión y el monto neto obtenido por el Estado. Tercero. Se amplían la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2002, hasta por el equivalente al monto que se ejerza del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura durante el presente año, facultándose el Ejecutivo para efectuar las ampliaciones y adecuaciones en los programas sectoriales a que corresponda el ejercicio del gasto. Cuarto. Se derogan las disposiciones legislativas y administrativas en lo que se opongan al presente decreto. Quinto. Sin perjuicio de los mecanismos, que en materia de revisión y fiscalización en ejercicio de los recursos públicos establece la legislación vigente en el Estado, la Secretaría de Finanzas y Administración y la Secretaría de Planeación y Evaluación deberán rendir en forma trimestral al H. Congreso del Estado, un informe del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura, en el que se contengan los programas realizados, su avance y montos ejercidos en ellos. Dado en el salón de sesiones del Poder Legislativo, en la Ciudad de C., Chih., a los ocho días del mes de noviembre del año dos mil dos."
Del texto antes transcrito, concretamente de su artículo tercero transitorio, se advierte que el Decreto Número 446/2002 emitido por la Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de C. es un acto de aplicación y de ampliación de las disposiciones relativas a la Ley Ingresos y del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil dos del Estado de C., a fin de darles operatividad, en cuanto contempla y autoriza la creación de un fideicomiso con el que se busca afectar, a su vez, a otro fideicomiso, concretamente las cantidades relativas al cobro de cuotas de las carreteras ahí mencionadas, con el objeto de contratar la constitución de un fideicomiso para emitir certificados bursátiles que sean pagados con los ingresos fideicomitidos, a fin de obtener los recursos necesarios para realizar las actividades económicas, las obras y los servicios públicos previstos en el artículo sexto del decreto.
Asimismo, la lectura del decreto revela que, a través del mismo, se pretende regular una situación concreta, particular y temporal en relación con la manera de obtener recursos para la atención de algunas necesidades materiales específicas, como la construcción, modernización y conservación de carreteras y de aeropistas estatales; agua potable; alcantarillado; saneamiento; urbanización; vivienda; salud y cultura, estableciendo, además, un término de diez años o el tiempo en que los títulos bursátiles hayan sido liquidados, para la afectación del fideicomiso (artículo segundo, fracción I, último párrafo), circunstancias que evidencian que el decreto en examen no constituye una norma general, pues es claro que, una vez cumplida su finalidad concreta, habrá de desaparecer; luego, no es posible predicar de él que pueda ser aplicado cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona, ya que, se insiste, el decreto en cuestión crea medidas económicas especiales para cubrir unas necesidades singulares, específicas y transitorias en un lugar determinado, por lo que no posee las características de generalidad, abstracción e impersonalidad que la ley tiene.
Las anteriores afirmaciones encuentran apoyo en la tesis de jurisprudencia número 23/99 del Pleno de esta Suprema Corte, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 256, de rubro y texto siguientes:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, laparticularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general."
Es importante señalar que, aunque en el artículo tercero transitorio del referido decreto se apunta que, en virtud del mismo se amplían la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos del Estado para el ejercicio fiscal de dos mil dos; sin embargo, esa anotación no supone necesariamente el establecimiento de una norma general, sino únicamente se señala una manera de dar operatividad y ejecución a las normas contenidas en la mencionada Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos respectivo, así como la necesidad obvia de que, en ejercicios fiscales posteriores, concretamente los relativos a los años dos mil tres y dos mil cuatro, se incluyan los recursos que se obtengan, a fin de continuar y culminar el programa de inversión a que el decreto se refiere; luego, no es factible pensar que a través del referido decreto se esté modificando o reformando la Ley de Ingresos o el presupuesto de egresos ni mucho menos que se esté legislando en alguna materia concreta. Además, su relación directa con la Ley de Ingresos no es bastante para otorgar al decreto ese mismo rango legislativo, dado que fue creado, se insiste, para ser observado únicamente para la aplicación a los casos específicos a que está destinado, es decir, para afrontar situaciones jurídicas particulares y concretas.
En este orden de ideas, debe concluirse que, en realidad, el decreto examinado, si bien es un acto formalmente legislativo, empero por la naturaleza de su contenido y de sus fines jurídicos, constituye un acto materialmente administrativo, elaborado con la finalidad de lograr la eficacia de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos aprobados anteriormente; luego, su contenido no entraña una norma de carácter general que pueda ser impugnada a través de este medio de control constitucional.
En este orden de ideas, como el Decreto Número 446/2002 emitido por la Sexagésima Legislatura del Estado de C. para el ejercicio fiscal de dos mil dos es un acto materialmente administrativo y no una norma de carácter general, y toda vez que las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, entonces, en el caso concreto la acción de inconstitucionalidad es improcedente.
Por tanto, en el caso se actualiza plenamente la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, en relación con los artículos 105, fracción II, constitucional y 1o. de la ley reglamentaria en cita y, en consecuencia, lo que procede es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria.
Tiene aplicación al caso la tesis de jurisprudencia número 22/99 del Pleno de este Alto tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 257, del tenor literal siguiente:
ÚNICO.-Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad 1/2003, promovida por once diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de C., en contra del Decreto Número 446/2002.
Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.D.R., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.. Ausente el Ministro G.D.G.P., previo aviso dado a la presidencia. Fue ponente el M.S.S.A.A..