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Timestamp: 2019-01-19 22:25:36+00:00
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Chômage : nature du contrat d’activation - Terralaboris asbl
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Cour de cassation (3e ch.), 11 décembre 2017, n° S.16.0012.F
La Cour de cassation décide que les dispositions du Code civil relatives aux contrats ne s’appliquent pas au contrat d’activation souscrit dans le cadre du suivi du comportement de recherche active d’emploi et dégage les règles relatives à la saisine des juridictions du travail saisies d’un recours du chômeur contre une décision d’exclusion.
Mr J-C. W. a été admis le 1er mars 2010 au bénéfice des allocations de chômage au taux chef de famille.
Le premier entretien d’évaluation de sa recherche active s’est déroulé le 2 mai 2012. Mr J-C. W., qui dispose d’une formation de travailleur manuel, a fait part au facilitateur de ses problèmes de santé, notamment pulmonaires, objectivés médicalement et l’empêchant d’effectuer des travaux lourds. Il a signé un premier contrat d’activation de sa recherche d’emploi comportant cinq engagements dont celui de suivre les offres d’emploi et de répondre à au moins une offre par mois (engagement n° 3) et celui de présenter spontanément sa candidature auprès d’au moins trois entreprises par mois (engagement n° 4), et ce jusqu’au prochain entretien.
Le 22 janvier 2013, lors du deuxième entretien, il fut constaté qu’il n’avait pas respecté les deux engagements précités. Mr J-C. W. a signé un deuxième contrat d’activation aux exigences renforcées comportant six engagements dont celui de suivre les offres d’emploi et de répondre à au moins deux offres par mois (engagement n° 4) et celui de présenter spontanément sa candidature auprès d’au moins cinq entreprises par mois (engagement n° 5). Il a en outre, par une décision du 31 janvier 2013, été sanctionné d’une réduction de ses allocations pendant quatre mois.
Le 16 juillet 2013, lors du troisième entretien, il fut constaté que Mr J-C. W. n’avait pas respecté l’engagement n° 4 et n’avait respecté que partiellement l’engagement n° 5. Le 22 juillet 2013, l’ONEm a pris la décision de réduire le montant de ses allocations pendant six mois en ensuite de l’exclure du bénéfice des allocations.
Le chômeur a introduit contre cette décision un recours recevable.
En cours de procédure, il a été examiné par un médecin agréé par l’ONEm, qui a conclu qu’il présentait une inaptitude permanente au travail de 40% depuis le 1er juillet 2012.
Le tribunal du travail a, par jugement du 13 mai 2014, confirmé la décision litigieuse, Mr J-C. W. ne démontrant pas l’existence d’un cas de force majeure qui aurait rendu impossible le respect des deux engagements précités. Le chômeur a interjeté appel de ce jugement.
Par un premier arrêt du 11 mars 2015, la Cour du travail de Liège, division de Neufchâteau :
décide que la première décision de l’ONEm, du 31 janvier 2013, est devenue définitive en sorte que le second contrat d’activation a été valablement conclu et que la saisine de la cour est limitée à la seconde mesure d’exclusion ;
ordonne la réouverture des débats notamment sur la marge d’appréciation dont dispose, ou non, selon les instructions de l’ONEm, le facilitateur quant à l’adaptation des exigences des engagements imposés à l’intéressé ou d’une certaine latitude dans l’évaluation de leur exécution compte tenu de son état de santé.
L’arrêt du 9 décembre 2015 soumis à la censure de la Cour de cassation rétablit Mr J-C. W. dans ses droits avec effet au 29 juillet 2013.
La cour du travail retient que la procédure d’évaluation des efforts de recherche d’emploi repose sur des bases contractuelles dès lors qu’elle se concrétise par des contrats écrits successifs consignant les engagements souscrits par le chômeur au terme des entretiens destinés à faire le bilan, soit des efforts de recherche d’emploi qu’il a consentis avant d’être soumis au système d’activation, soit dans le cadre de ceux qui sont consignés dans le premier contrat conclu avec lui. La cour précise que ce fondement contractuel a été consacré par un arrêt de la Cour de cassation du 9 juin 2008.
Il convient donc de vérifier si l’appréciation par l’ONEm de l’exécution des obligations souscrites par le chômeur, qui sont des obligations de moyen, est conforme au principe d’exécution de bonne foi des conventions que consacrent les articles 1134 et 1135 du Code civil. Le vade-mecum destiné aux facilitateurs confirme que, dans son évaluation des efforts fournis par le chômeur, le facilitateur doit tenir compte de différents critères dont son âge, son niveau de formation, ses aptitudes, sa situation sociale et familiale, ses possibilités de déplacement et d’éventuels problèmes de mobilité ainsi que des éventuels éléments de discrimination.
La cour du travail examine au regard de ces critères la situation de Mr J-C. W. au moment de l’évaluation des engagements souscrits dans le cadre su second contrat d’activation : une formation de base des plus réduites cantonnant l’intéressé dans un métier manuel de basse qualification, des possibilités de déplacement en dehors de sa région limitées et des aptitudes au travail limitées par un état de santé problématique reconnu par le médecin agréé par l’ONEm.
Sur cet état de santé, la cour rappelle que l’arrêté royal du 23 juillet 2012 (en vigueur au 1er janvier 2012) a abrogé l’article 59bis, 5°, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 qui dispensait de la procédure d’activation les chômeurs justifiant d’une I.P.P. d’au moins 33%. Sans entrer dans le débat sur l’éventuel caractère discriminatoire de cette abrogation, la cour du travail prend cet état en considération dans le cadre de son appréciation de la décision individuelle du directeur.
Elle retient qu’il ne ressort pas de la décision prise que l’aptitude physique au travail sensiblement réduite du chômeur aurait été prise en considération par le directeur dans l’appréciation du respect de ses engagements. Cette absence de prise en considération est constitutive d’une discrimination en ce qu’elle a pour effet d’évaluer avec la même rigueur les efforts d’activation consentis par Mr J-C. W. et ceux qu’il aurait été à même d’entreprendre s’il n’avait pas été atteint de ces problèmes de santé. Ce traitement discriminatoire est sans rapport raisonnable de proportionnalité avec l’objectif de la mesure consistant à inciter un chômeur à démontrer activement sa disponibilité sur le marché de l’emploi.
La cour du travail procède donc à sa propre appréciation des efforts du chômeur dans le cadre du second contrat. Elle constate qu’en dépit de ses problèmes de santé Mr J-C. W. a accentué sensiblement ses efforts de recherche d’emploi. Ainsi, alors qu’il devait établir cinq offres spontanées par mois, il réalise ce score durant les mois de mars, mai et juin 2013, une seule manquant en avril et deux en juillet 2013. Elle rétablit en conséquence le chômeur dans ses droits aux allocations de chômage avec effet au 29 juillet 2013.
Le moyen unique de cassation commence par rappeler que, pour bénéficier des allocations, le chômeur complet doit être disponible pour le marché de l’emploi (article 56, § 1er, de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, ci-après « A.R. ») et rechercher activement un emploi (article 58, §1er, A.R. et 59bis pour les chômeurs visés). Il synthétise la procédure de suivi du comportement de recherche active d’emploi par le directeur (articles 59ter à 59decies, A.R. et l’annexe à l’A.M. du 5 juillet 2004 donnant une liste d’actions obligatoires et facultatives tels qu’ils sont applicables en l’espèce, soit avant l’arrêté royal du 26 juin 2014 en vigueur au 1er juillet 2014).
Le moyen se divise ensuite en quatre branches.
La première branche invoque la violation des articles 1137 et 1147 du Code civil ainsi que des articles 59quater, quinquies et sexies de l’A.R. et 3 de l’A.M. et son annexe.
L’ONEm soutient à titre principal que les obligations imposées au chômeur, telles celles de répondre à des offres d’emploi et de présenter spontanément des candidatures, dès lors qu’elles sont choisies par le directeur en tenant compte de la situation spécifique du chômeur et des critères de l’emploi convenable existants dans la liste figurant en annexe à l’A.M. constituent des obligations de résultat dans la mesure où l’objectif visé ne présente aucun aléa. Le débiteur ne peut donc s’en libérer qu’en établissant un cas de force majeure.
L’ONEm ajoute qu’à supposer même que les obligations souscrites par le chômeur soient des obligations de moyen, encore convenait-il d’apprécier leur exécution in abstracto au regard du critère du débiteur normalement diligent placé dans les mêmes circonstances et non in concreto au regard des spécificités de Mr J-C. W. auquel ces obligations ont d’ailleurs été adaptées.
La deuxième branche invoque la violation des articles 1134 et 1135 du Code civil et du principe général relatif à l’abus de droit ainsi que des articles 59quater, quinquies et sexies de l’A.R. : les conventions légalement formées doivent être exécutées. Le principe de l’exécution de bonne foi des conventions n’interdit au créancier de poursuivre cette exécution que s’il abuse de son droit, ce que l’arrêt attaqué ne constate pas, ou en cas de force majeure que cet arrêt exclut.
La troisième branche se fonde sur ce que, en vertu de l’article 59quinquies, § 5, A.R., les actions sont choisies par le directeur en tenant compte de la situation spécifique du chômeur et donc notamment de son état de santé et qu’à tout le moins elles sont censées l’être. Mr J-C. W. n’ayant pas introduit de recours contre les actions choisies, il ne pouvait donc plus soutenir que celles-ci ne seraient pas adaptées ou qu’il ne serait pas capable de les exécuter.
La quatrième branche invoque la violation des règles relatives à la charge de la preuve (articles 1315 du Code civil, 870 du Code judiciaire et 59quater, § 3, alinéa 1er, 2°, A.R.), le chômeur ne pouvant se contenter d’alléguer que le directeur n’a pas tenu compte de l’élément de discrimination qu’est sa capacité physique.
Réponse aux deux premières branches du moyen réunies par la Cour
Après avoir rappelé le contenu des articles 56, § 1er, alinéa 1er, 59bis, § 1er, alinéa 1er et des articles 59quater, § 5, 59quinquies, § 5, et 59sexies, §§ 5 et 6, A.R., dans la version applicable au litige, la Cour souligne que :
« La procédure administrative de suivi du comportement de recherche active d’emploi a pour but, à la fois, de préciser en concertation avec le chômeur les actions concrètes que ce dernier doit mener pour satisfaire à son obligation de rechercher activement un emploi, compte tenu de sa situation spécifique ainsi que des critères de l’emploi convenable, et de vérifier s’il satisfait à cette obligation.
La convocation du chômeur à l’entretien d’évaluation, l’évaluation, l’invitation du chômeur à souscrire un contrat d’activation, le choix en concertation avec le chômeur des actions concrètes reprises dans ce contrat et l’exclusion du chômeur du bénéfice des allocations constituent des actes administratifs unilatéraux du directeur qui procèdent de l’exercice de la puissance publique.
Le contrat d’activation ne constitue pas un contrat soumis aux dispositions du Code civil mais l’acte constatant la formalité de la concertation suivie avec le chômeur pour préciser les conditions auxquelles il satisfera à son obligation de rechercher activement un emploi. »
Or, en ces deux branches le moyen repose tout entier sur le soutènement que ce contrat est soumis aux dispositions du Code civil visées au moyen en sorte qu’il manque en droit.
La Cour rappelle le contenu des articles 59ter, 59quater, 59quinquies et 59sexies dans la version applicable au litige.
Elle précise ensuite que lorsque, sur la base de cette dernière disposition, le directeur exclut un chômeur du bénéfice des allocations de chômage, le tribunal du travail saisi de la contestation du chômeur exerce un contrôle de pleine juridiction sur cette décision. « Dans le respect des droits de la défense et du cadre de l’instance tel que les parties l’ont déterminé, tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation du directeur est soumis au contrôle du tribunal du travail. Il lui appartient de contrôler la conformité de cette décision aux lois et règlements en matière de chômage et de statuer sur les droits du chômeur aux allocations, en vérifiant que le chômeur satisfait aux conditions de ce droit. »
« La circonstance que le chômeur n’a pas exercé de recours devant le tribunal du travail contre les convocations, évaluations, invitations à souscrire les contrats écrits ou choix des actions concrètes reprises dans ces contrats n’affecte pas le pouvoir du tribunal du travail de contrôler la légalité de la décision de l’Office national de l’emploi excluant du droit aux allocations le chômeur qui ne satisfait pas à l’obligation de rechercher activement un emploi, et de statuer sur le droit du chômeur aux allocations en vérifiant s’il satisfait à cette condition, partant, que les actions concrètes qui la précisent ont été déterminées conformément aux articles 59bis à 59quinquies précités ».
Fondé sur un soutènement juridique différent, le moyen, en cette branche, manque donc en droit.
Réponse à la quatrième branche
La Cour précise qu’en vertu de l’article 59sexies, § 3, A.R., le directeur doit tenir compte des aptitudes du chômeur et d’éventuels éléments de discrimination et se réfère à ce qu’elle a exposé en réponse à la troisième branche quant au contrôle du tribunal du travail. Elle expose ensuite les motifs de l’arrêt attaqué dont il ressort « que la cour du travail a apprécié si le chômeur s’était conformé à l’engagement souscrit dans le second contrat d’activation et qu’elle a considéré que, compte tenu de la réduction dûment prouvée de ses aptitudes, il s’y était conformé ».
Elle conclut que le moyen, en cette branche, ne peut être accueilli.
Cet arrêt est précédé de conclusions très intéressantes de M. l’Avocat général Genicot (sur Juridat avec l’arrêt).
L’application à la procédure de suivi du comportement actif de recherche d’emploi du chômeur était l’une des pistes utilisées par une partie des juges du fond pour se réapproprier un certain pouvoir de contrôle sur le choix des actions figurant dans le contrat après l’arrêt de la Cour de cassation du 9 juin 2008 (J.T.T., 2008, p. 446 et Chr.D.S., 2009, p. 141) auquel se réfère l’arrêt attaqué. Celui-ci décide que, saisi du recours du chômeur contre la décision négative du directeur sur l’évaluation des efforts fournis conformément à l’engagement souscrit, le juge ne peut apprécier le caractère adéquat ou adapté des conditions imposées par le contrat, à peine d’excéder les limites du contrôle qu’il incombait à la cour du travail d’exercer sur le respect par le chômeur des termes du contrat.
Les conclusions du Ministère public contiennent de nombreuses références sur le malaise que cet arrêt a suscité dans la doctrine et la jurisprudence ainsi que sur le questionnement de la doctrine quant au caractère contractuel du contrat d’activation dont la signature conditionne le droit aux allocations de chômage. Elles se réfèrent également au contrat individualisé d’intégration sociale qui a fait l’objet d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 14 janvier 2004 (n° 5/2004).
Cet arrêt du 9 juin 2008 se réfère uniquement aux dispositions de l’A.R. du 25 novembre 1991 sur l’activation et ne se prononce donc pas sur la nature juridique du contrat d’activation. En réponse aux deux premières branches du moyen réunies, la Cour tranche clairement le débat en décidant que le contrat d’activation n’est pas régi par le Code civil.
C’est donc à tort que l’arrêt attaqué s’est référé aux dispositions dudit code mais sa démarche d’ensemble est quand même validée et la réponse de la Cour aux troisième et quatrième branches ainsi que les conclusions de l’avocat général nous expliquent pourquoi.
Dans sa réponse à la troisième branche, la Cour adopte de la saisine des juridictions du travail une interprétation qui correspond aux exigences du contrôle de pleine juridiction qu’elles doivent exercer : tout ce qui relève du pouvoir d’appréciation du directeur est soumis à ce contrôle, y compris les actes antérieurs à la sanction prononcée : convocation, évaluation des efforts fournis, invitation à souscrire le contrat et choix des actions concrètes.
La circonstance que le chômeur n’ait pas introduit de recours contre ces actes est sans incidence sur ce pouvoir des juridictions du travail. Les conclusions du ministère public exposent à cet égard que les décisions prises lors de chacune des étapes antérieures font partie d’un processus qui s’inscrit « dans le cadre d’une obligation globale d’une disponibilité sur le marché et d’une recherche active d’emploi dont l’affinement par des modalités de mises en œuvre spécifiques ne peut (…) dispenser le juge de contrôler par une appréciation propre l’adéquation et donc la régularité entre la portée de l’obligation de rechercher activement un emploi et les contingences concrètes du chômeur ».
En réponse à la quatrième branche, la Cour synthétise la démarche de la cour du travail qui a constaté l’état de santé problématique de Mr J-C. W., a décidé – sans être critiquée – que la réduction des aptitudes du chômeur devait être prise en considération pour apprécier si celui-ci avait respecté les engagements souscrits et a considéré que, compte tenu de cette réduction dûment prouvée, il s’y était conformé.
La réglementation sur le suivi du comportement actif a connu de nombreuses modifications depuis la version applicable au litige.
L’arrêté royal du 20 juillet 2012 a instauré des dispositions spécifiques de suivi pour les bénéficiaires des allocations d’insertion (ce qui n’était pas le cas de Mr J-C. W.) qui ne prévoient plus la conclusion d’un contrat. L’évaluation des efforts se fait sur la base des éléments fournis par le chômeur et des informations provenant du service régional de l’emploi et de la formation professionnelle compétent.
L’arrêté royal du 26 juin 2014 a modifié les dispositions applicables aux bénéficiaires d’allocations de chômage et la figure du contrat a disparu pour cette catégorie de chômeurs également. Il a aussi modifié les règles applicables au bénéfice des allocations d’intégration. Le contrôle s’articule autour du plan d’action individuel devant être proposé par le service régional de l’emploi compétent à chaque chômeur mais aussi des démarches effectuées par le chômeur de manière autonome, ce qui, selon les conclusions du ministère public, semble démontrer une intention de ne pas limiter les critères d’évaluation au seul formalisme du plan d’action individuel.
Un arrêté royal du 14 décembre 2015 fixe un cadre normatif pour le contrôle de la disponibilité active par l’organisme régional devenu compétent pour l’exercer et à partir du moment où il l’exercera effectivement, ce qui est actuellement le cas dans l’ensemble du pays. On se bornera à préciser que les critères d’évaluation permettent également aux juges de ne pas se limiter à un contrôle formel.
Si la question de l’application au contrat d’activation des règles du Code civil ne se pose donc plus que pour une partie des litiges pendants, les enseignements de l’arrêt commenté restent d’actualité pour ce qui concerne les pouvoirs et devoirs des juridictions du travail. Ainsi, les juridictions du travail vérifieront si le plan individualisé proposé au chômeur dans le cadre d’une obligation de disponibilité adaptée ou de l’obligation de disponibilité active classique a effectivement été établi « sur mesure » pour le chômeur concerné en tenant compte de toutes ses caractéristiques.
Enfin, un arrêt de la Cour de cassation du même jour (n° S.16.0093.F), qui casse un arrêt de la cour du travail de Bruxelles du 20 octobre 2016, mérite un bref commentaire sur cette question, toujours complexe, de la saisine des juridictions du travail. Il concerne également la matière du suivi du comportement actif et plus particulièrement la procédure applicable aux bénéficiaires d’allocations de chômage avant l’entrée en vigueur de l’arrêté royal du 26 juin 2014.
En application de l’article 59sexies de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, une chômeuse chef de ménage avait été sanctionnée d’une réduction de ses allocations pendant six mois puis d’une exclusion de celles-ci pour ne pas s’être présentée à l’entretien destiné à vérifier le respect des engagements souscrits dans le deuxième contrat d’activation. La cour du travail avait, comme le premier juge, décidé que cette décision était illégale, l’ONEm ne prouvant pas avoir expédié la convocation pour cet entretien. L’ONEm avait invité la cour, à titre subsidiaire, à se substituer à l’autorité administrative et à vérifier si la chômeuse avait respecté les engagements prévus dans le second contrat. La cour du travail avait constaté que l’irrégularité de la procédure administrative avait eu comme conséquence que la chômeuse n’avait pu produire ni pièce, ni argument en sa faveur. Elle a décidé qu’elle ne pouvait pas procéder à vérification du respect du contrat en se basant uniquement sur les pièces du dossier administratif constitué préalablement à la convocation inexistante et a condamné l’ONEm à assurer le paiement des allocations dont la chômeuse avait été privée suite à la décision annulée du directeur.
L’arrêt est cassé. Pour bénéficier des allocations, le chômeur doit rechercher activement un emploi, conformément à l’engagement souscrit dans le contrat écrit visé à l’article 59quinquies, § 5, A.R. Avant de prononcer une condamnation, la cour du travail devait vérifier le respect de cette condition d’octroi sur la base de l’ensemble des moyens et des pièces produites, le cas échéant à sa demande. Cet arrêt est rendu sur des conclusions conformes du Ministère public, également publiées sur Juridat, qui contiennent des références utiles sur la saisine des juridictions du travail dans les matières de sécurité sociale.
Pour d’autres références sur la question du contrat d’activation, voir B. GRAULICH : « Plan d’activation des chômeurs » in La réglementation du chômage : vingt ans d’application de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, E.P.D.S., Kluwer, 2011/5 et E. DERMINE, « L’emploi convenable, une notion à réinvestir », dans le même ouvrage.