Source: http://capc.md/en/expertise/avize/nr-618.html
Timestamp: 2020-07-08 09:45:05+00:00
Document Index: 16948285

Matched Legal Cases: ['Articolul 30', 'articolul 41', 'articolul 41', 'Articolul 41', 'articolul 42', 'Articolul 42', 'Articolul 42', 'Articolul 54', 'Articolul 54']

Raport de expertiză nr.651
la proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.407-XVI din 21.12.2006 cu privire la asigurări (art.30, 31, 41'1, ș.a.)
(înregistrat în Parlament cu numărul 280 din 15 Iulie 2015)
În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea și completarea Legii nr.407-XVI din 21.12.2006 cu privire la asigurări (art.30, 31, 41'1, ș.a.).
3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei de fundamentare, proiectul legii conţine modificări şi completări la Legea cu privire la asigurări, şi are drept scop consolidarea stabilităţii financiare a asigurătorilor, reglementarea transparentă şi completă a procedurii de aplicare de către Comisia Naţională a Pieţei Financiare a măsurilor de redresare a situaţiei financiare a asigurătorilor, remediere financiară a acestora, stabilirea unor sancţiuni noi pentru încălcările şi neajunsurile constatate, precum şi întărirea capacităţilor de supraveghere a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare.
Modificările şi completările propuse derivă şi din necesitatea ajustării şi ralierii procesului de supraveghere a asiguratorilor (reasiguratorilor) din Republica Moldova la reglementările stabilite în Directivele Uniunii Europene.
Nota informativă descrie succint prevederile proiectului, redînd în acest sens principalele prevederi ale proiectului şi elementele de novaţie legislativă şi necesitarea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare.
Totuși, în opinia noastră, argumentarea proiectului este insuficientă în partea ce ţine de condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, locul actului în sistemul legislaţiei, efectul social şi economic al realizării lui, nivelul compatibilităţii proiectului cu reglementările corespondente ale instrumentelor de bază europene în domeniu, lipsește fundamentarea economico-financiară şi actul de analiză a impactului de reglementare.
Nota informativă conţine referinţe la legislaţia comunitară relevantă și anume la necesitatea transpunerii art.36 din Directiva 2009/138/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 25 noiembrie 2009 privind accesul la activitatea şi desfăşurarea activităţii de asigurare şi reasigurare (Solvabilitate II), publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 335/1 din 17 decembrie 2009, potrivit căruia „autorităţile de supraveghere au competenţele necesare pentru a impune întreprinderii de asigurare şi de reasigurare să remedieze punctele slabe sau deficienţele identificate în cursul procesului de supraveghere”. Totodată, în proiectul de lege în cauză se regăsesc transpuse şi prevederile articolelor 141 şi 142 din Directiva menţionată care prevăd necesitatea instituirii unui plan de redresare în cazul în care solvabilitatea unui asigurător (reasigurător) continuă să se deterioreze.
În acelaşi timp, sunt transpuse unele reglementări stabilite în Principiile Internaţionale de Asigurări, aprobate de către Asociaţia Internaţională a Autorităţilor de Supraveghere din domeniul Asigurărilor, prin care s-a remarcat pe plan internaţional tendinţa de intervenţie timpurie a autorităţii de supraveghere în activitatea asigurătorului.
Cu toate acestea, în contextul lit. c) a art. 20 din legea nominalizată, informația privind compatibilitatea proiectului de lege cu cadrul legal comunitar urma a fi inserată în Tabelul de concordanță, după modelul stabilit în anexa la Regulamentul privind mecanismul de armonizare a legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia comunitară, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1345 din 24 noiembrie 2006 și utilizat pentru a demonstra compatibilitatea proiectului de lege naţional cu legislaţia comunitară, care însoţeşte în mod obligatoriu proiectul actului legislativ pe întreg parcursul circulaţiei sale, pînă la adoptarea sa de către Parlament.
Constatăm, cu regret, că proiectul de lege nu a fost supus unei analize a impactului de reglementare, aşa cum prevăd şi cerinţele normelor art. 4 şi art. 13 din Legea privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător nr. 235-XVI din 20 iulie 2006, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006. În cazul iniţiativelor legislative înaintate de către deputaţi, actul de analiză a impactului de reglementare va fi întocmit de Guvern în procesul de avizare, conform unei metodologii aprobate de acesta. Pagina web a Parlamentului nu conţine o astfel de analiză.
10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general. Noile reglementări vor permite Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, în calitate de autoritate de supraveghere, să monitorizeze activitatea asigurătorilor întru prevenirea, eludarea şi redresarea factorilor ce destabilizează situaţia financiară a asigurătorilor, ceea ce va permite evitarea apariţiei unor factori negativi pe piaţa asigurărilor care ar putea afecta economia statului.
12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi ale proiectului de lege sunt concurente cu unele prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii. În acest context, multe dintre prevederile proiectului de lege sunt însă neclare și contradictorii. Normele respective vor fi analizate mai detaliat în punctul 15 al prezentului Raport de expertiză.
13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sunt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.
14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, care este autoritate publică autonomă, responsabilă faţă de Parlament, ce autorizează şi reglementează activitatea participanţilor pe piaţa financiară nebancară, precum şi supraveghează respectarea legislaţiei de către ei. Astfel, noile reglementări vor permite Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare, în calitate de autoritate de supraveghere, să monitorizeze activitatea asigurătorilor întru prevenirea, eludarea şi redresarea factorilor ce destabilizează situaţia financiară a asigurătorilor (reasiguratorilor).
Articol unic - Legea nr.407 - XVI din 21.12.2006 cu privire la asigurări (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.47-49, art.213) se modifică şi se completează după cum urmează:
Articolul 30 se completează cu alineatul (6/1) cu următorul cuprins:
„(6/1) În scopul restabilirii situaţiei financiare a asigurătorului (reasiguratorului) aflat în dificultate financiară, inclusiv cînd cu marja de solvabilitate minimă este sub nivelul stabilit în actele normative emise în conformitate cu prezenta lege, autoritatea de supraveghere va solicita asigurătorului (reasiguratorului) să prezinte pentru aprobare un plan de redresare sau, după caz, de remediere a situaţiei financiare a asigurătorului (reasiguratorului). Planul va cuprinde măsuri exacte de redresare a stabilităţii financiare a asigurătorului (reasiguratorului) şi intervalul de timp în interiorul căruia vor fi întreprinse măsuri exacte şi obţinute rezultate. Autoritatea de supraveghere poate aproba planul de redresare sau remediere în versiunea în care a fost prezentat sau poate solicita modificări pe care le consideră necesare pentru a proteja interesele consumatorilor serviciilor de asigurare. Autoritatea de supraveghere este în drept să restricţioneze înstrăinarea liberă a activelor asigurătorului (reasiguratorului) respectiv şi/sau de a lua măsuri suplimentare de protejare a intereselor consumatorilor serviciilor de asigurare pînă la redresarea stabilităţii financiare a asigurătorului (reasiguratorului).”;
Reglementarea în conţinutul normei propuse doar a ’’măsurilor de redresare” omite reglementările în vigoare care vizează procedurile de remediere şi realizare a lor.
Amendamentul propus conţine formulări ambigui care ar putea admite interpretări abuzive avînd sens neclar sau echivoc şi astfel ar putea permite interpretări abuzive. Formulările lingvistice pot fi calificate ca factori ai coruptibilităţii în măsura în care acordă posibilităţi de aplicare a normei în interpretarea preferată, în dependenţă de interesul responsabililor de implementare şi control al aplicării.
Uniformizarea propunerii legislative prin utilizarea sintagmei unice ”de redresare şi/sau de remediere, după caz”.
alineatul (4) sintagma „capitalului propriu” se substituie cu sintagma „marjei de solvabilitate disponibile” şi se completează în final cu textul „conform ultimei perioade de gestiune”;
Potrivit prevederilor legale în vigoare, instituite într-un şir de acte legislative cum ar fi: Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007, Legea privind piaţa de capital nr.171 din 11.07.2012, Legea asociaţiilor de economii şi împrumut nr.l39-XVI din 21.06.2007, etc. noţiunea utilizată este de ’’capital propriu”.
Astfel, utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen/aceluiaşi termen pentru fenomene diferite constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.
Totodată, conflictul (concurenţa) normelor de drept constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale. Conflictul normelor de drept poate apărea între actele juridice de aceeaşi forţă juridică (între două legi organice), fiind un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creează premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile.
Păstrarea noţiunii de "capital propriu".
3. După articolul 41 se completează cu articolul 41/1 cu următorul cuprins:
„Articolul 41/1. Redresarea situaţiei financiare a asigurătorului (reasigurătorului)
(7) Atribuţiile persoanelor desemnate pentru monitorizarea implementării planului de redresare se stabilesc de către autoritatea de supraveghere, şi se referă cel puţin, la:
c) urmărirea modului în care organele competente ale asigurătorului (reasiguratorului) acţionează pentru stabilirea şi aplicarea măsurilor necesare de remediere a factorilor care au condus la înrăutăţirea situaţiei financiare a asigurătorului (reasiguratorului);
5. După articolul 42 se completează cu articolele 42/1 - 42/3 cu următorul cuprins:
Articolul 42/3. Încetarea procedurii de remediere financiară.
(3) Prin decizia de închidere a procedurii de redresare financiară, autoritatea de supraveghere dispune, dacă este cazul, revocarea administratorului special desemnat în condiţiile prezentei legi şi încetarea atribuţiilor acestuia.
Amendamentele propuse presupun utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen/aceluiaşi termen pentru fenomene diferite care constă în faptul că la aplicare, terminologia utilizată neunifom poate provoca practici vicioase de interpretare a sensului normei, şi anume, tratarea ca fenomene diferite a aceluiaşi fenomen, din cauza numirii diferite a lui sau tratarea ca acelaşi fenomen a fenomenelor distincte din motivul confundării a două noţiuni diferite în textul reglementării. În rezultat, pot apărea abuzuri din partea exponenţilor sectoarelor şi public, şi privat.
În contextul modificărilor şi completărilor propuse de autor, cuvintele "redresare" şi "remediere" sunt utilizate pentru două fenomene diferite la etape diferite. Respectiv, utilizarea necorespunzătoare a acestor termeni ar putea crea situaţii de incertitudine la aplicarea actului legislativ.
Substituirea sintagmei „remediere” cu sintagma „redresare” la art. 41/1 alin.(7) lit.c) şi, respectiv, substituirea sintagmei „redresare” cu sintagma „remediere” la art. 42/3 alin.(3).
(8) Persoanele desemnate de către autoritatea de supraveghere au acces la toate informaţiile, documentele, rapoartele şi registrele asigurătorului (reasiguratorului) fiind obligaţi să păstreze secretul profesional privind operaţiunile acestuia.
(9) Organele de conducere ale asigurătorului (reasiguratorului) nu împiedică exercitarea atribuţiilor delegate către persoanele desemnate pentru monitorizarea planului de redresare financiară.”.
Noţiunea utilizată în proiectul legii nu corelează cu noţiunea prevăzută în Legea cu privire la secretul comercial nr.171-XIII din 06.07.1994 şi anume cea de "secret comercial".
A se vedea obiecţiile la pct. 2, 3 supra din prezentul raport.
Revizuirea propunerii legislative potrivit obiecţiilor.
Articolul 42/2. Administrarea specială
(10) În exercitarea atribuţiilor şi drepturilor sale, administratorul special acordă importanţă prioritară intereselor şi drepturilor asiguraţilor şi beneficiarilor contractelor de asigurare. Asigurătorul (reasiguratorul) nu poate să facă responsabil pe administratorul special sau autoritatea de supraveghere de prejudiciile cauzate în legătură cu acţiunile întreprinse în cadrul administrării speciale dacă aceste acţiuni sunt întreprinse în scop de neadmitere a riscului excesiv pentru stabilitatea financiară, de protejare a intereselor asiguraţilor şi beneficiarilor contractelor de asigurare şi altor creditori ai asigurătorului (reasiguratorului).
Amendamentul propus este în contradicţie cu art.55 alin.(8) al Legii cu privire la asigurări, care prevede că autoritatea de supraveghere şi personalul ei poartă răspundere disciplinară, administrativă, civilă şi penală pentru deciziile şi acţiunile lor care au periclitat neîntemeiat activitatea asigurătorilor sau le-au cauzat prejudicii.
Conflictul (concurenţa) normelor de drept constituie o incompatibilitate a prevederilor din proiect cu alte prevederi ale legislaţiei naţionale. Conflictul normelor de drept poate apărea între actele juridice de aceeaşi forţă juridică (între două legi organice), între acte de diferit nivel între coduri şi alte acte legislative. Conflictul este un impediment în aplicarea corectă a prevederilor legislative şi creează premise pentru aplicarea normei "convenabile" într-o situaţie concretă, pentru alegerea subiectivă şi abuzivă a normei aplicabile
Excluderea celei de-a doua propoziţii.
6. Articolul 54 se modifică şi va avea următorul cuprins:
„Articolul 54. Răspunderea şi sancţiuni
(2) Autoritatea de supraveghere, în caz de constatare a încălcării legii sau a actelor sale normative, a condiţiilor de licenţiere, a prescripţiilor emise întru conformarea activităţii, a neexecutării sancţiunilor şi măsurilor de redresare şi remediere impuse (denumite în continuare încălcări), poate aplica asigurătorului (reasiguratorului), intermediarilor în asigurări şi/sau reasigurări următoarele sancţiuni:
f) suspendarea sau retragerea parţială sau totală a licenţei.
Actualmente cadrul normativ nu prevede procedura de retragere parţială a licenţei. În aceste condiţii, nu este clară modalitatea de retragere a licenţei şi care vor fi consecinţele ulterioare asupra activităţii asigurătorului. Concomitent, norma poate fi abordată discreţionar de către autoritatea de supraveghere, iar acţiunile acesteia vor fi în contradicţie cu Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător nr.451-XV din 30.07.2001.
Excluderea sintagmei potenţial coruptibile din proiect.
- proiectul Legii urmăreşte scopul consolidării stabilităţii financiare a asigurătorilor, reglementării transparente şi complete a procedurii de aplicare de către Comisia Naţională a Pieţei Financiare a măsurilor de redresare a situaţiei financiare a asigurătorilor, remediere financiară a acestora, stabilirii unor sancţiuni noi pentru încălcările şi neajunsurile constatate, precum şi întăririi capacităţilor de supraveghere a Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare;
- necesitatea elaborării proiectului de lege derivă şi din necesitatea ajustării şi ralierii procesului de supraveghere a asiguratorilor (reasiguratorilor) din Republica Moldova la reglementările stabilite în Directivele Uniunii Europene. ;
- proiectul Legii este compatibil parțial legislației naţionale, unele dintre prevederile proiectului de lege fiind însă neclare și contradictorii, iar unele prevederi din proiect sunt concurente sau contravin altor prevederi ale legislaţiei, concurenţa normelor de drept fiind un factor al coruptibilităţii, care periclitează viitorul proces de implementare a legii;