Source: https://temi.camera.it/leg18/temi/tl18_province-1.html
Timestamp: 2020-01-18 02:18:41+00:00
Document Index: 105426620

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'sentenza ', 'art. 133', 'art. 117', 'art. 114', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 1']

tema 24 aprile 2019
Studi Camera - Istituzioni Autonomie territoriali e finanza locale Città metropolitane e province
La riforma degli enti locali effettuata con la legge 56/2014 ha ridefinito le funzioni e le modalità di elezione degli organi provinciali ed ha istituito le città metropolitane, il cui sindaco è di diritto il sindaco del comune capoluogo. Le province hanno così assunto il ruolo di enti di area vasta e i relativi organi – il presidente della provincia ed il consiglio provinciale - sono divenuti organi elettivi di secondo grado; analogo impianto è seguito per il consiglio nelle città metropolitane. L'assemblea dei sindaci, per le province, e la conferenza metropolitana, per le città metropolitane, sono composte dai sindaci dei comuni dell'ente.
La riforma ha inciso anche sul personale delle province, interessato da alcune disposizioni di riordino. Per quanto concerne gli assetti finanziari, dopo alcuni interventi che hanno ridimensionato le risorse del Fondo di riequilibrio provinciale, sono poi intervenute - stante la conferma dell'ente provincia a seguito degli esiti del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016 - diverse misure di sostegno finanziario, volte al conferimento delle risorse necessarie per l'esercizio delle funzioni fondamentali dell'ente.
Il decreto-legge 91/2018, recante proroghe di termini, ha fissato al 31 ottobre 2018 la data delle elezioni per il rinnovo del mandato dei presidenti di provincia e dei consigli provinciali per gli organi in scadenza tra la data di entrata in vigore del decreto-legge (26 luglio 2018) e il 31 ottobre 2018. Di conseguenza, la durata dei relativi mandati è prorogata alla medesima data (art. 1, comma 1).
Si stabilisce, inoltre, che le elezioni si svolgano contestualmente alle elezioni del rispettivo consiglio provinciale o presidente di provincia, qualora sia in scadenza per fine mandato entro il 31 dicembre 2018. Pertanto, se, nella medesima provincia, uno dei due organi (presidente o consiglio) è in scadenza entro il 31 ottobre 2018 e l'altro successivamente (entro il 31 dicembre), le elezioni per il rinnovo del secondo sono anticipate e avvengono contestualmente al primo. In tal caso, la conclusione del mandato del secondo organo verrebbe anticipata al 31 ottobre.
La finalità perseguita dal Governo con l' election day, come si rinviene nella relazione illustrativa al decreto-legge, è quella di semplificare e razionalizzare le procedure elettorali. Quanto alla proroga dei mandati, l'intento è quello di assicurare continuità della governance dell'ente, che verrebbe meno se non si consentisse, con disposizione legislativa, ai presidenti della provincia e ai consiglieri provinciali di proseguire nel loro mandato anche in caso di cessazione, rispettivamente, dalla carica di sindaco e di consigliere comunale (sempre nell'ambito della finestra temporale su cui interviene la disposizione).
La disposizione prevede che la richiamata proroga delle cariche avvenga "anche in deroga" a quanto previsto dall'articolo 1, commi 65 e 69, della legge 56/2014.
Il comma 65 prevede che "il presidente della provincia decade dalla carica in caso di cessazione dalla carica di sindaco"; il comma 69 dispone che "il consiglio provinciale è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia. Sono eleggibili a consigliere provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica. La cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da consigliere provinciale".
Inoltre, si dispone che, in deroga alla disciplina vigente, per la tornata elettorale del 31 ottobre 2018, siano eleggibili alla carica di presidente della provincia anche i sindaci delle province il cui mandato scada non prima di 12 mesi dalla data di svolgimento delle elezioni.
La nuova disciplina introdotta dalla legge 56/2014 relativamente al sistema elettorale delle province prevede infatti che:
l'elezione del presidente della provincia è di secondo grado, essendo eletto dai sindaci e dai consiglieri dei comuni della provincia;
hanno diritto di elettorato passivo i sindaci della provincia il cui mandato scada non prima di 18 mesi dalla data delle elezioni.
La modifica introdotta pertanto ha esteso, limitatamente alla tornata elettorale del 31 ottobre 2018, l'elettorato passivo a tutti i sindaci il cui mandato scada nel periodo compreso fra i 12 e i 18 mesi prima dello svolgimento delle elezioni.
Si ricorda che nel corso delle audizioni svolte presso la Commissione Affari costituzionali nel corso dell'esame al Senato l' Unione delle province italiane (UPI) ha chiesto di posticipare al 31 gennaio la data dell' election day (e contestualmente a prorogare la durata dei mandati degli organi in scadenza sino a quella data), al fine di ricomprendere nell'unica tornata elettorale gli ulteriori 43 consigli provinciali in scadenza entro la fine di gennaio 2019. Sulla base dei dati forniti dall'UPI si evince che in 34 province il presidente verrebbe eletto il 31 ottobre, mentre il relativo consiglio a gennaio, in coincidenza con la sua scadenza naturale.
La legge 7 aprile 2014, n. 56 (cd. ‘legge Delrio') ha dettato un'ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo l'istituzione e la disciplina delle città metropolitane e la ridefinizione del sistema delle province, oltre ad una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni. Nel fare ciò, la legge definisce "enti territoriali di area vasta" sia le città metropolitane che le province.
Le città metropolitane sostituiscono le province in dieci aree urbane, i cui territori coincidono con quelli delle preesistenti province, nelle regioni a statuto ordinario: Roma Capitale, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria.
Per quanto riguarda il riordino delle province, per esse è previsto un assetto ordinamentale analogo a quello della città metropolitana. Sono pertanto organi della provincia: il presidente della provincia (che però è organo elettivo di secondo grado), il consiglio provinciale e l'assemblea dei sindaci.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 50 del 2015, ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale promosse da alcune regioni nei confronti della riforma di cui alla legge 56/2014, relative, principalmente: alla lamentata carenza di competenza legislativa statale per quanto riguarda l'istituzione e la disciplina delle Città metropolitane; al mancato rispetto della procedura prevista dall'art. 133 Cost. ai fini del mutamento delle circoscrizioni provinciali e della perimetrazione delle Città metropolitane nell'ambito di una Regione; infine, alla scelta di un modello di governo di secondo grado, caratterizzato totalmente da organi elettivi indiretti.
In particolare, la Corte ha riconosciuto che la legge n. 56/2014 "ha inteso realizzare una significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della Repubblica, in vista di una semplificazione dell'ordinamento degli enti territoriali, senza arrivare alla soppressione di quelli previsti in Costituzione".
Al momento dell'approvazione della legge Delrio, le novità erano, infatti, introdotte nell'ambito del prefigurato disegno finale di soppressione delle Province quali enti costitutivi della Repubblica, dotati di funzioni loro proprie, con fonte legislativa di rango costituzionale. Con la mancata approvazione della riforma, all'esito del referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, resta immutata la collocazione costituzionale delle province, così come riordinate dalla legge n. 56/2014 come enti di area vasta amministrativamente definiti.
Quanto all'infondatezza delle questioni sollevate, la Corte ha riconosciuto che rientra nella competenza legislativa statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. p), anche la disciplina delle Città metropolitane, affermando che il "novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio interno, per la prima volta, l'ente territoriale Città metropolitana, ha imposto alla Repubblica il dovere della sua concreta istituzione. È proprio, infatti, tale esigenza costituzionale che fonda la competenza legislativa statale relativa alla istituzione del nuovo ente, che non potrebbe, del resto, avere modalità di disciplina e struttura diversificate da Regione a Regione, senza con ciò porsi in contrasto con il disegno costituzionale che presuppone livelli di governo che abbiano una disciplina uniforme, almeno con riferimento agli aspetti essenziali". Anche il modello di governo di secondo grado adottato dalla legge n. 56 del 2014 per le neoistituite Città metropolitane e per le province ha superato il vaglio di costituzionalità, avendo ribadito la Corte, sulla scorta di precedente giurisprudenza, la "piena compatibilità di un meccanismo elettivo di secondo grado con il principio democratico e con quello autonomistico, escludendo che il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo del territorio venga meno in caso di elezioni di secondo grado".
Per quanto riguarda le regioni a statuto speciale, i princìpi della legge valgono come princìpi di grande riforma economica e sociale, in conformità ai rispettivi statuti, nelle regioni Sardegna, Sicilia e Friuli-Venezia Giulia (art. 1, comma 5, della L. n. 56/2014), che sono tenute ad adeguare i propri ordinamenti interni (art. 1, comma 145, L. n. 56/2014).
In proposito, nella recente sentenza n. 168 del 2018, la Corte ha avuto modo di chiarire che nei principi di grande riforma economica e sociale vi rientrano le disposizioni sulla elezione indiretta degli organi territoriali, contenute nella legge n. 56 del 2014 e altre previsioni correlate. Secondo la Corte "i previsti meccanismi di elezione indiretta degli organi di vertice dei nuovi «enti di area vasta» sono, infatti, funzionali al perseguito obiettivo di semplificazione dell'ordinamento degli enti territoriali, nel quadro della ridisegnata geografia istituzionale, e contestualmente rispondono ad un fisiologico fine di risparmio dei costi connessi all'elezione diretta". Con la conseguenza che le regioni a statuto speciale, pur nel rispetto della loro autonomia, non possono derogarvi.
Con la citata sentenza n. 168 del 2018, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Siciliana n. 17 del 2017, nella parte in cui prevede: il suffragio universale e diretto per l'elezione del Presidente e del Consiglio del Libero Consorzio comunale (ente di area vasta con territorio corrispondente a quello di una ex circoscrizione provinciale), nonchè del Sindaco e del Consiglio metropolitano; un numero di componenti dei consigli degli enti territoriali citati superiore a quello previsto dalle legge n. 56; la corresponsione di un'indennità per le cariche di Presidente del Libero Consorzio comunale e di Sindaco metropolitano.
Da ultimo, l'art. 1, comma 2-ter, del DL 91/2018, nel prorogare i termini per l'esercizio obbligatorio in forma associata delle funzioni comunali, ha disposto l'istituzione di un tavolo tecnico-politico, presso la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, per l'avvio di un percorso di revisione della disciplina di province e città metropolitane, anche al fine del superamento dell'esercizio obbligatorio e della semplificazione degli oneri amministrativi a contabili a carico dei comuni, soprattutto di piccole dimensioni.
La legge individua dieci città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, Reggio Calabria, a cui si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale (art. 1, comma 5, L. n. 56/2014).
La legge dispone l'istituzione delle città metropolitane esclusivamente nelle regioni a statuto ordinario. Nelle regioni a statuto speciale, sulla base delle relative leggi di attuazione, sono state sinora istituite altre 4 città metropolitane: Cagliari, Catania, Messina e Palermo.
Alla città metropolitana di Roma capitale si applicano le norme generali sulle città metropolitane. Lo statuto della città metropolitana di Roma capitale disciplina i rapporti tra la città metropolitana, Roma capitale e gli altri comuni, garantendo il miglior assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri. Restano ferme le disposizioni dei decreti legislativi già adottati su Roma capitale (D.Lgs. n. 156/2010, D.Lgs. n. 61/2012 e D.Lgs. n. 51/2013).
La legge Delrio reca una disciplina per il riordino delle province (art. 1, co. 51, L. n. 56/2014), che si applica, come per le città metropolitane, direttamente nelle regioni a statuto ordinario. La legge definisce le province quali enti di area vasta e stabilisce l'elezione di secondo grado per tali enti.
Aggiornamenti e verifiche dell'attuazione della riforma, anche con specifico riferimento alla situazione della finanza provinciale, sono contenute nelle Relazioni semestrali a cura della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale.
Al fine di incentivare il completamento del riordino, a fronte dell'inerzia di alcune regioni, dapprima è stata introdotta una disposizione che prevedeva che le regioni che entro il 30 ottobre 2015 non avessero approvato in via definitiva le leggi relative al trasferimento delle funzioni provinciali non fondamentali, sono obbligate al versamento annuale (entro il 30 novembre per il 2015 e entro il 30 aprile per gli anni successivi), a ciascuna provincia e città metropolitana situata nel proprio territorio, delle somme corrispondenti alle spese sostenute da queste per l'esercizio delle funzioni non trasferite ( art. 7, co. 9-quinquies, D.L. n. 78/2015). La quantificazione di tale spese è demandata ad un decreto del Ministero dell'interno, da emanarsi entro la medesima data del 30 ottobre 2015. L'obbligo del versamento cessa a partire dalla data di effettivo esercizio della funzione da parte dell'ente individuata dalla legge regionale.
Ferma restando l'applicazione di tale disposizione, la legge di stabilità 2016 (art. 1, co. 765-767, L. 208/2015) ha previsto la nomina di un Commissario al fine di assicurare nelle Regioni ancora inadempienti il completamento delle misure di attuazione del riordino delle funzioni delle Province e delle Città metropolitane e il conseguente trasferimento delle rispettive risorse umane, strumentali e finanziarie. Il completamento del trasferimento delle risorse deve avvenire entro il 30 giugno 2016. In particolare, al Commissario è attribuito il potere di adottare, sentita la Regione interessata, gli atti necessari per il trasferimento delle risorse relative a funzioni non fondamentali delle Province e delle Città metropolitane. In mancanza di disposizioni legislative regionali e fatta salva la loro successiva adozione, le funzioni non fondamentali di Province e Città metropolitane si intendono attribuite alla Regione. Nelle Regioni che non hanno completato il trasferimento delle risorse, pur avendo adottato la legge di riordino delle funzioni, il Commissario adotta le decisioni d'intesa con il Presidente della Regione, secondo le modalità previste con legge regionale.
Per un'analisi delle disposizioni regionali di attuazione della L. n. 56/2014, si rinvia al Rapporto 2015-2016 sullo stato della legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea, curato dall'Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati (vol II, p. 241 ss.).
Nell'ambito della riforma degli enti locali disposta dalla L. 56/2014, la L. 190/2014 (Stabilità 2015) ha introdotto disposizioni volte a definire le procedure di mobilità del personale. In particolare, i commi da 421 a 428 dell'articolo 1 dispongono, in primo luogo, la riduzione del 50% e del 30% della dotazione organica, rispettivamente, di province e città metropolitane (che comunque possono deliberare una riduzione superiore - nel rispetto di divieti specificamente individuati per le province delle regioni a statuto ordinario - a decorrere dal 1° gennaio 2015) con la contestuale definizione di un procedimento volto a favorire la mobilità del personale eccedentario verso regioni, comuni e altre pubbliche amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione.
Su tale assetto è poi intervenuta la legge n. 56 del 2014, di cui si è detto nei paragrafi precedenti, che ha dettato un'ampia riforma in materia di enti locali, prevedendo l'istituzione delle città metropolitane e la ridefinizione del sistema delle province. Tale nuova disciplina delle province, definite enti di area vasta, è espressamente qualificata come transitoria, nelle more della riforma costituzionale del Titolo V e delle relative norme di attuazione.
La Corte dei conti - nella Relazione sul "Riordino delle province, aspetti ordinamentali e riflessi finanziari", di aprile 2015 – analizzando i dati relativi alla ripartizione annuale del Fondo sperimentale di riequilibrio, che mostrano l'incidenza dei recuperi e delle riduzioni operate in forza delle disposizioni di finanza pubblica ed il significativo disallineamento tra le somme astrattamente imputabili in forza del decreto ministeriale di ripartizione del Fondo, quelle effettivamente assegnate e quelle, addirittura, oggetto di recupero (annualmente esposte nella tabella in appendice ai decreti di riparto), ha sottolineato come le risorse da Fondo sperimentale di riequilibrio abbiano rappresentato in questi anni un'entrata solo nominale.
Si riporta di seguito un prospetto riepilogativo delle principali misure di finanza pubblica a carico delle province, che esplicano i loro effetti, cumulativamente, nell'anno 2017, in termini di riduzione delle spese e delle risorse attribuite al comparto province e città metropolitane delle Regioni a statuto ordinario e delle Regioni Sicilia e Sardegna. La tavola (che riprende quanto esposto nella " Relazione sulle manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali" trasmessa dalla Ragioneria generale dello Stato alla Commissione Parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale a febbraio 2018) è costruita su dati espressi in termini di saldo netto da finanziare, non considerando, pertanto, il contributo richiesto agli enti, in termini di indebitamento netto, attraverso i vincoli del patto di stabilità interno (o dell'attuale pareggio di bilancio).