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Timestamp: 2020-07-14 20:15:08
Document Index: 296449169

Matched Legal Cases: ['artículo 160', 'artículo 3', 'artículo 375', 'artículo 224', 'artículo 114', 'artículo 4', 'artículo 375', 'artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 3', 'artículo 375', 'artículo 186', 'artículo 268', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 3', 'artículo 374', 'Artículo 227', 'artículo 226', 'artículo 375', 'artículo 114', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 226', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 357', 'artículo 357', 'artículo 357', 'artículo 375', 'artículo 226', 'artículo 114', 'artículo 375', 'artículo 241']

Sentencia de Constitucionalidad nº 487/02 de Corte Constitucional, 26 de Junio de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 43618668
Sentencia de Constitucionalidad nº 487/02 de Corte Constitucional, 26 de Junio de 2002
Acto legislativo 001 de 2001. Art. 3, parag. Trans. (p.). Modifica algunos articulos de la constitucion politica. Requisitos para su expedicion. Tramite. Control de constitucionalidad. Vicios de fondo. Ausencia de proposicion juridica completa. Monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios. Exequibles.
Sentencia citada en: 63 sentencias, 10 artículos doctrinales
La esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse, mientras lo fundamental supere rigurosamente y con éxito todos los pasos de trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta. A. respecto la Corte ha señalado que de no ser así no tendría sentido que el Constituyente hubiera exigido dos vueltas y ocho debates, pues si al proyecto inicial no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional para que un tal procedimiento?. La Corte ha afirmado además que en esta materia es relevante el contenido sustancial de las disposiciones a las que se hacen modificaciones.
Actor: A.berto Ortíz Saldarriaga
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.O.S. demandó el parágrafo transitorio 1 (parcial) del artículo 3 del Acto Legislativo No. 1 de 2001.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto fechado el 4 de octubre de 2001, admitió la demanda de la referencia, decretó un periodo probatorio y ordenó, que una vez venciera, se fijara en lista el Acto Legislativo acusado en la Secretaría General de esta Corporación, así como que se corriera traslado al P. General de la Nación y se comunicara la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público para los efectos pertinentes.
El actor expone algunas consideraciones en torno de la importancia del procedimiento en las reformas constitucionales y del requisito de la proposición jurídica completa, explicando, respecto de este último, que es pertinente traerlo a colación para resolver la duda sobre si los apartes acusados son o no susceptibles de ser demandados y retirados definitivamente del ordenamiento constitucional. En apoyo de su argumento transcribe apartes de la Sentencia No. 22 del 29 de marzo de 1984 de la Corte Suprema de Justicia, M.M.G.C. citada en la Sentencia C-409 de 1994 M.H.H.V..
El demandante asegura que las expresiones acusadas no se ajustan a lo previsto en el artículo 375 superior y en el artículo 224 de la Ley 5 de 1992, relacionados con el número mínimo de debates requeridos en el trámite de aprobación de los proyectos de acto legislativo. A. respecto, observa que los apartes cuestionados:
"1. No hacen parte el texto original presentado a consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional en Octubre 30/00 (Gaceta del Congreso 434 de octubre 30).
No hacen parte del texto aprobado en el Primer periodo legislativo (Primera Vuelta) por la Comisión Primera del Senado en noviembre 3 del 2000 (Primer Debate: Gaceta del Congreso 449 de noviembre 15/00 - Gaceta del Congreso 035 de julio 2/01)
No hacen parte del texto aprobado en el primer periodo legislativo por la Plenaria del Senado en noviembre 15 del 2000 (Segundo Debate: Gaceta del Congreso 466 de noviembre 22/00).
No hacen parte del texto aprobado en el primer periodo legislativo por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en diciembre 1 del 2000 (Tercer Debate: Gaceta del Congreso 488 de diciembre 5/00 - Gaceta del Congreso 490 de diciembre 6/00).
No hacen parte del texto aprobado en el primer periodo legislativo por la Plenaria de la Cámara de Representantes en diciembre 12 del 2000 (Cuarto Debate: Gaceta del Congreso 496 de diciembre 11/00).
No hacen parte del texto aprobado en el primer periodo legislativo por las Comisiones Accidentales de Mediación en diciembre 13 del 2000, según lo consignado en el Acta de Plenaria 27 (Gaceta el Congreso 04 de Enero 24/01).
No hacen parte del texto definitivo aprobado en el primer periodo legislativo (primera vuelta) y publicado por parte del Gobierno Nacional mediante la expedición del Decreto 254 de Febrero 19 del 2001 (Diario Oficial 44.334 de Febrero 20/01).
No hacen parte del texto aprobado en el Segundo periodo legislativo (Segunda Vuelta) por la Comisión Primera del Senado en abril 25 del 2001 (Quinto Debate: Gaceta del Congreso 188 de mayo 10/01).
No hacen parte del texto aprobado en el segundo periodo legislativo por la Plenaria del Senado en mayo 15 del 2001 (Sexto Debate: Gaceta del Congreso 223 de mayo 17/01).
Del mismo modo no se encuentran registros escritos de las expresiones demandadas en la Ponencia Para Primer Debate (Gaceta del Congreso 439 de noviembre 7/00); Acta de Comisión número 12 del 2 de noviembre del 2000 (Gaceta del Congreso 34 de febrero 7/01); Acta de Comisión número 13 del 3 de noviembre del 2000 (Gaceta del Congreso 35 de febrero 7/01); Ponencia para Segundo debate (Gaceta del Congreso 449 de noviembre 15/00); Acta de Plenaria 21 de noviembre 15 del 2000 (Gaceta del Congreso 478 de noviembre 28/00); ponencia para primer debate en Cámara durante el primer periodo legislativo (Gaceta del Congreso 488 de diciembre 5/00); ponencia para segundo debate en Cámara durante el primer periodo legislativo (Gaceta del Congreso 496 de diciembre 11/00); Acta de Plenaria 133 de diciembre 12 del 2000 (Gaceta del Congreso 63 de marzo 14/01); ponencia para primer debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 141 de marzo 23/01); ponencias para primer debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 del 24 de abril/01) y en la Ponencia para segundo debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 de mayo 10/01) para sólo enunciar éstos ejemplos."
Con base en la síntesis transcrita, concluye que las expresiones demandadas no fueron debatidas ni en Comisión ni en las Plenaria del Senado y de la Cámara en primera vuelta, por lo que afirma que "no se está frente a lo negado en comisión y retomado en Plenaria, sino sencillamente frente a lo no discutido en los debates reglamentarios." Sobre el tema transcribe apartes de las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998.
No obstante reconoce que el artículo 114 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, prevé la facultad de los congresistas para presentar proposiciones modificativas y sostiene que debe tenerse en cuenta que dicha norma las define como aquellas en las que se "aclara la principal" y que pueden variar la "redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma". (Subraya el demandante)
El actor continúa su exposición argumentando la vulneración de garantías constitucionales fundamentales, y advierte, en primer término, que el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) es un necesario referente en cuanto al procedimiento de reforma constitucional cuyas prescripciones, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, han sido "elevadas a un rango cuasi constitucional..." Sentencia C-222 de 1997.. Agrega sobre el punto, que el mencionado reglamento del Congreso, prevé que se entenderán como vicios del procedimiento insubsanables de la Constitución Política los derivados de la vulneración de "las garantías Constitucionales fundamentales."
Para el actor, la expresión "...departamentales y municipales..." demandada, discrimina a los distritos de lo que por voluntad del Congreso y con el aval del Gobierno, se le concede a los restantes entes territoriales, sin que tal exclusión se encuentre justificada; obviándose, además, que las personas jurídicas (como los distritos) son titulares de derechos fundamentales tal como lo reconoce la jurisprudencia. A. respecto hace mención a las sentencia C-496 de 1992 y T-396 de 1993.
Por último, llama la atención el actor acerca de que, no obstante el artículo 4 del Acto Legislativo bajo examen dispone efectos "prospectivos" a la reforma a partir del 1 de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su aprobación. Por esta razón estima necesario que la Corte Constitucional aclare "hasta que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función Constituyente -si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado, como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio 30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de enero del 2002)." Sobre el tema alude a las sentencia C-529 de 1994 y C-478 de 1998
Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el ciudadano J.G.H.G., coadyuda la demanda de la referencia por considerar que las expresiones acusadas no pasaron por todos los debates y tampoco fueron publicadas por el gobierno en el intermedio de los dos periodos ordinarios, razón por la cual afirma que no pueden hacer parte de la reforma constitucional realizada.
efecto asegura que "Cabe la demanda instaurada por el ciudadano en mención, toda vez que no se busca mediante ella la confrontación material o de fondo del articulado integrante del Acto Legislativo, sino que específicamente se lo ataca por vicios en su trámite, en cuanto las disposiciones parcialmente acusadas no fueron aprobadas en la forma exigida por el artículo 375 de la Carta Política.
Advierte que conforme al numeral 1 del artículo 241 superior, la competencia de la Corte Constitucional para resolver el asunto objeto de debate es restringida y debe limitarse al análisis sobre trámite surtido por las expresiones contenidas en la norma acusada A. respecto transcribe apartes de la Sentencia C-543 de 1998., las cuales además "por si mismas carecen del sentido completo que una acción pública de inconstitucionalidad exige" para que la Corporación pueda pronunciarse.
Por otra parte, observa que conforme a los artículos 114 numeral 4 y 226 inciso 2 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 160 superior -los cuales transcribe-, es "perfectamente viable y admisible" que en el ejercicio de una función propia del Congreso de la República se introduzcan al texto objeto de debate elementos tendientes a clarificar o precisar su objeto, sin que ello implique la modificación o alteración de la institución política que se reforma y, para el caso concreto, estima que las expresiones demandadas responden a la necesidad de aclarar y precisar el contenido y alcance de la preceptiva contenida en el parágrafo transitorio primero del artículo 3 del Acto Legislativo objeto de examen, el cual, a juicio del representante del ministerio, surtió estrictamente el trámite previsto en el artículo 375 de la Constitución. En sustento de su argumento transcribe apartes de la Sentencia C-543 de 1998.
Finalmente, informa que en el trámite de aprobación del inciso bajo examen se conformó por los respectivos Presidentes de las Cámaras una Comisión Accidental que, atendiendo los presupuestos contenidos en el artículo 186 de la Ley 5 de 1992, decidió acoger en su totalidad el texto de la norma, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 354 de 2001 página 132, lo que, en su concepto, desvirtúa de plano una presunta vulneración del numeral 2 del artículo 268 de la Ley 5 de 1992.
El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2801, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 14 de febrero del año 2002, solicita a esta Corte declarar la constitucionalidad del inciso segundo del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo bajo examen, con fundamento en las siguientes consideraciones.
De manera previa a la presentación de los argumentos principales, la V.F. advierte que la demanda "cuestiona aspectos sustanciales de la reforma a la Carta Política, los cuales por competencia escapan del control constitucional que sobre actos reformatorios de la Constitución debe ejercer la Corte Constitucional" conforme al artículo 241 superior. En consecuencia, solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver sobre las acusaciones que versen sobre el contenido material del acto legislativo.
Explica el señor P. General de la Nación, que el inciso segundo bajo examen se propuso, entonces, para definir el monto base para el sistema general de participaciones y para que se precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación y estableciendo un plazo determinado de vinculación de los docentes que son sufragados con dineros propios del ente territorial.
Con base en lo explicado, la V.F. indica que el tema de la cobertura de la educación se encuentra íntimamente relacionado con la inflexibilidad de las transferencias, puesto que buena parte del servicio público de educación se financia con los recursos que por este concepto se destinan a las entidades territoriales. Así, pues, considera que las expresiones controvertidas hacen parte de la esencia de lo que en el Acto Legislativo se denomina la base inicial del sistema general de participaciones y no pueden considerarse como un texto nuevo o ajeno a lo debatido y aprobado en la primera vuelta.
Previamente al análisis de los cargos planteados en la demanda la Corte considera necesario hacer algunas precisiones en torno a (i) Los requisitos constitucionales y legales para la expedición de los actos legislativos (ii) las características del control de constitucionalidad de dichos actos (iii) las solicitudes de inhibición planteadas por los intervinientes y (iv) el trámite surtido por el parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2001 Parágrafo transitorio 1 del que hacen parte en su segundo inciso las expresiones acusadas., que resultan pertinentes para efectuar el examen de constitucionalidad encomendado a esta Corporación.
De acuerdo con el artículo 374 superior la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante R..
En el caso de reforma por el Congreso, el Acto legislativo correspondiente debe cumplir los requisitos establecidos por la misma Constitución y algunas disposiciones de la Ley 5 de 1992 o Reglamento del Congreso en cuanto sean compatibles con las disposiciones superiores Artículo 227 de la Ley 5 de 1992.. Requisitos que por corresponder cualitativamente a una función distinta de la legislativa, son mas exigentes que los que se aplican en el trámite de las leyes Ver Sentencias C-222/97 M.J.G.H.G. y C-543/98 M.C.G.D...
- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte Sent. C-222/97 M.J.G.H.G.. el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)
- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.) Ver Sentencia C-543/98 M.C.G.D.. S.V. de los Magistrados E.C.M., J.G.H.G., H. herrera V. y V.N.M.
Ahora bien, cabe recordar que esta Corporación señaló en las Sentencias C-222/97 y C-387/97, atendiendo las características de la función Constituyente atribuida al Congreso para la expedición de actos legislativos, que no resultan aplicables las disposiciones relativas a (i) mensaje de urgencia (art 163 C.P.) (ii) sesiones conjuntas de las Comisiones constitucionales (art.163, 341 y 346 C.P.) (iii) sanción y objeción gubernamental (Art. 157-4 y 165 C.P.) Sobre los requisitos constitucionales señalados y sobre las normas superiores aplicables Ver las Sentencias C-222/97 M.J.G.H.G. y C-387/97 M.F.M.D. .
En relación con las normas de la Ley 5 de 1992 que resultan aplicables, esta Corporación ha precisado que mas allá de las disposiciones referidas al trámite legislativo ordinario que no sean incompatibles con los preceptos constitucionales En la Sentencia C-222/97 esta Corporación hizo el inventario de dichas normas al que esta sentencia remite. , se deben tomar en cuenta especialmente los artículos 219 a 227 de dicha ley Dentro del capítulo sétimo de la Ley 5 de 1992 sobre el "l proceso legislativo constituyente" se establecen los siguientes artículos:
Diez (10) miembros del Congreso.
Un número de ciudadanos igual o superior al (5%) del censo electoral existente en la fecha respectiva.
Un (20%) de los Concejales del país.
Un (20%) de los Diputados del país.
ARTICULO 227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia..
Ahora bien, dado que para el examen de la demanda que se estudia tiene particular interés el artículo 226 Ibidem, la Corte considera necesario detenerse en el análisis del alcance de dicha disposición y de la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia constitucional.
De acuerdo con este artículo que se refiere al requisito establecido en el inciso final del artículo 375 de la Constitución, en la segunda "vuelta" del trámite del acto legislativo solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. La norma precisa en todo caso que podrán hacerse cambios o modificaciones A. respecto cabe recordar que el numeral 4 del artículo 114 de la Ley 5 de 1992, perfectamente aplicable en este caso, señala que se considera proposición modificativa aquélla que "aclara la principal, varia su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o mas temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o de coordinación que se aduzcan al contenido de lo decidido en primera vuelta en tanto se mantenga la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma.
Es decir que la esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse, mientras lo fundamental supere rigurosamente y con éxito todos los pasos de trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta Ver el salvamento de voto de los Magistrados E.C.M., J.G.H.G., H.H.V. y V.N.M. a ala Sentencia C- 543/98 M.C.G.D.. .
respecto la Corte ha señalado que de no ser así no tendría sentido que el Constituyente hubiera exigido dos vueltas y ocho debates, pues si al proyecto inicial no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional para que un tal procedimiento? Ibidem S.V. de los Magistrados E.C.M., J.G.H.G., H. herrera V. y V.N.M. a ala Sentencia C- 543/98 M.C.G.D.. .
"Ahora bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado ? Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad."Ver Sentencia C-543/98 M.C.G.D., con salvamento de voto, sobre este punto, de los Magistrados E.C.M., J.G.H.G., H.H.V. y V.N.M.
3.2 Las características del control de constitucionalidad de los actos legislativos.
Cabe precisar por otra parte, que si bien en la Sentencia C-387/97 Ver Sentencia C-387/97 M.F.M.D.. , esta Corporación señaló que el control ejercido respecto de los vicios de forma de los actos legislativos era integral, la Corte considera que sobre este punto se debe seguir mas bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda.
"C. agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes" Ver Sentencia C-543/98 M.C.G.D...
Los intervinientes del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Hacienda coinciden en afirmar que el demandante, so pretexto de formular cargos formales, plantea acusaciones de fondo contra las expresiones demandadas, las que por lo demás no conforman una proposición jurídica completa que pueda ser objeto de análisis por esta Corporación, por lo que solicitan a la Corte inhibirse de conocer de la demanda presentada. A. respecto la Corte hace las siguientes consideraciones.
De la misma manera el actor afirma que, no obstante que el artículo 4 del Acto Legislativo bajo examen dispone efectos "prospectivos" a la reforma a partir del 1 de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su aprobación. A. tiempo que estima necesario que la Corte Constitucional aclare "hasta que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función Constituyente -si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado, como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio 30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de enero del 2002)." Sobre el tema alude a las sentencia C-529 de 1994 y C-478 de 1998
Frente a la afirmación de los intervinientes en relación con la supuesta ausencia de proposición jurídica completa en la demanda y su petición de inhibición, estima la Corte que ésta no es procedente, puesto que a pesar de que la demanda recae sobre expresiones que, leídas aisladamente no conforman un texto normativo, lo cierto es que interpretadas dentro del contexto en que se encuentran tienen pleno sentido Parágrafo transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.. Además en caso de que dichas expresiones llegaren a ser declaradas inexequibles, el tenor literal de la norma resultante también tendría un contenido coherente, apto para producir efectos jurídicos.
Cabe recordar así mismo que como ha señalado esta Corporación, la proposición jurídica incompleta puede llegar a operar solamente en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio Ver entre otras, las sentencia C-409/94 M.H.H.V... En cambio, en otros eventos, como el que ocupa la atención de la Corte, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio Sentencia C-320/97 M.A.M.C...
Significa esto que para poder pronunciarse en el presente caso la Corte deba proceder a efectuar la unidad normativa de las expresiones acusadas con el conjunto del inciso o incluso del parágrafo del cual forman parte?. No necesariamente. Como se ha señalado reiteradamente por esta Corporación la unidad normativa es excepcional, por lo que solamente procede cuando sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.
respecto ha dicho la Corte lo siguiente:
"5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad." Ibidem Sentencia C-320/97 M.A.M.C..
Tampoco encuentra la Corte que el parágrafo del que hacen parte en su segundo inciso, sea de una constitucionalidad "sospechosa" Ibidem Sentencia C-320/97 M.A.M.C., lo que hace que por este aspecto, o con el fin de evitar una sentencia inocua, tampoco se haga necesario integrar la unidad normativa.
El Gobierno Nacional, representado por los Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, presentó en la secretaría general del Senado de la República el proyecto de acto legislativo bajo análisis, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No 434 del 30 de octubre de 2000 y repartido para su estudio a la Comisión Primera de la mencionada Corporación en la misma fecha. Para ese momento el artículo 9 del proyecto original era el que se ocupaba de modificar el artículo 357 de la Constitución Política y en él se incluía el texto del parágrafo 1 del que posteriormente haría parte el inciso al que pertenecen las expresiones acusadas.
Los ponentes C.A.A.(., J.M.C., G.G.L., J.A.C.. designados rindieron el informe respectivo y propusieron el texto para llevar a cabo el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República, tal como consta en la Gaceta del Congreso No. 439 del 7 de noviembre del año 2000. En esta etapa el texto del parágrafo bajo análisis conservó en su integridad la redacción del proyecto original del parágrafo en comento.
La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en las Actas No. 12 y 13 del 2 y 3 de noviembre de 2000 respectivamente, las cuales fueron publicadas en las Gacetas del Congreso No. 034 y 035 del 7 de febrero de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la última de las gacetas mencionadas.
La ponencia y el texto propuesto para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 449 del 15 de noviembre del año 2000. Ponentes C.A.A.(., J.M.C., G.G.L..
La Plenaria del Senado de la República, según consta en el Acta No. 21 de la sesión ordinaria del día 15 de noviembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 478 del 28 de noviembre del año 2000, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 466 del 22 de noviembre del año 2000.
La ponencia para primer debate Ponentes: A.J.P., L.F.V., R.A.F., J.D.S., W.S.G. en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 488 del 5 de diciembre del año 2000, junto con el pliego de modificaciones propuestas por los ponentes para ser discutidas en dicha etapa del proceso legislativo, ponencia que no hizo ninguna modificación al texto del parágrafo aludido.
La Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No 16 del 1 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 071 del 14 de marzo de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo, cuyo texto aceptado aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 490 de 2000.
La ponencia y el pliego de modificaciones para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 496 del 11 de diciembre del año 2000 Ponentes: A.J.P., L.F.V., R.A.F., J.D.S., W.S.G.. En ella tampoco se introdujo ninguna modificación al parágrafo que ocupa la atención de la Corte.
La plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 133 de la sesión ordinaria del 12 de diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 063 del 14 de marzo del año 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen, así como designó a los integrantes de la Comisión Conciliadora. Así mismo, la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 134 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de diciembre del año 2000, publicada en la Gaceta del Congreso No. 064 del 14 de marzo de 2001, aprobó el acta de conciliación sobre el proyecto de acto legislativo bajo examen.
El texto aprobado por las Comisiones Accidentales de Mediación de Senado y Cámara, consta en el Acta No. 27 correspondiente a la sesión ordinaria del 13 de diciembre del año 2000 Según consta en la certificación expedida por el S. General del Senado de la República (folio 32 del cuaderno de anexos No. 2 del expediente y 199 del cuaderno de anexos No. 3 del expediente), la Plenaria de dicha Corporación aprobó en sesión del 13 de diciembre de 2000 el informe de la Comisión Accidental de Mediación constituida en esta etapa del trámite. Por su parte, según consta en la certificación expedida por el S. General de la Cámara de Representantes, visible en el folio 34 del mencionado cuaderno, la Plenaria de dicha Corporación procedió de igual manera en sesión plenaria del 13 de diciembre del año 2000. de la plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 04 del 24 de enero del año 2001.
Mediante Decreto 254 del 19 de febrero de 2001, según consta en el Diario Oficial No. 44.334 del 20 de febrero del mismo año, se dispuso la publicación del texto definitivo del acto legislativo aprobado en la primera vuelta y en efecto se reprodujo en dicho instrumento el contenido del mismo, en el que se mantiene el texto original del parágrafo aludido.
La ponencia, el texto y el pliego de modificaciones para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 141 del 23 de abril del año 2001 Ponente: C.A.A.A., en ella el parágrafo aludido conservó su contenido.
Por su parte, la senadora V.M. y el senador O.D.M.B., quienes también fueron designados como ponentes por la Comisión Primera del Senado de la República, presentaron, por separado, ante esta célula legislativa, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen, los cuales se encuentran publicados en la Gaceta del Congreso No. 144 del 24 de abril del año 2001.
La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en la Gaceta del Congreso No. 228 del 18 de mayo de 2001, llevó cabo sesiones informales en las que se realizaron audiencias públicas los días 28 de marzo y 4 de abril de 2001 respecto del proyecto de acto legislativo de la referencia. Así mismo, según consta en el Acta No. 022 del 3 de abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 229 del 18 de mayo de 2001, la mencionada célula legislativa realizó otra audiencia pública sobre el proyecto de acto legislativo de la referencia.
La Comisión Primera del Senado de la República, según consta en el Acta No. 27 del 25 de abril del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 234 del 18 de mayo de 2001, luego de oír a algunos gobernadores y otros intervinientes en sesión informal, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen, cuyo texto aprobado se encuentra publicado al final de la Gaceta mencionada. La votación según consta en la página 37de dicha gaceta fue la siguiente respecto del artículo que contiene el parágrafo pertinente al presente estudio V. emitidos 15, V. Afirmativos 11, V. negativos 4.
La ponencia, el texto y el pliego de modificaciones para segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria del Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 161 del 3 de mayo de 2001 Ponente: C.A.A.A., en ellos el texto del parágrafo aludido se mantiene con el mismo contenido inicial.
El senador O.D.M.B. y la senadora V.M., quienes también fueron designados como ponentes presentaron, por separado, para dar trámite al segundo debate de la segunda vuelta ante la Plenaria del Senado de la República, informes negativos al proyecto de acto legislativo bajo examen, los cuales se encuentran publicados en las Gacetas del Congreso Nos. 158 del 30 de abril y 188 del 10 de mayo del año 2001, respectivamente.
La Plenaria del Senado de la República, según consta en el Acta No. 39 de la sesión ordinaria del 15 de mayo de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 246 del 29 de mayo de 2001, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo bajo examen. El resultado de la votación respecto del artículo que contiene el parágrafo examinado fue: V. Emitidos 80, V. Afirmativos 62, V. negativos 18, Número de Miembros 102. El texto aprobado en esta etapa aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 223 del 17 de mayo del año 2001.
La ponencia y el texto para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001. Ponentes: A.J.P., L.F.V., J.R.D., J.D.S., W.S.G. y M. de la Espriella. Entre las modificaciones propuestas por los ponentes aparece el texto del inciso segundo del parágrafo transitorio del que hacen parte las expresiones acusadas. La modificación también involucró el primero de los incisos del parágrafo. Los ponentes justificaron la enmienda en la necesidad de que "se precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación" (Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.)
La Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 34 de la sesión llevada a cabo el 6 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 470 del 20 de septiembre del mismo año, consideró y aprobó el proyecto de acto legislativo Así consta también en el folio 341 del cuaderno de anexos No. 2 del expediente.. En esta célula legislativa se votó el artículo reformatorio del artículo 357 de la Constitución Política con las modificaciones propuestas por los ponentes y una adición (pág 63). El resultado de la votación respecto del artículo que contiene el parágrafo aludido fue: V. Afirmativos 20, V. Negativos 10, V. Emitidos 30. El texto aprobado consta en la Gaceta del Congreso No. 291 del 12 de junio del año 2001. (pág 6).
La ponencia y el texto para segundo debate de la segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 308 del 15 de junio de 2001. Ponentes: A.J.P., L.F.V., J.R.D., J.D.S., W.S.G. y M. de la Espriella. En cuanto al parágrafo bajo estudio se propuso que el primero de los incisos conservara la redacción aprobada en la primera vuelta con algunas precisiones Se le adicionó al final la siguiente frase "que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos" y en cuanto al inciso segundo se propuso la siguiente redacción:
La Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 157 de la sesión ordinaria del 19 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 373 del mismo año, votó afirmativamente el informe con que termina la ponencia.
La Plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el Acta No. 158 de la sesión ordinaria del 20 de junio de 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 354 del 31 de julio de 2001, consideró y aprobó el acto legislativo bajo examen. Así consta también en la certificación expedida por el S. General de la Cámara de Representantes que obra en el folio 17 del cuaderno de anexos No. 2 del expediente. En la misma acta consta el resultado de la votación nominal respecto de la artículo reformatorio del artículo 357 de la Constitución Política, que contiene el parágrafo aludido, de la siguiente manera: V. afirmativos 87, V. negativos 50. En el acta referida también consta la aprobación del acta de la comisión de conciliación Según consta en el Acta No. 48 correspondiente a la sesión ordinaria de la Plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 341 del 16 de julio de 2001, fueron designados como integrantes de la Comisión de Conciliación los Senadores: J.M.C.F., V.R.B., J.A.C., L.H.G.G., J.D., C.A.A.. De la misma hicieron parte los Representantes: L.F.V., F.C., J.D.S., W.D.S.. y el resultado de la votación en el siguiente sentido: V. afirmativos 95, votos negativos 13. En ella aparece como conciliado (pág 132) Según consta en la certificación suscrita por el S. General de la Cámara de Representantes, visible en el folio 16 del cuaderno de anexos No. 2 del expediente, la Plenaria de dicha Corporación consideró y aprobó el informe de la Comisión Accidental de Medianción., el texto definitivo del parágrafo aludido.
La Plenaria del Senado de la República, según consta en el Acta No. 48 de la sesión ordinaria del 20 de junio del año 2001, publicada en la Gaceta del Congreso No. 341 del 16 de julio del mismo año, designó los senadores miembros de la comisión de conciliación, consideró el acta emanada de ésta y aprobó el texto del acto legislativo que allí consta. (pág 37) Según consta en el folio 8 y siguientes del cuaderno de anexos No. 2 del expediente, obra copia del acta de la Comisión Accidental de Conciliacion del Proyecto de Acto Legislativo bajo examen y la constancia de su aprobación por la Plenaria del Senado de la República firmada por el S. General de dicha Corporación. El resultado de la votación en esta etapa, según consta en la página 37 de la Gaceta del Congreso No. 341 referida fue el siguiente: V. Afirmativos 53, V. Negativos 19. En el texto aprobado aparece conciliado el inciso del que hacen parte las expresiones acusadas.
El texto definitivo del acto legislativo fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 412 del 22 de agosto del año 2001, así como en el Diario Oficial 44.506 del 1 de agosto del mismo año.
Como acertadamente lo señala el señor P. General, lo afirmado por esta Corporación en la Sentencia C-222/97 en la que se dijo que "..solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos periodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatios y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta", no puede entenderse en el sentido de restringir la posibilidad de modificar el texto aprobado en primera vuelta cuando dicha modificación sea consustancial a lo ya aprobado.
Si la posibilidad de analizar en segunda vuelta al texto aprobado en la primera, estuviese restringida al estricto contenido del texto publicado entre los dos periodos, ¿que sentido tendría consagrar en la Carta política dos periodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales?. De considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede haber ningún cambio al texto publicado por el Gobierno, el trámite del acto legislativo en la segunda vuelta se reduciría simplemente a la repetición exacta del procedimiento llevado a cabo en la primera vuelta, limitando de este modo la posibilidad de que se debata lo ya aprobado y se le introduzcan las modificaciones necesarias tendientes a perfeccionar o a dar un mejor entendimiento de la reforma que se pretende establecer. Tal interpretación del artículo 375 constitucional haría además inocua la publicación que allí se establece pues, como se afirmó en la sentencia C-222 de 1997 a que se alude en la demanda y en el texto de coadyuvancia, esta publicación tiene entre otros objetivos el de "ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir, criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en torno al mismo".
respecto la Corte llama la atención sobre el hecho de que el propio demandante acepta que resulta perfectamente aplicable al inciso en comento el texto del segundo inciso del artículo 226 de la ley 5 de 1992, salvo en relación con las expresiones que acusa, pues considera que estas modifican la esencia de lo aprobado en la primera vuelta En efecto, el actor afirma al respecto en la demanda:
Desde el punto de vista procedimental, es potestativo de los Congresistas el presentar proposiciones modificativas, las que según el artículo 114, numeral 4 de la Ley 5ta/92están definidas como aquellas en las que se "aclara la principal" y que pueden variar la redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma"(...)
. Lo que lleva a concluir a la Corte que el actor es consciente de la ausencia de violación del artículo 375 de la Carta en relación con los requisitos referentes a la necesidad de los ocho debates y de la publicación a que éste hace referencia.
La propia Academia ha definido el término "Sistema" como el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre si. Conjunto de cosas que ordenadamente contribuyen a un determinado Objeto" ( prestación del servicio público educativo para el caso que nos ocupa)
Cabe en consecuencia la pregunta sobre si lo demandado se encuentra acorde con lo que en esencia es el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios y con lo que se pretende a través del mismo. La respuesta es negativa. En tanto como se ha demostrado, mientras lo que se persigue esencialmente a través de la norma es posibilitar la creación de un Sistema único e incluyente de financiación Estatal del Servicio público educativo que rompa con la disparidad de tratamientos -hasta la Reforma Constitucional- existente, las expresiones sobre las que recae la demanda son marcadamente excluyentes, discriminatorias y perpetuadoras a través del texto Constitucional de un régimen jurídico asimétrico e injustificado. Lo demandado entonces, no es un asunto accesorio y sin trascendencia que tenga por mera finalidad el aclarar el contexto dentro del cual se encuentra inserta. Por el contrario rompe, riñe, contrasta ostensiblemente con el resto del texto; varía su contenido y su esencia. Desvirtúa la razón misma de ser de la reforma introduciendo nuevos elementos ajenos al texto y al tema fundamental.
En conclusión, en lo demandado mediante evidentes argucias parlamentarias se introdujo en los momentos finales del trámite un "mico" a partir del cual lo fundamental se extravía; la esencia de la reforma llamada a permanecer se diluye y con ella la identidad en la voluntad del constituyente derivado, por lo que la Corte en su función de garante y salvaguarda de la Supremacía de la Constitución, debe inefectiblemente actuar para restituir el Imperio de la Carta." (folios 12 y 13 del expediente).
respecto la Corte constata que el demandante fundamenta su acusación sobre la supuesta vulneración del procedimiento establecido para la aprobación de los actos legislativos en consideraciones que configuran verdaderos cargos de fondo contra las expresiones acusadas, en relación con los cuales, como ya se señaló, esta Corporación debe abstenerse de pronunciarse por carecer de competencia en los términos el artículo 241 constitucional.
Cabe resaltar que el objeto central del parágrafo transitorio 1, a saber, la fijación de la base inicial aludida y de su monto, mantuvo durante todos los debates una clara unidad temática, como se desprende del cuadro atrás señalado, al que se remite nuevamente, y que el objeto de las modificaciones que se introdujeron en el séptimo debate del trámite fue solamente el de aclarar lo que debía entenderse en el caso de educación por dicha base, en atención a la complejidad del sistema de transferencias en este campo, como se deduce de la lectura de las ponencias presentadas en la Cámara de Representantes en la segunda vuelta para el primero y el segundo debate Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.
Que los H. Magistrados doctores C.I.V.H. y J.A.R., no firman la presente sentencia por cuando se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 5 de Agosto de 2005
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 15409 de 14 de Noviembre de 2002