Source: http://kraken.slv.cz/10Ads212/2014
Timestamp: 2018-10-16 07:07:35+00:00
Document Index: 21667817

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 5', '§ 125', '§ 140', '§ 5', '§ 140', 'soud ', 'soud ', '§ 76', '§ 141', '§ 140', '§ 125', '§ 140', '§ 140', '§ 103', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 102', '§ 103', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'soud ', '§ 103', 'soud ', 'soud ', '§ 140', '§ 48', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 52/13 ', 'soud ', '§ 140', 'in fine', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'ÚS 52/13 ', '§ 140', 'soud ', '§ 110']

10Ads212/2014
10 Ads 212/2014-41
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy Zdeòka Kühna, soudkynì Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní vìci ¾alobkynì: Z. K., zast. JUDr. Janem Kollárem, advokátem se sídlem Obce Le¾áky 972/1, Sokolov, proti ¾alovanému: Státní úøad inspekce práce, se sídlem Koláøská 451/13, Opava, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 17. 9. 2012, èj. 3033/1.30/12/14.3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63,
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63, s e r u ¹ í a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Oblastní inspektorát práce pro Plzeòský kraj a Karlovarský kraj (dále jen oblastní inspektorát ) provedl dle § 5 odst. 1 písm. a) zákona è. 251/2005 Sb., o inspekci práce, a dle § 125 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti (dále jen zákona o zamìstnanosti ), u ¾alobkynì (jako podnikající fyzické osoby) dne 6. 4. 2012 kontrolu na úseku ochrany pracovnìprávních vztahù a na úseku zamìstnanosti. Na základì kontrolních zji¹tìní vydal dne 2. 5. 2012 pøíkaz èj. 4359/6.72/12/14.3, jen¾ byl k odporu ¾alobkynì nahrazen rozhodnutím oblastního inspektorátu ze dne 22. 6. 2012, èj. 6880/6.72/12/14.3, dle kterého ¾alobkynì spáchala správní delikt dle § 140 odst. 4 písm. c) zákona o zamìstnanosti tím, ¾e umo¾nila výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 1 zákona o zamìstnanosti paní M. M., která jako prodavaèka v provozovnì ¾alobkynì v dobì zahájení kontroly dne 6. 4. 2012 pracovala bez uzavøeného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy. Za správní delikt byla ¾alobkyni ulo¾ena pokuta 250 000 Kè dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti (pozn. pokuta byla ulo¾ena ve vý¹i zákonem stanovené spodní hranice sazby) a bylo jí ulo¾eno nahradit náklady øízení ve vý¹i 1 000 Kè. Odvolání ¾alobkynì ¾alovaný rozhodnutím dne 17. 9. 2012, èj. 3033/1.30/12/14.3, zamítl pro nedùvodnost, nebo» se ztoto¾nil se závìry oblastního inspektorátu o spáchání správního deliktu ¾alovanou; rovnì¾ vý¹i ulo¾ené pokuty shledal jako odpovídající zákonné sazbì a pøezkoumatelnì odùvodnìnou.
[2] ®alobkynì podala ¾alobu, ve které brojila proti závìrùm správních orgánù o její odpovìdnosti za delikt i proti vý¹i ulo¾ené pokuty; domáhala se zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného. Krajský soud v Plzni (dále té¾ jen krajský soud ) rozsudkem ze dne 30. 7. 2014, èj. 30 A 71/2012-63 (dále jen napadený rozsudek ), rozhodnutí ¾alovaného zru¹il bez jednání pro vady øízení dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ). Konstatoval, ¾e není ¾ádného racionálního dùvodu zabývat se tím, zda bylo èi nebylo spáchání deliktu ¾alobkyni dostateènì prokázáno, dokud není postaveno na jisto, zda skutek, za nìj¾ byla ¾alobkynì shledána odpovìdnou, je podle stávající úpravy sankcionovatelný ; je tøeba se primárnì zabývat pøezkoumatelností odùvodnìní vý¹e ulo¾ené pokuty a teprve pøi kladném závìru mìlo by smysl se dále vìnovat tomu, zda v pøedmìtné vìci byla odpovìdnost ¾alobkynì prokázána dostateènì . Dle krajského soudu oblastní inspektorát a ¾alovaný øádnì neodùvodnily, a to pøedev¹ím s ohledem na princip proporcionality, ¾alobkyni ulo¾enou pokutu 250 000 Kè za skutek ve výroku rozhodnutí oblastního inspektorátu popsaný. Zdùraznil povinnost formulovat skutek jasnì, pøesnì a srozumitelnì a konstatoval, ¾e sankcionováno bylo dle skutkové vìty poru¹ení zákona ¾alobkyní dne 6. 4. 2012 v dobì 10.00-10.30 hod. (tj. pouhých 30 minut), kdy probìhla dle listin zalo¾ených ve správním spise kontrola. Správní orgány proto mìly pro úèely stanovení vý¹e pokuty pojednat o konkrétní záva¾nosti deliktu ¾alobkynì dle § 141 odst. 2 zákona o zamìstnanosti [nikoliv jen o typové záva¾nosti správního deliktu dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti], a hodnotit i pomìry ¾alobkynì ve smyslu usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, èj. 1 As 9/2008-133. Dle konkrétních okolností pøípadu bylo mo¾no od sankce ¾alobkynì upustit, nebo» takový postup zákon o zamìstnanosti výslovnì nevyluèuje (na rozdíl napø. od § 125c odst. 8 zákona è. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích). Dle krajského soudu bylo souèasnì tøeba a bylo mo¾no interpretovat sankèní § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti ústavnì konformnì, proto nebylo tøeba otázku ústavnosti spodní hranice zákonné sazby pokuty stanovené v § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti (èástkou 250 000 Kè) pøedlo¾it Ústavnímu soudu ani vyèkávat na rozhodnutí Ústavního soudu ve vìci sp. zn. Pl. ÚS 52/13, v ní¾ se mìla tato otázka ústavnosti øe¹it.
[3] ®alovaný (dále jen stì¾ovatel ) podal kasaèní stí¾nost z dùvodù dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s.
[4] Poukázal na nevhodnost a nehospodárnost postupu krajského soudu, který se nezabýval samotným spácháním správního deliktu ¾alobkyní, nýbr¾ prvotnì posuzoval pøimìøenost sankce za správní delikt ulo¾ené.
[5] Napadený rozsudek pova¾oval stì¾ovatel za nesrozumitelný, nebo» mu není, vzhledem k jeho postavení k zákonodárné a soudní moci, zøejmé, co konkrétnì je mu krajským soudem vytýkáno. Uvedl, ¾e orgánùm inspekce práce nepøíslu¹í hodnotit soulad zákona s ústavním poøádkem, resp. principem pøimìøenosti pokuty, na který krajský soud upozoròuje; k tomu je nadána pouze moc soudní. Stì¾ovatel musel ulo¾it pokutu na základì uvá¾ení, pokraèování av¹ak jedinì v mantinelech zákonodárcem vymezených rozpìtím sazby pokuty. Dle stì¾ovatele argumentace krajským soudem uvedená (kterou stì¾ovatel nerozporuje) mìla mít místo v pøípadném usnesení o pøeru¹ení ¾alobního øízení do pravomocného skonèení øízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13.
[6] Pro pøípad shledání napadeného rozsudku pøezkoumatelným stì¾ovatel uvedl kasaèní námitku nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem. Konstatoval, ¾e oblastní inspektorát i stì¾ovatel se zabývaly dostateènì naplnìním formální i materiální stránky správního deliktu a dospìly ke kladnému závìru; v takovém pøípadì nezbylo ne¾ ulo¾it ¾alobkyni sankci. Správní orgány pøihlédly také k záva¾nosti deliktu a majetkovým pomìrùm ¾alobkynì a pokutu ulo¾ily v nejni¾¹í zákonem umo¾nìné vý¹i 250 000 Kè. Ani ¾alobkynì ¾ádné výhrady vùèi vý¹i pokuty v odvolání nevznesla; dle ustálené judikatury pøitom tvoøí rozhodnutí stì¾ovatele jako odvolacího orgánu s rozhodnutím oblastního inspektorátu jeden celek.
[7] Stì¾ovatel uvedl, ¾e upu¹tìním od ulo¾ení sankce by postupoval v rozporu se zákonem (§ 2 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu) a èl. 2 odst. 3 Ústavy i èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stì¾ovateli jsou známy závìry obsa¾ené v usnesení roz¹íøeného senátu sp. zn. 1 As 9/2008-133, nicménì ani dle nich nelze ulo¾it pachateli daného správního deliktu, i pøi zohlednìní jeho majetkových pomìrù, pokutu ni¾¹í ne¾ 250 000 Kè. Stì¾ovatel poukázal na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, èj. 3 Ads 53/2011-68, s tím, ¾e nebylo mo¾no u¾ít ani analogie dle zákona è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, a upustit od pokuty nebo ulo¾it sankci jinou. Závìrem stì¾ovatel argumentoval tím, ¾e pøijal-li by závìry krajského soudu, byl by nucen ve vztahu k nebezpeènosti (¹kodlivosti) deliktu posuzovat i majetkové pomìry delikventa, co¾ nemá oporu v právních pøedpisech ani principech správního trestání obecnì.
III. Vyjádøení ¾alobkynì
[8] ®alobkynì ve vyjádøení uvedla, ¾e postup správních orgánù pøi ukládání pokuty nebyl v souladu se zákonem a popíral smysl zákonného sankèního ustanovení cíleného proti tzv. Schwarzovu systému. Argumentovala tím, ¾e pracovnìprávní vztah bylo mo¾no uzavøít i konkludentnì a byly to mimoøádné okolnosti (zejména dovolená externí úèetní ), které ¾alobkyni znemo¾nily mít pracovní smlouvu uzavøenou s paní M. v provozovnì v den kontroly. ®alobkynì uvedla, ¾e paní M. nastoupila do práce pouze 2 hodiny pøed provedenou kontrolou a nebylo tak mo¾no dospìt k závìru, ¾e ¾alobkynì jako zamìstnavatel cílenì poru¹uje zákon o zamìstnanosti. Dle ¾alobkynì správní orgány pøi ukládání sankce nezohlednily, ¾e u ní pracovalo 5 zamìstnancù, kteøí byli vedeni pøedtím jako uchazeèi o zamìstnání na úøadu práce a ¾alobkynì za nì øádnì plnila daòové a dal¹í povinnosti zamìstnavatele. Dle ¾alobkynì krajský soud správnì odùvodnil závìr, ¾e zámìr zákonodárce nemohl být malé subjekty, jako je ¾alobkynì, v podstatì ulo¾enou sankcí zlikvidovat .
[9] Kasaèní stí¾nost mající zákonem po¾adované nále¾itosti a podaná vèas osobou oprávnìnou je podle ustanovení § 102 a násl. s. ø. s. pøípustná a podle jejího obsahu jsou v ní namítány dùvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s., tedy nezákonnost spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení a nepøezkoumatelnost spoèívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku dùvodù rozhodnutí, popøípadì v jiné vadì øízení pøed soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé.
[10] Kasaèní stí¾nost do znaèné míry kopíruje argumentaci tého¾ stì¾ovatele v kasaèní stí¾nosti napadající rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2014, èj. 30 A 65/2013-74. Uvedený rozsudek opírající se o odùvodnìní shodné s rozsudkem nyní pøezkoumávaným byl zru¹en rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 11. 12. 2014, èj. 10 Ads 184/2014-44. Právní úvahy krajského soudu ji¾ jedenkráte odmítnuté Nejvy¹¹ím správním soudem nemohou ani v nyní projednávané vìci z dùvodu ji¾ døíve Nejvy¹¹ím správním soudem vylo¾ených a nyní znovu zopakovaných obstát. Kasaèní stí¾nost je tedy dùvodná.
[11] Nejvy¹¹í správní soud pøednì posoudil výtku, ¾e postup krajského soudu byl nevhodný i s ohledem na princip hospodárnosti , pakli¾e nejprve pøezkoumal výrok o trestu, a poté se ji¾ nezabýval otázkou, zda ¾alobce správní delikt skuteènì spáchal.
[12] Jakkoliv se krajský soud na str. 2 a 10 napadeného rozsudku struènì vypoøádal se ¾alobními námitkami smìøujícími do odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt (viz citaci jeho odùvodnìní v bodì [2] shora), dùvody, pro které se nezabýval hodnocením toho, zda jednání ¾alobkynì bylo správním deliktem, nemohou po právní stránce v ¾ádném pøípadì obstát. Výrok o trestu má svùj podklad ve výroku o odpovìdnosti, a proto pokud by výrok o odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt byl nezákonný, samostatnì by neobstál ani výrok o trestu. Pokud se ¾alobkynì domáhala pøezkoumání výroku o její odpovìdnosti za správní delikt, krajský soud musel nejprve øádnì pøezkoumat otázku odpovìdnosti ¾alobkynì. A¾ poté se mohl, v návaznosti na øe¹ení této otázky, vypoøádat s výtkou pøimìøenosti udìlené sankce. V nyní posuzovaném pøípadì v¹ak krajský soud upøednostnil pøezkum výroku o sankci (resp. jeho slovy, ne zcela srozumitelnì, sankcionovatelnosti skutku) pøed pøezkumem ¾alobních námitek ohlednì toho, zda jednání ¾alobkynì vùbec bylo jednáním deliktním, zda její skutek správní orgány posoudily v souladu se zákonem, atp. Aèkoliv ¾alobkynì rozhodnutí stì¾ovatele vytýkala, ¾e dùvody, na nich¾ je zalo¾eno, nejsou v souladu se skuteèností a ¾e stì¾ovatelem uèinìné závìry nesprávnì hodnotily kontrolu provedenou Oblastním inspektorátem práce, krajský soud tyto námitky nezkoumal, nýbr¾ se rovnou zabýval otázkou sankce. Jeho závìry je proto nutné pova¾ovat pøinejmen¹ím za pøedèasné.
[13] Pøezkum sankce udìlené správním orgánem je na místì a¾ po vyøe¹ení námitek smìøujících proti odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt, tedy v momentu, kdy je s urèitostí postaveno na jisto, ¾e pachatel správní delikt spáchal. Úvahy, které vedly krajský soud k opomenutí øádného pøezkumu odpovìdnosti ¾alobkynì za spáchání správního deliktu, zùstaly v nynìj¹ím pøípadu jak pro úèastníky sporu, tak pro Nejvy¹¹í správní soud skryty, a pokud jsou struènì uvedeny (str. 10 rozsudku), jsou zjevnì chybné a nelze je akceptovat. Jestli¾e z odùvodnìní rozsudku není patrná zásadní úvaha o tom, proè krajský soud dovodil, ¾e stì¾ovatel správnì vyhodnotil naplnìní skutkové podstaty správního deliktu, ale rozhodnutí stì¾ovatele zru¹il pro nepøimìøenost ulo¾ené sankce, pak nesrozumitelnost takového odùvodnìní vyluèuje pøezkoumatelnost napadeného rozhodnutí (pro nedostatek dùvodù, nebo» krajský soud opøel rozhodovací dùvody o skuteènosti v øízení pokraèování nezji¹tìné, které ov¹em zakládají protiprávní odpovìdnost ¾alobkynì; k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, èj. 2 Ads 58/2003-75, è. 133/2004 Sb. NSS).
[14] Nejvy¹¹í správní soud je tudí¾ nucen konstatovat, ¾e krajský soud nepostupoval správnì, øádnì hodnotil pouze otázku, její¾ øe¹ení bylo závislé na øe¹ení právní otázky, kterou ov¹em vùbec neøe¹il, a tím zatí¾il své rozhodnutí nepøezkoumatelností.
[15] Ke stí¾nostní námitce, ¾e krajský soud stì¾ovatele zavázal, aby postupoval v rozporu se zásadou legality, Nejvy¹¹í správní soud uvádí následující.
[16] Dle èl. 2 odst. 3 Ústavy platí, ¾e státní moc lze uplatòovat jen v pøípadech a v mezích stanovených zákonem, a to zpùsobem, který zákon stanoví (viz té¾ èl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Není proto úlohou správních orgánù ani obecných soudù vykládat právo zpùsobem, který je v rozporu se zákonem v jakémkoliv jeho myslitelném výkladu (výklad contra legem). Pokud by správní orgány vykládaly a aplikovaly právo zpùsobem, který se nejen odchyluje, ale dokonce protiøeèí zákonu, rozhodnì by tím naru¹ily limity stanovené § 2 odst. 1 a 2 správního øádu. Správní orgány pøi své èinnosti nemohou s poukazem na principy mající svùj základ v ústavnì konformním výkladu právního øádu rozhodovat proti zákonu.
[17] Krajský soud tudí¾ nemohl zavázat stì¾ovatele, aby ulo¾il sankci pod dolní hranicí zákonem pøedpokládané sankce respektive ji neulo¾il vùbec; stì¾ovatel tedy oprávnìnì namítal, ¾e i v této èásti je rozsudek krajského soudu nesrozumitelný, resp. té¾ nezákonný [srov. rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2010, èj. 3 Ads 80/2009-132, podle nìho¾ nepøezkoumatelný pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s. je rozsudek, z nìho¾ nelze jednoznaènì dovodit, jakým právním názorem je správní orgán po zru¹ení svého rozhodnutí vázán a jak má v dal¹ím øízení postupovat].
[18] I výtka nezákonnosti je proto dùvodná.
[19] Vzhledem k nesrozumitelnosti závìrù krajského soudu, se Nejvy¹¹í správní soud dále nemohl zabývat jejich vìcnou správností co do ústavnì konformního výkladu minimální vý¹e sankce za správní delikt spoèívající v umo¾nìní nelegální práce. Nesprávné závìry krajského soudu jsou ostatnì dány jeho pøedchozím nesprávným postupem. Krajský soud mìl s ohledem na øízení bì¾ící pøed Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13, které se týkalo ústavnosti § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti, vlastní øízení pøeru¹it a vyèkat rozhodnutí Ústavního soudu [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ø. s.]. Ani¾ by pøedlo¾il návrh Ústavnímu soudu na zru¹ení èásti zákona (èl. 95 odst. 2 Ústavy), resp. vyèkal výsledku pøed Ústavním soudem ji¾ bì¾ícího øízení, krajský soud o protiústavnosti zákona rozhodl sám. Takovouto pravomoc v¹ak ¾ádný obecný soud nemá (viz èl. 95 odst. 1 Ústavy). Stì¾ovateli je nutno v tomto dát plnì za pravdu.
[20] Pro úplnost zdej¹í soud poukazuje na nález ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13 (219/2014 Sb.), kterým Ústavní soud zru¹il minimální vý¹i pokuty za projednávaný správní delikt [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti]. S poukazem na bod 36. tohoto nálezu in fine je patrné, ¾e dopady zru¹ení zákona pro jeho protiústavnost je tøeba aplikovat na v¹echny dosud soudnì neskonèené pøípady.
[21] Nejvy¹¹í správní soud tedy dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, proèe¾ podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadené rozhodnutí krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V novém øízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.). Je proto pøednì povinen vypoøádat ¾alobní námitky smìøující do odpovìdnosti ¾alobkynì za správní delikt. Pokud dospìje k závìru o jejich nedùvodnosti, vypoøádá se s námitkami ohlednì vý¹e ulo¾ené sankce. Zde bude postupovat v souladu s právními závìry Ústavního soudu, a vezme se zøetelem na bod 36. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 52/13 v potaz dopady zru¹ení dolní hranice pokuty dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zamìstnanosti na nynìj¹í kauzu.
[22] O náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).