Source: http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/ca-dic18-2010.html
Timestamp: 2017-05-27 22:16:15
Document Index: 174331692

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Dictamen 18/2010, de 19 de julio, sobre el Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo "Letra Q" en el etiquetado de la leche y los productos lácteos.
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relación con el Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo «Letra Q» en el etiquetado de la leche y los productos lácteos (BOE núm. 79, de 1 de abril de 2010. Corrección de errores BOE núm. 118, de 14 de mayo de 2010).
1. El día 8 de julio de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 608) un escrito del consejero de Interior, Relaciones Institucionales y Participación, de 6 de julio de 2010, por el que se comunicó al Consell el acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de la misma fecha, de solicitud de emisión de dictamen sobre los artículos 1, primer párrafo; 2; 3, apartados 1, 2, 3 y 4; 4, apartados 1, 2, 3 y 5; 5; 7 y disposición final primera del Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo «Letra Q» en el etiquetado de la leche y los productos lácteos, según lo previsto en los artículos 16.2.b, 31.2 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.
La solicitud se basa en la fundamentación siguiente:
«De acuerdo con su disposición final primera, el Real decreto se ampara en la competencia exclusiva del Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, ex artículo 149.1.13 de la Constitución española. Sin embargo, la regulación que incorpora este Real decreto podría comportar una vulneración de las competencias de la Generalitat de Catalunya sobre la agricultura y la ganadería (art. 116 EAC), que comprenden la regulación del sector agroalimentario y la de la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos; así como una interferencia en el sistema de calidad alimentaria que encuentra cabida en el ámbito material de la competencia asumida sobre las denominaciones e indicaciones de calidad (art. 128 EAC)».
Sobre la base de la argumentación expuesta, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 25 de mayo de 2010, formuló el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado contra el mencionado Real decreto 405/2010, que no fue atendido, tal como se desprende de la respuesta adoptada en el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2010. Los textos del requerimiento y la contestación se adjuntan a la solicitud de dictamen al Consell como anexos 1 y 2 respectivamente.
Finalmente, la solicitud concreta los motivos por los que se formula la petición de dictamen, que son, por una parte, el carácter preceptivo del mencionado dictamen, para el caso de que se acordara interponer el conflicto positivo de competencia, y, por otra, la conveniencia de disponer de un dictamen jurídico que analice con profundidad la conformidad del Real decreto con el bloque de la constitucionalidad a fin de que «permita valorar la solidez de los argumentos jurídicos con los que podría contar el fundamento jurídico del posible conflicto positivo de competencia.»
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 9 de julio de 2010, una vez examinada la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen así formulada, la admitió a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al presidente señor Eliseo Aja.
3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 4, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, acordó dirigirse al Gobierno de la Generalitat, para solicitarle la información y documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.
4. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y aprobación del Dictamen el día 19 de julio de 2010.
Como se ha dicho en los Antecedentes, constituye objeto del Dictamen del Consell el Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo «Letra Q» en el etiquetado de la leche y los productos lácteos (en adelante, Real decreto 405/2010). En concreto, se solicita un pronunciamiento sobre los artículos 1, primer párrafo; 2; 3, apartados 1, 2, 3 y 4; 4, apartados 1, 2, 3 y 5; 5; 7 y disposición final primera de la mencionada norma.
Dado que el Dictamen se solicita previamente a la presentación de un conflicto de competencia, en el presente Fundamento Jurídico procederemos, por una parte, a explicitar, en lo esencial, el contenido del Real decreto, y, por otra, a exponer sucintamente los argumentos contenidos en el requerimiento de incompetencia presentado por el Gobierno de la Generalitat y en la contestación que ha recibido este requerimiento por parte del Gobierno del Estado.
1. El Real decreto 405/2010 contiene ocho artículos, una disposición transitoria única y dos disposiciones finales. Como pone de manifiesto el propio título, y dispone el artículo 1, el objeto de la norma es «regular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos lácteos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformación, al consumidor final».
El uso del logotipo «Letra Q» (cuyas características se fijan en el anexo 1 del Real decreto) se prevé por la norma objeto de dictamen como un sistema voluntario que garantiza, a su vez, la trazabilidad completa del producto que se extiende más allá de lo que obligaba el Real decreto 217/2004, de 6 de febrero (par. 4 del preámbulo) y que no es «indicativo de características de calidad singulares o especiales más allá de las derivadas del hecho de poder en cualquier momento reconstruir la trazabilidad hasta la explotación de origen» (par. 6 del preámbulo).
Antes de proseguir con el análisis del Real decreto 405/2010, conviene apuntar aquí, aunque se tratará de manera más desarrollada en el Fundamento Jurídico siguiente, que el concepto de trazabilidad surge en el ámbito comunitario como «la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo» (art. 3.15 del Reglamento (CE) núm. 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, sobre seguridad alimentaria) y que su garantía se implementará como obligatoria para los Estados miembros, a través del artículo 18 del mencionado Reglamento comunitario, a partir del 1 de enero de 2005.
En el ámbito relativo a la leche y los productos lácteos, el Estado aprobó el Real decreto 217/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan la identificación y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que intervienen en el sector lácteo, y el registro de los movimientos de la leche. Esta norma, dictada al amparo de los artículos 149.1.13 y 149.1.16 CE, regula con carácter básico todo el proceso de producción de la leche y el registro de sus movimientos, y establece un sistema de trazabilidad, desde el ganadero hasta la industria transformadora. Este procedimiento se formalizó a través de una base de datos en entorno web llamada «Letra Q», que, además, preveía la utilización de este logotipo en las etiquetas que se adherían a los contenedores de la leche cruda de vaca, configurando lo que se ha denominado «Módulo de trazabilidad».
Por su parte, el Real decreto 1728/2007, de 21 de diciembre, estableció la normativa básica de control que deben cumplir los operadores del sector lácteo y modificó el Real decreto 217/2004.
Llegados a este punto, y siguiendo con el análisis del Real decreto objeto de dictamen, hay que decir que, en el artículo 2, fija las definiciones de acuerdo con las cuales debe interpretarse la mencionada norma y entre las cuales hay que destacar que se entenderá por «leche» y «productos lácteos» a los efectos de la mencionada norma los identificados por el artículo 1 del Reglamento CE núm. 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre (leche y nata, tanto concentradas, azucaradas y edulcoradas como no).
En el artículo 3 del Real decreto 405/2010 se fija quién puede ser usuario del logotipo en el etiquetado: los compradores transformadores, los industriales y los productores que destinen la leche y productos lácteos obtenidos en su explotación a la venta directa al consumo «siempre que garanticen la trazabilidad [...] en todas las fases que comprende el [...] real decreto» (ap. 1). Ello significa que el sistema que implanten en la fase que va desde la entrada en el centro de transformación hasta el envasado final de la leche o productos lácteos debe garantizar que en cualquier momento se pueda reconstruir la trazabilidad hasta la explotación de origen (ap. 4).
Además, la norma establece un control externo de la trazabilidad por organismos independientes de control que deben estar acreditados (art. 4), a los que se atribuye una serie de obligaciones (art. 5).
Seguidamente, en el artículo 6, el Real decreto 405/2010 establece el deber de información, a la autoridad competente, por parte de los usuarios del logotipo, del inicio de la actividad, con la comunicación, como mínimo, de los datos fijados en el anexo II del propio Real decreto y, en el artículo 7, prevé un régimen de infracciones y sanciones derivado del incumplimiento de las disposiciones del Real decreto.
Finalmente, la disposición final primera prevé que el Real decreto tiene carácter de normativa básica al amparo del artículo 149.1.13 CE, y su entrada en vigor se fija en el día siguiente de su publicación en el BOE (disposición final segunda).
2. Una vez tratado sucintamente el contenido del Real decreto 405/2010, y dado que, como se ha puesto ya de manifiesto, el Dictamen nos ha sido solicitado después del requerimiento de incompetencia (art. 63 LOTC) presentado por el Gobierno de la Generalitat y la respuesta del Gobierno del Estado en la que este último reafirma su competencia, puede ser de utilidad exponer brevemente los argumentos utilizados por uno y otro para fundamentar su posición.
Respecto al requerimiento de incompetencia, es preciso decir que, aunque el Gobierno de la Generalitat entiende que todo el Real decreto afecta a las competencias de la Generalitat en materia de agricultura y ganadería, el mencionado requerimiento no se extiende a los preceptos que prevén el uso del logotipo en la primera fase del proceso de trazabilidad, ya que se entiende que este ya había sido regulado por el Real decreto 217/2004, cuyo carácter básico no se cuestiona.
Según el criterio del Gobierno de la Generalitat, el Real decreto ha sido aprobado para completar el sistema «Letra Q» mediante el «Módulo de Calidad» (del que habla la web del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) que complementaría el «Módulo de trazabilidad» que hemos mencionado anteriormente. Así pues, y a pesar de lo establecido por el Real decreto en el preámbulo, según el parecer del Gobierno, el uso del logotipo «Letra Q» pretende incidir en la garantía de la calidad del alimento que los consumidores y los sectores productor y transformador perciben. Se trata de la calidad que resulta de la certeza de que es posible conocer -sin pérdida de ninguna fase- la explotación de origen de la leche cruda y los sucesivos movimientos de esta hasta llegar al consumidor en forma de leche o producto lácteo envasado. Esta garantía de la calidad excede de las exigencias de la normativa comunitaria y no responde al objetivo de velar por la salud de los consumidores, motivo por el cual, a parecer del Gobierno, se ha configurado el uso del logotipo como voluntario. Esto último hace difícil su compatibilidad con el concepto de norma básica como mínimo común normativo y con el de norma de coordinación, ya que no responde a la necesidad de asegurar una acción conjunta ni la información recíproca.
En concreto, pues, y con respecto a la fundamentación del Real decreto en el título competencial derivado del artículo 149.1.13 CE, el Gobierno, amparándose en la jurisprudencia constitucional, entiende que la regulación del uso del logotipo, al no tener una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, no puede ser considerada como comprendida en el ámbito de la planificación de la actividad económica. Y no puede prevalecer ante la competencia específica de la Generalitat en materia de agricultura y ganadería, del artículo 116 EAC, que comprende, en todo caso, y entre otros extremos, la regulación y el desarrollo de la agricultura, la ganadería y el sector agroalimentario (apartado a) y la regulación y la ejecución sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos, así como la lucha contra los fraudes en el ámbito de la producción y la comercialización agroalimentarias (apartado b).
En segundo lugar, el Gobierno de la Generalitat sostiene que la regulación supone una clara interferencia con el sistema «Marca Q» (marca propiedad de la Generalitat) de calidad alimentaria. Se indica que este sistema fue regulado mediante el Decreto 362/1986, de 18 de diciembre, y hoy se encuentra en el Decreto 285/2006, de 4 de julio, por el que se desarrolla la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria y que, en la actualidad, encuentra encaje, en la medida en que constituye una indicación o mención de calidad, en la competencia exclusiva de la Generalitat establecida en el artículo 128 EAC.
Finalmente, el Gobierno de la Generalitat procede a detallar los preceptos concretos que son objeto de requerimiento y los motivos que lo fundamentan.
Por su parte, en la contestación al requerimiento, el Gobierno del Estado expone -en síntesis- los siguientes argumentos:
Como consideración preliminar, el Gobierno del Estado clarifica que el Real decreto 405/2010 no comporta el desarrollo del «Módulo de Calidad» del sistema «Letra Q», ya que este se reguló por el Real decreto 1728/2007 y no por el Real decreto objeto de dictamen. Sin embargo, y a pesar de que se acepta que la trazabilidad incide en la percepción de los consumidores sobre la garantía de la calidad de un producto, no implica que este sea el único efecto que puede asociarse a aquella. Así pues, por una parte, la trazabilidad no es únicamente una garantía de calidad, y, por otra, la finalidad del Real decreto 405/2010 es la misma que la del Real decreto 217/2004, es decir, garantizar la trazabilidad. Además, el hecho de que se opte por un sistema voluntario no implica que se esté operando en el ámbito de las normas de calidad. Incluso si se admitiera hipotéticamente que la calidad consecuencia de la trazabilidad pudiera determinar que el título prevalente fuera el referido a indicaciones de calidad o a la protección de los consumidores, dado que la trazabilidad se refiere al mercado español en su conjunto, el Estado sería igualmente competente para dictar el Real decreto cuestionado.
Respecto al análisis de la norma desde el punto de vista del artículo 149.1.13 CE (tanto desde su vertiente de bases como en el de coordinación de la planificación de la actividad económica), el Gobierno del Estado argumenta que, des de la primera perspectiva, el Real decreto tiene la finalidad de incrementar la información y la transparencia en un sector económico tan relevante como el de la leche y los productos lácteos, y por ello el Estado puede dictar esta regulación siempre que deje un margen a las comunidades autónomas para desarrollarla y complementarla, cosa que, en el presente cas, se cumple ya que no se vacía la competencia de la comunidad autónoma, que goza de un margen amplio de desarrollo normativo y de la plena ejecución. Con cita de parte de la doctrina del Tribunal Constitucional cuando ha interpretado el artículo 149.1.13 CE, el Gobierno del Estado pone de relieve su perplejidad respecto del no cuestionamiento por parte de la Generalitat de la regulación de la trazabilidad obligatoria en el sector productor y transformador de la leche y productos lácteos (se entiende que se refiere a la regulación del Real decreto 217/2004) y, en cambio, sí respecto de la extensión de esta regulación (voluntaria) al sector comercializador y a la trazabilidad interna de los recogedores y transformadores de leche. Desde la perspectiva de la coordinación, el Gobierno del Estado argumenta su aplicación en el sentido de constituir un marco unitario de aplicación en todo el territorio del Estado «dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad». En consecuencia, se considera que no se ha producido una vulneración del artículo 116.1.b EAC porque, por una parte, el objetivo fundamental de la norma no es la calidad sino incrementar la información y la transparencia en la producción y comercialización en un sector de evidente importancia general, y, por otra, porque, a pesar de que la Generalitat pueda ejercer las competencias derivadas del mencionado artículo, debe respetar las atribuidas al Estado por el artículo 149.1.13 CE y el principio de la unidad de mercado.
Según el parecer del Gobierno del Estado, el Real decreto objeto de conflicto establece un sistema, con carácter básico, que será de aplicación al conjunto del mercado español, y ello porque se trata de un sistema con una evidente y específica proyección que excede el ámbito territorial de una comunidad autónoma, y esta especial proyección supracomunitaria lo hace difícilmente fraccionable. El Gobierno del Estado postula que, aunque se contara con mecanismos de coordinación o cooperación, un hipotético fraccionamiento supondría una enorme dificultad para garantizar la trazabilidad en el conjunto del mercado.
Finalmente, y respecto a la posible interferencia que el Gobierno de la Generalitat alega respecto de la «Marca Q», el Gobierno del Estado entiende que esta última no excluye la aplicabilidad de la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE y señala que la Oficina de Patentes y Marcas ha considerado el logotipo «Letra Q» como signo de interés público (
art. 5.1.k de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de marcas), de modo que no es registrable.
Partiendo de este marco, dedicaremos los Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero a analizar, primeramente, los títulos competenciales que intervienen en la materia objeto de dictamen, para después, y para dar cumplimiento a la petición, pronunciarnos, en el Fundamento Jurídico Cuarto, sobre si el Real decreto 405/2010 se adecua a la Constitución y al Estatuto de autonomía.
Las competencias invocadas por la Generalitat
Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que, en la resolución de las controversias competenciales, el Alto Tribunal no se encuentra vinculado por las alegaciones de los títulos competenciales que realicen las partes (entre otras, STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 2) y, por lo tanto, conviene siempre averiguar con cuidado el objeto de la controversia respecto a un título competencial concreto. Esta preocupación es todavía más importante cuando el razonamiento de las partes se mueve sobre diferentes títulos que podrían incidir en un mismo sector del ordenamiento jurídico.
1. La solicitud de dictamen que nos dirige el Gobierno de la Generalitat dice que el Real decreto 405/2010 supone una vulneración de competencias reconocidas por el Estatuto, aludiendo tanto al artículo 116 referido a agricultura y ganadería como al 128 que trata de las denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad. En el escrito del requerimiento dirigido al Gobierno del Estado, la Generalitat reivindica inicialmente la competencia sobre agricultura y ganadería, pero después explica la contradicción que puede darse entre el Real decreto citado y el desarrollo de la Ley catalana 14/2003 de calidad agroalimentaria, que reconoce para Cataluña la «Marca Q», y en consecuencia señala que el Real decreto del Estado también resulta contrario al artículo 128 EAC cuando regula las menciones de calidad. Por su parte, en el escrito de contestación del Gobierno español aparece inicialmente la idea de que el Real decreto 405/2010 continúa la protección generada por el Real decreto 217/2004 sobre el establecimiento de un sistema de trazabilidad para la leche (significativamente se cita de forma muy destacada en su preámbulo), y por lo tanto podría sugerirse la continuidad de la competencia sobre sanidad, que amparaba efectivamente el Real decreto de 2004, pero finalmente el Gobierno en su escrito se ampara en la ordenación general de la economía (149.1.13 CE), referida -como reconoce formalmente- a la competencia de la Generalitat sobre agricultura. Hay, por lo tanto, un cierto grado de ambigüedad sobre la materia objeto del conflicto, que conviene abordar en primer lugar, y para eso debemos poner en relación el Real decreto 405/2010 con normas anteriores sobre la trazabilidad, todas citadas en el Fundamento Jurídico Primero.
Realmente la trazabilidad ocupa un lugar destacado en los ordenamientos jurídicos actuales, empezando por el comunitario, a partir de la repercusión social que alcanzaron las crisis alimentarias de los años noventa (destacadamente la conocida como el «mal de las vacas locas»), que mostraron la trascendencia de la seguridad y la higiene en todo el proceso alimentario. A su vez, el desarrollo de la trazabilidad, entendida sumariamente como el seguimiento del rastro de un alimento a través de todas sus etapas de producción, transformación y distribución, se vio muy favorecido por los progresos de la informática en los últimos años, que permiten almacenar la ingente cantidad de datos que individualizan los alimentos, piensos y animales destinados a la alimentación.
La Unión Europea convirtió la seguridad alimentaria en un objetivo transversal (Libro blanco del año 2000), y, en consecuencia, impuso la obligación de asegurar la trazabilidad de los alimentos, con un enfoque integrado («de la granja a la mesa») que cubre todas las fases de la cadena alimentaria. Como se ha indicado con anterioridad, el Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, impuso (para lo que a nosotros interesa, al sector lácteo) la trazabilidad obligatoria para todos los productos desde el 1 de enero de 2005, con el objetivo de poder localizar fácilmente y retirar con inmediatez cualquier lote de productos en el que apareciera algún problema.
El Reglamento 178/2002 es de aplicación directa, pero fue concretado en España por el Real decreto 217/2004 y completado y perfeccionado, tal como se ha explicado en el Fundamento Jurídico Primero, por el Real decreto 1728/2007. Esta regulación de la trazabilidad de la leche, que tiene carácter obligatorio para todos los agentes que intervienen en el proceso, fue aprobada por el Estado en virtud de las competencias en materia de sanidad (149.1.16 CE) y ordenación general de la economía (149.1.13 CE) y no fue impugnada por la Generalitat.
Hasta aquí, por lo tanto, no hubo controversia.
El Real decreto 405/2010, que es el objeto del actual conflicto, pretende conectar con la normativa anterior porque recoge un logotipo referido justamente a la trazabilidad citada anteriormente, pero tiene un sentido diferente, como revela de manera palmaria en lo esencial de su título (regulación de un logotipo) y muestra su artículo 1:
«Este real decreto tiene por objeto regular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos lácteos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformación, al consumidor final.»
Por lo tanto, el reglamento que estudiamos no parece añadir más seguridad alimentaria al sistema de trazabilidad vigente, y probablemente por ello no alude al título competencial en materia de sanidad, que ni tan siquiera ha sido alegado por el Estado, a pesar de la conexión que se predica entre los Reales decretos de 2004, 2007 y 2010. Son significativas las críticas que diversos organismos (incluido el Ministerio de Sanidad) dirigen hacia el Real decreto, y que se reflejan en el Dictamen del Consejo de Estado 123/2010, de 11 de marzo, considerando que la nueva norma puede inducir a la confusión porque la trazabilidad ya existe y es obligatoria, sin que la nueva regulación de un logotipo aporte ninguna condición adicional al producto.
El Gobierno del Estado insiste en su escrito en que el logotipo no es una expresión de calidad sino una información al consumidor. Este tipo de afirmaciones parecerían conducir hacia la competencia de protección del consumidor, pero el Estado no recurre a esta competencia, quizás por el carácter voluntario del logotipo que se regula, y por este motivo no nos detendremos en su análisis.
Es cierto que también podría considerarse que, al informar sobre la trazabilidad de la leche, se está afectando a este producto y, por lo tanto, a la materia de ganadería, y más cuando la trazabilidad suele considerarse (como hace expresamente el Estatuto de Cataluña) como una dimensión de la competencia de agricultura y ganadería.
El examen del contenido y extensión de las competencias que corresponden a la Generalitat, a la vista de la pluralidad de enfoques expuestos, nos conduce, ahora, a tratar las competencias de agricultura y ganadería (art. 116 EAC) y denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad (art. 128 EAC), dejando para el siguiente Fundamento Jurídico la posible incidencia del título competencial en materia de ordenación general de la economía que alega el Estado.
2. «Denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad» es la rúbrica del artículo 128 del vigente Estatuto catalán y merece una breve explicación. El núcleo de esta competencia ha oscilado, desde el Estatuto de 1979, en torno a las tradicionales denominaciones de origen pero, dentro de la nueva dinámica generada por el derecho comunitario en la materia, en la actualidad aquellas son solamente un subtipo de las indicaciones geográficas de calidad.
La rúbrica del artículo 128 EAC responde, pues, a esta doble dinámica, a medio camino entre la tradición de las denominaciones de origen y la novedad de indicaciones geográficas de calidad, en gran parte reguladas por el derecho comunitario.
Las denominaciones de origen no figuran en el artículo 149.1 CE y en consecuencia fueron asumidas como competencia exclusiva por el Estatuto de Cataluña de 1979 (art. 12.1.5), si bien con el encuadre en la ordenación de la actividad económica general del Estado, así como en otros posibles títulos competenciales. Además, la competencia se afirmaba en colaboración con el Estado, pero no reduciendo su exclusividad sino referida a la ratificación del Gobierno que otorga la protección estatal e internacional a los productos reconocidos, como ha confirmado la jurisprudencia constitucional, especialmente en la STC 112/1995, de 6 de julio.
La competencia exclusiva se ha mantenido en el Estatuto vigente, así como también la referencia al marco económico estatal, pero ahora con una fragmentación del contenido y las funciones -característica general del Estatuto del 2006- no solo respecto a los sectores y submaterias sino para delimitar con mayor detalle las facultades de la Generalitat y separar las materias exclusivas de las compartidas: la determinación de los niveles de protección y sus condiciones, el régimen de titularidad, las formas de producción obligadas, el régimen sancionador, etc. Además, el Estatuto incluye un tratamiento para algunos problemas que ha mostrado la experiencia, como la participación en las decisiones de denominaciones que tienen un alcance supra-autonómico. Aunque diversos preceptos fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional, la reciente Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha considerado que todos son constitucionales, empezando por la exclusividad, siempre que se entienda delimitada por las normas constitucionales de la ordenación económica y otros posibles títulos concurrentes, como el derecho mercantil (FJ 75).
Entre las novedades de la regulación estatutaria se encuentra la posibilidad de crear, por parte de las comunidades autónomas, formas de protección de la calidad diferentes de las reguladas por el Estado y la Unión Europea. De hecho, diversas comunidades autónomas han utilizado expresiones indicativas del origen y la calidad de sus productos. Esta posibilidad aparece ahora en la alternativa de «menciones de calidad» que el artículo 128 EAC yuxtapone a denominaciones de origen e indicaciones geográficas de calidad. Esta sería, por lo tanto, una submateria de la competencia exclusiva de la Generalitat.
3. La competencia de la Generalitat en agricultura y ganadería es también exclusiva en el Estatuto vigente, como ya lo era en el Estatuto de 1979 (art. 12.1.4), teniendo igualmente como límites las competencias estatales de ordenación general de la economía y otras del artículo 149.1 CE. Sin perder su carácter de competencia exclusiva de la Generalitat, es obvio que la regulación de la agricultura ha cambiado mucho en las últimas décadas. Junto a las competencias transversales del Estado, impulsadas por la globalización (comercio internacional, por ejemplo), las principales limitaciones para la exclusividad han provenido tanto del protagonismo de las políticas públicas comunitarias como de la propia heterogeneidad de los subsectores que forman la agricultura y la ganadería. Por ello el Estatuto actual incluye expresamente en el artículo 116 («agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales») una larga lista de submaterias.
El sector agroalimentario aparece expresamente como uno de estos subsectores (art. 116.1.a) y muy conectado con este se recoge también «la regulación y la ejecución sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agrícolas y ganaderos» (letra b del mismo artículo).
La Generalitat ha sostenido tradicionalmente una visión estratégica de la agricultura, recogida en la actualidad en la Ley 18/2001, de 31 de diciembre, de orientación agraria, que pretende definir un marco de referencia para toda la agricultura en Cataluña, guiada por el criterio general de fijar la población en el territorio mediante la redistribución de la actividad económica, especialmente en las zonas rurales con menos posibilidades de desarrollo.
Dentro de esta estrategia, la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria, impulsa la transformación y comercialización de los productos agroalimentarios de calidad, lo que se traduce en el fomento de la certificación de la calidad y el reforzamiento de los mecanismos de seguridad, control e inspección de los productos agroalimentarios. Con este objetivo la Ley recoge y sistematiza, en muchos casos elevando el rango normativo, las competencias que corresponden a la Generalitat en las denominaciones de origen y las indicaciones geográficas protegidas (capítulo 2 del título I), y también regula otras figuras de protección de la calidad (capítulo 3 del mismo título), como la especialidad tradicional garantizada, la denominación geográfica y la «marca de calidad alimentaria», que ya existía -como se ha dicho- a nivel reglamentario. La ley establece el procedimiento de reglamentación de los productos de esta marca y crea la Comisión Catalana de la Marca de Calidad Alimentaria.
El Decreto 285/2006, de 4 de julio, ha desarrollado la Ley anterior y en el título 3 contiene la normativa sobre la marca de calidad alimentaria («Marca Q»), describiendo el logotipo y ampliando su utilización también a los productos que tienen la protección de denominación de origen, indicación geográfica y otros reconocimientos de calidad. También define las funciones, la composición y el funcionamiento de la Comisión Catalana de la Marca de Calidad Alimentaria.
La alegación de la competencia estatal como bases y coordinación de la planificación de la actividad económica
La disposición final primera del Real decreto 405/2010 dice textualmente:
Lo dispuesto en este real decreto tiene carácter de normativa básica, al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.»
Como se ha dicho repetidamente, la competencia del Estado reconocida en el artículo 149.1.13 CE presenta un carácter horizontal o transversal porque, además de encomendar al Estado las decisiones principales de la economía, se proyecta sobre un amplio número de competencias sectoriales que son titularidad de las comunidades autónomas. Ciertamente la jurisprudencia del Alto Tribunal ha realizado una comprensión de esta materia como «ordenación general de la economía» que resulta mucho más amplia que la versión literal de «planificación general de la actividad económica», pero, sin embargo, el Tribunal Constitucional también ha subrayado que la contigüidad con competencias exclusivas de las comunidades autónomas obliga a determinar algunas reglas importantes que el Estado debe cumplir para el ejercicio válido de la mencionada competencia.
La primera condición que se requiere es que se trate de una actividad económica y, por lo tanto, quedan fuera las demás actuaciones que, a pesar de comportar repercusiones económicas, presentan una naturaleza que conduce a incluirlas en otra competencia. En el ámbito de la actividad económica, el Tribunal Constitucional admite la intervención del Estado tanto en el ámbito de las decisiones más generales como en el de los elementos decisivos de los diferentes sectores económicos, que pueden ser competencia exclusiva de las comunidades autónomas. En este último supuesto puede incluirse, de manera muy destacada, la agricultura y la ganadería, sobre las cuales, a pesar de ser materias de competencia exclusiva de la Generalitat y de las demás comunidades autónomas, la competencia estatal puede intervenir para limitarlas.
En estos casos, el Estatuto de autonomía enuncia el carácter exclusivo de la competencia, pero preservando las bases del Estado o con referencia expresa al artículo 149.1.13 CE. Concretamente, así sucede en el supuesto que nos ocupa, porque tanto el artículo 116.1 como el 128.1 del Estatuto de autonomía contienen esta excepción. Es por este motivo que resulta interesante recordar la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre aquel precepto, que por su importancia transcribimos literalmente:
&laquo;[...] el artí;culo 149.1.13 CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (STC 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y jurisprudencia en ella citada). Pero este Tribunal ha declarado también que, en supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas, en materia de 'ganadería', y una genérica competencia estatal, en materia de 'ordenación general de la economía', primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más específico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero, y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7, entre otras.» (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8)
Por lo tanto, la intervención de la normativa estatal es posible aunque afecte a una competencia sectorial de la Generalitat pero debe tener una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica.
Otra condición que se requiere es, pues, la trascendencia general de la medida adoptada por el Estado sobre el sector que corresponde a la competencia exclusiva de la comunidad autónoma. Se ha hecho notar anteriormente que, a pesar de la dicción literal del precepto constitucional, la competencia estatal no solo comprende la ordenación económica general sino también sectorial, pero cuando se pretende que afecte a un sector que constituye competencia exclusiva de las comunidades autónomas la ordenación estatal debe alcanzar una cierta trascendencia general que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que se cita a continuación, debe resultar apreciable.
La trascendencia, incidencia o repercusión económica ha sido exigida por numerosas Sentencias constitucionales y resulta obvia porque de otro modo el Estado podría invadir la mayoría de los sectores de competencia autonómica. Así, el Tribunal ha entendido como repercusión económica general, a pesar de proyectarse sectorialmente, la distribución al por mayor de productos petrolíferos (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 17) o el establecimiento de los planes de pensiones (STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 9). Pero, asimismo, el Alto Tribunal ha rechazado muchas otras pretensiones del Estado de justificar normas con incidencia económica porque incluían medidas carentes de efectos significativos sobre la economía o porque carecían de trascendencia apreciable en la actividad económica.
La STC 125/1984, de 20 de diciembre, resolvió un caso próximo a una denominación de calidad. Aunque la distinción que se discutía no es equiparable a la categoría actual de menciones y denominaciones de calidad, las semblanzas con el supuesto que nos ocupa son notables. Se trataba también de un reglamento estatal (Real decreto 2288/1983), impugnado por Cataluña, las Canarias y la Comunidad Valenciana, que creaba una distinción especial para su difusión por los hoteles que reunieran ciertas características de calidad (hotel «Recomendado por su calidad»), confiriendo su gestión al Ministerio aunque era evidente que la competencia sobre turismo y, dentro de esta, la clasificación de los hoteles, correspondía a las comunidades autónomas. Respecto de la intervención estatal a través del título competencial del artículo 149.1.13 CE el Tribunal sostuvo:
«Es claro, como señalan los representantes de las tres Comunidades litigantes, que el artículo 149.1.13 de la Constitución no puede ser aplicable en este caso, pues ni debe ser interpretado de forma tal que vacíe toda competencia comunitaria dotada de cierta dimensión económica -lo que equivaldría a vaciar casi todo el bloque de competencias asumidas por las Comunidades- ni la competencia contenida en el Real Decreto 2288/1983 puede en modo alguno tener carácter básico, ya que se trata de una medida de escasa entidad económica y de alcance sumamente reducido incluso entendida como mecanismo de promoción turística. No entra en juego, pues, aquí el 149.1.13 de la CE porque el Real Decreto impugnado no contiene medidas o normas básicas ni, como es obvio, coordina la planificación económica.» (FJ 1)
En cuanto a la competencia en materia de agricultura y ganadería conviene destacar la STC 14/1989, de 26 de enero, que resolvió un supuesto próximo al que nos ocupa porque también estaba relacionado con el comercio. En concreto, se trataba de un caso sobre la inmovilización de carne porcina. Resumiendo brevemente el supuesto de hecho, el Gobierno balear había adoptado medidas para conseguir un equilibrio de los precios de este tipo de carne y el Gobierno del Estado las impugnó invocando el artículo 149.1.13 CE. El Gobierno balear alegó que su norma solo incluía ayudas para obtener préstamos para los porcicultores, sin afectar a la ordenación del mercado agropecuario y el Tribunal solucionó el conflicto examinando si la comunidad autónoma actuó en virtud de su competencia exclusiva sobre ganadería o invadió la competencia estatal de ordenación general de la economía. La mencionada Sentencia establece:
«Este precepto estatutario [el referido a la agricultura y ganadería] no puede interpretarse en el sentido de que toda medida autonómica de contenido económico que incida en el mercado agropecuario vulnera la competencia estatal de ordenación y regulación del mismo, pues ello conduciría a la negación de la competencia que, en esa materia, atribuye a la Comunidad Balear el citado precepto estatutario, sino que debe entenderse en el significado de que corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenación general de la economía, establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional y, entre ellas, las que definan la política general de precios y abastecimientos, así como las que dispongan la orientación que debe presidir las medidas de intervención, dirigidas a lograr la estabilización de dicho mercado, quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal» (FJ 3).
La Sentencia concluye que habrá que examinar en cada caso la medida concreta, a partir de la obligación del Estado de «aportar datos suficientes», para estimar si se afectan o no las directrices generales del sector.
Una condición más que se exige al Estado para el válido ejercicio de la competencia en materia de ordenación general de la economía, que se deriva de la doctrina constitucional, consiste en exigir que la norma estatal sea realmente básica, aunque es conocido que la extensión de las bases varía en los diferentes números del artículo 149.1 CE. Además, ciertamente, el Tribunal Constitucional ha sostenido que las bases del 149.1.13 CE no tienen por qué limitarse a ser un «común denominador normativo» dirigido a promover una regulación mínima común en todo el Estado, como sucede en la mayoría de las demás competencias básicas, sino que pueden tener un alcance más amplio, y consistir en el establecimiento, incluso, de «previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector» (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 4), pero sin llegar nunca a vaciar la competencia de la comunidad autónoma, como ha repetido el Alto Tribunal en numerosas sentencias, y ha destacado el Consell Consultiu (entre otros, DCC núm. 267, de 7 de febrero de 2005, F IV; con cita, en el mismo sentido, de los DCC núm. 208, de 2 de junio de 1998, F II y 212, de 1 de junio de 1999, F IV).
Es de interés, finalmente, tratar en este Fundamento Jurídico un último punto para que, al lado del componente material, el artículo 149.1.13 CE atribuye al Estado la potestad de coordinación, y esta es mencionada sucintamente tanto en el requerimiento de la Generalitat, para negarla, como en el escrito de respuesta del Gobierno del Estado, para afirmarla.
Como el Tribunal Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones, en un sistema jurídico compuesto como el nuestro a menudo es necesario reconducir a la unidad el conjunto de decisiones parciales adoptadas por las comunidades autónomas y ello puede realizarse tanto por previsión legal como de forma voluntaria. Desde la STC 18/1982, de 4 de mayo, el Tribunal diseñó esta potestad del Estado como un principio informador de todo el sistema autonómico y apuntó los elementos que fueron desarrollándose en Sentencias posteriores. En este sentido, el Alto Tribunal, en la Sentencia 42/1983, de 20 de mayo, sostuvo que:
«La coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema. [...] la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades [...]» (FJ 3.c).
La mayoría de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional han configurado un concepto adjetivo o procesal de la coordinación, que conduce al establecimiento por el Estado de mecanismos que faciliten los acuerdos pero sin otorgarle unas facultades materiales adicionales a las incluidas en las bases. Probablemente, la STC 144/1985, de 25 de octubre, es la primera que contiene una teoría general sobre la coordinación y resulta especialmente útil para nosotros por inscribirse en la ordenación de la economía. Literalmente, su Fundamento Jurídico 4 dispone:
«La coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades [...] estatales y comunitarias [se entiende, autonómicas] en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema.»
En esta y en otras Sentencias, el Tribunal Constitucional ha insistido en el hecho de que la coordinación que corresponde al Estado presupone la existencia y el ejercicio de competencias de las comunidades autónomas porque, en caso contrario, faltaría el objeto de aquella. También ha avanzado de forma casuística diferentes técnicas (información, auxilio, organización, etc.) que permiten alcanzar la coordinación. Y aunque en algunas sentencias, especialmente en relación con los límites en el aumento de retribuciones de los funcionarios, han aparecido conceptos materiales de coordinación, puede decirse que la doctrina constitucional ha mantenido la idea procesal de coordinación y, en todo caso, la distinción entre esta potestad y la fijación de las bases que corresponde a la ordenación general de la economía.
Al margen de lo anterior, puede considerarse la reflexión que se efectúa en el escrito del Gobierno del Estado cuando sugiere el interés que podría tener el logotipo «Letra Q» para los productores de Cataluña, pero esta opción, partiendo de la competencia exclusiva de la Generalitat, debería tramitarse por la vía de la colaboración voluntaria entre el Estado y las comunidades autónomas, por ejemplo, mediante cualquiera de los instrumentos regulados en los primeros artículos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (convenio, plan conjunto, etc.).
Adecuación del Real decreto 405/2010 a la Constitución y al Estatuto de autonomía
Ante la posible confusión sobre el tipo de materia en la que se producía el conflicto, se han examinado en los Fundamentos Jurídicos Primero y Segundo el conjunto de normas que regulan la trazabilidad (esencialmente el Reglamento comunitario 178/2002 y los Reales decretos estatales 217/2004 y 1728/2007), que no fueron objeto de conflicto, para subrayar las diferencias con la norma controvertida.
Como ha podido apreciarse, el Gobierno del Estado intenta justificar su competencia para dictar el Real decreto 405/2010 entroncándolo con el contenido y finalidad de los anteriores, pero sus títulos habilitantes son parcialmente diferentes (en el Real decreto objeto de dictamen no se menciona el título competencial en materia de sanidad), sus objetivos divergen (garantizar la trazabilidad y crear un logotipo para informar de que aquella existe, respectivamente) y difiere esencialmente su carácter (sistema obligatorio en los primeros y voluntario en el segundo).
El Gobierno insiste profusamente en su escrito en el hecho de que el signo distintivo «Letra Q» no es comprensivo de una expresión de calidad sino de otras finalidades (informar al público, prolongar la trazabilidad). No obstante, objetivamente, entendemos que la norma presenta los caracteres de una mención de calidad: por una parte, ya había sido utilizada por la Generalitat en este sentido («marca Q»), y en el ámbito internacional, la letra «Q» es entendida como una expresión de calidad (quality, qualité). Por otra parte, la información que proporciona consiste justamente en la garantía de trazabilidad de la leche y los productos lácteos, es decir, de una calidad mínima pero fundamental porque se refiere a la salud. Ciertamente la denominación «Letra Q» no resulta la más adecuada para negar que la norma se sitúe en el ámbito de las garantías de calidad, pero la insistencia del Estado puede entenderse justificada por su falta de competencias en este ámbito.
En cuanto a los dos títulos competenciales alegados por la Generalitat, el relativo a las denominaciones de origen ya fue recogido como exclusivo por el Estatuto de 1979 y así fue considerado por el Tribunal Constitucional (a pesar de la intervención del Estado para su ratificación), si bien tiene como límite la competencia estatal derivada del artículo 149.1.13 CE. En el Estatuto vigente, el artículo 128 recoge la experiencia de estas décadas y, junto al desglose de la competencia y la aceptación del derecho comunitario, introduce dos novedades, la previsión de participación de la Generalitat en las decisiones supraautonómicas y la formalización de nuevas figuras protectoras de los productos como la «mención de calidad» (128.1 y 128.1.d), que ya se encontraban incorporadas en la legislación ordinaria (en Cataluña y en diversas comunidades autónomas) y lógicamente resultan de una exclusividad reforzada de la Generalitat. El Tribunal Constitucional en su reciente Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha declarado constitucionales los diversos apartados que habían sido recurridos.
La competencia de la Generalitat sobre agricultura y ganadería también se ha mantenido como exclusiva, pero, a diferencia de la redacción del Estatuto de 1979, en el nuevo Estatuto (art. 116) aquella se ha desglosado en múltiples submaterias para potenciar la exclusividad ante los factores económicos e institucionales que han aparecido estos años, entre los que se encuentra la dinámica comunitaria. Ya mucho antes de la previsión estatutaria, en el Decreto 362/1986 se creó una marca de calidad alimentaria «Marca Q» que, posteriormente, recogió la Ley catalana 14/2003 en su objetivo de impulsar la política agroalimentaria de calidad, reforzándola y desarrollándola mediante el Decreto 285/2006.
A pesar de que la distinción entre los dos títulos competenciales y la elección de cuál puede considerarse preferente no resulta determinante, como también ha dicho el Alto Tribunal, porque la competencia de referencia del Estado es la misma, la ordenación general de la economía recogida en el artículo 149.1.13 CE, efectuaremos a continuación una observación sobre la delimitación de estos dos títulos competenciales.
El tratamiento de las dos competencias, la agricultura y la ganadería (116.1 EAC) y las denominaciones e indicaciones geográficas y de calidad (128.1 EAC), en relación con el tema que nos ocupa, conduce al mismo ámbito material, que es la competencia de la Generalitat para crear menciones y marcas de calidad, en los dos casos como competencia exclusiva, teniendo ambas como límite la ordenación general de la economía por parte del Estado (149.1.13 CE). Con tantos caracteres comunes es difícil distinguir cuál es la competencia preferente porque, además, no puede considerarse que una sea más específica que la otra, ya que suponen círculos secantes (la agricultura comprende muchos otros ámbitos además de las marcas, y las denominaciones e indicaciones geográficas tienen otras características diferentes de las menciones de calidad).
Si siguiéramos el criterio finalista de la norma utilizado por el Tribunal Constitucional para determinar el título competencial prevalente (por todas, STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 5) y para este Consell (Dictámenes 8/2010, de 14 de junio, FJ 2 y 13/2010, de 6 de julio, FJ 4), podríamos inclinarnos por escoger como título competencial prevalente de la Generalitat el establecido en el artículo 128 EAC sobre las menciones de calidad (al fin y al cabo el Real decreto 405/2010 al que se opone la competencia de la Generalitat regula un distintivo de calidad que proporciona una determinada información a los consumidores). No obstante, y por conexión, vista la referencia que el artículo 116.1.b EAC efectúa a la competencia exclusiva de la Generalitat respecto de la regulación y ejecución sobre la calidad de los productos agrícolas y ganaderos, entendemos que el título competencial de la Generalitat en materia de agricultura, en este subsector concreto, también se encuentra afectado.
En el Fundamento Jurídico Tercero, hemos analizado la doctrina constitucional sobre la ordenación general de la economía para concluir, ahora, que no puede negarse el carácter económico de las actividades que se amparan en las competencias en materia de ganadería y menciones de calidad de la Generalitat, y, por lo tanto, puede intervenir la competencia del Estado sobre la ordenación general de la economía, siempre, eso sí, que dicha intervención resulte realmente trascendente. En la regulación del logotipo «Letra Q» no existe una perspectiva parecida, ya que el carácter voluntario de su uso podría llevar incluso a la hipótesis de que, en la práctica, no existieran industriales o productores interesados, y, por lo tanto, que la trascendencia fuera nula.
Además, y al tratarse de una norma que incide en una competencia exclusiva de la Generalitat, parece que debería tener una fuerte justificación, pero esta no aparece en ningún momento en el preámbulo de la norma. En el escrito de contestación, el Gobierno del Estado argumenta su inclusión en el Plan estratégico del Ministerio, pero en la publicación correspondiente del Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Marino, referido al horizonte 2015, solamente es mencionada, al lado de otras políticas públicas en materia de agricultura, sin ninguna indicación de una relevancia especial.
En cuanto al carácter básico de la norma estatal, la organización y funcionamiento de un logotipo tal como se encuentra en el Real decreto dictaminado deja poco margen para la normativa autonómica de desarrollo, y más bien conduciría al vaciamiento de las competencias autonómicas, cosa que, como hemos visto, el Tribunal Constitucional ha marcado como límite insuperable para el ejercicio de la competencia por parte del Estado.
Analizando en concreto el articulado de la norma, el artículo 1 fija todas las características del objetivo que se propone el Real decreto al decir, en su primer párrafo, que «tiene por objeto regular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos lácteos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformación, al consumidor final.» Y continúa la regulación detallada en el artículo 2, que reúne las definiciones necesarias para su aplicación, y el artículo 3 que establece quién y en qué condiciones puede utilizar el logotipo.
Además, el Real decreto 405/2010 impone al usuario del logotipo «Letra Q» el cumplimiento de las obligaciones necesarias para que pueda reconstruirse en cualquier momento toda la evolución del producto hasta la explotación de origen (art. 3.4) y sanciona su incumplimiento con la pérdida del derecho a utilizar el logotipo (art. 3.5); establece el control y certificación de la trazabilidad, imponiendo el deber de guardar la documentación durante 3 años (art. 4.1); y fija las características de los organismos que deben realizar el control externo (art. 4.3), así como los demás detalles del control, incluyendo las obligaciones de los organismos independientes que lo realizan (art. 5).
Por lo tanto, el contenido y la forma de los preceptos muestra con claridad no solo la ausencia de carácter básico sino la ocupación total del ámbito de normación, de manera que deja sin espacio y vacía de contenido las competencias de la Generalitat, careciendo por lo tanto de legitimidad para intervenir con el título de la ordenación general de la economía, tal como ha establecido el Tribunal Constitucional.
Cuando la competencia autonómica que se enfrenta a la ordenación general del Estado es exclusiva, como sucede en la materia de menciones de calidad (y también en agricultura y ganadería), la jurisprudencia constitucional, como hemos visto, ha exigido contención a la tendencia expansiva de las decisiones económicas del Estado, admitiéndolas únicamente para las grandes cuestiones.
El establecimiento de un logotipo para la leche y los productos lácteos, que pretende informar de un control que ya es obligatorio, por mandato comunitario, desde hace años, no responde a la relevancia exigida por la doctrina constitucional.
Hasta aquí se han expuesto los límites a la actuación del Estado de acuerdo con la primera parte del artículo 149.1.13 CE. En cuanto a la potestad de coordinación del Estado derivada del mismo precepto, basta con el breve recordatorio que hemos efectuado en el Fundamento Jurídico Tercero para ver que el Real decreto objeto de conflicto está desprovisto de mecanismos de coordinación entre las comunidades autónomas y el Estado, y no se propone en absoluto integrar la actuación de estas en el ejercicio de su pretendida competencia para informar de la calidad de la leche y los productos lácteos (no hay técnicas de información entre administraciones, ni creación de instancias comunes para decidir, ni cualquier otro mecanismo de coordinación) sino que simplemente regula una actuación del Estado sobre los agentes que intervienen en el proceso de elaboración, transformación y distribución de la leche y los productos lácteos. Esta alegación del escrito del Estado a la coordinación carece totalmente de sentido, como tampoco lo tienen otras alusiones finales del escrito del Gobierno estatal a la justificación de la norma en el carácter supraautonómico de la actuación del Estado -quizás intentando trasladar aquí la problemática de las denominaciones de origen supraautonómicas, que es muy diferente- o en la dimensión general del mercado de la leche, porque equivalen a perder de vista la esencia misma de la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.
El Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo «Letra Q» en el etiquetado de la leche y los productos lácteos es contrario al artículo 149.1.13 de la Constitución y a los artículos 128 y 116.1.b del Estatuto de autonomía.