Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/3870
Timestamp: 2020-04-04 06:34:48
Document Index: 354675493

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'Artículo 138', 'Artículo 139', 'Artículo 148', 'Artículo 149', 'Artículo 150', 'Artículo 156', 'Artículo 63', 'Artículo 24', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 6', 'Artículo 17', 'Artículo 17', 'Artículo 34', 'Artículo 34', 'Artículo 35', 'Artículo 35', 'Artículo 38', 'Artículo 38', 'Artículo 29', 'Artículo 29', 'Artículo 32', 'Artículo 33', 'Artículo 34']

HJ System - Decision: SENTENCIA 128/1999
SENTENCIA 128/1999, de 1 de julio
ECLI:ES:TC:1999:128
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Pedro Cruz Villalón Presidente, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez y doña María Emilia Casas Baamonde, Magistrados, ha pronunciado
En el conflicto positivo de competencia núm. 1.204/92, promovido por la Diputación Regional de Cantabria en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1.887/1991, de 30 de diciembre, sobre Mejora de las Estructuras Agrarias. Han sido parte don Ernesto Vallejo Lobete, en representación del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, y el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente la Magistrada doña María Emilia Casas Baamonde, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El 9 de mayo de 1992, tras haber sido rechazado el correspondiente requerimiento de incompetencia, el Letrado designado por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria formalizó ante este Tribunal conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, por estimar que los arts. 2, apartados 8, 10 y 11; 6, apartado 2; 17, apartado 2; 34, apartados 2 y 4; 38, apartado 2; y la Disposición adicional séptima del Real Decreto 1.887/1991, de 30 de diciembre, sobre Mejora de las Estructuras Agrarias, vulneran las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Tras este planteamiento, se enuncia el doble ámbito material a que se circunscribe la formalización del conflicto. En primer lugar, se objeta la reducción de la aportación presupuestaria estatal en lo que se refiere a las subvenciones de capital para ayudar a las inversiones en las explotaciones agrarias en Planes de Mejora, por cuanto tal decisión estatal conlleva si bien de modo opcional, la aportación financiera complementaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin que ello signifique ningún reconocimiento adicional de competencias autonómicas sobre las admitidas de tramitación y seguimiento. En segundo lugar, se rechaza el carácter básico de determinados preceptos en la medida en que los mismos hayan de ser de aplicación a líneas de ayuda previstas en el Real Decreto impugnado que cuenten con aportaciones financieras de la Comunidad Autónoma de Cantabria o que la misma promulgue en esta materia.
3. Respecto al primero de los ámbitos materiales señalados, se impugnan los arts. 34, apartados 2 y 4; 38, apartado 2; y Disposición adicional séptima. Los preceptos citados prevén lo siguiente:
"2. Las Comunidades Autónomas podrán financiar las restantes ayudas mencionadas en este Real Decreto y en concreto las siguientes:
- Subvenciones de capital según lo establecido en los artículos 11, 13 y 27.4.
- Primas de primera instalación de agricultores jóvenes, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.a), cuando se opte por subvención directa.
- Ayudas a la introducción de la contabilidad y a agrupaciones de servicios en beneficio de las explotaciones agrarias, de acuerdo con lo establecido en los artículos 21 al 26, ambos inclusive.
- Becas para mejorar la cualificación provisional agrícola, de conformidad a lo establecido en los artículos 32 y 33.
- Medidas no contempladas como acción común, que regule específicamente cada Comunidad Autónoma en base a su normativa y en el marco y contenidos genéricos de este Real Decreto".
"4. El porcentaje de participación del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en la cobertura del conjunto de las ayudas concedidas en cada ejercicio, a excepción de las ayudas correspondientes al último guión del punto 2 de este artículo y de las ayudas previstas para zonas sensibles citadas en el punto 3 de este artículo que no se computarán a estos efectos, se establecerá en los Convenios bilaterales con las Comunidades Autónomas, conforme a lo que se indica en el artículo siguiente."
"2. La parte de la ayuda que financien las Comunidades Autónomas será pagada directamente por ellas en su totalidad."
"Para el año 1992 el porcentaje global de la participación financiera del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a establecer en los Convenios bilaterales con las Comunidades Autónomas, será del 70 por 100. Este porcentaje podrá revisarse a la baja en años sucesivos hasta alcanzar el 50 por 100 en 1996."
B) Respecto de las subvenciones que el Estado "invita" a financiar a las Comunidades Autónomas, éstas, en caso de aceptar su participación financiera, habrán de hacerlo respetando el marco normativo establecido para las ayudas que financia el Estado. Dicho marco es, en opinión de la representación de la Comunidad Autónoma de Cantabria, absolutamente restrictivo de sus competencias, pues sólo le reconoce un mínimo desarrollo normativo, que afecta a las siguientes cuestiones: extensión de las ayudas a agricultores de edad comprendida entre 56 y 60 años (art. 5 b]); ampliación de la renta del trabajo por unidad de trabajo-hombre (art. 6.2); ayudas a edificios de uso agrario situados fuera de los núcleos urbanos (art. 9.7); determinación, dentro de la serie de posibilidades abierta, de las inversiones a realizar y prioridad de las mismas (art. 8.2); condiciones adicionales a cumplir por los ganaderos de vacuno (art. 13.3); y condiciones de las agrupaciones asociadas (art. 15.6). Sin embargo, esas posibilidades de desarrollo normativo son mínimas, sobre todo porque existe otra normativa estatal complementaria que limita las estrechas posibilidades mencionadas.
4. El segundo grupo de preceptos respecto de los cuales se argumenta la invasión del acervo competencial de la Comunidad Autónoma de Cantabria es el constituido por los arts. 2, apartados 8, 10, 11; 6, apartado 2; y 17, apartado 2. Los arts. 2, apartados 8, 10 y 11, y 6, apartado 2, contienen determinadas definiciones (pequeño productor de leche de vaca, primera instalación, capacitación profesional suficiente y renta de trabajo por unidad de trabajo hombre), que es necesario cumplir por parte de los solicitantes de las ayudas previstas en el Real Decreto impugnado. En cuanto al art. 17, apartado 2, regula el momento en que se debe solicitar la ayuda para la primera instalación de los agricultores jóvenes. Dichos preceptos han sido calificados de normativa básica por la Disposición adicional octava del Real Decreto 1.887/1991.
La tacha común que se predica de los preceptos impugnados de este bloque normativo es su excesiva concreción y detalle, así como que se contengan en una norma de naturaleza reglamentaria. En todos los casos, tales preceptos desarrollan las definiciones contenidas en la normativa comunitaria, restringiendo las opciones que se encuentran abiertas en dicha normativa. Por tanto, se reclama para la Comunidad Autónoma de Cantabria la competencia para ejecutar el Reglamento (CEE) núm. 2.328/91 en lo relativo a las ayudas que se satisfagan con cargo a los fondos propios de la Comunidad Autónoma
5. Mediante providencia de 26 de mayo de 1992, la Sección Cuarta de este Tribunal admitió a trámite el conflicto positivo de competencia y acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días aportase cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Asimismo, acordó comunicar a la Sala Tercera del Tribunal Supremo la incoación del conflicto, por si ante la misma se impugnare el Real Decreto 1.887/1991, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar su incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de Cantabria".
Tras hacer referencia a la doble cuestión que se plantea en este conflicto, se centra primero en el análisis del bloque integrado por los arts. 34, apartados 2 y 4; 38, apartado 2; y Disposición adicional séptima. Para el Abogado del Estado, la principal tacha que opone la Comunidad Autónoma de Cantabria a estos preceptos es la de que conllevan una reducción en la aportación presupuestaria del Estado a la financiación de las ayudas para la mejora de las estructuras agrarias. Sin embargo, considera que esa Disposición no puede ser objeto de un conflicto de competencias. Fundamenta este planteamiento en que, según exige el art. 63.1 LOTC, para que pueda existir un conflicto competencial, la disposición reglamentaria o el acto administrativo del Estado debe afectar al ámbito de autonomía de la Comunidad Autónoma, lo cual no se produce en este caso, ya que se está realizando un planteamiento meramente preventivo y cautelar (SSTC 67/1983, 95/1984, 166/1987 y 201/1990), en la medida en que en el suplico de la demanda se explícita que los antedichos preceptos no respetan las competencias autonómicas por no establecer la obligatoriedad del Estado de asumir la totalidad de la financiación correspondiente a las ayudas que deban otorgarse en la Comunidad Autónoma de Cantabria También plantea otra objeción de índole procesal, ya que el art. 34, apartados 2 y 4, incluido en la demanda, no fue objeto del requerimiento previo de incompetencia, con lo que se ha incumplido el art. 63.3 LOTC. Tras ello, pone de manifiesto que la Comunidad Autónoma de Cantabria no fundamenta que los preceptos de este bloque vulneren sus competencias, ni específicamente los arts. 138, 139 y 156.1 C.E.
Sin perjuicio de lo expuesto, entra después a valorar los preceptos concretos sobre los que se traba el conflicto. Al respecto, señala que el art. 34, apartados 2 y 4, del Real Decreto 1.887/1991 no impone obligatoriamente la intervención financiera autonómica, ya que la letra del apartado 2 es bien expresiva al respecto: sólo faculta ("podrán") a las Comunidades Autónomas a financiar. Y el apartado 4, en la medida en que prevé la posibilidad de que se realicen Convenios entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas, tampoco invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ni su autonomía financiera.
Tampoco la Disposición adicional séptima, que limita la participación financiera del Estado en los Convenios bilaterales que se puedan celebrar con las Comunidades Autónomas al setenta por ciento, anunciando su revisión futura a la baja, supone quiebra alguna de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Asimismo, manifiesta que el Real Decreto 1.887/1991 no contiene una regulación cerrada a la intervención autonómica en relación con las ayudas que financia el Estado, sino que respeta sus competencias normativas y de gestión: las competencias normativas, porque las Comunidades Autónomas pueden modular las inversiones a financiar, los objetivos y las prioridades de las ayudas (arts. 5 b; 6.2; 8.2; 13.3; y 15); por lo que se refiere a las competencias de gestión, el Capítulo Cuarto del Real Decreto impugnado garantiza a las Comunidades Autónomas las facultades de tramitación, información y seguimiento.
En conclusión, el Real Decreto 1.887/1991 ha sido dictado al amparo de la competencia del Estado en materia de agricultura (art. 149.1.13ª C.E.) y no menoscaba las competencias autonómicas normativas o de gestión. El marco contenido en aquél se justifica por la necesidad de una regulación común que desarrolle para toda España las medidas de ayuda previstas en los Reglamentos comunitarios aplicables en materia de estructuras agrarias (STC 79/1992) y dicho marco respeta la doctrina constitucional en materia de subvenciones (SSTC 13/1992 y 79/1992).
7. En cuanto a la segunda cuestión planteada, rechaza que los arts. 2, apartados 8, 10 y 11, 6, apartado 2, y 17, apartado 2, invadan el ámbito de competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria al aplicarse necesariamente por su condición de normas básicas a todo el sistema de ayudas a la mejora de las estructuras agrarias.
Frente a los argumentos expuestos por la representación autonómica, descarta la exigencia de que dichas normas básicas se recojan necesariamente en norma de rango legal, pues su regulación en normas de rango infralegal puede producirse cuando, atendida su naturaleza, fuere irrazonable su inclusión en normas con fuerza de ley (SSTC 33/1984, 158/1986, 69/1988 y 182/1988). En este caso, las necesidades de una rápida aplicación de la normativa comunitaria así lo aconsejan, sin perjuicio de su posterior control por este Tribunal (STC 48/1988) y de que la "nota de estabilidad o generalidad de las normas básicas no es tampoco una exigencia absoluta" (STC 89/1987). La uniformidad que, sin embargo, se impone respecto de los conceptos de "pequeño productor de leche de vaca", "primera instalación", "capacitación profesional" y "renta de trabajo por unidad de trabajo-hombre", persiguen la viabilidad del sector agrícola en todo el ámbito del Estado. Lo mismo ocurre con el plazo para la solicitud de ayudas para la primera instalación de jóvenes agricultores.
Descarta, asimismo, que el Reglamento (CEE) núm. 2.328/91 pueda servir de parámetro de constitucionalidad de los preceptos que se declaran básicos, pues sólo pueden servir de pauta al respecto las reglas internas de distribución de competencias (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992). Los preceptos impugnados han sido dictados al amparo de la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (art. 149.1.13ª C.E.), que cobija los criterios de ordenación de sectores económicos concretos e incluye las medidas singulares que resulten necesarias para alcanzar los fines propuestos (STC 95/1986).
La Comunidad Autónoma de Cantabria, promotora del conflicto, considera que sus competencias estatutarias en materia de "agricultura y ganadería", así como su "autonomía financiera", resultan vulneradas en dos aspectos concretos por el citado Real Decreto 1.887/1991. En primer lugar, por cuanto que la norma reglamentaria impugnada prevé que el Estado no financie la totalidad de las líneas de ayuda incluidas en el programa, contemplando, correlativamente, la participación voluntaria de las Comunidades Autónomas en su financiación con fondos propios de éstas. La impugnación por esta causa se extiende a los arts. 34, apartados 2 y 4, y 38, apartado 2, y a la Disposición adicional séptima. En segundo lugar, se rechaza que algunos preceptos tengan el carácter de normativa básica cuando los mismos se refieran a ayudas que deban ser financiadas con recursos presupuestarios de la Comunidad Autónoma de Cantabria. En este bloque se incluye la impugnación relativa a los arts. 2, apartados 8, 10 y 11, 6 apartado 2, y 17, apartado 2.
La política comunitaria europea en materia de estructuras agrarias tiene como objetivo "contribuir a acelerar la adaptación de las estructuras agrarias de cara a la reforma de la política agraria común", según el segundo considerando del Reglamento CEE 2328/91, del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, vigente en el momento de la formalización del presente conflicto. A este fin, dicho Reglamento comunitario, continuando las orientaciones iniciadas por el Reglamento CEE 797/85, del Consejo, de 12 de marzo de 1985, establece una "acción común", esto es, un marco general de líneas de ayuda cofinanciadas conjuntamente por la Comunidad Europea y los Estados, dirigidas a apoyar financieramente determinadas medidas conducentes a reformar las estructuras de producción y comercialización, mejorando su eficacia. Por ello, los Estados miembros deben aplicarlas obligatoriamente en algunos casos, mientras que, "por lo que se refiere a otras medidas, parece oportuno dejar a los Estados miembros la posibilidad de elegir si las ponen o no en práctica, en función de la situación de los agricultores" (considerando undécimo).
La política de estructuras comunitaria comenzó a aplicarse en España mediante el Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, por el que se establece un sistema de ayudas para la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias. Este Real Decreto, fue derogado por el Real Decreto 1.887/1991, sobre el que se traba el presente conflicto.
El Real Decreto 1.887/1991 supone la aplicación en España de la "acción común", de carácter estructural, contenida en el Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, antes citado. Su aspecto más novedoso, en relación con la regulación anterior contenida en el Real Decreto 808/1987, radica en la posibilidad de que la financiación que debe ser aportada por el Estado español, a fin de poder obtener la cofinanciación comunitaria, en forma de reembolsos (arts. 29 a 33 del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91), sea aportada por el Estado y por las Comunidades Autónomas. Aunque el Real Decreto 808/1987 preveía también esta posibilidad de cofinanciación por parte de las Comunidades Autónomas (Disposición adicional primera), la misma se concebía de modo residual. El Real Decreto 1.887/1991 configura "un nuevo modelo de corresponsabilidad en el que participan el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas, para lo que se suscribirán convenios bilaterales entre ambas Administraciones", en términos de su Exposición de Motivos. Debe señalarse que su sistema de ayudas, que se concreta en una doble modalidad técnica, "subvención directa limitada a tramos reducidos de inversión... y bonificación de intereses de los préstamos que financien las inversiones no subvencionadas", no se extiende a la totalidad de las medidas incluidas en el Reglamento citado, sino, específicamente, a las siguientes: explotaciones agrarias con Plan de Mejora; primera instalación de agricultores jóvenes; introducción de la contabilidad; agrupaciones de servicios; inversiones forestales en superficies agrarias; zonas sensibles; cualificación profesional; y adquisición de fincas (art. 4 y Disposición transitoria segunda del Real Decreto 1.887/1991).
Importa destacar que el Real Decreto 1.887/1991 fue objeto de diversas modificaciones, así como de alguna derogación parcial, a través de los Reales Decretos 378/1993, de 12 de marzo; 851/1993, de 4 de junio; 62/1994, de 21 de enero; y 51/1995, de 20 de enero. Finalmente, fue derogado mediante Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero, sobre mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias. Este último ha sido modificado, a su vez, por los Reales Decretos 1.153/1997, de 11 de julio, y 989/1998, de 22 de mayo, modificaciones todas ellas que se derivan de los cambios habidos en la normativa comunitaria, toda vez que el Reglamento (CEE) núm. 2.328/91 ha sido sustituido por el Reglamento (CEE) núm. 950/97, del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias.
Esta cuestión previa debe ser resuelta de acuerdo con nuestra reiterada doctrina, según la cual hemos manifestado que "los requisitos procesales no se hallan a disposición de las partes, lo que es perfectamente aplicable a los procesos constitucionales de cualquier tipo", sin perjuicio de que, por razones que no es preciso recordar ahora, este Tribunal "venga igualmente realizando una interpretación no formalista de las normas legales que regulan las exigencias y presupuestos para la admisión y tramitación de las acciones y recursos atribuidos a su jurisdicción. No obstante, no puede estimarse que el requerimiento previo al planteamiento de un conflicto positivo de competencia constituya un mero obstáculo o requisito de carácter formal cuyo incumplimiento pueda ser sanado de oficio por vía interpretativa, o que su finalidad sea simplemente la de permitir a la parte demandada preparar anticipadamente su defensa,...[pues] es obvio que el requerimiento previo a que se refiere el art. 63 de la LOTC responde a la finalidad primordial de apurar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas... Y tampoco es aceptable el argumento fundado en la conexión entre los preceptos mencionados y no mencionados en el requerimiento... puesto que no es lícito exigir del Gobierno que presuma tal tipo de conexión lógica ni las intenciones de extender el objeto del litigio por parte de quien formula el requerimiento o, mucho menos, que descubra el error material imputable a este último. Por eso, dado que de acuerdo con el art. 63.3 de la LOTC, se han de hacer constar con claridad en el requerimiento los preceptos de la disposición viciada de incompetencia, hay que entender que sobre los preceptos no mencionados en el mismo no se ha planteado un conflicto de competencia" (STC 104/1989, fundamento jurídico 2º).
4. Tras ello, es necesario plantear y resolver una segunda cuestión de orden procesal. Se trata de valorar los efectos que sobre este conflicto positivo de competencia pueda haber producido el hecho de que la norma sobre la que se traba el conflicto, el Real Decreto 1.887/1991, tras sufrir diversas modificaciones, se encuentre hoy derogada, según hemos expuesto en el fundamento jurídico 2º.
Para realizar la valoración antedicha, debemos partir de la reiterada doctrina de este Tribunal, a cuyo tenor "hay que huir de todo automatismo, siendo necesario atender a las circunstancias concurrentes en cada caso, y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes (por todas SSTC 119/1986, 182/1988, 248/1988, 329/1993, 155/1996)" (STC 147/1998, fundamento jurídico 3º). En este sentido, hemos precisado que, en un procedimiento de naturaleza competencial, esa incidencia posterior "no habría de llevar a la total desaparición sobrevenida de su objeto, máxime cuando las partes - como aquí ocurre- sostengan expresa o tácitamente sus pretensiones iniciales, pues la función de preservar los ámbitos respectivos de competencia, poniendo fin a una disputa todavía viva, no puede quedar automáticamente enervada por la, si así resultase ser, modificación de las disposiciones cuya adopción dió lugar al litigio" (STC 182/1988, fundamentos jurídico 1º). De otro lado, tambien hemos dicho que si "la normativa en relación con la cual se trabó el conflicto no es simplemente derogada, sino parcialmente sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (SSTC 87/1993, 329/1993 y 155/1996)" (STC 147/1998, fundamento jurídico 5º).
Esto es precisamente lo que ha sucedido en el presente caso, ya que no se ha desistido del presente conflicto, no obstante la derogación del Real Decreto 1.887/1991 por el Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero, sobre mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias (el cual también ha sido modificado ya dos veces). El análisis del contenido de este último permite llegar a la conclusión de que la controversia planteada subsiste también en la normativa hoy vigente. En efecto, respecto al primer bloque de cuestiones planteadas, la Disposición adicional séptima del Real Decreto 1.887/1991 establece que el porcentaje global de participación financiera estatal para el programa "será del 70 por 100. Este porcentaje podrá revisarse a la baja en años sucesivos hasta alcanzar el 50 por 100 en 1996". Y el art. 29 del Real Decreto 204/1996 señala que la financiación estatal para el conjunto de las ayudas en él reguladas, que coinciden sustancialmente con las del Real Decreto 1.887/1991, será el "50 por 100 en 1997 y en años sucesivos". Por tanto, el reparo opuesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria a que el Estado no financie el 100 por 100 de todas las ayudas, sino sólo una parte, y se prevea la posibilidad de que la financiación restante sea cubierta voluntariamente por las Comunidades Autónomas, permanece en la normativa posterior.
En conclusión, aunque el Real Decreto 204/1996 contiene modificaciones respecto del Real Decreto 1.887/1991, objeto de este conflicto, como consecuencia de los cambios habidos, a su vez, en la normativa comunitaria, lo cierto es que los reparos formulados respecto del Real Decreto impugnado se plantean también en la normativa hoy vigente, por lo cual puede afirmarse que no ha desaparecido el objeto del conflicto, si bien "dado que la nueva normativa no ha sido objeto de debate procesal mediante su impugnación autónoma, ni a través del trámite de alegaciones del art. 84 LOTC, no procede en este caso, a diferencia de otros (SSTC 87/1993 y 329/1993), ampliar ni sustituir el objeto del proceso en contemplación de la nueva normativa, debiendo quedar circunscrito al inicialmente planteado" (STC 147/1998, fundamento jurídico 5º).
5. Procede ya efectuar la valoración del primer bloque de preceptos que han sido impugnados. Se trata del art. 38, apartado 2, y de la Disposición adicional séptima. El primero determina que "la parte de la ayuda que financien las Comunidades Autónomas será pagada directamente por ellas en su totalidad". Por su parte, la Disposición adicional séptima establece que "para el año 1992 el porcentaje global de la participación financiera del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, a establecer en los Convenios bilaterales con las Comunidades Autónomas, será del 70 por 100. Este porcentaje podrá revisarse a la baja en años sucesivos hasta alcanzar el 50 por 100 en 1996."
Por tanto, según la representación de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la reducción de la aportación estatal se pretende compensar, hasta alcanzar el 100 por 100 cofinanciable por la Comunidad Europea, mediante la participación financiera de las Comunidades Autónomas, que, con carácter voluntario, suscriban Convenios de colaboración a tal efecto con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Disposición adicional séptima, en relación con los arts. 34, apartado 3, y 35 del Real Decreto 1.887/1991). Es decir, se sitúa a esta Comunidad Autónoma ante la siguiente alternativa: o bien ante su no participación en la financiación de las ayudas controvertidas, lo que haría a los agricultores y ganaderos cántabros de peor condición que otros europeos y los de las Comunidades Autónomas que decidan suscribir los antedichos Convenios de cooperación con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; o bien en la obligación de realizar las correspondientes aportaciones de sus propios fondos, a fin de no sufrir la presión social que se produciría en caso contrario, con lo cual se estaría condicionando y vulnerando su autonomía financiera. Por tanto, dado que la totalidad de las ayudas debe financiarse por imperativo del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, se reclama que el Estado deba financiar la totalidad del coste financiero de la aplicación en España del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91. Al no hacerlo, los preceptos impugnados vulnerarían los arts. 14, 138, 139, 148.1, 150.2 y 156 C.E.
Por su parte, el Abogado del Estado discrepa de este planteamiento, pues, en su opinión, el Real Decreto 1.887/1991 ha sido dictado al amparo de la competencia estatal regulada en el art. 149.1.13ª C.E. y cumple los requisitos formales y materiales exigibles a la normativa básica. Considera que el reproche dirigido a la reducción de la financiación estatal no es susceptible de convertirse en causa de un conflicto competencial, pues no existe, realmente, vindicatio potestatis, citando en apoyo de su posición las SSTC 67/1983, 95/1984, 166/1987 y 201/1990. Además, señala que la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria no se ve alterada por los preceptos impugnados, ya que la posibilidad de que las Comunidades Autónomas celebren Convenios bilaterales con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (Disposición adicional séptima) en nada merma ni las competencias autonómicas ni su autonomía financiera, como tampoco lo hace la previsión del art. 38, apartado 2, de que la parte de ayuda que financien las Comunidades Autónomas sea pagada directamente por ellas en su totalidad, que es coherente con el orden constitucional de distribución de competencias. Por último, considera que la vulneración de los arts. 148.1, 150.2., 156, 138 y 139 C.E., alegada por la representación autonómica, no se justifica con razonamiento alguno.
6. Dejando para un momento posterior el análisis de la alegada vulneración del art. 156 C.E., debemos descartar que, en este proceso constitucional, la Comunidad Autónoma de Cantabria pueda apoyar su pretensión, que hace valer en relación con la Disposición adicional séptima, en la vulneración de los arts. 14, 138 y 139 C.E., puesto que es claro que los mismos no contienen atribución competencial alguna, y así lo ha dicho ya este Tribunal (STC 52/1988, fundamento jurídico 3º). Otro tanto ocurre con el art. 148.1 C.E., puesto que es en el Estatuto de Autonomía, en virtud del principio dispositivo contenido en dicho precepto, donde se contienen las habilitaciones competenciales cuya vulneración podrá ser alegada. El art. 150.2 C.E., por su parte, regula un supuesto que ninguna relación guarda con este conflicto positivo de competencia, por lo que también se rechaza que pueda traerse aquí su pretendida transgresión.
En conclusión, "en los procesos constitucionales a que dan lugar los conflictos positivos de competencia no pueden hacerse valer otros motivos de inconstitucionalidad de los actos o disposiciones impugnados que los que ateñen a la vulneración de las reglas constitucionales y estutarias de distribución de competencias" (STC 122/1989, fundamento jurídico 5º).
A) Es evidente, y ello no lo discuten las partes de este proceso, que, al tratarse de cuestiones relativas a la regulación y aplicación de diversas líneas de ayudas a los agricultores y ganaderos españoles, los preceptos controvertidos del Real Decreto 1.887/1991 se inscriben en la materia "agricultura y ganadería", materia en la que la Comunidad Autónoma de Cantabria ha asumido competencia exclusiva, "de acuerdo con la ordenación general de la economía" (art. 24.9 E.A.Cant.). Sobre la citada competencia estatal de "ordenación general de la economía", que se vincula al art. 149.1.13ª C.E., la doctrina constitucional "tiene establecido que bajo la misma encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 95/1986, 213/1994, etc.). No obstante, la jurisprudencia constitucional tambien ha precisado (SSTC 125/1984, 76/1991) que dicha competencia estatal no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC 186/1988, 133/1997), pues, de no ser así, (r)se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico¯ (STC 112/1995)" (STC 21/1999, fundamento jurídico 5º).
La determinación sustancial de esta doctrina es que el poder de gasto del Estado no puede concretarse y ejercerse al margen del sistema constitucional de distribución de competencias, pues "no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado. La subvención no es un concepto que delimite competencias (SSTC 39/1982 y 179/1985), ni el solo hecho de financiar puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de financiación (SSTC 39/1982, 144/1985, 179/1985 y 146/1986) al no ser la facultad de gasto público en manos del Estado título competencial autónomo (SSTC 179/1985, 145/1989)" (STC 13/1992, fundamento jurídico 4º).
Partiendo de este planteamiento general, para materias como las de "agricultura y ganadería", directamente implicadas en este conflicto, también se declaró en la misma Sentencia que "el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones generales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas, de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado, si ello es posible, o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias" (STC 13/1992, fundamento jurídico 8º b]).
C) Estos principios generales no resultan alterados por el hecho de que las ayudas sobre las que se traba el conflicto dispongan de financiación comunitaria, a través de la Sección Orientación del F.E.O.G.A. (art. 2.2 del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91), pues, las normas para resolver este conflicto habrán de ser "exclusivamente las de Derecho interno que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que como este Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991 y 236/1991), la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que... no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias" (STC 79/1992, fundamento jurídico 1º).
8. Debemos examinar a continuación si la alegada vulneración del principio de autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria (art. 156 C.E., en relación con el art. 45 E.A. Cant) puede ser sometida a enjuiciamiento en este tipo de proceso, en el que, como hemos dicho, sólo pueden dilucidarse impugnaciones referidas al orden constitucional de competencias (art. 63.1 LOTC).
El Abogado del Estado rechaza que en este caso exista una verdadera vindicatio potestatis, puesto que la Comunidad Autónoma impugna, simplemente, la reducción de la aportación de fondos estatales a los programas de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias y ello no permite deducir que se transgreden las competencias autonómicas. La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por su parte, relaciona directamente la infracción de su autonomía financiera con la de sus competencias exclusivas en materia de agricultura (art. 24.9 E.A. Cant). La singularidad de la controversia planteada en este extremo se refiere a la conexión entre dicha limitación presupuestaria y la participación autonómica en la financiación del programa; es decir, a la incidencia en las competencias sobre agricultura y ganaderia de la Comunidad Autónoma de Cantabria de un sistema de ayudas que tiene como soporte la cofinanciación estatal y autonómica de las mismas.
Expuestas las posiciones de las partes y el alcance de la controversia, debemos admitir que la alegada vulneración del art. 156 C.E., en conexión directa con la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de agricultura y ganadería, puede ser enjuiciada en un conflicto positivo de competencia. Es doctrina reiterada de este Tribunal que la citada conexión efectivamente existe, pues la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas se configura como una garantía que "exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer sin condicionamiento indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas" (STC 201/1988, fundamento jurídico 4º). Este criterio se reiteró en las SSTC 96/1990, fundamento jurídico 14º, 13/1992, fundamento jurídico 7º y 237/1992, fundamento jurídico 6º. En concreto, la STC 13/1992 declaró que "la autonomía financiera de las Comunidades Autonómas ... se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, le atribuyen los respectivos Estatutos y las Leyes (art.. 156.1 C.E. y art 1.1 L.O.F.C.A."). Y en la STC 68/1996, fundamento jurídico 10, dijimos que el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas "en su vertiente de gasto, no entraña sólo la libertad de sus órganos de gobierno (r)en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público¯, sino también (r)para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias¯ (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º)".
La estrecha relación existente entre las competencias sectoriales de las Comunidades Autonómas y su autonomía financiera resulta del hecho de que esta última, según el sistema diseñado por la L.O.F.C.A., "viene definida en el bloque de la constitucionalidad más por relación a la vertiente del gasto público... que por relación a la existencia de un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir las necesidades financieras de la Hacienda Autonómica" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º).
Este planteamiento sigue siendo válido en la actualidad, no obstante las modificaciones habidas en las fuentes de ingreso de las Comunidades Autónomas tras la aprobación, entre otras normas relevantes, de la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, de Modificación Parcial de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, y de las Leyes 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y Medidas Fiscales Complementarias y 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y Otras Normas Tributarias.
Partiendo de lo expuesto, no puede descartarse que la reducción de los fondos estatales a los programas de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias implique, por su incidencia indirecta en la autonomía financiera autonómica, una transgresión de las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de agricultura, ya que, justamente, la aportación estatal a dichos programas se concibe, según el propio preámbulo del Real Decreto 1.887/1991, en el marco de "un nuevo modelo de corresponsabilidad en el que participan el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas, para lo que se suscribirán convenios bilaterales entre ambas Administraciones", y así se constata con la mera lectura de sus arts. 34 a 37 y Disposiciones adicionales primera y séptima, entre otras.
9. Así, pues, en la Disposición adicional séptima se debaten, según ya se ha dicho, dos cuestiones estrechamente relacionadas: la limitación de la dotación estatal al programa de ayudas comunitario de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias y la correlativa intervención autonómica en la financiación del citado programa. La resolución de las mismas requiere tener en cuenta que, como ya se advirtió en la STC 13/1992, fundamento jurídico 2º, en las relaciones entre las potestades financieras del Estado y de las Comunidades Autónomas hay que atender a una "doble exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder financiero del Estado pueda desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales autonómicas. Y de otra, evitar asimismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera". Es decir, se trata de compatibilizar ambas perspectivas, a fin de que "no se produzca el vaciamiento del ámbito competencial - material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía de los entes territoriales".
Debemos partir de que el Estado, al amparo del art. 149.1.13ª C.E., puede , en desarrollo y aplicación del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, llevar a cabo una programación general para España de la "acción común" contenida en dicho Reglamento comunitario, ya que aquella competencia cobija "tanto las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto, como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (STC 213/1994, fundamento jurídico 4º, entre otras muchas) y dicha competencia no resulta alterada por el hecho de que se trate de desarrollar un Reglamento comunitario, según hemos declarado con reiteración (SSTC 252/1988, 64/1991, 76/1991, 115/1991, 236/1991, 79/1992). Ciertamente, esta competencia estatal deberá ejercerse respetando la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria, así como sus competencias exclusivas en materia de agricultura y ganadería, sólo limitadas por las competencias estatales de dirección de este sector económico ex art. 149.1.13ª C.E.
Respecto de la limitación al 70 por 100 de la aportación del Estado al conjunto del programa, debemos señalar, matizando lo alegado por la representación autonómica, que el anterior Real Decreto 808/1987 también preveía (Disposición adicional primera) la posibilidad de que las Comunidades Autónomas intervinieran en la financiación del programa, si bien con un alcance distinto al que ahora consideramos. Sentado lo anterior, debemos descartar el alegato autonómico de que la disposición adicional séptima, que estamos examinando, vulnere las competencias autonómicas por ser obligatorio, en virtud del propio Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, que se alcance en cada Estado el cien por cien de la financiación admisible. Aunque ya hemos dicho que "el Derecho Comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales (SSTC 132/1989, 65/1990, 28/1991, 64/1991, 111/1993, entre otras)" (STC 137/1998, fundamento jurídico 3º), no podemos desconocer que también hemos declarado, en el fundamento jurídico 4º de la STC 13/1998, que "la propia interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas tampoco se produce en el vacio (STC 102/1995, fundamento jurídico 5º)", por lo que prestar atención a la normativa comunitaria aplicable "puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente.....el esquema interno de distribución de competencias".
En este caso, debemos hacerlo así, puesto que el citado Reglamento comunitario constituye el marco normativo que es objeto de desarrollo por parte del Real Decreto 1.887/1991. Pues bien, no puede deducirse de dicho Reglamento ninguna obligación acerca de que los fondos que aporten los Estados miembros para instrumentar los programas de reforma estructural deban alcanzar necesariamente el máximo de la financiación permitida, aunque, lógicamente, los reembolsos europeos serán superiores cuanto mayores sean aquellos. Por tanto, debemos resolver esta cuestión valorando exclusivamente las reglas del bloque de la constitucionalidad.
Partiendo de lo expuesto, es doctrina de este Tribunal que el Estado "siempre podrá en uso de su soberanía financiera (de gasto, en este caso) asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen preceptos constitucionales (y singularmente los del Capítulo Tercero del Título I) que legitiman la capacidad del Estado para disponer de su presupuesto en la acción social o económica" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º).
Desde esta perspectiva, la autonomía presupuestaria del Estado, que le permite realizar políticas tendentes a alcanzar sus objetivos políticos, sociales y económicos, así como la libertad de escoger y priorizar las mismas, conduce a que pueda optar, legítimamente, por destinar a este programa comunitario una mayor o menor financiación. En definitiva, dicha limitación no es más que la materialización del "ejercicio soberano de la función legislativa presupuestaria (arts. 66.2 y 134.1 C.E.)" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º). Nada cabe, pues, reprochar a la Disposición adicional séptima en este extremo.
Antes de nada, debemos señalar que la posibilidad de que el Estado establezca un marco normativo sobre mejora de sus estructuras agrarias, que prevea la cofinanciación estatal y autonómica, se engloba en la competencia estatal de dirección económica del sector agrario (art. 149.1.13ª C.E.).
Teniendo en cuenta la necesidad de establecer preferencias entre objetivos diversos y la escasez de recursos presupuestarios, siempre presente, no es objetable, desde la perspectiva constitucional ni desde la estatutaria, que el Estado busque incrementar los recursos propios con los que puedan aportar las Comunidades Autónomas, sobre todo porque la especificidad financiera de la política europea de "estructuras", en relación con la de "mercados", se sustenta en la cofinanciación de la Comunidad Europea y de los Estados. Por ello, es conforme con el orden interno de competencias, que el Estado pretenda incrementar la propia financiación para estos programas con los de las Comunidades Autónomas, y que lo haga mediante una programación que tienda a alcanzar los topes máximos que admita la normativa comunitaria, pues, de esta forma, los fondos reembolsables procedentes del F.E.O.G.A., Sección Orientación, permitirán que España se beneficie de los máximos niveles de aportación procedentes de dicha Sección.
Dicho esto, hay que precisar de inmediato que el marco interno de cofinanciación se debe sujetar a ciertas reglas, igualmente imprescindibles, en garantía de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y de sus propias competencias. Ello es especialmente necesario cuando, como en este caso, el Estado desarrolla normativamente los Reglamentos comunitarios de reforma de las estructuras agrarias, estableciendo sistemas que suponen la implicación de las Comunidades Autónomas en los compromisos asumidos por áquel ante las Instituciones europeas, compromisos que, por su incidencia en los recursos presupuestarios propios de áquellas, deberían contar con el máximo grado de conformidad por parte de las mismas, manifestada, incluso, con carácter previo a su efectiva puesta en práctica.
El sistema de cofinanciación previsto en el Real Decreto 1.887/1991 se configura mediante la celebración de Convenios bilaterales de cooperación. Sobre estos instrumentos, hemos confirmado reiteradamente su idoneidad en lo relativo a la aplicación a sus fines de las subvenciones estatales incluidas en los Presupuestos Generales del Estado (por todas, STC 13/1992, fundamentos jurídicos 7º, 8º y 10)
Sin embargo, la resolución de la presente controversia competencial no puede plantearse a partir de la doctrina contenida en dicha resolución acerca de esta técnica cooperativa. En efecto, en la STC 13/1992 valoramos los Convenios de colaboración como una fórmula válida para la distribución de los fondos estatales entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos. No obstante, tales Convenios tienen en el Real Decreto 1.887/1991 un alcance, en parte, diferente, puesto que sirven, no sólo para realizar el reparto de las subvenciones estatales entre las Comunidades Autónomas, sino también para "incorporar los compromisos presupuestarios a asumir" por parte de éstas [art. 35.1 b)]. Tal diferencia significativa implica que debamos enjuiciar esta modalidad de Convenio de colaboración con mayor cautela, a fin de evitar que se vulneren las competencias de las Comunidades Autónomas.
11. En este sentido, el respeto a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, exige, en lo esencial, la garantía de dos principios complementarios: la territorialización de las partidas presupuestarias del Estado destinadas a estas finalidades estructurales, cuando sea posible realizarla (STC 79/1992), y la voluntariedad de la aportación financiera autonómica. En cuanto al primer principio, el Estado debe territorializar, por Comunidades Autónomas, todas las dotaciones presupuestarias relativas a las líneas de ayuda, o modalidades técnicas de las mismas, que decida financiar, y debe hacerlo mediante criterios objetivos relacionados con las orientaciones que persiga. En cuanto al segundo principio, las Comunidades Autónomas no están obligadas a aportar una financiación complementaria. Del mismo modo que el Estado, en virtud de su soberanía financiera, puede decidir las líneas que apoya y el volumen de su aportación, las Comunidades Autónomas pueden decidir, libremente también, contribuir financieramente o no, a los mismos fines, pues su autonomía financiera se refiere a "su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades" (STC 13/1992, fundamento jurídico 7º). Sin embargo, la opción autonómica de cofinanciar o no el programa estatal no altera su derecho a la necesaria percepción de los fondos estatales que le correspondan para cada línea de ayuda o modalidad técnica que el Estado financie. De modo que no resultaría conforme con el orden constitucional de distribución de competencias condicionar la financiación estatal a una efectiva cofinanciación autonómica. El establecimiento de diferencias entre Comunidades Autónomas en cuanto a la financiación estatal que éstas hayan de percibir, en función de su decisión libre de cofinanciar o no, vulneraría su autonomía financiera y menoscabaría sus competencias en materia de agricultura y ganadería, al mermar sus ingresos presupuestarios, concebidos, como hemos dicho, "con un fuerte predominio de las fuentes exógenas de financiación" (STC 13/1992) vinculadas al gasto público.
Si ninguna tacha cabe oponer a la Disposición adicional séptima desde la perspectiva de la limitación de los recursos globales del Estado destinados a estas ayudas estructurales, a la misma conclusión se llega desde la óptica de la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria, según los términos que hemos expuesto. En efecto, en esta Disposición adicional no se hace ninguna referencia a las subvenciones de capital en explotaciones agrarias en Planes de Mejora, sino tan solo a la aportación global del Estado al conjunto del programa, que se trasladará a los Convenios bilaterales con las Comunidades Autónomas. La territorialización de los fondos estatales, distribuyéndolos entre las Comunidades Autónomas mediante Convenio, como ya se ha dicho, ha sido considerada por este Tribunal como una fórmula idónea (SSTC 152/1988, 13/1992, 79/1992, etc.). En este caso, el art. 35 del Real Decreto 1.887/1991, que no ha sido impugnado, establece el marco de la cofinanciación, mediante el instrumento del Convenio bilateral anual, el cual sirve como instrumento de la territorialización de las dotaciones del Estado y de la participación financiera autonómica, que ha de presumirse voluntaria, pues nada en el texto indica otra cosa, sin que de esa voluntariedad se derive merma de la aportación necesaria del Estado.
13. Por su parte, el art. 38, apartado 2, prevé que "la parte de la ayuda que financien las Comunidades Autónomas será pagada directamente por ellas en su totalidad". Ya hemos dicho que resulta constitucional que el Estado financie sólo algunas líneas de ayuda y que prevea que otras puedan ser financiadas por las Comunidades Autónomas que lo deseen. El art. 38, apartado 2, se refiere, precisamente, a este supuesto y declara que las Comunidades Autónomas han de pagar las ayudas que, voluntariamente, decidan financiar, lo que, en principio, no conlleva vulneración material alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Podría considerarse que el citado art. 38, apartado 2, regula una fase de la tramitación, como se deriva de su propio título, la del otorgamiento o pago, de las subvenciones financiadas por las Comunidades Autónomas, regulación que conculcaría las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por cuanto ya hemos declarado en la STC 69/1982, fundamento jurídico 2º, que las normas de tramitación "no son básicas ni de obligado respeto por parte de la Comunidad". Criterio que hemos confirmado después, al señalar que "nada obsta, en principio, a que una Comunidad Autónoma dicte una disposición para la ejecución o aplicación en su territorio de una norma de Derecho comunitario, siempre que tenga la competencia sobre esa ejecución, en la materia de que se trate, y el contenido de la disposición no invada o menoscabe las competencias del Estado" (STC 79/1992, fundamento jurídico 6º G).
Sin embargo, en puridad, el precepto no regula el procedimiento o sistema de pago de estas ayudas autonómicas, sino que, simplemente, determina la Administración que debe realizar dicho pago, al igual que lo hace el art. 38, apartado 4, respecto de otras ayudas financiadas por el Estado, atribuyéndolo a la Secretaría General de Estructuras Agrarias. Una vez considerado que no resulta contrario a la Constitución que el Estado disminuya su aportación financiera a los programas de mejora de la eficacia de las estructuras agrarias y que la Comunidad Autónoma de Cantabria puede, voluntariamente, aportar sus propios fondos a dichos programas, complementando los estatales en los términos expuestos en los fundamentos jurídicos precedentes, ninguna vulneración de la competencia autónomica se produce por el hecho de que el art. 38.2 determine que la parte de la ayuda que financie la Comunidad Autonoma de Cantabria será pagada por ella misma.
14. El segundo grupo de preceptos a que se extiende la presente controversia competencial es el constituido por los arts. 2, apartados 8, 10 y 11, 6, apartado 2, y 17, apartado 2. La Comunidad Autónoma de Cantabria rechaza el carácter básico de los mismos y, por tanto, que su contenido deba ser tenido en cuenta, necesariamente, por las normas autonómicas que regulen ayudas para la mejora de las estructuras agrarias con cargo a sus propios fondos. Por tanto, no se objeta que los preceptos antedichos se apliquen a las líneas de ayuda del Real Decreto 1.887/1991 que el Estado financia con sus dotaciones presupuestarias.
Los citados artículos regulan diversas cuestiones, fundamentalmente definiciones relativas a diversos requisitos de necesario cumplimiento para acceder a las ayudas, así como el plazo para formular las solicitudes de las mismas. Para la representación de la Comunidad Autónoma de Cantabria, dicha regulación, por su grado de detalle, supone el vaciamiento de la competencia normativa autonómica en materia de agricultura y ganadería. Este argumento principal se refuerza con otros complementarios. Así, desde la perspectiva formal, se cuestiona su inclusión en una norma de carácter reglamentario. Materialmente, se indica que los preceptos impugnados son más minuciosos y restrictivos que los preceptos correspondientes del Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, que regula la "acción común". Asimismo, se señala que la anterior normativa, constituida por el Real Decreto 808/1987, no declaraba básicos tales preceptos.
Para el Abogado del Estado, por el contrario, los preceptos impugnados establecen criterios uniformes para todo el territorio nacional que resultan necesarios para alcanzar los fines del Real Decreto 1.887/1991, criterios que se integran en el ámbito de la competencia estatal del art. 149.1.13ª C.E. Rechaza que sea una exigencia general, no sometida a excepciones, el que las normas básicas deban contenerse en normas de rango legal, así como que el Derecho comunitario constituya canon de valoración de la constitucionalidad de estos artículos. Por último, considera irrelevante a los efectos de esta controversia que el Real Decreto 808/1987, anteriormente vigente, no contuviera declaración expresa de los preceptos considerados básicos.
15. Debe descartarse el primer argumento esgrimido por la representación de la Comunidad Autónoma de Cantabria para rechazar su carácter básico, esto es, el relativo a su regulación en norma reglamentaria y no de rango legal. Así se deriva de la reiterada doctrina de este Tribunal, según la cual, "dado el carácter fundamental y general de las normas básicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución es la Ley.... Por tanto, la propia ley puede y debe declarar expresamente el carácter básico de la norma o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o pretensión básica (SSTC 69/1988, fundamento jurídico 5º, reiterada entre otras; 80/1988, fundamento jurídico 5º; 213/1994, fundamento jurídico 10; 197/1997, fundamento jurídico 5º b])" (STC 118/1998, fundamento jurídico 16).
Como excepción a dicho principio de ley formal, nuestra doctrina viene admitiendo que "que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto algunos de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por la naturaleza de esta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases (SSTC 69/1988, fundamento jurídico 5º; 227/1988, fundamento jurídico 32; 213/1994, fundamento jurídico 10)". Sin embargo, esa dispensa excepcional no carece de garantías formales, puesto que también hemos declarado al respecto que "no puede entenderse, como regla general, que las disposiciones reglamentarias que el Gobierno apruebe en desarrollo o para la ejecución de la Ley tengan carácter básico, a menos que tales normas complementarias de rango infralegal indiquen expresamente su pretendida naturaleza básica o así resulte sin lugar a dudas de su propia estructura normativa en cuanto complemento indispensable de las normas legales básicas (STC 227/1988, fundamento jurídico 32)" (STC 118/1998, fundamento jurídico 16).
De acuerdo con la doctrina reproducida ha de admitirse, pues, que, de modo excepcional, las bases estatales puedan incluirse en normas reglamentarias con rango de Real Decreto. De hecho, este Tribunal ya ha admitido en su STC 213/1994, recaída en un conflicto de competencia trabado, precisamente, contra el Real Decreto 808/1987, antecedente inmediato del Real Decreto ahora enjuiciado, que "en la materia que nos ocupa, podemos decir que el Real Decreto 808/1987 reúne en la forma excepcional requerida en dicha Sentencia, las condiciones necesarias, también desde el punto de vista formal, para ser considerado adecuado al orden constitucional de competencias: la naturaleza de la materia hace del mismo complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación económica general de la actividad económica" (STC 213/1994, fundamento jurídico 7º). Este pronunciamiento, que aplica la doctrina general sobre las bases a la normativa estatal en materia de estructuras agrarias inmediatamente anterior al Real Decreto 1.887/1991, resulta aplicable también ahora. Por tanto, nada cabe oponer desde esta perspectiva formal al carácter básico de los preceptos que se analizan, máxime cuando la disposición adicional octava los declara expresamente básicos.
16. Los arts. 2, apartados 8, 10 y 11 y 6, apartado 2, contienen las definiciones de "pequeño productor de leche de vaca", "primera instalación" y "capacitación profesional suficiente", así como el modo de cómputo de "la renta del trabajo por unidad de trabajo-hombre" en relación con la "renta de referencia".
Materialmente, la Comunidad Autónoma de Cantabria rechaza el carácter básico de los preceptos por ser tan detallados que le impiden establecer modulaciones en su contenido, que respondan a sus peculiaridades específicas. En apoyo de este planteamiento, argumenta que las definiciones sobre las que se traba el conflicto son más restrictivas que las del propio Reglamento (CEE) núm. 2.328/91, que el Real Decreto 1.887/1991 ejecuta. Sin perjuicio de que valoremos el argumento principal, este alegato de apoyo no puede ser admitido, pues, como hemos reiterado en el fundamento jurídico 9º, el Derecho comunitario no constituye pauta válida sobre la constitucionalidad de las normas en este tipo de procesos.
En cuanto al contenido material de estos artículos, la STC 213/1994 ya apreció el carácter básico de las definiciones contenidas en el art. 2 del Real Decreto 808/1987, que constituían el inmediato antecedente de las definiciones que ahora se cuestionan, señalando, al respecto, que "como dijimos en la STC 79/1992 (fundamento jurídico 6º), definiciones como las contenidas en los diversos apartados de dicho art. 2 (agricultor a título principal, capacidad profesional suficiente, unidad de trabajo-hombre, renta de referencia) condicionan relevantemente el alcance de las ayudas comunitarias, por lo que su regulación por el Estado, con el fin de lograr una aplicación sustancialmente igual (y lo más extensamente posible) de dichas ayudas en todo el territorio nacional, no excede de sus competencias básicas y de coordinación en el sector" (STC 213/1994, fundamento jurídico 6º).
Ahora bien, descartado este planteamiento, ciertamente la normativa básica estatal no presenta la misma virtualidad cuando opera sobre subvenciones que provienen de las partidas de los Presupuestos Generales del Estado, ya que a través de ellas el Estado ejerce sus opciones concretas de dirección de los diversos sectores económicos, que cuando se trata de financiación autonómica propia. Esta última, como expusimos antes, permite a las Comunidades Autónomas elegir sus propias opciones, atendiendo a sus especificidades de modo legítimo, en cuanto que la "compatibilidad entre la unidad económica y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico"; intervenciones que, en la misma decisión, sometimos a ciertos límites, cuales son que "la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad, que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ellas previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de los españoles" (STC 88/1986, fundamento jurídico 6º).
De otro lado, no puede dejar de señalarse que el Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero, sobre mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias, que derogó el Real Decreto 1.887/1991, sobre el que se traba este conflicto, declara en su disposición adicional primera lo siguiente: "El presente Real Decreto tiene el carácter de normativa básica en cuanto se refiere a ayudas estatales de conformidad con lo establecido en el art. 149.1.13ª C.E....". Puesto que este último Real Decreto también se sustenta en un sistema de cofinanciación estatal y autonómica (arts. 29, 30, 32, 33 y 34), es lo cierto que las definiciones (art. 2, en relación con su Anexo I) equiparables a las impugnadas en el presente conflicto sólo son básicas en cuanto se refieren a las ayudas financiadas a cargo de dotaciones del Estado. Es decir, el Real Decreto 204/1996, hoy vigente, posibilita que las Comunidades Autónomas establezcan en sus propias normas un marco conceptual específico. Así se deriva de su art. 29.2 b), que prevé la posibilidad de que en los Convenios bilaterales entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y las Comunidades Autónomas figuren, entre las "medidas a adoptar por cada Administración", las relativas a "los desarrollos normativos necesarios". Por tanto, también la normativa hoy vigente ha considerado que las definiciones que condicionan la obtención de las ayudas sólo sean de aplicación a las que se nutran de fondos estatales.
17. El art. 17 regula las ayudas a la primera instalación de los agricultores jóvenes. El art. 17, apartado 2º, último precepto que resulta impugnado, establece que "la solicitud de ayuda deberá presentarse antes de su primera instalación y dentro de los tres meses posteriores a la misma". La Comunidad Autónoma de Cantabria rechaza su carácter básico cuando se trate de ayudas financiadas con cargo a sus propios recursos.
18. Queda por realizar una última precisión sobre el alcance de las declaraciones efectuadas en los fundamentos jurídicos anteriores acerca de los arts. 2, apartados 8, 10 y 11, 6, apartado 2, y 17, apartado 2. La representación autonómica solicita su declaración de nulidad. Sin embargo, no resulta posible acceder a dicha declaración, en esencia, por las dos razones siguientes.
Y, en segundo lugar, porque ha de tenerse en cuenta, "como ya se ha hecho en otros casos (SSTC 75/1989, 13/1992, 79/1992, etc.), que se puede estar afectando a situaciones jurídicas internas consolidadas y a las relaciones financieras del Estado con la Comunidad Europea" (STC 148/1998, fundamento jurídico 9º). Además de la incidencia en los intereses generales, la anulación de estos preceptos podría causar perjuicios, también en Cantabria, a quienes han obtenido subvenciones en virtud del Real Decreto impugnado, el cual de otro lado, se refiere a ejercicios económicos ya cerrados y que han agotado sus efectos. Por ello, la pretensión del Gobierno de Cantabria puede estimarse satisfecha mediante la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, sin necesidad de anular los mencionados preceptos impugnados.
Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia núm. 1.204/92, promovido por la Diputación Regional de Cantabria frente al Gobierno de la Nación, en relación con el Real Decreto 1.887/1991, de 30 de diciembre, sobre Mejora de las Estructuras Agrarias y, en consecuencia,
1º. Declarar que los arts. 2, apartados 8, 10 y 11; 6, apartado 2; y 17, apartado 2, de dicho Real Decreto vulneran las competencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria, por carecer de carácter básico cuando se trate de ayudas financiadas con fondos propios de dicha Comunidad Autónoma.
2º. Rechazar el conflicto en todo lo demás.
BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 181 ] 30/07/1999 Amendment 1
Type and record number Conflicto positivo de competencia 1204-1992
Promovido por la Diputación Regional de Cantabria en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1.887/1991, de 30 de diciembre, sobre mejora de las estructuras agrarias.
La presente controversia se refiere a subvenciones agrarias vinculadas a programas de reforma estructural que guardan conexión con la normativa de la Unión Europea en esta materia. Debemos descartar que, en este proceso constitucional, la Comunidad Autónoma de Cantabria pueda apoyar su pretensión en la vulneración de los arts. 14, 138 y 139 C.E., puesto que es claro que los mismos no contienen atribución competencial alguna (STC 52/1988) [ FF. JJ. 2 y 6].
La disminución de la aportación financiera estatal, de un lado, y la incidencia de tal reducción en la contribución autonómica con sus propios fondos en los programas estructurales, de otro, son cuestiones que pueden ser debatidas en este procedimiento constitucional, valorando su repercusión sobre la autonomía financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ya que con ello se podrían estar vulnerando sus competencias en materia de agricultura y ganadería [ F. J. 8].
Al tratarse de cuestiones relativas a la regulación y aplicación de diversas líneas de ayudas a los agricultores y ganaderos españoles, los preceptos controvertidos del Real Decreto 1.887/1991 se inscriben en la materia «agricultura y ganadería», materia en la que la Comunidad Autónoma de Cantabria ha asumido competencia exclusiva, «de acuerdo con la ordenación general de la economía» (art. 24.9 E.A.Cant.), competencia estatal de «ordenación general de la economía» que se vincula al art. 149.1.13.a C.E. [F. J. 6].
En relación con las subvenciones agrarias, en concreto, existe ya una dilatada doctrina (SSTC 95/1986, 96/1986, 101/1988, 145/1989, 188/1989, 79/1992, 29/1994, etc.). En todos estos pronunciamientos, se han consolidado una serie de principios, que fueron objeto de recapitulación general para todo tipo de subvención en la STC 13/1992 [F. J. 6]
La autonomía presupuestaria del Estado, que le permite realizar políticas tendentes a alcanzar sus objetivos políticos, sociales y económicos, así como la libertad de escoger y priorizar las mismas, conduce a que pueda optar, legítimamente, por destinar a este programa comunitario una mayor o menor financiación [F. J. 9].
La posibilidad de que el Estado establezca un marco normativo sobre mejora de sus estructuras agrarias, que prevea la cofinanciación estatal y autonómica, se engloba en la competencia estatal de dirección económica del sector agrario ( art. 149.1.13.a C.E.). Mas el marco interno de cofinanciación se debe sujetar a ciertas reglas, igualmente imprescindibles, en garantía de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y de sus propias competencias. Ello es especialmente necesario cuando, como en este caso, el Estado desarrolla normativamente los Reglamentos comunitarios de reforma de las estructuras agrarias, estableciendo sistemas que suponen la implicación de las Comunidades Autónomas en los compromisos asumidos por áquel ante las Instituciones europeas, compromisos que, por su incidencia en los recursos presupuestarios propios de aquéllas, deberían contar con el máximo grado de conformidad por parte de las mismas, manifestada, incluso, con carácter previo a su efectiva puesta en práctica [F. J. 10].
El Gobierno de la Nación puede hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por Real Decreto algunos de los aspectos básicos de una materia (SSTC 69/1988, 227/1988 y 213/1994) [F. J. 15].
La Comunidad Autónoma puede, en principio, elaborar políticas de modernización de su agricultura, atendiendo a sus peculiaridades y con su financiación propia. Si consideramos, además, que la igualdad básica de los españoles queda salvaguardada por el marco común asegurado por la financiación estatal y que las ayudas autonómicas tendrían también como marco a la normativa comunitaria, directamente aplicable, que asegura cierta homogeneidad de las opciones, es claro que los principios de unidad y diversidad quedan suficientemente atendidos, sin que la normativa básica estatal deba proyectar su dimensión imperativa sobre las disposiciones autonómicas cuya aplicación deba realizarse con fondos de la propia Comunidad Autónoma [F. J. 16].
Real Decreto 1887/1991, de 30 de diciembre. Mejora de la eficacia de las estructuras agrarias
Artículos 2 apartados 8, 10, 11, 6.2, 17.2 (delimita)
Título I, capítulo III, f. 9
Artículo 138, ff. 5, 6
Artículo 139, ff. 5, 6
Artículo 148.1, ff. 5, 6
Artículo 149.1.13, ff. 5, 7, 9, 10, 14, 16
Artículo 150.2, ff. 5, 6
Artículo 156, ff. 5, 6, 8
Artículo 63.3, f. 3
Artículo 24.9, ff. 7, 8
En general, ff. 2, 5, 14, 15
Artículo 2, f. 16
Disposición adicional primera, ff. 2, 9
En general, ff. 2, 5, 9, 14, 16
Considerando segundo, f. 2
Considerando decimoprimero, f. 2
Artículos 20 a 33, f. 2
En general, ff. 1, 2, 4, 5, 7, 9, 10, 12 a 16, 18
Capítulo II, sección primera, f. 12
Preámbulo, ff. 2, 8
Artículo 2.8, ff. 1, 12, 14, 16, 18
Artículo 2.10, ff. 1, 12, 14, 16, 18
Artículo 2.11, ff. 1, 12, 14, 16, 18
Artículo 6.2, ff. 1, 12, 14, 16, 18
Artículo 17, f. 17
Artículo 17.2, ff. 1, 14, 17, 18
Artículo 34.2, ff. 1, 3
Artículo 34.4, ff. 1, 3, 5
Artículos 34 a 37, f. 8
Artículo 35, ff. 3, 5, 11
Artículo 35.1 b), f. 10
Artículo 38.2, ff. 1, 5, 13
Artículo 38.4, f. 13
Disposición adicional séptima, ff. 1, 4 a 6, 8, 9, 11, 12
Disposición adicional octava, f. 15
Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo. Ayudas para fomentar inversiones en explotaciones agrarias y acciones de desarrollo y aprovechamiento de los bosques en las zonas rurales
Real Decreto 851/1993, de 4 de junio. Modifica el Real Decreto 1887/1991, de 30 de diciembre, sobre mejora de la eficacia de las estructuras agrarias
Real Decreto 62/1994, de 21 de enero. Modifica el Real Decreto 1887/1991, de 30 de diciembre, sobre mejora de la eficacia de las estructuras agrarias
Real Decreto 51/1995, de 20 de enero. Establece un régimen de medidas horizontales para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural
Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero. Mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias
Artículo 29, ff. 4, 16
Artículo 29.2 c), f. 16
Artículo 32, f. 16
Artículo 33, f. 16
Artículo 34, f. 16
Disposición adicional primera, f. 16
Anexo 1, f. 16
Anexo 1, 11, f. 4
Anexo 1, 14, f. 4
Anexo 1, 19, f. 4
Reglamento (CE) 950/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997. Mejora de la eficacia de las estructuras agrarias
Real Decreto 1153/1997, de 11 de julio. Modifica el Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero, sobre mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias
Real Decreto 989/1998, de 22 de mayo. Añade una disposición transitoria al Real Decreto 1153/1997, de 11 de julio, que modifica el Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero, sobre mejoras estructurales y modernización de las explotaciones agrarias
Alcance del fallo en conflictos positivos de competenciaAlcance del fallo en conflictos positivos de competencia, f. 18
Atribución de competenciasAtribución de competencias, f. 6
Autonomía financieraAutonomía financiera, ff. 8, 10, 11, 16, 17
Autonomía presupuestaria del EstadoAutonomía presupuestaria del Estado, f. 9
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 9, 10, 11, 16, 17
Competencias en materia de agriculturaCompetencias en materia de agricultura, f. 7
Competencias en materia de mejora de las estructuras agrariasCompetencias en materia de mejora de las estructuras agrarias, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
Competencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdadCompetencias en materia de regulación de condiciones básicas de igualdad, f. 16
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 3, 4, 8, 12
Financiación estatalFinanciación estatal, f. 16
Fundamento constitucional del conflictoFundamento constitucional del conflicto, ff. 6, 8
Hacienda autonómicaHacienda autonómica, ff. 8, 16, 17
Igualdad territorialIgualdad territorial, f. 6
Libertad de circulaciónLibertad de circulación, f. 6
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 7, 9, 10, 11, 13, 15, 16, 17
Ordenación del sector agrarioOrdenación del sector agrario, f. 10
Poder de gasto del EstadoPoder de gasto del Estado, ff. 7, 9
Requerimiento de incompetenciaRequerimiento de incompetencia, ff. 3, 12
AgriculturaAgricultura, ff. 16, 17
Cofinanciación de ayudas comunitariasCofinanciación de ayudas comunitarias, ff. 2, 7
Derecho de la Unión EuropeaDerecho de la Unión Europea, f. 16
Legislación básicaLegislación básica, ff. 16, 17
Normas básicas en forma de Real DecretoNormas básicas en forma de Real Decreto, f. 15
Objeto de las subvenciones públicasObjeto de las subvenciones públicas, ff. 9 a 11, 13, 15 a 17
Subvenciones autonómicasSubvenciones autonómicas, f. 16
Subvenciones públicasSubvenciones públicas, ff. 7, 9
CantabriaCantabria, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18