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Timestamp: 2019-06-19 20:49:57
Document Index: 336913446

Matched Legal Cases: ['Artículo 1', 'artículo 31', 'artículo 312', 'artículo 166', 'in fine', 'artículo 1', 'artículo 2', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'artículo 51']

Hitters, Negri, Genoud, Soria
En la ciudad de La Plata, a 30 de mayo de 2012, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Hitters, Negri, Genoud, Soria, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa B. 60.861, "Rizzardi, Américo y otros contra Provincia de Buenos Aires (Dirección General de Cultura y Educación). Demanda contencioso administrativa".
I. Raúl Eduardo ALMIRÓN, Rosa Hilda ARGOYTIA, Fabiana Elisabet BERTÓN, Adriana Mabel BLOIS, Andrea Margarita BURDÉN, Mirna Viviana CEJAS PRONZATO, Oscar José DIAZ, Ricardo José DOMENECH, María del Carmen ETCHEGARAY, Rolando Alberto FOCARILE, Érica FRAVASILI, Jorge Nicolás FRAZZETTA, Miriam Liliana LEZCANO, Manuel Irineo LEZCANO, Gustavo Adrián LEZCANO, José Luis LÓPEZ, Carlos Hugo MAGALLANES, María de las Mercedes MENDIBURU, Viviana Mercedes MORAZZINI, Marisa Elba NEIRAS, Lidia Sandra OLGUÍN, Gerardo Damián ORTIZ, Francisco Américo RIZZARDI, Iris Rosana SCHIANO, Susana TURANO, Mirta Elena URQUIZA, Manuel Antonio VILLAFAÑE y Virginia Adriana WICHERT, por apoderado, invocando la condición de docentes de la Escuela de Educación Media Nº 3 del distrito escolar Escobar, promueven demanda contencioso administrativa con el objeto de que se les abonen las diferencias salariales por desempeño en medios desfavorables devengadas desde el 1-III-1991 hasta el 4-III-1994, fecha esta última en que el establecimiento educativo fue categorizado como "desfavorable 2".
Solicitan asimismo la aplicación de intereses, actualización monetaria e imposición en costas.
II. Corrido el traslado de ley se presenta a juicio Fiscalía de Estado, que a través de su representante legal, sostiene la legitimidad del obrar del organismo demandado y solicita en consecuencia el rechazo de la demanda.
III. Producida la prueba, agregados los respectivos cuadernos y los alegatos de las partes, la causa quedó en estado de ser resuelta por lo que el Tribunal decidió plantear y votar la siguiente
I. Los accionantes ocurren ante este Tribunal agraviándose, por un lado, de la falta de respuesta de la Dirección General de Cultura y Educación al reclamo por ellos promovido. Del otro, censuran la falta de pago de la bonificación por desfavorabilidad devengada desde el día 1-III-1991 hasta el 4-III-1994.
Para así hacerlo, explican que el establecimiento educativo en cuestión fue creado el 23-IV-1990, que se encuentra sobre una calle de tierra, de difícil acceso y en una zona considerada de alto riesgo, a casi tres kilómetros del casco céntrico cuyo único transporte público llega con mínima frecuencia.
Añaden que la población estudiantil está compuesta principalmente por jóvenes de la zona, proveniente de familias con poca contención, expuestas a la violencia y a la marginalidad social.
Precisan que por medio de la resolución 4287/91 de fecha 22-IV-1991 la Dirección General de Cultura y Educación clasificó en forma provisoria a los colegios creados en el año 1990, incurriendo en un error que califican de "palmario, evidente y ostensible" al asignar la categoría de urbano al colegio donde dictan clases y la de "desfavorable 2" a la Escuela Media N° 6 de Pilar, la cual se encuentra -según describen- sobre una calle de asfalto y dentro del casco urbano de la mencionada ciudad.
Relatan que a partir de entonces, se sucedieron una serie de reclamos por parte de los maestros y profesores tendientes a lograr la revisión de la clasificación obtenida, hasta que la autoridad accionada dictó la resolución 13.521/94 por medio de la cual asignó al establecimiento en cuestión la categoría de "desfavorable 2" sin mencionar la fecha a partir de la cual debía abonarse la bonificación respectiva.
Refieren que, pese a que su reclamo fue atendido en cuanto a la clasificación pretendida, la resolución dictada en tales términos provocó un menoscabo a sus derechos toda vez que el adicional por desfavorabilidad les fue abonado a partir del 4-III-1994; atento lo cual, remitieron a la autoridad escolar involucrada una intimación por carta documento en la que se reclamaban las diferencias salariales originadas en la falta de pago retroactivo de la bonificación por desfavorabilidad.
Destacan que nunca tuvieron respuesta a tales pedidos como tampoco a la solicitud de tomar vista de las actuaciones administrativas, por lo que resolvieron presentar nuevos escritos con el objeto de configurar el silencio denegatorio que les permitiera acceder a esta instancia.
En definitiva, piden se condene a la Dirección General de Cultura y Educación a abonarles la bonificación por "desfavorabilidad 2" prevista en los artículos 31 inciso "c" y 36 de la ley 10.579 entonces vigente, por el período 1-III-1991/4-III-1994, con más intereses, actualización e imposición en costas.
Acompañan documentación, ofrecen prueba y dejan planteado el caso federal.
II. Fiscalía de Estado, luego de efectuar una reseña de la pretensión actora y de precisar el procedimiento aplicable para la clasificación de los establecimientos escolares, inicia su responde oponiéndose a la procedencia formal de la demanda respecto de algunos de los actores; a saber:
a. Con relación a la señora Rosa Hilda ARGOYTIA la objeción resulta confusa en su formulación puesto que, inicialmente señala que no ha presentado pedido de pronto despacho para luego aseverar que el obstáculo residiría en que no ha efectuado reclamo administrativo previo, por lo que no habría -a su criterio- denegatoria expresa ni tácita al reconocimiento del derecho que reclama en esta sede (v. puntos 1 y 2 del acápite VII a fs. 194 y 194 vta.).
Igualmente, objeta por prematura la demanda con relación a las docentes María del Carmen ETCHEGARAY, Viviana Mercedes MORAZZINI y Susana TURANO puesto que no han urgido el dictado del acto que resuelve su petición y que toda acción por retardación requiere.
En consecuencia, pide se rechace por inadmisible la pretensión deducida por las mencionadas demandantes.
b. Seguidamente expone, junto a los argumentos que sustentan su defensa de fondo, una serie de defectos en la pretensión que impedirían su tratamiento.
Así, explica que debido a la falta de instrumento para la clasificación de las escuelas –en tanto la Dirección General de Cultura y Educación no ha dictado el reglamento que contenga las pautas objetivas de valoración de los establecimientos educativos- tanto la resolución 4287/91 como su par 13.521/94 por las que se clasificó al colegio como urbano y luego “desfavorable 2”, respectivamente, son el resultado del ejercicio de facultades discrecionales y, por tanto, insusceptible de revisión judicial.
Remarca que el juicio de valor que los demandantes formulan en su escrito postulatorio, integra la denominada "zona de reserva de la Administración", por lo que consideran vedado al Poder Judicial cualquier valoración que pudiera hacer al respecto.
Cita fallos de la Corte federal como ejemplo de lo expuesto, en los que se ha establecido la irrevisabilidad de asuntos que considera semejantes al sub lite.
De otro lado, expresa que conforme a la ley 2961, sólo puede demandar quien demuestre ser titular de un derecho subjetivo preexistente establecido en su favor por una ley o reglamento, situación que no exhiben los docentes reclamantes.
c. Por último, informa que la Dirección General de Cultura y Educación se encuentra trabajando con el objeto de dictar el reglamento que exige el decreto 2485/1992, modificado por el decreto 441/1995, en atención a lo cual adjunta una copia de la resolución 3349/00 donde se fija un plazo para que la comisión especial creada al efecto culmine su tarea.
Finaliza desconociendo toda circunstancia de hecho no acreditada por las constancias obrantes en los expedientes administrativos agregados y, con carácter subsidiario, solicita para el hipotético supuesto de que se hiciera lugar a la pretensión, que se circunscriba el pago del adicional reclamado únicamente a los docentes presentados que se hubieran desempeñado en la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar durante el período en cuestión.
Ofrece prueba e introduce el caso federal.
III. Las actuaciones administrativas, acompañadas en original, ponen de relieve los siguientes datos útiles para resolver la causa:
1. La Dirección General de Cultura y Educación dictó el día 22-IV-1991 la resolución 4287 por medio de la cual clasificó -con carácter transitorio- al establecimiento educativo donde se desempeñan los demandantes, asignándole la condición de "urbano" (fs. 19/22, exp. adm. 5834-704485/91).
2. El 7-VII-1993 se reunió en la sede del Consejo Escolar de Escobar la Comisión Distrital de Clasificación de Servicios Educativos, de cuya evaluación surge el siguiente informe: "... ratificar que la Escuela de Educación Media N° 3 fue creada en 1990 y clasificada en esa oportunidad por esta comisión distrital y que su condición anterior y actual es Rural 2 (dos). Por lo tanto se solicita se considere el pedido de reconocimiento de la ruralidad 2 (dos) con retroactividad a la fecha de la resolución 287/91..." (fs. 1, exp. adm. 5834-2055356/91).
3. La Dirección de Planeamiento elevó dicho pedido a la Subsecretaría de Educación (fs. 2, exp. adm. antes cit.) y el día 4-III-1994 la Directora General de Escuelas y Cultura resolvió: "... Artículo 1°: Asignar al servicio educativo de la Escuela de Educación Media N° 3 del partido de Escobar, la clasificación de Desfavorable 2 (D.2)", sin establecer la fecha a partir de la cual debía surtir efectos el mencionado reconocimiento (conf. res. 13.521/94 obrante a fs. 3, exp. adm. antes cit.).
4. El 8-VIII-1994 los docentes de la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar presentaron una nota al Consejo Escolar de esa región con el objeto de que se otorgara la bonificación por desempeño en medios desfavorables desde el día 1-III-1991, fecha indicada en la resolución 4287/91 y no desde el mes de julio de 1994 como efectivamente la percibieron (fs. 7/8, exp. adm. cit.).
5. Consultada Asesoría General de Gobierno, supeditó su opinión a la incorporación de nuevos elementos afirmando que las constancias obrantes en las actuaciones resultaban insuficientes para determinar la procedencia de la retroactividad pretendida por los reclamantes (intervención de fecha 27-II-1997 a fs. 32, exp. adm. cit.).
6. El 14-VII-1997 los docentes de la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar remitieron a la Dirección General de Cultura y Educación carta documento en la que se intimaba de pago por la diferencia salarial originada en la bonificación por desfavorabilidad devengada desde el 11-III-1991 hasta el mes de junio de 1994 (v. fs. 1/11, exp. adm. 5826-1629224/97), atento lo cual, la Dirección de Administración Contable solicitó se informara la situación de revista y prestación de servicios de los peticionantes (fs. 15, exp. adm. cit.).
7. La Dirección de Planeamiento acompañó copia de las resoluciones 4287/91 y 13521/94 destacando que por esta última "... le fue asignada la clasificación de Desfavorable II a la Escuela de Educación Media N° 3 del distrito de Escobar, con vigencia a partir del 4-3-94..." (fs. 27, exp. adm. cit.), informe que le fue notificado a los interesados, dando lugar a la reiteración del pedido a través de nuevas cartas documento por las que ponen de resalto que el motivo de su reclamo reside en la convicción de que la resolución 4287 del año 1991 clasificó a la escuela como urbana producto de un error, por el que resultó favorecida la Escuela de Educación Media N° 6 de Pilar que se ubica en el casco urbano y pese a ello recibió la condición de "rural 2" (v. fs. 30 y constancias de fs. 31/41, exp. adm. cit.).
8. Luego se sucedieron una serie de pedidos de pronto despacho y de vista de las actuaciones, formulados por los docentes del establecimiento educativo en cuestión que pueden sintetizarse del siguiente modo:
a. El 7-X-1998 presentaron un escrito de pronto despacho (fs. 43, alcance 1 del exp. adm. 5834-2055356/93).
b. El día 9-XII-1998 reiteraron el pedido de pronto despacho y también pidieron vista de las actuaciones (fs. 44, alcance 2 del exp. adm. 5834-2055356/93).
c. El 2-III-1999 nuevamente presentaron un pedido de ungimiento en el dictado del acto definitivo y de vista de las actuaciones (fs. 45, alcance 3 del exp. adm. 5834-2055356/93).
d. Finalmente, el día 13-VII-1999 hicieron una presentación ante la Dirección General de Cultura y Educación en la que dieron por agotada la instancia administrativa y comunicaron que se iniciarían las acciones judiciales pertinentes (fs. 49, alcance 4 del exp. adm. 5834-2055356/93), lo que efectivamente ocurrió el día 16-XI-1999 en que fue presentada la demanda por la que se inició este proceso (v. cargo de fs. 156 vta.).
9. Con dichas presentaciones, el expediente fue remitido a la Dirección de Planeamiento, área que requirió documentación a la Dirección de Educación Media, Técnica y Agraria (v. fs. 25, exp. adm. 5834-704485/91 y agreg.) y lo recibió nuevamente el día 13-XII-1999 (v. sello de fs. 26 vta., exp. adm. cit.), sin que se registraran actuaciones útiles a partir de entonces.
IV. En atención a la oposición a la admisibilidad de la pretensión formulada por el representante fiscal respecto de alguno de los accionantes, corresponde, en primer término, determinar si en el sub lite se halla configurada la inactividad administrativa que hace procedente el conocimiento del tribunal en la causa y en consecuencia, establecer, si los demandantes -que se ven alcanzados por dicha objeción- se encontraban habilitados a instar la presente intervención judicial.
1. En cuanto al primer argumento sustentado por Fiscalía de Estado relativo a la codemandante Rosa Hilda ARGOYTIA, pese a su confusa y contradictoria formulación en cuanto señala, por un lado, que la oposición reside en que la accionante no ha promovido reclamo administrativo previo y, luego, que ésta no ha presentado pedido de pronto despacho aunque sí su petición inicial (v. fs. 193 y 193 vta.), destaco que ambas afirmaciones resultan infundadas.
Para centrar correctamente el estudio de la cuestión en debate, considero importante detener el análisis en las condiciones en que fue ejercida la competencia del órgano que emitió los actos por los que se clasificó al establecimiento escolar donde se desempeñan los demandantes pues dicha circunstancia resulta relevante a la hora de establecer el aserto del planteo formal bajo examen.
Así, remarco que tras el dictado de la resolución 4287/91, los docentes de la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar -entre quienes se encontraba Rosa Hilda Argoytia, conf. resulta de fs. 116 y 122- solicitaron la reclasificación de aquel establecimiento como rural en grado 2, exponiendo con distintas presentaciones los argumentos conforme a los cuales correspondía su reconocimiento con retroactividad al 1-III-1991 (v. fs. 110/122).
Su interés en los actuados es evidente, desde que de tal clasificación depende la percepción de la bonificación por desempeño en medios desfavorables consagrada en el inciso "c" del artículo 31 del Estatuto del Docente. Y si bien la resolución 13.521 finalmente atribuyó a la Escuela de Educación Media n° 3 de Escobar la categoría pretendida por los docentes que allí dictan clases, guardó silencio sobre el efecto retroactivo también reclamado.
Para más, la autoridad demandada nunca resolvió expresamente este último pedido.
En tales condiciones, entiendo que por la identidad objetiva y subjetiva de las peticiones de fs. 110/122 suscritas por la demandante en cuestión con aquellas posteriores efectuadas por el resto de los litisconsortes, las primeras expresan acabadamente la intención de obtener el reconocimiento de la bonificación por ruralidad 2 desde el 1-III-1991, de iguales características que aquélla que compone el objeto de la demanda cuya resolución nos convoca; por lo que no puede predicarse la inexistencia de reclamo previo.
2. Resta ahora analizar la objeción concerniente a la falta de presentación del pedido de pronto despacho de algunos de los accionantes, identificados por Fiscalía de Estado -además de la señora Argoytia antes mencionada- como María del Carmen Etchegaray, Viviana Mercedes Morazzini y Susana Turano (v. fs. 193 vta. y 194).
Al respecto, debo advertir que a fs. 40, 44, 45 y 49 del expediente administrativo 5834-2055356/93 (que corren como alcances 1, 2, 3 y 4), obran los escritos de urgimiento suscriptos por docentes de la Escuela de Educación Media n° 3 de Escobar, entre quienes se encuentran Etchegaray, Turano y Morazzini, de modo tal que, en relación a las nombradas, el planteo carece de asidero fáctico y es, entonces, manifiestamente improcedente.
Es verdad que la referida presentación no está firmada por la señora Argoytia. Empero, creo que ello, teniendo en consideración los fundamentos que seguidamente expondré, no puede erigirse en una valla infranqueable para que este Tribunal resuelva acerca de la pretensión que la mencionada litigante, junto a otros, expone en la demanda.
En efecto: es obvio que los demandantes han optado, por las múltiples ventajas que ello conlleva porque todos están en idéntica situación y porque, en definitiva, el procedimiento tiene por finalidad el reconocimiento retroactivo del cambio de categoría del establecimiento en el que laboran- por canalizar, tanto el pedido de pronto despacho como la pretensión contenida en la demanda, a través de un litisconsorcio facultativo.
Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar en un caso que guarda especial analogía con el presente (causa B. 61.267 "Lunazzi", sent. del 2-VII-2008) y en otros similares (causas B. 61.558, "Galesio", sent. del 6-VII-2005; B. 62.742, "Araya" y B. 62.723, "Buchinsky", ambas sents. del 12-III-2008), que acudiendo supletoriamente -ante la ausencia de regulación al respecto en el decreto ley 7647/1970- a las normas y principios del derecho procesal que rigen la actuación de los litisconsortes facultativos en el proceso civil y comercial (art. 88 por reenvío del art. 77 inc. 1 del C.P.C.A.) los actos realizados por alguno(os) de los litisconsortes resulta(n) útiles para tener por configurado el silencio respecto de la totalidad (efecto comunicante).
Ello así, pues si bien por principio la nota distintiva de este tipo de litisconsorcio facultativo o voluntario es la independencia y autonomía de sus integrantes, ya que dentro de la unidad del proceso hay tantos objetos procesales, tantas pretensiones y oposiciones como litisconsortes se enfrenten en él, dicho principio cede ante el de indivisibilidad de la instancia.
Dicha afirmación no implica desconocer que en el listisconsorcio facultativo, aún cuando sus integrantes conforman una relación procesal única, conservan la facultad de disposición de la pretensión, pudiendo por ejemplo, desistir o allanarse sin perjudicar al resto. Sin embargo, en lo atinente a las cuestiones puramente procesales, la actuación de uno puede beneficiar al interés común; como ocurre con el impulso del proceso en la regulación del instituto de la caducidad de instancia prevista por el artículo 312 del Código Procesal Civil y Comercial.
Juzgo entonces que, en relación a la señora Rosa Hilda Argoytia, tampoco puede prosperar la oposición que se funda en la falta de urgimiento del dictado del acto definitivo formulada por la parte demandada, toda vez que los escritos suscritos por los demás accionantes resultaron útiles para habilitar la instancia por retardación.
V. Previo a adentrarme en el análisis de la fundabilidad de la demanda, respondiendo al planteo de Fiscalía de Estado acerca de que la pretensión deducida persigue el cuestionamiento de facultades discrecionales cuyo examen se hallaría vedado al tribunal, debo destacar que es doctrina consolidada de esta Corte que la circunstancia de que la Administración obre en ejercicio de tales facultades en manera alguna puede constituir un justificativo de su conducta arbitraria, puesto que es precisamente la razonabilidad con que se ejercen las mismas el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado (doctr. causas B. 57.327, "Paus", sent. del 5-XII-2001; B. 57.761, "Striebeck", sent. del 7-XI-2001; B. 57.970, "Monegal", sent. del 11-VII-2001; A. 68.782 "Colegio de Bioquímicos de la Prov. Bs. As.", sent. del 22-XII-2008; B. 66.417, "Avila", sent. del 17-III-2010; B. 63.770, "Fonseca", sent. del 22-XII-2010, entre otros).
Menos plausible aún es la referencia de la accionada a la abandonada doctrina del carácter meramente revisor de la jurisdicción contencioso administrativa del tribunal, porque el estrechamiento en el marco cognoscitivo del proceso al que llevaba aquella concepción, no resulta hoy predicable para el régimen de enjuiciamiento de los casos administrativos, a tenor de lo dispuesto por la cláusula constitucional en la materia (art. 166, párrafo final de la Constitución provincial), cuya operatividad ha sido declarada por esta Suprema Corte a partir de lo resuelto en la causa B. 64.745, "Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca", res. del 23-X-2002, derivándose de ello el carácter pleno de la contienda y la consecuente potestad que asiste al tribunal para examinar los hechos y el derecho invocados tanto en la demanda como en su contestación (conf. doct. causas B. 60.505, "Barbalarga", sent. del 27-X-2004; B. 62.398, "Donnamaría", sent. del 14-VI-2006; B. 59.867, "Magadan", sent. del 18-II-2009 cit.). Ello, claro está, sin perjuicio de aquellas limitaciones que exigen una mínima correspondencia entre lo resuelto por la Administración y lo reclamado en la vía judicial (doctr. causas B. 63.808, "Sastre", sent. del 9-V-2007; B. 62.559, "Pennella", sent. del 3-IX-2008; B. 59.867, cit.; B. 61.325, "Mena", sent. del 26-VIII-2009).
Por idénticas razones, tampoco puede predicarse la necesidad de que el demandante invoque la vulneración de "un derecho subjetivo preexistente" como lo pretende Fiscalía de Estado en su responde (v. fs. 197), por cuanto a tenor del artículo 166 in fine de la Constitución provincial, resulta suficiente para poner en marcha la jurisdicción contencioso administrativa la configuración de un "caso" originado por la actuación u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas en ejercicio de funciones administrativas.
En el sub lite, la controversia ha sido promovida por parte interesada, en tanto los accionantes reclaman el reconocimiento de un derecho de carácter patrimonial -hasta el momento insatisfecho- que derivaría de la vigencia a partir del 1-III-1991 de la clasificación como "desfavorable 2" del establecimiento en el que prestan servicios como docentes, situación que los habilita a plantear la presente contienda.
VI. Expuestas las posiciones de las partes, los antecedentes relevantes de las actuaciones administrativas y despejados los obstáculos planteados por Fiscalía de Estado en torno a la admisibilidad de la demanda, corresponde a esta altura decidir si les asiste derecho a los accionantes de percibir el adicional por "desfavorabilidad 2" durante el período que corre desde marzo de 1991 a marzo de 1994.
1. La bonificación por "desempeño en medios desfavorables" tiene su antecedente en el decreto ley 19.885/1957 -denominado "Estatuto del Magisterio"- que clasificó a las escuelas por su ubicación en urbanas, rurales y de islas (arts. 7 inc. "c", 53 y 59).
Luego la ley 10.579 (B.O. 30-XII-1987), en su redacción original, facultó a la Dirección General de Cultura y Educación a clasificar los establecimientos de enseñanza no sólo de acuerdo a su ubicación, sino también atendiendo a las dificultades de acceso, dificultades en la cobertura de la planta orgánico funcional y características del alumnado (art. 10, ley cit.) asignándole a la retribución del personal docente que desarrollara sus funciones en las condiciones calificadas como desventajosas -de acuerdo a los indicadores mencionados anteriormente- la bonificación por "desempeño en medios desfavorables" (art. 31 inc. "c", ley cit.).
Por su parte, el decreto reglamentario 2485/1992 (modif. por el decreto 441/1995, aunque en este punto de idéntica redacción) estableció los niveles de clasificación de los establecimientos educativos, partiendo de la tipificación de "normal" hasta "desfavorable v", este último como extremo máximo de desfavorabilidad.
2. En el caso de la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar en la que se desempeñan los demandantes, resulta de las constancias incorporadas a la causa -en especial, del informe de la Comisión Distrital de Clasificación de Servicios Educativos obrante a fs. 110 de autos, también a fs. 1 del exp. adm. 5834-2055356/93- que "... fue creada en el año 1990 y clasificada en esa oportunidad ... y que su condición anterior y actual es Rural 2 (dos)...". Sin embargo, también surge de aquellos elementos que el mencionado establecimiento educativo fue categorizado por la resolución 4287/91 como "urbano", pese al informe que aconsejaba aquel índice de desfavorabilidad (v. copia a fs. 96/100).
De aquellos antecedentes también se desprende que tal temperamento habría obedecido a un error a resultas del cual se invirtieron las planillas informadas por las autoridades que efectuaron la inspección en el colegio en cuestión y en la Escuela de Educación Media N° 6 de Pilar, ocasionando que esta última recibiera en la resolución 4287/91 la clasificación de "rural 2" siendo que se ubica en zona urbana (v. presentaciones de la Directora de la E.E.M. N° 3 de Escobar a fs. 8 y del Intendente de la Municipalidad de Escobar a fs. 13, ambas del alcance 4 del exp. adm. 5834-2055356/93 del Director posterior del mismo establecimiento a fs. 8 del exp. adm. 5834-0704485/95).
Ello explica, también, la disconformidad con la resolución 4287/91 expresada por la Jefatura Regional de Supervisión, en la que se asevera que aquella clasificación "... no coincide con los datos contenidos en las Planillas de Reclasificación de Servicios que esta Inspección elevara..." al tiempo que expresa su negativa a "... dar curso al contenido del comunicado personal del 10/5/91 hasta tanto se aclare esta situación..." (v. fs. 4 del alcance 3 del exp. adm. 5834-1807950/93, reiterada a fs. 1 del exp. adm. 5834-2055356/93).
De cualquier modo, las condiciones de desempeño en medio desfavorable de la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar fueron constatadas por la Comisión Distrital de Clasificación de Servicios Educativos con carácter previo al dictado de la resolución 13.521/94, oportunidad en la que las autoridades -haciendo mérito de que tales indicadores se hallaban presentes al año 1990, fecha de creación del establecimiento- solicitaron "... se considere el pedido de reconocimiento de la Ruralidad 2 (dos) con retroactividad a la fecha de la resolución N° 4287/91" (fs. 1, exp. adm. 5834-2055356/94).
3. Entiendo que les asiste razón a los docentes demandantes.
En primer lugar, debo decir que la resolución 13.521/94, por la que el organismo empleador calificó a la aludida escuela como "desfavorable 2" no es constitutiva de derechos, sino meramente declarativa de una situación de hecho (doctr. causas B. 55.799, "Lastra", sent. del 13-XII-2000; B. 62.519, "Siena", sent. del 12-XI-2003) que, por las particularidades de este caso, resultaba además preexistente.
En efecto, las circunstancias comprobadas de la causa, relatadas en los acápites anteriores, así lo indican: a) la resolución 4287/91 tenía por objeto la categorización de las escuelas creadas en el año 1990, entre las cuales se encuentra la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar (v. considerandos y artículo 1 de la resolución citada a fs. 19, exp. adm. 5834-0704485/91); b) el mencionado acto otorgó carácter "transitorio" a las clasificaciones allí dispuestas en vistas a que "... debido a su grado de complejidad [la reclasificación de Establecimientos] será concluida durante el corriente año"; c) el Inspector de Educación Media, Técnica y Agraria de la Región V -que fue la autoridad comisionada para relevar los datos necesarios a los efectos de efectuar la clasificación plasmada en la resolución 4287/91- fue categórico al expresar su disconformidad con este último acto y solicitar su revisión en cuanto la categoría asignada a la E.E.M. N° 3 de Escobar "... no coincide con los datos contenidos en las Planillas de Reclasificación de Servicios que esta Inspección elevara..." (v. fs. 119 de autos); d) por último, la Comisión Distrital de Clasificación de Servicios Educativos, al emitir el dictamen previo al dictado de la resolución 13.521/94 que categorizó al establecimiento como "desfavorable 2", ratificó el resultado de la primera inspección afirmando lo siguiente: "... la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar fue creada en 1990 y clasificada en esa oportunidad por esta comisión distrital y que su condición anterior y actual es Rural 2 (dos). Por lo tanto se solicita se considere el pedido de reconocimiento de la ruralidad 2 (dos) con retroactividad a la fecha de la Resolución N° 4287/91..." (v. fs. 1, exp. adm. 5834-2055356/93).
En segundo término, resulta difícil admitir que en virtud de la clasificación finalmente efectuada la escuela hubiera respondido desde la fecha de su creación a los indicadores de "Urbana" (res. 4287/91) y con posterioridad a los correspondientes a "desfavorable II" (res. 13.521/94). Por el contrario, lo hasta aquí expuesto indica que esta última ha sido por todo el período su verdadera condición.
Siendo que la calificación del grado de desfavorabilidad que realiza la Dirección General de Escuelas se funda en una serie de datos objetivos, cuya falta de veracidad no ha sido acreditada ni invocada por la demandada, sostener la vigencia del acto hacia el futuro a los fines de negar a los actores la bonificación pretendida, no resulta ajustado a derecho.
4. Para más, la Dirección General de Cultura y Educación -que ya había omitido conferir el alcance temporal que correspondía asignar a la resolución 13.521/94- guardó silencio frente a los insistentes pedidos de resolución expresa por parte de los docentes reclamantes.
De este modo, la autoridad demandada evidencia un comportamiento dilatorio y por de más moroso, con claro quebrantamiento del deber de decidir que fluye de la garantía del debido procedimiento en sede administrativa (art. 15, Const. prov. y doctrina causas B. 62.742 y B. 62.723, antes citadas).
Sabido es que los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad (doct. causas B. 48.362, "Huayqui S.A.", sent. del 22-V-1984, "D.J.B.A.", 128:57; B. 50.588, "Del Bueno", sent. del 17-X-1990, "Acuerdos y Sentencias" 1990-III-767; B. 53.736, "Maiztegui de Carrera", sent. del 14-IX-1993; B. 58.169, "Kissner", sent. del 7-V-2003). Pero cuando se configura el silencio de la autoridad administrativa, la aplicabilidad de aquella presunción iuris tantum ha de restringirse, por cuanto tal obrar omisivo, como se ha dicho, contraviene las normas y las garantías antes referidas, así como el derecho a una resolución fundada que cabe reconocer a todo interesado en el procedimiento administrativo (arts. 1 y 15, Constitución provincial; 108 dec. ley 7647/1970 y doctrina causa B. 62.308, "Clemeno", sent. del 3-XII-2003).
VII. a. Por tales motivos, juzgo que debe hacerse lugar a la demanda, reconociéndose el derecho de los docentes demandantes a percibir la bonificación por desempeño en medio desfavorable en grado dos, prevista en los artículos 31 inc. "c" y 36 de la ley 10.579 por el período comprendido entre el mes de marzo del año 1991 (conf. efectos conferidos por el artículo 2 de la resolución 4287) y el mes de marzo del año 1994.
La mencionada bonificación, conforme lo solicita Fiscalía de Estado en la contestación de demanda, debe ser reconocida únicamente para los accionantes que hubieran prestado servicios en la Escuela de Educación Media N° 3 de Escobar durante el período señalado en el párrafo anterior. En cuanto a los actores que se hubieran desempeñado en las condiciones antes señaladas pero hubieran cesado antes del dictado de la resolución mencionada, la bonificación debe ser reconocida hasta la fecha de sus respectivos ceses.
b. Con respecto al pedido de actualización monetaria, no corresponde su reconocimiento con posterioridad al 1-IV-1991. Es que este Tribunal ha sostenido reiteradamente que de acudirse a la "actualización", "reajuste" o "indexación" -términos que suponen una operación matemática- se quebrantaría la prohibición contenida en el art. 7 de la ley 23.928 (conf. Ac. 68.567, “Navarro”, sent. del 27-IV-1999), doctrina plenamente aplicable en la especie en atención al mantenimiento de tal precepto luego del abandono de la paridad cambiaria dispuesta por la ley 25.561 (conf. causas B. 49.193 bis, "Fabbiano", res. del 2-X-2002; Ac. 88.502, "Latessa", sent. del 31-VIII-2005 y B. 64.606, "Di Benedetto", sent. del 3-IX-2008, entre otras).
Finalmente, no puedo dejar de referir que la Corte Suprema de Justicia de la Nación mantuvo el criterio señalado al dictar sentencia recientemente en la causa "Massolo" (exp. M.913.XXXIX., sent. del 20-IV-2010).
Distinta suerte han de correr -por resultar excluidas de los alcances de las mencionadas normas- las sumas debidas por el mes de marzo de 1991, las que deberán ser actualizadas por aplicación del índice de precios al consumidor (I.N.D.E.C.), con más los intereses del 6% anual.
c. A la suma resultante de la liquidación que con tales pautas se practique, se le adicionará la correspondiente a los intereses que se calcularán de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en sus depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación hasta el pago efectivo (arts. 8 y 10 de la ley 23.928, texto según ley 25.561 coincidentes ambas redacciones en su contenido- 622 C.C. y 5 de la ley 25.561); el que deberá abonarse dentro de los sesenta días de quedar firme la sentencia (arts. 163 y 215, Const. prov.).
Las costas se imponen por su orden (arts. 17, ley 2961 y 78 inc. 3º in fine, ley 12.008 conf. mod. ley 13.101).
Los señores jueces doctores Negri y Genoud, por los fundamentos del señor Juez doctor Hitters, votaron por la afirmativa.
Adhiero al voto del doctor Hitters, añadiendo simplemente las siguientes consideraciones en punto a las defensas que opone la demandada.
Las alegaciones de Fiscalía de Estado referidas a que el reclamo de los actores no sería susceptible de ser ventilado en estos estrados por carecer los reclamantes de un derecho subjetivo y por haber actuado la autoridad administrativa en el ejercicio de facultades discrecionales, son inatendibles.
Un primer obstáculo que no sortea el planteo de la representación estatal surge del régimen positivo que cabe aplicar para enjuiciar su obrar. El estrecho universo de pretensiones previstas por el anterior ordenamiento procesal administrativo provincial -en el que parece refugiarse la demandada- ha cedido paso a un esquema diferente, de mayor amplitud en cuanto a la tutela judicial conferida, que enancado en los arts. 15 y 166 in fine de la Constitución local, recibió tratamiento normativo en los arts. 1, 12, 13, 20, 21 y 50 de la ley 12.008, t.o. ley 13.101, régimen aplicable a la especie conforme resolviera esta Suprema Corte en las causas B. 64.996, "Delbes" (res. de 4-II-2004) y B. 59.618, "Suáres" (res. de 4-II-2004). Y claramente en este marco la referencia al “derecho subjetivo administrativo”, tal cual se lo concebía en el derogado sistema del Código de Varela, carece de fundamento.
Otro óbice sustantivo reside en que, a diferencia de lo aducido en el responde, la fiscalización jurisdiccional de los actos administrativos, aun de aquéllos que pudieren caracterizarse con el ejercicio de facultades discrecionales, no exhiben como tales -en principio- elemento estructural alguno que conlleve un trato diferencial a la hora de establecer su impugnabilidad en sede procesal administrativa, ni menos todavía, que acote las causales determinantes de una eventual invalidez. Bajo la observancia de la regulación material que les sea aplicable, tales actos están comprendidos por las normas y principios informadores de la juridicidad administrativa; traducen un quehacer sujeto a control y eventual invalidación judicial, al comprobarse no sólo arbitrariedad, irrazonabilidad o lesión de derechos o intereses consagrados en la Constitución provincial, sino también la concurrencia de cualquier otra circunstancia determinante de nulidad prevista en el ordenamiento positivo (arg. arts. 15, Constitución provincial; 103, 108 y conc., dec. ley 7647/1970; conf. mi voto en la causa B. 61.065, "Segura", sent. de 29-X-2003).
Reiterando entonces mi adhesión al desarrollo efectuado por el ponente, voto por la afirmativa.
Por los fundamentos expuestos en el acuerdo que antecede, se hace lugar a la demanda, lo que importa el reconocimiento del derecho de los actores a percibir -bajo las condiciones especificadas en el considerando VII- la bonificación por desempeño en medio desfavorable en grado dos, por el período comprendido entre el mes de marzo del año 1991 y el mes de marzo del año 1994.
A la suma resultante de la liquidación que con tales pautas se practique, se le adicionará la correspondiente a los intereses que se calcularán de acuerdo a la tasa que pague el Banco de la Provincia de Buenos Aires en sus depósitos a treinta días vigente en los distintos períodos de aplicación hasta el pago efectivo (arts. 8 y 10 de la ley 23.928, texto según ley 25.561 -coincidentes ambas redacciones en su contenido- 622, C.C. y 5 de la ley 25.561). Dicho importe, deberá abonarse dentro de los sesenta días de quedar firme la sentencia (arts. 163 y 215, Const. prov.).
Costas por su orden (arts. 17, ley 2961 y 78 inc. 3 in fine, ley 12.008, conf. mod. ley 13.101).
Difiérese la regulación de honorarios para la oportunidad prevista en el artículo 51 del decreto ley 8904/1977.