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Timestamp: 2016-10-23 22:19:46+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 56', 'art. 56', 'art. 4', 'art. 53', 'art. 53', 'art. 55', 'art. 25', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 4', 'art. 54', 'art. 36', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 21', 'art. 24', 'art. 36', 'art. 54', 'art. 20', 'art. 53', 'art. 20', 'art. 53', 'art. 4', 'art. 699', 'art. 4', 'art. 22', 'art. 15', 'art. 24']

98 Ia 47575. Arr�t du 11 octobre 1972 dans la cause Freymond contre Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Plan cantonal de protection d'un site. Arbitraire. Art. 4 Cst. Lorsque le projet a �t� modifi� apr�s avoir �t� soumis � l'enqu�te publique, une nouvelle enqu�te n'est n�cessaire que si la modification est essentielle (consid. 2). Rapports entre la loi vaudoise sur la protection de la nature et la loi vaudoise sur les constructions, en mati�re de protection des sites (consid. 3). Il n'est pas arbitraire, en l'esp�ce, - de prot�ger le site, quand bien m�me un certain nombre de maisons r�centes s'y �l�vent d�j� (consid. 4 a); - de ne pas interdire compl�tement la construction et de se borner � la restreindre (consid. 4 b), m�me si le motif de ce choix est d'ordre financier (consid. 4 c). Faits � partir de page 476
A.- Le D�partement des travaux publics du canton de Vaud a soumis � l'enqu�te publique, du 15 juin au 14 juillet 1971, un projet de plan d'extension cantonal (no 239) concernant la r�gion du Signal de Grandvaux, sur le territoire de la commune de ce nom. Le r�glement joint � ce plan pr�voyait l'application des art. 56 sexies et 56 septies lettre b de la loi vaudoise du 5 f�vrier 1941 sur les constructions et l'am�nagement du territoire (ci-apr�s: loi sur les constructions ou LCAT), � l'exclusion de la lettre a de ce dernier article. Les constructions n'�taient donc autoris�es que si elles �taient en rapport avec l'agriculture, ou si elles �taient �difi�es en ex�cution d'un plan d'affectation sp�ciale, portant sur un territoire de 5 ha au moins, dont les neuf dixi�mes devaient rester affect�s � l'agriculture, le solde pouvant �tre construit avec une densit� maximum de 0,7.
Ce projet suscita l'opposition de trente-huit propri�taires, dont Louis Freymond, et de la Municipalit� de Grandvaux, qui faisait valoir notamment que le plan avait pour effet de cr�er une zone agricole sur son territoire sans l'assentiment du Conseil communal et portait ainsi atteinte � son autonomie. Sur proposition du D�partement des travaux publics et dans sa s�ance du 3 d�cembre 1971, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopt� le plan et le r�glement, mais en modifiant celui-ci en ce sens que la construction est autoris�e �galement dans la mesure pr�vue par l'art. 56 septies lettre a LCAT, soit sur des parcelles de 4500 m2 au moins, � raison d'un b�timent par parcelle, avec un indice d'utilisation du sol ne d�passant pas 0,1. Le r�glement pr�voit en outre que les constructions devront �tre implant�es de fa�on � ne porter aucun pr�judice au site du Signal de Grandvaux et ne devront pas, en r�gle BGE 98 Ia 475 S. 477g�n�rale, d�passer une hauteur de deux �tages sur rez-dechauss�e.
La d�cision du Conseil d'Etat a �t� communiqu�e aux opposants, avec la r�ponse � leur opposition, par lettre dat�e du 9 d�cembre 1971.
B.- Agissant par la voie du recours de droit public, Louis Freymond, propri�taire d'une parcelle de 10 875 m2 situ�e dans le p�rim�tre du plan, requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat adoptant le plan d'extension cantonal no 239. Il se plaint de diverses violations de l'art. 4 Cst.
1. En vertu de l'art. 53 LCAT, le Conseil d'Etat peut, en vue d'am�nager le territoire, �tablir des plans et r�glements d'extension cantonaux, notamment pour la protection de sites (ch. 3). Ces plans et r�glements ne peuvent pr�voir une zone agricole qu'avec l'accord du Conseil communal ou g�n�ral de la commune territoriale int�ress�e (art. 53 al. 2 LCAT). Dans les limites de leur zone d'application, ces actes cantonaux l'emportent sur les plans et r�glements communaux (art. 55 LCAT). Selon l'art. 25 bis LCAT, les constructions ne sont autoris�es en zone agricole que dans les limites des art. 56 sexies et 56 septies lit. b de la m�me loi.
Le projet primitif du plan d'extension cantonal no 239, qui pr�voyait que les constructions ne seraient autoris�es que dans les limites des art. 56 sexies et 56 septies lit. b LCAT, instituait ainsi une zone agricole et n'aurait pu �tre adopt� qu'avec l'accord du Conseil communal de Grandvaux (cf. arr�t non publi� du 11 mai 1966 dans la cause commune de Riex). C'est pr�cis�ment parce que cet accord ne lui paraissait pas pouvoir �tre acquis que le D�partement des travaux publics a modifi� son projet et pr�vu d'appliquer toutes les r�gles du territoire "sans affectation sp�ciale" (art. 56 sexies et septies LCAT), notamment celle de l'art. 56 septies lit. a, autorisant les constructions - m�me non agricoles - � condition que la surface de la parcelle atteigne au moins 4500 m2 et que l'indice d'utilisation ne d�passe pas 0,1. Le recourant ne pr�tend pas, ou du moins pas clairement, que le plan et le r�glement ainsi modifi�s n'eussent pu �tre adopt�s sans l'assentiment expr�s du Conseil communal de Grandvaux. S'il �tait effectivement invoqu�, ce BGE 98 Ia 475 S. 478grief serait du reste mal fond�. Le territoire sans affectation sp�ciale n'est pas assimilable � une zone agricole.
2. Le recourant soutient en revanche que la modification du projet, soit l'introduction de la r�f�rence � l'art. 56 septies lit. a LCAT, aurait d� �tre soumise � l'enqu�te publique. Pour ne l'avoir pas fait, l'autorit� cantonale aurait viol� le droit des propri�taires d'�tre entendus.
a) L'�tendue du droit d'�tre entendu est d�termin�e en principe par le droit cantonal. Lorsque celui-ci n'offre qu'une protection insuffisante, les r�gles de droit f�d�ral d�duites de l'art. 4 Cst. s'appliquent, aux fins d'assurer au citoyen le minimum de droits n�cessaire � sa d�fense (RO 96 I 620, 323, 311 et les arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, la loi cantonale dispose simplement (art. 54 al. 2) que les plans et r�glements cantonaux font l'objet d'une enqu�te publique, dans les formes pr�vues - pour les plans communaux - � l'art. 36 (d�p�t au greffe municipal, avis publi�s dans la presse officielle et locale, avis personnels aux propri�taires touch�s), puis sont soumis au Conseil d'Etat. On ne peut d�duire de cette disposition que toute modification du projet cons�cutive � la premi�re enqu�te publique doive �tre soumise aux m�mes formalit�s que le projet lui-m�me. Certes, une modification essentielle du premier projet devrait �tre assimil�e � un projet nouveau; mais, en l'esp�ce, il n'y a entre le projet qui a fait l'objet de l'enqu�te et le plan adopt� qu'une diff�rence de degr� dans l'intensit� des mesures de protection. Il n'appara�t pas arbitraire de consid�rer que le droit cantonal n'exigeait pas une nouvelle enqu�te publique.
b) L'obligation de proc�der � une seconde enqu�te ne r�sulte pas non plus directement de l'art. 4 Cst. Dans son arr�t Basler Terrain Gesellschaft AG, du 11 septembre 1963 (publi� dans Schweizerisches Zentralblatt f�r Staats- und Gemeindeverwaltung, 65/1964, p. 216 ss.), le Tribunal f�d�ral a jug� que les propri�taires fonciers devaient �tre entendus avant la promulgation d'un plan de construction urbain, celui-ci n'ayant pas le caract�re de norme abstraite. Dans un arr�t subs�quent (RO 90 I 338/339), il s'est demand�, sans se prononcer, si cette jurisprudence, � supposer qu'elle d�t �tre maintenue, s'appliquait aussi � un plan de protection d'un site tel que celui qui lui �tait alors soumis. Il a soulev� les m�mes questions, toujours sans les r�soudre, dans l'arr�t commune de Bachs, du 29 avril BGE 98 Ia 475 S. 4791970 (RO 96 I 237/8). Ces m�mes questions se posent en la pr�sente esp�ce et une fois encore, elles peuvent rester ind�cises. Suppos� qu'ils fussent applicables en l'esp�ce, les principes d�coulant directement de l'art. 4 Cst. n'exigeaient pas non plus que les propri�taires fussent entendus � nouveau sur le projet modifi�. Ceux-ci avaient pu se prononcer auparavant sur le projet original et les deux projets ne pr�sentaient pas entre eux de diff�rences essentielles, de sorte que les m�mes objections pouvaient �tre oppos�es � l'un comme � l'autre.
3. Le recourant soutient encore que, depuis l'entr�e en vigueur de la loi cantonale du 10 d�cembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (ci-apr�s: la loi sur la protection de la nature ou LPNMS), la protection d'un site par des moyens de droit public ne peut se faire que selon la proc�dure d'inventaire et de classement pr�vue par cette loi. Le Conseil d'Etat, qui n'a pas suivi cette proc�dure, aurait viol� l'art. 4 Cst.
L'argumentation du recourant est en tout cas erron�e dans la mesure o� elle concerne la proc�dure d'inventaire, pr�vue aux art. 12 ss. LPNMS. Cet inventaire n'est pas exhaustif (art. 14) et constitue une simple mesure de pr�caution (cf. art. 16 ss.). La loi n'exige pas express�ment que l'objet � classer ait �t� pr�c�demment port� � l'inventaire et il n'est pas arbitraire en tout cas de consid�rer qu'elle ne l'impose pas non plus implicitement. En revanche, la th�se selon laquelle le classement du site (art. 20 ss. LPNMS) devrait pr�c�der - ou � tout le moins accompagner - l'adoption du plan d'extension, qui constituerait alors l'une des mesures de protection destin�es � le sauvegarder (art. 21 lit. c LPNMS), trouve un certain appui dans le syst�me de la loi de 1969. Il n'est cependant pas n�cessaire d'examiner cette question plus avant et de d�cider si l'opinion contraire du Conseil d'Etat est arbitraire. Ce dont le recourant se plaint, c'est que la proc�dure pr�vue par la loi sur la protection de la nature n'ait pas �t� suivie. Or cette proc�dure est, pour l'essentiel, identique � celle qui est pr�vue pour l'adoption d'un plan d'extension cantonal. L'une et l'autre comportent principalement une enqu�te publique, dont les modalit�s sont exactement les m�mes dans les deux cas; les art. 24 � 26 LPNMS sont visiblement calqu�s sur l'art. 36 LCAT, applicable aux plans cantonaux en vertu du renvoi de l'art. 54 LCAT. Selon les deux lois, les communes sont consult�es (art. 20 al. 2 LPNMS BGE 98 Ia 475 S. 480et art. 53 al. 3 LCAT). En l'esp�ce, la proc�dure de la loi sur les constructions a �t� suivie et il e�t suffi � l'autorit� cantonale de se r�f�rer de surcro�t aux art. 20 ss. LPNMS dans l'enqu�te et dans sa d�cision pour �chapper � toute critique, du moins sous l'angle restreint de l'arbitraire. Le recourant ne tente pas m�me de d�montrer que le d�faut de cette r�f�rence lui ait caus� le moindre pr�judice. Partant, le moyen appara�t d�pourvu d'int�r�t r�el et doit �tre rejet�.
Le recourant ne pr�tend pas, en revanche, que l'art. 53 al. 1 ch. 3 LCAT ait �t� implicitement abrog� par la loi sur la protection de la nature. L'argumentation, au demeurant convaincante, que le Conseil d'Etat oppose � cette opinion est ainsi sans objet.
4. Quant au fond, le recourant soutient, en bref, ce qui suit. Le Signal de Grandvaux et ses abords n'ont pas le caract�re d'un site digne de protection, ou plus exactement ont perdu ce caract�re, en raison des nombreuses constructions qui s'y �l�vent d�j�. Ils sont devenus une zone d'habitation, comme le pr�voyaient du reste les plans communaux. Il serait d�s lors arbitraire d'instituer des mesures de protection quelconques. Mais m�me si l'on admet que le territoire auquel s'applique le plan litigieux est un site, les mesures institu�es, permettant la construction, sur des parcelles de 4500 m2 au minimum, de b�timents d'une surface de plancher �gale au dixi�me de celle de la parcelle, sont arbitraires, parce qu'elles vont � l'encontre du but vis�. La seule mesure ad�quate, s'il s'agit vraiment d'un site, e�t �t� celle du premier projet. Or le Conseil d'Etat ne l'a abandonn�e que parce qu'elle l'exposait � payer d'�normes indemnit�s pour expropriation mat�rielle, ce qui constitue encore un acte arbitraire.
a) Comme le Tribunal f�d�ral l'a d�j� relev� dans son arr�t du 15 mars 1972 dans la cause Commune de Cully c. Conseil d'Etat du canton de Vaud (RO 98 I/a 436 ss.), la vaste �tendue de prairies et de for�ts qui va du Signal de Grandvaux � la Duflonne en passant par la Tour de Gourze fait partie int�grante du paysage de Lavaux; elle en adoucit l'aspect g�n�ral, auquel la culture de la vigne en terrasses donne une certaine duret� dans sa partie inf�rieure. Livrer ces prairies � la construction modifierait le caract�re du paysage dans son ensemble, en isolant le vignoble de son arri�re-pays. En outre, la r�gion peut constituer une zone de d�tente pour la population du bord du BGE 98 Ia 475 S. 481L�man et notamment de l'agglom�ration lausannoise. Ces consid�rations g�n�rales justifient en principe des mesures de protection. Le recourant reconna�t du reste que le Signal de Grandvaux a �t� un site, ce qui signifie qu'il m�riterait protection, si celle-ci ne venait trop tard.
Il est exact qu'� l'int�rieur du p�rim�tre du plan litigieux sont �difi�es quelques dizaines de maisons dont beaucoup - comme le signale � juste titre le recourant - ne figurent pas sur les plans soumis � l'enqu�te publique. Cependant, on doit admettre avec le Conseil d'Etat que ces constructions, de dimensions g�n�ralement peu importantes, n'alt�rent pas gravement le paysage. En particulier, la vue panoramique qui s'offre lorsqu'on s'�l�ve sur le r�servoir situ� � quelque 250 m � l'est de la colline dite Signal de Grandvaux, n'en est pas g�n�e. C'est en d�finitive une question d'appr�ciation que de d�cider � partir de quand un paysage est trop alt�r� par des b�timents ou autres ouvrages pour m�riter encore d'�tre prot�g�. Le Tribunal f�d�ral n'a pas � substituer sa propre appr�ciation � celle de l'autorit� cantonale. En vertu de l'art. 4 Cst., il ne peut intervenir que si cette autorit� a manifestement abus� de son pouvoir. Tel n'est pas le cas en l'esp�ce, o�, comme la d�l�gation du Tribunal f�d�ral a pu le constater et comme l'indiquent les photographies du dossier, le paysage conserve dans l'ensemble son caract�re naturel.
b) Subsidiairement, pour le cas o� la l�gitimit� de la protection serait admise, le recourant fait valoir que les mesures prises en l'esp�ce sont contraires au but recherch�, la dispersion de b�timents sur des parcelles de 4500 m2 �tant de nature � compromettre d�finitivement le site.
Selon le projet primitif, le p�rim�tre prot�g� devait �tre vou� � l'agriculture pour la plus grande partie de sa surface, un remaniement parcellaire devant en outre regrouper les "pr�tentions � b�tir" en un point appropri�, le moins dommageable possible du point de vue de la protection des sites. Ce projet ambitieux a �chou� devant l'opposition de la commune de Grandvaux, sans l'accord de laquelle il ne pouvait �tre adopt�. Comme le site m�ritait protection, le Conseil d'Etat devait prendre alors les mesures de sa comp�tence exclusive. Sans doute aurait-il d� y renoncer si ces mesures avaient �t� r�ellement inad�quates. Mais on peut, sans arbitraire, consid�rer que les r�gles adopt�es sont favorables � la protection du site. Elles permettent � l'autorit� BGE 98 Ia 475 S. 482cantonale de contr�ler l'implantation et le caract�re des constructions, de fa�on qu'elles portent au site la moindre atteinte possible. Elles emp�chent de cr�er des zones d'habitation trop denses, qui ne laissent plus rien subsister de l'aspect naturel des lieux, tandis qu'il est vraisemblable qu'en dehors des abords imm�diats de la construction, des parcelles assez �tendues conserveront leur nature primitive. Ces deux points sont importants pour la protection du paysage aussi bien que pour la sauvegarde d'une zone de d�tente. En particulier, le plan permettra d'�viter que l'impression d'espace que procure la vue d�s le r�servoir ne soit troubl�e par des constructions trop serr�es en premier plan. Ainsi que les repr�sentants de l'Etat l'ont pr�cis� lors de l'inspection oculaire, l'autorit� cantonale entend cr�er un chemin permettant d'acc�der de la gare de Grandvaux au Signal de ce nom, premier point de vue d'une grande zone verte des Hauts-de-Lavaux. Si l'on n'a pu �viter que cette zone se constelle de constructions dans sa partie occidentale, il n'en �tait pas moins utile d'emp�cher qu'elle soit amput�e compl�tement de cette partie devenue une banlieue r�sidentielle. Sans doute les terrains priv�s compris dans le p�rim�tre resteront-ils ferm�s au public. Mais le r�servoir et ses abords sont d�j� am�nag�s en promenade publique et les for�ts sont accessibles � tous en vertu de l'art. 699 CC. D'autres fonds pourront �tre mis � la disposition du public par des moyens de droit priv� ou de droit public. Ainsi, un emplacement de piquenique doit �tre cr�� sur la propri�t� Dentan, que l'Etat a acquise de gr� � gr�. Dans ces conditions, la solution d'une protection partielle adopt�e par le Conseil d'Etat n'appara�t pas d�pourvue de toute justification. Elle s'�carte certes du r�gime beaucoup plus restrictif impos� � la commune de Cully pour la r�gion de Sous-Gourze (cf. RO 98 I/a 427 ss., notamment 437/438). Mais s'il e�t �t� difficile de justifier, pour cette r�gion situ�e au coeur m�me de la zone � prot�ger, la choix d'une solution moins restrictive que pour la r�gion du Signal de Grandvaux, � la limite ouest de cette m�me zone, l'inverse peut se soutenir.
c) Selon le recourant, le motif principal pour lequel le Conseil d'Etat a renonc� � son projet primitif est la crainte de devoir payer d'�normes indemnit�s pour expropriation mat�rielle. L'autorit� cantonale ne s'est pas d�termin�e sur ce moyen. Il se peut que cet �l�ment ait jou� un r�le dans sa d�cision. Mais cela n'impliquerait aucune violation de l'art. 4 Cst. Il est du devoir de l'autorit� de prendre en consid�ration le co�t des BGE 98 Ia 475 S. 483mesures qu'elle se propose d'adopter et de renoncer � celles qui se r�v�leraient trop on�reuses au regard de l'int�r�t public en cause.
d) Le recourant ne se plaint ni express�ment, ni implicitement, d'une atteinte � la garantie de la propri�t� (art. 22 ter Cst.), question qui aurait �t� du ressort de la Chambre de droit public si�geant � sept juges (art. 15 al. 2 OJ). Il ne pr�tend pas express�ment que l'autorit� cantonale ait arbitrairement pes� les int�r�ts en pr�sence - soit l'int�r�t public � la protection du site et l'int�r�t priv� des propri�taires � conserver leurs droits exempts de restriction - avant de prendre sa d�cision. Cela ne dispense pas la chambre de c�ans d'aborder la question de la pes�e des int�r�ts, car seul un int�r�t public pr�dominant peut justifier une atteinte � la propri�t� priv�e. Mais, faute de toute d�monstration du recourant sur ce point pr�cis, elle ne pourrait casser la d�cision que s'il �tait �vident, vu les faits �tablis et les autres arguments du recours, que celle-ci repose sur une appr�ciation insoutenable de l'importance r�ciproque de ces int�r�ts. Tel n'est pas le cas. D'une part, il appara�t indispensable de prot�ger, f�t-ce imparfaitement, si l'on ne peut le faire compl�tement, le paysage particuli�rement menac� de Lavaux. D'autre part, le recourant conserve, sur sa parcelle de plus de 10 000 m2, des possibilit�s de b�tir certes restreintes, mais non n�gligeables. Son int�r�t au maintien du r�gime ant�rieur n'appara�t pas manifestement pr�pond�rant.
Les mesures litigieuses �chappent ainsi au grief d'arbitraire. 5. - Le recourant se pr�tend victime d'une in�galit� de traitement, du fait que l'Etat de Vaud a achet� en 1970 la propri�t� Dentan, voisine de la sienne.
Il se peut que cet acte de droit priv� ait �t� pass�, � l'�poque o� l'on envisageait encore une restriction beaucoup plus consid�rable des possibilit�s de b�tir, aux fins d'�viter une demande d'indemnit� pour expropriation mat�rielle. Mais le recourant ne peut rien en d�duire en sa faveur. Dans la mesure o� il serait victime d'une expropriation mat�rielle en raison du plan litigieux, il aurait droit � une indemnit�, qu'il lui appartiendrait de r�clamer selon la proc�dure pr�vue par le droit cantonal.
art. 24 � 26