Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_6-C-21-03
Timestamp: 2019-06-27 10:13:51
Document Index: 42610685

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 4', '§ 1', '§ 26', '§ 10', '§ 1', '§ 1', '§ 26', '§ 10', '§ 1', '§ 1', '§ 26', '§ 26', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 113', '§ 10', '§ 3', '§ 3', '§ 1', '§ 26', '§ 26', 'Art. 20', 'Art. 28', '§ 7', '§ 5', '§ 6', '§ 7', '§ 26', '§ 1', '§ 1', '§ 2']

BVerwG, 6 C 21.03: Gefahr, Verordnung, Schutz des Lebens, Polizei
Urteil des BVerwG vom 28.06.2004, 6 C 21.03
6 C 21.03
Gefahr, Verordnung, Schutz des Lebens, Polizei, Öffentliche Sicherheit, Erlass, Ermächtigung, Rasse, Wahrscheinlichkeit, Zugehörigkeit
BVerwG 6 C 21.03 OVG 12 A 11879/02
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 26. Februar 2003, das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 15. Oktober 2002 und die ordnungsbehördliche Verfügung der Beklagten vom 26. März 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. November 2001 werden aufgehoben.
Der Kläger meldete am 3. August 2000 gemäß § 10 Abs. 2 der rheinland-pfälzischen
Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - (GefAbwV) als Halter eines gefährlichen Hundes einen damals dreieinhalb Jahre alten Pit Bull Terrier namens Fritz
bei der Beklagten an. Daraufhin forderte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom
selben Tag auf, für den Hund eine Identifikationsnummer vorzulegen und bis zum
10. November 2000 seine persönliche Zuverlässigkeit durch Vorlage eines Führungszeugnisses nachzuweisen sowie eine Sachkundeprüfung abzulegen. Die Identifikationsnummer legte der Kläger am 8. August 2000 vor. Den weiteren Anforderungen der Beklagten kam er nicht nach.
Die Beklagte setzte dem Kläger daraufhin am 2. März 2001 eine Frist, bis zum
15. März 2001 seine persönliche Zuverlässigkeit und Sachkunde nachzuweisen. Andernfalls werde die Haltung des Hundes Fritz untersagt und das Haltungsverbot ggf.
mit polizeilichen Mitteln durchgesetzt.
Nach erfolglosem Verstreichen der Frist untersagte die Beklagte am 26. März 2001
dem Kläger die weitere Haltung des Hundes Fritz. Gemäß § 4 GefAbwV sei der
Verbleib des Hundes unverzüglich anzuzeigen. Für den Fall der Zuwiderhandlung
gegen die Untersagung der Hundehaltung wurden Ersatzvornahme oder unmittelbarer Zwang angedroht.
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom
5. November 2001 zurück.
Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Trier mit Urteil vom
15. Oktober 2002 abgewiesen.
Die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Februar
2003 zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Haltung
des Hundes habe gemäß § 1 Abs. 1, §§ 26, 27 des Polizei- und Ordnungsgesetzes
(POG) i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV untersagt werden können, weil es sich bei
Hunden der Rassen Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier und Staffordshire
Bullterrier sowie Hunden, die von einer dieser Rassen abstammten, nach der unwiderlegbaren Vermutung des § 1 Abs. 2 GefAbwV um gefährliche Hunde handele.
2000 lediglich einem "Besorgnispotenzial" begegnen wollen. Es obliege dem Verordnungsgeber, auch im Rahmen von typisierenden Regelungen - gleichsam auf der
Rechtsfolgenseite - zu bestimmen, ob und mit welchen Mitteln er einer abstrakten
genannten Hunde in erster Linie auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen verwiesen, wonach eine gesteigerte Gefährlichkeit von Hunden zumindest auch rassebe-
dingt sein könne und die betreffenden Hunde relativ häufig wegen gesteigerter Aggressivität gegenüber Menschen und Tieren aufgefallen seien.
nicht in rechtmäßiger Weise auf § 1 Abs. 1, §§ 26, 27 POG i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 2
GefAbwV gestützt werden. Indem in § 1 Abs. 2 GefAbwV drei Hunderassen unwiderleglich als gefährlich eingestuft würden, stelle die Regelung eine Maßnahme der Gefahrenvorsorge dar. Dafür sei die Verordnungsermächtigung in § 1 Abs. 1, §§ 26, 27
POG nicht ausreichend. Nach der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht ermächtigten die §§ 26 und 27 POG zum Erlass von Regelungen, die der Abwehr einer
abstrakten Gefahr dienten. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom
3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (BVerwGE 116, 347) eine solche Ermächtigung
als nicht ausreichend zum Erlass von verordnungsrechtlichen Regelungen in Anknüpfung an einen bloßen Gefahrenverdacht erachtet. Nach den bestehenden wissenschaftlichen Erkenntnissen lasse sich an die Zugehörigkeit eines Hundes zu einer
bestimmten Rasse aber allenfalls ein Gefahrenverdacht knüpfen. Dies rechtfertige
kein behördliches Einschreiten auf der Grundlage der polizeilichen Generalermächtigung. Das Oberverwaltungsgericht habe nicht ermittelt, ob tatsächlich gerade von
den Hunden der in § 1 Abs. 2 GefAbwV genannten Rassen besondere Gefahren
unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom
26. Februar 2003 und des Urteils des Verwaltungsgerichts Trier vom 15. Oktober 2002 die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 26. März 2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 5. November 2001
Sie führt aus: Der Kläger könne sich zur Begründung seiner Ansicht nicht auf das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - berufen. Dieses habe die niedersächsische Gefahrtierverordnung vom 5. Juli 2000 betroffen, welche sehr weitreichende Rechtsfolgen für die Halter der dort aufgelisteten
Hunderassen nach sich gezogen habe. Damit könne die Rechtslage in Rheinland-
Pfalz nicht verglichen werden. Dem Erlass der Gefahrenabwehrverordnung - Gefährliche Hunde - seien kynologische Untersuchungen vorausgegangen. Danach könne
man hinsichtlich bestimmter Hunde nicht mehr nur von einem einfachen Gefahrenverdacht sprechen. Dies sei hinsichtlich der durch Vorkommnisse aufgefallenen und
somit konkret gefährlichen Hunde in § 1 Abs. 1 GefAbwV unbestritten. Hinsichtlich
der in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgelisteten Hunde gelte es, bereits einen erstmaligen
Angriff möglichst zu vermeiden.
fachwissenschaftlichen Schrifttums, auf praktische Erfahrung und auf statistische Erhebungen davon ausgegangen, dass von den in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgelisteten
Hunden eine abstrakte Gefahr für Leib und Leben von Menschen ausgehe. Der Verordnungsgeber verfolge das Konzept, den mit der Haltung von Hunden verbundenen
ausdrücklich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde. Der
und einschlägige Beißstatistiken. Sofern sich der erkennende Senat dieser Beurteilung nicht anschließe, dränge sich eine Vorlage an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf, denn es läge dann eine Abweichung vom Urteil des
11. Senats vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110, 265 ff.) vor.
Dieser habe zur Frage der Rechtmäßigkeit einer in eine Hundesteuersatzung aufgenommenen - unwiderleglichen - Rasseliste ausgeführt, dass den dort benannten
Hunden "wegen ihres Gewichts oder ihrer Beißkraft" eine "abstrakte Gefährlichkeit"
zugesprochen werden müsse.
(GefAbwV) vom 30. Juni 2000 (GVBl S. 247) gestützte Verbotsverfügung der Beklagten vom 26. März 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. November 2001 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1
VwGO). Sie ist daher gemeinsam mit den sie bestätigenden Entscheidungen der
Vorinstanzen aufzuheben.
Nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie den von
ihm in Bezug genommenen Feststellungen im Urteil des Verwaltungsgerichts ist der
Kläger Halter des Pit Bull Terriers Fritz. Er hat seine Sachkunde nicht binnen der in
§ 10 Abs. 2 Satz 2 GefAbwV vorgegebenen Frist von vier Monaten nach In-Kraft-
Treten der Verordnung durch Vorlage einer Bescheinigung über eine erfolgreich ab-
gelegte Sachkundeprüfung (§ 3 Abs. 3 GefAbwV) nachgewiesen. Darüber hinaus ist
er auch nicht der Aufforderung zur Vorlage eines Führungszeugnisses (§ 3 Abs. 4
Satz 2 GefAbwV) nachgekommen, so dass die Behörde berechtigt war, von seiner
fehlenden Zuverlässigkeit auszugehen.
Die streitgegenständliche Verfügung ist jedoch rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegenden verordnungsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere die Rasseliste in § 1
Abs. 2 GefAbwV, nichtig sind. Die aufgrund des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes erlassene Verordnung verstößt mit dieser Liste gegen Bundesrecht, weil sie
insoweit von ihrer Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt ist.
Minister des Inneren und für Sport und im Einvernehmen mit ihm die sonst zuständigen Minister zum Erlass von landesweit geltenden Gefahrenabwehrverordnungen
ermächtigt. Nach § 26 POG sind Gefahrenabwehrverordnungen der Gefahrenabwehr
dienende Gebote oder Verbote der Minister oder der allgemeinen Ordnungsbehörden, die für eine unbestimmte Zahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet sind.
Diese Auslegung von § 26 POG deckt sich mit derjenigen des Verfassungsgerichts-
hofs Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 4. Juli 2001 - B 12/00, B 18/00, B 8/01 -
weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich
Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden
sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Dabei
liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit jeder
Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde
jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben
der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung
der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin
- in diesem Sinne - "politisch" geprägt oder mitgeprägt ist (vgl. BVerfG, Beschluss
des Ersten Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - DVBl
2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz
steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigung
nach dem Polizei- und Ordnungsbehördengesetz nicht zu. Denn es wäre mit den aus
dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem (Art. 20 Abs. 1 und 3,
Art. 28 Abs. 1 GG) folgenden Grundsätzen der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zu Rechtsverordnungen der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes
nicht vereinbar, wenn die Exekutive ohne strikte Bindung an den überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener Bewertung über die Notwendigkeit oder Vertretbarkeit eines
Verordnungserlasses entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche und demokratische
Garantiefunktion der sicherheitsrechtlichen Verordnungsermächtigungen wäre in
Frage gestellt, könnte die Exekutive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr
oder minder begründeten Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr ist es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau (vgl. hierzu Urteil vom
19. Dezember 1985, a.a.O. S. 316) und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten
vorsorgend entgegen gewirkt werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse
belegt, aber auch nicht auszuschließen sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizeiund Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2004, S. 65 m.w.N.). Allein der Gesetzgeber ist befugt,
unter Abwägung der widerstreitenden Interessen die Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen Risiken vermindert werden sollen, für die - sei
es aufgrund neuer Verdachtsmomente, sei es aufgrund eines gesellschaftlichen
Wandels oder einer veränderten Wahrnehmung in der Bevölkerung - Regelungen
gefordert werden. Das geschieht üblicherweise durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge"
gegen drohende Schäden (vgl. etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
§ 6 Abs. 2 GenTG, § 7 BBodSchG). Demgegenüber ist in §§ 26, 27 POG ausschließlich von "Gefahrenabwehr", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die
Rede. Auch darin zeigt sich positivrechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich
heraus eine Erstreckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohnt.
und neben den individuell als gefährlich erkannten Hunden auch die Hunde bestimmter Rassen in den Geltungsbereich der Verordnung einbeziehen dürfen, bei denen
ihm aus guten Gründen ein Einschreiten besonders dringlich erschienen sei.
dieser Kategorie von Hunden hat der Verordnungsgeber in § 1 Abs. 1 der Verord-
nung solche Hunde gerechnet, die in bestimmter Weise verhaltensauffällig geworden
in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O. S. 355 f.) hervorgehoben, dass bei der Beurteilung der Rechtsgültigkeit von Verordnungen, die der Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren dienen, auf das vom Verordnungsgeber tatsächlich verwirklichte Regelungskonzept abzustellen ist und nicht auf ein Konzept, das möglicherweise im Einklang mit der gesetzlichen Verordnungsermächtigung hätte verwirklicht werden können.
Beißattacken gerade der in § 1 Abs. 2 GefAbwV aufgeführten Tiere sowie auf statistische Erhebungen in Rheinland-Pfalz über Verhaltensauffälligkeiten von Hunden der
von Gefahren, die der Allgemeinheit drohten, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollten, ein weiterer
vermehrt durch Beißvorfälle auffällig geworden seien. Auch wenn berücksichtigt wer-
de, dass in Bund und Ländern für Hunde verlässliche Beißstatistiken nicht geführt
würden, seien die vorgelegten Zahlen nicht unergiebig. Sie bildeten vielmehr zusammen mit den einschlägigen Äußerungen des fachwissenschaftlichen Schrifttums
eine ausreichende Grundlage für das Tätigwerden des Gesetzgebers. - Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des Einfuhrund Verbringungsverbots in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 12. April
2001 beruht demnach auf der Annahme, dass der Bundesgesetzgeber bei der Beurteilung der Gefährlichkeit der in dem Verbot genannten Hunderassen über ein weitgehendes Einschätzungsvorrecht verfügte und dass er von diesem Vorrecht aufgrund hinreichender objektiver Anhaltspunkte, die für eine solche Gefährlichkeit
Grenzen der ihnen erteilten gesetzlichen Verordnungsermächtigung tätig werden.
Die polizei- und ordnungsrechtlichen Verordnungsermächtigungen verlangen aber,
wie dargelegt, die Feststellung einer (abstrakten) Gefahr, also der nach der Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen bestehenden hinreichenden
Die Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses, eine solche Vorlage sei geboten, wenn sich der erkennende Senat nicht der Ansicht des 11. Senats in seinem Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110, 265) anschließe, von
sog. klassischen Kampfhunden gehe eine abstrakte Gefahr aus, ist unzutreffend.
6 CN 8.01 - (a.a.O. S. 354 f.) ausgeführt: "Dem die erhöhte Besteuerung von so genannten Kampfhunden betreffenden Urteil des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110, 265) liegt keine
andere Beurteilung der Gefährdungslage zugrunde. Im Gegenteil hat der 11. Senat
in diesem Urteil ausgeführt, die beklagte Gemeinde verfolge mit der Aufzählung bestimmter, unwiderleglich als Kampfhunde angesehener Hunderassen im Steuertatbestand nicht in erster Linie oder gar ausschließlich einen im engeren Sinn 'polizeilichen' Zweck der Gefahrenabwehr. Vielmehr bestehe das Lenkungsziel auch darin,
ganz generell und langfristig im Gemeindegebiet solche Hunde zurückzudrängen, die
aufgrund bestimmter Züchtungsmerkmale eine 'potenzielle Gefährlichkeit' aufwiesen.
Da aus der nur potenziellen Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit
eine akute Gefährlichkeit erwachsen könne, sei es sachgerecht, 'bereits an dem abstrakten Gefahrenpotenzial anzuknüpfen' (a.a.O. S. 275; vgl. auch den erläuternden
Beschluss vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 7 S. 12 f.). In dem genannten Urteil vom 19. Januar 2000 ist mit Blick auf
andere, möglicherweise nicht weniger gefährliche Hunderassen als die in der Steuersatzung genannten Rassen weiterhin ausgeführt, dass den erstgenannten Rassen
die größere soziale Akzeptanz zugute komme, die die so genannten Wach- und
Gebrauchshunde in der Bevölkerung genössen (a.a.O. S. 276 f.). Dieser Hinweis
verdeutlicht, dass auch der Urheber der damals umstrittenen Hundesteuersatzung,
der als kommunaler Satzungsgeber über einen anderen und größeren normativen
Gestaltungsspielraum verfügte als der Urheber der Niedersächsischen Gefahrtierverordnung, bei der näheren Bestimmung der Hunderassen, die er der erhöhten Besteuerung unterwarf, nicht auf ein gesichertes Erfahrungswissen über besonders gefährliche Hunderassen zurückgreifen konnte, sondern dass insoweit u.a. - gewissermaßen ersatzweise - Gesichtspunkte der sozialen Akzeptanz von Bedeutung waren,
die für die Feststellung einer Gefahr im Sinne des allgemeinen Rechts der Gefahrenabwehr ohne Belang sind."