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Término: MINORIAS
Fecha de publicación: 09/05/2011 - Última actualización: 09/05/2011 23:56:17
I. ANTECEDENTES. Podemos rastrear el estatuto internacional de los derechos de las minorías en varios ordenamientos jurídicos nacionales que reconocieron derechos a minorías étnicas y lingüísticas en el siglo XIX. Así, la Ley Constitucional Austriaca de 21 de diciembre de 1867 reconocía los mismos derechos a las minorías étnicas, sin olvidar que la Constitución de la Confederación Helvética de 1874 oficializó el uso del francés, alemán e italiano y que en Bélgica en 1878 y 1898 se adoptaron leyes relativas al uso del flamenco y el francés (Capotorti, 1991: par. 18). El auge del reconocimiento del estatuto jurídico de las minorías se debe, primero, al progresivo reconocimiento de las minorías religiosas que siguió a la Paz de Westfalia (1648) y después, al reacomodo territorial tras la constitución y posterior disolución del Imperio Austrohúngaro (1867-1919) tras la Primera Guerra Mundial. La Sociedad de Naciones (Tratado de Versalles, 1919) y la vieja Corte Permanente de Justicia Internacional, hicieron de la protección de las minorías europeas uno de sus principales legados.
El reconocimiento internacional de las minorías y sus derechos se realiza finalmente bajo el Sistema de NACIONES UNIDAS, y se plasma en el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966): “En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”.
II. CONCEPTO. Una minoría, define Capotorti, “es un grupo numéricamente inferior al resto de la población de un Estado, en una posición no dominante, cuyos miembros —siendo nacionales de dicho Estado— poseen características étnicas, religiosas o lingüísticas distintas de aquellas del resto de la población y muestran, al menos implícitamente, un sentido de solidaridad, dirigido a la preservación de su cultura, tradiciones, religión o lengua” (Capotorti, 1991: par. 568).Debemos señalar que esta posición no dominante se traduce en discriminación, en un trato no igualitario ante las instituciones públicas y/o en su exclusión de la participación política, por lo tanto, al referirnos a los derechos de las minorías nos referimos a un marco jurídico tendiente a la protección y al goce igualitario de derechos de las personas pertenecientes a grupos discriminados y especialmente vulnerables.
Esta definición, no obstante, se está viendo superada, pues actualmente las minorías pueden ser fruto de la migración internacional, y, por lo tanto, ni el requisito de la NACIONALIDAD, ni el de ciudadanía son aplicables. Esta interpretación ha sido adoptada por el Comité de Derechos Humanos, que al interpretar el artículo 27, afirmó que la nacionalidad no es un obstáculo para gozar de los derechos ahí reconocidos: “Así como no necesitan ser nacionales ni ciudadanos, tampoco necesitan ser residentes permanentes. En consecuencia, no debe denegarse el ejercicio de esos derechos a los trabajadores migratorios o a las personas que se encuentrende visita en un Estado Parte y que constituyan alguna de esas minorías” (Observación General No. 23 CCPR). Aunque debe destacarse que no existe una práctica internacional que admita que las minorías constituidas por EXTRANJEROS sean beneficiarias de la protección internacional que ofrece el estatuto de minoría (Mariño, 2001: p. 24), bien cabe cuestionar esta práctica: los nuevos flujos migratorios internacionales han provocado que en no pocos países la población inmigrante de un mismo país represente porcentajes importantes del total de la población del país receptor.
La terminología usada también es controvertida. El término “minorías”, ha sido utilizado indistintamente para referirse a las minorías nacionales, culturales, étnicas, lingüísticas y religiosas. Sin embargo, tal y como lo hace notar Bautista Jiménez, mientras que el sistema de Naciones Unidas ha optado por distinguir entre minorías étnicas, religiosas y lingüísticas, el Consejo de Europa y la OSCE han optado por el término comprehensivo de minorías nacionales (Bautista, 1995: 939-957). No obstante, tal y como afirma el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Minorías, difícilmente habrá una minoría nacional que no sea a su vez una minoría lingüística o étnica (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2). Asimismo, bajo el concepto de minorías se ha pretendido encuadrar a los pueblos INDIGENAS. Sin embargo, ambos colectivos solo comparten algunas características concretas, como la posición no dominante o la inferioridad numérica, y el Derecho internacional ha aceptado que los pueblos indígenas son merecedores de un estatuto jurídico distinto y más amplio que el de las minorías en virtud de sus vínculos territoriales y de su preexistencia al propio Estado en el que se encuentran, dotándoles de DERECHOS COLECTIVOS, en oposición a los derechos individuales típicos de las minorías.
III. DERECHO INTERNACIONAL Y DERECHOS DE LAS MINORÍAS.
1. Sistema de la Sociedad de Naciones. Durante el periodo de entreguerras, la situación de las minorías nacionales europeas fue objeto de constante atención. La regulación de los derechos de las minorías se encontraba fundamentalmente en los Tratados bilaterales que versaban sobre situaciones concretas, y no se encontraba de ningún modo codificado en un instrumento único y genérico.
Es bajo la Sociedad de Naciones y gracias a la Corte Permanente de Justicia Internacional que el tema de los derechos de las minorías se pone en el centro de la actualidad internacional, dando fe de ello casos sobre los Derechos de las Minorías en Alta Silesia (Escuelas minoritarias, sentencia del 26 de abril de 1928), Colonos alemanes en Polonia (Opinión consultiva de 10 de septiembre de 1923), Comunidades Greco-Búlgaras (Opinión consultiva de 31 de julio de 1930), Tratamiento de los Nacionales Polacos y otras Personas de origen o lengua polaca en el territorio de Danzig (Opinión consultiva de 4 de febrero de 1932) y Escuelas Minoritarias en Albania (Opinión Consultiva de 6 de abril de 1935).
Con la Segunda Guerra Mundial pierden vigencia los tratados firmados y las resoluciones de la propia Corte Permanente, y tras el fin de la Guerra, las cuestiones de las minorías quedan parcialmente desplazadas por un nuevo enfoque del Derecho internacional, centrado en el individuo como titular de derechos y libertades fundamentales, y en el Estado, como sujeto privilegiado y único de las relaciones internacionales.
2. Sistema de Naciones Unidas. La Carta de las Naciones Unidas pone un especial énfasis en la igualdad soberana de los Estados y su integridad territorial, así como en la no injerencia en los asuntos internos, lo que explica el desplazamiento de las minorías al ámbito interno estatal. No obstante, la cuestión de las minorías sigue vigente, y en 1947 se crea la Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y Protección de las Minorías, con la intención de llevar el tema de las minorías a la propia Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), situación que no llegaría a concretarse por falta de consenso. Más adelante, el 9 de diciembre de 1948 se aprueba la Convención Internacional para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, primer instrumento internacional de protección de las minorías, al proteger a un grupo nacional, étnico, racial o religioso de actos perpetrados con la intención de destruirlo total o parcialmente. La DUDH, aprobada el día 10, no contendría ninguna disposición concreta sobre la protección de las minorías y se limitaría a declarar en su artículo 2.1 que “(t)oda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición”.
No obstante, la Subcomisión tuvo un papel relevante en la aprobación del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en 1966, uno de los principales hitos en el reconocimiento de las minorías, sin olvidar otros instrumentos que, tratando materias concretas, atañen a las minorías, por tratarse de una temática transversal y de regulación posible en varios instrumentos.
2.1. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Se constituyó, desde su adopción en 1966, en uno de los principales referentes —junto con su Pacto gemelo, de Derechos Económicos, Sociales y Culturales— del DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. A pesar de que su contenido se refiere exclusivamente a derechos individuales, el artículo 27 rescata el principio de colectividad y funda el reconocimiento de las minorías en el Derecho internacional: “En los estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a disfrutar de su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma”.
Aunque este artículo se limita a reconocer derechos individuales, la referencia a estos derechos “en común con los demás miembros de su grupo” otorga un reconocimiento tácito al principio comunitario. No obstante, al no reconocer expresamente derechos colectivos y al no definir el concepto de minoría, crea cierta incertidumbre y desprotección. Al dejar a los Estados libertad para su definición, éstos pueden optar por su negación: muchos de ellos, especialmente Estados asiáticos y africanos, rechazan la existencia de pueblos indígenas o minorías en su territorio. Por otro lado, se ha afirmado que el contenido de este artículo implica obligaciones positivas por parte del Estado, ya que “es difícil imaginar cómo puede conservarse la cultura o lengua de un grupo sin la adaptación del sistema educativo del país”, concluyéndose que los derechos de las minorías serán pura teoría si no se establecen instituciones culturales adecuadas (Capotorti, 1991: par. 217).
2.2. Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, del 21 de diciembre de 1965, además de definir el concepto de discriminación (art. 1.1) y sancionarlo, establece, en su artículo 2º el compromiso de los Estados parte de eliminar la DISCRIMINACION RACIAL y tomar medidas especiales y concretas “para asegurar el adecuado desenvolvimiento y protección de ciertos grupos raciales o de personas pertenecientes a estos grupos, con el fin de garantizar en condiciones de igualdad el pleno disfrute por dichas personas de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) se constituye en el mecanismo convencional de garantía de la Convención.
2.3. Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales. Aprobada por unanimidad por la Conferencia General de la UNESCO el 27 de noviembre de 1978, se constituyó en el documento internacional más comprensivo sobre la protección de la identidad grupal. El artículo 1.2 de la Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales proclama por primera vez en un instrumento internacional el derecho a la diferencia, así como el derecho a conservar la identidad colectiva: “Todos los individuos y los grupos tiene derecho a ser diferentes, a considerarse y ser considerados como tales. Sin embargo, la diversidad de las formas de vida y el derecho a la diferencia no pueden en ningún caso servir de pretexto a los prejuicios raciales; no pueden legitimar ni en derecho ni de hecho ninguna práctica discriminatoria, ni fundar la política del apartheid que constituye la forma extrema del racismo”.
El artículo 5° es igualmente relevante, pues no solo reconoce el derecho de todos los grupos humanos a la identidad cultural y al desarrollo de su propia vida cultural, sino también el derecho de los grupos a decidir libremente el desarrollo, mutación o mantenimiento de su cultura e identidad.
2.4. La Declaración sobre los Derechos de las Personas pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas. El 18 de diciembre de 1992 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la resolución 47/135, adoptando la Declaración sobre los Derechos de las Personas pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas, cuyo antecedente directo es el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La Declaración es limitada, cuenta solamente con 9 artículos, y se refiere solamente a los derechos de las personas pertenecientes a las minorías, y no a las minorías como tales, por lo que reconoce derechos individuales y no colectivos.
Con este antecedente, la Declaración establece que los Estados protegerán la existencia y la propia identidad nacional, étnica, cultural, religiosa o lingüística de las minorías (artículo 1º), siendo éste el único artículo que se refiere a las minorías como colectivos. La Declaración reconoce el derecho de las personas pertenecientes a minorías a disfrutar de su cultura, religión y lengua (artículo 2), el principio de igualdad de derechos y no discriminación (art. 3), y obliga a los Estados a tomar las medidas necesarias para garantizarlos (art. 4), estableciendo que las políticas y programas deberán planificarse teniendo en cuenta los intereses legítimos de las personas pertenecientes a minorías (art. 5).
2.5. Mecanismos extraconvencionales de protección de derechos humanos. Uno de los PROCEDIMIENTOS EXTRACONVENCIONALES es el Experto Independiente de Naciones Unidas para Asuntos de las Minorías, designado el 29 de julio de 2005 por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) en virtud de la Resolución 2005/79 de la Comisión de Derechos Humanos, mandato ratificado por el Consejo de Derechos Humanos en su Resolución 7/6.
Mediante Resolución 6/15 de 28 de septiembre de 2007 del Consejo de Derechos Humanos, se establece el Foro de Naciones Unidas sobre cuestiones de las Minorías, teniendo como uno de sus objetivos identificar las oportunidades e iniciativas para una futura implementación de la Declaración sobre los Derechos de las personas pertenecientes a Minorías.
3. Sistema del Consejo de Europa. Las minorías son reguladas actualmente por el Convenio Marco para la Protección de las Minorías Nacionales. El Convenio Marco distingue claramente en su artículo 1º entre grupo e individuo, al referirse a la “protección de las minorías nacionales y de los derechos y libertades de las personas pertenecientes a esas minorías”. La Convención Marco se limita a reconocer el derecho de las personas pertenecientes a las minorías nacionales a mantener sus características identitarias y a promover su participación en la vida económica, social y política del Estado en igualdad de condiciones con la cultura mayoritaria. Dos años antes, el 11 de noviembre de 1992, el Consejo de Europa aprobaría la Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias, que como su nombre lo indica, protege a la LENGUA minoritaria, no a través del reconocimiento de derechos lingüísticos, sino como bienes culturales. Ambos instrumentos deben ser comprendidos dentro del amplio espectro de protección dado por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos y de las Libertades Fundamentales (1950), documento que no contiene ninguna disposición protectora de las minorías y se limita al enunciado de derechos individuales y al principio de no discriminación.
4. Naturaleza de los derechos. La regulación jurídica nacional e internacional de las minorías reconoce fundamentalmente derechos individuales, y en ningún caso (con excepción al derecho a la propia existencia del grupo) se mencionan derechos colectivos. Esta distinción de derechos es reconocida también en el seno de las Naciones Unidas, pues acepta que los derechos de las personas pertenecientes a las minorías son derechos individuales, distintos a los derechos de los pueblos, que poseen derechos colectivos entre los que se encuentra el de AUTODETERMINACION DE LOS PUEBLOS. No obstante, los derechos de las personas pertenecientes a minorías, pese a configurarse como derechos individuales, sólo pueden ser disfrutados en comunidad (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2005/2).
La diversidad de grupos minoritarios (nacionales, étnicos, culturales, religiosos o lingüísticos) también ha llevado a un tratamiento particular para cada supuesto. Así, los derechos de las minorías religiosas gozan de una mayor tradición y aceptación, pese a las resistencias aún vigentes donde no se encuentra reconocida la laicidad o aconfesionalidad del Estado. Las minorías étnicas son habitualmente identificadas con los grupos de inmigrantes, y por lo tanto su regulación pasa por políticas migratorias y de integración a la sociedad receptora, entre las que se encuentran las políticas del MULTICULTURALISMO (Kymlicka, 1996).
Grupos específicos de minorías étnicas y culturales, como los afroamericanos y los hispanos o latinos en los Estados Unidos, han encontrado una respuesta parcial a su situación de desventaja fáctica o posición no dominante a través de políticas de discriminación positiva. Las minorías culturales y lingüísticas han encontrado cabida también en los Estados contemporáneos, a través de la posibilidad de mantener sus características culturales y tradiciones, y por medio de la creación de sus propias instituciones culturales o educativas. En general, minorías étnicas, culturales, religiosas y lingüísticas encuentran acomodo en la sociedad mayoritaria a través de políticas de reconocimiento y la autonomía cultural como solución a las tensiones derivadas de las diferencias culturales.
No obstante, la controversia más visible se da respecto de las minorías nacionales, que poseen habitualmente características lingüísticas, culturales, étnicas o religiosas propias. La existencia de minorías nacionales en Europa es común; Bélgica, España o Suiza se consideran como ejemplos de Estados con minorías nacionales, o incluso, Estados multinacionales. Esta situación no es una exclusiva europea: en Canadá se admite que la Provincia de Quebec se constituye como una minoría nacional en un Canadá mayoritariamente anglosajón. El acomodo jurídico de las minorías nacionales sin duda es problemático y excede el ámbito de los derechos humanos para entrar en el campo de la organización territorial del Estado (DESCENTRALIZACION).
IV. MINORÍAS EN LATINOAMÉRICA. En América Latina, el término minoría se viene utilizando de manera más o menos extendida para calificar a los afrodescendientes y las minorías religiosas, o a grupos tan dispares como las minorías sexuales o a los discapacitados físicos y psíquicos. La existencia de minorías tal y como las hemos definido, varía de unos Estados a otros, aunque la tónica general es negar la existencia de minorías (entendiendo que los pueblos indígenas sí son reconocidos y poseen un estatuto jurídico distinto).
No obstante, existen casos concretos de reconocimiento de determinadas minorías. La Constitución de Bolivia, promulgada el 7 de febrero de 2009, reconoce a Bolivia como un Estado plurinacional (art. 1º), y el artículo 32 equipara al pueblo afroboliviano y le reconoce los mismos derechos económicos, sociales, políticos y culturales que a las naciones y pueblos indígenas. La Constitución de la República de Ecuador de 2008 reconoce en su artículo 1º la composición plurinacional del país, y reconoce expresamente a las comunidades, pueblos, y nacionalidades indígenas, al pueblo afroecuatoriano, al pueblo montubio y a las comunas como parte del Estado ecuatoriano (art. 56), permitiendo la conformación de circunscripciones territoriales afroecuatorianas que ejerzan las competencias del gobierno territorial autónomo, situación que amplía al pueblo montubio (art. 257).
En general la existencia de las minorías étnicas, lingüísticas, culturales o religiosas no es reconocida en Latinoamérica y son protegidas bajo los mismos mecanismos señalados anteriormente (derechos individuales, no discriminación, autonomía cultural, instituciones culturales y educativas propias). En general, la población afrodescendiente en América Latina no posee un reconocimiento como minoría étnica o como un grupo que merezca una atención estatal (como por ejemplo, en los EE.UU.), y existe una clara invisibilización de la cuestión, pese a que los afrodescendientes representan alrededor del 20% de la población latinoamericana, a que siguen sufriendo discriminación racial y a que los índices de pobreza son mayores que los del resto de la población. El CERD ha hecho notar en sus informes anuales la falta de información, la vulnerabilidad y discriminación que sufren los afrodescendientes en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela (Compilación de observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sobre países de América Latina y el Caribe (1970-2006), ACNUDH-IIDH, Santiago de Chile, 2006).
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