Source: https://finlex.fi/sv/oikeus/kho/muut/2015/201500624
Timestamp: 2019-10-16 04:34:00+00:00
Document Index: 29132820

Matched Legal Cases: ['domstolen ', '§ 5', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§\n3', 'domstolen\n', 'domstolen\n', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen\n', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 3']

5.3.2015/624 - Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden - FINLEX ®
Du är här: Finlex › Rättspraxis › Högsta förvaltningsdomstolen › Andra beslut: 2015 › 5.3.2015/624
5.3.2015/624
Besvär som gäller etapplandskapsplan 1 för Österbotten
3375, 3393 och 3423/1/13
Ärende Besvär som gäller fastställande av landskapsplan
1) Stadsstyrelsen i Närpes
2) Kommunstyrelsen i Pedersöre
3) Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund
Miljöministeriets beslut 4.10.2013 nr YM4/5222/2012
1 Beslut av landskapsfullmäktige i Österbottens förbund
Landskapsfullmäktige i Österbottens förbund har med sitt beslut 14.3.2012 antagit etapplandskapsplan 1 för Österbotten. Etapplandskapsplan 1 för Österbotten är en etapplandskapsplan som omfattar hela landskapet vad gäller handeln, logistiken och centrumnätverket och kompletterar till dessa delar Österbottens landskapsplan, som fastställts den 21 december 2010.
Österbottens etapplandskapsplan 1 är ämnad att upphäva beteckningar och bestämmelser i Österbottens landskapsplan till de delar som etapplandskapsplan 1 omfattar.
Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund har sänt landskapsfullmäktiges beslut till miljöministeriet för fastställelse.
2 Ärendets handläggning i miljöministeriet till den del som det nu är fråga om
2.1 Utlåtanden och bemötanden vid handläggningen i miljöministeriet
Inrikesministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, jord- och skogsbruksministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet har gett utlåtande om etapplandskapsplanen. Även kommunikationsministeriet och arbets- och näringsministeriet har beretts tillfälle att ge utlåtande.
Även närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten (NTM-centralen) har gett sitt utlåtande om planen.
Österbottens förbund har gett bemötande med anledning av utlåtandena.
2.2 Miljöministeriets avgörande
Miljöministeriet har, till den del som det nu är fråga om, fastställt landskapsplanen, med undantag av beteckningen för objektsbeteckningarna för stora detaljhandelsenheter i Edsevö i Pedersöre (km1) och på Högback-Nixback i Närpes (km5), som ministeriet har lämnat utan fastställelse.
Planbeteckningen km1 och planbeteckningen km5 för stor detaljhandels­enhet som inte fastställs har markerats med rött på plankartan.
Miljöministeriet har anfört följande skäl för sitt beslut:
Enligt 9 § i markanvändnings- och bygglagen ska en landskapsplan basera sig på tillräckliga undersökningar och utredningar. Med stöd av 28 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska de omständigheter som avses utredas och beaktas i den utsträckning landskapsplanen i egenskap av översiktlig plan förutsätter. Utgående från utredningarna ska det vara möjligt att försäkra sig om att landskapsplanen fyller de innehållskrav som ställs på den.
Enligt kraven på landskapsplanens innehåll i 28 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska man när planen utarbetas fästa särskild vikt vid bland annat att landskapets region- och samhällsstruktur blir ändamålsenlig, att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar, att arrangemangen för trafik och teknisk service är hållbara med tanke på miljö och ekonomi samt att verksamhetsbetingelser för näringslivet i landskapet ordnas.
Enligt 24 § 2 mom. och 28 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska man vid planering på landskapsnivå och annan områdesplanering beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen så att möjligheterna att uppnå dem främjas.
Enligt de riksomfattande målen för områdesanvändningen ska samhällsstrukturen utvecklas så att tjänster och arbetsplatser är lättillgängliga för olika befolkningsgrupper och i mån av möjlighet placeras nära bostadsområden så att behovet av personbilstrafik är så litet som möjligt. Genom områdesanvändningen främjas verksamhetsbetingelserna för näringslivet genom att tillräckliga etableringsmöjligheter anvisas för näringslivet genom utnyttjande av den befintliga samhällsstrukturen. Sådana funktioner i näringslivet som medför rikligt med persontrafik inriktas till områden innanför den befintliga samhällsstrukturen och till andra områden nära goda kollektivtrafikförbindelser. Stadsregionerna utvecklas som balanserade helheter genom att stödja sig på befintliga centrum. Centrumen och särskilt deras centrumområden utvecklas till områden med ett mångsidigt utbud av tjänster, boendemöjligheter, arbetsplatser och fritidssysselsättningar. I samband med planläggningen på landskapsnivå och generalplanläggningen ska enhetligare samhällsstruktur främjas och sådana åtgärder presenteras som är nödvändiga för att åstadkomma detta. I synnerhet för stadsregionernas del ska säkerställas ett trafiksystem som minskar behovet av personbilstrafik och främjar kollektivtrafiken och gång-, cykel och mopedtrafiken. I stadsregionerna ska också säkerställas ett centrumsystem och ett servicenät som främjar tillgången till tjänster samt undersökas var stora detaljhandelsenheter ska placeras. I samband med planeringen av områdesanvändningen får nya betydande områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen. Stora detaljhandelsenheter ska placeras så att de stöder den nuvarande samhällsstrukturen. Dessa mål kan frångås om man genom utredningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att ibruktagandet av området ligger i linje med en hållbar utveckling.
Enligt 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avses med en stor detaljhandelsenhet en detaljhandelsaffär med över 2 000 kvadratmeter våningsyta. Enligt övergångsbestämmelsen tillämpas dessa bestämmelser på utrymmeskrävande specialvaruhandel från och med den 16 april 2015.
Enligt 71 b § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska när områden anvisas för stora detaljhandelsenheter i en landskapsplan eller generalplan utöver vad som i övrigt föreskrivs om landskapsplaner och generalplaner ses till att den planerade markanvändningen inte har några betydande skadliga konsekvenser för de kommersiella tjänsterna i centrumområden eller för utvecklingen av dessa tjänster, de tjänster som lokaliseras till området i möjligaste mån kan nås med kollektivtrafik och gång-, cykel- och mopedtrafik, samt att den planerade markanvändningen främjar möjligheterna att utveckla ett sådant servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna av trafiken är så ringa som möjligt. Enligt 71 b § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska i en landskapsplan anvisas den undre gränsen för storleken på stora detaljhandelsenheter av regional betydelse. Dessutom ska maximidimensioneringen av stora detaljhandelsenheter anvisas i landskapsplanen med tillräcklig exakthet.
Enligt 71 c § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska en stor detaljhandelsenhet i första hand förläggas till ett centrumområde, om inte något annat läge är motiverat med hänsyn till affärens art.
Stora detaljhandelsenheter i Österbottens etapplandskapsplan
Det är möjligt att lokalisera stora detaljhandelsenheter på områden för centrumfunktioner i stadscentrumen Vasa, Jakobstad, Närpes, Nykarleby, Kristinestad och Kaskö som anvisats områdesreservering C, på områden för centrumfunktioner i kommuncentrumen Smedsby i Korsholm, Laihela, Bennäs i Pedersöre, Vörå, Storkyro, Lillkyro, Malax, Larsmo och Korsnäs som anvisats områdesbeteckning C samt på områden för centrumfunktioner i sekundärcentrumen Oravais, Gamla Vasa, Korsnäståget, Roparnäs, Gerby, Sundom, Nedervetil, Terjärv, Kållby, Esse, Lillby, Munsala, Jeppo, Maxmo, Tervajoki, Replot, Kvevlax, Solf, Petalax, Pörtom, Övermark, Lappfjärd, Merikart och Karperö som anvisats objektsbeteckning ca.
För landskapscentrum Vasa och regioncentrum Jakobstad har ingen maximidimensionering för kommersiella tjänster i områden för centrumfunktioner fastställts. För andra områden för centrumfunktioner har en maximidimensionering fastställts och storleken på denna varierar beroende på centrumets storlek och ställning. Dessa övriga beteckningar för områden för centrumfunktioner möjliggör sammanlagt 542 000 våningskvadratmeter kommersiella tjänster i hela landskapet. Maximidimensioneringen inkluderar redan befintliga affärsutrymmen. I planhandlingarna presenteras inte vilken andel redan befintliga affärsutrymmen utgör eller deras antal på områden för centrumfunktioner.
I etapplandskapsplanen har sammanlagt elva stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden anvisats med följande beteckningar: km1 Edsevö i Pedersöre, km2 Stenhaga i Vasa, km3 Liselund i Vasa, km4 Risö i Vasa, km5 Högback-Nixback i Närpes, kmt1 Strandvägen i Vasa, kmt2 Tervajoki i Lillkyro (1.1.2013 Vasa) och Storkyro samt kmt3 Kronoby kommuncentrum, Vikby i Korsholm samt Lålby och Åsändan i Kristinestad. Den sammanlagda maximidimensioneringen för stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden uppgår till 475 700 våningskvadratmeter. Av detta utgör nya affärsutrymmen ca 300 000 våningskvadratmeter.
Det är möjligt att placera stora detaljhandelsenheter också på Vasa - Korsholm centrumutvecklingszon, som anvisats beteckning för utvecklingsprinciper. Zonen omfattar förutom Vasas och Smedsbys områden för centrumfunktioner även området mellan dessa längs riksväg 8 samt området mellan travbanan och Omfartsvägen längs Strandvägen. Cent­rumutvecklingszonens maximidimensionering för kommersiella tjänster, till de delar som ligger utanför Vasas område för centrumfunktioner, är 220 000 våningskvadratmeter och på området får placeras högst två stora detaljhandelsenheter eller -koncentrationer utanför områden för centrumfunktioner (Stenhaga i Vasa och Strandvägen i Vasa). Av utvecklingszonens maximidimensionering kan högst 50 000 våningskvadratmeter placeras på Smedsby område för centrumfunktioner i Korsholm, högst 115 000 våningskvadratmeter i den stora detaljhandelsenheten i Stenhaga, Vasa och 30 000 våningskvadratmeter i den stora detaljhandelsenheten vid Strandvägen, Vasa. Återstående 25 000 våningskvadratmeter kan förverkligas som stora detaljhandelsenheter på högst 8 000 våningskvadratmeter på andra ställen inom utvecklingszonen.
Enligt beskrivningen för beteckningen km1 Edsevö, Pedersöre anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med en total våningsyta på högst 40 000 våningskvadratmeter varav 3 000 våningskvadratmeter för dagligvaruhandel, 34 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 3 000 våningskvadratmeter för övrig specialvaruhandel. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen, den öppna landskapsbilden och vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a.
Enligt beskrivningen för beteckningen km2 Stenhaga, Vasa anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med en total våningsyta på högst 115 000 våningskvadratmeter varav 10 000 våningskvadratmeter för dagligvaruhandel, 75 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 30 000 våningskvadratmeter för övrig specialvaruhandel.
Enligt beskrivningen för beteckningen km3 Liselund, Vasa anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med en total våningsyta på högst 55 000 våningskvadratmeter varav 6 000 våningskvadratmeter för dagligvaruhandel, 35 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 14 000 våningskvadratmeter för övrig specialvaruhandel. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen, kulturmiljön och -landskapet samt vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a.
Enligt beskrivningen för beteckningen km4 Risö, Vasa anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med en total våningsyta på högst 124 000 våningskvadratmeter varav 5 000 våningskvadratmeter för dagligvaruhandel, 89 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 30 000 våningskvadratmeter för övrig specialvaruhandel. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommer­siella verksamheten och trafikarrangemangen, kulturmiljön och -landskapet, översvämningsåtgärderna samt vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a.
Enligt beskrivningen för beteckningen km5 Högback-Nixback, Närpes anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med en total våningsyta på högst 37 700 våningskvadratmeter varav 3 700 våningskvadratmeter för dagligvaruhandel, 27 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 7 000 våningskvadratmeter för övrig specialvaruhandel. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen, vid gång- och cykeltrafiken och vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a. Utvecklingen av Högback bör i sin helhet koncentreras till området söder om Närpesvägen.
Enligt beskrivningen för beteckning kmt1 anvisas med den en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration för utrymmeskrävande specialvaruhandel av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner vid Strandvägen i Vasa. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det på området möjligt att lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med utrymmeskrävande specialvaruhandel, dvs. handel med motorfordon och tillbehör till motorfordon. Detaljhandelsenhetens eller -koncentrationens totala våningsyta får vara högst 30 000 våningskvadratmeter. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen samt vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a. Bestämmelsen träder i kraft efter den 15 april 2015.
Enligt beskrivningen för beteckning kmt2 anvisas med den en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration för utrymmeskrävande specialvaruhandel av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner i Tervajoki i Storkyro och Lillkyro (1.1.2013 Vasa). Enligt planeringsbestämmelserna för området är det på området möjligt att lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med utrymmeskrävande specialvaruhandel, dvs. handel med motorfordon, möbler, järnvaror, byggnadsmaterial, trädgårdsartiklar, hemteknik samt lantbrukshandel. Detaljhandelsenhetens eller -koncentrationens totala våningsyta får vara högst 50 000 våningskvadratmeter. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen, tätortsbilden och vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a. Bestämmelsen träder i kraft efter den 15 april 2015.
Med beteckningen kmt3 Kronoby, Vikby i Korsholm samt Lålby och Åsändan i Kristinestad anvisas en i 71 a § i markanvändnings- och bygglagen avsedd stor detaljhandelsenhet eller -koncentration för utrymmeskrävande specialvaruhandel av regional betydelse utanför ett område för centrumfunktioner. Enligt planeringsbestämmelserna för området är det på området möjligt att lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration med utrymmeskrävande specialvaruhandel, dvs. handel med motorfordon, järnvaror, byggnadsmaterial, trädgårdsartiklar samt lantbrukshandel. Detaljhandelsenhetens eller -koncentrationens totala våningsyta får vara högst 6 000 våningskvadratmeter. Vid mer detaljerad planering bör uppmärksamhet fästas vid samordning av den kommersiella verksamheten och trafikarrangemangen samt vid tryggandet av förekomsten av arter tillhörande habitatdirektivets bilaga IV a och gällande Vikby vid översvämningsåtgärderna. Bestämmelsen träder i kraft efter den 15 april 2015.
Utredningar och konsekvensbedömningar för detaljhandeln
I samband med att etapplandskapsplanen utarbetats har en utredning över lokalisering av kommersiella tjänster i landskapet Österbotten gjorts (Tuomas Santasalo Kb, 3.5.2010) Denna utredning har kompletterats med två tilläggsutredningar (Tuomas Santasalo Kb, 19.5.2011 och 8.9.2011).
Förutom ovan nämnda utredningar har man när man utarbetat etapplandskapsplanen använt tidigare utredningar om lokaliseringen av kommersiella tjänster och trafikarrangemangen för dem vad gäller Vasaregionen, Jakobstadsregionen, Vasa stad, Närpes stad och Pedersöre kommun.
Enligt tilläggsutredningen av den 19 maj 2011 är tilläggsbehovet av affärsutrymmen i Österbotten beräknat utgående från köpkraftsförskjutningen ungefär 215 000 - 416 000 våningskvadratmeter och dagligvaruhandelns andel av detta uppgår till ungefär 27 100 - 41 100 våningskvadratmeter, utrymmeskrävande specialvaruhandel och bilhandel till ungefär 91 900 - 183 300 våningskvadratmeter, övrig specialvaruhandel till 65 700 - 131 200 våningskvadratmeter samt restauranger och kaféer till 30 600 - 60 700 våningskvadratmeter. Tilläggsbehovet av affärsutrymme för handel som konkurrerar med centrumen, dvs. dagligvaruhandeln och annan än utrymmeskrävande specialvaruhandel, är på så sätt för hela landskapets del ungefär 92 800 - 172 300 våningskvadratmeter.
Det maximala och minimala tilläggsbehovet av affärsutrymme har också bedömts utgående från region. I Jakobstadsregionen uppskattas tilläggsbehovet till ungefär 40 000 - 76 000 våningskvadratmeter, i Vasaregionen till ungefär 142 000 - 276 000 våningskvadratmeter och i Kyroland till ungefär 16 000 - 32 000 samt i Sydösterbottens kustregion till ungefär 16 000 - 32 000 våningskvadratmeter. Till Jakobstadsregionen hör Jakobstads, Larsmo, Kronoby, Pedersöre och Nykarleby kommuner. Till Vasaregionen hör Vasa, Korsholms, Vörå, Malax och Korsnäs kommuner. Till Kyroland hör Laihela, Storkyro och Lillkyro, som har gått samman med Vasa stad från och med den 1 januari 2013. I Sydösterbottens kustregion ingår Närpes, Kaskö och Kristinestads kommuner.
Enligt planbeskrivningen har i utredningen en överdimensionering på 30 procent tillämpats i etapplandskapsplanen på alla uppskattningar på maximibehov.
Som grund för dimensioneringen i etapplandskapsplanen har man utgått från tilläggsutredningen av den 19 maj 2011, enligt vilken maximibehovet av tilläggsytor för handeln i Österbotten uppskattas till 416 300 våningskvadratmeter. Den sammanlagda maximidimensioneringen för stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden som anvisats i etapplandskapsplanen är 475 700 våningskvadratmeter. I den anvisade maximidimensioneringen är sammanlagt ungefär 300 000 våningskvadratmeter av dessa nya affärsutrymmen.
Enligt tilläggsutredningen av den 19 maj 2011 uppgår tilläggsbehovet av affärsutrymme för handel som konkurrerar med centrumen, dvs. dagligvaruhandel och annan än utrymmeskrävande specialvaruhandel, för hela landskapets del till sammanlagt 172 300 våningskvadratmeter. Med de stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden som anvisats i etapplandskapsplanen har man möjliggjort sammanlagt 111 700 våningskvadratmeter handel som konkurrerar med centrumen. Nya affärsutrymmen för handel som konkurrerar med centrumen uppgår till ungefär 70 000 våningskvadratmeter.
Enligt tilläggsutredningen av den 19 maj 2011 uppgår tilläggsbehovet av affärsutrymmen för utrymmeskrävande specialvaruhandel för hela landskapets del till sammanlagt 183 300 våningskvadratmeter. Med de stora detaljhandelsenheter utanför centrumområden som anvisats i etapplandskapsplanen har man möjliggjort sammanlagt 364 000 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialhandel. Nya affärsutrymmen för utrymmeskrävande specialhandel uppgår till ungefär 200 000 våningskvadratmeter.
De stora detaljhandelsenheter som anvisats utanför områden för centrumfunktioner i landskapsplanen har i planbeskrivningen motiverats bland annat med att det inte är möjligt att placera funktionerna i centrum till exempel på grund av att det inte finns lämpliga områden. I förhållande till helhetslandskapsplanen har det i planbeskrivningen konstaterats att förverkligandet av etapplandskapsplanen minskar köpkraftsöverföringen från landskapet och mellan kommuner och ekonomiska regioner, samtidigt som en hälsosam konkurrens ökar och tillgången till tjänster blir bättre i hela Österbotten. Det har konstaterats att stora detaljhandelsenheter i allmänhet ökar personbilstrafiken. Enligt planbeskrivningen har nya koncentrationer av detaljhandel dimensionerats så att andelen dagligvaruhandel som orsakar mest trafik och andelen handel som konkurrerar med centrumen har förblivit liten.
I planbeskrivning finns en översiktlig sammanställning av konsekvensbedömningen för de stora detaljhandelsenheter som anvisats i etapplandskapsplanen. Enligt den motsvarar etapplandskapsplanen utvecklingsbehoven för de kommersiella tjänsterna i Österbotten bättre än den gällande helhetsplanen.
Som bilaga till planhandlingarna finns en skild konsekvensbedömning, Lokalisering av kommersiella tjänster i landskapet Österbotten, Konsekvensbedömning 15.4.2012, i fortsättningen konsekvensbedömningen. Enligt den följer inte lokaliseringen av stora detaljhandelsenheter i områden utanför centrumområden till alla delar principerna för hållbar utveckling, till exempel vad gäller en enhetligare samhällsstruktur. Planlösningen anses dock skapa förutsättningar både för att handeln ska bevaras i centrumområdena och för en balanserad handelsstruktur i hela Österbotten. De stora detaljhandelsenheter som anvisats i etapplandskapsplanen medför enligt konsekvensbedömningen att utbudet på kommersiella tjänster bättre motsvarar efterfrågan. Detta i sin tur leder till att köpkraftsöverföringen minskar och att såväl de ekonomiska regionerna som kommunerna blir starkare. Genom att komplettera centrumnätverket (med nya sekundärcentrum) skapar etapplandskapsplanen förutsättningar för ett täckande servicenätverk för handeln. Etapplandskapsplanen möjliggör märkbara ökningar i investeringar i handeln och därför har den enligt konsekvensbedömningen klart positiva konsekvenser för landskapets utveckling.
Beteckning km1 för Edsevö, Pedersöre
Den stora detaljhandelsenheten i Edsevö med beteckningen km1 befinner sig i öppet jordbrukslandskap i norra delen av Pedersöre kommun, på norra sidan av korsningen mellan riksväg 8 och stamväg 68. Den befinner sig cirka tio kilometer öster om Jakobstads centrum, ungefär sex kilometer nordost om Pedersöre kommuncentrum Bennäs och cirka två kilometer väster om Kållby, det närmaste sekundärcentrumet i Pedersöre.
Invånarantalet i Pedersöre är ungefär 11 000. Boende- och samhällsstrukturen i Pedersöre är mycket splittrad. Bebyggelsen stöder sig närmast på stamväg 68, Kållbyvägen, och regionväg 741, Bennäsvägen. I kommuncentrum Bennäs bor cirka 1 200 invånare och i Kållby sekundärcentrum cirka 1 700 invånare. I södra och östra delen av Pedersöre kommun finns ytterligare två sekundärcentrum, Lillby med cirka 400 invånare och Esse med cirka 1 100 invånare. Enligt byggnads- och bostadsregistret bodde år 2012 totalt 429 personer på ett avstånd som var mindre än en kilometer från den stora detaljhandelsenheten i Edsevö, 723 personer på ett avstånd som var mindre än två kilometer, 1 438 personer på ett avstånd som var mindre än tre kilometer och 2 773 personer på ett avstånd som var mindre än fem kilometer.
Enligt planbeskrivningen sker 59 procent av pedersörebornas dagligvaruinköp och 74 procent av specialvaruinköpen i Jakobstad. Från Jakobstadsregionen strömmar köpkraften också utanför landskapet till Karlebyregionen. Enligt planbeskrivningen är behovet av en större detaljhandelsenhet stor i Jakobstadsregionen och framför allt i Pedersöre, för att man ska kunna bromsa köpkraftsöverföringarna.
Av det uppskattade maximibehovet av affärsutrymmen i Jakobstadsregionen (76 100 våningskvadratmeter) är andelen för dagligvaruhandel 9 000 våningskvadratmeter, för utrymmeskrävande specialvaruhandel och bilhandel sammanlagt 31 600 våningskvadratmeter, för övrig specialvaruhandel 24 300 våningskvadratmeter och för restauranger och kaféer 11 200 våningskvadratmeter. Tilläggsbehovet av affärsutrymme för handel som konkurrerar med centrumen, dvs. dagligvaruhandel och annan än utrymmeskrävande specialvaruhandel, har på så sätt uppskattats till sammanlagt 33 300 våningskvadratmeter.
Maximidimensioneringen för områden för centrumfunktioner för alla kommersiella tjänster är i etapplandskapsplanen för Jakobstadsregionens del sammanlagt 136 000 våningskvadratmeter, med undantag för Jakob­stad, där ingen maximidimensionering fastställts. För stadscentrumet Nykarleby är maximidimensioneringen 30 000 våningskvadratmeter. För kommuncentrumen Bennäs i Pedersöre och Kronoby centrum är maximidimensioneringen 20 000 våningskvadratmeter och för Larsmo centrum 10 000 våningskvadratmeter. Alla sekundärcentrum i Jakobstadsregionen (Nedervetil, Terjärv, Kållby, Esse, Lillby, Munsala och Jeppo) har en maximidimensionering på 8 000 våningskvadratmeter. Maximidimensioneringarna inkluderar redan befintliga affärsutrymmen. I planhandlingarna presenteras inte vilken andel redan befintliga affärsutrymmen utgör eller deras antal på områden för centrumfunktioner.
Etapplandskapsplanen möjliggör i Jakobstadsregionen 46 000 våningskvadratmeter detaljhandel utanför områden för centrumfunktioner. Av dessa utgör 3 000 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 40 000 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialvaruhandel och 3 000 våningskvadratmeter övrig specialvaruhandel. För Jakobstadsregionen har i etapplandskapsplanen med objektsbeteckningar anvisats två reserveringar för kommersiella tjänster utanför centrumen. Den ena befinner sig i Edsevö, Pedersöre och den andra i Kronoby centrum. Maximidimensioneringen för beteckning km1 i Edsevö är 40 000 våningskvadratmeter. Av dessa utgör 3 000 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 34 000 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialvaruhandel och 3 000 våningskvadratmeter övrig specialvaruhandel. Beteckning kmt3 i Kronoby möjliggör högst 6 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel.
De affärsutrymmen som beteckning km1 i Edsevö möjliggör är i stort sett till sin helhet nya affärsutrymmen. I den gällande helhetslandskapsplanen har området i Edsevö anvisats objektsbeteckning för område för service (p), men vad gäller kommersiella tjänster har tills vidare i stort sett inget förverkligats. På området finns för tillfället en trafikbutik som verkar i anslutning till en servicestation. Den stora detaljhandelsenhet som anvisats i Edsevö har ett affärsutrymme på sammanlagt 6 000 våningskvadratmeter för handel som konkurrerar med centrumen.
I konsekvensbedömningen konstateras att Edsevö inte ligger i anslutning till det befintliga kommuncentrumet eller ett sekundärcentrum, vilket leder till att en lokalisering av en stor detaljhandelsenhet eller -koncentration till vissa delar strider mot principerna för hållbar utveckling. Dessutom konstateras att förverkligandet av handelsområdet kan splittra den befintliga samhällsstrukturen och försämra förutsättningarna för utvecklandet av de kommersiella tjänsterna i Bennäs och Kållby samt även äventyra servicenivån i Jakobstads centrum. I konsekvensbedömningen anser man att det bästa alternativet med tanke på samhällsstrukturen skulle vara att utveckla Pedersöre kommuncentrum Bennäs eller sekundärcentrum Kållby till ett starkt kommersiellt centrum. I planbeskrivningen konstateras att Pedersöre kommun eller aktörer inom handeln inte har visat intresse för att utveckla de kommersiella tjänsterna i Bennäs eller Kållby. Enligt planbeskrivningen minskas dock de negativa konsekvenser för samhällsstrukturen som en stor detaljhandelsenhet i Edsevö medför tack vare etapplandskapsplanens dimensionering som tillåter ytterst lite dagligvaru- och specialvaruhandel.
Enligt planbeskrivningen är kollektivtrafikens ställning i hela landskapet Österbotten mycket svag. I Pedersöre består kollektivtrafiken till Edsevö i huvudsak av skolskjutsar inom kommunen samt i viss mån av regiontrafik som trafikerar riksväg 8 och stamväg 68. Genom Edsevö trafikerar dagligen några bussturer som går mellan Jakobstad och Kronoby. Från södra delarna av Pedersöre kommun, till exempel i Lillby sekundärcentrum, finns ingen direkt linjetrafik till Edsevö.
Miljöministeriets slutsats
Miljöministeriet konstaterar att den stora enheten för detaljhandel i Edsevö inte stöder de redan befintliga centrumen i Jakobstad eller Pedersöre och inte befinner sig nära goda kollektivtrafikförbindelser. Den stora enheten i Edsevö befinner sig inte i anslutning till befintlig samhällsstruktur. Att placera en stor detaljhandelsenhet så att den inte ansluter till befintlig samhällsstruktur eller bosättningens tyngdpunktområden stöder inte samhällsstrukturen eller förenhetligandet av den. Ifall den stora detaljhandelsenheten förverkligas ökar detta behovet av personbilstrafik och främjar inte ett trafiksystem som baserar sig på kollektivtrafik och gång­, cykel- och mopedtrafik. Man har inte med behovs- och konsekvensbedömningar visat att förverkligandet av den stora enheten i fråga skulle följa principerna för hållbar utveckling. Förverkligandet av en stor detaljhandelsenhet innebär negativa konsekvenser för de kommersiella tjänsterna och utvecklingen av dem på Bennäs och Kållby centrumområden. Kommersiella tjänster som lokaliseras till Edsevö område kan inte nås med kollektivtrafik eller gång-, cykel- eller mopedtrafik. Förverkligandet av en stor detaljhandelsenhet i Edsevö främjar inte möjligheterna att utveckla ett servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna är så ringa som möjligt. Om man beaktar att det enligt etapplandskapsplanen skulle vara möjligt att vid den stora detaljhandelsenheten i Edsevö i stor utsträckning lokalisera också annan sådan detaljhandel som med tanke på dess natur går att lokalisera också utanför centrumområdet, kan man inte anse att lokaliseringsplatsen är befogad.
Miljöministeriet anser att landskapsplanen inte i fråga om den stora detaljhandelsenheten i Edsevö, Pedersöre med beteckningen km1 fyller kraven på landskapsplanens innehåll i 28 § i markanvändnings- och bygglagen vad gäller en ändamålsenlig region- och samhällsstruktur samt att arrangemangen för trafik är hållbara. När landskapsplanen utarbetats har man inte på det sätt som avses i 24 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen vid planering på landskapsnivå beaktat de riksomfattande målen för områdesanvändningen så att möjligheterna att uppnå dem främjas. Den planerade markanvändningen bör anses medföra betydande negativa konsekvenser för de kommersiella tjänsterna och utvecklingen av dem i centrumområdena. De tjänster som placeras på området kan inte med de möjligheter som finns nås med kollektivtrafik eller gång-, cykel- eller mopedtrafik, och med den planerade markanvändningen främjas inte utvecklingen av ett sådant servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna är så ringa som möjligt. Etapplandskapsplanen kan således inte till dessa delar anses uppfylla de särskilda krav på innehåll för stora detaljhandelsenheter som avses i 71 b § i markanvändnings- och bygglagen eller kraven på hur en sådan enhet i första hand ska placeras enligt 71 c § i mark­användnings- och bygglagen.
Beteckning km5 för Högback-Nixback i Närpes
Den stora detaljhandelsenhet som anvisats med beteckning km5 i Högback-Nixback befinner sig på det befintliga området för kommersiella tjänster i den mellersta delen av Närpes stad, söder om regionväg 673 mellan Närpes centrum och riksväg 8. Den befinner sig cirka tre kilometer öster om Närpes centrum och cirka två kilometer väster om riksväg 8.
Invånarantalet i Närpes är ungefär 9 400. Boende- och samhällsstrukturen i Närpes är koncentrerad till ådalen runt Närpes å och strandbyarna. Bosättningen stöder sig till största delen på förbindelseväg 6760, Vasavägen, som går genom ådalen och regionväg 673, Närpesvägen/Strandvägen. I stadens centrumtätort finns omkring 3 200 invånare. I etapplandskapsplanen har tre sekundärcentrum anvisats. Av dessa befinner sig i stadens norra delar Pörtom med 600 invånare och Övermark med cirka 700 invånare. I stadens södra del finns Lappfjärd med omkring 1 600 invånare. Enligt byggnads- och bostadsregistret bodde år 2012 totalt 11 personer på ett avstånd som var mindre än en kilometer från den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback, 430 personer på ett avstånd som var mindre än två kilometer, 1 509 personer på ett avstånd som var mindre än tre kilometer och 3 567 personer på ett avstånd som var mindre än fem kilometer.
Enligt planbeskrivningen skulle en utveckling av handeln i Närpes minska köpkraftsöverföringen till Vasa.
Av maximibehovet av affärsutrymmen i Sydösterbottens kustregion som uppskattats till sammanlagt 32 900 våningskvadratmeter är andelen för dagligvaruhandel 3 400 våningskvadratmeter, för utrymmeskrävande specialvaruhandel och bilhandel sammanlagt 13 600 våningskvadratmeter, för övrig specialvaruhandel 10 900 våningskvadratmeter och för restauranger och kaféer 5 000 våningskvadratmeter. Behovet av affärsutrymme för handel som konkurrerar med centrumen, dvs. dagligvaruhandeln och annan än utrymmeskrävande specialvaruhandel, har på så sätt uppskattats till sammanlagt 14 300 våningskvadratmeter.
För beteckningarna för områden för centrumfunktioner har maximidimensioneringen för kommersiella tjänster i Sydösterbotten fastställts till 124 000 våningskvadratmeter. Maximidimensioneringen för stadscentrumen Närpes är 50 000 våningskvadratmeter, Kristinestad 30 000 våningskvadratmeter och Kaskö 20 000 våningskvadratmeter. För de tre sekundärcentrumen i Sydösterbottens kustregion (Pörtom, Övermark och Lappfjärd) är maximidimensioneringen 8 000 våningskvadratmeter för vart och ett. Maximidimensioneringen inkluderar redan befintliga affärsutrymmen. I planhandlingarna presenteras inte vilken andel redan befintliga affärsutrymmen utgör eller deras antal på områden för centrumfunktioner.
Etapplandskapsplanen möjliggör 49 700 våningskvadratmeter detaljhandel utanför områden med centrumfunktioner i Sydösterbottens kustregion. Av dessa utgör 3 700 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 39 000 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialvaruhandel och 7 000 våningskvadratmeter övrig specialvaruhandel. I etapplandskapsplanen har det för Sydösterbottens kustregion anvisats tre områden för kommersiella tjänster utanför områden för centrumfunktioner. Ett av dessa är Högback-Nixback, det andra Lålby, Kristinestad och det tredje Åsändan, Kristinestad. Maximidimensioneringen för beteckning km5 i Högback-Nixback är 37 700 våningskvadratmeter. Av dessa utgör 3 700 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 27 000 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialvaruhandel och 7 000 våningskvadratmeter övrig specialvaruhandel. Beteckning kmt3 i Lålby och Åsändan möjliggör högst 6 000 våningskvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel.
Vad gäller kommersiella tjänster är området Högback-Nixback redan delvis förverkligat, men etapplandskapsplanen möjliggör en vidareutveckling av dem. På området finns för tillfället 1 700 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 23 500 våningskvadratmeter utrymmeskrävande handel samt 2 500 våningskvadratmeter specialhandel som inte är utrymmeskrävande. Maximidimensioneringen för beteckning km5 i Högback-Nixback är 10 000 våningskvadratmeter. Av dessa utgör 2 000 våningskvadratmeter dagligvaruhandel, 3 500 våningskvadratmeter utrymmeskrävande specialvaruhandel och 4 500 våningskvadratmeter övrig specialvaruhandel.
Affärsutrymmet vid den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback för handel som konkurrerar med centrumen är 6 500 våningskvadratmeter och för utrymmeskrävande specialvaruhandel 3 500 våningskvadratmeter.
Enligt konsekvensbedömningen ligger Högback-Nixback tydligt utanför centrumområdet och det finns nästan inget befolkningsunderlag: området är endast tillgängligt med bil. Detta innebär att förverkligandet av en stor detaljhandelsenhet splittrar befintlig samhällsstruktur och ökar trafikmängden. Enligt planbeskrivningen lämpar Högback-Nixback sig inte för centrumorienterad handel, eftersom det skulle konkurrera med Närpes centrum. Det finns ingen led för gång-, cykel- och mopedtrafik mellan centrum och Högback-Nixback, vilket leder till att området är svårtillgängligt för fotgängare och cyklister trots att avståndet är litet.
Enligt planbeskrivningen är kollektivtrafikens ställning i hela landskapet Österbotten mycket svag. I Närpes består kollektivtrafiken i huvudsak av skolskjutsar inom kommunen samt i viss mån av regiontrafik till och från Vasa. Till Högback-Nixback går inga bussar.
Miljöministeriet konstaterar att en stor detaljhandelsenhet i Högback-Nixback inte stöder befint­liga centrum i Närpes och inte befinner sig nära goda kollektivtrafikförbindelser. Den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback befinner sig inte i anslutning till befintlig samhällsstruktur. Att placera en stor detaljhandelsenhet så att den inte ansluter till befintlig samhällsstruktur eller bosättningens tyngdpunktområden stöder inte samhällsstrukturen eller förenhetligandet av den. IfalI storenheten förverkligas ökar detta behovet av personbilstrafik och främjar inte ett trafiksystem som baserar sig på kollektivtrafik och gång­, cykel- och mopedtrafik. Man har inte med behovs- och konsekvensbedömningar visat att förverkligandet av den stora detaljhandelsenheten i fråga skulle följa principerna för hållbar utveckling. Förverkligandet av en stor detaljhandelsenhet innebär negativa konsekvenser för de kommersiella tjänsterna och utvecklingen av dem på Närpes centrumområde. Kommersiella tjänster som lokaliseras till Högback-Nixback område kan inte nås med kollektivtrafik eller gång-, cykel- eller mopedtrafik. Förverkligandet av en stor detaljhandelsenhet i Högback-Nixback främjar inte möjligheterna att utveckla ett servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna är så ringa som möjligt. Om man beaktar att det enligt etapplandskapsplanen skulle vara möjligt att vid den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback i stor utsträckning lokalisera också annan sådan detaljhandel som med tanke på dess natur går att lokalisera också utanför centrumorådet, kan man inte anse att lokaliseringsplatsen är befogad.
Miljöministeriet anser att landskapsplanen inte i fråga om den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback, Närpes med beteckningen km5 fyller kraven på landskapsplanens innehåll i 28 § i markanvändnings- och bygglagen vad gäller en ändamålsenlig region- och samhällsstruktur samt att arrangemangen för trafik är hållbara. När landskapsplanen utarbetats har man inte på det sätt som avses i 24 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen vid planering på landskapsnivå beaktat de riksomfattande målen för områdesanvändningen så att möjligheterna att uppnå dem främjas. Den planerade markanvändningen bör anses medföra betydande negativa konsekvenser för de kommersiella tjänsterna och utvecklingen av dem i centrumområdena. De tjänster som placeras på området kan inte med de möjligheter som finns nås med kollektivtrafik eller gång-, cykel- eller mopedtrafik, och med den planerade markanvändningen främjas inte utvecklingen av ett sådant servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna är så ringa som möjligt. Etapplandskapsplanen kan således inte till dessa delar anses uppfylla de särskilda krav på innehåll för stora detaljhandels­enheter som avses i 71 b § i markanvändnings- och bygglagen eller kraven på hur en sådan enhet i första hand ska placeras enligt 71 c § i mark­användnings- och bygglagen.
Fastställandet av landskapsplanen
Österbottens etapplandskapsplan till övriga delar än de som ovan inte fastställts uppfyller kraven på innehåll enligt 28 § i markanvändnings- och bygglagen. Eftersom det inte heller i övrigt finns något hinder för fastställandet av landskapsplanen enligt 31 § 3 mom. i markanvänd­nings- och bygglagen har miljöministeriet fastställt landskapsplanen.
Landskapsplanens ikraftträdande
Miljöministeriet har med stöd av 201 § i markanvändnings- och bygglagen bestämt att landskapsplanen träder i kraft innan den har vunnit laga kraft.
Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) 4 § 3 mom., 9 §, 17 §, 24 § 2 mom., 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 65 §, 71 b §, 71 c § och 201 § 1 mom.
Markanvändnings- och byggförordningen (895/1999) 1 §, 9 §, 10 §, 12 §, 93 § 1 mom. och 95 § 1 mom.
Miljöministeriets förordning (31.3.2000) om beteckningar som används i planer enligt markanvändnings- och bygglagen
Kommunallagen (365/1995) 86 § 1 mom.
Naturvårdslagen (1096/1996) 65 § och 66 §
3 Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
3.1 Besvär i högsta förvaltningsdomstolen
1) Stadsstyrelsen i Närpes har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska ändra miljöministeriets beslut till den del som miljöministeriet lämnat objektsbeteckningen km5 för stora detaljhandelsenheter på området Högback-Nixback i Närpes utan fastställelse sålunda att objektsbeteckningen fastställes. Sekundärt har stadsstyrelsen i Närpes yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska återförvisa ärendet till miljöministeriet för ny behandling.
Stadsstyrelsen har motiverat sina besvär bland annat enligt följande:
Gällande delgeneralplan är godkänd 3.5.1991. I planen är affärsområdet på Högback-Nixback reserverat som område för enskild service och administration (PK). En ny delgeneralplan med rättsverkningar för hela Närpes centrum har uppgjorts parallellt med etapplandskapsplan 1. Planutkast har uppgjorts och hörande i beredningsskedet hållits våren 2013. Affärsområdet på Högback-Nixback har reserverats som område för kommersiell service där en stor detaljhandelsenhet får placeras (KM). Generalplanen skulle skapa möjligheter att bygga nya utrymmen för bland annat Halpa-Halli och i övrigt för utrymmeskrävande handel.
I detaljplanerna är affärsområdena på Nixback och Högback reserverade som kvartersområden för affärsbyggnader (KL) och kvartersområden för affärs- och industribyggnader (KLT).
Hela det detaljplanerade området i Närpes centrum, vilket även innefattar Högback-Nixback-området, har en väl utbyggd infrastruktur med gator, gång- och cykelvägar, vatten- och avloppsledningsnät, fjärrvärmenät och bredband. Gång- och cykelväg byggdes i början på 1980-talet från centrum ända till Högback.
Enligt planeringsbestämmelsen skulle det vara möjligt att på området lokalisera en stor detaljhandelsenhet- eller koncentration med en total våningsyta på högst 37 700 kvadratmeter, varav 3 700 kvadratmeter för dagligvaruhandel, 27 000 kvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 7 000 kvadratmeter för övrig specialvaruhandel.
Av ovannämnda kvadratmeter är området redan bebyggt med cirka 2 700 kvadratmeter dagligvaruhandel, 20 000 kvadratmeter för utrymmeskrävande specialvaruhandel och 5 000 kvadratmeter för övrig specialvaruhandel eller sammanlagt 27 700 kvadratmeter. Etapplandskapsplan skulle skapa möjlighet att utöka området med ytterligare sammanlagt 10 000 kvadratmeter.
I miljöministeriets beslut anges att etapplandskapsplanen skulle tillåta 2 000 nya kvadratmeter för dagligvaror, vilket är fel, eftersom det idag redan finns 2 700 kvadratmeter för dagligvaror. Med etapplandskapsplanen skulle det ges möjlighet att utvidga dagligvaruhandeln med 1 000 kvadratmeter, vilket är helt i enlighet med dimensioneringen i utredningen "Lokalisering av kommersiella tjänster i landskapet".
Avståndet mellan affärsgatan i Närpes centrum och Högback är cirka 2,6 kilometer, vilket gör att området är och upplevs som en del av centrum.
I dag har Närpes stad servicetrafik 3 turer per vecka från utbyarna till Närpes centrum och även fram till Högback-Nixback. Halpa-Halli har också ordnad kollektivtrafik två dagar per vecka mellan Närpes centrum och Högback.
I handelsutredningen "Kaupan palveluverkkoselvitys ja vaikutusten arviointi" har man låtit utreda ändamålsenligheten i region- och samhällstrukturen, trafikens hållbarhet samt konsekvenserna för de kommersiella tjänsterna och utvecklingen av dem i centrumområdet vid en eventuell utbyggnad av området Högback-Nixback. Enligt denna utredning anses Nixback-Högback-området utgöra en del av Närpes centrum. Därtill konstateras bland annat att en utbyggnad av Halpa-Halli inte skulle ha negativa konsekvenser för kommande kommersiella tjänster i centrumområdet.
En del av de som idag åker från Närpes för att göra uppköp i Vasa och Seinäjoki skulle sannolikt ändra sina köpvanor och göra inköp i Närpes om Högback-Nixback-området förstärks. Samtidigt anser man också i utredningen att förbindelsen av gång- och cykelväg söderifrån borde förbättras och att vägkorsningen till Högback från landsväg 673 borde göras smidigare och säkrare.
2) Kommunstyrelsen i Pedersöre har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva miljöministeriets beslut till den del ministeriet har lämnat beteckningen för objektsbeteckningen för stor detaljhandelsenhet på Edsevö i Pedersöre (km1) utan fastställelse.
Edsevö hade i förslaget till etapplan angetts som ett km1-område inom vilket skulle tillåtas 40 000 kvadratmeter. Av dessa skulle 34 000 kvadratmeter kunna utgöra utrymmeskrävande specialvaruhandel medan 3 000 kvadratmeter kunde användas för övrig specialvaruhandel och 3 000 kvadratmeter för daglig varuhandel.
Edsevö-området är en del av Kållby sekundärcentrum och ligger ur transportlogistisk synvinkel mycket lämpligt intill korsningen riksväg 8 och stamväg 68. Infrastrukturen på området stöder handelsetableringar och kan lätt byggas ut, utan negativa konsekvenser för trafiksystemet i regionen. Området har mycket stor betydelse för etablering av utrymmeskrävande handel i hela Jakobstadsregionen. Regionens gemensamma målsättning har varit att främst utveckla denna typ av handel på området. Edsevö ligger inom den utvecklingskorridor som förbinder Jakobstad och Pedersöre.
Kommunen hävdar att befintliga strukturer med hänvisning till ovanstående om Edsevö som en del av Kållby sekundärcentrum, uttryckligen är hållbara för handelsetableringar på området. Miljöministeriet har inte beaktat verksamhetsbetingelserna för näringslivet i Jakobstadsregionen. Miljöministeriets beslut omöjliggör etablering av utrymmeskrävande handel i regionen utgående från redan existerande logistiska och strukturella förutsättningar.
Kommunen anser att miljöministeriet har i sin slutsats missbedömt konsekvenserna för områdesanvändningen vad gäller Edsevö-området. Vidare anser kommunen att ministeriet gör motstridiga tolkningar.
Målsättningen måste bedömas i förhållande till den verkliga samhällsstrukturen i respektive region i landet. Den utrymmeskrävande handeln bygger inte på kollektivtrafik, gång-, cykel- och mopedtrafik. För dagligvaruströmmar finns strukturer för cykel- och mopedtrafik också i Pedersöre - Jakobstadsregionen, eftersom cykelvägar förbinder Edsevö med Jakobstad, Kållby och Bennäs. Ur ett helhetsperspektiv bör beaktas att samhällsstrukturen i Jakobstadsregionen är sådan att ett servicenät som till alla delar inbegriper kollektivtrafik som en etableringsförutsättning inte är möjligt att förverkliga.
I samband med planeringen av områdesanvändningen får nya betydande områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen. Stora detaljhandelsenheter ska placeras så att de stöder den nuvarande samhällsstrukturen.
Edsevö handelsområde stöder den nuvarande samhällsstrukturen, eftersom serviceområdet Edsevö-Kållby ska betraktas som en helhet, Kållby sekundärcentrum. Edsevö och Kållby har många gemensamma servicesystem såsom hälsovårdsmottagning, bibliotek, närbutik, servicestation, bilverkstad, post- och banktjänster, veterinärmottagning, frisör och församlingsutrymmen. Kållby västra industriområde ligger i anslutning till Edsevö handelsområde.
Miljöministeriet gör gällande att ett handelsområde i Edsevö får negativa konsekvenser för handeln i Bennäs och Kållby centrumområden. Resonemanget är omöjligt att omfatta ur ett faktaperspektiv, eftersom områden för kommersiell service i Bennäs inte existerar. Inom Kållby sekundärcentrum finns det inte möjlighet att förverkliga de kvadratmeter som etapplanen tillåter på något annat ställe än i Edsevö. Befintlig infrastruktur stöder etableringen av kommersiell service i Edsevö. Etableringen av nya handelsområden i redan utbyggda områden förorsakar ofta stora trafik- och andra miljöproblem.
Resonemanget som miljöministeriet för med hänvisning till minskad personbilstrafik etc., motsvarar inte förhållandena i Jakobstadsregionen, eftersom samhällsstrukturen är sådan att personbilstrafiken är en förutsättning för nödvändiga samhällsfunktioner. Avsaknaden av kommersiellt utbud särskilt vad gäller utrymmeskrävande handel men också viss detalj- och specialhandel ökar trafiken från Jakobstadsregionen till både Karleby och Vasa. I praktiken innebär miljöministeriets beslut att personbilstrafiken i regionen fortsätter att öka när de kommersiella tjänsterna inte finns tillgängliga på närmare håll.
3) Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund har i sina besvär yrkat att högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva miljöministeriets beslut att inte fastställa den i etapplandskapsplanen anvisade beteckningen för objektsbeteckningarna för stora detaljhandelsenheter i Edsevö i Pedersöre (km1) och på Högback-Nixback i Närpes (km5).
Landskapsstyrelsen har motiverat sina besvär bland annat enligt följande:
Landskapsfullmäktiges beslut att godkänna etapplandskapsplanen med de båda ifrågasatta detaljhandelsenheterna var enhälligt och inga besvär över beslutet har anförts. Den godkända etapplandskapsplanen är således ett i landskapet väl förankrat och avvägt uttryck för hur handeln i landskapet sammantaget bör utvecklas.
Målsättningen med etapplandskapsplanen är att den ska svara mot behovet av kommersiell service på kommunal-, regional- och landskapsnivå, detta för att minska köpkraftsströmmarna mellan regionerna och kommunerna samt ut ur landskapet. Minskade köpkraftsströmmar betyder minskad personbilstrafik. Ifall de stora detaljhandelsenheterna i Edsevö och Högback-Nixback inte förverkligas, försämras förutsättningarna för en ändamålsenlig och balanserad regionstruktur. Trafikströmmarna från Jakobstadsregionen och Sydösterbotten dels till Vasaregionen och dels ut ur landskapet skulle öka. Detaljhandelsenheterna orsakar inte några egentliga konsekvenser för trafikarrangemangen, eftersom det nuvarande vägnätet klarar av de nya etableringarna.
De stora detaljhandelsenheterna i Edsevö och Högback-Nixback skiljer sig väsentligt från varandra. Ingen av dessa enheter kan dock anses medföra betydande negativa konsekvenser för de kommersiella tjänsterna och utvecklandet av dem i något av landskapets centrumområden. Den stora detaljhandelsenheten i Edsevö är motiverad för att stävja utflödet av köpkraft dels från kommunen och dels från hela Jakobstadsregionen.
Eftersom enhetens dimensionering är så låg, särskilt vad gäller dagligvaruhandel (3 000 kvadratmeter) och övrig specialvaruhandel (3 000 kvadratmeter, vilket också är gränsen för specialvaruhandel av regional betydelse), försämras inte det kommersiella utbudet i Jakobstads centrum.
Den stora detaljhandelsenheten i Edsevö kan påverka servicenivån i Jakobstads centrum, men de negativa konsekvenserna minskas tack vare etapplandskapsplanens begränsade dimensionering av handeln. Den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback är redan idag till stora delar (75 procent) utbyggd med dagligvaruhandel, utrymmeskrävande specialvaruhandel och andra funktioner. En stor detaljhandelsenhet, eller egentligen en begränsad utbyggnad av en redan befintlig enhet, medför i praktiken inga större förändringar i det kommersiella utbudet i området. Det medför därigenom inga negativa konsekvenser för det kommersiella utbudet i Närpes centrum eller för utvecklingen av dessa.
Km5-beteckningen möjliggör en utvidgning av dagligvaruhandeln med endast 1 000 kvadratmeter, inte 2 000 kvadratmeter som det står i miljöministeriets beslut. Detta betyder att resten, det vill säga 9 000 kvadratmeter, utgörs av en utvidgning av specialvaruhandeln, där köpkraftsöverföringen till Vasa enligt handelsutredningen är cirka 40 procent.
Den stora detaljhandelsenheten i Edsevö ligger cirka 10 kilometer från Jakobstads centrum, 6 kilometer från Pedersöres kommuncentrum Bennäs och 2 kilometer från Kållby. Området ligger vid goda kommunikationsförbindelser och kan nås med lättrafik från Jakobstad, Kållby och Bennäs. Den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback ligger endast 2,6 kilometer från Närpes centrum. Till området finns redan en lättrafikled och en till är under byggnad. Bägge områden kan även nås kollektivt. Man måste emellertid i detta fall också beakta de begränsade förutsättningar för kollektivtrafik som allmänt gäller i dessa regioner. Kravet att detaljhandelsenheter i möjligaste mån ska kunna nås med kollektivtrafik och gång-, cykel- och mopedtrafik uppfylls således.
Ifall de stora detaljhandelsenheterna i Edsevö och Högback-Nixback inte förverkligas, främjas på intet vis utvecklingen av ett servicenät där avstånden för uträttande av ärenden är skäliga och de skadliga konsekvenserna är så ringa som möjligt. De stora detaljhandelsenheterna är dimensionerade främst för utrymmeskrävande handel. För sådan handel kommer avstånden för att uträtta ärenden och därigenom även konsekvenserna för trafiken att öka ifall de båda enheterna inte fastställs.
Den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback ligger i anslutning till Närpes centrum, men en stor del (72 procent) av enheten är dimensionerad för utrymmeskrävande handel, som lämpar sig bättre utanför centrum. Den stora detaljhandelsenheten i Edsevö ligger längre från centrumområden, men 85 procent av enheten är dimensionerad för utrymmeskrävande handel.
De stora detaljhandelsenheterna i Edsevö och Högback-Nixback stöder den nuvarande samhällsstrukturen. Enligt miljöministeriets egen definition är samhällsstrukturen en helhet av olika verksamheter som förenas av trafiknätet och samhällsteknik. Den stora detaljhandelsenheten i Högback-Nixback ligger alldeles i anslutning till Närpes centrum och det är definitivt fel att påstå att området inte befinner sig i anslutning till befintlig samhällsstruktur. Högback-Nixback ligger inom ett omfattande område med industri och andra arbetsplatser, service, andra stadiets yrkesutbildning och ett idrottscentrum som tillsamman bildar en enhetlig samhällsstruktur.
Bägge detaljhandelsenheterna är lättillgängliga för olika befolkningsgrupper, men på grund av handelns karaktär är det inte ändamålsenligt att placera dem i centrumområden. Dessutom är den utrymmeskrävande handeln inte en sådan funktion som medför rikligt med personbiltrafik.
Etapplandskapsplanen främjar verksamhetsbetingelserna för näringslivet i hela landskapsplanen och inte bara i Vasaregionen, som fallet är ifall de stora detaljhandelsenheterna i Edsevö och Högback-Nixback lämnas utan fastställelse. De ovan nämnda detaljhandelsenheterna utgör heller inget hot mot handelsutbudet i Jakobstads och Närpes centrum.
3.2 Miljöministeriets utlåtande
Miljöministeriet har hänvisat till motiveringarna till sitt beslut och anfört bland annat följande:
Miljöministeriet konstaterar att verksamhetsbetingelserna för näringslivet har beaktats i beslutet om fastställelse av landskapsplanen. Den fastställda landskapsplanen möjliggör i betydande grad utökning och utvecklande av stora detaljhandelsenheter av regional betydelse i landskapet. Beslutet om fastställelse möjliggör också förverkligande av stora detaljhandelsenheter av lokal betydelse i Närpes och i Pedersöre. Enligt planen är den nedre storleksgränsen för en stor detaljhandelsenhet eller koncentration av affärer av regional betydelse 2 000 kvadratmeter våningsyta när det är fråga om dagligvaruhandel utanför området för centrumfunktioner i Närpes och Pedersöre, och 3 000 kvadratsmeter våningsyta när det är fråga om specialvaruhandel som kräver mycket utrymme och övrig specialvaruhandel. Avgöranden om stora detaljhandelsenheter och koncentrationer av affärer som inte når upp till denna storleksgräns kan behandlas i kommunala planer.
Ändringssökandena 1 och 2 konstaterar i sina besvär att miljöministeriets beslut innehåller ett fel, eftersom beteckningen km5 i Högback-Nixback enligt beslutet möjliggör nya affärslokaler för dagligvaruhandeln motsvarande en våningsyta på 2 000 kvadratmeter. Enligt ändringssökandena möjliggör beteckningen endast 1 000 kvadratmeter våningsyta för nya affärslokaler för dagligvaruhandeln.
Miljöministeriet konstaterar att det enligt planhandlingarna hade varit möjligt att i området Högback-Nixback lokalisera en stor detaljhandelsenhet eller koncentration av affärer med en våningsyta på 37 700 kvadratmeter, varav 3 700 kvadratmeter våningsyta hade fått utgöra dagligvaruhandel. Enligt rapporten Tilläggsutredning av den kommersiella servicens lokalisering 2, som utarbetades med tanke på planen, finns det i området Högback-Nixback en dagligvaruhandelsenhet. Enligt 2012 års uppgifter i byggnads- och lägenhetsregistret upptar Lidl-butiken i fråga 1 700 kvadratmeter våningsyta. På så sätt hade beteckningen km5 i Högback-Nixback möjliggjort nya affärslokaler för dagligvaruhandeln motsvarande 2 000 kvadratmeter våningsyta, så som det konstateras i miljöministeriets beslut.
3.3 Utlåtande av landskapsstyrelsens i Österbottens förbund samt genmälen i högsta förvaltningsdomstolen
Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund har beträffande de besvär som stadsstyrelsen i Närpes och kommunstyrelsen i Pedersöre har anfört konstaterat att besvären står i överensstämmelse med landskapsstyrelsens egna besvär.
Stadsstyrelsen i Närpes har inkommit med ett genmäle.
Kommunstyrelsen i Pedersöre har inkommit med ett genmäle.
Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund har inkommit med ett genmäle.
4 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och avslår besvären. Miljöministeriets beslut ändras inte.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens beslut
Med beaktande av de skäl och bestämmelser som miljöministeriet har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet finns det inte skäl att ändra miljöministeriets beslut med hänsyn till vad som föreskrivs i 31 § och 188 § 3 mom. i mark­användnings- och bygglagen.
Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen och Liisa Heikkilä. Ärendets föredragande Petteri Leppikorpi.