Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Art=en&Datum=2017&Sort=1&nr=5789&anz=280&pos=27&Frame=2
Timestamp: 2019-09-19 22:02:39
Document Index: 55187356

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 9', '§ 14', '§ 3', '§ 284', '§ 19', '§ 1', '§ 7', 'EuG', 'EuG', '§ 287', 'Art. 12', 'Art. 56', '§ 4', '§ 19', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 19', 'EuG', '§ 10', '§ 4', '§ 3', '§ 284', '§ 42', '§ 68', '§ 1', '§ 113', '§ 117', '§ 9', '§ 14', '§ 4', '§ 3', '§ 3', '§ 44', '§ 9', '§ 9', '§ 14', '§ 9', '§ 9', '§ 24', '§ 28', '§ 37', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 287', '§ 287', '§ 287', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 14', 'EuG', '§ 9', '§ 9', '§ 10', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 10', '§ 29', '§ 9', 'EuG', '§ 9', '§ 4', '§ 40', '§ 4', 'Art. 56', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 3', 'Art. 56', 'EuG', 'Art. 62', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 19', '§ 10', '§ 4', '§ 10', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 9', 'EuG', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 6', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 284', '§ 9', '§ 3', 'Art. 3', '§ 4', '§ 99', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 9', 'Art. 3', '§ 5', '§ 19', '§ 20', '§ 1', '§ 5', '§ 7', '§ 167', '§ 52']

6 K 1519/14
VG Saarlouis Urteil vom 2.2.2017, 6 K 1519/14
Untersagung der Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von sog. Online-Zweitlotterien
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung von sog. Zweitlotterien durch die Beklagte.
Die Klägerin, eine Gesellschaft (Limited) mit Sitz in Gibraltar, die weder im Saarland noch im übrigen Bundesgebiet über Unternehmenseinrichtungen verfügt, ist Betreiberin der deutschsprachigen Internetseite www.....com und der auf diese weiterleitenden Seite www.....de. Über diese bietet sie Glücksspiele der EU ... Ltd. an, einer Gesellschaft gibraltarischen Rechts mit Sitz ebenfalls in Gibraltar. Sowohl die Klägerin als auch die EU ... Ltd. (EU ...) sind ihrerseits 100%ige Töchter der ... Holdings Ltd. (Gibraltar). Die EU ... verfügt über eine befristete gibraltarische (Online-)Glücksspiellizenz (Remote Gambling Licence RGL No. ... vom ... des gibraltarischen Glücksspielministers - Minister for Gambling -). Nach Angaben der Klägerin ist EU ... auch lizenziert, auf Zufallszahlengeneratoren basierende Produkte (z.B. Sofortgewinnspiele) anzubieten (Lizenznr. RGL ...). Ferner ist sie nach Angaben der Klägerin von der britischen Regulierungsbehörde für Glücksspiele lizenziert (Lizenznr. ... der UK Gambling Commission), Tipps auf sog. Ereigniswetten („Remote General Betting Standard – Real Events“) sowie auf Casinospiele anzubieten.
Bei den angebotenen Glücksspielen handelt es sich zunächst um Wetten auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen u.a. der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten und in Deutschland konzessionierten staatlichen Lotterie „LOTTO 6aus49“, der von diesen und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie „EuroMillions“, der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie „EuroJackpot“, von weiteren Lotterien aus dem europäischen Ausland sowie der US-amerikanischen Hochquotenlotterien „MegaMillions“ und „PowerBall“ (sog. Zweitlotterien). Dabei soll der Spielteilnehmer grundsätzlich so gestellt werden, als ob er Spielteilnehmer bei dem Veranstalter der Originalziehung gewesen wäre. Der Spielvertrag kommt nach den AGB der Klägerin zwischen dem Spielteilnehmer und der EU Lotto Ltd. zustande; diese zahlt danach etwaige Spielgewinne an die Klägerin aus, die sie ihrerseits an die einzelnen Spielgewinner auskehrt. Hinsichtlich der vom Deutschen Lotto- und Totoblock veranstalteten Lotterie „6aus49“ erfolgt die Ziehung der Gewinnzahlen ausschließlich durch den staatlichen Glücksspielanbieter und nicht durch die EU Lotto oder die Klägerin. Eine Absicherung der Ausschüttungsliquidität erfolgt nach Angaben der Klägerin neben der Eigenkapitaldeckung der EU Lotto hinsichtlich der oberen beiden Gewinnklassen über eine deutsche Versicherungsgesellschaft (... AG mit Sitz in B-Stadt).
Außerdem bietet die Klägerin über die genannten Internetseiten mittlerweile auch die Teilnahme an sog. Sofortgewinnspielen („Instant Win Games“) an, die als „Rubellose“ bezeichnet werden (z.B. „Rubbel-Millionär“, „Knack‘ das Sparschwein“, „Dream Car“ etc.). Nach den AGB der Klägerin (Ziff. 12.1; Stand: 13.06.2016) werden bei diesen von EU ... auf der Website angebotenen virtuellen Gewinnspielen die Gewinnzahlen von einem „geprüften und zertifizierten“ Zufallsgenerator gezogen. Des Weiteren bietet die Klägerin sog. Sofortlotterien an (z.B. „EuroMillions Sofort“). Nach ihren Angaben auf der Internetseite braucht der Spieler dabei nicht bis zur Ziehung zu warten, sondern erfolgt die Ziehung sofort mit einem Zufallsgenerator.
Die Internet-Seiten www.....com und www.....de sind vom Saarland aus aufrufbar. Ebenso besteht vom Saarland aus die Möglichkeit der Registrierung und Spielteilnahme gegen Entgelt. Auf der Internetseite der Klägerin wird eine kostenlose App für ihr gesamtes Glücksspielangebot zum Download zur Verfügung gestellt. Der Klägerin wurde keine Erlaubnis zur Veranstaltung oder Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen oder zur Werbung für öffentliches Glücksspiel im Saarland erteilt; sie besitzt auch keine Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung in allen oder mehreren Bundesländern. Entsprechende Erlaubnisse wurden von ihr bislang auch nicht beantragt.
Nachdem der Klägerin mit vorherigem Anhörungsschreiben der Beklagten (vom 07.02.2014 und 21.03.2014, nach erfolglosen postalischen Zustellungsversuchen in Gibraltar zugestellt durch Veröffentlichung im Bundesanzeiger vom 10.06.2014) Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden war, wurde ihr von dieser mit Untersagungsanordnung vom 26.09.2014 unter Fristsetzung von vier Wochen nach Bekanntgabe des Bescheids untersagt, im Internet nicht erlaubnisfähiges öffentliches Glücksspiel gemäß § 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) im Saarland mit den unter den Domainen www.....com bzw. www.....de aufrufbaren Glücksspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien wie z.B. auf LOTTO 6aus49, Spiel77, SUPER6, GlücksSpirale, Eurojackpot, EuroMillions, MegaMillions und PowerBall zu veranstalten, zu vermitteln oder dafür zu werben (Ziff. 1. und 2.). Für den Fall, dass sie die Anordnung nicht erfülle, wurde ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000.- EUR angedroht (Ziff. 3.); außerdem wurde für die Untersagungsanordnung eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000.- EUR erhoben (Ziff. 4.). Zur Begründung ist zunächst ausgeführt, sie, die Beklagte, sei im Saarland für diese Untersagungsanordnung zuständig (§ 9 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 6 Nr. 1 AG GlüStV-Saar). Weiterhin wird im Wesentlichen dargelegt, die Internet-Angebote der Klägerin seien unzulässig (§§ 3 ff. GlüStV) und strafbar (§§ 284 ff. StGB), weil 1. Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde im Saarland für Spieler im Saarland veranstaltet und hierfür geworben werde und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet und hierfür dort geworben werde. Um dem Verbot nachzukommen, könne die Klägerin beispielsweise das Verfahren der sog. Geolokalisation einsetzen. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig, wie näher ausgeführt wird. Die Androhung des Zwangsgeldes ergebe sich aus dem Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz (§§ 19, 20 SVwVG). Die festgesetzte Gebühr folge aus dem Saarländischen Gebührengesetz (§ 1 Abs. 1 und 2, § 7 SaarlGebG). - Der Bescheid wurde der Klägerin per Einschreiben international mit Rückschein sowie vorab per E-Mail übersandt.
Die Klägerin hat mit Eingang bei Gericht vom 09.10.2014 Klage erhoben. Nach erfolgloser Durchführung mehrerer Eilrechtsschutzverfahren hat sie ihre Klage im Wesentlichen wie folgt begründet: Sie sei nicht Veranstalterin der von der als Buchmacherin fungierenden EU ... durchgeführten sog. Zweitlotterie, sondern agiere lediglich als Vermittlerin, worüber die Spieler sowohl auf ihrer Startseite als auch in den AGB informiert würden. Die Argumentation des Verwaltungs- und des Oberverwaltungsgerichts im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens gehe fehl, wie sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ergebe. Bei unionsrechtskonformer Auslegung könne ihr gerade nicht vorgeworfen werden, sie verfüge jedenfalls nicht über eine deutsche Erlaubnis, so dass es sich bei ihrem Angebot um unerlaubtes Glücksspiel handele. Diese Argumentation verkenne die Reichweite der EuGH-Rechtsprechung in der Rechtssache „Ince“ und sei nunmehr auch vom Bundesverwaltungsgericht aufgegeben worden (Urteil vom 15.06.2016 - 8 C 5/15 -), wie ausführlich dargelegt wird. Entgegen den Ausführungen der Kammer im vorangegangenen Eilverfahren würde sie gerne eine Erlaubnis im Saarland und auch in Deutschland für ihr Angebot beantragen, wenn ein entsprechendes („fiktives“) Erlaubnisverfahren mit transparenten Anforderungen für ihr Angebot im Saarland endlich eröffnet und bekanntgemacht würde. Zumindest aber müsse die Beklagte in Anerkennung der aktuell unionsrechtswidrigen Regulierungssituation festhalten, unter welchen Voraussetzungen eine Duldung erfolge bzw. Aussicht auf Erfolg habe, wobei sie sich auf eine von ihr vorgetragene Praxis in Hessen sowie ein Merkblatt des Regierungspräsidiums Darmstadt zu den Voraussetzungen für eine Duldung der Veranstaltung und/oder Vermittlung von Sportwetten im Internet für das Land Hessen beruft. Solange dies nicht geschehen sei, könne ihr auch nicht vorgeworfen werden, sie sei nicht an einer Erlaubnis im Saarland interessiert. Die streitgegenständlichen Angebote stellten zudem, unbeschadet ihrer Bindung an eine sog. Primärlotterie und entgegen den Ausführungen der Kammer im Eilverfahren, privilegierte „Lotterieprodukte“ im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags dar, wie sich bereits aus dem entsprechenden strafrechtlichen Begriffsverständnis (§ 287 StGB) und auch aus dem Angebot eigenständig entwickelter, nicht angelehnter Produkte („Rubbellose“) ergebe. Deshalb sei es von Relevanz, dass sich die staatliche Monopolstellung im Lotteriebereich mit Blick auf die sich aus Art. 12 Abs. 1 GG ergebende Berufsfreiheit und die aus Art. 56 AEUV folgende Dienstleistungsfreiheit als verfassungs- und unionsrechtswidrig erweise. Das ergebe sich schon aus der infolge der Lockerung des Werbeverbots für öffentliches Glücksspiel fehlenden verfassungsrechtlichen Konsistenz und der aus einer - näher vorgetragenen - aggressiven Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften folgenden unionsrechtlichen Inkohärenz. Auch die grundsätzlich legitimen Ziele der Bekämpfung von Sucht- und Manipulationsgefahren rechtfertigten kein staatliches Lotteriemonopol, da das Lottospielen für sich genommen erwiesenermaßen regelmäßig keine erhöhten Suchtanreize biete und etwaigen Manipulationsrisiken jedenfalls durch eine staatliche Aufsicht begegnet werden könne. Aus diesen Gründen könne ihr des Weiteren nicht das – nur noch teilweise geltende, in der Praxis untaugliche und damit inkohärente – Internetverbot nach dem Glücksspielstaatsvertrag (§ 4 Abs. 4 GlüStV) entgegengehalten werden, wie sich auch aus der Kammerrechtsprechung im vorangegangenen Eilverfahren ergebe. Hinzu komme, dass ihr keine effektive Möglichkeit zur Verfügung stehe, eine Internet-Erlaubnis für ihr Angebot zu erlangen, so dass eine Durchsetzung des Internet-Verbots unverhältnismäßig wäre. Außerdem leide die Störerauswahl an erheblichen Rechtsfehlern. Die Beklagte habe auch mit den erst auf ausdrückliche Anforderung des OVG vorgelegten „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ und der „Prioritätsliste Internetvollzug“ sowie den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ kein hinreichendes Konzept dargelegt, welches den Anforderungen für ein priorisiertes Vorgehen gerade gegen sie entspreche und eine in sich schlüssige und transparente Bewertungsmatrix erkennen lasse, wie im Einzelnen ausgeführt wird. Abweichend vom Maßstab des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sei im Hauptsacheverfahren sowohl in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht umfassend aufzuklären, welche verfassungsrechtlichen Maßstäbe die Beklagte zu erfüllen habe und ob sie diesen tatsächlich gerecht werde. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass die Beklagte eine landesspezifische und nicht nur eine bundesweite Marktbetrachtung hätte durchführen müssen und diese offensichtlich nicht gewillt sei, alle ihr bekannten Tatsachengrundlagen preiszugeben. Im Übrigen sei sie, die Klägerin, im Sinne ihres sog. Sozialkonzepts durchaus gewillt, die Gefahren beim Online-Glücksspiel zu bekämpfen und bei Eröffnung eines entsprechenden Lizenzverfahrens die Lizenzvorgaben zu erfüllen, wie sich aus von ihr vorsorglich vorgelegten Dokumenten ergebe. Mit Schriftsatz vom 26.01.2017 hat die Klägerin umfassende weitere – teils wiederholende, teils ergänzende – Ausführungen gemacht. Darin trägt sie u.a. vor, insbesondere der staatliche Anbieter Lotto Hessen betreibe unionsrechtswidrige Werbung und biete sogar Online-Sofortgewinnspiele an, was der Beklagten auch zuzurechnen sei; außerdem regt sie eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof an.
die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 26.09.2014 aufzuheben.
Sie hält die angefochtene Untersagungsverfügung für rechtmäßig. Die Klägerin wolle letztlich eine gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen anbieten, ohne die dafür erforderliche Genehmigung einzuholen (nach § 19 GlüStV). Ihre Argumentation zur vermeintlichen Europarechts- und Verfassungswidrigkeit des staatlichen Lottomonopols sowie des Erlaubnisvorbehalts für private Glücksspielangebote verschleiere nur, dass sie nicht bereit erscheine, sich den restriktiven Rahmenbedingungen der gewerblichen Spielevermittlung zu beugen, wie näher ausgeführt wird. Die die Untersagungsverfügung tragenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages und des saarländischen Ausführungsgesetzes seien europarechts- und verfassungskonform, wie im Einzelnen dargelegt wird. Danach seien weder die Veranstaltung noch die Vermittlung einer Zweitlotterie erlaubt oder erlaubnisfähig, ebensowenig die Werbung hierfür. Sowohl die Veranstaltung als auch die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele seien nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes zulässig (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Nach dem geltenden Glücksspielstaatsvertrag seien Wetten auf den Ausgang von Lotterien nicht zulässig, da sie nicht als erlaubnisfähige Wettart im Gesetz genannt seien (§§ 3 Abs. 1 Satz 3, 21 Abs. 1 GlüStV) und der Gesetzgeber für diese bewusst kein Erlaubnisverfahren geschaffen habe. Die Klägerin strebe unstreitig auch nicht die rechtlich mögliche Erteilung einer Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubter staatlicher Lotterien an (§ 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 i.V.m. § 19 GlüStV). Daher dürfe sie, selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregelung nicht genügen sollte, im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Der Glücksspielstaatsvertrag diene nicht allein dem Schutz des staatlichen Monopols, sondern unabhängig davon auch den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung. Etwas anderes sei auch nicht der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Ince zu entnehmen, wie näher dargelegt wird. Ein „fiktives Verfahren“ zur Erteilung einer (vorläufigen) Erlaubnis bzw. Duldung an private Veranstalter und Vermittler von Wetten auf den Ausgang staatlicher Lotterien sei unter keinem rechtlichen Aspekt zu ermöglichen. Die Klägerin verkenne beharrlich, dass ihr Angebot nicht in der - erlaubnisfähigen (§§ 10 Abs. 2, 9 Abs. 3 Satz 2 GlüStV) - Vermittlung von staatlichen Lotterien bestehe, sondern in der - bewusst nicht erlaubnisfähigen - Veranstaltung bzw. Vermittlung von Wetten auf den Ausgang solcher Lotterien. Zudem gelte für die Klägerin das generelle Verbot des Veranstaltens und Vermittelns vom Glücksspielen im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV), das auch für (Zweit-)Lotterien verhältnismäßig sei; sowohl der Schutz vor den Gefahren der Spielsucht als auch der vor nicht ordnungsgemäß durchgeführten Spielen rechtfertige Eingriffe in die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungsfreiheit und die verfassungsrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit, zumal die Klägerin auch Wetten auf in Deutschland nicht erlaubte ausländische Lotterien mit extrem hohen Jackpots sowie zusätzlich die Möglichkeit der Einsatzverdoppelung anbiete, so dass die Auszahlung eines Gewinns nicht gesichert werden könne. Das Suchtpotenzial der von der Klägerin angebotenen Wetten liege deutlich über dem der von dem staatlichen Veranstalter angebotenen Lotterien, weil das Angebot der Klägerin nicht auf Wetten auf den Ausgang der staatlichen Lotterien 6aus49 und EuroJackpot beschränkt sei. Außerdem komme dem Gesetzgeber insoweit ein Beurteilungsspielraum zu. Weiterhin habe die Kammer zu Recht Zweifel geäußert, ob die sog. Zweitlotterien unter den Lotteriebegriff des Glücksspielstaatsvertrages (§ 3 Abs. 3 Satz 1) fielen. Die von der Klägerin nunmehr angeführten sog. „Rubbellose“ seien erst nach Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsanordnung in ihr Online-Angebot aufgenommen worden und dementsprechend nicht von dieser umfasst sowie von vornherein nicht erlaubnisfähig. Selbst wenn man demgegenüber davon ausgehe, dass Wetten auf den Ausgang von Lotterien nicht per se erlaubnisunfähig seien, wären die von der Klägerin angebotenen Wetten jedenfalls wegen Verstoßes gegen monopolunabhängige materiell-rechtliche Vorgaben nicht erlaubnisfähig, wie näher dargelegt wird. Außerdem verletze die tatsächliche Werbepraxis der staatlichen Lotterieveranstalter nicht das unionsrechtliche Erfordernis der Binnenkohärenz, wie die Beklagte näher vorträgt. Ein rechtlich schützenswertes Interesse der Klägerin, von der Untersagung ihres illegalen Verhaltens verschont zu werden, bestehe nicht; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) könnten illegale Glücksspielangebote, die nicht offensichtlich materiell erlaubnisfähig seien, untersagt werden. Ihr Ermessen bei der Entscheidung über ein Einschreiten gegen die Klägerin habe sie pflichtgemäß betätigt, zumal diese den Straftatbestand des § 284 StGB verwirklicht habe. Bei der Störerauswahl habe sie ihr Auswahlermessen an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet und rechtsfehlerfrei ausgeübt, wie im Einzelnen dargelegt wird.
Die Kammer hat einen Antrag der Klägerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden Klage gegen die streitgegenständliche Untersagungsanordnung mit Beschluss vom 27.07.2015 - 6 L 1544/14 - zurückgewiesen. Nach Ablauf der Beschwerdefrist hat die Klägerin die Abänderung dieses Beschlusses beantragt, was die Kammer mit Beschluss vom 06.10.2015 - 6 L 1120/15 - ebenfalls zurückgewiesen hat. Die von der Klägerin hiergegen eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes mit Beschluss vom 12.05.2016 - 1 B 199/15 - zurückgewiesen. Einem Ersuchen der Klägerin auf Anordnung des Ruhens bzw. auf Aussetzung des vorliegenden Klageverfahrens hat die Kammer nicht entsprochen.
Gegenüber der Klägerin wurden der streitgegenständlichen Untersagungsanordnung vergleichbare Untersagungen für Baden-Württemberg (Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 02.12.2013), Sachsen-Anhalt (Untersagungsbescheid des Landesverwaltungsamts Sachsen-Anhalt vom 31.03.2014), Hessen (Verfügung des Regierungspräsidiums Darmstadt vom 14.10.2014), Bayern (Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 23.02.2016) und Niedersachsen (Verfügung des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 08.03.2016) ausgesprochen. Die Verfügung des Regierungspräsidiums Darmstadt wurde von diesem auf einen, einem vorläufigen Rechtsschutzantrag der Klägerin stattgebenden, Beschluss des VG Darmstadt vom 13.05.2015 - 3 L 1807/14.DA – aufgehoben. Über die von der Klägerin im Übrigen erhobenen Klagen ist sämtlich noch nicht entschieden.
Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, der Verfahren 6 L 1544/14 und 6 L 1120/15 des Verwaltungsgerichts des Saarlandes sowie des Verfahrens 1 B 199/15 des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten.
Die gegen die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 26.09.2014 gerichtete Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Namentlich war gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 4 Satz 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20.06.2012 -AG GlüStV-Saar- die Durchführung eines Vorverfahrens entbehrlich.
In der Sache hat sie aber keinen Erfolg. Die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 26.09.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Zur Begründung wird entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO auf den im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss der Kammer vom 27.07.2015 – 6 L 1544/14 - verwiesen. Ergänzend wird auf die Ausführungen im auf entsprechenden Abänderungsantrag der Klägerin ergangenen Beschluss der Kammer vom 06.10.2015 – 6 L 1120/15 - sowie den auf die von der Klägerin hiergegen eingelegte Beschwerde ergangenen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 12.05.2016 – 1 B 199/15 - Bezug genommen. Mit Blick auf die umfangreichen Ausführungen der Klägerin auch im vorliegenden Klageverfahren sowie die zwischenzeitlichen Entwicklungen im Glücksspielrecht wird teils ergänzend, teils wiederholend auf Folgendes hingewiesen:
Rechtsgrundlage für die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien im Saarland ist § 9 Abs. 1 GlüStV.
Zunächst kann die Klägerin die Aufhebung des Bescheids wegen Vorliegens formeller Fehler nicht beanspruchen.
Die Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich aus § 14 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 AG GlüStV-Saar. Nach dieser Vorschrift ist die Landesmedienanstalt Saarland zuständig für die Untersagung der Veranstaltung und der Vermittlung von nicht nach § 4 Abs. 5 GlüStV erlaubten öffentlichen Glücksspielen in Telemedien und von diesbezüglicher Werbung in Telemedien und im Rundfunk (mit Ausnahme von Angeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks). Ihr Zuständigkeitsbereich ist dabei auf das Saarland beschränkt. Nur so weit reicht ihre Verbandszuständigkeit, also der einem Hoheitsträger nach der zu Grunde liegenden rechtlichen Kompetenzverteilung offen stehende Wirkungskreis. Die Abgrenzung der Verbandszuständigkeitsbereiche verschiedener gleichrangiger Hoheitsträger bedarf eines territorialen Anknüpfungspunkts für das Tätigwerden des jeweiligen Hoheitsträgers. Dieser ist nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrags der Aufenthalt des Spielers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme. Nach § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme am Spiel eröffnet wird. Bei Spielangeboten im Internet wird die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden Bundesland angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015, 8 B 36/14, Rz. 21; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.2.2014, 3 L 20/12; OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.7.2015, 1 B 50/15, zitiert nach juris
So liegt der Fall hier. Es besteht die Möglichkeit, vom Saarland aus über die Internetseite der Klägerin an den angebotenen Spielen teilzunehmen. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob sich die Klägerin mit ihrem Internetangebot speziell an Spielkunden, die sich im Saarland aufhalten, richtet. Sie hält jedenfalls derzeit keine technischen oder sonstigen Vorkehrungen vor, die bezwecken würden, eine Spielteilnahme aus dem Saarland wirksam zu unterbinden.
Gegen diese durch § 3 Abs. 4 GlüStV bewirkte Abgrenzung der Verbandszuständigkeit der jeweiligen Glücksspielaufsichtsbehörden allein nach territorialen Gesichtspunkten bestehen auch keine rechtlichen Bedenken. Die Verbandszuständigkeit ist bei Gebietskörperschaften vorbehaltlich anderslautender spezieller Vorschriften nämlich grundsätzlich durch das Territorialprinzip begrenzt.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl., B-Stadt 2014, zu § 44, Rz. 162; Oldiges, Verbandskompetenz, DÖV 1989, S. 873 ff.
Selbst wenn im Bereich des Glücksspielrechts eine Abgrenzung der Verbandszuständigkeitsbereiche der Länder durch den Wohnsitz des Spielkunden ebenso zulässig und sogar sachgerechter sein sollte, kann keinesfalls ein Rechtsfehler darin gesehen werden, dass der Gesetzgeber stattdessen das Territorialprinzip gewählt hat. Vielmehr haben die zur Gesetzgebung zuständigen Länder in legitimer Weise den Aufenthaltsort des Spielkunden als territorialen Bezugspunkt festgelegt. Dieses Kriterium ist ohne weiteres geeignet, die ihm zukommende Funktion der Abgrenzung der jeweiligen Hoheitsbereiche zu gewährleisten.
Vgl. VG des Saarlandes, Urteil vom 19.1.2012, 6 K 521/10; BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, zit. nach juris
Entgegen der Auffassung der Klägerin war die Beklagte auch nicht etwa verpflichtet, mit Rücksicht auf in mehreren anderen Bundesländern gegen sie erlassene vergleichbar gelagerte Untersagungsanordnungen ihre aufsichtsrechtliche Zuständigkeit zu übertragen. Zwar kann nach § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV jedes betroffene Land die zuständige Behörde eines anderen Landes ermächtigen, auch mit Wirkung für das betroffene Land die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken, sofern unerlaubtes Glücksspiel in mehreren Ländern veranstaltet oder vermittelt wird oder dafür geworben oder in sonstiger Weise gegen öffentlich-rechtliche Verpflichtungen im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV verstoßen wird; gemäß § 14 Abs. 7 AG GlüStV-Saar erstreckt sich die Zuständigkeit der Beklagten auch auf diese Ermächtigung. Von dieser Befugnis hat die Beklagte indes keinen Gebrauch gemacht. Hierzu war sie auch nicht verpflichtet. Namentlich war ihr Ermessen insoweit nicht auf Null reduziert. Allein aufgrund des Umstands, dass die Klägerin in mehreren Bundesländern mit vergleichbaren Untersagungsanordnungen konfrontiert ist (und so in ihren Augen „in die Zange genommen wird“), vermag sich das Ermächtigungsrecht der Beklagten vor dem Hintergrund der föderalen Zuständigkeitsstruktur im Glücksspielwesen noch nicht zu einer Ermächtigungspflicht zu verdichten. Denn entgegen der Auffassung der Klägerin stellt die (lediglich einen Verfahrensschritt darstellende, d.h. formell wirkende) Ermächtigung einer Behörde eines anderen Landes gegenüber einer (auf materielle Wirkung abzielenden) Untersagungsverfügung jedenfalls kein gleichermaßen geeignetes milderes Mittel dar, da sie nicht unmittelbar zielerreichend wirkt.
Vgl. zum Ganzen Nagel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rz. 43 f., 50 f.; Hambach/Brenner, in: Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, 1. Aufl. 2014, § 9 GlüStV Rz. 89 ff., 103 f. m.w.N.
Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes aus § 24 SVwVfG ist nicht hinreichend dargelegt und wäre im Übrigen als solche unerheblich. Im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit kommt es zwar darauf an, dass die Tatsachengrundlage in der Sache zutrifft und auch ausreicht, die behördliche Entscheidung zu tragen. Fehlt es hieran, leidet die fragliche behördliche Entscheidung in der Regel auch an einem materiellen Rechtsfehler; einer Aufhebung allein wegen einer eventuellen Mangelhaftigkeit der Amtsermittlung bedarf es nicht. Auch wurde die Klägerin gemäß § 28 Abs. 1 SVwVfG vor Erlass der Untersagungsverfügung angehört.
Schließlich ist die Untersagungsanordnung auch hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 SVwVfG. Die Verfügung macht insbesondere deutlich, was von der Klägerin erwartet wird, nämlich die Beendigung der Vermittlung dieses Glücksspielangebots im Saarland über die genannten Internetseiten. Es verstößt namentlich nicht gegen das Bestimmtheitsgebot, wenn die Beklagte der Klägerin keine detaillierten Vorgaben dazu macht, wie sie dem Verbot Rechnung tragen will. In der Begründung der Untersagungsanordnung weist die Beklagte nur beispielhaft darauf hin, dass insoweit der Einsatz des Geolokalisationsverfahrens in Betracht kommt und dabei nach dem Stand der Technik auch mobile Endgeräte erfasst werden können. Damit hat die Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass sie von der Klägerin für den Fall, dass sie ihr Angebot nicht gänzlich oder zumindest deutschlandweit einstellt, jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass Teilnehmer aus dem Saarland vom Spielbetrieb ausgeschlossen sind. Die von der Klägerin erhobenen Zweifel daran, ob Internetgeolokalisationsverfahren geeignet seien, einen Ausschluss von Spielern aus dem Saarland sicher und trennscharf zu ermöglichen, ändern an der Bestimmtheit des Bescheids nichts. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus dem Saarland nicht erreichbar ist. Insbesondere bleibt es ihr unbenommen, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen.
Gegen den Bescheid der Beklagten ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nichts einzuwenden.
Nach § 9 Abs. 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV).
Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 GlüStV liegen vor. Die Klägerin betreibt unerlaubtes Glücksspiel im Saarland.
Zunächst unterfallen die auf den Internetseiten www.....com und www.....de vertriebenen Produkte der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 3 GlüStV und sind unproblematisch Glücksspiel. Dies gilt für die sogenannten Sofortlotterien ebenso wie für die Zweitlotterien. Die weitere Frage, ob letztere darüber hinaus zusätzlich unter die Definition des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV gefasst werden können, ist zu verneinen. Denn eine Lotterie ist ein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen. Dabei ist anerkanntermaßen erforderlich, dass der Spielplan vom Veranstalter, d.h. einseitig und selbständig, aufzustellen ist.
Vgl. Dietlein, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 3 GlüStV Rz. 11; Bolay/Pfütze, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., § 3 GlüStV Rz. 26; Hambach/Brenner, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., § 287 StGB Rz. 9; vgl. auch Krehl, in: Laufhütte u.a., Leipziger Kommentar zum StGB, a.a.O., § 287 Rz. 4; ebenso nunmehr VG Hannover, Beschluss vom 19.07.2016, 10 B 2052/16
Bei den von der Klägerin angebotenen Wetten auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der Primärlotterien hängt die Entscheidung über Gewinn und Verlust jedoch vom Ausgang einer anderen Lotterie ab. Der Spielplan der Primärlotterie wird aber nicht von der Klägerin (bzw. der EU ... Ltd.), sondern vom Veranstalter der Primärlotterie aufgestellt. Der Spielplan der Zweitlotterie wird von deren Veranstalter jedoch nicht mehr autonom aufgestellt, wenn dieser, wie hier der Fall, in seinen wesentlichen Gestaltungsmerkmalen vom Spielplan des Veranstalters der Primärlotterie abhängt, auf den der Veranstalter der Zweitlotterie indes keinen Einfluss hat. Insbesondere kann der Veranstalter der Zweitlotterie ohne Änderung der Rechtsnatur der von ihm angebotenen Zweitlotterie nicht eigenständig über Veränderungen und Fortbestand des Spielplans entscheiden, soweit dieser sich auf den Spielplan des Veranstalters der Primärlotterie bezieht. Immerhin konzediert auch die Klägerin, dass der jeweilige Spielplan hier „an den der staatlichen Lotterieanbieter nach den AGB von Lottoland angelehnt wird“ (Schriftsatz vom 15.01.2015, Seite 6, im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren 6 L 1544/14). Etwas anderes ergibt sich entgegen der klägerischen Auffassung auch nicht aus dem von ihr vorgetragenen strafrechtlichen Begriffsverständnis hinsichtlich § 287 StGB, da ein, ihren Vortrag als zutreffend unterstellt, damit in jeder Hinsicht übereinstimmendes verwaltungsrechtliches Begriffsverständnis zumindest nicht zwingend erscheint. Aus dem von ihr vorgetragenen Angebot eigenständig entwickelter und nicht an einen Primärveranstalter angelehnter Glücksspielprodukte (sog. „Rubellose“) lässt sich in diesem Zusammenhang schon deshalb nichts für sie herleiten, weil diese nicht Gegenstand der von ihr angefochtenen, streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sind. Auch die von ihr geltend gemachten zusätzlichen Optionen (Jackpot-Verdoppelung, Zahlenschutz etc.) führen zu keinem gegenteiligen Ergebnis, da auch diese letztlich an die Primärlotterie anknüpfen und sie lediglich ergänzen. Vor dem Hintergrund dieses konzeptionell angelegten Abhängigkeitsverhältnisses kann nicht davon ausgegangen werden, dass die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien noch dem Lotteriebegriff im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV (als lex spezialis zu § 3 Abs. 1 GlüStV) unterfallen und damit an den daran anknüpfenden gesetzlichen Privilegierungen (insbesondere der Erlaubnisfähigkeit des Eigenvertriebs und der Vermittlung im Internet im Sinne des § 4 Abs. 5 GlüStV) teilhaben können.
Vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris, Rz. 8 f.; VG Ansbach, Beschluss vom 27.09.2016, AN 15 S 16.00448, juris, Rz. 29
Außerdem handelt es sich bei dem von der Klägerin getätigten Anbieten von Wetten auf den Ausgang von Lotterien über die in Rede stehenden Internetseiten jedenfalls um eine Vermittlung dieser Wetten. Ob die Klägerin mit Blick auf die nicht näher bekannten Vertragsbeziehungen zwischen ihr und der EU Lotto Ltd. (entsprechende Vertragsunterlagen wurden auch im Klageverfahren nicht vorgelegt, obwohl dieser Gesichtspunkt bereits im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren angesprochen worden war) zugleich auch als Veranstalterin zu qualifizieren sein könnte, kann offen bleiben. Denn gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörden des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln ohne diese Erlaubnis ist indes gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV als unerlaubtes Glücksspiel verboten (ebenso wie im Übrigen die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel, siehe auch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV).
Die Klägerin wird auch im Saarland tätig. Wie bereits dargelegt, wird nach § 3 Abs. 4 GlüStV ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Wegen der Möglichkeit der Teilnahme auch vom Saarland aus ist dies das Saarland. Auf der Internetseite finden sich keine Hinweise darauf, dass Spielinteressenten, die ihre Wette vom Saarland aus abgeben, von der Teilnahme am Glücksspiel ausgeschlossen sind (auch den im Internet inzwischen auch in deutscher Sprache abrufbaren AGB vom 13.06.2016 lässt sich dies nicht entnehmen). Wo der Spielvertrag letztlich geschlossen wird, ist ohne Bedeutung.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015, 8 B 36/14; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.2.2014, 3 L 20/12, zitiert nach juris
Die Klägerin betreibt auch unerlaubtes Glücksspiel. Nach der Legaldefinition aus § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ist das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde unerlaubtes Glücksspiel.
Die Klägerin ist für ihre Tätigkeit nicht im Besitz einer Erlaubnis. Sie hat die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht beantragt. Desgleichen hat weder die EU ... Ltd. noch die ... Holdings Ltd. bei der Beklagten eine Erlaubnis für die Veranstaltung und/oder Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien im Saarland beantragt oder gar von dieser erhalten. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 6 Satz 1 AG GlüStV-Saar ist aber die Erlaubnis der Beklagten erforderlich, um im Saarland Spielinteressenten die Möglichkeit der Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel vermitteln zu dürfen.
Ihre gibraltarische Erlaubnis ist für ihr im Saarland entfaltetes Angebot ebenso ohne Belang wie die von ihr vorgetragene britische Erlaubnis der EU ... Ltd. Eine Anerkennungspflicht für EU-ausländische Lizenzen besteht nicht. Der Glücksspielmarkt ist nicht harmonisiert. Im Bereich des Glücksspiels geht der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Glücksspiele eine Wirtschaftstätigkeit besonderer Art darstellen; er hat daher den staatlichen Stellen bei der Festlegung der Anforderungen, die wegen des Schutzes der Spieler und, ganz allgemein, nach Maßgabe ihrer soziokulturellen Besonderheiten wegen des Schutzes der Sozialordnung an die Art und Weise der Veranstaltung von Spielen, Höhe der Einsätze und die Verwendung der dabei erzielten Gewinne zu stellen sind, ein ausreichendes Ermessen zuerkannt. Es steht den Mitgliedsstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücks- und Geldspiele festzulegen und das gegebenenfalls angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Dass ein anderer Mitgliedsstaat andere bzw. geringere Anforderungen stellt, ist für den nationalen Ermessensspielraum ohne Bedeutung. Jedem Mitgliedsstaat ist es daher unbenommen, die Möglichkeit der Teilnahme am Glücksspiel von einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass ein Veranstalter dem entgegen halten kann, er verfüge bereits über eine in einem anderen Mitgliedsstaat erteilte Erlaubnis.
vgl. st. Rspr. EuGH, Urteile vom 24.03.1994, C-275/92, Schindler, vom 21.09.1999, C-124/97, Läärä u.a., vom 21.10.1999, C-67/98, Zenatti, vom 06.11.2003, C-243/01, Gambelli u.a., vom 06.03.2007, C-338/04, Placanica u.a., und vom 12.09.2013, C-660/11 u.a., Biasci u.a., zitiert nach juris
Für die Tatbestandsmäßigkeit des § 9 Abs. 1 GlüStV ist allein entscheidend, dass die Erlaubnis der zuständigen deutschen Behörde formal fehlt.
Entgegen der Ansicht der Klägerin reicht für die Verneinung des Tatbestands des § 9 Abs. 1 GlüStV das materiell-rechtliche „Erlaubtsein“ des fraglichen Glücksspielangebots nicht aus. Auf der Tatbestandsebene ist es unerheblich, aus welchen Gründen die Erlaubnis fehlt. Daher ist es rechtlich ohne Belang, ob, wie die Klägerin meint, die Möglichkeit, für das in Rede stehende glücksspielrechtliche Angebot eine (deutsche) Erlaubnis zu erhalten, unter Verstoß gegen höherrangiges Unions- und/oder Verfassungsrecht ausgeschlossen ist. Desgleichen ist es rechtlich ohne Bedeutung, ob das durch den am 1.7.2012 in Kraft getretenen, derzeit gültigen Glücksspielstaatsvertrag modifizierte deutsche Glücksspielmonopol, wonach die Veranstaltung von Sportwetten im Rahmen einer Experimentierphase privaten Anbietern eröffnet werden sollte, europarechts- bzw. verfassungskonform ist. Auch braucht der Frage nicht nachgegangen werden, ob, was die Klägerin bezweifelt, das Glücksspielmonopol seiner derzeitigen normativen Ausgestaltung und praktischen Handhabung nach konsequent an unionsrechtlich legitimen Zielen ausgerichtet ist, oder ob die derzeitige Monopolregelung zur Verwirklichung der mit ihr tatsächlich verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziele geeignet in dem Sinne ist, dass sie nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert wird.
Vgl. die europarechtlichen Anforderungen zusammenfassend: BVerwG, Urteil vom 20.6.2013, 8 C 10.12, Rz. 31 und 32, zitiert nach juris
Schließlich muss auch nicht abschließend geklärt werden, wie das von der Klägerin gerügte Werbeverhalten der dem Deutschen Lotto- und Totoblock angehörenden Glücksspielveranstalter mit Blick auf das Erfordernis der Kohärenz europarechtlich und verfassungsrechtlich zu bewerten ist.
Selbst eine Verfassungs- und/oder Gemeinschaftswidrigkeit des staatlichen Glücksspielmonopols (§ 10 Abs. 1, 2 und 6 GlüStV), das im Zentrum der mit dem Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Glücksspielmarktregulierung steht, hätte nicht zur Folge, dass auch die Vorschriften, die ihren Sinngehalt nicht aus dem Glücksspielmonopol bzw. des damit verknüpften Ausschließlichkeitsrechts aus § 10 Abs. 6 GlüStV gewinnen, in Wegfall gerieten. Die allgemeinen, nicht in dieser Weise monopolakzessorischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags bleiben gerade auch dann weiterhin sinnvoll, wenn sie sich auf die Tätigkeit von rein privaten Veranstaltern beziehen. Zu den Regeln des Glücksspielstaatsvertrags, die unabhängig von der auf das Glücksspielmonopol ausgerichteten Marktregulierung sinnvoll bleiben, gehört nach der Rechtsprechung der Kammer auch und gerade das in § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV enthaltene Verbot mit Erlaubnisvorbehalt.
Vgl. Urteile der Kammer vom 28.09.2011, 6 K 1081/10, und vom 19. Januar 2012, 6 K 521/10 m.w.N.
Auch das Bundesverwaltungsgericht ging in seiner zu dem am 1.1.2008 in Kraft getretenen ersten Glücksspielstaatsvertrag ergangenen ständigen Rechtsprechung von einer monopolunabhängigen Fortgeltung der Erlaubnisregelung aus. Das in § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV grundsätzlich enthaltene Erfordernis einer behördlichen Erlaubnis wurde unabhängig von der, seinerzeit verneinten, verfassungsrechtlichen bzw. europarechtlichen Rechtmäßigkeit des staatlichen Glücksspielmonopols als verfassungskonform und europarechtmäßig eingestuft, weil es nicht allein dem Schutz des Monopols diente, sondern auch davon unabhängigen verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung zu dienen geeignet war.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2010, 8 C 13.09, und vom 01.06.2011, 8 C 5.10; vgl. auch: BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08; zit. nach juris
Aus welchem Grund sich hieran durch den ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland, der am 30.6.2012 in Kraft getreten ist, etwas geändert haben könnte, ist nicht ersichtlich, nachdem dieser die monopolbezogene Glücksspielregulierung grundsätzlich beibehalten und lediglich für eine Experimentierphase übergangsweise und kontingentiert eine Erlaubnismöglichkeit für private Sportwettanbieter statuiert hat. Ansonsten ist aus der gesetzlichen Konzeption der im Glücksspielstaatsvertrag angelegten Glücksspielmarktregulierung nach wie vor herzuleiten, dass der Gesetzgeber einen freien Marktzugang für Glücksspielangebote keinesfalls einzurichten gedachte, und er im Grunde jedes nicht spezialgesetzlich im Rennwett- und Lotteriegesetz, der Gewerbeordnung oder den Landesgesetzen über Spielbanken geregelte Glücksspielangebot, dem die Erlaubnis fehlt, verboten hat. So gilt das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unproblematisch auch für die Inhaber des Ausschließlichkeitsrechts aus § 10 Abs. 1 GlüStV. Auch sie unterliegen dem Erfordernis, für neue Glücksspielangebote eine Erlaubnis einholen zu müssen. Für ihr traditionelles Angebot gilt das Erlaubniserfordernis aus § 29 Abs. 1 GlüStV. Auch ihnen ist jedes Glücksspielangebot ohne Erlaubnis grundsätzlich verboten.
Die Frage, ob die Möglichkeit, für das in Rede stehende glücksspielrechtliche Angebot eine (deutsche) Erlaubnis zu erhalten, unter Verstoß gegen höherrangiges Unions- und/oder Verfassungsrecht ausgeschlossen ist, und welche Konsequenzen sich in diesem Fall aus dem Fehlen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen das fragliche Glücksspielangebot ergeben, wird nach ständiger Rechtsprechung der Kammer und auch der ansonsten herrschenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung erst auf der Ermessensebene der Vorschrift des § 9 Abs. 1 GlüStV im Zusammenhang mit der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts im Einzelfall bedeutsam.
St. Rspr. BVerwG, Urteile vom 20.6.2013, 8 C 39.12, vom 16.5.2013, 8 C 14.12, und vom 15.6.2016, 8 C 5.15; Bayerischer VGH, Beschluss vom 6.5.2015, 10 CS 14.2669, und vom 1.8.2016, 10 CS 16.893; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 9.6.2016, 4 B 1437/15, zitiert nach juris; vgl. auch st. Rspr. der Kammer, etwa Urteile vom 5.11.2015, 6 K 877/14, 6 K 580/15 und 6 K 207/15, und OVG Saarlouis, Beschlüsse vom 8.6.2015, 1 B 14/15, und vom 6.12.2012, 3 B 268/12; zweifelnd offenbar: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 8.9.2015, 6 S 1426/14, Rz. 32, zitiert nach juris
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist nicht erkennbar, inwiefern sich an dieser Systematik durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 4.2.2016 in der Rechtssache Ince etwas geändert hätte.
Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016, C-336/14, Rs. Ince, zitiert nach juris
Unabhängig davon, ob diese Entscheidung über den Sportwettbereich hinaus überhaupt Geltung beanspruchen kann,
vgl. verneinend OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.5.2016, 1 B 199/15; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 2.2.2015, 1 S 104.15; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.12.2016, 11 ME 157/16, zitiert nach juris
kommt es aus europarechtlichem Blickwinkel maßgeblich darauf an, dass dem Vorrang des Europarechts, soweit erforderlich, Rechnung getragen wird. Ob dies methodisch auf der Tatbestands- oder der Ermessensebene erfolgt, ist ohne Belang. Dies wird durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.6.2016 bestätigt. Mit dieser hat das Bundesverwaltungsgericht zwar die in der Rechtssache Ince vom Europäischen Gerichtshof nochmals betonten verfahrensrechtlichen Anforderungen an Objektivität, Diskriminierungsfreiheit und Transparenz eines glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens auch für das Ordnungsrecht übernommen, ohne allerdings ansonsten von seiner bisherigen Rechtsprechung, nach der dem Europarecht auf der Ermessensebene des § 9 Abs. 1 GlüStV Rechnung zu tragen war, abzurücken. Im Gegenteil hat es sein Urteil als Fortführung seiner bisherigen Rechtsprechung bezeichnet.
Vgl. Urteil vom 15.6.2016, 8 C 5.15, zitiert nach juris
Aus dem von der Klägerin angeführten Dokument der Europäischen Kommission vom 29./30.06.2015 (sog. EU Pilot 7625/15/GROW), das – wenn auch offenbar im Rahmen der Prüfung der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens - ausdrücklich als „informell“ bezeichnet wird und „dem Austausch über die deutsche Glücksspielregulierung und deren rechtliche Bewertung“ dient (siehe dort Ziff. 1.2) sowie in ein „Informationsersuchen“ (Fragenkatalog) mündet (siehe dort Ziff. 4.1 bis 4.6), lassen sich für sich genommen ebenfalls keine belastbaren Rückschlüsse auf eine Unvereinbarkeit der deutschen Rechtslage mit dem Unionsrecht ziehen. Vielmehr trägt die angefochtene Untersagungsverfügung gerade zur darin aufgegriffenen Unterbindung illegaler Glücksspiele im Internet sowie zur Durchsetzung der dort angesprochenen Ziele des Glücksspielstaatsvertrages bei.
Vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02.12.2016, 1 S 104.15, juris, Rz. 38, m.w.N.; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris, Rz. 26, m.w.N.
Soweit sich die Klägerin überdies darauf beruft, dass sich die Hessische Landesregierung in einer Stellungnahme vom 08.10.2015 kritisch zum Erfolg des aktuellen Glücksspielstaatsvertrages geäußert und konkrete Vorschläge für eine zeitgemäße Glücksspielregulierung vorgetragen habe (sowie zudem inzwischen ein Entwurf eines 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrages vorgelegt wurde), ändert dies desgleichen nichts an der Verbindlichkeit der Regelungen des derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrages.
Auch unter Ermessensgesichtspunkten ist die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 26.09.2014 nicht zu beanstanden.
Zunächst kann der Beklagten eine fehlerhafte Störerauswahl nicht vorgehalten werden, nachdem sie mit der Klägerin als der Betreiberin der Internetseiten www.....com und www.....de die maßgebliche Verhaltensstörerin in Anspruch genommen hat.
Des Weiteren stellt sich die Untersagung der Vermittlung von Zweitlotterien über das Internet gegenüber der Klägerin auch nicht als unverhältnismäßig dar. Insbesondere ergibt sich entgegen der Ansicht der Klägerin die Unverhältnismäßigkeit der Durchsetzung des in § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV enthaltenen Verbots unerlaubten Glücksspiels nicht daraus, dass dies bezogen auf ihr Geschäftsmodell gegen höherrangiges Unions- bzw. Verfassungsrecht verstoßen würde.
Zwar kann es im Rahmen einer an den Grundsätzen des § 40 SVwVfG ausgerichteten Ermessensausübung im Einzelfall trotz des generellen Verbots unerlaubten Glücksspiels aus § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV unverhältnismäßig sein, eine Untersagung allein auf das formale Fehlen einer behördlichen Erlaubnis zu stützen. Kein behördliches Verbot darf allein auf gesetzliche Gründe gestützt werden, die mit höherrangigem Recht - Verfassungs- und/oder Unionsrecht - unvereinbar sind. Hält die Behörde dem konkreten glücksspielrechtlichen Angebot im Rahmen einer Untersagungsverfügung nur solche Gründe entgegen, vermag allein das formale Fehlen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis eine Untersagung dementsprechend nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013, 8 C 10.12, Rz. 62, zitiert nach juris
So liegt der Fall vorliegend indessen nicht.
Freilich ist der Klägerin darin zu folgen, dass ihre Tätigkeit prinzipiell Art. 56 AEUV unterfällt, der den freien Dienstleistungsverkehr garantiert. Die Dienstleistungsfreiheit erfasst auch den hier gegebenen Fall, in dem eine Dienstleistung grenzüberschreitend via Internet vermarktet wird und in dem ohne Ortswechsel des Dienstleistungserbringers bzw. des Dienstleistungsempfängers allein die Dienstleistung die Grenze überschreitet.
Die Regeln der §§ 10 Abs. 1, Abs. 6 und 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 GlüStV stellen auch einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin dar. Sie bewirken, dass Zweitlotterien rechtlich nicht zulässig sind. Es liegt in der Natur der Sache, dass solche Lotterien regelmäßig nur von privaten Anbietern angeboten werden. Solchen kann nach den vorgenannten Regeln weder die Veranstaltung einer eigenen, wirtschaftlichen Zwecken genügenden Lotterie noch einer Wette auf die Ausspielung der deutschen staatlichen oder sonstigen Lotterien erlaubt werden. Dies hat zur Folge, dass gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV auch das Vermitteln solcher Spiele unzulässig ist. Desgleichen greift vom Wortlaut her für Zweitlotterien die Regelung des § 4 Abs. 4 GlüStV, nach der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten ist. Die partielle Öffnungsklausel des § 4 Abs. 5 GlüStV gilt von ihrem Wortlaut her nur für Lotterien und Sportwetten. Wie bereits dargelegt unterfallen die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien nicht der Legaldefinition aus § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV und bietet sie dementsprechend keine Lotterien im Rechtssinn an.
Der Klägerin ist auch zuzustimmen, dass gemäß Art. 56, 62 und 52 AEUV an die Nationalität anknüpfende Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind und auch darüber hinaus jede Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit im Prinzip der Rechtfertigung bedarf. Letztere muss vier Voraussetzungen erfüllen, nämlich die Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Eignung, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, die Beschränkung auf das, was zur Erreichung des Zieles erforderlich ist, und die nicht diskriminierende Anwendung der beschränkenden Regel. Im Grunde als denkbare Rechtfertigungsgründe anerkannt hat der Europäische Gerichtshof den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Spielanreizen für den Bürger. Als mögliche Mittel, die grundsätzlich gerechtfertigt sein können, hat der Europäische Gerichtshof im Prinzip sowohl eine zahlenmäßige Beschränkung der Anbieter über ein Konzessionssystem als auch ein Monopol als europarechtlich zulässig angesehen. Dabei ist es Sache der nationalen Gerichte zu prüfen, ob die beschränkende Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen, die auf sie im Prinzip rechtfertigende Gründe gestützt werden, müssen geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen.
Vgl. EuGH, Urteil vom 30.11.1995, C-55/94, Rs. Gebhard, vom 24.3.1994, C-275/92, Rs. Schindler, vom 21.10.1999, C-67/98, Rs. Zenatti, vom 6.11.2003, C-243/01, Rs. Gambelli, vom 6.3.2007, C-338/04, Rs. Placanica, vom 8.9.2009, Rs. Liga Portuguesa de Futebol Profissional, vom 8.9.2010, Rs. Markus Stoß, und vom 24.1.2013, Rs. Stanleybet, zitiert nach juris
Ob darüber hinaus der Klägerin aber auch darin zu folgen ist, dass eine derartige Rechtfertigung in ihrem Fall nicht gegeben ist, erscheint fraglich, kann jedoch im Ergebnis auf sich beruhen.
Immerhin ist zunächst Art. 62, 52 AEUV vorliegend nicht einschlägig, nachdem der Ausschluss des Geschäftsmodells: Vermittlung von Zweitlotterien via Internet weder an die Nationalität noch den Sitz des Dienstleistungserbringers anknüpft.
Aber auch ansonsten sprechen gute Gründe dafür, durch die der Ausschluss des Marktzugangs für private Anbieter von Zweitlotterien europarechtlich gerechtfertigt sein könnte.
Als europarechtlich grundsätzlich gerechtfertigt anzusehen sind die Ziele der Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV), der Lenkung des „Spieltriebes“ der Bevölkerung (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV), des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV), der Sicherstellung der ordnungsgemäßen Durchführung der Glücksspiele und des Schutzes der Spieler vor betrügerischen Machenschaften (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV) sowie der Vorbeugung gegenüber Gefahren für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs (§ 1 Satz 1 Nr. 5 GlüStV).
vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010, 8 C 13/09, Rz. 73, zitiert nach juris; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.02.2014, 3 L 20/12, Rz. 24, zitiert nach juris
Der Ausschluss von Zweitlotterien ist geeignet, zur Verwirklichung dieser Ziele beizutragen. Dabei kommt es nicht maßgeblich darauf an, ob, was die Klägerin vorträgt, einer Wette, die sich an den Spielplan einer genehmigten Lotterie anlehnt, als solcher kein größeres Suchtpotenzial als dem „Originalprodukt“ zukommt, bzw. ob bei einer Zweitlotterie aus tatsächlichen Gründen keine signifikante Gefahr der Manipulation dieses Glücksspiels durch den Buchmacher bestehen kann.
Denn jedenfalls wäre mit der Zulassung von Zweitlotterien ein zusätzliches Glücksspielangebot verbunden. Soweit es sich um Zweitlotterien auf ausländische Lotterieangebote handelt, liegt dies ohnehin auf der Hand. Aber auch soweit an die Lotterien des Deutschen Lotto- und Totoblocks angelehnte Zweitlotterien in Rede stehen, wäre mit der Zulassung von Zweitlotterien der Sache nach eine Ausweitung des Lotteriespielangebots verbunden. Ungeachtet der rechtlichen Einordnung von Zweitlotterien als bloße Wetten auf den Ausgang der Erstlotterie bewirkt das Zweitlotterieangebot gerade wegen seiner Anlehnung an die Erstlotterie der Sache nach eine Vervielfältigung des staatlichen Lotterieangebots. Dies bedeutet zugleich eine Vervielfältigung der Vertriebswege für Lottoangebote und der diesbezüglichen Werbemaßnahmen.
Vgl. dazu auch: BVerfG-K, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rz. 30, zitiert nach juris
Vor diesem Hintergrund kann das in § 1 Nr. 2 GlüStV umschriebene Ziel der Ordnung, Lenkung und Überwachung zur Rechtfertigung des Ausschlusses privater Zweitlotterien herangezogen werden. Durch die Begrenzung des Marktangebots, des damit einhergehenden Ausschlusses des Wettbewerbs und der Folgen schädlichen Wettbewerbsdrucks wird zugleich der Verwirklichung und Absicherung der anderen, grundsätzlich europarechtlich gerechtfertigten Ziele aus § 1 GlüStV gedient. Der Gesetzgeber hat keinen freien Wettbewerb im Glücksspielbereich, auch nicht bei Lotterien, einführen, sondern es ersichtlich bei dem traditionellen Angebot von gewerblichen Lotterieprodukten im Sinne von staatlichen Erstlotterien belassen wollen und auch die gewerbliche Spielvermittlung von Lotterien folgerichtig ausschließlich an dieses staatliche Lotterieangebot gebunden. Dem entspricht der Ausschluss von Zweitlotterien, die zwar einerseits keine Lotterieveranstaltung im eigentlichen Sinn sind, aber andererseits der Sache nach, ohne gewerbliche Vermittler im Sinne des § 19 GlüStV zu sein, staatliche Lotterieprodukte verkaufen. Die Begrenzung möglicher Veranstalter auf die in § 10 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV bezeichneten staatlichen oder staatlich beeinflussten Anbieter, die infolge der Regionalisierung des Glücksspielmarkts untereinander keinem Wettbewerb ausgesetzt sind, beugt demgegenüber den Gefahren vor, die mit der Öffnung des Marktes für viele, untereinander in Wettbewerb stehende Marktteilnehmer, verbunden sind, und bietet unzweifelhaft Vorteile mit Blick auf die Reduktion des Aufwands der Glücksspielaufsicht. Dies zugrunde gelegt ist es folgerichtig zugleich gerechtfertigt, für Zweitlotterieangebote den Internetvertriebsweg gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV zu verschließen.
Zudem wohnen privaten Zweitlotterien andere Gefahren inne, die einen weiteren Anknüpfungspunkt für eine Rechtfertigung der sie ausschließenden Regeln bieten. Zweitlotterien erscheinen vor allem in Bezug auf den Verbraucherschutz gefährlicher als die staatlichen Lottoprodukte. Anders als die großen Lotterien des Deutschen Lotto- und Totoblocks beruhen sie nicht auf dem Totalisatorprinzip, mit der Folge, dass das von dem Halter der Zweitlotterie vereinnahmte Geld womöglich nicht ausreicht, eventuell erzielte Gewinne vollständig auszugleichen. Da zugleich die Gewinnhöhe an die Ausschüttung, die die Originallotterie vornimmt, gekoppelt ist, ist es auch nur schwer möglich, Rücklagen in unter Umständen beträchtlicher Höhe zu bilden. Die Absicherung einer eventuellen Auszahlungsverpflichtung durch Rückversicherungen erscheint dabei zwar grundsätzlich möglich, würde aber zusätzliche diesbezügliche Kontrollaufgaben der Glücksspielaufsicht nach sich ziehen. Diese Erwägungen erhalten zusätzlich Gewicht, wenn es um Lotterien geht, die noch größere Summen ausspielen als LOTTO 6aus49, wie etwa die spanische Weihnachtslotterie („El Gordo“), deren Gesamtgewinnsumme sich beispielsweise im laufenden Jahr ausweislich der Internetseite www.lottoland.com auf 2,3 Milliarden EUR belaufen wird.
Letztlich bedarf all dies aber keiner abschließenden Klärung. Von daher muss auch der Frage nicht nachgegangen werden, ob, wie die Klägerin vorträgt, dem Ausschluss von Zweitlotterien in europarechtlich unzulässiger Weise in Wirklichkeit nicht lediglich der letztlich fiskalisch motivierte Schutz des Angebots der im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen Lotterieveranstalter vor privater Konkurrenz zu Grunde liegt.
Denn selbst wenn man der Argumentation der Klägerin folgen und die mit den Regeln des Glücksspielstaatsvertrags einhergehende Unzulässigkeit des privaten Angebots von Zweitlotterien insbesondere über den Vertriebsweg Internet als europarechtlich nicht hinreichend gerechtfertigt ansehen wollte, dementsprechend der Klägerin weder entgegengehalten werden könnte, dass sie nicht zu den möglichen Erlaubnisnehmern aus § 10 Abs. 2 GlüStV gehört, noch dass Zweitlotterien dem generellen Verbot des Internetvertriebs aus § 4 Abs. 4 GlüStV unterfallen, ist die Untersagungsverfügung ohne Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vorliegend gerechtfertigt.
Offenbleiben kann in diesem Zusammenhang, ob sich das schon daraus ergibt, dass die Klägerin gegen den mit dem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV verbundenen Gesetzeszweck verstoßen hat, indem sie ihre infolge des Fehlens einer Erlaubnis verbotene glücksspielrechtliche Betätigung eigenmächtig aufgenommen hat, ohne ihre europarechtlichen Argumente zur Zulässigkeit bzw. Erlaubnisfähigkeit ihres Geschäftsmodells vorab einer Behörde zur Entscheidung zu unterbreiten und erforderlichenfalls eine gerichtliche Klärung herbeizuführen.
Vgl. VG Ansbach, Beschluss vom 27.9.2016, AN 15 S 16. 00448
Gleichermaßen bedarf es keiner abschließenden Klärung, inwieweit die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts aus § 4 Abs. 1 GlüStV im Wege einer Untersagungsverfügung auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 GlüStV zur Absicherung der Klärung der Erlaubnisfähigkeit eines nicht offensichtlich und für die Behörde ohne weiteres erkennbar zulässigen glücksspielrechtlichen Angebots in einem vorgängigen Erlaubnisverfahren davon abhängig ist, dass ein den europarechtlichen Anforderungen genügendes Erlaubnisverfahren gesetzlich vorgesehen bzw. tatsächlich angeboten wird.
Vgl. offenlassend: BVerwG, Urteil vom 16.05.2013, 8 C 14.12, Rz. 57, und vom 20.6.2013, 8 C 39.12, Rz. 54; für den Sportwettbereich in der Tendenz eher bejahend: BVerwG, Urteil 15.6.2016, 8 C 5.15, im Anschluss an EuGH, Urteil vom 4.2.2016, C-336/14, Rs. Ince; im Ergebnis ebenfalls offenlassend: VG des Saarlandes, Urteile vom 5.11.2015, 6 K 207/15, 6 K 877/14, und 6 K 580/15; keine vollständige Untersagung: OVG Bremen, Urteil vom 24.6.2015, 2 B 12/15, Rz. 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19.5.2016, 4 A 302/09, Rz. 20; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 29.9.2011, 4 A 17.08, Rz. 185; zweifelnd: BayVGH, Beschluss vom 6.5.2015, 10 CS 14.2669, alle zitiert nach juris
Selbst ein vollständiges Fehlen eines Erlaubnisverfahrens hat nämlich nicht zur rechtlichen Folge, dass aus Verhältnismäßigkeitsgründen jedes Glücksspielangebot immer und unabhängig von der konkreten Ausgestaltung zwingend zu dulden ist. Vielmehr sind Untersagungen verhältnismäßig, wenn sie eine Betätigung im Glücksspielbereich treffen, die materiell-rechtlich bereits aus rechtlichen Gründen unzulässig ist, die vor höherrangigem Recht Bestand haben. Dann nämlich kommt unabhängig davon, ob und inwieweit für das in Rede stehende Angebot eine Erlaubniserteilung rechtlich und/oder faktisch ermöglicht wird, eine Erlaubniserteilung ohnehin nicht in Betracht. In diesem Fall ist die Untersagung allein wegen des Verstoßes gegen die materiell-rechtlichen Vorgaben des Glücksspielrechts gerechtfertigt. Das Ermessen ist dann zulasten des Glücksspielanbieters auf Null reduziert.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2011, 8 C 13.09, Rz. 72, und vom 20.6.2013, 8 C 10.12, Rz. 62, zitiert nach juris
Auch wenn man also hinsichtlich der Durchbrechung des Internetverbots und/oder der Lockerung des Werbeverbots und/oder der realen Werbepraxis einen Verstoß gegen das Kohärenzgebot annehmen wollte und darüber hinaus die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien als Lotterien im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ansähe, so bliebe es jedenfalls zulässig, die Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet sowie die Zulassung von Werbemaßnahmen davon abhängig zu machen, dass die Veranstaltung und Vermittlung des Glücksspiels zumindest im Übrigen erlaubt ist. Die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen vom Verbot des Vertriebs über das Internet sowie die Zulassung von Werbemaßnahmen knüpft nämlich an ein auf anderen Vertriebswegen erlaubtes Glücksspiel an. Ein etwaiges inkohärentes Internetverbot und/oder Werbeverbot kann mit anderen Worten nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten ist bzw. dieses zu dulden ist.
vgl. bereits Beschluss der Kammer vom 27.07.2015, 6 L 1544/14, juris
So liegt der Fall hier. Die Untersagungsverfügung ist vorliegend schon deswegen gerechtfertigt, weil das Angebot der Klägerin gegen § 4 Abs. 5 GlüStV verstößt und nicht erlaubnisfähig ist.
Entgegen der Ansicht der Klägerin wird ihr Glücksspielangebot auch von § 4 Abs. 5 GlüStV erfasst, wenn man unterstellt, dass § 4 Abs. 4 GlüStV aus Gründen des Europarechts auf die Vermittlung von Zweitlotterien nicht zur Anwendung gelangt. Ein Wegfall des generellen Internetverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV für die Vermittlung von Zweitlotterien kann nach der gesetzlichen Wertung keinesfalls zur Folge haben, dass keinerlei rechtliche Grenzen hierfür gelten würden. Aus dem Zusammenspiel von § 4 Abs. 4 GlüStV und § 4 Abs. 5 GlüStV folgt vielmehr, dass auch diejenigen Glücksspielanbieter, für die das Internet partiell geöffnet wurde, rechtliche Vorgaben, nämlich die unter § 4 Abs. 5 Nr. 1-5 GlüStV aufgeführten, erfüllen müssen. Dies muss dann auch für die Klägerin gelten, auch wenn § 4 Abs. 5 GlüStV seiner Konzeption entsprechend auf die nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubten Lotterie- und Sportwettangebote zugeschnitten ist. Die in der Vorschrift enthaltenen Voraussetzungen, unter denen ein Internetvertrieb ausnahmsweise zulässig ist, lassen sich auf den Vertrieb von Zweitlotterien unschwer übertragen, so dass einer erweiternden Auslegung der Vorschrift nichts entgegensteht. Da diese Voraussetzungen ersichtlich an den Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Suchtprävention aus § 1 GlüStV ausgerichtet sind, sind sie auch unproblematisch europarechtlich gerechtfertigt.
Gegen eine Anwendung von § 4 Abs. 5 GlüStV kann die Klägerin sich auch nicht darauf berufen, vergleichbaren Anforderungen des gibraltarischen Glücksspielrechts unterworfen zu sein. Dies folgt – unabhängig von der Frage einer effektiven Vergleichbarkeit - daraus, dass der Glücksspielmarkt nicht harmonisiert und dementsprechend vorrangig die deutsche Rechtslage und das deutsche Schutzniveau von Bedeutung sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.2.2015, 8 B 36.14, zitiert nach juris
Die Klägerin verletzt die Vorgaben des § 4 Abs. 5 GlüStV in verschiedener Hinsicht. Zunächst fällt ganz maßgeblich ins Gewicht, dass die Klägerin auf ihrer Internetseite zwischenzeitlich und im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung Spiele anbietet, die deutlich den Anforderungen aus § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV widersprechen. Alle vorgehaltenen virtuellen Glücksspiele in Form der sogenannten Sofortlotterien bieten Suchtanreize durch schnelle Wiederholung. Sie sind in zahlreichen Varianten und in grellen Farben ausgestaltet. Da § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV nur darauf abstellt, dass beim Internetvertrieb besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, steht der Berücksichtigung dieses Gesetzesverstoßes nicht entgegen, dass die von der Untersagungsanordnung erfassten Zweitlotterien derartige besondere Suchtanreize selbst nicht bieten. Das Vorhalten dieser Spiele, die, weil sie nach ihrer Ausgestaltung und ihrem Spielplan ohne weiteres mit diesen vergleichbar sind, ebenso suchtgefährdend sind wie Online-Casino-Spiele, widerspricht in besonders eklatanter Weise dem Ziel des § 1 Nr. 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern. Dem widerspricht es auch, wenn immer wieder neue Spielangebote aufgenommen werden, ersichtlich mit dem Ziel, dem Kunden immer neue Spielanreize zu bieten. Durch das gleichzeitige Angebot von Zweitlotterien und den virtuellen Glücksspielen wird zudem gegen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV verstoßen. Auch wenn Zweitlotterien formal ebenso zu den Wetten im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zählen wie die sogenannten Sofortlotterien, ist das Trennungsgebot aus § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV, das von seinem Wortlaut her nur die Kumulation von Wetten und Lotterien auf derselben Internetdomain betrifft, anwendbar. Die Vorschrift findet ersichtlich ihren Sinn darin, dem gleichzeitigen Angebot verschiedener Glücksspielarten entgegenzuwirken. Sie muss dementsprechend erst Recht dann Anwendung finden, wenn es sich, wie hier, bei den „anderen Glücksspielen“ nicht einmal um solche Spiele handelt, für deren Vertrieb das Internet durch die Ausnahmevorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV geöffnet worden ist. Zudem ist es nach § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV verboten, auf der fraglichen Internetdomain auf andere Glücksspiele zu verweisen bzw. die Internetdomain mit solchen Spielen zu verlinken. Auch gegen dieses Verbot verstößt das Angebot der Klägerin. Auch diese Regelung muss erst Recht greifen, wenn, wie hier, die anderen Glücksspiele mit der fraglichen Internetdomain nicht nur durch Link oder Verweis verknüpft sind, sondern sogar auf dieser Seite sofort gespielt werden können. Ob das Sozialkonzept, über das die Klägerin nach ihren Angaben verfügt, den Anforderungen des § 4 Abs. 4 Nr. 6 i.V.m. § 6 GlüStV genügt und insbesondere wissenschaftlich evaluiert ist, kann vor diesem Hintergrund dahinstehen. Gleiches gilt für die Frage, ob ein Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und vor allem Authentifizierung der Angaben, die für eine Registrierung vorgenommen wurden, entsprechend den Vorgaben aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV – wirksam, flächendeckend und lückenlos - gewährleistet ist. Im Übrigen erscheint dies bei dem Angebot der Klägerin jedenfalls zweifelhaft. Zwar richtet sie ihr Angebot wohl ausdrücklich nicht an Minderjährige. Minderjährige, die sich trotzdem an dem Spiel beteiligen, sind aber offenbar nicht durch ein System der Identifizierung und Authentifizierung von einer Teilnahme ausgeschlossen; eine effektive Altersverifikation bei Registrierung und Spielteilnahme ist zumindest nicht ersichtlich. Vielmehr ist die Prüfung offenbar darauf beschränkt, ob das vom Spielteilnehmer angegebene Alter der Volljährigkeit entspricht. Ob das angegebene Alter zutreffend ist und ob die angegebenen Personalien mit denjenigen des Spielteilnehmers übereinstimmen, wird dagegen wohl nicht weiter festgestellt. Ausgeschlossen sind Minderjährige nur von der Auszahlung eines Gewinns, was den Zugang zum Glücksspiel als solchem nicht zuverlässig unterbindet und damit am geforderten Zweck vorbeigeht. Nicht frei von Bedenken erscheint in diesem Zusammenhang auch die jedenfalls noch 2014 auf der Internetseite der Klägerin (im Abschnitt „Über ...“) enthalten gewesene Aussage, ... habe sich u.a. zum Ziel gesetzt, „jüngere Zielgruppen zu gewinnen“. Letztlich kann dies aber dahinstehen, nachdem die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nunmehr auch sog. Sofortgewinnspiele anbietet, und zwar auf der gleichen Internetseite, auf der sie auch weiterhin die in Rede stehenden Zweitlotterien anbietet.
Vor diesem Hintergrund kann die Kammer auch in keiner Weise den Vortrag der Klägerin nachvollziehen, sie würde gerne im Saarland und auch in Deutschland eine Erlaubnis für ihr Angebot beantragen, wenn im Saarland ein entsprechendes, zumindest sog. fiktives, Erlaubnisverfahren mit transparenten Anforderungen für ihr Angebot eröffnet und bekanntgemacht würde. Der klägerische Vortrag stellt sich insoweit offenkundig als Schutzbehauptung dar. Denn jedenfalls an der Publizität der angesprochenen und im Glücksspielvertrag niedergelegten Anforderungen für eine Ausnahme vom sog. Internetverbot bestehen ebensowenig Zweifel wie an der Kenntnis der Klägerin von diesen. Es liegt also allein an ihr, ihr Angebot so auszugestalten, dass diese in jeder Hinsicht transparenten materiellen Anforderungen zweifelsfrei erfüllt sind. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den von der Klägerin angeführten früheren Feststellungsanträgen der EU ... Ltd. in Bayern, da diese nicht mit einem umfassenden glücksspielrechtlichen Erlaubnisantrag vergleichbar sind und auch keinen eigenen Antrag der Klägerin ersetzen, der überdies auch im Saarland zu stellen wäre.
Nachdem sich das Geschäftsmodell der Klägerin zwischenzeitlich dadurch auszeichnet, dass der Vertrieb von Zweitlotterien von deutschen und ausländischen Lotterien mit dem Vertrieb von Spielen, die sich der Sache nach als besonders gefährliche Online-Casino-Spiele darstellen, verzahnt ist, stehen die oben bezeichneten Verstöße diesem Angebot insgesamt entgegen und rechtfertigen auch die nur hinsichtlich der Vermittlung von Zweitlotterien ergangene Untersagungsanordnung.
Unabhängig davon, dass davon ausgegangen werden kann, dass die Beklagte sich obige Erwägungen spätestens in der mündlichen Verhandlung zu eigen und zum Gegenstand ihrer Ermessensausübung gemacht hat, ist das Ermessen vorliegend von Beginn an zulasten der Klägerin auf Null reduziert gewesen. Die vorgenannten Vorschriften beinhalten die Schutzvorkehrungen, unter denen die partielle Öffnung des grundsätzlich unter Jugendschutz- und Spielsuchtpräventionsgesichtspunkten besonders gefährlichen Internetvertriebs aus Sicht des Gesetzgebers überhaupt gerechtfertigt ist und die der konsequenten Vorbeugung der mit dem Glücksspiel im Internet stets verbundenen besonderen Gefahren zu dienen bestimmt sind.
Vgl. LT-Drucksache 15/15 vom 15.5.2012, S. 112
Dementsprechend ist eine Erlaubniserteilung für das klägerische Geschäftsmodell generell nicht möglich, sodass folgerichtig mit dem Angebot der Klägerin auf Dauer ein rechtswidriger Zustand verbunden wäre. Weil dies als Verstoß gegen die Pflichten der Glücksspielaufsicht aus § 9 Abs. 1 GlüStV nicht hingenommen werden kann, bewirkt allein der grundlegende Verstoß gegen die Vorgaben aus § 4 Abs. 5 GlüStV eine Ermessensreduktion auf Null zulasten der Klägerin. Angesichts dessen bedarf es keiner Klärung, inwieweit zusätzlich tatsächlich eine Strafbarkeit aus §§ 284 ff. StGB in Rede steht.
Ohne rechtliche Bedeutung ist nach all dem auch, ob der Gesichtspunkt einer möglichen Irreführung der Verbraucher durch die Gestaltung der Internetseite der Klägerin im Rahmen einer sachgerechten Ermessensausübung auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV überhaupt herangezogen werden oder nur in wettbewerbsrechtlicher Hinsicht Bedeutung haben kann.
Auch sonstige Ermessensfehler sind nicht erkennbar.
Bei der Wahl der Maßnahme hat die Beklagte von dem ihr eröffneten Ermessen rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Wie die Klägerin dem Unterlassungsgebot genügt, ist ihr im Wesentlichen freigestellt. Dies ist grundsätzlich zulässig.
Die Nennung des sog. Geolokalisationsverfahrens erfolgte lediglich beispielhaft, um zu verdeutlichen, dass die Beklagte jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass Teilnehmer aus dem Saarland vom Spielbetrieb ausgeschlossen sind. Die von der Klägerin erhobenen Zweifel daran, ob Internetgeolokalisationsverfahren geeignet seien, einen Ausschluss von Spielern aus dem Saarland sicher und trennscharf zu ermöglichen, ändern hieran nichts. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus dem Saarland nicht erreichbar ist. Insbesondere bleibt es ihr unbenommen, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen.
Vgl. VG des Saarlandes Beschlüsse vom 28.4.2010, 6 L 2042/09, und vom 25.5.2010, 6 L 2121/09
Auf die auch in Teilen der Rechtsprechung
vgl. etwa Beschluss des VG Darmstadt vom 13.05.2015, 3 L 1807/14.DA, m.w.N., zitiert nach juris
geltend gemachten Vorbehalte gegen die Effektivität der genannten technischen Maßnahmen kommt es daher nicht an, zumal die Beklagte in der angefochtenen Untersagungsanordnung ausdrücklich erklärt hat, von der Klägerin nur das zu verlangen, was durch eine Lokalisierung nach dem Stand der Technik sichergestellt wird.
Vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.02.2014, 3 L 20/12, Rz. 41; VG Berlin, Beschluss vom 17.09.2015, VG 23 L 75.15, zitiert nach juris
Soweit die Klägerin die Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung aus der angeblichen Unbestimmtheit des behördlichen Willens hinsichtlich der Umsetzung des Verbotes herleiten will, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Die insoweit angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 - gibt hier zu keiner der Klägerin günstigen Beurteilung Anlass, da der dortige Sachverhalt ein anderer ist. In jener Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof beanstandet, dass in der dortigen Verfügung der Klägerin - allgemein - untersagt wurde, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeit zu unterstützen, wobei nach der Begründung des Bescheides nicht nur die über die in der Verfügung aufgeführten Internetseiten angebotenen und beworbenen Sportwetten, Poker- und Casinospiele, sondern jegliche - auch künftige - Internetauftritte der Klägerin untersagt wurden. Zudem fehlte es aus Sicht des Verwaltungsgerichtshofs an der Konkretisierung der von der Verfügung erfassten Glücksspiele, da diese nur anhand generalisierender Begriffe beschrieben wurden. Demgegenüber wurden in der fallbezogen in Rede stehenden Untersagungsverfügung vom 26.09.2014 zum einen die von der Klägerin betriebenen Internetseiten sowie zum zweiten die dort aufrufbaren Glücksspielangebote in einer größeren Anzahl im Einzelnen, wenn auch letztlich nur beispielhaft, aufgeführt. Gerade mit Blick auf die Vielfalt und Schnelllebigkeit der im Internet angebotenen Glücksspiele lässt diese Regelung in Bezug auf das Bestimmtheitsgebot einen offensichtlichen Rechtsfehler nicht erkennen.
ebenso bereits OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, 1 B 199/15, juris
Schließlich sind auch keine Rechtsfehler insoweit zu erkennen, als die Beklagte ihr sogenanntes Auswahlermessen zulasten der Klägerin ausgeübt hat. Sie hat es an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet und damit fehlerfrei betätigt.
Vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, 1 B 199/15, zitiert nach juris
Soweit die Klägerin geltend macht, dass der Beklagten in der Untersagungsverfügung in Bezug auf die Auswahlentscheidung ein Ermessensausfall unterlaufen sei und deren Begründung erst im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren mit Schriftsatz vom 03.03.2015 in unzulässiger Weise nachgeschoben worden sei, und zudem die angeführten Gründe für ein priorisiertes Vorgehen („hohe Marktpräsenz“ und „hoher Bekanntheitsgrad“) unsubstantiiert und nicht belegt seien, ist dies rechtlich ohne Bedeutung. Fehlende Erwägungen im Ausgangsbescheid zu den Gründen der Auswahl indizieren nicht, dass diese willkürlich getroffen wurde. Maßgeblich ist, ob die Behörde über ein sachgerechtes Auswahlkonzept verfügte und dieses konsequent umgesetzt hat.
Ebenso OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, 1 B 199/15, zitiert nach juris
Darüber hinaus kann die Klägerin der angefochtenen Verfügung nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Beklagte unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG willkürlich gegen sie vorgegangen sei. Insbesondere verfängt ihr Einwand nicht, dass die Beklagte nicht bzw. nicht in ausreichender Intensität gegen andere Anbieter unerlaubten Glücksspiels im Internet vorgehe. Die Beklagte hat auf den klägerischen Vorwurf eines strukturellen Vollzugsdefizits darauf hingewiesen, dass sie bereits im August 2013 ein aufsichtsbehördliches Verfahren, im Zeitraum von Februar bis April 2014 weitere Verfahren gegen insgesamt acht Glücksspielanbieter sowie im August 2014 zwei weitere Verfahren eingeleitet habe, wobei bislang in drei Fällen Untersagungen ausgesprochen worden seien. Sofern die Klägerin dies als nicht hinreichend betrachtet, kann insoweit die personelle Ausstattung der Glücksspielaufsicht eines kleinen Bundeslandes nicht gänzlich außer Betracht gelassen werden. Dass die Beklagte entsprechend ihren weiteren Darlegungen bei ihren Maßnahmen zeitlich gestaffelt sowie bevorzugt gegen Anbieter vorgeht, die - wie die Klägerin - über eine hohe Marktpräsenz verfügen und bei denen ein hoher werblicher Aufwand zu beobachten ist, ist rechtlich nicht zu beanstanden, zumal die Beklagte hier zusätzlich klägerische Defizite bzw. Verstöße gegen die Vorgaben des § 4 Abs. 5 GlüStV (Spieler- und Jugendschutz, Einsatzhöchstgrenze und Verhindern eines zu schnellen Spielintervalls) als Grundlage eines prioritären Einschreitens anführt. Eine kohärente und systematische Verfolgung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages setzt nämlich nicht notwendig ein zeitgleiches Vorgehen gegen sämtliche Verstöße voraus.
vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 09.07.2014, 8 C 36.12, NVwZ 2014; ferner OVG des Saarlandes, Beschluss vom 06.12.2012, 3 B 268/12, und Beschluss vom 08.06.2015, 1 B 14/15; vgl. auch Beschluss der Kammer vom 03.03.2015, 6 L 1232/14; insofern anders gelagert offenbar der dem in einem Parallelverfahren der Klägerin ergangenen Beschluss des VG Darmstadt vom 13.05.2015, 3 L 1807/14.DA, zugrundeliegende Sachverhalt
Etwas anderes folgt auch nicht aus den von der Beklagten - wenn auch unter Verstoß gegen ihre sich aus § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO ergebende Vorlagepflicht im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren erst in einem Beschwerdeverfahren (1 B 199/15) und nach ausdrücklicher Aufforderung durch das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes - vorgelegten allgemeinen Dokumenten zum Internetvollzug (Leitlinien zum Internetvollzug, Prioritätenliste Internetvollzug, Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet, eine Bestandsaufnahmetabelle und eine „best-practice-Liste“). Denn in der Sache vermögen diese Dokumente, auf denen das aufsichtsrechtliche Vorgehen der Beklagten gegen unerlaubte Glücksspielangebote im Internet nach eigener Darstellung seit 2014 basiert, eine ermessensfehlerhafte Störerauswahl und damit eine Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung nicht zu begründen.
Gemäß der in den - zum Zeitpunkt der Untersagungsanordnung vorliegenden - „Leitlinien zum Internetvollzug“ (Stand: 18.6.2014) unter Ziffer 1 „Entschließungs-ermessen bzw. Aufgreifensentscheidung“ in Ziffer 1.1 dargestellten Grundent-scheidung soll gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels konsequent vorgegangen werden, wobei unter den besonders genannten Bereichen neben den Casino- und Pokerspielen sowie den Sport- und Pferdewetten auch die Zweitlotterien ausdrücklich genannt sind. Nach dem unter Ziffer 2 „Hauptgesichtspunkte für die weitere Ermessensausübung bzw. die Verwaltungspraxis nach dem Prinzip der effektiven Gefahrenabwehr“ in Ziffer 2.1 angeführten Gegenstand des Aufgreifens/Prioritätensetzung sollen zunächst Angebote aufgegriffen werden, für die eine Legalisierung rechtlich nicht möglich ist, wozu auch Zweitlotterien gezählt werden, und/oder für die eine Legalisierung nicht angestrebt wird. Dass gegen diese Voraussetzungen im Fall der Klägerin verstoßen wird, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ist festzustellen, dass die Klägerin über eine gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis der Beklagten für die Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Lotterien im Saarland nicht verfügt, und ist im Weiteren mit Blick auf die Privilegierung nach § 4 Abs. 5 GlüStV als zweifelhaft anzusehen, ob die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien unter den Lotteriebegriff im Sinne dieser Norm fallen. Vor allem aber ist die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet unter dem Gesichtspunkt des Verbots schneller Wiederholungen nach § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV sowie des Trennungsgebots nach § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV und wohl auch des Jugendschutzes nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV sowie der Höchsteinsatzregelung des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV auch materiell von vornherein nicht erlaubnisfähig. Hinzu kommt im Übrigen, dass die Klägerin, wie dargelegt, zur Überzeugung der Kammer eine sich diesen gesetzlichen Anforderungen unterwerfende Legalisierung ihres Angebots nicht ernstlich anstrebt.
Unter Ziffer 2.2 der Leitlinien vom 18.06.2014 mit der Überschrift: „Staffelung nach dem Ausmaß der Gefahr für Allgemeinheit und Spieler und die Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV (Kriterien: insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots)“ werden Kriterien für eine Prioritätensetzung aufgeführt, nämlich „Die Großen vor den Kleinen“, Kürze der Intervalle, Vielfalt des Angebots, Betriebsergebnisse/Umsätze, Besucherzahlen der Internetseite und Werbeaufwand. Fallbezogen tragen die von der Beklagten für ein priorisiertes Vorgehen gegen die Klägerin vorgebrachten Gründe, nämlich ihre hohe Marktpräsenz, insbesondere im Hinblick auf Werbung in Rundfunk und Telemedien, sowie ihr hoher Bekanntheitsgrad auf dem relevanten Markt, dem in Ziffer 2.2 der Leitlinien angeführten Ausmaß der Gefahr für die Allgemeinheit und Spieler sowie der Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Rechnung und bewegen sich auch im Rahmen der dort im Einzelnen genannten Kriterien. Denn eine infolge Werbung hohe Marktpräsenz sowie ein hoher Bekanntheitsgrad stehen mit den Kriterien Betriebsergebnisse/Umsatz, Besucherzahlen sowie Angebotsvielfalt in wechselseitigem Zusammenhang bzw. entsprechen dem Kriterium Werbeaufwand. Dies gilt umso mehr, als in der Überschrift zu Ziffer 2.2 als quasi übergreifendes Kriterium zur Gefahrenabwehr und zur Zielerreichung nach § 1 GlüStV „insbesondere Umfang und Verbreitung des Angebots“ genannt sind.
vgl. auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, 1 B 199/15, juris
Anhaltspunkte dafür, dass die in den Leitlinien aufgeführten Kriterien zwingend in einer bestimmten Reihenfolge zur Anwendung kommen müssen, lassen sich dem Text vom 18.06.2014 nicht entnehmen. Dies ist auch deshalb fernliegend, weil sich die einzelnen Kriterien wechselseitig bedingen. Dies kommt auch in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glückspiele im Internet“ vom 14.07.2015 zum Ausdruck, wo es unter „Allgemeines“ im ersten Spiegelstrich zu „Umfang und Verbreitung des Angebots („Die Großen vor den Kleinen“)“ heißt, dass man sich primär an den Besucherzahlen der Internetseite orientieren solle, da im Regelfall davon auszugehen sei, dass Seiten mit einer höheren Besucherzahl auch eine größere Anzahl von Spielern anzögen; sofern bekannt, solle man sich auch noch an Betriebsergebnissen/dem Umsatz und dem Werbeaufwand orientieren; Fernsehwerbung als besonders wirkmächtige Form der Werbung sei ein gewichtiges Indiz für eine weite Verbreitung des Angebots und einen hohen Werbeaufwand.
Im Übrigen hat die Beklagte, auch wenn es darauf nach dem Vorgesagten nicht mehr ankommt, substantiiert vorgetragen, dass die Klägerin zusammen mit einem weiteren Anbieter von Zweitlotterien, gegen den die Beklagte ebenfalls vorgeht, rund 90 % der Bruttospielerträge des gesamten Online-Zweitlotteriemarktes erziele – nämlich seit 2014 pro Quartal Beiträge in Höhe von jeweils 45 bis 57 Millionen EUR. Demgegenüber beliefen sich die Bruttospielerträge für Online-Poker in Deutschland pro Quartal seit Anfang 2014 jeweils auf 29 bis 43 Millionen EUR. Damit sei das Marktvolumen illegaler Zweitlotterien größer als das von Online-Poker. Ebenso lägen die von der Klägerin und dem Mitanbieter erwirtschafteten Bruttospielerträge seit Anfang 2014 pro Quartal fast durchgängig über denjenigen, die einzelne große Online-Casino-Spielanbieter in der gleichen Zeit erzielten. Diese Vergleiche zeigen, dass die Beklagte mit ihrem priorisierten Vorgehen gegen die Klägerin selbst bei glückspielartübergreifender Betrachtung auch den in Ziffer 2.2 der Leitlinien genannten Kriterien „Die Großen vor den Kleinen“ sowie „Betriebsergebnisse/Umsatz“ Rechnung getragen hat. Die von der Klägerin geltend gemachten Zweifel an der Plausibilität der von der Beklagten vorgelegten Vergleichszahlen überzeugen demgegenüber nicht. Namentlich hat die anwaltlich vertretene Klägerin nicht von der ihr offenstehenden Möglichkeit Gebrauch gemacht, den von der Beklagten vorgelegten substantiierten Daten etwa durch Vorlage ihrer eigenen Geschäftsergebnisse sowie Umsatzzahlen und Werbeausgaben konkret entgegenzutreten. Auch wenn es hierauf nach dem Vorgesagten nicht ankommt, dürfte diese für sich selbst sprechende Vorgehensweise der Klägerin die Belastbarkeit der von der Beklagten vorgelegten Daten eher bestätigen als in Frage stellen.
Dass die Beklagte schließlich nicht jeden in Betracht kommenden Fall zeitnah aufgegriffen hat, erklärt sich aus dem länderübergreifend vereinbarten Vollzugskonzept und vermag daher ein nur punktuelles, dem Verdacht der Willkür ausgesetztes Tätigwerden nicht zu indizieren.
Ausweislich der Anbieter-/Domainliste zum Hauptgesichtspunkt „Anbieter nach Größe“ wurde bundesweit gegen 26 Anbieter, darunter die Klägerin, eingeschritten, wobei die Beklagte – jeweils neben einem oder mehreren anderen Bundesländern – gegenüber fünf dieser Anbieter Untersagungsverfügungen erlassen hat. Sieht man dies in Relation zur Größe des Saarlandes und dem Umstand, dass die Beklagte auch bereits vor 2014 (Spalte Altverfahren) gegen zwei Anbieter eingeschritten war, so zeigt sich, dass das Saarland im Rahmen der länderübergreifenden Kooperation durchaus einen beachtlichen Anteil an Vollzugsverantwortung übernommen hat und sich das Tätigwerden der Beklagten in Bezug auf die Kategorie der Zweitlotterien nicht nur auf ein Einschreiten gegen die Klägerin konzentriert, sondern einen weiteren Anbieter erfasst.
Unter diesen Umständen bestehen aber keinerlei Bedenken seitens der Kammer, dass die Beklagte ihr Auswahlermessen an einem sachlich vertretbaren Konzept ausgerichtet und damit fehlerfrei betätigt hat.
Ohne Bedeutung ist auch, dass das Einschreiten der Beklagten nicht auf einer landesspezifischen Marktbetrachtung gründet. Zwar trifft es zu, dass die streitbefangene Untersagungsanordnung das Veranstalten, Vermitteln und Bewerben nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glücksspiels nur im Saarland unterbindet und damit zur Abwehr von auf dieses Bundesland bezogenen Gefahren für die Allgemeinheit und die Spieler ergangen ist. Dies spricht aber nur scheinbar für eine ausschließliche Relevanz des Marktanteils des Anbieters in dem jeweiligen Bundesland.
A.A. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.09.2015, 6 S 1426/14, juris, Rz. 42
Indessen kennt das Internet keine Landesgrenzen, was es nahelegt, gegen in diesem Medium angebotene illegale Glücksspiele länderübergreifend, arbeitsteilig und koordiniert vorzugehen, so wie es bereits in § 9 Abs. 3 GlüStV angelegt ist. Eine derartige gesetzlich geforderte koordinierte Vollzugspraxis begegnete erheblichen Problemen, wenn jede Aufsichtsbehörde ausschließlich die spezifischen Verhältnisse des eigenen Bundeslandes in den Blick nehmen müsste. So können etwa überregionale und erst recht bundesweite Werbemaßnahmen in Funk, Fernsehen oder Printmedien nicht einem einzelnen Bundesland zugeordnet werden. Ungeachtet dessen hat die Klägerin keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen und ist auch nichts dafür ersichtlich, dass sich das Glücksspielverhalten der Spieler im Saarland in Bezug auf Zweitlotterien wesentlich von dem Verhalten der Spieler in anderen Bundesländern oder auf Bundesebene unterscheidet und die von der Beklagten angeführten bundesweiten Umsatzzahlen in der Relation signifikant von den auf das Saarland bezogenen Gegebenheiten abweichen. Hierbei muss maßgebliche Beachtung finden, dass die Klägerin dem Vortrag der Beklagten, dass es sich bei der Klägerin um eine der beiden umsatzstärksten Anbieterinnen illegaler Zweitlotterien im Saarland handele, nicht substantiiert entgegengetreten ist. Bei dieser Sachlage kann jedenfalls für das vorliegende Klageverfahren nicht festgestellt werden, dass die Untersagungsanordnung mit Blick auf die ihr zugrunde liegende Marktbetrachtung rechtswidrig ist.
Vgl. auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.05.2016, 1 B 199/15, zitiert nach juris
Entgegen der Ansicht der Klägerin sind die „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ ferner nicht unklar und widersprüchlich, wenn einerseits von einem abgestuften Vorgehen und andererseits von dem Ziel eines flächendeckenden Vorgehens gegen alle Anbieter in allen Bundesländern die Rede ist. Die Klägerin verkennt, dass das abgestufte Vorgehen aus Gründen der beschränkten Kapazität offensichtlich in der ersten Phase des Einschreitens erfolgen soll und der flächendeckende Vollzug gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern das langfristige Ziel ist. Aus denselben Gründen greift auch das weitere Vorbringen der Klägerin nicht, dass die in den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ angesprochene „Zangenbildung“ auf Kosten eines flächendeckenden Vollzugs gehe.
Dass die Leitlinien hinsichtlich der verschiedenen Glücksspielarten von einem unterschiedlichen Gefährdungspotential und unterschiedlichen Spielertypen ausgehen, ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht ohne jeden Beleg und auch nicht unschlüssig, sondern entspricht den differenzierten Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und damit der Einschätzung des Gesetzgebers. Zudem argumentiert die Klägerin selbst, dass die Suchtgefahren bei den verschiedenen Glücksspielarten unterschiedlich groß seien. Der gerade vor diesem Hintergrund erhobene Einwand, die Beklagte müsse vorrangig gegen Casinospiele und Sportwetten-Angebote vorgehen, geht ebenfalls fehl. Nach den Darlegungen der Beklagten entscheidet sie über ein zeitlich vorrangiges Vorgehen gegen Anbieter unerlaubten Glücksspiels im Internet für die verschiedenen Bereiche des Internet-Glücksspiels bereichsübergreifend. Dies stimmt mit den Leitlinien zum Internet-Vollzug vom 18.06.2014 überein, wonach gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels vorgegangen werden soll. Demgemäß ist die Beklagte, wie sich aus der vorgelegten Bestandsaufnahme (Stand: 07.03.2016) ergibt und der Kammer zudem aus weiteren Verfahren (beispielsweise dem Verfahren 6 K 1231/14) bekannt ist, auch gegen Online-Casino-Anbieter vorgegangen. Dass sie daneben auch gegen die Klägerin (sowie einen weiteren Anbieter einer Zweitlotterie) eingeschritten ist, hat sie unter Hinweis auf deren hohe Marktpräsenz und hohen Bekanntheitsgrad, welche auch durch die dargestellten Umsatzzahlen indiziert sind, mit sachgerechten Erwägungen begründet. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die Bestandsaufnahmeliste weiter beanstandet, es sei unklar, weshalb die Beklagte gegen Online-Casino-Anbieter und Multi-Channel-Anbieter Verfahren eingeleitet, aber nicht weiter betrieben habe, hat diese nachvollziehbar dargelegt, dass sich der jeweilige Verfahrensstand auch aus unterschiedlich intensiven interföderalen Abstimmungserfordernissen sowie Federführungen der Beklagten mit Blick auf die Zusammenarbeit von Glücksspiel- und Medienaufsicht sowie im Bereich des Sportwetten-Vollzugs erkläre. Anhaltspunkte für ein nicht einheitliches oder ein nicht tragfähiges Vollzugskonzept lassen sich diesen Ausführungen nicht entnehmen.
Soweit die Klägerin den Priorisierungsmaßstab als inkohärent rügt, weil in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ primär Umfang und Verbreitung des Angebots Priorisierungskriterium sei und erst sekundär die Länder auch Art und Suchtgefahr der einzelnen Angebote für einen flächendeckenden Vollzug innerhalb ihres Landesgebiets mit berücksichtigen könnten, beachtet sie nicht, dass die Größe des Anbieters von Internet-Glücksspielen ein wesentlicher Faktor für das Ausmaß der von ihm ausgehenden Gefahren ist und daher ein zulässiges Auswahlkriterium bei Vollzugsmaßnahmen darstellt.
Ebenso wenig kann den Einwendungen der Klägerin gegen die sog. MECN-Analyse gefolgt werden, auf deren Grundlage die Daten für die Prioritätensetzung erhoben wurden. Es ist nicht ersichtlich, dass die hinsichtlich ihres Internetverhaltens beobachtete Personengruppe von 35.000 deutschen Internetnutzern nicht repräsentativ ist, denn Repräsentativität von Stichproben kann schon bei deutlich kleineren Stichproben als bei einer Stichprobe von 35.000 Personen gegeben sein. Auch weist die Beklagte nachvollziehbar darauf hin, dass das einmalige Herunterladen von Software etwa bei Pokerspielen der Verwertbarkeit der längerfristigen Verweildauer einer Personenmehrheit nicht entgegensteht. Ebenso lässt der Hinweis der Klägerin, dass die in der „Anbieter/Domainliste (zum Hauptgesichtspunkt Anbieter nach Größe)“ aufgeführten Untersuchungen hinsichtlich der Größe der Anbieter zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen, die erhobenen Daten nicht als von vornherein fehlerhaft erscheinen. Insoweit weist die Beklagte überzeugend darauf hin, dass unterschiedliche Ergebnisse auch bei Marktbetrachtungen mit Blick auf die verschiedenen Untersuchungsdesigns vorkommen können und die Berücksichtigung der unterschiedlichen Untersuchungsergebnisse zu einem abgerundeten Bild der Marktverhältnisse beitragen kann. Abgesehen davon ist die Klägerin den für ihr Unternehmen für die Jahre 2013 bis 2015 geschätzten Umsatzzahlen nicht substantiiert entgegengetreten, und zwar, wie dargelegt, nicht einmal durch Vorlage derselben.
Vor allem aber ist rechtlich letztlich allein von Bedeutung, dass, was durch die Leitlinien belegt ist, die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder sich zum Ziel gesetzt haben, illegale Glücksspielangebote im Internet generell zu verbieten, und die Leitlinien, die Prioritätenliste und die vorgetragenen behördlichen Absprachen wegen der Unmöglichkeit eines gleichzeitigen Vorgehens gegen alle Anbieter eine nachvollziehbare Grundlage für die Reihenfolge des Vorgehens beinhalten. Das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG erfordert nur, dass Behörden ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig ausüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in gleicher Art und Weise zu verfahren, wobei es ihr unbenommen ist, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Es ist ihr lediglich verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Werden mehrere Fallgruppen unterschiedlich behandelt, bedarf es hierfür, ebenso wie für das Herausgreifen von Einzelfällen, eines sachlichen Grundes.
Vgl. st. Rspr. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014, 8 C 36.12, Rz. 25, Beschlüsse vom 24.7.2014, 4 B 34/14, und vom 22.4.1995, 4 B 55.95, zitiert nach juris
Da ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht grundsätzlich nicht anzuerkennen ist, reicht es, wenn, wie hier, einem Vorgehen gegen den rechtswidrigen Zustand ein nachvollziehbares Konzept zu Grunde liegt. Eine alle denkbaren Unterschiede der Glücksspielangebote im Internet nachzeichnende Systematik ist insbesondere mit Blick darauf nicht erforderlich, dass als Ziel die vollständige Unterbindung jedweden Internetangebots feststeht.
Ferner kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen, es sei willkürlich und mit dem vorgeblichen Ziel eines flächendeckenden Vollzugs gegenüber allen Anbietern in allen Bundesländern unvereinbar, wenn einzelne Anbieter – wie sie selbst – von Glücksspielaufsichtsbehörden verschiedener Bundesländer „in die Zange“ genommen werden. Dass das priorisierte Vorgehen gegen die Klägerin nicht ermessensfehlerhaft ist, wurde bereits ausgeführt. Im Weiteren erscheint es auch keineswegs sachwidrig, wenn - im Einklang mit den „Verfahrensabsprachen beim Vorgehen gegen Anbieter im Internet“ - durch ein gleichzeitiges Vorgehen mehrerer Länder eine höhere Wirksamkeit und gegebenenfalls auch ein Überraschungseffekt erzielt werden sollen. Dass dies auch eine abschreckende Wirkung für Anbieter bedeutet, gegen die – noch – nicht vorgegangen wird, liegt auf der Hand.
Nicht zum Erfolg führt auch das Vorbringen der Klägerin, dass dem Glücksspielkollegium gemäß der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16.10.2015 - 8 B 1028/15 - die Legitimation fehle und dies auf die - unter mutmaßlicher Mitwirkung des Glücksspielkollegiums zustande gekommenen - Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet durchschlage. Dem ist die Beklagte mit der keinen Richtigkeitszweifeln begegnenden Erklärung entgegengetreten, dass die Leitlinien von allen Bundesländern gemeinsam ausgearbeitet und in der Arbeitsgruppe Aufsicht, nicht aber im Glücksspielkollegium, im Juli 2014 beschlossen worden sind.
Das von der angesprochenen Untersagungsanordnung außerdem ausgesprochene Werbeverbot rechtfertigt sich bereits daraus, dass Werbung für unerlaubte Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten ist. Das Werbeverbot teilt damit das rechtliche Schicksal der Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung der in Rede stehenden Glücksspiele, so dass auch insofern keine Bedenken gegen seine Rechtmäßigkeit veranlasst sind.
Im Ergebnis nicht anderes gilt, soweit die Klage auch die in der Untersagungsanordnung unter Ziffer 3. enthaltene, auf §§ 19, 20 SVwVG gründende Zwangsgeldandrohung betrifft. Das Zwangsgeld bewegt sich innerhalb des von § 20 Abs. 3 SVwVG vorgegebenen Rahmens und schöpft diesen keineswegs aus.
Die in Ziffer 4. der Untersagungsanordnung festgesetzte Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.000.- EUR findet ihre Grundlage sodann in § 1 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (SaarlGebG). Auch begegnet die Höhe der von der Beklagten festgesetzten Verwaltungsgebühr keinen Rechtmäßigkeitsbedenken. Der Gebührenrahmen beträgt gemäß 525/1.3.1 und 1.3.3. des nach § 5 Abs. 1 SaarlGebG erlassenen Allgemeinen Gebührenverzeichnisses sowohl für die Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel als auch für die Untersagung von unerlaubter Werbung jeweils zwischen 100 Euro und 10.000 Euro. Ist, wie hier, eine Rahmengebühr zu erheben, so ist sie gemäß § 7 Abs. 1 SaarlGebG nach dem Verwaltungsaufwand und dem Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berechnen. Die auf dieser Grundlage unter maßgeblicher Berücksichtigung des mit der Untersagungsanordnung verbundenen Verwaltungsaufwands für die Beklagte festgesetzte Verwaltungsgebühr von jeweils 1.000 Euro für die Untersagung unerlaubten Glücksspiels sowie unerlaubter Werbung hierfür erweist sich als sachangemessen. Berücksichtigungsfähiger Verwaltungsaufwand ist der infolge der Untersagungsanordnung entstandene sächliche und personelle Aufwand der Beklagten vom Aufgreifen des Falles bis zum Erlass der Untersagungsanordnung. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Bearbeitung von auf die Untersagung unerlaubten Glücksspiels gerichteten Verwaltungsverfahren durch die Beklagte in erheblichem Maß arbeits- und zeitaufwendig ist, weil schwieriges Gesetzesrecht mit verfassungs- und europarechtlichen Bezügen zur Anwendung kommt und eine Vielzahl höchstrichterlicher und obergerichtlicher Entscheidungen auszuwerten sind.
Vgl. dazu OVG des Saarlandes, Urteil vom 13.01.2016, 1 A 367/14
Ausgehend davon scheidet ein grobes Missverhältnis zwischen der festgesetzten Verwaltungsgebühr und dem mit dem Erlass der Untersagungsanordnung verbundenen Verwaltungsaufwand ersichtlich aus. Die festgesetzte Gebühr von jeweils 1.000 Euro bewegt sich im unteren Bereich des maßgeblichen Gebührenrahmens, deutlich unterhalb des Mittelwertes. Da für die Bestimmung innerhalb eines Gebührenrahmens gilt, dass dessen Mittelwert den durchschnittlich aufwendigen Fall kennzeichnet,
vgl. Urteil der Kammer vom 05.11.2015, 6 K 207/15, unter Hinweis auf OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29.03.2012, 1 B 50/11, NVwZ-RR 2012, 500,
kann die Gebührenfestsetzung fallbezogen nicht beanstandet werden.
Nach alldem ist die Klage abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 709 ZPO.
Der Streitwert wird - in Orientierung an der ständigen Rechtsprechung der saarländischen Verwaltungsgerichte (vgl. nur OVG des Saarlandes, Urteil vom 26.11.2013, 3 A 106/12, sowie Beschlüsse vom 02.11.2010, 3 B 164/10, und 12.05.2016, 1 B 199/15; Beschlüsse der Kammer vom 03.03.2015, 6 L 1232/14, und 27.07.2015, 6 L 1544/14) - auf 100.000,00 EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG).