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Timestamp: 2018-02-23 14:58:10
Document Index: 21685729

Matched Legal Cases: ['Art. 25', 'Art. 4', 'Art. 25', 'Art. 2', 'Art.4', 'Art. 23']

Silvia Schönenberger Gianni D'Amato. Das Integrationsleitbild der Stadt Bern neu überdacht - PDF
Silvia Schönenberger Gianni D'Amato. Das Integrationsleitbild der Stadt Bern neu überdacht
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1 Silvia Schönenberger Gianni D'Amato Das Integrationsleitbild der Stadt Bern neu überdacht
2 Mandant : Stadt Bern, Direktion für Bildung, Soziales und Sport, Kompetenzzentrum Integration. Inputpaper im Rahmen der Überarbeitung des Leitbildes zur Integrationspolitik der Stadt Bern 2009 SFM SFM - Forum suisse pour l'étude des migrations et de la population Rue St-Honoré 2 CH-2000 Neuchâtel Tél.: Fax: L'institut SFM est associé à la Maison d'analyse des processus sociaux (MAPS)
3 Inhaltsverzeichnis 1 Eine kurze Rekapitulation der Integrationsdebatte State of the Art: die gegenwärtige Integrationsdiskussion Eine begriffliche Klärung Integration: eine thematische Konvergenz in Europa? Neue Herausforderungen durch den gesellschaftlichen Strukturwandel Schwerpunktverschiebungen im Rückblick Trendwende in der Integrationspolitik 9 2 Integrationsindikatoren in der Schweiz 14 3 Neue Herausforderungen 16 4 Mögliche Perspektiven 17 5 Empfehlungen betreffend Überarbeitung des Leitbildes 20 6 Bibliographie 25
4 1 Eine kurze Rekapitulation der Integrationsdebatte Am 1. Januar 2008 trat das neue Ausländergesetz, welches im September 2006 vom Volk angenommen wurde, in Kraft. Darin wird erstmals der Begriff der Integration in einem neuen umfassenden Regelwerk gesetzlich verankert. Der Bund übernimmt damit eine seit den 1990er Jahren in Schweizer Städten vorangetriebene Diskussion zum Leitkonzept Integration und avanciert dieses zu einer migrationspolitischen Idee, auch wenn die von der Eidgenossenschaft verwendete rechtliche Definition unscharf bleibt und sie etliche Handlungsspielräume offen lässt. Beispielsweise soll der Integrationsgrad von AusländerInnen bei der Erteilung von Niederlassungsbewilligungen berücksichtigt werden, und mit dem Instrument der Integrationsvereinbarung können AusländerInnen dazu verpflichtet werden, einen Integrations- oder Sprachkurs zu besuchen. Bereits seit 2001 steht ein Kredit zu Verfügung, mit welchem Integrationsprojekte durch den Bund gefördert werden. Diese Entwicklungen in der schweizerischen Migrations- und Integrationspolitik zeugen von einem Perspektivenwechsel, der einen politischen Trend in ganz Europa bestätigt: Unter dem Motto Fördern und Fordern wird nun in vielen westeuropäischen Staaten die Integration der Zuwanderer zusammengefasst. Diese Leitidee findet scheinbar jenseits des bipolaren Links-Rechts-Schemas einen neuen Konsens. Die Integration wird dabei häufig als «gegenseitiger Prozess» beschrieben. In der Praxis beschränken sich die Massnahmen jedoch oft auf staatlich begleitete Sprach- und Integrationsprogramme, die sich an Migrantinnen und Migranten richten. Allerdings wird in der politischen Umschreibung häufig darauf verzichtet, die darin enthaltenen repressiven Forderungen von den auf Freiwilligkeit basierenden Förderelementen genau abzugrenzen, was vielfach zu einer unübersichtlichen Vermengung von konträren politischen Einstellungen wie «Offenheit» und «Ausgrenzung» führt. Ein in diesem Sinne unpräzis verwendeter Integrationsbegriff kann letztlich dazu führen, dass die Fachleute wie auch die Migrationsbevölkerung betreffend der Ermessens- und Handlungskriterien verunsichernden Erwartungen ausgesetzt werden. Aufgabe dieses kurzen Papiers wird es sein, ausgehend von der neuesten Diskussion zur Integration im In- und Ausland auf Trends aufmerksam zu machen, die als Orientierungshilfe für die Erneuerung des Integrationsleitbildes der Stadt Bern dienen könnte. Nebst dieser Rekonstruktion der Integrationsdebatte soll in dieser ersten Skizze vorerst nicht auf soziodemographische Kennzahlen eingegangen werden. Abgeschlossen wird der Text mit einer kurzen Thematisierung der neuen Herausforderungen in der gegenwärtigen Integrationsdiskussion und deren Bedeutung für die Anpassung des Berner Leitbildes. 1.1 State of the Art: die gegenwärtige Integrationsdiskussion Die geographisch fernen, aber medial um so näheren Ereignisse in den französischen Banlieus sowie der Mord an Theo van Gogh durch die Hand eines in den Niederlanden aufgewachsenen Mannes marokkanischer Herkunft haben auch hierzulande zu einer kritischen Hinterfragung verschiedener staatlicher Interventionsstrategien geführt, die allesamt unabhängig von ihrer Etikettierung als assimilationistisch, integrationsorientiert 4
5 oder multikulturell einen Beitrag zum Umgang mit der wachsenden Heterogenität leisten wollen. Insbesondere in der Schweiz ist die Frage der Integration von Migrantinnen und Migranten verstärkt in den Vordergrund gerückt. Von dieser neuen Bedeutung zeugen der Integrationsbericht des Bundes (Bundesamt für Migration 2006; Gerber 2006; Schoch 2006), aber auch die Positionspapiere der wichtigen Schweizer Parteien. Sie verbinden die Frage der Integration mit Aspekten der Sicherung der sozialen Kohäsion, der nationalen Integration, Fragen der künftigen Rolle der Staatsbürgerschaft. Was bedeutet aber Integration und wie zeitgemäss ist für eine pluralistische, moderne Gesellschaft ein politisches Konzept, das sich auf soziale Kohäsion beruft? 1.2 Eine begriffliche Klärung Über Integration wird viel gesprochen und geschrieben, mitunter wird der Begriff so häufig und unterschiedlich verwendet, dass er seine klaren Konturen zu verlieren droht. Eine Begriffsklärung scheint daher angebracht. Laut Bernhard Peters (1993), der eines der interessantesten Bücher zur Frage der Integration in modernen Gesellschaften geschrieben hat, bezieht sich Integration als zentraler Begriff der klassischen Sozialtheorie auf den Zusammenhang zwischen sozialer Einheit und Differenz. Integration stellt kontinuierlich die Bedingungen sozialer Ordnung in Frage. In diesem Zusammenhang weist Peters darauf hin, dass schon in den Anfängen der modernen Sozialtheorie beispielsweise bei Hobbes soziale Ordnung als bedrohte Errungenschaft verstanden wurde. Dies habe zur Folge, dass immer wieder von Neuem zu klären sei, warum die Welt überhaupt in einer bestimmten erkennbaren Weise geordnet sei, und warum nicht Chaos, Zerfall und Entropie herrschten. Darüber hinaus betont Peters, dass auch in der Theorie ein positiver Begriff von Integration ausgemacht werden müsse, der über eigene Merkmale verfügt (Peters 1993: 22). Allerdings ist bis heute weder der normative Gehalt des Begriffs Integration geklärt noch eine genaue Unterscheidung zwischen verschiedenen Formen der Integration vorgenommen worden. Ein Blick zurück in die Geschichte zeigt, wie schwierig es war, die Begriffe Integration und Ordnung neutral zu definieren. In der Kritik am Begriff wurde herausgearbeitet, dass es in der Regel nicht um Systembestand per se geht, sondern um die Erhaltung bestimmter positiv bewerteter Formen von Integration. Im Sinne der klassischen Soziologie bedeutet Integration ein Streben nach Aufrechterhalten von Stabilität auf der Basis eines gesellschaftlichen Grundkonsens, erreicht über den Abbau und das Verhindern von Spannungen und Konflikten (Stienen und Wolf 1991). Ordnungs- oder Integrationsbegriffe haben in den Sozialwissenschaften in diesem Sinn auch einen diagnostischen Charakter. Sie enthalten ein bestimmtes normatives Element, das eine implizite oder explizite Vorstellung von gelingender oder misslingender Vergesellschaftung beinhaltet. Angewendet auf die Beziehungen zwischen MigrantInnen und der Aufnahmegesellschaft bedeutet also Integration eine Stabilisierung der Aufnahmegesellschaft (und ihrer neuen Mitglieder) durch das Finden eines grundlegenden Konsenses über die Regeln und Formen des Zusammenlebens. Allerdings sind die Standards für die Beurteilung der sozialen Integration historisch variabel, auch wenn sie nicht willkürlich variieren. Dieser Wandel lässt sich mitunter als Ausdruck von sozialen Lernprozessen verstehen (Peters 1993: 24). Lange Zeit galten in der Schweiz denn auch Personen als integriert, wenn sie im Arbeitsprozess aktiv waren. Erst in den 1960er Jahren begann man aufgrund der Veränderungen in den ökonomischen Verhältnissen auch die soziale und kulturelle Integration als wichtig zu erachten (Cattacin und Chimienti 2006 : 35; Niederberger 2005). Bezogen auf die Einwanderung sprach man damals eher von Assimilation, ein 5
6 heute kaum mehr verwendeter Begriff. Aus heutiger Perspektive erscheint er jedenfalls überholt, denn er bezeichnet allgemein die Eingliederung in die Mehrheitsgesellschaft im Sinne der Übernahme der Werte und Verhaltensweisen der Mehrheit (Kälin 2003 : 143). Damit einher geht auch die Übernahme der Identität der Aufnahmegesellschaft und somit der Verlust der vorherigen Kultur. Auch wenn dieser in der sozialwissenschaftlichen und politischen Diskussion teilweise sehr stark kritisierte Begriff Assimilation von offizieller Seite wie gesagt kaum mehr verwendet wird, hat er sich aber dennoch weiterhin in den Köpfen der Teilnehmer politischer Debatten halten können und kommt immer wieder in der unterschiedlichen Auslegung des Begriffs Integration zum Ausdruck (siehe dazu Brubaker 2001). 1.3 Integration: eine thematische Konvergenz in Europa? Wie in anderen europäischen Industriegesellschaften führten auch in der Schweiz die Einführung und der Ausbau des Wohlfahrtsstaates zu einer stärkeren Integration der einheimischen Arbeitskräfte. Der Preis für diese Integration war zunächst der Ausschluss ausländischer Arbeitnehmer, die anfangs in der gegenseitigen Illusion eines bloss befristeten Aufenthalts für die ungeschützten, flexibel zu haltenden Arbeitsmarktsegmente vorgesehen waren. Gerade die Etablierung des Bundesgesetzes über den Aufenthalt und die Niederlassung der Ausländer 1931 zementierte diese periphere Stellung und machte aus der Nationalität ein Kriterium sowohl des Einschlusses als auch des Ausschlusses (Wimmer 2002). In der Schweiz, aber auch im übrigen Westeuropa gaben sich viele der Illusion hin, die Einwanderung sei lediglich ein temporäres Phänomen. Wären die gegenseitigen Bedürfnisse einst befriedigt, würden sich die Menschen wieder in Luft auflösen bzw. in ihr Herkunftsland zurückkehren. Eine solche Rückkehrillusion bedingte auch keine Leistungen seitens der einheimischen Gesellschaften im Hinblick auf eine dauernde Niederlassung. Aber Menschen sind aus einem seltsamen Holz geschnitzt; sie können im Laufe der Jahre ihre Projekte und Wünsche verändern. Was die Migration betrifft hiess dies, dass ein beträchtlicher Teil der MigrantInnen blieb, Gemeinschaften bildete, Ehegatten und Kinder nachziehen liess, und so gar nicht den ursprünglichen Erwartungen entsprach, umso mehr als sich gerade europäische Staaten meist nicht als Einwanderungsländer verstanden. Der Behauptung noch folgend, kein Einwanderungsland zu sein, begannen Staaten wie Schweden und die Niederlande bereits in den 1970er und 1980er Jahren Integrationsmassnahmen einzuführen, während die meisten Staaten erst in der zweiten Hälfte der 1990er Jahren eine Notwendigkeit hierfür erkannten. Die Idee, dass die Integration niedergelassener AusländerInnen ein wichtiger Bestandteil für den sozialen Zusammenhalt sei, war in Staaten wie Schweden und die Niederlande durch die wohlfahrtsstaatliche Philosophie der Gleichheit und der sozialen Gerechtigkeit geprägt und stand nicht im Widerspruch mit dem Postulat, kein Einwanderungsland zu sein. Diese ersten Integrationspolitiken stützten sich stark auf die Ausbesserung der Rechtslage und betrafen sowohl die ökonomischen als auch die politischen und sozialen Felder des Zusammenlebens. Für die meisten anderen europäischen Staaten, wie auch für die Schweiz, gingen solche Adaptationen an die Realität zu weit. Sie zogen es vor, mit adhoc Massnahmen auf Probleme zu reagieren und überliessen die konkrete Verantwortung für die so genannte Integrationsarbeit den Akteuren in der Bürgergesellschaft, also den MigrantInnen selbst und ihren Vereinigungen, aber auch den Wohlfahrtsverbänden, Gewerkschaften und kirchlichen Organisationen. In den 1990er Jahren wurde die Integrationspolitik europaweit zu einem zentralen politischen Anliegen. Und es erwies sich bald, dass in der neuen Lage Integrationspolitik 6
7 weitaus mehr bedeutete als lediglich Strukturen zur Verfügung zu stellen, die es Ankömmlingen erlaubt, sich in der neuen Gesellschaft zu Recht zu finden. Integration stellt heute vielmehr die Frage nach dem Selbstverständnis der Gesellschaften, die MigrantInnen integrieren wollen. Dieser Wandel in der Bedeutung machte die Frage der Integration zu einem sensitiven Thema, etwa im gleichen Umfang wie es die Einwanderung selbst ist. Nordeuropäische Staaten scheinen ihren Brennpunkt in dieser Frage auf den Zusammenhalt der Gesellschaft zu werfen und fragen nach den gemeinsamen Beständen, die gegeben sein müssen, um Kohäsion zu ermöglichen. Mit dieser Entwicklung wird die Frage der Einwanderung in Europa vielfach zu einer Frage der Identität moderner Gesellschaften: Wer sind wir? Wer ist Bürger und Bürgerin? Welche Verbindungen und Ligamente müssen wir untereinander haben? In einigen vormals liberalen Staaten wie den Niederlanden und Dänemark kam es zu markanten Richtungswechseln: diese gelten heute als Befürworter einer neoassmilationistischen Politik. Integration wird auf diese Weise zum Selektionskriterium für eine erwünschte Einwanderung, welche jene vom Kommen abhalten soll, denen diese Fähigkeit zur Integration a priori abgesprochen wird. Staaten wie die Niederlande sind dazu übergegangen, Zugangs- und Integrationstests bereits in den Botschaften in den Herkunftsländern zu veranstalten. Aber auch verschärfte Einbürgerungsbedingungen, die noch mehr Integration abverlangen, zeugen von dieser europäischen Inversion in der Integrationsdebatte. 1.4 Neue Herausforderungen durch den gesellschaftlichen Strukturwandel Die Unsicherheit, mit der westliche Gesellschaften der Migration begegnen, ist nicht zuletzt auf die ökonomische Restrukturierung der Weltwirtschaft zurückzuführen. Die Globalisierung der Finanz-, Güter- und Arbeitsmärkte hat zu einer Relativierung der Beschäftigungssicherheit und zu einer Fragmentierung der Karrieren geführt. Die Flexibilisierung der Menschen aus Wunsch oder aus Zwang hat zu einer Neugestaltung der Lebenssphären ausserhalb der Arbeitswelt geführt, mitunter auch zu neuen Lebensstilen (Sennett und Richter 2000). Neue Formen der Individualisierung führen zu neuen Freiheiten, aber auch zu Risiken, die in Verbindung stehen mit der Auflösung sozialer Milieus. Was für die einen neue Lebensperspektiven generiert, ist für andere Quelle der Desorientierung und der gesellschaftlichen Ausgrenzung mit allen möglichen negativen Folgeerscheinungen (insbesondere der Destabilisierung von Familien, der kulturellen Fragmentierung, Gewalt und Kriminalität). Die ökonomische Flexibilisierung und Deregulierung von Wohlfahrtsstaaten kann insbesondere dort zu Verwerfungen führen, wo soziale Netze ausserstande sind, Rückschläge aufzufangen und neue Orientierungen zu bieten. Auch wenn offensichtlich die am meisten marginalisierten Gruppen die Auswirkungen dieses Wandels direkt und am stärksten erfahren, ist es im Zusammenhang mit der Frage der Integration doch bemerkenswert, dass so scheint es insbesondere die MigrantInnen aufgerufen sind, sich in eine Gesellschaft zu integrieren, die verstärkt Tendenzen von Fragmentierung aufweist. Die dialektische Spannung zwischen imaginierter Einheit und realer Fragmentierung setzt der Forderung nach Integration und Konformität innerhalb einer komplexen Gesellschaft, die sich selbst von breit geteilten Leitorientierungen verabschiedet, allerdings enge Grenzen. Sicherlich hat sich die Migrationsbevölkerung durch die Einwanderungsbewegungen der letzten 15 Jahre weiter heterogenisiert. Die Kulturalisierung dieses Phänomens 7
8 verschleiert allerdings latente politische Befindlichkeiten. So handelt es sich bei der neuen Migrationswelle der 90er Jahre um eine grösstenteils unerwünschte Einwanderung, die über den Familiennachzug, über den Asylkanal oder illegale Wege in die Schweiz gekommen ist oder für prekäre Arbeiten angeworben wurde (Wicker et al. 2003). Dies setzt diesen Bevölkerungsteil politischen Angriffen aus, die anders als in den 60er Jahren nicht mehr bilateral moderiert werden können. Die neuen MigrantInnen sind ausserdem aufgrund ihrer Sprache oder ihrer Religionszugehörigkeit sichtbarer als die mittlerweile als integriert wahrgenommenen älteren Migrationsgruppen. Gerade den Angehörigen islamischer Religionsgruppen wird ferner eine stärkere innere Kohäsion zugesprochen: dies trägt dazu bei, sie als fremder zu betrachten. Die Fixierung auf die Religion bei den neuen MigrantInnen lässt aber ausser Acht, dass in jeder Gemeinschaft Varianzen der Zugehörigkeit bestehen, die auch mit der Migration einem Wandel unterstehen (Karrer 2002). 1.5 Schwerpunktverschiebungen im Rückblick Wie eingangs erwähnt, haben mit der Erfindung des Nationalstaates Fragen über die Beschaffenheit des Kittes, der eine Gesellschaft zusammenhält, um die internen Differenzen und Gegensätze zu überbrücken, an Bedeutung gewonnen. Gerade die Schweiz mit ihrem bundesstaatlichen und neutralitätspolitischen Sonderfall-Topos hat eine vermeintlich spezifische Lösung gefunden, um Differenz und Einheit konjugieren zu können. Im 20. Jahrhundert schaffte insbesondere die soziale Integration der Arbeiter und die damit einhergehende Ausschliessung der Fremdarbeiter die nötige kohäsive Klammer: Differenzierte zivile, politische und soziale Rechte bestimmte die Rangordnung der Bevölkerung (Arlettaz und Perrenoud 2003). Aber der Lauf der Geschichte ist nicht immer vorhersehbar. So zwingt die Migrationsgesellschaft zu einer Reformulierung der Bedeutung gesellschaftlicher Einheit und der Frage der Zugehörigkeit, die notwendigerweise zu einer Infragestellung bestehender Modelle der kooperativen Beziehungen und Grundwerte eines Migrationsstaates führen. Denn die Wirkung von Pluralisierung und Globalisierung auf die soziale Differenzierung ist nicht übersehbar. Die Bedeutung nationaler Zugehörigkeit hat in der Folge viel von ihrer politischen und gesellschaftlichen Relevanz eingebüsst, die sie noch bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts hatte (Joppke und Lukes 1999). Diese Deregulierung der alten Identitäten kann zuweilen auch als Entlastung für die Nationalstaaten betrachtet werden, denn sie bedeuten auch eine verminderte Emphase Richtung Gemeinschaftsbeziehungen, eine Minimierung der Ansprüche, die sich auf die Idee der nationalen Solidarität beziehen könnten. Natürlich wird diese Interpretation nicht von allen unterstützt. Gewisse Gruppierungen verbinden weiterhin Fragen der Integration mit einer emphatischen Zugehörigkeit an eine nationale Gemeinschaft. Die Persistenz der nationalen Semantik erlaubt es auch heute noch den Einheimischen, Forderungen nach Schutz zu stellen, selbst wenn der Nationalstaat viel an Einfluss verloren hat. Für diese Gruppen darf die Bedeutung der nationalen Zugehörigkeit nicht in Frage gestellt werden, selbst nicht unter den Vorzeichen des stets steigenden Wettbewerbs in einem abbröckelnden Sozialstaat, der Staatsgrenzen obsolet werden lässt (Bommes 2003; Bommes und Morawska 2005). Allerdings wird diese Position durch eine Differenzierung der Adressaten des Wohlfahrtsstaates herausgefordert. Es sind insbesondere die erfolgreichen und kompetitiven Gruppen auf dem Arbeitsmarkt, auf die der moderne, lokale Wohlfahrtsstaat seine Aufmerksamkeit richtet und deren Loyalität er sicherstellen will. Diese Gruppen müssen nicht notwendigerweise Bürger sein und da Migration ein konstitutives Element für die 8
9 Herstellung von Wettbewerb ist, können einzelne politische Bewegungen sich für eine nationale Schliessung, für eine Restriktion des Wettbewerbs aussprechen, um die MigrantInnen weiterhin auszuschliessen. Die Städte haben schon in den späten 1990er Jahren angesichts dieser kolossalen Herausforderungen das Ruder des gesellschaftlichen und politischen Handelns zumindest in der Frage der Integrationspolitik in die Hand genommen und sich einer Problematik gestellt, die zuvor nur von rechtspopulistischen Bewegungen thematisiert worden ist. Diese Entwicklung findet ihre Gestalt einerseits in einer bereits oben erwähnten Heterogenisierung und Fragmentierung der sozialen, räumlichen und urbanen Struktur und andererseits im Aufkommen neuer Lebensstile sowohl bei MigrantInnen als auch bei SchweizerInnen. Damit bewiesen die Schweizer Städte, den politischen Führungsanspruch in einem Bereich übernommen zu haben, der insbesondere von den Kantonen und dem Bund lange Zeit vernachlässigt wurde. Dank der Analyse des städtischen Unbehagens ist es den Städten mit ihren Leitbildern gelungen, eine komplexe und kontroverse Debatte zu entfachen und die Thematik in einen praxisorientierten Kontext zu stellen. Eines der wichtigsten Probleme, welches die Teilnehmer dieser Diskussion lösen wollten, war die Überwindung der Schwierigkeiten beim Bund, den städtischen Behörden mittels des veralteten Ausländergesetzes (ANAG) eine Grundlage für die Bewältigung ihrer Probleme zu vermitteln. Es bestand aber die Notwendigkeit, die sich aus der Migration ergebenen Probleme auf der Ebene des unmittelbaren Geschehens vor Ort anzugehen. Die Behörden der unterschiedlichen Verwaltungsebenen hatten jedoch Mühe miteinander zu kooperieren, da sie ein abweichendes Verständnis der dazu notwendigen Verfahren hatten und es demzufolge fast unmöglich war, kohärente und auch mit anderen Verwaltungsabteilungen der eigenen Behörde abgestimmte Entscheidungen zu treffen. Die Leitbilder haben das grosse Verdienst, ein auf die lokalen Bedürfnisse abgestimmtes, Handlungsmodell entwickelt zu haben, dessen künftige Entwicklung von allen Intervenierenden mitbeeinflusst werden kann. 1 Allerdings wurden zu dieser Auseinandersetzung die VertreterInnen der Migrationsbevölkerung und ihre Organisationen in der Regel nicht hinzugezogen. Gerade jedoch die politisch interessierten und engagierten MigrantInnen hätten bei dieser Diskussion so eine Schlussfolgerung aus einer Analyse der Integrationsleitbilder (Ehret 2002) nicht fehlen dürfen, selbst wenn dies vermehrt Konflikte bei den Verhandlungen zur Folge hätte. Denn es sind gerade diese Konflikte und insbesondere ihre Bewältigung, die neue Selbstverständlichkeiten entstehen lassen und verschiedenste Gruppierungen von BürgerInnen zu binden und zu verbinden vermögen. 1.6 Trendwende in der Integrationspolitik Der Föderalismus als Spezifikum des schweizerischen politischen Systems hat zu einem eigentlichen Pluralismus in der Integrationspolitik geführt. Die 26 Kantone verfuhren in den Bereichen soziale und politische Integration sehr unterschiedlich, so dass die Gleichbehandlung der MigrantInnen in der Schweiz nicht gewährleistet ist. 1 Der Schweizer Bundesrat hatte in seiner Botschaft zum neuen Ausländergesetz vom einige Empfehlungen aus der Diskussion um die Leitbilder eingebaut. Insbesondere übernahm der Bund die Verantwortung für die Schaffung günstiger Rahmenbedingungen für die Integration, welche er als typische Verbunds- und Querschnittaufgabe definiert hat. 9
10 Auf Bundesebene war Migrationspolitik bisher vor allem als Politik der Kontrolle verstanden worden (D'Amato und Gerber 2005). Lange Zeit hatte der Bund auch keine gesetzlichen Grundlagen, finanzielle Kosten für die Integration zu übernehmen. Dies änderte sich jedoch Ende der 90er Jahre mit der Einführung eines Integrationsartikels (Art. 25a ANAG 2 ), auf dessen Basis die Verordnung zur Integration der Ausländerinnen und Ausländer (VIntA) ausgearbeitet wurde. Seit 2001 steht ein Kredit zur Verfügung, mit dem Integrationsprojekte durch den Bund finanziell unterstützt werden können. In vielen Gemeinden und Kantonen wurden nun Integrationsmassnahmen verstärkt, und vielerorts wurden Integrationsdelegierte ernannt und Fachstellen aufgebaut, die sich Integrationsaufgaben widmeten (Prodolliet 2006 : 4). Das Integrationsförderungsprogramm des Bundes setzte im Bereich der sozialen und kulturellen Integration an und sollte unterstützend zu den Massnahmen innerhalb der Regelstrukturen wirken. Damit wurden verschiedene Projekte unterstützt, insbesondere im Bereich der Sprachförderung, der Öffnung zivilgesellschaftlicher Institutionen, der Ausbildung von Schlüsselpersonen und der Entwicklung von regionalen Fachdiensten (EJPD 2003). Nach mehreren Anläufen für ein neues Ausländergesetz, welches das veraltete ANAG ersetzen sollte, wurde 2006 das neue Ausländergesetz (AuG) vom Volk angenommen. Da seit Juni 2002 allerdings die bilateralen Abkommen (und insbesondere die Personenfreizügigkeit) mit der EU gelten, betrifft das neue Gesetz hauptsächlich Personen aus Nicht-EU-Staaten. Wie bereits in den 1990er Jahren praktiziert, beschränkt es die Zuwanderung aus diesen Ländern grundsätzlich auf hoch qualifizierte Personen. Piguet (2006) weist darauf hin, wie problematisch das Kriterium der beruflichen Qualifikation für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ist, da der Ermessensspielraum der Behörden dabei relativ gross ist. Weiter wird im neuen Gesetz auch die Familienzusammenführung geregelt und verallgemeinert: Alle Personen im Besitze einer Kurz-, einer Jahresaufenthaltsbewilligung oder einer Niederlassungsbewilligung dürfen ihre Ehepartner und Kinder nachziehen (Piguet 2006 : 147). Aus unserer Perspektive interessieren aber vor allem die Neuerungen im Bereich der Integrationspolitik. Das neue Ausländergesetz enthält ein Kapitel zur Integration und definiert die Koordination in diesem Bereich als Sache des Bundes (Bundesamt für Migration). Der Begriff der Integration ist somit erstmals gesetzlich verankert. Artikel 4 beschreibt die Grundsätze der Integration: Art. 4 AuG Integration 1 Ziel der Integration ist ein Zusammenleben der einheimischen und ausländischen Wohnbevölkerung auf der Grundlage der Werte der Bundesverfassung und gegenseitiger Achtung und Toleranz. 2 Die Integration soll längerfristig und rechtmässig anwesenden Ausländerinnen und Ausländern ermöglichen, am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft teilzuhaben. 3 Die Integration setzt sowohl den entsprechenden Willen der Ausländerinnen und Ausländer als auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. 2 Art. 25a, Abs. 1 ANAG: Der Bund kann den Kantonen für die soziale Eingliederung von Ausländern finanzielle Beiträge ausrichten; diese werden in der Regel nur gewährt, wenn sich die Kantone oder Gemeinden angemessen an den Kosten beteiligen. Der Bundesrat regelt das Verfahren. 10
11 4 Es ist erforderlich, dass sich Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen und insbesondere eine Landessprache erlernen. Mit diesem Gesetzesartikel entfernt man sich klar vom temporären Modell der Rotation der Arbeitskräfte und damit der provisorischen Aufenthalte der 1960er Jahre. Nun soll ein Zusammenleben möglich sein, ohne dass die vollkommene Assimilation der Zugewanderten verlangt wird: Die Bundesverfassung als gemeinsame Wertegrundlage sowie gegenseitige Achtung und Toleranz scheinen dafür auszureichen. Andererseits werden in Absatz 4 klare Forderungen an die AusländerInnen gestellt, diese müssen eine Landessprache erlernen und sich mit den hier herrschenden gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen auseinandersetzen. Die 2006 in Kraft getretene revidierte Integrationsverordnung konkretisiert die verschiedenen Bestimmungen im Bereich der Integration, wobei sie Integration als Querschnittsaufgabe versteht, welche von der Gesellschaft und den eidgenössischen, kantonalen, kommunalen und lokalen Behörden zusammen mit den Ausländerorganisationen wahrzunehmen ist (Art. 2 VIntA). Ziel der Integration soll die chancengleiche Teilhabe der AusländerInnen an der schweizerischen Gesellschaft sein. Der Beitrag der AusländerInnen zeige sich in der Respektierung der rechtsstaatlichen Ordnung und der Werte der Bundesverfassung, im Erlernen der Landessprache, in der Auseinandersetzung mit den Lebensbedingungen sowie im Willen zur Teilnahme am Wirtschaftsleben und zum Erwerb von Bildung (Art.4 VIntA). Auch im Bereich der Zulassung spielt neu die Integration eine Rolle: Bei der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen müssen zusätzlich die berufliche Qualifikation, die berufliche und soziale Anpassungsfähigkeit, die Sprachkenntnisse und das Alter eine nachhaltige Integration in den schweizerischen Arbeitsmarkt und das gesellschaftliche Umfeld erwarten lassen (Art. 23 Abs. 2 AuG). Auch beim Widerruf von Bewilligungen oder der Erteilung der Niederlassungsbewilligung schreibt das Gesetz neu vor, den Integrationsgrad zu berücksichtigen. Letztere kann bei erfolgreicher Integration schon nach weniger als 10 Jahren erteilt werden. Das Umdenken in der Migrationspolitik und die damit verbundene gesetzliche Verankerung von Integration bringt nach Meinung der EKA (heute EKM) Chancen mit sich, birgt aber gleichzeitig auch Risiken (Schweiz. Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) 2006). Wenn Integration als politisches Ziel definiert wird, erhalten dadurch entsprechende integrationsfördernde Massnahmen bessere gesellschaftliche und finanzielle Rahmenbedingungen. Jedoch ist die konkrete Anwendung der Bestimmungen in der Praxis keine einfache Aufgabe, denn wenn die Behörden jedes Kantons und jeder Gemeinde ihren Ermessensspielraum unterschiedlich interpretieren, besteht die Gefahr der Ungleichbehandlung. Legt man andererseits zu detailliert fest, wer als integriert zu gelten habe, besteht die Gefahr, dass Integration plötzlich als konkret messbarer Zustand mit genau festgelegten Kriterien wahrgenommen wird, anstatt als gesamtgesellschaftlicher Prozess. Aber genau das ist aktuell der Trend, der im Gang ist. Ein inflationärer Gebrauch des Integrationsbegriffs resp. die Anknüpfung zahlreicher Rechte oder Möglichkeiten an die Bedingung der erfolgreichen Integration machen es gerade notwendig, dass diese als ein messbarer Zustand verstanden wird. In diesem Zusammenhang ist insbesondere die in den so genannten Integrationsvereinbarungen implizite enge Verknüpfung zwischen Sprache und Integration zu nennen, die dazu tendiert, den gesamten Integrationsprozess auf die Sprachkenntnisse einer Person zu reduzieren. Wie schwierig nachzuvollziehen diese Vorstellung ist, zeigt der bundesrätliche indirekte Gegenvorschlag zur 11