Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/x-zruseno-nalezem-iv-us-301-05-duchodove-pojisteni-a-naroky-z-vnitrostatniho-prava-a-z-mezinarodni-smlouvy.p733.html
Timestamp: 2020-06-01 22:31:42+00:00
Document Index: 51926219

Matched Legal Cases: ['ÚS 301/05 ', 'ÚS 301/05 ', 'čl. 20', 'čl. 20', 'zákona č. 100', 'zákona č. 233', 'čl. 20', '§ 61', 'zákona č. 155', '§ 103', 'soud ', 'čl. 1', 'čl. 3', 'čl. 30', 'Soud ', '§ 95', 'soud ', 'čl. 20', 'čl. 11', 'čl. 20', 'čl. 3', 'čl. 6', 'čl. 7', 'čl. 13', 'Čl. 20', 'čl. 13', 'čl. 20', 'soud ', '§ 29', '§ 61', 'zákona č. 155', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 3', 'čl. 1', 'čl. 41', 'čl. 30', 'soud ', 'čl. 1', 'čl. 68', 'čl. 12', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 2', 'zákona č. 54', 'soud ', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 5', 'čl. 4', 'čl. 112', 'Čl. 5', 'zákona č. 4', 'soud ', 'Čl. 4', 'zákona č. 4', 'čl. 5', 'čl. 1', 'zákona č. 4', 'čl. 4', '§ 103', '§ 61', 'zákona č. 155', 'čl. 10', 'čl. 95', 'soud ', 'čl. 20', 'soud ', 'soud ', 'čl. 20', 'soud ', 'čl. 20', 'soud ', 'Čl. 31', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 20', 'soud ', 'soud ', 'čl. 3', 'soud ', '§ 13', 'zákona č. 155', 'čl. 1', 'zákona č. 4', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 20', 'čl. 1', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 214/98 ', 'soud ', 'ÚS 405/02 ', 'soud ', 'ÚS 21/04 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 252/04 ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 405/02 ', 'soud ', 'soud ']

(x) - zrušeno nálezem IV. ÚS 301/05 Důchodové pojištění a ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Vydání 6/2005
Číslo: 6/2005 · Ročník: III
556/2005
(x) - zrušeno nálezem IV. ÚS 301/05 Důchodové pojištění a nároky z vnitrostátního práva a z mezinárodní smlouvy
(Poznámka redakce ASPI: zrušeno nálezem IV. ÚS 301/05)
Ej 150/2005
Důchodové pojištění: nároky z vnitrostátního práva a z mezinárodní smlouvy
k čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou (vyhlášené pod č. 228/1993 Sb.)
I. Kritérium sídla zaměstnavatele (trvalého pobytu) obsažené v čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou (publ. pod č. 228/1993 Sb.), jež určuje příslušnost České republiky a Slovenské republiky k hodnocení dob pojištění z období před zánikem ČSFR, nezakládá diskriminaci zakázanou článkem 3 Listiny základních práv a svobod.
II. Nestejné postavení osob vykonávajících činnosti, které bylo možno hodnotit pro účely důchodového zabezpečení podle předpisů účinných ke dni zániku ČSFR (totiž těch, jejichž zaměstnavatel měl sídlo ke dni zániku ČSFR na území České republiky, oproti oněm, jejichž zaměstnavatel měl sídlo na území Slovenské republiky – a obdobně, pokud šlo o trvalý pobyt na území těchto republik), opodstatňuje objektivní nutnost rozdělit mezi nástupnické státy povinnosti vyplývající z veřejnoprávních vztahů mající původ v období existence společného státu, jež byla dána naléhavostí potřeby zajistit provádění důchodového zabezpečení (pojištění) kontinuálně i po 31. 12. 1992, a to za použití dat, kterými systém důchodového zabezpečení k tomuto datu objektivně disponoval. Naléhavost této potřeby plynula rovněž ze způsobu financování systému důchodového zabezpečení (pojištění).
III. Jednostranná preference občanů České republiky v systému důchodového pojištění je ve vztahu k mezinárodněprávním závazkům České republiky i pravidlům ovládajícím právo Evropských společenství (od 1. 5. 2004) nepřípustná.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005, čj. 6 Ads 62/2003-31)
č. 230/2004 Sb. NSS.
Ing. Marie G. v P. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala dne 26. 2. 2001 žádost o starobní důchod směrovanou vůči žalované. Důchod požadovala od 3. 3. 2001. Jak žalovaná zjistila, žalobkyně se narodila 3. 5. 1944, je a byla občankou České republiky; na území České republiky měla trvalý pobyt do 24. 7. 1972, poté trvale žila a pracovala na území Slovenské republiky. Na území ČR získala opět trvalý pobyt od 14. 4. 1993 a do 2. 3. 2001 zde pracovala. Žalovaná postoupila žádost na základě Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, publikované pod č. 228/1993 Sb. (dále též „Smlouva“), slovenskému nositeli důchodového pojištění, jenž stěžovatelce přiznal dne 12. 4. 2001 ode dne 3. 3. 2001 starobní důchod ve výši 4350 Sk podle zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, přičemž pro nárok na důchod vzal v úvahu 34 let pojištění. Výše důchodu činila 55 % průměrného měsíčního výdělku, jenž byl zjištěn z výdělků let 1989 – 1993, jejich průměr činil 3212 Kč. Takto stanovený důchod činil 1651 Sk a byl upraven podle zákona č. 233/2000 Sb., takže ve výsledku činil 4350 Sk.
Žalovaná poté svým rozhodnutím ze dne 8. 6. 2001 přiznala od 3. 3. 2001 žalobkyni dílčí starobní důchod, při jehož výpočtu přihlédla k době pojištění v rozsahu 41 let (součet dob pojištění na území SR i ČR). Jako dobu pojištění v ČR zohlednila dobu od 1. 5. 1993 v rozsahu 2863 dnů, rozhodné období pro výpočet dávky bylo určeno lety 1986 – 2000, výpočtový základ stanoven v částce 9311 Kč, čemuž odpovídá dílčí důchod ve výši 1468 Kč.
Žalobkyně dne 7. 4. 2003 uplatnila u žalované žádost o přiznání „vyrovnávacího přídavku“ spočívajícího v rozdílu mezi částkou důchodů doposud jí vyplácených oběma nositeli pojištění a výší důchodu, který by jí náležel podle českých předpisů, pokud by se celá doba pojištění hodnotila podle těchto předpisů. Žalovaná však tuto žádost zamítla rozhodnutím ze dne 29. 4. 2003; uvedla, že příslušnost slovenského nositele pojištění byla v případě žalobkyně určena podle čl. 20 odst. 2 Smlouvy, tj. podle jejího trvalého pobytu k datu rozdělení ČSFR. Vyrovnávací přídavek jako samostatná dávka důchodového pojištění neexistuje, a proto žalovaná aplikovala Smlouvu a přiznala dílčí důchod vypočtený podle § 61 zákona č. 155/1995 Sb.
Žalobkyně napadla toto rozhodnutí žalobou u Městského soudu v Praze; ten žalobu zamítl rozsudkem ze dne 1. 10. 2003.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze brojí žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Nesprávné právní posouzení věci [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] spatřuje stěžovatelka v tom, že městský soud neshledal v postupu žalované žádný diskriminační přístup. Stěžovatelka argumentuje čl. 1 Ústavy, čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ve vztahu k čl. 30 odst. 1, jenž upravuje základní právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, Paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech a Evropskou úmluvou o ochraně práv a základních svobod, které obsahují ustanovení o zákazu diskriminace, jež jsou přímo použitelná, mají přednost před zákonem a jako taková je měl aplikovat jak správní orgán, tak soud. Soud měl posoudit soulad zákona s ústavním pořádkem a diskriminaci, o níž je stěžovatelka přesvědčena, svým výrokem napravit, nebo věc předat Ústavnímu soudu podle § 95 odst. 2 Ústavy. Diskriminace spočívá podle stěžovatelky v tom, že bylo rozdílně zacházeno s občany ČR, kteří byli před 1. 1. 1993 zaměstnáni na území ČSFR, tedy nikoli v cizině.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
Dne 29. 10. 1992 byla podepsána Smlouva mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení. Tato smlouva promítla zánik ČSFR v oblasti důchodového pojištění (tehdy důchodového zabezpečení) do textu čl. 20: podle jeho odst. 1 se doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení ČSFR považují za doby zabezpečení toho státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem. Neměl-li zaměstnavatel sídlo na území ČSFR, považují se doby zabezpečení získané před dnem rozdělení ČSFR za doby zabezpečení toho státu, na jehož území měl občan trvalý pobyt ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem (odst. 2).
Podle čl. 11 Smlouvy se rozsah a způsob hodnocení dob zabezpečení řídí právními předpisy toho státu, v jehož důchodovém zabezpečení byly získány, a ustanovením čl. 20. Vznikne-li osobě zúčastněné na důchodovém zabezpečení na území obou států nárok na důchod v jednom nebo obou státech pouze s přihlédnutím k dobám zabezpečení získaným na vlastním území, poskytne takový důchod příslušný nositel zabezpečení tohoto státu. Pokud nárok nevznikne pouze s přihlédnutím k vlastním dobám, přihlédne příslušný nositel zabezpečení k dobám získaným v obou smluvních státech a stanoví dílčí důchod (důchod v částce odpovídající poměru mezi délkou doby zabezpečení hodnocené podle jeho právních předpisů a celkovou dobou zabezpečení získanou podle právních předpisů obou států).
Žalobou napadené rozhodnutí žalované, stejně jako kasační stížností napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze, bylo vydáno před přistoupením České republiky k Evropské unii. Přesto je vhodné přihlédnout rovněž k relevantním ustanovením Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečné činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (dále jen „Nařízení“), a při vytváření právních závěrů Nejvyššího správního soudu posoudit rovněž skutečnost, zda v případě žalobkyně nemohlo dojít k diskriminaci, jež by zakládala rozpor s právy vyplývajícími z Nařízení a příp. z ustanovení Smlouvy o založení ES.
Nařízení řeší případný konflikt právních řádů členských států, zakazuje nerovné zacházení na základě státní příslušnosti, upravuje sčítání dob pro nárok na dávky a jejich výši a odstraňuje teritoriální zábrany pro výplatu dávek. Z hlediska posuzované věci je určující zákaz diskriminace z hlediska občanství – čl. 3 Nařízení neumožňuje „svým“ státním příslušníkům přiznat „více práv“ než osobám jiné státní příslušnosti v postavení občanů jiného členského státu. Podle čl. 6 nahrazuje Nařízení ustanovení jakékoliv smlouvy o sociálním zabezpečení zavazující dva nebo více členských států, pokud není v souladu s čl. 7 odst. 2 písm. c) stanoveno, že některá ustanovení takových smluv budou nadále platit – tato ustanovení jsou obsahem přílohy III Nařízení.
Podle přílohy II kapitoly 2 písm. A bodu 1 písm. h) Aktu o podmínkách přistoupení ČR k Evropské unii, který tvoří nedílnou součást Smlouvy o přistoupení ČR k Evropské unii, zůstává použitelným ustanovením článek 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října 1992.
Jako obecné kritérium pro určení relevantního právního řádu Nařízení stanoví místo zaměstnání na území určitého členského státu [čl. 13 odst. 2 písm. a) Nařízení]. Čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října 1992 je třeba považovat za speciální ustanovení ve vztahu k čl. 13 a násl. Nařízení; pro oblast vztahů krytých ustanovením čl. 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Slovenskou republikou ze dne 29. října 1992 se proto kritérium místa zaměstnání pro určení relevantního právního řádu nepoužije.
Stěžovatelka nezpochybňuje, že „vyrovnávací přídavek“ v systému důchodového pojištění neexistuje, svou argumentaci však vede výlučně v rovině ústavněprávní – tedy že tento nárok, ač v zákoně zakotven není, jí má příslušet jako důsledek ústavně konformního výkladu blíže nespecifikovaných předpisů, v každém případě pak jako důsledek tvrzené diskriminace, jež je v rozporu se shora uvedenými ústavními principy a principy smluv o lidských právech rovněž výše citovaných. Tato diskriminace podle ní spočívá v odlišném zacházení se dvěma skupinami občanů České republiky, přičemž zacházení s těmi, kdož před zánikem ČSFR pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území Slovenské republiky, je méně příznivé než s oněmi, kteří pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území České republiky. Toto odlišné zacházení nemá objektivní a rozumné ospravedlnění. Osoba, která pracovala na území ČSFR, neměla důvod očekávat vytvoření této
a negativní důsledky z toho plynoucí, tedy došlo k porušení zásady předvídatelnosti práva a právní jistoty. Stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že s ohledem na směnný kurs české a slovenské koruny činí její starobní důchod o 2000 Kč méně, než kdyby byl přiznán podle českých právních předpisů.
Nejvyšší správní soud by stěžovatelce musel přitakat, pokud by nabyl přesvědčení, že přiznání dílčího starobního důchodu opírající se o Smlouvu a § 29 ve spojení s § 61 zákona č. 155/1995 Sb. nese znaky diskriminace zakázané výše citovanými ustanoveními Listiny základních práv a svobod a jí naroveň postavených mezinárodních smluv. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak není, a námitka je tedy nedůvodná; odůvodnění tohoto závěru však vyžaduje analýzu pojímání zákazu diskriminace v našem ústavněprávním prostředí, v prostředí ES, stejně jako v prostředí mezinárodněprávním a dále její aplikaci na projednávanou věc v kontextu systémových charakteristik sociálního (důchodového) pojištění, to vše v historicko-právním rámci zániku společného státu ČSFR. Přitom nebylo možno odhlédnout od některých aspektů historicko-právních, souvislostí ekonomických i dějů budoucích. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že jen vyčerpávající obraz prostředí, v němž působí právní norma, mu může dovolit vyslovit závěr přesvědčivý z hlediska argumentace, vážící veškerá v úvahu přicházející řešení a jasně deklarující vědomí důsledků rozhodnutí, a to nejen v rovině čistě právní, nýbrž i rovinách jiných. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že projednávaná věc takovýto přístup vyžaduje, neboť důsledky zániku ČSFR (a o ty se zde jedná) budou provázet ještě po dlouhou dobu v řadě rovin života každého, kdo v tomto společném státě žil a pracoval.
Zákaz diskriminace upravený v čl. 3 odst. 1 Listiny zaručuje a konkretizuje rovnost v právech stanovenou v čl. 1 Listiny; princip rovnosti v právech není v zásadě chráněn sám o sobě, ale jen v souvislosti s porušením jiného základního práva, které je zaručováno ústavními zákony, případně mezinárodními smlouvami o lidských právech. Stěžovatelka spojuje porušení zákazu diskriminace s právem zaručeným článkem 30 odst. 1 Listiny; jde o právo občana na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele). Toto právo je součástí práv sociálních, jichž je možno se domáhat pouze v mezích, které stanoví zákon (čl. 41 odst. 1 Listiny). Tímto zákonem je především zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Zákaz diskriminace je obvykle interpretován z dvojího pohledu – jednak požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, jednak akceptovatelností hledisek odlišování. Z postulátu rovnosti nevyplývá obecně požadavek rovnosti každého s každým: plyne z něj požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo a neznevýhodňovalo jedny před druhými. K porušení těchto principů pak dojde tehdy, pokud se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž existují objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Přístup zvolený zákonodárcem musí tedy být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení musí existovat vztah přiměřenosti. V oblasti práv sociálních, v nichž je stát povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit „křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji“ (srov. Pl. ÚS 15/02). Takovéto chápání zákazu diskriminace lze sledovat jak v uvažování Ústavního soudu (Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 33/96), tak institucí povolaných hodnotit dodržování mezinárodněprávních závazků, jakým je např. Výbor OSN pro lidská práva. Obdobně je definice diskriminace podávána i v judikatuře Soudního dvora ES (srov. např. rozhodnutí ve věcech C-411/96, Margaret Boyle a spol. v. Equal Opportunities Commission, odst. 39, C-279/93, Finanzamt Köln – Altstadt v. Roland Schumacker, odst. 30).
Princip právní jistoty a předvídatelnosti jako princip vlastní každému právnímu státu vyžaduje, aby byla zúžena na nejmenší možnou míru libovůle aktů veřejné moci; na straně druhé nejde o absolutní kategorie, které by bylo možno stavět nad ostatní komponenty vytvářející pojem demokratického právního státu (srov. Pl. ÚS 31/03). Přiměřeným omezením předvídatelnosti (právní jistoty) v podmínkách právního státu je takové nezbytné opatření, které dokáže zajistit efektivní naplňování cíle zákona o důchodovém pojištění, tj. zajistit přiměřené zabezpečení ve stáří v souladu s demografickými a ekonomickými determinantami. Právní jistotu a předvídatelnost aktů veřejné moci je třeba zachovat i ve vztahu k jiným subjektům mezinárodního práva (srov. totéž rozhodnutí Ústavního soudu z 23. 2. 2004).
Listina zakotvuje právo obsažené v čl. 30 odst. 1 (na přiměřené zabezpečení ve stáří) jako právo občanské, ovšem mezinárodněprávní instrumenty (Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Všeobecná deklarace lidských práv) je chápou jako právo lidské.
Nejvyšší správní soud již na tomto místě vyjadřuje přesvědčení, že v oblasti zabezpečení ve stáří, kterého se lze domáhat pouze a jedině v mezích zákona, jehož osobní rozsah se odvíjí v principu od výdělečné činnosti na teritoriu státu a jejíž ztráta schopnosti je v rámci redistributivních procesů kompenzována, nemůže zákonodárce založit preferenční zacházení z důvodu občanství, tzn. přiznat výhodnější postavení občanu České republiky než jiné fyzické osobě, která je za obdobných okolností (je výdělečně činná na území, platí pojistné) účastníkem takového systému. Taková odlišnost v zacházení by postrádala jakoukoli logiku, racionálnost a její objektivita by byla nižádná. Jestliže se Česká republika přihlásila v čl. 1 odst. 2 Ústavy k dodržování závazků plynoucích z mezinárodního práva, pak preference vlastních občanů v oblasti důchodového pojištění musí být potlačena i z tohoto důvodu, neboť by byla v přímém rozporu s výše uvedeným Paktem a dále s řadou mezinárodněprávních aktů, které Česká republika uzavřela v zájmu mobility a zachování práv získaných v důsledku výkonu vymezených činností (převážně výdělečné činnosti) na teritoriu smluvních států a které jako prvotní zásadu obsahují rovnost zacházení s občany smluvních stran; tato zásada je obsahem téměř tří desítek dvoustranných smluv o sociálním zabezpečení, které Česká republika sjednala. Nalézáme ji (čl. 68) již v Úmluvě Mezinárodní organizace práce č. 102 (minimální norma sociálního zabezpečení) – č. 461/1991 Sb., Evropské sociální chartě – čl. 12 odst. 4 (č. 14/2000 Sb. m. s.), v Evropské prozatímní dohodě o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých (č. 112/2000 Sb. m. s.) a po vstupu České republiky do Evropské unie jde o vůdčí zásadu umožňující volný pohyb osob promítnutou do Nařízení Rady (EHS) 1408/71. Zákon o důchodovém pojištění těmto závazkům plně vyhovuje v tom, že ani účast na pojištění, ani nároky na dávky nespojuje ani s občanstvím České republiky, ani s trvalým pobytem na teritoriu státu. Má-li proto Nejvyšší správní soud posoudit, zda s některou skupinou osob, které vzniká nárok na dávky důchodového pojištění, není zacházeno diskriminačně, musí jako diferenční skupinu volit nikoliv skupinu pojištěnců – občanů České republiky, nýbrž skupinu osob pojištěných jako takovou, a uvnitř této množiny dále sledovat, zda případné odlišné zacházení s některými podmnožinami pojištěných osob nenese znaky diskriminace. Na území ČSFR do konce roku 1992 totiž nebyli činní pouze občané Slovenské a České republiky, ale i občané třetích zemí a apatridé.
Další myšlenkový postup vedoucí k vyslovení konečného názoru v této věci však vyžaduje osvětlit, o jakém systému sociálních práv uvažujeme, jaké má znaky a co je jeho podstatou.
Důchodové pojištění je
povinným systémem, jenž v případě uznaných sociálních událostí zaručuje výplatu dávek. V podmínkách České republiky se jedná o dávkově definovaný průběžně financovaný systém. Znamená to, že zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, definuje výši dávek, které mají účastníci systému pobírat; odtud se pak stanoví potřebná výše finančních nákladů, tedy i výše potřebných příspěvků do systému. Finanční náklady tohoto systému závisejí i na vývoji demografických a ekonomických parametrů. Přirozeným požadavkem nepochybně je, aby finanční prostředky, které má systém k dispozici, stačily na financování jeho „závazků“ (pozn.: pokud soud v tomto odůvodnění užívá výraz „závazek“, nejde o výraz, který tomuto pojmu odpovídá v právu soukromém; spíše by bylo vhodnější hovořit o veřejnoprávní povinnosti – pro účely tohoto odůvodnění je proto tento výraz potřeba takto chápat). Zcela zásadní však je, jak je tento požadavek postaven v čase. Jedna možnost spočívá v tom, že závazky jsou zakalkulovány až v okamžiku, když se mají provést již skutečné platby z těchto závazků vyplývající; opačný přístup kalkuluje se závazky hned od okamžiku vstupu účastníka do systému tak, že využívá možnosti jejich kapitalizace (kapitalizací závazků se chápe ohodnocení závazků pomocí pojistně-matematických metod odpovídajícími kapitálovými částkami, v jejichž výši se pak vytváří rezerva, v sociálním pojištění nazývaná fond – srov. doc. RNDr. Tomáš Cipra, DrSc.: Penzijní pojištění a jeho výpočetní aspekty. HZ Praha, 1996). Průběžné financování neprovádí žádnou kapitalizaci, příspěvky plynoucí od účastníků se okamžitě rozdělí a vyplatí oprávněným poživatelům dávek dle jejich okamžitých nároků. To má závažné důsledky: průběžné financování spoléhá na solidaritu mezi generacemi (dnešní aktivní účastníci financují dnešní poživatele důchodů s tím, že spoléhají na podobnou podporu od příští generace aktivních účastníků). Nárok na starobní důchod tak v zásadě nezávisí na skutečném objemu příspěvků, které jednotlivec během svého produktivního věku skutečně odvedl, nýbrž vzniká splněním časově poslední ze dvou zákonných podmínek, kterými jsou získání potřebné doby pojištění a dosažení určité věkové hranice. Výše dávky pak závisí na pojištěné době a výši dosahovaných příjmů, i když nikoli přímo úměrně a nikoli bezvýhradně. Z titulu účasti v systému však vlivem průběžného financování nevznikají žádné „mezitímní nároky“ – naopak s ohledem na zdůrazněné charakteristiky není neobvyklé, že se dílčí prvky dávkově definovaného systému mění s ohledem na ekonomické a demografické aspekty. Prvek právní jistoty a legitimního očekávání tak v tomto systému nikdy nemůže mít povahu přesvědčení, že například vstupem do zaměstnání či do jiné výdělečné aktivity je konzervován právní stav, jenž stanoví podmínky vzniku nároku na dávky pro dobu, která nastane za čtyři až pět desetiletí. Změny jsou naopak pravidlem, neboť reagují na demografické a ekonomické souvislosti. V období po II. světové válce tak bylo důchodové pojištění reformováno v letech 1948, 1955, 1964, 1975 a 1988, tedy každých deset let. Snahou zákonodárce vždy bylo v co možná široké míře zachovat srovnatelné postavení osob, kterým vznikly nároky podle dřívější a nové úpravy (tomu vždy odpovídal rozsah přechodných ustanovení, která pravidelně bývala mimořádně složitá a rozsahem se téměř kryla s vlastní upravovanou materií). Takový přístup však nelze beze zbytku očekávat v případech, kdy žádná práva
nevznikla, i když i zde zákonodárce uplynulých desetiletí vykazoval mimořádnou snahu nezasáhnout negativně novou právní úpravou například druhy a rozsah dob, které budou mít vliv na budoucí nároky. Nicméně takové zásahy vyloučeny nejsou a v souvislosti se známou demografickou situací (stárnutí obyvatelstva), která bude na území České republiky patřit k nejdramatičtějším mezi vyspělými zeměmi, lze předvídat, že zákonodárce bude nucen – pokud nezmění způsob financování systému a nezvýší razantně zátěž ekonomicky aktivních účastníků – zasáhnout i rozsah a zápočet dob, zejména náhradních, které mají vliv na nárok a výši důchodu (tato úvaha soudu je řečena samozřejmě
Tento minimalistický
, jenž si z povahy věci nemůže klást ambici rozvést detailně principy důchodového pojištění, nečiní soud samoúčelně. Má-li posoudit, zda zacházení, kterého se v souvislosti se zánikem ČSFR dostalo některým účastníkům systému, bylo diskriminační, tedy ve shora podaném výkladu neslo znaky libovůle a nemělo rozumný důvod, musí ze znalosti těchto vlastností našeho systému důchodového pojištění vycházet.
Jedním z důsledků zániku ČSFR byla nutnost určit, které „závazky“ materializující se až v okamžiku vzniku nároku na dávku a její výplatu převezme Česká republika a které Slovenská republika (potřebných řešení v této oblasti samozřejmě bylo daleko více). Především je nutno si položit otázku, zda se jednalo opravdu o podmínku
pro osud budoucích práv dosavadních účastníků systému, a bude-li tato otázka kladně odpovězena, pak teprve bude třeba analyzovat, zda toto rozdělení břemen pro nástupnické státy bylo racionální, odůvodněné a prosto libovůle.
V době zániku ČSFR platil pro oblast důchodového pojištění (tehdy zabezpečení financovaného na stejných principech v rámci širší solidarity daňových poplatníků) zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení; pro nárok na důchod bylo třeba získat určitou dobu, která byla souhrnně nazývána dobou zaměstnání. Pro zjednodušení uvažujme, že šlo o dobu pracovního poměru; aby mohl být hodnocen pro účely důchodu, musel takový pracovní poměr zakládat účast na nemocenském pojištění. Nemocenského pojištění byl účasten pouze ten, kdo byl činný v Československé republice (rozumí se na jejím území) – § 2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. K zániku ČSFR tak existovaly doby zaměstnání, které byly získány činností na území ČSFR a v budoucnu mohly – při splnění dalších podmínek a za nezměněných mezinárodněpolitických okolností – založit nárok na důchod.
Obecnou analýzu situace vzniklé v souvislosti se zánikem ČSFR podal Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 1. 2001, sp. zn. II. ÚS 214/98; tato analýza včetně závěrů Ústavního soudu je podle názoru Nejvyššího správního soudu zcela použitelná i v projednávané věci (skutkově tehdy Ústavní soud posuzoval nárok příslušníka SNB na služební příjem, přičemž tato osoba neměla k datu zániku ČSFR trvalý pobyt na území ČR ani občanství ČR; Smlouvou mezi ČR a SR publikovanou pod č. 60/1994 Sb. bylo v návaznosti na ústavní zákon FS č. 624/1992 Sb., o zániku funkce soudců a o skončení pracovních a služebních poměrů v souvislosti se zánikem ČSFR, jako kritérium pro rozdělení existujících závazků ČSFR vůči příslušníkům federálních ozbrojených sborů zvoleno kritérium trvalého pobytu těchto osob na území ČR a SR ke dni zániku ČSFR):
Federální shromáždění ČSFR rozhodlo svým ústavním zákonem č. 542/1992 Sb. ze dne 25. 11. 1992 o „zániku“ ČSFR k 31. 12. 1992. Česká republika a Slovenská republika, které vznikly na jejím místě, se staly nástupnickými státy zaniklého státu. Tento právní postup byl akceptován bez jakýchkoliv výhrad celým mezinárodním společenstvím i mezivládními organizacemi.
Česká a Slovenská Federativní Republika na jedné straně a Česká republika na straně druhé nejsou tudíž tímtéž státem a tímtéž subjektem mezinárodního práva. Zánik ČSFR byl formou rozpadu státu, jehož subjektivita zanikla. Nešlo naopak o secesi, kdy by se část dosavadního státu odtrhla a dosavadní stát by nadále existoval jako identický subjekt mezinárodního práva, pouze ve zmenšeném území. Jinými slovy, Česká republika není pokračovatelem Československa, ale pouze nástupnickým státem, na něhož přecházejí práva a povinnosti státu – předchůdce v souladu s normami mezinárodního práva o sukcesi státu a v rozsahu, který mezinárodní právo vymezuje.
Otázku sukcese států řeší dosud převážně obecné (obyčejové) mezinárodní právo. Ustálené součásti institutu sukcese (sukcese ve vztahu ke smlouvám, ke státnímu majetku, státním archívům a státním dluhům), které byly již kodifikovány mnohostrannými mezinárodními úmluvami, upravují vztahy mezi státy a přechodu práv a povinností nástupnického státu v jeho vztazích k jednotlivcům se zásadně netýkají.
K posledně uvedenému typu vztahů se vyjadřuje v jisté míře pouze obecné mezinárodní právo. Předně nutno zdůraznit, že „sukcesí států“ se podle mezinárodního práva rozumí „nahrazení jednoho státu druhým v odpovědnosti za mezinárodní vztahy území“ [čl. 2 Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám (č. 292/1999 Sb.)]. Institut sukcese států tak má výrazně územní povahu. Práva a povinnosti sukcesora se tedy vždy vztahují k území, za něž nově převzal mezinárodní odpovědnost, a tímto územím se i poměřují. Renomovaní autoři učebnic mezinárodního práva se vesměs shodují na tom, že ve vztahu mezi státem – sukcesorem a jednotlivci, kteří podléhali jurisdikci státu – předchůdce, se uplatňuje doktrína tzv. nabytých práv, která garantuje právní jistoty subjektů jeho vnitrostátního práva. Současně však pochybují o tom, že by tato doktrína byla součástí závazného mezinárodního obyčeje, neboť k tomu chybí jak všeobecná ustálená, dlouhodobá praxe států (
usus longaevus
), tak přesvědčení o právní závaznosti takové praxe v celém mezinárodním společenství (
sive iuris) (Nguyen Quoc Dinh, Patrick Dailler, Allain Pellet: Droit international public. 4e édition. Paris, 1992, str. 513 - 515). Nejméně sporná jsou přitom nabytá práva v oblasti striktně pojatého soukromého práva, mnohem spornější naopak práva vzniklá ze vztahů veřejnoprávních.
Ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb. z 15. 12. 1992, o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, ve svém čl. 5 odst. 2 stanoví, že ČR přebírá majetková a jiná práva a závazky (neuvedené v čl. 4 téhož ústavního zákona), které pro ČSFR „ke dni jejího zániku vyplývaly z mezinárodního práva“, a to s určitými výjimkami. Citovaný ústavní zákon je v souladu s čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky součástí jejího ústavního pořádku, neboť jde o ústavní zákon ČNR přijatý po 6. červnu 1992. Čl. 5 úst. zákona č. 4/1993 Sb. tak inkorporuje do vnitrostátního práva příslušné normy mezinárodního práva, včetně norem obyčejových. V souladu se svou argumentací dospěl Ústavní soud k závěru, že citovaný článek 5 na tento posuzovaný případ nedopadá, neboť mezinárodní právo České republice neukládá po ČSFR závazek daného druhu vůči jednotlivci převzít, a tento závazek tedy není součástí sukcese podle mezinárodního práva.
Čl. 4 citovaného ústavního zákona č. 4/1993 Sb. dále uvádí, že „Majetková a jiná práva a závazky České a Slovenské Federativní Republiky přecházejí jejím zánikem na Českou republiku v rozsahu stanoveném ústavním zákonem Federálního shromáždění nebo smlouvou mezi Českou republikou a Slovenskou republikou“. Toto ustanovení zakotvuje rozsah sukcese v českém právním řádu (na úrovni ústavního pořádku). Jeho obsah (ve spojení s čl. 5) odpovídá platnému mezinárodnímu právu, podle nějž není ČR pokračovatelem ČSFR, a tudíž nepřebírá všechny majetkové závazky ČSFR, nýbrž jen některé z nich (jejichž převzetí jí ukládá československý ústavní zákon, smlouva se SR nebo mezinárodní právo).
Podle čl. 1 odst. 2 cit. ústavního zákona č. 4/1993 Sb. platí, že pokud ústavní zákony, zákony a ostatní právní předpisy přijaté před zánikem ČSFR spojují práva a povinnosti s územím ČSFR a státním občanstvím ČSFR, rozumí se tím území České republiky a státní občanství České republiky, pokud zákon nestanoví jinak. Toto pravidlo zcela odpovídá výše Ústavním soudem vyložené povaze sukcese států, mající výrazně územní povahu, a vztahující se tedy k území, za něž nově sukcesor převzal mezinárodní odpovědnost. Zákon by tedy mohl stanovit odchylný princip, například by mohl rozšířit teritoriální aspekt sukcese; v oblasti důchodového pojištění (zabezpečení) však žádná takováto odchylná úprava na úrovni zákona přijata nebyla.
Pokud doby výkonu činnosti (zaměstnání) na území ČSFR budeme považovat za implicitní závazek ČSFR v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění), pak v duchu výše citovaného výkladu Ústavního soudu (zejména k čl. 4 cit. ústavního zákona) přebrala Česká republika jako nástupnický stát jen takové závazky, jejichž převzetí jí uložila smlouva se Slovenskou republikou. Takovouto smlouvou je Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. 10. 1992, jež byla publikována pod č. 228/1993 Sb. Do českého práva byla v období do 31. 12. 1995 inkorporována v důsledku odkazu v zákoně č. 100/1988 Sb. (§ 103) a v období po 31. 12. 1995 v § 61 zákona č. 155/1995 Sb.; od 1. 6. 2002 pak nepochybně též v důsledku úpravy obsažené v čl. 10 Ústavy. Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy, ve znění účinném k 1. 6. 2002, je soudce při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Odtud povinnost soudů posuzujících projednávanou věc (rozhodnutí žalované je z 29. 4. 2003) užít této Smlouvy. Preambule této Smlouvy výslovně uvádí, že smluvní státy se dohodly uzavřít tuto smlouvu „s přihlédnutím k dosavadnímu společnému vývoji“. Nejvyšší správní soud totiž považuje za zásadní rozlišit dvě roviny vztahů, které Smlouva upravila. Jednak vymezila společnou dohodou, které závazky ČSFR převezme Česká republika a které Slovenská republika (čl. 20), jednak upravila na základě pravidel běžně užívaných v mezinárodní smluvní praxi pro proporcionální smlouvy vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení
. Pro období po 1. 5. 2004 nelze přehlédnout shora podrobněji rozebranou změnu právního prostředí v důsledku přistoupení České i Slovenské republiky k EU.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že Ústavní soud ve výše citovaném nálezu považoval za zcela ústavně konformní, že Česká republika nepřevzala veškeré závazky v oblasti veřejných subjektivních práv v případě osob, které „nebyly efektivně spjaty s územím České republiky“, a rovněž nebyl znepokojen tím, že Smlouva mezi Českou a Slovenskou republikou (vyhlášená pod č. 60/1994 Sb.) stanovila jako kritérium pro převzetí povinností vyplývajících z nároků existujících ke dni zániku ČSFR z těchto služebně-právních vztahů kritérium trvalého pobytu příslušníka federálního sboru ke dni zániku ČSFR, a to buď na území ČR, anebo SR, přičemž je evidentní, že místo výkonu služby těchto příslušníků nemuselo být identické s jejich trvalým pobytem ke dni zániku ČSFR. Nároky ze služebně-právních vztahů těchto příslušníků pak mohla například uspokojovat Slovenská republika v případě, že na jejím území měl takový příslušník ke dni zániku státu trvalý pobyt, přestože službu na území Slovenské republiky nevykonával (a naopak).
Z toho pro věc nyní posuzovanou plyne:
a) v oblasti důchodového zabezpečení ke dni zániku ČSFR stěžovatelce žádné právo
nevzniklo; (stěžovatelka do této doby studovala, pracovala, pečovala o dítě, a to střídavě na území České republiky a Slovenské republiky – ovšem žádné veřejné subjektivní právo jí pouze z této skutečnosti nevzniklo);
b) Česká republika převzala „implicitní závazky“ přiznat budoucí nároky těm osobám, jejichž zaměstnavatel měl ke dni rozdělení ČSFR sídlo na území České republiky (k odlišnému obecnému principu Nařízení podle místa zaměstnání viz argumentaci shora), anebo subsidiárně za určitých okolností, pokud osoba účastná zabezpečení měla trvalý pobyt na území ČR k tomuto dni; v případě stěžovatelky tyto závazky nepřevzala, neboť stěžovatelka měla ke dni zániku trvalý pobyt na území Slovenské republiky a měla jej tam od roku 1972.
Česká republika tedy vysoce nadstandardně v pojetí ústavně konformní sukcese podávané výše cit. nálezem Ústavního soudu převzala nejen závazek přiznat budoucí nároky osobám, které měly na jejím území trvalý pobyt ke dni zániku ČSFR – to jako subsidiární kritérium – nýbrž v duchu principů ovládajících sociální zabezpečení především budoucí nároky v oblasti důchodového pojištění všem osobám, které měly sídlo zaměstnavatele na území ČR (a byla tedy i vysoká pravděpodobnost, že na tomto území pracují), a to bez ohledu na jejich státní příslušnost.
Dovozuje-li Nejvyšší správní soud, že čl. 20 Smlouvy je součástí právního řádu ČR a má přednost před zákonem (zákonem o důchodovém pojištění), přičemž Ústava ČR neumožňuje ani tomuto soudu ani Ústavnímu soudu posuzovat soulad této Smlouvy s ústavním pořádkem, neboť jde o smlouvu ratifikovanou v minulosti, je úkolem, který přináleží Nejvyššímu správnímu soudu jako soudu obecnému a jehož se nemůže zbýt, ústavně konformní výklad tohoto ustanovení. Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani skutečnost, že k okamžiku jeho rozhodování byl čl. 20 Smlouvy součástí příloh Nařízení, tj. práva ES. Užití běžných výkladových metod zde nečiní potíže: z hlediska gramatického je ustanovení naprosto přehledné, nebudí pochybnosti ani z hlediska logiky a systematiky Smlouvy. Zdá se tedy, že je na místě konstatace „
in claris
“. Úmyslem zde jasně vyjádřeným bylo „s přihlédnutím k dosavadnímu společnému vývoji“ rozdělit budoucí závazky v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění) mezi dva státy sukcesory, přičemž byla zvolena kritéria sídla zaměstnavatele, popřípadě trvalého pobytu ke dni zániku ČSFR. O úmyslu smluvních stran není žádných pochybností, soudu je z úřední činnosti známo, jaká historie byla spjata s procedurou vyjednávání o těchto kritériích, a rovněž je soudu známo, že výsledek je kompromisem preferovaným zejména druhou smluvní stranou (Slovenskou republikou). V tomto ohledu Nejvyšší správní soud poukazuje na obecně uznávanou zásadu užívanou v mezinárodním smluvním právu, totiž že pro výklad je rozhodující opravdová vůle stran. Čl. 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (č. 15/1988 Sb.) stanoví jako základní pravidlo, že smlouva musí být vykládána
v souladu s obvyklým významem ve smlouvě použitých slov v jejich celkové souvislosti a ve světle cíle smlouvy. Volba, jež vedla k rozdělení dob zaměstnání mezi dva nástupnické státy, byla jednou z voleb v rámci možných nabízejících se – v zásadě rovnocenných – řešení. Nazíráno námitkou stěžovatelky by však žádné myslitelné kritérium rozdělení dob nevyhovělo jejímu požadavku, aby její nárok na důchod byl posuzován vedle ustanovení Smlouvy – které umožní sečíst doby získané na obou územích pro vznik nároku a jeho výši – též výlučně podle českých předpisů účinných v době vzniku tohoto nároku, pokud jde o výši tohoto důchodu. Stěžovatelka se fakticky dožaduje od soudu výroku, že Česká republika odpovídá jako sukcesor ČSFR za doby, které stěžovatelka získala jako doby zaměstnání v době existence ČSFR bez ohledu na znění Smlouvy. Pokud by soud této námitce vyhověl, popřel by rozdělení státu v oblasti důchodového pojištění a rovněž zánik ČSFR jako takový. Volba kritérií, v jejichž důsledku se doby zaměstnání veškerých osob považují buď za doby „české“ či „slovenské“, nenese znaky subjektivního přístupu; rozdíly, které od 1. 1. 1993 vznikly, jsou podepřeny objektivními a rozumnými důvody.
Od 1. 1. 1993 se na území České republiky zmenšil o cca třetinu disponibilní počet ekonomicky aktivních účastníků systému, kteří v režimu průběžného financování mohli prostřednictvím placení pojistného financovat nároky na důchody, které započaly „dospívat“ počínaje dnem 1. 1. 1993. I tito účastníci systému založeného na mezigenerační solidaritě totiž mají oprávněná očekávání, která spočívají na jasném vymezení okruhu osob, jejichž nároky jsou z jimi placených prostředků uspokojovány. Pokud by okruh oprávněných osob měl být v důsledku přístupu soudu významně rozšířen, bylo by třeba tyto závěry jasně a přesvědčivě odůvodnit za situace, kdy mohou vést k podstatnému zvýšení zátěže, kterou nese aktivní generace (za takovou zátěž Nejvyšší správní soud považuje situaci, kdy by v důsledku judikatury bylo třeba přikročit ke zvýšení pojistného na sociální zabezpečení, anebo rozhodnout, z jakých zdrojů státního rozpočtu budou tyto „dodatečné“ nároky financovány).
Na výše položenou otázku, zda tento krok (rozdělení „závazků“) ve vztahu ke společné minulosti byl nezbytný, Nejvyšší správní soud proto s ohledem na výše uvedené závěry odpovídá tak, že byl nanejvýš vhodný; bez něj by Česká republika mohla pro nárok na důchod a jeho výši hodnotit pouze doby získané i v minulosti (před rokem 1993) na území České republiky v hranicích vymezených od 1. 1. 1993; pro některé doby by patrně pravidlo chybělo. Provádění důchodového pojištění je z hlediska nutné administrativy relativně náročné a charakteristiky moderního systému z tohoto hlediska získává teprve posledních letech v souvislosti s digitalizací dat apod. V době existence společného státu mohlo běžně docházet k situacím, že účastník systému měl trvalý pobyt v jednom státě, zaměstnání vykonával v druhém a toto místo se nekrylo se sídlem jeho zaměstnavatele. Pokud mělo být při přiznávání nároků po 31. 12. 1992 na první pohled zřejmé, jaké doby pojištěnec získal, muselo být zvoleno kritérium, na němž se oba smluvní státy shodly a jež v zásadě vyjadřovalo jejich vůli nést závazky ČSFR, přičemž muselo jít o kritérium zřejmé z administrativních podkladů, které jsou z doby desítek let, po kterou se účastníci v tomto systému pohybují, k dispozici. V zásadě byla těmito kritérii přicházejícími v úvahu kritéria trvalého pobytu, popřípadě sídlo zaměstnavatele k datu zániku ČSFR. Nutno totiž poznamenat, že systém do roku 1992 nezachycoval údaj o tom, zda je určitá činnost vykonávána na území České republiky či Slovenské republiky, nemluvě o době před vznikem federace. Vést dokazování v každém jednotlivém případě o jednotlivých dobách pocházejících z cca čtyřicetiletých kariér by mohlo ohrozit schopnost systému přiznávat a vyplácet dávky. Při neexistenci Smlouvy by pak až do vstupu do EU nebylo možno sčítat doby získané takto na území nástupnických států, takže by docházelo k fatálním ztrátám existenčních jistot, neboť například pokud by na území ČR nebylo získáno 25 let doby pojištění, nárok na důchod by vůbec nevznikl; obdobně by do konce roku 1995 nevznikl nárok, přestože by pojištěnec získal 25 let doby na území ČR, leč neměl by na jejím území trvalý pobyt (zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, do konce roku 1995 takovou podmínku stanovil jako podmínku nároku na dávku) apod. Ustanovení zákona o důchodovém pojištění a zákona o sociálním zabezpečení o hodnocení „dob v cizině“ nepřicházelo v tomto ani obdobných případech v úvahu ze samé podstaty věci (nešlo totiž o „cizinu“). Co je však rovněž podstatné, je skutečnost, že rozsah, v němž ČR a SR převzala závazky ČSFR, se uplatňuje i vůči jiným pojištěncům než občanům ČR a SR, kteří do zániku ČSFR „získali“ určité doby zaměstnání.
Nejvyšší správní soud tedy nezaznamenal v přijetí kritéria obsaženého v čl. 20 Smlouvy prvek libovůle ani nerozumnosti. Jeho objektivní potřeba byla zcela zřetelná. Mezi cílem a zvoleným nástrojem byl vztah přiměřenosti. Doby zaměstnání, které jakýkoliv účastník systému (tedy nikoli pouze občané ČR a SR) získal do 31. 12. 1992, byly rozděleny mezi Českou a Slovenskou republiku podle toho, kde měl sídlo zaměstnavatel, popřípadě kde měl trvalý pobyt účastník ke dni rozdělení ČSFR. V samé podstatě věci v tomto ohledu nešlo o smlouvu „o sociálním zabezpečení“, nýbrž o vypořádání implicitních finančních závazků ČSFR; tato Smlouva se stala rovněž dohodou výslovně citovanou ve smlouvě, kterou bylo definitivně ukončeno dělení majetku ČSFR (č. 63/2000 Sb. m. s.). Jestliže Česká republika převzala závazky vyplývající ze vztahu zaměstnavatele k území ČR, popřípadě trvalého pobytu účastníka systému na území ČR v okamžiku sukcese, pak se jednalo o rozumný přístup, jenž byl navíc dosažen jako kompromis jednání dvou nástupnických států.
Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že v důsledku přijetí těchto kritérií byla poškozena na výši důchodu cca v částce 2000 Kč. Nejvyšší správní soud zastává názor, že tvrzená poškození obecně ani v tomto konkrétním případě nejsou důsledkem přijetí určitého kritéria pro sukcesi; rozdíly vyplývají z odlišného ekonomického vývoje obou států a odlišných právních úprav. Principu „oprávněného očekávání“ v roce 1992, tedy k datu zániku ČSFR, by mohl odpovídat pouze důchod vyměřený podle zákona platného pro území tehdejší federace za podmínek, jež tehdejší předpis stanovil (neexistovala indexace výdělků, bylo rozdílné rozhodné období, výše důchodu byla omezena maximálními částkami atd.). Argument o porušení principu právní jistoty tedy Nejvyšší správní soud nepřijímá, pokud se má za právní jistotu a oprávněné očekávání považovat přesvědčení, že přes rozdělení státu přizná důchod ten stát, jehož důchody jsou vyšší. Jen pro úplnost se dodává, že hledisko občanství – jak rozvedeno výše – ani místa trvalého pobytu nemohou sehrávat a nesehrávají v této úvaze žádnou roli. Pokud by tato hlediska měla představovat oporu pro právní závěry soudu, mohlo by to naopak vést k porušení principu nediskriminace upraveného v čl. 3 Nařízení. Jaký by byl vývoj, kdyby se společný stát nerozdělil, je pak již jen čirá spekulace.
K tomu dále Nejvyšší správní soud poznamenává:
Po tři desetiletí před rokem 1990 byl vývoj mezd v obou částech Československa zcela totožný (srov. například Milan Tuček: Proměny sociální struktury české a slovenské společnosti,
: Česká a slovenská otázka v Evropské unii. Konvoj, Brno 2004, str. 274 a násl.) Po roce 1992 došlo k výrazné příjmové diferenciaci (průměrná nominální mzda v ČR dosáhla v roce 1996 9676 Kč, ve Slovenské republice v témže roce 8154 Sk, v roce 2001 v ČR 14642 Kč, v SR 12365 Sk (údaje převzaty z publikace MPSV Vývoj vybraných ukazatelů životní úrovně v ČR v letech 1990 - 2001 a veřejně přístupných zdrojů Štatistického úradu Slovenskej republiky). Průměrná měsíční výše vyplácených důchodů v lednu 2004 činila ve Slovenské republice (starobní důchod) 6466 Sk, v České republice 7207 Kč. Kurs představoval například 10. 2. 2005 100 Sk = 78,7 Kč. Vyjádří-li se pak výdaje na jednoho důchodce v CZK, představovala tato částka v lednu 2004 hodnotu 4643 ve SR a v ČR 6836 (údaje MPSV Praha, únor 2005).
Rozdíly ve výších přiznávaných důchodů v obou státech tedy existují; jejich příčiny jsou zřejmé, netkví však ve společné minulosti. Mohou být v budoucnu ještě podstatnější v důsledku různých přístupů obou států k řešení sociálních otázek.
Zbývá tedy vyřešit otázku, zda má Česká republika tyto rozdíly vyrovnávat v podobě přídavku k důchodu (navyšování důchodu, který jinak podle českých předpisů náleží), tedy zda existuje nárok na vyrovnání důsledku spjatého s rozdělením státu, a to formou důchodu v oboru důchodového pojištění. Pokud by odpověď byla kladná, musel by se tento závěr aplikovat na všechny účastníky systému, kteří do 31. 12. 1992 „získali“ nějakou dobu pojištění. Rozlišování na občany České republiky, Slovenské republiky, příslušníky třetích zemí, apatridy, ty, kteří bydlí na území ČR, nebo zde nebydlí, nemůže mít v systému důchodového pojištění své místo: takové rozlišování by zakládalo neodůvodnitelné rozdíly a bylo by rovněž v rozporu s řadou mezinárodních závazků České republiky včetně jejích povinností vyplývajících z členství v EU. Zákon o důchodovém pojištění ostatně také žádné podmínky ve vztahu k občanství či místu pobytu pojištěnce neklade.
Pokud by se měl tento nárok odvíjet od teze, že mezinárodní smlouva nesmí zhoršit postavení občana, které mu přísluší podle vnitrostátního práva, a pokud by měla tento následek, neuplatnila by se její přednost před zákonem, lze s takovou tezí, která i v oboru sociálního zabezpečení našla své uplatnění a odraz v judikatuře uplynulých desetiletí, obecně souhlasit. Stěžovatelka vychází z představy, že jí podle vnitrostátního českého práva, tedy zákona o důchodovém pojištění, náleží zhodnotit veškeré doby pojištění, které získala od ukončení povinné školní docházky, bez ohledu na to, kde byly tyto doby získány. Takovou úpravu však z § 13 zákona č. 155/1995 Sb. ve spojení s čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., dovodit nelze. Podle vnitrostátního práva by bez přihlédnutí k dobám hodnotitelným podle Smlouvy mohla být stěžovatelce maximálně hodnocena doba studia, péče o dítě a zaměstnání na území České republiky, což ve svém úhrnu nepředstavuje ani dobu 25 let pojištění nutnou pro vznik nároku na důchod (soud zde vychází z premisy, že tyto doby do r. 1972 byly získány na území nynější České republiky). Podle vnitrostátního práva by tak stěžovatelce vůbec nárok na důchod nevznikl.
Pokud některé smlouvy o sociálním zabezpečení uzavírané v minulosti obsahovaly úpravy tzv. vyrovnávacích příspěvků, popřípadě pokud
tento nárok ve vztahu k některým smlouvám dovozovala, šlo o naprosto odlišné případy, které nelze poměřovat situací spojenou se zánikem státu a převzetím některých jeho závazků. Typicky mohlo jít o situace, kdy vnitrostátní zákonodárství umožňovalo hodnotit i dobu pojištění v cizině, přičemž právě s takovým státem byla posléze uzavřena smlouva. Takový „národní“ důchod vypočtený i s ohledem na dobu získanou v cizině mohl být vyšší než dva dílčí důchody, které se pak stanovily podle uzavřené smlouvy. Proto bylo důvodné přiznat nárok, který byl vyšší, aby v důsledku uzavření smlouvy nedošlo k poškození účastníka takového vztahu. Nejvyšší správní soud by v konkrétním případě byl připraven k extenzivnímu výkladu zákona o důchodovém pojištění, pokud by výše uvedeným extenzivním pohledem na hodnocení dob podle tohoto zákona nárok mohl vzniknout (za dobu získanou na území ČR) a takto vypočtený důchod by byl vyšší než úhrn dávek náležejících při aplikaci Smlouvy. Soudu je přitom známo, že
řešila obdobné případy zejména po roce 1992 institutem odstranění tvrdosti zákona a v zásadě má za to, že v současné době se mohou takové efekty vyskytovat jen sporadicky. Tuto úvahu ovšem Nejvyšší správní soud činí
při vědomí, že po vstupu do EU členské státy aplikují čl. 20 Smlouvy předvídajíce jeho plnou použitelnost, aniž kalkulují s tím, že Česká republika by svým občanům mohla „navíc“ z titulu dávky důchodového pojištění podléhající koordinaci přiznávat nějaká nadstandardní plnění. To platí i pro státy, s nimiž má ČR uzavřeny dvoustranné smlouvy a jejichž občané získali v období do zániku ČSFR určitou dobu zaměstnání. Zde nezbývá než opětovně poukázat na ústavně vyjádřenou vůli respektovat mezinárodní závazky (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Stěžovatelka na území České republiky v celém průběhu pojištění nezískala dobu, která by jí založila nárok na důchod podle českých předpisů; pouze dobrodiní Smlouvy umožňující sečíst veškeré doby zaměstnání vedlo k přiznání nároků, které jsou stěžovatelce vypláceny.
Nejvyšší správní soud vnímá požadavek stěžovatelky na vyrovnání tvrzené újmy jako apel na český stát, aby zvážil, zda je jeho vůlí poskytnout českým občanům v obdobné situaci, jako je stěžovatelka, nějaké plnění, jehož povaha by musela být zcela jiná než důchod z důchodového pojištění. Takový akt by představoval jednostranný přístup českého státu, který by na sebe vzal nad rámec závazků ČSFR, do nichž sukcedoval, a po uzavření všech majetkoprávních dějů mezi ČR a SR dobrovolně ještě další povinnost. To je však již úvaha zcela mimo dosah tohoto odůvodnění.
Stěžovatelce byl tedy právem přiznán dílčí starobní důchod odpovídající dobám pojištění získaným na území České republiky od roku 1993, žalovaná nepochybila, když žádost o změnu této přiznané dávky zamítla, a městský soud rovněž, když žalobu zamítl. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nedošlo aplikací Smlouvy o sociálním zabezpečení uzavřené mezi Českou republikou a Slovenskou republikou a zákona o důchodovém pojištění k porušení ústavních principů právní jistoty a zákazu diskriminace; jak žalovaná, tak městský soud se tedy s námitkami stěžovatelky vypořádaly způsobem, jenž je v souladu s právní úpravou účinnou v době jejich rozhodování. Nejvyšší správní soud porušení zmíněných principů neshledal ani za současného přihlédnutí k úpravě ES, konkrétně pak Nařízení. K odlišnému zacházení se skupinou pojištěnců podle sídla jejich zaměstnavatele, popřípadě podle místa jejich trvalého pobytu, došlo z objektivních příčin, podepřených racionálními důvody. Aplikace principu důvěry ve stabilitu právních poměrů na situaci rozdělení státu vyžaduje od soudu specifický přístup, jenž odráží naprostou výjimečnost této situace (jistě nelze bez dalšího poměřovat rozdělení státu s jakoukoliv jinou změnou právních poměrů). Příčiny stavu, na který stěžovatelka poukazuje, primárně tkví v zániku ČSFR a sekundárně pak v rozdílném ekonomickém, sociálním a právním vývoji České republiky po roce 1992, nikoli v užití kritérií, podle nichž se nástupnické státy přihlásily k závazkům odvozujícím se od společné minulosti.
Nejvyšší správní soud od doby svého vzniku posuzuje právní věci, v nichž se objevuje prvek Smlouvy, konzistentně (2 Ads 15/2003 – publikováno pod č. 230/2004 Sb. NSS, 2 Ads 68/2003 – nepublikováno). Současně je připraven respektovat nálezy Ústavního soudu v individuálních případech, a to ve smyslu kasačním; ve smyslu precedenčním tak nepochybně učiní v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci budou naznačovat, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 214/98 ze dne 30. 1. 2001 vyslovil závěry, které jsou výše nastíněny a z nichž vyplývá, že Česká republika není pokračovatelem Československa, ale pouze nástupnickým státem, přičemž České republice nevyplývá povinnost převzít závazky jiného státu, byť svého předchůdce, vůči jednotlivci, jenž nebyl v okamžik sukcese nijak efektivně spjat s jeho územím a jehož nárok byl založen na předpisech veřejnoprávní povahy.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 vyslovil, že pokud byl český občan zaměstnáván ve Slovenské republice, považuje se to z hlediska důchodového pojištění za „zaměstnání v cizině“, přičemž toto hledisko není podloženo objektivními a rozumnými důvody. Skutkově šlo o posouzení nároku na předčasný starobní důchod, jenž v systému důchodového zabezpečení Slovenské republiky neexistoval. Temporálně se jednalo o posouzení rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci (a správního orgánu) z období před tzv. euronovelou Ústavy. Skutkově byl posuzován nárok občana České republiky, nar. 1941, jenž získal doby zaměstnání v letech 1962 – 1995 na dnešním území Slovenské republiky; ve slovenském sociálním zabezpečení podle Smlouvy získal 12 946 dnů, v českém 1221 dnů. Fakticky pak na území České republiky tento stěžovatel „získal“ – tedy pokud by Smlouva neexistovala – včetně doby do 18 let věku 10 let a 214 dnů. Rozhodnutí vrchního soudu bylo zrušeno.
Ústavní soud v usnesení sp. zn. II. ÚS 21/04 ze dne 9. 12. 2004 odmítl jako zjevně neopodstatněnou ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2003, sp. zn. 2 Ads 15/2003 (publikováno pod č. 230/2004 Sb. NSS), přičemž v odůvodnění uvedl, že se zabýval významem Smlouvy pro stanovení míry sociálního zabezpečení v souvislosti s rozdělením ČSFR. Konstatoval, že nedošlo k diskriminaci (skutkově šlo o obdobu právě projednávané věci, pouze za rozhodné kritérium bylo vzato sídlo zaměstnavatele ke dni zániku ČSFR). Posuzován byl nárok občanky České republiky, nar. 1944, která podle Smlouvy získala v českém důchodovém pojištění doby v letech 1996 - 2001, ve slovenském pojištění veškerou dobu do roku 1992 a poté v letech 1993 - 1996. Fakticky pak na území České republiky včetně doby studia „získala“ – pokud by Smlouva neexistovala – dobu 11 let, na území Slovenské republiky 32 let.
Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, vyslovil zrušující výrok vůči rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 2/2003 (nepublikováno), přičemž z hlediska ústavněprávní argumentace odkázal na nález sp. zn. II. ÚS 405/02; soudu i správnímu orgánu vytkl, že nereflektovaly tento nález, a zdůraznil, že tento nález má být východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu. Současně však připustil, že výklad a aplikace práva nemůže být neměnná, zejména je-li transparentně odůvodněna a opírá se o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které reagují i na právní vývody předtím v rozhodovací praxi uplatňované. Pouze takto transparentně vyložené myšlenkové operace odůvodňující divergentní postup nezávislého soudu vylučují v rámci lidsky dostupných možností libovůli při aplikaci práva.
Skutkově byl posuzován nárok občanky Slovenské republiky, nar. 1943, která žila a pracovala na území Slovenské republiky od roku 1958 do roku 1996 a které byl přiznán důchod ze slovenského důchodového pojištění. Tato stěžovatelka přesídlila po přiznání tohoto důchodu do České republiky, v roce 1998 jí bylo uděleno české občanství. Fakticky tedy na území České republiky nikdy nepůsobila a svou žádost o český důchod po svém přesídlení do České republiky opřela o své přesvědčení, že je diskriminována, neboť pobírá nižší důchod než jiní občané České republiky, kteří pracovali stejně dlouhou dobu na území České republiky.
K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává:
Je nepřehlédnutelným faktem, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou a Slovenskou republikou explicitní rozdílná stanoviska; pokud přihlédneme i k nálezu prvně uvedenému (II. ÚS 214/98), jde i o rozdílné chápání důsledku zániku státu (ČSFR) v rovině implicitní. Zde leží první důvod, proč Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí maximálně transparentně svůj výrok odůvodňuje.
Druhý důvod, jenž brání Nejvyššímu správnímu soudu (při veškeré snaze dobrat se náležité
dosavadního rozhodování Ústavního soudu i úctě k orgánu ochrany ústavnosti) bez dalšího přiznat těmto rozhodnutím sílu precedentu, jsou některé dílčí prvky odůvodnění těchto rozhodnutí, jež neposkytují odpovědi na nabízející se otázky. Jedná se například o to, že doby zaměstnání na území ČSFR do konce roku 1992 opravdu nelze chápat jako doby zaměstnání v cizině (II. ÚS 405/02), nárok na dávku důchodového pojištění není podmíněn trvalým pobytem na území ČR (III. ÚS 252/04); vyloučená aplikace evropského práva po 1. 5. 2004 v témže nálezu zůstává minimálně blíže neodůvodněna. Pokud by Ústavní soud vystupoval v roli pozitivního zákonodárce, což by učinil, pokud by jednoznačně uzavřel, že Česká republika má doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl ve výši dávek, pak by součástí takového právního názoru musela být jasná direktiva pro soud, a tedy i správní orgán, jak při stanovení a výplatě takovéhoto plnění postupovat. Pouze v nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud uvedl, že principu obecně chápané spravedlnosti by se vymykalo, pokud by doby v ČSFR byly hodnoceny dvakrát; „nemělo by tak dojít k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu“ (odkaz na rozsudek Vrchního soudu sp. zn. 3 Cao 12/96 není zcela na místě, neboť skutkově tam šlo o situaci, kdy žalobce získal potřebnou dobu pojištění výlučně na území České republiky, což se nestalo ani v jednom z případů, které posuzoval dosud Ústavní soud). Má-li mít takový právní názor sílu precedentu, musí vyřešit alespoň základní otázky, které by musel řešit i zákonodárce koncipující úpravu takového plnění: osobní rozsah, způsob stanovení a výši dávky, podmínky výplaty, řízení o ní a intertemporální důsledky takového rozhodnutí. Nejvyššímu správnímu soudu přitom zůstává neobjasněno, z jakých ústavněprávních důvodů by bylo možno zamítnout přiznání takových rozdílů i jiným pojištěncům než občanům České republiky majícím trvalý pobyt na jejím území, jak by se stanovila výše onoho rozdílu při denně se měnících kursech měn, jak často by se takové rozdíly přepočítávaly, jsouce vázány „podle obecně chápané spravedlnosti“ na výši důchodu poskytovaného druhou smluvní stranou, jak by tyto rozdíly reagovaly na skutečnost, že druhá smluvní strana se rozhodne dlouhodobě pro jinou koncepci důchodového pojištění včetně minimální valorizace dávek, případně úpravu těchto dávek pro souběh s jiným důchodem, popřípadě i zastavení výplaty pro neplnění některé z podmínek – například svázané s ekonomickou činností – to vše by byly například situace, které by zřejmě vedly k vyšším a vyšším částkám „doplatků“ ze strany České republiky. Nejasná je otázka exportu těchto rozdílů při pohybu osob požívajících důchody mimo území České republiky, a to jak na území států, s nimiž Českou republiku váží dvoustranné smlouvy, tak na území Evropské unie. Nutnou otázkou k řešení by bylo, zda výrok, že na takové plnění existuje právní nárok, bude směřovat pouze
, anebo princip rovnosti vede k přepočtům a vyrovnávání dávek počínaje rokem 1993. Přitom nabízející se zobecňující závěr doposud učiněných nálezů Ústavního soudu z roku 2003 a 2005 by mohl vést k nutnosti přiznat český důchod všem pojištěncům, kteří získali nějakou dobu na území ČSFR, bez ohledu na smluvní vztahy, jako by taková doba byla výlučně dobou českou, tedy například i osobám žijícím ve Slovenské republice a požívajícím důchod od slovenského nositele pojištění, v jehož nároku a výši byla zohledněna doba do 31. 12. 1992 (a všem ostatním pojištěncům, ať žijí kdekoliv) – tento princip je nezpochybnitelný zejména ve vztahu k těm osobám, na které dopadají mezinárodněprávní závazky České republiky, jež byly výše osvětleny.
Nejvyšší správní soud respektuje maximálně právo Ústavního soudu ochránit ústavní principy státu; je zřejmé, že tato ochrana (ostatně jako jakákoliv ochrana poskytnutá i obecnými soudy) může státu v některých případech přinést i značné fiskální důsledky. V dosavadních rozhodnutích Ústavního soudu, která na posuzovanou věc pohlížejí ostatně rozporuplně, však prozatím toto vědomí všech souvislostí nebylo předestřeno.
Proto je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že v tomto odůvodnění přesvědčivě vyložil teze, jež oněm vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 405/02 přinejmenším konkurují.
Mimo právní rámec odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí, že je si vědom, že rozdělení státu - zánik ČSFR mělo vliv na téměř všechny oblasti života; v řadě z nich se obyvatelé ČSFR mohli cítit po zániku státu ukráceni, ať už v rovině lidských vztahů, majetku, kultury a podobně. Tyto újmy mohou mít různou povahu. Je jen velmi obtížné si představit, že nástupnický stát – Česká republika – by mohl veškeré tyto újmy odčinit, tím spíše v podobě nároků vznášených jako nezpochybnitelná veřejná práva. Nejvyšší správní soud v posuzované věci takové právo neshledal, a proto mu také neposkytl soudní ochranu, jež by jinak subjektivnímu veřejnému právu přináležela. Je přesvědčen, že zůstává pouze na vůli českého státu, přihlásí-li se k odčinění výše příkladmo zmíněných důsledků zániku ČSFR.