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Timestamp: 2017-07-25 00:33:02
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[Sentencia T-0455-13] – Pensión de jubilación especial – Pago de la mesada pensional
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Sentencia T-455/13
Expedientes acumulados T-3.058.099 y T-3.199.436.
Henry Hernán Bolívar Curtidor y Carlos Jesús Montaña Ibarra.
Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Consorcio Privado FOPEP, Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil trece (2013). La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
En la revisión de los fallos de tutela proferidos, en su orden, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, que revocó la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el trámite de la acción de amparo constitucional promovida por el señor Henry Hernán Bolívar Curtidor, y el que también profirió el Consejo de Estado confirmando el fallo emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a la protección de los derechos fundamentales invocados por Carlos Jesús Montaña Ibarra, en contra del Ministerio de la Protección Social, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, el Consorcio Privado FOPEP y el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
1. Expediente T-3.058.099
Manifiesta el actor que el 19 de junio de 1991, la empresa Puertos de Colombia, mediante Resolución No. 412, le reconoció una pensión especial de jubilación, por cuantía mensual de $336.986,21, equivalente al 52.16% del promedio mensual de su último año de servicios, la cual fue reliquidada el 1 de diciembre de 1996, por Resolución No.2385, por un valor de $1.659.286.49, correspondiente al 67,17% del promedio salarial.
Dicha investigación concluyó el 28 de noviembre de 2008 con la expedición de la Resolución No. 01722, mediante la cual la accionada revocó, de forma directa y sin su consentimiento, los actos administrativos que le reconocían y reajustaban la pensión especial de jubilación, ordenó la exclusión de su nombre de la nómina de pensionados y exigió el reintegro a la Nación de la suma total de $875´059.284,35.
En desacuerdo con lo anterior, presentó, dentro del término establecido por la ley, el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, los cuales fueron resueltos por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, mediante Resoluciones No.590 de 2009 y No. 467 de 2010, respectivamente, en las que fue confirmado lo decidido en la Resolución No. 1722 de 2008.
1.3. Fundamentos de la acción y pretensiones
Por las razones expuestas, el actor solicita, en ejercicio de la acción de tutela, que se dejen sin efectos las Resoluciones No. 1722 de 2008, No. 590 de 2009 y No. 467 de 2010, proferidas por el grupo accionado durante el trámite del proceso de revisión y que, en su lugar, se le ordene al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia reanudar el pago de la pensión especial de jubilación anteriormente reconocida.
1.4. Oposición a la demanda de tutela
1.4.1. Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
1.4.2. Consorcio FOPEP
En ese orden de ideas, indicó que el señor Henry Hernán Bolívar Curtidor fue incluido en la nómina del Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional FOPEP desde el mes de diciembre de 1998 hasta el mes de mayo de 2010, como pensionado de Foncolpuertos. De conformidad con lo anterior solicitó al juez de instancia desvincular a la entidad accionada del trámite de la tutela.
1.4.3. Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia
•	Copia de la cédula de ciudadanía del señor Henry Hernán Bolívar Curtidor (Folio 1).
•	Copia de la Resolución No. 1722 de 2008, proferida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia (Folios 2 a 21).
•	Copia de la Resolución No. 590 de 2009, proferida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia (Folios 22 a 41).
•	Copia de la Resolución No. 467 de 2010, proferida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia (Folios 42 a 51).
•	Declaración sobre la situación socio-económica del señor Henry Hernán Bolívar Curtidor (Folio 52).
•	Copia del Registro Civil de Nacimiento del menor Christopher Geovanni Bolívar Paredes (Folio 53).
•	Copia del Registro Civil de Nacimiento del menor Juan David Bolívar Villamizar (Folio 54).
•	Copia del Registro Civil de Matrimonio entre Henry Hernán Bolívar Curtidor y Dalila Colombia Paredes Muentes (Folio 55).
•	Certificados Bancarios de créditos de hipoteca emitidos por American Home Mortgage y City Bank (Folios 56 a 57, 59 a 60 y 67 a 68).
•	Recibos de servicios públicos del sitio de habitación de la familia Bolívar Paredes (Folios 58, 61, 63, 65, 66, 69).
•	Certificado médico del estado de salud del Señor Henry Bolívar Curtidor, expedido por la clínica LakeNorman el 26 de mayo de 2010 (Folio 64).
•	Desprendibles de los pagos realizados por FOPEP al señor Henry Bolívar Curtidor en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2010 por concepto de pensión especial de jubilación (Folios 70 a 71).
•	Copia auténtica de la solicitud de conciliación extrajudicial, presentada ante la Procuraduría General de la Nación el 8 de julio de 2010 (Folios 72 a 79). 1.6. Decisiones proferidas
1.6.1. Primera Instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011), resolvió denegar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del señor Henry Hernán Bolívar Curtidor.
1.6.2. Segunda Instancia
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, mediante providencia proferida el diez (10) de marzo de dos mil once (2011), revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, concedió el amparo deprecado, ordenando a la entidad accionada reanudar el pago de la mesada pensional a favor del señor Henry Bolívar Curtidor, con inclusión de las sumas dejadas de pagar.
Del mismo modo, advirtió que la razón fundamental que tuvo en cuenta la entidad accionada para proceder a revocar directamente la resolución que reconoció la pensión al actor, fue que aquel accedió a la pensión sin el lleno de los requisitos, por cuenta de la aplicación del régimen de la convención colectiva de trabajo, que no era propio de empleados públicos, lo que implica que no se evidencie una conducta que permita entrever la comisión de un delito, en tanto no se alude a que el actor haya presentado documentación falsa o alterado su historia laboral con el fin de acceder fraudulentamente a la pensión de jubilación, acreditando requisitos inexistentes.
2. Expediente 3.199.436
El 10 de mayo de 2011, el señor Carlos Jesús Montaña Ibarra, presentó acción de tutela contra el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, con la finalidad de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la vida digna y mínimo vital, presuntamente vulnerados por dicho grupo, al revocar unilateralmente los actos administrativos a través de los cuales la Dirección General de la empresa Puertos de Colombia le reconoció y reliquidó la pensión de jubilación especial.
2.2. Reseña fáctica
Manifiesta el actor que el 2 de diciembre de 1991, la empresa Puertos de Colombia, mediante Resolución No. 1036, le reconoció una pensión especial vitalicia de jubilación, la cual fue reliquidada a través de resoluciones 1684 del 11 de noviembre de 1997, 486 del 14 de abril de 1998 y 2689 del 10 de agosto de 1998.
Sostiene que dicha investigación concluyó el 25 de noviembre de 2008 con la expedición de la Resolución No. 001694, que fue confirmada por la Resoluciones 001337 del 6 de octubre de 2009 y 001933 del 31 de diciembre de 2010, mediante las cuales la demandada revocó, de forma directa y sin su consentimiento, los actos administrativos que le reconocían y reajustaban la pensión especial de jubilación, ordenó la exclusión de su nombre de la nómina de pensionados, exigió el reintegro a la Nación de la suma total de $861´805.509,65, así como se compulsaron copias a la Fiscalía General de la Nación para que adelante la investigación a la que haya lugar.
Contra lo decidido, presentó, dentro del término legal, el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, los cuales fueron resueltos por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, mediante Resoluciones No. 001337 del 6 de octubre de 2009 y 001933 del 31 de diciembre de 2010, las que confirmaron lo decidido en la Resolución 0011694 del 25 de noviembre de 2008. Señala que su sustento y el de su familia, conformada por su hija menor de edad, sus dos padres y su hermana, dependen de la mesada pensional que venía recibiendo. Sus progenitores son personas de la tercera edad (85 años cada uno), quienes no cuentan con recursos económicos, requieren de tratamiento médico especial por sufrir de hipertensión y artritis, por lo que requieren dieta equilibrada y dependencia de medicamentos diarios para mejorar su calidad de vida. Su hermana, actualmente tiene 60 años de edad y por sus condiciones de salud no ha podido laborar y adquirir su propio sustento, motivo por el cual debe suministrarle lo necesario para su subsistencia, debido a que padece de una enfermedad renal crónica y debe someterse a diálisis permanente, por lo que ha debido acudir a terceros para cancelar su servicio de salud a la EPS a la que la tiene afiliada.
De la misma manera aduce que en la actualidad no ha podido cubrir varias obligaciones que ascienden a $113´421.972.oo con el Banco Davivienda por concepto de tarjetas de crédito, préstamo para un vehículo y de libre inversión que había adquirido cuando contaba con la mesada pensional. 2.3. Fundamentos de la acción y pretensiones
Por las razones expuestas, el actor solicita que se dejen sin efectos las Resoluciones 001694 del 25 de noviembre de 2008 y sus confirmatorias 001337 del 6 de octubre de 2009 y 00193 del 31 de diciembre de 2010, emitidas por el grupo accionado durante el trámite de revisión de la pensión que se le había reconocido y que, en su lugar, se le ordene al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia reanudar el pago de la pensión que venía disfrutando.
2.4. Oposición a la demanda de tutela
La acción de tutela fue conocida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que, mediante auto del dieciséis (16) de mayo de dos mil once (2011), resolvió admitirla y correr traslado de la misma al Ministerio de la Protección Social y al Coordinador del Área de Pensiones –Grupo Interno de Trabajo Gestión Pasivo Social de Puertos de Colombia, Consorcio FOPEP y al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para efectos de ejercer su derecho a la defensa.
2.4.1. Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Durante el término otorgado para el efecto, el Subdirector de Prestaciones Sociales de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, respondió, a través de escrito del 20 de mayo de 2011, en el que pidió al juez constitucional desvincular a esa entidad del trámite de la acción de tutela, debido a que lo relacionado con el trámite de las sustituciones pensionales causadas en la liquidada FONCOLPUERTOS fue asignada al Ministerio de la Protección Social –Coordinación de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de dicha empresa.
2.4.2. Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social
2.4.3. Consorcio FOPEP
2.5. Pruebas que obran en el expediente
•	Copia de la cédula de ciudadanía del señor Carlos Jesús Montaño Ibarra (Folio 1).
•	Copia de la Resolución No. 001694 del 25 de noviembre de 2008, proferida por el Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia (Folios 2 a 31).
•	Copia de la Resolución No. 002337 del 6 de octubre de 2009, proferida por el Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por el cual se resolvió el recurso de reposición incoado (Folios 32 a 43).
•	Copia de la Resolución No. 001933 del 31 de diciembre de 2010, proferida por la Coordinación General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación (Folios 44 a 52).
•	Declaración rendida ante la Notaría Once del Círculo de Barranquilla por el demandante sobre su situación socio-económica, (Folios 53 y 54).
•	Copia del Registro Civil de Nacimiento de la menor Valentina Montaño Castro (Folio 55).
•	Copias de las cédulas de ciudadanías de Carlos Emilio Montaño García, Nelly María Ibarra de Montaño y Elízabeth Sara Montaño Ibarra, así como la partida de matrimonio de los dos primeros (Folios 56 a 59).
•	Copia de la epicrisis de Elizabeth Sara Montaño Ibarra, certificada por el Servicio de Nefrología – Unidad Renal- RTS de Barranquilla (Folios 60 y 61).
•	Certificado bancario de créditos del señor Montaño Ibarra, dentro de los que se encuentra el de vehículo, emitidos por el Banco Davivienda (Folio 64).
•	Copia de la providencia proferida el 23 de junio de 2009, por medio de la cual, la Fiscalía General de la Nación decidió proferir resolución inhibitoria a favor de Carlos Jesús Montaño Ibarra y, en consecuencia se abstuvo de iniciar instrucción por el presunto delito de peculado por apropiación (Folios 65 a 74).
2.6. Decisiones proferidas
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia de treinta (30) de mayo de dos mil once (2011), resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, la seguridad social (pensión y salud) y el mínimo vital del señor Carlos Jesús Montaño Ibarra y revocó a Resolución 001694 del 25 de noviembre de 2008 y sus confirmatorias 001337 del 6 de octubre de 2009 y 001933, proferidas por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia –Área Pensiones-. Ordenó igualmente a la entidad demandada que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de dicho fallo, reanude el pago de la mesada pensional al actor, con inclusión de las sumas de dinero dejadas de pagar, desde la ejecución de la resolución respectiva.
A esa decisión llegó la mencionada entidad judicial al acoger integralmente la posición asumida en un caso similar, resuelto el 10 de marzo de 2011, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en la que se sostuvo que según la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, contenida en la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional, la administración puede revocar unilateralmente el acto administrativo que reconoció una pensión, previo agotamiento del procedimiento dispuesto en el artículo 74 del C.A.A., en el evento en que haya mediado un acto delictivo del beneficiario. Además, cuando el problema jurídico se contraiga a interpretaciones relativas al régimen jurídico aplicable al pensionado, su análisis está reservado al juez de la causa, de donde se infiere que no procede la revocatoria directa sin el consentimiento del titular del derecho, el cual en caso de no obtenerse, la administración está en el deber de demandar su propio acto ante la justicia de lo contencioso administrativo.
De allí que en el caso estudiado por el Consejo de Estado, se concluyó que no se acreditó la comisión de una conducta punible por el actor, en el sentido de haber presentado una documentación falsa o alterado su historia laboral con el fin de acceder fraudulentamente a la pensión de jubilación, acreditando requisitos inexistentes. De tal manera que lo que se evidencia es una discrepancia en la interpretación del derecho en cuanto al régimen jurídico aplicable en materia pensional al demandante, situación que deberá ser definida según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, mediante la acción consagrada en los artículo 84 y 85 del C.C.A., lo que muestra claramente que no era procedente la revocatoria directa del acto administrativo.
2.6.2. Segunda Instancia
2.7. Suspensión de términos y pruebas practicadas por la Sala de Revisión
A través de auto emitido para mejor proveer de fecha trece (13) de septiembre de dos mil once (2011), la Sala Cuarta de Revisión, resolvió suspender los términos hasta tanto se reciban y sean valoradas las pruebas que se estimó necesario practicar, tales como: solicitar a las entidades relacionadas enseguida que dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, contados a partir de la notificación de dicha providencia, realicen las siguientes actuaciones: a) A la Fiscalía General de la Nación, Despacho Octavo de la Estructura de Apoyo para Foncolpuertos, Unidad Nacional Anticorrupción, informe a esta Corporación, el estado del proceso con el radicado con el número 2175, iniciado contra la señora Josefina Casas Ramírez y otros, por los delitos de estafa agravada y fraude procesal, en el que se investiga la legalidad de 271 actas de conciliación celebradas con extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia, entre ellas la 097 de 1998.
b) Al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado para Foncolpuertos de Bogotá para que remita a esta Corporación, copia de la providencia del 8 de noviembre de 2007, proferida en el sumario número 183, adelantado contra el señor Salvador Atuesta Blanco, Ex Director de Foncolpuertos y,
c) A la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional Anticorrupción, Estructura de Apoyo para Foncolpuertos, para que informe el estado de la investigación adelantada respecto de la expedición de la Resolución número 412 del 19 de junio de 1991, mediante la cual, la liquidada empresa Puertos de Colombia reconoció pensión especial de jubilación al señor Henry Hernán Bolívar Curtidor.
2.8. Recepción de las pruebas practicadas por la Sala de Revisión
2.8.1. Fiscalía Octava Delegada de la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública – Estructura de Apoyo de Foncolpuertos-
La Fiscalía Octava Delegada de la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública – Estructura de Apoyo de Foncolpuertos-, a través de oficio 0458 del 4 de octubre de 2011, informó que ese despacho adelanta el sumario número 275, seguido en contra de Josefina Casas Ramírez y otros, por el delito de peculado por apropiación, en el que se ordenó apertura de instrucción. De la misma manera que dentro de las actas por investigar se encuentra la 097 del 5 de agosto de 1998, celebrada en la Inspección 16, en la que aparece como beneficiario el ex trabajador Henry Hernán Bolívar Curtidor, entre otros, pero a la fecha no se ha ordenado su vinculación. Aduce igualmente que el proceso se encuentra en etapa instructiva, pendiente de resolver la situación jurídica.
La circunstancia descrita fue verificada el 23 de abril de 2012 telefónicamente con la titular del mencionado despacho judicial, quien respondió que para este momento la situación no ha cambiado. 2.8.2. Fiscalía Tercera Delegada de la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública – Estructura de Apoyo de Foncolpuertos-
La Fiscalía Tercera Delegada de la Unidad Nacional Especializada en Delitos Contra la Administración Pública – Estructura de Apoyo de Foncolpuertos-, mediante oficio 287-F-03 del 5 de octubre de 2011, hizo saber que inició proceso penal por los presuntos delitos de peculado por apropiación en contra del señor Hernán Bolívar Curtidor, con ocasión de diferentes pagos efectuados por la extinta empresa Foncolpuertos e incluso la Resolución Número 0412 del 19 de junio de 1991 mediante la cual Puertos de Colombia le otorgó la pensión especial de jubilación.
Que en ese sentido, el radicado del proceso es el 2989 en el que se decretó apertura de investigación el 15 de septiembre de 2009, sin que hasta ese momento haya sido posible su vinculación a través de diligencia de indagatoria, por cuanto su domicilio actual es los Estados Unidos, sin que se hayan adoptado decisiones de fondo.
2.8.3. Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado para Foncolpuertos de Bogotá
Según informe presentado el 6 de octubre de 2011 por el citador de la Secretaría General de esta Corte, no fue posible notificar el auto de práctica de pruebas al Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado para Foncolpuertos de Bogotá D.C., motivo por el cual, a través de providencia del 14 de octubre de 2011, el Magistrado Sustanciador solicitó a la doctora Liliana Patricia Moreno Preciado, Jefe de Archivo del Edificio Hernando Morales, que dentro de los tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de dicha providencia, remita a esta Corte copia de la sentencia del 8 de noviembre de 2007, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado para Foncolpuertos de Bogotá, dentro del sumario número 183, adelantado contra Salvador Atuesta Blanco, Ex Director de Foncolpuertos.
1. La competencia La Corte Constitucional es competente para revisar, en Sala de Revisión, la decisión proferida dentro de las acciones de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
De los antecedentes surge que los demandantes consideran vulnerados sus derechos al debido proceso, a la seguridad social, vida digna y mínimo vital, porque la parte demandada revocó unilateralmente, y sin la previa obtención de su consentimiento, sus pensiones especiales de jubilación que les había sido reconocida en 1991 por la empresa Puertos de Colombia. Para fijar los distintos aspectos del problema jurídico que se le plantea a la Corte y proceder a decidir si se han violado los derechos fundamentales invocados, la Sala considera indispensable efectuar una presentación general de la situación, tal como surge de las piezas que obran en los expedientes.
3. El reconocimiento de las pensiones de jubilación, su revocatoria directa y, los recursos incoados separadamente por Henry Hernán Bolívar Curtidor y Carlos Jesús Montaño Ibarra
La oficina principal de la liquidada empresa Puertos de Colombia, mediante Resolución No. 412 de 19 de junio de 1991, le reconoció pensión especial de jubilación al señor Henry Hernán Bolívar Curtidor, en cuantía mensual de $336.986,21, equivalente al 52.16% del promedio mensual de su último año de servicios, suma que luego fue incrementada por Resolución No. 2385 de 10 de diciembre de 1996, del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, al ordenar el pago de $1.659.286,49, correspondiente al 67.17% del promedio salarial y a partir del 1º de diciembre de 1996, motivo por el cual, en el año 2008, el mencionado señor aparecía en la nómina de pensionados de la referida entidad devengando la suma mensual de $4.932.427,09 y pagaba de su mesada los aportes al sistema general de seguridad social en salud, pues mediante Resolución No. 00799 de 2004 se dispuso que así fuera y se le ordenó al FOPEP efectuar los respectivos descuentos.
De igual manera, la mencionada oficina, por Resolución número 1036 del 2 de diciembre de 1991, le reconoció pensión especial de jubilación al señor Carlos Jesús Montaño Ibarra, en cuantía de $544.414,33, equivalente al 60.11% del promedio mensual de su último año de servicios. En el año 2008, el mencionado señor aparecía en la nómina de pensionados de la referida entidad con la suma mensual de $4.522.479,52 y, se dispuso a través de la Resolución 000084 del 30 de enero de 2004 que debía cancelar de su mesada los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud, disponiéndose que el FOPEP efectuara los descuentos respectivos. Mediante Resolución No. 001722 de 28 de noviembre de 2008, suscrita por la asesora del Ministro de la Protección Social y Coordinadora (e) del área de pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, fue resuelta una “actuación administrativa de revisión integral de pensión” y la Coordinación revocó directamente la Resolución No. 412 del 19 de junio de 1991 e igualmente las resoluciones 2385 de 10 de diciembre de 1996 y 2565 de 27 de julio de 1998 que había ordenado el pago de las diferencias surgidas en virtud del reajuste, dispuso la revocación parcial y directa de otras resoluciones, ordenó excluir de la nómina de pensionados al señor Henry Hernán Bolívar Curtidor, a quien impuso la obligación de reintegrarle a la Nación la suma total de $875’059.284,35 que recibió por concepto de mesadas pensionales durante el tiempo que permaneció en nómina, de aportes para el Sistema General de Seguridad Social en Salud “y por diversos pagos ordenados en los actos administrativos que aquí se revocan”, monto al que se le sumaría “la(s) mesada(s) que se causen hasta el momento de ser aplicada la misma en la nómina de pensionados”.
A través de Resolución No. 001694 del 25 de noviembre de 2008, suscrita por la mencionada entidad, fue resuelta una “actuación administrativa de revisión integral de pensión” y la Coordinación revocó directamente la Resolución No. 1036 del 2 de diciembre de 1991 e igualmente las resoluciones 1684 del 11 de noviembre de 1997, 486 del 14 de abril de 1998 y 2689 del 10 de agosto de 1998, proferidas por Foncolpuertos, ordenó excluir de la nómina de pensionados al señor Carlos Montaño Ibarra, a quien impuso la obligación de reintegrarle a la Nación la suma total de $861´805.509,65 que recibió por concepto de mesadas pensionales durante el tiempo que permaneció en nómina, de aportes para el Sistema General de Seguridad Social en Salud “y por diversos pagos ordenados en los actos administrativos que aquí se revocan”, monto al que se le sumaría “la(s) mesada(s) que se causen hasta el momento de ser aplicada la misma en la nómina de pensionados”.
Los principales fundamentos para la adopción de las citadas resoluciones fueron los siguientes: (i) Luego de referirse a la comunicación que se hizo a los actores respecto de la iniciación de las actuaciones administrativas de revisión de las pensiones, se afirma que la administración está facultada para revocar directamente actos administrativos de reconocimiento irregular de pensiones, con base en lo dispuesto en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del C.C.A. y 19 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003 en la que se declaró exequible la última disposición mencionada.
(ii) Al momento del retiro, el señor Bolívar Curtidor contaba con 38 años de edad y ocupaba el cargo de Asistente de Auditoría de Sistemas de la Oficina de Planeación, cargo catalogado como de empleado público por la Junta Directiva de la empresa Puertos de Colombia, por lo que no tenía derecho a pensión alguna conforme al tiempo de servicio que acreditó de 17 años, 1 mes y 28 días (11 años, 8 meses y 13 días en la empresa Puertos de Colombia y 5 años, 5 meses y 17 días en el Banco Central Hipotecario).
En ese mismo sentido, se indica que el señor Montaño Ibarra contaba con 44 años de edad, y ocupaba el cargo de Jefe de la División de Contabilidad de la empresa Puertos de Colombia, que reviste la calidad de empleado público, por lo que no tenía derecho a pensión alguna conforme al tiempo de servicio que acreditó de 15 años, un mes y ocho días (9 años, 7 meses y cinco días en la empresa Puertos de Colombia y 5 años, 6 meses y 2 días en la Contraloría del Atlántico). (iii) El Gerente General de Puertos de Colombia, invocando la autorización de la Junta Directiva para acordar las condiciones de retiro de los empleados públicos, con el fin de facilitar la liquidación de la empresa, resolvió “legislar abiertamente a favor de éstos” al establecer que tenían derecho a la pensión de jubilación proporcional, si cumplían determinadas exigencias o requisitos “DISTINTOS A LOS PREVISTOS EN LA LEY”, señalando sin reparo alguno las exigencia de edad, tiempo de servicios y el porcentaje base para la liquidación, desconociendo así la Constitución y la ley. Es decir, se aplicaron acomodadamente los beneficios de las convenciones colectivas de trabajo a los empleados públicos.
3.1. Los recursos incoados contra las mencionadas resoluciones
En contra de las resoluciones anteriores, los actores acudieron en recurso de reposición y en subsidio el de apelación, con base en los siguientes argumentos: (i) Ni el coordinador del área de pensiones ni un asesor del Ministerio de Protección Social representan a la Nación, por lo que no son responsables del pago de pensiones y tampoco reconocieron las pensiones que se pretenden revocar.
(ii) La revisión basada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y en la Sentencia C-835 de 2003 es de carácter restrictivo y el procedimiento es reglado, sin que se pueda acudir al general establecido en el Código Contencioso Administrativo, ya que el Acto Legislativo No. 01 de 2005 dispuso que le corresponde al legislador desarrollar un procedimiento especial para su adelantamiento y conclusión, por lo cual, a falta de regulación, no se puede acudir al mencionado Código.
(iii) En ninguno de los apartes de las resoluciones impugnadas, se indicó que la aplicación del Acuerdo 016 de 1990 sea una conducta delictiva, máxime cuando la administración duda sobre su nacimiento a la vida jurídica, además de no probar la irregularidad del citado acto, al no allegarse decisión judicial alguna de la cual ello pudiera inferirse.
(vi) No está fehacientemente acreditado que se hayan cumplido funciones de empleados públicos, pues ha debido demostrarse cuáles funciones se desempeñaron, debido a que inicialmente se efectuó vinculación mediante contrato de trabajo y que, a raíz de la incorporación en la legislación interna de los Convenios 151 y 154 de la OIT, se abandonó el criterio orgánico y funcional y se reservó la categoría para quienes toman decisiones de orden político y, (vii) El juicio de legalidad corresponde adelantarlo a la jurisdicción administrativa. De la misma manera, se considera que la resolución recurrida no constituye título ejecutivo, puesto que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 no faculta al grupo interno de trabajo para ordenar el reintegro de lo que presuntamente se pagó en forma indebida, a lo cual se suma que la revocación de un acto administrativo tiene efectos hacia el futuro y no retroactivos, en la medida en que no implica nulidad del acto.
3.2. Fundamentos de la administración para confirmar lo decidido, al resolver los recursos incoados
Mediante resoluciones 00590 del 30 de abril de 2009 y 001337 del 6 de octubre del mismo año, fueron resueltos los recursos de reposición incoados de forma independiente por los señores Bolívar Curtidor y Montaño Ibarra, habiéndose decidido no reponer las actuaciones recurridas, con base en los siguientes argumentos:
(ii) Las actuaciones administrativas tuvieron origen en hechos reales, trascendentes, objetivos y verificables que daban lugar a la aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, porque la problemática no se circunscribe a la interpretación del derecho relativa al régimen jurídico que regula el caso, al régimen de transición pertinente o de uno especial frente al general, sino que es evidente que se reconocieron pensiones proporcionales de jubilación a servidores que desempeñaban cargos catalogados como de empleados públicos, sin que por parte alguna se consideraran las normas legales que se ajustaban, entendidas éstas como las expedidas por el legislador.
(iii) No solo ante la evidencia de una conducta tipificada penalmente se puede iniciar una actuación administrativa de revisión integral de una pensión, pues el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 también opera cuando se trata de adoptar medidas referentes al saneamiento, depuración o vigencia del acto administrativo que reconoce una pensión y a otros actos posteriores que lo hubieren modificado, destacándose que en las resoluciones impugnadas se compulsaron copias a las autoridades competentes. (iv) En manera alguna se planteó un simple desacuerdo normativo, ya que se analizó cómo el gerente general de la empresa incurrió en conductas típicas al crear y aplicar requisitos distintos a los previstos en la ley, sin que pueda hablarse de un régimen normativo que no existía, dado que se dejó de lado el régimen legal que cobija el asunto, expedido por el legislador.
(v) Aunque el legislador no haya expedido la ley a la que se refiere el Acto Legislativo No. 01 de 2005, es factible aplicar el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 en armonía con el procedimiento común establecido en el Código Contencioso Administrativo.
(viii) Respecto de la aplicación de los Convenio 151 y 154 de la OIT, después, en un análisis de la jurisprudencia constitucional a ellos relativa, la Coordinación no entiende por qué se afirma que se proscribió el criterio funcional al que acude la administración para determinar si se tiene o no la condición de empleado público y, finalmente, se reiteran argumentos ya vertidos en las resoluciones recurridas para justificar su revocatoria y la orden de reintegrar los dineros pagados.
En las mismas resoluciones se concedió el recurso de apelación ante el Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, quien los resolvió, respectivamente, mediante Resoluciones 000467 de 23 de abril de 2010 y 001933 del 31 de diciembre de 2010, en las que se reiteró que no era viable reconocerle a los señores Bolívar Curtidor y Montaño Ibarra la pensión de jubilación convencional, por cuanto debían sujetarse al régimen legal previsto en la Ley 33 de 1985 y que el grupo actuó dentro de los márgenes de su competencia y en atención a lo previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, por lo cual confirmó las resoluciones recurridas.
4 Las acciones de tutela impetradas en los expedientes acumulados y lo resuelto en las instancias
Los actores estiman que la autoridad que revocó el acto de reconocimiento de las pensiones ha debido acudir a la jurisdicción administrativa, como juez natural “para cumplir su propósito de sanear la nómina de puertos de Colombia, por los cauces de la Constitución”, debido a lo cual se atribuyó una función que no le corresponde y desconoció el carácter excepcional de la revocatoria directa que, según ellos, “solo procede cuando el receptor o beneficiario ha inducido a la administración en engaño, por la consumación de un comportamiento descrito en la ley como delito durante el proceso de formación del acto administrativo objeto de revisión.”
Alegan que, de manera soslayada, se pretende modificar una política pública gestada durante el gobierno del presidente Gaviria y en razón de la cual se consideró necesario separar y suprimir los cargos existentes en la empresa portuaria, de manera rápida y a fin de lograr su liquidación y dar paso a las sociedades portuarias privadas, por lo que se ha defraudado el principio constitucional de la confianza legítima “que permite entender que las autoridades públicas realizan sus actuaciones con sumisión al derecho.”
De la misma manera, mientras que el señor Bolívar Curtidor afirma que adquirió obligaciones con diferentes entidades financieras, entre otras cosas, para el pago de su casa y que actualmente soporta un cobro jurídico, lo que también afecta a otro hijo suyo residente en Bogotá como beneficiario de una cuota de alimentos que no ha recibido desde la extinción de la pensión, el señor Montaño Ibarra, sostiene que en la actualidad no ha podido cubrir varias obligaciones al Banco Davivienda por concepto de tarjetas de crédito, préstamo para un vehículo y de libre inversión que había adquirido cuando contaba con la mesada pensional. En ese sentido, solicitan que se ordene reanudar el pago de sus pensiones, debido a la existencia de vía de hecho por defecto orgánico originado en la falta de competencia y en el desconocimiento de la cosa juzgada por ignorancia del condicionamiento efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003.
En el caso del señor Bolívar Curtidor, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, resolvió negar el amparo solicitado, tras considerar que: (i) la administración no hizo otra cosa que dar cumplimiento a las medidas de restablecimiento, adoptadas por el juez penal dentro de las investigaciones y procesos adelantados contra directivos de la entidad por los escandalosos casos de corrupción que se generaron con ocasión de las elevadísimas pensiones reconocidas a los extrabajadores; (ii) la revocatoria directa procede cuando se demuestra la existencia de un delito sea por parte del administrado o de la administración y, (iii) está demostrado que “se cometió peculado por parte del Director General de la entidad” al “reconocerle la pensión” teniendo en cuenta la calidad de trabajador oficial que “nunca ostentó”.
En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, decidió revocar la sentencia de primera instancia, en su lugar, conceder el amparo y revocar la Resolución 01722 del 28 de noviembre de 2008, así como ordenar que, en el término de 48 horas, se reanudara el pago de la mesada pensional al demandante, con la inclusión de las sumas de dinero dejadas de pagar desde la ejecución de la resolución revocada.
6. La procedencia de la acción de tutela en los dos casos acumulados
En cuanto hace a la inmediatez, en la demanda de tutela el señor Bolívar Curtidor llama la atención acerca de que la actuación administrativa quedó en firme el 28 de abril de 2010, que la acción fue presentada en un término razonable y la Sala considera que le asiste razón al actor, habida cuenta de que el hecho de residir en el exterior implica un grado de mayor dificultad para actuar ante las autoridades judiciales del país, pues, conforme quedó reseñado, la diligencia de reconocimiento del texto de la demanda se llevó a cabo en el consulado colombiano de la ciudad de Atlanta el 23 de octubre de 2010 y la acción fue radicada el 13 de enero de 2011, en oportunidad que, dadas las circunstancias, la Sala estima razonable. Por su parte, en la otra acción de tutela acumulada, el señor Montaño Ibarra indica que la actuación administrativa quedó en firme el 31 de enero de 2011, fecha en la que su apoderado judicial fue notificado personalmente de la resolución que resolvió el recurso de apelación incoado, lapso que contado hasta el momento de acudir a la solicitud de protección constitucional (10 de mayo de 2011), la Sala considera oportuno.
Desde luego, la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo tiene, como su propia denominación lo indica, el propósito de restablecer el derecho amparado en una norma jurídica, pero la Sala no puede ignorar que la medida adoptada respecto de las pensiones de los señores Bolívar Curtidor y Montaño Ibarra fue radical, por cuanto se trata de su revocación producida, además, sin contar con el consentimiento de los beneficiarios del derecho subjetivo que le había sido reconocido.
En casos que guardan similitud con el ahora abordado, la Corte ha señalado que “cuando la actuación administrativa a la que se acusa de vulnerar derechos fundamentales consiste en la revocatoria directa de un acto propio, la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo de defensa judicial, en atención a los principios de buena fe y de seguridad jurídica, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso”, pues “toda persona tiene derecho a que las actuaciones administrativas que comporten una afectación de su situación particular, sea el resultado de un debido proceso”, cuyos presupuestos esenciales son la vinculación del afectado al proceso y “el fundamento legal de la actuación administrativa”.
7. El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y su interpretación constitucional
Conforme ha sido puesto de presente, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 fue examinado en su constitucionalidad mediante Sentencia C-835 de 2003, en la que se declaró su exequibilidad condicionada “en los términos del numeral 4 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia”. En el referido numeral la Corte destaca que, en primer término, el artículo se ocupa de la verificación oficiosa de los requisitos y de los documentos que hayan servido de soporte a la obtención de la suma a cargo del tesoro público y anota que en ello “no encuentra reparo alguno”, aunque advierte que, una vez revisado, el asunto debe ser decidido de manera definitiva, pues “la administración no puede volver a cuestionar el mismo asunto una segunda o tercera vez”.
La Corporación precisó que “cuando el incumplimiento de los requisitos esté tipificado como delito”, basta con la tipificación “para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”, de tal manera que cuando el reconocimiento se hace con base en documentación falsa o se encuentre comprobado el incumplimiento de los requisitos, “basta que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal”.
La Corporación hizo énfasis en que “en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan” y particularmente citó los artículos 74, 28, 14 y 34 del Código Contencioso Administrativo, “sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1° del mismo estatuto contencioso”.
8. La revocatoria directa de los actos administrativos de reconocimiento de la pensión a los actores
En el caso de los actos de carácter particular o concreto, por cuya virtud se haya creado o modificado una situación jurídica o reconocido un derecho a una persona, su revocatoria necesita del consentimiento previo y escrito del respectivo titular, en procura de “preservar la seguridad jurídica de los asociados” o sus derechos adquiridos y en razón de la presunción de legalidad que ampara a las decisiones administrativas una vez han cobrado firmeza, admitiéndose la revocatoria sin el consentimiento previo del favorecido cuando los actos resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, se den las causales que permiten la revocación de actos generales o sea evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Así queda demostrado cuando se repara en la advertencia de la Corte, según la cual “cosa distinta ocurre cuando el cumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito”, de modo que el reconocimiento se haya hecho con base en documentación falsa o el incumplimiento de los requisitos sea constitutivo de conducta penalmente tipificada, pues en tal evento el funcionario debe proceder a la revocatoria directa del acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular, tal como lo establece el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 cuya exequibilidad se condicionó a que siempre se entienda referido “a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
9. La tipificación penal de la conducta y la actuación del particular
Al respecto cabe destacar que la revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto no es indiferente a la expresión del consentimiento del particular y que, según la interpretación de la Corte, la revocatoria de los que reconocen pensiones o prestaciones económicas también requiere de la manifestación expresa de ese consentimiento, salvo que la conducta que dio lugar al reconocimiento pueda ser tipificada penalmente, aunque “no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”.
De conformidad con este planteamiento inicial, cuando la irregularidad en el reconocimiento de la pensión proviene de la administración y no hay datos relevantes que permitan sostener la participación del particular o una conducta propia del beneficiario constitutiva de delito, la administración podrá requerir el consentimiento expreso del titular y, si no lo obtiene, deberá demandar su propio acto, siendo posible que no obtenga el consentimiento del particular, debido a que haya discrepancia sobre problemas de interpretación del derecho, “como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general”, litigios que, a juicio de la Corte, deben ser definidos por los jueces competentes.
En este orden de ideas, la revocatoria directa procede cuando el particular ha incurrido en conducta tipificada penalmente, con tal de hacerse a la pensión o prestación económica, hipótesis en la que “se inscribe la utilización de documentación falsa en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal, tales como el cohecho, el peculado, etc.” y en la que también se debe instar el consentimiento del particular que puede reconocer su indebida conducta o insistir en su derecho a la pensión o prestación, caso en el cual la administración puede revocar directamente el acto de reconocimiento, aun sin el consentimiento del particular.
Que lo precedente es así se deduce de la interpretación vertida por la Corte en la Sentencia C-835 de 2003, en la que, a propósito de la revocatoria directa de las pensiones o prestaciones económicas irregularmente reconocidas, citó jurisprudencia de acuerdo con la cual “en una circunstancia de manifiesta ilegalidad, sin embargo, la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.
Posteriormente, la Corte trajo a colación otra cita para puntualizar que cuando resulta manifiesta la utilización de medios ilegales, fuera de las sanciones a que haya lugar en el proceso penal, procederá la revocatoria del acto “sin necesidad del consentimiento del implicado” que, se entiende, no puede ser otro que del particular que irregularmente se beneficie del reconocimiento de una pensión o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, como queda claro en apartado subsiguiente en el que hizo la siguiente cita: “cabe recordar que en la generalidad de los casos será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar el respectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de manera excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte, la administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento”. (Negrillas fuera de texto). Después, en el aparte dedicado a examinar la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 707 de 2003, la Corte, siempre argumentando desde la perspectiva del titular de la pensión o prestación económica, señaló que “mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular” las mesadas o sumas causadas, “esto es, sin solución de continuidad”, a lo cual añadió que “como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona”, de donde surge que la revocatoria directa del respectivo acto administrativo, sin el consentimiento del titular, procede siempre que la irregularidad del acto provenga de quien, mediante conducta tipificada como delito, se haya hecho acreedor de la pensión o prestación económica, lo que debe ser demostrado por la administración para desvirtuar de ese modo la presunción de inocencia, poner a su favor la presunción de buena fe y romper la confianza legítima en la que se apoya el principio de legalidad del acto administrativo.
No de otra manera puede entenderse que, según las consideraciones de la Corte, la manifiesta ilegalidad de las conductas y de los medios deba probarse plenamente y que se llame la atención acerca de que “el titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y el acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción”.
En síntesis, la conducta irregular, tipificada como delito, de quien ha obtenido irregularmente una pensión o prestación económica es el elemento que, una vez demostrado por la administración, pone las cosas a su favor y mengua las garantías que rodean el acto administrativo indebidamente dictado, así como la situación del particular que reporta beneficio de su actuación irregular y, por lo tanto, frente a la evidencia de la ilegalidad, su consentimiento en la revocatoria del acto no resulta indispensable y la administración puede revocarlo directamente. Otra cosa sucede cuando la ilegalidad del acto se debe a la exclusiva actuación de la administración, pues, aunque medie delito imputable al agente administrativo, la presunción de inocencia ampara al titular de la pensión o prestación discernida y la revocatoria del acto de reconocimiento requiere su consentimiento expreso y, de no ser obtenido, la administración está facultada para demandar su propio acto.
10. La situación de los demandantes y la tipificación penal de su conducta
Es de interés apuntar que al sustentar el recurso de reposición y el subsidiario de apelación, los señores Bolívar Curtidor y Montaño Ibarra pusieron de presente que las resoluciones que se pretenden revocar se dictaron en ejercicio de una facultad de una autoridad pública, por ello no puede en estos momentos el Grupo, alegar su propia incuria, a lo que agregaron que respecto de la presunta inexistencia de los acuerdos 016 y 023 de 1990 y su falta de aprobación por el gobierno nacional, se trata de cargos que “constituyen un error de derecho imputable a la administración en todas sus épocas, y no fue producto de ninguna actuación dolosa o malintencionada de su prohijado”.
Igualmente, al desatar los recursos de apelación se insistió en que, si bien es cierto que la resolución que reconoció la pensión “goza en principio de presunción de legalidad” y le impone a la administración el respeto de su palabra dada, lo que no resulta con idéntica certeza, es que su apariencia haya sido producto de un error excusable, pues se trata de un reconocimiento ilegal, como es, otorgarle la pensión a un empleado público, en aplicación directa de una convención colectiva, de la cual no era acreedor por no ser trabajador oficial”.
Lo anterior hace que “la administración se encuentre ampliamente facultada” para adelantar la revisión y lo puede hacer “no solo cuando sea evidente que el acto administrativo de reconocimiento del derecho prestacional ocurrió en conexidad con la comisión de hechos legalmente descritos en las disposiciones de la ley penal como punibles, sino también con el objetivo de enderezar por los cauces de la legalidad dichos reconocimientos, cuando fueron realizados con fundamento en normas diferentes a las que debería fundarse”, caso en el que el artículo 19 citado autoriza la modificación de los actos administrativos irregulares, así como la revocatoria directa de un acto “en el que resulta ostensible su ilegalidad y, las más de las veces, su oposición a la Constitución Política, aun sin que medie el consentimiento del particular afectado, porque así lo permite la ley en comento, y que sin el mayor análisis de fondo, encaja en la situación del recurrente”.
La actuación que por ser constitutiva de alguna de las conductas tipificadas en la ley penal como delito da lugar a que, según el condicionamiento de la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, se pueda revocar directamente la resolución que reconoce una pensión, sin obtener el consentimiento del titular del derecho reconocido es, a no dudarlo, la desplegada por éste, pues cuando la administración no demuestra que ha mediado delito del particular para hacerse a la prestación o cuando la conducta típica ha sido desarrollada exclusivamente por su agente sin la demostrada participación del beneficiario, es menester obtener su consentimiento expreso o el de sus causahabientes y, a falta de éste, “la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Al comparar una situación como la que ahora se examina con la de la persona que asume un cargo sin el cumplimiento de los requisitos, la Corte hizo una cita de conformidad con la cual, si esa persona “obró de buena fe, circunstancia que ha de presumirse, la revocatoria del acto respectivo solo podrá efectuarse previa manifestación de su consentimiento y en cumplimiento del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A.”.
11. Las sentencias revisadas
En las anotadas circunstancias, razón le asiste al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, que falló las acciones de tutela en segunda instancia, al señalar que “la administración puede revocar unilateralmente un acto administrativo que reconoció una pensión, previo agotamiento del procedimiento contenido en al artículo 74 del C.C.A., en el evento que haya mediado un acto delictivo del beneficiario, hecho que deberá ser mencionado expresamente, con la totalidad de los elementos de juicio que llevaron a la administración a tal determinación, para lo cual basta simplemente la tipificación de la conducta como delito, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal”.
Como “no se evidencia una conducta que permita entrever la comisión de un hecho punible, en tanto no se alude a que el actor haya presentado documentación falsa o alterado su historia laboral con el fin de acceder fraudulentamente a la pensión de jubilación, acreditando requisitos inexistentes”, la Sala comparte la conclusión a la que llegó el Consejo de Estado, en el sentido de que no era procedente en el caso concreto, la revocatoria directa de los actos administrativos, sin el consentimiento del particular y también la decisión de conceder el amparo, dejar sin efectos las Resoluciones 01722 del 28 de noviembre de 2008 y 001694 del 25 de noviembre de 2008 (ésta última al confirmarse la sentencia de primera instancia que accedió a la protección constitucional) y ordenar el pago de las mesadas pensionales a favor de los demandantes, con inclusión de las sumas de dinero dejadas de pagar desde la ejecución de las resoluciones revocadas.
En consecuencia, la sentencia de segunda instancia en ambos casos será confirmada, no sin antes puntualizar que, fuera de lo anterior, los expedientes también muestran discrepancias entre la administración y los actores en cuanto hace a la condición de empleados públicos que según el Grupo tenían los señores Bolívar Curtidor y Montaño Ibarra y la de trabajador oficial que reivindican éstas y también en lo relativo a las actas de conciliación 027 de 1998 y 001 de 1997 que la administración considera son ineficaces y afectadas por la ilegalidad, en su orden, de las resoluciones 097 de 5 de junio de 1998 y 486 del 14 de abril de 1998, lo que niegan los demandantes, todo lo cual advierte acerca de un desacuerdo que compromete la definición de si el régimen jurídico aplicable es el de la convención colectiva o el de la ley o de si los demandantes tenían o no derecho a acogerse al plan de retiro orientado a la liquidación de la empresa, lo que, en últimas, también aconseja que la cuestión deba ser definida por los jueces competentes y avala que sea la administración la llamada a demandar el acto administrativo de reconocimiento de pensión. III. DECISION
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia mediante auto del trece (13) de septiembre de 2011.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia proferida 10 de marzo de 2011 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, por medio de la cual, revocó el fallo proferido el 27 de enero de 2011, adoptado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había negado el amparo constitucional. En consecuencia, se protegieron los derechos fundamentales invocados, se revocó la Resolución 01722 del 28 de noviembre de 2008 proferida por la entidad demandada y, se ordenó dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, reanudar el pago de la mesada pensional a favor del señor Henry Hernán Bolívar Curtidor con inclusión de las sumas de dinero dejadas de pagar desde la ejecución de la resolución revocada.
TERCERO.- CONFIRMAR la sentencia emitida el 28 de julio de 2011 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, – Subseción A-, que confirmó a su vez el fallo proferido el 30 de mayo de 2011 por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, en la acción de tutela incoada por Carlos Jesús Montaño Ibarra en contra del Ministerio de la Protección Social –Grupo Interno de Trabajo, Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia-, mediante la cual se protegieron al actor los derechos fundamentales que invocó, se revocó la Resolución 001337 del 6 de octubre de 2009 y 001933 adoptadas por dicha entidad y en consecuencia se ordenó a la misma que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, reanudara el pago de la mesada pensional a favor del actor, con inclusión de las sumas dejadas de pagar desde la ejecución de la resolución revocada.
CUARTO.-LIBRENSE, por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.