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Timestamp: 2019-12-10 14:51:55+00:00
Document Index: 133819572

Matched Legal Cases: ['art. 23', 'art. 23', 'art. 150', 'art. 113', 'art. 114', 'art. 117', 'art. 150', 'art. 150', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 113', 'sentenza ', 'art. 23', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 106', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 23', 'art. 113', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 10', 'art 23', 'art 23', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art 4', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 144', 'art. 1', 'art. 175', 'art. 143', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 150', 'art. 154', 'sentenza ', 'art. 86', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 23']

Il Servizio Idrico Integrato - e gli altri Servizi Pubblici Locali - ed il Referendum 2011: alle soglie di una (contro) rivoluzione?
di Luca Manassero 6 giugno 2011
E' quantomai arduo, così prossimi al Referendum del 12 e 13 giugno, affrontare in termini rigorosi la materia dell'organizzazione del servizio idrico integrato (e degli altri SPL, pure coinvolti dai quesiti) senza rischiare un coinvolgimento nelle inevitabili semplificazioni che la disputa in corso comporta. Tuttavia, sembra necessario dar conto di quelli che potrebbero essere gli (effettivi) esiti della tornata referendaria, di come essi potrebbero incidere sulla gestione dei Servizi Pubblici Locali e, soprattutto, di come si porrebbe la normativa risultante dal Referendum nel quadro della disciplina comunitaria.
Fin scontato - ormai – ribadire da subito come risulti improprio parlare di “privatizzazione dell'acqua”, in quanto non è in discussione la proprietà pubblica della risorsa idrica. Anche nell'impostazione del decreto Ronchi – Fitto, come modificato dalla L. n. 166/2009, la natura di bene pubblico delle risorse idriche è sancita espressamente, anche se forse inutilmente[1], dato che ciò già derivava dalla legislazione vigente[2], tanto per l'acqua quanto per le infrastrutture strutturali [3]. Piuttosto, può giovare rammentare l'esistenza di uno schema di disegno di legge delega per la riforma delle norme del codice civile sui beni pubblici, che offre della materia una chiave di lettura più moderna [4].
Ciò posto, si osserva come non paiano del tutto equilibrate anche le tesi di chi preconizza, in caso di vittoria del si al referendum, una ri – pubblicizzazione forzata dei Servizi Pubblici Locali, tale da riportare il settore in una condizione di inefficienza e bassa qualità, allontanando le energie imprenditoriali e compromenttendo, così, la possibilità di convogliare risorse finanziarie verso le infrastrutture locali [5].
Si tratta di posizioni che muovono dal presupposto che, in un periodo di forte crisi economico finanziaria come quella del periodo 2008 – 2010, le condizioni della finanza pubblica impongano una rigorosa azione di riduzione e razionalizzazione delle spese pubbliche, non ultime le spese di investimento ed, in particolare, le spese relative alla realizzazione ed all'ammodernamento di infrastrutture ed impianti. Ne conseguirebbe che lo sviluppo ed il miglioramento dei servizi pubblici dipenderebbe dall'apporto dei capitali privati; verrebbe quindi a mancare, nel caso di vittoria dei Si nella consultazione referendaria, la possibilità di una ripresa degli investimenti nelle utilities, indispensabile per il sistema Paese nel suo complesso[6].
Come si dirà, mercè l'interpretazione della Corte Costituzionale in sede di giudizio di ammissibilità del Quesito referendario n° 1 [7], nel caso di vittoria dei Si al Referendum si ritornerebbe (nient'altro che) all'applicazione della disciplina comunitaria in materia di servizi di interesse economico generale.
Sarebbe, quindi, sempre possibile far luogo all'affidamento dei servizi pubblici mediante gara, così come sarebbe ugualmente possibile dar vita a PPP Istituzionalizzati (ossia società miste in cui il socio privato venga scelto con gara a doppio oggetto, come sancito ormai tre anni or sono dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n° 1/2008, esattamente come oggi prevede l'art. 23 bis [8]).
Cosa cambierebbe, allora?
Verrebbe meno l'obbligo, per gli Enti Locali, di rivolgersi forzatamente a soggetti esterni scelti sul mercato per la gestione dei servizi pubblci locali; agli Enti Locali (in linea – come si vedrà - con il diritto comunitario) sarebbe restituita quella libertà di auto organizzazione sancita dal Trattato e dalla Corte di Giustizia, comprensiva della facoltà di scegliere se ricorrere o meno all'auto produzione dei servizi mediante proprie entità.
Non era però questo l'obiettivo dei promotori del referendum.
La Relazione Introduttiva ai tre quesiti referendari in materia di acqua pubblica, redatta dai giuristi Gaetano Azzariti, Gianni Ferrara, Alberto Lucarelli, Ugo Mattei e Stefano Rodotà[9] dopo aver rigettato (essa pure!) il tema della proprietà pubblica dell'acqua[10], riguardo agli obiettivi del Referendum precisa che “l’obiettivo, nella sua unitarietà ed omogeneità, si propone in maniera netta di ripubblicizzare il servizio idrico integrato, ponendolo al di fuori delle regole del mercato ed affidando ad un soggetto “realmente” pubblico la gestione del servizio idrico”.
Secondo le intenzioni degli estensori, tramite l'effetto unitario dei tre quesiti[11], proponendo l’abrogazione sia dell’art. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008 sia , con diverso quesito, dell’art. 150 del d.lgs. n. 152 del 2006 (impedendo così la possibile reviviscenza, in conseguenza di tale abrogazione, dell'art. 113 TUEL) si sarebbe ottenuta la ripubblicizzazione del servizio, con qualificazione del servizio idrico medesimo come privo di rilevanza economica e l'affidamento della relativa gestione, ex art. 114 TUEL (unica norma, a questo punto, sopravvissuta), ad una Azienda Speciale.
Per più motivi questo scenario non potrà più verificarsi.
La Corte Costituzionale, anzitutto, con le pronunce n° 246/2009, aveva da tempo nettamente affermato la natura di servizio con rilevanza economica del servizio idrico integrato (che si inserisce, secondo la Consulta in uno “specifico e peculiare mercato”), con conseguente competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117 Cost. trattandosi di materia riconducibile alla tutela della concorrenza. Non era quindi in alcun modo ipotizzabile un ritorno alla qualificazione del servizio idrico come privo di rilevanza economica.
Inoltre, la Corte Costituzionale, con la pronuncia n° 25/2011, ha dichiarato inammissibile il quesito teso ad abrogare l'art. 150 del D.Lgs. n° 152/2006, in quanto ciascuno dei quesiti referendari proposti deve essere valutato “indipendentemente dagli altri e, in particolare dagli effetti che l’esito degli altri referendum potrebbe avere sulla cosiddetta normativa di risulta” ; pertanto la Corte, ha ritenuto di non poter compiere un giudizio anticipato e ipotetico, cioè relativo alla vigenza dell'art. 150 del Codice dell'Ambiente nell'eventualità di un'abrogazione dell'art. 23 bis.
La Corte Costituzionale, inoltre, ha espressamente escluso, nella Sentenza n° 24/2011, per l'eventualità che l'art. 23 bis venga abrogato dal voto referendario, qualsiasi ipotesi di reviviscenza dell'art. 113 del D.Lgs. n° 267/2000.
Più in particolare, la Corte ha statuito, tra l'altro che:
.. questa Corte, con la sentenza n. 325 del 2010, ha espressamente escluso che l’art. 23-bis costituisca applicazione necessitata del diritto dell’Unione europea ed ha affermato che esso integra solo “una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare” il “primo comma dell’art. 117 Cost.”. La stessa sentenza ha precisato che l’introduzione, attraverso il suddetto art. 23-bis, di regole concorrenziali ... piú rigorose di quelle minime richieste dal diritto dell’Unione europea non è imposta dall’ordinamento comunitario “e, dunque, non è costituzionalmente obbligata, ai sensi del primo comma dell’art. 117 Cost. …, ma neppure si pone in contrasto … con la … normativa comunitaria, che, in quanto diretta a favorire l’assetto concorrenziale del mercato, costituisce solo un minimo inderogabile per gli Stati membri”.
all’abrogazione dell’art. 23-bis, da un lato, non conseguirebbe alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto, costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte - sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 –, sia da quella della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica. .
Quindi, l'eventuale abrogazione dell'art. 23 bis (e la conseguente caducazione della normativa regolamentare da esso derivante, ossia il DPR n. 168/2010), comporterebbe l'applicazione delle regole comunitarie per l'affidamento dei servizi pubblici di interesse economico generale[12].
Questi, sinteticamente, gli aspetti centrali della disciplina comunitaria in materia, quali risultano dalla costante giurisprudenza della Corte di Giustizia:
ai sensi dell'art. 106 comma 2 del TFUE [13] “Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata”. La Corte di Giustizia (sentenza 10 novembre 2005 , procedimento C/04) ha inferito da tale disposizione la natura della concorrenza quale regola derogabile [14], che trova il proprio limite nella specifica missione alla quale devono tendere i servizi di interesse economico generale [15];
in linea di principio, gli Stati membri sono liberi di definire i servizi di interesse generale, e di stabilire le regole attraverso le quali procedere alla concreta gestione degli stessi, con il limite della specificazione dei principi da osservare sia nelcaso di affidamenti in-house sia in caso di affidamento a terzi [16];
le autorità pubbliche possono adempiere a compiti di interesse pubblico ad esse incombenti senza essere obbligate a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi, e possono farlo altresì in collaborazione con altre autorità pubbliche, anche considerato che il diritto comunitario non impone in alcun modo alle autorità pubbliche di ricorrere ad una particolare forma giuridica per assicurare in comune le loro funzioni di servizio pubblico [17];
Tale ultimo aspetto, in particolare, trova eco anche in recentissime pronuncie della giurisprudenza nazionale, laddove essa pone in luce l'incomprimibile autonomia degli Enti Locali di non ricorrere al mercato, in ossequio al principio costituzionale di cui agli art. 5 e 117 della Costituzione (così Cons. Stato n° 7080 del 23 settembre 2010, in Questa Rivista).
Tornando alla gestione del servizio idrico ed agli esiti potenziali del Referendum, possiamo dunque affermare che, in caso di abrogazione dell'art. 23 bis, rivivrebbe (non già l'art. 113, ma) la semplice facoltà per gli Enti Locali di utilizzare proprie strutture per la gestione dei SPL, fermo restando il rispetto della condizioni poste al riguardo dalla giurisprudenza comunitaria (i noti c.d. requisiti Teckal : totale capitale pubblico, controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, prevalenza dell'attività nei confronti dell'ente affidante), e salvo l'obbligo di una congrua motivazione della scelta effettuata, da sempre richiesta dalla giurisprudenza amministrativa ma oggi resa ancor più indispensabile dai principi elaborati dalla Corte dei Conti in materia.[18].
Un esempio tratto proprio da un articolo di alcuni dei più convinti sostenitori del No, gli economisti Andrea Boitani ed Antonio Massarutto de La Voce.info[19], aiuta a comprendere meglio il concetto: “L’eventuale coinvolgimento del privato è una scelta che si può descrivere così: il “condominio cittadino” ha bisogno di un idraulico per far funzionare il sistema di servizio, e deve decidere se assumerne direttamente uno alle sue dipendenze (affidamento “in house”) oppure affidare il compito a un professionista esterno. .... L’idraulico, chiunque esso sia (azienda pubblica o azienda privata), non è e non sarà mai il “padrone dell’acqua”: l’acqua appartiene ai cittadini......L’idraulico ha solo il compito di recapitarci l’acqua a casa.....”.
L'esempio è certamente suggestivo e lascia sorgere nel lettore l'impressione che obiettivo dei referendari sia quello di costringere il condominio ad assumere l'idraulico alla proprie dipendenze.
Al contrario, come si accennava, l'esito di una eventuale abrogazione dell'art. 23 bis sarebbe solo quello di evitare al condominio di dover forzatamente cercare un altro idraulico, mentre ne ha già a disposizione uno di fiducia, di cui è soddisfatto sia in termini di costi che di qualità del servizio.
Fuor di metafora: come si è accennato il diritto comunitario non impone agli Enti Locali l'obbligatorio ricorso all'esterno per reperire le prestazioni di cui abbisognano: si tratterebbe di una “privatizzazione di straforo”[20], non imposta da alcuna norma comunitaria. Né la Corte di Giustizia è stata la sola a procedere sulla linea interpretativa suddetta: ad esempio, il Parlamento Europeo ha sostenuto i medesimi concetti sulla base del principio di sussidiarietà [21].
Vi è chi osserva che l'abrogazione dell'art. 23 bis comporterebbe il ritorno a servizi di scarsa qualità, in virtù dell'inefficienza del settore pubblico.
Allo stesso tempo, si osserva che le eventuali storture derivanti dalla presenza dei privati all'interno del sistema idrico potrebbero essere facilmente ovviate con l'introduzione di un'Autorità di Regolazione indipendente [22], introduzione recentissimamente operata dal Governo con l'art. 10 del decreto legge 13 maggio 2011 n° 70, recante Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l'economia [23].
E' però piuttosto agevole il ragionamento inverso.
Come dimostrano recenti analisi economiche [24], anche nel Settore Idrico un'Autorità di Regolazione indipendente ed autorevole ben potrebbe verificare e misurare, con metodo comparativo e con dati oggettivi [25], anche l'efficienza delle gestioni in house, anche al di là di quelli che oggi sono i parametri dell'art. 4 del Dpr 168/2010, comminando, del caso, le opportune sanzioni (l'art. 10 citato, al comma 4 lettera a, prevede la possibilità che l'Agenzia nazionale di vigilanza sulle risorse idriche commini sanzioni amministrative pecuniarie sino ad € 10.000.000), come del resto già avvenuto nei settori del Gas e dell'Energia.
Per meglio comprendere – rispetto allo scenario sin qui delineato – quale sia stata sinora la prassi applicativa dell'art 23 bis, può giovare un rapido esempio, relativo proprio al Servizio Idrico Integrato.
Come noto l'art 23 bis, al comma terzo, relega l'affidamento in house a ipotesi del tutto marginali (situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non consentano un efficace e utile ricorso al mercato).
Il comma quarto, inoltre, subordina la scelta dad una particolare procedura, tesa ad ottenere il parere (preventivo, obbligatorio ma non vincolante) dell'Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato.
Nel corso di questi anni, l'Autorità ha dato alla norma un'applicazione che a più d'uno è parsa eccessivamente restrittiva; ci si limita a rinviare, al riguardo, all'esaustivo rapporto elaborato dall'Agenzia per il Controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma [26].
Ciò che qui si intende evidenziare è come l'Autorità Garante si sia posta dinanzi alla specifica deroga posta dall'art. 4, comma 2, del DPR n.160/2010 proprio in materia di servizio idrico integrato, che ha previsto la possibilità per l'Ente Locale affidante di rappresentare nella richiesta di parere all'Autorità specifiche condizioni di efficienza legittimanti l'affidamento in house, tipizzate nel medesimo art. 4, comma 2 del DPR 168/2010 [27].
La formulazione letterale del citato art. 4 comma secondo ha indotto più di un commentatore a ritenere che, una volta dimostrata la sussistenza delle condizioni legittimanti ivi previste, non vi sarebbe stato spazio per valutazioni ulteriori da parte dell'Autorità che, nell'espressione del parere, “tiene espressamente conto delle condizioni rappresentate ai sensi del comma 2 e dichiarate dall'ente affidante sotto la personale responsabilita' del suo legale rappresentante”[28].
Vi è stato chi, addirittura, ha paventato che la norma in questione generalizzasse la possibilità che gestioni in house inefficienti autoproclamassero la propria efficienza, ottenendo così la deroga e mandando così tutto “a tarallucci a acqua”[29].
Di contrario avviso è parsa l'Autorità che, con la delibera n. 22226 del 16 marzo 2011, con cui ha approvato la “Comunicazione sulle procedure di applicazione dell’articolo 23-bis del decreto legge n. 112/2008, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2008, n. 133”, ha statuito che, mediante la compilazione dell’apposito “Formulario per la richiesta di parere ai sensi dell'art. 4, comma 2, del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168” (relativa, quindi, all'ipotesi derogatoria nel settore idrico) – l'Ente affidante avrebbe dovuto accludere una relazione dalla quale risulti la sussistenza di “tutte le condizioni di efficienza di cui all’art. 4, comma 2, nonché la dimostrazione dell’insussistenza di modelli alternativi di gestione che garantiscano condizioni più vantaggiose”.
Ora, la formulazione dell'art 4 citato (….puo' rappresentare specifiche condizioni di efficienza che rendono la gestione “in house” non distorsiva della concorrenza, ossia comparativamente non svantaggiosa per i cittadini rispetto a una modalita' alternativa di gestione dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento a..) sembrava non lasciare dubbi sul fatto che la rappresentazione compiuta della sussistenza delle condizioni di efficienza previste dalla norma fosse di per sé sufficiente a configurare la gestione in house non distorsiva della concorrenza.
Evidentemente, l'AGCM è stata di diverso avviso; è infatti palese che la richiesta di dimostrazione dell'insussistenza [30]di modelli alternativi di gestione altro non rappresenta se non un ritorno alle condizioni generali di cui al comma 3) dell'art. 23 bis, in assoluta difformità dall'indirizzo politico espresso dal legislatore con l'introduzione, nel corpo della L. 166/2009, del comma 1 ter.
L'abrogazione dell'art. 23 bis porterebbe con sé anche l'eliminazione del sub - procedimento di richiesta all'AGCM del parere previsto dal quarto comma del medesimo articolo; ciò, ovviamente, non impedirebbe all'Autorità di valersi opportunamente del potere di segnalazione che le è conferito dagli articoli 21 e 22 della legge n. 287/90, laddove progetti di legge o atti amministrativi siano tali da introdurre restrizioni della concorrenza che non risultano giustificate in base ad esigenze di interesse generale.
In tal modo, peraltro, l'azione regolatoria dovrebbe svolgersi tenendo necessariamente conto del quadro giuridico comunitario come reintrodotto nel campo dei servizi di interesse economico generale dalla Corte Costituzionale e dall'eventuale esito positivo del referendum.
In conclusione, può giovare un rapido accenno all'evoluzione della gestione dei servizi pubblici, e segnatamente del servizio idrico, in altri paesi europei.
In particolare, è noto che in Francia, dopo una serie di esperienze di privatizzazione del servizio idrico nel corso degli anni 90, negli anni 2000 si è assistito ad una progressiva ripubblicizzazione.
Il caso certamente più eclatante, per dimensioni ed importanza è quello della città di Parigi; gestito sino al 1984 in “régie directe”, il servizio è stato affidato dal 1985 a due distributori privati (Eau et Force en rive gauche – Lyonnaise des eaux ; Compagnie des eaux de Paris en rive droite – Veolia Eau). Affidato poi ad una SEM (Société d'Economie Mixte: SAGEP – Eau de France) dal 1987, il servizio è stato ri pubblicizzato nel 2009 con affidamento alla Régie municipale Eau de Paris [31], non senza diverse complessità di carattere giuridico per la risoluzione dei rapporti contrattuali precedenti. Ancora, è possibile citare il caso, tutt'altro che secondario, della Città di Grenoble, in cui il servizio, affidato in concessione a terzi nel 1990 è stato (anche qui passando tramite una SEM dal 1997) affidato ad una Régie Municipale a partire dal 2000 [32].
Ciò, ovviamente, non significa che si debba connotare negativamente la gestione da parte dei privati, così come non è possibile affermare (come peraltro fanno gli artefici dei processi di rimunicipalizzazione qui citati in nota) l'aprioristica preferibilità di una gestione pubblica.
Ciò che preme qui evidenziare, sotto un profilo squisitamente giuridico, è che il diritto comunitario si pone in una posizione neutra rispetto alle natura pubblica o privata di un'impresa, e non impedisce agli Enti Locali di ricorrere alla auto produzione dei servizi. Nella prospettiva comunitaria è l'Ente Locale, che rappresenta l'autorità più vicina ai cittadini in un ottica di sussidiarietà, a dover valutare, in piena autonomia e con la dovuta ponderazione, se autoprodurre un servizio o rivolgersi al mercato.
Nessuna controrivoluzione, dunque, ma semplicemente un ritorno alle ordinarie regole del diritto comunitario.
[1] Comma 1-ter. “Tutte le forme di affi damento della gestione del servizio idrico integrato di cuiall’articolo 23 –bis del citato decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, devono avvenire nel rispetto dei principi di autonomia gestionale del soggetto gestore e di piena ed esclusiva proprietà pubblica delle risorse idriche, il cui governo spetta esclusivamente alle istituzioni pubbliche, in particolare in ordine alla qualità e al prezzo del servizio, in conformità a quanto previsto dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, garantendo il diritto alla universalità ed accessibilità del servizio
[2] Come evidenziato, già in tempi non sospetti, da autorevole dottrina: “In verità, il testo di legge nulla aggiunge a quanto già derivava dalla legislazione vigente (la proprietà pubblica dell’acqua e degli acquedotti;la spettanza pubblica del governo delle risorse idriche, la spettanza pubblica del governo dei pubblici servizi; la separazione tra governo e gestione)” Così A. Vigneri, La riforma dei servizi pubblici locali Valutazioni e prospettive, relazione per il Seminario Astrid “I servizi pubblici locali tra riforma e referendum” – Roma, 15 settembre 2010.
[3] Infatti, “appartengono al demanio dello Stato tutte le acque “superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo”, afferma ora l’art. 144, c. 1, d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 (ma, già oltre un decennio innanzi, l’art. 1, c. 1, l. 5 gennaio 1994, n. 36 – poi abrogata con l’art. 175, lett. u, di tale d.lgs. n. 152 del 2006 – aveva stabilito che “tutte le acque superficiali e sotterranee, anche non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è salvaguardata e utilizzata secondo criteri di solidarietà”). E anche tutte le infrastrutture idriche, a qualsiasi soggetto pubblico appartengano, sono qualificate come demaniali, e dunque assoggettate a un regime di ristretta alienabilità, nei limiti fissati dalla legge (art. 143, c. 1, d.lgs. n. 152 del 2006). “ Così S. Staiano, “Note sul diritto fondamentale all'acqua. Proprietà del bene, gestione del servizio, ideologie della privatizzazione.”, in www.federalismi.it;
[4] Si tratta del risultato dei lavori della Commissione Rodotà, che da giugno 2007 a febbraio 2008 ha predisposto (su incarico del Ministro della Giustizia) uno schema di disegno di legge razionalizzando e riordinando il regime giuridico dei beni pubblici in base al criterio dell'utilità funzionale per la collettività. In particolare, il disegno di legge sopprime alcune categorie quali quelle del demanio e del patrimonio indisponibile e ne introduce di nuove.In primo luogo, quella di “bene comune” per qualificare “le risorse naturali, come i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque”. Si tratta di beni che per loro natura si sottraggono alla logica della proprietà, sia pubblica che privata, ed esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali e al libero sviluppo delle persone, e dei quali pertanto la legge deve garantire la fruizione collettiva, diretta e da parte di tutti. Cfr. Emanuele Fantini, Bene comune o business? Il referendum sulla gestione dell’acqua, in Fatti e commenti AS 03 [2011], pp. 206-212, nonché Gli atti del Seminario di presentazione dei lavori della Commissione sono raccolti in Mattei U. – Reviglio E. – Rodotà S., I beni pubblici. Dal governo democratico dell’economia alla riforma del codice civile, Accademia Nazionale dei Lincei, Roma 2010.
[5] Claudio De Vincenti, Governo pubblico e mercato, relazione per il Seminario Astrid “I servizi pubblici locali tra riforma e referendum” – Roma, 15 settembre 2010
[6] Così Franco Bassanini - prefazione al libro di ASTRID "I servizi pubblici locali tra riforma e referendum", a cura di Claudio De Vincenti e Adriana Vigneri, Maggioli, 2011, disponibile in www.bassanini.eu , che fra l'altro, afferma: “....le istituzioni pubbliche debbono peraltro concentrare le poche risorse disponibili sui servizi e le infrastrutture “fredde”, a fallimento di mercato (dalla sicurezza all’istruzione, dalla giustizia alla difesa). Chi opponendosi alla liberalizzazione, o promuovendo un referendum che riporterebbe alla gestione pubblica non solo i servizi idrici ma tutti i servizi pubblici locali, condanna le istituzioni pubbliche a “fare da sole” si assume in realtà la responsabilità di rendere impossibile un adeguato investimento di risorse pubbliche nei settori e nei servizi nelle quali esse sono del tutto insostituibili. E’ prigioniero di pregiudizi ideologici o di una visione medievale della società e dell’economia.” Sembra di dover evidenziare, pur con la massima deferenza per l'autorevolezza della fonte, una certa qual esasperazione del concetto; al riguardo, vale anche la pena di notare che gli investimenti nel Servizio Idrico Integrato trovano (devono trovare, in forza del D.Lgs. n° 152/2006) integrale copertura nella tariffa, e non già essere sostenuti da fonti estranee, quali la fiscalità generale (anche se non manca chi propugna un ritorno a tale forma di finanziamento).
[7] Quello relativo all'abrogazione dell'art. 23 bis: Sentenza n. 24 del 26 gennaio 2011, consultabile in Questa Rivista unitamente alle altre tre Sentenze (n. 25, 26 e 27 in pari data) sempre inerenti i quesiti proposti in materia di Servizio Idrico
[8] Anche nel nuovo medio evo, dunque, i privati potrebbero essere comunque coinvolti
[9] Consultabile su www.gruppo183.org o su www.acquabenecomune.org
[10] “Si abbandonino dunque una volta per tutte queste ipocrisie che ruotano intorno alle false dicotomie pubblico-privato, proprietà-gestione e si affermi finalmente che un bene è pubblico se è gestito da un soggetto formalmente e sostanzialmente pubblico, nell’interesse esclusivo della collettività, e che gli eventuali utili devono essere rinvestiti nel servizio pubblico o eventualmente in altre attività dal forte impatto sociale, ricadenti nel territorio”
[11] Ricordiamoli 1. Abrogazione dell’art. 23 bis (12 commi) della l. n. 133 del 2008 relativo alla privatizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica; 2. abrogazione dell’art. 150 (quattro commi) del d. lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente), relativo alla scelta della forma di gestione e procedure di affidamento, segnatamente al servizio idrico integrato; 3. abrogazione dell’art. 154 del d. lgs n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente), limitatamente a quella parte del comma 1 che dispone che la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della remunerazione del capitale investito.
[12] Che la Corte, nella citata sentenza n° 325/2010, equipara ai servizi pubblici di rilevanza economica, nel dissenso generale della dottrina italiana
[13] Versione consolidata del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, già art. 86 Trattato CE
[14] Cfr. A. Lucarelli, Primissime considerazioni a margine della sentenza n° 325/2010;
[15] “Anzi la stessa definizione di servizio di interesse generale è rimessa al libero apprezzamento da parte dello Stato membro, venendo a coincidere con qualsiasi attività economica avente una rilevanza pubblica e posta al centro di uno specifico compito dell’amministrazione, e ciò a prescindere dalla suscettibilità del mercato di approntare prestazioni sufficienti” : Del Giudice, I servizi pubblici e le deroghe al diritto comunitario della concorrenza, in www.unina.it . In termini si esprime la Corte di Giustizia CE nella sentenza 4 luglio 1971, C-10/71, Mullen, in Racc. 1971, p. I-723. Sulla rilevanza dell’atto di assunzione, e quindi sulla riconduzione del servizio nell’alveo dei compiti pubblici, quale condicio sine qua non affinché un’attività possa considerarsi di interesse generale, si esprime la Corte di Giustizia CE nella sentenza 2 marzo 1983, C-7/82, GVL, in Racc. 1983, p. I-483.
[16] Libro verde sui servizi di interesse generale, Bruxelles , 21.5.2003, COM , 2003, paragrafi 77 e ss.
[17] Corte di Giustizia, Grande Sezione, sentenza 9 giugno 2009 in C-480/2006, Commissione c. Repubblica federale di Germania
[18] Rimarrebbero, si ribadisce, possibili anche l'ultilizzo del PPP istituzionalizzato (Cfr. Libro verde relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni, Bruxelles, 30.4.2004 COM(2004) 327 ) o la gara pubblica con affidamento a terzo concessionario.
[19] A. Boitani, A Massarutto, Referendum sull'acqua, le domande giuste, in www.lavoce.info
[20] Avvocato Generale Juliane Kokott, 1/3/2005 n. C-458/03 “Tuttavia, un intervento così incisivo sulla supremazia organizzativa degli Stati membri e segnatamente sull’autogoverno di tanti Comuni non sarebbe affatto necessario neppure alla luce della funzione di apertura dei mercati svolta dalla disciplina sugli appalti. Difatti, lo scopo della normativa sugli appalti è di garantire una scelta trasparente ed imparziale dei contraenti ogniqualvolta la pubblica amministrazione decida di svolgere i propri compiti con la collaborazione di terzi. Non rientra invece nella ratio della disciplina sugli appalti la realizzazione di una privatizzazione «di straforo» anche di quei servizi pubblici che la pubblica amministrazione voglia continuare a fornire con mezzi propri”
[21] Nella Risoluzione sul Libro verde sui servizi di interesse generale (COM(2003) 270 — 2003/2152(INI)) del 14 gennaio 2004, il Parlamento Europeo così, fra l’altro, si esprime: “ 18. ribadisce l'importanza fondamentale del principio di sussidiarietà, a norma del quale le autorità competenti degli Stati membri possono operare la loro scelta in materia di missioni, organizzazione e modalità di finanziamento dei servizi di interesse generale e dei servizi di interesse economico generale; sottolinea che una direttiva non può stabilire una definizione europea uniforme dei servizi di interesse generale, poiché la loro definizione e strutturazione deve restare di competenza esclusiva degli Stati membri e delle loro suddivisioni costituzionalmente riconosciute;” “35. auspica che, in ossequio al principio di sussidiarietà, venga riconosciuto il diritto degli enti locali e regionali di «autoprodurre» in modo autonomo servizi di interesse generale a condizione che l'operatore addetto alla gestione diretta non eserciti una concorrenza al di fuori del territorio interessato; chiede, conformemente alla sua posizione sulle direttive concernenti i contratti di servizio pubblico, che le autorità locali vengano autorizzate ad affidare i servizi a entità esterne senza procedure d'appalto qualora la loro supervisione sia analoga a quella esercitata da esse sui propri servizi e qualora svolgano le loro principali attività mediante tale mezzo”
[22] F. Bassanini, I servizi pubblici locali tra riforma e referendum, cit.
[23] In G.U. N° 110 del 13.5.2011
[24] S. Traini Come documentare correttamente i requisiti economici per essere ammessi a gestire in house il servizio idrico, in www.acquainfo.it
[25] Analisi della struttura di costo di ciascuna componente del servizio, idrico; valutazione se e in quale misura il settore potrebbe beneficiare di economie di scala, di densità o di scopo. Cfr. anche “Indicatori di qualità del servizio idrico Indagine monografica” di Nicoletta Barabaschi, abstract disponibile in www.Ref-online.it , che analizza gli indicatori di qualità enunciati nelle carte del servizio di 40 gestori, dislocati sull’intero territorio nazionale e rappresentativi del 30% circa della popolazione nazionale.
[26] Agenzia per il Controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma, Analisi dei pareri resi dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ai sensi dell’art. 23 bis della L. 133/08 (di conversione del D.L. 112/08) e successive modificazioni “Attività consultiva sull’affidamento in house di servizi pubblici locali di rilevanza economica” Settembre 2010, in www.agenzia.roma.it
[27] 2. Nella richiesta del parere di cui al comma 1, esclusivamente per i servizi relativi al settore idrico, l'ente affidante puo' rappresentare specifiche condizioni di efficienza che rendono la gestione «in house» non distorsiva della concorrenza, ossia comparativamente non svantaggiosa per i cittadini rispetto a una modalita' alternativa di gestione dei servizi pubblici locali, con particolare riferimento: a) alla chiusura dei bilanci in utile, escludendosi a tal fine qualsiasi trasferimento non riferito a spese per investimenti da parte dell'ente affidante o altro ente pubblico; b) al reinvestimento nel servizio almeno dell'80 per cento degli utili per l'intera durata dell'affidamento; c) all'applicazione di una tariffa media inferiore alla media di settore; 3. Nel rendere il parere di cui al comma 1 si tiene espressamente conto delle condizioni rappresentate ai sensi del comma 2 e dichiarate dall'ente affidante sotto la personale responsabilita' del suo legale rappresentante. 4. L'effettivo rispetto delle condizioni di cui al comma 2 e' verificato annualmente dall'ente affidante, che invia gli esiti di tale verifica all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato. In caso negativo, anche su segnalazione della medesima Autorita', l'ente procede alla revoca dell'affidamento e al conferimento della
[28] Così A. Vigneri La riforma dei servizi pubblici locali Valutazioni e prospettive, cit. supra, nota 2
[29] A. Massarutto, “Se finisce tutto a tarallucci e acqua”, www.lavoce.info del 23.10.2010: Stiamo passando invece da una norma “castigamatti”, che bollava tutte le gestioni in house come inefficienti a prescindere, a un regolamento “libera tutti” che crea i presupposti perché chiunque, tirando un po’ la norma dalla sua parte, possa affermare di meritare la deroga.
[30] E' ormai noto come una simile dimostrazione “a contrario” finisca per assumere le caratteristiche di una probatio diabolica.
[31] Anne Le Strat La remunicipalisation de l’eau à Paris Le choix d’une gestion publique à Paris (Anne Le Strat è vicesindaco di Parigi con delega ai servizi idrici, nonché Presidente della Régie Municipale), in Atti dei Rencontres Parisiennes sur la gestion publique de l'eau, disponibili in www.eaudeparis.fr . La decisione del sindaco di Parigi, Bertrand Delanoë, di adottare la gestione in-house è maturata dopo che la sezione regionale della Corte dei Conti francese nel 2000 ed i controlli degli uffici comunali nel 2001 avevano rilevato l’assenza di transparenza nell’organizzazione ed erogazione del servizio da parte dei gestori privati. Emanuele Lobina e David Hall PSIRU, Business School, University of Greenwich, Scenari europei nella gestione dei servizi idrici in Servizi & Societá, Aprile 2010; sempre nel medesimo studio si evidenzia che nel mondo sono piú di 30 i casi di ritorno alla gestione pubblica dopo l’esperienza con il settore privato, non solo in Paesi in via di sviluppo, ma anche ad Atlanta, negli USA (si noti che negli USA la maggior parte delle gestioni, intorno all’85% del totale, è responsabilità di operatori pubblici).
[32] Régie des Eaux de Grenoble (REG), dotata di personalità giuridica e di autonomia finanziaria, iscritta al Registro delle Imprese di Grenoble il 1.5.2000. La REG è governata da un Consiglio di Amministrazione composto da 8 Consiglieri Comunali (fra cui è scelto il Presidente) e 4 persone qualificate; il Direttore Generale è proposto dal Sindaco e nominato dal Consiglio Comunale, ed ha la rappresentanza legale della Régie). Egli cura lo svolgimento delle attività della Régie nel quadro del budget deliberato dal CdA. La rimunicipalizzazione viene ricondotta da Jacques Tcheng “Le processus de remunicipalisation de l’eau Grenoble, d’une DSP à une régie en passant par une SEM” in Atti dei Rencontres Parisiennes sur la gestion publique de l'eau, disponibili in www.eaudeparis.fr , a: a) problemi in termini di trasparenza e costi della gestione privata; b) maggiore efficienza del gestore pubblico in seguito alla rimunicipalizzazione, con un considerevole aumento degli investimenti a tariffe costanti (nel caso di Grenoble, si è potuto assistere alla triplicazione del valore degli investimenti); c) aumento della trasparenza e delle opportunità di partecipazione pubblica in corrispondenza alla adozione della gestione pubblica