Source: https://www.medienkorrespondenz.de/leitartikel/artikel/ein-blick-in-die-zukunft.html
Timestamp: 2020-07-06 20:48:38
Document Index: 64813565

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 10', '§ 10', '§ 5', '§ 14', '§ 25', '§ 15', '§ 11', '§ 18']

Medienkorrespondenz: Ein Blick in die Zukunft
Jugendmedienschutz: Fortschritte und Aufweichungen, Stärken und Schwächen
Nach jahrelangen Verhandlungen haben sich die Bundesländer jüngst auf die erste Novelle des seit 2003 geltenden Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV) geeinigt. Sie soll zum 1. Oktober 2016 in Kraft treten. Am 9. Oktober beschlossen die Ministerpräsidenten in Bremen den 19. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, dessen zentraler Bestandteil die Überarbeitung des JMStV ist. Derzeit werden die Parlamente über die Staatsvertragsnovelle informiert; Anfang Dezember wollen die Regierungschefs das Vertragswerk unterzeichnen. Anschließend startet das Ratifizierungsverfahren in den Landtagen. Nahezu zeitgleich zur Einigung der Länder auf die JMStV-Novelle legte der Bund ein Diskussionspapier vor, in dem der Jugendmedienschutz im Rahmen eines Bundesgesetzes neu konzipiert wird. In der JMStV-Novelle der Länder sieht der Bund unzulässige Eingriffe in seine Zuständigkeiten; denselben Vorwurf erheben die Länder in Bezug auf das vorgelegte Papier des Bundes (vgl. diesen MK-Artikel). Dazu, wie ein adäquater Jugendmedienschutz, angepasst an fortschreitende Medienkonvergenz und Web-2.0-Strukturen, aussehen müsste, äußert sich im folgenden Gastbeitrag Siegfried Schneider. Er unterzieht dabei die JMStV-Novelle der Länder und das vorgelegte Diskussionspapier des Bundes einer kritischen Analyse. Siegfried Schneider, Jg. 1956, ist seit Oktober 2011 Präsident der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM) in München und seit Dezember 2011 auch Vorsitzender der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM). Seine folgenden Ausführungen macht Schneider in seiner Funktion als BLM-Präsident. • MK
Der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) war nun insgesamt zwölf Jahre nahezu unverändert. In dieser Zeitspanne hat sich das zu regulierende Netz mehrfach neu erfunden. Nach dem 2010 fehlgeschlagenen Novellierungsunterfangen starteten die Länder einen erneuten Versuch, den JMStV an die Medienrealität anzupassen. Am 9. Oktober einigten sich die Ministerpräsidenten auf eine Staatsvertragsnovelle. Zeitgleich legte der Bund ein Diskussionspapier (Stand: 30. September 2015) für „kohärente Regelungen im Kinder- und Jugendmedienschutz“ vor.
Die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) hat sich aufgrund ihrer Erfahrungen und Erkenntnisse aus der Praxis wiederholt in den Novellierungsprozess eingebracht und die Länder in ihren Bestrebungen, den JMStV zu novellieren, unterstützt. Insgesamt ist es als großer Fortschritt zu betrachten, dass der derzeit vorliegende Entwurf von den Ministerpräsidenten beschlossen wurde.
Im Nachgang zur letzten von insgesamt drei Online-Konsultationen zur JMStV-Novelle sind überraschend einige Regelungen aufgeweicht worden. Das ist schade, da somit sowohl bisher für den Jugendschutz Erreichtes als auch das künftige Schutzniveau verringert werden könnten. Aus diesem Grund soll hier nochmals die Möglichkeit genutzt werden, auf zukünftigen Handlungs­bedarf hinzuweisen. Zielrichtung sollte sein, einerseits zu verhindern, dass das Schutzniveau für Kinder und Jugendliche abgesenkt wird, und andererseits dafür zu sorgen, dass das Gleichgewicht zwischen einer starken Aufsicht und der regulierten Selbstregulierung weiter gehalten werden kann.
1. Anpassungsbedarf beim Jugendmedienschutz-Staatsvertrag
a) Weiterentwicklung und Förderung zuverlässiger Jugendschutzprogramme
Der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag richtet sich nur an deutsche Anbieter. Das Internet ist aber international. Maßnahmen gegenüber ausländischen Anbietern von jugendschutzrelevanten Angeboten sind nach dem JMStV nicht möglich. In Zeiten der weltweiten Vernetzung, Globalisierung und zunehmenden Konvergenz der Medien muss daher ein besonderes Augenmerk auf den technischen Jugendmedienschutz und dabei vor allem auf internationale Ansätze gerichtet werden. Dabei geht es jedoch nicht um eine zentrale Regulierung, die aufgrund der unterschiedlich geprägten Wertesysteme einzelner Staaten schwer umzusetzen scheint. Vielmehr werden Tools zur Alterskennzeichnung von Angeboten benötigt, die eine Vergleichbarkeit von Freigaben erlauben und doch gleichzeitig die länderspezifischen Besonderheiten sichtbar machen. So ist es wünschenswert, dass bestehende deutsche technische Systeme gestärkt und als entsprechende Schnittstellen etabliert und genutzt werden. Bei der Vielzahl an Webseiten mit Sitz im Ausland, bei denen der deutsche Rechtsrahmen an seine Grenzen stößt und nur schwer greift, bieten Jugendschutzprogramme derzeit die einzige Schutzmöglichkeit. Nur dann haben Eltern eine realistische Chance, das gewünschte Schutzniveau über ein Jugendschutzprogramm zu konfigurieren.
Weder der 19. Rundfunkänderungsstaatsvertrag der Länder noch das Papier des Bundes von Ende September haben diesen Aspekt in ihre Entwürfe einfließen lassen. Es wurden weder international anschlussfähige Regeln – wie vom Bund im Vorfeld der Erstellung seines Papieres angekündigt – noch die Pflicht zur Vorinstallation von Jugendschutzprogrammen bzw. die Schaffung einer Anreizwirkung in die entsprechenden Werke aufgenommen. Das Diskussionspapier des Bundes ermöglicht vielmehr die Anerkennung von „Teillösungen“ als Jugendschutzprogramm. Dadurch werden Anreize, in umfassendere Systeme zu investieren, sogar gemindert. Telemedien sollen nach dem Papier des Bundes mit einer Altersbewertung versehen und für ein geeignetes Jugendschutzprogramm programmiert werden. Bei Bewegtbildern ist das vorstellbar, schwierig wird dies jedoch unter anderem bei dynamischen Websites (deren Inhalte etwa mithilfe von Datenbanken automatisch erstellt werden, wenn ein Nutzer eine solche Seite aufruft). Die Vorschriften sollten aber in der Praxis auch umsetzbar sein.
In jährlichen Filtertests, die von der KJM in Auftrag gegeben und von jugendschutz.net durchgeführt werden, werden Filterprogramme auf ihre Effektivität hin untersucht. Aufgrund der sich ständig verändernden technischen Entwicklungen und einer fehlenden stabilen Finanzierung bleiben die Filterprogramme hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit oft hinter den Erwartungen zurück. Um ein effektives Schutzniveau und eine hohe Qualität von Jugendschutzprogrammen zu gewährleisten und damit die Verbreitung von entwicklungsbeeinträchtigenden Angeboten unter Schutzwirkung des JMStV vertreten zu können, sind festgelegte Anforderungen an Jugendschutzprogramme, wie vor allem die Gewährleistung einer hohen Zuverlässigkeit, eine jährliche Überprüfung der Beurteilung von anerkannten Jugendschutzprogrammen und eine stabile Finanzierung von Jugendschutzprogrammen, unverzichtbar.
Im 19. Rundfunkänderungsstaatsvertrag und im Diskussionspapier des Bundes fehlen Regelungen zur jährlichen Überprüfung und Finanzierung der Jugendschutzprogramme. Bei der Finanzierung sind vor allem die Unternehmen in die Verantwortung zu ziehen. Sie sind die, die von der gesetzlich vorgesehenen Privilegierung profitieren, und diejenigen, die Kinder und Jugendliche entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalten aussetzen. Für die Entfaltung der Schutzwirkung ist aber neben einer entsprechenden Pflege und Weiter­entwicklung der Programme vor allem auch eine flächendeckende Verbreitung von Jugendschutzprogrammen in Deutschland notwendig, die durch eine Vorinstallation der anerkannten Jugendschutzprogramme beim Access-Provider oder im Betriebssystem erreicht werden könnte.
b) Werbung für Pornografie und Trailerwerbung
Der Jugendmedienschutz darf nicht durch die gesetzlichen Neuregelungen ausgehöhlt werden. Die bereits in früheren Entwürfen zur Novellierung des JMStV enthaltene klarstellende Regelung zu Werbung für Pornografie und offen­sichtlich schwerer Jugendgefährdung wurde – ohne nähere Begründung – wieder entfernt. Eine Regelung wie „Werbung für Angebote nach § 4 Abs. 2 ist nur unter den Bedingungen zulässig, die auch für die Verbreitung des Angebots selbst gelten“, ist aber – nicht zuletzt angesichts der Verschärfung des Sexual­strafrechts – erforderlich. Um dem Argument der Unverhältnis­mäßigkeit der Anbieter bei einem vollständigen Verbot der Werbung für pornografische Inhalte entgegenzuwirken, hatte die KJM angeregt, in der amtlichen Begründung klarzustellen, dass neutrale Werbung für einfach pornografische Angebote ebenso wie im Strafrecht davon nicht erfasst sei.
Die neue Formulierung in § 10 wird von der KJM als problematisch angesehen, da diese erhebliche Auswirkungen auf eine Senkung des Schutzniveaus haben wird. Konkret bedeutet diese Änderung, dass es künftig zulässig ist, mit „ab 18“ gekennzeichnete Inhalte im Tagesprogramm zu bewerben. Dadurch besteht die Gefahr, dass Kinder und Jugendliche vermehrt auf entwicklungsbeeinträchtigende Inhalte hingewiesen werden und eine entsprechende Anreizwirkung erhöht wird. Die hohe Anzahl an Beschwerden von Eltern und Erziehenden zu diesem Thema unterstreicht einmal mehr die hohe Jugendschutzrelevanz des Themas. Die KJM hatte mit Nachdruck – jedoch leider erfolglos – gefordert, § 10 nicht, wie nun im 19. Rundfunkänderungsstaatsvertrag geschehen, zu verändern, sondern zumindest bei der geltenden Formulierung zu bleiben.
c) Mehr Pflichten für Plattformbetreiber
Die aktuellen Diskussionen zur Fortentwicklung des technischen Jugendmedienschutzes zeigen, dass gerade im Web 2.0 im Bereich der nutzergenerierten Inhalte bezüglich eines ausreichenden Jugendschutzes noch großer Nachholbedarf besteht. Betrachtet man die Entwicklung des medialen Nutzungsverhaltens von Kindern und Jugendlichen, die vorrangig soziale Netzwerke, Spieleplattformen oder Ähnliches nutzen, wird die Relevanz dieses Bereichs schnell deutlich. Aus diesem Grund sollten Plattformbetreiber dazu angehalten werden, Meldesysteme bereitzustellen, die eine angemessene Reaktion auf Beschwerden ermöglichen (beispielsweise Button zur Meldung von Gewalt, Volksverhetzung etc.) und die Möglichkeit zur Alterskennzeichnung nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 bieten. Grenzübergreifende Kooperationen und Lösungskonzepte sowie Selbstverpflichtungen und Regelungen für inter­nationale Unternehmen, insbesondere Plattformbetreiber, gewinnen maßgeblich an Bedeutung.
Zusätzlich verschwimmt die klare Trennung von Individual- und Massenkommunikation. Viele an die Allgemeinheit gerichtete Plattformen bieten zugleich die Möglichkeit, individuell mit anderen Nutzern zu kommunizieren. Da sich die Nutzer der Plattformen in aller Regel anonym registrieren können, ist die Rechtsdurchsetzung ihnen gegenüber erschwert. Regelungsadressaten sollten deshalb vornehmlich die (technischen) Plattformbetreiber selbst sein. Um hier Sicherheit zu schaffen, könnten die Plattformen beispielsweise dazu verpflichtet werden, umfassende und effiziente Vorkehrungen vorzunehmen, damit der Jugendschutz gewahrt wird. Hierfür wären neben den bereits genannten Meldesystemen mögliche Vorkehrungen der Plattformbetreiber: zum Beispiel technische Mechanismen einzusetzen, um das erneute Einstellen bereits bekannter unzulässiger Inhalte zu blockieren oder vergleichbare Inhalte schnell zu detektieren, und Schnittstellen für technische Schutzlösungen vorzusehen.
d) Stärkung des Systems der regulierten Selbstkontrolle unter Beibehaltung einer starken Aufsicht
Das System der regulierten Selbstregulierung in Deutschland funktioniert und genießt auch international eine hohe Stellung. Angesichts der beschleunigten Medienproduktion und der Vielzahl an Inhalten ist ein praxis­taugliches Agieren nur vorstellbar, das verstärkt auf die regulierte Selbstregulierung setzt. Für einen Inhalt sollte nur eine Jugendschutzbewertung abgegeben werden. Dabei ist die konsequente, gegenseitige Bindung von Entscheidungen der anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen nach dem JMStV der Länder und dem Jugendschutzgesetz des Bundes (JuSchG) Voraussetzung. Dies hätte zur Folge, dass Rechtsunsicherheiten oder doppelte Kontrollen vermieden werden.
Allerdings darf eine Stärkung der Selbstkontrollen nicht unter gleichzeitiger Schwächung der Aufsicht erfolgen. Auch wenn das System der anerkannten Selbstkontrollen sich etabliert hat und weiterhin gefördert und unterstützt wird, muss dem nichtsdestoweniger eine starke Aufsicht gegenüberstehen, die Standards, Richtlinien und Satzungen – losgelöst vom Einfluss der Wirtschaft – festlegt. Für sonst nicht überprüfbare Entscheidungen der Selbstkontrollen, die in die Zukunft weiterwirken (zum Beispiel Kennzeichenvergabe, Ausnahme von Zeitgrenzen), ist es erforderlich, für die zur Wahrung der Belange des Kinder- und Jugendschutzes verpflichteten staatlichen Stellen bzw. für die Medienaufsicht ein Berufungsrecht vorzusehen (analog dem Appellationsverfahren im Gefolge von § 14 Abs. 6 JuSchG oder dem Klagerecht bei § 25 Abs. 2 JuSchG).
Die KJM legt künftig Eignungsvoraussetzungen für Jugendschutzprogramme unter Benehmensherstellung mit den Selbstkontrollen fest. Der Bund sieht die Zuständigkeit dagegen bei den Selbstkontrollen. Den anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen würden damit noch mehr Kompetenzen zugesprochen als ohnehin schon. Die Aufsicht würde dadurch deutlich geschwächt werden. Nachdem der KJM hinsichtlich der Eignungsvoraussetzungen keinerlei Einwirkungsbefugnisse zustehen, ist nicht ersichtlich, warum und unter welchen Voraussetzungen ihr insoweit ein Widerspruchsrecht eingeräumt werden soll. Abgesehen davon wäre eine zweiwöchige Frist viel zu kurz. Wenig sinnvoll erscheint auch, dass die Aufsichtsbehörden die Richtlinien und das Verfahren gemeinsam mit den Selbstkontrollen evaluieren sollen, obwohl die jeweilige Aufsichtsbehörde hinsichtlich der Eignungsvoraussetzungen lediglich ins Benehmen gesetzt wird. Die Aufsichtsbehörde kann nicht zum Berater der Selbstkontrollen werden.
e) Einheitliche Regulierung für alle Mediengattungen
Mit Blick auf die fortschreitende Medienkonvergenz und immer neue technische Weiterentwicklungen sollten die Regelungen für Rundfunk- und Telemedienangebote angeglichen werden. Eine Differenzierung in non-lineare und lineare Inhalte ist nicht mehr zeitgemäß. Eine einheitliche Regulierung für alle Mediengattungen und Anbieter ist zwingend erforderlich. Besonders sichtbar wird die Problematik dann, wenn unterschiedliche Verbreitungsarten auf einem Endgerät, wie beispielsweise dem Smart-TV, verschmelzen. Gerade in diesem Bereich wird deutlich, dass die Abgrenzung der Mediengattungen für die Praxis nicht sinnvoll ist, wenn im linearen Programm andere Regeln befolgt werden müssen als bei zeitversetzten Inhalten on demand.
Auch eine Verzahnung der Regelungen des JMStV mit den Bestimmungen des JuSchG ist notwendig. Eine konsequente, gegenseitige Bindung von Entscheidungen der anerkannten Selbstkontrolleinrichtungen nach JMStV und JuSchG ist Voraussetzung für einen zeitgemäßen, konvergenten Jugendschutz. Die neu geregelte Übernahme der von der KJM bestätigten Altersfreigaben durch die Obersten Landesjugendbehörden ist juristisch gesehen nicht unproblematisch. Grund hierfür ist die unterschiedliche Ausgestaltung des Jugend­schutzgesetzes des Bundes und des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags der Länder. Um das Verfahren rechtssicher auszugestalten, müssten bei der Novellierung des JMStV gleichzeitig auch die entsprechenden Vorschriften des JuSchG angepasst werden. Die Vorschläge des Bundes, den Rundfunk unter das System des JuSchG zu ziehen, werfen erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken auf.
f) Gleiche Jugendschutzmaßstäbe im dualen Rundfunksystem
Neben der Schaffung gleicher Spielregeln für alle Mediengattungen sind auch gleiche Maßstäbe im dualen Rundfunksystem erforderlich. In einer modernen Medienwelt sollte bei der Kontrolle und Bewertung von Angeboten kein Unterschied gemacht werden, ob diese im öffentlich-rechtlichen oder im privaten Rundfunk gezeigt werden. Es sollte ein einheitliches Aufsichts- und Kontrollmodell über § 15 Abs. 2 Satz 2 JMStV hinaus geschaffen werden, unter dem der private Rundfunk und der öffentlich-rechtliche Rundfunk gleichwertig beaufsichtigt werden. Gleiche Richtlinien und Kriterien würden zudem zu einer einheitlichen Spruchpraxis führen.
2. Schwachstellen des Diskussionspapiers des Bundes
Der Bund beabsichtigt mit seinem am 30. September vorgelegten Diskussionspapier „kohärente Regelungen im Kinder- und Jugendmedienschutz“ zu schaffen. Die Idee ist ein Schritt in die richtige Richtung, die formale Umsetzung bedeutet eher zwei Schritte zurück. Bereits die lediglich fragmentarische Gestaltung des Papiers macht eine fundierte abschließende Beurteilung der Vorschläge des Bundes in Bezug auf eine Umsetzung in der Praxis unmöglich. Auch wenn das Papier möglicherweise das Problem der Durchwirkung löst, enthält es abgesehen davon keine weiteren Lösungsvorschläge, die für einen zukunftsfähigen und modernen Jugendmedienschutz benötigt werden. Beim technischen Jugendmedienschutz fehlt sowohl die Forderung nach international anschlussfähigen Regeln als auch die Pflicht zur Vorinstallation von Jugendschutzprogrammen. Lösungen zu aktuellen Problemen, wie der Umgang mit Web-2.0-Inhalten, werden beispielsweise völlig außer Acht gelassen.
Vielmehr erscheint die Zielsetzung des Papiers vorrangig in der Verschiebung von Kompetenzen zu bestehen. Die KJM wird in dem Diskussionspapier nicht erwähnt. Stattdessen ist in mehreren Paragraphen (unter anderem § 11) die Rede von den laut „Landesrecht zuständigen Medienaufsichtsstellen“. Es stellt sich die Frage, ob statt eines etablierten Bund-Länder-Gremiums die einzelnen Landesmedienanstalten tätig werden und sich beispielsweise über Eignungsvoraussetzungen für Jugendschutzprogramme einvernehmlich verständigen sollen. Im derzeitigen JuSchG ist die KJM noch als „zentrale Aufsichtsstelle der Länder für den Jugendmedienschutz“ erwähnt (zum Beispiel in § 18).
Das vorliegende Papier hingegen scheint gegenüber dem Ist-Zustand einen deutlichen Schritt zurückzutreten. Da das Papier bezüglich der Ausführungskompetenz – bewusst – neutral formuliert ist, könnten auch die Obersten Landesjugendbehörden als Aufsichtsinstanz angesehen werden. Dies würde für den Rundfunk- und Telemedienbereich eine Verlagerung der Aufsicht weg von einer staatsfernen hin zu einer staatlichen bedeuten. Die Finanzierung aus Rundfunkmitteln wäre damit nicht mehr möglich. Der erhebliche bürokratische Aufwand, der mit dem Erlass von Verwaltungsakten verbunden ist, würde der dringenden Notwendigkeit eines zeitgemäßen, praktikablen Jugendmedienschutzes zuwiderlaufen. Somit erscheint die Zielsetzung des Papiers vorrangig in der Verschiebung von Kompetenzen zu liegen.
Eine effektive Medienregulierung benötigt eine national wie international ansetzende Gesamtstrategie. Internationalen Herausforderungen kann nur mit international wirksamen Lösungen begegnet werden. Es braucht in der Europäischen Union verbindliche Basisstandards zum Schutz von Minderjährigen. Höhere Schutzstandards in einzelnen Mitgliedstaaten sollen allerdings möglich bleiben.
Vor diesem Hintergrund erscheint mehr denn je die Medienkompetenzvermittlung an Bedeutung zu gewinnen. Angesichts des rasanten technischen Fortschritts und der sich stetig ausbauenden Bandbreite an neuen Nutzungsmöglichkeiten ist ein Ausbau Medienkompetenz fördernder Projekte notwendig. Nicht nur pädagogische Angebote für Kinder und Jugendliche sollten geschaffen werden, sondern verstärkt sollte auch bei den Eltern angesetzt werden, um das Bewusstsein für die Verantwortung in diesem Bereich zu schärfen. Aufsicht und Kontrolle kann dies aber nicht ersetzen. Damit Kinder und Jugendliche eigenverantwortlich Inhalte auswählen können, sind Wegweiser wie die Alterskennzeichnung von Angeboten als Orientierungshilfe für Eltern wichtig, aber eine effektive und starke Jugendschutzaufsicht nach dem Modell der regulierten Selbstregulierung ist unabdingbar. Jugendschutz und Medienpädagogik müssen Hand in Hand gehen.
Die Novelle des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags geht teilweise nicht weit genug und führt zu einer nicht wünschenswerten Liberalisierung von Programmankündigungen. Die aktuellen Bestrebungen des Bundes, den Jugendmedienschutz für den Bereich der Telemedien und des Rundfunks im Jugendschutzgesetz zu regeln, ohne Lösungen für die drängenden Probleme der Medienkonvergenz und der Internationalität anzubieten, lassen des Schluss zu, dass ausschließlich bestehende Kompetenzen und Zuständigkeiten auf den Bund und die Obersten Landesjugendbehörden verlagert werden sollen. Regelungen zur Länderaufgabe Rundfunk ins Jugendschutzgesetz des Bundes aufzunehmen, wirft zumindest auch die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit auf.
02.11.2015/MK
Siegfried Schneider, seit Oktober 2011 Präsident der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien in München