Source: http://rodorf.de/01_polg/15a_nw.htm
Timestamp: 2019-04-20 05:16:48
Document Index: 318226638

Matched Legal Cases: ['§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 10', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 12', '§ 15', '§ 12', '§ 15', '§ 15', '§ 8', '§ 15', '§ 8', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15']

VVPolG NRW zu § 15a alt
01 Allgemeines zu § 15a PolG NRW
01.1 Gesetzesbegründung zu § 15a
02 Verhütung von Straftaten
03 Öffentlich zugängliche Orte
04 Straftaten des Abs. 1 Nr. 1
05 Straftaten des Abs. 1 Nr. 2
06 Tatsachen die Annahme rechtfertigen
07 Gefahrenprognose und Videoüberwachung öffentlicher Räume
08 Zugelassene Rechtsfolgen an videoüberwachten Orten
08.1 Beobachten, Übertragen und Aufzeichnen
08.2 Maßnahmen des ersten Zugriffs
08.3 Aufzeichnung der Bilddaten
09 Anordnung und Dokumentation
Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel (zu § 15 a)
Die Videoüberwachung ist an Kriminalitätsbrennpunkten im Sinne des § 15 a zulässig, das heißt an einzelnen öffentlich zugänglichen Orten, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt. Durch diese Maßnahme können Straftaten verhütet, die Aufklärung von Straftaten gesteigert und das Sicherheitsgefühl verbessert werden. Die Videoüberwachung ist im Rahmen eines Gesamtkonzepts einzusetzen, das auf die spezifischen Gegebenheiten abgestimmt ist und ergänzende Maßnahmen vorsieht. Vor einem Einsatz dieser Maßnahme ist zu prüfen, ob die Videoüberwachung aller Wahrscheinlichkeit nach nur zu einem Verdrängungseffekt führt; in diesem Fall ist die Videoüberwachung unzulässig. Im Übrigen ist § 10 DSG NRW zu beachten.
15a.1 (zu Absatz 1)
Die Norm stellt auf Straftaten ab, um die an Kriminalitätsbrennpunkten typischen Delikte der Straßenkriminalität wie z.B. Diebstahl, Körperverletzung und Sachbeschädigung besser bekämpfen zu können.
Die Videoüberwachung ist auf Kriminalitätsbrennpunkte beschränkt. Eine flächendeckende Videoüberwachung aller öffentlich zugänglichen Orte ist unzulässig.
Die Beschaffenheit der Örtlichkeit muss günstige Tatgelegenheiten bieten und somit für potentielle Straftäter als attraktiver Tatort nicht ohne Weiteres austauschbar sein. Das kann neben den baulichen Gegebenheiten der Fall sein durch die Tätererwartung eines erhöhten Aufkommens geeigneter Opfer, schwach ausgeprägter Anzeigebereitschaft der Opfer oder einer verspäteten Erstattung der Strafanzeige odereines geringen Entdeckungsrisikos. Damit soll eine Videoüberwachung an Orten verhindert werden, an denen ausschließlich mit Verdrängungseffekten zu rechnen ist.
Grundsätzlich sind die übertragenen Bilder zur Ermöglichung der Rekonstruktion von Geschehensabläufen aufzuzeichnen.
Durch ausreichende und eindeutige Beschilderung ist gut sichtbar auf die Videoüberwachung hinzuweisen.
15a.2 (zu Absatz 2)
Absatz 2 regelt die Speicherungsdauer der Daten. Die Zulässigkeit der weiteren Verwendung der Daten richtet sich nach den dafür geltenden Vorschriften im PolG NRW oder in der StPO.
15a.3 (zu Absatz 3)
Die Anordnung obliegt stets der Behördenleiterin oder dem Behördenleiter. Bei deren Abwesenheit oder Verhinderung nimmt die ständige/allgemeine Vertreterin oder der ständige/allgemeine Vertreter die Behördenleitungsfunktion wahr.
15a.4 (zu Absatz 4)
Die Maßnahmen sind zu dokumentieren. Die Dokumentation dient als Grundlage für die Entscheidung über die Aufrechterhaltung und Verlängerung der Maßnahme. Sie sollte dazu folgende Angaben enthalten: Ort, soziale Umstände, Kriminalität, Gesamtkonzept, Veränderungen während und ggf. nach der Maßnahme. Den Abschluss der Dokumentation bildet eine Bewertung über Geeignetheit und Erfolg der Maßnahme.
Die Überprüfung nach Fristablauf von jeweils einem Jahr bezweckt eine in regelmäßigen Abständen durchzuführende Bewertung der Erforderlichkeit der Maßnahme. Die Voraussetzungen für eine Fortsetzung entfallen nicht allein durch einen Rückgang der registrierten Kriminalität. Die Bewertung muss vielmehr auch eine begründete Prognose umfassen, ob ein Fortfall der Videoüberwachung zu einem erneuten Kriminalitätsanstieg führen wird. Die Prüfung ist so zeitgerecht vorzunehmen, dass eine Fortsetzung der Maßnahme nach Ablauf der Jahresfrist ohne Unterbrechung möglich ist.
15a.5 (zu Absatz 5)
Die Verlängerung und erneute Befristung der Norm erfolgte durch Artikel 1 des Gesetzes v. 10. Juni 2008 (GV. NRW. S. 473).
Im Dezember 2018 wurde der Absatz 1 des § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) modifiziert. Im Folgenden werden alle Ermächtigungsvoraussetzungen von § 15a PolG NRW im Überblick aufgelistet:
Auf der Grundlage von § 15a PolG NRW können:
einzelne öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung beobachtet und die übertragenen Bilder aufzeichnet werden, wenn:
an diesem Ort wiederholt Straftaten begangen wurden und die Beschaffenheit des Ortes die Begehung von Straftaten begünstigt, solange
Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden
tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass an solchen Orten
Die Beobachtung ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen
Anordnungsvorbehalt des Behördenleiters
In der Drucksache 17/3865 vom 10.10.2018 heißt es zu § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) wie folgt:
Es handelt sich um eine offene und nicht um eine heimliche Beobachtung.
Die Videobeobachtung zur Verhinderung von Straftaten ist zulässig und stellt keine repressiv-polizeiliche Maßnahme dar (BVerwGE 141, 329). Wichtig erscheint die Hervorhebung, dass es, unter rechtsstaatlichen und polizeieinsatztaktischen Gesichtspunkten, zu einer streng sach- und aufgabenbezogenen Anwendung der Möglichkeiten zur Anordnung der Videobeobachtung kommt, und dass insoweit durch den Gesetzgeber verfügt ist, dass diese seitens der Polizei nur erlaubt ist, wenn gleichzeitig sichergestellt und aktenkundig ist, dass ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist. Das auf Gesetzesebene (nicht nur durch Verwaltungsvorschrift) verfügte Junktim ist unter mehreren rechtlichen Gesichtspunkten angemessen. Der Geltungs- und Rechtsbefolgungsanspruch des Rechtsstaats würde Schaden erleiden, wenn Überwachungsmöglichkeiten geschaffen oder erhalten würden, ohne dass eine sofortige und nachhaltige polizeiliche Gefahrenverhütung, -bekämpfung und Verfolgung sichergestellt wäre, und zwar nicht nur abstrakt und allgemein, sondern konkret hinsichtlich jeder einzelnen Beobachtungseinrichtung. Mit dem Instrument der konkret durchgeführten Videobeobachtung können an den entsprechenden Orten Ansammlungen von potentiellen Straftätern erkannt, Interventionskräfte an diese herangeführt und Straftaten verhütet bzw. Gefahren für die Rechtsordnung abgewendet werden. Darüber hinaus ermöglicht die Videobeobachtung die Identifizierung von Straftätern an diesen Orten.
Deshalb ist in § 15a ein bewusstes Junktim zwischen der Zulässigkeit der Beobachtung und dem tatsächlichen unverzüglichen polizeilichen Eingreifen verfügt, dass ausnahmslos für die Behördenpraxis gilt und u. a. eine entsprechende behördliche Anordnung und Dokumentation nach sich zieht. Damit wird der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr umgesetzt, [...].
Zum Vorwurf von Kritikern, die eine grenzenlose Videoüberwachung durch die Polizei befürchten, heißt es in der Drucksache:
Abgesehen von dem [...] geltenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hat keine Polizeibehörde auch nur die geringste Veranlassung dazu und das geringste Interesse daran, einsatzfachlich nicht zwingend indizierte Einrichtungen zu installieren. Sollte dies doch vorkommen, würde ein solches Verhalten im Aufsichtswege beendet. Jede Beobachtungseinrichtung ist Teil eines umfassenden örtlichen Diskussionsprozesses und muss im Hinblick auf die strengen gesetzlichen Anforderungen permanent gerechtfertigt werden, und die im Landtag vertretenen Parteien können, auch ohne förmliche Evaluierungsklausel, jederzeit Auskunft über die entsprechende polizeiliche Praxis in Nordrhein-Westfalen verlangen.
Im Folgenden werden die Ermächtigungsvoraussetzungen des § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) im Einzelnen erörtert:
§ 15a Abs. 1 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) hat folgenden Wortlaut:
[Verhütung von Straftaten:] Die Videoüberwachung öffentlicher Orte auf der Grundlage des § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) setzt voraus, dass diese Maßnahme zur Verhütung von Straftaten geeignet ist.
Diese präventive Wirkung kann von installierten Videoanlagen aber nur dann ausgehen, wenn allein durch deren Installation nachgewiesen werden kann, dass an videomäßig überwachten Orten mit einem Rückgang dort üblicher Straftaten zu rechnen ist. Andernfalls wäre eine Videoüberwachung ein untaugliches Mittel zur Gefahrenabwehr. Diesbezüglich vorhandene Auswertungen sind widersprüchlich. Dennoch hält der Landesgesetzgeber - und nicht nur der des Landes NRW - die Videoüberwachung für ein angemessenes und probates Mittel zur Verhütung von Straftaten.
Um eine Videoüberwachung öffentlicher Orte zum Zweck der Verhütung von Straftaten rechtfertigen zu können, ist deshalb eine auf den jeweiligen Überwachungsort zu erstellende besondere Gefahrenprognose zu erstellen, die solch eine Überwachungsmaßnahme zu rechtfertigen vermag.
[BVerfG 2005:] in einem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2005 heißt es diesbezüglich:
»Bei der Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten oder bei ihrer Verhütung kann nicht an dieselben Kriterien angeknüpft werden, die für die Gefahrenabwehr oder die Verfolgung begangener Straftaten entwickelt worden sind.« »Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete Gefahrenlage voraus. Die Strafverfolgung knüpft an den Verdacht einer schon verwirklichten Straftat an.« »Solche Bezüge fehlen, soweit die Aufgabe darin besteht, im Vorfeld der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung Vorsorge im Hinblick auf in der Zukunft eventuell zu erwartende Straftaten zu treffen. Deshalb müssen hier die Bestimmtheitsanforderungen spezifisch an dieser Vorfeldsituation ausgerichtet werden.« [En01].1
[Hinweis:] Auch nach der hier vertretenen Rechtsauffassung macht es einen Unterschied aus, ob polizeiliche Vorsorgemaßnahmen zur Verhütung einer konkreten Gefahr erforderlich sind, oder aber Vorsorge für eine Gefahr getroffen wird, die zwar eintreten kann, deren Schadenseintritt aber zeitlich nicht eingrenzbar und somit nicht konkret ist.
[Beispiel:] Die Polizei erhält heute, um 15.00 h, glaubhafte Hinweise darüber, dass um 16.00 h, die Bank X überfallen wird. Um diese konkrete Gefahr verhüten zu können, trifft die Polizei geeignete Vorbereitungen. Bevor die mutmaßlichen Täter überhaupt die Bank betreten können, gelingt es der Polizei, die Person zu ergreifen. Vorbeugende Gefahrenabwehr?
Dieses Beispiel zeigt auf, welche Fälle typischerweise unter dem Rechtsbegriff der »Verhütung von Straftaten«, in den Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr fallen.
Bei der Installation von Videokameras zur Verhütung zukünftiger Straftaten fällt es hingegen schwer, darin die Verhütung konkreter Gefahren zu erkennen. Eine präventive Wirkung kann von einer Videokamera nur ausgehen, wenn potentielle Täter dadurch abgeschreckt werden, Straftaten zu begehen.
Diese »abschreckende« Wirkung konnte bisher jedoch noch nicht verlässlich nachgewiesen werden.
Dennoch kann und darf sich die Polizei dem Auftrag des Gesetzgebers nicht entziehen, Maßnahmen zur Verhütung von Straftaten zu treffen, die der Gesetzgeber für geeignet, erforderlich und verhältnismäßig hält.
Wer das anders sieht, verkennt, dass es Aufgabe der Verwaltung ist, Gesetze auszuführen (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) und nicht, Gesetze nicht anzuwenden.
Im § 15a Abs. 1 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) heißt es diesbezüglich:
Zur Verhütung von Straftaten kann die Polizei einzelne öffentlich zugängliche Orte mittels Bildübertragung beobachten und die übertragenen Bilder aufzeichnen, wenn ...
Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, an öffentlich zugänglichen Orten Videoüberwachungsmaßnahmen durchführen zu können, wenn es sich dabei um Orte handelt, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden/werden.
[Öffentlich zugängliche Räume:] Im Sinne der Befugnis sind alle Verkehrsflächen, Orte und Örtlichkeiten, die einem jedermann zugänglich sind, also keinem Hausrecht unterliegen, als öffentlich zugängliche Orte anzusehen. Soweit es sich dabei um öffentliche Verkehrsflächen im Sinne des Straßenverkehrsrechts handelt, fallen diese ebenfalls unter den unbestimmten Rechtsbegriff »öffentlich zugängliche Orte«.
Die Sprachfigur »öffentlich zugängliche Orte« umfasst jedenfalls alle Orte, die keinem Hausrecht von Privaten unterliegen, so dass es sich bei den Orten, die videoüberwacht werden können, nicht um Räumlichkeiten handeln kann, die im weitesten Sinne unter den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtssprechung weitgefassten Wohnungsbegriff fallen, zu dem nicht nur Wohnungen im engeren Sinne, sondern auch Geschäftsräume, Nebenräume und sogar das befriedete Besitztum gehören.
»Als öffentlicher Raum (auch öffentlicher Bereich) wird jene räumliche Konstellation bezeichnet, die aus einer öffentlichen Verkehrs- oder Grünfläche und den angrenzenden privaten oder öffentlichen Gebäuden gebildet wird. Das Zusammenwirken dieser Elemente bestimmt den Charakter und die Qualität des öffentlichen Raumes. Voraussetzung ist, dass die Fläche einer Gemeinde oder einer Körperschaft des öffentlichen Rechts gehört und der Öffentlichkeit frei zugänglich ist, von der Gemeinde bewirtschaftet und unterhalten wird. Im Allgemeinen fallen öffentliche Verkehrsflächen für Fußgänger, Fahrrad- und Kraftfahrzeugverkehr, aber auch Parkanlagen und Platzanlagen darunter« (Wikipedia).
[Hinweis:] Im Gegensatz zu § 12a PolG NRW (Polizeiliche Anhalte- und Sichtkontrollen (strategische Fahndung) verwendet der Gesetzgeber nicht den unbestimmten Rechtsbegriff des »öffentlichen Verkehrsraums«, sondern die Sprachfigur »öffentlich zugängliche Orte«.
Das bedeutet, dass Geschäftspassagen, überdachte Einkaufszonen, Parkhäuser, Bahnhöfe und Flughäfen, Fußballstadien etc. nicht auf der Grundlage von § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) von der Polizei videoüberwacht werden dürfen, obwohl ein Großteil dieser Orte durchaus als »öffentlicher Verkehrsraum« einzustufen wären.
Grund dafür könnte sein, dass zum Zweck der Verhütung von Straftaten in Parkhäusern, Bahnhöfen, Flughäfen, Fußballstadien oder Einkaufspassagen eine polizeiliche Videoüberwachung nicht erforderlich ist, weil die Inhaber des jeweiligen Hausrechts selbst ein Interesse daran haben, die ihrem Hausrecht unterliegenden Räumlichkeiten mittels Video zu überwachen, so dass bei Bedarf die Polizei auf Videoaufzeichnungen zugreifen kann, die kaum einen Blickwinkel im Überwachungsbereich privat zulässiger Videoüberwachung auslassen.
Die Überwachungsbereiche der Privaten erreichen in der Regel dort seine Grenze, wo der öffentliche Verkehrsraum beginnt.
Die Betreiber von Bahnhöfen, Flughäfen, Stadien, Läden in Einkaufszeilen etc. sind in der Regel viel besser videoüberwacht, als das der Polizei mit ihren Mitteln möglich wäre.
Polizeiliche Videoüberwachung wird sich somit auf solche öffentlichen Räume beschränken, die zugleich auch als öffentlicher Verkehrsraum anzusehen sind.
[Videoüberwachung an so genannten Kriminalitätsbrennpunkten:] Die Beschaffenheit der Örtlichkeit, der »öffentlich zugänglichen Orte im oben erörterten Sinne«, die mittels Video überwacht werden soll, muss günstige Tatgelegenheiten bieten und somit für potentielle Straftäter als attraktiver Tatort nicht ohne Weiteres austauschbar sein.
Das kann neben den baulichen Gegebenheiten auch dann der Fall sein, wenn dort mit einem erhöhten Aufkommens geeigneter Opfer oder mit einer nur schwach ausgeprägter Anzeigebereitschaft der Opfer zu rechnen ist, oder aufgrund einer verspäteten Erstattung von Strafanzeigen nur mit einem geringen Entdeckungsrisiko zu rechnen ist.
[Gefährliche Orte:] Kriminalitätsbrennpunkte unterscheiden sich von »gefährlichen Orten« im Sinne von § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW (Identitätsfeststellung) dadurch, dass an solchermaßen gefährlichen Orten unter den vereinfachten Voraussetzungen auch die Identität von Personen bereits dann festgestellt werden kann, wenn Personen sich an Orten aufhalten, von denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass a) dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben, b) sich dort Personen treffen, die gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften verstoßen, c) sich dort gesuchte Straftäter verbergen.
Unabhängig davon können solchermaßen »gefährliche Orte« im öffentlichen Raum auch mittels Video überwacht werden.
[Kennzeichnung videoüberwachter Orte:] Die Beobachtung durch Videokameras ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.
Im § 15a Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) heißt es:
1. an diesem Ort wiederholt Straftaten begangen wurden und die Beschaffenheit des Ortes die Begehung von Straftaten begünstigt, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden.
und jeweils ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist.“
[Straftaten der Nr. 1:] Es kann davon ausgegangen werden, dass die Norm auf Straftaten abstellt, um die an Kriminalitätsbrennpunkten typischen Delikte der Straßenkriminalität wie z.B. Diebstahl, Körperverletzung und Sachbeschädigung besser bekämpfen zu können.
An die Schwere der Straftat werden keine besonderen Anforderungen gerichtet. Es reicht vielmehr aus, wenn sich an den videoüberwachten Orten nachweislich vermehrt Straftaten ereignen.
[Unverzügliches polizeiliches Eingreifen möglich:] Eine Videoüberwachung findet nur dann statt, wenn jeweils ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist. Das setzt voraus, dass die übertragenen Bilddaten, zum Beispiel in der Einsatzleitstelle von einem Beamten am Monitor überwacht werden, so dass dieser sofort Einsatzkräfte zum Überwachungsort schicken kann, wenn es dort zu Auffälligkeiten gekommen ist.
Im § 15a Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) heißt es:
[Hinweis:] Der § 8 Abs. 3 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) enthält eine Legaldefinition über die Straftaten, die als »Straftaten von erheblicher Bedeutung« anzusehen sind.
Der Begriff der »Straftat von erheblicher Bedeutung« ist inzwischen in der Literatur und von der Rechtsprechung weitgehend präzisiert worden.
Als Kriterien werden sowohl von der Rechtsprechung als auch von der Lehre folgende Merkmale eingefordert:
[Unverzügliches polizeiliches Eingreifen möglich:] Eine Videoüberwachung findet auch an den Überwachungsorten der Nr. 2 nur dann statt, wenn jeweils ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist. Das setzt voraus, dass die übertragenen Bilddaten, zum Beispiel in der Einsatzleitstelle von einem Beamten am Monitor überwacht werden, so dass dieser sofort Einsatzkräfte zum Überwachungsort schicken kann, wenn es dort zu Auffälligkeiten gekommen ist.
Im § 15a Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) heißt es:
2. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Straftaten von erheblicher Bedeutung nach § 8 Absatz 3 verabredet, vorbereitet oder begangen werden.
Im PolG NRW ist der unbestimmte Rechtsbegriff »Tatsachen die Annahme rechtfertigen« in insgesamt 17 unterschiedlichsten Befugnissen enthalten, die ihrerseits wiederum Maßnahmen unterschiedlichster Eingriffstiefe in Grundrechte zulassen. Deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass es sich bei diesem unbestimmten Rechtsbegriff um eine Sprachfigur handelt, die immer gleich auszulegen ist.
[BVerfG 2016:] Im Urteil des BVerfG vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09 heißt es zu den Ermächtigungsvoraussetzungen, die einzufordern sind, um zur Verhütung von Straftaten in Grundrechte eingreifen zu können u.a.:
[Rn. 112:] Der Gesetzgeber ist von Verfassungswegen aber nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Allerdings müssen die Eingriffsgrundlagen auch dann eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen. Allgemeine Erfahrungssätze reichen insoweit allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen (..). Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (...). In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Denkbar ist das etwa, wenn eine Person aus einem Ausbildungslager für Terroristen im Ausland in die Bundesrepublik Deutschland einreist. [En02]2
So viel zur Interpretation des unbestimmten Rechtsbegriffs »Tatsachen die Annahme rechtfertigen« durch die Richter des BVerfG im Jahr 2016.
[BVerfG 2005:] Im Urteil des BVerfG vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 heißt es diesbezüglich:
[Rn. 148:] Je ungenauer die Ziele einer Ermächtigung und die Anforderungen an die tatsächlichen Voraussetzungen einer Maßnahme gesetzlich umschrieben sind, umso größer ist das Risiko unangemessener Maßnahmen im Einzelfall. Da bei der Abwägung der Rang des Schutzguts und die Einschätzung der Intensität der ihm drohenden Gefahr bedeutsam sind, bedarf es hinreichender Anhaltspunkte für die genaue Bestimmung des gefährdeten Guts, aber auch hinreichender tatsächlicher Grundlagen für die Annahme einer dieses Schutzgut gefährdenden Handlung (...). Unklarheiten über das konkret gefährdete Rechtsgut und die dieses möglicherweise gefährdende Handlung bergen das Risiko in sich, dass die rechtsstaatliche Begrenzungsfunktion des Abwägungsgebots verfehlt wird.
[Rn. 149:] Für die Strafverfolgung und die Gefahrenabwehr hat die Rechtsprechung Abwägungsgrundsätze entwickelt, die auch im Vorfeldbereich bedeutsam sind. Je gewichtiger das gefährdete Rechtsgut ist und je weitreichender es durch die jeweiligen Handlungen beeinträchtigt würde oder beeinträchtigt worden ist, desto geringere Anforderungen dürfen an den Grad der Wahrscheinlichkeit gestellt werden, mit der auf eine drohende oder erfolgte Verletzung geschlossen werden kann, und desto weniger fundierend dürfen gegebenenfalls die Tatsachen sein, die auf die Gefährdung oder Verletzung des Rechtsguts schließen lassen (...). Allerdings muss stets gewährleistet bleiben, dass Annahmen und Schlussfolgerungen einen konkret umrissenen Ausgangspunkt im Tatsächlichen haben. Bei einem geringen Gewicht des gefährdeten Rechtsguts steigen die Anforderungen an die Prognosesicherheit sowohl hinsichtlich des Grads der Gefährdung als auch hinsichtlich ihrer Intensität.
[Rn. 150:] Im Bereich der Vorfeldermittlung wird der Grad der Wahrscheinlichkeit der Rechtsgutverletzung aufgrund der fehlenden Nähe der bekannten Tatsachen zu einer konkreten Straftat regelmäßig geringer sein als bei Maßnahmen zur Gefahrenabwehr oder zur Verfolgung konkreter Straftaten. [En03] 3
[Hinweis:] Diese Ausführungen zur »Verhütung von Straftaten« und zu dem unbestimmten Rechtsbegriff »Tatsachen die Annahme rechtfertigen« sind auch im Zusammenhang mit der Videoüberwachung öffentlicher Räume im Sinne von § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) von Bedeutung, soweit es sich um die Videoüberwachung öffentlicher Räume handelt, an denen sich Straftaten vermehrt ereignet haben und auch in Zukunft ereignen werden.
[Gefahrenprognose:] Nach der hier vertretenen Rechtsauffassung wird es in der zu erstellenden Gefahrenprognose im Wesentlichen darauf ankommen, nachzuweisen, dass an den in Betracht kommenden Orten sich Straftaten in einer Häufigkeit ereignen, die eine Videoüberwachung als geringste mögliche polizeiliche Maßnahme der Gefahrenabwehr rechtfertigt.
Im Gegensatz dazu kommt es nach der hier vertretenen Rechtsauffassung auf die Häufung von Straftaten von erheblicher Bedeutung im Zusammenhang mit § 15a Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW, nicht an, so dass an die statistisch erfasste Anzahl von Straftaten mit erheblicher Bedeutung keine hohen Anforderungen zu stellen sein werden, wohl aber an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts solcher Straftaten, weil diese sich an diesen Orten, die videoüberwacht werden sollen, sich in der Vergangenheit ereignet haben und sich auch in Zukunft ereignen werden, weil sie sich für die Begehung solcher Delikte besonders eignen.
Während sich an den Orten, die auf der Grundlage von § 15a Abs. 1 Nr. 1 PolG NRW videoüberwacht werden sollen, sich Straftaten gehäuft haben müssen, so dass sich der Ort sozusagen zu einem Kriminalitätsbrennpunkt entwickelt hat und sich daran auch nicht so schnell etwas ändern wird, kommt es nach der hier vertretenen Rechtsauffassung an Orten, die videoüberwacht werden sollen, um »Straftaten von erheblicher Bedeutung« zu verhüten, nicht so sehr auf die Häufigkeit der statistisch erfassten Anzahl dieser Delikte an.
Wegen der Schwere der zu verhindernden Straftaten sollte es ausreichen, dass es an diesen Orten hin und wieder zu Straftaten von erheblicher Bedeutung gekommen ist und auch in Zukunft dort solche Delikte zu erwarten sind.
Es ist üblich, für den Nachweis polizeilicher Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, die eher die Zukunft als das hier und jetzt betreffen, den Begriff »Gefahrenprognose« zu verwenden.
Dabei handelt es sich weniger um ein subjektives prognostisches Urteil, das von schönen Worten umrahmt den Eindruck vermittelt: Alles ist gut, wenn dem Urteil gefolgt wird.
Vielmehr handelt es sich bei der Gefahrenprognose eher um den qualifizierten Nachweis eines auf nachvollziehbar gegründeten Argumenten zu erwartenden Schadensereignisses (Straftat im Sinne von § 15a Abs. 1 Nr. 1 oder Straftat von erheblicher Bedeutung im Sinne von § 15a Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW), wenn nichts geschieht.
Das setzt voraus, dass in solch einer Gefahrenprognose der Nachweis erbracht wird, dass:
Nachvollziehbare Erkenntnisse darüber vorliegen, dass es an öffentlichen Räumen, die videoüberwacht werden sollen, mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Straftaten kommt
Straftaten häufig zu erwarten sind, wenn diese Orte nicht mittels Video von der Polizei beobachtet werden
Erkenntnisse über das Ausmaß und die Intensität zu verhütender Straftaten vorliegen
Davon auszugehen ist, dass sozusagen von einer Dauergefahr ausgegangen werden kann
Das Sicherheitsgefühl von Anwohnern, Geschäftsleuten und anderen Personen, die in der Nähe solcher öffentlicher Orte wohnen, arbeiten oder einem Gewerbe nachgehen so nachhaltig beeinträchtigt ist, dass sie die Polizei vermehrt aufgefordert haben, für Sicherheit und Ordnung an solchen Orten zu sorgen.
[Statistisch nachweisbare Fakten:] Es kann davon ausgegangen werden, dass die Polizei mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln vorgehaltene Daten auswerten und analysieren kann und dazu in der Lage ist, punktgenau nachzuweisen, welche Straftaten sich wann an welchem Ort ereignet haben.
Als Tatsachen können darüber hinausgehend aber auch durch eigene Beobachtungen und Erkenntnisse sowie Informationen anderer Behörden, eingehende Hinweise oder Anzeigen angesehen werden, um eine bestimmte Gefahrenlage begründen zu können.
Wenn es im Rahmen dieser Prognose gelingt, nachzuweisen, dass sich an dem mittels Video zu überwachenden öffentlichen Raum künftig weiterhin vermehrt Straftaten ereignen werden, reicht das aus, um eine solche Analyse dem Behördenleiter vorzulegen, damit dieser an dem in der Vorlage benannten öffentlichen Ort die Überwachung dieses öffentlichen Raums mittels Video anordnen kann.
Vergleichbares gilt auch für zu erwartende »Straftaten von erheblicher Bedeutung«, bei denen es nach der hier vertretenen Rechtsauffassung aber nicht auf deren nachgewiesene Häufung, sondern eher auf die Ereigniswahrscheinlichkeit ankommt, dass mit solchen Straftaten zu rechnen ist.
Die Begründung von »Tatsachen die Annahme rechtfertigen« kann somit nur dann gelingen, wenn nachvollziehbare Gründe benannt werden, dass eine Videoüberwachung zur Verhütung von »Straftaten« und/oder »Straftaten von erheblicher Bedeutung« nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich und insbesondere verhältnismäßig im engeren Sinne ist.
[Kurzfassung:] Es wird davon ausgegangen, dass bei der zu erstellenden Gefahrenprognose Fakten geprüft werden, die von der Risikoforschung als zu beachtende Bereiche von Wahrscheinlichkeitsberechnungen entwickelt wurden.
Die drie Gesichter der wissenschaftlichen Risikoforschung lassen sich in drei Wörtern zusammenfassen:
Damit ist die Anzahl von Ereignissen gemeint, die im Zusammenhang mit einem zu bewertenden Risiko bekannt sind und sozusagen als statistische Wahrheiten angesehen werden können.
Im hier zu erörternden Sachzusammenhang sind das die spezifischen Gegebenheiten eines Ortes, die dazu beitragen können, dass sich gerade hier, aufgrund baulicher Besonderheiten, starker Fluktuation dieser Örtlichkeit von Personen gerade hier mit einem höheren Straftatenrisiko zu rechnen ist, weil die Örtlichkeit unübersichtlich ist oder gute Fluchtmöglichkeiten bietet, so dass gerade hier mit einem höheren Straftatenrisiko zu rechnen ist.
Überzeugungsgrad:
Diese Wahrscheinlichkeit hat etwas mit Überzeugungen zu tun, die auf Erfahrungen und persönlichen Eindrücken beruhen. Anders als bekannte Risiken, die auf messbaren Häufigkeiten oder Besonderheiten von Örtlichkeiten beruhen, können Überzeugungsgrade sehr subjektiv und unterschiedlich sein. Sie können darüber hinausgehend sogar von Erwartungen vorgesetzter Stellen in eine von diesen gewünschte Richtung gedrängt werden.
Wenn das Innenministerium Videoüberwachung will, weil das Gesetz die Videoüberwachung öffentlicher Räume zulässt, dann werden nachgeordnete Stellen das schon irgendwie begründen können. Alles andere wäre wirklichkeitsfremd.
Die Befugnis lässt das Beobachten, Übermitteln und Aufzeichnen von Daten sowie deren Speicherung und Nutzung zu.
Bei diesen Vorgängen handelt es sich um Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS).
[Verwendete Kameras:] Hinsichtlich des technischen Standards eingesetzter Videotechnik ist heute davon auszugehen, dass installierte Kameras in HD-Qualität Bilddateien erheben und speichern. In der Bundestagsdrucksache 17/250 heißt es unter Bezugnahme auf den technischen Standard von Videokameras, die bei der Bundespolizei verwendet werden, wie folgt: »Im Rahmen einer polizeilichen Videoüberwachung wird immer ein höchstmöglicher Qualitätsmaßstab bezüglich der Bildqualität angelegt«.
Es kann davon ausgegangen werden, dass auch bei den Länderpolizeien nur solche Videokameras eingesetzt werden, die dem herkömmlichen technischen Standard entsprechen (State of the Art = hoher Entwicklungszustand einer Technologie oder eines Produkts).
Diesem Standard genügen so genannte HD-Videokameras, deren Aufzeichnungen es zulassen, dass durch Detailvergrößerungen sogar Einzelpersonen in einer Vielzahl von Teilnehmern erkannt und identifiziert werden können.
HD-Video (High Definition Video – HDV) ist eine seit den 1990er Jahren verfügbare Videotechnik. HDV ist zurzeit der etablierte Digital-Video-Standard. Bei der Verwendung von HDV-Kameras ist davon auszugehen, dass es sich bereits bei der Übertragung von Übersichtsaufnahmen um Datenerhebungen handelt. So im Ergebnis auch die zurzeit herrschende Meinung, die in der »schlichten« Bildübertragung bereits einen Grundrechtseingriff erkennt. Für diese Auffassung spricht, dass bei der Definition des Rechtsbegriffs »Grundrechtseingriff« auch die subjektiven Auffassungen der Personen berücksichtigt werden müssen, die sich durch öffentlich installierte Videokameras »aufgezeichnet« fühlen.
Sobald eine Videokamera »scharf« geschaltet ist, ist es kaum noch möglich, zwischen einer:
Datenerhebung (einen Rechtsbegriff, den das Datenschutzrecht nicht mehr kennt, wohl aber im PolG NRW verwendet wird)
Grund dafür ist, dass alles zeitgleich geschieht.
[Beobachten:] Beobachten im Sinne der Befugnis setzt voraus, dass ein Beamter die übertragenen Bilddaten in Kenntnis der Tatsache visuell wahrnimmt, dass die von ihm wahrgenommenen Bilddaten bereits gespeichert sind, bevor die Neuronen in seinem Kopf die übertragenen Bilddaten überhaupt erkannt haben.
Insoweit wäre es ein Rückschritt hinter das technisch Mögliche, die Bilddaten erst dann zu speichern, wenn der beobachtende Beamte diesen Vorgang manuell ausgelöst hat, zum Beispiel erst dann, wenn aufzeichnungswürdige Szenen, die sich zu Straftaten entwickeln könnten, am Monitor für den beobachtenden Beamten sichtbar/erkennbar werden.
Beobachten im Sinne von § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) kann somit nur heißen, so schnell wie möglich auf wahrgenommene Ereignisse zu reagieren, die polizeiliches Einschreiten erfordern. Das setzt voraus, dass der beobachtende Polizeibeamte Einsatzkräfte vor Ort anweist, entsprechend tätig zu werden.
Nimmt ein Polizeibeamter oder eine Polizeibeamtin an einem Monitor die von einer Videokamera übertragenen Bilddaten wahr, bei denen es sich um erkennbare Straftaten handelt bzw. er dort Bilder sieht, die den Eintritt einer Straftat erwarten lassen, dann ist diese Erkenntnis an Beamte weiterzugeben, die sich in der Nähe des videoüberwachten Ortes aufhalten.
Dass dafür Sorge zu tragen ist, sieht die Befugnis ausdrücklich vor, denn im § 15a Abs. 1 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) heißt es diesbezüglich: »und jeweils ein unverzügliches Eingreifen der Polizei möglich ist.«
Natürlich kann der beobachtende Beamte die Zoom-Funktion installierter Kameras benutzen, um gutes Bildmaterial von Personen zu erstellen, die als Tatverdächtige in Betracht kommen und im Rahmen der technischen Möglichkeiten, die die installierte Videokamera ermöglicht, ist es dem beobachtenden Beamten natürlich auch möglich, den Weg aufzeichnen, den ein Tatverdächtiger nimmt, nachdem er zum Beispiel eine Person geschlagen, eine Tasche entwendet oder Drogen an Personen verkauft hat.
Maßnahmen des ersten Zugriffs sind aber nur Beamten möglich, die sich sozusagen in Tatortnähe befinden und die über Funk davon in Kenntnis gesetzt werden müssen, was durch Beobachten polizeibekannt geworden ist.
Es kann davon ausgegangen werden, dass in einer nicht unbedeutender Anzahl Tatverdächtige sozusagen in Tatortnähe auf »frischer Tat« betroffen werden können, wenn sich Polizeibeamte in unmittelbarer Tatortnähe aufhalten, was bei neuralgischen Kriminalitätsbelastungspunkten in Großstädten eher die Regel als die Ausnahme sein dürfte.
Videoüberwachungsmaßnahmen sind aufzuzeichnen. Darunter ist ein Nachweis zu verstehen, dem entnommen werden kann,
wann die Videoanlage in Betrieb war
von wem die Anlage beobachtet und bedient wurde
Beobachtungen getätigt wurden, die einer Löschung der Datensätze im Wege stehen.
Für den Fall, dass keine Auffälligkeiten feststellbar sind, sollte in der Aufzeichnungsdokumentation vermerkt werden, dass die Daten im gesetzlich vorgegebenen Rahmen - also nach Ablauf von 14 Tagen - zu löschen sind.
Gespeicherte Bildaufnahmen sind nach 14 Tagen zu löschen, wenn keine Ausnahmeregelung greift.
[Speicherdauer erhobener Bilddaten:] Im § 15a Abs. 2 PolG NRW heißt es:
Diesbezüglich heißt es im § 15a Abs. 3 PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) wie folgt:
Da es sich bei der Entscheidung darüber, ob und wo eine Videokamera im öffentlichen Raum zu installieren ist, nicht um eine eilbedürftige Anordnung handelt, sind kaum Anordnungen denkbar, die nicht durch den Behördenleiter getroffen werden.
In der VVPolG NRW zu § 15a heißt es:
Erst wenn der Behördenleiter oder die Behördenleiterin die Videoüberwachung öffentlicher Räume genehmigt, können dort Videoüberwachungsanlagen installiert werden. Und erst wenn die technischen Voraussetzungen gegeben sind und die übertragenen Bilddaten an Monitoren der Polizei durch dort eingesetzte Polizeibeamte beobachtet werden können, findet tatsächlich an solchen Orten in NRW eine Videoüberwachung statt, und zwar nur so lange, wie an Monitoren Polizeibeamtinnen oder Polizeibeamte die überwachten Orte beobachten.
[Dokumentation:] Im § 15a Abs. 4 PolG NRW heißt es:
[Hinweis:] Es wird davon ausgegangen, dass gespeicherte Datensätze so verwahrt werden, wie das eine geordnete Aktenführung voraussetzt.
[Kurzfassung Dokumentation:] Mit Dokumentation ist nicht die Aufbewahrung gefertigter Bildaufnahmen gemeint, sondern der Nachweis, mit welchem Erfolg welcher Beamte, wann und wo einen öffentlichen Raum mittels Videoübertragung beobachtet hat. Bilddaten sind nur dann dauerhaft zu dokumentieren, wenn sie als Beweismittel Teil einer Ermittlungsakte werden. Die anderen Bilddaten sind nach Ablauf von 14 Tagen zu löschen.
Urteil des BVerfG vom 27. Juli 2005 - 1 BvR 668/04. Das Gericht stellt im Zusammenhang mit der Frage, ob die Länder dazu ermächtigt seien, zum Zweck der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten gesetzliche Regelungen zu erlassen fest, dass dies mit der Verfassung nicht vereinbar sei.
entscheidungen/rs20050727_1bvr066804.html
BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04