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Timestamp: 2019-04-21 21:12:24
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Matched Legal Cases: ['Artículo 30', 'Artículo 25', 'Artículo 58', 'Artículo 78', 'Artículo 75', 'Artículo 75', 'artículo 34']

Acerca de las normas ambientales | Blog de Oscar Alejandro Cuya Matos
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Se incluyen notas y comentarios relacionados con la pertinencia y efectividad de las normas ambientales.
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¿Debe actualizarse un estudio de impacto ambiental?
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El reglamento (Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM) de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, señala en su Artículo 30º, actualización del estudio ambiental, lo siguiente: “El estudio ambiental aprobado, debe ser actualizado por el titular en aquellos componentes que lo requieran, al quinto año de iniciada la ejecución del proyecto y por periodos consecutivos y similares, debiendo precisarse sus contenidos así como las eventuales modificaciones de los planes señalados en el artículo precedente. Dicha actualización será remitida por el titular de proyecto a la Autoridad Competente para que ésta la procese y utilice durante las acciones de vigilancia y control de los compromisos ambientales asumidos en los estudios ambientales aprobados. La normatividad específica que regula los Planes de Cierre o Abandono, se aplicará sin perjuicio del dispuesto en el párrafo precedente.” Si bien el mencionado artículo hace referencia al estudio ambiental debemos suponer que se refiere al estudio de impacto ambiental.
Si los estudios de impacto ambiental tienen una naturaleza predictiva, cuando lo actualicemos pondremos al día las predicciones de impacto; pero dado que el proyecto se está ejecutando lo que corresponde es la medición de los impactos y la confirmación de su control, mitigación o corrección. Este nuevo estudio tendría una naturaleza de constatación y no sería, por tanto, un estudio de impacto ambiental, en el sentido predictivo como se entiende el instrumento.
La Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611, anota en su Artículo 25º que los “estudios de impacto ambiental – EIA, son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. La ley de la materia señala los demás requisitos que deben contener los EIA.” Incluye la noción de efectos previsibles, es decir “conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder”. La previsión no incluye la constatación o la medición de lo que está ocurriendo; aunque para sus efectos de predicción pudiese requerir el conocimiento de las variables en cuanto su estado actual e histórico.
Un estudio de impacto ambiental (EIA) tiene por naturaleza un espíritu predictivo. No hay nada ejecutándose; el proyecto aun está formulándose, quizá en pre-factibilidad, factibilidad o estudios definitivos. Si el proyecto se está ejecutando, y se actualiza el EIA manteniendo su espíritu predictivo se tendría ahora un nuevo EIA con nuevas predicciones e hipótesis de impactos. Es decir, un nuevo y diferente estudio de impacto ambiental, no uno actualizado. Este EIA correspondería a las previsiones para lo que queda del proyecto en ejecución o para una modificación del proyecto.
El EIA, predictivo por naturaleza, no tendría por objetivo constatar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el titular del proyecto, derivados de su EIA previamente aprobado; tampoco, tendría la finalidad de verificar las hipótesis de impacto ambiental del EIA aprobado o reconocer el estado actual del ambiente con la ejecución del proyecto. Tales objetivos corresponden a los informes ambientales de cumplimiento e instrumentos de seguimiento y control de la evaluación de impacto ambiental.
Por supuesto que se puede elaborar un estudio ambiental cuyos objetivos sean los verificar el cumplimiento de compromisos y medir los impactos que se han presentado o se vienen presentado como resultado de la ejecución del proyecto. Pero este estudio ya no es un EIA, predictivo; es un estudio ambiental que pudiera denominarse de muchas formas (informe ambiental, por ejemplo). Los titulares de proyecto presentan informes ambientales anuales en el que deben reportar su desempeño ambiental y el estado del ambiente. Por lo mismo no habría necesidad de presentar un “estudio de impacto ambiental actualizado” tal como lo exige la norma actual, sino fortalecer la gestión de la evaluación de impacto ambiental alrededor de los informes ambientales anuales.
Si el EIA tiene naturaleza predictiva, una pretendida actualización nos lleva a otro conjunto de predicciones. Si suponemos que el proyecto está causando mayores impactos que los supuestos en el EIA aprobado, y deseamos conocer el estado actual del medio ambiente afectado por la intervención del proyecto, los informes ambientales anuales, bianuales, quinquenales, especiales, son los instrumentos pertinentes. Estos informes o instrumentos tienen en el monitoreo ecológico, social o ambiental de las actividades del proyecto, y en la fiscalización del cumplimiento de compromisos, su principal medio para evaluar el estado del medio ambiente y la conformidad o no conformidad del desempeño del titular del proyecto. Si son críticos los indicadores respectivos, la obligación resultante debe ser la actualización o adecuación de su plan de manejo ambiental (PMA). No una actualización del EIA.
Los EIA tales como se realizan actualmente son voluminosos, con gran cantidad de información ambiental que no necesariamente constituye un diagnóstico, menos una línea de base. Las secciones de predicción de impactos y el plan de manejo no reciben necesariamente la prioridad, a pesar de ser centrales en el EIA. Sobre la base de esta premisa lo más conveniente es plantear una actualización del plan de manejo. No una actualización del EIA.
Lo que sí se podría actualizar o revalidar es la certificación ambiental o dicho de otro modo, exigir la actualización del proceso de evaluación de impacto ambiental para los casos que la norma señale. Esta revalidación podría incluir otro estudio ambiental de balance, si luego de la revisión de los informes anuales se indica que es necesario efectuar un inventario, balance y caracterización de los impactos ocurridos. Este nuevo estudio tendría que considerar, ahora, los pasivos ambientales que el propio proyecto ha generado; incluir además una evaluación de los impactos acumulativos y sinérgicos que ha ocasionado y proyectar una predicción o evolución de estos impactos ambientales para lo que resta del proyecto. Este estudio no sería el EIA inicial, actualizado, sería otro estudio ambiental, que la norma deberá reglamentar. Sobre el particular, el reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, en su Artículo 58º, modificación, suspensión y cancelación de la Certificación Ambiental, indica que la “Autoridad Competente deberá aprobar las normas que regulen las condiciones y procedimientos para la modificación, suspensión y cancelación de la Certificación Ambiental”.
Las normas actuales sobre evaluación de impacto ambiental incluyen la exigencia de un nuevo estudio de impacto ambiental cuando existe el caso de la modificación del proyecto. Si bien no es el tema del comentario, en general estas normas se muestran inconsistentes cuando indican que la línea de base (1) del estudio anterior sigue siendo “válida” si es menor de cinco años. ¿Cómo se decidió que sean cinco años? ¡Vaya usted a saberlo! En realidad, lo que puede seguir siendo útil es el diagnóstico o la información colectada para el EIA anterior, pero no su línea base. La línea de base de un estudio de impacto ambiental es consustancial al proyecto en su tiempo cero o de inicio del proyecto. En este caso hay actividades ejecutándose, ha transcurrido un tiempo y por tanto las variables que miden impacto han variado en su magnitud, es decir hay otra línea de partida, otra línea de base para las actividades que se ejecutarán como parte del proyecto modificado. La idea de una “modificación del estudio de impacto ambiental original” también se muestra inconsistente bajo esta línea de razonamiento.
El EIA inicial es único en su momento, en su tiempo antes de la ejecución del proyecto. Tiene solo hipótesis o conjeturas de impacto pues su naturaleza es predictiva. Puede errar en sus predicciones y por tanto ser calificado “a posteriori” de deficiente. Pero para su momento fue consistente y por esa razón permitió la decisión de la aprobación del EIA y por tanto la certificación ambiental del proyecto. Para cualquier caso, en el que los impactos que se están presentando en la ejecución del proyecto difieren notoriamente de los conjeturados en su respectivo EIA, puede deberse a una deficiencia en la predicción de los impactos, a un desempeño poco cauteloso del titular del proyecto con relación al medio, a contingencias difíciles de prever, a la ausencia de información histórica sobre las variables de impacto que permitan predecir o modelar su comportamiento futuro o a la falta de teorías científicas que permitan procesos hipotéticos deductivos en el planteamiento de los impactos ambientales previsibles del proyecto.
Sobre el particular, en los casos que los impactos ambientales no se correspondan con las predicciones incluidas en el EIA, el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, en su Artículo 78º, atención de impactos ambientales no considerados en el Estudio Ambiental, anota lo siguiente: “Si como resultado de las acciones de supervisión y fiscalización de las obligaciones establecidos en el estudio ambiental aprobado, se determinase que los impactos ambientales negativos generados difieren de manera significativa a los declarados en la documentación que propició la certificación ambiental, la autoridad en materia de supervisión, fiscalización y sanción ambiental, que ejerce funciones en el ámbito del SEIA requerirá al titular, la adopción de las medidas correctivas o de manejo ambiental que resulten necesarias para mitigar y controlar sus efectos, sin perjuicio de requerir la actualización del estudio de impacto ambiental, ante la autoridad competente, en el plazo y condiciones que indique de acuerdo a la legislación vigente. Esta condición no exceptúa la eventual paralización de operaciones o la aplicación de otras sanciones que pudieran corresponder.”
Poner al día el EIA
El término “actualización” de acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española alude a poner al día. ¿Qué podríamos poner al día en el EIA aprobado?
Poner al día la predicción de impactos
Se puede seguir prediciendo nuevos efectos o nuevas (futuras) magnitudes de los impactos como parte de la actualización de la predicción de los impactos. Pero lo central, cuando se está en la fase de ejecución del proyecto es la medición del impacto; es decir, seguir las trayectorias de la variables de impacto para conocer el comportamiento del sistema; en otras palabras, ejecutar el programa de monitoreo (2), contemplado en el plan de manejo (PMA) del EIA.
Poner al día el plan de manejo
El programa de monitoreo se elabora sobre la base de los indicadores de impacto (los que se han establecido en la línea de base). Si el programa se ejecuta con el cuidado respectivo se está midiendo los impactos. Si las variables monitoreadas superan los umbrales establecidos, el impacto se habrá tornado significativo. En este caso se deberá constatar si las medidas incluidas en el plan de manejo son suficientes, si no es así convendría recomendar la actualización del PMA.
Poner al día la línea de base
Mantener al día la información sobre el medio se logra a través del programa de monitoreo ambiental; si sus resultados indican deterioro se debe exigir la modificación o actualización del PMA del EIA. Para ello sería suficiente los informes anuales de cumplimiento ambiental o los informes de monitoreo.
La nota podría pecar de un exceso de búsqueda de claridad en los conceptos y terminología sobre la evaluación de impacto ambiental, y devenir en innecesaria, pues todo está claro.
¿Se actualiza un EIA o se fortalece el seguimiento del EIA mediante los informes de cumplimiento y monitoreo ambiental?
¿Se actualiza un EIA o la Certificación ambiental de un proyecto?
(1) El término “monitoreo” requiere algunas precisiones, en particular, puesto que el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM, reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, incluye además el término “vigilancia”. Los conceptos de monitoreo y vigilancia se corresponden: Monitoreo es la “obtención espacial y temporal de información específica sobre el estado de las variables ambientales, funcional a los procesos de seguimiento y fiscalización ambiental”; vigilancia es la “verificación de los efectos generados en el aire, agua, suelos, recursos naturales, salud pública y otros bienes bajo tutela del SEIA y otras normas especiales complementarias”. Estos conceptos difieren del concepto supervisión, que es “la verificación de las acciones desarrolladas en el marco de los estudios ambientales aprobados por la Autoridad Competente, en el ámbito de un proyecto”; y la fiscalización es la “calificación de los resultados de la supervisión en base a los mandatos legales establecidos, a efectos de verificar su cumplimiento”. Artículo 75º del Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM
(2) La línea base es el “estado actual del área de actuación, previa a la ejecución de un proyecto. Comprende la descripción detallada de los atributos o características socioambientales del área de emplazamiento de un proyecto, incluyendo los peligros naturales que pudieran afectar su viabilidad”. Artículo 75º del Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM
Esta entrada fue publicada en Acerca de las normas ambientales el 8 diciembre, 2009 por Oscar Alejandro Cuya Matos.
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A propósito de la afirmación del Ministro del Ambiente (1) acerca de lo frondoso de los estudios de impacto ambiental y el D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental: ¿Por qué son voluminosos los estudios de impacto ambiental?
El porqué son voluminosos los estudios de impacto ambiental puede deberse al afán de cubrir todas las posibles observaciones que la autoridad competente efectuará al estudio (es decir blindar el estudio). Dado que generalmente las observaciones siempre son numerosas y no siempre pertinentes, los elaboradores de los estudios incluyen los mayores detalles posibles para evitar las subsecuentes rondas de observaciones. Indudablemente tal cantidad de datos hace voluminoso el estudio.
Un estudio puede ser completo, es decir cumplir con los términos de referencia; puede además ser comprensible, de fácil lectura; y relevante, que destaca lo más significativo. O en su defecto, el estudio puede ser completo, pero no comprensible y tampoco relevante. ¿En qué casos se aprobaría el estudio?
La autoridad nacional competente podría desarrollar las guías de revisión de estudios de impacto ambiental incorporando criterios de calidad (estudios completos, comprensibles y relevantes). Las guías permitirían una mayor objetividad en la revisión de los estudios por parte de la autoridad competente. Las observaciones serían todas objetivas y pertinentes. Los elaboradores de los estudios tendrían las pautas y orientaciones más claras. Y por implicación, los estudios dejarían de ser voluminosos.
Otra hipótesis acerca de lo frondoso de los estudios podría ser que el estudio presenta más datos que interpretación, y prioriza la descripción antes que la explicación. Por ejemplo, presentar los índices de diversidad de Shannon equivale a presentar solo datos si es que previamente no se ha establecido una hipótesis, que determine que tal índice es el indicador de impacto. Las líneas de base, la parte más voluminosa de un estudio, no deberían constituirse de datos sino de interpretaciones, es decir, de hipótesis de impactos y sus respectivos indicadores, además de dar cuenta de los procesos y dinámica del área. Este planteamiento no concuerda con la norma vigente.
El D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental en su Anexo 1 Definiciones, numeral 14 indica que la línea de base “Comprende la descripción detallada de los atributos o características socioambientales del área de emplazamiento de un proyecto, incluyendo los peligros naturales que pudieran afectar su viabilidad”. Evidentemente una descripción detallada generará un estudio voluminoso. Una línea de base no es una descripción detallada del medio, es un estudio que califica o cuantifica los indicadores de impacto y procesos relevantes en el medio antes de que el proyecto se ejecute, con el fin de registrar los valores comparativos para medir los cambios ocasionados por el proyecto. La norma debió exigir un estudio relevante y no un estudio detallado, masivo, descriptivo, que no establece indicadores de impacto, como actualmente se viene realizando.
¿Y qué hacer con toda la información que reúne un estudio de impacto ambiental? información valiosa por cierto. Actualmente, las copias de los estudios se remiten a la autoridad competente, a las instituciones relacionadas, al gobierno regional y a los gobiernos locales. Es posible que estas copias acaben en los estantes de dichas instituciones.
Si la línea de base que manda la norma es una descripción detallada (muy a pesar de lo que debería ser) evidentemente contiene una información que sirve para la planificación del desarrollo de la zona estudiada. Si ese es el sentido del estudio (que la regulación nacional propone), tal información debería llegar a las instituciones interesadas en el desarrollo e investigación de la zona; por tanto, sendas copias de los estudios de impacto ambiental deberían remitirse oficialmente a dichas instituciones y a las universidades cercanas a la zona. La autoridad nacional competente podría publicar protocolos técnicos para homogenizar métodos de colección de la información para hacerlos comparables y que puedan utilizarse en programas de monitoreo, que emplean toda la información de los diferentes estudios de impacto que se realicen en la zona.
Una opción más atrevida sería modificar el proceso de evaluación de impacto ambiental y considerar un permiso para el levantamiento de información ambiental y social, en una primera fase. Los resultados de este estudio irían a las universidades e instituciones de desarrollo. El permiso para el estudio de impacto ambiental se iniciaría luego que el proponente del proyecto presente su proyecto en el nivel de factibilidad, haya desarrollado un estudio del lugar (como diagnóstico) y solicite la aprobación de sus términos de referencia. En este estudio de impacto ambiental la línea de base solo consignaría lo relevante del estudio de diagnóstico realizado y los valores de los indicadores de impacto como parte del programa de monitoreo. Las observaciones en esta segunda fase se concentrarían en la calificación de los impactos y en las medidas de manejo. Evidentemente esta opción tiene múltiples dificultades pero estaría más cercana a las ocurrencias, prácticas y procesos actuales del cómo se elabora un estudio de impacto ambiental, nivel de detalle al que no logra penetrar el reciente D.S. Nº019-2009-MINAM, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
(1)	Enlace http://www.youtube.com/watch?v=eaTTeyOo6s4 Sigue leyendo →
Esta entrada fue publicada en Acerca de las normas ambientales el 14 octubre, 2009 por Oscar Alejandro Cuya Matos.
La definición de impacto ambiental en el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
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El ministro del ambiente en una entrevista televisiva (1) criticó los estudios de impacto ambiental señalando que son muy voluminosos. No es una novedad las críticas y opiniones sobre las deficiencias que tendrían los estudios de impacto ambiental. Lo novedoso y positivo sería buscar e implementar las medidas de solución.
El estudio de impacto ambiental es el instrumento central y fundamental, sobre la base del cual se toman decisiones acerca de la factibilidad ambiental de un proyecto. Ello justifica las prioridades que se asignen para la mejora de dicho instrumento.
Una primera tarea sería buscar las causas del porqué son tan extensos y voluminosos. En esa línea: ¿de qué tratan los estudios de impacto ambiental? sería la primera pregunta y ¿qué es el impacto ambiental? sería la pregunta inmediata.
Recientemente, el 25 de setiembre de 2009, se publicó el Reglamento de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. Este reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 019-2009-MINAM (2), incluye un glosario terminológico (Anexo 1 Definiciones). En dicho glosario se define ‘impacto ambiental’ como “alteración positiva o negativa de uno o más de los componentes del ambiente, provocada por la acción del proyecto”.
Se podría comentar que la definición de impacto ambiental que incluye el reglamento es demasiada amplia y por ello difusa. No se corresponde con las definiciones que la literatura (3) especializada consigna. Esta literatura señala que cualquier alteración no es impacto; solo las alteraciones significativas para la sociedad podrían calificarse como impactos. Algunos autores prefieren usar el término ‘efecto’ para referirse a las alteraciones simples y dejar el término ‘impacto’ para los efectos o alteraciones significativas. Es propio acotar que la tal ‘significación’ supone un juicio de valor, por tanto es subjetiva y asociada a percepciones técnicas, políticas, económicas, sociales y culturales.
Los especialistas y la literatura sobre el tema incluyen además, en la definición de impacto ambiental, la noción de ‘cambio neto’ para precisar que tales cambios corresponden específicamente a los ocasionados por el proyecto en cuestión. Este tema es relevante cuando se evalúan los impactos acumulativos.
El concepto de impacto ambiental es determinante para identificar y calificar los impactos en cuestión. En general, si dicho concepto no es claro y único para todos los que participan en la evaluación de impacto ambiental, no se puede lograr un proceso con plena objetividad. Es posible que los afectados tengan otros conceptos de impacto ambiental, por ello en las audiencias públicas de presentación de tales estudios, sus preocupaciones centrales estén relacionadas con la cantidad de puestos de trabajo que el proyecto contratará.
Otro punto crítico es lo referente a los impactos sociales (No se incluye una definición en el mencionado Anexo 1 de la norma en cuestión). Si bien en el artículo 34º del mencionado Decreto se anota que “entiéndase que toda referencia al impacto ambiental en el marco del SEIA [Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental] comprende los impactos sociales que estuvieran relacionados”, es conveniente comentar que solo en el plano del discurso se considera que los impactos ambientales incluyen los impactos sociales; en el quehacer cotidiano y operativo, no. Para los especialistas que elaboran los estudios de impacto ambiental está bien delimitado lo que se considera un impacto social y un impacto ambiental: ninguno contiene al otro, conceptualmente. Mayores debates pueden ser necesarios.
A modo de cierre y para concluir la nota, podría decirse que si en el reglamento no se encuentran las precisiones necesarias,… queda esperar que las guías técnicas incluyan los detalles requeridos para la mejora de los estudios de impacto ambiental.
(1) Para ver dicha entrevista se puede ingresar desde el enlace siguiente http://www.youtube.com/watch?v=eaTTeyOo6s4
(2) Se puede descargar la norma desde el Portal Institucional del Ministerio del Ambiente
(3) La literatura es amplia. A modo de ilustración se incluyen dos definiciones que se complementan:
a) “Impacto ambiental es la alteración positiva o negativa de la calidad ambiental, provocada o inducida por cualquier acción del hombre. Es un juicio de valor sobre un efecto ambiental. Es un cambio neto (bueno o malo) en la salud del hombre o en su bienestar.” Fuente: Glosario.net – HispaNetwork Publicidad y Servicios, S.L. Consulta: 16 de agosto de 2009
http://ciencia.glosario.net/medio-ambiente-acuatico/impacto-ambiental-10368.html
b) De acuerdo con ESPINOZA (2001:17) “Impacto ambiental es la alteración significativa del ambiente, de los sistemas naturales y transformados y de sus recursos, provocada por acciones humanas y de carácter positiva o negativa. Cuando son directos involucran la pérdida parcial o total de un recurso o deterioro de una variable ambiental (contaminar aguas, talar bosques, etc.). Cuando son indirectos inducen y/o generan otros riesgos sobre el ambiente (erosión antrópica, inundaciones, etc.)” Fuente: ESPINOZA, Guillermo (2001). Fundamentos de evaluación de impacto ambiental. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo BID. 186 pp. Sigue leyendo →
Esta entrada fue publicada en Acerca de las normas ambientales el 5 octubre, 2009 por Oscar Alejandro Cuya Matos.
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