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Timestamp: 2019-07-16 12:25:25+00:00
Document Index: 122410926

Matched Legal Cases: ["l'article 45", "l'article 25", "l'article 91", "l'article 72", "l'article 25", "l'article 52", "l'article 40", "l'article 72", "l'article 48", "l'article 25", "l'article 14", "l'article 25"]

CRA 1ère SÉANCE DU mardi 27 juin 2000
Session ordinaire de 1999-2000 - 102ème jour de séance, 236ème séance
1ÈRE SÉANCE DU MARDI 27 JUIN 2000
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001 17
- nouvelle lecture-(suite) 17
Mme la Présidente - J'ai reçu, en application de l'article L.O 179 du code électoral, une communication de M. le ministre de l'intérieur, en date du 26 juin 2000, m'informant que M. Francis Hillmeyer a été élu, le 25 juin 2000, député de la sixième circonscription du Haut-Rhin.
SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS (nouvelle lecture)
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m'informant que la commission mixte paritaire n'ayant pu parvenir à l'adoption d'un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, le Gouvernement demande à l'Assemblée nationale de procéder, en application de l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, à une nouvelle lecture du texte.
M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement - A l'occasion de cette nouvelle lecture, je tiens à souligner l'importance et la qualité du travail réalisé, tant en commission qu'en séance publique, à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Le Gouvernement s'est montré ouvert au cours de la discussion, si bien que de nombreux amendements ont été adoptés qui ont enrichi le texte initial.
La commission mixte paritaire a permis des avancées, même si elle n'a pas abouti à un accord sur l'ensemble. Comme votre rapporteur, je tiens à souligner l'intérêt du travail du Sénat sur les volets concernant l'urbanisme, les copropriétés et les transports. D'importantes différences d'appréciation subsistent toutefois, notamment sur les dispositions-clés du texte.
Concernant la réforme des documents d'urbanisme, le débat au Sénat a mis en évidence une convergence sur les objectifs, même si des divergences demeurent quant aux modalités. La rédaction proposée par le rapporteur sur les schémas de cohérence territoriale ou les plans locaux d'urbanisme répond au souci de rapprocher les points de vue, tout en maintenant le texte adopté par l'Assemblée en première lecture sur quelques points très importants, en particulier l'article L 122-2 du code de l'urbanisme. Le Gouvernement, estimant que votre rapporteur a réalisé une intéressante synthèse, donnera un avis favorable aux amendements qu'il propose aux articles 2 et 3.
Le Sénat a supprimé l'article L 122-2, pourtant destiné à assurer l'efficacité des schémas de cohérence territoriale. Le texte adopté par l'Assemblée prévoyait qu'une commune ne souhaitant pas être intégrée au périmètre d'un schéma, ne puisse avoir de nouvelles zones à l'urbanisation sans l'accord du préfet, dès lors qu'elle se trouvait à l'intérieur d'un périmètre de 15 km autour d'une agglomération comprenant au moins une commune de 15 000 habitants. Votre rapporteur propose de rétablir cette mesure, tout en permettant au représentant de l'Etat de tenir compte des particularités géographiques et physiques. Le Gouvernement y est favorable.
Sans remettre en question le caractère prescriptif des plans d'urbanisme, il faut leur conférer une dimension de projet. Les propositions de votre rapporteur vont dans ce sens.
Certaines dispositions votées par le Sénat semblent plus contestables : certaines par exemple menacent l'équilibre de nos grandes lois de protection ou limitent le droit de recours vis-à-vis des décisions d'urbanisme. Je ne doute pas que l'Assemblée reviendra sur ces points.
Concernant le volet logement sur lequel Louis Besson reviendra plus en détail, j'insisterai seulement sur quelques points.
Ce texte doit permettre d'adapter les compétences des organismes d'HLM à leurs missions et aux enjeux futurs. C'est le sens des articles 62 et 63. Outre leur mission fondamentale qui est de construire des logements locatifs sociaux, ces organismes pourront intervenir dans le champ de l'accession à la propriété et de l'aménagement urbain contribuant ainsi au renouvellement urbain et à la mixité sociale dans les quartiers, les villes et les agglomérations.
Avec ce texte sera aussi inscrit dans le loi la notion de logement décent et ouverte à chaque locataire la possibilité de saisir le juge pour que les travaux nécessaires soient entrepris. Avancée sociale importante qui conforte le droit au logement.
Enfin, l'approbation est générale sur les propositions du Gouvernement tendant à lutter plus efficacement contre l'insalubrité des logements, en particulier par la suspension du paiement du loyer dans l'attente de la réalisation des travaux nécessaires. Voilà une réponse concrète aux préoccupations des plus démunis et des associations qui les soutiennent.
En revanche, et je le regrette sincèrement, des désaccords fondamentaux, de nature politique, subsistent sur l'article 25 du texte, relatif à la mixité sociale dans l'habitat. Par-delà les déclarations d'intention, la majorité sénatoriale a en fait refusé d'avancer dans cette direction.
Alors que notre objectif est de mieux répartir l'offre de logement locatif social, le Sénat a exclu toute mesure incitative dès lors que le seuil de 20 % est atteint à l'échelle de l'agglomération, ce qui revient, de fait, à laisser perdurer les inégalités entre communes. Par ailleurs, l'extension considérable des logements éligibles à l'objectif des 20 % manifeste l'absence de volonté de la majorité sénatoriale de conférer au logement locatif social sa juste place dans chaque commune et chaque agglomération.
Trois familles sur quatre sont éligibles à ce type de logement. Est-ce trop demander que, dans chaque commune, un logement sur cinq permette de les satisfaire ? L'accession sociale à la propriété et l'investissement locatif privé, tous deux aidés par l'Etat, ont bien sûr toute leur place dans l'offre pour les quatre logements sur cinq restant.
Le Sénat a également vidé de sa substance le dispositif proposé en refusant de donner au préfet les moyens de faire appliquer la loi lorsque les communes refusent l'objectif de mixité sociale.
Il convient donc de rétablir le dispositif adopté par votre Assemblée. Les mots doivent être en cohérence avec les actes.
J'en viens au volet « déplacements ». La première lecture à l'Assemblée et au Sénat a permis d'améliorer le texte sur de nombreux points, et je m'en félicite.
Certaines dispositions, en revanche, ne peuvent être conservées en l'état. Tout d'abord, le rôle prescriptif des plans de déplacements urbains, affaibli par le Sénat, doit être préservé. Les nouveaux PDU seront un outil très efficace pour mieux réguler les trafics et atteindre l'objectif fixé par la loi de 1996 de réduire la circulation automobile en ville.
Concernant le syndicat mixte, au sujet duquel nous avions ensemble trouvé un point d'équilibre, le Gouvernement est favorable au maintien du texte adopté par l'Assemblée.
Le Sénat a repris votre proposition de créer en Ile-de-France, en-dehors de Paris et des communes desservies par le métro et le tramway, c'est-à-dire hors de la zone de compétence ferroviaire de la RATP, des autorités organisatrices de second rang. Il a précisé les compétences de ces établissements, ce qui confère au système plus de transparence. Les élus de grande couronne pourront ainsi être associés aux décisions sur l'offre de transport, la fréquence et les tracés des lignes. Ils pourront également choisir leur opérateur.
Dans les articles 41 et 43, le Sénat a étendu à toutes les autorités organisatrices, la possibilité de créer un comité des partenaires du transport public, à l'instar du comité qui sera créé en Ile-de-France. La démocratie et l'efficacité des décisions publiques en seront renforcées.
La disposition autorisant la RATP à sortir des limites géographiques de l'Ile-de-France est elle aussi très intéressante. Elle ne concerne que l'activité des filiales de la Régie en province ou à l'étranger et n'aura donc aucune influence directe sur son activité en Ile-de-France non plus que sur son statut et celui de ces salariés franciliens. Cette évolution répond à une attente des personnels exprimée par leurs représentants lors d'un récent conseil d'administration.
Le Gouvernement a pris cette décision après une large concertation avec les acteurs du transport, en particulier le Groupement des autorités organisatrices de transport l'Union des transports publics, les transporteurs privés et les organisations syndicales.
En revanche, je regrette que le Sénat ait supprimé l'article voté par l'Assemblée en première lecture, qui permettait de mieux assurer le droit au transport, en accordant des réductions tarifaires pour les personnes aux revenus très modestes. Des amendements ont été déposée en ce sens. J'y suis bien entendu favorable car cela participe de la lutte contre les exclusions, conformément à la loi de 1998.
J'en viens à la régionalisation des services régionaux de voyageurs. Nous allons tirer les leçons de l'expérimentation en cours dans sept régions. Les débats parlementaires ont soulevé quelques interrogations.
Les élus régionaux craignent notamment qu'aux charges nouvelles qui pèseront sur eux ne correspondent pas des ressources supplémentaires suffisantes. Je leur rappelle que le transfert des compétences se fera dans le cadre du droit commun de la décentralisation, c'est-à-dire que la totalité des charges correspondantes sera intégrée à la DGD et indexée sur elle, et que toute mesure législative ou réglementaire ayant une incidence financière donnera lieu, après consultation de la commission d'évaluation des charges, à révision de cette compensation.
Le Gouvernement a néanmoins présenté deux amendements. Le premier vise à prendre en compte les modifications de services d'intérêt général dues à la réalisation de nouvelles lignes à grande vitesse ou d'importants projets de modernisation nécessitant des recompositions de l'offre de services régionaux. Le second prévoit que l'Etat participera, dans le cadre conventionnel, aux côtés des régions et de la SNCF, à l'effort de modernisation des gares.
Tels sont les éléments que j'entendais porter à votre connaissance, avant cette nouvelle lecture qui sera, j'en suis sûr, fructueuse. Le Gouvernement souhaite que ce texte soit discuté au Sénat en octobre, et adopté définitivement avant la fin de l'année, afin que les équipes municipales qui seront élues ou réélues en mars prochain disposent d'un corps législatif clair, dans lequel inscrire les projets voulus par nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).
M. Patrick Rimbert, rapporteur de la commission de la production - Le texte qui nous revient du Sénat compte 233 articles ; il y en avait 87 lorsque nous l'avons abordé en première lecture... C'est dire le travail approfondi accompli par les deux Assemblées, et à la qualité duquel la brièveté des délais dont elles ont disposé n'a pas nui.
Il serait abusif de considérer que le Sénat a pris systématiquement le contre-pied de l'Assemblée. Il a apporté au projet d'utiles compléments en matière d'urbanisme : amélioration de la procédure d'élaboration des documents locaux d'urbanisme, instauration d'un diagnostic préalable aux projets d'aménagement et d'une concertation avec les collectivités voisines, clarification du régime des ZAC.
D'importantes divergences de fond demeurent cependant, qui justifient que nous en revenions, sur les points dont il s'agit, aux dispositions que nous avons votées en première lecture. Si l'on peut comprendre que les élus comme les habitants des régions littorales ou montagneuses veuillent se doter des moyens de leur développement économique, celui-ci doit se faire dans le respect des lois « littoral » et « montagne », car la nature est notre bien à tous, et nous devons la préserver.
Le titre II du projet vise à assurer le respect d'un des principaux droits reconnus par la Constitution : le droit au logement. L'objectif de 20 % de logements sociaux par commune contribue à la fois à la mise en _uvre de ce droit, dont de trop nombreux Français ne bénéficient pas, et de la mixité sociale, garante de l'unité nationale. Nous avons conscience du risque de voir certains quartiers désertés par la population la plus mobile, et c'est précisément pour éviter que se constituent des ghettos que nous voulons renouveler l'habitat social. Cela requiert de la collectivité nationale un effort important et de longue haleine, dépassant le cadre de l'annualité budgétaire.
La politique des transports en commun vise à garantir à tous le « droit à la ville », en permettant à ceux qui n'y vivent pas de s'y rendre autrement qu'en voiture. Quant à la régionalisation ferroviaire, elle est un élément important de la politique d'aménagement du territoire. Les inquiétudes des parlementaires quant aux transferts de charges ont été largement entendues par le Gouvernement, qui a décidé de participer à l'effort d'aménagement des gares et de tenir compte, dans la compensation, des changements qui pourraient intervenir dans l'offre de liaisons « grandes lignes ». C'est un bon équilibre, que chacun, je l'espère, approuvera.
Certes, la loi ne réglera pas tous les problèmes, mais elle donnera aux élus qui ont des projets et aux habitants qui sont appelés à les partager les moyens d'aménager leurs territoires, en conservant le modèle urbain européen, qui repose sur l'intégration et non, comme en de nombreux endroits des Etats-Unis, sur l'exclusion. Modeste mais ambitieuse, elle fixe un cadre de solidarité entre les territoires comme entre les citoyens. Puisse cette nouvelle lecture ne pas donner lieu à de stériles débats idéologiques sur la mixité sociale ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)
Mme la Présidente - J'ai reçu de M. Rossi et des membres du groupe DL une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.
M. Francis Delattre - Le Sénat a sensiblement amélioré le projet, mais de profondes divergences persistent sur nombre de points. Il était donc prévisible que la CMP échouât, mais il est regrettable que nous nous privions de l'expertise de praticiens tels que ceux qui siègent à la Haute assemblée. Celle-ci n'a d'ailleurs pas pris, pour examiner le texte, tant de temps que certains le prétendent : il fallait bien compenser le peu de temps consacré à sa préparation et, surtout, à la consultation des élus locaux. Sans doute les élus communistes et républicains ont-ils été consultés, mais bien d'autres associations d'élus ne l'ont pas été. Nombreux, d'ailleurs, sont ceux qui s'insurgent contre certaines dispositions de ce projet qui, au-delà du seul article 25, sont autant d'atteintes aux libertés des collectivités territoriales. Nombreux, aussi, sont ceux qui regrettent que, dans un seul texte soient rassemblées des dispositions disparates, relatives aussi bien à l'urbanisme qu'à la construction de logements, voire à la fiscalité.
Le fait de déclarer l'urgence a, de surcroît, privé le Parlement d'un dialogue véritable, ce qui est inadmissible et qui traduit un certain mépris du Gouvernement à l'égard de la représentation nationale...
M. Francis Delattre - ...ainsi qu'un certain manque de courage : allez donc, Monsieur le ministre, expliquer en personne au maire de Chamalières qu'il doit construire 1 400 logements sociaux ! Savez-vous même s'il en a les moyens ? Il est facile d'imposer des contraintes, mais leur application vous promet des jours difficiles !
Vos déclarations d'intention sont incontestablement louables, mais la mixité sociale n'est pas le privilège de certains ! L'objectif nous est commun ; la divergence tient à la méthode et, pour ce qui nous concerne, nous sommes favorables à l'initiative, à la responsabilité et au respect des libertés territoriales et des lois Defferre.
M. Alain Cacheux - Jamais vous ne les avez autant défendues !
M. Francis Delattre - Il est en effet curieux qu'elles le soient davantage sur nos bancs que sur les vôtres ! Penser pouvoir gérer la construction des logements sociaux depuis les bureaux d'un ministère, boulevard Saint-Germain, c'est une conception d'un autre âge.
M. le Ministre - Vos propos sont excessifs.
M. Francis Delattre - D'ailleurs, les très nombreux courriers de protestation que je reçois n'ont pas pour seuls expéditeurs des élus de droite. Les maires de centre gauche ne sont pas davantage satisfaits, non plus que certains que je crois socialistes. Et si, dans cet hémicycle, la discipline de vote ne prévalait pas, vous devriez sans doute répondre à bien des questions de la part de vos propres amis.
M. Gilles Carrez - Belle lucidité.
M. Francis Delattre - Comme je l'ai souligné, plusieurs dispositions de votre texte portent atteinte à l'article 72 de la Constitution, qui disposent que les collectivités territoriales s'administrent librement, dans les conditions prévues par la loi.
M. le Rapporteur - Ce dernier membre de phrase n'est pas le moins important ! J'ai entendu jadis quelqu'un parler de « la force injuste de la loi »...
M. Francis Delattre - La sanction financière instituée sous la forme d'un prélèvement à la source sur les recettes des collectivités locales est, à l'évidence, anticonstitutionnelle et l'on ne peut que se féliciter que le Sénat lui ait habilement substitué une contribution de la commune concernée à l'EPI ou au FAU.
Pourquoi, d'autre part, s'en tenir de manière étriquée au territoire de la commune au lieu d'étendre le champ d'application de l'obligation à la communauté d'agglomération ? C'est bien la volonté de désigner 200 « mauvaises » communes qui l'emporte, quitte à priver les communautés d'agglomérations d'une compétence dont la loi Chevènement vient de les doter. Cette incohérence ne sera pas sans conséquence : il y avait là, en effet, un excellent moyen d'intéresser des collectivités, souvent réticentes, à signer des contrats d'agglomération et, donc, de favoriser l'intercommunalité que vous dites appeler de vos v_ux.
D'une manière générale, la recentralisation est omniprésente dans votre texte. Que dire, par exemple, du renforcement des pouvoirs accordés aux préfets en cas de carence dans la construction de logements sociaux ? Les élus récusent ce dispositif coercitif qui, une fois encore, contredit les lois de 1982. Et il est heureux que le Sénat ait supprimé la disposition visant à interdire l'ouverture, à dater du 1er janvier 2002, de zones d'urbanisation future.
D'évidence, il s'agit de renforcer par tous les moyens les pouvoirs de l'Etat, et les dispositions que vous nous proposez ne visent qu'à promouvoir une certaine idéologie, qui transparaît, bien sûr, à l'article 25, mais ailleurs aussi. Pourquoi désigner ainsi « bonnes » et « méchantes » communes parmi celles qui ont construit des logements sociaux, sans jamais s'inquiéter de leur histoire, ou de leurs moyens ?
Pourquoi, d'autre part, cette volonté délibérée de densification urbaine, qui contredit le sens de l'histoire et le souhait affirmé avec toujours plus de force par les Français d'un environnement préservé et d'un paysage harmonieux ?
Certain de mes collègues des Yvelines ici présent sait, comme moi, que nous avons dû réparer les conséquences de décisions technocratiques centralisées qui nous avaient été imposées.
M. le Ministre - Ne parlez pas à sa place !
M. Francis Delattre - Je sais qu'il ne me contredira pas ! Avons-nous, ce faisant, mal travaillé ? L'objectivité commande de reconnaître que non, et ce n'est pas parce que vous, Monsieur le ministre, avez décidé de quitter la Seine-Saint-Denis, que nous renions ce que nous avons fait au cours des deux décennies écoulées... Or, c'est un retour aux errements du passé que nous promet ce texte, qui sanctionne celles des communes qui ont su préserver une certaine qualité de vie sur leur territoire. Les dispositions envisagées traduisent une vision doctrinale et rigide de la mixité sociale, et une méconnaissance de la réalité. En particulier, vous ne tenez aucun compte de la disponibilité foncière ni, donc, du coût du foncier, en particulier dans les centres-villes de la région parisienne. Ces prises de position aberrantes, ces quotas assortis de sanctions financières entraveront un aménagement harmonieux du territoire, sans qu'à ces problèmes bien réels vous n'apportiez aucune solution.
Que ne vous êtes-vous, plutôt, penché sur les quartiers dégradés ! Si le diversification sociale est souhaitable, c'est bien dans ces quartiers difficiles où sont concentrés des logements sociaux en nombre excessif, et où la ségrégation sociale est flagrante.
M. le Ministre - C'est bien pourquoi des logements sociaux doivent être construits ailleurs !
M. Francis Delattre - Or, à ce sujet, rien !
M. le Ministre - Bien sûr que si !
M. Francis Delattre - Aucune politique d'ensemble sérieuse n'est dessinée, et ce n'est pas l'écroulement médiatisé d'une barre de logements qui la remplacera.
Les principaux éléments de ségrégation sociale ne sont pas dans les villes où il y a moins de 20 % de logements sociaux, mais justement dans celles où on les empile au même endroit. Pour ces villes-là, votre projet ne prévoit rien de sérieux.
Il s'agit en fait de désigner des villes prétendument égoïstes comme responsables du marasme actuel de la construction de logements sociaux. Vous aimez nous parler de nos échecs, mais je rappelle qu'en 1995-1997 on construisait 70 000 à 75 000 logements sociaux par an, contre 45 000 aujourd'hui. Et ce recul n'est pas dû à la mauvaise volonté des communes, mais à la difficulté de monter des projets économiquement équilibrés, difficulté liée elle-même au coût des terrains et aux problèmes de financement du logement social. Ce n'est pas ce texte qui va y changer quelque chose.
Vous cherchez à favoriser l'habitat collectif dense, alors que les Français aspirent dans leur grande majorité à la propriété individuelle. C'est une erreur de considérer le logement social comme uniquement locatif. Nous, nous refusons un logement social tiré vers le bas : nous voulons un logement social de qualité et accessible à la propriété. Tout occupant d'un logement locatif social devrait pouvoir accéder à la propriété, avec l'aide de l'Etat, dès lors qu'il justifie de cinq années de paiement régulier de ses loyers : voilà une proposition simple, claire, attendue par tous !
M. Francis Delattre - Moi, je n'ai jamais été ministre ! A droite comme à gauche, on privilégie les gens qui sortent des grandes écoles... Encore une fois, nous ne contestons pas les objectifs de votre texte -c'est le cas aussi de mon ami Cardo, qui fera un excellent ministre du logement le moment venu ! (Sourires)- mais la méthode que vous préconisez aboutira en fait à une densification des zones urbaines. A peine cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi Delebarre, que nous avions votée, vous voulez imposer un dispositif plus contraignant. Vous dites que la LOV a échoué pour justifier ce texte, mais je maintiens qu'il s'agissait d'une loi intelligente, car davantage basée sur le partenariat et l'incitation.
Vous élargissez le dispositif à l'ensemble des aires urbaines de plus de 50 000 habitants, sans tenir compte des structures intercommunales existantes. Le Sénat est, à juste titre, revenu sur cette disposition.
Votre texte donne une définition beaucoup trop restrictive des logements sociaux, éliminant de cette catégorie tout le parc social de fait et l'accession sociale à la propriété. Les sénateurs ont légèrement atténué ces dispositions.
Le projet supprime également la possibilité pour les communes de choisir entre la construction de logements sociaux et le versement d'une participation financière, en rendant obligatoire cette contribution pendant la réalisation des logements. Le Sénat a préféré la signature d'un contrat d'objectifs et le versement d'une contribution pondérée en fonction du potentiel fiscal et diminuée des engagements financiers de la commune en matière de construction sociale.
Notre méthode fait prévaloir la responsabilité et la flexibilité sur la contrainte, l'initiative de terrain sur la recentralisation insidieuse.
Vous vous targuez de simplifier le code de l'urbanisme mais, en réalité, les dispositions prévues seront sources de complications et de contentieux. Il a fallu plus de trente ans pour faire entrer le POS dans les esprits de nos concitoyens. Le changement de vocabulaire n'arrangera rien, d'autant que les POS, eux, sont précis, opposables aux tiers et garants de transparence. Or vous mettez fin à cette transparence en remplaçant la notion essentielle de coefficient d'occupation des sols par un concept plus flou et non normatif, qui sera facteur d'insécurité juridique tant pour les maires que pour les administrés. La suppression des POS et de la cotisation pour dépassement de la densité légale sont des revendications anciennes et répétées des promoteurs immobiliers : il est extraordinaire de les voir aboutir aujourd'hui, Monsieur le ministre !
Il est indispensable de maintenir des règles claires, en conservant les dispositions actuelles relatives à l'affectation des sols et au droit à l'implantation des constructions.
Les modifications adoptées par le Sénat ont permis de rééquilibrer le texte en rétablissant les POS et en renforçant les prérogatives des communes et des départements dans l'élaboration des documents d'urbanisme.
Sur le volet « transports » du projet, la divergence essentielle entre les deux assemblées porte sur l'article 52, qui prévoit le transfert aux instances régionales des compétences en matière de transports ferroviaires régionaux de voyageurs. Cette régionalisation est une avancée importante dans le processus de décentralisation. L'expérimentation que nous avions engagée en 1997 dans six régions a eu un résultat positif : le trafic y a augmenté de plus de 5 % par an. Il y a donc consensus sur le principe.
Mais votre texte manque d'ambition à la fois en ce qui concerne les compétences dévolues aux autorités régionales et les moyens de financement prévus : la dotation budgétaire sera en complet décalage par rapport à la tâche à accomplir. Nos collègues sénateurs ont voulu instituer une compensation financière intégrale par l'Etat des charges transférées aux régions mais le Gouvernement leur a opposé l'article 40. Or pour que cette décentralisation réussisse, il faut l'accompagner des moyens nécessaires.
Globalement, derrière votre discours de solidarité, c'est le retour de la contrainte, de la densification urbaine, de la recentralisation et de l'arbitraire. Si vous voulez réussir le pari du renouvellement urbain, faites un peu plus confiance aux acteurs de terrain ! Seul le vote de cette exception d'irrecevabilité permettra d'évaluer si ce projet respecte le socle constitutionnel des libertés communales. Pour nous, ce n'est pas le cas et c'est pourquoi je vous demande d'adopter cette motion (Applaudissements sur les bancs du groupe DL, du groupe UDF et du groupe du RPR).
M. le Rapporteur - Dix-sept ans après, enfin, vous acceptez la décentralisation ! J'espère qu'il vous faudra moins de temps pour cette loi-là...
Oui, Monsieur Delattre, ce texte traduit une volonté politique : celle de permettre à tous les Français, quels que soient leurs moyens, de vivre, de se loger, de se déplacer.
Puisque vous soutenez désormais la décentralisation, pourquoi refusez-vous d'user des pouvoirs qu'elle vous confère ? Quand vous dites que ce texte répond aux revendications des promoteurs, vous oubliez que c'est vous, dans les communes ou dans les structures intercommunales, qui ferez les PLU, qui utiliserez cet outil à votre convenance. Et c'est donc seulement si vous ne prenez pas en compte l'aspiration à une ville agréable et équilibrée que les promoteurs feront ce qu'ils voudront.
M. le Rapporteur - Vous avez soulevé avec raison les questions des ressources et du coût du foncier, mais j'ai été choqué que vous considériez que l'obligation des 20 % de logements sociaux n'était pas respectueuse de l'habitat à visage humain. Pour moi, l'habitat social peut aussi être humain ; ce n'est pas seulement des barres, le logement collectif, ce peut être aussi des pavillons.
Commencez donc par lire cette loi, puis élaborez les projets urbains, des projets de ville ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste)
M. Gilles Carrez - La remarquable intervention de Francis Delattre était celle d'un élu local, conscient des réalités du terrain, qui a fait la démonstration du caractère dogmatique d'une approche que vient encore de reprendre le rapporteur.
Voilà vingt ans que M. Delattre est confronté aux difficultés de la région parisienne et, Monsieur Gayssot, lui, y sera encore confronté demain...
Il n'y a pas eu de véritable concertation avec les élus et j'en veux pour preuve l'abondant courrier que nous recevons,...
M. le Ministre - Nous aussi !
M. Gilles Carrez - ...d'élus de toutes sensibilités, qui ne comprennent pas certaines dispositions.
Le rapporteur a balayé d'un revers de main le travail de correction et de complément effectué par le Sénat.
M. Gilles Carrez - M. Delattre a montré le caractère profondément recentralisateur des dispositions relatives à l'urbanisme et à la fiscalité. La tendance à la densification est telle que le texte semble avoir été écrit de la plume des promoteurs (Rires sur les bancs du groupe socialiste). Faire sauter le versement au titre du plafond légal de densité montre une méconnaissance des réalités locales. Et il s'agit bien de la principale revendication des promoteurs.
C'est fort logiquement qu'en appui d'une exception d'irrecevabilité que M. Delattre a évoqué ce prélèvement à la source, qui ne sera pas une contribution comme l'avait proposé le Sénat. L'Etat, profitant de son rôle de collecteur des impôts locaux pour le compte des collectivité locales, en prélèvera une partie sans que les communes puissent défendre leurs droits et quelles que soient leurs caractéristiques financières, fiscales, physiques, leurs servitudes. Cette disposition, manifestement contraire à la libre administration des collectivités locales prévue à l'article 72 de la Constitution, sera à coup sûr annulée par le Conseil constitutionnel dans la ligne de sa jurisprudence sur la loi de 1991.
En refusant de voir tout cela, vous allez à nouveau bâtir un texte qui ira à l'opposé d'une belle ambition qui nous est pourtant commune. C'est donc sans hésitation que le groupe RPR votera cette exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. Marc-Philippe Daubresse - Les ministres n'ont pas même jugé bon de répondre... Le rapporteur, lui, a insisté sur la cohérence et sur la décentralisation. Mais, précisément, ce texte est recentralisateur : il réintroduit les préfets là où il convient que les collectivités s'administrent librement et que les pouvoirs d'agglomération se construisent.
Imposer le logement social par la coercition aboutira forcément à une densification contraire à vos objectifs de mixité sociale et d'équilibre urbain. En outre, en laissant les maires libres de fixer ou non un coefficient d'occupation des sols, vous allez favoriser la spéculation et la densification dans les communes qui en seront dépourvues et créer ainsi une France à deux vitesses.
Après un large débat et une CMP constructive, nous avions voté le texte de M. Chevènement sur l'intercommunalité parce qu'il permettait d'aller vers un pouvoir d'agglomération tout en respectant le pouvoir de proximité que nous devons à nos concitoyens. Sur l'urbanisme, le transport, le logement social, nous aurions pu aussi parvenir à un consensus, mais vous avez hélas privilégié l'idéologie.
Parce que c'est sur les bancs de l'opposition que se trouvent les défenseurs de la décentralisation, le groupe UDF votera l'exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
M. Gilles Carrez - Le Sénat a mis en évidence les lacunes et les approximations de ce texte fourre-tout, qui comptait 87 articles à l'origine et qui en comporte aujourd'hui près du double...
M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement - Du triple...
M. Gilles Carrez - Les sénateurs ont montré le caractère recentralisateur de dispositions marquées par le retour en force des préfets. En matière de fiscalité locale aussi on procède à une recentralisation sournoise.
Le Sénat a aussi dénoncé une volonté de densifier nos agglomérations, les campagnes étant vues comme des réserves dont profiteraient les citadins et où toute construction devrait être interdite. Cette conception traduit un mépris de l'équilibre harmonieux du territoire et des réalités locales.
M. Gilles Carrez - Nos collègues sénateurs ont aussi souligné la vision réductrice que vous avez de l'habitat. Vous voulez confiner les Français, dans le logement locatif social, au motif que deux tiers d'entre eux y seraient éligibles en termes de ressources, et au nom d'un principe abstrait de mixité sociale ; or beaucoup de nos compatriotes aspirent à accéder à la propriété et à acquérir une maison individuelle.
Les sénateurs ont par ailleurs dénoncé la fausse décentralisation en matière de transports collectifs, si bien illustrée par le cas de la région Ile-de-France : certes on propose à celle-ci d'entrer enfin dans le syndicat des transports parisiens, mais sans aucun autre pouvoir que celui d'ouvrir son tiroir-caisse...
Comme cela avait été le cas à l'Assemblée, la discussion au Sénat a été très riche, et montre bien le caractère inapproprié, pour ne pas dire inacceptable, de la procédure d'urgence. On a le sentiment que le Gouvernent a voulu « passer en force », limiter au strict minimum les temps de discussion afin que dans le pays, peu de responsables se rendent compte de l'importance de ce texte. La consultation des maires a été tronquée, celle d'instances comme le comité des finances locales ou de la commission Mauroy ne s'est faite qu'au dernier moment... Nous pensions au moins pouvoir disposer ici, pour cette deuxième lecture, de temps de parole suffisants pour analyser les propositions de nos collègues sénateurs ; or la discussion générale ne va durer qu'une heure ! C'est l'une des raisons pour lesquelles nous avons souhaité défendre des motions de procédure : elles nous permettent de rappeler nos idées, loin de tout dogmatisme, mais dans un esprit constructif.
La question préalable que je défends a pour objet de montrer qu'il n'y a pas lieu de délibérer. Si vous étiez député, Monsieur le secrétaire d'Etat, je crois que vous seriez le premier à le dire car à la fin des années quatre-vingt et au début des années quatre-vingt-dix, vous avez beaucoup travaillé sur la loi d'orientation pour la ville Nous étions très nombreux à soutenir votre démarche ; j'étais à l'époque fonctionnaire dans votre ministère, et Francis Delattre, qui était parlementaire, a voté cette loi. Avec ses principes de mixité sociale et de diversité de l'habitat, son approche contractuelle et respectueuse des réalités locales, oui, c'était une bonne loi. Nous ne vous demandons qu'une chose : appliquez les lois dont vous êtes l'auteur !
Lors de la réunion de la commission mixte paritaire, au Sénat -cadre qui porte au consensus-, M. Rimbert a été courtois et constructif. J'ai été déçu qu'en commission de la production, la plupart des propositions de nos collègues sénateurs aient été balayées, et qu'à l'instant, notre rapporteur n'ait pris en considération le travail du Sénat que sur des dispositions ponctuelles ! Raison de plus pour renouveler nos mises en garde, alors que la situation est paradoxale : nous adhérons tous aux principes qui guident ce texte, et notamment celui de la mixité sociale. Mais nous récusons la méthode. La traduction opérationnelle de ce texte à partir de 2002 pose problème ; j'en veux pour preuve les réactions qui se sont manifestées depuis la première lecture à l'Assemblée.
Invité le 5 avril avec notre collègue Rimbert à parler de ce texte devant les maires de France, j'ai pu mesurer leur stupéfaction et leur incompréhension. D'abord au sujet de la suppression des plans d'occupation des sols et leur remplacement par les plans locaux d'urbanisme, avec perte de tout caractère normatif concernant la destination des sols et les règles de constructibilité : les maires, quelle que soit leur sensibilité politique, voient là un double motif de déstabilisation. Francis Delattre n'avait pas tort de parler d'un risque de retour en force des promoteurs.
Deuxième sujet d'incompréhension : l'interdiction de toute urbanisation nouvelle, notamment pour accueillir des entreprises, dès lors qu'il n'y a pas de schéma de cohérence territoriale.
En ce qui concerne la mixité sociale, les maires ne comprennent pas du tout que les 20 % soient appréciés à l'échelon communal et non intercommunal, dès lors qu'un établissement public de coopération intercommunal compétent en matière d'habitat a été mis en place. Il y aurait pourtant à assurer l'articulation avec la loi Chevènement favorisant l'intercommunalité, que nous avons votée. Et la politique de l'habitat, comme celle des transports, ne relève-t-elle pas d'une approche intercommunale ?
Chacun de nos collègues maires y est allé de son témoignage. Tel nous disait que le tiers de sa commune est grevé de servitudes, tel autre parlait de sites classés... Un troisième maire d'une petite commune à la sortie de Bordeaux faisait observer que la quasi-totalité de son territoire était classée en grand cru ! Va-t-on arracher les ceps de vigne d'un grand cru classé pour faire des logements sociaux ? Quand les 36 000 maires de France auront conscience de contraintes imposées par ce texte et du processus de recentralisation qu'il met en _uvre quelles seront leurs réactions ?
Certains de mes collègues maires, et moi-même avons organisé une information à l'intention des habitants. Nous avons constaté leur très vif intérêt. Ce qu'ils contestent, ce n'est pas la mixité sociale, c'est la densification et le bétonnage.
M. Henri Plagnol - Absolument.
M. Gilles Carrez - Nos concitoyens veulent qu'on préserve leur cadre de vie, que les erreurs monstrueuses des années 1960 ne se renouvellent pas. Mais le Gouvernement cherche en fait à escamoter le débat.
Première critique : ce texte tend à une recentralisation. D'une manière générale, le pouvoir des communes est remis en question au bénéfice de celui des structures intercommunales, notamment d'agglomération, ce que nous ne contesterions pas... si les périmètres n'étaient pas fixés par les préfets. Une commune refusant d'être intégrée au périmètre d'un schéma de cohérence territoriale, par exemple, n'obtiendra satisfaction que si le préfet en est d'accord. Il est arrivé dans le Val-de-Marne qu'un périmètre soit arrêté contre l'avis d'une commune, laquelle a d'ailleurs obtenu gain de cause devant le tribunal administratif. Ce genre de contentieux va se multiplier avec votre texte.
Le Sénat, qui a perçu toutes les difficultés à venir, a souhaité mettre en place certains garde-fous, en ouvrant notamment plus largement les possibilités de recours à la commission départementale de coopération intercommunale et à la commission de conciliation instituée par le texte. Ces dispositions doivent absolument être maintenues.
Concernant l'extension des schémas de cohérence territoriale à l'ensemble du territoire national, si le Gouvernement a tenu compte de certaines réserves formulées ici en première lecture, la solution qu'il a retenue relève tout de même de l'improvisation. En effet, il est prévu que les schémas ne s'appliqueront pas « dans les secteurs éloignés de plus de 15 km des limites d'une agglomération de plus de 15 000 habitants ou du rivage de la mer ». Comment définira-t-on « les limites » d'une agglomération ? Pourquoi « le rivage de la mer » et non les rives d'un lac ? Comment procédera-t-on dans les régions de montagne où certaines vallées, bien que distantes de moins de 15 km, n'ont que peu à voir entre elles ? Monsieur le secrétaire d'Etat, l'élu de Savoie que vous êtes ne peut ignorer ces difficultés. Le texte devra être revu sur ce point.
Le Sénat a eu raison de supprimer purement et simplement l'article en question car on ne pourra pas trouver de bonne solution. Je regrette donc que le rapporteur se soit opposé à cette suppression. Obliger les communes à obtenir l'accord du préfet pour tout développement urbain, comme l'accueil d'une entreprise en zone NA, ampute singulièrement leur pouvoir. Enfin, l'élaboration des schémas de cohérence territoriale est déjà si complexe que leur généralisation à l'ensemble du territoire ne pourra que retarder les opérations et donc nuire à la bonne consommation des crédits du logement locatif social.
Autre disposition source potentielle de blocages, voire de paralysie : la substitution de la compatibilité à la prise en considération dans les plans locaux d'urbanisme ou les schémas de cohérence territoriale. Le flou des principes énoncés dans l'article premier sera une autre source de difficultés. Ne risque-t-on pas des annulations en cascade s'il faut apprécier la compatibilité des documents d'urbanisme locaux avec des principes aussi vagues que « la mixité sociale », « l'économie de l'espace » ou « la réduction des transports individuels » ?
Ce texte traduit également une recentralisation en matière de fiscalité. La suppression de la taxe pour dépassement du plafond légal de densité ou dépassement du COS, tout comme la diminution de l'assiette de la taxe locale d'équipement pour les logements collectifs, amputeront très largement les ressources des collectivités locales, notamment d'Ile-de-France, sans qu'aucune compensation soit prévue, au mépris d'ailleurs des lois de décentralisation. La suppression de ces taxes, qui constituaient un rempart contre le bétonnage et la densification de nos villes, aura nécessairement un effet néfaste sur l'urbanisme.
Quant au prélèvement de 2 000 F par logement social manquant, opéré à la source, il ne tient aucun compte de la situation financière des communes. Cette pénalité en cas de non-respect de l'objectif concernera en effet toutes les communes, indépendamment de leur potentiel fiscal. Les plus pauvres d'entre elles, qui ne perçoivent pas ou peu de taxe professionnelle, seront contraintes d'accroître substantiellement la fiscalité sur les ménages. Les foyers les plus modestes seront les premiers à en faire les frais, si bien que l'on ira à l'encontre même de l'objectif recherché de mixité sociale, lequel consiste aussi, selon nous, à conserver des ménages modestes dans des communes dépourvues de logements sociaux, non pas dans la réalité, mais selon vos stricts critères.
Il est également choquant que la sanction s'applique a priori : toutes les communes concernées devront en effet s'acquitter de la pénalité, une partie de ce prélèvement pouvant éventuellement leur être ultérieurement restituée en fonction des efforts qu'elles auront consentis en matière de logement social, par exemple en viabilisant des terrains.
L'ensemble de ce dispositif, qui ne distingue aucunement entre communes riches et communes pauvres, contrairement d'ailleurs à celui institué par la LOV avec le Fonds de solidarité d'Ile-de-France, et peut conduire des communes très pauvres à devoir payer des sommes disproportionnées par rapport à leur potentiel fiscal, soulève un problème de constitutionnalité. Nous porterons ce point devant le Conseil constitutionnel, lequel n'avait d'ailleurs accepté le dispositif créé par la LOV en Ile-de-France que parce qu'un certain équilibre était respecté.
Par ailleurs, il est absurde d'opérer le prélèvement au niveau communal dès lors qu'une commune fait partie d'une structure de coopération intercommunale compétente en matière d'habitat et que l'objectif des 20 % est atteint à l'échelle de l'agglomération. Pourquoi refuser d'aller jusqu'au bout de la démarche intercommunale quand il s'agit d'apprécier la mixité sociale dans l'habitat ?
Tous les maires ou presque sont attachés à la mixité sociale. Je vous avais demandé en première lecture de nous communiquer un bilan de l'application de la LOV. Vous ne l'avez pas donné mais celui-ci, qui figure dans les documents du Sénat, fait apparaître que sur 209 communes concernées, huit seulement ont préféré payer et à peine plus de 10 % ont refusé de s'engager dans la construction de logements sociaux. Pour notre part, nous demandons l'application de la LOV, rien de plus.
La mixité sociale est au c_ur de notre tradition urbaine latine. Elle est un gage de cohésion sociale, ainsi que de vitalité de nos villes : rien ne serait pire, tous les maries le savent, que leur transformation en cités-dortoirs. Elle doit donc être recherchée, mais dans les deux sens : il y a dans ma circonscription une commune qui, depuis 25 ans, n'a autorisé aucune construction locative hors du secteur HLM !
En vérité, la mixité doit reposer sur une approche contractuelle, et non pas coercitive, au demeurant inapplicable. Que feront les préfets lorsqu'ils auront à se substituer aux maires pour préempter, pour délivrer les permis de construire et pour financer les écoles ? Vous savez bien qu'ils n'en feront rien, et que tout cela est pure gesticulation !
M. le Secrétaire d'Etat - Cela ne devrait donc pas vous inquiéter ! (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL)
M. Gilles Carrez - Notre objectif à nous est de faire de bonnes lois, applicables et utiles à nos concitoyens.
La définition même du logement social est bien trop restrictive, et vous devriez plutôt retenir la nôtre, que rejoint celle du Sénat, et qui inclut aussi l'accession sociale, tous les loyers réglementés, les logements intermédiaires, bref, ce qu'on est en droit d'appeler le parc social de fait. Les apparences sont en effet trompeuses : dans certaines communes, qui ne comptent que 6 ou 7 % de logements sociaux stricto sensu, près de 40 % des ménages sont exonérés ou dégrevés de taxe d'habitation. L'important est-il le statut des murs, ou bien l'accueil et le maintien effectif d'une population modeste ?
Votre approche dogmatique aura, entre autres effets pervers, celui d'accentuer la ségrégation en obligeant certains ménages à changer de commune, chassés par une pression fiscale aggravée, et celui de raviver, chez les habitants des communes concernées, un refus de l'habitat social, alors que celui-ci est désormais bien intégré grâce au savoir-faire des organismes, qui savent construire de petites résidences à taille humaine, non marquées socialement.
Nous nous sommes interrogés sur les raisons profondes de ce projet, et nous sommes parvenus à la conclusion unanime qu'il était destiné à dissimuler l'échec du Gouvernement dans le domaine de la politique de la ville. Effondrement de la construction sociale, remise en cause des zones franches et des zones de redynamisation urbaine, carences de l'éducation nationale -est-il acceptable que des classes soient fermées en ZEP ?-, démission des autorités responsables de la sécurité : tous ces éléments prouvent votre manque d'ambition pour les quartiers en difficulté, où il faudrait détruire barres et tours invivables pour reconstruire des immeubles à l'échelle de l'homme.
Il est trop facile de montrer du doigt quelques boucs émissaires pour masquer le fait que la politique de la ville est à l'abandon depuis 1997, et nous cherchons en vain, dans votre projet, le « renouvellement » affiché. C'est pourquoi je demande à l'Assemblée, au nom du groupe RPR, d'adopter la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL).
M. le Secrétaire d'Etat - Tout projet de loi est naturellement perfectible et je préfère la démarche qui consiste à amender à celle qui ne vise qu'à stigmatiser, et dont l'effet est de rendre les désaccords de fond incompréhensibles par le citoyen. J'observe au passage que les motions de procédure qui ont été déposées portent sur le texte tel que le Sénat l'a récrit et dont on pouvait pourtant supposer qu'il trouverait grâce à vos yeux...
M. Francis Delattre - Elles se justifient par l'échec de la CMP !
M. Daniel Marcovitch - Pardonnez-leur, ils ne savent pas ce qu'ils font ! (Exclamations et rires sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL)
M. le Secrétaire d'Etat - Vous nous accusez, Monsieur Delattre, de mépriser les élus locaux. Ce n'est pas vrai d'un Gouvernement qui en compte, en son sein, un bon nombre, dont certains ne désespèrent d'ailleurs pas de le redevenir à plein temps... (Sourires) Quant à votre conception de la mixité, nous ne pouvons la partager, car ce n'est pas en partant du principe que tout locataire est appelé à devenir propriétaire que nos villes atteindront à la diversité sociologique dont elles ont besoin. En vérité, les craintes dont vous vous faites l'écho sont celles que suscite toute innovation, ce qui est bien dans la logique de la motion de procédure que vous défendez et dont l'adoption aurait pour effet de maintenir le statu quo.
Le POS a été jugé par nombre de professionnels de l'urbanisme, dès l'origine, comme trop réducteur. Ce que nous voulons faire, en le remplaçant par le PLU, c'est réorienter les politiques d'urbanisme vers des préoccupations plus qualitatives, en faisant confiance, contrairement à vous, à l'inventivité des élus, sans pour autant renoncer à toute disposition normative.
La mixité ne se mesure pas, chacun le sait, à l'échelle supra-communale, mais infra-communale. Les difficultés se concentrent en effet dans certains quartiers, à la rigueur dans certaines villes, mais elles se diluent si l'on prétend les apprécier au niveau d'une agglomération, où les 20 % visés par le projet sont, globalement, toujours atteints. Retenir ce niveau serait donc réduire à néant tout notre dispositif en faveur de la mixité.
Non content d'évoquer un supposé mépris des élus, vous avez affirmé que le texte méconnaîtrait les réalités locales. Nous avons pourtant été très clairs. Il est vrai que, pour certaines communes il sera difficile de parvenir à l'objectif recherché. Cependant, elles auront vingt ans pour l'atteindre et nous créons des instruments visant à faciliter l'offre locative, y compris dans les communes déjà fortement urbanisées. Sachant que 2,4 % des logements changent de propriétaires chaque année, il suffirait à une commune qui partirait de zéro et qui ne souhaiterait pas construire du tout -vous conviendrez qu'il s'agit d'un cas limite- d'acquérir 40 % des logements mis en vente sur son territoire au cours de la période considérée pour se mettre en conformité avec la loi.
Vous avez encore fait allusion au « péril » que ferait courir aux finances locales la suppression de certains produits. Mais de quoi s'agit-il exactement, sinon remettre de l'ordre dans une fiscalité que vous savez injuste puisqu'elle pénalise le logement collectif alors que l'habitat individuel coûte plus cher à la collectivité.
Vous avez fait allusion aux prérogatives qui sont celles du préfet en matière de définition des périmètres. Bien sûr, la règle de majorité peut contraindre certaines minorités mais le statu quo est maintenu, qui vise, comme par le passé, à améliorer la cohérence des démarches, à laquelle nuit la multiplicité des pouvoirs locaux -vous ne l'ignorez pas. Le désir de préserver la démocratie locale doit faire accepter certaines concessions. S'y refuser, c'est mettre en péril les communes, qui ne tarderont pas à apparaître comme les obstacles à l'urbanisme. En ce sens, ce texte est, pour elle, une chance. Ceux qui se sont plaints de l'insuffisance des schémas directeurs et des POS, ceux qui ont soutenu un gouvernement qui voulait instituer des plans départementaux d'urbanisme ou qui se sont dits favorables aux schémas départementaux d'équipement commercial peuvent-ils réellement soutenir le contraire ? Ils le savent bien : il faut garantir une cohérence d'ensemble aux actions entreprises. Le procès fait, à ce sujet, au Gouvernement, est donc un mauvais procès.
La question a encore été abordée du déclin de la construction de logement social, qui s'est enclenché en 1995...
M. Francis Delattre - En 1997.
M. le Secrétaire d'Etat - ...et qui a suivi une pente régulière pour se stabiliser à un niveau inacceptable au regard de la demande. Vous le savez, M. Bartolone multiplie les efforts de démolition-construction et, de manière plus générale, le Gouvernement s'attache à dégager les pistes qui permettront d'accroître l'offre, que nous souhaitons diversifiée. Nous avons ainsi soutenu l'acquisition et 120 000 prêts ont été accordés en 1999, cependant que la réforme du « 1 % » permettait d'augmenter le nombre des constructeurs. De plus, l'amélioration du statut du propriétaire-bailleur privé a permis d'accroître le parc des logements locatifs. Ce qui compte, c'est de parvenir à l'équilibre dans la diversité recherchée.
Je reviens enfin sur la constitutionnalité du prélèvement envisagé sur les recettes fiscales des communes, que vous avez mise en doute. Ce dispositif ne constitue pas une innovation, vous l'avez dit, puisqu'un mécanisme similaire est utilisé pour alimenter le Fonds de péréquation et le FSRIF. Le Conseil constitutionnel a estimé que le principe de ce prélèvement ne posait pas problème et que le plafond, fixé à 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune, n'était pas critiquable. La constitutionnalité de la mesure que nous vous proposons ne semble donc pas devoir être remise en cause.
M. Francis Delattre - L'avenir le dira !
M. le Secrétaire d'Etat - L'objectif que poursuit le Gouvernement est de construire des villes plus solidaires, bénéficiant d'un habitat plus équilibré et d'un urbanisme de meilleure qualité. Ce que vous appelez de vos v_ux, c'est ce que nous demandons dans toutes nos circulaires de programmation. Ne créez donc pas de divergences là où il n'en existe pas !
Adopter la question préalable, ce serait faire prévaloir l'immobilisme. Ce n'est pas le v_u du Gouvernement, qui vous demande donc de la repousser (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et du groupe communiste).
M. le Rapporteur - Contrairement à ce qui a été affirmé, je n'ai pas négligé le travail du Sénat, qui était un bon travail, mais j'ai fait la synthèse du travail de la Haute assemblée et de celui de notre Assemblée. C'est ce qui explique que l'on ne retrouve pas, tels quels, les amendements proposés par le Sénat. Mais il va sans dire que lorsque les propositions sénatoriales contredisaient la volonté exprimée dans cet hémicycle, elles n'ont pas été reprises.
M. Delattre a estimé insuffisant le temps consacré au débat général, ce qui explique, sans nul doute, qu'il recoure à la motion de procédure pour expliciter son propos. Pourquoi pas ? Cependant, rien ne sert de reprendre le débat, qui a déjà eu lieu lors de la première lecture, en partant sur des bases fausses. Rien ne sert, en particulier, d'agiter devant l'AMF, l'épouvantail de la densification et de présenter aux élus les choses telles qu'elles ne le sont pas, en les invitant à combattre une loi scélérate qui aurait pour seul objectif de multiplier les tours.
Vous parlez de densification : faut-il répéter que dans les villes les zones de peuplement le moins dense sont précisément les cités où se trouvent les barres d'immeubles ? Le coefficient d'occupation des sols y est généralement inférieur à 1. C'est une réalité !
L'urbanisme, ce n'est pas l'application d'une règle arithmétique, c'est un projet.
Vous proposez de construire des pavillons de banlieue comme logements sociaux. Pourquoi pas, si les loyers sont plafonnés et des conditions de ressources instituées ?
Vous avez cité l'exemple, un peu caricatural, de communes où sont cultivés de grands crus. Trouvez-vous normal que sur ces communes, il n'y ait que des châteaux ? Que les ouvriers agricoles et les employés communaux ne puissent se loger là où ils travaillent ? Moi non. Même sur ces communes, il faudrait un certain pourcentage de logements sociaux et c'est possible.
Monsieur Carrez, un certain nombre de vos remarques ont été prises en compte dans mes amendements. Mais sur le fond, lorsque vous dites que cette loi manque de projets, je me demande si ce n'est pas le fonctionnaire de l'équipement qui parle, plus que le maire. C'est aux élus locaux qu'il appartient de construire un projet de ville, pas à la loi ! Chaque territoire a son histoire et ses particularismes. Excusez-moi, mais choisissez entre le maire et le fonctionnaire ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UDF et du groupe du RPR)
M. Yves Dauge - Monsieur Carrez, nous devons essayer d'être précis et objectifs.
Vous dites que nous enlevons des ressources fiscales aux communes sans compensation : vous faites allusion au sur-COS, qui ne marche pas et crée un contentieux considérable ; c'est une bonne chose de le supprimer. Vous évoquez également la TLE : Monsieur le ministre a bien expliqué que c'est une souplesse supplémentaire qui favorise le logement collectif. Quant au PLD, les communes peuvent continuer à en bénéficier.
En revanche, vous ne dites rien des dispositions nouvelles qui apporteront des ressources supplémentaires aux communes -participation des propriétaires, ressources sur le foncier etc.- dispositions qui sont très appréciées des maires quand on les leur explique. En annonçant aux maires qu'on leur enlève des ressources et en omettant de leur parler des perspectives nouvelles qu'on leur ouvre, vous faussez les choses !
En ce qui concerne les schémas de cohérence territoriale, ils tirent les leçons de l'échec des SDAU. Vous savez très bien que ces SDAU sont pratiquement tous en révision, parce que à la fois trop limités géographiquement et d'une durée trop longue. La nouvelle loi va représenter un réel progrès.
La règle de constructibilité limitée ne s'appliquera pratiquement jamais, car la fameuse bande des 15 km sera englobée dans le schéma de cohérence territoriale. Cette règle n'est d'ailleurs pas nouvelle ! Je répète que le préfet n'interviendra pour empêcher les constructions dans ce périmètre que s'il n'est pas couvert par le schéma -or il va l'être. J'en ai parlé aux maires qui, dès lors qu'on leur explique les choses, n'ont pas les réactions négatives que vous évoquez.
S'il y a lieu à délibérer, c'est parce que nous avons échoué sur l'aménagement des périphéries urbaines : prolifération des surfaces commerciales, vastes zones d'activités près des échangeurs, entrées de ville défigurées, manque de transports publics.
Cette loi tient compte de ce constat et avec le SCT, elle donne un outil nouveau aux communes. Ce n'est pas le préfet qui en fixera le périmètre, Monsieur Carrez !
Les maires sont victimes de l'incohérence actuelle. La politique de la ville est difficile, elle a besoin de schémas et de perspectives. Si je vais avec vous devant les maires demain matin, Monsieur Carrez, je suis sûr que je me ferai applaudir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)
M. Marc-Philippe Daubresse - Chiche !
M. Serge Poignant - Monsieur le ministre, vous avez objecté à M. Carrez qu'il ne s'appuyait pas sur le texte revenant du Sénat. Mais c'est parce que la commission de la production a adopté des dizaines d'amendements qui reviennent au texte voté en première lecture ! M. le rapporteur a beau parler de synthèse, les éléments de fond sont rétablis, en particulier les contraintes administratives et financières et la définition restrictive du logement social. Comment pourrions-nous être d'accord ? Tout cela mènera à la densification et à l'uniformisation des communes. Nous ne sommes pas contre la mixité sociale, mais contre cette densification et aussi contre la recentralisation qu'entraîne l'intervention accrue des préfets.
Nous sommes passés à côté d'une véritable réflexion d'ensemble sur la politique du logement et c'est regrettable. Le groupe RPR votera la question préalable de M. Carrez.
M. Henri Plagnol - J'ai été un peu surpris, Monsieur le rapporteur, de vous entendre opposer la qualité de haut fonctionnaire de M. Carrez et sa fonction de maire. Si sa question préalable était si pertinente, c'est précisément parce que M. Carrez, du fait de sa double expérience, est mieux placé que quiconque pour dénoncer le retour à une conception technocratique et passéiste de l'urbanisme.
Il a montré l'incohérence entre votre loi, fondée sur une définition communale de l'urbanisme, et la logique d'agglomération de la loi Chevènement.
Il a également démontré qu'elle allait accroître la confusion en empilant les normes. Le SCT ne va faire qu'aggraver les carences des SDAU car il faudra six ans pour l'élaborer.
Enfin votre loi repose sur une conception très réductrice du logement social, qui exclut l'accession sociale à la propriété alors que -ce sont les propres chiffres du ministre- il y a chaque année 120 000 prêts conventionnés et à peine plus de 40 000 logements HLM. Une loi intelligente aurait ouvert la définition du logement social aux prêts conventionnés et à l'accession sociale, comme le proposait le Sénat. Mais, une fois de plus, vous nous proposez un texte jacobin et centralisateur, dessaisissant un peu plus les élus locaux -qui sont pourtant les seuls à même de faire du logement social intégré dans les quartiers- au profit des ingénieurs de l'équipement, au risque de renouer avec les excès des années 1960-1970.
Pour toutes ces raisons, le groupe UDF votera cette question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF, du groupe du RPR et du groupe DL).
La question préalable, mise aux voix, n'est pas adoptée .
Mme la Présidente - L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 30 juin 2000, terme de la session ordinaire, a été fixé ce matin en Conférence des présidents. Il sera annexé au compte rendu de la présente séance.
Par ailleurs, en application de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution, la Conférence des présidents a décidé que la première séance mensuelle d'initiative parlementaire de la session ordinaire de 2000-2001, dont il revient au groupe socialiste de proposer l'ordre du jour, aurait lieu le jeudi 5 octobre, matin et se poursuivrait le jeudi 12 octobre, matin.
Mme la Présidente - La Conférence des présidents a également arrêté les modalités de la discussion du projet de loi de finances pour 2001.
La Conférence des présidents a décidé que sept budgets seront examinés selon la procédure expérimentée l'an dernier.
SOLIDARITÉ ET RENOUVELLEMENT URBAINS - nouvelle lecture-(suite)
Mme Janine Jambu - C'est avec la volonté de rétablir ce qui a été acquis en première lecture par notre assemblée et d'aller plus loin encore afin de mieux répondre aux objectifs de mixité et d'équilibre sociaux de solidarité et de démocratie, que nous abordons cette nouvelle lecture.
Il faut réaffirmer haut et fort les ambitions de ce projet, les enjeux de société qui le sous-tendent, les besoins auxquels il s'efforce de répondre, et insister sur la solidarité financière entre les communes et sur l'obligation de construire des logements sociaux. Ce sont ces dispositions qui ont provoqué l'ire de la majorité sénatoriale comme de l'opposition ici-même, toutes deux prônant un habitat ségrégatif et s'opposant à la liberté de se loger dans le quartier ou la ville de son choix. N'a-t-on pas entendu dire ici : « les beaux quartiers ont une fonction : ceux qui n'y habitent pas sont heureux de s'y pronemer » ? Quel mépris pour l'immense majorité de la population ! Que n'a-t-on entendu aussi sur l'architecture des logements sociaux, qui a pourtant renoncé depuis longtemps aux barres et aux tours et qui n'a rien à envier aux programmes immobiliers de standing dont certaines communes s'enorgueillissent.
M. Marc-Philippe Daubresse - Et que vous allez encourager en supprimant le COS !
Mme Janine Jambu - Ainsi, dans les Hauts-de-Seine, les communes qui accueillent une grande part du parc social, comme Gennevilliers, Villeneuve-la Garenne, Bagneux ou Nanterre, sont soumises à une forte demande alors que Ville d'Avray, Neuilly ou Levallois sont exonérées de la solidarité départementale. Agir pour la mixité sociale et spatiale c'est permettre que demain les familles inscrites au fichier départemental des mal logés puissent accéder à un logement social à Vaucresson comme à Malakoff. Nous ne voulons de ghettos ni de riches ni de pauvres : l'habitat social moderne, ouvert à des catégories sociales diversifiées, a une fonction d'insertion, de convivialité, de lien social à jouer.
C'est pourquoi nous sommes extrêmement attachés au dispositif de l'article 25 et aux mesures qui avaient été adoptées en première lecture, notamment à notre initiative, comme l'alourdissement de la pénalité par logement pour les communes les plus riches ou la référence à un seuil obligatoire par commune dans le cadre de l'intercommunalité. Nous sommes aussi très attentifs au pendant de ce dispositif : l'effort en faveur des quartiers en restructuration.
C'est pourquoi nous souhaitons que les sommes provenant de ces pénalités soient affectées à la revitalisation de ces quartiers et à l'allégement du foncier bâti pour les organismes HLM, afin de développer les services de proximité et la qualité de vie, au profit des habitants.
En matière d'urbanisme, le fil conducteur reste pour nous la démocratie locale, la participation directe des populations, la prise en compte de l'avis des communes concernées. Cette dimension est occultée par la loi sur l'intercommunalité ; c'est d'ailleurs ce qui avait motivé nos réserves. Cette intercommunalité ne se définit pas par un projet mais repose sur un transfert obligatoire de compétences, au risque de rompre le lien direct avec la population. C'est pourquoi nous attachons une grande importance à ce que l'avis des communes concernées soit pris en compte, comme nous l'avions prévu à l'article 14.
Les dispositions relatives au parc social existant nous semblent en retrait sur ce que nous avions obtenu en première lecture.
En effet, la nouvelle rédaction renonce à la notion de « missions de service public », pourtant essentielle à une politique publique d'aide au logement qui garantisse à chaque citoyen le droit à un logement confortable, à un coût accessible. De même, le relèvement des plafonds d'accès aux logements sociaux et du seuil d'application obligatoire du surloyer ne figure plus dans le texte. Ces dispositions sont pourtant au c_ur du débat sur la mixité sociale.
Pour nous, le logement social a vocation à accueillir de nombreuses catégories de salariés : un couple d'enseignants, de techniciens ou d'employés ne sont pas des privilégiés, ils n'occuperaient pas indûment des logements que la collectivité réserve aux plus démunis ou aux plus modestes. L'occupation équilibrée du parc social est un enjeu essentiel. C'est pourquoi nous insistons tant pour que l'on abroge le surloyer et que l'on relève les plafonds. C'est aussi ce qu'exigent ceux qui vivent dans le parc social ou qui souhaitent y accéder.
Pourquoi, par ailleurs, le texte entérine-t-il une certaine dérive des organismes HLM, dont certains aspirent à une fonction de promotion immobilière ou de prestation de services plus lucrative ?
Les missions des organismes HLM, outils de la politique publique en faveur du locatif social et, accessoirement, de l'accession sociale encadrée, doivent être clairement précisées dans le texte.
Nous nous réjouissons que soient maintenues la liberté de choix entre OPHLM et OPAC et les garanties sur le statut des personnels des offices publics.
Nous nous sommes félicités en première lecture de la pérennisation du parc social. J'avais alors souhaité que les obligations soient étendues au patrimoine des bailleurs répondant aux mêmes caractéristiques sociales de peuplement et de gestion que les HLM, mais dont l'orientation stratégique est libérale. Il est de notre responsabilité de mettre des garde-fous au glissement de ce parc vers le marché libre, comme nous le demandent les locataires ainsi que de nombreux maires de gauche qui font, en Ile-de-France, l'amère expérience du déconventionnement.
Ainsi, dans mon département, la SCIC, filiale de la Caisse des dépôts, déconventionne en une année plus de logements sociaux qu'il ne s'en construit... Je me battrai donc pour que figure dans ce texte des mesures contraignantes préservant la vocation sociale de la SCIC.
Je souhaite aussi que cette nouvelle lecture permette de faire avancer les droits des locataires et de leurs associations.
Pour le secteur privé, il faut rétablir les sanctions, qui permettent de lutter plus efficacement contre les marchands de sommeil, ainsi que la définition du logement décent et le dispositif de protection des droits des locataires, que le Sénat a considérablement affaibli.
Un mot sur le volet transports : nous restons convaincus qu'un développement des transports collectifs urbains et régionaux adaptés aux besoins de déplacement exige que des ressources nouvelles soient affectées aux autorités organisatrices. Ainsi, leur affecter une partie des 160 milliards de TIPP collectés chaque année favoriserait l'essor des modes de déplacement économes en énergie et respectueux de l'environnement.
Tel est donc l'état d'esprit constructif qui anime les députés communistes qui veulent donner plus d'efficacité à ce texte et offrir plus d'atouts à tous ceux, élus et habitants, qui veulent mieux vivre en ville (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste et du groupe socialiste).
M. Marc-Philippe Daubresse - Nous avons un ministre grand praticien de ces sujets, un rapporteur qui connaît bien les problèmes urbains, de nombreux députés qui sont aussi élus de terrain et qui ont beaucoup réfléchi à ces questions, et nous ne parvenons pourtant pas à un consensus. Sans doute cela tient-il au fait que ce texte vient après la loi Chevènement et qu'il ne réussit pas à concilier le pouvoir d'agglomération qu'elle a fait émerger et le maintien des relations de proximité avec les citoyens, qui est notre devoir d'élus locaux.
Cette loi SRU, qui touche à de nombreux domaines de la vie quotidienne, était une occasion de se demander comment nous irions vers ce pouvoir d'agglomération. Nous aurions pu éviter les passions et rechercher un accord avec nos collègues sénateurs sur les trois articles concernant respectivement le logement social, la réforme du code de l'urbanisme et la décentralisation des transports ; vous ne l'avez pas voulu, préférant l'idéologie au consensus. La loi Gayssot va porter un mauvais coup à la loi Chevènement...
En ce qui concerne la réforme du code de l'urbanisme, il est quand même paradoxal de mettre en place une usine à gaz avec les schémas de cohérence territoriale et d'y introduire des PLU dits « souples » : c'est l'inverse de ce qu'il fallait faire. Certaines communes auront des COS, d'autres n'en auront pas, parfois alors qu'elles auraient voulu en avoir : cette France à plusieurs vitesse correspond à un recul de la décentralisation ; il aurait fallu en ce domaine laisser une plus grande liberté aux élus de terrain. A contrario les schémas de cohérence territoriale vont entraîner un alourdissement considérable des procédures, en amont avec les concertations multiples et en aval avec les risques de contentieux, et de sérieux retards.
S'agissant du logement social, pourquoi ne pas donner des avantages significatifs, notamment via la dotation de solidarité urbaine, aux communes qui ont déjà des logements sociaux sur leur territoire et inciter les autres à en construire plutôt que de pénaliser a priori ? Pourquoi refuser de prendre en compte les logements du parc privé, par exemple ceux qui, dans ma région, ont été construits autour des usines textiles, où vivent souvent des personnes bien plus démunies que les locataires des HLM ? Le critère de ressources est plus pertinent que celui du loyer. Pourquoi refuser de construire du logement social dans les villes de moins de 3 500 habitants ? On peut faire du logement social en zone rurale.
M. le Rapporteur - Qui parle de refus ?
M. Marc-Philippe Daubresse - S'agissant enfin des transports, le groupe UDF est évidemment favorable à la régionalisation du transport ferroviaire, dont Mme Idra a été l'initiatrice. Il reste que le dialogue est difficile avec la SNCF, qui continue à privilégier les TGV, et que les régions n'ont pas les moyens nécessaires, même s'il y a eu une avancée.
Le groupe UDF était prêt à voter ce texte à certaines conditions. Mais si la majorité n'acceptait pas des avancées au cours de la discussion des articles, nous serions contraints de voter contre. Faire le pari de l'intelligence, comme le souhaitait M. Bartolone, c'est faire confiance aux acteurs locaux, préférer les dispositifs incitatifs aux dispositifs coercitifs, assurer la mixité sociale tout en évitant la densification, favoriser l'accession à la propriété. L'amendement du groupe communiste va aboutir à ce que les villes riches pourront s'exonérer de construire du logement social et que les villes fiscalement pauvres seront obligées de faire supporter des charges très lourdes aux contribuables...
Bref, avec un peu moins d'idéologie et un peu plus de courage politique, nous aurions pu gagner ensemble ce pari de l'intelligence.
M. Gérard Charasse - Le Sénat a apporté à ce texte de nombreuses modifications dont certaines sont utiles : c'est le cas, en matière d'urbanisme, de l'instauration d'un diagnostic et d'un projet d'aménagement préalables, du renforcement de la concertation avec les collectivités voisines et de la clarification du régime des zones d'aménagement concerté. Pour le reste, nous avons des divergences de fond et malgré la mansuétude du rapporteur et de la commission dont il convient de saluer le travail, un quasi retour au texte que nous avions voté en première lecture, me paraît inévitable.
En ce qui concerne l'article 25, la majorité plurielle avait indiqué en première lecture sa volonté d'assurer la mixité sociale. Cela signifie qu'il revient aux politiques de faire vivre ensemble les membres de la communauté nationale. Cette idée humaniste, dérangeante pour certains, parle évidemment au radical de gauche que je suis ; et qui peut, devant le désastre des grands ensembles, soutenir une position contraire ?
Cette volonté de faire vivre la République a un coût, trop souvent supporté par les mêmes communes. Ainsi, dans la zone urbaine de ma circonscription, les deux-tiers des logements sociaux sont installés autour de la ville-centre qui, elle, concentre les deux-tiers de la population. Il me paraît donc juste de prévoir une redistribution, assortie de pénalités.
Ce projet complète la loi sur les communautés d'agglomération et les communautés de communes. Le cadre juridique qui se met petit à petit en place sur le territoire va trouver là une première application.
Ce texte constitue une étape fondamentale dans la modernisation de notre code de l'urbanisme. Il ne fallait pas bouleverser trop vite un outil de travail qui s'était construit loi après loi depuis fort longtemps. Le Gouvernement et la commission ont choisi la mesure : ainsi des dispositions, à l'instar de celles prises dans la loi montagne, permettront, dans la limite du raisonnable, sans favoriser une trop grande dispersion, de l'habitat, de réaliser les logements indispensables à la survie de certains centres-bourgs.
Pour toutes ces raisons, les radicaux de gauche apporteront naturellement leur soutien à ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe RCV, du groupe socialiste et du groupe communiste).
L'ordre du jour des séances que l'Assemblée tiendra jusqu'au vendredi 30 juin 2000, terme de la session ordinaire, a été ainsi fixé ce matin en Conférence des présidents :
_ Nouvelle lecture du projet relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.
MERCREDI 28 JUIN, à 10 heures 30 :
_ Suite de la nouvelle lecture du projet relatif à la solidarité et au renouvellement urbains ;
A 15 heures, après les questions au Gouvernement, et à 21 heures :
_ Lecture définitive du projet sur la chasse (*) ;
_ Lecture définitive du projet de loi de finances rectificative pour 2000 ;
_ Lecture définitive du projet modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
JEUDI 29 JUIN, à 9 heures, à 15 heures et à 21 heures :
_ Suite de la nouvelle lecture du projet relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.
VENDREDI 30 JUIN, à 9 heures, à 15 heures et à 21 heures :
_ Navettes diverses ;