Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/1997/SU559-97.htm
Timestamp: 2017-10-23 02:34:32
Document Index: 16793565

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 41', 'artículo 357', 'artículo 176', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 356', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 356', 'artículo 44', 'artículo 5', 'artículo 12', 'artículo 6', 'artículo 175', 'artículo 115', 'artículo 13', 'artículo 11']

su559-97
Sentencia SU-559/97
Para el caso del conflicto entre el derecho de los niños a la educación y los derechos laborales de los educadores, es claro que debe darse precedencia al primero, pues la función del docente se orienta precisamente al servicio educativo a favor de los niños. Además, la misma Carta Política estableció una regla general para la resolución de los conflictos entre derechos cuando entre los derechos en pugna se encuentran los de los niños. En efecto, expresa de manera tajante que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. Si bien esta norma no implica que en estos casos no se deba intentar armonizar los distintos derechos que colisionan, lo cierto es que sí señala una prioridad evidente para todas las situaciones de conflictos de derechos que se pueden presentar.
La Corte ha señalado que la administración goza de un margen adecuado de discrecionalidad para modificar la ubicación territorial de sus funcionarios, con miras a una adecuada y mejor prestación del servicio. Es lo que se llama el jus variandi. Este marco de discrecionalidad se amplía con respecto a determinadas actividades estatales, entre las cuales debe contarse el servicio educativo. En efecto, el servicio público de educación tiene una íntima relación con los derechos fundamentales de los niños y debe ser prestado a nivel nacional, sin importar la categoría ni el grado de desarrollo de los municipios o de las regiones. En estas condiciones, y en atención a la orden constitucional impartida al Estado de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación, es apenas natural que la administración pública pueda contar con posibilidades amplias para trasladar a sus funcionarios de acuerdo con las exigencias del servicio. Lo anterior no significa, sin embargo, que la discrecionalidad de la administración para variar el sitio de trabajo de los docentes no tenga límites. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que la libertad de la administración de reubicar a sus funcionarios se ve limitada por diversos factores[1]. Uno de ellos se refiere a que el traslado debe hacerse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines.
La disposición del Decreto 196 de 1995 es clara en el sentido de determinar que todos los educadores de los entes departamentales, distritales y municipales deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, obligación que no puede ser soslayada a través de la instauración en los municipios de mecanismos informales de seguridad social. El Fondo, al igual que las demás entidades de seguridad social, opera con base en el principio de la solidaridad. Ello implica que las personas vinculadas a estas instituciones realizan aportes periódicos a ellas, con miras a conformar un patrimonio social que permita sufragar las prestaciones actuales y futuras de los diferentes afiliados. Pero para que las entidades de seguridad social sean viables económicamente y puedan cumplir con las obligaciones que les corresponden, es imprescindible que reúnan un número mínimo de asociados y que, además, todos ellos cumplan con sus contribuciones. Por eso, la no afiliación de un número significativo de docentes de distintas entidades territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no solamente atenta contra las disposiciones legales, sino que también constituye una amenaza para la supervivencia de dicho Fondo.
Actores: Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista, Josefina Fuentes Pérez, Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobías, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Orlando Beltrán, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayús, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara De Ávila, José Herrera Esquivel, Emiro Mercado Moreno, Dalgy Hernández Cotes, Ana Del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Alberto Montes, Margarita Durán, Ana Hernández E Ivonne Lozano.
En los procesos de tutela números T-115839 - promovido por Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista y Josefina Fuentes Pérez contra el municipio de María la Baja, Bolívar, - y T-116052, promovido por Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobias, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Orlando Beltrán, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayus, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara de Ávila, José Herrera Esquivel, Emiro Mercado Moreno, Dalgy Hernández Cotes, Ana del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Margarita Durán, Ana Hernández e Ivonne Lozano contra el municipio de Zambrano, Bolívar.
1. Los docentes Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro, María Victoria Julio Meza, Pedro Carval San Martín, Carmen Rosario Torres Acevedo, Merlyn Vanegas Alvarez, Carmen Serrano España, María Isabel Arcia Herrera, Miladys Vanegas Batista, Josefina Fuentes Pérez, por un lado, y Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, José Alvarez Larios, Orlando Beltrán, Emiro Mercado Moreno, Xiomara Cantillo, Candelaria Causado, Minerva Tobias, Wilson Carey Palencia, Briggitte Torres, Asunción Simanca, Gloria Suárez Herrera, Rosario Mulford Hernández, Jenny Acosta, Gehovanny Barcas, Yarlis Cabarcas, Amaury Guzmán, Marina Mercado, Daici Rodríguez, Tatiana Torres, Martha Arzayus, Jorge Rosales, Wilmer Madera, Hildeberto Avila, Amarilda Vergara de Ávila, José Herrera Esquivel, Dalgy Hernández Cotes, Ana del C. Hernández, Donaldo Gamarra, Margarita Durán, Ana Hernández e Ivonne Lozano, por el otro, instauraron acción de tutela contra los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano (Bolívar), respectivamente, bajo la consideración de que los mencionados burgomaestres, al no afiliarlos a una Caja o Fondo de Prestación Social, vulneran sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al trabajo.
2. Los hechos que dieron lugar a la interposición de las acciones de tutela son los siguientes:
3. El 5 y 6 de septiembre de 1996, los juzgados Promiscuos Municipales de María la Baja y Zambrano, respectivamente, admitieron la demanda de tutela y ordenaron la práctica de diversas diligencias. Para mayor claridad se distinguirán las pruebas practicadas en cada proceso.
“He conversado con muchos educadores sobre su afiliación a una EPS, ya que hasta la fecha los docentes no han sido afiliados por parte del municipio para tener derecho a sus prestaciones sociales y éstos me han respondido que a partir del año de 1997 el Sindicato de Educadores de Bolívar va a afiliarlos a un fondo de prestaciones sociales de educadores. Sobre el 5% del descuento del sueldo de los empleados por nómina, se les cancela consultas médicas, reembolso de medicina, licencia de maternidad entre otras, de lo cual tengo la presente lista con los nombres de los beneficiarios de la cual aporto la siguiente copia de la misma a esta diligencia”.
Por otro lado, se citó a declarar al Alcalde de María la Baja. Al ser preguntado sobre los hechos expuestos en la demanda expresó:
“No es mi estilo ni mucho menos violar los derechos fundamentales de nuestra Carta Magna, me preocupa y me identifico con todo lo que esas personas están comentando, pero la realidad es otra, los recursos económicos que no son suficientes y no contamos con ello. En diferentes reuniones que hemos tenido con la Junta Municipal de Educación, hemos tratado este tema y siempre he pedido toda la colaboración con todos los comités estudiantiles, padres de familia y educadores para hacerle frente común a esta difícil situación y solicitarle al Gobierno Nacional que nos ayude en este sentido y nos incrementen más los recursos para poder solucionar este grave problema. Este es un problema tan grave que ningún alcalde en este momento podría solucionar este problema y con los recursos que estamos recibiendo actualmente es imposible darle solución. Nosotros recibimos para el sector solamente de educación seiscientos diez millones de pesos para este año, y para el solo pago de docentes se van alrededor aproximadamente de quinientos sesenta y cuatro millones de pesos. También reconozco que estoy atrasado en los pagos de sueldo, que en el bimestre pasado solamente les pude pagar un mes y no dos como se venía haciendo, todo por el déficit presupuestal que tenemos. Igualmente pasará lo mismo ahora en el mes de septiembre porque estamos corriendo el mismo riesgo económico. Pero para dar solución a este problema, no en todas sus partes, pero sí en su mayoría, acabo de convocar al Honorable Concejo Municipal a sesiones extraordinarias para que aprueben un préstamo por Ochocientos Millones de pesos el cual va a cubrir algunas necesidades del sector Educación como sería ponerme al día con el bimestre actual y hacer las diligencias para las peticiones que estos señores están haciendo con relación al Fondo de Salud. Esto hasta donde me sea posible cubrir económicamente los gastos que esto requiere”.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano ordenó la práctica de dictámenes médico-legales a todos los actores con el objetivo de “determinar el estado de salud general y específico, según el caso, y fundamentalmente establecer si conforme a la condición de salud dictaminada éstos requieren atención o tratamiento médico permanente u ocasionalmente sin el cual se amenaza su vida".
“(...) Sí se les hace el respectivo descuento del 5% de su salario básico mensual, el cual es depositado en la cuenta de fondo de previsión municipal, con que cuenta este Municipio para atender las prestaciones sociales antes mencionadas, tal es el caso donde se le han cancelado a educadores como la profesora Candelaria Causado, para efectos de compra de gafas, a la profesora Martha Arzayus, hospitalización de un parto, a los educadores Juan Carlos Ramírez y Alberto Montes, a quienes se les reembolsó el pago de unas medicinas con su propio peculio (...)
"Fecha exacta no puedo precisar, lo que sí le manifiesto a este Despacho, que en dos ocasiones personalmente estuve en el Fondo Nacional del Magisterio donde me atendió un funcionario de nombre Alfonso Santodomingo, el cual me manifestó verbalmente que había que dar una serie de pasos para cumplir con este propósito, entonces he dejado en manos del Despacho de la Secretaría de Educación Municipal, siendo este el funcionario competente para terminar de adelantar éstas diligencias, ya incluso a través del Despacho de la secretaría de educación Municipal, le ha establecido un censo de los docentes en aras de buscar su vinculación al situado fiscal donde gozarían además de las prestaciones que se les brindan (...).
"El municipio cuenta con un equipo de profesionales que atienden a todos los empleados de la administración municipal, entre ellos a los docentes mismos, y entre los que se encuentran médicos, odontólogos, enfermeras, bacteriólogos y en caso que se requieran los medicamentos, en algunos casos en que el Municipio no cuente con los recursos, el empleado los asume y posteriormente le son reembolsados a través de una orden del Alcalde (...)”.
4. El día 19 de septiembre de 1996, el Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja denegó la tutela solicitada. En su fallo resalta el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela y sostiene que para el caso en cuestión, por tratarse de una situación de carácter laboral, existen otros medios judiciales para la protección de los derechos invocados.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano también denegó la tutela, en su sentencia del 18 de septiembre de 1996. Destaca, igualmente, el carácter subsidiario de esta acción y afirma que el derecho a la seguridad social sólo es fundamental si tiene conexidad con la vida.
5. Los días 18 y 27 de septiembre, Délfida Carrascal Sandoval, Francisca Correa Padilla, Francia Cassiani Peña, Carmen Cecilia Cueto Navarro y Josefina Fuentes Pérez, por una parte, y Wilson Cabeza Arroyo, Edilberto Calderón Polanco, Alberto Montes, por la otra, impugnaron los fallos del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja y del Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano, respectivamente.
Los impugnantes de la sentencia del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja afirman:
“educadoras embarazadas han tenido que recurrir de manera urgente y a costa de su propio peculio a médicos y clínicas particulares para su atención, otros maestros han tenido que ser intervenidos quirúrgicamente de urgencia y también por entidades particulares, es decir, que hasta cuando por la imprudencia o negligencia del municipio, no se muera un educador por carecer de atención, entonces si podremos hablar del derecho fundamental a la vida?, cuando precisamente la acción de tutela no es solamente cuando se viola los derechos fundamentales sino cuando estos se encuentran amenazados, y en este caso, al negarnos la salud y al descontarnos mensualmente las cuotas, la salud y la vida de los docentes municipales están en peligro”.
Los mismos impugnantes de María la Baja agregan que el hecho de que se les descuente el 5% de su salario mensual para efectos de la cotización en un fondo de prestaciones sociales, sin que en realidad estén afiliados a ninguno, podría constituir un delito de peculado. Por eso, consideran que el juzgado debió remitirle el caso a la Justicia Penal y a la Procuraduría para que fueran realizadas las investigaciones pertinentes.
6. El 28 de octubre de 1996, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena confirmó el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de María la Baja.
El juez de segunda instancia anota que de las pruebas aportadas al proceso se infiere que el alcalde del municipio de María la Baja no ha afiliado a los docentes a un fondo de prestaciones sociales y se encuentra atrasado en el pago de los salarios. Sin embargo, considera que el hecho de que los docentes no estén afiliados a un fondo no significa que ellos estén absolutamente desprotegidos en materia de salud, pues de acuerdo con lo afirmado por el tesorero del municipio y con los documentos entregados por él, el dinero que es descontado del sueldo de los docentes es utilizado para la cancelación de consultas médicas, el reembolso de costos de las medicinas y el pago de licencias de maternidad.
Añade que "no especifican los demandantes un sólo caso concreto donde el municipio se haya negado a cancelarles lo invertido por salud a un educador en un momento determinado". Así, a juicio del juzgado, no se percibe "una vulneración o amenaza real, inminente (...) Y no es que se necesite como lo afirman los impugnantes que alguien se enferme o muera para que haya vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Lo que ocurre en este caso es que la tutela no es el mecanismo ideal para lograr la afiliación anhelada y a la cual tienen derecho”.
Asevera que en el proceso no está probado que los docentes estén vinculados al municipio desde antes de la entrada en vigencia del Decreto 196 de 1995 y que tampoco existe prueba alguna de que la administración municipal los haya desatendido en la prestación del servicio de seguridad social. Con todo, reconoce que la administración municipal como patrono "asume todos los riesgos pertinentes a la seguridad social y si omite prestarles ese servicio quedará sometida a las acciones legales pertinentes”.
También el Juzgado Civil del Circuito de Carmen de Bolívar, en su sentencia del 30 de octubre de 1996, confirmó el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de Zambrano.
7. Con el objeto de obtener información más precisa sobre distintos aspectos de la administración y las finanzas educativas, el Magistrado Ponente le solicitó al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento Nacional de Planeación Nacional, al departamento de Bolívar y a los municipios de María la Baja y Zambrano que absolvieran sendos cuestionarios. En vista de que las respuestas incluyen un gran volumen de información, no se realizará un resumen de cada uno de los escritos, sino que en el momento en que se utilicen los datos aportados se hará referencia a la fuente.
1. Los actores consideran que el hecho de que los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano no los hayan afiliado a ningún fondo o caja de prestación social, a pesar de que mensualmente se les descuenta el 5% del salario para ese efecto, constituye una vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y al trabajo. Afirman que dada su calidad de docentes tienen derecho a ser afiliados a un fondo, según lo establecido por el Decreto 196 de 1995.
2. El alcalde de María la Baja reconoce que los docentes del municipio no están afiliados a ningún fondo. Manifiesta que el municipio no tiene recursos suficientes para hacerlo y que si el resultado de la demanda de tutela fuera favorable a los demandantes no habría posibilidad de darle cumplimiento. A su vez, el tesorero municipal manifiesta que el 5% que se descuenta del salario de los docentes es utilizado para pagarles cuentas médicas.
También el alcalde de Zambrano acepta que los docentes no están afiliados a ningún fondo y que el municipio descuenta un 5% de su salario mensual para prestarles el servicio de salud. Añade, sin embargo, que la alcaldía se encuentra adelantando los trámites pertinentes para afiliar a los docentes al fondo.
3. Los Juzgados Promiscuos Municipales de María la Baja y Zambrano denegaron la tutela de los derechos invocados por cuanto consideraron que existen otros medios judiciales para lograr su protección. El Juzgado de Zambrano añadió que, puesto que no se había podido demostrar una amenaza grave para la vida de los actores, no se requería la protección de su salud a través de la tutela.
4. El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena expone que en el proceso no existe prueba alguna de la amenaza a un derecho fundamental de los actores. Igualmente, manifiesta que éstos no demostraron haber estado vinculados al municipio antes de la vigencia del Decreto 196 de 1995, condición necesaria para que exista la obligación de afiliarlos a un fondo. Asimismo, expresa que los docentes disponen de otros medios judiciales para obtener la afiliación a un fondo de prestaciones sociales.
El Juzgado Civil del Circuito de Carmen de Bolívar manifestó que dado que no existía conexidad entre el derecho a la salud de los actores y su derecho a la vida, la protección de su salud no era tutelable. Expresó que la afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio constituye una obligación legal del Municipio, pero que la omisión del alcalde no vulneraba el derecho al trabajo de los actores.
5. Se trata de establecer si los alcaldes de María la Baja y Zambrano vulneraron los derechos fundamentales de los actores - docentes a su servicio - a través de la omisión de su afiliación a un fondo de prestaciones sociales, todo ello a pesar de la obligación legal de afiliarlos y de que, además, a los educadores se les descuenta un porcentaje de su salario mensual para tal fin.
6. En el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 se dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, constituido como una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos serían manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta.
El artículo 4 de la ley estableció que el Fondo se encargaría de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, características que reunía la inmensa mayoría de los educadores, luego de que la Ley 43 de 1975 dispusiera que la Nación asumiría la responsabilidad sobre la educación primaria y secundaria en el país. El artículo comentado precisó, igualmente, que los docentes nacionales y nacionalizados que estuviesen vinculados a la fecha de promulgación de la ley serían afiliados automáticamente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin tener que cumplir con diversos requisitos económicos que se establecían para el ingreso al Fondo.
7. Mediante las Leyes 24 de 1988 y 29 de 1989 se asignó al alcalde mayor de Bogotá y a los alcaldes municipales la facultad de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, y de las plazas oficiales de los colegios cooperativos, privados y de las jornadas adicionales. Todo ello, sin embargo, bajo la condición de que se respetasen las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y de que esa función se ajustase a los cargos vacantes de la planta de personal aprobada por el Gobierno Nacional y a las disponibilidades presupuestales existentes.
8. Posteriormente, la Ley 60 de 1993 le asignó a los municipios y a los departamentos tanto facultades en el campo de la administración de los servicios estatales de educación como la obligación de contribuir en la financiación de esos servicios y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos (arts. 2 y 3). Ello implicó que los departamentos, los distritos y los municipios pasaran también a financiar docentes con cargo al situado fiscal y a los recursos propios, contando dentro los últimos, de acuerdo con el artículo 41 de la ley, las participaciones en favor de los municipios ordenadas por el artículo 357 de la Constitución.
9. La Ley General de la Educación - Ley 115 de 1994 - se ocupó nuevamente del tema del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 176, en el cual estableció que los docentes que laboraban en los establecimientos públicos educativos oficiales podían también ser afiliados al Fondo.
10. El Decreto 196 de 1995 reglamentó, parcialmente, los mencionados artículos 6 de la Ley 60 de 1993 y 176 de la Ley 115 de 1994, en lo referido a la afiliación de docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El decreto diferencia en su artículo 2 las diferentes clases de docentes:
En relación con las prestaciones sociales de los docentes departamentales, distritales y municipales que se hubiesen causado antes de su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, el artículo 7 establece que ellas son "de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión o entidades que hagan sus veces, en donde se hayan efectuado los correspondientes pagos”.
11. En informe del día 10 de junio de 1997, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que, de acuerdo con la información suministrada por las entidades territoriales en 1995 y 1996, las plazas de docentes y de directivos docentes existentes en el país se discriminan así, en relación con su fuente de pago[2]:
Recursos de los distritos[3]: 9.769
12. La Coordinación como Fideicomitente para el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio remitió la siguiente información acerca del número de docentes oficiales que ya han sido afiliados al mencionado Fondo:
DOCENTES AFILIADOS AL 30-5-97
13. Por otra parte, en el mismo informe del Ministerio de Educación del 10 de junio de 1997, se expresa que, según cálculos del Ministerio, en desarrollo del Decreto 196 de 1995 deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio aproximadamente 60.000 docentes del orden territorial. De este número, 2.661 serían docentes financiados; 11.576 cofinanciados, y 45.763 pagados con recursos propios de las entidades territoriales. Hasta ahora han sido afiliados al Fondo 13.070 docentes territoriales (es decir, el 21.78% del total), distribuidos así: 762 educadores financiados, 1.935 cofinanciados y 10.373 pagados con recursos propios.
14. Las cifras anteriores dejan ver, entonces, que hasta ahora un porcentaje muy reducido de los docentes del orden territorial ha sido afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, situación que permite advertir que la irregularidad que denuncian los docentes aquí demandantes no se circunscribe a los municipios de Zambrano y María la Baja sino que delata un estado de cosas de carácter general. Al respecto es importante mencionar que el Ministerio comunica que de los 1.061 municipios y 4 distritos existentes en el país, únicamente 126 municipios y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá han afiliado legalmente a sus educadores al Fondo, lo cual significa que 935 municipios y 3 distritos aún no han cumplido con los trámites necesarios para la inscripción de sus docentes al mencionado Fondo.
15. El Ministerio de Educación señala que el departamento de Bolívar cuenta con un total de 14.018 plazas docentes, de las cuales son cubiertas con recursos propios de los municipios 5.271 (37.60%), 807 (5.75%) con recursos del departamento y 7.940 (56.64%) con recursos del situado fiscal. Por su parte, la Gobernación de Bolívar manifiesta que el departamento cuenta con 8.264 docentes, de los cuales 4.507 son pagados con recursos provenientes del situado fiscal, 614 con dineros del departamento y 3.143 con recursos de los municipios. Si bien las estadísticas aportadas por el departamento no incluyen a Cartagena, la diferencia de cifras totales no quedaría compensada por el número de docentes de esta ciudad.
Empero, lo que interesa destacar en este punto no es la diferencia de las cifras acerca del número total de docentes en el departamento, sino el bajísimo nivel de afiliación de los docentes pagados con recursos propios de los municipios, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En efecto, en el informe del Ministerio consta que hasta el momento han sido afiliados únicamente 30 educadores de la localidad de Morales que son pagados con recursos propios del municipio. Igualmente, han sido afiliados ya 66 docentes de 10 municipios que son financiados con recursos del situado fiscal.
16. La inmensa mayoría de los docentes oficiales en el país son pagados a través de recursos transferidos por la Nación, es decir a través del situado fiscal o de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación[4] . En el informe del Departamento Nacional de Planeación acerca de la aplicación de la Ley 60 de 1993, en relación con el situado fiscal en 1995, se expresa que el 85.97% de la financiación de los docentes provino de recursos del situado fiscal y el 7.57 de recursos de las transferencias:
Financiación de Docentes[5]
Valor ejecutado 1995
en el total %
1. Participación municipal en I.C.N. (*)
$ 115.709
2. Recursos propios de municipios (*)
3. Crédito (*)
4. Cofinanciación (*)
5. Regalías (*)
6. Recursos Propios departamentos (**)
7. Situado Fiscal
$1.313.365
$1.527.618
17. Estas cifras demuestran claramente la importancia que tienen los recursos del situado fiscal para la actividad educativa en el país. En este contexto llama profundamente la atención el siguiente cuadro presentado en el informe del Ministerio de Educación:
NUMERO DE DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES POR FUENTE DE FINANCIACION 1996
DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS SITUADO FISCAL
DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS DEL DEPARTAMENTO
DOCENTES PAGADOS CON RECURSOS DEL MUNICIPIO
TOTALES DEPTALES. Y NACIONAL
BARRANQUILLA D.T.*
CARTAGENA D.T. *
CAQUETA*
CAUCA*
SANTA MARTA D.T.
RISARALDA*
De la lectura de este cuadro se deduce que el subsidio educativo que otorga la Nación a las entidades territoriales a través del situado fiscal - para el pago de los docentes oficiales - es distribuido de manera muy desigual. Ciertamente, mientras en algunos departamentos ese subsidio supera en más de diez veces la contribución que en punto al pago de los docentes deben hacer los municipios - como ocurre en Antioquia y Quindío -, en otros ese subsidio es superior en más de 7 veces - como en Santander, Boyacá, Caldas, Huila y Meta -, y en diferentes departamentos apenas excede el doble de lo que tienen que aportar los municipios para la remuneración de los educadores oficiales, como se presenta en Sucre, Nariño, Chocó, Córdoba y Cauca.
18. Ahora bien, se podría preguntar si en los departamentos más desfavorecidos en el proceso de distribución del situado fiscal - con la consabida consecuencia de que sus municipios tienen que asumir una proporción considerablemente superior que los demás en el pago de sus docentes - se requiere realmente de tantos educadores. Es decir, cabría interrogarse si el número de docentes que labora en cada uno de los mencionados municipios responde realmente a las necesidades objetivas del servicio educativo.
Una respuesta precisa a este cuestionamiento sólo puede darse con base en estudios municipales individualizados. Sin embargo, la duda a la que él se refiere, acerca de si el número de docentes que laboran en esos municipios es excesivo para las necesidades educativas de la localidad, sí puede ser despejada a través de la comparación de la relación “alumnos por docente oficial” existente en los distintos departamentos. En efecto, de acuerdo con una tabla remitida por el Ministerio de Educación, departamentos como Bolívar, Sucre y Córdoba, cuyos municipios tienen que realizar un esfuerzo presupuestal de mucha mayor magnitud que el que realizan otros para el pago de su planta docente, presentan una relación alumnos por docente oficial superior a la del promedio nacional. En efecto, mientras que esta última es de 24, la relación en Bolívar asciende a 27, en Sucre a 28 y en Córdoba a 26. Esto significa que la distribución del situado entre los departamentos, para el pago de los docentes oficiales, no está orientada por las necesidades de los distintos entes departamentales en materia de docentes.
Relación “alumnos - docente” por departamento
19. Mas la distribución desigual de los recursos del situado fiscal no se da únicamente entre los distintos departamentos, sino también en su interior. Para el caso de Bolívar es interesante observar el siguiente cuadro, elaborado con base en la información remitida por la gobernación:
ALUMNOS DOC. OFIC.
BARRANCO LOBA
Como se puede observar, los municipios de Bolívar presentan porcentajes disímiles de docentes pagados con recursos del situado fiscal y de los municipios. En efecto, en localidades como Calamar, Morales y Regidor el número de educadores pagados con el situado es tres - y hasta cuatro - veces superior al de los docentes pagados con recursos de los municipios, al tiempo que en municipios como Achí, Mompós, El Guamo, San Juan Nepomuceno, Soplaviento y Villanueva los docentes remunerados con recursos del situado fiscal doblan el número de los que son pagados con ingresos propios de los municipios. Por el contrario, en poblaciones como Cicuco, Carmen de Bolívar, El Peñón, Hatillo de Loba y Montecristo la mayor parte de la planta docente es pagada con recursos propios de los municipios.
En el acta de acuerdo suscrita, el 29 de septiembre de 1996, por los gobiernos nacional y departamental y los campesinos del Sur de Bolívar que realizaron marchas de protesta contra la situación de abandono en la que se encontraban, se reconoció precisamente que los recursos del situado fiscal asignados al departamento de Bolívar para el servicio educativo se distribuían de manera desigual e inequitativa entre los distintos municipios del departamento. Por eso, en el punto 4 del aparte destinado al tema de la educación se convino la “[R]evisión inmediata de la asignación de las plazas docentes por parte del departamento con recursos del situado fiscal para lograr una distribución equitativa con respecto al Sur de Bolívar”. En consecuencia, entre las medidas aceptadas para cumplir con este cometido se dispuso que “a. El Departamento de Bolívar revisará la distribución actual del situado fiscal entre los municipios atendiendo los criterios aprobados en la ordenanza que establece las reglas de distribución del Situado”.
La situación descrita no es exclusiva del departamento de Bolívar. En el documento de trabajo elaborado por la División de Educación y Cultura del Departamento Nacional de Planeación, titulado “Características de los docentes y el personal administrativo colombiano, 1995”, se manifiesta al respecto:
“En cuanto a la equidad, en el cuadro 3 se presenta un ejercicio a nivel municipal por departamento, que muestra que el porcentaje de maestros pagados por la Nación contra el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI- del municipio, no es equitativo, y a medida que aumenta el NBI disminuye el porcentaje de doce “En cuanto a la equidad, en el cuadro 3 se presenta un ejercicio a nivel municipal antes pagados por la Nación. En este cuadro se puede ver como los departamentos de Antioquia, Norte de Santander, Arauca, Boyacá, La Guajira y Chocó son los que presentan la distribución interna más regresiva.
“En el anexo I se puede ver como en Antioquia, municipios como Dabeiba, Apartadó y El Bagre tienen un porcentaje de docentes pagados por el Situado Fiscal de alrededor del 65%, mientras que en Medellín el 94% de los docentes son financiados por la Nación. Esto demuestra la inequidad de la asignación de los docentes al interior de los municipios, y cuestiona los criterios utilizados para ello, pues en lugar de corresponder a las necesidades, pareciera más bien que factores como el tamaño y la cercanía a la capital del departamento determinen el número de docentes a financiarse con recursos de la Nación. Esto lleva a que municipios pequeños y alejados, con grandes necesidades, terminen haciendo esfuerzos superiores a los de las capitales departamentales”.
20. Las cifras y porcentajes mencionados anteriormente ponen de presente la inequidad existente en la distribución de los recursos del situado fiscal. Puesto que, como se advirtió atrás, el situado fiscal es - de lejos - la mayor fuente de recursos para la financiación de la educación oficial en el país, la inequidad en su repartición constituye a la vez una violación al principio de igualdad de todos los colombianos consagrado en la Constitución. Es esta la razón para que la Corte se detenga en el estudio de este fenómeno.
De acuerdo con los estudios realizados, la causa principal del reparto inequitativo de los dineros del situado obedece a que la distribución de éstos se realiza con base en la planta de personal docente vigente en 1993 - año en el que fue expedida la Ley 60, que fijó el procedimiento para la distribución del situado fiscal y de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación -, y no de acuerdo con las necesidades de cada departamento o municipio. La distribución geográfica de los docentes no responde a las necesidades del servicio educativo. Por eso, se puede observar que ellos se concentran en las zonas urbanas, y dentro de éstas en las cabeceras municipales más grandes, todo ello en perjuicio de las zonas rurales y de los municipios más pobres[6].
Al respecto es indicativo lo señalado por el gobernador de Bolívar acerca de la distribución del situado fiscal entre los municipios del departamento. El afirma: “Los criterios establecidos en la ordenanza N° 20 del 3 de noviembre de 1997 [acerca de la repartición del situado] busca que los recursos del situado fiscal sean distribuidos de manera equitativa, pero la distribución actual de la Planta de Personal no es equitativa, debido a que la asignación de plazas en el pasado no se hacía teniendo en cuenta criterios técnicos, lo cual genera en la práctica una inequidad”.
En igual sentido se pronunció el Ministerio de Educación, cuando, al ser preguntado si se podía concluir que la distribución a nivel departamental de los recursos del situado fiscal entre los usuarios actuales y potenciales del servicio educativo se realizaba en forma equitativa, respondió: “La distribución de acuerdo con la ordenanza [departamental] incluye criterios de equidad, pero si se realiza sobre una situación inicial en atención a los gastos de nómina municipal de docentes y administrativos, puede presentar desigualdades, las cuales no pueden corregirse de manera inmediata, por esta razón se hace necesaria la aplicación de la ordenanza por parte de la Secretaría de Educación, con el fin de que la asignación se lleve a cabo de acuerdo a la demanda educativa actual y potencial de los municipios”.
Asimismo, el Departamento Nacional de Planeación, en oficio del 2 de abril de 1997 dirigido a esta Corporación, expresa que entre las causas que explican las deficiencias en la prestación del servicio educativo en el país se destacan “la inequidad y la ineficiencia en la distribución de recursos humanos, físicos y monetarios...” Luego, añade que “es ineficiente (...) el sistema de asignación de recursos basado principalmente en el número de docentes existentes, independientemente del número de niños atendidos o por atender”.
21. El procedimiento para la distribución del situado fiscal está fijado en la misma Constitución y en la Ley 60 de 1993. Es así como el artículo 356 de la Carta establece directamente que un quince por ciento del situado fiscal se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, el Distrito Capital y los distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, al tiempo que el resto se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios de educación y salud, teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial.
El artículo 11 de la Ley 60 de 1993 determina el procedimiento para el reparto del 85% restante de los recursos del situado fiscal entre los departamentos y distritos.[7] En el parágrafo 7 se contempló un régimen de transición para el período 1994-1996, lapso que ya transcurrió, razón por la cual se aplica ahora enteramente la fórmula de distribución. El mencionado artículo precisa que una vez asignada la parte alícuota a cada departamento y distrito - es decir, cuando se ha distribuido el 15% del total de los recursos por partes iguales -, se debe calcular para cada departamento y distrito cuál es su situado fiscal mínimo, requerido para solventar los gastos de atención de los usuarios actuales de los servicios de educación. Luego, una vez cumplido este paso, se distribuye el remanente de los recursos del situado de acuerdo con la población potencial por atender y con el esfuerzo fiscal que en materia de educación demuestra cada departamento y distrito.
22. Sin embargo, el rubro del situado fiscal mínimo copa casi todos los recursos restantes del situado, es decir del 85% que queda por asignar luego del primer reparto por cuotas iguales. Es así como en la distribución correspondiente a 1994 ascendió al 84.6%[8], y en la de 1997 a 82.6%[9].
23. En la sentencia C-115 de 1995, M.P. Fabio Morón, se declaró la constitucionalidad del artículo 11 de la ley 60 de 1993, es decir del procedimiento para la distribución del situado fiscal. Sin embargo, la mencionada declaración de exequibilidad parte de la base de que cuando en el primer parágrafo del artículo 11 se habla del procedimiento para la obtención del situado fiscal mínimo y del gasto per cápita en educación de los departamentos o distritos se está atendiendo a las necesidades del servicio de educación, pues como bien se establece en el aludido parágrafo el situado fiscal mínimo es el “requerido para financiar los gastos de prestación del servicio a la población actual”.
El artículo 356 de la Carta establece, en su inciso 2, que los recursos del situado fiscal se destinarán, en materia educativa, a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media. Luego, en el inciso 5°, precisa que el 85% del monto del situado fiscal “se asignará en proporción al número de usuarios actuales y potenciales de los servicios mencionados [educación y salud], teniendo en cuenta, además, el esfuerzo fiscal ponderado y la eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial”. Así, pues, a la luz de la Constitución el criterio que debe regir el proceso de distribución del situado fiscal es el relacionado con las necesidades del servicio de educación en los departamentos y distritos. Por consiguiente, un reparto del situado que atienda a factores diferentes no tiene sustento constitucional.
24. Esta Sala es consciente de que la redistribución de los docentes oficiales de acuerdo con las necesidades del servicio puede acarrearle trastornos a muchos educadores. Sin embargo, es ese un costo inevitable si se desea dar cumplimiento a las órdenes constitucionales de destinar los recursos del situado fiscal a la educación y a la salud (C.P. art. 357), de asegurar que todas las personas, y, en particular, las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (C.P., art. 334) y de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación (C.P. art. 366).
25. Se podría argumentar, sin embargo, que trasladar a los docentes desde centros urbanos en los que cuentan con mayores posibilidades para su desarrollo personal, profesional y familiar hacia localidades pequeñas o zonas rurales significaría un desmejoramiento en sus condiciones laborales, situación que implicaría la violación de los artículos 53 y 58 de la Constitución. Empero, esta objeción no es de recibo. Como ya se ha expresado reiteradamente por esta Corporación, los derechos no son absolutos y, por ende, cuando varios derechos entran en conflicto debe procederse a ponderar el peso de cada uno de ellos en la circunstancia específica con el objeto de intentar armonizarlos o, en caso de no ser posible, darle prioridad a uno de ellos. Pues bien, para el caso del conflicto entre el derecho de los niños a la educación y los derechos laborales de los educadores, es claro que debe darse precedencia al primero, pues la función del docente se orienta precisamente al servicio educativo a favor de los niños. Además, la misma Carta Política estableció una regla general para la resolución de los conflictos entre derechos cuando entre los derechos en pugna se encuentran los de los niños. En efecto, el inciso final del artículo 44 expresa de manera tajante que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. Si bien esta norma no implica que en estos casos no se deba intentar armonizar los distintos derechos que colisionan, lo cierto es que sí señala una prioridad evidente para todas las situaciones de conflictos de derechos que se pueden presentar[10].
26. Además, la Corte ya ha señalado que la administración goza de un margen adecuado de discrecionalidad para modificar la ubicación territorial de sus funcionarios, con miras a una adecuada y mejor prestación del servicio. Es lo que se llama el jus variandi, es decir la atribución de que dispone la administración para alterar las condiciones de trabajo de sus funcionarios y empleados, con el objeto de poder cumplir a cabalidad con las funciones que le han sido asignadas. Este marco de discrecionalidad se amplía con respecto a determinadas actividades estatales, entre las cuales debe contarse el servicio educativo. En efecto, el servicio público de la educación tiene una íntima relación con los derechos fundamentales de los niños y debe ser prestado a nivel nacional, sin importar la categoría ni el grado de desarrollo de los municipios o de las regiones. En estas condiciones, y en atención a la orden constitucional impartida al Estado de solucionar las necesidades insatisfechas de la población en materia de educación, es apenas natural que la administración pública pueda contar con posibilidades amplias para trasladar a sus funcionarios de acuerdo con las exigencias del servicio.
Lo anterior no significa, sin embargo, que la discrecionalidad de la administración para variar el sitio de trabajo de los docentes no tenga límites. La jurisprudencia de la Corte ha precisado que la libertad de la administración de reubicar a sus funcionarios se ve limitada por diversos factores[11]. Uno de ellos se refiere a que el traslado debe hacerse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines. Este límite debe ser destacado, pues él constituye una fórmula práctica de armonización de los derechos laborales de los educadores con el derecho de los niños a la educación.
27. De acuerdo con la descripción normativa arriba realizada, todos los docentes departamentales, distritales y municipales que son financiados con los recursos propios de estas entidades territoriales deben ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El transcrito artículo 5 del Decreto 196 de 1995 establece que el procedimiento de afiliación de los educadores que ya estaban vinculados laboralmente al momento de entrar en vigencia el decreto sería diferente al trámite a seguir por los docentes que se vincularan con posterioridad. Sin embargo, en contra de lo manifestado en la sentencia de segunda instancia del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cartagena, esta diferenciación no modifica la obligación de incorporar al Fondo a los docentes departamentales, distritales y municipales.
28. Según las informaciones recibidas de parte de los mismos municipios, María la Baja cuenta con 346 docentes, de los cuales 167 (48.26%) son pagados con recursos del situado fiscal, 13 (3.75%) por el departamento y 166 (47.97%) con recursos del municipio, provenientes de la participación del municipio en los ingresos corrientes de la Nación. A su vez, Zambrano dispone de 117 educadores, de los cuales 46 (39.31%) son pagados a través de medios del situado fiscal, 18 (15.38%) por el departamento y 53 (45.29%) por el municipio[12].
En el informe de Zambrano se destaca que todos los docentes que son pagados con recursos del municipio ocupan plazas aprobadas, es decir comprendidas dentro de la planta del personal docente de la localidad. Allí se expresa que “en la actualidad no existen docentes contratados. Aquellos que venían con este tipo de vinculación fueron cobijados por la Ley 60 y el fallo de la Corte Constitucional y en estos momentos están vinculados en propiedad, pues ya se profesionalizaron”.
También el municipio de María la Baja expone que en la localidad no existen docentes vinculados bajo la categoría de contratados. Es decir, el total de educadores del municipio corresponde a la planta de personal docente aprobada, si bien cuatro de ellos se encuentran en situación de provisionalidad, mientras se convoca el respectivo concurso.
Los dos municipios expresan que las transferencias por participación en los ingresos corrientes de la Nación constituyen un altísimo porcentaje de sus ingresos. En el caso de Zambrano representan el 80% de los ingresos del municipio y en el de María la Baja el 95%. En los dos informes se asevera que se cumple con el porcentaje mínimo de inversión en educación (30%) que está señalado en la Ley 60 de 1993 y que las obligaciones salariales para con los docentes pagados con recursos del municipio son sufragadas con recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación. El alcalde de María la Baja manifiesta, sin embargo, que estos recursos no son suficientes para atender todos los gastos que demanda la planta de personal docente. Por esta razón, el municipio declara que no le cancela a sus docentes ni las primas de alimentación y vacacional, ni los auxilios de transporte y movilización. Asimismo, el jefe de presupuesto municipal de Zambrano asevera que el municipio no ha designado docentes con recursos propios distintos de las participaciones, en vista de las carencias de su presupuesto.
29. En las declaraciones recibidas dentro del proceso se manifiesta que a los docentes de María la Baja y Zambrano se les deduce el 5% de su sueldo básico mensual, porcentaje que cada educador debe destinar como aporte mensual al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 196 de 1995. Sin embargo, las administraciones municipales todavía no han vinculado a sus docentes al Fondo y, por supuesto, tampoco emplean el dinero deducido para hacer aportes al mismo, si bien en el informe de Zambrano se afirma que en estos momentos el municipio está realizando las reservas presupuestales para cancelar el 20% del pasivo prestacional de los docentes.
30. De acuerdo a lo expuesto, la situación planteada por los actores tiene que examinarse desde una doble perspectiva. De una parte, se trata de un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país y cuyas causas se relacionan con la ejecución desordenada e irracional de la política educativa. De otra parte, la acción de tutela compromete a dos municipios que por falta de recursos no han dado cumplimiento efectivo a sus obligaciones frente a los educadores que han instaurado la acción de tutela.
31. La acción de tutela constituye un medio procesal de defensa de los derechos fundamentales, cuyo ámbito se restringe a las partes. Sin embargo, en circunstancias excepcionales, las pretensiones de defensa de los derechos se predican de un conjunto muy amplio de personas. La Corte Constitucional, tradicionalmente, ha recurrido en estas oportunidades a dos instituciones de índole procesal que para el efecto son adecuadas : la acumulación de procesos y la reiteración de jurisprudencia. Los indicados mecanismos no pueden, empero, operar sin que los interesados instauren la respectiva demanda.
32. El decreto ley 2277 de 1979 - el llamado estatuto docente - tuvo por objeto fijar condiciones uniformes mínimas de trabajo para todos los educadores que se desempeñaban en los distintos niveles y modalidades que integraban el sistema educativo del orden nacional, excepto los de los centros de educación superior, los cuales se ceñirían a normas especiales. Para el efecto, en el decreto se estableció el régimen especial que gobernaría a estos servidores públicos, el cual comprendía la creación del escalafón nacional docente, las reglas para el ingreso y ascenso y los derechos, estímulos, deberes prohibiciones y régimen disciplinario.
La Ley 60 de 1993 extendió el radio de aplicación de las normas del estatuto docente a los educadores del orden territorial. En su artículo 6, inciso 6, expresó que “[E]l régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el decreto ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992”. Esta norma fue refrendada por el parágrafo del artículo 175 de la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994). La misma ley estableció, en el artículo 115, que “el régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”.
De lo anterior se concluye que los docentes de los municipios de María la Baja y Zambrano que son pagados con recursos propios de esos municipios tienen derecho a ser tratados en igualdad de condiciones respecto de los demás docentes, sin importar cuál sea su fuente de financiación. Ello significa que su no afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio constituye una vulneración al derecho de igualdad, máxime si se tiene en cuenta que la gran mayoría de los docentes que son financiados con recursos del situado fiscal ya han sido afiliados al Fondo, al igual que los docentes de un número considerable de municipios.
33. Ahora bien, la extensa exposición que ha hecho la Corte, ha puesto de presente las causas que han llevado a una situación irregular que compromete a las autoridades del sistema educativo. El generalizado incumplimiento de la obligación de afiliar a los educadores de los municipios al F.N.P.S.M., obedece, entre otros motivos, a los siguientes, los cuales configuran un determinado estado de cosas que contraviene los preceptos constitucionales: (1) ampliación de las plantas de personal municipal, sin contar con la capacidad presupuestal necesaria para pagar y garantizar la remuneración “completa” ( prestaciones ) a los docentes; (2) inadecuada forma de cálculo y distribución del situado fiscal que, en lugar de otorgarle peso decisivo a las necesidades reales de educación de la población escolar, toma en consideración la distribución geográfica de los docentes; (3) concentración irracional e inequitativa de los educadores públicos en los grandes centros urbanos, lo que deja sin atender las necesidades de muchas poblaciones que, para llenar el vacío, se ven forzadas a sobrecargar sus finanzas públicas a causa del incremento de sus plantas de educadores y de la demanda insatisfecha por este servicio esencial.
34. En relación con los actores de la presente tutela, dada la patente violación de su derecho a la igualdad, la Corte no puede menos de revocar los fallos de instancia y, en su lugar, conceder la tutela impetrada. Sin embargo, en vista de la complejidad de la situación que enfrentan los municipios demandados, de la magnitud de las erogaciones que deben efectuarse con miras a la afiliación de los educadores al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y de la serie de trámites que exige el proceso de afiliación, se otorgará un plazo de un año, a partir del primero (1º) de enero de 1998, para que la misma se lleve a cabo.
[1] Sobre el tema del jus variandi ver, entre otras, las sentencias T-615 de 1996, T-016 de 1995, T-514 de 1996 y T-181 de 1996.
[2] Con respecto a las cifras que en adelante se presentan es necesario manifestar que frecuentemente existen disparidades entre los datos que ofrecen el Ministerio de Educación, el Departamento Nacional de Planeación, la gobernación de Bolívar y los municipios de Zambrano y María la Baja. Esta situación confirmaría lo expresado por la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas - en su informe sobre la racionalización del gasto público en educación básica, de agosto de 1996 - acerca de que el Ministerio de Educación carece de un sistema adecuado de información que le permita conocer con certeza lo que está ocurriendo en la educación en el país. Con todo, las diferencias a las que se alude no son de trascendencia para los efectos de esta sentencia, pues a pesar de las divergencias entre ellas permiten observar las tendencias existentes en el campo educativo.
[3] Se trata de Santa Fe de Bogotá, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla.
[4] Las transferencias por participación en los ingresos corrientes de la Nación se consideran como recursos propios de los municipios, si bien frecuentemente los mismos municipios se refieren a ellas como si no lo fueran.
[5] Tomado de: Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación: “Situado fiscal 1995. Informe sobre aplicación de la ley 60 de 1993”, en: Planeación y Desarrollo, vol. XXVII, N° 3, Bogotá, p. 116.
[6] Ver sobre este tema: Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación: “Situado fiscal 1995. Informe sobre aplicación de la Ley 60 de 1993”, en: Planeación & desarrollo, Vol. XXVII, N° 3, 1996. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá; Comisión de racionalización del gasto y las finanzas públicas: Racionalización del gasto público en educación básica (agosto de 1996), Mimeo; División de Educación y Cultura de la Unidad de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación: Características de los docentes y el personal administrativo colombiano en 1995, Bogotá, mimeo.
[7] La distribución por municipios de los recursos del situado fiscal que reciben los departamento es regulada por el artículo 13 de la Ley 60 de 1993. Este establece que “son criterios mínimos para la distribución del situado fiscal entre los municipios los mismos previstos por el artículo 11o. para la distribución entre departamentos y distritos, excepto la alícuota del 15%. Se tendrá en cuenta como criterio especial, un porcentaje de los recursos del situado fiscal que se repartirá entre los municipios que hubieran asumido descentralizadamente las competencias de salud o educación”.
[8] Ver Documento Conpes social N° 20 Departamento Nacional de Planeación -UDT, noviembre 11 de 1993 sobre distribución territorial y sectorial del situado fiscal y de la participación municipal en los ingresos corrientes, para 1994. La cifra no atiende ni a las modificaciones a la distribución del mismo año ni al reaforo fiscal, consignados en los documentos Conpes social 25 -MINEDUCACION-DNP :UDT S25,enero de 1994,y Conpes 2805-DNP: UDT, septiembre de 1995, respectivamente.
[9] Ver Documento Conpes social N° 36-DNP :UDT, enero de 1997: Distribución del situado fiscal 1997.
[10] Sobre la prevalencia de los derechos de los niños ver, entre otras, las siguientes sentencias :C-459 de 1995, C-041 de 1994, T-029 de 1994, T-283 de 1994, T-298 de 1994 y T-598 de 1993.
[11] Sobre el tema del jus variandi ver, entre otras, las sentencias T-615 de 1996, T-016 de 1995, T-514 de 1996 y T-181 de 1996.
[12] En este punto se advierte nuevamente la inexactitud en las cifras disponibles. En efecto, los datos que sobre este punto ofrecen la gobernación de Bolívar y el Ministerio de Educación divergen de los presentados por los municipios. Si bien, se podría argumentar que las diferencias se explicarían por el hecho de que las cifras señaladas por los municipios son actualizadas, lo cierto es que las disparidades son protuberantes en algunos casos, razón por la cual ese argumento no es de recibo.