Source: http://www.accounter.co/normatividad/sentencias/contrato-de-prestacion-de-servicios-y-contrato-laboral-no-son-comparables.html
Timestamp: 2017-10-23 07:56:49
Document Index: 317635455

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 53', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 25', 'artículo 53', 'artículo 13', 'artículo 32', 'artículo 122', 'artículo 125', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 210', 'artículo 5', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 17', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 1']

Contrato de Prestacion de Servicios y Contrato Laboral No son comparables : Accounter
Contrato de Prestacion de Servicios y Contrato Laboral No son comparables
septiembre 2, 2009 7:19 pm
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No puede suscribirse para ejecutar una relación laboral/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No puede suscribirse para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia respecto de disposición que existe en el ordenamiento jurídico y que se encuentra produciendo efectos jurídicos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Función orientada a ejercer control de validez de la ley/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Procedencia excepcional de su ejercicio sobre la eficacia social de la ley
Si bien es cierto la acción de inconstitucionalidad está dispuesta únicamente para ejercer el control de validez de la ley, en tanto otros medios de defensa judicial como la acción de tutela o las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, tienen a su cargo el control de constitucionalidad de la eficacia o de la aplicación subjetiva y práctica de la ley, como instrumentos procesales diseñados por el legislador para ese efecto, como también a través de los organismos de control que tienen la responsabilidad jurídica de velar por el cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos; también lo es que, de acuerdo con el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, por lo que en aquellos casos en los que existe una clara brecha entre el texto legal y su aplicación práctica, esta Corporación puede ejercer un control integral de la disposición, en cuanto a su validez y a su eficacia social, por lo que resulta lógico sostener que el control de constitucionalidad no sólo puede recaer sobre el texto normativo general y abstracto sino también sobre su eficacia respecto de las autoridades obligadas a acatarla o también sobre su aplicación práctica por las Corporaciones que señalan líneas generales, constantes y uniformes de interpretación de la ley. Así pues, en aquellos casos en los que hay una evidente y clara distinción entre el texto legal objeto de control y su aplicación generalizada, uniforme y constante, procede el control de constitucionalidad sobre la eficacia de la ley.
CONTRATACION PUBLICA DE PRESTACION DE SERVICIOS-Conminación a entes de control para estudios integrales y completos sobre aplicación abusiva de figura constitucional/CONTRATACION PUBLICA DE PRESTACION DE SERVICIOS-Exhorto a entes de control por práctica ilegal de norma constitucional
A pesar de la prohibición de vincular mediante contratos de prestación de servicios a personas que desempeñan funciones permanentes en la administración pública, en la actualidad se ha implantado como práctica usual en las relaciones laborales con el Estado la reducción de las plantas de personal de las entidades públicas, el aumento de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes de la administración y de lo que ahora es un concepto acuñado y públicamente reconocido: la suscripción de “nóminas paralelas” o designación de una gran cantidad de personas que trabajan durante largos períodos en las entidades públicas en forma directa o mediante las cooperativas de trabajadores, empresas de servicios temporales o los denominados out soursing, por lo que la realidad fáctica se muestra en un contexto distinto al que la norma acusada describe, pues se ubica en una posición irregular y abiertamente contraria a la Constitución, desviación práctica que desborda el control de constitucionalidad abstracto y su corrección corresponde a los jueces contencioso administrativos, o, excepcionalmente, al juez constitucional por vía de la acción de tutela; práctica ilegal que evidencia una manifiesta inconstitucionalidad que la Corte Constitucional no puede pasar inadvertida, pues afecta un tema estructural en la Carta de 1991, cual es el de la carrera administrativa como instrumento esencial para que el mérito sea la única regla de acceso y permanencia en la función pública, por lo que se insta a los órganos de control a cumplir el deber jurídico constitucional de exigir la aplicación de la regla prevista en la norma acusada y, en caso de incumplimiento, imponer las sanciones que la ley ha dispuesto para el efecto, y se conmina a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social a que adelanten estudios completos e integrales de la actual situación de la contratación pública de prestación de servicios, en aras de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas.
DERECHO AL TRABAJO-Triple naturaleza constitucional, valor, principio y derecho fundamental/DERECHO AL TRABAJO-Protección en todas sus modalidades
En diversas oportunidades la Corte Constitucional ha manifestado que el trabajo goza de amplia protección en la Constitución, pues define su naturaleza jurídica a partir de una triple dimensión: como valor fundante del Estado Social de Derecho, como principio rector del ordenamiento jurídico que informa la estructura Social del Estado y que, al mismo tiempo, limita la libertad de configuración normativa del legislador, y como un derecho y un deber social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e inmediata que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo como derecho económico y social. La protección constitucional del trabajo, que involucra el ejercicio de la actividad productiva tanto del empresario como la del trabajador o del servidor público, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo o de exigirle al Estado el mínimo de condiciones materiales que se requieren para proveer su subsistencia en condiciones dignas, sino que, por el contrario, es más amplia e incluye, entre otras, la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la cantidad y calidad de la labor desempeñada.
CONTRATO LABORAL-Definición/CONTRATO LABORAL-Elementos
El contrato laboral está definido como aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. El contrato de trabajo tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario.
RELACION LABORAL CON EL ESTADO-Formas/RELACION LABORAL CON EL ESTADO-Prevalencia del criterio material sobre el formal/RELACION LABORAL-Configuración
La relación laboral con el Estado puede surgir de una relación legal y reglamentaria o de un contrato de trabajo, sin importar el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato. Así, independientemente del nombre que las partes asignen o denominen al contrato, lo realmente relevante es el contenido de la relación de trabajo, y en consecuencia existirá una relación laboral cuando: i) se presten servicios personales, ii) se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado
RELACION LABORAL ORDINARIA CON EL ESTADO-Disposiciones por las que se rige/RELACION LABORAL ORDINARIA CON EL ESTADO-Reglas constituyen imperativos y condicionan discrecionalidad para la vinculación, permanencia y retiro del servicio
La vinculación laboral con el Estado, que normalmente surge de una relación legal y reglamentaria, además de las reglas generales de protección a los derechos de los trabajadores, también la Constitución le estableció reglas particulares mínimas que buscan conciliar la salvaguarda de los derechos laborales de los servidores públicos y la defensa de los intereses generales. Dentro de ese catálogo de disposiciones especiales que rigen las relaciones laborales de los servidores públicos, se encuentran, entre otras, las siguientes: i) el ingreso y ascenso a los cargos públicos se logra, por regla general, por concurso público en el que se miden los méritos y calidades de los aspirantes; ii) la permanencia y el retiro de la función pública en los cargos de carrera está regida por el principio de estabilidad en el empleo porque su desvinculación podrá efectuarse por calificación no satisfactoria en el desempeño del mismo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución y la ley; iii) el desempeño de funciones públicas se hará, por regla general, mediante el empleo público que debe aparecer en las respectivas plantas de personal de las entidades públicas; iv) el cargo público remunerado debe tener tres requisitos: funciones detalladas en la ley y el reglamento, consagración en la planta de personal y partida presupuestal que prevea sus emolumentos; v) por el ejercicio del cargo o de las funciones públicas, existe responsabilidad especial que será regulada por la ley; y, vi) para el ingreso y ejercicio de los cargos públicos existen requisitos, calidades y condiciones previstas en la ley que limitan el derecho de acceso al empleo público. Este conjunto de reglas constitucionales previstas para el empleo público constituyen imperativos que no sólo limitan la libertad de configuración legislativa en la regulación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones en la administración, sino también restringen la discrecionalidad de las autoridades administrativas para la vinculación, permanencia y retiro del servicio. Este conjunto de reglas constitucionales previstas para el empleo público constituyen imperativos que no sólo limitan la libertad de configuración legislativa en la regulación de las condiciones de trabajo de los servidores públicos y de los particulares que prestan funciones en la administración, sino también restringen la discrecionalidad de las autoridades administrativas para la vinculación, permanencia y retiro del servicio.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Concepto/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Finalidad/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Características
El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal que celebran las entidades para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, y sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-No genera relaciones laborales
RELACION CONTRACTUAL CON EL ESTADO-Configuración
La relación contractual está regida por la Ley 80 de 1993 y se configura cuando: i) se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, ii) no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, iii) se acuerde un valor por honorarios prestados y, iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
El Constituyente no estableció el mismo trato jurídico para la relación laboral y para la vinculación contractual por prestación de servicios con el Estado, pues mientras que la primera tiene amplia protección superior, la segunda no sólo no tiene ninguna referencia constitucional porque corresponde a una de las múltiples formas del contrato estatal, sino que no puede ser asimilada a la relación laboral ya que tiene alcance y finalidades distintas.
VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Protección constitucional
RELACION LABORAL ORDINARIA Y VINCULACION CONTRACTUAL CON EL ESTADO-Diferencias
En razón de las diferencias en las modalidades de los contratos de prestación de servicios y el laboral, la jurisprudencia nacional ha sido enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta, debe aplicarse el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tanto en las relaciones entre particulares como en las que celebra el Estado
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto de su aplicación
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de su aplicación y la eficacia del contrato realidad
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LA FORMA-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia respecto de su aplicación e interpretación del contrato realidad en contratos civiles
RELACION LABORAL Y CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS-Criterios que delimitan y definen los conceptos y sus elementos
La jurisprudencia colombiana permite establecer algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios. Son estos: i) Criterio funcional, esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la Constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral; ii) Criterio de igualdad: Si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública; iii) Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral; iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual; v) Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana María Fernanda Orozco Tous demandó el inciso 4º del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º (parcial) del Decreto Ley 3074 de 1968.
ARTICULO 1o. Modifícase y adiciónase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos:
Como la disposición acusada prohíbe la celebración de contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones permanentes porque deben crearse los empleos correspondientes, a juicio de la demanda, el legislador limita las formas de acceso al trabajo en las entidades del Estado y, de esa manera, impone “un obstáculo para que se pueda laborar para una entidad pública, frente al desarrollo normal de sus funciones”.
La prohibición de celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones permanentes del Estado desconoce el artículo 25 superior, por dos razones: La primera, porque “frente a la necesidad de ciertas funciones que eventualmente pueden ser temporales y en el desarrollo de esas funciones o actividades se convierten en permanentes, no se atiendan oportunamente el desarrollo de funciones públicas por parte de las entidades, a la espera de agotar, entre otras, las etapas anteriormente detalladas”. La segunda, porque la vinculación mediante contrato de servicios es más expedita en tanto que no requiere el agotamiento de etapas formales como las exigidas para el nombramiento de vacantes de la administración pública.
A juicio de la demandante, la norma impugnada viola el artículo 53 de la Constitución, “al ser la propia ley, la que está estableciendo limites para que no se celebren contratos de prestación de servicios como forma de desarrollar funciones públicas permanentes, en el entendido que se establece una restricción a la suscripción de contratos de prestación de servicios, como forma legal de laborar para las entidades públicas”
La disposición acusada desarrolla lo dispuesto en los artículos 25, 122 y 125 de la Constitución, en tanto que sólo habrá empleo público con carácter remunerado cuando se cumplen tres condiciones: i) se hubiere creado en la planta de personal de la entidad, ii) tenga funciones asignadas en la ley o el reglamento y, iii) cuando sus emolumentos están contemplados en la planta de personal correspondiente. En este aspecto, citó apartes del concepto número 951 emitido el 7 de febrero de 2007 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual respondía al interrogante de si era posible suprimir empleos en la administración para contratar el desarrollo de las funciones a cargo de los empleados con personas naturales y jurídicas, en el sentido de indicar que “los contratos de prestación de servicios están diseñados exclusivamente como instrumento especial de colaboración para el cumplimiento de actividades transitorias, de carácter técnico o científico, relacionadas con la administración y, por ende no están previstos para ejercer mediante ellos funciones ordinarias de naturaleza pública ni para sustituir la planta de personal”.
Después de recordar las diferencias entre la vinculación laboral y el contrato de prestación de servicios que la jurisprudencia constitucional ha señalado, concluyó que es equivocado sostener que “al condicionarse el ejercicio de funciones permanentes a la existencia de empleos en la respectiva planta de personal de la entidad que lo requiere, se esté impidiendo laborar en entidades públicas, pues dicha actividad contractual no se enmarca dentro de las relaciones de trabajo con el Estado”.
La norma parcialmente acusada constituye una manifestación de los postulados de garantía de los derechos laborales de los servidores públicos consagrados en los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución, como quiera que condiciona el ejercicio de las actividades permanentes de la administración pública a la existencia de empleos públicos y, de esa forma, evita que se generen relaciones laborales atípicas o vínculos laborales “disfrazados de contratos de prestación de servicios”, los cuales no gozan de la protección respecto de la estabilidad laboral, la seguridad social, la capacitación y las prestaciones sociales que tienen los servidores vinculados mediante contrato laboral. Luego, la existencia de empleos en la planta de personal permite la materialización de los principios laborales mínimos consagrados en la Carta.
El retiro de la norma acusada del ordenamiento que pretende la demandante generaría una desigualdad de trato jurídico contrario al artículo 13 de la Constitución, puesto que permitiría que dos personas que ejercen las mismas funciones permanentes de la entidad tengan condiciones de trabajo distintas sólo por el hecho de que una de ellas tiene relación laboral y la otra suscribió contrato de prestación de servicios. En tal virtud, la declaratoria de inexequibilidad de la disposición impugnada “implicaría un retroceso en la materia que se aleja del Estado Social de Derecho”
Por encargo del Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, dentro del término de fijación en lista, intervino en el presente asunto el académico Edgar Alfredo Garzón Saboya, para solicitar que la Corte declare la exequibilidad de las disposiciones normativas acusadas. Las razones en que se apoya son, en resumen, las siguientes:
Como punto de partida, el interviniente sostiene que, de la lectura de los artículos 53, 123 y 124 de la Constitución, se deduce que “si el mismo constituyente estableció unas determinadas vías de acceso a la función pública, las autoridades administrativas no podrían crear nuevas formas de vinculación amparadas en formas jurídicas consagradas para fines diferentes”. Posteriormente, procede a estudiar la naturaleza del contrato estatal de prestación de servicios, en los términos prescritos en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en la sentencias C-154 de 1997 y C-094 de 2003 de la Corte Constitucional. Con base en esos elementos de juicio, el académico deduce que el contrato de prestación de servicios únicamente puede suscribirse cuando las actividades a desempeñar no pueden ser cumplidas con los servidores públicos que laboran en la entidad o en caso de que se requieran conocimientos especializados con los que no cuenta la planta de personal.
De otra parte, el interviniente manifestó que la norma acusada lejos de vulnerar el principio a la igualdad lo hace efectivo, en tanto que “no pueden predicarse condiciones desiguales en situaciones de hecho diversas entre sujetos que han prestado servicios en forma distinta a la administración pública, pues unos lo han hecho mediante una relación contractual y otros a través de una relación laboral ya sea de origen contractual, legal o reglamentaria”.
En forma oportuna, el señor Tarsicio Mora Godoy, Presidente de la C.U.T., intervino en este proceso para solicitar que esta Corporación declare exequibles los textos normativos acusados, por las razones que se resumen así:
Con fundamento en lo preceptuado en los artículos 25, 113, 122, 123 y 125 de la Constitución y en la noción de función pública desde el punto de vista restringido (alude al conjunto de principios y reglas que regulan la relación laboral entre el Estado y su empleado), concluye que “de permitirse que las funciones de carácter permanente sean ejercidas por contratistas en la modalidad de contrato de prestación de servicios, es obvio que, la función pública se desnaturalizaría por completo, vulnerando los mandatos constitucionales antes transcritos”.
La prohibición contenida en la norma impugnada busca, en primer lugar, racionalizar la función pública, en cuanto asegura que el ingreso, permanencia y ascenso en los cargos públicos se fundamente en el mérito y calidades de los aspirantes y, en segundo lugar, garantizar la aplicación del derecho a la igualdad entre todas las personas que prestan sus servicios en entidades públicas, puesto que no puede permitirse que “al mismo tiempo personal de planta y contratistas realicen idénticas labores en igualdad de condiciones pero con tratamientos laborales distintos, en desmedro, por supuesto, de los contratistas”.
Actuando en calidad de ciudadanos colombianos, los señores Edilberto Escobar, Fair Güell Soto, Arturo Acuña, Juan David Murcia Higgins, Cedvin Iván de La Cruz, Carolina Agreda, Rubén Darío Osorio, Washington Megdaniel, Elio Bravo Orellano, Carlos Iván Cortez, Lilian Castaño Pérez, Benito Herrera y Tanfit Ramos, intervinieron dentro del término de fijación en lista para expresar razones en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. En síntesis, manifestaron:
El desconocimiento frecuente e inaplicación de la norma acusada por parte del Estado ha generado prácticas contrarias a la Constitución, tales como la “pauperización y envilecimiento del contrato de trabajo”, las que denominan “cooperativización de las relaciones laborales”, según la cual en las relaciones de trabajo ya no aparecen trabajadores sino contribuyentes a cooperativas, y “tercerización de la prestación de servicios que ofrecen sus entidades públicas”, consistente en la autorización para el funcionamiento de entidades únicamente con juntas directivas y operadores externos que suministren los servicios a nombre de empresas del Estado. De igual manera, los ciudadanos intervinientes denuncian situaciones irregulares como la celebración de contratos de prestación de servicios para adelantar funciones propias de la entidad pública por 11 meses, con enganche automático, con el fin de no pagar prestaciones sociales. Así, infieren que las prácticas que la norma acusada pretende evitar “ha llevado a un deterioro de la capacidad adquisitiva de los trabajadores colombianos, disminuyendo el salario por la profesión u oficio, disminuyendo la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social Integral, alterando la base de cotización de los riesgos profesionales, suprimiendo el reconocimiento de prestaciones sociales… como un mecanismo efectivo de reducir costos en contra del mínimo vital y móvil de los trabajadores”.
La sentencia C-094 de 2003 de la Corte Constitucional fue clara en señalar que el contrato estatal de prestación de servicios únicamente puede ser utilizado para la ejecución de labores temporales, que no puedan desarrollarse por empleados de planta de la entidad pública o que requieran de conocimientos especializados, pues en caso de que se necesite adelantar funciones propias y permanentes de la entidad debe darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución. Sin embargo, afirman los intervinientes, lo dispuesto en esa sentencia no se ha cumplido por los empleadores públicos, de ahí que sea indispensable que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada y se establezcan “claramente las limitaciones con que cuenta el Estado Colombiano, para no continuar burlando la función pública en Colombia y deteriorando cada día más las condiciones de trabajo, de todos aquellos que laboran para entidades públicas, ya sea a través de cooperativas o de contrato de prestación de servicios”.
Vencido el término de fijación en lista, presentaron escritos en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Escuela Superior de Administración Pública (folios 94 a 99), el representante legal del Sindicato Nacional de Servidores Públicos del Estado Colombiano “SINTRAESTATALES” (folios 101 a 103) y los representantes de la Asociación Nacional de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” (folios 116 a 125).
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Escuela Superior de Administración Pública encuentra que la norma acusada tiene pleno sustento en los artículos 25 y 53 de la Constitución y de los Convenios de la OIT, en tanto que la celebración de contratos de prestación de servicios para desarrollar labores permanentes no sólo se derivan graves inconvenientes (como la disminución de la cotización en salud y pensiones, el desconocimiento de los derechos de los trabajadores a la libre asociación, la inestabilidad laboral y la imposibilidad del descanso remunerado), sino que se afecta el “trabajo digno” de las personas. En consecuencia, solicita que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada.
Por su parte, el representante legal del Sindicato Nacional de Servidores Públicos del Estado Colombiano “SINTRAESTATALES” concluyó que la norma acusada lejos de vulnerar los artículos 2º, 25 y 53 de la Constitución, los desarrolla porque “la administración está en el deber constitucional y legal de crearlos [los cargos] con todas las garantías prestacionales, salariales y del derecho de asociación sindical, de las que adolece el contrato de prestación de servicios. Esta clase de contratación es restringida para labores transitorias y no inherentes al cargo”. Por consiguiente, solicitó declarar la exequibilidad de la disposición objeto de estudio.
Finalmente, los representantes de la Asociación Nacional de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud, la Seguridad Social y Servicios Complementarios de Colombia “ANTHOC” se dirigieron a la Corte para expresar razones en defensa de la constitucionalidad del texto normativo impugnado. Sin embargo, solicita que esta Corporación tenga en cuenta que el Estado Colombiano ha fomentado prácticas contrarias a la norma acusada y se han convertido en la costumbre generalizada en las entidades públicas, pues celebran contratos de prestación de servicios por 11 meses, para desempeñar funciones propias de la entidad y acuerdan honorarios que no sólo deterioran la capacidad adquisitiva de los trabajadores, sino también generan enorme inestabilidad en el empleo.
Por esa razón, solicitan que la Corte declare la exequibilidad de la norma acusada y establezca “claramente las limitaciones y prohibiciones con que cuenta el Estado, para no continuar burlando la función pública en Colombia y deteriorando cada día más las condiciones de los trabajadores”.
Después de transcribir in extenso apartes de la sentencia C-1052 de 2001, en la que la Corte Constitucional indica los requisitos que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y, en especial, las condiciones que requiere el cargo de inconstitucionalidad, el Ministerio Público afirma que la demandante “incurrió en algunos yerros en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción pública de inconstitucionalidad, así como en lo atinente a su alcance y límites, al identificar partes procesales y ubicar como demandado al Presidente de la República, el Ministro de Hacienda, el Ministro de la Protección Social y el Ministro del Interior y Justicia, características de las demandas que resultan exógenas a un proceso de control abstracto de constitucionalidad en donde lo que se enjuicia es la norma inferior (de rango legal) o reforma constitucional frente a las posibles infracciones a la Constitución”. Manifestó que, en todo caso, la accionante subsana los defectos “cuando en las mismas pretensiones de la demanda ajusta su demanda a las finalidades de la acción pública de inconstitucionalidad, como es la expulsión de la norma”.
Sin embargo, el Procurador considera que los cargos de inconstitucionalidad no cumplen los requisitos de certeza y suficiencia. En cuanto al primero, manifestó que la premisa fundamento de sus pretensiones (que la prohibición de la contratación mediante prestación de servicios obstaculiza el ingreso a la función pública) no es verdadera, porque confunde la contratación laboral con la civil y comercial y dota al contrato de prestación de servicios de las mismas características del contrato laboral. Y, en relación con la insuficiencia del cargo, manifestó que éste está soportado “en un argumento circular en el que el cuestionamiento de la norma se formula mediante una afirmación con la que inicialmente fundamenta el cuestionamiento, de suerte que el inciso impugnado efectivamente condiciona la forma de acceso a los empleos permanentes en el sector público y por tanto limita el acceso al trabajo”.
Por último, la Vista Fiscal afirmó que la demandante no logró “cristalizar ningún cargo de inconstitucionalidad”, en tanto que omitió el análisis del artículo 125 de la Constitución, el cual establece los principios orientadores para el acceso, permanencia y ascenso en los empleos en los órganos y entidades del Estado. Entonces, como los cargos de inconstitucionalidad deben generar al menos una duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada y, eso no logró hacerse en esta oportunidad, la Corte debe declararse inhibida para proferir sentencia de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
2.2.3. La construcción de las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos materiales que debe cumplir la demanda en el control abstracto de constitucionalidad no busca exigir condiciones rigorosas sobre la acción pública de inconstitucionalidad, ni establecer cargas desproporcionadas sobre los ciudadanos, pues simplemente pretende exigir una “carga argumentativa mínima”[4] sobre la cual pueda edificarse el debate constitucional sustantivo. Por esa razón, la Corte Constitucional[5] ha dicho que, en caso de duda sobre la aptitud de la demanda, debe evitarse el fallo inhibitorio y prevalecer el principio pro actione que reconoce el carácter público de la acción de inconstitucionalidad y hace efectivos los derechos de participación ciudadana, previstos en los artículos 40 y 241 de la Constitución.
“RÉGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL. Las normas de administración de personal contempladas en la presente ley y en los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los modifiquen, reglamenten, sustituyan o adicionen, se aplicarán a los empleados que presten sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3 de la presente ley[8]”.
Determinada la aptitud de la demanda, ahora corresponde a la Sala resolver la impugnación formulada contra la expresión “Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones”, contenida en el inciso 4º del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968.
En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución, el legislador definió el contrato laboral como “aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración”[11]. Esto significa que la relación laboral con el Estado, que surge de la relación legal y reglamentaria o del contrato de trabajo, no importa el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato, tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario[12]. Por su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el legislador como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados//En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”[13].
…El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características:
El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “…Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”.
Finalmente, se causa un grave detrimento patrimonial al Estado pues como consecuencia de esas relaciones laborales, irregularmente generadas, se promueven demandas en su contra que le significan el pago de sumas cuantiosas”[17]
Así las cosas, independientemente del nombre que las partes asignen o denominen al contrato porque lo realmente relevante es el contenido de la relación de trabajo, existirá una relación laboral cuando: i) se presten servicios personales, ii) se pacte una subordinación que imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el trabajador y, iii) se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado. Por el contrario, existirá una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993 cuando: i) se acuerde la prestación de servicios relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, ii) no se pacte subordinación porque el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, iii) se acuerde un valor por honorarios prestados y, iv) la labor contratada no pueda realizarse con personal de planta o se requieran conocimientos especializados.
Dicho en otros términos, esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios hace referencia a aquellos casos en los que la entidad pública contratante requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues se desdibujaría la relación contractual cuando se contratan por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que, de manera permanente, se asignan a los empleados públicos.
En consideración con las diferencias entre estas dos modalidades de contratos para el desempeño de funciones públicas, la Corte señaló que la relación laboral es un criterio objetivo utilizado por el legislador para proteger ciertas relaciones de trabajo. Por ejemplo, en sentencias C-282 de 2007 y C-960 de 2007, la Sala Plena concluyó que es válido constitucionalmente que la Ley utilice como criterio de diferenciación el tipo de vinculación laboral o contractual. En efecto, la Corte encontró válida la regulación sobre que el acoso laboral sólo es aplicable a las relaciones laborales y no a las vinculaciones por prestación de servicios, por cuanto “la protección al trabajador frente al acoso laboral, en los términos de la ley parcialmente acusada, obedece a la existencia real de subordinación pues la dependencia en la relación es la que determina la posibilidad de acoso, de acuerdo a los sujetos y al ámbito de aplicación de la ley”[18].
Igualmente, la sentencia C-094 de 2003, encontró ajustada a la Constitución una norma del Código Disciplinario Único que sanciona como falta gravísima del servidor público la celebración de contratos de prestación de servicios para ocultar relaciones laborales, por cuanto se exige constitucionalmente que la ley proteja el contrato realidad. En igual sentido, la sentencia C-672 de 2001, declaró la exequibilidad del artículo 5º de la Ley 190 de 1995 que establecía la nulidad del contrato de prestación de servicios porque no se cumplieron los requisitos para el ejercicio del cargo o para su celebración, por lo que si se demuestra que verdaderamente se trataba de una relación laboral, el contrato debía dejarse sin efectos.
“La entrega libre de energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de trabajo, y a ella se aplican las normas del estatuto del trabajo, las demás disposiciones legales y los tratados que versan sobre la materia. La prestación efectiva de trabajo, por sí sola, es suficiente para derivar derechos en favor del trabajador, los cuales son necesarios para asegurar su bienestar, salud y vida. Las normas laborales nacionales e internacionales, en atención a la trascendencia del trabajo y a los intereses vitales que se protegen, están llamadas a aplicarse de manera imperativa cuando quiera se configuren las notas esenciales de la relación de trabajo, sin reparar en la voluntad de las partes o en la calificación o denominación que le hayan querido dar al contrato”
La Corte Constitucional ha indicado que el principio de primacía de la realidad no supone la incorporación automática a las categorías de empleado público o de trabajador oficial, en tanto que “la situación legal y reglamentaria y la relación laboral de estos no es equivalente ni asimilable a la situación del contratista independiente”[19], pero sí tiene plena aplicación respecto de las relaciones contractuales que suscritas con fundamento en la Ley 80 de 1993, constituyen verdaderas formas de vinculación laboral[20]
De igual manera, esta Corporación ha aplicado este principio en los contratos laborales celebrados por las empresas de servicios temporales[21], pues advirtió que “si en un caso concreto se logra acreditar la presencia de las características esenciales del contrato de trabajo así dicha relación se haya conformado bajo la forma de un contrato de prestación de servicios, en este caso surgirá en consecuencia el derecho a reclamar el pago de las prestaciones sociales propias de una relación laboral, pues habrá de aplicarse el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo”[22]
En el mismo sentido, manifestó que el principio objeto de estudio es aplicable a los contratos laborales que no pueden ser renovados indefinidamente por parte del empleador, “pues dicha situación generaría en el trabajador una inestabilidad frente a su relación laboral, como ocurre en el caso de los contratos laborales celebrados con las empresas temporales, y se caracterizan porque la duración del mismo hace relación a la obra o labor para la cual fueron contratados”[23].
“La Ley 79 de 1988 define a las Cooperativas de Trabajo Asociado como aquellas que vinculan el trabajo de sus asociados con el fin de producir bienes o prestar servicios[24]. Al estudiar la constitucionalidad de la norma en cita, esta Corte identificó la asociación voluntaria y libre, la igualdad entre los asociados, la fuerza de trabajo de los asociados y la solidaridad en la compensación como las características más relevantes de las Cooperativas de Trabajo Asociado; respecto a este último punto la sentencia en mención afirmó que “todos los asociados tiene derecho a recibir una compensación por el trabajo aportado, además de participar en la distribución equitativa de los excedentes que obtenga la cooperativa”.
Esta última afirmación se sustenta en el principio de la supremacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos en las relaciones laborales[25] (art.53 C.P.) que permite establecer a partir de la existencia de los elementos de la relación laboral, la existencia del contrato de trabajo. Sostiene la Corte que en el caso específico de las cooperativas de trabajo asociado, el “vínculo laboral es ajeno al lugar donde el trabajador preste sus servicios, por orden de la cooperativa. Estos pueden inclusive ser desarrollados donde terceros con quienes la cooperativa suscriba contratos para tal efecto”.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en sentencia del 6 de septiembre de 2008[26], estudió si el demandante tenía derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los periodos laborados bajo la modalidad de Contrato de Prestación de servicios, mediante los cuales fue incorporado al Municipio de San Andrés de Sotavento como docente de tiempo completo. Esa Corporación manifestó que para concluir que una persona desempeña un empleo público y tiene una relación legal y reglamentaria, con todos los derechos que de ella se derivan, es necesario verificar: i) La existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, porque no es posible desempeñar un cargo que no existe. (Art. 122 de la Constitución Política); ii). La determinación de las funciones permanentes y propias del cargo (Art. 122 de la Constitución Política); y iii). La previsión de los recursos en el presupuesto para el cargo de gastos que demande el empleo.
En idéntico sentido, la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado el 3 de julio de 2003[27], reconoció la existencia del “contrato realidad” a un conductor de ambulancia que fue contratado en la modalidad de Prestación de Servicios y quien realizaba labores permanentes de la entidad, en forma continua e ininterrumpida y en igualdad de condiciones respecto de los empleados públicos que se desempeñaban en la misma dependencia. De la misma manera, el Consejo dijo que no es válido celebrar contratos de prestación de servicios respecto de actividades que para ser desarrolladas necesariamente requieran de los elementos propios de la relación laboral o reglamentaria con el Estado.
La sentencia del 21 de febrero de 2002[31], la Sección Segunda del Consejo de Estado al referirse al cargo de una aseadora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) –seccional Huila- reconoce, sobre la base del principio de la realidad sobre las formas, la existencia de una relación laboral, donde concurren los tres elementos esenciales de este tipo de contratación, sin importar que no se cumpla el mismo horario que los demás empleados y que el cargo no esté previsto en la planta de personal, pues estos factores no son determinantes para desconocer el vinculo laboral y acudir a la figura de la Prestación de servicios. Al respecto reiteró posiciones anteriores así:
“El contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestra la subordinación o dependencia respecto del empleador, y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo. En los contratos de prestación de servicios celebrados por la demandante con la administración se estipuló que ésta en su calidad de docente contratista deberá de acuerdo con las directrices de la entidad, cumplir las funciones de Profesional Especializado en Psicopedagogía, en el Departamento de Santander, bajo la orientación de la Coordinadora General del Programa, por un valor determinado, lo que significa una actividad personal del educador, continuada subordinación y un salario como retribución. En este orden de ideas, no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En estas condiciones la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones atrás señaladas, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a éste. La Sala conforme a la preceptiva de que trata el artículo 85 del C.C.A. considera que en este caso específico hay lugar a la reparación del daño, en razón a que la actora tiene pleno derecho a devengar los mismos salarios y prestaciones que devengan los empleados públicos del municipio. Lo cual quiere decir también que las sumas que se causen en su favor habrán de expresarse como reparación del daño causado, tal como lo autoriza el artículo 85 del C.C.A.. Así las cosas, resulta procedente reconocer en favor de la demandante, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del Municipio”.
“(…) De conformidad con el artículo 1 del Decreto 3074 de 1968 y el artículo 6o. y 7o. del Decreto 1950 de 1973, no puede existir empleo sin funciones cabalmente definidas en la ley o el reglamento por mandato constitucional, y el desempeño de funciones públicas de carácter permanente en ningún caso es susceptible de celebración de contratos de prestación de servicios. Para el ejercicio de funciones públicas de carácter permanente deberán crearse los empleos correspondientes. Así las cosas, dirá la Sala que las funciones públicas de carácter permanente asignadas por la ley a los cargos públicos solo las puede ejercer una persona natural, que así adquiere el carácter de trabajador estatal, y para ello debe prestar personalmente el servicio”.
“Para la Sala, el trabajo ocasional, accidental o transitorio, regulado por el artículo 6 del C.S. de T., se caracteriza por su corta duración, circunstancia que es opuesta a la continuidad o permanencia en la actividad correspondiente. Además debe tratarse de labores distintas a las efectuadas normalmente por el empleador”.
“Es cierto que el trabajo ocasional, accidental y transitorio se encuentra incluido dentro de la clasificación de contrato atendiendo a su duración (art. 45 C.S. de T.), pero no es menos cierto que la reglamentación de los riesgos profesionales exige una cierta continuidad en el pago de las cotizaciones, lo que no sería posible en este tipo de contratos donde una de las exigencias es su corta duración, no mayor de un mes (Ibidem art. 6).
Además, otro de los requisitos de este tipo de contratación es que se refiera a labores distintas de las actividades normales del patrono, según lo establece el mismo artículo 6º de la codificación sustancial laboral, lo que dificultaría la clasificación de la empresa en cada caso concreto y en consecuencia el valor de las cotizaciones acorde con la clase de riesgo”
iii) Criterio temporal o de la habitualidad: Si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual (Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia ya citada del 3 de julio de 2003[34]). Dicho en otros términos, si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y de esa manera, se encuentra que no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral (Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 17 de abril de 2008[35]).
iv) Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública (Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de febrero de 2002[36] a que se ha hecho referencia). Por el contrario, si la gestión contratada equivale al “giro normal de los negocios” de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia consideró ajustado al ordenamiento jurídico lo expresado por el ad quem en el asunto sometido a su consideración así:
“… existiendo objetivamente la relación de trabajo, esta se presume amparada por el contrato de trabajo, máxime cuando se trata de empresas comerciales o industriales con ánimo de lucro en las mismas condiciones de los particulares, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 4º del D.2127 de 1.945, como quiera que en la actualidad el Sistema de Seguridad Social Integral no está exclusivamente a cargo del estado ni del Instituto de Seguros Sociales, sino que también está siendo prestado por particulares o mejor por empresas privadas. En consecuencia la entidad pública que ejecuta actividades de gestión, cuando contrata personas para cumplir con actividades propias del giro u objeto social comercial, debe estar a lo dispuesto en las normas pertinentes sobre la vinculación de los trabajadores, mediante contratos de trabajo, como quiera que la excepción para ejecutar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento, puede la administración pública vincular personas con conocimientos especializados, cuando la planta es insuficiente mediante la aplicación de las normas previstas en la ley 80 de 1.993, esto es con contratos de prestación de servicios, pues de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 3130 las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, están sometidas a las reglas del derecho privado, lo que significa que no puede aplicarse en forma general como hizo el Ad-quem, la excepción establecida por el legislador para casos muy especiales y concretos …”[37] (subrayas fuera del texto original)
“no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En estas condiciones la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones atrás señaladas pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a este”
En este orden de ideas, por ejemplo, el Consejo de Estado consideró que para desempeñar funciones de carácter permanente y habituales (no para responder a situaciones excepcionales) no pueden contratarse mediante prestación de servicios a docentes[39], a personas para desempeñar el cargo de Jefe de Presupuesto de una entidad pública[40], a mensajeros[41] y a un técnico y operador de sistemas[42]. Y, en el mismo sentido, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia manifestó que no era posible contratar por prestación de servicios la Jefatura del Departamento de Riesgos Profesionales de una empresa[43]
La disposición normativa impugnada dispone que, para el ejercicio de funciones de carácter permanente en la administración pública, no pueden celebrarse contratos de prestación de servicios porque para ese efecto deben crearse los empleos requeridos. Cabe advertir que esa regla jurídica se encuentra reiterada en el artículo 17 de la Ley 790 de 2002, según el cual “En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos”
Sin embargo, a pesar de que el argumento expuesto para responder el interrogante es cierto, también lo es que, de acuerdo con el artículo 241 de la Carta, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, por lo que en aquellos casos en los que existe una clara brecha entre el texto legal y su aplicación práctica, esta Corporación puede ejercer un control integral de la disposición, en cuanto a su validez y a su eficacia social. Así, por ejemplo, en sentencia C-873 de 2003[44], la Corte Constitucional se refirió al concepto de “eficacia social” desarrollado por un sector de la doctrina que considera que la existencia de las normas en el ordenamiento jurídico no sólo depende de su validez sino también de su efectiva aplicación por parte de los operadores jurídicos. Así, por ejemplo, esa providencia recuerda que para Robert Alexy el concepto de derecho se elabora a partir de tres elementos: la eficacia social, la corrección material y la legalidad.
A LA SENTENCIA C-614 de 2009
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Importancia de razones de la decisión (Aclaración de voto)
La regla mediante la cual el legislador prohíbe la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones de carácter permanente, lejos de desconocer el derecho al trabajo o los principios constitucionales que lo rigen, es una medida orientada a asegurar a los trabajadores el pleno respeto de sus derechos y el goce efectivo de su derecho a un empleo digno, porque se privilegia de forma excesiva el contrato de prestación de servicios sobre el contrato laboral, con los consabido impactos de tal situación sobre las demás garantías sociales de este grupo de personas. Pero tal decisión no puede interpretarse como una suerte de declaración de inexequibilidad del contrato de prestación de servicios, puesto que éste sigue existiendo y es una forma legítima y adecuada para contratar. Lo que pide la Corte es que se respete la realidad y la materialidad de las relaciones laborales, usando las formas adecuadas para cada situación.
Acompaño la posición de la mayoría de la Sala Plena, en el sentido de declarar la exequibilidad parcial del artículo 2º del Decreto Ley 2400 de 1968, tal y como fue modificado por el artículo 1º del Decreto Ley 3074 de 1968. Como lo sostiene la Sentencia, la regla mediante la cual el legislador prohíbe la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios para el desempeño de ‘funciones de carácter permanente’, lejos de desconocer el derecho al trabajo o los principios constitucionales que lo rigen, es una medida orientada claramente, a asegurar a los trabajadores el pleno respeto de sus derechos y el goce efectivo de su derecho a un ‘empleo digno’. De igual forma, comparto el que la Sala pase del análisis en abstracto de la norma a un análisis real y contextual de la misma. Como se indicó, la realidad evidencia que el problema que tienen los trabajadores en la Administración, no es el de la falta de acceso a los trabajos y cargos respectivos, en razón a que se privilegian los contratos laborales por encima de los contratos de prestación de servicios. El problema de los trabajadores es el contrario, que se privilegia de forma excesiva el contrato de prestación de servicios sobre el contrato laboral, a tal punto que se está obstaculizando el goce efectivo del derecho a un trabajo digno, con los consabidos impactos que tal situación tiene sobre las demás garantías sociales de este grupo de personas de la sociedad. Por tanto, acompaño a la Sala cuando “insta a los órganos de control que tienen el deber legal y constitucional de proteger los recursos públicos, defender los intereses de la sociedad y vigilar el cumplimiento de la Constitución y las leyes (artículos 267, 268 y 277 superiores), a cumplir el deber jurídico constitucional de exigir la aplicación de la regla prevista en la norma acusada y, en caso de incumplimiento, deben imponer las sanciones que la ley ha dispuesto para el efecto”.
No obstante, es preciso aclarar que la decisión de la Corte Constitucional adoptada en esta sentencia, en modo alguno puede interpretarse como una suerte de declaración de inexequibilidad del contrato de prestación de servicios. El contrato de prestación de servicios sigue existiendo y es una forma legítima y adecuada para contratar, cuando se trata, en efecto, del cumplimiento de un servicio en las condiciones propias de dicho contrato. Esto es, cuando se trate de una labor que no hace parte de las funciones asignadas a las distintas entidades del Estado, o del giro ordinario de los negocios, que no es central para el desarrollo de los mismos ­–de acuerdo a los criterios fijados por la sentencia C-614 de 2009 y los demás señalados en el ordenamiento jurídico para el efecto–, y que no se lleve a cabo en condiciones de subordinación. Así, por ejemplo, si una entidad del Estado requiere en un campo específico contratar un (a) experimentado (a) profesional para que realice una capacitación a las personas que conforman la planta de una entidad, buscando así una actualización profesional, es razonable que se celebre un contrato de prestación de servicios y no un contrato laboral. Igual ocurre cuando en el desarrollo de un proyecto debidamente inscrito en el banco de proyectos correspondiente, deban celebrarse contratos de prestación de servicios con personas de distintas profesiones o experticios para desarrollar labores que se requieren temporalmente, para ser desarrolladas sin subordinación, ni dependencia.
El propósito de la Sala no es otro que el de defender la naturaleza de la vinculación a las distintas entidades públicas, y los derechos que de ésta se derivan en un estado social y democrático de derecho, y evitar que personas que llevan a cabo labores específicas y absolutamente indispensable para el correcto desarrollo de las entidades públicas, sean tratadas como contratistas mediante la celebración de un contrato de prestación de servicios. Lo que pide la Corte Constitucional es que se respete la realidad y la materialidad de las relaciones laborales, usando las formas adecuadas para cada situación, sin pretender usar algunas, estratégicamente, para erosionar las condiciones de un trabajo digno.
La sentencia que acompaña esta aclaración, como toda decisión judicial, ha de ser entendida razonablemente y en el contexto del orden constitucional vigente.
Etiquetas: Contrato, laboral, no, prestación, Servicios