Source: http://derechomx.blogspot.com/2011/04/el-congreso-de-la-union.html
Timestamp: 2017-10-19 20:00:19
Document Index: 190961181

Matched Legal Cases: ['artículo 50', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 112', 'artículo 40', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 29', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 123', 'artículo 75', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 29', 'artículo 131', 'artículo 49', 'artículo 131', 'artículo 135', 'artículo 27', 'artículo 121', 'artículo 123', 'artículo 24', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 115', 'artículo 27', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 27', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 70', 'artículo 73', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 73', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 73', 'artículo 27', 'artículo 5', 'artículo 73', 'artículo 124', 'artículo 73', 'artículo 105']

DERECHO: EL CONGRESO DE LA UNIÓN
A) Breves consideraciones previas
El Congreso de la Unión es el organismo bicameral en que se deposita el poder legislativo federal, o sea, la función de imperio del Estado mexicano consistente en crear normas jurídicas abstractas, generales e impersonales llamadas "leyes" en sentido material. La aludida denominación equivale a los nombres de "Congreso General" (que utiliza el artículo 50 de la Constitución), "Congreso Federal" o "Congreso de los Estados Unidos Mexicanos", es decir, "Congreso de la Federación". El Congreso de la Unión es un organismo constituido, no una asamblea constituyente, pues su existencia, facultades y funcionamiento derivan de la Ley Fundamental que lo instituye, y aunque tiene la potestad de reformar y adicionar la Constitución con la colaboración de las legislaturas de los Estados (Art. 135), esta atribución no implica el ejercicio del poder constituyente propiamente dicho, puesto que, según hemos afirmado, no le compete alterar ni sustituir los principios jurídicos, sociales, económicos o políticos cardinales en que descansa el ordenamiento supremo; lo que no entrañaría reformarlo o adicionarlo, sino variarlo sustancial o esencialmente, fenómeno que sólo incumbe al pueblo.
Por otra parte, al aseverarse que en el Congreso de la Unión se deposita el poder legislativo federal, destacadamente distinto del poder constituyente, no debe suponerse que este organismo no desempeñe funciones que no estriben en elaborar leyes, pues aunque la creación legislativa sea su principal tarea, su competencia constitucional abarca facultades que se desarrollan en actos no legislativos, mismos que suelen clasificarse, grosso modo, en dos tipos, a saber: político-administrativos y político-jurisdiccionales. En otras palabras, la Constitución otorga tres especies de facultades al Congreso de la Unión y que son: las legislativas, las político-administrativas y las político-jurisdiccionales ejercitables
sucesivamente por cada una de las Cámaras que lo componen y cuya actuación con junta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes, los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la político es la menos dilatada, según veremos, pues sólo se desempeña en casos específicos y únicamente en relación con sus miembros individuales componentes -diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federación, Presidente de la República, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado, procurador general de la República- y de los Estados -gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artículos 108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasión.
B) Facultades legislativas del Congreso de la Unión
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo establece la Constitución para elaborar normas jurídicas abstractas, impersonales y general~, llamadas leyes en su sentido material o intrínseco, las cuales, por emanar de él, asumen paralelamente el carácter formal de tales. En otras palabras, un acto jurídico de imperio presenta la naturaleza de ley desde el punto de vista constitucional cuando, además de reunir los atributos materiales ya expresados (aspecto intrínseco), proviene de dicho cuerpo (aspecto extrínseco). Debe tomarse muy en cuenta que cuando la Constitución emplea el término "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque en determinados casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades a órganos de autoridad distintos del Congreso de la Unión y, en general, de los órganos legislativos para crear normas jurídicas abstractas, generales e impersonales, como los reglamentos heterónomos o autónomos que expide el Presidente de la República, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza material de unas y otras sea la misma.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la competencia legislativa del Congreso de la Unión. Esta competencia puede ser abierta o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando dicho organismo actúa como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limitativa en el caso' de que funja como legislatura federal o nacional, esto es, para toda la República. Este último tipo de competencia legislativa se deriva puntual y estrechamente del principio consagrado en el artículo 124 constitucional, clásico en los regímenes federativos, .Y que establece el sistema de facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para las de los Estados. Conforme a él, el Congreso de la Unión, a título de cuerpo legislativo federal, sólo puede expedir leyes en las materias que expresamente señala la Constitución, y como legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,
por exclusión, no están previstas constitucionalmente por modo explícito. De estas ideas se colige que el Congreso de la Unión, aunque orgánicamente es idéntico en la acepción aristotélica del concepto de identidad, funcionalmente desempeña dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne al ámbito nacional y la que atañe a la esfera de la citada entidad federativa. De él emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad, dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurídicas en las materias de regulación correspondiente y que no sólo son esencialmente distintas, sino también excluyentes.
a) El Congreso de la Unión como legislatura local
Mediante reforma constitucional publicada el 25 de octubre de 1993 se suprimió la fracción VI del invocado artículo 73. El nuevo texto da facultad al citado Congreso "Para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y legislar en lo relativo al Distrito Federal, salvo en las materias expresamente conferidas a la Asamblea de Representantes" y a las cuales nos referiremos en el Capítulo Décimo, parágrafo II de esta obra.
b) El Congreso de la Unión como legislatura federal
Como órgano de la Federación, el Congreso de la Unión tiene una competencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado, sólo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la Constitución. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente, en el artículo 73, la cual, grosso modo, se refiere al ámbito tributario y a esferas de normación no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artículo 73 constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; 3. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; 5. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados de petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; f) Explotación forestal, y g) Producción y consumo de cerveza. La misma fracción XXIX previene que "Las
entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine" y que "'Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente en determinar si la facultad impositiva que prevé la fracción VII sólo debe ejercitarse por el Congreso .de la Unión en las materias a que alude la fracción XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta última hipótesis origina el fenómeno que se conoce como “doble tributación", en el sentido de que alguna materia, no comprendida en la fracción XXIX, es susceptible de gravarse tanto por la legislación federal como por la de los Estados. Aparentemente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado en el artículo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributaría, apoyaría la conclusión de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fracción XXIX, las leyes respectivas serían de la incumbencia de las legislaturas locales. Sin embargo, esta conclusión no puede válidamente sostenerse. La atribución que estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" consignada en la fracción VII del artículo 73 de la Constitución, permite al Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como finalidad sufragar los gastos o erogaciones que debe efectuar la Federación para la atención de los múltiples servicios y necesidades públicos a cargo de sus diferentes órganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisión, la actividad económica y financiera del Estado federal sería imposible, actividad que no puede sujetarse ,a la interpretación rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes presupuestos de egresos públicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas legislaturas tienen la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden gravar las mismas materias sobre las que ya exista una tributación federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena Ramírez que " ... si se concediera a la federación la facultad limitada sobre ciertos impuestos, se daría margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligaría a adoptar un sistema de impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por él gravables". Esta opinión, fundada en el criterio que don Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consideraciones que sobre la cuestión de la doble tributación formuló nuestro gran constitucionalista, quien, al referirse al "límite que separa a la soberanía nacional de la local en materia de impuestos", sostenía "Los Estados no pueden establecer derechos de puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni acuñar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepción de esos impuestos exclusivos de la Federación, y de la alcabala prohibida para ésta y para aquéllos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las que representan las cosas importadas después de la importación, porque en mi concepto la inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artículo 112 de la
Constitución, es infundada y agravia la soberanía de los Estados. La Federación, a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir la recaudación de las contribuciones de éstos, porque ello infringe el artículo 40 de la Constitución. Por tal motivo, es en mi sentir anticonstitucional el impuesto sobre lotería en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios que ingresan al tesoro local. Pero en los demás, las facultades del Congreso Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es decir, aquél puede decretar una contribución que recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pública, ya gravado por el Estado. Fuera de esta última conclusión, sostenida fuertemente por los textos constitucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse la soberanía nacional y la local."
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributación pública y las leyes que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida socioeconómica de cualquier Estado. La satisfacción de esa exigencia no puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artículo 124 constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la Unión sólo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de la Federación gravando las actividades y las fuentes económicas señaladas en la fracción XXIX del artículo 73 de la Ley Fundamental. Si se adoptase esta interpretación se auspiciaría la inequidad fiscal en cuanto que, para subvenir a los gastos públicos federales, únicamente deberían contribuir los sujetos físicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes económicas y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendría constantemente que ampliar la órbita competencial tributaría del Congreso Federal para que éste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinámica socioeconómica del país con la correlativa reducción de la competencia tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenómenos paralelos .hasta el extremo de suprimir la autonomía fiscal de las entidades federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fenómenos, la doble tributación, es decir, la concurrencia legislativa tributaria entre la Federación y los Estados en las materias distintas de las previstas en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, se justifica plenamente, más que desde un ángulo jurídico, desde el punto de vista de las necesidades económicas del Estado federal y de las entidades federativas.
En consonancia con estas ideas y acogiendo la tesis vallartista obre la doble tributación, la jurisprudencia de la Corte ha demarcado con toda precisión la hipótesis en que dicha doble tributación se registra sin violar el orden constitucional y, específicamente, el principio contenido en el artículo 124 de la Ley Suprema. Tal hipótesis se da, según lo hemos indicado, en el caso de que las materias gravables no sean las señaladas en la fracción XXIX de
dicho artículo 73 ni conciernan a ninguna de las prohibiciones que la Constitución impone a los Estados en el ramo tributario y a las cuales oportunamente nos referimos en esta misma obra.
Al efecto, la tesis jurisprudencial a que aludimos sostiene que la Constitución general no opta por una delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la mayoría de las fuentes de ingreso (Arts. 73, frac. VII y 124); b) limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la reserva expresa v concreta de determinadas materias a la Federación (Art. 73, frac. X y XXIX), y e) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (Arts. 117, fracs. IV, V, VI y VII y 118)
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclusivas del Congreso de la Unión para legislar en materia tributaria y la concurrencia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legislaturas locales. Así, sólo la legislación federal puede normar, a través de diversos aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las siguientes actividades y fuentes económicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovechamiento y explotación de los recursos naturales a que se refieren los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 constitucional; 3. instituciones de crédito y de seguros; 4. servicios públicos concesionados o explotados por la Federación; 5. energía eléctrica; 6. producción y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina y otros productos derivados del petróleo; 8. cerillos y fósforos; 9. aguamiel y productos de su fermentación; 10. explotación forestal, y 11. producción y consumo de cerveza. y Además de estas esferas de tributación que señala la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, también existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unión según la tesis jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades económicas sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio y juegos con apuestas y sorteos, materias que la fracción X de dicho precepto considera normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario. Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federación y los Estados sobre cualquier actividad o fuente económica distinta de las enumeradas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que se refieren los artículos 117 y 118 de la Constitución en relación con actos
específicos que puedan incidir en los ámbitos donde es factible la legislación concurrente. Estas consideraciones coinciden con el criterio jurisprudencial de la Suprema Corte .
Por último, no podemos dejar de hacer la• observación de que el Congreso de la Unión, en su carácter de legislatura para el Distrito Federal, se encuentra en la misma situación constitucional que los órganos legislativos de los Estados en lo que a la materia tributaria concierne, o sea, que respecto de esta entidad federativa puede expedir leyes que atañan a las actividades y fuentes económicas en que goza de facultades exclusivas para legislar en toda la República.
2. Competencia legislativa no tributaria
Esta competencia se establece mediante la enumeración de las facultades legislativas con que la Constitución inviste al Congreso de la Unión, principalmente, mas no exclusivamente, a través de su artículo 73, a cuyas disposiciones nos referiremos a continuación.
(a) Conforme a la fracción VIII de este precepto, la facultad respectiva estriba en "dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación", en "aprobar esos mismos empréstitos" en "reconocer y mandar pagar la deuda nacional". Como fácilmente puede observarse, dicha facultad sólo es legislativa en lo que concierne al establecimiento de las citadas bases, toda vez que éstas deben ser generales y abstractas sin contraerse a un empréstito determinado, en cuyo caso sí sería de Índole administrativa, como lo son las que el mencionado Congreso desempeña en lo que atañe a la aprobación, reconocimiento y órdenes de pago de los créditos a cargo de la nación. No es ocioso recordar que las facultades previstas en la disposición constitucional citada traducen el control económico que dicho órgano debe ejercer sobre el Presidente de la República en los supuestos señalados, control que, a su vez, debe tener como finalidad vigilar que los empréstitos se
celebren "para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en los términos del artículo 29" . y
El control económico a. que nos referimos se extiende a la aprobación anual de los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos que requieran el gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, debiendo también informar anualmente el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión "sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado", informe que también deberá proporcionarse a la Asamblea de Representantes de esta entidad federativa.
(b) Según la fracción IX del artículo 73 constitucional, la facultad del Congreso de la Unión consiste en “impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones", misma que evidentemente debe ejercerse mediante la expedición de aquellos ordenamientos legales que tiendan a eliminar cualquier obstáculo en el desarrollo de las actividades comerciales que se realicen por personas físicas o morales entre dos o más entidades federativas. Tales ordenamientos no serían sino reglamentarios de las prohibiciones impuestas a éstas por los artículos 117 y 118 de la Constitución, en el sentido de que no pueden en ningún caso "gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesan por su territorio"; vedar o gravar "directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera"; "gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros con impuestos o derechos"; "expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencia de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia"; ni establecer derechos de tonelaje ni decretar (contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
La facultad prohibitiva que se contiene en la fracción IX del invocado artículo 73 proviene de la Constitución norteamericana a través de la famosa cláusula et commerce clause", cuya fórmula fue traducida literalmente por nuestros
constituyentes de 1823-24. Al plantearse dicha facultad en el proyecto de Constitución de 1857 y al discutirse, se declaró q\le no era conveniente adoptar el texto de la Ley Fundamental de 1824 que había encontrado reticencias por parte de los Estados, ya que auspiciaba la intromisión del Congreso General en su régimen interior. Se estimó, por tanto, que este organismo federal sólo debía "impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas".
(c) Una importante facultad legislativa del Congreso Federal se prevé en la fracción X del invocado artículo 73 constitucional atendiendo a las materias sobre las Que se ejerce y que se vinculan estrechamente con destacados aspectos de la vida socioeconómica del país. Tales materias se relacionan con los hidrocarburos (gas natural y petróleo), la minería, la industria cinematográfica, el comercio, los juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica ) nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123. La implicación de estas materias no requiere ningún comentario salvo, la que concierne a la de comercio, en relación con la cual formularemos algunas breves consideraciones para tratar de demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vínculos que se entablan entre sujetos colocados en una situación de coordinación, es decir, entrañan nexos entre particulares o entre éstos y los órganos del Estado sin que se formen, en este último caso, por la realización de actos del poder público.
Así, Nicolás Coviello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una relación jurídica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal relación es de derecho público, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho sujeto no realiza ningún acto de autoridad, la propia relación es de derecho privado. Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo unánime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho público o al privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho público todas las normas que conciernen a la vida y estructura, así como al funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la regulación de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y también a la administración de justicia en interés de los particulares (Derecho procesal civil), porque también ésta es una función de la soberanía del Estado. Igualmente todos están de acuerdo en reconocer que las normas que miran al individuo en. la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
que en las relaciones tenidas como de Derecho público hay siempre una persona (física o jurídica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial y que en tal' calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relación. Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analogía con las relaciones de Derecho público, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la autoridad doméstica en el estado actual de civilización carece de jus imperi, y para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." Coincidiendo con la opinión de dicho autor, don Felipe de J. Tena arguye que "El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperi."
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de comercio están regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos o más sujetos en su carácter de particulares. En otras palabras, tales relaciones. se llaman de coordinación, pudiéndose citar a infinidad de tratadistas que sostienen estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o más personas como particulares, colocadas en un plano jurídico de igualdad. El artículo 75 del Código de Comercio menciona cuáles son los actos mercantiles, y aunque alude a diferentes tipos de empresas, considerándolos de esta índole, debe entenderse que se refiere a la formación, al funcionamiento y a las múltiples operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar.
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia de comercio que prevé la fracción X del artículo 73 constitucional en favor del Congreso de la Unión, se refiere a la creación de distintos ordenamientos de carácter mercantil, o sea, de normas jurídicas que rijan las relaciones entre particulares a propósito de actos de comercio en sus múltiples y variadas manifestaciones.
No deben considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a propósito de alguna actividad mercantil, intervengan los órganos del Estado como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeño del poder público mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones en Que tales órganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la Unión la expedición de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar públicamente, ya que en este caso se trata de normar no la actividad comercial en sí misma considerada, sino los sitios donde se desempeña, incumbiendo, sin embargo, a dicho órgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrínsecamente está reputada como federal por la Constitución.
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. Así, don Gustavo R. Velasco sostiene que "en tanto la fracción IX (del artículo 73 constitucional) concede (al Congreso de la Unión) una facultad amplia con relación a un objeto especial como es la supresión de trabas en el comercio entre los Estados, la fracción X establece una facultad limitada sobre una materia que el mismo legislador deberá precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En términos más concretos, continúa aseverando dicho autor, por la fracción IX el Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como finalidad la eliminación de los impedimentos al comercio interestatal; por la fracción X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicación sólo afecte intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco que dicho Congreso no tiene facultades para expedir leyes administrativas sobre el comercio en general, considerándolo en su carácter de actividad en sí mismo.
Por su parte, don Eduardo Ruiz, interpretando las disposiciones correlativas de la Constitución de 1857 sobre la facultad legislativa a que estamos haciendo alusión, afirmaba que las legislaturas locales "pueden expedir leyes protectoras, gravar y declarar libres de impuesto las mercancías que formen ese comercio ... ", coincidiendo, mutatis mutandis, con el pensamiento de Velasco y con el de don Ignacio L. Vallarta. y
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artículo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unión 889 destacan las que consisten en normar las materias de "nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República" (fracción XVI). Es perfectamente lógico y natural que estas materias formen parte del ámbito competencial de dicho Congreso, pues evidentemente tienen el carácter de nacionales, en el sentido de que es el Estado federal mexicano mismo el que tiene interés directo en ellas. Habría sido absurdo, por ende, que la legislación sobre las mismas incumbiese a las entidades federativas ante la posibilidad de que cada una de éstas las normara diversa y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa. Sin embargo, tratándose de la salubridad pública, nuestra Constitución establece la concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados. En efecto, la fracción XVI de su artículo 73 se refiere a la salubridad general de la República, es decir, de toda la nación mexicana y no de ninguna entidad federativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o problemas que afecten a dicho ramo administrativo, es el Congreso de la
Unión el Que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando dichas cuestiones o problemas incidan dentro del ámbito de algún Estado, es éste el que, de conformidad con el artículo 124 constitucional, puede expedir la legislación correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa federal.
Sobre este tópico, don Felipe Tena Ramírez sostiene que "El concepto de salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo el país y no sólo a una entidad federativa", agregando, sin embargo: "Pero obsérvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el país; por ejemplo, la aparición de un borde de epidemia susceptible de propagarse rápida y peligrosamente", de cuya hipótesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de estas situaciones no es óbice para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por este título caben dentro del concepto de salubridad general"
No es posible desconocer la dificultad que entraña la demarcación de los ámbitos "salubridad general de la República" y "salubridad general de una sola entidad federativa" para delimitar la competencia legislativa federal y local en esta materia. Reconociendo que un criterio apriorístico pudiese ser aventurado, la Suprema Corte ha sostenido que sólo a posteriori, es decir, en atención a cada caso concreto que se presente, se puede señalar esa demarcación. "Es cierto, afirma este alto cuerpo judicial, que el inciso XVI del artículo 73 de la Constitución• habla de salubridad general de la República, lo cual dejaría entrever que cuando se trata de salubridad local, de una región o Estado, la materia quedaría reservada al poder local correspondiente; esto es innegable, pero entonces la dificultad consistirá en precisar lo que es salubridad general de la República y lo que corresponde a las salubridades generales locales, lo cual debe decidirse mediante un examen concreto, en cada caso de que se trate, y es más bien una cuestión de hecho que deben decidir los tribunales y, en su oportunidad, la Suprema Corte, interpretando la Constitución y las leyes federales y locales."
Posteriormente, el mismo alto tribunal adujo el criterio de que las materias no incluidas en la legislación sanitaria federal son de la incumbencia legislativa de los Estados, consideración que implica que es el Congreso de la Unión el que puede señalar su propia competencia en esta materia. Esta posibilidad nos parece muy acertada, ya que sería francamente impráctico y contrario a los intereses sanitarios del país, que tal competencia se especificara en la misma Constitución en el sentido de delimitar un cuadro rígido de ramos que integran la salubridad general de la República, dada la elasticidad fáctica que la extensión de ésta necesariamente presenta, sin que pueda precisarse desde dónde comienza y hasta dónde llega la de las entidades federativas.
Pecando contra la técnica de elaboración legislativa y desdeñando las reglas de la sintaxis, de manera incongruente respecto de las facultades del Congreso de la Unión en materia de salubridad y fuera de ubicación normativa a moción del doctor José Ma. Rodríguez, diputado constituyente de Querétaro, se adicionó la fracción XVI del artículo 73 constitucional que comentamos, con diversas disposiciones que se refieren a un organismo del Estado federal, llamado "Consejo de Salubridad General" ya sus atribuciones. Al efecto se declara que este consejo "dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado"; que sus disposiciones generales serán obligatorias en el país Y que "tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país" a reserva de que tales medidas sean "después sancionadas por el Presidente de la República" (párrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fracción XVI). Basta la somera consideración de las facultades constitucionales con que el citado Consejo está investido para concluir que se trata de un ominoso y omnímodo cuerpo legislativo en materia de salubridad pública extraño a la estructura de los poderes del Estado, pues las "disiciones generales" que puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha materia expide el Congreso de la Unión, el cual sólo puede revisar las medidas que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como para prevenir y combatir la contaminación ambiental" (párrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al diputado Rodríguez la implantación del aludido Consejo, sino su creación
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno, o sea, en una disposición que se refiere a las facultades del Congreso de la Unión. A nuestro entender, tal Consejo debió haberse establecido en una ley federal expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca debió haber quedado subordinado a aquél en lo que a los ordenamientos sanitarios concierne.
(e) La órbita competencial legislativa del Congreso de la Unión no se agota con las materias de normación general que señala el artículo 73 constitucional, pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facultades para expedir leyes.
Así, al declarar su artículo 27 que "la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público", esta imposición se debe realizar a través de leyes que elabore el citado Congreso, pues equivaliendo el concepto de "nación" al de "pueblo mexicano", este organismo es su representante en lo que al ejercicio de tal facultad atañe. Además, dentro de nuestro orden constitucional no puede admitirse que la imposición de modalidades a la propiedad privada incumba al Presidente de la República, ya que este acto, al entrañar la privación total o parcial o la afectación de dicha propiedad, sólo puede autorizarse por leyes en sentido formal y material, es decir, por normas generales, abstractas e impersonales provenientes del órgano legislativo.
(f) Dentro de la situación de emergencia que prevé el artículo 29 constitucional descubrimos otra facultad legislativa del Congreso de la Unión, ya que sólo con su aprobación el Presidente de la República puede decretar la suspensión de garantías. Tal aprobación implica la aquiescencia previa para que este alto funcionario ejercite la consabida facultad, y como ésta se traduce en la expedición de una ley en sentido material, su autorización congresional ostenta necesariamente el mismo atributo, el cual se infiere con todo rigor del texto y espíritu del citado precepto, al ordenar que la suspensión de garantías debe decretarse "por medio de prevenciones generales" sin que "se contraiga a determinado individuo", declaraciones que entrañan los elementos intrínsecos de toda ley. En otros términos, aunque la mencionada suspensión competa al Presidente de la República, no puede ordenarse sin la aprobación previa del Congreso de la Unión y este organismo, al otorgarla, expide un "decreto" que sustancial y formalmente es una "ley, facultando al Ejecutivo Federal para
suspender garantías y consignando en él las modalidades generales a que debe ceñirse este acto, ya que puede conceder "las autorizaciones que estime necesarias" para que el aludido funcionario "haga frente a la situación", comprendiéndose en ellas, además, el otorgamiento de facultades extraordinarias.
(g) Estas facultades son también susceptibles de atribuirse por el Congreso de la Unión en los casos contemplados por el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, según lo declara el artículo 49 de la Ley Suprema. Su otorgamiento cristaliza igualmente en una ley, ya que se manifiesta en el señalamiento de las materias generales sobre las que el Ejecutivo Federal puede dictar leyes en uso de tales facultades y de las modalidades, también generales, a las que deben someterse. Es importante destacar la gradación o jerarquía normativa que existe a propósito de la regulación de las materias sobre las cuales, en el caso que tratamos, pueden concederse facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República. Así, las normas fundamentales y supremas se establecen en el mismo artículo 131 constitucional, al configurar los límites en que se permite al Congreso de la Unión tal concesión y fuera de los cuales cualquier autorización es jurídicamente inválida; a su vez, la ley que consigne el otorgamiento de las consabidas facultades y las modalidades que en ellas se preceptúen, tiene que ser acatada por las leyes que en el desempeño de dichas facultades expida el Ejecutivo Federal, de donde resulta que la legislación que éste elabore se condiciona a la norma constitucional y a la norma congresional, y ésta a la primera según se dijo.
(h) Una facultad legislativa de gran trascendencia con que está investido el Congreso de la Unión y que no se traduce en la creación de leyes ordinarias o secundarias es la consistente en reforma y adicionar la Constitución, prevista en su artículo 135. Esta facultad requiere necesariamente la colaboración de las legislaturas de los Estados, en el sentido de que la mayoría de ellas apruebe las reformas o adiciones que el citado organismo acuerde, condición que expresa lo que en la doctrina se conoce como principio de rigidez constitucional. Ya en este mismo libro nos referimos al alcance que jurídicamente tiene la aludida facultad reformativa o aditiva, habiendo afirmado que su ejercicio no debe llegar al extremo de alterar, eliminar o sustituir los principios políticos y sociales fundamentales sobre los que descansa nuestro ordenamiento supremo
y que implica su tónica esencial. Contrariamente a lo que algunos autores han sostenido, el Congreso de la Unión y las legislaturas locales en el desempeño de la facultad mencionada no actúan como órgano constituyente, sino como órganos constituidos, aunque su labor legislativa sea indiscutiblemente de mayor importancia que la que estriba en la expedición de la legislación ordinaria o secundaria.
(i) En materia educativa, el Congreso de la Unión puede expedir leyes con vigencia en toda la República con el fin de coordinar la educación, distribuyendo la función social respectiva entre la Federación, los Estados y los municipios, fijando "las aportaciones económicas. correspondiente a ese servicio público" y señalando "las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan". (Art. 3 const., frac. IX). Dicha facultad legislativa se extiende hacia el establecimiento y organización en todo el país de "escuelas rurales elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la Nación" así como para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos. (Art. 73 const., frac. XXV.)
(j) La cuestión expropiatoria también es susceptible de legislarse por el mencionado Congreso en su carácter de órgano legislativo federal, ya que la Constitución le otorga competencia para determinar los casos "en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada" (Art. 27, frac. VI, párrafo segundo). Ahora bien, la utilidad pública debe tener dimensiones nacionales o incidir en algún ramo que corresponda a la Federación para que la consignación legal de las causas respectivas pueda ser hecha por el Congreso de la Unión, toda vez que si no rebasa el ámbito de los Estados, son las legislaturas de éstos a quienes incumbe la expedición de leyes expropiatorias (ldem). Huelga decir, por lo demás, que la Ley de Expropiación del Distrito Federal tiene imperio normativo en toda la República en los casos en que el acto ex propietario obedezca a una causa de utilidad pública que interese a la nación o que se refiera a un ramo federal.
(k) De las fracciones X y XI del artículo 27 constitucional se desprende otra facultad legislativa del Congreso de la Unión, en el sentido de que éste puede dictar leyes en materia agraria sobre dotación de tierras y aguas en favor de los núcleos de población y todas las reglamentaciones que proceda para realizar ese importante objetivo social, así como para fijar, en la órbita federal, "la extensión máxima de la propiedad rural", pues en el ámbito interior de los Estados la atribución respectiva corresponde a sus legislaturas (Art. 27, frac. XVII). La facultad de dictar leyes en la aludida materia comprende también la de normar el régimen fiscal de los núcleos de población ejidal o comunal, según lo ha establecido la jurisprudencia de la Suprema Corte. Esta facultad implícita pero exclusiva del Congreso de la Unión segrega la de las legislaturas locales.
(l) Tratándose de la tipificación de delitos o faltas oficiales que puedan cometer los funcionarios y empleados de la Federación y del Distrito Federal, también el Congreso de la Unión tiene facultad expresa consignada en el Título Cuarto de la Constitución.
(m) Por lo que respecta a la campaña contra el alcoholismo, existe una colaboración entre el mencionado órgano legislativo federal y las legislaturas de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de realizar esa labor de profilaxis social. Es inconcuso decir que e] Congreso de la Unión sobre esta materia legisla en toda la República fijando las medidas generales que en todo el país deben adoptarse para combatir el alcoholismo y encomendando su aplicación a órganos administrativos federales, entre ellos, al Consejo de Salubridad General, cuya creación se consigna en la misma Carta Fundamental como ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que, dentro de su respectiva jurisdicción territorial, las legislaturas de los Estados pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecución de la consabida finalidad.
(n) El artículo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros; y como este terminante mandamiento implica una cuestión que interesa a las entidades federativas, es lógico que el mismo precepto establezca Que corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes generales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su eficacia, conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada facultad cogresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados para determinar en las leyes locales la forma de comprobación y la efectividad de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislación del trabajo, su expedición incumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad la normación laboral correspondía tanto a este órgano como a las legislaturas de los Estados, y su aplicación atañe respectivamente a las autoridades federales o locales, tratándose de empresas o ramos conceptuados como federales o de carácter local, según se advierte de la fracción XXXI del artículo 123 constitucional.
( p) En materia de culto religioso y disciplina externa, sólo el Congreso de la Unión tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados únicamente pueden "determinar, según las necesidades locales, el número máximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir religión alguna (ídem), disposición que se justifica, por una parte, atendiendo al principio de la separación entre las iglesias y. el Estado, y por la otra, a la libertad religiosa Que como garantía constitucional para todo gobernado se consagra en el artículo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
Unión al servicio púbico o al uso común" (fuertes, cuarteles, almacenes de depósito, etc.), su régimen jurídico debe establecerse por la legislación federal y están sujetos "a la jurisdicción de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin embargo, esta disposición constitucional, tal como la hemos expuesto, debe entenderse que sólo rigió respecto de los inmuebles que ya estaban destinados por el Gobierno federal al servicio público o al uso común antes de que entrara en vigor la Constitución de 17 (primero de mayo de 1917) ,pues por lo que respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el• consentimiento de la legislatura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (ídem).
3. Facultades en relación con los asentamientos humanos
En febrero de 1976 se adicionó el artículo 73 constitucional con la fracción XXIX-C, a efecto de otorgar: facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia demográfica. La disposición adicionada establece que en esta materia las leyes que expida dicho organismo legislativo federal tenderán a lograr "la adecuada concurrencia de las entidades federativas, de los municipios y de la propia Federación, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 y de conformidad con las fracciones IV y V del artículo 115 de esta Constitución". Es imprescindible demarcar el alcance de dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensión está directamente vinculada a lo que prevé el párrafo tercero del artículo 27 constitucional, el cual también se adicionó simultáneamente con el 73.
Conforme a dicho tercer párrafo, "la Nación tiene en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana". Los "derechos nacionales" que consigna la disposición constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el interés público para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el interés social, mediante la distribución equitativa de la riqueza pública y su conservación;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del país;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a través de "medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población".
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopción de las medidas tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciación prudente y discrecional de los órganos del Estado que intervienen en la función legislativa federal, como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de la Unión. Por consiguiente, la facultad que establece la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el párrafo tercero del artículo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeño, a través de los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdicción federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas adecuadas para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica si se toma en cuenta el crecimiento demográfico desordenado que se ha observado en nuestro país, pues los asentamientos humanos se han intensificado en determinadas ciudades importantes de la República en forma incontrolada y sin la planeación conveniente, provocando múltiples problemas de muy variada Índole que han venido a acentuar los dolorosos contrastes que se observan entre las diferentes clases sociales y económicas, que postran a los grandes sectores mayoritarios de la población en lastimosas condiciones de pobreza, insalubridad y analfabetismo. Los órganos del Estado tienen como misión fundamental la realización de los fines estatales, según lo hemos aseverado en esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinámico entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la población para propiciar su verdadero y armónico desarrollo.
Es indudable que• nuestro país requiere una adecuada distribución demográfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones humanas en determinados centros urbanos de México, compuestas por grupos que dan la impresión de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y niños que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o miseria. Esta ominosa situación traducida en lo que se llama "asentamientos humanos", originó importantes reformas que se introdujeron en febrero de 1976 a los artículos 27, párrafo tercero, 73, fracción XXIX y 115 constitucionales, con el patriótico propósito de señalar, en nuestra Ley Suprema, los lineamientos teleológicos fundamentales para implantar legislativa y administrativamente las soluciones idóneas tendientes a resolver la ingente problemática provocada por la católica distribución de la población mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las reformas practicadas al tercer párrafo del artículo 27 constitucional en materia demográfica y las adiciones introducidas a los artículos 73 y 115 de nuestro Código fundamental, obedecen a una motivación y a una teleología que se justifican plenamente desde el punto de vista de la realidad de nuestro país en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y católicamente han surgido en determinadas zonas del territorio nacional, provocando los serios problemas de diferente Índole que son por todos conocidos. En la mejor distribución de la población del país para lograr un desarrollo equilibrado entre sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se apuntan en las reformas. y adiciones• mencionadas,
palpita un verdadero interés social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravación o disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que enseña que el interés privado debe ceder ante el interés social. Este principio, aplicado a la propiedad particular, se consagró en nuestra Constitución vigente por su artículo 27 desde que nuestra Ley Suprema fue expedida por el Congreso Constituyente de Querétaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la propiedad privada asume una función social en el sentido de que el uso, el disfrute y la disposición de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su régimen, pueden ser objeto d~ modalidades que legalmente se establezcan y que se funden en los imperativos del interés público, nacional, social, común o colectivo.
Las reformas introducidas al tercer párrafo de su artículo 27 no hacen sino reiterar el principio invocado al facultar el Congreso de la Unión y a las autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopción o realización de dichas medidas, el problema de la concentración demográfica de nuestro país se irá acentuando con perfiles dramáticos a lo largo del tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciudad de México y a otras importantes ciudades de la República en centros de asentamientos humanos verdaderamente inhabitables. Por ese motivo y por otras varias razones que sería prolijo aducir, estimamos que las reformas y adiciones constitucionales aludidas no implican sino la previsión jurídica para que conforme a ellas se trate de resolver en el futuro tan pavoroso problema.
Las breves reflexiones anteriores, expuestas grosso modo, nos inducen a considerar que la causa final que determinó la adición que comentamos al artículo 73 constitucional, se justifica por la realidad económica y social de la población de nuestro país, que revela un notable desequilibrio entre los sectores minoritarios y mayoritarios que la componen. Sin embargo, debe hacerse la• observación de Que los objetivos demográficos y sociales y las medidas para lograrlos q\le establece el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, deben ser prudentemente previstos en las leyes que expida el Congreso de la Unión, tomando en cuenta las verdaderas urgencias de beneficio colectivo que justifique el correcto desempeño de la facultad legislativa a que aludimos.
La facultad congresional de que tratamos debe ser claramente precisada para evitar equívocos o confusiones a que su posible indebida interpretación pueda conducir. Dicha facultad estriba en que el Congreso de la Unión puede expedir "Las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno federal, de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución." La mencionada concurrencia debe consistir únicamente en la aplicación de la legislación federal
que dicho Congreso expida en ejercicio de la aludida facultad, y no en autorizar a las legislaturas de los Estados, y mucho menos a los ayuntamientos municipales, para elaborar leyes en materia de asentamientos humanos. Esta consideración la fundamos en las razones que a continuación exponemos:
( a) La materia concerniente a los asentamientos humanos se ha federalizado por las reforIr.as introducidas al párrafo tercero del artículo 27 constitucional, ya que se consideró, mediante ellas, que para los fines que dicho párrafo establece y cuya consecución atribuye a la Nación, se deberán dictar las medidas necesarias para ordenar dichos asentamientos y "establecer adecuadas provisiones, usos, ,"reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población". En otras palabras, es a la nación mexicana a la que incumbe la realización de dichos objetivos y, por ende, la adopción de los medios tendientes a lograrlos que señala dicho párrafo del artículo 27 de la Constitución. Es evidente que la nación, como unidad social equivalente a la totalidad del pueblo mexicano, está representada en el orden legislativo por el Congreso de la Unión. Esta representación no la tienen las legislaturas de los Estados ni mucho menos los ayuntamientos municipales. Por ende, a falta de la mencionada representatividad, tales legislaturas y dichos ayuntamientos no pueden dictar leyes, en nombre de la nación, en materia de asentamientos humanos. Se concluye, en consecuencia, que sólo incumbe al Congreso Federal la expedición de leyes sobre dicha materia, en las que establezca la concurrencia que en su aplicación y dentro de sus respectivos ámbitos competenciales, deben tener las autoridades de la Federación, las de los Estados y las de los municipios.
(b) Conforme al artículo 124 constitucional, el Congreso de la Unión debe tener facultades expresas para legislar consagradas en el Código fundamental, gozando las legislaturas de los Estados de competencia legislativa reservada, es decir, para expedir leyes en todas aquellas materias que no integren la órbita competencial de dicho Congreso. Una determinada materia legislativa no puede ser al mismo tiempo federal o local, es decir, en su normación no pueden concurrir indistintamente el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, salvo los casos de competencia tributaria y de salubridad que ya tratamos anteriormente. Por ende, si la materia de asentamientos humanos es federal, en ella sólo puede legislar el Congreso Nacional, sin que tengan la misma facultad de legislaturas locales. Si se aceptase la hipótesis contraria, o sea, si existieran tantas leyes locales de asentamientos humanos como Estados de la Federación,' la legislación federal sería inútil o serían ineficaces las leyes locales por la supremacía de las normas federales respecto de ellas. Además, la multiplicidad de leyes sobre una misma materia provocaría el caos normativo, ante la posibilidad de que cada una de ellas estableciese regulaciones no sólo diferentes, sino contrarias y hasta contradictorias.
( c) Las consideraciones que acabamos de formular llevan a la conclusión de que la facultad prevista en la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional en favor del Congreso de la Unión, consiste en que este órgano legislativo federal, en las leyes que expida sobre asentamientos humanos, debe prever las
normas y criterios generales para la realización de los objetivos que consigna el tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución y para la adopción de los medios tendientes a lograrIos, .de tal manera que dichas normas, criterios y medios los apliquen las autoridades de la Federación, las de los Estados y las municipales dentro de su correspondiente esfera competencial demarcada tanto en la Ley Fundamental del país como en las constituciones y leyes de las entidades federativas.
(d) Se infiere de lo anteriormente expuesto que el Congreso de la Unión, con motivo del ejercicio de la referida facultad, no puede autorizar a las legislaturas locales y mucho menos a los ayuntamientos municipales para dictar leyes o disposiciones de carácter abstracto, general e impersonal sobre asentamientos humanos, pues tal autorización no está comprendida dentro de la atribución congresional a que aludimos.
(e) Por otra parte, si la realización de los objetivos que prevé el párrafo tercero del artículo 27 constitucional exige la imposición de modalidades a la propiedad privada que dicte el interés público o social, la facultad impositiva correspondiente sólo pertenece al Congreso de la Unión como representante de la nación.
"Por modalidad a la propiedad privada, dice la Suprema Corte, debe entenderse el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y permanente, que modifique la forma jurídica de la propiedad. Son, pues, dos elementos los que constituyen la modalidad: el carácter general y permanente de la norma que la impone y la modificación sustancial del derecho de propiedad, en su concepción vigente. El primer elemento exige que la regla jurídica se refiera al derecho de propiedad, sin especificar ni individualizar cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica estable. El segundo elemento, esto es, la modificación que se opere en virtud de la modalidad, implica una limitación o transformación del derecho de propiedad; así, la modalidad viene a ser un término equivalente a la limitación o transformación. El concepto de modalidad se aclara con mayor precisión si se estudia el problema desde el punto de vista de los efectos que aquélla produce, en relación con los derechos del propietario. Los efectos de las modalidades que se impriman a la propiedad privada consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensión actual de su derecho."
Con base en el criterio anterior, la misma Suprema Corte ha establecido la importante distinción entre las modalidades a la propiedad privada, por una parte, y la expropiación o la ocupación de inmuebles por causa de utilidad pública, por la otra. Así, el acto expropiatorio y el acto de ocupación se refieren a bienes o derechos concretos y específicos, sin comprender el derecho de propiedad mismo o en general, como la modalidad.
"El Estado al expropiar, dice nuestro máximo Tribunal, reconoce la existencia de un régimen de propiedad privada que no altera la expropiación y, antes bien, la respeta por medio de la indemnización que paga al expropiado, y la razón jurídica "propiedad", como dice Álvarez Gendín, es sustituida por la razón jurídica "indemnización". Así es que, vista desde sus consecuencias, la expropiación se caracteriza por la sustitución del dominio o del uso de una cosa, por la percepción de la indemnización correlativa. Ahora bien, precisados los conceptos de modalidad a la propiedad privada y de expropiación, las diferencias que las separan son fácilmente perceptibles, pues la primera supone una restricción al derecho de propiedad, de carácter general y permanente, y la segunda implica la transmisión de los derechos sobre un bien concreto, mediante la intervención del Estado, del expropiado, a la entidad, corporación o sujetos beneficiados. La modalidad se traduce en una extinción parcial de las facultades del propietario; la expropiación importa la sustitución del derecho al dominio o uso de la cosa por el goce de la indemnización; en aquélla, la supresión de facultades parciales del propietario se verifica sin contra prestación alguna, en ésta se compensan los perjuicios ocasionados, mediante el pago del valor de los derechos lesionados, o lo que es lo mismo, en la modalidad, la restricción del derecho de propiedad se verifica sin indemnización y, en cambio, la expropiación sólo es legítima cuando media la indemnización correspondiente."
Aplicando el criterio tan claro y preciso que sustenta la Suprema Corte sobre la implicación de la modalidad a la propiedad privada y su diferencia con la expropiación por causa de utilidad pública, cabe concluir que la expedición de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad en sí sólo corresponde al Congreso de la Unión como representante de la nación mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados sí pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos territorios de las entidades federativas, según sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensión de la facultad congresional que prevé la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional y cuyo texto ya quedó transcrito. Así, el Congreso de la Unión, .en el desempeño de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales según las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los municipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y específicos, los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente ámbito competencial, ajustándose a las prescripciones contenidas en la legislación federal que reglamente el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución.
4. Facultad legislativa de autoestructuración
Proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se practicó una importante adición al artículo 70 constitucional para que el Congreso de la Unión expida su propia ley orgánica, determinando "las formas y procedimientos
para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados".
Esta ley se considera como sustituta del Reglamento Interior del Congreso, sin Que su previsión constitucional la consideremos necesaria, puesto que dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organizarse legislativamente como corresponde.
En la misma adición que someramente comentamos se establece la peculiaridad novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurándose y para los fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no está sujeta al veto ni a la promulgación del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposición de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene razones tendientes a justificar la adición aludida, expresadas en los siguientes términos: "La costumbre parlamentaria consagró que la estructura interna, los órganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento de'! Congreso de la Unión se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarquía normativa, realmente constituye un ordenamiento con características de ley orgánica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unión expedido hace tiempo, ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le hagan periódicas reformas, no obstante que, en términos generales, dicho ordenamiento ha conservado sus líneas tradicionales. propiciando con ello que en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemática.
"Si a esto añadimos que la Reforma Política que se propone mediante esta iniciativa, de ser aprobada, incrementará el número de miembros de la Cámara de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que una asamblea de tal magnitud requerirá, desde .luego, formas específicas de organización y mecanismos de funcionamiento y coordinación que encaucen el desarrollo de las legislativas.
"Además, el legislador debe contar con un instrumento ágil y claro que regule el procedimiento de sus actividades en la Cámara; que establezca con precisión las reglas de su funcionamiento y los métodos de trabajo."
5. Facultades en materia económica
Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unión mediante sendas adiciones que se practicaron al artículo 73 constitucional, agregando a este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982. Las mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social; para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente necesarios; y para la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera,
la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs. XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fácilmente se comprende la enorme extensión que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia económica, cuyo ejercicio no sólo reafirma sino que ensancha dilatadamente la rectoría económica "del Estado estructurada en los artículos 25, 26 y 28 de la Constitución, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantías Individuales" (a partir de la decimoséptima edición, 1983). Este ensanchamiento concomitantemente tenderá a restringir en forma progresiva la libertad económica de los gobernados en las múltiples actividades en que se desempeña, colocándolas bajo la férula del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro régimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente y en nuestra realidad política la formulación de las iniciativas correspondientes, primordialmente.
6. Facultades en materia ecológica
Al respecto, la fracción XXIX G del multicitado precepto constitucional dispone que el Congreso de la Unión puede expedir leyes "que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".
7. Facultades en materia contencioso-administrativa
Dicho Congreso, conforme a ellas, puede emitir leyes que instituyan "tribunales de lo contencioso-administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones". (Art. 73, frac X XIX .H).
8. Facultades implícitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el artículo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unión como órgano de la Federación tienen que estar expresamente establecidas en la Constitución, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con imperio normativo en toda la República. Ahora bien, la fracción XXX del artículo 73 prevé lo que slIc1cdcnominarse "facultades implícitas" del citado Congreso, en el sentido de que está capacitado para expedir "todas las leyes que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le otorga la Constitución y que ésta concede a los poderes de la Unión. Aparentemente, esta disposición constitucional rompe el principio que se ha invocado,
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implícitas que establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempeñarse sin una facultad expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho organismo o de los órganos en quienes se deposita el ejercicio del poder público federal. Las leyes que en el desempeño de la autorización que otorga la invocada disposición de la Constitución al mencionado Congreso no son sino normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucionalmente no deben ex pedirse, pues entrañan el antecedente o presupuesto ineludible para su validez jurídica.
Estas consideraciones están apoyadas por la doctrina. Así, don Eduardo Ruiz, al comentar la disposición correspondiente de la Constitución de 57 (fracción XXX del artículo 72) argumentaba: "La fracción que estudiamos no concede una facultad más al Congreso; ni siquiera se la concede en términos generales, como han creído algunos. Es simplemente el medio práctico de ejercer las facultades que le están expresamente concedidas. Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fracción XIII, de levantar el Ejército; pues por la fracción XXX tiene la de adoptar el sistema de enganche voluntario o de decretar el servicio obligatorio, según le parezca más propio o necesario.
"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que deba tener la moneda, según el tenor de la fracción XXIII; pues por la fracción XXX tiene no sólo la de señalar estas o aquellas condiciones, sino la de imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es útil, conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se propone la Constitución; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y está de acuerdo con los principios constitucionales.
"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que le encomienda la Constitución, es claro que debe tener los medios necesarios para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fracción XXX, última del artículo 72."
Story, refiriéndose a los "poderes implícitos" del Congreso de los Estados Unidos, declarados también en la Constitución de este país, los limita aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legítimo, siempre que él esté dentro del límite fijado por la Constitución, todos los medios que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estén prohibidos, sino que sean conformes con la letra y el espíritu del pacto fundamental, son constitucionales.
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir más leyes que aquellas para las que la Constitución lo autoriza, ya sea de un modo expreso, ya de una manera claramente implícita; mientras que la legislatura de un Estado tiene jurisdicción en todas las materias en que no le está prohibido legislar.'
"Marshall, el célebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que totalmente incorrecto y producirá dificultades interminables sostener la opinión de que ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensablemente necesaria
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la elección de los medios que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitución. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son limitados y que sus límites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa interpretación de la Constitución debe permitir a la Legislatura nacional el criterio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en ejecución los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de la manera más benéfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legítimos, que estén dentro del campo de acción constitucional, y todos los medios que sean apropiados y adaptados a tales objetos serán constitucionales, si no están prohibidos expresamente y si están de acuerdo con la letra y espíritu de la Constitución.' "
Con anterioridad, Hamilton había proclamado que: "los poderes concedidos al Congreso incluían el derecho de emplear todos los medios requeridos y Conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuesen expresamente prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos primordiales de la sociedad política".
Resumiendo el pensamiento de la doctrina sobre el alcance de las facultades implícitas del Congreso de la Unión que se consagran en la fracción XXX del artículo 73 constitucional, debe decirse que éstas son medios normativos para que este organismo realice, a través del poder o función legislativa, las atribuciones que expresamente consigna en su favor la Constitución o las que ésta instituye para los demás órganos del Estado federal mexicano. De estas ideas nítidamente inferimos la radical diferencia que hay entre tales facultades implícitas y las facultades reservadas a las legislaturas locales, pues en tanto que las primeras no pueden existir sin atribuciones constitucionales expresas y cuya normación importa su objeto o fin, las segundas son susceptibles de desempeño en materias que la Constitución no adscribe al Congreso de la Unión, en puntual observancia del principio contenido en su artículo 124.
El ejercicio de las facultades implícitas por parte del Congreso de la Unión amplía considerablemente su competencia legislativa, pues merced a ellas no sólo puede expedir leyes que tiendan a hacer efectivas sus atribuciones constitucionales de cualquier índole, sino las que se establecen por la Ley Suprema en favor de los órganos administrativos y judiciales federales. De ello se infiere que toda facultad u obligación que pertenezca a dichos órganos puede ser materia de normación por el citado Congreso mediante leyes federales. Así, verbigracia, se ha expedido una nutrida legislación administrativa de diferente tipo material, orgánico y adjetivo y diversos cuerpos legales en materia jurisdiccional federal, tales como la Ley de Amparo, los Códigos Procesales Civil y Penal, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, etc., cuya sustentación constitucional la proporciona la fracción XXX del artículo 73.
9. Creación de entidades paraestatales
Ante la proliferación de este tipo de entidades, con personalidad jurídica propia, en su carácter de organismos públicos descentralizados o de empresas de participación del Estado,' se ha planteado la cuestión de si el Congreso de la Unión tiene facultades para establecerlas. Se suelen invocar las facultades implícitas de dicho organismo legislativo, y a las que nos acabamos de referir, para fundamentar constitucionalmente la implantación de toda clase de entidades paraestatales cuya actividad se desarrolle en los diversos ramos que abarca la administración pública. Dicha invocación suscita, a su vez, el problema consistente en determinar los límites de las mencionadas facultades. Así, se puede cuestionar la posibilidad de que, mediante su ejercicio ilimitado, el Congreso de la Unión pueda crear entidades paraestatales que compitan ventajosamente en los diversos ámbitos económicos con los particulares.
Un autorizado jurista, que" fungió como presidente de la Suprema Corte, don Salvador Urbina, en un estudio que elaboró sobre dicho problema concluye que el aludido cuerpo legislativo no tiene facultades expresas para establecer dichas entidades, sin que tampoco pueda implantarlas en el desempeño de las facultades implícitas con que está investido. Consideramos de sumo interés dar a conocer el punto de vista de tan destacado jurisconsulto mexicano, permitiéndonos transcribir los fragmentos de su estudio que directamente se vinculan a la cuestión planteada.
Dice al respecto el licenciado Urbina: "Precisa recordar que nuestro régimen de gobierno democrático, republicano, federal y popular está sujeto a una Constitución escrita, férrea, que nada puede hacerse por los poderes públicos ni por los funcionarios que ejercen éstos, sin que estén expresamente facultados por la misma Constitución (Arts. 124, 40 Y 41) y por lo tanto, cualquier acto legislativo, ejecutivo o judicial que no tenga apoyo expreso como facultad concedida para verificarlo en les preceptos constitucionales, no tendrá validez y aun será violatorio de la Carta Magna.
"Desde luego, dentro de la enumeración de facultades del Congreso de la Unión (Art. 73) no se encuentra la de expedir leyes mediante las que el Gobierno Federal en cualquiera de sus ramas organice o forme empresas o compañías de cualquier naturaleza mercantil o civil; ni tampoco será suficiente invocar las facultades legislativas genéricas que el propio artículo enumera sobre las materias reservadas al Poder Federal, como Minería, Patentes, Comercio, Vías Generales de Comunicación, etc.; y a reserva de examinar otras prescripciones constitucionales que tienen conexión o pueden ser el punto de partida para pretender deducir facultades legislativas para los actos de gestión económica del Estado, desde luego puede afirmarse que el solo hecho de legislar sobre una actividad determinada no puede llegar hasta permitir a la Administración convertirse en sujeto de su propia legislación y darle un estatuto especial o diferente del que la ley establece para los particulares, si el Gobierno se dedica a la misma actividad reglamentaria; ni tampoco darse a sí mismo el Estado la facultad de ejercitar la actividad económica que reglamenta
mediante la ley que expide para normar tanto las relaciones entre los gobernados, como las de éstos con el Poder Público. Por ejemplo, si es una ley de minería la que tiene facultad de expedir conforme a la Constitución, ello no lo faculta para darse por sí y ante sí la facultad de dedicarse a explotaciones mineras; lo mismo que en materia de comercio, petróleo, ferrocarriles o cualquiera otra. Esto, sin embargo, se tiene por jurídico, aunque restringido, en las leyes de minería y de petróleo vigentes, al crear y disponer de ciertas 'zonas de explotación para el Estado', sometiendo a un régimen especial las llamadas 'zonas de reserva', en las que se exploten directamente por el Gobierno cuando así lo estime conveniente; es decir, que si el Ejecutivo lo dispone así, el Estado se convierte en minero o en petrolero en el mismo plano aparente que los particulares o empresas, pero en el fondo con una posición privilegiada que amenaza seriamente con vencer rápida y eficazmente a sus 'competidores' simples ciudadanos, que no tienen el poder ni los elementos de todo género que sí tiene el Gobierno.
"Resulta pues, que no hay entre las facultades del Congreso en el artículo 73, ninguna que ampare o funde la actividad económica de la Administración para fundar empresas, comerciar o explotar riquezas, etc. Sólo la fracción final del propio artículo 73 que concede al Congreso la facultad de 'expedir todas las leyes que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores (que enumera el mismo) y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión', obliga a examinar si éstos 'poderes implícitos' como los comentaristas denominan a las que son propiamente 'complementarias' en unión de las que en otros artículos de la Constitución se señalan al Poder Federal, son fundamento de la acción del Gobierno en el campo mercantil, bancario, de seguros, de pensiones, etc.
"Si de las facultades 'complementarias' o 'implícitas' se trata, es elemental concluir que ellas, como su nombre lo indica, comprenden nada más las encaminadas directamente a dar efectividad a las ya concedidas por la Constitución. Fuera de esto ya no sería complementar, sino adicionar, agregar o crear nuevas facultades, lo cual sería absurdo; y requeriría siempre la demostración de que la supuesta facultad implícita es, en su ejercicio, indispensable para la efectividad de otra ya concedida expresamente, pues de lo contrario vendría a ser una puerta ancha por la que se daría salida a todas las extralimitaciones de poder, a todas las arbitrariedades y a todos los abusos. Si de otras facultades se trata concedidas expresamente por diversos preceptos de la Constitución, como lo dice el segundo párrafo del inciso final del artículo 73, transcrito antes, entonces procede examinar tales preceptos para ver si ellos autorizan siquiera vagamente que el Estado pueda absorber paulatinamente o de golpe el vasto campo de acción económica en sus múltiples ramificaciones, reservado en todo sistema democrático y liberal a la actividad de los particulares."
Por nuestra parte, debemos hacer la observación de que la cuestión planteada debe examinarse primordialmente al través de la extensión que deben
tener las facultades implícitas del Congreso previstas en la fracción XXX del artículo 73 constitucional que, ya analizamos. Según lo advertimos, tales facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del propio cuerpo legislativo y las que la Constitución concede a los Poderes Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la Unión no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.), instituciones educativas (frac. XXV, ídem), el organismo público descentralizado llamado "Petróleos Mexicanos" (Art. 27 const., párrafo sexto) y el banco único de emisión de billetes e instituciones de correos, telégrafos y radiografía Art. 28 const.) y demás organismos y empresas que el Estado requiera para desarrollar la rectoría económica a que se refieren los artículos 25, 26 Y 28 de la Constitución. En lo que concierne a sus facultades implícitas, el citado cuerpo legislativo puede expedir normas creativas de entidades paraestatales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artículo 27 de la Constitución adscribe directamente a la nación o al Poder Ejecutivo Federal. Del ámbito legislativo del aludido Congreso formado por sus facultades expresas e implícitas, deben segregarse los casos en que las actividades económicas pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo prevista en el artículo 5 constitucional. En otras palabras, hay ámbitos económicos en los que el Estado es factor actuante y existen órbitas en las que las conductas económicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas órbitas atañe, el Congreso de la Unión carece de facultades expresas e implícitas para implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas actividades económicas, no obstante que la regulación de éstas sea de su incumbencia en los términos del artículo 73 de la Constitución. Como bien lo sostiene don Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las diferentes materias federales a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer, dentro de ellas, entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Código Supremo del país no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este criterio podrían señalarse múltiples empresas de participación estatal que desempeñan actividades que constitucionalmente no incumben al Estado.
C) Facultades político-administrativas del Congreso de la Unión
Es inconcuso que la actividad del Congreso de la Unión no se agota en la función legislativa, ya que además de la competencia con que está dotado para expedir leyes, o sea, normas jurídicas abstractas, generales e impersonales en las materias someramente esbozadas con antelación, puede constitucionalmente realizar actos que en sustancia jurídica no son leyes sino actos administrativos en sentido lato, es decir, de contenido diverso: político, económico y administrativo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de
decretos, y sin que entrañen la resolución de ningún conflicto o controversia, toda vez que en esta hipótesis se trataría de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades político-administrativas del Congreso de la Unión rige el mismo principio consignado en el artículo 124 constitucional, en cuanto que sólo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la Constitución Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artículo 73, enumera tales casos, siendo los siguientes: admisión de nuevos Estados o territorios a la Unión Federal, erección de los territorios en Estados, formación de nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, arreglo definitivo de las diferencias entre los Estados por lo que atañe a límites territoriales y cuando no tengan carácter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales, declaración de guerra, etc.
Además, debe destacarse una importante función del tipo señalado con que está investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la República, a efecto de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en sus respectivos casos, con el carácter de interino o de sustituto constitucional, según lo disponen los artículos 84 y 85 de la Constitución a cuyo texto nos remitimos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertirá que el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la Unión desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que impliquen controversia algunos de los señalados, su resolución deja de pertenecer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los términos del artículo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los conflictos que este precepto limitativamente señala, debiendo observarse que fuera de esta demarcación competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccionalmente. Por ende, salvo los casos que consistan en la formación de nuevos Estados dentro de los límites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la delimitación territorial entre las entidades federativas (frac. IV), los demás rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados pueden suscitar controversias entre la Federación y los Estados o entre estas mismas entidades.
D) Facultades político-jurisdiccionales del Congreso de la Unión
Tratándose del ejercicio de las facultades legislativas y político-administrativas de este organismo, son las dos Cámaras que lo integran las que sucesivamente desempeñan los actos en que se traducen, obrando ambas con autonomía entre sí. Este fenómeno también se observa respecto de la función político jurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, sólo que con caracteres más marcados, pues el juicio político, en que esta función se manifiesta, comprende dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cámaras tiene atribuciones diferentes.
El juicio político en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federación (senadores y diputados al Congreso de la Unión, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la República etc.) durante el desempeño de su cargo o comisión pública, ya que por lo que concierne a los delitos del orden común que puedan cometer, compete únicamente a la Cámara de Diputados la decisión sobre si ha lugar o no a proceder contra el acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisión que se conoce con el nombre de "desafuero" .
En el caso de algún delito oficial, la Cámara de Diputados debe formular la acusación contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyéndolo previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el esclarecimiento de los hechos. Si la declaración fuese de culpabilidad, el acusado quedará privado de su puesto e inhabilitado para "desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público". y
Hemos calificado como político-jurisdiccionales las funciones que en tales :supuestos ejerce el Congreso de la Unión a través de sus dos Cámaras, en virtud de que tanto su iniciación como su desarrollo entrañan una cuestión :contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de defenderse ante el Senado y ante la Cámara de Diputados, sin cuya acusación aquél no 'puede actuar, condición ineludible en que se descubre claramente la colaboración 'funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la decisión acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no procediendo en su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, párrafo último).
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