Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00103-de-mayo-2-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e7ddf55dfa9f006ae0430a010151006a&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 16:01:04
Document Index: 200797823

Matched Legal Cases: ['artículo 136', 'artículo 6', 'artículo 34', 'artículo 3', 'artículo 26', 'artículo 6']

﻿ Sentencia 2011-00103 de mayo 2 de 2013
SENTENCIA 2011-00103 DE 02 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:FALTA DISCIPLINARIA. SE PRESENTA FALTA CONTRA LOS DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO CUANDO, UN SERVIDOR PÚBLICO DESCONOCE LOS PRINCIPIOS DE ECONOMÍA, PLANEACIÓN Y RESPONSABILIDAD, AL SUSCRIBIR CONTRATOS, SIN CONTAR CON LOS ESTUDIOS PREVIOS QUE PERMITAN A LA ENTIDAD TENER CLARIDAD RESPECTO DE LOS REQUERIMIENTOS RELACIONADOS CON LOS PRECIOS DEL MERCADO Y LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS QUE SEÑALASEN ADECUADAMENTE LAS ACTIVIDADES QUE DEBEN DESARROLLAR LOS CONTRATISTAS EN LA EJECUCIÓN DE LOS MISMOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, FALTAS DISCIPLINARIAS, PRINCIPIO DE ECONOMÍA PROCESAL, CLASES DE FALTAS DISCIPLINARIAS, MERCADO
Sentencia 2011-00103 de mayo 2 de 2013
Ref.: 11001032500020110010300
Nº interno: 0333-2011
1. En lo que tiene que ver con la excepción de caducidad de la acción propuesta por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación, quien aduce que la acción que dio origen al presente proceso se promovió por fuera del término de caducidad contemplado para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene lo siguiente:
Frente a la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en su numeral 2º indica:
“La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso...”.
Lo pretendido en el presente asunto es que se declare la nulidad de la decisión de 3 de octubre de 2007 que la declaró disciplinariamente responsable a la actora y la sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años y, del acto administrativo de 19 de diciembre de 2007, proferido por el Procurador General de la Nación, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión inicial que resolvió confirmar el fallo de primera instancia, acto administrativo notificado por edicto fijado el 31 de enero de 2008 y desfijado el 4 de febrero del mismo año(6).
Así las cosas, la simple comparación de las fechas enunciadas, es decir, la de notificación por edicto del acto administrativo que resolvió el recurso de apelación (feb. 4/2008, entendiéndose que el término de caducidad será contado a partir del día siguiente al de la notificación, para el caso feb. 5/2008) y la de la presentación de la demanda (jun. 4/2008) se infiere que entre una y otra no hay más de cuatro (4) meses, por lo que se concluye que la acción fue presentada dentro del término legal.
2. En cuanto a los planteamientos formulados como excepciones de fondo por la entidad demandada bajo la denominación de legalidad de los actos administrativos demandados” y “genérica”, debe precisarse que se sustentan en argumentos que comportan una defensa frente a las pretensiones elevadas por la parte actora, sin que impliquen hechos nuevos encaminados a enervar las pretensiones, por lo cual no pueden ser consideradas como excepciones de mérito, debiendo estarse a lo que se decida sobre el fondo del asunto.
El 4 de abril de 2006 se formuló pliego de cargos(7) en contra de la señora Ana María Ramírez Franco en su condición de subdirectora administrativa y financiera de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en adelante CAR, endilgándole lo siguiente: “desconoció el principio de economía, planeación y responsabilidad con la suscripción de los contratos 125 del 8 de julio de 2003... contrato 126 del 8 de julio de 2003... contrato 130 del 15 de julio de 2003. Observa el despacho que las contrataciones mencionadas no contaron con estudios previos, que permitieran a la administración tener claridad respecto de los requerimientos de la entidad, precios de mercado y estudios técnicos que indicaran con rigor las actividades que debía desarrollar el contratista en la ejecución del contrato”.
Se le imputó haber infringido lo establecido en el artículo 6º de la Constitución Política, los artículos 3º, 25 numerales 7º y 12, 26 numerales 10 y 3º de la Ley 80 de 1993, los artículos 34 numeral 1º y 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.
Después de rendidos los descargos correspondientes y solicitar pruebas que fueron decretadas mediante providencia de 8 de noviembre de 2006(8), se profirió el fallo de primera instancia el 3 de octubre de 2007(9) en el que se sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años por encontrarla responsable disciplinariamente del cargo formulado. Para tomar esta decisión se tuvo en cuenta lo siguiente:
En el sub examine es menester insistir que los estudios previos no son posibles de reemplazar en su esencia por las invitaciones a contratar, o que pueda equipararse a ellas, así estas contengan información considerada suficiente para adelantar el proceso contractual, como pretende hacer ver la implicada en sus planteamientos de defensa, en consideración a que los estudios previos son el pilar de la contratación , dado que allí se especifica la definición de la necesidad, la forma de satisfacerla, acorde con el proyecto, las condiciones del contrato como objeto, plazo, precio, lugar de ejecución, el soporte técnico y económico del valor estimado del contrato, análisis de riesgos y el nivel y extensión de los mismos que deben ser amparados por el contratista...
En lo que hace al contrato 125/03... puede colegirse... que la carencia de estudios previos serios y de recursos tuvo incidencia en el deficiente desarrollo del objeto contractual, pues si bien es cierto, se cumplió con lo estipulado, el objeto de la administración era hacer la operación y mantenimiento adecuado de las plantas de tratamiento de aguas residuales, lo que no se dio de la manera.
... el contrato 126/03... si la CAR hubiese adelantado los estudios previos cumpliendo la normatividad, los recursos de la corporación se hubiesen invertido de manera coherente para satisfacer la necesidad real de la operación y mantenimiento de las Ptar.
Si bien la implicada actuó en calidad de encargada, dicha situación administrativa conlleva todas las responsabilidades de quien ejerce un alto cargo en la administración y no puede ser excusa el que los actos cuestionados no hayan contado con la participación de la encartada o que no fuesen de su resorte la elaboración de los documentos sobre todo cuando se originan en la etapa precontractual, toda vez que en materia de responsabilidad contractual la Ley 80 de 1993 es clara en este aspecto al señalar ‘las entidades y los servidores públicos responderán cuando hubieren abierto licitaciones o concursos sin haber elaborado previamente los correspondientes... estudios’, por consiguiente desde esta perspectiva es evidente que para el juicio de índole disciplinario, la encartada tenía como directora delegada de la actividad contractual, la posibilidad de tener una conducta acuciosa y en tal sentido solicitar, previo la suscripción del contrato, la documentación que la soportaba, no obstante la posible revisión proveniente de la secretaría general y asuntos legales, toda vez que tal medida le resultaba posible entender las falencias del proceso como las que fueron advertidas en este proceso y como consecuencia de ello haber adoptado las medida conducentes para evitar que la contratación se manejara de la manera como se hizo, lo que le ha valido el reproche aquí planteado.
Por consiguiente ha de concluirse que la imputación elevada a la disciplinada como subdirectora administrativa y financiera (e) de la... CAR es clara y evidente, en la medida que de las pruebas arrimadas al plenario, existe certeza en el sentido que los contratos 125, 126 y 130 de 2003, fueron suscritos con desconocimiento de los principios de economía, planeación y responsabilidad que rigen la contratación pública.
Consecuencia de lo anterior, se advierte que la señora Ana María Ramírez Franco, desconoció el deber de cumplir y hacer cumplir los mandatos legales reseñados en el auto de cargos, siendo contrario a lo reglado en el numeral 1º del artículo 34 del CDU, en lo que toca al cumplimiento de la Ley 80 de 1993, especialmente los artículo 3º que dispone que los servidores públicos tendrán en consideración que los fines estatales buscan garantizar el interés general y con la ejecución del contratos sin planeación se desconocen los principios de la contratación, porque la contratación pública tiene reglas claras y de obligatorio cumplimiento ya que de por medio está el interés general que siempre debe prevalecer en nuestro Estado social de derecho; 25 numeral 7º porque como responsable de la contratación no vigiló con anterioridad a la celebración de los convenios existieran estudios previos de conveniencia del objeto a contratar; numeral 12, porque antes de la suscripción del contrato no se elaboraron los estudios previos, acordes con lo exigido en el numeral 8º del Decreto 2170 de 2002; artículo 26, que refiere al principio de responsabilidad, especialmente el numeral 1º porque como servidora pública estaba obligada a buscar el cumplimiento de los fines del Estado, desarrollados en la consecución del interés general y con su actuar improvisado generó irregularidades en la contratación, el numeral 3º, dado que omitió tener en consideración las reglas y procedimientos de la actividad contractual al contratar directamente, sin el cumplimiento de los requisitos legales. Adicionalmente las irregularidades derivadas de la contratación que se examina, se consolida la responsabilidad de la funcionaria conforme a lo señalado en el artículo 6º de la Carta Política, al no quedar desvirtuada la acusación.
En materia de culpabilidad existen elementos que apuntan a considerar que la falta ha de imputarse a título de culpa gravísima...
Mediante acto administrativo de 19 de diciembre de 2007 el Procurador General de la Nación, decidió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión objeto de impugnación, con el siguiente argumento(10):
... cabe señalar que la investigada no está siendo responsabilizada por la ejecución de los contratos, sino por la celebración de los mismos, sin el cumplimiento de los requisitos legales, de modo que la mención que se hace en el fallo de los inconvenientes que se presentaron en la ejecución, son mencionadas para realzar las consecuencias que se dieron a raíz del incumplimiento de los deberes funcionales, y no porque ello se considere como fundamento de la imputación.
En criterio de este despacho, la calificación efectuada por el a quo se ajusta a uno de los elementos configuradores propios de la culpa gravísima, como es la violación de reglas de obligatorio cumplimiento, ya que se insiste, el principio de planeación que se consideró violado, es fundamental en materia de contratación estatal para garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del estado y la prevalencia del interés general.
... tanto en el auto de cargos, que fija la imputación disciplinaria, como en el fallo de primera instancia, se refirió el operador disciplinario no solo a la norma o principio que consideraba violado sino también analizó cuál fue el sentido en que se consideró transgredido el deber, de modo que lo argumentado por la defensa no está llamado a prosperar.
... en derecho disciplinario los tipos son de mera conducta y no necesita la producción de un resultado dañino, para que se estructure la falta, basta la infracción al deber funcional acompañada del concepto de ilicitud sustancial, sin que sea indispensable que esto se traduzca en un daño o vulneración de un bien jurídicamente tutelado.
Colorario[sic] de lo anterior resulta que estando plenamente acreditada la existencia de la falta y la responsabilidad atribuida a la investigada, la sanción impuesta es compartida plenamente por contar ella con el respaldo probatorio analizado por el fallador de primera instancia, de modo que habrá de conformarse la decisión adoptada respecto de la doctora Ramírez Franco.
IV. A efecto de dilucidar si los actos demandados se encuentran viciados según lo indica la parte demandante, se avanzará en el estudio del cargo propuesto, así:
1. Estima la demandante que le fue vulnerado el derecho al debido proceso, en cuanto a sus principios de legalidad e interpretación restrictiva.
“ART. 3º—De los fines de la contratación estatal.Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. (...)”.
“ART. 25—Del principio de economía.En virtud de este principio:
“ART. 26.—Del principio de responsabilidad.En virtud de este principio:
3º. Las entidades y los servidores públicos, responderán cuando hubieren abierto licitacioneso concursossin haber elaborado previamente los correspondientes pliegos de condiciones,términos de referencia, diseños, estudios, planos y evaluaciones que fueren necesarios, o cuando los pliegos de condicioneso términos de referenciahayan sido elaborados en forma incompleta, ambigua o confusa que conduzcan a interpretaciones o decisiones de carácter subjetivo por parte de aquellos.
2. Manifiesta la accionante que al proferirse la decisión sancionatoria, se realizó una indebida valoración de las pruebas allegadas al proceso administrativo disciplinario.
Por lo anterior, se concluye que las pruebas efectivamente fueron apreciadas por el fallador en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, en concordancia con lo normado por el título VI de la Ley 734 de 2.002, se cumplió con todas las ritualidades establecidas en el Código Disciplinario Único, el operador disciplinario procedió con estricto apego a las normas reguladoras de tal actividad, la inculpada rindió sus descargos, en general, ejerció plenamente su derecho de defensa, garantizado tanto por la Constitución Nacional (art. 29), como por el CDU.
1. DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad propuesta por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación.
2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por la señora Ana María Ramírez Franco en nombre propio y en representación de su hijo Felipe Clavijo Ramírez y Mauricio Clavijo Ramírez quien obra en nombre propio, contra la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(6) Folio 99 del cuaderno principal del expediente.
(7) Folios. 73 a 97 del cuaderno principal.
(8) Folio 9 del cuaderno principal.
(9) Folios 9 a 39 del cuaderno principal.
(10) Folios 40 a 71 del cuaderno principal.