Source: http://www.rechtsprechung.saarland.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=sl&Art=en&Datum=2017&Sort=1&nr=5579&anz=280&pos=28&Frame=2
Timestamp: 2019-08-25 07:16:52
Document Index: 197515766

Matched Legal Cases: ['§ 3', 'Art. 56', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 284', '§ 114', '§ 3', '§ 42', '§ 68', '§ 1', '§ 113', '§ 9', '§ 14', '§ 4', '§ 3', '§ 44', '§ 24', '§ 28', '§ 14', '§ 37', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 4', '§ 14', '§ 10', '§ 10', '§ 4', '§ 9', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 1', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 9', '§ 3', '§ 9', 'Art. 3', '§ 5', '§ 113']

6 K 2012/14
VG Saarlouis Urteil vom 2.2.2017, 6 K 2012/14
Lotterie; Verbot einer sog. Zweitwette; Internetangebot; Verbotstatbestand - Spielsuchtanreize; Dienstleistungsfreiheit
Die Klägerin ist eine Gesellschaft nach britischem Recht in der Rechtsform der Private Limited Company. Sie ist im britischen Unternehmensregister mit dem Geschäftszweig „gambling and betting activities“ registriert. Ihr Sitz ist in …. Sie ist im Besitz einer Lizenz der britischen Glücksspielaufsichtsbehörde, der Gambling Commission, vom. Die Klägerin betreibt eine deutschsprachige Internetseite, auf der Spiele angeboten werden. Ein Teil der Spiele betrifft Vorhersagen auf den Ausgang der von Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien 6 aus 49, Spiel77, Super6, Keno und Glücksspirale. Diese sind in der Form ausgestaltet, dass der Spielkunde gewonnen hat, wenn er die Zahlen getippt hat, die die Ausspielung der deutschen Lotterie ergeben haben. Für das Spiel muss er das gleiche Entgelt wie bei einer Direktteilnahme bei einem deutschen Lottoanbieter bezahlen. Die Höhe seines Gewinns entspricht dem Gewinn in der deutschen Lotterie. Nach dem gleichen Prinzip werden Spiele auf Vorhersagen der Zahlen der Lotterien Eurojackpot, der französischen Lotterie EuroMilliones und der spanischen Weihnachtslotterie angeboten.
Buchmacherin für die Spiele ist die nach britischem Recht gegründete und registrierte. mit Sitz in L.. Die Klägerin leitet die eingezahlten Spielentgelte vollständig an weiter. Diese zahlt auch die Gewinne aus. Der Spielkunde schließt, worauf in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen für hingewiesen wird, für die Spielberechtigung zwei Verträge ab, einen mit der Klägerin für die Vermittlung des Tipps und einen mit der .... Die Klägerin erhält von der ... für ihre Dienste ein Entgelt. Die vorgenannte Internetseite beinhaltet in ihrer jetzigen Fassung für Interessenten an den vorgenannten Lotterieprodukten den Hinweis, dass die Klägerin den Spieltipp an den Veranstalter ... vermittelt und dass mit der Tippabgabe der Auftrag zur Vermittlung des Tipps gegeben wird.
Auch die ... ist im Besitz einer britischen glücksspielrechtlichen Erlaubnis.
Außer den vorgenannten sogenannten Zweitlotterien werden auf der Internetseite der Klägerin virtuelle Glücksspiele in Form sogenannter Sofortlotterien, zu denen zunächst Rubbellose und Glücksrad gehörten, angeboten. Spätestens seit dem 24.11.2015 (vgl. AGBs vom 24.11.2015, Bl. 375 ff. der GA) werden zudem weitere Spiele, bei denen die Ermittlung des Gewinns sogleich stattfindet, in Form von Bingo Diamantenduo, Cash Buster, Brilliant, Kreuzworträtsel, Glücksquartett, City Trio, Premium Bingo und 7gewinnt angeboten. Derzeit finden sich auf der Internetseite zusätzlich weitere virtuelle Glücksspiele, wie etwa das Leiterspiel, Super Cash Buster, Domino, Cash Ball und Sudoku. Dazu werden über die Internetseite Spiele angeboten, bei denen sogleich nach Abgabe des Zahlentipps eine Zahlenfolge für dieses Spiel nach einem Zufallsgenerator ermittelt wird. Auch diese Spiele werden von der ... gehalten.
Mit Schreiben vom 7.2.2014 kündigte die Beklagte der Klägerin mit Blick auf das Angebot auf der Internetseite eine Untersagungsverfügung an und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme.
Daraufhin teilte die Klägerin zunächst mit, dass auf der genannten Internetseite keine Online-Glücksspiele veranstaltet, sondern nur vermittelt würden. Da sich die komplette operative technische Infrastruktur in Großbritannien befinde und die Möglichkeit zur Spielteilnahme erst dann eröffnet werde, wenn die elektronischen Spielscheine auf dem Server in L eingingen, sei der Ort, an dem die Spielteilnahme eröffnet werde, ihr Geschäftssitz in L. Da sie nicht dem Glücksspielstaatsvertrag und den saarländischen Ausführungsregeln unterfalle, benötige sie weder eine Erlaubnis noch könne ihr Internetangebot aus den glücksspielstaatsvertraglichen Regeln verboten sein. Abgesehen davon sei das saarländische Glücksspielrecht auch nicht mit dem Europäischen Recht vereinbar und könne nicht zur Rechtfertigung der angekündigten behördlichen Maßnahme herangezogen werden. Zur Vermeidung eventueller, langdauernder rechtlicher Auseinandersetzungen bot sie dennoch an, Spieler, die sich mit einem saarländischen Wohnsitz registrieren wollten, von der Spielteilnahme auszuschließen.
Mit Bescheid vom 10.10.2014 untersagte die Beklagte der Klägerin, im Internet nicht erlaubnisfähiges öffentliches Glücksspiel gemäß § 3 GlüStV im Saarland mit den unter der Domaine abrufbaren Glücksspielangeboten in Form von Wetten auf den Ausgang von Lotterien, wie z.B. auf LOTTO 6aus49, Spiel77, Super6, Glücksspirale, Eurojackpot und EuroMilliones, zu vermitteln oder dafür in Rundfunk und Telemedien zu werben. Sie setzte der Klägerin eine vierwöchige Frist. Für den Fall der Nichterfüllung drohte die Beklagte der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 10.000 EUR an. Zusätzlich wurde eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2000 EUR erhoben. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Angebot der Klägerin im Internet unter der Domaine unzulässig sei, weil sie Glücksspiele ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde im Saarland für Spieler im Saarland vermittele und für diese unerlaubte gewerbliche Spielvermittlung im Internet werbe. Die Möglichkeit, eine Erlaubnis mit Nebenbestimmung zu erlassen, scheide aus, weil der Glücksspielstaatsvertrag die Veranstaltung und Vermittlung von Zweitlotterien gegen Entgelt im Internet gar nicht zulasse. Das von der Klägerin gewählte Geschäftsmodell sei darauf ausgerichtet, die Vorschriften über die gewerbliche Spielvermittlung zu umgehen. Auf welche Weise die Klägerin dem Verbot nachkomme, bleibe ihr überlassen. Lediglich beispielhaft sei das Verfahren der Geolokalisation zu nennen. Mit der Androhung eines Zwangsgelds sei das Zwangsmittel gewählt worden, welches die Klägerin am wenigsten beeinträchtige. Die festgesetzte Gebühr von 2000 EUR setze sich aus zwei Einzelgebühren für die Untersagung des Angebots und die Untersagung der Werbung in Höhe von jeweils 1000 EUR zusammen.
Vor Absendung des Bescheides fand eine Abstimmung mit dem Ministerium für Inneres und Sport statt.
Eine Durchschrift des Bescheids ging nachrichtlich an die Gesellschaft.
Gegen den ihr am 24.10.2014 zugestellten Bescheid hat die Klägerin am 24.11.2014 Klage erhoben.
Sie hält die Untersagungsanordnung aus verschiedenen Gründen für formell rechtswidrig. Die Beklagte sei für sie nicht zuständig, habe in verschiedener Hinsicht den Untersuchungsgrundsatz verletzt und habe sie nicht ausreichend angehört. Ferner bestünden Bedenken gegen eine unparteiische Amtsführung und müsse davon ausgegangen werden, dass der Verwaltungsvorgang dem Gericht nicht vollständig vorgelegt worden sei. Schließlich sei der Bescheid der Beklagten nicht hinreichend bestimmt, weil er nicht ausreichend erkennen lasse, was genau sie zur Befolgung der Untersagungsanordnung tun müsse. In der Sache bezieht sich die Klägerin zunächst weiterhin darauf, dass sie die von der gehaltenen Spiele nicht im Saarland vermittele und von daher das deutsche Glücksspielrecht nicht zur Anwendung gelangen könne. Selbst wenn ihr Angebot den saarländischen glücksspielrechtlichen Regeln unterfallen sollte, leide die Untersagungsanordnung der Beklagten an Rechtsfehlern. Sie könne sich für ihre Betätigung, der Internet-Vermittlung von in England gehaltenen Zweitlotterien von England aus, auf die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV berufen. Die durch den Glücksspielstaatsvertrag bewirkte Unzulässigkeit von Zweitlotterien und ihre Vermittlung durch private Anbieter insbesondere über den Vertriebsweg des Internets sei nicht europarechtlich gerechtfertigt. Es stelle sich schon die Frage, ob in einer Konstellation wie der vorliegenden nicht die strengeren Anforderungen herangezogen werden müssten, die der Europäische Gerichtshof für die Rechtfertigung einer nationalen Rechtslage fordere, die eine offene oder versteckte, unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung anhand der Staatsangehörigkeit bzw. des Sitzes einer juristischen Person bewirke. Auch gemessen an dem weniger strengen Maßstab der sogenannten „zwingenden Gründe des Allgemeininteresses“, die der Europäische Gerichtshof für die Rechtfertigung auch nicht diskriminierender nationaler Regelungen, die den freien Dienstleistungsverkehr beschränkten, fordere, gebe es keine europarechtlich ausreichende Rechtfertigung für den gesetzlichen Ausschluss ihres Geschäftsmodells. Insbesondere ließen sich zur Rechtfertigung weder das Ziel der Vermeidung von Spielsuchtgefahren noch des Schutzes der Verbraucher vor Manipulationen heranziehen. Die von ihr vermittelten Zweitlotterien wiesen gegenüber der direkten Teilnahme an einer staatlichen Lotterie keine zusätzlichen Suchtgefahren auf. In Bezug auf die Manipulationsgefahr sei eine Zweitlotterie sogar weniger gefährlich, da der Buchmacher keinen Einfluss auf die Ausspielung habe. Der Gefahr, dass der Veranstalter einer Zweitlotterie nicht in der Lage sei, eventuell eintretende hohe Gewinnsummen auszuzahlen, könne durch Rückversicherungen, wie sie im Übrigen eine abgeschlossen habe, begegnet werden. Vor diesem Hintergrund könne auch allein der von ihr gewählte Vertriebsweg über das Internet nicht zur Rechtfertigung der Unzulässigkeit ihres Geschäftsbetriebs herangezogen werden. Zwar sei anerkannt, dass der Vertrieb von Glücksspiel über das Internet mit zusätzlichen, in der Besonderheit dieses Vertriebswegs liegenden Gefahren verbunden sein könne und von daher Beschränkungen dieses Vertriebswegs, bis hin zur vollständigen Untersagung, prinzipiell zulässig seien. Zu fordern sei aber, dass die beschränkenden Regeln dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten und insbesondere kohärent und systematisch zur Erreichung der für sie angeführten Rechtfertigungsgründe beitrügen. Hieran gemessen sei es nicht gerechtfertigt, ihr Geschäftsmodell dem Verbot des Vertriebs von Glücksspielangeboten im Internet, das der Glücksspielstaatsvertrag im Grundsatz aufstelle, unterfallen zu lassen. Denn der Vertrieb über das Internet sei zum einen für das im Hinblick auf die Suchtgefahren vergleichbare Angebot der im Deutschen Lotto und Totoblock zusammengeschlossenen Lotterieanbieter partiell geöffnet worden. Zum anderen sei der Vertrieb über das Internet auch im Bereich des Sportwettgeschäfts für Unternehmer, die eine entsprechende deutsche glücksspielrechtliche Genehmigung im Rahmen des hierfür vorgesehenen Kontingents erhalten hätten, unter bestimmten Voraussetzungen erlaubnisfähig, obgleich Sportwetten mit Blick auf die Gefahr der Entstehung einer Spielsucht deutlich gefährlicher seien als Zweitlotterien. Vor diesem Hintergrund erweise sich, dass der Ausschluss des Angebots privater Zweitlotterien in Wirklichkeit dazu diene, das Lotterieangebot und die hieraus generierten Einnahmen der im Deutschen Lotto und Totoblock zusammengeschlossenen Anbieter zu schützen. Da Anbieter von Zweitlotterien in direkter Konkurrenz mit dem Lotterieangebot der deutschen Monopolanbieter stünden und von diesen auch, wie entsprechende öffentliche Verlautbarungen zeigten, als solche wahrgenommen würden, sei letztlich davon auszugehen, dass der Ausschluss von Zweitlotterien vom deutschen Glücksspielmarkt in Wirklichkeit allein fiskalischen Gründen diene. Dies sei europarechtlich unzulässig. Ein Ausschluss eines privaten Angebots von an die Lotterien der Monopolanbieter angelehnten Zweitlotterien könne auch deswegen europarechtlich nicht gerechtfertigt sein, weil das Glücksspielmonopol als solches wegen seines den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags zuwiderlaufenden, auf Gewinnmaximierung angelegten Marktgebarens, insbesondere im Bereich der Werbung, aber auch wegen der Wiedereröffnung der Möglichkeit des eigenen und gewerblichen Internetvertriebs der monopolisierten Lotterieprodukte europarechtswidrig sei. Letzteres stelle sich im Übrigen als bloße Reaktion auf die Umsatzeinbußen dar, die mit dem ausnahmslosen Internetvertriebsverbot des ersten Glücksspielstaatsvertrags einhergegangen seien. Aus den vorgenannten Gründen liege in dem Verbot ihrer Geschäftstätigkeit auch ein Verstoß gegen ihr Grundrecht auf freie Berufsausübung.
Aus all diesen Gründen könne die Untersagungsanordnung der Beklagten nicht darauf gestützt werden, dass sie keine deutsche glücksspielrechtliche Erlaubnis besitze. Es sei europarechtswidrig, dass der Glücksspielstaatsvertrag eine Möglichkeit zum Erhalt einer Erlaubnis für das von ihr betriebene Geschäftsmodell nicht vorsehe. Dann aber greife der sogenannte Erlaubnisvorbehalt des Glücksspielstaatsvertrags unabhängig davon nicht, ob er ansonsten dem Grunde nach als zulässig anzusehen wäre oder nicht. Dies habe der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache Ince, die auf ein ordnungsrechtlich motiviertes behördliches Einschreiten übertragbar sei, nochmals betont. Aus gleichem Grund könne die Untersagungsanordnung auch nicht darauf gestützt werden, dass der Vertrieb über das Internet bei Zweitlotterien verboten sei, weil Anbieter solcher Spiele nicht zu den Anbietern zählten, für die der Internetvertrieb nach dem Glücksspielstaatsvertrag unter bestimmten Voraussetzungen erlaubnisfähig sei. Auch diese Differenzierung widerspreche den Anforderungen des Europarechts. Demzufolge laufe es auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus, zu argumentieren, das Internetverbot für Zweitlotterien sei nicht zu beanstanden, weil Zweitlotterien auch terrestrisch nicht erlaubt seien. Denn auch das terrestrische Verbot sei unionsrechtlich nicht haltbar, weil es anhand des Maßstabs der Kohärenz keinen sachlichen Grund gebe, dieses Spielangebot mit Blick auf die Erlaubnisfähigkeit anders als die gleich gefährlichen Lotterien und sogar restriktiver zu behandeln als die anerkanntermaßen weit gefährlicheren Sport- und Pferdewetten. Dementsprechend könne das Merkmal des Unerlaubtseins auch nicht allein am Merkmal des formalen Besitzes einer Erlaubnis festgemacht werden und sei ein Angebot, das grundsätzlich den materiell-rechtlichen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags genüge, nicht „unerlaubt“ im Sinne des § 4 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 GlüStV. Genüge ein Angebot, wie das der Klägerin, den materiell-rechtlichen Anforderungen, hier aus § 4 Abs. 5 GlüStV, dürfe es nicht untersagt werden, weil es nicht „unerlaubt“ in diesem Sinne sei. In diesem Zusammenhang müsse allerdings berücksichtigt werden, dass § 4 Abs. 5 GlüStV ihre Tätigkeit nicht erfasse und die dortigen Erlaubnisvoraussetzungen für einen Internetvertrieb auf die nach dem Glücksspielstaatsvertrag grundsätzlich erlaubnisfähigen Glücksspiele, wie etwa die gewerbliche Vermittlung zu deutschen staatlichen Lotterien, zugeschnitten seien. Sie stellten dementsprechend auch keine allgemeingültigen Zuverlässigkeitsanforderungen für alle nur denkbaren Arten von Glücksspielen dar. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber, wenn er ein Erlaubnisverfahren für Zweitlotterien normiert hätte, auch Erlaubnisvoraussetzungen für den Internetvertrieb dieser Angebote normiert hätte. Es könne keinesfalls Aufgabe der erkennenden Kammer sein, eine derartige Norm zu formulieren. Vor diesem Hintergrund sei in materiell-rechtlicher Hinsicht ausreichend, dass sie der Regulierung durch die Gambling Commission auf der Grundlage des Gambling Acts 2005 unterliege, der einen im Wesentlichen gleichwertigen Schutzstandard enthalte.
Ihre tatsächlichen Vorkehrungen, die sie in dieser Hinsicht getroffen habe, genügten im Kern den Kriterien aus § 4 Abs. 5 GlüStV. Zwar nehme sie keinen Abgleich mit einer Sperrdatei vor, wie dies in § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV gefordert sei. Hierzu sei sie nach der britischen Lizenz nicht verpflichtet. Sie stelle bereits durch ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen einen den Anforderungen aus § 4 Abs. 5 GlüStV entsprechenden hinreichenden Schutz von Minderjährigen und gesperrten Spielern sicher. Unabhängig davon, dass sie deutlich mache, dass sich ihr Service nur an Personen, die über 18 Jahre alt seien, richte, könne sie im Rahmen der Registrierung Spielteilnehmer außer zur Angabe der persönlichen Daten zur Vorlage von Identitätsnachweisen auffordern. Zudem erteilten die Spielteilnehmer die Zustimmung zur Überprüfung ihres Alters sowie ihrer sonstigen persönlichen Angaben. Sie arbeite hierbei in ihren Standardprozessen mit anerkannten Bonitätsauskunftsdiensten zusammen und stelle so die Identität und das Alter der Spielteilnehmer sicher. Sie zahle Gewinne von über 2500 EUR erst nach Vorlage eines Ausweisdokuments aus, aus dem sich ein mit dem Spielkonto übereinstimmender Name und Geburtsdatum ergäben. Sie sehe einen Selbstausschluss für Spieler vor. Die gleichzeitige Unterhaltung mehrerer Spielkonten sei unzulässig. Ferner sei sie zur Festlegung von Höchst- und Mindestbeträgen der Spielkonten berechtigt. Für Neukunden begrenze sie den Einzahlungsbetrag auf das Spiellimit von 75 EUR wöchentlich. Nach vier Wochen werde dieses auf 150 EUR wöchentlich erhöht. Nur wenn sie dies nach entsprechender Prüfung im Hinblick auf den Kunden unter Berücksichtigung der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt für angemessen erachte, könne das Limit im Einzelfall nach Absprache mit dem Kunden erhöht werden. Ihre Angebote erwiesen sich auch nicht mit Blick auf das Verbot der schnellen Wiederholung aus § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV als nicht materiell erlaubnisfähig. Für die Vermittlung zu den Zweitlotterien, die mit den staatlichen Lotterieangeboten strukturgleich seien, bedürfe dies keiner weiteren Erläuterung. Sie biete auf ihrer Internetseite Hilfestellungen an, die als Teil eines Sozialkonzepts verstanden werden könnten. Für die formale Aufstellung eines Sozialkonzepts habe sie bislang keinen Anlass gesehen. Dies könnte sie im Übrigen ohne weiteres tun, weil ihr Angebot den Anforderungen des britischen Rechts genüge, das u.a. am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet sei. Schließlich genüge sie auch § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV, weil auf ihrer Internetseite Wetten und Lotterien nicht über dieselbe Internetdomain angeboten würden.
Abgesehen davon sei die Untersagungsanordnung jedenfalls ermessensfehlerhaft. Aus dem Fehlen diesbezüglicher Ermittlungen, insbesondere zur gesellschaftsrechtlichen Situation der Klägerin, sei zunächst ersichtlich, dass eine ordnungsgemäße Störerauswahl nicht stattgefunden habe. Der Gesichtspunkt, dass das Angebot strafbar sei, sei im Rahmen einer sachgemäßen Ermessenserwägung nicht berücksichtigungsfähig. Ihre Tätigkeit sei unter keinem Gesichtspunkt strafbar nach den §§ 284 ff. StGB. Die bloße Vermittlung von Glücksspiel unterfalle nicht den strafrechtlichen Regeln. Auch der von der Beklagten angeführte Umstand, dass mit ihrem Angebot eine Irreführung der Verbraucher einhergehe, sei kein glücksspielrechtlich relevanter Aspekt im Rahmen einer sachgerechten Ermessensausübung. Dies sei allenfalls wettbewerbsrechtlich relevant. Weil sie in ihren AGBs hinreichend auf die Vermittlung einer Zweitlotterie hinweise, liege eine Irreführung auch gar nicht vor. Ein Ermessensfehler liege auch darin, dass ihr, obgleich sie lediglich Glücksspiele vermittele, auch die Veranstaltung nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glücksspiels verboten worden sei. Im Text des Bescheids sei an verschiedener Stelle auch auf die Veranstaltung von Glücksspielen abgestellt worden. Da sie die in Rede stehenden Glücksspiele gar nicht veranstalte, sei auch nicht erkennbar, was sie zur Befolgung der Untersagungsanordnung insoweit zu tun habe. Es sei ferner ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte, wofür die Begründung des Bescheides spreche, ihr Ermessen zu ihren Lasten auf Null reduziert ansehe. Wegen des hierin liegenden Verstoßes gegen Europarecht könne eine solche Ermessensreduktion nicht allein aus dem Umstand hergeleitet werden, dass das ihr Angebot nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht erlaubnisfähig sei. Schließlich erweise sich die Untersagungsanordnung auch deswegen als unverhältnismäßig, weil die Methode der Geolokalisation keine effektive Möglichkeit sei, in hinreichend sicherem Umfang Spieler mit Aufenthalt im Saarland von der Teilnahme an dem Internetangebot auszuschließen. Nachdem die Beklagte in ihrem Bescheid lediglich verlange, was nach dem Stand der Technik sichergestellt werden könne, stelle sie selbst auf eine flächendeckende Treffsicherheit nicht ab und gestehe der beispielhaft angeführten Methode eine verhältnismäßig hohe Fehlerquote zu. Da sie ihr zudem freigestellt habe, wie sie die Untersagungsanordnung befolgen wolle, liege ein Ermessensfehler auch darin, dass sie ihr Angebot, Spieler, die sich mit einer saarländischen Adresse registrieren lassen wollten, von der Teilnahme auszuschließen, nicht berücksichtigt habe. Neben all dem habe die Beklagte ihr Auswahlermessen zwischen verschiedenen Anbietern unerlaubten Glücksspiels im Internet nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere ergebe sich aus den erstmals mit Schriftsatz vom 10.1.2017 durch die Beklagte insoweit in Bezug genommenen Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegales Glücksspiel im Internet, der Prioritätenliste und der diesbezüglichen behördlichen Verfahrensabsprachen kein tragfähiges Konzept. Das Auswahlermessen müsse vorrangig an den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags und insbesondere an den Zielen der Suchtprävention und nicht an der Marktpräsenz eines Glücksspielanbieters ausgerichtet werden. Die Beklagte habe nicht berücksichtigt, dass das ihr Angebot ungefährlich sei und dass sie der den deutschen Vorgaben vergleichbar strengen Glücksspielaufsicht in Großbritannien unterliege. An der mangelnden Erlaubnisfähigkeit des Angebots, gegen das vorgegangen werde, könne das Ermessen in ihrem Fall jedenfalls nicht orientiert werden, da die fehlende Erlaubnisfähigkeit ihres Angebots, wie sie in anderem Zusammenhang dargelegt habe, unionsrechtswidrig sei. Auch wenn eine EU-ausländische glücksspielrechtliche Lizenz infolge der fehlenden Harmonisierung des europäischen Glücksspielmarktes nicht förmlich anerkannt werden müsse, hätte die Beklagte auch den Umstand, dass sie eine Erlaubnis eines anderen europäischen Staates besitzt, im Rahmen des Ermessens berücksichtigen müssen. Außerdem sei zu bemängeln, dass die Beklagte die der eingereichten Prioritätenliste zu Grunde liegende „MECN-Analyse“ nicht vorgelegt habe. Im Übrigen liege in dem nunmehrigen Vortrag zum Auswahlermessen ein Nachschieben von Ermessenserwägungen, was gemäß § 114 Satz 2 VwGO nicht zulässig sei. Wirkung könne dies zudem allenfalls für die Zukunft entfalten, so dass jedenfalls ihre Hilfsanträge begründet seien.
die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 17.10.2014 aufzuheben,
festzustellen, dass die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 17.10.2014 bis zur Zustellung des Schriftsatzes der Beklagten vom 10.1.2017, weiter hilfsweise bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtswidrig war,
Zunächst trägt sie vor, dass die Akten vollständig seien. Die gerügten formellen Fehler lägen nicht vor. In materiell-rechtlicher Hinsicht ist sie der Ansicht, dass das Spiel dort veranstaltet und vermittelt werde, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet werde. Dies bedeute bei einem im Internet angebotenen Glücksspiel, dass dieses in allen Bundesländern veranstaltet werde, von denen aus eine Spielteilnahme möglich sei. Die AGBs der Klägerin machten eine Spielteilnahme nicht unmöglich. Das Angebot, Spieler, die sich mit einem saarländischen Wohnsitz registrieren lassen wollten, an der Spielteilnahme zu hindern, könne nicht als ausreichend akzeptiert werden. Ein funktionierendes, umfängliches und wirksames System zum Ausschluss von Spielteilnehmern aus dem Saarland sei nicht erkennbar. Auch ein wirksamer Ausschluss von Teilnehmern, die eine außersaarländische Anschrift missbräuchlich verwendeten, sei nicht dargelegt worden. Gleiches gelte für den Ausschluss einer Spielteilnahme von nicht im Saarland wohnhaften Personen aus dem Saarland heraus, die ihre zutreffende postalische Adresse angäben. Eine Untersagung wegen des formellen Fehlens der Erlaubnis sei nur dann unzulässig, wenn das in Rede stehende Angebot materiell-rechtlich erlaubnisfähig sei. Die Geschäftstätigkeit der Klägerin sei mehrfach bereits Gegenstand gerichtlicher Entscheidungen im Saarland gewesen. Sie sei stets unterlegen. Zwar möge sich die gesellschaftsrechtliche Konstruktion der Gruppe inzwischen geändert haben und nunmehr nur noch die Klägerin das operative Geschäft ausüben. Dies ändere aber nichts an der rechtlichen Beurteilung der Erlaubnisfähigkeit ihres Geschäftes. Eventuelle diesbezügliche Unklarheiten hinderten die Untersagung nicht, sondern ermöglichten sie. Selbst wenn wegen der Lockerung des Internetverbots und/oder der Lockerung des Werbeverbots und/oder der realen Werbepraxis der staatlichen Lotterieanbieter ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot anzunehmen sein sollte und darüber hinaus die von der Klägerin angebotenen Zweitlotterien als Lotterien im Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV anzusehen seien, sei es dennoch zulässig, die Erlaubnis für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet sowie die Zulassung von Werbemaßnahmen davon abhängig zu machen, dass die Veranstaltung und Vermittlung des Glücksspiels zumindest im Übrigen erlaubt sei. Die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen vom Verbot des Vertriebs über das Internet und die Zulassung von Werbemaßnahmen knüpfe nämlich an ein auf anderen Vertriebswegen erlaubtes Glücksspiel an. Hieran fehle es. Das Ermessen sei fehlerfrei ausgeübt worden. Die Abstimmung mit dem Ministerium sei nicht geeignet, einen Ermessensfehlgebrauch zu konstruieren. Die Klägerin sei auch zu Recht als Störerin ausgewählt worden. Sie sei Betreiberin der Internetseite. Ihrem Vorgehen gegen Internet-Glücksspielanbieter liege ein ausreichendes und nachvollziehbares Konzept zu Grunde. Insbesondere habe sie gegen Anbieter von Zweitlotterien wegen ihrer hohen Marktpräsenz vorgehen dürfen. Die Lizenz der britischen Glücksspielaufsichtsbehörde sei in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Die Teilnahme am Angebot der Klägerin sei auch strafrechtlich relevant. Ihrem Vorgehen gegen Internet-Glücksspielanbieter liege ein ausreichendes und nachvollziehbares Konzept zu Grunde. Es könne zudem letztlich offen bleiben, ob die Klägerin nur als Vermittlerin oder auch als (Mit-)Veranstalterin zu qualifizieren sei. Das gesetzliche Verbot betreffe beide Betätigungen. Auf die technische Möglichkeit und Effizienz der Geolokalisation komme es nicht an, da diese nur als eine Möglichkeit zur Umsetzung der Untersagungsanordnung angeführt worden sei. Notfalls müsse die Klägerin die Anordnung durch ein gänzliches Einstellen ihres Angebots realisieren.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen der Beklagten Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Die im Hauptantrag gegen die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 10.10.2014 gerichtete Anfechtungsklage ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Namentlich war gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 4 Satz 1 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20.06.2012 -AG GlüStV-Saar- die Durchführung eines Vorverfahrens entbehrlich.
In der Sache hat sie aber keinen Erfolg. Die Untersagungsanordnung der Beklagten vom 10.10.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Untersagung der Vermittlung von Zweitlotterien im Saarland ist § 9 Abs. 1 GlüStV.
Die Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich aus § 14 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 AG GlüStV-Saar. Nach dieser Vorschrift ist die Landesmedienanstalt Saarland zuständig für die Untersagung der Veranstaltung und der Vermittlung von nicht nach § 4 Abs. 5 GlüStV erlaubten öffentlichen Glücksspielen in Telemedien und von diesbezüglicher Werbung in Telemedien und im Rundfunk mit Ausnahme von Angeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Ihr Zuständigkeitsbereich ist dabei auf das Saarland beschränkt. Nur so weit reicht ihre Verbandszuständigkeit, also der einem Hoheitsträger nach der zu Grunde liegenden rechtlichen Kompetenzverteilung offen stehende Wirkungskreis. Die Abgrenzung der Verbandszuständigkeitsbereiche verschiedener gleichrangiger Hoheitsträger bedarf eines territorialen Anknüpfungspunkts für das Tätigwerden des jeweiligen Hoheitsträgers. Dieser ist nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrags der Aufenthalt des Spielers zum Zeitpunkt der Spielteilnahme. Nach § 3 Abs. 4 GlüStV wird ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme am Spiel eröffnet wird. Bei Spielangeboten im Internet wird die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden Bundesland angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird.
So liegt der Fall hier. Es besteht die Möglichkeit, vom Saarland aus über die Internetseite der Klägerin an den angebotenen Spielen teilzunehmen. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, ob sich die Klägerin mit ihrem Internetangebot speziell an Spielkunden, die sich im Saarland aufhalten, richtet oder ob sie bereit ist, Spielinteressenten mit einer saarländischen Anschrift von der Einrichtung eines Spielerkontos auszuschließen. Sie hält jedenfalls derzeit keine technischen oder sonstigen Vorkehrungen vor, die bezwecken würden, eine Spielteilnahme aus dem Saarland wirksam zu unterbinden.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl., München 2014, zu § 44, Rz. 162; Oldiges, Verbandskompetenz, DÖV 1989, S. 873 ff.
Selbst wenn im Bereich des Glücksspielrechts, wie die Klägerin meint, eine Abgrenzung der Verbandszuständigkeitsbereiche der Länder durch den Wohnsitz des Spielkunden ebenso zulässig und sogar sachgerechter sein sollte, kann keinesfalls ein Rechtsfehler darin gesehen werden, dass der Gesetzgeber stattdessen das Territorialprinzip gewählt hat. Vielmehr haben die zur Gesetzgebung zuständigen Länder in legitimer Weise den Aufenthaltsort des Spielkunden als territorialen Bezugspunkt festgelegt. Dieses Kriterium ist ohne weiteres geeignet, die ihm zukommende Funktion der Abgrenzung der jeweiligen Hoheitsbereiche zu gewährleisten.
Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes aus § 24 SVwVfG ist nicht hinreichend dargelegt und wäre im Übrigen als solche unerheblich. Im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit kommt es zwar darauf an, dass die Tatsachengrundlage in der Sache zutrifft und auch ausreicht, die behördliche Entscheidung zu tragen. Fehlt es hieran, leidet die fragliche behördliche Entscheidung in der Regel auch an einem materiellen Rechtsfehler; einer Aufhebung allein wegen einer eventuellen Mangelhaftigkeit der Amtsermittlung bedarf es nicht.
Mit Schreiben vom 7.2.2014 wurde die Klägerin gemäß § 28 Abs. 1 SVwVfG vor Erlass der Untersagungsverfügung angehört. Da die Beklagte in diesem Schreiben deutlich gemacht hat, dass und welche glücksspielrechtlichen Maßnahmen sie plant, hatte die Klägerin hinreichend Gelegenheit, die Gründe, die aus ihrer Sicht gegen eine Untersagung sprechen würden, darzulegen. Stichhaltige Anhaltspunkte dafür, dass die Anhörung lediglich pro forma stattgefunden hätte, sind nicht erkennbar. Gleiches gilt für die geltend gemachte Befürchtung, dass gegenüber Personen, die für die Beklagte gehandelt haben, die Besorgnis der Befangenheit berechtigt sei. Auch insoweit fehlt es an einer hinreichenden tatsächlichen Untermauerung. Die nachrichtliche Weitergabe des Bescheides an die gibt für die Annahme einer Befangenheit nichts her. Selbst wenn die Versendung des Bescheids an die ohne sachlichen Grund und rechtsfehlerhaft erfolgt sein sollte, ist dieser Umstand nicht geeignet, einen Fehler auch der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zu begründen. Dass die Untersagungsverfügung als solche aus sachwidrigen Gründen, die in einer persönlichen Befangenheit ihre Ursache gehabt hätte, ergangen ist, ist nicht erkennbar. Insbesondere lässt sich aus der Absprache der Beklagten mit dem Ministerium für Inneres und Sport nichts Derartiges herleiten. Im Gegenteil ist gemäß § 14 Abs. 8 Satz 1 AG GlüStV-Saar das Ministerium die zuständige Fachaufsichtsbehörde für die Tätigkeit der Beklagten im Bereich der Glücksspielaufsicht. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht erkennbar, dass die Beklagte insoweit eine Pflicht getroffen hätte, das Ergebnis der Abstimmung aktenkundig zu machen, nachdem das Ministerium offenkundig mit der behördlichen Maßnahme einverstanden war. Von daher spricht nichts dafür, dass der Verwaltungsvorgang unvollständig eingereicht wurde. Abgesehen davon wäre dies überhaupt nur rechtlich erheblich, wenn sich ansonsten belegen lassen würde, dass der Untersagungsanordnung sachfremde Gründe zu Grunde liegen. Hierfür spricht nichts.
Schließlich ist die Untersagungsanordnung auch hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 SVwVfG. Entgegen der Ansicht der Klägerin umschreibt der Tenor der Verfügung schon wegen der Benennung der Internetdomain mit der beispielhaften Auszählung von Zweitlotterien einzelfallbezogen, welches Glücksspielangebot von der Untersagungsverfügung betroffen ist. Die Verfügung macht auch deutlich, was von der Klägerin erwartet wird, nämlich die Beendigung der Vermittlung dieses Glücksspielangebots im Saarland über die Internetseite. Es verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gegen das Bestimmtheitsgebot, wenn die Beklagte der Klägerin keine detaillierten Vorgaben dazu macht, wie sie dem Verbot Rechnung tragen will. In der Begründung der Untersagungsanordnung weist die Beklagte nur beispielhaft darauf hin, dass insoweit der Einsatz des Geolokalisationsverfahrens in Betracht kommt und dabei nach dem Stand der Technik auch mobile Endgeräte erfasst werden können. Damit hat die Beklagte hinreichend deutlich gemacht, dass sie von der Klägerin für den Fall, dass sie ihr Angebot nicht gänzlich oder zumindest deutschlandweit einstellt, jedenfalls hinreichend wirksame technische Vorkehrungen verlangt, die genügend sicherstellen, dass Teilnehmer aus dem Saarland vom Spielbetrieb ausgeschlossen sind. Die von der Klägerin erhobenen Zweifel daran, ob Internetgeolokalisationsverfahren geeignet seien, einen Ausschluss von Spielern aus dem Saarland sicher und trennscharf zu ermöglichen, ändern an der Bestimmtheit des Bescheids nichts. Wenn sie selbst der Auffassung ist, dass die Geolokalisation nach dem Stand der Technik keine genügend sichere Abgrenzung ermöglicht, so hat sie auf andere Weise sicherzustellen, dass ihr Angebot für Spieler aus dem Saarland nicht erreichbar ist. Insbesondere bleibt es ihr unbenommen, ihr Angebot gänzlich oder zumindest deutschlandweit einzustellen.
Zunächst unterfallen die auf der Internetseite vertriebenen Produkte der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 3 GlüStV und sind unproblematisch Glücksspiel. Dies gilt für die sogenannten Sofortlotterien ebenso wie für die Zweitlotterien. Ob letztere darüber hinaus zusätzlich unter die Definition des § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV gefasst werden können, ist, auch aus Sicht der Klägerin selbst, zu verneinen. Denn eine Lotterie ist ein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV, bei dem einer Mehrzahl von Personen die Möglichkeit eröffnet wird, nach einem bestimmten Plan gegen ein bestimmtes Entgelt die Chance auf einen Geldgewinn zu erlangen. Dabei ist anerkanntermaßen erforderlich, dass der Spielplan vom Veranstalter, d.h. einseitig und selbständig, aufzustellen ist.
Zweitlotterien sind demgegenüber Wetten auf fremde Zahlen. Unproblematisch ist aber in jedem Fall, dass auch Lotterien Glücksspiele sind.
Die Klägerin betreibt Glücksspielvermittlung. Sie ist nicht selbst Veranstalterin. Sie vermittelt ihr Spielangebot an die Buchmacherin.
Dies tut sie auch im Saarland. Wie bereits dargelegt, wird nach § 3 Abs. 4 GlüStV ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Wegen der Möglichkeit der Teilnahme auch vom Saarland aus ist dies das Saarland. Wo der Spielvertrag letztlich geschlossen wird, ist ohne Bedeutung.
Die Klägerin ist für ihre Vermittlungstätigkeit nicht im Besitz einer Erlaubnis. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 14 Abs. 6 Satz 1 AG GlüStV-Saar ist aber die Erlaubnis der Beklagten erforderlich um im Saarland Spielinteressenten die Möglichkeit der Teilnahme an öffentlichem Glücksspiel vermitteln zu dürfen.
Ihre britische Erlaubnis ist für ihr im Saarland entfaltetes Angebot ohne Belang. Eine Anerkennungspflicht für EU-ausländische Lizenzen besteht nicht. Der Glücksspielmarkt ist nicht harmonisiert. Im Bereich des Glücksspiels geht der Europäische Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Glücksspiele eine Wirtschaftstätigkeit besonderer Art darstellen; er hat daher den staatlichen Stellen bei der Festlegung der Anforderungen, die wegen des Schutzes der Spieler und, ganz allgemein, nach Maßgabe ihrer soziokulturellen Besonderheiten wegen des Schutzes der Sozialordnung an die Art und Weise der Veranstaltung von Spielen, Höhe der Einsätze und die Verwendung der dabei erzielten Gewinne zu stellen sind, ein ausreichendes Ermessen zuerkannt. Es steht den Mitgliedsstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücks- und Geldspiele festzulegen und das gegebenenfalls angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Dass ein anderer Mitgliedsstaat andere bzw. geringere Anforderungen stellt, ist für den nationalen Ermessensspielraum ohne Bedeutung. Jedem Mitgliedsstaat ist es daher unbenommen, die Möglichkeit der Teilnahme am Glücksspiel von einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass ein Veranstalter dem entgegen halten kann, er verfüge bereits über eine in einem anderen Mitgliedsstaat erteilte Erlaubnis.
Selbst eine Verfassungs- und/oder Gemeinschaftswidrigkeit des staatlichen Glücksspielmonopols (§ 10 Abs. 1, 2 und 6 GlüStV), das im Zentrum der mit dem Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Glücksspielmarktregulierung steht, hätte nicht zur Folge, dass auch die Vorschriften, die ihren Sinngehalt nicht aus dem Glücksspielmonopol bzw. des damit verknüpften Ausschließlichkeitsrechts aus § 10 Abs. 6 GlüStV gewinnen, in Wegfall geriete. Die allgemeinen, nicht in dieser Weise monopolakzessorischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags bleiben gerade auch dann weiterhin sinnvoll, wenn sie sich auf die Tätigkeit von rein privaten Veranstaltern beziehen. Zu den Regeln des Glücksspielstaatsvertrags, die unabhängig von der auf das Glücksspielmonopol ausgerichteten Marktregulierung sinnvoll bleiben, gehört nach der Rechtsprechung der Kammer auch und gerade das in § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 GlüStV enthaltene Verbot mit Erlaubnisvorbehalt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2010, 8 C 13.09, und vom 01.06.2011, 8 C 5.10, vgl. auch: BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08; zit. nach juris
Die Frage, ob die Möglichkeit, für das in Rede stehende glücksspielrechtliche Angebot eine (deutsche) Erlaubnis zu erhalten unter Verstoß gegen höherrangiges Unions- und/oder Verfassungsrecht ausgeschlossen ist, und welche Konsequenzen sich in diesem Fall aus dem Fehlen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen das fragliche Glücksspielangebot ergeben, wird nach ständiger Rechtsprechung der Kammer und auch der ansonsten herrschenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung erst auf der Ermessensebene der Vorschrift des § 9 Abs. 1 GlüStV im Zusammenhang mit der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts im Einzelfall bedeutsam.
vgl. verneinend OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.5.2016, 1 B 199/15; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 2.2.2015, 1 S 104.15; OVG B-Stadt-Brandenburg, Beschluss vom 12.12.2016, 11 ME 157/16, zitiert nach juris
Auch unter Ermessensgesichtspunkten ist die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 10.10.2014 nicht zu beanstanden.
Zunächst kann, entgegen der Auffassung der Klägerin, der Beklagten eine fehlerhafte Störerauswahl nicht vorgehalten werden, nachdem sie mit der Klägerin als der Betreiberin der Internetseite die maßgebliche Verhaltensstörerin in Anspruch genommen hat.
Desgleichen kann ein Ermessensfehler nicht allein damit begründet werden, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung in ihrer Begründung textliche Hinweise darauf enthält, dass der Klägerin womöglich nicht nur die Vermittlung, sondern auch die (Mit-)Veranstaltung von Glücksspiel auf der Internetseite verboten wurde. Abgesehen davon, dass die unerlaubte Veranstaltung von Glücksspiel unter den gleichen Voraussetzungen untersagt werden kann wie die unerlaubte Vermittlung von Glücksspiel, ist davon auszugehen, dass die diesbezüglichen Textpassagen missverständlich bzw. unglücklich formuliert worden sind. Nach dem eindeutigen Wortlaut des Tenors der Untersagungsverfügung steht fest, dass die Klägerin als Vermittlerin von Glücksspiel in Anspruch genommen wurde. Dies gilt zumal sie ihre Rolle als bloße Vermittlerin schon im Rahmen des Anhörungsverfahrens herausgestrichen hat und dies von der Beklagten in tatsächlicher Hinsicht nicht durchgreifend in Zweifel gezogen worden ist.
Zudem wohnen privaten Zweitlotterien andere Gefahren inne, die einen weiteren Anknüpfungspunkt für eine Rechtfertigung der sie ausschließenden Regeln bieten. Zweitlotterien erscheinen vor allem in Bezug auf den Verbraucherschutz gefährlicher als die staatlichen Lottoprodukte. Anders als die großen Lotterien des Deutschen Lotto- und Totoblocks beruhen sie nicht auf dem Totalisatorprinzip, mit der Folge, dass das von dem Halter der Zweitlotterie vereinnahmte Geld womöglich nicht ausreicht, eventuell erzielte Gewinne vollständig auszugleichen. Da zugleich die Gewinnhöhe an die Ausschüttung, die die Originallotterie vornimmt, gekoppelt ist, ist es auch nur schwer möglich, Rücklagen in unter Umständen beträchtlicher Höhe zu bilden. Die Absicherung einer eventuellen Auszahlungsverpflichtung durch Rückversicherungen erscheint dabei zwar grundsätzlich möglich, würde aber zusätzliche diesbezügliche Kontrollaufgaben der Glücksspielaufsicht nach sich ziehen. Diese Erwägungen erhalten zusätzlich Gewicht, wenn es um Lotterien geht, die noch größere Summen ausspielen als LOTTO 6aus49, wie etwa die spanische Weihnachtslotterie, deren Gesamtgewinnsumme sich beispielsweise im laufenden Jahr ausweislich der Internetseite auf über 2,3 Milliarden EUR belaufen wird.
Gegen eine Anwendung von § 4 Abs. 5 GlüStV kann die Klägerin sich auch nicht darauf berufen, vergleichbaren Anforderungen des britischen Glücksspielrechts unterworfen zu sein. Dies folgt daraus, dass der Glücksspielmarkt nicht harmonisiert und dementsprechend vorrangig die deutsche Rechtslage und das deutsche Schutzniveau von Bedeutung sind.
Im Übrigen bestehen schon in tatsächlicher Hinsicht Bedenken an einer Gleichwertigkeit der britischen Glücksspielaufsicht. Es fällt auf, dass die AGBs der Klägerin für bestimmte Spiele, nämlich die virtuellen Glücksspiele, die sie außer den Zweitlotterien anbietet, nur für Großbritannien den Hinweis enthalten, dass diese Spiele dort nicht zulässig sind, obgleich diese Spiele der Sache nach Online-Casino-Spiele darstellen, die nach den deutschen Regeln aus verschiedenen Gründen und jedenfalls mit Blick auf § 4 Abs. 4 GlüStV ebenfalls unzulässig sind. Da davon auszugehen ist, dass die AGBs mit Blick auf die jeweilige Glücksspielaufsicht formuliert worden sind, spricht dies mit Gewicht dafür, dass die britischen Behörden den Schutz der deutschen Spieler nicht gleichermaßen im Blick haben. Ferner fällt auf, dass der Internetauftritt von der in englischer Sprache gehalten ist, vergleichbare virtuelle Glücksspiele nicht aufweist.
Die Klägerin verletzt die Vorgaben des § 4 Abs. 5 GlüStV in verschiedener Hinsicht. Zunächst fällt ganz maßgeblich ins Gewicht, dass die Klägerin auf ihrer Internetseite Spiele anbietet, die deutlich den Anforderungen aus § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV widersprechen. Alle vorgehaltenen virtuellen Glücksspiele in Form der sogenannten Sofortlotterien bieten Suchtanreize durch schnelle Wiederholung. Sie sind in zahlreichen Varianten und in grellen Farben ausgestaltet. Da § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV nur darauf abstellt, dass beim Internetvertrieb besondere Suchtanreize durch schnelle Wiederholung ausgeschlossen sind, steht der Berücksichtigung dieses Gesetzesverstoßes nicht entgegen, dass die von der Untersagungsanordnung erfassten Zweitlotterien derartige besondere Suchtanreize selbst nicht bieten. Das Vorhalten dieser Spiele, die, weil sie nach ihrer Ausgestaltung und ihrem Spielplan ohne weiteres mit diesen vergleichbar sind, ebenso suchtgefährdend sind wie Online-Casino-Spiele, widerspricht in besonders eklatanter Weise dem Ziel des § 1 Nr. 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern. Dem widerspricht es auch, wenn immer wieder neue Spielangebote aufgenommen werden, ersichtlich mit dem Ziel, dem Kunden immer neue Spielanreize zu bieten. Durch das gleichzeitige Angebot von Zweitlotterien und den virtuellen Glücksspielen wird zudem gegen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV verstoßen. Auch wenn Zweitlotterien formal ebenso zu den Wetten im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zählen wie die sogenannten Sofortlotterien, ist das Trennungsgebot aus § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV, das von seinem Wortlaut her nur die Kumulation von Wetten und Lotterien auf derselben Internetdomain betrifft, anwendbar. Die Vorschrift findet ersichtlich ihren Sinn darin, dem gleichzeitigen Angebot verschiedener Glücksspielarten entgegenzuwirken. Sie muss dementsprechend erst Recht dann Anwendung finden, wenn es sich, wie hier, bei den „anderen Glücksspielen“ nicht einmal um solche Spiele handelt, für deren Vertrieb das Internet durch die Ausnahmevorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV geöffnet worden ist. Zudem ist es nach § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV verboten, auf der fraglichen Internetdomain auf andere Glücksspiele zu verweisen bzw. die Internetdomain mit solchen Spielen zu verlinken. Auch gegen dieses Verbot verstößt das Angebot der Klägerin. Auch diese Regelung muss erst Recht greifen, wenn, wie hier, die anderen Glücksspiele mit der fraglichen Internetdomain nicht nur durch Link oder Verweis verknüpft sind, sondern sogar auf dieser Seite sofort gespielt werden können. Desgleichen hat die Klägerin eingestandenermaßen kein Sozialkonzept und verstößt hierdurch gegen § 4 Abs. 5 Nr. 4 GlüStV. Ebenso hat sie selbst eingeräumt, einen Ausschluss gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung entgegen den Vorgaben aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht vorzunehmen. Schließlich ist ihren Ausführungen nicht ausreichend zu entnehmen, dass der unter § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV vorgesehene Ausschluss von minderjährigen Spielern im Wege der Identifizierung und vor allem Authentifizierung der Angaben, die für eine Registrierung vorgenommen wurden, wirksam und lückenlos stattfindet. Die Vorgaben aus den AGBs der Klägerin, nach denen sie sich gültige Identitätsnachweise eines Spielers vorlegen lassen kann, sind ersichtlich nicht geeignet, eine flächendeckende und in jedem Fall erfolgende Identifizierung und Authentifizierung des Spielers sicherzustellen.
Nachdem sich das Geschäftsmodell der Klägerin dadurch auszeichnet, dass der Vertrieb von Zweitlotterien von deutschen und ausländischen Lotterien mit dem Vertrieb von Spielen, die sich der Sache nach als besonders gefährliche Online-Casino-Spiele darstellen, verzahnt ist, stehen die oben bezeichneten Verstöße diesem Angebot insgesamt entgegen und rechtfertigen auch die nur hinsichtlich der Vermittlung von Zweitlotterien ergangene Untersagungsanordnung.
Ohne rechtliche Bedeutung ist nach all dem auch, ob der Gesichtspunkt einer möglichen Irreführung der Verbraucher durch die Gestaltung der Internetseite der Klägerin im Rahmen einer sachgerechten Ermessensausübung auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV überhaupt herangezogen werden oder, wie die Klägerin meint, nur in wettbewerbsrechtlicher Hinsicht Bedeutung haben kann.
Vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 19.02.2014, 3 L 20/12, Rz. 41; VG B-Stadt, Beschluss vom 17.09.2015, VG 23 L 75.15, zitiert nach juris
Ein Ermessensfehler kann vorliegend auch nicht damit begründet werden, dass die Beklagte pflichtwidrig das Angebot der Klägerin, durch entsprechende Filter die Registrierung von Personen auszuschließen, die einen Wohnsitz im Saarland angeben, bei der Auswahl der ihr aufgegebenen Methoden nicht hinreichend berücksichtigt hätte. Nachdem der Gesetzgeber die Bereiche der Verbandszuständigkeit der Länder durch § 3 Abs. 4 GlüStV in der bereits dargelegten Weise nach dem Territorialprinzip gegeneinander abgegrenzt hat, ist unter Ermessensgesichtspunkten nichts dagegen zu erinnern, dass sich die Beklagte an diese gesetzliche Vorgabe gehalten und die angebotene Methode der Ausfilterung von Personen mit angegebenem saarländischen Wohnsitz als nicht ausreichend erachtet hat. Diese kann in der Tat nicht sicherstellen, dass das Angebot der Klägerin vom Saarland aus nicht gespielt wird.
Soweit die Klägerin geltend macht, dass der Beklagten in der Untersagungsverfügung in Bezug auf die Auswahlentscheidung ein Ermessensausfall unterlaufen sei und deren Begründung erst während des Klageverfahrens mit Schriftsatz vom 10.1.2017 in unzulässiger Weise nachgeschoben worden sei, ist dies rechtlich ohne Bedeutung. Fehlende Erwägungen im Ausgangsbescheid zu den Gründen der Auswahl indizieren nicht, dass diese willkürlich getroffen wurde. Maßgeblich ist, ob die Behörde über ein sachgerechtes Auswahlkonzept verfügte und dieses konsequent umgesetzt hat.
Ein solches Auswahlkonzept lag der Beklagten mit den Leitlinien zum Internetvollzug, der Prioritätenliste und den diesbezüglichen Verfahrensabsprachen zwischen den zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder bereits vor Erlass der streitgegenständlichen Entscheidung am 10.10.2014 vor. „Leitlinien zum Internetvollzug“ (Stand: 18.6.2014) sind der erkennenden Kammer anlässlich eines Parallelverfahrens, in dem sie vorgelegt wurden, bekannt geworden.
Vgl. auch OVG des Saarlandes, Beschluss vom 12.5.2016, 1 B 199/15, zitiert nach juris
Ohne Bedeutung ist auch, dass das Einschreiten der Beklagten nicht auf einer landesspezifischen Marktbetrachtung gründet. Zwar trifft es zu, dass die streitbefangene Untersagungsanordnung das Vermitteln und Bewerben nicht erlaubnisfähigen öffentlichen Glücksspiels nur im Saarland unterbindet und damit zur Abwehr von auf dieses Bundesland bezogenen Gefahren für die Allgemeinheit und die Spieler ergangen ist. Dies spricht aber nur scheinbar für eine ausschließliche Relevanz des Marktanteils des Anbieters in dem jeweiligen Bundesland.
Indessen kennt das Internet keine Landesgrenzen, was es nahelegt, gegen in diesem Medium angebotene illegale Glücksspiele länderübergreifend, arbeitsteilig und koordiniert vorzugehen, so wie es bereits in § 9 Abs. 3 GlüStV angelegt ist. Eine derartige gesetzlich geforderte koordinierte Vollzugspraxis begegnete erheblichen Problemen, wenn jede Aufsichtsbehörde ausschließlich die spezifischen Verhältnisse des eigenen Bundeslandes in den Blick nehmen müsste. So können etwa überregionale und erst recht bundesweite Werbemaßnahmen in Funk, Fernsehen oder Printmedien nicht einem einzelnen Bundesland zugeordnet werden.
Soweit die Klägerin den Priorisierungsmaßstab als inkohärent rügt, weil in den „Leitlinien für ein Vorgehen gegen illegale Glücksspiele im Internet“ primär nicht Art und Suchtgefahr der einzelnen Angebote, sondern maßgeblich der Umfang und die Verbreitung des Angebots Priorisierungskriterium sei, beachtet sie nicht, dass die Größe des Anbieters von Internet-Glücksspielen ein wesentlicher Faktor für das Ausmaß der von ihm ausgehenden Gefahren ist und daher ein zulässiges Auswahlkriterium bei Vollzugsmaßnahmen darstellt.
Soweit die Klägerin die Existenz der sog. MECN-Analyse bestritten und in Zweifel gezogen hat, dass die Analyse die Schlussfolgerungen trage, die die Länder in den Leitlinien aus ihr gezogen hätten, ist dies rechtlich ohne Belang. Für die Kammer ist allein von Bedeutung, dass, was durch die Leitlinien belegt ist, die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder sich zum Ziel gesetzt haben, illegale Glücksspielangebote im Internet generell zu verbieten, und die Leitlinien, die Prioritätenliste und die vorgetragenen behördlichen Absprachen wegen der Unmöglichkeit eines gleichzeitigen Vorgehens gegen alle Anbieter eine nachvollziehbare Grundlage für die Reihenfolge des Vorgehens beinhalten. Das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG erfordert nur, dass Behörden ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig ausüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in gleicher Art und Weise zu verfahren, wobei es ihr unbenommen ist, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Es ist ihr lediglich verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Werden mehrere Fallgruppen unterschiedlich behandelt, bedarf es hierfür, ebenso wie für das Herausgreifen von Einzelfällen, eines sachlichen Grundes.
Das von der angesprochenen Untersagungsanordnung außerdem ausgesprochene Werbeverbot rechtfertigt sich bereits daraus, dass Werbung für unerlaubte Glücksspiele gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten ist. Das Werbeverbot teilt damit das rechtliche Schicksal der Untersagung der Vermittlung der in Rede stehenden Glücksspiele, so dass auch insofern keine Bedenken gegen seine Rechtmäßigkeit veranlasst sind.
vgl. Urteil der Kammer vom 05.11.2015, 6 K 207/15, unter Hinweis auf OVG B-Stadt-Brandenburg, Urteil vom 29.03.2012, 1 B 50/11, NVwZ-RR 2012, 500,
Nach all dem ist die Klage im Hauptantrag abzuweisen.
Die hilfsweise gestellten zusätzlichen Klageanträge, die darauf abzielen, festzustellen, dass die Untersagungsanordnung der Beklagten bis zur Zustellung des Schriftsatzes vom 10.1.2017 bzw. bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung wegen fehlerhafter Ausübung des Auswahlermessens rechtswidrig war, bleiben erfolglos.
Zwar erledigt sich eine glücksspielrechtliche Untersagung von Tag zu Tag für die jeweils verstrichene Zeit und damit fortlaufend, wenn sie, wie vorliegend, nicht für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet,
vgl. BVerwG, Urteile vom 11.7.2011, 8 C 11.10, vom 16.5.2013, 8 C 14.12, und vom 20.6.2013, 8 C 10.12, zitiert nach juris
so dass die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist.
Allerdings bleibt die Klage schon deswegen ohne Erfolg, weil, wie dargelegt, das Ermessen der Beklagten von vorneherein zulasten der Klägerin auf Null reduziert und die streitgegenständliche Verfügung infolgedessen zu keinem Zeitpunkt rechtswidrig war.