Source: https://www.filodiritto.com/articoli/2017/09/la-governance-delle-societa-pubbliche-e-le-incompatibilita-dei-dirigenti-pubblici-una-possibile-lettura-sistematica.html
Timestamp: 2019-10-23 13:41:57+00:00
Document Index: 110064067

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art.2', 'art.4', 'art.16', 'art.16', 'art.2359', 'sentenza ', 'art.11', 'sentenza ', 'art. 9', 'art.11', 'art.12', 'art.2', 'art. 114', 'art. 1', 'art. 12']

La governance delle società pubbliche e le incompatibilità dei dirigenti pubblici: una possibile lettura sistematica alla luce del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica | Filodiritto
di Giovanna Margherita Cusumano
dirigenti pubblici, società in house, società pubbliche, amministrativo, diritto degli appalti, pubblico
2. La ricognizione normativa
3. La questione specifica
4. Una proposta ermeneutica
Il Decreto Legislativo 19 agosto 2016 n.175, meglio noto come “Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica” (di seguito T.U.), modificato e integrato dal Decreto legislativo 16 giugno 2017 n.100, ha previsto al comma 8 dell’articolo11, rubricato “Organi amministrativi e di controllo delle società a controllo pubblico”, che «Gli amministratori delle società a controllo pubblico non possono essere dipendenti delle amministrazioni pubbliche controllanti o vigilanti», e al successivo comma 14 che «Restano ferme le disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi di cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n.39».
È verosimile che queste modifiche normative influiranno significativamente sulla futura composizione degli organi di governance della composita galassia delle «società pubbliche» operanti sul territorio nazionale.
Ciò, soprattutto, in stretta connessione con la frammentarietà della disciplina normativa di settore e la conseguente ampiezza degli spazi interpretativi riservati alla giurisprudenza nazionale ed eurounitaria.
Resta comunque apprezzabile il tentativo del legislatore di regolare organicamente fattispecie finora lasciate alla prassi e alle soluzioni giurisdizionali.
È fin da subito opportuno evidenziare che l’articolo 2 del T.U. contiene al comma 1 importanti definizioni, utili all’inquadramento delle diverse fattispecie di «società pubbliche».
Sono società in house providing, ai sensi della lettera o)[1] del citato articolo 2 quelle che soddisfano un triplice requisito: l’assoggettamento al controllo analogo di una o più amministrazioni pubbliche; l’eventuale partecipazione di capitali privati deve avvenire nelle forme previste dall’articolo 16 comma 1[2] del T.U.; lo svolgimento dell’attività prevalente quale definita dall’articolo 16 comma 3.
Il controllo analogo, a sua volta, è definito dalle lettere c) e d) dell’articolo 2 come la situazione in cui l’amministrazione pubblica esercita su una società un controllo analogo a quello svolto sui propri servizi, così esercitando un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata, con la precisazione che tale controllo può anche essere esercitato (indirettamente) tramite una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall’amministrazione partecipante.
Il controllo analogo congiunto è, a sua volta, la situazione in cui l’amministrazione pubblica esercita il controllo analogo su una società congiuntamente con altre amministrazioni[3].
Giova sottolineare che il controllo analogo è una situazione evidentemente diversa dal controllo ex articolo 2359 del codice civile[4], che vale a qualificare, invece, le «società a controllo pubblico», poiché esso possiede un quid pluris[5] rispetto al controllo, anche di tipo totalitario, caratterizzato da un potere di comando, esercitato direttamente sulla gestione della società, qualificato da una intensità tale da renderlo incompatibile con i normali poteri di gestione dell’organo amministrativo[6] delle società di capitali.
Nel sistema delineato dal legislatore vengono coerentemente distinte due tipologie societarie:
le società a controllo pubblico, lettera m) dell’articolo 2, cioè quelle nelle quali una o più amministrazioni pubbliche esercitano i poteri di controllo di cui all’articolo2359 c.c. ovvero quelle in cui, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, le decisioni finanziarie e gestionali strategiche richiedano il consenso unanime di tutti i soggetti che condividono il controllo[7];
le società a partecipazione pubblica, lettera n) dell’articolo2, costituite oltre che dalle società a controllo pubblico di cui sopra, anche da altre società partecipate direttamente da amministrazioni pubbliche o da società a controllo pubblico.
Sotto il profilo soggettivo appare netta la distinzione tra società in house, caratterizzate dal controllo analogo e dal controllo analogo congiunto, e società a controllo pubblico e a partecipazione pubblica.
Meno netta appare ad una prima lettura, condotta esclusivamente sul dato letterale, la distinzione tra società a controllo pubblico, caratterizzate dal controllo di cui all’articolo 2359 c.c. e dalla fattispecie di cui al secondo periodo della lettera b), e società a partecipazione pubblica, comprendenti oltre alle società a controllo pubblico di cui sopra (in tal caso il richiamo operato dal legislatore appare ridondante con l’effetto di ingenerare qualche dubbio interpretativo) anche le società partecipate direttamente da amministrazioni pubbliche o da società a controllo pubblico (partecipazione indirette).
Al netto del richiamo alle società a controllo pubblico, superfluo poiché una società a controllo pubblico è sempre una società partecipata, fatta eccezione per l’ipotesi di cui al n.3 dell’articolo 2359[8] c.c. (ma in tal caso non si materializza dal punto di vista tecnico e giuridico alcuna partecipazione), è possibile affermare che le società a partecipazione pubblica sono costituite dalle società in cui le amministrazioni pubbliche partecipano direttamente o indirettamente, senza però esercitare il controllo[9] di cui alla lettera b) dell’articolo2 del D.Lgs. n.175/2016.
Fatta questa premessa restano da chiarire, coerentemente al tema iniziale, il senso e la latitudine applicativa del combinato disposto delle norme (commi 8 e 14 dell’articolo11 T.U.) citate nell’apertura di questo scritto[10].
Il D.Lgs. 8 aprile 2013 n. 39 recante “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”, espressamente richiamato dal comma 14 citato, prevede un articolato sistema di incompatibilità[11] e inconferibilità tra l’incarico di dirigente pubblico con la carica di presidente del C.d’A. o di amministratore delegato di enti di diritto privato in controllo pubblico ovvero con cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dall’amministrazione o ente pubblico che conferisce l’incarico.
Dalla lettura degli articoli 11 e 12 citati appare evidente che le incompatibilità ivi previste per gli incarichi amministrativi di vertice e dirigenziali[12] si applicano agli «enti di diritto privato in controllo pubblico»[13], definiti dalla lettera c) dell’articolo 2 come «le società e gli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell’articolo 2359 c.c. da parte di amministrazioni pubbliche, oppure gli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi».
È adesso il caso di chiarire l’effettiva portata del comma 8 dell’articolo 11 del T.U. che prevede una specifica ipotesi di incompatibilità dei dipendenti, e non solo dei dirigenti, delle amministrazioni pubbliche, controllanti o vigilanti, con l’incarico di amministratore delle società a controllo pubblico, in relazione all’esplicito rinvio del comma 14 del medesimo articolo11, alle disposizioni in tema di incompatibilità e inconferibilità di cui al D.Lgs. n.39/2013.
Il primo aspetto degno di nota sta proprio nell’estensione ai dipendenti dei suddetti profili di incompatibilità, segno evidente della volontà legislativa di porre un invalicabile diaframma tra enti controllanti e enti controllati, anche sotto il profilo soggettivo degli individui legati da un rapporto di immedesimazione con gli uni e gli altri.
Meno netto appare, invece, il perimetro degli enti interessati e cioè la distinzione delle società ed enti interessati alla fattispecie di incompatibilità.
Infatti, da un lato il D.Lgs. n.39/2013 si riferisce agli enti di diritto privato in controllo pubblico ossia, secondo la definizione della legge, alle società e agli altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell’articolo 2359 c.c. oppure agli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi.
Dall’altro, il D.Lgs. n.175/2016 definisce le società a controllo pubblico, come già visto, le società nelle quali una o più amministrazioni pubbliche esercitano i poteri di controllo di cui all’articolo2359 c.c. ovvero quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche è richiesto il consenso unanime di tutti i soggetti che condividono il controllo.
Alla luce del richiamo espresso alla fattispecie di controllo ex articolo 2359 c.c. effettuato sia dal D.Lgs. n. 39/2013 che dal D. Lgs. 175/2016, sembra potersi concludere che l’incompatibilità di cui al comma 8 dell’articolo11 del T.U. si applica a tutte le società rientranti nell’ipotesi di controllo ex articolo2359 c.c., mentre l’incompatibilità di cui al D. Lgs. n.39/2013 sopravvive soltanto per gli enti nei quali siano riconosciuti alle pubbliche amministrazioni, in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi.
Nessun dubbio, invece, sembra esistere sulla inapplicabilità dell’incompatibilità di cui al comma 8 dell’articolo11 del D.Lgs. n.175/2016 e del D. Lgs. n.39/2013 alle società in house per due ordini di motivi:
a) le definizioni di società in house e società a controllo pubblico evidenziano fattispecie affatto distinte tra loro, con la conseguenza che i rinvii e i richiami contenuti nel T.U. devono essere intesi in senso letterale:
b) le caratteristiche del controllo esercitato sulle società in house da parte del socio pubblico, come delineato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 26283 del 25 novembre 2013 per la quale «L’espressione ‘controllo’ non allude perciò, in questo caso, all’influenza dominante che il titolare della partecipazione maggioritaria (o totalitaria) è di regola in grado di esercitare sull’assemblea della società e, di riflesso, sulla scelta degli organi sociali; si tratta, invece, di un potere di comando direttamente esercitato sulla gestione dell’ente con modalità e con un’intensità non riconducibili ai diritti ed alle facoltà che normalmente spettano al socio (fosse pure un socio unico) in base alle regole dettate dal codice civile, e sino a punto che agli organi della società non resta affidata nessuna autonoma rilevante autonomia gestionale (…) Ne consegue che gli organi di tali società, assoggettati come sono a vincoli gerarchici facenti capo alla pubblica amministrazione, neppure possono essere considerati, a differenza di quanto accade per gli amministratori delle altre società a partecipazione pubblica, come investiti di un mero munus privato, inerente ad un rapporto di natura negoziale instaurato con la medesima società. Essendo essi preposti ad una struttura corrispondente ad un’articolazione interna alla stessa pubblica amministrazione, è da ritenersi che essi siano personalmente a questa legati da un vero e proprio rapporto di servizio, non altrimenti di quel che accade per i dirigenti preposti ai servizi erogati direttamente dall’ente pubblico», appaiono «incompatibili» con le incompatibilità previste sia dal D. Lgs. n.175/2016 che dal D.Lgs. n.39/2013[14].
[1] La lettera o) del citato art.2 definisce le società in house (società in house providing) le società nelle quali un’amministrazione (pubblica) esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, «nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all’articolo 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell’attività prevalente di cui all’articolo 16, comma 3». Il periodo racchiuso fra le parentesi basse è stato aggiunto dall’art.4 del D.Lgs. n.100/2017.
[2] Il comma 1 dell’art.16 prevede che la partecipazione dei capitali privati nelle società in house è consentita quando è prescritta da norme di legge e in forme che non comportino il controllo e il potere di veto, né l’esercizio di un’influenza determinante sulla società controllata. Il comma 3 dell’art.16 prevede che gli statuti delle società in house devono prevedere che oltre l’ottanta per cento del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall’ente pubblico o dagli enti pubblici soci.
[3] La suddetta situazione si verifica al ricorrere delle condizioni di cui all’articolo 5, comma 5, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, cosiddetto Codice dei contratti pubblici: «Le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori esercitano su una persona giuridica un controllo congiunto quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) gli organi decisionali della persona giuridica controllata sono composti da rappresentanti di tutte le amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori partecipanti. Singoli rappresentanti possono rappresentare varie o tutte le amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori partecipanti; b) tali amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori sono in grado di esercitare congiuntamente un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative di detta persona giuridica; c) la persona giuridica controllata non persegue interessi contrari a quelli delle amministrazioni aggiudicatrici o degli enti aggiudicatori controllanti.»
[4] L’ art.2359 Società controllate e società collegate così recita:«Sono considerate società controllate: 1) le società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria; 2) le società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria; 3) le società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa. Ai fini dell’applicazione dei numeri 1) e 2) del primo comma si computano anche i voti spettanti a società controllate, a società fiduciarie e a persona interposta; non si computano i voti spettanti per conto di terzi. Sono considerate collegate le società sulle quali un’altra società esercita un’influenza notevole. L’influenza si presume quando nell’assemblea ordinaria può essere esercitato almeno un quinto dei voti ovvero un decimo se la società ha azioni quotate in borsa.»
[5] Cfr. E. Codazzi, VIII Convegno Annuale dell’Associazione Italiana dei professori universitari di Diritto Commerciale, “Orizzonti del Diritto Commerciale,“Il Diritto Commerciale verso il 2020: i grandi dibattiti in corso, i grandi cantieri aperti” Roma, 17-18 febbraio 2017, pg.9, su rivistaodc.eu/media/65601/codazzi.pdf.
[6] La Corte di Cassazione – Sezioni Unite con sentenza n.26283 del 25 novembre 2013 ha avuto modo di affermare che «Quanto infine al requisito del cosiddetto controllo analogo, quel che rileva è che l’ente pubblico partecipante abbia statutariamente il potere di dettare le linee strategiche e le scelte operative della società in house, i cui organi amministrativi vengono pertanto a trovarsi in posizione di vera e propria subordinazione gerarchica. L’espressione “controllo” non allude perciò, in questo caso, all’influenza dominante che il titolare della partecipazione maggioritaria (o totalitaria) è di regola in grado di esercitare sull’assemblea della società e, di riflesso, sulla scelta degli organi sociali; si tratta, invece, di un potere di comando direttamente esercitato sulla gestione dell’ente con modalità e con un’intensità non riconducibili ai diritti ed alle facoltà che normalmente spettano al socio (fosse pure un socio unico) in base alle regole dettate dal codice civile, e sino a punto che agli organi della società non resta affidata nessuna autonoma rilevante autonomia gestionale (si vedano, in tal senso, le chiare indicazioni di Cons. Stato, Ad. plen., 3 marzo 2008, n. 1, e della conforme giurisprudenza amministrativa che ne è seguita)».
[7] Si veda il secondo periodo della lettera b): «Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo».
[8] Trattasi delle società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa.
[9] La norma in esame nulla ha previsto nel caso in cui la società è interamente partecipata da una o più amministrazioni pubbliche senza che nessuna di essa eserciti i poteri di controllo di cui alla lettera b). In tal caso la società dovrebbe rientrare nell’ipotesi di cui alla lettera m) di società a partecipazione pubblica.
[10] Invero nell’art.11 del T.U. è presente un apposito rinvio (comma 15) per le società in house: «Agli organi di amministrazione e controllo delle società in house si applica il decreto-legge 16 maggio 1994, n.293, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 1994, n.444». Non poche perplessità ha destato la Relazione Illustrativa al comma suddetto: «Infine, è precisato che alle società in controllo pubblico si applica la disciplina della prorogatio delle pubbliche amministrazioni». Nella Relazione Illustrativa viene utilizzata la locuzione “società in controllo pubblico” mentre nel comma 15 il legislatore fa espresso e opportuno riferimento alle “società in house”stabilendo che ad esse, in conformità alla loro natura di longa manus della amministrazione pubblica, si applica la disciplina della prorogatio prevista dal D.L. n.293/94 per gli organi di amministrazione attiva, consultiva e di controllo quando alla nomina dei componenti di tali organi concorrono lo Stato o gli enti pubblici. Nella Relazione Illustrativa sembra che per il Governo le società in house costituiscano una species del genus delle società in controllo pubblico, in maniera difforme dai principi stabiliti dalla Corte di Cassazione – Sezioni Unite con sentenza n.26283 del 25 novembre 2013 per la quale: La società in house, come in qualche modo già la sua stessa denominazione denuncia, non pare invece in grado di collocarsi come un’entità posta al di fuori dell’ente pubblico, il quale ne dispone come di una propria articolazione interna. E’ stato osservato, infatti, che essa non è altro che una longa manus della pubblica amministrazione, al punto che l’affidamento pubblico mediante in house contract neppure consente veramente di configurare un rapporto contrattuale intersoggettivo (Corte cost. n. 46/13, cit.); di talché l’ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa (così Cons. Stato, Ad. plen., n. 1/08, cit.). Il velo che normalmente nasconde il socio dietro la società è dunque squarciato: la distinzione tra socio (pubblico) e società (in house) non si realizza più in termini di alterità soggettiva. L’uso del vocabolo società qui serve solo allora a significare che, ove manchino più specifiche disposizioni di segno contrario, il paradigma organizzativo va desunto dal modello societario; ma di una società di capitali, intesa come persona giuridica autonoma cui corrisponda un autonomo centro decisionale e di cui sia possibile individuare un interesse suo proprio, non è più possibile parlare.
[11] L’art. 9, comma 1, dispone che «Gli incarichi amministrativi di vertice e gli incarichi dirigenziali, comunque denominati, nelle pubbliche amministrazioni, che comportano poteri di vigilanza o controllo sulle attività svolte dagli enti di diritto privato regolati o finanziati dall’amministrazione che conferisce l’incarico, sono incompatibili con l’assunzione e il mantenimento, nel corso dell’incarico, di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dall’amministrazione o ente pubblico che conferisce l’incarico ». Sono «enti di diritto privato regolati o finanziati», le società e gli altri enti di diritto privato, anche privi di personalità giuridica, nei confronti dei quali l’amministrazione che conferisce l’incarico: 1) svolga funzioni di regolazione dell’attività principale che comportino, anche attraverso il rilascio di autorizzazioni o concessioni, l’esercizio continuativo di poteri di vigilanza, di controllo o di certificazione; 2) abbia una partecipazione minoritaria nel capitale; 3) finanzi le attività attraverso rapporti convenzionali, quali contratti pubblici, contratti di servizio pubblico e di concessione di beni pubblici.
L’art.11 disciplina, invece, l’incompatibilità tra incarichi amministrativi di vertice (incarichi di livello apicale, quali quelli di Segretario generale, capo Dipartimento, Direttore generale o posizioni assimilate) e di amministratore di ente pubblico e cariche di componenti degli organi di indirizzo nelle amministrazioni statali, regionali e locali, stabilendo che i suddetti incarichi:
a) nelle amministrazioni regionali, sono incompatibili con la carica di presidente e amministratore delegato di un ente di diritto privato in controllo pubblico da parte della regione;
c) nelle amministrazioni di provinciali, comunali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di una forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione, sono incompatibili con la carica di componente di organi di indirizzo negli enti di diritto privato in controllo pubblico da parte della regione, nonché di province, comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di forme associative tra comuni aventi la medesima popolazione abitanti della stessa regione.
Il successivo art.12 disciplina, in particolare, le ipotesi di incompatibilità tra incarichi dirigenziali, interni ed esterni, e le cariche di componenti degli organi di indirizzo delle amministrazioni statali, regionali e locali, prevedendo che gli incarichi dirigenziali suddetti:
a) negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico sono incompatibili con l’assunzione e il mantenimento, nel corso dell’incarico, della carica di componente dell’organo di indirizzo nella stessa amministrazione o nello stesso ente pubblico che ha conferito l’incarico, ovvero con l’assunzione e il mantenimento, nel corso dell’incarico, della carica di presidente e amministratore delegato nello stesso ente di diritto privato in controllo pubblico che ha conferito l’incarico (comma 1);
b) nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello regionale sono incompatibili con la carica di presidente e amministratore delegato di enti di diritto privato in controllo pubblico da parte della regione (comma 3);
c) nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico di livello provinciale o comunale sono incompatibili con la carica di componente di organi di indirizzo negli enti di diritto privato in controllo pubblico da parte della regione, nonché di province, comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti o di forme associative tra comuni aventi a medesima popolazione della stessa regione (comma 4).
[12] Si fa osservare che l’incompatibilità de qua è riferita esclusivamente ai dirigenti pubblici, ben potendo, invece, i dipendenti pubblici che non rivestono qualifica dirigenziale essere nominati nella governance degli enti di diritto privato in controllo pubblico.
[13] Si riporta la Relazione Illustrativa all’art.2 del D.Lgs. n.39/2103: Per gli «enti di diritto privato in controllo pubblico», la definizione è rilevante perché si tratta di comprendere tali enti tra quelli compresi nell’ambito di applicazione del decreto. La definizione è estesa a tutte le tipologie di soggetti privati che si debbano considerare in controllo pubblico: le società di capitali, ma anche le fondazioni e associazioni nelle quali le amministrazioni pubbliche abbiano un controllo effettivo, per titolarità della maggioranza delle azioni o per il riconoscimento, anche in caso di posizioni di minoranza, di poteri di influire fortemente sull’attività dell’ente, quali soprattutto i poteri di nomina degli amministratori. Una definizione ampia riporta nell’ambito delle limitazioni alla conferibilità e alla compatibilità degli incarichi una vasta serie di soggetti formalmente privati ma sostanzialmente pubblici, la cui azione deve, quando svolgono funzioni pubbliche o attività di interesse pubblico, essere ispirata agli stessi principi di imparzialità che si applicano alle amministrazioni e agli enti pubblici.
[14] L’Anac con parere AG 30/2015/AC ha fatto notare come “con specifico riferimento alle aziende speciali, è stato osservato che «sotto il profilo sostanziale (…) le aziende speciali, così come le società in house, come recentissimamente affermato dalle stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Sentenza 25 novembre 2013, n 26283, ribadito con Ordinanza 2 dicembre 2013, n. 26936), possono essere considerate come enti che rappresentano delle vere e proprie articolazioni della Pubblica Amministrazione, atteso che gli organi di queste sono assoggettate a vincoli gerarchici facenti capo alla Pubblica Amministrazione, i cui dirigenti sono dunque legati alla Pubblica amministrazione da un rapporto di servizio come avviene per i dirigenti preposti ai servizi direttamente erogati dall’ente pubblico (…) Sulla base delle caratteristiche in breve delineate, le aziende speciali costituite per la gestione dei servizi pubblici locali (art. 114 del Tuel), qualificabili come enti pubblici economici, vanno ricondotte, ai fini dell’applicabilità del d.lgs. 39/2013, nella definizione di ente pubblico contenuta nell’art. 1, comma 2, lett. b) del predetto decreto legislativo, ossia tra «gli enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati». (…) A tal riguardo si evidenzia che nessuna delle ipotesi di incompatibilità previste per i dirigenti interni ed esterni della PA, dall’art. 12, comma 4, lettere da a) a c), del predetto decreto legislativo, attiene all’assunzione di “cariche” negli enti pubblici (secondo la definizione sopra riportata), riguardando esclusivamente l’assunzione di cariche di componenti degli organi di indirizzo delle amministrazioni provinciali e comunali, di forme associative tra comuni o negli enti di diritto privato in controllo pubblico”.