Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/a2628-06.asp
Timestamp: 2019-08-19 17:03:49+00:00
Document Index: 328284701

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 143", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 716", "l'article 24", 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 24", "l'article 34", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 29", "l'article 2", 'art.\n1']

N° 2628-06.- Avis de M. André Gerin, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2001.- Tome VI : Justice - Services pénitentiaires et protection judiciaire de la jeunesse.
et PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Voir le numéro : 2624 (annexe 34).
PREMIÈRE PARTIE : LES SERVICES PENITENTAIRES 9
I. - FACE À UNE POPULATION CARCÉRALE EN MUTATION, DES MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES 9
A. UNE POPULATION CARCÉRALE EN DÉCROISSANCE MAIS DONT LES CARACTÉRISTIQUES ÉVOLUENT 9
1. La montée en puissance du milieu ouvert par rapport au milieu fermé se poursuit 9
2. Une surpopulation carcérale toujours préoccupante mais en diminution 10
3. Une population carcérale en profonde mutation 12
B. UN BUDGET QUI DOTE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE DE MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES 14
1. Des créations de postes importantes qui demeurent cependant insuffisantes 14
2. Un effort de modernisation de la gestion et de la formation des personnels 18
3. Les mesures indemnitaires et statutaires 20
II. - UN EFFORT DE RÉHABILITATION DU CADRE DE TRAVAIL ET DE VIE EN PRISON 22
A. LE PROGRAMME DE RÉNOVATION DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES SE POURSUIT 22
1. Les dépenses en capital connaissent des évolutions contrastées 22
2. Un parc pénitentiaire vétuste et souffrant d'un manque d'entretien 23
3. Les programmes de réhabilitation et de développement de structures nouvelles 24
B. LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES EST ANNONCÉE 26
1. Le programme 4000 26
2. Vers la construction de trois nouveaux établissements 27
3. Les centres pour peine aménagée 28
III. - VERS UNE LOI PÉNITENTIAIRE 29
A. UN IMPÉRATIF POLITIQUE 29
1. Redéfinir les missions de la prison 29
2. Les réformes en cours 31
3. La nécessité de moyens accrus 33
B. UNE EXIGENCE JURIDIQUE 34
1. Restaurer la compétence de la Loi 34
2. Renforcer le contrôle des établissements pénitentiaires 35
a) Renforcer les contrôles externes 35
b) L'élaboration d'un code de déontologie progresse 36
DEUXIÈME PARTIE : LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 38
I. - UN BUDGET QUI CONFIRME QUE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE EST UNE PRIORITÉ POUR LE GOUVERNEMENT 39
A. DES CRÉATIONS D'EMPLOIS MASSIVES 39
1. Un effort de recrutement permettant de combler un déficit important en personnels 39
2. Des mesures indemnitaires et statutaires appréciables 40
B. LE FINANCEMENT D'ÉQUIPEMENTS NOUVEAUX EST PARTIELLEMENT ASSURÉ 42
1. Le maintien de la diversité des structures d'hébergement est assuré 42
2. La mise en place de nouvelles structures rencontre certaines difficultés 43
II. - LES MINEURS EN PRISON : UNE CROISSANCE PRÉOCCUPANTE 45
A. L'incarcération des mineurs doit demeurer une exception 45
1. Un principe ancien et pleinement justifié 45
2. Un régime de détention spécifique 46
B. MINEURS INCARCÉRÉS, MINEURS DÉFAVORISÉS 47
1. Des origines socio-économiques défavorisées 47
2. Des antécédents pénitentiaires et judiciaires nombreux 48
III. - L'ACTION DES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE S'APPUIE SUR DES PARTENARIATS DIVERSIFIÉS 49
1. Une intervention croissante des services de l'Education nationale 49
2. Une coordination accrue avec les services de la politique de la Ville 50
AUDITION de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice et EXAMEN EN COMMISSION 53
ORGANISATIONS PROFESSIONNELLES REÇUES PAR LE RAPPORTEUR 73
Au mois de septembre 1999, une délégation parlementaire de membres de la commission des Lois de l'Assemblée nationale se rendait à la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion. Constatant les conditions de détention déplorables qui y régnaient, un des membres de la délégation n'hésitait pas à dénoncer « une honte pour la République », ce dont votre rapporteur s'est largement fait l'écho. Puis, à la suite de la publication de l'ouvrage de Mme Véronique Vasseur, « Médecin chef à la prison de la santé », le débat sur le système pénitentiaire prenait une dimension supplémentaire, dépassant de beaucoup le cercle des élus de longue date sensibilisés à ces questions. Largement relayée par la presse, découverte par l'opinion, la réalité crue du monde carcéral accédait pour la première fois à la place publique.
C'est pourquoi, le 3 février 2000, l'Assemblée nationale adoptait à l'unanimité une résolution créant une commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises, suivie en cela, la semaine suivante, par le Sénat. Au terme de cinq mois de travaux intenses et après la visite par ses membres de tous les établissements pénitentiaires de métropole, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale rendait public le 28 juin 2000 son rapport adopté à l'unanimité.
Le sévère constat dressé par les députés a mis en lumière, notamment, les conditions de détention dégradées provoquées par la surpopulation carcérale, la vétusté des locaux ainsi que la pénurie d'effectifs dont souffre l'administration pénitentiaire. Toutefois, au-delà de ces conditions matérielles, la commission d'enquête a également révélé le légitime besoin de reconnaissance des personnels pénitentiaires tout en invitant la société française à conduire une réflexion d'ensemble sur le sens et la place de la prison.
Pour la première fois depuis les débuts de la IIIème République, les acteurs du monde carcéral ont eu la parole, des attentes sont apparues, des espoirs se sont exprimés. Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis tient à souligner la difficulté d'élaborer un budget à même de répondre immédiatement à des revendications que chacun peut partager. Ce décalage explique la déception qui a été pour partie à l'origine du mouvement social qui a récemment touché un grand nombre d'établissements pénitentiaires. A cet égard, le protocole d'accord du 18 octobre dernier signé entre la garde des sceaux et l'entente syndicale à l'origine du mouvement, accorde des moyens accrus qui devraient se traduire par une amélioration notable des conditions de travail des personnels pénitentiaires dont il convient de se féliciter. Pour autant, cette protestation compréhensible ne doit pas occulter les efforts consentis depuis quatre ans par l'actuel Gouvernement, même si les besoins demeurent immenses.
Le budget pour 2001 poursuit l'effort de recrutement entrepris depuis 1998 au profit des services de la Justice en prévoyant la création nette de 365 emplois dans l'administration pénitentiaire dont 273 de personnels de surveillance. En terme budgétaire, l'évolution des dotations est plus modestes puisque les crédits de l'administration pénitentiaire progressent de 0,4 % à structure constante. Toutefois, cette moyenne recouvre deux mouvements contraires : une croissance des dépenses ordinaires résultant principalement de l'effet des créations de postes (+ 2,87 %) et une réduction des dépenses en capital (- 28,3 % de crédits de paiement). Pour ce qui est du budget de la protection judiciaire de la jeunesse, il va permettre également la poursuite des recrutements massifs débutés l'an passé puisque 372 emplois nets sont créés. Les crédits alloués aux services de la protection judiciaire progressent à structure constante de 7,33 % mais, là aussi, on observe une hausse des dotations ordinaires (+ 8,33 %) et une réduction des dépenses en capital de 53,25 %.
Ces mesures sont substantielles mais elles n'ont pas empêché l'ensemble des organisations syndicales de l'administration pénitentiaire entendues par votre rapporteur pour avis d'exprimer leur déception à l'égard d'un budget ne répondant ni à leurs attentes statutaires, ni au constat, devenu public, du manque de moyens dont souffre le service public pénitentiaire. Face à ces demandes nombreuses, aux interrogations des personnels, votre rapporteur pour avis fait sienne la proposition de la commission d'enquête tendant à l'élaboration d'une loi pénitentiaire et se félicite du ralliement de la garde des sceaux à cette idée, qu'elle a annoncé devant l'Assemblée nationale le 10 octobre dernier.
PREMIÈRE PARTIE : LES SERVICES PENITENTAIRES
I. - FACE À UNE POPULATION CARCÉRALE EN MUTATION, DES MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES
A. UNE POPULATION CARCÉRALE EN DÉCROISSANCE MAIS DONT LES CARACTÉRISTIQUES ÉVOLUENT
1. La montée en puissance du milieu ouvert par rapport au milieu fermé se poursuit
Si près de 190 000 personnes se trouvaient au 1er janvier 2000 placées sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, 75 % d'entre elles bénéficiaient d'une mesure suivie en milieu ouvert tandis que 25 % étaient incarcérées. Cette répartition de la population entre le milieu ouvert et le milieu fermé connaît une évolution constante en faveur de celui-là ainsi que l'illustre le tableau suivant.
+ 46,22 %
+ 13,15 %
+ 35,35 %
En effet, depuis dix ans, la population prise en charge par le milieu ouvert a crû de 46,22 % en raison, notamment, du développement des mesures alternatives à l'incarcération auquel votre rapporteur souscrit pleinement. Il convient de rappeler ici que le recours croissant à ce type de mesure a été présenté par la garde des sceaux lors d'une communication en conseil des ministres le 8 avril 1998 comme l'une des quatre priorités du Gouvernement en matière de politique pénale.
A l'inverse, le nombre de personnes détenues décroît de façon continue depuis 1996, ce qui semble indiquer que la période que d'aucuns ont qualifié « d'inflation carcérale » touche à sa fin. Toutefois, il faut souligner que le nombre de détenus au 1er janvier de chaque année ne fournit qu'une vision partielle et statique de la population carcérale. En effet, celle-ci connaît des fluctuations importantes en cours d'année, caractérisées par une diminution au mois d'août à la suite des grâces collectives qui interviennent, depuis 1991, au mois de juillet puis une augmentation progressive à partir du mois de novembre. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le nombre de détenus serait au 1er septembre 2000 inférieur au seuil des 50 000 et s'élèverait à 48 835 personnes. Pour l'année 2001, l'administration pénitentiaire prévoit la poursuite de ce mouvement de baisse du nombre de détenus, ce qui se traduit par une réduction de 23,7 millions de francs des crédits consacrés à l'entretien des détenus.
Par ailleurs, le nombre de personnes incarcérées dépend d'abord de la quantité d'individus entrant dans les établissements pénitentiaires mais également de la durée de leur incarcération. De fait, la diminution globale des entrées en prison ne s'accompagne pas d'une réduction des durées de détention, bien au contraire. La durée moyenne de détention ne cesse d'augmenter : de 4,3 mois en 1975, elle s'établissait à 7,1 mois en 1994 pour atteindre 8 mois en 1999.
En ce qui concerne la proportion de prévenus (personnes en attente de jugement définitif, en appel ou en pourvoi) dans la population carcérale totale, celle-ci s'élève, au 1er janvier 2000, à 35,2 %. Notons que leur part ne cesse de décroître depuis 1998. Ce mouvement qu'il convient d'encourager devrait s'accentuer dans les années à venir, notamment en raison de l'entrée en vigueur des mesures tendant à limiter le placement en détention provisoire contenues dans la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes.
Votre rapporteur note avec satisfaction que la modification des quantums de peines autorisant le placement en détention provisoire résultant de l'article 143-1 nouveau du code de procédure pénale est d'ores et déjà appliquée par les procureurs à la suite des instructions de la garde des sceaux formulées dans la circulaire du 31 mai 2000, bien qu'ils n'entrent en vigueur qu'au 1er janvier 2001.
2. Une surpopulation carcérale toujours préoccupante mais en diminution
Les 186 établissements pénitentiaires en activité au 1er janvier 2000 représentent une offre de 49 294 places de détention. Le rapport entre le nombre de détenus et la quantité de places disponibles atteint 105 %. Ce même ratio s'établissait à 124 % en 1990 et 112 % en 1995. Cette réduction de la surpopulation carcérale s'explique aussi par l'accroissement des capacités pénitentiaires produit par le « programme 13 000 » auquel s'ajoute le « programme 4 000 » initié par la garde des sceaux. Ainsi, le nombre de places en service sont passées de 34 862 au 1er juillet 1988 à 49 294 en l'an 2000.
Cependant, cette amélioration globale ne doit pas occulter les profondes disparités existant entre les maisons d'arrêt et les établissements pour peine d'une part, ainsi que les inégalités géographiques d'autre part. En effet, la densité de la population carcérale atteint, selon le ministère de la justice, en moyenne 115 % dans les maisons d'arrêt alors que la commission d'enquête sur les prisons de l'Assemblée nationale l'estimait à 132 %. Il convient de rappeler que les maisons d'arrêt accueillent uniquement, en principe, les prévenus et les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à une année. A l'inverse, les établissements pour les condamnés ayant à purger une longue peine connaissent une densité inférieure à 100 % comprise entre 89 % dans les établissements pour peine et 85 % dans les maisons centrales.
Selon le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, sept maisons d'arrêt ont une densité supérieure ou égale à 200 % (Lyon Montluc, Meaux, Le Mans, Bayonne, La Roche-sur-Yon, Le Port à la Réunion, Nouméa en Nouvelle-Calédonie). De surcroît, 42 d'entre elles connaissent des densités comprises entre 150 et 200 %. En ce qui concerne les DOM-TOM, aucune des maisons d'arrêt y étant implantée ne possède une densité inférieure à 157 %.
La représentation nationale a souhaité mettre un terme à ces conditions de détention souvent indignes. C'est pourquoi, à l'initiative d'un de nos collègues, l'article 716 du code de procédure pénale, qui pose le principe de l'emprisonnement individuel des prévenus tout en prévoyant une dérogation en raison « de leur encombrement temporaire ou en raison des nécessités d'organisation du travail », a été modifié par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes. La nouvelle rédaction de cet article dispose qu'il ne peut être dérogé au principe de l'emprisonnement individuel qu'à la demande des intéressés ou, si le prévenu travaille, en raison des nécessités d'organisation de son travail. Toutefois, afin de laisser le temps à l'administration d'organiser la mise en _uvre de ce principe, cette disposition n'entrera en vigueur que dans trois ans.
Au-delà de l'insupportable dégradation des conditions de vie des détenus que provoque un tel phénomène, la surpopulation carcérale altère également les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Comme l'a constaté avec justesse le rapport de la commission d'enquête, « quel que soit le dévouement des personnes rencontrées, l'observation d'un taux d'absentéisme plus élevé dans ces établissements [les maisons d'arrêt] traduit véritablement le malaise des surveillants, réduits à un rôle de gestion des incidents dans un climat de travail tendu au détriment de leur mission d'observation et de surveillance. »
3. Une population carcérale en profonde mutation
Si la population carcérale est toujours majoritairement masculine (96 %), française (77,6 %) et de niveau d'instruction relativement faible (selon une étude récente de l'INSEE portant sur 1 719 hommes incarcérés, « plus du quart des détenus ont quitté l'école avant d'avoir 16 ans, les trois quarts avant 18 ans »), elle connaît cependant une quadruple transformation structurelle.
· La croissance des « délinquants sexuels »
Comme l'illustre le tableau suivant, les viols et les agressions sexuelles sont aujourd'hui la première cause d'incarcération (22,6 %).
Recels, escroqueries, abus de confiance
attentats aux m_urs
Les infractions à la législation sur les stupéfiants qui constituaient la première cause d'incarcération en 1995 (20,8 %) ne représentent plus, aujourd'hui, que 14,8 % des cas. Comme l'a constaté avec justesse le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, les délinquants sexuels sont « vite repérés » et l'attitude des codétenus à leur égard « est faite d'opprobre, de vexation et d'exploitation », ce qui fait « que c'est chez eux que se recrute le plus grand nombre de candidats au suicide ».
· Une importante proportion de détenus toxicomanes
Les dernières données disponibles en cette matière datent de l'étude de 1997 menée par la direction générale de la santé. Celle-ci a fait apparaître que 32 % des personnes entrant en prison déclarent une utilisation prolongée et régulière d'au moins une drogue. Cette forte présence des toxicomanes parmi la population carcérale découle, en premier lieu, du taux d'incarcération pour trafic de stupéfiants qui représente le second motif de détention.
· Un nombre élevé de prisonniers présentant des troubles psychiatriques
Selon les informations recueillies par la commission d'enquête, 10 % des personnes entrant en prison déclarent avoir eu un suivi psychiatrique. Néanmoins, afin d'appréhender plus justement les personnes subissant de tels troubles, il convient de prendre en considération, d'une part, celles qui n'avaient pas été soignées malgré leur état psychiatrique et, d'autre part, celles dont les troubles sont apparus pendant la détention. A cette aune, « il n'est pas rare que les médecins, lors des visites dans les établissements, indiquent qu'environ 30 % des détenus avaient des antécédents psychiatriques et que la moitié d'entre eux ont des troubles psychologiques ».
· Une augmentation des mineurs incarcérés
De 561 en 1996, le nombre de mineurs détenus est passé à 714 en 1999. En termes de flux, 4 326 incarcérations de mineurs ont eu lieu en 1999. Cette évolution s'explique, certes par l'augmentation des faits de délinquance commis par les mineurs mais aussi par la volonté des parquets de traiter en temps réel les infractions commises par ceux-ci conformément à la circulaire du 15 juillet 1998.
Somme toute, la conjonction de la surpopulation carcérale qui dépossède les gardiens surveillants de toutes leurs missions gratifiantes au profit d'une simple fonction de porte-clefs, d'une part, et les mutations structurelles du profil des détenus qui exigent davantage de suivi et dont les comportements peuvent être imprévisibles, d'autre part, rend d'autant plus cruciale la question des effectifs et celle de la formation des personnels. A cet égard, le budget 2001 poursuit les efforts entrepris depuis trois ans afin de renforcer les moyens humains de l'administration pénitentiaire, dont bénéficieront tant les personnels que les détenus.
B. UN BUDGET QUI DOTE L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE DE MOYENS HUMAINS SUPPLÉMENTAIRES
1. Des créations de postes importantes qui demeurent cependant insuffisantes
Depuis 1998, les services pénitentiaires ont bénéficié de 1 560 créations brutes d'emplois budgétaires pour un effectif budgétaire total de 25 868 agents. Le constat sans appel fait par la commission d'enquête de « l'éternelle pénurie des effectifs » justifie pleinement des créations d'emplois dont les principaux bénéficiaires sont les personnels surveillants à hauteur de 56,4 % du total.
En ce qui concerne le budget 2001, il prévoit, à la lecture du document budgétaire, la création nette de 365 emplois dont 273 de surveillants. Si le dossier de présentation à la presse du budget de l'administration pénitentiaire indique, pour sa part, la création brute de 530 emplois, la différence par rapport aux 365 emplois nets du « bleu » provient de la prise en compte du mouvement provoqué par la transformation de l'ENAP en établissement public au 1er janvier 2001.
ÉVOLUTION DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS DANS L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
d'insertion et
Effectifs 1988
Effectifs 1989
Effectifs 1990
Effectifs 1992
Effectifs 1993
Effectifs 1994
Effectifs 1995
Effectifs 1998
Effectifs 2000
Effectifs 2001
(1) Les « corps communs » d'infirmiers et d'assistants sociaux ont été transférés à l'administration pénitentiaire en 1993. Les emplois d'infirmier ont été supprimés en 1994 (46) et 1995 (124), dans le cadre de la réforme hospitalière.
Source : ministre de la justice.
En effet, cette transformation oblige juridiquement à supprimer des emplois budgétaires tout en créant simultanément un même nombre d'emplois non budgétaires. Votre rapporteur comprend les raisons juridiques qui ont pu conduire à agréger des créations nettes d'emplois aux mouvements affectant l'ENAP. Cependant, il convient de garder présent à l'esprit que les moyens supplémentaires humains réels dont bénéficiera l'administration pénitentiaire s'élèveront à 365 emplois, ce qui constitue déjà un effort substantiel dont votre rapporteur se réjouit bien que l'ampleur des manques soit de beaucoup supérieure.
L'affectation de ces créations brutes de postes se répartira de la façon suivante : 40 % pour la préparation de l'ouverture en 2002 des deux premiers établissements du programme 4000 ; 26 % au profit de personnels de surveillance afin d'améliorer les conditions de travail et la prise en compte de l'évolution des métiers ; 21 % bénéficiant aux personnels d'insertion et de probation ; 9 % enfin pour les personnels administratifs.
De plus, votre rapporteur tient à souligner que 15 postes contractuels de psychologues sont créés afin de soutenir le personnel de surveillance face aux problèmes de comportement des détenus et notamment pour les assister dans la prévention des suicides. Cette mesure concrétise, par des moyens supplémentaires, la prise en considération de l'évolution des tâches des personnels de surveillance qui découle grandement des évolutions de la population carcérale décrite précédemment.
Ces créations de postes ont un effet budgétaire important puisque les 48,14 millions de francs de mesures nouvelles inscrites au chapitre des rémunérations des personnels recouvrent en réalité deux mouvements contraires, l'un positif de 70 millions de francs en raison des créations d'emplois et l'autre négatif de 29,7 millions de francs provoqué par la transformation de l'ENAP.
En dépit des recrutements massifs depuis trois ans, l'administration pénitentiaire connaît toujours des difficultés particulières liées, notamment, aux vacances de postes. Ainsi, au 1er janvier 2000, 614 postes étaient vacants, auxquels s'ajoutent, en cours d'année, de nombreux départs en retraite qui se sont accélérés depuis l'abaissement des limites d'âges de 60 à 55 ans en application de l'article 24 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996. Plus que partout ailleurs, les vacances de postes au sein des établissements pénitentiaires sont particulièrement lourdes à assumer pour les personnels en place en raison du fonctionnement continu et ininterrompu de ce service public.
Les recrutements des années 1999 et 2000 se sont accélérés afin de remédier à cette situation. Ainsi, pour ce qui est des seuls personnels de surveillance, dès janvier 2000, près de 275 élèves surveillants sortants de l'école ont pu arriver dans les établissements, puis 349 ont pris leurs fonctions en mai et 272 fin juillet. Dans le même temps, 300 nouveaux élèves surveillants entraient en formation à l'ENAP. Somme toute, près de 1 200 élèves surveillants sont entrés ou vont entrer en formation au cours de l'année 2000. Parallèlement, 1 315 élèves surveillants achèveront leur formation au cours de cette même année.
Si le recrutement de personnels de surveillance est souhaitable afin d'améliorer les conditions de travail et la sécurité des agents, les autres corps de métiers, dont les personnels techniques qui sont en charge notamment de l'entretien des bâtiments, ne doivent pas être négligés. En effet, l'état de délabrement des établissements, unanimement reconnu et dénoncé, mérite un effort tout particulier des pouvoirs publics. Aussi, votre rapporteur déplore-t-il que le budget 2001 ne traduise pas suffisamment en termes d'emplois cette priorité pourtant incontournable.
Les moyens humains supplémentaires ont pu être dégagés grâce au recours à des recrutements en surnombre dès 1998. Pour l'année 2000, au vu de l'estimation des flux de départs à la retraite, le cabinet de la garde des sceaux a formulé une nouvelle demande de recrutement en surnombre dès le mois de décembre 1999. Par une lettre en date du 20 mai 2000, le secrétariat d'Etat au Budget a donné son accord pour procéder au recrutement global de 1 900 élèves surveillants et chefs de service pénitentiaire en 2000 avec l'obligation de les résorber au plus tard le 31 janvier 2001. Au 31 août 2000, le nombre de surnombres autorisés en gestion s'élevait à 150 postes de surveillants.
En ce qui concerne l'année 2001, les informations communiquées à votre rapporteur indiquent, qu'au vu du nombre des tranches d'âges concernées par la mesure dite de bonification du 1/5ème qui pourrait conduire au départ de 700 agents, il semble que le ministère de la Justice souhaite renouveler la demande de surnombre dont il a bénéficié cette année.
Les organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur pour avis ont unanimement jugé les créations d'emplois notablement insuffisantes au vu du constat dressé par les parlementaires eux-mêmes. Ainsi, le syndicat FO des personnels de surveillance a souligné qu'une fois retranché le nombre des personnels affectés aux établissements pénitentiaire de Seysses et Le Pontet, dont l'ouverture est prévue en 2002, moins d'une vingtaine de postes de surveillants restaient disponibles pour renforcer les organigrammes existants. Il a estimé que 2 500 emplois de personnels de surveillance devraient être créés afin d'offrir aux surveillants les moyens d'assurer convenablement leur mission et de garantir aux détenus des conditions humaines de détention. Tout en partageant ce constat, la CGT a plaidé pour la mise en place de mesures d'urgence en faveur des prisons et a indiqué que, selon elle, 5 000 emplois supplémentaires devraient être créés pour l'ensemble des corps de l'administration pénitentiaire ce qui permettrait, par ailleurs, d'anticiper la mise en _uvre des 35 heures. Pour sa part, l'Union syndicale pénitentiaire (USP) a appelé à une réflexion sur le déroulement des carrières des personnels surveillants en indiquant que le développement de passerelles avec d'autres administrations pourrait constituer le moyen d'offrir une perspective de progression des carrières intéressante. Regrettant que les créations de postes ne concernent quasi exclusivement que les personnels de surveillance, le syndicat FO des personnels administratifs a indiqué que l'audit EVA mené par l'administration avait clairement identifié un grave sous-effectif de personnels administratifs et techniques dont le budget ne tenait, malheureusement, aucunement compte.
Aux termes du protocole d'accord du 18 octobre, l'administration pénitentiaire s'est engagée à accélérer la résorption des emplois vacants ce qui devrait se traduire par l'arrivée dans les prisons de 2 000 surveillants en 2001. De plus, 251 autorisations de recrutement anticipé de personnels de surveillance sont accordées pour l'année 2001.
2. Un effort de modernisation de la gestion et de la formation des personnels
L'administration pénitentiaire s'est dotée depuis 1999 d'un référentiel pour la gestion et la formation des personnels. Cet outil constitue une avancée importante dans la démarche de réforme de l'administration et s'inscrit dans le cadre de la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 relative à la préparation des programmes pluriannuels de modernisation des administrations. Il doit être perçu comme une première étape dans la mise en place d'une véritable gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
Face aux évolutions de la population carcérale et aux transformations du contenu des métiers pénitentiaires, le référentiel-emplois a consisté en l'élaboration d'une nomenclature exhaustive de tous les emplois pénitentiaires. Ainsi, les 62 emplois-types qui ont été identifiés résultent du croisement de critères relatifs à la technicité du métier, au niveau de responsabilité ainsi qu'à la dimension relationnelle du poste. L'élaboration de cette grille d'analyse a été entreprise, dans un premier temps, à l'aide d'un consultant extérieur puis, dans un second temps, au travers d'une démarche participative ayant associé plus de 2 000 agents sur 59 sites expérimentaux.
Les applications pratiques de ce travail sont multiples. Dans le cadre d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, cet outil va permettre de mieux identifier les métiers confrontés aux évolutions actuelles ou prévisibles qui touchent l'administration pénitentiaire, ce qui devrait donner lieu, dans un second temps, à la formulation des réponses idoines en termes de recrutement et de formation. Complémentaire de cette identification du contenu des différents emplois, un référentiel-compétences est en cours d'élaboration par l'ENAP afin d'identifier les besoins en termes de formation continue et initiale.
S'appuyant sur les résultats du référentiel-emplois, la direction de l'administration pénitentiaire a décidé de mener une réflexion sur le besoin en emploi des personnels administratifs et techniques. L'audit EVA, conduit de mai à novembre 1999 à l'aide d'un consultant externe, a permis de mettre en valeur un important déficit en personnels administratifs et techniques, de l'ordre de 582 postes dont 272 personnels administratifs et 310 personnels techniques.
Le budget pour 2001 est le premier à tirer les conséquences de cet audit en termes de recrutements. Ainsi, 37 créations d'emplois de personnels administratifs sur les 59 inscrites au projet de loi de finances pour 2001 le sont au titre du renforcement de la capacité d'administration des services. Votre rapporteur se félicite de ces premières mesures bien qu'elles paraissent timides au regard de besoins importants, dorénavant clairement établis. C'est pourquoi il convient de se féliciter du protocole d'accord du 18 octobre qui prévoit l'autorisation de recruter par anticipation 80 personnels techniques et administratifs dès l'année prochaine, un effort comparable devant être fourni dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002.
Instrument indispensable de l'adaptation des qualifications aux évolutions des missions du service public pénitentiaire, la formation professionnelle connaît un développement constant. En ce qui concerne celle dispensée par l'ENAP, le nombre de stagiaires qui y a été accueilli a crû d'un tiers entre 1998 et 1999. Au titre de la formation initiale et d'adaptation, plus de 3 400 agents ont suivi une formation à l'ENAP en 2000 contre 2 000 en 1998. En termes budgétaires, le chapitre « moyens de fonctionnement et formation de l'administration pénitentiaire » est doté de 2,16 milliards de francs de crédits pour 2001 et l'ENAP bénéficie de 15 créations de postes.
En ce qui concerne la formation continue des personnels, elle est essentiellement déconcentrée au niveau des directions régionales des services pénitentiaires. En 1999, a été mise en place une formation spécifique destinée aux personnels de surveillance nouvellement affectés dans les quartiers de mineurs. En outre, des formations adaptées sont offertes aux personnels ayant en charge les auteurs d'infractions sexuelles et les personnes condamnées à de longues peines. Enfin, dans le cadre du développement des alternatives à l'incarcération et de la création des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), une formation obligatoire est dispensée au profit de leurs directeurs.
D'un point de vue quantitatif enfin, les dernières données dont dispose votre rapporteur font état d'une forte croissance des journées de formation puisque de 53 503 en 1998, elles atteignent 65 921 en 1999.
3. Les mesures indemnitaires et statutaires
Avec un total de 914,9 millions de francs inscrits pour 2001, les crédits alloués aux indemnités et allocations diverses progressent de 19 millions de francs. Au titre des mesures nouvelles, 10,6 millions de francs sont destinés aux revalorisations indemnitaires des personnels de l'administration pénitentiaire et se répartissent comme suit :
· 8,4 millions de francs pour la revalorisation de l'indemnité pour charges pénitentiaires allouée aux personnels de surveillance, administratifs et techniques ; toutefois cette augmentation devrait être modulable selon des conditions qui feront l'objet d'une concertation avec les organisations syndicales. Le protocole d'accord du 18 octobre prévoit d'y ajouter une enveloppe de 39 millions de francs ce qui représente un supplément annuel de 1 700 francs par agent ;
· 1,8 million de francs pour la revalorisation du taux de l'indemnité de sujétions spéciales pour les personnels de direction et les directeurs d'insertion et de probation ;
· 0,5 million de francs pour l'augmentation du taux de l'indemnité de risque et de sujétions spéciales des assistants sociaux ; cette mesure tend à abolir la distinction entre les personnels intervenant en milieu ouvert et ceux travaillant en milieu fermé.
De surcroît, la réforme statutaire des chefs de services pénitentiaires bénéficie d'une provision de 4,5 millions de francs qui fait suite à celle de 1 million de francs obtenue dans la loi de finances pour 2000. Par ailleurs, en application du plan pluriannuel de transformation d'agents administratifs en adjoints administratifs, 50 emplois seront transformés en 2001.
En outre, votre rapporteur note avec satisfaction que le budget pour 2001 prévoit également une augmentation des crédits de 20 millions de francs afin de revaloriser la rémunération du travail des détenus.
Les organisations syndicales ont déploré la timidité des mesures présentées par le Gouvernement. L'Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP) a indiqué qu'au vu des lourdes de charges de service des personnels de surveillance, les mesures proposées dans le budget 2001 étaient très insuffisantes et a demandé, notamment, l'extension de l'indemnité spécifique à toutes les nuits encadrant les fins de semaine. La même organisation a regretté que les personnels techniques et administratifs ne puissent bénéficier de l'indemnité pour charges pénitentiaire (ICP) à taux majoré et qu'elle ne soit pas prise en compte dans le calcul des pensions de retraite. Constatant l'insuffisance des créations d'emplois et des mesures statutaires, l'UFAP a indiqué qu'en collaboration avec le syndicat FO, un mouvement social de protestation des personnels de surveillance allait débuter. L'Union générale des syndicats pénitentiaires - CGT a exprimé le souhait que le dispositif de la bonification du cinquième soit étendu à l'ensemble des personnels de l'administration pénitentiaire. Le syndicat FO des personnels administratifs a critiqué le fait que les personnels qu'il représente ne bénéficient pas du régime indemnitaire accordé aux personnels de surveillance. Après avoir également exprimé sa déception sur les mesures budgétaires pour 2001, l'Union syndicale pénitentiaire (USP) a ajouté que les personnels pénitentiaires attendaient des dirigeants politiques une reconnaissance de la spécificité de leur profession.
Tout en déclarant appuyer les revendications du mouvement social dans les prisons, le syndicat FO des personnels de direction a souligné que ces demandes dépassaient les légitimes questions indemnitaires et d'effectifs pour témoigner du désir de reconnaissance et de considération des personnels pénitentiaires. Rappelant que les arbitrages budgétaires du Gouvernement, intervenus en juin dernier, n'avaient pu prendre en considération les conclusions de la commission d'enquête, cette organisation syndicale a exprimé le souhait que les très nombreuses réformes en cours dans le domaine pénal soient assorties des moyens permettant leur application dans des conditions satisfaisantes. Enfin, cette même organisation syndicale a demandé que les directeurs de prison âgés d'au moins 55 ans et totalisant 25 ans de service, puissent bénéficier de la bonification du cinquième.
Votre rapporteur tient à réaffirmer que les personnels pénitentiaires doivent pouvoir bénéficier d'une formation et d'un cadre de travail satisfaisants. Pour leur part, les détenus ont le droit à des conditions de détention qui respectent leur dignité. Aussi, la poursuite des efforts de réhabilitation du cadre de vie en prison est-elle primordiale.
II. - UN EFFORT DE RÉHABILITATION DU CADRE DE TRAVAIL ET DE VIE EN PRISON
A. LE PROGRAMME DE RÉNOVATION DES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES SE POURSUIT
1. Les dépenses en capital connaissent des évolutions contrastées
Le montant total des dépenses en capital (titre V et VI) consacrées à l'administration pénitentiaire atteint 844 millions de francs en autorisations de programme (+ 230 millions de francs) et 429,15 millions de francs en crédits de paiement (- 170,15 millions de francs). Cette réduction de la dotation en crédits de paiement se concentre essentiellement sur le chapitre 57-60 (article 40) relatifs aux services pénitentiaires, dont le montant passe de 254,3 millions de francs en 2000 à 126 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001.
Néanmoins, il serait erroné de percevoir ces évolutions comme le signe d'un désengagement de l'Etat en matière d'investissement. En effet, le mécanisme du report des crédits de paiement d'un exercice budgétaire sur l'autre, afin de constituer une provision en vue des dépenses d'équipement à venir, dote l'administration de moyens d'intervention élevés sans nécessiter de hausse annuelle continue des enveloppes. De surcroît, comme l'illustre clairement le tableau ci-après, la sous-consommation des crédits de paiement observée ces dernières années conduit à accroître mécaniquement les montants effectivement disponibles.
CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DES SERVICES PÉNITENTIAIRES
(ancien chapitre 57-20, nouveau chapitre 57-60, articles 40 et 50)
Loi de finance initiale (2)
(1) Au 31 juin 2000 (2) Budget voté, sauf 2000 (projet de loi de finances)
Ainsi, au 1er juin 2000, plus de 1 milliard de crédits de paiement étaient disponibles, la consommation réelle s'élevait à 239,4 millions de francs alors que la loi de finances initiale pour 2000 avait inscrit une dotation de 593 millions. La sous-consommation des crédits n'est pas propre à l'administration pénitentiaire puisque le taux de consommation des crédits de paiement du ministère de la Justice (chapitre 57-60) était de 22,4 % au 31 août 2000. Enfin, l'effort consenti par l'Etat en matière d'investissement s'évalue avant tout au regard des autorisations de programme dont la forte croissance en 2001 garantit la pérennité. A cet égard, il convient de rappeler qu'aux sommes inscrites en loi de finances initiale pour 2001 doivent s'ajouter les 800 millions de francs d'autorisations de programme ouverts par la loi de finances rectificative adoptée au printemps dernier.
2. Un parc pénitentiaire vétuste et souffrant d'un manque d'entretien
Ainsi que l'a constaté le rapport de la commission d'enquête sur la situation des prisons françaises, « l'extrême hétérogénéité des établissements pénitentiaires français contredit l'opinion commune selon laquelle l'incarcération est une condition unique, celle du prisonnier ». En effet, quels sont les points communs entre le prévenu placé en détention provisoire dans une maison d'arrêt surpeuplée et le condamné qui purge sa peine dans une maison centrale ? Néanmoins, au-delà des différences, il demeure des constantes liées aux bâtiments eux-mêmes.
Sur les 187 établissements pénitentiaires, 109 sont antérieurs à 1912, tandis que 30 ont été construits entre 1920 et 1979. Outre la dégradation des conditions de vie et de travail, la vétusté des prisons « constitue un obstacle déterminant à tout progrès décisif du droit dans les établissements pénitentiaires, alors pourtant que toutes les parties ont intérêt à ce que ceux-ci soient dans un état matériel convenable » affirme à juste titre le rapport de M. Guy Canivet, premier Président de la Cour de cassation, sur le contrôle externe des établissements pénitentiaires.
La cause principale de ce délabrement réside dans l'insuffisance constante du montant des crédits d'entretien. Entre 1940 et 1964, aucun programme de maintien à niveau des établissements n'a été mis en _uvre. Selon les informations collectées par la commission d'enquête, en 1998, les crédits de fonctionnement consacrés à la maintenance représentaient 57 francs par m² dans le parc classique et 120 francs par m² dans les établissements du parc 13 000 gérés en gestion publique. Les crédits du parc classique sont essentiellement affectés à une maintenance corrective, tandis que ceux du parc 13 000 sont consacrés à 60 % à une dépense préventive. D'après l'administration pénitentiaire, le déficit de maintenance peut être évalué à 140 millions de francs par an, soit 2 milliards de francs pour les quinze dernières années.
Selon les informations fournies par l'administration, le montant total des dépenses concernant l'équipement et la maintenance des établissements à gestion publique s'est élevé à 145,5 millions de francs en 1999, soit une progression de 2,7 % par rapport à 1998 et une hausse de 22,9 % par rapport à 1997. Les dépenses d'entretien ont représenté en 1999, en exécution, 13,7 % des dépenses effectuées sur le chapitre budgétaire 37-98. Votre rapporteur se félicite de cette croissance des moyens alloués à la maintenance depuis trois ans. Toutefois on peut également s'interroger sur la diminution de 37 millions de francs de la dotation de ce même chapitre en 2001.
3. Les programmes de réhabilitation et de développement de structures nouvelles
Le programme de rénovation décidé par la garde des sceaux en 1998 concerne, en priorité, les cinq plus grands établissements pénitentiaires (maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis, Fresnes, La Santé, Les Baumettes, Loos). L'objet de ces travaux est de rapprocher les conditions de vie et de détention dans ces établissements de celles qui existent dans les bâtiments les plus récents, notamment en matière de douches en cellules et d'emprisonnement individuel.
Les actions envisagées en 2001 devraient concerner principalement les établissements suivants :
à Fleury-Mérogis, une extension des bâtiments sous la rotonde est envisagée afin d'améliorer le circuit des détenus pour rejoindre l'accueil et les locaux médicaux ;
pour Les Baumettes, l'aménagement de locaux socio-éducatifs est projetée ainsi que l'amélioration de la sécurité interne au travers d'une modification de la gestion des flux passant par le couloir central.
Au niveau financier, 71 millions de francs ont été engagés depuis 1998 pour l'ensemble des opérations de réhabilitation, dont 53 millions au profit de travaux de première urgence. Selon les premières estimations, le coût global du programme de réhabilitation, qui s'étalerait sur une période de sept ans, atteindrait 3,5 milliards de francs, dont 1,6 milliard de francs pour la seule maison d'arrêt de Fleury-Mérogis. En outre, il convient de rappeler que la loi de finances rectificative du printemps 2000 a abondé de 80 millions de francs les crédits du titre III de l'administration pénitentiaire répartis à raison de 40 millions de francs pour la mise aux normes des quartiers disciplinaires, 25 millions de francs pour le cloisonnement des sanitaires et 15 millions de francs pour l'aménagement des vestiaires des personnels.
Le budget 2001 prévoit, pour sa part, d'affecter 500 millions de francs d'autorisations de programme à la poursuite de la réhabilitation des cinq plus grands établissements, 100 millions de francs d'autorisations de programme étant consacrés à la rénovation des établissements du parc classique. En termes de crédits de paiement, ces mêmes actions seront dotées respectivement de 301 millions de francs et de 126 millions de francs.
Par ailleurs, dans le cadre du développement des liens familiaux des détenus, qui constitue un facteur de réinsertion important, la garde des sceaux a décidé la création de nouvelles structures, les unités de visite familiale (UVF). Destinées aux condamnés à de longues peines ne bénéficiant pas de permissions de sortie, les UVF devraient leur permettre de recevoir pendant plusieurs heures les membres de leur famille dans des conditions d'intimité satisfaisantes. En effet, chaque unité, d'une surface utile de 50 m², est conçue comme un appartement de deux pièces donnant sur un espace extérieur privatif de 20 m².
Sans supprimer les parloirs, la création d'UVF devrait avoir un double impact sur les conditions de travail des personnels pénitentiaires : d'une part, elle se traduira par l'émergence de nouvelles tâches telles que la prise de rendez-vous et l'accueil des familles ; et, d'autre part, elle devrait avoir un effet positif sur l'état psychologique des détenus qui pourrait faciliter la gestion de leur détention. Le 1er mars 2000, la garde des sceaux a retenu trois sites d'expérimentation des UVF (Rennes, Poissy, l'île de Ré). Le début des constructions devrait intervenir à la fin de l'année 2001 pour une durée de 18 mois. Le financement de ces mesures a été assuré par le projet de loi de finances pour 2000 qui y a affecté 15 emplois et 1 million de francs.
Votre rapporteur avait souhaité dans le cadre de son précédent rapport que les organisations professionnelles soient associées à la mise en place des UVF. A cet égard, il convient de se féliciter que quatre réunions de travail se soient déjà déroulées au niveau national entre les organisations professionnelles et l'administration.
B. LA CONSTRUCTION DE NOUVEAUX ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES EST ANNONCÉE
1. Le programme 4000
Lancé en 1997, le programme 4000 prévoit la construction de six nouveaux établissements pénitentiaires. Ces nouvelles places s'accompagnent, de façon concomitante, de la fermeture de cinq établissements vétustes. Le coût d'ensemble de ce programme est évalué à 1,9 milliard de francs, soit 300 millions de francs par établissement.
En ce qui concerne la planification des travaux, la première tranche, relative aux sites de Seysses, Le Pontet et Sequedin, devrait débuter entre la fin de l'année 2000 et le début de l'année 2001. La date de livraison des deux premiers établissements est prévue pour le premier semestre 2002, la maison d'arrêt de Sequedin devant être livrée au cours du premier semestre 2003. Ces trois nouveaux établissements totaliseront 1 860 places.
La seconde tranche est relative aux sites de Chauconin-Neufmontiers, Liancourt et la Farlède. Les travaux devant débuter à la fin 2001, leur livraison est prévue pour la fin de l'année 2003. Notons, par ailleurs, que c'est en mars dernier que l'entreprise lauréate pour la conduite de cette tranche a été désignée.
Les caractéristiques techniques des futurs établissements permettront une amélioration notable tant des conditions de vie des détenus que du cadre professionnel des agents. Ainsi, dans chaque quartier d'hébergement courant sont prévus des équipements permettant de développer une vie collective : salles d'activités, de musculation, antenne bibliothèque, espace laverie. En outre, une cour de promenade de 600 m² minimum est envisagée. En matière d'hébergement, les unités seront de 30 places, dont 20 cellules d'une place et 5 cellules de deux places, toutes bénéficiant d'une douche.
Votre rapporteur approuve, bien évidemment, le remplacement d'établissements vétustes par des infrastructures plus modernes et mieux équipées. Toutefois, on peut s'interroger sur l'opportunité de construire des établissements de plus de 600 places, dont la taille est un obstacle à l'instauration de relations humaines et stables entre les détenus et les personnels. Promouvoir des structures de dimensions humaines, bénéficiant d'un encadrement suffisant, à la conception desquels les personnels seraient associés, devrait constituer un objectif, même s'il est difficile à atteindre.
2. Vers la construction de trois nouveaux établissements
Le 20 mars 2000, la garde des sceaux a annoncé la construction de trois nouveaux établissements pénitentiaires implantés à Lyon et à Nice, le troisième site devant être arrêté très prochainement. Le financement de ces nouvelles infrastructures est assuré à hauteur de 800 millions de francs par la loi de finances rectificative du printemps dernier. Toutefois, aucun calendrier prévisionnel d'entrée en fonction de ces nouveaux établissements ne semble établi pour l'heure.
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite que l'implantation de ces établissements privilégie des sites urbains afin de maintenir les prisons dans la ville. En effet, tant pour les détenus qui peuvent ainsi plus aisément maintenir des relations avec leur famille, que pour les personnels, une localisation « champêtre », à l'instar de celle retenue pour de nombreux établissements du programme 13 000, est source de difficultés et d'isolement.
Dans une étude récente sur les conséquences de l'emprisonnement d'un proche pour les familles, le CREDOC (cf. le Monde du 26/09/2000) a souligné que celles-ci vivent l'incarcération comme une « autre peine ». Le cumul de la rupture affective, de la détresse financière, de l'isolement et parfois de l'éloignement géographique, consécutif à un internement place souvent les familles dans des situations de grande précarité. Ces difficultés sont accrues lorsque l'établissement pénitentiaire se situe loin de la ville et ne bénéficie pas d'une desserte convenable par les transports en commun. D'après les résultats obtenus par le CREDOC, une visite aux détenus coûte, en moyenne, 187 F aux familles. Ce coût peut contribuer, notamment pour les familles les plus modestes, au déséquilibre financier résultant de la perte du revenu du détenu. Enfin, les familles qui visitent plusieurs fois par semaine leurs proches incarcérés consacrent, en moyenne, quatre heures de déplacement à chaque visite. Ce temps est à comparer avec la durée des entretiens dans les parloirs qui sont d'une demi-heure en maison d'arrêt et de deux heures dans les établissements pour longue peine.
A l'occasion de son précédent avis, votre rapporteur avait fait part de l'indignation exprimée par une délégation de la commission des Lois sur les conditions de détention observées dans la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion. Aussi, ne peut-il que se réjouir de la décision prise par la garde des sceaux de reconstruire cette maison d'arrêt. D'une capacité de 600 places, sa mise en service devrait intervenir en 2004 ou 2005 en fonction de la date d'obtention du terrain nécessaire. D'après les informations communiquées à votre rapporteur, quatre sites font actuellement l'objet d'une étude préliminaire d'impact et de faisabilité. Le montant total de l'investissement pour cette opération est de l'ordre de 450 millions de francs, dont 200 millions de francs ont déjà été obtenus au titre de la loi de finances rectificative pour 1999.
3. Les centres pour peine aménagée
Conformément à la volonté, pleinement partagée par votre rapporteur, de développer les mesures alternatives à l'incarcération, la garde des sceaux a souhaité, dès 1998, la création d'établissements pénitentiaire d'un nouveau type ; les centres pour peine aménagée (CPA). Votre rapporteur ne reviendra pas sur les caractéristiques de ces centres, longuement analysées dans un précédent rapport, mais désire faire le point sur leur état d'avancement.
L'expérimentation des CPA est prévue sur les trois sites suivants :
L'ancien centre pénitentiaire de Metz-Barrès. Le lancement des travaux, d'une durée de 18 mois environ, pourrait intervenir à la fin de cette année, ce qui permettrait une mise en service au printemps 2002. Cette opération bénéficie de 6,8 millions de francs d'autorisations de programme (AP) pour un coût total de 20 millions de francs.
L'ancienne prison de Marseille-les Baumettes. L'ouverture de ce centre est prévue en juin 2002 et le début des travaux devrait intervenir avant la fin de l'année 2000. Toutefois, une ouverture partielle du centre est programmée dès le mois de décembre 2001. D'un coût total de 20 millions de francs, cette opération est dotée de 3,7 millions de francs en autorisations de programme.
L'actuel centre de semi-liberté de Villejuif. L'équipe de maîtrise d'_uvre de l'extension de 1 000 m² du centre de semi-liberté au profit du CPA a été choisie au mois de juin 2000. D'une durée de 12 mois, les travaux pourraient démarrer au mois de mars 2001 avec une mise en service en mars 2002. L'estimation du coût de cette opération s'élève à 12 millions de francs sur lesquels 1,5 million de francs d'autorisations de programme sont déjà acquis.
Votre rapporteur est conscient de l'amélioration des conditions de vie et de détention que vont provoquer ces constructions de nouveaux établissements pénitentiaires. Cependant, au-delà du raisonnement en termes de taux d'occupation des cellules, il lui semble que c'est à une réflexion approfondie sur la place et les missions de la prison dans nos sociétés qu'il faut procéder. Aussi, paraît-il aujourd'hui plus que jamais nécessaire d'élaborer une grande loi pénitentiaire. C'est pourquoi, votre rapporteur, s'inspirant notamment des travaux de la commission d'enquête, juge utile de préciser quels devraient en être les contours.
III. - VERS UNE LOI PÉNITENTIAIRE
Elaborer une loi pénitentiaire n'est pas seulement un exercice de juriste destiné à parfaire un ensemble de règles de droit. C'est aussi et surtout l'occasion d'aborder publiquement les questions du sens de la peine et du rôle de la prison dans nos sociétés et de doter enfin l'administration pénitentiaire de moyens suffisants et programmés dans le temps.
A. UN IMPÉRATIF POLITIQUE
1. Redéfinir les missions de la prison
Il convient de rappeler, au préalable, que les notions de sanctions et d'incarcération ne se recouvrent pas. En effet, une sanction peut être prononcée sans impliquer d'enfermement à l'image des amendes ou des mesures alternatives à l'incarcération, dont votre rapporteur souhaite le développement massif. A l'inverse, la détention provisoire permet la mise sous écrou d'une personne sans que le prononcé d'une sanction par un tribunal ne soit intervenue.
C'est pourquoi, votre rapporteur partage la démarche de la commission d'enquête qui « en s'interrogeant sur la signification de l'enfermement, ne cherche pas à dénigrer le rôle de la sanction, indispensable à la recherche de la cohésion sociale ; il s'agit plutôt de s'interroger sur la place de l'enfermement dans l'échelle actuelle des sanctions en rendant plus crédibles aux yeux des citoyens, des magistrats et du législateur les peines si improprement appelées peines de substitution ». De surcroît, les missions des personnels pénitentiaires ne peuvent être clarifiées que si la finalité de l'enfermement et ses moyens sont redéfinis.
Bien évidemment, il faut réaffirmer avec force que la mission de la prison est en premier lieu de neutraliser le délinquant. S'il existe un devoir de réparation vis-à-vis de la victime, il y a également une nécessité de protéger la société. Cependant, au-delà de l'impératif de neutralisation se pose la question du sens de la peine. Les réponses qu'on lui apporte informent sur les valeurs fondamentales d'une société. Aujourd'hui, force est de constater que l'opinion publique semble réclamer des sanctions toujours plus sévères, qu'il s'agisse de réprimer des incivilités ou des crimes graves. Le législateur, en instaurant des peines toujours plus longues et des périodes de sûreté, n'a fait qu'adapter le droit à une demande de sécurité croissante de la part de l'opinion publique confrontée, par ailleurs, aux effets déstabilisants de la crise économique et sociale.
Cependant, votre rapporteur estime que l'abolition de la peine de mort en 1981 exige d'engager un débat public sur les modalités de réprimer les crimes les plus abominables. Il paraît difficile de proclamer son attachement à l'abolition de la peine capitale et, parallèlement, de choisir d'infliger à une personne une peine privative de liberté à perpétuité ce qui revient, en fait, à la faire périr lentement. Comme l'a constaté la commission d'enquête « l'opposition de principe à la peine de mort implique que la société envisage à terme la réintégration de ceux qui semblent définitivement exclus par l'atrocité ou la répétition de leurs crimes ».
De surcroît, il est de l'intérêt bien compris de la société de favoriser la réinsertion des personnes incarcérées puisque, tôt ou tard, elles sortiront de prison. Or, ainsi que l'a justement déclaré devant la commission d'enquête M. Nicolas Frize, responsable de la commission prison de la Ligue des droits de l'Homme : « Lorsqu'une personne reste vingt ans en prison, on peut penser que pendant ce laps de temps la société est protégée quitte à ce que la personne soit détruite. Mais cette personne sortira. Indépendamment de l'indignité dont vous êtes l'auteur en la détruisant, il faut savoir que cette personne, lorsqu'elle sort, est très hautement déconstruite et qu'alors la société court des risques très importants ».
Si la réinsertion devient l'objectif à terme de la prison, alors les moyens dont disposent les services qui la mettent en _uvre doivent être accrus et les alternatives à l'incarcération développées de façon plus volontariste dès lors que les courtes peines ne permettent pas d'initier un tel processus.
Par ailleurs, c'est la définition du sens de la peine et sa perception dans la société qui définissent les missions de l'administration pénitentiaire. C'est pourquoi, toute réflexion dans ce domaine implique une concertation avec les personnels. A ce propos, la loi du 22 juin 1987 dispose dans son article premier que « le service pénitentiaire participe à l'exécution des décisions et sanctions pénales et au maintien de la sécurité publique ; il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire ». S'il impose une obligation de résultat en matière de sécurité, ce texte n'implique qu'une obligation de moyens en ce qui concerne l'insertion. Pourtant, la distinction entre la garde du détenu et la mission d'insertion est largement artificielle dès lors que l'emprisonnement qui n'est pas assorti d'un objectif d'insertion induit la récidive. Toutes ces questions ne sauraient être réglées par des « experts » ; elles méritent un grand débat démocratique que la garde des sceaux s'est engagée à organiser avant la fin de l'actuelle législature.
A cet égard, votre rapporteur tient à souligner que toutes les organisations syndicales des personnels pénitentiaires qu'il a entendues, ont également plaidé pour l'élaboration d'une loi pénitentiaire.
Toutefois, les députés n'ont pas attendu la discussion d'une loi pénitentiaire pour adopter des dispositifs audacieux qui réforment en profondeur certains aspects de la procédure pénale, notamment, la procédure de libération conditionnelle. Votre rapporteur juge nécessaire de présenter certaines des mesures récemment adoptées par le Parlement.
2. Les réformes en cours
· La juridictionalisation de l'application des peines et la réforme de la libération conditionnelle. Le 8 juillet 1999, la ministre de la justice a annoncé la création d'une commission chargée d'établir un rapport sur la libération conditionnelle dont a été chargée M. Daniel Farge, conseiller à la Cour de cassation. S'inspirant de ses recommandations, les parlementaires ont pris l'initiative d'adopter une importante réforme de la libération conditionnelle dans le cadre de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes.
Elle se caractérise, en premier lieu, par un élargissement des conditions d'octroi de la libération conditionnelle. En second lieu, la procédure d'examen des demandes est modifiée : la compétence du juge de l'application des peines est étendue pour les condamnés à des peines inférieures ou égales à 10 ans ; dans les autres cas, la compétence du garde des sceaux est supprimée au profit d'une juridiction régionale de la libération conditionnelle. Votre rapporteur se félicite de ces mesures qui devraient contribuer à relancer les mesures de libération conditionnelle qui connaissent une décrue continue puisque le taux de sortants en libération conditionnelle s'est encore réduit de 9,71 % en 1998 à 9,54 % en 1999.
Or, cette mesure est l'une des plus favorables à la réinsertion et à la prévention de la récidive. A cet égard, les statistiques collectées par la commission d'enquête montrent que lorsque l'infraction initiale est un vol, le taux de nouvelle infraction qui s'élève à 75 % pour les condamnés qui ont été libérés en fin de peine s'abaisse à 64,3 % pour les libérés conditionnels ; lorsque l'infraction initiale est qualifiée de coups et blessures volontaires, le taux de la nouvelle infraction passe de 60,9 % pour les libérés en fin de peine à 35,1 % pour les libérés conditionnels.
· Par ailleurs, la loi 97-1159 du 17 décembre 1997 a prévu la possibilité de placer sous surveillance électronique des personnes condamnées à des peines privatives de liberté. Cette mesure connaît depuis le mois de septembre dernier, une expérimentation dans quatre sites pilotes (Aix-en-Provence, Lille, Agen, Grenoble) pour une période de neuf mois. Au niveau de chaque site pilote, une structure de suivi du projet a été mise en place qui associe les représentants du parquet, de l'application des peines, de la direction régionale des services pénitentiaires, de l'établissement pénitentiaire hébergeant le centre de surveillance et du service pénitentiaire d'insertion et de probation compétent.
Dans chacun des sites retenus, une vingtaine de bracelets électroniques sera disponible. Ils permettront, pour une période de trois mois qui correspond à la durée moyenne observée dans les expériences étrangères, de suivre environ 200 personnes. Ainsi, 5 millions de francs sont inscrits dans le budget 2001 pour financer les coûts de fonctionnement de ces sites pilotes et 50 emplois de conseillers d'insertion et de probation sont crées pour assurer le suivi des personnes placées sous surveillance électronique.
Si cette expérimentation se révèle concluante, l'extension du dispositif à 17 autres sites pourrait avoir lieu en 2001, avant de procéder à sa généralisation en 2002-2003.
En outre, le dispositif du bracelet électronique a été étendu par la loi du 13 mai 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes, aux personnes placées en détention provisoire. Votre rapporteur s'était opposé à l'adoption de cette mesure. En effet, il lui paraît plus nécessaire de restreindre le recours au placement en détention provisoire, qui demeure une atteinte à la présomption d'innocence, que d'en aménager les modalités.
· Toujours en matière de placement en détention provisoire, la représentation nationale a souhaité que toute décision de ce type à l'encontre d'une personne exerçant l'autorité parentale sur un enfant de moins de 10 ans ayant sa résidence habituelle chez elle, soit obligatoirement précédée d'une enquête des services sociaux afin d'examiner la possibilité de trouver des mesures alternatives à l'incarcération (article 145-5 nouveau du code de procédure pénale crée par la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes).
· Enfin, dans le domaine de la procédure disciplinaire, l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a profondément amélioré les garanties applicables aux détenus. En effet, la loi dispose que toute personne ayant fait l'objet d'une décision individuelle défavorable peut demander à se faire assister du conseil de son choix. Appliqué aux établissements pénitentiaires, ce texte permet donc au détenu d'être assisté en conseil de discipline par un conseil de son choix qu'il soit détenu, avocat, interprète... En prison aussi, l'état de droit doit progresser et votre rapporteur se félicite de ces premières mesures.
3. La nécessité de moyens accrus
Qu'il s'agisse du prononcé d'une libération conditionnelle, du développement des mesures alternatives à l'incarcération ou encore de la mise en place d'une politique ambitieuse et volontariste d'insertion des détenus, le renforcement substantiel des effectifs des personnels d'insertion apparaît comme une nécessité incontournable. Dans ce domaine, plus que dans tout autre, il faut se garder des effets d'annonce non suivis d'effets. A cet égard, le projet de budget pour 2001 marque un effort important qui n'est cependant pas à la hauteur des difficultés rencontrées sur le terrain.
Ainsi l'application du nouvel article 145-5 du code de procédure pénale devrait provoquer environ 18 854 enquêtes supplémentaires par an. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par l'administration pénitentiaire, 32 postes de conseillers d'insertion et de probation sont crées dans le budget 2001 à cette seule fin.
Au total, le budget 2001 prévoit la création nette de 107 postes d'insertion dont 32 chefs de service d'insertion et de probation, 31 conseillers d'insertion de 1ère classe et 44 de 2ème classe. Il convient de se rappeler toutefois, que sur ce total ; 50 postes sont affectés à la mise en _uvre du « bracelet électronique » et 32 sont destinés en priorité aux enquêtes sociales rapides préalables au placement en détention provisoire évoquées précédemment.
Cependant, on ne peut que se féliciter de la priorité accordée aux personnels d'insertion qui sont la cheville ouvrière d'une politique globale de substitution à la prison même si, en la matière, les besoins excèdent largement les mesures décidées. C'est pourquoi il apparaît essentiel que cet effort s'inscrive dans la durée ; votre rapporteur pour avis y veillera tout particulièrement.
1. Restaurer la compétence de la Loi
Le rapport relatif à l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, remis à la garde des sceaux par M. Guy Canivet, a clairement mis en lumière le foisonnement des règles applicables en prison, dont la contrepartie est une méconnaissance générale du droit en vigueur tant parmi les personnels que les détenus.
Ainsi, la commission d'enquête a eu connaissance de la liste impressionnante des circulaires applicables dans les établissements pénitentiaire, qui témoigne de la complexité de l'ordonnancement juridique des prisons, dont la qualité semble, en outre, pour le moins « discutable ». La conjonction de normes nombreuses, souvent méconnues et qui ne respectent pas la hiérarchie des normes, se traduit par l'existence de régimes de détention très différents selon les établissements, ce qui constitue une inacceptable rupture d'égalité entre détenus.
Il faut souligner, par ailleurs, que les décisions qualifiées par le juge administratif de « mesures d'ordre intérieur » sont, en vertu d'une jurisprudence ancienne, insusceptibles de recours. Or, ce type de mesures, dont le champ tend heureusement à se restreindre, recouvre toujours des décisions particulièrement graves, telles que la mise à l'isolement ou le placement d'un détenu dans un quartier de sécurité.
En outre, de nombreuses règles touchant à la protection du secret des correspondances privées, à la fouille des détenus ou à la mise en _uvre du droit de la défense relèvent de simples circulaires ou de dispositions réglementaires. Pourtant, l'article 34 de la Constitution dispose que la loi détermine les « crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ». Si les détenus sont des personnes privées de libertés, elles ne doivent pas, pour autant, être dépossédées de tout droit.
L'élaboration d'une loi pénitentiaire sera donc le moyen de redonner à la loi, et donc, aux représentants de la nation, la responsabilité de définir un véritable statut du détenu. Bien évidemment un tel projet devra tenir compte des impératifs de sécurité ; mais il devra aussi définir clairement les limites de l'administration pénitentiaire dans l'exercice de ses missions et préciser les différents recours possibles. Votre rapporteur fait sienne la conclusion suivante de la commission d'enquête : « une conception gestionnaire des atteintes aux libertés est dangereuse : on a trop longtemps laissé la gestion de la détention dans le règne de la circulaire et de la gestion administrative. Il est temps de substituer le débat politique à la technique ».
2. Renforcer le contrôle des établissements pénitentiaires
Plaider en faveur du renforcement des contrôles exercés dans les prisons ne participe pas, chez votre rapporteur, d'une logique du soupçon à l'égard des personnels pénitentiaires mais témoigne, au contraire, de sa confiance en une administration qui n'a souvent rien à cacher.
a) Renforcer les contrôles externes
A l'initiative des députés, la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et le droit des victimes a inséré un nouvel article 720-1 A dans le code de procédure pénale pour permettre aux députés et aux sénateurs de visiter à tout moment les locaux de garde à vue, les centres de rétention, les zones d'attente et les établissements pénitentiaires. Votre rapporteur s'est ainsi rendu dans les maisons d'arrêt de Valence et Privas. Si les élus se doivent de s'intéresser au sort des personnels pénitentiaires et des détenus, cette obligation concerne aussi les magistrats.
En la matière, les textes actuels se limitent à accorder un droit de visite aux magistrats, parfois assorti de l'obligation de rédiger un rapport au garde des sceaux. Or, ainsi que l'a clairement établi la commission d'enquête, « il semble se dégager un constat unanime sur l'absence des juges d'instruction en détention ».
Pourtant, ils sont actuellement responsables des décisions de placement en détention provisoire même si celles-ci vont, à partir du 1er janvier 2001, ressortir la compétence du juge de la détention provisoire et des libertés instauré par la loi du 15 juin 2000. Outre le manque de moyens et de temps, les juges d'instruction expliquent leur absence dans les maisons d'arrêt par le risque que, lors de la rencontre avec le prévenu, celui-ci aborde le fond du dossier alors même que son avocat est absent, ce qui est interdit. Il serait donc bienvenu de procéder, dans le cadre d'une loi pénitentiaire, à la clarification des pouvoirs de contrôle et des modalités de visite des magistrats.
Au-delà du rôle des magistrats, la question de l'instauration d'un contrôle externe des prisons a constitué l'un des débats majeurs de cette année. En effet, à la suite de la publication du rapport à ce sujet commandé par la garde des sceaux à la commission présidée par M. Guy Canivet, la commission d'enquête a, elle aussi, émis des propositions en la matière. Bien qu'elles tendent au même but, ces deux instances ont en la matière des approches qui présentent de substantielles différences qu'il convient de présenter succinctement.
S'agissant des recommandations du rapport Canivet, elles s'organisent autour de trois axes : d'une part, la création d'un contrôleur général, doté de moyens contraignants et chargé de vérifier que l'administration pénitentiaire remplit correctement sa mission à l'égard des détenus. D'autre part, l'instauration dans chaque établissement pénitentiaire d'un médiateur de prison ayant pour mission de traiter les conflits entre les détenus et l'administration afin d'éviter les réactions de révolte. Enfin, l'institution de délégués des médiateurs dont la fonction serait d'observer la situation et d'apporter un regard extérieur.
Cette organisation a été jugée trop complexe par la commission d'enquête qui lui a préféré la création d'une délégation unique, rattachée au Premier ministre et chargée de contrôler tous les lieux d'enfermement. Dotée de pouvoirs de contrôle sur place, la délégation générale à la liberté individuelle pourrait également enquêter sur les accidents et incidents dont elle aurait connaissance et se faire communiquer tous les documents utiles à la bonne connaissance des faits.
Bien que d'apparence plus simple, la proposition de la commission d'enquête n'emporte pas la préférence de votre rapporteur. En effet, le système préconisé par le rapport Canivet lui apparaît davantage à même de répondre aux différents problèmes rencontrés dans les prisons.
b) L'élaboration d'un code de déontologie progresse
Au-delà du perfectionnement des contrôles externes, qui est de la compétence de la loi, l'élaboration d'un code de déontologie participe de la volonté des agents d'une meilleure prise en compte du droit et de l'éthique dans la pratique quotidienne de leurs activités professionnelles. L'objectif d'un tel document est d'offrir aux personnels et aux intervenants extérieurs, dans un format simple et accessible, le recueil des dispositions éparses régissant le fonctionnement du service public pénitentiaire.
Afin d'élaborer ce code, un groupe de travail composé de représentants de l'administration pénitentiaire et des organisations représentatives du personnel a été constitué. Après plusieurs réunions, le projet a été soumis à la Commission consultative des Droits de l'Homme qui a émis un avis le 27 janvier 2000. Le projet de code de déontologie a ensuite été de nouveau amendé pour tenir compte des observations de la Commission puis discuté en comité technique paritaire ministériel en juin dernier. Après un nouvel examen de son contenu par les organisations représentatives du personnel dans le courant de l'automne 2000, le projet de code devrait être soumis au Conseil d'Etat.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le projet serait divisé en deux titres, l'un relatif aux personnels des services pénitentiaires, l'autre concernant les intervenants extérieurs. Sur le fond, il se caractériserait notamment par l'identification de l'administration pénitentiaire comme institution garante des principes républicains, la réaffirmation du respect absolu de la personne humaine ou encore l'édiction de normes comportementales communes à l'ensemble des acteurs pénitentiaires.
Dès son entrée en fonction, la garde des sceaux a souhaité traiter en priorité le problème de la délinquance des mineurs. A cet égard, force est de constater l'importante augmentation de la dotation accordée au budget de la protection judiciaire de la jeunesse dans le projet de loi de finances pour 2001, qui fait suite à celle consentie l'an dernier. En effet, à structure constante, le budget 2001 s'accroît de 7,33 % en dépenses ordinaires et de capital pour atteindre 3,5 milliards de francs.
Les crédits destinés à la rémunération des prestations du secteur associatif habilité atteignent 1,618 milliards de francs, en augmentation de 151 millions de francs et représentent 46,17 % du budget. La part allouée au secteur public de la PJJ s'élève à 1,887 milliard de francs soit 53,83 % du budget (+ 176 millions de francs).
Si l'on souhaite établir un rapide bilan de l'activité de ces services, les dernières données disponibles datant de 1999 montrent que 52 952 mineurs ayant commis des actes de délinquance ont été suivis en milieu ouvert ainsi que 21 534 mineurs en danger et 1 679 jeunes majeurs, soit une augmentation totale en un an de 11,8 %. Par ailleurs, les services d'investigation, d'enquête sociale et les services éducatifs auprès des tribunaux ont effectué, en 1999, 32 465 mesures pénales et 22 835 mesures civiles.
En matière d'hébergement, 1 935 jeunes délinquants, 3 191 mineurs en danger et 708 jeunes majeurs ont été confiés aux établissements du secteur public de la PJJ. Somme toute, le nombre de jeunes pris en charge dans l'année par le secteur public, hors investigation, est passé de 67 043 en 1990 à 85 150 en 1999. Pour sa part, le secteur habilité a pris en charge 170 365 jeunes en 1998.
Dès lors, face à l'accroissement du nombre des jeunes pris en charge par les services de la PJJ, une revalorisation des moyens et une amélioration des statuts étaient nécessaires. Le budget 2001 témoigne d'un effort réel et durable en faveur de la PJJ dont se félicite votre rapporteur. Toutefois, au-delà de moyens supplémentaires, les services de la protection judiciaire de la jeunesse doivent être dotés d'un véritable projet global conférant à ce service public des missions clairement redéfinies en concertation étroite avec les organisations représentatives des personnels. Par ailleurs, votre rapporteur souhaite, cette année, aborder plus particulièrement l'étude du profil des jeunes incarcérés ainsi que le développement des actions que mènent les services de la PJJ en partenariat avec d'autres administrations.
I. - UN BUDGET QUI CONFIRME QUE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE EST UNE PRIORITÉ POUR LE GOUVERNEMENT
A. DES CRÉATIONS D'EMPLOIS MASSIVES
1. Un effort de recrutement permettant de combler un déficit important en personnels
Après 394 créations nettes d'emplois en 2000, le budget 2001 prévoit le recrutement net de 376 postes dont 372 de titulaires. D'un point de vue fonctionnel, il convient de remarquer la création nette de 125 emplois de chefs de service éducatif de la jeunesse, 105 éducateurs de 1ère et 2ème classe, 10 psychologues, 20 professeurs techniques, 26 ouvriers professionnels des services déconcentrés ainsi que 10 directeurs principaux de 1ère et 2ème classe. L'effet de ces créations d'emplois sur les crédits de la PJJ atteint 73,6 millions de francs, dont 40,9 millions de francs au seul titre du recrutement des éducateurs.
Au total, plus de 1 000 emplois pour la PJJ ont déjà été crées pendant l'actuelle législature soit quatre fois plus que sous la précédente ainsi que l'illustre le tableau suivant.
Création de postes PJJ
Cette action volontariste en faveur du personnel de la PJJ, et des éducateurs en particulier, devrait permettre d'améliorer le taux d'encadrement des jeunes, qui passé de 16,01 jeunes par éducateur en 1990 à 13,25 en 1994, serait remonté à 15,38 en 1999, selon les informations communiquées à votre rapporteur.
Il convient, par ailleurs, de noter que la PJJ bénéficie de l'autorisation de recourir à 300 surnombres. En outre, l'article 29 de la loi n°99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale a autorisé le ministère de la justice à recruter des agents de justice selon les modalités juridiques des emplois jeunes. Au 15 juillet de cette année, 1 620 autorisations de recrutement ont été accordées par le ministère de la justice sur les 2 000 prévues par la loi de finances pour 2000. Au 1er septembre de cette année, les services de la PJJ en accueillaient 215 sur les 500 prévus, le solde devant être résorbé à la fin du premier trimestre 2001. Ainsi, la loi de finances pour 2001 prévoit les crédits correspondant à la rémunération de 2 000 agents de justice, soit 45 millions de francs, dont 80 % sont financés par des transferts de crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité.
Parmi les organisations syndicales auditionnées par votre rapporteur, le syndicat national des personnels de l'éducation surveillée (SNPES) a reconnu que les créations de postes étaient importantes tout en indiquant cependant qu'elles ne pourraient satisfaire l'ensemble des besoins. Il a ajouté que de nombreuses structures éducatives fonctionnaient difficilement en raison de leur sous-effectif. A cet égard, cette organisation syndicale a regretté que l'administration recoure de façon croissante à des emplois précaires ou de contractuels et n'assure pas la formation des emplois-jeunes. Tout en reconnaissant l'ampleur de l'effort de recrutement de personnels, le syndicat FO de la protection judiciaire de la jeunesse a regretté que les professeurs techniques, dont le rôle dans la réinsertion professionnelle des jeunes est déterminant, n'en bénéficient pas davantage. Pour sa part, le Syndicat de la protection judiciaire de la jeunesse-FEN a expliqué qu'il existait un décalage entre les annonces de créations d'emplois et leur effet réel dans les services. C'est pourquoi il a demandé que l'administration de la PJJ fasse la transparence la plus complète sur l'affectation de ces postes, mais aussi sur le nombre et le calendrier des départs à la retraite.
2. Des mesures indemnitaires et statutaires appréciables
La dotation allouée aux moyens nouveaux intéressants les personnels progresse notablement pour s'élever à 17,8 millions de francs en 2001 contre 11 millions de francs en 2000.
Au sein de cette enveloppe, 10,6 millions de francs sont inscrits pour les seules revalorisations indemnitaires des personnels selon la répartition suivante :
3,8 millions de francs pour la revalorisation des indemnités allouées aux chefs de service éducatif et aux éducateurs ;
3,2 millions de francs pour la revalorisation indemnitaire des directeurs de la protection judiciaire de la jeunesse qui fait suite aux provisions inscrites dans les projets de loi de finances 1999 et 2000 d'un montant total de 2,3 millions de francs ;
3,1 millions de francs en faveur de l'augmentation des indemnités des autres personnels de la PJJ ;
0,5 million de francs pour la création d'une indemnité spécifique pour les chefs éducatifs fonctionnels de la PJJ qui fait suite à la provision totale de 1,3 million de francs obtenue dans les trois précédents projets de loi de finances.
Outre cet aspect indemnitaire, de nombreuses mesures statutaires témoignent de la volonté de la garde des sceaux de revaloriser la situation de ces personnels. Ainsi, 64 emplois d'agents administratifs seront transformés en adjoints administratifs en 2001. De même, 70 emplois d'éducateurs de 2ème classe seront transformés en éducateurs de 1ère classe d'une part, et 105 emplois d'éducateurs de 1ère et 2ème classe seront transformés en chefs de service éducatifs d'autre part.
Les syndicats SNPES et FO ont estimé insuffisantes les 64 transformations d'agents en adjoints, ajoutant que l'ensemble des agents devaient pouvoir bénéficier de cette mesure. De surcroît, ces deux organisations syndicales ont estimé qu'au regard des fonctions remplies par les éducateurs, ceux-ci devraient être intégrés dans la catégorie A dès le début de leur carrière. S'agissant des mesures indemnitaires, le SNPES a indiqué que l'enveloppe prévue par le budget conduisait, pour les personnels autres que les directeurs, à une revalorisation mensuelle de 100 francs, ce qu'il a estimé très insuffisant. Puis, il a exprimé le souhait que les primes soient prises en compte dans le calcul des pensions de retraite. Abordant la question de la dotation accordée à la nouvelle bonification indiciaire (NBI), le SPJJ-FEN l'a estimée insuffisante. Relevant qu'au sein d'une même catégorie certains personnels en bénéficiaient et d'autres non, il a observé que cette situation constituait une rupture d'égalité de traitement que les tribunaux administratifs commençaient à sanctionner à la suite des recours présentés par les intéressés.
B. LE FINANCEMENT D'ÉQUIPEMENTS NOUVEAUX EST PARTIELLEMENT ASSURÉ
Si le montant global des autorisations de programme atteint 100 millions de francs en 2001, soit une somme identique à celle de l'an passé, en revanche les crédits de paiement inscrits en 2001 s'élèvent à 36 millions de francs contre 77 millions de francs l'année dernière, ce qui peut susciter quelques interrogations. Toutefois, cette réduction provient, là aussi, du report de crédits d'un exercice sur l'autre résultant de leur sous-consommation par l'administration. Ainsi, 68 millions de francs de crédits prévus pour 1998 ont été reportés en 1999 et 93 millions de francs de crédits pour 1999 ont connu le même traitement en 2000. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la consommation réelle des crédits de paiement de la PJJ a atteint 48 % des dotations inscrites en 1999.
1. Le maintien de la diversité des structures d'hébergement est assuré
Au cours de la période allant de 1997 à 2000, 22 opérations de créations ou de restructuration d'hébergement avec extension de capacité d'accueil ont été engagées. Au total près de 230 places supplémentaires ont été créées pour un coût global de 295,5 millions de francs.
Le budget 2001 prévoit, outre le financement du fonctionnement de 9 centres de jour supplémentaires pour un total de 2,7 millions de francs, la création de deux centres de ce type (8 millions de francs en crédits d'équipement).
En termes de nombre de structures éducatives et d'hébergement au 1er janvier de cette année, la répartition était la suivante : 98 services éducatifs auprès des tribunaux ; 45 foyers d'action éducative (FAE), dont 6 assurent la fonction de centre de placement immédiat (CPI) ; 234 centres d'action éducative, dont 133 assurent l'hébergement individualisé et 67 l'hébergement collectif.
Il convient de rappeler ici que les suppressions d'emplois de la période 1978-1988 (264 emplois) se sont traduites sur le terrain par la réduction d'activité et la fermeture de certains services, en particulier d'hébergement. Ces suppressions n'ont pu être compensées que 10 ans plus tard puisque l'effectif total des personnels de la PJJ est passé de 5 782 en 1982 à 5 713 en 1995 puis a atteint 5 820 en 1996 et s'établit à 6 714 en 2000. Aussi, votre rapporteur se félicite-t-il des informations communiquées par la direction de la PJJ selon lesquelles il ne devrait plus exister en 2001 d'équipements non utilisés en raison du manque de personnels.
2. La mise en place de nouvelles structures rencontre certaines difficultés
La création de centre de placement immédiat (CPI) a été décidée par le Gouvernement lors du conseil de sécurité intérieur du 27 janvier 1999. L'objectif de ces nouvelles structures est « d'assurer l'immédiateté et la continuité de la prise en charge des mineurs, notamment les plus difficiles d'entre eux, au besoin dans le cadre d'une rupture avec leur environnement ». Votre rapporteur avait examiné en détail dans son précédent rapport le cahier des charges de ces nouvelles structures qui mobilisent l'assistance de 17 personnes, dont 1 directeur, 1 chef de service éducatif, 1 psychologue et 9 éducateurs.
En 1999, 14 centres ont été ouverts et 21 autres l'ont été en 2000. L'objectif du Gouvernement tendant à l'ouverture de 50 CPI en trois ans, il en résulte que 15 d'entre eux doivent entrer en fonction en l'an 2001. Or, si l'on compare le cahier des charges des CPI avec les créations d'emplois prévues par le projet de loi de finances pour 2001, on s'aperçoit que plusieurs postes ne pourront être pourvus, notamment des emplois de directeurs ou de psychologues. Votre rapporteur s'inquiète de cette situation et tient à rappeler que les effets d'annonce ne doivent pas l'emporter sur les moyens réels accordés, à peine de discréditer des initiatives pourtant judicieuses.
A cet égard, les organisations syndicales entendues par votre rapporteur, dont le SPJJ-FEN et FO-PJJ et le SNPES, ont déploré que les CPI ne bénéficient pas des moyens suffisants pour fonctionner correctement. Aussi, ont-elles exprimé la crainte que l'administration ne soit conduite à prélever des effectifs au sein des structures existantes au profit des CPI, ce qui risquerait de désorganiser le fonctionnement de celles-ci tout en réduisant la diversité des réponses éducatives offertes. Votre rapporteur tient à réaffirmer ici son attachement à l'élaboration d'un véritable projet d'ensemble du service public de la PJJ. Associant la direction de cette administration et les organisations syndicales, il pourrait être l'occasion de concevoir une vision globale et des orientations claires partagées par tous les intervenants afin d'éviter que des mesures nouvelles et opportunes puissent néanmoins faire l'objet d'interrogations de la part des personnels.
Pourtant, la circulaire de la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse du 13 janvier 2000 relative aux CPI dispose clairement que les CPI « n'ont pas vocation à prendre en charge l'intégralité des placements d'urgence. Il est essentiel à cet égard que coexiste un dispositif d'accueil d'urgence départemental et que les juridictions soient parfaitement renseignées sur l'état des places vacantes ».
Si le coût unitaire de création d'un CPI atteint 8 millions de francs, les premières estimations évaluent leur coût unitaire annuel à 800 000 francs, hors crédits de personnels et moyens de fonctionnement. D'un point de vue budgétaire, l'ouverture des 15 CPI prévue en 2001 se traduit par l'ouverture d'un crédit de 6 millions de francs couvrant le budget de fonctionnement pour 6 mois et de 3,75 millions de francs correspondant aux frais de première installation.
Au cours du même conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999, le Gouvernement annonçait également la création de 100 centres éducatifs renforcés (CER) avant la fin de l'année 2001. Sans revenir en détail sur les objectifs de ces nouvelles structures fondées sur un séjour de rupture avec le milieu d'origine des jeunes pris en charge, il convient de rappeler que la pédagogie qui y est dispensée s'appuie sur un encadrement renforcé et s'articule autours de projets capables de motiver les jeunes. A cet égard, la pratique du sport est prévue et votre rapporteur souscrit pleinement à ce programme.
En effet, comme l'écrit avec justesse le docteur Michel Bourgat () : « le type de prévention qui allie, d'une façon indéniable, le principe de plaisir et celui de réalité, est celui qui utilise le sport comme vecteur d'enseignement...Tous les jeunes, ainsi occupés, vont apprendre une technique sportive, avec les règles qui la contrôlent. C'est une façon de communiquer avec d'autres personnes de leur âge, c'est un langage commun. Il y a les interdits et les sanctions, l'arbitrage, l'effort, la récompense et la valorisation de cet effort. Il y a la reconnaissance du groupe et des compétences de chacun. Des projets sont mis sur pied, des carrières se construisent avec l'aide de tous les autres. Il y a cet échange et le plaisir qui l'entoure. Le jeune se sent estimé, aimé. Il peut "sentir" son existence ».
A la fin de cette année, 63 CER devraient entrer en fonction et 26 étaient d'ores et déjà opérationnels au mois de juin dernier. Selon les premiers enseignements tirés du fonctionnement des CER existants, l'ouverture d'un centre nécessite 150 000 francs pour les frais de première installation et mobilise annuellement 400 000 francs pour le fonctionnement courant hors crédits de personnels.
II. - LES MINEURS EN PRISON : UNE CROISSANCE PRÉOCCUPANTE
A. L'INCARCÉRATION DES MINEURS DOIT DEMEURER UNE EXCEPTION
1. Un principe ancien et pleinement justifié
Votre rapporteur tient à rappeler qu'aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 2 février 1945 : « Le mineur délinquant devra, en priorité, bénéficier de mesures de surveillance, de protection, d'assistance et d'éducation. Une condamnation pénale ne pourra être prononcée que lorsque la personnalité du mineur et les circonstances particulières exigeront d'écarter la mise en _uvre de ces mesures ».
Il résulte de ce principe que, tant au stade de l'instruction ou de la comparution du mineur, qu'au moment du jugement, les magistrats ne doivent prononcer qu'exceptionnellement une mesure de détention, la priorité devant être donnée aux mesures « alternatives à l'incarcération ». Celles-ci sont nombreuses et permettent de répondre à un grand nombre de situations.
Ainsi, au stade de la comparution ou de l'instruction, les magistrats peuvent ordonner, d'une part, un rappel à la loi (article 41-1 du code de procédure pénale), une mesure de réparation confiée à une structure de la PJJ ou à une structure habilitée et, d'autre part, sous certaines conditions, une mesure de composition pénale (article 41-2 du code de procédure pénale) ou une mise en liberté surveillée préjudicielle en milieu ouvert. En outre, les magistrats peuvent décider de placer le mineur, que ce soit en foyer, en CER, en CPI ou dans une famille. Enfin, en fonction de la gravité des faits et de la personnalité du mineur, une décision de placement sous contrôle judiciaire est également envisageable.
Au moment du jugement, les magistrats doivent également privilégier le prononcé de mesures éducatives suivantes : un avertissement solennel tel qu'une admonestation ou une remise à parents, une mesure de réparation, un placement, une mise en liberté surveillée ou encore une mise sous protection judiciaire soumettant le mineur à des mesures de placement ou de suivi en milieu ouvert.
En ce qui concerne les mineurs de plus de 13 ans et pour les faits les plus graves, les magistrats peuvent ordonner, notamment, un travail d'intérêt général si le condamné l'accepte et est âgé de plus de 16 ans, une peine d'emprisonnement assortie d'une mise à l'épreuve ou une peine de prison assortie d'un sursis avec obligation d'accomplir un travail d'intérêt général. Lorsque l'incarcération du mineur ne peut être évitée, son régime obéit, en tout état de cause, à des règles particulières.
2. Un régime de détention spécifique
Selon les dispositions des articles D 514 et suivants du code de procédure pénale, le régime d'incarcération des mineurs obéit à des règles spécifiques destinées à le protéger de l'influence des détenus adultes. Les mineurs et les jeunes majeurs doivent être séparés des adultes et, si possible, être regroupés dans des cellules contiguës. Au sein des établissements pénitentiaires les plus importants, doivent être aménagés des quartiers particuliers appelés centres de jeunes détenus (article D 519 du code de procédure pénale). Par ailleurs, les mineurs doivent être soumis à l'isolement de nuit, sauf contre-indication médicale, par exemple dans l'hypothèse d'un risque de suicide.
Cependant, comme l'a établi la commission d'enquête, sur 60 établissements accueillant en janvier 2000 des mineurs, 16 connaissent un taux d'occupation du quartier mineurs supérieur à 100 : 466 % à Toulon, 233 % à Valenciennes, 180 % à Epinal, Perpignan, Metz, Chambéry, Limoges.
A cet égard, votre rapporteur se félicite de la révision en cours de la carte pénitentiaire des établissements habilités à recevoir les mineurs. Selon les principes posés par la garde des sceaux, la nouvelle carte pénitentiaire doit :
pouvoir faire face aux variations importantes et imprévisibles des flux d'incarcération des mineurs ;
permettre le maintien ou la restauration des liens familiaux ;
permettre la dissociation entre les populations provenant de zones fortement urbanisées ou, au contraire, rurales ;
accroître le nombre de places afin de respecter le principe du placement en cellule individuelle ;
limiter à 20-25 places maximum les quartiers de jeunes détenus dans les zones urbaines ;
créer dans les zones moins urbanisées des secteurs de jeunes détenus de 8 à 12 places.
Sous réserve de l'étude de faisabilité de certains travaux dans quelques sites particuliers, la nouvelle carte pénitentiaire des établissements habilités à recevoir des mineurs porte, en métropole, aux environs de 1 070 le nombre de places et à 59 le nombre des établissements habilités.
Votre rapporteur se félicite de la volonté du Gouvernement d'améliorer les conditions de détention des mineurs. Toutefois, il tient à réaffirmer son attachement aux mesures alternatives à l'incarcération. En effet, face à une prison criminogène, dans lesquelles un court séjour ne permet pas d'initier un processus de réinsertion et qui est souvent perçue comme faisant partie intégrante du parcours initiatique des jeunes délinquants aspirant au statut de « caïds », il convient de développer une politique volontariste tendant à éviter de façon quasi systématique l'incarcération.
A cette fin, votre rapporteur émet le souhait que l'important renforcement des personnels éducatifs de la PJJ auquel le budget 2001 consent, soit aussi mis au service de l'exécution des mesures alternatives prononcées par les magistrats. En effet, le taux des mesures en attente d'exécution s'élève toujours à 5,4 % cette année.
Pourtant, en dépit de la volonté des pouvoirs public actuels, force est de constater la croissance du nombre des mineurs incarcérés dont le profil témoigne des conséquences désastreuses de l'exclusion dans notre pays.
B. MINEURS INCARCÉRÉS, MINEURS DÉFAVORISÉS
De 493 en 1989, le nombre de mineurs détenus atteint 718 au 1er janvier 2000. Afin de mieux cerner le profil des mineurs incarcérés pour améliorer leur prise en charge, le bureau des études et de la prospective de l'administration pénitentiaire a mené une enquête en métropole auprès de 925 d'entre eux entre le 19 avril et le 11 juillet 1999. Votre rapporteur a jugé intéressant d'en présenter les principaux enseignements sachant que cette étude compare ses résultats avec ceux obtenus par l'enquête nationale sur les adolescents conduite par l'INSERM en 1994.
1. Des origines socio-économiques défavorisées
· 61 % des mineurs incarcérés déclarent vivre en appartement, 25 % en maison individuelle et près de 8 % en internat ou en foyer. Ces proportions sont très différentes de celles observées dans l'ensemble de la population adolescente, parmi laquelle 64 % des jeunes vivent en maison individuelle et 36 % en appartement ; c'est un premier symptôme des disparités économiques, dont souffrent les jeunes délinquants.
· Une majorité de famille « éclatée ». La proportion des mineurs dont les parents vivent en couple s'élève à 54,1 % contre 79 % pour l'ensemble des adolescents. A l'inverse, on observe que la proportion des parents séparés atteint 35,5 % pour les mineurs incarcérés contre 15,8 % dans l'enquête « adolescents » de l'INSERM. De plus, les mineurs incarcérés ont, dans 10 % des cas, l'un de leurs parents qui est décédé contre 3,7 % dans l'ensemble de la population adolescente.
· Des jeunes issus d'une famille nombreuse. 66 % des mineurs incarcérés appartiennent à une fratrie de 4 enfants ou plus contre 24,3 % des adolescents au niveau national.
· Des parents inactifs. Seuls 46 % des mineurs détenus ont un père qui travaille contre 82 % pour l'ensemble des adolescents. A l'inverse, 16 % des mineurs incarcérés ont un père au chômage contre 4,4 % dans l'enquête nationale. Si l'on étudie la situation des parents, on note que seuls 14,9 % des mineurs incarcérés ont deux parents actifs, tandis que 41,7 % d'entre eux ont un père et une mère qui ne travaillent pas.
· Des situations d'échec scolaire. A leur entrée en prison, deux tiers des mineurs ont arrêté l'école et 83 % n'ont pas de diplôme. Parmi les jeunes ayant cessé leur scolarité, près de la moitié affirme avoir quitté le système scolaire avant 16 ans donc à un âge ou l'école est pourtant obligatoire.
Cette rapide présentation met clairement en évidence le fait que les mineurs incarcérés cumulent les difficultés et sont les victimes d'un processus d'exclusion.
2. Des antécédents pénitentiaires et judiciaires nombreux
80 % des mineurs sont écroués dans le cadre d'un placement en détention provisoire ; un tiers d'entre eux a déjà connu la prison et un quart a déjà effectué au moins trois séjours dans un établissement pénitentiaire. L'âge moyen des ces jeunes récidivistes au moment de leur première incarcération était de 15,7 ans.
Près de 90 % des jeunes mineurs interrogés avaient déjà été repérés par la police et la moitié d'entre eux avait été interpellée au moins cinq fois, à l'âge de 13 ans pour la première fois.
En outre, plus des trois quarts des mineurs écroués avaient comparu, au moins une fois, devant un tribunal avant l'affaire justifiant l'actuelle incarcération. Parmi ces 75 % de jeunes ayant déjà comparu, 30 % avaient été condamnés à une mesure éducative, 23 % à de la prison avec sursis.
III. - L'ACTION DES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE S'APPUIE SUR DES PARTENARIATS DIVERSIFIÉS
Les services de la PJJ ne peuvent répondre seuls à l'ensemble des difficultés rencontrés par les jeunes qu'ils prennent en charge. Aussi, inscrivent-ils de plus en plus leur action dans le cadre de partenariats avec de nombreux acteurs du domaine éducatif et social, qu'il s'agisse de l'administration de l'Education nationale, des conseils généraux, des ministères de la Santé ou de la Ville. Votre rapporteur juge intéressant de présenter plus en détail la collaboration entre les services de la PJJ et ceux de l'Education nationale d'une part ainsi que les actions menées dans le cadre de la politique de la Ville d'autre part.
1. Une intervention croissante des services de l'Education nationale
L'article D 516 du code de procédure pénale prévoit que : « Sauf si, pour les prévenus, le magistrat saisi du dossier de l'affaire en dispose autrement, ils [les mineurs écroués] participent à des activités telles que la formation professionnelle, l'enseignement général, le travail et les séances éducatives et sportives ou de loisirs ». Ce principe d'enseignement en direction des mineurs incarcérés est pleinement justifié par leurs difficultés scolaires précédemment décrites.
A la suite de la circulaire conjointe des ministères de l'Education nationale et de la Justice du 25 mai 1998 relative à l'enseignement auprès des jeunes détenus, le volume des actions spécifiques en ce domaine a considérablement augmenté. Sur l'ensemble de l'année 1999, 3 068 mineurs détenus ont bénéficié de ces enseignements adaptés. Les pratiques préconisées par la circulaire impliquant un encadrement renforcé, 22 postes d'enseignants supplémentaires en milieu carcéral ont été crées par le ministère de l'Education nationale pour la dernière rentrée scolaire. D'après le document budgétaire présentant les crédits du ministère de la justice, l'objectif est de porter de 7 heures en 1999 à 12 heures en 2003 la durée hebdomadaire moyenne d'enseignement par détenu mineur.
Au-delà de ces actions en milieu carcéral, les administrations de la PJJ et de l'Education nationale tendent à développer, à l'instar des classes relais, de nouvelles structures d'enseignement à destination des jeunes en difficulté faisant souvent l'objet d'une mesure judiciaire ou administrative.
Les classes relais sont destinées aux élèves de collège qui sont entrés dans une démarche de rejet de l'institution scolaire. L'objectif de ce dispositif est de les réinsérer durablement dans un parcours de formation générale, technologique ou professionnelle. D'un effectif de 6 à 8 élèves et d'une durée de 4 à 5 mois, les classes relais ont accueilli 4 000 jeunes en 1999/2000. Le Gouvernement annoncé que le nombre de ces classes devrait s'élever à 250 en 2001 contre 180 en 1999/2000 ce qui permettrait l'accueil de 5 500 élèves. Au 15 avril 2000, l'intervention des personnels éducatifs de la PJJ dans ces structures était estimée à 52 équivalents temps plein.
D'un point de vue qualitatif, les études disponibles montrent que si 30 % des élèves des classes relais étaient déscolarisés depuis plusieurs mois, 75 % d'entre eux poursuivaient une formation après leur passage dans ces structures. Toutefois, les acquis sur le plan comportemental semblent fragiles dans les premiers temps du retour au collège et un suivi particulier est nécessaire.
2. Une coordination accrue avec les services de la politique de la Ville
Dans le cadre des politiques publiques tendant à développer la prévention de la délinquance urbaine, la protection judiciaire de la jeunesse est impliquée à des degrés variables dans les nombreuses instances relevant de la politique de la Ville. Au niveau du ministère de la Justice, un Secrétariat général à la politique de la Ville a été créé. Cependant, votre rapporteur a choisi de présenter l'action des services de la PJJ dans les structures suivantes :
- Les cellules justice-ville. Ces instances sont chargées de définir une politique judiciaire permettant de coordonner les actions des juridictions et des services déconcentrés parmi lesquels figure la PJJ. Au nombre de 36 en 2000, ces cellules sont animées par des correspondants du ministère de la justice désignés par les présidents et les procureurs des tribunaux de grande instance et incluent les directeurs départementaux de l'administration pénitentiaires et de la PJJ. Une circulaire de la garde des sceaux du 26 octobre 1999 relative à la participation de l'institution judiciaire à la préparation des contrats de ville 2000-2006 a prévu la généralisation des cellules justice à l'ensemble des départements.
- Les maisons de la Justice et du Droit. A la suite du vote de la loi relative à l'accès au droit du 18 décembre 1998, la mise en place des maisons de la Justice et du Droit s'est accélérée. Leur nombre atteint actuellement 53. Depuis 1996, les maisons de la Justice font l'objet d'une convention dont le directeur départemental de la PJJ est le cosignataire aux côtés de son homologue de l'administration pénitentiaire, du représentant du parquet, du président du tribunal ainsi que du maire de la commune d'accueil. Près de 140 personnels de la PJJ interviennent régulièrement dans les maisons de la Justice et du Droit, soit 12 équivalents temps plein.
En termes d'effectifs, l'administration de la PJJ mobilise 7 directeurs pour le suivi des dossiers et la mise en place des différentes actions de la politique de la Ville. De surcroît, cinq personnes sont chargées de mission auprès de ministères ou d'organismes ayant la responsabilité de mettre en _uvre des réponses aux problèmes de l'exclusion des jeunes.
Au niveau financier, les crédits d'intervention du chapitre 46-01 sont transférés à la Délégation interministérielle à la Ville à hauteur de 0,75 million de francs pour abonder le Fonds interministériel à la Ville et de 1,7 million de francs pour les opérations Ville-Vie-Vacances.
En conclusion, votre rapporteur pour avis se félicite des efforts budgétaires continus consentis depuis quatre ans et confirmés par le budget 2001. Cependant, votre rapporteur exprime le v_u que des moyens humains et financiers supplémentaires soient prochainement mis en _uvre pour répondre aux attentes légitimes qui s'expriment de toutes parts à la suite des investigations menées par la commission d'enquête, afin que le décalage ne s'accroisse pas entre les effets d'annonce et la réalité.
Mais surtout, votre rapporteur tient à réaffirmer, qu'au-delà de la nécessaire amélioration des conditions de détention ou de la diversification des réponses apportées aux mineurs en difficulté, c'est à une réflexion d'ensemble sur la peine et la sanction dans la société française qu'il convient désormais de procéder. En effet, rarement le moment à été aussi propice à l'examen et à la définition de ce qui apparaît comme un véritable choix de civilisation.
Avant d'émettre un avis sur les crédits, la Commission a procédé à l'audition de Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice
M. Jacques Brunhes, suppléant le rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, a tout d'abord rappelé que, en visitant la quasi-totalité des établissements pénitentiaires dans le cadre des travaux de la commission d'enquête sur la situation des prisons en France, les députés avaient pu prendre pleinement conscience des conditions dégradées de détention qui y règnent, de la vétusté des locaux, mais aussi du besoin de reconnaissance des personnels pénitentiaires. Il a ajouté que les travaux menés par la commission l'avaient conduit à aller au-delà de la dénonciation de la situation prévalant dans les prisons en plaidant pour l'organisation d'une réflexion d'ensemble sur le sens de la peine et la place de la prison dans la société française. C'est pourquoi, tout en se réjouissant des annonces faites, hier à Agen, par le Premier ministre à l'occasion de l'inauguration de l'école nationale de l'administration pénitentiaire, il a estimé que la construction de nouveaux établissements pénitentiaires ne pouvait constituer l'unique réponse politique aux difficultés rencontrées dans les prisons. Il a considéré, à ce titre, qu'il convenait de favoriser davantage les mesures pénales alternatives à l'incarcération. Evoquant l'annonce du Premier ministre relative à l'élaboration d'un projet de loi pénitentiaire, qui devrait être présenté en conseil des ministres avant l'été 2001, il a souligné qu'elle correspondait à un engagement et répondait au v_u exprimé par les parlementaires ; il a également émis le souhait que ce texte soit accompagné de moyens suffisants, clairement identifiés dans le cadre d'une loi de programme.
Après avoir observé que les trois précédents budgets ne faisaient que rattraper les retards accumulés ces dernières années, M. Alain Tourret a souligné l'ampleur des besoins générés par les récentes réformes votées par le Parlement. Prenant tout d'abord l'exemple de la justice civile, il a regretté l'importance des délais de jugement, deux ans étant souvent nécessaires pour obtenir une décision en matière de divorce. Il a donc proposé de simplifier la procédure en cas de divorce par consentement mutuel, en prévoyant une consultation a posteriori de l'administration fiscale.
Evoquant la loi relative à la présomption d'innocence, il a souhaité être destinataire des projets de décrets d'application. Il s'est, à cet égard, interrogé sur le lieu où se tiendrait l'examen des appels des décisions du juge de l'application des peines, estimant qu'un déplacement des magistrats sur les lieux de détention serait une perte de temps considérable pour la justice. Appuyant les propos de M. Jacques Floch, il a considéré que les besoins en magistrats induits par les différentes réformes rendaient nécessaire l'établissement d'un état des lieux complet ainsi qu'une éventuelle révision de la carte judiciaire. Il a également jugé indispensable d'augmenter les moyens accordés à la justice économique et financière en renforçant les pôles financiers. Il s'est ensuite interrogé sur l'affirmation du précédent ministre de la justice selon laquelle les nouveaux seuils de placement en détention provisoire permettraient de libérer 5 000 places de prison, souhaitant savoir si ce chiffre était toujours d'actualité. Il a, enfin, demandé s'il était possible de renforcer le corps des magistrats en autorisant les professeurs de droit à exercer, à temps partiel, les fonctions de juge, sur le modèle de ce qu'avait fait M. Robert Debré en 1959 avec le corps des professeurs de médecine « bi-appartenant », qui, à la fois, enseignaient et soignaient les malades.
M. Louis Mermaz a considéré que le budget proposé permettrait une application effective de la loi sur la présomption d'innocence. Il a, néanmoins, estimé qu'il serait souhaitable d'en améliorer certains aspects, notamment l'aide juridictionnelle, dont le fonctionnement actuel ne permet pas aux avocats commis d'office d'être présents dans les prisons ; il s'est également inquiété des procédures de comparution immédiate, jugeant qu'elles s'apparentaient de plus en plus à de la « justice d'abattage ». Tout en reconnaissant que les magistrats prononcent moins de peines de prison ferme depuis quelques années, il a souhaité que les mesures alternatives à l'incarcération se développent, jugeant celles-ci encore insuffisantes. Il s'est également inquiété des délais entre la fin de la formation des personnels issus de l'ENAP et leur prise effective de fonction, rappelant qu'il existait actuellement près de 700 emplois vacants dans l'administration pénitentiaire. Il a estimé que l'amélioration du niveau de formation faciliterait un changement de mentalité des personnels, indispensable au succès de la réforme des prisons.
M. Louis Mermaz s'est, ensuite, félicité des moyens consacrés aux services d'insertion et de probation, tout en souhaitant que les municipalités s'impliquent davantage dans ce domaine essentiel pour la prévention de la récidive. Evoquant les moyens consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, il a souligné la nécessité de développer les centres éducatifs renforcés en augmentant notamment le nombre de médecins et de psychologues vacataires. Après avoir rappelé que la construction de nouveaux établissements ne devait pas se traduire par une augmentation du nombre de prisonniers, mais uniquement par une amélioration de leurs conditions de vie, il a souligné l'importance du placement en cellule individuelle, estimant toutefois qu'il ne fallait pas l'imposer aux détenus.
Il s'est, ensuite, inquiété de la faiblesse de la consommation des crédits de paiement, citant le chiffre de 22 % au 31 août dernier. A cet égard, il a estimé que l'annonce par le Premier ministre de la création d'un établissement public chargé de la construction des nouveaux établissements pénitentiaires permettrait de réduire les délais entre l'annonce de la décision et la construction effective de l'établissement. Il a jugé cette réduction des délais d'autant plus nécessaire que la situation dans certains établissements, comme ceux de Saint-Denis de la Réunion ou de Basse-Terre en Guadeloupe, était indigne d'une démocratie comme la France.
Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice pour 2001 concernant les services pénitentiaires et la protection judiciaire de la jeunesse.
REÇUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS
- Syndicat de la protection judiciaire de la jeunesse - Fédération de l'éducation nationale - Fédération autonomie justice - Union nationale des syndicats autonomes (SPJJ - FEN - FAJ - UNSA)
- Syndicat national des personnels de l'éducation surveillée - Protection judiciaire de la jeunesse (SNPES - PJJ)
- Syndicat national FO de la protection judiciaire de la jeunesse (SN-FO-PJJ)
- Syndicat national FO des personnels administratifs
- Syndicat national FO des personnels de surveillance
- Syndicat national FO des personnels de direction
- Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP)
- Union générale des syndicats pénitentiaires CGT
- Union syndicale pénitentiaire (USP)
() Comment des enfants deviennent des assassins, Editions Favre, 1999.