Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-647-de-agosto-9-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422441f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-22 01:16:49
Document Index: 301718294

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 21', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 2', 'artículo 243', 'artículo 116', 'artículo 117', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 116', 'artículo 117', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 27', 'artículo 8', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 65', 'artículo 38', 'artículo 27', 'artículo 2', 'artículo 26', 'artículo 68', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 111', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 111', 'artículo 65', 'artículo 67', 'artículo 68', 'artículo 26', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 111', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 27', 'artículo 17', 'artículo 5', 'artículo 10', 'artículo 116', 'artículo 117', 'artículo 116', 'artículo 117', 'artículo 53']

﻿ SENTENCIA C-647 DE AGOSTO 9 DE 2006
SENTENCIA C-647 DE 09 DE AGOSTO DE 2006
CONTENIDO:BACHILLERES PEDAGÓGICOS ESCALAFONADOS. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 2, 3, 18 Y LOS INCISOS PRIMERO Y SEGUNDO DEL ARTÍCULO 21 DEL DECRETO LEY 1278 DE 2002
TEMAS ESPECÍFICOS:CARRERA DOCENTE, ESCALAFÓN DOCENTE, ESTATUTO DE PROFESIONALIZACIÓN DOCENTE, CONCURSO DE MÉRITOS PARA DOCENTES
Sentencia C-647 de agosto 9 de 2006
Sentencia C-647 de 2006
Ref.: Expediente D-6085
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto-Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 44.840 del 20 de junio de 2002. Se subraya lo demandado.
“DECRETO-LEY NÚMERO 1278 DE 2002
Los educadores estatales ingresarán primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el periodo de prueba se inscribirán en el escalafón docente, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto.
ART. 3º—Profesionales de la educación. Son profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una institución de educación superior, los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, y los normalistas superiores.
ART. 18.—Ingreso a la carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores estatales que sean seleccionados mediante concurso, superen satisfactoriamente el periodo de prueba, y sean inscritos en el escalafón docente.
Grado uno: a) Ser normalista superior,
b) Haber sido nombrado mediante concurso,
Grado dos: a) Ser licenciado en educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación,
c) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno.
Grado tres: a) Ser licenciado en educación o profesional,
b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes,
c) Haber sido nombrado mediante concurso,
d) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno o dos.
Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del escalafón docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones demandadas hacen parte de un decreto-ley proferido con fundamento en el artículo 150-10 superior.
Para el actor las disposiciones acusadas del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente” desconocen los derechos adquiridos (C.P., art. 58) de los bachilleres pedagógicos escalafonados —quienes tras el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2277 de 1979, esto es, la obtención del título respectivo y la inscripción en el escalafón docente nacional, debieron ser tomados en cuenta en el referido estatuto de profesionalización docente—. Dicho desconocimiento de sus derechos adquiridos vulnera consecuentemente para el actor el derecho de escoger profesión u oficio (C.P., art. 26), la libertad de enseñanza (C.P., art. 27), el principio de la buena fe (C.P., art. 83), la igualdad (C.P., art. 13), los derechos de acceder a un cargo público (C.P., art. 40-7), al trabajo (C.P., arts. 25 y 53) y a desarrollar una actividad económica (C.P., art. 333) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos bachilleres pedagógicos escalafonados”.
Para el interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional tanto formal como material en relación con lo decidido ya por la Corte en las sentencias C-973 de 2001, C-617 de 2002, C-1169 de 2004, C-422 de 2005 y C-479 de 2005.
Por su parte el señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1169 de 2004 respecto de la acusación formulada en contra del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002, por la existencia de cosa juzgada constitucional. Así como constatar la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material respeto de la acusación formulada en contra de los artículos 3º, 18 y 21 (parcial), y en consecuencia declarar exequibles dichos artículos 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002, únicamente por los cargos analizados en este proceso.
Así las cosas, la Corte deberá examinar si asiste o no razón al actor cuando afirma que los artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente” desconocen los derechos adquiridos (C.P., art. 58) de los bachilleres pedagógicos escalafonados y en caso de ser así, si consecuentemente se desconocen, como también lo afirma al actor, el derecho de escoger profesión u oficio (C.P., art 26), la libertad de enseñanza (C.P., art. 27), el principio de la buena fe (C.P., art. 83), la igualdad (C.P., art. 13), los derechos de acceder a un cargo público (C.P., art. 40-7), al trabajo (C.P., arts. 25 y 53) y a desarrollar una actividad económica (C.P., art. 333) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos bachilleres pedagógicos escalafonados”.
Previamente deberá la Corte examinar i) el alcance de la cosa juzgada constitucional en el presente proceso ii) los criterios fijados en la Sentencia C-1169 de 2004 sobre el tema de la existencia o no de derechos adquiridos en materia de carrera de los docentes que accedieron de manera provisional al sector oficial de la educación y fueron inscritos en el escalafón docente con fundamento en el Decreto 2277 de 1979 y su relevancia para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso iii) los criterios señalados en la Sentencia C-479 de 2005, sobre el caso de los bachilleres pedagógicos y su relevancia para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso
3. El alcance de la cosa juzgada en el presente proceso.
Tanto el interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional como el señor Procurador General de la Nación afirman que en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, formal o material según el caso, respecto de la acusación formulada en el presente proceso.
Sobre este punto la Corte recuerda que la cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política y mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. De ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. De ella surge igualmente la prohibición para el legislador de reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible, evento en el cual la nueva norma debe ser igualmente declarada inexequible (4) .
La corporación ha precisado que en el análisis de cosa juzgada en cada proceso concreto, corresponde a la Corte desentrañar frente a cada disposición, si efectivamente se puede predicar la existencia de cosa juzgada, sea esta absoluta o material, que impida un nuevo pronunciamiento, así como si se está más bien ante una cosa juzgada aparente o ante una cosa juzgada relativa que permita una valoración de la norma frente al texto superior, en aras de garantizar tanto la integridad y supremacía de la Carta como de los fines y valores propios de la institución de la cosa juzgada (5) .
Cabe destacar que dentro de los presupuestos que ha señalado la jurisprudencia constitucional para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada material —a que alude el señor Procurador en este caso— la Corte ha dicho que la disposición demandada respecto de la cual ella se predique debe tener el mismo contenido normativo que aquel que ya fue examinado por la Corte (6) .
Esta corporación ha explicado así mismo que dicha identidad normativa debe apreciarse teniendo en cuenta tanto la redacción de las disposiciones demandadas como el contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción (7) . En el mismo sentido si el texto es el mismo pero el contexto normativo en el que se le reproduce es diferente no cabe predicar dicha identidad (8) .
Ahora bien la Corte constata que efectivamente la corporación se ha pronunciado en repetidas ocasiones en torno al tema del respeto de los derechos adquiridos derivados de la aplicación del régimen de carrera administrativa docente prevista en el Decreto 2277 de 1979 frente a la expedición del nuevo estatuto de profesionalización docente contenido en el Decreto-Ley 1278 de 2002. Es el caso concretamente de las sentencias C-617 de 2002 (9) , C-313 de 2003 (10) , C-1169 de 2004 (11) y C-31 de 2006 (12) .
Igualmente que la Corte en las Sentencias C-422 de 2005 (13) y C-479 de 2005 (14) se pronunció específicamente en relación con el caso de los bachilleres pedagógicos al examinar la acusación formulada por el mismo demandante en esos como en el presente proceso, en contra de los artículos 3º, 7º y 21 (parcial) del Decreto-Ley 1278 de 2002 —en el caso de la Sentencia C-422 de 2005— y en contra del inciso primero del artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley 115 de 1994 —en el caso de la Sentencia C-479 de 2005—.
Empero respecto de dichas providencias frente a la acusación formulada en el presente proceso en aplicación de los criterios señalados en la jurisprudencia a que se ha hecho referencia solo cabe entender configurado el fenómeno de la cosa juzgada que impide un nuevo pronunciamiento de la Corte en relación con i) lo decidido en la Sentencia C-313 de 2003 (15) respecto del cargo por la supuesta vulneración del principio de igualdad en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002 ii) lo decidido en la Sentencia C-422 de 2005 (16) en relación con los cargos formulados por la supuesta vulneración del principio de igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del artículo 3º y en contra del primer inciso y las expresiones “grado uno: a) ser normalista superior” del segundo inciso del artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
En efecto, es claro que la acusación formulada en contra del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 en el presente proceso es en esencia la misma que analizó la Corte en la Sentencia C-313 de 2003 (17) y que evidentemente sucede lo mismo en relación con la acusación formulada en contra de los artículos 3º y 21 parcial del Decreto 1278 de 2002 que fue analizada por la Corte en la Sentencia C-422 de 2005 (18) .
En ese orden de ideas la Corte se estará a lo resuelto en las referidas sentencias y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Cabe aclarar que respecto de lo decidido en la Sentencia C-1169 de 2004 —invocada por el señor procurador— ha de tenerse en cuenta que en esa ocasión se examinó la acusación formulada en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, por la supuesta vulneración de los artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la Constitución por extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001 (19) y que en la parte resolutiva se decidió “Declarar exequibles los siguientes preceptos legales demandados previstos en el artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002: “Se vinculen”, “para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes”, por el cargo y las razones expuestas en esta providencia” (destaca la Corte). Es decir que en la sentencia se limitó expresamente el alcance de la decisión al cargo allí estudiado que es diferente de los que ahora se formulan.
Así mismo cabe precisar que si bien la Corte en las sentencias C-422 y 479 de 2005 se refirió expresamente al caso de los bachilleres pedagógicos frente a una acusación similar formulada por el mismo actor en el presente proceso, la decisión en esos procesos en el primer caso (Sent. C-422/2005) se refirió como se ha visto exclusivamente a los artículos 3º y 21 parcial del Decreto 1278 de 2002 y solo respecto de los cargos por violación al principio de igualdad y al ejercicio de profesión y oficio, y en el segundo (Sent. C-479/2005) se refirió fue al inciso primero del artículo 116 y el parágrafo del artículo 117 de la Ley 115 de 1994 —disposiciones diferentes a las que ahora se acusan—.
Ahora bien, aun cuando no se pueda predicar —contrario a lo que afirma el interviniente en representación del Ministerio de Educación Nacional— la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto del conjunto de las decisiones aludidas en este acápite de la sentencia, es claro para la Corte que los criterios señalados en ellas orientan necesariamente la decisión que habrá de adoptarse en el presente caso respecto de los nuevos cargos formulados por el demandante en el presente proceso. Por ello a continuación la corporación recordara particularmente los criterios fijados por la Corte en las sentencias C-1169 de 2004 y C-479 de 2005 por su relevancia para el análisis de los cargos que deben ser examinados por la Corte en esta oportunidad.
4. Los criterios fijados en la Sentencia C-1169 de 2004 sobre el tema de la existencia o no de derechos adquiridos en materia de carrera de los docentes que accedieron de manera provisional al sector oficial de la educación y fueron inscritos en el escalafón docente con fundamento en el Decreto 2277 de 1979 y su relevancia para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso.
Cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-1169 de 2004 (20) al analizar la acusación formulada por extralimitación del legislador en el ejercicio de facultades extraordinarias a él conferidas (21) en contra del algunos apartes del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 (22) hizo una serie de precisiones sobre los antecedentes del Decreto 1278 de 2002 y sobre la situación de los docentes que accedieron de manera provisional al sector oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001.
Para efectos de esta sentencia esta corporación resalta de lo dicho en la referida Sentencia C-1169 de 2004, las consideraciones allí efectuadas —reiteradas en la Sentencia C-31 de 2006 (23) — relativas a dos aspectos relevantes para el análisis de los cargos formulados en el presente proceso a saber, i) que el simple hecho de estar inscrito en el escalafón nacional docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, no implica que el educador se encuentre vinculado de forma automática a la carrera administrativa, como servidor público del Estado, y ii) que los derechos que emanan de la carrera docente establecida en el Decreto 2277 de 1979, en virtud de lo previsto en el artículo 27 del mismo, se sujetan no solo a la inscripción en el escalafón de docentes, sino también a la superación de las etapas en los procesos de selección o concurso, a la correspondiente designación en un cargo docente en propiedad, y a la toma de posesión del mismo.
“[El] Decreto 2277 de 1979 organizó la prestación del servicio público esencial de la educación, a través de la creación de un estatuto para el ejercicio de la profesión docente. Dicho estatuto además de contemplar las condiciones generales para ejercer la docencia, distinguió entre educadores oficiales y no oficiales, y creó el denominado escalafón Nacional docente, el cual conforme al artículo 8º del citado decreto, se entendió como el sistema de clasificación de los educadores de acuerdo con su preparación académica, experiencia docente y méritos reconocidos.
Dada su cobertura y alcance general, el escalafón nacional docente se previó para toda modalidad de educadores, independiente de la institución educativa a la cual prestaran sus servicios (24) . Lo anterior, fue expresamente reconocido en los artículos 3º y 4º del Decreto 2277 de 1979, en los siguientes términos:
ART. 4º—Educadores no oficiales. A los educadores no oficiales le serán aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de la profesión, dichos educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo del Trabajo, los pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos, según el caso” (25) (destacado fuera del texto original).
[En] consecuencia, el escalafón nacional docente se estableció como un sistema de clasificación de los educadores para toda modalidad de docentes, ya sean estos del sector oficial o del no oficial. Sin embargo, en cuanto al primer grupo de educadores, la inscripción en el escalafón se convirtió en conditio sine que non para habilitar a dichos profesionales en el acceso, permanencia y retiro de la carrera docente (26) .
Ahora bien, un análisis sistemático de los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979, permite concluir que para ingresar a la carrera docente en el sector oficial, se exigió no solo la inscripción en el escalafón nacional docente, sino también la superación de las etapas en los procesos de selección o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión del cargo (27) . Esto significa que el profesional en la educación del sector oficial que no acreditara el cumplimiento de los anteriores requisitos, no podía acceder a la carrera docente, aun cuando se encontrara inscrito en el escalafón nacional.
Igualmente cabe recordar que en relación con la situación de los docentes que accedieron de manera provisional al sector oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001 y la imposibilidad de predicar en su caso la existencia de derechos adquiridos expresó la Corte lo siguiente:
En su opinión, la ley habilitante ordenó aplicar el nuevo estatuto de profesionalización a quienes “ingresen a partir de la promulgación de [dicha] ley” al nuevo régimen de carrera docente y, por lo mismo, a los educadores al servicio del Estado vinculados con anterioridad mediante órdenes de prestación de servicios y que, posteriormente, ingresaron de manera provisional al sector oficial de la educación, en atención a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001, no les resulta aplicable; toda vez que dichos educadores, por una parte, ya se encontraban escalafonados y, por la otra, eran sujetos pasivos de la carrera docente prevista en el Decreto 2277 de 1979.
[P]artiendo de las anteriores consideraciones, esta corporación concluye que no le asiste razón al accionante, por los siguientes argumentos:
(i) El estar “inscrito” en el escalafón nacional docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, no implica necesariamente que el educador se encuentre “vinculado” a la carrera administrativa como servidor público del Estado, ya que, por ejemplo, el mismo decreto, en el artículo 4º, establecía que a los docentes no oficiales (o privados) le eran aplicables las mismas normas sobre el escalafón nacional (28) .
“ART. 27.—Ingreso a la carrera. Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el escalafón docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen posesión del mismo” (destacado por fuera del texto original).
(iii) Esta corporación en diversas oportunidades ha establecido que la existencia de un derecho adquirido (C.P. art. 58), independientemente de la materia jurídica objeto de regulación, se somete al cumplimiento riguroso de los supuestos jurídicos previstos en la ley (29) . Así las cosas, mientras dichos supuestos no se consoliden completamente en el patrimonio de un sujeto a manera de consecuencia jurídica, este tan solo tiene la esperanza o probabilidad de obtener algún día los intereses o derechos individuales o sociales creados y definidos bajo el imperio de una ley, denominándose dicho fenómeno como mera expectativa o situación jurídica abstracta (30) , a contrario sensu, si todos los hechos jurídicos previstos en la norma, son objeto de realización por el individuo, se producen las consecuencias jurídicas nacidas en virtud de la disposición legal y consolidan a favor de su titular un derecho adquirido o una situación jurídica concreta que debe ser respetada.
En estos términos, la Corte declarará la exequibilidad de los preceptos legales demandados previstos en el artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, por el cargo y las razones expuestas en esta providencia”.
5. Los criterios señalados en la Sentencia C-479 de 2005, sobre el caso de los bachilleres pedagógicos y su relevancia para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso.
Cabe recordar igualmente que al Corte en la Sentencia C-479 de 2005 al analizar si los artículos 116 y 117 (parciales) de la Ley 115 de 1994, vulneraban el principio de igualdad constitucional al impedirle a los bachilleres pedagógicos ejercer la docencia en los niveles preescolar y de educación básica primaria, luego de hacer un completo recuento de los antecedentes de dichas disposiciones así como del sentido de la acusación contra ellas formulada (31) y de reiterar los criterios señalados por la Corte en la Sentencia C-422 de 2005 sobre la ausencia de vulneración del principio de igualdad en el caso de los bachilleres pedagógicos por parte de los artículos 3º y 21 parcial del Decreto-Ley 1278 de 2002 (32) , puso de presente que en todo caso a los bachilleres pedagógicos escalafonados que hubieran cumplido en su momento los requisitos señalados en el Decreto-Ley 2278 de 1979 debería respetárseles sus derechos adquiridos.
En este sentido, la Corte reitera lo dicho en las sentencias C-617/2002 (33) y C-313/2003 (34) en las que la corporación advirtió que la coexistencia de los estatutos de profesionalización docente dictados mediante decretos 2277 de 1979 y 1278 de 2002 obligaba el respeto por los derechos de quienes ya hubieren ingresado al escalafón según las exigencias requeridas cuando se vincularon a él. Sobre este particular, la Corte dijo en la Sentencia C-313 de 2003:
Los argumentos señalados en la Sentencia C-617/2002 a que se ha hecho referencia anteriormente y que sirvieron para justificar la constitucionalidad de la norma de facultades, deben en consecuencia reiterarse en esta ocasión en relación con la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002.
Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de conformidad con el Decreto- Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a las mismas (Sent. C-313/2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis) (destacado fuera del original).
La misma posición fue reconocida por la Corte en la Sentencia C-973 de 2001, en donde la corporación reconoció que el carácter dual del estatuto docente no implicaba desmejora de los derechos adquiridos de los educadores” (35)(36) .
A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a efectuar el análisis de los cargos que corresponde examinar en la presente sentencia.
6.1. Para el actor los artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente” desconocen los derechos adquiridos (C.P., art. 58) de los bachilleres pedagógicos escalafonados —quienes tras el cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2277 de 1979, esto es, la obtención del título respectivo y la inscripción en el escalafón docente Nacional, debieron ser tomados en cuenta en el referido estatuto de profesionalización docente—. Dicho desconocimiento de sus derechos adquiridos vulnera consecuentemente para el actor el derecho de escoger profesión u oficio (C.P., art. 26), la libertad de enseñanza (C.P., art. 27), el principio de la buena fe (C.P., art. 83), la igualdad (C.P., art. 13), los derechos de acceder a un cargo público (C.P., art. 40-7), al trabajo (C.P., arts. 25 y 53) y a desarrollar una actividad económica (C.P., art. 333) “que hacen parte del patrimonio jurídico de los referidos bachilleres pedagógicos escalafonados”.
Como se ha visto la Corte ya se pronunció respecto de i) la supuesta vulneración del derecho a la igualdad por parte del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 en la Sentencia C-313 de 2003 que declaró la exequibilidad del mismo artículo por el cargo referido, ii) la supuesta vulneración del derecho a la igualdad y del derecho a escoger profesión u oficio por parte del artículo 3 y del primer inciso y las expresiones del segundo inciso del artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002 que igualmente fueron declaradas exequibles por esos cargos.
En lo no resuelto ya en las referidas sentencias C-313 de 2003 y C-422 de 2005 corresponde entonces a la Corte entrar a examinar la acusación formulada y en primer lugar el cargo por el supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos de los bachilleres pedagógicos por parte del conjunto de disposiciones acusadas (arts. 2º, 3º, 18 y 21 (parcial)) cargo básico del que el actor desprende consecuencialmente la vulneración por dicha normas de diferentes derechos (al trabajo, a escoger profesión u oficio, a acceder a un cargo público, a desarrollar una actividad económica, así como los principios de igualdad y de buena fe y la libertad de enseñanza).
6.2. Al respecto cabe precisar que como se desprende de las consideraciones hechas en las sentencias C-313 de 2003, C-1169 de 2004, C-422 y C-479 de 2005 —algunos de cuyos apartes fueron recordados precedentemente en esta sentencia— en relación con el caso de los bachilleres pedagógicos resultan relevantes para el análisis los siguientes elementos:
(i) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto-Ley 2277 de 1979, a partir de la vigencia del mismo, solo podrían nombrarse, para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, quienes poseyeran un título docente o acreditaran estar inscritos en el escalafón nacional docente, de conformidad con ciertos requerimientos que se hacían para cada nivel educativo. Los bachilleres pedagógicos de acuerdo con el mismo decreto-ley fueron autorizados para ejercer la docencia en preescolar y básica primaria y señaló ocho grados del escalafón que podían ser ocupados por bachilleres pedagógicos que hubieran acreditado cursos y años mínimos de experiencia en grados inferiores (art. 10).
(ii) Los bachilleres pedagógicos son los egresados de de las escuelas normales no reestructuradas que culminaron su educación media con énfasis en pedagogía. El Decreto 2903 de 1994 de reestructuración de las normales autorizó a esta categoría de bachilleres para que ingresaran a las escuelas normales reestructuradas para que cursaran los 4 semestres requeridos para obtener el título de normalista superior.
(iii) A partir de la entrada en vigencia de la ley general de educación (115/94), los títulos diferentes al de normalista —expedidos por las escuelas normales reestructuradas— no serían aptos para ingresar a la carrera docente. No obstante, si se trata de bachilleres pedagógicos escalafonados con anterioridad a 1997, los mismos podrán ejercer la docencia en los términos del estatuto docente establecido en el Decreto-Ley 2277 de 1979, mientras demuestren idoneidad en las pruebas de permanencia y ascensos en el mismo.
(v) Como se señaló en la Sentencia C-475 de 2005 los bachilleres pedagógicos que se hubieren vinculado de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a las mismas y en ese sentido quienes hubieren cumplido los requisitos para su ingreso al escalafón y a la carrera docente de acuerdo con el Decreto-Ley 2277 de 1997 podrán dentro de dicho régimen conservar la facultad de ejercer la docencia en los términos señalados en dicho Decreto Ley y sus derechos de carrera.
(vi) A partir de la expedición del Decreto-Ley 1278 de 2002 los bachilleres pedagógicos para poder vincularse al servicio docente para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, o para poder ser asimilados al régimen señalado en el referido decreto-ley deberán cumplir con los requisitos que en dicha disposición se establecen. Es decir que deberán i) obtener como mínimo el título de normalista superior (D.L. 12798/2002, art. 3º) (37) ii) para poder gozar de los derechos y garantías de la carrera docente deberán ser seleccionados mediante concurso, superar satisfactoriamente el periodo de prueba, y ser inscritos en el escalafón docente (D.L. 12798/2002, art. 18), iii) Para poder inscribirse y ascender en los distintos grados del escalafón docente deberán cumplir como requisitos: para el grado uno a) ser normalista superior, b) haber sido nombrado mediante concurso c) superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; para el grado dos; para el grado tres a) ser licenciado en educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación b) haber sido nombrado mediante concurso c) superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno; para el grado tres a) Ser licenciado en educación o profesional, b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza–aprendizaje de los estudiantes, c) haber sido nombrado mediante concurso, ) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba, o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno o dos.
(vii) Como lo explicó la Corte en la Sentencia C-313 de 2003 —al examinar el cargo formulado por la supuesta vulneración del principio de igualdad por el artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002— es legítimo que el régimen establecido en el referido decreto-ley no se aplique a quienes se vincularon antes de la promulgación del mismo, pues la expedición de un nuevo régimen de carrera docente no puede significar el desconocimiento de los derechos adquiridos por el personal cobijado por el estatuto docente anterior. De allí que el artículo 2º del mismo decreto-ley haya dispuesto que el nuevo régimen se aplica únicamente a los docentes, directivos docentes y administrativos que ingresen a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002. Los docentes que se hayan vinculado a la carrera de conformidad con el Decreto-Ley 2277 de 1979 continuarán rigiéndose por sus normas y por tanto se respetarán los derechos que hayan adquirido conforme a las mismas. El artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 señala en todo caso, que el nuevo régimen se aplicará a aquellos docentes que se asimilen al nuevo estatuto docente en los términos del artículo 65 del mismo decreto, es decir, a aquellos que decidan voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón en las condiciones que en dicho artículo se señalan. Asimilación voluntaria que obviamente en nada vulnera los derechos adquiridos de los mismos decentes.
De dicha síntesis se desprende que —como lo puso de presente la Corte en la Sentencia C-422 de 2005— el legislador de manera paulatina ha aumentado los estándares de preparación académica de los profesionales docentes, pero siempre ha procurado respetar los derechos adquiridos de quienes desempeñan este tipo de labores.
Ahora bien, desde esta perspectiva, la Corte pone de presente que ninguna vulneración de los derechos adquiridos de los bachilleres pedagógicos cabe predicar de las normas acusadas en el presente proceso.
Como se acaba de señalar los bachilleres pedagógicos que hubieran sido escalafonados en cumplimiento de los requisitos señalados en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y se mantengan vinculados en aplicación de dicho régimen conservan la facultad de ejercer la docencia en los términos señalados en dicho decreto-ley y particularmente sus derechos de carrera en tanto hayan cumplido los requisitos previstos en el mismo Decreto 2277 de 1979 para ser inscritos en ella —superación de las etapas en los procesos de selección o concurso, la designación en un cargo docente en propiedad y a la toma de posesión del mismo (D.L. 2277/79, art 27)—. Al respecto no sobra reiterar que como lo puso de presente la Corte en la Sentencia C-1169 de 2004 (38) y lo reiteró en la Sentencia C-31 de 2006 (39) —al analizar la situación de los docentes que accedieron de manera provisional al sector oficial de la educación, por haber estado previamente vinculados mediante contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 715 de 2001— que: i) el simple hecho de estar inscrito en el escalafón nacional docente previsto en el Decreto 2277 de 1979, no implica que el educador se encuentre vinculado de forma automática a la carrera administrativa, como servidor público del Estado, y ii) que los derechos que emanan de la carrera docente establecida en el Decreto 2277 de 1979, en virtud de lo previsto en el artículo 27 del mismo, se sujetan no solo a la inscripción en el escalafón de docentes, sino también a la superación de las etapas en los procesos de selección o concurso, a la correspondiente designación en un cargo docente en propiedad, y a la toma de posesión del mismo.
Ahora bien, a partir de la expedición del Decreto-Ley 1278 de 2002 los bachilleres pedagógicos que pretendan vincularse al servicio docente y los que habiéndose vinculado anteriormente pretendan voluntariamente que se les aplique el régimen de carrera docente en él establecido deberán cumplir los requisitos señalados en el mismo decreto-ley. Requisitos estos ciertamente más rigurosos dentro de la perspectiva de la profesionalización de dicha actividad y que son precisamente a los que aluden los artículos acusados por el actor en el presente proceso (arts. 2º, 3, 18 y (21 parcial)) artículos que constituyen la esencia del nuevo estatuto docente respecto del cual ningún derecho adquirido cabe invocar por parte de los bachilleres pedagógicos.
Es decir que claramente la acusación formulada por el supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos (C.P., art 58) en contra de los artículos 2º, 3º, 18 y 21 (parcial) carece de fundamento pues en manera alguna puede considerarse que con dichas disposiciones el legislador haya privado de algún derecho adquirido a los bachilleres pedagógicos i) que se hubieren vinculado al servicio docente en las condiciones señaladas en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y hubieren cumplido los requisitos para ser inscritos en carrera pues en relación con ellos no cabe predicar la aplicación del Decreto-Ley 1278 de 2002 y por consiguiente de las normas acusadas, ii) que hayan obtenido el título de bachiller pedagógico después de la vigencia del Decreto-Ley 1278 de 2002 o que habiéndolo obtenido con anterioridad no se hayan vinculado al servicio docente cumpliendo los requisitos para ser inscritos en el escalafón y en la carrera docente señalados por el Decreto-Ley 2277 de 1979 pues respecto de ellos ningún derecho adquirido cabe predicar por la aplicación del Decreto-Ley 2277 de 1979, como claramente lo explicó la Corte en las Sentencias C-313 de 2003 (40) , C-1169 de 2004 (41) y C-31 de 2006 (42) al analizar el caso de los docentes provisionales.
Así las cosas la Corte constata que el cargo central invocado por el demandante, a saber, el supuesto desconocimiento de los derechos adquiridos de los bachilleres pedagógicos no está llamado a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
6.3. Dado que el demandante derivaba del desconocimiento de los derechos adquiridos la violación de otros derechos y principios constitucionales y que dicho desconocimiento no se da, ello bastaría para señalar que los cargos formulados de manera consecuencial por el demandante pierden su fundamento y por tanto no pueden estar llamados a prosperar. Empero encuentra la Corte que examinados en concreto cada uno de ellos no sobra señalar razones adicionales para descartar cualquier vulneración de los derechos invocados.
En efecto, a partir de las consideraciones que acaban de hacerse, es claro que por el hecho de haberse expedido un nuevo estatuto de profesionalización docente y haberse exigido requisitos más estrictos de los que antes se exigían para el ejercicio de dicha actividad no puede entenderse que a los bachilleres pedagógicos se les desconozcan los derechos a escoger profesión u oficio, al trabajo, a acceder a un cargo público, a desarrollar una actividad económica, como tampoco que se hayan infringido los principios de igualdad y de buena fe o la libertad de enseñanza.
Como ya lo precisó la Corte para el caso del artículo 2º (Sent. C-313/2003) y para el de los artículos 3º y 21 (parcial) del Decreto 1278 de 2002 (Sent. C-422/2005) ha de reiterarse para el caso de los artículos 18, y 21 (parcial, en lo no decidido en la Sent. C-422/2005) que no se puede afirmar que al expedirse un nuevo régimen de carrera para el personal de docentes, directivos docentes y administrativos y al disponerse que ese régimen solo se aplicará a quienes ingresen a la carrera a partir de su vigencia, se haya discriminado a los bachilleres pedagógicos que ya se encontraban vinculados al servicio docente por excluirlos del nuevo sistema de carrera. Claramente su situación no es la misma que la de los otros profesionales que han obtenido una mayor calificación académica y ello se convierte en razón suficiente para que se busque someterlos a un régimen de carrera ajustado a las nuevas circunstancias.
Así mismo ha de señalarse que el trato dado a los bachilleres pedagógicos por las disposiciones acusadas está sustentado por un fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad. Al tiempo que el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la educación y qué títulos se requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente no está constitucionalmente proscrito. A ello debe sumarse que la exigencia de títulos mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio educativo público o la exigencia de estrictos requisitos en materia de carrera se ajustan de manera adecuada el fin perseguido, a saber el aumento de la calidad de la educación.
Igualmente cabe reiterar las consideraciones hechas en la Sentencia C-422 de 2005 para el caso de los artículos 3º y 21 parcial del Decreto 1278 de 2002 ahora en relación con los artículos 2º, 18 y 21 (parcial, en lo no decidido en la Sent. C-422/2005) en cuanto a que con dichas disposiciones no cabe entender vulnerado el derecho a escoger libremente profesión u oficio.
En efecto la posibilidad de acceder a cursos y programas de capacitación no está vedada a los bachilleres pedagógicos como en dicha sentencia se explicó y particularmente a obtener bajo el cumplimiento de ciertos requisitos especiales previstos para ellos el título de normalistas superiores y en este sentido a optar, si ese es su deseo, por ejercer la actividad docente en los términos señalados en el decreto 1278 de 2002. Ha de tenerse en cuenta igualmente que el artículo 26 superior establece, junto con la garantía de los sujetos de elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos de idoneidad en determinadas circunstancias. Por ello, la necesidad de acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato superior de procurar una educación de calidad superior (43) . A ello cabe agregar que las exigencias que en dichas normas se hacen en materia de selección por concurso, superación del periodo de prueba y evaluación no son obstáculos para el libre ejercicio de la profesión docente por la que deciden optar los bachilleres pedagógicos sino presupuestos necesarios par garantizar la calidad de dicha actividad en armonía con lo señalado en el artículo 68 superior.
En la misma línea y por las mismas razones debe afirmarse, respecto del conjunto de disposiciones acusadas, que con ellas mal pueden entenderse vulnerados los derechos al trabajo (C.P., arts. 25 y 53), al acceso a cargos públicos (C.P., art. 40-7) o al ejercicio de una actividad económica (C.P., art. 333), a partir del supuesto planteado por el actor según el cual con “la aplicación de los artículos acusados” el legislador condicionó el ejercicio de los referidos derechos “hasta el punto de hacerlos impracticables, en la medida en que se establecen condiciones que van más allá de lo razonable”.
En las normas acusadas en manera alguna cabe considerar establecidas condiciones irrazonables que impidan el acceso a la profesión docente. Su simple lectura basta para descartar tal eventualidad.
Tampoco cabe entender desconocido el principio de la buena fe (C.P., art. 83) y el principio de confianza legítima que de el ha derivado la jurisprudencia (44) , pues, contrario a lo afirmado por el actor, las supuestas “expectativas creadas por los decretos 2277 de 1979 y 3012 de 1997” no pueden invocarse en el presente caso como limitante para que el legislador pueda expedir un nuevo estatuto de profesionalización docente destinado a armonizar el ejercicio de esa actividad con los mandatos de la Constitución.
Menos aún cabe entender vulnerada la libertad de enseñanza (C.P., art. 27) cuyo supuesto desconocimiento el demandante hace consistir simplemente en que “los decretos 2277 de 1979 y 3012 de 1997 protegían el ejercicio de la docencia a los bachilleres pedagógicos y, por lo tanto, eran titulares de la libertad de enseñanza, la cual se les resulta anulada en virtud de la exclusión contenida en los preceptos acusados”.
En ese orden de ideas es claro en este como en los demás casos que los cargos formulados por el actor en contra de las disposiciones acusadas no están llamados a prosperar.
Ahora bien, dado que la Corte no encuentra que las disposiciones acusadas, respecto de las cuales como se ha visto la corporación ha estado llamada a pronunciarse en repetidas ocasiones (45) , vulneren de alguna manera la Constitución, lo que procede es declarar la exequibilidad pura y simple de las mismas.
Así las cosas, la Corte además de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-313 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis —en relación con la acusación formulada por la supuesta vulneración del principio de igualdad en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002— y en la Sentencia C-422 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto —en relación con la acusación formulada por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del artículo 3º, así como contra el primer inciso y las expresiones “grado uno: a) Ser normalista superior” del segundo inciso del artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002—, declarará la exequibilidad pura y simple de los artículos 2º, 3º y 18 del Decreto-Ley 1278 de 2002 así como el primer y segundo incisos del artículo 21 del mismo decreto-ley y así lo señalara en la parte resolutiva de esta sentencia.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-313 de 2003 en relación con la acusación formulada por la supuesta vulneración del principio de igualdad en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-422 de 2005 en relación con la acusación formulada por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio en contra del artículo 3º, así como contra el primer inciso y las expresiones “grado uno: a) Ser normalista superior” del segundo inciso del artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
3. Declarar EXEQUIBLES, los artículos 2º, 3º, 18 y los incisos primero y segundo del artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002.
(4) Sentencia C-30 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver en el mismo sentido, entre otras, la Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(5) Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-113 de 1993, C-925 de 2000 y C-774 de 2001. En relación con cada una de estas categorías la corporación hizo la siguiente síntesis en la Sentencia C-774 de 2001:
Ha dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de la providencia. En estos eventos “... la absoluta falta de toda referencia, aun la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad de lo acusado...”, tiene como consecuencia que la decisión pierda, “... la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan solo supuesta y no verdaderamente debatido...”. Es decir que en este caso es posible concluir que en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe proceder a “... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
La cosa juzgada formal se presenta “... cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...”.
No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva —aún cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental—, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de “Constitución viviente” puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica.
c) De la cosa juzgada absoluta y de la cosa juzgada relativa.
Implícita, se presenta cuando la Corte restringe en la parte motiva el alcance de la cosa juzgada, aunque en la parte resolutiva no se indique dicha limitación, “... en tal evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara exequible la norma, pero bajo el entendido que solo se ha analizado determinados cargos...”. Así mismo, se configura esta modalidad de cosa juzgada relativa, cuando la corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad, igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: ‘... el análisis de la Corte está claramente referido solo a una norma de la Constitución o a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada” (Sent. C-774/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(6) Ver Sentencia C-30 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(7) Ver, entre otras, la Sentencia C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son iguales.
(8) Ver Sentencia C-228 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. Jaime Araújo Rentería.
(9) M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño. Donde se decidió “Declarar exequible el artículo 111, numeral 2º, de la Ley 715 de 2001”.
(10) M.P. Álvaro Tafur Galvis. Donde se decidió entre otros asuntos, declarar la exequibilidad por los cargos analizados i) del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de los docentes vinculados a la administración con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2002, como quiera que dicho artículo establece un régimen diferente, desconociendo así el mandato del artículo 13 constitucional y ii) de los artículos 3º y 7º del Decreto 1278 de 2002 por la supuesta vulneración del deber del Estado de velar por la calidad de la educación y asegurar la idoneidad ética y pedagógica de quienes la ejerzan como consecuencia de la posibilidad de que profesionales con títulos diferentes a los de licenciado en pedagogía desarrollen esta actividad y puedan ingresar a la carrera docente.
(11) M.P. Rodrigo Escobar Gil. Donde se examinó la acusación formulada en contra del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, por la supuesta vulneración de los artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la Constitución por extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001.
(12) M.P. Álvaro Tafur Galvis. Donde se decidió “Declarar exequible, por los cargos analizados en esta sentencia, el parágrafo del artículo 13 del Decreto-Ley 1278 de 2002 “por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”.
(15) M.P. Álvaro Tafur Galvis
(17) En la referida sentencia en efecto se estudió el cargo por violación del principio de igualdad en los siguientes términos: “3.1.2. La constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002 frente al cargo planteado. El artículo 2º define el ámbito de aplicación del Decreto 1278 de 2002, señalando que sus normas se aplican a quienes se vinculen con la administración para desempeñar cargos docentes y directivos docentes, en los niveles de preescolar, básica o media, con posterioridad a la entrada en vigencia del decreto, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en el mismo. Así mismo, advierte que quienes ingresen al servicio, en calidad de docentes estatales, deben superar el periodo de prueba para ser inscritos en el escalafón docente.
Al respecto, cabe reiterar que dicho mandato debe entenderse predicable únicamente entre personas que se encuentren en las mismas circunstancias de hecho y de derecho, pues el tratamiento igual solamente puede invocarse entre iguales.
Así lo reconoció esta corporación al analizar el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, en el que se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos acorde con la nueva distribución de recursos y competencias.
La norma señala en todo caso, que el nuevo régimen se aplicará a aquellos docentes que se asimilen al nuevo estatuto docente en los términos del artículo 65 del mismo decreto, es decir, a aquellos que decidan voluntariamente inscribirse en el nuevo escalafón en las condiciones que en dicho artículo se señalan. Asimilación voluntaria que como se explicará más adelante en nada vulnera los derechos adquiridos de los mismos decentes.
Así las cosas, la Corte debe rechazar el cargo de los accionantes contra de la norma demandada, respecto de la vulneración del derecho a la igualdad por la supuesta discriminación de los servidores vinculados bajo el régimen anterior frente a aquellos a quienes se aplica el nuevo régimen docente, por el hecho de limitarse su aplicación a aquellos que se vinculen a la carrera docente a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002”.
(18) En dicha sentencia la Corte hizo el siguiente análisis: “29. Como fue arriba señalado, para que un trato diferenciado sea constitucionalmente admisible debe, entre otras cosas contar con una razón aceptable que justifique la desigualdad. Pasará la Sala a estudiar si existe un fundamento que sustente distinto trato a los normalistas superiores y a los bachilleres pedagógicos al momento de ingresar al servicio educativo estatal.
30. El criterio “nivel de preparación”, como fundamento para dar un trato diferente en punto de ingreso y ascenso a la carrera docente, no resulta sospechoso. Lo anterior en tanto todas las personas, en principio, tienen la posibilidad de acceder al sistema educativo y en ese sentido, acreditar la preparación necesaria para ocupar determinado cargo con los títulos que así lo acrediten. En segundo lugar, porque en el caso concreto de los bachilleres pedagógicos la normatividad de reestructuración de las escuelas normales les reconoció la posibilidad de obtener el título de normalista superior, si cursaban los cuatro semestres requeridos. En tercer lugar porque el criterio “preparación académica”, pretende ser un parámetro objetivo para evaluar la capacidad para desempeñar determinada labor sin que el mismo pueda ser desconocido de manera arbitraria por el nominador. Por las razones anteriores esta Sala, al igual que ha hecho en ocasiones anteriores, no aplicará un juicio estricto de proporcionalidad de la medida que establece el trato diferenciado, sino que aplicará un test intermedio de razonabilidad, es decir, determinará si las disposiciones demandadas son adecuadas para obtener el fin previsto y si la finalidad propuesta es constitucionalmente admisible.
31. El artículo 67 de la Carta Fundamental pone en cabeza del Estado la función de vigilar e inspeccionar el servicio educativo en aras de garantizar su calidad. En desarrollo de tal deber, el Gobierno dictó el Decreto 1278 de 2002, cuyo objeto es la regulación de las relaciones entre el Estado y los educadores a su servicio, bajo el imperativo de la idoneidad de los profesionales que prestan este servicio. El reconocimiento de la formación de los docentes, su experiencia, desempeño y competencias son los criterios centrales al momento de definir el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servicio en procura de una educación de calidad y el crecimiento profesional del los maestros. En ese sentido, y bajo la pretensión de calidad de los docentes que ingresen al servicio estatal, las condiciones para la incorporación al escalafón docente son: (i) tener título de normalista superior o título profesional expedido por una universidad o por una entidad de educación superior, (ii) satisfacer los requisitos de experiencia, desempeño y competencias.
32. Coincide esta corporación con lo señalado por la vista fiscal. Los primeros niveles de escolarización requieren altos niveles de preparación en términos de contenidos y pedagógicos, en ese sentido, la exigibilidad de título de idoneidad cada vez más estrictos además de ser correlato del mandato de la calidad de la educación, se corresponde con el deber estatal de mejorar los estándares consagrados en el artículo 68 constitucional. En ese, sentido, y descendiendo a las normas acusadas, el trato diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad.
33. En segundo lugar el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la educación (art. 3º demandado) y qué títulos se requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente (art. 21, lit. a)) no está constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí existe un diferente nivel de escolarización entre los normalistas superiores quienes, además de cursar todos los niveles de educación media, deben desarrollar 4 semestres de formación exclusivamente pedagógica. Por el contrario, los bachilleres pedagógicos, es decir los egresados de las escuelas normales antes de su reestructuración, que escogieron como énfasis vocacional pedagogía tan solo veían cursos específicos sobre enseñanza en los dos últimos años de su formación (5º y 6º). No obstante el decreto de reestructuración de las normales fue claro en habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para adelantar los 4 semestres faltantes para obtener el título de normalista superior, actualización que, por lo demás, aún pueden cursar.
34. En ese sentido la exigencia de títulos mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio educativo público lograría de manera adecuada el fin perseguido: el aumento de la calidad de la educación. Aunque tal finalidad supone el concurso de muchos otros factores que derivan no directamente del incremento de los estándares mínimos de idoneidad académica de los docentes, la presencia de maestros altamente calificados permite en mayor medida la obtención del fin al cual se encamina.
La restricción ilegítima del derecho a escoger libremente profesión u oficio por parte de los artículos demandados, tampoco tuvo lugar. Lo anterior por cuanto (i) la posibilidad de acceder a cursos y programas de capacitación no está vedada a los bachilleres académicos, además (ii) el artículo 26 superior consagra, junto con la garantía de los sujetos de elegir la labor que desarrollarán, la potestad del legislador de exigir títulos de idoneidad en determinadas circunstancias. En conclusión, la necesidad de acreditar preparación pedagógica por parte de quienes decidan libremente ingresar o ascender en la carrera docente, tan solo desarrolla el mandato superior de procurar una educación de calidad superior.
35. Por las razones expuestas en las anteriores consideraciones la Sala declarará exequibles los artículos demandados, respecto del cargo de vulneración del derecho a la igualdad y de la libertad de escogencia de profesión u oficio”.
(19) Dispone la norma en cita: “Ley 715 de 2001, artículo 111.2. Se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley para expedir un nuevo régimen de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos, que ingresen a partir de la promulgación de la presente ley, que sea acorde con la nueva distribución de recursos y competencias y con los recursos.
El nuevo régimen de carrera docente y administrativa se denominará estatuto de profesionalización docente y tomará en cuenta entre otros los siguientes criterios: (...).
7. Asimilación voluntaria de los actuales docentes y directivos docentes contemplado en el Decreto-Ley 2277 de 1979 (...)”.
(21) El actor sostuvo que los apartes acusados en ese proceso del artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002, vulneraban los artículos 121, 150 y 189 numeral 10 de la Constitución, pues consideraba que el Gobierno se extralimitó en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 111.2 de la Ley 715 de 2001 al disponer que el nuevo régimen de carrera docente se aplicará a quienes se vinculen al cargo o al servicio, y no a quienes ingresen al nuevo régimen de carrera docente como, en su opinión, lo restringía la ley habilitante.
(22) A continuación se destacan los apartes acusados en ese proceso del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002: “ART. 2º—Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma”.
A su vez la parte resolutiva de la referida sentencia en el aparte pertinente fue del siguiente tenor: 1. Declarar exequibles los siguientes preceptos legales demandados previstos en el artículo 2º del Decreto-Ley 1278 de 2002: “Se vinculen”, “para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes”, por el cargo y las razones expuestas en esta providencia.
(24) Decreto 2277 de 1979, artículo 8º.
(25) Disposición declarada exequible mediante Sentencia C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(26) Al respecto, el inciso 2º del artículo 8º del Decreto 2277 de 1979, dispuso que: “La inscripción en dicho escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la carrera docente”. De igual manera, los artículos 27 y 28, determinaron: “ART. 27.—Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el escalafón docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen posesión del mismo”. “ART. 28.—El educador escalafonado al servicio oficial no podrá ser suspendido o destituido del cargo, sin antes haber sido suspendido o excluido del escalafón (...)” (destacado por fuera del texto original).
(27) Reitérese, al respecto, lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2277 de 1979, conforme al cual: “Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el escalafón docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen posesión del mismo” (destacado por fuera del texto original).
(28) Recuérdese que dicha norma establecía que: “ART. 4º—Educadores no oficiales. A los educadores no oficiales le serán aplicables las normas de este decreto sobre escalafón nacional docente, capacitación y asimilaciones. En los demás aspectos del ejercicio de la profesión, dichos educadores se regirán por las normas del Código Sustantivo del Trabajo, los pactos y convenciones colectivas y los reglamentos internos, según el caso” (destacado por fuera del texto original).
(29) Véase, entre otras, las sentencias C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-126 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-168 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-789 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
(30) Sobre la materia, dispone el artículo 17 de la Ley 153 de 1887: “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”.
(31) En efecto, por Decreto 2277 del 14 de septiembre de 1979 y en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 8ª de 1979, el Gobierno Nacional estableció las bases fundamentales del ejercicio de la profesión docente en Colombia. Por conducto de la norma, el Gobierno reguló las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñaban la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el sistema educativo nacional, excepto las del nivel superior, que se regirían por disposiciones especiales.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º del mencionado Decreto 2277 de 1979, a partir de la vigencia del mismo, solo podrían nombrarse, para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, quienes poseyeran un título docente o acreditaran estar inscritos en el escalafón nacional docente, de conformidad con ciertos requerimientos que se hacían para cada nivel educativo.
Así, para el nivel preescolar, los únicos habilitados para ejercer la docencia eran los peritos o expertos en educación, los técnicos o tecnólogos en educación con especialización en ese nivel, los licenciados en ciencias de la educación con especialización o con postgrado en este nivel, el personal escalafonado y los bachilleres pedagógicos.
Del mismo modo, el decreto reservó la docencia en el nivel básico primario únicamente para los peritos o expertos, técnicos o tecnólogos en educación, licenciados en ciencias de la educación o con postgrado en este nivel, personal escalafonado y bachilleres pedagógicos.
El artículo 10 del citado Decreto 2277 de 1979 señalaba los requisitos para el ingreso y ascenso de los educadores titulados a los diferentes grados del escalafón nacional docente, para lo cual dividió el escalafón en 14 grados, ocho primeros de los cuales podían ser ocupados por bachilleres pedagógicos que hubieran acreditado cursos y años mínimos de experiencia en grados inferiores. El literal e) del parágrafo 1º del mismo artículo advertía, a su vez, que los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro y normalista rural con título de bachiller académico o clásico eran equivalentes al de bachiller pedagógico para efectos del ascenso en el escalafón docente.
No obstante, el 8 de febrero de 1994 entró a regir en Colombia la ley general de educación (L. 115/94), compendio normativo estructurado para hacer efectivas las prescripciones de la entonces recién aprobada Constitución de 1991 que comprometen al Estado con la profesionalización del personal docente y el mejoramiento de los niveles de educación en el país.
Establece el artículo 116 de la Ley 115 que “para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el escalafón nacional docente, salvo las excepciones contempladas en la presente ley y en el estatuto docente”. Adicionalmente, el parágrafo del artículo 117 de la referida ley señaló que “El título de normalista superior solo acredita para ejercer la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria, en los términos de la presente ley”.
Como se evidencia, la norma citada excluyó de la posibilidad de ejercer la docencia en el servicio educativo estatal a los bachilleres pedagógicos —a quienes previamente el Decreto 2277 de 1979 había autorizado—, conservando la autorización en los niveles de preescolar y educación básica primaria para los normalistas superiores que obtuvieran el título de las normales reestructuradas autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional.
Es esta, precisamente, la medida que el demandante considera violatoria del principio de igualdad, porque mientras los normalistas superiores están habilitados por ley para ejercer la docencia en los niveles de preescolar y de educación básica primaria del servicio educativo estatal, los bachilleres pedagógicos ya no pueden hacerlo, pese a que, a juicio del demandante, ambos están igualmente calificados. En últimas, el demandante reprocha que el legislador al establecer quienes pueden ejercer la docencia en dichos niveles haya dejado por fuera a los bachilleres pedagógico, los que, a su juicio, están igualmente capacitados para hacerlo”.
(32) “De lo dicho se tiene que la Corte Constitucional analizó la concordancia de la restricción del Decreto 1278 de 2002 con el contenido de los imperativos constitucionales de igualdad y libre escogencia de profesión oficio, gracias a lo cual descartó su mutua incompatibilidad. La corporación no encontró, en consecuencia y luego de hacer un análisis de la normativa que regula el tema de los requisitos para obtener los grados correspondientes, que la exigencia de títulos de idoneidad indicadores de una mayor preparación académica fuera contraria a los preceptos constitucionales; sobre todo si se atendía al hecho de que uno de los principios básicos del programa educativo de la Carta Política es la profesionalización de sus docentes y el incremento de su capacidad de enseñanza.
Esta consideración resulta acorde con lo dicho por la Corte en la Sentencia C-507 de 1999, cuando indicó:
“La importancia de la profesionalización de la educación se ve reflejada en el fin último que pretende alcanzar: asegurar la idoneidad ética y pedagógica de los docentes. Pese al dicho del demandante sobre la contradicción de la medida con diversas normas de derechos fundamentales, lo cierto es que ni existe prohibición expresa al legislador que le impida propender por la profesionalización de la actividad docente, sea pública o privada, como tampoco esta finalidad se muestra prescindible o irrelevante a la luz de la necesidad de ‘un personal altamente calificado que cuente con los medios materiales e intelectuales apropiados para dedicarse a la formación de hombres’ y mujeres” (Sent. C-507/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Por lo anterior, en esta oportunidad, la Corte Constitucional considera perfectamente viable reiterar la posición recientemente admitida y, en consecuencia, estima que tampoco el artículo 116 de la Ley 115 de 1994 es inconstitucional por los cargos idénticamente analizados. Ambos, en cuanto regulan el acceso al ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal, consagran una medida que ha sido encontrada legítima por el juez constitucional, para el cual la persecución de mejores niveles de preparación de los educadores es una razón de interés público que amerita elevar las exigencias profesionales. Por idénticas razones, la corporación considera que el parágrafo del artículo 117 de la ley demandada resulta exequible, pero exclusivamente por los cargos analizados en esta providencia.
(33) M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
(35) “En lo que respecta a la carrera docente, tal y como ha sido concebida en el Estatuto Docente y particularmente en lo que tiene que ver con el escalafón nacional docente como sistema de clasificación de los educadores ella cumple solo parcialmente con los tres aspectos mencionados en la jurisprudencia citada. No se pronuncia la Corte sobre el tercer aspecto, ya que no es objeto de esta demanda y la estabilidad de los docentes garantizada por el artículo 53 de la Carta nada tiene que ver con la estructura dual del escalafón ni con el ascenso dentro del mismo…” (Sent. C-973/2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(36) Sentencia C-479 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(37) ART. 3º—Profesionales de la educación. Son profesionales de la educación las personas que poseen título profesional de licenciado en educación expedido por una institución de educación superior, los profesionales con título diferente, legalmente habilitados para ejercer la función docente de acuerdo con lo dispuesto en este decreto, y los normalistas superiores.
(43) Ver Sentencia C-422 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(44) Ver, entre otras, las sentencias SU-250 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-120 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-931 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-131 y C-1049 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(45) Ver las sentencias C-313 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1169 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-422 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-31 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.