Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6250
Timestamp: 2018-01-19 13:08:58
Document Index: 87318125

Matched Legal Cases: ['artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 37', 'artículo 6', 'artículo 29', 'artículo 150', 'artículo 116', 'artículo 70', 'Artículo 70', 'artículo 59', 'Artículo 59', 'artículo 75', 'artículo 86', 'artículo 87', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 127', 'artículo 73', 'artículo 24', 'Artículo 25', 'artículo 25', 'Artículo 74', 'artículo 64', 'Artículo 64', 'Artículo 14']

SCC03142002
SENTENCIA C-314 DE 2002
conformada por los magistrados Doctores Marco Gerardo Monroy Cabra - quien la preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, ha proferido la presente SENTENCIA de acuerdo con los siguientes,
Ver art. 37, Parágrafo 1, Ley 640 de 2001 , Ver art. 13 Ley 678 de 2001 , Ver Sentencia Corte Constitucional 1195 de 2001 , Ver Sentencia Corte Constitucional 739 de 2002
"Parágrafo 2°. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.."
De acuerdo con el texto de la demanda, el actor acusa de inconstitucionales las expresiones "85" y "no", contenidas en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001.
Como se observa en la transcripción de la norma acusada, que se adopta de la versión original publicada en el Diario Oficial N° 44303 del 24 de enero de 2001, el número "85" no hace parte del texto oficial del artículo 37.
Reconociendo dicha circunstancia, el Despacho del suscrito Magistrado Ponente procedió a inadmitir, y luego a rechazar, la demanda formulada contra ese aparte de la disposición, medida que fue adoptada mediante Auto del 3 de agosto de 2001. En consecuencia, la admisión del libelo se decidió únicamente respecto de la expresión "no", que hace parte del parágrafo primero de la norma.
El actor sostiene que la expresión "no", contenida en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, es inconstitucional al excluir la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio en acciones de repetición.
Bajo el título de "violación al derecho a la igualdad", el actor formula su cargo contra esta disposición. Al efecto señala que "dado que la acción de repetición tiene un fin eminentemente patrimonial, pues busca que el Estado recupere el dinero que ha pagado como consecuencia de una demanda en la que ha sido condenado, por la acción dolosa o gravemente culposa de un servidor público, dice, no se entiende por qué el legislador restringe de dicha posibilidad al servidor o ex servidor público contra quien se adelanta la demanda, pues bien puede ocurrir que éste quiera presentar propuestas de arreglo sin que se judicialice el conflicto."
Luego de hacer la precisión comentada en relación con la imposibilidad de emitir pronunciamiento respecto de la expresión "85", supuestamente contenida en el artículo 37, la Vista fiscal afirma que no es contrario a la Carta Política que el legislador haya decidido excluir del requisito de la conciliación prejudicial a la acción de repetición. Ello, por cuanto la acción de repetición presenta características especiales que la diferencian de las demás acciones contenciosas administrativas, y que tienen que ver con el hecho de ser el Estado el único titular de la misma.
Mediante Sentencia C-1195 de 2001, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 640 de 2001(1). No obstante, el fallo en cuestión restringió los efectos de la cosa juzgada constitucional al análisis vinculado con la no vulneración del derecho a acceder a la administración de justicia por parte de la norma acusada.
A pesar de que el demandante de esta referencia sólo acusa la partícula "no" del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, es indudable que los cargos de su demanda van dirigidos contra la totalidad del parágrafo en el que aquella porción se encuentra incluida. Es más, los reparos de la demanda no tendrían coherencia lógica si no es porque se interpretan en relación con la totalidad del texto que constituye el parágrafo primero del artículo 37.
Lo anterior se adopta en sujeción a la jurisprudencia de esta Corporación que prescribe la necesidad, derivada del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, de integrar los textos normativos no demandados con los que sí lo han sido, a fin de dar coherencia discursiva y sentido jurídico a la decisión que deba adoptar la Corte Constitucional.(2)
Así, en términos generales, la Corte Constitucional ha venido precisando que los efectos de la competencia general configurativa del legislador en el terreno de la administración de justicia se reflejan, principalmente, en la potestad que le asiste al ente legislativo para determinar la forma en que los ciudadanos pueden acceder a las instancias judiciales, los mecanismos a través de los cuales pueden hacerlo, las etapas de los procedimientos adelantados ante ellas, los términos que delimitan dichas etapas y, en general, la estructura del método que permite a los asociados obtener una oportuna decisión del aparato judicial del Estado. La estructura de dichas instituciones procesales ha sido llamada por la jurisprudencia constitucional, en alusión al artículo 29 de la Constitución Política, como las "formas propias de cada juicio".
La Corporación ha subrayado sobre el particular que las formas propias de cada juicio son "las reglas -señaladas en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada juicio, determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que, a su vez, se constituyen en las garantías de defensa y seguridad jurídica para los intervinientes en el respectivo litigio." En la misma línea, la Corte agregó que estas "formas judiciales" "deben ser establecidas única y exclusivamente por el legislador, quien, consultando la justicia y el bien común, expide las pautas a seguir -con fundamento en la cláusula general de competencia y, generalmente, a través de códigos (art. 150-2 C.P.)- dentro de cada proceso judicial."(3)
"...de conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento Constitucional, le corresponde al Congreso de la República "Expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", es decir, goza el Legislador, por mandato constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.
"Por lo tanto, como lo tiene establecido la doctrina constitucional, el órgano legislativo tiene una importante "libertad de configuración legislativa", que le permite desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial." (C-927 de 2000)
Ahora bien, frente a la consideración que los mecanismos de acceso a la administración de justicia no son fines en sí mismos sino - tan solo- herramientas utilizadas por el Estado para garantizar la convivencia pacífica y la vigencia del orden justo, la jurisprudencia nacional ha venido reconociéndole el carácter de tales a cierto tipo de mecanismos alternativos de solución de conflictos que, como la conciliación, han demostrado suficiente idoneidad y agilidad ejemplares en la reparación de las contiendas surgidas entre los particulares y entre los particulares y el Estado.
En efecto, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la mencionada Sentencia C-1195 de 2001 -en donde la corporación analizó la conciliación prejudicial obligatoria a la luz del ordenamiento superior-, aquel dispositivo de mediación constituye una vía real y efectiva de acceso a la administración de justicia que, como tal, goza de las garantías y soporta las mismas imposiciones que otros mecanismos de mayor tradición jurídica a los que comúnmente acuden los particulares para resolver sus desavenencias.
Así, la providencia en cuestión afirmó que "mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos".(4)
"De conformidad con la jurisprudencia de la Corte, el acceso a la justicia comporta no sólo la posibilidad de que cualquier persona solicite la protección de sus derechos ante los jueces competentes(5), sino también, por expresa autorización del artículo 116 constitucional, que pueda resolver sus disputas a través de mecanismos como la conciliación o el arbitraje.(6)
Así las cosas, dado que el legislador posee libertad de configuración para diseñar la estructura y funcionamiento de los diferentes mecanismos de acceso a la administración de justicia y sentado que la conciliación -en particular la extrajudicial- constituye un verdadero mecanismo de acceso a la administración de justicia, lógico es concluir que el primero está en libertad de determinar la estructura jurídica y la dinámica de funcionamiento de la conciliación, tanto de la que se tramita ante el juez como de la que se adelanta por fuera de su jurisdicción.
En este sentido, es dable afirmar que la ley puede definir las "formas propias" del procedimiento de conciliación pues, como se viene reiterando, ésta es una vía de acceso al servicio público de la administración de justicia.
6. "La determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria en materia contencioso administrativa"
"7.4. La determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria en materia contencioso administrativa
"En materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones particulares que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a la justicia en esta materia.
"En primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.(7)
"En segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio(8) y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.(9)
"En tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las entidades públicas no sólo la obligación de concurrir a la audiencia de conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas de solución(10). El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras.
"Según el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta materia tiene importantes restricciones.
¿Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así:
¿Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
¿Parágrafo 1.- En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.
¿Parágrafo 2.- No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario."
"De los asuntos susceptibles de conciliación citados en la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de 2001 señaló la obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los asuntos que hayan de ser tramitados mediante las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, es decir, acciones de reparación directa por daños antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones o actuaciones administrativas o por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como controversias de carácter patrimonial surgidas con ocasión de contratos estatales.
"En el caso de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, la sentencia en la sentencia C-160 de 1999, definió un requisito adicional sobre la definición de la procedencia o no de la vía gubernativa que la Corte examinará a continuación.
"Por la naturaleza de la acción de reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo), no es indispensable de agotamiento previo de la vía gubernativa. Además, en el caso de la acción contractual (artículo 87 del Código Contencioso Administrativo), no existe incompatibilidad entre la conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues en este caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratación Estatal, "los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo son susceptibles del recurso de reposición", el cual no es obligatorio para poder ejercer la acción contractual. Esta disposición cumple, por lo tanto, con los condicionamientos enunciados por la Corte y resulta constitucional en estos aspectos.
"Por lo anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la Carta...." (Sentencia C-1195 de 2001)
Visto de lo anterior que el legislador está habilitado para establecer las acciones judiciales respecto de las cuales es necesario agotar la conciliación previa, es consecuente deducir que aquél también lo está para excluir las acciones que considere incompatibles con dicho requisito. En otros términos, a la facultad constitucional de inclusión le correspondería una faculta correlativa de exclusión.
En efecto, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, es claro que "...no necesariamente toda desigualdad constituye una forma de discriminación, la igualdad sólo se viola, -ha dicho la Corte- si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida."(11)
De otro lado, conforme lo prescribe el artículo 4º de la Ley 678, la acción de repetición es obligatoria. La norma señala que "[e]s deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes", y enfatiza que "el incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria.". La obligatoriedad de la acción de repetición se evidencia en el hecho de que tampoco le es posible al Estado desistir de las pretensiones de la demanda, pues así lo dispone el artículo 9º de la Ley 678:
No obstante, precisamente porque la acción de repetición es una acción cuyo titular exclusivo es el Estado, el legislador estaría habilitado para otorgar la excepción contenida en la norma acusada sin que por ello se entienda violentado el principio de igualdad. Ciertamente, la posición que afronta el Estado frente a la vulneración de su patrimonio, que -debe recordarse- es el mismo patrimonio público, no es similar a la del particular que recibe un desmedro económico de tipo individual. Por ello, atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese trámite judicial es la recuperación de recursos públicos, resulta entendible y justificado que el Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar el pleito antes de iniciar el trámite ante el juez correspondiente.
1. La parte resolutiva del fallo prescribe: "Segundo.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 35, 36, 37 y 38 de la Ley 640 de 2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil y contencioso administrativa, en relación con los cargos de la demanda, relativos al derecho a acceder a la justicia."
2. Respecto del principio de integración de la unidad normativa consúltense, entre otras, las sentencias C-010/01, C-173/01, C-204/01, C-391/00 y C-758/01
3. Sentencia C-140/95
4. Sentencia C-1195/01
5. Corte Constitucional, Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En este caso al estudiar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte analizó el contenido del derecho a acceder a la justicia y dijo que éste "implicaba la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley".
6. Corte Constitucional, Sentencia C-163/99, MP: Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte al estudiar la constitucionalidad del artículo 127 de la Ley 446 de 1998, que regula la figura del arbitraje, señaló que los mecanismos alternos de solución de conflictos también desarrollaban el derecho a acceder a la justicia.
7. Ley 446 de 1998, artículo 73 y Ley 640 de 2001, artículo 24.
8. Ley 640 de 2001, Artículo 25. "Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. Las pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley. Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo."
9. El artículo 25, inciso final, de la Ley 640 de 2001 dice: "Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo.".
10. Ley 446 de 1998, Artículo 74. Sanciones. El artículo 64 de la Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 64. La inasistencia injustificada de las partes o sus apoderados a la audiencia de conciliación o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura que será impuesta, en la prejudicial, por el agente del Ministerio Público, y en la judicial, por el Juez, Sala, Sección o Subsección respectiva."
Artículo 14 del Decreto 2511 de 1998: "De las sanciones. La inasistencia injustificada de los interesados o de sus apoderados a la audiencia de conciliación que se adelanta ante el procurador judicial o la negativa, igualmente injustificada, a discutir las propuestas formuladas, se sancionará con multa hasta de diez (10) salarios mínimos mensuales legales a favor del Consejo Superior de la Judicatura, que será impuesta por el agente del ministerio mediante acto administrativo motivado susceptible de recurso de reposición, el cual deberá interponerse de acuerdo con los artículos 50, 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo".
11. Sentencia T-422/92.