Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-306-de-mayo-22-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e5315d2090060202e0430a0101510202&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-17 06:10:54
Document Index: 288538360

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 58', 'ARTÍCULO 458', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 399', 'artículo 58', 'artículo 26', 'artículo 30', 'artículo 95', 'artículo 34', 'artículo 29', 'artículo 63', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 59', 'artículo 21', 'artículo 58', 'artículo 90', 'artículo 58', 'artículo 90', 'artículo 58', 'artículo 90', 'artículo 8', 'artículo 457', 'artículo 456', 'artículo 58', 'artículo 669', 'artículo 1', 'artículo 399', 'artículo 457', 'artículo 14', 'artículo 94', 'artículo 34', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 21']

﻿ Sentencia C-306 de mayo 22 de 2013
SENTENCIA C-306 DE 22 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:EXIGIR EL REGISTRO DE LA SENTENCIA DE EXPROPIACIÓN Y DEL ACTA DE ENTREGA DEL BIEN EXPROPIADO PARA PODER HACER EFECTIVA LA REPARACIÓN NO DESCONOCE LA INDEMNIZACIÓN PREVIA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 58 DE LA CARTA POLÍTICA. EL APARTE ACUSADO SE ENMARCA EN LA DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL QUE EXIGE UNA INDEMNIZACIÓN PREVIA, AL SURGIR ESTA CONDICIÓN CON LA SENTENCIA EXPROPIATORIA Y LA GARANTÍA DE PAGO O CONSIGNACIÓN QUE REALIZA EL ENTE DEMANDANTE, LA CUAL SE MATERIALIZA UNA VEZ REGISTRADA ESA PROVIDENCIA Y EL ACTA DE ENTREGA DEL BIEN EXPROPIADO EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS. DE ESTA MANERA, EL PARTICULAR AFECTADO CON LA EXPROPIACIÓN FORZOSA POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL, CUENTA CON EL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN REALIZADA POR EL ENTE DEMANDANTE ANTES DEL ACTO TRASLATICIO DE DOMINIO, CONSERVANDO EL DERECHO DE PROPIEDAD QUE PROTEGE LA CARTA POLÍTICA HASTA TANTO SE CUMPLA LA TRADICIÓN, FORMALIZADA NO CON LA SIMPLE ENTREGA DEL BIEN, SINO A TRAVÉS DEL RESPECTIVO REGISTRO, MOMENTO EN EL CUAL DEBERÁ HACERSE EFECTIVO DICHO PAGO. TRATÁNDOSE DE ORDEN DE EXPROPIACIÓN QUE AFECTE VIVIENDA DEL NÚCLEO FAMILIAR, EL PAGO INMEDIATO DE LA INDEMNIZACIÓN SE ACOMPASA CON LA PROTECCIÓN AL DERECHO DE LA FAMILIA, COMO FORMA DE GARANTIZAR LA SUSTITUCIÓN DEL BIEN EXPROPIADO EN CONDICIONES AL MENOS IGUALES A LAS QUE TENÍA CON ANTERIORIDAD A LA MEDIDA IMPUESTA Y PARA DAR CABAL CUMPLIMIENTO A LAS REGLAS Y LINEAMIENTOS DEL DERECHO NACIONAL Y DE LA COMUNIDAD JURÍDICA INTERNACIONAL SOBRE ESTA MATERIA. SE DECLARA EXEQUIBLE, EL SEGMENTO ACUSADO “REGISTRADA LA SENTENCIA Y EL ACTA, SE ENTREGARÁ A LOS INTERESADOS SU RESPECTIVA INDEMNIZACIÓN”, DEL ARTÍCULO 458 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO A LA PROPIEDAD, EXPROPIACIÓN DE BIEN, INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN, EXPROPIACIÓN JUDICIAL, CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL
Sentencia C-306 de mayo 22 de 2013
Ref.: Expediente D-9331
Demandante: José Joaquín González Carrillo
A continuación se transcribe el texto de la disposición finalmente acusada, perteneciente al Código de Procedimiento Civil, publicado en el Diario Oficial 33.150 de septiembre 21 de 1970, subrayando lo impugnado:
“ART. 458.—Entrega de la indemnización. Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización; pero si los bienes estaban gravados con prenda o hipoteca, el precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos, en proceso separado. En este caso las obligaciones garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo vencido.
El auto que resuelva estas situaciones, es apelable”.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de la acusación contra un segmento de norma con fuerza de ley.
3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos mínimos que razonablemente(1) deben contener las demandas de constitucionalidad, para su admisión. Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las razones por los cuales se estima que las primeras violan o desconocen la segunda.
Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, con la sustentación de los argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que aquellas contrarían uno o más preceptos constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas por el actor para sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(2).
La adecuada presentación del concepto de violación permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio(3).
Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido constante(4) en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de no atenderse dicho presupuesto podría generarse la inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de fondo(5).
Sobre este tema, ha expuesto la Corte(6) que “la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
Al respecto, en la Sentencia C-978 de diciembre 1º de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva(7), se explicó (no está en negrilla en el texto original):
“No obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte(8). Este principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado(9); en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo’(10)”.
3.4.(sic) Por último, cabe indicar que el segmento objeto de reproche se encuentra vigente, puesto que la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, que regula lo concerniente a la expropiación judicial en el artículo 399, medida contemplada actualmente en los preceptos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, empezará a regir de manera gradual a partir de enero 1º de 2014.
El artículo 58 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 01 de 1999, “garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. Sin embargo, tal protección no comporta un carácter absoluto en cuanto debe enmarcarse en las funciones social y ecológica que le son inherentes(11), generadoras de obligaciones para los sujetos titulares del dominio o derecho real (C.C., art. 669).
Acerca de este aspecto sustancial, la Corte(12) ha sido clara y enfática, al disponer:
El carácter relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen (Sent. T-245/97, M.P. Fabio Morón Díaz).
El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden constitucional se aleja decididamente de las tendencias individualistas del derecho, que únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas subjetivas, para inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su ejercicio solo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social”.
La connotación social de la propiedad en el derecho constitucional colombiano se remonta a la reforma de 1936 (art. 10), que acogió la “noción solidarista” de Leon Duguit(13), de forma que no solo implique un derecho subjetivo sino que sea útil a la comunidad, lo cual dejó expresado la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de marzo 24 de 1943:
“El Constituyente de 1936 relativizó el derecho fundamental de la propiedad, acentuando la sumisión de esta a los intereses de la colectividad y con ello la limitación del arbitrio del propietario. Este constituyente dio a la propiedad individual el fundamento de la función social que implica obligaciones, conformándose a las teorías modernas de los defensores de aquella, quienes prescinden de la forma fija y siempre idéntica que las aludidas escuelas económicas atribuían a esa institución, para admitir que, desde luego que la propiedad ha revestido en la historia formas muy diversas y es susceptible de modificaciones muy grandes, solo se garantiza plenamente por el artículo 26 de la codificación constitucional en la medida en que responda a las necesidades colectivas de la vida económica”(14).
Dicha reforma no solo condicionó el uso y goce de la propiedad como una “función social”, en tanto elemento estructural, sino que adicionó al concepto de “utilidad pública” originario de la Constitución de 1886 (art. 30), el de “interés social”, ampliando de esta forma las causales de la expropiación allí previstas.
Sobre la función social de la propiedad, esta corporación en la Sentencia C-491 de junio 26 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), afirmó:
En virtud de este principio político, la explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas. Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo(15).
Desde 1936, el régimen constitucional colombiano admite que la propiedad privada juega papel preponderante en desenvolvimiento social(16). Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece solo prerrogativas, para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades(17). Así, el artículo 30 del régimen constitucional derogado reconoció que la ‘propiedad es una función social que implica obligaciones’, lo cual significa que a partir de la reforma constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país un derecho del que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias derivadas de su ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del estatuto superior, debe consultar los intereses sociales para efectos de recibir la protección constitucional que el Estado le garantiza.
Por supuesto que el constituyente del 91 no fue ajeno a esa evolución de la doctrina. Como primera medida, la actual Carta reconoce que el interés privado debe ceder ante el interés público o social cuando quiera que aquellos se encuentren en conflicto (C.N., art. 58). En concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la propiedad es función social y que, como tal, le corresponde ser una función ecológica; además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad de decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social, mediante sentencia judicial, indemnización previa y por motivos expresamente señalados por el legislador (ibídem).
La propiedad privada cede también frente al interés público en caso de guerra, y solo para atender los requerimientos propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (C.N., art. 59). Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con criterios de justicia y equidad —la de los inmuebles, por ejemplo, corresponde gravarla a los municipios (C.N., art. 317)—, dado que todo ciudadano tiene el deber de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que aquella ‘no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado de imponer tributos que tomen por base la propiedad’(18)”.
Lo precedente se extrae específicamente del precepto 58 superior al disponer que, (i) “... Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado debe ceder al interés público o social y (ii) “... Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”(19).
Desbordada la concepción clásica de la propiedad como derecho subjetivo al servicio exclusivo y excluyente de su titular, la expropiación en las condiciones descritas constituye el resultado de las exigencias de justicia y desarrollo económico(20). A juicio de la Corte Suprema de Justicia, “es un acto contra la voluntad del dueño pero en provecho público o social; es una figura esencialmente distinta de derecho público, enderezada al bien de la comunidad y en virtud de la cual, por motivos superiores, la administración toma la propiedad particular y como esta medida genera daño, este se satisface mediante una indemnización”(21).
La configuración de la expropiación, según el precepto 58 constitucional, requiere la participación de las tres ramas del poder público. Así lo ha expresado esta corporación(22) al indicar que, (i) el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común; (ii) la administración efectúa la declaratoria de expropiación y (iii) el juez mediante el desarrollo y control del proceso respectivo, decreta la expropiación fijando la indemnización, intervención judicial que será eventual para los casos de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de la negociación directa del bien que se pretende adquirir y solo cuando esta fracasa autoriza el procedimiento de expropiación.
Acerca de la naturaleza de la expropiación, la Corte mediante la Sentencia C-389 de septiembre 1º de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), expuso:
“La expropiación constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para incorporar al dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de una indemnización, cuando estos se requieran para atender o satisfacer necesidades de ‘utilidad pública e interés social’, reconocidas o definidas por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación por vía judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del régimen administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le ha dado sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la propiedad cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o para conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o con arreglo a programas de producción diseñados por el Estado.
Esta figura jurídica comporta una limitación al derecho de propiedad, el cual no se anula con la expropiación; simplemente a través de esta se pone en vigencia y se hace operativo y realizador el principio de la prevalencia del interés público o social sobre el interés particular; la indemnización que se reconoce al propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado; su derecho de propiedad se transforma en un derecho de crédito frente a la entidad pública expropiante, por el valor de la indemnización”.
De manera más reciente, en la Sentencia C-227 de marzo 30 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), agregó:
“Esta Corte ha establecido que la expropiación puede ser definida ‘como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa’(23). Dado que esta es la limitación más gravosa que puede imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha rodeado la figura de la expropiación de un conjunto de garantías, entre las más importantes: i) el principio de legalidad, ii) el respeto al derecho de defensa y el debido proceso y, ii)(sic) la indemnización previa y justa al afectado que no haga de la decisión de la administración un acto confiscatorio, expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución”(24).
La expropiación comporta una tensión entre el principio de prevalencia del interés general y el derecho a la propiedad privada, la cual ha sido resuelta por el Constituyente mediante la cesión del interés particular por motivos utilidad pública o interés social, pero garantizando al propietario expropiado una sentencia judicial y el establecimiento de una indemnización previa. Para la Corte “la observancia de las formas propias del juicio de expropiación no solo atañe al cumplimiento general de la cláusula del debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución, sino que involucra la posibilidad de realizar los fines generales del Estado social de derecho, cuando ello pasa por adquirir un bien en manos de un particular, sin desconocer los legítimos derechos que los ciudadanos tienen en relación con los bienes que adquieren dentro de un sistema económico liberal. En esta medida, cuando se desconocen los procedimientos especiales de la expropiación se ignora el derecho al debido proceso, pero también se viola o amenaza con vulnerar otros principios constitucionalmente relevantes”(25).
De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil(26). La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este balance”(27).
En suma, el artículo 58 de la carta desarrolla unos principios que esta corporación ha distinguido así: (i) la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles;(ii) la protección y promoción de formas asociativas y solidarias de propiedad;(iii) el reconocimiento del carácter limitable de la propiedad;(iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre el interés privado; (v) el señalamiento de su función social y ecológica, y (vi) las modalidades y los requisitos de la expropiación(28).
La Corte Constitucional ha manifestado en forma reiterada que el derecho de propiedad como función social, se halla vinculado a los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (art. 1º superior) e implica de su titular una contribución para la realización de los deberes sociales del Estado (art. 2º ib.), trascendiendo de esta manera la esfera meramente individual.
También ha dispuesto, según se explicó en el acápite precedente, que la figura de la expropiación, a través de la cual el particular se obliga a entregar al Estado el dominio de un bien, comporta una indemnización como garantía del ejercicio de esa potestad pública constitutiva de la limitación más gravosa sobre el derecho de propiedad, con la exigencia adicional sustancial de que debe ser previa a efecto de reparar el daño generado(29).
Para la Corte el ejercicio de la potestad expropiatoria supone un singular sacrificio de los derechos del afectado, en la medida que vulnera su voluntad al disponer del peculio privado. Con el fin de repararlo, el constituyente ha previsto, como consecuencia de esa facultad, una indemnización que equilibra los derechos materia del daño causado, el cual se explica por una acción administrativa que es legítima(30).
La indemnización, según la Corte Suprema de Justicia, es “definición y reconocimiento del derecho del propietario, con anterioridad a la expropiación, de modo que no haya, por una parte, expropiaciones arbitrarias, y por otra, que el dueño pueda contar desde entonces con bienes o valores comerciales, enajenables y ciertos, equivalentes al perjuicio causado”(31).
Adicionalmente, el artículo 58 superior destaca como hecho nuevo que la indemnización “se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado”(32). De esta manera se busca conciliar derechos particulares y deberes sociales, dado que la persona expropiada, con fundamento en el principio de igualdad (art. 13 ib.), debe obtener un equilibrio frente a la carga pública que le ha sido impuesta.
De acuerdo con lo anotado, la indemnización cumple y exige dos condiciones: debe (i) ser previa y (ii) fijarse consultando los intereses de la comunidad y del afectado. Aun cuando el texto constitucional mencionado no establece que sea justa ni plena, esta corporación ha referido estos otros elementos en concordancia con la Convención Americana sobre Derechos Humanos(33) (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por Colombia mediante la Ley 74 de 1968. Bajo estos parámetros, la Corte(34) ha establecido como características constitucionales de la indemnización en caso de expropiación, las siguientes:
(i) La indemnización debe ser pagada antes del traspaso del dominio del bien.
En el ordenamiento colombiano la expropiación se constituye con el pago seguido de la obligación de transmitir el dominio del bien. Esa transmisión de la propiedad es distinta del acuerdo con el objeto a dar, de suerte que si se trata de un bien inmueble —como lo señala la norma acusada—, no basta la entrega y la posesión útil y pacífica de la cosa sino que es indispensable un acto traslaticio, consistente en la sentencia y el acta de entrega, que configuran el título traslaticio que posteriormente será inscrito en el registro.
En otras palabras, la entrega anticipada del inmueble no es a título traslaticio de dominio sino a título de tenencia. Luego no se viola aquí —como lo pretende el actor— sino que se protege el derecho de propiedad, pues la expropiación exige la indemnización previa a la transferencia del derecho de dominio, más no la indemnización previa a la entrega de la tenencia de la cosa” (el resaltado es del texto original).
En ese orden, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización previa, garantía sobre la cual también se ha pronunciado el Consejo de Estado(35).
De otra parte, la Corte ha indagado sobre la posibilidad de que se expropie un bien sin previo pago de la indemnización. Con fundamento en el artículo 59 ib., ha recordado que de manera excepcional es procedente en caso de guerra(36), figura que “confirma el hecho de que, por regla general, para que el Estado pueda legítimamente despojar a un propietario de uno de sus bienes, deben existir motivos de utilidad pública o interés social que lo justifiquen y es necesario, además, que se indemnice al particular previamente”(37), aspecto incrementado con el Acto Legislativo 01 de 1999 que eliminó una forma de expropiación sin indemnización(38).
(ii) La indemnización debe ser justa.
Se deduce esta exigencia de la necesidad de equilibrar y reconocer los intereses de la comunidad y del afectado al momento de ser fijada la indemnización, en referencia al precepto 58 superior citado, al preámbulo de la carta política y al Pacto de San José de Costa Rica cuyo artículo 21 dispone: “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social en los casos y según las formas establecidas por la ley”(39).
Aun cuando con anterioridad al Acto Legislativo 01 de 1999, esta corporación sostuvo que era posible en ciertos casos no reconocer indemnización por el bien expropiado(40), con la reforma constitucional introducida la limitación de la indemnización no puede llegar al punto de ser irrisoria o simbólica, pues el juez de la expropiación deberá siempre ponderar tales intereses privados y sociales de manera que correspondan en realidad “a lo que es justo”. Lo anterior significa que el valor indemnizatorio que se determine debe comprender los daños causados, pero cuidando que no constituya un enriquecimiento ni un menoscabo.
(iii) La indemnización puede ser reparadora.
Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria (...), ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización”.
La indemnización, entonces, no se limita al precio del bien expropiado, sino que puede abarcar los daños y perjuicios que sufrió el afectado por la acción de la administración(41). Con todo, esta reparación es distinta a la prevista en el artículo 90 superior que comporta la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos generados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas. Alrededor de esta problemática, la Corte indicó(42):
“En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral —como si lo exige el artículo 90 superior—. En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que esta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la indemnización se hará ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’, cuando el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral”.
El texto constitucional mencionado nada informa acerca de la forma de pago de la indemnización. No obstante, esta corporación ha expresado que “dada la exigencia de pago previo, en el evento en que no se pague en dinero en efectivo, los medios de pago que se empleen han de reunir al menos dos características fundamentales: (i) constituir medios legales de pago de obligaciones, es decir, tener poder liberatorio; y (ii) asegurar ese carácter preventivo de la indemnización, esto es, respetar el principio de pago previo que establece la Constitución”(43).
Recuerda la Corte que mediante la Sentencia C-192 de mayo 6 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), se declaró la exequibilidad del artículo 8º (parcial) de la Ley 258 de 1996, al determinar que la indemnización por expropiación de un inmueble de vivienda familiar debe ser pagada “en su totalidad y en dinero, de manera previa y como requisito indispensable para que se cumpla la expropiación” y, así mismo, “habrá de fijarse fundando la respectiva decisión en la armonización entre los intereses públicos y los del propietario a quien la expropiación afecta”.
En principio, el pago de la indemnización con instrumentos distintos al dinero en efectivo, que garanticen la reparación del daño ocasionado por la expropiación y su condición previa, no se opone a la Constitución. Pero, como lo manifestó la Corte Suprema de Justicia, ha de estar representado por “títulos irrevocables, ciertos, de valor monetario fijo, líquido, comercialmente aceptables y cesibles, con un rendimiento periódico adecuado y que sirvan para indemnizar el valor del bien expropiado”(44).
Además tales instrumentos deben tener como mínimo las siguientes características: “1) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; 2) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; 3) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; 4) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; 5) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; 6) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite”(45).
4.3.1. Lo pretendido por el actor se ubica en torno a la tensión que emerge entre el derecho de propiedad privada y las limitaciones impuestas por la Constitución y la ley, resultado de las doctrinas socio-jurídicas que han desplazado las tendencias individualistas del derecho ilimitado del propietario, por una visión comunitaria y solidaria a partir de las nociones “función social” y “ecológica”, como elementos aparejados a “utilidad pública”, para fijar el carácter no absoluto y la destinación especial que cumple la propiedad en la relación Estado-sociedad, sin desmedro del reconocimiento de una reparación oportuna y justa por causa de la carga exigida.
Estos propósitos, que han relativizado el dominio pleno, encuentran sustento en los artículos 1º, 2º y 58 de la carta política y en los diversos regímenes legales definitorios y reglamentarios de la expropiación, cuyo entendimiento ha sido materia de análisis jurisprudencial. En punto a esta figura jurídica, el marco descrito fija unos alcances que permiten garantizar y equilibrar derechos del particular y deberes sociales, concretando de esta manera los fines determinados por el constituyente.
Para la Corte, la norma estudiada en esa oportunidad al disponer que para la entrega anticipada del bien(46), cuando así lo solicite el demandante, debe este consignar “una suma igual al avalúo catastral vigente más un cincuenta por ciento”, permite establecer una garantía suficiente del pago de la indemnización, el cual, considerando que hoy no existe una diferencia sustancial entre el avalúo comercial y avalúo catastral, conduce a concluir que por ser antes del traspaso de dominio, constituye la condición o exigencia previa de la indemnización.
Ahora bien, ello no obsta para que entre la entrega del bien expropiado y el pago efectivo de la indemnización, transcurran circunstancias perjudiciales para el propietario, en cuyo caso el juez de la sentencia expropiatoria deberá proceder a hacer las evaluaciones y los reconocimientos pertinentes. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando el bien es una vivienda familiar y al particular no le es posible remplazarla de manera inmediata, pudiendo ser entonces reparadora la indemnización(47).
La garantía dispuesta en el artículo 457 mencionado, constituye si no la indemnización total, la condición o exigencia previa de la indemnización, lo que a su turno demuestra el compromiso del Estado para la cancelación debida con fundamento en el principio constitucional de buena fe (art. 83), cuando tal bien sea efectivamente trasferido.
Sin perjuicio de que pueda ocurrir la entrega anticipada mencionada, el artículo 456 ib. estipula, como mecanismo ordinario, la entrega del bien expropiado una vez se encuentre en firme el avalúo y consignado el valor de la cosa expropiada y de la indemnización dispuesta, habiéndose dictado la sentencia expropiatoria (art. 454 ib.), procedimiento demostrativo de la condición o exigencia previa de la indemnización, cumplida con la consignación del demandante, lo cual ha de determinarse en el acta de la diligencia.
En otros términos, el pago previo de la indemnización acaece con la consignación que realiza la entidad demandante a órdenes del juzgado, la cual ha de materializarse al momento del registro de la sentencia que decreta la expropiación y del acta de la diligencia de entrega del bien expropiado, en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos. De manera que, producidos el avalúo del bien y la consignación mencionada (arts. 456 y 458 ib.), cualquier demora injustificada en la concreción del pago podrá acarrear responsabilidad disciplinaria del juez, sin perjuicio de la reparación a cargo del Estado y la repetición a que hubiere lugar (C.N., art. 90).
Observa esta corporación que la exigencia mencionada, atañe al reconocimiento pecuniario ocurrido con anterioridad al acto traslaticio de dominio, en virtud de una sentencia expropiatoria. Mientras no se cumpla la tradición (C.C., art. 673), formalizada no con la simple entrega del bien, sino a través del registro, el afectado tiene garantizado el derecho a la propiedad privada que protege la carta política.
Así, interesa determinar si el Acto Legislativo 01 de 1999, produjo algún cambio que llevara replantear la tesis jurisprudencial vertida en la Sentencia C-153 de 1994. La reforma introducida al artículo 58, suprimió los dos últimos incisos del texto original, manteniendo no solo la indemnización previa, sino consolidando su exigencia constitucional y legal, al desparecer la posibilidad de no ser determinada por decisión de los miembros del Congreso. Únicamente en caso de guerra, “la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por el gobierno nacional sin previa indemnización” (art. 59 ib.), lo que significa su establecimiento sin que medie sentencia judicial.
Esta corporación mediante la precitada Sentencia C-192 de 1998, destacó la importancia de hacer compatibles y efectivas las normas sobre la expropiación y la protección de la familia (art. 42 superior), posición jurisprudencial reiterada y ampliada en la Sentencia C-1074 de 2002, también citada previamente, en la cual se puso de presente, además, que “una indemnización que no sea compatible con principios tales como la protección del patrimonio familiar inalienable, la garantía a los derechos de los niños, de los disminuidos físicos, sensoriales o síquicos, o de la tercera edad, o de otras personas especialmente protegidas por la Carta, sería violatoria de la Constitución”.
(1) C-131 de abril 1º de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
(2) Cfr., entre otros, auto 288 y fallo C-1052, ambos de octubre 4 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(3) C-1052 de 2001, citado.
(4) Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de junio 8 de 2004, todos del M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de septiembre 26 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(5) C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, citadas.
(6) C-1052 de 2001, citada.
(7) Reiterada recientemente mediante sentencia C-533 de julio 11 de 2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-012 de 2010.
(9) Corte Constitucional, Sentencia C-814 de 2009.
(10) Corte Constitucional, Sentencia C-480 de 2003.
(11) Cfr. C-006 de enero 18 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-389 de septiembre 1º de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-275 de junio 20 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-491 de junio 26 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1074 de diciembre 4 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-870 de septiembre 30 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-476 de junio 13 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-227 de marzo 30 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, entre otras.
(12) Cfr. C-870 de 2003, citada.
(13) Cfr. C-389 de 1994. Obra “Soberanía y libertad”. Editorial TOR, Buenos Aires, 1943, p. 97.
(14) Cfr. C-491 de 2002 y C-870 de 2003 citadas.
(15) “A este respecto, la Corte Constitucional dijo que ‘... el concepto romano de propiedad concebido bajo una estructura sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un lado en la época feudal en razón a la restricción del comercio, para ser retomado nuevamente en la Revolución Francesa, época en la cual se instauró como garantía y resistencia a la opresión y a los privilegios. De esta forma el derecho a la propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e imperturbable en el que no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que garantizaba un poder irrestricto y autónomo sobre sus posesiones de manera tal que se constituyeran en la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su paulatino desarrollo económico’. A lo cual agregó: ‘Esta noción del derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta, también tuvo relevancia en nuestro ordenamiento jurídico y constitucional. Situación que se traduce en el artículo 669 y siguientes del Código Civil que consagran el derecho de dominio como un derecho real que permite a su titular gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno’. Y después dijo: ‘La concepción clásica de la propiedad que reinó en nuestro país durante algún tiempo, fue cediendo a las exigencias de justicia y de desarrollo económico y social en otros espacios jurídicos y constitucionales, que determinaron un nuevo rumbo y fueron incluyendo nuevos elementos al derecho a la propiedad, necesarios para ponderar su ejercicio frente a situaciones o ‘motivos de utilidad pública’ (Constitución de 1886, arts. 31 y 32), o circunstancias en las que el interés privado tuviera que ceder al interés público o social. Estas nuevas concepciones, posteriormente fueron reforzadas en la reforma constitucional de 1936 con la introducción del concepto explícito de ‘función social’ de la propiedad’ (Sent. T-427/98. M.P. Alejandro Martínez Caballero)”.
(16) “La Constitución de 1886 reconocía que ‘el interés privado deberá ceder al interés público o social’. No obstante, no fue hasta 1936 que el Estado colombiano incluyó una norma constitucional expresa en la que confirió a la propiedad privada la función social que hoy ostenta”.
(17) “Confróntese también la Sentencia C-006 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de algunas normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó al Presidente de la República para regular las condiciones extintivas de derechos que hubieran sido constituidos por particulares sobre yacimientos, depósitos minerales y minas. En la providencia la Corte analizó la dimensión social del derecho a la propiedad privada y estudió la evolución de dicha dinámica en el derecho colombiano”.
(18) Sentencia C-275 de 1996. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(19) El artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 1999, suprimió los dos últimos incisos de la norma constitucional que indicaban: “Con todo el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. // Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador no serán controvertibles judicialmente”.
(20) C-006 de 1993 citada.
(21) Sala Plena. Sentencia de diciembre 11 de 1964. M.P. Julián Uribe Cadavid. Cfr. C-153 de marzo 24 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(22) C-153 de 1994, C-428 de 1994, C-1074 de 2002 citadas, T-582 de julio 19 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
(23) Sentencia C-153 de 1994.
(24) Sentencia C-059 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
(25) Cfr. T-582 de 2012, citada.
(26) La Ley 1564 de 2012, “Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuya mayoría de normas empezarán a regir gradualmente a partir de enero 1º de 2014, contempla en el artículo 399 el proceso de expropiación.
(28) Cfr. C-1074 de 2002, C-476 de 2007 y C-227 de 2011, citadas.
(29) Cfr. C-1074 de 2002, citada.
(30) Cfr. C-153 de 1994 citada. La Corte examinó la constitucionalidad del artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que autorizaba la entrega anticipada del bien objeto de expropiación, resumiendo brevemente el proceso expropiatorio.
(31) Sala Plena, sentencia de diciembre 11 de 1964 citada.
(32) Tal mandato constituye una asimilación del derecho alemán. En la Sentencia C-153 de 1994 se destacó que “El artículo 14 de la Ley Fundamental Alemana dice: ‘(1) La propiedad y el derecho de herencia están garantizados. Su naturaleza y sus límites serán determinados por las leyes. (2) La propiedad obliga. Su uso debe servir asimismo al bienestar general. (3) La expropiación solo es lícita por causas de interés general. Podrá ser efectuada únicamente por ley o en virtud de una ley que establezca el modo y el monto de la indemnización. La indemnización se fijará considerando en forma equitativa los intereses de la comunidad y los de los afectados. En caso de discrepancia sobre el monto de la indemnización quedará abierta la vía judicial ante los tribunales ordinarios’” (resaltado fuera del texto).
(33) En la Sentencia C-1074 de 2002, la Corte efectuó un amplio estudio y cotejo del tema en el derecho internacional. En particular, el Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución de 1991, forma parte del llamado “bloque de constitucionalidad”. Cfr. C-153 de 1994 citada y C-374 de agosto 13 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En este último fallo, la Corte al examinar la constitucionalidad de las normas que regulaban la extinción de dominio de bienes adquiridos de manera ilícita, distinguió entre la figura consagrada en el artículo 34 constitucional y la expropiación regulada por el artículo 58.
(34) Cfr. 1074 de 2002, citada.
(35) Sección Primera, sentencia de mayo 14 de 2009. Radicación 2005-03509-01.
(36) Cfr. C-179 de abril 13 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. La Corte examinó, entre otras cosas, la constitucionalidad de la regulación de la expropiación y de la ocupación en caso de guerra en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.
(37) Cfr. C-1074 de 2002, citada.
(38) Cfr. C-358 de agosto 14 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo. Con anterioridad a esta reforma constitucional de 1999, se permitía la expropiación sin indemnización “por razones de equidad”, siempre que el legislador lo autorizara, mediante una ley aprobada con “el voto favorable de la mayoría absoluta de una y otra cámara”.
(39) Cfr. C-153 de 1994, citada.
(40) Cfr. C-358 de 1996, citada.
(41) Ver además C-1074 de 2002 citada. En esa oportunidad la corporación agregó: “En la Sentencia C-153 de 1994, la Corte entendió que la naturaleza reparatoria de la indemnización en caso de expropiación era sinónimo de indemnización ‘plena’. También señaló que dada esa naturaleza reparatoria, quedaba excluida la posibilidad de una indemnización meramente compensatoria, término que interpretó de la siguiente manera: ‘Así las cosas, la indemnización no es compensatoria, esto es, ella no es un presupuesto o una condición de la indemnización que genera una compensación a cargo del Estado y a favor del expropiado, por el enriquecimiento patrimonial del primero. Si así fuera, la indemnización se fijaría con base en el valor objetivo del bien y no, como ordena la Constitución inciso 4º del artículo 58, ‘consultando los intereses de la comunidad y del afectado’. De aceptarse la tesis del carácter compensatorio de la indemnización se tendría que concluir que la expropiación es una simple conversión de valores: los bienes expropiados se reemplazan por su equivalente en dinero y no comprendería por tanto los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación. La indemnización en tal caso no sería entonces justa, como lo ordena el artículo 21, numeral segundo, del Pacto de San José’”.
(42) C-1074 de 2002 citada.
(43) C-1074 de 2002, citada.
(44) Sentencia de diciembre 11 de 1964, citada previamente.
(45) Cfr. C-1074 de 2002, C-476 de 2007, C-227 de 2011, citadas.
(46) A partir de los enunciados expuestos en la Sentencia C-153 de 1994, esta corporación en la C-1074 de 2002, indicó: “... la medida cautelar de la entrega anticipada, no opera de manera automática, pues el juez examinará en cada caso la solicitud que haga la entidad y los intereses del afectado, para determinar si es necesario decretarla o no, así como su posible impacto respecto de los derechos del afectado”.
(47) Cfr. C-1074 de 2002, citada.