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Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 44', 'artículo 45', 'in fine', 'in fine', 'artículo 2']

BOE.es - Documento BOE-A-2013-5445
Documento BOE-A-2013-5445
Pleno. Sentencia 102/2013, de 23 de abril de 2013. Recurso de inconstitucionalidad 6883-2010. Interpuesto por el Gobierno de Canarias en relación con los artículos 18.5 y 35 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Competencias sobre régimen energético, medio ambiente y espacios naturales protegidos: constitucionalidad de los preceptos legales estatales relativos al suministro de energía eléctrica a los usuarios (STC 18/2011) y al régimen de concesiones y autorizaciones de actividades de servicios en los parques nacionales (STC 101/2005).
«BOE» núm. 123, de 23 de mayo de 2013, páginas 211 a 226 (16 págs.)
BOE-A-2013-5445
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 23 de septiembre de 2010, la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, promueve recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 18.5 y 35 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La impugnación se fundamenta en los motivos que, resumidamente, se exponen a continuación:
Frente a la competencia para dictar las bases del régimen minero y energético invocada por el legislador estatal, que derivaría de lo dispuesto en el art. 149.1.25 CE, el recurrente subraya sus funciones normativas y ejecutivas en materia energética y de ordenación económica conforme a los arts. 30.26, 31.4 y 32.9 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan), modificado por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. Según dichos preceptos, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre «instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, de acuerdo con las bases del régimen minero y energético» y sobre «ordenación y planificación de la actividad económica regional en el ejercicio de sus competencias», así como el «desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen energético y minero ajustado a sus singulares condiciones».
La distribución competencial en este caso habría de venir matizada por la consideración archipielágica y desagregada de Canarias, esto es, por su configuración como un conjunto de islas que se encuentran lejos del territorio del resto del Estado y de sus mercados económicos (el denominado hecho diferencial insular). Así lo dispone el art. 32.9 EACan, al señalar que la atribución competencial en esta materia opera al objeto de regular el régimen energético «ajustado a sus singulares condiciones». En este sentido, la demanda recuerda que, según la doctrina de este Tribunal, no será aplicable a Canarias la normativa básica no ajustada a su particular realidad. Por ello la Comunidad Autónoma, en ejercicio de sus competencias exclusivas y de desarrollo legislativo, según proceda, podría introducir las peculiaridades que estime convenientes (STC 49/1988). El Estado podría dictar legislación básica sobre el régimen energético para el territorio peninsular y otra regulación diferenciada, también básica, aplicable únicamente a Canarias, siempre y cuando ambas respondan a una finalidad unitaria. Así lo habría hecho el legislador, al dictar la normativa del sector eléctrico, al prever dos regímenes básicos distintos por razón de territorio: uno para el sistema eléctrico peninsular constituido por las normas de la Ley 54/1997 y otro (u otros) para los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares constituido, de una parte, por las previsiones de la Ley 54/1997 que no sean incompatibles con las peculiaridades geográficas de dichos territorios.
El recurso insiste en que a la Comunidad Autónoma corresponde la competencia ejecutiva en esta materia y al Estado sólo «la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial» (art. 149.1.22 CE). Cuando no concurran tales condiciones, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias de autorización, cosa que sería siempre aplicable a Canarias por su configuración archipielágica.
A este respecto, el recurso recuerda que, según la consolidada doctrina de este Tribunal, cabe una intervención estatal «básica» de tipo ejecutivo si tiene carácter concreto o puntual y resulta necesaria porque el efectivo cumplimiento de la normativa básica no puede conseguirse mediante la ejecución autonómica. Más concretamente, conforme a las SSTC 102/1995 y 194/2004, el art. 149.1.23 CE otorga al Estado únicamente la competencia para aprobar la legislación básica sobre protección de medio ambiente; dentro de esa competencia no cabría la gestión por el Estado de los parques nacionales. Tal actividad sería realmente de ejecución o gestión. Según esa misma jurisprudencia, tampoco sería constitucional un sistema de gestión conjunta en este ámbito.
La regulación estatal tampoco encontraría amparo competencial, en opinión de la representación del Gobierno de Canarias, en lo establecido en el art. 8 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, resultado, a su vez, de la trasposición de la Directiva 126/2003/CE; como es sabido, la incorporación al ordenamiento jurídico de principios y directrices comunitarias no altera el orden interno de distribución competencial. Finalmente, no podría ampararse tal regulación en la doctrina constitucional sobre el alcance de la «afectación transversal» que las directrices medioambientales pueden tener sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, con las que se entrecruzan y están directamente implicadas; en este caso, la competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos.
Los recurrentes cuestionan que la regulación contenida en el art. 13 bis de la Ley 5/2007 entre dentro del concepto de lo básico «como común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen las distribución de competencias». El Estado no se habría ceñido al ámbito de lo básico, de acuerdo con los criterios fijados por la jurisprudencia de este Tribunal. En lo que se refiere concretamente a las autorizaciones en materia de parques nacionales, la competencia correspondería a la Comunidad Autónoma por ser la Administración que tiene encomendada la gestión del parque; resulta, por tanto, la más idónea para apreciar el cumplimiento de las condiciones sustantivas a las que ha de sujetarse la autorización, siendo el plan rector de uso y gestión el instrumento planificador en el que han de recogerse las actividades compatibles y sus condiciones. De todo ello se deduce que la regulación impugnada excede del concepto de lo básico en relación con la protección del medio ambiente.
2. Mediante providencia de 5 de octubre de 2010, el Pleno de este Tribunal admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Canarias contra los artículos 18.5 y 35 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 b) LOTC, en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, acordó atribuir a la Sala Primera, a la que por turno objetivo le había correspondido, el conocimiento del presente recurso, señalando de aplicación la doctrina constitucional contenida en las SSTC 20/1988, de 18 de febrero y 31/2010, de 28 de junio. Ordenó igualmente, conforme al art. 34 LOTC, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Por último, ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
La Ley regula el denominado «último recurso» como régimen de suministro a los consumidores domésticos y a los pequeños consumidores, concebido como «servicio universal». La fijación del régimen del suministro de «último recurso» formaría parte de las competencias previstas en el art. 149.1.13 y 25 CE, abarcando la fijación de tarifas y cualesquiera otros aspectos necesarios para su efectiva implementación, entre ellos, la determinación y régimen aplicable a las empresas comercializadoras de electricidad de último recurso. Tal regulación se encuentra fundamentalmente en la Ley del sector eléctrico, de cuyo desarrollo normativo se encarga el ya citado Real Decreto 485/2009.
Al corresponder al Estado la regulación y la garantía del suministro del último recurso eléctrico, le compete necesariamente también la medida excepcional para la protección de los usuarios finales de traspaso forzoso de clientes de un comercializador de último recurso a otro, si el primero incumple sus obligaciones. Por lo demás, el legislador ha atribuido al Estado esta competencia sin excluir la colaboración y participación de las Comunidades Autónomas que pudieran verse afectadas. Ha previsto, en particular, un «trámite de audiencia» y la obligación de proceder de manera «motivada, objetiva y transparente». Además, en ningún momento se ven afectadas las competencias autonómicas de suspensión de actividad por motivos diferentes del incumplimiento de las obligaciones relacionadas con la garantía del suministro. La Ley es sumamente restrictiva al seleccionar las obligaciones del comercializador cuyo incumplimiento puede provocar el traspaso obligatorio de clientes. Tal medida puede sólo adoptarse ante obligaciones cuya inobservancia pueda generar riesgo cierto para el suministro adecuado de energía eléctrica.
Se añaden, para finalizar, varias razones a favor de la asunción por parte del Estado de la función asignada legalmente. En primer lugar, todos los comercializadores de último recurso tienen un ámbito de actuación estatal. En segundo, los consumidores afectados por un incumplimiento de los consumidores de último recurso pueden hallarse ubicados en diferentes Comunidades Autónomas. Por último, el incumplimiento de las obligaciones de suministro, al generar consecuencias que trascienden el ámbito autonómico, ha de ser puesto de manifiesto por instituciones estatales: el operador del sistema o, en su caso, el operador del mercado, en lo que se refiere a la adquisición de energía, así como la Comisión Nacional de Energía en cuanto a la potestad de inspección. Enfocando la cuestión desde la perspectiva del Estatuto de Autonomía de Canarias, entiende el Abogado del Estado que la medida ejecutiva contenida en la nueva redacción del art. 44.4 LSE no afecta en modo alguno a la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma sobre «instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, de acuerdo con las bases del régimen minero y energético», prevista en el art. 30.26 de su Estatuto de Autonomía; la actividad de comercialización se encuentra desligada de las instalaciones eléctricas.
Señala que el esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Canarias en esta materia se concreta, por un lado, en el art. 149.1.23 CE, que atribuye al Estado la competencia para dictar la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección»; por otro, en el art. 32.12 EACan, que asigna a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, incluidos los vertidos en su ámbito territorial, así como el art. 30.16 EACan le atribuye competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos.
La solución del presente recurso pasa por determinar si la regulación cuestionada puede merecer o no la consideración de legislación básica de acuerdo con el título competencial mencionado. Según el Abogado del Estado, la jurisprudencia constitucional conduce a la conclusión de que se está ante un supuesto de afectación transversal, al ser el Estado competente para configurar ciertos límites proteccionistas para la preservación del entorno natural de los parques nacionales frente a los posibles efectos nocivos que pudieran derivarse de las actividades de servicios que las distintas Administraciones autonómicas competentes pudieran permitir. El artículo objeto de recurso entraña ciertas limitaciones en el procedimiento de otorgamiento de concesiones y autorizaciones autonómicas para las actividades de servicios en los parques nacionales, que implican, a su vez, unos condicionamientos puntuales de la competencia exclusiva autonómica en materia de espacios naturales protegidos, orientadas a la protección de los recursos naturales. La inclusión de este mínimo común denominador en el régimen jurídico de los parques nacionales no impide en modo alguno el pleno ejercicio de las competencias autonómicas, pues como se encarga de precisar el precepto, estas se ejercerán «conforme a sus instrumentos de planificación y gestión».
6. Por providencia de 15 de enero de 2013, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó recabar para sí el conocimiento de este recurso de inconstitucionalidad.
Al respecto, recordábamos recientemente que «como señala la STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b) este Tribunal ha afirmado reiteradamente que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” (por todas, STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 3 y las allí citadas).» [STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 2 b)]. Como se indica en la STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2, «‘en las controversias de alcance competencial es necesario apreciar los efectos que tiene sobre el conflicto la entrada en vigor de la nueva normativa reguladora de algunos de los aspectos en discusión. Dicha operación debe realizarse atendiendo en cada caso a las circunstancias concretas y, ante todo, a la pervivencia de la controversia competencial, esto es, a si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes, de modo que si la normativa en torno a la cual se trabó el conflicto resulta parcialmente modificada por otra que viene a plantear los mismos problemas competenciales la consecuencia necesaria será la no desaparición del conflicto.’ Hemos reiterado esta doctrina en las SSTC 148/2012, de 5 de julio, FJ 2 b); 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b); y 161/2012, de 20 de septiembre, FJ 2» [loc. cit.].
La Ley 17/2007, de 4 de julio modificó la Ley del sector eléctrico para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Con ella se inicia un nuevo modelo en el que se liberaliza el mercado eléctrico, de forma que los usuarios pueden elegir libremente en el mercado a su suministrador, separándose las funciones de distribución y comercialización de la energía. Asimismo determinó que, a partir del 1 de julio de 2009, junto al mercado libre coexista otro para los pequeños consumidores de energía denominado «suministro de último recurso», regido por una tarifa determinada por precios máximos y mínimos fijados por el Gobierno para todo el territorio nacional: la tarifa de último recurso. Para estos consumidores, el suministro eléctrico se considera un «servicio universal» que ha de ser atendido por las llamadas «comercializadoras de último recurso», designadas igualmente por el Gobierno para todo el territorio nacional. En desarrollo de lo dispuesto por la Ley, el Real Decreto 485/2009, de 3 de abril, ha regulado la puesta en marcha de este suministro especial.
4. El reformado artículo 44 se ocupa del suministro de energía eléctrica. Su apartado cuarto prevé que las Administraciones competentes habrán de establecer reglamentariamente medidas de protección al consumidor (párrafo primero) así como mecanismos de contratación y las condiciones de facturación de los suministros, incluyendo los procedimientos de cambio de suministrador y de resolución de reclamaciones (párrafo segundo). El tercer párrafo de dicho apartado es el que suscita quejas por parte del Gobierno canario. Establece que «en caso de que un comercializador no cumpla alguna de las obligaciones establecidas en las letras a), b) y h) a que hace referencia el artículo 45.1 de la presente Ley o no cumpla en los plazos que se establezcan otras obligaciones de pago frente al sistema eléctrico, el Ministro de Industria, Turismo y Comercio determinará, previo trámite de audiencia y de forma motivada, objetiva y transparente, el traspaso de los clientes de dicho comercializador a un comercializador de último recurso. Asimismo, determinará las condiciones de suministro de dichos clientes». El vigente apartado quinto del artículo enjuiciado puntualiza, además, que la determinación del comercializador de último recurso al que los clientes se traspasan corresponde al actual Ministro de Industria, Energía y Turismo, lo que podía considerarse ya implícito en el texto anterior.
La queja planteada por la Comunidad Autónoma Canaria se centra, según se ha resumido en los antecedentes, en que el precepto legal impugnado estaría otorgando al Estado el ejercicio de una competencia ejecutiva, vulnerando con ello la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución del «régimen energético y minero ajustado a sus singulares condiciones», prevista en el art. 32.9 EACan.
El precepto cuya constitucionalidad ahora enjuiciamos se refiere al régimen energético y, más concretamente, al subsector eléctrico. El Estado ostenta competencias dentro de este ámbito material en virtud de los apartados 25 y 13 del art. 149.1 CE. La disposición final primera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, declara su carácter básico, por dictarse al amparo de las competencias estatales sobre el régimen minero y energético: art. 149.1.25 CE. A su vez, la disposición final quinta del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, añade, respecto al nuevo apartado quinto del art. 44 LSE, el título competencial referido a las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica: art. 149.1.13 CE. Dado el contenido de la norma impugnada –al que ya hemos hecho referencia– el título competencial preferente y más específico desde el que ha de juzgarse, no obstante, es el referido a la competencia exclusiva del Estado en materia de «bases del régimen … energético» (art. 149.1.25 CE). Dicho título integra una vertiente de planificación económica (art. 149.1.13 CE), que habremos de tomar en consideración en atención a la finalidad perseguida por la norma impugnada.
Hemos admitido esta posibilidad, cuando las competencias de ejecución están estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de las normas de carácter básico. Así, en relación con las bases de la ordenación del crédito, tenemos declarado que pueden comprender «el complemento reglamentario y aun el ejecutivo» en «la medida indispensable» para la «preservación de un tratamiento uniforme» (por todas, SSTC 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3 y 120/2012, de 4 de junio, FJ 5). Ello será posible en concreto, cuando «se encuentren afectados directamente intereses supraautonómicos, o porque se trate de decisiones y actuaciones que trascienden del caso particular y de las situaciones concretas afectadas dada la interdependencia de éstas en todo el territorio nacional o, en fin, cuando el acto de ejecución comporte, por necesidad intrínseca de la materia, márgenes tan amplios de discrecionalidad que sólo pueda ser adoptado por instancias que no tengan a su cuidado intereses peculiares distintos a los puramente generales” [STC 178/1992, fundamento jurídico 2; y, en igual sentido, SSTC 87/1993, fundamento jurídico 5; 155/1993, fundamento jurídico 6; 204/1993, fundamento jurídico 5; 37/1997, fundamento jurídico 5 y 133/1997, fundamento jurídico 4 B)]» (STC 235/1999, FJ 3).
Se proyectaron pues estas premisas al enjuiciar el apartado 2 del art. 10 LSE, en relación con el apartado 3 del mismo artículo, dedicado a la «garantía del suministro». De acuerdo con el primero, el Gobierno, con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, puede adoptar medidas para un plazo determinado dirigidas a hacer frente a situaciones de riesgo cierto en la prestación del suministro de energía eléctrica: desabastecimiento de alguna o algunas de las fuentes de energía primaria o de las que se pueda derivar amenaza para la integridad física o la seguridad de las personas, de aparatos o instalaciones o para la integridad de la red de transporte o distribución de energía eléctrica. En el apartado tercero, por su parte, se establecen los aspectos a los que, entre otros, pueden referirse las medidas gubernamentales. Hemos señalado que estas previsiones son conformes a nuestra Norma fundamental. En lo que se refiere al apartado segundo, porque «establecer los casos en los que procede la adopción de medidas necesarias para garantizar el suministro eléctrico a todos los consumidores, que en principio pueden ser tanto de naturaleza normativa como ejecutiva, ha de ser considerada norma básica; es un corolario del principio de garantía del suministro derivado del art. 10.1 LSE y por tanto un complemento de este precepto, cuyo carácter básico no es discutido. Dado el carácter materialmente básico del precepto, no puede ser reprochable la previsión de que el Gobierno adopte medidas (que el precepto no concreta, salvo en lo atinente al régimen retributivo) en los supuestos que en el mismo se relacionan, en todos los cuales existen situaciones de excepcionalidad que demandan su intervención» (STC 18/2011, FJ 8). Respecto del apartado tercero, que contiene el elenco de las posibles medidas para garantizar el suministro eléctrico, hemos considerado que la gravedad de los supuestos contemplados en el art. 10.2 LSE y su incidencia en relación con la proclamada finalidad de la norma (la garantía de un suministro de energía eléctrica de calidad adecuada al menor coste posible que, a su vez, sea compatible con la necesaria protección del medio ambiente), justifica la atribución al Gobierno de la Nación de la facultad de adoptar medidas ejecutivas; tanto por resultar un complemento necesario para preservar lo básico en materia energética (art. 149.1.25 CE), como por su trascendencia para el desarrollo de la actividad económica del país y, por tanto, para la ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE).
A su vez, también respecto al sector eléctrico, hemos afirmado la constitucionalidad de la atribución al Gobierno de la competencia para establecer las tarifas de último recurso, de evidente naturaleza ejecutiva. Señalábamos en la STC 148/2011, de 28 de septiembre, que dicho establecimiento, conforme al art. 18 LSE, es una de las atribuciones estatales integradas en el régimen económico del sector eléctrico, como segmento específico y diferenciado dentro de la propia materia «régimen energético» [STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 21 a) in fine]. Ello porque, tales tarifas, únicas en todo el territorio nacional, cuentan con un «indudable carácter básico en cuanto persiguen el objetivo de garantizar un precio razonable, transparente y claramente comparable, a determinados clientes, cuyo suministro se ha de realizar obligatoriamente por los comercializadores que se designen como comercializadores de último recurso a los que hace referencia el art. 9 de la Ley del sector eléctrico» (FJ 9).
El apartado segundo del art. 44 LSE prevé con carácter general que los consumidores finales de electricidad tendrán derecho a elegir suministrador, pudiendo contratar bien con empresas de comercialización, bien con otros sujetos del mercado de producción cuya actividad no resulte incompatible. Sin embargo, en el caso de que un comercializador no cumpla con sus obligaciones de contratación, pago o prestación de garantías frente al sistema eléctrico, el precepto legal impugnado dispone el traspaso –por parte del Ministerio competente– de los clientes de dicho comercializador a otro de último recurso, estableciendo las condiciones en las que ha de llevarse a cabo el suministro.
El art. 18.5 contiene una medida de protección de los usuarios y de garantía de la calidad de un «servicio esencial» (art. 2.2 LSE) en determinados supuestos en los que se advierte el incumplimiento de ciertas obligaciones por parte de alguna compañía comercializadora que puede poner en riesgo el adecuado suministro de energía eléctrica a sus clientes. Tal medida se concreta en la determinación –una vez constatado el incumplimiento y previo trámite de audiencia y de forma motivada, objetiva y transparente– del traspaso de los clientes del comercializador incumplidor a un comercializador de último recurso, estableciendo las condiciones en las que se ha de prestar el suministro. Y ello, «sin perjuicio de las sanciones que puedan derivarse de acuerdo con lo establecido en el Título VI».
Para una correcta valoración de esta previsión legal, ha de tenerse presente que los comercializadores de último recurso son aquellos que asumen la obligación de suministrar a los consumidores domésticos y a los pequeños consumidores que, de acuerdo con la normativa vigente, se acojan a esa tarifa. Siguiendo lo establecido en el art. 18.3 LSE, corresponde al Gobierno la fijación de estas tarifas únicas en todo el territorio nacional, habiendo declarado este Tribunal el carácter básico de tal atribución legal, según ya hemos referido. Asimismo, corresponde al Gobierno, «previa consulta a las comunidades autónomas» determinar «los comercializadores que asumirán la obligación de suministro de último recurso» [art. 9 f) in fine LSE].
En la actualidad –y tras la anulación por la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de abril de 2011 del artículo 2 del Real Decreto 485/2009, de 3 de abril, por el que se regula la puesta en marcha del suministro de último recurso en el sector de la energía eléctrica– el listado de las empresas comercializadoras se encuentra publicado y actualizado por la Comisión Nacional de Energía en virtud de lo establecido en la disposición transitoria primera del citado real decreto.
Si a ello se añade que la finalidad última de la norma no es otra que garantizar un suministro de energía eléctrica adecuado y de calidad, no cabe ninguna duda que el Estado se sitúa en la mejor posición para acordar de forma «motivada, objetiva y transparente» el traspaso obligatorio de los clientes a un comercializador de último recurso que ofrezca unas garantías suficientes y adecuadas para llevar a cabo dicho suministro en las condiciones que se determinen, velando así por el correcto funcionamiento de todo el sistema eléctrico.
Ha de añadirse finalmente que, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, la Ley ha concretado de forma sumamente restrictiva las obligaciones del comercializador cuyo incumplimiento pueda provocar el traspaso obligatorio de clientes, fijándose únicamente en aquellas que, de no observarse, puedan generar riesgo cierto para el suministro adecuado de energía eléctrica. Por lo demás, el precepto no excluye la colaboración y participación de las Comunidades Autónomas que pudieran verse afectadas, previéndose al efecto un «trámite de audiencia». No se impide tampoco el ejercicio de las competencias sancionadoras de las Comunidades Autónomas, cuando proceda.
La atribución al Estado de esta función no supone, en consecuencia, una vulneración de la competencia autonómica de desarrollo legislativo y ejecución del «régimen energético y minero ajustado a sus singulares condiciones», prevista en el art. 32.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias, cuyas peculiaridades geográficas no exigen en este caso un tratamiento específico por parte del legislador básico.
«Los procedimientos de concesión y autorización de actividades de servicios que, conforme a sus instrumentos de planificación y gestión, vayan a realizarse en un Parque Nacional, deberán respetar los principios de publicidad, objetividad, imparcialidad y transparencia. Se aplicará además el principio de concurrencia competitiva en los siguientes supuestos:
10. La regulación relativa a los parques nacionales se incardina entre las materias relativas a los «espacios naturales protegidos» y al «medio ambiente» (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 5). Corresponde al Estado la competencia para establecer la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección» (art. 149.1.23 CE). A este respecto conviene recordar que, como hemos señalado en la STC 194/2004 (FJ 6), en estas materias las competencias atribuidas al Estado en virtud de lo establecido en el art. 149.1.23 CE condicionan y se superponen a las de las Comunidades Autónomas.
11. Al igual que al analizar la primera de las impugnaciones contenida en el escrito del recurso, se trata aquí de determinar, de acuerdo con nuestra doctrina, si el precepto impugnado cumple con los requisitos de carácter material de la legislación básica, pues –desde el punto de vista formal– nos encontramos nuevamente ante una norma con rango legal, cuyo carácter básico es proclamado en la disposición final primera de la Ley 25/2009. A este respecto, hemos establecido una serie de criterios para determinar el alcance de esta legislación en materia de medioambiente. El primero se concreta en «el deber estatal de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica» que «aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar … a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido» (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8 y 101/2005, de 20 de abril, FJ 5).
El segundo criterio consiste en «que lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla como básica, o no, sino su propia condición de tal a la luz de lo ya dicho» (SSTC 102/1995, FJ 9 y 101/2005, FJ 5).
El tercer criterio es, en fin, el relativo al alcance de la «afectación transversal» que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas; con ellas se entrecruza y está directamente implicada la competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos. A este respecto, hemos señalado que «la afectación transversal del título competencial del Estado, que se ciñe al ámbito de lo básico (art. 149.1.23 CE), será conforme con el orden constitucional de competencias, en su condicionamiento de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas, cuando dicha afectación se traduzca en la imposición de límites a las actividades sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que el ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda tener para la preservación de los parques nacionales. Cuando así ocurra, los límites impuestos podrán calificarse de normas básicas ex art. 149.1.23 CE. Por el contrario la afectación transversal de las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas resultará vulneradora del orden competencial cuando la normativa estatal comporte, más que el establecimiento de limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales, una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación presente una finalidad de protección ambiental, pues, obvio es, los parques nacionales no constituyen territorios exentos de la aplicación de las antedichas competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas. En estos casos, en suma, no estaremos ante normas básicas del medio ambiente, sino ante verdaderas normas encuadrables en la materia sectorial que en cada caso corresponda» (STC 101/2005, FJ 5).
Respecto de los parques nacionales, hemos declarado repetidamente que «son una realidad singular, por muchas razones, de este tipo de espacios naturales dignos de protección... que clava la más honda raíz en su carácter simbólico por tratarse de una realidad topográfica singular, a veces única, característica del conjunto, con lo que podría llamarse pluralidad ecológica, y signo distintivo en suma que identifica a un país». Por ello, hemos afirmado que «la posibilidad … de su mera existencia reúne todos los rasgos de lo básico por su carácter selectivo y primario en la materia» de manera que no repugna «al orden constitucional de competencias que pueda corresponder al Estado, como titular de ese interés general de la Nación, la creación de tales parques» (por todas, SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 21 y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 10).
A su vez, «la idea de que un espacio natural reviste las características para ser considerado parque nacional «no se agota con tal declaración sino que conlleva el sometimiento a un régimen jurídico especial para una protección más intensa» (STC 102/1995, FJ 21). Ahora bien, esto no significa que la competencia del Estado para fijar las bases permita, «respecto de los parques nacionales … que le quede reservado a aquél la regulación del completo régimen jurídico relativo a esta figura de protección, pues, obvio es, ello desbordaría el reparto competencial en esta materia y no se atendría a nuestra reiterada doctrina sobre el alcance material de la normativa básica» (STC 331/2005, de 15 de diciembre, FJ 5).
Al igual que en la STC 101/2005, de 20 de abril, hemos de llegar aquí a la conclusión de que nos encontramos ante «una regulación sin duda básica, pues responde a los dos criterios esenciales, en el orden sustantivo, de las normas básicas: establecer la homogeneidad de tratamiento que garantice el máximo nivel de preservación en todos los parques nacionales y permitir que las Comunidades Autónomas desarrollen normativamente para cada zona las prescripciones básicas, pudiendo si así lo estimasen, y de acuerdo con nuestro canon de enjuiciamiento, incrementar los niveles de protección de las mismas» (FJ 10). Como poníamos de relieve también en aquella ocasión, «la finalidad protectora de la norma básica puede tener en esta materia una mayor intensidad, siempre que no se produzca, como es el caso, un vaciamiento absoluto de la norma autonómica» (FJ 10).
En cuanto a la posible vulneración de lo dispuesto en el art. 30.16 EACan, baste recordar que «la atribución por el Estatuto de competencias exclusivas sobre una materia … no puede afectar a las competencias sobre materias o submaterias reservadas al Estado que se proyectarán, cuando corresponda, sobre las competencias exclusivas autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguarda de las competencias estatales (fundamentos jurídicos 59 y 64)» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 65).
Dada en Madrid, a veintitrés de abril de dos mil trece.–Pascual Sala Sánchez.–Ramón Rodríguez Arribas.–Manuel Aragón Reyes.–Pablo Pérez Tremps.–Francisco José Hernando Santiago.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el RECURSO 6883/2010 (Ref. BOE-A-2010-15990).
DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con los arts. 18.5 y 35 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ref. BOE-A-2009-20725).