Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2018-09-10-projekt-kolejnej-nowelizacji-ustawy-o-utrzymaniu-czystosci-i-porzadku-w-gminach-czesc-iii
Timestamp: 2018-09-22 00:02:08+00:00
Document Index: 39937286

Matched Legal Cases: ['art. 39', 'art. 6', 'art. 39', 'art. 6', 'art. 84', 'art. 217', 'art. 183']

Artykuł Projekt kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – część I zapoczątkował serię publikacji poświęconą najnowszemu projektowi ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten, przygotowany w Ministerstwie Środowiska, został pod koniec sierpnia opublikowany na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Kolejne zmiany omówione zostały w artykule Projekt kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – część II
W niniejszym artykule omawiane są dalsze zmiany zapowiadane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również zmiany w Kodeksie karnym i niektóre zmiany w ustawie o odpadach (zmiany w zakresie tzw. dzikich wysypisk zostaną omówione w odrębym artykule).
Deklaracje po nowemu
Jedna z prosamorządowych zmian zawartych w projekcie ustawy nowelizującej dotyczy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Intencją projektodawców jest, aby właściciel nieruchomości był obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zamieszkał na danej nieruchomości pierwszy mieszkaniec lub powstały na danej nieruchomości odpady komunalne. Obecnie obowiązek ten ciąży na właścicielu nieruchomości w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zabudowy wielorodzinnej skutkuje to w szeregu przypadków koniecznością kilkukrotnego składania deklaracji w ciągu jednego miesiąca.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazuje się w tym zakresie, iż „po wprowadzeniu zmian wspólnoty mieszkaniowe będą mogły jednocześnie zgłosić wszystkich nowych mieszkańców z danej nieruchomości, którzy w okresie danego miesiąca zamieszkali na nieruchomości.”.
Projekt ustawy nowelizującej zakłada także, iż w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości będzie zobowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości będzie uiszczana za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.
Projektodawcy proponują również ograniczenie możliwości składania korekty deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie ma być sytuacja, w której nowa deklaracja zmniejszająca wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie składana w związku ze śmiercią mieszkańca. Jednakże taka możliwość ma istnieć wyłącznie w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia.
W związku z omawianymi w poprzednich artykułach zmianami proponuje się także poszerzenie zakresu danych zbieranych w deklaracji o informacje dotyczące posiadania kompostownika.
Kto będzie mógł wydawać decyzje?
Kolejną zmianą wychodzącą naprzeciw oczekiwaniom samorządowców, aczkolwiek istotnie spóźnioną (o niemal dwa lata) jest propozycja wprowadzenia do UCPG przepisu zgodnie z którym w przypadku udzielenia przez radę gminy, na podstawie art. 39 ust. 4 o samorządnie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi uprawnienia organów podatkowych w tych sprawach przysługiwać będą upoważnionemu organowi.
Propozycja w tym zakresie jest odpowiedzią na niezwykle kontrowersyjną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 roku (sygn. II FPS 3/16), w której NSA wbrew przeważającemu stanowisku prezentowanemu we wcześniejszych orzeczeniach uznał, iż w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 UCPG wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (szerzej: M. Kiełbus, Kto może zarządzać gminnym systemem gospodarki odpadami komunalnymi?).
Szereg samorządów w całej Polsce (m.in. Kraków, Wrocław, Gdańsk, Częstochowa, Bolesławiec) zmuszonych było do przeorganizowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi i przeniesienia administrowania systemem do urzędu miasta. Zaraz po podjęciu ww. uchwały samorządy apelowały, aby Ministerstwo Środowiska w trybie pilnym zainicjowało nowelizację ustawy, co mogłoby powstrzymać powyższe zmiany. Tak się jednak dotychczas nie stało. Czas pokaże, czy w przypadku przyjęcia powyższej zmiany, gminy będą zainteresowane ponownymi zmianami w zakresie zarządzania systemem.
Finansowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi
Propozycje zmian dotyczą także kwestii związanych z finansowaniem gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Projektodawcy proponują w tym zakresie wyraźne wskazanie, iż środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina będzie mogła wykorzystać na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki oraz kosztów usunięcia tzw. dzikich wysypisk, a także na wyposażenie terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowych i technicznym.
Proponowana zmiana zdaniem projektodawców „ma zapewnić, że gmina nie będzie mogła przeznaczyć środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z gminnym systemem odbierania odpadów komunalnych”.
Projektodawcy – przychylając się do postulatów Krajowej Reprezentacji Regionalnych Izb Obrachunkowych – proponują, aby w sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu gminy ujmowały informacje o wysokości zrealizowanych w danym roku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wydatków poniesionych na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z wyszczególnieniem kosztów, o których mowa w ustawie, wraz z objaśnieniami. W przypadku stwierdzenia nadwyżki wpływów nad wydatkami gmina będzie zobowiązana dokonać „korekty stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.
Zaproponowany przepis rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne i w praktyce może nie przynieść zakładanych rezultatów. W systemie danin samorządowych próżno bowiem szukać pojęcia „korekty” wysokości stawek opłat publicznoprawnych. Należy przypuszczać, iż celem projektodawców jest doprowadzenie w określonych sytuacjach do obniżenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W projekcie brak jest jednak przepisów umożliwiających urzeczywistnienie tego celu w przypadku, gdy rada gminy dobrowolnie nie dokona zmian w tym zakresie. Brak „korekty” nie będzie bowiem oznaczać utraty mocy obowiązującej przez dotychczasową uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego. Noe będzie to także stanowiło podstawy do zaskarżenia uchwały zawierającej stawki prowadzące do powstania nadwyżki systemowej do sądu administracyjnego. Sąd ocenia bowiem legalność uchwały na dzień jej podjęcia – późniejsze zdarzenia nie mają wpływu na wynik tej oceny. Brak jest także podstaw do tego, aby niższą stawkę ustalały w drodze zarządzenia zastępczego organy nadzoru.
Odrębną kwestią pozostaje ocena przyczyn powstania nadwyżki. Sytuacja taka może wynikać z szeregu różnorakich okoliczności, które nie zawsze powinny skutkować obniżeniem stawek opłat. Może się bowiem okazać, iż okoliczności, które miały w jednym roku i wpłynęły na wygenerowanie nadwyżki nie wystąpią w roku kolejnym, w którym miałaby obowiązywać niższa stawka. W konsekwencji chcąc zrealizować nowy obowiązek rada gminy powinna dokonać „korekty stawki” tylko po to, by za chwilę dokonać jej ponownego podwyższenia.
Projektodawcy proponują także, aby w corocznej analizie stanu gospodarki odpadami komunalnymi sporządzanej przez wójta wykazywać koszty poniesione w związku z odbieraniem, odzyskiem, recyklingiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych w podziale na wpływy, wydatki i nadwyżki z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Jednocześnie projektodawcy nie uwzględnili podnoszonych od wielu lat postulatów środowisk samorządowych związanych z wprowadzeniem elementów gwarantujących realność stawek opłat i uniemożliwiających ustalanie przez radę gminy stawek w wysokości niepozwalającej na samobilansowanie się systemu.
Podobnie projektodawcy nie podjęli się zaproponowania zmian umożliwiających pełną realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. K 17/12) (por. M. Kiełbus, Trybunał Konstytucyjny zakwestionował część ustawy śmieciowej), w którym stwierdzono art. 6k ust. 1 i 2 UCPG w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. O ile w przypadku stawek opłat dotyczących nieruchomości zamieszkałych wprowadzono maksymalne stawki, o tyle w przypadku nieruchomości niezamieszkałych takich stawek nadal brak. Może to stanowić coraz większy problem biorąc pod uwagę opisywane we wcześniejszych artykułach plany obligatoryjnego objęcia systemem gminnym wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne.
Mniej elastyczności w systemie
Wśród proponowanych zmian warto zwrócić szczególną uwagę na dwa rozwiązania ograniczające samodzielność organizacyjną gmin (do tego typu rozwiązań należy zaliczyć także omówione we wcześniejszych artykułach zmiany dotyczące przetargów odpadowych). Pierwszym z nich jest wyeliminowanie możliwości wprowadzania przez radę gminy limitacji określonych frakcji odpadów komunalnych. W wyniku przyjęcia proponowanych rozwiązań gmina będzie zobowiązana przyjąć wszystkie odpady komunalne w każdej wysokości bez możliwości ich limitacji i wprowadzania w tym zakresie dodatkowych opłat za przyjęcie odpadów ponad wyznaczony limit (np. większej ilości zużytych opon). Zdaniem projektodawców „działanie takie ma zapobiec przypadkom nielegalnego pozbywania się odpadów komunalnych.”.
Druga propozycja zmian w tym zakresie dotyczy uchylenia przepisu umożliwiającego na w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich określenia mniejszej częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Wprowadzenie takiej możliwości w 2015 roku wynikało z uwzględnienia przez ustawodawcę specyfiki obszarów wiejskich i potrzeb ich mieszkańców.
Powyższe zmiany bez wątpienia mają charakter kosztotwórczy co wpłynie na koszty funkcjonowania gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi.
Zmiany w PSZOKach
Część zmian dotyczyć ma także punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Po pierwsze PSZOKi mają objąć swoim zakresem odpadów z tekstyliów (co obecnie praktykowane jest już w wielu gminach).
Jednocześnie gmina informując na swojej stronie internetowej o adresach punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie danej gminy zobowiązana będzie określić rodzaje przyjmowanych odpadów oraz godzin ich przyjmowania. Potwierdza to tezę, iż poszczególne PSZOKi w danej mogą różnić się pomiędzy sobą zakresem przyjmowanych odpadów. Ważne, aby system gminny umożliwiał pozostawienie w PSZOKach wszystkich frakcji odpadów określonych w UCPG.
Po trzecie rada gminy w regulaminie obligatoryjnie postanawiać ma o przyjmowaniu przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, za dodatkową opłatą, odpadów innych niż odpady komunalne, w szczególności pochodzących z działalności gospodarczej, w tym działalności rolniczej. Opłata w tym zakresie ma być ustalana przez radę gminy. Należy przyjąć, iż opłata ta – podobnie jak opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi – będzie miała charakter opłaty publicznoprawnej. Stąd dziwić może brak wprowadzenia w ustawie nowelizującej jakichkolwiek kryteriów pozwalających na ustalenie wysokości tej opłaty, w tym wprowadzenie mechanizmów pozwalających określić jej maksymalną wysokość.
Zmiany związane z działalnością regulowaną
Wśród zmian dotyczących prowadzenia działalności regulowanej w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych należy zwrócić uwagę na doprecyzowanie treści oświadczenia składanego przez przedsiębiorcę ubiegającego się o wpis do rejestru działalności regulowanej. Oświadczenie to ma zawierać nie tylko zapewnienie o prowadzeniu działalności gospodarczej zgodnie z UCPG, ale także z rozporządzeniem wykonawczym wydanym na jej podstawie.
Projektodawcy proponują także wprowadzenie przepisu uniemożliwiającego uzyskanie ponownego wpisu do rejestru w ciągu 3 lat od wykreślenia z niego. Propozycja ta jest nie do końca zrozumiała biorąc pod uwagę, iż kwestia ta jest już regulowana w UCPG. Być może projektodawcom zależało na zmianie zakresu tego ograniczenia, aczkolwiek propozycja ta wymaga jeszcze korekty na dalszych etapach prac legislacyjnych.
Ustawa nowelizująca zakłada wyłączenie w procedury weryfikacji sprawozdań WIOŚ, które obecnie czynią to równolegle do marszałków województw. Zdaniem projektodawców jest to zbędne dublowanie tych samych kompetencji.
Proponuje się także ograniczenie możliwości dokonywania korekt złożonych sprawozdań po upływie 2 lat od ustawowego terminu ich przekazania.
Projekt ustawy nowelizującej zawiera także propozycje zmian w zakresie administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w UCPG.
Nowe kary przewidziane są za:
złożenie wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej niezgodny ze stanem faktycznym albo złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenie o spełnianiu wymagań związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w tym zakresie - kara w wysokości 10 000 zł;
nieprzedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania określonych frakcji odpadów w RIPOK – kara w wysokości 500 zł za każdy nieprzekazany dokument.
W zakresie sankcji administracyjnych warto zwrócić uwagę także na propozycję dotyczącą trybu zawieszania i umarzania kar nakładanych na gminy w związku z nieosiągnięciem wymaganych prawem poziomów odzysku i recyklingu. Wniosek o zawieszenie kar w tym zakresie będzie mógł być złożony wyłącznie przed upływem terminu, w którym kara ma być uiszczona.
Ustawa nowelizująca zawiera także propozycję wprowadzenia jednej zmiany do art. 183 Kodeksu karnego. Przepis ten obecnie przewiduje karę pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5 dla każdego kto wbrew przepisom składuje, usuwa, przetwarza, dokonuje odzysku, unieszkodliwia albo transportuje odpady lub substancje w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Po nowelizacja powyższy przepis ma objąć także proces zbierania odpadów.
Propozycje dotyczące instalacji
Projektodawcy proponują poszerzyć zakres możliwości inwestycyjnych gminy wskazując wprost w ustawie, iż rada gminy albo właściwy organ związku międzygminnego (projektodawcy z niezrozumiałych przyczyn wymieniają w tym zakresie tą właśnie formę współpracy międzygminnej) będą mogły postanowić o zapewnieniu budowy, rozbudowy, modernizacji, utrzymaniu i eksploatacji własnej lub wspólnej z inną gminą lub gminami instalacji do przetwarzania odpadów powstałych z przetworzenia odpadów komunalnych (obecnie przepis ten odnosi się wyłącznie do RIPOKów) zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i zasadą bliskości, jeżeli na lokalnym rynku brak jest takich instalacji lub istniejące instalacje mają niewystarczające moce przerobowe. Należy przyjąć, iż podejmując decyzję w tym zakresie organ stanowiący gminy lub związku międzygminnego (na marginesie wskazać należy, iż przywołanie w tym zakresie zgromadzenia związku jest niepotrzebne – do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gminie) winien uwzględniać stan faktyczny na dzień podjęcia uchwały. Organy nadzoru nad działalnością JST czy sądy administracyjne będą dokonywały kontroli uchwały badając wystąpienie przesłanek jej podjęcia w tym właśnie momencie. Późniejsza zmiana okoliczności faktycznych nie będzie wpływała na ocenę legalności uchwały, aczkolwiek stanowić może przesłankę do jej zmiany przez organ, którą ją podjął.
Zmiany dotknąć mają także ustawę o odpadach m.in. w zakresie dotyczącym instalacji. Główne zmiany w tym zakresie polegają na wprowadzeniu bezwzględnego zakazu termicznego przekształcania zmieszanych odpadów komunalnych oraz wyeliminowania możliwości uzyskania statutu instalacji ponadregionalnej.
Niezwykle ważna jest także propozycja zmiany definicji RIPOK i wykreślenie z niej minimalnej mocy przerobowej (wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców). Zmiana ta zdaniem projektodawców ma na celu „umożliwienie działania na rynku gospodarki odpadami również mniejszych, bardziej dostępnych RIPOK- ów”
Projektodawcy zakładają, iż wejście w życie ustawy nowelizującej zostanie rozłożone w czasie. Większość przepisów miałaby wejść w życie 1 stycznia 2019 roku. Od reguły tej przewidziano jednak dwa wyjątki.
Pierwszy z nich dotyczy przesunięcia w czasie do 1 stycznia 2020 roku wejścia w życie przepisów dotyczących:
- przyjmowania przez PSZOKi odpadów innych niż odpady komunalne, w szczególności pochodzących z działalności gospodarczej, w tym działalności rolniczej;
- objęcia wszystkich nieruchomości niezamieszkałych gminnym system gospodarki odpadami komunalnymi;
Drugi z wyjątków dotyczy przesunięcia w czasie do 1 stycznia 2025 roku przepisów dotyczących bioodpadów mających zastąpić odpady zielone i wszystkich konsekwencji z tym związanych, jak również zakazu przekształcania termicznego zmieszanych odpadów komunalnych.
W kontekście powyższych terminów niezwykle istotne są propozycje dotyczące przepisów przejściowych.
Projektodawcy proponują, aby regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zachowały swoją moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Swoją moc miałby zachować także uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej dotyczące określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych.
Projektodawcy proponują także, aby zachować w mocy wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej uchwały dotyczące rocznych stawek opłat ryczałtowych za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczących nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku. Zachować moc miałyby jedynie uchwały, w których ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie wyższa niż 96 zł za rok od domku letniskowego albo innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Projektodawcy nie odnoszą się do pozostałych uchwał. Tym samym mają one utracić moc z dniem 1 stycznia 2019 roku
Uchwały w sprawie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają zachować moc do 1 stycznia 2020 roku.
W przepisach przejściowych zabrakło niestety rozwiązań dotyczących wpływu nowych rozwiązań prawnych na zawarte umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, umowy na odbiór lub zagospodarowanie, w których ustalono wynagrodzenie ryczałtowe oraz na trwające procedury przetargowe zmierzające do zawarcia ww. umów.
Brak jest także przepisów przejściowych związanych z wpływem ustawy nowelizującej na WPGO i uchwały wykonawcze.
Projekt został skierowany do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych. Mając na uwadze jego zakres i kontrowersyjny charakter szeregu zaproponowanych zmian należy liczyć się z bardzo dużą ilością zgłoszonych uwag. Ich rzetelne przeanalizowanie przez projektodawców z pewnością wymagać będzie czasu.
Jednocześnie nie sposób wykluczyć dalszych zmian w projekcie – zarówno na etapie prac rządowych, jak i parlamentarnych. Podczas niedawnej konwencji programowej Prawa i Sprawiedliwości premier Mateusz Morawiecki powiedział zapowiedział bowiem „Niższe rachunki za odpady, za śmieci. Chcemy udowodnić, że przy dobrej współpracy, z dobrymi gospodarzami naszych małych ojczyzn, będzie to możliwe. Dlatego wdrażamy program „Segregujesz – płacisz mniej”. Stworzymy specjalne programy preferencyjne dla spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych, domów jednorodzinnych” ["Piątka Morawieckiego" na wybory samorządowe. Sprawdź listę obietnic]. Realizacji tych zapowiedzi nie w pełni wynika z opublikowanego projektu.
Wszystko to wskazuje, iż temat kolejnej nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jeszcze przez wiele miesięcy będzie w centrum debaty samorządowej.