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Timestamp: 2016-12-04 06:31:11+00:00
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⭐Protocollo di Kyoto e mercato europeo dei diritti di emissione dei gas ad effetto serra: avvio della prima borsa italiana delle emissioni
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Cesare Giuliano Sacco
1 Studi e Note di Economia Anno XII, n , pagg Protocollo di Kyoto e mercato europeo dei diritti di emissione dei gas ad effetto serra: avvio della prima borsa italiana delle emissioni BARBARA ANNICCHIARICO* - ANDREA COSTA** The Kyoto Protocol represents a decisive step forward in the process of containing global climate change. Developed countries that have ratified the Protocol are allowed to trade emission permits to meet their targets for the reduction of pollutants by In order to meet its obligations under the Kyoto Protocol the European Union has introduced the European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS) which is the largest market for carbon dioxide emissions in the world. Started on January 2005 the EU ETS is a relatively composite and decentralized trading programme that gives individual member countries the responsibility for allocating emissions allowances among sectors, setting reduction targets, determining enforcement mechanisms and creating exchange platforms for carbon emission permits. The Italian market for carbon dioxide emission permits was launched on April 1st 2007 in compliance of the provisions of the EC Directive 2003/87/CE on greenhouse gas emission. The main aim of the present paper is to explore the steps that have led to the creation of the Italian market for carbon dioxide emission allowances. (J.E.L.: G19, K32, Q58) 1. Introduzione Il cambiamento climatico in atto e le conseguenti strategie di mitigazione o di adattamento sono tra le più rilevanti tematiche di cui deve occuparsi la comunità internazionale. In generale, data la dimensione mondiale di tali problemi ecologici, ogni forma di intervento orientato a minimizzare i rischi Questo lavoro ha beneficiato dei preziosi commenti e suggerimenti da parte di un Referee anonimo al quale gli autori sono grati. Gli autori desiderano inoltre ringraziare Anna Rita Bennato, Vincenzo De Lipsis, Giancarlo Marini e Alessandro Piergallini per gli utili suggerimenti. Gli autori sono da ritenersi i soli responsabili di eventuali errori ed omissioni. * Ricercatore universitario di economia politica presso la Facoltà di Economia, Università degli studi di Roma Tor Vergata, Via Columbia 2, 00133, Roma. Tel ; fax ; ** Dottore Commercialista e Revisore Contabile in Roma.2 234 Studi e Note di Economia, Anno XII, n ambientali dovrebbe avere una portata planetaria 1. Secondo l Intergovernative Panel on Climate Change (IPCC), gruppo intergovernativo indipendente delle Nazioni Unite incaricato di monitorare i cambiamenti climatici, la maggior parte del riscaldamento globale osservato durante gli ultimi 50 anni è riconducibile ad una eccessiva emissione in atmosfera di gas ad effetto serra provenienti da attività antropiche 2. L identificazione di strumenti efficaci di mitigazione dell alterazione climatica è stata oggetto di numerosi dibattiti in sede internazionale, soprattutto per le possibili ripercussioni sul sistema produttivo, sulla concorrenza e sullo sviluppo economico dei singoli Paesi. Dopo lunghe trattative il Protocollo di Kyoto ha costituito un primo step nel lungo processo orientato ad una radicale riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. In particolare, per ogni singolo Paese aderente all accordo sono stati stabiliti obiettivi di riduzione delle emissioni di anidride carbonica in atmosfera, per il raggiungimento dei quali è stata prevista la possibilità di ricorrere al commercio dei permessi di emissione e ad altri meccanismi flessibili. Al fine di contribuire ad un più efficace ed efficiente adempimento degli impegni di riduzione dei gas serra assunti con la firma del Protocollo, a partire dal 1 gennaio 2005 l Unione Europea ha istituito, con l emanazione della Direttiva 2003/87/CE, un sistema comunitario di scambio di quote di emissione di anidride carbonica attraverso la costituzione di mercati nazionali per l acquisto e la vendita dei diritti di emissione. Ai singoli Stati membri, in base ad obiettivi specifici di riduzione assegnati, è stata demandata l emanazione di proprie regole soggette all approvazione della Commissione Europea, nell ambito delle quali a ciascun impianto interessato dalla normativa viene attribuita una determinata quota delle emissioni nazionali totali assegnando crediti di emissione proporzionali alle emissioni target attese. Al fine di consentire all operatore il rispetto delle soglie di inquinamento sono state previste una serie di azioni ulteriori rispetto al semplice intervento sull impianto quali: l accesso alle borse di scambio di certificati di emissione (le cosiddette borse dei fumi ), il ricorso ad altri meccanismi flessibili previsti nell ambito del Protocollo, l acquisto di crediti di emissione da 1 Secondo il sociologo Anthony Giddens una delle dimensioni delle globalizzazione riguarderebbe proprio la diffusione del cosiddetto industrialismo che avrebbe creato un mondo unico in cui si verificano cambiamenti ecologici reali e potenziali di tipo pericoloso che interessano tutti gli esseri umani. Si veda Giddens (1994), pag Nell ultimo secolo si è verificato un aumento della temperatura globale media (global warming) di 0,6 ± 0,2 C probabilmente provocato dall effetto serra, vale a dire da un elevata concentrazione di gas serra (GHG, Green House Gases) presenti nell atmosfera che impedirebbero al calore del Sole, riflesso sulla Terra, di disperdersi verso lo spazio esterno. I gas serra sono essenzialmente costituiti da vapore acqueo (H 2 O), anidride carbonica (CO 2 ), metano (CH 4 ), clorofluorocarburi (CFC) e protossido di azoto (N 2 O). L anidride carbonica, dopo il vapore acqueo, sarebbe il maggiore responsabile dell aumento della temperatura.3 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo altri operatori o da terzi, il pagamento delle relative sanzioni. A partire dal 2 aprile 2007, sebbene in ritardo rispetto ad altri Paesi europei, anche l'italia si è dotata di una sua "borsa delle emissioni", dando attuazione a quanto disposto dalla Direttiva Europea 2003/87/CE. Gli operatori hanno così l ulteriore possibilità di ottimizzare i loro programmi di contenimento delle emissioni nocive per l ambiente ricorrendo al primo mercato volontario delle unità di emissione di CO 2 avviato in Italia. L obiettivo del presente lavoro è quello di ripercorrere le tappe che hanno portato all istituzione della borsa italiana delle emissioni, di illustrarne il funzionamento e di evidenziarne le possibili problematiche. In particolare, nella prima parte ci soffermeremo sugli aspetti caratterizzanti il Protocollo di Kyoto, mentre nella seconda illustreremo il funzionamento del mercato europeo di commercio delle emissioni. Nella terza e nella quarta parte analizzeremo dettagliatamente la disciplina in vigore in Italia e le caratteristiche di gestione più rilevanti della prima piattaforma italiana di scambio dell anidride carbonica. Infine, l ultima parte è dedicata alle conclusioni. 2. Il protocollo di Kyoto e gli strumenti flessibili di politica ambientale Il Protocollo di Kyoto, in vigore dal 16 febbraio 2005, ha lo scopo di limitare le emissioni di gas serra 3 nel periodo , fissando a tal fine un obiettivo globale di abbattimento dell anidride carbonica in atmosfera del 5,2% rispetto alle emissioni del All interno di tale soglia i singoli Paesi firmatari del Protocollo hanno obblighi di abbattimento differenziati. Il sistema prevede l assegnazione ai partecipanti di soglie massime di inquinamento che si è autorizzati a rilasciare in atmosfera. Nel particolare caso in cui sia necessario compensare eventuali emissioni in eccesso è consentito il ricorso, alternativo o complementare, ad una serie di azioni quali: l aumento dell efficienza energetica dei processi produttivi (compreso l utilizzo di fonti a più bassa intensità di CO 2 ), il ricorso a specifici mercati per il commercio di emissioni oppure la realizzazione di specifici investimenti in grado di conferire crediti di emissione. La possibilità di ricorrere a strumenti differenti rispetto alla riduzione interna diretta si basa sul presupposto che, trattandosi di regolamentare la concentrazione di una sostanza inquinante di tipo globale i cui effetti si manifestano anche a chilometri di distanza, si è cercato di seguire il cosid- 3 Il Protocollo di Kyoto è in vigore nei Paesi che lo hanno firmato e successivamente ratificato. Ogni Paese deve rispettare gli specifici limiti all emissione negoziati in sede di contrattazione del Protocollo. Tra i Paesi firmatari del Protocollo di Kyoto che non hanno provveduto alla successiva ratifica figurano, tra gli altri, gli Stati Uniti d America e l Australia, responsabili, rispettivamente, del 24% e dell 1,5% delle emissioni totali di anidride carbonica. Si veda Banca Mondiale (2006).4 236 Studi e Note di Economia, Anno XII, n detto principio dell efficienza, secondo il quale ogni intervento dovrebbe essere realizzato laddove siano minori i costi di abbattimento delle emissioni. In altre parole, non è rilevante il luogo specifico dove sono realizzati gli abbattimenti delle emissioni, purché i costi di riduzione risultino minimizzati. 2.1 I vincoli del Protocollo Il Protocollo di Kyoto nasce nell ambito della Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici delle Nazioni Unite (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC), negoziata dall IPCC e sottoscritta da 160 Paesi il 9 maggio La Convenzione si focalizza sulla necessità di adottare politiche di mitigazione dell alterazione climatica di tipo no regret mediante l adozione di particolari politiche industriali ed economiche di riduzione dell anidride carbonica, nonostante non sia stato pienamente provato scientificamente che le attività antropiche abbiano un effetto sul clima 4. La Convenzione prevede inoltre uno scenario di stabilizzazione della concentrazione dei gas ad effetto serra nel lungo periodo ( ) in modo da non alterare gli equilibri climatici e non arrecare danno alle generazioni future. Il primo periodo di impegno di riduzione delle emissioni previsto dal Protocollo di Kyoto (First Commitment Period) è costituito dal quinquennio Lo stesso Protocollo individua i gruppi di Paesi con obblighi di abbattimento differenziati. Il primo raggruppamento (Annex I) comprende i Paesi industrializzati membri dell OCSE nel 1992, tra i quali figurano l Italia ed i Paesi con economie in transizione 6. Il secondo raggruppamento, comprendente i Paesi in via di sviluppo, è posto in deroga e non deve rispettare alcun impegno di riduzione 7. Ciò trova la sua giustificazione in un duplice ordine di motivi. Se da un lato l introduzione di restrizioni del livello delle emissioni può seriamente compromettere la loro crescita economica, dall altro il maggior onere deve essere sostenuto dagli stessi Paesi industrializzati, 4 Si veda IPCC (2007), ma contra si veda N. Lawson (2006). Per la posizione europea in proposito si veda la comunicazione del Commissione Europea (2007). 5 I gas ad effetto serra regolamentati sono sei: anidride carbonica (CO 2 ), metano (CH 4 ), protossido di azoto (N 2 O), idrofluorocarburi (HFC), perflourocarburi (PFC) ed esafluoruro di zolfo (SF 6 ). Tutti i gas serra sono convertiti (tramite specifici fattori di conversione) in unità equivalenti di anidride carbonica e confrontati con l obiettivo di Kyoto. 6 I Paesi in transizione comprendono la Federazione Russa, gli Stati Baltici ed i Paesi dell Europa Centro- Orientale. Essi hanno l obbligo di abbattere, singolarmente o per gruppi cooperanti, le emissioni del 5,2%, rispetto ai livelli del 1990, per l anidride carbonica, il metano e il protossido di azoto e, rispetto ai livelli del 1995, per gli altri gas regolamentati. 7 I Paesi in via di sviluppo devono in ogni caso rispettare gli impegni di riduzione previsti dalla Convenzione sul Clima delle Nazioni Unite del Occorre rilevare come tra i Paesi in via di sviluppo figurino, tra gli altri, la Cina, l India ed il Brasile. La Cina è attualmente responsabile del 14% delle emissioni totali di anidride carbonica, mentre l India ed il Brasile coprono il 5% e l 1,3% circa. Si veda Banca Mondiale (2006).5 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo in quanto considerati dalla stessa Convenzione i principali responsabili dell inquinamento mondiale da gas serra dalla rivoluzione industriale ad oggi 8. I Paesi appartenenti all Unione Europea a 15 hanno optato per un impegno comune di riduzione dell 8% accordandosi per una ripartizione interna differenziata 9, così come stabilito nella Decisione europea 2002/358/CE (Burden Sharing Agreement). In particolare, l Italia si è impegnata a ridurre le proprie emissioni del 6,5% rispetto a quelle registrate nel Viceversa, i restanti Paesi membri dell Europa a 25 non debbono partecipare a tale riduzione, ma mantengono gli impegni eventualmente assunti in sede di firma del Protocollo. 2.2 Gli strumenti flessibili di politica ambientale del Protocollo Il Protocollo di Kyoto prevede la possibilità di ricorrere a diversi strumenti che consentono una maggiore flessibilità nel perseguimento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. In particolare ai Paesi aderenti al Protocollo appartenenti al primo raggruppamento è permesso di ricorrere ai cosiddetti meccanismi flessibili basati sul mercato al fine di ridurre il livello delle proprie emissioni di gas serra e di rispettare il proprio tetto massimo 10. L idea di base è quella di sfruttare il mercato per modificare il comportamento degli agenti ed incentivare la riduzione delle emissioni di inquinanti. La flessibilità degli strumenti proposti consente ai soggetti coinvolti di poter seguire il cosiddetto principio dell efficienza, secondo il quale ogni intervento di riduzione delle emissioni dovrebbe essere realizzato laddove e nel momento in cui i costi di abbattimento siano minimi. In particolare, la flessibilità permette di poter rinviare nel tempo l adozione di tecnologie più pulite oppure di realizzare specifici progetti per la riduzione delle emissioni in altri Paesi. L introduzione di elementi di flessibilità consente quindi che gli sforzi di ridu- 8 L anidride carbonica ha un tempo di vita molto lungo rimanendo nell'atmosfera per migliaia di anni. 9 Nell ambito dell Unione Europea la ripartizione è la seguente: Austria (-13%), Belgio (-7,5%), Danimarca (-21%), Finlandia (0%), Francia (0%), Germania (-21%), Grecia (+25%), Irlanda (+13), Lussemburgo (-28%), Paesi Bassi (-6%), Portogallo (+27%), Regno Unito (-12,5%), Spagna (+15%), Svezia (+4%). I maggiori oneri di riduzione sono a carico dei Paesi che nel 1990 avevano una struttura produttiva a bassa efficienza e ad alto impiego di carbone, mentre ai Paesi con una efficienza energetica più elevata, come l Italia, è stato attribuito un obiettivo più modesto. 10 La partecipazione a tale sistema è subordinata ad una serie di condizioni. Occorre che i Paesi realizzino, nell ambito del proprio territorio, un sistema nazionale di stima delle emissioni e delle riduzioni di gas serra e che si dotino di un registro nazionale che raccolga le informazioni derivanti dai progetti collegati ai meccanismi flessibili. Inoltre, viene ribadito il principio della supplementarietà, secondo il quale l adozione di tali meccanismo da parte dei Paesi appartenenti al primo raggruppamento (Annex I) è possibile solo dopo aver attuato notevoli sforzi di riduzione tramite politiche e misure interne. Sarà poi compito degli organi competenti dell UNFCCC valutare, sulla base della Comunicazione Nazionale dei singoli Paesi da presentare al Segretariato dell UNFCCC (comprensivo di tutte le informazioni utili in merito ai movimenti delle emissioni), la possibilità del loro utilizzo e autorizzarne il ricorso.6 238 Studi e Note di Economia, Anno XII, n zione di ogni singolo partecipante al mercato possano essere allocati in maniera economicamente efficiente sia nel tempo che nello spazio, offrendo la possibilità di potersi adeguare alle condizioni economiche del momento. Un primo strumento di politica ambientale offerto dal Protocollo per favorire una riduzione delle emissioni efficiente attraverso la minimizzazione dei costi di abbattimento è il commercio internazionale dei permessi di emissione (International Emission Trading d ora in avanti IET). Il sistema IET costituisce uno strumento basato sul mercato di tipo cap and trade in base al quale si stabilisce un limite massimo di emissioni consentite di un particolare inquinante (cap) da suddividersi in un determinato numero di permessi commerciabili (trade) che vengono distribuiti, secondo determinati criteri, agli operatori partecipanti relativamente ad un determinato periodo temporale. Sebbene la loro commercializzazione sia libera tra i partecipanti, alla scadenza del periodo ciascun operatore deve restituire un numero di permessi pari alle proprie emissioni registrate nel periodo di riferimento. Qualora i permessi restituiti non fossero sufficienti a coprire le emissioni in eccesso, si applicherebbero le sanzioni pecuniarie, mentre l eventuale surplus potrebbe essere venduto o accantonato per gli anni successivi. Alla fine di ciascun periodo l autorità responsabile dell assegnazione delle quote potrà decidere se ridurne il numero in modo da abbassare ulteriormente il livello di inquinamento. Ulteriori strumenti che i Paesi appartenenti al primo raggruppamento possono utilizzare per rispettare il proprio tetto massimo di emissioni sono i seguenti. Un primo strumento è dato dai meccanismi di sviluppo pulito (CDM - Clean Development Mechanism) che prevedono l ottenimento di crediti di emissione, le cosiddette CER (Certified Emission Reductions), detraibili dalle emissioni nazionali, attuando investimenti in progetti ad elevata efficienza energetica o in progetti volti all utilizzo di energie rinnovabili nei Paesi in via di sviluppo. Un secondo strumento è costituito dai meccanismi di attuazione congiunta (JI - Joint Implementation) che consentono l acquisizione di unità di riduzione delle emissioni, le cosiddette ERU (Emission Reduction Units), detraibili dal proprio obiettivo, realizzando progetti per la riduzione delle emissioni in un altro Paese industrializzato 11. Infine lo strumento dei Carbon Sinks ammette al beneficio di ulteriori crediti, le cosiddette RMU (Removal Units), compensabili con il proprio obiettivo, attraverso l aumento dell estensione di bacini di assorbimento naturale dell anidride carbonica (quali boschi, foreste e superfici coltivate). 11 E previsto che i crediti derivanti dai progetti avviati prima del periodo possano essere utilizzati solo a partire dal Per un approfondimento si veda Bianchi (2007).7 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo Si noti comunque che, a differenza del sistema IET basato sul sistema cap and trade, i meccanismi di sviluppo pulito (CDM) e di attuazione congiunta (JI) si fondano sul sistema baseline and credits. Tale sistema non prevede una soglia di emissioni, bensì si basa su un controllo ex post della riduzione delle emissioni conseguente alla realizzazione di progetti di trasferimento delle tecnologie in altri Paesi. In particolare, dato uno specifico progetto di abbattimento, si valuta il livello base di emissioni che si sarebbero avute nel caso in cui il progetto non fosse stato realizzato. La differenza positiva tra tale livello base (la baseline, ossia l ipotetica previsione del livello delle emissioni) e le emissioni effettivamente registrate consente l ottenimento di crediti commerciabili da vendere o da utilizzare in compensazione delle proprie emissioni in eccesso. E chiaro come tale tipologia di approccio possa creare numerosi problemi rispetto al sistema cap and trade dello IET in quanto, risultando eccessivamente difficile quantificare le emissioni che avrebbero potuto prodursi in assenza della realizzazione di un particolare progetto, si introducono nella valutazione variabili e elementi soggettivi di tipo economico e politico, spesso non sempre esplicitamente definiti. Da questo punto di vista si comprende come il meccanismo del commercio dei permessi di emissione consenta un allocazione spazio-temporale delle quote più trasparente e sia di più semplice e immediata utilizzazione da parte dei singoli operatori rispetto a strumenti che richiedono complesse procedure di valutazione e previsione. Per concludere, si noti che la possibilità di ricorrere a strumenti flessibili per ottemperare agli impegni di riduzione presi, se da un lato garantisce ai Paesi coinvolti la flessibilità di cui si è accennato, dall altro non elimina completamente la necessità di fissare ex ante soglie massime di emissione ed obiettivi di riduzione predeterminati. La flessibilità opera quindi all interno di oneri e limiti prestabiliti. 3. Il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione L Unione Europea è stata tra i principali promotori e sostenitori del Protocollo di Kyoto sin dalle primissime fasi della sua negoziazione. Al fine di contribuire ad un più efficace ed efficiente adempimento degli impegni di riduzione dei gas serra assunti con la firma del Protocollo, a decorrere dal 1 gennaio 2005, attraverso l emanazione della Direttiva 2003/87/CE (Emission Trading Directive), è stato istituito il Mercato Europeo dell Emission Trading Scheme (d ora in avanti EU ETS). Tale mercato non vuole costituire un esempio di sistema centralizzato e chiuso, al contrario prevede che i singoli Stati membri possano sviluppare mercati interni consentendo di partecipare a mercati di scambio con un orizzonte internazionale più ampio di quello comunitario. Inoltre, a partire dal periodo , il mercato comunitario si troverà ad operare all interno del più ampio IET previsto dal Protocollo di Kyoto.8 240 Studi e Note di Economia, Anno XII, n L adozione di questo provvedimento innovativo, basato su una logica del tipo cap and trade, segna un momento di svolta nell impostazione delle politiche europee. In precedenza tali politiche si basavano principalmente su una logica di tipo command and control, fissando obiettivi specifici ai quali gli operatori dovevano adeguarsi nell impossibilità di ricorrere a strumenti di mercato. Con l istituzione dell EU ETS ci si è indirizzati verso l utilizzo di strumenti di mercato aventi l obiettivo di promuovere un efficace ed efficiente riduzione delle emissioni, costringendo di conseguenza le imprese coinvolte a considerare le emissioni di anidride carbonica parte integrante della propria gestione. L utilizzo degli strumenti di mercato offre alle imprese regolamentate una maggior flessibilità in merito alla gestione dei costi di abbattimento delle emissioni. La Direttiva 2003/87/CE è stata successivamente integrata mediante l emanazione della Direttiva 2004/101/CE (la cosiddetta Linking Directive). Essa ha costituito un intervento di raccordo tra il sistema di scambio dell'unione Europea ed il Protocollo di Kyoto, con l obiettivo di rendere compatibili con tale sistema i meccanismi flessibili di sviluppo pulito (CDM) e di implementazione congiunta (JI). Si noti comunque che, seppur rappresentando uno strumento attuativo del Protocollo di Kyoto, la normativa europea che istituisce e disciplina il mercato europeo per lo scambio di quote di emissione sia sostanzialmente indipendente. L EU ETS e lo IET, infatti, differiscono sia in termini di soggetti coinvolti sia in termini di tempi di entrata in vigore e di obbligatorietà 12. La Direttiva 2003/87/CE, così come integrata dalla Direttiva 2004/101/CE, è un documento complesso che affronta vari temi che verranno trattati in dettaglio qui di seguito. 3.1 Le Direttive Emission Trading e Linking L oggetto della Direttiva 2003/87/CE (Emission Trading Directive) è quello di istituire un sistema di scambio di quote di emissioni di gas ad effetto serra all interno della Comunità Europea con il fine ultimo di promuovere la riduzione delle emissioni rispettando i criteri economici di efficacia e di efficienza. Per quota di emissioni s intende il diritto ad emettere una tonnellata di biossido di carbonio equivalente per un periodo determinato, valido unicamente per rispettare le disposizioni della presente direttiva e cedibile conformemente alla medesima Su questo punto si veda Monni (2006) che sottolinea, tra gli altri aspetti, come nel sistema IET i soggetti abilitati allo scambio siano gli Stati nazionali appartenenti all Allegato B del Protocollo, mentre l EU ETS è aperto a tutte le persone fisiche e giuridiche della Comunità, nonché a persone di Paesi terzi in seguito alla sottoscrizione di un accordo bilaterale.9 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo Le disposizioni si applicano alle emissioni provenienti essenzialmente da quattro settori: il settore energetico (impianti di combustione con una capacità termica superiore a 20 MW, esclusi gli impianti di incenerimento dei rifiuti, le raffinerie di petrolio, i forni a carbone); il settore metallurgico (arrostimento e sinterizzazione di minerali metalliferi, produzione di ghisa e acciaio); il settore dei prodotti minerali (cemento e calce viva, vetro, ceramica); il settore della carta. A partire dal 1 gennaio 2005 nessun impianto 14 assoggettato alla normativa può operare senza che il proprio gestore 15 non sia munito di autorizzazione da parte dell Autorità Nazionale competente (d ora in avanti ANC). Le domande d autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra debbono descrivere una serie di elementi necessari per la concessione della stessa 16. L autorizzazione 17 viene concessa solo nel caso in cui le autorità ritengano che il gestore sia in grado di controllare e comunicare le emissioni. Una medesima autorizzazione può riguardare diversi impianti gestiti dallo stesso gestore nel medesimo sito. Nel particolare caso in cui si effettuino eventuali modifiche alla natura o al funzionamento dell impianto o suoi ampliamenti, il gestore deve informare l ANC e l autorizzazione, qualora necessario, deve essere aggiornata. Il sistema EU ETS prevede che ogni Stato membro predisponga un Piano di Allocazione Nazionale (d ora in avanti PNA) nel rispetto dei criteri stabiliti nell'allegato III della Direttiva che stabilisca, a seconda delle proprie necessità e degli obiettivi del Protocollo di Kyoto, l allocazione dei permessi ad inquinare tra i settori interessati dalla normativa ed a ciascun impianto produttivo operante nello specifico settore. Nell'elaborare i Piani, gli Stati membri devono tenere conto delle osservazioni del pubblico e della necessità di permettere agli impianti nuovi entranti di poter accedere alle quote di emissioni. 13 Art. 3, lettera a) della Direttiva 2003/87/CE. Tutte le quantità relative ai differenti gas ad effetto serra regolamentati ed elencati nell Allegato II alla Direttiva (Metano, Protossido di azoto, Idrofluorocarburi, Perfluorocarburi, Esafloruro di zolfo) devono essere convertite in quantità equivalenti di CO Art. 3, lettera e) della Direttiva 2003/87/CE. Per impianto si deve intendere un unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività elencate nell allegato I e altre attività direttamente associate che hanno un collegamento tecnico con le attività svolte in tale sito e che potrebbero incidere sulle emissioni e sull inquinamento. 15 Art. 3, lettera f) della Direttiva 2003/87/CE. Per gestore si deve intendere la persona che gestisce o controlla un impianto o, se previsto dalla normativa nazionale, alla quale è stato delegato un potere economico determinante per quanto riguarda l esercizio tecnico del medesimo. 16 Nella domanda occorre inserire le seguenti informazioni: l'impianto e le sue attività, compresa la tecnologia utilizzata; i materiali utilizzati che possono emettere i gas a effetto serra indicati nell'allegato II; le fonti di emissioni dei gas; le misure previste per controllare e comunicare le emissioni. 17 Nell autorizzazione viene riportato: il nome e l'indirizzo del gestore; la descrizione delle attività e delle emissioni dell'impianto; la metodologia e la frequenza del controllo; le disposizioni in tema di comunicazione delle emissioni; l'obbligo di restituire, nei primi quattro mesi di ogni anno, quote di emissioni pari alle emissioni complessive dell'anno precedente.10 242 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Ogni impianto produttivo dovrà riconsegnare alla fine del periodo di riferimento un numero di permessi equivalente alle emissioni di gas ad effetto serra effettivamente prodotte. Alle imprese che incontrano difficoltà a mantenersi entro i limiti delle quote assegnate viene successivamente fornita la possibilità di optare tra l adozione di misure volte a ridurre le emissioni prodotte e l acquisto di ulteriori quote sul mercato delle emissioni. I singoli PNA vengono redatti dalle ANC dei rispettivi Paesi regolamentando uno specifico periodo di riferimento. Il Piano non è immediatamente vincolante in quanto deve essere inviato alla Commissione Europea per essere sottoposto a valutazione ed a definitiva approvazione. La normativa prevede infatti che tali Piani debbano essere notificati alla Commissione Europea per poi essere da questa approvati nei tre mesi successivi. Nel caso in cui un piano non rispetti i criteri di cui all'articolo 10 (metodo di assegnazione) o all'allegato III della Direttiva (criteri di redazione dei PNA), la Commissione può respingerlo nei tre mesi che seguono la sua notifica. Solo una volta ottenuta l accettazione da parte della Commissione Europea lo Stato membro può procedere all assegnazione ed al rilascio delle quote di emissioni di cui all art. 11 par. 1 e 2 della Direttiva. La normativa prevede che il primo PNA regolamenti il triennio Date le difficoltà incontrate dai diversi Paesi membri nella sua stesura 18, la Comunità Europea ha affermato che il primo periodo debba essere considerato come un esercizio di apprendimento 19. La prima fase si caratterizza per il fatto che l attenzione sia concentrata unicamente sull anidride carbonica e che l assegnazione delle quote di emissioni avvenga a titolo gratuito per almeno il 95% dell ammontare. I successivi PNA coprono, invece, periodi quinquennali. La seconda fase prevede che ogni Stato membro fissi un limite all uso di CER ed ERU per ogni settore ed ogni singolo impianto e che l assegnazione delle quote avvenga a titolo gratuito per almeno il 90% dell ammontare. La notifica alla Commissione Europea deve avvenire almeno diciotto mesi prima dell'inizio del periodo di riferimento. Passando agli aspetti più operativi del Mercato EU ETS si noti che per il triennio la decisione sulle assegnazioni doveva essere presa almeno tre mesi prima dell inizio del periodo in oggetto, mentre per i quinquenni successivi l assegnazione dovrà avvenire almeno 12 mesi prima. Pertanto, una volta che il PNA sia stato approvato dalla Commissione Europea, all operatore di ogni impianto provvisto di autorizzazione vengono rilasciate dall ANC, entro il 28 febbraio di ogni anno, le rispettive quote che possono essere liberamente commercializzate nei mercati preposti. 18 Si veda Menna (2006). 19 Si veda Commissione Europea (2007).11 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo La partecipazione all EU ETS è consentita a tutte le persone giuridiche e fisiche della Comunità e alle persone appartenenti ai Paesi terzi che abbiano sottoscritto un accordo bilaterale. Naturalmente, gli Stati membri devono garantire la libera circolazione delle quote nella Comunità Europea. Il sistema normativo prevede che entro il 31 marzo di ogni anno per ogni impianto si deve verificare e far certificare, da parte di un verificatore accreditato, il totale delle emissioni relative all anno precedente. Successivamente, entro il 30 aprile, gli operatori degli impianti devono effettuare la resa delle quote d emissione in numero pari alle loro emissioni reali. L ANC ritira le quote e le cancella entro il 30 giugno di ogni anno. La mancata resa dei permessi prevede per ciascuna quota una sanzione pecuniaria di 40 euro nel periodo e di 100 euro nei periodi successivi. Il pagamento della sanzione non esonera il gestore dal dover rendere le quote utilizzate. Tra i compiti delle ANC, oltre all allocazione delle quote attraverso la redazione dei PNA, rientra anche la gestione del Registro Nazionale delle quote di emissione. Il Registro Nazionale regola la gestione delle quote di emissione (monitoraggio, rilascio, possesso, trasferimento, restituzione e cancellazione delle quote) ed il meccanismo del loro scambio una volta ottenuta l approvazione del PNA da parte della Commissione Europea. Per ogni impianto obbligato l ANC apre un conto nel Registro e vi accredita le quote previste nel PNA. Le quote possono essere trasferite tra i diversi conti all interno dello stesso Registro o tra Registri diversi. E da notare che oltre agli impianti possono aprire un conto nel Registro anche le persone fisiche (singoli utenti ed individui che partecipano a titolo personale allo scambio di quote) e le organizzazioni interessate a comprare o vendere quote sul mercato (organizzazioni, aziende o associazioni non sottoposte ad obblighi di riduzione che vogliono partecipare al mercato su base volontaria). A loro volta i Registri Nazionali degli Stati membri della Comunità Europea sono tra loro interconnessi attraverso il Registro Europeo delle Emissioni, il CITL (Community Independent Transaction Log), con l obiettivo di evitare che si verifichino irregolarità e di garantire la compatibilità delle operazioni con gli obblighi del Protocollo di Kyoto 20. La definizione dell EU ETS, così come introdotta dalla Direttiva 2003/87/CE, è stata successivamente modificata dalle previsioni contenute 20 In Europa operano tre tipi di Registri: uno in Francia realizzato dalla CDC (Caisse des Dépôts et Consignations), utilizzato da Francia, Belgio, Germania ed altri Paesi dell Europa del Sud e dell Est; uno in Gran Bretagna realizzato dal DEFRA (Department of Environment, Food and Rural Affairs), utilizzato dalla maggior parte dei Paesi del Nord Europa e dall Italia. L Italia e la Gran Bretagna hanno firmato un accordo di licenza in base al quale l Italia utilizza il software per il Registro prodotto dal DEFRA denominato GRETA (Greenhouse Gases Registry for Emission Trading Arrangements); ed infine l ECRA (Emission Certificate Registry Austria) messo a punto ed utilizzato in Austria.12 244 Studi e Note di Economia, Anno XII, n nella Direttiva Linking 2004/101/CE con l obiettivo di cercare di trovare un equilibrio tra la promozione e lo sviluppo dei meccanismi di JI e CDM all interno del mercato sullo scambio delle quote di emissione e la tutela della stabilità ambientale dell ecosistema. In particolare, la Direttiva Linking approfondisce il collegamento fra il sistema di scambio di quote di emissioni dell'unione e le statuizioni del Protocollo di Kyoto. Essa rende compatibili con il sistema europeo quei meccanismi del Protocollo di Kyoto definiti di progetto, quali l attuazione congiunta (JI) e il meccanismo per uno sviluppo pulito (CDM), consentendo che i relativi crediti vengano convertiti in quote di emissione da assegnarsi in base al sistema comunitario. Per effettuare l attività di trading all interno dell EU ETS ci si può rivolgere a diversi soggetti quali le borse europee delle emissioni 21, i trader, i broker, oppure direttamente ad altri impianti. In definitiva, il sistema europeo è modellato su uno schema di tipo cap and trade in cui l ANC assegna alle singole imprese partecipanti una quota delle emissioni nazionali totali. Un impresa che prevede un livello di emissioni superiore alla quota assegnata potrà così ricorrere a differenti strategie di tipo interno ed esterno. L impresa potrà infatti optare per l abbattimento interno delle emissioni decidendo se innovare il processo produttivo, incrementare l efficienza energetica o ricorrere all outsourcing. Alternativamente, l impresa potrà affidarsi a strategie di tipo esterno sponsorizzando e promuovendo progetti CDM/JI, oppure ricorrendo al trading acquistando EUA, ERU e CER nel mercato spot, forward e derivati. Viceversa, se nel corso dell anno la stessa impresa riuscisse a ridurre le emissioni al di sotto della quota assegnata, potrebbe alienare sul mercato i permessi in eccesso oppure conservarli per gli esercizi successivi. 3.2 Complessità e problematiche del sistema europeo L analisi della normativa in vigore sull EU ETS suggerisce alcune considerazioni preliminari sulla complessità funzionale del sistema prospettato e sulla sua possibile evoluzione. In primo luogo, si osserva come l EU ETS sia stato progettato come un mercato composito costituito da un sistema di scambio comunitario formato da singoli mercati nazionali e sia il risultato di un compromesso tra le esi- 21 Le principali piattaforme europee di scambio sono: l EEX (European Energy Exchange) con base in Germania; il Nord Pool con base nei paesi scandinavi; il Powernext con base in Francia; l EXAA (Energy Exchange Austria); l ECX (European Climate Exchange) con sede nei Paesi Bassi; il KBB (Komoditná burza Bratislava) con sede in Slovacchia; infine la piattaforma pan-europea Climex Alliance, nata dall unione di operatori locali, tra i quali New Values (Paesi Bassi), SendeCO 2 (Spagna), Amsterdam Power Exchange (Paesi Bassi), APX Power UK (Regno Unito), Euets.com (Ungheria) e STX Energy Services (Paesi Bassi).13 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo genze di armonizzazione a livello comunitario e quelle di sussidarietà dei singoli Stati membri 22. Le decisioni politiche assunte degli Stati membri nel recepire la Direttiva, nello sviluppare i propri mercati interni e nel definire il proprio PNA influenzano in maniera rilevante il corretto funzionamento del mercato EU ETS. Da questo punto di vista la Direttiva delega ai singoli Stati anche il compito di decidere come allocare i permessi tra gli impianti appartenenti ai settori previsti e la definizione dei meccanismi di allocazione 23. Ne è risultato un sistema composito, costituito da mercati nazionali caratterizzati da diversi sistemi di regole di negoziazione (trading rules). Dato che ogni singolo mercato nazionale ha le proprie regole di funzionamento il know how acquisito operando in un mercato potrà essere solo in parte utilizzato in altri mercati. I costi di transazione relativi a negoziazioni tra mercati diversi tendono ad essere tanto più elevati quanto più le regole di funzionamento dei singoli mercati nazionali divergono tra loro. Inoltre per un corretto funzionamento di un sistema così complesso occorre implementare un efficace sistema di contabilizzazione dell assegnazione e degli scambi dei diritti di emissione. A questo proposito, come già evidenziato, nell ambito dell Unione Europea ogni Stato membro deve istituire un apposito Registro Nazionale. All interno del mercato europeo il sistema di interconnessione tra i singoli Registri Nazionali gioca un ruolo fondamentale per il corretto svolgimento delle negoziazioni tra un Paese e l altro. Il buon esito della Direttiva sull Emission Trading System è quindi subordinato all esistenza di un sistema di inventario in grado di controllare efficacemente la distribuzione delle quote di emissione e di controllare gli scambi e gli aggiustamenti degli impegni assunti in base al piano di allocazione 24. In secondo luogo, il sistema è caratterizzato da un elevato grado di incertezza circa la struttura, il funzionamento e la dimensione del mercato dei permessi. Il mercato è in continua evoluzione e il suo andamento futuro dipende da una serie di fattori, tra i quali si evidenziano l'approvazione dei 22 Sul trade off tra armonizzazione e sussidarietà nell ambito della Direttiva sull EU ETS si vedano Böringher e Lange (2005) e Boemare e Quirion (2002). 23 I singoli mercati nazionali possano includere anche categorie di attività o impianti attualmente non inclusi nel campo di applicazione della Direttiva 2003/87/CE. 24 A tal proposito occorre rilevare come, a partire dal 4 agosto 2007, sia in vigore il regolamento (CE) n. 916/2007 che modifica il regolamento (CE) n. 2216/2004 relativo ad un sistema standardizzato e sicuro dei registri di contabilizzazione a norma della direttiva 2003/87/CE. Il nuovo regolamento prevede che entro il 1 dicembre del 2007 tutti i registri degli Stati membri, il catalogo indipendente comunitario delle operazioni (CITL) ed il catalogo indipendente delle operazioni dell UNFCCC siano collegati tra loro. Inoltre, a partire dal 1 febbraio 2008, fino all istituzione del collegamento tra i due cataloghi indipendenti, tutte le operazioni riguardanti le quote di emissioni, le emissioni verificate, e modifiche automatiche alla tabella relativa al piano nazionale di assegnazione e i conti dovranno essere eseguite mediante lo scambio di dati tramite il CITL.14 246 Studi e Note di Economia, Anno XII, n PNA nazionali da parte della Commissione Europea 25, le future modifiche del corpus normativo comunitario, le normative interne definite dagli Stati membri, l entrata di nuovi Paesi membri nell Unione Europea. Occorre inoltre tener conto degli effetti derivanti dal coordinamento dell intero sistema europeo con i futuri mercati internazionali e dell integrazione, a partire dal 1 gennaio 2008, con il sistema IET. Infine, occorre valutare l'adesione al Protocollo di Kyoto di altri Paesi, come ad esempio gli USA, che potrebbero allargare ulteriormente il mercato dei permessi. L incertezza che ne deriva rende difficile effettuare previsioni circa l andamento dei prezzi dei permessi complicando ulteriormente la pianificazione dell attività da parte delle imprese coinvolte. 4. Lo scambio di emissioni in Italia Come ricordato in precedenza, l Italia si è impegnata in sede europea ed internazionale a ridurre le proprie emissioni del 6,5% rispetto a quelle registrate nel 1990, anno di riferimento per il calcolo del limite delle emissioni di gas ad effetto serra. Per quanto modesto possa sembrare l obiettivo concordato occorre mettere in evidenza come l Italia sia uno dei Paesi con maggiori difficoltà nel raggiungere gli obiettivi di Kyoto, in quanto la sua struttura produttiva del 1990 era già dotata di un elevata efficienza energetica. Pertanto l esclusivo ricorso a misure interne di abbattimento non sembrerebbe sufficiente per il rispetto degli impegni, rendendo verosimilmente necessario il ricorso ai mercati ed alle altre misure compensative previste dal Protocollo. La Direttiva 2003/87/CE è stata recepita in Italia con la L. 316/ , ma solo con il D.Lgs. 4 aprile 2006 n. 216, si è riusciti a dare completa attuazione alle Direttive comunitarie n. 2003/87/CE e 2004/101/CE 27. In particolare, la nuova normativa italiana ha previsto, all art. 8 del D.Lgs. 216, che il ruolo di Autorità Nazionale Competente (ANC) sia attribuito al Comitato nazionale di gestione e attuazione della Direttiva 2003/87/CE istituita nell ambito del Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (d ora in avanti Ministero dell Ambiente) riconoscendo ad esso tutte le funzioni attribuite in sede europea 28. La Commissione è composta da sei membri dei quali tre nominati dal Ministero dell Ambiente e tre dal Ministero dello 25 Nel momento in cui scriviamo solo una minoranza dei PNA elaborati dagli Stati membri sono stati approvati dalla Commissione Europea, mentre per la maggior parte dei Paesi sono state richieste alcune modifiche. 26 Per un approfondimento si vedano D Auria (2005) e Golini (2005). 27 Soprattutto a seguito alla condanna da parte della Corte di Giustizia per tardiva attuazione delle disposizioni europee. Sentenza del 18 maggio 2006 (in causa C-122/05). 28 L ANC svolge la quasi totalità dei compiti previsti dal decreto legislativo 4 aprile 2006 n E15 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo Sviluppo Economico. La sua composizione è stata ideata con l obiettivo di bilanciare i principali interessi pubblici che potrebbero entrare in conflitto nel definire gli aspetti relativi alla predisposizione del PNA, come l assegnazione delle quote di emissione, il rilascio e l aggiornamento delle autorizzazioni. Gli interessi che si vorrebbero così tutelare attengono da un lato al diritto dei cittadini a vivere in un ambiente pulito e dall altro ad un corretto sviluppo economico e produttivo che non discrimini eccessivamente le aziende italiane rispetto ai propri concorrenti esteri. Inoltre, il D.Lgs. 216 stabilisce che il Registro delle quote di emissione (GRETA) sia gestito dall APAT (Agenzia per la protezione dell ambiente e per i servizi tecnici) così come disposto dall art. 3 del Decreto del Ministero dell Ambiente del 23 febbraio Nel definire la disciplina applicabile, il D.Lgs. 216 ha disciplinato compiutamente l autorizzazione ad emettere gas ad effetto serra, la redazione del PNA e la successiva assegnazione delle quote ai vari operatori autorizzati ed il sistema di acquisto, di circolazione e restituzione delle quote. Esso ha inoltre predisposto un sistema di norme concernenti i controlli e le verifiche sui vari adempimenti e le possibili misure sanzionatorie. L iter di approvazione dei due PNA italiani sin qui presentati alla Commissione Europea è risultato alquanto difficile comportando ritardi rispetto ai tempi previsti dalla normativa e problemi di coordinamento con l avvio dell EU ETS. Nel momento in cui scriviamo il PNA relativo al primo triennio è stato definitivamente approvato dalla Commissione Europea, mentre quello del quinquennio sta completando il suo iter. Per quanto riguarda il PNA , presentato alla Commissione Europea nel luglio 2004, occorre rilevare come sia stato approvato, con notevole ritardo, il 25 maggio Nel novembre del 2005 il Ministero dell Ambiente ha pubblicato lo schema di assegnazione delle quote di CO 2 e con D.M. del Ministero dell Ambiente del 23 febbraio 2006 si è finalmente provveduto all assegnazione e al rilascio delle quote di biossido di carbonio per il periodo Nella stesura del primo PNA si è cercato di elaborare uno schema di assegnazione delle quote per settore, cercando di tenere conto del potenziale tecnologico d abbattimento e delle sviluppo economico del Paese. In generale, nel determinare le quote dei diversi settori sono stati seguiti criteri previsionali e storici, mentre per i settori meno esposti alla concorrenza internazionale sono stati previsti maggiori obblighi di riduzione (come responsabile della predisposizione del PNA e successiva notificazione alla Commissione UE. Inoltre svolge le seguenti attività: predisposizione della decisione di assegnazione delle quote di emissione agli operatori autorizzati; compiti amministrativi concernenti il rilascio e l aggiornamento delle autorizzazioni; accreditamento dei verificatori e controllo sull esercizio delle loro attività; irrogazione delle sanzioni; rilascio delle quote di emissione di biossido di carbonio in cambio di CER e ERU.16 248 Studi e Note di Economia, Anno XII, n nel caso del settore elettrico e della raffinazione). Sono state previste, inoltre, procedure particolari per quanto riguarda il trattamento dei nuovi entranti, delle sospensioni, delle chiusure e del riconoscimento degli investimenti precoci. Viceversa, per quanto riguarda il PNA del quinquennio , notificato alla Commissione Europea in data 16 dicembre 2006, si rileva come sia stato accolto dalla Commissione, ma a condizione che vengano apportate una serie di modifiche, tra le quali emerge la riduzione del quantitativo totale di quote di emissione proposto 29. In particolare, la Commissione ha contestato una sovra-allocazione delle quote di emissione, sottolineando che l assegnazione annua autorizzata di quote sia pari a 195,8 milioni di tonnellate di anidride carbonica ed ha richiesto di conseguenza un taglio di 13,2 milioni di tonnellate. L approvazione dovrà considerarsi automatica una volta che siano stati apportati gli opportuni cambiamenti. Si comprende come apportare le modifiche richieste al PNA non sia un compito facile e possa far insorgere conflitti e tensioni tra i responsabili politici e gli operatori interessati. Se da un lato ci si sta orientando ad accogliere le obiezioni della Commissione Europea, dall altro si pensa che una riduzione eccessiva delle emissioni possa minare eccessivamente la competitività delle imprese italiane La borsa italiana delle emissioni Per agevolare l incontro tra domanda e offerta delle unità di emissione di gas ad effetto serra, a partire dal 2 aprile è operativa la prima piattaforma italiana di scambio dell anidride carbonica, la cosiddetta borsa dei fumi 32. L unità di misura di emissione è la tonnellata di CO 2 (il cosiddetto certificato 29 La Commissione richiede inoltre di apportare cambiamenti sui seguenti punti: - deve fornire maggiori informazioni sul trattamento riservato ai soggetti nuovi entranti; - deve inserire nel piano gli impianti di combustione (come ad esempio gli impianti di craking) ed eliminare alcuni adeguamenti ex post ; - deve modificare il quantitativo massimo totale dei crediti di emissione concessi mediante l utilizzo dei meccanismi flessibili (Clean Development Mechanism e Joint Implementation) assegnando un limite massimo di crediti per non oltre il 14,99% delle emissioni ammesse. 30 Le prime reazioni dei due Ministri competenti (il Ministro dell Ambiente e il Ministro dello Sviluppo Economico) alla necessità di modificare il PNA sono state di segno opposto. Nel caso in cui non si dovesse raggiungere un accordo sulle modifiche proposte, si potrebbe percorrere la via dell impugnativa innanzi alla Corte di Giustizia Europea, appellandosi eventualmente ad un precedente che ha coinvolto il Regno Unito. A questo proposito si veda la sentenza 23 novembre 2005 (in causa T-178/05) nella quale il Tribunale dell Unione Europea di primo grado annullava la decisione della Commissione Europea che, nell'ambito del sistema EU ETS, dichiarava inammissibile la richiesta da parte della Gran Bretagna di aumentare la propria quota di emissioni di gas a effetto serra. 31 Si veda il comunicato congiunto del 14 marzo 2007 del Ministero dell Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e del Ministero dello Sviluppo Economico. 32 In applicazione della Direttiva 2003/87/CE come modificata dalla Direttiva 2004/101/CE, delle successive modifiche ed integrazioni e dei relativi provvedimenti di recepimento.17 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo nero ), mentre l unità di conto è l euro, con specificazione di due decimali 33. E un mercato con consegna a pronti delle unità di emissione (mercato spot), con un lotto minimo di offerta di 500 unità. La piattaforma (d ora in avanti Mercato ) è organizzata e gestita dal Gestore del Mercato Elettrico S.p.A (d ora in avanti GME) secondo criteri di neutralità, trasparenza, obiettività e concorrenza tra gli operatori. Sfruttando il know how già acquisito attraverso l'organizzazione e la gestione dei mercati dei certificati verdi e dei titoli di efficienza energetica (i cosiddetti certificati bianchi ), il GME gestisce lo scambio dei Certificati neri secondo regole certe e predefinite così come stabilite da un apposito Regolamento in vigore dal 21 marzo e dalle disposizioni tecniche di funzionamento (d ora in avanti DTF) che ne definiscono le norme attuative e procedimentali verificandone il rispetto 35. Il sistema di scambio opera prevalentemente mediante l utilizzo del sito internet del GME 36. Sia l accesso al sistema informatico che la comunicazione e la pubblicazione dei dati e delle informazioni previste dal Regolamento sono effettuate per via telematica. Il GME non è controparte degli operatori per le transazioni concluse, ma garantisce appositi servizi fatturati ad ogni operatore al termine di ogni sessione 37. In particolare, il costo annuale fisso per la partecipazione di ogni operatore al Mercato per il primo anno è nullo, mentre per i successivi è pari a euro con un costo variabile per ogni unità di emissione negoziata pari a 0,0025 euro. 5.1 Ammissione al mercato L ammissione al Mercato degli operatori è subordinata al rispetto di una particolare procedura. Essi infatti devono essere titolari di un conto di deposito delle unità di emissione presso uno dei Registri europei e sottoscrivere una domanda di ammissione corredata da un contratto di adesione alle regole del Mercato Le cifre sono arrotondate per eccesso o per difetto all ultimo decimale ammesso più vicino, nel caso si pongano a metà, sono arrotondate per eccesso. 34 Il regolamento del mercato delle unità di emissione dei gas a effetto serra è stato pubblicato il 21/03/2007. E consultabile al seguente indirizzo internet: 35 Le modifiche ed integrazioni al Regolamento ed alle DTF sono pubblicate sul sito internet del GME ed entrano in vigore dalla data della loro pubblicazione. Al momento sono state elaborate 5 DTF pubblicate sul sito internet del GME e cui si rinvia per ulteriori approfondimenti. Sono tutte in vigore dal 21 marzo 2007 ed hanno ad oggetto rispettivamente: Modalità di accesso al sistema informatico e di inserimento delle proposte di negoziazione; Gestione delle finanze; Gestione delle unità di emissione; Giorni ed orari delle sessioni di mercato; Fatturazione dei corrispettivi. 36 Per maggiori approfondimenti si veda 37 Per un analisi più approfondita delle modalità di fatturazione, regolazione dei pagamenti e dei corrispettivi si rinvia alla disciplina dettata dagli artt. 29 e ss. del Regolamento e al DTF Fatturazione dei corrispettivi. 38 Il modello di domanda di ammissione al Mercato delle unità di emissione dei gas a effetto serra e il contratto di adesione sono allegati al Regolamento. Il contratto è regolato dalla legge italiana.18 250 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Al Mercato possono partecipare tutti i soggetti (persone giuridiche o fisiche) dotati di adeguata professionalità e competenza nell utilizzo di sistemi telematici e dei relativi sistemi di sicurezza ovvero i soggetti che dispongano di dipendenti o ausiliari dotati di tale professionalità competenza 39. Entro 15 giorni dalla data di presentazione della domanda e dopo aver effettuato alcune verifiche il GME comunica al soggetto richiedente l avvenuta ammissione al mercato, gli riconosce la qualifica di operatore e lo inserisce in un apposito elenco degli operatori ammessi al mercato 40, consultabile sempre sul sito internet del GME. Gli operatori sono tenuti a comunicare tempestivamente, e comunque entro 3 giorni lavorativi dal suo verificarsi, ogni variazione che possa comportare la perdita o la modifica dei requisiti per l ammissione. L eventuale esclusione dal Mercato da parte dell operatore deve essere notificata al GME indicando la data nella quale viene richiesta; naturalmente l esclusione non esonera l operatore dall adempiere gli obblighi conseguenti agli impegni assunti sul Mercato. 5.2 Funzionamento del mercato Per consentire il corretto funzionamento del Mercato, il GME ha aperto un conto di deposito presso l'apat. Per ciascun periodo di riferimento delle unità di emissione assegnate dai PNA (I fase: anni ; II fase: anni ) e per ciascuna tipologia delle unità di emissione ammesse alle contrattazioni (EUA, CER, ERU), il GME organizza un diverso book di negoziazione nel quale, durante la sessione di contrattazione, ogni operatore potrà inserire le proposte di negoziazione (acquisto o vendita), indicando l anno di validità di riferimento delle quote di emissione, la quantità e il prezzo riferito ad una quota di emissione. Le proposte di acquisto e di vendita vengono ordinate secondo priorità di prezzo e, in caso di prezzo uguale, secondo l ordine temporale di ricevimento dell offerta da parte del sistema informatico del GME e automaticamente abbinate. Qualora le proposte di negoziazione non siano ancora state oggetto di abbinamento, durante una sessione di mercato gli operatori possono ritirarle o modificarle mediante cancellazione o modifica diretta dal book di negoziazione. Nel caso di proposte di negoziazione parzialmente abbinate la modifica ha valore soltanto per la parte ineseguita, perdendo così la priorità temporale acquisita. Inoltre, le proposte di negoziazione non abbinate sono cancellate automaticamente alla chiusura della sessione di mercato. 39 Il contratto di adesione prevede che gli operatori si dotino di sistemi tecnologici adeguati per lo svolgimento dell attività di negoziazione che siano compatibili con il sistema informatico nonché si impegnino ad aggiornarli per eventuali modifiche apportate dal GME al Sistema informatico stesso. 40 Si tratta di un elenco tenuto e gestito dal GME nel rispetto della normativa in materia di riservatezza dei dati personali (D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196 e successive modifiche ed integrazioni).19 B. Annicchiarico, A. Costa - Protocollo di Kyoto e mercato europeo Il sistema di contrattazione prevede apposite garanzie sia per effettuare gli acquisti (tramite deposito fruttifero) 41 sia per vendere le unità di emissione (mediante trasferimento iniziale delle unità sul conto intestato al GME) 42. Una proposta di acquisto è valida quando il relativo controvalore risulti minore o uguale all importo del deposito disponibile dell operatore; viceversa, una proposta di vendita è valida quando il numero di unità indicato nella proposta è minore o uguale al numero di unità di emissione vendibili dall operatore. Nel caso in cui non fossero rispettate tali condizioni tanto la proposta di acquisto quanto quella di vendita verrebbero respinte. Inoltre, gli abbinamenti delle proposte di negoziazione sono eseguiti diversamente a seconda che la proposta di acquisto o di vendita sia stata effettuata con limite di prezzo o senza limite di prezzo. Difatti, nel caso di proposta di acquisto (vendita) con limite di prezzo, l abbinamento avviene a capienza con proposte di vendita (acquisto) a prezzo inferiore o uguale (uguale o superiore) al limite fissato e secondo l ordine di priorità temporale previsto dalla disciplina; viceversa, nel caso di proposta di acquisto (vendita) senza limite di prezzo, l abbinamento avviene a capienza con una o più proposte di vendita (acquisto) presenti al momento dell immissione della proposta di acquisto (vendita) e secondo l ordine di priorità temporale previsto dalla stessa disciplina. Nel caso particolare di esecuzione parziale di una proposta di negoziazione con limite di prezzo, la parte ineseguita viene riproposta automaticamente con il prezzo e la priorità temporale della proposta di negoziazione originaria. Viceversa, nel caso di esecuzione parziale di una proposta di negoziazione senza limite di prezzo, la parte ineseguita viene cancellata. Le sessioni di mercato sono giornaliere dalle 9 alle 16 di tutti i giorni lavorativi, mentre gli scambi sono in contrattazione continua. Le proposte di negoziazione presentate dagli operatori si considerano ricevute alla data e nell orario risultanti dal Sistema informatico del GME. Durante lo svolgimento di ogni sessione di mercato e al termine di ogni sessione, il GME comunica agli operatori una serie di dati ed informazioni utili registrando le informazioni riguardanti le transazioni eseguite Al fine della presentazione di proposte di acquisto ciascun operatore, entro le 17:30 del giorno lavorativo precedente l apertura della sessione di mercato, rende disponibile sul conto intestato al GME una somma a titolo di deposito iniziale fruttifero, con valuta lo stesso giorno. Al momento dell inserimento di una proposta di acquisto il deposito viene aggiornato. Il GME liquida trimestralmente gli interessi maturati dall operatore sul deposito disponibile. 42 Al fine della presentazione di proposte di vendita ciascun operatore, entro le 17:30 del giorno lavorativo precedente l apertura della sessione di mercato, trasferisce una quantità di unità di emissione vendibili sul conto deposito del GME. Al momento dell inserimento di una proposta di vendita il numero massimo di unità vendibili viene aggiornato. 43 Durante lo svolgimento del mercato, per ciascun periodo di riferimento e per ciascuna tipologia delle unità di emissione ammesse alle contrattazioni, il GME comunica: a) prezzo e quantità delle proposte20 252 Studi e Note di Economia, Anno XII, n Entro le 2 ore successive al termine di ogni sessione, il GME invia a ciascun operatore la conferma delle transazioni eseguite 44. La regolamentazione finanziaria delle transazioni di vendita (acquisto) viene effettuata incrementando (riducendo) il deposito disponibile del controvalore delle transazioni. 5.3 Prime considerazioni sul funzionamento della borsa delle emissioni Fin da ora si possono evidenziare alcune problematiche legate al funzionamento e all andamento del mercato, soprattutto alla luce delle esperienze sperimentate in Italia negli altri mercati dell ambiente gestiti dal GME. Una prima considerazione riguarda il numero di operatori presenti nel mercato. Nel caso in cui il numero di operatori fosse ridotto, si potrebbe correre il rischio che pochi soggetti inquinatori decidano di paralizzare il mercato rifiutandosi di scambiare i permessi. In queste circostanze l accumulazione di permessi di emissione nelle mani di un ristretto numero di operatori potrebbe essere utilizzato come deterrente all ingresso di possibili concorrenti nel settore, costituendo così una barriera all entrata di nuove aziende. Per contro, maggiore è il numero di soggetti partecipanti al sistema tanto più elevati risultano i costi amministrativi di gestione del mercato. E pertanto essenziale che la gestione dei relativi costi venga attuata nel modo più efficiente possibile affinché si possano sfruttare eventuali economie di scala. Un altro elemento fondamentale per un corretto funzionamento del mercato è dato dalla quantità e qualità delle informazioni che vengono messe a disposizione degli operatori. Infatti, come già lamentato dai partecipanti ai mercati dei Certificati Verdi e Bianchi, è necessario migliorare la trasparenza del sistema ed il grado di dettaglio delle statistiche sulla domanda, sull offerta e sull andamento dei prezzi 45. Il buon funzionamento del mercato richiede che il GME metta a disposizione degli operatori un maggior numero di dati in tempo reale. In terzo luogo, occorre sottolineare l importanza che avrebbe la bancabilità dei diritti di emissione inutilizzati per la riduzione delle fluttuazioni dei prezzi di mercato. A questo proposito il D. Lgs. 387/2003 ha portato a tre anni la bancabilità dei Certificati Verdi. E auspicabile che anche per i permessi di immesse sul mercato e non ancora abbinate, b) prezzo delle ultime tre transazioni eseguite, c) prezzo minimo e massimo, d) prezzo di riferimento della sessione precedente e quella in corso, e) volume scambiato; al termine di ogni sessione pubblica: a) prezzo minimo e massimo delle transazioni eseguite, b) prezzo di riferimento, c) volume scambiato. 44 Gli operatori venditori dovranno emettere fattura nei confronti degli operatori acquirenti (i dati utili alla fatturazione sono forniti dal GME al termine di ciascuna sessione di mercato). 45 Si veda ad esempio FIPER (2007) contenente alcune proposte di revisione della normativa del mercato dei Certificati Verdi e Bianchi avanzate dalla Federazione Italiana dei Produttori di Energia da Fonti Rinnovabili. Vedere altro
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