Source: http://www.federica.unina.it/scienze-politiche/diritto-dell-unione-europea/il-primato-del-diritto-comunitario-sul-diritto-interno/
Timestamp: 2016-10-01 08:37:12+00:00
Document Index: 64090889

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Il primato del diritto comunitario sul diritto interno, Fabio Ferraro « Diritto dell'Unione Europea « Scienze Politiche « Federica e-Learning
Fabio Ferraro » 9.Il primato del diritto comunitario sul diritto interno
Definizione di primato del diritto comunitario
Il primato del diritto comunitario si sostanzia nella prevalenza di quest’ultimo sulle norme interne con esso contrastanti, sia precedenti che successive e quale ne sia il rango, anche costituzionale.
In pratica, la norma interna contrastante con una norma comunitaria provvista di efficacia diretta non può essere applicata ovvero deve essere disapplicata, con la conseguenza che il rapporto resta disciplinato, per quanto di ragione, dalla sola norma comunitaria.
Il principio della preminenza del diritto comunitario impone non solo al giudice ma allo Stato membro nel suo insieme, dunque a tutte le sue articolazioni, ivi comprese le amministrazioni, di dare piena efficacia alla norma comunitaria e, in caso di conflitto di una norma nazionale con una norma comunitaria provvista di effetto diretto, di disapplicarla.
Il processo di affermazione della prevalenza delle norme comunitarie
La Corte di giustizia è pervenuta fin da subito all’affermazione della prevalenza delle norme comunitarie sulle norme nazionali, come riconoscimento complementare a quello relativo all’effetto diretto. Invece, in origine l’orientamento della Corte Costituzionale era nettamente contrastante con quello della Corte di giustizia, ma nel corso degli anni la posizione del nostro supremo giudice nazionale si è progressivamente avvicinata a quella del giudice comunitario, facendo leva sull’interpretazione dell’art. 11 Cost.
Rimangono tutt’ora diverse le premesse teoriche, in quanto la Corte Costituzionale ha mantenuto fermo il proprio orientamento dualista in relazione ai rapporti tra i due ordinamenti.
Nel nostro ordinamento il nocciolo del problema derivava essenzialmente dalla circostanza che l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione dei trattati istitutivi era stato dato con legge ordinaria, assumendo quindi le norme comunitarie rango di legge ordinaria.
Principali pronunce della Corte Costituzionale Occorre ricordare i passaggi più significativi della vivace dialettica tra Corte di giustizia e Corte Costituzionale.
Principali sentenze della Corte Costituzionale sul rapporto tra diritto comunitario e diritto interno:
sentenza Costa c. Enel;
sentenza Frontini;
sentenza Industrie Chimiche;
sentenza Granital;
ordinanza n. 103/08.
Lex posterior derogat priori In origine nel nostro ordinamento trovava applicazione il principio della successione delle leggi nel tempo, che risolveva il problema nell’ipotesi in cui la norma comunitaria fosse stata posteriore a quella nazionale.
Al contrario, il problema sorgeva per le norme nazionali confliggenti successive alla norma comunitaria, in quanto il principio lex posterior derogat priori valeva in tal caso a favore della norma nazionale.
Il caso Costa c. Enel: la Corte Costituzionale
Il problema fu sollevato nei primi anni sessanta, quando la legge italiana di nazionalizzazione dell’energia elettrica fu contestata dinanzi al giudice conciliatore di Milano, sotto il duplice profilo della incompatibilità con la Costituzione e con il diritto comunitario.
La Corte Costituzionale, nella sentenza Costa c. ENEL, affermò che le disposizioni comunitarie non avevano un’efficacia superiore a quella della legge ordinaria, considerato che i Trattati erano stati resi esecutivi con legge ordinaria. Pertanto, il contrasto tra norme di pari rango andava risolto sulla base del principio della successione delle leggi nel tempo, con la conseguenza che la compatibilità della legge interna sulla nazionalizzazione dell’energia elettrica con il Trattato non andava neppure verificata, dovendosi applicare la norma nazionale in quanto successiva alla norma comunitaria.
Il caso Costa Enel: La Corte di Giustizia
La Corte di Giustizia, nella sentenza Costa c. Enel, ha espresso una posizione antitetica rispetto alla Corte Costituzionale.
La Corte ha affermato che il Trattato ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato con quelli nazionali ed ha quindi affermato che gli Stati membri non possono opporre al Trattato leggi interne successive, senza con questo far venire meno la necessaria uniformità ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunità, nonché il senso della portata e degli effetti attribuiti dall’art. 249 al regolamento.
Pertanto, la Corte ha chiarito che una normativa nazionale incompatibile col diritto comunitario è del tutto priva di efficacia, anche se successiva.
La Corte Costituzionale (2): la sentenza Frontini
Il contrasto tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia era in origine netto.
In seguito, la Corte Costituzionale italiana si è progressivamente avvicinata al risultato affermato e costantemente sostenuto dalla Corte di Giustizia, riconoscendo i principi dell’effetto diretto e del primato, in quanto necessari a garantire l’esigenza di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.
Nella sentenza Frontini, la Corte ha posto l’accento sul fatto che ordinamento nazionale e ordinamento comunitario sono autonomi e distinti, pur se coordinati a mezzo di una precisa articolazione di competenze.
Eventuali conflitti vanno risolti in base al criterio della competenza, in quanto si tratta di norme di ordinamenti diversi.
Ne consegue che dove c’è competenza comunitaria in base al Trattato, lo Stato deve astenersi dal pregiudicare l’immediata applicazione dei regolamenti, ad esempio con l’adozione di misure interne anche solo riproduttive o di recezione.
La Corte individua nell’art. 11 della Costituzione la copertura adeguata e necessaria per assicurare la preminenza del diritto comunitario, riconoscendo la peculiarità del fenomeno comunitario e che i regolamenti sono “immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini, senza la necessità di norme interne di adattamento o di recezione”.
Accolta la tesi del Monaco sull’applicabilità dell’art. 11 della Costituzione al fenomeno comunitario, anche se tale disposizione costituzionale era nata con l’obiettivo diverso di favorire la partecipazione dell’Italia all’Organizzazione delle Nazioni Unite.
La Corte Costituzionale (3): la sentenza Industrie Chimiche
Nella sentenza Industrie Chimiche, il giudice costituzionale ha affrontato specificamente il problema del conflitto tra un regolamento comunitario ed una legge interna ad esso posteriore. Considerandolo come un problema di articolazione ed esercizio delle competenze e, dunque, di pertinenza del legislatore rispetto a materie “occupate” anche da norme comunitarie, la Corte Costituzionale ne ha tratto la conseguenza che il conflitto non potesse essere altrimenti risolto se non attraverso un giudizio di legittimità costituzionale.
Dunque, il giudice nazionale, di fronte ad un conflitto tra norma comunitaria e norma nazionale posteriore, che si configurava come conflitto di costituzionalità tra la legge di adattamento dei trattati e la norma costituzionale di copertura, cioè l’art. 11, doveva sottoporlo al giudizio di legittimità della Corte Costituzionale; non avrebbe potuto, viceversa, egli stesso disapplicare la norma interna posteriore sul presupposto della prevalenza del diritto comunitario.
La Corte di Giustizia: la sentenza Simmenthal
Nella sentenza Simmenthal la Corte di Giustizia ha precisato che:
l’effetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia data loro applicazione immediata;
le norme interne successive incompatibili non si formano validamente;
l’efficacia del sistema di controllo giurisdizionale sul rispetto del diritto comunitario, fondato sulla cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale, verrebbe ridotta se quest’ultimo non avesse il diritto di fare immediata applicazione delle norme comunitarie;
è incompatibile una norma o una prassi nazionale che non consentisse al giudice di non applicare subito la norma contrastante con il diritto comunitario e lo costringesse ad attenderne la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale.
La Corte Costituzionale (4): la sentenza Granital
La Corte Costituzionale, dopo la sentenza Simmenthal, è stata chiamata a rivedere la posizione espressa nella sua giurisprudenza precedente. Lo ha fatto utilmente nella sentenza Granital del 1984.
La Corte muove sempre dalla premessa che i due ordinamenti sono distinti e tra loro autonomi anche se coordinati, in quanto in forza dell’art. 11 della Costituzione sono state trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie.
L’autonomia implica che la norma comunitaria provvista del requisito della immediata applicabilità impedisce alla norma nazionale (non importa se anteriore o successiva) eventualmente contrastante di venire in rilievo per la disciplina del rapporto da parte del giudice. Ciò significa che la norma nazionale contrastante con il diritto comunitario non è né nulla né invalida, ma solo inapplicabile al rapporto controverso.
Ne consegue che la norma comunitaria provvista di effetto diretto va applicata immediatamente dal giudice in luogo della norma nazionale confliggente, senza bisogno di ricorrere al giudizio di costituzionalità. In pratica, l’effetto diretto della norma comunitaria rende inammissibile la questione di legittimità costituzionale della norma nazionale confliggente.
Ulteriori precisazioni della Corte Costituzionale (1)
Non si sottraggano alla verifica della Corte Costituzionale due ipotesi:
quella di un eventuale conflitto della norma comunitaria in ipotesi applicabile in luogo della norma interna con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana;
quella di norme interne che si assumano dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato o il nucleo essenziale dei suoi principi.
È altresì da sottoporre alla verifica della Corte Costituzionale l’ipotesi di contrasto della norma interna con una norma comunitaria non provvista di effetto diretto.
Ulteriori precisazioni della Corte Costituzionale (2)
In successive pronunce la Corte Costituzionale ha sviluppato ulteriormente la sua posizione sull’efficacia del diritto comunitario all’interno del nostro ordinamento.
Si è riconosciuto il ruolo della Corte di Giustizia nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto comunitario, che ne definisce autoritativamente il significato, l’ampiezza e la possibilità applicative, con la conseguenza che una pronuncia che precisa o integra il significato di una norma ha essenzialmente la stessa immediata efficacia di quest’ultima.
In altri termini, si è rilevata l’immediata applicabilità, in luogo delle norme nazionali confliggenti, delle norme comunitarie così come interpretate nelle sentenze della Corte di Giustizia pronunciate a seguito di rinvio pregiudiziale (Corte Cost., sent. 23 aprile 1985, n. 113, BECA), nonché all’esito di una procedura d’infrazione (Corte Cost., sent. 11 luglio 1989, n. 389, Provincia Bolzano).
Ulteriori precisazioni della Corte Costituzionale (3)
La Corte costituzionale ha affermato che pure le norme contenute nelle direttive comunitarie provviste di efficacia diretta, vale a dire sufficientemente chiare, precise e suscettibili di efficacia immediata, possono essere fatte valere dai singoli direttamente dinanzi ai giudici nazionali nel confronti dello Stato membro inadempiente (Corte Costituzionale, sentenza 1 aprile 1991, n. 168, Giampaoli).
La Corte ha previsto la possibilità che norme comunitarie determino deroghe al riparto di competenze tra Stato e Regioni, se esplicite e se imposte da esigenze organizzative dell’Unione (Corte Cost., sent. 17 aprile 1996, n. 126, Province Trento e Bolzano).
Ulteriori precisazioni della Corte Costituzionale (4)
La Corte Costituzionale ha altresì precisato che, diversamente dall’ipotesi di giudizio incidentale, nel giudizio di costituzionalità in via principale il conflitto tra norme interne e norme comunitarie può e deve essere risolto dalla stessa Corte con la dichiarazione di incostituzionalità. In tale ipotesi, in particolare, la non applicazione può costituire una soluzione inadeguata rispetto al valore costituzionale della certezza normativa e all’obbligo di corretto adempimento sancito dall’art. 10 del Trattato (Corte Cost., sent. 10 novembre 1994, n. 384, Regione Umbria).
Vero è che nel giudizio principale di costituzionalità la Corte è giudice della controversia, nel senso che la definisce, con la conseguenza che è tenuta a non applicare la norma confliggente con il diritto comunitario e, dunque, a dichiararla incostituzionale per garantire la certezza del diritto.
Ulteriori precisazioni della Corte Costituzionale (5)
La Corte Costituzionale ha limitato l’ammissibilità del referendum abrogativo delle norme che si collegano ad impegni comunitari, escludendola prima in relazione alla legge di adattamento e poi anche in relazione a tutte quelle leggi che direttamente o indirettamente segnano l’adempimento del Paese ad obblighi comunitari o semplicemente entrano nella sfera di applicazione del diritto comunitario (Corte Cost., sentenze 7 febbraio 2000, nn. 31, 41 e 45).
La sentenza “Factortame” della Corte di Giustizia
La posizione della Corte di giustizia è stata riaffermata in numerose sentenze, tra le quali ricordiamo, in particolare, la sentenza Factortame, che ha riproposto la questione se, in assenza di un potere del giudice nazionale di dare applicazione immediata del diritto comunitario, tale potere possa essere esercitato in forza dello stesso diritto comunitario.
La Corte ha riconosciuto espressamente tale potere, evidenziando che una norma interna che sia di ostacolo alla protezione giurisdizionale effettiva (e dunque immediata) di un diritto che il singolo vanta in forza del diritto comunitario deve essere disapplicata dal giudice nazionale, non rilevando, al riguardo, che la norma interna incompatibile sia anteriore o posteriore a quella comunitaria (Corte di Giustizia, sent. 19 giugno 1990, Causa C-213/89, Factortame).
Il giudice nazionale può quindi emanare provvedimenti provvisori che comportino la sospensione dell’applicazione di una norma interna, in attesa che sia definitivamente accertata l’incompatibilità di tale norma con il diritto comunitario.
La legge costituzionale 8 marzo 2001 ha modificato il Titolo V della parte seconda della Costituzione, in particolare introducendo una novità di assoluto rilievo nell’art. 117, primo comma: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto [...] dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”.
In tal modo viene dato un rilievo costituzionale alla partecipazione dell’Italia al processo di integrazione europeo, imponendo al legislatore statale e regionale il rispetto del diritto comunitario, senza mettere in discussione la soluzione fornita in precedenza dalla Corte Costituzionale in relazione all’art. 11 Cost.
Ordinanza n. 103/2008
Corte Costituzionale, ordinanza 15.04.2008, n. 103
La Corte costituzionale, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale, è legittimata a proporre questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE davanti alla Corte di giustizia, poiché in tali giudici essa, pur nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno, costituisce una giurisdizione nazionale (in quanto contro le sue decisioni – per il disposto dell’ art. 137, terzo comma, Cost. – non è ammessa alcuna impugnazione).
Di conseguenza, ove nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale non fosse possibile effettuare il rinvio pregiudiziale di cui all’art. 234 del Trattato CE, risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE.
Primato del diritto comunitario e giudicato
Più di recente, la Corte di Giustizia è stata chiamata a pronunciarsi sul tema del contrasto con il diritto comunitario di una sentenza nazionale passata in giudicato.
La Corte ha più volte evidenziato che occorre bilanciare il principio del primato del diritto comunitario con quello della certezza del diritto (Corte di Giustizia, sent. 16 marzo 2006, causa C-234/04, Kapferer; Corte di giustizia, sentenza 12 febbraio 2008, causa C-2/06 Kempter).
Il giudice comunitario non esclude del tutto la possibilità di un riesame di una decisione giurisdizionale passata in giudicato, lasciando aperta questa opzione nell’ipotesi in cui ricorrano determinati presupposti, in particolare, occorre che il giudice interno disponga, in virtù del diritto nazionale, del potere di ritornare sui suoi passi.
Primato del diritto comunitario e giudicato (2)
In una pronuncia isolata, relativa ad un caso di violazione manifesta del diritto comunitario, la Corte si è limitata ad enunciare sic et simpliciter che il recupero dell’aiuto di Stato, la cui incompatibilità con il diritto comunitario, ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE, sia stata precedentemente accertata con decisione definitiva della Commissione, non possa essere compromesso dalla presenza di un eventuale sentenza passata in giudicato (Corte di Giustizia, sent. 18 luglio 2007, causa C-119/05, Ministro Industria c. Lucchini).
Se è dato rinvenire una sostanziale differenza tra l’approccio seguito dalla Corte nella sentenza Lucchini rispetto alla precedente giurisprudenza, occorre però rilevare che quest’ultima sentenza, da un lato, riguarda un settore particolare, come quello degli aiuti di Stato alle imprese, che rientra nella competenza esclusiva della Commissione e, dall’altro, essa si sofferma unicamente sul problema di una sentenza passata in giudicato contrastante con una precedente decisione comunitaria divenuta definitiva.
1. Storia dell'integrazione europea2. Unione Europea e Comunità Europea3. Istituzioni e organi comunitari4. Competenze5. Le fonti del diritto comunitario6. Diritti Fondamentali7. Il diritto comunitario derivato8. Effetto Diretto delle Norme Comunitarie9. Il primato del diritto comunitario sul diritto interno10. Tutela giurisdizionale11. Il controllo giurisdizionale diretto12. Il controllo giurisdizionale indiretto I materiali di supporto della lezione Sentenza della Corte di giustizia del 22 giugno 1989, causa 103/88, Fratelli Costanzo, in Racc., p. 1839