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Timestamp: 2019-08-23 13:10:59+00:00
Document Index: 169678816

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Relazione “Responsabilità civile dello stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale”
Antonio Lamorgese è autore, per conto dell'Ufficio del Massimario della Cassazione, della relazione (Relazione tematica n. 105 del 23 dicembre 2011) intitolata “Responsabilità civile dello stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale”. Si tratta di una relazione redatta alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, ed in particolare della sentenza della Corte di giustizia UE 24 novembre 2011, C-379/10. Questo il sommario:
1. La responsabilità dello Stato e/o del giudice nella giurisprudenza comunitaria.
1.1. La sentenza della Corte di giustizia UE, 30 settembre 2003, C-224/01 (Köbler).
1.2. La sentenza della Corte di giustizia UE, 13 giugno 2006, C-173/03 (Traghetti del Mediterraneo).
1.3. La sentenza della Corte di giustizia UE, 24 novembre 2011, C-379/10 (Commissione europea c. Repubblica italiana).
2. Le dottrine.
3. Prospettazioni conclusive.
LEGGI DI SEGUITO LA RELAZIONE REDATTA PER LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, UFFICIO DEL MASSIMARIO E DEL RUOLO, DAL TITOLO "RESPONSABILITÀ CIVILE - AMMINISTRAZIONE PUBBLICA - Responsabilità civile dello Stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale - Sentenza della Corte di giustizia UE 24 novembre 2011, C-379/10 - Effetti" ...
Oggetto: RESPONSABILITÀ CIVILE - AMMINISTRAZIONE PUBBLICA - Responsabilità civile dello Stato per l’esercizio della funzione giurisdizionale - Sentenza della Corte di giustizia UE 24 novembre 2011, C-379/10 - Effetti.
RESPONSABILITÀ CIVILE - MAGISTRATI - Sentenza della Corte di giustizia UE 24 novembre 2011, C-379/10 - Effetti.
In una vicenda concernente la dedotta responsabilità della Repubblica d’Austria per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado (il Verwaltungsgerichtshof), asseritamente contrastante con il diritto comunitario direttamente applicabile, la Corte di giustizia (sent. Köbler, 2003) stabilì che “gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili” e che tale principio “si applica anche allorché la violazione di cui trattasi deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado. Infatti, questo principio, inerente al sistema del Trattato, ha valore in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ultimo la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione […] In considerazione del ruolo essenziale svolto dal potere giudiziario nella tutela dei diritti che ai singoli derivano dalle norme comunitarie, la piena efficacia di queste ultime verrebbe rimessa in discussione e la tutela dei diritti che esse riconoscono sarebbe affievolita se fosse escluso che i singoli possano, a talune condizioni, ottenere un risarcimento allorché i loro diritti sono lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile a una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado di uno Stato membro” (v. punti 30-31, 33, 46-47, 50).
Secondo la medesima sentenza, “gli Stati membri sono obbligati a riparare i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario che sono loro imputabili qualora la norma di diritto comunitario violata sia preordinata ad attribuire diritti ai singoli, la violazione sia sufficientemente caratterizzata e sussista un nesso causale diretto tra questa violazione e il danno subito dalle parti lese. Al fine di determinare se la violazione sia sufficientemente caratterizzata allorché deriva da una decisione di un giudice che statuisce in ultimo grado, il giudice nazionale competente deve, tenuto conto della specificità della funzione giurisdizionale nonché delle legittime esigenze di certezza del diritto, accertare se tale violazione abbia carattere manifesto. In particolare, il giudice nazionale deve tener conto di tutti gli elementi che caratterizzano la controversia sottoposta al suo sindacato. Fra tali elementi compaiono in particolare il grado di chiarezza e di precisione della norma violata, il carattere intenzionale della violazione, la scusabilità o l’inescusabilità dell’errore di diritto, la posizione adottata eventualmente da un’istituzione comunitaria nonché la mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE. In ogni caso, una violazione del diritto comunitario è sufficientemente caratterizzata allorché la decisione di cui trattasi è intervenuta ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte in questa materia” (v. punti 51-56 e 59).
La Corte ha inoltre affermato che “il riconoscimento del principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado non ha di per sé come conseguenza di rimettere in discussione l’autorità della cosa definitivamente giudicata di una tale decisione. Un procedimento inteso a far dichiarare la responsabilità dello Stato non ha lo stesso oggetto e non implica necessariamente le stesse parti del procedimento che ha dato luogo alla decisione che ha acquisito l’autorità della cosa definitivamente giudicata. Infatti, il ricorrente in un’azione per responsabilità contro lo Stato ottiene, in caso di successo, la condanna di quest’ultimo a risarcire il danno subito, ma non necessariamente che sia rimessa in discussione l’autorità della cosa definitivamente giudicata della decisione giurisdizionale che ha causato il danno. In ogni caso, il principio della responsabilità dello Stato inerente all’ordinamento giuridico comunitario richiede un tale risarcimento, ma non la revisione della decisione giurisdizionale che ha causato il danno” (v. p. 39)1. Né si oppongono al riconoscimento di detta responsabilità nemmeno l’indipendenza e l’autorità del giudice. Infatti, “per quanto riguarda l’indipendenza, occorre precisare che il principio di responsabilità di cui trattasi non concerne la responsabilità personale del giudice, ma quella dello Stato. Per quanto riguarda l’argomento relativo al rischio che l’autorità di un giudice di ultimo grado sia pregiudicata dal fatto, che le sue decisioni divenute definitive possano essere rimesse in discussione implicitamente mediante un procedimento che consente di far dichiarare la responsabilità dello Stato a causa di tali decisioni, occorre constatare che l’esistenza di un rimedio giuridico che consenta, a talune condizioni, la riparazione degli effetti dannosi di una decisione giurisdizionale erronea comporta, in realtà, il rafforzamento della qualità di un ordinamento giuridico e quindi, in definitiva, anche dell’autorità del potere giurisdizionale” (v. punti 42-43).
La Traghetti del Mediterraneo s.p.a., impresa di trasporti marittimi propose, dinanzi al Tribunale di Genova, una domanda contro la Repubblica italiana, al fine di ottenere il risarcimento del danno da essa subito a causa di un’erronea interpretazione, da parte della Corte di Cassazione (con la sentenza n. 5087 del 2000), delle norme comunitarie relative alla concorrenza e agli aiuti di Stato e, in particolare, per il rifiuto opposto da quest’ultima alla sua richiesta di sottoporre alla Corte UE le pertinenti questioni di interpretazione del diritto comunitario.
Nel giudizio la Repubblica italiana si difese contestando la ricevibilità dell’azione risarcitoria, alla luce dell’art. 2, n. 2, della legge n. 117 del 1988, secondo il quale l’interpretazione delle norme giuridiche effettuata nell’ambito dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali non potrebbe comportare la responsabilità dello Stato. L’adito tribunale decise di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
“1) Se uno Stato [membro] risponda a titolo di responsabilità extracontrattuale nei confronti dei singoli cittadini degli errori dei propri giudici nell’applicazione del diritto comunitario o della mancata applicazione dello stesso e in particolare del mancato assolvimento da parte di un giudice di ultima istanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 234, comma 3, del Trattato.
2) Nel caso in cui debba ritenersi che uno Stato membro risponda degli errori dei propri giudici nell’applicazione del diritto comunitario e in particolare dell’omesso rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia da parte di un giudice di ultima istanza ai sensi dell’art. 234, comma 3, del Trattato, se osti all’affermazione di tale responsabilità - e sia quindi incompatibile con i principi del diritto comunitario - una normativa nazionale in tema di responsabilità dello Stato per errori dei giudici che:
a) - esclude la responsabilità in relazione all’attività di interpretazione delle norme di diritto e di valutazione del fatto e delle prove rese nell’ambito dell’attività giudiziaria,
b) - limita la responsabilità dello Stato ai soli casi di dolo e colpa grave del giudice”.
Successivamente il Tribunale ritirò la prima domanda pregiudiziale, in quanto vertente su un quesito superato per effetto della sopravvenuta sentenza Kobler del 2003, ma insistette sugli altri due quesiti.
La Corte di giustizia UE, con la sentenza del 13 giugno 2006, si è pronunciata quindi sui quesiti sub 2-a) e 2-b), e ha dato le seguenti risposte:
“Il diritto comunitario osta ad una legislazione nazionale che escluda, in maniera generale, la responsabilità dello Stato membro per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado per il motivo che la violazione controversa risulta da un’interpretazione delle norme giuridiche o da una valutazione dei fatti e delle prove operate da tale organo giurisdizionale. Il diritto comunitario osta altresì ad una legislazione nazionale che limiti la sussistenza di tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave del giudice, ove una tale limitazione conducesse ad escludere la sussistenza della responsabilità dello Stato membro interessato in altri casi in cui sia stata commessa una violazione manifesta del diritto vigente, quale precisata ai punti 53-56 della sentenza 30 settembre 2003, causa C-224/01, Köbler” (v. dispositivo).
Il tessuto motivazionale della sentenza è scandito nei passaggi più significativi che di seguito si riportano.
La Corte ha premesso che “nella summenzionata sentenza Köbler […] quest’ultima ha ricordato che il principio per il quale uno Stato membro è obbligato a risarcire i danni arrecati ai singoli per violazioni del diritto comunitario che gli sono imputabili ha valore in riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario, qualunque sia l’organo di tale Stato la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione” (v. p. 30). Al riguardo, fondandosi sul ruolo essenziale svolto dal potere giudiziario nella tutela dei diritti che derivano ai singoli dalle norme comunitarie, nonché sulla circostanza che un organo giurisdizionale di ultimo grado costituisce, per definizione, l’ultima istanza dinanzi alla quale essi possono far valere i diritti che il diritto comunitario conferisce loro, la Corte (sempre citando il precedente Köbler) ne ha dedotto che “la tutela di tali diritti sarebbe indebolita - e la piena efficacia delle norme comunitarie che conferiscono simili diritti sarebbe rimessa in questione - se fosse escluso che i singoli potessero ottenere, a talune condizioni, il risarcimento dei danni loro arrecati da una violazione del diritto comunitario imputabile a una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado” (v. p. 31).
La Corte ha premesso che si deve considerare la specificità della funzione giurisdizionale nonché le legittime esigenze della certezza del diritto: la responsabilità dello Stato, in casi del genere, infatti non è illimitata, potendo sussistere solo nel caso eccezionale in cui l’organo giurisdizionale che ha statuito in ultimo grado abbia violato in modo manifesto il diritto vigente, dovendosi tenere conto di tutti gli elementi che caratterizzano la situazione sottoposta al sindacato del giudice, e, in particolare, del grado di chiarezza e di precisione della norma violata, del carattere intenzionale della violazione, della scusabilità o inescusabilità dell’errore di diritto, della posizione adottata eventualmente da un’istituzione comunitaria nonché della mancata osservanza, da parte dell’organo giurisdizionale di cui trattasi, del suo obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234, terzo comma, CE.
Tale premessa non ha però impedito alla Corte (sent. Traghetti) di affermare che “considerazioni analoghe, connesse alla necessità di garantire ai singoli una protezione giurisdizionale effettiva dei diritti che il diritto comunitario conferisce loro, ostano, allo stesso modo, a che la responsabilità dello Stato non possa sorgere per il solo motivo che una violazione del diritto comunitario imputabile ad un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado risulti dall’interpretazione delle norme di diritto effettuata da tale organo giurisdizionale. Da un lato, l’interpretazione delle norme di diritto rientra nell’essenza vera e propria dell’attività giurisdizionale poiché, qualunque sia il settore di attività considerato, il giudice, posto di fronte a tesi divergenti o antinomiche, dovrà normalmente interpretare le norme giuridiche pertinenti - nazionali e/o comunitarie - al fine di decidere la controversia che gli è sottoposta. Dall’altro lato, non si può escludere che una violazione manifesta del diritto comunitario vigente venga commessa, appunto, nell’esercizio di una tale attività interpretativa, se, per esempio, il giudice dà a una norma di diritto sostanziale o procedurale comunitario una portata manifestamente erronea […] o se interpreta il diritto nazionale in modo da condurre, in pratica, alla violazione del diritto comunitario vigente”. Infatti, “escludere, in simili circostanze, ogni responsabilità dello Stato a causa del fatto che la violazione del diritto comunitario deriva da un’operazione di interpretazione delle norme giuridiche effettuata da un organo giurisdizionale equivarrebbe a privare della sua stessa sostanza il principio sancito dalla Corte nella citata sentenza Köbler. Tale constatazione vale, a maggior ragione, per gli organi giurisdizionali di ultimo grado, incaricati di assicurare a livello nazionale l’interpretazione uniforme delle norme giuridiche. Si deve giungere ad analoga conclusione nel caso di una legislazione che escluda, in maniera generale, la sussistenza di una qualunque responsabilità dello Stato allorquando la violazione imputabile ad un organo giurisdizionale di tale Stato risulti da una valutazione dei fatti e delle prove” (v. p. 33-37). Una tale valutazione “può condurre ugualmente, in certi casi, ad una manifesta violazione del diritto vigente, sia essa effettuata nell’ambito dell’applicazione di specifiche norme relative all’onere della prova, al valore di tali prove o all’ammissibilità dei mezzi di prova, ovvero nell’ambito dell’applicazione di norme che richiedono una qualificazione giuridica dei fatti. Escludere, in tali casi, ogni possibilità di sussistenza della responsabilità dello Stato […] equivarrebbe altresì a privare di effetto utile il principio sancito nella summenzionata sentenza Köbler, per quanto riguarda le manifeste violazioni del diritto comunitario che sarebbero imputabili agli organi giurisdizionali nazionali di ultimo grado” (v. p. 39-40).
Analoghe considerazioni valgono per la limitazione della responsabilità dello Stato ai soli casi di dolo o di colpa grave del giudice: infatti “se non si può escludere che il diritto nazionale precisi i criteri relativi alla natura o al grado di una violazione, da soddisfare affinché possa sorgere la responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, tali criteri non possono, in nessun caso, imporre requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di una manifesta violazione del diritto vigente” (v. p. 42-44).
In conclusione, “il diritto al risarcimento sorgerà, dunque, se tale ultima condizione è soddisfatta, non appena sarà stato stabilito che la norma di diritto violata ha per oggetto il conferimento di diritti ai singoli e che esiste un nesso di causalità diretto tra la violazione manifesta invocata e il danno subito dall’interessato (v., segnatamente, a tale riguardo, le summenzionate sentenze Francovich, punto 40; Brasserie du pêcheur e Factortame, punto 51, nonché Köbler, punto 51). Come risulta, in particolare, dal punto 57 della citata sentenza Köbler, tali tre condizioni sono, in effetti, necessarie e sufficienti per attribuire ai singoli un diritto al risarcimento, senza tuttavia escludere che la responsabilità dello Stato possa essere accertata a condizioni meno restrittive in base al diritto nazionale” (v. p. 45).
La Commissione europea aveva contestato alla Repubblica italiana di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti sulla responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione da parte di un proprio organo giurisdizionale di ultimo grado, escludendo la normativa nazionale qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto dell’Unione imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, qualora tale violazione risulti dall’interpretazione di norme di diritto o di valutazione di fatti e prove effettuate dall’organo giurisdizionale medesimo, e limitando tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave. La Commissione aveva contestato di avere mantenuto inalterato, malgrado la sentenza Traghetti del Mediterraneo, il testo della legge n. 117 del 1988 e di non avere modificato la restrittiva interpretazione giurisprudenziale data a questa legge dalla Cassazione italiana.
Il Governo italiano si era difeso sostenendo che la Corte di giustizia, nella sentenza Traghetti, non si sarebbe espressamente pronunciata sull’incompatibilità della legge n. 117/88 con il diritto dell’Unione e che di questa legge poteva essere data un’interpretazione conforme alla giurisprudenza comunitaria (in particolare, con riguardo all’attività interpretativa, l’art. 2, comma 2, della legge n. 117/1988 andava inteso non come esclusione ma solo come una ammissibile limitazione di responsabilità, dovendo esso interpretarsi alla luce dell’art. 2, comma 3, che individuava i casi tipici di “colpa grave” da ritenere equivalenti alla violazione grave e manifesta del diritto dell’Unione).
La Corte di giustizia 24 novembre 2011, richiamando la propria giurisprudenza (in particolare le sentenze Köbler e Traghetti del Mediterraneo), ha accolto le prospettazioni della Commissione europea e respinto le difese del Governo italiano.
In particolare, con riguardo all’interpretazione del diritto e alla valutazione dei fatti e delle prove, la Corte ha ricordato “che, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 117/88, la normativa italiana in materia di responsabilità dello Stato per i danni causati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie prevede, da un lato, ai commi 1 e 3 di tale articolo, che tale responsabilità è limitata ai casi di dolo, di colpa grave e di diniego di giustizia, e, dall’altro, al secondo comma dell’articolo stesso, che «non può dar luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto né quella di valutazione del fatto e delle prove». Dall’esplicito tenore di quest’ultima disposizione emerge che tale responsabilità resta esclusa, in via generale, nell’ambito dell’interpretazione del diritto e della valutazione dei fatti e delle prove” (v. p. 33); “a fronte dell’esplicito tenore dell’art. 2, secondo comma, di tale legge, lo Stato membro convenuto non ha fornito alcun elemento in grado di dimostrare validamente che, nell’ipotesi di violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado, tale disposizione venga interpretata dalla giurisprudenza quale semplice limite posto alla sua responsabilità qualora la violazione risulti dall’interpretazione delle norme di diritto o dalla valutazione dei fatti e delle prove effettuate dall’organo giurisdizionale medesimo, e non quale esclusione di responsabilità” (v. p. 37).
Con riguardo ai casi diversi dall’interpretazione delle norme di diritto o dalla valutazione di fatti e di prove, la Corte ha ribadito le condizioni in presenza delle quali uno Stato membro è tenuto al risarcimento dei danni causati ai singoli per violazione del diritto dell’Unione al medesimo imputabile, “vale a dire che la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, che si tratti di violazione sufficientemente caratterizzata e, infine, che esista un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi (v. sentenze 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I-1029, punto 51; 4 luglio 2000, causa C-424/97, Haim, Racc. pag. I-5123, punto 36, nonché 24 marzo 2009, causa C-445/06, Danske Slagterier, Racc. pag. I-2119, punto 20)” (v. p. 40). La Corte ha quindi ritenuto che la possibilità di invocare la responsabilità dello Stato italiano per violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado nei soli casi di dolo o di colpa grave, non sia conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte. Infatti, “la condizione della «colpa grave», di cui all’art. 2, commi 1 e 3, della legge n. 117/88, che deve sussistere affinché possa sorgere la responsabilità dello Stato italiano, viene interpretata dalla suprema Corte di cassazione in termini tali che finisce per imporre requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di «violazione manifesta del diritto vigente»“ (v. p. 43). Il governo italiano non aveva infatti dimostrato che l’interpretazione data dai giudici italiani (all’art. 2, commi 1 e 3, della citata legge) fosse conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia, non richiamando alcuna giurisprudenza nazionale idonea a dimostrare che la nozione di colpa grave, ai sensi della legge n. 117/88, fosse stata “effettivamente interpretata, nell’ipotesi di violazione del diritto dell’Unione da parte di un organo giurisdizionale di ultimo grado dello Stato membro convenuto, in termini tali da corrispondere al requisito di «violazione manifesta del diritto vigente» fissato dalla giurisprudenza della Corte [di giustizia]” (v. p. 43-45).
In conclusione, la Corte ha statuito che “la Repubblica italiana, escludendo qualsiasi responsabilità dello Stato italiano per i danni arrecati ai singoli a seguito di una violazione del diritto dell’Unione imputabile a un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, qualora tale violazione risulti da interpretazione di norme di diritto o da valutazione di fatti e prove effettuate dall’organo giurisdizionale medesimo, e limitando tale responsabilità ai soli casi di dolo o colpa grave, ai sensi dell’art. 2, commi 1 e 2, della legge 13 aprile 1988, n. 117 […], è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio generale di responsabilità degli Stati membri per violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei propri organi giurisdizionali di ultimo grado” (v. dispositivo).
Le sentenze Köbler e Traghetti sono state commentate in numerose riviste giuridiche e, in particolare, la seconda, avendo riguardato una vicenda italiana, ha alimentato il dibattito sulla legge n. 117 del 1988, quanto alla sua compatibilità con il quadro costituzionale (finora sempre difesa dalla nostra Corte costituzionale2) e, ora, comunitario. E’ prevedibile che ciò accadrà anche con la più recente sentenza del 24 novembre 2011.
L’orientamento prevalente in dottrina ha evidenziato che, essendosi affermato, da tempo3, il principio dell’imputabilità allo Stato dei danni commessi dagli organi del potere legislativo ed amministrativo, la Corte di Lussemburgo “con le due citate pronunzie si è limitata ad estendere alle decisioni degli organi giurisdizionali nazionali - soltanto di ultimo grado, essendo per gli altri gradi utilizzabile l’impugnazione quale mezzo ristoratore - i principi già espressi per gli altri esponenti delle istituzioni nazionali”4. Il principio del risarcimento dei danni per violazione del diritto comunitario “non investe la responsabilità personale del giudice, ma soltanto quella dello Stato”, la quale opera rispetto a qualsiasi ipotesi di violazione e quale che sia l’organo (legislativo, esecutivo o giurisdizionale) la cui azione od omissione vi abbia dato origine, stante la “indifferenza soggettiva dell’organo o funzionario che abbia causato il danno”5, essendo lo Stato considerato nella sua unità. In questa prospettiva, si è individuato “il punto qualificante di Traghetti del Mediterraneo [nella] statuizione circa una responsabilità dello Stato-giudice non più strettamente collegata alla responsabilità del magistrato; è alla responsabilità dello Stato e soltanto dello Stato che, secondo i giudici di Lussemburgo, non possono estendersi i limiti che trovano la propria origine e la propria giustificazione nella tutela dell’indipendenza del magistrato persona fisica: siamo, insomma, in presenza di una responsabilità «paraoggettiva» dello Stato”6 (l’illecito comunitario non è un illecito giudiziario in senso proprio, ma un illecito dello Stato).
In altri termini, “alla responsabilità dello Stato, secondo i giudici di Lussemburgo, non è più legittimo estendere quelle condizioni e quei limiti che trovano la loro origine e la loro giustificazione nella tutela dell’indipendenza del magistrato persona fisica. Il danneggiato, nel chiamare in giudizio lo Stato-giudice, non deve trovare ostacoli né nella attività del giudice di interpretazione di norme e valutazione dei fatti e delle prove (c.d. clausola di salvaguardia), né nell’illecito del magistrato (dolo e colpa grave)”7.
Il sistema della responsabilità dello Stato per i danni causati dalla violazione del diritto comunitario nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali si collocherebbe così su un piano del tutto diverso da (e non sovrapponibile a) quello proprio della legge n. 117 del 1988: per il primo, l’ordinamento comunitario non ammette una esclusione della responsabilità dello Stato (quale sarebbe quella in caso di “violazione manifesta del diritto vigente”); laddove, invece, si tratti di “illeciti ascrivibili al diritto interno”, cioè non implicanti la violazione del diritto comunitario, riemergono le peculiarità della funzione giurisdizionale e, trattandosi di illecito giudiziario in senso proprio, si giustificherebbero le limitazioni poste dalla legge n. 117 del 1988 alla responsabilità dello Stato e del giudice, a garanzia dell’autonomia e indipendenza della magistratura (pertanto, la manifesta violazione del diritto derivante da attività interpretativa non sarebbe sufficiente per giungere a una condanna ai sensi della legge n. 117/1988). Infatti, dal punto di vista dell’illecito di diritto interno, la responsabilità è riconducibile all’organo, com’è dimostrato dalla previsione di un’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato e ciò imporrebbe la necessità di tenere fermo il limite dell’interpretazione ed applicazione del diritto.
La conseguenza di questa impostazione è la constatazione di una “diversità delle fattispecie” per effetto della quale, nei soli casi di violazione comunitaria, potrebbe proporsi un’azione ordinaria di responsabilità dello Stato in senso proprio, avente titolo nell’art. 2043 cod. civ., mancando i presupposti per l’applicabilità della legge italiana n. 117/1988, senza possibilità di rivalsa nei confronti del magistrato, la quale dovrebbe avvenire, altrimenti, anche in mancanza di colpa grave o per l’attività interpretativa8. Le forti limitazioni alla responsabilità dello Stato-giudice (e del giudice personalmente), di cui all’art. 2 della legge n. 117/1988, in ogni caso dovrebbero continuare ad operare nei rapporti tra lo Stato e il magistrato in sede di rivalsa, nel senso che, pure in caso di condanna dello Stato per manifesta violazione del diritto comunitario, la rivalsa sarebbe ammessa solo in presenza delle ulteriori condizioni previste dalla legge del 1988 (occorrendo che la manifesta violazione del diritto comunitario sia stata commessa “con dolo o colpa talmente grave da consentire allo Stato di superare la barriera posta dalla clausola di salvaguardia”9).
Un’altra prospettazione nega, in sostanza, l’esistenza di un “contrasto fra le previsioni della L. 117/88 e le statuizioni della Corte di Giustizia”, oppure ammette al più la necessità di una disapplicazione “in parte qua” della normativa interna10, cioè limitata al profilo esterno della responsabilità dello Stato verso i privati per le sole violazioni manifeste del diritto comunitario, oppure ancora propone di interpretare la previsione della “colpa grave” di cui alla legge n. 117/1988 (art. 2, commi 1 e 3) in senso comunitariamente orientato, cioè come equivalente a “violazione manifesta”, la quale evidenzierebbe una colpa grave in re ipsa nell’applicazione delle (sole) norme di diritto comunitario11.
Traendo le logiche conseguenze delle impostazioni sin qui riassunte, finirebbero per coesistere due forme di responsabilità, “con ulteriori complicazioni in un sistema già particolarmente articolato o, meglio, farraginoso”12: una per le violazioni di diritto comunitario e un’altra, prevedente un grado di protezione più basso per i cittadini, per le violazioni di diritto interno.
Ciò ha indotto a prospettare il dubbio di legittimità costituzionale della legge n. 117/1988, per violazione irragionevole del principio di uguaglianza, auspicandosi un intervento della Corte costituzionale o del legislatore che elimini le limitazioni all’azione contro lo Stato previste dall’art. 2 della predetta legge13.
Una dottrina ha ravvisato “una sorta di discriminazione a rovescio: si avrebbe una tutela differenziata dei singoli, a seconda che l’azione risarcitoria sia fondata sul diritto comunitario o sul diritto interno: poiché non è legittimo offrire ai privati una tutela minore di quella prevista dal diritto comunitario, occorrerebbe concludere che anche le azioni fondate sul diritto interno dovrebbero allinearsi alle condizioni previste dal diritto comunitario (dunque revisione della legge italiana o declaratoria di sua incostituzionalità?)”14: la responsabilità dello Stato sarebbe sempre conseguenza della violazione manifesta del diritto vigente, sia esso di natura comunitaria o interna.
Un intervento riformatore del legislatore è auspicato da chi, da un lato, paventa il rischio del protrarsi di una lettura, nella giurisprudenza interna, estremamente riduttiva della legge n. 117/1988 (che potrebbe esporre lo Stato italiano all’avvio di una procedura d’infrazione) e, dall’altro, ritiene opportuno scongiurare il pericolo di discriminazioni derivanti dal riconoscimento di una più estesa tutela risarcitoria riguardante le sole violazioni manifeste degli obblighi comunitari, ritenendo che solo l’intervento del legislatore potrebbe fare definitiva chiarezza sulla disciplina applicabile nei casi di responsabilità dello Stato per l’attività giurisdizionale, evitando che i giudici di merito possano ricondurla nello schema della responsabilità aquiliana per colpa lieve ex art. 2043 cod. civ., senza un adeguato bilanciamento degli interessi (anche costituzionali) in gioco15.
Da altri si è auspicata la integrale disapplicazione della legge n. 117/1988, in quanto “se è vero che i mezzi di ricorso che gli Stati membri debbono mettere a disposizione dei ricorrenti, i quali lamentano violazioni del diritto comunitario, non dovrebbero mai avere per effetto di rendere la tutela giurisdizionale in concreto impossibile o sommamente difficile, la legge n. 117/1988 si candida alla disapplicazione in modo esemplare. Infatti, in quasi vent’anni di vita, non risulta avere mai prodotto casi di condanna dello Stato per responsabilità civile del giudice”16.
Da altra prospettiva si è invece sostenuto che “nulla, né in questa [24 novembre 2011], né nelle precedenti, identiche sentenze della Corte UE, giustifica una riforma della legge 117 in punto di responsabilità del magistrato. Al contrario, una estensione di tale responsabilità minerebbe i valori fondamentali di autonomia e indipendenza della magistratura, riconosciuti espressamente dalla Carta dei diritti dell’Unione (art. 47)”17.
Infine, secondo alcuni, si tratterebbe comunque della responsabilità dei soli giudici di ultimo grado, restando applicabile, fuori da queste ipotesi, la legge del 1988 con le sue stringenti limitazioni18.
E’ stato osservato che “la giurisprudenza comunitaria non impone l’affermazione della responsabilità del singolo giudice che ha sbagliato. Essa impone solamente la responsabilità dello Stato per la violazione manifesta del diritto comunitario da parte del giudice. Essa non dice che lo Stato condannato a risarcire un danno per una violazione commessa da un organo giurisdizionale debba rivalersi su questo organo pretendendo di essere a sua volta risarcito del danno sofferto”19.
Un commentatore della più recente sentenza della Corte di giustizia ha osservato che essa “e il diritto europeo richiedono una responsabilità dello Stato, e non già del giudice. Nella sentenza non vi è neppure una riga interpretabile in quel senso, né avrebbe potuto esservi. Responsabilità dello Stato e responsabilità civile del giudice sono questioni distinte: quella non presuppone necessariamente questa; basti pensare, per esempio, che l’equa indennità per ingiusta detenzione dell’innocente è dovuta dallo Stato anche quando tutto facesse apparire colpevole l’imputato e l’innocenza sia risultata solo successivamente, così che nessun rimprovero possa essere mosso al giudice. Responsabilità dello Stato senza responsabilità del giudice si ha in quegli ordinamenti nei quali, nel caso di errore giudiziario, il danneggiato non può agire contro il giudice e risponde lo Stato, in certe ipotesi, ma una rivalsa contro il giudice non gli è concessa, o gli è concessa solo limitatamente; questa è anche la soluzione raccomandata dalla «Carta europea sullo statuto dei giudici» del luglio 1998 elaborata nell’ambito di lavori promossi dal Consiglio d’Europa. Per il risarcimento del danno, che è il solo risultato che il diritto europeo vuole assicurato, la responsabilità civile del giudice non è necessaria, né sufficiente, mentre è per altri aspetti dannosa […]”20.
In effetti, già la sentenza Köbler aveva precisato che “per quanto riguarda l’indipendenza del giudice […] il principio di responsabilità di cui trattasi riguarda non la responsabilità personale del giudice, ma quella dello Stato” (v. p. 42) e, del resto, l’intento della Corte UE “non era certo di minare l’indipendenza e l’autonomia dei giudici […] ma [quello] di difendere l’effettività dei diritti di matrice comunitaria ed il principio dell’effetto utile delle norme del sistema comunitario prevedendo la possibilità di ottenere una tutela per equivalente”21.
Con ciò però il discorso non è affatto chiuso, poiché rimangono sul tappeto numerosi nodi interpretativi, che riguardano, tra gli altri:
- la possibilità di invocare la responsabilità dello Stato soltanto per le violazioni commesse dagli organi giurisdizionali di ultima istanza o anche per quelle degli organi non di ultima istanza;
- la possibilità o meno di estendere la responsabilità per “manifesta violazione del diritto vigente” alle violazioni del diritto interno, cioè la praticabilità o meno del regime (ipotizzato da una parte della dottrina) di responsabilità a doppia trazione (per la manifesta violazione del diritto comunitario sganciata dai presupposti dell’art. 2 della legge n. 117, accanto ad una più ridotta responsabilità per violazione del diritto interno fondata su quei presupposti, tra i quali la c.d. clausola di salvaguardia per gli errori interpretativi del diritto e valutativi dei fatti e delle prove);
- la “sorte” della legge n. 117 del 1988, per effetto, in particolare, della sentenza della Corte UE del novembre 2011 e il regime della rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato.
3.1. Partendo dal primo profilo sopra accennato, a fronte del rilievo che la tutela risarcitoria sarebbe esercitabile solo dopo l’esperimento dei rimedi impugnatori avverso le sentenze rese dagli organi giurisdizionali non di ultima istanza, anche tenuto conto dell’assenza per essi di un obbligo di rinvio pregiudiziale alla Corte UE, si è però osservato che “quando il giudice nazionale anche non di ultima istanza emette una sentenza in palese contrasto con la giurisprudenza del giudice comunitario, […] l’avere omesso di effettuare il rinvio pregiudiziale configura gli estremi di una violazione sufficientemente caratterizzata del diritto comunitario: non essendo possibile o estremamente improbabile in tale situazione giungere a una correzione della sentenza non definitiva, o comunque quando il previo esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni risulti non in grado di assicurare in modo efficace la tutela degli interessati [ad esempio, tenuto conto del costante orientamento del giudice superiore in contrasto con la giurisprudenza comunitaria], sarebbe possibile ipotizzare un’azione di risarcimento da parte dei singoli già sulla base della sentenza non definitiva”22. Inoltre, la legge n. 117/1988, a prescindere dal problema della definizione dell’ambito della sua residuale applicabilità, non è strutturata in modo da prevedere la responsabilità civile dello Stato per l’esercizio della sola giurisdizione di ultima istanza, prevedendo, al contrario, almeno sul piano teorico, un sistema di responsabilità diffusa per l’esercizio delle funzioni giurisdizionali anche da parte dei giudici dei gradi inferiori.
3.2. La giurisprudenza comunitaria, come si è detto, considera imprescindibile l’affermazione di una responsabilità dello Stato per la “manifesta violazione del diritto vigente”, la quale, da una parte della dottrina, è stata intesa con esclusivo riferimento alla violazione del diritto comunitario, essendosi ipotizzato un doppio regime di responsabilità dello Stato per l’esercizio delle funzioni giurisdizionali, poiché per le violazioni di diritto interno tale responsabilità rimarrebbe soggetta ai rigorosi presupposti richiesti dalla legge n. 117/1988 (compresa la c.d. clausola di salvaguardia prevista dall’art. 2, comma 2).
In effetti, la previsione di un doppio regime di responsabilità per l’esercizio di funzioni pur sempre giurisdizionali, a prescindere dal relativo oggetto, lascia perplessi, non solo per la disparità di trattamento che ne conseguirebbe (e per il dubbio, che sorgerebbe, di legittimità costituzionale della legge n. 117/1988), ma anche perché sarebbe applicazione di un criterio interpretativo “anticomunitario”, per l’effetto di ostacolare l’integrazione tra ordinamento comunitario e ordinamenti statali. E’ inoltre “poco probabile che possano verificarsi situazioni o settori sottratti interamente a un’influenza del diritto comunitario o che non abbiano con esso una qualche connessione o rilievo. In verità l’eccezione di situazione puramente interna non ha ragion d’essere, o comunque incontra dei limiti evidenti, in un sistema che tende a un’integrazione sempre più stretta fra ordinamento comunitario e ordinamenti statali, in funzione del godimento dei diritti derivanti dalla cittadinanza europea”23. L’ambito della responsabilità dello Stato sembra “destinata a trovare una notevole possibilità di espansione, estendendosi da fattispecie rientranti nella competenza esclusiva comunitaria anche a quelle rientranti nella competenza concorrente e addirittura a materie rientranti nella competenza statale ogni qualvolta sia messa in gioco la legalità comunitaria non solo per la violazione delle norme sostanziali comunitarie ma anche per contrasto con un qualsivoglia principio fondamentale dell’ordinamento comunitario”24. Si consideri che, a norma dell’art. 6 del TUE, l’Unione europea riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali del 7 dicembre 2000 (l’art. 47, nel titolo VI sulla giustizia, riconosce tra l’altro il “diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale”); inoltre, del diritto dell’unione fanno parte, ormai, in quanto principi generali, anche i diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo. Né varrebbe invocare l’autonomia procedurale di cui godono gli ordinamenti interni nel confezionare i rimedi giurisdizionali interni volti a realizzare il principio di responsabilità degli Stati, poiché essa è destinata a cedere alle esigenze del primato e dell’efficacia del diritto comunitario.
Se è vero che il diritto al risarcimento “trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario nel caso in cui queste condizioni siano soddisfatte, è nell’ambito delle norme del diritto nazionale relative alla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno provocato, fermo restando che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami analoghi di natura interna e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento” (Corte giustizia UE, Köbler, punto 58).
In questa prospettiva, ai fini della responsabilità dello Stato per la “manifesta violazione del diritto vigente”, la legge n. 117 del 1988 potrebbe essere disapplicata dal giudice, a prescindere dalla natura comunitaria o meno del diritto violato, sempre che non si ritenga di darne un’interpretazione conforme al diritto comunitario, superando quella restrittiva data dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e stigmatizzata dalla Corte UE nella sentenza del 2011.
3.3. Si è dato conto dell’orientamento secondo il quale, sulla base di una “diversità delle fattispecie”, nei casi di violazione comunitaria, mancherebbero i presupposti per l’applicabilità della legge n. 117/1988, in quanto la responsabilità dello Stato sarebbe speciale e avrebbe titolo nell’art. 2043 cod. civ25. Inoltre, la legge n. 117 fonda una responsabilità dello Stato-giudice che presuppone un illecito civile (cioè una responsabilità) del magistrato26, com’è dimostrato sia dalla limitazione della responsabilità dello Stato alle sole ipotesi in cui è configurabile la seconda, sia dalla struttura del giudizio (ove la decisione pronunciata contro lo Stato fa stato nel giudizio di rivalsa se il magistrato è in esso intervenuto); diversamente, quella per violazione manifesta del diritto comunitario ha ad oggetto un’azione di responsabilità diretta e speciale dello Stato, che prescinde del tutto dall’illecito del magistrato (“dalla giurisprudenza europea emerge una configurazione della responsabilità dello Stato giudice non più strettamente collegata alla responsabilità del magistrato […] siamo, pertanto, in presenza di una forma di responsabilità obiettiva, piuttosto che di una responsabilità dello Stato per l’operato dei suoi dipendenti”27).
Tale impostazione suscita alcune riflessioni. Come già una giurisprudenza di merito ebbe a rilevare, “la responsabilità dello Stato che si configura con riferimento all’esercizio della funzione giurisdizionale è regolata dalla disciplina della legge n. 117 del 1988”, sicché “quando la violazione del diritto comunitario è asseritamente riferita alla decisione di un giudice, la responsabilità dello Stato si configura con riferimento all’esercizio della funzione giurisdizionale, rispetto alla quale il nostro ordinamento prevede le forme ed i modi di tutela del privato secondo la disciplina della legge n. 117 del 1988”28. In effetti, la predetta legge riguarda proprio il “risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie”, cioè pur sempre causati da provvedimenti giurisdizionali del giudice, senza tra l’altro distinguere in relazione all’oggetto della controversia che all’azione di responsabilità ha dato causa. Del resto, “la Repubblica italiana non contesta l’applicabilità dell’art. 2 della legge n. 117/88 alle azioni di responsabilità proposte da singoli nei confronti dello Stato italiano per violazione del diritto dell’Unione da parte di uno dei suoi organi giurisdizionali di ultimo grado” (Corte giustizia UE 24 novembre 2011, punto 27).
Inoltre, anche la legge n. 117 “assegna la preminenza all’azione diretta contro lo Stato”29 e poiché nella “«grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile» prevista dall’art. 2, co. 3, lett. a, della citata legge, ben rientra la grave violazione della normativa comunitaria”30, cioè la “manifesta violazione del diritto vigente” richiesta dalla giurisprudenza comunitaria, si dimostra che si tratta pur sempre di responsabilità dello Stato per l’esercizio dell’attività giudiziaria, dalla medesima legge disciplinata, la quale costituisce, quindi, un riferimento normativo imprescindibile, anche se ciò non esclude che se ne possa o debba dare una interpretazione in senso conforme al diritto comunitario o disapplicare (anche solo in parte).
Si è già dato conto della opportuna proposta di interpretare la “colpa grave” di cui alla legge n. 117/1988 in senso equivalente a “violazione manifesta”, la quale evidenzia una colpa grave in re ipsa: “ciò che il giudice comunitario chiama violazione manifesta, il legislatore italiano chiama dolo o colpa grave […] si ha dolo quando vi è il carattere intenzionale della violazione, si ha colpa grave quando la norma violata era particolarmente chiara e precisa”31. Come si è detto (v. il precedente paragrafo 3.2), tale opzione dovrebbe essere seguita nella generalità delle violazioni gravi e manifeste del diritto, e non solo per quelle del diritto comunitario.
Sorge però il problema del regime dell’azione di rivalsa dello Stato nei confronti del magistrato, che la legge n. 117/1988 (art. 7) configura come automatica e ciò a tutela dell’autonomia della funzione giurisdizionale, al fine di evitare una inopportuna discrezionalità dello Stato nell’individuazione dei magistrati nei cui confronti esercitare la rivalsa32. Se lo Stato è ora chiamato a rispondere anche per la manifesta violazione del diritto vigente e non più soltanto per le interpretazioni del diritto “manifestamente aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore” o per la “manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo” o per le violazioni grossolane e macroscopiche delle norme (come affermava la giurisprudenza della Cassazione, stigmatizzata dalla Corte UE 24 novembre 2011), ci si deve chiedere se la rivalsa possa continuare ad essere automatica, tenuto conto del rischio di intaccare i valori dell’autonomia e indipendenza della giurisdizione.
La tesi secondo cui la rivalsa dovrebbe essere limitata ai soli casi di dolo o colpa grave33 non si concilia con l’affermata identificazione della nozione di colpa grave con quella di violazione grave e manifesta del diritto. La tesi secondo cui la rivalsa avrebbe bisogno di una specifica norma ad hoc che disciplini i caratteri della fattispecie e fissi dei limiti34, può essere seguita se si condivide la ipotizzata specialità della suddetta responsabilità dello Stato (limitata, in ipotesi, alle violazioni del diritto comunitario), ma non si concilia con la tesi secondo la quale si tratta pur sempre di responsabilità per i “danni cagionati nell’esercizio della funzione giurisdizionale”, di cui alla legge n. 117/1988 (che disciplina la rivalsa nell’art. 7), a prescindere dalla dimensione comunitaria o nazionale della controversia (v. paragrafo 3.2).
Si può ipotizzare una diversa configurazione dell’azione di rivalsa, non più automatica e basata su presupposti diversi da (e più restrittivi di) quelli richiesti ai fini della responsabilità dello Stato verso i terzi35. Tale risultato non è certo imposto dalla Corte di giustizia UE, anzi è estraneo agli obiettivi della giurisprudenza comunitaria, ed è dubbio che possa raggiungersi in via interpretativa, occorrendo probabilmente un intervento legislativo.
(Red. Antonio Lamorgese)
(Ulpiano Morcavallo)
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