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Timestamp: 2020-06-05 10:17:06
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El futuro del Estado de las Autonomías. ¿Es sostenible política y económicamente? – El blog del abogado blog
En primer lugar, cabe señalar que “el debate sobre la cuestión del futuro del Estado autonómico en España lleva suscitándose desde antes del preciso primer momento en que se constituyeron las Cortes para la aprobación de la Constitución Española de 1978. De hecho y por supuesto, cuestión fundamental regulada por esta misma Constitución es la forma de Estado y el sistema político que con ella misma se configura.
Comenzando precisamente con la norma suprema, es debido, como esencial, un análisis introductorio para el planteamiento del comentario: la soberanía nacional reside en el pueblo español (art. 1.2 CE) y la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria. Y aunque, como muchas otras constituciones, la vigente española consagra la indisoluble unidad de la Nación española (art. 2 CE), también es cierto que el mismo artículo segundo es el que permite la configuración del Estado en un estado de autonomías, al reconocer y garantizar el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.
Con la presión del aparentemente exitoso caso del federalismo americano, como ya se ha comentado, aquel debate influyó en el propio debate del parlamentarismo constituyente español. Se terminó por regular el sistema de las Comunidades Autónomas mediante el artículo 143 de la Constitución, el cual establece que “en el ejercicio del derecho de autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas…”, con arreglo a lo previsto en ese mismo título de la Constitución.
Que España se constituya territorialmente en un estado de autonomías significa que la configuración del Estado se hace precisamente mediante la suma de comunidades o secciones territoriales que, con arreglo a rasgos políticos, culturales e históricos comunes, se estatuyen asimismo en unidades territoriales con autogobierno y competencias propias. Este es un elemento fundamental para el debate: el reparto competencial previsto por los artículos 148 y 149 de la Constitución Española. Esta configuración del estado ha permitido una “notable descentralización política a través de la que, por ejemplo, las principales políticas públicas del Estado del Bienestar (sanidad, educación, servicios sociales) se han gestionado con eficiencia desde las instancias más cercanas a los ciudadanos. Por otra parte, el Estado de las Autonomías ha permitido un reconocimiento y una protección jurídica de los diversos elementos de la personalidad específica de determinados territorios de España”.
Estas ideas son fundamentales. Uno de los elementos fundamentales para que un Estado pueda considerarse descentralizado es, justamente, que el mismo no se configure de manera centralísima ni se concentre el poder desde una cúspide hacia abajo, o sin estratos intermedios. Precisamente, el reparto competencial que hacen los artículos 148 y 149 de la Constitución es el que fundamenta esta descentralización. Esto evita que el poder político quede concentrado y se abuse del mismo, algo que pretende proteger y hacer imperar el mismísimo primer artículo de la Constitución, al establecer que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. Tan importante en este sentido es la previsión de que España deba ser un estado democrático como un Estado de Derecho. La primera previsión fundamenta el sistema de Derechos y libertades Fundamentales. Y la segunda, en resumidas cuentas, impide que el Estado se coma al propio Estado, como pudiera Hobbes decir en su Leviatán.
Luego, en principio, que deba existir una descentralización en el futuro del Estado español se erige en cuestión fundamental. Primero porque permite una extensión del sentido más amplio de la democracia. Segundo porque la experiencia del poder político absolutamente centralizado no ha triunfado en ningún estado con democracia. Y tercero porque el calado del sistema descentralizado ya ha hecho demasiada mella en la cultura política y la sociedad española como para revertir el sistema a uno que, además de distinto, sea contrario. Luego, todo esto nos sirve para asentar la base mínima de que la descentralización es necesaria, con un sistema u otro.
En cuanto a la otra cuestión de que el sistema de las autonomías es garante del reconocimiento y la protección jurídica de los diversos elementos de la personalidad específica de determinados territorios de España, esto se abre más a debate. ¿El Estado de las autonomías protege bien la especificidad cultural y política de un pueblo o una nacionalidad histórica?
Efectivamente, este bien podría ser perfectamente uno de los ejemplos que mejor ilustraran el desafío del futuro del Estado de las Autonomías. Establece el artículo 147 de la Constitución que “dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico”. Estos Estatutos de Autonomía constituirán, por así decirlo, la propia Comunidad Autónoma, conteniendo la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, la organización y la sede de las instituciones autónomas propias (ex artículo 147.2 CE).
Al final, la diferencia con un Estado Federal no plantea enfrentamientos demasiado lejanos. Aunque, en ese inverso sentido, la propia Constitución Española en su artículo 145 establece de manera imperativa que “en ningún caso se admitirá la federación de las Comunidades Autónomas”. En cualquier caso, se trataría de un modelo político descentralizado, lo que reafirma el planteamiento del fundamento de la descentralización.
Las circunstancias que han llevado el debate sobre el futuro del Estado de las Autonomías en una hipotética reconversión hacia un Estado Federal han sido, principalmente, las crisis económicas y las crisis políticas azuzadas por cuestiones como los independentismos y el cuestionamiento del vigor de algunas identidades nacionales, así como el propio cuestionamiento del derecho de autodeterminación, el cual, por cierto, no existe simplemente en nuestro ordenamiento jurídico, por mucho que se pretenda encontrar en el Derecho Comparado idéntico alguno”.
Por lo expuesto hasta aquí, se puede ver que el Estado autonómico planteado en la Constitución española de 1978 ha provocado serios debates sobre el tema, sobre todo, teniendo en cuenta el enorme gasto que conlleva, además de reconocer autonomía a las diversas regiones que lo integran y reconocerlas como Estados.
También cabe señalar que, además, la naturaleza del Estado autonómico le hace situarse entre un Estado Federal y un Estado centralizado, con características de ambos, lo que hace más difícil su comprensión y su llevanza.
Llegados aquí, cabe señalar que “el Estado autonómico se halla actualmente en un momento de impasse, tras haber vivido una primera etapa de creación y puesta en funcionamiento rápida (1979-1992), otra de desarrollo y consolidación de la forma de estado, basada en la homogeneización entre las Comunidades Autónomas (CCAA) (hasta 2004) y una tercera de crisis del modelo, intento de reforma, a través sobre todo de los Estatutos de autonomía, y crisis a su vez de este intento (derivada de lo sucedido con el Estatuto catalán). Junto a esta última crisis, la crisis económico-financiera y la político-institucional, sobre todo a partir de 2008, han afectado profundamente al Estado autonómico y han puesto en evidencia sus carencias. Para una parte considerable de los ciudadanos (como pone en evidencia el CIS) la organización territorial ha sido parte del problema de la desafección política (distancia entre gobernantes y gobernados, entre instituciones y ciudadanía; su manifestación más preocupante, la corrupción, ha estado tan presente en las Comunidades Autónomas como en los otros niveles de gobierno).
También la deuda y el déficit del sector público han afectado gravemente a las administraciones autonómicas. Al mismo tiempo, las CCAA no han contribuido a la salida de las crisis, con administraciones más saneadas, ágiles y eficaces a la hora de gestionar problemas cotidianos de los españoles, que en buena medida caen dentro de sus competencias, sobre todo relacionadas con el Estado social (educación, sanidad, asistencia social), aunque han contribuido a paliar algunos efectos de la crisis, a través del ejercicio de tales competencias (por ejemplo, la integración de inmigrantes).
Tampoco las CCAA han utilizado la autonomía que disponen como banco de pruebas o para experimentar soluciones innovadoras, pegadas a la respectiva realidad de cada una de ellas (los “estados como laboratorios de democracia” en expresión del juez Brandeis en USA), con propuestas de mejora de la calidad democrática e institucional: a través de reformas electorales ambiciosas para la elección de los parlamentos autonómicos (recientemente se han rebajado las barreras electorales o cambiado las circunscripciones como en Murcia), o de reformas en leyes institucionales o reglamentos parlamentarios para la mejora de la relación representativa entre representantes y representados en un ámbito, como lo es el autonómico, más cercano a la vida de las personas, o para favorecer el control efectivo de los gobiernos respectivos. Al contrario, a veces, con ocasión de la crisis financiera, y a efectos de aligerar el gasto institucional, se han suprimido órganos de control como el Tribunal de cuentas, el Defensor del pueblo o el Consejo Consultivo, difícilmente substituibles por los correspondientes órganos estatales. Por otra parte, la limitación de mandatos del Presidente ha sido introducida en algunas CCAA (Castilla-La Mancha, Extremadura, Murcia y Castilla y León), la cual, aunque sea ajena a la tradición del sistema parlamentario, puede ser un instrumento eficaz para posibilitar la renovación de los dirigentes políticos por los partidos.
“La crisis económico-financiera y la político-institucional, sobre todo a partir de 2008, han afectado profundamente al Estado autonómico”
No se ha aprovechado la crisis para instaurar una cultura de colaboración interinstitucional en el Estado autonómico y favorecer las relaciones de colaboración entre gobiernos de las CCAA y de éstos con el Estado que permitiera la adopción de medidas consensuadas entre los distintos niveles de gobierno. En su lugar, el Estado central ha reforzado su posición, con menoscabo de ciertas competencias autonómicas. No es un fenómeno nuevo: en tiempos de crisis económica grave suele producirse una mayor centralización en la política económica y social (piénsese en Estados Unidos en los años 30). El Estado (y más en el Estado social) necesita instrumentos para gestionar la crisis y ha de poder coordinar y controlar mejor al resto de administraciones. Pero ello se puede hacer a través de una recentralización directa o bien utilizando competencias e instrumentos de coordinación y colaboración.
Además de la incidencia de las crisis económica e institucional en el Estado autonómico, algunos déficits estructurales o de funcionamiento de esta forma de Estado venían de antes: el Senado sigue sin encontrar su lugar en el bicameralismo español (lo cual tampoco es extraño en Derecho comparado) como “cámara de representación territorial” y la Comisión general de CCAA no ha servido como foro de debate interterritorial y lleva sin reunirse 12 años; la Conferencia de presidentes, creada en 2005, se reunió en 2017 tras cinco años sin hacerlo; las trabas a la unidad de mercado por las múltiples regulaciones subsisten aún después de aprobada la ley; el sistema de financiación de las CCAA de régimen ordinario está pendiente de actualización desde 2014; y el régimen especial vasco lo ha sido, pero de forma muy dependiente de las necesidades de alianza parlamentaria del Gobierno del Estado con el PNV; y sobre el Tribunal Constitucional recae la decisión acerca de muchos conflictos que no se encauzan políticamente antes.
“A veces, con ocasión de la crisis financiera, y a efectos de aligerar el gasto institucional, se han suprimido órganos de control como el Tribunal de cuentas, el Defensor del pueblo o el Consejo Consultivo, difícilmente substituibles por los correspondientes órganos estatales”
En el contexto de las crisis mencionadas, la puesta al día del Estado autonómico que intentaron las reformas estatutarias de 2006 y 2007 y otras reformas legislativas, se ha parado o no ha dado los resultados esperados. Y el intento de reforma constitucional de 2004-6, tras el Dictamen del Consejo de Estado de 2006, ni siquiera se presentó en las Cortes: seguramente faltaban en aquella legislatura las condiciones de acuerdo político para que pudiera salir adelante. Tras varios años de reformas mínimas en algunos Estatutos (para incluir el decreto ley), se ha aprobado la reforma integral del Estatuto de Canarias en noviembre 2018.
Lo anterior sucede en el momento en que el Estado ha debido afrontar la mayor crisis de la democracia constitucional en cuarenta años de vigencia de la Constitución: la crisis secesionista catalana. El “procés” comienza como tal el 11 de septiembre de 2012 (tras una primavera de gran tensión social por los recortes derivados de la crisis, y no en 2010, con la sentencia del Estatuto: durante estos dos años Mas gobernó con el apoyo del PP en Cataluña y la escalada independentista, y según las encuestas, se produce en 2012). Se trata de una crisis territorial que deriva en crisis de la democracia constitucional misma. Ello contribuye también al impasse actual en el Estado autonómico: ante la crisis secesionista, todo lo demás pasa a segundo plano.
La crisis catalana no tiene que ver solo con un problema de funcionamiento del sistema (como los casos mencionados hasta ahora) sino que aprovecha una crisis de integración política, la cual es llevada al extremo: el Estatuto catalán de 2006 partía de un diagnóstico -discutible-, que va más allá del caso catalán: el desarrollo del Estado autonómico habría producido una “administrativización” de la autonomía (Carles Viver e informes del IEA), mediante la utilización expansiva por el Estado central de competencias compartidas (las bases estatales) y competencias transversales u horizontales que ahogaban la capacidad de decisión política de las CCAA. Al mismo tiempo, el Estado autonómico, tal y como se había concretado -de manera homogénea-, impedía -según esta opinión- una evolución “plurinacional” del mismo (que defendieron en 1998 los partidos nacionalistas del País Vasco, Galicia y Cataluña en la Declaración de Barcelona, precisamente en el momento en que las diecisiete CCAA equiparaban sus competencias, con los últimos traspasos en sanidad y educación.
El Estatuto catalán de 2006 y el Plan Ibarretxe de 2004 pretendieron alcanzar más autonomía política para sus Comunidades (con un nuevo sistema de distribución competencial desde el Estatuto catalán que “blindase” las competencias asumidas), y también más asimetría o diferenciación entre nacionalidades y regiones (frente al denostado “café para todos”). Los dos grandes partidos (PP y PSOE) rechazaron en el Congreso en 2005 la pretensión nacionalista vasca plasmada en un proyecto de Estatuto y el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional en 2008 la consulta sobre el derecho a decidir del pueblo vasco sobre su futuro político (STC 103/2008).
“En el contexto de crisis, la puesta al día del Estado autonómico, que intentaron las reformas estatutarias de 2006 y 2007 y otras reformas legislativas, se ha parado o no ha dado los resultados esperados”
La aprobación del Estatuto catalán sin el consenso de los dos grandes partidos (la primera vez que ocurría) abrió una grave crisis política que iría a más con la impugnación del mismo por el PP (además de por del Defensor del pueblo y otras CCAA) y con la sentencia ulterior. La STC 31/2010 trató de reconducir las reformas al modelo autonómico existente. Este podía evolucionar pero no mutar sustancialmente. Para ello era indispensable la reforma constitucional. Ante la imposibilidad de la reforma constitucional en 2006 se había rec0Tras el intento fallido de pacto fiscal en 2012, el nacionalismo catalán (que hasta poco antes había apostado por influir en Madrid) impulsa el “procés”, el cual pasa una fase soberanista, primero, con el intento de hacer caber en la Constitución sus demandas, mediante una interpretación “abierta” y forzada de la misma (2012-15: proclamación del carácter soberano y del derecho a decidir del pueblo catalán mediante una consulta popular) y, después, directamente secesionista o rupturista (desde 2015 hasta ahora: derecho a la autodeterminación, referéndum vinculante). El Tribunal Constitucional suspendió las resoluciones y leyes aprobadas por el Parlamento catalán y las declaró inconstitucionales. Respecto a lo aprobado en la primera etapa, el Tribunal siguió un criterio conciliador y de self restrain (SSTC 42/2014 y 31/2015), considerando el derecho a decidir como una aspiración política legítima y declarando inconstitucional al mismo tiempo tanto la declaración de soberanía como la consulta o proceso participativo del 9-N de 2014. En relación con la segunda etapa, el Tribunal rechazó contundentemente el desafío que entrañaban dichas resoluciones y leyes (19 y 20/2017) a la Democracia constitucional y, en concreto, a los principios básicos de la Constitución: soberanía del pueblo español, unidad y constitucionalidad, además de la violación de los derechos de los parlamentarios de la oposición durante los debates (SSTC 259/2015 y 114 y 124/2017). Esto último contrasta con la apelación constante de la mayoría parlamentaria secesionista al principio democrático, la cual ocurre al mismo tiempo que se limita la deliberación parlamentaria en perjuicio de las minorías, que no se acude al Consejo de Garantías estatutarias como pedían éstas de acuerdo con la ley, ni se sigue la iniciativa de reforma constitucional para la que estaba legitimado el Parlament. Todo ello forma parte de las garantías y procedimientos propios de la democracia constitucional. La declaración unilateral de independencia del 27 de octubre de 2017 acarreó la aplicación por vez primera del artículo 155 CE con el voto del bloque constitucional en el Senado (PP, PSOE y Cs: 214 de 262 votos). Lo ocurrido desde entonces es conocido. Basta solo añadir que para el Tribunal Constitucional, la reforma constitucional es el instrumento adecuado para decidir la secesión de un territorio, sin que haya límites materiales a la misma. De ahí que pueda ser planteada siguiendo los procedimientos establecidos para ello.
Conviene volver al inicio de la crisis secesionista y a las carencias del Estado autonómico, sobre todo su no reconocimiento de las singularidades nacionales, que supuestamente estaría en el origen del “procés” (y antes del Estatut de 2006). Hay un “relato” del fracaso del Estado autonómico tanto como respuesta constitucional en España a los problemas históricos de integración de las nacionalidades en el Estado (reconocimiento y protección de identidades culturales, lingüísticas, históricas…), como a las demandas de autogobierno de las regiones, basadas en los principios de eficacia en la gestión de los asuntos públicos y de democracia o poder más cercano. Sin embargo, es importante subrayar que los casi cuarenta años de Estado autonómico han supuesto la experiencia más larga y exitosa de la España contemporánea a la hora de afrontar y encauzar constitucionalmente la cuestión territorial y su pluralidad. El resultado es un Estado fuertemente descentralizado en el plano autonómico (33% del gasto público respecto al PIB del sector público; y un 52% de empleados sector público en este nivel de gobierno) aunque no tanto en el local (12% gasto público; 21,5% de empleados sector público en este nivel de gobierno, con datos de 2015). La distribución de poderes permite a las CCAA llevar a cabo políticas propias -y no solo gestión administrativa- en ámbitos como sanidad, educación, universidades, calidad democrática (buen gobierno, transparencia, participación)…, lo que ha permitido la creación de un potente aparato institucional en todas las CCAA. En las CCAA con “hechos diferenciales” se ha normalizado el uso de las lenguas territoriales, se ha desarrollado el derecho civil especial o foral mucho más allá de lo que se conservaba del mismo, Cataluña y el País Vasco disponen de policías propias integrales, y ha habido un reconocimiento muy amplio de la foralidad. Esto es, se ha producido un reconocimiento y protección efectiva de asimetrías vinculadas a la pluralidad de base del país. El límite a lo anterior ha sido la no admisión de dos tipos de CCAA con status jurídicos distintos: las nacionalidades y las regiones, ni tampoco la aceptación del carácter plurinacional del Estado, que entrañaría una relación bilateral o confederal entre las naciones y el Estado en su conjunto así como la compartimentación del Estado en comunidades políticas separadas. Así, el resultado del desarrollo del Estado autonómico ha significado que hoy todas las CCAA hayan generado espacios políticos con entidad propia. Esto es: pluralismo territorial en acto.
“Tras casi cuarenta años de experiencia de Estado autonómico salta a la vista la necesidad de ciertas correcciones y reformas para adaptarlo a los tiempos actuales y a los retos del futuro”
Tras casi cuarenta años de experiencia de Estado autonómico salta a la vista la necesidad de ciertas correcciones y reformas para adaptarlo a los tiempos actuales y a los retos del futuro (cómo integrarse en la globalización y en el proyecto europeo sin perder las raíces propias -constitucionalismo multinivel- y cómo afrontar los populismos desde la democracia constitucional). También para subsanar déficits detectados, como la participación de las CCAA en las instituciones de la UE -ámbito en el que cada vez se adoptan más decisiones relevantes para la vida de los ciudadanos y que convierten a las autoridades nacionales en ejecutoras del derecho comunitario-, la intensificación de las relaciones institucionalizadas de colaboración entre CCAA y de estas con el Estado central en un escenario político multipartidista, en lugar del predominio del carácter político y coyuntural de las mismas (en función de la existencia o no de mayoría parlamentaria en el Congreso y basadas en los apoyos de los partidos nacionalistas), o la reforma del sistema de financiación en términos de claridad, corresponsabilidad y equidad.
Toda descentralización política sirve también para dividir territorialmente el poder político y así lograr un mejor equilibrio entre los niveles de gobierno, el control de los poderes respectivos y la garantía de los derechos de las personas frente al poder. En esto la experiencia autonómica ha sido ambivalente: por un lado, las CCAA se han erigido como verdaderos contrapoderes políticos del Estado (y de los entes locales) -en España no lo es el Senado en el sistema bicameral, ni el pueblo en referéndum frente a las instituciones representativas-, como el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial son contrapoderes jurídicos. Pero por el otro: las instituciones autonómicas han creado espacios políticos prácticamente inmunes a la presencia del Estado central, que ha erosionado la autonomía de universidades, corporaciones públicas y de la sociedad civil en general mediante un intervencionismo notable. Este es otro tema a reformar o, al menos, utilizar los instrumentos que la Constitución dispone para revertirlo si es posible (alta inspección educativa, ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad, entre otras).
Cuestión distinta son los instrumentos jurídicos para llevar a cabo la reforma del Estado autonómico: a lo largo del tiempo, este se ha ido reformando gradualmente a través de acuerdos políticos que han dado lugar a modificaciones de leyes y Estatutos, además de la jurisprudencia constitucional. Valgan como ejemplos: las reformas de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, particularmente en 2000 con la creación del instrumento de cooperación en el conflicto antes de la presentación de un Recurso de Inconstitucionalidad, o en 2007 con la participación de las Asambleas autonómicas en la designación de los magistrados constitucionales por el Senado. O en 2015 con la recuperación del recurso previo de inconstitucionalidad contra Estatutos; o bien la participación de las CCAA en las instituciones de la UE por acuerdos de conferencias sectoriales. O las reformas de las relaciones de cooperación en la Ley del régimen jurídico del sector público de 2015. Y las revisiones quinquenales -en principio- de la LOFCA.
Se ha abogado por parte de la doctrina y de algunos partidos (se han publicado varios informes en el último año al respecto, como el encabezado por el profesor Muñoz Machado) o el FIDE por una reforma constitucional que consolide las reformas subconstitucionales ya producidas, corrija carencias estructurales del modelo de Estado o complete la “constitucionalización” del Estado autonómico. En particular, se habla de la reforma del Senado y de las relaciones intergubernamentales, o del cambio en el sistema de distribución de competencias, lo cual incide sobre los contenidos y la forma de aprobación de los Estatutos: si se lleva a la Constitución toda la distribución competencial (por ejemplo con una lista de competencias del Estado y una cláusula residual en favor de las CCAA), los Estatutos devienen normas institucionales -y a lo sumo reguladoras de ciertos derechos- y por ello mismo pueden pasar a ser aprobados unilateralmente por el Parlamento de la Comunidad Autónoma (como ocurre con las constituciones estatales en Federaciones o con los Estatutos de las regiones ordinarias en Italia desde 1999), sin perjuicio del control de constitucionalidad de los Estatutos en manos del Tribunal Constitucional.
Se puede estar de acuerdo en la necesidad o justificación técnica de ciertas reformas para la mejora del sistema (aunque habría de verse la alternativa que se quiere adoptar en cada caso, lo cual ya no es tan claro: Senado por ejemplo), pero otra cosa es la oportunidad política de la reforma. Una reforma constitucional del Estado autonómico ahora difícilmente escaparía de ser monopolizada por la cuestión catalana. Esto dificultaría llegar a acuerdos políticos tan amplios y a un consenso social y territorial equivalente al de su aprobación en 1978 (¿la aprobación de la reforma sin un quórum alto en Cataluña no afectaría políticamente a su legitimidad?), porque lo que se pretende reformar forma parte de la decisión política fundamental del constituyente y no se trata de cuestiones de detalle, como en 2004 y 2011. No parece este el momento adecuado para plantear serenamente la reforma constitucional de los déficits de funcionamiento ordinarios. La amenaza del referéndum de ratificación a iniciativa de un décimo de diputados o senadores en el procedimiento ordinario (y de su utilización con fines distintos a los propios de la ratificación del proyecto de reforma: esto es, para deslegitimar la misma Constitución y la Transición de la que trae causa) ha de ser tenida en cuenta, sobre todo en épocas propicias a populismos, y más a la vista de lo ocurrido en el Reino Unido o Italia en 2016. Mientras tanto, y sin perjuicio de que se aprovechen los tiempos actuales para evaluar el funcionamiento del Estado autonómico y se discuta sobre propuestas de reforma en sede parlamentaria (si bien la Comisión creada para ello en el Congreso en 2017 está prácticamente muerta al quedarse solos PSOE y PP y no participar las minorías parlamentarias, se imponen soluciones más realistas, esto es, reformas normativas subconstitucionales y de comportamiento político.
“Una reforma constitucional del Estado autonómico ahora difícilmente escaparía de ser monopolizada por la cuestión catalana, lo que dificultaría llegar a acuerdos políticos tan amplios y a un consenso social y territorial”
Afrontar debidamente la crisis secesionista requiere partir de un diagnóstico acertado de lo sucedido y sus causas. Si se sostiene que el origen de la crisis está en la sentencia del Estatuto de 2010 (para Pérez Royo esta supone la ruptura del pacto constitucional), la solución pasa entonces por reestablecer el texto completo del mismo, que fue aprobado por el Parlamento catalán y las Cortes en 2006, mediante otra reforma estatutaria y su refrendo popular (en el de 2006 alcanzó la participación un 49%), para que Cataluña no tenga más un “Estatuto no refrendado” (como sostienen con expresión simplista Muñoz Machado, el Círculo de Economía y el Presidente del gobierno P. Sánchez). Los defensores de esta postura asumen que hay que votar en referéndum la renovación del autogobierno, como factor de relegitimación, en lugar de uno de autodeterminación. Además, en la medida en que algunas declaraciones de inconstitucionalidad del Estatuto catalán en la STC 31/2010 tenían que ver con el tipo de norma utilizado para regular determinados contenidos (poder judicial, financiación, definición de las funciones a ejercer por cada instancia de poder en los distintos tipos de competencias), una reforma constitucional de los mismos culminaría el proyecto reformista”.
Cabe señalar que esta crisis ha sido provocada por el enorme poder otorgado a las Comunidades Autónomas, además de su ingente gasto al haber también tantas instituciones homólogas a las que hay a nivel estatal.
Y el principal hecho de la crisis del Estado autonómico viene dada por el hecho de que “
El Estado autonómico se halla actualmente en un momento de impasse, tras haber vivido una primera etapa de creación y puesta en funcionamiento rápida (1979-1992), otra de desarrollo y consolidación de la forma de estado, basada en la homogeneización entre las Comunidades Autónomas (CCAA) (hasta 2004) y una tercera de crisis del modelo, intento de reforma, a través sobre todo de los Estatutos de autonomía, y crisis a su vez de este intento (derivada de lo sucedido con el Estatuto catalán). Junto a esta última crisis, la crisis económico-financiera y la político-institucional, sobre todo a partir de 2008, han afectado profundamente al Estado autonómico y han puesto en evidencia sus carencias. Para una parte considerable de los ciudadanos (como pone en evidencia el CIS) la organización territorial ha sido parte del problema de la desafección política (distancia entre gobernantes y gobernados, entre instituciones y ciudadanía; su manifestación más preocupante, la corrupción, ha estado tan presente en las Comunidades Autónomas como en los otros niveles de gobierno).
2. Tampoco las CCAA han utilizado la autonomía que disponen como banco de pruebas o para experimentar soluciones innovadoras, pegadas a la respectiva realidad de cada una de ellas (los “estados como laboratorios de democracia” en expresión del juez Brandeis en USA), con propuestas de mejora de la calidad democrática e institucional: a través de reformas electorales ambiciosas para la elección de los parlamentos autonómicos (recientemente se han rebajado las barreras electorales o cambiado las circunscripciones como en Murcia), o de reformas en leyes institucionales o reglamentos parlamentarios para la mejora de la relación representativa entre representantes y representados en un ámbito, como lo es el autonómico, más cercano a la vida de las personas, o para favorecer el control efectivo de los gobiernos respectivos. Al contrario, a veces, con ocasión de la crisis financiera, y a efectos de aligerar el gasto institucional, se han suprimido órganos de control como el Tribunal de cuentas, el Defensor del pueblo o el Consejo Consultivo, difícilmente substituibles por los correspondientes órganos estatales. Por otra parte, la limitación de mandatos del Presidente ha sido introducida en algunas CCAA (Castilla-La Mancha, Extremadura, Murcia y Castilla y León), la cual, aunque sea ajena a la tradición del sistema parlamentario, puede ser un instrumento eficaz para posibilitar la renovación de los dirigentes políticos por los partidos.
3. No se ha aprovechado la crisis para instaurar una cultura de colaboración interinstitucional en el Estado autonómico y favorecer las relaciones de colaboración entre gobiernos de las CCAA y de éstos con el Estado que permitiera la adopción de medidas consensuadas entre los distintos niveles de gobierno. En su lugar, el Estado central ha reforzado su posición, con menoscabo de ciertas competencias autonómicas. No es un fenómeno nuevo: en tiempos de crisis económica grave suele producirse una mayor centralización en la política económica y social (piénsese en Estados Unidos en los años 30). El Estado (y más en el Estado social) necesita instrumentos para gestionar la crisis y ha de poder coordinar y controlar mejor al resto de administraciones. Pero ello se puede hacer a través de una recentralización directa o bien utilizando competencias e instrumentos de coordinación y colaboración.
4. Además de la incidencia de las crisis económica e institucional en el Estado autonómico, algunos déficits estructurales o de funcionamiento de esta forma de Estado venían de antes: el Senado sigue sin encontrar su lugar en el bicameralismo español (lo cual tampoco es extraño en Derecho comparado) como “cámara de representación territorial” y la Comisión general de CCAA no ha servido como foro de debate interterritorial y lleva sin reunirse 12 años; la Conferencia de presidentes, creada en 2005, se reunió en 2017 tras cinco años sin hacerlo; las trabas a la unidad de mercado por las múltiples regulaciones subsisten aún después de aprobada la ley; el sistema de financiación de las CCAA de régimen ordinario está pendiente de actualización desde 2014; y el régimen especial vasco lo ha sido, pero de forma muy dependiente de las necesidades de alianza parlamentaria del Gobierno del Estado con el PNV; y sobre el Tribunal Constitucional recae la decisión acerca de muchos conflictos que no se encauzan políticamente antes.
5. Lo anterior sucede en el momento en que el Estado ha debido afrontar la mayor crisis de la democracia constitucional en cuarenta años de vigencia de la Constitución: la crisis secesionista catalana. El “procés” comienza como tal el 11 de septiembre de 2012 (tras una primavera de gran tensión social por los recortes derivados de la crisis, y no en 2010, con la sentencia del Estatuto: durante estos dos años Mas gobernó con el apoyo del PP en Cataluña y la escalada independentista, y según las encuestas, se produce en 2012). Se trata de una crisis territorial que deriva en crisis de la democracia constitucional misma. Ello contribuye también al impasse actual en el Estado autonómico: ante la crisis secesionista, todo lo demás pasa a segundo plano.
6. El Estatuto catalán de 2006 y el Plan Ibarretxe de 2004 pretendieron alcanzar más autonomía política para sus Comunidades (con un nuevo sistema de distribución competencial desde el Estatuto catalán que “blindase” las competencias asumidas), y también más asimetría o diferenciación entre nacionalidades y regiones (frente al denostado “café para todos”). Los dos grandes partidos (PP y PSOE) rechazaron en el Congreso en 2005 la pretensión nacionalista vasca plasmada en un proyecto de Estatuto y el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional en 2008 la consulta sobre el derecho a decidir del pueblo vasco sobre su futuro político (STC 103/2008).
La aprobación del Estatuto catalán sin el consenso de los dos grandes partidos (la primera vez que ocurría) abrió una grave crisis política que iría a más con la impugnación del mismo por el PP (además de por del Defensor del pueblo y otras CCAA) y con la sentencia ulterior. La STC 31/2010 trató de reconducir las reformas al modelo autonómico existente. Este podía evolucionar pero no mutar sustancialmente. Para ello era indispensable la reforma constitucional. Ante la imposibilidad de la reforma constitucional en 2006 se había recurrido al atajo de las reformas estatutarias.
7. Tras el intento fallido de pacto fiscal en 2012, el nacionalismo catalán (que hasta poco antes había apostado por influir en Madrid) impulsa el “procés”, el cual pasa una fase soberanista, primero, con el intento de hacer caber en la Constitución sus demandas, mediante una interpretación “abierta” y forzada de la misma (2012-15: proclamación del carácter soberano y del derecho a decidir del pueblo catalán mediante una consulta popular) y, después, directamente secesionista o rupturista (desde 2015 hasta ahora: derecho a la autodeterminación, referéndum vinculante). El Tribunal Constitucional suspendió las resoluciones y leyes aprobadas por el Parlamento catalán y las declaró inconstitucionales. Respecto a lo aprobado en la primera etapa, el Tribunal siguió un criterio conciliador y de self restrain (SSTC 42/2014 y 31/2015), considerando el derecho a decidir como una aspiración política legítima y declarando inconstitucional al mismo tiempo tanto la declaración de soberanía como la consulta o proceso participativo del 9-N de 2014. En relación con la segunda etapa, el Tribunal rechazó contundentemente el desafío que entrañaban dichas resoluciones y leyes (19 y 20/2017) a la Democracia constitucional y, en concreto, a los principios básicos de la Constitución: soberanía del pueblo español, unidad y constitucionalidad, además de la violación de los derechos de los parlamentarios de la oposición durante los debates (SSTC 259/2015 y 114 y 124/2017). Esto último contrasta con la apelación constante de la mayoría parlamentaria secesionista al principio democrático, la cual ocurre al mismo tiempo que se limita la deliberación parlamentaria en perjuicio de las minorías, que no se acude al Consejo de Garantías estatutarias como pedían éstas de acuerdo con la ley, ni se sigue la iniciativa de reforma constitucional para la que estaba legitimado el Parlament. Todo ello forma parte de las garantías y procedimientos propios de la democracia constitucional. La declaración unilateral de independencia del 27 de octubre de 2017 acarreó la aplicación por vez primera del artículo 155 CE con el voto del bloque constitucional en el Senado (PP, PSOE y Cs: 214 de 262 votos). Lo ocurrido desde entonces es conocido. Basta solo añadir que para el Tribunal Constitucional, la reforma constitucional es el instrumento adecuado para decidir la secesión de un territorio, sin que haya límites materiales a la misma. De ahí que pueda ser planteada siguiendo los procedimientos establecidos para ello.
8. Conviene volver al inicio de la crisis secesionista y a las carencias del Estado autonómico, sobre todo su no reconocimiento de las singularidades nacionales, que supuestamente estaría en el origen del “procés” (y antes del Estatut de 2006). Hay un “relato” del fracaso del Estado autonómico tanto como respuesta constitucional en España a los problemas históricos de integración de las nacionalidades en el Estado (reconocimiento y protección de identidades culturales, lingüísticas, históricas…), como a las demandas de autogobierno de las regiones, basadas en los principios de eficacia en la gestión de los asuntos públicos y de democracia o poder más cercano. Sin embargo, es importante subrayar que los casi cuarenta años de Estado autonómico han supuesto la experiencia más larga y exitosa de la España contemporánea a la hora de afrontar y encauzar constitucionalmente la cuestión territorial y su pluralidad. El resultado es un Estado fuertemente descentralizado en el plano autonómico (33% del gasto público respecto al PIB del sector público; y un 52% de empleados sector público en este nivel de gobierno) aunque no tanto en el local (12% gasto público; 21,5% de empleados sector público en este nivel de gobierno, con datos de 2015). La distribución de poderes permite a las CCAA llevar a cabo políticas propias -y no solo gestión administrativa- en ámbitos como sanidad, educación, universidades, calidad democrática (buen gobierno, transparencia, participación)…, lo que ha permitido la creación de un potente aparato institucional en todas las CCAA. En las CCAA con “hechos diferenciales” se ha normalizado el uso de las lenguas territoriales, se ha desarrollado el derecho civil especial o foral mucho más allá de lo que se conservaba del mismo, Cataluña y el País Vasco disponen de policías propias integrales, y ha habido un reconocimiento muy amplio de la foralidad. Esto es, se ha producido un reconocimiento y protección efectiva de asimetrías vinculadas a la pluralidad de base del país. El límite a lo anterior ha sido la no admisión de dos tipos de CCAA con status jurídicos distintos: las nacionalidades y las regiones, ni tampoco la aceptación del carácter plurinacional del Estado, que entrañaría una relación bilateral o confederal entre las naciones y el Estado en su conjunto así como la compartimentación del Estado en comunidades políticas separadas. Así, el resultado del desarrollo del Estado autonómico ha significado que hoy todas las CCAA hayan generado espacios políticos con entidad propia. Esto es: pluralismo territorial en acto.
9. Tras casi cuarenta años de experiencia de Estado autonómico salta a la vista la necesidad de ciertas correcciones y reformas para adaptarlo a los tiempos actuales y a los retos del futuro (cómo integrarse en la globalización y en el proyecto europeo sin perder las raíces propias -constitucionalismo multinivel- y cómo afrontar los populismos desde la democracia constitucional). También para subsanar déficits detectados, como la participación de las CCAA en las instituciones de la UE -ámbito en el que cada vez se adoptan más decisiones relevantes para la vida de los ciudadanos y que convierten a las autoridades nacionales en ejecutoras del derecho comunitario-, la intensificación de las relaciones institucionalizadas de colaboración entre CCAA y de estas con el Estado central en un escenario político multipartidista, en lugar del predominio del carácter político y coyuntural de las mismas (en función de la existencia o no de mayoría parlamentaria en el Congreso y basadas en los apoyos de los partidos nacionalistas), o la reforma del sistema de financiación en términos de claridad, corresponsabilidad y equidad.
11. Se puede estar de acuerdo en la necesidad o justificación técnica de ciertas reformas para la mejora del sistema (aunque habría de verse la alternativa que se quiere adoptar en cada caso, lo cual ya no es tan claro: Senado por ejemplo), pero otra cosa es la oportunidad política de la reforma. Una reforma constitucional del Estado autonómico ahora difícilmente escaparía de ser monopolizada por la cuestión catalana. Esto dificultaría llegar a acuerdos políticos tan amplios y a un consenso social y territorial equivalente al de su aprobación en 1978 (¿la aprobación de la reforma sin un quórum alto en Cataluña no afectaría políticamente a su legitimidad?), porque lo que se pretende reformar forma parte de la decisión política fundamental del constituyente y no se trata de cuestiones de detalle, como en 2004 y 2011. No parece este el momento adecuado para plantear serenamente la reforma constitucional de los déficits de funcionamiento ordinarios. La amenaza del referéndum de ratificación a iniciativa de un décimo de diputados o senadores en el procedimiento ordinario (y de su utilización con fines distintos a los propios de la ratificación del proyecto de reforma: esto es, para deslegitimar la misma Constitución y la Transición de la que trae causa) ha de ser tenida en cuenta, sobre todo en épocas propicias a populismos, y más a la vista de lo ocurrido en el Reino Unido o Italia en 2016. Mientras tanto, y sin perjuicio de que se aprovechen los tiempos actuales para evaluar el funcionamiento del Estado autonómico y se discuta sobre propuestas de reforma en sede parlamentaria (si bien la Comisión creada para ello en el Congreso en 2017 está prácticamente muerta al quedarse solos PSOE y PP y no participar las minorías parlamentarias, se imponen soluciones más realistas, esto es, reformas normativas subconstitucionales y de comportamiento político.
Afrontar debidamente la crisis secesionista requiere partir de un diagnóstico acertado de lo sucedido y sus causas. Si se sostiene que el origen de la crisis está en la sentencia del Estatuto de 2010 (para Pérez Royo esta supone la ruptura del pacto constitucional), la solución pasa entonces por reestablecer el texto completo del mismo, que fue aprobado por el Parlamento catalán y las Cortes en 2006, mediante otra reforma estatutaria y su refrendo popular (en el de 2006 alcanzó la participación un 49%), para que Cataluña no tenga más un “Estatuto no refrendado” (como sostienen con expresión simplista Muñoz Machado, el Círculo de Economía y el Presidente del gobierno P. Sánchez). Los defensores de esta postura asumen que hay que votar en referéndum la renovación del autogobierno, como factor de relegitimación, en lugar de uno de autodeterminación. Además, en la medida en que algunas declaraciones de inconstitucionalidad del Estatuto catalán en la STC 31/2010 tenían que ver con el tipo de norma utilizado para regular determinados contenidos (poder judicial, financiación, definición de las funciones a ejercer por cada instancia de poder en los distintos tipos de competencias), una reforma constitucional de los mismos culminaría el proyecto reformista.
Se han planteado varias alternativas de reforma constitucional: una reforma de alcance general y de tipo federalizante, o bien otra que se dirige en exclusiva para Cataluña a través de una Disposición Adicional ad hoc que “blinde” determinados poderes autonómicos a toda intervención estatal, inclusive del control de constitucionalidad: lengua, educación, régimen institucional, o el sistema de financiación… (opción de Herrero de Miñón, que parece más fácil de alcanzar que la propuesta de reforma general en términos técnicos aunque políticamente sea más complicada, porque introduce en el plano constitucional una asimetría nueva, lo que genera agravios en las otras CCAA, como ya advirtiera Stéphane Dion en relación con la experiencia canadiense de 1988 y 1992). Incluso se ha defendido una reforma que consagre un Estado plurinacional-confederación con atribución a la definición de “nación” de valor jurídico relacionado con la cosoberanía y que se expresaría en un procedimiento para ejercer el derecho a decidir… la secesión).
Se han planteado varias alternativas de reforma constitucional: una reforma de alcance general y de tipo federalizante, o bien otra que se dirige en exclusiva para Cataluña a través de una Disposición Adicional ad hoc que “blinde” determinados poderes autonómicos a toda intervención estatal, inclusive del control de constitucionalidad: lengua, educación, régimen institucional, o el sistema de financiación… (opción de Herrero de Miñón, que parece más fácil de alcanzar que la propuesta de reforma general en términos técnicos aunque políticamente sea más complicada, porque introduce en el plano constitucional una asimetría nueva, lo que genera agravios en las otras CCAA, como ya advirtiera Stéphane Dion en relación con la experiencia canadiense de 1988 y 1992). Incluso se ha defendido una reforma que consagre un Estado plurinacional-confederación con atribución a la definición de “nación” de valor jurídico relacionado con la cosoberanía y que se expresaría en un procedimiento para ejercer el derecho a decidir… la secesión)”.
Como conclusión, se puede decir que estamos abocados a obligar a las fuerzas políticas a ponerse de acuerdo para poder fin al Estado Autonómico y transigir hacia un nuevo modelo de Estado que permitar dar mejor cabida a los principios democráticos y que reduzca el gasto.
¿Tiene futuro el Estado de las autonomías? REVISTA NUESTRO TIEMPO: https://nuestrotiempo.unav.edu/es/colaboran/tiene-futuro-estado-las-autonomias
La anunciada muerte del Estado de las Autonomías. DIARIO LA INFORMACIÓN: https://www.lainformacion.com/opinion/alain-cuenca/la-anunciada-muerte-del-estado-de-las-autonomias/6277150/
El futuro del Estado autonómico. CÓDIGO PÚBLICO: https://codigopublico.com/opinion/el-futuro-del-estado-autonomico/
El futuro del Estado autonómico y de nuestra democracia constitucional. REVISTA EL NOTARIO: http://www.elnotario.es/opinion/9041-el-futuro-del-estado-autonomico-y-de-nuestra-democracia-constitucional
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1 comentario en “El futuro del Estado de las Autonomías. ¿Es sostenible política y económicamente?”
05/05/2020 de 22:23