Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2004-00715-de-mayo-29-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_dfe78c49bddf003ae0430a010151003a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-08-26 03:23:11
Document Index: 123926080

Matched Legal Cases: ['artículo 150', 'artículo 160', 'artículo 85', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 150', 'artículo 164', 'Artículo 164', 'artículo 163', 'artículo 68', 'artículo 304', 'artículo 1', 'artículo 60', 'artículo 60', 'artículo 51', 'artículo 60', 'artículo 136']

﻿ Sentencia 2004-00715 de mayo 29 de 2013
SENTENCIA 2004-00715 DE 29 DE MAYO DE 2013
CONTENIDO:UN FUNCIONARIO PUEDE SER DESTITUIDO CUANDO NO RESPONDE EN DEBIDA FORMA UN DERECHO DE PETICIÓN. LA RESPUESTA A LOS DERECHOS DE PETICIÓN DEBE HACERSE DE FORMA ADECUADA, DE TAL MANERA QUE SATISFAGA EL SENTIDO DE LO QUE SOLICITA EL ADMINISTRADOES DECIR, DEBE DECIDIR DE FONDO EL PEDIMENTO QUE SE FORMULA. ENTENDIENDO QUE SI NO SE DA RESPUESTA A LO SOLICITADO POR EL ADMINISTRADO EN FORMA CONCRETA, SE PRODUCE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO, EN RAZÓN A QUE NO SE ESTÁ RESOLVIENDO LO PEDIDO. SI EL FUNCIONARIO RESPONSABLE NO CONTESTA DENTRO DEL PLAZO LEGAL O LO HACE SIN DAR UNA RESPUESTA DE FONDO A LO SOLICITADO EFECTIVA AL CIUDADANO, EL FUNCIONARIO INCURRE EN CAUSAL DE MALA CONDUCTA Y PODRÍA LLEGAR A SER DESTITUIDO DE SU CARGO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DESTITUCIÓN DE EMPLEOS PÚBLICOS, DERECHO DE PETICIÓN, SILENCIO ADMINISTRATIVO
Sentencia 2004-00715 de mayo 29 de 2013
Rad. 15001-23-31-000-2004-00715-01 (1193-11)
Dra. Carmen Anaya de Castellanos
Actor: Yolanda Villamil de Robayo
En desarrollo del recurso de apelación que le corresponde desatar a esta corporación como superior funcional, es preciso señalar que una vez llegó el expediente en cuestión al Consejo de Estado y habiendo ingresado al despacho para proferir decisión, los consejeros de la Sección Segunda se declararon impedidos en virtud del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil en su numeral primero, aplicable por remisión del artículo 160 del Código Contencioso Administrativo, impedimento que fue admitido por la Sección Tercera, disponiendo el sorteo de Conjueces, habiendo correspondido la ponencia del presente negocio al honorable conjuez, doctor Luis Fernando Villegas Gutiérrez.
Admitido el recurso de apelación, y ejecutoriada la misma decisión; por auto de nueve (9) de abril de 2012, se dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de diez (10) días, durante el cual las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, entrando por consiguiente el procesado a despacho para dictar sentencia.
Encontrándose en esta etapa, el conjuez ponente, doctor Luis Fernando Villegas Gutiérrez, presentó renuncia, motivo por el cual fue asignada la ponencia a la suscrita.
Análisis del asunto en estudio
La señora Yolanda Villamil de Robayo, obrando inicialmente a través de apoderada instauró demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en procura de obtener la nulidad del acto administrativo presunto contenido en el Oficio DESAJ-HR-03800 fechado el 8 de febrero de 2001, expedido por el director ejecutivo seccional de Administración Judicial de Tunja.
En segundo lugar, solicita que se inaplique el Decreto 664 expedido el 13 de abril de 1999, mediante el cual se creó una bonificación por compensación inferior a la establecida en el Decreto 610 de 1998 y 1239 del mismo año, procurando el reconocimiento de la bonificación por servicios progresiva a partir del año 1999, hasta llegar a un 80% a partir del 1º de enero de 2001.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá declaró nulo el acto administrativo presunto contenido en el Oficio DESAJ-HR-03800 fechado el 8 de febrero de 2001, expedido por el director ejecutivo seccional de Administración Judicial de Tunja.
Teniendo en cuenta piezas procesales a que se ha hecho alusión, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada, atendiendo para ello la jurisprudencia de esta corporación al decidir temas como el que nos ocupa; esto es, la forma de liquidación de la “bonificación por compensación” y las normas aplicables a los casos ya fallados.
Aun cuando han sido numerosas las sentencias dictadas sobre el tema, como ya se indicó, resulta necesario realizar un estudio de la norma cuya aplicación se solicita; esto es, el Decreto 610 de 1998, desde su creación y recorrido; así como de la que se solicita su inaplicación: Decreto 664 de 1999, así:
Mediante la Ley 4ª de 1992, se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, que en su artículo 15, dispuso:
“Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere...” (la expresión destacada fue declarada inexequible por la C. Const., Sent. C-681/2003).
En desarrollo de la disposición legal transcrita, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 10 de 1993 “Por el cual se regula la prima especial de servicios”, el cual expresa:
“ART.1º—La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4a de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.
ART. 2º—Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de navidad.
ART. 4º—La prima a que se refiere este decreto se pagará mensualmente, no tiene carácter salarial y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración o haberes de otros funcionarios o empleados de cualquiera de las ramas del poder público, fuerzas militares, organismo o entidad del Estado”.
En el año 1998 y ante la inequidad existente entre los salarios que devengaban los magistrados de las altas cortes, frente a la de los magistrados de los tribunales superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; de los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; de los abogados auxiliares del Consejo de Estado; de los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; de los fiscales del Tribunal Superior Militar, de los fiscales ante Tribunal de Distrito, y de los jefes de unidad de fiscalía ante Tribunal de Distrito, equivalente a un 46% de lo que aquellos percibían como salario, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de la misma calenda, tratado de equilibrar unos y otros, bajo las siguientes consideraciones:
A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”
(consideraciones expuestas en la parte motiva del referido decreto).
El pago de dicha bonificación se haría por mensualidades, junto con el salario, una vez aprobado el presupuesto de dicha vigencia fiscal y fue establecida con carácter permanente”.
Ese decreto fue objeto de adición, mediante el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998, ampliando el ámbito de los funcionarios a quienes iba dirigido.
Posteriormente, ya en vigencia de un nuevo Gobierno Nacional, este expidió el Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, a través del cual derogó los decretos 610 y 1239 de 1998. Decreto demandado ante la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, habiendo sido declarado nulo; cobrando de esta manera vida jurídica los decretos 610 y 1239 de 1998.
La Ley 4a de 1992, mediante la cual se establecen las normas, objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, de conformidad con el artículo 150, Nº 19, literales e y f de la Constitución Política Colombiana, constituyó la base para que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 610 de 1998, adicionado por el 1239 del mismo año, creara una prestación denominada “bonificación por compensación” a partir de 1999, la cual, con carácter permanente, se adicionaría al salario mensual y demás ingresos laborales de los funcionarios de la rama judicial.
1. Los magistrados de los tribunales superiores de Distrito Judicial, Contencioso
Administrativo, Nacional y Superior Militar.
2. Los magistrados auxiliares de la Corte Suprema de Justicia
3. Los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional
4. Los magistrados auxiliares del Consejo Superior de la Judicatura
5. Los abogados auxiliares del Consejo de Estado
6. Los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional
7. Los fiscales del Tribunal Superior Militar
8. Los fiscales ante el Tribunal Superior del Distrito
9. Los jefes de unidad de fiscalía ante Tribunal de Distrito
Por consiguiente, se observa que la voluntad del Gobierno Nacional en dicha época no fue otra distinta que la de crear la denominada “bonificación por compensación” como una prestación que, progresivamente, condujera en un contexto de igualdad, brindar a los servidores de la rama judicial un tratamiento justo, equiparando su salario en proporcionalidad al de sus superiores.
En sus sentencias, el Consejo de Estado ha reiterado con claridad los efectos Ex -Tunc que producen sus decisiones cuando de actos administrativos de trata. En el caso de la nulidad que afectó el Decreto 2668 de 1998, tal circunstancia se manifiesta en la vigencia que a partir de allí retoman los decretos 610 y 1239 de 1998.
Bajo esta perspectiva, el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá interpretó acertadamente que el Decreto 610 de 1998 se hallaba vigente y por ello la bonificación por servicios de la demandante, debe ser liquidada en la forma como allí se establece.
Ahora bien, esta corporación en sentencia de nulidad del 8 de julio de 2002, dictada por el Consejo de Estado en Expediente 0153-2890 de 1999, con ponencia del honorable consejero, doctor Gastar[sic] Caballero Sierra, señala que el Decreto 664 de 1999 fue derogado expresamente por el Decreto 2738 de 2000, situación por la que resulta más clara aún la vigencia del Decreto 610 de 1998, por lo que su estudio de inaplicabilidad resulta inoficioso por sustracción de materia.
En este orden de ideas no resultan procedentes los argumentos presentados en la sustentación del recurso de apelación, pues el Decreto 610 de 1998 contiene una prestación de carácter progresivo en la búsqueda de alcanzar el 80% del salario de los magistrados de las altas cortes para el año 2001; y, siendo por tanto esta la norma vigente, es la que se debe aplica al caso particular bajo examen.
Siguiendo el examen de la sentencia de primera instancia frente al recurso de Alzada, en lo que hace referencia a la caducidad de la acción, debe señalar la Sala que la ley establece taxativamente la forma y oportunidad para oponerse a las pretensiones, invocando esta causal.
Es así como el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo establece para el proceso contencioso administrativo las excepciones de fondo, veamos su tenor literal:
Artículo 164 excepciones de fondo.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de las pretensiones.
Anteriormente a la expedición del Decreto 2304 de 1968 el artículo 163 del Código Contencioso Administrativo contemplaba las excepciones previas dentro del proceso contencioso administrativo, expresaba el mencionado artículo:
“ART. 163.—Excepciones previas. Los hechos que constituyen excepciones previas en el proceso civil no tendrá formulación incidental dentro del contencioso administrativo; pero podrán alegarse con motivos de nulidad, como excepciones de fondo y aún como razones para recurrir”.
Este artículo fue derogado en forma expresa por el artículo 68 del Decreto 2304 de 1989, indicando esto, que fue voluntad del legislador excluir del proceso contencioso administrativo las excepciones previas; no obstante, ha determinado la doctrina que “en realidad todas las excepciones son de fondo en cuanto que, como no existen las previas cuyo objetivo es sanear el procedimiento, entonces todas se dirigen, en una u otra forma, directa o indirectamente, contra el fondo de la pretensión”.
Igualmente, la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado, ha señalado que “dentro del régimen procesal contencioso administrativo, las excepciones de fondo no solamente son las propuestas por la parte demandada, sino también cualquier otra que el fallador encuentre probadas (CCA art. 164) en armonía con el artículo 304 del Código de Procedimiento Civil (D.L. 2282/89, art. 134), por lo que se resuelven por sentencia con todas las consecuencias que de ello se deriven” (sent. del C.E. - Sala Contenciosa Administrativa - Sección Segunda - jun. 26/92, M.P. Álvaro Lacompte Luna).
Del análisis anterior surge la habilitación de esta Sala para pronunciarse sobre la caducidad de la acción incoada en el recurso de alzada por la apoderada de la parte demandada.
Como primera medida, debe tenerse en cuenta que el petitum de demanda, precisamente en la declaración 1, la demandante depreca “La nulidad del acto administrativo presunto contenido en el Oficio DESAJ-RH-03800 de fecha noviembre 8 de 2001”.
Examinando el acto presunto, tenemos que es aquel que se obtiene de la administración pública producto del silencio administrativo, puesto que venció el término en que debió resolver y no lo hizo. Realmente no existe declaración de voluntad administrativa, sino que se efectúa una imputación de la misma para garantizar la debida protección al interesado.
En caso de silencio negativo, el acto no alcanza su vida material, sino que es producto de una ficción cuyo fin es permitir acceder al interesado a los recursos administrativos y/o judiciales pertinentes, satisfaciendo el presupuesto procedimental o procesal de la previa existencia de acto; es por eso que le ley concede valor al silencio administrativo o acto presunto producto de este.
En punto al tema del acto presunto en relación con el sub lite, podemos observar que la demandante dirigió comunicación al director ejecutivo Seccional de Administración Judicial - Distrito de Tunja, solicitando el cumplimiento de la Sentencia proferida por el honorable Consejo de Estado, el 25 de septiembre de 2001, Expediente 395-99, C.P. Álvaro Lacompte Luna y actor Pablo J. Cáceres, a través de dicho fallo se declaró la nulidad integral del Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998, emanado del Gobierno Nacional, el cual había derogado el Decreto 610 del 26 de marzo y 1239 del 2 de julio de 1998, reviviendo por tanto estos últimos. Solicitando en conformidad con dicha sentencia ordenar la liquidación y pago de las sumas debidas y atrasadas desde el 1º de enero de 1999, mes por mes, hasta cuando se haga efectivo el pago, con sus respectivos reajustes, teniendo en cuenta el 60% para el año 1999, el 70% del año 2000 y el 80% a partir del 2001, de los sueldos devengados por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura, dándole aplicación a los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y al Decreto 610 de 1998, artículo 1º, inciso 2º.
Finaliza: “Esta petición va con el fin de agotar vía gubernativa”.
A la anterior petición, elevada el 31 de octubre de 2001, el director ejecutivo dio respuesta el 8 de noviembre del mismo año, comunicación recibida por la interesada el 31 de noviembre de 2001, según sello de recibido de la Presidencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá - Sala Administrativa, mediante el cual expresa:
“Estando dentro de los términos legales para obrar de conformidad a su derechos de petición, me permito manifestarse que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial está atenta a la asignación de los recursos que efectué (sic) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para proceder a la liquidación y pago de la bonificación por compensación derivada de la sentencia proferida por el Consejo de Estado.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la entidad por ser parte demandada, está adelantando los análisis y estudios para establecer los alcances del fallo del Consejo de Estado, y con base en ellos asignar los recursos para la liquidación y pago por parte de la dirección...” (destacado fuera del texto original).
Como puede observarse de la lectura del texto de la respuesta dada a la demandante por el director ejecutivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Boyacá, el mismo dio respuesta solo a la parte general del derechos de petición; eso es, en cuanto concierne a la aplicación de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998. Mas nada respondió en lo que concierne al derecho particular peticionado por la hoy demandante, el cual se circunscribía en su caso particular al “pago de las sumas debidas y atrasadas desde el 1º de enero de 1999, mes por mes, hasta cuando se haga efectivo el pego, con sus respectivos reajustes, teniendo en cuenta el 60% para el año 1999, el 70% para el año 2000 y. el 80% de los sueldos devengados por los magistrados de la Corte Suprema de Justicia...”.
Anotando que la respuesta a los derechos de petición debe hacerse de forma adecuada, de tal manera que satisfaga el sentido de lo que solicita el administrado; es decir, debe decidir de fondo el pedimento que se formula. Entendiendo que si no se da respuesta a lo solicitado por el administrado en forma concreta, se produce el silencio administrativo, en razón a que no se está resolviendo lo pedido.
De ahí que ha concluido la doctrina que quien recibe el derecho de petición no se puede limitar a dar una respuesta superficial sino que está obligado a dar una respuesta completa sobre el fondo del asunto preguntado o solicitado. Es decir, resolver efectivamente los interrogantes y peticiones suministrando la información correspondiente.
Si el funcionario responsable no contesta dentro del plazo legal o lo hace sin dar una respuesta de fondo a lo solicitado efectiva al ciudadano, (sea la respuesta positiva o negativa), el funcionario incurre en causal de mala conducta y podría llegar a ser destituido de su cargo.
La respuesta de la entidad debe ser de fondo. La respuesta que se le debe dar a los derechos de petición, no solo debe ser oportuna sino adecuada al contenido del mismo, pues de nada sirve contestar en tiempo si la respuesta se limita a expedir constancias de que la solicitud fue recibida, radicada, o aquella en la que quien debe contestar el derecho de petición manifiesta que el mismo se resolverá después
De acuerdo a estos cuestionamientos y al contenido de la respuesta al derecho de petición elevado por la aquí demandante a su demandada, puede concluir la Sala que estamos frente a un acto presunto, producto del silencio administrativo que guardó la administración al no resolver el fondo de lo que se le estaba pidiendo; es decir no fue adecuada y no resolvió lo peticionado.
La Sentencia C- 339 de 1996 que declaró la exequibilidad del artículo 60 del Decreto 1 de 1984 y por tanto debe estarse a lo resuelto en la referida providencia, expresó:
“El artículo 60 del Decreto 1 de 1984.
Se califica al silencio administrativo de acto presunto, es decir, de una decisión supuesta por la misma ley y que tiene los efectos de una declaración adoptada por medio de una conducta positiva, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo, que dispone que contra los actos administrativos presuntos, es decir, los que se suponen como realizados con ocasión del silencio administrativo, pueden proponerse los recursos por la vía gubernativa en cualquier tiempo; con esta hipótesis legal se garantiza el desarrollo de los derechos constitucionales del debido proceso y petición y no se produce vulneración alguna a la Carta Política.
Ahora bien, considera la Corte que el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, supone como real, es decir definitivo y cierto, lo que es materialmente inexistente; así, para los efectos legales del debido proceso se presume que existe un acto administrativo frente a la petición o a la actuación particular del interesado, bien tenga este contenido negativo o positivo, acto que en sí mismo no es materialmente producido; para poder garantizar los derechos constitucionales de los administrados, hace suponer la existencia de una decisión y el sentido de esta, para que se puedan ejercer las acciones legales en su contra.
Conforme a lo anterior, también se dispone que el acto ficto es igualmente controlable mediante los recursos y mediante las acciones contra de los actos administrativos; además, los artículos 40 y 51, por su parte, disponen que el silencio respecto de las peticiones formuladas por los ciudadanos es objeto de recursos por la vía gubernativa, pudiéndose recurrir en su contra con la reposición, la apelación y la queja”.
Ahora, abordando el tema de la caducidad de los actos presuntos, la Corte Constitucional expresó en la misma sentencia:
“De lo anterior se desprende que las acciones contencioso administrativas también podrán interponerse contra aquellos actos, pues no se considera el acto ficto como la pérdida de la capacidad de decidir del Estado, sino como un verdadero acto que solo cumple sus efectos al momento en que el particular lo esgrime contra la administración, bien sea ejerciendo los recursos en vía gubernativa, o proponiendo las acciones judiciales pertinentes que prevé el régimen contencioso administrativo (destacado fuera de texto).
A las consideraciones que acaban de citarse debe agregarse que el numeral 3º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, no prevé término de caducidad sobre los actos presuntos, razón por la cual no opera el fenómeno de caducidad en el caso bajo examen.
Así las cosas, ateniendo los argumentos expuestos, esta sala de conjueces desestimará las razones del recurso de alzada y a confirmar el fallo proferido por el tribunal a quo.
CONFÍRMESE la Sentencia proferida por la Sala de conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá fechada el 6 de octubre de 2010, en el proceso radicado bajo el número 150012331000020040071501, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia.
La anterior providencia, fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha».