Source: http://www.mamacoca.org/docs_de_base/Legislacion_tematica/CurtidorDavid_Regulaci%C3%B3n_Cannabis_alerta_reglamentacion_ley1787_28nov2016.html
Timestamp: 2017-11-22 12:51:48
Document Index: 182204433

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 35', 'artículo 19', 'artículo 3', 'artículo 43', 'artículo 49', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 7']

﻿ REGULACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE C
Borrador de comentarios y alertas a un proyecto de decreto
David Curtidor _Coca Nasa
El gobierno nacional prepara un decreto para la reglamentación de la ley 1787 de 2016, que regula el uso legal de la cannabis con fines medicinales, decreto que reemplazaría el 2467, expedido en 2015. A estos efectos ha presentado un proyecto de decreto para ser discutido.
A este proyecto hemos hecho algunas observaciones que evidencian graves falencias en el entendimiento de los alcances de las distintas normas que regulan estos aspectos, incluidos fallos de constitucionalidad que crean determinadas normas.
1. Consumo de marihuana es legal en Colombia
En los considerandos el proyecto de decreto dice:
Que conforme al Acto Legislativo 02 de 2009, “el porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas están prohibidos, salvo prescripción médica. (…).”
Este aserto es una verdad a medias, pues si bien el acto legislativo tiene esas expresiones literales, ellas se matizan, adecuan o transforman a nuestro ordenamiento legal por la Corte Constitucional y de conformidad con distintas sentencias, esto no es cierto en sentido estricto.
Prohibido no penalizado
Es necesario distinguir las diferentes posibilidades de consumo de las sustancias, no todos los consumos son problemáticos, como no todos los usuarios son adictos, en el mismo sentido que no todas las personas que ingieren alcohol o azúcar, tienen problemas de dependencia de estas sustancias. Existen entonces consumos legítimos, que claramente NO están penalizados en Colombia[1]. Los límites a la acción punitiva tienen su razón de ser en el respeto por derechos como la autonomía personal y la dignidad de la persona, elementos jurisprudenciales que han sido reiterados desde la Sentencia C-221 de 1994.
Con la Sentencia de Corte Constitucional C-491 de 2012, se dejó establecido que no puede haber penalidad al consumo de sustancias estupefacientes, lo que queda a manera de sanción, son las alternativas de rehabilitación para quienes tienen consumos problemáticos con las sustancias y desean por su propia voluntad acceder a los tratamientos de rehabilitación que propone el gobierno.
De otra parte en los estudios que citó el senador Galán para la elaboración de la de ley,[2] (aprobada, con el No. 1787) aclaran que el consumo de marihuana, no genera los efectos problemáticos de otras drogas y que la adicción a esta sustancia es menor a la de otras sustancias, incluida la cafeína, esto en personas adultas, en jóvenes o niños no es seguro su uso, además por razones éticas. Esos mismos estudios comprueban que no existe tránsito importante de marihuana hacia drogas duras y por el contrario se evidencia que en EEUU, por ejemplo es una barrera para llegar al opio como paliativo para el dolor.
El Ministerio de Salud de Colombia emitió también un concepto en el que decía que la marihuana resultaba ser más segura que el alcohol, fundada en el estudio de la Organización Mundial de la Salud de 2014.[3]
El gobierno nacional, no preciso tener una ley adicional para expedir el Decreto 2467 de 2015, mediante el cual reglamentó el cultivo de cannabis para usos científicos y médicos, luego es claro que no existe la prohibición señalada en el proyecto. De otra manera no se habría podido expedir esa norma.
Hasta 1994, cuando se emitió la Sentencia de constitucionalidad C-221 de 1994,[4] donde se demandó por inconstitucionalidad sobreviniente apartes de la ley 30 de 1986, era penalizado el porte y consumo de estupefacientes.
Las convenciones contra las drogas no son lo que diga el texto escrito, estas llegan hasta donde el estado se comprometió, y allí se establecieron reservas en al menos dos sentidos, la primera la no vulneración de los Derechos Humanos y el respeto por los usos de las plantas objeto de fiscalización, esto expresó la Corte a ese respecto en la Sentencia C-176 de 1994, con la que se hizo control de constitucionalidad a la Convención:
Así, la tipificación de los delitos consagrados en el literal c) del numeral 1º del artículo 3º o la penalización del consumo deberá efectuarlas el Estado colombiano conforme a los principios constitucionales. Esto significa que la obligación de tipificar los delitos allí señalados no es automática ni se desprende mecánicamente de la Convención puesto que ella está sujeta, al tenor de la propia Convención, "a reserva de nuestros principios constitucionales y los conceptos jurídicos fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico".
Pero las limitaciones a la punitividad del consumo de sustancias tienen otros pronunciamientos fundados en nuestro ordenamiento constitucional, así por ejemplo lo señala la Sentencia C-939 de 2002:
“…el ejercicio del poder punitivo está sujeto a restricciones constitucionales, tanto en lo que respecta a la tipificación como a la sanción. No podrán tipificarse conductas que desconozcan los derechos fundamentales, que no resulten idóneas para proteger bienes constitucionales o que resulten desproporcionadas o irrazonables…”.
Esto sin mencionar obligaciones de Colombia con las observaciones precisas que hizo el Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.[5]. En este informe se impone a Colombia la obligación de respetar los derechos fundamentales en las medidas que tome en la represión del narcotráfico.
Las convenciones a su vez establecen dos principios, el primero de ellos, el respeto por la soberanía de los países y la prevalencia de los Derechos Humanos, esto es que ninguna medida que se adopte puede vulnerarlos, lo que da a los países signatarios, amplios márgenes de configuración para enfrentar el problema de las drogas, estableciendo un límite en esos derechos.
La prohibición contenida en la expresión literal está reducida a una expresión política, sin efectos sancionatorios y apenas indicativos, dirigida a personas que quieran abandonar el uso problemático de las drogas, luego es claro que ese considerando NO es cierto.
2. No existen cupos internacionales
El artículo 35 del proyecto de decreto, propone crear el “Grupo Técnico de Cupos.” Con entre otras, esta función:
1. Determinar el cupo de cannabis psicoactivo y de sus derivados, que debe solicitar el país ante la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes - JIFE.”
Este artículo es supremamente polémico y fuera de lugar, en nuestro modo de ver, no encaja de ninguna manera en el ordenamiento legal. Colombia es un país soberano y puede decidir libremente qué cantidad de sustancias requiere con fines medicinales o incluso recreativas, pues las convenciones permiten un amplio margen de decisión, siempre y cuando no exista tráfico de las ilícito de las sustancias.
Se desconoce la que Colombia tiene una Economía Social de Mercado y es a este al que le corresponde decidir la cuantificación de las necesidades, así lo ha establecido la Corte en sentencias como la C- 228 de 2010:
Sumado a ello las necesidades que el estado pueda definir como opción de uso de la cannabis con fines de investigación, programas para optar por alternativas de reemplazo de medicamentos, etc, pueden incidir en una mayor demanda de productos medicinales derivados, solo se incumplirá la Convención si se realizan actividades de comercialización de una sustancias sicoactiva.
El posible fundamento de los supuestos cupos a los que se refiere el proyecto de decreto, se encuentran en una inadecuada interpretación de los artículos 19, 20 y 21 de la ley 13 de 1974, mediante la cual se incorporó la Convención de 1961. Pero de una parte esta no puede leerse si no es a la luz de la ley 67 de 1993, que incorporó a su vez la Convención contra las Drogas de 1988, que si bien no deroga la ley 67, si le imprime una perspectiva más liberal e impone criterios más fuertes de protección de los derechos humanos y de los productores agrarios, etc, acorde con la norma fundamental de 1991.
Esos artículos se refieren a informes con fines estadísticos o indicativos y el límite que se impone en el artículo 19 es el que, las importaciones no pueden superar la sumatoria de esas previsiones que soberanamente haga cada parte de la Convención.
Pareciera que el proyecto de decreto intentara ser coherente con lo establecido en el Capítulo X de la Resolución 1478 de 2006, sobre previsiones de importación de sustancias sometidas a fiscalización, pero esa norma está dirigida a particulares y el papel de la JIFE allí, tampoco puede rebasar el límite de ser indicativo y limitarse a presentar informes con el fin de que los estados decidan conforme sus normas lo indiquen.
En ninguna de las obligaciones que se derivan de las convenciones contra las drogas se entrega al organismo de fiscalización, la JIFE, la facultad de decidir nada en el orden interno nacional que rebase el principio pacta sunt servanda, que como se menciona atrás resultaría claramente violatorio de la SOBERANÍA de cualquier estado.
A su vez el artículo 3° de la Convención de 1988 contra el tráfico de estupefacientes prevee:
Ya las altas cortes colombianas se han pronunciado acerca de las indebidas intromisiones de la JIFE en asuntos internos de Colombia, en un primer caso, en la disputa ante la jurisdicción contencioso administrativa por la vigencia de permisos y registros sanitarios entre la iniciativa indígena COCA NASA y el INVIMA. En documentos enviados a la Cancillería y Ministerio de Justicia al JIFE conceptuaba que la producción y comercialización de alimentos de hoja de Coca, violentaba las limitaciones impuestas por las convenciones, el Consejo de Estado rechazó ese argumento y acogió por el contrario los precedentes judiciales de la Corte Constitucional sobre la hoja de Coca y la inescindible relación con los derechos a la identidad y autodeterminación de los pueblos indígenas.
En la Sentencia T-477 de 2012 la Corte Constitucional recordó que derechos como el de la autonomía y el de la identidad cultural en relación a la decisión de qué hacer con la Coca, tienen un carácter fundamental, hacen parte del ius cogens y en consecuencia priman sobre otras limitaciones normativas, reafirmando así el precedente judicial ya establecido en la Sentencia T-349-96:
Considerando que sólo con un alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural, puede concluirse como regla para el intérprete la de la maximización de la autonomía de las comunidades indígenas y, por lo tanto, la de la minimización de las restricciones a las indispensables para salvaguardar intereses de superior jerarquía.
La delimitación del alcance de las convenciones en Colombia, lo que podemos denominar la Convención en CONCRETO, ya se ha hecho en la jurisprudencia de las altas cortes, por ejemplo con la despenalización de la tenencia de cada vez mayores cantidades de sustancias para uso personal, como lo sentenció la Corte Suprema de Justicia, cuando fallo a favor de un soldado que tenía en su poder una cantidad de marihuana que duplicaba y más lo señalado como dosis personal (20 gramos).[6]
Las normas que el gobierno y congreso han expedido, se han cuidado en permitir comercio amplio y abierto de productos derivados de la cannabis, al abstenerse de reglamentar formas de surtir como los dispensarios y clubes cannabicos que funcionan en otros países o la venta directa, así sea con fines medicinales, de material en bruto, solo se permitirían las preparaciones magistrales, elaboradas bajo estrictas y determinadas condiciones de que trata el artículo 43 del proyecto de decreto. Con esto se evita polémicas discusiones sobre legalidad, más allá del consumo personal que se encuentra normativamente protegido por la jurisprudencia y recogido en el potencial decreto
Desde la perspectiva política, no tiene presentación que en una norma, donde además se atribuirían competencias a un organismo multilateral, que no las tiene y tampoco le interesa tenerlas, se le consulte sobre un tema que claramente ha rechazado, reiteradamente, en el informe del año 2015 la JIFE consignó lo siguiente:
La atrabiliaria posición de la JIFE frente al tema de la despenalización que se ha hecho en varios países al tenor del reconocimiento cada vez mayor de la eficacia de los textos constitucionales a la luz de la corriente democratizadora que han traído cuando garantizan de manera eficaz los derechos fundamentales de las personas.
Ese organismo ha presentado posiciones tan disparatadas que, como se mencionó anteriormente, en Colombia han sido rebatidas por los organismos judiciales por ser contrarias, inclusive, a lo dispuesto en las propias convenciones en sentido abstracto, así por ejemplo en 2008 presentó un informe en el cual pedía que se penalizara el uso de la hoja de Coca en el consumo tradicional y la producción de filtrantes o aromáticas de esa planta, pese a que en la Convención de 1988 contra las drogas se corrigió el error del literal ‘e’ del artículo 49 de la Convención del 61 que proponía la prohibición de la masticación de la hoja de Coca en los 25 años siguientes.
Informe de la JIFE de 2008:
218. (…) La legislación nacional permite cultivar y consumir hoja de coca con fines no médicos, y en particular, masticar hoja de coca. Ello es contrario a las disposiciones de la Convención de 1961, en concreto su artículo 4, en el que se obliga a los Estados parte a “limitar exclusivamente la producción, la fabricación, la exportación, la importación, la distribución, el comercio, el uso y la posesión de estupefacientes a los fines médicos y científicos”.
La respuesta simple a esas desafortunadas expresiones, está consignada en el numeral segundo del artículo 14 de la Convención de 1988:
2. Cada una de las Partes adoptará medida adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas, tales como las plantas de adormidera, los arbustos de coca y las plantas de cannabis, así como para erradicar aquellas que se cultiven ilícitamente en su territorio. Las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica, así como la protección del medio ambiente.
Mambear o mascar Coca, hacer uso medicinal o incluso recreativo de la cannabis, son conductas protegidas en las convenciones, pero también por las legislaciones internas de los países y en instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos adoptados por estos países, que en general hacen parte del derecho imperativo, luego no tienen cabida las expresiones de la JIFE en distintos informes y en especial este de 2008, cuando ya se había aprobado diez años atrás la Convención en el que se incorporó el precitado artículo 14.
3. Omisión reglamentaria
La expedición del Decreto 2467 de 2015 con base en facultades de la ley 30 de 1986, permitió la entrega de licencias de transformación de la cannabis con el objeto de obtener sustancias de uso farmacéutico, pero por los resultados el decreto, quedó en el ambiente la sensación de que fue una norma ad hoc, con destinatarios muy específicos que fueron los únicos beneficiarios; Se trató de varias empresas multinacionales y una nacional, pero ningún pequeño o mediano empresario nacional o grupo vinculado al activismo cannabico.
La situación se tornó más controversial con la entrega de licencias de producción en los días anteriores a la expedición de la ley 1787, que precisamente introdujo un artículo dirigido a proteger a los pequeños productores y a las comunidades indígenas de esta forma:
Parágrafo 6°. El Estado deberá proteger y fortalecer a los pequeños y medianos cultivadores, productores y comercializadores nacionales de cannabis medicinal. En el marco de los programas de sustitución de cultivos ilícitos se realizarán actividades encaminadas y promoción de esquemas asociativos de pequeños y medianos cultivadores nacionales de plantaciones de cannabis con fines exclusivamente medicinales y científicos. El Gobierno nacional reglamentará lo concerniente al presente parágrafo en un término máximo de seis meses posteriores a la expedición de la presente ley. (Negrillas fuera del original)
Omitir la orden de la ley en el sentido de reglamentar la participación de pequeños productores constituiría un vicio protuberante, que pondría al decreto en riesgo de ser demandado y derogado. Es claro que resulta de la teleología de la norma, involucrar la participación de los pequeños productores, así lo han anunciado públicamente los promotores de la iniciativa legislativa y los ministerios de Salud y Justicia, luego no es comprensible tamaña omisión.
Por otra parte con la omisión de reglamentar, se comprometen principios constitucionales axiales, como el de igualdad, pues para alcanzarla en el caso de los cultivadores de cannabis, se precisan medidas encaminadas a superar las asimetrías propias de un mercado en el que las empresas multinacionales que llegan a competir por producir, cuentan con todas las posibilidades financieras, los estudios que habrán debido desarrollar en otros lugares y otros, pero especialmente con toda la capacidad financiera para imponer sus condiciones, en contra de pequeños y medianos productores.
La Corte Constitucional ha definido las omisiones legislativas desde sentencias como la C-543 de 1996, que para el caso que nos ocupa, aplicaría plenamente la analogía en la jurisdicción contencioso administrativa, que es a la que le correspondería el estudio del decreto que finalmente se promulgue. Esto dijo la Corte en esa sentencia:
En conclusión de no ser incluidas medidas afirmativas ordenadas en la ley el decreto quebrantaría principios constitucionales de carácter imperativo, en desarrollo de una ley que a decir de la exposición de motivos y las declaraciones públicas de diversas autoridades precisamente buscaba dar alternativas a los destinatarios de esas acciones.
4. Extralimitación de competencias
En nuestro parecer, el parágrafo 4° del artículo 5° del proyecto de decreto que dispondría:
Parágrafo 4. Ninguna autoridad diferente a las indicadas en el artículo 4 podrá otorgar alguna de las licencias contempladas en el presente título.
excede sus competencias al establecer una restricción que es potestad de normas de rango superior, leyes y constitución, pues estaría asignando competencias que son reservadas al legislador y al constituyente.
Se desborda la función competencial al imponer una restricción que el legislador de ninguna manera estableció que podría aplicar para otro tipo de autoridades como las indígenas, por ejemplo. Si fuere la voluntad del legislador habría debido indicarlo expresamente y no es dable al ejecutivo desplegar una acción restrictiva más allá de la función de reglamentación que le otorgó la ley.
Los destinatarios más evidentes de una restricción como la anotada serían las autoridades indígenas cuyas facultades no podrían ser limitadas en un decreto, en la medida que Colombia es un Estado Social y Democrático de Derecho que respeta la pluralidad cultural conforme lo expresan los artículos 1, 7 y 8, en los que además se impone la obligación de proteger y reconocer tal diversidad.
Preceptos de rango constitucional como los incorporados en la ley 21 de 1991, que ratifica el Convenio 169 de la OIT, integrado al bloque de Constitucionalidad en tanto tratado sobre derechos fundamentales, establece lo siguiente en sus considerandos:
En el artículo 7° del Convenio:
A este respecto la jurisprudencia ha sido consistente en la creación de una línea jurisprudencial que favorece la autonomía de los pueblos indígenas, por ejemplo así lo expresó en la ratio decidendi de la Sentencia C-882 de 2011, con la cual decidió una demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2009, en los siguientes términos:
En primer lugar, la Corte ha señalado que los conflictos deben resolverse a favor del principio de maximización de la autonomía, es decir, los jueces y las demás autoridades deben favorecer el derecho de las comunidades a la autonomía, salvo cuando (i) esté de por medio un derecho fundamental de uno de sus miembros u otro principio constitucional que adquiera mayor peso en la ponderación que se lleva a cabo en el caso concreto o (ii) la restricción de la autonomía constituya la medida menos gravosa posible.
De otra parte existe otro precedente judicial en la Sentencia del Consejo de Estado que decidió sobre unas autorizaciones para el uso y permisos sanitarios para productos de hoja de Coca, expedidos por la autoridad indígena, el proceso se identifica con el Expediente núm. 2011-00271-00 de 2015, demanda de nulidad de un acto administrativo expedido por el INVIMA con ponencia de la consejera Dra. María Elizabeth García González, incoada por la indígena Nasa FABIOLA PIÑACUÉ ACHICUÉ, que precisamente recordó la capacidad de las autoridades indígenas de proferir actos administrativos, cuyos alcances pueden superar los límites de los territorios indígenas.
El precedente judicial consignado en la ratio decisendi de las sentencias de las cortes y el Consejo de Estado, sin importar el tipo de sentencia, es vinculante para todas las autoridades públicas.
No sobra recordar que en la medida que se hace reconocimiento en el avance de derechos como la autonomía de los pueblos indígenas, imponer una restricción supone una desprotección del derecho, como se recordó en la misma Sentencia C-882 de 2011:
El mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad.
Fundador Coca Nasa
Pd. Acompaño el proyecto de decreto.
28 d enoviembre 2011
[1] La Sentencia C-574 de 2011, que examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2009, se declaró inhibida para decidir su constitucionalidad, pero en sus ratio decidendi recuerda que no está penalizado, sino prohibido el consumo de estupefacientes.
[2] Ver proyecto de ley No. 80 de 2104 Senado en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=22&p_numero=80&p_consec=40511. Consultado mayo 28 de 2014
[3] Comité de Expertos en Drogodependencia de la OMS, Cannabis and cannabis resin,(Geneva – OMS, Information Document, 2014) Consultado Mayo 30 de 2016.
[4] Esta Sentencia es reconocida como una elegía a la libertad del individuo y fija límites a las políticas represivas de la conducta de la persona.
[5] Ver Informe E/C.12/COL/5 de 4 y 5 de mayo de 2010 del Comité del PIDESC.
[6] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de radicado: 41760
SP2940-2016 MP Eugenio Fernández Carlier. Marzo 9 de 2016