Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2008-00221-de-febrero-16-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_6c91eb273b5749c69040adfeb8b10980&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-14 08:41:24
Document Index: 251436843

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 58', 'ARTÍCULO 56', 'artículo 141', 'artículo 11', 'artículo 34', 'artículo 17', 'artículo 34', 'artículo 1', 'artículo 56', 'artículo 1', 'artículo 56', 'artículo 64', 'artículo 52', 'artículo 56', 'artículo 58']

﻿ SENTENCIA 2008-00221 DE FEBRERO 16 DE 2017
SENTENCIA 2008-00221 DE 16 DE FEBRERO DE 2017
CONTENIDO:AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO ESTÁ OBLIGADA A INDEMNIZAR A PARTICULARES POR SU REUBICACIÓN DE ZONAS DECLARADAS DE UTILIDAD PÚBLICA. SE ESTABLECE QUE LA REUBICACIÓN DE PERSONAS LOCALIZADAS EN ZONAS DE PROTECCIÓN HIDRÁULICA, DECLARADAS DE UTILIDAD PÚBLICA, NO ESTÁ SUJETA AL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE DOMINIO A FAVOR DE PARTICULARES, EN ESE SENTIDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO TIENE OBLIGACIÓN ALGUNA DE INDEMNIZARLAS NI RESULTA PROCEDENTE INVOCAR UNA VULNERACIÓN DEL ARTÍCULO 58 LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EL ARTÍCULO 56 DE LA LEY 338 DE 1997, QUE RECONOCE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACIÓN FORZOSA EN SU RESPECTIVO ORDEN, POR TANTO NO CORRESPONDE A UN PROCESO NORMAL DE ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR ENAJENACIÓN VOLUNTARIA, DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA O JUDICIAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADQUISICIÓN DE BIEN INMUEBLE, PROPIEDAD, FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD, EXPROPIACIÓN DE BIEN, INDEMNIZACIÓN POR EXPROPIACIÓN, EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA, EXPROPIACIÓN JUDICIAL, PROCESO DE EXPROPIACIÓN, ADQUISICIÓN DE INMUEBLES
Sentencia 2008-00221 de febrero 16 de 2017
Radicación: 250002324000 2008 00221 01
Actor: Mail Dagoberto Chamarrabí, Ferner Alfonzo Misnaza Montoya, Gustavo Combe Malambo, Delfín Alberto Carrión Beltrán y Pedro Alejo Guzmán Cárdenas
Demandados: Concejo del municipio de Soacha (Cundinamarca).
Referencia: Nulidad de acuerdo municipal por el cual se otorgan facultades al alcalde para dar cumplimiento a una sentencia de acción popular.
Mediante comunicación del 14 de febrero de 2017, el consejero doctor Carlos Enrique Moreno Rubio presentó impedimento para conocer del presente proceso judicial, alegando para el efecto la causal prevista en el numeral 2º del artículo 141 del Código del Proceso, pues intervino como integrante de la sala que adoptó la sentencia de primera instancia.
Ante la falta de quorum para resolver la acción de nulidad de la referencia, mediante auto del 14 de febrero de 2017, se ordenó el sorteo de un conjuez, con el propósito de adoptar la decisión que corresponda, siendo sorteado el doctor Hernando Sánchez Sánchez.
2.2. El acto administrativo enjuiciado.
Lo es el Acuerdo 25 del 5 de septiembre de 2007 (fl. 11-15, cdno. ppal.), «POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL DE SOACHA PARA DAR CUMPLIMIENTO CON LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DENTRO DE LA ACCIÓN POPULAR, RADICACIÓN 2003-01278 DEL 3 DE NOVIEMBRE DE 2005, ACTOR: JOSÉ ROMÁN AGUILERA Y OTROS», expedida por el concejo municipal de Soacha (Cundinamarca) cuyo contenido es el siguiente:
«(…) EL CONCEJO MUNICIPAL DE SOACHA
El Concejo Municipal de Soacha - Cundinamarca, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 11 de la Ley 497 de 1999, y teniendo en cuenta la siguiente,
1) El señor José Román Aguilera en compañía de otros habitantes del barrio Julio Rincón, impetró Acción Popular contra el municipio de Soacha para que se protegieran los derechos colectivos el acceso de una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevale[n]cia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Al respecto se produjo sentencia por parte del tribunal administrativo de Cundinamarca en fecha 13 de julio de 2004, la cual denegó las pretensiones de la demanda.
2) El Consejo de Estado en fecha 3 de noviembre de 2005, al resolver el recurso de apelación, dispuso:
“1. ORDÉNASE al municipio de Soacha iniciar las gestiones necesarias de orden presupuestal y administrativo dirigidas a la reubicación sistemática de los habitantes de los predios del barrio Julio Rincón no legalizados por el Decreto Municipal 90 de 2002, dando prioridad a aquellos que se encuentren en mayor estado de riesgo, para lo cual se le concede un término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, acciones éstas que, en todo caso, debe (sic) culminar en un plazo máximo de seis meses contados desde el vencimiento de dicho plazo.
2. CONFÓRMASE el comité de verificación del cumplim[i]ento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará conformado por las partes de este proceso, la Corporación Autónoma regional de Cundinamarca y la Personería Municipal de Soacha. El mismo deberá rendir ante el a quo informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión”.
3) Desde el mes de abril de 2006, en coordinación con diferentes dependencias de la administración municipal, se llevó a cabo un censo del sector que arrojó un dato definitivo de 172 predios a reubicar.
4) Que así mismo, se ha estudiado la viabilidad para adelantar un proyecto de vivienda que parte de la adquisición de un terreno, la obtención de la licencia de urbanismo, la presentación del proyecto ante Findeter para su elegibilidad, la asignación de subsidios nacionales y aportes municipales, la construcción de las viviendas, y la relocalización de la comunidad. La administración municipal a estimado (sic) que dicho proceso demoraría dieciocho (18) meses aproximadamente, lapso que es demasiado amplio tratándose del cumplimiento de una orden judicial que protege derechos fundamentales.
5. Que en cambio, sí es claramente acertado optar por adquirir en primer lugar los predios ubicados en el barrio Julio Rincón no legalizados por el Decreto 90 de 2002, y concomitantemente con esto, organizar un “sistema de oferta inmobiliaria” para atender a los 172 beneficiarios del fallo, el cual será coordinado por la administración municipal y alimentado por la oferta pública de las entidades financieras que han adquirido estos bienes a través de la dación en pago. Mediante este sistema la administración hará el pago directo del valor de los inmuebles para la relocalización a las entidades financieras. El proceso estará acompañado de la metodología propia para el reasentamiento de las familias en alto riesgo no mitigable.
6. El Decreto 855 de 1994 “por medio del cual se reglamente parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de la contratación directa” en su artículo 17 dispone que:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de reforma urbana y reforma agraria, las entidades estatales podrán adquirir, previa las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante negociación directa.
“Para efectos de la venta o adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que servirá como base de la negociación. Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa solicitud de la entidad”.
“Si pasados quince días hábiles contados a partir de la solicitud, ésta no fuere atendida, o el Instituto manifestare su imposibilidad de hacerlos, la entidad contratará, con el fin, un experto en la materia”.
7. Que en mérito de lo anterior,
ART. PRIMERO.—Autorizar al Alcalde para adelantar las gestiones presupuestales y administrativas tendientes a dar cumplimiento al fallo del “Consejo de Estado dentro de la acción popular, radicación 2003-01278 del 3 de noviembre de 2005, Actor: José Román Aguilera y otros”.
Para el cumplimiento del fallo, el alcalde queda facultado para:
NUM. 4º: Disponer y apropiar los recursos y partidas presupuestales necesarias para dar cumplimiento a la orden judicial. El valor por vivienda no podrá exceder el monto máximo establecido por el Gobierno Nacional para la vivienda de interés social tipo I, tipo II según el caso (…)».
La Sala debe determinar, en el presente caso, si el aparte demandado contenido en el Acuerdo 25 del 5 de septiembre de 2007, transgredió los artículos 58 de la Constitución Política y 56 de la Ley 338 de 1997, toda vez que, en concepto del actor, establece límites en las indemnizaciones de manera estándar para todos los predios, vulnerando el requisito de realizar dichas indemnizaciones conforme a avalúos para cada predio; desconoce que las indemnizaciones se deben establecer en razón de bienes inmuebles comerciales; y desconoce que el pago de las indemnizaciones debe hacerse tomando como base el valor comercial de los inmuebles; o si por el contrario, siguiendo el recurso de apelación presentado por el municipio de Soacha (Cundinamarca) dichas disposiciones no fueron violadas en la medida en que no resultaban aplicables a la controversia toda vez que no se está en presencia de un proceso de expropiación regulado por ellas sino de la reubicación de unas personas que se encontraban en una zona de protección hidráulica declarada de utilidad pública y sobre la cual no era posible establecer derecho de dominio alguno por particulares, razón por la que la autoridad no está en la obligación de indemnizarlas.
2.4. Los cargos formulados en contra de la sentencia de primera instancia.
El municipio de Soacha considera que la sentencia de primera instancia debe revocarse y, en su lugar, denegarse las pretensiones de la demanda por cuanto, en su concepto, las normas que el demandante considera como violadas no son aplicables a este asunto pues no se está en presencia de un proceso de expropiación regulado por ellas sino de la reubicación de unas personas que se encontraban en una zona de protección hidráulica declarada de utilidad pública y sobre la cual no era posible establecer derecho de dominio alguno por particulares y, en consecuencia, la autoridad municipal no está en la obligación de indemnizarlas.
Al respecto cabe indicar que la expedición del Acuerdo 25 del 5 de septiembre de 2007 responde a la necesidad de que el municipio de Soacha (Cundinamarca) dé cumplimiento a la sentencia del 3 de noviembre de 2005, proferida por esta Sala en el expediente 25000 23 25 000 2003 01278 01 (fl. 66-82, anexo antecedentes administrativos), en la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por uno de los demandantes contra la sentencia del 13 de julio de 2004 que denegó las pretensiones de la demanda en la acción popular interpuesta en contra del municipio de Soacha (Cundinamarca) y mediante la cual se decidió:
«(…) PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia apelada en cuanto denegó las súplicas de la demanda en relación con los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y a la realización de construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes
SEGUNDO. MODIFÍCASE el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, y en su lugar, AMPÁRENSE los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la prevención de desastres previsibles técnicamente.
En, consecuencia, se dispone:
1. ORDÉNASE al municipio de Soacha iniciar las gestiones necesarias de orden presupuestal y administrativo dirigidas a la reubicación sistemática de los habitantes de los predios del barrio Julio Rincón no legalizados por el Decreto Municipal 90 de 2002, dando prioridad a aquellos que se encuentren en mayor estado de riesgo, para lo cual se le concede un término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, acciones éstas que, en todo caso, debe culminar en un plazo máximo de seis (6) meses contados desde el vencimiento de dicho plazo.
2. CONFÓRMASE el comité de verificación del cumplimiento del fallo de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará conformado por las partes de este proceso, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y la Personería Municipal de Soacha. El mismo deberá rendir ante el a quo informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión (…)».
Mediante dicho acuerdo, entonces, se le entregan facultades al alcalde del citado municipio para cumplir ese propósito, esto es, el cumplimiento de la decisión judicial proferida por esta Sala, facultades que se contemplan en los numerales 1º a 4º del mismo.
En el numeral 1º, la facultad de celebrar los negocios jurídicos requeridos para la «adquisición» de los inmuebles de los 172 «propietarios de los predios del barrio Julio Rincón» no legalizados por la administración municipal en el Decreto 90 de 2002 por encontrarse en la ronda de protección del caño Luis Carlos Galán. El concejo determinó que el valor de adquisición no podría ser inferior a los avalúos comerciales.
En el numeral 2º, la facultad de presentar al concejo municipal un proyecto de acuerdo que reglamentara el sistema de oferta inmobiliaria para dar soluciones de vivienda para las personas cobijadas con la sentencia, el cual estaría alimentado con la oferta de los inmuebles recibidos en dación en pago por las instituciones financieras, el cual debía presentar dentro de los 45 días siguientes a la entrada en vigencia del Acuerdo 25 de 2007.
En el numeral 3º, la facultad de adquirir directamente los inmuebles que reunieran las condiciones técnicas, jurídicas y económicas que permitan la ubicación de las personas cobijadas por la orden judicial.
En el numeral 4º, la facultad de apropiar y disponer de los recursos del presupuesto del municipio para dar cumplimiento a la sentencia, señalándole que el valor por vivienda no podría exceder el monto máximo establecido por el Gobierno Nacional para la vivienda de interés social tipo I y tipo II según el caso.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de primera instancia consideró que este numeral 4º era contrario a los artículos 58 de la Carta Política y 56 de la Ley 388 de 1997, toda vez que:
8) Por lo anterior, para la Sala el numeral 4º del artículo 1º del Acuerdo 25 del 5 de septiembre de 2007, proferido por el Concejo Municipal de Soacha, viola los artículos 58 de la Constitución y 56 de la Ley 388 de 1997, toda vez que si hay indemnización, tal como lo establece la Constitución Política, el límite establecido en el precio de los predios destinados a la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, no puede ser inferior al 70% del avalúo comercial, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley 388 de 1997, antes transcrito.
Además, el numeral 4º del artículo 1º del Acuerdo 25 de 2007, demandado, contradice lo establecido en el numeral 1º del mismo artículo, al considerar que la adquisición de los inmuebles del barrio Julio Rincón se hará con base en el avalúo comercial, pero su reubicación será en predios cuyo valor no podrá exceder lo establecido por el Gobierno Nacional para la vivienda de interés social tipo I y tipo II, cuando los dos procesos son concomitantes.
Acercándonos al análisis del asunto, conviene señalar que el artículo 56 de la Ley 388 de 1998 se encuentra dentro del capítulo denominado «(…) Desarrollo y construcción prioritaria (…)», cuyos artículos son los siguientes:
«(…) ART. 52.—DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN PRIORITARIA. <Artículo corregido mediante FE DE ERRATAS contenida en el Diario Oficial 43.127 del 12 de septiembre de 1997, el texto corregido es el siguiente:>
A partir de la fecha de vigencia de esta ley, habrá lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en pública subasta, por incumplimiento de la función social de la propiedad sobre:
4. <Numeral adicionado por el artículo 64 de la Ley 1537 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las edificaciones que sean de propiedad pública municipal o distrital o de propiedad privada abandonadas, subutilizadas o no utilizadas en más de un 60% de su área construida cubierta que no sean habilitadas y destinadas a usos lícitos, según lo previsto en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen, dentro de los dieciocho meses, contados a partir de su declaratoria, de acuerdo con los estudios técnicos, sociales y legales que realice la entidad encargada por el alcalde municipal o distrital.
Lo anterior sin perjuicio de que tales inmuebles pueden ser objeto de los procesos de enajenación voluntaria y expropiación de que trata la presente ley.
ART. 53.—DESARROLLO Y CONSTRUCCIÓN PRIORITARIA EN UNIDADES DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA. En los casos en que la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria se refiera a terrenos o inmuebles que conforman unidades de actuación urbanística, los plazos establecidos en el artículo anterior se incrementarán en un cincuenta por ciento (50%). En los mismos eventos la enajenación forzosa se referirá a la totalidad de los inmuebles que conforman la unidad de actuación que no se hubieren desarrollado.
ART. 54.—PRÓRROGAS. La iniciación del proceso de enajenación forzosa procederá cuando las obras de urbanización o construcción, según sea el caso, no se inicien dentro del término señalado, y se referirá únicamente a la parte no urbanizada o construida.
Los términos de que tratan los artículos anteriores empezarán a contarse a partir de la fecha de promulgación del acuerdo que aprueba el plan de ordenamiento territorial o el programa de ejecución, según sea el caso, que declara el terreno o inmueble como de desarrollo o construcción prioritarios y podrá prorrogarse hasta por un cincuenta por ciento (50%), siempre y cuando las obras realizadas representen por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de la urbanización o construcción. La prórroga deberá solicitarse al alcalde municipal o distrital, antes del vencimiento del plazo, y no se procederá a la iniciación del proceso de enajenación forzosa mientras la autoridad no decida sobre la solicitud.
Cuando existieren dificultades generales de financiación o de mercado, determinadas por el Gobierno Nacional, los propietarios podrán solicitar al alcalde prórroga del plazo concedido para cumplir con lo establecido en el artículo 52 de la presente ley. En ningún caso dichas prórrogas sucesivas podrán exceder los dieciocho (18) meses.
Contra la resolución que declare la enajenación forzosa sólo procederá, por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la notificación. Transcurrido el término de dos meses, contados a partir de la fecha de la interposición del recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá resolverlo, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y judiciales a que hubiere lugar.
Sobre los saldos se reconocerá un interés ajustable equivalente al ochenta por ciento (80%) del incremento porcentual del índice nacional de precios al consumidor para empleados certificado por el DANE para los seis meses inmediatamente anteriores a cada vencimiento, pagadero por semestre vencido. (…)».
Como puede observarse, el artículo 56 de la Ley 388 de 1997 que se pretende aplicar a esta controversia regula el procedimiento de enajenación forzosa que se deberá seguir por el incumplimiento de la función social de la propiedad, sobre los terrenos e inmuebles allí descritos, de propiedad pública o privada, que no han sido objeto de construcción o urbanización en los tiempos allí señalados; o que se encuentren abandonadas, subutilizadas o no utilizadas no habilitadas o destinadas a usos lícitos en el término allí mencionado.
La situación de hecho que da lugar a la expedición de la disposición demandada es otra. Explicó en su oportunidad esta Sala que:
«(…) Con fundamento en las pruebas antes examinadas el a quo acertadamente encontró probada la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y a la seguridad y salubridad públicas: el primero, por cuanto que los predios no legalizados del barrio Julio Rincón invaden la zona de ronda o protección del caño Luis Carlos Galán, el cual es un elementos constitutivo del espacio público inalienable e imprescriptible de acuerdo con las normas legales antes citadas, y el segundo, en tanto que está plenamente demostrado que la presencia de esa fuente hídrica podría generar problemas de inestabilidad y deslizamientos en el sector donde aquellos están construidos, además que por la disposición de aguas residuales y de residuos sólidos en el cauce del caño se generan malos olores, vectores, zancudos, roedores, que son causa de problemas de salubridad pública.
Del examen de la actuación encuentra la Sala que el municipio Soacha, a pesar de que tuvo conocimiento que el barrio Julio Rincón se constituyó como un asentamiento urbano de hecho desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 9ª de 1989, no hizo de los mecanismos previstos en dicha ley para procurar la reubicación a zonas apropiadas de los habitantes de los predios que hacen parte de ese desarrollo urbano localizados en zonas propensas a deslizamientos, por lo cual resulta procedente como medida de protección de los derechos colectivos citados en este aparte de las consideraciones ordenar, y no solamente exhortar (o persuadir) al municipio de Soacha, que inicie las gestiones necesarias de orden presupuestal y administrativo dirigidas a la reubicación sistemática de los habitantes de los predios del barrio Julio Rincón no legalizados por el Decreto Municipal 90 de 2002, dando prioridad a aquellos que se encuentren en mayor estado de riesgo, para lo cual se le concederá un término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, acciones éstas que, en todos caso, deberá culminar en un plazo máximo de seis (6) meses contados desde el vencimiento de dicho plazo».
Encuentra esta Sección que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio aplicación a una disposición legal que regula una situación de hecho diferente a la que llevó a la expedición del acuerdo demandado.
Lo anterior permite considerar que no se dio la violación del artículo 58 de la Carta Política pues dicha norma constitucional establece que «Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio», pues, como se ha indicado líneas atrás, no se está en presencia de un procedimiento de expropiación, administrativa o judicial, que diera lugar a la aplicación del postulado constitucional.
Es por ello que le asiste razón al apelante al señalar que:
«(…) el siguiente análisis parte del hecho que no estamos frente a un proceso normal de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación administrativa o judicial, es decir, la protección del derecho colectivo tuvo lugar porque los habitantes se encontraban dentro de una zona de protección hidráulica, ya declarada mucho antes de utilidad pública, tratándose del goce efectivo del espacio público, es decir, no es procedente indicar que el municipio de Soacha deba indemnizar a los “propietarios” de los predios que ordenó la sentencia, es decir la Sentencia no protege el derecho la propiedad (sic), porque bien es claro que no existe, o por lo menos no con arreglo a las leyes que la regulan (…)».
Para esta Sala, los cargos formulados por el municipio de Soacha (Cundinamarca) tienen vocación de prosperidad y, en consecuencia, dispondrá la revocatoria de la sentencia de primera instancia, desestimando las pretensiones de la demanda.
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento presentado por el consejero doctor CARLOS ENRIQUE MORENO (E) para conocer del presente proceso judicial.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 27 de junio de 2012 proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DESESTIMAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO(sic): Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.