Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-9226-2012.html
Timestamp: 2018-01-17 13:23:45
Document Index: 222949439

Matched Legal Cases: ['artículo 169', 'artículo 9', 'artículo 75', 'artículo 7', 'artículo 116', 'artículo 170', 'Artículo 170', 'artículo 140', 'artículo 170', 'artículo 175', 'artículo 170', 'artículo 170', 'artículo 169', 'artículo 171', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9']

SSC-9226-2012
Exp: 12-007714-0007-CO Res. Nº 2012009226
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas treinta minutos del diecisiete de julio de dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por GUILLERMO SANABRIA RAMÍREZ, casado, empresario, cédula número 3-174-491, vecino de San José en su condición de presidente de CÁMARA DE PATENTADOS DE COSTA RICA, contra los ARTÍCULOS 12 Y 14 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.
1.-Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:46 horas del 11 de junio de 2012, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 12 y 14 del Código Municipal. Manifiesta el accionante que su legitimación proviene de la representación de los intereses difusos a nivel nacional de patentados comerciantes con diversas actividades, en especial la venta de licores. Señala que la normativa impugnada es inconstitucional por haberse alterado el régimen municipal sin previo procedimiento de reforma constitucional. El accionante expone varios extractos de las Actas de la Asamblea Constituyente en las cuales se dispuso el régimen municipal. Indica que de ellas se desprende, nunca se propuso que el funcionario ejecutivo municipal fuera elegido popularmente. Entre las actas citadas están: 78 de las 14:30 horas del 30/5/49, 79 de las 14:30 horas del 30/5/49 en su página 58, 80 de las 14:30 horas del 1/6/49 en su página 60, 81 de las 14:30 horas del 2/6/49 en su página 1, 84 de las 14:30 horas del 7/6/49 en su página 40, 99 de las 15 horas del 30/6/49, 100 de las 15 horas del 1/7/49 en su página 83, y la 102 de las 14:30 horas del 4/11/49 en su página 18. Con dichas actas, el accionante concluye que se dio un fuerte debate sobre la integración del Ejecutivo Municipal, el cual fue la figura adoptada por los constituyentes, cuya elección sería dada por la Ley, que el debate entre los constituyentes dejó en claro que en la figura de los intendentes no venía incorporado el hecho de que fuera un cargo de elección popular, ya que los mismos no estuvieron de acuerdo en nombrar a los intendentes por elección popular, sino que optaron por la figura del Ejecutivo Municipal como funcionario administrativo, cuyas funciones, nombramiento y remoción estuviera a cargo de la ley pero no elegido popularmente. Asimismo, señala que la voluntad del constituyente era dejar en claro que deben existir dos figuras claramente definidas, el Ejecutivo Municipal con funciones administrativas y no políticas y el Concejo Municipal de elección popular. Señala que en la creación de la Ley 4574 los legisladores siguieron el paso de los constituyentes, designando al Ejecutivo Municipal como el jefe de las dependencias municipales y ejecutor de Acuerdos Municipales, el cual era de nombramiento del Concejo Municipal y su remoción se podía realizar por votación de dos tercios de concejales. Indica que el legislador recayó en un exceso formal y material en la reforma al Código Municipal con la Ley No. 7794 y 8111. Manifiesta que el motivo de dichas reformas era el de elevar la autonomía en relación a la dependencia del Poder Ejecutivo con la creación de un alcalde de elección popular como estrategia de descentralización, de igual manera se crearon las figuras de Vicealcaldes, también nombrados popularmente. Manifiesta que con esto, el esquema municipal varió totalmente en el planteamiento vertical de las municipalidades. Explica que la figura del Alcalde compite con la de los munícipes y permite que se de una indebida inmunidad en sus actuaciones por no definirse un sistema adecuado de sanción y destitución. Señala que la invalidez de la norma radica en un exceso legislativo por abuso de poder, ya que el procedimiento correcto debió ser una Reforma Constitucional al artículo 169 de la Constitución Política. Solicita que se publiquen los edictos de ley, que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 12 y 14 del Código Municipal, que se declaren nulas las figuras de Alcaldes y Vicealcaldes Municipales, que se le ordene a la Asamblea Legislativa proceder con la Reforma Constitucional en caso de querer consolidar el esquema impugnado y que se condene al Estado al pago de daños y perjuicios. 2.-El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
I.-Sobre la admisibilidad.
De conformidad con el artículo 75 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el accionante se encuentra legitimado para interponer esta acción de inconstitucionalidad al representar los intereses colectivos de los agremiados de la Cámara de Patentados de Costa Rica.
II.- Sobre el objeto de la acción. El accionante estima que los artículos 12 y 14 del Código Municipal resultan inconstitucionales por haberse alterado la voluntad del Constituyente plasmada en las actas de la Constitución Política respecto del régimen municipal, sin haber acudido previamente al procedimiento de reforma constitucional. Las normas impugnadas disponen:
El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”
Existirán dos vicealcaldes municipales: un (a) vicealcalde primero y un (a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un (a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.
Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.”
III.- Sobre lo dispuesto en las Actas de la Asamblea Constituyente de 1949. De las actas números 78, 80 y 99 se desprende la discusión que surgió en dicho órgano, a efectos de decidir cómo integrar y concebir el régimen municipal costarricense. Al respecto, se hicieron varias apreciaciones sobre el modelo que consideraban fallido en administraciones anteriores, por haberse mantenido una fuerte vinculación al Poder Ejecutivo. Sin embargo, en sus intervenciones, reforzaban la necesidad de establecer el régimen municipal y dotarle una autonomía que le permitiera cumplir eficientemente con sus labores:
“ACTA No. 99
En relación con el artículo 116, el Diputado ESQUIVEL presentó moción de revisión para que el mencionado artículo se lea del modo siguiente: ³El Gobierno Municipal que existirá en cada cabecera de cantón para la administración de los intereses y servicios locales, estará a cargo de un cuerpo deliberante y de un funcionario ejecutivo que designará la ley´. El señor Esquivel explicó los alcances de su moción, que no tiene otro objeto que el de suprimir el régimen de los Intendentes creado por la Asamblea, por considerarlo innecesario y gravoso para la economía de las corporaciones municipales. Insistió en la amarga experiencia que nos dejara el establecimiento de los Intendentes en Costa Rica, institución que apenas duró escasos cuatro años y que tuvo que suprimirse por el fracaso de la misma. Si en ese entonces fracasó la institución -continuó diciendo-¿Cómo es posible pretender ahora establecerla de nuevo? ¿O es acaso que la experiencia en materia administrativa no es digna de tomarse en cuenta? Por otra parte, los Intendentes tan sólo significarán una nueva carga burocrática para nuestras Municipalidades, la mayoría de las cuales se encuentran en difíciles circunstancias económicas. Luego apuntó las inconveniencias de la autonomía absoluta municipal, refiriéndose a los casos dolorosos del pasado de malversación de fondos comunales, lo que motivó la intervención del Poder Ejecutivo en la marcha de las Municipalidades. Lo más conveniente para los intereses de la comunidad es la de conservar el sistema tradicional que nos ha regido en materia municipal. El Diputado FOURNIER indicó que en ocasiones anteriores había estado de acuerdo con el sistema de los Intendentes, como un medio de preservar la autonomía municipal, tesis que también había defendido en el seno de la Comisión Redactora del Proyecto del 49. Sin embargo, debido a una serie de razones, ha cambiado de parecer, y piensa que en la Constitución no se debe hablar concretamente de los Intendentes. Lo adecuado es decir que el ejecutivo municipal será el funcionario que designe la ley, con lo que se deja la puerta abierta para que en el futuro, si se estima conveniente el sistema de los Intendentes, lo adopten las municipalidades que así lo deseen« Los Representantes CHACON JINESTA, BAUDRIT SOLERA y HERRERO defendieron la tesis del régimen de las intendencias. El primero apuntó la necesidad de la mencionada institución, como medio de garantizar la autonomía de las Municipalidades. Observó que los antecedentes peores del régimen municipal son aquéllos en que los Ejecutivos Municipales estaban atendidos por Gobernadores de nombramiento directo del Poder Ejecutivo. Las municipalidades -añadió-prácticamente no pueden realizar labor alguna, por cuanto sus acuerdos y resoluciones, los ejecutan funcionarios del nombramiento del Ejecutivo. De ahí que es necesario mantener el sistema de las Intendencias. El segundo manifestó que no se había dado ningún argumento nuevo que justificara la derogación del régimen de los Intendentes. Al contrario, se ha demostrado la bondad del sistema, que no significa un gasto más para las Municipalidades, pues es sabido que éstas pagan una suma determinada a los Ejecutivos Municipales. Luego expresó la conveniencia del sistema de elección popular de los Intendentes, para que no de-pendan de los regidores y sean responsables ante sus electores. El tercero señaló la conveniencia de un buen Ejecutivo Municipal, para que las Municipalidades puedan realizar una buena labor. El Diputado VARGAS CASTRO declaró que no votaría la moción planteada, por considerar al Intendente como un Munícipe más, que vendrá a devengar un sueldo, que en la mayoría de los casos no podrá ser pagado por las Municipalidades, sobre cuyas espaldas gravitan compromisos económicos muy fuertes. Agregó que no era cierto que el régimen de las intendencias ve-nía a garantizar la autonomía municipal. La práctica nos dice que las Municipalidades trabajan cuando están bien integradas, como el actual Concejo Municipal capitalino. Lo fundamental no es que el Ejecutivo Municipal sea de elección popular, sino la propia integración de la corporación municipal. Si la integran elementos capaces y trabajadores, las corporaciones municipales desempeñarán una buena labor. Puesta a votación la moción de revisión planteada por el Diputado Esquivel, fue aprobada.´
En efecto, como indica el accionante, fue propuesta una moción por parte del representante LEIVA QUIRÓS para que el Intendente Municipal, establecido posteriormente como Ejecutivo Municipal en la Constitución, fuese de elección popular al igual que los síndicos, no obstante, los Constituyentes no consideraron necesario constitucionalizarlo. Al respecto se citan extractos del acta No. 78:
“El proponente de la moción anterior explicó brevemente los alcances de la misma. Dijo que la moción contenía varios principios los cuales deberían discutirse uno a uno. Entre esos principios se refirió al nombramiento de los Intendentes por elección popular, los cuales tendrán bajo su cuidado ejecutar los acuerdos y resoluciones de las Municipalidades. Agregó que el Proyecto del 49 hablaba de intendentes en todos los cantones, lo que consideraba un error. En su moción sólo habrá intendentes en aquellos cantones de cierta importancia. Citó las dificultades que se presentan cuando el Ejecutivo Municipal, que vienen a ser los gobernadores de las provincias, funcionarios elegidos por el Poder Ejecutivo, se niegan a acatar las disposiciones de las Municipalidades. Lo más adecuado es que tales funcionarios sean elegidos popularmente. Su moción también contempla la autonomía de las Municipalidades, aspiración muy justa de todos los costarricenses. Lo que se pretende es que las Municipalidades vuelvan a ser lo que eran antes y no simples apéndices del Poder Ejecutivo. Las Municipalidades en Costa Rica no han sido autónomas…”
Continuando con la discusión de dicha moción, en el acta No. 80 consideraron:
“… El Diputado ESQUIVEL de nuevo intervino en el debate para refutar varias de las afirmaciones del señor Leiva. Dijo que no sólo en San José se presentaron dificultades con los intendentes, sino en los otros lugares donde se establecieron. Los intendentes de Alajuela y Puntarenas se eliminaron, antes de la derogación de la ley que los creó. La institución no rima con la idiosincrasia de nuestro pueblo, así como el régimen parlamentario -que ha dado tan buenos resulta-dos en otros países- no podrá implantarse en Costa Rica, pues el pueblo, ni lo quiere ni lo en-tiende. Añadió que la institución de las intendencias iba a significar una nueva burocracia dentro del régimen municipal, pues los intendentes necesitarán el personal necesario y otras cosas más. Significarán para los presupuestos municipales fuertes erogaciones. Es una institución que sólo gastos y conflictos va a traer a la comunidad. El Diputado VARGAS FERNANDEZ expresó que se estaba redactando la Carta Fundamental del país y que no era necesario estampar en la misma una institución como la de las intendencias, lo que es más propio de una ley ordinaria. Que sea el Congreso el que venga a decir si la institución es o no es conveniente. Mañana, si el Congreso piensa que es necesario que el Ejecutivo Municipal esté en manos de un intendente, pues crea la institución mediante una simple ley, sin necesidad de variar el texto constitucional. Terminó afirmando que no estaba por que una institución como ésta se elevara a la categoría de canon constitucional«
…El Diputado CHACON JINESTA de nuevo usó de la palabra para volver sobre varios de sus puntos de vista anteriores. Dijo que los intendentes serán de elección popular, así como lo son los munícipes, por lo que no existe el peligro apuntado por el señor Monge Alfaro de que ocasionarán conflictos dentro de la Municipalidad por su criterio político. Insistió en que el Ejecutivo Municipal debe estar desligado del Gobierno, para que pueda realizar a conciencia su labor. Añadió que la razón fundamental para crear esta institución estriba en el fortalecimiento de la autonomía municipal. Si tan sólo se decreta esta autonomía en el papel, de nada valdrá, ya que siempre las municipalidades estarán supeditadas al Ejecutivo.
El Representante VARGAS CASTRO manifestó que el éxito de las labores municipales depende de los hombres que integran las respectivas municipalidades. Si son activos y responsables, lograrán realizar una labor efectiva. Se refirió al caso del actual Presidente del Concejo Municipal del cantón de Tilarán, que también lo fue en las administraciones de Calderón y Picado, quien, a pesar de su condición de oposicionista, efectuó una buena labor. Agregó que las municipalidades pequeñas no podrán pagar a un intendente y tampoco pueden emprender gran-des obras si no cuentan con la colaboración del Estado.
De nuevo intervino el señor BAUDRIT SOLERA y manifestó que para aunar pareceres y salvar lo más importante, la autonomía municipal, se podría resolver que la ley fijara la forma de nombrar el Ejecutivo Municipal, pero que éste funcionario nunca podría ser persona dependiente de ninguno de los Poderes del Estado…”
De manera que, de lo expuesto y según el resultado de la norma aprobada, pueden rescatarse varias conclusiones: la primera, fue el establecimiento de un régimen municipal que fuese autónomo pero no considerado al extremo como un ente soberano. La segunda, que era necesaria la existencia de un Ejecutivo Municipal que fuese el ejecutor de las decisiones del Concejo Municipal y que la manera en que se estableciera su designación y consecuentemente su destitución, lo determinaría la ley, con el objeto de que el Congreso tuviese la facultad de disponer lo que estimara, en el marco de independencia fijado anteriormente. Sin duda alguna, preocupaba a los representantes, que se produjera un conflicto de poder entre el Ejecutivo Municipal y las decisiones del Concejo, como órgano político, así como también, valoraron la situación económica del país y especialmente de los cantones en aquella época, por lo que, les preocupaba los costos en que se podía incurrir imponiendo constitucionalmente una elección popular también del Ejecutivo Municipal, aunque reconocían la importancia de los principios democráticos que nos rigen. Sin embargo, la situación actual ha variado, así como las condiciones de cada cantón; prueba de ello fue la reforma constitucional realizada al artículo 170 de la Constitución, mediante la cual en aras de reforzar la autonomía de las Municipalidades, en el año 2010 se aprobó por ley No. 8106, la transferencia de mayores ingresos para reforzar competencias atinentes a la localidad. Sobre ese particular, la Sala en sentencia No. 2000-10134, en la segunda Consulta Preceptiva planteada del expediente legislativo No. 13.375, señaló:
“Del análisis de las intervenciones de los diputados, la Sala deduce que por la aplicación del contenido propuesto para el Artículo 170 constitucional, se está impulsando una reforma del Estado, puesto que se impulsa, con toda claridad, un total debilitamiento del Poder Ejecutivo en favor de los gobiernos locales y una alteración de la forma como se van a distribuir los fondos públicos, modificando por sus efectos, también, lo que tiene que ver con la iniciativa en la preparación y aprobación del Presupuesto Ordinario de la República. Como no se sabe cuáles van a ser las competencias que se han de transferir a los gobiernos locales, se corre el peligro de que al hacerlo, se incluyan aquéllas que están encomendadas al Poder Ejecutivo por la propia Constitución Política, por ejemplo en el artículo 140, lo que no es posible hacer sin las reformas de ajuste necesarias para mantener la coherencia de la Ley Superior. Igualmente, la Sala se pronuncia sobre los alcances de las normas legales que transfieran las competencias a las municipalidades, puesto que al hacerlo como condición para poder girar los fondos públicos, se puede caer en el error de indicarle a los gobiernos locales qué es lo que deben hacer o ejecutar, con lo cual se estaría violando la propia autonomía del artículo 170 constitucional, a las vez que se lesiona el artículo 175 idem. A partir de estas ideas, la Sala expresa las siguientes conclusiones: a) que transferir fondos del Presupuesto Ordinario de la República a las municipalidades del país, pura y simplemente, no resulta inconstitucional; b) la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo hacia las municipalidades, no puede ir más allá de lo que resulten ser intereses y servicios locales, límite constitucional de su jurisdicción; c) la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, no podrá alterar el equilibrio constitucional de los Supremos Poderes del Estado, ni el balance en la administración de lo que es nacional y lo que es local; y d) esa misma ley no podrá imponerle a las municipalidades, en el carácter de gobierno local, hacer o ejecutar planes o proyectos concretos, porque hacerlo podría implicar que se invada, indebidamente, la autonomía municipal.”
Así las cosas, resulta evidente que la visión más reservada que tuvo el Constituyente originario, hoy no es la misma, ya que la Constitución fue reformada afianzando aún más las potestades municipales.
IV.- Sobre el gobierno municipal. Como ya lo ha indicado este Tribunal, a la luz del Derecho de la Constitución el Gobierno Municipal está en manos de un cuerpo deliberante y colegiado conformado por los regidores y, tradicional y legalmente, denominado Concejo Municipal. Es a ese órgano colegiado al que le corresponde ejercer el gobierno local y adoptar los lineamientos de política territorial de nivel cantonal. Consecuentemente, como bien indica el accionante, es el Concejo Municipal, como órgano político, plurimembre y democrático por antonomasia, el llamado por el Constituyente originario por ejemplo para defender y preservar la autonomía política de gobierno que proclama el párrafo primero del artículo 170 constitucional. El Alcalde -denominado antes del Código Municipal de 1998 ³Ejecutivo Municipal´-, es un órgano unipersonal de carácter eminentemente administrativo y ejecutivo, que no tiene la vocación política del Concejo Municipal. Desde la óptica del Derecho de la Constitución, el Alcalde Municipal tiene por competencia fundamental la ejecución de todo aquello que sea resuelto por el Concejo Municipal, consecuentemente, no puede arrogarse funciones de carácter político tales como procurar la defensa y preservación de la autonomía sin que éste último órgano no se haya pronunciado en ese sentido. La Sala enfatizó en la sentencia No. 2007-7136, que la circunstancia actual -a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal de 1998-de que el Alcalde sea nombrado en una elección popular, no cambió su naturaleza de órgano eminentemente administrativo y, por consiguiente, subordinado a lo que disponga el órgano de gobierno de carácter colegiado. De la misma manera, la circunstancia jurídica de carácter infra-constitucional de asignarle al Alcalde la condición de representante judicial y extrajudicial, no lo habilita para que actúe de forma separada de los criterios políticos que establezca el Concejo Municipal. Es claro entonces, que el hecho de haber modificado las normas impugnadas y establecer su nombramiento por elección popular, no altera, en modo alguno, la esencia de la conformación que el Constituyente, tanto originario como derivado, ha dado a la conformación y dirección de los municipios. En un momento determinado, cuando se analizó en el trámite legislativo la reforma que operó finalmente solo al artículo 170 constitucional y se pretendió introducir en la Constitución el aspecto aquí cuestionado, la Sala en la primer Consulta Legislativa Preceptiva, en sentencia No. 2000-9257, señaló:
«IV.-Artículos 169, 170 y 171.-Según la intervención del Diputado Céspedes Salazar en el Plenario Legislativo (folio 238), la reforma propuesta "« propone en el artículo 169 nada más lo que le permite a las municipalidades, que no está en la Constitución, pero que sí está en el Código, que habla de un Ejecutivo. Aquí se propone que sea un Alcalde para que quede, constitucionalmente, como está en el Código Municipal«".-En lo que atañe a este artículo, puede observarse que el propósito, en realidad, es el de "codificar" la Constitución Política, para adecuarla al texto que se incorporó al Código Municipal, según la reforma de abril de 1998. En efecto, la innovación es agregarle al texto antiguo "« denominado Alcalde; todos designados por elección popular, celebrada conforme lo indica el artículo 171" y suprimir, después de la frase "un funcionario ejecutivo", la que dice "que designará la ley". Independientemente de los méritos de la reforma, la Sala estima que la técnica legislativa empleada transforma la disposición original sobre el régimen municipal en uno que es riguroso, inflexible. El texto que se ha mantenido desde 1949, con claridad define que el gobierno local está formado por dos órganos: uno deliberante (principio democrático) que es el Concejo y otro ejecutante de los acuerdos y políticas de aquel. Si se permite la licencia de hacer una comparación, diríamos que el Concejo es el órgano que legisla fijando las políticas generales, aprobando el presupuesto y planificando; en cambio el funcionario ejecutivo sería el administrador general encargado de la puesta en marcha de los planes y proyectos acordados por el Concejo, en esencia, es la rama ejecutiva del gobierno local. Esta distinción está claramente desarrollada por la Sala Constitucional en la sentencia número 2859-92 que ha sido reiterada consistentemente en su jurisprudencia y ello significa que con la reforma que se pretende, se mantiene este esquema de la integración del gobierno local . Ahora bien, al expresar la norma vigente que se trata de "un funcionario ejecutivo que designa la ley", ésta puede, como ya lo hizo en el pasado, señalar que lo serían los gobernadores de provincia y los jefes políticos, o bien el llamado Ejecutivo Municipal, según la versión anterior del Código Municipal, o el Alcalde, como lo llama ahora este cuerpo normativo. Pero es lo cierto que cada vez que el sistema ha tenido la necesidad de variar la nomenclatura, se ha hecho por la vía de la reforma legal; en cambio, ahora, la propuesta que se tramita altera ese sistema, para constitucionalizar la figura del Alcalde, de manera que futuras reformas tendrán que ser de rango constitucional y no legal. Nada de esto incide, desde luego, en la constitucionalidad de la norma propuesta.”
De conformidad con lo expuesto, este Tribunal fue claro en externar que dicha reforma, a pesar de que sería una especie de “codificación de la Constitución” al incluir en la norma constitucional aspectos reservados a ley-solo implicaría que la nomenclatura de esta figura ±ahora conocida como Alcalde-, sería modificable únicamente mediante enmiendas constitucionales, pero que ello no alteraba en nada el esquema de integración del gobierno local, ni que implicara vicio de constitucionalidad alguno. Debemos recordar que el derecho de la Constitución constituye una unidad sistemática de valores, principios y normas que, en consecuencia, deben ser interpretados y aplicados no aisladamente, sino con criterios y de manera también sistemáticos, en armonía unos con otros, los cuales resultan así, indivisibles e interdependientes; condiciones que resultan doblemente importantes en cuanto estén involucrados en el caso derechos y libertades fundamentales, los cuales son, a su vez, interdependientes e indivisibles también. Los constituyentes, en el artículo 1 de la Constitución Política, definieron el sistema político del Estado costarricense como un régimen democrático, libre e independiente, lo cual implica una forma particular de Estado, en el que la relación entre el Poder y la población se resuelve de modo favorable a la dignidad de la persona, a su libertad y a sus derechos. Dicho de otro modo,
"Costa Rica, en el artículo 1° de su Constitución Política, al constituirse en Estado según los principios de una democracia, optó por una formulación política en la que el ser humano, por el simple hecho de serlo, por haber nacido tal, es depositario de una serie de derechos que le son dados en protección de su dignidad, derechos que no pueden serle desconocidos sino en razón de intereses sociales superiores, debidamente reconocidos en la propia Constitución o las leyes" (sentencia número 1991-00678).
Esta positivación del "principio democrático" constituye uno de los pilares ±por no decir, el núcleo o esencia-en el que se asienta nuestro sistema republicano, e implica que todo el sistema normativo deba ser interpretado conforme a los principios que informan este sistema de vida y de conceptualización del Estado, en el que los derechos reconocidos a las personas les deben ser respetados por esa sola condición, independientemente de su origen nacional, raza, credo político o religioso, sin discriminaciones a su dignidad como ser humano. Este sistema se caracteriza asimismo, por tener como elementos: la soberanía popular, la participación, el pluralismo, el consenso, el principio de la mayoría, la responsabilidad de los órganos públicos y el principio de legalidad y así lo ha reforzado la Sala en su jurisprudencia:
“En efecto, el principio democrático contenido en el preámbulo y artículo 1° de la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949, supone, necesariamente, el de la participación política directa, efectiva, libre y consciente de los ciudadanos en la toma de las decisiones políticas fundamentales en cuanto les atañen. Sobre este último principio, el artículo 9° de la Constitución Política, en su versión actual, después de la reforma parcial verificada por la Ley No. 8364 del 1° de julio del 2003, dispone que “El Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”. No cabe la menor duda que la última reforma parcial al artículo 9°, fue jalonada, en buena parte, por la que se produjo, casi un año antes, de los ordinales 105 y 123 de la Constitución, en cuanto se enfatiza el carácter participativo del Gobierno de la República y se señala explícitamente que, además de los tres Poderes, éste lo ejerce el pueblo, obviamente, a través de su participación en el diseño de las grandes líneas políticas del país, mediante el referéndum y la iniciativa popular en la formación de la ley. (sentencias No. 2005-5649 y 2002-8867)
“Así, es con fundamento en la conceptualización de nuestro Estado costarricense en la categorización de "Social y Democrático de Derecho" que se hacen exigibles una serie de valores y principios ideológicos, tales como la distribución de funciones , el principio de legalidad , la alternancia en el Poder, el principio de representatividad , el principio de razonabilidad y proporcionalidad, el respeto de las libertades y derechos fundamentales , todos en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna. De lo indicado, es rasgo fundamental de nuestro sistema de gobierno lo que modernamente se denomina y entiende como el principio de distribución de funciones, que está expresamente dispuesto en el artículo 9 constitucional, el cual, sustenta la organización y distribución de las diversas funciones esenciales del Estado, por cuanto en virtud de éste, el poder y su ejercicio está distribuido entre diversos detentadores; y en tal virtud se constituye en una garantía de la libertad de los administrados frente a los detentadores del Poder, en tanto se traduce en sí mismo en un límite y control en el ejercicio del Poder, al delimitarse la y "cuota" y contenido que le corresponde a cada uno, además de que define las prerrogativas de la Administración Pública.´(sentencia No. 2006-13323)
Todos estos principios resultan plenamente aplicables a nuestros gobiernos locales también, pues a través de ellos el pueblo ejerce su soberanía:
“La Municipalidad de («) parece no llegar a entender todavía, que el suyo es un gobierno popular, representativo, alternativo, y responsable, de la más pura esencia democrática, según los postulados de nuestra Constitución Política. Si por su propia voluntad se nombró al recurrente Ejecutivo Municipal, la única forma de removerlo en la que la ley ha establecido y no pueden los señores regidores suplantar ese mandato de la ley, ni por interés personal, ni partidista, ni político en su concepción ideal, sin incurrir en actos arbitrarios e inconsecuentes con nuestra realidad jurídica.”(sentencia No. 1993-1612)
Como bien lo indicó este Tribunal al referirse al Plebiscito para remover un Alcalde, este mecanismo es un instrumento de participación ciudadana, de carácter excepcional, y en consecuencia, se constituye en una manifestación directa de la democracia participativa, propia de nuestro sistema de gobierno, al tenor, fundamentalmente de la reforma del artículo 9 constitucional ±mediante Ley número 8364, de primero de julio del 2003±, en virtud de la cual se caracteriza por ser "popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. ". En igual sentido, también lo es su nombramiento.
V.-En conclusión, no considera este Tribunal que las normas impugnadas lesionen de modo alguno la Constitución, al establecer la elección del Alcalde y su sustituto por elecciones populares, toda vez que los mismos Constituyentes delegaron en la ley el mecanismo a idear para su nombramiento, sin que el hecho de que se haya dispuesto de esta manera alterara la función esencial ejecutora que le fue encomendada y sin detrimento de las potestades dadas a los síndicos. Más aún, la elección popular afianza los principios constitucionales democráticos de nuestro país y convoca a la población a ejercer su soberanía y a ser más participativo al decidir quiénes, no solo tomarán las decisiones más trascendentales de su comunidad, sino que las ejecutará, en cuanto a los municipios se refiere. Todo lo cual impone, una gran responsabilidad en el ejercicio del cargo, que incluso puede serle revocado por sus mismos electores. En razón de todo lo expuesto, la Sala considera que la presente acción debe ser rechazada por el fondo.
Ana Virginia Calzada M. Presidenta
Ernesto Jinesta L. Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Ricardo Guerrero P.