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Timestamp: 2016-12-07 12:31:24+00:00
Document Index: 100880993

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 33', 'arrêt ', 'art. 33', 'arrêt ', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 5', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 34', 'art. 5', 'art. 104', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 103', 'ATF ', 'art. 97', 'ATF ', 'ATF ', "l'article 6943", 'arrêt ', 'art. 5', 'art. 33', 'art. 5', 'art. 34']

131 II 57144. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel contre Société de développement du Landeron ainsi que Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel (recours de droit administratif)
Régime de compensation des avantages et inconvénients majeurs résultant de mesures d'aménagement du territoire; art. 5 al. 1 et art. 34 al. 1 LAT. Recevabilité du recours de droit administratif contre les décisions prises dans le cadre d'un régime cantonal de compensation selon l'art. 5 al. 1 LAT, y compris contre des décisions sur des contributions de plus-value (consid. 1). Notion d'avantage majeur résultant de mesures d'aménagement, au sens de l'art. 5 al. 1 LAT (consid. 2). Faits à partir de page 572
Par une "décision de plus-value" du 10 juillet 2002 fondée sur les art. 33 ss LCAT, le Département cantonal de la gestion du territoire (ci-après: le département cantonal) a signifié à la Société de développement qu'elle devait à l'Etat de Neuchâtel un montant de 84'233 fr. 60 au titre de contribution à la plus-value consécutive à l'affectation du terrain précité à la zone d'urbanisation (soit 20 % de la plus-value estimée à 44 fr./m2 ). La Société de développement a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif cantonal, en demandant l'annulation de la contribution de BGE 131 II 571 S. 573plus-value. Par un arrêt rendu le 4 novembre 2004, le Tribunal administratif a admis le recours et annulé la contribution de plus-value pour la parcelle n° 6943. Il a pris en considération la situation particulière de ce terrain pour lequel la Société de développement avait obtenu, en vertu de l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 mars 1985, l'autorisation d'exploiter un camping de passage. En raison de cette autorisation et des prescriptions spéciales qu'elle prévoyait, le changement d'affectation de 1997 ne serait plus un avantage majeur au sens de l'art. 33 LCAT.
1.1 Il s'agit de déterminer en premier lieu si la voie du recours de droit administratif est ouverte contre l'arrêt du Tribunal administratif. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, les cas de recevabilité d'un tel recours sont énumérés à l'art. 34 al. 1 LAT (RS 700). En particulier, ce recours est recevable "contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance sur des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5), (...)". L'art. 5 LAT, auquel il est fait référence dans cette disposition, traite à son alinéa 1 du régime de compensation, établi par le droit cantonal, permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement; à son alinéa 2, il prévoit qu'une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement BGE 131 II 571 S. 574apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
1.3 Un régime de compensation des avantages et des inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire, fondé sur l'art. 5 al. 1 LAT, comporte en règle générale deux volets, ou deux BGE 131 II 571 S. 575catégories de décisions: d'une part des contributions exigées des propriétaires fonciers qui obtiennent des avantages majeurs (classement en zone à bâtir, accroissement des possibilités d'utilisation, etc.), et d'autre part des indemnités allouées aux propriétaires qui subissent des inconvénients majeurs (déclassement hors de la zone à bâtir, diminution des possibilités d'utilisation, etc.).
Dans un régime de compensation selon l'art. 5 al. 1 LAT, il existe un lien objectif entre les décisions relatives aux avantages majeurs, d'un côté, et celles relatives aux inconvénients majeurs, de l'autre. Il paraît dès lors cohérent de prévoir dans les deux cas les mêmes règles de protection juridique. Il n'est certes pas directement question, pour les décisions de la première catégorie, de nouvelles "restrictions apportées au droit de propriété", bien au contraire; mais ces décisions sont elles aussi fondées sur l'art. 5 LAT, disposition expressément mentionnée dans le texte de l'art. 34 al. 1 LAT. Ce lien objectif entre la compensation des avantages et la compensation des inconvénients peut se révéler de manière BGE 131 II 571 S. 576évidente dans certaines situations. Par exemple, en cas de révision globale d'un plan d'affectation communal, on peut concevoir que l'autorité compétente ordonnera parallèlement, par des décisions coordonnées, la perception de contributions de plus-value là où la révision est favorable aux propriétaires concernés, et l'indemnisation des propriétaires là où la planification entraîne de nouvelles restrictions. Il n'est pas exclu en pareil cas qu'un même propriétaire soit à la fois débiteur d'une contribution de plus-value (pour une partie de ses terrains), et créancier d'une indemnité en raison des restrictions (pour une autre partie). On peut même concevoir qu'une décision unique soit prise à l'égard d'un propriétaire de biens-fonds soumis à des mesures d'aménagement différentes, favorables ou restrictives, décision fixant une soulte après compensation d'une part de l'indemnité pour les avantages, et d'autre part de la contribution pour les inconvénients (cf. dans ce contexte ATF 122 I 120 consid. 3 p. 125, à propos du système du remaniement avec péréquation réelle dans le canton de Vaud). Plus généralement, il est cohérent de prévoir la même voie de recours contre les différentes décisions de compensation pouvant être prises à la suite d'une mesure d'aménagement, qu'elles se fondent sur les avantages ou sur les inconvénients résultant de cette mesure.
La doctrine est, sur ce point, partagée. De l'avis de certains auteurs, seule la voie du recours de droit public, réservée à l'art. 34 al. 3 LAT pour les décisions non visées à l'art. 34 al. 1 LAT, entre en ligne de compte pour contester une mesure prise dans le cadre d'un régime de compensation selon l'art. 5 al. 1 LAT, notamment une contribution de plus-value en raison d'avantages majeurs (cf. NICOLAS MICHEL, Droit public de la construction, 2e éd., Fribourg 1997, p. 126; PIERRE MOOR, Les voies de droit fédérales dans l'aménagement du territoire, in Aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 190 [article antérieur à l' ATF 117 Ib 497 ]). D'autres auteurs soulignent toutefois le caractère global du renvoi à l'art. 5 LAT dans le texte de l'art. 34 al. 1 LAT, et partant préconisent la recevabilité du recours de droit administratif contre toutes les décisions dont le fondement se trouve, en droit fédéral, à l'art. 5 LAT (cf. HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 120 [surtout à propos des indemnisations à la suite de restrictions]; ANDRÉ JOMINI, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 14 ad art. 34 LAT). Une objection à la recevabilité du recours de droit administratif se fonde sur la grande BGE 131 II 571 S. 577liberté normative que l'art. 5 al. 1 LAT laisse au droit cantonal (cf. MOOR, loc. cit.). Cette disposition du droit fédéral n'est cependant pas une simple clause de délégation sans contenu matériel car elle énonce des principes - notamment en limitant la compensation aux "avantages et inconvénients majeurs" (cf. infra, consid. 2.1) - dont l'application doit pouvoir être revue dans le cadre du contrôle juridictionnel fédéral de la légalité (art. 104 let. a OJ).
1.4 Lorsque le recours de droit administratif est recevable sur la base de l'art. 34 al. 1 LAT, le droit fédéral - soit l'art. 34 al. 2 LAT, en relation avec l'art. 103 let. c OJ - confère expressément aux cantons la qualité pour recourir (ATF 129 II 225 consid. 1.1. p. 227). Le gouvernement cantonal peut donc se prévaloir en l'espèce de ce droit de recours. Les autres conditions de recevabilité du recours de droit administratif sont manifestement remplies (art. 97 ss OJ). En particulier, il convient de relever que la contestation a uniquement trait à la portée du classement de la parcelle n° 6943 dans la zone d'urbanisation, point sur lequel le Tribunal administratif a rendu une décision finale en excluant à ce propos l'existence d'un avantage majeur et donc la perception d'une contribution de plus-value; le renvoi de l'affaire au département cantonal, pour le surplus, n'exclut pas la recevabilité du recours de droit administratif contre cette décision finale partielle (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, ATF 129 II 384 consid. 2.3 p. 385). Il y a donc lieu d'entrer en matièr BGE 131 II 571 S. 578e.
2.2 En l'espèce, le Tribunal administratif a refusé de voir dans le changement d'affectation de la parcelle litigieuse en 1997 (son classement dans un secteur de la zone d'urbanisation) un avantage majeur, principalement parce qu'il n'apparaît pas "que la situation légale nouvelle serait fort différente de celle admise sous l'emprise de l'autorisation du 4 mars 1985 ou en tous les cas que l'extension des possibilités d'utilisation de la parcelle en cause dépasserait l'évolution normale qu'ont connue tous les campings de ce genre; BGE 131 II 571 S. 579(...) telle qu'elle est rédigée, l'autorisation du 4 mars 1985 a (...) pour effet de soumettre à des prescriptions spéciales l'article 6943 lui-même, pour une surface de 9840 m2 " (consid. 6 de l'arrêt attaqué).
Il n'y a pas lieu de déterminer la portée exacte des règles d'aménagement applicables au terrain litigieux avant l'entrée en vigueur du plan d'affectation communal de 1997. On doit toutefois constater que les anciennes prescriptions cantonales permettaient la construction d'installations de camping, sans que l'on puisse déduire ni du décret de 1966, ni du texte de l'arrêté du 4 mars 1985 que ce dernier aurait nécessairement dû être révoqué en cas de changement d'exploitant de la place. La réglementation de la nouvelle zone de détente, loisirs et tourisme est effectivement moins restrictive BGE 131 II 571 S. 580que le régime précédent, s'agissant des constructions admissibles, mais elle ne change pas fondamentalement la situation juridique du terrain concerné, à cause de la définition de l'affectation de cette zone, réservée à certaines activités récréatives. L'adoption du plan communal permettait ainsi d'adapter une ancienne mesure de planification aux nouvelles règles de l'aménagement du territoire. Dans ces circonstances particulières, le Tribunal administratif était fondé à retenir d'emblée, même sans analyse détaillée de la plus-value, que l'avantage procuré à l'intimée par le régime du nouveau plan d'affectation n'était pas un avantage majeur au sens de l'art. 5 al. 1 LAT ou des art. 33 ss LCAT. En l'absence d'une violation du droit fédéral, les griefs du recourant sont donc mal fondés.
122 I 120 suite... ,
art. 5 al. 1 et art. 34 al. 1 LAT,