Source: https://jus.com.br/artigos/20855/contraditorio-administrativo-na-demarcacao-de-terras-indigenas
Timestamp: 2018-09-19 07:42:31+00:00
Document Index: 61683165

Matched Legal Cases: ['artigo 231', 'artigo 3', 'artigo 231', 'artigo 5', 'artigo 17', 'artigo 17', 'artigo 231']

Contraditório administrativo na demarcação de terras indígenas - Jus.com.br | Jus Navigandi
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SUMÁRIO: Introdução; Contraditório; Decreto 1.775/96. Índio e Terra Tradicionalmente Ocupada; Indenização das Benfeitorias Decorrentes da Ocupação de Boa-fé; Conclusão; Referências.
Debate-se por meio deste artigo a oportunização do contraditório administrativo aos ocupantes não-índios no procedimento de demarcação de terras indígenas. O tema é atual pois, mesmo após o julgamento da questão Raposa Serra do Sol pelo Supremo Tribunal Federal, existem no Judiciário inúmeros processos em que se alega que não foi respeitado o princípio constitucional do contraditório na demarcação de terras indígenas. No desenvolver da tese passaremos pela busca de um conceito do que seja terra de ocupação tradicional indígena nos moldes preconizados no artigo 231, § 6º, da Constituição Federal de 1988.
Antes de adentrarmos no debate acerca do contraditório no processo de demarcação das terras indígenas, mister compreendermos a densidade semântica e social do substantivo índios, repetido por seis vezes e do adjetivo indígenas, repetido por onze vezes na Constituição Federal de 1988.
Segundo notícia estampada no site da Fundação Nacional do Índio – FUNAI, na data de 26/12/2011, no Brasil vivem hoje mais de 800.000, cerca de 0,4% da população brasileira, conforme o Censo 2010 do IBGE. Estão distribuídos entre 683 terras indígenas e algumas áreas urbanas, como Águas Belas no Pernambuco e Coroa Vermelha na Bahia.Existem também 77 referências de grupos indígenas não-contatados, dos quais, 30 foram confirmados.
As pessoas que habitavam das Américas foram chamados de índios pelos europeus que aqui chegaram. Uma denominação genérica, provocada pela primeira impressão que eles tiveram de haverem chegado às Índias. Mesmo em descobrindo que não estavam nas índias, mas sim numa terra até então desconhecida, os europeus continuaram a chamá-los assim, desconsiderando refletidamente as diferenças lingüístico-culturais.
Após o fim da Segunda Guerra Mundial e a proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a relação das nações com o autócnes começaram a mudar, afastando-se até mesmo a denominação silvícola por se restringir aos indivíduos que vivem na selva.
Na década de 50, o antropólogo brasileiro Darcy Ribeiro baseou-se na definição elaborada pelos participantes do II Congresso Indigenista Interamericano, no Peru, em 1949, para assim definir, no texto "Culturas e línguas indígenas do Brasil", o indígena como: "(...) aquela parcela da população brasileira que apresenta problemas de inadaptação à sociedade brasileira, motivados pela conservação de costumes, hábitos ou meras lealdades que a vinculam a uma tradição pré-colombiana. Ou, ainda mais amplamente: índio é todo o indivíduo reconhecido como membro por uma comunidade pré-colombiana que se identifica etnicamente diversa da nacional e é considerada indígena pela população brasileira com quem está em contato."
O critério da auto-identificação étnica vem sendo o mais amplamente aceito pelos estudiosos da temática indígena. Juridicamente, a positivação está no artigo 3º da Lei nº 6.001/73, Estatuto do Índio, e na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, ratifica pelo Decreto 5.051, de 19/04/2004.
Ressaltamos que o objeto deste trabalho se limitará a abordar a observância do princípio do contraditório no processo administrativo de identificação/demarcação/homologação das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, não abrangendo as áreas reservadas e as terras de domínio das comunidades indígenas.
A justificativa se dá em face da natureza jurídica da demarcação ser declaratória e não constitutiva, tendo como consequência a previsão expressa no artigo 231, § 6º, que são indenizadas apenas as benfeitorias decorrentes da ocupação de boa-fé. Decorre daí conflitos sociais, econômicos e jurídicos, pois muitos dos ocupantes não-índios são possuidores de títulos de propriedade emitidos pelos estados membros e ocupações que demandam anos e anos.
1. Legislação Brasileira acerca das Terras Indígenas.
No tocante à proteção aos índios e suas terras, a Constituição Federal de 1988 dispõe:
Não obstante a celeuma acerca da hierarquia dos tratados internacionais sobre direitos humanos, notadamente aqueles que não observaram o quorum para Emenda à Constituição Federal, conforme inovação constante do artigo 5º, § 3º, da Carta Magna, vale trazer ao debate os termos dos artigos 13 e 14 da Convenção 169 da OIT:
Além das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, o ordenamento jurídico pátrio prevê outras modalidades, tais como as reservas indígenas e as terras de domínio das comunidades indígenas. Dispõe o artigo 17 do Estatuto do Índio, Lei nº 6.001/73:
O procedimento para demarcação de terras indígenas tradicionais era regulamentado pelo Decreto 22/91, que foi inteira e expressamente revogado pelo Decreto 1.775/96, o qual foi complementado pela Portaria nº 14/MJ, de 9/01/1996, que estabelece regras sobre a elaboração do relatório circunstanciado de identificação e delimitação de Terras Indígenas.
2. Terra Tradicionalmente Ocupada por Indígenas.
Não é qualquer território ocupado por indígenas que pode ser qualificado como de ocupação tradicional, pois o próprio Estatuto do Índio, em seu artigo 17 diferencia terras ocupadas ou habitadas, áreas reservadas e terras de domínio indígena, considerando espécies da segunda as reservas indígenas, parques indígenas e colônia agrícola indígena.
A Constituição Federal de 1988 reconhece aos índios os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, prestigiando, assim, a tradição jurídica brasileira do instituto do indigenato. O direito indígena sobre suas terras é um direito dominial primário e congênito. Este direito é anterior e oponível a qualquer reconhecimento ou ocupação superveniente. A posse não se legitima pela titulação, mas pela efetiva ocupação indígena, que não se dá da forma do direito civil [01].
O instituto do indigenato confronta-se com a teoria do fato indígena, afastado pelos antropólogos e por parte da doutrina como fundamento da ocupação tradicional indígena. O § 1º do artigo 231 da Constituição Federal define terras tradicionalmente ocupadas "as habitadas pelos índios em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições". Para se considerar como terra de ocupação tradicional indígena é necessário sejam atendidas todas estas condições.
3. Processo Administrativo de Demarcação de Terras Indígenas.
Na demarcação de terras indígenas a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, é aplicada de forma subsidiária, pois o procedimento hoje é o previsto no Decreto 1.775/96, o qual foi complementado pela Portaria nº 14/MJ, de 9/01/1996, que estabelece regras sobre a elaboração do relatório circunstanciado de identificação e delimitação de terras indígenas.
A demarcação de terras indígenas é ato administrativo complexo, demandando atuação do órgão federal de assistência ao índio, do Ministro da Justiça e de homologação, via decreto, do Presidente da República.
Por pertinente, transcrevemos na íntegra o Decreto 1.775/96:
Art. 2° A demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios será fundamentada em trabalhos desenvolvidos por antropólogo de qualificação reconhecida, que elaborará, em prazo fixado na portaria de nomeação baixada pelo titular do órgão federal de assistência ao índio, estudo antropológico de identificação.
§ 1° O órgão federal de assistência ao índio designará grupo técnico especializado, composto preferencialmente por servidores do próprio quadro funcional, coordenado por antropólogo, com a finalidade de realizar estudos complementares de natureza etno-histórica, sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e o levantamento fundiário necessários à delimitação.
§ 3° O grupo indígena envolvido, representado segundo suas formas próprias, participará do procedimento em todas as suas fases.
§ 4° O grupo técnico solicitará, quando for o caso, a colaboração de membros da comunidade científica ou de outros órgãos públicos para embasar os estudos de que trata este artigo.
§ 6° Concluídos os trabalhos de identificação e delimitação, o grupo técnico apresentará relatório circunstanciado ao órgão federal de assistência ao índio, caracterizando a terra indígena a ser demarcada.
§ 7° Aprovado o relatório pelo titular do órgão federal de assistência ao índio, este fará publicar, no prazo de quinze dias contados da data que o receber, resumo do mesmo no Diário Oficial da União e no Diário Oficial da unidade federada onde se localizar a área sob demarcação, acompanhado de memorial descritivo e mapa da área, devendo a publicação ser afixada na sede da Prefeitura Municipal da situação do imóvel.
§ 8° Desde o início do procedimento demarcatório até noventa dias após a publicação de que trata o parágrafo anterior, poderão os Estados e municípios em que se localize a área sob demarcação e demais interessados manifestar-se, apresentando ao órgão federal de assistência ao índio razões instruídas com todas as provas pertinentes, tais como títulos dominiais, laudos periciais, pareceres, declarações de testemunhas, fotografias e mapas, para o fim de pleitear indenização ou para demonstrar vícios, totais ou parciais, do relatório de que trata o parágrafo anterior.
§ 9° Nos sessenta dias subseqüentes ao encerramento do prazo de que trata o parágrafo anterior, o órgão federal de assistência ao índio encaminhará o respectivo procedimento ao Ministro de Estado da Justiça, juntamente com pareceres relativos às razões e provas apresentadas.
Art. 3° Os trabalhos de identificação e delimitação de terras indígenas realizados anteriormente poderão ser considerados pelo órgão federal de assistência ao índio para efeito de demarcação, desde que compatíveis com os princípios estabelecidos neste Decreto.
Art. 6° Em até trinta dias após a publicação do decreto de homologação, o órgão federal de assistência ao índio promoverá o respectivo registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério da Fazenda.
Art. 7° O órgão federal de assistência ao índio poderá, no exercício do poder de polícia previsto no inciso VII do art. 1° da Lei n° 5.371, de 5 de dezembro de 1967, disciplinar o ingresso e trânsito de terceiros em áreas em que se constate a presença de índios isolados, bem como tomar as providências necessárias à proteção aos índios.
Art. 8° O Ministro de Estado da Justiça expedirá as instruções necessárias à execução do disposto neste Decreto.
Art. 9° Nas demarcações em curso, cujo decreto homologatório não tenha sido objeto de registro em cartório imobiliário ou na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério da Fazenda, os interessados poderão manifestar-se, nos termos do § 8° do art. 2°, no prazo de noventa dias, contados da data da publicação deste Decreto.
O processo demarcatório, em regra, inicia-se por meio de requerimento dos interessados deflagrando o procedimento administrativo de identificação e delimitação, quando é constituído um grupo técnico de trabalho, composto por técnicos da FUNAI, coordenado por antropólogo. A comunidade indígena deve ser envolvida diretamente em todas as sub-fases da identificação e delimitação da terra indígena a ser administrativamente reconhecida. O grupo de trabalho realiza os estudos e levantamentos em campo, centros de documentação, órgãos fundiários municipais, estaduais e federais, e em cartórios de registro de imóveis, para a elaboração do relatório circunstanciado de identificação e delimitação da área estudada.
Após, dá-se a publicação do resumo do relatório no Diário Oficial da União, diário oficial do estado federado de localização da área, sendo cópia da publicação afixada na sede municipal da comarca de situação da terra estudada.
Do ponto de vista fático e social a publicação do resumo traz inquietação na área estudada, seja por parte dos indígenas, por criar a expectativa de serem reconhecidas suas terras, seja dos ocupantes não-índios de se verem despojados de suas propriedades sem direito a indenização da terra, mas apenas das benfeitorias decorrentes da ocupação de boa-fé.
Estudos antropológicos e complementares de natureza etno-histórica, sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e levantamento fundiário, realizados na fase de identificação caracterização ou não a terra como tradicionalmente ocupada por indígenas.
Estes estudos, se aprovados pelo Presidente da FUNAI, fundamentará a declaração da área como de ocupação tradicional do grupo indígena a que se refere, por portaria do Ministro da Justiça, publicada no Diário Oficial da União.
SANTOS, Jorge Arcanjo dos. Contraditório administrativo na demarcação de terras indígenas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3119, 15 jan. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/20855>. Acesso em: 19 set. 2018.