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Timestamp: 2016-09-28 11:57:30+00:00
Document Index: 138102587

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 82', 'art. 100', 'art. 89', 'ATF ', 'art. 75', 'art. 14', 'ATF ', 'art. 75', 'ATF ', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 75', 'art. 2', 'art. 75', 'art. 6', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 106', 'ATF ', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 33', 'art. 17', 'art. 18', 'art. 66']

1C_159/2015 � � Arr�t du 3 mai 2016
MM. les Juges f�d�raux Fonjallaz, Pr�sident, Merkli, Karlen, Eusebio et Kneub�hler.
A.A.________ et B.A.________, repr�sent�s par Me Pierre-Antoine Buchard, avocat,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 20 f�vrier 2015.
Le 2 juillet 2012, A.A.________ et B.A.________ ont d�pos� une demande tendant � la construction de quatre chalets r�sidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec acc�s priv� et parkings souterrains sur la parcelle n� 11666 � Ovronnaz (commune de Leytron), situ�e au lieu-dit "Rion" en zone d'habitat touristique de faible densit�. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 d�cembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accord� le permis de construire et �cart� les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par d�cision du 18 juin 2014, a rejet� le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait compl�t� le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme r�sidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait �galement recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les r�sidences secondaires (ORSec, RS 702.1) et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
Par arr�t du 20 f�vrier 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejet� le recours form� par Helvetia Nostra apr�s avoir refus� de joindre la cause avec trois autres recours concernant des constructions dans la m�me commune. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que r�sidences principales, les immeubles se trouvant pr�s de la route cantonale, � 20 minutes en voiture de la plaine.
Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en mati�re de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arr�t cantonal et le renvoi de la cause � l'autorit� communale pour nouvelle d�cision. Pr�alablement, elle demande la jonction de la cause avec deux autres recours portant sur des autorisations de construire d�livr�es par la m�me commune.
La Cour cantonale s'oppose � la jonction des causes et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat et la commune de Leytron ont renonc� � se d�terminer. Les intim�s A.A.________ et B.A.________ concluent au rejet de la requ�te de jonction des causes et du recours. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas d�montr�, le secteur �tant compl�tement �quip� et largement b�ti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal f�d�ral a d�lib�r� en s�ance publique le 3 mai 2016.
Le recours est dirig� contre une d�cision finale de derni�re instance cantonale rendue en droit public des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF, et a �t� form� dans le d�lai fix� � l'art. 100 al. 1 LTF. Helvetia Nostra a qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 139 II 271).
La recourante demande la jonction de la pr�sente cause avec deux autres proc�dures pendantes devant le Tribunal f�d�ral concernant �galement des projets de constructions dans le m�me secteur, � l'entr�e de la station d'Ovronnaz. Elle estime que seule une vue d'ensemble des permis accord�s permettrait de juger de l'existence d'un abus de droit. Dans la mesure o� la d�livrance d'autres permis de construire a �t� all�gu�e et non contest�e devant les instances pr�c�dentes, il s'agit d'un fait �tabli dont le Tribunal f�d�ral peut tenir compte. Une jonction formelle des causes ne s'impose d�s lors pas.
La recourante rel�ve que l'autorisation de construire portait � l'origine sur une r�sidence secondaire. Ce n'est qu'apr�s les arr�ts du Tribunal f�d�ral du 22 mai 2013, d�clarant l'art. 75b Cst. d'application imm�diate, que les avenants contest�s auraient �t� d�livr�s par la commune pour 45 logements (soit trente dans le pr�sent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisi�me cause). La d�livrance quasi simultan�e d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station � vocation touristique o� la demande de r�sidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu � tout le moins de d�montrer le besoin en r�sidences principales en �tablissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concern�s pourraient d'embl�e ais�ment se pr�valoir de l'art. 14 LRS qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en r�sidence principale.
2.1.�Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les r�sidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arr�t 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les d�clarations des int�ress�s, seront utilis�es comme r�sidences secondaires, mais �galement celles qui pourraient �tre utilis�es comme r�sidences secondaires (arr�ts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 f�vrier 2015 consid. 3.2).
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance sur les r�sidences secondaires (ORSec, RS 702.1) pr�voyait que, dans les communes qui comptent une proportion de r�sidences secondaires sup�rieure � 20 %, des autorisations de construire ne peuvent �tre accord�es que pour la construction de r�sidences qui seront utilis�es comme r�sidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a de la loi f�d�rale sur les r�sidences secondaires, (LRS, RS 702, entr�e en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une r�glementation semblable. L'art. 14 de la m�me loi pr�voit par ailleurs que l'obligation d'affectation en r�sidence principale peut �tre suspendue pendant une dur�e d�termin�e et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a �t� vainement propos� sur le march� � un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ORSec, entr�e en vigueur � la m�me date, pr�voit � son art. 3 al. 1 que la servitude � mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis � une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "r�sidence principale ou logement assimil� � une r�sidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2.�Face � l'interdiction g�n�rale de d�passer le seuil de 20 % de r�sidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tent�s de contourner la r�glementation en d�clarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que r�sidence principale ou l'affecter en r�sidence touristique mise � disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois �tre admis que s'il appara�t d'embl�e que le projet ne pourra pas �tre utilis� comme annonc�, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de r�sidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concern�s, et/ou en pr�sence d'autres indices concrets (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annonc�e doit �tre v�rifi� � l'issue des travaux par les autorit�s comp�tentes en mati�re de police des constructions (arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3.�D�velopp� � l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis �tendu par la jurisprudence � l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacr� par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de mani�re conforme aux r�gles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut �galement �tre invoqu� � cet �gard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; 126 II 377 consid. 3a p. 387).
Il y a fraude � la loi - forme particuli�re d'abus de droit - lorsqu'un justiciable �vite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain r�sultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir � ce r�sultat de mani�re apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme �lud�e doit alors �tre appliqu�e nonobstant la construction juridique destin�e � la contourner (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arr�ts cit�s). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FL�CKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3�me �dition, Berne 2012, � 6.4.4 p. 932; H�FELIN/ M�LLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurich 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/M�LLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4�me �dition, Berne 2014, p. 182).
2.4.�Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de v�rifier si, en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la d�finition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'int�ress� n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction d�coulant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en r�alisant, � terme, une r�sidence secondaire. Il en va de m�me s'il envisage d'embl�e, toujours en pr�tendant vouloir construire une r�sidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement � un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude � la loi dans le sens classique du terme.
2.5.�Comme le sugg�re, en mati�re civile, le libell� de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour �tre sanctionn�, appara�tre manifeste. L'autorit� qui entend faire appliquer la norme �lud�e doit �tablir l'existence d'une fraude � la loi, ou du moins d�montrer l'existence de soup�ons s�rieux dans ce sens. Il n'est pas ais� de tracer la fronti�re entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette libert�, constitutif d'une fraude � la loi. R�pondre � cette question implique une appr�ciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'esp�ce (arr�t 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence cit�e). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de mani�re claire et d�taill�e, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqu�. A d�faut d'une telle motivation, le Tribunal f�d�ral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalit� pourtant av�r�e (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les r�f�rences cit�es).
2.6.�En l'occurrence, le recours satisfait � ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont �t� autoris�s quasi simultan�ment dans le m�me secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de r�sidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'�tablir l'existence d'une demande correspondante en �tablissant le taux de vacance des r�sidences principales, ou de d�montrer qu'il existe une tendance � venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi �tre invit�s � produire d'�ventuelles promesses de vente avec des acheteurs d�sireux de s'�tablir. La recourante �voque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisag�e d'embl�e par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction compl�mentaire, sont ainsi suffisamment �tay�es.
La jurisprudence rendue dans le domaine des r�sidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre � la notion d'abus de droit. Elle insiste �galement sur la n�cessit�, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude � la loi.
3.1.�Jusqu'� pr�sent, le Tribunal f�d�ral s'est pench� � sept reprises sur la question.
- Dans l'arr�t 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille � Saanen en zone d'habitation), le Tribunal f�d�ral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. Le propri�taire habitait depuis longtemps � Berne dans une grande villa et avait d�j� un chalet de vacances � Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, d�s lors que le propri�taire expliquait ne pas vouloir occuper lui-m�me le chalet, mais le remettre � sa soeur ou le louer pour une r�sidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'�tait pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arr�t 1C_348/2014 du 20 f�vrier 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentr� de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en r�sidence principale. Le propri�taire qui entendait occuper personnellement l'un des logements �tait domicili� et travaillait � Fribourg. Toutefois, la construction pr�vue, accessible toute l'ann�e, �tait adapt�e � une r�sidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas �ch�ant comme h�bergement touristique qualifi�, �tait en revanche douteuse puisque le propri�taire �voquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a �t� admis et la cause renvoy�e pour instruction compl�mentaire sur les intentions du constructeur.
3.2.�Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal f�d�ral n'a jamais encore retenu d�finitivement l'abus de droit. Il l'a ni� dans une majorit� de cas et, dans les autres, a renvoy� le dossier pour instruction compl�mentaire. Tout en �tant tenu par les griefs soulev�s dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal f�d�ral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'embl�e en doute la volont� ou la possibilit� d'utiliser l'immeuble comme r�sidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilit� toute l'ann�e, �loignement des lieux de travail), sa conception m�me (dans l'optique d'une occupation � l'ann�e), �ventuellement son prix, les circonstances tenant � la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (r�sidence actuelle, lieu de travail, d�clarations d'intention de l'int�ress� lui-m�me). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destin�s � la vente ou � la location), le crit�re principal est celui de la demande de r�sidences principales dans le m�me secteur.
En l'esp�ce, le permis de construire et l'avenant contest�s concernent la construction de quatre chalets r�sidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m� (deux pi�ces), 88 m� (trois pi�ces) et 194 m� (les deux appartements de cinq pi�ces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m� environ. La parcelle est situ�e au lieu-dit "Rion" pr�s de la route cantonale, soit � 9 km de la plaine du Rh�ne, correspondant � un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme r�sidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rh�ne. Comme le rel�ve la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultan�ment offerts � la vente, dans une station notoirement vou�e au tourisme. Si, comme le rel�ve la cour cantonale, l'existence d'un �ventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour �valuer la probabilit� que les logements soient r�ellement utilis�s comme r�sidences principales, des autres permis de construire qui ont �t� octroy�s durant la m�me p�riode dans le m�me secteur, et qui font par ailleurs simultan�ment l'objet d'un recours.
4.1.�En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a �galement accord�, le 19 d�cembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets r�sidentiels de sept appartements dans le m�me secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situ� �galement � l'entr�e de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi �t� assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme r�sidences principales, ce qui porte � 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants � l'ann�e. Une telle offre appara�t disproportionn�e par rapport � la population r�sidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des r�sidences principales.
4.2.�Depuis l'entr�e en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une dur�e d�termin�e lorsqu'il peut prouver qu'il a propos� le logement sur le march� et n'a pas trouv� de personne dispos�e � l'utiliser l�galement pour un prix raisonnable. Cette possibilit� est d�sormais concr�tis�e par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'embl�e d'y recourir, en d�pit des conditions restrictives pos�es par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilit� r�elle d'utiliser les logements selon l'affectation pr�vue fasse l'objet de v�rifications s�rieuses.
4.3.�Selon l'art. 33 de la loi valaisanne sur les constructions, la proc�dure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la s�curit� publics en mati�re de construction, ainsi que du patrimoine naturel et b�ti (al. 1). Les autorit�s prennent, dans les limites de leur comp�tence, les mesures pr�vues par la loi et doivent en particulier �tablir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la r�gle g�n�rale de l'art. 17 de la loi cantonale sur la proc�dure et la juridiction administratives, l'autorit� �tablit d'office les faits sans �tre limit�e par les all�gations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la m�me loi, les parties sont tenues de collaborer � l'�tablissement des faits, notamment dans les proc�dures qu'elles introduisent elles-m�mes, ce qui est le cas de la proc�dure d'autorisation de construire. Il appartient d�s lors � l'autorit� charg�e de la d�livrance des permis de construire de s'assurer que les conditions pos�es pourront �tre respect�es.
4.4.�En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les d�cisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de r�sidences principales � Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra d�s lors aux instances pr�c�dentes d'instruire plus avant la question de la demande de r�sidences principales pour le secteur consid�r�, en d�terminant notamment le taux de vacance pour ce type de r�sidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient �tre amen�s � faire �tat de promesses de vente ou de contacts d�j� pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'�tablir. Il y aura lieu �galement de v�rifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se pr�tent � une acquisition ou � une location par des r�sidents � l'ann�e.
Le recours doit d�s lors �tre admis, au sens des consid�rants qui pr�c�dent. Il y a lieu de renvoyer la cause non pas � l'autorit� communale, mais � la Cour cantonale � qui il appartiendra de d�cider si elle entend proc�der elle-m�me aux compl�ments d'instruction n�cessaires ou si elle d�sire renvoyer la cause � une instance pr�c�dente (commune ou Conseil d'Etat). Conform�ment aux art. 66 et 68 LTF les frais judiciaires sont mis � la charge des intim�s qui succombent, de m�me que l'indemnit� de d�pens allou�e � la recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Le recours est admis. L'arr�t attaqu� est annul� et la cause est renvoy�e � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Une indemnit� de d�pens de 3'000 fr. est allou�e � la recourante, � la charge solidaire des intim�s A.A.________ et B.A.________.
Les frais judiciaires, arr�t�s � 2'000 fr., sont mis � la charge solidaire des intim�s A.A.________ et B.A.________.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, � l'Administration communale de Leytron, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.