Source: http://biurose.sejm.gov.pl/biuletyn/be36-1.htm
Timestamp: 2018-01-18 06:10:47+00:00
Document Index: 10798985

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 32', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 138', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 143', 'Art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 82', 'art. 82', 'art. 80', 'art. 80', 'art. 111', 'art. 80', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 82', 'art. 80', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 6', 'art. 10', 'Art. 6', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 74', 'Art. 74', 'art. 74', 'art. 112', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 8', 'art. 80', 'art. 74', 'art. 74', 'Art. 6', 'de lege ferenda', 'art. 82', 'art. 6', 'art. 82', 'art. 113', 'art. 98', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 142', 'art. 40', 'art. 34', 'art. 41', 'Art. 113', 'Art. 4', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 22', 'art. 54', 'art. 213', 'art. 16', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 19', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 23', 'art. 29', 'art. 16', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 26', 'art. 29', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 43', 'art. 12', 'art. 7', 'art. 16', 'art. 19', 'art. 19', 'Art. 19', 'art. 19', 'art. 7', 'art. 19', 'art. 29', 'Art. 29', 'art. 19', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 3', 'Art. 19', 'art. 23', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 11', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 46', 'ART. 217', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 92', 'art. 82', 'art. 26', 'art. 92', 'art. 29', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 217', 'Art. 217', 'art. 37', 'art. 217', 'art. 217', 'art. 37', 'art. 92', 'art. 217', 'art. 7', 'art. 63']

Ekspertyzy i Opinie Prawne nr 6(36)99 cz. 2
W SPRAWIE ODPOWIEDZIALNOŚCI POSŁA ZA NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH
I. Immunitet parlamentarny rozumiany jako wykluczenie lub ograniczenie odpowiedzialności deputowanego za naruszenie prawa pełni zawsze dwie podstawowe funkcje:
- ochrony niezależności członków parlamentu i zagwarantowania im swobody wykonywania mandatu oraz
- ochrony niezależności i autonomii instytucji parlamentu jako takiego.
Zdaniem prof. L. Garlickiego1 "tym samym immunitet parlamentarny jest czymś znacznie więcej niż indywidualnym przywilejem posła; należy go postrzegać i interpretować na tle zasady podziału władz i na tle szczególnej pozycji parlamentu w aparacie państwowym".
Wyjątkowy charakter immunitetu nakazuje odnoszenie go wyłącznie do sytuacji, gdy rzeczywiście służy on ochronie wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych. Immunitet nie może natomiast przekształcić się w instrument zapewnienia parlamentarzystom bezkarności. Stąd, każde jego wykorzystanie wbrew przyjętym założeniom należy uznać za nadużycie tej instytucji, a więc m.in. za naruszenie art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego) i art. 32 ust. 1 (zasady równości wszystkich wobec prawa).
II. Konstytucja z dn. 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) wprowadziła dwie formy immunitetu: materialny (art. 105 ust. 1) i formalny (art. 105 ust. 2-5).
Interesujący nas immunitet formalny jest sformułowany następująco (art. 105 ust. 2): "Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowiedzialności karnej".
Zakres przedmiotowy zakazu pociągania do odpowiedzialności posła został odniesiony przez art. 105 ust. 2 do odpowiedzialności karnej. Niesporne jest przy tym, iż immunitet obejmuje wszelkie rodzaje postępowań karnosądowych, tzn. postępowań toczonych przed sądami karnymi, a także przed Trybunałem Stanu.
W ocenie nauki prawa2 Konstytucja nadaje immunitetowi formalnemu jeszcze szerszy zakres przedmiotowy, obejmując nim także odpowiedzialność karnoadministracyjną i karną skarbową. Dla przyjęcia takiej konkluzji zasadnicze znaczenie ma wykładnia historyczna, czy - inaczej mówiąc - zastane pojęcie immunitetu, które kształtował model określony zarówno w poprzednio obowiązujących Konstytucjach ty(zwłaszcza w tzw. małej konstytucji z 1992 r.), jak i ustawach (np. w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora z 1996 r.).
W świetle art. 105 ust. 2 immunitet formalny nie rozciąga się natomiast na odpowiedzialność dyscyplinarną oraz inne formy odpowiedzialności zawodowej, nie mające charakteru powszechnego. Ponieważ immunitet jest prawem wyjątkowym i szczególnym, jego wykładnia a maiori ad minus miałaby zawsze charakter rozszerzający, co jednoznacznie przesądza, iż nie może ona mieć zastosowania do przepisów wyjątkowych.
III. Zagadnienie, czy posła chroni immunitet w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej zostało po raz pierwszy poddane zaopiniowaniu w 1995 r.3 Przyjęto wówczas, iż egzekwowanie tego rodzaju odpowiedzialności wobec posła - pełniącego zarazem funkcję burmistrza - nie wymaga uprzedniego uchylenia immunitetu.
Warto zatem przytoczyć argumenty będące podstawą powyższego rozstrzygnięcia, zwłaszcza iż nie tracą one na aktualności w kontekście opiniowanego stanu faktycznego i prawnego (tzn. poseł jest byłym prezydentem miasta, a zarzuty dotyczą naruszenia art. 138 ust. 1 pkt 2 i 12 ustawy z dn. 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014).
1. Ustawa o finansach publicznych wprowadziła w Dziale V "Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych", 4 która jest rodzajem odpowiedzialności odmiennym od znanych nam rodzajów odpowiedzialności: karnej, karnoadministracyjnej, karnej skarbowej czy wreszcie dyscyplinarnej.
a) Tezę powyższą uzasadnia całościowe uregulowanie w przywołanej ustawie:5
- zasad odpowiedzialności, tzn. m.in. podmiotu (kręgu adresatów, do których ustawa ma zastosowanie), przedmiotu (czynów będących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych), stopnia winy (umyślności i nieumyślności);
- systemu kar;
- stron i komisji orzekających;
- zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
b) Co więcej, ustawa expressis verbis odróżnia odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, stanowiąc (art. 143 ust. 1), iż jest ona "niezależna od innej odpowiedzialności określonej przepisami prawa".6
Dlatego też, w razie wszczęcia postępowania karnego lub karnego skarbowego w związku z przestępstwem stanowiącym równocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych, postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego lub karnego skarbowego (art. 143 ust. 2), a w razie prawomocnego skazania za przestępstwo stanowiące również naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlega umorzeniu; nie podlegają ściągnięciu wymierzone i nie wyegzekwowane kary pieniężne (art. 143 ust. 3).
c) W analizowanej sprawie najistotniejsze jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dn. 28 września 1994 r. (sygn. akt III SA 56-57/947), zgodnie z którym "orzeczenia komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej są decyzjami administracyjnymi i w przeciwieństwie do orzeczeń w sprawach karnych skarbowych podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego".
Pogląd ten został ugruntowany w uchwale NSA z dn. 17 czerwca 1997r. (FPS 1/97),8 podjętej przez skład 7 sędziów. NSA zauważył, że przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budżetowe określające zakres działania organów orzekających w sprawach naruszenia dyscypliny budżetowej i tryb postępowania przed nimi oraz zasady powoływania i tryb działania rzeczników dyscypliny budżetowej, nakazują ponadto stosować odpowiednio niektóre przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.
"Ogólnie zatem można powiedzieć, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej normują przepisy Prawa budżetowego, aktu wykonawczego do tej ustawy oraz posiłkowo Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Można w związku z tym zasadnie twierdzić, że postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej z woli prawodawcy jest szczególnym postępowaniem o unormowanej odrębnie procedurze, z określonymi powiązaniami z postępowaniem w sprawach o wykroczenia. Przy tym, i to należy mocno podkreślić, istotne cechy tego postępowania zostały określone przepisami ustawy - Prawo budżetowe i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a więc aktami z zakresu prawa administracyjnego, co przynajmniej pośrednio wskazuje na administracyjnoprawny charakter samego postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Z oczywistych względów odesłanie w akcie wykonawczym do stosowania w tym postępowaniu przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia nie może powodować, że dochodzi tu do przekształcenia, i to poza ustawą, charakteru z postępowania administracyjnoprawnego w postępowanie w sprawach o wykroczenia. Stosowanie w postępowaniu o naruszenie dyscypliny budżetowej przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie jest i nie może być argumentem przesądzającym o tym, że od orzeczeń komisji orzekającej w sprawach dyscypliny budżetowej nie przysługuje skarga do NSA. Nie ulega jedynie wątpliwości to, że ukaranemu nie przysługują środki ochrony przewidziane w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, gdyż naruszenie dyscypliny budżetowej nie nadaje temu postępowaniu charakteru quasi-karnego".
2. W konkluzji należy podkreślić, że połączenie mandatu poselskiego z funkcją w organach samorządu terytorialnego (np. prezydenta miasta) nie skutkuje objęciem immunitetem formalnym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określonej w ustawie o finansach publicznych. Dlatego nie istnieją przesłanki dla postawienia i rozpatrywania przez Sejm wniosku o uchylenie immunitetu posła - byłego prezydenta miasta, jako warunku wszczęcia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Gdyby zaś poseł będący prezydentem miasta naruszył dyscyplinę finansów publicznych, popełniając przy tym przestępstwo (z ustawy karnej lub karnej skarbowej), to z całą pewnością, przesłanką sine qua non wszczęcia właściwego postępowania byłoby uprzednie uchylenie immunitetu przez Sejm.
Na koniec warto zasygnalizować, że przywilej ochrony immunitetem formalnym gwarantuje posłowi nieskrępowane wykonywanie funkcji związanych z pełnieniem mandatu przedstawicielskiego. Nie można zatem rozciągać ochrony na takie działania posła, jak wynikające ze sprawowania innych funkcji i ról społecznych, dla których zakres kompetencji i odpowiedzialności został wyraźnie (i odmiennie) określony w ustawie.
IV. Dodatkowo postawiony problem nieobecności posła na posiedzeniu Sejmu w związku z wyznaczeniem daty rozprawy na dzień 22 grudnia br. należy wyjaśnić zgodnie z postanowieniami Regulaminu Sejmu.
Art. 8 ust. 5 stwierdza, że "w razie niemożności wzięcia udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji, poseł w miarę możliwości zawiadamia przed terminem posiedzenia odpowiednio Marszałka Sejmu lub przewodniczącego komisji, a następnie jest zobowiązany w ciągu 7 dni usprawiedliwić w formie pisemnej swoją nieobecność odpowiednio przed Marszałkiem Sejmu lub przewodniczącym komisji".
Jedną z przyczyn usprawiedliwiających niemożność wzięcia przez posła udziału w posiedzeniu Sejmu lub komisji bądź w głosowaniach są "inne ważne, niemożliwe do przewidzenia lub nieuchronne przeszkody" (art. 8 ust. 5a pkt 5).
Wydaje się, że poseł przestrzegając art. 8 ust. 5 Regulaminu Sejmu winien powołać się na ust. 5a pkt 5, w szczególności przedstawiając Marszałkowi Sejmu załącznik, tzn. zawiadomienie Komisji Orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie o wszczęciu postępowania i wezwanie na rozprawę.
O TRYBIE ODBYWANIA POSIEDZEŃ ZAMKNIĘTYCH PRZEZ KOMISJĘ ETYKI POSELSKIEJ
Stosownie do art. 82 Regulaminu Sejmu, komisja sejmowa może postanowić o odbyciu posiedzenia zamkniętego, określając jednocześnie osoby, których udział w posiedzeniu jest niezbędny.
Zamknięte posiedzenia komisji stanowią wyjątek od zasady jawności posiedzeń komisji (wniosek a contrario z art. 82). "Zamknięcie" posiedzenia oznacza - zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 80 ust. 1 - wykluczenie obecności na posiedzeniu osób trzecich (nie-posłów), czyli osób, których udział posiedzeniu nie jest w ocenie komisji niezbędny. Zamknięcie posiedzenia nie oznacza wyłączenia możliwości uczestnictwa w posiedzeniu posłów nie będących członkami komisji. Zgodnie z art. 80 ust. 1 RS "w posiedzeniach komisji, w tym również zamkniętych, mogą uczestniczyć posłowie nie będący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu".
Zasady tej nie stosuje się do posiedzeń Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej oraz komisji śledczych powoływanych na podstawie art. 111 Konstytucji (art. 80 ust. 2).
Regulamin Sejmu przewiduje ponadto, że posiedzenia Komisji do Spraw Służb Specjalnych odbywają się w trybie posiedzeń zamkniętych (posiedzenia odbywane wspólnie z innymi komisjami mogą być wspólne). W stosunku do zamkniętych posiedzeń Komisji do Spraw Służb Specjalnych nie obowiązuje zasada dopuszczająca udział posłów nie będących członkami tej komisji (art. 74c ust. 1).
Rozdział 5b działu II Regulaminu Sejmu normuje tryb działania Komisji Etyki Poselskiej. Zgodnie z pkt 4 załącznika do Regulaminu Sejmu do właściwości Komisji Etyki Poselskiej należą sprawy opracowywania "Zasad Etyki Poselskiej", ich uzupełniania i korygowania oraz upowszechnianie ich wśród posłów, rozpatrywanie spraw posłów, którzy zachowują się w sposób nie odpowiadający godności posła, rozpatrywanie spraw wynikających z Rejestru Korzyści i majątkowych oświadczeń poselskich.
W myśl art. 74h ust. 1 "do posiedzeń Komisji, na których rozpatruje się sprawy wynikające z majątkowych oświadczeń poselskich, stosuje się (...) art. 74c ust. 1 (...)".
Konsekwencje przywołanego przepisu są następujące:
1) posiedzenia Komisje Etyki Poselskiej, na których rozpatruje się sprawy wynikające z majątkowych oświadczeń poselskich powinny być przeprowadzane w trybie posiedzeń zamkniętych,
2) w posiedzeniach tych nie mogą uczestniczyć posłowie nie będący członkami tej komisji.
Komisja Etyki Polskiej rozpatrując sprawy inne niż te, o których mówi art. 74h ust. 1 może - zgodnie z art. 82 - postanowić o odbyciu posiedzenia zamkniętego. Jednakże zgodnie z Regulaminem Sejmu posłowie nie będący członkami komisji Etyki Poselskiej mają prawo uczestniczyć w zamkniętych posiedzeniach tej komisji (na zasadach wynikających z art. 80 ust. 1), jeśli przedmiotem posiedzenia są sprawy inne niż te, które wynikają z oświadczeń majątkowych.
Podkreślić należy, iż art. 74h ust. 1 przewiduje zastosowanie zasady wynikającej z art. 74c ust. 1 wyłącznie w przypadku posiedzeń, na których rozpatrywane są sprawy wynikające z oświadczeń majątkowych.
Stosownie do art. 6 ust. 1 Regulaminu Komisji Etyki Poselskiej określonego uchwałą z 18 lutego 1998 r. (z późn.zm.) posiedzenia Komisji, mogą być jawne bądź zamknięte. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu o nadaniu posiedzeniu charakteru zamkniętego postanawia Przewodniczący Komisji, po zasięgnięciu opinii Komisji.
Wyjątkiem zgodnie z art. 10 Regulaminu Komisji są "posiedzenia Komisji, w trakcie których rozpatruje się sprawy wynikające z oświadczeń", które przeprowadzane być muszą w trybie posiedzeń zamkniętych.
Art. 6 ust. 2 Regulaminu Komisji przewiduje, że "w posiedzeniach zamkniętych dopuszcza się obecność jedynie osób zaproszonych przez komisję". W kontekście brzmienia art. 13 ust. 2, który przewiduje, że w posiedzeniu Komisji na którym następuje rozpatrzenie zarzutów dotyczących zachowania nie odpowiadającego godności, "ma prawo brać udział poseł, którego zarzuty dotyczą (...)", nie może budzić wątpliwości, iż pojęcie "osób zaproszonych" obejmuje również posłów nie będących członkami Komisji Etyki Poselskiej.
Zasada określona w art. 6 ust. 2 - zgodnie ze swym literalnym brzmieniem - odniesiona być musi zarówno do posiedzeń poświeconych sprawom wynikającym z oświadczeń majątkowych, jak i posiedzeń zamkniętych, których przedmiotem są inne sprawy należące do właściwości Komisji Etyki Poselskiej.
Oznacza to, że art. 6 ust. 2 Regulaminu Komisji ogranicza prawo posłów nie będących członkami Komisji Etyki Poselskiej do uczestnictwa w zamkniętych posiedzeniach tej komisji, jeśli ich przedmiotem są sprawy inne niż te, które wynikają z oświadczeń majątkowych.
W tym kontekście konieczne jest postawienie pytania o dopuszczalność formułowania w Regulaminie Komisji tak daleko idącej modyfikacji zasad Regulaminu Sejmu.
W Regulaminu Sejmu w trzech przepisach zawarte jest odniesienie do regulaminu Komisji Etyki Poselskiej. Zgodnie z art. 74i ust. 3 szczegółowe zasady rotacyjnego sprawowania funkcji przewodniczącego Komisji i jego zastępcy określa Regulamin Komisji Etyki Poselskiej. Art. 74k ust. 2 przewiduje, że Regulamin Komisji określać powinien tryb i termin publikacji uchwał Komisji, które podjęte zostały po rozpatrzeniu sprawy i stwierdzeniu naruszenia przez posła "Zasad i etyki poselskiej".
Zgodnie z art. 74l "z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów niniejszego rozdziału (rozdział 5b działu II Komisja Etyki Poselskiej - dopisek autora) oraz regulaminu Komisji, do Komisji tej i posłów do niej wybranych stosuje się odpowiednio przepisy Regulaminu Sejmu".
Stwierdzić należy, iż jakkolwiek literalna wykładnia ostatniego z cytowanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż Regulamin Komisji Etyki Poselskiej, mógłby modyfikować normy stricti iuris Regulaminu Sejmu, to wydaje się jednak, iż interpretacja taka jest nie do przyjęcia na gruncie zasady autonomii regulaminowej Sejmu i jednoznacznego brzmienia art. 112 Konstytucji ("Organizacje wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów (...) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm"). Stwierdzić należy, iż Regulamin Sejmu nie może formułować subdelegacji, które przewidywałby możliwość formułowania w regulaminach organów wewnętrznych Izby zasad odmiennych od tych, które zostały w nim określone.
Wydaje się zatem, iż Regulamin Komisji Etyki Poselskiej powinien regulować wyłącznie materię, o której mówi art. 74i ust. 3, art. 74k ust. 2, jak również te kwestie dotyczące działania Komisji Etyki Polskiej, które nie zostały jednoznacznie uregulowane w Regulaminie Sejmu. W ocenie autora niniejszej opinii, Regulamin Komisji Etyki Poselskiej nie może modyfikować zasad działania tej komisji w zakresie, w jakim zostały one uregulowane w Regulaminie Sejmu.
Trzeba podkreślić, iż kwestia udziału posłów nie będących członkami danej komisji w zamkniętych posiedzeniach komisji została ogólnie uregulowana w art. 8o ust. 1, a wyjątki od tej zasady zostały jednoznacznie wskazane przez analizowane wyżej przepisy Regulaminu Sejmu (art. 80 ust. 2, art. 74c ust. 1, art. 74h ust. 1).
Art. 6 ust. 2 Regulaminu Komisji Etyki Poselskiej w jego obecnym brzmieniu uznać należy za niezgodny z Regulaminem Sejmu, i de lege ferenda postulować należy uzupełnienie tego przepisu o stwierdzenie, iż przepis ten dotyczy wyłącznie "posiedzeń, na których rozpatrywane są sprawy wynikające z oświadczeń majątkowych".
Wskazać również należy, że w myśl cytowanego na wstępie art. 82 Regulaminu Sejmu decyzję o odbyciu posiedzenia zamkniętego podejmuje cała komisja, a nie jej przewodniczący (nie dotyczy to tych przypadków wskazanych w Regulaminie Sejmu, gdy tryb zamknięty stosuje się ex lege). W tym kontekście konstrukcję zawartą w art. 6 ust. 3 regulaminu Komisji, zgodnie z którą rola Komisji w tym zakresie zredukowana zostaje do funkcji opiniodawczej, a o zamknięciu posiedzenia rozstrzyga w postanowieniu Przewodniczący Komisji, uznać należy za niezgodną z art. 82 Regulaminu Sejmu.
23 grudnia 1999 r.
W SPRAWIE PODSTAW PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH BEZPŁATNEJ TRANSMISJI OBRAD PLENARNYCH SEJMU PRZEZ POLSKIE RADIO S.A.
Konstytucja gwarantuje jawność posiedzeń Sejmu (art. 113). Jest to kontynuacja zasad obowiązujących w polskim prawie parlamentarnym począwszy już od Konstytucji marcowej, poprzez kwietniową oraz tę z 1952 r. Na jawność tę składa się wiele elementów, takich jak: jawność debaty, jawność głosowania, jawność dokumentów, nad którymi Sejm pracuje, jawność interpelacji i zapytań itp. Jawność ta może być realizowana na różne sposoby - należy do nich zaliczyć prawo obserwacji przebiegu obrad (zarówno bezpośredniej - na galerii dla publiczności, jak pośredniej - przez telewizję czy radio), czy dostępność materiałów roboczych oraz rejestrujących przebieg obrad (sprawozdania stenograficzne). Prawo zagwarantowania prawidłowej realizacji tej zasady spoczywa na Sejmie i Marszałku oraz Kancelarii Sejmu (w sensie organizacyjno-technicznym) i określone jest w art. 98 Regulaminu Sejmu.
Obowiązkiem Sejmu jest więc realizacja zasady jawności posiedzeń poprzez umożliwienie jej w konkretny sposób - żaden podmiot nie jest jednak zobowiązany do korzystania z tej zasady, tak więc nikt nie może być zmuszony do czytania sprawozdań, słuchania transmisji czy obserwowania posiedzeń Sejmu z galerii dla publiczności.
Z drugiej strony, istnieją podmioty, które są zobowiązane do prowadzenia określonej polityki i realizacji konkretnych zadań.
Prasa urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego ich informowania oraz jawności życia publicznego, a organy państwowe stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań (art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn.zm.). Zadaniem radiofonii i telewizji, określonym w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 1993, Nr 7 poz. 34 z późn.zm.), jest m.in. dostarczanie informacji. Nadawca, czyli osoba która tworzy lub zestawia programy i rozpowszechnia je, kształtuje program samodzielnie w zakresie zadań określonych ustawą, a nałożenie na nadawcę obowiązku rozpowszechniania określonej audycji lub przekazu może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy. Jak z powyższego wynika, konieczna jest regulacja ustawowa nakazująca nadawcy prezentowanie określonych audycji.
Można w tym miejscu wskazać takie obowiązujące regulacje.
Na przykład ustawa z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza (Dz. U. Nr 45, poz. 205 z późn.zm.) określa w rozdziale 14 "Kampania wyborcza" zasady rozpowszechniania przez Telewizję Polską S.A. i Polskie Radio S.A. audycji wyborczych. Przepisy określają m.in. łączny czas rozpowszechniania nieodpłatnie audycji wyborczych w programach ogólnokrajowych i regionalnych radia i telewizji oraz prawo odpłatnego rozpowszechniania audycji wyborczych przez komitety wyborcze w programach publicznych i niepublicznych nadawców radiowych i telewizyjnych (art. 142 - 148 ustawy). Podobnie, ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. Nr 99, poz. 487) zobowiązuje swym art. 40 spółki akcyjne Telewizji Polskiej i Polskiego Radia do nieodpłatnego rozpowszechniania w ogólnopolskich programach telewizyjnych i radiowych wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej w specjalnych audycjach referendalnych, w łącznym czasie nie krótszym niż 3 godziny w TP i 4 godziny w PR. Szczegóły precyzuje - zgodnie z upoważnieniem ustawowym - rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 24 stycznia 1996 r. w sprawie trybu postępowania i prowadzenia kampanii referendalnej w jednostkach publicznej radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 10, poz. 60).
Marszałek Sejmu może w programach publicznej radiofonii i telewizji w sposób bezpośredni prezentować i wyjaśniać politykę państwa, w nieodpłatnie przygotowanych wystąpieniach, w programach ogólnokrajowych i regionalnych, na zasadach określonych w rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 21 sierpnia 1996 r. w sprawie trybu postępowania w związku z prezentowaniem i wyjaśnianiem w publicznej radiofonii i telewizji polityki państwa przez naczelne organy państwowe (Dz. U. Nr 109, poz. 526).
Kolejnym zabezpieczeniem prawa do informacji jest obowiązek redaktora naczelnego do nieodpłatnej publikacji, w miejscu i czasie właściwym ze względu na tematykę i charakter publikacji, komunikatu urzędowego pochodzącego od naczelnych i centralnych organów państwowych, na zasadach określonych w art. 34 Prawa prasowego. Podobną rolę spełnia art. 41 tej ustawy określając, że publikowanie zgodnych z prawdą i rzetelnych sprawozdań z jawnych posiedzeń Sejmu służy realizacji zadań prasy i pozostaje pod ochroną prawa.
Publiczna radiofonia i telewizja jest zobowiązana do rzetelnego ukazywania różnorodności wydarzeń w kraju, a jej jednostki stwarzają partiom politycznym możliwość przedstawienia stanowiska w węzłowych sprawach publicznych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 maja 1994 r. w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawieniem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych (Dz. U. Nr 74, poz. 335 z późn.zm.) określa, że jednostki publicznej radiofonii i telewizji są obowiązane rzetelnie przedstawiać, poddawać analizie i dyskusji stanowiska zajmowane przez partie polityczne w sposób umożliwiający przedstawienie zróżnicowanych stanowisk. Jednostki, rozpowszechniające programy ogólnokrajowe, informują także o pracach naczelnych organów partii politycznych.
Telewizja Polska S.A. oraz Polskie Radio S.A. obowiązane są tworzyć i rozpowszechniać audycję umożliwiającą przedstawianie stanowisk partii politycznych w węzłowych sprawach publicznych. Rozporządzenie szczegółowo określa, kiedy taka audycja ma być przedstawiana i komu oraz na jakich zasadach przysługuje prawo w niej udziału. Ponadto, obie spółki są obowiązane tworzyć i rozpowszechniać cykliczną audycję publicystyczną poświęconą krajowym wydarzeniom politycznym. Wreszcie, w celu prezentowania stanowisk dotyczących węzłowych spraw publicznych przez partie polityczne reprezentowane w Sejmie i w Senacie, obie spółki są obowiązane na bieżąco przedstawiać prace Sejmu i Senatu w formach programowych ustalonych w porozumieniu z prezydiami Sejmu i Senatu.
Za "węzłowe" J. Sobczak w Komentarzu do ustawy o radiofonii i telewizji uznaje sprawy o charakterze podstawowym, fundamentalnym, kluczowym, a więc: obronność, ustrój państwa, system rządów, system edukacji, model gospodarki, stosunki międzynarodowe, pakty, układy, sojusze, zobowiązania finansowe, nastroje społeczne, stosunek do dóbr kulturalnych, problematyka wyznaniowa, ocena funkcjonowania organów państwowych.
Tak więc, dla realizacji ustawowych obowiązków publiczne radio i telewizja są zobligowane do bieżącego przedstawiania prac Sejmu. "Bieżące przedstawianie" nie oznacza jednak bieżącej i bezpośredniej transmisji obrad, a jedynie bieżącą informację o pracach Sejmu tak, aby możliwe było zaprezentowanie stanowisk partii politycznych w najistotniejszych sprawach publicznych. "Na bieżąco" to - wg Słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego - bez opóźnień, bez zwłoki, terminowo, w miarę zdarzania się jakiś faktów.
Przedstawione wyżej regulacje prawne nakładają wiele obowiązków na publiczne radio i telewizji w zakresie informowania o polityce państwa i pracach Sejmu. Sposób ich realizacji jest również tymi ustawowymi ramami określony. Nie ma w nich podstaw prawnych dla bezpośredniej transmisji obrad plenarnych przez Polskie Radio S.A. ani przez Telewizję Polską S.A. Fakt, iż do tej pory takie nieodpłatne transmisje miały miejsce był wynikiem porozumienia między stronami. Obecnie, należy zastosować przepis § 4 rozporządzenia KRRiTV w sprawie trybu postępowania ... i ustalić porozumienie co do form programowych prezentacji prac Sejmu.
Jeśli Sejm jest zainteresowany pełną, bezpośrednią transmisją obrad to winien dążyć do takiego właśnie ukształtowania porozumienia. W przeciwnym wypadku będzie zmuszony do wykupienia czasu antenowego lub też do tworzenia własnych audycji (programów) i sprzedawania ich radiu czy telewizji.
Oczywiście, zgodnie z przepisem stanowiącym o nałożeniu na nadawcę obowiązku rozpowszechniania określonej audycji lub przekazu, taki obowiązek Sejm może nałożyć wyłącznie na podstawie ustawy, podejmując stosowne zmianmy w prawie.
Wydaje się jednak, że ratio legis obowiązujących przepisów to zasada jawności i związane z nią prawo dostępności do informacji o bieżącej pracy Sejmu, a nie obowiązek realizowania tych transmisji - nawet jeśli do tej pory była ukształtowana taka praktyka, to brak jest w tej chwili podstaw prawnych by zmusić publiczne radio czy telewizję do jej kontynuowania.
Na zakończenie można jeszcze wskazać, że w świecie istnieją różne rozwiązania tej kwestii np. w Australii obowiązuje ustawa o transmisjach z obrad parlamentu, w USA akredytowane przy Izbie stacje telewizyjne mają prawo nieodpłatnej transmisji z obrad, w Wielkiej Brytanii prawo transmisji daje BBC umowa i stosowne licencje.
W SPRAWIE TRANSMISJI OBRAD PLENARNYCH SEJMU PRZEZ POLSKIE RADIO S.A.
Art. 113 Konstytucji stanowi, iż posiedzenia Sejmu są jawne. Powołany przepis Konstytucji nie precyzuje pojęcia jawności ani nie określa, kogo jawność posiedzeń dotyczy. Należy więc rozumieć, że posiedzenia są jawne dla wszystkich, w tym także dla radia. Art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z późn.zm.) stanowi, iż organy państwowe są zobowiązane do udzielania prasie informacji o swojej działalności. Z mocy art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 7 z 1993 r. poz. 34 z późn.zm.) do radiofonii i telewizji stosuje się przepisy Prawa prasowego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Odnośnie dostępu jednostek radiofonii i telewizji do informacji przepisy ustawy o radiofonii i telewizji nie zawierają ograniczeń, z czego należy wnioskować, że jednostki radia mają takie samo prawo dostępu do informacji jak prasa. Inny jest jedynie sposób przekazywania tych informacji. Prasa przekazuje je za pomocą druku, radio za pomocą przekazu radiowego. Sejm jest organem państwowym w rozumieniu art. 3 Prawa prasowego. Z powołanego wyżej przepisu konstytucyjnego oraz przepisów dwóch powołanych ustaw wynika obowiązek umożliwienia radiu transmisji z obrad Sejmu. Stroną zobowiązaną jest Sejm, a stroną uprawnioną radio.
Powołane wyżej przepisy, ani żadne inne przepisy, nie przewidują opłat za transmisje radiowe, z czego należy wnosić, że nie można pobierać opłat od radia za transmitowanie obrad Sejmu.
Bardziej interesująca jest odpowiedź na pytanie o zakres obowiązków radia, a zwłaszcza odpowiedź na pytanie, czy Polskie Radio S.A. jest zobowiązane do bezpłatnego transmitowania obrad plenarnych Sejmu?
W art. 14 Konstytucji ustawodawca konstytucyjny zagwarantował wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. Powołany przepis Konstytucji nie zawiera żadnych ograniczeń ani nie dopuszcza wyjątków. Wolność radia oznacza przede wszystkim swobodę w kształtowaniu treści programów radiowych. Ta konstytucyjna zasada ma swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o radiofonii i telewizji. Zgodnie z art. 13 ust.1 ww. ustawy "Nadawca kształtuje program samodzielnie...". Swoboda nadawcy nie jest jednak nieograniczona. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji zadaniem radiofonii jest, między innymi, dostarczanie informacji i upowszechnianie edukacji obywatelskiej. Dalsze ograniczenia zawierają przepisy rozdziału trzeciego zatytułowanego "programy radiowe i telewizyjne". Zgodnie z art. 14 ust. 1 na nadawcę może być nałożony obowiązek lub zakaz rozpowszechniania określonej audycji lub przekazu. Taki zakaz lub nakaz może być nałożony wyłącznie na podstawie ustawy, a z powyższego upoważnienia ustawodawca skorzystał uchwalając ustawę z dnia 28 maja 1993 r. Ordynacja wyborcza (Dz. U. z 1993 r. Nr 45, poz. 205 z późn.zm.) oraz ustawę z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz. U. z 1995 r. Nr 99, poz. 487). Kolejnym wyjątkiem jest art. 22 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, zgodnie z którym "jednostki publicznej radiofonii i telewizji umożliwiają naczelnym organom państwowym bezpośrednią prezentację oraz wyjaśnianie polityki państwa". W ust. 3 ww. artykułu ustawodawca upoważnił Krajową Radę Radiofonii i Telewizji do wydania rozporządzenia normującego tryb postępowania w tej kwestii. Krajowa Rada wydała Rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 1996 r. w sprawie trybu postępowania w związku z prezentowaniem i wyjaśnianiem w publicznej radiofonii i telewizji polityki państwa przez naczelne organy państwowe. (Dz. U. z 1996 r. Nr 109, poz. 526). W przepisach ww. rozporządzenia nie nałożono na publiczne jednostki radiofonii obowiązku transmisji.
Z powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych, przepisów ustawy o radiofonii i telewizji oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady nie można wywieść obowiązku transmitowania obrad Sejmu przez Polskie Radio S.A., ani przez żadnego innego nadawcę radiowego. Ten brak obowiązku dotyczy transmisji zarówno całości obrad Sejmu, jak i jego fragmentów. Także z innych przepisów konstytucyjnych normujących prawo obywateli do informacji (art. 54, art.. 61), ani z innych przepisów ustawowych nie można, moim zdaniem, wywieść obowiązku relacjonowania obrad Sejmu w całości przez nadawców radiowych. Swoje zadania polegające na dostarczaniu informacji i upowszechnianiu edukacji obywatelskiej radio może wykonywać według własnego uznania. Może transmitować całość albo część obrad, może też w ogóle zaniechać transmisji.
W ciągu ostatnich 10 lat radio transmitowało obrady Sejmu w całości. Czy można zatem mówić o wytworzeniu się zwyczaju? Wydaje się, że tak. Czy ten istniejący już zwyczaj zobowiązuje Polskie Radio S.A. do kontynuowania transmisji? Trudno odpowiedzieć, ale wydaje się, że nie. Należy bowiem zauważyć, że polskie prawo i orzecznictwo bardzo rzadko odwołuje się do zwyczaju. Ponadto zwyczaje zmieniają się wraz ze zmianą uwarunkowań, a w konkretnym przypadku mamy do czynienia ze zmianą warunków transmisji polegającą na utracie częstotliwości przez Polskie Radio S.A.. Podmiotem właściwym do udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, która zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.
W podsumowaniu dochodzę do wniosku, że, jeżeli władze Sejmu są zainteresowane transmisją całości obrad Sejmu przez Polskie Radio S.A., to możliwe są dwa tryby postępowania;
1) uchwalenie ustawy zobowiązującej Polskie Radio S.A. do transmisji,
2) zawarcie porozumienia z Polskim Radiem S.A.
Można także zastanowić się nad skierowaniem wniosku do Krajowej Rady o powzięcie uchwały zobowiązującej Polskie Radio S.A., w oparciu o istniejący zwyczaj, do kontynuowania transmisji. Kwestia wymaga rozważenia, co wymaga więcej czasu niż wyznaczony na sporządzenie niniejszej opinii. Sądzę jednak, że przepisy wyżej powołanej ustawy o radiofonii i telewizji nie dają Radzie możliwości nakazania emisji określonego programu. Rada może jedynie zakazać.
7 grudnia 1999 r.
W SPRAWIE ODPOWIEDZI MINISTRA SKARBU PAŃSTWA NA DEZYDERAT NR 1 KOMISJI NADZWYCZAJNEJ
W uchwalonym w dniu 20 maja Dezyderacie nr 1, Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących wynagrodzenia osób pełniących niektóre funkcje publiczne, a także osób zatrudnionych w niektórych zakładach pracy, zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przekazanie informacji o wysokości wynagrodzeń kadry kierowniczej przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego z większościowym udziałem Skarbu Państwa, fundacji i agencji finansowanych ze środków publicznych.
W odpowiedzi Minister Skarbu Państwa wystosował na ręce Marszałka Sejmu RP pismo, w którym odmówił przekazania części powyższych informacji, argumentując między innymi na gruncie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz ustawy o ochronie danych osobowych - dalej cytowanej jako ustawa.
W opinii przedstawiona zostanie analiza prawna odpowiedzi Ministra Skarbu Państwa na Dezyderat nr 1 Komisji Nadzwyczajnej.
1. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w sprawach będących przedmiotem zakresu działania stałych i nadzwyczajnych komisji sejmowych, mogą one żądać informacji i wyjaśnień od członków Rady Ministrów, przedstawicieli właściwych organów i instytucji państwowych i samorządowych, organizacji społecznych, zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, oraz spółek prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych.
Wydaje się, iż jest to absolutnie podstawowe prawo Komisji, która aby rzetelnie wykonywać swoje obowiązki, musi mieć stosowną wiedzę i możliwości jej zdobycia. Komisja powinna wszechstronnie zbadać wszelkie aspekty sprawy nad którą aktualnie prowadzi prace i również w przedmiotowym przypadku nie można uniemożliwiać jej zapoznania się z informacjami, których treść w zasadniczy sposób może wpłynąć na przyszłe regulacje prawne.
Przyjmuje się dosyć powszechnie, iż natężenie ochrony sfery prywatności jednostki uzależnione jest w dużym stopniu od pewnej kategorii cech wyróżniających ją od ogółu obywateli. W przypadku osób powszechnie znanych, biorących udział w życiu publicznym lub zajmujących szczególne stanowiska, zainteresowanie ich życiem prywatnym (w tym wysokością pobieranego uposażenia) stanowi konsekwencję wyboru pewnego modelu aktywności życiowej. Fakty z życia takich osób odnoszą się bowiem w pewnym sensie do całego społeczeństwa lub pewnych jego kręgów, a ich sfera prywatności oraz ochrona niektórych dóbr osobistych musi być w związku z tym do pewnego stopnia ograniczona. Jeśli ponadto przyjąć, że ze sprawowaniem funkcji o szczególnym społecznym zainteresowaniu ściśle wiąże się gospodarowanie publicznymi pieniędzmi, to nie może ulegać wątpliwości, że chęć posiadania bliższych informacji na temat tych osób jest w pełni uzasadniona (porównaj np.: A. Kopff, Koncepcja prawa do intymności i prywatności życia osobistego, "Studia Cywilistyczne", tom XX, 1972).
Powyższy pogląd zdaje się potwierdzać również norma wyrażona w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Stanowi ona, iż obywatel (a zatem również i poseł) ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" (art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji).
Warto wspomnieć także o ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.), która do kategorii funkcjonariuszy publicznych zalicza pracowników przedsiębiorstw państwowych zajmujących stanowiska - dyrektora przedsiębiorstwa, jego zastępcy oraz głównego księgowego; pracowników jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz spółek, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, zajmujących stanowiska - prezesa, wiceprezesa i członka zarządu; pracowników agencji państwowych zajmujących stanowiska prezesa, wiceprezesa, dyrektora zespołu, dyrektora oddziału terenowego i jego zastępcy - lub stanowiska równorzędne.
Minister Skarbu Państwa powołał się w swoim piśmie na artykuł 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, którego zakres podmiotowy obejmuje wyłącznie posłów i senatorów. Tymczasem dezyderat wystosował nie poseł czy senator, lecz Komisja sejmowa. W takim przypadku Minister powinien oprzeć się nie na art. 19 ust. 1 ale na art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Konsekwencją tego staje się brak podstaw dla argumentacji, iż wniosek można uwzględnić tylko wtedy gdy nie narusza to dóbr osobistych innych osób i następuje z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej".
Ograniczenia dotyczące uzyskania informacji, związane z możliwością naruszenia dóbr osobistych poprzez ich ujawnienie, nie mogą być wywodzone w stosunku do Komisji z art. 19 ust. 1 ustawy.
Ponadto przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej" nie mogą być identyfikowane z ustawą o ochronie danych osobowych (tak chce Minister Skarbu Państwa).
Ustawa o ochronie danych osobowych nie reguluje problematyki utajniania informacji (w przeciwieństwie do np. ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych - Dz. U. Nr 11, poz. 95), ale ochrony danych osobowych stanowiących dobra osobiste osób fizycznych przed ich bezprawnym przetwarzaniem.
Powołanie przez Ministra Skarbu Państwa niewłaściwej podstawy prawnej czyni bezpodstawnym zarzut postawiony w pkt 3 pisma, jakoby uwzględnienie wniosku zależało od zachowania przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej oraz od nienaruszenia dóbr osobistych innych osób.
2. Uposażenia dyrektorów przedsiębiorstw państwowych, prezesów spółek prawa handlowego z większościowym udziałem Skarbu Państwa, kierowników agencji i fundacji finansowanych ze środków publicznych, są informacjami podlegającymi ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 z późn.zm.).
W rozumieniu art. 6 ustawy za dane osobowe uważa się każdą informację dotyczącą osoby fizycznej, pozwalającą na określenie tożsamości tej osoby." Przetwarzanie danych osobowych, a więc wszelkie wykonywane na nich operacje, jak: zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie, usuwanie, może mieć miejsce między innymi ze względu na dobro publiczne w zakresie i trybie określonym ustawą (art. 1 ust. 2 w powiązaniu z art. 7 pkt 2 ustawy).
Ustawa daje kilka możliwości udostępniania danych osobowych Komisji sejmowej.
Po pierwsze, art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy pozwala udostępniać dane osobowe, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Jak pisze w swoim komentarzu Arwid Mednis: zakres tego upoważnienia ograniczony jest do podmiotów publicznych bądź prywatnych wykonujących zadania publiczne (...). Z przesłanki tej mogą korzystać podmioty wykonujące zadania publiczne w formach niewładczych, np.: zakłady komunalne, Kancelarie Sejmu, Senatu, biura poselskie, itd. (...)." - A. Mednis, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 1999, s. 67.
W przekonaniu autora opinii, nic nie stoi na przeszkodzie, aby również Nadzwyczajna Komisja, powołując się na konieczność wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, zwróciła się do administratora danych o przekazanie jej niezbędnych, w regulaminowym zakresie działania, danych osobowych.
Po drugie, art. 29 ust. 1 ustawy umożliwia zwrócenie się do niektórych administratorów danych (organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, podmioty niepaństwowe realizujące zadania publiczne), o udostępnienie danych posiadanych w zbiorach, w celach innych niż włączenie do zbioru", jeżeli osoba lub podmiot chcące uzyskać informacje są uprawnione do ich otrzymania na mocy przepisów prawa.
W przypadku Komisji sejmowej przepisem prawa warunkującym skuteczne ubieganie się o przekazanie danych osobowych jest art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Administrator danych osobowych udostępnia dane osobowe na pisemny, umotywowany wniosek, chyba że przepis innej ustawy stanowi inaczej. Wniosek powinien zawierać informacje umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych osobowych oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie. Udostępnione dane osobowe można wykorzystać wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały udostępnione" (art. 29 ust. 3 i 4 ustawy).
Podstawowa wątpliwość jaka nasuwa się przy interpretacji zacytowanego powyżej przepisu, sprowadza się do pytania: czy obowiązek złożenia do administratora wniosku dotyczy również instytucji publicznych upoważnionych do otrzymania danych osobowych na podstawie przepisów szczególnych, czy też wniosek składać muszą tylko podmioty prywatne (art. 29 ust. 2 ustawy)?
Na tym tle pojawił się w literaturze głos, iż art. 29 ust. 3 ustawy jest wpadką ustawodawcy, bowiem w początkowym zamyśle obowiązek składania pisemnego wniosku miał dotyczyć wyłącznie udostępniania danych osobowym podmiotom prywatnym (...). Tymczasem nie zostało to wyraźnie sprecyzowane. W konsekwencji nawet jeśli dane mają być udostępniane instytucji publicznej (...), musi ona złożyć w tym celu pisemny, umotywowany wniosek. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej (...)." (ibidem, s. 96).
Należy zgodzić się z tym poglądem.
Aby można było logicznie interpretować jakąkolwiek obowiązującą ustawę, konieczne jest przyjęcie założenia, iż nie posiada ona luk prawnych" oraz że system prawny, którego jest ona elementem stanowi zupełną i wzajemnie niesprzeczną całość. Właściwe rozumienie przepisu nakazuje więc czytać literalnie art. 29 ust. 3 ustawy, z uwzględnieniem kontekstu całości ustawy o ochronie danych osobowych i systemu prawa jako takiego.
Ponadto, trzeba zwrócić uwagę, iż organy administrujące danymi z art. 3 ust. 1 ustawy, mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), oraz że są zobowiązane do dołożenia szczególnej staranności w celu ochrony interesów osób, których dane dotyczą (art. 26 ust. 1 ustawy).
Skoro z ustawy wprost nie wynika do czego administrator danych jest zobowiązany, to nie powinien on tym bardziej domniemywać swojej kompetencji powołując się na "intencję prawodawcy".
Wyjątek od zasady obowiązkowego złożenia wniosku do administratora występuje w sytuacji, "gdy przepis innej ustawy stanowi inaczej". Należy to rozumieć w ten sposób, że "inna ustawa" powinna w sposób pozytywny wyłączać konieczność składania wniosku. Niestety, ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie daje Komisji takiej możliwości.
Zatem, Komisja sejmowa zwracając się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o udostępnienie danych osobowych ze zbioru prowadzonego przez administratora określonego w art. 3 ust. 1 ustawy, musi dochować trybu postępowania, którego głównym elementem jest złożenie pisemnego, umotywowanego wniosku (szczegółowy opis wniosku zawiera Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o udostępnienie danych osobowych, zgłoszenia zbioru danych do rejestracji oraz imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej inspektora Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - Dz. U. Nr 80, poz. 522).
3. Kluczowy argument Ministra Skarbu Państwa postawiony w piśmie z 25 czerwca 1999 r., który pod znakiem zapytania stawia celowość pozostałej przedstawionej w nim argumentacji, opiera się na twierdzeniu, iż Minister "nie będąc pracodawcą członków zarządów nadzorowanych podmiotów nie jest organem uprawnionym do prowadzenia bazy danych, zawierających informacje o wysokości wynagrodzeń tych funkcjonariuszy, jak również nie ma uprawnień do administrowania taką bazą danych - nie jest zatem organem właściwym w sprawie."
Żeby sprawdzić jaki jest w tym zakresie stan faktyczny, Komisja może zwrócić się z pytaniem do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, który prowadzi rejestr zbiorów danych oraz udziela informacji o zarejestrowanych zbiorach (art. 12 pkt 3 ustawy), może też przejrzeć rejestr zbioru danych osobowych zgłoszonych do rejestracji, który ma charakter jawny (do zbioru nie muszą być zgłaszane zbiory danych wykorzystywane wyłącznie do gromadzenia informacji o osobach zatrudnionych - art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy).
W przypadku gdyby okazało się, że Minister Skarbu Państwa prowadzi jednak zbiór leżący w polu zainteresowań Komisji ze względu na jej prace, po usunięciu braków formalnych, które niewątpliwie Dezyderat nr 1 zawiera, Komisja może złożyć skargę do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na niewłaściwe wykonywanie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych przez administratora (art. 12 pkt 2 ustawy).
Zarówno stara ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn.zm.), jak i nowa ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943 z późn.zm.) określająca zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego działem, nakładają na Ministra Skarbu Państwa obowiązek gospodarowania szeroko pojętym mieniem Skarbu Państwa, z czym immanentnie wiąże się prowadzenie ewidencji podmiotów, którym przysługuje wykonywanie uprawnień wynikających z praw majątkowych Skarbu Państwa oraz kontrola wykonywania tych uprawnień.
Trudno więc zrozumieć dlaczego Minister Skarbu Państwa nie posiada informacji, o które zwróciła się do niego Komisja, skoro jest właścicielem lub współwłaścicielem jednostek organizacyjnych gospodarujących mieniem publicznym. Być może Minister nie prowadzi zbioru danych, o którym mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, czyli posiadającego strukturę zestawu danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie, ale wedle wszelkiego prawdopodobieństwa informacje te mieć powinien.
4. Warto zastanowić się nad istotą informacji, które Komisja Nadzwyczajna chciała uzyskać przedstawiając Prezesowi Rady Ministrów Dezyderat nr 1.
Jak wynika z przepisów ustawy, "osobowy" charakter nie może być z góry przypisany żadnej kategorii informacji. To czy dane pozwalają na identyfikację osoby, wynika raczej z kontekstu w jakim się one pojawiają. Informacja będzie więc miała charakter "osobowy", gdy na jej podstawie będzie można "fizycznie" wskazać konkretną osobę.
Czasami dane nie pozwalają na natychmiastową identyfikację osoby, są jednakże wystarczające, aby przy pewnym nakładzie sił i środków ustalić jej tożsamość. "Identyfikowalność osoby zależy bowiem w dużej mierze od tego, jakimi środkami dysponujemy. Przy dużych nakładach sił i środków prawdopodobieństwo ustalenia tożsamości wzrasta, co powodowałoby z drugiej strony, nieuzasadnione poszerzenie obszaru ochrony. (...) Należy przyjąć, że informacja ma charakter osobowy (a więc podlega ochronie), jeśli wiemy kogo ona dotyczy lub nie wiemy, ale możemy z łatwością to ustalić (ibidem, s. 23).
Czy więc aby na pewno udzielenie odpowiedzi na zawarte w Dezyderacie nr 1 pytania można rozpatrywać jako potencjalnie naruszające ustawę o ochronie danych osobowych?
Nie ulega wątpliwości, iż informację o rozpiętości wynagrodzeń dyrektorów (prezesów, kierowników) według branż, którą trzeba rozumieć jako podanie wartości liczbowej największej i najmniejszej bez żadnego sprecyzowania o jakie osoby i przedsiębiorstwa (spółki, fundacje, agencje) chodzi, nie będzie miała cech danych osobowych lecz zwykłej informacji statystycznej.
Podobnie jest też w przypadku ujawnienia wynagrodzeń indywidualnych pięćdziesięciu najwyżej uposażonych dyrektorów, prezesów i kierowników. Praktycznie można to sobie wyobrazić jako podanie listy nie zawierającej żadnego imienia, nazwiska, nazwy (firmy) przedsiębiorstwa (spółki, agencji, fundacji), ani innych informacji mogących wskazać na tożsamość osób pełniących wymienione funkcje. Lista ta zawierałaby jedynie 50 liczb uszeregowanych od najwyższej do najniższej. Informacje zapisane w takiej postaci nie mogą być, w przekonaniu autora opinii, danymi osobowymi, bo nie będzie można z łatwością ustalić na ich podstawie kogo one dotyczą.
Podsumowując, istnieje możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie Nadzwyczajnej Komisji, która w ogóle nie będzie mogła być rozpatrywana w kontekście ograniczeń jakie niesie ustawa o ochronie danych osobowych i nie będzie tym samym wymagała stosownego wniosku do administratora danych osobowych. Wydaje się również, iż na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, to Minister Skarbu Państwa jako podmiot "obowiązany do przedstawienia informacji", powinien poszukiwać najdogodniejszego sposobu przekazania ich Komisji.
W SPRAWIE UDZIELENIA PRZEZ MINISTRA SKARBU PAŃSTWA POSŁOWI INFORMACJI O OSOBACH ZASIADAJĄCYCH W RADACH NADZORCZYCH SPÓŁEK Z UDZIAŁEM SKARBU PAŃSTWA
W przesłanym 25 czerwca 1999 r. piśmie, Minister Skarbu Państwa odmówił udzielenia posłowi informacji na temat składu osobowego rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa, argumentując to między innymi ograniczeniami jakie nakłada na Ministra ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883 z późn.zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 z późn.zm.).
W dalszej części opinii ustosunkuję się do poszczególnych tez uzasadnienia pisma Ministra Skarbu Państwa.
1. Prawo posłów do uzyskania informacji i materiałów zapisane zostało w art. 19 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, który przytoczony in extenso brzmi: "w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. Zasady i tryb udostępniania posłom i senatorom informacji i materiałów stanowiących tajemnicę państwową i służbową określają przepisy o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej."
Jak wynika z powołanego przepisu, poseł ma prawo do informacji tylko w ramach "wykonywania mandatu". Poseł sam określa przy tym jakie materiały i informacje są mu do wykonywania mandatu niezbędne. Powszechnie przyjmuje się również, że treścią pytań nie może on wykraczać poza obiektywne granice parlamentarnych obowiązków.
Art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora zakreśla zbiór podmiotów do których poseł może zwrócić się żądając informacji. Są to: organy administracji rządowej, organy administracji samorządu terytorialnego, spółki z udziałem Skarbu Państwa, zakłady i przedsiębiorstwa państwowe oraz zakłady i przedsiębiorstwa samorządowe. Podmioty te powinny udostępniać parlamentarzystom nie tylko te informacje (materiały), którymi w danej chwili dysponują, ale mają także obowiązek przygotowywać i gromadzić informacje (materiały), o które poseł się do nich zwrócił. Na podstawie art. 19 ust. 1 poseł nie uzyska informacji od przedsiębiorców prywatnych (np.: spółek handlowych bez udziału Skarbu Państwa).
Korzystanie z prawa do informacji winno następować "z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej" (np.: tajemnicy państwowej, służbowej, handlowej, bankowej itp.) i pod warunkiem, że ujawnienie informacji "nie naruszy dóbr osobistych innych osób".
2. W piśmie Ministra Skarbu Państwa z 25 czerwca 1999 r. czytamy, iż "Minister Skarbu Państwa jako administrator danych osobowych członków rad nadzorczych jednoosobowych spółek Skarbu Państwa" mógłby uwzględnić poselski wniosek o udostępnienie danych, bez obawy o naruszenie prawa, jedynie wówczas, gdy "wniosek dotyczyłby danych osobowych zgromadzonych w zbiorze, do którego prowadzenia jest uprawniony Minister Skarbu Państwa." Zdaniem Ministra w przedmiotowym przypadku możliwość taka nie występuje ("żądanie zawarte w piśmie Pana Posła nie spełnia powyższych kryteriów").
Trudno zgodzić się z powyższą argumentacją.
Nie sposób więc zaakceptować twierdzenie Ministra Skarbu Państwa, iż nie jest on uprawniony do prowadzenia zbioru danych osobowych - skoro jest właścicielem lub współwłaścicielem jednostek organizacyjnych gospodarujących mieniem publicznym.
Poseł zwrócił się do Ministra o udzielenie informacji i obowiązek jej udzielenia nie jest w żaden sposób uzależniony od tego w jakiej postaci informacja ta jest przechowywana. Nawet jeżeli Minister nie prowadzi zbioru danych, o którym mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, czyli "posiadającego strukturę zestawu danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie", ale pożądanymi przez posła informacjami dysponuje w innej formie (nie podlegającej rygorom ustawy o ochronie danych osobowych), zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora powinien je posłowi udostępnić.
3. Nie do końca zrozumiała jest teza Ministra, który najpierw podnosi argument, iż nie jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia bazy danych osobowych zawierającej informacje o spółkach Skarbu Państwa, a następnie żąda umotywowanego wniosku, który warunkuje udostępnienie informacji zawartych w tym zbiorze. Skoro Minister nie jest w powyższym zakresie administratorem danych osobowych, a zbiór danych w jego ministerstwie nie istnieje, to należy przypuszczać, że formalne wystąpienie z wnioskiem nie spowoduje przekazania Posłowi żądanych przez niego informacji.
Prawdą jest jednak, że również posłów obowiązuje zapisany w art. 29 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych tryb ubiegania się o udostępnienie danych.
Art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych umożliwia zwrócenie się do niektórych administratorów danych (organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, państwowe i komunalne jednostki organizacyjne, podmioty niepaństwowe realizujące zadania publiczne), o udostępnienie danych posiadanych w zbiorach, "w celach innych niż włączenie do zbioru", jeżeli osoba lub podmiot chcące uzyskać informacje są uprawnione do ich otrzymania na mocy przepisów prawa.
W przypadku posła przepisem prawa warunkującym skuteczne ubieganie się o przekazanie danych osobowych jest art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Administrator danych osobowych udostępnia dane osobowe "na pisemny, umotywowany wniosek, chyba że przepis innej ustawy stanowi inaczej. Wniosek powinien zawierać informacje umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych osobowych oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie. Udostępnione dane osobowe można wykorzystać wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zostały udostępnione" (art. 29 ust. 3 i 4 ustawy).
Wyjątek od zasady obowiązkowego złożenia wniosku do administratora występuje w sytuacji, "gdy przepis innej ustawy stanowi inaczej". Należy to rozumieć w ten sposób, że "inna ustawa" powinna w sposób pozytywny wyłączać konieczność składania wniosku. Niestety, ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie daje posłowi takiej możliwości.
Zatem, poseł zwracając się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o udostępnienie danych osobowych ze zbioru prowadzonego przez administratora określonego w art. 3 ust. 1 ustawy, musi podporządkować się procedurze, której głównym elementem jest złożenie pisemnego, umotywowanego wniosku (szczegółowy opis wniosku zawiera Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o udostępnienie danych osobowych, zgłoszenia zbioru danych do rejestracji oraz imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej inspektora Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - Dz. U. Nr 80, poz. 522).
4. Art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora uzależnia uzyskanie przez posła informacji od zachowania unormowań znajdujących się w przepisach o tajemnicy ustawowo chronionej oraz od nienaruszenia dóbr osobistych zainteresowanych osób (co może być skutkiem przekazania niektórych informacji).
"Przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej" nie mogą być identyfikowane z ustawą o ochronie danych osobowych (tak chce Minister Skarbu Państwa).
Zgodnie z wyraźną definicją ustawową nazwisko człowieka stanowi jego dobro osobiste (art. 23 Kodeksu cywilnego).Trudno jednak przyjąć, że ujawnienie nazwiska osoby zasiadającej w radzie nadzorczej spółki Skarbu Państwa naruszy jej dobra osobiste i że w związku z tym osoba ta będzie mogła żądać zaniechania takiego działania i ewentualnie zadośćuczynienia.
W myśl art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego, dobro osobiste podlega ochronie prawnej tylko wtedy, gdy jest zagrożone cudzym bezprawnym działaniem. W przekonaniu autora opinii, w przedmiotowej sprawie element bezprawności nie występuje.
Jak podkreślił w swoim wyroku z 15 marca 1996 r. sąd apelacyjny w Gdańsku (sygnatura akt I ACr 33/96; opublikowane w OSA 1996, Nr 7-8) "podstawowe dane osobowe człowieka (nazwisko i imię) są jego dobrem osobistym, ale jednocześnie są dobrem powszechnym w tym znaczeniu, iż istnieje publiczna zgoda na posługiwanie się nimi w życiu społecznym (towarzyskim, urzędowym, handlowym itd.). Dopóki więc dane osobowe człowieka są używane zgodnie z regułami społecznymi, nie można mówić ani o bezprawności działań innych osób, ani o zagrożeniu dóbr osobistych tymi działaniami." Ponadto w dalszej części uzasadnienia wyroku czytamy, iż "działania nie dają podstawy do wysuwania roszczeń z art. 24 k.c., gdyż nie zostały podjęte w celu pejoratywnym (...)".
Podobnie, na gruncie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - prawo prasowe, w niepublikowanym orzeczeniu, Sąd Najwyższy uznał, że "wkroczenie w prywatną sferę życia (...), podjęte w obronie społecznie uzasadnionego interesu wyłącza bezprawność tego działania. Nie należy do prywatnej sfery życia - w znaczeniu powołanego przepisu art. 14 ust. 6 prawa prasowego - informacja o stanie materialnym osoby fizycznej i dane odnośnie jej stanu cywilnego" (wyrok SN z 19 stycznia 1987 r., sygnatura akt I CR 337/86, niepublikowany).
Skład osobowy rady nadzorczej nie jest również z pewnością tajemnicą handlową, ani tajemnicą przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 z późn.zm.).
Zatem, zainteresowanie posła składem personalnym rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa i żądanie informacji na ten temat, mieści się w hipotezie normy z art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora i "nie narusza dóbr osobistych innych osób" oraz "przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej".
Podsumowując, jeżeli poseł zwraca się do Ministra na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, nie przekraczając jednocześnie zakresu przedmiotowego upoważnienia explicite zapisanego w tym przepisie, Minister ma obowiązek udzielić mu żądanej informacji (jeśli ją ma) lub odnaleźć i przygotować stosowną informację (jeśli jej nie ma, ale mieć może lub powinien był mieć). Struktura normatywna art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora nakłada bowiem na Ministra obowiązek, którego korelatem jest prawo posła do uzyskania niezbędnej mu wiedzy.
Warto również podkreślić, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora "prezydium Sejmu udziela posłom pomocy w wykonywaniu przez nich mandatów, czuwa nad wykonywaniem przez nich obowiązków parlamentarnych, jak również nad wykonywaniem wobec nich obowiązków określonych w ustawie przez organy państwowe i samorządu terytorialnego oraz podporządkowane im jednostki." Poseł może zwrócić się więc z prośbą o interwencję do Marszałka Sejmu.
O ZGODNOŚCI ROZPORZĄDZENIA MINISTRA FINANSÓW W SPRAWIE PODWYŻKI STAWEK AKCYZY NA PALIWA Z PRZEPISAMI USTAWY O PODATKU OD TOWARÓW I USŁUG ORAZ O PODATKU AKCYZOWYM W ŚWIETLE ART. 217 KONSTYTUCJI
W prezentowanej opinii rozpatrywany jest problem "decyzji Ministra Finansów w sprawie dodatkowego wzrostu akcyzy na paliwo poza czteroma ustalonymi w ustawie budżetowej oraz ustalenia akcyzy na olej opałowy". Tak sformułowane zagadnienie dotyczyło rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 57, poz. 599).
Rozporządzenie wydane zostało w wykonaniu delegacji, zawartej m.in. w art. 37 ust. 2-4 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50, z późn.zm.).
W art. 37 ust. 1 ww. ustawy, określone są stawki akcyzy, w tym dla paliw do silników w wysokości 80% u producenta i 400% u importera.
Ustęp 2, upoważnia Ministra Finansów do wydania rozporządzenia w sprawie:
1) obniżenia stawek akcyzy określonych w ust. 1,
2) zwalniania niektórych wyrobów od akcyzy.
Ustęp 3 określa wymogi co do formy określania stawek akcyzy oraz stanowi o możliwości obniżania stawek w różnym stopniu dla poszczególnych wyrobów.
Ustęp 4 stanowi rozwinięcie treści delegacji zawartej w ust. 2. Z brzmienia przepisów tego ustępu nie wynika aby spełniały one funkcję wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Sądzę, że zamieszczenie ustępu 4 o niżej cytowanej treści ma związek z fakultatywnym charakterem przepisu delegującego. Minister Finansów może ale nie musi wydawać przedmiotowego rozporządzenia. Dokonując oceny tej kwestii, jak też rozstrzygając o konkretnych postanowieniach aktu wykonawczego, organ ten musi wziąć pod uwagę:
"1) założenia ustawy budżetowej, w szczególności dotyczące dochodów z tytułu podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego,
4) sytuację rynkową w obrocie wyrobami akcyzowymi.".
Zaznaczyć należy, że określenie "założenia ustawy budżetowej", użyte w wyżej cytowanych przepisach, nie oznacza "założeń projektu budżetu państwa na rok następny", o których mowa w art. 82 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 i z 1999 r. Nr 38, poz. 360), ani też "projektu ustawy budżetowej", o którym mowa w tym i następnych artykułach ww. ustawy.
Odnosi się ono do postanowień ustawy budżetowej na dany rok i w znaczeniu językowym może być traktowane jako synonim określenia "postanowienia" (ustawa stanowi, postanawia, zakłada). Sens pojęcia "założeń" (wyrażającego tezę, główną myśl, punkt wyjścia, wytyczne itp.), koresponduje ponadto z nieostatecznym charakterem strony dochodowej budżetu państwa. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych dochody - stanowią prognozy ich wielkości, wydatki i rozchody natomiast - nieprzekraczalny limit. Nie oznacza to oczywiście, że nie ma obowiązku realizacji dochodów w przyjętych w budżecie kwotach. Następuje to według harmonogramu opracowanego przez Ministra Finansów w porozumieniu z dysponentami części budżetowych (art. 92 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).
Minister Finansów może więc wydać rozporządzenie, o którym mowa w art. 37 ust. 2 i 4, po uprzednim skonfrontowaniu wielkości założonych w ustawie budżetowej dochodów z tytułu podatku VAT i podatku akcyzowego oraz stopnia ich realizacji a także po ocenie sytuacji gospodarczej państwa, sytuacji rynkowej w obrocie wyrobami akcyzowymi i sytuacji podatników.
Ani ustawa budżetowa na 1999 r. ani inny akt ustawowy nie upoważnia (jak też i nie zobowiązuje) Ministra Finansów do czterokrotnej zmiany stawek akcyzy na paliwa w ciągu roku 1999. W uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na rok 1999 r. (s. 46) istotnie przyjęto założenie czterokrotnej zmiany stawek akcyzy, m.in. na paliwa silnikowe dla osiągnięcia prognozowanej kwoty dochodów z tytułu podatku VAT i podatku akcyzowego. Jeśli był to jedyny sposób osiągnięcia planowanej w ustawie budżetowej kwoty dochodów z tego tytułu, Minister Finansów powinien go uwzględnić korzystając z upoważnienia zawartego w omawianym przepisie ustawy o podatku VAT i podatku akcyzowym. W żadnym jednak wypadku nie można traktować prognozy zawartej w uzasadnieniu projektu budżetu na 1999 r. jako ograniczenia zakresu tego upoważnienia do czterokrotnej w ciągu roku zmiany stawek akcyzy.
Pojawia się natomiast inny problem - czy Minister Finansów może dokonywać podwyżki stawek akcyzy, które wcześniej sam ustalił na niższym poziomie, jeśli omawiany przepis ustawy upoważnia go tylko do obniżenia stawek określonych w ustawie i zwalniania niektórych wyrobów od podatku akcyzowego.
Moim zdaniem - upoważnienia do obniżenia stawek określonych w ustawie oznacza ustalanie tych stawek na niższym poziomie niż przewiduje ustawa, bez względu na to, czy w stosunku do obowiązującego w danym czasie poziomu, następuje ich obniżenie czy też podwyższenie. Analogicznie - upoważnienie do zwalniania niektórych wyrobów od akcyzy, nie może być traktowane jako generalne zwolnienie, lecz tylko czasowe, w zależności od oceny sytuacji budżetowej, gospodarczej i społecznej, z uwzględnieniem spraw, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy o podatku VAT i podatku akcyzowym.
Należy zatem stwierdzić, że treść rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 16 grudnia 1998 r., nie przekracza granic upoważnienia zawartego w art. 37 ust. 2 i 4 oraz nie narusza w inny sposób przepisów tej ustawy, jak też ustawy budżetowej na 1999 r.
Kwestię zgodności przepisów rozporządzenia z art. 217 Konstytucji można ewentualnie rozpatrywać w ogólnym aspekcie dopuszczalności ustalania stawek podatkowych i zwolnień od podatku w przepisach aktu wykonawczego. Art. 217 Konstytucji stanowi bowiem, że: "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.".
Kwestię tę rozstrzygnął już jednak Trybunał Konstytucyjny badając m.in. pod tym kątem zgodność z wyżej cytowanym artykułem Konstytucji przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 stycznia 1998 r. w sprawie podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 2, poz. 3, z późn.zm.), obowiązującego przed wejściem w życie rozporządzenia z 16 grudnia 1998 r. i wydanego na podstawie tych samych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, m.in. art. 37 ust. 2.
W wyroku z dnia 1 września 1998 r. sygn. U.1/98 (publik. OTK ZU Nr 5(20)98, poz. 63), Trybunał stwierdził, że ww. rozporządzenie, w zakresie w jakim obniża stawki podatku akcyzowego dla paliw do silników w stosunku do wartości określonych ustawowo, jest zgodne z art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał m.in. stwierdził: "(...), art. 217 Konstytucji RP wyraża zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego. Jego celem jest stworzenie odpowiednich gwarancji prawa podatnika wobec organów władzy publicznej. W myśl wymienionego przepisu wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny zostać uregulowane bezpośrednio w ustawie. Do uregulowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane wyłącznie sprawy nie mające istotnego znaczenia dla konstrukcji danego podatku. Ustawa może upoważnić organy wykonawcze m.in. do szczegółowego określania ulg i umorzeń oraz podmiotów zwolnionych od podatków, pod warunkiem, że ustawa określa ogólne zasady w tym zakresie i udziela wystarczająco precyzyjnych wskazówek co do sposobu ich uregulowania w akcie wykonawczym.
Do zakresu wyłączności ustawy należy także określenie stawek podatkowych. Ustawa o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym określiła wysokość stawek podatkowych, a w art. 37 ustawy zezwala jedynie na obniżenie tych stawek zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy. Wydane rozporządzenie jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 92 Konstytucji. Zostało wydane w celu wykonania ustawy i normuje materie określone w upoważnieniu zgodnie z przepisami ustawy. Rozporządzenie Ministra Finansów nie narusza art. 217 Konstytucji również w tym zakresie. Nie wkracza ono w sferę istotnych elementów stosunku podatkowego ustalonych w ustawie o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym.".
Cytowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego, można odnieść wprost również do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 16 grudnia 1998 r., jak również noweli do tego rozporządzenia z 23 czerwca 1999 r.
15 lipca 1999 r.
1. L. Garlicki, Komentarz do Konstytucji RP, część 2, komentarz do rozdziału 2, art. 7, s. 2, Wyd. Sejmowe, Warszawa 1996.
2. K. Grajewski, Zakres polskiego immunitetu parlamentarnego, Przegląd Sejmowy 1995, nr 3, s. 27 oraz J. K. Grajewscy, Immunitet parlamentarny na tle obowiązujących przepisów postępowania karnego, Przegląd Sądowy, 1993, nr 1 i nr 2.
3. Por. B. Szepietowska, W sprawie odpowiedzialności posła za naruszenie dyscypliny budżetowej, Przegląd Sejmowy, 1995, nr 2, ss. 102-105.
4. Podobne regulacje zawierała poprzednio obowiązująca ustawa z dn. 5 stycznia - Prawo budżetowe (rozdział 8).
6. Jak wyżej - art. 63 ust. 1 wyraźnie stanowił: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny budżetowej jest niezależna od odpowiedzialności karnej, karnej skarbowej lub innej odpowiedzialności określonej przepisami prawa /.../.
7. OSP 1995, nr 4, poz. 90.
8. ONSA 1997, nr 4, poz. 146.