Source: http://www.senat.cz/senat/evropa/dokumenty_ke_stazeni/nasenatu.php?ke_dni=14.2.2018&O=11
Timestamp: 2018-05-23 05:11:44+00:00
Document Index: 52157428

Matched Legal Cases: ['§53', 'čl. 22', 'čl. 17', 'čl. 42', 'čl. 24', 'čl. 23', 'soud ', 'čl. 5', 'čl. 5', 'in dubio', 'čl. 12', 'čl. 48', 'čl. 5', 'čl. 49', 'čl. 48', 'čl. 352', 'čl. 48', 'čl. 48', 'Čl. 81', 'čl. 83', 'čl. 69', 'čl. 70', 'čl. 85', 'čl. 88', 'čl. 2', 'čl. 5', 'čl. 263', 'čl. 10', 'čl. 48', 'čl. 10', 'Čl. 1', 'Čl. 3', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', 'čl. 48', '§119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', 'čl. 81', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', '§ 119', 'čl. 289', 'čl. 48', 'čl. 33', 'čl. 69', 'čl. 69', 'čl. 308', '§ 71', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', '§ 117', 'zákona č. 107', 'zákona č. 172', '§ 71', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', 'soud ', 'čl. 87', 'zákona č. 395', 'čl. 10', 'čl. 2', 'čl. 10', 'čl. 2', 'čl. 10', 'čl. 308', 'čl. 10', 'čl. 10', 'čl. 48', 'Čl. 48', 'čl. 15', 'čl. 188', 'čl. 49', 'čl. 63', 'čl. 10', 'čl. 6', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 2', 'čl. 188', 'čl. 61', 'soud ']

Parlamentní kontrola agendy Evropské unie v Senátu
AGENDY EVROPSKÉ UNIE
Výbor pro záležitosti EU
Úvodní slovo předsedy senátního Výboru pro záležitosti EU
Proč a jak národní parlamenty zasahují do evropského dění ?
Rozhodování v EU blíže občanům aneb princip subsidiarity v praxi
Národní parlamenty a Lisabonská smlouva
Český Senát a evropská agenda – zkušenosti a perspektivy
Příloha č. 1: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR (výňatek)
Příloha č. 2: Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu PČR (výňatek)
Příloha č. 3: Směrnice vlády o postupu při nakládání s dokumenty Rady a jinými dokumenty Evropské unie, projednávání záležitostí Evropské unie v Senátu a Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a přípravě českého jazykového znění právních aktů (směrnice o nakládání s dokumenty Evropské unie)
Příloha č. 4: Usnesení Senátu k problematice reformy smluvního základu EU
Příloha č. 5: Usnesení Senátu k návrhům legislativních aktů EU a komunikačním dokumentům Evropské komise z let 2004-2009 (výběr)
text, který držíte v ruce, obsahuje přehled toho nejzávažnějšího, co Senát po vstupu České republiky do Evropské unie v kontextu našeho členství v tomto smluvně integrovaném útvaru projednal a vytvořil. Abyste se v problematice snáze orientovali, nacházejí se v úvodní části analýzy přibližující parlamentní kontrolu evropské agendy s ohledem na širší procedurální souvislosti.
Dovolte mi zde jednu osobní zkušenost. Když mi byly asi 4 roky, tak si velmi dobře vzpomínám, jak mě rodiče a prarodiče varovali, abych nesahal na ploténku elektrického vařiče po odstavení čaje. Spíše ze zvědavosti, zda je toto varování pravdivé, jsem je neposlechl a dlaň ruky jsem na ploténku položil. Varování bylo oprávněné. Dodnes si pamatuji palčivou bolest, nešťastný výraz maminky, zlobu otce a pohlavek dědečka v tak rychlém sledu, jak si první pomoc vyžadovala. Asi po 30 letech jsem byl s mladším synem Petrem na zimní dovolené na Šumavě. Brzy po ubytování jsem z důvodu osobní nezapomenutelné zkušenosti taktéž Petra varoval, aby dával velký pozor při pohybu kolem právě uvařeného čaje. Bohužel díky své nepozornosti na sebe hrnek vylil a místo lyžování jsme jezdili denně na převazy do Železné Rudy. Popáleniny se naštěstí zahojily. Možná se nyní ptáte, proč Vám tyto ryze osobní příhody popisuji. Mám k tomu jediný důvod – zmíněné případy jasně dokazují, že zkušenost je prostřednictvím jedinců nepřenositelná. Instituce a jejich jednací řády existují mimo jiné právě proto, aby se společnost „nespálila“.
Institucí, která se po vstupu do EU prostřednictvím parlamentní kontroly naší vlády podílí na sledování evropského normotvorného procesu, je právě Senát a jeho Výbor pro záležitosti EU. Mému předchůdci - předsedovi zmíněného výboru, Ing. Jiřímu Skalickému, patří nepochybně velký dík za to, že věnoval adekvátní pozornost výběru svých a nyní i mých spolupracovníků a že ještě větší množství energie zasvětil institucionálnímu ukotvení tehdy nově se formujícího senátního evropského výboru. Bez dobrého základu si lze těžko představit tak rychlé zapracování nás všech do systému projednávání evropské agendy.
Jsem si jist, že úkolem každého člena výboru není formulování stále nových vizí a představ o budoucnosti EU. Naším úkolem je mnohem spíše soustředěné vnímání názorů našich spoluobčanů a jejich konfrontace se stanovisky vlády k připravovaným legislativním aktům Evropské unie. Zdá se Vám to málo? Naše každodenní vytížení dokazuje pravý opak. Místo vytváření sociálních konstruktů a líbivých společenských symetrií vzdálených od reality je právě toto naším hlavním úkolem. Od občanů máme přímý mandát, s nímž je třeba zacházet velmi odpovědně.
Vážení čtenáři, tato publikace shrnuje a představuje práci řady senátorů a senátorek, jimž při plnění úkolů napomáhá odborné zázemí Kanceláře Senátu. Jim všem patří mé zdvořilé poděkování a hluboké uznání.
předseda Výboru pro záležitosti EU
Pro většinu čtenářů tohoto textu bude možná překvapením, že nejen Evropská komise, Rada ministrů, Evropský parlament a Soudní dvůr ES, ale také národní parlamenty zasahují do dění na evropské úrovni. Proč tomu tak je? Na tuto otázku se pokusíme poskytnout odpověď na následujících řádcích.
Přesvědčení o nezbytnosti intenzivnějšího zapojení parlamentů do rozhodovacího procesu v Evropské unii není nikterak novinkou posledních dnů. Diskuse k tomuto tématu je vedena již řadu let, souvisí s procesem prohlubování integrace a se snahou promítnout do unijního rozhodování zásady parlamentní demokracie. V parlamentarizaci rozhodování je zpravidla spatřován účinný nástroj odstraňování tzv. demokratického deficitu Unie. Společné působení Evropského parlamentu a parlamentů národních pak umožňuje přiblížit rozhodování na evropské úrovni občanům více, než by zajistilo „osamocené“ působení Evropského parlamentu.1
Pupeční šňůra mezi Evropským parlamentem a národními parlamenty byla sice přestřižena již zavedením přímých voleb do Evropského parlamentu v roce 1979 na základě Aktu č. 278/1976, avšak tento předpis zároveň v článku 5 připustil slučitelnost funkce člena štrasburského sboru s rolí poslance ve vnitrostátním zákonodárném shromáždění. Praxe většiny členských zemí se ale od této možnosti odchýlila, přičemž v České republice je neslučitelnost funkce poslance Evropského parlamentu s mandátem poslance či senátora Parlamentu ČR výslovně konstatována v zákoně č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu (§53 odst. 2). S účinností od voleb do Evropského parlamentu v roce 2004 pak platí neslučitelnost funkcí poslance národního a Evropského parlamentu v celoevropském měřítku. V souladu se svým jednacím řádem nicméně Evropský parlament pravidelně informuje národní parlamenty o svých aktivitách.
Další možnosti vzájemných vazeb obou parlamentních úrovní se otevírají prostřednictvím existence společných parlamentních výborů či na půdě evropských výborů národních parlamentů. Praxe společných výborů Evropského parlamentu a příslušného národního parlamentu dosáhla uplatnění zejména v Belgii a Řecku. V nemalém počtu členských zemí mají navíc poslanci Evropského parlamentu právo účastnit se zasedání evropských výborů národních parlamentů a vystoupit tam s projevem, což se ostatně týká i českého Senátu.
Od roku 1981 dochází k pravidelným výměnám názorů mezi parlamenty prostřednictvím konferencí předsedů parlamentů, přičemž v květnu roku 1989 došlo následně k ustavení COSAC – Konference evropských výborů parlamentů. Na této platformě se setkávají v půlročních intervalech na území státu t.č. předsedajícího EU reprezentanti národních parlamentů se zástupci Evropského parlamentu. COSAC byl původně projektován jako instituce sloužící k lepší výměně informací mezi zainteresovanými tělesy. V roce 1999 došlo k posílení jeho role, když získal oprávnění zkoumat legislativní návrhy a iniciativy vztahující se k ustavení prostoru svobody, bezpečí a spravedlnosti, jež mohou mít přímý vliv na práva a svobody jednotlivců. COSAC zároveň může přijímat resoluce, resp. tzv. příspěvky (contributions) týkající se aplikace principu subsidiarity, základních práv, ustavení prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti popř. dalších legislativních otázek. Podněty COSAC ovšem nadále ani orgány Unie ani národní parlamenty nezavazují.
Výše nastíněným výkladem jsme se dostali k zásadní otázce po působnosti národních parlamentů v evropském rozhodovacím procesu. Pomineme-li problematiku meziparlamentních vztahů, kterou jsme zmínili na předchozích řádcích, je forma zapojení národních parlamentů do rozhodovacích mechanismů závislá na ústavních či zákonných normách popř. zvyklostech jednotlivých států.2 Stranou v tuto chvíli necháme implementaci závazků vyplývajících z unijního práva do právních řádů členských států. Povinnost přijmout odpovídající opatření ke splnění povinnosti vyplývající ze zakládacích smluv či z aktů přijatých orgány Unie může být realizována různými cestami v závislosti na procedurálních mechanismech zakotvených v normách vnitrostátních právních řádů členských zemí. Tyto normy určují, které orgány jsou k implementaci příslušné, zda jsou to legislativní a exekutivní orgány dohromady či v některých případech pouze orgány moci výkonné. Přímou prováděcí pravomoc mohou mít ostatně i orgány územní samosprávy (Belgie, Itálie).
Pokud se ovšem zaměříme na formy přímé či nepřímé účasti na rozhodovacím procesu v EU, musíme rozlišit dvě historicky vzniklé základní formy zapojení národních parlamentů:
bezprostřední tvorba unijního práva
podíl na formování sekundárního unijního práva prostřednictvím kontroly postojů vlády na zasedáních Rady ministrů
Ad I) V prvé řadě do této kategorie spadá přímá účast na schvalování norem primárního práva - zakládacích smluv a smluv o přistoupení dalších států do svazku Unie. Zde je role národních parlamentů nezastupitelná. Jedná se o smlouvy mezinárodního práva veřejného, které národní parlamenty schvalují z pozice reprezentanta „pánů smluv“, tedy politické reprezentace lidu suverénních členských států. V souladu se zásadou omezeného a jednotlivého zmocnění tímto způsobem (nebo cestou referenda) členské státy svěřují pravomoci náležející vnitrostátním orgánům mezinárodní organizaci, resp. nadstátnímu útvaru.
S ohledem na souběžné uplatnění mezivládní a komunitární metody v evropském integračním procesu, kdy ovšem první zmíněná metoda v důsledku postupující integrace ustupuje do pozadí, se národní parlamenty bezprostředně podílely a v omezené míře stále ještě výjimečně podílejí na přijímání některých norem sekundárního práva, pokud takovouto proceduru stanoví norma primárního práva EU, popř. ji vyžaduje ústavní řád členského státu. Evropský legislativní proces sice bývá v komunitarizované sféře omezen na orgány Unie (Evropská komise-Rada EU-Evropský parlament), avšak v některých z hlediska základních prvků státnosti citlivých záležitostech zakládací smlouvy opravdu přímou účast institucí členských států zakotvují či připouštějí. Historicky se takovýto přístup vyvinul u řady rozhodnutí Rady ministrů týkající se otázek, u nichž členské státy s ohledem na ochranu vlastní suverenity či citlivých zájmů trvaly na přímé participaci vnitrostátních orgánů na evropském legislativním procesu. Tento případ předjímala již Smlouva o založení ES v případě aktu Rady o volbách do Evropského parlamentu na základě přímého všeobecného práva dle článku 190 odst.4 či u otázek občanství Unie dle čl. 22. Další případy se objevily ve Smlouvě o Evropské unii (dále SEU). Náleží sem formování společné obrany či integrace struktur Západoevropské unie do svazku EU (čl. 17 odst.1 SEU) ve sféře společné zahraniční a bezpečnostní politiky. V oblasti bývalého III. pilíře se jednalo o možnost přenesení opatření v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestněprávních věcech z třetího do prvního pilíře (čl. 42 SEU). V této sféře se národní parlamenty angažovaly rovněž díky institutu úmluv dle článku 34 odst. 2 písm. d) SEU, které byly smlouvami mezinárodního práva veřejného, jakkoli v systému evropského práva náležely k normám sekundárním, provádějícím ustanovení práva primárního. Ještě před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost ovšem byla část smluvního acquis (např. úprava Europolu) transformována do jiných nástrojů, které s ratifikací v národních parlamentech nepočítají (kupř. formou rozhodnutí). Zmíněny by měly být i mezinárodní smlouvy dle čl. 24 a 38 Smlouvy o EU, jakkoli jim na půdě národních parlamentů nebývala zpravidla věnována dostatečná pozornost.
Ad II) Běžnou, každodenní účast na rozhodovacím procesu v EU však zákonodárným sborům zajišťoval a stále zajišťuje vztah odpovědnosti mezi vládou a parlamentem jako jeden z charakteristických atributů parlamentní demokracie. Pro vztah mezi legislativní mocí a exekutivou v záležitostech Evropské unie je určující, do jaké míry je ministr rozhodující na zasedání Rady ministrů za členský stát o osudu legislativního návrhu vázán názorem parlamentu své země. Kontrola vlády ze strany národních parlamentů ve vztahu k Evropské unii a její efektivita závisí na ústavněprávních limitech a procedurálních ustanoveních lišících se v jednotlivých státech poměrně podstatnou měrou. Oprávnění parlamentu či jeho specializovaného výboru vyžádat si konzultace se členy vlády k určitému legislativnímu návrhu či se k takovémuto návrhu alespoň vyjádřit ještě před zasedáním Rady tvoří přitom určitý základní standard. Vyjádření parlamentu může být buď nezávazné (např. Belgie, Francie, Španělsko a Velká Británie), nebo může mít podobu přinejmenším politicky závazného aktu (některé skandinávské země).
Specifickým případem je institut negociačního mandátu, který se uplatňuje v Dánsku. Tento mandát poskytuje zákonodárnému sboru opravdu významné postavení. Vláda je zde povinna Výbor pro evropské záležitosti Folketingu informovat v předstihu o návrzích takových aktů Rady ministrů, jež by byly v Dánsku po schválení Radou přímo závazné či jejichž naplnění vyžaduje souhlas parlamentu. Přibližně týden po zasedání Rady je ministr, který se předmětného zasedání zúčastnil, povinen informovat Výbor o průběhu zasedání a jeho výsledcích. Jedná-li se ovšem o „rozhodnutí širšího rámce“, vláda navíc žádá Výbor o negociační mandát před jednáním v Radě. Formální hlasování o výkonu mandátu neprobíhá, a pokud se neobjeví závažné výhrady v průběhu rozpravy k bodu, předseda na konci jednání Výboru konstatuje, že většina Výboru není proti výkonu mandátu zástupcem vlády. Odmítnutí mandátu vlády k jednání je v Dánsku řídké, v případě rozporů se zpravidla dojde ke konsensuálnímu řešení.
Jakkoli dánský model představuje v Evropě spíše výjimečný případ, obecnou tendenci k posilování postavení parlamentů vůči vládám členských států lze přesto zaznamenat. Ve Spolkové republice Německo došlo kupříkladu v návaznosti na přijetí Maastrichtské smlouvy rovněž k umocnění parlamentní kontroly vlády v souvislosti s jednáním Rady ministrů. Zástupce vlády byl povinen již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost s ohledem na čl. 23 odst. 3 Základního zákona SRN a články 2 a 5 dosavadního znění zákona o spolupráci mezi spolkovou vládou a Spolkovým sněmem na zasedání Rady zohlednit postoj Spolkového sněmu, v určitých záležitostech dotýkajících se spolkových zemí dokonce „významně zohlednit“ (maßgebliche Berücksichtigung) též postoje Spolkové rady. V souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy podmínil Spolkový ústavní soud dokončení ratifikace významným posílením pozice národního parlamentu tak, aby zákonodárný sbor mohl dostát zodpovědnosti za integrační proces.
Jiným nástrojem, který může pozici parlamentu vůči vládě vylepšit, je institut parlamentní výhrady, která znemožní členu vlády na zasedání Rady ministrů zaujmout stanovisko k projednávanému návrhu, pokud chybí vyjádření zákonodárného tělesa. Ve Velké Británii se tato výhrada zakládá na resoluci Dolní sněmovny z roku 1990, která vládu zavázala zdržet se přijetí konečného stanoviska na zasedání Rady, pokud:
příslušný evropský výbor (Select Committee on European Legislation) kontrolu legislativního návrhu nedokončil, nebo
legislativní návrh čeká na projednání sněmovnou poté, co jej k projednání tento výbor doporučil, ale sněmovna k němu dosud nepřijala resoluci. Určité výjimky z parlamentní výhrady jsou možné. Také Horní sněmovna disponuje neztenčeným právem uplatnit parlamentní výhradu k určitému návrhu.
Přes všechny nepochybné úspěchy při posilování role národních parlamentů v evropském rozhodovacím procesu prostřednictvím vnitrostátního zákonodárství nescházejí ani kritické hlasy upozorňující na v reálné praxi spíše omezené možnosti národních parlamentů. Současný durynský ministr vnitra, mnichovský profesor Peter M. Huber3 označuje za největší překážky intenzivnější kontroly činnosti Rady národními parlamenty zejména příliš krátkou lhůtu určenou k přezkoumání předpisů příslušným výborem, problémy v komunikaci s ostatními orgány a nutnost zabývat se na jednom zasedání „balíčky“ vzájemně nesouvisejících návrhů bez jejich předběžné selekce. Jak dokládá případ Belgie, Rakouska a Velké Británie, dochází pravidelně k přetěžování parlamentů. Reinhard Stutz vytýká na příkladu Německa exekutivě, že předkládá Spolkovému sněmu zastaralé písemné zprávy a nechává ústně referovat mnohdy subalterní úředníky, popř. že Ministerstvo zahraničních věcí vůbec nepředkládá parlamentu strategické dokumenty pro jednání Evropské rady.4
V této souvislosti se objevovaly hlasy volající po změně zažité parlamentní praxe tak, aby cestou dohody zákonodárné sbory dospěly k definování společných priorit. Výměnu informací o projednávání evropských předloh již dnes zprostředkovává síť IPEX5, důležitou koordinační roli při výměně best practices může sehrávat již zmíněný COSAC. Je zřejmé, že do středu pozornosti se posouvají citlivé oblasti evropské spolupráce jakými jsou společná zahraniční a bezpečnostní politika, spolupráce v trestních věcech, některé jmenovací procedury vyplývající ze Smlouvy o založení ES, předpisy vydávané bez konkrétního zmocnění ve Smlouvách k dosažení cílů stanovených Společenstvím (klauzule flexibility)6 popř. akty sporné z hlediska principu subsidiarity.
Úsilí o prohloubení parlamentní kontroly dokumentuje celá řada právně závazných i deklaratorních aktů. Již Deklarace č. 13 o úloze národních parlamentů v EU připojená k Maastrichtské smlouvě vyzdvihla význam zapojení národních parlamentů do „evropské agendy“ a apelovala na vlády, aby zajistily „včasné předložení návrhů Komise národním parlamentům pro informaci a případné projednání“. Tímto dokumentem tak byl nastartován proces jakési reparlamentarizace evropské politiky. Na britské a francouzské straně se čas od času objevovaly rovněž úvahy o zřízení druhé komory Evropského parlamentu složené ze zástupců národních parlamentů, avšak tyto návrhy nikdy nezískaly potřebnou podporu ani mezi samotnými reprezentanty národních parlamentů
Na druhou stranu jiným návrhům na uspokojení poptávky po posílení role národních parlamentů se dostalo příznivého ohlasu. K Amsterodamské smlouvě z roku 1997 byl připojen Protokol o úloze národních parlamentů v EU, který upravil jak problematiku meziparlamentní spolupráce (viz výše k reformě COSAC v roce 1999), tak otázku rozsahu parlamentní kontroly působení vlád v evropských otázkách. Protokol stanovil, že:
všechny konzultační dokumenty Evropské komise (bílé a zelené knihy, sdělení) se neprodleně zasílají národním parlamentům členských států,
legislativní návrhy Komise určené jednacím řádem Rady EU dle článku 207 odst. 3 Smlouvy o založení ES (netýká se tudíž dokumentů společné zahraniční a bezpečnostní politiky, návrhů členských států stejně jako schengenských předpisů, pokud nedošlo k jejich začlenění do rámce komunitárního práva) se dají včas k dispozici národním vládám, aby tyto mohly zajistit jejich postoupení národním parlamentům,
musí uplynout minimálně 6 týdnů mezi postoupením legislativního návrhu či návrhu opatření dle hlavy VII Smlouvy o EU (užší spolupráce) Radě a Evropskému parlamentu a jejich projednáním Radou. V této lhůtě tedy mají národní parlamenty v návaznosti na konkrétní vnitrostátní úpravu v každém členském státě možnost předmětný návrh evropského aktu projednat.
Rozsah projednání návrhů legislativních a dalších aktů evropského práva je tedy, jak připomíná preambule Protokolu, věcí ústavního uspořádání každého členského státu. Protokol zajistil určitou minimální úroveň ochrany zájmů národních parlamentů spočívající v informování zastupitelských sborů.
Rovněž summit v Nice roku 2000 neponechal otázku postavení národních parlamentů zcela stranou. V Deklaraci č. 23 připojené ke Smlouvě z Nice vyzývají zúčastněné strany k prohloubení diskuse o budoucnosti Evropské unie, přičemž v této diskusi má zaznít hlas zástupců národních parlamentů. Laekenská deklarace rozebírající problematiku demokratické legitimity Unie kladla v tomto ohledu přímo tři konkrétní otázky, na které měla být hledána odpověď na půdě Konventu o budoucnosti Evropy:
Mají být národní parlamenty reprezentovány v nové instituci, postavené vedle Rady EU a Evropského parlamentu?
Mají národní parlamenty hrát zvláštní úlohu v evropských aktivitách, u nichž není dána působnost Evropského parlamentu?
Měly by se zaměřit na rozdělení kompetencí mezi EU a členské státy, např. prostřednictvím předběžné kontroly souladu s principem subsidiarity?
Stojí nepochybně za pozornost, že dotazy již nesměřovaly k úloze parlamentů na vnitrostátní půdě, jak jsme se s nimi setkávali v předchozích dokumentech EU, nýbrž otevíraly prostor k přímé účasti národních zákonodárných sborů v rozhodování na evropské úrovni. První „laekenská otázka“ reagovala na úvahy o vytvoření dalšího legislativního orgánu Unie, tedy na projekt ustavení druhé komory Evropského parlamentu (evropský Senát) či jakéhosi Kongresu parlamentů. Druhá otázka naznačila možnou působnost národních parlamentů v citlivých oblastech zahraniční a bezpečnostní politiky či společné obrany, zatímco otázka třetí dala do úvahy možnost parlamentní kontroly dodržování rozdělení kompetencí v souladu s principem subsidiarity. Právě kontrola dodržování principu subsidiarity se postupně stala tématem, které je při debatách o budoucí roli národních parlamentů v evropské agendě asi nejčastěji skloňováno.
Rozhodování v EU blíže občanům
aneb princip subsidiarity v praxi
Mezi základními principy evropského legislativního procesu sehrává výraznou úlohu již výše zmíněná zásada subsidiarity. Její význam není připomínán pouze v programových dokumentech vztahujících se k dalšímu vývoji evropské integrace, ale nachází své konkrétní vyjádření v rámci stávajícího evropského práva, kdy nově předkládané návrhy legislativních aktů EU jsou pravidelně opatřovány zhodnocením nezbytnosti přijetí takovéhoto právního předpisu na evropské úrovni.
Důraz na vyhodnocení souladu unijních právních předpisů s principem subsidiarity je stavěn do popředí od osmdesátých, resp. první poloviny devadesátých let 20. století. Důvodem je na jedné straně pronikání rostoucího objemu evropských právních norem do každodenního života občanů, a na straně druhé přeměna původně převážně ekonomického společenství do podoby unie s řadou primárně politických cílů, souvisejících úzce s citlivými otázkami státní suverenity.
Princip subsidiarity zde slouží jako vhodný nástroj přezkoumání potřebnosti a efektivity evropské normotvorby na dvou rovinách. V prvé řadě při definování kompetencí, které mají být svěřeny Evropské unii v zakládacích smlouvách ratifikovaných členskými státy, a pak také při rozhodování, zda má v konkrétních případech Unie takto svěřených pravomocí využít a přijmout na celoevropské úrovni právní předpis, který by nahradil vnitrostátní normy platné na území členských zemí. Jakkoli odpověď na takovouto otázku se pochopitelně může lišit v závislosti na objektivně odlišných podmínkách jednotlivých států i na subjektivním přesvědčení nositelů moci, za důležitou lze považovat především skutečnost, že je v legislativním procesu otázka tohoto typu položena a důkladně vyhodnocena.
Princip subsidiarity rozpracovaný v dílech klasické politické filosofie a v prostředí sociální nauky katolické církve proniká v určitém dílčím, organizačně-technickém rozměru do systému evropského práva již poměrně záhy. Článek 5 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli z roku 1951 stanovil pravomoc subsidiární intervence v koncepci tzv. omezeného zasahování orgánů Společenství. Smlouva o založení Evropského společenství (dále ES) z roku 1957 pak ve svém článku 94 přinesla oprávnění Rady vydávat směrnice k harmonizaci předpisů členských států v rámci společného trhu, přičemž směrnice lze s ohledem na článek 308 téže smlouvy přijímat i mimo sféru, která byla explicitně vymezena jako oblast komunitární působnosti. Musí však být splněna podmínka nutnosti takového kroku pro dosažení některého z cílů Společenství. Další prostor pro aplikaci principu subsidiarity vytvářel v době před přijetím Smlouvy o EU také článek 86 odst. 3 Smlouvy o založení ES.7.
Výslovného zakotvení se zásada subsidiarity v legislativním prostředí Evropského společenství dočkala až spolu s přijetím tzv. Jednotného evropského aktu v roce 1986, a to navíc pouze ve sféře ochrany životního prostředí. K opravdovému začlenění předmětné zásady do materie evropského práva došlo v roce 1992 v souvislosti se schválením Smlouvy o Evropské unii. Ta se na princip subsidiarity jednak odvolala v textu své preambule , a dále předmětnou zásadu inkorporovala do textu Smlouvy o založení ES, přesněji řečeno do čl. 5 této dohody. Předmětné ustanovení znělo: „V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím.„ Z důvodu jisté neurčitosti a absence konkrétních kontrolních mechanismů bylo však takovéto pojetí subsidiarity kritizováno9
Společně s principem subsidiarity se do prostředí evropského práva dostává i zásada proporcionality. Princip proporcionality byl ostatně zakotven v témže ustanovení čl. 5 Smlouvy o založení ES konstatováním, že „činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této Smlouvy“. Evropské společenství tedy může jednat v oblasti kompetencí sdílených ES a členskými státy jen tehdy, pokud nelze sledovaného cíle dosáhnout efektivněji legislativní činností členských států a žádoucího výsledku se lépe dosáhne aktivitou Společenství. Zároveň by mělo zvážit, jaké prostředky jsou adekvátní k dosažení sledovaného cíle.10
Praktické podrobnosti týkající se aplikace obou výše zmíněných principů přinesl následně ve svých 13 bodech Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality, který byl přijat roku 1997 v návaznosti na závěry zasedání Evropské rady v Birminghamu (říjen 1992) a Edinburghu (prosinec 1992). Protokol zároveň tvořil nedílnou součást Smlouvy o založení ES. Z Protokolu vyplývala mj. povinnost všech orgánů zajistit dodržování obou zásad při respektování rovnováhy mezi institucemi Společenství tím, že budou přijímána nejjednodušší opatření, a to v nezbytné míře. Každý legislativní návrh Společenství musel přitom obsahovat kvalitativní či kvantitativní údaje odůvodňující potřebu přijetí unijního předpisu.11
Co nejvíce prostoru by dle Protokolu mělo být zároveň ponecháno vnitrostátnímu rozhodování, slučitelnému se zajištěním cíle opatření ES. Pozornost by měla být věnována respektování zavedených národních mechanismů a organizací i fungování právních systémů členských států. Jako vodítko pro určení, zda je oprávněná ingerence Společenství, se mají dle Protokolu používat následující kritéria:
posuzovaná záležitost má nadnárodní aspekty, které nelze uspokojivě regulovat aktivitou členských států,
činnost pouze členských států nebo nečinnost ES by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (např. posílení hospodářské a sociální soudržnosti, potřeba napravit porušení hospodářské soutěže),
činnost ES vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přináší jasné výhody oproti činnosti členských států.
Akceptování principu subsidiarity a proporcionality rovněž zamezuje nadměrné byrokratizaci rozhodovacího procesu na evropské úrovni ve sféře volného pohybu zboží i služeb. Zásada vzájemného uznávání vnitrostátních standardů potvrzená judikaturou Evropského soudního dvora totiž zabraňuje příliš detailní harmonizaci a neúčelné unifikaci požadavků kladených na produkci jednotlivých druhů zboží.
S ohledem na článek 6 Protokolu bylo možné dojít k závěru, že principu subsidiarity a proporcionality z právních nástrojů, které má ES k dispozici, ideálně odpovídá směrnice jakožto instrument, který stanoví požadovaný výsledek určitého snažení, přičemž metodu a způsob, jak lze k takovému výsledku dojít, nechává s ohledem na specifické podmínky jednotlivých právních řádů na členských státech.
Aby nedocházelo s odvoláním na princip subsidiarity ke zpochybňování pravomoci Společenství i odmítání zásady aplikační přednosti evropského práva, obsahuje Protokol určité pojistky. Užívání principů subsidiarity a proporcionality se tak nedotýká zásad formulovaných Evropským soudním dvorem ve vztahu mezi národním právem a právem ES. Zásada subsidiarity tedy nemůže být záminkou ku zpochybňování pravomocí svěřených ES tak, jak jsou interpretovány ESD.12
Nové podněty v diskusi o principu subsidiarity přinesl Konventem o budoucnosti Evropy připravený návrh evropské ústavní smlouvy. Její součástí se měl totiž stát Protokol o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality, který počítal s dvoufázovou kontrolou dodržování subsidiarity. Zmíněná první fáze byla pracovně označována jako tzv. systém včasného varování (early warning system). Ten logicky zapadal do modelu, který jsme si popsali výše v souvislosti s kontrolou vlád členských států, kterou vykonávají národní parlamenty. Když totiž Evropská komise13 zašle návrh legislativního aktu národním parlamentům, ty mohou na jedné straně komunikovat s vládou, jejíž zástupci budou o osudu legislativního aktu rozhodovat na půdě Rady EU, a na druhé straně, pokud se domnívají, že přijetí takovéhoto legislativního návrhu by bylo v rozporu s principem subsidiarity, by mohly podat Evropské komisi, Radě a Evropskému parlamentu zdůvodněnou námitku porušení principu subsidiarity. Lhůta pro podávání námitek by byla omezena na 6 týdnů následujících po zaslání návrhu legislativního aktu.
Aby k takovémuto scénáři nedocházelo často, zakotvil návrh Protokolu povinnost všech orgánů Unie dbát na dodržování subsidiarity a zároveň uložil Evropské komisi úkol své legislativní záměry dostatečně konzultovat. Každý návrh legislativního aktu by také musel být vybaven „doložkou subsidiarity“, tedy odůvodněním, proč je efektivnější přijmout určité opatření na evropské a nikoli národní úrovni. Doložka by se přitom měla opírat jak o kvalitativní, tak i kvantitativní ukazatele (vč. finanční analýzy). Zatímco však procesní vymezení kontroly subsidiarity náleželo k silným stránkám Protokolu, jeho slabinou naopak byla absence příslušných hmotněprávních kritérií pro posouzení souladu s principem subsidiarity, a to i ve srovnání s dřívějším Protokolem z roku 1997, který takováto kritéria (viz výše) obsahoval.
Položme si ještě jednu, pro Senát nikoli nepodstatnou otázku: Jakým způsobem Protokol vyřešil otázku dvoukomorových parlamentů? Popřípadě jak lze zohlednit případně odlišný názor dvou komor jednoho parlamentu? Řešení načrtnuté v novém Protokolu odpovídalo návrhu, který na Konventu představila předsedkyně tamější pracovní skupiny pro národní parlamenty Gisela Stuartová14, a rovněž korespondovalo s modelem, který podpořil Senát Parlamentu ČR ve svém usnesení k připravované ústavní smlouvě EU ze 17.dubna 2003.15 Každý národní parlament by měl dva hlasy, přičemž v dvoukomorových soustavách by připadl každé z komor jeden hlas. V případě, že by 1/3 z celkového počtu hlasů namítla porušení principu subsidiarity, Evropská komise by byla povinna legislativní návrh přezkoumat, přičemž by se mohla rozhodnout návrh změnit, stáhnout či trvat na svém původním stanovisku. V každém případě by však musela svůj postoj zdůvodnit.
V případě, že by i přesto byl schválen legislativní návrh16, u něhož přetrvávají pochyby o souladu s principem subsidiarity, mohl by členský stát z podnětu národního parlamentu či jedné z jeho komor vznést před Evropským soudním dvorem žalobu korespondující s žalobním návrhem dle dosavadního článku 230 Smlouvy o založení ES. Jedná se o přezkum právnosti aktů evropského práva, k němuž by dle ústavní smlouvy byl Evropský soudní dvůr povolán pro případ nepříslušnosti orgánu EU k rozhodování, porušení podstatných formálních náležitostí, zneužití pravomoci, porušení zakládací smlouvy či pro porušení právního pravidla týkajícího se jejího provádění, tedy např. principu subsidiarity.
Již zpráva senátního Výboru pro evropskou integraci z 30. září 2003 si však povšimla jistého problému, spojeného s mechanismem navrženým ústavní smlouvou pro dodatečnou kontrolu principu subsidiarity u unijního právního aktu, který již byl schválen. Pomineme-li pythickou mluvu protokolu připojeného k ústavní smlouvě, z něhož nevyplýval způsob komunikace mezi (většinou navíc dvoukomorovými) parlamenty a vládou při předkládání žaloby, stály zde za pozornost především dva body. Jednak skutečnost, že o porušení principu subsidiarity, tedy o otázce, jež může mít politický rozměr, by měl rozhodovat soud. A dále fakt, že přitom šlo o Evropský soudní dvůr, který se tradičně řídí zásadou, že v případě pochybností (princip subsidiarity přitom vychází z existence takovéto pochybnosti!) je třeba vykládat kompetenční spor s přihlédnutím k zájmu společenství jako celku v duchu zásady in dubio pro comunitate. Z tohoto důvodu zaznívaly v akademickém prostředí a v okruhu německého Spolkového ústavního soudu úvahy nad možností zřízení speciálního kompetenčního tribunálu, který by rozhodoval o těchto otázkách nezávisle na evropských i národních soudních instancích.
Po neúspěchu ratifikace evropské ústavní smlouvy se předmětem zvažování stala v rámci tzv. reflexního období varianta realizace některých „nesporných“ institutů obsažených v návrhu ústavní smlouvy i bez její formální ratifikace, a to na základě existujících zakládacích smluv. Jedním z takovýchto bodů byla i kontrola dodržování principu subsidiarity. Proto Britové v průběhu svého předsednictví v Unii v druhé polovině roku 2005 navrhli uvést v život nový mechanismus inspirovaný tím, co ústavní smlouva nazývala systémem včasného varování, a to za podmínek, které korelovaly s dosavadním Protokolem připojeným k Amsterodamské smlouvě. Ostatně v této době již nadpoloviční většina zemí dodržování tohoto principu v procesu parlamentní kontroly vlády sledovala (z nových členských států ČR, Estonsko, Litva, Maďarsko a Malta). Podle britské představy by země t.č. předsedající EU na návrh zákonodárných sborů členských států určila problematické právní akty17, k nimž by posléze národní parlamenty (samozřejmě na dobrovolné bázi) přijaly stanoviska hodnotící jejich soulad s principem subsidiarity a proporcionality. Tato stanoviska by mohla být zároveň v již existující šestitýdenní lhůtě zasílána přímo Evropské komisi a také sekretariátu COSAC, který zde měl začít hrát roli zprostředkovatele informací mezi jednotlivými parlamenty.
Návrh britského předsednictví se v základních rysech překrýval s diskusním příspěvkem nezávisle předloženým na půdě COSAC senátorem Luďkem Sefzigem, předsedou evropského výboru českého Senátu. Tento návrh navíc doporučoval využití databáze IPEX sloužící k výměně informací mezi zákonodárnými sbory. Na britský i český návrh pozitivně reagovaly Generální stavy Nizozemského království. S obdobně vymezeným návrhem se připojili též zástupci francouzského Senátu a portugalského parlamentu. Počínaje rokem 2006 tedy došlo k ustavení nového systému kontroly dodržování principu subsidiarity a proporcionality, který má napomoci přiblížení evropského rozhodovacího procesu občanům členských států, přičemž národní parlamenty zde mohou sehrávat aktivní zprostředkující roli. Jejich přímé zapojení do legislativní procesu v EU lze považovat za řešení reagující na výtky, podle nichž je zvyšování demokratického deficitu v Unii důsledkem praxe založené na přenesení rozhodovacích pravomocí mimo dosah přímé parlamentní kontroly.18 Následným přijetím Lisabonské smlouvy se výše popsaný mechanismus přímého varování v podobě převzaté z návrhu ústavní smlouvy stal právně závazným rámcem, v němž se národní parlamenty mohou (vedle komunikace s vládou) vyjadřovat k předlohám unijních legislativních aktů.
V souvislosti s proměnami diskursu vládnoucího v řadách politické reprezentace i akademické obce v letech následujících po odmítnutí návrhu evropské ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku v roce 2005 volání po výraznější roli národních parlamentů ve vztahu k rozhodovacímu procesu v EU ještě zesílilo. Právě zákonodárným sborům členských států začala být připisována klíčová legitimizační funkce silněji než doposud. Úspěšnost tohoto procesu ovšem do značné míry závisí na druhé straně téže mince, tedy významu, který je v zákonodárných sborech členských států přikládán unijním legislativním návrhům projednávaným na půdě Rady ministrů EU. Tento důraz pochopitelně souvisí s mírou vlivu parlamentních sborů vůči národním exekutivám, která je garantována vnitrostátním ústavním pořádkem, úpravou jednacích řádů parlamentních komor a zvyklostmi, jež se postupně ustálily, popř. se dále – zvláště v případě nově přistoupivších členských států – formují.
Kýžený efekt může zapojení zákonodárných sborů členských států přinést za předpokladu, že jim připadne relevantní role při schvalování primárního práva (zakládací smlouvy) a významnější účast na rozhodování o podobě práva sekundárního (právní akty vydávané orgány EU).
Z hlediska zakotvení postavení národních parlamentů v primárním právu EU představuje zajisté novinku ustanovení čl. 12 Smlouvy o EU v lisabonském znění, v němž jsou poprvé systematicky vyjmenovány způsoby, jimiž „vnitrostátní parlamenty aktivně přispívají k dobrému fungování Unie“. Dle tohoto ustanovení národní parlamenty:
Působnost národních parlamentů v evropské agendě je následně dále rozvedena v dílčích ustanoveních Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování EU19, stejně jako v protokolech o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a o používání zásad subsidiarity a proporcionality, připojených k návrhu reformní smlouvy.
Procesu přijímání norem primárního práva, při němž mají zákonodárné sbory členských států postavení „pánů smluv“, je věnován čl. 48 a 49 Smlouvy o EU. V souladu s koncepcí delegovaných pravomocí (čl. 5) tak po formální stránce zůstává členským státům tzv. kompetenční kompetence.20 Nezměněno zůstává z pohledu evropského práva oprávnění národních parlamentů rozhodovat o přijetí nového členského státu (pokud nebude v souladu s vnitrostátní praxí využito institutu referenda, jak předepisuje např. francouzská ústava). V souladu s čl. 49 mají být vnitrostátní parlamenty informovány o podání žádosti o členství v EU dalším státem.
Významnější posun však přináší čl. 48. Dle odst. 1 zmíněného článku mohou návrhy na změnu zakládacích smluv „směřovat k rozšíření nebo omezení pravomocí svěřených Unii ve Smlouvách“ (tzv. princip obousměrné flexibility). Pokud to bude „rozsah navrhovaných změn“ odůvodňovat, měl by být svolán k jejich projednání konvent složený ze zástupců vnitrostátních parlamentů, hlav států nebo předsedů vlád členských států, Evropského parlamentu a Komise. Model konventu vyzkoušený v průběhu sjednávání Listiny základních práv EU a návrhu ústavní smlouvy tak Lisabonská smlouva výslovně zakotvuje v primárním právu. Na druhé straně je zjevné, že standardní ratifikace v souladu s ústavním pořádkem členských států – ať již při využití konventního modelu či pouze ve zjednodušené formě mezivládních konferencí – se v budoucnosti soustředí především na změny institucionální architektury Unie. Modifikaci kompetenčního rámce společenství totiž usnadňuje řada procedur (passerelle, doložka o flexibilitě apod.), které s formální ratifikací nepočítají.
Poměrně široce vymezený okruh pravomocí sdílených EU a členskými státy v jednotlivých unijních politikách, společně s klauzulí flexibility (čl. 352 Smlouvy o fungování EU)21, která by se dle Lisabonské smlouvy již neměla omezovat na regulaci vnitřního trhu, a tzv. zjednodušeným postupem pro přijímání změn evropského práva (čl. 48 odst. 6-7) tak umožňují v kompetenčních otázkách přijmout rychlé řešení bez nutnosti ratifikace takovéto změny národními parlamenty. V oblasti tzv. sekundárního práva se těmito a dalšími opatřeními v duchu požadavku na zefektivnění rozhodovacího procesu celkově „usnadňuje“ unijní normotvorba, což ovšem na druhé straně logicky akcentuje potřebu její silnější legitimizace.
Národním parlamentům, jež by se mohly cítit postiženy výše zmíněnou tendencí, nabízí návrh reformní smlouvy nápravný prostředek v podobě práva veta u tzv. přechodové klauzule v její obecné podobě, která je vyjádřena v čl. 48 odst. 7.22 Ten umožňuje Evropské radě přijmout jednomyslně rozhodnutí, na jehož základě se při hlasování v Radě ministrů v určité oblasti nebo v určitém případě místo jednomyslnosti uplatní rozhodování kvalifikovanou většinou či se zvláštní legislativní postup nahradí řádným legislativním postupem, tj. postupem obvyklým v plně komunitarizované sféře evropského práva. Změna rozhodování v podobě ztráty práva veta znamená implicitně oslabení vnitrostátního parlamentního mandátu (názor národního parlamentu může být po takovéto změně přehlasován), tudíž je logické, že Smlouva o EU umožňuje využít právo veta nejen u zmíněné obecné přechodové klauzule, ale rovněž u dílčí přechodové klauzule ve věcech týkajících se rodinného práva s mezinárodním prvkem. Čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování EU zavádí oprávnění národního parlamentu vetovat přechod na řádný legislativní postup u těchto záležitostí, kde Rada ministrů zatím rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem.
Obdobný mechanismus však návrh reformní smlouvy nezavádí u zmíněné klauzule flexibility, a ani v případě dalších dílčích přechodových klauzulí, jež jsou ve smlouvě obsaženy. Také jiné specifické obecné zmocňovací klauzule, s nimiž se setkáváme v oblasti trestněprávní spolupráce, právo veta národním parlamentům neposkytují. Týká se to např. čl. 83 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, dle něhož může sektorová Rada rozhodnout o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace.
Připomeňme, že právě celková komunitarizace v oblasti dosavadního třetího pilíře evropského práva (policejní a justiční spolupráce v trestních věcech), kterou Lisabonská smlouva přináší, je pro postavení národních parlamentů citlivou záležitostí přinejmenším ze tří důvodů. Jak již bylo výše naznačeno, ztráta práva veta se promítá do síly parlamentního negociačního mandátu, který je vládě před jednáním Rady ministrů udělován. V průběhu následné implementace přijaté směrnice navíc může být na rozdíl od dosavadní praxe rámcových rozhodnutí nesplnění transpozičního závazku přímo sankcionováno Evropskou komisí či Evropským soudním dvorem. Povinnost implementovat evropskou normu do vnitrostátního zákona je tudíž podepřena v komunitarizované sféře i vůči národním parlamentům nezpochybnitelnou autoritou unijních institucí. Třetím důvodem je odstranění institutu úmluv, které vstupovaly v platnost až po ratifikaci zákonodárnými sbory členských států. Takovouto úmluvou byl doposud určován např. status Europolu.23 Kompenzaci za změny v oblasti tzv. třetího pilíře má kromě speciální úpravy kontroly dodržování principu subsidiarity (čl. 69) národním parlamentům poskytnout v primárním právu blíže nespecifikována možnost informování o vývoji spolupráce v prostoru svobody, bezpečnosti a práva v souladu s čl. 70 a 71 Smlouvy o fungování EU a zapojení do hodnocení činnosti Eurojustu (čl. 85 odst.1) a obdobně též do kontroly činnosti Europolu (čl. 88 odst. 2).
Největší pozornost ovšem v souvislosti s postavením národních parlamentů poutá Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který nahradil stávající Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality připojený k Amsterodamské smlouvě v roce 1997. Jakkoli má mít každý orgán Unie povinnost dbát na dodržování obou zmíněných zásad a Evropská komise je navíc zmocněna vést před předložením návrhu legislativního aktu „rozsáhlé konzultace“ (čl. 2 Protokolu), zvláštní odpovědnost připadá národním parlamentům prostřednictvím tzv. systému včasného varování (early warning system).24 Tento systém se od úpravy navržené Konventem v ústavní smlouvě liší tím, že zahrnuje nejen tzv. žlutou, ale také oranžovou kartu. Po zaslání návrhu legislativních aktů národním parlamentům, které je souběžné s jejich formálním předložením, mají národní parlamenty k dispozici osmitýdenní lhůtu k přezkumu. Za pomoci zevrubné informace zahrnující kvalitativní a kvantitativní údaje potřebnosti přijetí nového předpisu by měly národní parlamenty dospět k závěru, zda je předpis v souladu či v rozporu s principem subsidiarity.
Každá komora v dvoukomorovém systému přitom disponuje jedním hlasem (v unikamerálním systému má dva hlasy parlament jako celek) a své stanovisko poskytuje předkladateli unijního legislativního aktu samostatně. Orgány Unie jsou ke stanoviskům uvádějícím důvody dokládaného nesouladu s principem subsidiarity povinny přihlížet. Pokud alespoň jedna třetina hlasů národních parlamentů vysloví názor, že předložený legislativní akt není v souladu s principem subsidiarity, musí jej předkladatel přezkoumat. Předkladatel návrhu po tomto přezkumu s odůvodněním rozhodne, zda návrh zachová, změní či zda jej stáhne. Pokud by však odůvodněná parlamentní stanoviska vyjadřující nesouhlas s přijetím předpisu v předložené podobě přesáhla prostou většinu hlasů přidělených národním parlamentům, ke slovu by přišla procedura tzv. oranžové karty.26 Dle ní Komise v případě, že se rozhodne návrh i přes vyslovené výhrady zachovat, musí předložit své stanovisko i stanoviska národních parlamentů ke zvážení normotvůrci (Rada ministrů a Evropský parlament). Normotvůrce následně posoudí soulad návrhu legislativního aktu s principem subsidiarity, přičemž zohlední předložená stanoviska. Pokud většina 55% členů Rady či většina hlasů v Evropském parlamentu rozhodne, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, dojde ke stažení návrhu. Oproti diskusím probíhajícím na půdě pracovní skupiny pro národní parlamenty na Konventu tedy není národním parlamentům svěřena tzv. červená karta, která by umožňovala 2/3 hlasů vnitrostátních zákonodárných sborů unijní předlohu s definitivní platností odmítnout.27
Na rozdíl od původního „amsterodamského“ Protokolu o použití zásad subsidiarity a proporcionality již nová úprava neobsahuje vodítka pro přezkum dodržení principu subsidiarity, která byla obsažena v čl. 5 starého Protokolu. Tato skutečnost může mít jistou relevanci zvláště pro řízení o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem Unie, které budou moci podávat členské státy jménem svého národního parlamentu dle čl. 263 Smlouvy o fungování EU k Soudnímu dvoru EU.28 Dikce Protokolu je u soudní kontroly dodržování principu subsidiarity ostatně poměrně střídmá. V procesních aspektech této ex-post kontroly se bude praxe členských států lišit v závislosti na úpravě dané zvyklostmi, jednacími řády parlamentních komor či jinou vnitrostátní normativní úpravou.
Právě změny v jednacích řádech parlamentních komor či přijetí zcela nových právních aktů, které posílí vztah mezi vládou a zákonodárným sborem (zvláště co do síly parlamentního negociačního mandátu udělovaného vládě k jednání na půdě Evropské rady či Rady ministrů) budou ostatně představovat asi ne úplně řídkou reakci národních parlamentů na některé výše uvedené změny, k nimž schválením Lisabonské smlouvy došlo. Nejen v České republice, ale také ve Velké Británii, Irsku či Německu zákonodárné sbory přikročily k nové úpravě vztahu mezi exekutivou a legislativou v evropské agendě.29 Vyjasnění touto cestou si ostatně vyžaduje kromě výše zmíněné možnosti podání žaloby k Soudnímu dvoru EU také pojem „parlament“, s nímž návrh reformní smlouvy pracuje např. v souvislosti s uplatněním práva veta u přechodové klauzule. V případě bikamerálních systému je nutno vyřešit otázku, zda příslušné oprávnění připadá národnímu parlamentu jako celku či každé z komor zvlášť.
Respekt k odlišnostem vnitrostátního zakotvení parlamentní kontroly vlády v evropských záležitostech, jež bude bezpochyby i v budoucnosti tvořit jádro projednávání evropské agendy v národních parlamentech, se prolíná obsahem druhého z protokolů Lisabonské smlouvy, který se věnuje působení zákonodárných sborů členských států. Tento Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii nahrazující taktéž dosavadní „amsterodamský“ protokol (Protokol o úloze národních parlamentů v Evropské unii z roku 1997) zakotvuje jakési „komunikační minimum“ mezi národními parlamenty a orgány Unie. Především i po formální stránce zavádí přímé zasílání návrhů legislativních aktů Unie národním parlamentům, přičemž stejná procedura se uplatní také v případě konzultačních dokumentů. Výslovně je zde potvrzena osmitýdenní lhůta, která musí uplynout mezi tím, kdy je návrh zákonodárným sborům členských států v úředních jazycích EU zpřístupněn, a okamžikem jeho zařazení na předběžný pořad jednání Rady ministrů. Výjimku z tohoto postupu mohou tvořit naléhavé případy.
Silnější přímé vtažení národních parlamentů do evropské agendy, které má přispět k přiblížení unijních záležitostí občanům, samozřejmě vyžaduje intensivnější kooperaci a součinnost zákonodárných sborů. Hlava II Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii věnovaná z tohoto důvodu meziparlamentní spolupráci zastřešuje problematiku součinnosti národních parlamentů s Evropským parlamentům, zvláště v souvislosti s působností Konference parlamentních výborů pro evropské záležitosti (COSAC), která „podporuje výměnu informací a osvědčených postupů“ mezi zákonodárnými sbory. V kontextu s očekávanou potřebou fungující informační výměny mezi národními parlamenty při kontrole subsidiarity, jež je vyvolána vysokými kvóry potřebnými pro uplatnění výše zmíněné tzv. žluté či oranžové karty, je na půdě COSAC zvažována nejen těsnější spolupráce s administrací elektronického systému IPEX30, ale také ustavení speciální pracovní skupiny či formace, která by se otázkami spojenými s kontrolou dodržování principu subsidiarity dále zabývala.31
Souhrnný pohled zachycující zakotvení procesních mechanismů umožňujících národním parlamentům zasahovat do unijního rozhodovacího procesu nám v tuto chvíli neumožňuje překročit horizont teoretické analýzy směrem k vyhodnocení zkušeností. Z tohoto úhlu pohledu je nicméně již dnes možno konstatovat, že návrh Lisabonské smlouvy představuje posun od postavení zákonodárných sborů coby reprezentantů pánů smlouvy (tedy členských států), jež schvalují kompetenční změny v primárním právu i některé závažné kroky v právu sekundárním (úmluvy a další vybrané akty), ke sborům reflexe, jejichž možnost vstupu do unijního rozhodovacího procesu se více koncentruje ve sféře sekundárního práva a má z povahy věci vesměs opravný charakter32, jak dosvědčuje i Lisabonskou smlouvou navržený mechanismus kontroly dodržování principu subsidiarity.
Celkový evropský rozměr aktivit druhé parlamentní komory nepochybně přesahuje rámec Evropské unie, což dokládají jednak dvoustranné vztahy s reprezentanty ústavních institucí evropských států a jednak existence stálých delegací do parlamentních shromáždění některých mezinárodních organizací, jejichž působnost se vztahuje k evropskému teritoriu. Na druhé straně s ohledem na zahraničněpolitické priority České republiky přikládá Senát klíčový význam právě aktivitám Evropské unie.
K utváření parlamentních orgánů a těles zabývajících se otázkami evropské integrace docházelo postupně v logické návaznosti na utváření příslušných institucí ve sféře výkonné moci. Již Evropská dohoda z října 1993, zakládající přidružení České republiky s perspektivou přistoupení do EU, ve svých článcích 110-112 upravila existenci Parlamentního výboru přidružení paritně složeného ze senátorů a poslanců Parlamentu ČR a reprezentantů Evropského parlamentu. Parlamentní výbor přidružení získal konkrétní oprávnění vůči Radě přidružení, přičemž sloužil jako platforma pro výměnu názorů mezi národními a evropskými zákonodárci v otázkách souvisejících s předvstupním negociačním procesem.
Jádro evropských aktivit Senátu se ovšem později soustředilo na půdu Výboru pro evropskou integraci, který vznikl po podzimních doplňovacích volbách roku 1998. Tento výbor přímo navázal na činnost Podvýboru pro evropskou integraci, jenž existoval v rámci Výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost Senátu již dříve. Pod předsednictvím senátorky Jarmily Filipové tehdy jedenáctičlenný Výbor pro evropskou integraci schválil 13. ledna 1999 dokument nazvaný „Základní zaměření činnosti Výboru“, jímž definoval priority své činnosti. Na základě tohoto usnesení se Výbor začal zabývat vnitro- i zahraničněpolitickými aspekty integrace.
Ačkoli senátní Výbor narozdíl od partnerského Výboru pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny nebyl zapojen do mechanismu předběžných konzultací, probíhajících na základě usnesení vlády č. 257/2000 mezi orgány zákonodárné a výkonné moci, představoval přezkum kompatibility navrhovaných právních předpisů s evropským acquis nejrozsáhlejší část jeho agendy. Z tohoto úhlu pohledu bylo možno spatřovat v senátním Výboru nikoli nevýznamnou součást pojistky legislativního procesu.
V počátcích své činnosti podrobil Výbor přezkoumání kapitoly, které již prošly screeningem, čímž došlo k vyhodnocení aktuálního stavu přístupových jednání. Monitoring příprav na členství v EU představoval důležitou součást jednání Výboru i v následujícím období, kdy na půdu Výboru pro evropskou integraci Senátu zavítala řada vrcholných představitelů výkonné moci, množství expertů na jednotlivé dílčí problematiky i zástupci diplomatického sboru a návštěvy ze zahraničí. K vysokému vytížení Výboru přispěl i rostoucí objem projednávané agendy. V průběhu roku 1999 se Výbor na svých 21 schůzích zabýval celkem 31 návrhy zákonů a 7 mezinárodními smlouvami, v roce 2000 se už jednalo o 43 návrhů zákonů a 9 mezinárodních smluv.
Z výše řečeného vyplývá, že zpočátku se činnost Výboru výrazně soustřeďovala na sledování kompatibility právních předpisů, kontrolu předvstupních negociací a jednání s parlamentními orgány jiných evropských států, např. na půdě Konference evropských výborů parlamentů (COSAC). V roce 2001, tedy v prvním roce třetího funkčního období Senátu, se tehdy již osmičlenný Výbor pro evropskou integraci pod předsednictvím senátora Jiřího Skalického začal ve zvýšené míře věnovat problematice reforem institucí EU. V roce 2002 nabývala tato tématika dále na důležitosti s ohledem na zahájení činnosti Konventu o budoucnosti Evropy. Jedním z ústředních témat jednání Konventu se mimo jiné stala také otázka působnosti národních parlamentů v evropské institucionální architektuře, která vedla i k úvahám o vytvoření evropského parlamentního tělesa složeného ze zástupců národních parlamentů.
K projednávání tohoto a dalších bodů, jimiž se Konvent zabýval, zvolil senátní Výbor pro evropskou integraci 13. února 2002 celkem 17 senátorů za členy nově vytvořeného Podvýboru pro Mezivládní konferenci v roce 2004. S ustavením tohoto orgánu, povolaného k diskusi nad otázkami definovanými summitem v Laekenu a pro přípravu stanovisek k jednání mezivládního summitu v roce 2004, vyslovilo souhlas plénum Senátu svým usnesením dne 16. ledna 2002. Podvýbor pro Mezivládní konferenci v roce 2004 byl svoláván po každém zasedání Konventu k projednání zprávy senátního delegáta na Konventu Josefa Zieleniece a k diskusi nad otázkami souvisejícími s budoucí tváří Evropské unie (rozdělení kompetencí mezi Unií a členskými státy, společná zahraniční a bezpečnostní politika, princip subsidiarity a možnosti jeho kontroly, role národních parlamentů v EU atd.). Pod hlavičkou Národního fóra probíhala k těmto tématům také série veřejných slyšení, seminářů a diskusí s občany.
Nepochybně nový rozměr získaly senátní aktivity po vstupu České republiky do Evropské unie, a to v souvislosti s přijatou euronovelou Ústavy ČR. Štafetu Výboru pro evropskou integraci převzal Výbor pro záležitosti Evropské unie. Namísto implementace závazků vyplývajících z evropského práva, která představovala do této doby jádro výborových aktivit, se do popředí pozornosti výboru dostala otázka kontroly působení vlády ČR na půdě Rady ministrů. Jinými slovy, namísto dohledu nad naplňováním evropských právních norem v domácím právním řádu se výbor soustřeďuje na projednávání teprve vznikajících evropských právních norem, o nichž na půdě legislativního orgánu Unie rozhodují právě jednotliví resortní ministři. Parlamentu tak připadá standardní úloha strážce demokratické legitimity v procesu vzniku evropských předpisů.
Jakkoli Ústava ČR v čl. 10b odst. 3 předvídá možnost zřízení společného evropského výboru obou komor Parlamentu České republiky, k ustavení takovéhoto orgánu prostřednictvím tzv. stykového zákona zatím nedošlo. Působnost evropského výboru v Senátu tak byla v jasných konturách definována novelou jednacího řádu Senátu, která do tohoto zákona vložila novou hlavu dvanáctou (viz příloha č. 2). Zde je vymezena časově ohraničená (35 dnů) parlamentní výhrada pro zahájení projednávání návrhu unijního legislativního aktu. Meritorní stanovisko k vládní pozici vůči projednávanému legislativnímu aktu přijímá ovšem až plénum Senátu. Plénum však jedná o evropské tematice zpravidla na doporučení pověřeného výboru Senátu. Vedle Výboru pro záležitosti EU je výborem pověřeným k projednávání evropských záležitostí také Výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, jehož působnost v těchto věcech je ovšem ohraničena sférou mezivládní spolupráce, v současnosti tedy společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU.
Pro plastičtější uchopení problematiky projednávání evropských záležitostí v Senátu zmiňme několik čísel za první léta, kdy Senát mohl využívat svých nových pravomocí. V roce 2005 projednal evropský výbor celkem 54 dokumentů, z nichž 11 doporučil k projednání plénu, zahraniční výbor se v témže období věnoval třem unijním dokumentům. Ostatní, odborné výbory Senátu se na svých schůzích v daném období zabývaly na základě doporučení evropského výboru 20 unijními předlohami. V roce následujícím (2006) zahraniční výbor projednal dva unijní dokumenty, zatímco evropský výbor se podrobně zabýval 40 předlohami. Odborné výbory se na žádost evropského výboru soustředily na 5 dokumentů. Během roku 2007 evropský výbor projednal celkem 47 předloh, zahraniční výbor se zabýval 5 unijními texty a ostatní výbory se na žádost evropského výboru soustředily na 28 dokumentů. Rozsah projednávané agendy se výrazněji nezměnil ani v roce 2008. Evropským výborem prošlo 57 dokumentů, zatímco zahraniční výbor projednal 5 evropských předloh. Častěji nicméně začaly být dotazovány odborné výbory - u 36 dokumentů si pověřené výbory dožádaly stanovisko jiného orgánu horní parlamentní komory.
Po přistoupení České republiky do Evropské unie využilo pak plénum Senátu v letech 2004-2008 svého Ústavou ČR a jednacím řádem Senátu zaručeného oprávnění vyjádřit se k návrhům legislativních aktů Unie, popř. ke komunikačním dokumentům Evropské komise celkem již v osmdesáti jednom případu, z čehož 28 usnesení bylo přijato v posledním ze započítaných let. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny, kde pro vyjádření jejího postoje k evropským dokumentům zpravidla postačuje usnesení Výboru pro evropské záležitosti, je relevantním výstupem senátního přezkumu evropských aktů pouze stanovisko pléna komory, nikoli postoj evropského výboru. V souladu s vládní směrnicí (srov. příloha č. 3), která určuje podrobná pravidla komunikace mezi vládou a parlamentem v evropské agendě, exekutiva „zohlední“ stanoviska obou parlamentních komor. Vedle toho jsou na základě tzv. Barrosovy iniciativy usnesení pléna Senátu zasílána přímo Evropské komisi jakožto nositeli legislativní iniciativy v komunitarizované oblasti evropské spolupráce.
Jak dosvědčují dokumenty otištěné v přílohách č. 4 a 5, v řadě případů jsou senátní usnesení věnována zásadním otázkám aktuálního vývoje v Evropské unii (Lisabonská smlouva, strategie rozšiřování, finanční regulace) nebo o postoj k bedlivě sledovaným legislativním aktům projednávaným v daném období (směrnice o službách, nařízení o vízovém informačním systému, nařízení o příslušnosti v manželských věcech). Rovněž lze vypozorovat, že pozornost Senátu s jistou pravidelností poutají také některé tematické okruhy – náležejí k nim kupř. alokace a způsob využití finančních prostředků z evropských fondů, působnost EU při řešení důsledků demografického vývoje, či podpora vědy a výzkumu. Tento důsledný přístup odpovídá pojetí Senátu jakožto komory dlouhodobější reflexe. Není proto překvapením, že řada usnesení se vyjadřuje k dokumentům komunikační povahy, přičemž strategie směřující ke komplexnímu uchopení určité tematiky (od tzv. zelené či bílé knihy až po návrh legislativního aktu) koresponduje s kontinuálním systémem fungování a dílčí obměny složení Senátu.
Obdobně lze vnímat i sledování souladu s principem subsidiarity, které evropský výbor již delší dobu akcentuje. Důraz na efektivitu právní regulace a zejména respektování vymezené působnosti evropského práva odráží skutečnost, že při určování kompetenčního rámce Evropské unie, tedy při ratifikaci zakládacích smluv, je zapotřebí souhlasu obou komor Parlamentu České republiky – jak Poslanecké sněmovny, tak i Senátu. Senát ve své službě ústavnosti věnoval zvláštní pozornost přípravě a projednávání návrhu reformní smlouvy EU, o čemž svědčí také návrh na přezkum souladu této smlouvy s ústavním pořádkem, který byl plénem předložen Ústavnímu soudu ČR.
Schválení Lisabonské smlouvy v Senátu bylo souběžně doprovázeno změnou jednacích řádů obou parlamentních komor.33 Tzv. lisabonská novela jednacích řádů (zákon č. 162/2009 Sb.) jednak do vnitrostátního právního řádu vtělila doprovodná ustanovení k novinkám, které přináší Lisabonská smlouva. Jedná se o přímou komunikaci mezi parlamentní komorou a unijními institucemi, akceptaci nové osmitýdenní lhůty určené k zasílání usnesení komory orgánům Evropské unie i úpravu podání žaloby na porušení principu subsidiarity ve schváleném aktu evropského práva k Soudnímu dvoru EU. Z hlediska postavení národních parlamentů jakožto politické reprezentace členských států v jejich roli „pánů smlouvy“ je nicméně zásadnějším krokem zakotvení povinného parlamentního projednávání zjednodušených změn smluvního rámce dle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii v modu běžném pro mezinárodní smlouvy. Obdobně došlo k zakotvení procedury povinného udělování souhlasu s využitím přechodových klauzulí a doložky o flexibilitě v Poslanecké sněmovně i v Senátu. Jedná se tedy nikoli o vázaný mandát, který známe ze skandinávských zemích, kde je vláda vázána názorem parlamentu při stanovení své pozice k návrhům „běžné“ evropské legislativy, nýbrž o kompenzaci skutečnosti, že v řadě případů v budoucnosti nebude zapotřebí ke změně dnes platného smluvního rámce EU standardní ratifikační procedury. V úpravě lisabonské novely jednacích řádů se tak zrcadlí senátní iniciativa, původně vtělená do návrhu tzv. stykového zákona, která akcentuje potřebu respektu k transparentnímu a ústavně konformnímu určení kompetenčního rámce evropského práva.34
Kvalifikovaný přístup k evropské agendě se pochopitelně neobejde bez odborného zázemí připravujícího podklady pro jednání senátorů o evropských záležitostech. Takovýto útvar představuje v Senátu oddělení pro Evropskou unii působící společně s poradcem evropského výboru v rámci zahraničního odboru Kanceláře Senátu. Přímý kontakt s evropskými institucemi zajišťuje pracovnice tohoto evropského oddělení ve funkci stálé zástupkyně Kanceláře Senátu v Bruselu. Při řešení řady otázek odborného charakteru je druhá komora českého parlamentu navíc zapojena do sítě Evropského centra pro parlamentní výzkum a dokumentaci (ECPRD), které vzniklo v roce 1977 pod záštitou Evropského parlamentu a Parlamentního shromáždění Rady Evropy.
Příloha č. 1: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (výňatek)
Senát jedná o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, o nichž jej podle čl. 10b odst. 1 Ústavy pravidelně a předem informuje vláda. Jedná zejména o:
zprávě o vývoji Evropské unie v uplynulém období a jejím dalším rozvoji, kterou vláda předkládá nejméně jednou ročně,
zprávě o přejímání závazků vyplývajících z členství v Evropské unii do právního řádu, především o provádění legislativních aktů vyžadujících transpozici, kterou vláda předkládá nejméně jednou ročně,
předběžné informaci vlády o pořadu jednání Evropské rady a následné informaci o jeho výsledcích,
informaci vlády o zahájení a průběhu jednání o změně smluv, na nichž je založena Evropská unie,
návrzích legislativních aktů Evropské unie, které vláda předkládá bez zbytečného odkladu po té, co jsou jí postoupeny Evropskou komisí či jiným orgánem Evropské unie,
předběžných stanoviscích, které mu vláda předkládá k návrhům legislativních aktů Evropské unie.
Senát dále jedná o návrzích závazných opatření orgánu Evropské unie, aktuálních informacích a stanoviscích vlády k legislativním aktům či jiným dokumentům Evropské unie, včetně informací o stavu jejich projednávání, které mu předkládá vláda ze své iniciativy nebo na žádost Senátu či jeho výboru pověřeného projednáváním návrhu legislativních aktů a závazných opatření orgánů Evropské unie (dále jen "pověřený výbor").
Senát jedná též o dokumentech postoupených Senátu přímo orgány Evropské unie 34a) a o dalších věcech týkajících se Evropské unie, pokud tak stanoví tento zákon.
34a) Čl. 1 a 2 Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii. Čl. 3 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality.
Pověřený výbor rozhodne do 5 pracovních dnů od doručení na návrh svého předsedy, zda návrh legislativního aktu vezme bez projednání na vědomí. Pro projednání návrhu legislativního aktu, který pověřený výbor nevzal bez projednání na vědomí, určí předseda pověřeného výboru zpravodaje z řad členů pověřeného výboru; tím je zahájeno projednávání návrhu legislativního aktu. O této skutečnosti vyrozumí předseda pověřeného výboru předsedu Senátu, který ji sdělí vládě.
Zahájení projednávání návrhu legislativního aktu je překážkou účasti člena vlády na rozhodování orgánu Evropské unie o tomto návrhu. To neplatí, neukončí-li Senát jednání o návrhu legislativního aktu ve lhůtě, která podle práva Evropské unie musí uplynout mezi zpřístupněním návrhu legislativního aktu parlamentům členských států v úředních jazycích Evropské unie a jeho zařazením na předběžný pořad jednání Rady 34b).
Pověřený výbor rozhodne na návrh svého předsedy, zda návrh závazného opatření orgánů Evropské unie přijímaného v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen "návrh rozhodnutí") vezme bez projednání na vědomí. Pro projednání návrhu rozhodnutí, který pověřený výbor nevzal bez projednání na vědomí, určí předseda pověřeného výboru zpravodaje z řad členů pověřeného výboru.
Pověřený výbor může požádat vládu nebo její členy o informaci k projednávanému návrhu rozhodnutí. Informaci vláda nebo její členové poskytnou bez zbytečného odkladu po doručení žádosti pověřeného výboru.
Jednání o návrhu legislativního aktu nebo o návrhu rozhodnutí se účastní zástupce vlády, zpravodajové orgánů Senátu, které návrh legislativního aktu projednávaly, a další osoby, které mohou podat informace o projednávané otázce a jsou pověřeným výborem pozvány.
Návrh legislativního aktu nebo návrh rozhodnutí odůvodní zástupce vlády, po němž vystoupí zpravodaj pověřeného výboru. Následně je otevřena rozprava, v níž je možné podávat návrhy na vzetí návrhu legislativního aktu nebo návrhu rozhodnutí na vědomí, anebo na přijetí doporučení k vyjádření Senátu.
Po ukončení rozpravy pověřený výbor rozhodne o podaných návrzích. Přijme-li pověřený výbor návrh na přijetí doporučení k vyjádření Senátu, zašle jej vládě k informaci a předloží jej předsedovi Senátu. Předseda Senátu takový návrh zařadí na pořad nejbližší schůze; jde-li o návrh legislativního aktu, který je projednáván se zřetelem k § 119d odst. 2, je předseda Senátu povinen schůzi svolat tak, aby byla zahájena nejpozději třetího dne před uplynutím lhůty stanovené právem Evropské unie 34b).
Senát jedná o návrhu legislativního aktu nebo o návrhu rozhodnutí tehdy, navrhne-li to pověřený výbor anebo navrhne-li to písemně předsedovi Senátu před přijetím závěrečného usnesení pověřeného výboru nejméně 17 senátorů; o takovém návrhu předseda Senátu neprodleně informuje předsedu pověřeného výboru. Pro zahájení schůze svolané z podnětu nejméně 17 senátorů platí § 119f odst. 3 věta třetí obdobně.
Senát může rozhodnout, že návrh legislativního aktu nebo návrh rozhodnutí bere na vědomí, nebo se k němu může vyjádřit. Předseda Senátu informuje o výsledku jednání Senátu bezodkladně vládu.
Je-li návrh legislativního aktu označen za naléhavý, je projednáván ve zkráceném jednání, pokud o to při předložení takového návrhu požádá vláda. Součástí žádosti je předběžné stanovisko. Ve zkráceném jednání se § 119d odst. 2, § 119f odst. 3 věta druhá a třetí a § 119g nepoužijí a úkony, pro něž jsou stanoveny lhůty v § 119d, se provedou bez zbytečného odkladu.
Přijme-li ve zkráceném jednání pověřený výbor návrh na přijetí doporučení k vyjádření Senátu, zašle jej přímo vládě. Taková usnesení současně zasílá předseda pověřeného výboru předsedovi Senátu, který je rozešle všem senátorům.
Usnesení Senátu, jímž se vyjádřil k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie 34a), zašle předseda Senátu tomuto orgánu, jakož i dalším orgánům Evropské unie podle rozhodnutí Senátu.
O vyjádření Senátu k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie, předseda Senátu vždy informuje vládu a předsedu Poslanecké sněmovny.
Vyjádření Senátu k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie, není překážkou vyjádření Senátu k pozici vlády k tomuto dokumentu; to platí i pro případné další vyjádření k pozměněnému dokumentu.
v Evropské radě při rozhodování o změně ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii,
Vláda předkládá Senátu návrh rozhodnutí podle §119k spolu se svým stanoviskem.
Předseda Senátu takový návrh neprodleně rozešle všem senátorům, přikáže jej výboru pověřenému projednáváním návrhů legislativních aktů a stanoví mu přiměřenou lhůtu k jeho projednání; lhůta nesmí být kratší než 5 dnů. Oprávnění pověřeného výboru stanovené v § 119d odst. 4 platí obdobně.
Při jednání pověřeného výboru lze v rozpravě podat pouze návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119k znovu zařazen na pořad schůze Senátu. Nebyl-li návrh na odročení podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje pověřený výbor o doporučení, aby Senát s návrhem rozhodnutí podle § 119k vyslovil souhlas.
Předseda Senátu zařadí návrh rozhodnutí podle § 119k na pořad nejbližší schůze Senátu, popřípadě k jeho projednání svolá schůzi Senátu, a to tak, aby umožnil včasné projednání návrhu.
Při jednání Senátu lze v rozpravě podat pouze návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119k znovu zařazen na pořad schůze Senátu. Nebyl-li návrh na odročení podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje Senát o tom, zda s návrhem rozhodnutí podle § 119k vyslovuje souhlas.
Předseda Senátu neprodleně informuje o výsledku jednání Senátu vládu a předsedu Poslanecké sněmovny.
v Radě při rozhodování o určení aspektů rodinného práva s mezinárodním prvkem, které mohou být předmětem aktů přijatých řádným legislativním postupem, podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Vláda předkládá Senátu stanovisko k návrhu rozhodnutí podle § 119m bezodkladně po jeho postoupení parlamentům členských států.
Při jednání pověřeného výboru lze v rozpravě podat tyto návrhy:
návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119m znovu zařazen na pořad schůze Senátu;
návrh na vyslovení nesouhlasu. Nebyl-li žádný z návrhů podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje pověřený výbor o doporučení, aby Senát vyslovil s návrhem rozhodnutí podle § 119m souhlas pro případ, že o něm bude rozhodováno v orgánu Evropské unie uvedeném v § 119m.
Při jednání Senátu lze v rozpravě podat tyto návrhy:
návrh na vyslovení nesouhlasu. Nebyl-li žádný z návrhů podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje Senát o tom, zda s návrhem rozhodnutí podle § 119m vyslovuje souhlas pro případ, že o něm bude rozhodováno v orgánu Evropské unie uvedeném v § 119m.
Návrh rozhodnutí podle § 119m je odmítnut, vysloví-li s ním Senát nesouhlas ve lhůtě šesti měsíců od jeho postoupení parlamentům členských států. Předseda Senátu o této skutečnosti neprodleně informuje vládu, předsedu Poslanecké sněmovny, předsedu Evropské rady, předsedu Rady a předsedu Evropské komise.
Není-li v odstavcích 1 až 4 stanoveno jinak, platí pro jednání o návrhu rozhodnutí podle § 119m obdobně § 119l.
Jednání Senátu o změnách ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie přijatých zjednodušeným
postupem
Návrh, aby Senát podal žalobu týkající se porušení zásady subsidiarity legislativním aktem podle práva Evropské unie (dále jen "návrh žaloby") 34c), je oprávněn podat pověřený výbor nebo skupina nejméně 17 senátorů. Návrh žaloby musí obsahovat text žaloby, na němž se má Senát usnést.
Návrh žaloby se předkládá předsedovi Senátu, který jej neprodleně rozešle všem senátorům a senátorským klubům a zařadí jej na pořad nejbližší schůze Senátu tak, aby mohl být projednán nejpozději 10 dnů před uplynutím lhůty, kterou stanoví právo Evropské unie.
K projednání návrhu žaloby je vždy pozván věcně příslušný člen vlády.
Schválí-li Senát návrh žaloby, pověří senátora, případně též další vhodnou osobu, svým zastupováním v řízení před Evropským soudním dvorem.
Shledá-li pro to důvody, může Senát usnesení o pověření změnit.
Předseda Senátu bezodkladně, nejpozději však 3 pracovní dny před uplynutím lhůty, kterou stanoví právo Evropské unie, doručí usnesení Senátu o schválení návrhu žaloby spolu s textem žaloby vládě, jež je předá Evropskému soudnímu dvoru tak, aby byla dodržena stanovená lhůta.
Předseda Senátu zašle usnesení a text žaloby podle odstavce 1 rovněž k informaci předsedovi Poslanecké sněmovny a vládnímu zmocněnci pro zastupování České republiky před Evropským soudním dvorem.
Tato směrnice stanoví postup ministerstev a ostatních orgánů státní správy (dále jen „orgány státní správy“)
při nakládání s dokumenty Rady a jinými dokumenty Evropské unie,
při projednávání záležitostí Evropské unie v Senátu a Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky a jejich výborech (dále jen „Senát a Poslanecká sněmovna“),
při přípravě českého jazykového znění právních aktů.
Tato směrnice upravuje zejména
organizačně technická pravidla pro nakládání s dokumenty Rady a jinými dokumenty Evropské unie, včetně jejich agendového zpracování,
přidělování gescí k dokumentům Rady a jiným dokumentům Evropské unie a řešení gesčních sporů,
postup při zajištění součinnosti vlády při projednávání záležitostí Evropské unie v Senátu a Poslanecké sněmovně,
postup přípravy českého jazykového znění právních aktů.
Touto směrnicí není dotčena působnost zvláštních pokynů1.
V záležitostech týkajících se datové základny Informačního systému pro aproximaci práva (dále jen „ISAP“), které nejsou upraveny touto směrnicí, se postupuje podle pokynů a uživatelských příruček vydávaných odborem kompatibility Úřadu vlády České republiky (dále jen „odbor kompatibility“).
Pro účely této směrnice se rozumí
legislativním aktem právní akt Unie ve smyslu čl. 289 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie,
právním aktem právní akt Unie ve smyslu článku 288 Smlouvy o fungování Evropské unie,
dokumentem Rady dokument vypracovaný orgány Evropské unie, poskytnutý Generálním sekretariátem Rady členským státům systémem umožňujícím přenos dat prostřednictvím dálkového přístupu,
jiným dokumentem Evropské unie dokument zpracovaný orgány Evropské unie, který není dokumentem Rady,
rámcovou pozicí dokument vymezující pozici České republiky při vyjednávání o dokumentu Rady nebo jiném dokumentu Evropské unie,
gestorem orgán státní správy odpovědný za prosazování pozice České republiky při projednávání dokumentu Rady nebo jiného dokumentu Evropské unie v orgánech Evropské unie a plnění povinností vlády při projednávání tohoto dokumentu v Senátu a Poslanecké sněmovně,
spolugestorem orgán státní správy, který se podílí na plnění povinností gestora a v rozsahu své působnosti odpovídá společně s gestorem za plnění povinností vyplývajících z této směrnice a zvláštních pokynů2,
dotčeným orgánem státní správy orgán státní správy, kterému byla v procesu určování gesce přidělena gesce nebo byl navržen jako gestor, aniž přijal gesci, nebo který se jiným způsobem podílí na procesu určování gesce,
přípravou českého jazykového znění právních aktů postup při vytváření české jazykové verze právních aktů zahrnující překlad, právně-lingvistickou revizi, úpravu textu před jeho publikací v Úředním věstníku Evropské unie a opravu chyb v právním aktu Unie.
Organizačně technická pravidla pro nakládání s dokumenty Rady a jinými dokumenty Evropské unie, přidělování gescí a řešení gesčních sporů
Organizačně technická pravidla pro nakládání s dokumenty Rady
Dokumenty Rady jsou systémem umožňujícím přenos dat prostřednictvím dálkového přístupu bez zbytečného odkladu od jejich postoupení Radou
předkládány Senátu a Poslanecké sněmovně,
předávány odboru kompatibility pro účely stanovení gestora a jejich dalšího agendového zpracování v databázích ISAP,
předávány ostatním orgánům státní správy v souladu s jejich požadavky.
Nakládání s dokumenty Rady ve smyslu článku 3 zajišťuje Ministerstvo zahraničních věcí České republiky.
Ustanovení této hlavy se nevztahují na nakládání s dokumenty Rady, obsahují-li utajované informace podle zvláštních předpisů3.
Agendové zpracování dokumentů Rady a jiných dokumentů Evropské unie v databázích ISAP
Odbor kompatibility zajišťuje agendové zpracování dokumentů Rady a jiných dokumentů Evropské unie v databázích ISAP v souladu s touto směrnicí a zvláštními pokyny4.
Odbor kompatibility agendově zpracovává dokumenty Rady a jiné dokumenty Evropské unie zejména za účelem
přidělování gescí a řešení gesčních sporů,
evidence rámcových pozic,
evidence návrhů právních aktů, u nichž je nezbytný předchozí souhlas Senátu a Poslanecké sněmovny s některými rozhodnutími činěnými v orgánech Evropské unie,
evidence usnesení přijímaných Senátem a Poslaneckou sněmovnou v souvislosti s projednáváním dokumentů Rady a jiných dokumentů Evropské unie,
monitoringu legislativního procesu Evropské unie, včetně legislativních dopadů návrhů právních aktů na vnitrostátní právní řád,
zajištění přípravy českého jazykového znění právních aktů.
Gesce a řešení gesčních sporů
Přidělování gescí
Ke každému dokumentu Rady nebo jinému dokumentu Evropské unie se přiděluje pouze jeden gestor. Přidělování gescí a evidenci gestorů provádí odbor kompatibility prostřednictvím příslušné databáze ISAP.
Přidělování gescí k dokumentům Rady
Odbor kompatibility přidělí gesci ke všem návrhům právních aktů a k dalším dokumentům Rady, jako jsou především sdělení a zprávy Evropské komise, bílé a zelené knihy, Závěry Rady nebo Evropské rady.
Odbor kompatibility přidělí gesci nejpozději do dvou pracovních dnů ode dne, kdy mu byl systémem přenosu dat předán příslušný dokument Rady.
Přidělování gescí k jiným dokumentům Evropské unie
Odbor kompatibility může přidělit gesci k jinému dokumentu Evropské unie, vypracovanému orgány Evropské unie, je-li mu takový dokument zpřístupněn, a to na základě vlastního posouzení nebo podnětu ze strany jiného orgánu státní správy.
Odbor kompatibility přidělí gesci k jinému dokumentu Evropské unie vždy, byl-li takový dokument vyžádán Senátem nebo Poslaneckou sněmovnou v souladu s jejich jednacími řády. Není-li takový dokument dostupný, vyžádá si jej odbor kompatibility od držitele dokumentu.
Odbor kompatibility přidělí gesci k jinému dokumentu Evropské unie bez zbytečného odkladu po jeho vložení do příslušné databáze ISAP.
Postup při přidělení gesce
Při přidělení gesce odbor kompatibility zohlední především
působnost příslušného orgánu státní správy,
gesci za daný okruh otázek, bylo-li o ní rozhodnuto postupem podle zvláštních pokynů5,
způsob projednávání dokumentu v orgánech Evropské unie, a to zejména s ohledem na gestorství přípravných orgánů Rady, formací Rady nebo jejich částí a výborů Komise,
věcně a procesně související dokumenty Rady nebo jiné dokumenty Evropské unie,
v případě návrhu právního aktu předpokládaný způsob jeho implementace do vnitrostátního práva nebo aplikace po jeho přijetí.
O přidělení gesce k dokumentu Rady nebo jinému dokumentu Evropské unie informuje odbor kompatibility gestora prostřednictvím záznamu v příslušné databázi ISAP a elektronickou poštou.
Gestor může gesci k dokumentu Rady nebo jinému dokumentu Evropské unie odmítnout do tří pracovních dnů ode dne jejího přidělení. Odmítnutí gesce provádí gestor v příslušné databázi ISAP. Odmítnutí musí být odůvodněno a doplněno odůvodněným návrhem nového gestora. Neodmítne-li gestor přidělení gesce, má se za to, že s přidělením gesce souhlasí a gesci přijal.
Nový gestor navržený po odmítnutí gesce ve lhůtě tří pracovních dnů navrženou gesci v příslušné databázi ISAP buď přijme nebo odůvodněně odmítne společně s odůvodněným návrhem dalšího nového gestora.
O gesci navržené postupem podle odstavce 3 nebo 4 je nový gestor informován prostřednictvím záznamu v příslušné databázi ISAP a elektronickou poštou.
Gesci přidělenou odborem kompatibility může ve lhůtě tří pracovních dnů ode dne jejího přidělení odůvodněně napadnout i jiný orgán státní správy. Písemně o tom vyrozumí odbor kompatibility.
Spadá-li dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie do působnosti více orgánů státní správy, určí gestor s ohledem na povahu a obsah tohoto dokumentu spolugestory.
Údaje o tom, které spolugestory určil, vloží gestor do příslušné databáze ISAP. Gestor je povinen spolugestory o určení spolugesce informovat a projednat s nimi rozsah spolugesce.
Gestor určí jako spolugestora zejména orgán státní správy, jehož působnosti se dotýká dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie v jeho gesci, a v případě návrhu právního aktu orgán státní správy, do jehož působnosti spadají vnitrostátní právní předpisy, které mohou být dotčeny při předpokládaném způsobu implementace nebo při aplikaci tohoto aktu po jeho přijetí. Na základě dohody mezi gestorem a spolugestorem je možno nahradit spolugesci jinou formou spolupráce.
Spolugestor poskytuje gestorovi v rozsahu své působnosti veškerou potřebnou součinnost při přípravě rámcové pozice, přípravě podkladů pro jednání přípravných orgánů a formací Rady a výborů Komise a při plnění dalších povinností vyplývajících z této směrnice a zvláštních pokynů6.
Gesční spory
Odmítnuté gesce a spory týkající se přidělených gescí řeší průběžně ve spolupráci s dotčenými orgány státní správy odbor kompatibility.
V případě gesčního sporu může odbor kompatibility pozastavit na základě vlastního posouzení nebo podnětu dotčeného orgánu státní správy proces určování gesce a zahájit jednání k vyřešení gesčního sporu.
Odbor kompatibility uvědomí o pozastavení procesu určování gesce dotčené orgány státní správy záznamem v příslušné databázi ISAP a elektronickou poštou.
Odbor kompatibility může na základě vlastního posouzení nebo podnětu dotčeného orgánu státní správy požádat jiný orgán státní správy, aby se podílel na řešení gesčního sporu, ukáže-li se, že se předmětný dokument dotýká působnosti tohoto orgánu. Tuto skutečnost vyznačí v příslušné databázi ISAP a uvědomí o ní elektronickou poštou dotčené orgány státní správy.
Odbor kompatibility je oprávněn vyžádat si od dotčených orgánů státní správy stanoviska týkající se předmětného sporu, jakož i doplňující informace nezbytné pro přípravu podkladů pro řešení gesčního sporu.
Dotčené orgány státní správy informují pro účely řešení gesčního sporu odbor kompatibility o průběhu projednávání dokumentu Rady nebo jiného dokumentu Evropské unie, který je předmětem gesčního sporu, v přípravných orgánech a formacích Rady a jiných orgánech Evropské unie.
Nepodaří-li se postupem podle předchozích odstavců gesční spor vyřešit, odbor kompatibility předloží Výboru pro Evropskou unii do třiceti dnů od přidělení gesce materiál za účelem konečného rozhodnutí sporu, zpracovaný ve spolupráci s dotčenými orgány státní správy.
V případě gesčního sporu se považuje až do jeho vyřešení za gestora orgán státní správy, kterému byla přidělena gesce odborem kompatibility. Ostatní dotčené orgány státní správy poskytují gestorovi v rozsahu své působnosti veškerou potřebnou součinnost.
Na postup při řešení sporů mezi gestorem a spolugestory se články 12 a 13 použijí obdobně.
Změna gesce
Gesci, která již byla přijata, lze změnit pouze na základě návrhu gestora, k němuž je přiložen souhlas nově navrženého gestora s převzetím gesce. K provedení změny gesce musí být tato vyjádření souhlasu písemně oznámena odboru kompatibility, který zaznamená změnu gesce v databázích ISAP.
Gestor je povinen s návrhem na změnu gesce seznámit spolugestory.
Dojde-li ke změně gesce k danému okruhu otázek v souladu se zvláštními pokyny7, provede odbor kompatibility změnu gesce k dokumentům spadajícím pod daný okruh otázek záznamem v příslušné databázi ISAP tehdy, obdrží-li ke každému jednotlivému dokumentu písemný souhlas jeho původního i nového gestora se změnou gesce.
Projednávání záležitostí Evropské unie v Senátu a Poslanecké sněmovně
Zpracování a předložení rámcové pozice
Zpracování rámcové pozice
Gestor zpracuje rámcovou pozici ke každému návrhu legislativního aktu. Lhůta pro zpracování rámcové pozice činí 15 pracovních dnů ode dne přijetí gesce.
Odbor kompatibility eviduje povinnost zpracovat rámcovou pozici a lhůtu pro její zpracování v příslušné databázi ISAP. O povinnosti zpracovat rámcovou pozici informuje odbor kompatibility gestora elektronickou poštou.
K jinému dokumentu než k návrhu legislativního aktu zpracuje gestor rámcovou pozici vždy, pokud se Senát nebo Poslanecká sněmovna rozhodne dokument projednat.
Odbor kompatibility eviduje rozhodnutí projednat dokument podle odstavce 1 v příslušné databázi ISAP, ve které vyznačí lhůtu pro zpracování rámcové pozice. Lhůta pro zpracování rámcové pozice činí 15 pracovních dnů. O povinnosti zpracovat rámcovou pozici informuje odbor kompatibility gestora a spolugestory elektronickou poštou.
Gestor je povinen zpracovat rámcovou pozici k jinému dokumentu než k návrhu legislativního aktu na základě odůvodněné žádosti jiného orgánu státní správy dokládající oprávněný zájem na zpracování rámcové pozice. Na zpracování rámcové pozice podle tohoto článku se použije obdobně článek 18.
Gestor může na základě vlastního uvážení zpracovat rámcovou pozici i k jinému dokumentu než k legislativnímu aktu, a to zejména tehdy, má-li dokument pro Českou republiku zásadní důležitost.
Pokud gestor k dokumentu rámcovou pozici nezpracovává, informuje odbor kompatibility vždy alespoň o závěrech analýzy dopadů na právní řád České republiky, kterou provádí v souladu se zvláštními pokyny8.
Rámcovou pozici zpracovává gestor do formuláře „Rámcová pozice“, jehož vzor je uveden v příloze této směrnice.
Rámcová pozice je projednávána v rámci mechanismů resortní koordinační skupiny a schvalována Výborem pro Evropskou unii v souladu se zvláštními pokyny.9
Schválenou rámcovou pozici vloží gestor bez zbytečného odkladu do příslušné databáze ISAP.
Bez ohledu na lhůty stanovené touto směrnicí usiluje gestor o schválení rámcové pozice před zahájením projednávání příslušného dokumentu v orgánech Evropské unie nebo Senátu nebo Poslanecké sněmovně.
Předložení rámcové pozice Senátu a Poslanecké sněmovně
Rámcová pozice je předložena Senátu a Poslanecké sněmovně vložením do příslušné databáze ISAP.
Gestor odpovídá za řádné plnění povinností vlády při projednávání rámcové pozice v Senátu a Poslanecké sněmovně v souladu s jejich jednacími řády.
Aktualizace rámcové pozice
Gestor je povinen rámcovou pozici aktualizovat, dojde-li v průběhu projednávání dokumentu ke změnám, které mohou zásadně měnit pozici České republiky. Tím nejsou dotčeny povinnosti gestora stanovené zvláštními pokyny10.
Na postup při zpracování, projednávání a schvalování rámcové pozice se použijí obdobně články 21 a 22.
Poskytování informací k projednávaným dokumentům Senátu Parlamentu České republiky
Gestor vypracuje informaci k projednávanému dokumentu Rady nebo jinému dokumentu Evropské unie na základě žádosti Senátu Parlamentu České republiky nebo jeho pověřeného výboru. Lhůta pro zpracování informace činí 14 kalendářních dnů ode dne doručení žádosti vládě.
Odbor kompatibility eviduje v příslušné databázi ISAP žádosti a lhůty podle odstavce 1. O povinnosti zpracovat informaci odbor kompatibility informuje gestora a spolugestory elektronickou poštou.
Při zpracování informace gestor zohlední obsah žádosti podle odstavce 1. Informace vždy obsahuje aktuální pozici České republiky k projednávanému dokumentu, dopad na vnitrostátní právní řád a státní rozpočet.
Informace je projednávána a schvalována v souladu se zvláštními pokyny11.
Schválenou informaci vloží gestor do příslušné databáze ISAP. Tímto vložením je informace doručena Senátu nebo jeho pověřenému výboru.
Gestor odpovídá za řádné plnění povinností vlády při projednávání informace v Senátu Parlamentu České republiky v souladu s jeho jednacím řádem.
Gestor může na základě vlastního uvážení zpracovat informaci podle odstavce 1 k jakémukoli projednávanému dokumentu Rady nebo jinému dokumentu Evropské unie.
Zohlednění usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny při jednáních v orgánech Evropské unie
Zohlednění usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny
Usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny týkající se dokumentů Rady nebo jiných dokumentů Evropské unie zohlední gestor při formulaci stanovisek pro jednání v orgánech Evropské unie, zejména při přípravě instrukcí pro jednání přípravných orgánů Rady a podkladů pro mandát pro jednání formace Rady nebo její části a na jednání Evropské rady.
Gestor informuje Senát nebo Poslaneckou sněmovnu o způsobu zohlednění usnesení podle odstavce 1, je-li to v usnesení požadováno, a poskytne další případně požadované informace.
Parlamentní výhrada
Obdrží-li gestor rozhodnutí Senátu nebo Poslanecké sněmovny projednat dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie, uplatní v rámci projednávání tohoto dokumentu v orgánech Evropské unie parlamentní výhradu.
Gestor nerozhodne o stažení parlamentní výhrady podle odstavce 1, dokud není dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie projednán v Senátu nebo Poslanecké sněmovně v souladu s jejich jednacími řády, není-li dále stanoveno jinak.
Je-li dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie projednáván Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky nebo jejími orgány, může gestor stáhnout parlamentní výhradu, jedná-li se o dokument značné naléhavosti.
Je-li návrh legislativního aktu projednáván Senátem Parlamentu České republiky nebo jeho orgány, může gestor stáhnout parlamentní výhradu, neukončí-li Senát jednání o návrhu legislativního aktu ve lhůtě, která musí podle práva Evropské unie uplynout mezi zpřístupněním návrhu legislativního aktu parlamentům členských států v úředních jazycích EU a jeho zařazením na předběžný pořad jednání Rady. Je-li Senátem Parlamentu České republiky nebo jeho orgány projednáván jiný dokument Rady než návrh legislativního aktu nebo jiný dokument Evropské unie, může gestor stáhnout parlamentní výhradu, jedná-li se o dokument značné naléhavosti.
Informování Poslanecké sněmovny k jednání v Radě
Pokud je na jednání Rady zařazen dokument Rady nebo jiný dokument Evropské unie a příslušný výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky požádá o účast věcně příslušného člena vlády a o poskytnutí informací týkajících se postoje, který při projednávání předmětného dokumentu v Radě zaujme Česká republika, gestor zajistí poskytnutí informací a podání vysvětlení k tomuto dokumentu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky v souladu s jejím jednacím řádem.
Předchozí souhlas Senátu a Poslanecké sněmovny s některými rozhodnutími činěnými v orgánech Evropské unie
Gestor posuzuje u každého návrhu právního aktu, zda je pro vyslovení souhlasu s jeho přijetím v Radě nebo Evropské radě nezbytný předchozí souhlas Senátu a Poslanecké sněmovny. První takové posouzení provede gestor neprodleně po přijetí gesce. O závěrech vyplývajících z posouzení informuje gestor odbor kompatibility, který je zaznamená v příslušné databázi ISAP, nevyjádří-li k nim připomínky.
Je-li k vyslovení souhlasu s přijetím návrhu právního aktu v Radě nebo Evropské radě nezbytný předchozí souhlas Senátu a Poslanecké sněmovny, gestor k takovému návrhu vždy zpracuje rámcovou pozici. Ustanovení článku 17 a článků 21 až 23 se použijí obdobně.
Gestor po schválení rámcové pozice bez zbytečného odkladu vyrozumí písemně předsedy obou komor Parlamentu České republiky o zahájení postupu pro vyslovení předchozího souhlasu, přičemž uvede informaci o předpokládaném časovém rámci předložení návrhu na vyslovení předchozího souhlasu Parlamentu České republiky a přiloží schválenou rámcovou pozici.
Gestor zpracuje návrh vlády na vyslovení předchozího souhlasu Senátu a Poslanecké sněmovny a zajistí jeho předložení na jednání vlády bez zbytečného odkladu poté, co je při projednávání v orgánech Evropské unie nalezena shoda na podstatných prvcích úpravy obsažené v návrhu právního aktu.
Návrh obsahuje
text návrhu právního aktu,
platné znění příslušných ustanovení práva Evropské unie s vyznačením navrhovaných změn a doplnění,
rámcovou pozici, aktualizovanou k datu předložení návrhu na vyslovení předchozího souhlasu vládě.
Gestor zajistí předložení návrhu Senátu a Poslanecké sněmovně v souladu s jejich jednacími řády bez zbytečného odkladu po jeho schválení vládou.
O schválení návrhu vládou informuje gestor odbor kompatibility a vloží text schváleného návrhu do příslušné databáze ISAP.
Gestor usiluje o to, aby byl návrh vypracován a předložen tak, aby mohl Senát a Poslanecká sněmovna návrh řádně a včas projednat.
Při zpracování návrhu na vyslovení předchozího souhlasu a jeho předložení Senátu a Poslanecké sněmovně v případě projednávání návrhu právního aktu na změnu ustanovení části třetí Smlouvy o fungování Evropské unie zjednodušeným postupem pro přijímání změn v souladu s čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii a sjednávání mezinárodních smluv podle části páté hlavy V Smlouvy o fungování Evropské unie se postupuje v souladu se zvláštními pokyny12.
Evidence usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny
Evidenci usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny doručených vládě a přijímaných v souvislosti s projednáváním dokumentů Rady a jiných dokumentů Evropské unie provádí odbor kompatibility prostřednictvím příslušné databáze ISAP. O doručení usnesení informuje odbor kompatibility gestora a spolugestory elektronickou poštou.
Je-li to nezbytné pro účely této směrnice, eviduje odbor kompatibility v databázích ISAP i jiné dokumenty související s projednáváním dokumentů Rady nebo jiných dokumentů Evropské unie v Senátu a Poslanecké sněmovně.
Příprava českého jazykového znění právních aktů
Příprava českého jazykového znění právních aktů probíhá v souladu s pravidly a postupy stanovenými právem Evropské unie a příslušnými orgány Evropské unie.
Je-li to vhodné, vypracovává odbor kompatibility pro účely usnadnění přípravy českého jazykového znění právních aktů, po konzultaci s jinými orgány státní správy a v návaznosti na pravidla a postupy uvedené v odstavci 1, pokyny usnadňující přípravu českého jazykového znění právních aktů.
Gestor věnuje v průběhu projednávání návrhů právních aktů v orgánech Evropské unie pozornost jejich českému jazykovému znění, zejména překladům odborné terminologie. Při uplatňování připomínek k českému jazykovému znění návrhů právních aktů postupuje v součinnosti s odborem kompatibility.
Gestor informuje odbor kompatibility o ukončení projednávání návrhu právního aktu v přípravných orgánech Rady za účelem včasného zahájení právně-lingvistické revize jeho českého jazykového znění.
Odbor kompatibility zajišťuje ve spolupráci s gestorem příslušného návrhu právního aktu
přípravu a formulaci souhrnných právně-lingvistických připomínek České republiky k návrhům právních aktů,
projednání připomínek České republiky v Radě a dle potřeby i se zástupci jiných orgánů Evropské unie,
posouzení a přípravu návrhu na opravu právního aktu a jeho předložení příslušným orgánům Evropské unie.
Odbor kompatibility dále
zajišťuje spolupráci s překladateli a právníky-lingvisty v orgánech Evropské unie ve věcech překladů odborné terminologie, právně-lingvistických revizí a oprav právních aktů,
přijímá podněty v otázkách týkajících se přípravy českého jazykového znění právních aktů a zajišťuje jejich projednání se zástupci příslušných orgánů Evropské unie.
Informování vlády České republiky
Odbor kompatibility kontroluje plnění povinností gestorů při zpracování rámcové pozice, zejména dodržování lhůt, a dalších povinností vyplývajících z této směrnice. O stavu přidělování gescí a plnění povinností gestorů je pravidelně informována vláda České republiky prostřednictvím zpráv a informací podle zvláštních pokynů13.
Orgány státní správy určí kontaktní osobu nebo osoby odpovědné za komunikaci, předávání a poskytování údajů odboru kompatibility v souladu s touto směrnicí.
Pro účely informování prostřednictvím elektronické pošty sdělí orgán státní správy odboru kompatibility jména a adresy elektronické pošty osob, kterým mají být zasílány příslušné informace v souladu s touto směrnicí.
Orgány státní správy údaje podle odstavců 1 a 2 pravidelně aktualizují.
Tato směrnice nabývá účinnosti dnem 1. září 2014.
Statut Výboru pro Evropskou unii v platném znění, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (vládní úroveň) v platném znění, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (pracovní úroveň) v platném znění, Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii schválené usnesením vlády ze dne 12. října 2005 č. 1304 a změněné usnesením vlády ze dne 26. října 2009 č. 1344, Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání schválená usnesením vlády ze dne 9. ledna 2008 č. 6.
Statut Výboru pro Evropskou unii, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (vládní úroveň), Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (pracovní úroveň), Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii, Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání.
Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii.
Statut Výboru pro Evropskou unii, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (vládní úroveň), Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (pracovní úroveň).
Statut Výboru pro Evropskou unii v platném znění, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (vládní úroveň), Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (pracovní úroveň), Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii, Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání.
Článek 5 Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii.
Statut Výboru pro Evropskou unii, Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (vládní úroveň). Jednací řád Výboru pro Evropskou unii (pracovní úroveň).
Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání.
Článek 10 Metodických pokynů pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii.
197. USNESENÍ SENÁTU
z 8. schůze dne 20. září 2007
k informaci vlády o pořadu setkání hlav států a vlád konaného ve dnech 18. a 19. října 2007 v Lisabonu a o pozicích České republiky
v návaznosti na připomínky vyjádřené ve zprávách senátního Výboru pro evropskou integraci z 30.9.2003 a Výboru pro záležitosti EU z 3.11.2004 k návrhu ústavní smlouvy:
oceňuje vstřícný postoj vlády ČR při informování o průběhu mezivládní konference jednající o návrhu reformní smlouvy;
vítá zakotvení principu obousměrné flexibility evropské integrace včetně úpravy procesních nástrojů sloužících k její realizaci v návrhu reformní smlouvy;
pokládá v této souvislosti za potřebné upřesnit znění stávajícího článku 208 Smlouvy o založení ES tak, aby plně korespondoval se zněním mandátu pro mezivládní konferenci, a umožňoval vytvoření funkčního mechanismu pro iniciaci zrušení nadbytečných předpisů (pozn. 10 v mandátu);
považuje za důležitý nástroj reflexe vývoje evropské integrace systém včasného varování, který přikládá národním parlamentům roli strážců dodržování principu subsidiarity, přičemž za zásadní podmínku funkčnosti tohoto systému považuje realistické kvórum potřebné pro vyjádření relevantní námitky porušení principu subsidiarity, a zároveň stanovení jasných materiálních kritérií pro vyhodnocení souladu navrženého právního aktu s tímto principem;
vyzývá k diskusi nad perspektivami kompetenčního soudnictví v EU, a to i v kontextu rozhodování o žalobách podaných členských státem z důvodu porušení principu subsidiarity;
doporučuje, aby závazné vyjádření národního parlamentu k užití přechodové klauzule (všeobecná passerelle dle čl. 33 odst.3, dále např. dílčí passerelle dle čl. 69d odst.4) bylo vztaženo také na případ přenosu pravomocí v oblasti trestní spolupráce dle závěrečného ustanovení čl. 69f odst.1 návrhu reformní smlouvy;
s politováním konstatuje, že v návrhu reformní smlouvy zůstává zachována jednosměrnost možného použití přechodových klauzulí;
v souladu s předchozí zprávou senátního Výboru pro evropskou integraci z 30. 9. 2003 vyjadřuje přesvědčení, že nejen důkladnější věcné vymezení, ale i časové omezení platnosti opatření přijatého dle čl. 308 (doložka flexibility) Smlouvy o založení ES by lépe korespondovalo s principem svěřených pravomocí, jímž se unijní právo řídí.
vyzývá vládu ČR, aby jej ve světle tohoto usnesení informovala o dalším průběhu mezivládní konference.
379. USNESENÍ SENÁTU
ze 13. schůze dne 24. dubna 2008
k vládnímu návrhu, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství /senátní tisk č. 181/
podává Ústavnímu soudu návrh na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem, uvedený v příloze tohoto usnesení;
žádá podle § 71d odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, aby projednal návrh podle bodu I. mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu.
Přemysl Sobotka v. r.
Karel Barták v. r.
ověřovatel Senátu
Příloha usnesení č. 379
Senát podává na základě § 117b odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., a podle § 71a odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., návrh, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem.
Vláda dne 25. ledna 2008 předložila Senátu Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva“) se žádostí o souhlas k její ratifikaci. Senát se v návaznosti na své usnesení z 20. září 2007, kterým se vyjádřil k pozicím České republiky před jednáním summitu hlav států a vlád v Lisabonu, s přihlédnutím k zprávě Výboru pro evropskou integraci Senátu PČR k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 30. září 2003 a zprávě Výboru pro záležitosti Evropské unie Senátu PČR k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 3. listopadu 2004, a se zřetelem na stanoviska Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury z 9. října 2003, z 3. listopadu 2004 a z 27. března 2008 domnívá, že některá ustanovení Smlouvy se bezprostředně vztahují k normám ústavního pořádku ČR.
V souladu s přesvědčením, že legislativní kompetenční kompetence náleží členským státům Evropské unie, které výkon některých pravomocí delegují na mezinárodní instituce, považuje Senát za klíčové ustanovení čl. 10a odst. 1 Ústavy, podle něhož je možné přenést některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci. Nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá klasifikaci pravomocí, charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty „pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie“. Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, spolu s ne zcela jasnými hranicemi tvorby norem sekundárního práva Unie otevírá prostor široké, předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy ČR jako předem ne zcela určitelný (srov. též v obecné podobě úvod čl. 2c odst. 2 návrhu Smlouvy o fungování Evropské unie - „Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:“).
Senát se zároveň domnívá, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být povaha navrženého ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k „dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami“ za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje blanketní normu. Umožňuje tak přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy ČR. Takováto opatření mohou být následně přijímána rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech bez dostatečných procesních záruk ochrany občanských práv a svobod při zachování výkladového monopolu Evropského soudního dvora. Specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může vyvolávat za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států otazníky nad dodržením principu právní jistoty. Zvláštní pozornosti si zaslouží též absence časového omezení platnosti takto přijatého opatření a jeho exekutivní povaha, která může vzbudit pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takovéhoto opatření.
Pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy ČR, však nemá pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této souvislosti je zapotřebí přezkoumat soulad navrženého čl. 48 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy ČR. Čl. 48 odst. 6 a 7 totiž zavádějí možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně ratifikovaných zakládacích smluv EU.
Omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně ostatně poměrně široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícího s celkovou komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem ČR přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Je vzhledem k charakteru Evropské unie jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) tento rozměr parlamentní demokracie postačující? Nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR („Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu“)?
Vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie. Zde se totiž tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují („…stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.“). Smlouvy jsou závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec neprobíhá, odpadá tím mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem ČR. Otázkou zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí s čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy ČR.
Posílení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie. Fungování Evropské unie tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovémto rámci zásadně odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odst. 1, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.“
Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále Listina) může vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statutu stejně jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy soudem řešícím „ústavní stížnosti“, který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není úloha Listiny zřejmá. Představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje? Je tak posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy? Jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva? Může být v důsledku této skutečnosti posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních práv a svobod?
V neposlední řadě je vymezení statutu Listiny a možností jejího výkladu potřebné rovněž k uchopení nově formulovaného čl. 1a Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského společenského modelu („…ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů“). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Je formulace tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou České republiky obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1 (princip suverenity lidu) Ústavy ČR?
Pro zařazení jednotlivých usnesení pléna Senátu do následujícího přehledu bylo vzato za bernou minci chronologické hledisko – usnesení jsou řazena v pořadí dle čísla senátního tisku.
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Doporučení EK ohledně pokroku Turecka směrem k přistoupení
Návrh směrnice EP a Rady o službách na vnitřním trhu
Zelená kniha „Nová mezigenerační solidarita jako odpověď na demografické změny“
Návrh rozhodnutí EP a Rady o 7. rámcovém programu Evropského společenství pro výzkum, technický rozvoj a demonstrace (2007 až 2013), návrh rozhodnutí Rady o 7. rámcovém programu ES pro atomovou energii pro výzkum a odbornou přípravu v oblasti jaderné energie (2007 až 2011)
Finanční perspektiva 2007 – 2013 - Negociační balíček
Zelená kniha v oblasti finančních služeb (2005-2010)
K 68/05
Sdělení Komise Evropské radě: Provádění obnoveného partnerství pro růst a zaměstnanost – vlajková loď znalostí: Evropský technologický institut
N 71/05
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci
K 72/05
Zelená kniha: Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou a bezpečnou energii
K 77/05
Pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o službách na vnitřním trhu
N 79/05
Pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, která se týká trestních opatření k prosazování práv duševního vlastnictví
K 80/05
Sdělení Komise Evropské radě: Program pro občany - Dosažení výsledků pro Evropu
N 89/05
Návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 2201/2003 ohledně příslušnosti a pravidel o právních předpisech použitelných v manželských věcech
K 92/05
Zelená kniha o kolizním právu v oblasti úpravy majetkových poměrů v manželství, zabývající se převážně otázkou soudní příslušnosti a vzájemného uznávání
N 100/05
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice č.97/67/ES o dokončení vnitřního trhu poštovních služeb ve Společenství
Zelená kniha: Modernizace pracovního práva, jejímž cílem je řešit výzvy 21. století
M 9/06
Návrh rozhodnutí Rady, kterým se zřizuje Evropský policejní úřad (EUROPOL)
N 14/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady pozměňující směrnici 2003/87/ES tak, aby zahrnovala emise z letecké dopravy do systému obchodování s emisními povolenkami v rámci
Zelená kniha o přezkumu spotřebitelského acquis
Zelená kniha: Evropský výzkumný prostor - Nové perspektivy
Zelená kniha: Přístup veřejnosti k dokumentům institucí Evropského společenství – Přezkum
N 34/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady zavádějící sankce pro zaměstnavatele nelegálně pobývajících příslušníků třetích států
N 42/06
Návrh nařízení Rady na společnou organizaci obchodu s vínem a o změně některých nařízení
K 45/06
Sdělení Komise: Směrem k Evropské chartě práv spotřebitelů energie
N 49/06
Návrh rozhodnutí Rady, kterým se provádí nařízení (ES) č. 168/2007 přijetím víceletého rámce na roky 2007-2012 pro Agenturu Evropské unie pro základní práva
K 72/06
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Příprava na kontrolu stavu reformy společné zemědělské politik
K 74/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Evropský strategický plán pro energetické technologie (SET plán)
N 79/06
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví výkonnostní emisní normy pro nové osobní automobily v rámci integrovaného přístupu Společenství ke snižování emisí CO2 z lehkých užitkových vozidel
K 101/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě: Evropské agentury - cesta vpřed
N 103/06
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise
N 107/06
Kontrola stavu společné zemědělské politiky: - návrh nařízení Rady, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor pro zemědělce v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce
návrh nařízení Rady o úpravách ve společné zemědělské politice prostřednictvím změn nařízení (ES) č. 320/2006, (ES) č. 1234/2007, (ES) č. 3/2008 a (ES) č. […]/2008
- návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)
- návrh rozhodnutí Rady, kterým se mění rozhodnutí 2006/144/ES o strategických směrech Společenství pro rozvoj venkova (programové období 2007–2013)
K 114/06
Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Zelenou malým a středním podnikům, Small Business Act pro Evropu
Zpráva Komise - výroční zpráva za rok 2007 o vztazích Evropské komise s vnitrostátními parlamenty
N 116/06
Návrh směrnice Rady o provádění zásady rovného zacházení s osobami bez ohledu na náboženské vyznání nebo víru, zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci
K 120/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: - Obnovený závazek pro sociální Evropu: posílení otevřené metody koordinace v oblasti sociální ochrany a sociálního začlenění
N 122/06
N 135/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně výdělečně činné a o zrušení směrnice 86/613/EHS
N 136/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění směrnice Rady 92/85/EHS o zavádění opatření pro zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci těhotných zaměstnankyň a zaměstnankyň krátce po porodu nebo kojících zaměstnankyň
N 26/07
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o jakostních a bezpečnostních normách pro lidské orgány určené k transplantaci
N 32/07
Návrh nařízení Rady ze dne, kterým se zřizuje postup pro sjednávání a uzavírání dvoustranných dohod mezi členskými státy a třetími zeměmi o odvětvových záležitostech a vztahujících se na soudní příslušnost, uznávání a výkon rozsudků a rozhodnutí ve věcech manželských, rodičovskou zodpovědnost a vyživovací
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Třetí strategický přezkum lepší regulace v Evropě
N 36/07
Návrh směrnice Rady o správní spolupráci v oblasti daní
M 42/07
Návrh rámcového rozhodnutí Rady o boji proti pohlavnímu zneužívání a pohlavnímu vykořisťování dětí a proti dětské pornografii, kterým se zrušuje rámcové rozhodnutí 2004/68/SVV
Sdělení Komise: Evropský finanční dohled
Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě: Prostor svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům
M 61/07
Návrh rámcového rozhodnutí Rady o právu na tlumočení a překlad při trestním řízení
Zpráva Komise: Výroční zpráva za rok 2008 o vztazích Evropské komise s vnitrostátními parlamenty
N 72/07
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o makroobezřetnostním dohledu nad finančním systémem na úrovni Společenství a o zřízení Evropského výboru pro systémová rizika
N 73/07
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského orgánu pro bankovnictví
N 74/07
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Evropský orgán pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění
N 75/07
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy
N 76/07
Návrh rozhodnutí Rady o pověření Evropské centrální banky zvláštními úkoly, které se týkají fungování Evropského výboru pro systémová rizika
Srov. k tomuto zejména důkladnou argumentaci německého Spolkového ústavního soudu v jeho rozhodnutí k Lisabonské smlouvě (BVerfG, 2 BvE 2/08, zejm. bod 236nn.) a komentáře v publikaci Evropská inspirace z Karlsruhe. Vztah evropského práva k ústavnímu řádu členského státu ve světle rozhodnutí německého ústavního soudu k Lisabonské smlouvě (Praha 2010).
K zapojení národních parlamentů v členských zemích do evropské agendy zejm. L. Pítrová a kol., Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské unii. In: Právník 10/2002, s. 1013-1070, a monografie P.A.Weber-Panariello, Nationale Parlamente in der Europäischen Union. Baden-Baden 1995, P. Norton (ed.), National Parliaments and the European Union. London 1996, A.Maurer, W. Wessels (eds.), National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Baden-Baden 2001, či M. Zier, Nationale Parlamente in der EU. Göttingen 2005.
P.M. Huber, Die Rolle der nationalen Parlamente bei der Rechtssetzung der Europäischen Union. Zur Sicherung und zum Ausbau der Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages. Hanns-Seidel-Stiftung Aktuelle Analysen 24. München 2001, s. 39.
R. Stutz, Účast Spolkového sněmu na záležitostech Evropské unie. In: Mezinárodní politika 10/2000, s. 12nn.
Srov. příspěvek L. Diniho k debatě na Konventu o budoucnosti Evropy (dokument CONV 32/02).
Dále R. Arnold, K zásadám subsidiarity a proporcionality v komunitárním právu. In: Právní rozhledy 12/2000, s. 9-11, P. Běhan, Princip subsidiarity a proporcionality v tvorbě komunitárního práva. In: Právník 2/2002, s. 179-206, a J. Georgiev, Princip subsidiarity a jeho pojetí v evropském právu. In: Justiční praxe 7/2002, s. 74-77.
Jedná se o následující větu: „Rozhodnuti pokračovat v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž se v souladu se zásadou subsidiarity rozhoduje co nejblíže občanovi.“ Text preambule dále rozvádějí články 1 a 2 Smlouvy o EU.
Srov. K. Hailbronner, Das Subsidiaritätsprinzip als Rechtsbegriff nach dem Maastrichter Vertrag. In: K. Hailbronner (ed.), Europa der Zukunft – Zentrale und dezentrale Lösungsansätze. Köln 1994, s. 49nn.
Též viz dokument Konventu o budoucnosti Evropy CONV 47/02, s. 7.
Protokol ukládá v této souvislosti Evropské komisi řadu úkolů, počínaje povinností široce konzultovat své návrhy či je řádně odůvodňovat z hlediska zásady subsidiarity. Dále má Komise povinnost zohledňovat dopady opatření na státy, místní orgány, fyzické a právnické osoby a předkládat každoročně Evropské radě, Radě EU a Evropskému parlamentu výroční zprávu o aplikaci obou principů. Tato zpráva je rovněž zasílána Výboru regionů a Hospodářskému a sociálnímu výboru.
V rozhodovací praxi Evropského soudního dvora zatím zásada subsidiarity na rozdíl od přezkumu proporcionality nehrála významnější roli. Srov. nejnověji L. Thorlakson, Building Firewalls or Floodgates? Constitutional Design for the European Union. In: Journal of Common Market Studies 44/2006, s. 139- 159, zde s. 151nn.
Podobně jsou povinny zasílat legislativní usnesení a společné pozice národním parlamentům také Evropský parlament a Rada.
Srov. dokument CONV 540/03 z 6.2.2003.
Usnesení lze nalézt na senátních internetových stránkách www.senat.cz/senat/evropa.
Nesmíme totiž zapomenout, že i v případě neakceptování námitek porušení principu subsidiarity Evropskou komisí mohou zákonodárné sbory členských států přijetí sporného legislativního návrhu ovlivnit cestou kontroly ministrů rozhodujících v Radě EU.
Přitom lze již předem v legislativním plánu Komise identifikovat akty, které by přicházely do úvahy.
D. Beetham, Ch. Lord, Legitimacy and the European Union. London 1998, s. 25: "At the same time, taking more policy areas out of the hands of national parliaments accentuates the EU´s democratic deficit in respect of popular authorisation and accountability."
Smlouva o fungování EU je novým označením pro dosavadní Smlouvu o založení ES, které zavádí návrh reformní smlouvy. K systematice a obsahu dokumentu souhrnně L. Pítrová a kol., Lisabonská smlouva. Co nového by měla přinést? Parlamentní institut 2008.
K vymezení tohoto pojmu zvláště C. Schmitt, Verfassungslehre. Berlin 2003, s. 386-387.
Tato klauzule umožňuje přijmout Radě ministrů jednomyslně vhodné ustanovení za situace, kdy „k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci“. Z aplikace zmíněného ustanovení je explicitně vyloučena oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Při výkladu ustanovení by mělo být rovněž přihlédnuto k prohlášení č. 41 a 42, jež jsou k návrhu reformní smlouvy připojena.
Národní parlament může svůj nesouhlas vyjádřit ve lhůtě 6 měsíců od oznámení takovéhoto záměru Evropské rady. Není-li nesouhlas v této lhůtě vysloven, může Evropská rada takovéto rozhodnutí přijmout.
Zcela stranou přitom ponecháváme čl. 188l Smlouvy o fungování EU, který umožní kvalifikovanou většinou v Radě ministrů uzavírat mezinárodní smlouvy bez řádného ratifikačního procesu v členských státech, a to v poměrně širokém akčním rádiu.
K vyhlídkám fungování tohoto systému srov. I. Cooper, The Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU. In: Journal of Common Market Studies 2/2006, s. 281-304.
U návrhů předkládaných v rámci regulace tzv. prostoru svobody, bezpečnosti a práva dle čl. 61i Smlouvy o fungování EU postačuje kvórum 1/4 hlasů.
Podrobně se oranžové kartě, zejména jejímu vztahu ke kartě žluté (alternativní či kumulativní charakter podmínek?) věnuje G. Barrett, „The king is dead, long live the king“: the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the Constitutional Treaty concerning national parliaments. In: European Law Review 33/2008, s. 66-84, zde s. 76nn.
Model červené karty ostatně nebyl obsažen ani v závěrech konventní pracovní skupiny pro národní parlamenty – viz dokument CONV 353/02 z 22.10.2002.
K dosavadní praxi Evropského soudního dvora při kontrole dodržování principu subsidiarity srov. nejnověji J. Tlamycha, Soudní přezkoumatelnost principu subsidiarity v EU. In: J. Georgiev (ed.), Princip subsidiarity v právní teorii a praxi. Praha 2007, s. 91-105, a T. Břicháček, Přístup Evropského soudního dvora k principu subsidiarity. In: Právník 2/2008, s. 145-159.
Nejkomplexnější úpravu představuje soubor tzv. doprovodných zákonů (Begleitgesetze) v Německu, umožňující národním parlamentům zasahovat do všech zjednodušených změn či doplnění kompetenčního rámce, které Lisabonská smlouva umožňuje bez uplatnění standardního ratifikačního procesu.
Systém IPEX (www.ipex.eu) umožňuje sledovat průběh projednávání návrhů legislativních aktů EU v parlamentech jednotlivých členských zemí EU.
Srov. závěry z XXXIX. zasedání COSAC ve dnech 7.-8.5.2008 (www.cosac.eu).
Oprávnění k legislativní iniciativě, jež bylo v průběhu mezivládní konference připravující návrh reformní smlouvy rovněž diskutováno, nakonec národním parlamentům na evropské úrovni přiznáno není. Dále T. König, S. Daimer, D. Finke, The Treaty Reform of the EU: Constitutional Agenda-Setting, Intergovernmental Bargains and the Presidency´s Crisis Management of Ratification Failure. In: Journal of Common Market Studies 2/2008, s. 337-363, zde s. 360.
Podrobněji J. Kysela, „Lisabonské“ novely jednacích řádů obou komor Parlamentu ČR. In: J. Zemánek (ed.), The Effect of the Treaty of Lisbon Upon the Czech Legal Order. Praha 2009, s. 50-68.
Přehledné zdůvodnění poskytuje v této věci lisabonský nález německého Spolkového ústavního soudu, který definoval případy, v nichž je aktivní účast parlamentu při využití tzv. evolutivních klauzulí vyžadována. Dále J. Georgiev, Lisabonský nález z Karlsruhe: Spolkový ústavní soud určil podmínky a meze přenosu kompetencí na EU. In: J. Kust (ed.), Evropská inspirace z Karlsruhe. Praha 2009, s. 27-47, zde zvl. 38nn.
Jiří Georgiev (ed.)
vydala Kancelář Senátu Parlamentu ČR, Praha 2010
4. doplněné a upravené vydání