Source: https://www.caspers-mock.de/publikationen/verschmutzung_schiffe.htm
Timestamp: 2017-10-21 19:26:48
Document Index: 169293766

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', 'Art. 5', 'Art. 43', 'EuG', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 34', 'Art. 29', 'EuG', 'Art. 1', 'Art. 175', 'EuG', 'Art. 80', 'Art. 31', 'Art. 2', 'Art. 80', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 29', 'Art. 80', 'Art. 70', 'Art. 80', 'Art. 71', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 71', 'Art. 71', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 6', 'Art. 80', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 80', 'Art. 4', 'Art. 47', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 80', 'Art. 47', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 47', 'Art. 47', 'Art. 29', 'EuG', 'Art. 80', 'EuG', 'Art. 80', 'EuG', 'Art. 31', 'Art. 34', 'Art. 2', 'Art. 80', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 175', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 249', 'EuG', 'Art. 4', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 2', 'Art. 6', '§ 17', 'Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 47', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 80', 'Art. 4', 'EuG', 'Art. 5', 'Art. 6', 'Art. 5']

Rahmenbeschluss zur Verschmutzung durch Schiffe - Rechtsanwalt in Koblenz, Frankfurt, Bonn und Saarbrücken: Rechtsanwälte Dr. Caspers, Mock & Partner
Eine Urteilsanmerkung von
Urteilsanmerkung*
Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12.7.2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe ist nichtig.- EuGH, Urteil vom 23.10.2007 - C-440/05 (Kommission/Rat) *
von Rechtsanwalt Dr. Ingo Fromm, Fachanwalt für Strafrecht in Koblenz
I. Einführung in die Problematik[i]
Das Strafrecht stellt im Rahmen europarechtlicher Kompetenzen seit jeher ein heikles Thema dar. Gegen eine unmittelbare gemeinschaftliche Kriminalstrafrechtsetzungskompetenz wird seitens der EG-Staaten vorgebracht, das Strafrecht sei historisch von nationalen Wertvorstellungen und kulturellen Errungenschaften geprägt[ii] und stehe insofern im Kernbereich ihrer nationalen Souveränität,[iii] so dass diese Materie durch die Europäische Gemeinschaft unantastbar sei.[iv] Oehler weist darauf hin, dies müsse „man sich stets klar machen, wenn man Wirtschaftsstrafrecht verstehen und beurteilen“[v] wolle. Da keine andere Materie von einem gesellschaftlichen Konsens so abhängig ist, wie die Ge- und Verbote einer Rechtsordnung,[vi] die im Strafrecht sanktioniert werden, ist für viele Mitgliedsländer der Gedanke schlicht unerträglich, ein fremdes, womöglich weniger effektives Strafrecht aufgezwungen zu bekommen. In der Tat sind die Mitgliedstaaten gegenüber keinem anderen Gebiet so empfindlich wie gegenüber einem supranationalen Strafrecht.[vii] Hier wird seitens der einzelstaatlichen Legislativen das Nationale zum Teil konsequenter als noch im 19. Jahrhundert hervorgehoben.[viii] Viele sehen in einem Souveränitätsverzicht der Mitgliedsländer auf die Materie des Kriminalstrafrechts ein Zeichen für das Ende ihrer Souveränität.[ix] Nicht zuletzt aus diesem Grund begreifen einige Länder das Strafrecht als ausschließlich nationale Angelegenheit.
Selbst wegweisende Urteile, wie die Entscheidung des Urteils des EuGH vom 13.9.2005 – C-176/03 (Kommission/ Rat)[x], sowie eine ständig wachsende Anzahl europarechtlicher Rechtsakte strafrechtlichen Inhalts haben nichts an der Grundanschauung Deutschlands und vieler anderer EG-Staaten geändert, dass die Materie des Strafrechts unvermindert im Kernbereich der nationalen Souveränität stehe. Es besteht unverändert ein Misstrauen gegenüber jeder fremden strafrechtlichen Hoheitsgewalt. Die Gemeinschaftsorgane könnten nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung eine Kompetenz nur über solche Materien haben, die ihnen vorher von den Mitgliedstaaten übertragen worden sind. Man bezeichnet diesen Grundsatz , der in Art. 5 Abs. 1[xi], 7 Abs. 1 S. 2[xii], 10 Abs. 1 EG[xiii] positivrechtlich niedergelegt ist, als Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung („principe de compétence d’attribution“).[xiv] Da es an der Bereitschaft der Mitgliedsländer, auf die Strafgewalt als Reservat staatlicher Macht zu verzichten, mangele,[xv] seien supranationale strafrechtliche Regelungen bisher nicht möglich gewesen. Andernfalls liege ein Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung vor. Solange man diesen Regelungsbereich der EG bewusst vorenthalte,[xvi] nehme das Strafrecht nicht am Prozess der europäischen Integration teil.
Im viel beachteten Placanica-Urteil[xvii] hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass die Artikel der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Art. 43 und 49 EG dahin zu deuten seien, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die für Personen wie die Beschuldigten der Ausgangsverfahren eine strafrechtliche Sanktion wegen Sammelns von Wetten ohne die nach dem nationalen Recht erforderliche Konzession oder polizeiliche Genehmigung vorsehen. Dies müsse jedenfalls gelten, wenn sich diese Personen diese Konzessionen oder Genehmigungen deshalb nicht beschaffen konnten, weil der betreffende Mitgliedstaat es unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht abgelehnt hatte, sie ihnen zu erteilen. Unter diesen Umständen könne die Italienische Republik Personen wie den Beschuldigten keine strafrechtlichen Sanktionen wegen Sammelns von Wetten ohne Konzession oder polizeiliche Genehmigung auferlegen. Das Schrifttum[xviii] hat dem Urteil schwerpunktmäßig Bedeutung zugemessen für den Glücksspielsektor- und Sportwettkonzessionen und lässt wohl außer Acht, dass das Urteil zumindest auch für das europäische Strafrecht von zentraler Bedeutung ist. Der EuGH hat jedwede Art von Sanktionen gegen natürliche oder juristische Personen für unzulässig erklärt, wenn sich dies aus den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ergeben mag, aber EG-rechtswidrig ist. Ähnliche Entscheidungen waren in den Fällen „Drexl“[xix], „Cowan“[xx] und der Rechtssache „Donckerwolcke“[xxi] vorangegangen. Derartige Urteile des Gerichtshofes widerlegen nicht nur die verbreitete Fehlannahme einer „Immunität“[xxii] oder „Blindheit“[xxiii] des nationalen Strafrechts gegenüber europäischen Einflüssen, sondern bringen bereits einen immensen Verlust an nationaler Souveränität mit sich. Führt man sich vor Augen, dass der einzelne Nationalstaat die Entscheidungsfreiheit über zu inkriminierende Verhaltensweisen wesentlicher Lebensbereiche verloren hat – man spricht in diesem Zusammenhang von einem sog. „ius non puniendi“[xxiv] –, so kann nicht mehr nur von vereinzelten und zarten „Berührungspunkten“[xxv] zwischen Strafrecht und Gemeinschaftsrecht gesprochen werden. Vielmehr führen die Urteile zu der Einsicht, dass von einer echten Alleinzuständigkeit der Mitgliedstaaten über die Materie des Strafrechts kaum noch die Rede sein kann.[xxvi] Jedenfalls wurde durch die Urteile die ursprüngliche Konzeption, dass das Strafrecht ausschließlich in die Zuständigkeit der EG-Staaten fällt, erschüttert. Die Europäisierung des nationalen Strafrechts ist weiter vorangeschritten als dies selbst strafrechtliche Insider ahnen. Vorurteile von einem „europafesten“[xxvii] nationalen Kriminalstrafrecht dürften sich vor dem Hintergrund, wie vielfältig die Auswirkungen der Rechtsetzung der Europäischen Gemeinschaft auf das klassische Strafrecht sind, erledigen. Wer über das Strafrecht spricht, kann es jedenfalls nicht (mehr) als „domaine révervé“[xxviii] der einzelnen Nationalstaaten bezeichnen.
Auch das Urteil des EuGH v. 13.9.2005 – C-176/03 (Kommission/Rat) war an Bedeutung und Tragweite für das Europastrafrecht kaum zu überbieten.[xxix] Das Gericht der Europäischen Gemeinschaften befasste sich hierin grundlegend mit der Abgrenzung des Rechts der EU vom Recht der EG.[xxx] Inhaltlich ging es um den Rahmenbeschluss 2003/80/JI über den Schutz der Umwelt durch das Strafrecht[xxxi], mit dem die EU koordiniert gegen die Besorgnis erregende Zunahme der Umweltkriminalität vorgehen wollte. Dieser definierte konkret eine Reihe von Umweltstraftaten als vorsätzlich (Art. 2) bzw. fahrlässig (Art. 3) begangene Delikte und fordert die Mitgliedstaaten verpflichtend auf, insoweit strafrechtliche Sanktionen vorzusehen. Die Kommission wandte sich gegen die Wahl der Art. 34 EU in Verbindung mit Art. 29 und 31 lit. e EU als Rechtsgrundlage des Rahmenbeschlusses. Sie selbst hatte ein Vorgehen über das Gemeinschaftsrecht in Form einer Richtlinie vorgeschlagen.[xxxii] Der EuGH gab der Klage statt und argumentierte, es bestehe für Art. 1 bis 7 des Rahmenbeschlusses eine Gemeinschaftszuständigkeit nach Art. 175 EG. Entscheidend sei, dass hinsichtlich der geregelten Materie eine EG-Kompetenz bestehe, die ein Vorgehen im Rahmen der EU ausschließt. Der Gerichtshof hat mit der Entscheidung die strafrechtliche Anweisungskompetenz der Organe der EG und damit insgesamt strafrechtliche Befugnisse der EG gestärkt.
Neben den Ausführungen des EuGH zur Umweltkompetenz der EG sowie der Abgrenzung zur sog. „Dritten Säule“ (PJZS) ist das Urteil auf derart großes Interesse aufgrund der Ausführungen des Gerichts zu den Kompetenzen der EG im Strafrecht gestoßen. Kritiker des Urteils befürchteten bereits die Ausweitung des Einflusses des Gemeinschaftsrechts auf das Strafrecht.[xxxiii] Die Wichtigkeit der Gerichtsentscheidung war allein daran abzulesen, dass sich die Kommission und das Europäische Parlament hierzu in Form einer Mitteilung bzw. Entschließung geäußert haben und ihre eigenen Interpretationsansätze geliefert haben. Die Kommission hat dies in ihrer „Mitteilung an das Europäische Parlament und den Rat über die Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat)“ getan.[xxxiv] Das Europäische Parlament, welches sich in der Klage dem Vorbringen der Kommission angeschlossen hatte, hat in seiner „Entschließung zu den Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat)“[xxxv] zum Inhalt und der Tragweite der Entscheidung Stellung genommen.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragte mit am 8. Dezember 2005 eingereichter Klage in Sachen C-440/05, den Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe[xxxvi] für nichtig zu erklären. Am 12. Juli 2005 hatte der Rat der Europäischen Union auf Initiative der Kommission diesen Rahmenbeschluss erlassen. Er sollte die Richtlinie 2005/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005[xxxvii] über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße durch ausführliche Bestimmungen über Delikte und Sanktionen sowie andere Bestimmungen ergänzen. Diese Aufspaltung in zwei verschiedene Rechtsetzungsakte war nach eigener damaliger Auffassung der EG-Kommission erforderlich, da der EG-Vertrag über Art. 80 Abs. 2 der EG lediglich eine Kompetenz für den Seetransport zur Verfügung stellte und damit eine europäische Richtlinie nur hinsichtlich dieser Sachmaterie ermögliche. Vorschriften des internationalen Kriminalstrafrechts hingegen fielen – so die Kommission – unter Titel VI des EU-Vertrages („Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“), so dass hier die Mitgliedstaaten eine völkerrechtlich ausgestaltete Vereinbarung in Form eines Rahmenbeschlusses schlossen.
Die Gesetzesoffensive ging darauf zurück, dass nach Auffassung der Europäischen Union der Großteil der globalen Meeresverschmutzungen durch Schiffe mit dem vorsätzlichen Einleiten von Stoffen in das Gewässer zu erklären ist. So seien bis heute die nach dem „Internationalen Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe“ (sog. MARPOL-Übereinkommen) verbotenen Verhaltensweisen der Tankreinigung oder Einleitung von Stoffen wie Altöl in die Küstengewässer oder die Hohe See weit verbreitet. Das MARPOL-Übereinkommen befasste sich mit der Verhütung der Verschmutzung der Meere durch Öl und andere schädliche Stoffe durch Schiffsabwasser und Schiffsmüll. Obwohl das Übereinkommen bei Verstößen eine strafrechtliche Sanktionierung verlange, wurde nur ein Bruchteil der Delikte durch die Mitgliedstaaten geahndet, geschweige denn ernsthaft verfolgt.[xxxviii] Dies sei auf die mangelnde Einhaltung und Durchsetzung der Normen des MARPOL-Übereinkommens zurückzuführen.
Wie sich aus seinen ersten fünf Erwägungsgründen ergibt, sollte der Rahmenbeschluss 2005/667, der auf Titel VI des EU-Vertrags, insbesondere auf die Art. 31 Abs. 1 Buchst. e EU und 34 Abs. 2 Buchst. b EU gestützt wurde, ein Instrument der Europäischen Union zur Angleichung von Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich des Strafrechts sein, durch das die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, zur Bekämpfung der vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Verschmutzung durch Schiffe einheitliche strafrechtliche Sanktionen vorzusehen.
Der Rahmenbeschluss 2005/667 sah vor, dass die Mitgliedstaaten eine Reihe von Maßnahmen in Bezug auf das Strafrecht ergreifen müssen, um das Ziel der Richtlinie 2005/35, die Gewährleistung eines hohen Sicherheits- und Umweltschutzniveaus im Seeverkehr, zu erreichen. Er verpflichtet die Mitgliedstaaten, wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen für juristische und natürliche Personen vorzusehen, die Straftaten im Sinne der Gemeinschaftsrichtlinie 2005/35/EG begehen (Richtlinie über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße), dazu angestiftet oder dazu Beihilfe geleistet haben. Außerdem enthielt der Beschluss Art und Maß der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen, je nach Höhe der verursachten Schädigung von Wasserqualität, Tier- und Pflanzenarten oder von Menschen.
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass der Rahmenbeschluss nicht das geeignete Rechtsinstrument ist, mit dem die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet werden können, die illegale Einleitung von Schadstoffen in das Meer unter Strafe zu stellen und entsprechende strafrechtliche Sanktionen auf nationaler Ebene einzuführen.
Wie die Kommission vor dem Gerichtshof im Zusammenhang mit dem von ihr angefochtenen Rahmenbeschluss „Schutz der Umwelt durch das Strafrecht“ (Rechtssache C-176/03, Urteil vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Slg. 2005, I-7879) betont hat, war sie der Ansicht, dass im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für die Verwirklichung der Ziele nach Art. 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft die Gemeinschaft dafür zuständig ist, die Mitgliedstaaten aufzufordern, auf nationaler Ebene Sanktionen – auch kriminalstrafrechtlicher Art – einzuführen, falls sich dies als erforderlich erweist, um ein Gemeinschaftsziel zu erreichen. Dies gelte in Bezug auf Fragen im Zusammenhang mit der Verschmutzung durch Schiffe; Rechtsgrundlage hierfür sei Art. 80 Abs. 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Da die Kommission der Ansicht war, dass der Rahmenbeschluss 2005/667 nicht auf der richtigen Rechtsgrundlage erlassen worden sei und daher ein Verstoß gegen Art. 47 EG vorliege, hatte sie die vorliegende Klage erhoben. Mit Beschluss vom 25. April 2006 hat der Präsident des Gerichtshofs das Europäische Parlament als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission und das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Republik Estland, die Hellenische Republik, die Französische Republik, Irland, die Republik Lettland, die Republik Litauen, die Republik Ungarn, die Republik Malta, das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Slowakische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden sowie das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen. Mit Beschluss vom 28. September 2006 hat der Präsident des Gerichtshofs die Republik Slowenien als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen.
III. Inhalt des Urteils
Die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses, durch die die Mitgliedstaaten verpflichtet werden sollten, bestimmte Verhaltensweisen strafrechtlich zu ahnden, hätten nach der Auffassung der Luxemburger Richter wirksam auf der Grundlage des EG-Vertrags erlassen werden können. Der Gerichtshof konzediert, dass das Kriminalstrafrecht und das Strafprozessrecht grundsätzlich nicht in die Gemeinschaftszuständigkeit fallen. Wenn aber die Anwendung wirksamer strafrechtlicher Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt notwendige Maßnahme darstellt, könne der Gesetzgeber der EG die Mitgliedsländer gleichwohl zur Einführung derartiger Sanktionen verpflichten, um die volle Wirksamkeit der von ihm im Bereich der Seeverkehrspolitik erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten. Die Bestimmungen von Art und Maß der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen fallen dagegen nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, so der Gerichtshof weiter. Würdigung durch den Gerichtshof
52) Nach Art. 47 EU lässt der EU-Vertrag den EG-Vertrag unberührt. Dasselbe ergibt sich aus Abs. 1 des Art. 29 EU, der Titel VI („Bestimmungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“) des EU-Vertrags einleitet.
53) Der Gerichtshof hat darüber zu wachen, dass die Handlungen, von denen der Rat behauptet, sie fielen unter diesen Titel VI, nicht die Zuständigkeiten beeinträchtigen, die die Bestimmungen des EG-Vertrags der Gemeinschaft zuweisen (vgl. Urteile vom 12. Mai 1998, Kommission/Rat, C-170/96, Slg. 1998, I-2763, Randnr. 16, und vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 39).
54) Zu prüfen ist daher, ob die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses 2005/667 die Zuständigkeit, über die die Gemeinschaft nach Art. 80 Abs. 2 EG verfügt, beeinträchtigt, soweit sie, wie die Kommission vorträgt, auf der Grundlage dieser Vorschrift hätten erlassen werden können.
55) Die gemeinsame Verkehrspolitik gehört zu den Grundlagen der Gemeinschaft, da nach Art. 70 EG in Verbindung mit Art. 80 Abs. 1 EG die Mitgliedstaaten die Ziele des Vertrags auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs im Rahmen dieser Politik verfolgen (vgl. Urteil vom 28. November 1978, Schumalla, 97/78, Slg. 1978, 2311, Randnr. 4).
56) Gemäß 80 Abs. 2 EG kann der Rat darüber entscheiden, ob, inwieweit und nach welchem Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt zu erlassen sind (vgl. u.a. Urteil vom 17. Mai 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Slg. 1994, I-1783, Randnr. 25), und es finden die Verfahrensvorschriften des Art. 71 EG Anwendung.
57) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs schließt Art. 80 Abs. 2 EG keineswegs die Anwendbarkeit des EG-Vertrags auf den Seeverkehr aus, sondern sieht lediglich vor, dass die in Titel V des EG-Vertrags enthaltenen besonderen Vorschriften über die gemeinsame Verkehrspolitik nicht automatisch für diesen Tätigkeitsbereich gelten (vgl. u.a. Urteil vom 7. Juni 2007, Kommission/Griechenland, C-178/05, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 52).
58) Da Art. 80 Abs. 2 EG keine ausdrückliche Einschränkung trifft, welche gemeinsamen besonderen Vorschriften der Rat gemäß den Verfahrensvorschriften des Art. 71 EG auf dieser Grundlage erlassen kann, verfügt der Gemeinschaftsgesetzgeber nach dieser Bestimmung über eine weitreichende Rechtsetzungsbefugnis und ist aufgrund dessen und analog zu den übrigen Bestimmungen des EG-Vertrags über die gemeinsame Verkehrspolitik, insbesondere zu Art. 71 Abs. 1 EG, u.a. für den Erlass von „Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit“ und „aller sonstigen zweckdienlichen Vorschriften“ im Bereich der Seeschifffahrt zuständig (vgl. in diesem Sinne zum Straßenverkehr Urteil vom 9. September 2004, Spanien und Finnland/Parlament und Rat, C-184/02 und C-223/02, Slg. 2004, I-7789, Randnr. 28).
59) Die Feststellung, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen der ihm durch Art. 80 Abs. 2 EG übertragenen Zuständigkeiten Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit des Seeverkehrs ergreifen kann, wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Rat es im vorliegenden Fall nicht für angebracht gehalten hat, die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses 2005/667 auf der Grundlage des Art. 80 Abs. 2 EG zu erlassen. Eine durch Art. 80 Abs. 2 EG zugewiesene Zuständigkeit besteht nämlich unabhängig davon, ob der Gesetzgeber beschließt, tatsächlich von ihr Gebrauch zu machen.
60) Da außerdem die Erfordernisse des Umweltschutzes, der eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft ist (vgl. u.a. Urteil vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 41), nach Art. 6 EG „bei der Festlegung und Durchführung der [...] Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen [...] einbezogen werden [müssen]“, ist dieser Schutz als ein Ziel anzusehen, das auch Bestandteil der gemeinsamen Verkehrspolitik ist. Der Gemeinschaftsgesetzgeber kann deshalb auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 2 EG in Wahrnehmung der ihm durch diese Bestimmung zugewiesenen Befugnisse beschließen, den Umweltschutz zu fördern (vgl. entsprechend Urteil vom 19. September 2002, Huber, C-336/00, Slg. 2002, I-7699, Randnr. 36).
61) Schließlich muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines gemeinschaftlichen Rechtsakts nach ständiger Rechtsprechung auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (vgl. Urteile vom 11. Juni 1991, Kommission/Rat, C-300/89, Titandioxid, Slg. 1991, I-2867, Randnr. 10, Huber, Randnr. 30, und vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 4).
62) Was speziell den Rahmenbeschluss 2005/667 betrifft, so geht aus seinen Erwägungsgründen hervor, dass er die Verbesserung der Sicherheit des Seeverkehrs und zugleich die Verstärkung des Schutzes der Meeresumwelt vor der Verschmutzung durch Schiffe zum Ziel hat. Wie sich aus seinen Erwägungsgründen 2 und 3 ergibt, soll er eine Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten herbeiführen, um zu vermeiden, dass sich Katastrophen wie der Untergang des Öltankschiffs „Prestige“ wiederholen.
63) Nach seinem vierten Erwägungsgrund und dem sechsten Erwägungsgrund der Richtlinie 2005/35 ergänzt der Rahmenbeschluss diese Richtlinie durch detaillierte Bestimmungen im Bereich des Strafrechts. Wie sich aus ihren Erwägungsgründen 1 und 14 sowie aus ihrem Art. 1 ergibt, strebt auch die Richtlinie ein hohes Sicherheits- und Umweltschutzniveau an. Nach ihrem 14. Erwägungsgrund und ihrem Art. 1 hat sie zum Ziel, dass die internationalen Normen für die Meeresverschmutzung durch Schiffe in das Gemeinschaftsrecht einbezogen und Sanktionen – die strafrechtliche oder verwaltungsrechtliche Sanktionen einschließen können – für Verstöße gegen diese Normen festgelegt werden, um deren Wirksamkeit zu gewährleisten.
64) Inhaltlich verpflichtet der Rahmenbeschluss 2005/667 die Mitgliedstaaten in seinen Art. 2, 3 und 5, strafrechtliche Sanktionen für juristische und natürliche Personen vorzusehen, die Straftaten nach den Art. 4 und 5 der Richtlinie 2005/35 begangen, dazu angestiftet oder dazu Beihilfe geleistet haben.
65) Der Rahmenbeschluss, der verlangt, dass die strafrechtlichen Sanktionen wirksam, angemessen und abschreckend sind, bestimmt außerdem in seinen Art. 4 und 6 Art und Maß der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen nach Maßgabe der durch die strafrechtlichen Handlungen verursachten Schädigung der Wasserqualität oder von Tier- und Pflanzenarten oder von Menschen.
66) Zwar fällt das Strafrecht grundsätzlich ebenso wie das Strafprozessrecht nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 11. November 1981, Casati, 203/80, Slg. 1981, 2595, Randnr. 27, vom 16. Juni 1998, Lemmens, C-226/97, Slg. 1998, I-3711, Randnr. 19, und vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 47), doch kann der Gemeinschaftsgesetzgeber, wenn die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender strafrechtlicher Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme darstellt, die Mitgliedstaaten gleichwohl zur Einführung derartiger Sanktionen verpflichten, um die volle Wirksamkeit der von ihm in diesem Bereich erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. September 2005, Kommission/Rat, Randnr. 48).
67) Im vorliegenden Fall ist zum einen festzustellen, dass die Bestimmungen des Rahmenbeschlusses 2005/667 ebenso wie die des Rahmenbeschlusses 2003/80, um den es in der dem Urteil Kommission/Rat vom 13. September 2005 zugrunde liegenden Rechtssache ging, Handlungen betreffen, die die Umwelt besonders schwer beeinträchtigen können, im vorliegenden Fall durch Missachtung der Rechtsnormen der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs.
68) Zum anderen ergibt sich aus den Erwägungsgründen 3 bis 5, 7 und 8 der Richtlinie 2005/35 sowie aus den ersten fünf Erwägungsgründen des Rahmenbeschlusses 2005/667, dass der Rat strafrechtliche Sanktionen für notwendig gehalten hat, um die Einhaltung der im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs erlassenen Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen.
69) Da die Art. 2, 3 und 5 des Rahmenbeschlusses 2005/667 die Wirksamkeit der im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs erlassenen Rechtsnormen gewährleisten sollen, deren Missachtung schwerwiegende Folgen für die Umwelt haben kann, und zu diesem Zweck die Mitgliedstaaten verpflichten, bestimmte Verhaltensweisen strafrechtlich zu ahnden, haben diese Artikel im Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit des Seeverkehrs und den Umweltschutz zum Ziel und hätten wirksam auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 2 EG erlassen werden können.
70) Die Bestimmung von Art und Maß der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen fällt dagegen, anders als die Kommission meint, nicht in die Zuständigkeit der Gemeinschaft.
71) Bestimmungen wie die Art. 4 und 6 des Rahmenbeschlusses 2005/667 können daher vom Gemeinschaftsgesetzgeber nicht erlassen werden, weil sie Art und Maß der anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen betreffen. Diese Bestimmungen sind somit nicht unter Verstoß gegen Art. 47 EU erlassen worden.
72) Aus den Verweisen dieser Bestimmungen auf die Art. 2, 3 und 5 des Rahmenbeschlusses 2005/667 ergibt sich klar, dass diese Bestimmungen im vorliegenden Fall mit den Bestimmungen über die Straftaten, auf die sie sich beziehen, untrennbar verbunden sind.
73) Die Art. 7 bis 12 des Rahmenbeschlusses 2005/667, die die gerichtliche Zuständigkeit, die gegenseitige Unterrichtung der Mitgliedstaaten, die Benennung von Kontaktstellen, den territorialen Anwendungsbereich des Rahmenbeschlusses, die Umsetzungspflicht der Mitgliedstaaten und den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Rahmenbeschlusses betreffen, sind im vorliegenden Fall ebenfalls untrennbar mit den in den Randnrn. 69 und 71 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen des Rahmenbeschlusses verbunden, so dass auf die Frage, ob sie in die Zuständigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers fallen könnten, nicht eingegangen zu werden braucht.
74) Nach alledem verstößt der Rahmenbeschluss 2005/667, da er die durch Art. 80 Abs. 2 EG der Gemeinschaft zugewiesenen Zuständigkeiten beeinträchtigt, gegen Art. 47 EU und ist aufgrund seiner Unteilbarkeit insgesamt für nichtig zu erklären.
IV. Analyse der Entscheidungsgründe und Anmerkungen
Der EuGH hat mit seiner Entscheidung vom 23.10.2007 – C-440/05 (Kommission/Rat)[xxxix] – einerseits einen weiteren Schritt hin zu der Einräumung einer umfassenderen Kompetenz der Organe der EG für das Kriminalstrafrecht getan, andererseits eine Zuständigkeitsgrenze gezogen. Das Urteil ist ein klassischer Beleg für die Richtigkeit der Einordnung des Europäischen Gerichtshofs als „Motor der Integration“[xl]. Das Strafrecht nimmt damit offenkundig entgegen anders lautenden Stimmen rege am Prozess der europäischen Integration teil. Die Entscheidung des EuGH vom 23.10.2007 erweckt den Eindruck, als ob hiermit nicht nur eine strafrechtliche Kompetenz zur Angleichung der innerstaatlichen Strafrechtsordnungen in der Umwelt- und Verkehrspolitik anerkannt wurde, sondern auch weiter gehende Harmonisierungsbestrebungen bei entsprechend starken Beeinträchtigungen von Rechtsgütern von Politikbereichen des EG-Vertrages im Einzelfall kompetenzgemäß wären. Wohlgemerkt geht es nicht um die Verhängung eigener strafrechtlicher Sanktionen, sondern vielmehr um die Befugnis, die Mitgliedstaaten dazu zu verpflichten, innerhalb ihres eigenen Strafrechtssystems bestimmte Handlungen als Straftat einzustufen, um auf diese Weise die Gemeinschaftsrechtsordnung aufrechtzuerhalten.
Explizit hat der EuGH in seinem Urteil erneut ausgeführt, dass die Gemeinschaft befugt sei, „die Mitgliedstaaten [...] zur Einführung derartiger Sanktionen zu verpflichten, um die volle Wirksamkeit der von ihm in diesem Bereich erlassenen Rechtsnormen zu gewährleisten, wenn die Anwendung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender strafrechtlicher Sanktionen durch die zuständigen nationalen Behörden eine zur Bekämpfung schwerer Beeinträchtigungen der Umwelt unerlässliche Maßnahme darstellt“ (Rn. 66). Dem EG-Gesetzgeber ist daher ein Einschätzungsspielraum zugebilligt worden, was ihm im Einzelfall „notwendig“ erscheint, um die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsrechtsnormen durch strafrechtliche Maßnahmen durch die Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Offenbar steht die Befugnis der Organe der EG zur Setzung strafrechtlicher Rechtsakte nur noch unter der Bedingung der „Unerlässlichkeit“ oder „Notwendigkeit“.[xli]
Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 23.10.2007, in dem es abermals um die Zuständigkeitskonkurrenz von erster und dritter „Säule“ ging, erwartungsgemäß an seiner bisherigen Rechtsprechung festgehalten, dass ein Rechtsakt nicht auf Grundlage des EU-Vertrags ergehen darf, wenn hinsichtlich der geregelten Materie eine EG-Kompetenz besteht. Aus Art. 47 EU ergebe sich jedenfalls ein Vorrang des EG-Vertrags. Nach Art. 47 EU lasse der Vertrag über die Europäische Union den EG-Vertrag unberührt. Dasselbe ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 EU, der den Titel VI des EU-Vertrags einleitet. Der Gerichtshof hat darüber zu wachen, dass die Handlungen, von denen der Rat behauptet, sie fielen unter diesen Titel VI, nicht in die Zuständigkeiten übergreifen, die die Bestimmungen des EG-Vertrags der Gemeinschaft zuweisen.[xlii] Nach den Ausführungen der EuGH war daher zu prüfen, ob der Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12.7.2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe[xliii] die Zuständigkeit, über die die Gemeinschaft nach Art. 80 Abs. 2 EG verfügt, insoweit berühren, als sie auf der Grundlage dieser Bestimmung hätten erlassen werden können. Im Endeffekt bejahte der EuGH diese Frage für bestimmte Vorschriften und führte aus, dass der Hauptzweck der Artikel des Rahmenbeschlusses die Erhöhung der Sicherheit des Seeverkehrs sei und dass diese Vorschriften wirksam auf der Grundlage des Art. 80 Abs. 2 EG hätten erlassen werden können. Die EG-Organe seien grundsätzlich befugt, die Mitgliedstaaten zu verpflichten, wirksame und auch abschreckende strafrechtliche Sanktionen für juristische und natürliche Personen zu statuieren, die Straftaten im Sinne der Richtlinie 2005/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Meeresverschmutzung durch Schiffe und die Einführung von Sanktionen für Verstöße begehen.
Der EuGH gab damit der Kommission der EG Recht, die der Ansicht war, dass der Rahmenbeschluss nicht auf der richtigen Rechtsgrundlage erlassen worden sei.[xliv] Der Gerichtshof erklärte den Rahmenbeschluss daher für nichtig. Als Rechtsgrundlage waren Art. 31 Abs. 1 Buchst. e EU und Art. 34 Abs. 2 Buchst. b EU und damit Vorschriften der intergouvernementalen Zusammenarbeit herangezogen worden. In der Tat fallen das Ziel und der Inhalt des Rahmenbeschlusses in die vom EG-Vertrag im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik vorgesehenen Zuständigkeiten. Da die Art. 2, 3 und 5 des Rahmenbeschlusses 2005/667 die Wirksamkeit der im Bereich der Sicherheit des Seeverkehrs erlassenen Rechtsnormen gewährleisten sollen, deren Missachtung schwerwiegende Folgen für die Umwelt haben kann, und zu diesem Zweck die Mitgliedstaaten verpflichten, bestimmte Verhaltensweisen strafrechtlich zu ahnden, haben diese Artikel im Wesentlichen die Verbesserung der Sicherheit des Seeverkehrs und den Umweltschutz zum Ziel und hätten wirksam auf der Grundlage von Art. 80 Abs. 2 EG erlassen werden können. Wäre dies beachtet worden, hätte die Kommission das Gesetzgebungsverfahren eingeleitet und das Europäische Parlament am Erlass des betreffenden Rechtsakts beteiligen müssen.
1. Fortführung der wegweisenden Rechtsprechung des EuGH vom 13. 09. 2005 – C-176/03
Die vorliegende Entscheidung des EuGH schließt sich unmittelbar an die wegweisende Entscheidung des Gerichtshofs vom 13.9.2005, in der Rechtssache Kommission/Rat, C-176/03, an. Die Zuständigkeit der EG zur partiellen Angleichung der innerstaatlichen Strafvorschriften der Mitgliedstaaten per Richtlinie hatte der EuGH hier bereits anerkannt. Dagegen war zuvor in der Literatur und von Mitgliedern des Rats der EG – wie sich nun zeigt: zu Unrecht – argumentiert worden, das Strafrecht sei der im Rahmen der durch den EU-Vertrag institutionalisierten polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit der Regierungen in Strafsachen, Titel IV, vorbehalten.[xlv] Der Gerichtshof hatte den Rahmenbeschluss 2003/80/JI des Rates vom 27.1.2003 über den Schutz der Umwelt durch das Strafrecht[xlvi] mit der parallelen Begründung für nichtig erklärt, die in jenem Fall streitigen Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten verpflichteten, strafrechtliche Sanktionen für eine Reihe von Umweltstraftaten vorzusehen, hätten von der Gemeinschaft richtigerweise auf eine Ermächtigungsgrundlage des EG-Vertrags (Art. 175 EG) gestützt wer-den müssen. Auch hier war stattdessen ein Rechtsakt strafrechtlichen Inhalts auf Grundlage des Titels VI des EU-Vertrages ergangen in der Fehlannahme, das Strafrecht sei der „3. Säule“ vorbehalten. Insgesamt hat der EuGH den Gemeinschaftsgesetzgeber im Urteil aus 2005 zum Erlass von Maßnahmen befugt angesehen, durch die die Mitgliedstaaten ausdrücklich verpflichtet werden, für ein bestimmtes Verhalten strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, und die somit eine Teilharmonisierung der Strafrechtsvorschriften der Mitgliedstaaten enthalten.[xlvii] In der auf dieses Urteil folgenden „Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat)“[xlviii] hatte das EG-Organ sich bereits dazu entschlossen, den Gerichtshof mit einer Klage zur Nichtigerklärung des Rahmenbeschlusses 2005/667/JI zu befassen. Es handelte sich um den einzigen Fall, in dem die Kommission wegen der Verfahrensfrist die Möglichkeit hatte, eine Nichtigkeitsklage zu erheben.
Da der Gerichtshof diesem eingeschlagenen Weg auch zwei Jahre danach treu geblieben ist, kann man im Nachhinein festhalten, dass es sich bei der letzten für das europäische Strafrecht bedeutenden Entscheidung aus dem Jahre 2005 nicht um eine „Ausreißer-Entscheidung“ handelte. Entgegen den Erwartungen von Euroskeptikern hat der EuGH die partielle Angleichung von innerstaatlichen Strafvorschriften nunmehr nicht mehr auf die Umweltpolitik begrenzt.[xlix] Hiervon war noch das Europäische Parlament in der „Entschließung zu den Folgen des Urteils des Gerichtshofs vom 13. September 2005 (Rs. C-176/03, Kommission gegen Rat)“ ausgegangen und hielt einen Transfer der Rechtsprechung des EuGH auf andere Politikbereiche nicht uneingeschränkt für möglich. Diese Frage hat der Gerichtshof zugegebenermaßen nicht mit der gewünschten Klarheit beantwortet, wie es der Generalanwalt Ján Mazák in seinen Schlussanträgen vom 28. Juni 2007 gefordert hatte (Rn. 99). Der EuGH nahm aktuell mehrmals ausdrücklich Bezug auf den Umweltschutz, zumal sich der untersuchte Rahmenbeschluss an der Grenze der Seeverkehrs- zur Umweltpolitik ansiedelte, keineswegs bestätigte der EuGH die generelle Übertragbarkeit der Entscheidung ausdrücklich, etwa aufgrund des Grundsatzes der Wirksamkeit des zugrunde liegenden Gemeinschaftsrechts.
2. Die Regelungstiefe der strafrechtlichen Sanktionen des Rahmenbeschlusses 2005/667/JI
Zurecht hatte der Generalanwalt Mazák in seinem Schlussantrag vom 28.6.2007 erkannt, dass im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsstreits die wichtige Frage stand, wie groß der im Urteil vom 13.9.2005 gemachte Schritt, der Teilharmonisierung der Strafrechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, wirklich war, d.h., wie weit die damit festgestellte Gemeinschaftskompetenz, strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, sich in die Breite und in die Tiefe erstreckt. Das besondere Interesse an dieser Thematik beruht in erster Linie darauf, dass national divergierende Strafrechtsordnungen Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen können. Es muss nämlich als sehr fraglich angesehen werden, ob rechtsharmonisierende Maßnahmen allein zur Verbesserung des Rechtszustandes beitragen können. Zum einen können punktuelle rechtsharmonisierende Maßnahmen einzelner Vorschriften des Besonderen Teils der Strafgesetzbücher nämlich bei realistischer Betrachtung nicht die uneinheitliche Bestrafung von Delinquenten verhindern, da die Strafbarkeit einer Person immer noch von allgemeinen Regeln und den Strafverfahrensrechten, die sich höchst unterschiedlich gestalten, mit beeinflusst wird.[l] Zum anderen gerät das Ziel einer gleichmäßigen Sanktionierung dadurch in Gefahr, dass die EG-Staaten bei einem hinreichenden Umsetzungsspielraum selbst entscheiden können, wie sie der Richtlinie nachkommen.[li] Schließlich sind Richtlinien nur hinsichtlich des zu erreichenden Ziels für die Mitgliedstaaten verbindlich (Art. 249 Abs. 3 EG). Zwar belassen insbesondere Richtlinien, die nur die Verpflichtung zur Einführung „notwendiger Maßnahmen“ zur Sicherstellung der Sanktionierung von Verstößen gegen überstaatliche Gemeinschaftsrechtsgüter vorsehen,[lii] den Mitgliedsländern einen weiten Umsetzungsspielraum. Demgegenüber gerät aber das Ziel der Vereinheitlichung der Regelungsmaterie stark in Gefahr: Jedes zuständige nationale Gesetzgebungsorgan kann selbst entscheiden, in welcher Weise es der Richtlinie nachkommt. Hält ein Mitgliedstaat die Einordnung von Verstößen gegen Gemeinschaftsrechtsnormen ins Strafrecht für passend, ein Nachbarland hingegen die Ahndung mit verwaltungsrechtlichen Maßnahmen für ausreichend,[liii] so haben beide Staaten die sich aus der Richtlinie ergebende Umsetzungsverpflichtung zwar formell befolgt. Hingegen wird sich im Beispielsfall auch künftig die Strafbarkeit in den beiden Mitgliedstaaten gravierend unterscheiden. Da Harmonisierungsbemühungen aus diesen Gründen nicht per se erstrebenswert sind, wird die Diskussion um die Reichweite der EG-Strafrechtskompetenz und der Ermächtigungsgrundlagen des EG-Vertrags davon bestimmt, ob es erlaubt ist, Art und Höhe der vorzusehenden Sanktionen festzulegen bzw. künftig sogar die Kompetenz zur Statuierung unmittelbar anwendbarer strafrechtlicher Vorschriften im Verordnungswege besteht.[liv] Die Grenze der Zuständigkeit der Organe der EG ist nach Auffassung des EuGH jedenfalls überschritten, wenn die EG-Organe den Mitgliedstaaten die Festlegung der (Mindest-)Höhe der Sanktion vorschreiben. Auch diesbezüglich folgte das Gericht dem Schlussantrag des Generalanwalts. In den Art. 4 und 6 des Rahmenbeschlusses war vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten die Tat im Höchstmaß durch eine vorgegebene (Mindest-)Freiheitsstrafe ahnden müssten. Bei groben Fahrlässigkeitstaten sollte die Freiheitsstrafe gem. Art. 4 des Rahmenbeschlusses 2005/667 mindestens bei zwei bis fünf Jahren liegen, bei vorsätzlichen Straftaten sogar bei fünf bis zehn Jahren.[lv] Dies falle nicht mehr in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, führte das Gericht aus. Das Gericht hatte in der Entscheidung vom 13.9.2005 – C-176/03 (Kommission/Rat) bereits betont, dass den Mitgliedstaaten ein ausreichender Umsetzungsspielraum bei EG-Richtlinien zuzubilligen sei.[lvi] Nicht ganz von der Hand gewiesen werden kann jedoch die Ansicht der Kommission, dass der Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten tatsächlich einen gewissen Ermessensspielraum bei der Art und Höhe der anzuwendenden strafrechtlichen Sanktionen beließ und die nationalen Gerichte zur individuellen Strafzumessung befugt seien.[lvii] Im Rahmenbeschluss war nämlich die konkrete Sanktionshöhe offen gelassen und nur ein bestimmter Rahmen einer Kriminalstrafe vorgegeben worden. Unstrittig war dagegen die Festlegung von Kriminalstrafen Inhalt des Rahmenbeschlusses. Diese Konkretisierungen einer strafrechtlichen Sanktion und der geringe Umsetzungsspielraum der Mitgliedstaaten gingen dem EuGH jedoch zu weit, so dass dieser eine entsprechende Richtlinienkompetenz ablehnte. Wohl aus diesem Grund hatte der Rat der Europäischen Gemeinschaft in der Vergangenheit von konkret vorgegebenen Umsetzungspflichten in Richtlinien abgesehen und damit die dahin gehenden Versuche des Europäischen Parlaments und der Kommission vereitelt.[lviii] So ist es auch zu erklären, dass sich die im „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche“[lix] vorgesehene Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Androhung von Kriminalstrafen in der Endversion nicht mehr wiederfand. In Art. 2 dieses Richtlinienvorschlags war vorgesehen, die EG-Staaten dazu zu verpflichten, dass diese „dafür sorgen, dass [...] die Geldwäsche in ihren nationalen Rechtsvorschriften als strafbare Handlung gilt“[lx].
Strafrechtliche Sanktionen, ihre Wirksamkeit und ihre abschreckende Wirkung dürfen ferner – auch insoweit ist dem Generalanwalt Recht zu geben – nicht losgelöst von den anderen im nationalen Recht vorgesehenen strafrechtlichen Sanktionen und ihrem Einsatz als Durchsetzungsinstrument in einem Mitgliedstaat betrachtet werden. Die Höhe einer Geldstrafe in den einzelnen Mitgliedstaaten kann einen vollkommen unterschiedlichen Eindruck von der Schwere der Straftat vermitteln. Die Mitgliedstaaten wären daher zweifellos besser als die Gemeinschaft in der Lage, den Begriff „wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen“ in ihre eigene Rechtsordnung und ihren eigenen gesellschaftlichen Kontext zu transferieren.[lxi] Unabhängig davon hätte das rein praktische Problem bestanden, dass die im Rahmenbeschluss geforderten Sanktionen, z.B. in Art. 6 des Rahmenbeschlusses 2005/667, „im Höchstmaß von 750.000 EUR bis 1.500.000“,[lxii] nicht mit dem strafrechtlichen Sanktionssystem einzelner Mitgliedstaaten vereinbar gewesen wären und daher einen „Bruch“ im nationalen Strafzumessungsrecht verursacht hätten. In Deutschland wird die Geldstrafe bekanntlich nach dem Tagessatzsystem bemessen, die Höhe der Tagessätze wird erst in einem zweiten Schritt beziffert, was sicherstellen soll, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse Berücksichtigung finden. Für das Ordnungswidrigkeitenrecht ergibt sich die Ausrichtung der Höhe der Geldbuße auf die finanzielle Lage aus § 17 Abs. 3 S. 2 OWiG. Nicht kompetenzgemäß wäre auch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einführung von Verbandsstrafen bzw. die Festlegung einheitlicher Strafen gegen Unternehmen/Unternehmensvereinigungen in den nationalen Strafgesetzbüchern.
Bekanntlich bestehen besonders in Deutschland erhebliche Vorbehalte gegen die Strafbarkeit juristischer Personen wegen der Gefahr der Verletzung des Schuldprinzips.[lxiii] Nach Art. 5 des Rahmenbeschlusses hätten die Mitgliedstaaten ansonsten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen müssen, um sicherzustellen, dass juristische Personen für die Straftaten nach Art. 2 und 3 des Rahmenbeschlusses verantwortlich gemacht werden können.[lxiv]
3. Die intergouvernementale Zusammenarbeit im EU-Vertrag als Rechtsgrundlage für Bestimmungen mit konkreter Sanktionshöhe und kritische Würdigung
Interessant ist in diesem Zusammenhang die Bemerkung des Gerichtshofs am Ende des Urteils, dass die Art. 4 und 6 des Rahmenbeschlusses „nicht unter Verstoß gegen Art. 47 EU erlassen worden“ seien.[lxv] Dies konnte freilich nichts an der Gesamtnichtigkeit des Rahmenbeschluss ändern. Hieraus ergibt sich aber, dass der Gerichtshof immerhin davon aus ging, dass diese Vorschriften zur Art und zum Maß der Sanktion auf Grundlage des EU-Vertrages ergehen dürften. Dies überrascht. Auch in diesem Punkt folgte das Gericht offenbar dem Generalanwalt, der in Rn. 131 seines Schlussantrags der Auffassung war, der Erlass derartiger Bestimmungen falle unter Titel VI des Vertrags über die Europäische Union. Diese Auslegung erscheint jedoch schwer vereinbar mit der aktuellen Zuständigkeitsverteilung zwischen dem ersten und dritten Pfeiler. Die Aufspaltung in zwei verschiedene Rechtsetzungsakte erscheint zunächst sachfremd und lässt ein einheitliches homogenes Gesamtkonzept vermissen. Mit Blick auf die verschieden hohen Integrationsgrade von Rechtsakten der Gemeinschaft und völkerrechtlichen Abkommen wäre es völlig unverständlich, wenn die Festlegung von besonders sensiblen Materien, wie der konkreten Höhe einer kriminalstrafrechtlichen Sanktion, der völkerrechtlich ausgestalteten dritten Säule vorbehalten sein soll, obwohl dem EG-Vertrag grundsätzlich Vorrang zukommt. Noch absurder wäre dies bei Rechtsakten zum Schutz von gemeinschaftsrechtlichen Politikbereichen, bei denen die Mitgliedstaaten umfassend Kompetenzen auf die Organe der EG übertragen haben und umgekehrt auf ihre Souveränitätsrechte verzichtet haben. Nicht mehr nachvollziehbar wäre es, wenn (ausgerechnet) hier der EU-Vertrag statt dem EG-Vertrag Anwendung finden soll.
Schlussendlich lässt sich feststellen, dass das Urteil die bedeutendste Entscheidung im europäischen Strafrecht seit langem ist und damit der Weg frei für eine umfassendere Teilharmonisierung der Strafgesetzbücher der Mitgliedstaaten unter der Regie der EG-Organe gemacht wurde, da die Argumentation des EuGH ausnahmslos auf die übrigen gemeinsamen Politiken und die vier Grundfreiheiten (Freizügigkeit sowie freier Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) Anwendung finden kann. Die Annahme geeigneter strafrechtlicher Maßnahmen auf der Grundlage des Gemeinschaftsrechts wird weiterhin unter der Voraussetzung stehen, dass nachweislich die Notwendigkeit besteht, schwere Defizite bei der Umsetzung der Zielsetzungen der Gemeinschaft durch strafrechtliche Maßnahmen zu beseitigen, durch die die volle Wirksamkeit einer Gemeinschaftspolitik oder die Verwirklichung einer Grundfreiheit gewährleistet wird. Der Nachweis dieser Notwendigkeit muss dabei in jedem einzelnen Fall erbracht werden. Diese Grenze ist jedoch bei strafrechtlichen Richtlinien ohne Umsetzungsspielraum überschritten. Der EuGH entschied in seinem Urteil vom 23.10.07 – Rs. C-440/05, dass derartige Vorschriften zu Art und Maß der anzuwendenden Sanktion nicht kompetenzgemäß sind. Diesbezüglich zeigte das Urteil des EuGH jedoch einen Ausweg auf: Hier seien die Ermächtigungsgrundlagen der intergouvernementalen Zusammenarbeit im EU-Vertrag heranzuziehen. Es liegt daher nahe, dass dieser Teil des Rahmenbeschlusses 2005/667/JI isoliert auf Grundlage des EU-Vertrages erlassen werden wird. Damit ist anzuzweifeln, dass der Praxis der doppelten Gesetzgebung (Richtlinie oder Verordnung plus Rahmenbeschluss), die in den letzten Jahren wiederholt zum Zuge kam, ein Ende gesetzt wird. Es bleibt eine spannende Frage, wo künftig Vorschriften zur Art und Höhe der Kriminalstrafe platziert werden und ob dies der Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof standhalten wird.
[i] Der Verf. ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Strafrecht in der Kanzlei Dr. Caspers & Mock in Koblenz.
[ii] Bruns, Der strafrechtliche Schutz der europäischen Marktordnungen für die Landwirtschaft, 1980, S. 15; Rüter, ZStW 105 (1993), 30 (35); Satzger, Die Europäisierung des Strafrechts, 2001, Kap. 3. A. II. 2).
[iii] Ambos/Steiner, JuS 2001, 9 (11); Argyropoulos, KritV 1999, 201 (205); Kaiafa-Gbandi, KritV 1999, 162 (169).
[iv] Albrecht/Braum, ELR 1999, 293 (298); dies., KritV 1998, 460 (466); Bernardi, RDPC 1997, 405 (408, 412); Biancarelli, RSCDPC 1987, 131; ders./Maidani, RSCDPC 1984, 225 (226); Dannecker, Jura 1998, 79 (80); Johannes, ZStW 83 (1971), 531 (542); Jung, JuS 1998, 1 (6), dies., JuS 2000, 417 (424) spricht zu Recht von „Affinität(en) von Strafrecht und zentraler Gewalt bzw. Staat“; ähnlich dies., in dies./Müller-Dietz/ Neumann (Hrsg.), Perspektiven der Strafrechtsentwicklung, Ringvorlesung im Sommersemester 1994 an der Universität des Saarlandes, 1996, S. 69; Magiera, DÖV 1998, 173 (181); Manoledakis, KritV 1999, 181 (184); Otto, Jura 2000, 98; Teske, EuR 1992, 265 (271); Wilkitzki, ZStW 105 (1993), 821 (826).
[v] In: Arzt u.a. (Hrsg.), Festschrift für Baumann, Jürgen, 1992, S. 561.
[vi] Binding, Handbuch des Strafrechts, Band I, 1885, S. 4-7, 82, 96, 152 f.
[vii] „Analyse der derzeitigen Praxis und Vorschläge zur Bekämpfung von Mißmanagement, Unregelmäßigkeiten und Be-trug, des Ausschusses Unabhängiger Sachverständiger, Band II, 2. Bericht über die Reform der Kommission v.10.9.1999“, S. 191; Johannes, ZStW 83 (1971), 531 (550); Marqués/Kert, ÖJZ 1999, 213 (214); Sieber, ZRP 2000, 186 (191). Zum Misstrauen vieler europäischer Staaten gegenüber der ausländischen Strafjustiz allgemein Weigend, JuS 2000, 105 (110).
[viii] Oehler, in: Kaufmann/Schwinge/Welzel (Hrsg.), In Erinnerungsgabe für Grünhut, Max, 1965.
[ix] Pagliaro, in: Schünemann/González (Hrsg.), Bausteine des europäischen Wirtschaftsstrafrechts, Madrid-Symposium für Klaus Tiedemann, 1994, S. 379 ff. (383).
[x] EuGH, Urt. v. 13.9.2005 – C-176/03 (Kommission/Rat), ZIS 2006, 179; NJW 2006, 281; EuZW 2005, 632. Vgl. dazu Hefendehl, ZIS 2006, 161.
[xi] „Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnissen und gesetzten Ziele tätig“.
[xii] „Jedes Organ handelt nach Maßgabe der ihm in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse“.
[xiii] „Verpflichtungen, die sich aus diesem Vertrag [...] ergeben“.
[xiv] So bereits vor Änderung der Verträge: Generalanwalt Lagrange (Schlussanträge), EuGH verb. Rs 7/56, 3/57, 7/57 (Algera), Slg. 1957, 83 (167); Goll/Kenntner, EuZW 2002, 101; Kathrein, ÖJZ 1994, 785 (786).
[xv] Bundesrepublik Deutschland in Rs. C-240/90 (Deutschland/Kommission), Slg. 1992 I, 5383 (5389); Dannecker, JZ 1996, 869; Kathrein, ÖJZ 1994, 785 (793); Spannowsky, JZ 1994, 326 (333); S.Z. v. 18.10.1999, S. 4; Teske, EuR 1992, 265 (271).
[xvi] Weigend, ZStW 105 (1993), 774 (779); Zuleeg, JZ 1992, 761 (768).
[xvii] EuGH, Urt. v. 6.3.2007 – C-338/04, C-359/04 und C-360/04 (Placanica, Palazzese und Sorricchio), NJW 2007, 1515.
[xviii] Anm. von Haltern, NJW 2007, 1520.
[xix] EuGH, Rs. 299/86 (Drexl), Slg. 1988, 1213.
[xx] Rs 186/87 (Cowan), Slg. 1989, 195 (222 Rz. 19).
[xxi] EuGH, Rs. 41/76, Slg. 1976, 1937.
[xxii] Satzger, StV 1999, 132.
[xxiii] Gärditz, wistra 1999, 293 (294).
[xxiv] Cuerda Riezu, in: Schünemann/González (Fn. 9), S. 367 ff. (371).
[xxv] Rönnau, wistra 1994, 203 (204).
[xxvi] Kühne, Anmerkung zum Urteil des EuGH in der Rs. C-226/97, JZ 1998, 1070.
[xxvii] Schünemann, GA 2002, 501.
[xxviii] Reisner, Die Strafbarkeit von Schein- und Umgehungshandlungen in der Europäischen Gemeinschaft, 1995, S. 7.
[xxix] Hierzu: Rosenau, ZIS 2008, S. 9 (13).
[xxx] H. Weiß, ZEuS 2006, 381.
[xxxi] ABl. L 29 vom 5.2.2003, S. 55.
[xxxii] Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt, KOM (2001), 139 vom 13. März 2001, ABl. C 180 E vom 26.6.2001, und geänderter Vorschlag KOM (2002), 544.
[xxxiii] Hefendehl, ZIS 2006, S. 161 (167).
[xxxiv] KOM (2005), 583 endg.
[xxxv] Bull. 6-2006, Ziff. 1.19.16, BR-Drs. 495/06 vom 10.7.2006.
[xxxvi] ABl. L 255, S. 164.
[xxxvii] ABl. L Nr. 255 vom 30.9.2005, S. 11. Im 6. Erwägungsgrund hieß es hier bereits: „Diese Richtlinie wird ergänzt durch ausführliche Bestimmungen über Delikte und Sanktionen sowie andere Bestimmungen, die in dem Rahmenbeschluss 2005/667/JI des Rates vom 12. Juli 2005 zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens zur Bekämpfung der Verschmutzung durch Schiffe enthalten sind.“ Die Richtlinie wurde gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Art. 80 Abs. 2.
[xxxviii] Europäische Kommission, Richtlinienentwurf KOM (2003), 92.
[xxxix] NJW-Spezial 2007, 552.
[xl] R. Bernhardt, in: Grewe u.a. (Hrsg.), Festschrift für Kutscher, Hans, 1981, Europäische Gerichtsbarkeit und nationale Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 17 ff. (22 m.w.N.).
[xli] Rn. 68 des Urteils vom 23.10.2007.
[xlii] Vgl. Urteil vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C-170/96 (Kommission/Rat), Slg. 1998, I-2763, Rn. 16.
[xliii] ABl. L Nr. 255 vom 30.9.2005, S. 164.
[xliv] ABl. der EU C 22 v. 28.1.2006, S. 10.
[xlv] So noch immer offenbar Satzger, Neue Kriminalpolitik 2007, 92.
[xlvi] ABl. L 29 vom 5.2.2003, S. 55.
[xlvii] Fromm, ZIS 2007, 26. [
xlviii] ABl. C 49 vom 28.2.2006; KOM (2005), 583 final.
[xlix] Vgl. Anm. zum Urteil des Gerichtshofs vom 13. September 2005 Heger, JZ 2006, 310.
[l] Kühl, ZStW 109 (1997), 777 (784); Zieschang, ZStW 113 (2001), 255 (268).
[li] Dannecker, in: Eser/Huber (Hrsg.), Strafrechtsentwicklung in Europa 4, Teil 3, 1993, S. 60; Huthmacher, Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts bei indirekten Kollisionen, 1985, S. 223; Weigend, ZStW 105 (1993), 774 (782, 799).
[lii] So geschehen in der sog. „Bilanz-Richtlinie“ vom 25.7.1978, ABl. 1978, L 222, S. 11 ff., der sog. „Insider-Richtlinie“ v. 13.11.1989, ABl. 1989, L 334, S. 30, sowie der sog. „Geldwäsche-Richtlinie“ v. 10.6.1991, ABl. 1991, L 166, S. 77. Dazu Schünemann, GA 2002, 501 (502).
[liii] Dannecker (Fn. 51), S. 60; Huthmacher (Fn. 51), S. 223; Weigend, ZStW 105 (1993), 774 (782, 799).
[liv] Hierzu Fromm, Der strafrechtliche Schutz der Finanzinteressen der EG, 2004.
[lv] In Art. 4 Abs. 4 des Rahmenbeschlusses hieß es: „Jeder Mitgliedstaat ergreift die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass eine vorsätzlich begangene Straftat nach Artikel 2 mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens fünf bis zehn Jahren bedroht ist, wenn durch die Tat eine erhebliche und umfangreiche Schädigung der Wasserqualität oder von Tier- und Pflanzenarten oder Teilen davon und der Tod oder eine schwere Verletzung von Personen verursacht wurde.“
[lvi] In Rn. 49 dieses Urteils legte der EuGH fest, dass die dort untersuchten Rechtsakte „den Mitgliedstaaten aber die Wahl der anwendbaren strafrechtlichen Sanktionen überlassen, die nach Art. 5 Abs. 1 des Beschlusses freilich wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen.“ Kritisch zu dieser Art der Einschränkung von Harmonisierungsbestrebungen: Wegener/Greenawalt, ZUR 2005, S. 585 (588), die die Vorgaben für den nationalen Gesetzgeber schon als „recht genau“ ansahen.
[lvii] Rn. 35 des Urteils vom 23.10.2007.
[lviii] Sieber, ZStW 103 (1991), 957 (965).
[lix] ABl. 1990, C 106, S. 6.
[lx] ABl. 1990, C 106, S. 6 (8).
[lxi] Rn. 107 f. des Schlussantrags des Generalanwalts vom 28.6.2007.
[lxii] Art. 6 Abs. 1 lautete: „Die Sanktionen a) umfassen zumindest in den Fällen, in denen die juristische Person Taten nach Artikel 2 zu verantworten hat, Geldbußen oder Geldstrafen i) im Höchstmaß von mindestens 150.000 bis 300.000 EUR; ii) im Höchstmaß von mindestens 750.000 bis 1.500.000 EUR in den schwersten Fällen einschließlich mindestens der vorsätzlich begangenen Taten nach Artikel 4 Absätze 4 und 5“.
[lxiii] Fromm, ZIS 2007, 279.
[lxiv] In Art. 5 Abs. 1 war bestimmt: „Jeder Mitgliedstaat ergreift die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass eine juristische Person für eine Tat nach Artikel 2 oder 3 verantwortlich gemacht werden kann, die zu ihren Gunsten von einer Person begangen wurde, die entweder allein oder als Teil eines Organs der juristischen Person gehandelt hat und die aufgrund a) einer Befugnis zur Vertretung der juristischen Person oder b) einer Befugnis, Entscheidungen im Namen der juristischen Person zu treffen, oder c) einer Kontrollbefugnis innerhalb der juristischen Person eine Führungsposition innerhalb der juristischen Person innehat.“
[lxv] Rn. 71 des Urteils vom 23.10.2007.