Source: http://www.diritto-civile.it/utilita/il-risarcimento-nel-processo-amministrativo-e-legittimo-il-termine-di-120-giorni.html
Timestamp: 2019-09-23 09:42:43+00:00
Document Index: 3466618

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 2058', 'art. 30', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 112', 'sentenza ', 'art. 112', 'sentenza ', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 1495', 'art. 30', 'sentenza ', 'art. 30', 'sentenza ', 'art. 24', 'art. 24', 'art. 30']

il risarcimento nel processo amministrativo è legittimo il termine di 120 giorni?
Dal 12/06/09 13173154
Il risarcimento dell'interesse legittimo nell'ambito del nuovo processo amministrativo: questioni di legittimità della previsione di un termine di decadenza di 120 giorni per promuovere la domanda di risarcimento del danno - l'ordinanza del TAR palermitano
Gli elementi di più significativa novità introdotti dal codice del processo amministrativo in merito all'azione volta al conseguimento del risarcimento del danno derivante dall'illegittimità dell'azione amministrativa sono:
a) la previsione espressa della giurisdizione del GA in ordine ad ogni domanda di risarcimento di danni per lesione di interessi legittimi o, nelle materia di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi;
b) il superamento del principio della pregiudiziale amministrativa di rito con la previsione espressa della possibilità di coltivare il giudizio risarcitorio anche in via autonoma rispetto al giudizio c.d. demolitorio dell'attività illegittima della PA;
c) la previsione di un termine di decadenza di 120 giorni per proporre la domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi a decorrere dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva da questo;
d) la previsione della rilevanza, solo sotto il profilo sostanziale e non sotto il profilo dell'ammissibilità della domanda, della previa impugnazione dell'atto fonte di effetti dannosi; la previa impugnativa dell'atto infatti assume rilievo ai fini dello scrutinio della domanda di risarcimento in quanto il giudice esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti;
e) la possibilità, in caso di proposizione di domanda di annullamento, di promuovere il giudizio risarcitorio nel corso del giudizio, anche mediante motivi aggiunti, ovvero autonomamente entro il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento dell'atto produttivo di danni;
f) la previsione della risarcibilità del danno da ritardo derivante dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento e la previsione di un termine per la coltivazione di tale giudizio risarcitorio pari ad 1 anno e 120 giorni dalla scadenza del termine per provvedere;
d) la precisazione che il risarcimento in forma specifica è un rimedio di natura risarcitoria disciplinato dall'art. 2058 cc
Con riferimento all'introduzione di un termine di decadenza di 120 giorni per l'utile coltivazione del giudizio risarcitorio, il TAR di Palermo ha, con ordinanza n 1628 del 7 settembre 2011, sollevato questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113 Cost ritenendo l'irragionevolezza della previsione di un termine stabilito a pena di decadenza, al di fuori dei presupposti legittimanti una così incisiva compressione dell'esercizio del diritto di difesa.
Il TAR di Palermo ha infatti osservato al riguardo che: "Se l'attribuzione alla giurisdizione amministrativa della cognizione dell'azione risarcitoria, coerente alla pienezza della tutela in termini ragionevoli, comporta come contropartita l'introduzione di un regime che, derogando al diritto comune, comprime significativamente le condizioni per l'accesso al rimedio, risulta palesemente contraddetta la finalità stessa della previsione dello strumento risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema di tutela dell'interesse legittimo, venendo sostanzialmente contraddetta l'esigenza di pienezza ed effettività della tutela."
Va, peraltro, rilevato che l'esigenza di certezza sottesa al regime della decadenza non appare porsi in egual misura nell'ambito di un giudizio risarcitorio laddove l'accertamento dell'illegittimità dell'azione amministrativa è effettuato solo incidentalmente al fine della somministrazione del risarcimento del danno.
D'altronde l'espressa previsione della non risarcibilità dei danni che si sarebbero potuti evitare anche coltivando il rimedio impugnatorio limita il quantum risarcibile a quei danni che neppure la tempestiva impugnativa avrebbe evitato.
In tale prospettiva, il termine di decadenza di 120 giorni per ottenere quel limitato risarcimento di danni che neppure l'impugnativa avrebbe evitato si pone, anche a nostro sommesso avviso, al di fuori di ogni logica ed istituisce un non ragionevole regime di privilegio in favore della PA
T.A.R. Palermo Sicilia sez. I 07 settembre 2011 n. 1628
È rilevante la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30 comma 5, c.p.a. volta a chiarire se la proposizione dell'azione risarcitoria sia subordinata o meno al rispetto del termine (quinquennale) di prescrizione ed è non manifestamente infondata, stante l'irragionevole compressione del diritto di difesa in giudizio della parte danneggiata, con violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113 Cost.. Il profilo di irragionevolezza che vizia la disposizione attiene quindi sia alla previsione di un termine stabilito a pena di decadenza, al di fuori dei presupposti legittimanti una così incisiva compressione dell'esercizio del diritto di difesa (con la possibilità di conciliare la delimitazione temporale con il più favorevole per il danneggiato regime di prescrizione); sia nella concreta fissazione di un termine di centoventi giorni. Se l'attribuzione alla giurisdizione amministrativa della cognizione dell'azione risarcitoria, coerente alla pienezza della tutela in termini ragionevoli, comporta come contropartita l'introduzione di un regime che, derogando al diritto comune, comprime significativamente le condizioni per l'accesso al rimedio, risulta palesemente contraddetta la finalità stessa della previsione dello strumento risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema di tutela dell'interesse legittimo, venendo sostanzialmente contraddetta l'esigenza di pienezza ed effettività della tutela.
1. Con ricorso per esecuzione di giudicato notificato il 25 marzo 2011, e depositato il successivo 31 marzo, il prof. Ga. Co. ha chiesto l'esecuzione della sentenza di questo T.A.R. n. 4140 del 20 dicembre 2006, confermata a seguito di decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 1042 del 15 dicembre 2008.
- che la revoca, impugnata dallo stesso prof. Co., è stata annullata dalla sentenza di questo T.A.R. n. 4140 del 20 dicembre 2006, confermata a seguito di decisione del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 1042 del 15 dicembre 2008.
Nel ricorso in esame il prof. Co. lamenta la mancata percezione dei compensi economici relativi alla funzione di componente del collegio sindacale, dal 16 ottobre 2006 (data di insediamento dell'organo) al 31 luglio 2007.
a) della somma di 11.641,05 (corrispondenti agli emolumenti non percepiti), oltre interessi e rivalutazione, ai sensi dell'art. 112, comma 3, del codice del processo amministrativo;
- l'amministrazione ha pienamente ottemperato alla sentenza che ha annullato la revoca della designazione, provvedendo ad immettere nella funzione il prof. Co.;
Tale fattispecie, che inerisce ad un'area di danno non risarcita né risarcibile - per ragioni diacroniche - mediante la mera esecuzione del giudicato di annullamento del provvedimento lesivo, si inquadra perfettamente nell'ambito precettivo dell'art. 112, comma 4, cod. proc. amm, che recita:. "nel processo di ottemperanza può essere altresì proposta la connessa domanda risarcitoria di cui all'articolo 30, comma 5, nel termine ivi stabilito. In tal caso il giudizio di ottemperanza si svolge nelle forme, nei modi e nei termini del processo ordinario".
È appena il caso di osservare che sulla giurisdizione del giudice amministrativo - sia per i profili caducatori, sia a questo punto per i connessi profili risarcitori - si è comunque formato il giudicato.
Nel caso in esame il ricorso risulta essere stato notificato il 25 marzo 2011: il predetto termine di centoventi giorni risulta pertanto superato: sia che si assuma come dies a quo il momento del passaggio in giudicato della sentenza (coincidente con la pubblicazione della decisione in grado di appello: 15 dicembre 2008); sia che - posto che la richiamata disciplina è entrata in vigore solo successivamente alla formazione di quel giudicato - si assuma come dies a quo il momento della entrata in vigore del codice del processo amministrativo: cioè il 16 settembre 2010.
L'azione risarcitoria sarebbe comunque tempestiva se, in assenza della delimitazione decadenziale posta dal citato art. 30, la sua proposizione fosse subordinata - secondo il diritto comune - unicamente al rispetto del termine (quinquennale) di prescrizione: sia che si assuma come dies a quo il momento dell'adozione del provvedimento lesivo (29 maggio 2006); sia che si abbia riguardo al momento della definitività del suo annullamento, all'esito dell'impugnativa giurisdizionale (15 dicembre 2008), collocandosi il momento della notifica del ricorso entro il quinquennio decorrente dall'emanazione dell'atto lesivo (e che include il successivo e definitivo accertamento giurisdizionale della illegittimità di questo).
Inoltre, ciò che appare dirimente, la Relazione al codice fornisce un autorevole e significativo avallo in questo senso, quando specifica che la regola transitoria in esame si riferisce "ai processi pendenti alla data di entrata in vigore del nuovo codice": la proposizione della domanda risarcitoria - sia in via autonoma, sia a seguito di annullamento giurisdizionale del provvedimento lesivo - implica viceversa l'introduzione di un nuovo processo, sicché la disciplina del termine decadenziale per la proposizione di quest'ultimo esula per definizione dal regime transitorio in esame.
6. La non manifesta infondatezza della questione discende, ad avviso del collegio, dal rilievo della irragionevole compressione - ad opera della disposizione censurata: art. 30, comma 5, cod. proc. amm. - del diritto di difesa in giudizio della parte danneggiata, con violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione.
È ampiamente nota la ratio posta alla base dei termini di decadenza previsti in materia di annullamento di atti giuridici emanati da poteri pubblici e da soggetti privati: si tratta dell'esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei rapporti giuridici, connessa al rilievo che l'atto pone un assetto di interessi rilevante sul piano superindividuale.
Il bilanciamento fra il diritto degli interessati a sollecitare un sindacato giurisdizionale dell'atto, e l'interesse a definire sollecitamente la relativa vicenda in modo da non esporre ad un arco temporale eccessivamente lungo la sorte della fonte di un rapporto giuridico rilevante per una collettività di soggetti, consente di individuare nella previsione di un termine di impugnazione a pena di decadenza - purché il relativo termine sia ragionevole e non renda eccessivamente difficile l'esercizio del diritto - il soddisfacente punto di equilibrio del sistema.
Ma, ciò che appare maggiormente rilevante, è il rilievo che, sul piano della teoria generale del diritto, la differenza strutturale ed effettuale fra prescrizione e decadenza denota una precisa - e diversa - connotazione funzionale dei due istituti, così da non consentirne (se non violando il canone di ragionevolezza) un'applicazione indifferenziata.
Ora, come accennato, in materia di risarcimento del danno una esigenza di certezza, che implichi una compressione assai significativa del diritto del danneggiato di azionare i relativi rimedi, non pare affatto sussistente: tanto più nell'ipotesi - quale quella in esame - di azione risarcitoria non autonoma, ma conseguente alla proposizione dell'azione di annullamento del provvedimento lesivo.
Uno schema logico di utile riferimento si rinviene nella disciplina posta dall'art. 1495 del codice civile, in materia di azione di risarcimento dei danni per vizi della cosa venduta: laddove la denuncia del vizio deve avvenire entro un brevissimo termine di decadenza (correlato all'esigenza di certezza dei traffici), mentre la successiva azione risarcitoria, subordinata alla tempestiva (e pregiudiziale) denuncia, ma di per sé ormai estranea all'esigenza posta alla base del ridetto termine decadenziale, soggiace - coerentemente - al un termine prescrizionale annuale.
La situazione è strutturalmente identica a quella dell'illecito da atto della pubblica amministrazione, nell'ipotesi - qui ricorrente - in cui l'azione risarcitoria sia preceduta dalla pregiudiziale impugnazione della statuizione lesiva: con la significativa differenza , tuttavia, che il termine decadenziale per l'impugnazione del provvedimento è ampiamente giustificato dalla funzione cui lo stesso provvedimento assolve, mentre, diversamente dalla sistematica del codice civile, la successiva azione risarcitoria è nel codice del processo amministrativo anch'essa soggetta ad un termine decadenziale, peraltro infrannuale (con significativa compressione del diritto di difesa del danneggiato, in assenza di un reale e giustificato interesse antagonista ).
Mentre nel caso di azione risarcitoria autonomamente proposta (art. 30, comma 1, cod. proc. amm.) l'accertamento - sia pure meramente incidentale, e dunque senza effetti sostanziali sul rapporto - della illegittimità del provvedimento veicolo di lesione potrebbe in tesi giustificare la previsione di tale termine, la definitiva certezza giuridica prodotta - sul rapporto - dal passaggio in giudicato della sentenza che statuisce sulla domanda di annullamento del provvedimento, priva di qualsivoglia giustificazione razionale la previsione di un brevissimo termine decadenziale per la proposizione dell'azione risarcitoria incidente unicamente sul profilo della regolazione patrimoniale delle conseguenze dell'illecito.
In questo senso la previsione di un termine decadenziale per proporre azione risarcitoria autonoma (fattispecie invero puramente teorica, anche a seguito dell'interpretazione dell'impianto codicistico resa dal diritto vivente: Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, decisione n. 3 del 2011), pare confermare questa lettura: il codice non ha inteso discostarsi formalmente dall'indicazione del giudice dei diritti, ed ha ammesso l'autonoma proponibilità dell'azione risarcitoria, ma sottoponendola ad un regime - almeno in punto di sbarramento temporale - molto più simile a (e compatibile con) quello dell'azione di annullamento del provvedimento amministrativo, che a quello della domanda di risarcimento del danno.
Se già questo esito appare fortemente discutibile, ancor di più lo è l'estensione - ad opera del comma 5 dell'art. 30 - di tale regime alla diversa fattispecie di azione risarcitoria preceduta dalla (pregiudiziale) impugnazione del provvedimento lesivo, caratterizzata, come accennato, dalla avvenuta, irrevocabile formazione della certezza giuridica sul profilo sostanziale della spettanza.
In disparte ogni considerazione sualla effettiva eziologia storico-giuridica del regime censurato, esso appare al collegio irragionevolmente e ingiustificatamente compressivo del diritto del danneggiato a richiedere il risarcimento del danno.
Il profilo di irragionevolezza che vizia la disposizione in esame attiene quindi sia alla previsione di un termine stabilito a pena di decadenza, al di fuori del presupposti legittimanti una così incisiva compressione del'esercizio del diritto (senza la possibilità di conciliare la delimitazione temporale con il più favorevole - per il danneggiato - regime della prescrizione); sia nella concreta fissazione di tale termine in centoventi giorni.
L'azione di danno è dunque costituzionalmente necessaria; in questo senso la Corte costituzionale è stata ancora più esplicita nella successiva sentenza n. 191 del 2006: "laddove la legge (........) costruisce il risarcimento del danno, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, come strumento di tutela affermandone - come è stato detto - il carattere "rimediale", essa non viola alcun precetto costituzionale e, anzi, costituisce attuazione del precetto dell'art. 24 Cost. laddove questo esige che la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi ragionevoli".
La richiamata giurisprudenza costituzionale ha reso, invero, le riportate affermazioni in presenza di una disciplina dell'accesso al rimedio risarcitorio nei confronti della pubblica amministrazione regolata dal diritto comune: dal che discende il quesito circa la perdurante attualità di quelle considerazioni, in punto di conformità allo standard di tutela posto dall'art. 24 della Costituzione, alla luce della disciplina introdotta dal codice del processo amministrativo, e in particolare della disposizione censurata..
10. È appena il caso di osservare che è estranea alla prospettazione del vizio di legittimità costituzionale la qualificazione, in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, della situazione giuridica soggettiva del danneggiato che domanda il risarcimento del danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa.
Nel secondo caso, la complementarietà dei rimedi evocata dalla citata giurisprudenza costituzionale ha un senso se si mantiene la diversità strutturale degli stessi e delle corrispondenti tecniche di tutela: se invece si assimila - quanto alle condizioni di accesso - quello risarcitorio a quello caducatorio, la complementarietà si riduce ad una astratta petizione di principio, risolvendosi in concreto la tutela dell'interesse legittimo nella sola possibilità di contestare entro un breve termine di decadenza la legittimità del provvedimento (a fini caducatori, ovvero a fini risarcitori). In conclusione, appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 5, del d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104, per violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 07 SET. 2011.