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Timestamp: 2020-07-12 02:12:23
Document Index: 140708068

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Recht auf Eigentum nach Artikel 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK - Rechtsanwalt Holger Hembach
Recht auf Eigentum nach Artikel 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK
2 Bedeutung und Hintergrund:
4 Begriff des Eigentums
4.2 Legitime Erwartungen und Ansprüche
4.3 Renten- und Pensionsansprüche
5 Eingriffe in das Recht auf Eigentum
5.2 Formen des Eingriffs in das Recht auf Eigentum
6 Rechtfertigung von Eingriffen
6.2 Gesetzliche Grundlage
6.3 Legitimes Ziel im öffentlichen Interesse
6.4 Proportionalität
1) Jede natürliche oder juristische Person hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.
2) Absatz 1 beeinträchtigt jedoch nicht das Recht des Staates, diejenigen Gesetze anzuwenden, die er für die Regelung der Benutzung des Eigentums im Einklang mit dem Allgemeininteresse oder zur Sicherung der Zahlung der Steuern oder sonstigen Abgaben oder von Geldstrafen für erforderlich hält.
Bedeutung und Hintergrund:
Das Recht auf Eigentum gehört zu den Rechten der EMRK, die am häufigsten Verletzt werden. Von den 790 Urteilen, in denen der Gerichtshof im Jahr 2019 eine Verletzung der EMRK feststellte, betrafen 131 eine Verletzung des Rechts auf Eigentum. Das darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Zahl lediglich einen verschwindenden Anteil der Beschwerden ausmacht, die insgesamt im Laufe eines Jahres den Gerichtshof erreichen.
Verletzungen des Rechts auf Eigentum gehören zu den wenigen Verletzungen der Konvention, bei denen der Gerichtshof regelmäßig signifikante Summen als Entschädigung zuspricht, weil es in diesen Fällen in der Regel einen nachweisbaren materiellen Schaden gibt.
Das Recht auf Eigentum ist nicht im ursprünglichen Text der Konvention enthalten, sondern in einem Zusatzprotokoll. Es wurde also später hinzugefügt. Ursprünglich hatten die Schöpfer der EMRK beabsichtigt, ein Recht auf Eigentum in die Konvention aufzunehmen. Die Staaten, die an der Schaffung der EMRK beteiligt waren, konnten sich aber nicht auf einen Text einigen. Vor allem die (sozialistische) Regierung des Vereinigten Königreichs fürchtete, dass ein Recht auf Eigentum sich als Hindernis bei Verstaatlichungen oder Umverteilungsmaßnahmen herausstellen könnte.
Da sich die Arbeiten am Text der EMRK sich zu diesem Zeitpunkt bereits lange hingezogen hatten, beschloss man, das Recht auf Eigentum zunächst aussen vor zu lassen, um einen Text der Konvention zu finden, auf den sich alle verständigen konnten.
Die Diskussionen gingen aber weiter und das Recht auf Eigentum wurde im 1. Zusatzprotokoll zur EMRK verankert, das schon 1953 in Kraft trat. Dennoch spiegelt sich die Debatte noch im Text der Vorschrift wieder. Das Recht auf Eigentum ist in verschiedener Weise eingeschränkt bzw. kann eingeschränkt werden. Die Möglichkeiten zur Einschränkung gehen oft sehr weit. Hinzu kommt noch, dass der EGMR dabei Staaten oft einen großen Einschätzungsspielraum zugesteht. Art. 1 des 1.Zusatzprotokolls ist ein Kompromiss zwischen Gewährleistung des Grundrechts einerseits und staatlichen Möglichkeiten des Eingriffs andererseits.
Es ist nicht einfach, dem Wortlaut von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK klare Maßgaben für den Schutz des Eigentums zu entnehmen. Nach ständiger Rechtsprechung des EGMR enthält die Vorschrift drei Regeln:
Die erste Regel formuliert in allgemeiner Form, dass Eigentum grundsätzlich geschützt wird. Sie ist im ersten Satz des ersten Absatzes enthalten
Die zweite Regel besagt, dass der Entzug von Eigentum oder Enteignungen unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind
Die dritte Regel besagt, dass der Staat den Gebrauch des Eigentums kontrollieren darf.
Diese Regeln sind jedoch nach Auffassung des Gerichtshofs nicht strikt getrennt zu betrachten. Vielmehr muss bei Beschränkungen des Eigentums immer die erste Regel, die den Schutz des Eigentums zum Ausdruck bringt, bedacht werden.
In Fällen, die eine Verletzung des Rechts auf Eigentum betreffen, prüft der Gerichtshof zunächst, ob der Sachverhalt in den Anwendungsbereich von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls fällt. Er analysiert also, das Recht, dessen Verletzung der Beschwerdeführer geltend macht, als Eigentumsrecht anzusehen ist. Das ist in vielen Fällen eindeutig. Es kann aber auch eine gründliche Analyse erforderlich machen. Er prüft dann, ob ein Eingriff in dieses Recht vorliegt.
Dann prüft der EGMR, ob welche der drei vorgenannten Regeln zur Anwendung kommt. Einige Konstellationen lassen sich nicht einer der drei Regeln zuordnen. In diesem Fall führt der Gerichtshof in der Regel aus, er werde den Fall im Hinblick auf des gesamten Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK prüfen.
Danach wendet sich der EGMR der Frage zu, ob der Eingriff gerechtfertigt war. Hier kommt es darauf an, ob die Voraussetzungen erfüllt sind, die Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls für die Rechtfertigung einer Entziehung von Eigentum bzw. der Kontrolle des Gebrauchs des Eigentums vorsieht.
Begriff des Eigentums
Der Text von Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls erwähnt den Begriff Eigentum im englischen bzw. französischen Originaltext nicht. Dort ist von “possessions” bzw. “biens” die Rede. Dennoch ist anerkannt, dass Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK das Eigentum schützt. Die Vorschrift ist daher nur anwendbar, wenn das Recht, dessen Verletzung der Beschwerdeführer geltend macht, als Eigentum anzusehen ist.
Der EGMR interpretiert den Begriff “Eigentum” autonom (wie alle Begriffe der EMRK). Das bedeutet, dass nicht maßgeblich ist, ob ein bestimmtes Interesse nach nationalem Recht als Eigentum anerkannt ist. Auch rechtliche Interessen, die im Recht eines Vertragsstaates der EMRK nicht dem Schutz des Rechts auf Eigentum unterfallen, können dennoch nach Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls geschützt sein.
Der Begriff des Eigentums erfasst zunächst bewegliche und unbewegliche Sachen. Darüber hinaus fallen auch bestimmte rechtliche Interessen darunter, beispielsweise Markenrechte, Lizenzen oder Urheberrechte.
Legitime Erwartungen und Ansprüche
Eine wichtige Rolle spielen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs auch legitime Erwartungen. Wenn eine Person nach dem nationalen Recht eines Staates einen rechtlich anerkannten Anspruch auf etwas hat, dann ist dieser Anspruch als Teil des Eigentums geschützt. In diesem Fall spielt also trotz der autonomen Interpretation des Begriffs Eigentum dennoch das nationale Recht eine Rolle. Ein wichtiges Beispiel hierfür sind vollstreckbare Urteile. Wenn ein nationales Gericht rechtskräftig entschieden hat, dass eine Person einen Anspruch hat, dann unterfällt dieser Anspruch dem Recht auf Eigentum. Der Beschwerdeführer hat die legitime Erwartung, dass das Urteil auch vollstreckt wird. Setzt der Staat das Urteil nicht durch (beispielsweise durch eine mangelhafte Organisation des Systems der Zwangsvollstreckung) verletzt dies das Recht auf Eigentum (und darüber hinaus das Recht auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK.)
Rechtskräftig festgestellte Ansprüche sind aber nicht die einzigen, die dem Recht auf Eigentum unterfallen. Vielmehr gilt das für alle Ansprüche, die einen rechtlichen Schutz genießen, so dass der Inhaber die legitime Erwartung hat, dass sie beglichen werden. Beispielsweise hatte im Fall Stretch gegen das Vereinigte Königreich der Beschwerdeführer ein Grundstück für die Dauer von 22 Jahren gepachtet. Der Pachtvertrag lief über 22 Jahre. Er sah vor, dass er um eine Periode von erneut 22 Jahren verlängert werden konnte. Der Beschwerdeführer hatte eine Industrieanlage auf eigene Kosten auf dem Grundstück gebaut, und unterverpachtet. Der Pachtvertrag wurde nicht verlängert. Der EGMR entschied, dass die Aussicht auf Verlängerung des Vertrages eine legitime Erwartung war, die als Eigentumsrecht nach Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK geschützt war (das bedeutet aber nicht, dass die Weigerung, den Vertrag zu verlängern, automatisch eine Verletzung des Rechts auf Eigentum bedeutet. Wie bereits gesagt, können Eingriffe in das Recht auf Eigentum nämlich rechtmäßig sein. Es bedeutet also lediglich, dass die Weigerung, den Vertrag zu verlängern, an den Erfordernissen des Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls gemessen wird.
Es kann sehr schwierig sein, zu entscheiden, ob eine Erwartung legitim ist und daher den Schutz des Rechts auf Eigentum genießt. Ein Beispiel dafür ist der Fall Kopecky gegen Slowakien. Der Vater des Beschwerdeführers hatte eine wertvolle Goldmünze besessen. Diese war zu Zeiten des kommunistischen Regimes konfisziert worden. Nach Einführung der Demokratie in Slowenien erließ das Parlament ein Gesetz, das die Rückgabe von Gegenständen vorsah, die zu Zeiten des Kommunismus konfisziert worden waren. Der Beschwerdeführer erhob Klage. Er verlor aber den Prozess, weil er nicht beweisen konnte, dass das Innenministerium, gegen das der die Klage richtete, jemals Besitz an der Münze erlangt hatte.
Der Beschwerdeführer machte beim EGMR geltende, er habe die legitime Erwartung gehabt, die Münze zurückzubekommen. Der EGMR gab ihm zunächst recht. Slowakien beantragte aber die Verweisung des Falles an die Große Kammer des EGMR. Diese sah den Fall anders. Sie war der Meinung, dass die Erwartung des Beschwerdeführers nur dann legitim war, wenn er auch den Beweis führen könne. Er habe nur dann erwarten können, die Münze zurückzuerhalten, wenn alle gesetzlichen Voraussetzungen dafür gegeben seien. Dazu gehöre es eben auch, den Beweis führen zu können.
Renten- und Pensionsansprüche
Eng verwandt mit den legitimen Erwartungen sind Renten- oder Pensionsansprüche. Auch sie sind durch das Recht auf Eigentum nach Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls geschützt. Wer im Laufe seines Arbeitslebens einen Rentenanspruch erwirbt, hat die legitime Erwartung, dass die Rente auch gezahlt wird.
Auch hier muss man sich aber vor Augen führen, dass Eingriffe in das Recht auf Eigentum unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind. Damit sind auch Kürzungen von Renten oder Pensionen grundsätzlich zulässig. Es kommt eben darauf an, ob sie den Erfordernissen genügen, die Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls aufstellt. Ein wichtige Unterscheidung ist dabei ob es lediglich um Rentenansprüche einer Einzelperson geht (beispielsweise die Kürzung von Ansprüchen als Disziplinarmaßnahme) oder Änderungen, die eine große Gruppe von Personen oder sogar das Rentensystem insgesamt betreffen. Im letzten Fall ist die “margin of appreciation” (mehr dazu hier), die der EGMR den Staaten einräumt, besonders groß.
Eingriffe in das Recht auf Eigentum
Das Recht auf Eigentum ist nicht absolut. Wie ausgeführt, sind Eingriffe in das Recht auf Eigentum grundsätzlich zulässig. Sie sind nur an bestimmte Voraussetzungen geknüpft.
Allgemein sind diese:
es muss eine gesetzliche Grundlage für den Eingriff geben. Dabei muss das Gesetz bestimmten inhaltlichen Anforderungen genügen
der Eingriff muss einem legitimen Ziel im öffentlichen Interesse dienen
das Interesse an Erreichung des legitimen Ziels muss größer sein als das Interesse des Betroffenen an der Erhaltung seines Eigentums
Formen des Eingriffs in das Recht auf Eigentum
Eingriffe in das Recht auf Eigentum können in verschiedener Form erfolgen:
Kontrolle des Gebrauchs des Eigentums
Enteignungen bedeutet, grob gesagt, dass dem Eigentümer sein Eigentum dauerhaft und vollständig entzogen wird. Er kann die Eigentumsrechte nicht mehr ausüben und keinen Gebrauch von dem Gegenstand machen, an dem er das Eigentum hatte. Der Hauptfall sind Enteigungsmaßnahmen, die zum Entzug des Eigentumsrechts führen, beispielsweise bei Enteignungen weil Flächen für Baumaßnahmen benötigt werden.
Darüber hinaus erkennt der EGMR in seiner Rechtsprechung auch sogenannte de-facto-Enteignungen an. Das sind Situationen, in denen der Eigentümer das Eigentumsrecht zwar behält, in denen der Gebrauch des Eigentums aber soweit eingeschränkt ist, dass es praktisch einer Enteignung gleichkommt.
Das kann beispielsweise bei Zerstörung des Eigentums der Fall sein, aber auch bei anderen Beschränkungen. Der EGMR hat beispielsweise in einem Fall gegen Schweden eine faktische Enteignung geprüft. Es wurde der Bau eines Einkaufscenters geplant. Im schwedischen Recht gibt es in derartigen Fällen die Möglichkeit, Eigentümern von Grundstücken, die auf dem Gebiet des geplanten Projekts liegen, zu verbieten, das Grundstück zu verkaufen oder zu bebauen. So soll verhindert werden, dass Entschädigungssummen in die Höhe getrieben werden, falls es später zu Enteignungen kommt. Den Beschwerdeführern wurde daher zunächst für eine begrenzte Zeit aufgegeben, ihr Grundstück nicht zu bebauen oder zu verkaufen. Diese Auflage wurde immer wieder verlängert und dauerte letztlich fast 20 Jahre. Der EGMR prüfte, ob dies eine faktische Enteignung sei, verneinte es aber letztlich, weil das Grundstück immer noch in anderer Weise nutzbar war.
Zur Kontrolle des Gebrauchs gehören andere Formen der Beschränkung des Eigentums oder der Beschränkung der Art, wie es gebraucht wird. Das können auch Genehmigungserfordernisse oder Gebührenpflichten sein. Ein wichtiger Fall sind auch Beschlagnahmen und Einziehungen im Zusammenhang mit Strafverfahren sein. Die scheinen zwar eher Fälle von Enteignungen zu sein (weil der Eigentümer das Eigentum verliert). Der EGMR behandelt sich aber in ständiger Rechtsprechung als Fälle der Kontrolle des Gebrauchs.
Man muss unterscheiden zwischen Eingriffen in das Recht auf Eigentum und Verletzungen des Rechts auf Eigentum. Wie ausgeführt, können Eingriffe in das Recht auf Eigentum zulässig sein. Dazu müssen bestimmte Voraussetzungen gegeben sein. Ist das der Fall, ist der Eingriff rechtmäßig; es liegt keine Verletzung der EMRK vor. Ist es dagegen zu einem Eingriff gekommen, ohne dass die Voraussetzungen für eine Rechtfertigung gegeben sind, ist das Recht auf Eigentum verletzt. Der EGMR prüft daher immer, wenn ein Eingriff in das Recht auf Eigentum vorliegt, ob dieser Eingriff gerechtfertigt ist.
Die Formulierungen dazu, wann ein Entzug des Eigentums zulässig ist und wann eine Kontrolle des Gebrauchs sind etwas unterschiedlich. In der Sache sind die Voraussetzungen aber im wesentlichen gleich:
der Eingriff in das Recht auf Eigentum muss im öffentlichen Interesse erfolgen
das Interesse der Allgemeinheit an der Einschränkung muss größer sein als das Interesse des Betroffenen am (uneingeschränkten) Gebrauch seines Eigentumsrechts
Ein Eingriff in das Recht auf Eigentum kann nur rechtmäßig sein, wenn er eine gesetzliche Grundlage hat. Diese Voraussetzung findet sich noch in anderen Vorschriften der EMRK, beispielsweise in Art. 8 EMRK (Recht auf Respekt vor dem Privatleben, Familienleben, Wohnung und Korrespondenz) oder Art. 10 EMRK (Äußerungsfreiheit). Der Gerichtshof interpretiert sie dort genauso wie im Zusammenhang mit dem Recht auf Eigenum.
Ein Gesetz muss nicht notwendigerweise vom Parlament erlassen worden sein. Unter Umständen können auch Rechtsverordnungen oder “Richterrecht” genügen. Die EMRK gilt in ganz Europa und sie muss daher für viele Rechtssystem und juristische Kulturen offen sein. Daher akzeptiert der EGMR, dass in “common law”-Systemen der Begriff “Gesetz” etwas anderes bedeuten kann als in Ländern mit einem kontinentaleuropäischen Rechtssystem.
Legitimes Ziel im öffentlichen Interesse
Der Eingriff in das Recht auf Eigentum kann nur gerechtfertigt sein, wenn er einem legitimen Ziel im öffentlichen Interesse dient. Im ersten Absatz heißt es dazu, dass das Eigentum nur entzogen werden darf, wenn das öffentliche Interesse des verlangt; im zweiten Absatz ist vom “Einklang mit dem Allgemeininteresse” die Rede. Das macht inhaltlich keinen Unterschied.
Der EGMR versteht das “öffentliche Interesse” sehr abstrakt. Er prüft in der Regel nicht näher, ob ein bestimmtes Ziel durch einen konkreten Eingriff tatsächlich erreicht werden kann. Es geht ihm eher darum, dass ein Eingriff dem generellen öffentlichen Interesse dienen kann. Beispielsweise lässt er es genügen, dass die Konfiskation von Eigentum, das durch eine Straftat erlangt wurde, generell der Bekämpfung der Kriminalität dient. Er prüft nicht, ob die Konfiskation eines bestimmten Gegenstandes in einem bestimmten Fall dazu beiträgt, Kriminalität zu bekämpfen.
Darüber hinaus gesteht der EGMR den Vertragsstaaten der EMRK einen Beurteilungsspielraum zu. Er geht davon aus, dass Staaten grundsätzlich besser in der Lage sind, zu entscheiden, welche Ziele in dem jeweiligen Staat im öffentlichen Interesse liegen. Deshalb überprüft er die Festlegung des öffentlichen Interesses in den jeweiligen Staaten nur eingeschränkt.
Fälle, in denen es keine gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in das Recht auf Eigentum gibt oder in denen der EGMR der Auffassung ist, dass ein Eingriff nicht im öffentlichen Interesse liegt, sind selten (sie kommen aber natürlich vor). Der wichtigste Teil der Prüfung von Eingriffen ist in der regel die Proportionalität. Der Gerichtshof prüft, ob das angestrebte Ziel den Eingriff rechtfertigt. Er wägt also die verschiedenen Interessen gegeneinander ab: Einerseits das Interesse des Eigentümers daran, dass sein Eigentum nicht beeinträchtigt wird; andererseits das Interesse der Allgemeinheit, das mit dem Eingriff in das Eigentumsrecht verfolgt wird.
Darüber, wie diese Abwägung ausgeht, kann man in vielen Fällen unterschiedlicher Meinung sein (auch die Richte am EGMR sind sich nicht immer einig; das sieht man an den abweichenden Meinungen, die manche Richter bei Urteilen abgeben, weil sie bestimmte Fragen anders sehen als die Mehrheit der Richter. In einigen Fällen werden unterschiedliche Auffassungen dadurch deutlich, dass die Große Kammer des EGMR zu einem anderen Ergebnis kommt als die Kammer, die ursprünglich entschieden hat). Es ist daher schwierig, Vorhersagen über das Ergebnis der Interessenabwägung zu treffen.
Der EGMR greift bei der Interessenabwägung häufig auf den Begriff der “exzessiven Belastung” zurück. Es komme darauf an, ob dem betroffenen Eigentümer durch den Eingriff eine Belastung auferlegt werde, die über das zumutbare hinausgehe. Ein wichtiges Kriterium ist dabei die Entschädigung. Der EGMR geht davon aus, dass ein Eigentümer für eine Enteignung oder für einen Eingriff in das Recht auf Eigentum in der Regel entschädigt werden muss. Ausnahmen, in denen eine Enteignung ohne Entschädigung erfolgen könne, seien nur in seltenen Fällen möglich. Der Gerichtshof geht davon aus, dass die Entschädigung grundsätzlich in Höhe des Marktwertes geleistet werden müsse. Auch hier seien aber Ausnahmen möglich.
Erhält der Betroffene keine Entschädigung oder ist die Entschädigung zu niedrig, spricht das dafür, dass er durch den Eingriff in sein Eigentumsrecht überproportional belastet wird – und dass der Eingriff damit rechtswidrig ist.