Source: http://veress.adatbank.transindex.ro/belso.php?k=71&p=5773
Timestamp: 2017-06-24 06:49:44
Document Index: 15427009

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

utolsó frissítés: 2007. május 17.	Az 1991-es román alkotmány reformja. Magyar Kisebbség 2002/2, p. 51-71	Varga Attila vitaindító írásának vezérgondolatával csak egyetérteni lehet. Az 1991-es román Alkotmány módosítása nemcsak idôszerû, hanem szükségszerû is. Románia Alkotmányát 1991-ben fogadta el a Parlament, és 1991. december 8-án jóváhagyó népszavazással lépett hatályba. Az azóta eltelt idôszak az alaptörvény számos hibás pontját nyilvánvalóvá tette. Szakértôk és politikusok az utóbbi években - de már rögtön az alaptörvény elfogadása után is - egyre gyakrabban tettek és tesznek javaslatokat az alkotmány módosítására. Sôt, a kormány az eddig megjelent politikai programokon túl egy komoly, tételes módosító javaslatcsomagot is elkészített. Szakmai szempontból tehát adottak az alkotmányreform lehetôségei. Hogy politikai szempontból adottak-e, az már kérdéses. Ugyanakkor üdvözölni kell a Magyar Kisebbség szándékát, hogy teret ad egy alkotmányreformról szóló vitának. Ez nem egy meddô kérdés, hanem alapvetô fontosságú Románia szempontjából, és mint ilyen, a romániai magyarság szempontjából is. Az, hogy egy ilyen összetett közjogi és politikai folyamat vitát szül, természetes. A magyar nyelven folytatott vitának ugyan nincs közvetlen hatása az alkotmányreform román nyelven folyó szakmai elôkészítésére, de szükségessége megkérdôjelezhetetlen: a) elsôsorban azért, mert áttételesen, az RMDSZ-en keresztül, a vitában elhangzott indokok és álláspontok az alkotmánymódosítási eljárás során bekapcsolódhatnak az érvek és ellenérvek forgásába, és végsô soron hozzájárulhatnak az alkotmányreform véghezviteléhez; b) másodsorban azért, mert lehetôvé teszi a romániai magyarság (politikai elit és közvélemény) álláspontjának tisztázását az alkotmánymódosításhoz kapcsolódó kérdésekben. Jelen tanulmány, e célok és Varga Attila vitaindító írásának a figyelembevételével, három problémát jár körül: az alkotmánymódosítás politikai hátterét, az alkotmánymódosítás eljárási hátterét és a politikai programok, illetve a kormány által elkészített módosító tervezet alapján körvonalazódó alkotmányreformot. 1. Az alkotmánymódosítás politikai háttere A 2000-es választásokat követôen a Nastase-kabinet programjában komoly tételként szerepel az alkotmányreform. A Nastase-kabinet kezdetben komoly lendülettel és tervekkel fogott az alkotmánymódosítás elôkészítéséhez, ez a lelkesedés azonban - az adott politikai körülmények közepette - nagyon lecsökkent. A kormányzó Szociáldemokrata Párt (SZDP) 2001 nyarának elején elküldte a parlamenti pártok frakcióvezetôinek az alkotmánymódosításról szóló javaslatait.1 Nem egy konkrét módosító indítványról, kidolgozott tervezetrôl van szó, hanem egy politikai programról. Ezért is hangzottak el rögtön olyan panaszok, hogy a kérdések felvetése túl általános. Viszont ez a program határidôket tartalmazott az alkotmány felülvizsgálása tekintetében (amelyeket egyáltalán nem tartottak be): - a parlamenti frakciókkal való egyeztetések 2001. szeptember 1-ig; - az alkotmánymódosító indítványt elôkészítô parlamenti bizottság megalakulása 2001. szeptember 15-ig; - az alkotmánymódosító törvény elô-tervezetének megszerkesztése 2001. december 31-ig; - a tervezet elfogadása a parlamenti frakciók és a Kormány által 2002. február 1-ig; - az alkotmánymódosítás kezdeményezése 2002. február 15-ig; - az alkotmánymódosító törvény elfogadása a Parlamentben 2002. május 15-ig; - a népszavazás megrendezésérôl és szervezésérôl szóló törvény elfogadása 2002. május 25-ig; - az országos népszavazás az alaptörvény 147. szakaszának (3). bekezdésében elôírt határidô szerint zajlott volna le (a módosító törvény elfogadásától számított 30 napos határidôn belül). A népszavazás dátumának az SZDP ekkor még 2002. június 10-ét javasolta. Mivel kisebbségi kormány van, az eljövendô alkotmánymódosítás az SZDP, a Nemzeti Liberális Párt, a Demokrata Párt és a Romániai Magyar Demokrata Szövetség közötti kompromisszum eredménye lesz. "A nép alkotmányozó akarata nem más, mint az alkotmányozásban résztvevô erôcsoportok és pártok egymásnak feszülô alkotmánykoncepciójának eredôje."2 Ezért tûnik fontosnak, hogy az SZDP, a liberálisok, a demokraták és az RMDSZ alkotmánymódosító programjait elemezzük, hiszen az általuk kötött kompromisszum fogja - sok tekintetben alapjaiban - átalakítani Románia alkotmányos megszervezését. Az alkotmányreform során Románia alaptörvényét oly módon kellene módosítani, hogy létrejöjjenek az EU-csatlakozás közjogi feltételei és erôsödjön a jogállamiság. Elôször a Nemzeti Liberális Párt tett közzé Romániában részletes álláspontot az alkotmánymódosításról, 2000 ôszén, még a választások elôtt.3 Radikális változtatásokat javasolnak: áttérést a félprezidenciális kormányzati rendszerrôl a parlamentáris rendszerre, a sürgôsségi kormányrendeletek kibocsátásnak a lehetôségét csak ostromállapot és szükségállapot idejére szeretnék korlátozni, el akarják választani a két parlamenti ház hatáskörét, feladatait, garantálni a magántulajdont (a magántulajdon "óvása" helyett) stb. Ez a liberális javaslat nem módosító indítvány, nem tervezet, hanem politikai program. Pozitív elemeket is tartalmaz, de ugyanakkor számos ponton támadható. Csak egy tényezôre utalnék. A liberális javaslat szerint a kormánytagság, beleértve a miniszterelnöki tisztséget is, abban a pillanatban megszûnik, ha az a politikai párt, amelybôl kinevezték, megvonja tôle a támogatását (A/4. pont). Ezzel a javaslattal két alapvetô elvet sértenek meg: 1) a Kormány politikai szempontból csakis a Parlamentnek felelôs és 2) a Kormány felelôssége a miniszterelnök iránti szolidaritáson alapszik. Egy ilyen alkotmányos rendelkezés kormányválságok sorához vezetne, a politikai pártok közvetlenül hatalmi döntéseket hozhatnának, "közjogi személlyé" válnának. És hogy zajlana a pártonkívüli szakértô kormánytagoknak a pártok általi ellenôrzése? A liberális javaslatot erôsen befolyásolta az akkor még friss Remes-ügy. A pártból kilépett Traian-Decebal Remes pénzügyminisztert a liberálisoknak nem sikerült eltávolítania a kormányból, mert Isarescu miniszterelnök ragaszkodott az illetô politikushoz. De ilyen (a Liberális Párt számára szomorú) eseményre nem lehet alkotmánymódosítást alapozni, figyelembe véve az esetleges következményeket (sorozatos kormányválságok, politikai pártok uralma). De ismételten hangsúlyozni kell, hogy a liberális javaslat számos pozitív elemet is tartalmazott. Ezzel a alkotmánymódosító javaslattal nem lehetett megjelenni a Társadalmi Demokrácia Romániai Pártjával4 folytatott elôzetes egyeztetéseken (túl radikális az akkori TDRP álláspontokhoz képest). Ezért 2001 márciusában a liberálisok egy "szelídebb" változatot is közzétettek, amelyben határidôt is javasoltak az alkotmányreform véghezvitelére (2001 vége). A sort a már többször említett, a be nem tartott határidôket is tartalmazó SZDP javaslat folytatta. Ezt a Nastase-kormány programjával együtt kell olvasni, a két dokumentum hasonlóságai és eltérései utalnak az SZDP álláspontjának finomításaira. Az SZDP program szerint az alkotmánymódosításnak meg kell teremtenie az EU-csatlakozás alkotmányos kereteit. Ez a megállapítás a programban valóban nagyon, túlzottan felületes. Tényleges tartalommal az alkotmánymódosító indítványt elôkészítô bizottságnak kell feltöltenie. Ebben a kérdéskörben hasznos lenne felhasználni az Uniós tagállamok és a csatlakozásra készülô többi közép-kelet-európai állam tapasztalatát, bevonni Európai Uniós szakértôket, azonosítani azokat az alkotmányos rendelkezéseket, amelyeket módosítani kell az EU-csatlakozás érdekében.5 Egy másik fô csapásirány a törvényhozás reformja. Románia Parlamentje egy nehézkes, túlméretezett szerv. Mindkét kamarát ugyanazon alapokon választják meg, és ugyanazokat a feladatokat végzik (ez az ún. bicameralisme égalitaire). A Szenátus a Képviselôház megkettôzése.6 A törvényhozási eljárás annak következményeként, hogy a Parlament mindkét Háza meg kell tárgyalja, és el kell fogadja ugyanazt a jogszabályt, nagyon lelassult7. A Parlament hatékonyságának növelésére az SZDP a kétkamarás szerkezet fenntartását, de ugyanakkor annak reformját javasolja. A két kamara megválasztási módozatát és hatáskörét el kell különíteni. A kormányprogram szerint a törvényhozásban a Képviselôháznak lenne döntô szerepe. A Szenátus a helyi közösségeket (a megyéket) fogja képviselni, és emellett külpolitikai hatáskörei lennének. A kormányprogram szerint az alaptörvény meg kell határozzon a Kormánynak egy saját szabályozási hatáskört, amely keretein belül törvényerejû rendeleteket fogadhatna el. A Parlament reformjának egyéb elemei a parlamenti küldöttek számának alkotmányos szintû meghatározása (eddig errôl a számról a parlamenti választásokról szóló törvény rendelkezett), és a jelenlegi számhoz képest ennek csökkentése; a küldöttek mentelmi jogának újraszabályozása; a törvényhozó hatáskör átruházásának (a felhatalmazás alapján elfogadott és a sürgôsségi kormányrendeletek kérdésének) pontosítása stb. A kormányprogram szerint a képviselôk számát 220-ban, a szenátorokét 110-ben kellene megállapítani.8 A Kormány tekintetében az SZDP el akarja ismertetni azt, hogy ennek joga legyen az egyszerû törvények szabályozási területén törvényerejû kormányrendeleteket elfogadni, és ugyanakkor kérik a sarkalatos törvények szabályozási területének csökkentését. Szerintem azt az igyekezetet, amelylyel a Kormánynak próbálnak primer jogalkotási hatásköröket megállapítani, sokkal inkább ellenkezô irányban kellene kamatoztatni: kizárólagos parlamenti - törvényhozási - hatáskörök megállapítása érdekében, az összes fontos életviszony területén. Ami ezen kívül kerül, ott alkothasson a Kormány primer szabályozásnak minôsülô, de a törvénynek ebben az esetben is alárendelt jogszabályokat. A kormányprogramban szerepel, hogy helyre kell állítani a Parlament és a Kormány közötti alkotmányos viszonyokat. Romániában a jogállamiság alapjait kérdôjelezte meg, hogy a végrehajtó hatalom, a kormány (politikai színezettôl függetlenül) az utóbbi években törvényerejû rendeletekkel jogszabályok áradatát fogadta el, valósággal visszaszorítva, másodlagos helyre utalva a nehézkes Parlamentet. Az SZDP politikai programjában szerepel a magántulajdon garantálása és a köztulajdon alkotmányos szabályozásának javítása, és nagy horderejû az igazságszolgáltatás függetlenségének erôsítése. Európai Uniós jelentésekben, országelemzésekben mindig visszatér, hogy Romániában elôfordul az igazságszolgáltatásba való politikai beavatkozás. Az SZDP-programban szerepel, de nincs részletesen kifejtve a nemzeti kisebbségek identitásának megôrzését szolgáló alkotmányos keretek bôvítése is. Az RMDSZ 2001. augusztus végén hozott létre egy bizottságot, hogy kidolgozzák a Szövetség javaslatait. Ezt meg is tették, a dokumentum címe Propunerile Uniunii Democrate Maghiare din România vizând reforma Constitutiei României din 1991. Ez is politikai program, egy alapos, megfontolt irat. Központi elemei: Románia nemzetállami meghatározásának a törlése, az európai integráció, a határon túli románságért való felelôsség, a kisebbségi anyanyelvhasználat alkotmányos elismerése, a hatalommegosztás, alapvetô emberi jogként meghatározni a tiszta környezethez való jogot, a tulajdonjog kérdése, intézményi reform, amelynek keretében különös hangsúly esik a törvényhozás hatékonyabbá tételére a demokratikus elvek bármilyen sérülése nélkül, parlamentáris köztársaság (az államfôt a Parlament választaná meg), a közigazgatás reformja stb. Alapvetô kérdés, hogy az adott politikai körülmények között egyáltalán megvalósítható-e az alkotmánymódosítás.9 Mint már említettem, a Nastase-kabinet kezdeti lendülete igencsak lelassult, az alkotmánymódosításra elôírt programokat nem tartották be. A kormánypárt ilyen irányú programjában szeptember 15-ét jelölte meg az alkotmányreform kezdô dátumának; ekkor kellett volna létrejönnie az alkotmánymódosító törvényt elôkészítô politikai és szakmai jellegû bizottságnak. Ez nem történt meg azóta sem: közbejött az Egyesült Államok elleni terrortámadás, a Vadim Tudor keltette újabb botrányok, a költségvetés kidolgozása és benyújtása... Az alkotmányreform beindítása egyértelmûen és kizárólagosan a (kisebbségben kormányzó) Szociáldemokrata Párt akaratától függ. Itt elsôsorban az tevôdhet fel, hogy ôk mikor akarják az alkotmányreformot. Vagy egyáltalán, ismerve a fennálló politikai helyzetet és közjogi tényállást, egyáltalán megvalósíthatónak tartják-e az általuk elképzelt, programjukkal egyezô alkotmányreformot. Nastase legutolsó nyilatkozata szerint 2002 lesz az alkotmánymódosítás éve, és az alkotmánymódosítást jóváhagyó népszavazásra 2003 elején kerül sor.10 Ha még ennél is jobban megkésik az alkotmányreform, akkor a választások közelsége végett, véleményem szerint, a közös álláspont kialakítása teljességgel lehetetlen lesz. Politikai számításokat végezve, a kulcs a kétharmados többség. A Szociáldemokrata Párt nem kockáztathatja, hogy a két kamara eltérô módosító szövegeket fogadjon el, mert ennek a következménye, az egyeztetés sikertelensége esetén, a Képviselôház és a Szenátus együttes ülése is lehet, amikor háromnegyedes többség szükséges az alkotmánymódosítás jóváhagyásához. Vagyis az alkotmányreform alapvetôen a parlamentben képviselettel rendelkezô politikai alakulatok kompromisszumkészségén múlik. Sikerül-e egyetértést kialakítani a parlamenti pártok között? A Nagy-Románia Pártot valószínûleg teljesen ki kell hagyni a számításból. A Romániai Magyar Demokrata Szövetség bizonyára partner lesz az olyan szövegrészek módosításában, amelyek a jogállamiságot erôsítik Romániában, és ilyen szempontból ez a legerôsebb elem, amire Nastase számíthat. A leginkább kérdéses az egyébként nyilatkozatok szintjén "alkotmányreformer" Nemzeti Liberális Párt és a Demokrata Párt álláspontja. Létezik-e, valós-e ezekben a pártokban a megegyezésre való készség? Mennyire fogják ellenzéki identitásuk feladásának tekinteni, ha a kormányt támogatják az alaptörvény módosításának kérdésében? Véleményem szerint a közzétett politikai programok összeegyeztethetôek, az alapvetô kérdésekben kialakítható az összhang. Romániának érdeke a kommunista diktatúra hatását még nem egy ponton viselô alaptörvény átalakítása. Egy sikeres alaptörvényi reform szakmai feltételei már az elmúlt kormányzás idején adottak voltak, csak érthetetlen módon a Nemzeti Parasztpárt részérôl nem létezett komoly politikai akarat az alkotmány módosítására.11 Az indító lökést akkor a Parasztpártnak kellett volna megadnia. Csak egy elvet említek, amelyet az 1991-es alkotmányozás során a Nemzeti Parasztpárt felvállalt, és amelynek alkotmányos szintû, a politikai intézményrendszert átalakító megfogalmazását meg kellett volna valósítani az 1996-2000-es kormányzati ciklus idején. A hatalommegosztás elvérôl van szó. Az 1991-es Alkotmány alapeszméje a hatalom marxi-lenini-sztálini típusú egységessége. Ezért nincs megfogalmazva a hatalommegosztás elve az alkotmányban. Romániában nincs hatalommegosztás. Egyfajta hibrid funkciómegosztást hoztak létre, amely részben elkülöníti a politikai intézmények hatáskörét, de átjárhatósági pontokat hagy számukra: a kormány törvényerejû kormányrendeleteket fogadhat el, vagyis parlamenti hatáskört gyakorol, és az alaptörvény egyfajta értelmezése szerint az államfô visszahívhatja a miniszterelnököt, ezzel megbuktatva a miniszterelnök iránt szolidárisan felelôs kormányt, amelynek visszahívását a jogi szimmetria elve szerint csakis a kormányprogramot jóváhagyó parlament tehetné meg, bizalmatlansági indítvány elfogadásával. Ezt a hibrid funkciómegosztást hatalommegosztásnak tartani tévedés. A hatalom egységességét az alkotmányozás során nem is egyszer nyíltan felvállalták a szovjet típusú közjogon nevelkedett szakértôk: a hatalom egy, és mint ilyen, oszthatatlan; ugyanígy szóltak a szuverenitás oszthatatlanságáról, tudományos tévedésnek minôsítve azt. Valóban, az európai korlátozott szuverenitáselméletek és a hatalommegosztás modern jogállami felfogása 1991-ben távol álltak a román közjogi gondolkodástól. Ezért is nem jött és nem jöhetett létre a politikai intézmények egyensúlya, egymás felett gyakorolt hatékony kontrollja. A Nemzeti Parasztpárt alapvetô tévedésének tartom, hogy abban az idôszakban, amikor kulcsszerepet töltött be a kormányban, és az alaptörvény hiányosságai nyilvánvalóvá váltak, elmulasztotta az alkotmányreform - legalább szakmai - kezdeményezését. A Nastase-kabinet alkotmánymódosító programja végsô soron pozitív. Olyan alapnak elméletileg megfelel, amelyre jó szándékkal, megegyezésre való hajlammal építeni lehet. Kérdéses viszont a Szociáldemokrata Párt bizonyos rétegeinek viszonyulása, akik szavazatára a minôsített többség elérése érdekében számítani kell. Ez pedig visszafoghatja, mérsékelheti az alkotmányreformot. Ebben a pillanatban az alkotmányreform beindításáról és kimenetelérôl semmi bizonyosat nem lehet mondani, azon kívül, hogy az intézmények reformja nélkül Romániában a jogállamiság kiteljesedése, elmélyülése lehetetlen. Romániában az alkotmánymódosítás összetett, túlzottan nehézkes folyamata most indul el. Létezik egy jogi és egy politikai akadályrendszer. De csak ezt a procedúrát végigjárva lehet véghezvinni a román politikai intézményrendszer annyira szükséges reformját. Az elkövetkezô idôszakban fognak konkretizálódni a lehetséges változtatások, és az egyes vitatható kérdések körül kialakuló erôviszonyok. Elôreláthatólag a változás pozitív lesz, de nem teljesen véghezvitt reform. Az RMDSZ javasolta például, hogy töröljék az alaptörvénybôl Románia nemzetállamként való meghatározását. A fennálló ideológiai álláspontok következményeként, a legnagyobb valószínûséggel, nem fogják ezt a részt megváltoztatni. Ennek ellenére az RMDSZ-nek érdeke a politikai intézményrendszer reformja, ezért támogatnia kell az alkotmány olyan módosításait, amelyek a további demokratizálás, a jogállami garanciák kiépítése, a politikai intézmények hatékonyságának növelése irányában mutatnak.12 A tárgyalt politikai programok után megszületett egy összetett javaslat is, amely szakaszonként tartalmaz módosító javaslatokat.13 Ami bizonyos szempontból furcsa, de végsô soron mégsem az, hogy a kormány készítette ezt a javaslatcsomagot el; a kormánynak pedig nincs kezdeményezési joga alkotmánymódosító törvény esetén. Viszont neki áll rendelkezésére a komoly tervezet elôkészítéséhez szükséges technikai-szakértôi apparátus. 2. Az alkotmánymódosítás eljárási háttere Az alkotmánymódosítási eljárás alapján az írott alkotmányok két típusba sorolhatók: léteznek hajlékony (flexibilis) alkotmányok és merev (rigid) alkotmányok. A hajlékony alkotmányoknak egyszerû törvényi jogi erejük van, azaz a rendes törvényhozási eljárás szerint módosíthatóak. Alkotmánnyá a szabályozási területük teszi ôket (a hatalomgyakorlás módozatait és az állampolgári alapjogokat szabályozzák). Ilyen alkotmányok esetén fel sem merül például az alkotmánybíráskodás kérdése, hiszen a törvények nincsenek alárendelve az alkotmánynak, és így nem kell azzal összhangban lenniük. Ha egy törvény ellentmond a hajlékony alkotmánynak, akkor nem tekinthetô alkotmányellenesnek, hanem egyszerûen módosította az alaptörvényt, hiszen azzal egyenlô jogi erôvel bír. A hajlékony alaptörvények ma ritkaságnak számítanak (például Új-Zéland alaptörvénye hajlékony alkotmány). A merev típusú alkotmányokat jogi erejük a törvények fölé emeli, a törvényeknek összhangban kell lenniük az alkotmánnyal, így joggal merül fel az alkotmánybíráskodás igénye. A merev alkotmányoknak az elfogadási eljárásuk is különbözik a rendes törvényhozási eljárástól. Románia alkotmánya merev típusú, módosítása különleges eljárást igényel. Nem könnyû az ideális alkotmánymódosítási eljárás szabályozása. Kettôs követelmény létezik minden alkotmánnyal szemben: egyrészt a politikai intézmények és általában az alkotmányos szabályok stabilitása, másrészt ezek hajlékonysága, hogy a társadalom, a gazdaság stb. érdekei szerint ezek az intézmények alakíthatóak, megváltoztathatóak legyenek. E két, ellentétes irányban ható elv szerint kell középutat találni. Ez a román alkotmány esetében nem igazán sikerül. Túlzásba vitték a stabilitást biztosító tényezôket, így az alkotmányt megváltoztatni túlságosan nehézkes folyamattá vált. Románia jelenleg nagy átalakulási folyamaton megy át. Fontos lett volna ebben az idôszakban, hogy az alaptörvényt a változó társadalmi igények szerint módosítani lehessen. Alkotmánymódosítás esetén Romániában a következô jogalanyoknak van kezdeményezési joga (1991-es Alkotmány, 146. szakasz): - Románia Elnökének, a Kormány javaslatára; - a képviselôk vagy szenátorok legalább egynegyedének; - legalább 500 000 szavazati joggal rendelkezô állampolgárnak. Az alkotmánymódosítást kezdeményezô állampolgároknak az ország megyéinek legalább felébôl kell származniuk, s e megyék mindegyikében vagy Bukarest municípiumban legalább húszezer aláírást kell gyûjteni a kezdeményezés támogatására.14A rendes törvényhozási eljáráshoz képest számos megszorítás létezik. Az Elnöknek más esetben nincsen törvénykezdeményezési joga, míg a Kormánynak igen. Itt az Elnök kezdeményezhet a Kormány javaslatára. A szokványos törvényhozási eljárás során minden egyes képviselô vagy szenátor kezdeményezhet törvényt abban a kamarában, amelynek a tagja. Népi kezdeményezés esetén pedig elegendô 250 000, az ország megyéinek egynegyedébôl, és nem felébôl származó, megyénként 10 000 és nem 20 000 aláírás. Az SZDP a parlamenti kezdeményezést szeretné. Vitathatatlan, hogy ha az elnök, Ion Iliescu kezdeményez, a Kormány javaslatára, az egész folyamat elindításának közel sem lesz olyan legitimitása és társadalmi elfogadottsága, mint parlamenti kezdeményezés esetén. A népi kezdeményezés pedig alkalmatlan egy alapos alkotmányreform megvalósítására. Ha az Elnök kezdeményez, akkor az alkotmánymódosító indítványt a Kormány és annak szakértôi készítik el, akár az Elnök részvételével, akár anélkül. Felmerülhet az a kérdés, hogy ha a Kormány javasolta az Elnöknek az alaptörvény módosítását, akkor az Elnök köteles-e kezdeményezni azt. Szerintem nem, az Elnök szabadon mérlegelhet, hiszen a kezdeményezési jog ôt illeti meg, és nem a Kormányt. Ilyen eset akkor merülhetne fel, ha az államfô és a Kormány nem azonos politikai csoportokból származnak. A Kormány ebben az esetben a kezdeményezést át kell hogy engedje az ôt támogató parlamenti többségnek, és csak erre támaszkodva viheti keresztül az akaratát. Viszont az Elnök semmiképpen nem kezdeményezhet alkotmánymódosítást elôzetes kormányzati javaslat nélkül. Ez a javaslat nélkülözhetetlen feltétel, ettôl függ, hogy egyáltalán megszületik-e az elnöki kezdeményezési jog. A kezdeményezési jog gyakorlásához az 1991-es Alkotmány tervezete könnyebb feltételeket szabott meg. Ez a jog ugyanígy az Elnököt illette volna meg, a Kormány javaslatára, de a képviselôk vagy szenátorok esetében legkevesebb 50 képviselô, illetve 25 szenátor kezdeményezhetett volna. Ez a jog megillette volna az Alkotmányos Tanácsot is (az Alkotmánybíróság elôképét a tervezetben), és a népi kezdeményezést 300 000 szavazati joggal rendelkezô választópolgár indíthatta volna el, a jelenleg hatályos bonyolult területi lebontás nélkül. A kezdeményezési jognak ez a szabályozása jobban biztosította volna az alaptörvény rugalmasságát, mert kevesebb volt a megszorító feltétel. Az Alkotmánybíróság kezdeményezési joga esetleg vitatható lenne. A népi kezdeményezés jelenlegi szabályozásáról az Alkotmány elfogadása után azt mondták, hogy "gyakorlatilag lehetetlen ezen az úton alkotmányt módosítani".15 A Nemzeti Liberális Párt 1999-2000-ben "szervezett" egy népi kezdeményezést. 700 000 aláírás támogatta az alaptörvény 41. szakaszának a megváltoztatására, a tulajdonjog garantálására irányuló módosító javaslatot (a tulajdonjog "óvása" helyett).16 Ez a módosító javaslat megkapta az Alkotmánybíróság beleegyezését, de a Parlament nem tûzte napirendre, politikai akarat hiányában. Itt joghézag van, nincs határidô elôírva, hogy a kezdeményezéstôl számított hány napon belül köteles napirendre tûzni a Parlament az alkotmányrevíziós indítványt. Ez pedig visszaélésekre ad lehetôséget. A formai követelményeknek megfelelô alkotmánymódosító indítványt a képviselôk és szenátorok egynegyede is javasolhatja. Az SZDP parlamenti frakcióinak vezetôi azt a megbízatást kapták, hogy tárgyaljanak a többi politikai alakulat parlamenti csoportjainak vezetôivel, hogy az alkotmánymódosítás a Parlamentbôl induljon ki. Ennek érdekében, mint az SZDP határidô-javaslatában is látszik, egy különbizottság létrehozását javasolják.17 Az alkotmánymódosító javaslatot elôkészítô különbizottságban a parlamenti pártok vennének részt, a törvényhozásban képviselt arányuknak megfelelôen, a Kormány és az államfô képviselôivel együtt, és alkotmányjogi szakértôk, akik nem rendelkeznének szavazati joggal. Megfigyelhetô, hogy a civil társadalom teljesen kimarad az alkotmányreform elôkészítésébôl. Az Alkotmánybíróság, az alaptörvény 144. szakaszának a) pontja szerint, hivatalból megvizsgálja az alkotmánymódosító kezdeményezést. Ezt az ellenôrzést azonban az Alkotmány sem, és az Alkotmánybíróságról szóló, 1992. évi 47-es törvény18 sem részletezi. Ez pedig súlyos, alapvetô hiányosság.19 Így értelmezhetôvé válik az alkotmánybírósági döntés jogi ereje20. A kérdés megoldása érdekében két esetet kell megkülönböztetni: 1) Az alkotmánymódosító javaslatot nem az erre jogosultak terjesztették be, vagy a kezdeményezési joggal rendelkezôk nem tartották be a kezdeményezési feltételeket. Például: nincs meg a megfelelô számú aláírás, vagy nem megfelelô a területi eloszlás népi kezdeményezés esetén, vagy kevesebb képviselô és szenátor kezdeményezett, mint amennyit az alaptörvény kér stb. Ilyen esetekben az Alkotmánybíróság egy kötelezô erejû döntést bocsát ki, melynek az a következménye, hogy a Parlament nem vitathatja meg az alkotmányellenesnek nyilvánított kezdeményezést.21 Ugyanígy - elméletileg - kötelezô erejû az Alkotmánybíróság döntése, ha az alkotmány megváltoztathatatlannak nyilvánított részeit érintené az alkotmánymódosító javaslat. Ezt az álláspontot csak részben fogadom el, azokban az esetekben, amikor a cél az állampolgári jogok védelme, és nem bizonyos politikai elvek bebetonozása. 2) Ha a kezdeményezés jogszerûen történt, akkor az Alkotmánybíróság nem hozhat kötelezô erejû döntést. Hiszen bármely alkotmánymódosítás "alkotmányellenes", ugyanis az alaptörvénynek ellentmond, annak megváltoztatására irányul. Ilyen esetben az Alkotmánybíróság nem vizsgálja az alkotmánnyal való egyezést, hanem egy véleményt bocsáthat ki, amelyben ajánlás jelleggel rögzíti az álláspontját a módosító javaslattal kapcsolatban.22 Alkotmányozó hatalomnak Carl Schmitt szerint az akarat tekinthetô, amelynek hatalma vagy autoritása képes arra, hogy az alkotmányt meghatározza.23 Sok alkotmányos rendszerben a rendes törvényhozás nem módosíthatja az alkotmányt, hanem csak egy speciális, erre a célra választott Alkotmányozó Gyûlés. A hatályos román Alkotmány, szemben az 1866-os és 1923-as alkotmányokkal, nem választja szét a törvényhozó és az alkotmányozó hatalmat, hanem a mandátumát töltô Parlament kezébe adja az alkotmánymódosítás jogát. A szavazás mindkét kamarában külön-külön, minôsített, kétharmados többséggel történik. A rendes törvényhozási eljárás során egyszerû vagy abszolút többség szükséges, attól függôen, hogy egyszerû vagy sarkalatos törvényrôl van-e szó. Abban az esetben, ha a két Ház nem azon os formában fogadja el a módosító javaslatot, elkezdôdik az egyeztetés. Mindkét Ház - a politikai összetételének megfelelôen - kijelöl egy együttes bizottságot. A bizottság megegyezik egy közös változatban, amelyet külön-külön mindkét kamara elé terjesztenek. Ezt a változatot is kétharmados többséggel kell jóváhagyni. Ha az egyeztetô bizottságban nem sikerül közös álláspontot kialakítani a vitatott részrôl, vagy az egyik kamarában nem hagyják jóvá az egyeztetô bizottság jelentését, akkor a döntési jog a két kamara együttes ülését illeti meg, de a kért többség megváltozik: a képviselôk és szenátorok háromnegyede kell a végsô változat mellett szavazzon. Ezért hangsúlyozom az alkotmányreform kompromisszum jellegét. Ha a szélsôséges Nagy-Románia Pártot kihagyjuk a számításból, valamennyi politikai alakulat szavazatára szükség lesz. Az alaptörvény 147 (3). szakasza szerint "az alkotmánymódosítás az elfogadástól számított legtöbb 30 napon belül megszervezett népszavazás jóváhagyása után végleges". Tudor Draganu professzor az alkotmánynak ezt a részét több szempontból kifogásolhatónak tartja.24 Elsôsorban: az "után" szócska egy bizonytalan távlatot nyit meg, annál is inkább, mert az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a referendum eredményének a megerôsítése.25 A népszavazás napja és az alkotmánybírósági jóváhagyás között eltelt idôben megkérdôjelezhetô az alaptörvény hatályossága. Sôt, az Alkotmánybíróság el is utasíthatja a népszavazás eredményét (például csalás esetén), és ez a módosítás bukását jelenti. Tehát a módosított változat csak az Alkotmánybíróság megerôsítô határozatával egy idôben léphet hatályba. Másodsorban: az Alkotmány azt mondja ki, hogy a népszavazással jóváhagyott módosítás "végleges". Vagyis az alkotmánymódosítás a népszavazással történô jóváhagyás elôtt - ideiglenes jelleggel - hatályos lehet. Egy ilyen értelmezés Draganu professzor szerint azonban alkotmányellenes. Kifogásolható az is, hogy az alaptörvény nem rendelkezik az államelnöki kihirdetésrôl (promulgáció) és a Hivatalos Közlönyben való közzétételrôl. Az Alkotmány is kétségkívül törvény26, tehát rá is vonatkoznak a rendes törvényhozási eljárás két kötelezô mozzanata. A hatályba lépésre vonatkozó általános szabály az, hogy az alkotmánymódosítás leghamarabb a közzététel napjától vagy a jogszabályban megjelölt, a közzététel utáni dátumtól hatályos. Ezt visszavetítve az elôbbiekre, nem világos a módosítás hatályba lépésének pillanata. A probléma megszüntetésének az érdekében a módosító törvénynek majd világosan rendelkeznie kell a saját hatályba lépésérôl.27 Az sem világos, hogy az Elnök, az alkotmányos törvény kihirdetése elôtt élhet-e a rendes törvényhozási eljárásban elismert jogával, amely szerint egyszer visszaküldheti a törvényt a Parlamentnek, felülvizsgálás végett.28 Véleményem szerint nem, mert a módosítást, hogy kihirdetésre az Elnök elé kerüljön, nemcsak a törvényhozás fogadta el, hanem a népszavazás is megerôsítette. Nem rendelkezik az alaptörvény arról sem, hogy mely szerv kell a népszavazást elrendelje. Ebben az esetben csakis a Parlament jöhet szóba. Visszatérve az államelnöki kihirdetésre, egy túlzó vélemény szerint az 1991-es Alkotmány soha nem lépett hatályba és soha nem volt hatályos, mivel azt az államelnök nem hirdette ki.29 Ezt a radikális és a valós helyzetet figyelmen kívül hagyó véleményt nem fogadom el, mert az 1991-es Alkotmány 149. szakasza azt írja elô, hogy az a népszavazással történô jóváhagyással hatályba lép. Tehát nem volt szükséges az elnöki promulgáció, mert az alaptörvény nem kérte azt. Viszont a módosító törvényekre nem az ideiglenes rendelkezések vonatkoznak (mint a 149. szakasz), hanem az alaptörvény 146-148. szakaszai. Ezért a fent kifejtettek az érvényesek, és az alkotmánymódosítási eljárásnak is kötelezô eleme az elnöki kihirdetés. Létezik olyan vélemény is, amely szerint a népszavazás helyettesíti a kihirdetést. Egy külön probléma a módosítási tilalmi lista kérdése. Az 1991-es román Alkotmány 148. szakasz módosíthatatlannak nyilvánítja meghatározott rendelkezéseit. Ezekben az esetekben a módosítás a román alkotmányjog egy részének álláspontja szerint teljesen kizárt. A 148. szakaszban megállapított korlátok vagy anyagi jogi jellegûek, vagy bizonyos konkrét helyzethez kötôdnek. A "tilalmi lista" a következô: - nem képezhetik felülvizsgálás tárgyát a román állam nemzeti, független, egységes és oszthatatlan jellegérôl, a köztársasági kormányformáról, a területi épségrôl, az igazságszolgáltatás függetlenségérôl és a hivatalos nyelvrôl szóló alkotmányos rendelkezések; - nem lehet az alaptörvényt úgy módosítani, hogy a változtatás az állampolgárok alapvetô jogainak és szabadságainak, illetve ezek garanciáinak a megszûnéséhez vezessen; - nem lehet az alkotmányt ostromállapot, szükségállapot, háború idején módosítani. Ezek a korlátok elfogadhatóak és garanciális jellegûek azokban az esetekben, amikor az állampolgárok alapvetô jogainak és szabadságainak védelmére irányulnak, illetve, ugyanilyen megfontolások alapján, megtiltják az alkotmány revízióját bizonyos rendkívüli események idején. Itt elsôdleges cél az állampolgárok alapvetô jogainak és szabadságainak, mint alkotmányos értékeknek a megóvása. Kérdéses viszont a 148. szakasz más részeinek a jogi ereje. Ezt az alkotmányos szabályt (vagy legalábbis bizonyos részeit) lehet ideologikus-programszerû nyilatkozatként kezelni, és ebben az esetben a 148. szakasz nem kötelezô jogszabály. Például az alkotmányozóknak szerintem nem volt joga, hogy az ország államformáját örök érvénnyel köztársaságként határozzák meg. Ebben a döntésben közrejátszott az akkori kormánypárt félelme a monarchia restaurációjától. Ha az ilyen rendelkezéseket nem tartjuk valódi jogszabályoknak, hanem csak programnak, akkor az Alkotmánybíróságnak nem megengedett, hogy az alkotmányozók szándéknyilatkozatát és politikai programját kötelezô érvényû szabállyá változtassa, és alkotmányellenesnek nyilvánítsa a 148. szakaszt sértô módosító kezdeményezést.30 Ugyanilyen megfontolások alapján Románia nemzetállami jellegének a kijelentése sem tekinthetô megváltoztathatatlan szabálynak. Az Alkotmánybíróságnak létezik vonatkozó döntése, amelyben a 148. szakaszt valódi jogszabályként kezelte, igaz, hogy az állampolgárok alapvetô jogainak korlátozását tiltó részt, ami elfogadható31. Az alkotmánymódosító indítványt 39 szenátor kezdeményezte (vagyis a kezdeményezés érvényes, hiszen a szám nagyobb, mint a kért egynegyed). A módosító javaslat az alaptörvény 41 (7). szakaszának a megváltoztatására irányult. A 41 (7). szakasz szerint "a törvényes úton szerzett vagyont nem lehet elkobozni. A szerzés törvényes jellege feltételezett". A javaslat szerint ezt a szabályt a következôképpen kellett volna módosítani: "Azt a vagyont, amelyrôl nem tudják bizonyítani, hogy törvényes úton szerezték, elkobozzák." A vagyon törvényes megszerzésének a vélelme a magántulajdon egyik biztosítéka. Ez a vélelem azon az elven is alapszik, hogy minden jogügylet jogosnak tekintendô, ameddig az ellenkezôjét nem bizonyítják. A módosító javaslat szerint azt a vagyont, amelynek törvényes származását nem lehet bizonyítani, el kell kobozni. Ebbôl olyan vélelem következik, mely szerint egy személy vagyona addig törvénytelennek tekintendô, ameddig nem bizonyítja a vagyon törvényes eredetét. Ez ellentmond a jogbiztonság elvének. A vagyon törvényes eredetének a vélelmét megszüntetni egy alkotmányos jog, a tulajdonjog biztosítékának a megszüntetése. Ezért az Alkotmánybíróság a módosító javaslatot alkotmányellenesnek nyilvánította, mert az ellentmond a 148. szakaszban megállapított korlátoknak. A "tilalmi lista" tekintetében sokat mond a két világháború közötti román közjogi gondolkodás kiemelkedô egyéniségének, C. G. Rarincescunak a véleménye: "Az összes ilyen alkotmány, amelyeket nem lehet egy bizonyos határidô elôtt módosítani, vagy azok a rendelkezések, amelyekkel bizonyos rendszereket érinthetetlennek nyilvánítanak, nem bírnak semmilyen jogi értékkel, mert a társadalomnak az a joga, hogy a szükséges kormányzatot alakítsa, és a szükséges törvényeket hozza meg... elidegeníthetetlen. Ezek esetleg kívánságként értelmezhetôek, melyeket vagy megvalósítanak, vagy nem, a nemzedékek felfogásának megfelelôen."32 Ugyanez a véleménye a francia Laferrie`re-nek: "jogi szempontból az eljárás, amellyel az alkotmány bizonyos részeit módosíthatatlanná nyilvánítják, értéktelen. Az adott pillanatban gyakorolt alkotmányozó hatalom nem lehet magasabb rendû, mint a jövôben fellépô alkotmányozó hatalom, és azt nem korlátozhatja, egyetlen pontban sem. Az ilyen rendelkezések egyszerû kívánságok... és nincs kötelezô erejük az elkövetkezendô alkotmányozóknak."33 Draganu professzor szerint pedig "a politikai valóság bizonyítja, hogy a módosítási tilalmak nem tudták megakadályozni az alkotmány revízióját azokban az esetekben, amikor a társadalmi közösségek álláspontjai nyilvánvaló változásokon mentek át."34 A korlátozások modern jogállami megközelítési módja eltér ettôl a modelltôl. Egy komoly, a formai szabályokat tiszteletben tartó közjogi megközelítés szerint ezek a korlátok kötik ugyan a jelen alkotmány szabályai szerint megválasztott Parlamentet, viszont az új alkotmány elfogadására speciálisan megválasztott Alkotmányozó Gyûlés az eredeti (originer) hatalom megnyilvánulása, és ezek a korlátok rá nem vonatkozhatnak. "A pouvoir constituant nincs kötve az alkotmányhoz, mivel alkotmányteremtô hatalom, az általa létrehozott (a törvényhozó, a végrehajtó, a bírói stb.) hatalmak viszont az alkotmányhoz kötött, konstituált hatalmak (pouvoirs constitués)... A konstituált hatalmak számára érvényesül az alkotmány elsôbbsége."35 Az alkotmányozó gyûlésnek, a népszuverenitás szempontjából "magasabb rangja van, mint a kibocsátott alkotmány alapján választott népképviseletnek (parlamentnek), mivel a pouvoir constituant birtokában van, s ezzel összeegyeztethetetlen, hogy külsô (pl. alkotmányi) korlátozásoknak legyen kitéve."36 Végsô soron az alkotmányozó hatalom és az alkotmánymódosító hatalom elválasztásáról van szó. Az alkotmánymódosító hatalom (pouvoir constituant institué) "szintén konstituált hatalom, azaz alkotmányjogilag szabályozott, konstituált és intézményesített."37 Vagyis a módosíthatatlannak nyilvánított rendelkezéseket a parlament az alkotmánymódosítási eljárás során nem változtathatja meg, viszont az új alkotmány elfogadására választott alkotmányozó gyûlés igen. A köztársasági kormányformával kapcsolatban az alkotmányozás során is viták voltak. A tervezetben nem köztársasági, hanem demokratikus kormányformáról volt még szó (forma democratica de guvernamânt - forma republicana de guvernamânt). Ioan Gavra Román Nemzeti Egységpárt (PUNR) képviselôje azt javasolta, hogy a referendum során a választópolgárok két kérdésre válaszoljanak: az elsô az Alkotmány teljes szövegét illetô beleegyezés vagy elutasítás, a második a köztársaság vagy a monarchia közötti választás.38 A Parlament elutasította Ioan Gavra javaslatát. Nyugati modellekben is létezik, konkrét történelmi fejlôdés eredményeként, a köztársasági államforma megváltoztatásának tilalma (Olaszország, Franciaország).39 De Romániában, a kommunista diktatúra bukása utáni években ezt a kérdést a nép valós döntése nélkül elhatározni kifogásolható. Egyesek szerint az alaptörvény megszavazásával a nép a köztársasági államforma mellett is döntött. Szerintem ezt a kijelentést is politikai programként, és nem jogszabályként kell kezelni, annak ellenére, hogy a köztársasági kormányformát tartom Romániában megfelelônek. Románia nemzetállami jellegének a kinyilvánítása az álláspontom szerint semmiképpen nem bír kötelezô jogszabályi értékkel. Sôt, politikai programként sem kezelhetô, hiszen annak gyakorlatba ültetése csak a nemzeti kisebbségek erôszakos asszimilációjával vagy még súlyosabb módszerekkel vihetô véghez. Deklarációról van szó, amely egyrészt anakronisztikus, másrészt nem fedi a valóságot. Andrei Cornea írta: "Az Alkotmány 1. szakasza Romániát nemzetállamként határozza meg. Valamivel tovább Románia az összes lakójának a közös hazája. Nyilvánvaló, hogy itt a nemzet két alapvetôen eltérô felfogásáról van szó: az elsô esetben az etnikai nemzettel van dolgunk - az idézett szakasz azt a benyomást kelti, hogy Románia elsôsorban a román nemzetiségûek országa; a másodikban a politikai nemzetrôl van szó, amely nem rangsorolja az ország lakóit. Úgy vélem, itt az ideje annak, hogy a nemzetállam elnevezés eltûnjön, szentesítve az összes állampolgár egyenlôségét."40 Az érvelés, hogy az 1. szakasz is politikai nemzetre vonatkozna, nem tartható fenn. Az alaptörvény szakértô elôkészítôi egyébként nyíltan megfogalmazták: a nemzetállami definícióban etnikai eredetû közösségrôl van szó.41 A nemzetállami deklaráció megléte/hiánya az alkotmányban a romániai magyarság szempontjából közérzeti ügy. Mint már kiemeltük, a nemzetállami deklaráció nem jogszabály, nem bír normatív értékkel, hanem politikai filozófiai álláspont. Törlésének lehetôsége nem is merülhet fel komolyan, egyetlen román politikai alakulat sem vállalná ezt fel a jelen pillanatban. A mi szempontunkból is a hangsúlyt a valódi jogszabályok módosítására kell helyeznünk: az intézményi reformra és az EU-integráció közjogi alapjainak a megteremtésére. Egyébként más, tervezett alkotmányos rendelkezések bizonyos mértékben kompenzálni látszanak a nemzetállami deklaráció meglétét (multikulturális egyetemek létrehozásának a joga, ahol önálló karokon kisebbségi nyelven folyhat oktatás; a közigazgatásban - sarkalatos törvényi szinten már elismert - anyanyelv-használati jogok alkotmányos szintre emelése). Ezek szervesen illeszkednek a nemzeti kisebbségekre vonatkozó 1991-es rendelkezésekhez ("az állam elismeri és garantálja a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogát etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk megôrzéséhez, fejlesztéséhez és kifejezéséhez" stb.). Ha ezen rendelkezések mellé az RMDSZ-javaslatokból még néhány kisebbségi jogi garanciát sikerül bevinni, elégedettek lehetünk. Viszont, amit Varga Attila kér ("a 148 (1). szakaszt mindenképpen törülni kellene a módosítás során") közjogilag nem lehetséges, meghaladja az alkotmánymódosító parlamenti hatásköröket. Ennek a szakasznak a törlésére csak az alkotmányozó hatalom képes. Érdemes röviden áttekinteni a módosításhoz kötôdô román alkotmánytörténeti elôképeket. A két világháború közötti idôszakban az 1923-as alkotmány 129-130. szakaszai szabályozták az alkotmánymódosítást. Ezek szerint kezdeményezési joga volt a királynak és a parlamenti kamaráknak. A kezdeményezés után mindkét Ház, külön-külön, abszolút többséggel eldöntötte, hogy szükséges-e az a alkotmánymódosítás. Pozitív döntés esetében kijelöltek egy együttes bizottságot, amelynek a feladata azoknak a szövegrészeknek a kiválasztása, amelyeket módosítani kell. A bizottság jelentését két olvasatban, 15 napon belül, beterjesztették a kamarák együttes ülése elé, amely kétharmados többséggel véglegesen megállapította, mely szakaszokat kell megváltoztatni. E szavazás után a kamarák automatikusan feloszlanak, és választásokat hívnak össze. Az új törvényhozás, a királlyal egyetértésben, módosítja a megjelölt szakaszokat. A parlament akkor döntôképes, ha tagjainak legalább kétharmada jelen van, és döntéseit kétharmados minôsített többséggel hozza. Az alkotmány megváltoztatása után a parlament rendes törvényhozásként mûködik tovább. Az 1923-as alkotmány szerint, ha a törvényhozás nem tudta küldetését teljesíteni, az új törvényhozásnak ugyancsak alkotmányozó jellege lesz. Az 1923-as alkotmányt a két világháború közötti idôszakban nem módosították. 1944-ben részben ismét hatályba helyezték, és változtatásokat is hajtottak végre rajta.42 II. Károly diktatúrájának az alkotmánya (1938) szerint43 a módosítást csak a király kezdeményezheti, a Törvényhozó Testületek elôzetes ajánlására, amelyek megjelölik a revízió alá esô szövegrészeket. Az elôzetes ajánlást a két kamara kétharmados többsége adja meg, együttes ülésen, a Szenátus elnökének a vezetése alatt. A véleményezés eredményét a két kamara elnöke és egy Különleges bizottság hozza a király tudomására. A változtatásokat a kamarák külön-külön, kétharmados többséggel hagyják jóvá. Az 1938-as alaptörvényt nem módosították. A kommunista diktatúra alatt, az 1948-as alkotmány szerint, a kezdeményezési jogot a kormány és a Nagy Nemzetgyûlés küldötteinek egyharmada gyakorolhatta. A módosítást a Nagy Nemzetgyûlés tagjainak kétharmada kell hogy jóváhagyja. Az 1952-es alkotmány 105. szakasza szerint a Román Népköztársaság Alkotmányát csak törvénnyel lehet megváltoztatni. Az alkotmány módosításáról szóló törvénytervezetet a Nagy Nemzetgyûlés küldötteinek a kétharmada kell hogy elfogadja. Az 1965-ös alkotmány nem rendelkezik külön szakaszokban az alkotmány módosításáról, de a Nagy Nemzetgyûlés feladatkörébe utalja Románia Szocialista Köztársaság Alkotmányának az elfogadását és módosítását (43. szakasz 1. pont), az 56. szakasz pedig kétharmados többséget kér az alkotmány elfogadásához vagy módosításához. Az államszocialista diktatúra rendszerében az alkotmányokat gyakran módosították. Például az 1965-ös alkotmány módosításai: 1968, 1969, 1971, 1972, 1974, 1975, 1979, 1986 stb., van olyan év is, amelyben többször változtatták meg az alaptörvényt. Az 1974-es módosítással hozták létre az államfôi tisztséget Nicolae Ceausescu számára. Ennek az új intézménynek a bevezetése a diktatúra erôsödését jelezte. Ebben az idôszakban az alaptörvények megváltoztatása túl egyszerû volt. A Román Kommunista Pártnak alárendelt Nagy Nemzetgyûlés a legtöbb esetben egyhangú "igen" szavazattal döntött bármilyen kérdésben.44 Az olyan garanciális jellegû szabályok, mint a népszavazással történô jóváhagyás, teljesen hiányoztak. (Egyébként a népszavazás kontrollként kevésbé hatékony, a mai parlamentáris demokráciákban is elsôsorban legitimizációs szerepe van.) Az alkotmánymódosítási eljárás Magyarországon is képezte viták tárgyát. Az 1994-1998 között zajló alkotmány-elôkészítô munkálatok során leszögezték: "Az alkotmányozás során abból kell kiindulni, hogy az elôkészítés alatt levô új alkotmány a jelenlegi szabályok szerint kerül megalkotásra, tehát az Országgyûlés tagjai kétharmados többségével fogadja el, majd azt népszavazásnak kell megerôsítenie. Az új alkotmány módosításához a mostanihoz képest szigorúbb feltételeket kell elôírni."45 "A magyar alkotmány a legkönnyebben megváltoztatható alkotmányok közé tartozik... A Javaslat e szabályokat szigorítani kívánja."46 Végül Magyarországon (egyelôre) nem került sor új alkotmány elfogadására. 3. Néhány gondolat az alkotmányreformról Az alkotmánymódosítást megelôzô politikai viták központi témája az államfôi tisztség lett, a tisztázandó kérdés pedig: Románia Elnökét az állampolgárok vagy a Parlament válassza-e meg. A vita számos, ennél nagyobb gyakorlati jelentôséggel bíró kérdést háttérbe szorított, mint például a törvényhozás, a választási rendszer, a kormány és a parlament viszonyának a reformja. Az ok nagyon egyszerû: az államfô kijelölési eljárásának döntô hatása lehet a 2004-es választásokra. Röviden tekintsük át a kérdés politikai és alkotmányjogi hátterét. A leghangosabb ellenzôk a Demokrata Párt és a Nagy-Románia Párt, mindkettô olyan elnökjelölttel, amelytôl a párt pozíciójának erôsítését, növelését várja: Basescu és Vadim Tudor. Az RMDSZ és a Nemzeti Liberális Párt az államfô parlament általi megválasztását támogatja. A Szociáldemokrata Párt álláspontja kettôs: Iliescu, aki nem indulhat újabb mandátumért, az elnök általános választását, Nastase az elnök parlament által történô választását támogatja. A háttérben meghúzódó politikai feszültség nyilvánvaló. Ha Iliescu nem indulhat az államfôi tisztségért, akkor a SZDP-nek nincs komoly jelöltje Nastasen kívül, aki viszont egyelôre a kormányfôi pozíciót szeretné egy esetleges 2004-2008-as kormányban is megtartani. Iliescu érvelése szerint viszont a nép ragaszkodik az általános elnökválasztáshoz, ezt a rendszerváltás során szerzett jognak tekinti, és el kell ismerni, hogy ennek van valóságalapja. A szélsôbaloldali diktatúra formális és közvetett választásához képest az 1991-es Alkotmány az államfô általános választásával hihetetlen nagy legitimációt adott az államfônek. Az elvárások is nagyok voltak. Constantinescu népszerûségének óriási csökkenése többek közt annak volt betudható, hogy elvárták tôle a gazdasági reform hatékonyabb képviseletét és részvételét a gazdasági, szociális kérdések megoldásában, annak ellenére, hogy az elnöki jogosítványok tulajdonképpen nem ilyen célokat szolgálnak. A mai értelemben vett államfôi tisztséget egyébként Nicolae Ceausescu számára hozták létre (az 1966-os alkotmány 1974-es módosításával). Ennek a tisztségnek a létrehozása pedig a diktatúra egyre hangsúlyosabb torzulásának volt a jele, egy kezdeti, nagyjából 1972-ig tartó liberálisabb idôszak után. Ettôl az idôponttól összpontosította a kezében a legfelsôbb párttisztséget (fôtitkár) és a legfelsôbb uniperszonális állami funkciót (államelnök) Nicolae Ceausescu. Alkotmányjogi szempontból 2002 Romániájában a tét az 1991-es Alkotmány által létrehozott szemi-prezidenciális kormányzati rendszer fenntartása vagy parlamentáris rendszerré való alakítása. Egy másik kérdés. Az 58. szakasz tervezett módosítása szerint a képviselôk számát 220-ban, a szenátorokét 110-ben maximálnák. Érdekes kérdés, hogy ez a javaslat meg tudja-e szerezni a parlamenti szavazatok kétharmadát - tekintve azt, hogy ezzel a politikai pártok sok képviselôi/szenátori helyrôl kell hogy lemondjanak. A törvényhozási eljárás reformjáról csak annyit, hogy ez a modell a lengyel rendszert követné.47 Részleges hatásköri elválasztásról és gyorsító mechanizmusok (határidôk) beépítésérôl van szó. Ez kell hogy megoldást jelentsen a román alkotmányos rendszer egyik legnagyobb gondjára, a parlament nehézkességére, lassúságára. A parlament lassúsága által kiváltott kormányzati törvényerejû rendeletalkotást pedig jelentôsen korlátozná a módosító javaslat, az olasz modellhez közelítve.48 Itt a két helyzetet együtt kell vizsgálni. A kormány csak akkor fog lemondani tudni a törvényerejû kormányrendeletek elfogadásának viszonylagos szabadságáról, ha a parlamenti többség, amelyre támaszkodik, az alkotmányos eljárásoknak köszönhetôen sokkal operatívabban fog a kormányzati döntéseknek törvényi formát és erôt adni. Ezekrôl és más problémákról érdemes lesz vitázni az alkotmánymódosítás után, már a konkrét alkotmányos rendelkezésekre támaszkodva, a Magyar Kisebbség hasábjain, amennyiben valóban lehetséges lesz a jelenlegi kormányzati ciklus alatt az alaptörvény módosítása. 2002. június Jegyzetek 1 Lásd: Veress Emôd: A kormánypárt javaslatai az alkotmány módosítására. Krónika, 2001/174. szám. 2 Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság. In Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan körébôl, Janus Pannonius Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996, 77. 3 Propunerea PNL de modificare a Constitutiei României din 1991, a 22 címû folyóirat mellékletében, 2000. október 31 - november 26. 4 A Társadalmi Demokrácia Romániai Pártja 2001 júniusától viseli a Szociáldemokrata Párt nevet. 5 A kérdésrôl röviden lásd: Szikinger István: Az alkotmány. Útmutató kiadó, év nélkül, Az európai integráció és a nemzeti alkotmányok címû fejezetet (102-104.) 6 Veress Emôd: A román parlament szerkezete. Magyar Kisebbség, 2000/1. 7 Statisztikai adatokról lásd az elôbb idézett tanulmányt. 8 Egy elírás következtében a Pro Minoritateban megjelent tanulmányomban (Alkotmánymódosítás Romániában, Pro Minoritate, 2001/ôsz, 66-79.) az szerepel, hogy a helyhatósági választásokról szóló törvény szabályozza a parlamenti küldöttek számát. Szó sincs errôl, a képviselôk és szenátorok számát a Képviselôház és a Szenátus megválasztásáról szóló 1992. évi 69-es számú törvény módosított változata szabályozza. 9 Veress Emôd: Lehetséges-e az alkotmánymódosítás? Krónika, 2001/270. szám. 10 Iulia Anghel, Mirela Luca: În 2003, referendum pentru noua Constitutie. Ziarul Financiar, 8 ianuarie 2002, anul IV. nr. 783. 11 A politikai feltételek kérdése összetett probléma, a kétharmados többség az 1996-2000-es kormányzati ciklus idején is gondot jelentett volna. 12 A legérzékenyebb kérdés nem Románia nemzetállami jellege, hanem a választási rendszer reformja, mert ez nagymértékben érinteni fogja az RMDSZ-t is. 13 Román nyelven olvasható: www26.brinkster.com/veress/tabel-propuneri.pdf 14 Egy Csíkszeredában megjelent alkotmányfordítás teljesen eltorzítja a 146. szakasz értelmét. Ez a fordítás szerint: "Az Alkotmány felülvizsgálását Románia elnöke kezdeményezheti a kormány, a képviselôk vagy a szenátorok számának legalább egynegyede, valamint legalább 500 000 szavazati joggal rendelkezô állampolgár javaslatára." E fordítás szerint a kezdeményezési jog csupán az elnököt illeti meg, és ez a kezdeményezés a fent felsoroltak javaslatához van kötve. Alapvetô tévedés, és látszik, hogy a fordítás nem jogász munkája. A helyes fordítás: "Az Alkotmány módosítását kezdeményezheti Románia Elnöke a Kormány javaslatára, a képviselôk vagy szenátorok legalább egynegyede, és legalább 500 000 szavazati joggal rendelkezô állampolgár." A kezdeményezési jognak az alanyai, külön-külön, az Elnök (ebben az esetben elôzetes feltétel a Kormány általi javaslat), a képviselôk és a szenátorok meghatározott száma és 500 000 szavazati joggal rendelkezô állampolgár. Most is kifejtem, hogy a forgalomban levô alkotmányfordítások mindegyikében elôfordulnak fordítási hibák, a Magyarországon megjelentekben is, és szükséges lenne egy terminológiailag egységes, jogi tévedésektôl mentes fordítás elkészítése. Erre talán sor kerül az alkotmánymódosítás után. A csíkszeredai fordításban még nagyobb hibát tartalmaz ugyanennek a szakasznak a második bekezdése: "Az alkotmány felülvizsgálását kezdeményezô állampolgároknak legalább a fele az ország megyéibôl kell hogy származzék, minden ilyen megyében vagy Bukarest municípiumban legalább 20 000 aláírást kell regisztrálni a kezdeményezés támogatása mellett." Ebben a kritikán aluli fordításban a kezdeményezô állampolgárok másik fele nem kell az ország megyéibôl származzon... 15 Dan Ciobanu, Victor Duculescu: Drept constitutional român. Hyperion XXI. Bucuresti, 1993, 221-222. 16 Részletekrôl lásd: Veress Emôd: Egy lépés, ami a nagy változás kezdete lehet. Udvarhelyi Híradó, XI. évfolyam, 37. szám, 2000. május 11. 17 Az SZDP javaslatáról és a határidôkrôl lásd jelen tanulmánynak az alkotmánymódosítás politikai elôkészületeirôl szóló részét. 18 Legea nr 47. din 1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, Monitorul Oficial, 101, 22 mai 1992. A módosított változat újraközölve: Monitorul Oficial, 187, 7 august 1997. 19 A törvény csak néhány eljárási szabályt ír elô (36. szakasz): mielôtt a Parlamentnek benyújtanák az alkotmánymódosító indítványt, azt le kell adni az Alkotmánybíróságnak. Az AB 10 napon belül köteles dönteni az indítvány alkotmányosságáról. A döntéshez a bírók kétharmados többsége szükséges. A tíznapos határidô elôírása azért fontos, mert így az Alkotmánybíróság a döntés halogatásával nem tudja késleltetni vagy megakadályozni az alkotmánymódosítást. Ennek ellenére, Ion Deleanu professzor véleménye szerint, ha az AB nem döntött a határidôn belül, a módosító indítványt nem lehet a Parlament elé terjeszteni, hiszen a törvény szerint a Parlamentnek benyújtandó javaslathoz kötelezôen csatolni kell az alkotmánybírósági döntést. Azonban ez a vélemény megszünteti azt a garanciát, amely az Alkotmánybíróság esetleges késlelkedése ellen jelentett biztosítékot, ezért nem tudom elfogadni. Lásd: Ion Deleanu: Justitia constitutionala. Lumina Lex, Bucuresti, 1995, 288-2 89. 20 A problémáról lásd: Tudor Draganu: Drept constitutional si institutii politice. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, I. kötet, 311-313. 21 Uo. 22 Uo. 23 C. Schmitt: Verfassungslehre. Duncker&Humblott, Berlin, 1983. Idézi Petrétei József, i. m. 73. 24 Tudor Draganu, i. m. 50-53. 25 1991-es román Alkotmány, 144. szakasz g) pont. 26 1991-es román Alkotmány, 72. szakasz. 27 Arról is volt vita, hogy a Hivatalos Közlönyben a népszavazás után közzé kell-e tenni még egyszer az Alkotmány szövegét, ha azt elôzôleg, a népszavazás érdekében, már nyilvánosságra hozták. 28 1991-es román Alkotmány, 77 (2). szakasz. 29 Eleodor Focseneanu: Istoria constitutionala a României 1859-1991. Humanitas, Bucuresti, 1998. 30 Tudor Draganu: Drept constitutional si institutii politice. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, I. kötet, 312. Lásd az alkotmánymódosítási eljárásról szóló részt is. 31 Az AB 85/1996-os döntése, Monitorul Oficial, 211, 6 septembrie 1996. 32 Idézi Tudor Draganu, i. m. I. 54. 33 Uo. 34 Tudor Draganu, i. m. I. 55. 35 Petrétei József: Alkotmány és alkotmányosság, In Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan körébôl, Janus Pannonius Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 1996, 75. 36 Uo. 37 Petrétei, i. m. 77. 38 Monitorul Oficial, 38, partea II-a, Dezbateri parlamentare, 18 noiembrie 1991. 39 Külföldi példák tekintetében lásd: Kilényi Géza: Alkotmányozó hatalom - alkotmányozás. In Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata, 128, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézete, Pécs, 2001. Szerk. Petrétei József, 253. 40 Andrei Cornea: La ce bun alta Constitutie? 22, 2001/11. szám, 2001. március 19-20. 41 I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida: Constitutia României comentata si adnotata, Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992. 42 Például a 2218-as királyi rendelet a törvényhozó hatalom gyakorlásáról, Monitorul Oficial 161. szám, 1946. július 15. Ezek a módosítások az elôírt eljárás betartása nélkül, rendeleti úton történtek. 43 1938-as Alkotmány, 97. szakasz. 44 Veress Emôd: Az 1948-as román Alkotmány. In Areopolis - Történelmi és társadalomtudományi tanulmányok, Litera Könyvkiadó, Székelyudvarhely, 2001, 168-175. 45 Parlamenti Módszertani Iroda, Az Országgyûlés Alkotmány-elôkészítô munkájának a dokumentumai 1994-1998, I. kötet, 67. 46 Uo. II. kötet, 823. 47 Lásd: Veress Emôd: A román parlament szerkezete. Magyar Kisebbség, 2000/1. 48 Lásd: Veress Emôd: Észrevételek a törvényerejû kormányrendeletek romániai gyakorlatáról. Magyar Kisebbség, 2002/1.	Ugrás az oldal tetejére