Source: https://www.ceciliamelloadvogados.com.br/artigos/a-requisicao-administrativa-no-uso-compulsorio-de-leitos-durante-a-covid-19/
Timestamp: 2020-07-13 08:51:19+00:00
Document Index: 42821165

Matched Legal Cases: ['artigo 196', 'artigo 198', 'artigo 199', 'artigo 23', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 15', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 15', 'artigo 14', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo5', 'artigo15', 'artigo3', 'artigo15', 'Artigo 12']

A requisição administrativa no uso compulsório de leitos durante a Covid-19 | Cecilia Mello Advogados
A pandemia causada pelo novo coronavírus é considerada a mais grave crise sanitária dos últimos cem anos. Estudos preliminares sobre a doença apontam que cerca de 80% das pessoas infectadas são assintomáticas ou possuem sintomas leves e 20% demandam cuidados hospitalares. Desse grupo, 5% desenvolvem quadros mais graves, que reclamam cuidados de terapia intensiva. A elevada taxa de contágio, com a consequente necessidade de numerosas internações hospitalares, vem ocasionando o colapso dos sistemas de saúde pelo mundo. No Brasil, essa realidade já se evidencia em algumas cidades com a completa lotação de hospitais públicos.
O país tem uma particularidade com relação à saúde da população. A Constituição Federal anuncia, em seu artigo 196, que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo esse binômio pela implantação de políticas públicas e econômicas para esse fim. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada, o Sistema Único de Saúde-SUS (artigo 198). Ao mesmo tempo, a Constituição assegura no seu artigo 199 a livre iniciativa privada na assistência à saúde. Em complementação a essa organização dos serviços de saúde, a Constituição prevê expressamente que os atos administrativos de atenção à saúde são obrigação comum da União, Estados e Municípios (artigo 23) e esses mesmos entes federativos têm competência concorrente para legislar sobre saúde pública.
O arcabouço constitucional pátrio leva a um cenário de convivência entre o sistema de saúde público e o sistema de saúde privado nos três níveis de entes federativos. Na atual crise sanitária, apesar da relevância assumida pelo SUS na condição de garantidor do direito da população de acesso à saúde, também restou evidenciado que o sistema privado dispõe de um universo maior de recursos para enfrentar a doença, principalmente de leitos de Unidade de Tratamento Intensivo (UTI), e outros equipamentos essenciais para o tratamento de casos mais graves. No setor privado há 4,9 leitos de UTI para cada 10 mil habitantes, e no SUS essa relação é de 1,4 leitos de UTI para cada 10 mil habitantes [1].
Nessa toada, a busca de recursos hospitalares pelo poder público se aprofunda. A requisição administrativa, mecanismo de intervenção do Estado na propriedade, foi contemplada no artigo 3º, inciso VII, da Lei 13.979/2020 como uma das medidas de enfrentamento da crise. O instituto tem previsão constitucional no inciso XXV do artigo 5º, e já contava com tratamento na legislação infraconstitucional, mais precisamente no artigo 15, inciso XIII, da Lei 8.080/1990, para o atendimento de necessidades coletivas decorrentes de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias.
A requisição administrativa não transfere ao poder público a propriedade do bem requisitado. Transfere o uso, pelo tempo que seja necessário, com a devolução posterior, caso o bem não tenha sido consumido. Pode ser de bens ou de serviços. Em tese, a requisição deve recair sobre bem ou serviço que esteja disponível, vale dizer, que não esteja sendo utilizado pelo particular para o fim a que se destina. Diversamente da desapropriação, não se exige prévia declaração de utilidade pública especificamente para o objeto da requisição. Declarada a situação de emergência de saúde pública, todos os insumos disponíveis e necessários ficam sujeitos à requisição. E não exige indenização prévia, embora essa possa ser prevista na legislação ordinária. Pelo Brasil, governadores e prefeitos editaram decretos prevendo a possibilidade de requisição de insumos, que vão de equipamentos de proteção individual e medicamentos a leitos de UTI. O Decreto nº 19.533 de 18 de março de 2020, do Estado da Bahia, prevê a requisição de EPI’s (Equipamentos de Proteção Individual), além de outros insumos para higienização. Seu artigo 3º determina que a indenização pela requisição será quantificada e paga ao particular nos termos do artigo 5º, inciso XXV, da CF/88, e do artigo 3º, inciso VII, da Lei 13.979/2020, ou seja, será posterior à requisição.
O Decreto nº 48.809 de 14 de março de 2020, do Estado de Pernambuco, prevê a expressa requisição de hospitais, clínicas e laboratórios privados, além de profissionais de saúde, limitado o período à emergência de saúde pública. Como estabelece a Constituição e legislação federal, a justa indenização é garantida a posteriori.
Em outra ponta, há decretos que preveem uma estimativa para a indenização devida ao particular ou até mesmo um valor previamente fixado. O Decreto nº 69.530 de 18 de março de 2020, do Estado de Alagoas, estipula que a indenização se dará posteriormente à utilização do bem, nos limites previstos na “tabela do SUS”, ou seja, a indenização se dará com base nos valores usualmente praticados pelo Estado nas contratações com particulares. O Decreto 4.315 de 21 de março de 2020, do Estado do Paraná, em outra ponta, afirma que a tabela do SUS, quando for o caso, servirá de parâmetro para a fixação do valor das indenizações.
Extrai-se desse cenário que são diversas as formas e condições de requisição utilizadas por estados e municípios. Isso porque a legislação infraconstitucional muitas vezes se restringe a enunciar o instituto da requisição administrativa, sem regulamentá-lo com densidade, como ocorreu com as Leis 8.080/1990 e 13.979/2020, propiciando aos entes da federação alguma liberdade de atuação.
Corolário dessa situação é o Projeto de Lei 2.324/2020, de autoria do senador Rogério Carvalho e outros, ora em trâmite perante o Congresso Nacional. Referida propositura objetiva alterar a Lei 13.979/2020 e acrescentar nove parágrafos no seu artigo 3º, regulamentando a utilização compulsória de leitos de propriedade privada. Apesar de o texto da proposta inicial não falar em requisição administrativa, na justificativa do projeto apresenta-se, como fundamento da utilização compulsória, o instituto previsto no artigo 5º, inciso XXV, da Constituição e no artigo 15, inciso XIII, da Lei 8.080/1990.
Há aspectos importantes do projeto para garantir a racionalidade na hipótese de utilização, pelo Poder Público, de bens e serviços privados no contexto de pandemia.
Primeiro ponto é a imposição da obrigação a entidades privadas de saúde de fornecerem informações sobre a quantidade de leitos em suas dependências, bem como respectiva ocupação, além da quantidade de ventiladores pulmonares. Também deverá constar informação sobre leitos e equipamentosque já estão sendo usados para o tratamento da Covid-19. Esse panorama é essencial para que o administrador público possa decidir acerca da requisição e de suas proporções.
Na proposta inicial, havia previsão de utilização de leitos disponíveis para tratamento de pacientes acometidos de Síndrome Respiratória Aguda Grave-SRAG ou com suspeita ou diagnóstico de Covid-19. O dispositivo foi alterado para estabelecer a possibilidade dessa utilização apenas quando a taxa de ocupação for inferior a 85% (oitenta ecinco por cento).
O projeto inicial previa que a utilização compulsória dos leitos não impedia a autoridade sanitária de negociar a contratação emergencial. Ou seja, a solução consensual não deveria ser excluída da iniciativa do gestor. Reforçando a ideia de subsidiariedade da requisição compulsória, o texto foi alterado por meio de emenda para estabelecer a obrigatoriedade de prévia realização de chamamento público para fins de contratação emergencial, devendo constar do respectivo edital, no mínimo,quantidade e prazo de utilização dos leitos e valores de referência, baseados em cotação prévia de preços de mercado.
Outro ponto importante do projeto de lei é que caberá aos gestores estaduais, na Comissão Intergestores Bipartite (CIB), estabelecer, com base na demanda e necessidades dos entes federativos, a distribuição de leitos públicos e a utilização compulsória dos leitos privados disponíveis. Dessa forma, decisões relativas à distribuição de leitos públicos e utilização compulsória de leitos privados cabe à CIB, e não ao chefe do poder executivo estadual ou municipal, ou aos seus secretários de saúde.
A CIB, prevista no artigo 14-A da Lei 8.080/1990, juntamente com a Comissão Intergestores Tripartite-CIT, é um foro de negociação e pactuação entre gestores, quanto a aspectos operacionais do SUS. É uma comissão bipartite, composta paritariamente por representantes estaduais e municipais. Assegura-se, assim, a melhor utilização dos leitos públicos e a utilização racional dos leitos privados, por meio de uma gestão integrada, garantindo que Estados e Municípios decidam em conjunto sobre a necessidade de utilização compulsória dos leitos privados.
Outro ponto que merece destaque é a determinação no sentido de que a justa indenização terá como referência valores apontados em ato do Ministério da Saúde ou em determinação da CIB, devendo haver prévia cotação de preços no mercado, tal qual a determinação para o chamamento público antecedente.
Nos termos da propositura, a União poderá destinar recursos para o financiamento dos custos dessa utilização compulsória ou contratação emergencial, por meio de transferência obrigatória de recursos do Fundo Nacional de Saúde aos fundos estaduais ou municipais, sob a modalidade de recursos adicionais ao mínimo obrigatório previsto na Constituição. A proposição inicial previa a obrigatoriedade dessa destinação dos recursos, mas o texto foi alterado ante a ausência de estimativa do impacto orçamentário.
Um ponto que pode gerar controvérsia na proposição legislativa que seguiu para Câmara dos Deputados para votação é a inclusão do §21, no artigo 3º, da Lei 13.979/2020. O projeto inicial previu o uso público de leitos privados, com fundamento na requisição administrativa, conforme previsão constitucional e legal [2]. Entretanto, houve apresentação de emenda [3], acatada parcialmente na forma de subemenda, para incluir o §21 no artigo 3º da Lei 13.979/2020 [4]. Entendeu-se que, como a requisição administrativa já está disciplinada na legislação, nos termos da Lei 8.080/1990 e da própria Lei 13.979/2020, a utilização compulsória seria uma inovação. O relator do projeto, senador Humberto Costa, sustentou que a proposta visa dar maior segurança ao gestor público, evitando que os leitos privados sejam utilizados de maneira desordenada.
Nesse sentido, a proposição traz três formas diferenciadas de utilização dos leitos privados pelo setor público:
“a) contratação emergencial; b) utilização compulsória dos leitos, na qual os leitos ficam sujeitos à regulação pública, mas seguem sob administração do setor privado; c) requisição administrativa, nos termos da Lei nº 8080/1990 e Lei nº 13.979/2019, na qual os leitos privados passam a ser administrados pelo setor público.”
A utilização compulsória prevista no PL 2324, sob a ótica dos seus autores, não se confunde com a requisição administrativa, mas trataria de um novo instituto, delineado na proposição para o enfrentamento da pandemia.
A opção legislativa da utilização compulsória possui, todavia, características que são próprias da requisição administrativa. Pode-se afirmar, inclusive, que a utilização compulsória é modalidade da requisição administrativa. É um ato unilateral da Administração Pública, sem a necessidade de concordância do particular. Ao contrário, a sua inobservância pelo particular será considerada infração sanitária, nos termos da Lei 6.437/1977. É ato discricionário, que dependerá de conveniência e oportunidade, mas que deverá ser deliberado e decidido entre os gestores da CIB. Além disso, é ato autoexecutório, bastando a sua comunicação ao hospital, conforme a disciplina determinada pela CIB.
O fato de o referido projeto prever a necessidade de chamamento público, para contratação emergencial como medida anterior à utilização compulsória dos leitos, não é elemento diferenciador desta em relação à requisição administrativa. Essa obrigatoriedade da prévia tentativa de solução consensual, não é incompatível com a requisição administrativa, mesmo diante da necessidade de rápida obtenção de recursos para enfrentar o perigo público iminente.
Isto porque é recorrente na doutrina o entendimento de que a requisição administrativa deve ser utilizada como último recurso, por acarretar a intervenção do Estado na propriedade privada, direito fundamental garantido no artigo 5°, inciso XXII, da CF/88. Ou seja, “a requisição de bens privados somente é admissível quando for a única alternativa para satisfazer as necessidades coletivas” [5]. Destaque-se que essa previsão de tentativa de contratação emergencial prévia à requisição consta, inclusive, do Decreto nº 59.396, de 05 de maio de 2020 do Município de São Paulo [6].
Sob o enfoque da justa indenização, o projeto não estabelece o momento da sua efetivação, diferentemente da requisição administrativa que conta com expressa previsão de indenização a posteriori. Embora haja, na propositura, previsão de parâmetros para a fixação de valores, não há estipulação quanto ao momento do pagamento. Entretanto, a ausência dessa previsão não parece ser suficiente para descaracterizar o instituto da requisição administrativa, pois o texto fala em justa indenização e, mesmo que se decida pelo pagamento prévio, eventuais danos sofridos pelo particular que ultrapassem os limites e valores estabelecidos inicialmente, poderão, em princípio, ser demandados do Poder Público.
O PL 2324 de 2020, com o texto aprovado pelo Senado Federal, poderia sugerir a criação de um novo instituto, no contexto da pandemia causada pelo novo coronavírus. Como implicação, teríamos a hipótese de criação de uma nova forma de intervenção do Poder Público na propriedade privada por norma infraconstitucional, ocasionando inúmeras discussões acerca da sua constitucionalidade.
A opção legislativa com o texto que se apresenta até o momento, pode ser interpretada como criação de um novo instituto jurídico, como mais uma medida de enfrentamento à crise sanitária. No entanto, é de se notar que a utilização compulsória de leitos privados possui características essencialmente coincidentes com a requisição administrativa e, por esse motivo, em uma primeira análise, parece estar inserida na previsão do artigo 5º, inciso XXII, da Constituição Federal. Ou seja, é possível e parece razoável sustentar que a utilização compulsória é modalidade da requisição administrativa, em que se requisita o uso do bem ou serviço, mas não a disponibilidade para operá-lo diretamente. Resta-nos aguardar o tratamento que será dado pela Câmara dos Deputados ao projeto de lei.
[1] CRUZ, Isabela. “Público e Privado: a disputa por leitos de UTI na pandemia”. Nexo Jornal, 06 de maio 2020. Disponível em <https://www.nexojornal.com.br/expresso/2020/05/06/P%C3%BAblico-e-privado-a-disputa-por-leitos-de-UTI-na-pandemia>. Acesso em 13/05/2020.
[2] “O uso público, de modo compulsório, de leitos privados disponíveis, mediante justa indenização, encontra fundamento na Constituição, artigo5º, XXV e no artigo15, XIII, da Lei n. 8.080, de 1990. Por isso a proposição ora apresentada pretende alterar a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para prever que os leitos privados disponíveis, de qualquer espécie, poderão ser utilizados de modo compulsório pelos entes federativos para a internação de pacientes acometidos de Síndrome Aguda Respiratória Grave ou com suspeita ou diagnóstico de Covid-19. O projeto também prevê que o uso compulsório dos leitos não exclui a possibilidade de haver contratação entre o Poder Público e o setor privado.”
[3] Senador Roberto Rocha propôs emenda afirmando não se tratar de “utilização compulsória”, mas sim de requisição de leitos. Isso porque não é a utilização que é compulsória, mas sim o dever de o particular disponibilizar os leitos que foram requisitados.
[4] “§ 21. Os leitos privados de Unidade de Terapia Intensiva de que trata o § 14, de qualquer espécie, poderão ser requisitados pelos entes federativos para a internação de pacientes acometidos de Síndrome Respiratória Aguda Grave ou com suspeita ou diagnóstico de Covid-19, nos termos do inciso VII do artigo3º desta Lei, e do inciso XIII do artigo15 da Lei 8.080, de19 de setembro de 1990.
[5] JUSTEN FILHO, Marçal. A epidemia da requisição administrativa e seus efeitos destruidores. In: Covid-19 e o direito brasileiro/ Marçal Justen Filho [et al.]-Curitiba: Justen, Pereira, Oliveira & Talamini, 2020, edição Kindle.
[6] Artigo 12. O Secretário Municipal da Saúde poderá efetuar requisição de leitos ociosos regularmente instalados na rede particular de saúde enquanto durar a pandemia de Covid-19, a fim de maximizar o atendimento egarantir tratamento igualitário, hipótese em que será garantido o pagamento posterior de indenização justa.
Parágrafo único. Previamente à requisição de leitos deverá ser tentada forma consensual para sua utilização pelo Poder Público
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Maria Amélia Campos Ferreira é advogada do Cecilia Mello Advogados especializada em Direito do Estado.