Source: https://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2020/01/29/droit-administratif-francais-premiere-partie-chapitre-3-section-2/
Timestamp: 2020-06-06 16:07:12+00:00
Document Index: 175200749

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 72', 'arrêt ', 'art. 22', 'arrêt ', 'arrêt ']

Droit administratif français – Première Partie – Chapitre 3 – Section 2 — Revue générale du droit
You are here: Home / Manuel de droit administratif / Partie 1 - Les institutions administratives / Chapitre 3: L'administration décentralisée / Droit administratif français – Première Partie – Chapitre 3 – Section 2
Pierre Tifine, ' Droit administratif français – Première Partie – Chapitre 3 – Section 2, Chapitre 3 : L'administration décentralisée - Section 2 : Décentralisation territoriale ' : Revue générale du droit on line, 2020, numéro 50920 (www.revuegeneraledudroit.eu/?p=50920)
Au premier janvier 2018, il existe 35228 communes en France, ce qui est beaucoup plus que dans les autres Etats de l’Union européenne.
Le conseil municipal est élu pour 6 ans au suffrage universel direct et le nombre de sièges à pourvoir varie en fonction de l’importance de la commune : cela va de 7 sièges pour les communes de moins de 100 habitants, à 69 pour les communes de plus de 300 000 habitants (CGCT, art. L. 2121-2).
Pour les autres communes, les règles applicables ont été redéfinies par la loi organique n°2013-402 et par la loi n°2013-403 du 17 mai 2013. Ces textes établissent une distinction concernant le mode de scrutin applicable entre les communes de plus de 1000 habitants et les communes de moins de 1000 habitants, alors que la loi distinguait auparavant les communes de plus de 3500 habitants et celles de moins de 3500 habitants (avec une sous-distinction établie entre les communes de plus de 2500 habitants, et celles dont la population est comprise entre 2500 et 3500 habitants). Cette évolution a notamment pour effet d’imposer la parité hommes femmes des listes pour toutes les communes de plus de 1000 habitants (CGCT, art. L. 2122-7-2). Si ces dispositions rendent plus difficile la constitution des listes, le Conseil constitutionnel a considéré qu’elles ne portent pas atteinte au principe de pluralisme des courants d’idées et d’opinion (CC, 16 mai 2013, requête numéro 2013-667 DC : AJDA 2013, p. 1021 ; D. 2013, p. 1282 ; Constitutions 2013, p. 376, note Wulfman ; RDP 2014, p. 207, chron. Rousseau, Gahdoun et Bonnet).
Pour les communes de moins de 1000 habitants, c’est un scrutin majoritaire plurinominal à deux tours qui s’applique (Code électoral, art. L. 252 s.). Les listes peuvent être incomplètes, c’est-à-dire qu’elles peuvent comporter moins de noms qu’il n’y a de sièges à pourvoir. Le vote peut être panaché et préférentiel, ce qui veut dire que les électeurs peuvent ne pas respecter l’ordre de présentation des listes et voter pour des candidats de listes différentes. En revanche, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 17 mai 2013, il n’est plus possible de voter pour une personne qui ne s’est pas portée candidate (Code électoral, art. L. 255-4).
En cas de contestation de l’élection, c’est le tribunal administratif qui est compétent en premier ressort et le Conseil d’Etat, non pas en cassation mais en appel. Le recours est ouvert à tout électeur dans un délai de cinq jours, ainsi qu’au préfet dans un délai de quinze jours. Il faut relever que le tribunal administratif dispose d’un délai de trois mois pour statuer en cas de renouvellement général, à défaut de quoi il est dessaisi. Les parties intéressées et le préfet disposent alors d’un délai d’un mois pour saisir le Conseil d’Etat qui statuera en premier et dernier ressort (Code électoral, art. R. 119).
Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre.En conséquence, le maire peut réunir en séance le conseil municipal chaque fois qu’il le juge utile (CGCT, art. L. 2121-9), y compris pendant le mois d’août et alors même que les services de la mairie étaient fermés et que deux conseillers étaient absents pour cause de vacances (TA Amiens, 9 février 1988, Rec. tables, p. 195).
Les séances sont en principe publiques et elles sont présidées par le maire. Toutefois, le conseil municipal peut siéger à huis clos. Le huis clos peut être décidé, sur la demande de trois membres du conseil municipal ou du maire, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés (CGCT, art. L. 2121-18). L’assemblée délibérante dispose d’un pouvoir discrétionnaire en la matière. En cas de recours, le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation de la décision de siéger à huis clos (CE, 19 mai 2004, requête numéro 248577, Commune de Vincly : Rec. p. 236 ; AJDA 2004, p. 1767, note Hul, p. 610 ; BJCL 2004, p. 610, note Goulard ; JCPA 2004, 1418, note Moreau). Le conseil municipal peut décider du huis clos pour toute question relevant de la compétence ou des attributions du conseil (CE, 17 octobre 1986, requête numéro 74694, Commune de Saint-Léger-en-Yvelines : Rec. p. 378) y compris pour l’élection du maire ou de ses adjoints (CE, 28 janvier 1972, requête numéro 83128, Election du maire et d’un adjoint de Castetner : Rec. p. 87). En revanche, l’exécutif local ne saurait décider lui-même du huis clos (CE, 4 mars 1994, requête numéro 91179, Regoin : Rec. tables, p. 824).
L’article L. 2121-21 du Code général des collectivités territoriales prévoit par ailleurs la possibilité d’un vote à bulletins secrets lorsqu’un tiers des membres présents le réclame et lorsqu’il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation. Sur cette question le Conseil constitutionnel a estimé qu’il n’existe pas un principe constitutionnel de publicité des séances et des votes lors des délibérations des assemblées locales (CC, 29 mai 2015, numéro 2015-471 QPC).
Les réunions du conseil municipal donnent lieu à l’adoption de délibérations votées à la majorité des suffrages exprimés. Les modalités de leur entrée en vigueur sont précisées par l’article L. 222-1 du Code des relations entre le public et l’administration.
Le conseil municipal établit son règlement intérieur. Pour les communes de moins de 3500 habitants – moins de 1000 habitants à partir du 1er mars 2020 – l’adoption d’un règlement intérieur n’est toutefois pas obligatoire. En revanche, l’assemblée délibérante doit nécessairement adopter un règlement intérieur pour les communes de 3500 habitants et plus (actuellement) dans les six mois qui suivent son installation (CGCT, art. L. 2121-8.- V. CE, 12 juillet 1995, requête numéro 155495, Commune de Simiane-Collongue).
Les conseils municipaux bénéficient d’une clause générale de compétence. En effet, d’après l’article L. 2121-29 du Code général des collectivités territoriales « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».
Le Conseil municipal vote le budget et les taux d’imposition locale, il créée et organise les services publics locaux dans les limites prévues par la loi, il gère le domaine de la commune. Il peut également formuler des avis et émettre des vœux sur tous les objets d’intérêt local.
La commune exerce de nombreuses compétences même si, on le verra, certaines d’entre elles sont aujourd’hui transférées aux intercommunalités. Ces compétences concernent notamment l’urbanisme, la planification, le logement, l’action sociale ou encore l’éducation avec la création et l’entretien des écoles primaires et maternelles.
La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 a par ailleurs voulu faire des communes – ainsi que des établissements publics de coopération intercommunale en fonction des compétences qui leur ont été transférés- le chef de file dans quatre domaines : la mobilité durable, l’organisation des services de proximité, l’aménagement de l’espace et le développement local (CGCT, art. L. 1111-9, IV).
Le maire est élu par le conseil municipal après les élections municipales, au scrutin majoritaire à trois tours, les deux premiers à la majorité absolue, le dernier à la majorité relative. En général, il est élu suite au renouvellement général du conseil municipal, au cours de la première réunion du conseil municipal qui se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l’issue duquel le conseil a été élu au complet (CGCT, art. L. 2121-7).
La loi organique n°2000-294 du 5 avril 2000 et la loi n°2000-295 du 5 avril 2000 ont limité les possibilités de cumul des mandats électoraux. En application de ces textes, les fonctions de maire, de président d’un conseil départemental, de président d’un conseil régional sont incompatibles entre elles (CGCT, art. L. 2122-4). Par ailleurs, la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdit le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur (Code électoral, art. LO 141-1 et LO 297). La loi n° 2014-126 du 14 février 2014 prévoit également une interdiction du cumul concernant le mandat de député européen (L. n°77-729 du 7 juillet 1977, art. 6-3, II).
En principe, le maire est essentiellement l’exécutif du conseil municipal lequel joue donc, d’après les textes, un rôle prépondérant. Cependant, dans la pratique, on observe une prééminence du maire sur le conseil municipal qui s’explique pour trois raisons essentielles. Tout d’abord, en votant pour une liste, les électeurs votent davantage pour un maire – en tête de liste- que pour un conseil municipal. Ensuite, le mode de scrutin utilisé pour l’élection du conseil municipal favorise la liste arrivée en tête ce qui fait que dans la plupart des communes, l’opposition ne pourra pas efficacement s’opposer à la majorité. Enfin, il n’existe pas de responsabilité politique du maire devant son conseil municipal. En cas de désaccord, la seule solution consiste pour un tiers au moins des conseillers municipaux à présenter leur démission. Dans ce cas, de nouvelles élections municipales devront être organisées.
En tant qu’exécutif de la commune, il est chargé de préparer et d’exécuter les délibérations du conseil municipal. Il va également gérer le budget de la commune et exercer certaines compétences qui lui ont été déléguées par le conseil municipal, notamment en matière contractuelle et pour la réalisation des emprunts.
Le maire exerce également des attributions propres, notamment en tant qu’autorité de police administrative dans le cadre de la commune. Notons également que depuis la loi n°2007-297 du 5 mars 2007, le maire est associé à la prévention de la délinquance. A ce titre, il anime, sur le territoire de la commune, la politique de prévention de la délinquance et en coordonne la mise en œuvre. Il peut aussi convenir avec l’Etat ou les autres personnes morales intéressées des modalités nécessaires à la mise en œuvre des actions de prévention de la délinquance (Code de la sécurité intérieure, art. L. 132-1 s.).
En matière d’urbanisme, il est compétent pour délivrer les permis de construire au nom de la commune lorsque la commune est couverte par un plan local d’urbanisme.
L’ancienne appellation de conseil général s’expliquait par le fait que les conseils généraux étaient, avant l’apparition d’un échelon régional, la plus haute assemblée locale. C’est la loi du 28 pluviôse an VIII qui a désigné pour la première fois l’assemblée départementale par cette appellation. Elle a toutefois finalement été remplacée par l’appellation de conseil départemental par la loi n°2013-403 du 17 mai 2013.
La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 a donc établi un nouveau mode de scrutin. Désormais, deux conseillers départementaux sont élus dans chaque canton au scrutin binominal à deux tours. Les candidats doivent obligatoirement se présenter en binôme composé d’une femme et d’un homme. Les conseillers départementaux sont toujours élus pour six ans mais ils sont désormais renouvelés en intégralité. Pour être élu au premier tour, un binôme doit recueillir à la fois la majorité absolue et le quart des électeurs inscrits. Si aucun des binômes ne l’emporte au premier tour, un second tour est organisé. Sont alors autorisés à se présenter les binômes ayant obtenu au moins 12,5% des voix des électeurs inscrits. Toutefois, le binôme qui a recueilli le plus de suffrages, après le binôme remplissant les conditions, peut se maintenir, ou les deux si aucun ne remplit les conditions requises. Au second tour, la majorité relative suffit pour être élu (Code électoral, art. L. 210-1).
Il comprend également une commission permanente dont les membres sont élus à la représentation proportionnelle sur des listes composées alternativement de d’un candidat de chaque sexe, sans panachage ni vote préférentielle. Cette commission est composée de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l’effectif du conseil, et éventuellement d’un ou plusieurs autres membres (CGCT, art. L. 3122-4). A la différence des commissions spéciales, la commission permanente est un organe exécutif compétent pour délibérer dans les matières qui lui sont déléguées par l’assemblée délibérante locale. Son existence se justifie du point de vue de l’efficacité et du principe de continuité du service public. Elle a pour mission de trancher des questions qui relèvent de la compétence du conseil, à l’exception des questions budgétaires, ainsi que toute autre question que le conseil lui aura déléguée (CGCT, art. L. 3211-2.- sur l’étendue des délégations V. CE, mars 2010, requête numéro 325255, Réseau ferré de France : BJCL 2010. 262, concl. Bourgeois-Machureau).
Le conseil départemental prend des délibérations à la majorité des suffrages exprimés. Il peut s’agit soit de décision unilatérales soit d’avis. Même si l’article L. 3211-1 du Code général ne le prévoit pas expressément, le conseil départemental peut également émettre des vœux sur tous les objets d’intérêt local, sur des objets à caractère politique et sur des objets qui relèvent de la compétence d’autres personnes publiques.
–CE, 30 décembre 2009, requête numéro 308514, Département du Gers (AJDA 2010, p. 734, note Verpeaux : est légale la délibération du conseil général du Gers exprimant l’opposition de l’assemblée départementale à la culture des organismes génétiquement modifiés.
Le Conseil constitutionnel, devant lequel la loi a été déférée, a pu préciser que la clause générale de compétence des départements ne constituait pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui aurait pu trouver sa source dans la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux (CC, 9 décembre 2010, numéro 2010-618 DC, Loi de réforme des collectivités territoriales : Rec CC, p. 367 ; AJDA 2011, p.99). En revanche, il n’a pas pu se prononcer sur le cas des régions, dès lors qu’elles ont été créées après 1946, date de référence pour la création des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (sur ces principes V. infra p. 136 s.). Ainsi, la suppression de la clause générale de compétence – au moins pour les départements et les régions – ne portait pas atteinte à des principes constitutionnellement reconnus.
L’abandon de la clause générale de compétence, et donc la spécialisation de ces compétences, a pour conséquence paradoxale de rapprocher les régions et les départements des établissements publics, lesquels sont régis par le principe de spécialité et n’exercent qu’une compétence d’attribution. Toutefois, la loi NOTRe, si elle retire certaines compétences aux départements, n’en a pas moins conféré de nouvelles attributions aux régions. De fait, l’abandon de la clause générale de compétence a contraint le législateur a définir plus précisément les compétences attribuées aux départements et aux régions, mais également, pour ces dernières, à les étoffer.
Relevons également que la loi MAPTAM n°2014-58 du 27 janvier 2014 a désigné le département comme « chef de file » en matière sociale, de contribution à la résorption de la précarité énergétique, en matière d’autonomie des personnes et de solidarité des territoires, ce qui conforte le rôle qui lui est traditionnellement accordé dans ces domaines (CGCT, art. L. 1111-9, III). Les départements consacrent ainsi plus de la moitié de leur budget à l’action sociale.
Par ailleurs, la loi du 27 janvier 2014 a créé une conférence territoriale de l’action publique, présidée par le président du conseil régional qui est chargée de débattre « des modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements pour l’exercice des compétences » relevant d’un chef de file (CGCT, art. L. 1111-9-1 V). Ce sont les élus de cette nouvelle instance présidée par le préfet de région – et non pas les chefs de file – qui devront définir une stratégie territoriale dans le cadre d’un schéma régional de développement révisable tous les cinq ans (CGCT, art. L. 1111-9-1-1).
Conformément à la loi NOTRe n°2015-991 du 7 août 2015, certaines compétences ont été retirées aux départements. Ainsi, la plupart des interventions dans le domaine économique, ainsi que les compétences dans le domaine des transports non urbains et des déchets non dangereux relèvent désormais de la région.
Comme le précisait déjà un rapport sénatorial déposé le 25 mai 2010 (Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens, rapport d’information numéro 495, 2009-2010), le département est d’abord conçu comme un échelon de la solidarité territoriale. Cette compétence s’exprime d’abord à l’égard des personnes en difficulté, par exemple par la prise en charge du revenu de solidarité active qui constitue aujourd’hui une part importante des dépenses des départements. Elles concernent également des actions en faveur des territoires ruraux. Dans ce domaine, si la loi NOTRe a spécialisé les compétences du département en matière d’aide au développement des territoires (par exemple en matière d’aide à l’équipement rural) elle a en revanche élargi ses compétences en matière d’assistance technique à destination des communes et des EPCI qui ne disposent pas de moyens techniques suffisants (CGCT, art. L. 3232-1-1). Il conserve également des compétences limitées en matière de grands équipements, voirie et transports, même si sur ce dernier point la loi NOTRe organise le transfert progressif à la région des services non urbains réguliers et à la demande de transports.
Il faut aussi rappeler que la loi n°2004-809 du 13 août 2004 a transféré 20 000 kilomètres de routes nationales aux départements, ce qui a conduit au transfert d’une grande partie des personnels des directions départementales de l’équipement, c’est-à-dire des services déconcentrés du ministère du Transport et de l’Equipement. Si le projet de loi NOTRe prévoyait le transfert de la voirie départementale aux régions, ce point n’a finalement pas été adopté.
Enfin, le département exerce des compétences en matière d’environnement, dans le domaine de la culture et de l’enseignement. Sur ce dernier point, le département est chargé de la construction et de l’entretien des collèges et depuis la loi susvisée du 13 août 2004, les personnels techniques, ouvriers et de service des collèges lui ont été transférés (V. sur ce point R. Allemand, P. Tifine, Le transfert aux collectivités territoriales des personnels techniques et ouvriers de service de l’éducation nationale : l’analyse des questions statutaires : AJDA 2006, p. 126).
Les fonctions de président du conseil départemental sont incompatibles avec un mandat de député ou de sénateur depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n°2014-125 du 14 février 2014 (Code électoral, art. LO 141-1). De même, ces fonctions sont incompatibles avec l’exercice d’une autre fonction exécutive local : président d’un conseil régional, maire, président du conseil de la métropole de Lyon (CGCT, art. L. 3122-3). Notons, en revanche, que rien n’interdit à un président de conseil départemental d’être également président d’un EPCI à fiscalité propre ou bien conseiller communautaire.
Le président du conseil départemental est élu par l’assemblée délibérante à la majorité absolue des suffrages exprimés aux deux premiers tours et à la majorité relative au troisième. Depuis les élections départementales de 2015 il est élu pour six ans lors de la réunion de droit qui suit chaque renouvellement général (CGCT, art. L. 3122-1). Il n’est donc plus question, comme auparavant, d’un renouvellement partiel tous les trois ans, ce qui conduisait à organiser à chacun de ces renouvellements l’élection du président du conseil général.
Les sièges attribués à chaque liste sont répartis entre les sections départementales qui la composent au prorata des voix obtenues par la liste dans chaque département. Une fois que cette attribution est opérée, les sièges restant à attribuer sont répartis entre les sections départementales selon la règle de la plus forte moyenne. Ces dispositions, qui figurent à l’article L. 338-1 du Code électoral, ont été complétées par la loi n°2015-29 du 16 janvier 2015. Le législateur a voulu s’assurer que le regroupement des régions n’ait pas pour conséquence une sous-représentation de certains départements les composant. Plusieurs correctifs ont donc été prévus, complétant les dispositions de l’article L. 338-1. Par exemple, si après la répartition des sièges un département dont la population est inférieure à 100 000 habitants ne compte pas au moins deux conseillers régionaux, un ou plusieurs sièges attribués à la liste arrivée en tête au niveau régional seront réattribués à la ou aux sections départementales de cette liste afin que chaque département dispose de deux sièges au moins.
Les conseils régionaux respectent globalement les mêmes règles de fonctionnement que les conseils généraux : réunions plénières au moins une fois par trimestre ; information des conseillers régionaux assurée par un rapport sur chacune des affaires à débattre adressée au moins douze jours avant la séance ; séances ouvertes au public, etc.
Le conseil régional établit son règlement intérieur, il désigne des commissions, mais également une commission permanente qui est une émanation du conseil régional et qui est composée du président et des vice-présidents (entre 4 et 15 dans la limite de 30 % de l’effectif) ainsi que d’un ou plusieurs autres membres.
Les champs d’intervention des conseils régionaux ont été définis par l’article 59 de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 : « l’institution régionale a compétence pour promouvoir le développement économique et social, sanitaire, culturel et scientifique de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégralité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes ».
La loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 avait déjà précisé que la région est chef de file dans un certain nombre de domaines. L’article L 1111-9 du Code général des collectivités territoriales, modifié en dernier lieu par la loi n°2017-256 du 28 février 2017 vise ainsi : l’aménagement et le développement durable du territoire ; la protection de la biodiversité ; le climat, la qualité de l’air et l’énergie ; la politique de la jeunesse ; l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports et notamment l’aménagement des gares ; le soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche.
En matière économique, la loi du 13 août 2004 prévoyait que la région « coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements » (CGCT, art. L. 1511-1). Désormais, depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, l’article L. 4251-12 du Code général des collectivités territoriales, précise que « la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique ». Cette primauté régionale s’affirme de plusieurs façons. Si la loi MAPTAM avait voulu faire de la région un chef de file en matière de développement économique, la loi NOTRe lui attribue une compétence quasi-exclusive dans ce domaine. Plus précisément la région est compétente en matière d’aides aux entreprises ainsi qu’en matière de coordination des activités économiques. Concernant ce second point, comme le précise, l’article L. 4521-13 du Code général des collectivités territoriales, la région élabore un Schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) qui a pour objet de définir « les orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional ». Il vise également à organiser, sur le territoire régional, la complémentarité des actions menées par la région en matière d’aides aux entreprises avec les actions menées par les collectivités territoriales et leurs groupements.
La loi NOTRe a aussi voulu clarifier la répartition des compétences en matière d’aides aux entreprises. Le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d’aides et pour décider de l’octroi des aides aux entreprises dans la région en vue de la création ou de l’extension d’activités économiques. Dans le cadre d’une convention passée avec la région, la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent toutefois participer au financement des aides et des régimes d’aides mis en place par la région. Ces aides revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêts, de prêts et d’avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que les conditions du marché (CGCT, art. L. 1511-2). Les communes et les EPCI à fiscalité propre sont seules compétents pour définir les aides ou les régimes d’aides et décider de l’octroi de ces aides sur leur territoire en matière d’investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d’immeubles. Ces aides revêtent la forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, de prêts, d’avances remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché. Rappelons également que le département n’exerce plus que des compétences résiduelles en matière économique mais qu’il existe des possibilités de délégation entre la région et le département ainsi qu’entre la région et le bloc communal.
En matière d’aménagement du territoire et de planification, la région élabore un schéma régional et d’aménagement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) dont l’objet est de fixer les orientations à moyen terme du développement durable du territoire régional (CGCT, art. L. 4251-1). Dans un souci de simplification, le SRADDET se substitue à plusieurs schémas préexistants qui intègrent des problématiques environnementales, notamment le schéma régional climat air énergie, le schéma régional de l’intermodalité le plan régional de prévention de gestion des déchets et, depuis l’ordonnance n°2016-1028 du 27 juillet 2016, le schéma de cohérence écologique.
La loi n°82-213 du 2 mars 1982 dont l’article 59, 5° est aujourd’hui codifié à l’article L. 4111-2 du Code général des collectivités territoriales précise par ailleurs que « la région peut passer des conventions avec l’Etat ou d’autres collectivités territoriales ou leurs groupements pour mener avec eux des actions de leurs compétences ». Plus précisément, l’article 11 de la loi n°82-653 du 29 juillet 1982 a prévu que « le contrat de plan conclu entre l’Etat et la région définit les actions que l’Etat et la région s’engagent à mener conjointement par voie contractuelle ». Les contrats de projets Etat-régions (CPER) avaient remplacé les contrats de plan pour la période 2007-2013, ce qui paraissait une conséquence logique de la disparition de la planification nationale. Pourtant, de façon assez inexplicable, pour la période 2014-2020, c’est à nouveau la dénomination de contrat de plan Etat-régions qui a été choisie. Ces nouveaux contrats portent sur cinq objectifs prioritaires : l’enseignement supérieur et la recherche ; l’innovation, les filières d’avenir et l’usine du futur ; la couverture du territoire en très haut débit et le développement des usages du numérique ; la transition écologique et énergétique ; les mobilités multimodales. Concrètement, les contrats de plan formalisent les engagements de l’Etat vis-à-vis des collectivités territoriales pour les objectifs qui ont été arrêtés. Il est à noter que si le Conseil d’Etat a considéré que ces contrats sont des contrats administratifs (CE Ass., 8 janvier 1988, requête numéro 74361, Ministre chargé du plan et de l’Aménagement du territoire c/ Communauté urbaine de Strasbourg : Rec. p.3 ; AJDA 1988, p. 137, chron. Azibert et de Boisdeffre ; JCP G 1988, II, 21084, note Drago : Rev. adm. 1988, p.146, 146, note Terneyre ; RFDA 1988, p. 25, concl. Daël) il a toutefois estimé qu’il « n’emporte, par lui-même, aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit » (CE, 25 octobre 1996, requête numéro 169557, Association Estuaire – Ecologie : Rec. p. 415 ; RFDA 1997, p. 339, concl. Stahl, note Madiot).
En matière d’éducation, de formation professionnelle et de culture, la région a la charge de nombreuses missions. En particulier elle assure la construction, l’entretien, l’équipement et le fonctionnement des lycées. Depuis la loi du 13 août 2004, la région a la possibilité de devenir propriétaire des locaux et elle est responsable du recrutement et de la gestion des personnels non enseignant de ces établissements. Notons également que la loi NOTRe n°2015-991 du 7 août 2015 a organisé le transfert, à compter de la rentrée scolaire 2017, de la compétence en matière de transports scolaires des départements vers la région. Par ailleurs, depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2014-288 du 5 mars 2014, la région a la responsabilité de la politique de formation professionnelle de tous les publics, ce qui exclut seulement la formation professionnelle initiale, compétence de l’Etat, et celle des salariés dont la responsabilité de la formation relève des partenaires sociaux.
La région joue également un rôle important en matière de coordination de l’action des collectivités territoriales. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait créé un nouvel article L. 1111-9-I du Code général des collectivités territoriales qui permettait au président du conseil régional et aux présidents des conseils généraux des départements de la région d’élaborer conjointement, afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Ce schéma devait notamment fixer les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région. Dans tous les cas, les compétences déléguées étaient exercées au nom et pour le compte des collectivités territoriales délégantes.
La loi du 27 janvier 2014 est allée plus loin dans cette volonté de coordination. Elle créée une conférence territoriale de l’action publique qui « est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics » (CGCT, art. L. 1111-9-1-I). Elle aboutit à la conclusion de « conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence » qui fixent les objectifs de rationalisation et les modalités de l’action commune pour chacune des compétences concernées (CGCT, art. L. 1111-9-1-V).
Les fonctions de président du conseil régional sont incompatibles avec un mandat de député ou de sénateur depuis l’entrée en vigueur de la loi organique n°2014-125 du 14 février 2014 (Code électoral, art. LO 141-1). De même, ces fonctions sont incompatibles avec l’exercice d’une autre fonction exécutive locale : président d’un conseil départemental, maire, président du conseil de la métropole de Lyon (CGCT, art. L. 4133-3).
Le conseil régional élit son président lors de la réunion de droit qui suit chaque renouvellement (CGCT, art. L. 4133-1). La première réunion du conseil régional se tient de plein droit le premier vendredi qui suit son élection (CGCT, art. L. 4132-7). Comme les conseillers régionaux, le président du conseil régional est donc élu pour 6 ans, au scrutin majoritaire à trois tours, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité absolue au troisième.
Doit également être mentionné le statut très particulier de la Nouvelle-Calédonie, qui est visé par le titre XIII de la Constitution issue, dans sa nouvelle rédaction, de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998. Les pouvoirs très larges conférés à cette collectivité sui generis s’expliquent par des circonstances historiques précises et par le fait qu’est explicitement posée la question d’une éventuelle accession du territoire à la pleine souveraineté par l’article 77 de la Constitution. C’est cette question qui donnera lieu au referendum local qui sera organisé le 4 novembre 2018. Bénéficient également d’un régime spécifique, pour des questions de revendication territoriale, les Terres australes et antarctiques françaises et, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, Clipperton (qui ne constitue pas une collectivité territoriale) : l’organisation de ces territoires qui sont dépourvus de population permanente est déterminée par le législateur (Constitution, art. 72-3).
Il faut également relever que le dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution permet la création d’une collectivité unique exerçant les compétences dévolues au département et à la région, mais relevant toujours du régime défini par cet article. C’est en faveur de cette évolution que se sont prononcées les populations de la Martinique et de la Guyane, suite à un référendum organisé le 24 janvier 2010, faisant suite à un autre référendum organisé le 10 janvier 2010 et rejetant le changement de statut en un régime de plus large autonomie prévu par l’article 74 de la Constitution. Ces collectivités uniques ont été instituées par la loi n°2011-884 du 27 juillet 2011 mais elles n’ont succédé aux départements et régions éponymes qu’après les élections territoriales de décembre 2015, au 1er janvier 2016.
Si ces collectivités sont en principe régies par les lois et règlements nationaux, elles peuvent néanmoins « adapter » – désormais elles-mêmes – ces textes aux « caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». Mais surtout, selon le même article « les collectivités … peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ». Cette possibilité est néanmoins exclue pour la Réunion. Par ailleurs, l’alinéa 5 de l’article 73 prévoit que « ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral ». Enfin, cette énumération est susceptible d’être complétée, voire modulée en fonction des collectivités concernées, par une loi organique.
D’autre part, l’article 74 de la Constitution définit le statut des collectivités d’outre-mer, qui constituent une nouvelle catégorie qui se substitue à celle des territoires d’outre-mer, en réunissant dans un même cadre constitutionnel les collectivités régies totalement ou partiellement par le principe de spécialité législative et règlementaire, c’est-à-dire pour lesquelles une loi ou un règlement national n’est applicable qu’à la condition que ces textes le précisent expressément. Relèvent de cette catégorie : Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
La loi organique va notamment définir « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ». Ainsi, deux situations peuvent se présenter : la collectivité d’outre-mer peut être régie par des règles spéciales, mais le statut peut également prévoir que les lois et règlements nationaux sont applicables de plein droit, sont réserve, le cas échéant, d’un pouvoir d’adaptation reconnu à la collectivité. C’est le cas concernant Saint-Pierre-et Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin qui se voient appliquer un principe de quasi-identité législative et réglementaire, ce qui implique que les lois et règlements nationaux sont normalement applicables dans ces territoires.
Un syndicat de communes est un établissement public de coopération intercommunale associant des communes, qui ne sont pas nécessairement limitrophes, en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal (CGCT, art. L. 5212-1).
Il existe trois catégories de syndicats de communes dont le champ et la nature des compétences transférées sont définis par des statuts approuvés par les conseils municipaux des communes concernées :
Plus spécifiquement il a longtemps existé des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN), qui ont été créés dans le périmètre des villes nouvelles (CGCT, art. L. 5333-1 s.). Dans son article 44, La loi NOTRe du 9 août 2015 a supprimé cette catégorie de structures intercommunales à compter du 1er janvier 2017. Ce mouvement, qui avait déjà été initié avant même le vote de la loi NOTRe, a été anticipé par les collectivités territoriales et EPCI concernés puisqu’au 1er janvier 2016 tous les SAN avaient déjà disparu. Concrètement, les SAN encore existants ont été absorbés par d’autres structures à fiscalité propre
En dehors de la suppression des SAN et de la révision de la carte de l’intercommunalité (V. infra p. 110 s.), la loi NOTRe comprend plusieurs mesures qui devraient entraîner la disparition de nombreux syndicats de communes et syndicats mixtes. Par exemple, cette loi limite le versement d’indemnités de fonctions pour les seuls présidents et vice-présidents des syndicats intercommunaux et mixtes fermés dont le périmètre est supérieur à celui d’un EPCI à fiscalité propre et elle pose le principe du bénévolat pour les fonctions de délégués.
Les EPCI à fiscalité propre ont vu leurs catégories évoluer et leurs compétences s’étoffer au gré des réformes successives, et cela au détriment des communes membres. Si le législateur n’a pas voulu leur reconnaître la qualité de collectivité territoriale, leur légitimité démocratique s’est renforcée avec loi du 16 décembre 2010, précisée sur ce point par la loi n°2013-403 du 17 mai 2013. Avant l’entrée en vigueur de cette loi, l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre était composé de délégués élus par les conseils municipaux parmi leurs membres. A partir des élections municipales de 2014, pour les communes de 1000 habitants et plus, l’élection des conseillers intercommunaux a lieu en même temps que le scrutin municipal et par un système de fléchage. Ainsi, les électeurs sont désormais appelés à désigner, avec un même bulletin, les conseillers municipaux et les conseillers communautaires, ce qui a pour effet de renforcer la démocratie locale. Notons toutefois que le principe d’une élection sans fléchage, qui désolidariserait le choix par les électeurs des conseillers municipaux et des conseillers communautaires a été écarté dans le cadre des débats sur la loi NOTRe de 2015. Une telle évolution contribuerait pourtant à rapprocher les citoyens de structures intercommunales encore méconnues mais de plus en plus présentes dans leur vie quotidienne.
Des réformes successives ont en effet élargi les compétences des EPCI à fiscalité propre, étant précisé que dans certains cas, la répartition des compétences entre l’EPCI et les communes membres n’est pas évidente. Cette difficulté s’explique, d’abord, par le fait que pour chaque catégorie d’EPCI à fiscalité propre, il faut distinguer les compétences obligatoires, des compétences optionnelles et des compétences facultatives, ce qui donne lieu, pour les deux premières séries de compétences, à une énumération particulièrement fastidieuse par les textes. Ensuite, dans certains cas, la compétence de l’EPCI est subordonnée à la reconnaissance par celui-ci de son « intérêt communautaire ». Par exemple, en matière de voirie, pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération exclusivement, cette notion – qui n’est pas définie par les textes – permet de distinguer les voies expressément qualifiées d’intérêt communautaire de celles relevant de la compétence des communes membres, c’est-à-dire les voies non expressément définies d’intérêt communautaire (pour une illustration des difficultés que peut susciter une telle distinction V. CAA Nancy, 17 janvier 2013, requête numéro 11NC01146, Commune de Lons-le-Saulnier).
En l’état actuel de la législation, relèvent de la catégorie des EPCI à fiscalité propre les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles.
Cette formule d’intercommunalité a connu un succès notable ce qui est en grande partie lié au fait que sa création n’était assujettie, à l’origine, à aucune exigence de seuil démographique. La situation a toutefois évolué avec la loi NOTRe du 7 août 2015 qui pose le principe d’un seuil de 15 000 habitants au moins pour les EPCI à fiscalité propre (CGCT, art. L. 5210-1-1, III, 1°). Même si elle prévoit plusieurs dérogations, elle a néanmoins conduit à la disparition de nombreuses communautés de communes, qui ont été contraintes à fusionner avec d’autres EPCI limitrophes dans le cadre de la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale.
A l’origine, le législateur avait défini deux groupes de compétences obligatoires et six groupes de compétences optionnelles en mentionnant exclusivement leurs intitulés (CGCT, art. L. 5214-16).
La loi NOTRe a ajouté quatre autres compétences obligatoires pour les communautés de communes : pour l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage ; pour la collecte et le traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ; l’assainissement (au 1er janvier 2020) ; l’eau (également au 1er janvier 2020).
Avant l’entrée en vigueur de la loi MAPTAM, le législateur contraignait les communautés de communes à choisir une compétence obligatoire parmi six groupes de compétences optionnelles. Au premier janvier 2018, elles doivent choisir des compétences relevant d’au moins trois des neuf groupes définis par l’article L. 5214-16 du Code général des collectivités territoriales : protection et mise en valeur de l’environnement ; politique du logement et du cadre de vie ; politique de la ville (depuis la loi n°2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine) ; création, aménagement et entretien de la voirie ; construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ; action sociale d’intérêt communautaire ; création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public y afférentes ; assainissement ; eau.
Cette liste des compétences optionnelles a également été affectées par la loi NOTRe : comme on l’a vu l’assainissement et l’eau deviendront des compétences obligatoires au 1er janvier 2020, mais cette même loi a permis dès son entrée en vigueur la possibilité de choisir la compétence « Création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public y afférentes ».
Avant l’apparition des métropoles, les communautés urbaines apparaissaient comme la forme la plus aboutie d’intégration des communes au sein d’un EPCI, notamment parce qu’elles perçoivent leurs propres recettes fiscales et parce que les compétences qui leur sont transférées sont étendues.
Ensuite, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a prévu que pendant une durée maximale de dix-huit mois, l’Etat peut autoriser la constitution d’une communauté d’agglomération, lorsque celle-ci forme un ensemble d’au moins 25 000 habitants autour d’une commune centre de plus de 15 000 habitants et que la majorité des communes membres, dont la commune centre, sont des communes littorales. Ces dispositions doivent permettre de créer des communautés d’agglomération dans les zones littorales, ce qui est pratiquement impossible en application des seuils de droit commun.
A l’image des communautés urbaines, les communautés d’agglomération bénéficient de larges transferts de compétences de la part des communes membres qui ont été encore renforcés par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et par la loi NOTRe du 7 août 2015 (CGCT, art. L. 5216-5).
Elles bénéficient d’abord de six blocs de compétences obligatoires : le développement économique ; l’aménagement de l’espace communautaire ; l’équilibre social de l’habitat ; la politique de la ville ; l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage ; la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (depuis le 1er janvier 2018) ; la collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés
La loi n°2014-173 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a voulu imposer ce nouvel échelon d’administration territoriale en prévoyant la transformation par décret, au 1er janvier 2015 des EPCI de plus de 400 000 habitants au sein d’une aire urbaine de plus de 650 000 habitants (CGCT, art. L. 5217-1). Sont concernées les agglomérations de Toulouse, Nantes, Rouen, Bordeaux, Strasbourg, Lille, Rennes, Montpellier, Brest et Grenoble. Par ailleurs, la même loi MAPTAM a prévu la création au 1er janvier 2016 de la métropole d’Aix-Marseille-Provence et de la métropole du grand Paris qui répondent à un statut particulier, alors que la métropole de Lyon présente la caractéristique surprenante de ne pas être un EPCI à fiscalité propre mais une collectivité territoriale à statut particulier dotée de compétences communales et départementales. Toutefois le lancement de la métropole d’Aix-Marseille-Provence a été retardé en raison de deux QPC posées successivement par le Conseil d’Etat concernant les modalités de répartition des sièges au sein du conseil de la métropole (CE, 27 novembre 2015, requête numéro 394016, Commune d’Aix-en-Provence.- CE, 18 décembre 2015, requête numéro 394218, Commune de Pertuis).
La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain élargit la possibilité de transformation en métropole à l’ensemble des EPCI de plus de 400 000 habitants, à ceux qui sont centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants et à ceux de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d’une zone d’emplois de plus de 500 000 habitants.
En application de cette loi ont été créées sept nouvelles métropoles au 1er janvier 2018 : Clermont-Auvergne, Dijon, Metz, Orléans, Saint-Etienne, Toulon-Provence-Méditerranée, Tours-Val-de-Loire. Il existe donc à cette date 19 métropoles de droit commun et deux métropoles à statut particulier relevant de la catégorie des EPCI à fiscalité propre.
Selon l’article L. 5217-1 du Code général des collectivités territoriales, les métropoles ont pour mission « d’élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ». Il est également prévu que la métropole « valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré ».
Tout d’abord, la métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, des compétences en matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel ; en matière d’aménagement de l’espace métropolitain ; en matière de politique locale de l’habitat ; en matière de politique de la ville ; en matière de gestion des services d’intérêt collectif ; en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie (CGCT, art. L. 5217-2, I). Chacun de ces blocs de compétences sont détaillés de façon précise. On notera en particulier que les métropoles, comme les autres EPCI, sont compétentes en matière de documents de planification de l’urbanisme.
Ensuite, par convention passée avec le département et la région, la métropole peut exercer un nombre important de compétences supplémentaires, notamment en matière de voirie départementale, en matière d’action sociale, de construction, de reconstruction, d’aménagement, d’entretien et de fonctionnement des lycées ou encore en matière de développement économique (CGCT, art. L. 5217-2, IV et V).
Enfin, plusieurs compétences en matière de logement social peuvent être déléguées par l’Etat aux métropoles, dès lors qu’elles disposent d’un programme local de l’habitat exécutoire (CGCT, art. L. 5217-2, II et III). L’Etat peut aussi transférer à la métropole certaines compétences, notamment en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion de grands équipements et infrastructures (CGCT, art. L. 5217-2, VII).
La métropole de Lyon (CGCT, art. L. 3611-1 s.) constitue avec la métropole du grand Paris (CGCT, art. L. 5219-1 s.) et la métropole de Marseille Provence (CGCT, art. L. 5218-1 s.) une métropole à statut dérogatoire. Toutefois, comme on l’a évoqué plus haut, la métropole de Lyon se substitue non seulement à l’ancienne communauté urbaine de Lyon mais également, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, au département du Rhône. Pour ce qui la concerne, l’intégration est telle qu’elle est sortie de la catégorie des EPCI pour intégrer celle des collectivités territoriales à statut particulier (CGCT, art. L. 3611-1).
B- Les deux vagues de refonte de la carte intercommunale
Les préfets, en étroite concertation avec la commission départementale de coopération intercommunale, ont élaboré dans chaque département un schéma de coopération intercommunale qui a été aussitôt mis en œuvre. Ce processus a été achevé au 1er juin 2013, date à laquelle tout le territoire national était supposé être couvert par des intercommunalités plus cohérentes. Il est à noter qu’il avait été jugé que dès lors qu’il s’agit d’un document d’orientation et de programmation de l’organisation intercommunale, et qu’il ne comporte « aucun effet prescriptif directement et immédiatement opposable aux communes et aux EPCI », le schéma départemental de coopération intercommunale doit être assimilé à une mesure préparatoire qui ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CAA Nancy, 7 novembre 2013, requête numéro 12NC01926, Communauté de communes du Val-de-Meurthe.– V. également CAA Lyon, 24 septembre 2013, requête numéro 12LY02275, Commune de Saint-Martin-de-Belleville.- CAA Lyon, 10 décembre 2013, requête numéro 12LY03089, Communauté de communes des vallées du Valbonnais). Cette solution a toutefois été infirmée par le Conseil d’Etat qui a considéré que ces schémas sont des actes non réglementaires qui peuvent être directement contestés devant le juge de l’excès de pouvoir. Toutefois, leur légalité ne peut être contestée par voie d’exception que pour autant que ces actes ne sont pas devenus définitifs (CE, 21 octobre 2016, requête numéro 390052, Communauté de communes du Val-de-Drôme : AJCT 2007, p. 100, note Bonnefond).
Apparemment cette marche forcée vers l’intercommunalité a atteint une grande partie des objectifs fixés. Le bulletin statistique de la direction générale des collectivités locales laisse ainsi apparaître qu’au premier janvier 2014 il n’y avait plus que 49 communes isolées en France, hors Paris et Mayotte. La grande majorité de ces communes sont situées en Ile-de-France et elles avaient donc vocation à rejoindre la métropole du Grand Paris lors de sa constitution au 1er janvier 2016.
Ce mouvement n’est d’ailleurs pas achevé et il a été relancé par la loi NOTRe. En effet, la fixation d’un seuil démographique en-deçà duquel une communauté de communes ne peut être constituée entraîne la disparition d’un nombre important de ces organismes qui ont généralement été absorbés par des EPCI à fiscalité propre plus importants. Ensuite, comme on l’a vu, de nombreuses mesures inscrites dans la loi NOTRe doivent conduire à la disparition de nombreux syndicats de communes et de syndicats mixtes.
La loi NOTRe prévoyait en conséquence l’établissement de nouveaux schémas de coopération intercommunale qui devaient être établis dans le courant de l’année 2016. L’évolution est majeure puisqu’elle a conduit à une diminution de 39 % des EPCI à fiscalité propre entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2017, soit 1263 EPCI à fiscalité propre à compter de cette date.
La plupart des schémasadoptés en 2016 prévoyaient que ce n’est qu’une fois que ce mouvement sera achevé que la question de la réduction du nombre de syndicats de communes sera traitée. Cette approche est logique. Elle permet dans un premier temps aux territoires de redéfinir le périmètre des communautés et leurs compétences avant de rationaliser la carte des syndicats dont certaines compétences – l’eau, l’assainissement, les déchets notamment- seront transférées aux communautés avec un décalage dans le temps, ce qui fait que certains syndicats seront vidés de leur substance.
Il est possible aussi d’organiser, de façon plus informelle, des conférences interdépartementales. Il s’agit de permettre à des membres de chaque conseil départemental concerné de débattre de questions d’intérêt commun dans des conférences où chaque conseil départemental est représenté. Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu’après avoir été ratifiées par tous les conseils départementaux intéressés (CGCT, art. L. 5411-2).
Cette agence est chargée d’apporter, aux collectivités territoriales et aux EPCI du département qui le demandent, une assistance d’ordre technique, juridique ou financière (CGCT, art. L. 5511-1). Il s’agit, au moyen de ces agences, de mettre en œuvre les missions dévolues au département par l’article L. 1111-9 du Code général des collectivités territoriales qui prévoit que le département est désormais, depuis la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, le chef de file en matière de solidarités territoriales. Toutefois, le législateur a voulu éviter que le département ne soit en mesure d’exercer une tutelle sur les communes et les EPCI, ce qui aurait été contraire à la Constitution. C’est pour cette raison que la composition de cette structure doit nécessairement associer le département, les communes et les établissements publics concernés.
Plus précisément, ce rapprochement peut donner lieu à la création d’une entente interrégionale, qui constitue un établissement public associant plusieurs régions ayant un territoire continu, avec une exception prévue pour la Corse (CGCT, art. L. 5621-1 s.)
Il s’agit d’abord des syndicats mixtes fermés qui associent uniquement des communes et des EPCI et dont le régime juridique est aligné sur celui des syndicats intercommunaux (CGCT, art. L. 5711-1). Les règles qui leur sont applicables sont définies par renvoi aux dispositions communes aux EPCI à fiscalité propre et aux syndicats de communes.
La question s’est posée de savoir si les syndicats mixtes fermés relevaient de la catégorie des EPIC. A cette question, le Conseil d’Etat a répondu par la négative à l’occasion de l’arrêt Syndicat des eaux du Nord du 5 janvier 2005 (requête numéro 265938, Syndicats des eaux du Nord : AJDA 2005, p. 770, note Degoffe ; JCP Adm. 2005. 417, note Moreau) ce qui fait qu’un syndicat mixte fermé ne peut, sans disposition législative explicite, être membre d’un autre syndicat. La loi n°2006-1537 du 7 décembre 2006 est ensuite intervenue pour créer l’article L. 5711-4 du Code général des collectivités territoriales qui autorise une telle adhésion pour des syndiats mixtes coöpétents dans les domaines qu’il énumère. Ces solutions n’ont pas été remises en cause par la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 qui crée l’article L. 5210-1-1, A du Code général des colletivités territoriales. Selon cet article, modifié par la loi NOTRe du 7 août 2015 « forment la catégorie des établissments publics de coopération intercommuale les symdicats des communes, les communautés de communes, les communauté urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles ». Les syndicats mixtes fermés sont donc exclus de cette liste et ils sont intégrés dans la catégorie plus large, visée par l’article L. 5111-1-1 du Code géneral des collectivités territoriales, également créé par la loi du 16 décembre 2010, des « groupements de collectivités territoriales » qui intègre l’ensemble des organismes de cooopération locale.
La seconde catégorie des syndicats mixtes est ensuite constituée par les syndicats mixtes ouverts qui associent des collectivités territoriales, des EPCI et d’autres personnes morales de droit public, notamment des organes de coopération interdépartementale ou régionale, ou encore des chambres de commerce et d’industrie (CGCT, art. L. 5721-1 s.). Les règles applicables aux syndicats mixtes ouverts se rapprochent de celles appliquées aux EPCI. Dans le silence des textes, les règles applicables aux syndicats mixtes ouverts peuvent être inscrites dans les statuts. A défaut de dispositions statutaires, tout ce qui n’est pas expressément interdit par le Code général des collectivités territoriales est autorisé.
Il s’agit d’abord du pôle métropolitain, créé par la loi n°2010-1563 du 10 décembre 2010. Il s’agit d’un établissement public constitué par accord entre des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus 300 000 habitants, sous réserve que l’un d’entre eux compte plus de 100 000 habitants, en vue d’actions d’intérêt métropolitain, afin de promouvoir un modèle d’aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale (CGCT, art. L. 5731-1 s.). La compétence des pôles métropolitains peut s’étendre à la coopération transfrontalière. Pour les pôles métropolitains limitrophes d’un pays étranger le seuil démographique pour l’EPCI le plus important est d’ailleurs abaissé de 100 000 à 50 000 habitants. Cette formule a rencontré un certain succès puisqu’il existe 19 pôles métropolitains au 1er janvier 2018. L’article L. 5731-3 du Code général des collectivités territoriales précise expressément que les pôles métropolitains relèvent, en principe, des règles applicables aux syndicats mixtes fermés, ou aux syndicats mixtes ouverts lorsqu’une région, un département ou la métropole de Lyon en est membre. Plus précisément, il s’agit donc d’une variante des syndicats mixtes « fermés » comme le précise l’article L. 5731-3 du même code.
Enfin, la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 a créé les pôles d’équilibre territorial et rural, qui sont des établissements publics constitués par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, au sein d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclave (CGCT, art. L. 5741-1 s.). Ils relèvent, en principe, des règles applicables aux syndicats mixtes fermés. Ils ont pour mission d’élaborer un projet de territoire pour le compte et en partenariat avec les EPCI qui le composent. Ce projet « définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural. Il précise les actions en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace et de promotion de la transition écologique qui sont conduites par les EPCI … Il peut comporter des dispositions relatives à toute autre question d’intérêt territorial » (CGCT, article L. 5741-2). Cette nouvelle institution présente de nombreux traits communs avec les pays, qui avaient été créés par la loi n°95-115 du 4 février 1995, puis supprimés par la loi du 16 décembre 2010, et qui servaient de cadre pour « l’élaboration d’un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural » (Loi n°95-115 du 4 février 1995, art. 22).
Il existe également d’autres types de contrôles et notamment un contrôle financier qui est exercé conjointement par le préfet et par la chambre régionale des comptes.
Cette censure a abouti à la mise en place d’un nouveau dispositif en vertu duquel le caractère exécutoire des actes des collectivités territoriales est conditionné par leur transmission effective au préfet ou au sous-préfet, lorsque cette transmission est expressément prévue par les textes. La transmission à un autre service de l’Etat, ne fait pas courir le délai, mais s’il est établi que ce service a transmis l’acte au préfet, ou au sous-préfet, le délai court à compter de cette transmission.
Toutefois, cette évolution ne concerne pas les cas où, par exception, le recours pour excès de pouvoir est ouvert en matière contractuelle, ce qui vise pour l’essentiel les contrats de recrutement des agents publics (CE, 2 février 2015, requête numéro 373520, Commune d’Aix-en-Provence : AJDA 2016, p. 736, note Roux ; JCP A 2015, act. 161, obs. Langelier).
Ces solutions n’ont pas être remises en cause par la jurisprudence Département-du-Tarn-et-Garonne (CE Ass., 4 avril 2014, requête numéro 358994 : Rec. p. 70, concl. Dacosta ; AJDA 2014, p. 1035, note Bretonneau et Lessi ; BJCL 2014, p. 316, note Fardet ; BJCP 2014, p. 204, note Terneyre ; Contrats-Marchés publ. 2014, étude 5, Rees et repère 5, Llorens et Soler-Couteaux ; D. 2014, 1179, note Gaudemet et Dizier ; Dr. adm. 2014, 36, note Brenet ; JCP E 2014, 2152, note Sestier et 2153, note Hul ; JCP A 2014, act. 325, obs. Touzeil-Divina ; JCPA 2014, 2152, note Sestier ; JCP G 2014, 737, note Bourdon ; RDP 2014, p. 1148, débat Seiller, Braconnier, Dacosta, p. 1175, note Janicot et Lafaix et p. 1198, note Rolin ; RFDA 2014, p. 438, note Delvolvé ; RLCT 2014/101, p. 20 note Brameret et p. 25, obs. Glaser ; RDI 2014, p. 244, obs. Braconnier ; Revue générale du droit on line, 2014, n° 16187, note Girard ; RFDA 2014, p. 438, note Delvolvé ; RJEP 2014, 26, note Lafaix). En effet si, par cet arrêt, le Conseil d’Etat ferme la voie du recours pour excès de pouvoir dirigé contre les actes détachables préalables à la conclusion du contrat, une exception est justement prévue pour le préfet qui a toujours la possibilité d’attaquer ces actes unilatéraux tant que le contrat n’a pas été signé.
L’existence d’une procédure de déféré préfectoral n’interdit pas à toute personne intéressée d’intenter un recours pour excès de pouvoir contre l’acte litigieux, dès lors qu’il s’agit d’un acte administratif unilatéral, et sauf si cette voie de recours est fermée (c’est désormais le cas pour les actes unilatéraux préalables à la conclusion de contrat en application de la solution initiée par le Conseil d’Etat à l’occasion de l’arrêt d’Asemblée du 16 juillet 2007, Société tropic travaux signalisation, requête numéro 291545: Rec. p. 360 ; RDP 2007, p. 1402, concl. Casas ; RFDA 2007, p. 696, concl. Casas ; RJEP 2007, dossier 1, concl. Casas et note Delvolvé ; AJDA 2007, p. 1577, chron. Lénica et Boucher ; JCP G 2007, II, 10156, note Ubaud-Bergeron et 10160, note Sellier ; JCP A 2007, 2212, note Linditch et 2221, note Rouault ; Dr. adm. 2007, repère 7, note Auby ; Rev. Lamy conc. 2007/13, 914, obs. Clamour ). De même, il est possible, pour ces personnes, de saisir le préfet afin qu’il fasse usage du recours qui lui est réservé. Il a été jugé, dans cette hypothèse, que le requérant n’est pas recevable à contester un éventuel refus du préfet devant le juge de l’excès de pouvoir (CE Sect., 25 janvier 1991, requête numéro 80969, Brasseur : Rec. p. 23, concl. Stirn ; RFDA 1991, p. 1587, note Douence ; AJDA 1991, p. 351 ; JCP G 1991, II, 21654, note Moreau). En revanche, la demande faite au préfet aura pour effet de proroger le délai de recours contentieux.
Il faut noter, enfin, que le fait, pour un préfet, de ne pas déférer un acte entaché d’illégalité ne constitue pas, en tant que tel, une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat (CE, 21 juin 2000, requête numéro 202058, Ministre de l’Intérieur c. Commune de Roquebrune Cap Martin : RDP 2000, p. 1096, concl. Touvet). Il est en effet nécessaire, dans ce cas, que la preuve d’une faute lourde soit rapportée (CE, 6 octobre 2000, requête numéro 205959, Ministre de l’Intérieur c. Commune de Saint-Florent : Rec. p. 395 ; Collectivités Territoriales – Intercommunalité, 266, note Moreau ; AJDA, 2001, p. 201- V. également CE, 30 mars 2011, requête numéro 328972, Ministre de l’Intérieur c/ SIVOM de Cinarca-Liamone : AJDA 2011, p. 1223).).
Pour ce qui concerne les communes, par exemple, l’article L. 2131-3 du Code général des collectivités territoriales précise que « les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature » (CGCT, art. L. 3131-1 et L. 4141-4 pour les départements et pour les régions).
L’article L. 2131-2 du Code général des collectivités territoriales prévoit ainsi, pour ce qui concerne les communes (CGCT, art. L. 3131-2 et L. 4141-2 pour les départements et les régions), que doivent être transmis :
– Les décisions règlementaires et individuelles prises par le maire dans l’exercice de son pouvoir de police (V. par exemple annulant une décision d’un conseil municipal voulant créer une « garde nationale », TA Montpellier, 5 juillet 2016, requête numéro 1506696, Préfet de l’Hérault) à l’exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement ainsi que celles relatives à l’exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu’elles organisent ;
– Les conventions relatives aux emprunts, aux marchés et aux accords-cadres, à l’exception des conventions relatives à des marchés et à des accords-cadres d’un montant inférieur à 209 000 euros hors taxes (CGCT, art. D.2131-5-1) ainsi que les conventions de concession ou d’affermage de services publics locaux et les contrats de partenariat ;
– Les permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol et le certificat d’urbanisme délivrés par le maire ou le président d’un établissement public de coopération intercommunale, lorsqu’il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du Code de l’urbanisme (V. par ex. CE, 28 décembre 2017, requête 399629 : JurisData n° 2017-027514) ;
Cette énumération n’est pas exhaustive. En effet, les actes qui ne sont pas mentionnés par le Code général des collectivités territoriales peuvent également être déférés aux préfets. Tel est le cas, par exemple, des mesures préparatoires (CE Ass., 15 avril 1996, requête numéro 120273, Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux : Rec. p. 130 ; concl. Combreville : RFDA 1996, p. 1169 ; AJDA 1996, p. 366) et des décisions implicites (CE Sect., 28 février 1997, requête numéro 167483, Commune de Port : Rec. p. 61 ; concl. Stahl ; RFDA 1997, p. 1198, note Douence). Pour ces actes, le point de départ du délai d’exercice du déféré préfectoral court à partir de l’accomplissement des formalités de publicité de l’acte. Enfin, peuvent également faire l’objet d’une procédure de déféré préfectoral les contrats qui ne sont pas soumis à l’obligation de transmission (CE, 4 novembre 1994, requête numéro 99643, Département de la Sarthe : Rec. tables, p. 1045), à condition toutefois qu’il s’agisse bien de contrats administratifs (CE Sect., 27 février 1987, requête numéro 54847, Commune de Grand-Bourg de Marie-Galante c. Lancelot : Rec. p. 79 ; Dr. adm. 1987, 223 ; RFDA 1987, p. 212, concl. Stirn).
La transmission des actes des collectivités territoriales et des EPCI (CGCT, art. L. 5211-3) a pour effet de permettre au préfet de saisir, le cas échéant, le tribunal administratif compétent dans un délai de deux mois. Cette solution s’applique également pour les décisions tacites (CE, 23 octobre 2013, requête numéro 344454, SARL Prestig’Immo). Le délai court non pas à compter de la date de l’édiction de l’acte, mais bien à partir de sa transmission effective (CE Sect., 30 septembre 1988, requête numéro 85099, Commune de Nemours c. Marquis : Rec. p. 120 .- CE, avis, 10 juin 1996, requête numéro 176873, requête numéro 176874, requête numéro 176875, Préfet de la Côte d’Or : préc.).
Si le déféré préfectoral n’a pas de caractère suspensif, le préfet peut assortir son recours d’une demande de suspension de l’acte, y compris s’il s’agit d’un contrat (CE, 23 juillet 2010, requête numéro 338367, Région de la Réunion : JCP A 2010, 2311, obs. Linditch). Ce n’est pas le régime de référé suspension de droit commun de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative qui est applicable. L’article L. 2131-6, alinéa 3, du Code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l’article L. 554-1 du Code de justice administrative, met en place une procédure simplifiée, qui permet d’obtenir la suspension de l’acte déféré « si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué ». Dans une telle hypothèse, le tribunal statue dans un délai d’un mois, et sa décision est susceptible non pas d’un recours en cassation comme c’est en principe le cas en matière de référé suspension, mais d’un appel devant la cour administrative d’appel compétente. Même si les textes ne le prévoient pas expressément, l’appel contre le jugement au fond peut faire l’objet d’une demande de référé-suspension (CE, 8 février 2017, requête numéro 402417, Ministre du Logement c/ Commune de Chens-sur-Léman : Dr. adm. 2017, 33, note Eveillard). L’article L. 4142-1, alinéa 5, du Code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l’article L. 554-3 du Code de justice administrative, crée quant à lui une procédure de suspension accélérée qui permet au représentant de l’Etat d’obtenir la suspension, en 48 heures, d’un acte estimé illégal et qui est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle (CE, 3 juillet 1998, requête numéro 197525, Commune de La Bruguière : Dr. adm. 1998, 318 et 378). Il existe également des procédures de suspension automatique en matière d’urbanisme, de marchés ou de délégations de service public (CJA, art. L. 554-2. – renvoyant à CGCT, art. L. 2131-6, al. 4.- toutefois il n’en va pas de même pour le référé déposé devant la cour administrative d’appel V. CE, 8 février 2017, requête numéro 402417, Ministre du Logement c/ Commune de Chens-sur-Léman, préc.), ainsi que pour les actes pris dans le cadre d’une expérimentation normative (CGCT, art. LO 1113-4).
Il ne s’agit pas ici de la seule cause de prorogation du recours : si le texte intégral de l’acte n’a pas été transmis ou s’il n’est pas accompagné des documents annexes nécessaires pour mettre le préfet à même d’apprécier la portée et la légalité de l’acte, le délai sera également prorogé de deux mois à partir de la demande de transmission complémentaire faite par le préfet (CE Sect., 13 janvier 1988, requête numéro 68166, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales : Rec. p. 6, concl. Roux ; AJDA 1988, p. 183, chron. Azibert et de Boisdeffre). Cette jurisprudence a été récemment précisée par le Conseil d’Etat à l’occasion de son arrêt du 15 mai 2013, Office public de l’habitat de Nice et des Alpes-Maritimes Côte-d’Azur Habitat. Selon les juges « à défaut d’une demande tendant à son retrait, son réexamen ou sa modification pouvant être regardée comme un recours gracieux dirigé contre l’acte, ou d’une demande tendant à ce que la transmission soit complétée, présentées par le préfet dans le délai de deux mois de la réception de l’acte, le délai qui lui est imparti pour déférer cet acte au tribunal administratif court à compter de cette réception » (requête numéro 357031 : JCP 2013, 2208, note Pauliat). Ainsi, une simple demande de précision ne saurait avoir pour effet de proroger le délai dans lequel le préfet peut déférer au juge administratif un acte qui lui a été transmis.
Par ailleurs, si ces documents ne sont pas nécessaires à l’examen de la légalité de l’acte, le délai n’est pas interrompu (CE, 31 mars 1989, requête numéro 83329, Commissaire de la République de la région du Languedoc-Roussillon c. Memet : AJDA 1989, p. 539, concl. Levis.- CE, 29 avril 1994, requête numéro 106185, Commune de Baillif : Rec. p. 1104 ; JCP 1994, 22354, note Haïm), et cela alors même que la demande du préfet aurait été motivée par l’exercice du contrôle de légalité (CE, 23 février 2000, requête numéro 190898, Ministre de l’Intérieur c. Commune de Mende : Rec. p. 80). De même, le délai n’est pas interrompu lorsque la transmission complémentaire n’a pas été requise par le préfet (CE, 17 octobre 2003, requête numéro 223296, District de Bastia : JCPA 2003, 2022, note Linditch).
La loi n°2004-809 du 13 août 2004 a provoqué un glissement du contrôle systématique vers un contrôle symptomatique des actes des collectivités territoriales qui porte sur des « sujets essentiels » pour reprendre l’expression du président de l’association du corps préfectoral, M. Bertrand Landrieu (Supprimons le contrôle de légalité systématique : Gaz. Communes, 7 avril 2003, p. 20). Selon l’exposé des motifs de la loi, le contrôle administratif de légalité est réaménagé en vue de le rendre plus efficace dans sa fonction de conseil préalable (V. toutefois critiquant les modalités actuelles de contrôle des actes des collectivités territoriales : Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l’Etat sur les collectivités territoriales, Rapport sénatorial n° 300, janvier 2012). En particulier, à partir du décret n°2005-324 du 7 avril 2005, la dématérialisation de la transmission des actes administratifs et budgétaires a été mise en œuvre au moyen des applications ACTES et ACTES budgétaires.
Par ailleurs, l’ordonnance n°2009-1401 du 17 novembre 2009, prise sur le fondement de l’article 120 de la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 relative à la simplification et à la clarification du droit, ainsi qu’à l’allègement des procédures, a eu pour objectif de recentrer le contrôle de légalité sur les actes présentant un enjeu particulier. En effet, afin de permettre un contrôle plus efficace des actes reçus par le représentant de l’Etat, l’ordonnance allège la liste des actes obligatoirement transmis par les collectivités territoriales en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, en ne conservant dans le champ de la transmission obligatoire que les actes les plus sensibles intervenant dans ces domaines (JCP A 2009, act. 1228).
Cette tendance s’est toutefois ensuite largement infléchie puisqu’entre 2011 et 2014, 2,9 % des actes contrôlés ont donné lieu, à une lettre d’observation valant recours gracieux et 0,1 % seulement à un déféré préfectoral (Rapport annuel de la Cour des comptes 2016, p. 338).
Les derniers chiffres disponibles dénotent, ce qui est logique compte tenu des évolutions textuelles récentes, une diminution du volume d’actes transmis (de 6,3 millions en 2006 à 5,6 millions en 2009 puis à 5,2 millions en 2012 dont plus de 380 000 actes « prioritaires »). En 2012, si plus de 90% des actes prioritaires ont été contrôlés (ce qui est comparable avec les taux de contrôle des années précédentes mais inférieur aux objectifs définis par le gouvernement) seuls environ 22% des autres actes l’ont été (alors que ce pourcentage était de plus de 33 % en 2010), Seuls environ 0,5% de ces actes font l’objet de lettres d’observations et 0,01% font l’objet d’un déféré soit 5,2 millions d’actes transmis pour 804 déférés en 2012 , ce qui dénote également une baisse globale (Ministère de l’Intérieur, DGCL, Rapport du gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux, 22e rapport, années 2010, 2011, 2012, avril 2014).
– Allemand (R.), Tifine (P.), Le transfert aux collectivités territoriales des personnels techniques et ouvriers de service de l’éducation nationale : l’analyse des questions statutaires : AJDA 2006, p. 1260
– Duru (E.), Portrait-robot de l’intercommunalité au lendemain de la réforme territoriale : AJDA 2011, p. 10.
– Faure (N.), Le leadership régional : nouvelle orientation du droit des collectivités territoriales : AJDA 2015, p. 1898.
– Gohin (O.), L’Outre-Mer dans la réforme constitutionnelle de la décentralisation : RFDA 2003, p. 678.
– Marcou (G.), La réforme territoriale : ambition et défaut de perspective : RFDA 2010, p. 357.
– Pontier (J.-M.), Pourquoi parler de contrats de plan ? : AJDA 2015, p. 2163.
– Verpeaux (M.), Pavane pour une notion défunte. La clause de compétence générale : RFDA 2014, p. 457.