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Timestamp: 2018-10-16 21:54:34
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Constitucionalismo Latinoamericano Uprimny_noPW
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1 LAS TRANSFORMACIONES CONSTITUCIONALES RECIENTES EN AMERICA LATINA: TENDENCIAS Y DESAFIOS
Rodrigo Uprimny Director del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad “DeJuSticia” y profesor de la Universidad Nacional.
Desde mediados de los años ochenta, y en especial a partir de los años noventa, América Latina ha conocido un intenso período de cambios constitucionales, pues casi todos los países ya sea adoptan nuevas constituciones (como en los casos de Brasil en 1988, Colombia en 1991, Paraguay en 1992, Ecuador en 1998 y 2008, Perú en 1993, Venezuela en 1999 o Bolivia en 2009, entre otros), o introducen reformas muy importantes a sus constituciones vigentes (como en el caso de Argentina en 1994, México en 1992 o Costa Rica en 1989). El punto de partida puede ser la nueva constitución de Brasil de 1988, pero se trata de una fase que puede tener desarrollos ulteriores. Es obvio que existen diferencias nacionales muy importantes. Sin embargo, a pesar de estas diferencias nacionales, esta oleada de reformas constitucionales en América Latina parece tener algunos rasgos comunes. Ahora bien, a pesar de la intensidad de los cambios constitucionales recientes en América Latina, no conozco ningún texto que haya intentado sistematizar las orientaciones comunes de esa evolución del constitucionalismo en la región. Existen reflexiones importantes sobre las mutaciones constitucionales de algunos países específicos, como el trabajo de Boaventura Santos (2010) sobre Ecuador y Bolivia, o estudios que analizan algún aspecto del constitucionalismo latinoamericano, como su apertura al reconocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas (Yrigoyen, 2009) o al derecho internacional de los derechos humanos (Manili, 2002; Ayala Corrao, 2002; Abregú y Courtis, 2004), o trabajos que han pretendido comparar las tensiones y complementariedades entre las mutaciones constitucionales y la reforma del Estado impulsada por las instituciones financieras internacionales (Uprimny, 2007). Este texto busca entonces suplir en parte ese vacío, con las obvias limitaciones que tiene intentar sintetizar en pocas páginas cambios constitucionales
2 que han sido profundos y complejos. El propósito es entonces señalar las tendencias comunes del constitucionalismo reciente en América Latina, así como sus diferencias más significativas, con el fin de caracterizar esas reformas y plantear los principales desafíos que plantean para la construcción de democracias profundas en la región. Las anteriores consideraciones explican entonces la estructura del texto, que en la primera parte presenta las transformaciones de la parte dogmática de varias constituciones latinoamericanas, para luego, en la segunda parte, examinar los principales cambios de la parte orgánica. Estos dos puntos son entonces esencialmente descriptivos y en ellos enfatizo las tendencias coincidentes de las reformas en los distintos países. Por el contrario, la tercera parte es más reflexiva y analítica; en ella intento caracterizar las orientaciones básicas de esta evolución constitucional, pero igualmente discuto si las divergencias nacionales son tan profundas que en realidad no hay matices nacionales sino la existencia de tendencias constitucionales diversas en la región, con potencialidades y orientaciones distintas. El texto termina con unas breves reflexiones sobre el posible significado de esos cambios constitucionales y los desafíos que éstos implican para la democracia y para la reflexión constitucional. I. Las variaciones de la parte dogmática: reconocimiento de la diversidad en múltiples campos y ampliación y protección de los derechos individuales y colectivos. Un breve examen de las orientaciones de las reformas constitucionales recientes muestra que, a pesar de obvias diferencias nacionales, la mayor parte comparten algunos rasgos comunes en la definición de los principios ideológicos del Estado y en la regulación de los derechos y deberes ciudadanos. Primero, la mayoría de las reformas y de los nuevos textos constitucionales modifica en forma importante el entendimiento de la unidad nacional, a fin de enfatizar que ésta no se hace por una homogeneización de las diferencias culturales, como intentaron hacerlo algunos proyectos sus formas. constitucionales previos en décadas pasadas, sino, por el contrario, por un Muchas constituciones empiezan entonces a definir a sus naciones como reconocimiento acentuado de las diferencias y una mayor valorización del pluralismo en todas
3 pluriétnicas y pluriculturales y establecen como principio constitucional la promoción de la diversidad1, por lo cual estamos frente a una suerte de constitucionalismo de la diversidad. Segundo, las reformas constitucionales tienden en general a superar ciertos rasgos confesionales de los ordenamientos jurídicos de muchos países, los cuales otorgaban privilegios importantes a la Iglesia Católica. Las nuevas constituciones, cuando no son claramente laicas, tienden a reconocer la igualdad entre las distintas confesiones religiosas, incluyendo las religiones de las poblaciones indígenas. El reconocimiento de la diversidad étnica y cultural se acompaña entonces de la consagración de la diversidad y la igualdad religiosa. Tercero, y directamente ligado a los puntos anteriores, las reformas constitucionales amparan especialmente a grupos tradicionalmente discriminados, como los indígenas y las comunidades negras, a los cuales incluso, en ciertos países, se les reconocen derechos especiales y diferenciados de ciudadanía, en la medida en que se establecen circunscripciones especiales de representación política para estas comunidades, se reconocen sus lenguas como lenguas oficiales y se les reconoce un poder judicial propio y autonomía en sus territorios para la decisión de ciertos conflictos, de acuerdo con sus cosmovisiones2. Por ello, según ciertos analistas, estas constituciones no sólo avanzaron hacia una idea de identidad nacional pluralista sino que incluso habrían incorporado elementos y formas de ciudadanía diferenciada y multicultural3. Esta tendencia al reconocimiento de la diversidad y al otorgamiento de derechos especiales a las comunidades indígenas adquiere visos aún más radicales en las recientes constituciones boliviana y ecuatoriana que plantean la existencia de una nación de pueblos o de un Estado plurinacional y constitucionalizan concepciones provenientes de la tradición indígena, como la
Ver, por ejemplo, el artículo 7 de la constitución colombiana, 215 de la constitución brasileña, el artículo primero de la constitución boliviana, el preámbulo de la constitución venezolana de 1994 y el artículo 2 numeral 19 de la constitución del Perú. 2 La Constitución de Colombia de 1991 fue la primera en reconocer, en su artículo 246, la aplicación de justicia por las comunidades indígenas, conforme a su derecho consuetudinario pero dentro de unos límites que permitan armonizar la jurisdicción estatal y la indígena. Esa regulación fue seguido por las constituciones de Paraguay (ver artículo 63 ) Perú (art. 149), Bolivia (art. 171), Ecuador (art. 191) y Venezuela (art. 260). Para una discusión crítica de los alances y límites del reconocimiento de esos derechos de autonomía de los indígenas, ver Stocks (2005). Igualmente Grijalva et al (2009). 3 Sobre la idea de derechos diferenciados de ciudadanía, ver Will Kymlicka, Wayne Norman. (1997) “Un retorno del ciudadano. Una revisión de la producción reciente en teoría de la ciudadanía" en La Política, No 3.
4 noción del buen vivir y los derechos que le están asociados4. Además, estas constituciones fortalecen también el reconocimiento de una mayor autonomía a los pueblos indígenas para el manejo de sus asuntos. Según ciertos analistas, esta orientación más radical en el tema de la nacionalidad y del reconocimiento de los pueblos indígenas hace de las constituciones boliviana y ecuatoriana unos constitucionalismos distintos y emergentes, diversos a las otras transformaciones recientes de América Latina, puesto que superan el marco del constitucionalismo liberal, incluso en su versión pluricultural y multiétnico, pues dichas constituciones ecuatoriana y boliviana avanzan a formas constitucionales distintas, que son plurinacionales, interculturales (Grijalva: 115 a 132) y experimentales (Santos, 2010: 77 y 123). Cuarto, la casi totalidad de las reformas ha sido muy generosa en el reconocimiento de derechos constitucionales a sus habitantes, pues no sólo incorporan los derechos civiles y políticos heredados de las tradiciones demoliberales -como la intimidad, el debido proceso, la libertad de expresión o el derecho al voto- sino que también establecieron ampliamente los derechos económicos, sociales y culturales –como la educación, la vivienda o la salud- e incluso avanzaron en el reconocimiento de formas de derechos colectivos, en especial el derecho al medio ambiente, pero también derechos especiales de autonomía y ciudadanía a ciertos grupos poblacionales, en especial a los indígenas. En este aspecto, también la constitución ecuatoriana plantea novedades pues no sólo establece derechos no reconocidos en textos previos, como el derecho al agua, sino que incluso reconoce derechos a la naturaleza o “Pachamama” como tal, que es así, al menos formalmente sujeto jurídico5, sin que sea sin embargo claro cuáles pueden ser las implicaciones de ese reconocimiento. Además, las nuevas constituciones ecuatoriana y boliviana refuerzan mucho más que la mayor parte de los otros ordenamientos jurídicos latinoamericanos el reconocimiento amplio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
Por ejemplo, el artículo 10 de la Constitución ecuatoriana reconoce derechos a los pueblos, a las nacionalidades y a la naturaleza y el capítulo 2 del Título II establece los derechos del buen vivir. Por su parte, el artículo 306 de la Constitución boliviana establece que el modelo económico debe estar orientado al vivir bien de todas las bolivianas y bolivianos. 5 Ver el artículo 71 de la constitución ecuatoriana que señala que la “naturaleza o Pachamama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructuras, funciones y procesos evolutivos.”
5 Las técnicas de reconocimiento de esos derechos ha tenido algunas variaciones nacionales; en algunos casos, como en Argentina6, el mecanismo fue la constitucionalización directa y expresa de numerosos tratados de derechos humanos; en otros, como Brasil7, el mecanismo fue el de directamente definir y establecer esos derechos en el texto constitucional; otros ordenamientos constitucionales como el colombiano o el venezolano usaron ambos mecanismos, pues no sólo constitucionalizaron ciertos tratados de derechos humanos sino que además establecieron directamente en la constitución una amplia carta de derechos de las personas8. Pero independientemente del mecanismo jurídico empleado, la tendencia y el resultado fueron semejantes: una ampliación considerable de los derechos constitucionalmente reconocidos frente a los textos anteriores. Quinto, la mayor parte de las constituciones realizó una apertura al derecho internacional de los derechos humanos, en especial a través del tratamiento especial y privilegiado a los tratados de derechos humanos (Manili, 2002; Ayala Corrao, 2002; Abregú y Courtis, 2004), que ha llevado a una aplicación importante por jueces nacionales de los estándares internacionales de derechos constitucionalidad, 2006),. Sexto, el reconocimiento de la multiculturalidad (o incluso de la plurinacionalidad) y de las competencias propias de la jurisdicción indígena, junto con la apertura al derecho internacional de los derechos humanos, se ha traducido por un pluralismo acentuado en América Latina, que ha erosionado el sistema tradicional de fuentes jurídicas y el papel central que tenía en el pasado la ley y la reglamentación gubernamental en los ordenamientos jurídicos nacionales. Séptimo, muchas constituciones expresan un fuerte compromiso con la igualdad, no sólo prohibiendo la discriminación por raza, género y otros factores, sino también ordenando a las autoridades políticas especiales de acción afirmativa para lograr que la igualdad sea real y efectiva. En particular, varias reformas establecen en forma explícita cláusulas de igualdad y
Ver el artículo 75 numeral 22 de la constitución argentina que establece una extensa lista de los tratados de derechos humanos que adquieren rango constitucional. 7 Ver los extensos artículos 5 y 8 de la constitución brasileña. 8 Ver la amplia carta de derechos de la constitución de esos dos países y los artículos 23 de la constitución venezolana y 53 y 93 de la Constitución colombiana que confieren rango constitucional a ciertos tratados de derechos humanos.
humanos, a
como el bloque
que ha adquirido un significado especial en América Latina (Uprimny,
6 no discriminación entre hombres y mujeres, con lo cual el constitucionalismo latinoamericano autoriza o incluso exige la adopción de ciertos enfoques de género en las políticas públicas y en los desarrollos jurídicos. Octavo, este generoso reconocimiento de derechos de distintas tradiciones –liberal, democrática y socialista- llevó a varios textos constitucionales a incorporar la fórmula ideológica del llamado “Estado social y democrático de derecho”, desarrollada por el constitucionalismo europeo de la postguerra, como el marco ideológico de las nuevas organizaciones jurídicas derivadas de estas reformas constitucionales9. El uso de esta definición jurídica del Estado no fue sin embargo mecánico, pues no sólo tuvo variaciones nacionales importantes sino que las reformas latinoamericanas incorporaron matices distintos a su formulación en la Europa de los años cincuenta del siglo pasado10. Por ejemplo, algunos textos incorporaron la idea de que se trata no sólo de un Estado social de derecho sino también de justicia y de derechos, al parecer para enfatizar la importancia de la búsqueda de un orden social justo, que ampare todos los derechos. Igualmente, otros ordenamientos introdujeron una reflexión explícita de búsqueda de nuevas definiciones del tipo de Estado que se apartaran de las tradiciones europeas, con el fin de enfatizar la búsqueda propia de fórmulas constitucionales, como lo hicieron en especial las constituciones ecuatoriana y boliviana. Noveno, la mayor parte de las reformas quiso explícitamente que el reconocimiento de los derechos fundamentales no fuera puramente retórico sino que tuviera eficacia práctica, por lo que se ampliaron los mecanismos de protección y garantía de dichos derechos. Así, muchas reformas previeron formas judiciales directas de protección de los derechos, como el amparo o la tutela11, o reforzaron aquellas que ya existían; igualmente, en varios países se creo o reforzó la justicia constitucional12; finalmente, la mayor parte de las nuevas constituciones
La bibliografía sobre el Estado social, su formación y su crisis, es muy extensa. Ver, por ejemplo, entre otros, Requejo Ferran (1994). Para una discusión de su relevancia en el proceso constitucional colombiano, ver Rodrigo Uprimny (2001). 10 Ver, por ejemplo, el artículo primero de la constitución brasileña, colombiana y paraguaya y el artículo 2 de la constitución venezolana 11 Por ejemplo, la Constitución colombiana de 1991 previó en su artículo 86 la tutela como mecanismo de protección directa de los derechos fundamentales, así como otros mecanismos, como las acciones populares, para la protección de derechos colectivos. Por su parte, la Constitución brasileña incorporó varios instrumentos de protección de derechos, como los llamados “mandados de segurança”. Ver artículo 5 LXIX y LXX de esta constitución. 12 Para una visión sistemática de las estructuras de justicia constitucional y de protección de derechos en América Latina, ver Losing (2002).
7 previeron, con denominaciones diversas, formas de “ombudsman” o de “Defensores del Pueblo”, que tienen a su cargo la promoción y protección de los derechos humanos13. Finalmente, la mayor parte de las reformas plantean reconsideraciones de la función económica del Estado; sin embargo, en este punto, no es fácil encontrar una tendencia común en los distintos textos constitucionales, ya que existen diferencias nacionales importantes; por ejemplo, mientras que textos como el peruano, que se hicieron al amparo del Consenso de Washington, tienden a ser más favorables a los mecanismos de mercado, constituciones como la ecuatoriana o la boliviana refuerzan considerablemente el papel del Estado en la economía y tienen incluso tendencias anticapitalistas (Santos, 2010). Pero además, ni siquiera los textos reformados o las nuevas constituciones tienen una total claridad sobre el punto; en efecto, muchas constituciones, como la colombiana de 1991, parecen al mismo tiempo ampliar la intervención estatal y las funciones redistributivas de las autoridades, al reconocer nuevos derechos sociales y mantener la dirección estatal de la economía, pero también parecen reducir dicha intervención, al posibilitar la privatización de ciertos servicios públicos, que anteriormente eran monopolio estatal, un poco siguiendo las recomendaciones dominantes del Consenso de Washington. II: Los cambios mecanismos de participación y en la parte institucional u orgánica. Las reformas constitucionales de las dos últimas décadas trajeron igualmente cambios importantes tanto en los mecanismos de participación ciudadana como en el régimen político y el ordenamiento territorial. Primero, la mayor parte de las reformas estuvieron orientadas por la idea de ampliar y fortalecer la democracia y los espacios de participación ciudadana. Por ello en general no se limitaron a restablecer la democracia representativa, lo cual era de por sí trascendental cuando se trataba de superar dictaduras militares, sino que intentaron generar nuevos espacios de participación ciudadana, básicamente por dos vías distintas: el reconocimiento y ampliación de los mecanismos de democracia directa, como las consultas populares y los
Ver, por ejemplo, los artículos 281 y 282 de la constitución colombiana, los artículos 161 y 162 de la peruana, el artículo 276 de la constitución paraguaya y el artículo 86 de la constitución de Argentina.
8 referendos14; y de otro lado, por medio de la creación de instancias ciudadanas de control de la gestión pública, como pueden ser las asociaciones de usuarios que vigilan la gestión de los servicios públicos. En este aspecto, las constituciones boliviana y ecuatoriana marcan también diferencias importantes, ya que estimulan nuevas formas participativas, que buscarían superar las limitaciones de la democracia liberal, puesto que incorporan también el reconocimiento de la democracia comunitaria desarrollada por los pueblos indígenas (Santos, 2010: 112 a 123). Segundo, varias constituciones se esforzaron por reconocer explícitamente en el propio texto constitucional alguna forma de organización electoral autónoma y especializada, a fin de asegurar una mayor imparcialidad y transparencia de los procesos electorales, con lo cual las reformas recientes tendieron a consolidar lo que algunos han llamado un modelo latinoamericano de organización electoral, por oposición al modelo europeo, en donde no existe organización electoral autónoma. Tercero, la casi totalidad de las reformas fortaleció los procesos de descentralización: se ampliaron los funcionarios locales electos por voto popular, se trasladaron nuevas competencias, en especial en materia de gasto social, a las entidades locales. Y finalmente se establecieron mecanismos para fortalecer económicamente a las autoridades locales, en especial gracias al sistema de transferencias de recursos del gobierno central a los gobiernos locales. Ahora bien, conviene destacar que el fortalecimiento de la autonomía territorial provocó debates intensos en ciertos procesos constitucionales, como el boliviano, sobre todo en lo que tiene que ver con el manejo centralizado o no de los dineros provenientes de los recursos naturales, pues ese conflicto, que enfrentaba a las regiones ricas y petroleras, como Santacruz, frente a las pretensiones más centralizadoras en este aspecto del Gobierno de Evo
Por ejemplo, la Constitución colombiana incorporó el plebisicito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto y la revocatoria de mandato. Ver artículos 103 y ss de esa constitución. Igualmente, la venezolana prevé en su artículo 70 la participación ciudadana mediante la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas. En Ecuador se consagró la consulta popular y la revocatoria del mandato en los artículos 103 al 113 de su constitución. Para un análisis de ese auge de la democracia directa en los procesos constitucionales recientes en América Latina, ver Barczak. (2001)
9 Morales y del movimiento indigenista. Dicho conflicto amenazó la viabilidad misma del proceso constituyente. Cuarto, las reformas buscaron reforzar las instancias estatales de control, fortaleciendo la autonomía y la capacidad fiscalizadora de las mismas. Por ejemplo, la constitución venezolana estableció todo una nueva rama del poder, el llamado poder ciudadano, que recoge esas instancias de control, mientras que la constitución colombiana también establece todo un conjunto de instancias de control, como el Ministerio Público (Procuraduría y Defensoría del Pueblo) y la Contraloría General15. Estas instituciones de control juegan entonces un doble papel en estos procesos de reforma, pues no sólo son, según la conocida distinción desarrollada por O´Donnell (1994), mecanismos horizontales de rendición de cuentas, que buscan un mayor equilibrio de poderes, sino que también operan a veces también como formas verticales de rendición de cuentas y de reforzamiento de la capacidad de los ciudadanos de reclamar sus derechos, pues algunas de esas instituciones de control, en especial los Ministerios Públicos y las Defensorías del Pueblo, actúan ante las instancias políticas como voceras de los reclamos de las personas. Este fortalecimiento de las instancias de control también se acompaña, en quinto término, de un elemento común a todos los procesos constitucionales en la región, que fue el esfuerzo por robustecer también el sistema judicial, no sólo para incrementar su eficiencia para perseguir el delito y tramitar los conflictos16 sino también para incrementar su independencia, que era vista, con razón, como supremamente precaria en toda la región17, con pocas excepciones. Para este último propósito, un mecanismo común fue la tentativa por sustraer el nombramiento y la carrera de los jueces de la injerencia directa del poder ejecutivo, por medio de la creación de instancias autónomas de administración de la rama judicial y encargadas
Ver los artículos 267 y ss. de la constitución colombiana y los artículo 136, 273 y ss. de la constitución venezolana. La bibliografía sobre los esfuerzos de modernización y fortalecimiento del sistema judicial en América Latina es muy amplia. Un debate de esos esfuerzos y de sus orientaciones se puede encontrar en Uprimny, García y Rodríguez (2006) 17 Para ejemplos de la precariedad de la independencia judicial en la región, ver Gargarella (1997). Un ejemplo nacional citado por ese autor puede ser ilustrativo de la situación: el caso argentino, pues en ese país, no sólo dicha independencia se vio profundamente afectada por las dictaduras y gobiernos de facto, que los propios jueces de la Corte Suprema se encargaron muchas veces de legitimar creando la llamada “doctrina de facto” sino que, además, en los períodos de gobiernos civiles, “sistemáticamente se modificó la composición de la mayoría de los jueces en la corte, de modo tal de garantizar siempre cúpulas judiciales favorables a las preferencias del poder político de turno (así en los años 1947, 1955, 1958, 1966, 1973, 1983, 1990)” (Gargarella, 1997: 972)
10 parcialmente de la selección de los jueces, usualmente denominadas consejos superiores de la magistratura. El fortalecimiento de la rama judicial no se limitó a las reformas destinadas a incrementar su eficiencia y su independencia sino que, como ya se señaló, también consistió en atribuirle responsabilidades importantes en la protección y garantía de derechos y en el control a las eventuales arbitrariedades de los órganos políticos. Estos procesos de fortalecimiento de los órganos de control y de la rama judicial se acompañaron en muchos países de una estrategia más global de rediseño del régimen político, con el fin de lograr un mayor equilibrio entre los órganos y ramas del poder público, a fin de superar los excesos de poder presidencial. Por ello, en sexto término, la mayor parte de las reformas tendió a reducir ciertas facultades presidenciales y a incrementar la capacidad de control y de decisión de los congresos. Esta morigeración del presidencialismo fue empero limitada, pues no sólo ningún país latinoamericano optó por fórmulas parlamentarias18, a pesar de que en los años noventa hubo múltiples propuestas académicas que defendieron las bondades del parlamentarismo para nuestros regímenes políticos19 sino que, además, las constituciones de la región conservaron para el presidente poderes enormes frente al modelo presidencial clásico, como es el estadounidense (Gargarella, 1997: 978 y 979). Pero eso no es todo. Los esfuerzos por limitar el poder presidencial y reequilibrar la relación entre los poderes se acompañaron, paradójicamente, de una tendencia generalizada a aprobar la posibilidad de la reelección inmediata del presidente, en especial para poder elegir a gobernantes carismáticos, tal y como sucedió en Argentina con Menem, Brasil con Cardozo, Perú con Fujimori, Colombia con Uribe o Venezuela con Chávez. Todo esto muestra pues que los esfuerzos por moderar el excesivo poder presidencial en América Latina terminaron siendo unos esfuerzos bastante moderados. Además, en este tema del equilibrio de poderes, así como en el relativo a la relación Estado y economía, existen procesos divergentes pues algunos textos constitucionales buscaron expresa y conscientemente fortalecer directamente el poder presidencial. Un caso significativo en este aspecto es la Constitución ecuatoriana.
El único país en donde una eventual transición a un régimen parlamentario se discutió con vigor fue Brasil, pero finalmente la fórmula fue rechazada en un referendo realizado algunos años después de adoptada la Constitución. 19 En un trabajo de 2004 intenté un balance de la evolución del debate latinoamericano sobre el tema, a fin de defender la adopción en Colombia de un régimen semiparlamentario. Ver Uprimny (2004)
11 Un séptimo aspecto que conviene destacar de los procesos constitucionales recientes en América Latina a nivel institucional fue la tendencia a reconocer la existencia de organismos estatales autónomos, encargados de funciones técnicas de regulación, en especial en materia económica, y que no encajaban dentro de la división clásica de poderes- El reconocimiento de organismos estatales autónomos distintos a los tres poderes clásicos, el fortalecimiento de los organismos de control y de la organización electoral, se acompañó igualmente de un intento por reformular y superar la teoría clásica de las tres ramas del poder, la ejecutiva, la legislativa y la judicial. Esos desarrollos no han implicado un abandono de la idea de la división de poderes como un elemento esencial del constitucionalismo sino la posibilidad de prever otras ramas de poder, como lo hacen la constitución venezolana y la ecuatoriana, o la existencia de órganos autónomos que no pertenecen a ninguno de los poderes clásicos del Estado. III- Tendencias constitucionales comunes y diversidades nacionales Vale la pena preguntarse si estamos o no frente a tendencias más o menos comunes a los distintos países o si existen divergencias nacionales significativas; de otro lado, conviene examinar si esas transformaciones constitucionales contribuyen o no a la construcción de democracias más sólidas y profundas en la región. a) Tendencias comunes. ¿un neoconstitucionalismo transformador, más igualitario, participativo y de la diversidad? Es posible detectar, a un nivel más abstracto, ciertos rasgos comunes y novedosos de los ordenamientos constitucionales latinoamericanos en los últimos años. Primero, todos los ordenamientos muestran una adhesión no sólo teórica sino incluso práctica por alguna forma de Estado de derecho y de constitucionalismo con gobiernos civiles. En las últimas décadas, con la excepción de la tentativa fracasada contra Chávez y el golpe en Honduras, no ha habido levantamientos militares. Han caído varios presidentes, como sucedió en varias ocasiones en Ecuador y en Bolivia, pero no como consecuencia de intervenciones militares, como ocurría en el pasado sino por otros factores, como levantamientos populares. Esta consolidación de gobiernos civiles puede parecer una conquista menor pero implica un cambio profundo en la realidad política e institucional latinoamericana, si se tiene en cuenta la
12 frecuencia de las dictaduras militares en la región durante los Siglos XIX y XX. En cierta medida, América Latina vive hoy su primera verdadera oleada constitucional. Segundo, una tendencia común y nueva del constitucionalismo latinoamericano reciente es el reconocimiento y revalorización del pluralismo y la diversidad en casi todos los campos. Así, en especial, como ya se vio, es un constitucionalismo de orientación indigenista, multicultural o incluso plurinacional. Pero además es un constitucionalismo que prevé formas económicas diversas, como el mercado, espacios de producción reservados al Estado, al lado de formas comunitarias de producción económica. Y además, como ya se indicó, incluso a nivel de las fuentes jurídicas, es un constitucionalismo que tiende a un cierto pluralismo jurídico. Tercero, y directamente ligado a lo anterior, el constitucionalismo reciente latinoamericano es además de un nuevo tipo pues es aspiracional o transformativo, y con una fuerte matriz igualitaria. En efecto, parece claro que los procesos constitucionales buscaron profundizar la democracia y combatir las exclusiones e inequidades sociales, étnicas y de género. En ese sentido, la mayor parte de las reformas, siguiendo la terminología de Teitel, conducen a textos que más que mirar hacia atrás (“backward looking”) se proyectan hacia el futuro (“forward looking”) (Teitel, 1997: 2014) pues, más que intentar codificar las relaciones de poder existentes, son documentos jurídicos que tienden a delinear un modelo de sociedad a construir. Son pues, en la terminología de otros autores como Mauricio García, constituciones “aspiracionales”20 o, en la terminología de Boaventura Santos, “constituciones transformadoras” (Santos, 2010: 76 y 77), en la medida en que plantean una propuesta de una democracia incluyente, capaz de incorporar a la democracia y a los beneficios del desarrollo a los sectores tradicionalmente excluidos de las sociedades latinoamericanas, pues son textos llenos de promesas de derechos y bienestar para todos. Esta naturaleza transformadora del constitucionalismo latinoamericano reciente ha tomado en general dos vías: de un lado, son constituciones densas en derechos, pues se considera que el reconocimiento de derechos colectivos o económicos, sociales y culturales, sobre todo si tienen protección judicial, contribuye a una mayor igualdad social y a la transformación democrática. De otro lado, las constituciones también apuestan a que la transformación a una sociedad más justa se haga por medio de una ampliación de los mecanismos de participación
Ver el capítulo de Mauricio García sobre constitucionalismo aspiracional en Uprimny, García y Rodríguez (2006)
13 democrática, para lo cual han incorporado, además de la democracia representativa, nuevos espacios de deliberación y movilización democrática. Estas dos vías de vocación transformadora de estas constituciones (la ampliación de la participación democrática y el reconocimiento constitucional de nuevos derechos) explican dos nuevos rasgos del constitucionalismo latinoamericano reciente: un esfuerzo por repensar y reformular la democracia y su entrada a formas de constitucionalismo fuerte o neoconstitucionalismo. Así, de un lado, muchas constituciones, sin rechazar la democracia representativa, han intentado superarla, previendo espacios e instituciones nuevas de participación democrática. Los ciudadanos, además de elegir y revocar representantes, tienen también la posibilidad de decidir por medios directos, como referendos, plebisicitos o iniciativas populares. Pero eso no es todo: además varias constituciones, en especial las más recientes, como la boliviana y la ecuatoriana, han reconocido y fortalecido formas de democracia comunica, fuertemente vinculadas a las autonomías de los pueblos indígenas y otras comunidades étnicas. Por ello, algunos autores hablan de formas de “demodiversidad” o de “democracia intercultural”, que articulan la democracia representativa, la participativa y la comunal, de suerte que se trata de “una de las formulaciones constitucionales sobre democracia más avanzadas del mundo” (Santos, 2010: 110) De otro lado, la otra forma de lograr la eficacia transformadora de las constituciones ha sido reforzando su fuerza normativa. En efecto, la mayor parte de estas constituciones aspiran a ser textos que efectivamente gobiernen la vida en sociedad, por lo que incluyen mecanismos de justicia constitucional que aseguren que sus promesas de derechos y bienestar no sean meramente retóricas sino mandatos normativos con eficacia práctica. En ese sentido, las reformas constitucionales de los años noventa hacen entrar a América Latina en lo que algunos autores llaman “neoconstitucionalismo” (Carbonell, 2003), o conforme a otras terminologías, como las usadas por Ferrajoli, Estados de derecho constitucionales y no puramente legales (2001). Estamos pues frente a formas de constitucionalismo fuerte. Finalmente, todos los anteriores rasgos explican además ciertas características formales comunes de las constituciones latinoamericanas recientes y es su considerable extensión, en términos de derecho comparado. Estas nuevas constitucionales son no sólo mucho más
14 extensas que aquellas que derogaron sino que en general son mucho más extensas que las constituciones de otras regiones del mundo, en especial del capitalismo desarrollado. b. Posibles divergencias nacionales: ¿entre constitucionalismos meramente
relegitimadores y constitucionalismos genuinamente transformadores? Los anteriores rasgos, que son comunes a muchos procesos constitucionales
latinoamericanos recientes, confieren a los ordenamientos actuales un cierto aire de familia común. Es entonces posible entonces hablar de un constitucionalismo latinoamericano actual que tiene rasgos distintivos frente a otros constitucionalismos en el mundo contemporáneo o frente a los ordenamientos de la región en el pasado. Considero entonces que son mayores las coincidencias que las divergencias entre los procesos constitucionales recientes latinoamericanos. Pero reconozco que se trata de una tesis polémica pues es claro que también existen divergencias nacionales significativas, por lo cual, si se enfatizan las diferencias cabría hablar de distintos constitucionalismos en la región. Conviene pues presentar brevemente tales diferencias. En forma esquemática, es posible diferencias las evoluciones, tomando en consideración i) el propósito general y la lógica de los procesos constitucionales, ii) ciertos contenidos y orientaciones de los ordenamientos constitucionales adoptados y iiii) el impacto y las prácticas sociales e institucionales derivadas de esos procesos. En cuanto al propósito, es tal vez posible distinguir entre procesos constitucionales más “fundacionales”, que se planteaban en abierta ruptura con el pasado, como el paraguayo, el venezolano, el ecuatoriano o el boliviano, y otros procesos más transaccionales o de ajuste o de consenso, que buscaban corregir defectos de la institucionalidad existente, pero también valoraban muchas de las tradiciones previas y conservaron partes de sus elementos, como parece haber sido el caso argentino, mexicano o el costarricense. En cuanto a los contenidos constitucionales, dos temas parecen diferenciar las tendencias nacionales: la relación entre Estado y la economía, en especial el mercado; y el tema de la diversidad y las autonomías de las comunidades étnicas.
15 Así, de un lado, es posible distinguir entre constituciones más amigables con el mercado y más cercanas al Consenso de Washington, como la constitución peruana, y otras más dirigistas y que, según ciertas visiones (Santos 2010), se proponen una agenda superadora del capitalismo, como la ecuatoriana y boliviana. Se trata obviamente de una diferencia que no es menor, pues la regulación de la relación Estado, sociedad y economía representa una de las decisiones constituyentes esenciales. De otro lado, frente al reconocimiento de la diversidad étnica, es posible encontrar al menos tres tipos distintos de constitucionalismos: algunos ordenamientos, como el chileno, el uruguayo y el costarricense, tienden a mantenerse en el pluralismo liberal pues no reconocen derechos especiales de grupo a las comunidades étnicas; otros, como el colombiano, en especial gracias a la jurisprudencia de su corte constitucional, tienden a plantearse como una forma de constitucionalismo multiétnico y multicultural; finalmente, las recientes constituciones ecuatoriana y boliviana van más lejos pues establecen un Estado plurinacional e intercultural. Esto muestra diferencias nacionales significativas pues no sólo hay Estados latinoamericano que no han adaptado sus constituciones a los nuevos desarrollos relativos a los pueblos indígenas, como el Convenio 169 de la OIT21, sino que incluso entre quienes han avanzado en este campo y pueden ser caracterizadas como “constituciones indigenistas” (Ramírez, 2009: 215), existen divergencias significativas, pues es distinto reconocer ciertos derechos de ciudadanía diferenciado en el marco de un Estado multiétnico pero que sigue siendo unitariamente nacional, como lo hacen la constitución colombiana de 1991 o la ecuatoriana de 1998, a intentar establecer un Estado plurinacional, que reconoce la autodeterminación de los pueblos indígenas (Ramírez, 2009: 217; Grijalva, 2009: 121 y ss). Finalmente, en cuanto al impacto y a la eficacia y efectividad de estas reformas, la valoración es muy difícil, pues al parecer ninguna reforma ha sido totalmente inocua pero ninguna tampoco radicalmente transformadora. Pero los países no sólo difieren en cuanto a la intensidad del impacto de sus reformas constitucionales sino también en cuanto a la forma de desarrollo del texto constitucional. Así, en ciertos casos, el impacto ha sido más político, como en Bolivia, mientras que en otros, como Colombia o Costa Rica, las reformas constitucionales han conducido a un nuevo tipo de activismo judicial, en especial de los jueces
En un ejercicio cuantitativo, Raquel Irigoyen (2009: 31 a 34) evalúa el porcentaje de disposiciones constitucionales relativas a los pueblos indígenas en diversos países latinoamericanos, lo cual muestra la diversidad de situaciones, desde constituciones más abiertas al indigenismo, como la colombiana o la ecuatoriana, hasta otras muy resistentes, como la chilena y la uruguaya.
16 constitucionales, que ha llevado a una importante judicialización de la política (Sieder, Schjolden y Angell (Eds) 2005). Existen pues importantes diversidades nacionales, por lo cual, podría pensarse que existen dos tendencias básicas de mutaciones constitucionales nacionales en la región: en algunos casos estaríamos en presencia de constitucionalismos verdaderamente nuevos y transformadores, mientras que en otros países, las reformas o las nuevas constituciones habrían operado esencialmente como mecanismos de relegitimación de los órdenes sociales y políticos existentes, que siguen siendo desiguales y excluyentes. IV- Los desafíos académicos y políticos del nuevo constitucionalismo latinoamericano. Esta evolución constitucional reciente en América Latina plantea retos políticos y académicos importantes: i) su originalidad y pertinencia, esto es, si son transformaciones constitucionales que responden o no a las necesidades democráticas de la región; ii) su coherencia, esto es, si existen contradicciones insalvables entre sus componentes o se trata de elementos complementarios o con tensiones importantes pero superables; y iii) su eficacia Estos tres retos remiten a su vez a un desafío académico: la importancia de acompañar estos procesos constitucionales de una reflexión teórica comprometida, que permita fortalecer sus potencialidades democráticas y reducir sus riesgos autoritarios o de promesas sistemáticamente incumplidas. a) La (im)pertinencia de las reformas Una discusión constitucional recurrente en América Latina, y que se remonta a los tiempos de la independencia, es la relativa a la autenticidad de nuestros procesos constitucionales, esto es, si se trata de la adopción de instituciones y ordenamientos adaptados a los desafíos sociales y políticos de nuestras naciones, o si nuestros constituyentes han intentado copiar instituciones o ideas que pueden funcionar en otros contextos pero que resultan ineficaces o producen efectos perversos en nuestras complejas realidades. No se trata obviamente de que no sea posible usar el derecho comparado o intentar ciertos trasplantes normativos o institucionales, pues es obvio que es natural que un país intente aprender de las experiencias constitucionales ajenas. La pregunta genuina es si las reflexiones constitucionales y los proyectos planteados, incluso si toman parcialmente ideas o instituciones de otros países,
17 responden o no a los problemas fundamentales de una sociedad, o si, por el contrario, si se trata de ideas o instituciones fuera de lugar. Ahora bien, yo creo que el constitucionalismo reciente latinoamericano es relevante pues ha intentado enfrentar algunos de los problemas fundamentales de nuestras sociedades, como la precariedad del Estado de derecho, la profunda diversidad y heterogeneidad social y étnica, la debilidad del poder judicial, la persistencia de formas de discriminación y desigualdad social, étnica y de género muy profundas, la violación masiva de los derechos fundamentales de la población, y todo ello en el marco de un mundo globalizado y con desafíos ecológicos crecientes. Las fórmulas adoptadas pueden ser discutibles y no son siempre coherentes, como se mostrará en el siguiente apartado, pero es indudable que hubo, con intensidades nacionales variables, un esfuerzo de experimentación constitucional, que dista de ser deleznable. Ese esfuerzo merece ser analizado y debatido. b) La (in)coherencia de las reformas. Ahora bien, esos esfuerzos no han sido siempre consistentes y el nuevo constitucionalismo latinoamericano presenta tensiones importantes, por la adopción simultánea de figuras y prácticas constitucionales que en abstracto y de manera separada pueden parecer atractivas pero que combinadas pueden reforzar tendencias autoritarias en la región. Por ejemplo, la adopción de formas de democracia directa, como referendos o plebiscitos (para superar los déficits de la democracia puramente representativa), son importantes pero si dichas modificaciones se acompañan de un reforzamiento del poder presidencial (con el argumento de es que es necesario fortalecer una voluntad unificada de cambio capaz de superar desigualdades y exclusiones), la combinación puede ser explosiva y negativa pues estimula formas de cesarismo democrático. es Por ello creo su que una tarea al pendiente y del al constitucionalismo participativa. Existen otros campos en donde no existen contradicciones graves (como la anterior de impulsar la participación mientras se preservan regímenes hiperpresdienciales) pero si tensiones que ameritan una reflexión sistemática. Por restricciones de espacio, me limito al examen breve de dos, que me parecen trascendentales: i) la tensión entre las distintas formas latinoamericano superar tendencia caudillismo
hiperpresidencialismo, si quiere transitar por mecanismos genuinos de democracia
18 de democracia y ii) las que pueden ocurrir por el intento de querer lograr simultáneamente un constitucionalismo fuerte y judicialmente protegido y una participación democrática fuerte. Así, como se explicó, varias constituciones recientes incorporan distintas formas de democracia, como la representativa, la directa y la propia de las comunidades indígenas, que es comunal y autonómica. A su vez, conforme a la conocida distinción de Nancy Frazer (2000), las constituciones parecen igualmente consagrar principios distintos de justicia pues buscan tanto la igualdad social y una mayor justicia distributiva, en especial al consagrar los derechos sociales, pero también están inspiradas por una justicia de reconocimiento, sobre todo en relación con los pueblos indígenas. Estas distintas formas de democracia y estos diversos principios de justicia pueden entrar en fuerte tensión, como lo han mostrado los enfrentamientos recientes en Ecuador entre el Presidente Correo y los pueblos indígenas22 en relación con la explotación de recursos mineros en territorios indígenas. Un desafío teórico y práctico para el nuevo constitucionalismo latinoamericano es entonces como articular esas formas diversas de democracia y de justicia. Otro punto en donde pueden surgir tensiones importantes es debido al esfuerzo de muchas constituciones por articular simultáneamente una forma de neconstitucionalismo con un estímulo a la participación democrática, pues parecen ejercicios en dirección contraria. Así, el neoconstitucionalismo se caracteriza por una protección judicial reforzada de una carta constitucional muy densa de derechos, por lo cual tiende a la judicialización, ya que los jueces, en especial los jueces constitucionales, comienzan a decidir asuntos que anteriormente eran debatidos en espacios democráticos. Parece entonces difícil, aunque no imposible, lograr al mismo tiempo un constitucionalismo fuerte con una deliberación y participación democrática fuertes. Una breve tipología de las democracias constitucionales, inspirada en parte en los modelos teóricos sistematizados por Gargarella (2005), ayuda a comprender la dificultad en este campo del nuevo constitucionalimo latinoamericano. Así, siguiendo a Gargarella, dos variables decisivas para caracterizar distintos pensamientos constitucionales es i) que tanto reconocen y protegen derechos fundamentales y ii) que tanto espacio otorgan a la participación democrática para la toma de las decisiones colectivas. Cruzando las dos variables, es posible
Para una descripción y análisis de estos conflictos, ver Santos (2010: 131 a 139)
19 entonces obtener cuatro visiones sobre la democracia constitucional, que sintetizamos en el siguiente cuadro: Formas de democracias constitucionales Participación y deliberación democrática débiles Reconocimiento y protección débil de los constitucionales Reconocimiento y protección fuerte de los derechos constitucionales I: Constitucionalismo conservador Participación y deliberación democrática fuertes III: Constitucionalismo republicano y radical IV: ¿Nuevo constitucionalismo latinoamericano?
II: Constitucionalismo liberal
Así, en la casilla I encontramos el pensamiento constitucional conservador, que por visiones perfeccionistas de la política y un temor frente a la participación ciudadana, se caracteriza por un reconocimiento débil tanto de los derechos constitucionales como de la participación ciudadana. En la casilla II podemos situar el constitucionalismo liberal, que reconoce vigorosamente los derechos constitucionales, por su compromiso con la autonomía personal, pero comparte con los conservadores el temor a una participación ciudadana fuerte. La casilla III refleja las posiciones republicanas y radicales, cercanas por ejemplo al pensamiento de Rousseau, que se caracterizan por una invocación fuerte de la soberanía popular, que no debería verse inhibida por los derechos constitucionales. Por ello plantean una participación y deliberación democráticas vigorosas pero a costa de un debilitamiento del reconocimiento y protección de los derechos constitucionales. Como vemos, la aspiración del nuevo constitucionalismo latinoamericano parece ser entonces la de lograr una protección judicial fuerte de los derechos acompañada al mismo tiempo de una participación y deliberación democrática fuerte. Y eso no es imposible pero es difícil. Un camino a explorar es el desarrollo de una teoría de la justicia constitucional para América Latina, que implique un ejercicio de la protección judicial de los derechos que tienda a promover y no a debilitar la participación y la discusión democráticas. c) La (in)eficacia de las reformas.
20 Los análisis precedentes muestran las tensiones que atraviesan los nuevos diseños constitucionales en la región. Otro punto igualmente importante de reflexión es el relativo a la eficacia misma de estos procesos constitucionales, que tiene que ver con el tema mismo de la eficacia del derecho en América Latina. En efecto, que dichas constituciones tengan vocación normativa y se encuentren llenas de aspiraciones, como ya se explicó, no ha significado obviamente que sus promesas se hayan realizado. Por el contrario, a pesar de dicha vocación, la distancia entre lo proclamado por los textos constitucionales y la realidad social y política de nuestros países es muy grande. En ese sentido, América Latina sigue manteniendo esa tradición, ya señalado desde hace décadas por varios teóricos, de adherir teóricamente a las formas constitucionales pero tener muchas dificultades para realizarlas prácticamente. Dos de los puntos más significativos en estas distancias tienen que ver, a nivel
socioeconómico, con los problemas de superación de la pobreza y la desigualdad, y en el campo político, con el control a los abusos presidenciales. Así, de un lado la mayor parte de los nuevos textos constitucionales plantean explícitamente la promoción de la igualdad social y la superación de la pobreza; pero los resultados han sido en general, con algunas contadas excepciones, muy pobres en este campo. De otro lado, paradójicamente, este nuevo constitucionalismo, que planteaba superar rasgos de autoritarismo y caudillismo en América Latina, se ha acompañado en la práctica de ciertos países por un reforzamiento de la figura presidencial y el surgimiento de nuevas formas de caudillismo, lo cual parece muy problemático para alcanzar democracias profundas. d) Los retos para un pensamiento constitucional progresista Con todos sus defectos, el constitucionalismo reciente latinoamericano representa un esfuerzo no deleznable de creatividad democrática. Pero igualmente esos esfuerzos están llenos de tensiones en sus propios contenidos y de promesas incumplidas por su falta de eficacia. Esta situación podría estar vinculada a un hecho, destacado por algunos analistas, y es el siguiente: a pesar de la presencia de intelectuales notables en algunos procesos constituyentes, como Alvaro García Linera en Bolivia, lo cierto es que ha habido un divorcio importante entre el desarrollo de un pensamiento constitucional progresista en la región y los debates constituyentes (Santos, 2010: 26 a 30). No ha habido o no hay aún una teoría que permita acompañar esos esfuerzos de reforma constitucional y de implementación de las promesas contenidas en las constituciones. Existe pues un desafío académico: el reto de ser
21 capaces de crear una masa crítica de pensamiento constitucional progresista, comprometido con la profundización democrática en la región, que en diálogo con experiencias y tradiciones de otras regiones del mundo, acompañe críticamente los procesos constitucionales latinoamericanos en curso, a fin de reducir sus riesgos autocráticos y fortalecer las potencialidades democráticas de esos esfuerzos de experimentación institucional. Es posible que, como dice Boaventura Santos (2010: 10), la teoría que se necesite sea de retaguardia que de vanguardia, esto es, que se trate de una academia que esté comprometida y acompañe los procesos pero sin pretender guiarlos; pero esa reflexión académica parece imprescindible.
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