Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=4695
Timestamp: 2017-11-24 14:54:10+00:00
Document Index: 168258163

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 1655', 'art. 3', 'art. 16', 'art. 28', 'art. 30', 'art. 219', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 209', 'art. 208', 'art. 212', 'art. 26', 'art. 26', 'art. 7', 'art. 1241', 'art. 53', 'art. 128', 'art. 209', 'art. 185', 'art. 185', 'art. 185', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 90', 'art. 2220', 'art. 3']

AVVISO: la Determinazione è stata modificata dalla Determinazione n. 556 del 31 maggio 2017
L’appaltatore può essere un distributore di medicinali o un’impresa farmaceutica: nel primo caso, l’appaltatore è un’impresa distributrice - grossista - che, a sua volta, acquista i medicinali da un’impresa farmaceutica, la quale stipula ulteriori subcontratti con i produttori dei principi attivi e della materia prima necessari per la composizione dei medicinali. In tal caso, l’appaltatore non realizza direttamente il prodotto finito oggetto della fornitura pubblica richiesta, ma provvede soltanto alla sua distribuzione. Per queste ragioni, l’impresa farmaceutica che realizza i medicinali è da includere nella filiera rilevante, mentre ne è escluso il produttore di principi attivi o il fornitore della materia prima, la cui prestazione non presenta un collegamento funzionale con la fornitura di medicinali oggetto dell’appalto; nel secondo caso, l’appaltatore è l’impresa farmaceutica che produce direttamente i medicinali richiesti dalla ASL. Anche in questa ipotesi, sulla base delle precedenti considerazioni, i subcontratti stipulati per la provvista dei principi attivi o della materia prima necessaria al confezionamento dei medicinali non rientrano nella filiera rilevante dello specifico appalto, in quanto riguardano l’attività ordinaria dell’impresa farmaceutica.
Dubbi interpretativi sono sorti riguardo il significato dell’espressione “concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici”, contenuta nell’art. 3, comma 1, della legge n. 136/2010. Il problema concerne l’applicazione della tracciabilità ai finanziamenti o agevolazioni erogati da un soggetto pubblico - comunitario, nazionale o regionale - a sostegno dell’attività d’impresa (ad esempio, i contributi erogati alle imprese a fondo perduto ovvero i finanziamenti agevolati ad imprese ex legge 19 dicembre 1992, n. 488).
Nel codice civile, all’art. 1655, il contratto di appalto è definito come “il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro”.
Nel Codice, all'art. 3, comma 6, accogliendo la nozione di derivazione comunitaria, l’appalto pubblico è definito come il contratto a titolo oneroso, stipulato per iscritto tra una stazione appaltante o un ente aggiudicatore ed uno o più operatori economici, avente per oggetto l'esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi come definiti dal Codice stesso.
Di conseguenza, le norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari si applicano in tutti i casi in cui sia stipulato un contratto d'appalto pubblico tra operatore economico e committente pubblico, indipendentemente dall'esperimento o meno di una gara per l'affidamento dell’opera o del servizio ed a prescindere dal valore, che può essere anche modico.
Da ciò consegue che la tracciabilità trova, altresì, applicazione ai lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'art. 16, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dell'art. 28, comma 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150.
Parimenti, sono soggetti agli obblighi di tracciabilità i contratti aggiudicati da un'amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore ad un'altra amministrazione aggiudicatrice o ad un’associazione o consorzio di amministrazioni aggiudicatrici, in condizioni di concorrenza con operatori di mercato.
Sono soggetti agli obblighi di tracciabilità i flussi finanziari derivanti dai contratti stipulati dalle imprese pubbliche nell’ambito dei settori “speciali” individuati dalla direttiva 2004/17/CE e dal Codice, parte III, mentre sono da ritenersi esclusi i contratti di diritto privato stipulati dalle imprese pubbliche al di fuori di tali attività. L’esclusione appare estendibile anche ai contratti che si riferiscono ad attività sottratte successivamente, in base ad una decisione della Commissione europea, al campo di applicazione della direttiva 2004/17/CE e del Codice in quanto “direttamente esposti alla concorrenza” (art. 30 della direttiva 2004/17/CE e art. 219 del Codice). Recentemente, ad esempio, tale è il caso dei contratti destinati all’attività di generazione di energia elettrica per la “Zona Nord” di cui alla Decisione della Commissione 2010/403/UE del 14 luglio 2010 recepita con decreto 5 agosto 2010 della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento politiche comunitarie.
Parimenti esclusi dal perimetro di applicazione della tracciabilità sono i contratti aventi ad oggetto l'acquisto o la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni (art. 19, comma 1, lett. a), nonché concernenti i servizi di arbitrato e conciliazione (art. 19, comma 1, lett. c). Sono invece soggetti alla tracciabilità i contratti pubblici di cui all’art. 19, comma 1 che sono appalti di servizi, quali i servizi finanziari menzionati alla lettera a), secondo periodo, ed i contratti di servizi di ricerca e sviluppo di cui alla lettera f).
a) gli appalti per l'acquisto di acqua, se aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori che esercitano le attività di cui all'art. 209, comma 1 (acqua);
b) gli appalti per la fornitura di energia o di combustibili destinati alla produzione di energia, se aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori che esercitano un'attività di cui ai commi 1 e 3 dell'art. 208 (gas, energia termica ed elettricità) e all'art. 212 (prospezione ed estrazione di petrolio, gas, carbone e altri combustibili solidi).
La sponsorizzazione, secondo l’opinione prevalente, è quel contratto con cui un soggetto, c.d. sponsee o sponsorizzato, assume, normalmente verso corrispettivo, l'obbligo di associare a proprie attività il nome o il segno distintivo di altro soggetto, detto sponsor o sponsorizzatore. Lo sponsee offre, nella sostanza, una forma di pubblicità indiretta allo sponsor. La sponsorizzazione deve essere qualificata come contratto atipico. In ragione del fatto che la pubblica amministrazione assuma la veste di sponsor o di soggetto sponsorizzato si distingue tra contratto di sponsorizzazione attiva o passiva. Nella sponsorizzazione passiva, a cui fa riferimento l’art. 26 del Codice, la pubblica amministrazione è il soggetto sponsorizzato. Tale contratto non è catalogabile tra i contratti passivi, ma tra quelli attivi in quanto si traduce in un vantaggio economico e patrimoniale per l’ente che acquisisce risorse: pertanto, non è soggetto alla disciplina comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici (salvo il rispetto di quanto prescritto dal citato art. 26), né agli obblighi di tracciabilità.
Non sono soggetti agli obblighi di tracciabilità gli incarichi di collaborazione ex art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (“Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”). Data la contiguità delle fattispecie contrattuali in esame ed al fine di evitare elusioni della normativa, si raccomanda alle stazioni appaltanti di porre particolare attenzione nell’operare la distinzione tra contratto di lavoro autonomo - la cui disciplina si rinviene nel citato decreto n. 165/2001 - e il contratto di appalto di servizi - disciplinato dal Codice e soggetto alle regole di tracciabilità.
- nel caso di movimentazioni tra le stesse società del gruppo, può essere utilizzato il sistema del cash pooling qualora la società capogruppo si assuma espressamente la responsabilità della corretta ricostruibilità delle singole operazioni finanziarie effettuate per ciascun affidamento. Nel caso in cui la società del gruppo sia una stazione appaltante, è comunque necessario acquisire il CIG anche per gli affidamenti infragruppo al fine di assicurarne la puntuale ricostruibilità (cfr. Comunicato del Presidente dell’Autorità del 2 maggio 2011).
Non è in contrasto con gli obblighi di tracciabilità la compensazione di reciproci crediti tra i soggetti della filiera (ad esempio, appaltatore e subcontraente). Ai sensi dell’art. 1241 c.c., quando due persone sono obbligate l'una verso l'altra, i due debiti si estinguono per le quantità corrispondenti, secondo la disciplina prevista dal codice civile.
Considerazioni non dissimili valgono nell’ipotesi di datio in solutum ai sensi dell’art. 53, comma 6, del Codice. Tale disposizione consente che il bando di gara preveda, in sostituzione totale o parziale delle somme di denaro costituenti il corrispettivo del contratto, il trasferimento all'affidatario della proprietà di beni immobili appartenenti all'amministrazione aggiudicatrice, già indicati nel programma di cui all'art. 128 del Codice per i lavori, o nell'avviso di preinformazione per i servizi e le forniture, e che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. In tali casi, è opportuno che il CIG venga comunque indicato nei relativi atti di compravendita. Rimangono, inoltre, fermi i restanti obblighi di tracciabilità.
Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell'ente locale e finalizzate, in particolare, alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell'ente o da norme pattizie (art. 209 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, TUEL).
Ulteriori puntualizzazioni si rendono necessarie con riguardo all’ordinazione di pagamento impartita dagli enti locali al tesoriere. Ai sensi dell’art. 185 del TUEL, l’ordinazione consiste nella disposizione impartita, mediante il mandato di pagamento, al tesoriere dell'ente locale di provvedere al pagamento delle spese. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell'ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene almeno gli elementi indicati dal citato art. 185, comma 2. Tra questi, è prevista l’indicazione della causale e degli estremi dell'atto esecutivo che legittima l'erogazione della spesa: in caso di pagamenti assoggettati agli obblighi di tracciabilità, la causale del pagamento dovrà riportare il codice CIG e, ove necessario, il codice CUP. Si rammenta che il mandato di pagamento, ai sensi del comma 3 dell’art. 185, è controllato, per quanto attiene alla sussistenza dell'impegno e della liquidazione, dal servizio finanziario, che provvede altresì alle operazioni di contabilizzazione e di trasmissione al tesoriere.
A titolo esemplificativo, è pienamente soggetto agli obblighi di tracciabilità l’affidamento del servizio di realizzazione, erogazione, monitoraggio e rendicontazione di voucher sociali. Parimenti, sono sottoposti a tracciabilità gli appalti affidati, ex art. 5 della legge 8 novembre 1991, n. 381, alle cooperative che svolgono le attività di cui all'art. 1, comma 1, lettera b), della medesima legge (attività finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate).
Con riferimento al settore dei servizi di ingegneria e architettura, le norme sulla tracciabilità si applicano a tutti i soggetti di cui all’art. 90, comma 1, lettere d), e), f), f-bis), g) e h) del Codice e, quindi, anche ai professionisti ed agli studi professionali, che concorrono all'aggiudicazione degli appalti aventi ad oggetto i predetti servizi. Ciò, sia perché lo scopo della norma è quello di tracciare tutti i flussi di denaro pubblico (senza ovviamente escludere persone fisiche) sia perché la nozione di impresa non può che essere quella prevista dalla normativa comunitaria sotto il profilo della figura dell’operatore economico (persona fisica o giuridica) sia, ancora, perché è lo stesso Trattato europeo a non consentire discriminazioni fra persone fisiche e giuridiche operanti nello stesso ambito.
Considerato che un fornitore può avere una molteplicità di contratti stipulati con la medesima stazione appaltante, è ammissibile che lo stesso comunichi il conto corrente dedicato una sola volta, valevole per tutti i rapporti contrattuali. Con tale comunicazione l’appaltatore deve segnalare che, per tutti i rapporti giuridici che verranno instaurati con la medesima stazione appaltante (presenti e futuri), si avvarrà - fatte salve le eventuali modifiche successive - di uno o più conti correnti dedicati (indicandone puntualmente gli estremi identificativi) senza necessità di formulare apposite comunicazioni per ciascuna commessa. Tale forma di comunicazione può essere effettuata sia per le eventuali commesse precedenti al 7 settembre 2010 che per le commesse successive.
Si tratta dei pagamenti relativi alla filiera di appaltatore, subappaltatore, fornitore, per i quali occorre quindi garantire che il codice CIG/CUP sia inseribile negli ordini di pagamento e possa essere gestito dalle procedure interne e interbancarie relative allo strumento di pagamento utilizzato. Non deve, quindi, venire dispersa l'informazione finanziaria identificativa del contratto o del finanziamento pubblico a cui è correlata ogni singola movimentazione di denaro soggetta a tracciabilità; il che implica la necessità che l'intermediario finanziario sia in grado di registrare e conservare nel proprio sistema tale informazione onde renderla accessibile ed esibirla a richiesta degli organismi deputati ai controlli. Ai sensi dell’art. 2220 c.c. gli intermediari devono conservare la documentazione per 10 anni.
Il requisito della piena tracciabilità sussiste, in primo luogo, per i trasferimenti di fondi effettuati tramite bonifico bancario o postale: le relative procedure di pagamento contemplano infatti la possibilità di inserire CIG/CUP nella disposizione di pagamento. Al bonifico bancario o postale devono intendersi assimilati altri servizi di trasferimento di fondi aventi le caratteristiche del bonifico gestiti da prestatori di pagamento diversi dalle banche e dalle Poste (istituti di pagamento e, in prospettiva, istituti di moneta elettronica; v. sopra par. 5.1). Tra gli altri strumenti idonei ad assicurare la tracciabilità si possono annoverare, ad esempio, le c.d. Ri.Ba. (Ricevute Bancarie Elettroniche), prevalentemente usate tra imprese per la riscossione di crediti commerciali. Date le caratteristiche dello strumento, sussiste, peraltro, in questo caso un vincolo relativo alla circostanza che il CUP e il CIG devono essere inseriti fin dall’inizio dal beneficiario invece che dal pagatore: la procedura ha avvio, infatti, con la richiesta da parte del creditore, prosegue con un avviso al debitore e si chiude con l’eventuale pagamento che può essere abbinato alle informazioni di flusso originariamente impostate dal creditore. Diversa e articolata appare la situazione che connota i servizi di addebito diretto, riconducibili ai due distinti servizi del RID (Rapporti Interbancari Diretti), sviluppato dalla comunità bancaria italiana, e quello paneuropeo del SEPA direct debit sviluppato dallo European Payment Council, che in prospettiva sostituirà i prodotti in uso nei diversi paesi europei partecipanti alla SEPA (è in corso di approvazione un regolamento comunitario che introdurrà l’obbligo di dimettere gli schemi di bonifico e addebito nazionali per migrare ai corrispondenti prodotti SEPA). Il RID costituisce il principale servizio di addebito preautorizzato offerto in Italia; esso consente di effettuare l’incasso di crediti derivanti da obbligazioni contrattuali che prevedono pagamenti di tipo ripetitivo e con scadenza predeterminata e presuppone una preautorizzazione all’addebito in conto da parte del debitore. Il servizio RID – sulla base della sua configurazione attuale - non consente di rispettare il requisito della piena tracciabilità, atteso che la procedura sottostante non è in grado di gestire informazioni o causali specifiche relative alla singola disposizione di pagamento (esso può risultare invece compatibile con la “tracciabilità attenuata”; v. infra par. 7). Diverso è il caso del SEPA Direct Debit, i cui flussi informativi prevedono un campo libero facoltativo nel quale potrebbero essere ospitati i codici in parola, consentendo quindi di rispettare il requisito della piena tracciabilità.
L’assegnazione del CUP da parte del Comitato Interministeriale per la programmazione economica-CIPE, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, è volta ad assicurare la funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici, con riferimento ad ogni nuovo progetto di investimento pubblico. Si evidenzia che “in linea di massima, un progetto s'identifica in un complesso di attività realizzative e/o di strumenti di sostegno economico afferenti un medesimo quadro economico di spesa, oggetto della decisione di finanziamento pubblico. (…) Saranno comunque registrate al sistema CUP tutte le tipologie progettuali ammissibili al cofinanziamento dei fondi strutturali o ricomprese negli strumenti di programmazione negoziata” (delibera CIPE 27 dicembre 2002, n. 143; cfr. anche delibera 29 settembre 2004, n. 24).
Al fine di permettere alle stazioni appaltanti di assolvere all’obbligo di verifica delle clausole contrattuali, sancito dal comma 9 dell’art. 3, i soggetti tenuti al rispetto delle regole di tracciabilità, tramite un legale rappresentante o soggetto munito di apposita procura, devono inviare alla stazione appaltante copia di tutti i contratti sottoscritti con i subappaltatori ed i subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate ai lavori, ai servizi e alle forniture. La comunicazione può anche avvenire per estratto mediante l’invio della singola clausola di tracciabilità ed idonea evidenza dell’avvenuta sottoscrizione; si ritiene altresì ammissibile assolvere all’onere di comunicazione mediante l’invio di dichiarazioni sostitutive sottoscritte, secondo le formalità di legge, con le quali le parti danno atto, dettagliandoli, dell’avvenuta assunzione degli obblighi di tracciabilità. Resta, tuttavia, fermo che le stazioni appaltanti ed i soggetti della filiera devono comunque effettuare idonei controlli a campione sulle dichiarazione rese.