Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/4405
Timestamp: 2020-05-30 02:23:33
Document Index: 99704267

Matched Legal Cases: ['artículo 35', 'artículo 117', 'artículo 1924', 'artículo 9', 'artículo 1924', 'artículo 913', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 913', 'Artículo 913', 'Artículo 913', 'Artículo 1924', 'Artículo 1924', 'Artículo 1924', 'Artículo 1924', 'Artículo 73', 'Artículo 111', 'Artículo 128', 'Artículo 130', 'Artículo 66', 'Artículo 134', 'Artículo 134', 'Artículo 134', 'Artículo 35', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'Artículo 26', 'Artículo 32', 'Artículo 111']

HJ System - Decision: SENTENCIA 109/2001
SENTENCIA 109/2001, de 26 de abril
(BOE (Official State Gazzete) number 128, of 29 May 2001)
ECLI:ES:TC:2001:109
1. El 27 de abril de 1995 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal un escrito de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Lleida al que se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección del 11 de abril anterior, en el que se acordaba plantear una cuestión de inconstitucionalidad con relación a la Disposición adicional novena de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que da nueva redacción al art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, ampliando la preferencia contenida en el núm. 1 del art. 1924 del Código Civil y en la letra D) del art. 913 del Código de Comercio, de la última anualidad vencida y no satisfecha de los impuestos, a la totalidad de los débitos por cuotas de la Seguridad Social, por supuesta vulneración del art. 134.2 CE, al exceder del contenido eventual de la Ley de Presupuestos.
2. La Sección Primera de este Tribunal, por providencia de 23 de mayo de 1995, acordó admitir a trámite la cuestión, dando traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia e Interior, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el "Boletín Oficial de Estado" de la incoación de la cuestión (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 130, de 1 de junio).
3. Por escrito fechado el día 30 de mayo de 1995 (y registrado en este Tribunal el día 31 de mayo) el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Igualmente, con fecha del siguiente 6 de junio (y fecha de registro en este Tribunal del 8 de junio) se recibió otra comunicación del Presidente del Senado, en el sentido de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 9 de junio de 1995, en el que suplicaba que, previos los trámites legales, se dictara Sentencia desestimando la presente cuestión de inconstitucionalidad, ya que lo único que hace la Disposición adicional novena de la Ley 4/1990 es sustituir, tanto en el párrafo primero como en el segundo del art. 15 de la Ley 40/1980, la palabra "débitos" por la de "créditos", siendo el resto de la redacción consecuencia del art. 26 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, por lo que la cuestión de inconstitucionalidad "carece absolutamente de trascendencia a efectos del procedimiento tramitado por el órgano jurisdiccional a quo" y, en su efecto, "faltan los requisitos de aplicabilidad y relevancia de la norma cuestionada que exige el artículo 35.1 de la LOTC".
Hecha la anterior objeción, y ya sobre el fondo del asunto planteado, parte el Abogado del Estado en sus alegaciones haciendo un repaso a la doctrina de este Tribunal con relación a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En efecto, a su juicio, si la STC 84/1982, de 23 de diciembre, "destacó que las normas sobre previsión de ingresos y autorización de gastos constituyen el núcleo de la Ley de Presupuestos", en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, "ya se había anticipado la configuración 'de la Ley de Presupuestos como vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno'" (y en el mismo sentido la STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4), y en la STC 134/1987, de 21 de julio, FJ 6, en línea con este concepto, el Tribunal declaró que "una Ley de Presupuestos no tiene sólo por objeto la aprobación de la previsión de ingresos y de las autorizaciones de gastos del Estado, sino que también pueden incluirse regulaciones directamente relacionadas con aquella previsión y autorizaciones o con los criterios de política económica que en ellos se sustenten". En síntesis, "los arts. 134.2 CE y 48 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria configuran el contenido mínimo, necesario e indisponible de esta Ley, pero en ningún caso es posible considerar 'que confieren a tal contenido también un carácter exclusivo y excluyente', impidiendo que la misma integre 'disposiciones que no coincidan exactamente con ese contenido' (STC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4)".
Posteriormente, y tomando como referencia la STC 76/1992, FJ 4, a juicio del Abogado del Estado caben en la Ley de Presupuestos otros contenidos que tengan relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que además esa inclusión en dicha Ley esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno (este criterio se asume por las SSTC 178/1994 y 195/1994). Así, entiende que "los límites impuestos al contenido eventual o posible de la Ley de Presupuestos por la doctrina consagrada en la STC 76/1992 no resultan con claridad del art. 134 CE y de ningún otro precepto de la CE. Son creación de la doctrina de este Tribunal, basada en una imagen de la Ley de Presupuestos defendible desde el punto de vista de la política jurídica o del arte y técnica de legislar, pero sin base en el texto fundamental. Como bien dice el voto particular a la STC 76/1992, la doctrina que consideramos 'representa una restricción injustificada y sin base constitucional suficiente de la potestad legislativa', pues toda limitación ratione materiae de la potestad legislativa de las Cortes o 'toda cualificación en la forma de ejercerla' ha de derivar de una 'definida previsión constitucional (bien explícita [como la del apartado 7 del art. 134 CE], bien directa e inequívocamente derivada del texto constitucional) en cuanto excepción a una atribución en principio universal e ilimitada'. Si falta tal previsión, prosigue el voto particular, no podrá aducirse vicio de inconstitucionalidad en virtud del tipo de materias sobre las que verse, 'por más que pueda sujetarse a crítica desde la perspectiva de su adecuación técnica, o de su acomodación a las categorías doctrinales predominantes'. La no justificada restricción de la potestad legislativa culminada en la STC 76/1992 convierte a la Ley de Presupuestos en una ley material 'limitada', lo que demuestra que la polémica sobre el carácter material o formal de esta ley no está tan superada como se ha supuesto. Pero es que esa restricción del contenido posible de la Ley de Presupuestos no se deriva de ninguna 'definida previsión constitucional', sino de la íntima naturaleza (ex intima natura) de aquella Ley, es decir, de un hipotético derecho natural presupuestario, que probablemente captará de forma distinta cada espíritu que pretende aprehenderlo".
Conforme a lo anterior, a juicio del Abogado del Estado, "no cabe deducir que el art. 66.2 CE distingue potestad legislativa y potestad de aprobación de los presupuestos, porque una cosa son los Presupuestos (art. 134.2 CE) y otra la Ley que los aprueba. Si se sostiene que esta Ley es plenamente ley, ley formal y material, corresponde dictarla a la potestad legislativa, no a la potestad de aprobar los presupuestos, al menos cuando se trate de su contenido posible o eventual". Y sigue diciendo: "es totalmente insatisfactorio que se invalide un precepto legal por haber sido incluido en la Ley de Presupuestos, y se admite su regularidad constitucional si se hubiera incluido en una ley ordinaria 'ómnibus', por decirlo con expresión muy difundida o ley de 'acompañamiento', ley que hubiera podido tramitarse pari passu con la de Presupuestos o incluso aprobarse en Comisión con arreglo al art. 75.2 CE". Además, "tampoco pueden apreciarse restricciones impuestas en la tramitación parlamentaria de la Ley de Presupuestos que puedan justificar la invalidación de un precepto legal". Tanto más cuando "la utilización como pautas de constitucionalidad de expresiones como 'relación directa con los gastos o ingresos presupuestarios o con los criterios de política económica de la que el presupuesto es instrumento', o 'incorporación de normas típicas del derecho codificado' están gravadas con un gran halo de incertidumbre y no tienen un sentido seguro y preciso".
Sobre esta base llega el Abogado del Estado a la conclusión de que "los créditos a favor de la Seguridad Social por cuotas devengadas y no satisfechas guardan, en su determinación y cuantía y también en los procedimientos previstos para su cobro, íntima relación con la previsión de ingresos y las autorizaciones de gastos presupuestarios y con los criterios de política económica que en ello se sustentan". Para ello aporta un Informe de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de fecha de 5 de junio de 1995, donde se dice textualmente que "no es posible dar una cifra exacta, es un hecho constatable que desde que la Tesorería General de la Seguridad Social concurre en pie de igualdad con los demás acreedores públicos, ello ha supuesto un notable incremento de los ingresos por cuotas en la mayoría de los procesos concursales, aparte de poder ejercitar con éxito numerosas tercerías de mejor derecho en no pocos procesos de ejecución singular". Además, "sólo el apartado 1, párrafo primero, del art. 15 de la Ley afecta, de alguna manera, a una norma codificada (art. 913 del Código de Comercio)". Por tanto, "en su actual redacción, el art. 15 de la Ley 40/1980 (apartado 1, párrafo primero) no afecta al orden de prelación de los acreedores. Lo único que hace es ampliar a la totalidad de las mensualidades previas a la declaración de quiebra a la que extiende el privilegio, en caso de tratarse de 'cuotas de la seguridad social y conceptos de recaudación conjunta y, en su caso, los recargos o intereses que sobre aquéllos proceden'. Respecto de los demás créditos de la Seguridad Social, simplemente existe una remisión por la norma cuestionada (apartado 1, párrafo segundo) a los artículos 1924 del Código Civil y 913 del Código de Comercio, remisión ésta que no modifica el régimen de prelación de los créditos ni las cuantías afectadas".
5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito con fecha de 14 de junio de 1995 (registrado el 15 de junio siguiente). Arranca en sus argumentos poniendo tres objeciones al denominado "juicio de relevancia", cuales son: en primer lugar, que dado que la norma cuestionada se integra en la Ley de Presupuestos para el ejercicio 1990, dicha Ley y, por tanto, la norma en ella integrada, tuvo una eficacia temporal circunscrita a dicho año. Ello conduce a que, si los descubiertos reclamados correspondían a los ejercicios 1991, 1992 y 1993, "la norma cuestionada no era aplicable en el proceso en que se ha suscitado la cuestión si la misma ha sido reproducida en ulteriores leyes de presupuestos (como, al parecer, dicha norma había sido ya introducida en anteriores leyes de la misma naturaleza)"; en segundo término, otra objeción vendría dada "por el carácter pretendidamente permanente de la regulación de esta materia, en relación con el carácter esencialmente temporal de las Leyes de Presupuestos, ... lo que parece significar que dicha eficacia, y, por tanto, la posible 'ultractividad' de una norma que podría considerarse que no estaba ya vigente en el momento de su aplicación, es una cuestión de legalidad ordinaria, de selección, interpretación y aplicación de las normas legales, que corresponde a los Jueces y Tribunales conforme al artículo 117.3 de la CE"; en tercer lugar, entiende el Fiscal que la interpretación efectuada por el órgano planteante de la cuestión del término "respecto de la totalidad de los mismos" en el sentido de entender que la remisión que hace el art. 15 Ley 40/1980 al art. 1924.1 CC supone que aquella norma deroga éste en lo que se refiere a las cantidades que gozan de preferencia, no es la única posible, como lo demuestra que la sentencia de primera instancia opta por una interpretación integradora, considerando que la remisión que hace el art. 15 de la Ley 40/1980 al art. 1924.2 CC, lo es a su redacción completa, de modo que no se aprecia contradicción entre ambas normas. Ello demuestra que se trata de un problema de interpretación que no es competencia del Tribunal Constitucional resolver.
Por otra parte, y ya con relación a la posible vulneración del art. 134.2 CE, entiende el Fiscal General "que la norma cuestionada tiene una directa relación con los ingresos de la Seguridad Social (que están integrados, aunque sea de forma independiente, en los Presupuestos Generales del Estado) resulta evidente". Ahora bien, pese a ello entiende "que dicha norma no puede integrarse en una Ley de Presupuestos, puesto que ha significado una modificación sustancial de un precepto integrado en una ley 'sustantiva' (art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social) e, indirectamente, del propio artículo 1924.1 del CC". En efecto, "la STC 195/1994, de 28 de junio, siguiendo la doctrina sentada por la 76/1992, ha declarado expresamente que deben excluirse en todo caso de las Leyes de Presupuestos las 'normas típicas de derecho codificado', por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía".
Y respecto al problema de inseguridad jurídica derivada de la regulación de una institución con pretensiones de permanencia como es la preferencia de créditos, entiende el Fiscal que aunque "la STC 65/1990 parece dar a entender que dicha eficacia temporal de una norma aprobada en Ley de Presupuestos es cuestión de legalidad ordinaria, las Sentencias, también mencionadas 76/1992 y 195/1994 parecen incidir más bien en que la misma, cuando se trata de regulaciones que deberían tener carácter permanente, especialmente las denominadas 'normas típicas de derecho codificado', suponen una auténtica infracción del principio de seguridad jurídica y, por tanto, son contrarias al artículo 9.3 de la CE". Por ello, la norma cuestionada incurre, a su juicio, en inconstitucionalidad.
6. El 19 de junio de 1997 tuvo entrada en el Registro de este Tribunal otro escrito de la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Zaragoza al que se acompañaba, junto con el testimonio del correspondiente procedimiento, el Auto de la referida Sección del 27 de mayo anterior, en el que se acordaba plantear una cuestión de inconstitucionalidad con relación al art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, en la redacción que le dio, primero el art. 26 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, y después, la Disposición adicional novena de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, alterando el régimen de preferencia que establecía para los créditos de la Seguridad Social, por supuesta vulneración de los arts. 66.2 y 134.2 de la Constitución Española.
7. La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 28 de octubre de 1997, acordó admitir a trámite la cuestión, dando traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Todo ello con publicación en el "Boletín Oficial de Estado" de la incoación de la cuestión (lo que se cumplimentó en el BOE núm. 269, de 10 de noviembre).
8. Por escrito fechado el día 11 de noviembre de 1997 (y registrado en este Tribunal el día 14 de noviembre), el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que dicha Cámara no se personaría en el procedimiento ni formularía alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal las actuaciones que pudiera precisar, con remisión a la Dirección de Estudios y Documentación de la Secretaría General. Con la misma fecha se recibió otra comunicación del Presidente del Senado, en el sentido de que se tuviera a dicha Cámara por personada en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
9. El Abogado del Estado formuló sus alegaciones mediante escrito presentado el 13 de noviembre de 1997, en el que suplicaba, una vez más, que, previos los trámites legales, se dictara Sentencia desestimando la presente cuestión de inconstitucionalidad, al entender -como hizo anteriormente- que la medida adoptada y cuestionada tiene relación directa con la previsión de ingresos que integran el Presupuesto. En este sentido, parte el Abogado del Estado de la delimitación del contenido de la cuestión de inconstitucionalidad, en el sentido de entenderla planteada respecto de las dos normas alegadas en el Auto de planteamiento. A su juicio, "a pesar de la derogación implícita por la disposición adicional novena de la Ley 4/1990 del art. 26 de la Ley 33/1987, y de ésta por el art. 22 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (TRLGSS), en aplicación de la doctrina del Tribunal sobre los efectos de la derogación sobrevenida de normas en el ámbito de las cuestiones de inconstitucionalidad (SSTC 111/1983 y 385/1993), hay que entender planteada la cuestión respecto de las dos normas citadas en el auto".
Respecto al fondo, insiste una vez más el Abogado del Estado en su discrepancia sobre la doctrina constitucional sobre el contenido de la Ley de Presupuestos "cuya principal repercusión práctica ha sido desdoblar en dos leyes (la de presupuestos y la que se denomina 'de acompañamiento') lo que hasta 1993 se incluía en la Ley de Presupuestos". A su entender "las dos leyes se tramitan simultáneamente en las Cámaras, y, por decir así, con una visión de conjunto. Hay razones para dudar de que este desdoblamiento sirva mucho mejor a la seguridad jurídica que la inclusión en la Ley de Presupuestos de preceptos ciertamente un tanto heteróclitos. Y es que parece haberse convertido en una exigencia indeclinable de política económica que el presupuesto de cada año vaya secundado por un conjunto de modificaciones legislativas con repercusión económica próxima o remota". Obviamente, continúa, "la tramitación simultánea de las dos Leyes -la Ley de presupuestos y su ley de compañía- hace que las posibilidades de 'examen y enmienda' sean aproximadamente las mismas para ambas leyes. No hace falta recordar que el art. 134.6 rige para la ley de presupuestos, para la Ley de acompañamiento y para cualquier otra ley que suponga aumento de gasto o disminución de ingresos". Por este motivo finaliza diciendo que "parece difícil fundamentar una correlación entre restricciones procedimentales en el trámite de una ley y restricciones de contenido; por ejemplo, de que una Ley siga el trámite de urgencia o la tramitación en lectura única o de que se apruebe en Comisión con competencia legislativa plena no podría inferirse que su contenido tuviera que restringirse a determinadas materias". Y estas consideraciones se hacen "por si el Pleno considerara procedente introducir algún cambio o matiz en su doctrina sobre el contenido eventual o posible de la Ley de presupuestos".
10. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito fechado y registrado el día 20 de noviembre de 1997. Arranca en sus argumentos destacando, en primer lugar, que la entrada en vigor del Ley de Seguridad Social de 1994 no ha afectado a la decisión que se deba tomar en la presente cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto los créditos cuyo reconocimiento y graduación fueron impugnados se refieren a períodos en que no estaba vigente esta ley, sino las de presupuestos citadas; y, de otra parte, que el canon de constitucionalidad viene determinado únicamente por el art. 134.2 CE y no por el art. 66.2 CE, que se limita a disponer que las "Cortes Generales ejercen la potestad legislativa de Estado, aprueban sus Presupuestos...".
Aclarado lo anterior, insiste nuevamente el Fiscal General en la idea de que, aun cuando la norma cuestionada tiene una directa relación con los ingresos de la Seguridad Social (que están integrados, aunque sea de forma independiente, en los Presupuestos Generales del Estado), sin embargo, no puede integrarse en una Ley de Presupuestos, puesto que ha significado una modificación sustancial de un precepto integrado en una ley "sustantiva" (art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social) e, indirectamente, de los propios arts. 1924.1 CC y 913 del Código de Comercio, que establecen la prelación de créditos. En efecto, "la STC 195/1994, de 28 de junio, siguiendo la doctrina sentada por la 76/1992, ha declarado expresamente que debe excluirse en todo caso de las Leyes de Presupuestos las 'normas típicas de derecho codificado', por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía". Por ello, insiste en que la norma cuestionada incurre en inconstitucionalidad, por ser contraria al art. 134.2 CE, al exceder del contenido propio de las leyes de presupuestos.
11. Solicitada por el Fiscal General la acumulación de la presente cuestión de inconstitucionalidad con la que lleva el número 1522/1995, a lo que dio su conformidad el Abogado del Estado en su escrito registrado el día 3 de diciembre de 1997, por Auto de 4 de febrero de 1998 se acordó la acumulación sobre la base de la identidad sustancial de ambas cuestiones, aun cuando en uno de ellos se considerase además como precepto vulnerado el art. 66.2 CE.
12. Por providencia de fecha de 24 de abril de 2001, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 26 del mismo mes y año.
1. En la primera cuestión de inconstitucionalidad acumulada, la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Lleida suscita la conformidad con el art. 134.2 CE, de la Disposición adicional novena de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 (en lo sucesivo, LPGE 1990), que da nueva redacción al art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social (en adelante, LIRSS), ampliando la preferencia contenida en el núm. 1 del art. 1924 del Código Civil y en la letra D) del art. 913 del Código de Comercio, de la última anualidad vencida y no satisfecha de los impuestos, a la totalidad de los débitos por cuotas de la Seguridad Social, al entender que excede del contenido eventual de la Ley de Presupuestos.
El Fiscal General, por su parte, llega a un resultado de inconstitucionalidad de la disposición cuestionada, por motivos de seguridad jurídica. En este sentido, y como se explicó en el antecedente 5, tras poner de manifiesto tres objeciones previas al "juicio de relevancia" (por la eficacia temporal de la norma impugnada, limitada al ejercicio 1990; por ser una cuestión de legalidad ordinaria la de la posible "ultractividad" de la misma; y por ser, igualmente, una mera cuestión de legalidad la interpretación que del art. 15 LIRSS hacen los órganos judiciales que no es competencia del Tribunal Constitucional resolver), parte entendiendo - como hizo el Abogado del Estado- que, aun cuando la norma cuestionada tiene una directa relación con los ingresos de la Seguridad Social, pese a ello dicha norma no puede integrarse en una Ley de Presupuestos, puesto que ha significado una modificación sustancial de un precepto integrado en una ley "sustantiva" (el art. 15 LIRSS) e, indirectamente, del propio art. 1924.1 CC, es decir, de una norma típica de derecho codificado, incurriéndose con ello en una auténtica infracción del principio de seguridad jurídica.
2. Sobre la base de lo expuesto hay que precisar que la redacción originaria del art. 15 LIRSS disponía la prelación de los débitos a la Seguridad Social en los términos fijados "en el apartado 2, inciso E), del artículo 1924 del Código Civil, y en el inciso D) del apartado 1 del artículo 913 del Código de Comercio". Es decir, que gozaban de preferencia para el cobro los créditos devengados "por las cuotas correspondientes a los regímenes obligatorios de subsidios, seguros sociales y mutualismo laboral" relativos al último año [letra E) del art. 1924.2 CC] o los acreedores "titulares de créditos derivados de los regímenes obligatorios de subsidios y seguros sociales y mutualismo laboral" por los seis últimos meses anteriores a la quiebra [letra D) del art. 913.1 CCom]. No obstante, el art. 26 LPGE 1988 dio al precepto citado la siguiente redacción:
3. Antes de entrar a enjuiciar el fondo de las cuestiones objeto de este proceso constitucional debemos dar respuesta a las objeciones de procedibilidad formuladas tanto por el Abogado del Estado como por el Fiscal General, respecto de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1522/95 planteada por la Audiencia Provincial de Lleida. Ahora bien, es ya necesario hacer en este momento una primera precisión; a saber, que si bien ambos solicitan la desestimación de la cuestión conforme a los óbices planteados, o lo que es lo mismo, ponen de manifiesto determinados motivos impeditivos del conocimiento de la cuestión de fondo, lo hacen como causas de desestimación, cuando, antes al contrario, su significado real sería el de óbices de procedibilidad cuyo éxito los convertiría en causas obstativas del examen del fondo del asunto planteado. Vamos, pues, a analizar cada una de ellas, para, sólo en el caso de ser descartadas, entrar a conocer de la cuestión sustantiva sometida a nuestra consideración.
a) Entiende en primer lugar el Abogado del Estado -siguiendo un orden meramente cronológico en la presentación de sus escritos de alegaciones- que lo único que hace la Disposición adicional novena LPGE 1990 es sustituir tanto en el párrafo primero como en el segundo del art. 15 LIRSS, la palabra "débitos" por la de "créditos", siendo el resto de la redacción consecuencia del art. 26 LPGE 1988, por lo que, al haberse planteado la cuestión de inconstitucionalidad única y exclusivamente respecto de la redacción dada a ese artículo por aquélla Ley, "carece absolutamente de trascendencia a efectos del procedimiento tramitado por el órgano jurisdiccional a quo" y, en su efecto, "faltan los requisitos de aplicabilidad y relevancia de la norma cuestionada que exige el art. 35.1 de la LOTC".
b) Imputa el Fiscal General del Estado, por su parte, a la cuestión de inconstitucionalidad citada otros dos óbices de procedibilidad; a saber, de un lado, la temporalidad de la modificación operada por la LPGE 1990, y, por tanto, la limitación de su vigencia a dicho ejercicio, con lo cual, si los descubiertos reclamados correspondían a los ejercicios 1991, 1992 y 1993, la norma cuestionada no era aplicable en el proceso en que se ha suscitado la cuestión. Y, en segundo término, entiende el Fiscal que, tanto la posible "ultractividad" de la LPGE 1990, como la interpretación que del art. 15 LIRSS haya que hacer -en la redacción discutida-, son cuestiones de legalidad ordinaria, de selección, interpretación y aplicación de las normas legales, que sólo corresponde resolver a los Jueces y Tribunales, conforme al art. 117.3 CE.
Ciertamente, tampoco estos motivos pueden prosperar. El primero, porque, en contra de lo expuesto por el Fiscal General, la redacción dada al art. 15 LIRSS por la LPGE 1990 se mantuvo inalterada hasta su total integración en el actual texto refundido de la LGSS 1994, lo cual pone por sí mismo de manifiesto que su eficacia temporal no se limitó al ejercicio presupuestario de 1990, al extenderse también a los sucesivos, y teniendo, por ello, vocación de permanencia, para ser, finalmente, la norma aplicada a los ejercicios objeto del proceso contencioso- administrativo. Y el segundo, porque como hemos mantenido en otras ocasiones, aunque no es nuestra función la de resolver controversias interpretativas o dudas sobre el alcance de los preceptos legales o, dicho de otra manera, la interpretación de la legalidad que subyace a la cuestión, sino enjuiciar la conformidad con la Constitución de una norma con rango de ley que sea aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, conforme disponen los arts. 163 CE y 35.1 LOTC (SSTC 157/1990, de 18 de octubre, FJ 2; 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2; 238/1992, de 17 de diciembre, FJ 1; 114/1994, de 14 de mayo, FJ 2; 126/1997, de 3 de julio, FJ 4), en el presente caso lo realmente suscitado no es una controversia interpretativa sobre el alcance del art. 15 LIRSS, sino la vulneración por dicho precepto, en la redacción que le dio la Disposición adicional novena LPGE 1990, del art. 134.2 del texto constitucional. El que en ese planteamiento los órganos jurisdiccionales que formularon la cuestión partan de una determinada interpretación del precepto cuestionado, es algo distinto de lo que aduce el Fiscal, debiendo precisarse que en estos casos dicha interpretación debe ser el presupuesto de partida para el ejercicio de la función que nos viene atribuida, cuando, como ocurre aquí, dicha interpretación no puede tacharse de irrazonable o de inconstante en sí misma, sino todo lo contrario.
4. Antes de entrar a conocer del fondo de asunto es aun necesario realizar dos precisiones más. La primera, en el sentido de entender que no se ha producido la pérdida sobrevenida del objeto del presente proceso constitucional por el hecho de que la cuestión de inconstitucionalidad recaiga sobre una norma que se halla derogada tras la entrada en vigor del texto refundido de la LGSS 1994, que no sólo asumió en su art. 22 el contenido del art. 15.1 LIRSS, sino que, además, derogó expresamente el texto legal en el que se inserta el precepto cuestionado. Y ello es así porque, conforme a nuestra doctrina en las cuestiones de inconstitucionalidad, el cambio legislativo no determina la pérdida de objeto en la impugnación de una norma legal, pues debe tenerse en cuenta que, si en los recursos de inconstitucionalidad la pérdida de vigencia de un precepto legal ulterior a su impugnación sólo conlleva la desaparición del objeto de esa impugnación constitucional en los casos en los que pueda excluirse toda aplicación de la ley derogada a hechos acaecidos con posterioridad a esa pérdida de vigencia (SSTC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 6; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 385/1993, de 23 de diciembre, FJ 2; 196/1997, de 13 de noviembre, FJ 2; y 50/1999, de 6 de abril, FJ 9), en las cuestiones de inconstitucionalidad, al depender el fallo del proceso judicial precisamente de la resolución de la citada cuestión, resulta determinante la normativa vigente en aquel momento (en este caso, el art. 15 LIRSS en la redacción dada por la LPGE 1990) y, en consecuencia, resulta ineludible declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuestionada. Por ello, la derogación formal de los preceptos legales cuestionados no determina que la presente cuestión haya perdido su objeto o incurra en causa sobrevenida alguna de inadmisibilidad, razón por la cual ha de merecer un pronunciamiento de fondo a cargo de este Tribunal (SSTC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 2; 199/1987, de 16 de diciembre, FJ 3; 93/1988, de 24 de mayo, FJ 6; 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 12/1998, de 15 de enero, FJ 1; 174/1998, de 23 de julio, FJ 1; 234/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 46/2000, de 17 de febrero, FJ 2; 181/2000, de 29 de junio, FJ 2; 248/2000, de 19 de octubre, FJ 2; 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 3; y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 1).
5. Una vez descartados los óbices de procedibilidad puestos de manifiesto, y centrado el objeto del presente proceso constitucional, se ha de analizar si efectivamente la redacción dada al art. 15 LIRSS por la LPGE 1990 resulta conforme con los arts. 66.2 y 134.2 de nuestra Constitución. A tal efecto debemos traer a colación -una vez más- la doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos ha elaborado este Tribunal en una relativamente amplia serie de resoluciones, que se inicia con la STC 27/1981, de 20 de julio, y que, tras las SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, 63/1986, de 21 de mayo, 65/1987, de 21 de mayo, 134/1987, de 21 de julio, 126/1987, de 16 de julio, y 65/1990, de 5 de abril, culmina con la STC 76/1992, de 14 de mayo, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 23 de junio, 16/1996, de 1 de febrero, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999, de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, y 274/2000, de 15 de noviembre. Así, y con base en esta doctrina, en nuestra STC 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3, se razonaba que la Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE y por las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas leyes: se trata de las leyes que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. De aquí que al mismo tiempo aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno.
6. Contrastando con la doctrina expuesta el art. 15 LIRSS en la redacción que le dio la Disposición adicional novena LPGE 1990, debemos llegar a una solución desestimatoria de las cuestiones planteadas sobre la base de la conformidad de la modificación operada por la LPGE con el Texto constitucional. En primer lugar, porque no cabe duda de la estrecha relación de la norma impugnada con la previsión de ingresos. En efecto, aunque es cierto que el propio Informe de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social de fecha de 5 de junio de 1995 -aportado por el Abogado del Estado en la cuestión núm. 1522/1995- reconoce la imposibilidad de cifrar la posible variación del presupuesto de la Seguridad Social, también lo es que el mismo pone expresamente de manifiesto el "notable incremento de los ingresos por cuotas en la mayoría de los procesos concursales" como consecuencia de la modificación operada; lo que es lógico. La concesión de una mejor posición en el orden de prelación de los créditos pendientes tiene una incidencia efectiva en los ingresos de la Seguridad Social, con lo cual, y sólo por este motivo, queda sobradamente justificada su presencia en la Ley de Presupuestos.
1. Voto particular que formula el Magistrado don Vicente Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada en las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas núms. 1522/95 y 2661/97, y al que prestan su adhesión los Magistrados don Pablo García Manzano, don Fernando Garrido Falla y don Guillermo Jiménez Sánchez.
1. Comparto la fundamentación de la Sentencia contenida en los cinco primeros fundamentos jurídicos de la misma; pero disiento del FJ 6, en que se contiene la pretendida aplicación al caso de la doctrina contenida en el FJ 5, así como del fallo desestimatorio. Estimo, frente al parecer mayoritario, que la argumentación contenida en el FJ 6 se aparta en términos muy sensibles, y sin razón aceptable, de la doctrina resumida en el FJ 5, que debería haber sido seguido de otro: el que propuse sin éxito a la deliberación del Pleno, y que como FJ 6 alternativo al de la Sentencia reproduzco en este Voto, con la única matización de que el concepto de derecho codificado que en él se utiliza, siguiendo la jurisprudencia precedente, no es la calificación más adecuada para referirse a la regulación estable de las instituciones o institutos jurídicos en las leyes relativas a cada uno de ellos, independientemente de la denominación o no de dichas leyes como códigos. En tal sentido el que la prelación de créditos referida en el precepto objeto de la cuestión de inconstitucionalidad esté contenida directamente en los Códigos Civil y de Comercio, o por remisión desde ella a estos Códigos, me parece irrelevante.
2. Con ese matiz el fundamento jurídico 6 de la Sentencia, debería haber sido, a mi juicio del tenor del que sigue:
Por lo que antecede, no es difícil concluir que la norma cuestionada contiene "una disposición de carácter general en materia propia de la Ley ordinaria" (STC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3), una "norma típica de Derecho codificado" (SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; y 195/1994, de 28 de junio, FJ 2), adoptada con vocación de permanencia -como lo pone de manifiesto que aun hoy sigue vigente tras su incorporación al texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994-, lo que la excluye de por sí del ámbito de las Leyes de Presupuestos (STC 195/1994, de 28 de junio, FJ 3). Pero no por un problema de eficacia temporal de la modificación operada, puesto que nada impide -en principio- la inclusión en una Ley de Presupuestos de una norma con vocación de permanencia (por todas, SSTC 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; y 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4), sino por la quiebra que dicha incorporación puede suponer del principio de seguridad jurídica entendido como certeza en el Derecho, cuya aplicación razonablemente espera el ciudadano (por todas, STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5). Por este motivo declaramos inconstitucional, por ejemplo, el art. 130 de la Ley General Tributaria en la redacción que le dio el art. 110 LPGE 1988, donde se recogía la autorización judicial para entrada en el domicilio del deudor tributario, es decir, una norma de atribución a un órgano judicial de una función garantizadora de un derecho fundamental, la inviolabilidad del domicilio, y de fijación de las condiciones del ejercicio de dicha competencia, siendo claro "su carácter de norma general del régimen jurídico aplicable a todos los tributos cuya incidencia en la ordenación del programa anual de ingresos y gastos es sólo accidental y secundaria y por ende insuficiente para legitimar su inclusión en la Ley de Presupuestos, cuyo contenido propio y su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE) resulta desvirtuado por la incorporación de normas típicas del Derecho codificado" (STC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4). Y también declaramos inconstitucionales los arts. 111.3 y 128.5 de la misma Ley General Tributaria en la redacción que les dio la LPGE 1992, atribuyendo funciones de inspección a los órganos de recaudación, sobre la base de que aunque "cualquier norma tributaria tiene algún grado de conexión con la previsión de ingresos del Estado, ...sólo si tienen relación directa con ella pueden incluirse en las Leyes de Presupuestos", dado que "la solución contraria acabaría por confundir 'ley presupuestaria' y 'ley tributaria' y desbordaría la función que a aquélla reserva el art. 134.2 CE" (STC 195/1994, de 28 de junio, FJ 3). Y por el mismo motivo declaramos también inconstitucional la Disposición adicional octava de la Ley de la Comunidad Autónoma de Cantabria 5/1993, de 6 de mayo, de Presupuestos Generales de la Diputación Regional de Cantabria para 1993, que incorporaba a un ley eminentemente temporal como es la de Presupuestos, una regulación ordenadora del estatuto de la función pública regional con una vigencia indefinida, quebrantando así el principio de seguridad jurídica (STC 130/1999, de 1 de julio, FJ 8). O recientemente, la Disposición adicional vigesimosexta de la Ley del Parlamento de Canarias 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1997, por contemplar un supuesto de movilidad interadministrativa funcionarial, es decir, de una típica norma que se integra dentro de la materia de función pública, con vocación de permanencia en el tiempo y cuya ubicación natural sería, en consecuencia, la legislación específica que regula dicha materia (STC 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 8).
3. El razonamiento precedente conduce directamente a un fallo estimatorio de las cuestiones de inconstitucionalidad, en el que se debía haber declarado inconstitucional y nulo el art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, en la redacción que le dio la Disposición adicional novena de la Ley 4/1990, de 29 de junio.
BOE (Official State Gazzete) number and date [Num, 128 ] 29/05/2001 Amendment 1
Type and record number Cuestión de inconstitucionalidad 1522-1995, 2661-1997
Date of the decision 26/04/2001
Planteadas por las Audiencias Provinciales de Lleida y de Zaragoza, sobre el art. 15 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, de inspección y recaudación de la Seguridad Social, en la redacción que le dieron las Leyes 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, y 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990.
Ley de presupuestos: validez del precepto que regula la preferencia de los débitos o créditos por cuotas de la Seguridad Social. Voto particular.
La disposición de la Ley de presupuestos para 1990, que amplió la preferencia de los débitos o créditos a favor de la Seguridad Social establecida por la Ley de inspección y recaudación en relación con el Código civil y el de comercio, resulta conforme con los art. 66.2 y 134.2 CE [FJ 6].
La concesión de una mejor posición en el orden de prelación de los créditos pendientes tiene una incidencia efectiva en los ingresos de la Seguridad Social ( SSTC 65/1987, 65/1990 y 32/2000). Por lo demás, la modificación operada tiende a reforzar las posibilidades recaudatorias del sistema de la Seguridad Social, lo cual evidencia un objetivo de política económica y financiera del sector público estatal. La adopción de medidas dirigidas a reducir la presión fiscal de los ciudadanos debía ir acompañada necesariamente de un reforzamiento de las posibilidades de recaudación en vía ejecutiva, por lo que representa un elemento de la política económico-fiscal del Gobierno (STC 131/1999) [FJ 6].
Nada impide ?en principio? la inclusión en una Ley de presupuestos de una norma con vocación de permanencia (SSTC 65/1990, 32/2000 y 274/2000) [FJ 6].
Doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las leyes de presupuestos (STC 76/1992) [FJ 5].
Corresponde a este Tribunal revisar la adecuación y consistencia del juicio de relevancia (SSTC 17/1981, 157/1990 y 174/1998) [FJ 3].
La derogación formal de los preceptos legales cuestionados no determina que la presente cuestión haya perdido su objeto (SSTC 160/1987 y 276/2000) [FJ 4].
Ninguna de la leyes posteriores, tramitadas por el procedimiento ordinario y no por el de las leyes de presupuestos, ha integrado en su articulado la redacción del precepto discutida, al haberse limitado a autorizar al Gobierno a dictar un texto refundido en materia de Seguridad Social y desempleo, por lo que no han subsanado el vicio en cuestión [FJ 4].
Nuestro control de constitucionalidad no es un juicio sobre la cualidad técnica del ordenamiento jurídico, ni sobre la oportunidad de las opciones adoptadas por el legislador (STC 32/2000) [FJ 6].
Artículo 15 (redactado por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre)
Artículo 15 (redactado por la Ley 4/1990, de 29 de junio)
Artículo 913, ff. 1, 6, VP
Artículo 913.1, VP
Artículo 913.1 d), ff. 1, 2
Artículo 1924, f. 6, VP
Artículo 1924.1, ff. 1, 2
Artículo 1924.2, VP
Artículo 1924.2 e), f. 2
Artículo 73, VP
Artículo 111.3 (redactado por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre), VP
Artículo 128.5 (redactado por la Ley 31/1991, de 30 de diciembre), VP
Artículo 130 (redactado por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre), VP
Artículo 66.2, ff. 1, 5, VP
Artículo 134.1, f. 5
Artículo 134.2, ff. 1, 3, 5, VP
Artículo 134.6, f. 5
Artículo 35.1, ff. 1, 3
Artículo 15 (redactado por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre), ff. 1, 3, 4, 6, VP
Artículo 15 (redactado por la Ley 4/1990, de 29 de junio), ff. 1 a 6, VP
Artículo 15.1 (redactado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio), f. 2
Artículo 15.1 (redactado por la Ley 33/1987, de 23 de diciembre), f. 2
Artículo 15.2 (redactado por la Ley 4/1990, de 29 de junio), f. 3
Real Decreto-ley 13/1981, de 20 de agosto. Determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación en la Seguridad Social
Artículo 26, ff. 1 a 4
Artículo 32, VP
En general, ff. 2 a 6, VP
Disposición adicional novena, ff. 1 a 3, 6, VP
Disposición final décima, VP
Artículo 111.7, f. 4
Ley 22/1992, de 30 de julio. Medidas urgentes sobre fomento del empleo y protección por desempleo
Ley de la Diputación General de La Rioja 2/1993, de 13 de abril. Presupuestos de la Comunidad Autónoma para 1993
Disposición adicional octava, VP
Disposición adicional decimocuarta, f. 4
Disposición adicional vigesimosexta, VP
Carencia de jurisdicción para enjuiciar la calidad de la leyCarencia de jurisdicción para enjuiciar la calidad de la ley, f. 6
Pervivencia del objeto pese a la derogación de la normaPervivencia del objeto pese a la derogación de la norma, f. 4
Presupuestos Generales del EstadoPresupuestos Generales del Estado, ff. 5, 6
Inclusión de normas con vocación de permanencia en las leyes de presupuestosInclusión de normas con vocación de permanencia en las leyes de presupuestos, f. 5
Leyes de presupuestos generales del EstadoLeyes de presupuestos generales del Estado, ff. 5, 6
Preferencia de los créditos de la Seguridad SocialPreferencia de los créditos de la Seguridad Social, f. 6
Sucesión de normas jurídicasSucesión de normas jurídicas, f. 4