Source: https://www.scribd.com/document/13626439/UE-integracion-de-aspectos-medioambientales-en-la-CP
Timestamp: 2018-11-14 13:26:14
Document Index: 401101704

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UE integración de aspectos medioambientales en la CP
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RESUMEN ............................................................................................................................ 3 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 4 I II 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 4. III DESCRIPCIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO.................................................. 7 CONTRATOS CONTEMPLADOS POR LAS DIRECTIVAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ............................................................................... 10 Especificaciones técnicas del objeto de los contratos y posibilidad de establecer requisitos de rendimiento medioambiental.............................................................. 10 Posibilidad de requerir un tipo de materiales básicos o materias primas .................. 11 Posibilidad de exigir la utilización de un procedimiento concreto de producción .... 11 Posibilidad de remisión a las etiquetas ecológicas................................................... 12 Posibilidad de usar variantes................................................................................... 13 Selección de los candidatos .................................................................................... 14 Motivos de exclusión de la participación en el contrato .......................................... 14 Requisitos sobre la capacidad técnica de los candidatos.......................................... 15 Posibilidad de exigir una experiencia determinada (en temas medioambientales).... 16 Posibilidad de exigir a los contratistas que actúen en el marco de un sistema de gestión medioambiental.......................................................................................... 16 Adjudicación del contrato....................................................................................... 19 La oferta económicamente más ventajosa ............................................................... 19 Posibilidad de tener en cuenta los costes originados durante el ciclo vital de los productos................................................................................................................ 21 Posibilidad de tener en cuenta las externalidades .................................................... 22 Criterios adicionales ............................................................................................... 22 Ejecución del contrato ............................................................................................ 24 CONTRATOS NO CONTEMPLADOS POR LAS DIRECTIVAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ............................................................................... 25
ANEXO 1: NORMAS COMUNES EN EL SECTOR TÉCNICO......................................... 26 ANEXO 2: DEFINICIÓN DE DETERMINADAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS…...29
RESUMEN • Para conseguir en la práctica un desarrollo sostenible es necesario que el crecimiento económico apoye al progreso social y respete el medio ambiente, que la política social sustente los resultados económicos y que la política ambiental sea rentable. • Tal como se afirma en la Comunicación de la Comisión de mayo de 2001 sobre “Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible”, que se presentará ante el Consejo Europeo de Gotemburgo en junio de 2001, los Estados miembros deberían analizar cómo aprovechar mejor la contratación pública para impulsar productos y servicios poco contaminantes. La presente Comunicación pretende contribuir a dicho propósito. • El objetivo del presente documento es estudiar y exponer las posibilidades que ofrece la vigente legislación comunitaria de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública. • La introducción de nuevas posibilidades que superen las que ofrece el vigente marco jurídico precisa de la intervención del legislador comunitario. • La vigente legislación medioambiental u otra de ámbito comunitario o nacional compatible con el Derecho comunitario son obligatorias para los poderes adjudicadores y pueden influir tanto en la elección que éstos realicen como en las especificaciones y criterios que formulen. • Las principales posibilidades de contratación “ecológica” se dan al comienzo del proceso de licitación, señaladamente, cuando se toma la decisión sobre el objeto del contrato. Aunque los preceptos de las directivas de contratación pública no las contemplan, estas decisiones están cubiertas por las normas y principios consagrados en el Tratado en materia de libertad de circulación de mercancías y servicios, en particular los de nodiscriminación y proporcionalidad. • Las propias directivas de contratación pública ofrecen diferentes posibilidades de integrar los aspectos medioambientales en los contratos públicos, sobre todo en el momento de determinar las especificaciones técnicas y los criterios de selección y adjudicación del contrato. • Además, los poderes adjudicadores pueden imponer otras condiciones específicas que sean compatibles con los preceptos del Tratado. • Los contratos públicos que no estén contemplados en las directivas de contratación pública se rigen por las normas y principios del Tratado. En este caso, depende de la legislación nacional el que los poderes adjudicadores dispongan de nuevas posibilidades de contratación “ecológica”.
INTRODUCCIÓN El objetivo del presente documento es estudiar las posibilidades que ofrece la legislación comunitaria vigente de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública, de modo que los poderes adjudicadores contribuyan al desarrollo sostenible. La política de contratación pública es uno de los muchos elementos de la política de mercado interior, que tiene una serie de objetivos estratégicos (en particular, la libre circulación de mercancías, personas y servicios). Pretende contribuir a la realización del mercado interior, estableciendo las condiciones de competencia necesarias para que los contratos públicos se adjudiquen sin discriminación y asignando racionalmente los recursos públicos mediante la elección de la mejor oferta. La aplicación de estos principios permite a los poderes adjudicadores obtener la mayor rentabilidad siguiendo ciertas normas en cuanto a la descripción del objeto del contrato, la selección de los candidatos conforme a criterios objetivos y la adjudicación fundada exclusivamente en el precio o, facultativamente, en una serie de criterios objetivos. La historia de las directivas comunitarias en la materia se remonta a 1971, año en que se adoptó la primera de ellas sobre contratos públicos de obras. Desde entonces, se han adoptado las directivas sobre contratos de suministro y de servicios, así como las referentes a los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones. 1 El régimen y la concepción fundamental en que se basan no han sufrido alteraciones esenciales a pesar de haber sido modificadas en varias ocasiones. Las directivas de contratación pública carecen de referencia explícita a la protección del medio ambiente, las cuestiones relacionadas con éste u otros aspectos básicos del mercado interior, circunstancia que no es sorprendente si se tiene en cuenta la época en que se adoptaron. Desde entonces, las actuaciones en materia de medio ambiente se han incrementado por iniciativa de la Comunidad y los Estados miembros. El Tratado de Amsterdam ha consolidado el principio de integración de las exigencias medioambientales en otras políticas, reconociendo que dicho principio es fundamental para un desarrollo sostenible. 2
Directiva 71/305/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, substituida por la Directiva del Consejo 93/37/CEE, modificada por la Directiva del Parlamento europeo y del Consejo 97/52/CE; Directiva 77/62/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, de coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, substituida por la Directiva del Consejo 93/36/CEE, modificada por la Directiva del Parlamento europeo y del Consejo 97/52/CE; Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, modificada por la Directiva del Parlamento europeo y del Consejo 97/52/CE; Directiva 93/38/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones, modificada por la Directiva del Parlamento europeo y del Consejo 98/04/CE. Según el artículo 6 de la versión consolidada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea: «Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. »
Asimismo, en la Propuesta de la Comisión sobre el Sexto programa de acción en materia de medio ambiente, que abarca el periodo 2001 - 2010, se destaca que la contratación pública ofrece un potencial considerable para introducir en el mercado la dimensión medioambiental si los poderes adjudicadores utilizan el rendimiento ecológico como criterio de adjudicación. 3 El desarrollo sostenible ofrece a la Unión Europea una visión positiva a largo plazo de una sociedad más próspera y justa y que promete un medio ambiente más limpio, seguro y sano – una sociedad que permite una mayor calidad de vida, para nosotros, para nuestros hijos y para nuestros nietos. Para conseguirlo en la práctica es necesario que el crecimiento económico apoye al progreso social y respete el medio ambiente, que la política social sustente los resultados económicos y que la política ambiental sea rentable4. Esto, aplicado a la contratación pública, significa que la legislación en la materia debería tener en consideración, junto a su finalidad económica primordial, las preocupaciones medioambientales. No hay contradicción intrínseca entre crecimiento económico y mantenimiento de un nivel aceptable de calidad medioambiental. La cuestión no debería afrontarse, pues, como un conflicto entre crecimiento económico y medio ambiente, sino como un intento de mejorar las sinergias entre ambos. La Comisión ha reconocido en su Comunicación sobre el mercado único y el medio ambiente5 que la creciente apertura de los mercados presenta sinergias cada vez mayores con los desafíos medioambientales y la conciencia ecológica, aunque haya inevitablemente tensiones entre el funcionamiento del mercado interior y la política medioambiental. Por tanto, la Comunidad debe buscar un enfoque coherente con la consecución de los objetivos del Tratado en materia de mercado interior y de medio ambiente, que respete asimismo sus obligaciones internacionales. También en el ámbito mundial se han incrementado notablemente las actuaciones en materia de medio ambiente. Un ejemplo de ello es la aprobación del Protocolo de Kioto. La Unión Europea se ha comprometido a cumplir el Protocolo del Convenio del cambio climático, que se ha marcado un ambicioso objetivo de reducción de los gases de invernadero en el periodo 2008-2012. Los conocimientos científicos sobre los orígenes y las consecuencias de la contaminación han aumentado, así como la concienciación de la gente, suscitando desde hace algunas décadas un creciente interés por la lucha contra la contaminación y el desarrollo sostenible. Cada vez son más numerosos los consumidores de la Unión Europea, públicos y privados, que compran productos y servicios respetuosos con el medio ambiente. Los poderes adjudicadores y demás entidades contempladas en las directivas de contratación pública forman un importante grupo de consumidores. Con sus adquisiciones, que representan más de un billón de euros, es decir, cerca del 14% del PIB de la Unión, pueden contribuir decisivamente al desarrollo sostenible. Los Estados miembros son conscientes de la responsabilidad que conlleva lograr un desarrollo sostenible. Varios de ellos han emprendido
Comunicación de la Comisión al consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente 'Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos' - adoptado por la Comisión el 24.01.2001 - COM (2001) 31 final Comunicación de la Comisión sobre “Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible”. Propuesta de la Comisión ante el Consejo Europeo de Gotemburgo. COM(2001)264 final, adoptada el 15 de mayo de 2001. Adoptada por la Comisión el 08.06.1999; COM(1999) 263 final, p. 4.
una serie de iniciativas para introducir la dimensión medioambiental en la contratación pública de ámbito nacional y local. Aunque la Comisión ha señalado ya algunas de las principales posibilidades en la Comunicación de marzo de 19986, los poderes adjudicadores no tienen muy claro en qué medida son compatibles los aspectos medioambientales con la legislación comunitaria de contratación pública en vigor. La Comisión se ha comprometido a explicar con mayor pormenor las posibilidades que ofrece la legislación vigente en materia de contratos públicos para integrar en estos los aspectos medioambientales. Además de la presente comunicación interpretativa, la Comisión desea elaborar un manual sobre las modalidades de convocatorias de concursos ecológicos de conformidad con la legislación comunitaria.7 Debe tenerse en cuenta que, tal como se indica expresamente en la Comunicación de 11 de marzo de 1998, en un documento interpretativo como el presente la Comisión no puede proponer soluciones que desborden el vigente régimen de contratación pública. Por otra parte, la interpretación del Derecho comunitario es en última instancia competencia exclusiva del Tribunal de Justicia. Si se llega a la conclusión de que el régimen vigente no ofrece posibilidades reales de integrar los aspectos medioambientales, será necesario modificar las directivas de contratación pública. Ha de señalarse que en las propuestas de modificación de dichas directivas, que la Comisión adoptó el 10.05.2000, se relacionan de manera explícita una serie de características medioambientales junto a los criterios de determinación de las ofertas económicamente más ventajosas. 8 El objetivo del presente documento es pues estudiar y aclarar las posibilidades que ofrece el vigente régimen de contratación pública para una óptima integración de la protección del medio ambiente en los contratos públicos. El documento seguirá las diferentes fases del procedimiento de adjudicación y estudiará en cada una de ellas las modalidades de integración de los aspectos medioambientales.
Comunicación de la Comisión “Los contratos públicos en la Unión Europea”, adoptada por la Comisión el 11 de marzo de 1998. COM(1998) 143 final. Comunicación de la Comisión sobre la Política de Productos Integrada, adoptada por la Comisión el 07.02.2001 – COM(2001) 68 final. Artículo 53 de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos de suministro, de servicios y de obras - (COM (2000) 275 final de 10.05.2000; artículo 54 de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos en los sectores del agua, de la energía y de los transportes - (COM (2000) 276 final de 10.05.2000.
DESCRIPCIÓN DEL OBJETO DEL CONTRATO
La primera ocasión de integrar los aspectos medioambientales en un contrato público se presenta en la fase inmediatamente anterior a la aplicación de las directivas de contratación pública: la elección del objeto del contrato o, simplificando, cuando se plantea la pregunta “¿qué deseo como administración pública? ¿Construir o comprar?” En esta fase, los poderes adjudicadores gozan de una buena oportunidad para tener en cuenta los aspectos medioambientales y escoger un producto o servicio respetuoso con el medio ambiente. Hasta qué punto se efectuará esta integración depende en amplia medida de la concienciación y los conocimientos de la entidad contratante. Debe subrayarse que la legislación medioambiental o de otro tipo en vigor, sea de ámbito comunitario o nacional pero compatible con el Derecho comunitario, puede limitar mucho esta libertad de elección o influir en ella9. Las posibilidades de integrar los aspectos medioambientales varían según los diversos tipos de contratos. Los contratos de obras no sólo abarcan el producto final, la obra, sino también el proyecto y la ejecución de las obras. Los poderes adjudicadores tendrán en la fase de proyecto y de trabajo intelectual la mejor oportunidad para integrar los aspectos medioambientales. En ese momento, los poderes adjudicadores pueden impartir a arquitectos e ingenieros instrucciones claras de diseñar, por ejemplo, un edificio administrativo que consuma poca energía y en el que se tengan en cuenta, además del aislamiento y la utilización de determinados materiales de construcción, la instalación de paneles solares para calefacción. También pueden exigir que el edificio sea diseñado de forma que se limite el uso de los ascensores o que la orientación de las oficinas y de las mesas permita limitar el consumo de electricidad.10 Los poderes adjudicadores tienen la responsabilidad de escoger el proyecto, pero también de la entera ejecución de los trabajos y todo lo que ocurra en el lugar de las obras o alrededor de él. Los poderes adjudicadores están facultados pues para fijar los requisitos aplicables a la ejecución de los trabajos, lo que ofrece diversas posibilidades de integrar los aspectos medioambientales; es el caso, por ejemplo, de los requisitos sobre la utilización de la electricidad o del agua, o sobre la gestión de los residuos y sobre el lugar de las obras. Piénsese, por ejemplo, en la construcción de puentes sobre ríos situados en reservas naturales y en zonas en que las mareas no deban sufrir alteraciones por la situación específica de la obra11. En una categoría concreta de contratos de obras, el Derecho comunitario impone la obligación de evaluar el impacto medioambiental antes de que se decida realizar su realización12. Dicha obligación, que se fundamenta en la legislación medioambiental y no en las directivas de contratación pública, repercute sobre la capacidad de elección de la entidad contratante. La
Es el caso, por ejemplo, de la obligación en algunas categorías de obras de elaborar una evaluación de impacto ambiental. Véase la nota a pie de página 11. Diversas administraciones nacionales han dado a sus entidades contratantes directrices de “construcción sostenible”. Sirvan como ejemplo la construcción de los puentes de Oresund y Vasco de Gama en Lisboa. Proyectos cubiertos por la Directiva 85/337/CEE (Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 175 de 05.07.1985, p. 40), modificados por la Directiva 97/11/CEE (Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 073 de 14.03.1997, p. 05).
obligación de las autoridades competentes de tener en cuenta los resultados de la evaluación de impacto ambiental en la decisión de autorizar o consentir la construcción suele originar requisitos de ejecución más respetuosos con el medio ambiente. Los contratos de prestación de servicios, por su propia naturaleza, entrañan también la posibilidad de imponer una modalidad de prestación determinada. Los poderes adjudicadores pueden, por ejemplo, exigir un método concreto de limpieza de edificios y que se utilicen los productos menos dañinos para el medio ambiente. Pueden asimismo requerir, por ejemplo, que los servicios de transporte público se realicen con autobuses. También pueden prescribir la modalidad que ha de emplearse para la recogida de basuras. Los contratos de suministro se refieren, de manera general, a la compra de productos finales. Así pues, aparte de la imprescindible elección del objeto del contrato (“¿qué voy a comprar?”), las posibilidades de tener en cuenta los aspectos medioambientales en la elección, aunque considerables, no son tan grandes como el caso de los contratos de obras y de servicios. La conciencia ecológica ejercerá influencia en la elección. Las directivas de contratos públicos no imponen los poderes adjudicadores que han de efectuar las compras, por lo que carecen de influencia en lo que respecta al objeto del contrato. Si disponen de varias posibilidades de satisfacer sus necesidades, los poderes adjudicadores gozan de libertad para determinar el objeto del contrato que consideren más respetuoso con el medio ambiente13, incluso recurriendo a la utilización de variantes (v. apartado II.1.4) Esta libertad no es, sin embargo, ilimitada. Los poderes adjudicadores deben, en su calidad de organismo público, cumplir las normas y principios generales del Derecho comunitario, en particular los de la libre circulación de mercancías y servicios, tal y como se establece en los artículos 28 a 30 (antiguos artículos 30 a 36) y 43 a 55 (antiguos artículos 52 a 66) del Tratado CE.14 Lo anterior implica que el objeto de un contrato público no puede describirse con la finalidad o resultado de restringirlo a unas pocas empresas nacionales, en detrimento de los licitadores de otros Estados miembros. Los poderes adjudicadores gozan de libertad para determinar el objeto del contrato, o definiciones alternativas del mismo mediante el uso de variantes, que consideren más respetuoso con el medio ambiente, siempre que no se restrinja la participación en él en detrimento de los licitadores de otros Estados miembros. Para determinar la compatibilidad de una medida con el Derecho comunitario es preciso estudiar cada caso en su contexto. Tal como se anuncia en la Comunicación de la Comisión al Parlamento y al Consejo sobre el mercado único y el medio ambiente, la Comisión elaborará un manual sobre la aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado.
Los poderes adjudicadores tienen la posibilidad, o bien de dictar la solución, o bien de no exigir requisitos que induzcan a los licitadores a ofrecer productos cuyo proceso de producción dañe más el medio ambiente. Podrían, por ejemplo, exigir la utilización de papel reciclado sin blanquear. COM(1999) 263 final de 08.06.1999, p. 8 y 9.
Las normas descritas anteriormente se aplican a todos los contratos públicos, entren o no en el ámbito de las directivas de contratación pública.15 Una vez efectuada la primera elección del objeto del contrato, las directivas de contratación pública obligan a los poderes adjudicadores a determinar las características de la materia de modo que satisfaga la finalidad que le asigna el poder adjudicador. Este efecto, las directivas contienen varios preceptos relativos a normas comunes de carácter técnico, que deben indicarse en expediente de cada contrato.
Con excepción de las entidades contratantes cubiertas por la Directiva sobre el gas, la electricidad, el agua y el transporte (Directiva 93/38/CEE), aunque se trate de organismos privados.
CONTRATOS CONTEMPLADOS CONTRATACIÓN PÚBLICA
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DEL OBJETO DE LOS CONTRATOS Y POSIBILIDAD DE ESTABLECER REQUISITOS DE RENDIMIENTO MEDIOAMBIENTAL
En primer lugar, es preciso destacar que tanto la legislación medioambiental o las demás de ámbito comunitario, o la legislación nacional compatible con el Derecho comunitario son, por supuesto, obligatorias para los poderes adjudicadores. Todas las directivas de contratos públicos contienen un precepto en virtud del cual los poderes adjudicadores definen las especificaciones técnicas “sin perjuicio de las reglas técnicas nacionales obligatorias, siempre y cuando sean compatibles con el Derecho comunitario.”16. Esto significa que una disposición nacional, siempre que sea compatible con el Derecho Comunitario, puede, por ejemplo, prohibir la utilización de determinadas sustancias que las autoridades consideren perjudiciales para el medio ambiente. Pueden también imponer el cumplimiento de un nivel mínimo de rendimiento ambiental. Por supuesto, los poderes adjudicadores están obligados a cumplir dicha disposición. Las directivas, para aumentar la transparencia, obligan a los poderes adjudicadores a indicar las especificaciones técnicas en los documentos de carácter general o particular referidos a cada contrato. El objetivo de estos preceptos es abrir los mercados públicos, crear una auténtica competencia y evitar que se reserven los mercados a determinadas empresas nacionales (es decir, evitar la discriminación). Las especificaciones técnicas comprenden todas las características que requiere el poder adjudicador para que el producto o servicio sirva a los fines que tiene destinados. Las especificaciones técnicas proporcionan información objetiva y mensurable sobre el objeto del contrato y, por tanto, tienen que estar relacionadas con él. Las directivas de contratación pública contienen un detallado sistema de referencias obligatorias a normas e instrumentos comparables, ordenados según una clara jerarquía en la que tienen preferencia los instrumentos europeos y, en su defecto, las normas internacionales o nacionales o los instrumentos comparables17. Además de esta obligación, las Directivas prohiben que se mencionen los productos de fabricación o procedencia determinada, o producidos por procedimientos particulares, porque generalmente favorecen o eliminan a algunas empresas. La indicación de marcas, patentes, tipos o de orígenes y procedimientos particulares se autoriza sólo en aquellos casos en que el objeto del contrato no sea lo suficientemente preciso e inteligible para todas las partes. Las indicaciones de este estilo deben siempre ir acompañadas de los términos «o equivalente» cuando las Directivas contemplen estas excepciones. Los poderes adjudicadores pueden apartarse de las normas mencionadas y evitar la referencia a normas o instrumentos comparables. Se trata, fundamentalmente, de aquellos casos en que el contrato tiene una naturaleza verdaderamente innovadora y no es adecuada la utilización de este tipo de instrumentos.
Se trata de especificaciones técnicas cuyo cumplimiento es obligatorio por ley o reglamento a efectos de comercializar un producto o utilizarlo. Véase los anexos de la presente comunicación.
Ha de destacarse que la obligación de referirse a las normas europeas, no supone que los poderes adjudicadores estén obligados a comprar sólo los productos o servicios que las cumplan. Sólo hay obligación de mencionar estos instrumentos como punto de referencia, dejando a los contratistas la posibilidad de que ofrezcan soluciones equivalentes. En la actualidad, existen muy pocas normas europeas y nacionales que se ocupen del rendimiento ambiental de los productos y servicios18. Así pues, mientras no se integren en las normas elementos de rendimiento medioambiental, los poderes adjudicadores pueden fijar en un determinado contrato el nivel de rendimiento, siempre que ello no origine una discriminación. Los poderes adjudicadores gozan de libertad para establecer en determinados aspectos exigencias de protección ambiental mayores que las preceptuadas en la legislación o las normas, siempre que el nivel exigido no limite la participación en el contrato y origine alguna discriminación en detrimento de potenciales licitadores. 1.1. Posibilidad de requerir un tipo de materiales básicos o materias primas
El concepto de “especificación técnica” comprende la posibilidad de requerir un tipo de materiales básicos o materias primas si ello contribuye a caracterizar un producto o servicio de manera que respondan al uso a que los destine el poder adjudicador. En la medida en que tales requisitos cumplan el Derecho comunitario y sobre todo sean no discriminatorios, los poderes adjudicadores pueden imponer para un contrato determinado los materiales que deben utilizarse, por ejemplo, marcos de madera para las ventanas de un edificio administrativo o cristal u otros materiales reciclados. 1.2. Posibilidad de exigir la utilización de un procedimiento concreto de producción
La definición de especificación técnica que figura en las directivas no se refiere explícitamente a los procedimientos de producción19. Empero, siempre que no se reserve el mercado a ciertas empresas20, los poderes adjudicadores podrán exigir la utilización de un procedimiento concreto de producción si este contribuye a determinar las características (visibles o invisibles) del rendimiento del producto. El procedimiento de producción abarca todos los requisitos y aspectos relacionados con la fabricación del producto, que contribuyen a determinar las características de los productos sin que éstas sean necesariamente visibles en el producto acabado. Esto supone que el producto es diferente de otros idénticos desde el punto de vista de su fabricación o apariencia (sean visibles o no las diferencias), como consecuencia de haberse utilizado un procedimiento de producción respetuoso con el medio ambiente (por ejemplo, los alimentos ecológicos21, o la electricidad verde). Los poderes adjudicadores tendrán el máximo
La Comisión apoya a los organismos europeos de normalización en la tarea de integrar los aspectos medioambientales en el proceso de normalización. Obsérvese que en el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) los métodos de producción se relacionan de manera explícita al definirse las especificaciones técnicas. Véase por ejemplo el apartado 6 del artículo 8 de la Directiva 93/36/CEE. Los poderes adjudicadores pueden, por ejemplo, para describir qué consideran «alimento ecológico», recurrir a las especificaciones técnicas que establece el Reglamento (CEE) nº 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios. Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 198 de 22/07/1991, p. 1 – 15.
cuidado de que la obligación de utilizar un procedimiento concreto de producción no sea innecesariamente restrictiva o discriminatoria.22 Los requisitos que no tengan relación con la propia producción, por ejemplo, la gestión de la empresa, no son en cambio especificaciones técnicas y no podrán ser obligatorios23. 1.3. Posibilidad de remisión a las etiquetas ecológicas
Las etiquetas ecológicas distinguen a los productos que son más respetuosos con el medio ambiente de otros similares del mismo grupo de productos. Se conceden de manera voluntaria a productos que reúnen una serie de condiciones y su finalidad es informar a los consumidores. Existen diferentes tipos de etiquetas ecológicas: la europea24 y las nacionales y las multinacionales. Existen también etiquetas ecológicas de carácter privado25. Los criterios básicos de los diferentes grupos de productos se fijan en los instrumentos correspondientes26. Dichos criterios se basan en el ciclo de vida del producto y se refieren a diferentes aspectos, como el rendimiento de los productos, los materiales contenidos en ellos, los procesos de producción, la recogida y el reciclado, las instrucciones y la información del consumidor. Se trata de especificaciones técnicas a los efectos de las directivas de contratación pública. Las decisiones en materia de etiqueta ecológica europea, nacional y multinacional se toman de conformidad con los procedimientos establecidos en los instrumentos correspondientes27.
No se exigirá que la electricidad verde se genere sólo con energía eólica, ya que también puede producirse con la energía solar y con la energía hidráulica. La especificación técnica consistirá en que la electricidad verde se produzca con fuentes de energía renovables. Por ejemplo, el uso de papel reciclado en despachos o cuartos de baño, la utilización de procedimientos concretos de eliminación de residuos, el transporte por ferrocarril para el suministro de productos, los compromisos con grupos específicos de trabajadores (discapacitados, mujeres, razas minoritarias). El sistema europeo de etiqueta ecológico quedó constituido en virtud del Reglamento del Consejo (CEE) n° 880/92, de 23 de marzo de 1992, relativo a un sistema comunitario de concesión de etiqueta ecológica, DOCE L 99 de 11.04.1992, p.1-7. Dicho Reglamento fue derogado y sustituido por el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo n° 1980/2000 de 17 de julio de 2000, relativo a un sistema comunitario revisado de concesión de etiqueta ecológica, DOCE L 237 de 21.09.2000, p.1. En el sitio Internet: http://europa.eu.int/comm/environment/ecolabel/prodgr.htm se relacionan los grupos de productos para los que existen etiquetas ecológicas o se encuentran en fase de creación o revisión. Un grupo importante de etiquetas ecológicas privadas son las que identifican la madera como producto de silvicultura sostenible. Por ejemplo, los criterios para la concesión de la etiqueta ecológica comunitaria a los ordenadores personales se fijan en la Decisión de la Comisión, de 26 de febrero de 1999, por la que se establecen los criterios ecológicos para la concesión de la etiqueta ecológica comunitaria a los ordenadores personales; Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 70 de 17. 3. 1999; p.46. Las decisiones en materia de etiqueta ecológica europea se toman de conformidad con el procedimiento que se establece en el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo n° 1980/2000 (CEE); las decisiones de ámbito (multi)nacional se toman conforme a los procedimientos establecidos en la legislación nacional. El artículo 10 del citado Reglamento establece que: «Con objeto de impulsar el consumo de productos que ostenten la etiqueta ecológica, y sin perjuicio de la normativa comunitaria, la Comisión y las demás instituciones de la Comunidad, así como las otras autoridades públicas en el ámbito nacional deberían dar ejemplo al igual que las otras autoridades públicas nacionales al especificar los requisitos que imponen a los productos.»
Se trata de sistemas que garantizan la transparencia y están abiertos a todo productor y suministrador. Las etiquetas ecológicas de carácter privado son concedidas por organismos privados o por particulares. Para usar una de estas etiquetas, es necesario contar con la autorización del propietario de la etiqueta. No existen ni características comunes ni un sistema común reconocido o armonizado en el ámbito nacional, multinacional o comunitario. Las etiquetas ecológicas de carácter privado no proporcionan las mismas garantías de transparencia e igualdad de acceso que las que se conceden mediante decisiones de ámbito europeo y nacional. A falta de referencia obligatoria,28 o cuando exijan un grado de protección del medio ambiente mayor que el establecido en las normas o en la legislación, los poderes adjudicadores podrían inspirarse en las etiquetas ecológicas existentes y determinar con arreglo a con ellas las especificaciones técnicas en la documentación del contrato. Además podrían señalar que los productos que ostenten el certificado de etiqueta ecológica cumplen las condiciones técnicas exigidas en la documentación del contrato. Los poderes adjudicadores pondrán el máximo cuidado en no limitar los medios de acreditación exclusivamente a los certificados de etiqueta ecológica29, debiendo aceptar otros como, por ejemplo, los informes de ensayos. Esta circunstancia tiene particular importancia en el caso de las etiquetas ecológicas de ámbito nacional o de carácter privado, para garantizar que la especificación no resulta en la reserva del contrato a las empresas nacionales o locales. [Véase asimismo el artículo 8 de la Directiva 93/36/CEE.] 1.4. Posibilidad de usar variantes
Los productos y servicios menos perjudiciales para el medio ambiente pueden resultar, en términos generales, más caros que otros. Al definir el objeto del contrato, los poderes adjudicadores tienen que tratar de conciliar los aspectos financieros con el objetivo de efectuar compras ecológicas. La utilización de variantes30 permite a los poderes adjudicadores determinar qué opción satisface mejor ambas exigencias. Al utilizar esta posibilidad, los poderes adjudicadores tienen que elaborar primero una definición estándar del objeto del contrato que cubra las exigencias mínimas. Además, pueden recurrir a una o más variantes estableciendo definiciones alternativas del objeto del contrato, como, por ejemplo, un mayor rendimiento ecológico o la utilización de un determinado proceso de producción no exigido por la definición de base.
Por ejemplo, una norma europea, internacional o nacional que cubra también los aspectos medioambientales de un producto (véase el apartado II.1. anterior). Los productos con etiqueta ecológica suelen constituir una pequeña parte de determinados mercados de productos: los productos con etiqueta ecológica europea representan por lo general menos del 20% y, en algunos casos, incluso menos del 5 % del mercado de productos. Todas las Directivas sobre contratación pública permiten que, cuando el criterio de adjudicación sea el de la oferta económicamente más ventajosa, los poderes adjudicadores puedan tomar en consideración las variantes que hayan presentado los licitadores, cuando dichas variantes respondan a los requisitos mínimos exigidos por dichos poderes adjudicadores. Éstos mencionarán en los pliegos de condiciones las condiciones mínimas que deberán reunir las variantes así como las modalidades de su presentación. Si no se autorizan las variantes, deberá indicarse igualmente en el anuncio del contrato. Artículo 24 de la Directiva 92/50/CEE; artículo 16 de la Directiva 93/36/CEE; artículo 19 de la Directiva 93/37/CEE y artículo 34, apartado 3, de la Directiva 93/38/CEE.
SELECCIÓN DE LOS CANDIDATOS
En este capítulo se trata de las normas que contemplan las directivas de contratación pública respecto de la selección de los candidatos que a juicio del poder adjudicador están capacitados para ejecutar el contrato. Las normas que se establecen en las directivas de contratos públicos comprenden tres grupos diferentes. El primer grupo se refiere a los motivos que justifican que un candidato quede excluido de participar en un contrato público. Tienen que ver, por ejemplo, con la situación de quiebra, condena por delito, falta de grave profesional, impago de impuestos o cotizaciones de la seguridad social. El segundo grupo se refiere a la situación económica y financiera del candidato. Se trata de un tipo de normas que no permiten tener en cuenta el elemento medioambiental. El tercer grupo se refiere a la capacidad técnica del candidato. Permite tener en cuenta hasta cierto punto los aspectos medioambientales, por ejemplo, requiriendo un nivel mínimo de equipamiento o medios, garantizando la correcta ejecución del contrato, etc. En las directivas se especifica31 que la información necesaria para aprobar la situación económica y financiera del candidato, así como su capacidad técnica, debe restringirse al objeto del contrato. Más adelante se desarrollarán las posibilidades que ofrecen estos preceptos. En los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, los poderes adjudicadores disponen de un amplio margen de apreciación al evaluar la capacidad de los candidatos o licitadores, por cuanto la Directiva 93/38/CEE sólo exige que las reglas y criterios de carácter objetivo que vayan a aplicarse se hayan fijado de antemano y puesto a disposición de los interesados. 2.1. Motivos de exclusión de la participación en el contrato
En todas las directivas de contratos públicos se determinan los motivos por los que puede excluirse a una empresa de participar en la licitación. Los motivos que vienen al caso rezan de la manera siguiente: Podría ser excluido de la participación en el contrato todo contratista: c) que haya sido condenado en sentencia firme por cualquier delito que afecte a la moralidad profesional del contratista d) que haya cometido una falta grave en materia profesional, que pueda ser comprobada por un medio que los poderes adjudicadores puedan justificar.
Véase, por ejemplo, el apartado 3 del artículo 23 de la Directiva 93/36/CEE.
En los casos en que la legislación tipifica el incumplimiento de la legislación medioambiental como infracción relacionada con la moralidad profesional32, las directivas de contratación pública permiten que los poderes adjudicadores excluyan a un candidato de conformidad con el motivo citado en la letra c), si ha sido condenado por tal infracción y si la sentencia es firme. Por otra parte, la Comisión ha propuesto una Directiva en la que se establece un catálogo mínimo de infracciones penales por perjuicios causados al medio ambiente.33 El concepto de falta grave profesional no se define, en cuanto tal, en la legislación o en la jurisprudencia europeas34, por lo que queda al arbitrio de los Estados miembros su definición en la legislación nacional. 2.2. Requisitos sobre la capacidad técnica de los candidatos
En las directivas de contratos públicos se fijan las modalidades para acreditar la capacidad técnica de los contratistas, mediante una lista exhaustiva35 de los medios existentes para ello según la naturaleza, cantidad y objeto del contrato. Por consiguiente, cada uno de los requisitos de capacidad técnica establecidos por las entidades adjudicadoras habrá de acreditará con los medios relacionados en las directivas. El objetivo de la fase de selección es determinar aquellos candidatos que el poder adjudicador considera capaces de ejecutar mejor el contrato. Por consiguiente, los diversos requisitos tienen que tener una relación directa con el objeto o con la ejecución del contrato que se licita.36 De todos los medios de acreditación que se relacionan taxativamente en las directivas de contratos públicos, podrían en algunos casos estar relacionados con los aspectos medioambientales los siguientes: – la declaración del utillaje, material y equipo técnico del que dispondrá el contratista para la ejecución de la obra
Algunos países han formulado lo que denominan "delitos ecológicos" en sus Códigos Penales. Véase, por ejemplo, el artículo 325 del vigente Código Penal español (Ley orgánica nº 10/1995 de 23 de noviembre de 1995), a tenor del cual: “Será castigado con las penas de prisión de seis meses a cuatro años, multa de ocho a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años el que, contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior.” La aproximación mediante un catálogo mínimo de infracciones penales contra el medio ambiente, como se contempla en la propuesta de la Comisión, no impide que los Estados miembros contemplen otras infracciones y/u otras sanciones como medidas más restrictivas de protección (artículo 176 CE). Final Report on the Falcone Study on procurement and organised crime (1998) – Volume I: 24.05.1999 - Institute of Advanced Legal Studies – University of London. Asunto 76/81: Transporoute et travaux v. Ministère des travaux public; Sentencia de 10 de febrero de 1982; Rec. 1982; p. 417. La Directiva de servicios (92/50/CEE) indica expresamente que dichos requisitos deben definirse de conformidad con la naturaleza, cantidad y objeto de los servicios que habrán de prestarse.
– la declaración de los medios técnicos del suministrador, sus mediciones para garantizar la calidad y sus medios de estudio e investigación – la declaración de los técnicos u organismos técnicos, estén o no integrados en la empresa, de los que dispondrá el contratista para la ejecución del contrato, señaladamente, los encargados del control de calidad. 2.2.1. Posibilidad de exigir una experiencia determinada (en temas medioambientales)
Si el contrato requiere conocimientos técnicos especiales en el campo del medio ambiente, contar con experiencia en él constituye un criterio legítimo de capacidad técnica y conocimiento técnico a fin de determinar la idoneidad de los candidatos37, por lo que podrá exigirse (por ejemplo, la construcción de una planta de tratamiento de residuos). 2.2.2. Posibilidad de exigir a los contratistas que actúen en el marco de un sistema de gestión medioambiental
Los sistemas de gestión medioambiental se establecieron mediante una norma internacional (ISO 14001) y en virtud de un Reglamento CE (EMAS38). El Reglamento crea un sistema de gestión medioambiental de carácter voluntario, que se fundamenta en la armonización de las líneas y principios que se siguen en la Unión Europea. Pueden adherirse a él entidades que operen en la Unión Europea y en el Espacio Económico Europeo en cualquier sector económico. El objetivo del sistema es promover la mejora continua de los resultados medioambientales y la mejora de las actividades, productos y servicios, obteniendo de las empresas y entidades el compromiso de evaluar y gestionar las consecuencias de su actividad si repercuten en el medio ambiente. El EMAS exige que se den varios pasos. El primero de ellos es la evaluación medioambiental, que permite a las entidades valorar su situación en materia de medio ambiente y, a resultas de ello, implantar el método de gestión apropiado para mejorar el rendimiento ambiental, a partir de objetivos claros. Las auditorías ambientales, que se practican periódicamente, proporcionan los medios para comprobar que el sistema de gestión medioambiental funciona y para seguir los progresos de la entidad en pos de un mejor rendimiento ambiental. Uno de dichos pasos es la adhesión al sistema, que exige de las empresas la adopción de una política medioambiental que comprenda, especialmente, los siguientes compromisos fundamentales: • cumplir la legislación medioambiental pertinente • evitar la contaminación y
Asunto 31/87: Gebroeders Beentjes bv. / contra Estado de los Países Bajos. Sentencia de 20 de septiembre de 1988; Conclusiones, par.35; Rec. 1988, p. 4635. El Sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales se implantó en virtud del Reglamento (CEE) del Consejo n° 1836 / 93 de 29 de junio de 93, DOCE L 168. Ha sido modificado y sustituido por el Reglamento NÚMERO/2001del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS)
• mejorar continuamente los resultados medioambientales. Como parte del EMAS, los países participantes han creado mecanismos de verificación, a través de los cuales se comprueba el cumplimiento del sistema y se valida la información recurriendo a evaluadores independientes acreditados ante los organismos correspondientes. La validación conduce a la solicitud de adhesión, que conceden los organismos competentes designados por el Estado miembro. Las listas de entidades de los Estados miembros y de los países del EEE que se hayan registrado se comunican periódicamente a la Comisión. La lista completa puede solicitarse a los servicios de la Comisión.39 El contenido de los programas y sistemas de gestión medioambientales difieren de empresa a empresa y de entidad a entidad porque están “hechos a medida”. No es factible, pues, dar una respuesta general a la pregunta de si los EMAS pueden considerarse uno de los posibles medios de acreditación de la capacidad técnica de una empresa o entidad, relacionados de manera taxativa en las directivas de contratos públicos. La respuesta a esta pregunta depende del contenido del sistema concreto. Sin embargo, debe destacarse que son elementos comunes a todos los programas de gestión y de auditoría medioambiental el que la empresa o entidad reúna un mínimo de requisitos y que tales sistemas supongan un elevado nivel de eficacia y gestión medioambiental. Para servir como justificante de la capacidad técnica, el sistema debe repercutir en la calidad del suministro o en la capacidad de la empresa (por ejemplo, equipamientos y técnicos) para ejecutar un contrato con requisitos medioambientales (por ejemplo, un contrato de obras en el que contratista tenga que ocuparse de los residuos en el lugar de construcción). Por consiguiente, el registro en el EMAS servirá como justificante cuando los elementos del programa y de sistema de gestión medioambientales de una empresa o entidad puedan considerarse equivalentes a uno o varios de los medios de acreditación de la capacidad técnica de una empresa40. En tales casos, el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento EMAS declara que: “A fin de fomentar la participación de las entidades en los EMAS, la Comisión y demás instituciones de
Asimismo se publica en Internet una lista de sitios registrados: http://europa.eu.int/comm/environment/emas. A principios del año 2001, se habían registrado en la UE cerca de 3000 sitios. Véase el apartado 2.2 anterior: a) declaración del utillaje, el material y el equipo técnico de los que dispondrá el contratista para la ejecución del contrato; b) descripción de las instalaciones técnicas del contratista, medios para garantizar la calidad e instalaciones de estudio e investigación; o c) declaración de los técnicos u organismos técnicos estén o no integrados en la empresa de los que dispondrá el contratista para la ejecución del contrato, en particular los encargados del control de calidad.
la Comunidad, así como otras administraciones de ámbito nacional, habrán de considerar, sin perjuicio del Derecho comunitario, cómo incorporar el registro en el EMAS cuando se establezcan los criterios de sus políticas en materia de contratos públicos.” Los poderes adjudicadores podrían mencionar explícitamente en la documentación o anuncio de contrato que siempre que las empresas dispongan de un sistema de gestión y auditoría medioambiental que satisfaga los requisitos de capacidad técnica, éste será aceptado como justificante. Al mismo tiempo, los poderes adjudicadores no excluirán otros justificantes y sólo aceptarán el registro en el EMAS en cuanto tales justificantes. Por consiguiente, deberá aceptarse también cualquier otro certificado (por ejemplo, el ISO 14001) o cualquier otro justificante.
Una vez efectuada la selección de los candidatos los poderes adjudicadores acometen la fase de evaluación de las ofertas, que desembocará en la adjudicación del contrato. Las directivas de contratos públicos contemplan dos opciones para la adjudicación del contrato: el precio más bajo o “la oferta económicamente más ventajosa”. El objetivo de la segunda es que los poderes adjudicadores puedan obtener la mayor rentabilidad de su inversión. Para determinar qué oferta debe considerarse más ventajosa desde el punto de vista económico, el poder adjudicador tiene que indicar previamente los criterios que se aplicarán y que serán decisivos. Dichos criterios se mencionarán en el anuncio o en la documentación del contrato en la medida de lo posible siguiendo un orden decreciente de importancia. 3.1. La oferta económicamente más ventajosa
Las directivas proporcionan ejemplos de los criterios susceptibles de aplicación a la hora de determinar la oferta económicamente más ventajosa41, aunque es posible aplicar otros. Como regla general, las directivas de contratos públicos imponen dos condiciones a estos criterios. En primer lugar, debe observarse el principio de no-discriminación. En segundo lugar, han de suponer una ventaja económica para el poder adjudicador. El objetivo de las directivas de contratación pública es, tal como ha confirmado el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, evitar tanto los riesgos de que se conceda preferencia a los candidatos o licitadores nacionales cuando otorguen el contrato los poderes adjudicadores, como la posibilidad de que un organismo financiado o fiscalizado por las autoridades centrales, regionales o locales, u otros organismos de Derecho público, opten por guiarse en función de consideraciones distintas de las económicas42. Entre las consideraciones económicas pueden incluirse aspectos de la protección medioambiental, como, por ejemplo el consumo de energía de un producto. El elemento común a todos los criterios de evaluación de las ofertas es que han de referirse, tal como los que se citan expresamente, a la naturaleza de los trabajos que se van a realizar o la forma en que se harán.43 Los criterios que se apliquen habrán de conceder al poder adjudicador un margen discrecional para comparar de manera objetiva las diferentes ofertas y aceptar la más ventajosa conforme a criterios objetivos, como los que se relacionan a título de ejemplo en las directivas.44
Precio, fecha o período de entrega, período de terminación, gastos de funcionamiento, rentabilidad, calidad, características estéticas y funcionales de los bienes y servicios, servicio posventa, asistencia técnica, beneficios y mérito técnico. Asunto C-380/98: The Queen and H.M. Treasury, ex parte: University of Cambridge; Sentencia de 3 de octubre de 2000; Petición de decisión prejudicial (Rec. 2001, I-8035) y Asunto C-237/99: Comisión / Francia (HLM); Sentencia de 1 de febrero de 2001, (no publicada todavía) Asunto 31/87: Gebroeders Beentjes - (infra) - Conclusiones del Abogado General. Asunto 31/87: Gebroeders Beentjes - (infra) - par. 27.
La finalidad de esta evaluación es determinar qué oferta satisface mejor las necesidades de la entidad adjudicadora. La función de los criterios de adjudicación es, por lo tanto evaluar la calidad intrínseca de las ofertas, lo cual supone que deben tener relación directa con el objeto del contrato.45 Los aspectos medioambientales no se mencionan explícitamente en la vigente legislación de contratos públicos46. No obstante, el artículo sobre los criterios de adjudicación debe interpretarse de modo que los aspectos medioambientales resulten en la definición de criterios de adjudicación específicos. Que un producto “sea” respetuoso con la naturaleza sin más precisiones no es, en cuanto tal, cuantificable y no aporta necesariamente una ventaja económica para los poderes adjudicadores. No obstante, estos pueden tener en cuenta el carácter “respetuoso con el medio ambiente” de los productos o servicios (por ejemplo, el consumo de recursos naturales), “traduciendo” tal objetivo medioambiental a criterios concretos, relacionados con el producto y cuantificables desde el punto de vista económico, por ejemplo, exigiendo una determinada tasa de consumo de electricidad.47 En la mayor parte de los casos, este tipo de criterios se refiere a la calidad o eficacia del producto o de la ejecución de obras o prestación de servicios (es decir, la calidad o mérito técnico que se mencionan entre los criterios de adjudicación). Por lo tanto, los aspectos medioambientales relacionados con un producto o servicio estarán en pie de igualdad de las características funcionales y estéticas, que son criterios que se enumeran explícitamente en las directivas de contratos públicos, a la hora de medir el valor económico. Los elementos medioambientales pueden servir para determinar la oferta económicamente más ventajosa, en aquéllos casos en que suponga una ventaja económica para la entidad contratante que pueda atribuirse al producto o servicio objeto de la licitación. Se plantea entonces la cuestión de si el concepto de “oferta económicamente más ventajosa” significa que cada uno de los criterios de adjudicación debe suponer una ventaja económica que beneficie directamente al poder adjudicador, o debe medirse en términos económicos sin que suponga directamente una ventaja económica para la entidad adjudicadora en el contrato en cuestión. Esta cuestión se ha planteado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el asunto C-513/99 48. La sentencia se fallará previsiblemente a finales de 2001.
Véase, por ejemplo, la letra b) del apartado 1 del artículo 26 de la Directiva 93/36/CEE "diversos criterios según el contrato en cuestión". Debe advertirse que en las propuestas de modificación de las directivas de contratación pública, que la Comisión adoptó el 10.05.2000, las características medioambientales se relacionan explícitamente entre los criterios que podrían servir para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa (véase la nota 7). Pueden utilizarse los criterios de la etiqueta ecológica para determinar la oferta económicamente más ventajosa cuando reúnan las condiciones que se establecen en este capítulo. Asunto C-513/99: Transportes Finland Oy Ab, antiguamente Oy Swebus Finland Ab, de Espoo, petición de decisión prejudicial. Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 102 de 8.4.2000, p.10.
Tanto en el Libro Verde49 como en la Comunicación50 sobre la contratación pública, la Comisión se ha pronunciado claramente en favor de la primera interpretación. La Comisión señala a este respecto que los poderes adjudicadores tienen la posibilidad de definir el objeto del contrato y de integrar en esta fase de la licitación sus preferencias medioambientales relacionadas con posibles ventajas económicas indirectas, incluso recurriendo a la utilización de variantes (véase apartado II.1.4). 3.2. Posibilidad de tener en cuenta los costes originados durante el ciclo vital de los productos
Coste global son todos los gastos en que se incurre durante la producción, consumo o utilización y eliminación de un producto o servicio (planteamiento global)51. El precio abonado por un poder adjudicador para comprar un producto refleja y tiene en cuenta los costes de las fases que se hayan culminado (normalmente: concepción, materiales, producción; a veces también el ensayo y el transporte) y, por consiguiente, no se tendrá en cuenta una segunda vez durante el proceso de adjudicación52. Por el contrario, podrían tenerse en cuenta los costes sobrevenidos tras la compra del producto, que correrán por cuenta del poder adjudicador y afectarán, pues, de manera directa a los aspectos económicos del producto. En la evaluación de la oferta económicamente más ventajosa, se tendrán en cuenta los costes sobrevenidos durante el ciclo vital del producto y que corran por cuenta de la entidad adjudicadora. Las directivas señalan explícitamente los costes de funcionamiento y la relación coste/eficacia como posibles criterios de adjudicación. Este tipo de costes comprende los costes directos de funcionamiento (electricidad, agua y demás recursos utilizados durante toda la vida del producto); los gastos con vistas al ahorro (por ejemplo, inversiones para obtener un mayor grado de aislamiento a fin de ahorrar energía y, por consiguiente, dinero en el futuro); así como los costes de mantenimiento o reciclado del producto. Cuando evalúen las ofertas, los poderes adjudicadores pueden tener en cuenta también los costes de tratamiento de residuos o de reciclado.
Libro Verde - La contratación pública en la Unión Europea: reflexiones para el futuro, adoptado por la Comisión el 27 de noviembre de 1996; COM/96/0583 final. Comunicación de la Comisión sobre la contratación pública en las Comunidades Europeas, aprobada el 11 de marzo de 1998, página 27. Por lo general, las fases son las siguientes aunque no siguen necesariamente este mismo orden: concepción del producto; compra de los materiales; producción; transporte; ensayo; utilización; eliminación; reciclado. Las entidades contratantes podrían no tener en cuenta los costes de transporte o los costes de ensayo del producto, con vistas a añadirlos a la remuneración del contratista, si corren a cargo de éste y se reflejan en el precio.
Posibilidad de tener en cuenta las externalidades
Los externalidades son los daños o beneficios que no son pagados ni por quien contamina ni por el beneficiario en condiciones normales de mercado. Se definen como: «los costes y beneficios resultantes de las actividades sociales y económicas de un grupo de personas que repercuten sobre otro, sin que el primer grupo tenga plenamente en cuenta dicha repercusión»53. Los costes y beneficios externos se oponen a los «tradicionales», como los costes de funcionamiento o los ingresos por ventas. La característica de los costes tradicionales es que se pagan por un precio que determina el mercado. De manera general, quien soporta las externalidades no son los compradores de productos o servicios, sino la sociedad en su conjunto, por lo que no pueden considerarse criterios de adjudicación según se definieron éstos anteriormente (véase 3.1). La Comisión señala a este respecto que los poderes adjudicadores tienen la posibilidad de definir el objeto del contrato o imponer condiciones relativas a su ejecución y de integrar en esta fase de la licitación sus preferencias medioambientales en relación con la posible aparición de costes externos. Sólo en determinados casos se toman en consideración este tipo de costes, por ejemplo, cuando los costes externos se deben a la ejecución del contrato y al mismo tiempo recaen directamente en el comprador del producto o servicio. En tales casos, los poderes adjudicadores deberían evitar la implantación de sistemas que originen preferencias o discriminaciones encubiertas. Si bien no existe por el momento un método armonizado para determinar y evaluar económicamente las externalidades, la UE ha emprendido la coordinación las metodologías de evaluación económica de los costes externos en el ámbito del transporte. Con el tiempo, este trabajo podría servir para disipar los riesgos de discriminación que conlleva la adopción del planteamiento. 3.4. Criterios adicionales
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha elaborado este concepto54. Se utilizó por primera vez en el asunto 31/87. En esta ocasión, el Tribunal sostuvo que un criterio como el de emplear parados de larga duración, no tenía ni relación con la verificación de la capacidad económica y financiera del candidato, ni con sus conocimientos y capacidades técnicas, ni conexión alguna con los criterios de adjudicación que se relacionan en el artículo 9 de la Directiva. Más adelante, el Tribunal sostenía que tales criterios son, no obstante, compatibles con las directivas de contratación pública si cumplen los principios del Derecho comunitario. En el asunto C-225/98, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sostuvo que55 los poderes adjudicadores pueden basarse en una condición vinculada a la lucha contra el
Comisión Europea, DG de Medio Ambiente: A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report; octubre de 2000, página 9. Asunto 31/87: Gebroeders Beentjes - (infra) y Asunto C-225/98: Comisión de las Comunidades Europeas contra República Francesa; Sentencia de 26 de septiembre de 2000. Construcción y mantenimiento de edificios escolares en la región Nord-Pas-de-Calais y el Département du Nord (Rec. 2000, I-7445.). Véase el Informe General de las actividades de la Unión Europea en 2000, punto 1119, página 407.
desempleo, siempre que respete los principios fundamentales del Derecho comunitario, y siempre que estos poderes se encuentren enfrentados a dos o más ofertas económicamente equivalentes. Esta condición se consideraba como un criterio accesorio no determinante después de comparar las ofertas desde un punto de vista puramente económico. Por último, en cuanto a la aplicación del criterio de adjudicación vinculado a la lucha contra el desempleo, el Tribunal precisa que este último no debe tener incidencia directa o indirecta para los licitadores procedentes de otros Estados miembros de la Comunidad y debe ser mencionado expresamente en el anuncio de contrato para que los empresarios puedan tener conocimiento de la existencia de esta condición. Esta sentencia puede aplicarse también a los requisitos de protección o rendimiento medioambiental.
Los poderes adjudicadores tienen la posibilidad de fijar cláusulas contractuales (pormenorizadas) sobre las modalidades de ejecución del contrato. Como las cláusulas contractuales se refieren exclusivamente a la ejecución del contrato, deben evitarse las que sean especificaciones técnicas, criterios de selección o criterios de adjudicación encubiertos. Esto significa que todos los candidatos deben poder cumplir dichas cláusulas para que se les adjudique el contrato. Por razones de transparencia deberían anunciarse por anticipado a todos los candidatos. Las directivas de contratación pública no contemplan las cláusulas contractuales, que sin embargo deben cumplir las normas y principios generales del Tratado, en particular las relativas el de no-discriminación. Los poderes adjudicadores disponen de un amplio margen de maniobra para establecer cláusulas contractuales que tengan por objeto la protección del medio ambiente. A continuación, se citan una serie de ejemplos de condiciones concretas suplementarias, relacionadas con los resultados o la ejecución del contrato y que en última instancia cumplen una serie de objetivos medioambientales de carácter general, que son suficientemente concretas, cumplen los principios del Derecho comunitario y son conformes con las directivas56: – entrega y envasado de bienes a granel y no por unidades – recuperación o reutilización a cargo del contratista del material de envasado y de los productos usados – suministro de bienes en recipientes reutilizables – recogida, reciclado o reutilización a cargo del contratista de los desechos producidos durante la utilización o consumo de un producto o después – transporte y entrega donde tenga lugar la utilización de los productos químicos (por ejemplo, productos de limpieza) concentrados y diluidos. Sobre si puede exigirse la utilización de una modalidad específica de transporte para la entrega de bienes, que sea respetuosa con el medio ambiente, debe advertirse que los requisitos de esta naturaleza tiene que especificarse vinculándolos a los resultados o a la ejecución del contrato. Además debe cumplir los principios del Derecho comunitario. Los poderes adjudicadores estarían, pues, facultados para exigir que el transporte de los productos se efectúe por medio de un tipo concreto de transporte, siempre que en las circunstancias concretas del contrato tal requisito no origine una discriminación.
Documento de la OCDE ENV/EPOC/PPC(98)17REV1.
CONTRATOS NO CONTEMPLADOS CONTRATACIÓN PÚBLICA
No son de aplicación a los contratos no contemplados en las directivas de contratación pública las normas detalladas derivadas de ellas que se han tratado en los apartados precedentes. El Derecho comunitario delega en los Estados miembros la facultad de decidir si los contratos no contemplados en las directivas de contratación pública deben regirse por la legislación nacional. Dentro de los límites que imponen el Tratado y el Derecho comunitario, los Estados miembros son libres de aprobar su propia legislación nacional. Dependerá pues de ésta el que los contratos públicos puedan o deban utilizarse para cumplir objetivos distintos del objetivo de «rentabilidad» que se fijan las directivas de contratación pública. Cuando se fije el objeto de uno de estos contratos podrán imponerse diversos requisitos y condiciones incluso aunque no tengan relación directa con dicho objeto. Por supuesto, tales requisitos y condiciones tienen que cumplir las normas del Tratado y los principios derivados de él. El Tribunal de Justicia ha sostenido que incluir en una licitación la condición de cumplir ciertas normas nacionales o de tener un origen determinado podría alejar de ella a los agentes económicos que fabriquen productos equivalentes a los que cumplan la norma nacional57. El mismo razonamiento puede aplicarse a la acreditación por referencia a las etiquetas ecológicas: deben aceptarse los productos equivalentes. Si las medidas imponen normas más rigurosas al nacional de uno de los Estados miembros o lo llevan ante los tribunales o lo colocan, de hecho, en una posición desfavorable respecto del nacional del Estado miembro que impone las medidas, éstas podrían infringir las normas del Tratado en materia de libre circulación de mercancías y servicios. En lo que respecta a la cualificación de los candidatos, los poderes adjudicadores gozan de libertad para imponer requisitos y establecer condiciones que sobrepasan los límites establecidos en las directivas de contratación pública. No es preciso que los criterios se limiten a la situación financiera y económica de los candidatos o a su capacidad técnica. Por supuesto, dichos requisitos habrán de ser compatibles con el Derecho comunitario y los principios derivados de él, señaladamente con las normas y principios en materia de libre prestación de servicios, como la no-discriminación y el reconocimiento mutuo. En lo tocante a la evaluación de las ofertas, los poderes adjudicadores podrán determinar libremente los criterios de adjudicación, siempre que se cumplan las normas del Tratado y los principios del Derecho comunitario y los criterios sean objetivos, transparentes y no discriminatorios. La cuestión de si se cumplen los preceptos del Tratado o los principios del Derecho comunitario debe estudiarse en cada caso por separado.
Asunto 45/87 Comisión / Irlanda (Dundalk); Sentencia de 22 de septiembre de 1988; Rec. 1988; p. 4929. y Asunto C-243/89: Comisión/Dinamarca (Puente sobre el Storebaelt); Sentencia de 22.06.1993 – Rec. 1993; p. I:3353.
ANEXO 1: NORMAS COMUNES EN EL SECTOR TÉCNICO Las normas comunes en el sector técnico se fijan en el artículo 14 de la Directiva 92/50/CEE (servicios), el artículo 8 de la Directiva 93/36/CEE (suministros) y el artículo 10 de la Directiva 93/37/CEE (obras). Aunque el tenor de estos artículos no es idéntico, los preceptos que contienen son los mismos. A título de ejemplo, se reproduce seguidamente el texto del artículo 14 de la Directiva 92/50/CEE.
DIRECTIVA 92/50/CEE TÍTULO IV Normas comunes en el sector técnico Artículo 14 1. Las especificaciones técnicas a que se refiere el Anexo II se recogerán en los documentos generales o en los documentos correspondientes a cada contrato. Sin perjuicio de los reglamentos técnicos nacionales obligatorios, siempre y cuando éstos sean compatibles con el Derecho comunitario, las entidades adjudicadoras definirán las especificaciones técnicas por referencia a normas nacionales que incorporen normas europeas, por referencia a autorizaciones técnicas europeas o por referencia a especificaciones técnicas comunes. Las entidades adjudicadoras podrán no aplicar lo dispuesto en el apartado 2 en los siguientes casos: a. cuando las normas, las autorizaciones técnicas europeas o las especificaciones técnicas comunes no contengan disposiciones para establecer la conformidad, o cuando no se disponga de medios técnicos que permitan establecer de forma satisfactoria la conformidad de un producto con dichas normas, autorizaciones técnicas europeas o especificaciones técnicas comunes; cuando la aplicación del apartado 2 redunde en perjuicio de la aplicación de la Directiva 86/361/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la primera etapa de reconocimiento mutuo de la homologación de equipos terminales de telecomunicaciones, de la Decisión 87/95/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativa a la normalización en el campo de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones, o de otros instrumentos comunitarios en ámbitos específicos relativos a productos o servicios; cuando dichas normas, autorizaciones técnicas europeas o especificaciones técnicas comunes obliguen a las entidades adjudicadoras a utilizar productos o materiales incompatibles con las instalaciones ya utilizadas o suponga costes o dificultades técnicas desproporcionados, pero únicamente como parte de una estrategia claramente definida y documentada para adaptarse, en un determinado plazo, a normas europeas, autorizaciones técnicas europeas o especificaciones técnicas comunes; cuando los proyectos de que se trate sean realmente innovadores y no sea indicado aplicar las actuales normas, autorizaciones técnicas europeas o especificaciones técnicas comunes.
Siempre que sea posible, las entidades adjudicadoras que recurran a lo dispuesto en el apartado 3 deberán motivar su decisión en el anuncio de la licitación publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas o en el pliego de condiciones y, en cualquier caso, deberán justificarla en sus documentos internos y proporcionar dicha información, previa petición, a los Estados miembros y a la Comisión. En ausencia de normas europeas, autorizaciones técnicas europeas o especificaciones técnicas comunes, las especificaciones técnicas a. se definirán con arreglo a las especificaciones técnicas nacionales reconocidas como conformes a las exigencias básicas de las directivas comunitarias sobre armonización técnica, con arreglo
a los procedimientos establecidos en esas directivas y, en particular, con arreglo a los procedimientos establecidos en la Directiva 89/106/CEE del Consejo; b. podrán definirse con referencia a las especificaciones técnicas nacionales relativas a proyectos, cálculo y realización de obras y utilización de productos; podrán definirse con arreglo a otros documentos.
En tal caso, será conveniente referirse, por orden de preferencia: i. a las normas nacionales que integren normas internacionales aceptadas por el país de la entidad adjudicadora; a las otras normas o autorizaciones técnicas nacionales del país de la entidad adjudicadora; a otras normas.
iii. 6.
Salvo que lo justifique el objeto del contrato, los Estados miembros prohibirán toda cláusula que introduzca en un contrato especificaciones técnicas que citen productos de un determinado origen, fabricación o proceso obtenidos por procedimientos especiales y que, por esa razón, favorezcan o excluyan a determinados prestadores de servicios. En particular, se prohibirá la referencia a marcas comerciales, patentes o tipos, o la indicación de un origen o producción determinados. Sin embargo, cuando la entidad adjudicadora no pueda dar una descripción del objeto del contrato con especificaciones suficientemente precisas e inteligibles para todos los interesados, se autorizará tal indicación si se acompaña de las palabras «o equivalente».
En el caso de los sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones, las normas comunes en el sector técnico se fijan en el artículo 18 de la Directiva 93/38/CEE. Se trata de normas menos detalladas y exhaustivas que las contenidas en las Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE y 93/37/CEE. A continuación se reproduce el artículo 18 de la Directiva 93/38/CEE.
DIRECTIVA 93/38/CEE TÍTULO III Especificaciones técnicas y normas Artículo 18 1. Las entidades contratantes incluirán las especificaciones técnicas en la documentación general o en el pliego de condiciones propios de cada contrato. Las especificaciones técnicas se definirán con referencia a especificaciones europeas, cuando estas últimas existan. A falta de especificaciones europeas, las especificaciones técnicas deberían definirse, en la medida de lo posible, con referencia a las demás normas vigentes en la Comunidad. Las entidades contratantes definirán las especificaciones adicionales que fueren necesarias para completar las especificaciones europeas o las otras normas. A tal fin darán preferencia a las especificaciones que indiquen exigencias de rendimiento antes que características conceptuales o descriptivas, a menos que dichas entidades consideren que, por razones objetivas, el recurso a tales especificaciones sea inadecuado para la ejecución del contrato. No podrán utilizarse especificaciones técnicas que mencionen o bien productos de una fabricación o procedencia determinada, o bien procedimientos particulares, y que tengan como consecuencia favorecer o eliminar a determinadas empresas, a menos que dichas especificaciones técnicas resulten indispensables para el objeto del contrato. En particular, estará prohibida la indicación de marcas, patentes o tipos, así como la de un origen o procedencia determinados; no obstante, dicha indicación,
acompañada de la mención «o equivalente», se autorizará cuando el objeto del contrato no se pueda describir de otro modo mediante especificaciones suficientemente precisas y perfectamente inteligibles para todos los interesados. 6. Las entidades contratantes podrán establecer excepciones a lo dispuesto en el apartado 2 cuando: a. sea técnicamente imposible establecer, de manera satisfactoria, la conformidad de un producto con las especificaciones europeas; la aplicación del apartado 2 constituya un obstáculo para la aplicación de la Directiva 86/361/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la primera etapa de reconocimiento mutuo de la homologación de equipos terminales de telecomunicaciones, o de la Decisión 87/95/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativa a la normalización en el campo de la tecnología de la información y de las telecomunicaciones; en la adaptación de las prácticas existentes a las especificaciones europeas, la aplicación de dichas especificaciones obligue a la entidad contratante a adquirir suministros incompatibles con instalaciones ya utilizadas o que supongan problemas técnicos o costes desproporcionados. Las entidades contratantes sólo podrán recurrir a esta excepción en el marco de una estrategia claramente definida y consignada con vistas al paso a especificaciones europeas; la especificación europea de que se trate resulte inadecuada para la aplicación particular contemplada o no tenga en cuenta las innovaciones técnicas surgidas desde su adopción. Las entidades contratantes que recurran a esta excepción informarán al organismo de normalización competente o a cualquier otro organismo facultado para revisar las especificaciones europeas sobre las razones por las que considera que las especificaciones europeas son inadecuadas y solicitarán su revisión; el proyecto constituya una verdadera innovación, de tal modo que el recurso a especificaciones europeas existentes resulte inadecuado.
Los anuncios publicados en virtud de lo dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 21 o de la letra a) del apartado 2 del artículo 21 deberán hacer referencia a la aplicación del apartado 6. El presente artículo no irá en detrimento de las normas técnicas obligatorias, siempre que las mismas sean compatibles con el Derecho comunitario.
ANEXO 2: DEFINICIÓN DE DETERMINADAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Los contenidos de la definición de determinadas especificaciones técnicas del Anexo II de la Directiva 92/50/CEE (servicios), Anexo III de la Directiva 93/36/CEE (suministros), Anexo II de la Directiva 93/37/CEE (obras), y los apartados 8 a 13 del artículo 1 de la Directiva 93/38/ CEE (sectores del agua, la energía, los transportes y las telecomunicaciones) son los mismos, aunque el tenor de dichas definiciones no sea del todo idéntico. A título de ejemplo, se reproduce seguidamente el texto del Anexo II de la Directiva 92/50/CEE.
ANEXO II DEFINICIÓN DE DETERMINADAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS A efectos de la presente Directiva, se entenderá por: 1. especificaciones técnicas: el conjunto de las prescripciones técnicas contenidas principalmente en los pliegos de condiciones, en las que se definan las características requeridas de una obra, material, producto o suministro, y que permitan caracterizar objetivamente una obra, material, producto o suministro de manera que respondan a la utilización a que los destine la entidad adjudicadora. Entre estas características se cuentan los niveles de calidad o de rendimiento, la seguridad, las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al material, producto o suministro en lo referente al sistema de garantía de calidad, a la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado. Incluyen asimismo las normas de concepción y cálculo de las obras, las condiciones de prueba, control y recepción de las obras, así como las técnicas o métodos de construcción y todas las demás condiciones de carácter técnico que la entidad adjudicadora pueda establecer, por vía de reglamentación general o específica, en lo referente a obras acabadas y a los materiales o elementos que las constituyan: normas: las especificaciones técnicas aprobadas por un organismo de normalización reconocido para una aplicación repetida o continuada cuyo cumplimiento no sea, en principio, obligatorio; normas europeas: las normas aprobadas por el Comité europeo de normalización (CEN) o el Comité europeo de normalización electrotécnica (CENELEC) como «Normas Europeas» (EN) o «Documentos de armonización» (HD) de conformidad con la normativa común de ambos organismos, o por el Instituto europeo de normas de telecomunicación (ETSI) en forma de «Norma europea de telecomunicación» (NET); autorización técnica europea: la evaluación técnica favorable de la idoneidad de un producto para el uso asignado, basada en el cumplimiento de los requisitos básicos para la construcción de acuerdo con las características intrínsecas del producto y las condiciones de aplicación y utilización establecidas. La autorización europea será expedida por el organismo autorizado para ello por el Estado miembro. especificaciones técnicas comunes: las especificaciones técnicas elaboradas según un procedimiento reconocido por los Estados miembros y publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. requisitos básicos: requisitos relativos a la seguridad, sanidad y otros aspectos de interés colectivo que las obras puedan cumplir.
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