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Timestamp: 2016-10-21 09:12:19
Document Index: 42935430

Matched Legal Cases: ['BGE', 'Art. 12', 'Art. 31', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 12', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 31', 'Art. 54', 'Art. 12', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 12', 'Art. 12', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31']

98 Ia 509. Urteil vom 2. Februar 1972 i.S. Ernst Kunz AG gegen Einwohnergemeinde Olten und Regierungsrat des Kantons Solothurn.
Base l�gale des restrictions � la libert� du commerce et de l'industrie. 1. Pour les restrictions cantonales � la libert� du commerce et de l'industrie, seule une base l�gale au sens mat�riel est requise par le droit f�d�ral. Les cantons peuvent cependant pr�voir que de telles atteintes doivent reposer sur une base l�gale sp�ciale, formelle ou qualifi�e de quelque autre fa�on (consid. 2). 2. Selon la constitution soleuroise (art. 12 ch. 2 et 31 ch.11), doivent �tre pr�vues dans une ordonnance du Grand Conseil ou une loi cantonale non seulement les restrictions � la libert� du commerce et de l'industrie qui concernent tout le canton, mais �galement celles qui sont n�cessaires en mati�re communale (consid. 3). Dans quelle mesure les communes soleuroises peuvent-elles soumettre � des restrictions de police l'ex�cution d'installations int�rieures? (consid. 4). Faits � partir de page 51
BGE 98 Ia 50 S. 51
A.- Am 25. August 1967 erliess der Gemeinderat der Stadt Olten ein "Reglement �ber die Erteilung von Bewilligungen f�r Elektrizit�ts-, Gas-, Wasser- und Abwasserinstallationen" (im folgenden mit "Reglement" abgek�rzt). Laut � 1 ist zur Ausf�hrung derartiger Hausinstallationen eine Bewilligung des zust�ndigen st�dtischen Werkes erforderlich; die Werke haben �berdies das Recht, bewilligungspflichtige Arbeiten durch ihre Installationsabteilungen selber ausf�hren zu lassen. � 2 nennt die Voraussetzungen, unter denen die Bewilligung an private Installationsbetriebe erteilt werden kann. Diese m�ssen u.a. ihren Sitz in der Gemeinde Olten oder in einer von den st�dtischen Werken mit Gas oder Wasser versorgten Gemeinde haben; an Firmen in "benachbarten Gemeinden" kann die Bewilligung erteilt werden, wenn sie sich bereit erkl�ren, sich an einem in � 17 des Reglementes vorgesehenen Pikettdienst "angemessen" zu beteiligen.
B.- Am 29. Juni 1970 stellte die Firma Ernst Kunz AG, Wohlen (Kanton Aargau), beim Wasserwerk der Stadt Olten das Gesuch, es sei ihr f�r einen Neubau in Olten die Bewilligung f�r die Ausf�hrung der Sanit�rinstallationen zu erteilen. Nachdem die zust�ndige Werkkommission am 1. Juli das Gesuch und am 12. August ein Wiedererw�gungsgesuch der Firma abgelehnt hatte, f�hrte diese beim Gemeinderat der Stadt Olten Beschwerde, welche am 2. Oktober 1970 abgewiesen wurde, im wesentlichen mit der Begr�ndung, die Wegstrecke zwischen Wohlen und Olten sei zu gross und verunm�gliche einen reibungslosen Reparaturdienst der Firma an den von ihr erstellten Wasser- und Abwasserinstallationen. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn, bei dem die Firma Ernst Kunz AG daraufhin Beschwerde eingereicht hatte, sch�tzte mit Entscheid vom 16. Juli 1971 den Standpunkt des Gemeinderates der Stadt Olten.
C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates f�hrt die Firma Ernst Kunz AG rechtzeitig staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie eine Verletzung von Art. 12 Ziff. 2 KV und Art. 31 BV r�gt. Art. 12 Ziff. 2 KV bestimme, dass Verordnungen, welche die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkten, vom Kantonsrat auszugehen h�tten. An einer derartigen BGE 98 Ia 50 S. 52speziellen Rechtsgrundlage fehle es im vorliegenden Fall. Ausserdem verletze der angefochtene Entscheid materiell die in Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit. Der Beschwerdeantrag lautet dahin, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und der Regierungsrat anzuweisen, die nachgesuchte Bewilligung zu erteilen.
D.- Unter Hinweis auf die Erw�gungen des angefochtenen Entscheides beantragt der Regierungsrat Abweisung der Beschwerde.
1. Der Einwand, es fehle dem beanstandeten Reglement an der in Art. 12 Ziff. 2 KV geforderten besonderen rechtlichen Grundlage, wird erstmals in der staatsrechtlichen Beschwerde erhoben. Doch sind neue Vorbringen auch bei Beschwerden, welche die Ersch�pfung des kantonalen Instanzenzuges voraussetzen, grunds�tzlich zul�ssig, wenn die letzte kantonale Instanz, wie dies hier anzunehmen ist, freie Kognition besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte; eine Ausnahme gilt nur f�r Beschwerden wegen Willk�r und solche, bei denen die R�ge, eine andere Verfassungsbestimmung sei verletzt, mit derjenigen der Willk�r zusammenf�llt (BGE 94 I 132 Erw. 5, 655 oben, mit Hinweisen auf fr�here Entscheide). Diese Ausnahme trifft hier, wie aus den folgenden Erw�gungen hervorgeht, nicht zu, weshalb auf die erw�hnte neue R�ge einzutreten ist.
2. Nach dem Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung m�ssen die der Freiheit des B�rgers gezogenen Schranken auf gesetzlicher Grundlage beruhen, d.h. sich auf eine generellabstrakte Norm st�tzen, die ihrerseits verfassungsm�ssig ist (BGE 91 I 462 Erw. 3 a, BGE 90 I 323 Erw. 3). F�r kantonale Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit verlangt Art. 31 Abs. 2 BV lediglich eine gesetzliche Grundlage im materiellen Sinn. Den Kantonen bleibt es aber unbenommen, weiterzugehen und vorzusehen, dass derartige Anordnungen einer besonderen, formellen oder sonstwie qualifizierten gesetzlichen Grundlage bed�rfen (BGE 91 I 463, BGE 87 I 453 Erw. 4).
Der Kanton Solothurn hat von dieser M�glichkeit Gebrauch gemacht. Art. 12 Ziff. 2 der Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1887 (KV) lautet: BGE 98 Ia 50 S. 53
"Art. 12 Nach Massgabe und in Ausf�hrung der Bundesverfassung werden ausdr�cklich gew�hrleistet:
2. Die Freiheit des Handels und der Gewerbe (Art. 31 BV).
Die dem Kanton diesfalls gestatteten beschr�nkten (richtig wohl: beschr�nkenden) Verordnungen haben vom Kantonsrat auszugehen. Einzelne Verf�gungen des Regierungsrates sollen sich genau in den Schranken der Verfassung und dieser Verordnungen bewegen."
Dementsprechend wird in Art. 31 KV, welcher die Befugnisse und Obliegenheiten des Kantonsrates aufz�hlt, dieser u.a. als zust�ndig erkl�rt zum "Erlass der den Kantonen zustehenden beschr�nkenden Verordnungen betreffend die Aus�bung von Handel und Gewerbe" (Ziff.11).
3. Die Auslegung kantonalen Verfassungsrechts pr�ft das Bundesgericht grunds�tzlich frei (BGE 97 I 32 Erw. 4 a, mit Hinweisen). Vorweg stellt sich die Frage, ob der Verfassungsgeber den Erlass s�mtlicher die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkenden Vorschriften dem Kantonsrat �bertragen wollte oder ob er in Art. 12 Ziff. 2 und Art. 31 Ziff. 11 KV lediglich die den ganzen Kanton betreffenden Beschr�nkungen im Auge hatte und die autonome Rechtssetzungsbefugnis der Gemeinden unber�hrt lassen wollte. Die �brigen Verfassungsbestimmungen geben hier�ber keine Auskunft, insbesondere auch nicht Art. 54 KV, welcher die Gemeinden zur selbst�ndigen Rechtssetzung "innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze" erm�chtigt. Sinn und Wortlaut von Art. 12 Ziff. 2 KV sprechen gegen eine einschr�nkende Auslegung zugunsten der Gemeinden. Unmittelbar vor der fraglichen Vorschrift erw�hnt die Kantonsverfassung die in Art. 31 BV gew�hrleistete Handels- und Gewerbefreiheit. Dies legt die Annahme nahe, dass der solothurnische Verfassungsgeber, wenn er anschliessend von den "dem Kanton" gestatteten Beschr�nkungen sprach, dabei nicht an eine innerkantonale Kompetenzabgrenzung gegen�ber den Gemeinden dachte, sondern unter "Kanton" das kantonale Staatswesen in seiner Gesamtheit verstand; er wollte offenbar f�r s�mtliche Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit, die die Bundesverfassung den Kantonen �berhaupt gestattet, eine besondere gesetzliche Grundlage vorschreiben. Diese Auslegung wird best�tigt durch den Wortlaut der entsprechenden Kompetenzvorschrift in Art. 31 Ziff. 11 KV, wo von den den "Kantonen" zustehenden Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit die Rede ist.
BGE 98 Ia 50 S. 54
Demnach muss auch f�r die im Bereiche der Gemeinden notwendig werdenden Beschr�nkungen die in Art. 12 Ziff. 2 KV geforderte besondere Grundlage vorhanden sein.
Aus den erw�hnten Verfassungsbestimmungen geht andererseits auch hervor, dass die Handels- und Gewerbefreiheit beschr�nkende Vorschriften nicht notwendigerweise auf dem Wege der formellen Gesetzgebung erlassen werden m�ssen, sondern dass der Kantonsrat auf diesem Gebiet ein selbst�ndiges Verordnungsrecht besitzt.
4. Das beanstandete Reglement der Einwohnergemeinde Olten, welches die Ausf�hrung von Hausinstallationen durch private Installateure als bewilligungspflichtig erkl�rt und grunds�tzlich nur einheimische Installateure zu solchen Arbeiten zul�sst, ber�hrt unmittelbar die Handels- und Gewerbefreiheit; es bedarf daher der Grundlage in einer kantonsr�tlichen Verordnung (oder in einem formellen Gesetz). Ob eine derartige Grundlage vorhanden ist, pr�ft das Bundesgericht, da es um die Tragweite von Art. 12 Ziff. 2 und 31 Ziff. 11 KV geht, frei. Solothurnische Gemeindereglemente der vorliegenden Art bildeten im �brigen schon wiederholt Gegenstand von staatsrechtlichen Beschwerden (BGE 94 I 18 ff; ZBl 1960, S. 242 ff; nicht ver�ffentl. Entscheid vom 5. Dezember 1956 i.S. Crivelli), doch ist eine Verletzung der soeben genannten Verfassungsbestimmungen bis anhin nie ger�gt worden, so dass sich aus jenen Entscheiden f�r die hier zu beurteilende Frage nichts ableiten l�sst.
Die Gemeindeordnung von Olten, auf die sich das Reglement formell st�tzt, reicht als Grundlage nicht aus. Auch das kantonale Gemeindegesetz vom 27. M�rz 1949 und die dazugeh�rige, vom Kantonsrat genehmigte Vollziehungsverordnung vom 13. September 1949 enthalten keine, jedenfalls keine ausdr�ckliche Norm, auf die sich ein kommunales Hausinstallationsmonopol st�tzen liesse oder die die Gemeinden im Bereich der Hausinstallationen zu gewerbepolizeilichen Beschr�nkungen erm�chtigen w�rde. Der Regierungsrat hat in seiner Vernehmlassung zu der in der staatsrechtlichen Beschwerde erstmals aufgeworfenen Frage der gesetzlichen Grundlage keine Stellung genommen. Hingegen hat er im angefochtenen Entscheid auf � 32 des kantonalen Wasserrechtsgesetzes vom 27. September 1959 verwiesen. Danach k�nnen die Einwohnergemeinden den Anschluss an die kommunale Wasserversorgung als obligatorisch BGE 98 Ia 50 S. 55erkl�ren; eine gleichartige Regel, die sich auf Kanalisation und Wasserversorgung bezieht, findet sich in � 7 Ziff. 3 des kantonalen Baugesetzes vom 10. Juni 1906. Diese Bestimmungen verleihen den Gemeinden insoweit ein faktisches Monopol, als sie neben den kommunalen Anlagen keine privaten Wasserversorgungs- und Kanalisationsnetze zu dulden brauchen; ein solches Monopol besitzen sie �brigens weitgehend schon als Eigent�mer des �ffentlichen Grundes (BGE 95 I 148 Erw. 3). Die genannten kantonalrechtlichen Vorschriften sagen jedoch nichts aus �ber die hier strittige Frage, wer die Erstellung und den Unterhalt der am kommunalen Verteilernetz angeschlossenen Leitungen und Anlagen im Innern der H�user, d.h. die sogenannten Hausinstallationen, zu besorgen habe. Insbesondere r�umen sie den Gemeinden keine Kompetenz ein, auch auf diesem Gebiet ein Monopol f�r sich zu beanspruchen oder die Ausf�hrung von Hausinstallationen durch Private gewerbepolizeilichen Beschr�nkungen zu unterstellen. W�rde die solothurnische Kantonsverfassung, wie dies in den meisten andern Kantonen zutrifft, f�r Eingriffe in die Handels- und Gewerbefreiheit keine besondere gesetzliche Grundlage verlangen, so liesse sich die Zust�ndigkeit der Gemeinden zum Erlass derartiger Vorschriften wohl aus ihrer autonomen Rechtssetzungsbefugnis ableiten. Nach solothurnischem Verfassungsrecht liegt jedoch diese Zust�ndigkeit ausschliesslich beim Kantonsrat (bzw. beim kantonalen Gesetzgeber), der auch die im Wirkungskreis der Gemeinden notwendig werdenden Beschr�nkungen der Handels- und Gewerbefreiheit ausdr�cklich vorsehen muss. An einer solchen kantonalrechtlichen Norm fehlt es hier; jedenfalls ist ihr Vorhandensein weder von der Gemeinde noch vom Regierungsrat dargetan worden.
5. Schon aus diesem vorgenannten Grunde ist der gest�tzt auf das fragliche Reglement ergangene Beschwerdeentscheid des Regierungsrates aufzuheben, ohne dass noch zu pr�fen w�re, ob er materiell mit der in Art. 31 BV gew�hrleisteten Handels- und Gewerbefreiheit im Einklang steht. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.
Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, wird sie im Sinne der Erw�gungen gutgeheissen und der angefochtene Entscheid wird aufgehoben.
91 I 463 suite... ,
94 I 18,
95 I 148