Source: http://blog.juspoliticum.com/2019/01/31/larret-wightman-de-la-cour-de-justice-de-lue-au-nom-de-lunion-sans-cesse-plus-etroite-par-myriam-benlolo-carabot/
Timestamp: 2019-06-19 11:58:39+00:00
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L’arrêt Wightman de la Cour de justice de l’UE Au nom de « l’union sans cesse plus étroite » Par Myriam Benlolo-Carabot – JP blog
L’arrêt Wightman de la Cour de justice de l’UE
Au nom de « l’union sans cesse plus étroite »
L’arrêt Wightman est bel et bien une décision atypique. En pleine tourmente du Brexit, la Cour de justice de l’UE, interrogée par la Cour suprême écossaise, estime que l’article 50 du TUE permet une révocation unilatérale par l’Etat concerné de la notification de son intention de se retirer. Refusant la lecture institutionnelle proposée par la Commission et le Conseil, la Cour mobilise les arguments juridiques les plus divers pour défendre l’« union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe », proposant une vision profondément originale mais périlleuse du processus d’intégration européenne.
Wightman is an atypical case to a large extent. In the troubled context of Brexit, the Court of Justice of the EU, on request for a preliminary ruling referred by the Court of Session of Scotland, has ruled that when a Member State has notified under Article 50 TEU of its intention to withdraw from the European Union, that Member State is free to revoke unilaterally that notification. The Court rejects the institutional reading of Article 50 suggested by the Commission and the Council, and rather puts forward various arguments in order to promote the « ever closer union among the peoples of Europe ». It then favors a profoundly original though hazardous vision of the EU integration process.
Par Myriam Benlolo-Carabot, Professeur de droit public à l’Université
« Nous ne pouvons plus nous permettre de perdre du temps. Le moment est venu de révoquer l’article 50. Il faut adopter une loi pour que l’électorat soit de nouveau consulté ». Cette prise de position pour le moins vigoureuse de Nicola Sturgeon, Première ministre d’Ecosse[1], quelques heures après le rejet massif par le Parlement britannique[2] de l’accord de retrait laborieusement négocié par Theresa May avec l’Union européenne (UE), donne aujourd’hui une résonnance toute particulière à l’arrêt Wightman, prononcé le 10 décembre 2018 par la Cour de justice de l’UE (CJUE), solennellement réunie en Assemblée plénière, à l’issue d’une procédure accélérée. La Cour juge que l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE), qui consacre le droit de retrait d’un Etat membre, doit être interprété en ce sens qu’il permet une révocation unilatérale par l’Etat concerné de la notification de son intention de se retirer. Cette révocation doit être faite « de manière univoque et inconditionnelle », après que l’Etat membre « a pris la décision de révocation conformément à ses règles constitutionnelles »[3].
L’importance politique de la décision n’avait bien sûr échappé à personne dès la saisine de la Cour. Le gouvernement britannique, très soucieux de maintenir une position de fermeté dans les négociations du Brexit, a plaidé sur la seule question de la recevabilité[4], refusant de prendre position sur le fond. Posée par la Cour suprême écossaise à la demande d’un groupe de sept Ecossais, membres du Parlement du Royaume-Uni, du Parlement écossais et du Parlement européen, la question préjudicielle, qui vise à savoir si, quand et comment la notification visée à l’article 50 du TUE peut être unilatéralement révoquée, est en effet aux yeux du gouvernement britannique purement hypothétique, et de ce fait irrecevable : aucun projet d’acte de révocation de la notification de l’intention du Royaume-Uni de se retirer de l’Union n’a été adopté ni même envisagé, et la question posée ne vise finalement qu’à obtenir un avis consultatif sur une question d’ordre constitutionnel, à savoir l’interprétation correcte de l’article 50 du TUE et des actes adoptés sur son fondement. Plus fondamentalement, le Royaume-Uni espère éviter une décision qu’il estime purement politique, provoquée par des militants contestant le Brexit et cherchant des alternatives juridiques et politiques à la perspective d’une sortie de l’UE, avec ou sans accord. La sensibilité de la question posée est particulièrement soulignée par l’Avocat général Manuel Campos Sánchez-Bordona dans ses conclusions : selon lui, puisque « le Parlement britannique doit donner son approbation finale, qu’il y ait ou non accord de retrait, plusieurs membres dudit Parlement estiment que la révocabilité de la notification de l’intention de se retirer ouvrirait une troisième voie, celle de rester dans l’Union face à un Brexit insatisfaisant. L’autorité judiciaire de renvoi paraît accepter cette approche en ajoutant que la réponse de la Cour permettra aux députés britanniques « d’avoir une vision complète des options disponibles au moment d’exercer leur vote »[5].
A ce contexte politique singulier s’ajoutent des enjeux doctrinaux majeurs et mis en lumière de longue date[6] : l’article 50 du TUE, qui consacre le droit de tout Etat membre, « conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union »[7], marque une rupture dans l’histoire de l’intégration communautaire, « union sans cesse plus étroite »[8] qui ne semblait pas avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne concevoir sa propre finitude. Empreints de la théorie des petits pas et du « spill-over », les traités fondateurs des Communautés européennes diffèrent des traités internationaux ordinaires et fondent un nouvel ordre juridique[9], marqué par une certaine forme d’irréversibilité du processus d’intégration[10]. C’est ce postulat que remet en cause l’article 50, et on mesure dans cette perspective les attentes suscitées par la question posée à la Cour de justice.
Les arguments développés d’une part par la Commission et le Conseil, d’autre part par les requérants, méritent attention : diamétralement opposés, ils proposent deux visions de l’ordre juridique de l’UE et illustrent avec acuité sa spécificité et son ambigüité. En permettant sans équivoque un droit de révocation unilatérale de l’Etat de la notification de son intention de se retirer, la Cour opte pour un raisonnement « pétri de téléologie »[11], dans lequel les arguments les plus divers sont mobilisés au nom de l’union sans cesse plus étroite qu’entend sauvegarder la Cour.
Les arguments des parties : protéger l’intégrité de l’ordre juridique de l’UE ou protéger ses valeurs ?
Jugeant recevable la question préjudicielle, dans la droite ligne d’une jurisprudence classique[12], la Cour de justice doit choisir entre deux lectures de l’article 50 fondées sur des arguments radicalement différents. D’une manière tout à fait originale et a priori paradoxale, la Commission, « gardienne des traités » et incarnation de l’intérêt de l’UE, et le Conseil, représentant des intérêts des Etats, proposent une lecture commune de l’article 50, au terme de laquelle ne saurait être accepté le caractère unilatéral du droit de révocation par un Etat membre de la notification de son intention de retrait. Selon les deux institutions de l’UE, ce droit, tout à fait incontestable tant que les traités sont applicables à l’Etat, ne saurait être reconnu que si conditionné à un vote à l’unanimité du Conseil européen. C’est là en effet, dans le silence du texte, la seule interprétation possible pour respecter la finalité poursuivie par l’article 50 du TUE, à savoir organiser une procédure de retrait protégeant les intérêts de l’Union et son intégrité. Pour le Conseil et la Commission, l’article 50 du TUE doit donc faire l’objet d’une lecture avant tout institutionnelle : l’Etat qui souhaite quitter l’Union est souverain, et de fait, la notification du retrait, unilatérale, déclenche automatiquement le délai de deux ans prévu avant que le retrait ne soit effectif. En revanche, nier le caractère multilatéral de la révocation de la notification ouvrirait la voie à des abus, l’Etat pouvant à sa guise utiliser son droit de révocation et ouvrir ainsi un nouveau délai, privant celui visé à l’article 50 de son effet utile[13].
Les requérants développent dans leur argumentaire une toute autre vision de l’ordre juridique de l’Union, et plus fondamentalement du processus d’intégration. A l’opposition classique entre légitimité intergouvernementale et légitimité supranationale de l’UE, se substitue une autre dichotomie, opposant deux conceptions de l’intérêt de l’Union elle-même : parce que l’Union est plus qu’une entité intergouvernementale et parce qu’elle érige les individus en sujets de droit, l’intérêt de l’Union dans son ensemble est de préserver les droits de ses citoyens, lesquels seraient irrémédiablement affectés par le retrait. Dans ces circonstances, l’intérêt de l’Union n’est pas de forcer un Etat membre à rester sur sa position de retrait, et l’article 50 ne doit pas avoir pour effet de contrevenir aux valeurs et principes fondamentaux de l’UE, au premier rang desquels la démocratie et la citoyenneté de l’UE[14].
Le raisonnement développé par la Cour fait largement écho à cette dernière conception : sauvegarder l’intégration, c’est pour la Cour de justice donner le plus de chances possibles à un Etat de rester dans l’Union, quitte à agencer parfois acrobatiquement les arguments les plus divers pour atteindre cet objectif.
Un plaidoyer au nom de « l’union sans cesse plus étroite »
L’optique retenue par la Cour est de suite perceptible : l’arrêt Wightman reprend en effet le discours fondateur de l’arrêt Van Gend en Loos, omniprésent dans les plaidoiries des sept requérants, en rappelant la profonde spécificité de l’ordre juridique de l’UE, tant dans ses relations avec les droits internes que dans celle qu’il entretient avec le droit international. Structure « constitutionnelle »[15], l’UE est un nouvel ordre juridique dont les sujets sont non seulement les Etats mais aussi leurs ressortissants[16]. Dans ce contexte, l’article 50 est analysé d’une manière systémique, au regard des objectifs de la disposition, mais aussi, et sans doute surtout, « au regard des traités pris dans leur ensemble »[17].
L’article 50 fait donc l’objet dans cette perspective d’une interprétation éminemment téléologique : dans le silence du texte, la Cour estime d’abord qu’une « intention » n’est « par nature, ni définitive, ni irrévocable »[18]. Mais surtout, l’article 50 exprime un droit, celui du retrait, qui dépend « du seul choix souverain » de l’Etat[19]. La Cour dresse en conséquence une analogie pour le moins hardie entre la notification du retrait, acte unilatéral par nature, et la révocation de celle-ci, « subordonnée au respect des règles prévues à l’article 50, paragraphe 1, TUE pour le retrait lui-même, de telle sorte qu’elle peut être décidée unilatéralement, conformément aux règles constitutionnelles de l’État membre concerné »[20]. On insistera sur le caractère étonnant et quelque peu décalé de la démonstration : étonnant, car alors que la Cour s’arrête longuement sur la procédure décrite à l’article 50, en montrant ainsi le caractère très encadré et le rôle qu’entendent jouer les institutions de l’Union dans le processus amenant au retrait d’un Etat, elle n’en tire pas les conséquences les plus évidemment perceptibles, à savoir un encadrement strict de la marge de manœuvre étatique. Au contraire, et c’est ici que transparaît une argumentation quelque peu décalée, elle met en avant avec insistance la souveraineté de l’Etat[21], cette même souveraineté qui pourtant se trouve profondément repensée, aux dires mêmes de la Cour de justice, dans le cadre de l’intégration de l’UE et de sa profonde spécificité proclamée. Des deux objectifs poursuivis par l’article 50, rappelés au point 56 de l’arrêt, c’est donc clairement la consécration du droit souverain d’un État membre de se retirer de l’Union qui prend le pas sur l’établissement d’une procédure visant à permettre qu’un tel retrait s’opère « de façon ordonnée »[22].
La Cour poursuit ensuite en s’intéressant au « contexte »[23] de l’article 50. Elle donne un écho remarquable aux thèses défendues par les requérants, en mettant en avant tour à tour « l’union sans cesse plus étroite »[24], les valeurs de liberté et de démocratie proclamées notamment dans la Charte des droits fondamentaux de l’UE et dans l’article 2 du TUE, véritables « fondements » de l’UE[25], et enfin, de manière tout à fait notable, le statut « fondamental » et les droits des citoyens de l’UE, qui seraient « affectés de manière considérable » par un éventuel retrait[26]. Cette fois, ce sont donc les particularités les plus saillantes de l’ordre juridique de l’UE, et sans doute, les éléments les plus potentiellement attentatoires à la souveraineté de l’Etat, qui reviennent au centre de l’analyse de la Cour, sans que celle-ci ne semble y voir la moindre ambiguïté. De même, la Cour, si souvent soucieuse de proclamer l’autonomie radicale du droit de l’UE par rapport au droit international, y compris, on l’a vu, au début de l’arrêt Wightman, n’a aucune difficulté à invoquer in fine la Convention de Vienne sur le droit des traités, laquelle précise dans son article 68 qu’une notification de retrait peut être révoquée à tout moment avant qu’elle ait pris effet[27].
Aux termes de cette longue et riche démonstration, la Cour ne consacre finalement qu’un petit paragraphe aux conditions qui doivent entourer le droit de révocation unilatérale de la notification de l’intention de retrait. Celui-ci doit être exercé « dans le respect des règles constitutionnelles »[28] de l’Etat tant qu’un accord de retrait n’est pas entré en vigueur ou à défaut, tant que le délai prévu au paragraphe 2 de l’article 50 de deux ans n’est pas expiré. Il est en outre « nécessaire que la révocation de la notification de l’intention de retrait, d’une part, soit adressée par écrit au Conseil européen et, d’autre part, soit univoque et inconditionnelle, en ce sens qu’elle ait pour objet de confirmer l’appartenance de l’État membre concerné à l’Union dans des termes inchangés quant à son statut d’État membre, ladite révocation mettant fin à la procédure de retrait »[29].
Si ces dernières précisions visent indiscutablement à prémunir l’UE des abus rendus possibles par la reconnaissance d’un droit de révocation unilatérale, elles apparaissent bien rapides, et sans doute insuffisantes à prévenir les tentatives de contournement de la procédure prévue à l’article 50 : comment s’assurer en effet que l’Etat qui exerce son droit de révocation unilatérale de la notification de l’intention de retrait, aujourd’hui le Royaume-Uni, mais peut-être demain d’autres Etats membres en situation conflictuelle avec l’Union, est de bonne foi ? Qu’il ne va pas abuser de son droit de révocation unilatérale pour gagner du temps[30], ou renforcer sa position de négociation vis-à-vis de l’UE ? Décidément atypique, l’arrêt Wightman ne permet pas de répondre à ces importantes questions.
[1] Propos de Nicola Sturgeon à la BBC, mardi 15 janvier.
[2] L’accord a été rejeté avec 230 voix d’écart mardi 15 janvier. 432 députés se sont prononcés contre, 202 pour.
[3] CJUE, Assemblée plénière, 10 décembre 2018, Andy Wightman, aff. C-621/18, EU :C :2018 :999, point 75 et dispositif de l’arrêt.
[4] La Commission européenne a elle aussi exprimé des doutes quant à la recevabilité de la question préjudicielle, mais sans les formuler dans une exception formelle d’irrecevabilité.
[5] Conclusions de l’Avocat général Manuel Campos Sánchez-Bordona présentées le 4 décembre 2018 sous l’affaire Wightman, aff. C-621/18, EU :C :2018 :978, point 4, nous soulignons.
[6] Voir par exemple l’éclairant Working Paper de Piet Eeckhout et Eleni Frantziou, « Brexit and Article 50 TEU : A Constitutionalist Reading », décembre 2016, https://ssrn.com/abstract=2889254
[7] Article 50, paragraphe 1, du TUE.
[8] L’expression figure dans le préambule du TUE, lequel affirme la résolution des Etats membres « à poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe ».
[9] Voir en tout premier lieu l’arrêt du 5 février 1963, Van Gend en Loos, CJCE, aff. 2/62, EU :C :1963 :1, Rec., p.23. Voir aussi l’avis 2/13 de la CJUE sur l’adhésion de l’Union à la CESDH (EU :C :2014 :2454), et, de manière tout à fait significative, l’arrêt Wightman, point 44.
[10] Irréversibilité exprimée notamment dans le fameux arrêt Costa contre ENEL, dans lequel la Cour de justice affirme l’existence d’une « communauté de durée illimitée », entraînant une « limitation définitive des droits souverains » des Etats membres, CJCE, 15 juillet 1964, aff. 6/64, EU :C :1964 :66, Rec., pp. 1159-1160.
[11] Nous reprenons ici l’heureuse expression utilisée au sujet des traités CE par le juge Pescatore, « Les objectifs de la Communauté européenne comme principes d’interprétation dans la jurisprudence de la Cour de justice – contribution à la doctrine de l’interprétation téléologique des traités internationaux », 2008, Miscellanea W. J. Ganshof van der Meersch, t. 2, Bruxelles, Bruylant, 1972, p. 385.
[12] « Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 16 juin 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, point 25 ; 7 février 2018, American Express C‑304/16, EU:C:2018:66, point 32) », point 27 de l’arrêt Wightman. La question de la nature « hypothétique » de la question posée avait précédemment fait l’objet d’une décision remarquée de la Court of session écossaise : après une première décision de la Outer House refusant de poser la question préjudicielle, la Inner House avait quant à elle accédé à la demande, au motif notamment que les parlementaires britanniques seraient ainsi éclairés sur toutes les options disponibles. Sur cette décision, voir Paul Daly, “The Onward March of Declaratory Relief ?”, administrativelawmatters.com/blog, 12 novembre 2018.
[13] Arrêt Wightman, points 39 à 42.
[14] Voir « Les lectures divergentes de la révocation de l’intention de retrait dans l’affaire Wightman », Edoardo Stoppioni, blogdroiteuropeen.com, 27 novembre 2018.
[15] Point 45 de l’arrêt.
[16] C’est là le principal enseignement de l’arrêt Van Gend en Loos, repris au point 44 de l’arrêt Wightman.
[17] Point 46 de l’arrêt.
[18] Point 49 de l’arrêt.
[19] Point 50 de l’arrêt.
[20] Point 58 de l’arrêt.
[21] La Cour évoque la souveraineté de l’Etat à quatre reprises entre les points 48 et 60 de l’arrêt. Le « droit unilatéral souverain » de l’Etat est encore affirmé au point 72.
[22] Point 56 de l’arrêt.
[23] Point 61 de l’arrêt.
[25] Points 62-63.
[26] Point 64.
[27] Point 71 de l’arrêt.
[28] Point 73.
[29] Point 74.
[30] Pour une analyse intéressante sur ce point, voir Ronan McCrea, « Brexit II? The legal issues of revoking the notification to leave the EU but then notifying to leave again », EULawanalysis.blogspot.com, 16 décembre 2018.
Author: Myriam Benlolo-Carabot