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Timestamp: 2016-12-08 12:39:39
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⭐Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española
Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española
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1 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School2 Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School Coordinado por Percival Manglano, ex consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid y autor de Pisando Charcos: Incentivos para regenerar la política española (La Esfera de los Libros, 2013). Junio de 20143 Índice Experiencias que impulsan cambios reales 4 Resumen ejecutivo 6 1 La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana, por Máximo Buch 7 2 El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora, por César Pascual 12 3 Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios, por Carlos Marcos 16 4 Las personas y los Sistemas de Información cóctel perfecto: el caso del Patrimonio Nacional, por Carmen García Roger 21 5 La innovación en las Administraciones y las políticas de datos abiertos: el caso Aporta, por Salvador Soriano 26 6 La elaboración y la ejecución de los presupuestos de gastos y la rendición?: el caso de las carreteras madrileñas, por Juan Antonio de la Riva 30 7 La legislación contractual y la ejecución presupuestaria, por José Miguel Hernández 34 8 Más colaboración público-privada: el caso de la formación madrileña, por Guadalupe Bragado 38 9 Cómo garantizar la continuidad de actividad en una organización pública? El caso de ADIF, por Rodrigo Gutiérrez Transformación de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada, por Jesús A. Perdices Litigiosidad en la Seguridad Social: el caso de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona, por Ramón Marcos A quién se da el dinero? : el caso de la gestión de la cooperación al desarrollo madrileña, por Percival Manglano 58 34 Experiencias que impulsan cambios reales Isabel Linares Directora General del Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School Afortunadamente, la transformación del sector público ha pasado de ser un tema más o menos recurrente a convertirse en una prioridad para la mayoría de los Gobiernos. Cambiar la Administración necesita tiempo, esfuerzo y una buena dosis de paciencia porque se trata de un proceso lento, complejo y no exento de dificultades. A estas alturas, abundan los expertos y las propuestas más o menos acertadas, pero no siempre avanzamos a la velocidad que nos gustaría. Aunque se suele decir que lo más importante en los procesos de cambio son las personas, no siempre se cuenta con la opinión de los verdaderos protagonistas de esta transformación. Es evidente que se necesita el concurso de expertos, teóricos y académicos para afrontar una tarea de tal envergadura; pero no cabe duda de que es preciso preguntar e involucrar a los que cada día hacen posible los cambios. Funcionarios, profesionales públicos, políticos y gestores del sector público forman parte de una maquinaria que tiene que reinventarse para responder de manera sostenible a unos ciudadanos que exigen más eficiencia, más transparencia y más rigor en la gestión de los fondos públicos. En el Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School hemos querido dar voz a los artífices del cambio a través de esta publicación. Creemos que la experiencia es fundamental para afrontar tareas complejas y estamos convencidos de que nadie, o casi nadie, como los que trabajan a diario en la Administración pueden aportar un testimonio tan certero, sincero y ajustado a la realidad. Recogemos en este trabajo las experiencias de antiguos alumnos del Máster Ejecutivo en Gestión Pública y del Programa Ejecutivo en Liderazgo Público, dos de nuestras iniciativas en el campo de la formación de líderes del sector público. Los que en su día se acercaron a nuestro centro para mejorar su formación y participar en el debate, ya mostraban su inquietud por acometer cambios en la Administración desde sus puestos de responsabilidad. Por lo que indica la respuesta a esta iniciativa, mantienen vivo el interés por seguir avanzando por la senda de la modernización de lo público. Es precisamente el hecho de contar en primera persona cómo se afrontó un cambio concreto o de plantear cómo se debería abordar un nuevo proceso lo que aporta una dosis extra de credibilidad y convierten este documento en un testimonio especialmente válido para ayudar a otros gestores públicos a plantearse nuevos desafíos. Además, creemos que es especialmente interesante el hecho de que esta publicación haya surgido del propio grupo de alumnos en el contexto de un encuentro celebrado por nuestro Centro. El hecho de que en un espacio de debate 4 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española5 sobre la transformación de las administraciones surja un proyecto como este, se genere debate y se materialice en un documento tangible es un motivo de satisfacción para nuestra casa porque significa que nuestros esfuerzos están dando resultados. Intercambio de información, ideas nuevas y colaboración entre los propios protagonistas del sector público son los ingredientes del Centro de Innovación y de este documento, algo que nos anima a seguir avanzando, acompañados por muchos profesionales inquietos del sector público. Como la propia transformación de la Administración, este proyecto no tiene fin. Queremos que este sea el punto de partida de un debate más profundo y más extenso, por lo que la publicación tendrá continuidad a través de la Red. La experiencia nos dice que aportar, contrastar y reutilizar ideas es lo que necesitamos para que el cambio sea real y, sobre todo, sea útil. Desde el Centro de Innovación, queremos agradecer a todos los autores de esta publicación su tiempo y su interés por una iniciativa que no ha hecho más que empezar y a la que queremos sumar a todos aquellos que quieran aportar sus experiencias transformadoras que contribuyan a modernizar realmente nuestras instituciones. Experiencias que impulsan cambios reales 56 Resumen ejecutivo Percival Manglano Ex consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid Esta publicación enfoca de manera distinta la tan traída y llevada cuestión de la reforma de la Administración Pública española. Huye de cuestiones académicas y del lenguaje técnico (aunque, inevitablemente, algo recurre a él) para centrarse en las experiencias personales de responsables públicos. Su testimonio es valioso porque, evidentemente, conocen bien las necesidades de cambio de sus propias organizaciones. Los autores de los capítulos no se han limitado a describir un problema. También aportan soluciones. Soluciones cuyas implicaciones a menudo trascienden el caso específico del que tratan. Los empleados públicos en activo podrán encontrar en estas páginas ejemplos prácticos de problemas a los que ellos mismos se enfrentan y estímulos para pensar en soluciones. Además, como me dijo el autor de un capítulo: Para un funcionario como yo, con muchos trienios, es interesante poder conocer casos reales en departamentos tan diferentes. Las empresas que contratan con la administración también encontrarán aquí ejemplos concretos de necesidades públicas a los que ofrecer propuestas de solución. Tanto los casos como sus autores son muy variados. Algunos casos se plantean desde el punto de vista de un responsable político como el de la reforma del sector público empresarial valenciano- y otros desde un punto de vista técnico. Los casos, además, proceden de las tres administraciones: central, autonómica y municipal. En cuanto a las áreas de análisis, son mayoría los de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC), los recursos humanos y la contratación pública. Además, destacan, a mi juicio, el caso dedicado a la litigiosidad en la Seguridad Social y el de la reforma del Hospital de Valdecilla en Santander. Las propuestas de reforma son muy variadas: desde introducir la publicidad en la Administración electrónica, hasta exigir responsabilidades patrimoniales para asegurar el cumplimiento en tiempo y forma de los contratos del Estado o dar más poder a los mecanismos públicos de rendición de cuentas. Reformar en primera persona es por todo ello una colección de casos prácticos que estoy seguro animará los debates en las escuelas que imparten cursos de administración pública de la misma manera que los casos empresariales lo hacen en las escuelas de negocio. 6 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española7 La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana Máximo Buch Conseller de Economía, Industria, Turismo y Empleo. Generalitat Valenciana Programa Ejecutivo en Liderazgo Público (Edición 2013) Actualmente soy el Conseller de Economía, Industria, Turismo y Empleo de la Comunitat Valenciana. Entre enero y diciembre de 2012 dirigí la reestructuración del sector público empresarial y fundacional de la Generalitat Valenciana. Planteamiento de la situación La crisis económica ha provocado una revisión tanto de la organización como de la operativa de las Administraciones Públicas. En este sentido, los pilares del nuevo modelo han sido dos: la estabilidad presupuestaria y la búsqueda de una administración más ligera, eficiente y orientada a las necesidades de los ciudadanos. Durante la etapa de expansión económica, tanto la Administración General del Estado como las Comunidades Autónomas experimentaron una proliferación de entes públicos instrumentales. Éstos gozaban de una mayor flexibilidad administrativa que facilitaba la ejecución de las iniciativas públicas. La Comunitat Valenciana no fue ajena a este proceso que se desarrolló con vocación de mejorar infraestructuras y servicios, pero que llevó aparejados otros efectos, como su dependencia, en gran medida, de la financiación de la Generalitat. El conjunto de entes, empresas y fundaciones públicas de la Generalitat requería en 2011 de una aportación anual de más de 570 millones de euros para soportar su gasto corriente, tenía una deuda financiera de millones de euros y las subvenciones suponían cerca de una tercera parte de su cifra de negocios. Planificación estratégica Como consecuencia de la necesidad de acometer medidas de austeridad, el Gobierno valenciano ya había aprobado en 2010 y en 2011 planes anuales de austeridad que llevaron a la desaparición de empresas y fundaciones públicas. Sin embargo, el proceso de reestructuración debía realizarse en el marco de una planificación estratégica. Era esencial un buen diagnóstico de la realidad del sector y que las medidas adoptadas contribuyeran a conseguir los objetivos marcados. En 2011 el Consell (Gobierno autonómico) asumió que el sector público tendría un papel esencial en su Plan Económico-Financiero dirigido a la reducción de gasto público. Un papel crucial sobre la base de un diagnóstico que revelaba que, de la misma manera que la Comunitat Valenciana no tiene una Administración numerosa en efectivos, su sector público tampoco era ni en términos absolutos ni en términos relativos un sector con un crecimiento desaforado. Dicho todo lo cual, el reto del Gobierno valenciano era, en el contexto de una financiación mal resuelta, conseguir que las prestaciones y competencias de dichos entes pudieran mantenerse. O, dicho de otra manera, había que hacer de la necesidad virtud y hacer las mismas cosas, o más, con menos recursos. De hecho, el Presidente valenciano Alberto La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana 78 Fabra acuñó el lema hacer más con menos para orientar todo el proceso de reestructuración. Al objeto de dotar de una visión integral a todo el proceso, se creó un departamento adscrito a la Conselleria de Economía: la Secretaría Autonómica del Sector Público Empresarial. Esta Secretaría diseñó el Plan Estratégico de Racionalización y Reestructuración del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat y aseguró su cumplimiento. Desarrollo del proceso: tres ejes de actuación Lo primero que hicimos fue un diagnóstico de la situación para, por ejemplo, cuantificar la dimensión del sector. Según el Inventario de Entes Dependientes del Ministerio de Economía y Hacienda, la Comunitat Valenciana era la 6ª autonomía por número total de entes, por detrás de Cataluña, Andalucía, Madrid, Baleares y Galicia. Partíamos de un inventario de 70 entidades (25 sociedades mercantiles públicas, 21 entidades de derecho público y 20 fundaciones), además del Grupo Radio Televisión Valenciana y la Agencia Valenciana de Turismo. El sector -con la exclusión del Grupo RTVV y la Agencia Valenciana de Turismo- tenía empleados y unos ingresos de explotación de 889 millones de euros que cubrían el 67,8% de los gastos de explotación, cifrados en M, y aproximadamente el 27% de su presupuesto de gastos (superior a los M ). Existía además entre los entes una alto grado de heterogeneidad en tres aspectos fundamentales: sus distintas formas jurídicas; la diversidad de actividades y servicios desarrollados (desde las infraestructuras educativas, hasta la salud pública, los museos o la gestión de espacios deportivos); y la disparidad respecto del grado de orientación al mercado de sus actividades, condicionando su dependencia de los recursos presupuestarios, así como el impacto sobre la Generalitat de sus niveles de gasto y de deuda financiera. La Conselleria de Economía decidió enfocar el proceso de racionalización y reestructuración ( estructura y funcionamiento ) del sector público con una visión de conjunto y con el compromiso de no paralizar su actividad en el caso de provisión de servicios públicos fundamentales y realizar un análisis coste-beneficio de sus actividades. La estrategia del proceso de reestructuración se basó en tres ejes: 1. El eje normativo para regular las reformas estructurales. 2. El eje presupuestario para implementar medidas a corto plazo que contribuyeran al esfuerzo de consolidación fiscal del conjunto de la Generalitat. 3. El eje de reestructuración para asegurar un sector público empresarial y fundacional sostenible. El eje normativo ha estado basado, fundamentalmente, en la aprobación de dos Decretos Ley con Medidas Urgentes sobre el Régimen Económico-Financiero del Sector Público, así como medidas incluidas en las sucesivas Leyes de Acompañamiento a los Presupuestos de la Generalitat Valenciana. Dichos decretos se aprobaron respectivamente en septiembre de 2011 y octubre de 2012, tramitándose este último como proyecto de ley. Este nuevo marco normativo aportó una base legislativa sólida a las reformas 8 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española9 fundamentales. Nos permitió abordar de manera unificada los aspectos esenciales de actividad de las empresas públicas como, por ejemplo: su régimen económico y presupuestario; el control interno y externo; la contratación; y el endeudamiento. Pero además, nos habilitó para instaurar mecanismos de control y optimización del gasto corriente, la política de personal y de retribuciones -con especial atención al régimen laboral y retributivo del personal de carácter directivo-. Esto permitió establecer límites máximos a las retribuciones, equivalentes a las de los altos cargos del Gobierno. Ningún directivo pudo percibir una retribución superior a la del President de la Generalitat, salvo casos excepcionales a aprobar expresamente por el Consell. Además, se prepararon Planes de Saneamiento y se incrementó el régimen de control del sector público desde la Intervención General de la Generalitat, con controles financieros sobre áreas específicas. El segundo eje era el presupuestario y de reducción del gasto. La primera medida que asumimos fue la presentación de unos presupuestos acordes con la situación económica y la necesidad de consolidación fiscal. Como consecuencia de ello, el presupuesto de gastos del sector público empresarial de la Generalitat se redujo en 773 M en 2012 y en 592 M en 2013, suponiendo conjuntamente una reducción del 50%. A ello hay que añadir que los ajustes en empresas y fundaciones aprobados en los Planes de Austeridad de 2010 y 2011 permitieron un ahorro de 3,3 M, pasando el número total de fundaciones de 38 a 20, un descenso del 47%. Del mismo modo, se redujo también el número de sociedades mercantiles, que pasó de 32 a 25. El ahorro previsto se derivaba de sinergias de integración pero, sobre todo, de medidas de optimización y eficiencia en la gestión. De este modo, el Consell adoptó dos iniciativas. La primera de ellas, en enero de 2012, fue la publicación del decreto que regula las competencias en materia de contratación centralizada, incluyendo al sector público, y la creación de la Central de Compras de la Generalitat a La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana 910 la que están adscritas, desde su creación, todas las entidades que conforman el sector público empresarial. La segunda, en febrero de 2012, fue la creación de la Comisión Interdepartamental para el seguimiento e impulso de las políticas de racionalización y austeridad en el gasto en el ámbito de la Generalitat, encargada del seguimiento, control y vigilancia de medidas y políticas de ahorro y racionalización del gasto. El tercer eje era el de reestructuración. Éste contemplaba aprobar y poner en marcha un nuevo Mapa de entes del Sector Público Empresarial y Fundacional que hiciera compatible la provisión de servicios públicos esenciales con la austeridad y la sostenibilidad. Debería aportar un modelo preciso, con una estructura concreta y con un análisis económicofinanciero y de viabilidad del sector público. El Mapa se presentó públicamente en mayo de Contemplaba pasar de 66 entidades (en enero de 2012) a 23 al final del proceso de reestructuración. Ello conllevaba una reducción de personal del 40-50% y un ahorro anual en gastos de personal de entre 85 y 100 M. Igualmente se estimaban unos ahorros derivados de las sinergias de las fusiones y de las mejoras de eficiencia de alrededor de M anuales. El proceso incluía la elaboración de un Cuadro de Mando Integral, que permitiera un control y seguimiento puntual de la gestión y de la situación económicopatrimonial de los entes resultantes. Los resultados alcanzados: un nuevo modelo de SPEF Con los datos que ofrece el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el Informe sobre la Reordenación del Sector Público Autonómico, a 1 de julio de 2013, en el que se contemplan los datos de consorcios, sociedades mercantiles, fundaciones y otros entes del sector público instrumental de las comunidades autónomas, cabe realizar un primer balance de las medidas de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional de la Generalitat. La reducción de entes en la Comunitat Valenciana a 1 de julio de 2013 es de 55 frente a los 69 comprometidos, lo que supone un grado de ejecución del 79,7%, similar a la media nacional (80,8%). Pero lo importante no es tanto el número de entes, cuanto que los procesos de reestructuración y las medidas de racionalización interna han conducido a una notable reducción de personal y a sustanciales ahorros económicos. En concreto y siguiendo las cifras del informe del Ministerio, cabe destacar que el ahorro total estimado durante los ejercicios 2011 a 2013 asciende a M, un 34,7% del total alcanzado por el conjunto de las comunidades autónomas (4.042 M ). De éstos, un total de 490 M corresponden a la extinción de entes y 912 M a las medidas de racionalización de los entes que subsisten. La Comunitat Valenciana lidera el ahorro estimado seguida a gran distancia de Madrid, con 952 M, quedando en tercera posición Castilla y León con 460 M. Por su parte la reducción de personal se estima en personas, un 21,3% del total nacional (14.241), lo que representa alrededor del 40% de los existentes al inicio del plan. En esta materia, la Comunitat ocupa la segunda posición entre las comunidades autónomas españolas, solo por detrás de Castilla-La Mancha. Es muy importante destacar que la reducción lograda en la dimensión y en 10 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española11 los gastos de estructura del sector público de la Generalitat se ha producido, fundamentalmente, por sinergias de fusión y por ganancias de eficiencia. Así, por ejemplo, Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana (FGV) ha seguido prestando sus servicios al mismo nivel (la cifra de viajeros apenas baja un 5%), sin que haya subido el precio de los billetes en 2013, al tiempo que se ha logrado una reducción de sus costes de estructura de un 25% desde En el caso de la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana (EPSAR), entre 2011 y 2013 se han reducido los costes de personal en alrededor del 4%, mientras que la cifra de negocios crece en un 11% y mejoran los rendimientos de depuración, reutilizándose el 60% del agua depurada. En materia sanitaria contamos actualmente con tres fundaciones dedicadas a la investigación sanitaria y biomédica, cuyo coste para la Generalitat en el presupuesto de 2014 es de 1,3 M. Estas fundaciones generan ingresos por ensayos clínicos, proyectos de investigación o formación, que en el presupuesto de 2014 ascienden a 15 millones de euros. Además de su gran valor social (que es lo más importante), por cada euro invertido por la Generalitat estas fundaciones generan 11,5. Conclusiones En definitiva, hemos logrado que el nuevo Sector Público Empresarial y Fundacional valenciano surgido del proceso de reestructuración sea más eficiente y sostenible, sin reducir los servicios públicos esenciales. El nuevo SPEF gravita sobre lo público, dado que se articula fundamentalmente en torno a las entidades de derecho público, y menos sobre las sociedades mercantiles y fundaciones públicas que constituían la mayoría de entidades al inicio del proceso a mediados de La filosofía de actuación se ha modificado sustancialmente, estando previstos mecanismos de colaboración público-privada, para mejorar la gestión preservando siempre la prestación de servicios públicos a los ciudadanos. Actualmente hemos alcanzado más del 80% de los objetivos marcados para El compromiso del Gobierno valenciano es que, al finalizar la actual legislatura, el sector público empresarial y fundacional esté saneado y tenga plena capacidad para desarrollar los servicios públicos esenciales que le sean encomendados. La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana 1112 El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora César Pascual Director Gerente. Hospital Universitario Marqués de Valdecilla Programa Ejecutivo en Liderazgo Público (Edición 2013) En julio de 2011 me incorporé a la posición de máxima responsabilidad del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla de Santander. Éste es uno de los grandes hospitales españoles, un hospital de referencia cuyo prestigio internacional se ha labrado durante sus más de 80 años de existencia. Nació como un hospital de excelencia internacional -algo inaudito en la España de aquellos tiempos- y desde entonces ha mantenido una constante calidad asistencial y de investigación junto con una alta vocación docente. En 1999, el hospital sufrió una auténtica catástrofe: el derrumbe de una de sus fachadas sobre el bloque central. Esto ocasionó graves daños estructurales y, lo que es peor, costó cuatro vidas y decenas de heridos. Tras el derrumbe, se puso en marcha la ejecución de un Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital para su total modernización y adaptación a las nuevas necesidades y retos asistenciales aprobado por el INSALUD. El Plan Director preveía la renovación total del hospital pero pronto se ralentizó, condenándolo a una de sus más negras etapas. De esta manera, 13 años de interminables obras condujeron al desánimo profesional y al decaimiento, tanto de su actividad científica como hospitalaria. A mi llegada, el hospital tenía las obras prácticamente paralizadas y existían discrepancias entre la propiedad (la Comunidad Autónoma de Cantabria), los arquitectos directores de obras y las empresas constructoras. El reto era finalizar el hospital y modernizar su organización. Al cabo de un año las discrepancias entre las partes se hicieron irreconciliables y la administración decidió resolver el contrato achacando responsabilidad culposa del adjudicatario con informe favorable del Consejo de Estado. En ese momento faltaban obras y equipamiento por un valor aproximado de 100 millones de euros. Ante tal situación y en el contexto de una recesión económica que obliga a fuertes ajustes presupuestarios a las administraciones, la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria adoptó una decisión valiente: la licitación de un nuevo contrato para la finalización de las obras del Hospital a través de una colaboración públicoprivada basada en lo dispuesto en el artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). Las razones que más pesaron en la decisión fueron, en primer lugar, la extrema complejidad de las actuaciones a realizar dado que el plan director se había llevado a cabo en diferentes fases que la experiencia ha demostrado no estaban coordinadas entre sí; en segundo lugar, la necesidad de extremar la eficiencia organizativa a través de las sinergias que traería un sólo proveedor y la experiencia del sector privado que aportaría; y, en tercer lugar, las ventajas que ofrecía la posibilidad de que el adjudicatario accediese a la financiación en los mercados frente a las dificultades de la administración inmersa en un proceso de reordenación y ajustes presupuestarios. El procedimiento que el TRLCSP establece para este tipo de contratos es el diálogo competitivo. Este planteamiento que diferentes administraciones y empresas públicas habían utilizado ya en los ámbitos de las 12 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española13 tecnologías e infraestructuras adolecía, sin embargo, de una nula experiencia en el caso de la prestación de servicios en el sector sanitario. Esto suponía un reto de especial trascendencia dada la importancia del contrato y la relevancia social que el hospital tenía para los ciudadanos. En una decisión inaudita se me delegó la función de órgano de contratación del proyecto. En los modelos de gestión directa los hospitales no tienen personalidad jurídica propia, de ahí que el órgano de contratación en materia de obras e infraestructuras sean siempre los servicios centrales (servicios de salud o consejerías) y no las gerencias de los hospitales. En función de esta decisión, me tocó liderar un proyecto innovador que considero puede llegar a convertirse en un referente para la reforma de gran parte del parque de hospitales españoles, el cual sufre un grado de obsolescencia tal que urge se afronte con rapidez. En primer lugar se procedió a realizar una revisión del plan funcional del hospital. Conviene recordar aquí que el plan director se había elaborado hacía más de 10 años y, por decirlo gráficamente, las obras se habían iniciado cuando no existía ni el iphone. La rápida evolución de la medicina y de la tecnología exigía redefinir el planteamiento del hospital. Tras revisar el contenido del plan funcional, se constituyó una mesa especial para el diálogo competitivo y realizamos una convocatoria pública con invitación libre a participar en él. A esta invitación respondieron 22 empresas asociadas en 7 grupos. El órgano de contratación fijó un calendario inamovible para el proceso de diálogo competitivo con plena dedicación de los miembros de la mesa y un plazo de 90 días. En este sentido, dado que la celebración de las reuniones se realizó durante el verano, se acordó la liberación de sus respectivas responsabilidades administrativas durante todo el proceso. Ello permitió gran celeridad e intensidad notable a las reuniones de diálogo competitivo. En este momento del proceso fueron interpuestos cinco recursos por fuerzas sindicales y políticas ante el Tribunal Central de Recursos Administrativos en materia de Contratación que, al ser admitidos, supusieron la suspensión cautelar del procedimiento. Dicha suspensión fue levantada en menos de 30 días, entrando el Tribunal en el fondo del asunto y dando razón a la administración en todos los puntos sobre los que se justificaban los recursos e inadmitiendo uno de ellos por considerar que el recurrente no era parte afectada. Esto demostró la solvencia jurídica con la que fue planteado el procedimiento. Reanudado el proceso y, una vez verificados los requerimientos por el órgano de contratación y los miembros de la mesa especial para el diálogo competitivo, se elaboró un documento previo donde se recogían los requerimientos técnicos y administrativos invitando a los grupos que hubiesen superado los requisitos (todos los presentados) a que elaborasen una primera propuesta sobre la que se establecería el diálogo competitivo en un plazo de 45 días. A esta primera selección finalmente sólo se presentaron cuatro de los siete grupos de empresas. En función de las ofertas presentadas se desarrolló un riguroso proceso de diálogo competitivo, con un alto componente técnico tanto por parte de la administración como de los concurrentes. Tras el diálogo competitivo y a las aportaciones obtenidas, el órgano de contratación elaboró un documento definitivo con los requerimientos dando El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora 1314 un plazo de 35 días a los grupos de empresas concurrentes para presentar oferta definitiva. Al final del proceso un sólo grupo de empresas presentó la oferta definitiva. Tras comprobar que cumplía todos los requisitos técnicos y económicos, resultó adjudicatario. Las claves de éxito fueron: 1. Una mesa de diálogo competitivo de carácter eminentemente técnico, sin responsables políticos y con el apoyo de asesores técnicos cualificados. Este hecho fue determinante en el desarrollo del proceso de diálogo competitivo porque trajo un alto nivel técnico, tanto del personal de la administración como del de las empresas concursantes, y permitió un mejor entendimiento entre las partes. La ausencia de responsables políticos y de altos ejecutivos de las empresas licitadoras constituyó un hecho determinante en el positivo desarrollo del proceso de diálogo competitivo. Además, el alto nivel técnico de los profesionales participantes en el diálogo competitivo tanto por parte de la Administración como de las empresas concursantes permitió un mejor entendimiento entre las partes y es, sin duda, una de las claves del éxito del proyecto. 2. El órgano de contratación fue delegado por la dirección del Servicio 14 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española15 Cántabro de Salud en la dirección del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla. Esto aportó una visión estratégica más centrada en las necesidades reales del hospital, un mayor conocimiento interno del hospital y una concreción operativa en las necesidades subyacentes y las posibles soluciones o alternativas. 3. El rigor en el desarrollo de proceso. Así, el cumplimiento de los tiempos establecidos y el calendario previsto permitió cerrar en fecha el diálogo. Aunque no existía flexibilidad alguna en los tiempos establecidos (reuniones de dos horas con cada grupo al menos una vez a la semana con temas a tratar definidos anteriormente), sí existió cierta flexibilidad para programar reuniones extraordinarias con cada grupo a tenor del discurrir del diálogo competitivo. Por otra parte la concreción profesional y delimitación de contenidos de cada una de las reuniones junto con la exigencia de preparación previa evitó tanto dilaciones innecesarias como la tentación de irse por las ramas. 4. La elaboración de toda la documentación del expediente siguiendo exquisitamente lo establecido en la normativa vigente y soportándola en criterios jurídicos y administrativos que no dejarán lugar ni a dudas ni a interpretaciones. Conclusiones La contratación pública innovadora (y en concreto el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado) ofrece un abanico de posibilidades a las administraciones que no ha sido, en mi opinión, aprovechado ni siquiera en una pequeña parte. El recurso a lo dispuesto en el art. 11 del TRLCSP permite una flexibilidad en la definición y concreción de necesidades y soluciones que ningún otro modelo de contratación permite. En un sector como el sanitario, de gran complejidad y con una evolución muy rápida y una obsolescencia aún más rápida, esto es particularmente útil. Ciertamente, este modelo tiene limitaciones a la hora de definirse debido a los procesos de contratación pero, dado que se trata de un procedimiento precisamente para dar respuesta a la alta complejidad y a las limitaciones de las administraciones, merece la pena considerarlo cuando se dan las circunstancias apropiadas. En mi opinión, su éxito depende fundamentalmente de dos aspectos: la flexibilidad a la hora de aceptar el estudio de alternativas y el rigor en la aplicación del procedimiento. Flexibilidad porque los concurrentes al procedimiento aportan solvencia a la valoración de las propuestas; y el rigor necesario para superar los obstáculos que producen procedimientos complejos. Es necesario vencer las habituales inercias y resistencias en el sector público para avanzar aprovechando las posibilidades que ofrece el marco legal vigente. Mi agradecimiento a Belén, Ana Cristina, Susana, María, Pablo, Jesús y Óscar, los miembros de la mesa especial para el diálogo competitivo que supieron afrontar con valentía el reto expuesto. El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora 1516 Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios Carlos Marcos Ayuntamiento de Madrid Executive Máster en Gestión Pública (Edición ) Llevo aproximadamente una década trabajando para la Administración Pública en puestos relacionados con las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Antes lo hice en la empresa privada, en ocasiones también teniendo como cliente a la Administración. Cuando todo marcha bien y la sensación es que siempre será así, hablar de cambios no está bien visto. Intentar romper ese poderoso y confortable principio de la física (y de la sociedad) que es la inercia puede ser molesto para muchos. En organizaciones grandes, donde el peso de la tradición está aún más presente (la Administración Pública es buen ejemplo), los cambios son doblemente complicados. La crisis actual (y en cierta medida futura...) ha roto ese área de confort y nos da la enorme oportunidad de pensar con mayor libertad en otras maneras de hacer las cosas, o quizá, en decir lo que siempre se había pensado pero nadie antes había querido escuchar. En una primera etapa, las TIC sólo fueron adoptadas por pioneros frente a la resistencia de una mayoría que consideraba que ya pasaría esa moda (en los años 90 algunos me dijeron que construir una página web era una tontería que se olvidaría como el videotexto; en los años 2000 ocurrió lo mismo con las Redes Privadas Virtuales o la WiFi). Además, se metía a través de las TIC lo poco importante, lo adicional. Poco a poco esa consideración fue cambiando, llegando a imbricarse tanto las TIC en el proceso de negocio esencial de cualquier organización que un problema en ellas se transforma ahora en un problemón en el funcionamiento de la organización. Por ello, su consideración y percepción de valor se fue elevando. El chispas venido a más, por ejemplo, es hoy el CIO (Chief Information Officer) cuyo puesto ha ido escalando en el organigrama con algunas consecuencias indeseadas, por ejemplo, gastos no siempre razonables. He conocido cifras de gastos en TIC a ambos lados de la trinchera (empresa privada vs sector público) que sólo pueden calificarse de disparatadas. El objetivo de este capítulo es esbozar algunos aspectos esenciales para el cambio de esquemas mentales respecto al papel de las TIC en las Administraciones Públicas. No se hace un análisis en detalle, pero ya habrá otros foros donde desarrollar estas ideas con la extensión y profundidad necesarias para una mayor comprensión y también, espero, para la crítica. Las grandes líneas necesarias para este cambio son, por una parte, la racionalización de costes (léase, una disminución relevante) y, por otra, la consideración como activos valiosos de los actualmente dejados ociosos, tanto de forma directa como indirecta. Racionalización para la disminución de costes El despliegue TIC en las Administraciones españolas no siempre ha sido todo lo ordenado que debiera. Desde el gusto personal por dejar 16 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española17 nuestro granito de arena a la posteridad en forma de solución diferente a la de otros, hasta la presión de los proveedores de tecnología y consultoras en un mercado en brutal crecimiento, junto con un ciclo de vida corto, muchos han contribuido a dificultar la existencia de un estándar claro y definido. Esto ha ocasionado que tengamos decenas (por no decir centenares) de montajes TIC mutuamente incompatibles entre sí y con gigantescas cantidades de capacidad excedentaria a todos los niveles imaginables. Racionalizar esta estructura pasa por eliminar sus excesos y aprovechar las gigantescas economías de escala resultantes. Se han puesto de moda algunos conceptos TIC de ahorro, como el de la consolidación de Centros de Proceso de Datos (CPD) -el gobierno norteamericano tiene un plan para cerrar 1080 antes del final de o el de mover las TIC a la nube (considerándolas un servicio y ofreciéndolas a través de Internet en CPD remotos sólo virtualmente privados para cada organización usuaria) -la Administración británica espera reducir así sus gastos en un 20% en dos años-. Otros, como las centrales de compras, se han empleado con mayor o menor éxito. Estas medidas son muy efectivas pero pueden (y deben) pensarse de una forma aún más ambiciosa. No descubro nada nuevo si digo que cuando, por ejemplo, un gran banco compra otro, se hace un estudio detallado para racionalizar los costes conjuntos reduciendo las estructuras organizativas previas. Supongamos que un imaginario organismo comprase todas las TIC de las administraciones públicas españolas con el objetivo de optimizarlas manteniendo o mejorando el actual nivel de servicio, qué haría? Por una parte, tendría en cuenta los fabulosos profesionales no siempre suficientemente escuchados ni aprovechados (probablemente la mayor de nuestra capacidades excedentarias en TIC). Por ejemplo, cuando un equipo implanta con éxito un gran proyecto, ese conocimiento concreto no es aprovechado por otras organizaciones con iguales necesidades, salvo la residual exposición en jornadas, el contacto boca a oreja y poco más. Por otra, usamos una tecnología que, sin las exageraciones ni los bandazos de las modas, tiene un ciclo de vida mucho menor que otras. Finalmente, todos nos creemos particulares pero hacemos básicamente lo mismo. Las mejores soluciones TIC que dan servicio a cada uno de los aspectos del trabajo administrativo podrían usarse de forma generalizada, casi siempre, con éxito. Cuál podría ser la hoja de ruta de este proceso? A muy grandes rasgos, sería el siguiente: En primer lugar habría que realizar un estudio para analizar, por una parte, lo que hay en uso en las administraciones públicas (y fuera de ellas) y, por otra, las previsiones razonables de necesidades a cubrir. En segundo lugar, establecería un catálogo de soluciones homologadas que sería la base de las futuras soluciones únicas. En tercer lugar, elaboraría planes individualizados de transición entre la situación actual de cada organización al sistema unificado. Por último, tendría que ejecutar estos planes de transición para llegar a la unificación. Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios 1718 Hay varias preguntas que surgen de este primer análisis: Cómo se conformaría esa organización central? Hay muchas formas posibles igualmente válidas como, por ejemplo, a través de una agencia o de una entidad pública empresarial. Qué pasaría con los órganos que se quedaran fuera del proceso de unificación? Nada, sólo se continuaría con lo que había. Lo más probable sería que la decisión de quedarse fuera no se sustentase en motivos de eficiencia sino políticos (en el peor sentido de la palabra). Con el nuevo sistema, esto quedaría mucho más en evidencia. Alguien se imagina, por ejemplo, a un ayuntamiento con una unidad específica para generar la energía eléctrica que consume? Pues esto es lo mismo (o casi) en la actualidad. En cualquier caso, habría que dejar lugar para especificidades y excepciones por motivos, por ejemplo, de defensa y seguridad. Y qué pasaría con los muy pequeños? Querría esa organización centralizadora darles un servicio deficitario? El servicio habría de ser universal para toda Administración y para todos los ciudadanos. Todos se beneficiarían de los mejores estándares de calidad. Iríamos al paro casi todos los que trabajamos en esto? En absoluto. Para empezar, el trabajo sería mucho más intenso en las primeras etapas al seguir con lo que existe ahora y tener que pensar en lo que debería remplazarlo. Con el tiempo muchos empleados públicos de los distintos organismos actuales irían pasando a la nueva organización. Otros lo harían a otras unidades administrativas como, por ejemplo, a aquellas en las que los objetivos sobre la tasa de reposición junto con la edad media de sus trabajadores han originado deficencias. En otros casos, los trabajadores podrían acogerse a la jubilación (si es que sigue existiendo en la 18 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española19 forma en la que la conocemos ). Otra mucha materia gris liberada podría usarse para poner en mayor valor los activos TIC, como se comenta después. Gracias a ello, se trasladarían recursos operativos (en algunos casos en labores monótonas y predecibles) al campo de la innovación y del pensamiento libre que tantos beneficios trae. Todo un reto para quien quiera aceptarlo. Cuánto tiempo duraría el proceso? Depende de muchos factores, fundamentalmente políticos. Si se primase rentabilizar las inversiones actuales, 10 o incluso 15 años. Si se quisiera optimizar los recursos al máximo, al igual que hacen las entidades bancarias cuando se fusionan, pocos años. Es esta racionalización la única vía posible de ahorro para las TIC en las Administraciones? No, existen otras muchas. Las TIC introducen ahorros en diferentes áreas. Por ejemplo, según el Standard Cost Model que la Unión Europea ha adoptado como medida de referencia, el coste de un trámite presencial es de una media de 80 euros frente a los cinco euros de los procedimientos electrónicos. Otro ejemplo de ahorro es el de la licitación electrónica. Para finalizar esta parte, PwC en su informe Cambiar las estructuras para optimizar, de enero de 2012, estimaba en millones de euros el ahorro por el uso en la Administración General del Estado de centros de servicios compartidos unificando gestión de gasto corriente, TIC, recursos humanos y gestión económica financiera. Ni que decir tiene que el ahorro podría ser significativamente mayor si se incorporase a esta dinámica a los otros niveles de la Administración (autonómica y local). En general, los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) y el nombramiento de un CIO para la Administración General del Estado (en el caso de las TIC) han sido pasos valiosos. Es de desear que, por una vez, aprendamos del pasado y no se repitan los mismos errores en los que se cayó con el archiconocido Catálogo de bienes y servicios de contratación centralizada (seguro que los que lo hemos sufrido y disfrutado en la contratación TIC no podemos evitar esbozar una sonrisa con este comentario, verdad?). Generación de ingresos directos Si la propuesta anterior puede levantar ampollas, este apartado no se queda atrás. Las unidades TIC, que pasaron de ser anecdóticas en su origen a innegables generadoras de valor en la actualidad, pueden dar un paso más para pasar de ser sólo centros de coste a serlo también de beneficio. Al comentar, en cierta ocasión, que una de las formas más obvias de generación de ingresos derivados del uso de las TIC es la publicidad, alguien indicó que incluir mensajes publicitarios en los portales web de una Administración (mucho más si se tratara de su Sede Electrónica) sería tan ridículo como admitir publicidad en el BOE. Pocos minutos después veía una nota de prensa con una enorme foto publicitaria (de 15 metros de altura) de un conocido deportista en ropa interior desplegada en la sede física de una Administración (sin olvidar la publicidad en algunas televisiones públicas, en los autobuses públicos, en el mobiliario urbano, etc.). Todas las formas de colaboración públicoprivada tendrán un gran crecimiento en el futuro, siendo esenciales para la financiación de los servicios públicos pero, para ello, el cambio de muchos esquemas mentales preconcebidos habrá de gestionarse inteligentemente. Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios 1920 Por supuesto y como todas las cosas complejas, debe ser objeto de un estudio detallado que contemplase, entre otros, aspectos como: Valen todos los portales corporativos o debemos dejar al margen los elementos más institucionales? Qué supondría esto para el mercado publicitario? Hay que entenderlo correctamente y darse cuenta de que hay que repartir una tarta con poca capacidad de crecimiento. La irrupción de nuevas porciones tendería a reducir las anteriores. Sólo tendría sentido en portales web? No. La presencia de las administraciones en Internet -como en las redes socialesofrece ya otros espacios. La publicidad general es la única vía de ingresos publicitarios? No. Podría introducirse publicidad específica en los espacios de acceso personalizado, en los envíos de notificaciones telemáticas (o convencionales) y un muy largo etcétera. Se podría trasladar el ahorro de costes de forma más personalizada? Sí. Por ejemplo, podrían reducirse las tasas para los que acepten vías más baratas de tramitación o de comunicación con la Administración o que incluyesen publicidad. Generación de ingresos indirectos Este caso es una derivada del anterior. Las TIC pueden contribuir efectivamente a aumentar los ingresos de las Administraciones Públicas facilitando que agentes privados aumenten su actividad económica, lo que generaría un aumento de ingresos vía impuestos. Un claro ejemplo de esto es el denominado sector Infomediario. A partir de los datos en bruto puestos a disposición de los ciudadanos por las Administraciones (en su mayor parte de forma gratuita), empresas privadas pueden generar beneficio económico al agregarles valor. Este ámbito de moda de los datos abiertos (Open Data) generó en España en 2012 unos 400 millones de euros (un 20% más que en 2011). En función de la experiencia de otros países que nos llevan gran ventaja, este sector tiene un prometedor futuro. 20 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española Mostrar más
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