Source: http://data.iucn.org/dbtw-wpd/html/EPLP-069/section13.html
Timestamp: 2013-05-26 00:50:59+00:00
Document Index: 80605842

Matched Legal Cases: ["l'article 34", "l'article 36", '§2', "l'article 39", 'art. 11', "l'article 10", "l'article 7", '§4', '§1']

L'intégration et l'harmonisation des normes de droit international de l'environnement dans le droit africain
Rose Nicole Sime*
L'actualité nous rappelle régulièrement le défi planétaire qu'est la protection de l'environnement pour l'humanité toute entière. La conférence de Stockholm est de ce point de vue une étape décisive en ce qu'elle consacre l'adoption de plusieurs instruments juridiques et l'avènement d'institutions spécialisées dans la protection de l'environnement. Le PNUE en est une illustration. Vingt ans plus tard, la conférence de Rio par son impact planétaire, renforcera l'ampleur de ce mouvement. Selon une étude réalisée par le PNUE, on dénombre environ 500 traités multilatéraux dont 60% ont été négociés après 1972386. Elisabeth Dowdeswell, alors Directeur exécutif de ce programme, affirmait que «le droit international de l'environnement s'est avéré être un des instruments les plus effectifs pour former et renforcer le consensus dans la communauté mondiale en vue de faire face aux problèmes mondiaux de l'environnement les plus aigus». Le développement des normes juridiques peut être considéré comme une marque importante du succès des politiques internationales de l'environnement et le droit comme le fondement et l'instrument efficace de ces politiques387.
L'Afrique n'échappe pas à ce mouvement surtout depuis la conférence de Rio en 1992. Ce continent a connu pendant les deux dernières décennies un développement relativement important en matière de droit de l'environnement. L'introduction des normes environnementales dans le droit africain svest faite en plusieurs étapes. Premièrement, pendant longtemps le droit de l'environnement était essentiellement un droit de conservation et d'exploitation de la faune et de la flore sauvages. Les sources conventionnelles régionales datent de l'époque coloniale. Il s'agit de la convention de Londres de 1900 (qui n'a jamais été appliquée), de la convention signée à Londres le 8 novembre 1933 relative à la protection de la faune et de la flore à l'état naturel et la convention phytosanitaire de Londres du 29 juillet 1954, modifiée par le protocole du 11 octobre 1961. Certaines de ces conventions ont jeté les bases du droit africain de l'environnement par leur contribution à la protection de la faune. Ces traités coloniaux ont été relayés après les indépendances par des instruments juridiques couvrant un champ plus large. Cependant, seule la Convention d'Alger, première grande convention africaine en matière de gestion des ressources naturelles, a une portée continentale. Les Etats africains ont pour la plupart ratifié les grandes conventions internationales comme la Convention de Washington de 1973 sur le commerce internationale des espèces de la faune et de la flore sauvages menacées d'extinctions (CITES), la Convention de Ramsar de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau, la Convention sur la diversité biologique (CBD), la convention cadre sur les changements climatiques, etc. Ces instruments juridiques s'insèrent avec plus ou moins d'effectivité dans l'architecture juridique régionale et sur le plan national (lois et règlements).
Avant et à la suite de Rio, des instruments juridiques ont été élaborés en Afrique afin de transposer à l'échelle régionale les règles juridiques issues de ces conférences, telle la convention de 1994 sur la lutte contre la désertification. La conservation de la nature et les ressources naturelles constitue un des chapitres les plus importants du droit de l'environnement en Afrique. C'est le seul domaine de la protection de l'environnement (avec les déchets dangereux) à avoir fait l'objet d'une convention dont la portée est continentale, avec la convention d'Alger de 1968. Cette dernière a été remplacée par la convention de Maputo de 2003 qui entrera en vigueur après la quinzième ratification. La prise en compte vde la question de la conservation et de l'utilisation rationnelle des ressources et la protection de l'environnement répond en Afrique comme ailleurs, à plusieurs préoccupations.
La première relève de l'évidence: les espèces, les écosystèmes aussi bien que les processus écologiques ne connaissent pas les frontières nationales. Le bassin du Congo en Afrique centrale, deuxième plus grande région forestière, est une illustration de cette contiguïté géographique du couvert forestier. Il s'étend sur le Cameroun, le Gabon, le Congo (Brazza), la République Démocratique du Congo, la Guinée équatoriale, la République centrafricaine. La plupart des espèces animales possèdent une aire de répartition couvrant le territoire de deux ou plusieurs états dans lesquels ils migrent. Les grands écosystèmes comme les fleuves peuvent s'étendre sur le territoire de plusieurs pays. A ce titre la coopération régionale ou sous régionale à travers l'adoption d'accords bilatéraux et multilatéraux s'avère indispensable pour garantir une gestion harmonieuse et écologique des ressources et des écosystèmes. Les aspects économiques et socio culturels ont toute leur importance à ce stade: la gestion des ressources naturelles fait partie intégrante des processus de développement. Par ailleurs une politique qui consacre une utilisation rationnelle des ressources naturelles permet d'éviter des conflits sociaux388.
Deuxièmement, la conclusion d'accords internationaux pour la conservation et l'utilisation durable des ressources naturelles permet d'identifier les priorités et fixer les objectifs communs à l'échelle régionale pour la conservation. Ces conventions peuvent obliger les parties à coordonner et harmoniser leurs règles juridiques nationales de conservation et d'utilisation durable des espèces et des écosystèmes. Le rôle de la Convention sur la diversité biologique est à cet égard fondamental en ce qu'elle prescrit l'identification des éléments de la biodiversité et l'élaboration de stratégies nationales en vue de leur conservation et leur utilisation durable389. Plus récemment, l'exemple de la convention de Maputo de 2003 sur la conservation et la gestion des ressources naturelles en Afrique qui s'inspire entre autres conventions de la CDB, est emblématique à plus d'un titre.
Troisièmement, la restauration d'une capacité institutionnelle et financière dans les pays africains qui abritent des foyers importants de biodiversité reste un défi.
Le rôle du droit dans le cadre d'une politique de protection de l'environnement sera fondamental dans la mesure ovù il peut attacher une force contraignante à des objectifs fixés préalablement et déterminer les moyens de sa réalisation, l'enjeu étant d'ajuster ces derniers en fonction desdits objectifs et créer les conditions de l'application effective et efficace du droit. La mise en œuvre passe par l'intégration de ces normes dans l'ordre juridique national et par leur harmonisation à l'échelle régionale et sous régionale. Ce processus se dessine à travers l'adoption d'instruments juridiques tels les conventions de Bamako et Maputo qui constituent des plateformes possibles d'harmonisation du droit de l'environnement en Afrique, sous réserve de l'adhésion des Etats.
Il est intéressant de rendre compte de la manière dont les Etats africains organisent la réception et l'intégration du droit international de l'environnement dans l'ordre juridique continental et plus spécifiquement de la dynamique de domestication continentale et nationale des grands principes du droit international de l'environnement. Culturellement et historiquement, la production du droit en général et de l'environnement en particulier en Afrique tire son essence de droits extérieurs au continent. Il n'est pas intrusif d'affirmer que le droit africain de l'environnement tire son existence et s'inspire de normes juridiques internationales. Dès lors, une analyse du processus par lequel ce droit international de l'environnement est amené à l'existence et harmonisé à l'échelon continental africain d'une part et mis en cohérence avec les instruments juridiques nationaux d'autre part, est utile. L'intégration des normes internationales à l'échelon national ou sous régional ne se fait en général pas sans heurt, notamment avec la coexistence de normes de droit coutumier et de normes dites de droit moderne, par exemple dans le domaine du droit foncier, de la gestion des forêts, des ressources fauniques et des ressources en eau. Il se pose donc le problème de l'harmonisation et de la cohérence de ces règles de droit.
Les deux instruments cités plus haut, dont il faut rappeler que celui de Maputo n'est pas encore entré en vigueur, constituent des étapes décisives dans l'évolution du droit africain de l'environnement, mais qui masquent vmal les difficultés d'intégration et d'application de ces normes en Afrique. L'hypothèse qui tend à se confirmer est celle d'une intégration laborieuse des règles du droit international (global ou régional) de l'environnement en droit interne. Même quand elles sont intégrées dans le corpus juridique national, leur application reste problématique, et ce pour de multiples raisons. On peut néanmoins rendre compte d'un processus d'harmonisation en développement, à l'échelle continentale, mais surtout sous régionale, qui permet à des Etats partageant un même écosystème d'organiser sa gestion commune. Cette démarche se traduit par la création d'institutions sous-régionales ayant cette vocation environnementale, mais également par l'introduction de dispositions juridiques environnementales dans les accords d'intégration sous régionaux.
La vérification du bien-fondé de cette hypothèse se déclinera en deux temps: une première partie exposera les causes des difficultés d'intégration et d'application des normes de droit international de l'environnement dans les droits nationaux africains. Une deuxième partie analysera le processus d'harmonisation régionale et sous-régionale en cours.
I. Les difficultés d'intégration des règles de droit international de l'environnement en droit national
Elles sont de deux ordres: l'une est liée à des considérations économiques qui pèsent sur l'élaboration et surtout l'application des normes de droit de l'environnement; l'autre difficulté est liée à la lenteur dans la ratification par les Etats des différentes conventions environnementales qu'ils ont signées.
A. Des législations nationales sous influence: le poids des enjeux économiques
L'environnement a longtemps été plus perçu comme une contrainte que comme un atout, les contraintes environnementales apparaissant comme un frein à la croissance. Le poids des enjeux économiques est important dans la définition des politiques environnementales. Dans le contexte africain, la priorité reste la lutte contre la pauvreté. L'exploitation des ressources naturelles s'inscrit dans cette démarche somme toute normale, sauf quand on considère la place infime réservée à l'environnement. Cette course à la croissance ne peut qu'être préjudiciable à l'environnement s'il n'y a pas de règles communes, de standards environnementaux définis et respectés par tous les pays dans le cadre de la compétition économique.
1. La concurrence économique et la course vers le bas: l'arbitrage des opérateurs économiques dans le dumping environnemental
Au sein de l'Union européenne, la politique d'harmonisation des normes environnementales n'a pas conduit à un nivellement par le bas des normes de protection de l'environnement, tout au contraire. Par exemple les niveaux d'émission tolérés pour les voitures ont été progressivement réduits et sont aujourd'hui parmi les plus stricts au monde390. Les décisions les plus récentes de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) témoignent d'un souci de concilier commerce et environnement. L'harmonisation des normes environnementales aboutit à «un niveau de protection élevé»391. Cette élévation du niveau de protection entraîne des surcoûts et la tentation est grande pour certaines multinationales occidentales d'exporter les industries polluantes là où des coûts élevés de contrôle de la pollution peuvent être évités. Les pays africains pourraient bien dans l'avenir être le lieu d'accueil de ces activités industrielles étrangères hautement polluantes, en raison de législations environnementales qui, même quand elles existent, sont peu ou pas appliquées. Il est évident que la libéralisation des échanges crée inévitablement une forme de concurrence entre les Etats visant à attirer le maximum de capitaux étrangers en vue d'une rentabilité immédiate des investissements. Cette compétition consiste à créer les conditions fiscales et législatives les plus attrayantes pour les investissements étrangers. Ce sont dans les domaines social et environnemental que le dumping législatif revêt sa forme la plus exacerbée dans la mesure où il conduit systématiquement à l'abaissement des niveaux de protection contre la pollution afin d'attirer les investissements. L'hypothèse de la «compétition législative»392 repose sur l'idée selon laquelle le droit applicable est instrumentalisé par rapport à l'avantage comparatif qu'il produit, au profit des acteurs privés qui s'y soumettent. Dans le domaine du droit de l'environnement comme celui des lois sociales, le paramètre compétitif repose essentiellement sur l'idée de la mise en concurrence des diverses lois nationales du fait de la mobilité de certains de leurs destinataires, les opérateurs économiques, «qui disposent du pouvoir de se soustraire à l'une pour se soumettre à l'autre au moyen d'un simple déplacement»393. A contrario du paradigme traditionnel de la subordination du marché au droit, «ce sont désormais les droits nationaux qui seraient soumis à l'arbitrage des opérateurs privés et facteurs de producteurs, investis, du fait de leur nouvelle mobilité, du pouvoir de mettre en compétition les décisions des législateurs étatiques»394.
La question du traitement et du recyclage des déchets illustre bien ce risque. En Europe, le coût du traitement des déchets est élevé et la réglementation de plus en plus strict. La solution pour certains industriels consiste à se débarrasser de ces déchets en Afrique et dans certains pays d'Asie sous le prétexte du recyclage. Le traitement des déchets y coûte beaucoup moins cher (surtout lorsqu'il n'y a en réalité aucun traitement et que les déchets sont juste stockés ou enterrés). Ces pays touchés par la pauvreté et la corruption sont moins regardants sur les risques pour l'environnement et la santé. Le dernier exemple en date: un bateau appartenant à une multinationale (Trafigura) et rempli de déchets toxiques qui ont été déversés mi-août 2006 dans des décharges et dans différents sites de la ville d'Abidjan, à ciel ouvert. Les conséquences ont été dramatiques, plusieurs morts et des milliers de personnes plus ou moins gravement incommodées, sans compter les conséquences sanitaires et écologiques à long terme. L'autre exemple, plus insidieux, le risque environnemental et sanitaire étant moins flagrant mais tout aussi avéré, est celui de l'importation des équipements électriques, électroniques et informatiques d'occasion des pays européens et des Etats-Unis vers l'Afrique. Ce qu'on appelle les e-déchets sont généralement exportés par des pays développés vers des pays en développement, fréquemment en violation de la Convention de Bâle. L'inspection de 18 ports maritimes européens en 2005 a montré que 47% des déchets exportés, e-déchets compris, sont illégaux. La question qui se pose est de savoir si ce matériel généralement obsolète et qui est arrivé en fin de vie dans ces pays occidentaux, peut être assimilé à des déchets. Ces produits rapidement obsolètes et qui contiennent des composantes chimiques toxiques sont jetés dans des décharges qui ne sont pas équipés pour traiter sans risque les déchets dangereux. Des études montrent que 80% de ce matériel manipulés sans aucune protection, s'avèrent inutilisables et se retrouvent ainsi dans des décharges à ciel ouvert dans les faubourgs de Lagos, plaque tournante de ce commerce en Afrique.
En promouvant l'harmonisation des règles environnementales les Etats africains encourageraient la mise en place d'un socle commun de normes et de standards. Il est impératif que les codes de sur les investissements connaissent un toilettage afin de les mettre en conformité avec les exigences environnementales du développement durable telles qu'elles apparaissent dans l'économie générale des textes de Maputo et de Bamako. Des règles communes doivent servir de cadre pour s'assurer que des industries étrangères fuyant les coûts de dépollution ne profitent du laxisme juridique et surtout du dumping environnemental pour polluer en toute impunité. La suggestion semble naïve si l'on considère que la lutte contre la pauvreté dicte des stratégies contraires.
2. Les enjeux financiers de l'exploitation: la gestion patrimoniale des ressources naturelles
Les acteurs économiques publics et privés pèsent par leurs stratégies sur l'élaboration et la mise en œuvre des politiques de développement et plus particulièrement sur le choix des contraintes environnementales. Il est tout aussi évident que les ressources naturelles constituent un enjeu important dans la définition des politiques économiques dans la mesure où elles sont perçues comme instrument de promotion du développement. D'une manière générale, les Etats africains francophones ont fait le choix, sous l'impulsion des plans d'ajustement structurel, de la rentabilité immédiate de l'exploitation des ressources naturelles afin de faire face à la pauvreté grandissante. D'où la main mise des autorités sur leur gestion. Ce n'est pas un hasard si les pays possédant d'importantes ressources forestières tels que les pays d'Afrique centrale se sont toujours opposés à l'élaboration d'un instrument juridique contraignant concernant les forêts. Cette volonté de maîtrise des ressources naturelles par les autorités politiques et administratives trouve également son explication dans les stratégies personnelles de prédation et de captation des revenus générés par ces ressources395. La destruction des forêts du Bassin du Congo du fait d'activités industrielles progresse rapidement dans toute la région, malgré la nécessité évidente d'une gestion plus durable. L'exploitation forestière industrielle reste la principale cause de la destruction de la forêt tropicale africaine.
Par ailleurs aucune analyse des raisons de l'ineffectivité du droit de l'environnement dans les pays africains francophones ne saurait faire l'impasse sur le phénomène de la corruption. Les enjeux financiers ne sont pas seulement propres à l'Etat, ils sont aussi individuels. Contrôler une ressource par la position administrative qu'on occupe, c'est contrôler l'accès à ces ressources ainsi qu'à ses revenus. C'est également un mode de rétribution de la fidélité du personnel politique. Cette corruption se manifeste dès lors qu'il s'agit de l'accès à la justice et des sanctions aux infractions environnementales. L'exploitation illégale de la forêt est courante en Afrique centrale et la corruption y est endémique parmi les intervenants du secteur forestier. Cela représente une menace pour l'avenir écologique de cette sous-région ainsi que pour le bien-être économique et les moyens de subsistance des populations dont la grande majorité ne profite pas ou peu des retombées de cette exploitation forestière396.
L'importance économique des ressources forestières dans la sous-région Afrique centrale conduit les Etats à des logiques individualistes dans la gestion des politiques forestières, même s'il est évident qu'une harmonisation des législations répondrait mieux aux besoins de la conservation.
B. La ratification par les Etats comme le préalable de la transposition
1. L'absence de promptitude dans la ratification
L'application d'un traité par un Etat dépend avant tout de sa ratification397, sa transposition et l'efficacité du contrôle juridictionnel mis en place. En Afrique, la ratification des conventions est une démarche de longue haleine. De nombreux traités et conventions traînent à entrer en vigueur faute de ratification suffisante. La Convention de Bamako de 1991 n'est entrée en vigueur que le 22 avril 1998 soit sept ans après sa signature alors que dix ratifications seulement étaient requises. Vingt-deux Etats seulement sur 53 l'ont ratifiée. La convention d'Alger, entrée en vigueur en 1969 ne comptait au moment de sa révision que 30 parties398. Le Protocole à la Charte africaine des droits de l'Homme et des Peuples signé à Ouagadougou en juin 1998 n'est entré en vigueur que le 25 janvier 2004. 23 Etats l'ont ratifié. Près de quatre ans après sa signature, la convention de Maputo ne compte que sept des quinze ratifications requises par l'article XXXVIII pour son entrée en vigueur. Atteindre cet objectif d'après le constat d'Ali Mekouar399 sera d'autant plus difficile que le texte révisé n'a pas formellement été signé à Maputo faute pour les Etats d'avoir convoqué une conférence diplomatique à cet effet. D'où la pertinence sa proposition en faveur d'une démarche rapide en vue de la signature de cette convention, suivie d'une intensification de «la campagne de ratification visant à susciter un vaste mouvement d'adhésion de la part des Etats africains».
Un des traits les plus marquants des instruments juridiques internationaux relatifs à la protection de l'environnement est leur caractère rarement auto-exécutoire, dont la conséquence est la difficulté pour les tribunaux d'en sanctionner la violation lorsqu'ils sont mal transposés. Intégrées dans l'ordre juridique africain, puis national, les normes du droit international de l'environnement doivent être appliquées à l'intérieur des Etats. Les juridictions nationales jouent un rôle capital qui n'en est qu'à ses balbutiements en Afrique, pour des raisons plus politiques et économiques que juridiques. La protection de l'environnement fait figure de parent pauvre des procédures judiciaires dans la plupart des Etats africains.
2. Le déficit de transposition des principes du droit international de l'environnement
Il est important de créer les conditions juridiques et législatives qui permettront au droit interne d'intégrer les obligations internationales auxquelles l'Etat a souscrit. Ces obligations découlent de normes mais aussi de grands principes qui fondent les règles du droit international de l'environnement.
Le thème de la participation a trouvé un ancrage en droit de l'environnement à travers le principe 10 de la Déclaration de Rio, consacré par la convention d'Aarhus de 1998 et repris par différentes conventions africaines dont celles de Maputo de 2003 et de Bamako. Mais sa mise en œuvre ne relève pas toujours de l'évidence, particulièrement dans les pays qui présentent un déficit démocratique. On observe en Afrique une marginalisation des acteurs locaux dans l'élaboration et la mise en œuvre du droit et des politiques dont ils sont pourtant les principaux destinataires. Les acteurs locaux, principaux destinataires de la norme sont peu consultés et subissent une législation dont ils ont le sentiment qu'elle fait la part belle aux intérêts étatiques et industriels privés et ne prend pas suffisamment en compte les leurs. Ni la société civile, ni le système judiciaire des pays qui abritent l'essentiel de la biodiversité et des ressources forestières ne constituent un contrepoids suffisant pour s'opposer aux comportements prédateurs de l'Etat vis-à-vis des ressources naturelles. Ses administrations n'ont pas non plus les moyens techniques, financiers et humains de contrôler les activités des sociétés privées400; notons que c'est avant tout une question de volonté politique. Les règlements sont peu connus, peu appliqués par les destinataires, par conséquent peu effectifs. Cela s'explique par le déficit d'information et conséquemment celui de la participation publique des populations concernées par ces lois.
Précisons que l'environnement n'a pas l'exclusivité de la situation ainsi décrite. Reste que des efforts politiques sont nécessaires pour que la convention d'Aarhus de 1998, la charte africaine des droits de l'Homme et des peuples ou la convention de Maputo (dispositions sur les droits procéduraux) deviennent autre chose qu'un vœu pieux pour les citoyens africains.
3. Déficit d'application: les heurts entre droit écrit et coutume
L'exemple du rôle des régimes de domanialité et des droits fonciers dans la protection de l'environnement et la conservation de la nature, illustre ce propos. En effet, le lien entre le statut des sols et la gestion rationnelle des espaces est évident. Problème sensible et épineux, la question foncière est un défi pour le législateur africain. Le droit foncier consacre en Afrique la gestion centralisée des terres par la puissance étatique, et ce depuis l'époque coloniale. Ce régime consacre le quasi monopole de la propriété de l'Etat sur le sol et le sous-sol par une négation des droits coutumiers et de la propriété privée sur le foncier. Les heurts entre droits coutumiers et droit moderne dans le domaine du foncier résulte du fait que la perception de la propriété n'est pas la même entre les deux univers culturels. La terre n'est pas perçue en Afrique comme une chose morte susceptible d'appropriation privative individuelle opposable à tout tiers, mais comme une chose sacrée qui assure la médiation de l'homme au sacré et détermine les rapports sociaux de l'individu aux groupes. Parce que sa filiation avec un groupe est établie, l'individu a un droit absolu à une terre de sa communauté, par son lignage ou par héritage. La maîtrise étatique du foncier aurait pu être l'instrument d'un aménagement plus rationnel du territoire et de gestion de l'espace respectueux de l'environnement. L'Etat n'a pas usé de son statut de «propriétaire» du foncier pour encourager une meilleure utilisation des espaces et des ressources davantage considérés sous l'angle de la rentabilité économique que de la conservation. Au Cameroun par exemple, la législation forestière prive les populations locales de leurs droits traditionnels sur les ressources forestières les plaçant ainsi dans une situation de braconniers par rapport au droit moderne. Bien qu'atténuée dans sa rigueur par la promotion des forêts communautaires401, la législation forestière camerounaise place le paysan dans une insécurité juridique foncière préjudiciable à la protection de l'environnement. Ce dogme juridique de la propriété étatique des sols est une des raisons de l'échec de la réforme forestière de 1994. Cette dépossession des populations rurales entraîne leur déresponsabilisation par rapport à la conservation de ces espaces et leurs ressources naturelles. Les pressions liées à l'incertitude foncière conduisent à des dégradations environnementales. L'insuffisante applicabilité des normes prend sa source dans la non prise en compte de l'édifice social notamment par la participation, d'où le déficit de légitimité de ces normes. Le Professeur Maurice Kamto propose, afin de réhabiliter le droit et les pratiques coutumières soucieuses de la protection de l'environnement, d'insérer une «clause de préférence coutumière» s'énonçant comme suit: «chaque fois qu'une règle du droit coutumier ou une pratique traditionnelle éprouvée est plus protectrice de l'environnement qu'une règle de droit moderne, la première doit prévaloir»402.
La convention d'Alger évoquait de manière laconique les droits coutumiers dans son article XI en ces termes: «Les Etats contractants prendront les mesures législatives nécessaires pour mettre les droits coutumiers en harmonie avec les disposition de la présente convention». On peut difficilement y lire une reconnaissance des droits coutumiers. Le texte révisé de Maputo dans son article 17 intitulé «droits traditionnels des communautés locales et connaissances traditionnelles» consacre une reconnaissance de ces droits. L'alinéa 1 indique que «les parties prennent des mesures législatives et autres pour faire en sorte que les droits traditionnels et de propriété intellectuelle des communautés locales, y compris les droits des agriculteurs, soient respectés, en accord avec les dispositions de la présente convention». Transposée en droit interne, cette disposition juridique est susceptible de servir de socle à une relecture des droits fonciers et une révision du régime de domanialité en vue d'une gestion plus rationnelle et plus écologique des espaces et des ressources.
Cette évolution positive passe par la capacité d'autocontrôle de chaque instrument juridique et des dispositions prises pour en assurer la mise en œuvre. La dynamique institutionnelle amorcée avec la création de l'Union Africaine pourrait être le socle de cette mutation souhaitée.
C. La faiblesse des moyens juridictionnels: une énonciation innovante des droits procéduraux, mais difficile à mettre en œuvre
C'est en partie par l'action du juge qu'ont été consacrés les principes qui ont contribué à faire du droit international de l'environnement un droit positif, à forte teneur normative et ayant vocation à être juridiquement sanctionné. En droit interne, l'application des règles du droit international de l'environnement ne paraît pas relever d'un traitement juridictionnel satisfaisant. Les rapports entre ce corps de règles et le juge national sont parfois qualifiés de problématiques403. La richesse de la convention de Maputo consiste en ce qu'elle a su capitaliser les innovations juridiques du droit international de l'environnement. En témoigne la consécration des droits procéduraux à l'article XVI. Si l'énonciation est innovante et généreuse, les moyens juridictionnels de son application ne relèvent pas de l'évidence tant au niveau régional que national. Les droits procéduraux, qui se déclinent en trois droits fondamentaux (accès à la justice, accès l'information et participation publique), constituent l'un des moyens juridiques les plus importants de mise en œuvre du droit. L'article XVI consacre les droits procéduraux en ces termes:
«Les Parties contractantes adoptent les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour assurer à temps et de manière appropriée:
la diffusion d'informations sur l'environnement;
l'accès du public aux informations sur l'environnement;
la participation du public à la prise des décisions pouvant avoir un impact important sur l'environnement;
l'accès à la justice en ce qui concerne les questions liées à la protection de l'environne ment et des ressources naturelles.»
L'alinéa 2 du même article fait obligation à tout pays à l'origine d'un dommage environnemental transfrontière, de veiller à ce que les personnes affectées par ce dommage dans une autre Partie contractante aient un droit d'accès à ses procédures administratives et judiciaires, égal à celui de ses nationaux ou résidents en cas de dommage à l'environnement dans les limites de ses frontières. On comprend dès lors la nécessité d'harmoniser les règles juridiques afin de limiter les divergences en matière d'interprétation et d'assurer la coopération entre Etats. L'affirmation de ces droits procéduraux s'inscrit dans celle plus générale du droit à l'environnement comme droit de l'homme.
Le droit à l'environnement dont le document fondateur en droit international de l'environnement est la déclaration de Stockholm de 1972, ne trouve sa pleine signification que dans la mesure de sa justiciabilité. Il convient de rappeler que sur le plan régional, c'est la Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples de 1981 qui est le premier instrument juridique international reconnaissant le droit de l'homme à l'environnement. Son article 24 proclame que «tous les peuples ont un droit à un environnement satisfaisant et global propice à leur développement». La convention de Maputo reconnaît dans son article III qu' «en prenant des mesures pour réaliser les objectifs de la présente Convention et mettre en œuvre ses dispositions, les Parties seront guidées par:
le droit de tous les peuples à un environnement satisfaisant qui favorise leur développement;
le devoir des Etats, individuellement et collectivement, d'assurer l'exercice du droit au développement»;
Ce droit, longtemps demeuré une abstraction, est devenu justiciable avec l'entrée en vigueur le 25 janvier 2004 du Protocole de Ouagadougou du 8 juin 1988 créant la Cour Africaine des droits de l'Homme et des peuples. La mise en place de cette Cour permettra de juger entre autres infractions, du moins en théorie, des atteintes à ce droit nouveau, en surmontant au préalable (ce qui ne sera pas une sinécure) les difficultés d'interprétation liées à la reconnaissance non pas d'un droit individuel mais de droits collectifs404. Se posera ensuite la question forcément épineuse de la saisine de la Cour et plus généralement du traitement juridictionnel de ces droits procéduraux sur le plan interne.
L'application juridictionnelle du droit de l'environnement concerne aussi bien les juridictions internationales et régionales que nationales. Dans le contexte régional africain, la juridiction susceptible d'être saisie de cette question est la Cour africaine des Droits de l'Homme et des peuples.
La saisine de la Cour est ouverte à la Commission africaine des Droits de l'Homme et des peuples, aux Etats parties au Protocole qui ont un intérêt dans l'affaire en question et aux organisations intergouvernementales africaines, mais également aux ONG ayant le statut d'observateur auprès de la Commissions africaine en cas d'épuisement des voies de recours internes, et aux individus si l'Etat concerné a donné une autorisation en ce sens en faisant une déclaration au titre de l'article 34 (6) du Protocole de Ouagadougou. Il ressort de l'énoncé de cette liste que la saisine du juge risque de n'être que théorique pour certaines catégories, telles que les particuliers et les ONG, particulièrement les ONG environnementales.
En premier lieu, concernant les ONG, on peut légitiment penser que l'octroi du statut d'observateur auprès de la Commission africaine se transforme en un moyen de contrôle et de restriction de la saisine de la Cour. En outre la condition d'épuisement des moyens de recours interne apparaît comme un véritable piège si l'on considère le délai que cela peut prendre. Au Cameroun par exemple, de la saisine du juge administratif ou du juge judiciaire en première instance à la décision de la Cour Suprême, les délais peuvent aller jusqu'à 15 ans. En second lieu, le protocole pose comme condition de saisine de la Cour une déclaration faite par l'Etat de l'individu au titre de l'article 36 (6). Quand on considère le peu d'empressement des Etats à accomplir une telle démarche405, cela laisse augurer de la difficulté que cela représentera pour les individus de saisir la Cour. Si par extraordinaire cette condition était remplie, très peu sont les particuliers qui ont la capacité financière pour entamer une telle procédure à Arusha au siège de la Cour. Cette limite que nous abordons à ce niveau préfigure les difficultés d'application du droit international de l'environnement au niveau régional, mais plus particulièrement au niveau national qui est l'étape ultime de l'application de ces normes, le destinataire final.
Même transposée dans les lois et règlements nationaux, la justiciabilité de ces règles est remise en cause par la faiblesse des droits procéduraux. L'exemple du traitement des contentieux de droit forestier au Cameroun, qui n'est pas un cas isolé406, illustre cet état de fait. En effet, rares sont les plaintes des populations des zones forestières s'estimant spoliées dans leurs droits par les sociétés d'exploitation du bois, qui sont prises en compte par les tribunaux camerounais ou qui font l'objet d'une décision de justice. L'Etat camerounais a ostensiblement fait le choix de la transaction comme mode de règlement des conflits avec ces sociétés. Ces transactions, qui sont avant tout une procédure administrative, profitent d'abord à l'Etat et aux sociétés qui ont les moyens de négocier avec l'administration afin d'obtenir les amendes les plus basses. Elles sont surtout génératrices de corruption et préjudiciables à la conservation des forêts et au respect des droits des personnes ou groupes victimes des infractions. En outre la pauvreté et la vulnérabilité des individus ou groupes susceptibles d'être victimes des infractions environnementales (les populations des zones rurales forestières), brident leur accès à la justice. Sans compter les difficultés d'accès à l'information environnementale, particulièrement celle détenue par l'administration. Il est de bon ton d'apposer au moindre et banal document administratif le sceau du secret. Cette pratique est susceptible de conduire à des abus de pouvoir et à la corruption.
II. L'harmonisation des normes du droit de l'environnement aux niveaux régional et sous régional
La mise en œuvre du droit international de l'environnement passe par l'intégration de ses normes au niveau national, mais nécessite aussi une harmonisation régionale et sous régionale pour des raisons tant écosystémiques, qu'économiques et socioculturelles. Ce processus d'harmonisation passe par l'adoption de conventions régionales africaines et par des institutions sous régionales.
A. Les instruments juridiques africains comme relais régionaux d'intégration du droit international: la réception du droit international de l'environnement au niveau régional
Le droit de l'environnement connaît depuis quelques années, de profondes mutations en relation avec les exigences environnementales de plus en plus importantes dans le monde et le renforcement des règles juridiques. Le texte adopté à Maputo en 2003 est considéré comme la convention la plus globale des conventions régionales407 par l'extension de son champ normatif, mais aussi par sa capacité à intégrer les principes du droit international de l'environnement. Cette convention n'est pas encore entrée en vigueur, mais il semble déjà nécessaire de s'interroger sur les conditions et les enjeux de l'intégration de ces normes dans le droit africain ainsi que sur les capacités juridiques et institutionnelles dont dispose le continent pour mettre en œuvre ces normes. Un des objectifs est de mettre en cohérence les droits nationaux par rapport aux normes du droit international de l'environnement, permettant ainsi une meilleure harmonisation et coordination en vue d'une mise en œuvre plus effective. La convention de Bamako, étape importante de la construction d'un droit africain de l'environnement, s'inscrit sous le signe de l'interdiction408, elle résulte d'une volonté politique d'aller plus loin sur certains points que Bâle, et donc d'atteindre au niveau régional des objectifs qui n'ont pas été réalisables au niveau mondial. Ces instruments résultent d'une volonté politique d'harmonisation de la protection de l'environnement à l'échelle continental. Le défi était de bâtir un corpus de droit applicable sur une base continentale sur des questions qui exigent une réponse commune.
1. La convention de Maputo comme plate-forme de l'harmonisation du droit de l'environnement en Afrique
Trois facteurs militent en faveur de l'hypothèse d'une harmonisation du droit de l'environnement par la convention de Maputo: l'extension du champ normatif de la convention, comparée au texte initial d'Alger; la dynamique de capitalisation des grands principes du droit international de l'environnement issus des conférences de Stockholm et de Rio; et enfin la consécration des droits procéduraux et par conséquent de la possible justiciabilité du droit à l'environnement.
Un petit détour historique permet de mesurer l'importance de l'innovation juridique que constitue la convention de Maputo. En effet, pendant la première moitié du 20ème siècle, l'Afrique a connu deux conventions de Londres: la première est la convention du 19 mai 1900 relative à la protection des animaux en Afrique. Elle s'inscrivait dans la nécessité de doter l'Afrique d'un régime conventionnel visant à «assurer la conservation des espèces animales vivant à l'état sauvage». Jamais entrée en vigueur, elle a été remplacée par la Convention du 8 novembre 1933 signée à Londres et qui fait figure d'ancêtre de la convention de Maputo. Elle a un champ d'application plus important en ce qu'elle traite désormais non seulement de la faune, mais également de la flore et des aires protégées. Le début de la 2ème guerre mondiale en 1939 va sonner le glas de cette convention qui sera restée en vigueur pendant trois ans. La convention d'Alger de 1968 viendra après une longue transition marquée par quelques initiatives juridiques visant à relancer la réglementation relative aux ressources naturelles409. La convention d'Alger de 1968 apparaît comme un instrument juridique qui innove par son caractère global que souligne A. Kiss quand il écrit que «sa principale caractéristique est de concrétiser une approche globale de l'environnement»410.
Cette convention précède de peu une étape importante de la formation du droit international de l'environnement amorcée par la conférence de Stockholm de 1972. La création du Programme des Nations Unies pour l'Environnement en 1973, l'adoption de plusieurs instruments juridiques internationaux portant sur différents aspects de la protection de l'environnement tels que la protection des zones humides (Ramsar, 1971), la CITES (Washington, 1973), l'environnement marin, la pollution atmosphérique (Genève, 1979), le droit de la mer (Montego Bay, 1982), les déchets dangereux (Bâle, 1989 et Bamako, 1991), la CDB (Rio, 1992), etc., vont rendre inéluctable la révision de cette convention. La convention signée à Maputo le 11 juillet 2003 constitue l'aboutissement de ce long processus. Il s'agit clairement de la révision, certes profonde, du texte initial de 1968 et non la rédaction d'une nouvelle convention. Elle compte désormais 43 articles contre 25 à l'origine, ces derniers ayant eux-mêmes été profondément modifiés et complétés. Cette convention s'est abondamment inspirée des conventions environnementales récentes autant régionales que mondiale. L'édifice normatif qui en est résulté, écrit A.M. Mekouar, «porte forcément la marque de ces différents emprunts, au fond comme en la forme. Si bien qu'en dépit d'efforts réussis d'harmonisation substantielle et d'uniformisation rédactionnelle, il reste malgré tout une part d'hétérogénéité quasiment irréductible, qui tient à la multiplicité et la disparité des sources normatives ayant alimenté le texte de Maputo».
Les principales sources d'inspiration de la convention de Maputo ont été: la convention sur la diversité biologique (préambule et articles I, IX et XI), l'Acte constitutif de l'Union africaine (articles II, XXXII), le traité instituant la Communauté Economique Africaine (articles II, XVIII, XX, XXX), la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples (article III), la CITES (articles V, XI XIII), les lignes directrices de l'UICN sur les catégories de gestion des aires protégées (article V et annexe 2), le projet de Pacte international sur l'environnement et le développement de l'UICN (articles XIII, XIV, XV, XVII, XIX, XXII), la convention d'Aarhus de 1998 (article XVI), la convention de Bâle (article XXIV).
A travers cette convention, le droit africain de l'environnement aura en fin de compte profité des avancées réalisées par le droit international de l'environnement pendant les deux dernières décennies. Les grandes lignes de cette convention portent sur:
la protection et la gestion durable du sol, des eaux et de la végétation
la création des zones protégées
les incitations économiques et l'intégration de la dimension environnementale dans la planification
les droits procéduraux: accès à la justice, à l'information et participation
la propriété intellectuelle et les droits traditionnels des communautés locales
l'harmonisation des politiques et la coopération bi et multilatérale.
En substance, l'article III de la convention consacre «le droit de tous les peuples à un environnement satisfaisant». La mise en œuvre de ce droit passe entre autres obligations par celles de maîtriser les processus et les activités susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (article XIII), de soumettre à des évaluations d'impact les plans, projets et activités préjudiciables à l'environnement (article XIV). A la différence du texte initial, la protection de l'environnement est indubitablement indissociable du développement durable. Cette exigence nouvelle implique la nécessité d'élaborer et mettre en place des politiques publiques «qui soient écologiquement rationnelles, économiquement saines et socialement acceptables» (article II.3), le devoir des Etats étant de s'assurer que «les besoins en matière d'environnement soient satisfaits de manière durable, juste et équitable» (article III.3). La convention de Maputo marque la continuité de la logique de la conservation. Ali Mekouar attribue cette logique de continuité au fait que «sa parenté intellectuelle puisse nettement être attribuée à l'IUCN», comme en témoigne l'adoption par la convention des catégories de gestion des aires protées de l'UICN411. L'importance donnée à la notion de développement durable, à la durabilité dénote d'un changement de paradigme qui se traduit par un accent accru sur certains principes du droit international.
2. La convention de Bamako comme socle d'harmonisation des standarts environnementaux
Deux conventions réglementent les mouvements transfrontières des déchets dangereux, la convention de Bâle de 1989 de portée universelle et la convention de Bamako de 1991 qui a une portée régionale africaine, auxquelles s'ajoute une réglementation spécifique des mouvements des déchets dangereux dans le cadre des conventions CE-ACP. La convention de Bâle est une réaction de la communauté internationale face aux dangers causés par le trafic illicite des déchets dangereux en direction principalement de l'Afrique412. Massivement présents à Bâle (40 sur 111), les Etats africains ont abordé la conférence d'une manière très offensive déterminés à obtenir une protection maximale dans ce domaine. L'exclusion des déchets radioactifs du champ d'application de la convention a suscité la défiance des africains, défiance dont la convention de Bamako est la manifestation. Il ne s'agissait pas d'un rejet du contenu de Bâle dont elle est la réplique, mais d'y ajouter des préoccupations de fond qui n'avaient pas été prises en compte à Bâle. Après l'adoption de la convention de Bâle, plusieurs ONG et pays européens comme le Danemark firent pression lors de la conférence de Bâle de 1995, conduisant ainsi à l'adoption du «Ban Amendment». Considéré comme moralement contraignant par les signataires, l'amendement interdit l'exportation de déchets dangereux de certains pays développés (pour la plupart membres de l'OCDE) en direction de pays en développement. Il est applicable à l'exportation quel que soit son motif (y compris le recyclage). L'Union européenne a intégré dans sa totalité le «Ban Amendment» dans sa directive sur la régulation du transport des déchets, qui donne donc à l'amendement une valeur contraignante dans tous les États membres. Cet amendement constitue un facteur moral et juridique de renforcement de la convention de Bamako. Les apports de la convention de Bamako portent sur trois points importants:
L'énonciation en son article 2 §2 d'un principe d'interdiction générale et absolue d'introduire en Afrique des déchets de toute nature, y compris radioactifs.
L'interdiction en Afrique de tout déchet d'origine étrangère. La convention n'autorise que les mouvements transfrontières de déchets entre Etats africains soumis à une stricte réglementation.
L'introduction comme à Bâle d'une sanction pénale des infractions au principe de l'interdiction.
La convention de Bamako, étape importante de la construction d'un droit africain de l'environnement, s'inscrit sous le signe de l'interdiction413 en faisant expressément référence à l'article 39 de la IVème convention de Lomé, à la Déclaration de Stockholm (principe 21), à la Charte mondiale de la nature dont les principes 6 et 7 et le point 12 affirment respectivement la nécessité d'éviter les rejets de substances toxiques dans les systèmes naturels.
Deux constats s'imposent: une certaine uniformité des régimes juridiques relatifs à la gestion des déchets et quelques divergences dans l'échelle des sanctions. Il est à noter le peu d'empressement qu'ont mis les Etats africains à ratifier un instrument qu'ils ont eux-mêmes initié. Doit-on y voir l'attrait des perspectives financières offertes par la convention de Bâle dont ils sont nombreux à être devenus parties? En tout état de cause les Etats africains francophones ont quasiment tous légiféré sur la question des déchets dangereux dans la foulée de la découverte du trafic illicite et de l'adoption des deux conventions. L'impact de la convention de Bamako sur le plan national est de deux ordres:
institutionnel: pour s'assurer de la mise en œuvre sur le plan national, la convention a prévu la création d'organes. Elle fait obligation aux Etats de créer des organes de manière à faciliter l'application de la convention. Une «autorité compétente» qui est chargée d'agir en nom et place de l'Etat à l'occasion de mouvements transfrontières, de communiquer ou recevoir notification de tels mouvements et les renseignements conformément aux articles 13 et 16. C'est un organe de surveillance qui assure la coordination avec les autres organismes intéressés.
juridique: les instruments juridiques internationaux renvoient aux législations nationales pour la définition des déchets.
D'une manière générale, on observe à la lecture des textes nationaux une certaine harmonisation des législations sur la mise en œuvre du principe d'interdiction absolue et le contrôle du transfert. Elles interdisent quasiment toutes, sans dérogation possible «l'introduction, la production, le stockage, la détention, le transport, le transit et le déversement sur le territoire national des déchets toxiques et/ou dangereux sous toutes leurs formes»414. La note discordante vient de la législation guinéenne. Elle est en retrait par rapport aux autres législations africaines et aux deux conventions de Bâle et de Bamako dans la mesure où elle n'interdit pas la production, l'importation ou l'évacuation de ces substances sur le territoire guinéen, mais les soumet «au contrôle et à la surveillance du service de l'environnement».
Les sanctions sont généralement lourdes, même si elles diffèrent d'un pays à un autre. Cette fermeté répond à l'émoi soulevé par la découverte du déversement de déchets dangereux dans certains pays africains. On va du plus extrême415, à des peines assez lourdes416 en passant par des peines plus modérées417.
A travers la convention de Maputo de 2003 comme par ailleurs celle de Bamako relative à l'interdiction d'importer des déchets dangereux, le droit africain de l'environnement s'est enrichi des dernières innovations juridiques en intégrant des principes importants issus de Rio. Il s'agit des principes de prévention et de précaution, du principe d'intégration. Le préambule de la convention est explicite: Les Etats parties sont «Conscients de la nécessité de continuer à promouvoir les principes contenus dans la Déclaration de Stockholm, de contribuer à la mise en oeuvre de la Déclaration de Rio et du Programme Action 21, et de coopérer étroitement à la mise en oeuvre d'instruments mondiaux et régionaux conformes à ces objectifs». Comme tous les principes de droit de l'environnement, ceux que nous venons d'évoquer sont des principes directeurs indiquant l'orientation d'un cadre d'action en vue d'atténuer les pressions exercées par les autres politiques sur l'environnement. Ce sont des instruments juridiques d'orientation. Nicolas De Sadeleer considère que «le principe de précaution contribue largement à étendre le champ d'application des différents principes directeurs du droit de l'environnement et plus précisément, des principes de précaution et de prévention»418. L'appropriation de ces principes par le droit africain de l'environnement constitue un vecteur d'harmonisation des normes environnementales à l'échelle continentale.
B. L'appropriation sous régionale des règles du droit de l'environnement
1. Le rôle des institutions sous-régionales
a) Les institutions ouest africaines et la lutte contre la désertification
En Afrique, particulièrement en Afrique de l'ouest, la sécheresse et la désertification constituent des contraintes majeures au développement économique et social. Ainsi, conformément aux décisions de la Conférence de Rio (1992), la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique (CCD), a été adoptée le 17 juin 1994 à Paris et ouverte à la signature en octobre de la même année. Elle est entrée en vigueur le 26 décembre 1996. À la date du 2 mars 1998, tous les pays de l'Afrique de l'Ouest et le Tchad l'avaient ratifiée. La Convention prévoit que les Parties se consultent et coopèrent pour élaborer, selon qu'il convient, des programmes d'action sous-régionaux en vue d'harmoniser, de compléter et de rendre plus efficaces les programmes nationaux (art. 11 de la Convention). Conformément à cette disposition, les pays ouest africains et le Tchad prenaient la décision en juillet 1995 à Dakar de coopérer à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'un Programme d'Action sous-régional (PASR) de lutte contre la désertification. Les pays concernés sont: le Bénin, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Guinée Bissau, la Guinée (Conakry), le Libéria, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Nigéria, le Sénégal, la Sierra Léone, le Togo et le Tchad.
Le Comité Permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel (CILSS) et la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), ont été désignés, conformément à l'article 10 de l'Annexe Afrique de la Convention, comme centres de liaison chargés de piloter le processus d'élaboration et de mise en œuvre du PASR en Afrique de l'Ouest; le CILSS pour son expérience et ses compétences techniques en matière de lutte contre la désertification, la CEDEAO à cause de son poids politique et de sa couverture géographique plus large. Les objectifs du PASR sont divers:
Harmoniser, compléter et rendre plus efficaces les Programmes d'Action Nationaux
Définir et mettre en oeuvre des stratégies sous-régionales à long terme pour lutter plus efficacement contre la désertification et atténuer les effets de la sécheresse;
Accompagner les acteurs de la sous-région dans leurs efforts de gestion des ressources partagées et réaliser des programmes conjoints arrêtés d'un commun accord, en partenariat entre acteurs.
b) La sous-région Afrique Centrale et la protection des forêts
La législation forestière en Afrique centrale a longtemps été caractérisée par un individualisme marqué de la part des Etats. C'est le domaine du chacun pour soi. Il faut dire que l'exploitation forestière est l'une des principales sources de revenus pour la plupart des pays. L'étape décisive, marquant un changement de paradigme et une volonté politique d'harmonisation, fut la conférence des chefs d'Etat de la sous-région en 1999, «conscients du rôle de la coopération sous régionale». Ils se sont engagés à placer les questions forestières au centre de leurs priorités, à gérer de manière concertée et durable leurs ressources forestières et à consolider le partenariat entre leur pays et la communauté internationale. La COMIFAC (Commission des Forêts d'Afrique Centrale) est l'organe opérationnel qui en est issu. La COMIFAC y est définie comme unique instance d'orientation, de décision et de coordination des actions et initiatives sous-régionales en matière de conservation et de gestion durable des écosystèmes forestiers. Elle assure le suivi de la Déclaration de Yaoundé et veille aussi à la mise en application des conventions internationales et des initiatives de développement forestier en Afrique Centrale.
Une autre initiative institutionnelle a été mise en place à travers la Conférence sur les Ecosystèmes de Forêts Denses et Humides d'Afrique Centrale (CEFDHAC), qui est une organisation sous-régionale regroupant les Etats, les Organisations non gouvernementales nationales et sous-régionale, et les autres parties prenantes dans la gestion des écosystèmes de forêts denses et humides d'Afrique centrale. La CEFDHAC concrétise la volonté des parties prenantes de parvenir à une vision commune de la conservation et de l'utilisation des écosystèmes de forêts denses et humides de la sous-région. Ses objectifs spécifiques sont, entre autres, de:
favoriser la cohérence des interventions dans les écosystèmes forestiers en Afrique Centrale;
organiser des forums écologiques sous-régionaux et nationaux et les ouvrir à tous les acteurs concernés ou intéressés par la conservation de la biodiversité en Afrique centrale;
réfléchir sur la sécurité écologique, notamment la gestion des conflits transfrontaliers et nationaux axés sur les ressources biologiques en Afrique Centrale, y compris la gestion des parcs pour la paix;
animer les débats sur l'intégration dans les processus régionaux de gestion des ressources forestières des éléments de base pour la mise en cohérence des politiques et lois forestières et le développement des aires protégées transfrontalières en Afrique Centrale;
participer à l'élaboration et à la vulgarisation des lois nationales et/ou transfrontalières pouvant contribuer à réglementer la bonne gestion des écosystèmes forestiers nationaux et/ou transfrontaliers d'Afrique Centrale;
définir des plans d'opérations de lutte contre l'exploitation illégale des ressources forestières y compris la faune.
Ces organes institutionnels ont comme point commun de participer au processus d'harmonisation du droit de l'environnement à l'échelle sous-régionale.
2. L'importance croissante du volet environnemental de l'intégration économique sous régionale
A l'intérieur du grand ensemble continental que constitue l'Union Africaine, se sont constituées des organisations sous régionales telles que: la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC), la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO)419. Ces organisations sous-régionales n'ont pas pour vocation première la protection de l'environnement, leurs objectifs étant essentiellement économiques et politiques. Mais avec la diplomatie écologique renforcée en Afrique par la préparation du Sommet de la terre à Rio en 1992, la protection de l'environnement s'est invitée d'une manière plus visible et accrue dans l'agenda politique des autorités africaines. La dimension environnementale est présente dans les conditions de financement des projets de développement, les institutions financières et les bailleurs de fonds. La dégradation de l'environnement et la raréfaction de certaines ressources naturelles constituent autant de freins au développement que les gouvernements africains ne peuvent ignorer. Les actes dotés d'une force juridique contraignante pris par ces organisations consacrent la percée des principes fondamentaux du droit international de l'environnement. Il s'agit notamment du principe d'interdépendance entre le développement économique et la protection de l'environnement d'une part et entre les problèmes environnementaux des Etats d'autre part. Le développement de l'intégration sous-régionale et la réalisation d'espaces géographiquement, juridiquement et économiquement homogènes rendent nécessaires l'harmonisation des règles régissant ces espaces. La coopération entre Etats dans le domaine de la protection et la gestion rationnelle des ressources naturelles participe de cette dynamique intégrative.
L'article 39 de la convention régissant l'Union Economique de l'Afrique Centrale (UEAC)420 consacre la volonté d'harmonisation des droits et politiques de l'environnement au niveau de la sous-région Afrique centrale en indiquant que «Dans le cadre du programme de travail mentionné à l'article 7 de la présente Convention, le Conseil des Ministres:
définit par voie de règlements les systèmes d'information mutuelle auxquels participent les Etats membres en vue de la coordination de leurs politiques en matière de protection de l'environnement;
définit par voie de recommandations les orientations que les Etats membres sont invités à mettre en oeuvre, en vue de la préservation, de la protection, de la restauration et de l'amélioration de la qualité de l'environnement;
a la faculté d'engager par voie de règlements des actions pilotes communes avec effet d'entraînement dans ce domaine».
La CEDEAO s'est depuis de nombreuses années impliquée dans la lutte contre la désertification en Afrique de l'Ouest, notamment à travers l'action du CILSS. Cette sous-région sahélienne connaît de graves problèmes liés à la désertification qui nécessite une coordination des moyens et des politiques à l'échelle de la sous-région. Les institutions sous-régionales jouent un rôle de relais d'intégration des normes issues de la convention de 1994 sur la désertification.
Les conventions africaines telles que celles de Paris sur la désertification, celle de Bamako sur les déchets dangereux, mais aussi celle de Maputo ont su tirer profit des avancées du droit international de l'environnement en matière de conservation et de développement durable. Elles constituent des plateformes possibles de l'harmonisation et du développement du droit africain de l'environnement. Les institutions et instruments sous-régionaux environnementaux ou d'intégration économique et politique sont les moteurs de ce processus d'harmonisation en tant que relais pouvant faciliter l'intégration des normes environnementales au sein des Etats.
La phase d'intégration des normes internationales du droit de l'environnement dans l'ordre juridique interne met en lumière les pesanteurs qui entravent la protection de l'environnement et le développement durable. Si les conventions africaines relatives à l'environnement sont considérées comme du «droit dormant»421, c'est dans une large mesure à cause de la faiblesse des moyens financiers, institutionnels et humains. Des actions de promotion par l'éducation et la formation seront nécessaires pour faire vivre ces conventions. A cet égard le rôle des ONG est incontournable dans ce processus de sensibilisation. L'action des ONG a été décisive dans la prise de conscience de l'ampleur de la déforestation. La pression sur les gouvernements par leurs campagnes auprès des gouvernements occidentaux importateurs de bois et des bailleurs de fonds a permis de mettre en place des législations et des politiques plus responsables. Mais c'est d'abord une question de volonté politique de la part des dirigeants des Etats africains.
* Avocate (Cameroun).
386 Doc. UNEP/IGM/1/INF/3, 6 avril 2001, §4.
387 M. Pâques, M. Faure (dir.), La protection de l'environnement au cœur du système juridique international et du droit interne. Acteurs, valeurs et efficacité, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 58.
388 Certains conflits entre pasteurs en Afrique de l'Ouest trouvent leur origine dans l'absence de politiques de répartition et d'utilisation responsable de ressources partagées qui se raréfient comme l'eau, les pâturages.
389 N. De Sadeleer, C.H. Born, Droit international et communautaire de la biodiversité, Paris: Dalloz, 2004, 780 p.
390 Il en est de même pour les normes relatives aux carburants, aux substances toxiques et aux emballages.
391 Article 95 du traité CE.
392 H. Muir Watt, Aspects international du droit privé. Réflexions sur l'impact de la globalisation économique sur les fondements des conflits de lois et juridictions, Recueil des Cours de l'Académie de Droit International, 2004, pp. 25–383.
393 Ibid. p. 52.
394 Ibid. p. 53.
395 Voir Global Witness, «The logs of war: the timber trade and armed conflict», Mars 2002. Voir aussi note de lecture sur ce sujet: http://www.institut-gouvernance.org/fr/document/fiche-document-61.html.
396 Voir S. Doumbé-Billé, Le droit forestier en Afrique Centrale et occidentale: analyse comparée, FAO Etude juridique en ligne, décembre 2004 (http://www.fao.org/Legal/prs-ol/lpo41.pdf); Voir Applications de la loi forestière au Cameroun, Premier Rapport Récapitulatif de l'observateur indépendant, Mai–Nov. 2001, Global Witness, 2001.
397 Seuls sept pays ont ratifié la convention de Maputo depuis sa signature.
398 Pour un bilan des ratifications, voir. site de l'Union africaine.
399 A.M. Mekouar, Le texte révisé de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles: petite histoire d'une grande rénovation, Etudes juridiques de la FAO en ligne, Avril 2006.
400 L'exemple de l'exploitation forestière dans le bassin du Congo (Cameroun, Gabon, Congo, Guinée Equatoriale) illustre le drame des forêts dans cette sous-région où les sociétés financières agissent en toute illégalité sans que l'Etat ne se donne vraiment les moyens de contrôler. Les agents de l'administration forestière se rendent eux-mêmes, et en toute impunité, coupables de corruption face aux délits et infractions constatés des sociétés forestières.
401 Espace forestier dont l'exploitation et la gestion sont confiées aux populations locales organisées en Groupement d'Intérêt Economique (GIE).
402 M. Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Vanves, EDICEF/AUPELF, 1996, p. 94–95.
403 S. Doumbé-Billé, La mise en œuvre du droit international de l'environnement par le juge national, Conférence des présidents de cours suprêmes des Etats francophones d'Afrique sur la contribution du droit au développement durable, Cour de Cassation, 2005.
404 M. Prieur, Droit de l'homme à l'environnement et développement durable (lire sur http://www.francophonie-durable.org/ documents/colloque-ouaga-a5-prieur.pdf).
405 Seul le Burkina Faso a fait une déclaration dans ce sens.
406 M.T. Cirelli, F. Schmithüsen, J. Texier, T. Young, Tendances du droit forestier en Afrique et en Europe, Rome, Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'agriculture, 2003, http://www.fao.org/DOCREP/ 006/Y2777F/Y2777F00.HTM.
407 A.M. Mekouar, Le texte révisé de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles: petite histoire d'une grande rénovation, op.cit..
408 Interdiction d'importer/exporter des déchets dangereux en provenance / à destination de certains pays dûment spécifiés et de ne pas les immerger ou évacuer dans les fonds marins et leur sous sol: Obligation de contrôler le volume de production des déchets et de promouvoir des méthodes de production propres; Obligation de gérer les déchets dangereux de façon écologiquement rationnelle; Obligation de limiter les mouvements transfrontières de déchets dangereux et de les soumettre à un système de notification préalable.
409 On peut citer la Conférence internationale pour la protection de la faune et la flore en Afrique organisée à Bukavu en 1953, la proclamation en 1961 du Manifeste d'Arusha, et la Charte africaine de la protection et de la conservation de la nature publiée en 1963 à Dar-es-Salam.
410 C.A. Kiss, Droit international de l'environnement, Paris, Pédone, 1989, p. 264.
411 A.M. Mekouar., Le texte révisé de la convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles: petite histoire d'une grande rénovation, op.cit..
412 Des contrats avaient été passés entre certaines multinationales belges ou américaines et le Bénin, la Sierra Leone, le Congo, la Guinée-Bissau.
413 Interdiction d'importer/exporter des déchets dangereux en provenance/à destination de certains pays dûment spécifiés et de ne pas les immerger ou évacuer dans les fonds marins et leur sous sol: Obligation de contrôler le volume de production des déchets et de promouvoir des méthodes de production propres; Obligation de gérer les déchets dangereux de façon écologiquement rationnelle; Obligation de limiter les mouvements transfrontières de déchets dangereux et de les soumettre à un système de notification préalable.
414 Article 1er de la loi camerounaise de 1989; mais aussi article 42 du code de l'environnement togolais, chapitre III et IV Titre IV de la loi algérienne de 1983.
415 L'article 4 §1 prévoit de manière complètement disproportionnée et irréaliste la peine de mort pour «toute personne non autorisée qui procède à l'introduction, l'importation, le stockage [...] des déchets toxiques et dangereux».
416 L'article 98 du code de l'environnement du Togo punit de la réclusion à perpétuité cette infraction.
417 L'article 111 du code de l'environnement de Guinée (le plus modéré) prévoit une peine de 2 à 5 ans d'emprisonnement et/ou une amende de 100 000 à 1 000 000 F. Au Congo, 10 à 20 ans de réclusion et 10 à 50 000 000 FCFA.
418 N. De Sadeleer, C.H. Born, Droit international et communautaire de la biodiversité, op.cit., p. 622. Pour une étude exhaustive des principes du droit international de l'environnement voir l'ouvrage de N. De Sadeleer, Les principes du pollueur-payeur, de prévention et de précaution: Essai sur la genèse et la portée juridique de quelques principes du droit international, Bruxelles, Bruylant, 1999, 437 p.
419 La CEDEAO comprend 15 membres (Bénin, Burkina Faso, Cap-Vert, Côte d'Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Sénégal, Sierra Leone, Togo).
420 L'UEAC est une des quatre institutions rattachées à la CEMAC.
421 M. Kamto, «Les conventions régionales sur la conservation de la nature des ressources naturelle et leur mise en œuvre», Revue juridique de l'environnement, 1991/4, p. 442.