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Timestamp: 2017-11-24 15:07:51
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BOE.es - Documento BOE-A-2017-9652
Documento BOE-A-2017-9652
«BOE» núm. 191, de 11 de agosto de 2017, páginas 81198 a 81230 (33 págs.)
BOE-A-2017-9652
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2006-2014, interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra el artículo 1, apartados 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 13, 16, 17, 18, 19, 21, 25, 28, 30, 31, 36 y 38; el artículo 2, apartados 2 y 3; las disposiciones adicionales tercera, apartado primero, novena, undécima, decimoquinta y decimoséptima; transitorias primera a sexta y undécima y la disposición final segunda de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, por vulneración de las competencias de la Generalitat [arts. 131, 136, 151 b), 160, 162 y 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña], su autonomía financiera [art. 156 CE; arts. 201 y 202 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], la autonomía local (arts. 137, 140 y 141 CE), las reservas de ley orgánica (arts. 135.5 y 157.3 CE) y otros preceptos constitucionales y estatutarios. Ha sido ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
En primer lugar, el nuevo modelo vulneraría la garantía constitucional de la autonomía municipal por: (i) limitar la intervención municipal a materias tasadas, sin posibilidad de que los ayuntamientos ejerzan competencias propias en otros ámbitos; (ii) suprimir determinados ámbitos competenciales de interés municipal de las enumeraciones de los artículos 25.2 y 26.1 LBRL; (iii) por no estar la reducción del nivel competencial precedente acompañada de la justificación que reclama la doctrina constitucional (se cita el siguiente pasaje de la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2: lo que está vedado al legislador es «eliminarlas por entero; y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido solo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución» y (iv) sujetar la eventual ampliación de las competencias locales a controles genéricos regulados a través de conceptos ambiguos de enorme amplitud (se cita la STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2).
Por otra parte, la disposición adicional novena de la Ley 27/2013 impone la adaptación a las previsiones de la Ley 27/2013 de los «convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación ya suscritos» con «toda clase de Entidades Locales» que «lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio» de «competencias delegadas o competencias distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27» LBRL. La inconstitucionalidad de los artículos 25 y 27 LBRL arrastraría la de la disposición adicional controvertida. Pero, además, esta previsión sería en sí misma inconstitucional por imponer una retroactividad de la Ley 27/2013 que es contraria al artículo 9.3 CE. El probable incumplimiento de la obligación de adaptación impedirá la renovación de esos convenios o instrumentos con la subsiguiente pérdida por los usuarios del derecho a la prestación de los servicios relativos a educación, servicios sociales, asistencia primaria de la salud o cultura, que venían prestándose hasta la fecha al amparo de tales acuerdos.
El artículo 26.2 LBRL se refiere a la prestación de servicios básicos e imprescindibles para la viabilidad de la vida urbana en municipios con población inferior a los 20.000 habitantes. Respecto de ellos se prevé una nueva competencia provincial de coordinación. Ello vulneraría la autonomía municipal constitucionalmente garantizada porque reduciría la existencia de aquellos municipios a una existencia nominal, sin facultades de gestionar los asuntos más primarios que afectan a los intereses vecinales. El artículo 26.2 LBRL vendría, paradójicamente, a traspasar la prestación de aquellos servicios municipales a las diputaciones sin prever el correspondiente traspaso de medios materiales y personales y, por tanto, manteniendo las mismas estructuras organizativas municipales sin su contendido funcional más elemental. Tal traspaso se produce, ciertamente, «con la conformidad del municipio», pero no por ello dejaría de producirse la vulneración de la autonomía municipal; la coordinación provincial constituye la alternativa a la gestión mancomunada que preveía la anterior redacción del artículo 26.1 LBRL. A su vez, la vulneración de los artículos 137 y 141 CE deriva también de la atribución de la iniciación del procedimiento de prestación unificada, no a los ayuntamientos, sino a la diputación provincial, así como la atribución al Ministerio de Administraciones públicas de la decisión sobre la fórmula de prestación unificada.
El artículo 36.2 a) sería inconstitucional por las mismas razones. Atribuye sin más a la diputación provincial la prestación unificada de los servicios de todos los municipios, cuando observe que los costes de los servicios prestados por estos son superiores a los coordinados o prestados por ella. El artículo 116 ter LBRL, en la redacción dada por el artículo 1.31 de la Ley 27/2013, obliga a todas las entidades locales a, por un lado, calcular el «coste efectivo» de sus servicios conforme a una serie de criterios —que una orden ministerial habrá de desarrollar— y, por otro, comunicar el cálculo resultante al Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas para su publicación. En la medida en que el coste efectivo de los servicios que regula este precepto sirve para la aplicación del mecanismo forzoso establecido en el artículo 36.2 LBRL, incurriría en los vicios de inconstitucionalidad que afectan a este precepto, que se acaban de argumentar.
l) La disposición adicional decimosexta de la Ley reguladora de las bases de régimen local, introducida por el artículo 1.38 de la Ley 27/2013, conforme a la que, «excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar» una serie de acuerdos (presupuesto; planes económico-financiero, de reequilibrio, ajuste, saneamiento y reducción deuda; entrada en los mecanismos extraordinarios de financiación). Siendo el pleno el órgano que representa a la ciudadanía, al privarle de sus competencias por no adoptar determinados acuerdos en primera votación, infringiría el principio democrático (art. 1.1 CE) y el artículo 23.1 CE (se cita la STC 161/2013, de 26 de septiembre, FJ 9).
n) La disposición adicional tercera.1 de la Ley 27/2013, sobre «Competencias autonómicas en materia de régimen local», que dispone: «Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a todas las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de sus competencias exclusivas en materia de régimen local asumidas en sus Estatutos de Autonomía, en el marco de la normativa básica estatal y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas».
Por otra parte, el apartado quinto se refiere al personal al servicio de los consorcios. Tal personal, que «podrá ser funcionario o laboral», ha de «proceder exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes». Su «régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajos equivalentes en aquélla». Esta previsión, al impedir que el consorcio cuente con personal propio, no necesariamente procedente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes, vulneraría también las competencias de la Generalitat de autoorganización, función pública y régimen local (arts. 136, 150, 159 y 160 EAC).
El indicado escrito incluye una serie de consideraciones destinada a contextualizar la Ley 27/2013. Describe ampliamente el marco normativo europeo y nacional relativo a la estabilidad presupuestaria y a la sostenibilidad financiera. A la vista del artículo 3 del Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la Unión Europea y Monetaria, firmado por España el 2 de marzo de 2012, los presupuestos de las Administraciones públicas deben estar equilibrados o en superávit. Tras referirse a la legislación nacional adoptada a partir de 2001 en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económico, el Abogado del Estado se detiene en la incorporación de la exigencia de estabilidad presupuestaria en la Constitución (reforma del art. 135 CE de 27 de septiembre de 2011), que vino «justificada por el propio significado de la Unión Económica y Monetaria» (cita el dictamen 164/2012 del Consejo de Estado). La reforma representa la primera apertura expresa de la Constitución al ordenamiento europeo y consagra una nueva atribución de competencias. La Ley Orgánica 2/2012 desarrolla el artículo 135 CE e incorpora las exigencias europeas de estabilidad presupuestaria. Sus medidas resultan necesarias para dar cumplimiento, no solo al mandato constitucional, sino también a los compromisos de España ante la Unión Europea.
La Ley 27/2013 no cita específicamente el artículo 149.1.13 CE, sobre ordenación general de la economía, pero, en realidad, sería el «título fundamental» que la habilita. La reforma no desarrolla estrictamente el nuevo artículo 135 CE, pero se justifica primariamente en sus principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Trata, en particular, de ajustar el régimen jurídico básico de los entes locales a la Ley Orgánica 2/2012. La estabilidad presupuestaria sería una exigencia material de supervivencia de la Unión Europea, asumida formalmente por el constituyente español, que afecta a la distribución de competencias y a los cánones de enjuiciamiento aplicables. La mencionada Ley Orgánica, antes de la reforma constitucional, habría debido apoyarse en los apartados 11, 13, 14 y 18 del artículo 149.1 CE (STC 134/2011, de 20 de julio); ahora está directamente habilitada por el artículo 135 CE (STC 157/2011, de 18 de octubre, y otras). Por lo mismo, la Ley 27/2013 se apoyaría ahora de modo fundamental, dado el contexto constitucional, en el artículo 149.1.13 CE. Este título justificaría una mayor extensión de las bases del régimen local, teniendo en cuenta que en todo caso el concepto de bases es dinámico y, por tanto, variable en función, tanto de las apreciaciones del titular de la competencia como de las circunstancias. De las nuevas circunstancias y, en particular, de la grave crisis económica que atraviesa el euro se habría hecho eco el Tribunal Constitucional (AATC 95/2011, de 21 de junio, FJ 5; 96/2011, de 21 de junio, FJ 5; 108/2011, de 5 de julio, FJ 5; 160/2011, de 22 de noviembre, FJ 3, y 147/2012, de 16 de julio, FJ 6).
b) En cuanto a la impugnación de los arts. 7, 25, 26.1 y 27 LBRL (en la redacción dada por los apartados tercero y octavo, respectivamente, del artículo 1 de la Ley 27/2013), así como del artículo 1.11, que suprime el artículo 28 LBRL, y la disposición adicional novena, ambos de la Ley 27/2013, el Abogado del Estado empieza razonando que la Constitución incluye listados competenciales en relación con la distribución del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 148 y 149 CE), sin referirse explícitamente a las competencias locales. En ausencia de una predeterminación constitucional del contenido de la autonomía local (art. 137 CE), el legislador competente dispondría de un margen de configuración, sin perjuicio de que debe garantizar a los entes locales la participación efectiva en los asuntos que les atañen (STC 121/2012, de 5 de junio, FJ 5). De acuerdo con el artículo 149.1.18 CE, «corresponde al Estado optar, de entre los posibles, por un determinado modelo municipal» (STC 103/2013, FJ 5). Formarían parte de ese modelo los aspectos competenciales (STC 32/1981, FJ 1). Corresponde al legislador básico establecer los mínimos que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, así como fijar los principios que deben aplicar las Comunidades Autónomas al detallar las competencias locales (STC 214/1989).
Respecto de las competencias propias, el Abogado del Estado insiste en que el artículo 25.2 LBRL (en la redacción dada por el artículo 1.8 de la Ley 27/2013) garantiza que las leyes atribuyan mínimos competenciales y, con ello, que doten de contenido a la garantía constitucional de la autonomía local. El listado de materias dentro de las que «en todo caso» los municipios deben disponer de competencias propias no puede interpretarse en el sentido limitador y excluyente que propone el recurso. Los apartados 3, 4 y 5 introducen condiciones legales que operan a partir de la nueva configuración que el artículo 135 CE ha producido sobre la legalidad constitucional.
La regulación controvertida persigue la mayor calidad de los servicios al menor costo posible mediante cuatro elementos. En primer lugar, la gestión coordinada está prevista para municipios de menos de 20.000 habitantes, en el bien entendido de que los de mayor población disponen de una organización e ingresos que permiten la prestación eficiente de los servicios públicos. En segundo lugar, tal gestión se aplica a servicios concretos, tasados y predeterminados. Se trata de servicios que, por su configuración y naturaleza, admiten una eficaz prestación desde una perspectiva supramunicipal. La prestación coordinada de un máximo de seis servicios en modo alguno puede suponer un desapoderamiento de las competencias municipales. En tercer lugar, el criterio determinante de la aplicación de estas fórmulas de cooperación es el «coste efectivo», como elemento objetivo, ponderable, fácilmente calculable y cierto de acuerdo con el artículo 116 ter LBRL. En cuarto lugar, el legislador básico ha desarrollado el principio constitucional de coordinación (art. 103.1 CE) como técnica de acomodación de competencias en un Estado complejo.
El «coste efectivo» al que se refiere el artículo 116 ter LBRL se calcula de modo absolutamente objetivo, cierto y seguro. En ejecución de la remisión reglamentaria incluida en la previsión impugnada, el proyecto de orden del Ministerio de Hacienda ha establecido criterios armónicos y comparables que arrojan una información fidedigna para cada uno de los servicios. Distingue los costes «directo» e «indirecto». El primero incluye gastos corrientes de bienes y servicios, de personal y los derivados de amortización de inversiones y, en su caso, las cuotas de arrendamientos financieros. El segundo es el imputado a cada programa o grupo de programas en proporción al volumen de gasto. En casos de gestión indirecta de servicios públicos, se corresponde con la totalidad de las contraprestaciones que abona el ente local al concesionario así como las eventuales subvenciones de explotación o cobertura del precio. Si la retribución se percibe por medio de tarifas, el coste efectivo es el importe pagado por el usuario más, en su caso, las subvenciones de cobertura del precio del servicio. La finalidad de la medida sería posibilitar que los ciudadanos y los entes locales conozcan el coste que supone la prestación de cada servicio por habitante. Se trata de dotar a los electores y a los responsables públicos de información muy valiosa. A su vez, el coste efectivo es determinante de la coordinación de determinadas competencias (art. 26.2 LBRL) y del contenido de los planes provinciales de cooperación para la prestación de obras y servicios (art. 36.2 LBRL). El efecto jurídico esencial del cálculo del coste efectivo se produce de forma «relativa» y «comparada»; la posibilidad de que la diputación asuma la coordinación de la prestación de determinados servicios si el municipio no los presta a un coste efectivo inferior. Tal consecuencia se produce siempre a través de la comparación de los costes efectivos de prestación del servicio de la concreta provincia y del municipio en particular. Por tanto, se tienen en cuenta elementos que concurren en el entorno económico y geográfico de ambas entidades, lo que no genera desigualdades ni discriminaciones con entidades enclavadas en otros entornos que pueden prestar sus servicios a costes inferiores.
El Abogado del Estado se refiere, en fin, al Dictamen 338/2014, de 22 de mayo, del Consejo de Estado, sobre la interposición de un conflicto en defensa de la autonomía local frente a la Ley 27/2013. Este órgano consultivo ha tenido la oportunidad de pronunciarse allí sobre el concepto de «coste efectivo» que ha sustituido al concepto de «coste estándar», que había merecido consideraciones críticas en el Dictamen 567/2013, de 26 de junio, en relación con el anteproyecto de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. El nuevo concepto mereció la siguiente valoración: «a resultas de estas observaciones, el texto definitivo de la Ley 27/2013 ha sustituido el concepto de “coste estándar” por el de “coste efectivo” de los servicios en los artículos 26.2 y 116 ter de la LBRL. La noción de “coste efectivo” introducida en el texto definitivo de la Ley 27/2013 es conceptualmente más precisa que la de “coste estándar” y, desde esta perspectiva, los problemas que suscitaba la falta de concreción de este último concepto ya no se manifiestan en la misma medida».
El precepto impugnado no vulneraría el derecho de las entidades locales a cooperar y asociarse con otras para la realización de tareas de interés común «en el ámbito de la ley» (art. 10.1 de la Carta europea de la autonomía local). Tal derecho no es ilimitado; debe ejercerse en los términos y en los límites que establezca en cada caso el legislador nacional, que en este caso es el básico estatal. La regulación impugnada no condicionaría de modo determinante e irreversible ese derecho. Establecería más bien una racional y necesaria clarificación de un genérico e impreciso régimen jurídico que condujo a una situación de proliferación descontrolada de consorcios incompatible con un elemental entendimiento de las exigencias del artículo 135 CE. Con cita del dictamen 338/2014 del Consejo de Estado, se afirma que la Ley 27/2013, al establecer la eficiencia en la asignación de recursos, obliga a los entes locales a elegir la alternativa que suponga, no el menor gasto en términos absolutos, sino la mejor relación entre costes previstos y beneficios esperados. La previsión de que la constitución de consorcios debe justificarse entronca con la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y, en particular, con el deber de motivación que incumbe a todas las Administraciones públicas en la toma de decisiones que afectan al interés general.
f) El artículo 57 bis LBRL (introducido por el art. 1.17 de la Ley 27/2013) no vulneraría la reserva de ley orgánica (art. 157 CE) ni los principios de autonomía financiera, suficiencia financiera y cooperación. Habría ya una previsión del mismo tenor que no ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad (disposición adicional séptima segunda de la Ley general de presupuestos para 2012, citada en el art. 57 bis LBRL). Respecto de la ausencia de infracción de la reserva de ley orgánica, el Abogado del Estado afirma que basta la remisión a los argumentos empleados por el Tribunal Constitucional a la hora de justificar que el Estado puede «incidir sobre la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas sobre la base de títulos competenciales concretos que requieren la coordinación entre ellos y el art. 157 CE».
h) En cuanto a la impugnación de los artículos 75 bis, 75 ter y 104 bis LBRL (introducidos por los apartados 18, 19 y 28 respectivamente, del art. 1 de la Ley 27/2013), el Abogado del Estado razona en primer término que no hay un régimen cerrado sobre retribuciones, dedicación y personal eventual, sino topes máximos que dejan espacios al desarrollo autonómico. A su vez, el derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2 CE es «de configuración legal» y «se circunscribe al cargo y a permanecer en el mismo, pero no comprende el derecho al percibo de las cantidades que puedan estar previstas en las leyes o normas aplicables» (STC 36/2014, de 27 de febrero).
i) En cuanto a la impugnación del artículo 92 bis LBRL (en la redacción dada por el art. 1.25 de la Ley 27/2013), el Abogado del Estado realiza primero una serie de consideraciones históricas. La Ley reguladora de las bases de régimen local desdibujó los antiguos cuerpos de secretarios, interventores y depositarios de la Administración local, que pasaron a denominarse «funcionarios con habilitación nacional». No obstante, conservó sus funciones al considerar la secretaría, así como el control y fiscalización de la gestión económico-financiera, presupuestario y la contabilidad, tesorería y recaudación como tareas necesarias de toda corporación reservadas a «funcionarios con habilitación de carácter nacional» (art. 92.3). La Ley del estatuto básico del empleado público (disposición adicional segunda) transfirió a las Comunidades Autónomas las competencias sobre creación, clasificación y supresión de puestos de trabajo, la convocatoria de la oferta de empleo público, la provisión de puestos de trabajo y el régimen disciplinario. La excesiva dispersión normativa desembocó en el recurso excesivo y desproporcionado a expedientes disciplinarios, así como a una utilización abusiva de la libre designación y consiguientes ceses discrecionales de secretarios e interventores con menoscabo de las funciones nucleares de control de legalidad y financiero. Se ha generado así una situación de pérdida de la mínima independencia e imparcialidad imprescindibles para el correcto funcionamiento de la Administración local. Un informe del Tribunal de Cuentas («BOE» de 5 de abril de 2007) propuso, entre otras medidas, el desarrollo reglamentario del régimen estatutario de los funcionarios de habilitación nacional, así como la reducción de los puestos de libre designación.
La previsión impugnada no vulneraría el principio democrático (art. 1.1 CE), al que se conectan los artículos 23 CE y la vertiente organizativa de la autonomía local. En primer lugar, la excepcionalidad es el presupuesto para que la aprobación de los instrumentos enumerados pase del pleno a la junta de gobierno local. Los términos manejados son suficientemente expresivos de que la medida sirve solo para afrontar situaciones de excepcional y urgente necesidad por motivos financieros, cuando está en riesgo la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de la entidad local. La medida evitaría demoras en la necesaria y urgente aprobación de instrumentos básicos de contenido complejo y técnico que precisan una decisión rápida en el contexto de los problemas financieros. Evitaría los daños que la inacción del pleno podría causar al interés municipal, así como la aplicación de medidas coactivas mucho más intensas; las previstas en la Ley con legitimidad democrática y su decisión podría ser censurada y dejada sin efecto por el pleno. El precepto señala claramente que debe darse cuenta al pleno de la aprobación de aquellos instrumentos. Conforme a la Ley reguladora de las bases de régimen local, la junta de gobierno local «responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión» (art. 126.3) y a este órgano corresponde «el control y fiscalización de los órganos de gobierno» [art. 22.2 a)]. No existiría duda sobre la primacía de este órgano representativo; una decisión negativa del pleno a cualquiera de estos acuerdos los dejaría sin efecto. La decisión legal sería, por tanto, necesaria, adecuada a la finalidad pretendida y proporcionada.
Por otra parte, 9338el apartado cuarto, relativo al régimen de elaboración del presupuesto, contabilidad y control del consorcio, hallaría cobertura en el artículo 149.1.14 CE, sobre hacienda general (se citan las SSTC 130/2013, de 4 de junio, y 31/2010, FJ 139).
a) El presente recurso impugna previsiones que ya han sido declaradas inconstitucionales y nulas por algunas de aquellas Sentencias: el artículo 26.2 LBRL, en la redacción dada por el artículo 1.9 de la Ley 27/2013, en los incisos «al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas» y «Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.» [STC 111/2016, FJ 12 d)]; el artículo 57 bis LBRL, introducido por el artículo 1.17 Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ 16 c)]; los apartados 3 y 4 del artículo 104 bis LBRL, introducido por el artículo 1.28 de la Ley 27/2013 [STC 54/2017, FJ 4 b]; la disposición adicional decimosexta LBRL, introducida por el artículo 1.38 de la Ley 27/2013 [STC 111/2016, FJ 8 f)]; las disposiciones adicional undécima y transitorias primera, segunda y tercera de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FJ 13 c)]; y los incisos «Decreto del órgano de gobierno de» y «el Órgano de Gobierno de», incluidos, respectivamente, en las disposiciones transitorias cuarta.3 y undécima, párrafo tercero, de la Ley 27/2013 [STC 41/2016, FFJJ 7 c) y 8 b)]. De acuerdo con la doctrina constitucional [entre otras, las precitadas SSTC 111/2016, FJ 2 a); 168/2016, FJ 2 a); 180/2016, FJ 3 a); 44/2017, FJ 2 a); 45/2017, FJ 2 a), y 54/2017, FJ 2 a)] la expulsión del ordenamiento jurídico de estas previsiones determina la pérdida sobrevenida de objeto de las impugnaciones correspondientes.
c) Al resolver el recurso planteado en su día por el Gobierno del Principado de Asturias, la STC 168/2016, FJ 3 b), declaró, en consonancia con la STC 31/2010, FFJJ 36 y 37, que «una norma estatutaria de régimen local no puede funcionar como límite al ejercicio de la competencia constitucionalmente atribuida al Estado en esta materia (art. 149.1.18 CE)», «no puede imposibilitar que este reforme las bases», «ni suponer que las nuevas bases dejen de operar como mínimo común normativo, esto es, que sean inaplicables en una Comunidad Autónoma por virtud del Derecho local incluido en su Estatuto». Consecuentemente, el Derecho local estatutario no puede funcionar como parámetro de control de la legislación básica estatal en los procesos constitucionales.
(i) Se recurren los arts. 3.2 y 24 bis LBRL (que proceden de los apartados 2 y 7, respectivamente, del artículo 1 de la Ley 27/2013), así como el artículo 1.14 y las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley 27/2013, sobre las entes de ámbito territorial inferior al municipio. Ya se ha precisado que esta impugnación ha perdido objeto en lo relativo al inciso «Decreto del órgano de gobierno de» incluido en la disposición transitoria cuarta.3 de la Ley 27/2013. En lo demás, hay que tener en cuenta que las SSTC 41/2016, FJ 7 b) y c); 111/2016, FJ 2 d), y 54/2017, FJ 2 d), han declarado que los preceptos controvertidos hallan cobertura en el artículo 149.1.18 CE, rechazando la invasión competencial que denuncia ahora también el Gobierno de Cataluña. Corresponde, pues, desestimar este motivo de inconstitucionalidad por remisión a lo razonado en aquellas Sentencias.
(iv) Se recurre el artículo 26.2 LBRL (en la redacción dada por el art. 1.9 de la Ley 27/2013), sobre la «coordinación» (voluntaria) de determinados servicios en municipios de menos de 20.000 habitantes. Según hemos precisado ya, la impugnación ha perdido objeto en lo relativo a los incisos «al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas» y «Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.». En lo demás, corresponde desestimar la impugnación por remisión a la STC 111/2016, FJ 12 d), que ha dado respuesta a reproches análogos.
(xi) Se impugna el artículo 92 bis LBRL (en la redacción dada por el art. 1.25 de la Ley 27/2013), sobre los «funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional». El recurso argumenta un motivo de inconstitucionalidad (extralimitación del art. 149.1.18 CE con invasión consecuente de las competencias autonómicas) que ya fue desestimado en la STC 45/2017, FJ 3, a la que nos remitimos.
(xv) La disposición adicional decimoquinta de la Ley 27/2013, relativa a la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de competencias en materia educativa (previstas «como propias del Municipio»), también ha sido impugnada en este proceso por motivos ya examinados en la STC 41/2016, FJ 13 e). Esta Sentencia llevó a cabo una interpretación de conformidad que puede tenerse aquí por reproducida.
(xvii) En cuanto a la disposición transitoria undécima de la Ley 27/2013, ya hemos declarado que la impugnación ha perdido objeto respecto del inciso «el Órgano de Gobierno de» incluido en su párrafo tercero [STC 41/2016, FJ 8 b)]. Procede desestimar la impugnación en todo lo demás por ausencia de carga argumentativa, sin perjuicio de recordar que este Tribunal se ha pronunciado ya sobre este precepto en las SSTC 41/2016, FJ 8 b); 45/2017, FJ 4, y 54/2017 FJ 3 e).
3. Se impugna la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, conforme a la que las Comunidades Autónomas deben, bien suprimir las entidades locales menores ya existentes a la entrada en vigor de la Ley, bien transformarlas en «formas de organización desconcentrada», si tales entidades no presentan sus cuentas a la propia Comunidad y al Estado antes de una determinada fecha. Según la Abogada de la Generalitat, la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, además de invadir las competencias autonómicas —queja ya desestimada por remisión a la STC 41/2016, FJ 7 c)—, vulneraría el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), de modo que la disolución de las entidades locales de ámbito inframunicipal sería una consecuencia manifiestamente desproporcionada.
Corresponde precisar, en primer término, que la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 prevé como consecuencia jurídica, no solo la disolución de las entidades locales menores incumplidoras, sino también su conversión en formas de organización desconcentrada del municipio y que las Comunidades Autónomas cuentan con márgenes de configuración para definir el supuesto de hecho (infracción de la obligación de cuentas) que acarrea uno u otro efecto. A este respecto, hemos tenido oportunidad de destacar que «el legislador estatal no ha precisado el alcance de una carga cuyo incumplimiento puede acarrear consecuencias trascendentales desde la perspectiva de la autonomía municipal» y que «la indefinición de la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 supone el reconocimiento de márgenes de actuación a las Comunidades Autónomas» [STC 41/2016, FJ 7 c)]. En consecuencia, el legislador estatal, al liberar márgenes de configuración para definir el alcance de la obligación de presentación de cuentas y las circunstancias en que esta se entienda desatendida, viene en cierto modo a facilitar que las Comunidades Autónomas puedan asegurar que los efectos jurídicos que se produzcan (disolución o conversión en forma de organización desconcentrada) sean proporcionales a la gravedad del incumplimiento efectivamente producido.
Hay que notar, en segundo lugar, que no deben confundirse parámetros de control de las leyes que la doctrina constitucional mantiene separados: (i) el canon de proporcionalidad resultante de las normas constitucionales de protección de derechos fundamentales sustantivos, así como del derecho fundamental a acceder a la jurisdicción previsto en el artículo 24.1 CE [por todas, SSTC 136/1999, de 20 de julio, FJ 22; 60/2010, de 7 de octubre, FJ 7 b), y 209/2013, de 16 de diciembre, FJ 3], y (ii) el canon de arbitrariedad derivado del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE). Si el primero se resuelve en un triple juicio de adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto o ponderación de beneficios y perjuicios (entre muchas, SSTC 136/1999, FFJJ 22 y 23, y 11/2016, de 1 de febrero, FJ 3, y las que allí se citan), el segundo supone un control realizado «con toda la prudencia» «para evitar constricciones indebidas al poder legislativo respetando sus diferentes opciones políticas» y consistente «únicamente» en verificar si la decisión adoptada «carece de toda explicación racional» o «establece una discriminación», «sin que sea pertinente realizar un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» (STC 118/2016, de 23 de junio, citando las SSTC 96/2002, de 25 de abril, FJ 6, y 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 4).
Consecuentemente, para determinar si la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) no procede aplicar un canon de proporcionalidad; procede valorar, simplemente, si la medida responde a un objetivo legítimo. Dicho más precisamente, las consecuencias asociadas al incumplimiento de la obligación de presentación de cuentas serían contrarias al artículo 9.3 CE solo si pudiéramos afirmar que carecen de toda explicación racional después de realizar un escrutinio deferente con los amplios márgenes de configuración del legislador y, por tanto, aunque «se pueda discrepar de la norma cuestionada en clave técnica o política» (STC 167/2016, de 6 de octubre, FJ 7) y sin que sea pertinente «un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» [STC 136/2011, FJ 12 b), con cita de las SSTC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7; 13/2007, de 18 de enero, FJ 4; 49/2008, de 9 de abril, FJ 5, y 90/2009, de 20 de abril, FJ 6].
La disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 responde al objetivo legítimo de incentivar a las entidades locales menores a ordenar, equilibrar y dar a conocer sus cuentas. A este respecto, hemos dicho que, «con independencia de su virtualidad real, es claro que incide directamente en la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) con el fin de proteger intereses supraautonómicos, en general, ahorrar dinero público y facilitar el cumplimiento de los mandatos constitucionales de eficiencia, eficacia y estabilidad presupuestaria (arts. 31.2, 103.1 y 135 CE), en particular» [STC 41/2016, FJ 7 c)]. Al no poder afirmarse que la medida carece de toda explicación racional, corresponde descartar que la disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013 incurra en la arbitrariedad que proscribe el artículo 9.3 CE. Procede, pues, desestimar la impugnación.
4. Se impugna la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, que establece una obligación de adaptación a «esta Ley» de los «convenios, acuerdos y demás instrumentos de cooperación» que «lleven aparejada cualquier tipo de financiación destinada a sufragar el ejercicio de las competencias locales delegadas» o «distintas a las enumeradas en los artículos 25 y 27» LBRL. Tales convenios, acuerdos o instrumentos «quedarán sin efecto» si el Estado y las Comunidades Autónomas no han cumplido la obligación de adaptación antes del 31 de diciembre de 2014.
Según la Abogada de la Generalitat, esta previsión, además de invadir las competencias autonómicas y lesionar la autonomía local constitucionalmente garantizada —quejas ya desestimadas por remisión a las SSTC 41/2016, FJ 11 c), y 54/2017, FJ 3 d)—, vulneraría la prohibición constitucional de retroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Los derechos que habrían sufrido la restricción serían los de los usuarios de servicios locales que vinieran prestándose al amparo de convenios, acuerdos o instrumentos de cooperación ya suscritos relativos a educación, asistencia social y sanitaria o cultura, entre otros. El probable incumplimiento de la obligación de adaptación que impone el precepto controvertido, se dice, impedirá la renovación de esos convenios, acuerdos o instrumentos con la subsiguiente pérdida por los usuarios del derecho a la prestación de aquellos servicios.
Las SSTC 41/2016, FJ 11 c), y 54/2017, FJ 3 d), tras destacar que la disposición adicional novena.1 es «altamente imprecisa», aclaran que: a) los acuerdos, convenios e instrumentos de cooperación a los que se refiere el precepto son «los relativos a competencias, tanto ejercidas por el ente local a título de delegación, como las atribuidas como propias mediante cláusula general; quedan al margen las competencias “propias específicas”, esto es, las que el Estado y las Comunidades Autónomas hayan atribuido específicamente mediante norma de rango legal (artículo 25 LBRL)»; y b) la previsión «está evidentemente destinada a asegurar que las Comunidades Autónomas y el propio Estado cumplan el principio de suficiencia financiera de los entes locales (artículo 142 CE), en general, y el artículo 27.6 LBRL», conforme al que «la delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación».
El sentido de la disposición recurrida es, pues, facilitar la adecuada prestación de aquellos servicios y potenciar la autonomía local: «la disposición adicional novena.1 de la Ley 27/2013, lejos de minar la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, viene a potenciarla. Aunque de modo harto indefinido, dinamiza la suficiencia financiera de los entes locales (art. 142 CE) al exigir la adaptación de determinados acuerdos, convenios e instrumentos a la exigencia de que toda delegación de competencias vaya acompañada de la financiación correspondiente con la consiguiente dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante (art. 27.6 LBRL)» [STC 54/2017, FJ 3 d)].
En cualquier caso, la disposición adicional novena de la Ley 27/2013 no tiene carácter retroactivo, pues no incide «en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores» (STC 30/2016, de 18 de febrero, FJ 5). Al no afectar a situaciones que puedan considerarse «agotadas» [STC 97/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)], no vulnera la prohibición constitucional de retroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales (art. 9.3 CE). Todo ello sin perjuicio de que la previsión impugnada no impide que los usuarios que se consideren perjudicados ejerzan las oportunas acciones a fin de, en su caso, exigir la prestación de esos servicios o reclamar indemnizaciones por los daños que su supresión hubiera podido ocasionar.
5. Se impugna el artículo 218 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, en la redacción dada por el artículo 2.3 de la Ley 27/2013. Conforme a este artículo, el órgano interventor informará al Tribunal de Cuentas (apartado 3) y al pleno —en «un punto independiente en el orden del día de la correspondiente sesión plenaria»—de las resoluciones del presidente de la corporación local «contrarias a los reparos efectuados», así como de las «principales anomalías detectadas en materia de ingresos», ciñendo su informe a «aspectos y cometidos propios del ejercicio de la función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones que fiscalice» (apartado primero, párrafos primero y segundo). Por su parte, el presidente de la corporación, si lo estima conveniente, puede justificar su actuación ante el pleno (apartado primero, párrafo tercero) y elevar la resolución de las discrepancias al «órgano de control competente por razón de la materia de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera» (apartado segundo).
La información cuya trasmisión regula el artículo 218.3 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales se refiere a actuaciones de los órganos locales de gobierno; en particular, el pleno y el alcalde o presidente, que es quien tiene atribuida la representación legal de la corporación [arts. 21.1 b), 34.1 b) y 124.4 a) LBRL]. Se trata de documentación relativa a actuaciones respecto de las que el interventor ha mostrado discrepancias o desavenencias: un «resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos» y las «resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados» (apartado tercero del artículo 218 del texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales). Consecuentemente, el funcionario que ha recibido el encargo de comunicar el resumen y los reparos a la actividad local es el mismo que ha recibido el encargo de efectuarlos «con plena independencia» (art. 92.3 LBRL) y «sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia» (art. 218.1 del texto refundido de la Ley de haciendas locales).
Se entiende sin dificultad que quien haya de remitir aquella documentación para su fiscalización externa, sea, no el órgano controlado, como quisiera el Gobierno autonómico recurrente, sino el «personal controlador» de la corporación local (art. 222 del texto refundido de la Ley de haciendas locales). La identificación del interventor como órgano de la entidad local que debe trasmitir esa información al Tribunal de Cuentas responde, en última instancia, a los fines del sistema de controles internos en su conjunto, que son, en resumen, la protección de la integridad de los caudales públicos, así como la legalidad, eficacia y eficiencia en su gestión [STC 111/2016, FJ 11 b)].
6. Se impugna la disposición adicional tercera.1 de la Ley 27/2013, «Competencias autonómicas en materia de régimen local», que dispone: «Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a todas las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de sus competencias exclusivas en materia de régimen local asumidas en sus Estatutos de Autonomía, en el marco de la normativa básica estatal y con estricta sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas».
La Ley 27/2013 establece, sin duda alguna, normas básicas aplicables, en cuanto tales, en todo el territorio del Estado; fija un mínimo común denominador normativo al que ha de ajustarse la legislación autonómica sobre régimen local. Ciertamente, incluye normas básicas con aplicación territorial restringida (p. ej., las relativas a cabildos y consejos insulares) y reglas que exceptúan o matizan la aplicación del régimen básico en algunas Comunidades Autónomas, como la disposición adicional segunda Ley 27/2013, «Régimen aplicable a la Comunidad Foral de Navarra» y en las ciudades autónomas (disposición adicional cuarta, sobre «Especialidades de las Ciudades de Ceuta y Melilla»). Ahora bien, al margen de estas particularidades y cláusulas de excepción, la Ley 27/2013 resulta aplicable en todas las Comunidades Autónomas, y la legislación autonómica sobre régimen local habrá de ajustarse a ella. Resulta igualmente claro, según hemos recordado ya, que «una norma estatutaria de régimen local no puede funcionar como límite al ejercicio de la competencia constitucionalmente atribuida al Estado en esta materia (art. 149.1.18 CE)»: «no puede imposibilitar que este reforme las bases» «ni suponer que las nuevas bases dejen de operar como mínimo común normativo, esto es, que sean inaplicables en una Comunidad Autónoma por virtud del Derecho local incluido en su Estatuto» [STC 168/2016, FJ 3 b)].
Por todo ello, no puede interpretarse la disposición adicional tercera.1 de la Ley 27/2013 como disposición que coloca el Derecho local estatutario y la legislación autonómica por encima de las bases estatales. Al contrario, el sentido de la previsión impugnada supone que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus competencias en materia de régimen local «en el marco de la normativa básica estatal» incluida en la Ley 27/2013. Aquellos preceptos de la Ley 27/2013 que, rebasando el ámbito propio de las competencias estatales, invadieran las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas, serían inconstitucionales, pero no por ello habría de serlo también una disposición como la impugnada, que se limita a señalar que la legislación autonómica sobre el régimen local debe respetar las bases estatales y los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y racionalización de las estructuras administrativas.
7. La Abogada de la Generalitat impugna la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, añadida por la disposición final segunda de la Ley 27/2013, sobre «Régimen jurídico de los consorcios», alegando únicamente respecto de sus apartados segundo, cuarto y quinto.
«2. De acuerdo con los siguientes criterios de prioridad, referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración pública que:
h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.»
«4. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción.»
El apartado quinto se refiere al personal al servicio de los consorcios. Tal personal, que «podrá ser funcionario o laboral», ha de «proceder exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes». Su «régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajos equivalentes en aquélla».
La derogación del precepto recurrido conlleva, como regla general, la pérdida sobrevenida de objeto de la impugnación dirigida contra él: «tratándose en el caso de un recurso abstracto, como el de inconstitucionalidad, dirigido a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico, carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento» (STC 160/1987, de 27 de octubre, FJ 6). No obstante, de acuerdo con la doctrina constitucional, el objeto del proceso persiste si respecto del precepto derogado se trabó una controversia competencial que pueda entenderse aún hoy subsistente. A fin de determinar «si la disputa sobre la titularidad competencial sigue o no viva entre las partes», cabe comparar la regulación impugnada con la actualmente en vigor de modo tal que si la primera «plantea los mismos problemas competenciales» que la segunda, «la consecuencia necesaria será la no desaparición del conflicto» [SSTC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 2 d), y 102/2013, de 23 de abril, FJ 2, que se remiten a la STC 133/2012, de 19 de junio, FJ 2].
El apartado segundo de la impugnada disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992 se corresponde, sin cambio relevante alguno, con el apartado segundo del artículo 120, sobre «Régimen de adscripción», de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, actualmente en vigor. Del mismo modo, el contenido del apartado cuarto de la previsión impugnada se halla ahora en el artículo 122, apartados primero, tercero y cuarto, sobre «Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial», de la Ley 40/2015. Consecuentemente, cabe apreciar que aún hoy subsiste la controversia competencial que suscitó el Gobierno de Cataluña respecto de los apartados segundo y cuarto de la disposición recurrida. Lo confirma el hecho de que después el indicado Gobierno autonómico haya impugnado también los artículos 120 y 122 de la Ley 40/2015 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3774-2016 y que lo haya hecho, según afirma literalmente, «reiterando» los argumentos expresados en el presente proceso.
El apartado 5 de la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992, en su redacción originaria, coincide también con la norma actualmente en vigor —el artículo 121, sobre «Régimen de personal», de la Ley 40/2015— en varios aspectos que, en realidad, el presente recurso no discute: la previsión de que el régimen jurídico del personal al servicio de los consorcios «será el de la Administración Pública de adscripción» y que «sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla». En cambio, en lo que afecta a la cuestión debatida en este recurso, hay una diferencia muy significativa. El artículo 121 de la Ley 40/2015 incluye un párrafo segundo, ausente en la disposición impugnada y procedente de la precitada Ley Orgánica 6/2015, que viene a permitir que el consorcio cuente con personal no proveniente de las Administraciones participantes: «Excepcionalmente, cuando no resulte posible contar con personal procedente de las Administraciones participantes en el consorcio en atención a la singularidad de las funciones a desempeñar, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, u órgano competente de la Administración a la que se adscriba el consorcio, podrá autorizar la contratación directa de personal por parte del consorcio para el ejercicio de dichas funciones».
La regulación incluida ahora en el artículo 121 de la Ley 40/2015 ha dejado de plantear estrictamente el problema que suscitaba la previsión controvertida, al permitir en alguna medida la contratación directa de personal por parte del consorcio. No se está ya ante una regulación equivalente a la que la Abogada de la Generalitat impugnó por establecer un régimen rígido o cerrado que obligaba en todo caso a que el personal del consorcio proviniese de las Administraciones participantes. Cabe apreciar, en consecuencia, que no subsiste la controversia competencial en los términos en que fue planteada. Lo confirma el hecho de que el Gobierno de Cataluña, al impugnar después el artículo 121 de la Ley 40/2015 en el recurso de inconstitucionalidad núm. 3774-2016, no ha reiterado los argumentos que desarrolló en el presente proceso; suscita una controversia competencial en términos diferentes, admitiendo que la nueva regulación «rompe la rigidez absoluta del régimen del personal del consorcio» que resultaba de la redacción originaria de la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992. La cuestión de si el Estado cuenta con competencia para adoptar las restricciones a la contratación de personal consorcial previstas en el artículo 121 de la Ley 40/2015 constituye un problema competencial distinto, ajeno a este proceso.
Hay tener en cuenta, en primer lugar, la competencia relativa a la libre organización de la propia Administración autonómica (art. 150 EAC), que invoca la Abogada de la Generalitat. Respecto de ella debe advertirse que, efectivamente, ha sido reconocida por este Tribunal en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24) y que tiene como contenido la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas (por todas: STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3). En particular, respecto del artículo 150 EAC, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Cataluña la competencia relativa a la organización de su Administración, incluyendo las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa [letra b)], la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 93, ha declarado: «Las Comunidades Autónomas tienen la potestad exclusiva de crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran sus respectivas Administraciones, de manera que pueden conformar libremente la estructura orgánica de su aparato administrativo, debiendo el Estado abstenerse de cualquier intervención en este ámbito».
La garantía de un tratamiento común ante las Administraciones es «el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia»; su «establecimiento cabe, por tanto, que responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo» (STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 6). En cualquier caso, las bases, tanto si «responden a la necesidad de garantizar un tratamiento común a los administrados como a la consecución de otros intereses generales», no pueden alcanzar «un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (STC 130/2013, FJ 6).
De otro lado, la obligación de adscripción trata de superar la dificultad de exigir responsabilidades públicas a las Administraciones que operan a través de instrumentos de Administración «mixta». Estas fórmulas de actuación conjunta son fundamentales para la efectividad del principio de colaboración, consubstancial al Estado autonómico (por todas, STC 141/2016, de 21 de julio, FJ 7), pero no pueden servir para eludir responsabilidades propias ni para ejercer las competencias que el sistema constitucional ha atribuido a otras Administraciones (SSTC 32/2006, de 1 de febrero, FJ 7, y 194/2004, de 4 de noviembre, FFJJ 11 a 13, en relación con la gestión conjunta de parques naturales). La obligación de adscripción pretende de este modo evitar que la confusión de varias Administraciones en el seno de una única personificación consorcial suponga, a la postre, que parte de las finanzas de aquellas dejen de controlarse y consolidarse en un presupuesto público. Las finanzas del consorcio «deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción» (apartado cuarto, último inciso). A su vez, es «responsabilidad del órgano de control de la Administración de adscripción» llevar a cabo «una auditoría de las cuentas anuales» (apartado cuarto, inciso segundo).
Ciertamente, las Administraciones que participan en el consorcio, al decidir sobre la adscripción, deben aplicar la serie cerrada y jerarquizada de criterios que ha establecido con carácter básico la disposición adicional vigésima de la Ley 30/1992. Sin embargo, tal grado de densidad normativa no conlleva en este punto la invasión competencial denunciada, pues solo de ese modo la norma puede cumplir la finalidad uniformadora que la justifica. Por lo demás, los términos en que se regula esta obligación de adscripción y sus consecuencias jurídicas son menos detallados de lo que da a entender el Gobierno autonómico recurrente. En primer lugar, los diversos «criterios de prioridad» enunciados se reducen esencialmente a dos: la Administración de adscripción ha de ser la «dominante», esto es, la que ejerza efectivamente el control del consorcio o aporte la mayor parte de sus fondos [letras a), b), c), d), e), f) y g)] o, en supuestos de participación igualitaria, la de mayor tamaño en términos poblacionales o territoriales [letra h)]. En segundo lugar, la legislación autonómica y los propios estatutos consorciales pueden decidir cuál es el régimen jurídico de los consorcios en todo lo no regulado por la disposición controvertida, lo que incluye buena parte de su organización y funcionamiento. Por último, la disposición controvertida no establece por sí un concreto régimen sobre presupuestos, contabilidad, control y personal que pudiera llegar a invadir las competencias de las Comunidades Autónomas respecto de la organización de sus servicios. Se limita a indicar que a esas cuestiones resultará aplicable el régimen jurídico del nivel correspondiente a la Administración de adscripción. Consecuentemente, si la Administración de adscripción es autonómica, la legislación aplicable será la de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio que pueda serlo también la básica o general dictada por el Estado para el conjunto de las Administraciones públicas.
1.º Declarar extinguida, por pérdida sobrevenida de objeto, la impugnación del artículo 26.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, en la redacción dada por el artículo 1.9 de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, en los incisos «al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas» y «Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.»; del artículo 57 bis de la Ley 7/1985, introducido por el artículo 1.17 de la Ley 27/2013; de los apartados tercero y cuarto del artículo 104 bis de la Ley 7/1985, en la redacción dada por el artículo 1.28 de la Ley 27/2013; de la disposición adicional decimosexta de la Ley 7/1985, introducida por el artículo 1.38 de la Ley 27/2013; de las disposiciones adicionales undécima y transitorias primera, segunda y tercera, así como de los incisos «Decreto del órgano de gobierno de» y «el Órgano de Gobierno de», incluidos, respectivamente, en las disposiciones transitorias cuarta.3 y undécima, párrafo tercero, todas de la Ley 27/2013; y de la disposición adicional vigésima, apartado quinto, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, en la redacción dada por la disposición final segunda de la Ley 27/2013.
2.º Declarar que el artículo 36.2 a) de la Ley 7/1985, en la redacción dada por el artículo 1.13 de la Ley 27/2013, así como la disposición adicional decimoquinta de la Ley 27/2013, no son inconstitucionales interpretados en los términos del fundamento jurídico 2 de esta Sentencia, que se remite a las SSTC 111/2016, FJ 12 c) y 41/2016, FJ 13 c).
DICTADA en el Recurso 2006/2014 (Ref. BOE-A-2014-5729).