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Timestamp: 2016-08-25 09:39:44+00:00
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Servidor p�blico em regime especial de trabalho - Administrativo - �mbito Jur�dico
Administrativo Servidor p�blico em regime especial de trabalho
O presente estudo tem por fim analisar o instituto do servidor p�blico em regime especial de trabalho, de forma a apresentar entendimento doutrin�rio e jurisprudencial acerca do mesmo instituto.
O servidor p�blico em regime especial de trabalho � uma esp�cie de agente p�blico. Na correta li��o de Bandeira de Mello (2002, p. 219), a express�o agente p�blico �� a mais ampla que se pode conceber para designar gen�rica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder P�blico como instrumentos expressivos de sua vontade ou a��o, ainda quando o fa�am apenas ocasional ou episodicamente�.
Desta forma, podemos dizer que agente p�blico � todo ser humano que se encontra no exerc�cio de uma fun��o p�blica. Observe a necessidade, suscitada, ali�s, por Justen Filho (2005, p. 567), de que o agente p�blico seja pessoa f�sica. Tais pessoas podem tanto integrar o aparelho estatal (Administra��o P�blica direta e indireta) quanto n�o o integrar, e, ainda assim, exprimem, mesmo que episodicamente, a vontade estatal.
Os agentes p�blicos podem ser de quatro esp�cies: agentes pol�ticos, particulares em colabora��o com a Administra��o P�blica, agentes militares e servidores p�blicos. Destas esp�cies, interessa-nos a �ltima: servidores p�blicos, os quais s�o pessoas f�sicas que prestam servi�o � Administra��o P�blica (direta e indireta), mediante um v�nculo que exige capacita��o t�cnica. S�o tr�s os regimes jur�dicos dos servidores p�blicos: estatut�rio, celetista e especial.
A regra � de que os servidores p�blicos se submetam ao regime jur�dico estatut�rio. Celso Mello (2002, pp. 331-232) nos informa as premissas de tal conclus�o: ao se observar a Constitui��o, na Se��o em que trata sobre os Servidores P�blicos, nos artigos 39 a 41, percebe-se que o constituinte se empenhou �em tra�ar, nos numerosos par�grafos e incisos que os comp�em, os caracteres b�sicos de um regime espec�fico, distinto do trabalhista e tratado com amplitude�. Ao que complementa o professor: �seria um contra-senso a abertura de toda uma �Se��o�, com minuciosa disciplina atinente aos ocupantes de cargo p�blico, se n�o fora para ser este o regime de pessoal eleito com prioridade sobre qualquer outro�. E finaliza: �o regime normal dos servidores p�blicos teria mesmo de ser o estatut�rio, pois este [...] � concebido para atender a peculiaridades de um v�nculo no [...] avultam interesses p�blicos b�sicos�.
Os servidores p�blicos sob regime jur�dico celetista, na esfera p�blica s�o uma alternativa aos servidores p�blicos estatut�rios, de modo que n�o podem exercer as atividades-fim do Estado, mas t�o-s� aquelas consideradas subalternas (atividades-meio), �pois o modesto �mbito da atua��o destes agentes n�o introduz riscos para a impessoalidade da a��o do Estado em rela��o aos administrados� (MELLO, 2002, p. 235). Justen Filho (2005, p. 580) explica que a diferen�a fundamental entre o v�nculo estatut�rio e o trabalhista, est� em que este �somente se instaura mediante um contrato de trabalho, enquanto o v�nculo estatut�rio � iniciado por meio de um ato administrativo unilateral do Estado�.
Por fim, os servidores em regime especial de trabalho. Afirma o professor Moreira Neto (2005, p. 335) que �os contratados por tempo determinado s�o servidores p�blicos que contraem com a Administra��o um v�nculo bilateral, para atender a necessidades tempor�rias de excepcional interesse p�blico�. O regime especial de trabalho decorre de contrato administrativo tempor�rio, o qual �poder� ser regido pela CLT ou a pr�pria lei [a que se refere o inciso IX, do artigo 37, da Constitui��o] estabelecer� o regime jur�dico, podendo at� determinar a aplica��o, a tais servidores, de preceitos do Estatuto correspondente� (MEDAUAR, 2005, p. 316).
O dispositivo criou novo regime jur�dico para a categoria dos servidores p�blicos, substituindo �os servidores a que fazia refer�ncia o artigo 106 da Constitui��o de 1967 (com reda��o dada pela emenda Constitucional n. 1/1969)�, a qual previa �um regime especial para duas hip�teses: servidores admitidos em servi�os de car�ter tempor�rio ou contratados para fun��es de natureza t�cnica especializada� (DI PIETRO, 2006, p. 502). Trata-se de uma exce��o, se considerar que a regra � o servidor p�blico ser concursado (conforme o artigo 37, II, da Constitui��o), e, preferencialmente, submetido a regime jur�dico estatut�rio.
Trata-se efetivamente de contrato administrativo, porque n�o pareceria �de boa l�gica jur�dica que o constituinte de 1998, ao contemplar a rela��o de emprego no artigo 37, inciso I, tenha disciplinado a mesma hip�tese no inciso IX, utilizando-se de terminologia diferente� (BARROSO, 2003, pp. 340-341). Estabelece o supracitado inciso que os casos de contrata��o tempor�ria ser�o disciplinados por lei de cada ente federativo. Assim, temos em n�vel federal a Lei n. 8.745 de 1993 (alterada pela Lei n. 9.849 de 1999), a qual disp�e sobre a contrata��o por tempo determinado para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico. Todavia, Jos� Afonso da Silva (2006, p. 340) entende que os artigos 2�, 3� e 4� � os quais tratam, respectivamente, da indica��o de hip�teses de necessidades tempor�rias, do modo de recrutamento de pessoal a ser contratado e dos prazos m�ximos dos contratos e respectivas prorroga��es � devem ser observados pelos outros entes federados na elabora��o de suas leis para esse tipo de contrata��o.
N�o obstante a indica��o dos casos de necessidades tempor�rias de excepcional interesse p�blico persiste a feliz observa��o de Mar�al Justen Filho (2005: 662-663) para um infeliz quadro que tem se apresentado: o servidor p�blico em regime especial de trabalho tem adquirido grande import�ncia na Administra��o P�blica por motivos de ordem pr�tica, como o impedimento da amplia��o da d�vida p�blica e a restri��o do d�ficit p�blico; no entanto, como o recrutamento o pessoal a ser contratado prescinde de concurso p�blico, tem-se utilizado a previs�o do artigo 37, inciso IX, para defraudar os concursos p�blicos e preencher os quadros para o desempenho de fun��es essenciais, de interesse p�blico n�o-excepcional.
Por fim, deve-se acrescentar a li��o do professor Moreira Neto (2005, p. 335): �os contratos celebrados se extinguem sem direito a indeniza��es, pelo t�rmino do respectivo prazo por iniciativa do contratado ou por conveni�ncia administrativa�. Contudo, no primeiro caso, o contratado dever� comunicar com anteced�ncia de trinta dias a Administra��o, e, no segundo caso, se a Administra��o n�o emitir den�ncia pr�via, o contratante ter� direito a indeniza��o correspondente � metade do que lhe caberia at� o fim do contrato.
Pesquisando nas bases de jurisprud�ncia do STF, encontramos entendimentos acerca da interpreta��o do artigo 37, IX. Entendimentos estes dos pr�prios Ministros da Corte Suprema, apresentados em a��es diretas de inconstitucionalidade (ADI) e que passamos a analisar em seguida.
A ADI n. 2.987 ajuizada contra a Lei n. 9.186, de 1993, do Estado de Santa Catarina, quando de seu julgamento em 2004, firmou o seguinte precedente: � inconstitucional o dispositivo legal que se utilize do preceito do artigo 37, IX, da Constitui��o Federal, para possibilitar a admiss�o de servidores para fun��es burocr�ticas ordin�rias e para fun��es permanentes.
Ora, a regra � a admiss�o de servidor p�blico mediante concurso p�blico (artigo 37, II, da CF). As duas exce��es s�o para os cargos em comiss�o e para a contrata��o de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico (artigo 37, II e IX, CF).
Para a hip�tese do artigo 37, inciso IX, devem ser atendidas as seguintes condi��es: a previs�o em lei dos cargos, o determina��o do tempo, qual a necessidade e se � tempor�ria (ou seja: qual o interesse p�blico excepcional). No caso da Lei do Estado de Santa Catarina, segundo o parecer da Advocacia Geral da Uni�o, as atividades relativas �s contrata��es eram permanentes, de modo que deveriam ser exercidas por servidores p�blicos concursados. Com a lei, houve uma fraude a poss�vel concurso p�blico para a contrata��o de pessoal.
Continuando a an�lise da jurisprud�ncia do STF, a ADI n. 2.229, apresenta o voto do Relator, o Ministro Carlos Velloso, que, ao citar Celso Ant�nio Bandeira de Mello, reproduz que a contrata��o de servidores p�blicos por contrato administrativo tempor�rio deve ser indispens�vel, isto �, quando n�o houver meios de suprir a contrata��o com remanejamento de pessoal ou com redobrado esfor�o dos servidores j� existentes.
Reproduz, tamb�m, o citado Ministro que a contrata��o tempor�ria a que se refere o dispositivo constitucional n�o pode ser efetuada, de regra, para a instala��o ou a realiza��o de servi�os novos, exceto, � claro, quando de situa��es excepcionais e de motivos indeclin�veis.
Em outra ADI, a de n. 2.229, esta contra a Lei n. 6.094/2000, do Estado do Esp�rito Santo, declarou-se a referida lei estadual inconstitucional, uma vez que esta autorizava o Poder Executivo capixaba a contratar, temporariamente, defensores p�blicos. Ora, como bem observou o Relator, Ministro Carlos Velloso, a Defensoria P�blica � �rg�o permanente, de modo que sua atividade n�o tem car�ter excepcional, e sim permanente, de acordo com o caput do artigo 134 (CF), devendo ser os seus membros admitidos mediante concurso p�blico.
Na a��o direita de inconstitucionalidade de n�mero 890, o STF declarou inconstitucional a Lei 418 de 1993, do Distrito Federal. O Relator, Ministro Maur�cio Corr�a, observou que o modelo de contrata��o abrangido pela norma constitucional sob an�lise dispensa o concurso p�blico, mas n�o alcan�a o contrato de presta��o de servi�os, o que, portanto, configuraria uma contrata��o irregular.
Ora, a interpreta��o do dispositivo constitucional sob debate (artigo 37, IX) deve ser restrita, de modo que �a contrata��o de pessoal por meio de ajuste civil de loca��o de servi�os [leia-se: presta��o de servi�os] afronta o artigo 37, II, da Constitui��o Federal, pois claramente busca pela via obl�qua escapar � exig�ncia do concurso p�blico�. Al�m disso, a reg�ncia desse tipo de contrato de trabalho pelo C�digo Civil n�o encontra espeque na norma constitucional, a qual, repetimos, deve ser restritivamente interpretada.
E mais uma vez acerta o Ministro ao dizer que �nos casos de contrata��o regular deve-se aplicar aos contratados a Consolida��o das Leis do Trabalho ou regime administrativo pr�prio e espec�fico�, de modo que n�o h� �lugar para que o C�digo Civil possa reger validamente tal esp�cie de ajuste�.
Ora, lembrando-se do entendimento doutrin�rio acerca da discuss�o e tendo fulcro na jurisprud�ncia acima analisada � principalmente a ADI n. 890, em que o Ministro Maur�cio Corr�a menciona a ADI-MC n. 2.125, a ADI-MC n. 2.380 e a ADI n. 1.500, nas quais o entendimento do STF foi o mesmo, ou bem parecido, em rela��o � an�lise do artigo 37, IX, da Constitui��o �, podemos estabelecer algumas conclus�es:
a) A interpreta��o do artigo 37, inciso IX, da Constitui��o Federal, deve ser feita de modo restritivo;
b) A lei do ente federado deve estabelecer quais os casos de contrata��o, isto �, quais s�o as necessidades tempor�rias de interesse p�blico excepcional;
c) A lei do ente federado deve estabelecer qual o prazo m�ximo do contrato e quantas vezes pode ser prorrogado, o que n�o poder� ser muitas vezes, sen�o descaracteriza o car�ter tempor�rio da necessidade.
Estabelecido isto, passamos a analisar a pol�mica ADI n. 3.068, cuja ementa j� mostra o car�ter pol�tico, e n�o jur�dico da decis�o, vejamos:
EMENTA: A��O DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 10.843/04. SERVI�O P�BLICO. AUTARQUIA. CADE. CONTRATA��O DE PESSOAL T�CNICO POR TEMPO DETERMINADO. PRINC�PIO DA CONTINUIDADE DA ATIVIDADE ESTATAL. CONSTITUCIONALIDADE. ART. 37, IX, DA CB/88.
1. O art. 37, IX, da Constitui��o do Brasil autoriza contrata��es, sem concurso p�blico, desde que indispens�veis ao atendimento de necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico, quer para o desempenho das atividades de car�ter eventual, tempor�rio ou excepcional, quer para o desempenho das atividades de car�ter regular e permanente.
2. A in�rcia da Administra��o P�blica n�o pode ser punida de modo a causar dano ao interesse p�blico, que deve prevalecer em risco da continuidade da atividade estatal.
3. A��o direta julgada improcedente.
Interessante notar que o Relator origin�rio da ADI foi o Ministro Marco Aur�lio, o qual, acertadamente, votou pela inconstitucionalidade da Lei n. 10.843/04, deixando expl�cito em seu voto que �a lei pode realmente estabelecer casos de contrata��o por prazo determinado, mas a legitimidade pressup�e, como objeto, atender � necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico�, o que n�o ocorre no caso da referida lei, haja vista que �a contrata��o est� prevista relativamente ao pessoal t�cnico �imprescind�vel ao exerc�cio de suas compet�ncias institucionais��.
O mesmo Ministro, em momento de plaus�vel lucidez, como em poucos momentos se viu no STF, ainda mais atualmente, deixa eternizadas as seguintes palavras: �reitero, mais uma vez, que, em Direito, o meio justifica o fim, mas n�o este, aquele, e que se paga um pre�o por se viver em um Estado Democr�tico de Direito, e esse pre�o � o respeito irrestrito ao que est� em nosso documento maior, a Carta da Rep�blica�.
O desrespeito � Constitui��o come�a com o voto do Ministro Eros Grau (Relator para o Ac�rd�o), o qual afirma que �o inciso IX do art. 37 da Constitui��o do Brasil n�o separa, de um lado, atividades a serem desempenhadas em car�ter eventual, tempor�rio ou excepcional e, de outro, atividades de car�ter regular e permanente�. E completa sua linha de pensamento ao dizer que o dispositivo �autoriza contrata��es para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico em uma e outra hip�tese�. Concluindo o seu voto da seguinte forma: �este Tribunal [...] deve considerar, fundamentalmente, o que est� escrito na Constitui��o do Brasil�.
Com a devida v�nia, discordo em n�mero e grau do voto dado pelo Ministro Eros Grau. Ora, como ele pr�prio afirmou, � preciso considerar o que est� escrito na Constitui��o. Disp�e o artigo 37, II, que, em regra, a admiss�o do servidor p�blico deve advir de concurso p�blico, e estabelece, j�, uma exce��o: dispensa-se o concurso p�blico para os cargos em comiss�o. A outra exce��o aparece no inciso IX do mesmo artigo: dispensa-se o concurso p�blico para os casos de contrata��o por tempo determinado para atender a necessidade tempor�ria de excepcional interesse p�blico.
O artigo 37, IX, como j� afirmamos, deve ser interpretado restritivamente. Afirma o Ministro que o dispositivo p�e em um mesmo barco as atividades a serem desempenhadas em car�ter tempor�rio (excepcional) e as atividades permanentes. Ora, se isto � verdade, deve-se fazer, em primeiro lugar, uma minuciosa busca no inciso IX com o intuito de achar em que lugar encontra-se a refer�ncia do constituinte a atividade permanente; em segundo lugar, se conseguirmos achar a refer�ncia deve-se riscar o inciso II, porque ele n�o tem nenhuma valia, uma vez que, segundo o Ministro, tanto faz a atividade ser de cunho tempor�rio ou permanente, n�o � necess�rio concurso p�blico para a admiss�o de servidor p�blico.
Com o nosso entendimento de que o artigo 37, IX, deve ser interpretado com restri��o est� o Ministro Gilmar Mendes, o qual declara que � fundamental que a norma excepcional seja lida com restri��es. E bate fortemente na tecla da burla ao sistema concursivo que a declara��o de constitucionalidade da Lei n. 10.843/04 poderia gerar no pa�s, haja vista a cria��o de um precedente para a fraude.
O Ministro Carlos Velloso tamb�m apresenta clareza de id�ia ao dizer que �excepcional interesse p�blico n�o pode ser confundido com qualquer interesse�. Muito l�cido, ali�s, o voto do Ministro, o qual lembra que o CADE existe h� mais de dez anos, e, durante todo este tempo n�o procurou criar, mediante lei, os cargos e os prover na forma da Carta Maior, mas optou por fraudar a Constitui��o, editando medida provis�ria, a qual autoriza a contrata��o provis�ria.
O Ministro Sep�lveda Pertence, acompanhando o voto dos Ministros Marco Aur�lio, Carlos Velloso, Gilmar Mendes e Carlos Ayres Britto, lembra que o STF apresenta uma jurisprud�ncia sedimentada acerca do assunto, recordando-se das ADI n. 890, n. 1.500, n. 1.219, n. 2.1215 e n. 2.229, nas quais �se fixou que a contrata��o tempor�ria n�o poderia ter por objeto a sele��o ou recrutamento de pessoal para atividades ordin�ria, permanentes do �rg�o p�blico�.
No entanto, j� prevendo a ementa acima transcrita, o ilustre Ministro diz temer que, com o julgamento da referida ADI (n. 3.068) se esteja �abrindo uma porta, como aqueles de que est� cheia a nossa hist�ria administrativa, para a fraude sistem�tica ao concurso p�blico�.
O Ministro Carlos Velloso, fazendo um aparte no voto do Ministro Pertence, lembra que no julgamento de proced�ncia da ADI 2.229, considerando inconstitucional lei capixaba que autorizava o Poder Executivo a contratar, temporariamente, defensores p�blicos, o STF n�o permitiu a contrata��o tempor�ria de advogados para servir na Defensoria P�blica.
No entanto, apesar do esfor�o dos Ministros que tentaram defender da forma mais elegante poss�vel a Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, ilustres defensores da t�o aclamada Lei Maior, o voto do Presidente, ent�o Ministro Nelson Jobim, desempatou a diverg�ncia abrindo precedentes na Corte Suprema para que se possa defraudar os concursos p�blicos.
BARROSO, Lu�s Roberto. Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil anotada. 4. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2003, 1155p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. S�o Paulo: Atlas, 2006, 823p.
JUSTEN FILHO, Mar�al. Curso de direito administrativo. 1. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2005, 863p.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. S�o Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, 509p.
MELLO, Celso Ant�nio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14. ed. S�o Paulo: Malheiros, 2002, 918p.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdut�ria, parte geral, parte especial. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, 667p.
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S�TIO DA PRESID�NCIA DA REP�BLICA. www.planalto.gov.br.
S�TIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. www.stf.gov.br.
SIQUEIRA, Julio Pinheiro Faro Homem de. Servidor p�blico em regime especial de trabalho. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, IX, n. 34, nov 2006. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=1357>. Acesso em ago 2016.