Source: https://blogs.helsinki.fi/vol-spj/valtioneuvosto/
Timestamp: 2020-01-22 14:26:08+00:00
Document Index: 3471749

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

3.3 VALTIONEUVOSTO | Suomen poliittinen järjestelmä – verkkokirja
Kaikkiin poliittisiin järjestelmiin kuuluu välttämättömänä osana toimeenpanevat instituutiot, jotka muotoilevat käytännön politiikkatoimia ja varmistavat niiden toteutumisen. Yleisesti määriteltynä toimeenpanevat elimet ulottuvat valtionpäämiehestä aina virastoihin ja virkamiehiin saakka.Suppeammassa ja yleisemmässä merkityksessä termillä tarkoitetaan kuitenkin sitä päätöksentekijöiden joukkoa, joka kantaa yleisen vastuun valtion politiikan ohjauksesta ja koordinoinnista.
Hallitusvalta voi olla jakautunut pienemmälle tai suuremmalle poliitikkojen tai virkamiesten joukolle, ja päätöksiä ryhmän sisällä voidaan tehdä enemmän tai vähemmän yksilöllisesti tai kollegiaalisesti. Samoin ministeristön tai kabinetin jäsenet ovat joissain tapauksissa demokraattisten menettelytapojen kautta parlamentaarisessa vastuunalaisuudessa. Toisissa tapauksissa, kuten esimerkiksi Yhdysvalloissa, he ovat puolestaan valtionpäämiehen henkilökohtaisesti valitsemia ja nimittämiä. Siinä missä demokratioissa ylintä lainsäädäntövaltaa käyttää kansanedustuslaitos, ylintä toimeenpanovaltaa käyttää hallitus, joka kuitenkin joissain tapauksissa jakaa tätä valtaa valtionpäämiehen kanssa.
Lehtikuva Oy/Valtioneuvoston kanslia
Valtioneuvosto Suomen poliittisessa järjestelmässä (Eero Murto)
Mikä on valtioneuvosto?
Valtioneuvosto tai tavallisessa kielenkäytössä hallitus on Suomen tärkein hallinnollinen elin. Yhteiskunnan toiminnan laajentuessa ja monimutkaistuessa hallituksen asema on tullut entistä keskeisemmäksi. 1980-luvulta sen rooli on monista tekijöistä johtuen vahvistunut sekä eduskuntaan että presidenttiin nähden, mikä on lujittanut myös pääministeriyttä. Eduskunnan ja presidentin valtaoikeuksiin tehtiin muutoksia uudessa perustuslaissa, mikä uudisti muun muassa hallitusten muodostamisprosessia. Paljon keskustelua on saanut aikaan presidentin rooli suhteessa pääministerin koskien ennen kaikkea EU-asioiden hoitoa. Julkisuudessa perustuslain tulkinta on pääosin keskittynyt siihen, mikä on kummankin rooli EU-huippukokouksessa, ja tarvitaanko siellä lainkaan presidenttiä. Tässä asiassa mielipiteiden hajontaa ei ole ollut pelkästään puolueiden välillä, vaan myös puolueiden sisällä.
Nimityksiä valtioneuvosto, hallitus ja ministeristö käytetään usein toistensa synonyymeinä. Toimivaltasuhteissa valtioneuvostolla tarkoitetaan ministerikollegion (yleisistunto/ministerit) ja ministeriöiden muodostamaa päätöksentekoelintä. Hallituksella tarkoitetaan päätöksenteossa myös presidenttiä ja valtioneuvostoa yhdessä; valtio-opillisesti se onkin presidentin ja ministeristön muodostama toimielin. Sen sijaan kansan parissa hallitus tunnetaan parhaiten ministereiden muodostamana kokonaisuutena. Puhutaanhan eduskuntavaaleista hallitusvaaleina, kun taas presidentinvaalit ovat erikseen. Valtioneuvosto-sanan laajempaan merkitykseen sisältyvät sitten ministeriöiden ja valtioneuvoston kanslian lisäksi valtionhallinnon virastot.
Valtioneuvostoinstituution syntyvaiheet ja nimikemuutokset
Suomi sai vuonna 1809 oman keskushallinnon, kun hallitusvallan järjestämiseksi perustettiin autonomiakauden alussa kenraalikuvernöörin virka ja hallituskonselji. Hallituskonseljin nimi muutettiin senaatiksi vuonna 1816, jolloin hallitusjärjestelmä sai vakiintuneen muotonsa. Senaatti muodostui talous- ja oikeusosastosta. Molemmat osastot saivat varapuheenjohtajan vuonna 1822. Senaatin talousosaston varapuheenjohtaja, joka on pääministeriyden pohjana, ei saanut kollegion puheenjohtajaa kummempaa asemaa. Hän ei saanut myöskään olla minkään toimituskunnan päällikkö. Talousosasto ja sen alaiset toimituskunnat hoitivat tehtäviä, joita nykyisin hoitaa valtioneuvosto ministeriöihin jakautuneena.
Hallituskonseljin/senaatin ohjesäännön mukaan istunnoissa oli asioita käsiteltäessä toimittava kollegisesti ja niissä oli noudatettava laillista oikeudenkäyntijärjestystä. Valtioneuvoston täysistuntokäsittelyn (yleisistunto) perinteet ovat siten säilyneet melko staattisina aina tähän päivään saakka. Nykyiset nimikkeet valtioneuvosto/hallitus (senaatti), pääministeri (senaatin talousosaston varapuheenjohtaja), ministeri (senaattori) ovat vuodelta 1918, samoin valtioneuvoston toimintaan keskeisesti kytkeytyvä oikeuskansleri (prokuraattori).
Dualistinen hallituslaitos
Suomessa on dualistinen hallituslaitostyyppi, jossa presidentin rinnalla on hänestä vain osittain riippuvainen kollektiivinen laitos, ministeristö. Poliittisesti se on ajoittain kyllä ollut hyvin kiinteästi presidenttiin kytkettynä. Suomen hallitusvallan dualismi pohjautuu valtiolliseen historiaan. Valtiosääntömuutoksista huolimatta ylin hallitusvalta on edelleen 200-vuotisen perinteen kehyksessä. Hallitusvalta jaetaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston kesken siten, että kumpikin on omalla alueellaan itsenäisesti päättävä viranomainen. Perustuslain (3 §) mukaan “Hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto, jonka jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta”.
Suomi on kansainvälissä vertailuissa – varsinkin aiemmin – muodollisesti luettu yhdessä Ranskan kanssa puolipresidentillisiin järjestelmiin kuuluvaksi. Tietyistä ajanjaksoista voitaisiin käyttää jopa presidiaalisen järjestelmän nimeä. Politiikan keskeiset neuvottelut käydään nykyisin kuitenkin hallituksen sisällä presidentin puuttumatta neuvotteluihin ja asioihin tiettyjä asiakokonaisuuksia lukuunottamatta..
Säädöspohja
Valtioneuvostoa koskevat keskeiset säädökset ovat perustuslaissa, laissa valtioneuvostosta ja valtioneuvoston ohjesäännössä. Ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteita on keskeisesti muutettu vasta viimeisen 20 vuoden aikana. Muutoksilla on ollut vaikutusta valtioneuvoston ohella pääministerin roolin vahvistumiseen. Samalla parlamentarismi on lujittunut. Uudessa perustuslaissa pääministerin valintamenettely muuttui ratkaisevasti. Eduskunnan rooli vahvistui – ainakin muodollisesti – jos eduskunnalla pääministerin valinnassa aiemmin mitään roolia oli ollutkaan.
Perustuslaissa valtioneuvostoon liittyvät keskeiset säädökset ovat luvussa 5 (Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto). Valtiollisten tehtävien jakoa käsitellään myös luvussa 1 (Valtiojärjestyksen perusteet), jossa todetaan myös se parlamentarismin keskeinen ajatus, että valtioneuvoston jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Luvun 8 (Kansainväliset suhteet) valtioneuvostoon liittyvät asiat koskevat toimivaltaa kansainvälisissä suhteissa, ennen kaikkea ulkopolitiikan johtamista yhteistoiminnassa presidentin kanssa sekä Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallista valmistelua. Valtioneuvoston toimintaa sivuavia asioita on edelleen luvussa 10 (Laillisuusvalvonta) ja luvussa 11 (Hallinnon järjestäminen ja itsehallinto).
Perustuslakiin kiinteästi liittyen on 2000-luvulla uudistettu valtioneuvoston rakennetta ja toimintaa säätelevät laki valtioneuvostosta (voimaan 1.4.2003) sekä valtioneuvoston ohjesääntö (7.4.2003). Valtioneuvoston ohjesäännöstä nostettiin laintasoiset säännökset valtioneuvostolakiin. Laissa säädetään muun muassa valtioneuvoston organisaatiosta sekä asioiden ratkaisemisesta valtioneuvoston yleisistunnossa ja ministeriöissä. Pääministerin asemaa vahvistettiin ja toimivalta määrätä ministerin sijaisuuksista siirtyi presidentiltä valtioneuvostolle. Ministerien enimmäismäärää ei enää rajoiteta, sen sijaan ministeriöt luetellaan nyt laissa. Salkuttomia ministereitä ei myöskään voida enää nimittää.
Valtioneuvostolakiin ei kuitenkaan tullut vielä tällöin pykälää siitä, että poliittinen valtiosihteri voitaisiin nimittää muihinkin ministeriöihin kuin vain pääministerin avuksi valtioneuvoston kansliaan. Lipposen II hallitus perui esityksensä vilkkaan julkisen ja poliittisen kädenväännön takia, kun vielä eduskuntavaalitkin olivat lähellä. Valtioneuvostolakia kuitenkin muutettiin jo syksyllä 2004 ns. budjettilakina, ja muutos tuli voimaan vuoden 2005 alusta. Muutoksella tehtiin mahdolliseksi nimittää tarvittaessa ministereiden tueksi valtiosihteereitä, jotka toimivat ministerin henkilökohtaisen luottamuksen varassa. Vanhasen II hallituksessa pääministerin lisäksi kymmenellä ministerillä on oma poliittinen valtiosihteeri.
Asetustasoinen valtioneuvoston ohjesääntö täydentää perustuslain ja valtioneuvostolain valtioneuvoston organisaatiota, päätöksentekoa ja toimintaa koskevia säännöksiä. Säädöksistä on mainittava vielä perustuslakiin kuuluva valtioneuvoston jäsenten ja ylimpien laillisuusvalvojien virkatointen lainmukaisuutta koskeva laki valtakunnanoikeudesta ja ministerivastuuasioiden käsittelystä.
Valtioneuvoston kokoonpano ja muodostaminen
Nimittäminen, nimitysperusteet ja vastuunalaisuus
Tasavallan presidentti nimittää valtioneuvoston jäseniksi eduskunnan valitseman pääministerin ja tämän esittämät muut ministerit, jotka toimivat ministeriöiden päällikköinä tai käsittelevät ministeriöiden toimialaan kuuluvia asioita. Ministerien on oltava rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja Suomen kansalaisia. Rehellisyys voitaneen ymmärtää täyttyvän, jos henkilöä ei ole tuomittu mistään vakavasta rikoksesta. Ministerin tulee ennen tehtävänsä vastaanottamista vannoa virka- ja tuomarinvala tai antaa vastaava vakuutus. Ministeri ei saa hoitaa julkista virkaa tai muuta sellaista tehtävää, joka voi haitata ministerin tehtävien hoitamista tai vaarantaa luottamusta hänen toimintaansa valtioneuvoston jäsenenä.
Ministerin ei tarvitse Suomessa olla kansanedustaja. Vuosina 1944-1991 ministereistä silti miltei kaksi kolmasosaa oli nimittämishetkellä kansanedustajia. Paavo Lipposen hallituksia nimitettäessä kansanedustajien määrä oli molemmissa 94 prosenttia. Kun Anneli Jäätteenmäen hallitus nimitettiin, kaikki ministerit olivat kansanedustajia. Tämä oli ensimmäinen kerta vuoden 1958 jälkeen. Myös pääministeri Matti Vanhasen I hallituksen kaikki ministerit olivat hallitusta nimitettäessä kansanedustajia, sen sijaan Vanhasen II hallituksessa on yksi ei-kansanedustaja eli vihreiden puheenjohtaja, työministeri Tarja Cronberg. Toistaiseksi viimeiset pääministerit, jotka eivät olleet nimittämishetkellä kansanedustajia, ovat Harri Holkeri (1987-1991) ja Mauno Koivisto (1979-1982).
Presidentti ei enää uuden valtioneuvostolain nojalla “määrää” pääministerin sijaisuutta, vaan siitä päättää valtioneuvosto. Tosiasiassa siitä sovitaan hallituspuolueiden kesken. Yleensä pääministerin ensimmäinen sijainen on hallituksen toiseksi suurimman puolueen puheenjohtaja. Muut sijaiset määräytyvät ministereiden virkaikäjärjestyksen perusteella. Ministerit myös osallistuvat yleisistuntoon ja presidentin esittelyyn virkaikäänsä noudattavassa järjestyksessä.
Valtioneuvoston istunnoissa ja presidentin esittelyssä on läsnä myös oikeuskansleri, joka valvoo valtioneuvoston ja presidentin virkatointen lainmukaisuutta. Ministerit ovat virkatoimistaan poliittisesti vastuunalaisia eduskunnalle. Jokainen asian käsittelyyn valtioneuvostossa osallistunut ministeri vastaa päätöksestä, jollei hän ole ilmoittanut eriävää mielipidettään pöytäkirjaan.
Presidentti myöntää pyynnöstä eron valtioneuvostolle tai sen jäsenelle. Näin tapahtui viimeksi kun Jäätteenmäki päätti erota pääministerin paikalta ns. Irak-kohun vuoksi. Pääministerin ero merkitsi samalla koko hallituksen eroa. Jos koko valtioneuvosto tai sen jäsen ei nauti eduskunnan luottamusta, presidentti myöntää eron ilman pyyntöä. Pääministerin aloitteesta presidentti voi myöntää ministerille eron myös muusta syystä.
Eduskunnan roolin vahvistuminen suhteessa presidenttiin
Aiemmin presidentillä oli tiukka ennakkokontrolli sekä pääministerin että valtioneuvoston jäsenten nimittämisessä. Käytännössä pääministerin ja hallituksen pitikin oikeastaan nauttia eduskunnan sijasta presidentin luottamusta. Valtionpäämiehistä varsinkin Kekkonen pystyi nimeämään omia luottohenkilöitään eri ministeriposteille. Tosin hänkin vaikutti enemmän hallituspohjan muotoutumiseen kuin yksittäisiin ministerivalintoihin. Presidentti Koivisto ei puuttunut keskeisesti ministerivalintoihin, mikäli puolueet keskenään pääsivät yhteisymmärrykseen. Tosin Holkerin hän runnoi pääministeriksi vuonna 1987. Ahtisaari jätti valinnat muille, eikä Halonenkaan juuri puuttunut Jäätteenmäen eikä Vanhasen hallitusten ministerivalintoihin. hallituksen ministerivalintoihin. Ulkoasiainministerin henkilöstä häneen oltiin kyllä yhteydessä.
Eduskunnan roolia hallituksen muodostamisessa korostettiin jo 1987 ja 1991 hallitusmuodon muutoksilla. Perustuslain keskeisin muutos puolestaan oli pääministerin valinnan siirtyminen eduskunnan päätäntävaltaan. Ennen pääministerin valintaa eduskuntaryhmät neuvottelevat hallitusohjelmasta ja valtioneuvoston kokoonpanosta. Neuvottelujen perusteella ja kuultuaan eduskunnan puhemiestä presidentti antaa eduskunnalle tiedon pääministeriehdokkaasta. Ehdokas valitaan pääministeriksi, jos eduskunnassa toimitetussa avoimessa äänestyksessä yli puolet annetuista äänistä on kannattanut hänen valitsemistaan. Jos ehdokas ei saa vaadittavaa enemmistöä, asetetaan samassa järjestyksessä uusi pääministeriehdokas. Jollei uusikaan ehdokas saa yli puolta annetuista äänistä, toimitetaan eduskunnassa avoimena äänestyksenä pääministerin vaali. Valituksi tulee tällöin eniten ääniä saanut henkilö. Uusi perustuslaki testattiin tältä osin ensimmäisen kerran 15.4.2003. Tällöin puolueensa puheenjohtaja ja eduskunnan vastavalittu puhemies Anneli Jäätteenmäki valittiin ensimmäisellä kierroksella uudeksi pääministeriksi äänin 111-72. Eduskuntaryhmät olivat jo etukäteen sopineet, että suurimman puolueen puheenjohtajalla on ensimmäisenä vetovastuu. Keskustan ja sosiaalidemokraattien johdolla oli tosiasiallinen valta pääministerin valinnassa. Presidentti jäi uuden perustuslain hengen mukaisesti “postinkantajan” rooliin tiedottaessaan pääministeriehdokkaasta eduskunnalle. Eduskuntaryhmät sitten äänestivät pääministerin nimestä tarkalleen hallitus-oppositio-linjan mukaisesti. Samalla käytännössä äänestettiin myös hallituspohjasta. Vuonna 2003 Vanhanen valittiin pääministeriksi luvuin 109-67 ja vuonna 2007 äänin 121-70.
Presidentti on sidottu nimittämään pääministeriksi eduskunnan valitseman henkilön ja valtioneuvoston jäseniksi pääministerin esittämät muut ministerit. Parlamentarismi korostuu jo tässä vaiheessa. Kun pääministeri on valittu, hän saa samalla valtuuden valita muut ministerit. Tosiasiassa niistä tietysti sopii pääosin kukin puolue itse.
Pääministerin mahdollisuudet määrätä itse hallituksensa henkilökokoonpanosta ovat toisen maailmansodan jälkeen olennaisesti vähentyneet. Ministerilistasta päättävät nyttemmin puolue-elimet, tai oikeammin lista hyväksytetään näillä. Keskeisille hallitusneuvottelijoille, kuten suurten puolueiden puheenjohtajille, jää aina merkittävä rooli. Puolue-elimet pikemminkin vain vahvistavat ja siunaavat etukäteen laaditun ministerilistan.
Hallitusohjelma toiminnan suuntaajana
Hallitusmuotoa täydennettiin vuonna 1991 siten, että uuden hallituksen on viivytyksettä annettava ohjelmansa tiedonantona eduskunnalle. Ensimmäisen kerran näin menetteli Lipposen I hallitus. Pääministeri käytti avauspuheenvuoron ja suurimman oppositiopuolueen eduskuntaryhmän puheenjohtaja vastasi esittäen samalla hallitukselle epäluottamusta. Luottamusäänestyksen hallitus luonnollisesti voitti.
Hallitusohjelma on hallitukseen osallistuvien puolueiden hyväksymä toimintasuunnitelma, jossa on sovittu hallituksen tärkeimmistä tehtäväalueista. Hallitusohjelman luonne tiedonannon vuoksi on muuttunut hallituksen sisäisestä sopimuksesta myös hallituksen ja eduskunnan väliseksi asiaksi. Hallitusohjelman poliittinen painoarvo on samalla kasvanut.
Hallitusohjelman toteutumista on seurattu pääministerin koordinoimana Sorsan I hallituksesta alkaen. Hallitusohjelman toteuttamista varten otettiin 1990-luvulla käyttöön hallituksen hankesalkku eli niin sanottu strategiasalkku, johon koottiin hallitusohjelman keskeiset asiakokonaisuudet. Hankesalkku päivitettiin kahdesti vuodessa. Järjestelmä ei kuitenkaan toiminut suunnitellusti. Siitä tuli liian massiivinen ja yksityiskohtainen, eikä se palvelut tarkoitustaan.
Edellisen johdosta Lipposen II hallituksen aikana valmisteltiin keskushallinnon uudistamishankkeessa suunnitelma hallitusohjelman terävöittämiseksi ja johtamisen sekä seurannan tehostamiseksi. Tavoitteena oli lyhyempi hallitusohjelma, jossa esitettäisiin hallituksen keskeiset tavoitteet ja uutuutena poikkihallinnolliset tehtäväkokonaisuudet – politiikkaohjelmat. Muun muassa seurantaa varten valmisteltaisiin hallituksen strategia-asiakirja. Uusi menettely kytkettäisiin vuotuisiin kehys- ja budjettivalmisteluihin. Näin vahvistettaisiin hallituksen kokonaisjohtamista ja koordinointia. Jäätteenmäen (Vanhasen I jatkoi samoilla ohjelmilla) hallituksen hallitusohjelmassa nimettiinkin neljä poikkihallinnollista politiikka-ohjelmaa. Kutakin ohjelmaa vetämään valittiin koordinoivat ministerit, jotka hallitustasolla vastaavat ohjelmasta. Heillä on myös kehyksiin ja budjettiin liittyvä valmisteluvastuu, vaikka määrärahat kuuluisivatkin muiden ministeriöiden pääluokkiin. Avukseen ministerit saivat korkeapalkkaiset ohjelmajohtajat. Vanhasen II hallitusta muodostettaessa politiikkaohjelmamenettelyä jatkettiin (kolme politiikkaohjelmaa).
Vuonna 2003 otettiin käyttöön hallituksen strategia-asiakirja (HSA), jolla tehostetaan hallituksen keinoja edistää, ohjata ja valvoa hallitusohjelman toimeenpanoa. Kaikki ei ole kuitenkaan edelleenkään toiminut suunnitellusti, vaan toiminta on jäänyt osin papereiden pyörityksen tasolle. Uusi kokonaisuus hakee vielä paikkaansa.
Hallitusten taustat
Vähemmistöhallituksista enemmistöhallituksiin
Vuodesta 1917 lähtien Suomessa on ollut 70 hallitusta, joista enemmistöpohjaisia 39, vähemmistöhallituksia 22 ja virkamieshallituksia yhdeksän. Lyhytikäisten vähemmistöhallitusten aikakausi sotien välisenä aikana kuvastaa poliittisia ristiriitoja, puoluekentän hajanaisuutta sekä parlamentarismitulkintojen ongelmallisuutta. Sota-aikana kaikki eduskuntapuolueet olivat kyllä jonkin aikaa samassa hallituksessa.
Vuoden 1944 jälkeen nimitetyistä 42 hallituksesta enemmistöhallituksia on ollut 27, vähemmistöhallituksia kahdeksan ja virkamieshallituksia seitsemän. Osittain enemmistöhallitusten osuuden kasvu johtuu puolueiden välisen kuilun kaventumisesta ja poliittisten ristiriitojen lievenemisestä. Hallitusyhteistyötä on myös tehty oikeisto-vasemmisto-akselin ylitse. Myös presidentit ovat myös tukeneet enemmistöhallitusten syntyä.
Enemmistöhallitukset ovat olleet joko porvarihallituksia, kansanrintamahallituksia, punamultahallituksia tai muita oikeisto-vasemmisto-koostumuksia. Yleisimmin niihin on kuulunut neljä puoluetta (19). Suomessa vaaditaan enemmistöhallituksen muodostamiseen käytännössä yleensä vähintään kolme puoluetta. Tosin vuoden 2003 vaalien jälkeen sosiaalidemokraatit ja keskusta olisivat voineet muodostaan keskenäänkin enemmistöhallituksen, samoin keskusta ja kokoomus (tosin niukimmalla mahdollisella tavalla) vuonna 2007. Yhtäjaksoisesti enemmistöhallituksia on muodostettu vuodesta 1977. Aiemmin monet asiat vaativat eduskunnassa hyväksytyksi tullakseen määräenemmistöä. Vaikka määräenemmistösäännöksistä pitkälti luovuttiin 1980- ja 1990-luvulla, hallitukset ovat silti olleet yliedustettuja (“oversized cabinets”) eduskuntatuen kannalta. Jäätteenmäen ja Vanhasen I hallituksiin tuli kuitenkin vain kolme puoluetta, mutta Vanhasen toiseen hallitukseen jälleen neljä puoluetta. Niukka enemmistötyyppi terävöittää sekä hallitus- että oppositiopolitiikkaa. Pitkäkestoisten ylileveiden koalitioiden aikana poliittinen toiminta ikään kuin turtuu. Jännite puuttuu, kun ei ole tosiallista uhkaa siitä, että eduskunta voisi todella kaataa hallituksen.
Koalitioteorioista ei saa paljon apua enemmistöhallitusten muodostamisperusteille. Ainoastaan pari hallitusta on ollut eduskunnassa pienin voittava koalitio. Muulloin ne ovat olleet yliedustettuja koalitioita. Oppositiokin on hallituspohjan tavoin ollut usein bipolaarinen eli ylittänyt vasemmisto-oikeisto-rajan. Pääministerin puoluetaustakaan ei ole määrittynyt sen mukaisesti, onko eduskunnassa oikeisto- vai vasemmmistoenemmistö. Esimerkiksi vahvat sosiaalidemokraattien pääministeriydet eivät ole perustuneet vasemmiston enemmistöön eduskunnassa.
Kun eduskunnassa saattaa olla jopa kymmenkunta puoluetta tai puolueryhmittymää, koalitiovaihtoehtoja tulee satoja. Koalitiojousto on silti usein ollut jäykkä. Esimerkiksi vuosina 1966-1987 keskustan ja sosiaalidemokraattien “punamultakoalitio” oli vaalituloksista riippumatta lähes jatkuvasti vallassa. Vasta vuonna 1987 kokoomus pääsi pannasta. Cajanderin vuonna 1937 muodostetun hallituksen jälkeisistä 47 hallituksesta selvä enemmistö on ylittänyt poliittisen kartan perusrajan eli vasemmisto-oikeisto-akselin. Pitkäaikaisin hallitusyhteistyö on ollut sosiaalidemokraattien ja maalaisliitto-keskustan välillä. Vuosina 1937-1987 nämä puolueet olivat yhdessä peräti 25 hallituksessa. Hallitusyhteistyö kesti vuosia 1958-1966 lukuun ottamatta yhtäjaksoisesti viisikymmentä vuotta. Tämän koalition uusi tuleminen tapahtui sitten vasta 16 vuoden tauon jälkeen eli vuonna 2003, mutta kesti ainoastaan yhden vaalikauden, sillä vuonna 2007 – 12 vuoden tauon jälkeen – nimitetty hallitus muodostettiin ilman sosiaalidemokraatteja.
Puolueiden nousu hallitusvaltaan
Itsenäisyyden alussa hallituspolitiikka oli vakiintumatonta ja hallitukset sisäisesti hajanaisia. Myös pääministeriys oli kiertävää ja satunnaista, eivätkä ministerit useinkaan ehtineet saada pitävää otetta ministeriönsä asioihin. Kaikki puolueet eivät päässeet osallistumaan hallitustoimintaan. Se oli aluksi mahdollista vain porvarillisille puolueille.
Sosiaalidemokraatit tulivat hallitukseen ensimmäistä kertaa vuonna 1926, kun Väinö Tanner muodosti SDP:n vähemmistöhallituksen. Äärivasemmisto pääsi hallitustoimintaan puolestaan heti sodan jälkeen vapauduttuaan kielletyn puolueen “kahleistaan”. Samalla kokoomus joutui syrjään.
Suomen Maaseudun Puolue nousi vaalivoittonsa turvin ja presidentti Koiviston nostamana hallitukseen vuonna 1983, Suomen Kristillinen Liitto vuonna 1991 ja Vihreä Liitto vuonna 1995. Vuonna 1991 muodostettiin ensimmäinen porvarihallitus yli neljännesvuosisataan. Äärivasemmisto ja kokoomus tulivat puolestaan ensimmäistä kertaa samaan hallitukseen vuonna 1995. Kun hallituksessa olivat mukana myös sosiaalidemokraatit, vihreät ja ruotsalaiset, hallitus nimettiin “sateenkaarihallitukseksi”. Monet muutkin hallitukset ovat saaneet oman kutsumanimen, esimerkiksi Rafael Paasion vähemmistöhallitusta kutsuttiin “nappulaliigaksi”, Teuvo Auran virkamieshallitusta “vapaapalokunnaksi” ja Martti Miettusen enemmistöhallitusta “hätätilahallitukseksi”.
Suomen poliittisessa historiassa eletään nyt aikaa, jossa kaikki hallitusvaihtoehdot ovat mahdollisia. Tosin puolueiden väritkin ovat haalenneet, jos värejä edes kaikissa tapauksissa enää toisistaan erottaakaan. Silti eriskummallista rauhanoloissa on se, että poliittisen kartan ääripäissä olevat puolueet ovat löytäneet hallitusyhteistyössä toisensa. Muihin läntisiin demokratioihin verrattuna varsin poikkeuksellista on myös se, että Suomen hallituksissa – eikä vain oppositiossa – on Suomen puoluepoliittisen järjestelmän vuoksi yleensä ollut mukana pääministerin puolueen kanssa kannatukseltaan lähes tasavahva puolue.
Hallitusten toimikaudet vaalikauden pituisiksi
Vuodesta 1983 lähtien hallitukset ovat aina Jäätteenmäen hallitukseen saakka pysyneet vallassa koko vaalikauden. Pääministerin paikalta presidentiksi valitun Mauno Koiviston tavoitteena olivatkin vaalikauden mittaiset hallitukset. Hallitusten kestojen muuttumisen havaitsee hallitusten ikävuorokausista. Ikätilaston kärjessä olevat hallitukset on kaikki nimitetty vuonna 1983 ja sen jälkeen (taulukko 1).
Taulukko 1. Suomen pitkäikäisimmät hallitukset
Hallitus Vuorokaudet
1. Paavo Lipponen II, 1999–2003 1464
3. Harri Holkeri, 1987–1991 1458
4. Kalevi Sorsa IV, 1983–1987 1456
5. Esko Aho 1991–1995 1449
6. Matti Vanhanen I, 2003–2007 1396
Hallitusten ikätilaston mediaanilukema on 10 kuukautta. Kaikkineen yli tuhat päivää istuneita hallituksia on vain yhdeksän. Ainoastaan yksi tuhannen vuorokauden rajan rikkonut hallitus ajoittuu vuosiin 1917-1939 eli T. M. Kivimäen vähemmistöhallitus (1932-1936). Se pysyi pystyssä oppositiopuolue SDP:n hiljaisella tuella. Aina 1980-luvun taitteeseen saakka hallitusten keskimääräinen kesto oli vain yksi vuosi. Muutos on sen jälkeen ollut raju. Lyhytkestoisin hallitus on Antti Hackzellin hallitus vuonna 1944 (45 vrk). Jäätteenmäen hallitus jäi Irak-vuodon vuoksi peräti historian neljänneksi lyhyimmäksi (69 vrk).
Naisten mukaantulo hallituksiin
Ensimmäinen naisministeri oli Tannerin vähemmistöhallituksessa vuosina 1926-1927 istunut Miina Sillanpää. Seuraavaa naisministeriä (Hertta Kuusinen) piti sitten odottaa aina 40-luvun lopulle saakka. Vuoden 1962 huhtikuuhun mennessä naisministerinä oli ehtinyt olla vasta seitsemän eri henkilöä. Naisministerien määrä on sittemmin kasvanut, toden teolla kuitenkin vasta 1990-luvulla. Vuonna 1991 Ahon hallitukseen tuli silloin ennätykselliset seitsemän naisministeriä. Jäätteenmäen halllituksen hallituspuolueet puolestaan sopivat tasajakoisesta sukupuolikiintiöstä. Naisia siis nimitettiin hallitukseen yhtä paljon kuin miehiä eli yhdeksän. Kehityksestä huolimatta naisministereitä on ollut vasta seitsemisenkymmentä – kymmenisen prosenttia miesministerien määrästä. Naisministerien ikätilaston kolme kärjessä olivat toukokuussa 2006 Sinikka Mönkäre, Tarja Halonen ja Tarja Filatov – kaikki SDP:stä. Mönkäre oli yhtäjaksoisesti jo yli kymmenen vuotta ministerinä, ja hän on ministerivuorokausitilastoissa (toukokuu 2006) yhdennellätoista sijalla. Vuonna 2007 nimitetyssä Vanhasen II hallituksessa on ennätysmäärä ministereitä eli peräti 20, mutta samalla myös ennätysmäärä naisia eli kaksitoista.Nyt kun ensimmäinen naispääministerikin on jo koettu, on enää jäljellä vain ensimmäisen valtiovarainministerin paikka, johon naista ei ole valittu. Muille “koville” ministerinpaikoille naiset nousivat 1980- ja 1990-luvuilla. Ensimmäinen naispuolinen puolustusministeri oli Elisabeth Rehn vuonna 1990. Naispuolinen kollega löytyi vain Kanadasta, minkä vuoksi nimitys sai kansainvälistäkin huomiota. Tarja Halonen nimitettiin ensimmäisenä naisena Suomessa ulkoasiainministeriksi vuonna 1995.
Ministeriöjärjestelmä
Ministeriörakenne
Ministeriöt luetellaan valtioneuvostolaissa, mikä onkin jatkuvuuden kannalta selkeää, sillä eduskunnan pysyvät erikoisvaliokunnat on järjestetty pääsääntöisesti ministeriörakenteen pohjalta. Ministeriöiden perustaminen ja toimivaltasiirrot ministeriöiden välillä edellyttävät lain muutoksia. Ministeriöiden toimialat on yksityiskohtaisemmin säädetty valtioneuvoston ohjesäännössä ja asianomaisesta ministeriöstä annetussa asetuksessa.
Nykyiset ministeriöt ovat ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäasiainministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö ja ympäristöministeriö eli ministeriöihin rinnastettava valtioneuvoston kanslia mukaan lukien 13 ministeriötä. Nimet ja määrät ovat 200 vuoden aikana muuttuneet. Vuonna 1809 toimituskuntia oli viisi. Tuon ajan nimikkeistä on säilynyt vain valtiovarainministeriö. Ministeriöistä on viimeksi eli vuonna 1984 perustettu ympäristöministeriö. Vanhasen II hallitusta muodostettaessa päätettiin lakkauttaa kauppa- ja teollisuusministeriö sekä työministeriö ja pääosin näiden ministeriöiden pohjalle perustaa vuoden 2008 alusta lukien työ- ja elinkeinoministeriö.
Ministeriöt ovat horisontaalisesti jäykkiä hallinnonalansa vastuuyksikköjä, joiden toiminnasta on puuttunut poikkihallinnollisuus ja joiden toimintaa hallitsee reviirinvartiointi. Tätä tilannetta on saatu vähän kohennettua, kun Jäätteenmäen hallitus otti ensimmäisenä käyttöönsä poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat ja niitä johtamaan koordinoivat ministerit. Odotukset eivät kuitenkaan ole täysin täyttyneet. Keskushallintohankkeessa tavoitteena on ollut myös ministeriöiden kehittäminen siihen suuntaan, että ne olisivat nykyistä pienempiä yksikköjä, ja että ne keskittyisivät valtioneuvostotason perustehtäviin. Hallinnon toimintojen päivittäiseen johtamiseen kuuluvat tehtävät siirrettäisiin virastoportaaseen. Ministeriöiden virkamieskunnan henkilöstömäärän kasvu onkin ollut huimaavaa (taulukot 2 ja 3). 2000-luvulla kasvu on kuitenkin ollut tasoittumaan päin ja jopa taittunut. Valtioneuvoston kehyspäätös 11.3.2005 olisi kokonaisuudessaan merkinnyt noin 17 500 henkilön vähennystä koko valtionhallinnosta vuoden 2011 loppuun mennessä. Hallitus korjasi vuoden 2006 maaliskuun kehyspäätöksessään vähentämistavoitteeksi kuitenkin 9 500 htv:tä. Vuoden 2007 kehyspäätöksessä Vanhasen II hallitus päätti 4 800 htv:n lisävähennystavoitteesta, joka ajoittuu pääosin vuoden 2011 jälkeiseen aikaan.
Taulukko 2. Ministeriöiden henkilöstömäärän kasvu
Vuosi 1925 1939 1946 1956 1966 1977 1988 1994 2001
Henkilöä 500 728 562 1142 1341 2834 4543 5236 6206
Taulukko 3. Kauppa- ja teollisuusministeriön henkilöstömäärän muutos toisen maailmansodan jälkeen
Vuosi 1946 1956 1966 1977 1988 1994 2001 2004
Henkilöä 36 96 126 230 266 312 360 330
Ministeriöt ovat päällikkövirastoja ja niissä noudatetaan esittelymenettelyä, joka ei tosin ole aivan muotosidonnaista. Lähinnä se on esittelykansioiden siirtelyä ja nimien allekirjoittamista, joiden yhteydessä esittelijä ja ministeri eivät kohtaa. Ministeriö ohjaa alaistaan hallintoa, ja nykyisin kukin ministeriö allekirjoittaa vuosittain vastuuvirastojensa ja -laitostensa kanssa tulossopimukset, joiden toteutumista myös seurataan. Ministerihallintojärjestelmän suuntaan on siirrytty asteittain. Ministeriössä on usean sadan virkamiehen päällikkönä yleensä ollut vain yksi ministeri. Kaksi ministeriä on yleensä ollut ulkoasiainministeriössä, valtiovarainministeriössä, opetusministeriössä ja sosiaali- ja terveysministeriössä sekä aiemmin myös kauppa- ja teollisuusministeriössä. Vuoden 2008 alusta lähtien uudessa työ- ja elinkeinoministeriössä tulee olemaan kaksi ministeriä: elinkeinoministeri ja työministeri. Vanhasen II hallituksessa on sitten ministerien määrän (20) vuoksi useita ministereitä vailla ”omaa ministeriötä” – ministeritehtäviä on jaettu vastuualueisiin. Kun kullakin ministerillä – pääministerin vahvaa avustajakuntaa ja hallitusryhmien vetäjiä lukuun ottamatta – on useimmiten ollut vain yksi poliittinen avustaja (erityisavustaja) ja kun tehtävät ministeriöissä ovat lisääntyneet ja henkilöstömäärä kasvanut, on se merkinnyt virkamiesten aseman vahvistumista. Kun vielä ministerin “oppimisaikakin” on noin vuosi, on ylin virkamiesjohto merkittävässä roolissa, etenkin kansliapäällikkö. Kansliapäälliköt toimivat ministerinsä lähimpänä virkamiesapuna ministeriön toiminnan johtamisessa ja valvonnassa. Heidän roolinsa ministeriön toiminnassa on aivan keskeinen. Jotkut heistä ovat nousseet merkittävään ja jopa ylivertaiseen rooliin myös ministeriön politiikan ohjaamisessa. Ei voi välttyä sellaiseltakaan pohdinnalta, että ministerit joutuvat toteuttamaan – poliittisesta taustastaan riippumatta – ministeriöiden ylimpien virkamiesten luomaa linjaa, kun muuhun ei ole oikein mahdollisuutta. Kun hallitukset pysyvät pystyssä korkeintaan vaalikauden, ja ministereitä vaihtuu vaalikausienkin aikana, toimivat kansliapäälliköt myös jatkuvuuden turvaajina.
Kansliapäälliköt ovat pitäneet yhteisiä kokouksia jo vuodesta 1918. Kokoustiheydet ovat vaihdelleet, mutta nykyisin kokouksia on suunnilleen kerran kuussa. Vaikutusvaltaisiin kansliapäälliköiden virkoihin eivät naiset päässeet ennen 1990-luvun puoliväliä. Heitä on tähän mennessä nimitetty vain kaksi, Kirsti Rissanen oikeusministeriöön ja Sirkka Hautojärvi ympäristöministeriöön. Rissasen jälkeen oikeusministeriön kansliapäälliköksi nimitettiin Tiina Astola.
Kansliapäällikön muodolliset tehtävät on kirjattu valtioneuvoston ohjesääntöön. Ulkoasiainministeriössä ja valtiovarainministeriössä kansliapäällikön tehtävät ovat valtiosihteerillä. Valtioneuvoston kansliassa on ollut pääministerin mukana vaihtuva poliittinen valtiosihteeri vuodesta 1990 lähtien. Tuolloin myös kansliapäällikön virka muutettiin alivaltiosihteerin viraksi. Vuoden 2005 alusta nimitettiin 9 ministerin avuksi poliittiset valtiosihteerit. Kansliapäällikkö ei ole alisteisessa suhteessa valtiosihteeriin ja linjajohto kuuluu edelleen kansliapäällikölle. Tässä on kuitenkin ollut käytännön epäselvyyttä, eikä kaikki ole ainakaan alkuvaiheessa toiminut ilman kitkaa.Virkamieskunnassakin se on aiheuttanut tiettyä hämminkiä. Vuoden 2006 keväällä valtiosihteerikysymyksestä käytiin vilkas julkinen keskustelu siitä, mikä oikein on valtiosihteerin tosiasiallinen rooli. Valtiosihteerijärjestelmä näyttää kuitenkin tulleen jäädäkseen, sillä Vanhasen II hallitukseen tuli jo kymmenen poliittista valtiosihteeriä.
Nousu valtioneuvoston todelliseksi johtajaksi
Pääministeri on noussut vihdoin koko Suomen poliittisen elämän ykköshenkilöksi. Hän on irrottautunut hallituksen sisäisestä primus inter pares -asemasta koko valtakunnan politiikan keulakuvaksi. Hänen erikoisasemaansa ei ole aiemmin korostettu Suomen valtiosäännössä. Nyt perustuslaissa (66 §) säädetään, että pääministeri johtaa valtioneuvoston toimintaa ja huolehtii valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Pääministeri myös johtaa asioiden käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa.
Vuosituhannen vaihteessa pääministeriys on saavuttanut huippunsa. Suomalainen malli on alkanut muistuttaa muiden läntisten demokratioiden pääministeriyksiä, kun aiemmin pääministeriys oli presidentin varjossa. Pääministerin johdolla ministerien pieni piiri – avustajineen – muotoilee hallituksen politiikan keskeisten virkamiesten tuella. Muut ministerit jäävät tosiasiallisen, joskaan eivät muodollisen, päätöksenteon ulkopuolelle.
Suomen moni- ja pienpuoluejärjestelmä ei välttämättä aina “salli” ylivahvaa pääministeriyttä. Hallitusyhteistyöstä ja pääministerin henkilöstä sopiminen saattaa vaikeutua pääministerin roolin ylivertaisuuden vuoksi. Viran tärkeys ja painoarvo näkyivät myös Jäätteenmäen hallitusta muodostettaessa. SDP:n oli vaikea luovuttaa pääministerin paikkaa keskustalle, olihan Lipponen noussut pääministeripostillaan valtiomiesrooliin. Keskustan nouseminen suurimmaksi puolueeksi painoi kuitenkin lopulta vaakakupissa eniten. Näin myös vuonna 2007, kun pääministeriksi valittiin jälleen Matti Vanhanen keskustan säilyessä vaaleissa yhden kansanedustajan verran suurimpana hallituspuolueena kokoomuksen nähden.
Pääministeriyden ulkoisten edellytysten vahvistuminen on antanut pohjaa Suomen pääministerin aseman vahvistumiselle. Vähemmistöhallituksista on siirrytty enemmistöhallituksiin, kansainvälinen yhteistyö on lisääntynyt ja hallitukset ovat aikaisempaa pitkäikäisempiä. Lisäksi pääministerit ovat nykyisin poliittisesti kokeneita suurten puolueen johtomiehiä. Pääministerin ja hallitusten toiminta-alue on myös laajentunut muun muassa EU-jäsenyyden myötä, ja valtiosääntöinen asema suhteessa presidenttiin on kasvanut. Uudessa valtioneuvostolaissa päääministerin asemaa vahvistettiin edelleen. Lain mukaan hän valvoo hallitusohjelman toimeenpanoa ja huolehtii Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta valtioneuvostossa. Pääministerin omaa vaihtuvaa poliittista avustajakuntaa on 1990-luvun taitteesta lähtien myös merkittävästi lisätty.
Viestintätekniikan kehityksen myötä hallitus myös henkilöityy pääministeriin. Hän on tiedotusvälineissä jatkuvasti esillä, “kansan luettavissa”. Hän on hallituksensa julkisuuskuva, mikä edelleen vain vahvistaa hänen johtajuuttaan. Lisäksi jo 1970-luvulta myös lähtien presidenttien omat tulkinnat omasta ja pääministerin asemasta ovat antaneet tilaa pääministerin johtajuudelle. Hallituksen ja pääministerin asemaa suhteessa eduskuntaan on myös lujittanut määräenemmistösäännöksistä luopuminen. Enemmistöhallituksen esitykset saadaan nyt läpi eduskunnassa ilman opposition tukea. Hallituksen asema suhteessa eduskuntaan on tässäkin suhteessa kasvanut.
Pääministeri on valtioneuvoston toiminnan johtaja, valtioneuvoston kanslian päällikkö, hallituksen politiikan johtaja ja tasavallan presidentin sijainen. Lakisääteisten ministerivaliokuntien lisäksi pääministeri toimii talousneuvoston, tiede- ja teknologianeuvoston ja tarvittaessa – kunkin hallituksen tarpeista riippuen – myös muiden vastaavien elinten puheenjohtajana. Hän on päävastuullinen myös hallituksen suhteista eduskuntaan. Pääministerin tärkein tehtävä on vastata siitä, että hallitus saa kohtuuajassa aikaan harkittuja päätöksiä. Hän huolehtii siitä, että hallituksen neuvottelukoneisto toimii ja että hallitus pysyy neuvottelukuntoisena. Pääministerin tehtävänä on pitää hallitus yhtenäisenä, sovitella toiminnat yhteen sekä vaalia ilmapiiriä.
Pääministerin johtamistavalla on ollut ratkaiseva vaikutus koko poliittiseen elämään. Tyylit ovat vaihdelleet. Hallituksen sisäisessä toiminnassa toisessa ääripäässä on ollut pelkkä tekninen puheenjohtajuus ja toisessa täydellinen johtajakeskeisyys. Valtaoikeuksista, hallitustyypeistä ja muista pääministeriyteen vaikuttavista monista tekijöistä huolimatta pääministeri voi olla joko vahva tai heikko. Tulos riippuu lopulta siitä, millainen persoona hän on sekä siitä, onko hänellä poliittista arvovaltaa sekä hallituksen sisällä että sen ulkopuolella.
Presidentin ja pääministerin väliset valtasuhteet
Tasavallan presidentti vei osin säädöksistä, tulkinnoista ja henkilöistä johtuen pääministeriltä monessa suhteessa poliittisen ja kansallisen ykkösjohtajuuden lähes 1990-luvulle asti. Presidentin toiminta eri politiikkalohkoilla rajoitti pääministerin roolia ja esti häntä kohoamasta politiikassa niin näkyväksi hahmoksi kuin aidommin parlamentaarisesti hallituissa maissa. Presidentin ja pääministerin välisiä valtasuhteita määritteli se perusasetelma, että pääministeri sai asemansa presidentiltä eikä kansalta tai eduskunnalta. Nyt eduskunnalla on vihdoin ykkösrooli, vaikkakin vain muodollisesti.
Valtiosäännön pääministeriyttä vahvistavia pykäliä alettiin perusteellisemmin muuttaa presidentti Koiviston aloitteesta ja johdolla. Tärkein muutos oli se, että presidentin arsenaalista poistettiin omapäinen eduskunnan hajotusoikeus. Muutoksen jälkeen siihen tarvitaan pääministerin aloite, eduskuntaryhmien kuuleminen ja eduskunnan koolla oleminen. Koivisto kytki muutoksen presidentin vaalitavan muutokseen.
Uudistuksella tehostettiin parlamentarismia. Vanhan säädöksen aikana presidentti ehti hajottaa eduskunnan seitsemän kertaa: Ståhlberg vuonna 1924, Relander vuosina 1929 ja 1930, Paasikivi vuonna 1953 ja Kekkonen vuosina 1961, 1971 ja 1975. Presidentti oli tosiasiallisesti keskeisessä roolissa neljä kertaa. Muulloin hajotus toteutettiin yhteistyössä poliittisen toimijoiden kesken.
Pääministeriys alkoi siis vankistua presidentti Koiviston kausilla – vieläpä presidentin omasta tahdosta! Kekkosenkin presidenttikausilla vahvistumista tapahtui 1960-luvun puolivälin jälkeen. Sosiaalidemokraattisilla pääministereillä oli Kekkosen aikana oma roolinsa, tosin vasta sitten, kun presidentti oli varmistanut oman suvereeniutensa kaikkiin nähden. Sorsa puolestaan sanoo, ettei hän Kekkosen kauden pääministerinä oikeastaan moiti presidenttiä liiallisesta vallankäytöstä. Roolit olivat selvät ja vain muutamana kerran ilmeni epäsopua – eikä pääministeri suinkaan aina perääntynyt. Yleistäen Kekkosen valtakaudesta voi kuitenkin sanoa, että presidentti ohitti pääministerin, hallituksen ja eduskunnan monesti myös sisäpolitiikkaan liittyvissä asioissa, mihin poliitikot yleensä tyytyivät.
Presidentin muodollinen valta päätöksenteossa on joissakin asioissa edelleen suuri. Presidentti tekee päätöksensä valtioneuvoston presidentin esittelyssä, jossa hän toimii myös puheenjohtajana. Hän ei ole sidottu valtioneuvoston kantaan. Kaikki presidentit, Halonen mukaan lukien, ovat käyttäneet tätä mahdollisuutta hyväkseen. Presidentin esittelyssä ei myöskään äänestetä, vaan kunkin esityksen jälkeen presidentti ilmoittaa oman päätöksensä. Presidentillä on siten mahdollisuus toimia itsenäisesti, mikä heikentää valtioneuvoston ja pääministerin johtajuusroolia ja nujertaa parlamentarismia.
Perustuslaissa on kylläkin myös rajoitteita, jotka liittyvät esimerkiksi hallituksen esityksiin eduskunnalle. Ellei presidentti päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Hallituksen esityksen antamisesta tai peruuttamisesta päätetään tämän jälkeen valtioneuvoston uuden ratkaisuehdotuksen mukaisesti. Myös muilla viimeaikaisilla säädöksillä presidentin asemaa on kevennetty pääministerin ja hallituksen hyväksi.
Valta on myös ajan funktio. Sen todisti selvästi Kekkosen 25-vuotinen presidenttikausi; olihan hän ensimmäisellä presidenttikaudellaan kaikkea muuta kuin ylivertainen. Kekkosen presidenttiaikana hallitusten keski-ikä oli vain vajaat 14 kuukautta ja hallituksia ehti olla peräti 22. Presidentti oli siten se, johon voitiin jatkuvuudessa nojata. Joissakin tapauksissa pääministerit olivatkin presidentinvallan olleessa ylimmillään pelkkiä “stuntmaneja”. Jotkut muutkin presidentit ovat joskus puuttuneet politiikan muotoutumiseen. Samankin presidentin aktiivisuus on vaihdellut eri aikoina.
Pääministerin ja presidentin valtaoikeudelliset ja myös toiminnalliset suhteet tulivat uuteen vaiheeseen EU-jäsenyyden myötä. Koska EU-jäsenyys on vaikuttanut olennaisella tavalla myös sisäpolitiikkaan, joutuvat pääministeri, valtioneuvosto ja hallintokoneisto kokonaisuudessaan osallistumaan kiinteästi unionin elinten työhön. Suomessa keskustelu on koskenut erityisesti sitä, mikä on pääministerin ja presidentin rooli unionin työskentelyssä. Huipennus tästä on ollut kysymys huippukokouksiin osallistumisesta. Niihinhän ovat osallistuneet sekä presidentti että pääministeri, mikä on pienen maan osalta varsin näyttävää. Presidentti osallistuu tosin tapauskohtaisesti ja ottaa kantaa sellaisiin asioihin, jotka ovat luonteeltaan voittopuolisesti ulko- ja turvallisuuspoliittisia.
Pääministerin asema oli aiemmin selkeä ja tavoiteltu ponnahduslauta presidentin virkaan. Suora tie pääministeristä presidentiksi on ollut kuudella henkilöllä eli Mannerheimia lukuunottamatta kaikilla Svinhufvudista Koivistoon. Lisäksi moni pääministeri on ollut presidenttiehdokkaana. Pääministerin paikka näyttäisi johtavien poliitikkojen näkökulmasta nousseen nyttemmin merkitykseltään presidenttiyden ohi. Ykkösjohtajuus on siirtynyt pääministerille.
Pääministeri/valtioneuvosto ja eduskunta
Kaikilla ministereillä on oikeus olla läsnä eduskunnan täysistunnossa ja käyttää siellä puheenvuoroja. Eduskunta valvoo eri tavoin hallituksen kaikkia toimia ja politiikkaa. Välineitä siihen tarjoavat muun muassa välikysymykset, kirjalliset eduskuntakysymykset, suulliset kyselytunnit, ajankohtaiskeskustelu, selonteot ja tiedonannot sekä pääministerin ilmoitus.
Hallitus antaa myös vuosittain eduskunnalle toimenpidekertomuksen ja vuodesta 2005 alkaen perustuslain mukaisesti ns. tilinpäätöskertomuksen valtiontalouden hoidosta ja talousarvion toteutumisesta.. Keskeisellä sijalla on yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden tulosten esittäminen edelliseltä vuodelta. Tilinpäätöskertomuksen valmistelussa keskeisellä paikalla on huhtikuussa 2004 perustettu riippumaton valtioneuvoston controller-yksikkö. Eduskunnan taholta valvontatehtävää hoitavat myös valtiontilintarkastajat ja nykyisin eduskunnan yhteyteen kuuluva valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusmenettelyjä uudistettiin 1.6.2007, jolloin aloitti toimintansa eduskunnan tarkastusvaliokunta yhdistämällä valtiontilintarkastajat ja valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaosto.
Eduskunnan pitäisi olla valtioneuvostotyöskentelyn ulkopuolella se muodollinen areena, jossa pääministerin ja ministerien tulisi esiintyä. Pääministerin vastuulla on pyrkiä kertomaan kaikki tärkeät poliittiset asiat eduskunnalle ja puolustaa niitä. Pääministerillä pitää olla vahva parlamenttirooli. Näin ei kuitenkaan aina ole ollut.
1970-luvun alkupuolelta aina 1990-luvun taitteeseen pääministerit sivuuttivat eduskunnan puheenvuorojen pitopaikkana. Osittain se liittyi eduskunnan arvovallan romahtamiseen, tehtävien paisumiseen, ajanpuutteeseen, presidentin rooliin, hallitusten kestoon, enemmistökoalitioihin ja heikkoon parlamentaariseen perinteeseen. Yhteiskunnan päätöksentekomekanismit painottuivat eduskunnan ulkopuolella; sanomansa sai perille ja näkyvämmin esille muilla foorumeilla. Eduskunnan todellinen vaikutusvalta väheni ja sen merkitys puolueiden sovitteluareenana pieneni. Osittain romahdukseen vaikutti myös eduskunta itse. Sen keskustelujen taso laski, ja keskusteluista tuli joskus jopa farssi.
Eduskunnassa käytävään keskusteluun on sittemmin tullut uusia toimintamuotoja. Ne ovat lisänneet hallituksen ja eduskunnan kontaktimahdollisuuksia ja vahvistaneet eduskuntaa keskustelufoorumina. Eduskunnan arvostus on muutenkin noussut. Kaikkineen pääministerin ja valtioneuvoston jäsenten aktiivisuus eduskunnassa on selvästi lisääntynyt viimeisen kymmenen vuoden aikana. Toisaalta tänä aikana oppositio-hallitus-asetelmasta puuttui terävyys ylileveiden koalitioiden takia.
Pääministerien taustat
Pääministerinä on toiminut yhteensä 40 henkilöä. Pääministeriyksiä on eniten maalaisliitto-keskustalla (23), sitten SDP:llä (14), kokoomuksella (11) ja edistyspuolueella (9). RKP:llä ja SKDL:llä on kummallakin hallussaan yksi pääministeriys. Ensimmäiseen naispääministeriyteen vaadittiin hallituksen suurimman puolueen puheenjohtajuus. Tosimielessä naispääministeriä on harkittu hallituksen johtoon ennen Jäätteenmäkeä vain kerran. Nimittäin vuonna 1979 presidentti Kekkonen esitti SDP:n Pirkko Työläjärvelle tätä mahdollisuutta, mutta tämä kieltäytyi. Naiset ovat kyllä eduskunnassa nousseet merkittäviin rooleihin. Puolueiden valtakaudet suhteessa pääministerin asemaan selviävät taulukosta 4.
Taulukko 4. Puolueiden valtakaudet pääministereinä 1919-2007.
1919-1925 1925-1939 1939-1944 1946-1950 1950-1966 1966-1987 1987-1995 1995-2002 2003-
KOK – ED ML – ED ED – KOK SKDL – SDP ML – KESK SDP KOK – KESK SDP KESK
Itsenäisyyden alun pääministerit olivat tohtori- ja professoritasoa, mutta viime vuosikymmeninä enää “vain” maisteritasoa. Toisen maailmansodan jälkeen ainoastaan Keijo Liinamaan virkamieshallitus (1975) oli itsenäisyyden alun malliin professorien, tohtorien ja tuomarien hallitus. Vuosien 1917 ja 1939 välillä kaikilla pääministereillä oli Kyösti Kalliota lukuun ottamatta akateeminen loppututkinto. Suurin osa heistä oli oikeusoppineita. Tohtoriksi väitelleitäkin oli 70 prosenttia. Pääministerit olivat siten koulutukseltaankin oman aikansa eliittiä.
Vuoden 1944 jälkeen pääministerin keski-ikä virkaan astuessaan on ollut vajaat 53 vuotta. Nimityshetkellä vanhin on ollut J. K. Paasikivi (74 v.) ja nuorin Esko Aho (36 v.). Pääministerin koulutustausta on muuttunut valtio- tai yhteiskuntatieteelliseksi. Viimeisin poliittisen hallituksen juristintutkinnon suorittanut pääministeri ennen Jäätteenmäkeä oli Urho Kekkonen (1956) ja ensimmäinen yhteiskuntatieteellisen tutkinnon suorittanut pääministeri oli V. J. Sukselainen (1957). Tämän “koulutusvaihdoksen“ jälkeen neljäntoista hallituksen pääministerillä onkin ollut joko valtio- tai yhteiskuntatieteellinen loppututkinto. Pääministereille ja ministereille politiikasta on tullut päätyö, kun ennen sota-aikaa se oli lähinnä “sivutoimi”.
Läntisissä demokratioissa pääministerin roolia vahvistaa myös se, että pääministeri on usein suurimman puolueen johtaja. Suomessa näin on ollut vain yhdeksän kertaa 69:stä. Esimerkiksi Esko Aho oli Johannes Virolaisen jälkeen vasta seuraava oman puolueensa puheenjohtaja-pääministeri. Sosiaalidemokraateistakin sama yhdistelmä on ollut vain Rafael Paasiolla, Kalevi Sorsalla ja Paavo Lipposella.
Vaalien merkitys hallituskoalitioiden muodostamisessa
Moni- ja pienpuoluejärjestelmän problematiikka
Länsimaisissa järjestelmissä parlamenttivaalit määrittävät lähes poikkeuksetta sekä hallituksen koostumuksen että pääministerin nimen ja sitä kautta politiikan ykkösjohtajuuden. Merkittävää tietysti on se, millainen on vaalijärjestelmä ja onko pääministeri samalla vallassa olevan puoleen puheenjohtaja. Yleistäen voi sanoa, että vaalit käydään nykyisin kahden puoluejohtajan ja pääministerikandidaatin välillä. Ne ovat siten suoraan pääministerivaalit. “Puhtaimmin” vaalit ratkaisevat hallituksen koostumuksen, pääministerin nimen ja valta-aseman brittiläisessä järjestelmässä.
Suomen itsenäisyyden ajan hallitusten muodostaminen ja pääministerin valinta on ollut usein kaikkea muuta kuin vaalituloksen “määräämää”. On tosin muistettava, että eduskunnassa voi olla kymmenkuntakin puoluetta, ja suurinkin puolue on voinut saada vaaleissa vain noin 25 prosentin kannatuksen. Tämä on luonnollisesti hankaloittanut pääministerivaaliasetelmaa. Joka tapauksessa vaalien merkitys on väliin ollut todella hämärtynyt, joskus suorastaan olematon. Hallitusratkaisuihin vaikuttivat enemmän muut seikat kuin vaalitulos. Pääministeriksikin valittiin usein henkilö, josta käytännössä kenelläkään ei ennen vaaleja ollut käsitystä, että kyseinen henkilö voisi edes tulla hallitukseen, saati sen vetäjäksi. Presidentillä oli muodollisen oikeuden lisäksi myös lähes täydellinen itsemääräämisoikeus pääministerin nimeen ja hallituspohjaan. Puolueet tyytyivät tähän, kun vastustaakaan ei uskallettu. Ulkopoliittisiin syihinkin on vedottu koalitioita rakennettaessa ja puolueita pois pudotettaessa.
Viimeksi hallituskokoonpanoon ja sitä kautta pääministerin nimeen vaikutti vuonna 1987 presidentti Koivisto, joka tyrmäsi porvaripuolueiden niin sanotun kassakaappisopimuksen hallitusyhteistyöstä. Hän järjesti Holkerin pääministeriksi sekä SDP:n ja kokoomuksen samaan hallitukseen. Muutoin Koivisto kyllä vaali parlamentarismia. Martti Ahtisaaren presidenttikaudella presidentin mahdollisesta puuttumisesta hallituskokoonpanoon ei kuitenkaan enää edes keskusteltu. Tarja Halosen rooli, kun uutta perustuslakia tulkittiin ensimmäisen kerran, jäi valtiosäännön hengen mukaisesti pelkästään muodolliseksi. Puolueet tekivät tosiasiassa valinnat ja eduskunta puolestaan muodollisesti valitsi pääministerin. Vaikka säädökset onkin tehty melko tarkoiksi, on muistettava, että tulkinnoille on aina jäänyt tilaa.
Suomalaisessa moni- ja pienpuoluejärjestelmässä sekä (varsinkin aiemmin) presidenttipainotteisessa järjestelmässä hallitusten koostumukseen ovat vaikuttaneet myös presidentinvaalit, toisinaan jopa eduskuntavaaleja enemmän. Aikaisemmin presidentinvaalit yleensä merkitsivät myös hallituksen eroa.
Suomen puoluejärjestelmälle on tyypillistä, että jos vain vaalien voittajat muodostaisivat hallituksen, päädyttäisiin useimmiten vain vähemmistöhallituksiin. Enemmistöhallitusta muodostettaessa syntyykin helposti ristiriitatilanteita. Esimerkiksi vuoden 1991 eduskuntavaalien jälkeen nimitetyn hallituksen pääpuolueiksi tulivat vaalien suurin voittaja eli keskusta ja vaalien suurin häviäjä eli kokoomus. Vastaavanlainen tilanne oli vuonna 1999 (KOK, SDP). Vuoden 2003 hallitusratkaisu oli sikäli harvinainen, että hallituksen pääpuolueet – sosiaalidemokraatit ja keskusta – voittivat vaaleissa ja olisivat keskenäänkin saaneet eduskuntaenemmistön taakseen. Ratkaisu oli toisaalta mielenkiintoinen, sillä molemmat janosivat pääministerin paikkaa. Tästä huolimatta pääministerikandidaattipuolueet tulivat vaalien jälkeen samaan hallitukseen. Vuoden 2007 jälkeen myös keskusta ja kokoomus olisivat pienimmällä mahdollisella erolla saaneet keskenään eduskuntaenemmistön taakseen (keskusta 51 ja kokoomus 50 kansanedustajaa).
Karkea jaottelu pitäisi olla se, miten paljon suuret puolueet tai selkeät ryhmittymät menettävät paikkoja ja esimerkiksi se, säilyykö puolue vaalitappiosta huolimatta edelleen suurimpana ja muutoinkin hallituskykyisenä. Yhdeksän kertaa suurin puolue on hävinnyt vaalit, mutta säilynyt silti eduskunnan suurimpana ryhmänä (näin myös vuonna 2007). Oman ennustettavuutta heikentävän ulottuvuutensa tuo hallitusten muodostaminen vasemmisto-oikeisto-akselin ylitse.
Suuntaus hallitus- ja pääministerivaaleihin
Parlamentarismin ja demokratian uskottavuuden kannalta on erinomaista, että eduskuntavaaleja on alettu pitää paitsi hallitusvaaleina myös pääministerivaaleina. Karkeistaen voidaan sanoa, että vaalit ovat toistaiseksi ratkaisseet Suomen pääministerin nimen oikeastaan vain kuusi kertaa. Ensimmäisen kerran vuonna 1966, kun eduskuntaan tuli vasemmistoenemmistö. SDP lisäsi paikkamääräänsä 17 kansanedustajalla ja pääministeriksi valittiin puheenjohtaja Rafael Paasio.
Seuraava yhtä selkeä tilanne olikin vasta vuonna 1991, kun keskusta sai eduskuntaan 15 lisäpaikkaa ja pääministeriksi nousi puheenjohtaja Esko Aho. Eikä tilanne poikennut tästä vuoden 1995 vaaleissakaan, kun SDP sai 15 lisäpaikkaa ja puheenjohtaja Paavo Lipponen nimitettiin pääministeriksi. Vuoden 1999 vaalien tilanne on mielenkiintoinen, sillä kolmen suurimman puolueen puheenjohtajat olivat ehdokkaina Helsingissä ja taistelemassa keskenään pääministerin paikasta. Julkinen sana noteerasi pääministerikilpailun laajemmin kuin koskaan ennen ja puhui pääministerivaaleista. Tähänastisen huippunsa pääministerivaaliasetelma sai kuitenkin vasta vuoden 2003 vaaleissa. Tuolloin oli selkeästi vain kaksi pääministeriehdokasta. Vaalikeskustelut sekä päähallituspuolueen että pääoppositiopuolueen osalta keskittyivät pääministerikysymykseen. Myös tiedotusvälineet nostivat pääministeriteeman keskeisesti esiin. Vuoden 2007 eduskuntavaalit olivat myös vahvasti pääministerivaalit (Vanhanen, Katainen, Heinäluoma), tosin kokoomuksen osalta puheenjohtaja Kataisen ohella myös puolueen entinen puheenjohtaja Niinistö oli julkisessa keskustelussa pääministerispekulaatioissa mukana.
Suomalainen järjestelmä on muuttunut runsaassa kymmenessä vuodessa kohti “puhtaampaa” parlamentarismia. Muutos on tapahtunut niin nopeasti, että viimeksi mainitut tapaukset tuntuvat jo ikään kuin perinteeltä. Muulloin ei kuitenkaan ole voitu puhuakaan pääministerivaaleista. Tosin Kalevi Sorsa oli 1970- ja 1980-luvulla lähes itseoikeutettu pääministeriehdokas ja pääministeri. Heilahtelut puolueiden vaalikannatuksessa eivät aiemmin kyllä olleet yhtä suuria kuin viime vuosikymmeninä.
Pääministeripaikasta kamppaillaan siis nykyisin suurten puolueiden puheenjohtajien kesken. Suomalainen järjestelmä on lähestynyt länsimaista pääministerin mallia. Tätä vahvistaa sekin, että hallitukset ovat – Anneli Jäätteenmäen hallitusta lukuun ottamatta – vuodesta 1983 lähtien pysyneet vallassa koko vaalikauden, kun siihen saakka vaalikaudella ehti olla useita hallituksia useilla eri pohjilla.
Suomalaisessa järjestelmässä vaalien merkitystä voisi korostaa siten, että pääministeriksi tulisi hallituksen suurimman puolueen puheenjohtaja, kuten käytäntö onkin ollut viiden viimeisen eduskuntavaalin jälkeen. Äänestäjillä olisi siten selkeä käsitys vaikutusmahdollisuuksistaan, millä voisi olla vaikutusta myös äänestysaktiviteettiin, kuten ehkä esimerkiksi vuoden 2003 vaaleissa jo olikin.
Valtioneuvoston tehtävät ja ratkaisuvalta
Päätösvaltaa ministeriöihin
Valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai ministeriöissä. Valtioneuvosto myös valmistelee ja tekee ratkaisuehdotuksen presidentille tämän päätösvaltaan kuuluvissa asioissa sekä panee täytäntöön presidentin tekemät päätökset. Kaikki käsiteltävät asiat valmistellaan kunkin asiakohdan toimivaltaisessa ministeriössä. 1990-luvulla tehtiin päätösvallan perusteellisempi jako, kun yleisistunnolle jätettiin laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät kysymykset sekä asiat, joiden merkitys vaatii yleisistuntokäsittelyä. Ratkaisulla murrettiin kollegiaalisuuden perinnettä. 200o-luvun alkupuoliskona voimaan tulleissa valtioneuvostolaissa ja valtioneuvoston ohjesäännössä rajaus edelleen tarkentui.
Pääosa hallintoasioista ratkaistaan ministeriöissä. Lähes kaikki valtioneuvostossakin päätettävät asiat ratkaistaan vastuuministeriön ehdotuksen mukaisesti lukuun ottamatta keskeisiä poliittisia kysymyksiä, joista sovitaan etukäteen muilla foorumeilla. Hallituksen kollektiivinen toiminta painottuukin yhä enemmän poliittiseen linjanvetoon ja toimintojen yhteensovittamiseen.
Ministeriöiden virkamiesten ratkaisuvalta oli 1960-luvulle saakka vähäinen, vaikka virkamiesten päätösvalta tehtiin mahdolliseksi jo 1920-luvulla. Kun päätösvaltaa on siirretty ministeriöille, on se ollut askel ministerihallintojärjestelmän suuntaan. Keskeiset ministeriöt muistuttavatkin jo itseohjautuvia yksiköitä. Ministerit esiintyvät hallinnonalansa itsenäisenä edustajana, mikä näkyy reviirin vartiointina ja oman politiikkalohkon puolustamisena esimerkiksi hallituksen kehys- ja budjettineuvotteluissa. Pääministerin on kaikissa tilanteissa kyettävä säilyttämään asemansa ylivartijana ja hallituksensa koossapitäjänä. Esimerkiksi Lipposen hallitusten ministereillä oli varsin vapaa toimintakenttä omilla sektoreillaan, mutta pääministeri säilytti silti selkeästi ylivoimaisen ykköstoimijan roolinsa – nousten viimeistään vuosituhannen vaihteessa valtiomiesmäiseen asemaan. Vanhasen hallituksen kausilla sektoriministereillä on ollut edelleen varsin vapaa toimintakenttä, mikä toisaalta hajottaa hallituksen yhteisöllisyyttä.
Äänestysmenettelyt ja oikeudellinen vastuu
Jos valtioneuvoston jäsen haluaa perusteellisemmin perehtyä käsiteltävään asiaan – lykätä käsittelyä poliittisista tai muista syistä – ennen sen ratkaisemista, hän voi istunnossa pyytää asiakirjat itselleen. Asiaa saa lykätä seuraavaan istuntoon ja kukin valtioneuvoston jäsen voi käyttää oikeutta samassa asiassa vain kerran ja vain osallistuessaan käsittelyyn ensimmäistä kertaa. Asian käsittelyä voidaan lykätä enintään kolme kertaa. Asianomainen ministeri voi myös poistaa asian käsittelystä ja valtioneuvosto voi siirtää asian käsittelyä (pöydällepano). Istunnossa jokaisella valtioneuvoston jäsenellä on oikeus esittää asiassa oma ratkaisuehdotuksensa. Jos asian käsittelyn aikana on tullut esille useampia ehdotuksia, on niistä äänestettävä. Ministerien ehdotuksia ei tarvitse kannattaa, jotta ne otettaisiin äänestykseen. Esittelijän ehdotusta, johon yksikään ministeri ei ole yhtynyt, ei oteta äänestykseen.
Valtioneuvostossa noudatetaan niin sanottua kollegiaalista äänestysmenettelyä. Äänestyksessä noudatetaan samaa menettelyä kuin monijäsenisessä tuomioistuimessa. Kaikki kohteena olevat ehdotukset ratkaistaan yhdessä äänestyksessä. Ensimmäisenä mielipiteensä sanoo virkaiältään nuorin jäsen ja sen jälkeen muut jäsenet virkaikäjärjestyksessä. Viimeksi esittää käsityksensä puheenjohtaja eli pääministeri. Eniten ääniä saanut ehdotus julistetaan päätökseksi. Jos äänet menevät tasan, puheenjohtajan ääni ratkaisee.
Äänestyksiä ei nykyisin ole enää paljon, vuosittain vain muutaman kerran. Jos ministeri haluaa ilmaista poikkeavan käsityksenä asioista, mutta ei välttämättä halua esittää vastaehdotusta tai eriävää mielipidettä, on hänellä oikeus sanella lausuma valtioneuvoston pöytäkirjaan. Päätöksistä ovat kaikki istuntoon osallistuneet valtioneuvoston jäsenet yhdessä esittelijän kanssa vastuussa. Vastuusta voi kuitenkin vapautua esittämällä eriävän mielipiteensä pöytäkirjaan merkittäväksi. Ministerin poliittinen vastuu tapahtuu suhteessa eduskuntaan. Lisäksi oikeudellisen vastuun perusteella ministerien virkatointen lainmukaisuus voidaan saattaa valtakunnanoikeudessa tutkittavaksi. Näitä tapauksia on Suomessa ollut kaikkiaan neljä, vuosina 1933, 1953, 1961 ja 1993.
Hallituksen sisäiset toimintakäytännöt
Viikko- ja vuosirytmi
Hallituksen viralliset kokoukset noudattavat säännöllistä viikkorytmiä. Talouspoliittinen ministerivaliokunta kokoontuu tiistaiaamuisin, raha-asiainvaliokunta keskiviikkoisin ja koko hallituksen yhteinen kokous eli yleisistunto torstaisin. Perjantaisin kokoontuvat EU-ministerivaliokunta sekä ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta, minkä lisäksi samana päivänä kello 11 on esittely tasavallan presidentille. Hallituksen epävirallinen “iltakoulu” on yleensä pidetty keskiviikkoisin.
Hallituksen kehysneuvottelut pidetään helmi-maaliskuun vaihteessa. Niissä päätetään hallinnonaloittaisista kehyksistä seuraavalle budjettivuodelle sekä kolmelle sen jälkeiselle vuodelle. Ennen hallituksen kehysneuvotteluja valtiovarainministeri on käynyt neuvottelut erikseen kaikkien ministereiden kanssa näiden vastuualueiden määrärahoista ja valtuuksista. Elokuussa pidetään hallituksen vuotuinen talousarvioesitysneuvottelu eli budjettiriihi. Sitä edeltävät neuvottelut käydään eri ministeriöiden kanssa samoin menettelyin kuin ennen hallituksen kehysneuvotteluja. Neuvottelujen kesto on lyhentynyt huomattavasti. Keston lyhenemiseen ovat vaikuttaneet monet tekijät, muun muassa kehysneuvottelut ja hallituksen kehyspäätös.
Hallituksen tärkein vuotuinen politiikan toteuttamisväline on talousarvioesitys, johon eduskunta tekee vain vähäisiä muutoksia päättäessään lopullisesta talousarviosta. Lisätalousarvion käsittelyprosessit ovat vastaavat kuin talousarviokäsittelyssäkin. Kunkin vuoden budjettiprosessi kestää yli vuoden. Valtiovarainministeriön virkamiehillä (budjettiosasto tukenaan kansantalousosasto) on sekä prosessin koordinoinnissa että myös määrärahojen mitoituksessa keskeisin rooli – lähes ylivalta.
Ministerit ovat säännöllisesti kokoontuneet koko itsenäisyyden ajan kahteen viikottaiseen lähes seremonialliseen istuntoon eli torstaisin pääministerin johtamaan yleisistuntoon ja perjantaisin presidentin johtamaan ns. presidentin esittelyyn. Näissä kokouksissa ministerit eivät enää yleensä keskustele. Niissä vain hoidetaan nopeassa rytmissä valtioneuvoston virallinen päätöksenteko. Seppo Tiihonen on kuvannut yleisistuntoa hyvin osuvasti tsaarinaikaisen, virkamiesvaltaisen ruhtinaskunnan jäänteeksi ja valmisteluasiakirjoja juridisen rituaalin ruumiillistumiksi.
Yleisistunto on päätösvaltainen viisijäsenisenä. Yleisistunnossa puheenjohtajana on pääministeri tai hänen estyneenä ollessaan hänen sijaisensa. Muodollisesti pääministeri määrää valtioneuvoston yleisistuntojen esittelypäivät ja esittelyjärjestyksen. Uudessa valtioneuvostolaissa on nyt vihdoin pykälä siitä, että pääministeri voi määrätä ajankohdan, johon mennessä valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävä asia on siellä esiteltävä. Politiikan ykkösjohtajalla ei aiemmin tätä itsenäistä oikeutta ollut, vaan asiat tulivat ministeriöistä silloin kun ehtivät tai ministeri sopivaksi katsoi. Ministerit pystyivät jarruttamaan asioiden käsittelyä, mikä oli pääministerin johtajuudessa merkittävä vaje.
Yleisistunnolla on edelleen tärkeä rooli valtioneuvoston toimintajärjestelmässä. Se varmistaa ministerien perustiedonkulun ja koko hallituksen yhteisenä kokouksena se lisää kollektiivista yhteenkuuluvuuden tunnetta, joka on hallituksen toiminnan kannalta välttämätöntä. Yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Perustuslaissa ja valtioneuvostolaissa on esitetty käsiteltävien asioiden yleispuitteet ja yksityiskohtaisemmin niistä on säädetty valtioneuvoston ohjesäännössä.
Käsittely on yleisistunnossa nykyisin nopeatempoista ja rutiininomaista esittelylistojen läpikäymistä. Viidessä minuutissa keskimäärin jopa 40 asiaa. Asiat saavat vain muodollisen siunauksen, sillä asioiden luonteen mukaan niistä on tarvittaessa sovittu jo etukäteen, eikä tilaisuudessa – harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta – enää siis keskustella. Itse käsittely perustuu jaettuun esittelylistaan, joka sisältää esittelijän päätösehdotuksen. Käsittelynopeuteen on 1990-luvulla vaikuttanut myös se, että esittelijän mukanaolosta on pääsääntöisesti luovuttu. Esittelijän läsnäolosta riippuen käytetään asiainkäsittelystä nimityksiä päätöslistamenettely tai esittelymenettely. Asiat ja asiakirjat on valmisteltu ministeriöissä, joista päätösehdotukset ja niihin liittyvät muistiot etukäteen jaetaan valtioneuvoston jäsenille. Esittelylistoista on tarkat ohjeet, samoin niiden jakoaikatauluista sekä tietotekniikan käytöstä.
Itsenäisyyden alkuaikoina yleisistunto oli todellinen poliittisen päätöksenteon paikka ja myös poliittisen valmistelun pelikenttä. Lakiehdotuksia käytiin läpi pykälä pykälältä, samoin budjettimomentteja, ja virkanimityksistäkin taitettiin siellä peistä. Ministerit myös tunsivat muiden ministeriöiden asiat, koska tutustuivat niihin kollektiivisesti. Yleisistunnot veivät aikaa tuntikausia ja olivat ministereille rasittavia. Santeri Alkiokin tuskaili jo 1920-luvun alussa, että “täytyy haaskata valtavasti aikaansa istunnossa, kun käsitellään vallan joutavia asioita. Hallitustoimiin en ilmeisesti kelpaa.” Nykyisin istunnossa hoidetaankin vain muodollisesti valtioneuvoston virallinen päätöksenteko.
Vielä 1950-luvulla yleisistunto usein keskeytettiin, kun osapuolet lähtivät neuvottelemaan. Vuosikymmenet on jo kuitenkin tehty päätöksiä entistä nopeammin ja kun päätettäviä asioita on määrällisesti paljon, ei yksittäinen ministeri eikä pääministerikään istunnon jälkeen enää muista eikä tiedä, mistä tosiasiassa päätettiin – poliittisesti merkittäviä asioita lukuun ottamatta. Monet asiat koskevatkin vain yhden ministeriön sisäisiä järjestelyjä. Näistä asioista tietää – ja se riittää – vain se ministeri, jonka hallinnonalalla asia on valmisteltu, jos aina hänkään. Ministerit eivät enää kollektiivisesti perehdy asioihin, mutta kollektiivisesti kyllä vastaavat niistä. Huomaamatta ei kuitenkaan livahda ohi isoja asioita, sillä esittelylistat ja muistiot tarkistetaan ministerien avustajien, virkamiesten ynnä muiden taholta.
Yleisistuntokäsittelyssä oli 1950- ja 1960-luvulla 350-450 asiaa kuukaudessa, mutta 1980-luvun alussa määrä oli pudonnut jo 200-250 asiaan. 1980-luvulla aloitettiin tosissaan yleisistuntokäsittelyyn tulevien asioiden karsiminen. Holkerin pääministerikaudella määrä väheni noin 150 asiaan kuukaudessa. Päätösmäärä alitti tuhannen rajan vuonna 1994, mutta luku on sittemmin lähtenyt uudelleen kasvuun ollen 2000-luvulla noin 900 päätöstä. Yleisistunnossa päätetään lisäksi myös tasavallan presidentillle tehtävät ratkaisuehdotukset. Vuosittain yleisistunto käsittelee ennakoivasti noin 700-1400 presidentin esittelyyn menevää asiaa.
Yleistunnossa päätettyjen asioiden määrän vähenemisen suuri syy oli tuolloin voimaan tullut uusi yleisistunnon ja ministeriöiden välinen toimivallanjako. Vuoden 1988 alusta uusittiin myös hallintoasetukset, joilla delegoitiin nimitystoimivaltaa. Samalla valtioneuvoston ohjesäännössä päätösvaltaa siirrettiin virkavapauksien ja viranhoitomääräysten osalta ministeriöihin. Käsiteltävien asioiden määrän kasvu viime vuosina johtuu puolestaan uudesta perustuslaista. Valtioneuvoston asetuksia tuli päätöslistalle satamäärin.
Asioiden määrä on nykyisin varsin kohtuullisella tasolla. Rutiiniasioita on asteittain siirretty alemmalle tasolle eli sinne, missä on asiantuntemus ja tieto. Aiemmin pääministerit ja ministerit ihmettelivätkin käsiteltävien pikkuasioiden määrää. Delegointi on ollut esillä oikeastaan jo autonomiakauden alusta lähtien eli jo parisen sataa vuotta. Sitä on toteutettukin, mutta aina jälkikäteen on huomattu toteutuksen riittämättömyys. Yksityiskohtainen rajanveto yleisistunnossa ja ministeriöissä käsiteltävien asioiden välillä määritellään valtioneuvoston ohjesäännössä. Asiat, joita ei käsitellä yleisistunnossa, käsitellään ministeriöissä.
Esittely tasavallan presidentille
Tasavallan presidentin esittelykin on päätöksentekoelimenä pelkkä muodollinen tilaisuus, vaikka sen todellinen valtarooli onkin vaihdellut. Esimerkiksi presidentti Kekkosen aikana korostui käytäntö, että valtioneuvosto esitti presidentin kannan mukaisesti hänen haluamaansa ratkaisua.
Tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ministerin esittelystä, jonka toimialaan asia kuuluu, ja presidentti myös johtaa puhetta tilaisuudessa. Valtioneuvostolla on esityksenantovelvollisuus tasavallan presidentille esiteltävässä asiassa. Yleisistunto voi määritellä kantansa tarvittaessa äänestämällä. Esittelevä ministeri on tällöin velvollinen esittelemään presidentille asian valtioneuvoston enemmistön kannan mukaisesti. Ministeri voi kuitenkin lausua mielipiteensä pöytäkirjaan. Presidentti voi myös pyytää asiakirjat tarkempaa tutustumista varten. Presidentin vuosittain tekemien päätösten määrän vaihteluväli on ollut noin kahdesta neljään tuhatta.
Istuntoon osallistuvat kaikki ministerit. Päätösvaltaisuuden edellytyksenä on, että presidentin lisäksi vähintään viisi valtioneuvoston jäsentä on läsnä. Lisäksi läsnä ovat oikeuskansleri sekä pöytäkirjaa pitävä esittelysihteeri. Koska tasavallan presidentti tekee esittelyssä yksin päätökset, ei asioista äänestetä. Suomi on lähes poikkeus länsimaisista demokratioista siinä, että valtionpäämies voi tehdä päätöksiä vastoin valtioneuvoston tahtoa; hän on sidottu sen myötävaikutukseen, mutta ei sen mielipiteeseen. Tosin presidentin valtaoikeuksia on nykyisin huomattavasti rajattu koskien myös presidentin toimintaa istunnon tietyissä päätöksissä, mikäli presidentin ratkaisu poikkeaa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta.
Kunkin ministeriön kansliapäällikkö tai tämän sijainen on läsnä ministeriöiden asioista käsiteltäessä. Aiemmin esittelyssä oli läsnä myös asian valmistellut virkamies. Mutta kun virkamiehiltä ei juuri koskaan kysytty mitään, muutosta heidän poistamisekseen istunnosta haettiin jo 1920-luvulta lähtien. Toteutettua se saatiin vasta 1970-luvun lopulla. Kesäaikana esittelyjä ei pidetä joka viikko ja ne voidaan pitää myös Naantalin Kultarannassa. Siellä esittelyssä on läsnä eri ministeriöitä koskevissa asioissa valtioneuvoston kanslian virkamies.
Iltakoulu poliittisen keskustelun foorumina
Hallituksen “iltakoulu” on viikottaisena kokoontumisfoorumina hallituksen sisäisessä toiminnassa tärkeä elin ja pääministerin yksi johtamiskanava. Istunnossa korostuu pääministerin johtajuus. Esimerkiksi Koiviston pääministerikausilla iltakouluistunnoissa leijaili vahva pääministerijohtajuuden ilmapiiri.
Iltakoulu on käytännössä saavuttanut virallisen aseman, onhan se toiminut säännöllisesti yli 65 vuotta. Jo itsenäisyyden alussa oli tosin samantyyppistä toimintaa, mutta vasta A. K. Cajanderin III hallituksessa (1937-1939) iltakoulu pysyvästi vakiinnutti asemansa valtioneuvoston toimintajärjestelmässä. Cajander otti tavaksi kutsua hallituksensa jäsenet virka-asuntoonsa keskustelemaan vapaamuotoisesti asioista.
Iltakoulutoiminnan käynnistyminen vaikutti yleisistuntojen keston lyhenemiseen. Pääministeri Linkomies kertookin muistelmissaan, että iltakoulun avulla hän pyrki siihen, etteivät yleisistunnot kestäisi koskaan pidempään kuin parituntinen iltakoulu. Linkomies toteaa, “ettei valtioneuvoston istuntojen keskimääräinen aika ole koskaan ollut Suomessa lyhyempi kuin minun pääministerikautenani”. Nyt, 60 vuotta myöhemmin, yleisistuntojen kesto on sitten jo ennätyslyhyttä.
Seppo Tiihonen näkee iltakoulun muodostumisen olleen askel pois virkamiesten ohjauksesta kohti asioiden poliittista käsittelyä. Eikä savua ilman tulta: virkamiehistö esittikin iltakoulua kohtaan voimakasta kritiikkiä. Iltakoulussa ei tehdä muodollisia päätöksiä. Sen toimintaan osallistuvat ministereiden lisäksi hallituspuolueiden eduskuntaryhmien puheenjohtajat, oikeuskansleri, valtioneuvoston kanslian valtiosihteeri ja valtioneuvoston tiedotuspäällikkö. Pikkuhiljaa sinne tulivat vielä virkamiehet selostamaan käsittelyyn tulevien asioiden taustoja. Yhden haastatellun pääministerin mielestä se on alkanut muistuttaakin jo ”laajennettua piispainkokousta” eli siellä alkaa olla jo liikaa väkeä sen alkuperäiseen tarkoitukseen nähden.
Pääministerin päätettävissä ovat käsittelyjärjestys ja ylipäätään käsittelyyn otettavat asiat. Iltakoulussa on pyritty ratkaisemaan laajoja poliittisluontoisia asioita etukäteen ennen virallisia menettelyjä. Samoin siellä on yleensä – varsinkin aiemmin hyvinkin tarkkaan – käyty seuraavan istunnon asiat lävitse ja sovittu esimerkiksi ylimääräisistä ministerivaliokunnista. Epävirallisen päätöksenteon luonne on puolestaan korostunut jälkikäteen esimerkiksi talousarvioneuvotteluissa valtiovarainministeriön kanssa, iltakoulupäätöksillä ei ole ollut mitään painoarvoa.
Iltakoulun luonne on vaihdellut pääministerin mukaan ja myös poliittisen asetelman/hallitustyypin mukaan. Yleistäen voi kuitenkin sanoa, että varsinkin monipuoluehallituksissa sillä on ollut tärkeä rooli. Sinne on kaikilla ministereillä vapaa, mutta usein myös velvoittava pääsy. Yhden puolueen hallituksessa toiminta on keskittynyt perinteisen käsittelyaineiston ohella siihen, mitä yleensä voidaan ja uskalletaan tehdä sekä siihen, miten asiat saadaan eduskunnassa läpi.
Kalevi Sorsan II hallituksen (1977-1979) aikana iltakoulun osanottajien määrä kasvoi, kun hallituspuolueiden eduskuntaryhmien puheenjohtajat tulivat mukaan. Järjestelyllä pyrittiin poistamaan hallituksen ja eduskunnan välistä kitkaa. Sorsan mielestä iltakoulutoiminta vähitellen latistui ja hänen IV hallituksensa aikana iltakouluistunto kokikin jonkinlaisen romahduksen. Syinä siihen olivat muun muassa saman hallituspohjan pitkäaikainen kesto, puolueiden kyllästyminen toisiinsa sekä päähallituspuolueiden johdon tulehtuneet suhteet.
Sorsan mukaan hän oli itsekin iltakoulun rapautumiseen osasyyllinen, sillä sinne alkoi tulla yhä enemmän virkamiehiä ja se rupesi muistuttamaan virallisia esittelyä. Vapaa poliittinen keskusteltavuus kärsi. Enää ei keskusteltu siinä hengessä, että löydettäisiin ratkaisuja, vaan siellä argumentoitiin puolueiden tuttuja argumentteja yhä uudelleen ja uusissa asuissa. Iltakoulu menettikin vähitellen olennaista olemustaan.
Harri Holkerin kokemukset omasta hallituksestaan ovat samansuuntaiset kuin Sorsalla. Väljähtymisen vuoksi ministeritkin alkoivat osin karttaa osallistumistaan. Ministerit tulivat iltakouluun heikosti valmistautuneina suuret paperipinot ja virkamiesasiantuntijat mukanaan, mikä luonnollisesti muutti sitä iltakoulun tunnelmaa ja muottia, joka Cajanderin aikana syntyi. Pääministeri Lipposen hallituksissa iltakoulutoiminta sai käsittelyn osalta osittan taas vähitellen uutta eloa. Lipposen pääministerikausien aikana iltakoulukokousten määrä tosin vaihteli vuosittain melko paljon – ollen vähimmillään (vuonna 2000) vain kymmenen kokousta. Vanhasen I hallituksen kaudella toimintapa jatkui suunnilleen samanlaisena (kokousten määrä 18– 30/vuosi). Vanhasen II hallituksen alkutaipaleella iltakoulu ei kokoontunut ensimmäisen vajaan kahden kuukauden aikana kuin vain kerran. Sitä jopa yksittäiset ministerit taustalla ihmettelivät.Iltakoulu on kaikesta huolimatta edelleen tärkeä foorumi, jossa asioiden valmisteluvaiheessa voidaan selvittää valtioneuvoston jäsenten näkemykset ja muodostaa valtioneuvoston ennakkokanta asiaan sekä viedä asia sitä kautta jatkovalmisteluun ja sellaiseen päätökseen, joka voidaan hyväksyä myös valtioneuvostossa. Iltakoulu ei kuitenkaan enää ole pelkkä hallituksen tilaisuus. Poliittisen keskustelun ja sopimisen kannalta se on paisunut liian laajaksi. Osin tämäkin voi olla syynä siihen, että iltakoulukokousten aiempi viikoittainen säännöllisyys on muuttunut selvästi epäsäännöllisemmäksi. Iltakoulutoiminnan idea keskusteluelimenä perustuu juuri sen epäviralliseen luonteeseen. Virallistaminen jäykistäisi järjestelmän, vaikka onhan se nytkin vähintään puolivirallinen elin. Muutosten pitäisi kuitenkin olla pääministerin ja hallituksen oma asia eikä heitä pidä istuttaa virkamiesten valmistelemaan valmiiseen muottiin.
Ministerivaliokunnat ovat pääministerin keskeisiä johtamisvälineitä. Niissä monet asiat ratkaistaan käytännössä pääministerin johdolla muutaman erikseen valitun ministerin kesken, vaikka valiokunnat eivät virallisia päätöksentekoelimiä olekaan. Valtioneuvostossa on ministerivaliokunnat ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä Euroopan unionia koskevien asioiden, raha-asioiden ja talouspolitiikan valmistelua varten. Näiden lakisääteisten valiokuntien lisäksi voidaan tarvittaessa asettaa muitakin valiokuntia. Lakisääteisissä valiokunnissa voivat jäseninä tai sijaisina olla vain ministerit. Uutta valtioneuvostolaissa on se, että sijaisuuksista voidaan määrätä nyt erikseen, jolloin poliittinen tasapaino voidaan paremmin ottaa huomioon. Valiokunnan nimitykset aiheuttaisivat monipuoluehallituksissa ongelmia, jos niihin voisi kuulua vain ministerinpaikkansa tai ministeripaikan sijaisuuden perusteella.
Huhtikuussa 2003 voimaan tulleen valtioneuvoston ohjesäännön mukaan pääministeri ei enää määrää valiokuntien lisäjäsenistä, vaan pääministerin esityksestä valtioneuvosto. Historian saatossa pääministerin muodollisesti “määräämät” jäsenet on tosiasiassa useimmiten valinnut kukin puolue itse. Sama menettely muutoksista huolimatta tietysti jatkuukin, sillä tärkeisiin valiokuntiin on valittava pakollisten jäsenten lisäksi hallitustoiminnan ja -yhteistyön kannalta keskeiset ministerit. Pääministerin on katsottava rajatuissa henkilövalinnoissa poliittisten realiteettien perään.
Pieni puolue on voinut saada yhdellä ministeripostillaan paikan jopa kaikkiin pysyviin valiokuntiin. Koalitiohallituksissa valiokuntiin pyritään saamaan myös tasasuhteinen edustus. Erään pääministerin mukaan on myös “jopa katsottu sitä, että valiokuntiin saadaan henkilöt, jotka tuntevat asiat ja jotka ovat sopivia niitä käsittelemään”. Valiokuntien ministerijäsenet – ne, jotka ovat jäseninä useassa valiokunnassa – muodostavat hallituksen sisäisen, institutionaalisen aseman mukaisen ja tiettyihin asiakokonaisuuksiin paneutuvan ydinryhmän. Varsinkin talouspoliittisen ministerivaliokunnan ja ulkoasiainvaliokunnan jäsenyys on usein ollut ydinryhmään kuulumisen edellytys.
Naisten osallistuminen valiokuntatoimintaan oli ennen 1990-lukua vähäistä. Naisia oli sitä ennen ministereinä vähän, ja naisten ministeripaikat olivat usein niitä, joihin ei automaattisesti kuulunut valiokuntajäsenyyttä. Naisministerit ovat ennen Lipposen I hallitusta päässeet suoraan pysyvien ministerivaliokuntien jäseniksi ministeripostiensa perusteella vain viidessä poliittisessa hallituksessa. Ensimmäisen kerran vasta vuonna 1972. Lipposen I hallituksessa neljä naista kuului ministeripaikkansa perusteella vakiojäsenenä johonkin pysyvään valiokuntaan. Jäätteenmäen hallituksen valiokunnissa oli ministeripostinsa perusteella viisi naisjäsentä; lisäjäsenyydet mukaan lukien seitsemän. Vanhasen II hallituksen – vaikka naisministereitä onkin enemmistö – pysyviin valiokuntiin kuuluus ministeripostinsa perusteella vain neljä naista, mutta lisäjäsenyyksien kautta naisilla on valiokunnissa yhteensä yksitoista paikkaa (osin samoilla henkilöillä).Raha-asiainvaliokunnan pääasiallinen tehtävä on ennakollinen finanssivalvonta. Valiokunnan juuret ovat autonomiakaudelta. Valtioneuvosto määrää asiat, jotka raha-asiainvaliokunta käsittelee. Valiokunnassa käsitellään valmistavasti asiat, joilla on huomattava taloudellinen merkitys tai joista muuten vaaditaan raha-asiainvaliokunnan lausunto. Käsittelyn pohjana ovat ministeriöissä laaditut asiakohtaiset esittelylistat kuten valtioneuvoston yleisistunnossakin. Sihteerinä toimii valtiovarainministeriön valtiosihteeri, joka myös selostaa asiat.
Raha-asianvaliokunnan keskeiset jäsenet ovat pääministeri ja valtiovarainministeri, joilla muutenkin on hallituksessa talouspoliittinen johtoasema. Tärkeimmän jäsenen voi historian saatossa sanoa olleen valtiovarainministerin, jota pääministerin pitää tukea yhteisen linjan säilyttämiseksi ja hallituksensa koossapitämiseksi. Valiokunnan “preppaajana” ja vahvana tosiasiallisena taustavaikuttajana on valtiovarainministeriön ylin virkamiehistö (lähinnä budjettiosastolta), jonka tosiasiallinen valta on tietyissä kysymyksissä täysin suvereeni. Poliittiset päätökset tehdään käytännössä heidän seulansa mukaisesti.
Valiokunnassa on käsitelty kymmeniä, jopa satoja asioita kokousta kohden. Kolminkertaisen pääministerin K.-A. Fagerholmin mukaan kukaan ei voi vaatia, että ne valiokunnan jäsenet, jotka eivät ole olleet suoranaisesti tekemisissä kulloistenkin asioiden kanssa, voisivat yksityiskohtaisesti perehtyä jokaiseen esille tulevaan asiaan. Muutoin koneisto pian pysähtyisi. Fagerholm sanoo koko järjestelmän perustavan siihen, että on voitava luottaa siihen, että jokainen asia on ennakolta valmisteltu ensin asianomaisessa virastossa ja sitten asianomaisessa ministeriössä sekä siihen, että jokainen asia on lisäksi valtiovarainministeriön tarkastama. Tämä vuosikymmenten takainen lausunto pitää edelleen täysin paikkansa.
Raha-asiainvaliokunnan asemaa on vahvistanut se seikka, että ne valiokunnan asiat, joista lopullisesti päätetään valtioneuvoston yleisistunnossa, ratkaistaan jo valiokuntakäsittelyssä. Jos valiokunta ei yhdy ministeriön esittämään ratkaisuun eikä ministeriö siitä luovu, on asia alistettava valtioneuvoston ratkaistavaksi.
Valiokunnan työn keventämiseksi siirryttiin vuonna 1958 käsittelemään “vähemmän tärkeitä” asioita valtiovarainministeriön raha-asiain käsittelyssä. Tärkeä on ollut myös valmistava raha-asiainvaliokunta, jossa ei ole ollut läsnä edes esittelevä ministeri. Kun ministeriöiden esittelijät eivät olleet läsnä valmistavassa istunnossa, poistettiin heidät varsinaisesta istunnostakin vuonna 1976. Valtiovarainministeriön suvereenisuus näillä toimenpiteillä kasvoi edelleen.
Raha-asiainvaliokunta on hallituksen sisäisessä päätöksentekojärjestelmässä varojen käyttöä valvova pääministerin johtama suppea ryhmä. Valtiontalouden kokonaisuutta tarkasteltaessa on kuitenkin talouspoliittisen ministerivaliokunnan rooli noussut raha-asiainvaliokuntaa merkittävämmäksi. Valtiovarainministeriön ylimpien virkamiesten rooli on molemmissa keskeinen.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan tehtävät ovat melko väljät, mikä myös vahvistaa pääministerin johtajuusroolia. Talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa käsitellään valmistelevasti kokonaistaloudellista kehitystä koskevat asiat, yleisiä talouspoliittisia toimenpiteitä, julkisen talouden kehityksen pääsuuntaviivoja sekä muita talouspoliittisia toimenpiteitä siinä laajuudessa kuin pääministeri määrää.
1950-luvun alusta aina vuoteen 1977 saakka lähes kaikissa hallituksissa oli jo vastaavan tyyppinen epävirallinen valiokunta, jonka nimi oli yleensä “yleistaloudellinen ministerivaliokunta”. Lopullisen mallinsa se sai 1970-luvun hallitusten kokemuksista, välittömänä esimerkkinään Keijo Liinamaan virkamieshallituksen vastaava valiokunta. Valiokunta virallistettiin vuonna 1977. Alussa se kokoontui vuosittain yli viisikymmentä kertaa, sittemmin määrä laski jonkin verran.
Talouspoliittisen ministerivaliokunnan painoarvoa lisää sen henkilökokoonpano, sillä siihen kuuluvat raskaan sarjan ministerit. Mukana ovat kunkin hallituspuolueen ykkösmiehet joko ministeripostiensa kautta tai valtioneuvoston “valitsemina”. Jos ministeri ei kuulu talouspoliittiseen ministerivaliokuntaan, hän ei – ainakaan “teknisesti” – kuulu hallituksen ydinryhmään. Keskeisimpien ministerien mukanaolo ja valiokunnan asema valmisteluprosessissa ovat tehneet siitä hallituksen yhden sisäpiirin. Keskeiset jäsenet ovat pääministeri ja valtiovarainministeri. Viime vuosina vahvaksi on noussut myös kauppa- ja teollisuusministeri kansliapäällikkönsä tukemana. Vaikuttajia valiokunnassa ovat raha-asiainvaliokunnan tavoin valtiovarainministeriön ylimmät virkamiehet, jotka ovat myös valiokunnan pysyviä asiantuntijoita – ja portinvartijan roolissa.
Pääministerit ovat itse korostaneet valiokunnan merkitystä, samoin muut ministerit, mistä myös seuraavat haastattelulainaukset kertovat. “Talouspoliittinen ministerivaliokunta on hallituksen työskentelyn kannalta aivan keskeinen elin. Huomasin sen vasta silloin, kun itse tulin jäseneksi, että se on aivan ratkaisevan tärkeä ja keskeinen”. “Minä itse istuin talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa. Kyllä sen rooli on erittäin tärkeä. Kyllä ne ministerit, jotka eivät ole mukana tämän valiokunnan toiminnassa, ovat jollain lailla syrjässä. Sen kautta kulkevat kaikki tärkeimmät asiat”. “Kyllä sitä voi kutsua hallituksen tietynlaiseksi sisäpiiriksi, vaikka paljon siellä virkamiehet hääräävät”. Vuonna 2003 tehdyssä haastattelussa yksi ministeri totesi “talouspoliittisen valiokunnan olevan hallituksen tärkeimmän elimen”.
Talouspoliittisesta ministerivaliokunnasta on Sorsan II hallituksesta lähtien muodostunut tietynlainen hallituksen talouspolitiikan työvaliokunta. Rutiiniasiat hoidetaan muualla. Kun jokin uusi asia käsitellään tässä valiokunnassa, on se samalla hallituksen talouseliitin ensimmäinen kannanotto, jolla on painoarvoa jatkossa. Valiokunta on tavallisesti keskittynyt uuden politiikan valmisteluun ja valikoituihin asioihin. Viime vuosina siellä on käsitelty usein myös valtion omistajapolitiikkaan liittyviä asioita. Esimerkiksi kauppa- ja teollisuusministeriö on vienyt valiokunnan käsittelyyn aina kaikki omistajapolitiikkaan liittyvät keskeiset asiat. 1.5.2007 omistajapolitiikan yksikkö siirtyi kauppa- ja teollisuusministeriöstä valtioneuvoston kansliaan. Omistajapolitiikan vastuuministeriksi nimitettiin samasta ajankohdasta lukien puolustusministeri Jyri Häkämies.
Valiokunta on muuttanut osin iltakoulunkin roolia. Esimerkiksi ennen iltakoulukäsittelyä se on määritellyt hallituksen poliittisen kannan. Lipposen I ja II hallituksessa pääministerin poliittisena ykkösvirkamiehenä toiminut valtioneuvoston kanslian valtiosihteeri Rauno Saari korostaa myös valiokunnan merkitystä. Hänen mukaansa talouspoliittinen ministerivaliokunta on tärkeä elin, rahanvalvojana keskeinen neulansilmä, jonka läpi merkittävien asioiden on pystyttävä kulkemaan voidakseen toteutua. Jopa valtiovarainministeriö hyväksyy talouspoliittisen ministerivaliokunnan “päätökset” esimerkiksi kehys- ja talousarviovalmistelussa. Tämäkin jo osoittaa valiokunnan roolin. Tosin valtiovarainministeriön keskeiset virkamiehethän ovat sen toimintaa valvomassa.
Ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta käsittelee valmisteltavasti ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä muita Suomen suhteita ulkovaltoihin ja kokonaismaanpuolustusta koskevat asiat. Valiokunta käsittelee myös sen tehtävien alaan kuuluvien asioiden yhteensovittamista koskevat kysymykset. Valiokuntaan kuuluvien ministerien lisäksi taustalla ovat vahvasti mukana ulkoasiainministeriön ylimmät virkamiehet. Lain mukaan valiokunta voi kokoontua yhdessä tasavallan presidentin kanssa. Ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta ja tasavallan presidentti kokoontuvat yhteiseen kokoukseen aina kun asiat sitä vaativat. Käsittelyä johtaa tasavallan presidentti asioissa, joissa hän antaa Suomen ulkopolitiikkaa koskevat toimintaohjeet. Näissä kokouksissa käsitellään myös Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita, jotka kuuluvat valtioneuvoston toimivaltaan. Yhteisen kokouksen voi kutsua koolle joko pääministeri tai presidentti. Yhteisellä kokouksella ei ole ennen uutta valtioneuvostolakia ollut säädöksin tunnustettua asemaa.
Valiokunta on toiminut itsenäisyyden alkuajoista lähtien ja virallisen aseman se sai vuonna 1922. Tilannetekijöillä oli valiokunnan syntyyn ratkaiseva vaikutus. Ulkopolitiikkaan liittyviä asioita oli paljon ja koko ministeristön piirissä niistä oli hankala päästä nopeasti yksimielisyyteen. Jäykästi ja hitaasti toimivan kollegion avuksi tarvittiin joustavampi, pääministerin johtama apuelin, jossa oli oltava suppea miehitys.
Valiokunnan aktiivisuus, painoarvo ja rooli ovat vaihdelleet paitsi ulkopoliittisen tilanteen myös ulkoasiainministerin ja ennen kaikkea presidentin henkilön myötä. Keskeinen toimijakolmikko – “ulkopolitiikan hoidon sisäpiiri” – on vuosikymmenten ajan muodostunut presidentistä, pääministeristä ja ulkoasiainministeristä. Valiokunnan käsittelemät asiat ovat olleet suurelta osin riippuvaisia juuri heistä. Nykyisin keskeiseen rooliin on noussut poliittisen tasapainon vuoksi myös hallituksen toiseksi suurimman puolueen puheenjohtaja – ministeripostistaan riippumatta (viime hallituksissa valtiovarainministeri).Valiokunnan jäsenten ei aina voi sanoa olleen ulkopoliittista eliittiä. Valiokunta on toisinaan ollut jopa täysin sivussa asioiden hoidosta, eikä informaatiokaan ole aina pelannut, osin tarkoituksenmukaisuussyistä. Kekkosen presidenttikaudella – presidenttijohtoisessa ulkopolitiikan hoidossa – valiokunnan rooli oli vähäinen, eikä pääministerillä ollut minkäänlaista mahdollisuutta ulkopoliittiseen aktiivisuuteen ilman presidentin suostumusta. Ulkoministerikin toimi presidentin varjossa.
Itsenäisyyden alkuvuosikymmeninä ulkoasiainvaliokunta oli keskeinen toimija aina Paasikiven presidenttikauteen saakka, jolloin valiokunnan suunnannäyttäjän rooli väheni ratkaisevasti. Merkitys alkoi kasvaa uudelleen vasta Koiviston presidenttikaudella. Koivisto itse halusi lujittaa valiokunnan roolia. Ensimmäistä hallitusta nimittäessään hän toivoi “kovin mielellään” hallituksen ulkoasiainvaliokunnan aktivoituvan ja hallituksen keskustelevan ja seuraavan kansainvälisiä kysymyksiä sekä ottavan niihin tarvittaessa kantaa. Myöhemmin myös pääministerit Aho ja Lipponen pyrkivät lujittamaan valiokunnan roolia.
Presidentti Koiviston aloitteesta – perusteena muun muassa “maailmanpolitiikassa kiihtyvä vauhti” ja integraatioasiat – Ahon hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta tapasi presidentin viikoittain vuodesta 1992 alkaen. Hallitus itsekin halusi kuulla presidentin näkemyksiä ulkopolitiikasta. Tapaamiset olivat epävirallisia. Säännöllisistä viikoittaisista kokouksista kuitenkin melko pian luovuttiin. Valiokunnan kokoustiheys on muutoinkin vaihdellut, vähimmillään kokouksia on ollut vuodessa alle kymmenen.
Valiokunta on kokoontunut presidentin kanssa – myös Ahtisaaren ja Halosen kausilla – aina kun asiat ovat sitä vaatineet. Euroopan unionia koskevien asioiden valiokunnan roolia käsitellään EU-asioiden käsittelyn yhteydessä. Lisäksi hallituksella voi olla myös muita ministerivaliokuntia tarpeen mukaan.
Aikaisemmin ylimääräisiä valiokuntia oli paljon, mutta ei kuitenkaan enää viime hallituksissa. Sen sijaan ministerityöryhmiä on viime vuosina ollut runsaasti. Joskus hallituksella on ollut jopa 10-12 valiokuntaa (enimmäkseen ministeriryhmän tyyppisinä). Pääministerin puheenjohtajuudenkin kannalta tuo määrä tuntuu jo huikealta, siksi nykyisin vain harvoin on kyseessä ylimääräinen ministerivaliokunta – ”lisävaliokunnat” asetetaan puheenjohtajuuksien vuoksi yleensä ministerityöryhmiksi, joita johtaa joku muu kuin pääministeri. Aiemmin esimerkiksi Koivisto ei halunnut II pääministerikaudellaan ylimääräisiä valiokuntia, ei ainakaan sellaisia, joita pääministeri ei itse johda, sillä “muutoin siitä ei tule mitään”.
Toimintatavat ja valiokuntien määrä ovat kustakin pääministeristä kiinni. Esimerkiksi pääministeri Sorsan tahdosta hänen hallituksissaan oli useita ylimääräisiä valiokuntia. Ahon hallituksen ylimääräisissä valiokunnissa pääministeri ei ollut mukana. Aho havaitsi sen melko pian jonkinasteiseksi haitaksi. Lipposen II hallituksessa oli ylimääräisenä ministerivaliokuntana lähialueministerivaliokunta, jota pääministeri itse veti.
Hallituksella voi olla myös ministerityöryhmiä tarpeiden mukaan. Esimerkiksi Lipposen II hallituksella oli ministerityöryhmiä peräti yhdeksän. Pääministeri ei ollut niissä mukana. Jokaisessa toimi puheenjohtajina päätoimivaltaisen ministeriön ministeri. Vanhasen I hallituksella oli neljän politiikkaohjelmaministerityöryhmän lisäksi kuusi muuta ministerityöryhmää. Vastaavat luvut Vanhasen II hallituksessa olivat kesällä 2007 kolme ja seitsemän. Edellä esitetystä käy jo hyvin selville, että valtioneuvoston sisäinen toiminta virallisine ja epävirallisine elimineen työllistää joitakin ministereitä lähes kohtuuttomasti. Kun siihen lisätään vielä EU-asiat ja muu kansainvälinen toiminta sekä maakuntamatkat, ei ministerillä paljon vapaa-aikaa jää – saatikka sitten pääministerillä.
Kaikilla hallituksilla omat “sisäpiirinsä”
Hallituksen sisäisessä toiminnassa pääministerin keskeisiksi johtamisvälineiksi ovat nousseet ministerivaliokuntien ja iltakoulun ohella kunkin hallituksen ja sen pääministerin muodostamat epäviralliset neuvottelujärjestelmät. Hallituksen yhteisiä neuvotteluja, joissa kaikki ministerit ovat koolla ja joissa paneudutaan pääministerin johdolla merkittäviin laajoihin poliittisiin ja tärkeisiin kysymyksiin, on ollut vähän. “Vapaamuotoisesti” hallituksen jäsenet näkevät toisiaan varsin harvoin, mikä on aiheuttanut informaationkin kannalta ongelmia.
Kaikkiin hallituksiin muodostuukin aina enemmän tai vähemmän tietynlaisia sisäpiirejä – valtakeskittymiä, joiden myötävaikutuksella asioista sovitaan ennen virallista päätöksentekoa. Sisäpiirien muodostumiseen vaikuttavat tietysti aina myös hallitustyyppi, hallituksen koostumus, pääministeri ja ministerihenkilöt; muun muassa heidän persoonansa, asemansa ja roolit puolueessaan.
Ministerien jäsenyydet hallituksen virallisissa elimissä, ennen kaikkea ministerivaliokunnissa, muodostavat ensimmäisen “virallisen” sisäpiirijaottelun. Muita keskeisiä sovitteluelimiä ovat ministeriryhmät ja hallitusryhmien vetäjien kokoukset sekä kunkin pääministerin tarpeellisiksi katsomat muut neuvottelumenettelyt. Hallitusryhmien vetäjien palaverit ovat viime hallituksissa olleet keskeisimmässä roolissa. Vuonna 2006 tämän sisäpiirin muodostivat pääministeri Vanhanen, valtiovarainministeri Heinäluoma ja ympäristöministeri Enestam;
Vanhasen toisessa hallituksessa Vanhanen, Katainen, Cronberg ja Wallin. Toukokuussa 2007 tämä ryhmä esimerkiksi sopi keskenään valtiovarainministeriön keskeisten virkamiesten johdolla lähes kokonaisuudessaan valtiotalouden kehyksistä vuosille 2008–2011 jo ennen koko hallituksen yhteistä kehysriihtä, mitä jotkut ministerit taustalla paheksuivat: ”kehysriihi ei ollut aito”.
Ministerien jakautuminen kahteen leiriin ei aina mene valiokuntajaon mukaisesti. Jokaiseen hallitukseen muodostuu aina monista eri tekijöistä johtuen ministerien pieni piiri, joka avustajineen muotoilee pääministerin johdolla – joskus jopa ilman pääministeriä – politiikan keskeiset linjat. Muut ministerit jäävät enemmän tai vähemmän hallituksen tosiasiallisen, mutta ei tietenkään muodollisen päätöksenteon ulkopuolelle. Sisäpiiri on usein muodostunut 4-5 keskeisen henkilön ympärille, joskus harvemmankin.
Poliitikot, ennen kaikkea pääministerit ja ministerit itse väistävät sisäpiirikysymyksen tai kiistävät sen olemassaolon. Henkilökohtaisissa haastatteluissa he ovat kuitenkin avoimesti myöntäneet sisäpiiritoimintaa olleen niissä hallituksissa, joihin ovat osallistuneet. Eräs pitkäaikainen pääministeri totesi haastattelussa “sisärenkaiden” muodostumisesta, että jokaisen hallituksen sisälle syntyy säännönmukaisesti jokin pienempi ryhmä, joka valmistelee ja vastaa hallituksen politiikasta.
Ahon hallituksessa oikeusministerinä toiminut maaherra Hannele Pokka on julkisesti sanonut kuuluneensa hallituksessa “kakkosketjuun”. Pokan mukaan kaikki tärkeät asiat sovittiin sisäpiirissä etukäteen siten, että muille ministereille tieto tuli vasta jälkeenpäin, eikä asiaa voinut enää muuttaa. Samansuuntaisesti on kertonut Lipposen I hallituksen alkuvaiheesta Tarja Halonen, vaikka oli tuolloin ulkoasiainministerinä. Sisäpiirin olemassaolo yleensä käsitetään virheellisesti loukkaukseksi niihin kuulumattomia ministereitä kohtaan. Näinhän asia ei ole, sillä se on vain pakon sanelemaa toimintaa, jotta asioita voidaan jouhevasti viedä eteenpäin. Asiat matelisivat, jos niistä aina pitäisi neuvotella kaikkien ministerien kesken.
Hallituksen keskeiseen voimayksikköön saattaa joskus kuulua vain kaksi henkilöä, kuten Väinö Tanner ja Juho Niukkanen, Kalevi Sorsa ja Johannes Virolainen, Esko Aho ja Iiro Viinanen tai Paavo Lipponen ja Sauli Niinistö. Useimmissa tapauksissa he ovat olleet joko puolueensa puheenjohtajia tai muutoin puolueensa ehdottomia voimahahmoja. Kyse on suurelta osin ollut kaksikosta pääministeri-valtiovarainministeri – riippuen tietysti puolueiden johtohenkilöiden ministeripaikkajaosta.
Sisäpiiriin ei ilmoittauduta, vaan sinne joudutaan ja/tai valikoidutaan, pääministeri luonnollisesti keskeisenä aktorina. On korostettava, että kullakin ministerillä on vastuunalainen ja tärkeä tehtävä omassa ministeriössään, jota he hallituksesta ja pääministeristä riippuen ovat saaneet hoitaa hyvinkin itsenäisesti. Sisäpiireistä puhuttaessa onkin muistettava, että ministerit jo sinänsä kuuluvat ehdottomaan poliittiseen eliittiin.
EU-asiat valtioneuvostossa
Organisaatiorakenteen perusta ja valtakeskittymät
Viimeistään Euroopan unioniin liittymisen jälkeen ministeriöiden virkamiesten päivittäiseen työhön ovat kuuluneet kansainväliset asiat kotimaan asioiden rinnalla. Enää ei ole sellaista rajaa, että yhdet hoitavat kansainvälisiä asioita ja toiset muita, kotimaisia asioita. Ennen rintamalinja oli selkeä, ja vielä 1990-luvulla useissa ministeriöissä oli oma yksikkö kansainvälisille asioille.
Suomen EU-asioiden hoidon organisaatiomalli synnytettiin melkoisessa kiireessä osin muita maita kopioiden. Euroopan unioniin liityttäessä keskustelua aiheutti asioiden käsittelyn osalta ulkoasiainministeriön omima vahva rooli lähes kaikissa koordinointiin liittyvissä tehtävissä. Peistä taitettiin myös siitä, mihin EU-sihteeristö eli hallitustoimien peruskoordinaatio sijoitetaan, pääministerin kansliaan vai ulkoasiainministeriöön. Tuolloin vielä ulkoasiainministeriö sijoituspaikkana kenties perinteen painosta voitti, mutta myöhemmin EU-sihteeristö kyllä siirrettiin valtioneuvoston kansliaan, suoraan pääministerin alaisuuteen. Valtioneuvostolain mukaanhan pääministerin tehtävänä onkin huolehtia Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta valtioneuvostossa. EU-asiat ovat osa valtioneuvoston toimintaa, jota pääministeri johtaa. Siirto on parantanut pääministerin edellytyksiä johtaa Suomen osallistumista Euroopan unionin toimintaan.
Kun EU-jäsenyyteen valmistauduttiin, katsoivat muut ministeriöt, että EU-asiat ovat pitkälti “sisäpolitiikkaa” eli niitä pitää hoitaa samoin kuin kotimaan asioita. Tähän linjaukseen lopulta mentiinkin. Asiakohtainen koordinointi, seuranta, valmistelu ja Suomen kannanottojen määrittely tuli asiantuntijatasolle eli kunkin ministeriön vastuulle. Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee siis se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. Kaikkineen EU-asioiden koordinointitasot ovat:
eduskunta (suuri valiokunta, osin ulkoasiainvaliokuntakin)
valtioneuvosto ministeritasolla (valtioneuvosto, EU-ministerivaliokunta, osin ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta)
valtioneuvoston kanslia ylimpänä koordinointiyksikkönä (EU-sihteeristö, EU-asioiden komitea, EU-ministerivaliokunnan sihteeristö)
ministeriöt (EU-asioiden seuranta, valmistelu, komitean alaisten jaostojen vetäminen; jokaisessa ministeriössä on lisäksi vähintään yksi EU-koordinaattori)
Brysselin EU-edustusto, joka valmistelee asioita valtioneuvoston ohjeiden pohjalta
Asioiden käsittely valtioneuvostotasolla tapahtuu portaittain. Asiat käsitellään niiden tärkeydestä riippuen kaikilla tasoilla. Ensin vastuuministeriö valmistelee ja käsittelee, seuraavana on jaostotaso, sitten EU-asioiden komitea ja lopuksi ministeritaso. Ministerien työmäärästä mainittakoon se, että EU-ministerien vastuulla on saattanut vuosittain olla noin 100-130 ministeritason kokousta. Kokoukset saattavat kestää useita päiviä. Yhdellä ministerillä on voinut olla – varsinkin kauppa- ja teollisuusministerillä – useita sektoreita vastuullaan, joten hän on joutunut osallistumaan useisiin eri ministerineuvostojen kokouksiin. Neuvostorakennetta on sittemmin tiivistetty.. EU-tehtävistä aiheutuva rasite kohdistuu siten eri tavoin ministereihin. Ratkaisua tähän yritettiinkin löytää valtioneuvostolakia muutettaessa syksyllä 2004. Uusi poliittisten valtiosihteerien käytäntö voikin osin helpottaa ministerin työtaakkaa, sillä poikkeustapauksissa valtiosihteeri voi toimia neuvostossa ministerin sijaisena. Tosin hän voi tällöin toimia vain Suomen kansallisen valmistelun rajojen mukaisesti. Esimerkiksi kauppa- ja teollisuusministeriössä valtiosihteeri Anssi Paasivirta ei ole osallistunut EU-asioihin vaan hän valmistelee tekee muita ministerin määräämiä tehtäviä. Tämä on muodostunut monien muidenkin valtiosihteerien toimintatavaksi.
Perustuslain mukaan valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä. Valtioneuvoston kannalta keskeistä on eduskunnan informointi ja eduskunnan käsittely ehdotuksista sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään Euroopan unionissa ja jotka muutoin kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan.
Valtioneuvoston on annettava tiedot asian käsittelystä Euroopan unionissa eduskunnan suurelle valiokunnalle tai asiayhteydestä riippuen ulkoasiainvaliokunnalle. Valiokunnalle on myös ilmoitettava valtioneuvoston kanta asiassa. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee myös pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Suuren valiokunnan tulee vastaavasti saada selvitys muiden asioiden valmistelusta Euroopan unionissa.
Pääministerin on lisäksi annettava eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksessa käsiteltävistä asioista etukäteen sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Samoin on meneteltävä valmisteltaessa muutoksia niihin sopimuksiin, joihin Euroopan unioni perustuu. Valtioneuvoston ja ministeriöiden EU-asioiden valmistelussa kiinnitetään erityistä huomiota eduskunnan osallistumiseen.
EU-asiakirjojen “pyörittäminen” ministeriöissä on erittäin massiivinen prosessi. Paperitulva ja sähköisen viestinnän määrä on lähes käsittämätön eri kieliversioineen. Jakeluihin on luotu valtioneuvostotasolle oma järjestelmä, muuten asiakirjojen pyörittämisestä ei tulisi yhtään mitään.
Valtioneuvostolain mukaan valtioneuvoston kanslia yhteensovittaa Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn, jollei valtioneuvoston asetuksella jonkin asiaryhmän osalta toisin säädetä. EU-sihteeristön päällikkönä toimii valtioneuvoston kanslian EU-asioiden valtiosihteeri ja apulaispäällikkönä EU-asioiden alivaltiosihteeri. Lisäksi EU-sihteeristö on edustettuna kaikissa komitean alaisissa jaostoissa.
EU-sihteeristö vastaa EU-asioiden yhteensovitusjärjestelmän toimivuudesta ja toimii EU-ministerivaliokunnan sihteeristönä sekä EU-asioiden komitean puheenjohtajana ja sihteeristönä. EU-sihteeristö hoitaa Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelun, EU:n yleiseen kehittämiseen ja institutionaalisiin kysymyksiin liittyvät tehtävät, toimintaohjeiden välittämisen Brysselin EU-edustustolle yhdessä vastuuministeriöiden kanssa sekä EU-asioiden yhteensovittamista ja valmistelua koskevien menettelytapojen kehittämisen.
Valtioneuvostotasolla ylin yhteen sovittava elin on siis EU-ministerivaliokunta. Se perustettiin Suomen EU-jäsenyyden myötä vuonna 1995 ETA-ministerivaliokunnan pohjalle. Valiokunta käsittelee valmistelevasti ne Euroopan unionissa päätettävät asiat, jotka pääministeri määrää käsiteltäväksi valiokunnassa tai jotka se ministeri, jonka toimialaan käsiteltävä asia kuuluu, saattaa käsiteltäväksi valiokunnassa taikka joiden käsittelemistä valiokunnassa EU-asioiden komitea pitää aiheellisena. Valiokunnassa sovitaan Suomen toimintalinjat kaikkiin virallisiin ja epävirallisiin kokouksiin.
Valiokunnan sihteerinä on EU-asioiden valtiosihteeri EU-sihteeristöstä. Pysyvinä asiantuntijoina ovat Suomen EU-edustuston suurlähettiläs, pääministerin erityisavustaja, ulkoasiainministeriön valtiosihteeri ja EU-asioiden alivaltiosihteeri EU-sihteeristöstä. Läsnäolo-oikeus on valtioneuvoston kanslian valtiosihteerillä ja apulaistiedotuspäälliköllä. EU-ministerivaliokunnassa on puolet hallituksen jäsenistä ja kun kaikilla on lisäksi osallistumisoikeus, ei valiokuntaa voida pitää – eikä muutoinkaan – hallituksen EU-asioiden sisäpiirinä. Jotkut ei-varsinaiset jäsenet ovat käyttäneet osallistumismahdollisuuttaan varsin aktiivisesti – joskus jopa vakiojäseniä enemmän.
EU-asioiden valmistelun yhteensovittamista varten on neuvoa-antavana toimielimenä valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimiva EU-asioiden komitea. Valtioneuvosto määrää jäsenet enintään kolmen vuoden pituiseksi toimikaudeksi kerrallaan. Komiteassa on enintään 17 jäsentä, jotka edustavat valtioneuvoston kansliaa ja muita ministeriöitä, oikeuskanslerin virastoa sekä tasavallan presidentin kansliaa, Ahvenanmaan maakuntaa ja Suomen Pankkia. Kullekin jäsenelle valtioneuvosto määrää henkilökohtaisen varajäsenen. Valtioneuvosto määrää komitean puheenjohtajan, jona nyt toimii EU-asioiden valtiosihteeri. Varsinaisina jäseninä ovat ministeriöiden kansliapäälliköt ja Suomen Pankin johtokunnan jäsen.
Jäsenten ja varajäsentenkin osallistuminen EU-asioiden komitean kokouksiin on ollut vähäistä. Tästä voisi päätellä, että suurelta osin käsittelyssä on sen tason asioita etteivät kansliapäälliköt katso osallistumistaan tarpeelliseksi. Heidän työmääränsä on toki muutoinkin lähes kohtuuton. Kansliapäällikkötaso osallistuu nykyisin kokouksiin noin kaksi kertaa vuodessa. Komitea kuitenkin kokoontuu yleensä viikoittain ja se käsittelee laajakantoisia ja useita ministeriöitä koskevia EU-asioita sekä asioita, joista jaostokäsittelyssä ei ole päästy yksimielisyyteen. Komiteatyöskentely on muovautunut sellaiseksi, että yleensä asialistalle otetaan vain merkittäviä ja periaatteellisia kysymyksiä. Yleensä käsittely tapahtuu vastuuministeriön laatiman selvitysmuistion pohjalta.
EU-asioiden komitea voi asettaa valmistelujaostoja. Jaostotoiminta on EU-asioiden virkamiesvalmistelun horisontaalinen perusrakenne. Jaostot kokoontuvat joko suppeassa tai laajassa kokoonpanossa. Jaoston puheenjohtajaksi komitea kutsuu virkamiehen siitä ministeriöstä, jonka toimialaan jaostossa käsiteltävät asiat pääasiallisesti kuuluvat. Tiettyjen jaostojen puheenjohtajilla on EU-asioiden valmistelussa merkittävä rooli. Jaostojen puheenjohtajilla ja sihteereillä on tai ainakin pitäisi olla jaostossa käsiteltävistä asioista paras tieto ja asiantuntemus.
Yksi keskeisimmästä jaostoista on budjettijaosto, käsitteleehän se EU-budjettiin liittyvät asiat, jolloin se on merkittävässä roolissa myös muiden jaostojen asioissa. Jaostot toimivat vastuuministeriötä avustavana ja eri tahojen näkemyksiä koordinoivina eliminä. Toimivalta ja valmisteluvastuu säilyy siten ministeriöllä. Jaostojen yksi tärkeä tehtävä on toimia informaatiokanavana muille ministeriöille.
Jaostojen virkamieskokoonpanossa ovat edustettuina ne ministeriöt tai muut viranomaiset, joiden toimialaan asia kuuluu tai joiden toimialaa jaosto sivuaa. Laajassa kokoonpanossa ovat mukana myös etujärjestöt ja muut intressitahot.
Eniten jaostoja on vastuullaan valtiovarainministeriöllä, kauppa- ja teollisuusministeriöllä (ministeriö lakkautetaan vuoden 2008 alusta -> työ- ja elinkeinoministeriö) ja ulkoasiainministeriöllä. Tällä hetkellä jaostojen määrä on 37.
Aho, Esko (1988): Pääministeri. Helsinki: Otava.
Fagerholm, K.-A (1977).: Puhemiehen ääni. 4. painos. Helsinki: Tammi.
Hokkanen, Kari (2002): Kekkosen maalaisliitto 1950-1962. Maalaisliitto-Keskustan Historia 4. Keuruu: Otava.
Hämäläinen, Unto: Pyrkijän paikalla. Helsingin Sanomat 27.4.2003
Hämäläinen, Unto ja Ovaska, Terho (1998): Lännettymisen lyhyt historia. Juva: WSOY.
Koivisto, Mauno (1988): Politiikkaa ja politikointia 1979-81. Jyväskylä: Kirjayhtymä.
Koivisto, Mauno (1999): Kaksi kautta. Muistikuvia ja merkintöjä 1982-1994. Juva: WSOY.
Kääriäinen, Seppo (2002): Sitä niittää, mitä kylvää. Keskustan strategiset valinnat 1964-2001. Jyväskylä: Gummerus.
Lehtilä, Hannu (2001): Mainettaan parempi. Valtioneuvos Harri Holkeri. Keuruu: Otava.
Lehtinen, Lasse (2002): Aatosta jaloa ja alhaista mieltä. Urho Kekkosen ja SDP:n suhteet 1944-1981. Juva: WSOY.
Linkomies, Edwin (1970): Vaikea aika. Suomen pääministerinä sotavuosina 1943-1944. Helsinki: Otava.
Miettunen, Martti (1983): Näinhän se oli. Espoo: Weilin + Göös.
Murto, Eero (1994): Pääministeri. Suomen pääministerin rooli 1917-1993. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 13. Helsinki: Hallintohistoriakomitea ja Painatuskeskus.
Murto, Eero (1994): The Administrative Effects of the EU on Finnish Administration and the Ministry of Trade and Industry in Comparison with the Netherlands, the United Kingdom and Germany. Ministry of Trade and Industry, Finland. Studies and Reports 68/1994.
Murto, Eero (1995): Pääministeri Paavo Lipposen hallitus. Teoksessa Sääty-yhteiskunnasta Ahtisaareen. Artikkeleita hallinnosta ja sen historiasta. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 21. Helsinki: Edita.
Murto, Eero (1996): Poliittinen eliitti ja virkamieseliitti. Teoksessa Eero Murto, Pekka Väänänen & Raimo Ikonen (toim.), Sisäpiirit EU-Suomessa: unioni ja uudet eliitit. Helsinki: Edita.
Murto, Eero: Sisäpiirit valtioneuvoston toiminnan yhteensovittajana. Julkaisussa Hallinnon historiasta hallinnon kehittämiseen. Pääministeri Paavo Lipposen asiantuntijaseminaari 28.2.1997 Säätytalolla. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja.
Murto, Eero: Pääministerivaalit tulevat. Iltasanomat 7.3.1998.
Murto, Eero: Pääministerin valta vahvistunut tuntuvasti. Turun Sanomat 8.4.1998.
Nousiainen, Jaakko (1998): Suomen poliittinen järjestelmä. 10. uudistettu laitos. Juva: WSOY.
Numminen, Jaakko (1996): Valtioneuvosto. Teoksessa Selovuori, Jorma (toim.), Suomen keskushallinnon historia 1898-1996. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia ja Edita.
Pennanen, Erkki: Sisäpolitiikan uusi alku. Helsingin Sanomat 27.12.2003.
Pokka, Hannele (1995): Porvarihallitus. Juva: WSOY.
Puoskari, Pentti (2002): Laman varjo ja sateenkaari. Helsinki: Edita.
Seppinen, Jukka (2002): Isänmaan asiat. Johannes Virolaisen elämänkerta. Jyväskylä: Gummerus.
Suomi, Juhani (2002): Umpeutuva latu. Urho Kekkonen 1976-1981. Helsinki: Otava 2000.
Tiihonen, Seppo (1990): Hallitusvalta. Valtioneuvosto itsenäisen Suomen toimeenpanovallan käyttäjänä. Hallintohistoriallisia tutkimuksia 3. Helsinki: Hallintohistoriakomitea ja Painatuskeskus.
Tiihonen, Seppo (1996): Presidentti. Teoksessa Selovuori, Jorma (toim.), Suomen keskushallinnon historia 1809-1996. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia ja Edita.
Tuomioja, Erkki (1993): Kukkaisvallasta Kekkosvaltaan. Jyväskylä: Tammi.
Uimonen Risto (1995): Nuori pääministeri. Juva: WSOY.
Valtion keskushallinnon uudistaminen, raporttisarja. Helsinki: Valtiovarainministeriö 2001, 2002.
Valtion työmarkkinalaitos (2002): Taskutilasto. Valtion budjettitalous. Helsinki: Valtiovarainministeriö.
Virkkunen Janne: Virkamiesten valta kasvaa. Helsingin Sanomat 24.3.1996.
Ministeri-, virkamies- ym. haastattelut 1992-2005.
Santeri Alkion kokoelma, valtionarkisto.
Rafael Erichin kokoelma, valtionarkisto.
Väinö Tannerin kokoelma, työväen arkisto.
Kansallisen Kokoomuksen eri puolue-elinten ja niiden yhteisten kokousten pöytäkirjat.
Suomen Sosialidemokraattisen Puolueen eri puolue-elinten ja niiden yhteisten kokousten pöytäkirjat.
Suomen Keskustan (maalaisliitto-keskustapuolueen) eri puolue-elinten ja niiden yhteisten kokousten pöytäkirjat.
TV-nelonen, R-studio 8.1.2002.
Valtion keskushallinnon uudistaminen. Ministerityöryhmän loppuraportti. Valtiovarainministeriö 2002, Helsinki.
Valtion keskushallinnon uudistaminen. Ohjelmajohtaminen valtioneuvostossa. Uusi menettely ja uudet asiakirjat. Valtioneuvoston ohjelmajohtamisen simulointihankkeen raportti. Valtiovarainministeriö 2002, Helsinki.