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Timestamp: 2020-07-12 13:59:12+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 113', 'art. 113', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 13']

| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | DOMENICA 12 LUGLIO AGGIORNATO ALLE 15:59
IN HOUSE E SOCIET&AGRAVE; MISTE- RELAZIONE CONVEGNO DI MONOPOLI, 23 E 24 NOVEMBRE
L’affidamento diretto a società in house e a società a capitale misto: ricognizione degli indirizzi sul tappeto
Roberto GAROFOLI (Consigliere di Stato)
1) il contratto di appalto;
2) il contratto di concessione.
Il primo si ha quando l'amministrazione affida al terzo la produzione di beni o di servizi necessari perché l'amministrazione possa svolgere le sue funzioni istituzionali, e lo fa dietro corrispettivo di un prezzo.
La concessione, invece, si ha quando l'amministrazione affida al concessionario l'espletamento di attività da svolgere in favore del pubblico; il concessionario non è tuttavia remunerato sotto forma di prezzo versatogli dall'amministrazione, essendo almeno in parte soddisfatto economicamente in quanto abilitato a percepire dagli utenti del servizio il prezzo della prestazione. Le due indicate forme di esternalizzazione presentano tuttavia un dato comune, entrambe essendo forme contrattuali che presuppongono la diversità non soltanto formale ma sostanziale fra i contraenti. Proprio in presenza di questa diversità formale e sostanziale non vi può mai essere un affidamento diretto.
La giurisprudenza comunitaria è invero dell'avviso per cui anche quando il soggetto destinatario della prestazione, appaltatore o concessionario, è una pubblica amministrazione, non è consentito un affidamento diretto. Solo quando questo rapporto intersoggettivo (che presuppone cioè due soggettività formalmente e sostanzialmente distinte) manca, l'amministrazione intendendo affidare la prestazione ad un soggetto che è sì formalmente distinto dalla prima, ma che sostanzialmente è un tutt'uno della stessa, può ammettersi una deroga al principio di gara, con l'affidamento diretto in house.
Per effetto dell’ultimo degli indicati principi, l'amministrazione, anziché esternalizzare la realizzazione di ciò di cui ha bisogno, può attendervi in proprio, per esempio preponendo a tale scopo un ufficio, un servizio tecnico, una struttura organicamente inserita all'interno dell'ente stesso.
Il vero problema dell’in house nasce là dove questo principio di autorganizzazione è stato esteso ai casi in cui l'amministrazione intende affidare la produzione dei beni o dei servizi di cui ha bisogno non ad un ufficio, ad una direzione, ad un dipartimento, ad un servizio interni all'ente, ma ad un soggetto societario formalmente distinto dall'ente, e ciò nonostante controllato dall'ente in maniera così penetrante da potersi dire, sulla base di un approccio non attento alla diversità formale quanto alla sussistenza o meno di autonomia decisionale da parte del soggetto societario, che si tratta di un tutt'uno, una parte integrante, una proiezione organizzativa dell'ente.
Il problema dell’in house è quindi fondamentalmente quello dell'affidabilità diretta e senza gara di prestazioni a soggetti societari diversi dall’ente pubblico affidante.
Ci si è a lungo interrogati in merito alle condizioni necessarie perché possa dirsi sussistente tale controllo di tipo strutturale.
Come si osserverà meglio nel prosieguo, prima delle più recenti prese di posizione della giurisprudenza comunitaria, non si escludeva il ricorso all’affidamento diretto anche nel caso in cui l’ente aggiudicatario non fosse interamente partecipato dall’ente pubblico di riferimento, ben potendo il controllo analogo sussistere anche quando nella compagine societaria sia presente in presenza di un socio privato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 18 settembre 2003, n. 5316).
Sul requisito del controllo analogo, tuttavia, la giurisprudenza comunitaria è negli ultimi anni a più riprese intervenuta, inaugurando orientamenti particolarmente restrittivi, destinati a ridimensionare non di poco l’effettivo ambito di invocabilità dell’istituto dell’in house.
Con un primo e dirompente intervento (sentenza 11 gennaio 2005, in causa C-26/03), la Corte di Giustizia ha sostenuto la necessità della partecipazione totalitaria dell’ente pubblico di riferimento perché possa dirsi sussistente il c.d. "controllo analogo" ed ammessa, quindi, l’eccezionale deroga alle norme che impongono il ricorso alla pubblica gara.
A questo esito interpretativo la giurisprudenza comunitaria perviene fondamentalmente sulla base dell’assunto teorico (da molti non condiviso ma mai rinnegato dalla Corte di Giustizia) secondo cui in tanto il soggetto societario formalmente distinto dall’ente può considerarsi un tutt’uno dello stesso sul versante sostanziale in quanto sussista un’affinità di intenti perseguiti. Tale affinità, peraltro, può ammettersi a condizione che la struttura societaria sia totalmente partecipata dall’ente pubblico, essendo viceversa sufficiente che ci sia un privato anche in quota minoritaria perché quella società debba rispondere, in un certo senso, anche agli interessi egoistici rappresentati nella compagine azionaria dal privato socio (ancorché di minoranza). Si adduce, quindi, un’incompatibilità ontologica fra l’interesse pubblico rappresentato nella società dall’ente pubblico, socio di maggioranza, e l’interesse egoistico del privato, socio di minoranza. Un’incompatibilità che non consentirebbe di considerare quella società parte integrante dell’ente.
Sempre nel tentativo di delimitare la nozione di “controllo analogo”, la Corte di giustizia è intervenuta con una ulteriore, e non meno importante, decisione, resa nel caso Parking Brixen.
2.3. Il problema della dismissione del capitale azionario interamente pubblico.
A quest’ultimo riguardo, ci si chiede se il requisito del controllo analogo possa essere considerato sussistente anche nel caso in cui, in presenza di una partecipazione totalitaria dell’ente pubblico, lo statuto societario preveda l’apertura, obbligatoria o meno, della società al capitale privato.
Nella sentenza citata, la Corte di giustizia ritiene che non è necessariamente vero che le condizioni di legittimo affidamento in house debbano essere dal giudice verificate cristallizzando la verifica con riguardo al momento in cui interviene l'affidamento.
Al contrario, soprattutto a fronte di vicende in cui è evidente l’intento elusivo dell'operazione complessivamente posta in essere dall'amministrazione - cioè l’intento di affidare, senza gara, ad una società una prestazione quando la società è ancora detenuta 100% per poi, dopo qualche giorno, dismettere il controllo su quella società a favore di privati - è necessario procedere ad una valutazione non formale ma sostanziale. Occorre evitare che sia eluso il principio di concorrenza e di evidenza pubblica, rispetto al quale l'istituto dell’in house è un’eccezione, da interpretare in maniera rigorosa e restrittiva.
Quindi, se la società affidataria è una società aperta, anche solo in parte, al capitale privato, tale circostanza impedisce di considerarla una struttura di gestione “interna” di un servizio pubblico nell’ambito dell’ente che la detiene.
2.3. 1. Il controllo a cascata e il frazionamento del capitale tra più enti pubblici.
Quanto a quest’ultima ipotesi, pur ritenendosi in astratto configurabile un "controllo analogo" anche nel caso in cui il pacchetto azionario non sia detenuto direttamente dall’ente pubblico, ma indirettamente mediante una società per azioni capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100% dall’ente medesimo, si è chiarito che tale forma di partecipazione "può, a seconda delle circostanze del caso specifico, indebolire il controllo eventualmente esercitato dall’amministrazione aggiudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione al suo capitale" (Carbotermo, 11 maggio 2006, causa C-340/04).
Quanto al frazionamento del capitale azionario tra più enti pubblici, T.a.r. Lazio 16 ottobre 2007, n. 9988, ha osservato che, soddisfatta la condizione della esistenza di un capitale di azionaria partecipazione interamente in mano pubblica, non riveste rilevanza la esiguità della quota partecipativa di alcuni soggetti poiché lo stesso art. 113 del D.Lgs. n. 267/2000, comma 5 (così come poi sostituito dal comma 1 del D.L. n. 269/2003) si riferisce espressamente all’"... ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale ..."; ciò comporta che non può considerarsi necessario il possesso del capitale sociale da parte di un solo ente pubblico, irrilevante essendo la misura percentuale nella partecipazione (o compartecipazione plurima) di enti pubblici, sempre che ricorrano le altre condizioni previste dallo stesso art. 113 laddove impone che gli stessi enti titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi.
E’ necessario quindi verificare che gli enti locali partecipanti a quote societarie anche esigue abbiano effettive possibilità di controllo sull’attività decisionale dell’organismo societario; controllo realizzabile non soltanto in forma propulsiva o propositiva di argomenti da portare all’ordine del giorno del consesso assembleare, bensì, e principalmente, attraverso l’esercizio di poteri inibitivi di iniziative o decisioni che si pongano in contrasto con gli interessi dell’ente locale nel cui ambito territoriale si esplica il servizio (così ancora T.a.r. Lazio, sentenza 16 ottobre 2007 n. 9988).
2.5. L’in house: modello generale alternativo alla gara o modello “eccezionale”?
2.5.1. I Servizi pubblici locali.
c)consentire eccezionalmente l’affidamento diretto a società a partecipazione mista pubblica e privata, ove ciò reso necessario da particolari situazioni di mercato, secondo modalità di selezione e di partecipazione dei soci pubblici e privati direttamente connesse alla gestione ed allo sviluppo degli specifici servizi pubblici locali oggetto dell’affidamento, ferma restando la scelta dei soci privati mediante procedure competitive e la previsione di norme e clausole volte ad assicurare un efficace controllo pubblico della gestione del servizio e ad evitare possibili conflitti di interesse;
d) prevedere che l’ente locale debba adeguatamente motivare le ragioni che, alla stregua di una valutazione ponderata, impongono di ricorrere alle modalità di affidamento di cui alle lettere b) e c), anziché alla modalità di cui alla lettera a), e che debba adottare e pubblicare secondo modalità idonee il programma volto al superamento, entro un periodo di tempo definito, della situazione che osta al ricorso a procedure ad evidenza pubblica, comunicando periodicamente i risultati raggiunti a tale fine. In particolare, prescrivere che per giungere alla constatazione della necessità di gestione diretta sia adottata una previa analisi di mercato, soggetta a verifica da parte delle Autorità nazionali di regolazione dei servizi di pubblica utilità competenti per settore, ovvero, ove non costituite, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ove si dimostri l’inadeguatezza dell’offerta privata. Le società di capitali cui sia attribuita la gestione ai sensi della lettera b) non possono svolgere, nè in via diretta, nè partecipando a gare, servizi o attività per altri enti pubblici o privati;
e) escludere la possibilità di acquisire la gestione di servizi diversi o in ambiti territoriali diversi da quello di appartenenza, per i soggetti titolari della gestione di servizi pubblici locali non affidati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nonché per le imprese partecipate da enti locali, affidatarie della gestione di servizi pubblici locali, qualora usufruiscano di forme di finanziamento pubblico diretto o indiretto, fatta eccezione per il ristoro degli oneri connessi all’assolvimento degli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla gestione di servizi affidati secondo procedure ad evidenza pubblica, ove evidenziati da sistemi certificati di separazione contabile e gestionale..”.
2.5.2. Gli appalti pubblici.
Ancor più delicato risulta chiedersi se l’istituto dell’in house possa essere utilizzato, pur in assenza di una espressa previsione normativa che consenta tale forma di affidamento, nella materia degli appalti pubblici: la questione ha ragione di essere posta se si considera il silenzio al riguardo dal d.lgs. n. 163 del 2006.
Due le tesi sul tappeto.
Secondo un primo indirizzo, di recente seguito da Cons. Stato, sez. VI, n. 1514/2007, l’in house non può essere utilizzato per affidare senza gara prestazioni (lavori, servizi e forniture), che potrebbero essere oggetto di un contratto di appalto.
A sostegno dell’assunto si adducono i seguenti argomenti:
1) Il carattere eccezionale dell’istituto dell’in house: argomento valorizzato da Cons. Stato, sez. VI, n. 1514/2007, secondo cui “l’in house non costituisce un principio generale, prevalente sulla normativa interna, ma è un principio derogatorio di carattere eccezionale che consente, e non obbliga, i legislatori nazionali a prevedere tale forma di affidamento”. Applicato tali coordinate, la VI Sezione conclude sostenendo che, nel settore dei lavori pubblici, e in particolare in quello dei beni culturali, deve escludersi l’operatività di questa forma di affidamento, attesa la mancanza di previsioni interne facoltizzanti il ricorso all’affidamento in house.
Sul piano generale, si osserva che l’istituto dell’in house, più che una eccezione al diritto comunitario degli appalti e delle concessioni, è esso stesso espressione di un principio generale, riconosciuto dal diritto comunitario e nazionale, quale è quello di auto-organizzazione in forza del quale gli enti pubblici possono organizzarsi per offrire i loro servizi o per reperire le prestazioni di cui hanno bisogno per esercitare le loro finalità istituzionali.
Si tratta, peraltro, di principio a più riprese riconosciuto e affermato a livello comunitario.
Nella risoluzione 14 gennaio 2004 del Parlamento europeo concernente il “Libro verde sui servizi di interesse generale [COM (2003) 270-2003/2152(INI)]”, al punto 35, si formula l’auspicio che, "in ossequio al principio di sussidiarietà, venga riconosciuto il diritto degli enti locali e regionali di “autoprodurre” in modo autonomo servizi di interesse generale a condizione che l’operatore addetto alla gestione diretta non eserciti una concorrenza al di fuori del territorio interessato". Nella risoluzione 26 ottobre 2006 del Parlamento europeo sui “Partenariati pubblico-privati e il diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni [2006/2043 (INI)]”, ancora, si "respinge l’applicazione della legislazione in materia di appalti nei casi in cui gli enti locali intendono svolgere compiti nel loro territorio assieme ad altri enti locali nell’ambito di una riorganizzazione amministrativa, senza offrire a terzi operanti sul mercato la fornitura dei servizi in questione" (p.to 46.) e si "ritiene tuttavia necessaria l’applicazione della normativa sugli appalti quando gli enti locali offrono prestazioni sul mercato alla stregua di un’impresa privata nel contesto della cooperazione tra enti locali o fanno eseguire compiti pubblici da imprese private o da altri enti locali" (p.to 48.).
Quanto al richiamato principio di legalità, si osserva che con l’affidamento in house applicato al settore degli appalti non si fa luogo ad alcun trasferimento di poteri amministrativi quanto,. piuttosto, all’attribuzione di compiti essenzialmente esecutivinon implicanti l’esercizio di alcun potere autoritativo.
La citata previsione, nel pretendere per la realizzazione di lavori un contratto (appalto o concessione), sembra ostare all’affidamento in house, come noto non integrante alcuna fattispecie contrattuale.
Si tratta, tuttavia, di disposizione riguardante i soli lavori pubblici, non anche i servizi e le forniture.
A sostegno della seconda tesi, peraltro, può farsi riferimento all’art. 13 d.l. 4 luglio 2006, n. 223 (D.L. Bersani), il cui comma 1 prevede che “Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti”.
Il riferimento della citata disposizione è quindi a società che fruiscono di affidamenti diretti (anche in applicazione del modello dell’in house) “per la produzione beni e servizi strumentali” all’attività dell’ente affidante, “con esclusione dei servizi pubblici locali”; l’art. 13, pertanto, pare presupporre la possibilità di un affidamento diretto, secondo il modello dell’in house, di prestazioni altrimenti acquisibili con il contratto di appalto.
3. Il partenariato pubblico-privato: l’affidamento senza gara alle società a capitale misto è ancora consentito?
L’assunto di fondo, sostenuto dalla pronuncia consultiva, è quello dell’ampia fungibilità tra lo schema formale della società mista e quello dell’appalto.
Ad avviso della Sezione consultiva, invero, la compatibilità comunitaria del ricorso al partenariato pubblico- privato va ammessa con riferimento alle ipotesi in cui non si possa configurare un “affidamento diretto” alla società mista ma piuttosto un “affidamento con procedura di evidenza pubblica” dell’attività “operativa” della società mista al partner privato, tramite la stessa gara volta alla individuazione di quest’ultimo. In questo caso, indicato di regola come quello del “socio di lavoro”, “socio industriale” o “socio operativo” (come contrapposti al “socio finanziario”), l’attività che si ritiene “affidata” (senza gara) alla società mista è, nella sostanza, da ritenere affidata (con gara) al partner privato scelto con una procedura di evidenza pubblica che abbia ad oggetto, al tempo stesso, anche l’attribuzione dei suoi compiti operativi e quella della qualità di socio.
a) solo quando esista un’apposita norma speciale che lo consenta[3];
b) nel solo caso in cui non si possa configurare un “affidamento diretto” alla società mista ma piuttosto un “affidamento con procedura di evidenza pubblica” dell’attività “operativa” della società mista al partner privato, tramite la stessa gara volta alla individuazione di quest’ultimo;
d) a condizione che sia motivata in modo particolarmente approfondito tale scelta organizzativa;
e) a condizione che sia stabilito un limite temporale ragionevole alla durata del rapporto sociale, accompagnata dalla espressa previsione della “scadenza del periodo di affidamento, evitando così che il socio divenga “socio stabile” della società mista, possibilmente prevedendo che sin dagli atti di gara per la selezione del socio privato siano chiarite le modalità per l’uscita del socio stesso (con liquidazione della sua posizione), per il caso in cui all’esito della successiva gara egli risulti non più aggiudicatario”;