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Timestamp: 2014-10-01 08:10:28
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Matched Legal Cases: ['artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 6', 'artículo 156', 'artículo 203', 'artículo 12', 'artículo 7', 'artículo 96', 'in fine', 'in fine', 'artículo 5', 'in fine']

Legislacion Empresarial: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO. (LOAFSP) ANGEL CASTILLO LEONARDO LOPEZ
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO. (LOAFSP) ANGEL CASTILLO LEONARDO LOPEZ
MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE LA EDUCACION UNIVERSITARIA
UNIVERSIDAD DE ORIENTE COORDINACION DE POSTGRADO
NÙCLEO DE MONAGAS
LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO. (LOAFSP)
Abg. (M.Sc) Lisandro Zapata Ángel Castillo Leonardo López.
El debate sobre la situación fiscal en Venezuela no sólo está vigente, sino que está entre los temas prioritarios del país. La actividad de las finanzas públicas demanda soluciones encaminadas a mejorar el balance fiscal, a través de la generación de mayores ingresos y de una gestión de gasto más eficiente, así como también a eliminar las distorsiones del marco institucional fiscal. Con ese objetivo, el Ejecutivo Nacional introdujo el proyecto de Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) ante la Comisión Legislativa Nacional (CLN), que fue aprobada el 5 de Septiembre de 2000 según Gaceta Oficial N° 37.029.
La innovación más importante de la LOAFSP se encuentra en la normativa sobre las reglas macro-fiscales, a través de las cuales se atiende los principios constitucionales de sostenibilidad, equilibrio fiscal, transparencia, eficiencia y responsabilidad fiscal. Se establecen los lineamientos generales de las normas de cada una de estas reglas, pero la metodología de funcionamiento y otros detalles procedimentales se dejan para su desarrollo en leyes especiales. Por esta razón, las observaciones y recomendaciones que se desprenden del análisis de la LOAFSP, se condicionan a la forma que adopten sus lineamientos en las leyes específicas de esta materia. La LOAFSP también incorpora, de una manera más sistemática, las normas sobre los distintos componentes que integran la administración financiera del sector público, como lo son el proceso presupuestario, el crédito público, la tesorería, la contabilidad fiscal y el control interno. El análisis en este ámbito, en la medida en que las disposiciones sobre cada uno de esos sistemas reproducen gran parte del contenido de la vieja normativa, se limita a destacar su consistencia con el tema de las reglas macro fiscales.
La LOAFSP, al introducir la materia de las reglas macro fiscales en la legislación fiscal, sigue las tendencias internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestión pública. Se crean el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal intertemporal, el acuerdo de coordinación macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias y el fondo de estabilización macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales. Incorpora, además esta ley, la creación del Fondo de Ahorro Intergeneracional, a través del cual se persigue el logro de una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos petroleros.
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), fué aprobada el 5 de Septiembre de 2000, según G.O. 37.029. De acuerdo con la exposición de motivos, la elaboración de esta ley responde a la necesidad de adecuar la normativa de los procesos fiscales a las exigencias de la nueva Constitución, cuya innovación en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas macro-fiscales. En este sentido, se plantea el sometimiento de la gestión fiscal a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, para lo cual se establece la obligatoriedad de la limitación del gasto y el endeudamiento público, de la Constitución de un fondo de estabilización macroeconómica, de la distribución intertemporal de la riqueza del subsuelo, de la explicitación de la política fiscal de largo plazo, del equilibrio y la sostenibilidad fiscal, de la coordinación de las políticas macroeconómicas y de la responsabilidad fiscal.
Desde el punto de vista analítico, el tema de las reglas macro-fiscales tiene referencias en los procesos de reforma fiscal implementados en diversos países, especialmente durante la última década, en los cuales dichas reglas han pasado a ser los pilares rectores de la definición, ejecución y evaluación de la política fiscal. La elaboración conceptual de las reglas ha evolucionado no sólo con las experiencias concretas de países que han adaptado su legislación fiscal a estos objetivos, sino de la formalización de recomendaciones que se retroalimentan con esas experiencias particulares como se hace en el Manual sobre Transparencia Fiscal (1998) del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional. En ese proceso se destaca la convergencia hacia el diseño de reglas con las que, al eliminar o disminuir sustancialmente la discrecionalidad de la política fiscal, se intenta corregir el sesgo deficitario de la gestión fiscal, y con ello, alcanzar la estabilización macroeconómica y la elevación de la calidad de las políticas públicas.
Desde la perspectiva legal, el tema de las reglas macro-fiscales aparece por primera vez en la legislación fiscal del país en la muy reciente ley del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) aprobada en 1998, reformada ya dos veces (Leyes Habilitantes 1999 y 2000). Con dicha ley se intenta corregir, a través de reglas de acumulación de excedentes de ingresos petroleros en tiempos de boom y de retiro de recursos en tiempos de shocks negativos, el impacto negativo de la gran volatilidad de dichos ingresos sobre las finanzas públicas y la gestión fiscal.
La LOAF, en su carácter integrador de los procesos de la administración financiera del sector público, tiene su antecedente más cercano en la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional (LOHPN), creada en 1938. Con respecto al contenido, sin embargo, las leyes orgánicas de Régimen Presupuestario (LORP) y de Crédito Público (LOCP), creadas en 19765, constituyen la referencia directa de la LOAF en las materias de presupuesto y crédito público6. Por su parte, la normativa sobre los sistemas de contabilidad y control interno tienen su fuente en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGP), debido a que en esas materias la rectoría la ejerce la Contraloría General de la República (CGR).
CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
La Ley bajo análisis plantea dentro del elenco de disposiciones calificadas como generales en el Título I, lo que constituye el objeto de la misma, cual es “regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación Macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional”. De igual modo, la mencionada Ley determina el ámbito de la Administración Financiera como “el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado, y estará regida por los principios constitucionales de legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio fiscal y coordinación Macroeconómica”, así como los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad regulados en ella y los sistemas tributarios y de administración de bienes regulados por leyes especiales. Dentro de este mismo Título, la Ley precisa su ámbito de aplicación, el cual abarca tanto las personas jurídicas de derecho público (República, Estados, Distrito Metropolitano de Caracas, Distritos y Municipios), como personas de derecho privado asumidas por el Estado (Sociedades Mercantiles, Fundaciones, Asociaciones Civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos). El Título II, denominado “Del Sistema Presupuestario”, señala que los presupuestos públicos comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio económico financiero. Igualmente, fija el alcance de los presupuestos públicos, los cuales expresan los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la Nación, aprobadas por la Asamblea Nacional. En este Título se crea la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano rector del Sistema Presupuestario Público y se establecen sus normas atributivas de competencia. También se regulan las especificaciones que deberá contener el proyecto de ley del marco Plurianual del Presupuesto, el cual debe ser elaborado por el Ministerio de Finanzas en coordinación con el Ministerio de Planificación y Desarrollo y el Banco Central de Venezuela, con la finalidad de establecer “...los límites máximos de gasto y de endeudamiento que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales para un período de tres años”.
Contiene la Ley además las normas relativas al sistema de crédito público (Título III). Allí se establece no sólo el concepto de crédito público, sino las operaciones de este tipo, cuyo objeto es arbitrar recursos o fondos para realizar inversiones reproductivas, atender casos de evidente necesidad o de conveniencia nacional, incluida la dotación de títulos públicos al Banco Central de Venezuela para la realización de operaciones de mercado abierto con fines de regulación monetaria y cubrir necesidades transitorias de tesorería. En ese mismo Título se establecen los términos y condiciones para que los entes regidos por la Ley puedan celebrar válidamente operaciones de crédito público.
También contempla la normativa de este texto los supuestos bajo los cuales no se requiere una Ley especial para celebrar operaciones de crédito público y los órganos exceptuados del régimen previsto en dicho Título. En el Capítulo V del referido Título se crea la Oficina Nacional de Crédito Público como órgano rector del Sistema de Crédito Público, estableciendo sus atribuciones y obligaciones. En el Título IV se crea la Oficina Nacional del Tesoro como órgano rector del Sistema de Tesorería “con la finalidad de promover la optimización del flujo de caja del Tesoro, bajo la modalidad de cuenta única del tesoro”, con sus respectivas competencias. En el Título V se establece el Sistema de Contabilidad Pública, su contenido y objeto. Dicho sistema “... será único, integrado y aplicable a todos los órganos de la República y sus entes descentralizados funcionalmente; estará fundamentado en las normas generales de contabilidad dictadas por la Contraloría General de la República y en los demás principios de contabilidad de general aceptación válidos para el sector público”. Igualmente, se crea la Oficina Nacional de Contabilidad Pública como órgano rector del Sistema de Contabilidad Pública y se atribuyen sus correspondientes competencias. En el Título VI se precisa el contenido y objeto del Sistema de Control Interno aplicable a cada organismo, el cual tiende a garantizar el acatamiento de las normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio público, asegurar la obtención de información administrativa, financiera y operativa útil, confiable y oportuna para la toma de decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y lograr el cumplimiento de los planes, programas y presupuestos en concordancia con las políticas prescritas y con los objetivos y metas propuestas, así como garantizar razonablemente la rendición de cuentas. En dicho Título se crea la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna como órgano rector del Sistema de Control Interno, con autonomía funcional y administrativa, a cuyo cargo está la supervisión, orientación y coordinación del control interno, así como la dirección de la auditoría interna en los organismos que integran la Administración Central y Descentralizada con exclusión del Banco Central de Venezuela. En el Título VII se prevé la celebración de un convenio para la armonización de políticas entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela y en el Título VIII se crea el denominado “Fondo para la Estabilización Macroeconómica”, cuyo objeto es garantizar, a través de la Ley que regule su funcionamiento, la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal, frente a las fluctuaciones de los ingresos ordinarios. En el mismo Título se establece, a través de una Ley especial, la creación del Fondo de Ahorro Intergeneracional a largo plazo, destinado a garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo, especialmente la inversión real reproductiva, la educación y la salud, así como promover y sostener la competitividad de las actividades productivas no petroleras, destacándose que dichos recursos no podrán ser aplicados a la adquisición de instrumentos de endeudamiento de entidades públicas nacionales ni a garantizar obligaciones de las mismas. Igualmente, se destaca que el Fondo “tendrá un lapso de disponibilidad no menor de veinte años contados a partir de su constitución efectiva”. Es de hacer notar que la Ley en sus disposiciones finales y transitorias (Título X), deroga parcialmente la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, la Ley Orgánica de Crédito Público, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LAFSP
Tal como lo ha establecido esta Sala en sentencia Nº 537 de fecha 12 de junio de 2000, expediente Nº 00-1799. Caso: Ley Orgánica de Telecomunicaciones, el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece cuatro categorías de Leyes Orgánicas, a saber: 1) las que así determina la Constitución; 2) las que se dicten para organizar los poderes públicos; 3) las que desarrollen derechos constitucionales, y 4) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Según el mencionado fallo, la clasificación constitucional utiliza criterios de división lógica distintos, pues las categorías 1 y 4 obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de Ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2 y 3 obedecen a un principio material relativo a la organicidad del Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En el fondo, la categoría 4 implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a diferencia de la categoría 1, la constitucionalidad de la calificación de orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida.
Desde luego que el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se refiere a “... las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”, lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2, 3 y 4.
La calificación de la Asamblea Nacional depende, por tanto, del objeto de la regulación (criterio material), para las categorías 2 y 3, y del carácter técnico-formal de la ley marco o cuadro para la categoría 4. En esta última categoría, el carácter técnico- formal se vincula con el carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especificidad de la Ley o leyes subordinadas. Ello permitiría establecer, en cada caso, y tomando en cuenta los criterios exigidos para las categorías 1, 2, y 3, las condiciones materiales de su organicidad.
Ahora bien, esta Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados, considera que la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público es constitucionalmente orgánica, por los motivos siguientes:
1.- Se trata de una Ley dictada en ejercicio de la competencia prescrita por el artículo 6 numeral 1 del Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente mediante el cual se establece el Régimen de Transición del Poder Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000.
2.- Esta Ley, prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional, destinada a regular la administración financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación Macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.
3.- La presente Ley sirve de marco normativo a otros textos legales, tales como las Leyes Anuales de Presupuesto, la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, Ley de Endeudamiento Anual, Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica y Ley del Fondo de Ahorro Intergeneracional. 4.- Se trata de una Ley que somete a todos los órganos que componen la Administración Pública Central y Descentralizada, así como a las personas jurídicas en las cuales el Estado tiene participación decisiva, a la formulación de un régimen presupuestario uniforme y a una recta y transparente disciplina financiera. En consecuencia, se trata de una Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios normativos válidos para otras leyes que se sancionen conforme al artículo 156, numerales 11, 21 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, el Tribunal Supremo de Justicia se pronunció, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
FUNDAMENTOS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
La Comisión Legislativa Nacional indicó que la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público tiene carácter orgánico, ya que sirve de marco a otras leyes en materia presupuestaria, organiza la actividad financiera y presupuestaria de los órganos que ejercen el Poder Público y además, deroga la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Crédito Público.
ANALISIS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP).
Las Reglas Macro-Fiscales
La innovación más importante de la LOAF se encuentra en la normativa sobre las reglas macro-fiscales. Atendiendo a los principios constitucionales de sostenibilidad, equilibrio fiscal, transparencia, eficiencia y responsabilidad, se crean el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal intertemporal; el acuerdo de coordinación macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias; el Fondo de Estabilización Macroeconómica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales; y el Fondo de Ahorro Intergeneracional para lograr una mejor distribución intertemporal del uso de los recursos del subsuelo.
El Marco Plurianual del Presupuesto
La necesidad de controlar los sesgos deficitarios de las cuentas públicas, determinados en buena medida por la falta de una planificación presupuestaria fundamentada en las necesidades financieras determinadas por programas de desarrollo que, por su naturaleza, trascienden generalmente el corto plazo, ha resaltado la importancia de la estimación plurianual en la elaboración de los presupuestos fiscales. En la actualidad, su uso se observa por igual en países desarrollados y en desarrollo, aunque adopta diversas modalidades en términos de su duración, del detalle de los ítem presupuestarios, de su rango legal, de la metodología usada en las proyecciones, de la consideración sobre la participación de instituciones colegiadas etc. Los resultados de la experiencia en esa materia muestran que el marco plurianual del presupuesto ha sido una herramienta fundamental de la transparencia de los procesos fiscales y, como consecuencia, de disciplina fiscal.
Formalmente, el marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la estimación de las variables y resultados fiscales para un período, cuyos montos se reparten anualmente de manera que se correspondan con los límites globales establecidos para dicho lapso de tiempo. Esos límites se derivan del sometimiento de la política fiscal derivada de la política económica de largo plazo al cumplimiento de la condición de sostenibilidad fiscal. En vista de ello, los presupuestos anuales del marco plurianual deben estimarse de tal forma que se garantice el equilibrio fiscal durante el período de dicho marco, aunque no necesariamente se requiere el equilibrio para cada ejercicio anual. Esto último le da sentido a la estimación plurianual, pues se admite la flexibilidad para el ajuste cuando exista la probabilidad de ocurrencia de desequilibrios importantes en un ejercicio fiscal determinado y/o cuando sea necesaria una revisión de las perspectivas macroeconómicas.
No hay antecedentes de planificación presupuestaria plurianual en Venezuela, al menos en los términos de la exigencia de la sostenibilidad de los presupuestos. En la anterior normativa fiscal se exige la adecuación de los presupuestos fiscales anuales a los planes de desarrollo económico y social de la nación y su cuantificación a partir de los planes operativos anuales, pero esta
condición rara vez se ha cumplido. El mandato de la nueva Constitución sobre el tema del marco plurianual establece las pautas para el desarrollo de la norma en la LOAFSP: primero, le asigna rango de ley; y, segundo, exige el equilibrio fiscal en el marco plurianual del presupuesto (Art. 311). A partir de allí, se establecen las pautas del proyecto de ley en términos de su elaboración, instituciones responsables, contenido, duración, fecha de presentación a la AN y de sanción, rendición de cuentas, regla de equilibrio, de gasto y endeudamiento y cláusula de escape. La LOAFSP asigna la rectoría de la elaboración del marco plurianual del presupuesto al Ministerio de Planificación y Finanzas (MPPPF), la cual debe llevarse a cabo en coordinación con el Banco Central de Venezuela (BCV). El proyecto de ley del marco plurianual del presupuesto debe, de acuerdo con la LOAFSP, especificar los objetivos de la política económica y de la política fiscal, las estimaciones de los límites máximos de gasto y endeudamiento, y la cuenta ahorro-inversión-financiamiento, y los indicadores y las reglas de disciplina fiscal que aseguren la solvencia, sostenibilidad y el equilibrio fiscal en el período del marco (Arts. 25 y 26 LOAFSP). Su duración se fija en tres años, su presentación al legislativo antes del quince de julio del primero y cuarto año del período constitucional de la Presidencia de la República, y su aprobación antes del 15 de agosto del mismo año de su presentación a la Asamblea Nacional.
La condición de equilibrio entre ingresos ordinarios y gastos ordinarios establecida en la Constitución se desarrolla en la LOAFSP de la siguiente manera: por una parte, la sumatoria de los resultados financieros de la gestión fiscal del período del marco debe mostrar equilibrio o superávit entre ingresos y gastos ordinarios; por la otra, a los fines de la meta de equilibrio y si se requiriese algún ajuste fiscal, éste no deberá concentrarse en el último año del período del marco. Los ingresos ordinarios se definen como los “...ingresos corrientes deducidos los aportes al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional...”. Los gastos ordinarios son “...los gastos totales, excluida la inversión directa del gobierno central...”
La LOAFSP establece una cláusula de escape a las metas fiscales de la ley del marco plurianual. Una vez sancionada ésta por la Asamblea Nacional, las modificaciones a los límites de gasto y endeudamiento y los resultados financieros allí estipulados, sólo procederán en situaciones de excepción decretados de conformidad con la ley “...o variaciones que afecten significativamente el servicio de la deuda pública...” (Art. 29 LOAFSP). La rendición de cuentas del Ejecutivo en lo referente al marco plurianual del presupuesto, exige una presentación anual a la AN, antes del 15 de julio de cada año, de informes con la evaluación de la ejecución de las leyes presupuestarias anuales con indicación de las desviaciones y de sus causas, de las propuestas que contendrá el proyecto de presupuesto del año siguiente y la cuenta ahorro inversión-financiamiento estimada para los dos años siguientes. La AN deberá reportar el resultado de sus deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada año. La LOAFSP establece que el incumplimiento de las metas del marco plurianual dará lugar a sanciones de remoción a los ministros responsables del área en que se produzca ese incumplimiento. El Acuerdo de Coordinación Macroeconómica
El tema de la coordinación macroeconómica institucional, al igual que el de la disciplina fiscal, ha sido una pieza importante de los procesos de reforma fiscal de la última década. El objetivo fundamental de la coordinación es garantizar la estabilidad económica a través de la armonización de las políticas macroeconómicas. No tiene sentido en situaciones en las que institucionalmente dichas políticas están bajo el control de una sola autoridad. Se entiende entonces que la independencia política del banco central es condición fundamental para la existencia de un acuerdo de coordinación macroeconómica. Formalmente, tal condición se cumple formalmente en el caso venezolano, pues la norma constitucional venezolana dispone la autonomía del Banco Central de Venezuela.
La coordinación macroeconómica, al igual que el marco plurianual del presupuesto, pasa a ser mandato constitucional a partir de 1999. Este último, con el fin de atender al principio de la estabilidad económica, establece la actuación coordinada del Ejecutivo y el BCV la cual deberá reflejarse en un acuerdo anual suscrito por ambas instituciones. Dicho acuerdo, que se presentará a la AN junto con la ley de presupuesto anual, deberá especificar las metas macroeconómicas anuales esperadas, su impacto social y las políticas e instrumentos que se utilizarán para alcanzar esas metas, las responsabilidades de ambas instituciones y las interrelaciones que se establecerán entre la gestión fiscal a cargo del Ejecutivo y la gestión monetaria y cambiaria a cargo del BCV. La Constitución Nacional hace explícito el planteamiento de que dicho acuerdo no podrá comprometer la independencia del BCV (Art. 320). Se dejan para el desarrollo posterior de la norma constitucional la definición de las características del acuerdo y las normas de rendición de cuentas. No se percibe un desarrollo más detallado de las características del acuerdo en la LOAFSP, más allá de lo planteado en la propia Constitución. Si se incorpora, sin embargo, la norma sobre rendición de cuentas, mediante la cual se exige el reporte trimestral sobre la ejecución de las políticas y de los mecanismos correctivos de las desviaciones que se presenten ante la AN en la oportunidad de presentación del acuerdo del siguiente ejercicio. Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM)
La LOAFSP, atendiendo a mandato constitucional, establece la provisión para la creación del Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM). Este fondo tiene sus antecedentes en la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) aprobada en 1998. Se introducen tres cambios en los lineamientos normativos con respecto a los que rigen el FIEM, sin argumentación explícita que justifique dichos cambios. El primero se refiere al parámetro de las regla de retiro que, de un tope máximo de 1/3 en la normativa vigente, aumenta a 50% del saldo del fondo para el cierre del ejercicio presupuestario inmediatamente anterior. El segundo cambio se refiere a la disminución del tope de acumulación y de uso de los recursos excedentes del fondo que baja de 80% del promedio de las exportaciones petroleras de los últimos cinco años en la ley actual, a 70% del promedio de las exportaciones petroleras de los últimos tres años. Finalmente, se establece que parte de los excedentes del fondo podrían ser utilizados en operaciones de compra o refinanciamiento de deuda pública externa e interna, o alimentar el fondo de ahorro Intergeneracional. Se deja para la ley especial del FEM el desarrollo de estos criterios.
Fondo de Ahorro Intergeneracional (FAI)
También en respuesta a mandato constitucional, la LOAFSP establece la provisión para la creación de un fondo de ahorro intergeneracional (FAI) cuya fuente de financiamiento proviene exclusivamente de la contribución fiscal petrolera. En la disposición constitucional no se plantea expresamente el concepto del fondo de ahorro intergeneracional, sino el del aprovechamiento de los recursos del subsuelo y minerales con miras a “... financiar la inversión real reproductiva, la educación y la salud...” (Art. 311). En la LOAFSP se le da forma a esa idea, señalándose que “.se establecerá un Fondo de Ahorro Intergeneracional a largo plazo, destinado a garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo, especialmente la inversión real reproductiva, la educación y la salud, así como a promover y sostener la competitividad de las actividades productivas no petroleras...” El FAI se define en la LOAFSP como un mecanismo de ahorro a largo plazo, que tiene por objetivo la sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo. Los mecanismos de ahorro se dejan para la ley que lo rija, pero establece un período de acumulación no menor de veinte años contados a partir de la fecha de su creación, aunque se establece una cláusula de escape para los rendimientos de los fondos. En todo caso, el uso tanto de los fondos como de sus rendimientos está previamente establecido a fines de inversión reproductiva y servicios básicos. Se prohibe en la LOAF la inversión de esos recursos en instrumentos de deuda pública.
El tratamiento normativo del tema de la responsabilidad fiscal está entre las innovaciones más importantes de la LOAFSP. Constituye en realidad un subtema, ya que una buena parte de la normativa se refiere al tema de la responsabilidad en general. Los cambios más importantes se detectan en la distinción entre gestión pública y administración de esa gestión; y en la distinción entre responsabilidad administrativo legal y responsabilidad de gestión. Las normas se establecen en términos de sanción, es decir, se definen bajo la previsión de fallas en el cumplimiento de las responsabilidades. Respecto a la gerencia pública o administración de la gestión fiscal, se establecen la sanción de remoción a los Ministros responsables del área en que ocurrió el incumplimiento de las reglas y metas definidas en el marco plurianual del presupuesto (Art. 163), la sanción que corresponda de acuerdo a la LOCGR por la inexistencia de registro de información sobre la ejecución de los presupuestos y de sus resultados (Art. 164), la sanción que corresponda de acuerdo a la LOCGR por el incumplimiento injustificado de las metas y objetivos de los programas públicos (Art. 165) y la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública o destitución a funcionarios con capacidad para garantizar el cumplimiento de las normas sobre operaciones de crédito público (Art. 166). Otras Innovaciones de la LOAFSP
La LOAFSP introduce otros cambios en la normativa fiscal que tienen implicaciones importantes para la gestión fiscal del país. Tales cambios se refieren, de una parte, a la organización de la administración financiera del sector público en sistemas, lo cual permite integrar en una sola ley la normativa sobre el proceso presupuestario, el crédito público, la tesorería, la contabilidad fiscal y el control interno. Al mismo tiempo, se introducen cambios puntuales pero importantes en la normativa sobre esos procesos como el establecimiento del criterio del gasto causado para la liquidación del presupuesto, la mayor concentración de la responsabilidad del Ejecutivo en las operaciones de crédito público, el reporte de los riesgos de las estimaciones y las variables fiscales, y la mayor cobertura institucional del proceso presupuestario.
Los cambios en el sistema presupuestario más importantes se refieren a la sustitución del compromiso por causado en la liquidación del presupuesto, a la incorporación de los costos por riesgos fiscales en la estimación del presupuesto, y a los intentos de ampliación de la cobertura institucional del presupuesto.
El Criterio del Gasto Causado para la Liquidación del Presupuesto
La normativa de la ejecución del presupuesto experimenta un cambio fundamental en la LOAFSP, en lo que respecta a la definición del gasto como etapa del proceso presupuestario. A diferencia de la LORP, en la que se postula que un crédito presupuestario es considerado gastado cuando es afectado válidamente por un compromiso, el criterio de la LOAFSP es más restrictivo al establecer que “...se considera gastado un crédito cuando queda afectado definitivamente al causarse un gasto...” (Art. 47). Se considera más restrictivo este criterio, porque ya no basta con el establecimiento de un compromiso para dar por ejecutado el gasto, sino que para ello es necesario esperar que se cumpla la etapa de la entrega efectiva del bien o servicio. Los criterios y procedimientos para la determinación de la causación del gasto deberán elaborarse en el reglamento correspondiente. La normativa del compromiso, que en la ejecución presupuestaria se reduce a un mecanismo preventivo de afectación presupuestaria (Art. 48), también cambia en lo que respecta a la liquidación o cierre del presupuesto. La LOAFSP establece que no se podrán asumir compromisos ni causar gastos con posterioridad al 31 de diciembre, fecha de cierre del presupuesto de cada año (Art. 56), y que el gasto comprometido, pero no causado a la fecha de cierre del presupuesto, se imputará automáticamente al presupuesto del siguiente año (Art. 57). Esta norma tiene dos implicaciones: una de carácter formal, que es la eliminación de la figura del semestre complementario para la causación de gasto con posterioridad a la finalización del ejercicio fiscal;19 la otra, de carácter práctico y por ello, mucho más importante desde el punto de vista económico, que supone que con el criterio del gasto causado se exige que el gasto del ejercicio fiscal refleje la verdadera capacidad de ejecución presupuestaria de los órganos y entes públicos. Esto último no se logra con la normativa fiscal previa a la LOAFSP, porque el compromiso es una medida ficticia del monto del gasto que efectivamente se ejecuta durante el período presupuestario. El solapamiento de la ejecución del presupuesto del año anterior durante el semestre complementario con el de la ejecución del presupuesto del año siguiente en un mismo ejercicio fiscal distorsiona la gestión fiscal e impide usar al presupuesto como un instrumento efectivo de la política fiscal. Con la LOAFSP, en cambio, se intenta que el gasto registrado durante el período presupuestario corresponda a gasto efectivamente realizado. En la medida en que ello sea así, se podrán minimizar las diferencias entre gasto caja y gasto acordado y evaluar de manera más expedita la ejecución de la gestión presupuestaria a partir de la gestión fiscal.
Un aspecto importante de la formulación del presupuesto que hasta la aprobación de la LOAFSP no se había contemplado en la normativa presupuestaria lo representa la estimación de los costos de las operaciones cuasi fiscales (subsidios financieros y económicos), de los sacrificios fiscales (exoneraciones, excepciones, deducciones y otros incentivos tributarios) y de las obligaciones contingentes (pasivos laborales, recursos de la seguridad social y otros fondos). El costo total de estas transacciones deberá, de acuerdo con el artículo 12 de la LOAFSP, explicitarse en un estado de cuenta anexo al proyecto de ley de presupuesto para evaluar el impacto económico de dichas actividades. Se introduce en el mismo artículo una cláusula de escape para la consideración de situaciones de confidencialidad y/o ausencia de la información requerida para la elaboración de dicho estado de cuenta.
La LOAFSP establece en su artículo 7 que las regulaciones contenidas en la misma son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector público, no de forma indiscriminada, sino de acuerdo a las especificaciones que en ella se establezcan. Esto implica que no todos los aspectos de la normativa de la administración financiera del sector público se aplicarán por igual a los entes que lo conforman. Se diferencian las reglas que regirán para el Gobierno Central (República) y sus agencias (institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho público, fundaciones, asociaciones civiles y demás entidades constituidas con fondos públicos), las que regirán para el poder local (estados, municipios y distritos), y las aplicables a las sociedades mercantiles en las cuales la República o entidades públicas tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. En el caso del poder local se establece que si bien el proceso presupuestario de las entidades correspondientes se rige por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas respectivas, el mismo deberá ajustarse en la medida del posible a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Central de Presupuesto (OCEPRE). La futura Ley de Hacienda Pública Regional deberá contemplar esta disposición, a los fines de que los procesos de formulación, ejecución y evaluación de los presupuestos estadales y municipales se armonicen con los de la República.
A pesar de la restricción anterior, en la LOAFSP se establecen normas que intentan dar un mayor grado de integridad a la gestión de las distintas instituciones públicas, respecto a la de la normativa anterior. En ese sentido, se establece la necesidad de que los procesos de la administración financiera de todas las entidades públicas se ajusten tanto a los principios como a las disposiciones técnicas de la LOAFSP.
Derogación de Asignaciones Predeterminadas de Ingresos No Constitucionales
En la normativa de las disposiciones transitorias de la LOAFSP destaca la eliminación de las disposiciones legales que establecen afectaciones de ingresos predeterminadas, no autorizadas por ella ni por la Constitución, a partir del 31 de diciembre de 2003.
Las principales modificaciones de la legislación en esta área tienen que ver con la ampliación de los objetivos de las operaciones de crédito público, las exigencias que se derivan de la nueva normativa en materia presupuestaria y con el intento de simplificación de los procedimientos que envuelven las operaciones de crédito público. Esto último lleva a una eliminación sustancial de la participación del BCV y parcial del parlamento en el proceso de aprobación de esas operaciones y conlleva una mayor responsabilidad del Ejecutivo en los procesos de endeudamiento público.
Con relación a la ampliación de objetivos, además del arbitrio de recursos para inversiones reproductivas, el financiamiento de las necesidades transitorias de tesorería y la atención a situaciones de evidente necesidad, se añaden las operaciones de mercado abierto (Art. 78), las cuales no eran contempladas en la LOCP. Conceptualmente, las operaciones de mercado abierto como parte de los objetivos de las operaciones de crédito público atiende a la necesidad de que la autoridad monetaria del país cuente con suficientes instrumentos de política monetaria y, por tanto, con mecanismos que ayudan de una manera más eficiente en el proceso de coordinación de las políticas fiscal y monetaria.
En el caso de Venezuela, en donde la situación en esta materia precisamente se ha caracterizado por la estrechez de su sistema financiero, esta ampliación de la norma es indudablemente positiva. Su eficacia, sin embargo, dependerá de la elaboración de los reglamentos respectivos sobre la gerencia funcional de la gestión de las operaciones de crédito. Las normas sobre el sistema de crédito público cubren las transacciones que en esta materia realiza la República y las sociedades mercantiles. Están exceptuadas de estas normas las instituciones financieras públicas (BCV, FIV, sociedades mercantiles dedicadas a la intermediación de crédito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique su solvencia (Art. 89). Los institutos autónomos dedicados a la actividad financiera también están exceptuados de dichas normas, pero requieren la autorización del Presidente de la República en Consejo de Ministros. Se prohibe la realización de operaciones de crédito público a los institutos autónomos y demás personas jurídicas descentralizadas funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades mercantiles, y a las fundaciones, asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos públicos. A los estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les prohibe la contratación de deuda externa. En relación con las exigencias de la nueva normativa presupuestaria, el monto máximo de endeudamiento pasa a estar determinado por la ley del marco plurianual del presupuesto (Art. 80). Se plantea que las modalidades de las operaciones y los correspondientes créditos presupuestarios se especificarán en la ley de endeudamiento anual, así como la autorización de su inclusión en la ley de presupuesto (Art. 83). Para los casos de contratos de endeudamiento plurianuales se establece que la ley de presupuesto en se incluye el primer pago autorizará al Ejecutivo para contratar el total de las obras (Art. 85). Con la sujeción de la ley de endeudamiento anual a la del marco plurianual del presupuesto se espera que los procesos de endeudamiento estén articulados de manera directa a la política de desarrollo, pero bajo condiciones de financiamiento sostenibles. Esto exige una organización institucional adecuada, sobre todo en materia de redefinición de funciones, lo cual también se contempla en la LOAFSP. La obligatoriedad de las opiniones del BCV en lo relacionado con la ejecución de las operaciones de crédito público y sobre el otorgamiento de garantías, previstas en los Arts. 29 y 30 de la vieja LOCP fué eliminada en la LOAFSP. Esto estaría asociado al objetivo de simplificación de los procedimientos de esas operaciones y de eliminación de elementos de coadministración implícitas en las actividades de control del Poder Legislativo sobre el proceso de endeudamiento.
Se entiende, además, que con ello se incrementa considerablemente la responsabilidad del Ejecutivo en esta materia, mientras que la del BCV se reduce en la misma medida. Esto último se expresa claramente con la eliminación del Art. 5 de la LOCP que establece la colocación de los títulos de la deuda pública emitidos al portador por parte del BCV; de otras disposiciones sobre tareas que corresponderá reglamentar a la Oficina Nacional de Crédito Público, como las referidas en los Arts. 9, 12, 14, y 15 de la LOCP; y de la opinión vinculante del BCV. En este último respecto, se señala expresamente que aunque el BCV será consultado sobre el impacto monetario y las condiciones financieras de cada operación de crédito público, su opinión no es de carácter vinculante (Art. 86).
Por su parte, la eliminación del Art. 31 de la LOCP que trata de la opinión del BCV sobre los efectos fiscales y macroeconómicos del endeudamiento neto y el monto máximo de Letras del Tesoro, entendemos se justifica porque tal opinión aparecerá explícita en la ley de acuerdo de coordinación macroeconómica Ejecutivo-BCV.
La participación del Poder Legislativo en la gestión del crédito público se establece en los Arts. 79, que señala que los entes que se rigen por la LOAFSP no podrán celebrar ninguna operación de crédito público sin la aprobación de la Asamblea Nacional en ley especial; 80 en donde se estipula la presentación de esa ley especial a la Asamblea Nacional junto con el proyecto de ley de presupuesto para su sanción; que establece la provisión para operaciones de crédito público no contempladas en la ley especial por razones de emergencias (calamidades o catástrofes públicas) o por razones de refinanciamiento o reestructuración de la deuda pública, las cuales también deberán ser aprobadas por la Asamblea Nacional mediante ley especial o autorización al Ejecutivo Nacional; y que establece las condiciones para la tramitación de las operaciones de crédito público en caso de reconducción del presupuesto. También, quizás con base en el objetivo de la simplificación de los procesos que envuelven las operaciones de crédito público, se elimina la normativa contenida en los artículos 16, 45, 47, 48, y 52 de la LOCP sobre la participación del Legislativo en lo correspondiente a la solicitud de opinión de la comisión permanente de finanzas; a la información al parlamento de una exposición razonada de la solicitud de autorización de la opinión razonada del BCV y de los resultados a los treinta días siguientes de la celebración de operaciones dirigidas al refinanciamiento o reestructuración de la deuda pública; y a la po- testad del parlamento de disponer de información de la contabilidad de la deuda pública cuando lo requiera y de la información semestral sobre la situación de la deuda pública.
La omisión de estas normas se compensaría en la LOAFSP con las mayores exigencias en términos de rendición de cuentas en materia de endeudamiento al órgano rector encargado de las operaciones de crédito público. El artículo 96 de la LOAFSP establece, en este sentido, la obligatoriedad de la Oficina Nacional de Crédito Público de “...mantener y administrar un sistema de información sobre el mercado de capitales que sirva para el apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos, así como para intervenir en las mismas...”.
La normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la República. Introduce cambios en la organización de la administración del servicio al establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro (Art. 108 de la LOAFSP) que sustituye al BCV como agente de la Tesorería Nacional, y a la que se le atribuyen funciones más amplias que las cumplidas hasta la aprobación de la LOAFSP. Esta ampliación de funciones se ajusta a los cambios de la normativa en el área presupuestaria que exige de la tesorería la participación en la formulación y en la coordinación de la política financiera para el sector público nacional, en la coordinación macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y en la aprobación junto con OCEPRE de la programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la ley de presupuesto, y en la determinación de las necesidades de emisión y colocación de letras del tesoro (Art. 109).
Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del Tesoro, a través de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los entes integrados al sistema de tesorería. Mantener un mayor control sobre los fondos públicos, a través de la eliminación de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de los costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa falta de control serían, como se expresa en la Exposición de Motivos de la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta única. El BCV, así como los bancos comerciales, a través de convenios suscritos al efecto podrían, sin embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal y como se preveía en la legislación anterior (Art. 82 LOHPN). Aunque se prevé la elaboración de un reglamento para el sistema de tesorería (Art. 111), queda explícito en la LOAFSP el hecho de que los fondos del Tesoro Nacional podrán ser colocados en el sistema financiero (Art. 115), lo cual no estaba previsto en la legislación anterior. Igualmente, se establece que los medios de pago a utilizarse en los ingresos y pagos podrán ser en efectivo o en cualquier otro medio bancario o no; así como de que para determinadas transacciones el Ministerio de Planificación y Finanzas podrá especificar el medio de pago pertinente (Art. 116).
Estas nuevas normas suponen, además, un incremento de la responsabilidad del Ejecutivo en los procesos de la administración financiera del sector público y, correspondientemente, la disminución de la del BCV. El reglamento de este sistema deberá contemplar el fortalecimiento del proceso de rendición de cuentas del Ejecutivo sobre el movimiento y resultados de la cuenta del tesoro.
La normativa de la LOAFSP correspondiente al sistema de contabilidad es aplicable a todos los entes públicos de la administración centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y local. Antes de la LOAFSP, las normas en el área de la contabilidad fiscal se encontraban distribuidas entre la LOCGR y la LORP. Su rectoría le correspondió a la CGR hasta 1995 y, con ocasión de la reforma de la ley orgánica de dicho organismo ese mismo año, pasó a ser competencia del Ministerio de Hacienda (ahora de Finanzas). En el Art. 73 de la ley reformada se establece que dicho ministerio es el ente encargado de centralizar las cuentas de la administración central, descentralizada y de los organismos de autonomía funcional, así como de establecer los sistemas de contabilidad correspondientes, quedando la CGR en esta materia sólo con la responsabilidad de aprobar las normas y procedimientos técnicos del sistema de contabilidad fiscal. A partir de esta disposición, la LOAFSP desarrolla la normativa correspondiente al sistema de contabilidad, en la cual se establecen cambios institucionales, así como de contenido respecto a la vieja regulación en esta materia.
En relación con los cambios institucionales, está la creación de la Oficina Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el órgano rector del sistema (Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de Planificación y Finanzas.
Además de las funciones de registro contable de las operaciones de los entes públicos afectados por la LOAFSP y de su consolidación en los estados financieros correspondientes, a la ONCP le corresponde diseñar y evaluar la metodología de los sistemas contables a ser empleados en el registro de las operaciones de la República y los entes descentralizados sin fines empresariales; opinar y asesorar sobre los sistemas contables de las sociedades del Estado; dictar normas e instrucciones técnicas para la organización y archivo de la documentación financiera de la Administración Nacional; y elaborar la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea Nacional (Art. 127).
La Cuenta General de Hacienda se entiende como el estado consolidado de los resultados de la gestión financiera del sector público, tal y como se concebía en el Art. 271 de la vieja LOHPN derogado en 1980. Dicha cuenta deberá contener, de acuerdo a lo establecido en el Art. 130, el balance de la ejecución presupuestaria de la República y sus entes descentralizados sin fines empresariales, de la tesorería nacional y de la deuda pública, los estados financieros de la república y un informe de la gestión financiera y física del sector público consolidado con anexo sobre los pasivos laborales. Con este fin, los estados, distritos y municipios deberán suministrar la información necesaria a la ONCP para su trabajo de consolidación de los resultados financieros del sector público (Art. 129).
Se requiere la elaboración del reglamento que indicará las pautas metodológicas no sólo en lo referente a los procedimientos contables, sino también en lo relacionado con el intercambio interinstitucional de la información respectiva. Control Interno
Se infiere, en ausencia de una disposición explícita, que la normativa del control interno también es aplicable a todos los entes de la administración centralizada y descentralizada, incluyendo los del poder regional y local. El tema del control interno del sector público se introduce en el artículo 5 de la LOAFSP. Las disposiciones sobre el control interno, al igual que las del sistema de contabilidad, se desarrollan a partir de mandato de la actual LOCGR, en este caso en su Art. 70. Tienen sus antecedentes en el control previo de la ejecución presupuestaria, el cual pasó a ser actividad de los órganos de la Administración Central a partir de la reforma de la LOCGR que se concretó en 1995. Se justifica como actividad especializada de los órganos de la administración centralizada en el entendido de que los administradores de recursos deben asumir una mayor responsabilidad en el control de su propia gestión y de que esto conllevará una mejor gestión de control externo. En este sentido, se entiende la previsión de la LOAFSP en su Art. 133 de ambos niveles de control.
Más allá de los aspectos administrativos y de funcionamiento del sistema de control interno, que contempla disposiciones sobre la creación de la Superintendencia Nacional de Auditoria Interna, la definición de ésta como órgano rector de dicho sistema (Arts. 137, 138), y la definición de sus atribuciones (Art. 139) y las del Superintendente Nacional de Auditoria Interna (Art. 143), la LOAFSP deja para su desarrollo posterior la metodología que habrá de regir las actividades de dicho sistema. Se infiere, por el contenido de las disposiciones normativas que el control interno estará referido no sólo a actividades de auditoria administrativa sino también a la auditoria de gestión (Art. 131). La definición de las pautas metodológicas de esas actividades de control deberá explicitarse en el reglamento correspondiente.
Implicaciones de la LOAFSP
El diseño de la normativa fiscal plasmada en la LOAFSP, especialmente en lo que respecta al tema de las reglas macro-fiscales, se inserta en la orientación que siguieron los procesos de reforma fiscal en el ámbito institucional durante la década pasada (Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Argentina, Brasil, Perú, Colombia, entre otros), y que se caracterizaron por sus intentos de conferirle mayor credibilidad a los esfuerzos de disciplina de los gobiernos a través de la incorporación de reglas en el marco regulatorio de la gestión fiscal. No obstante, si bien es cierto que en países con una baja reputación en lo que concierne a su conducta fiscal es conveniente la implementación de reglas, lograr una mayor credibilidad en la política fiscal no se agota allí, pues la efectividad de esas reglas depende de su diseño y de los grados de flexibilidad, consistencia, transparencia y responsabilidad que rijan en su aplicación.
La base fundamental de la credibilidad de las reglas macro-fiscales es su estabilidad durante períodos prolongados, pero también la capacidad de ajuste o flexibilidad que permiten para responder a los impactos de cambios inesperados.
Reglas excesivamente rígidas introducen inflexibilidad en la gestión presupuestaria, lo que limita la capacidad de los gobiernos para responder ante las fluctuaciones del ciclo económico y/o en contextos de incertidumbre; por ello, tienden a generar incentivos para eludirlas a través de distintas formas de contabilidad “creativa” y, consecuentemente, a anular su efectividad. Por su parte, reglas demasiado flexibles aunque permiten enfrentar mejor el impacto del ciclo, tienden a generar menos credibilidad en las políticas fiscales debido al mayor grado de discrecionalidad que poseen.
El cumplimiento de los requisitos de estabilidad y flexibilidad de las reglas macro-fiscales está en estrecha relación con la sujeción de la conducta fiscal a los principios de transparencia y responsabilidad Accountability. Efectivamente, el mayor o menor grado de dificultad para violar las reglas depende de la existencia de parámetros de transparencia y responsabilidad en la legislación fiscal que impidan las desviaciones del comportamiento de las instituciones fiscales estipulado por dichas reglas. Ejemplo de ello son las cláusulas mediante las cuales los gobiernos se comprometen a informar con claridad y detalles suficientes sobre la política fiscal (objetivos y metas y la forma en que se lograrán, y los resultados alcanzados), así como el establecimiento de sanciones efectivas para los casos de incumplimiento injustificado de metas y objetivos.
La consistencia de las reglas fiscales no sólo tiene que ver con su claridad, precisión, sencillez, transparencia, eficiencia, etc. Ella también depende de la coherencia de las reglas fiscales con el resto de la legislación fiscal, especialmente, con los límites institucionales del compromiso de la política fiscal en el proceso de desarrollo económico. Esa coherencia no está suficientemente garantizada en situaciones en que se consagran derechos constitucionales cuya satisfacción irrestricta puede, bajo determinadas circunstancias, comprometer el cumplimiento de los objetivos de equilibrio y sostenibilidad fiscal, o violar los términos de acuerdos de coordinación macroeconómica y afectar el cumplimiento de sus metas, aún cuando estos últimos también tengan rango legal o incluso constitucional.
La evaluación de las implicaciones de la LOAFSP se hace atendiendo a las consideraciones anteriores, pero los resultados del análisis se condicionan al curso que tendrá su desarrollo en las leyes específicas, las que todavía están pendientes de elaboración. Interesa, más que ponderar los aspectos positivos de dicha ley, que sin duda los tiene, destacar las inconsistencias más importantes de su normativa y aprovechar el momento de cambios institucionales que vive el país, para bosquejar algunas ideas que puedan contribuir a hacerla más efectiva para los objetivos que se propone.
Sobre la regla de “Equilibrio Fiscal”
La idea de la regla de equilibrio fiscal en los términos propuestos en la LOAFSP supera el enfoque de la vieja normativa que sólo hacía referencia al equilibrio fiscal contable (ingresos totales = gasto total, incluidos los ingresos extraordinarios). Esta regla es precisa en lo que se refiere a la cobertura institucional (Gobierno Central y Entes Descentralizados sin fines empresariales), y al período para el cual se requiere su cumplimiento (tres años). No lo es, en cambio, en lo que se refiere a las posibilidades de uso de contabilidad creativa a los fines del cumplimiento de la condición de igualdad entre ingreso y gasto ordinario. Al no establecerse en la ley las partidas que componen el gasto y el ingreso ordinario, con la identificación de su código contable respectivo, el legislador da lugar a la posibilidad de que el Ejecutivo altere el valor contable de ambas variables a los fines de mostrar el cumplimiento de la regla. Un aspecto discutible de la regla de equilibrio es la incorporación de la cláusula que establece la prohibición del ajuste fiscal en el último año del período del marco plurianual del presupuesto. La duda que surge tiene que ver con la excesiva rigidez a que dicha imposición da lugar, pues limita la ocurrencia de déficit fiscales a un solo año. Efectivamente, de los tres años de duración del marco, dicha regla implica que sólo en dos de ellos se podrían registrar desequilibrios entre ingresos y gastos ordinarios, los que al compensarse intertemporalmente dejarían sólo uno para la ocurrencia de déficit. Dadas las condiciones iniciales de aplicación de la LOAFSP, caracterizadas por unas finanzas públicas altamente deficitarias y que, probablemente, requieren de un plazo más largo para su ajuste hacia posiciones de sostenibilidad y solvencia, resulta difícil encontrar razones por las cuales esa regla de equilibrio sería adecuada y conveniente. La regla de equilibrio fiscal tiene, y esto en sí mismo debe considerarse un rasgo positivo de la norma, una cláusula de escape. No obstante, su contenido adolece hasta cierto punto de falta de rigurosidad en lo concerniente al tema de la responsabilidad fiscal. En ella se establece que los límites de gasto y endeudamiento establecidos en el marco plurianual sólo podrán modificarse en casos de estados de excepción decretados de conformidad con la ley, o de variaciones que afecten significativamente el servicio de la deuda pública. Los parámetros de los estados de excepción son los que establece la Constitución y los que deberá establecer la ley orgánica sobre estados de excepción. Los relacionados con los cambios en el valor del servicio de la deuda pública, sin embargo, no se explican ni se refieren a otra ley o reglamento derivados, hecho que abre un espacio para la desviación en el cumplimiento de la regla.
La regla de equilibrio fiscal supone el establecimiento de los límites máximos de gasto y de endeudamiento en los presupuestos nacionales para el período del marco plurianual del presupuesto que garanticen la solvencia y sostenibilidad fiscal. En este respecto es conveniente destacar la necesidad de un desarrollo, probablemente en el reglamento de la LOAF, de la metodología que se usará para determinar la medida en que el presupuesto plurianual garantiza solvencia y sostenibilidad. Ello debe ser así porque la condición básica de sostenibilidad de la política fiscal no es garantía de cumplimiento de la regla de equilibrio fiscal, pues la misma sólo exige que el gobierno obtenga superávits primarios en una cuantía similar a la de la deuda. Esto, desde el punto de vista práctico, puede no tener mucho sentido, pues admite niveles de deuda cuantiosos, siempre que haya la posibilidad de superávits primarios netos, sin importar cómo esos superávits se distribuyen a lo largo del período. Para resolver este problema, diversos autores han propuesto la construcción de indicadores de sostenibilidad ad-hoc.
Sobre el Fondo de Estabilización Macroeconómica
La existencia de una regla de estabilización macroeconómica en Venezuela reviste una enorme importancia, dada la gran volatilidad a la que están sometidas sus finanzas públicas. Ella es, además, anterior a las otras reglas, porque da las pautas para el establecimiento de las metas fiscales en la programación presupuestaria plurianual y para la coordinación macroeconómica. El que se le haya dado rango constitucional es un paso probablemente adecuado en un país en el que la credibilidad en la institucionalidad fiscal debe reforzarse. Este aspecto, sin embargo, no es suficiente; la eficiencia de la regla depende, además, de la precisión de los detalles procedimentales que rigen su aplicación y de la operación de los principios de transparencia y responsabilidad.
Antes de considerar las implicaciones de los lineamientos para la estabilización macroeconómica establecidos en la LOAFSP, es necesario hacer dos precisiones sobre dicho tema. La creación de fondos de estabilización macroeconómica no representa necesariamente la solución óptima para enfrentar la volatilidad de las finanzas pública. De hecho, en la literatura sobre el tema se ha planteado que la eficacia de los FEM no está garantizada de antemano y que, más bien, ella está asociada al cumplimiento de ciertas condiciones, como lo son la existencia de racionamiento del crédito externo e interno, la alta dependencia de las finanzas públicas de una sola fuente de ingresos, y la existencia de costos de ajuste en la función objetivo del gobierno. A la alternativa de los FEM se oponen otros mecanismos de diversificación de riesgos para contrarrestar la volatilidad de los ingresos, como lo es el uso de futuros, opciones, u otros derivados financieros (hedging). El que en Venezuela no se haya institucionalizado esta alternativa para resolver la inestabilidad de las finanzas públicas, puede tener que ver con una insuficiente reflexión sobre el tema en las instancias de decisión, observación que adquiere relevancia, sobre todo, si se considera el estado actual de la legislación sobre la materia de la estabilización macroeconómica y los vaivenes a los que ha estado sometida. En todo caso, esta observación lo que indica es que, probablemente, valdría la pena examinar estos argumentos, para ponderar el tipo de FEM que más convendría adoptarse en el país y si conviene o no complementar dicha regla con otras medidas. El tema de la estabilización macroeconómica en la legislación fiscal venezolana, aunque de reciente data, es anterior a la LOAFSP. A pesar de su corta edad, sin embargo, su tratamiento normativo ha sido accidentado. Sin que se activara la Ley del FIEM sancionada en 1998, dado que no se cumplían las condiciones para iniciar los aportes al fondo, ella fue reformada en 1999 (Ley Habilitante). La justificación del Ejecutivo fue la necesidad de forzar la realización de ahorros en momentos en que la economía venezolana se veía favorecida por un boom petrolero.
Es así como la reforma de 1999 introduce unas reglas temporales para el período 2000-2004: no solamente se forzó el inicio de los aportes, la oportunidad se aprovechó también para otorgar mayor discrecionalidad al Ejecutivo en el manejo de los recursos del fondo. Tras la aprobación de la LOAFSP, ley que fue presentada por iniciativa del Ejecutivo, se esperaba que el mismo avanzara con la elaboración del proyecto de Ley del FEM. En vez de ello, el Ejecutivo más bien aprobó una nueva reforma a la Ley del FIEM, mediante la cual se suspende su aplicación en el último trimestre de 2001 y por todo el año 2002, y aprueba una nueva regla temporal para el período 2003-2007 que consiste en aportes fijos (6% en 2003, con aumento anual de 1% hasta alcanzar 10% en 2007) del ingreso petrolero. Como se verá más adelante, con esta regla pierde sentido el objetivo de la estabilización. En este caso, sin hacer ninguna referencia a la LOAFSP, el Ejecutivo argumenta el cambio en la necesidad de liberación de recursos para la industria petrolera con el fin de permitir su aprovechamiento más eficiente, de creación de condiciones para la planificación de las políticas públicas y, finalmente, de buscar un diseño óptimo de los instrumentos financieros adecuados para la estabilización macroeconómica. Surge la duda, entonces, acerca de si el Ejecutivo retomará los mismos lineamientos de la normativa del FEM establecidos por la LOAFSP para la elaboración de la nueva ley. Con toda seguridad, el curso que ha tenido el marco regulatorio del fondo de estabilización macroeconómica ha tenido que ver con el desempeño de las finanzas públicas, y más específicamente con los límites que el mismo en conjunto con los requerimientos del FIEM le han impuesto al Ejecutivo. Por ello es importante hacer una revisión, aunque sea breve, del impacto que ha tenido el FIEM sobre las finanzas públicas. Se hacen simulaciones para el período 1957- 2001 de la Ley 1998, de las versiones reformadas y de un FEM definido con los parámetros de la LOAFSP.
Los resultados de las simulaciones demuestran que, a los efectos de la estabilización de los ingresos fiscales, la Ley de 1998, en su variante original, es superior que sus variantes reformadas.
Sobre la Coordinación Macroeconómica
Sobre la coordinación macroeconómica, entendida como una regla formal que deriva de la condición de independencia del banco central, no hay experiencia en Venezuela. Sin embargo, se cuenta con abundante reflexión sobre el tema, de la cual algunas consideraciones deberían tenerse en cuenta. Una observación común se refiere a que, en su objetivo de quebrar la validación monetaria de políticas fiscales excesivamente expansivas, la separación de las políticas monetarias y fiscales puede dar lugar a resultados muy negativos del desempeño macroeconómico. De hecho, en ausencia de cooperación, la única solución de equilibrio es la combinación de políticas fiscales expansivas y políticas monetarias restrictivas, que usualmente desembocan en altos déficits fiscales y tasas de interés, con respecto a situaciones en que solamente existe una única autoridad. De allí la idea de la coordinación de las políticas macroeconómicas, la que, en realidad, es básicamente requerida en situaciones de falta de credibilidad de las autoridades fiscales. El compromiso previo de las autoridades fiscales en acuerdos institucionales de cooperación con las autoridades monetarias, puede representar una solución superior. No obstante, aun bajo estas condiciones, se requiere un diseño de las reglas del acuerdo, de forma tal que impida conductas que saboteen el acuerdo. De especial importancia son la definición de reglas sobre metas de variables, para las que la forma de alcanzarlas estén exentas totalmente de ambigüedad (como por ejemplo, metas de gasto o de endeudamiento; las reglas de metas de déficit fiscal tienden a ser ineficientes, pues hay diferentes vías para alcanzar su valor); y el establecimiento de sanciones a las autoridades fiscales, cuando se demuestre su responsabilidad en el incumplimiento de las metas del acuerdo.
Los parámetros normativos de la coordinación macroeconómica en la LOAFSP se conforman, en parte, a estos requerimientos. En primer lugar, la ley exige que en el acuerdo se especifiquen las políticas fiscales, monetarias y cambiarias, su instrumentación y las metas que las autoridades pretenden alcanzar. También establece que las responsabilidades de las autoridades deberán delimitarse, con la previsión de la nulidad de cláusulas del acuerdo que puedan comprometer la independencia del Banco Central de Venezuela. Finalmente, se dispone una cláusula de rendición de cuentas sobre los resultados del acuerdo ante la Asamblea Nacional. No se establece ni en el cuerpo de la LOAFSP ni en una referencia a su desarrollo en la ley especial del acuerdo, las sanciones por incumplimiento del acuerdo. Sobre la Transparencia Fiscal
Un elemento crucial del diseño de las reglas fiscales es la existencia de instituciones con conflictos de intereses en el proceso fiscal, lo cual tiende a afectar su transparencia de manera importante. Esto se revela totalmente cierto en el proceso de asignación de los recursos presupuestarios, en el que los actores del proceso tratan de maximizar su participación en los recursos públicos; no obstante, debido al manejo privilegiado de la información, no es posible determinar de antemano las ganancias o pérdidas de unos frente a otros, ni corregir los desbalances injustificados.
La falta de transparencia en el manejo de la información fiscal introduce, en consecuencia, un elemento de incertidumbre en la gestión pública, que reduce la credibilidad en las autoridades. En Venezuela, este problema se verifica especialmente en algunos casos que ya se han tornado emblemáticos. Es el caso de la omisión de los parámetros y el proceso de estimación de los ingresos fiscales en las leyes anuales de presupuesto, de la falta de divulgación de los reglamentos que rigen la gestión fiscal y de la omisión en los presupuestos anuales del monto estimado de los pagos pendientes del ejercicio fiscal anterior y de la forma como se financiarán esos pagos. La solución de estos problemas se logra con la incorporación de normas de transparencia en el marco regulatorio fiscal, como ya se ha hecho en otros países. La evidencia empírica muestra que, en esta área, en general tiende a confirmarse una relación positiva entre transparencia fiscal y desempeño macroeconómico. Sobre la Responsabilidad Institucional y la Rendición de Cuentas
Es necesario reconocer que en la regulación de la responsabilidad fiscal, la LOAFSP constituye un avance respecto a la vieja normativa en la cual el tema es prácticamente inexistente. Especialmente interesante es la superación del enfoque administrativo-legal del tema que da paso al de la responsabilidad del desempeño de la gestión fiscal como tal. Hasta la LOAFSP, el que se cumplieran las metas presupuestarias y fiscales no constituía problema alguno para las autoridades fiscales. A pesar de ello, la normativa elaborada en la LOAF sobre el tema aquí aludido luce débil para el logro de los objetivos de una gestión fiscal responsable.
Destacan sobre todo la cláusula de escape por incumplimiento de las metas fiscales y las condiciones en que se aplicarían las sanciones correspondientes. La disposición sobre la rendición de cuentas sobre el marco plurianual del presupuesto admite la posibilidad de desviaciones respecto a lo establecido en la ley, el que sólo puede modificarse en caso de estados de excepción decretados por ley o en casos en que los cambios en el servicio de la deuda pública así lo ameriten. Mientras que los parámetros normativos sobre los estados de excepción se establecen en la Constitución y en la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, queda todavía pendiente el tema de los límites a las desviaciones que podría experimentar el marco plurianual en razón de las variaciones en el monto del servicio de la deuda pública. Esta omisión tiene importantes consecuencias por su impacto en la conducta fiscal, sobre todo si se tiene en cuenta la mayor responsabilidad que la LOAFSP le confiere al ejecutivo en el proceso de endeudamiento.
Por otra parte, aunque en la LOAFSP se establece la aplicación de sanciones por incumplimiento de las metas del marco plurianual, la norma pierde efectividad por la falta de una clara identificación de las condiciones que podrían dar origen a su aplicación. Por ejemplo, se establece la remoción de los ministros del área en que ocurra el incumplimiento de las metas del marco plurianual, pero no se exige que en la ley del marco se incorpore una distribución institucional del máximo nivel de gasto allí establecido, así como de los programas y las instituciones responsables a través de los cuales se ejecutaría dicho gasto. Solamente de esta manera sería posible identificar las fuentes de las desviaciones del cumplimiento de las metas del marco plurianual, así como también separar las ocurridas por fallas en la coordinación de la programación del mismo a cargo del Ministro de Planificación y Finanzas, de las ocurridas en el área específica de las políticas públicas.
Sin esa información se debilita la norma y la posibilidad de que efectivamente pueda ser aplicada. Estas debilidades de las normas de responsabilidad fiscal, que se refuerzan con la falta de transparencia en la gestión pública, explican el desbalance del tratamiento que, en esta materia, enfrentan las autoridades monetarias frente a las autoridades fiscales; y constituyen el argumento fundamental de la fragilidad de cualquier acuerdo de coordinación macroeconómica que puedan suscribir dichas autoridades. Sobre la Consistencia de las Reglas Macro-fiscales con el Resto de la Normativa Fiscal
La eficiencia de las reglas macro-fiscales también depende de cuán consistentes sean con el resto del marco regulatorio fiscal y económico. En el caso de nuestro país, existen un conjunto de normas a las que debe prestarse atención en la evaluación de la efectividad de las reglas macro-fiscales. Es el caso de las preasignaciones presupuestarias, y de otras reglas que impiden un control efectivo sobre el gasto (liquidación del presupuesto, cobertura institucional del presupuesto y créditos adicionales) y sobre el endeudamiento público.
El Caso de las Preasignaciones Presupuestarias
Es altamente conocido el efecto pernicioso que sobre las finanzas públicas tiene el gasto legal, por la rigidez que impone sobre la gestión fiscal y la capacidad de ajuste ante situaciones de desequilibrio estructural. Aun cuando la LOAFSP establece que a partir de 2004 se eliminarán las preasignaciones presupuestarias no constitucionales, lo cual constituye uno de los rasgos más positivos de dicha ley, hay una tradición muy marcada tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo a establecer apartados de ingresos para gastos. El mandato de la estabilización de los ingresos fiscales, a los fines de evitar los impactos negativos de las fluctuaciones en la política fiscal causadas por la alta variabilidad de los ingresos, es, por tanto, contradictorio con la existencia de preasignaciones presupuestarias. Este argumento, que en la actualidad tiene un gran peso en el comportamiento de la gestión fiscal, explica en gran parte la variabilidad, anteriormente aludida, de la normativa del FIEM.
Liquidación del Presupuesto y Compromisos Pendientes
La disposición relacionada con la liquidación del presupuesto que establece que los gastos comprometidos y no causados al 31 de diciembre de cada año se imputarán automáticamente al ejercicio siguiente y que afectarán los créditos presupuestarios de ese ejercicio, relaja la disciplina fiscal. Al no establecerse con mayor precisión los casos que justificadamente pueden cargarse al ejercicio presupuestario siguiente, se promueve el incumplimiento de la planificación de la política fiscal de largo plazo establecida en el marco plurianual del presupuesto. Lo mismo pasa con la disposición relacionada con la liquidación del presupuesto que establece que los gastos causados y no pagados al 31 de diciembre de cada año se pagarán durante el año siguiente con cargo a las disponibilidades en caja y banco existentes a la fecha señalada, al partir del supuesto de que esos recursos han sido previamente recaudados, y que son suficientes para cubrir esos pagos y no especificarse la forma en que se resolvería la situación de déficit en el evento en que el monto de esas disponibilidades fuese menor que el monto adeudado. La norma tampoco señala explícitamente que las disponibilidades en caja y banco existentes a la fecha señalada deberían, además, contemplar los recursos para financiar las letras del tesoro pendientes de rescate.
Responsabilidad para la Aprobación de Nuevo Gasto Recurrente
El Art. 52 de la LOAFSP establece la norma que regirá para la modificación del monto total del presupuesto de gastos de la República, facultad que es exclusivamente competencia de la Asamblea Nacional. Aunque dicha norma incorpora la restricción de que las modificaciones no deberían alterar la estructura del presupuesto en detrimento del gasto de capital y del servicio de deuda pública, la cual no existe en la vieja normativa, se deja por fuera una práctica que es ya tradicional en el proceso presupuestario del país, pero que es muy nociva. Se trata de la aprobación de gasto recurrente, generalmente corriente, con ingresos extraordinarios en un determinado ejercicio fiscal, sin que se garantice en el futuro el incremento correspondiente del ingreso ordinario que deberá financiar dicho gasto adicional. Debería establecerse una disposición de que todo gasto recurrente adicional, no considerado en la ley del marco plurianual del presupuesto, sólo podrá ser aprobado cuando el Ejecutivo demuestre la existencia de los ingresos ordinarios adicionales para su financiamiento.
Riesgos Fiscales e Información de Cuentas Contingentes
Establecer que la obligación del suministro de la información de los riesgos fiscales provenientes de las obligaciones contingentes del fisco, de los gastos tributarios y de las actividades cuasi fiscales en el proyecto de ley de presupuesto anual no sería exigible cuando la misma no fuese cuantificable, debilita la norma de manera inconveniente. Como excepción a la divulgación de esa información la norma establece el caso de imposibilidad de cuantificación de la misma. Planteada de esta forma tan genérica, se abre la compuerta para la omisión de información que es siempre necesaria y conveniente a los fines de la determinación del impacto de la gestión fiscal. Es el caso del riesgo asociado a las estimaciones presupuestarias que dependen del cumplimiento de determinados supuestos, a los pasivos contingentes y a gastos cuya estimación envuelva algún tipo de incertidumbre. En Venezuela, el monto de los costos fiscales relacionados con estos procesos ha sido y sigue siendo significativo. Para evitar el incumplimiento discrecional de dicha norma, sería conveniente dejar la provisión en la ley para que se definiera en el reglamento de la ley los casos de imposibilidad de cuantificación de los costos fiscales.
Cobertura Institucional de la LOAFSP
Los lapsos establecidos para las distintas etapas del proceso presupuestario (elaboración, ejecución, liquidación y evaluación) no garantizan la cobertura institucional requerida para el logro de un control efectivo sobre la restricción presupuestaria fiscal. Es muy corto el lapso de tiempo que se da a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para incorporar y evaluar apropiadamente los proyectos de presupuesto de las sociedades mercantiles del sector públicos, los cuales tienen como fecha límite el 30 de septiembre del año anterior al de vigencia del presupuesto, mientras que la fecha de presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea Nacional es el 15 de octubre.
La fecha límite para la entrega a la ONP de los proyectos de presupuesto de estados, distritos y municipios, debería establecerse tanto en la LOAFSP como en las leyes presupuestarias de esas instancias del poder públicos; y fijarse con suficiente anterioridad para dar tiempo a la ONP para su debido procesamiento.
Esta observación adquiere fuerza, sobre todo ahora que se le pretende otorgar mayores facultades tributarias a las regiones, las cuales aunque contribuyen a disminuir la dependencia del poder regional de las transferencias de recursos del poder central, tienen un impacto macroeconómico y sobre la asignación de recursos que deberá tenerse en cuenta en el diseño de las políticas de desarrollo, fiscales, monetarias y cambiarias y, por tanto, en la elaboración del marco plurianual del presupuesto y del acuerdo de coordinación macroeconómica.
La LOAFSP contempla la consolidación del presupuesto para todo el sector público y su presentación formal ante la Asamblea Nacional, pero solamente para su conocimiento y no para su sanción. CONCLUSIONES
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), aprobada en septiembre del 2000, incorpora un conjunto de innovaciones orientadas hacia la disminución de la discrecionalidad y la volatilidad de la gestión fiscal. Destacan las disposiciones sobre reglas de equilibrio fiscal plurianual, de estabilización y coordinación macroeconómicas, y de ahorro intergeneracional; así como también nuevas disposiciones sobre la administración financiera del sector público en las áreas de presupuesto, crédito público, tesorería, contabilidad y control de gestión. Se perciben avances importantes en la LOAFSP respecto a la modernización de la legislación fiscal y el equilibrio económico. La innovación más importante de la LOAFSP se encuentra en la normativa sobre las reglas macro-fiscales, a través de las cuales se atiende los principios constitucionales de sostenibilidad, equilibrio fiscal, transparencia, eficiencia y responsabilidad fiscal. Se establecen los lineamientos generales de las normas de cada una de estas reglas, pero la metodología de funcionamiento y otros detalles procedimentales se dejan para su desarrollo en leyes especiales.
La orientación de la nueva normativa fiscal hacia el logro de los objetivos de disciplina fiscal y estabilidad económica es conveniente para el país, el análisis de las implicaciones de la nueva normativa muestra un conjunto de fortalezas, de especial importancia lo constituye la disciplina fiscal en el proceso de desarrollo económico. La LOAFSP, al introducir la materia de las reglas macro fiscales en la legislación fiscal, sigue las tendencias internacionales contemporáneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestión pública.
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