Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4122
Timestamp: 2020-07-11 05:29:10+00:00
Document Index: 124710572

Matched Legal Cases: ['arrêt ', "l'article 3", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 13", "l'article 14", "l'article 15", "l'article 20", "l'article 20", "l'article 22", "l'article 22", "l'article 24", "l'article 24", "l'article 32", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 73", "l'article 299"]

Commission des affaires sociales : Réunion du 17 février 2009 : 1ère réunion
Réunion du 17 février 2009 : 1ère réunion
Développement économique de l'outre-mer
Audition commune de m. yves jégo secrétaire d'etat chargé de l'outre-mer (voir le dossier)
Nicolas About, rapporteur pour avis
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Nicolas About sur le projet de loi pénitentiaire n° 495 (2007-2008), dans le texte n° 202 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 4 février 2009.
a fait état de la situation médiocre de la santé en prison : le taux de suicide, qui avait plutôt tendance à diminuer ces dernières années, remonte depuis 2008 et a atteint un pic dans les premiers jours du mois de janvier 2009 ; les détenus souffrent, dans une proportion importante mais encore mal déterminée, de troubles psychologiques et mentaux, ainsi que de maladies contagieuses comme la tuberculose, quasiment disparue dans le reste de la population.
Cet échec de la prise en charge a incité la commission des affaires sociales à se saisir pour avis du projet de loi pénitentiaire qui ne consacre que trois articles à la santé. De nombreuses visites sur le terrain permettent d'affirmer que le problème ne tient ni aux personnels médicaux, ni aux personnels pénitentiaires, mais résulte de la prison elle-même.
Ceci étant, la loi du 18 janvier 1994 a incontestablement marqué un tournant dans la prise en compte de la santé en prison. Désormais, le détenu est considéré comme un patient à part entière titulaire de droits, dont celui d'accéder à un niveau de soins égal au reste de la population. Aujourd'hui, il faut donc garantir que ces principes correspondent à la réalité.
Depuis 1994, chaque établissement pénitentiaire est doté d'une unité carcérale de soins ambulatoires (Ucsa) qui dispense les soins courants ainsi que, le plus souvent, les soins dentaires et les visites de certains spécialistes. Un psychiatre est également affecté à l'Ucsa, à moins qu'il n'y ait dans l'établissement une unité spécialisée, le service médico-psychologique régional (SMPR).
L'installation d'une Ucsa ou d'un SMPR fait l'objet d'une convention entre l'établissement carcéral et un hôpital de rattachement qui met à disposition les moyens matériels et humains. Les psychiatres et les SMPR relèvent souvent d'un hôpital différent de celui des personnels chargés des soins somatiques, ce qui cause de nombreuses difficultés, notamment pour établir entre eux un système informatique unique.
Le financement des unités de soins en prison relève pour partie de la tarification à l'activité mais surtout d'une dotation au titre de la mission d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac). Malgré les contrôles effectués par les agences régionales de l'hospitalisation (ARH), on constate que certains hôpitaux négligent ces unités de soins ou utilisent leur dotation pour le fonctionnement général de l'hôpital : des cas d'affectation fictive de personnels médicaux en prison ont été signalés.
Les personnels des Ucsa et SMPR sont d'abord motivés par la mission de service public qu'ils exercent, les primes et aménagements horaires dont ils bénéficient s'avérant peu de chose au regard des contraintes qu'ils subissent. Il existe peu de postes de médecins à plein temps en milieu carcéral, ce qui limite les perspectives de progression de carrière ; ceci étant, il est nécessaire qu'ils puissent continuer à pratiquer à temps partiel une médecine hospitalière plus classique car les actes répétitifs et déqualifiants sont le quotidien de la médecine carcérale. Il n'en demeure pas moins que, malgré la priorité de reclassement dont ils bénéficient en principe, les personnels médicaux exerçant la totalité de leur service en prison ont, quand ils souhaitent en partir, des difficultés à trouver un poste dans le service de leur choix.
Aux difficultés des personnels s'ajoute la faiblesse de la prise en charge par les hôpitaux. Les lits des SMPR sont parfois occupés pendant plusieurs années par un même détenu, que son état de santé mentale rend incapable de subir une incarcération ordinaire. C'est là la preuve qu'une erreur a été faite en le mettant en prison où il monopolise les faibles moyens consacrés aux soins psychiatriques des prisonniers. Les consultations à l'hôpital sont également difficiles en pratique, en raison de la rareté des chambres sécurisées. Les hôpitaux sont parfois tentés de se débarrasser le plus rapidement possible des détenus ou de confiner en cellule d'isolement les malades psychiatriques.
Des unités de soins intermédiaires sont actuellement en cours d'installation. Elles s'avèrent particulièrement coûteuses et doivent encore faire leurs preuves en matière de soins. L'essentiel est de garantir le bon fonctionnement des unités carcérales existantes, notamment en réaffirmant que les personnels soignants sont là pour soigner des malades et non pour effectuer des missions de sécurité comme les fouilles corporelles. Les droits du détenu malade doivent également être respectés. Or, ils font aujourd'hui l'objet de nombreuses entorses, notamment en ce qui concerne le respect du secret médical.
Il faut également faire bénéficier les unités de soins en prison de moyens matériels aussi modernes que ceux dont sont dotés les hôpitaux et favoriser le développement de la télémédecine qui permettrait de réduire certains coûts et d'éviter le transfert de détenus.
Des moyens technologiques modernes, comme les scanners utilisés dans certains aéroports américains, pourraient également remplacer les fouilles à corps par palpation ou intrusion, ce qui permettrait de concilier sécurité et respect de la dignité des détenus.
Enfin, il faut veiller à améliorer les conditions de détention car la surpopulation carcérale, notamment dans les maisons d'arrêt, entraîne une promiscuité impropre à l'hygiène. Il est également nécessaire de garantir la continuité des soins entre la prison et l'extérieur et d'éviter qu'un traitement commencé à l'occasion d'une incarcération prenne fin brusquement à la libération du détenu.
a conclu en précisant que les amendements proposés ont pour but de compléter le projet de loi afin d'améliorer l'organisation des soins, de clarifier les missions des personnels soignants, de promouvoir l'emploi des technologies les plus modernes, de renforcer les conditions d'hygiène et, enfin, de favoriser la réinsertion du détenu grâce au maintien des liens familiaux, à l'accès à la formation et à la poursuite des traitements médicaux.
a souligné le problème de l'évaluation psychiatrique des détenus : celle-ci devrait avoir lieu à leur arrivée, pour identifier ceux qu'il est nécessaire de diriger vers des unités spécialisées, mais aussi lorsqu'une sortie anticipée est envisagée, car celle-ci devrait être précédée d'une concertation entre le médecin expert et le médecin traitant.
a confirmé que l'on enferme en prison des personnes dont l'état mental demanderait plutôt qu'elles soient hospitalisées. La prison a également pour effet d'aggraver les dérèglements légers, voire de susciter la survenance de troubles psychologiques et mentaux. La tendance à l'incarcération de personnes atteintes de troubles psychiatriques résulte partiellement d'une conception plus large de la responsabilité en droit pénal et de la prise en compte légitime des victimes. Pour autant, il faudrait prévoir la mise en oeuvre de peines alternatives par le juge au moment de la condamnation, lorsque le cas le justifie.
a cité l'exemple de la prison pour femmes de Rennes qui est un établissement modèle et qui illustre l'idée que les prisons pour femmes paraissent mieux fonctionner que les prisons pour hommes. Elle a dénoncé le fait que des psychiatres nommés à plein temps en prison ne semblent pas y exercer l'intégralité de leur service et le manque de coordination entre l'hôpital et la prison. Il lui paraît nécessaire de faire en sorte qu'il n'y ait pas de sortie sans accompagnement : plusieurs associations travaillant pour la réinsertion des détenus se trouvent entravées dans leur action par la rupture qui existe entre leur travail et celui du service pénitentiaire d'insertion et de probation qui s'exerce à l'intérieur de la prison. La baisse du nombre d'appartements-relais au cours des dernières années pose également de nombreuses difficultés.
a noté que c'est une violence différente qui semble s'exercer dans les prisons pour femmes et dans les prisons pour hommes. On constate par ailleurs qu'elles se portent plus facilement volontaires pour l'exercice des tâches et activités, ce qui leur permet parfois d'obtenir un complément de revenus et réduit leur sentiment d'isolement. Ceci peut expliquer que les prisons pour femmes paraissent plus faciles à gérer.
En ce qui concerne la présence effective des médecins affectés au sein des unités carcérales, il s'agit là d'un réel problème qui appelle un renforcement des contrôles.
L'absence de coordination efficace et formalisée entre les personnels hospitaliers et pénitentiaires est partiellement compensée par des contacts verbaux réguliers entre les médecins et le directeur de l'établissement, dans l'intérêt des détenus.
Sur la question de l'interruption des soins après la libération du détenu, un amendement prévoyant une visite médicale obligatoire de sortie sera soumis à la commission.
a indiqué partager les préoccupations exprimées par le rapporteur sur la santé en prison et sur les conditions souvent indignes dans lesquelles sont actuellement pratiquées les fouilles à corps. La difficulté d'accès aux douches résulte, à son sens, moins de la surpopulation carcérale que des risques d'agression, ce qui impose qu'une surveillance soit mise en place. Par ailleurs, la commission devrait également se pencher sur les conditions d'accouchement des femmes en prison ainsi que sur la préparation de la séparation et le maintien du contact avec l'enfant après qu'il a atteint l'âge de dix-huit mois. Ceci passe, entre autres, par la mise en place de pièces spécialement aménagées. Enfin, elle s'est étonnée que l'on n'ait pas fait état des difficultés d'emplois, d'activité et de formation des détenus.
a fait état de la situation particulièrement précaire des prisons outre-mer. L'ancienne prison de Saint-Denis-de-la-Réunion, aujourd'hui heureusement fermée et remplacée, s'est longtemps trouvée dans une situation dramatique. Il en est encore ainsi à Mayotte. Par ailleurs, l'académie nationale de médecine a dénoncé le manque de psychiatres en prison et l'insuffisance de la formation des personnels soignants en milieu carcéral.
a insisté sur l'importance des conditions de détention et sur le problème de la surpopulation carcérale. Le problème est toujours de trouver un juste équilibre entre les coûts liés à la construction de prisons à taille humaine et le bien-être des détenus. Il a souhaité savoir pourquoi des personnes souffrant de troubles mentaux graves se retrouvent en prison. Peut-il s'agir d'une erreur de l'expertise médicale au moment du jugement ?
a témoigné avoir vécu du côté du monde hospitalier la mise en oeuvre de la loi du 18 janvier 1994. La situation antérieure était véritablement dramatique. La pratique consistant à donner aux malades leurs médicaments dissous dans une bouteille d'eau était source d'un trafic et donc de consommations abusives pouvant amener au coma et à la mort. Quinze ans après, les difficultés à harmoniser culture hospitalière et culture pénitentiaire persistent. Il est encore très difficile de faire sortir les détenus malades pour les conduire à l'hôpital. Les personnels en charge de la surveillance ne sont pas clairement déterminés lors du séjour dans un service et on compte trop peu de chambres sécurisées, d'autant que celles qui existent sont souvent utilisées pour les urgences.
La détection des maladies en prison doit encore être améliorée, notamment en ce qui concerne les maladies mentales. On sait par ailleurs que l'enfermement aggrave la maladie. Les unités d'hospitalisation spécialement aménagées (UHSA), qui sont présentées comme un moyen de faciliter les soins hospitaliers, n'accueilleront en fait que les malades les plus dangereux et identifiés comme tels. On assiste aussi à des demandes accrues en matière de sécurité de la part du ministère de l'intérieur au détriment de l'approche en termes de soins.
Les enveloppes budgétaires accordées au financement des unités de soins en milieu carcéral doivent être garanties contre les tentatives de captation pour le financement des autres activités hospitalières.
Enfin, une des pistes d'amélioration des soins dispensés en prison est, à son sens, l'élaboration de profils médicaux précis pour chacun des détenus.
s'est enquis du statut des personnels soignants exerçant en prison, de l'impact des problèmes de démographie médicale et des conditions d'organisation de la réinsertion des détenus.
a confirmé à Mme Raymonde Le Texier que, dans certaines prisons, on lui a rapporté que les détenus sollicitaient la protection de l'aumônier pour se rendre aux douches afin de se prémunir contre les actes de violences.
a déclaré qu'il faudrait dès lors rendre obligatoire la surveillance des douches.
Abordant la question de l'activité en prison, M. Nicolas About, rapporteur pour avis, a précisé que la commission des lois, saisie au fond, a adopté de nombreuses mesures tendant à améliorer les possibilités de formation et d'emploi pour les détenus. L'obligation d'activité est un premier pas pour la réinsertion en ce qu'elle évite que les prisonniers restent enfermés dans leur cellule, mais il proposera des amendements pour renforcer ce volet du texte. En ce qui concerne la situation des femmes enceintes ou avec de jeunes enfants, la commission des affaires sociales pourra se saisir spécifiquement de ce sujet dans le cadre d'un rapport d'information. Les cas d'accouchements de femmes menottées résultent de l'obligation faite aux gardiens de s'assurer qu'il n'y aura pas de tentative d'évasion. Ils illustrent surtout le fait que le manque de chambres sécurisées est criant.
Il a indiqué à Mme Anne-Marie Payet être sensible à la situation des prisons dans les collectivités ultra-marines, notamment en Guyane où la maison d'arrêt affiche un taux d'occupation de 171 %.
Le développement des peines alternatives est une nécessité si l'on veut régler la question de la surpopulation carcérale et les problèmes qui en découlent. Il est vraisemblable que le recours à la détention provisoire est trop utilisé.
Pour atténuer le plus possible le choc des cultures décrit par M. Jacky Le Menn, une clarification des rôles est nécessaire, qui passe notamment par l'interdiction de demander aux médecins et aux personnels médicaux des actes sans lien avec la médecine.
Enfin, il a précisé à M. Jean-Marc Juilhard que les personnels des unités de soins en milieu carcéral relèvent pour la majeure partie de la fonction publique hospitalière, mais qu'on compte aussi quelques vacataires. Le véritable problème est celui d'obtenir un médecin quand il y a urgence. Les difficultés d'accès font que les médecins extérieurs hésitent ou renoncent à répondre aux appels qui viennent de prison. Par ailleurs, la question de la réinsertion des détenus fait l'objet de plusieurs amendements soumis à la commission.
A l'issue de ce débat, la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.
Après l'article 3, elle a adopté un article additionnel tendant à prévoir que les procureurs de la République et les juges d'instruction effectuent au moins une visite annuelle dans les prisons qui relèvent de leur ressort.
Après l'article 11 bis, elle a adopté un article additionnel tendant à ce que les prisonniers puissent acheter et recevoir des produits alimentaires de leur choix sous la seule réserve de la préservation de la sécurité et de la santé.
A l'article 11 ter (consultation des détenus sur leurs activités), elle a adopté un amendement prévoyant l'apprentissage des enseignements fondamentaux pour les détenus qui ne les maîtrisent pas.
Avant l'article 13, elle a adopté un article additionnel tendant à encadrer le mode de calcul de la rémunération minimale du travail des personnes détenues.
Marie-Thérèse Hermange, Raymonde Le Texier
A l'article 14 (insertion par l'activité économique), à la suite d'un débat au cours duquel sont intervenues Mmes Marie-Thérèse Hermange, Raymonde Le Texier et Bernadette Dupont, elle a adopté un amendement de réécriture prévoyant la signature d'un contrat de travail de droit public entre le détenu et l'administration pénitentiaire.
A l'article 15 (droit des détenus au maintien des relations avec leur famille), elle a adopté un amendement fixant un nombre minimal de visites autorisées aux détenus.
Avant l'article 20, elle a adopté un article additionnel garantissant le droit des détenus au secret médical et au secret de la consultation.
A l'article 20 (prise en charge des soins par le service hospitalier - restriction des informations susceptibles d'être communiquées aux proches), elle a adopté deux amendements, le premier tendant à supprimer la restriction prévue aux informations susceptibles d'être communiquées aux proches et le second prévoyant l'organisation de la permanence des soins en milieu carcéral.
A l'article 22 (rémunération des aidants par l'administration pénitentiaire), elle a adopté un amendement prévoyant que le détenu faisant fonction d'aidant d'un détenu handicapé peut être rémunéré par l'administration pénitentiaire.
Après l'article 22, elle a adopté sept articles additionnels qui visent respectivement à :
- interdire la réalisation d'actes dénués de lien avec les soins par les personnels soignants intervenant en milieu carcéral ;
- prévoir une visite médicale de sortie ;
- offrir la possibilité aux personnes détenues de faire appel, sous conditions, à un praticien extérieur aux unités de soins et hôpitaux de rattachement ;
- mettre en place un dossier médical électronique unique pour chaque détenu ;
- imposer la passation d'un contrat d'entretien spécifique pour les matériels des unités de soins en milieu carcéral ;
- demander au Gouvernement de présenter un plan d'équipement des unités de soins en milieu carcéral en moyens de télémédecine ;
- placer dans un établissement spécialisé les détenus ayant effectué un séjour continu de plus de douze mois dans un service médico-psychologique régional.
Avant l'article 24, elle a adopté un article additionnel tendant à ce que le Gouvernement présente au Parlement un plan d'équipement des prisons en moyens de détection électronique permettant d'éviter les fouilles à corps.
A l'article 24 (fouilles), elle a adopté deux amendements, l'un précisant que les fouilles avec intrusion ne peuvent être effectuées que si les moyens de détection électronique sont insuffisants, l'autre qu'un médecin participant aux soins en milieu carcéral ne peut être requis pour effectuer ces fouilles.
Après l'article 32, le rapporteur pour avis a présenté un amendement portant article additionnel tendant à interdire l'incarcération d'un détenu dans un établissement affichant un taux d'occupation supérieur de 20 % à ses capacités.
a souhaité savoir pourquoi fixer ce seuil à une suroccupation de 20 % et non dès que la capacité d'accueil est atteinte.
a précisé que l'importance du taux de rotation des détenus dans les maisons d'arrêt fait qu'on ne peut interdire les dépassements ponctuels.
a souligné le problème des détenus prétendument en transit dans une maison d'arrêt mais dont le séjour s'éternise.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles de la proposition de loi dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu'elle présente.
La commission a ensuite procédé à la désignation des candidats suivants pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires :
titulaire, et Mme Anne-Marie Payet, suppléante, pour le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ;
pour le Conseil national de la montagne.
pour le conseil d'administration de l'Etablissement public de santé national de Fresnes spécifiquement destiné à l'accueil des personnes incarcérées ;
- Mme Françoise Henneron pour le Comité national de l'organisation sanitaire et sociale.
- Présidence commune de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, et de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques. -
Audition commune de M. Yves Jégo secrétaire d'etat chargé de l'outre-mer
Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer
La commission, conjointement avec les commissions des finances, des lois et des affaires économiques, a enfin procédé à l'audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, sur le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer.
s'est félicité de la tenue de cette audition qui, en conséquence du contexte aigu de crise que traversent les territoires ultramarins, a été reportée à deux reprises. Après avoir rappelé que le projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer a été déposé au Sénat le 21 juillet 2008, il a souligné la nécessité de prendre en compte, lors de l'examen du texte, les préoccupations actuellement exprimées par nos concitoyens des collectivités d'outre-mer.
a expliqué que le conflit qui agite l'outre-mer depuis plusieurs semaines nécessite, en effet, un « travail de terrain » qui mobilise l'ensemble de ses équipes. Après avoir rappelé que le projet de loi témoigne d'une volonté politique forte de promouvoir un développement économique endogène de l'outre-mer et d'y développer le logement social grâce à la révision de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 dite loi « Girardin », il a observé que la crise financière et économique modifie les équilibres qui existaient il y a encore quelques mois. A cet égard, il convient de prendre acte des changements profonds en cours en réadaptant, en temps réel, les outils et les périmètres des dispositifs proposés par le projet de loi.
Il s'est ainsi déclaré favorable à un travail de « co-production » avec le Parlement, et ce d'autant plus que les réponses à apporter restent à préciser, afin que leurs modalités de mise en oeuvre soient pleinement en accord avec l'objectif de soutien des secteurs économiques les plus fragilisés. Il a donné l'exemple de la proposition, plébiscitée initialement, consistant à réduire, quel que soit le domaine d'activité, les charges sociales jusqu'à 1,4 Smic. Elle ne se révèle plus, après examen, pleinement adaptée puisqu'elle reviendrait, par son caractère général, à ne pas soutenir les secteurs qui en ont le plus besoin. Au regard de l'effort financier qui serait consenti s'agissant de la diminution des charges sociales, soit un milliard d'euros, il importe de définir les dispositifs les plus efficients. De même, il a souligné que les mesures qui seront adoptées ne doivent pas conduire à aggraver les taux de chômage de ces collectivités, qui comme le relève une enquête récente d'Eurostat, sont les plus élevés d'Europe. Il a ainsi estimé nécessaire de parvenir à trouver un équilibre entre, d'une part, le jeu social, marqué par les questions de coût de la vie, et d'autre part, le taux d'emploi.
S'agissant du développement du logement social, qui est aussi bien un enjeu de société qu'un enjeu économique, il a indiqué que, au-delà de l'effort financier conséquent qui est opéré sur la ligne budgétaire unique par le projet de loi, d'autres mesures ont été prises telles que le décret n° 2009-100 du 30 janvier 2009 relatif aux subventions et prêts pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements locatifs aidés dans les départements d'outre-mer et modifiant le code de la construction et de l'habitation. Il a observé qu'en Martinique seulement 400 logements sociaux ont été construits en 2008 alors que les listes d'attente comptent plusieurs milliers de personnes.
S'agissant du soutien au développement économique de l'outre-mer, il a rappelé les deux principales mesures du projet de loi :
- la création de zones franches d'activité, qui permettront à certaines entreprises de bénéficier d'une déduction fiscale à hauteur de 50 % de leur revenu, portée à 80 % pour certains secteurs choisis par chaque collectivité. Le tourisme, les nouvelles technologies ou l'agro-production seraient ainsi des domaines particulièrement soutenus compte tenu de l'intérêt qu'ils représentent ;
- les exonérations de charges sociales, dont les modalités précises de mise en oeuvre restent encore soumises à discussion.
a observé ensuite que la situation économique dans les territoires ultramarins appelle des réponses structurelles qui devront faire l'objet d'un traitement particulier. La création du comité interministériel de l'outre-mer décidée par le Président de la République témoigne de cette volonté. Plusieurs sujets sont propres à ces territoires, tels que l'octroi de mer ou les conséquences contradictoires de l'insularité sur la structuration des économies ultramarines. En effet, l'étroitesse des marchés locaux peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d'une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés. En outre, M. Yves Jégo a reconnu que l'Etat n'a peut être pas toujours exercé comme il aurait dû son rôle de contrôle et de garant de la transparence. Le projet de loi ne constitue ainsi que la première étape du changement de modèle économique indispensable pour ces territoires.
Il a indiqué enfin que l'examen tardif du projet de loi par le Parlement, soit sept mois après son dépôt, nécessite de revoir l'entrée en vigueur des dispositifs prévus tout en gardant une démarche pragmatique afin de ne pas porter préjudice aux opérations économiques en cours, telles que les programmes immobiliers.
a rappelé que l'examen du projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer s'inscrit dans le cadre des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le texte examiné en séance sera ainsi le texte adopté par la commission des finances, saisie au fond, après examen des amendements des rapporteurs et des membres de la commission.
Éric Doligé, co-rapporteur au nom de la commission des finances
a souhaité obtenir des précisions sur le plan annoncé lundi 16 février en Guadeloupe, d'un montant de 87,8 millions d'euros. Cette somme n'est pas négligeable au regard du chiffrage actuel du projet de loi qui s'élève à 290 millions. Par ailleurs, compte tenu des observations formulées par M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, Haut commissaire à la jeunesse, lors de son audition par la commission des finances le 6 mai 2008, il s'est interrogé plus particulièrement sur la possibilité de faire entrer en vigueur le revenu social d'activité (RSA) en outre-mer.
En réponse, M. Yves Jégo a rappelé que l'urgence a été déclarée sur le projet de loi. Il a précisé que le plan annoncé fait suite aux réponses du Gouvernement aux 132 revendications des représentants ultramarins. Ce chiffrage, qui compte des dispositifs concernant l'ensemble de l'outre-mer, renvoie aux mesures suivantes :
- l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terres agricoles ;
- le soutien à l'investissement dans le cadre du plan de relance ;
- l'aide au fret via une évolution de la TVA, dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) ;
- la modernisation du secteur du tourisme ;
- la mise en oeuvre, avant fin 2009, du RSA « chapeau », c'est-à-dire en faveur des personnes, qui même étant employées, ont un niveau de revenu très faible, situation plus fréquente en outre-mer qu'en métropole. Environ 100 000 personnes pourraient être concernées ;
- l'augmentation de la prestation de restauration scolaire, afin de privilégier un approvisionnement, au moins à hauteur de 50 %, en produits locaux ;
- la revalorisation de l'aide au logement.
Ce chiffrage ne comprend toutefois pas l'effort supplémentaire qui pourrait être consenti sur la diminution des charges sociales.
Marc Massion, co-rapporteur au nom de la commission des finances
s'est interrogé sur la négociation menée par le Gouvernement, au regard de l'insatisfaction exprimée par les différentes parties. Il s'est demandé également dans quelle mesure le texte n'est pas devenu caduc compte tenu du contexte de crise et des modifications qui sont en cours de discussion. Il a estimé que les conditions d'examen du présent projet de loi contredisent la volonté de revaloriser le Parlement et souhaité que le calendrier soit revu.
En réponse, M. Yves Jégo a affirmé que le texte n'est pas caduc dans la mesure où il permet notamment de soutenir des secteurs économiques privilégiés par les collectivités locales. Le travail de concertation a été mené ; néanmoins, il reste nécessaire de poursuivre les négociations parallèlement à l'examen du texte qui ne saurait être reporté compte tenu de l'acuité de la crise économique et sociale.
Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales
a présenté ses observations sur les deux dispositifs principaux contenus dans le projet de loi : la création de zones franches globales d'activités et la réforme de la politique du logement.
Elle a tout d'abord pris acte de ce que le Gouvernement semble favorable à une harmonisation des secteurs prioritaires entre les départements d'outre-mer, mais s'est interrogée sur la décision qu'il prendra au sujet de la date d'application de la modification du système d'exonération de charges patronales, fixée au 1er avril 2009 par la dernière loi de finances. Parmi les zones prioritaires, elle s'est demandé s'il est possible d'inclure les Hauts de la Réunion pour le bénéfice du taux majoré de 80 %. Dans le même esprit, est-il possible d'inclure dans le dispositif et à certaines conditions le petit commerce de détail dans ces zones particulièrement défavorisées ? La Guadeloupe a bien montré depuis quelques semaines combien ce secteur est primordial pour l'activité économique au quotidien.
En ce qui concerne la politique du logement, il apparaît nécessaire de mieux définir la notion de primo-accédant pour ne pas limiter excessivement le bénéfice du dispositif. Par ailleurs, il serait sans doute souhaitable de conserver, au moins pour une certaine durée, le dispositif actuel de défiscalisation, lorsque le propriétaire loue son bien aux conditions de loyer et de ressources d'un logement social.
Enfin, pour bien prendre en compte les effets de la crise économique et financière qui touche encore plus durement des économies fragilisées comme celles d'outre-mer, le Gouvernement devrait envisager de programmer la création des nouveaux dispositifs et la suppression des anciens de manière plus souple et plus étalée dans le temps. Le secteur du bâtiment travaux publics, essentiel à l'activité économique, ne pourra pas s'adapter, en effet, aussi rapidement que le prévoit le projet de loi actuel. Cette période de transition pourrait se révéler catastrophique pour l'économie.
a répondu que le Gouvernement s'est engagé, lors du débat sur le projet de loi de finances, à ce que le nouveau dispositif relatif à l'exonération de charges patronales ne rentre pas en vigueur avant la promulgation de la loi pour le développement économique de l'outre-mer. Par ailleurs, le petit commerce bénéficie d'ores et déjà de mesures d'aide jusqu'à 1,3 Smic. Le Gouvernement accueillera avec bienveillance un amendement qui concernerait l'intégration des Hauts de la Réunion dans la liste des zones particulièrement défavorisées, comme la Guyane et les îles de la Guadeloupe. Le Gouvernement envisage également une période de transition entre l'entrée en vigueur des nouveaux dispositifs et la sortie des anciens ; cette période pourra peut-être être prolongée pour que les chantiers lancés puissent se terminer : l'idée est que tout ce qui est déjà en cours de réalisation doit pouvoir être achevé.
Daniel Marsin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques
Après s'être réjoui de l'organisation de l'audition commune aux quatre commissions saisies du projet de loi, M. Daniel Marsin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a souligné le contexte particulier de l'examen du texte au Sénat. Il a tout d'abord souhaité connaître les marges de manoeuvre du Gouvernement, tant sur le plan financier que pour les ajustements à prévoir.
Après avoir salué la prise en compte par le projet de loi des difficultés des îles du Sud de la Guadeloupe, qui souffrent de la double insularité, il a souhaité que le taux bonifié d'exonération de 80 % puisse être appliqué à l'ensemble des entreprises de ces territoires et a interrogé le ministre sur la possibilité d'étendre à ces îles les dispositions en vigueur en Guyane, notamment en matière de TVA.
Il a ensuite appelé de ses voeux la suppression de la taxe foncière sur les propriétés non bâties au bénéfice des agriculteurs et l'augmentation des seuils prévus par le projet de loi en matière de rénovation hôtelière, tant pour ce qui est du nombre de chambres concernées par opération que du montant de l'aide.
S'agissant des mesures de soutien à la construction de logements, il s'est montré favorable à la suppression de la défiscalisation dans le secteur libre, tout en évoquant la possibilité de décaler l'échéance d'un an. Il s'est inquiété de la situation du logement intermédiaire, dont le rôle est essentiel tant en matière de besoins de logements que pour le secteur du BTP. Il a enfin estimé qu'il pourrait être intéressant d'adapter les plafonds pour la défiscalisation des logements sociaux.
a rappelé que les exonérations de charges avaient représenté, pour les finances publiques, un coût de 1,358 milliard d'euros en 2008 et que l'estimation du nouveau dispositif pour 2009 est de 1,456 milliard d'euros.
Il a annoncé que le gouvernement proposerait l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les départements d'outre-mer, une interrogation demeurant sur la possibilité de restreindre cette disposition aux seuls agriculteurs.
Il a indiqué qu'il est ouvert aux propositions d'amendements s'agissant des îles du Sud de la Guadeloupe. Pour ce qui est de l'hôtellerie, il a annoncé une amélioration du dispositif, le Gouvernement souhaitant faire passer le plafond de la subvention de 5 000 à 7 500 euros par chambre, dans la limite des cent premières chambres, quelle que soit la taille de l'hôtel.
Enfin, il a fait observer que l'augmentation du coût du foncier provient en partie de la pression exercée par la défiscalisation, raison pour laquelle le projet de loi exclut pour l'avenir le logement libre du dispositif de défiscalisation pour favoriser en contrepartie le seul logement social.
a relevé que la technique de la défiscalisation, qu'elle s'applique outre-mer ou ailleurs, peut effectivement fausser la concurrence sur le marché.
Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis de la commission des lois
a souligné que le projet de loi a été préparé avant la crise mais qu'il va être examiné par le Parlement pendant celle-ci.
Il a rappelé que la solidarité continue de la métropole en faveur de l'outre-mer a permis, depuis 1946, d'apporter une amélioration substantielle à la qualité de la vie dans ces territoires en termes d'éducation, de santé, de logement et de niveau de vie, mais que la crise économique qui frappe la France a des conséquences encore plus aigües outre-mer compte tenu de l'équilibre instable de son économie.
Il a souhaité que la crise économique actuelle soit l'occasion de cerner les questions réelles qui se posent en matière de développement des économies ultramarines et d'y apporter des réponses efficaces. A défaut, les tensions actuelles en Guadeloupe et dans les autres départements d'outre-mer persisteront.
Il a mis en exergue les abus de position dominante fréquents dans les départements d'outre-mer, citant l'exemple du cartel mis en place sur le prix du kérosène à la Réunion, récemment sanctionné par le conseil de la concurrence. Du fait de ces situations monopolistiques, le coût de la vie outre-mer est plus élevé qu'en métropole alors même que le revenu par habitant y est inférieur.
Il a estimé qu'il est nécessaire d'utiliser les possibilités offertes tant par l'article 73 de la Constitution que par l'article 299-2 du traité instituant la Communauté européenne, qui permettent un traitement différencié des départements d'outre-mer par rapport à la métropole. Il serait opportun que, dans ce cadre, une adaptation des dispositions de l'article L. 410-2 du code de commerce soit apportée à l'occasion de la discussion du projet de loi afin que l'Etat puisse réglementer, dans les départements d'outre-mer, le prix de produits de première nécessité. Seule une mesure de ce type permettrait de mettre fin aux abus résultant de l'existence de monopoles de fait dans ces territoires.
Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis
Abordant la question du logement outre-mer, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi ne prend pas suffisamment en compte la réalité des besoins de financement. Il a indiqué que le financement du logement social outre-mer par le biais d'un financement croisé faisant intervenir à la fois les crédits de la ligne budgétaire unique et les dispositifs de défiscalisation recèle une complexité qui pourra empêcher le montage d'opérations d'envergure.
Il a souhaité que des dispositions soient insérées dans le projet de loi afin de favoriser le financement du logement patrimonial intermédiaire à vocation sociale, qui pourrait être offert à la location à un montant de 7,5 euros par mètre carré.
Il a évoqué la nécessité de favoriser le développement du secteur des énergies renouvelables outre-mer, à commencer notamment par les mécanismes de « co-génération » charbon-bagasse, pour lesquels la Réunion est en pointe.
Il a souligné que la productivité du travail a davantage augmenté outre-mer dans les dernières années qu'en métropole. Il convient désormais de favoriser l'emploi dans les secteurs porteurs, tels que ceux des technologies de la communication et de l'information, des énergies renouvelables et de l'agro-nutrition.
Il a noté que les effets bénéfiques sur l'emploi de l'extension outre-mer du revenu de solidarité active seront limités dans la mesure où ils ne favoriseront pas un grand nombre de créations d'emplois nouveaux. Il a jugé essentiel de favoriser la formation professionnelle, en particulier celle des jeunes, l'effort devant être d'autant plus important compte tenu de l'isolement et de la distance des départements d'outre-mer par rapport à la métropole.
a indiqué que les lois ordinaires qui devront accompagner les lois organiques relatives à la Nouvelle-Calédonie et, le cas échéant, à la départementalisation de Mayotte, qui seront présentées au mois de juillet 2009, seront l'occasion de mettre en place des dispositifs s'attaquant aux problèmes structurels évoqués par M. Jean-Paul Virapoullé.
a suggéré l'ajout au projet de loi d'un titre portant sur le soutien au pouvoir d'achat outre-mer, qui comprendrait des dispositifs adaptant les règles de la concurrence dans ces territoires, en particulier en instituant un mécanisme de contrôle des prix.
s'est dit très favorable à l'insertion de telles mesures, ajoutant qu'il a saisi l'Autorité de la concurrence de deux demandes d'avis concernant les conditions de la concurrence dans les départements d'outre-mer : l'une concernant le prix des carburants, l'autre relative aux produits de consommation courante. Il a ajouté qu'il s'était entretenu avec les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes afin de définir une politique de contrôle dans ces départements.
a souligné les effets économiques négatifs induits par la réglementation actuelle de l'octroi de mer qui, s'il constitue une taxe à l'importation participant au financement des collectivités territoriales d'outre-mer, a pour effet de renchérir le prix payé par les consommateurs.
a répondu que la question de l'octroi de mer constitue un problème de nature structurelle et que sa suppression impliquerait de trouver d'autres modes de financement des collectivités ultramarines.
Il a insisté sur le fait que le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer doit permettre d'apporter des réponses destinées à sortir du conflit en cours dans les Antilles et qu'il conviendra d'engager une réflexion plus approfondie sur les problèmes structurels que connaît l'outre-mer.
a jugé opportun que la commission des finances se saisisse de la question de la réforme de l'octroi de mer, et notamment de son rôle dans la détermination des prix, suggérant l'institution d'une TVA spécialement applicable outre-mer.
a rappelé que l'octroi de mer permet de financer les collectivités ultramarines à hauteur de 900 millions d'euros. Il a estimé qu'une évolution du dispositif pourrait être envisagée, d'autant que la Commission européenne n'a autorisé le maintien de cette taxe que jusqu'en 2014.
s'est interrogé sur la large habilitation prévue dans le projet de loi pour actualiser et adapter l'organisation juridictionnelle et le statut civil personnel de droit local à Mayotte. Il a souhaité savoir si les ordonnances envisagées auront pour objet de mettre fin aux fonctions juridictionnelles des cadis et de rendre le statut personnel pleinement compatible avec les principes républicains, compte tenu de la démarche vers la départementalisation souhaitée par les élus de Mayotte.
a indiqué que cette habilitation avait été inscrite dans le projet de loi avant même que le calendrier de la consultation référendaire sur l'avenir de Mayotte soit établi. Il a jugé que cette habilitation pourrait offrir le support juridique permettant une mise en oeuvre rapide de la feuille de route présentée par le Gouvernement, dès lors que les Mahorais se seront prononcés positivement sur la départementalisation de leur collectivité. Il a ajouté que, le cas échéant, il ne serait pas opposé à ce que les mesures envisagées soient définies dans un autre support législatif.
a souhaité connaître le délai dans lequel l'Autorité de la concurrence sera amenée à rendre ses avis sur les prix du carburant et les prix à la consommation outre-mer.
a indiqué que ces avis lui seront remis avant l'été, afin de permettre aux services de l'Autorité de la concurrence d'effectuer un examen de la situation locale.
a formulé trois observations.
Il s'est tout d'abord déclaré satisfait que le ministre ait annoncé que le forfait de charges serait traité de manière uniforme en métropole et outre-mer. M. Yves Jégo a précisé qu'il s'agit du forfait hors chauffage.
Ensuite, M. Thierry Repentin a jugé que l'ouverture de la défiscalisation au logement social ne doit pas remettre en cause, même à long terme, la ligne budgétaire unique (LBU), qui doit rester le socle du financement du logement social outre-mer. Mais la question va se poser de la manière de mobiliser les investisseurs métropolitains sur ce type de produit, dans la mesure où en métropole, ce genre de dispositif n'a jamais rencontré le succès escompté. M. Yves Jégo a alors rappelé l'engagement clair du Gouvernement d'augmenter la LBU dans les prochaines années ; elle passera de 209 millions en 2009 à 229 millions en 2011.
Enfin, M. Thierry Repentin s'est inquiété de l'annonce faite sur le blocage des loyers dans les départements d'outre-mer. La situation du logement social est déjà assez dramatique et de nombreux organismes sont en situation financière tendue, voire en plan de redressement. Dans ce contexte, le blocage des loyers, qui pourrait se propager en métropole, remettrait en cause le fragile équilibre financier des organismes. Sur ce point, M. Yves Jégo a rappelé que le blocage des loyers en Guadeloupe est une annonce volontaire des bailleurs sociaux de ce département. Enfin, la coexistence de la LBU et du mécanisme de défiscalisation doit être conçue de façon très souple : certains programmes ne nécessiteront que l'un des deux soutiens, d'autres les deux.
a évoqué la crise profonde qui touche depuis longtemps les départements d'outre-mer. Le taux de chômage y est plus élevé qu'en métropole, comme le taux d'illettrisme, mais il ne s'agit pas ici de chercher des responsables. La question est en effet de savoir comment sauver collectivement les territoires concernés. Pour cela, il est indispensable de concevoir une rupture et de casser les pratiques habituelles en cours dans ces départements. Par exemple, le coût de la vie souffre naturellement des surprofits des monopoles et de l'éloignement des sources d'approvisionnement ; il est nécessaire d'orienter les échanges vers les voisins les plus proches. Pourquoi ne pas favoriser la création d'une compagnie maritime régionale pour réaliser ce commerce intra zone ? La crise frappe par ailleurs les plus démunis et des mesures urgentes doivent être prises en leur faveur, par exemple en mutualisant les crédits des minima sociaux pour améliorer leur efficacité. Le conseil régional de La Réunion a engagé de nombreuses politiques en ce sens, notamment en matière de développement durable, de grands travaux ou de tourisme. En conclusion, Mme Gélita Hoarau a souhaité savoir si le comité interministériel sur l'outre-mer sera permanent ou temporaire.
a répondu qu'il est disposé à participer à ce travail de fond, particulièrement nécessaire au regard de la situation outre-mer.
a souligné la nécessité de prendre des mesures exceptionnelles afin de répondre à la crise actuelle. Elle a estimé que cette crise montre les limites de la politique de défiscalisation, peu efficace, voire néfaste en termes d'emploi et d'urbanisme. Elle a donc fait part de son inquiétude quant aux dispositions du projet de loi. Enfin elle a appelé le gouvernement à prendre en compte la dimension culturelle du mouvement en cours aux Antilles et a espéré que les forces de l'ordre ne seront pas amenées à intervenir.
En réponse à Mmes Hoarau et Terrade, M. Yves Jégo a souligné qu'un travail de fond important est en effet nécessaire : il a ainsi estimé que le projet de loi est un texte conjoncturel, des évolutions plus structurelles demeurant par ailleurs nécessaires.
a estimé que le Gouvernement a tardé à prendre la mesure de la mobilisation dans les Antilles. Elle a jugé que les conditions de travail des parlementaires sur ce projet de loi sont difficiles du fait des modifications du texte qui devront être présentées par le Gouvernement et de l'application de la nouvelle procédure issue de la réforme constitutionnelle.
Elle a relevé que l'examen de ce projet de loi, qui comprend une réforme du dispositif de défiscalisation, intervient dans un contexte fiscal marqué par le vote par le Parlement en 2008 du plafonnement des niches fiscales.
Elle a souligné que certaines mesures annoncées par le Gouvernement ou demandées par les parlementaires ultramarins ne figurent pas à ce jour dans le texte, et nécessiteront un véritable travail de fond. Elle a enfin souhaité avoir plus d'information sur le « plan B » évoqué dans la presse.
En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que le « plan B » consiste à adapter des dispositifs de baisse des charges en faveur des secteurs où ils seront les plus utiles. Il a souligné que le projet de loi n'évoque pas les niches fiscales. Il a par ailleurs rappelé que le texte a été adopté en conseil des ministres le 21 juillet 2008 et que son examen n'est donc pas précipité, les modifications qui pourraient y être introduites en réponse à la crise actuelle n'en altérant pas l'orientation générale.
a estimé qu'un report de l'examen du projet de loi est nécessaire au vu de la situation dans les Antilles. Il a rappelé que la Guyane a connu des événements similaires en novembre 2008, indiquant que, trois mois après la signature d'un protocole de sortie de crise, aucune réunion ne s'est encore tenue pour faire le point sur la situation. Il a enfin jugé nécessaire d'assortir le dispositif des zones franches globales de contreparties en matière de retombées salariales.
En réponse, M. Yves Jégo a indiqué que les présidents du conseil général et du conseil régional de la Guadeloupe ont publié un communiqué appelant à examiner en urgence le projet de loi. S'agissant du protocole guyanais, il a annoncé que le rapport sur le prix de l'essence sera remis à la fin du mois et qu'il souhaite travailler en liaison étroite avec les élus sur cette question.
a rappelé le calendrier relatif au projet de loi :
- les amendements des membres de la commission des finances peuvent être déposés jusqu'au 17 février à 16 heures ;
- la commission des finances se réunira pour examiner le rapport de MM. Doligé et Massion et les amendements des commissaires le jeudi 19 février après-midi ;
- les commissions saisies pour avis devraient se réunir le 4 mars au matin pour examiner les rapports des rapporteurs pour avis ;
- les amendements des sénateurs non membres de la commission des finances pourront être déposés jusqu'au 4 mars à midi ;
- la commission des finances se réunira afin de procéder à l'examen des amendements des rapporteurs pour avis et des sénateurs non membres de la commission des finances le 5 mars. Les rapporteurs pour avis seront conviés à cette réunion afin de pouvoir défendre les amendements adoptés par leur commission respective ;
- le texte devrait être discuté en séance à partir du 10 mars.
a indiqué qu'il déposera un amendement visant à introduire un titre relatif au pouvoir d'achat et à la concurrence. Il a espéré par ailleurs que le Gouvernement puisse transmettre ses amendements au plus vite à la commission des finances, afin que le texte issu des travaux de celle-ci soit le plus complet possible.
Présidence de M. Nicolas About, président. -