Source: https://projustice.sk/ustavne-pravo/prezident-sr-neutralny-arbiter-alebo-aktivny-politicky-hrac-2-cast
Timestamp: 2018-08-22 00:07:34+00:00
Document Index: 15923248

Matched Legal Cases: ['čl. 128', 'čl. 102', 'čl. 101', 'čl. 101', 'čl. 102', 'súd ', 'čl. 46', 'de lege ferenda', 'čl. 101', 'Čl. 119', 'čl. 102', 'čl. 128']

Prezident SR: Neutrálny arbiter alebo aktívny politický hráč? II. časť | Projustice
Domov » Prezident SR: Neutrálny arbiter alebo aktívny politický hráč? II. časť
Abstrakt:(1) Kým prvá časť rovnomenného príspevku sa sústredila na postavenie prezidenta Slovenskej republiky z hľadiska teórie parlamentnej formy vlády a ponúkla predbežné závery vyplývajúce z aplikácie tejto teórie na prípad Slovenska, časť druhá predbežné závery testuje na príklade konkrétnych zmien v prezidentských právomociach v poslednom období. Tento postup smeruje k základnému argumentu oboch článkov, podľa ktorého súčasná nejednoznačná právna úprava postavenia hlavy štátu umožňuje konkrétnej osobnosti zastávajúcej túto funkciu byť „kýmkoľvek“ – arbitrom medzi politickými frakciami aj aktívnym hráčom podporujúcim jednu zo strán, pričom politické faktory ako aj doterajšie osoby zastávajúce túto funkciu indikujú prevahu neaktívneho a zároveň zaujatého prístupu (ani neutrálneho arbitra, ani aktívneho politického hráča). S ohľadom na toto stanovisko autor načrtáva dve možné riešenia s potenciálom sprehľadniť, akým aktérom má byť slovenský prezident a čo majú od nej občianky a občania očakávať. Prvým z návrhov je aplikácia teoretického modelu alternujúceho prezidentského systému, ktorého charakteristiky sú v práci predstavené. Druhým návrhom s väčším potenciálom na úspešné dosiahnutie jeho účelu pri potenciálnej realizácii je akceptovanie osobitného významu personálnej dimenzie pre postavenie prezidenta republiky a z toho vyplývajúcej potreby transformácie vnímania postavenia prezidenta prostredníctvom aktivity a spôsobom využívania právomocí osobnosťou zastávajúcou prezidentský úrad v nadchádzajúcom období.
Zmeny v postavení prezidenta ako dôsledok právnych a politických faktorov
„Parlamentná forma vlády [...] vyžaduje pre svoje vhodné fungovanie vzájomné prepojenie, spoluprácu a dokonca aj určitý mechanizmus vyvažovania kompetencií ostatných najvyšších ústavných orgánov. Hlave štátu pritom priznáva napríklad okrem kompetencií, ktoré vyplývajú z jej postavenia reprezentanta štátu navonok i dovnútra, a kompetencií, ktoré vykonáva v spolupráci s mocou zákonodarnou i mocou výkonnou aj významné oprávnenia, vyplývajúce z jej ústavnej povinnosti zabezpečovať riadny chod ústavných orgánov. [...] Nevyhnutným predpokladom pre takéto postavenie hlavy štátu v parlamentnej vládnej forme je jej nadstranícke postavenie a politická nezodpovednosť.“
Dôvodová správa k Návrhu skupiny poslancov NRSR na vydanie ústavného zákona, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky číslo 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona číslo 244/1998 Z. z.
Úryvok z dôvodovej správy k novele ústavy z roku 1999 je ojedinelým príkladom prihlásenia sa ústavodarcu k snahe prispôsobiť postavenie prezidenta parlamentnej forme vlády. Napriek tejto deklarovanej snahe však väčšina zmien v prezidentských právomociach potvrdzuje skôr opačný trend, narúšanie prístupu k prezidentovi ako neutrálnemu arbitrovi medzi zákonodarnou, výkonnou a súdnou mocou. Nutné je pritom mať opäť na zreteli hľadiská de iure i de facto – právomoci prezidenta sa nemenia iba novelami ústavného textu, ale aj výkladom ústavy ústavným súdom podľa čl. 128 ústavy a v neposlednom rade aj prístupom osobností zastávajúcich prezidentský úrad k ich právomociam. Príkladom zmeny spadajúcej do poslednej z menovaných kategórií, ktorú je však náročné exaktne uchopiť a zmapovať, je právomoc prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. p) – možnosť prezidenta podávať parlamentu správy o stave republiky a o závažných politických otázkach, ktorú súčasná hlava štátu vo svojom druhom funkčnom období nevyužila ani raz.(2)
Pred rozborom zmien prvou a druhou menovanou cestou sa však vráťme k citátu z dôvodovej správy z roku 1999, ktorý stanovuje dve hlavné kritériá pre postavenie hlavy štátu v parlamentnej forme vlády – politickú nezodpovednosť a nadstranícke postavenie. Kým prvé kritérium je aspoň sčasti splnené vďaka existencii inštitútu kontrasignácie niektorých aktov prezidenta vládou, resp. jej ministrom,(3) druhé kritérium nie je splnené prostredníctvom žiadneho mechanizmu. Dokonca, z hľadiska tohto kritéria a v čase, kedy je politická scéna nevyhnutne previazaná s vývojom straníckeho systému, možno súhlasiť s názorom, že pre potreby ústavného systému parlamentnej formy vlády bolo zavedenie priamej voľby skôr „zbytočným luxusom“.(4) Možno preto len potvrdiť záver z predchádzajúceho textu, podľa ktorého kritériá postavenia prezidenta v parlamentnom systéme ako neutrálneho arbitra v Slovenskej republike nikdy neboli uspokojivo naplnené a každý nositeľ prezidentského titulu tak mal priestor na zaujatie vlastného prístupu k tomuto úradu.
Ako môžeme vnímať zmeny v postavení prezidenta od roku 1992 s dôrazom na tie posledné, ktoré sú účinné v súčasnosti? Ich celkové zhodnotenie býva zväčša negatívne; ukazuje napríklad dve tendencie ústavodarcu v rozdielnych časových etapách (čo sa netýka výhradne prezidentských právomocí): „najskôr v rokoch 1998 až 2001 vznikli predpoklady na stabilizáciu slovenského ústavného systému, následne od roku 2011 vznikli predpoklady na jeho destabilizáciu.“(5) Iné zhodnotenie vníma zmeny v prezidentských právomociach metaforicky ako „krok späť, krok vpred, krok späť a ešte jeden krok späť.“(6) Krokom „vpred“ alebo k „stabilizácii“ SR ako parlamentného systému sú pritom tri novely ústavy z rokov 1998 – 2001 a krokom „späť“, resp. k „destabilizácii“ novela z roku 2011 a výklad ÚS SR vo veci právomoci prezidenta vymenovať kandidáta na generálneho prokurátora (PL. ÚS 4/2012). Venujme preto stručne pozornosť obom posledným zmenám.
1. Novelizácia Ústavy SR ústavným zákonom č. 356/2011 Z. z.
Novela ústavy z roku 2011 (prijatá ako ústavný zákon č. 356/2011 Z. z.) podľa dôvodovej správy „reaguje na aktuálny právny a faktický stav, ktorý vznikol vyslovením nedôvery vláde Slovenskej republiky a ktorý vznikne v prípade odvolania vlády, ktorá nemá politickú podporu Národnej rady Slovenskej republiky.“(7) Jej odôvodnenie navrhovateľom, Ústavnoprávnym výborom NR SR, sa zakladalo na identifikácii medzery v práve – chýbala vraj alternatíva poveriť vládu bez dôvery vykonávaním funkcie do vymenovania novej vlády. S touto interpretáciou sa stotožňuje aj viacero expertov na ústavné právo.(8) Opačný názor sa zakladá na takej interpretácii ústavných ustanovení pred novelizáciou, podľa ktorej mohol „prezident aj bez novelizácie poveriť vládu po strate dôvery výkonom funkcie až do vymenovania novej vlády na základe čl. 101 ods. 1 ústavy.“(9)
Pripomeňme, že podľa čl. 101 ods. 1 prezident „svojím rozhodovaním zabezpečuje riadny chod ústavných orgánov.“ Politická realita, v ktorej by nebola vymenovaná žiadna vláda, by nepochybne neprispela k riadnemu chodu ústavných orgánov. Ústavným orgánom, ktorý disponuje vymenúvacími právomocami vo vzťahu k vláde, je prezident SR. Zároveň, národná rada už predtým schválila ústavný zákon, ktorým došlo k skráteniu volebného obdobia a vyhláseniu predčasných volieb. Za týchto okolností iba striktne formalistický výklad ústavy v znení pred novelizáciou 356/2011 Z. z. môže argumentovať nemožnosťou vymenovať dočasnú vládu, ktorá nepožíva dôveru parlamentnej väčšiny. Takýto výklad však politickým zoskupeniam v národnej rade vyhovoval, pretože v opačnom prípade by dočasná vláda disponovala rovnakým rozsahom právomocí ako predtým a obmedzená by bola iba absenciou legitimity jej rozhodnutí v závažných politických otázkach. Aj pri zohľadnení dimenzie legitimity by však existovalo priamočiarejšie riešenie – prijatie novelizácie, ktorá by zabránila vykonávať dočasnej vláde niektoré právomoci (napr. rozhodovať o „zásadných opatreniach na zabezpečenie hospodárskej a sociálnej politiky Slovenskej republiky“(10) ), avšak neviazala by tie ostatné na súhlas prezidenta republiky.
O novele 356/2011 Z. z. sa za uvedených podmienok zdá byť oprávnené hovoriť ako o ad hoc rozhodnutí,(11) vplyvom ktorého došlo k zavedeniu „niektorých prvkov, s ktorými sa stretávame v tzv. neoprezidentských formách vlády,“ do ústavného systému.(12) Novela tak len ďalej dekonštruovala už tak de facto v mnohom neexistujúcu parlamentnú formu vlády. Keďže podľa toho, čo dnes o svete vieme, minulosť zmeniť nemožno, ako vhodnejšie než poukazovať na ďalšie nedostatky tejto z „ústavnoprávneho hľadiska zbytočnej, z logického hľadiska nesystémovej a z legislatívneho hľadiska nekvalitnej“(13) novele sa nám javí hľadať odpoveď na otázku, ako s ňou ďalej. Domnievame sa, že hoci je málo pravdepodobné, že sa tvorcovia novely inšpirovali návrhom jedného z najuznávanejších politológov, G. Sartoriho, určeným špecificky pre postkomunistické štáty, práve táto novela posunula slovenský ústavný systém o krok bližšie k realizácii tejto (dosť možno perspektívnej) teoretickej koncepcie, ktorú podrobnejšie analyzujeme nižšie.
2. Vymenovanie kandidáta na generálneho prokurátora prezidentom SR
Na základe výkladu prezidentskej právomoci podľa čl. 102 ods. 1 písm. t) ústavným súdom v októbri 2012 prezident 2. januára 2013 nevymenoval kandidáta za generálneho prokurátora zvoleného v národnej rade.(14) Aj táto interpretácia mala za následok celé spektrum najrôznejších názorov. Na čele tábora, ktorý tento výklad považuje za súladný s duchom ústavy, stojí Ján Drgonec, ktorý v komentári k Ústave SR uvádza, že
„pri uplatnení právomoci, ktorou prezident SR menuje osobu do verejnej funkcie pre ktorú sú určené podmienky, prezident znáša ústavnú zodpovednosť za to, že do funkcie vymenuje iba takú osobu, ktorá spĺňa ústavou určené podmienky. Preto ústavnú normu o rozhodovaní zabezpečujúcom riadny chod ústavných orgánov nemožno uplatniť natoľko extenzívne, aby sa na jej základe vylúčil postup prezidenta SR, ktorým overí, či navrhnutá osoba spĺňa určení podmienky výkonu verejnej funkcie.“(15)
Tomáš Herc uzaviera svoj rozbor menovacích právomocí tým, že prisudzuje prezidentovi politické uváženie, „ktoré mu umožňuje aktívne vstupovať do politických rozhodnutí v krajine, a presadzovať politické ciele nezávisle od politickej vôle vlády a národnej rady.“(16) Sám však zároveň priznáva, že súčasné postavenie prezidenta je výsledkom „nejednotnej teoretickej koncepcie“,(17) čo môže vyvolať ďalšie spory v týchto otázkach.
Druhá skupina autorov považuje za problematickú nejednoznačnosť výkladu ústavného súdu najmä v oblasti kritérií umožňujúcich prezidentovi odmietnuť kandidáta, ktoré „nesmú byť svojvoľné.“ Takýto výklad „len vytvára priestor na ďalšiu polemiku, preto ho možno vnímať ako ďalší z predpokladov na destabilizáciu slovenského ústavného systému.“(18) Objektívne k problému právomoci prezidenta vymenovať kandidáta na generálneho prokurátora (ale aj iným kreačným právomociam) pristupuje Tomáš Majerčák, ktorý identifikuje rozpor medzi výlučne jazykovým (formálnym) výkladom ústavy a princípmi parlamentarizmu. Kým podľa prvého prístupu je tendencia ústavného súdu vykladať právo úvahy prezidenta pri menovacích právomociach extenzívne legitímna, podľa druhého (predpokladajúceho arbiterské postavenie prezidenta) je prezident „povinný vymenovať generálneho prokurátora na návrh národnej rady, ak kandidát spĺňa zákonom stanovené podmienky a bol navrhnutý v súlade s právnou úpravou.“(19) Ak prijmeme toto zrozumiteľné rozlíšenie, nachádzame ďalší dôkaz v prospech tvrdenia, že minimálne z hľadiska postavenia prezidenta slovenský ústavný systém nikdy nesledoval vytýčený cieľ parlamentnej formy vlády.
Podľa nášho názoru je výklad ústavného súdu a jeho praktické využitie osobou prezidenta dôkazom toho, že ani najvyššie ústavné orgány nemajú jasno v tom, kým by slovenský prezident mal byť, a v snahe vyhnúť sa výberu jednej z možností ďalej zahmlievajú a odkladajú odpoveď na túto závažnú otázku. Na margo problematiky je vhodné uviesť, že prípad (ne)vymenovania generálneho prokurátora nie je uzavretý (hoci mediálny a spoločenský záujem o túto otázku sa pomaly blíži k nule), keďže na ústavnom súde sa nachádzajú sťažnosti neúspešného kandidáta voči konaniu prezidenta.(20) Ak k týmto sťažnostiam pristupujeme iba na základe výkladu ústavy, majú tieto šancu uspieť, a to v prípade, ak ústavný súd rozhodne, že dôvody, pre ktoré prezident republiky nevymenoval kandidáta doc. J. Čentéša, svojvoľné boli, a tým došlo k porušeniu jeho práva podľa čl. 46 ústavy.
Ak by sme mali odpovedať na čiastkovú otázku o vplyve právnych vs. politických faktorov (hoci tieto, ako už bolo uvedené, nemožno zväčša striktne diferencovať), politické faktory jednoznačne prevažujú ako dôvody pre zmeny v právomociach prezidenta. Zmeny, ktoré sa najviac blížia k snahe ozrejmiť postavenie prezidenta a vyplniť medzery v práve, sa uskutočnili novelami ústavy z rokov 1998-2001. Ani pri nich však nemožno vylúčiť politické dôvody, čo sa prejavuje najmä pri zavedení priamej voľby, ktorá sa stala kľúčovým prvkom predvolebnej kampane opozičných síl v roku 1998,(21) a pri súčasnom obmedzení prezidentských právomocí, čo môžeme interpretovať aj ako snahu zabrániť prezidentovi s priamou legitimitou prílišne zasahovať do (najmä legislatívnej) agendy politických strán v národnej rade.
Možné riešenia nejednoznačnosti postavenia prezidenta SR v politickom systéme
„Prezident musí byť politický líder krajiny a musí najmä garantovať stabilitu, kľud a spoluprácu. [...] Prezident nemôže súperiť s vládou, lebo nemá na to právomoci. Tvrdenie iných kandidátov je preto klamstvom, pretože porovnanie právomocí prezidenta a vlády jasne ukazuje, že k žiadnemu súboju alebo konfliktu prakticky nemôže ani prísť. Je však pravda, že prezident môže robiť vláde úmyselne zle a znepríjemňovať jej život, vytvárať celospoločenské napätie. Už teraz môžeme povedať, že prezident, predseda vlády a parlamentu sú ľudia rovnako hodnotovo orientovaní a nikomu to nevadí. Je to veľmi prospešné pre krajinu, ak traja najvyšší predstavitelia, sú schopní komunikovať a spolupracovať v zmysle tradičných Svätoplukových prútov.“
Robert Fico, kandidát na prezidenta v roku 2014(22)
Vyjadrenie kandidáta v prezidentských voľbách 2014 s najväčšou podporou podľa predvolebných prieskumov(23) si zaslúži pozornosť z dvoch dôvodov aj napriek svojej deklaratívnej povahe. Po prvé, kandidát tu (nie nepodobne ako niektorí ďalší) vníma prezidenta ako politického lídra, čo možno len ťažko stotožniť s koncepciou neutrálneho arbitra. Na druhej strane, poukazuje na obmedzené právomoci prezidenta a jeho „nemožnosť súperiť s vládou“. Otázkou je, ako môže byť prezident zároveň politický líder a nesúperiť s vládou v prípade, že vláda a jej predseda pochádzajú z odlišného politického tábora a predseda vlády tak pochopiteľne môže ašpirovať na úlohu lídra, k čomu mu dávajú priestor aj jeho rozsiahle právomoci. Po druhé, nemožnosť konfliktu a súboja prezidenta s vládou (tzv. intraexekutívny konflikt) je popretá príkladom z rokov 1994-1998, kedy síce prezidentské právomoci úplne nezodpovedali súčasným, ale neboli od týchto ani výrazne odlišné. Aj táto interpretácia tak dokladá neujasnenosť (a neraz aj rozpornosť) poňatia postavenia prezidenta v slovenskom politickom systéme. Dva návrhy, ktoré predstavujeme v nasledujúcom texte, majú podľa nás potenciál tento stav zmeniť alebo aspoň zmierniť.
1. Model alternujúceho prezidentského systému a možnosť jeho využitia v SR
Vo svojej prelomovej práci Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes, venoval taliansky politológ G. Sartori jednu z troch častí prezidentským a parlamentným systémom.(24) Osobitnú pozornosť vo svetle poslednej novely Ústavy SR týkajúcej sa prezidenta si zaslúži jeho návrh alternujúceho prezidentského systému. Sartori vychádza z nedostatkov existujúcich systémov pri jeho zdôvodnení. „Prezidentský aj parlamentný systém sú jednomotorové mechanizmy. [...] Motor v podobe prezidenta sa veľmi často zadrháva, keď sa dostáva k parlamentným križovatkám, a parlamentný motor zasa máva poruchy pri stúpaní k vládnej funkcii.“(25) Hoci semiprezidentský systém je podľa tejto definície dvojmotorový, hrozí pri ňom, že motory „začnú ťahať opačným smerom.“ Sartori preto navrhuje model parlamentného systému, „motivovaného možnosťou, že bude potrestaný – že bude vytlačený a nahradí ho prezident.“(26)
V prípade, že vláda, ktorá bola ustanovená parlamentnom, padne, do hry vstupuje prezident, ktorý sa dostáva na čelo exekutívy a môže si členov vlády vybrať podľa svojich predstáv bez potreby získať dôveru parlamentu. Obmedzením tejto novonadobudnutej sily prezidenta je
1. striktne stanovené funkčné obdobie, ktoré sa končí v rovnakom čase, kedy by sa končilo funkčné obdobie vlády, ktorá v istej etape svojej činnosti nezískala dôveru;
2. nezlučiteľnosť funkcií člena vlády a poslanca parlamentu;
3. rovnaký termín konania prezidentských a parlamentných volieb.
Tento model má potenciál poskytnúť to „najlepšie z oboch svetov“:(27) kým za bežných okolností platia pravidlá parlamentného systému, v prípade politických hier vedúcich k pádu vlády dochádza k „potrestaniu“ nezodpovedných politických frakcií tým, že do konca daného funkčného obdobia budú všetky exekutívne právomoci (a, pochopiteľne, aj zodpovednosť za ich vykonávanie) v rukách hlavy štátu. Tá však nemôže zneužiť svoje postavenie, pretože je obmedzená funkčným obdobím do najbližších volieb. Alternujúci prezidentský systém v podstate eliminuje všetky problémy vyplývajúce z predčasných volieb, keďže k nim nemôže v tomto systéme dôjsť. Zároveň stimuluje zodpovednosť zákonodarného zboru a vlády, ktorá od neho získala dôveru, tým, že hlasovaniam o dôvere vláde značne pridáva na vážnosti. Sartori uzaviera, že na zmenu parlamentného systému na prezidentský postačuje novelizácia, ktorá by zakotvila presun právomocí a zodpovednosti z vlády na prezidenta v prípade vyslovenia nedôvery v parlamente.
Aký je priestor pre aplikáciu tohto modelu v SR? V prvom rade, novela ústavy z roku 2011 akoby učinila prvý, hoci značne nedokonalý krok k tomuto systému tým, že prezidentovi udelila v prípade vymenovania vlády bez dôvery súhlas kontrolovať výkon niektorých jej právomocí. Pre zavedenie alternujúceho systému by bola potrebná ďalšia novela (domnievame sa, že v oblasti postavenia prezidenta na dlhý čas posledná), ktorá by z prezidenta v prípade straty dôvery vo vládu učinila zároveň hlavu exekutívy s právomocou zostaviť vládu podľa svojich predstáv. Je pochopiteľné, že inštitút kontrasignácie by v tomto prechodnom období nebol aplikovaný a prezident by tak niesol plnú ústavno-politickú zodpovednosť až do ďalších parlamentných volieb, po ktorých by o svoje právo stáť na čele exekutívy prišiel a nová vláda by mohla opäť nastúpiť do funkcie až so získaním dôvery väčšiny v národnej rade.
Pri snahe o zavedenie alternujúceho prezidentského systému je potrebné mať na zreteli dve, pre niekoho možno problematické, skutočnosti. Po prvé, alternujúci prezidentský systém síce zachováva parlamentnú formu vlády za bežných okolností, v prípade prechodných období však táto forma úplne zaniká. Prezident republiky by tak apriori nemohol byť vnímaný ako neutrálny arbiter, keďže už pri jeho voľbe by bolo treba mať na pamäti, že sa za istých okolností môže postaviť na čelo exekutívy s plnou ústavno-politickou zodpovednosťou. Po druhé, v prípade, že sa prezidentské voľby nekonajú zároveň s parlamentnými (čo je v súčasnosti prípad Slovenska), by bolo nutné osobitnou novelou tieto voľby prepojiť (čo by nemuselo byť ústavne konformné ani vhodné) alebo by sa akceptovala rôznosť funkčných období, no mohli by vzniknúť formálne problémy pri prechode systému z prezidentského späť na parlamentný (napr. ako by došlo k demisii „prezidentskej“ vlády pred nástupom novej „parlamentnej“ vlády do funkcie.“(28)
Model alternujúceho prezidentského systému nie je pravdepodobným spôsobom vývoja postavenia slovenského prezidenta. Jedna z jeho najväčších výhod pri jeho aplikácii totiž skrýva aj najväčšiu nevýhodu z hľadiska jeho zavedenia. Alternujúci systém značne zužuje manévrovací priestor politických síl, najmä pri politických hrách parlamentu (často charakteristického nestabilnou a nestálou väčšinou) a vlády, ktorej môže zákonodarný zbor vysloviť nedôveru. Je viac než nepravdepodobné, že by sa našla ústavná väčšina poslancov, ktorá by za takúto zmenu zahlasovala. Napriek tomu si myslíme, že úvaha o alternujúcom prezidentskom systéme môže byť prínosná pre teoretické uvažovanie o východiskách súčasnej nepriaznivej situácie týkajúcej sa postavenia prezidenta. Predložená stať je len krátkym úvodom s ambíciou stimulovať diskusiu o výhodách a nevýhodách prípadnej realizácie tohto návrhu významného politického vedca v stále ešte pomerne značne nestabilnom ústavnom a politickom prostredí Slovenskej republiky.
2. Zmena v prezidentských právomociach ako riešenie?
Otázka návrhov de constitutione ferenda pre postavenie prezidenta SR sa vo svetle neujasneností identifikovaných v predchádzajúcom texte javí viac než oprávnenou. Je cesta novelizácie ústavy tou, ktorú postavenie prezidenta SR v súčasnosti potrebuje? Odhliadnuc od teoretickej koncepcie alternujúceho prezidentského systému, aké možnosti sú k dispozícii pre vnesenie svetla do hmlistého sveta slovenského prezidenta, ktorý je vďaka vyššie uvedeným sporným prístupom na najlepšej ceste nevedieť, kým vlastne je?
Podľa nášho názoru máme dve možnosti. Prvou je politický (spoločenský) konsenzus a prihlásenie sa k ideám parlamentnej formy vlády a prezidenta ako neutrálneho arbitra. Hoci priestor na arbiterské postavenie (ako aj na akékoľvek iné) hlavy štátu v súčasnosti v ústave určite existuje,(29) zároveň má prezident vďaka extenzívnej interpretácii kreačných právomocí, poslednej rozporuplnej novele ústavy a v neposlednom rade neexistujúcej tradícii konania prezidenta akýmkoľvek spôsobom priestor stať sa de facto „kýmkoľvek“. Neaktívnosť a zároveň politická zaujatosť(30) posledného prezidenta toto tvrdenie potvrdzuje. Aby mal prezident maximálny priestor stať sa arbitrom (a minimálny priestor plniť vlastné politické ciele), malo by dôjsť k obmedzeniu rozsahu jeho politického uváženia pri menovacích právomociach. Hlava štátu by tak bola povinná vymenovať všetkých funkcionárov za predpokladu, že spĺňajú zákonné podmienky a sú mu navrhnutí iným orgánom. Zároveň by bolo žiaduce zrušenie novely z roku 2011, pričom v situáciách, kedy by bola vláde vyslovená nedôvera v národnej rade, by prezident na základe výkladu existujúcich článkov ústavy mal možnosť vymenovať vládu bez dôvery, avšak bez rozšírenia jeho kontrolných právomocí nad takto vymenovanou vládou. Taktiež by sa pri tejto alternatíve mala otvoriť diskusia o rozšírení inštitútu kontrasignácie na niektoré kreačné právomoci hlavy štátu. Tieto úpravy by síce automaticky nezaručili, že akákoľvek osoba zvolená do úradu prezidenta sa stane arbitrom (to ani nemôže byť cieľom ústavného textu), avšak značne by zúžili priestor pre osobu prezidenta so záujmom stať sa aktívnym politickým hráčom v súlade s ideou parlamentnej formy vlády.
Druhou možnosťou, ktorá je v súčasnej situácii podľa nás k dispozícii, je rezignovanie na klasické vnímanie prezidenta v parlamentnej forme vlády a akceptovanie jeho osobitnej úlohy v slovenskom politickom systéme blížiacej sa skôr k semiprezidentskému modelu. I úspechu tejto alternatívy by sa dalo „pomôcť“ zmenou ústavy, najmä zrušením inštitútu kontrasignácie, ktorý zbavuje prezidenta ústavno-politickej zodpovednosti pri výkone jeho právomocí a je tak v prípade zaradenia prezidenta medzi politických hráčov neadekvátny. Prezident republiky v takejto pozícii by musel niesť zodpovednosť za výkon svojich ústavných kompetencií, ktoré však nie je potrebné rozširovať, pretože pri extenzívnej interpretácii (nielen kreačných právomocí) sú značne rozsiahle už v súčasnej úprave. Výber tohto smerovania by dokončil premenu úradu prezidenta ako „zrkadla jeho nositeľa“ – osoba zastávajúca prezidentskú funkciu by bola hodnotená a braná na zodpovednosť na základe toho, čo za svojho pôsobenia vykonala, a nie na základe deklarovania obmedzenosti prezidentských kompetencií v ústave. Prirodzeným očakávaním od novozvoleného prezidenta v tejto situácii by bola politická aktivita, ktorej účelom by bolo konanie v záujme občianok a občanov a ochrany ich práv pred zneužitím. Jednotlivé zložky moci by museli s prítomnosťou prezidenta a s možnosťou, že nerozhodne iba administratívne, počítať.
Samozrejme, ani tento model by nebol po svojom prijatí úplne imúnny od osobnostných charakteristík zvolenej hlavy štátu, ale v prípade, že by tá nekonala očakávaným spôsobom, išlo by o jej vlastné rozhodnutie a nebolo by možné odvolávať sa na to, že prezident na aktívne konanie „nemá právomoci.“ Čo najskoršie rozhodnutie sa, politická a spoločenská dohoda napríklad na jednom z týchto modelov, ale minimálne na nejakom modeli je podľa nášho názoru nevyhnutná, inak môžeme očakávať pokračujúcu nestabilitu a časté zmeny spojené s postavením prezidenta, ktoré by osobe zvolenej za hlavu štátu ďalej umožňovali (a to za súčasnej obmedzenej ústavno-politickej zodpovednosti) byť „kýmkoľvek, kým sa jej zachce“.
Za temer dvadsaťdva rokov svojej existencie prešiel inštitút prezidenta SR aj v porovnaní s ostatnými ústavnými inštitútmi až neobvykle bohatým a rozmanitým vývojom. Či možno túto rozmanitosť prirovnať ku košateniu sa veľkého stromu, ktorý však zároveň neustále rastie do výšky, alebo k pokrývaniu svetlého múru brečtanom, až sa jeho pôvodná farba úplne vytratí spred očí, je otázka, ktorá môže byť jednoznačne zodpovedaná iba v normatívnej, nie analytickej rovine. Osobne sa prikláňame k „brečtanovej“ alternatíve s poznámkou, že ak by ostal múr úplne holý, ani to by sa zrejme nepáčilo jeho architektovi. Ambíciou tohto príspevku však bolo zodpovedať na inú otázku, a to na tú, ktorá figuruje v jeho názve. Akákoľvek odpoveď je pritom nevyhnutne limitovaná jej rozsahom, ktorý aj s ohľadom na spomínané „košatenie“, resp. „pokrývanie“, môže zahrnúť iba vybrané aspekty problematiky.
Po zasadení postavenia slovenského prezidenta do teoretického kontextu, stručnej analytickej deskripcii vybraných zmien v jeho právomociach a ponúknutia ako teoretických, tak aj v praxi použiteľnejších návrhov sme došli k záveru, že ak by musel byť výber vystihnutia postavenia prezidenta pochádzať z ponúkaných dvoch alternatív (neutrálny arbiter v. aktívny politický hráč), odpoveď by bola: „ani jeden“. Celková absencia spoločenského konsenzu na tom, aké kritériá by mala hlava štátu napĺňať a aké úlohy plniť v ústavnom systéme, mala za následok, že doterajšie osoby zastávajúce prezidentskú funkciu si mohli zvoliť byť v podstate „kýmkoľvek“. Hoci súhlasíme s názorom, že ústava nemá (a ani nemôže) naordinovať absolútne presný a jednoznačný model správania sa aktérov, súčasná úprava je natoľko nejednoznačná a konfliktná (napr. obmedzenie zodpovednosti prezidenta za výkon niektorých právomocí vs. rozšírenie jeho politického uváženia pri kreačných právomociach a v prípade vyslovenia nedôvery vláde), že nemôže byť na prospech veci – stabilizovať a pozitívne stimulovať vývoj ústavného systému. Môžeme polemizovať o tom, v akej miere je tento stav v záujme politických aktérov, do akej miery bol vyvolaný politickými konfliktami sekundárneho rangu, či spôsobený nerozhodnosťou/nezáujmom troch doterajších slovenských prezidentov, ale tak či onak sa natíska tvrdenie, že nejaká forma zmeny (byť nie nutne a výlučne zmeny ústavného textu) je jednoznačne potrebná, priam nevyhnutná. Práve o alternatívach takýchto zmien by mala byť zahájená verejná diskusia, k čomu je vhodnou príležitosťou kampaň v prezidentských voľbách a nástup novozvolenej hlavy štátu do úradu.
V druhom článku predstavená možnosť aplikácie teoretickej koncepcie alternujúceho prezidentského systému na Slovensku a dva návrhy praktickej povahy (posilnenie bŕzd politickej aktivity prezidenta formou stimulácie jeho arbiterského postavenia alebo akceptovanie jeho „politickosti“, podobne ako v semiprezidentskom systéme, a tomu primerané rozšírenie jeho ústavno-politickej zodpovednosti) majú za cieľ prispieť do takejto verejnej diskusie.
Nakoniec, prezidentské voľby v roku 2014 s pravdepodobnosťou hraničiacou s istotou predznamenávajú novú éru postavenia prezidenta SR a výkonu jeho právomocí. Dovoľujeme si vysloviť predpoklad, že prihliadajúc na doterajšie politické deklarácie kandidátov, vrátane novozvoleného prezidenta, na túto funkciu (obsahujúcich spojenia ako „protiváha vláde“, „politický líder“ alebo „silný prezident“) je vývoj smerom k modelu neutrálneho arbitra (bez prijatia ústavných zmien) málo pravdepodobný. Omnoho reálnejšou sa javí byť alternatíva, že novozvolený slovenský prezident aktívne vstúpi do politickej arény a viac či menej rozbúri jej stojaté vody, ktoré sa naposledy významnejšie zavlnili v roku 2012.
Balog, Boris: Právomoci a spôsob voľby prezidenta Slovenskej republiky – krok späť, krok vpred, krok späť. In: Kolektív autorov: Dny práva 2012 – Days of Law 2012. Brno: Masarykova univerzita, 2012, s. 276-293.
Cibulka, Ľubor: Audit Ústavy SR z pohľadu 20 rokov vývoja. In: Kolektív autorov: Ústava Slovenskej republiky. 20 rokov v národnom a európskom pohľade. Lutila: Lonfinger, 2012, s. 48-64.
Domin, Marek: Od premiéra k prezidentovi. Alebo o ústavnokonformom postupe výmeny hlavu štátu a vlády. In: Projustice.sk [online], 15.1.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://projustice.sk/ustavne-pravo/od-premiera-k-prezidentovi-alebo-o-us....
Domin, Marek: Úloha hlavy štátu v parlamentnej forme vlády: Prezident Slovenskej republiky ako arbiter? In: Projustice.sk [online], 31.1.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.projustice.sk/ustavne-pravo/uloha-hlavy-statu-v-parlamentnej-....
Domin, Marek: Zodpovednosť za kontrasignované rozhodnutia prezidenta Slovenskej republiky. In: Justičná revue, 2013, roč. 65, č. 4, s. 443-463.
Giba, Marián: Aktuálne nedostatky deľby a zodpovednosti moci v slovenskom ústavnom systéme (s dôrazom na postavenie prezidenta republiky a vlády. In: Klíma, Karel a kol.: Odpovědnost věřejné moci. Metropolitan University Prague Press, 2013, s. 156-180.
Giba, Marián: Potrebuje slovenská ústava zmenu? In: Kolektív autorov: Ústava Slovenskej republiky. 20 rokov v národnom a európskom pohľade. Lutila: Lonfinger, 2012, s. 193-209.
Herc, Tomáš: Rozsah politického uváženia prezidenta pri výkone jeho menovacích právomocí. In: Justičná revue, 2010, roč. 62, č. 8-9. s. 869-890.
Láštic, Erik: V rukách politických strán. Referendum na Slovensku 1993-2010. Bratislava: Univerzita Komenského, 2011.
Majerčák, Tomáš: Kreačné právomoci prezidenta Slovenskej republiky. In: Justičná revue, 2012, roč. 64, č. 10, 1148-1164.
Návrh Ústavnoprávneho výboru Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=3878.
Nikodým, Dušan: Ústavnoprávne postavenie prezidenta v Ústave SR. In: Právny obzor, 2012, roč. 95, č. 5. s. 418-431.
Prezident SR Ivan Gašparovič nevymenuje Jozefa Čentéša za generálneho prokurátora. In: Prezident.sk [online], 2.1.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.prezident.sk/?rok-2013&news_id=16740.
Sartori, Giovanni: Srovnávací ústavní inženýrství: Zkoumaní struktur, podnetů a výsledků. Praha: SLON, 2001.
SITA. Prieskum Polis posiela do druhého kola Fica a Kisku. In: Sme.sk [online], 4.2.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.sme.sk/c/7090265/prieskum-polis-posiela-do-druheho-kola-fica-....
TASR: I. Gašparovič: Prezident SR má v našom systéme významné právomoci. In: Teraz.sk [online], 1.9.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.teraz.sk/slovensko/prezident-pravomoci-ustava-gasparovic/5686....
Topky.sk: Kandidát na prezidenta Robert Fico bol online. In: topky.sk [online], 04.2.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.topky.sk/cl/10/1376783/Kandidat-na-prezidenta-Robert-Fico-bol....
Tódová, Monika: Gašparovič: Som člen Smeru. In: volby.sme.sk [online], 31.3.2009 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://volby.sme.sk/c/4373334/gasparovic-som-clen-smeru.html.
ÚS SR: ÚS SR (2013b): Tlačová informácia č. 29/2013. In: portal.concourt.sk [online], 19.3.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://portal.concourt.sk/plugins/servlet/get/attachment/main/ts_data/Tl....
(1) Autor vyslovuje poďakovanie JUDr. Mariánovi Gibovi, PhD. za odborné rady a pripomienky k pôvodnej verzii textu.
(2) Právo podávať správy o stave republiky pritom dáva prezidentovi priestor vplyvným spôsobom sa vyjadriť k aktuálnym otázkam a vyzývať tak k zmiereniu (arbiterská úloha) ako aj k riešeniu konkrétnych politických otázok. Bližšie o využívaní tohto práva a tiež práva veta prezidentom R. Schusterom pozri Láštic, Erik: V rukách politických strán. Referendum na Slovensku 1993-2010. Bratislava: Univerzita Komenského, 2011, s. 93 a tam uvedené zdroje. Vhodným kontrastom k takémuto vnímaniu je interpretácia správ o stave republiky ako „filozoficko-politologických reflexií prezidenta na závažné spoločenské problémy, nezriedka obsahujúce návrhy de lege ferenda, príp. i de constitutione ferenda smerom k zákonodarnému zboru“. Gašparovič, Ivan a Stanislav Gaňa. Komentár k čl. 101-107. In: Čič, Milan a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex, 2012, s. 556. Ak prijmeme túto interpretáciu správ o stave republiky, analogicky by to malo znamenať, že ak prezident nevyužije možnosť správu predniesť, nemá potrebu reflektovať závažné spoločenské problémy a nemá žiadne vlastné návrhy zákonov. Právo zákonodarnej iniciatívy prezidenta, o ktorej sa spoluautor uvedeného citátu vyjadril ako o žiaducom, je dôkazom nekonzistentnosti týchto vyjadrení. Pozri napr. TASR: I. Gašparovič: Prezident SR má v našom systéme významné právomoci. In: Teraz.sk [online], 1.9.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.teraz.sk/slovensko/prezident-pravomoci-ustava-gasparovic/5686....
(3) Podrobnejšie k zavedeniu inštitútu kontrasignácie, jeho histórii a súčasnej aplikácie v SR pozri Domin, Marek: Zodpovednosť za kontrasignované rozhodnutia prezidenta Slovenskej republiky. In: Justičná revue, 2013, roč. 65, č. 4, s. 443-463. Z hľadiska napĺňania kritérií parlamentnej formy vlády existuje aj úvaha o rozšírení inštitútu kontrasignácie. Porov. Cibulka, Ľubor: Vývoj postavenia prezidenta v ústavnom systéme Slovenskej republiky (v kontexte zmien Ústavy Slovenskej republiky). In: Acta Facultatis Iuridicae Universitatis Comenianae, 2012, roč. 31, č. 1, s. 118.
(4) Giba, Marián: Vplyv priamej voľby na ústavné postavenie prezidenta republiky na Slovensku. In: Acta Universitatis Carolinae: Iuridica, 2011, č. 4, s. 113.
(5) Giba, Marián, Aktuálne nedostatky deľby a zodpovednosti moci v slovenskom ústavnom systéme (s dôrazom na postavenie prezidenta republiky a vlády. In: Klíma, Karel a kol.: Odpovědnost věřejné moci. Metropolitan University Prague Press, 2013, s. 158.
(6) Balog, Boris: Právomoci a spôsob voľby prezidenta Slovenskej republiky – krok späť, krok vpred, krok späť. In: Kolektív autorov: Dny práva 2012 – Days of Law 2012. Brno: Masarykova univerzita, 2012, s. 276-293.
(7) Návrh Ústavnoprávneho výboru Národnej rady Slovenskej republiky na vydanie ústavného zákona, ktorým sa dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=3878.
(8) „Za účelom zabránenia bezvládiu, ktoré hrozí pre prípad, že parlamentné politické strany nebudú mať vôľu ustanoviť novú vládu alebo že budú so zostavením novej vlády otáľať, do vymenovania novej vlády sa vytvoril priestor pre existenciu dočasnej vlády s obmedzeným mandátom vytvorenej z radov členov bývalej vlády.“ Drgonec, Ján: Ústava Slovenskej republiky: Komentár. 3. vyd. Šamorín: Heuréka, 2012, s. 1174. „Na základe deklarovania nezáujmu parlamentných politických strán o vytvorenie, resp. účasť na novej vláde táto cesta nebola reálna. Bolo potrebné riešiť spôsob zabezpečenia fungovania výkonnej moci – vlády v situácii, keď jej NR nevyslovila dôveru. [...] Stanovenie vecného rozsahu pôsobnosti vlády v ústave môžeme v danej situácii považovať za štandardné.“ Cibulka, Ľubor: Audit Ústavy SR z pohľadu 20 rokov vývoja. In: Kolektív autorov: Ústava Slovenskej republiky. 20 rokov v národnom a európskom pohľade. Lutila: Lonfinger, 2012, s. 60.
(9) Giba, Marián: Potrebuje slovenská ústava zmenu? In: Kolektív autorov: Ústava Slovenskej republiky. 20 rokov v národnom a európskom pohľade. Lutila: Lonfinger, 2012, s. 199.
(10) Čl. 119 písm. d) Ústavy SR.
(11) Nikodým, Dušan: Ústavnoprávne postavenie prezidenta v Ústave SR. In: Právny obzor, 2012, roč. 95, č. 5. s. 424-425.
(12) Svák, Ján a Ľubor Cibulka: Ústavné právo Slovenskej republiky: osobitná časť. 5. aktualizované vydanie. Bratislava: Bratislavská vysoká škola práva, Žilina: Eurokódex, 2013, s. 434.
(13) Giba, Marián: Aktuálne nedostatky deľby a zodpovednosti moci v slovenskom ústavnom systéme (s dôrazom na postavenie prezidenta republiky a vlády. In: Klíma, Karel a kol.: Odpovědnost věřejné moci. Metropolitan University Prague Press, 2013, s. 169.
(14) Prezident SR Ivan Gašparovič nevymenuje Jozefa Čentéša za generálneho prokurátora. In: Prezident.sk [online], 2.1.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.prezident.sk/?rok-2013&news_id=16740.
(15) Drgonec, Ján, op. cit. v pozn. 8, s. 1090.
(16) Herc, Tomáš: Rozsah politického uváženia prezidenta pri výkone jeho menovacích právomocí. In: Justičná revue, 2010, roč. 62, č. 8-9. s. 890.
(17) Ibid., s. 889.
(18) Giba, Marián, op. cit. v pozn. 5, s. 178.
(19) Majerčák, Tomáš: Kreačné právomoci prezidenta Slovenskej republiky. In: Justičná revue, 2012, roč. 64, č. 10, s. 1161.
(20) Chronológiu diania na ústavnom súde ponúka napríklad ÚS SR: ÚS SR (2013b): Tlačová informácia č. 29/2013. In: portal.concourt.sk [online], 19.3.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://portal.concourt.sk/plugins/servlet/get/attachment/main/ts_data/Tl....
(21) K tomu bližšie Malová, Darina a Marek Rybář: Slovakia’s presidency: consolidating democracy by curbing ambiguous powers. In: Elgie, R. (ed.): Semi-presidentialism in Central and Eastern Europe. Manchester: Manchester university press, 2008, s. 182-200.
(22) Topky.sk: Kandidát na prezidenta Robert Fico bol online. In: topky.sk [online], 04.2.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.topky.sk/cl/10/1376783/Kandidat-na-prezidenta-Robert-Fico-bol....
(23) Pozri napr. SITA. Prieskum Polis posiela do druhého kola Fica a Kisku. In: Sme.sk [online], 4.2.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.sme.sk/c/7090265/prieskum-polis-posiela-do-druheho-kola-fica-....
(24) Sartori, Giovanni: Srovnávací ústavní inženýrství: Zkoumaní struktur, podnetů a výsledků. Praha: SLON, 2001, s. 91-146.
(25) Ibid., s. 157.
(27) Ibid., s. 161-163.
(28) Príklady takýchto problémov, avšak v inej situácii (výmena predsedu vlády za prezidenta) nachádza v súčasnej úprave Domin, Marek: Od premiéra k prezidentovi. Alebo o ústavnokonformom postupe výmeny hlavu štátu a vlády. In: Projustice.sk [online], 15.1.2014 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://projustice.sk/ustavne-pravo/od-premiera-k-prezidentovi-alebo-o-us....
(29) Analýza predpokladov na plnenie arbiterského postavenia prezidenta SR došla k záveru, že k takémuto priestoru musia byť naplnené štyri podmienky: „(1) kreačná nezávislosť hlavy štátu; (2) dostatočná právomoc hlavy štátu; (3) rozhodovacia autonómia hlavy štátu a (4) dostatočne dôsledná právna úprava dôsledkov uplatnenia arbiterskej úlohy hlavy štátu.“ Pozri Domin, Marek: Úloha hlavy štátu v parlamentnej forme vlády: Prezident Slovenskej republiky ako arbiter? In: Projustice.sk [online], 31.1.2013 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://www.projustice.sk/ustavne-pravo/uloha-hlavy-statu-v-parlamentnej-.... Hoci tieto predpoklady s výnimkou (čiastočne) štvrtej sú naplnené, otázkou je, či splnenie minimálnych potrebných kritérií postačuje na to, aby sa osobnosť zastávajúca prezidentský úrad arbitrom reálne stala. Ako ukazuje aj doterajšia politická realita, nie je to tak.
(30) Pozri napr. Tódová, Monika: Gašparovič: Som člen Smeru. In: volby.sme.sk [online], 31.3.2009 [cit. 2014-03-01]. Dostupné na: http://volby.sme.sk/c/4373334/gasparovic-som-clen-smeru.html.
čl. 102 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
http://zakony.judikaty.info/predpis/zakon-460/1992#102
čl. 128 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb.
http://zakony.judikaty.info/predpis/zakon-460/1992#128
Ústavný zákon č. 244/1998 Z. z.
http://zakony.judikaty.info/predpis/zakon-244/1998
http://zakony.judikaty.info/predpis/ustavny-zakon-356/2011