Source: http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/Am0234.htm
Timestamp: 2018-01-20 22:34:11+00:00
Document Index: 150930878

Matched Legal Cases: ['art. 99', 'art. 101', 'art. 822', 'art. 822', 'art. 2', 'art. 101', 'art. 101', 'art. 48', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 23', 'art. 12', 'art. 23', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 19', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 47', 'art. 2', 'art. 47', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 19', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 21', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 19']

Camera dei deputati Dossier AM0234 SERVIZIO STUDI
Titolo: L'Anas e le concessioni autostradali
Serie: Documentazione e ricerche Numero: 249
AUTOSTRADE AZIENDA NAZIONALE AUTONOMA DELLE STRADE STATALI ( ANAS )
L’Anas e le concessioni autostradali
File: Am0234.doc
La classificazione delle strade 1
L’Anas S.p.A.5
La disciplina delle concessioni autostradali17
La disciplina delle tariffe 21
Le risorse per l’Anas nel Bilancio dello Stato 27
Il federalismo infrastrutturale 29
Il presente dossier reca una descrizione del quadro normativo riguardante ANAS S.p.A. e il sistema delle concessioni autostradali, che non tiene conto delle misure contenute nel decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria.
La rete stradale di interesse nazionale
Il patrimonio stradale dello Stato affidato ad Anas è costituito da 30.352 chilometri di strade ed autostrade di interesse nazionale che compongono la rete di sua competenza. La rete in gestione diretta è costituita da 24.625 chilometri di strade, di cui 905 chilometri di autostrade; la rete vigilata è costituita da 5.727 chilometri di autostrade in concessione[1]. I dipendenti sono 6.480[2].
La rete stradale trasferita alle regioni e agli enti locali
L’art. 99 del D.Lgs. 112/1998 ha conferito alle regioni e agli enti locali (ai sensi della delega recata dalla L. 59/1997, cd. Bassanini), le funzioni di programmazione, progettazione, esecuzione, manutenzione e gestione delle strade non rientranti nella rete autostradale e stradale nazionale, compresa la nuova costruzione o il miglioramento di quelle esistenti, nonché la vigilanza sulle strade conferite.
Lo stesso articolo ha previsto il trasferimento alle regioni delle funzioni di programmazione e coordinamento della rete viaria, mentre ha attribuito alle province le funzioni di progettazione, costruzione e manutenzione della rete stradale, secondo le modalità e i criteri fissati dalle leggi regionali.
L’art. 101 del medesimo decreto ha nel contempo previsto il trasferimento, al demanio delle regioni (ovvero, con leggi regionali, al demanio degli enti locali[3]), delle strade e delle autostrade, già appartenenti al demanio statale ai sensi dell'art. 822 c.c. e non comprese nella rete autostradale e stradale nazionale.
Si ricorda che ai sensi dell’art. 822 c.c. fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade e le autostrade.
Relativamente alla definizione di strade e autostrade si rinvia, invece, all’art. 2 del Nuovo Codice della strada (D.Lgs. 285/1992).
Lo stesso articolo ha previsto, al comma 2, che “in seguito al trasferimento di cui al comma 1 spetta alle regioni o agli enti locali titolari delle strade la determinazione dei criteri e la fissazione e la riscossione, come entrate proprie, delle tariffe relative alle licenze, alle concessioni e alla esposizione della pubblicità lungo o in vista delle strade trasferite, secondo i princìpi definiti con atto di indirizzo e di coordinamento ai sensi dell'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
All’attuazione del trasferimento previsto dal citato art. 101 si è provveduto con l’emanazione del D.P.C.M. 21 febbraio 2000 recante “Individuazione e trasferimento, ai sensi dell'art. 101, comma 1, del D.Lgs. n. 112 del 1998[4], delle strade non comprese nella rete autostradale e stradale nazionale”, dopo che con il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 461, si era provveduto all’individuazione della rete autostradale e stradale nazionale.
Con due D.P.C.M. emanati in data 21 settembre 2001 sono stati modificati sia il D.P.C.M. 21 febbraio 2000 che il D.Lgs. 461/1999.
L’effettivo trasferimento è avvenuto nel 2001, secondo quanto riportato dal Governo nella relazione illustrativa del ddl di conversione del D.L. 138/2002 (A.C. 2972), ove si legge che “il 1° ottobre 2001, in attuazione della riforma Bassanini, la competenza sulla gestione, manutenzione e realizzazione di nuove opere su circa due terzi delle strade statali (23.864 chilometri su 35.775) è passata a tutti gli effetti alle regioni a statuto ordinario. Quasi tutte le regioni hanno affidato i compiti operativi alle province”[5].
Ulteriori modifiche alla normativa citata relativa alla classificazione delle strade sono state apportate con singoli D.P.C.M. e, successivamente, è intervenuto l’art. 48, comma 1, della legge 29 luglio 2010, n. 120, che ha introdotto al D.Lgs. 461/1999 un articolo 1-bis volto a disciplinare le procedure da seguire per le modifiche della rete autostradale e stradale di interesse nazionale.
Il citato articolo prevede che le modifiche vengano apportate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici e previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni e sentite le Commissioni parlamentari competenti per materia e che tali modifiche consistano nel trasferimento tra Stato e regioni, e nella conseguente riclassificazione, di intere strade o di singoli tronchi.
I commi 3, 4 e 5 disciplinano invece eventuali integrazioni della rete autostradale e stradale di interesse nazionale costituite dalla realizzazione di nuove strade o tronchi, nonché di varianti che alterano i capisaldi del tracciato, o eliminazioni di tratti dovuti a dismissioni o attraversamento di centri abitati con più di 10.000 abitanti.
In base al comma 4 “per le integrazioni della rete autostradale e stradale di interesse nazionale costituite dalla realizzazione di varianti che non alterano i capisaldi del tracciato, la classificazione a strada di interesse nazionale avviene di diritto”.
Relativamente, invece, alla declassificazione delle strade statali si ricorda che ai sensi dell’art. 4 del D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, i tratti di strade statali dismessi a seguito di varianti, che non alterano i capisaldi del tracciato della strada, perdono di diritto la classifica di strade statali e, ove siano ancora utilizzabili, sono obbligatoriamente trasferiti alla provincia o al comune, mentre i tratti di strade statali, regionali o provinciali, che attraversano i centri abitati con popolazione superiore a 10.000 abitanti, individuati a seguito della delimitazione del centro abitato, sono classificati quali strade comunali con la stessa deliberazione della giunta municipale con la quale si procede alla delimitazione medesima.
Il comma 6 prevede, infine, l’aggiornamento delle tabelle classificatorie del D.Lgs. 461/1999 entro il 28 febbraio di ogni anno, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sulla base delle variazioni di cui ai commi 4 e 5 avvenute nell'anno solare precedente.
Si segnala, da ultimo, che il d.lgs. n. 85 del 2010 in materia di federalismo demaniale prevede l'individuazione dei beni statali che possono essere attribuiti a comuni, province, città metropolitane e regioni, operata attraverso uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, e la successiva attribuzione dei beni agli enti medesimi. L’articolo 5 del citato decreto ha escluso dal trasferimento, tra gli altri, le reti di interesse statale, ivi comprese quelle stradali ed energetiche.
L’Anas S.p.A.
L’assetto societario e le partecipazioni
L'Anas S.p.A. è il gestore della rete stradale ed autostradale italiana di interesse nazionale.
È una società per azioni (con capitale sociale pari a 2,27 miliardi di euro) il cui socio unico è il Ministero dell'economia e delle finanze ed è sottoposta al controllo ed alla vigilanza tecnica ed operativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Lo statuto vigente dell’Anas è stato approvato con decreto interministeriale del 25 giugno 2010[6].
L’Anas partecipa in varia misura al capitale di società e consorzi operanti prevalentemente nel settore della costruzione e gestione di strade ed autostrade. Al 31 dicembre 2009, la composizione del gruppo, che non ha subito variazioni sostanziali rispetto al precedente esercizio, risulta la seguente[7]:
I compiti affidati all’Anas
I compiti affidati all’Anas dall’art. 2, comma 1, del D.Lgs. 26 febbraio 1994, n. 143 (Istituzione dell'Ente nazionale per le strade) sono i seguenti:
a) gestire le strade e le autostrade di proprietà dello Stato nonché la loro manutenzione ordinaria e straordinaria;
c) costruire nuove strade statali e nuove autostrade, sia direttamente che in concessione;
d) vigilare sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e controllare la gestione delle autostrade il cui esercizio sia stato dato in concessione;
e) curare l'acquisto, la costruzione, la conservazione, il miglioramento e l'incremento dei beni mobili ed immobili destinati al servizio delle strade e delle autostrade statali;
f) attuare le leggi ed i regolamenti concernenti la tutela del patrimonio delle strade e delle autostrade statali, nonché la tutela del traffico e della segnaletica; adottare i provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico sulle strade ed autostrade medesime; esercitare, per le strade ed autostrade ad esso affidate, i diritti ed i poteri attribuiti all'ente proprietario;
g) effettuare e partecipare a studi, ricerche e sperimentazioni in materia di viabilità, traffico e circolazione;
h) costituire e partecipare a società per lo svolgimento all'estero di attività infrastrutturali, previa autorizzazione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;
i) effettuare, a pagamento, consulenze e progettazioni per conto di altre amministrazioni od enti italiani e stranieri;
l) espletare, mediante il proprio personale, i compiti di cui al comma 3 dell'art. 12 del D.Lgs. 285/1992 e dell'art. 23 del D.P.R. 495/1992.
Il comma 3 dell’art. 12 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo Codice della strada) prevede che la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela e il controllo sull'uso delle strade possa essere effettuati anche dal personale dell'Anas, previo superamento di un esame di qualificazione secondo quanto stabilito dal citato art. 23 del regolamento di esecuzione (D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495).
Si fa notare che, dal punto dei vista dei compiti, non ha avuto sostanziale incidenza la (pur profonda) riforma intervenuta con l’art. 7 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (cd. “privatizzazione dell’ANAS”). Infatti, questa nuova disciplina si è limitata, riguardo ai compiti, di natura prettamente pubblica, attribuiti all’ANAS dall’art. 2, comma 1, lettere a)-g) e alla lettera l) del citato D.Lgs. 143/1994, ad attribuirli allo stesso soggetto (trasformato in S.p.A.) attraverso una concessione stipulata con il Ministero delle infrastrutture.
Si segnala, altresì, il comma 5-bis (introdotto dal D.L. 203/2005) dell’art. 7, del D.L. 138/2002, secondo cui l'Anas svolge i compiti ad essa affidati di cui all'articolo 2, comma 1, lettere a), b) e c), del D.Lgs. 143/1994, relativamente a talune tratte stradali o autostradali assoggettate o assoggettabili a pedaggio reale o figurativo o corrispettivi di servizi.
Tale disposizione è la risultante della modifica normativa operata dal comma 1024 della L. 296/2006 (finanziaria 2007), che ha eliminato la possibilità per l’ANAS di affidare ad una o più società da essa costituite lo svolgimento, per le citate tratte, dei compiti menzionati dall'art. 2, comma 1, lettere a), b) e c), del d.lgs. n. 143/1994.
In conseguenza della modifica introdotta, il comma 1024 ha provveduto anche alla soppressione dei commi 4 e 5 dell’articolo 6-ter del decreto-legge n. 203 del 2005, che recavano le relative disposizioni attuative. Si ricorda, in particolare, che l’abrogato comma 4 prevedeva l’adozione di un atto di indirizzo del MIT, di concerto con il Ministro dell'economia, volto ad individuare le tratte stradali ed autostradali assoggettate o assoggettabili a pedaggio reale o figurativo e a disciplinare le modalità con cui l'ANAS avrebbe dovuto procedere alla gestione o alla cessione della partecipazione, ovvero della partecipazione di maggioranza, delle società subconcessionarie.
Si segnala infine che il comma 86 dell’art. 2 del D.L. 262/2006 è intervenutosui compiti attribuiti all’Anas in merito alla vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e ai controlli della gestione delle autostrade il cui esercizio sia stato dato in concessione.
Tale comma, pur richiamandosi, nella formulazione, ai compiti già assegnati all’Anas dall’art. 2, comma 1, lettera d), del D.Lgs. 143/1994, introduce - in realtà nuovi obblighi a carico del soggetto concessionario del Ministero delle infrastrutture.
I nuovi obblighi introdotti prevedono:
a) il controllo (attraverso ispezioni e acquisizione di documenti e notizie utili) del rispetto degli obblighi da parte delle società concessionarie previsti dalle convenzioni di concessione e dall’art. 11, comma 5, della legge n. 498/1992, nonché dei propri provvedimenti;
b) l’emanazione di direttive concernenti l’erogazione dei servizi da parte dei concessionari, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente, sentiti i concessionari e i rappresentanti degli utenti e dei consumatori;
c) l’emanazione di direttive per la separazione contabile e amministrativa e la verifica dei costi delle singole prestazioni per assicurare, tra l’altro, la loro corretta disaggregazione e imputazione per funzione svolta, provvedendo quindi al confronto tra essi e i costi analoghi in altri Paesi e assicurando la pubblicizzazione dei dati;
d) l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie (salvo che il fatto costituisca reato) in caso di inosservanza degli obblighi di cui alle convenzioni di concessione e di cui all’art. 11, comma 5, della legge n. 498/1992, nonché dei propri provvedimenti o in caso di mancata ottemperanza da parte dei concessionari alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazione dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri. La misura delle sanzioni viene compresa nell’intervallo da 25.000 a 150.000 euro. In caso di reiterazione delle violazioni è prevista la facoltà di proporre al Ministro competente la sospensione o la decadenza della concessione;
e) la segnalazione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con riferimento agli atti e ai comportamenti delle imprese sottoposte al proprio controllo, nonché di quelle che partecipano agli affidamenti di lavori, forniture e servizi effettuate da queste, di ipotesi di violazione della legge n. 287/1990 sulla concorrenza[8].
Il piano economico-finanziario e la convenzione unica
Il comma 1018 dell’art. 1 della L. 296/2006 (finanziaria 2007) ha incaricato l’ANAS di provvedere (entro 6 mesi dalla sua entrata in vigore), alla predisposizione:
§ di un nuovo piano economico-finanziario;
§ dell'elenco delle opere infrastrutturali di nuova realizzazione ovvero di integrazione e manutenzione di quelle esistenti, che costituisce parte integrante del piano. Ai sensi del successivo comma 1029, in tale elenco dovrà essere attribuita priorità alla costruzione di tunnel di sicurezza su galleria monotubo a carattere internazionale e alla messa in sicurezza delle vie d'accesso.
Tale ultima previsione viene recata in ottemperanza alla direttiva 2004/54/CE relativa ai requisiti minimi di sicurezza per le gallerie della rete transeuropea, recepita nell’ordinamento nazionale con il decreto legislativo 5 ottobre 2006, n. 264[9]. In base all’articolo 1, comma 1, del decreto legislativo, esso ha lo scopo di garantire un livello minimo sufficiente di sicurezza agli utenti della strada nelle gallerie della rete stradale transeuropea mediante la progettazione e l'adozione di misure di prevenzione nonché mediante misure di protezione in caso di incidente. Il successivo comma 2 ne definisce l’ambito di applicazione con riferimento a tutte le gallerie situate nel territorio italiano appartenenti alla rete stradale transeuropea, di lunghezza superiore a cinquecento metri già in esercizio, in fase di costruzione o allo stato di progetto.
Ai sensi dell’articolo 2, per «rete stradale transeuropea» si intende la rete stradale definita alla sezione 2 dell'allegato I della decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 1996, ed illustrata da carte geografiche o descritta nell'allegato II di tale decisione.
L’articolo 3 attribuisce ai gestori il compito di provvedere affinché le gallerie di loro competenza soddisfino i requisiti minimi di sicurezza di cui all'allegato 2. In base all’articolo 5, il gestore è individuato rispettivamente nell'ANAS, per le strade in gestione diretta, e nelle Società concessionarie, per quelle affidate in concessione. Spetta alla Commissione permanente per le gallerie, istituita presso il Consiglio superiore dei lavori pubblici, esercitare le funzioni di autorità amministrativa previste nella direttiva 2004/54/CE e in particolare assicurare il rispetto da parte dei gestori di tutti gli aspetti di sicurezza di una galleria (articolo 4).
La disposizione specifica che tale piano è riferito all'intera durata della concessione (il cui limite massimo, in base al successivo comma 1019 è innalzato da trenta a cinquanta anni) e che è approvato con decreto interministeriale, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.
Si ricorda che sul Piano economico finanziario di ANAS S.p.A. 2007-2052[10], la VIII Commissione (Ambiente) ha espresso il proprio parere favorevole con osservazioni nella seduta del 25 luglio 2007[11]. Il decreto ministeriale per l’approvazione definitiva del Piano non è tuttavia ancora stato emanato.
Analogo decreto è previsto per l’approvazione dell’aggiornamento del piano e dell'elenco delle opere che ANAS S.p.A. deve predisporre ogni cinque anni.
Secondo quanto affermato nella relazione presentata dal Governo sul disegno di legge finanziaria 2007 (AC 1746[12]), l’imposizione all’ANAS dell’obbligo, già previsto per le concessionarie, della predisposizione di piani economici-finanziari adeguatamente articolati, “costituisce misura imprescindibile nella prospettiva di conferire alla società più efficaci strumenti di azione”.
La disposizione recata dal comma 1018 prevede, inoltre, che, in occasione di tali approvazioni, sia sottoscritta una convenzione unica di cui il nuovo piano ed i successivi aggiornamenti costituiscono parte integrante e avente valore ricognitivo per tutto quanto non deriva dal nuovo piano ovvero dai suoi aggiornamenti.
Il successivo comma 1019, attraverso una novella all’art. 7, comma 3, lett. d), del decreto-legge n. 138 del 2002, innalza il limite massimo di durata della concessione da 30 a 50 anni.
A tal fine la disposizione, fatta salva la durata trentennale della concessione in atto fino alla data di perfezionamento della convenzione unica, ha previsto, in tale occasione, la possibilità, per il Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, di adeguare la durata della concessione.
Le valutazioni della Corte dei conti[13]
La Corte dei Conti rileva che il nuovo Piano, finalizzato a definire un contesto operativo di riferimento chiaro e stabile, rappresenta un elemento di novità funzionale al processo di trasformazione di ANAS in società operante secondo regole di mercato. Il presupposto chiave alla base del Piano è rappresentato, infatti, dall’adozione di un nuovo modello di funzionamento e finanziamento, che prevede la remunerazione delle attività di sviluppo e gestione della rete in concessione secondo criteri di mercato e, conseguentemente, la possibilità di accedere autonomamente al mercato dei capitali per finanziare, anche attraverso fonti alternative ai tradizionali contributi pubblici, la domanda di sviluppo infrastrutturale del Paese.
In particolare, il nuovo modello di funzionamento e finanziamento si articola sulle seguenti principali linee guida strategiche:
§ l’attivazione di un nuovo modello di ricavo basato principalmente sull’introduzione del pedaggio reale/ombra sulle tratte caratterizzate da flussi di traffico sufficientemente elevati e l’applicazione del canone di disponibilità sulle tratte caratterizzate da bassi flussi di traffico (c. d. tratte di utilità sociale), nonché il subentro di ANAS in specifiche concessioni di prossima scadenza;
§ l’integrazione e la sostituzione graduale delle risorse pubbliche destinate al finanziamento dei costi di sviluppo e gestione con risorse proprie di ANAS, ovvero reperite dalla Società sul mercato dei capitali secondo logiche di project finance;
§ il rafforzamento dei ruoli di concedente e concessionaria (risultando ormai ultimata la separazione amministrativa, finanziaria, organizzativa e contabile delle responsabilità di vigilanza e controllo delle concessionarie autostradali da quelle di sviluppo e gestione della rete in gestione diretta);
§ l’efficientamento della gestione attraverso il contenimento e la riqualificazione della struttura dei costi operativi al fine di migliorare il livello di efficienza e di produttività dell’intera organizzazione aziendale;
§ il continuo e rinnovato orientamento all’innovazione, alla sicurezza ed alla qualità, finalizzato all’aumento della produttività, al miglioramento dell’efficacia e del livello di servizio offerto.
L’implementazione del suddetto modello, secondo le intenzioni della Società potrebbe portare la stessa fuori dal perimetro della Pubblica Amministrazione al fine del calcolo del debito pubblico consolidato. La progressiva introduzione del pedaggiamento su parte della rete e lo sviluppo degli altri servizi rivolti al mercato consentirebbero di realizzare, già nel medio periodo, un volume di ricavi da mercato superiore al 50% dell’importo complessivo di costi operativi e ammortamenti e quindi la possibilità per ANAS di reperire direttamente sul mercato i finanziamenti necessari alla realizzazione delle opere senza alimentare il debito pubblico, ovvero, riducendo nel tempo l’impegno finanziario dello Stato.
La Corte dei Conti rileva, infine, che il nuovo modello di finanziamento e funzionamento avrebbe come obiettivo una riduzione degli stanziamenti di risorse da parte dello Stato ovvero di ampliare gli investimenti effettuabili a parità di esborsi e che la mancata approvazione del Piano Economico Finanziario comporta che la Società non abbia ancora la piena autonomia finanziaria, presupposto per lo sviluppo della rete di trasporto nazionale.
Disciplina del canone annuo e del sovrapprezzo autostradale
L’art. 10, comma 3, della legge 537/1993 ha previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 1994, gli enti concessionari di autostrade sono tenuti a corrispondere allo Stato un canone annuo, la cui misura è stata più volte modificata: dall’art. 1, comma 1020[14], della legge finanziaria per il 2007, dall’art. 1-bis del decreto-legge 162/2008 e dall’art. 19, comma 9-bis, del decreto legge 78/2009.
A seguito di tali modifiche, la misura del canone annuo è fissata nel 2,4% dei proventi netti dei pedaggi di competenza dei concessionari. Il 42% di tale canone è corrisposto direttamente all’Anas che provvede a darne distinta evidenza nel piano economico-finanziario e lo destina prioritariamente alle sue attività di vigilanza e controllo sui predetti concessionari fino alla concorrenza dei relativi costi, ivi compresa la corresponsione di contributi alle concessionarie, secondo direttive impartite dal MIT volte anche al conseguimento della loro maggiore efficienza ed efficacia.
Si ricorda, inoltre, che dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del citato decreto-legge 78/2009 (5 agosto 2009) il canone è stato aumentato incorporandovi un sovrapprezzo sui pedaggi (che era previsto dall’art. 1, comma 1021, della legge finanziaria 2007, abrogato dal citato comma 9-bis dell’art. 19 del D.L. 78/2009[15]). Tale sovrapprezzo è calcolato sulla percorrenza chilometrica di ciascun veicolo che ha fruito dell’infrastruttura autostradale, pari a 3 millesimi di euro a Km per i veicoli leggeri e a 9 millesimi di euro a Km per i veicoli pesanti[16]. Tali risorse sono destinate alla manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché all’adeguamento e al miglioramento delle strade e delle autostrade in gestione diretta, riducendo corrispondentemente i trasferimenti dello Stato all’Anas a titolo di corrispettivo del contratto di programma - parte servizi. Al fine di assicurare l’attuazione di tali disposizioni, è previsto che i concessionari recuperino il suddetto importo attraverso l’equivalente incremento della tariffa di competenza, non soggetto a canone.
Il comma 4 dell’art. 15 del D.L. 78/2010 ha previsto un ulteriore aumento della misura del canone annuo corrisposto ad ANAS S.p.A. dai concessionari autostradali dei seguenti importi calcolati sulla percorrenza chilometrica:
a) 1 millesimo di euro a chilometro per i veicoli leggeri e 3 millesimi di euro a chilometro per i veicoli pesanti a decorrere dal primo giorno del secondo mese successivo a quello di entrata in vigore del presente comma, vale a dire dal 1° luglio 2010;
b) 2 millesimi di euro a chilometro per i veicoli leggeri e a 6 millesimi di euro a chilometro per quelli pesanti dal 1° gennaio 2011.
Disciplina dell’attività dell’ANAS
Il comma 1023, al fine di assicurare gli obiettivi di cui ai commi 1020 e 1021, demanda ad un decreto del Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, il compito di impartire direttive per realizzare l'autonomia e la piena separazione organizzativa, amministrativa, finanziaria e contabile delle attività dell’ANAS volte alla vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, nonché al concorso nella realizzazione dei compiti di cui all'articolo 6-ter, comma 2, del DL 30 settembre 2005, n. 203[17].
Tale ultima disposizione attribuisce al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti le seguenti funzioni:
a) la programmazione decennale degli interventi di progressivo miglioramento, adeguamento e implementazione della rete delle strade e autostrade statali, della relativa segnaletica e dei relativi servizi accessori;
b) la programmazione triennale attuativa della lettera a);
c) l’individuazione delle misure di carattere generale di miglioramento della sicurezza del traffico e della segnaletica.
La realizzazione di tale finalità può avvenire anche attraverso la costituzione di apposita società, le cui azioni sono assegnate al Ministero dell’economia e delle finanze, che esercita i diritti dell’azionista di intesa con il Ministero delle infrastrutture. Nel caso in cui venga costituita tale società, la norma prevede l’istituzione presso il Ministero di un nuovo capitolo di bilancio nel quale affluiscono quota parte dei contributi statali già attribuiti ad ANAS S.p.A. per essere conseguentemente destinati a remunerare le attività della medesima società, sulla base di un apposito contratto di servizio con il Ministero delle infrastrutture, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze.
Secondo quanto precisato dalla disposizione, le direttive impartite dal Ministro hanno anche la funzione di assicurare le modalità di gestione e dell'eventuale trasferimento delle partecipazioni già possedute da ANAS S.p.A. in società concessionarie autostradali.
Con la direttiva 30 luglio 2007, registrata alla Corte dei Conti in data 20 agosto 2007, n. 3310, adottata dal Ministro delle infrastrutture di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono state impartite disposizioni all’Anas ai fini dell’attuazione del citato comma 1023, per realizzare l’autonomia e la piena separazione organizzativa, amministrativo-finanziaria e contabile delle attività della stessa Anas S.p.A. volte alla vigilanza ed al controllo sui concessionari autostradali.
Il contratto per il 2009[18]
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed ANAS hanno sottoscritto per l’esercizio 2009 un Contratto di Programma[19] strutturalmente analogo a quello stipulato per gli esercizi 2007 e 2008, che recepisce la nuova disciplina convenzionale con riguardo alle attività oggetto di concessione introdotta dalla finanziaria 2007 e definisce le modalità di impiego delle risorse messe a disposizione della Società nel 2009 per gli interventi di sviluppo e gestione della rete in concessione.
Il Contratto di Programma 2009 è stato approvato con decreto interministeriale n. 568 del 13 luglio 2009, dopo che il CIPE aveva espresso il proprio parere favorevole con la delibera n. 46 del 26 giugno 2009[20].
Le risorse attribuite ad ANAS dal Contratto di Programma 2009 ammontano complessivamente a circa 1.474 milioni di euro, di cui circa 1.204 per investimenti e circa 270 per le attività di gestione della rete.
Le risorse per investimenti includono 60 milioni di euro da destinare al rimborso delle rate di ammortamento dei mutui contratti da ANAS di cui al Contratto di Programma 2003-2005. Dei rimanenti 1.144 milioni di euro, solo 694 sono stati resi immediatamente disponibili, mentre i restanti 450 sono subordinati all’accertamento dell’effettiva disponibilità dei fondi di cui all’art. 1, commi 758 e 759, della legge n. 296/2006.
Nel Contratto di Programma sono individuati il Piano di Investimenti da attivare nel corso del 2009 e l’elenco di Opere da attivare previa autorizzazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e comunicazione al CIPE, qualora uno o più degli interventi indicati nella Tabella 1 dovessero risultare tecnicamente non realizzabili.
Ai sensi dell’art. 4 del decreto legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, in legge 24 giugno 2009, n. 77, sono inclusi (nella Tabella 1) alcuni interventi urgenti di riparazione e adeguamento delle infrastrutture viarie statali interessate dal sisma che il 6 aprile 2009 ha investito la Regione Abruzzo, per un importo complessivo di circa 200 milioni di euro.
Il volume complessivo degli investimenti da attivare da parte di ANAS con le risorse messe a disposizione con il Contratto di Programma 2009 risulta di circa 1.474 milioni di euro (alcuni interventi sono co-finanziati con altre risorse), di cui 862 per nuove opere, 569 per manutenzioni straordinarie e altri interventi e 43 per contributi.
Nel Contratto di Programma 2009 sono altresì disciplinati i servizi a carico di ANAS nel medesimo anno per l’esercizio della rete in concessione, a fronte dei quali è stato convenuto un corrispettivo, comprensivo di IVA, di 269,8 milioni di euro. Tale importo - che per 4,8 milioni di euro risulta subordinato alla procedura di accertamento dell’effettiva disponibilità dei fondi di cui all’art. 1, commi 758 e 759, della legge n. 296/2006 - tiene conto delle maggiori entrate -stimate per il 2009 in 289 milioni di euro - acquisite dalla Società ai sensi dell’art. unico, commi 1020 e 1021, della legge finanziaria 2007, e dell’art. 19, comma 9-bis, del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 2009, n. 102.
Il contratto per il 2010
In data 26 luglio 2010 il MIT e l’Anas hanno firmato il Contratto di programma 2010 che disciplina la realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria e la gestione della rete stradale e autostradale di competenza dell’Anas.
Il Contratto dà immediata attuazione alla delibera con cui il CIPE ha espresso il proprio parere favorevole (delibera n. 65 del 22 luglio 2010[21]). La copertura degli oneri per la realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria ed il rimborso delle rate di ammortamento dei mutui contratti dall’Anas di cui al contratto di programma 2003-2005, è posta a carico dello stanziamento di 268 milioni euro assegnati all’Anas dalla delibera CIPE 64/2010 (adottata nella stessa seduta del 22 luglio) a valere sulle disponibilità residue del Fondo infrastrutture di cui alla delibera CIPE 31/2010 e, in particolare, nell’ambito delle priorità strutturali di cui alla voce “opere manutentive della rete stradale e ferroviaria”.
Di tale importo, 60,7 milioni sono riservati annualmente al rimborso delle citate rate di ammortamento.
Tra le varie disposizioni del contratto di programma si segnala – secondo quanto evidenziato dal CIPE nella delibera 65/2010 - che esso precisa che “le maggiori entrate acquisite dalla concessionaria ai sensi dell'art. 19, comma 9 bis, della legge n. 102/2009 sono stimate in 321 milioni di euro e che lo stanziamento di bilancio per il 2010 ammonta a 308,7 milioni di euro che dovranno essere ridotti in misura corrispondente alle risorse - al momento stimate in 45 milioni di euro -attribuite all'ANAS dall'art. 15, comma 4, lett. a) del decreto n. 78/2010”.
Il contratto per il 2011
Nella seduta del 5 maggio 2011, il CIPE ha espresso parere favorevole sul contratto di programma tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e ANAS relativo all’anno 2011.
La disciplina delle concessioni autostradali
Con l’art. 2 del D.L. 262/2006 (poi trasposto, in sede di conversione, nei commi 82-90 dell’art. 2) è stato introdotto nell’ordinamento un insieme di disposizioni finalizzate ad articolare e meglio definire le funzioni e i poteri dell’ANAS quale soggetto concedente nei rapporti con le società concessionarie autostradali.
Tra le principali disposizioni recate dall’art. 2, commi 82-90, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286) e successive modifiche, vi è l’introduzione dello strumento della “convenzione unica”.
Il comma 82 dell’art. 2 del D.L. 262/2006, come novellato - da ultimo - dall’art. 8-duodecies del DL n. 59/2008[22], dispone che, in occasione del primo aggiornamento del piano finanziario che costituisce parte della convenzione accessiva alle concessioni autostradali, ovvero della prima revisione della convenzione medesima (successivamente alla data di entrata in vigore del decreto), il Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, assicura che tutte le clausole convenzionali in vigore, nonché quelle conseguenti all’aggiornamento ovvero alla revisione, siano inserite in una convenzione unica, avente valore ricognitivo per le parti diverse da quelle derivanti dall’aggiornamento ovvero dalla revisione.
Viene altresì disposto che la convenzione unica sostituisce ad ogni effetto la convenzione originaria, nonché tutti i relativi atti aggiuntivi.
Il citato articolo 8-duodecies del D.L. 59/2008 non si è però limitato a novellare il comma 82 e, al comma 2, ha disposto l’approvazione ex lege di tutti gli schemi di convenzione con la società ANAS S.p.A. già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali alla data di entrata in vigore del decreto stesso, al fine di superare le censure mosse dalla Commissione europea nell’ambito della procedura di infrazione C(2006) 2006/2419 relativa all’articolo 12 del citato decreto-legge 262/2006 (archiviata con decisione del 16 ottobre 2008). Tale termine è stato poi differito al 31 dicembre 2009, dall’articolo 2, comma 202, lettera a) della legge finanziaria per il 2010 e, successivamente, al 31 luglio 2010, dall’art. 47, comma 1, lett. a), del D.L. 78/2010.
Sulle implicazioni derivanti dalle disposizioni commentate si è espressa l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, con una segnalazione al Parlamento (AS 455[23]), relativa al D.L. 59/2008, nella quale ha rilevato che “con l’approvazione ex lege degli schemi di convenzione già sottoscritti tra ANAS SpA e i concessionari autostradali e, in particolare, di quello con Autostrade per l’Italia SpA, ancora una volta la costruzione e la gestione di nuove tratte autostradali viene sottratta al confronto concorrenziale derivante da un eventuale e alternativo ricorso a procedure ad evidenza pubblica evidenziando, inoltre, come la formula di adeguamento tariffario prevista dalla convenzione tra ANAS SpA e Autostrade per l’Italia SpA venga in tal modo estesa anche alle tratte ancora non realizzate, restringendo i già ridotti spazi per la concorrenza (o quantomeno per una regolazione concorrenziale) nella gestione delle infrastrutture autostradali”[24].
Relativamente agli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali con l’Anas e di cui è stata prevista dalle norme summenzionate l’approvazione ex lege, si segnala che l’art. 2, comma 202, lett. a), della legge finanziaria 2010 (L. 191/2009) ha introdotto la condizione che gli schemi suddetti recepiscano le prescrizioni richiamate dalle delibere del CIPE di approvazione.
Con una norma di interpretazione autentica, avente efficacia retroattiva (comma 3 dell’art. 47 del D.L. 78/2010), è stato poi previsto che in caso di mancato adeguamento da parte dei concessionari degli schemi di convenzione ovvero dei Piani economico-finanziari alle prescrizioni del CIPE, attestato dal concedente dandone comunicazione ai Ministeri dell'economia e delle infrastrutture, gli schemi di convenzione stessi non si intendono approvati e sono sottoposti alle ordinarie procedure di approvazione di cui all'art. 2, commi 82 e seguenti, del D.L. 262/2006.
Un’ulteriore modifica al regime delle concessioni è stata recata dalla lettera b) del comma 202 della L. 191/2009 che ha previsto, per le tratte autostradali in concessione con scadenza entro il 31 dicembre 2014, che l'Anas, entro il 31 marzo 2010, avvii le procedure ad evidenza pubblica per l'individuazione dei nuovi concessionari.
Il contenuto della convenzione unica è disciplinato dal comma 83 dell’art. 2 del D.L. 262/2006, che ne prevede un adeguamento in modo da assicurare la realizzazione delle finalità indicate nello stesso comma. Di tali finalità si ricorda la determinazione del saggio di adeguamento annuo delle tariffe; il riconoscimento degli adeguamenti tariffari dovuti per gli investimenti effettivamente realizzati; la specificazione del quadro informativo minimo che le società concessionarie trasmettono annualmente per consentire all’Anas di svolgere i suoi poteri di vigilanza e controllo; l’introduzione di sanzioni.
Accanto alle finalità specifiche indicate, lo stesso comma 83 fa inoltre riferimento alle più generali finalità di maggiore trasparenza del rapporto concessorio, al perseguimento degli interessi generali connessi all'approntamento delle infrastrutture e alla gestione del servizio secondo adeguati livelli di sicurezza, di efficienza e di qualità e in condizioni di economicità e di redditività, al rispetto dei princìpi comunitari e delle eventuali direttive del CIPE.
Con riferimento a tale ultimo profilo, si richiama la delibera CIPE del 26 gennaio 2007 n. 1[25], che ha approvato la «Direttiva in materia di regolazione economica del settore autostradale». Tale direttiva prevede modalità e criteri omogenei per la redazione delle convenzioni, specifica le modalità applicative del sistema tariffario nel settore autostradale, prevede la remunerazione degli investimenti dei concessionari in proporzione all’effettivo stato di avanzamento del progetto, e disciplina l’aggiornamento del piano economico finanziario al termine di un periodo quinquennale. La successiva delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 39[26], ha sostituito integralmente la delibera n. 1 del 2007 ed il documento tecnico alla stessa allegato, definendo in termini più precisi il suo ambito di applicazione e per il resto confermando sostanzialmente le disposizioni della precedente direttiva.
Quanto ai principi comunitari, si ricorda in particolare la Direttiva n. 2006/38/CE del 17 maggio 2006 del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 1999/62/CE relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (cd. Direttiva eurovignette). Tale direttiva, recepita nell’ordinamento nazionale con il D.Lgs. 25 gennaio 2010, n. 7, afferma che una più equa tariffazione per l'utilizzo dell'infrastruttura stradale, basata sul principio “chi usa paga” e sulla capacità di applicare il principio “chi inquina paga”, ad esempio attraverso una differenziazione dei pedaggi intesa a tenere conto della prestazione ambientale degli autoveicoli, è essenziale per incentivare condizioni di trasporto sostenibili all'interno della Comunità. L'obiettivo di un uso ottimale della rete stradale esistente e di una riduzione sensibile dei relativi effetti negativi dovrebbe essere raggiunto in modo tale da evitare una doppia imposizione fiscale e senza imporre ulteriori costi agli operatori, al fine di garantire una crescita economica solida e il buon funzionamento del mercato interno, comprese le regioni periferiche. L’Allegato II della direttiva (recepito dall’allegato III del D.Lgs. 7/2010) detta anche i principi fondamentali per l'attribuzione dei costi e il calcolo dei pedaggi, cui i nuovi pedaggi in concessione devono conformarsi.
Altri aspetti della convenzione unica sono disciplinati dai commi 84 e seguenti dell’art. 2 del D.L. 262/2006.
Il comma 84 disciplina la procedura per il perfezionamento della convenzione unica, mentre gli ultimi due periodi del comma 84, nonché i commi 87 e 88, che prevedevano una specifica disciplina dei casi di estinzione del rapporto concessorio in mancanza di accordo sul testo della convenzione, sono stati abrogati dall’art. 3, comma 6, del D.L. 185/2008, convertito dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2[27].
Il comma 85 disciplina, invece gli obblighi delle società concessionarie(tra i quali si ricordano la certificazione del bilancio; il mantenimento di adeguati requisiti di solidità patrimoniale; la sottoposizione all’approvazione dell’Anas degli schemi dei bandi di gara delle procedure di aggiudicazione), mentre il successivo comma 86 interviene sui compiti attribuiti all’Anas in merito alla vigilanza sull'esecuzione dei lavori di costruzione delle opere date in concessione e ai controlli della gestione delle autostrade il cui esercizio sia stato dato in concessione (in merito si rinvia al paragrafo “I compiti affidati all’Anas”).
La disciplina delle tariffe
Le misure previste dal D.L. 185/2008
Con l’art. 3 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale, è stato introdotto un pacchetto di norme precipuamente finalizzate al blocco e alla riduzione delle tariffe. In particolare, per quanto riguarda le tariffe autostradali, ferma restando la piena efficacia e validità delle previsioni tariffarie contenute negli atti convenzionali vigenti, sono stati sospesi fino al 30 aprile 2009 sia gli incrementi tariffari autostradali relativi all’anno 2009 che la riscossione dell'incremento del sovrapprezzo sulle tariffe di pedaggio autostradali previsto dall'art. 1, comma 1021, della legge finanziaria 2007 (poi abrogato dal comma 9-bis dell’art. 19 del D.L. 78/2009).
Il comma 5 dell’art. 3 del D.L. 185/2008 ha poi provveduto ad integrare il disposto dell’art. 8-duodecies, comma 2, del D.L. 59/2008, aggiungendo un periodo volto a consentire alle società concessionarie, ove ne facciano richiesta, di concordare con il concedente una formula semplificata del sistema di adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio, basata:
§ su di una percentuale fissa, per l'intera durata della convenzione, dell'inflazione reale, anche tenendo conto degli investimenti effettuati;
§ sulleseguenti componenti per la specifica copertura degli investimenti:
- quelli di cui all'art. 21, del DL n. 355/2003, vale a dire quelli contenuti nel piano degli investimenti allegato alle convenzioni, ivi incluso l’eventuale piano di interventi aggiuntivi;
- quelli nuovi, come individuati dalla direttiva approvata con deliberazione CIPE 15 giugno 2007, n. 39;
Si ricorda che con la delibera CIPE 26 gennaio 2007, n. 1 è stata approvata la «Direttiva in materia di regolazione economica del settore autostradale». Tale direttiva prevede modalità e criteri omogenei per la redazione delle convenzioni, specifica le modalità applicative del sistema tariffario nel settore autostradale, prevede la remunerazione degli investimenti dei concessionari in proporzione all’effettivo stato di avanzamento del progetto, e disciplina l’aggiornamento del piano economico finanziario al termine di un periodo quinquennale. La successiva delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 39, ha sostituito integralmente la delibera n. 1 del 2007 ed il documento tecnico alla stessa allegato, definendo in termini più precisi il suo ambito di applicazione e per il resto confermando sostanzialmente le disposizioni della precedente direttiva.
Ai sensi del punto 2.5 dell’allegato alla citata delibera, vengono definiti nuovi investimenti “le opere incluse nelle convenzioni accessive a concessioni autostradali affidate successivamente alla data del 3 ottobre 2006, di entrata in vigore del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, nonché gli investimenti inclusi nelle convenzioni e negli eventuali atti aggiuntivi vigenti alla stessa data ma non ancora inseriti nei piani economico-finanziari”.
- quelli eventualmente compensati attraverso il parametro X della direttiva medesima.
Ai sensi del punto 2.6 dell’allegato alla delibera CIPE n. 39/2007, il parametro X “è il fattore percentuale di adeguamento annuale della tariffa determinato all’inizio di ogni periodo regolatorio e costante all’interno di esso, in modo tale che, ipotizzando l’assenza di ulteriori investimenti, per il successivo periodo di regolamentazione il valore attualizzato dei ricavi previsti sia pari al valore attualizzato dei costi ammessi, tenuto conto dell’incremento di efficienza conseguibile dai concessionari e scontando gli importi al tasso di congrua remunerazione”.
Sul meccanismo di adeguamento delle tariffe
Per quanto concerne il meccanismo di adeguamento delle tariffe, va ricordato che spetta al CIPE (in base all’art. 11, comma 1, della legge 23 dicembre 1992, n. 498) il potere di emanare direttive per la revisione:
§ delle convenzioni e degli atti aggiuntivi che disciplinano le concessioni autostradali;
§ delle tariffe autostradali, tenuto conto dei piani finanziari, delle variazioni del costo della vita, dei volumi del traffico e dei dati scaturenti dagli indicatori di produttività.
Con riferimento a tale ultimo profilo, la disposizione – prevedendo una revisione delle concessioni secondo le direttive in materia tariffaria emanate dal CIPE – ha concluso il passaggio tra il vecchio regime dei prezzi amministrati a quello dei prezzi convenzionati, regolati cioè da un rapporto convenzionale Anas/Concessionaria e sottoposto alla vigilanza dei Ministeri infrastrutture e dei trasporti ed economia e finanze.
Il Cipe ha emanato la delibera 20 dicembre 1996 recante “Direttive per la revisione delle tariffe autostradali”, con la quale ha stabilito il meccanismo di adeguamento annuale delle tariffe autostradali mediante la formula del price-cap[28]. Ha inoltre previsto che la convenzione che regola la concessione debba fissare in un quinquennio l’intervallo temporale per la revisione tariffaria e la possibilità di individuare le cause e le modalità per eventuali revisioni straordinarie della formula del price-cap.
E’ poi intervenuta la delibera CIPE 26 gennaio 2007, n. 1, con la quale è stata approvata la «Direttiva in materia di regolazione economica del settore autostradale», che è stata sostituita integralmente dalla successiva delibera CIPE 15 giugno 2007, n. 39, precedentemente citata.
Va inoltre ricordato che l’articolo 2, comma 83, del sopra citato D.L. 262/2006, ha specificato gli obiettivi cui mira l’adeguamento delle tariffe, tra cui quello di consentire una gestione e sviluppo efficienti delle infrastrutture; la determinazione dell’equa remunerazione del capitale investito secondo la metodologia del costo medio ponderato del capitale; nonché il riconoscimento degli adeguamenti tariffari esclusivamente a fronte della effettiva realizzazione, preventivamente accertata dal concedente, di quote predeterminate degli interventi infrastrutturali previsti nel piano finanziario.
A seguito della entrata in vigore dell’articolo 8-duodecies, comma 2, del D.L. 59/2008, che ha approvato gli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali con l’Anas, il previgente sistema di adeguamento tariffario, basato sul price-cap, è stato sostanzialmente superato.
Il meccanismo di adeguamento tariffario previsto dalla convenzione, approvata ex lege, con Autostrade per l’Italia, pone infatti in relazione la variazione tariffaria con il tasso di inflazione effettiva (e non con quella programmata): la variazione dei pedaggi è fissata al 70% del tasso di inflazione effettiva dell’anno precedente, cui si aggiunge un fattore (K) legato alla remunerazione degli investimenti. Il sistema precedente prevedeva che l’adeguamento tariffario fosse collegato al tasso di inflazione programmata, cui doveva essere sottratto il tasso di incremento della produttività attesa (parametro X), e sommato un apposito indicatore della variazione della qualità del servizio.
Nel corso dell’audizione presso l’8a Commissione del Senato[29] il Presidente dell’Anas si è soffermato sui vantaggi[30] della convenzione perfezionata con Autostrade per l’Italia e sulle modalità di funzionamento della nuova formula utilizzata per il calcolo delle tariffe che - a suo avviso - risulterebbero più favorevoli per gli utenti, anche rispetto a quanto previsto in altri ordinamenti europei. In particolare il Presidente ha espresso, offrendo una serie di dati tecnici, un “giudizio favorevole sul contenuto delle nuove convenzioni uniche approvate ed in particolare su quella con Autostrade per l’Italia, con specifico riguardo al nuovo meccanismo di determinazione delle tariffe in essa previsto. La necessità di tenere conto dei vincoli posti dalla convenzione previgente, anche alla luce di una pronuncia del Consiglio di Stato, ed i nuovi criteri, rendono il nuovo meccanismo di determinazione delle tariffe più vantaggioso rispetto a quanto in precedenza previsto. Sulla base di proiezioni attendibili è possibile infatti stimare un minore incremento dell’aumento tariffario di almeno il 6 per cento nel quinquennio prossimo, rispetto agli oneri che sarebbero derivati in conseguenza dell’applicazione della formula previgente di calcolo delle tariffe”.
Su quest’ultimo punto analoghe considerazioni sono state svolte dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, secondo cui “il nuovo meccanismo tariffario che prevede il recupero a fine di ciascun anno del 70% dell’inflazione reale comporta in realtà un risparmio in termini tariffari del 6% a fine quinquennio di regolazione. La vecchia convenzione di Autostrade, infatti, prevedeva il recupero a fine anno dell’inflazione programmata e a fine quinquennio il recupero del 100% dell’inflazione reale oltre agli interessi sulla parte non corrisposta. Tale meccanismo è peraltro in linea con i maggiori paesi europei nei quali è previsto il recupero annuale dell’inflazione reale anche fino alla misura del 100% (Francia: 70%; Portogallo: 90%; Spagna: 100%)”[31].
Si ricorda, peraltro, che l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nella citata segnalazione AS 455, ha auspicato che il sistema prescelto di adeguamento delle tariffe sia definito in modo tale da garantire la massima efficienza produttiva ed allocativa, così che i benefici in termini di minori costi possano tradursi in tariffe più basse per i consumatori.
Un’altra norma che merita di essere citata è senz’altro quella recata dal comma 6-bis dell’art. 3 del D.L. 185/2008 che provvede a modificare l'art. 21 del D.L. 24 dicembre 2003, n. 355 relativo alla procedura per l’approvazione delle variazioni tariffarie, in particolare attraverso una riscrittura del comma 5.
Il nuovo testo del comma 5 prevede una semplificazione che si esplica, nella sostanza, in un accorpamento (e in una riduzione dei termini previsti per le varie fasi dell’iter) delle due procedure previste dal testo previgente per l’approvazione delle variazioni tariffarie annuali.
Pedaggiamento della rete Anas e misure connesse
Il comma 1 dell’art. 15 del D.L. 78/2010, come novellato dal D.L. 125/2010, prevede l’introduzione (entro il 30 aprile 2011) di pedaggi sulle autostrade e sui raccordi autostradali gestiti dall’ANAS ponendo quale criterio per la loro determinazione i costi di investimento, di manutenzione straordinaria e di gestione.
Per l’attuazione della disposizione è prevista l’emanazione di un DPCM, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze volto a fissare:
§ i criteri e le modalità del pedaggiamento;
§ l’elenco delle tratte da sottoporre a pedaggio;
§ le stazioni di esazione del pedaggio (caselli autostradali) delle autostrade assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade ed i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, ove verrà applicata la maggiorazione tariffaria transitoria dei pedaggi prevista dal successivo comma 2.
Poiché, ai sensi del comma 2, fino al 31 dicembre 2011 verrà applicata la maggiorazione tariffaria provvisoria del pedaggio riscosso ai caselli di interconnessione con la rete autostradale gestita dall’Anas, si può presumere che il pedaggiamento a regime di questa non inizierà prima del 2012, come del resto ha rilevato anche la relazione tecnica al ddl di conversione del decreto-legge[32].
La citata relazione tecnica prevede un sistema di esazione “di tipo free flow (a flusso libero) in luogo dei tradizionali caselli” e stima maggiori entrate quantificabili in circa 315 milioni di euro annui.
Il comma 2 introduce una maggiorazione tariffaria provvisoria del pedaggio riscosso ai caselli delle autostradein concessione che si interconnettono con la rete autostradale gestita da ANAS.
La maggiorazione tariffaria (pari ad un euro per i veicoli leggeri e 2 euro per quelli pesanti) sarà riscossa oltre l’IVA e con il limite del 25% del pedaggio altrimenti dovuto.
Viene precisato che la maggiorazione è applicata in via transitoria, con un limite temporale iniziale individuato nel primo giorno del secondo mese successivo a quello di entrata in vigore del decreto-legge[33], ovvero il 1° luglio 2010, ed il limite temporale finale del 31 dicembre 2011, poiché per tale data il sistema dovrebbe essere sostituito dal pedaggiamento delle tratte autostradali e dei raccordi autostradali gestiti dall’Anas come stabilito dal comma 1.
La norma precisa che l’ANAS è autorizzata ad “applicare” la maggiorazione tariffaria presso le stazioni di esazione delle autostrade.
Con D.P.C.M. 25 giugno 2010[34]è stata data attuazione alle disposizioni citate approvando la prevista maggiorazione tariffaria forfetaria transitoria e fornendo l’elenco delle stazioni e dei raccordi interessati dal provvedimento.
Tale decreto è stato tuttavia annullato dal TAR Lazio, con l’ordinanza 29 luglio 2010 n. 3545 (successivamente confermata dal Consiglio di stato), che ha affermato il principio secondo cui “il pagamento del pedaggio autostradale o l’aumento delle relative tariffe, deve corrispondere a un servizio effettivo per l’utenza, cioè al concreto utilizzo di una infrastruttura autostradale, con la conseguenza che al pedaggio non può attribuirsi natura di semplice tassa e/o misura fiscale”[35].
La Corte dei conti ha sottolineato, in proposito, che “il mancato introito delle maggiorazioni in questione, stimato in circa 83 milioni di euro per il 2010, è stato comunque garantito dall’art. 1, comma 5, del D.L. 125/2010”.
Il Presidente dell’Anas nel corso dell’audizione del 3 febbraio 2011[36], ha ricordato che - in attesa di un nuovo D.P.C.M. che stabilisca i criteri e le modalità relative all’applicazione del pedaggio e l’elenco delle tratte autostradali - l’Anas ha pubblicato lo scorso 13 settembre 2010, con procedura d’urgenza, il bando di gara per la fornitura e messa in opera di un sistema di esazione senza barriere sulle autostrade ed i raccordi autostradali e che, comunque, prima della formalizzazione del contratto dovrà esser emesso il D.P.C.M. di cui sopra.
Il comma 3 ha indicato la finalità delle citate misure volte alla riduzione dei trasferimenti statali ad ANAS.
Infatti, le entrate derivanti dall'attuazione dei commi precedenti dovranno ridurre i contributi annui dovuti all’Anas dallo Stato per investimenti relativi a opere e interventi di manutenzione straordinaria anche in corso di esecuzione.
Le risorse per l’Anas nel Bilancio dello Stato
Le risorse relative all’Anas sono allocate nei capitoli 1870, 1872, 7365, 7372 e 7374 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze.
Le risorse previste dalla legge di bilancio per il 2011 allocate nei citati capitoli sono complessivamente pari a 66,8 milioni di euro. La consistenza di tale stanziamento è da imputare all'azzeramento della dotazione del capitolo 1870 “Somme da erogare all’ANAS a titolo di corrispettivi dovuti per le attività ed i servizi resi, disciplinati dal contratto di programma” (cui afferivano 308,8 milioni di euro nel bilancio assestato 2010) in virtù dell’art. 15, comma 4, del D.L. 78/2010.
Il comma 4 dell’art. 15 del D.L. 78/2010 ha infatti previsto un incremento del canone annuo corrisposto ad Anas S.p.A. dai concessionari autostradali proprio a decorrere dal 1° gennaio 2011. Il successivo comma 5 ha disposto che “i pagamenti dovuti ad ANAS S.p.a. a titolo di corrispettivo del contratto di programma-parte servizi sono ridotti in misura corrispondente alle maggiori entrate derivanti dall'applicazione del comma 4”.
Il federalismo infrastrutturale
Con il comma 289 dell’art. 2 della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007), è stata introdotta nell’ordinamento nazionale l’applicazione, in termini generali, del principio del cd. federalismo infrastrutturale.
Tale comma prevede, infatti, nel testo novellato dall’art. 3-ter del D.L. 135/2009, che per la realizzazione di infrastrutture autostradali, di esclusivo interesse regionale, interamente ricadenti nel territorio di competenza di una singola regione e previste dagli strumenti di programmazione vigenti, sia possibile il trasferimento, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, delle funzioni e dei poteri di soggetto concedente ed aggiudicatore ad un soggetto di diritto pubblico appositamente costituito in forma societaria e partecipato dall’ANAS e dalle regioni interessate o da soggetto da esse interamente partecipato, che esercita esclusivamente i sopra indicati poteri e funzioni.
La novella apportata dall’art. 3-ter del D.L. 135/2009 è consistita principalmente nella limitazione alle sole infrastrutture di esclusivo interesse regionale, interamente ricadenti nel territorio di una singola regione.
Lo stesso articolo ha però fatto salvi, al comma 2, i poteri e le funzioni conferite ai soggetti pubblici già costituiti alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (L. 20 novembre 2009, n. 166), ai sensi dell’art. 1, comma 979, della L. 296/2006, e dell’art. 2, commi 289-290, della L. 244/2007, nel testo vigente prima della medesima data.
Si ricorda che il primo esempio di società mista Anas-regioni è stato introdotto dai commi 979 e 981 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007).
La prima di tali disposizioni, con riferimento alla realizzazione della Pedemontana Lombarda, nonché dell’autostrada Brescia-Bergamo-Milano (cd. Brebemi) e delle tangenziali esterne di Milano, ha previsto che l’Anas Spa possa affidare il completamento della progettazione e della relativa attività esecutiva ad un organismo di diritto pubblico costituito in forma societaria e partecipato dalla stessa società e dalla Regione Lombardia. A tal fine, in data 19 febbraio 2007, è stata istituita la Società Concessioni Autostradali Lombarde (CAL) Spa, composta al 50% da Anas e al 50% da Infrastrutture Lombarde Spa (società controllata al 100% dalla Regione Lombardia).
Il comma 981, con riferimento alla Pedemontana di Formia, ha previsto che il completamento della progettazione e della relativa attività esecutiva possa avvenire anche attraverso affidamento di Anas Spa ad un organismo di diritto pubblico, costituito in forma societaria e partecipato dalla stessa società e dalla provincia di Latina.
Con il comma 289 dell’art. 2 della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007), la modalità sopra descritta è stata introdotta nell’ordinamento nazionale prevedendo l’applicazione, in termini generali, del principio del cd. federalismo infrastrutturale. Con il successivo comma 290 è stata poi prevista un’immediata applicazione nella Regione Veneto del modello del federalismo infrastrutturale, disponendo direttamente il trasferimento ad una società per azioni costituita pariteticamente tra l’Anas e la Regione Veneto o soggetto da essa interamente partecipato (Concessioni autostradali venete - CAV), delle attività di gestione, comprese quelle di manutenzione ordinaria e straordinaria, relative ad alcune opere autostradali.
In applicazione delle citate disposizioni introdotte con le leggi finanziarie 2007 e 2008, sono state costituite - prima dell’entrata in vigore del D.L. 135/2009 - altre società in Molise, Lazio e Piemonte. La tabella seguente[37] dà conto delle principali caratteristiche delle società finora costituite.
[1] Dati al 20 giugno 2011 (http://www.stradeanas.it/index.php?/dati/dati_anas/index).
[2] Dati al 31 dicembre 2010 (http://www.stradeanas.it/index.php?/dati/dati_anas/index).
[3] In tal caso è stato previsto che “Tali leggi attribuiscono agli enti titolari anche il compito della gestione delle strade medesime”.
[4] Pubblicato nella G.U. 13 giugno 2000, n. 136.
[5] http://legxiv.camera.it/_dati/leg14/lavori/stampati/sk3000/relazion/2972.htm.
[6] Il testo dello statuto è disponibile al link www.stradeanas.it/index.php?/file/download/10259.
[7] Fonte: Relazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell’Anas S.p.A. per l’esercizio 2009 (Determinazione n. 9 del 10 marzo 2011), disponibile al link www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_controllo_enti/2011/delibera_9_2011.pdf.
[8] Si fa notare che tale disposizione pare finalizzata ad un rafforzamento dei controlli relativi al rispetto delle norme, nazionali e comunitarie, a tutela della concorrenza, oggetto di un rilievo formale mosso al Parlamento proprio dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato con l’Atto di segnalazione AS 336. Con tale segnalazione (inviata il 28 marzo 2006) l’Antitrust e l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, congiuntamente, hanno espresso una serie di osservazioni e rilievi in merito alle “Modalità di affidamento di lavori nell’ambito di concessioni pubbliche”, soprattutto al fine di denunciare l’estensione dei casi nei quali tali lavori sono stati realizzati senza ricorrere a gare pubbliche.
[9] "Attuazione della direttiva 2004/54/CEE in materia di sicurezza per le gallerie della rete stradale transeuropea".
[10] Il testo dello schema di Piano (schema n. 113 della XV legislatura) è disponibile all’indirizzo http://legxv.camera.it/_dati/lavori/elenchipdl/apritesto.asp?file=113.
[11] http://leg15.camera.it/_dati/leg15/lavori/bollet/200707/0725/html/08/allegato.htm#168n1.
[12] http://legxv.camera.it/_dati/leg15/lavori/schedela/trovaschedacamera_wai.asp?PDL=1746.
[13] Paragrafo tratto dalla Relazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell’Anas S.p.A. per l’esercizio 2009 (Determinazione n. 9 del 10 marzo 2011), disponibile al link www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_controllo_enti/2011/delibera_9_2011.pdf.
[14] Il comma 1020 ha previsto, oltre alla disciplina relativa al canone unico, che “le convenzioni accessive alle concessioni in essere tra ANAS Spa ed i suoi concessionari sono corrispondentemente modificate al fine di assicurare l'attuazione delle disposizioni del presente comma”.
[15] Nell’abrogare il comma 1021 che prevedeva un sovrapprezzo tariffario, l’art. 19, comma 9-bis, del D.L. 78/2009 ha però contemporaneamente riproposto la disciplina vigente per il citato sovrapprezzo a decorrere dal 2009, dall’ammontare degli importi alla loro destinazione, che continua ad essere il finanziamento della manutenzione ordinaria e straordinaria e del miglioramento delle strade e autostrade in gestione diretta all’ANAS. Gli importi previsti non sono però più dovuti dai concessionari come sovrapprezzo (essendo prevista la soppressione del comma 1021) ma a titolo di integrazione del canone annuo corrisposto direttamente ad ANAS S.p.A. ai sensi del comma 1020. La nuova configurazione degli importi in parola non più come sovrapprezzo ma come integrazione del canone motiva la disposizione volta a prevedere che l’ANAS provvede a dare distinta evidenza di tale integrazione nel proprio piano economico-finanziario, così come già previsto dal comma 1020 per la quota di canone (pari al 42%) corrisposto direttamente all’ANAS prioritariamente per le sue attività di vigilanza e controllo sui concessionari.
[16] La norma fa riferimento, per i veicoli leggeri, alla classe A, veicoli a due assi con altezza al primo asse fino a m. 1,3, e alla classe B, veicoli a due assi con altezza al primo asse superiore a m. 1,3, nonché, per i veicoli pesanti, alle classi 3, 4 e 5 (veicoli a tre, quattro, cinque o più assi).
[17] Convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248.
[18] Paragrafo tratto dalla Relazione della corte dei conti sulla gestione finanziaria dell’Anas S.p.A. per l’esercizio 2009 (Determinazione n. 9 del 10 marzo 2011), disponibile al link www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_controllo_enti/2011/delibera_9_2011.pdf.
[19] Si ricorda che il Contratto di programma è l’atto che regola i rapporti tra il Ministero delle Infrastrutture, amministrazione concedente, e l’ANAS S.p,.A., società concessionaria, in ordine agli investimenti per la realizzazione di nuove opere e la manutenzione della rete stradale di interesse nazionale.
[20] www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E090046.pdf
[21] www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E100065.pdf
[22] Convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2008, n. 101.
[23]http://www.agcm.it/segnalazioni/segnalazioni-e-pareri/open/C12563290035806C/AFC506FAAAFD1625C125747F002A3676.html.
[24] Tali riflessioni sono state ribadite nel corso dell’audizione presso la Commissione Ambiente della Camera del 3 dicembre 2008.
[25] www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E070001.doc .
[26] www.cipecomitato.it/it/il_cipe/delibere/download?f=E070039.doc.
[27] Su tali norme sono state espresse riserve: si vedano, ad esempio, le censure mosse dalla Commissione europea nella procedura di infrazione C(2006) 2006/2419 e richiamate anche dal Tribunale di Genova. In proposito, vedi www.aiscat.it/dbmanager/wp-content/uploads/2007/01/Ordin Tribunale Genova 9-01-07.pdf.
[28] Il meccanismo del price cap prevede l’applicazione di una formula che consta di 4 variabili:
- variazione tariffaria ponderata;
- tasso di inflazione programmato;
- tasso di produttività attesa per ogni singola impresa (fattore “x” della formula);
- indicatore legato alla qualità del servizio.
[29] Svoltasi nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul sistema delle concessioni nel settore dei trasporti e dei lavori pubblici (www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/208612.pdf e www.senato.it/documenti/repository/commissioni/stenografici/16/comm08/8a-20081014 IC0077.pdf).
Le medesime osservazioni sono state svolte nel corso dell’audizione presso l’VIII Commissione (Ambiente) della Camera del 10 dicembre 2008.
[30] Tra i quali ha ricordato l’istituto del cosiddetto subentro che ha permesso di poter varare piani di investimento di importo più rilevante rispetto a quelli precedenti; ciò grazie all’accollo del valore dell’investimento non ammortizzato nel corso del rapporto concessorio che il nuovo concessionario, che sarà scelto in esito alle procedure di gara, dovrà effettuare all’atto del perfezionamento della nuova concessione.
[31] http://massimario.avcp.it/cgi-bin/showdoc.pl?id=3537 Vedi anche il resoconto stenografico dell’audizione svolta presso la Camera dei deputati sui temi relativi alle modalità di regolamentazione delle tariffe autostradali ed ai meccanismi del loro periodico adeguamento il 16 dicembre 2008 (www.camera.it/_dati/leg16/lavori/stencomm/08/audiz2/2008/1216/s000r.htm).
[32] La relazione tecnica dell’A.S. 2228 è disponibile al link www.senato.it/bgt/pdf/s2228-rel_tec.pdf.
[33] Il decreto-legge è entrato in vigore il 31 maggio 2010.
[34] www.camera.it/temiap/dpcm25giugno_pedaggi.pdf.
[35] O. Carparelli, Pedaggio autostradale: si paga solo se è garantito il servizio, e se vi è effettivo utilizzo dell’infrastruttura da parte dell’utente (disponibile per gli utenti intranet della Camera dei deputati al link http://xvi.intra.camera.it/temiap/ord_TAR_pedaggi.pdf).
[36] www.camera.it/temiap/audizioneciucci_2011.pdf.
[37] Tratta dalla Relazione della Corte dei conti sulla gestione finanziaria dell’Anas S.p.A. per l’esercizio 2009 (Determinazione n. 9 del 10 marzo 2011), disponibile al link www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_controllo_enti/2011/delibera_9_2011.pdf.