Source: http://sur.conectas.org/sistema-interamericano-de-direitos-humanos/
Timestamp: 2018-10-16 23:48:49+00:00
Document Index: 53969225

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Sistema Interamericano de Direitos Humanos - Sur - Revista Internacional de Direitos Humanos
Desafios à implementação das decisões da Corte no Brasil
Elisa Mara Coimbra, "Sistema Interamericano de Direitos Humanos", SUR 19 (2013), acesso 16 out. 2018, http://sur.conectas.org/sistema-interamericano-de-direitos-humanos/
O objetivo do estudo é analisar o processo de cumprimento das decisões do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH), particularmente as decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) no Brasil. Diante da constatação prévia da existência de deficits generalizados nas execuções das sentenças da Corte IDH, tomam-se os casos sentenciados por ela em desfavor do Estado brasileiro e, a partir de análise comparativa, avalia-se o processo institucional interno de cumprimento das sentenças. Nessa empreitada, problematizam-se as dificuldades do Direito clássico em atender às expectativas de eficácia jurídica em um contexto de produção e implementação plurais da norma.
Brasil | Corte IDH | Cumprimento | Sentenças
As recíprocas interações entre o Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) e o Sistema Jurídico Nacional, mais do que uma promessa, constituem atualmente uma realidade, que precisa, porém, ser aperfeiçoada. Diante da crescente profusão de normas jurídicas e da modificação das estruturas clássicas do Direito, os direitos humanos representam um esforço por um “direito comum” (DELMAS-MARTY, 2004), cujo propósito não é comprometer a identidade cultural e jurídica de cada Estado, tampouco esvaziar-lhes completamente a soberania, uma vez que se trata de importantes atores globais. Ao contrário, o “direito comum” responde à necessidade de coordenar a regulação imposta pela globalização, resguardando o pluralismo e levando ao primeiro plano o caráter protetivo dos direitos humanos, ao tornar visíveis grupos marginalizados pelas estruturas nacionais. Assim, “o SIDH proporciona bases institucionais para a construção de uma esfera pública transnacional1 que pode contribuir para a ampliação da democracia brasileira” (BERNARDES, 2011, p. 137).
Dessa forma, o aperfeiçoamento dos mecanismos de implementação das decisões do SIDH corresponde a um movimento no seio das estruturas formais do Estado, ao viabilizar políticas públicas para grupos mais vulneráveis, por vezes invisibilizados no plano interno, sejam eles quais forem. “Assuntos que não encontram espaços na agenda política nacional podem ser tematizados nesses espaços transnacionais e, depois, serem incluídos de volta na pauta política doméstica em uma nova configuração de poder” (BERNARDES, 2011, p. 137). Trata-se do padrão bumerangue de influência, segundo o qual, para que uma política com alvo nacional seja efetivada, pode ser necessária, em caso de bloqueios na esfera nacional, uma mobilização em esferas internacionais que pressionem os Estados nacionais (KECK et al., 1998, p. 12).
No entanto, o cumprimento das decisões do SIDH representa um desafio. Podem-se apontar dois estudos quantitativos importantes sobre a efetividade do SIDH (BASH et al., 2010; GONZÁLEZ-SALZBERG, 2010). O primeiro inclui em sua análise o cumprimento de decisões tanto da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) como da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), enquanto o segundo focaliza apenas o cumprimento das decisões da Corte IDH. Todavia, ambos concluem ser necessário elevar o grau de cumprimento das decisões, sobretudo aprimorando (ou melhorando) os mecanismos nacionais de implemento das decisões, principalmente no atual contexto em que se discute a reforma do SIDH.2
Posto isso, o objetivo desse trabalho é investigar eventuais entraves à execução ou cumprimento das decisões, por meio de uma análise comparativa entre os cinco casos referentes ao Brasil que foram julgados pela Corte IDH, identificando, posteriormente, potenciais articulações institucionais capazes de efetivamente implementá-las. Para isso, efetuou-se uma análise documental das sentenças de mérito da Corte IDH e das eventuais supervisões de sentenças correspondentes aos casos mencionados.
Para uma compreensão adequada do problema, estrutura-se o trabalho em dois momentos. No primeiro, apresenta-se uma discussão inicial sobre necessidades e tendências de um direito moderno globalizado – as quais, se não observadas, dificultarão ainda mais o processo de interação entre o direito interno e o SIDH. Baseado nos artigos 68.1 e 68.2 do Pacto de São José da Costa Rica, pressupõe-se que em algumas situações ou circunstâncias, determinados agentes estariam melhores situados que outros para tomarem decisões. Nessa discussão, os Estados nacionais estariam melhores situados que um juiz internacional para determinar mecanismos de cumprimento de uma decisão, no caso, a decisão da Corte IDH. Num segundo momento, a pergunta que se coloca é: como aplicar esse critério de modo que ele potencialize a implementação das decisões do SIDH, considerando as novas tendências do direito? Para isso, descrevem-se comparativamente os casos, buscando identificar eventuais dificuldades no cumprimento e, por fim, tendo em vista este quadro, avalia-se o projeto de lei n° 4.667-C de 2004 que tramitou na Câmara dos Deputados e atualmente tramita no Senado sob o número 170 de 2011.
2. Ordens jurídicas internacional e nacional
Em sua obra Por um direito comum, Mireille Delmas-Marty (2004) defende a necessidade de superação do Direito clássico, o direito estatal e não globalizado, assentado na premissa de unidade e de organização hierárquica. A tese decorreria das alterações na conjuntura mundial, decorrentes da globalização que, através de um encurtamento temporal e espacial, introduziu uma realidade incompatível com uma noção ortodoxa de Estado-Nação, modo de organização chave do Direito clássico. Nesse sentido, o Estado-Nação deixou de ser autossuficiente na solução de problemas originalmente estatais, a exemplo das questões ambientais e econômicas, surgindo, então, segundo a autora, um “espaço desestatizado”, onde atuam organismos supraestatais e a sociedade civil, e um “tempo desestabilizado”, em que fontes permanentes e temporárias convivem simultaneamente (diferente das antigas codificações, cuja pretensão era de estabilidade). Esses dois fatores inviabilizariam a clássica organização jurídica piramidal kelseniana. Assim sendo, discussões a respeito da prevalência ora do direito internacional sobre o direito interno (teorias monistas), ora do direito interno sobre o direito internacional (teorias dualistas) tornaram-se ultrapassadas.
Como se estruturaria, então, uma nova organização jurídica? Pergunta posteriormente aprofundada por Delmas-Marty (2012) na obra Résister, responsabiliser, anteciper. Segundo a autora, a fragmentação jurídica decorrente do processo de globalização exigiria um esforço interativo, seja vertical (sistema nacional e internacional) ou horizontal (Direito Penal, Direito Constitucional, entre outros), cada vez mais acentuado e complexo, a fim de garantir minimamente a coerência normativa. A proposta é considerar os direitos humanos como ferramentas político-democráticas no processo de globalização, capazes de reequilibrar as forças entre Estados, a partir da identificação de contradições, em termos desses direitos, na performance dos Estados (direitos econômicos e direitos sociais, direito ambiental e direito ao desenvolvimento, entre outros), ocasionando atribuição de responsabilidade e antecipação dos riscos inerentes ao processo.
Aqui se coloca o desafio da convivência entre sistemas jurídicos distintos e relativamente autônomos, isto é, não assentados na clássica estrutura piramidal hierarquizada, qual seja, empreender um convívio nem sempre harmonioso, mas necessário ao fortalecimento de garantias democráticas, há pouco inexistentes e sem efetividade na história da América Latina. É o caso da relação observada entre o SIDH e a ordem jurídica interna.
O SIDH é composto pela CIDH e pela Corte IDH, órgãos especializados e, de alguma forma, vinculados à Organização dos Estados Americanos (OEA). Trata-se de um sistema regional que obedece à lógica interestatal. A CIDH originou-se de uma resolução, não de um tratado: a resolução VIII da V Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores, aprovada em Santiago, em 1959, apesar de posteriormente adquirir status convencional. A Corte IDH, por sua vez, surgiu com a assinatura de um tratado internacional, em 1969 – Convenção Americana dos Direitos Humanos ou Pacto de San José da Costa Rica –, que entrou em vigor em 1978, quando o 11° instrumento de ratificação foi depositado. Apesar de suas distintas trajetórias de constituição, os dois órgãos gozam de autonomia em relação aos sistemas jurídicos nacionais. E apesar de terem sido os Estados os responsáveis pela sua criação, são eles, na maioria dos casos, os promotores e os violadores de direitos humanos condenados por esses órgãos. De um lado, são promotores porque ratificam os tratados de proteção aos direitos humanos e a eles incumbem o cumprimento das decisões do SIDH. Por outro lado, são violadores porque as condenações por violação de direitos humanos pelo SIDH recaem sobre eles. Não se trata, portanto, de uma discussão sobre a prevalência de um sistema em relação ao outro, e sim de uma complementação de estruturas que, sozinhas, não tornaram efetivos os direitos básicos para uma sociedade democrática.
A época de criação do SIDH coincide com um período autoritário na história da América Latina, configurando-se como iniciativa contraditória diante da reiterada violação de direitos humanos em âmbito nacional. À medida que essas contradições, além de identificadas, tornaram-se bandeiras de movimentos sociais, o fechamento das esferas nacionais e regionais passou a ser problematizado, pondo em jogo a noção de margem, baseado no artigo 68.1 do Pacto de São José da Costa Rica. Isto é, o critério por meio do qual se atribui um espaço exclusivo de atuação dos indivíduos integrantes do Estado, fomentando um processo de codeterminação. Por codeterminação entende-se o processo de densificar o conteúdo normativo da sentença, através da participação dos indivíduos, colaborando tanto na identificação dos mecanismos institucionais necessários a propiciar uma reparação integral, quanto na valoração dos resultados alcançados pelos mecanismos de reparação, ou seja, se a violação de Direitos Humanos foi reparada integralmente.
Dessa forma, o Estado e a sociedade civil, no Sistema Regional Americano, teriam um lugar privilegiado no fenômeno, o que significa dizer que o Estado deve buscar uma estrutura institucional adequada, sem, contudo, abster-se ou ignorar a interpretação internacional.
Com isso em mente e com o objetivo de identificar os entraves institucionais existentes, cabe analisar os casos levados à Corte IDH em desfavor do Estado Brasileiro.
3. Anamnese dos cinco casos
A primeira condenação do Brasil proferida pela Corte IDH ficou conhecida como Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Em outubro de 2004, a CIDH submeteu à Corte IDH uma demanda contra a República Federativa do Brasil, em virtude dos alegados ataques de funcionários da Casa de Repouso Guararapes, clínica de tratamento psiquiátrico, credenciada pelo Sistema Único de Saúde (SUS), em Sobral, Ceará, em prejuízo de Damião Ximenes Lopes, deficiente mental, levando-o à morte. Em quatro de julho de 2006, foi proferida a sentença, condenando o Brasil pelas violações dos artigos 1.1 (Obrigação de respeitar os direitos) em relação ao artigo 4 (Direito à vida), 5 (Direito à integridade pessoal), 8 (garantias judiciais) e 25 (Proteção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos. Entre outras medidas, o Estado deveria: a) garantir, em um prazo razoável, que o processo interno destinado a investigar e sancionar os responsáveis pelos fatos deste caso surta seus devidos efeitos; b) publicar trechos da sentença no Diário Oficial ou outro jornal de ampla circulação; c) desenvolver um programa de formação e capacitação para o pessoal médico, de psiquiatria e psicologia, de enfermagem, entre outros, em especial sobre os princípios que devem reger o trato das pessoas portadoras de deficiência mental, conforme os padrões internacionais sobre a matéria e aqueles dispostos na sentença; d) pagar indenização às partes lesadas. Em 2 de maio de 2008, em procedimento de supervisão de sentença, a Corte IDH emitiu uma sentença, declarando cumpridas as medidas de publicação e de indenização e declarando não cumpridas as demais medidas.
Em 21 de setembro, também em procedimento de supervisão de sentença, mas numa outra resolução, as medidas remanescentes continuaram declaradas como não cumpridas. Por fim, na última resolução, de 17 de maio de 2010, da mesma forma, a Corte IDH decidiu manter o procedimento de supervisão com relação aos dois aspectos ainda considerados não cumpridos.
O segundo caso, conhecido como Nogueira de Carvalho e outros vs. Brasil, decorreu da submissão, em janeiro de 2005, de uma demanda em prejuízo de Jaurídice Nogueira de Carvalho e Geraldo Cruz de Carvalho pela suposta falta de diligência no processo de investigação e sanção dos responsáveis pela morte de Francisco Nogueira de Carvalho, advogado, defensor de Direitos Humanos que se dedicou a denunciar crimes de um suposto grupo de extermínio composto inclusive por polícias civis, atuante no Rio Grande do Norte, conhecido como “meninos de ouro”. Em 28 de novembro de 2006, foi proferida a sentença de arquivamento do feito, em razão de insuficiente suporte fático para demonstrar as alegadas violações aos direitos, às Garantias Judiciais e à Proteção Judicial. Por este motivo, o caso não será objeto de comparação com os demais.
O terceiro caso, Escher e outros vs. Brasil, submetido pela CIDH à Corte IDH, em 20 de dezembro de 2007, contra a República Federativa do Brasil, em prejuízo de membros das organizações COANA (Cooperativa Agrícola de Conciliação Avante Ltda.) e ADECON (Associação Comunitária de Trabalhadores Rurais), entre eles, Arlei José Escher e Dalton Luciano de Vargas, Luciano Vargas e outras 32 pessoas, pelas supostas interceptações telefônicas ilegais dos membros dessas organizações que, em tese, violariam aos artigos 1.1 (Obrigação de respeitas os direitos) em relação ao artigo 11 (direito à vida privada e o direito à honra e à reputação), 16 (direito à liberdade de associação), 8 (garantias judiciais) e ao 25 (proteção judicial), além de violação do artigo 28 (cláusula federal, sendo essa violação não reconhecida pela sentença) da Convenção Americana de Direitos Humanos. Em 20 de novembro de 2009, foi proferida a sentença. Entre as medidas condenatórias, o Estado deveria: a) investigar os fatos que geraram as violações do presente caso; b) publicar trechos da sentença no Diário Oficial ou outro jornal de ampla circulação e em jornal de ampla circulação no Estado do Paraná; c) pagar indenização às partes lesadas. Quanto ao primeiro item, houve um procedimento de interpretação de sentença, a pedido do Brasil, a fim de esclarecer a extensão da investigação dos fatos. Além disso, em 17 de maio de 2010, em procedimento de supervisão de sentença, foi declarada a inexistência de erro da descrição na sentença de como o Estado deve publicar da sentença, devendo o Estado cumprir esse dever nos moldes previstos na ordem judicial. Assim, a publicação da sentença ocorreu no jornal O Globo do dia 23 de julho de 2010, ano LXXXV, n°28.109.
Em 24 de dezembro de 2007, a CIDH submeteu à Corte uma demanda (caso Garibaldi vs. Brasil) contra a República Federativa do Brasil, em prejuízo de Iracema Cioato Garibaldi, viúva de Sétimo Garibaldi, e seus seis filhos, pelo descumprimento da obrigação de investigar e sancionar os responsáveis pela morte de Sétimo Garibaldi, ocorrida em 27 de novembro de 1998, durante uma operação extrajudicial de desalojamento das famílias de trabalhadores sem terra que ocupavam uma fazenda localizada no município de Querência, norte do Paraná, violando, portanto, os artigos 8 (garantias judiciais) e 25 (Proteção judicial) da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Nesse quarto caso, em 23 de setembro de 2009, foi proferida a sentença, prevendo, dentre as medidas condenatórias, que o Estado brasileiro deveria: a) publicar trechos da sentença no Diário Oficial da União e em um jornal de ampla circulação no Estado Federativo do Paraná; b) conduzir de modo eficaz e dentro de um prazo razoável o Inquérito e qualquer processo que chegasse a abrir em consequência deste, para identificar, julgar e, eventualmente, sancionar os autores da morte do senhor Garibaldi; c) indenizar as partes lesionadas.
Em 22 de fevereiro de 2011, por meio do procedimento de supervisão de sentença, foi declarada cumprida a obrigação de reparação, e declarados não cumpridos tanto o dever de investigação quanto o pagamento de indenizações. Na resolução de 20 de fevereiro de 2012, por outro lado, foi declarado cumprido o dever de indenização e não cumprido o dever de investigação, apesar dos progressos realizados em seu andamento.
Em relação ao último caso de condenação do Brasil, conhecido como Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”) vs. Brasil, a submissão da demanda da CIDH à Corte IDH, contra a República Federativa do Brasil, em prejuízo dos familiares de pessoas desaparecidas durante a Guerrilha do Araguaia, nos anos da ditadura militar brasileira, pelas supostas detenções arbitrárias, torturas e pelo desaparecimento forçado de 70 pessoas, entre membros do Partido Comunista e camponeses da região, ocorreu em 26 de março de 2009, sob a alegação de violação dos artigos 1.1 (obrigação de respeitar os direitos), 2 (dever de adotar disposições de direito interno), 4 (Direito à vida), 7 (Direito à liberdade pessoal), 8 (Garantias judiciais), 13 (Liberdade de pensamento e de expressão) e 25 (Proteção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos. Em 24 de novembro de 2010, foi proferida a sentença, condenando o Brasil a: a) investigar os fatos, julgar e, se for o caso, punir os responsáveis e de determinar o paradeiro das vítimas; b) tomar medidas de reabilitação (atenção médica e psicológica aos familiares das vítimas desaparecidas ou executadas), satisfação (publicação da sentença, ato público de reconhecimento de responsabilidade internacional, instituição do dia dos desaparecidos políticos no Brasil e memorial) e garantias de não repetição (educação em direitos humanos para as Forças Armadas; tipificação do delito de desaparecimento forçado; acesso, sistematização e publicação de documentos em poder do Estado; criação de uma comissão da Verdade); c) pagar indenizações, custas e gastos. Por se tratar do caso mais recente, ainda não houve a supervisão de sentença sobre o seu cumprimento.
4. Possibilidades comparativas
Consoante o estudo de González-Salzberg (2011), mencionado anteriormente, a dificuldade de articulação institucional interna para garantir o cumprimento das medidas condenatórias não é um problema apenas brasileiro, mas generalizado, uma vez que incumbe aos Estados nacionais escolher a forma de execução das decisões do SIDH. De fato, nota-se, pela análise comparativa dos casos, que em nenhum deles houve o cumprimento integral das decisões da Corte IDH, embora algumas medidas sejam mais comumente cumpridas que outras. A hipótese desse trabalho é que a articulação institucional interna atual não viabiliza a execução integral das sentenças, ao desconsiderar a codeterminação no processo de implementação da decisão na ordem jurídica interna.
Começa-se, então, pelas medidas menos problemáticas: as medidas de indenização e as de publicação, já que são as mais cumpridas. Ambas estão previstas em todos os casos, exceto no caso Nogueira de Carvalho e outros vs. Brasil que, por ter sido objeto de arquivamento, não resultou em condenação para o Estado do Brasil. No caso Ximenes Lopes vs. Brasil, a Corte IDH declarou cumpridas as medidas de indenização e de publicação na primeira supervisão de sentença (Resolução de 2 de maio de 2008). No caso Garibaldi vs. Brasil, também houve declaração expressa do cumprimento. No caso Escher e outros vs. Brasil, apesar de a Corte IDH não ter se pronunciado expressamente sobre o pagamento das indenizações, ele foi efetuado, vide decreto 7.158/10. Por fim, no caso Gomes Lund e outros vs. Brasil, que igualmente não foi alvo de uma declaração expressa de cumprimento, houve o pagamento de indenizações, inclusive em fase anterior à sentença, materializado na Lei 9.140/95, medida valorizada pela Corte IDH ao impor apenas algumas complementações a essas indenizações. Quanto ao dever de publicar trechos da sentença, também há predominância do cumprimento das medidas.
Esses dois deveres comumente atribuídos aos Estados condenados, publicação e indenização, são de execução direta da União, sendo este o aspecto comum entre eles. Nesses casos, uma articulação institucional interna mais hierárquica é condição suficiente para garantir o cumprimento dessas medidas, pois elas estão em uma escala de grau mais densas normativamente, não sendo necessária, portanto, uma articulação mais complexa que envolva a participação tanto de órgãos de natureza jurídica distinta, quanto da sociedade civil, para definição do conteúdo e alcance da obrigação prevista na sentença. No entanto, isso não significa que o Estado tem a possibilidade de escolha entre um modelo clássico e um modelo de sistemas relativamente autônomos, uma vez que este último adéqua-se melhor às condições de possibilidade da contemporaneidade. As medidas de indenização e publicação são mais frequentemente cumpridas porque não dependem de uma estrutura institucional mais complexa.
Apesar de o dever de publicar não ser dificultoso em relação à capacidade institucional de gerir seu cumprimento, ainda sim o procedimento pode ser alvo de ruídos. Imagine quando o cumprimento da medida é mais complexo e depende de um esforço conjunto, a necessidade de gestão da execução se avoluma, a fim de se garantir a reparação integral da violação.
As medidas de não repetição, para além da publicação, são as de mais complexo cumprimento, tanto aquelas de investigação quanto as que exigem políticas públicas. E a razão para isso é a ausência de um mecanismo institucional interno capaz de densificar o conteúdo normativo do que seja reparação integral da violação de Direitos Humanos em cada obrigação imposta na sentença da Corte IDH. A consequência imediata é a necessidade de relativização das estruturas rigidamente hierárquicas, uma vez que elas não conseguem ser flexíveis a ponto de propiciarem a codeterminação. As medidas que exigem a formulação de políticas públicas, em especial, dependem, para serem efetivas, da articulação entre órgãos diferentes, tanto em suas competências quanto em sua organização e estrutura, e que variam de acordo com a política a ser implementada.
O caso Ximenes Lopes é ilustrativo a este respeito, pois envolve direito à saúde, previsto no artigo 23, inciso II da Constituição Federal, como competência comum dos entes federativos. Esses deveres demandam a articulação de uma gama de instituições que muitas vezes nunca trabalharam conjuntamente e quando se associam o fazem através de convênios ou acordos de cooperação, vínculos frágeis que dificultam o processo de determinação do conteúdo da medida reparatória imposta na condenação.
A articulação por convênios ou acordos de cooperação, apesar da vantagem de permitir uma interação institucional sem a necessidade de reformas legislativas e/ou administrativas complexas, é baseada na vontade política do órgão de participar ou não, bem como de assumir ou não compromissos, que podem ser insuficientes para cumprir as determinações do SIDH. Para que uma decisão da Corte IDH seja cumprida, a associação de órgãos pode ser necessária, e não discricionária como é na atualidade da organização jurídica brasileira. Dessa forma, garantir tal associação é um desafio interno que dificulta inclusive a atribuição de responsabilidade de cada órgão, em caso de descumprimento das medidas previstas na sentença. Apesar de se referir a uma medida relacionada ao dever de investigar, no âmbito da sentença do caso Gomes Lund e outros vs. Brasil, a Portaria Interministerial n° 1 MD/MJ/SDH-PR, de 5/5/2011, criada com a finalidade de coordenar e executar as atividades necessárias a localização e sistematização de informações e identificação de corpos de pessoas mortas na Guerrilha do Araguaia, exemplifica a ausência de mecanismos institucionalizados capazes de investigar os fatos de maneira cooperativa, uma vez que demandou uma ação política e discricionária.
Quanto ao dever de investigação, outra medida de não repetição, observa-se que, em todos os casos, o Brasil violou as garantias judiciais e os direitos de proteção judicial previstos na Convenção Americana de Direitos Humanos e, em todos, não cumpriu integralmente o dever correspondente de investigar, o que revela falhas estruturais na interação entre órgãos que, tradicionalmente, no direito clássico, trabalham em conjunto: Polícias, Ministério Público e Poder Judiciário. Nesse caso, ao lado dos problemas relativos à ausência de caminhos institucionais responsáveis pela codeterminação da norma, emanada da Corte IDH, emergem problemas teorizados em tempos bem mais remotos, como a separação de poderes, a imparcialidade da persecução penal, entre outros.
No caso Ximenes Lopes, a ação penal, iniciada em fevereiro de 2000, resta inconclusiva até o presente momento.3 Na verdade, esse processo traz uma peculiaridade em relação aos outros casos levados à Corte IDH. Ele foi encaminhado ao SIDH antes que fossem esgotados todos os recursos da jurisdição interna, em contrariedade com o disposto no artigo 46.1 da Convenção Americana de Direitos Humanos. No entanto, como esse requisito de admissibilidade não foi arguido pelo Brasil em momento processual oportuno, contrariando a situação alegada, o procedimento seguiu seu curso até o pronunciamento da sentença condenatória, o que denota o despreparo técnico e administrativo em lidar com as questões do SIDH. A despeito dessa peculiaridade, o fato é que o Brasil foi condenado a investigar e sancionar os responsáveis pelas ocorrências, mas ainda não conseguiu cumprir essa determinação. Por meio dos relatos de Irene Ximenes, irmã de Damião Ximenes Lopes e responsável por levar o caso à CIDH, extraídos da obra de Nadine Borges (2009), é possível identificar uma série de procedimentos irregulares nas investigações, que desrespeitaram a regra de imparcialidade no que concerne ao processo, em favor do poder político local:4
A ordem cronológica dos fatos narrados por Irene era impressionante e, por isso, quando falava das artimanhas do dono da clínica para protelar as decisões judiciais, a irmã de Damião tinha plena convicção do que afirmava. “Em 2002 ele começou a vender tudo o que tinha, incluindo um parque aquático, metade de uma mansão e outras coisas”. A repulsa de Irene era tamanha ao descrever esses fatos. Conforme seu advogado, a juíza de Sobral autorizou a venda, com a expedição de nove alvarás, mesmo com os processos que tramitavam contra o Sr. Sérgio. Nesse momento da conversa, Irene explicou que se passaram sete meses até conseguir o primeiro advogado para o caso Damião.
(BORGES, 2009, p. 36-37).
Nos casos Escher e outros vs. Brasil e Garibaldi vs. Brasil, dificuldades semelhantes podem ser identificadas. No primeiro, a investigação sobre como os dados obtidos com as interceptações telefônicas ilegais foram divulgados em telejornal nunca foi conclusiva. Além disso, não responderam por suas ações os agentes estatais responsáveis pelas interceptações, apesar de sua solicitação ter partido de um policial militar sem vínculos na comarca de Loanda e que, portanto, não presidia as investigações criminais sobre a suposta prática de crime dos trabalhadores do Movimento dos Sem Terra (MST). No caso Garibaldi vs. Brasil, a sentença da Corte IDH apontou uma série de falhas e omissões em relação ao Inquérito nº 179/98, que prejudicou a apuração dos fatos e averiguação dos responsáveis pelos mesmos: falta de recebimento de testemunhos prima facie indispensáveis, ausência de esclarecimento de contradições nos testemunhos, inutilização e omissões com relação à prova, prova perdida, não cumprimento de diligências ordenadas, erro na petição de arquivamento do Inquérito. Mesmo com o desarquivamento do Inquérito, ocorrido em 2009, na tentativa de atender as recomendações da CIDH, a averiguação das responsabilidades não foi conclusiva. Por fim, o caso Gomes Lund e outros vs. Brasil também aponta para a dificuldade institucional do Estado em investigar fatos relacionados com supostas infrações de agentes estatais.
Em todos esses casos, a Corte IDH, em atenção ao processo de codeterminação, não especifica mecanismos institucionais específicos para o cumprimento das decisões para o Estado brasileiro. Logo, é preciso refletir sobre quais seriam os mecanismos mais eficientes, bem como quem seriam os receptores da decisão, a fim de construir uma estrutura institucional capaz de honrar os compromissos internacionais, através de uma atuação conjunta e coordenada de variados órgãos e poderes.
Acrescenta-se ainda mais uma dificuldade, relacionada, especialmente, a um dos potenciais receptores da decisão da Corte IDH, o Poder Judiciário brasileiro, que ignora seu papel no cumprimento das decisões da Corte IDH, ao negligenciar as interpretações internacionais dos Tratados. Essa atuação reforça a estrutura jurídica clássica hierarquizada, fechada às atuais tendências, principalmente, ao deixar de efetuar sistematicamente o controle de convencionalidade em todos seus julgados, isto é, a verificação da conformidade das normas internas com os tratados internacionais que foram ratificados pelo governo e vigoram no país. Conhecendo essa realidade, a Corte IDH dedicou numerosas páginas da sentença do caso Gomes Lund a discutir a incongruência da Lei de Anistia em relação à Convenção Americana, a despeito da declaração de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Nessa direção, pensar em uma estrutura burocrática interna capaz de atender essas novas necessidades é algo complexo. Por isso, mais adiante, estuda-se o arcabouço jurídico atual e as tentativas de obter maior eficiência no cumprimento da sentença prometida pelo projeto de lei 4.667 de 2004.
5. Procedimento interno
Segundo o artigo 21 da Constituição Federal, compete à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais. Nesse sentido, os órgãos competentes para a representação do Estado brasileiro no SIDH, a elaboração de documentos em resposta às solicitações da CIDH ou da Corte IDH e pelo início do cumprimento das decisões do SIDH, mais especificamente da Corte IDH, integram a União, em particular, o Ministério das Relações Exteriores (MRE), a Advocacia-Geral da União (AGU) e a Secretaria de Direitos Humanos (SDH), vinculada à Presidência da República (SDH), desde 1999, com status de Ministério, nos termos da lei e dos respectivos decretos n° 7.304/10, 7.392/10 e 7.256/10.
A despeito de a SDH ser o órgão competente para a promoção da articulação institucional interna no Brasil – conforme o decreto 7.256/10, que estabelece a competência para tomar iniciativas e apoiar projetos voltados para a promoção dos direitos humanos em âmbito nacional –, ela conta com ferramentas pouco eficientes em articular institucionalmente todas as esferas envolvidas.
Em primeiro lugar, a SDH não pode atribuir responsabilidade a instâncias governamentais (tanto aos estados federados como aos órgãos do judiciário e legislativo) que talvez sejam os únicos competentes para atender as determinações previstas nas sentenças da Corte IDH.
Além disso, a diversidade de eventuais obrigações de fazer impostas em uma decisão da Corte IDH dificulta a elaboração de um rol de procedimentos prévio, exigindo o constante debate caso a caso, o mais amplamente possível, a fim de que se cumpram as medidas condenatórias previstas na sentença.
A estrutura descrita acima, altamente hierarquizada, funciona bem para o cumprimento de medidas que não dependem de uma gama de receptores, colaboradores do processo de codeterminação, para serem eficazmente implementadas. No entanto, quando o cumprimento integral de determinada decisão do SIDH extrapola o âmbito de competência desses órgãos, o que ocorre na maioria dos casos, principalmente no que diz respeito às obrigações de fazer, sucessivos impasses são criados.
Neste contexto, torna-se necessário olharmos mais detidamente para o Projeto de Lei 4.667-C de 2004, principal iniciativa cujo intuito é atender a antiga necessidade do Estado do Brasil de cumprir as sentenças da Corte IDH e honrar os compromissos internacionais.
5.1 Projeto de lei 4.667-C, de 2004
De autoria do Deputado Federal José Eduardo Martins Cardozo, a proposta normativa objetivou dispor sobre os efeitos jurídicos das decisões dos Organismos Internacionais de Proteção aos Direitos Humanos, e representou, na verdade, uma tentativa de resgate do projeto de lei 3.214 de 2000 do então Deputado Federal Marcos Rolim, arquivado antes de ser colocado em votação.
O projeto de Marcos Rolim visava a regulamentar basicamente a natureza de títulos executivos judiciais contra a Fazenda Pública Federal, relativos às indenizações previstas nas decisões do SIDH. José Eduardo Cardozo, por sua vez, repetiu o teor do projeto original, acrescentando a possibilidade de interposição de ações regressivas pela União contra eventuais pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pelos ilícitos que ensejassem a condenação pela Corte IDH.
Nota-se que os projetos não mencionaram outras modalidades de obrigações decorrentes de condenações contra o Brasil, em especial, as obrigações de não repetição, que predominantemente são obrigações de fazer e não fazer. Em decorrência dessa lacuna, o deputado Orlando Fantazzini, relator da comissão de Direitos Humanos e Minorias, propôs uma emenda substitutiva global, resultante de debates com a comunidade jurídica ligada aos direitos humanos.
A principal inovação da emenda diz respeito à criação de um órgão para acompanhar a implementação das decisões e recomendações dos organismos internacionais de proteção dos direitos humanos (alargando desta forma o âmbito de aplicação da eventual lei para além daquele das decisões do SIDH), composto por uma representação interministerial e uma representação da sociedade civil. Entre as atribuições previstas estavam a de acompanhar a negociação entre os entes federados envolvidos e os peticionários; a de fazer gestão junto aos órgãos do Poder Judiciário, Ministério Público e Polícias, com o fim de dar maior agilidade às investigações e apurações dos casos em exame pelos organismos internacionais de proteção aos direitos humanos; e de fiscalizar o trâmite das ações judiciais.
Contudo, a novidade da medida não é meramente a criação de um órgão para gerenciar a implementação das decisões, pois muitas das atribuições previstas no projeto já são desempenhadas pela SDH. A inovação se faz presente no artigo 5° da emenda substitutiva, ao instituir a necessidade de notificação ao órgão competente para a execução da obrigação de fazer, prevista na decisão condenatória, a fim de que seja elaborado um plano de cumprimento com previsão de ações e identificação das autoridades responsáveis pela sua execução. Isso porque a identificação dos órgãos competentes pela execução poderia facilitar uma posterior identificação dos responsáveis pelo descumprimento da decisão internacional, inclusive com atribuição de penalidades aos culpados em ações regressivas. No entanto, há dúvidas sobre a constitucionalidade da proposta, uma vez que a iniciativa de criação de uma nova estrutura administrativa seria do Poder Executivo.
Outra inovação do projeto concerne à participação da sociedade civil no processo de implementação das decisões e de especificação das medidas necessárias ao cumprimento da sentença, democratizando o espaço de codeterminação deixado pela margem prevista no artigo 68.1 do Pacto de São José da Costa Rica, uma vez que o cumprimento das sentenças da Corte IDH e, por conseguinte, o cumprimento dos tratados de Direitos Humanos, está associado a uma atividade intensa das Organizações não Governamentais (ONG). São raros os casos em que uma pessoa individualmente conseguiu a tutela do SIDH sem a assistência jurídica dessas organizações. Até o caso Ximenes Lopes vs. Brasil, em que houve uma atuação individual mais expressiva, já que Irene Ximenes enviou sem assistência uma petição à CIDH, posteriormente recebeu apoio da ONG Justiça Global. Todavia, à medida que o caso Ximenes Lopes avançou, a ONG Justiça Global solicitou a entrada no processo como copeticionária, o que foi importante para o sucesso da demanda e para que um caso individual ganhasse contornos coletivos, principalmente com relação à condenação a medidas de não repetição. Em todos os outros casos, as ONG participaram desde o envio de petições à CIDH, criando a prática do litígio estratégico, que busca, por meio do “uso do judiciário e de casos paradigmáticos, alcançar mudanças sociais”, tal como teorizada por Cardoso (2008, p. 366), uma vez que o terceiro setor conta com um posição epistêmica privilegiada em relação à burocracia sobre os obstáculos à proteção dos direitos humanos.
No entanto, apesar de o projeto ter sido aprovado unanimemente pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias, essa emenda foi rejeitada pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, mesmo com aprovação imediatamente anterior pela comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional, o que impediu o seguimento da redação. A justificativa para a rejeição da emenda substitutiva foi a de que ela feriria a soberania do país em contrariedade com a Constituição, considerando a inexistência de previsão a respeito da necessidade de reconhecimento, pelo Estado brasileiro, da competência dos organismos internacionais, o que ocorria no projeto original proposto pelo deputado Eduardo Cardozo.
Houve ainda pequenas propostas de alteração apresentadas pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, aprovadas e introduzidas no projeto de lei. Assim sendo, a redação que seguiu em tramitação para o Senado Federal foi praticamente igual à proposta inicial, ignorando as propostas do então deputado Orlando Fantazzini, a saber:
Art. 1º As decisões dos Organismos Internacionais de Proteção aos Direitos Humanos cuja competência for reconhecida pelo Estado brasileiro produzirão efeitos jurídicos imediatos no âmbito do respectivo ordenamento interno.
Art. 2º Caberá ao ente federado responsável pela violação dos direitos humanos o cumprimento da obrigação de reparação às vítimas dela.
Parágrafo único. Para evitar o descumprimento da obrigação de caráter pecuniário, caberá á União proceder à reparação devida, permanecendo a obrigação originária do ente violador.
Art. 3º A União ajuizará ação regressiva contra as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis direta ou indiretamente pelos atos que ensejaram a decisão de caráter pecuniário.
(BRASIL,2004).
Assim, se o projeto obtiver aprovação nesses termos, as providências legislativas centrais para tornar exequível o cumprimento integral das decisões do SIDH não seriam implementadas, quais sejam, as relacionadas a viabilizar o cumprimento das obrigações de fazer.
Ao estudar os casos sentenciados pela Corte IDH, em desfavor do Estado brasileiro, foi possível, por meio de análise comparativa, avaliar o processo institucional interno de cumprimento dessas decisões. Nessa direção, razões que justificassem o cumprimento, em maior ou menor grau, de medidas previstas na sentença condenatória da Corte IDH foram buscadas, permitindo a identificação de deficiências na organização administrativa interna.
Em primeiro lugar, identificou-se a inexistência de um caminho institucional interno para densificar o conteúdo das obrigações impostas na sentença condenatória da Corte IDH que, na atualidade, é imprescindível para acompanhar a relativização das estruturas rigidamente hierárquicas, uma vez que essas já não conseguem ser flexíveis a ponto de alcançarem a codeterminação da norma emanada da Corte IDH. A efetividade das medidas que exigem a formulação de políticas públicas depende da articulação entre órgãos que diferem tanto no que diz respeito a suas competências quanto em sua organização e estrutura, variando conforme a política a ser implementada – ora um ente da federação, ora um tribunal, ora o Poder Legislativo, ora uma estatal, entre outros.
Ademais, dificuldades institucionais clássicas ainda não foram bem resolvidas. Os reiterados descumprimentos das obrigações de investigar, previstas em todas as sentenças analisadas, indicam um aparato policial e investigativo pouco eficientes, bem como um Judiciário moroso e uma formação deficitária dos agentes estatais em direitos humanos.
Destaca-se, também, a reiterada omissão do Judiciário em reconhecer o caráter vinculante das decisões do SIDH, o que dificulta ainda mais a formação de uma rede institucional capaz de cumprir adequadamente as medidas condenatórias previstas nas sentenças. O caso Gomes Lund é a evidência final dessa conclusão.
Nesse sentido, nota-se que as mesmas articulações institucionais que deixaram de impedir as violações de Direitos Humanos, agora dificultam o cumprimento das decisões da Corte IDH, principalmente as medidas de não repetição, o que denota a necessidade de reformas institucionais, em especial com a participação da sociedade civil, detentor de uma posição epistêmica privilegiada, facilitando a escolha de políticas públicas eficientes no cumprimento das decisões da Corte IDH.
Lamentavelmente, o Projeto de Lei da Câmara dos Deputados n°4.667-D de 2004, caso seja aprovado com a redação enviada ao Senado, perde a oportunidade de tomar providências legislativas centrais, no sentido de viabilizar o cumprimento integral das decisões do SIDH, particularmente as relacionadas a viabilizar o cumprimento das obrigações de fazer.
* Este artigo foi produzido com o apoio da segunda edição do Programa de Incentivo à Produção Acadêmica em Direitos Humanos, no primeiro semestre de 2013, numa parceria entre a Conectas Direitos Humanos e a Fundação Carlos Chagas. Mais informações disponíveis em: http://www.conectas.org/pt/acoes/sur/noticia/conectas-e-fundacao-carlos-chagas-divulgam-selecionados-para-o-programa-de-incentivo-a-producao-academica-em-direitos-humanos. Último acesso em: Ago. 2013.
** Agradeço à professora Márcia Nina Bernardes, por ter despertado meu interesse pelo tema, à professora Deisy Ventura, pelas sugestões e ainda ao Programa Conectas / Fundação Carlos Chagas e ao CNPq pelo incentivo.
1. Entenda-se esfera pública como o “loci não-estatais de deliberação, onde são possíveis a formação coletiva de vontade, a justificação de decisões previamente acertadas, e o forjamento de novas identidades” (BERNARDES, 2011, p. 137).
2. O início desse processo está associado com a criação de um Grupo de Trabalho Especial para estudo da CIDH, durante a Assembleia Geral de San Salvador, em 29 de junho de 2011.
3. A ação penal (processo n° 2000.0172.9186-1/0) iniciou-se em março de 2000.
4. A única clínica credenciada pelo SUS para tratamento de pessoas com deficiência mental era de um primo do prefeito da cidade de Sobral (BORGES, 2009, p. 25).
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Elisa Mara Coimbra é advogada da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e mestranda em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela PUC-Rio, ex-bolsista CNPq.