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Timestamp: 2018-04-26 05:50:24+00:00
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La portée limitée de l’arrêt ROTTMANN (CJUE, 2 mars 2010) à la lecture de la décision de la Cour Suprême Britannique dans l’arrêt PHAM (25 mars 2015). La place du droit de l’Union Européenne dans le contentieux de la nationalité. | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
La répartition des compétences en matière d’acquisition et de perte de la nationalité
Une compétence étatique encadrée
Selon la Cour internationale de Justice, la nationalité est « un lien juridique ayant à sa base un fait social de rattachement (…) joint à une réciprocité de droits et de devoirs » (Affaire Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala), Deuxième Phase, Cour Internationale de Justice (CIJ), 6 Avril 1955, CIJ Recueil 1955, p. 4). Cette définition ancienne mais souvent citée met l’accent sur l’existence d’une relation particulière entre l’individu et l’Etat. Partant, il paraît donc logique que les règles régissant la nationalité, notamment son acquisition et sa perte, soient définies par chaque Etat souverain. Cette conclusion ressort tant de l’arrêt Pham que de l’arrêt Rottmann. Elle est aussi affirmée dans de nombreux instruments internationaux. On peut par exemple citer l’article 3(1) de la Convention européenne sur la nationalité en vertu duquel « il appartient à chaque Etat de déterminer par sa législation quels sont ses ressortissants ». L’article 1(1) de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides (que le Royaume Uni a ratifié en 1959) définit ces derniers comme les personnes « qu’aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation ». Ces termes ont longuement été étudiés par la Cour Suprême britannique. S’appuyant sur d’autres documents du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, Lord Carnwath souligne l’importance à accorder aux décisions de chaque Etat souverain en matière de nationalité. La Cour de Justice de l’Union Européenne quant à elle ne remet pas en cause ce principe bien établi. Elle cite même sa « jurisprudence constante » à l’appui (arrêt Rottmann §39).
L’extension du champ d’application du droit de l’Union Européenne
Comme il a été démontré, et dans les limites du droit international, les règles en matière de nationalité sont donc définies par chaque Etat souverain. Cependant on peut se demander dans quelle mesure la mise en place de la citoyenneté européenne a remis en cause ce principe. Autrement dit, dans quelle mesure le droit de l’Union Européenne est-il désormais applicable en matière de nationalité. Introduite en 1992 par le traité de Maastricht, la citoyenneté européenne est un ensemble de droits et de devoirs octroyés aux personnes ayant la nationalité d’un Etat Membre. Les articles 9 TUE et 20 TFUE disposent qu’elle « s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas », soulignant ainsi son caractère dépendant. A priori donc la citoyenneté européenne ne remet pas en cause la répartition des compétences entre Etats Membres et Union Européenne, les questions de nationalité relèvent bien du domaine réservé des premiers. La CJUE l’affirme également, statuant que la citoyenneté européenne « n’a pas pour autant pour objectif d’étendre le champ d’application matériel du traité également à des situations internes n’ayant aucun rattachement au droit communautaire » (Affaire Garcia Avello 2003). Cependant, comme l’exprime F. Goudappel dans son ouvrage sur la citoyenneté européenne (voir bibliographie), un tel rattachement peut finalement être assez aisément établi. Selon l’avocat général dans l’affaire Rottmann, il peut être établi si la situation présente un élément transnational. C’était le cas en l’espèce puisque le requérant avait effectivement franchi la frontière entre deux Etats Membres. La Cour quant à elle va plus loin et n’exige pas explicitement l’existence d’un tel élément d’extranéité. Selon elle, ce sont la nature et les conséquences de la décision de retrait de nationalité en cause qui justifient l’application du droit de l’Union Européenne. Nature de la décision en raison de sa gravité, et conséquences de la décision en raison du fait que l’individu perd également le bénéfice de la citoyenneté européenne et des droits qui y sont rattachés. Et au regard de l’importance de ces droits, « le statut de citoyen de l’Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats Membres » selon la CJUE.
Les juridictions britanniques et le principe de proportionnalité
Le principe de proportionnalité comme condition de légalité d’une décision de retrait de la nationalité
Si la question de l’applicabilité du droit de l’Union Européenne fait autant débat, c’est que la réponse est fondamentale pour déterminer sur quels fondements un individu visé par une telle mesure va pouvoir contester une décision de retrait de nationalité. En effet, dans l’arrêt Rottmann, après avoir jugé que la situation en cause entrait dans le champ d’application du droit de l’Union Européenne, la CJUE en tire deux conclusions importantes. D’une part, cela emporte obligation de prendre en considération et de respecter ce droit, obligation tant pour l’autorité qui prend la décision que pour la juridiction qui éventuellement l’examine. D’autre part, la Cour pose le principe de proportionnalité comme condition de légalité d’une décision de retrait de nationalité par un Etat Membre ayant également pour effet la perte de la citoyenneté européenne. Ce principe implique de mettre en balance différents droits et intérêts afin de mesurer l’adéquation de la décision litigieuse au but recherché. La CJUE va donc même jusqu’à expliciter les critères qui, selon elle, doivent être pris en compte dans un tel cas : conséquences de la décision pour l’individu et éventuellement sa famille, gravité de l’infraction commise justifiant le retrait de sa nationalité, temps écoulé depuis qu’il a acquis cette nationalité, possibilité de retrouver sa nationalité d’origine en lui laissant un délai raisonnable pour ce faire... Or, selon M. Pham, au regard desdits critères la décision qu’il conteste n’est pas proportionnée.
Le débat sur la place du principe de proportionnalité en common law
Traditionnellement, les juges se contentent d’examiner le caractère excessif ou non (« unreasonableness ») de la mesure litigieuse, selon la règle établie dans Wednesbury (Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1947] EWCA Civ 1). Cette approche est dictée par le principe de séparation des pouvoirs, et plus particulièrement par le souci qu’ont les juges de ne pas remplacer par leur propre décision celle prise par l’autorité investie du pouvoir légal de prendre la mesure en question. Ce raisonnement a conduit la Chambre des Lords à refuser de reconnaître le principe de proportionnalité comme cas à part entière d’ouverture d’un recours en droit interne dans l’arrêt Brind de 1991. Cependant, la jurisprudence des juridictions britanniques a depuis évolué. Dans l’affaire Pham, il est fait plusieurs fois référence à l’arrêt Kennedy rendu en 2014. Dans cette décision, la Cour Suprême avait insisté sur le fait que le principe établi dans Wednesbury n’était plus appliqué de manière aussi rigide. En pratique, les tribunaux prennent désormais en compte le contexte, notamment si des droits fondamentaux sont en jeu. Droits qui seront mis en balance avec la marge d’appréciation et les intérêts de l’autorité ayant pris la mesure litigieuse. Si l’on en tire une conclusion pour le cas d’espèce, cela signifie que la décision de retrait de la nationalité de M. Pham fera l’objet d’un examen plus poussé par les juges étant donné l’importance du statut en cause. Nul besoin donc d’importer le principe de proportionnalité tel que défini en droit de l’Union Européenne puisque le degré de contrôle selon les principes de common law sera équivalent. Si la formulation diffère, la substance du contrôle quant à elle est semblable. Il est donc tentant de voir dans l’arrêt Pham un pas de plus vers la reconnaissance du principe de proportionnalité en common law même dans les cas où le droit de l’Union Européenne n’est pas applicable. Car comme il a été étudié dans la première partie, la Cour Suprême soutient que la situation en l’espèce ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union Européenne. Malgré la résistance des juges britanniques aux conclusions développées dans l’arrêt Rottmann, il y a tout de même là une harmonisation positive des motifs de contrôle de légalité.
Convention relative au statut des apatrides, faite à New York le 28 septembre 1954, entrée en vigueur le 13 décembre 1975, Nations Unies, Recueil des Traités, vol360 p117 (article 1)
Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, Luxembourg, Office des Publications de l’Union Européenne 2010 (article 20)
Convention européenne sur la nationalité, faite à Strasbourg le 6 novembre 1997, entrée en vigueur le 1 mars 2000, Conseil de l’Europe, Série des Traités Européens 166 (article 3)
British Nationality Act 1981 (section 40)
Affaire Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala), Deuxième Phase, Cour Internationale de Justice (CIJ), 6 Avril 1955, CIJ Recueil 1955, p. 4
Jurisprudence britannique
Anthony, G. and Leyland, P., Administrative Law (OUP, 2013) Chapter 13 Unreasonableness, irrationality and proportionality pp315-342.
Wade, H.W.R and Forsyth C.F., Administrative Law (10th ed, OUP, 2009) Chapter 11 Abuse of Discretion pp 286- 367.