Source: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2017-0295_ES.html?redirect
Timestamp: 2019-05-27 13:15:56
Document Index: 308597770

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 67', 'artículo 33', 'artículo 67', 'artículo 22', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 2', 'artículo 114', 'artículo 153', 'artículo 22']

PV 24/10/2017 - 4.17
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PE 606.289v02-00 A8-0295/2017
sobre las medidas legítimas para la protección de los denunciantes de irregularidades que, en aras del interés público, revelan información confidencial sobre empresas y organismos públicos
(2016/2224(INI))
Molly Scott Cato, Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios
ANEXO: LISTA DE ENTIDADES O PERSONAS QUE HAN COLABORADO CON LA PONENTE
– Visto el Tratado de la Unión Europea y, en particular, su artículo 2,
– Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, su artículo 11,
– Visto el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y en particular su artículo 10,
– Vista la Directiva (UE) 2016/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas,
– Vista la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2004/35/CE,
– Visto el Reglamento (UE) n.º 596/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado (Reglamento sobre abuso de mercado) y por el que se derogan la Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y las Directivas 2003/124/CE, 2003/125/CE y 2004/72/CE de la Comisión,
– Vista la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión,
– Vista su Resolución, de 25 de noviembre de 2015, sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares(1),
– Vista su Resolución, de 6 de julio de 2016, sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares (TAXE 2)(2),
– Vista su Resolución, de 23 de octubre de 2013, sobre la delincuencia organizada, la corrupción y el blanqueo de dinero: recomendaciones sobre las acciones o iniciativas que han de llevarse a cabo(3),
– Vista la Resolución 1729 (2010) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la protección de los denunciantes de irregularidades,
– Vista la Resolución 2060 (2015) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la mejora de la protección de los denunciantes de irregularidades,
– Vista su Resolución, de 16 de diciembre de 2015, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades en la Unión(4),
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 5 de julio de 2016, relativa a las medidas adicionales encaminadas al refuerzo de la transparencia y a la lucha contra la evasión y la elusión fiscales (COM(2016)0451),
– Visto el Plan de acción anticorrupción del G-20 y, en particular, su guía sobre una legislación destinada a proteger a los denunciantes de irregularidades,
– Visto el informe de la OCDE de marzo de 2016 sobre una protección efectiva de los denunciantes de irregularidades,
– Vista la Decisión de la Defensora del Pueblo Europea por la que da por concluida su investigación de oficio OI/1/2014/PMC sobre la denuncia de irregularidades,
– Vista la recomendación CM/Rec(2014)7 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 30 de abril de 2014, sobre la protección de los denunciantes de irregularidades, así como su correspondiente guía breve para la aplicación de un marco nacional, de enero de 2015,
– Vista la Resolución 2171 (2017) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, de 27 de junio de 2017, que pide a los Parlamentos nacionales que reconozcan un derecho a la denuncia de irregularidades,
– Visto el principio n.º 4 de la Recomendación de la OCDE sobre el mejoramiento de la conducta ética en el servicio público,
– Visto el Convenio de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales,
– Vista su Resolución, de 14 de febrero de 2017, sobre la función de los denunciantes en la protección de los intereses financieros de la Unión(5),
– Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos, Asuntos Exteriores y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de la Comisión de Control Presupuestario, de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria, de la Comisión de Cultura y Educación, de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, y de la Comisión de Asuntos Constitucionales (A8-0295/2017),
A. Considerando que la Unión Europea tiene como objetivo el respeto de la democracia y del Estado de Derecho y, por lo tanto, garantiza la libertad de expresión a sus ciudadanos; que la denuncia de irregularidades es un aspecto fundamental de la libertad de expresión y la libertad de información, consagradas ambas en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuya observancia y aplicación están garantizadas por la Unión; que la Unión promueve la protección de los trabajadores y la mejora de las condiciones de trabajo;
B. Considerando que la Unión contribuye a la consolidación de la cooperación internacional en la lucha contra la corrupción, respetando plenamente los principios del Derecho internacional, de los Derechos Humanos y del Estado de Derecho, así como de la soberanía de cada país;
C. Considerando que, en virtud del artículo 67, apartado 2, del TFUE, la Unión es competente en lo relativo a la política europea común en materia de asilo;
D. Considerando que la transparencia y la participación de los ciudadanos forman parte de las evoluciones y los desafíos a los que han de hacer frente las democracias del siglo XXI;
E. Considerando que desde la crisis económica y financiera y de la deuda se han venido poniendo en marcha un conjunto de medidas contra la elusión y la evasión fiscales internacionales; que se necesita una mayor transparencia en el ámbito de los servicios financieros a fin de combatir las irregularidades, y que algunos Estados miembros ya tienen experiencia con registros centrales a efectos de la notificación de incumplimientos —posibles o efectivos— de las normas financieras prudenciales; que las Naciones Unidas aprobaron su Convención contra la Corrupción en 2003(6); que el Parlamento ha constituido dos comisiones especiales y una comisión de investigación a raíz de estas revelaciones; que ya ha solicitado que se proteja a los denunciantes de irregularidades en varias de sus resoluciones(7); que las iniciativas ya acordadas para reforzar el intercambio de información internacional en materia fiscal han sido muy útiles, y que las diversas filtraciones relacionadas con asuntos fiscales han dado a conocer una gran cantidad de información importante sobre malas prácticas que de otro modo no habría salido a la luz;
F. Considerando que los denunciantes de irregularidades desempeñan un importante papel en la denuncia de actos ilegales o punibles contrarios al interés general y al funcionamiento de nuestras sociedades y que, para este fin, comunican a su empleador, las autoridades públicas o directamente a la población información sobre tales conductas perjudiciales para el interés público;
G. Considerando que, al hacerlo, ayudan a un importante número de Estados miembros e instituciones principales, así como a los órganos de la Unión a evitar y hacer frente, entre otros, a toda tentativa de conculcación del principio de integridad y todo abuso de poder que amenacen o vulneren la salud y la seguridad públicas, la integridad financiera, la economía, los derechos humanos, el medio ambiente o el Estado de Derecho, o que aumenten el desempleo, restrinjan o distorsionen la competencia leal y minen la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los procedimientos democráticos a escala nacional y de la Unión;
H. Considerando que la corrupción es un problema grave que afronta la Unión en estos momentos, ya que puede dar lugar a que los Gobiernos no puedan proteger a la población, los trabajadores, el Estado de Derecho y la economía, y asimismo al deterioro de las instituciones y los servicios públicos, el crecimiento económico y la competitividad en varios ámbitos, así como a la pérdida de confianza en la transparencia y la rendición de cuentas democrática de las instituciones públicas y privadas y de las empresas; que se estima que el coste de la corrupción para la economía de la Unión se eleva a 120 000 millones de euros anuales, es decir, al 1 % del PIB de la Unión;
I. Considerando que, si bien el enfoque global de lucha contra la corrupción se ha centrado hasta el momento sobre todo en las conductas indebidas en el sector público, varias filtraciones recientes han puesto de relieve el papel de las entidades financieras, los asesores y otras empresas privadas a la hora de facilitar la corrupción;
J. Considerando que varios casos mediatizados de denunciantes de irregularidades han demostrado que su actuación atrae la atención del público y las autoridades políticas sobre información relativa a conductas ilícitas o indebidas u otras irregularidades graves; que, por lo tanto, algunas de dichas irregularidades han sido objeto de medidas correctoras;
K. Considerando que la salvaguardia de la confidencialidad contribuye al establecimiento de canales más eficaces para la notificación de casos de fraude, corrupción y otras infracciones, y que, habida cuenta de lo delicado de esta información, la mala gestión de esta confidencialidad puede derivar en filtraciones de información no deseadas y menoscabos del interés público de la Unión y de los Estados miembros;
L. Considerando que la introducción de registros públicos de titularidad real de las sociedades fiduciarias y estructuras jurídicas similares y otras medidas de transparencia para los vehículos de inversión pueden actuar como elemento de disuasión contra las irregularidades a las que normalmente se refieren los denunciantes;
M. Considerando que la salvaguardia de la confidencialidad de la identidad de los denunciantes y de la información que revelan contribuye al establecimiento de canales más eficaces para la notificación de casos de fraude, corrupción, irregularidades, conductas indebidas y otras infracciones graves, y que, habida cuenta de lo delicado de esta información, la mala gestión de esta confidencialidad puede derivar en filtraciones de información no deseadas y en violaciones del interés público en el interior de la Unión; que, en el sector público, la protección de los denunciantes puede facilitar la detección de la malversación de caudales públicos, el fraude y otras formas de corrupción transfronteriza relacionadas con intereses nacionales o de la Unión;
N. Considerando que es de lamentar que los actuales canales para presentar denuncias formales sobre conductas indebidas de empresas multinacionales raras veces se traduzcan en sanciones concretas por la comisión de irregularidades;
O. Considerando que la actuación de los denunciantes de irregularidades ha demostrado su utilidad en muchos ámbitos, tanto en el sector público como en el privado, como la salud pública, la fiscalidad, el medio ambiente, la protección de los consumidores, la lucha contra la corrupción y la discriminación y el respeto de los derechos sociales;
P. Considerando que los casos deben estar bien delimitados, en función de la naturaleza de las funciones ejercidas, la gravedad de los hechos o los riesgos detectados;
Q. Considerando que resulta esencial no cruzar la barrera entre la delación y la denuncia de irregularidades; que no se trata de saberlo todo de todo el mundo, sino de discernir adecuadamente lo que constituye omisión del deber de socorro a una democracia en peligro;
R. Considerando que, en muchos casos, los denunciantes son objeto de represalias, intimidaciones o intentos de presión, para impedirles presentar una denuncia, disuadirlos de presentarla o sancionarlos por haberlo hecho; que, con frecuencia, dicha presión se ejerce en el lugar de trabajo, donde el denunciante que descubre información de interés general en el contexto de su relación laboral puede encontrarse en una posición más débil frente a su empleador;
S. Considerando que a menudo se ha expresado la preocupación de que los denunciantes de irregularidades, que actúan en aras del interés público, sean víctimas de hostilidad, acoso, intimidación y exclusión en el lugar de trabajo, encuentren obstáculos para hallar otro empleo en el futuro o pierdan medios de subsistencia, y que sus familiares y sus compañeros puedan a menudo ser objeto de amenazas graves; que los temores de represalias pueden dar lugar a un efecto desalentador para los denunciantes, lo que supondría un riesgo para el interés público;
T. Considerando que la protección de los denunciantes debe estar garantizada por ley y fortalecerse en toda la Unión, tanto en el sector público como en el privado, siempre que los denunciantes actúen por motivos razonables; que los mecanismos de protección de los denunciantes deben ser equilibrados y garantizar el pleno respeto de los derechos legales de las personas contra las que se informa; que deben aplicarse estos mecanismos de protección en beneficio de los periodistas de investigación, que siguen siendo vulnerables en el contexto de la divulgación de información sensible, y proteger a los denunciantes de irregularidades en aras de la confidencialidad de las fuentes;
U. Considerando que la protección de los denunciantes de irregularidades no está garantizada adecuadamente en algunos Estados miembros, mientras que otros muchos han introducido programas avanzados para protegerlos, a menudo, sin embargo, sin mucha coherencia y por lo tanto con un grado insuficiente de protección; que ello resulta en una protección fragmentada de los denunciantes de irregularidades en Europa, lo que les hace difícil conocer sus derechos y las modalidades de denuncia, y crea inseguridad jurídica, especialmente en situaciones transfronterizas;
V. Considerando que en algunos Estados miembros hay una falta generalizada de voluntad de adoptar y aplicar legislación relativa a la protección de los derechos de los denunciantes de irregularidades, aunque estos Estados establezcan la obligación de denunciar y sancionar la corrupción, el fraude y otras infracciones;
W. Considerando que la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo dispone de competencias manifiestas en cuanto a la investigación de quejas de ciudadanos de la Unión relativas a mala administración en las instituciones de la Unión, pero no desempeña ningún papel en cuanto tal en la protección de los denunciantes de irregularidades;
X. Considerando que, muy a menudo, las irregularidades que se denuncian no son únicamente económicas y financieras; que, sin una protección adecuada, los denunciantes de irregularidades potenciales podrían no estar dispuestos a denunciar irregularidades para evitar el riesgo de represalias; que, según la OCDE, en 2015 el 86 % de las empresas contaba con un mecanismo para informar de presuntos casos graves de conducta indebida de las empresas, pero que la tercera parte de ellas no disponía de una política escrita para la protección de los denunciantes ante represalias o no sabía si existía tal política; que varios denunciantes de irregularidades que han revelado irregularidades económicas y financieras, conductas indebidas o actividades ilegales han sido perseguidos por la ley; que las personas que notifican o revelan información en aras del interés público suelen ser víctimas de represalias, al igual que sus familiares y compañeros de trabajo, lo que puede, por ejemplo, acabar con sus carreras profesionales; que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuenta con una jurisprudencia reiterada en relación con los denunciantes de irregularidades, pero que la protección de los denunciantes debe estar garantizada por la ley; que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza la libertad de expresión y el derecho a una buena administración;
Y. Considerando que la protección de los denunciantes de irregularidades en la Unión no debe limitarse únicamente a los asuntos europeos, sino aplicarse también a los asuntos internacionales;
Z. Considerando que en las esferas profesionales debe promoverse un entorno de trabajo en el que todos los miembros del personal tengan confianza para plantear sus inquietudes acerca de posibles irregularidades, por ejemplo incumplimientos, faltas, casos de mala gestión o de fraude o actividades ilegales; que es extremadamente importante fomentar una cultura adecuada que permita que el personal sienta que puede señalar libremente problemas sin temor a represalias que puedan afectar a su situación laboral actual o futura;
AA. Considerando que, en numerosas jurisdicciones y en especial en el sector privado, los empleados están sujetos a obligaciones de confidencialidad con respecto a determinada información, con la posible consecuencia de que los denunciantes de irregularidades pueden exponerse a medidas disciplinarias por informar a personas ajenas a su relación laboral;
AB. Considerando que, según un estudio de la OCDE, más de un tercio de las organizaciones que cuentan con un mecanismo de denuncia no disponen de una política escrita para la protección de los denunciantes ante represalias, o bien no conocen su existencia;
AC. Considerando que la legislación de la Unión ya comprende determinadas normas de protección de los denunciantes de irregularidades frente a ciertas formas de represalia en diferentes ámbitos, pero la Comisión aún no ha presentado propuestas de medidas legislativas adecuadas para la protección eficaz y uniforme de los denunciantes y sus derechos en la Unión;
AD. Considerando que todas las instituciones de la Unión están obligadas, desde el 1 de enero de 2014, a introducir normas internas para la protección de los denunciantes que sean funcionarios de las instituciones de la Unión, de conformidad con los artículos 22 bis, 22 ter y 22 quater del Estatuto de los Funcionarios;
AE. Considerando que el Parlamento Europeo ha pedido en varias ocasiones medidas horizontales de protección de los denunciantes de irregularidades en la Unión;
AF. Considerando que en su Resolución, de 23 de octubre de 2013, sobre la delincuencia organizada, la corrupción y el blanqueo de dinero: recomendaciones sobre las acciones o iniciativas que han de llevarse a cabo, en su Resolución, de 25 de noviembre de 2015, sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares, en su Resolución, de 16 de diciembre de 2015, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades en la Unión, y en su Resolución, de 14 de febrero de 2017, sobre la función de los denunciantes en la protección de los intereses financieros de la Unión, el Parlamento Europeo pidió a la Comisión que presentara una propuesta legislativa para establecer un programa europeo eficaz y completo para la protección de los denunciantes de irregularidades que proteja a quienes denuncian casos presuntos de fraude o actividades ilegales que atenten contra el interés público o los intereses financieros de la Unión;
AG. Considerando que toda persona de un tercer país reconocida en calidad de denunciante de irregularidades por la Unión o uno de sus Estados miembros debe beneficiarse de todas las medidas de protección que aplicables si, en el marco de sus funciones o fuera de él, ha tenido conocimiento y divulgado información sobre actos ilegales o hechos de espionaje, cometidos ya sea por un tercer país o por una sociedad nacional o multinacional, que atañan a un Estado, una nación o ciudadanos de la Unión y pongan en peligro sin su conocimiento la integridad de un gobierno, la seguridad nacional o las libertades colectivas o individuales;
AH. Considerando que desde el 1 de julio de 2014 la práctica totalidad de las instituciones y agencias europeas han ido incorporando medidas encaminadas a la protección de los denunciantes de irregularidades a sus reglamentos internos, como es su obligación de conformidad con los artículos 22 ter y 22 quater del Estatuto de los funcionarios;
AI. Considerando que existen principios ya bien establecidos por organizaciones internacionales como el Consejo de Europa y la OCDE, así como jurisprudencia reiterada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos;
AJ. Considerando que los principales instrumentos internacionales relativos a la corrupción reconocen la importancia de proteger a los denunciantes de irregularidades y que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Recomendación CM/Rec(2014)7 del Consejo de Europa y la Recomendación de la OCDE de 2009 sobre la lucha contra la corrupción han establecido normas para la denuncia de las irregularidades;
AK. Considerando que es preciso establecer con carácter de urgencia un marco horizontal y exhaustivo que, mediante la formulación de derechos y obligaciones, proteja eficazmente a los denunciantes en los Estados miembros y en las instituciones, autoridades y organizaciones de la Unión;
Papel de los denunciantes de irregularidades y la necesidad de protegerlos
1. Pide a la Comisión que, una vez analizada la base jurídica adecuada para que la Unión pueda adoptar medidas adicionales, presente, antes de finales de año, una propuesta legislativa horizontal por la que se establezca un marco normativo común exhaustivo que garantice un alto nivel de protección general de los denunciantes en la Unión, en el sector público y en el privado y asimismo en las instituciones, nacionales y europeas y en los organismos, oficinas y agencias de la Unión y nacionales pertinentes, tomando en consideración el contexto nacional y sin restringir la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas adicionales; subraya que en la actualidad existen varias bases jurídicas posibles que permiten a la Unión actuar en este ámbito; solicita a la Comisión que estudie todas ellas para proponer un mecanismo amplio, coherente y eficaz; recuerda a la Comisión la doctrina elaborada por el Tribunal de Justicia a través de su dilatada jurisprudencia en relación con el concepto de competencias implícitas de la Unión, que permite recurrir a varias bases jurídicas;
2. Subraya que es desatinado y preocupante que tanto ciudadanos como periodistas sean perseguidos por la ley en lugar de gozar de protección jurídica cuando revelan información en aras del interés público, incluida información sobre las sospechas de conductas indebidas, irregularidades, fraudes o actividades ilegales, especialmente en lo que se refiere a comportamientos que violan los principios fundamentales de la Unión, tales como la elusión fiscal, la evasión fiscal y el blanqueo de capitales;
3. Propone que los acuerdos internacionales relativos a los servicios financieros, la fiscalidad y la competencia incluyan disposiciones sobre la protección de los denunciantes de irregularidades;
4. Destaca la necesidad de seguridad jurídica respecto de las disposiciones protectoras concedidas a los denunciantes, habida cuenta de que la continua falta de claridad y lo fragmentado del enfoque disuaden a los posibles denunciantes de dar un paso al frente; señala, por tanto, que la legislación pertinente de la Unión debe establecer un procedimiento claro para gestionar adecuadamente las denuncias y proteger de manera eficaz a los denunciantes;
5. Recuerda que todo futuro marco normativo debe tener en cuenta las normativas, los derechos y las obligaciones que regulan y afectan al empleo; destaca, por otra parte, que debe procederse consultando previamente a los interlocutores sociales y respetando los convenios colectivos;
6. Pide que esa legislación garantice que aquellas empresas para las que haya quedado definitivamente demostrado que tomaron represalias contra denunciantes de irregularidades no puedan recibir fondos europeos ni celebrar contratos con la administración pública;
7. Alienta a los Estados miembros a que creen criterios de referencia e indicadores sobre las políticas de denuncia de irregularidades tanto en el sector público como el privado;
8. Pide a los Estados miembros que tengan en cuenta el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que destaca el papel de los denunciantes de irregularidades en la prevención y la lucha contra la corrupción;
9. Lamenta que solo unos pocos Estados miembros de la Unión hayan introducido sistemas suficientemente avanzados de protección de los denunciantes; pide a los Estados miembros de la Unión que aún no hayan adoptado dichos sistemas o principios pertinentes en su legislación nacional que lo hagan lo antes posible;
10. Subraya la necesidad de que los programas de los estudios empresariales y disciplinas afines presten más atención a la ética empresarial;
11. Alienta a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión a promover, entre otros medios, a través de campañas de concienciación, una cultura de reconocimiento del importante papel que desempeñan en la sociedad los denunciantes de irregularidades; pide a la Comisión, en particular, que presente un plan exhaustivo sobre este asunto; considera necesario fomentar una cultura ética en el sector público y en los lugares de trabajo, con el fin de subrayar la importancia de la concienciación de los empleados acerca de los marcos jurídicos vigentes en relación con la denuncia de irregularidades, en cooperación con las organizaciones sindicales;
12. Insta a la Comisión a que supervise las disposiciones de los Estados miembros relativas a los denunciantes, a fin de facilitar el intercambio de buenas prácticas que contribuya a proteger de modo más eficiente a los denunciantes a nivel nacional;
13. Pide a la Comisión que presente un plan global para desalentar las transferencias de activos a países terceros en los que se puede conservar el anonimato de las personas corruptas;
14. Entiende por denunciante de irregularidades toda persona que comunique o revele información en interés público, incluido el interés público europeo, sobre un acto ilegal, indebido o que suponga una amenaza o un daño, o que menoscabe o ponga en peligro el interés público, por lo general, pero no exclusivamente, en el contexto de su relación laboral, ya sea en el sector público o en el privado, en el ámbito de una relación contractual o de su actividad sindical o asociativa; destaca que ello incluye también a las personas al margen de las relaciones laborales tradicionales entre empleador y trabajador, como consultores, contratistas, trabajadores en prácticas, voluntarios, estudiantes que trabajan, trabajadores temporales o antiguos empleados que tengan pruebas de tales actos y motivos razonables para creer fidedigna la información transmitida;
15. Considera que las personas al margen de las relaciones laborales tradicionales entre empleador y trabajador, como consultores, contratistas, trabajadores en prácticas, voluntarios, estudiantes que trabajan, trabajadores temporales, antiguos empleados y ciudadanos, también deberían tener acceso a canales de comunicación y disfrutar de una protección adecuada cuando revelen información sobre un acto ilegal, indebido o contrario al interés general;
16. Afirma que es necesaria una solución clara para los denunciantes de irregularidades que trabajan en sociedades que están registradas en la Unión pero tienen su sede fuera de esta;
17. Considera que toda información relativa a un menoscabo del interés general incluye, sin limitarse a ello, la corrupción, los delitos penales, los incumplimientos de las obligaciones jurídicas, los errores judiciales, el abuso de autoridad, los conflictos de intereses, el uso ilícito de fondos públicos, el abuso de poder, los flujos financieros ilícitos, las amenazas contra el medio ambiente, la salud, la seguridad pública, la seguridad nacional y la protección de la vida privada y de los datos personales, la elusión fiscal, las violaciones de los derechos de los consumidores, las violaciones de los derechos de los trabajadores y otros derechos sociales y los ataques contra los derechos humanos y las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, así como los actos de encubrimiento de cualquiera de estas infracciones;
18. Considera que el interés público general debe tener preponderancia sobre el valor privado o económico de la información comunicada, y que debería ser posible comunicar información sobre serias amenazas al interés público incluso si es objeto de protección legal; considera que deben aplicarse procedimientos especiales a la información que implique cuestiones de ética profesional y a la información clasificada relativa a la seguridad nacional y la defensa; considera que, en estos casos, la comunicación debe hacerse a una autoridad c competente;
19. Subraya la necesidad de garantizar siempre una protección eficaz de los denunciantes, aun cuando la información revelada no guarde relación con actos ilícitos, puesto que sus revelaciones tienen por objetivo de evitar un posible daño al interés público general;
20. Subraya la necesidad de que los Estados miembros se atengan a las Recomendaciones del Consejo de Europa sobre la protección de los denunciantes de irregularidades.
21. Destaca que los denunciantes de irregularidades han desempeñado un papel fundamental en la revelación de vulneraciones graves del interés público en numerosas ocasiones a lo largo de los años, y que contribuyen a la democracia, la transparencia en la política y en la economía y la información pública y que ha de reconocerse que son necesarios para evitar las actuaciones ilegítimas; subraya que han resultado ser una fuente esencial para el periodismo de investigación, así como para la prensa independiente; recuerda que la garantía del secreto de las fuentes es indispensable para el mantenimiento de la libertad de prensa; pide a los Estados miembros que garanticen la protección efectiva del derecho de los periodistas a no revelar la identidad de su fuente; opina que los periodistas son también vulnerables y deben por tanto contar con protección legal;
22. Observa que varios Estados miembros han adoptado medidas en los últimos años para reforzar los derechos de los denunciantes; lamenta, no obstante, el hecho de que los denunciantes de irregularidades siguen siendo objeto de procedimientos judiciales civiles y penales en varios Estados miembros, mientras que los medios existentes para su defensa, acompañamiento y protección son inexistentes, insuficientes o poco eficientes; observa, además, que las diferencias entre los Estados miembros conducen a la inseguridad jurídica, el recurso a foros de conveniencia y al riesgo de un trato desigual;
23. Afirma que la protección de los denunciantes de irregularidades es fundamental para la correcta aplicación de las competencias de la Unión Europea;
24. Opina que la falta de una protección adecuada de los denunciantes de irregularidades repercute negativamente en la protección de los intereses financieros de la Unión;
25. Considera que la aplicación de disposiciones jurídicas exhaustivas sobre la protección de los denunciantes fomenta la cultura de la libre expresión, y que deberían alentarse las denuncias de irregularidades como un acto de civismo; insta, por tanto, a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión a que promuevan el papel positivo de los denunciantes de irregularidades y conciencien sobre su difícil posición, a menudo de vulnerabilidad e indefensión, en particular mediante campañas de sensibilización y protección y una labor de comunicación y formación; recomienda, en especial a la Comisión, que presente un plan exhaustivo sobre este asunto; pide, en este contexto, el lanzamiento de un sitio web en el que se facilite información útil sobre la protección de los denunciantes, y en el que se puedan presentar denuncias; destaca que debe ser fácilmente accesible al público y garantizar el anonimato de los datos;
26. Insta a que se adopten medidas dirigidas a modificar la percepción pública de los denunciantes de irregularidades, particularmente por los políticos, los empresarios y los medios de comunicación, haciendo hincapié en su función positiva como mecanismo de alerta temprana y como elemento disuasorio con vistas a detectar e impedir los abusos y la corrupción, además de como mecanismo de rendición de cuentas que facilita el escrutinio público de la actuación de las administraciones y las empresas;
27. Anima a los Estados miembros a ser proactivos en la promoción de una cultura de la transparencia en el lugar de trabajo, ya sea público o privado, que permita a las organizaciones o a las empresas respetar unas estrictas normas deontológicas y otorgue a los empleados la confianza necesaria para comunicar irregularidades permitiendo así que se adopten medidas para evitar o subsanar cualquier tipo de amenaza o perjuicio;
28. Anima a los Estados miembros a que evalúen regularmente la eficacia de las medidas que aplican, teniendo en cuenta la opinión pública sobre las actitudes en relación con la denuncia de irregularidades y los denunciantes, las encuestas intersectoriales de los altos cargos encargados de recibir y gestionar los informes y los estudios de investigación independientes sobre la denuncia de irregularidades en el lugar de trabajo;
29. Anima a los Estados miembros que todavía no hayan adoptado una legislación en materia de denuncia de irregularidades a que lo hagan en un futuro próximo, y solicita a la Comisión que se plantee la posibilidad de crear una plataforma para el intercambio de mejores prácticas en este ámbito entre los Estados miembros y también entre terceros países.
30. Subraya la importancia de la investigación y el intercambio de buenas prácticas a fin de promover una mejor protección de los denunciantes de irregularidades a escala europea;
31. Insta al Tribunal de Cuentas Europeo y a la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo a que publiquen cada uno antes de que finalice 2017: 1) informes especiales con estadísticas y un historial claro de los casos de denuncia de irregularidades en las instituciones europeas, empresas, asociaciones, organizaciones y otros organismos registrados en la Unión; 2) el seguimiento de las instituciones afectadas en relación con los casos revelados, sobre la base de las directrices y normas actuales de la Comisión; 3) el resultado de todas las investigaciones iniciadas a raíz de información recibida de denunciantes de irregularidades; 4) las medidas previstas en cada caso para proteger a los denunciantes de irregularidades;
32. Observa que la inexistencia de unos mecanismos de protección claramente identificados y de un procedimiento seguro de comunicación, así como una posible falta de seguimiento, obstaculizan la actuación de los denunciantes, pueden disuadirlos de denunciar y lleva a más de uno a guardar silencio; manifiesta su preocupación por las represalias y las presiones a las que se ven expuestos los denunciantes de irregularidades cuando acuden a la persona o entidad equivocada dentro de la organización a la que pertenecen;
33. Considera que debe establecerse un sistema coherente, creíble y fiable que permita las denuncias a nivel interno de la organización, a las autoridades competentes, y a nivel externo; considera que un sistema como ese facilitaría la evaluación de la credibilidad y la validez de una denuncia en este marco;
34. Pide a la Comisión que estudie un sistema por niveles que permita que las denuncias de irregularidades se lleven a cabo tanto dentro como fuera de la organización; hace hincapié en que, para ello, han de instituirse unos procedimientos justos y equitativos, que garanticen el pleno respeto de los derechos fundamentales y jurídicos tanto del denunciante como del presunto infractor; considera que debe alentarse a los empresarios a que establezcan procedimientos de denuncia internos y que, dentro de cada organización, una persona o entidad independiente e imparcial debe encargarse de recoger las denuncias; estima que los representantes de los trabajadores deben participar en la designación de dicho responsable; subraya que el receptor de las denuncias debe dar el seguimiento apropiado a cada una de ellas, y mantener al denunciante informado sobre el curso que se les da en un plazo razonable;
35. Considera que cada organización debe establecer canales de denuncia claros que permitan a los denunciantes realizar la denuncia dentro de su organización; subraya que cada empleado debe ser informado de dicho procedimiento de denuncia, que debe garantizar la confidencialidad y el tratamiento de la denuncia en un plazo razonable; destaca que el denunciante debe poder recurrir a las autoridades públicas competentes, a organizaciones no gubernamentales o a medios de comunicación, especialmente a falta de una respuesta favorable dentro de la organización o en caso de que la denuncia interna o a las autoridades competentes comprometiera manifiestamente la eficacia de la denuncia, o en situaciones de riesgo para el denunciante de las irregularidades o de urgencia en dar a conocer la información;
36. Recuerda el derecho del público a ser informado de cualquier irregularidad que comprometa el interés público; subraya, a ese respecto, que un denunciante siempre debe poder revelar públicamente información sobre un hecho ilegal o ilícito o contrario al interés público;
37. Recuerda que en esa misma Resolución del Parlamento también se pide a las instituciones de la Unión que, en colaboración con todas las autoridades nacionales pertinentes, establezcan y organicen todas las medidas necesarias para proteger la confidencialidad de las fuentes de información, por lo que solicita que se cree un sitio web controlado al que se puedan enviar denuncias de manera estrictamente confidencial;
38. Considera que la denuncia fuera de la organización, incluso directamente al público sin pasar primero por una fase interna, no puede constituir un motivo para la invalidación de la denuncia, para procesar al denunciante de las irregularidades o para denegar su protección; considera que esta protección debería concedérsele independientemente del canal elegido para efectuar la denuncia y basándose en la información revelada y el hecho de que el denunciante tuviera motivos razonables para creer en la veracidad de los hechos;
Protección concedida en caso de denuncia
39. Expresa su preocupación por los riesgos a los que se exponen los denunciantes de irregularidades en su lugar de trabajo y, en particular, los riesgos de represalias, directas o indirectas, por parte del empresario y de las personas que trabajen por cuenta o en nombre de este último; pone de relieve que estas represalias se traducen, a menudo, en una exclusión, una ralentización o una suspensión en la progresión en la carrera, incluso un despido, así como en situaciones de acoso psicológico; destaca que estas represalias obstaculizan la actuación de los denunciantes de irregularidades; considera necesario establecer medidas de protección contra las represalias; opina que las represalias deberían ser tipificadas penalmente y sancionadas de forma eficaz; subraya que, a partir del momento en que se reconoce el estatuto de denunciante de irregularidades a una persona, deberían tomarse medidas para protegerlo, anularse las medidas adoptadas en su contra y compensarlo plenamente por los daños y perjuicios que haya podido sufrir; considera que estas disposiciones deberían incluirse en la propuesta de la Comisión de una directiva horizontal relativa a la protección de los denunciantes de irregularidades;
40. Considera que los denunciantes deben tener la posibilidad de pedir medidas provisionales para evitar represalias como el despido, hasta que se produzca un resultado oficial de cualquier procedimiento administrativo, judicial o de otro tipo;
41. Hace hincapié en que ninguna relación laboral debe restringir el derecho a la libertad de expresión y no se debe discriminar a nadie cuando ejerza ese derecho;
42. Recuerda que todo futuro marco normativo debe tener en cuenta las normativas, los derechos y las obligaciones que regulan y afectan al empleo; destaca, por otra parte, que debe procederse contando con la participación de los interlocutores sociales y respetando los convenios colectivos;
43. Hace hincapié en que los denunciantes de irregularidades y sus familiares, así como cualquiera que les ayude y cuya vida o integridad física estén amenazadas, deben poder beneficiarse de una protección adecuada y eficaz de su integridad física, moral y social y de sus medios de vida, mediante la concesión del nivel más elevado posible de confidencialidad;
44. Subraya que estas medidas de protección se aplican también cuando el denunciante de irregularidades denuncia actos que implican a Estados miembros;
45. Observa que los periodistas de investigación y la prensa independiente ejercen una profesión a menudo solitaria frente a las múltiples presiones que pueden sufrir, por lo que resulta indispensable protegerlos de toda tentativa de intimidación;
46. Sugiere que aquellas personas que hayan sido víctimas de represalias por haber realizado una denuncia o revelación de interés público, especialmente en los casos de pérdida del empleo, deben tener a su disposición medidas provisionales a la espera del resultado del procedimiento civil;
47. Condena la práctica del silenciamiento consistente en incoar un procedimiento judicial contra un denunciante de irregularidades con el objetivo no de obtener justicia sino de conducirle a la autocensura o al agotamiento económico, moral o psicológico; cree que dicha utilización abusiva de los medios procesales debe ser objeto de sanciones penales;
48. Recuerda el riesgo de procedimientos penales y civiles a que se exponen los denunciantes de irregularidades; subraya que a menudo, en el supuesto de que exista un procedimiento judicial, ellos constituyen la parte más débil; considera, por tanto, que en caso de supuestas represalias contra el denunciante, el empresario debe probar que su actuación no guarda relación con la denuncia efectuada; considera que la base de la protección de los denunciantes debe ser la información expuesta, tanto si dicha información es de interés público como si no, y no la intención del denunciante; subraya, no obstante, que el denunciante debe haber comunicado una información que considera fidedigna; estima que la confidencialidad debe estar garantizada durante todo el procedimiento y que no debe revelarse la identidad del denunciante sin su consentimiento; subraya que una revelación de la identidad sin el consentimiento del denunciante debe ser objeto de sanciones penales;
49. Considera que los denunciantes de irregularidades no deberían estar sujetos a procedimientos penales o civiles o a sanciones administrativas o disciplinarias por denuncias que hayan realizado;
50. Considera que la posibilidad de efectuar denuncias anónimas puede animar a los denunciantes a transmitir informaciones que en otras circunstancias no se habrían comunicado; subraya, en este contexto, que es necesario instituir unos mecanismos claramente regulados de denuncia anónima al organismo nacional o europeo independiente responsable de recoger las denuncias, comprobar su credibilidad, hacer un seguimiento de la respuesta y orientar a los denunciantes también en el entorno digital, mecanismos que definan claramente los casos en que se puede denunciar de forma anónima, y destaca que la identidad del denunciante, así como cualquier otra información que permita su identificación, no deben poder ser reveladas sin su consentimiento; considera que cualquier violación de este carácter confidencial debe estar sujeta a sanciones;
51. Hace hincapié en que una persona no debe perder el beneficio de la protección por el mero hecho de haber cometido un error en la apreciación de los hechos o porque la amenaza percibida para el interés general no se haya materializado, siempre que, en el momento de la denuncia, tuviera motivos razonables para creer en su veracidad; recuerda que los autores de falsas acusaciones deben responder de sus actos y no beneficiarse de la protección concedida a los denunciantes de irregularidades; destaca que debe concederse el derecho a la tutela judicial efectiva contra las denuncias maliciosas o abusivas a toda aquella persona perjudicada, directa o indirectamente, por la denuncia o revelación de información malintencionada o engañosa;
52. Recuerda la importancia de elaborar instrumentos dirigidos a prohibir cualquier tipo de represalias, tanto si se trata de despido pasivo como si son medidas pasivas; insta a los Estados miembros a que se abstengan de penalizar la actuación de los denunciantes a la hora de revelar información sobre hechos ilegales, ilícitos o hechos que comprometan o pongan en peligro el interés público;
53. Recuerda que, mientras tanto, tanto las instituciones de la Unión como los Estados miembros deben aplicar adecuadamente la normativa vigente de la Unión, interpretándola en el sentido más favorable a la protección de los denunciantes que actúen en aras del interés público; destaca que la protección de los denunciantes ya ha sido reconocida como un mecanismo esencial para garantizar la aplicación eficaz de la legislación de la Unión; pide, por consiguiente, a los Estados miembros que no penalicen la actuación de los denunciantes que revelan información en aras del interés público;
Acompañamiento de los denunciantes de irregularidades
54. Destaca la función de las autoridades públicas, los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil para acompañar y ayudar a los denunciantes de irregularidades en sus gestiones dentro de su organización;
55. Subraya que, más allá de los riesgos profesionales, los denunciantes de irregularidades, así como las personas que les ayudan, se enfrentan a riesgos personales, psicológicos, sociales y económicos; considera que, cuando proceda, debe preverse un apoyo psicológico y una asistencia jurídica especializada gratuita para los denunciantes de irregularidades que lo soliciten y no cuenten con recursos suficientes, así como una ayuda social y económica en los supuestos de necesidad debidamente justificada y con carácter cautelar en el supuesto de que exista un procedimiento civil, de conformidad con las normas y usos nacionales; añade que ha de preverse una indemnización independientemente de la naturaleza del daño sufrido por el denunciante a resultas de su denuncia;
56. Señala, a este respecto, que la defensora del pueblo europea ha comunicado al Parlamento que está dispuesta a plantearse la creación de un órgano de este tipo en su institución, e insta a la Comisión a que estudie la posibilidad de que se encargue de estas tareas el Defensor del Pueblo Europeo, que ya dispone de competencias en cuanto a la investigación de denuncias de irregularidades en las instituciones de la Unión;
57. Pide a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión, en cooperación con todas las autoridades pertinentes, que introduzcan y adopten todas las medidas necesarias para proteger la confidencialidad de las fuentes de información, a fin de evitar actuaciones discriminatorias o amenazas, y que establezcan canales transparentes para la revelación de la información, instauren organismos nacionales y de la Unión independientes para la protección de los denunciantes y se planteen dotar a dichos organismos de fondos de apoyo específicos; pide asimismo la creación de una autoridad central europea para la protección eficaz de los denunciantes y de las personas que les ayudan, sobre la base del modelo que ya existe con el sistema de autoridades de protección de datos personales;
58. Insta a la Comisión a que, para que estas medidas sean efectivas, elabore instrumentos centrados en la protección frente a las acciones legales injustificadas, las sanciones económicas y la discriminación; sugiere que se creen fondos nacionales o un fondo europeo, financiado parcialmente a partir de fondos recuperados o procedentes de la imposición de sanciones, para prestar un apoyo adecuado a los denunciantes de irregularidades en la Unión;
59. Invita a los Estados miembros a crear un organismo independiente, con recursos presupuestarios suficientes y personal adecuado, encargado de recoger las denuncias, verificar su credibilidad y orientar a los denunciantes en sus diligencias, en particular ante una falta de respuesta favorable de su organización, así como orientarlos para obtener asistencia económica adecuada, especialmente en situaciones transfronterizas o en casos en los que están directamente implicados Estados miembros o instituciones de la Unión; sugiere que las instituciones europeas publiquen un informe anual sobre las alertas recibidas y el tratamiento de las mismas, respetando el criterio de confidencialidad de las investigaciones que puedan estar en curso;
60. Insiste en que es preciso considerar que el acceso a la información y el asesoramiento confidencial deben ser gratuitos para las personas que se planteen realizar una denuncia de interés público o una revelación sobre hechos ilegales, ilícitos o hechos que comprometan o pongan en peligro el interés público; observa que es necesario identificar las estructuras capaces de ofrecer dicha información y asesoramiento y poner a disposición del público en general los detalles de las mismas;
61. Insiste en que, además del beneficio de todas las medidas de protección asignadas a los denunciantes de irregularidades, resulta indispensable garantizarles de manera específica su acogida, alojamiento y seguridad en un Estado miembro que no tenga un convenio de extradición con el país que ha cometido las irregularidades. En caso de que existan acuerdos de extradición entre la Unión y el tercer país acusado, invita a la Comisión, en aplicación del artículo 67, apartado 2, del TFUE, relativo a la política europea en materia de asilo, a que actúe dentro del ámbito de sus competencias y a que adopte todas las medidas de seguridad indispensables en relación con aquellos denunciantes de irregularidades particularmente expuestos a represalias graves en los países cuyas prácticas ilegales o fraudulentas han divulgado;
62. Pide a la Comisión que proponga la creación de un organismo similar a nivel europeo, con recursos presupuestarios suficientes, competencia adecuada y especialistas adecuados, encargados de coordinar las acciones de los Estados miembros, en especial en situaciones transfronterizas; considera que este organismo europeo debería también poder recoger las denuncias, verificar su credibilidad, formular recomendaciones vinculantes y orientar a los denunciantes de irregularidades cuando la respuesta ofrecida por el Estado miembro o los organismos nacionales resulte manifiestamente inapropiada; sugiere que este último publique un informe anual sobre las alertas recibidas y el tratamiento de las mismas, respetando el criterio de confidencialidad de las investigaciones que puedan estar en curso; estima que el mandato del Defensor del Pueblo Europeo podría ampliarse para desempeñar esta función;
63. Cree que, una vez que una alerta haya sido reconocida como grave, esta debe conllevar una investigación adecuada e ir seguida de las medidas apropiadas; subraya que, durante la investigación, se debe permitir que los denunciantes aclaren su denuncia y proporcionen información o pruebas adicionales;
64. Anima a los Estados miembros a que recopilen datos, criterios e indicadores de referencia sobre las políticas en materia de denuncia de irregularidades en el sector público y el privado;
65. Pide que, en la próxima revisión, se adapten las competencias y procedimientos de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) en lo relativo a la protección de los denunciantes de irregularidades;
66. Pide a las instituciones europeas que respondan al informe de propia iniciativa del Defensor del Pueblo del 24 de julio de 2014 de acuerdo con el artículo 22 ter del nuevo Estatuto de los funcionarios, recomendando a todos los órganos de la Unión que adopten mecanismos de alerta éticos y marcos jurídicos para los denunciantes basados directamente en las normas internas de la Oficina del Defensor del Pueblo; reafirma su determinación en este sentido;
67. Considera que los denunciantes también deben tener derecho a revisar y comentar el resultado de la investigación relacionada con sus revelaciones;
68. Pide a las instituciones y a otros órganos de la Unión que den ejemplo aplicando sin demora las directrices del Defensor del Pueblo Europeo; pide a la Comisión que aplique plenamente, tanto en su propio caso como en el de los organismos de la Unión, sus propias directrices para proteger a los denunciantes de conformidad con su Estatuto de los funcionarios de 2012; pide a la Comisión que coopere de manera efectiva y se coordine con las demás instituciones, incluida la Fiscalía Europea, para proteger a los denunciantes de irregularidades;
69. Señala la necesidad de contar con un sistema más adecuado para la comunicación de malas prácticas empresariales que complemente y trate de mejorar la eficiencia de los actuales Puntos Nacionales de Contacto previstos por las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales;
70. Subraya que la investigación de los temas planteados por los denunciantes de irregularidades debe llevarse a cabo de manera independiente y en el menor tiempo posible, protegiendo al mismo tiempo los derechos de las personas que puedan verse implicadas por la revelación de información; subraya que el denunciante de irregularidades o cualquier persona implicada por la revelación de información deben poder aportar argumentos y pruebas adicionales a lo largo de la investigación, así como recibir información sobre el tratamiento de la revelación;
71. Celebra que la Comisión haya abierto por fin un canal para que los denunciantes de irregularidades informen o divulguen información sobre la competencia y los acuerdos de cártel, pero insiste en la necesidad de simplificar los procedimientos y en que no debe haber un número excesivo de canales;
72. Encarga a su presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
Textos Aprobados, P8_TA(2016)0310.
DO C 208 de 10.6.2016, p. 89.
Textos Aprobados, P8_TA(2015)0457.
Textos Aprobados, P8_TA(2017)0022.
https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_unodc_convention-s.pdf
Véanse su Resolución, de 6 de julio de 2016, sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares (Textos Aprobados, P8_TA(2016)0310) y su Resolución, de 16 de diciembre de 2015, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades en la Unión (Textos Aprobados, P8_TA(2015)0457).
En los últimos años, una sucesión de escándalos, en ámbitos tan variados como la protección de la salud pública, el medio ambiente o la evasión fiscal, han puesto de manifiesto el papel fundamental desempeñado por los denunciantes de irregularidades en la revelación de graves incumplimientos del interés general. Hoy en día, la protección de los denunciantes de irregularidades constituye uno de los medios ideales para salvaguardar el interés general y fomentar un comportamiento ético y responsable en las instituciones públicas y privadas. La protección ofrecida, cuando existen, sigue siendo en gran medida insuficiente y demasiado fragmentada para garantizar un marco coherente a nivel de la Unión Europea, cuya acción se limita, por el momento, a una protección sectorial.
La ponente considera que la Unión Europea debería actuar, mediante un instrumento legislativo horizontal, de acuerdo con sus objetivos en materia de democracia, pluralismo de opiniones y libertad de expresión. Se presentan varias bases jurídicas posibles a la Comisión Europea para proponer dicho instrumento. Así pues, esta debería avanzar en esa dirección lo antes posible.
En lo que respecta a la protección de los denunciantes de irregularidades, ya se han desarrollado numerosas normas internacionales que deberían servir de base para una legislación europea. De conformidad con estas normas, la definición de denunciante de irregularidades debería ser suficientemente amplia como para cubrir un máximo de situaciones y, de este modo, proteger no solo a los trabajadores del sector privado y del sector público, sino también a los consultores y a los profesionales independientes. Por otra parte, esa definición no puede limitarse únicamente a las denuncias de hechos contrarios a la ley, sino que también debería cubrir las revelaciones de un menoscabo al interés público. Deberían establecerse mecanismos de denuncia claros en las organizaciones, a fin de permitir las denuncias a nivel interno. No obstante, no pueden ser el único medio y debería autorizarse la denuncia ante una institución independiente o al público. A nivel europeo, debería ponerse en marcha un órgano específicamente dedicado al asesoramiento, la orientación y la recepción de las alertas éticas.
Con el fin de proteger mejor a las personas que decidan efectuar una denuncia, debería estar garantizada la protección de la confidencialidad e introducirse la inversión de la carga de la prueba. Por último, el apoyo económico y psicológico, así como una indemnización por daños permitirían completar el dispositivo, al mismo tiempo que deberían estar previstas sanciones eficaces contra las personas que pretendan impedir que el denunciante hable.
La siguiente lista se elabora con carácter totalmente voluntario y bajo la exclusiva responsabilidad de la ponente. La ponente ha recibido contribuciones de las siguientes organizaciones o personas durante la preparación del informe:
Entidad y/o persona
Transparencia Internacional: Francia
Representación de los sindicatos finlandeses ante la Unión
CCI París-Isla de Francia
Ascent-eu — Consultora en materia de buena gobernanza, anticorrupción y Estado de Derecho
Oficina en Bruselas de los sindicatos suecos
OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (6.9.2017)
Ponente de opinión (*): Molly Scott Cato
A. Considerando que los denunciantes de irregularidades han desempeñado un destacado papel en la detección y denuncia de presuntas conductas indebidas, irregularidades, fraudes o actividades ilegales, así como en la detección y publicación de casos de interés público relacionados con asuntos fiscales, como las revelaciones de los escándalos de Luxleaks, Swissleaks y los papeles de Panamá, contribuyendo de este modo considerablemente a una profundización de las reformas para combatir el fraude fiscal y financiero, el blanqueo de capitales y la corrupción, que frenan el desarrollo económico y socavan el Estado de Derecho;
B. Considerando que desde la crisis económica y financiera y de la deuda se han venido poniendo en marcha un conjunto de medidas contra la elusión y la evasión fiscales internacionales; que se necesita una mayor transparencia en el ámbito de los servicios financieros con el fin de desalentar las malas prácticas y que algunos Estados miembros ya tienen experiencia con registros centrales a efectos de la notificación de incumplimientos —posibles o efectivos— de las normas financieras prudenciales; que las Naciones Unidas aprobaron su Convención contra la Corrupción en 2003(1); que el Parlamento ha constituido dos comisiones especiales y una comisión de investigación a raíz de estas revelaciones; que ya ha solicitado que se proteja a los denunciantes de irregularidades en varias de sus resoluciones(2); que las iniciativas ya acordadas para reforzar el intercambio de información internacional en materia fiscal han sido muy útiles, y que las diversas filtraciones relacionadas con asuntos fiscales han dado a conocer una gran cantidad de información importante sobre malas prácticas que de otro modo no habría salido a la luz;
C. Considerando que, si bien el enfoque global de lucha contra la corrupción se ha centrado hasta el momento sobre todo en las conductas indebidas en el sector público, varias filtraciones recientes han puesto de relieve el papel de las entidades financieras, los asesores y otras empresas privadas a la hora de facilitar la corrupción;
D. Considerando que la introducción de registros públicos de titularidad real de los fideicomisos y estructuras jurídicas similares y otras medidas de transparencia para los vehículos de inversión pueden actuar como elemento de disuasión contra las irregularidades a las que normalmente se refieren los denunciantes;
E. Considerando que, muy a menudo, las irregularidades que se denuncian no son únicamente económicas y financieras; que, sin una protección adecuada, los denunciantes de irregularidades potenciales podrían no estar dispuestos a denunciar irregularidades para evitar el riesgo de represalias; que, según la OCDE, en 2015 el 86 % de las empresas contaba con un mecanismo para informar de presuntos casos graves de conducta indebida de las empresas, pero que la tercera parte de ellas no disponía de una política escrita para la protección de los denunciantes ante represalias o no sabía si existía tal política; que varios denunciantes de irregularidades que han revelado irregularidades económicas y financieras, conductas indebidas o actividades ilegales han sido perseguidos por la ley; que las personas que notifican o revelan información en aras del interés público suelen ser víctimas de represalias, al igual que sus familiares y compañeros de trabajo, lo que puede, por ejemplo, acabar con sus carreras profesionales; que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuenta con una jurisprudencia reiterada en relación con los denunciantes de irregularidades, pero que la protección de los denunciantes debe estar garantizada por la ley; que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea garantiza la libertad de expresión y el derecho a una buena administración;
F. Considerando que es de lamentar que los actuales canales para presentar denuncias formales sobre conductas indebidas de empresas multinacionales raras veces se traduzcan en sanciones concretas por la comisión de irregularidades;
G. Considerando que, si bien la protección de los denunciantes de irregularidades a escala de la Unión no se ha aplicado en todos los Estados miembros ni se ha armonizado a escala de la Unión, la mayoría de los Estados miembros de la Unión han ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que establece la obligatoriedad de ofrecer una protección adecuada y eficaz a los denunciantes;
H. Considerando que, aunque el Derecho de la Unión ya incluye una serie de disposiciones que protegen a estos denunciantes de represalias, en particular cuando se trata de blanqueo de capitales, sigue sin contar con una legislación horizontal que sea aplicable a todos los organismos públicos y privados; que unas disposiciones fragmentadas podrían resultar poco claras e ineficientes; que por ello se pide a la Comisión que lleve a cabo una evaluación detallada de las bases jurídicas de posibles nuevas medidas a escala de la Unión en este sentido; que una protección eficaz de los denunciantes contribuiría a la eficiencia del mercado interior y reforzaría la confianza de los ciudadanos en la Unión;
1. Insta a la Comisión a que lleve a cabo una evaluación detallada de la posible base jurídica de nuevas medidas a escala de la Unión y, en su caso, presente cuanto antes legislación horizontal integral que incluya instrumentos para apoyar a los denunciantes con el fin de garantizar su protección eficaz, así como una propuesta destinada a garantizar una asistencia financiera adecuada a los denunciantes; pide a la Comisión que evalúe la posibilidad de crear un órgano europeo independiente encargado de recibir las quejas de los denunciantes, también de manera anónima y confidencial, y, cuando esté justificado, de proporcionar asesoramiento y protección; señala que la protección de los denunciantes de irregularidades debe aplicarse tanto en el sector privado como en el sector público, sin distinción alguna; pide que esa legislación garantice que aquellas empresas para las que haya quedado definitivamente demostrado que tomaron represalias contra denunciantes de irregularidades no puedan recibir fondos europeos ni celebrar contratos con la administración pública; propone que, en cualquier caso, la Comisión elabore un informe anual en el que se evalúe el estado actual de la protección de los denunciantes de irregularidades en la Unión; propone que los acuerdos internacionales relativos a los servicios financieros, la fiscalidad y la competencia incluyan disposiciones sobre la protección de los denunciantes de irregularidades; propone la creación de un fondo común paneuropeo para la protección de los denunciantes de irregularidades que permita garantizarles una asistencia financiera adecuada;
3. Pide, por otra parte, a los Estados miembros, que adopten una definición jurídica amplia del concepto «denunciante de irregularidades» con objeto de proteger eficazmente a estas personas mediante la legislación nacional; propone que los denunciantes del sector público y del sector privado gocen de la misma protección y no estén sujetos a ninguna obligación contractual que les impida comunicar o revelar información que redunde en el interés público; pide a los Estados miembros que garanticen que la protección incluye la exención de la imputabilidad en relación con la divulgación protegida y medidas disciplinarias u otras formas de represalias;
4. Pide a los Estados miembros que tengan en cuenta el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que destaca el papel de los denunciantes de irregularidades en la prevención y la lucha contra la corrupción;
5. Recuerda las conclusiones de su Comisión Especial TAXE y señala la necesidad de garantizar que los denunciantes puedan dar noticia no solo de actividades ilegales, sino también de irregularidades y cualquier información sobre asuntos que representan una amenaza o perjuicio para el interés público;
6. Reitera que, habida cuenta de la naturaleza a menudo técnica de la información en cuestión y de los obstáculos a los que se enfrentan los funcionarios en sus intentos de acceder a ella, en muchos casos los denunciantes de irregularidades pueden ser la única opción para dar a conocer al público actividades ilegales;
7. Afirma que los denunciantes deben poder informar de forma anónima o presentar denuncias, de forma prioritaria, a través de los mecanismos internos de notificación de la organización de que se trate o a las autoridades competentes, y que deben recibir protección independientemente del canal de notificación que elijan;
8. Subraya la importancia de confiar explícitamente a las autoridades competentes, a los organismos reguladores y a los cuerpos de seguridad la responsabilidad de mantener los canales de comunicación de la información y de recibir, gestionar e investigar los informes sobre presuntas malas prácticas, al tiempo que se garantizan la confidencialidad de la fuente, cuando proceda, y los derechos de las partes afectadas;
9. Considera que todas las organizaciones públicas y privadas nacionales y de la Unión deben contar con procedimientos internos de denuncia de irregularidades para sus trabajadores; subraya la importancia de la sensibilización entre los empleados y otras personas sobre los marcos jurídicos ya en vigor en materia de denuncia de irregularidades, y anima los órganos nacionales y de la Unión a que lleven a cabo regularmente campañas de información y ofrezcan información multilingüe y comprensible sobre los procedimientos básicos disponibles para denunciar irregularidades;
10. Pide que en la futura revisión de las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) se adapten sus competencias y procedimientos en lo relativo a la protección de los denunciantes de irregularidades;
11. Hace hincapié en que, en los procedimientos judiciales contra los denunciantes de irregularidades, la carga de la prueba debe recaer en la parte que haya entablado el procedimiento, que ha de demostrar que la información revelada no constituye una prueba de una conducta ilegal o de irregularidades ni una amenaza para el interés público; condena los procedimientos judiciales contra los denunciantes de irregularidades que se desarrollan deliberadamente de mala fe, a los que debería responderse con sanciones; subraya que es esencial contar con una protección eficaz de los denunciantes de irregularidades para garantizar el derecho a la libertad de expresión y a la libertad de información, y que las normas contradictorias que rigen las cuestiones de secreto y confidencialidad deben revisarse en consonancia con la jurisprudencia europea en materia de derechos humanos, con el fin de garantizar que dichas excepciones son necesarias y proporcionadas;
12. Pide a los Estados miembros que velen por que los denunciantes no encuentren trabas para acceder a un asesoramiento y apoyo independiente, así como por que puedan pedir indemnización por acoso o por la imposibilidad de ganarse la vida en ese momento o en el futuro cuando ello se deba a represalias por revelaciones hechas al amparo de la protección otorgada a los denunciantes de irregularidades; pide a la Comisión que investigue si existen buenas prácticas que puedan compartirse a este fin;
13. Pide a las instituciones y otros órganos de la Unión que den ejemplo aplicando sin demora las directrices del Defensor del Pueblo Europeo; pide a la Comisión que aplique plenamente, tanto en su propio caso como en el de los organismos de la Unión, sus propias directrices para proteger a los denunciantes de conformidad con su Estatuto de los funcionarios de 2012; pide a la Comisión que coopere de manera efectiva y se coordine con las demás instituciones, incluida la Fiscalía Europea, para proteger a los denunciantes de irregularidades;
14. Subraya que debe reforzarse la comunicación entre los denunciantes de irregularidades y las instituciones y los organismos de la Unión; considera que las denuncias de los ciudadanos han de ser tratadas de forma equitativa y respetuosa y que deben existir contactos continuos entre la institución o el organismo de la Unión encargado de gestionar una denuncia y el denunciante de que se trate, con una transmisión periódica de información actualizada sobre el asunto;
15. Insta a la Comisión a que presente un plan de acción global con miras a la concienciación sobre la protección y defensa de los denunciantes de irregularidades;
16. Señala la necesidad de contar con un sistema más adecuado para la comunicación de malas prácticas empresariales que complemente y trate de mejorar la eficiencia de los actuales Puntos Nacionales de Contacto previstos por las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales;
17. Pide a la Comisión que presente un plan global para desalentar las transferencias de activos a países terceros en los que se puede conservar el anonimato de las personas corruptas;
18. Subraya la necesidad de prestar más atención a la ética empresarial en los programas de los estudios empresariales y disciplinas afines.
Gerolf Annemans, Burkhard Balz, Pervenche Berès, Udo Bullmann, Esther de Lange, Markus Ferber, Jonás Fernández, Neena Gill, Roberto Gualtieri, Brian Hayes, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Cătălin Sorin Ivan, Petr Ježek, Othmar Karas, Wajid Khan, Philippe Lamberts, Werner Langen, Bernd Lucke, Olle Ludvigsson, Fulvio Martusciello, Marisa Matias, Gabriel Mato, Costas Mavrides, Bernard Monot, Luděk Niedermayer, Dimitrios Papadimoulis, Pirkko Ruohonen-Lerner, Anne Sander, Alfred Sant, Molly Scott Cato, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Kay Swinburne, Paul Tang, Ramon Tremosa i Balcells, Marco Valli, Jakob von Weizsäcker, Marco Zanni
Enrique Calvet Chambon, Matt Carthy, Manuel dos Santos, Ashley Fox, Eva Joly, Paloma López Bermejo, Thomas Mann, Luigi Morgano, Lieve Wierinck
Bernd Lucke, Pirkko Ruohonen-Lerner
Matt Carthy, Paloma López Bermejo, Marisa Matias, Dimitrios Papadimoulis
Brian Hayes, Othmar Karas, Werner Langen, Thomas Mann
Pervenche Berès, Udo Bullmann, Jonás Fernández, Neena Gill, Roberto Gualtieri, Cătălin Sorin Ivan, Wajid Khan, Olle Ludvigsson, Costas Mavrides, Luigi Morgano, Alfred Sant, Pedro Silva Pereira, Peter Simon, Paul Tang, Manuel dos Santos, Jakob von Weizsäcker
Eva Joly, Philippe Lamberts, Molly Scott Cato
Ashley Fox, Kay Swinburne
Burkhard Balz, Markus Ferber, Gunnar Hökmark, Danuta Maria Hübner, Elżbieta Katarzyna Łukacijewska, Fulvio Martusciello, Gabriel Mato, Luděk Niedermayer, Anne Sander, Esther de Lange
OPINIÓN de la Comisión de Control Presupuestario (7.9.2017)
La Comisión de Control Presupuestario pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
A. Considerando que los denunciantes de irregularidades desempeñan a menudo un papel importante e incluso crucial en la prevención, detección y notificación de irregularidades, ilegalidades, fraude, corrupción y otras infracciones o violaciones del Estado de Derecho a escala nacional y europea tanto en el sector público como en el privado;
B. Considerando que la valentía de aquellos que, a pesar de los riesgos de tipo personal y profesional que corren, prestan un servicio a la sociedad al informar o divulgar información en defensa del interés público es tal que los Gobiernos deberían disponer garantías y protección jurídicas adecuadas, incluida la indemnización del perjuicio económico y de cualquier otro tipo derivado de, por ejemplo, la pérdida del puesto de trabajo como consecuencia de haber notificado o revelado irregularidades;
C. Considerando que la actuación de los denunciantes, basada en los principios de transparencia e integridad, resulta esencial para la denuncia de irregularidades, por lo que su protección debe estar garantizada por ley y fortalecerse en toda la Unión, si bien solo si el propósito de su acción es la salvaguarda del interés público mediante actos de buena fe de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos;
D. Considerando que el Parlamento aprobó hace poco dos Resoluciones, una sobre la función de los denunciantes en la protección de los intereses financieros de la Unión(1) y otra sobre el Informe anual 2015 sobre la protección de los intereses financieros de la UE - Lucha contra el fraude(2);
E. Considerando que desde el 1 de Julio de 2014 la práctica totalidad de las instituciones y agencias europeas han ido implantando medidas encaminadas a la protección de los denunciantes de irregularidades en sus reglamentos internos, como es su obligación, de conformidad con los artículos 22 ter y 22 quater del Estatuto de los funcionarios;
F. Considerando que es cada vez más frecuente que las investigaciones de fraudes económicos puedan revestir carácter transfronterizo, y que los denunciantes de irregularidades desempeñan un papel clave en el esclarecimiento de los manejos ilegales perpetrados desde el exterior contra intereses económicos nacionales;
G. Considerando que en el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, en la que son partes tanto la Unión Europea como los Estados miembros, se establece claramente la necesidad de medidas jurídicas apropiadas para proporcionar protección contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados con arreglo a dicha Convención;
1. Opina que la falta de una protección adecuada de los denunciantes de irregularidades repercute negativamente en la protección de los intereses financieros de la Unión;
2. Pide encarecidamente a la Comisión que adopte todas las medidas necesarias para aplicar sin demora la Resolución sobre la función de los denunciantes en la protección de los intereses financieros de la Unión y, en particular, que presente una propuesta legislativa horizontal tendente a establecer en toda la Unión un nivel mínimo de protección para los denunciantes europeos y un programa europeo de protección de los denunciantes eficaz y completo;
3. Observa que solo unos pocos Estados miembros han implantado sistemas de protección de los denunciantes suficientemente avanzados, no obstante la necesidad fundamental de protegerlos a la hora de prevenir la corrupción y combatirla y pese a que en el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción se recomienda dicha protección; pide a los Estados miembros de la Unión que aún no hayan adoptado los principios de protección de los denunciantes de irregularidades en su legislación nacional que lo hagan cuanto antes;
4. Señala que, si bien la Resolución aprobada por el Parlamento se centra en los denunciantes de irregularidades en el contexto de los intereses financieros de la Unión, muchas de las medidas propuestas deben aplicarse también a los denunciantes en un sentido más amplio que incluya, entre otros ámbitos, la protección del medio ambiente, los derechos laborales y la protección del consumidor; pone de relieve el papel desempeñado por los periodistas de investigación y considera que se les debe conceder un nivel de protección equivalente;
5. Solicita a la Comisión, en este sentido, que interprete el concepto de «intereses financieros» en su sentido más amplio posible, a fin de incluir también aquellos casos que afecten indirectamente a los intereses financieros de la Unión;
6. Pide encarecidamente que se implanten mecanismos eficaces de protección de quienes denuncian prácticas ilegales en el lugar de trabajo: acoso, chantaje laboral, prácticas ilícitas en la contratación o el despido, discriminación salarial, o cualquier otra práctica equiparable a un incumplimiento de la legislación vigente;
7 Pide a la Comisión que incluya en su propuesta legislativa medidas para proteger a los trabajadores de las represalias por parte del empresario como consecuencia de las actividades de estos en cuanto denunciantes de irregularidades, en particular mediante la protección de su anonimato y del carácter confidencial de la información, así como prestando asistencia jurídica, económica y psicológica siempre que sea necesario, garantizando al mismo tiempo que la carga de la prueba recaiga en el empresario en casos de victimización o represalias;
8. Celebra que la Comisión haya por fin abierto un canal para que los denunciantes de irregularidades informen o divulguen información sobre la competencia y los acuerdos de cártel, pero insiste en la necesidad de simplificar los procedimientos y en que no debe haber un número excesivo de canales;
9. Hace no obstante hincapié en que los denunciantes pueden recurrir a cauces no institucionales, como por ejemplo los medios de comunicación, lo que no debe ser óbice para que las instituciones de la Unión actúen oficialmente y de manera decidida atendiendo a aquella información que revele un perjuicio para los intereses de la Unión, ya que, independientemente del canal utilizado, la divulgación de este tipo de información debe entrañar una investigación sistemática;
10. Pide, por lo tanto, a la Comisión que se base en la recomendación de la Resolución de crear un organismo independiente de referencia a escala de la Unión, que recoja información y ofrezca asesoramiento, con oficinas en los Estados miembros que estén en condiciones de recibir las denuncias de irregularidades, dotado de recursos presupuestarios suficientes, de competencias adecuadas y de especialistas apropiados, para ayudar a los denunciantes internos y externos a utilizar los cauces correctos para divulgar su información sobre posibles irregularidades que afecten a los intereses financieros de la Unión, al tiempo que se protege su confidencialidad y se les ofrece el apoyo y asesoramiento necesarios, un organismo cuyo trabajo, en la primera fase, se basaría primordialmente en la verificación fidedigna de la información recibida;
11. Señala, a este respecto, que la defensora del pueblo europeo se ha mostrado dispuesta en sede parlamentaria a plantearse la creación de un órgano de este tipo en su institución, e insta a la Comisión a que estudie la posibilidad de que se encargue de estas tareas el Defensor del Pueblo Europeo, que ya dispone de competencias en cuanto a la investigación de denuncias de irregularidades en las instituciones de la Unión;
12. Recuerda que en esa misma Resolución del Parlamento también se pide a las instituciones de la Unión que, en colaboración con todas las autoridades nacionales pertinentes, establezcan y organicen todas las medidas necesarias para proteger la confidencialidad de las fuentes de información, por lo que solicita que se cree un sitio web controlado al que se puedan enviar denuncias de manera estrictamente confidencial;
13. Lamenta que no todas las agencias de la Unión hayan implantado normas internas para proteger a los denunciantes y pide a dichas agencias que lo hagan, de conformidad con los artículos 22 bis, 22 ter y 22 quater del Estatuto de los funcionarios;
14. Considera que una legislación sectorial específica, por ejemplo en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la Unión, no debe en modo alguno sustituir ni demorar la adopción de disposiciones generales que establezcan un nivel mínimo y uniforme de protección legal de los denunciantes de irregularidades; pide, por lo tanto, a la Comisión que presente sin mayor dilación una propuesta legislativa horizontal sobre la protección de los denunciantes de irregularidades.
Jonathan Arnott, Inés Ayala Sender, Zigmantas Balčytis, Dennis de Jong, Tamás Deutsch, Martina Dlabajová, Raffaele Fitto, Luke Ming Flanagan, Ingeborg Gräßle, Cătălin Sorin Ivan, Jean-François Jalkh, Arndt Kohn, Claudia Schmidt, Bart Staes, Hannu Takkula, Indrek Tarand, Marco Valli, Derek Vaughan, Joachim Zeller
Textos Aprobados, P8_TA(2017)0206.
OPINIÓN de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales (13.7.2017)
Ponente de opinión: David Casa
La Comisión de Empleo y Asuntos Sociales pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
A. Considerando que la función de los denunciantes de irregularidades, tanto en el sector público como en el privado, consiste en revelar, disuadir y prevenir las irregularidades, como la mala gestión, el fraude y la corrupción, contribuyendo de esta forma a la promoción de los derechos humanos, el Estado de Derecho, la transparencia y la responsabilidad democrática, y los derechos de los trabajadores; que los denunciantes de irregularidades suelen ser empleados que están vinculados por una relación laboral y que dependen de su sueldo como medio de subsistencia;
B. Considerando que todos los principales instrumentos internacionales relativos a la corrupción han reconocido la importancia de proteger a los denunciantes de irregularidades y que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Recomendación CM/Rec(2014)7 del Consejo de Europa y la Recomendación de la OCDE de 2009 sobre la lucha contra la corrupción han establecido normas para la denuncia de las irregularidades;
C. Considerando que las recientes filtraciones masivas de información que han revelado casos de corrupción, como el asunto de los papeles de Panamá y «SwissLeaks» y la revelación de los casos de elusión e infracción de la legislación laboral que conducen en determinadas circunstancias a situaciones de empleo precario, confirman la importancia de la función que desempeñan los denunciantes de irregularidades en la defensa del interés público; que actualmente en Europa la protección y el reconocimiento de los denunciantes son insuficientes;
D. Considerando que a menudo se ha expresado la preocupación de que los denunciantes de irregularidades que actúan en aras del interés público sean víctimas de hostilidad, acoso y exclusión en el lugar de trabajo, obstáculos para hallar otro empleo en el futuro o para ganarse la vida, y a menudo también graves amenazas para sus familiares y sus compañeros; que los temores de represalias pueden dar lugar a un efecto desalentador para los denunciantes, lo que supondría un riesgo para el interés público;
E. Considerando que en los lugares de trabajo debe cultivarse un entorno laboral que inspire al personal confianza a la hora de plantear sus inquietudes acerca de posibles irregularidades, por ejemplo incumplimientos, faltas graves, mala gestión, fraude o ilegalidades; que es extremadamente importante fomentar una cultura adecuada que permita que el personal sienta que puede señalar problemas sin temor a represalias que puedan afectar a su situación laboral actual o futura;
F. Considerando que la finalidad de la denuncia de irregularidades debería ser informar acerca de actos que representan una amenaza para el interés público, constituyen una infracción de la ley o cualquier otra irregularidad o falta grave;
G. Considerando que algunos Estados miembros ya han promulgado disposiciones legislativas que protegen a los denunciantes de irregularidades, si bien otros no lo han hecho todavía, por lo que la protección de los afectados en el conjunto de la Unión es limitada o desigual; que ello es particularmente importante cuando hay repercusiones transfronterizas o a escala de la Unión; que ello provoca inseguridad jurídica.
H. Considerando que, puesto que la existencia de un marco jurídico nacional para proteger a los denunciantes de irregularidades no siempre garantiza la correcta ejecución y la eficacia de la protección de los denunciantes, resulta fundamental que los Estados miembros garanticen el cumplimiento de la legislación nacional vigente para proteger a los denunciantes;
I. Considerando que la corrupción es un problema grave que afronta la Unión en estos momentos, ya que puede dar lugar a que los gobiernos no puedan proteger a la población, los trabajadores, el Estado de Derecho y la economía, y asimismo al deterioro de las instituciones y los servicios públicos, el crecimiento económico y la competitividad en varios ámbitos, así como a la pérdida de confianza en la transparencia y la rendición de cuentas democrática de las instituciones públicas y privadas y de las empresas; que se estima que el coste de la corrupción para la economía de la Unión se eleva a 120 000 millones de euros anuales, es decir, al 1 % del PIB de la Unión;
J. Considerando que las cuestiones de inteligencia económica pueden ser de naturaleza transfronteriza y que los denunciantes de irregularidades desempeñan un papel esencial en el esclarecimiento de comportamientos ilegales perpetrados desde el extranjero contra intereses económicos nacionales;
K. Considerando que los denunciantes de irregularidades también tienen una importancia clave para detectar errores, desafíos o problemas en una organización en una fase temprana; que puede crearse una cultura organizativa de aprendizaje de los errores, si se respeta esta práctica; que en algunas organizaciones y en los Estados miembros esto ha dado lugar al apoyo de la notificación de errores y por lo tanto a cambios organizativos;
1. Insta a que se adopten medidas dirigidas a modificar la percepción pública de los denunciantes de irregularidades, particularmente por los políticos, los empresarios y los medios de comunicación, haciendo hincapié en su función positiva como mecanismo de alerta temprana y como elemento disuasorio con vistas a detectar e impedir los abusos y la corrupción, además de como mecanismo de rendición de cuentas que facilita el escrutinio público de la actuación de las administraciones y las empresas;
2. Acoge con satisfacción la recomendación del Consejo de Europa relativa al alcance de un marco europeo para la protección de los denunciantes de irregularidades, que debe cubrir a todas las personas que trabajen en los sectores público o privado, independientemente de la naturaleza de su relación laboral y de si perciben remuneración o no;
3. Pide a la Comisión que, después de evaluar la base jurídica y consultar con los interlocutores sociales, y cumpliendo con el principio de subsidiariedad, elabore una propuesta legislativa o jurídica sobre los denunciantes de irregularidades; pide que se adopten medidas eficaces dirigidas a proteger a los denunciantes que detectan y denuncian de buena fe casos de irregularidades en aras del interés público contra el despido u otro trato injusto en el trabajo, las represalias y la responsabilidad penal y civil; destaca la importancia de garantizar el anonimato de los denunciantes y la confidencialidad del proceso;
4. Advierte del peligro que entraña excluir de la progresión profesional a los trabajadores que denuncian irregularidades en aras del interés público, exponiéndolos a perder su empleo o sufrir represalias de sus colegas y superiores en el entorno laboral, al tiempo que señala el efecto inhibidor, amenazador y devastador psicológicamente a largo plazo de tal situación para aquellos que podrían descubrir irregularidades; destaca que los denunciantes de irregularidades actúan asumiendo un gran riesgo personal y profesional y que suelen pagar un precio personal y profesional por ello; destaca, por tanto, que la definición de «denunciante de irregularidades» debería aplicarse a tantos tipos diferentes de trabajadores como sea posible, entre otros, a los trabajadores actuales y antiguos, los trabajadores en prácticas y los aprendices;
5. Recuerda la importancia de elaborar instrumentos dirigidos a sancionar y prohibir todas las formas de represalia, como el acoso u otro trato punitivo o discriminatorio, incluidas las acciones adoptadas contra colegas o familiares como resultado de haber revelado información;
6. Hace hincapié en que los denunciantes de irregularidades y sus familiares cuyas vidas o seguridad estén en peligro deben poder beneficiarse de una protección eficaz y adecuada, y poder recurrir a las autoridades judiciales cuando sea necesario;
7. Resalta que los denunciantes de irregularidades son una fuente de información importante para los periodistas de investigación, y pide a los Estados miembros que garanticen que los derechos de los periodistas y la identidad de los denunciantes que actúan de buena fe sean protegidos eficaz y jurídicamente cuando se demuestre que las denuncias son ciertas; hace hincapié en que los periodistas, cuando ellos mismos sean la fuente, deben también estar protegidos y que las autoridades deben abstenerse de recurrir a la vigilancia en ambos casos;
8. Considera que la carga de la prueba debe recaer sobre el empresario, quien debe demostrar claramente que todas las medidas adoptadas contra un trabajador no estaban en absoluto relacionadas con las revelaciones del denunciante;
9. Insta a los empleadores, a los representantes de los trabajadores y a las autoridades a que pongan en marcha vías eficaces de comunicación y divulgación de las irregularidades y a que adopten medidas rápidamente sobre la base de la información que les haya sido comunicada tras una comprobación exhaustiva, y a que informen urgentemente de toda ilegalidad o irregularidad a todas las partes, agencias e instituciones necesarias y pertinentes;
10. Recuerda que es necesario permitir la seguridad jurídica y la protección necesarias en toda la Unión para quienes han informado sobre irregularidades comprobadas tanto en el sector público como en el privado;
11. Recuerda que todo futuro marco normativo debe tener en cuenta las normativas, los derechos y las obligaciones que regulan y afectan al empleo; destaca, por otra parte, que debe procederse contando con la participación de los interlocutores sociales y respetando los convenios colectivos;
12. Recuerda que, tras una verificación exhaustiva y en caso de acusaciones deliberadamente falsas efectuadas de mala fe, los responsables deben responder de sus actos;
13. Insta a las autoridades a adoptar medidas que obliguen a destinar medios a la organización de la recepción y la gestión de las denuncias, y ello tanto por lo que se refiere a los empresarios como a las propias autoridades interesadas.
Maria Arena, Lynn Boylan, Tania González Peñas, Marju Lauristin, Paloma López Bermejo, Anne Sander, Joachim Schuster, Csaba Sógor, Helga Stevens, Flavio Zanonato
David Casa, Danuta Jazłowiecka, Agnieszka Kozłowska-Rajewicz, Ádám Kósa, Jérôme Lavrilleux, Jeroen Lenaers, Verónica Lope Fontagné, Thomas Mann, Elisabeth Morin-Chartier, Marek Plura, Claude Rolin, Anne Sander, Sven Schulze, Csaba Sógor, Romana Tomc
Maria Arena, Guillaume Balas, Brando Benifei, Ole Christensen, Elena Gentile, Agnes Jongerius, Jan Keller, Marju Lauristin, Javi López, Andrejs Mamikins, Joachim Schuster, Siôn Simon, Marita Ulvskog, Flavio Zanonato
OPINIÓN de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (13.7.2017)
Medidas legítimas para la protección de los denunciantes de irregularidades que, en aras del interés público, revelan información confidencial sobre empresas y organismos públicos
Ponente de opinión: Luke Ming Flanagan
1. Considera que la falta de una protección adecuada para los denunciantes de irregularidades puede afectar negativamente al desarrollo y la aplicación de la política de la Unión sobre protección del medioambiente, la salud pública y la seguridad alimentaria, mientras que los temores de represalias pueden dar lugar a un efecto desalentador para los denunciantes, lo que supondría un riesgo para el interés público;
2. Considera que, a pesar de que los Estados miembros reconocen cada vez más la importancia y el valor de los denunciantes en el ámbito de la salud pública, el medio ambiente y la seguridad alimentaria, se necesitan campañas de información y promoción de la figura del denunciante a escala nacional y europea, a fin de cambiar actitudes y mentalidades;
3. Manifiesta su convicción de que los denunciantes desempeñan un papel indispensable en la reducción de los riesgos para la salud pública, el medio ambiente y la seguridad alimentaria, ámbitos en los que resulta difícil controlar externamente determinados riesgos, y en la disuasión y la prevención de irregularidades y de la corrupción; considera que una mayor protección de los denunciantes favorecerá la divulgación en interés público de amenazas para la salud pública y el medioambiente y mejorará la seguridad alimentaria, promoverá una cultura de responsabilidad e integridad públicas tanto en instituciones públicas como privadas e incluso salvará vidas; los ejemplos incluyen la publicación de la investigación sobre el SARS (síndrome respiratorio agudo grave) y de otras enfermedades peligrosas que amenazaban a millones de personas en China y otros que han sido de ayuda para evitar peligros para el medio ambiente en Estados Unidos;
4. Recuerda casos recientes de gran impacto como el escándalo de la medición de emisiones en la industria del automóvil, Nestlé y los escándalos de la carne de caballo, en los que se revelaron riesgos relativos al medio ambiente, la salud pública y la seguridad alimentaria donde la divulgación de información por parte de los denunciantes fue decisiva para la detección del riesgo o en los que una mayor protección de los denunciantes podría haber conducido a una detección más temprana de los riesgos y a un daño más limitado;
5. Hace hincapié en que se han producido avances fundamentales en el ámbito de la salud pública, en particular en el control del tabaco, que pueden atribuirse en última instancia a la difusión de documentos internos por parte de los denunciantes;
6. Llama la atención sobre el hecho de que los riesgos para el medio ambiente, la salud pública y la seguridad alimentaria casi nunca se detienen en las fronteras, lo que implica que una protección escasa o nula de los denunciantes en un Estado miembro, que puede impedir la detección a tiempo de dichos riesgos, pone en peligro la salud y la seguridad de todos los ciudadanos de la Unión, así como su capacidad para proteger el medio ambiente;
7. Señala que el tráfico de especies silvestres se ha convertido en una de las formas más lucrativas de delincuencia organizada del mundo, y destaca el papel fundamental desempeñado por los denunciantes que informan sobre el tráfico, la tala y la pesca ilegales, así como sobre otros delitos contra las especies silvestres;
8. Hace hincapié en que las pruebas de violaciones de la legislación de la Unión en materia de protección animal y seguridad alimentaria en explotaciones agrícolas y mataderos dependen casi exclusivamente de los denunciantes, ya que el acceso a estas instalaciones no está permitido al público en general y los controles oficiales generalmente se anuncian con antelación;
9. Reconoce que los buques de pesca están extremadamente aislados mientras faenan en el mar y que una fuerte protección de los denunciantes es esencial para que puedan proporcionar pruebas de pesca ilegal y de otras violaciones del Derecho de la Unión;
10. Lamenta que las autoridades reguladoras, incluidas las que supervisan la cadena alimentaria, carezcan de recursos y, en consecuencia, dependan de los denunciantes para obtener información; insiste, por tanto, en que es esencial tanto una mayor financiación para las autoridades reguladoras como una protección eficaz para los denunciantes;
11. Subraya que una legislación de la Unión rápida y sólida para proteger a los denunciantes, junto a un consenso político que permita aplicar medidas eficaces tanto a escala nacional como europea, también ayudará a preservar y consolidar la confianza en las instituciones democráticas, a facilitar el conocimiento científico, a debatir, a revelar conflictos de interés y a demostrar a los ciudadanos el valor añadido de la actividad de la Unión; señala que la legislación relativa a los denunciantes anima a personas con conocimientos científicos y técnicos a declarar hechos que de otro modo podrían quedar ocultos;
12. Lamenta los importantes vacíos y deficiencias jurídicas de la protección de los denunciantes en los Estados miembros y que muy pocos de ellos la hayan instaurado; insiste en que dicha protección es necesaria a escala de la Unión para garantizar una protección jurídica plena para los denunciantes igual en todos los Estados miembros, así como la continuación de este proceso de forma adecuada e independiente tras una denuncia, a condición de que los denunciantes hayan actuado de buena fe y con el interés público general como única motivación;
13. Señala que ya existen algunas disposiciones para proteger a los denunciantes en el Derecho de la Unión, pero que tienen con frecuencia un ámbito de aplicación limitado o están dispersas en diferentes instrumentos jurídicos, lo que provoca la existencia de lagunas y vacíos;
14. Solicita el apoyo de la Comisión para incentivar a los Estados miembros para que creen mecanismos eficientes y eficaces de protección de los denunciantes;
15. Insta a la Comisión a evaluar los resultados de su consulta pública, elaborar un proyecto legislativo en los próximos meses y presentar sin demora una propuesta de un instrumento jurídico horizontal, conforme con el principio de subsidiariedad, que establezca unas normas mínimas comunes sólidas en la Unión para la protección de los denunciantes y que se base en las disposiciones del Tratado relativas a la protección del medioambiente, la salud pública y la protección de los consumidores; hace hincapié en las deficiencias y los defectos de los enfoques sectoriales orientados a ese fin, como el adoptado en la Directiva (UE) 2016/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas; alienta a los Estados miembros a que elaboren instrumentos legislativos que protejan a las personas que denuncien a las autoridades públicas infracciones; sugiere a las agencias de la Unión que adopten una política escrita para la protección contra las medidas de represalia dirigidas a personas que notifican irregularidades, así como para los denunciantes;
16. Señala que, en la mayor parte de los casos, el trabajo de los denunciantes se basa en los principios de transparencia e integridad; que, por consiguiente, la protección de los denunciantes debe estar garantizada por ley y fortalecerse en toda la Unión, pero solo si su propósito es salvaguardar el interés público actuando de buena fe, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos;
17. Insta a la Comisión a que supervise las disposiciones de los Estados miembros relativas a los denunciantes, a fin de facilitar el intercambio de buenas prácticas que contribuya a proteger de modo más eficiente a los denunciantes a nivel nacional;
18. Destaca que la presentación o divulgación de información relativa a riesgos, faltas y delitos, así como cualquier intento de ocultarlos, que puedan provocar daños medioambientales y problemas de salud o de integridad y de seguridad alimentarias, también respecto a tecnologías emergentes cuyos efectos a largo plazo sobre el medioambiente y la salud aún se desconocen, así como otras formas de infracción, como la mala gestión de organismos públicos, del suelo y de la propiedad públicos, deberían todos quedar cubiertos por cualquier instrumento de la Unión destinado a proteger a los denunciantes, independientemente de si suponen una infracción de la ley, partiendo de la convicción razonable de que la divulgación se efectúa en interés público; hace hincapié en que los denunciantes deben beneficiarse de instrumentos de protección en estos ámbitos en toda la Unión, ya que las cuestiones medioambientales son transnacionales por naturaleza y la legislación debe reflejarlo así; insiste en que debe concederse protección a los denunciantes en toda la Unión, con independencia de su lugar de residencia y del lugar donde se hayan cometido los delitos;
19. Resalta la importancia de las culturas organizativas abiertas y de la existencia de múltiples canales protegidos para la presentación voluntaria de información, de manera interna y externa, con el fin de evitar perjuicios para el medio ambiente, la salud humana y la cadena alimentaria, lo que también redunda en el interés superior de las propias organizaciones;
20. Destaca que la legislación de la Unión destinada a proteger a los denunciantes debe ser exhaustiva, de amplio alcance, de acción rápida y proteger al denunciante y, en su caso, a sus familiares y colegas frente a cualquier tipo de represalia, acoso, intimidación y exclusión de su puesto de trabajo o de su vida privada, así como proteger de los procedimientos civiles, penales o administrativos derivados de la divulgación; subraya que es esencial contar con una protección eficaz de los denunciantes para garantizar el derecho a la libertad de expresión y a la libertad de información, y que las normas contradictorias que rigen cuestiones de secreto y confidencialidad deberían revisarse en consonancia con la jurisprudencia europea en materia de derechos humanos, con el fin de garantizar que dichas excepciones son necesarias y proporcionadas; hace hincapié en que se necesita protección no solo para la divulgación interna a través de canales designados en el lugar de trabajo o para la divulgación ante las autoridades públicas o los órganos de supervisión, sino también —teniendo en cuenta la jurisprudencia pertinente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos— para la divulgación externa al público en general, a través de los medios de comunicación o de otro modo; recalca que las instituciones de la Unión, en colaboración con todas las autoridades nacionales pertinentes, deben establecer y organizar todas las medidas necesarias para proteger la confidencialidad de las fuentes de información, con el fin de evitar toda acción discriminatoria o amenaza; pide a la Comisión que garantice que todos los denunciantes, incluidos los que sufran represalias como consecuencia de un informe o divulgación de interés público y a raíz de ello presenten una demanda válida ante los tribunales, tengan acceso a una asesoría jurídica independiente, a apoyo financiero y psicológico, así como a medidas de ayuda, si fuera necesario;
21. Pide a los Estados miembros y a la Comisión que elaboren un marco jurídico riguroso que permita a las empresas implantar sistemas internos de denuncia, definan el concepto de plazo razonable de respuesta por parte de la empresa y velen por la conformidad de dichos sistemas con la legislación social y la protección de los datos personales;
22. Destaca la necesidad de seguridad jurídica respecto de las disposiciones protectoras concedidas a los denunciantes, dado que una continua falta de claridad y un enfoque fragmentado disuaden a los posibles denunciantes de dar un paso al frente y perjudican a sus empleadores, en particular en el caso de las empresas que operan en múltiples jurisdicciones o sectores;
23. Destaca la importancia del papel que desempeñan los periodistas de investigación y pide a la Comisión que garantice que su propuesta ofrezca el mismo nivel de protección a los periodistas de investigación y a los denunciantes;
24. Recalca que la definición de denunciante debe ser amplia y no quedar restringida a determinados ámbitos, al tipo de contrato laboral o al carácter jurídico de los actos o de la información comunicados o divulgados, y que los denunciantes del sector público y del sector privado deben gozar del mismo grado de protección y no estar sujetos a ninguna obligación contractual que les impida comunicar o divulgar información cuando estas acciones redunden en el interés público, sin perjuicio de las restricciones necesarias, como las contempladas en los Principios Mundiales sobre la Seguridad Nacional y el Derecho a la Información;
25. Alienta a los Estados miembros a que creen índices de referencia e indicadores sobre las políticas de denuncia de irregularidades tanto en el sector público como el privado;
26. Señala que la legislación de la Unión debería establecer un procedimiento claro para gestionar todas las etapas de la divulgación de informaciones, a fin de permitir un seguimiento adecuado de las acciones de los denunciantes, desde la presentación y la tramitación de los informes hasta las garantías de protección eficaz de los denunciantes de que se trate, así como mecanismos de protección más eficientes para los denunciantes; subraya la importancia de confiar explícitamente a las autoridades competentes, a los organismos reguladores y a los cuerpos de seguridad la responsabilidad de mantener los canales de comunicación de la información, recibir, gestionar e investigar la supuestas negligencias, al tiempo que se garantiza la confidencialidad de la fuente, cuando proceda, y los derechos de las partes afectadas; anima a la Comisión y a los Estados miembros a que prevean el acceso a asesoramiento confidencial a personas que puedan estar sopesando notificar o divulgar datos de interés público y que, por tanto, busquen información, como la relativa a los derechos y a las responsabilidades de los denunciantes, los canales adecuados y las posibles consecuencias de su decisión.
Margrete Auken, Pilar Ayuso, Zoltán Balczó, Catherine Bearder, Ivo Belet, Biljana Borzan, Lynn Boylan, Paul Brannen, Nessa Childers, Birgit Collin-Langen, Mireille D’Ornano, Miriam Dalli, Seb Dance, Angélique Delahaye, Stefan Eck, Bas Eickhout, José Inácio Faria, Karl-Heinz Florenz, Francesc Gambús, Elisabetta Gardini, Gerben-Jan Gerbrandy, Arne Gericke, Jens Gieseke, Julie Girling, Françoise Grossetête, Andrzej Grzyb, Jytte Guteland, Anneli Jäätteenmäki, Jean-François Jalkh, Benedek Jávor, Kateřina Konečná, Urszula Krupa, Giovanni La Via, Jo Leinen, Peter Liese, Norbert Lins, Rupert Matthews, Valentinas Mazuronis, Susanne Melior, Miroslav Mikolášik, Gilles Pargneaux, Piernicola Pedicini, Bolesław G. Piecha, Pavel Poc, Julia Reid, Frédérique Ries, Michèle Rivasi, Daciana Octavia Sârbu, Annie Schreijer-Pierik, Davor Škrlec, Renate Sommer, Claudiu Ciprian Tănăsescu, Ivica Tolić, Estefanía Torres Martínez, Adina-Ioana Vălean, Jadwiga Wiśniewska, Damiano Zoffoli
Biljana Borzan, Paul Brannen, Nessa Childers, Miriam Dalli, Seb Dance, Elena Gentile, Jytte Guteland, Jo Leinen, Susanne Melior, Gilles Pargneaux, Pavel Poc, Christel Schaldemose, Peter Simon, Daciana Octavia Sârbu, Claudiu Ciprian Tănăsescu, Derek Vaughan, Tiemo Wölken, Damiano Zoffoli
OPINIÓN de la Comisión de Cultura y Educación (31.5.2017)
sobre medidas legítimas para la protección de los denunciantes de irregularidades que, en aras del interés público, revelan información confidencial sobre empresas y organismos públicos
Ponente de opinión: Zdzisław Krasnodębski
La Comisión de Cultura y Educación pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
1. Considera que la denuncia de irregularidades es una de las herramientas más importantes para detectar y evitar conductas indebidas, irregularidades o actividades ilegales, en particular el fraude y la corrupción en la administración pública y las empresas privadas, la delincuencia organizada y la evasión y elusión fiscal; considera que los denunciantes son fundamentales para proteger el interés público, ahorrar fondos públicos y velar por la transparencia y la integridad de la vida pública; observa que los denunciantes han revelado escándalos que afectan a varios Estados miembro y pone de relieve que son un pilar fundamental de la estrategia de la Unión para luchar contra la corrupción y garantizar que las empresas y los gobiernos tengan que rendir cuentas;
2. Considera que las diferencias culturales existentes no restan valor a la necesidad de protección jurídica de los denunciantes en los Estados miembros;
3. Subraya que la percepción negativa que se tiene sobre este tipo de denuncias y sobre los denunciantes ralentiza los avances por parte de numerosos Estados de cara a aprobar o aplicar leyes en la materia y que, además, esto debilita la disposición de los ciudadanos de informar sobre irregularidades incluso cuando ya existen mecanismos jurídicos de protección;
4. Considera que la protección de los denunciantes es fundamental para la libertad de expresión, la pluralidad de opiniones, la democracia y la libertad;
5. Pone de relieve que en la Unión es necesario proteger desde el punto de vista jurídico a los denunciantes; reafirma que el Estado de Derecho favorece una cultura en la que impere la libertad de expresión;
6. Reafirma que la aplicación de las disposiciones jurídicas que crean un entorno seguro para los denunciantes propicia una cultura de denuncia y ayuda a los ciudadanos de la Unión a ejercer su derecho a actuar contra las conductas indebidas; señala que la denuncia de irregularidades debería promoverse como una acción de compromiso cívico y como un acto de buena ciudadanía y se debería respaldar con auténticos esfuerzos de sensibilización, comunicación, aprendizaje, enseñanza y formación, a la vez que se ofrecen garantías suficientes para la protección de la información empresarial delicada desde el punto de vista comercial, como los secretos comerciales;
7. Anima a los Estados miembros a ser proactivos en la promoción de una cultura abierta en el lugar de trabajo, ya sea público o privado, que permita a las organizaciones desarrollar sus funciones con unos niveles éticos elevados, y que dé a los empleados confianza para opinar públicamente, así como, de este modo, permita que se adopten medidas para evitar o subsanar cualquier tipo de amenaza o perjuicio;
8. Anima a los Estados miembros a que evalúen regularmente la eficacia de las medidas que aplican, teniendo en cuenta la opinión pública sobre las actitudes hacia la denuncia de irregularidades y los denunciantes, las encuestas intersectoriales de los altos cargos encargados de recibir y gestionar los informes y los estudios de investigación independientes sobre la denuncia de irregularidades en el lugar de trabajo;
9. Reafirma la necesidad de que las instituciones públicas y privadas establezcan, en estrecha cooperación con todos los representantes del personal, incluidos los trabajadores cuando sea posible, políticas internas en materia de denuncia de irregularidades destinadas a sus empleados, incluidas las personas en prácticas y los aprendices, estableciendo vías confidenciales y claras para la divulgación de información, incluida la divulgación externa de información, informándoles sobre sus derechos de protección frente a represalias cuando informan sobre conductas indebidas y facilitando, cuando corresponda, asesoramiento jurídico confidencial, así como cursos y formación relevante; insiste en que estas políticas no deben sustituir a la legislación en materia de protección de los denunciantes;
10. Señala que, debido a garantías jurídicas inadecuadas y a brechas significativas en la protección de los denunciantes de irregularidades frente a las represalias, la intimidación y el aislamiento, la obligación de utilizar canales internos de información puede ser arriesgada y tener un efecto disuasorio, restringiendo tanto la libertad de expresión como el derecho público de acceso a la información; subraya que no pueden utilizarse los procedimientos internos de información como instrumento para prohibir el acto de informar al público en general de actividades ilegales y actividades que puedan dañar gravemente el interés público; subraya que esto debe aplicarse por igual al uso de procedimientos externos de denuncias y, de conformidad con el artículo 5 del Convenio 158 de la OIT, de 22 de junio de 1982, la presentación de una queja o la participación en un procedimiento entablado contra el empleador, o la información a las autoridades competentes no constituyen una causa justificada para la terminación de una relación de trabajo;
11. Observa que la difusión de información bajo protección que se refiere a perjuicios o amenazas para el interés público que han ocurrido, están ocurriendo en el momento de la divulgación o que es probable que ocurran, se puede hacer, de forma alternativa o acumulativa, internamente en el lugar de trabajo, o bien externamente a las autoridades competentes, parlamentarios y organismos de supervisión, así como a sindicatos y asociaciones de empleados o al público a través de los medios de comunicación, redes sociales incluidas, o bien a organismos no gubernamentales;
12. Recuerda que la denuncia de irregularidades está unida a la libertad de prensa y es esencial para hacer públicas las actividades ilegales o actividades que dañen el interés público; subraya que los denunciantes de irregularidades son una importante fuente de información para el periodismo de investigación, y pide a los Estados miembros que garanticen que el derecho de los periodistas a no revelar la identidad de sus fuentes, incluso en aquellos casos en que los propios periodistas sean la fuente de información, se proteja de manera efectiva y legal, y que las autoridades se abstengan de recurrir a la vigilancia con el fin de determinar dichas fuentes; señala, a este respecto, que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha determinado en su jurisprudencia la protección de la fuente periodística no como un privilegio, sino como un componente esencial de la libertad de prensa(1);
13. Considera las instituciones de la Unión deberían ser un modelo de referencia en lo relativo a la política sobre denuncia de irregularidades; expresa su preocupación ante el hecho de que un gran número de agencias de la Unión todavía no haya aplicado las directrices de 2012 sobre la denuncia de irregularidades y que las conclusiones de una encuesta de 2015 mostrasen una baja concienciación sobre la normativa entre el personal de la Comisión; pide a la Comisión y a las agencias de la Unión que velen por que las directrices se apliquen en las agencias y que el personal de las instituciones y órganos de la Unión esté suficientemente familiarizado con ellas; anima a la Comisión a introducir una cláusula estándar en los contratos y a que celebre acuerdos por los que se establezca que los beneficiarios y las personas que trabajan para ellos informen de las irregularidades graves a la OLAF;
14. Pide a las instituciones de la Unión que, en colaboración con todas las autoridades nacionales pertinentes, establezcan y adopten todas las medidas necesarias para proteger el anonimato y la confidencialidad de las fuentes de información, con el fin de evitar toda acción discriminatoria o amenaza;
15. Anima a los Estados miembros que todavía no hayan adoptado una legislación en materia de denuncia de irregularidades a que lo hagan en un futuro próximo, y solicita a la Comisión que se plantee la posibilidad de crear una plataforma para el intercambio de mejores prácticas en este ámbito entre los Estados miembros y también entre terceros países.
ANEXO: LISTA DE ORGANIZACIONES O PERSONAS QUE HAN APORTADO SU CONTRIBUCIÓN AL PONENTE DE OPINIÓN
La siguiente lista se elabora con carácter totalmente voluntario y bajo la exclusiva responsabilidad del ponente de opinión. El ponente de opinión ha recibido contribuciones de las siguientes organizaciones o personas durante la preparación de la opinión sobre medidas legítimas para la protección de los denunciantes de irregularidades que, en aras del interés público, revelan información confidencial sobre empresas y organismos públicos (PE601.025 – 2016/2224(INI)) (Ponente de opinión: Zdzisław Krasnodębski)
OLAF, Comisión Europea
Oficina de Investigación y Disciplina, DG HR, Comisión Europea
Agencias, Escuelas Europeas&Asuntos Internacionales, DG HR, Comisión Europea
Representante Permanente de Polonia ante la Unión Europea
Programa para la Integridad Pública, Fundación Stefan Batory (Fundacja Batorego)
Instituto de Asuntos Públicos (Instytut Spraw Publicznych)
Instituto Sobieski (Instytut Sobieskiego)
Foro sindical (Forum Związków Zawodowych)
Línea Ética (Linia Etyki)
Andrea Bocskor, Nikolaos Chountis, Silvia Costa, María Teresa Giménez Barbat, Giorgos Grammatikakis, Petra Kammerevert, Svetoslav Hristov Malinov, Luigi Morgano, Momchil Nekov, John Procter, Michaela Šojdrová, Helga Trüpel, Sabine Verheyen, Bogdan Brunon Wenta, Theodoros Zagorakis, Bogdan Andrzej Zdrojewski, Milan Zver, Krystyna Łybacka
Santiago Fisas Ayxelà, Dietmar Köster, Zdzisław Krasnodębski, Morten Løkkegaard, Martina Michels, Remo Sernagiotto
Josep-Maria Terricabras, Kazimierz Michał Ujazdowski
Zdzisław Krasnodębski, John Procter, Remo Sernagiotto, Kazimierz Michał Ujazdowski
Andrea Bocskor, Santiago Fisas Ayxelà, Svetoslav Hristov Malinov, Michaela Šojdrová, Sabine Verheyen, Bogdan Brunon Wenta, Theodoros Zagorakis, Bogdan Andrzej Zdrojewski, Milan Zver
Silvia Costa, Giorgos Grammatikakis, Petra Kammerevert, Dietmar Köster, Krystyna Łybacka, Luigi Morgano, Momchil Nekov
Josep-Maria Terricabras, Helga Trüpel
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia de 27.11.2007, 20477/05, Tillack v Bélgica.
OPINIÓN de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (8.9.2017)
La Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
A. Considerando que la Comisión afirma en su Comunicación de 5 de julio de 2016 que la protección de los denunciantes de irregularidades en los sectores público y privado contribuye a hacer frente a la mala gestión y las irregularidades, en particular la corrupción transfronteriza, la evasión fiscal transnacional y las prácticas comerciales desleales, fenómenos todos ellos que se deben principalmente a los vacíos legales que existen entre las legislaciones de los Estados miembros;
B. Considerando que la denuncia de irregularidades es una fuente de información fundamental en la lucha contra la delincuencia organizada y la investigación de casos de corrupción en los sectores público y privado y en la detección de sistemas de elusión fiscal establecidos por empresas privadas, y que la protección de los denunciantes de irregularidades es, por lo tanto, fundamental para fomentar una cultura de rendición de cuentas pública e integridad y para salvaguardar el bien público y los intereses financieros de la Unión Europea; que los denunciantes que actúan en aras del interés público para sacar a la luz conductas indebidas, irregularidades y actividades fraudulentas o delictivas no se sienten realmente protegidos y suelen correr un riesgo personal muy elevado, ya que pueden ser objeto de despido, demandas, boicots, detención, amenazas o victimización y discriminación de muchas otras formas;
C. Considerando que la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos son valores fundamentales de la Unión consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea;
D. Considerando que la salvaguardia de la confidencialidad de la identidad de los denunciantes y de la información que revelan contribuye al establecimiento de canales más eficaces para la notificación de casos de fraude, corrupción, irregularidades, conductas indebidas y otras infracciones graves, y que, habida cuenta de lo delicado de esta información, la mala gestión de esta confidencialidad puede derivar en filtraciones de información no deseadas y en violaciones del interés público en el interior de la Unión; que, en el sector público, la protección de los denunciantes puede facilitar la detección de la malversación de caudales públicos, el fraude y otras formas de corrupción transfronteriza relacionadas con intereses nacionales o de la Unión;
E. Considerando que, cuando informan sobre algo que podría suponer una amenaza o perjuicio para el interés público, los denunciantes de irregularidades lo hacen en ejercicio de su libertad de expresión y de información, derechos ambos consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular en su artículo 11, y guiados por un profundo sentido de la responsabilidad y del civismo;
F. Considerando que en su Resolución, de 23 de octubre de 2013, sobre la delincuencia organizada, la corrupción y el blanqueo de dinero: recomendaciones sobre las acciones o iniciativas que han de llevarse a cabo; en su Resolución, de 25 de noviembre, sobre resoluciones fiscales y otras medidas de naturaleza o efectos similares; en su Resolución, de 16 de diciembre de 2015, sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades en la Unión, y en su Resolución, de 14 de febrero de 2017, sobre la función de los denunciantes en la protección de los intereses financieros de la Unión, el Parlamento Europeo pedía a la Comisión que presentase una propuesta legislativa por la que se establezca un programa europeo de protección de los denunciantes eficaz y completo para quienes denuncien presuntos fraudes o actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea;
G. Considerando que las diferencias entre los Estados miembros en cuanto al trato y la protección que ofrecen a los denunciantes de irregularidades podría disuadirlos de revelar información, en particular la información de relevancia para varios Estados miembros, y que no se puede proteger a los denunciantes únicamente mediante medidas jurídicas, sino que también es necesario promover un cambio cultural en las sociedades europea en cuanto a la percepción de la denuncia de irregularidades, especialmente en relación con los derechos fundamentales;
H. Considerando que la protección de los denunciantes de irregularidades en la Unión no debe limitarse únicamente a los asuntos europeos, sino aplicarse también a los asuntos internacionales;
1. Subraya que, en los Estados democráticos y abiertos basados en el Estado de Derecho, los ciudadanos tienen derecho a conocer las violaciones de sus derechos fundamentales y a denunciarlas, incluidas aquellas en que esté implicado su propio Gobierno;
2. Es consciente de que la denuncia de irregularidades desempeña un papel fundamental en la lucha contra el fraude y la evasión fiscales, la mala gestión, la conducta indebida, las irregularidades, las actividades que perjudican el interés público o las actividades delictivas o ilegales; señala que las últimas denuncias de irregularidades han venido a demostrar que los denunciantes de irregularidades desempeñan un papel crucial a la hora de sacar a la luz violaciones graves de los derechos fundamentales y de proteger el interés público y mantener la rendición de cuentas y la integridad en el sector público y en el privado; señala que la protección de estos denunciantes no debe estar circunscrita a los asuntos relacionados con actividades delictivas, sino que debe aplicarse siempre que se pongan de manifiesto conductas indebidas o irregularidades; observa que la legislación vigente para la protección de los denunciantes de irregularidades se encuentra dispersa y que existen diferencias entre los distintos Estados miembros en lo que respecta a dicha protección, lo que podría tener consecuencias negativas para las políticas de la Unión;
3. Pide una definición amplia y común de denuncia de irregularidades y de la figura del denunciante de irregularidades para garantizar la protección jurídica a todos ellos, en particular a quienes divulgan información estimando razonablemente que es cierta en el momento en el que la revelan, y hacen revelaciones inexactas de buena fe;
4. Hace hincapié en que las personas que comunican deliberadamente información errónea o engañosa a las autoridades competentes no deben ser consideradas denunciantes de irregularidades y, por lo tanto, no deben beneficiarse de los mecanismos de protección;
5. Pone de relieve que debe garantizarse la protección frente a ulteriores sentencias condenatorias por difamación o violación del secreto profesional;
6. Hace hincapié en que la protección de estos denunciantes debe armonizarse a nivel de la Unión; considera que un instrumento legislativo horizontal de la Unión que brinde protección a periodistas de investigación y denunciantes de irregularidades en los sectores público y privado, complementado con normas sectoriales, sería el planteamiento más eficaz para garantizar una verdadera protección integral de los denunciantes de irregularidades; reitera su petición al respecto a la Comisión de que presente antes de finales de 2017 una propuesta legislativa por la que se establezca un programa europeo de protección eficaz y completa de los denunciantes de irregularidades, acorde con los principios de proporcionalidad y subsidiariedad; añade que dicha propuesta también debe incluir mecanismos para las empresas, los organismos públicos y las organizaciones sin ánimo de lucro;
7. Subraya que las instituciones europeas deben mostrar interés y una firme voluntad de respaldar el papel de los denunciantes de irregularidades y los beneficios que aportan para subsanarlas; recuerda la falta de seguimiento y de resolución adecuada con respecto a los casos de denuncia de irregularidades en este nivel; considera que, antes de adoptar una Directiva sobre la protección de los denunciantes de irregularidades, urge aplicar debidamente las directrices de la Comisión a este respecto en el seno de las instituciones europeas, e insta a todas las instituciones y a sus agencias a que establezcan normas claras para la protección de los denunciantes de irregularidades, así como medidas contra las «puertas giratorias»;
8. Reconoce que toda persona que facilite información a una autoridad pertinente o que de otro modo adecuado revele una infracción tiene derecho a recibir protección jurídica;
9. Insta al Tribunal de Cuentas Europeo y a la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo a que publiquen cada uno antes de que finalice 2017: 1) informes especiales con estadísticas y un historial claro de los casos de denuncia de irregularidades en las instituciones europeas, empresas, asociaciones, organizaciones y otros organismos registrados en la Unión; 2) el seguimiento de las instituciones afectadas en relación con los casos revelados, sobre la base de las directrices y normas actuales de la Comisión; 3) el resultado de todas las investigaciones iniciadas a raíz de información recibida de denunciantes de irregularidades; 4) las medidas previstas en cada caso para proteger a los denunciantes de irregularidades;
10. Manifiesta su preocupación por la vulnerabilidad de los denunciantes de irregularidades en su vida personal y profesional, así como por la posibilidad de que se entablen contra ellos procedimientos civiles y penales; pide que el marco jurídico horizontal comprenda definiciones, protección frente a distintas formas de represalias y exención de la imputabilidad civil y penal, con arreglo a los criterios que se establezcan; subraya que los denunciantes de irregularidades deben poder facilitar información de manera confidencial o anónima a fin de mantener en secreto su identidad, así como tener la posibilidad, siempre que lo permita el sistema judicial nacional, de demandar medidas provisionales o cautelares para evitar el despido hasta que se haya resuelto el caso de que se trate; cree firmemente que esto incrementará la confianza de los ciudadanos en los organismos de la Unión y nacionales;
11. Hace hincapié en que ninguna relación laboral debe restringir el derecho a la libertad de expresión y no se debe discriminar a nadie cuando ejerza ese derecho;
12. Destaca que la protección de los denunciantes de irregularidades se aplica también si finalmente no se confirma la sospecha manifestada, siempre que el denunciante actuara de buena fe;
13. Solicita el establecimiento a escala nacional y europea de canales legales, confidenciales, seguros y accesibles que faciliten la revelación a las autoridades competentes de información sobre amenazas para el interés público; reitera a este respecto su petición relativa a un organismo europeo independiente de recopilación de información, asesoramiento y orientación, con oficinas en los Estados miembros; destaca en este sentido el papel potencial de la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo; destaca que los denunciantes de irregularidades deben poder informar libremente en el plano interno, en su lugar del trabajo, y en el plano externo, a las autoridades competentes; subraya que debe protegerse a los denunciantes de irregularidades que en un principio se acojan al anonimato y posteriormente decidan abandonarlo y precisen tal protección;
14. Subraya que las autoridades encargadas de administrar dichos canales deben investigar las denuncias de forma profesional e informar detalladamente a los denunciantes de irregularidades sobre sus derechos y responsabilidades, respaldarlos frente a cualquier medida de represalia dirigida contra ellos o contra sus familias, y garantizarles el acceso a un asesoramiento jurídico independiente, con apoyo económico si es necesario, además del apoyo y el tratamiento psicológicos que resulten necesarios, y examinar las demandas de indemnización por cualquier acoso sufrido o por la pérdida de medios de subsistencia actuales o futuros si el daño se infligió como represalia por haber difundido información bajo protección;
15. Pone de relieve que, de conformidad con los artículos 22 bis, 22 ter y 22 quater del Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea, todas las instituciones de la Unión deben disponer de una normativa interna firme y completa sobre la protección de los denunciantes de irregularidades;
16. Pide a la Comisión que tenga plenamente en cuenta la opinión de las partes interesadas sobre los datos recabados durante la consulta pública que tuvo lugar en mayo de 2017;
17. Subraya que los denunciantes de irregularidades son una fuente de información importante para el periodismo de investigación; destaca el importante papel que desempeñan los medios de comunicación en la revelación de actos ilegales o casos de conducta indebida, sobre todo cuando estos vulneran los derechos fundamentales de los ciudadanos; pide a los Estados miembros que garanticen la protección legal y efectiva del derecho de los periodistas a no revelar la identidad de su fuente; hace hincapié en que los periodistas, en caso de que ellos mismos sean la fuente, deben estar protegidos, y en que las autoridades deben abstenerse en ambos casos de someterlos a vigilancia; recuerda en este sentido que la Directiva (UE) 2016/943 relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas no debe interpretarse de forma que merme la protección de los denunciantes de irregularidades y del periodismo de investigación; subraya que los periodistas de investigación forman una categoría profesional expuesta y a menudo sacrifican su trabajo, su libertad e incluso su vida por divulgar irregularidades graves, y pide que se incorporen medidas especiales en un instrumento horizontal de la Unión para la protección de los denunciantes de irregularidades;
18. Subraya que la investigación de los temas planteados por los denunciantes de irregularidades debe llevarse a cabo de manera independiente y en el menor tiempo posible, protegiendo al mismo tiempo los derechos de las personas que puedan verse implicadas por la revelación de información; subraya que el denunciante de irregularidades o cualquier persona implicada por la revelación de información deben poder aportar argumentos y pruebas adicionales a lo largo de la investigación, así como recibir información sobre el tratamiento de la revelación;
19. Pide que se establezca una unidad independiente de asesoramiento y notificación en la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo que esté en disposición de recibir informes y denuncias, recopilar información y asesorar debidamente sobre la protección de los denunciantes de irregularidades;
20. Pide que, en colaboración con todas las autoridades nacionales pertinentes, las instituciones de la Unión establezcan y organicen todas las medidas necesarias para proteger el anonimato y la confidencialidad de las fuentes de información, con el fin de evitar toda acción discriminatoria o amenaza;
21. Destaca que las organizaciones no gubernamentales no están exentas de las tentativas de mala administración, fraude, malversación de fondos y otras irregularidades, y considera que las normas aplicables a los denunciantes de irregularidades en el sector público y privado también deben aplicarse a las ONG;
22. Afirma que es necesaria una solución clara para los denunciantes de irregularidades que trabajan en sociedades que están registradas en la Unión pero tienen su sede fuera de esta;
23. Pide a las instituciones de la Unión que concedan un premio europeo en el ámbito de la denuncia de irregularidades a fin de cambiar la percepción de esta y su relación con los derechos fundamentales y promoverla como un acto de buena ciudadanía;
24. Hace hincapié en que el derecho de los ciudadanos a denunciar irregularidades es una prolongación natural del derecho de libertad de expresión y de información consagrado en el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales y es esencial para garantizar los principios de transparencia e integridad, así como la protección del interés público.
25. Insta a los Estados miembros a que se atengan a las Recomendaciones del Consejo de Europa sobre la protección de los denunciantes de irregularidades.
Jan Philipp Albrecht, Martina Anderson, Monika Beňová, Caterina Chinnici, Rachida Dati, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Frank Engel, Cornelia Ernst, Raymond Finch, Ana Gomes, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Jussi Halla-aho, Monika Hohlmeier, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Eva Joly, Barbara Kudrycka, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Roberta Metsola, Claude Moraes, Péter Niedermüller, Soraya Post, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Branislav Škripek, Sergei Stanishev, Helga Stevens, Traian Ungureanu, Bodil Valero, Marie-Christine Vergiat, Udo Voigt, Josef Weidenholzer, Kristina Winberg, Auke Zijlstra
Andrea Bocskor, Pál Csáky, Dennis de Jong, Gérard Deprez, Andrejs Mamikins, Nuno Melo, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Christine Revault d’Allonnes Bonnefoy, Elissavet Vozemberg-Vrionidi
Salvatore Cicu, André Elissen, Krzysztof Hetman, Elisabeth Köstinger
Gérard Deprez, Nathalie Griesbeck, Filiz Hyusmenova, Sophia in ‘t Veld, Maite Pagazaurtundúa Ruiz
Jussi Halla-aho, Helga Stevens, Branislav Škripek
Martina Anderson, Cornelia Ernst, Dennis de Jong, Marie-Christine Vergiat
Monika Beňová, Caterina Chinnici, Ana Gomes, Sylvie Guillaume, Cécile Kashetu Kyenge, Juan Fernando López Aguilar, Andrejs Mamikins, Claude Moraes, Péter Niedermüller, Soraya Post, Christine Revault D’Allonnes Bonnefoy, Birgit Sippel, Sergei Stanishev, Josef Weidenholzer
Frank Engel, Traian Ungureanu
Andrea Bocskor, Salvatore Cicu, Pál Csáky, Rachida Dati, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Krzysztof Hetman, Monika Hohlmeier, Barbara Kudrycka, Nuno Melo, Roberta Metsola, Elissavet Vozemberg-Vrionidi
OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Constitucionales (11.9.2017)
Ponente de opinión: Fabio Massimo Castaldo
A. Considerando que entre los valores fundamentales de la Unión se encuentra el respeto de la democracia, del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales, como se recoge en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y que la libertad de expresión y el derecho a una buena administración están protegidos de forma explícita en los artículos 11 y 41, respectivamente, de la Carta;
B. Considerando que, desde el 1 de enero de 2014, todas las instituciones de la Unión están obligadas a adoptar normas internas para proteger a los denunciantes que sean funcionarios de la Unión, de conformidad con los artículos 22 bis, 22 ter y 22 quater del Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea;
C. Considerando que los denunciantes de irregularidades prestan un servicio fundamental a toda la comunidad, desempeñan un papel muy importante y valioso para salvaguardar la democracia y el interés general, han prestado una contribución esencial en las revelaciones de casos como LuxLeaks, SwissLeaks, WikiLeaks y los papeles de Panamá, y constituyen una fuente de información principal en la lucha contra la delincuencia, la corrupción y otras infracciones en los sectores público y privado, como han reconocido en repetidas ocasiones el Parlamento y organizaciones internacionales como el Consejo de Europa, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y las Naciones Unidas; que todas estas organizaciones han expresado la necesidad de proteger a los denunciantes de irregularidades; que la protección eficaz de los denunciantes también redundaría en la eficacia del mercado interior, reforzaría la confianza de los ciudadanos en la Unión y contribuiría de forma decisiva a una cultura de rendición de cuentas pública y de integridad en las instituciones públicas y privadas;
D. Considerando que, en la actualidad, los denunciantes afrontan con mucha frecuencia consecuencias negativas y represalias como resultado de su divulgación, se convierten, junto con sus familiares, en víctimas de la exclusión y la estigmatización sociales, y a menudo pierden su puesto de trabajo; que, según la OCDE, más de un tercio de las organizaciones que cuentan con mecanismos de denuncia no disponen de una política escrita para la protección de los denunciantes ante represalias, o bien no conocen su existencia; que, en numerosas jurisdicciones y en especial en el sector privado, los empleados realizan una declaración jurada de confidencialidad con respecto a determinada información, lo que puede conllevar que los denunciantes de irregularidades se expongan a medidas disciplinarias por informar a personas ajenas a su organización;
E. Considerando que la protección de los denunciantes en Europa es en gran medida inadecuada, sectorial e incoherente entre los Estados miembros, y, en algunos casos, totalmente inexistente, lo cual acarrea consecuencias negativas para las políticas y los intereses financieros de la Unión, entre otros ámbitos; que la legislación de la Unión, que establece normas específicas en materia de seguridad nacional y lucha contra el terrorismo y contra la delincuencia organizada, contiene ya algunas disposiciones para proteger a los denunciantes frente a las represalias, pero todavía no prevé normas horizontales aplicables a todos los organismos públicos y privados, de manera que con frecuencia resulta ineficaz y da pie a casos de discriminación y lagunas; que la mayoría de los Estados miembros de la Unión ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, que obliga a proporcionar una protección adecuada y eficaz a los denunciantes;
F. Considerando que la protección de los denunciantes debe estar garantizada por ley y fortalecerse en toda la Unión, siempre y cuando el propósito de su acción sea salvaguardar el interés público actuando de buena fe, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos;
G. Considerando que la Oficina del Defensor del Pueblo Europeo dispone de competencias claras para investigar quejas de ciudadanos de la Unión relativas a mala administración en las instituciones de la Unión, pero que, en sí, no desempeña ningún papel en la protección de los denunciantes de irregularidades;
1. Observa que solo unos pocos Estados miembros de la Unión han implantado sistemas suficientemente avanzados de protección de los denunciantes; pide a los Estados miembros de la Unión que aún no hayan incorporado los principios de protección de los denunciantes de irregularidades a su legislación nacional que lo hagan lo antes posible;
2. Destaca que tanto los denunciantes como el órgano o la institución públicos o privados en cuestión deben asegurar la protección jurídica de los derechos consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y las disposiciones jurídicas nacionales;
3. Opina que, dado el papel central que desempeñan los denunciantes que actúan en aras del interés público, es imperativo que se proteja adecuadamente a aquellos que divulguen información (reservada o no) sobre presuntas irregularidades, infracciones o amenazas al interés público, tanto respecto a su integridad física y moral como a su carrera profesional y sus medios de vida, salvaguardándolos de las represalias, incluidos procedimientos administrativos, civiles y penales, y ofreciéndoles acceso a asistencia jurídica y apoyo psicológico, según corresponda; hace hincapié en el hecho de que, cuando el denunciante es un empleado de la organización afectada o corre el riesgo de sufrir daños como consecuencia de las actuaciones de la parte denunciada, estas medidas de protección deben ser más estrictas, ya que los denunciantes pueden encontrarse en una situación vulnerable y difícil, por lo que pueden ser necesarios más instrumentos financieros y jurídicos; cree que se debe invertir la carga de la prueba, de modo que sea el empresario quien deba demostrar que cualquier cambio o represalia no está relacionado con la divulgación protegida;
4. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que otorguen a los denunciantes el máximo grado de confidencialidad posible, también en el entorno digital, y que les concedan acceso a un procedimiento estándar, garantizando al mismo tiempo su derecho a denunciar directamente mediante canales externos en caso de irregularidad grave o en caso de que los canales internos sean ineficaces o contraproducentes;
5. Pide a la Comisión que estudie las mejores prácticas empleadas en materia de protección de los denunciantes en todo el mundo y que, sobre esta base, aplique un enfoque integral a la rápida adopción, con arreglo al principio de subsidiariedad, de un marco normativo común que garantice un nivel elevado de protección con base horizontal, válido tanto en el sector público como en el privado, velando al mismo tiempo por que los Estados miembros sean libres de legislar para aplicar una mayor protección; reitera su llamamiento respecto a la presentación de propuestas horizontales antes de finales de 2017; pide a la Comisión que tome en consideración el modelo de protección de denunciantes según el cual las autoridades públicas no están autorizadas a tratar de descubrir la identidad de los denunciantes;
6. Recuerda que los Tratados establecen varias bases jurídicas que deben estudiarse para permitir a la Unión actuar en este ámbito, como el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sobre la aproximación de la legislación nacional en relación con el funcionamiento del mercado interior, y su artículo 153, apartado 2, letra b), sobre la protección de las condiciones de trabajo, con vistas a la introducción de una directiva integral y horizontal sobre los requisitos mínimos armonizados para la protección de los denunciantes;
7. Subraya que el marco normativo común debe incluir una definición jurídica amplia y clara de «denunciante de irregularidades», que abarque un gran espectro de relaciones laborales, así como la divulgación de información relativa a un hecho ilegal, ilícito o contrario al interés público, y debe también determinar instrumentos para salvaguardar su protección frente a acciones judiciales injustificadas y represalias, al igual que incentivos para alentar a los denunciantes a contribuir a la exposición de irregularidades; insiste en que esta protección no debe ampliarse a aquellos que actúen en contra del interés general, por ejemplo, divulgando información en aras de su beneficio personal exclusivo o en el marco de operaciones de bandera falsa, espionaje, guerra híbrida, subversión o cualquier otra forma de delincuencia; toma nota, no obstante, de que dicha protección también debe garantizarse a la persona acusada de tales supuestas irregularidades, ya pertenezca al sector público o al privado, mediante, por ejemplo, garantías procesales frente a la difamación y la calumnia; subraya que la información proporcionada por los denunciantes debe investigarse rápida y seriamente, y que tanto el denunciante de irregularidades como cualquier persona implicada por la revelación de información deben poder aportar argumentos y pruebas adicionales durante la investigación;
8. Recuerda que, mientras tanto, tanto las instituciones de la Unión como los Estados miembros deben aplicar adecuadamente la normativa vigente de la Unión, interpretándola en el sentido más favorable a la protección de los denunciantes que actúen en aras del interés público; destaca que la protección de los denunciantes ya ha sido reconocida como un mecanismo importante para garantizar la aplicación eficaz de la legislación de la Unión; pide, por consiguiente, a los Estados miembros que no penalicen la actuación de los denunciantes que revelan información en aras del interés público;
9. Insta a todas las instituciones y organismos de la Unión a dar ejemplo realizando un trabajo de seguimiento exhaustivo y eficaz respecto al informe de propia iniciativa del Defensor del Pueblo de 24 de julio de 2014, sobre la base del artículo 22 del Estatuto de los funcionarios, que prevé la adopción de medidas internas para la protección de los denunciantes que actúan en aras del interés público;
10. Invita a los Estados miembros a determinar canales claros y transparentes para la revelación de la información, con unos protocolos de denuncia claros y seguros que garanticen la confidencialidad, a establecer autoridades nacionales independientes para la protección de los denunciantes que actúan en aras del interés público, y a plantearse la posibilidad de dotar a dichas autoridades de fondos de apoyo específicos; considera que la creación de un organismo independiente ayudaría a los Estados miembros a coordinar sus acciones y resultaría especialmente útil en la gestión de casos transfronterizos;
11. Alienta a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión a promover una cultura de reconocimiento del importante papel que desempeñan los denunciantes en la sociedad, también a través de campañas de concienciación; pide a la Comisión, en particular, que presente un plan exhaustivo sobre este asunto; considera necesario fomentar una cultura ética en el sector público y en los lugares de trabajo, con el fin de subrayar la importancia de la concienciación de los empleados acerca de los marcos jurídicos vigentes en relación con la denuncia de irregularidades, en cooperación con las organizaciones sindicales;
12. Pide a la Comisión que lleve a cabo una consulta pública para recabar la opinión de las partes interesadas sobre los mecanismos de denuncia y que estudie las posibles deficiencias de los procedimientos a escala nacional; mantiene que los resultados de dicha consulta pública constituirán una valiosa aportación para la Comisión con vistas a una posible propuesta sobre la protección de los denunciantes en el futuro.
Mercedes Bresso, Fabio Massimo Castaldo, Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Diane James, Ramón Jáuregui Atondo, Alain Lamassoure, Jo Leinen, Maite Pagazaurtundúa Ruiz, Markus Pieper, Paulo Rangel, Helmut Scholz, György Schöpflin, Pedro Silva Pereira, Barbara Spinelli, Kazimierz Michał Ujazdowski
Martina Anderson, Max Andersson, Gerolf Annemans, Sven Giegold, Jérôme Lavrilleux, Mairead McGuinness, Jasenko Selimovic, Rainer Wieland
Alain Lamassoure, Paulo Rangel, Rainer Wieland
Mercedes Bresso, Ramón Jáuregui Atondo, Pedro Silva Pereira
Esteban González Pons, Danuta Maria Hübner, Jérôme Lavrilleux, Markus Pieper, György Schöpflin
Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Jens Rohde, Virginie Rozière, Tiemo Wölken
Katerina Konecná, Jiri Mastálka
Durand Pascal, Julia Reda
Rosa Estaràs Ferragut, Emil Radev, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss