Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24920
Timestamp: 2019-09-22 22:42:45
Document Index: 205309346

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 57', 'artículo 64', 'artículo 80', 'artículo 81', 'artículo 167', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 47', 'Artículo 167', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 24', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 11', 'Artículo 6', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 47', 'Artículo 37', 'Artículo 41', 'Artículo 41', 'Artículo 167']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 73/2016
SENTENCIA 73/2016, de 14 de abril
ECLI:ES:TC:2016:73
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6513-2014 interpuesto por el Abogado del Estado en representación del Presidente del Gobierno contra el art. 167.1 y las disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña, publicada en el Boletín Oficial de la Generalidad de Cataluña núm. 6551 de 30 de enero de 2014. Han intervenido la Abogada de la Generalidad de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) El art. 167.1 de la Ley controvertida añade un apartado 10 al art. 47 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, conforme al que: “En la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable, en el caso de aprovechamiento de hidrocarburos, no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona, o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalidad”.
A la vista de la doctrina constitucional (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre; 223/2000, de 21 de septiembre; 8/2013, de 17 de enero, y 134/2014, de 22 de julio), los apartados 25 (bases del régimen energético) y 13 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) del art. 149.1 CE habilitarían el dictado de legislación básica sobre extracción de gas mediante la técnica de fractura hidráulica. Por eso habría de reputarse básica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (en adelante, LSH) cuyo art. 2 “reconoce la libre iniciativa para el ejercicio de las actividades a que se refieren los Títulos III y IV de la presente Ley”, sometiéndola a un régimen de previa autorización destinado comprobar el cumplimiento de determinados requisitos técnicos. Esta Ley atribuye específicamente al Estado la competencia para otorgar las autorizaciones de exploración y los permisos de investigación cuando el ámbito territorial afectado exceda del de una Comunidad Autónoma (artículo 3.1). Por otra parte hace lo propio con todas las concesiones de explotación a que se refiere el título II, cualquiera que sea el ámbito territorial afectado, así como las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino. La Ley 17/2013, de 29 de octubre (para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares), el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental) y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, salvaguardan los intereses medioambientales estableciendo que los proyectos que utilicen la técnica del fracking estén sujetos a la evaluación de impacto ambiental.
b) La disposición transitoria octava establece, en su primer inciso, que “en el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, el Gobierno debe presentar al Parlamento un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias en el que se valoren adecuadamente los intereses públicos en relación con la normativa de implantación de equipamientos comerciales y la proporcionalidad y no discriminación de las medidas que deben adoptarse”. El segundo inciso añade: “Mientras no se apruebe este proyecto de ley queda suspendida la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3.b y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales”.
El Abogado del Estado recuerda que la Ley 17/2009, igualmente declarada básica por el Tribunal Constitucional (STC 193/2013), dispone que “en ningún caso se supeditará el acceso a una actividad de servicios en España o su ejercicio al cumplimiento” de “requisitos de naturaleza económica” [artículo 10 e)]. A su vez, prohíbe con carácter general la subordinación del acceso a “restricciones cuantitativas o territoriales” y, concretamente, “a límites fijados en función de la población o de una distancia mínima entre prestadores”. La normativa reguladora sólo podrá introducir tales restricciones de manera excepcional ante una razón imperiosa de interés general si no son discriminatorias ni desproporcionadas y sin que puedan invocarse como justificación “fines económicos” como la garantía de la “viabilidad económica de determinados prestadores” [apartados 1 a) y 2 del artículo 11].
La redacción inicial del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales de Cataluña prohibía con carácter general la implantación de grandes establecimientos comerciales fuera de las tramas urbanas consolidadas de los municipios “de más de 50.000 habitantes o los asimilables a éstos o que fueran capital de comarca” (apartados 3 y 4). No obstante, la permitía excepcionalmente en determinadas circunstancias.
Afirma el Abogado del Estado que el legislador catalán ha adoptado la Ley controvertida a la vista de esta declaración de inconstitucionalidad. En consonancia con la STC 193/2013, la disposición adicional vigésima séptima habría recuperado la redacción original de los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, que permitía en determinadas circunstancias la implantación de grandes establecimientos comerciales dentro de las tramas urbanas consolidadas. En particular, declara “vigentes los apartados 3 y 4 del artículo 9 del Decreto ley 1/2009 … en la redacción que tenían en el momento de entrar en vigor el 29 de diciembre de 2009, de acuerdo con los criterios y los objetivos de este decreto ley, que se fundamentan en las razones imperiosas de interés general que lo sostienen, detalladas en su exposición de motivos”.
No obstante, la disposición transitoria octava —objeto de impugnación— suspende temporalmente “la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3 b) y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto-Ley 1/2009”. De esta manera, “mientras no se apruebe” “un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias”, se mantiene la prohibición de establecimientos de grandes superficies comerciales fuera de la trama urbana de los municipios. Esta “suspensión de las excepciones” refuerza la prohibición general de modo tal que el acceso y ejercicio de una actividad de servicios quedan nuevamente supeditados a restricciones cuantitativas y territoriales en contra de la legislación básica estatal: se introduce el criterio de la población para condicionar la posibilidad de instalación de los medianos y grandes establecimientos comerciales y limitando su implantación fuera de las tramas urbanas consolidadas sin que lo justifiquen razones imperiosas de interés general. Con ello, el legislador autonómico desconocería, no sólo las competencias que el art. 149.1.13 CE atribuye al Estado, sino también el mandato constitucional del art. 164.1 CE: “Las sentencias del Tribunal Constitucional … tienen plenos efectos frente a todos”.
c) Se impugna la disposición transitoria quinta cuyo apartado segundo dispone: “Los bienes integrantes del patrimonio de la entidad gestora de la Seguridad Social que se suprime se incorporan al patrimonio de la Generalitat y se adscriben al departamento competente en materia de servicios sociales. El departamento competente en materia de servicios sociales se subroga en todos los derechos y obligaciones de los bienes de titularidad de la Tesorería General de la Seguridad Social cuyo uso y gestión hayan sido atribuidos al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales”. El Abogado del Estado dirige dos reproches diferenciables a esta disposición transitoria. Uno se refiere a la calificación del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales como “entidad gestora de la Seguridad Social”; el otro a la previsión de que los “bienes integrantes del patrimonio” de esta entidad deben adscribirse “al departamento competente en materia de servicios sociales”.
Respecto de la primera cuestión, afirma el Abogado del Estado que, en el marco del art. 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social), el texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de julio, emplea la fórmula “Entidad gestora de la Seguridad Social” para referirse a los organismos enunciados en su artículo 57 e incluye una reserva de denominación en su artículo 64: “Ninguna entidad pública o privada podrá usar en España el título o los nombres de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, ni los que puedan resultar de la adición a los mismos de algunas palabras o de la mera combinación, en otra forma, de las principales que los constituyen. Tampoco podrán incluir en su denominación la expresión Seguridad Social, salvo expresa autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”. Comoquiera que el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales no es una entidad gestora de la Seguridad Social ni puede ser considerada como tal, la disposición impugnada entraría en contradicción con la legislación básica estatal, invadiendo las competencias que el art. 149.1.17 CE atribuye al Estado.
Respecto del régimen de adscripción de los bienes del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, habría que tener en cuenta que la Ley general de la Seguridad Social, al amparo del art. 149.1.17 CE, establece que “las cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género de la Seguridad Social constituyen un patrimonio único afecto a sus fines, distinto del patrimonio del Estado” (el artículo 80.1) y que “la titularidad del patrimonio único de la Seguridad Social corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social” (artículo 81). Ello es relevante porque el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales cuenta, no sólo con los bienes que le ha adscrito la Generalitat, sino con los que le ha transferido el Estado. El Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio (sobre traspasos de servicios de la seguridad social a la Generalitat de Cataluña en materia de seguridad social), reconoce expresamente el carácter patrimonial de los bienes transferidos, que forman parte del patrimonio único de la Seguridad Social, en el que deben continuar a todos los efectos. En consonancia con la legislación básica, establece que “la adscripción de los bienes patrimoniales de la Seguridad Social se entiende sin perjuicio de la unidad del patrimonio de ésta, distinto del Estado y afecto al cumplimiento de sus fines específicos, cuya titularidad corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social” (apartado C.5 del anexo). La transferencia se refiere pues sólo al uso de los inmuebles, en ningún caso a su titularidad o propiedad, que sigue correspondiendo a la Tesorería General de la Seguridad Social. Consecuentemente, la expresión “los bienes integrantes del patrimonio del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales se incorporan al patrimonio de la Generalitat”, incluida en la disposición impugnada, sólo podría referirse a los bienes propios de dicho Instituto, no a los transferidos, que siguen rigiéndose por la Ley general de la Seguridad Social y el citado Real Decreto (además del núm. 46/1993, de 15 de enero, por el que se traspasa el Instituto Guttman). Por tal razón la disposición transitoria quinta incurriría en inconstitucionalidad mediata.
3. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, así como a la Generalitat y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. Asimismo, acuerda tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE, lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación del precepto impugnado, y publicar la incoación del recurso y la suspensión efectuada en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario oficial de la Comunidad Autónoma”.
4. . Por escritos registrados en el Tribunal Constitucional el 26 y 28 de noviembre de 2014, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados, respectivamente, comunican el acuerdo de la Mesa de la Cámara correspondiente de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
a) El apartado 10 del art. 47 del Decreto Legislativo 1/2010, añadido por el art. 167.1 de la Ley controvertida, debería encuadrarse de modo prevalente, no en las materias de energía y medio ambiente, respecto de las que el Estado tiene competencia para dictar legislación básica, sino en urbanismo, ámbito que corresponde en exclusiva a la Generalitat (art. 133.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en adelante EAC). Tal conclusión se apoya en razones de orden tanto formal como material. El artículo 167.1 forma parte del capítulo I del título VI de la Ley 2/2014 sobre “modificaciones legislativas en materia de vivienda y urbanismo”; el art. 47 del Decreto Legislativo 1/2010 se refiere al “régimen de uso del suelo no urbanizable” y tiene un efectivo contenido urbanístico. El apartado 10 agregaría a las normas sobre los usos del suelo no urbanizable una nueva regla destinada a evitar el deterioro de los valores protegidos mediante la clasificación del suelo como tal: que el aprovechamiento de estos suelos mediante la técnica de la fractura hidráulica no produzca efectos negativos a las características de los terrenos. Se estaría ante una norma materialmente urbanística insertada en la directriz del art. 10.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio; ello, según la STC 141/2014, refleja “el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural y no sólo al especialmente protegido” cuyo objetivo es la preservación de los valores de los terrenos que hayan fundado su clasificación como suelo no urbanizable.
En el presente caso, los cauces de coordinación interadministrativa están previstos en la legislación, tanto urbanística como energética y medioambiental. El informe preceptivo de las Administraciones sectoriales afectadas en la tramitación de los planes urbanísticos (arts. 83.3 y 85.5 del texto refundido de la Ley de suelo) prevé que la obtención de la autorización para emplear la técnica de la fractura hidráulica, operará “sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que los trabajos, construcciones e instalaciones necesarios” para su desarrollo “pudieran requerir por razones fiscales, de ordenación del territorio y urbanismo, de protección del medio ambiente, de protección de los recursos marinos vivos, exigencia de la correspondiente legislación sectorial o seguridad para personas y bienes” (art. 6 LSH). El mismo informe sujeta los proyectos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos, que empleen la indicada técnica, a la evaluación ambiental, que concluye con la declaración emitida con carácter de informe preceptivo y determinante del órgano ambiental en cada caso competente [arts. 7.1 a) y 41, anexo I, grupo 2, apartado d) de la Ley 21/2013]. Si tales mecanismos no permitieran una solución negociada, que garantice el ejercicio simultáneo de la competencia urbanística autonómica con la competencia estatal en materia de hidrocarburos, la Administración que estime vulnerada su competencia podrá atacar la decisión de que se trate en la vía judicial ordinaria o ante el Tribunal Constitucional; quien en último término puede determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido. Tal decisión no podría adoptarse prematuramente y de forma preventiva en este proceso.
La naturaleza abstracta del recurso de inconstitucionalidad y el principio de conservación de la ley exigen, no obstante, apurar las posibilidades de una interpretación conforme a la Constitución (SSTC 4/1981, 93/1984, 176/199, y 42/2014). Puede entenderse que el art. 47.10 del Decreto Legislativo 1/2010 no establece una prohibición general del fracking ni otorga a los órganos urbanísticos autonómicos una potestad discrecional para su denegación. La condicionaría a la existencia real y efectiva de unos efectos negativos sobre los valores que se tratan de proteger mediante la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable. La apreciación de esos efectos negativos no se abandona al libre criterio de los órganos urbanísticos autonómicos. Resulta de las regulaciones sectoriales autonómicas y estatales (sobre espacios naturales, aguas, minas, costas, montes, etc.) aplicables en función de la naturaleza y características de los terrenos afectados. Tal interpretación resultaría acorde con el contenido y los requisitos que el Decreto Legislativo 1/2010 impone a los proyectos que deben formularse para obtener la autorización urbanística de explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable [arts. 48.1 y 49.1 a)]. La mención de las características socioeconómicas de la zona incluida en el impugnado art. 49.10 del Decreto Legislativo 1/2010 debe reconducirse a las determinaciones de esta naturaleza que pueda contener la legislación sectorial agrícola, forestal, ganadera, hidráulica, etc.; únicas que podrían legitimar la denegación urbanística de la técnica del fracking por esta razón.
El indicado apartado emplea la denominación “Entidad gestora de la seguridad social”. No por ello incurriría en la inconstitucionalidad mediata denunciada por el Abogado del Estado. La eventual vulneración se habría producido en el pasado, al aprobarse la Ley 12/1983, de 14 de julio, de administración institucional de la sanidad y de la asistencia y los servicios sociales de Catalunya; es su artículo 2.1 b) el que disponía que el Instituto Catalán de la Salud y el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales tienen “naturaleza de Entidades Gestoras de la Seguridad Social”. Esta eventual infracción habría cesado, justamente, por la decisión del legislador de suprimir el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales mediante la disposición adicional vigésima de la Ley controvertida. Tal extinción dejaría sin objeto la controversia sobre si la Ley 12/1983 podía o no asignar al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales la condición de entidad gestora de la Seguridad Social.
El precepto impugnado sería incompleto y, por tanto, debería interpretarse en el marco normativo existente. De modo que para ser rectamente entendido, debe incardinarse en la Ley del sector de hidrocarburos y en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Tales textos prevén la intervención de la Comunidad Autónoma a través de: 1) el otorgamiento de las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuyo ámbito territorial no exceda de una Comunidad Autónoma y 2) el informe previo al otorgamiento de la concesión de explotación de yacimientos de hidrocarburos o de almacenamientos subterráneos. A la vista de esta regulación, el precepto recurrido viene a establecer el mandato de que el órgano autonómico deniegue la licencia correspondiente o manifieste su oposición a la concesión en el informe correspondiente sólo si la actividad proyectada pudiera producir efectos negativos; entendidos como consecuencias absolutamente insubsanables mediante medidas apropiadas o condicionamientos que atemperen esa incidencia negativa. El mandato de no autorizar la fracturación hidráulica ante efectos negativos en las “características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona” viene a ser idéntico al que resulta de la legislación básica estatal cuando somete la indicada técnica al procedimiento de evaluación del impacto ambiental, que puede concluir igualmente en una declaración negativa o prohibitiva [art. 41.2, en relación con el anexo 1, grupo 2 d) de la Ley 21/2013].
La regulación impugnada no establecería pues la prohibición que sí recogían las Leyes 1/2013 de Cantabria y 7/2012 de La Rioja declaradas inconstitucionales en SSTC 106/2014 y 24/2014, respectivamente. La ausencia de coincidencia no es casual ni inconsciente, sino deliberada y adoptada por el legislador catalán con la voluntad de no incurrir en contradicción con la legislación básica estatal; tal como resulta del Dictamen 2/2014, de 10 de enero, del Consell de Garanties Estatutàries. A su vez, la falta de mención de las competencias estatales no puede reputarse un vicio de inconstitucionalidad (STC 122/1983). Aunque cupiera otra interpretación del precepto impugnado, correspondería en todo caso elegir la que acaba de exponerse en razón del principio de conservación de la ley (SSTC 122/1983, 93/1984, 101/2008, y 341/1993).
b) Respecto de la disposición transitoria octava, los Letrados del Parlamento de Cataluña razonan en primer término que habría de quedar al margen del presente proceso el primer inciso. Este concede al Gobierno un plazo anual para la presentación al Parlamento de “un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias en el que se valoren adecuadamente los intereses públicos en relación con la normativa de implantación de equipamientos comerciales y la proporcionalidad y no discriminación de las medidas que deben adoptarse”. El recurso nada habría alegado al respecto sin que alcance a entenderse cuáles serían las razones que podrían fundar la inconstitucionalidad de este primer inciso; máxime cuando la iniciativa legislativa prevista se refiere al comercio interior y a los derechos de consumidores y usuarios, materias de competencia autonómica [arts. 121 y 123 a) EAC].
Los Letrados autonómicos se refieren a la STC 193/2013 con el fin de acotar exactamente su alcance. En su fundamento jurídico 6 afirma que el Decreto-ley 1/2009, en su redacción originaria, fundó las limitaciones a la implantación de establecimientos comerciales en razones imperiosas de interés general de carácter medioambiental y de ordenación territorial urbanística. En su fundamento jurídico 7 admite que la sujeción del emplazamiento de los establecimientos comerciales allí regulados a requisitos conectados con sus dimensiones o con la población del municipio no es incompatible con la legislación básica estatal. A este respecto, la Sentencia citó la del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011 (C-400/08), que reconoce que esos requisitos son adecuados para conseguir la protección del medio ambiente y para articular una ordenación territorial sensible a las necesidades de implantación de determinados equipamientos comerciales. A su vez, el fundamento jurídico 8 concluye que los requisitos del art. 114 de la Ley catalana 9/2011 adolecen de inconstitucionalidad por “imponer restricciones de orden cuantitativo poblacional y territorial no suficientemente motivadas”. Según el Tribunal Constitucional, cabría pues condicionar la ubicación de centros comerciales a requisitos de tamaño o población, siempre que ello estuviera debidamente justificado en razones imperiosas de interés general de carácter urbanístico o medio ambiental y que las restricciones no respondieran a connotaciones meramente económicas.
c) Respecto de la disposición transitoria quinta, los Letrados del Parlamento de Cataluña señalan que el recurso nada alega sobre los apartados primero y tercero, por lo que deben entenderse no cuestionados (citan la STC 13/2007, FJ 1). Admiten que el art. 64 LGSS dispone que ninguna entidad pública o privada pueda usar en España el título o nombre de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, ni incluir en su denominación la expresión “Seguridad Social”, salvo que lo autorice expresamente el ministerio competente. Sin embargo, hay que entender que la disposición controvertida se ha limitado a reproducir una denominación histórica, la que adoptó el art. 2 de la Ley 12/1983, de 14 de julio, que creó el Instituto Catalán de la Salud (ICS) y el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales, asignándoles “personalidad y naturaleza de Entidades Gestoras de la Seguridad Social” antes de la entrada en vigor en 1994 del art. 64 LGSS. La Ley impugnada no tendría pues el ánimo de cambiar o modificar la naturaleza del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales; más teniendo en cuenta que viene a suprimirlo.
7. 7. Instado por la representación de la Generalitat de Cataluña y del Parlamento de Cataluña el levantamiento anticipado de la suspensión de los preceptos impugnados, el Tribunal, tras oír a las partes, adopta el ATC 63/2015, de 17 de marzo, que declara la desaparición sobrevenida del objeto del incidente sobre el mantenimiento o levantamiento de la suspensión respecto de las disposiciones transitorias quinta.2 y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, así como levantar la suspensión del art. 167.1 y de la disposición transitoria quinta, apartados 1 y 3, de la misma Ley.
El Abogado del Estado dirigió dos reproches diferenciados a esta regulación. En primer lugar, la calificación del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales como “entidad gestora de la Seguridad Social” incumpliría los arts. 57 y 64 LGSS de 1994, vulnerando con ello el art. 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social). Tales preceptos se refieren a una serie de organismos con indicación de que tienen la consideración de “entidades gestoras de la seguridad social” (art. 57, reproducido sin cambios en el art. 66 LGSS de 2015), a la vez que establecen una reserva de denominación: “ninguna entidad pública o privada podrá usar en España el título o los nombres de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, ni los que puedan resultar de la adición a los mismos de algunas palabras o de la mera combinación, en otra forma, de las principales que los constituyen. Tampoco podrán incluir en su denominación la expresión Seguridad Social, salvo expresa autorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social” (art. 64, reproducido con un solo cambio en la referencia al Ministerio citado en el art. 75 LGSS de 2015). Comoquiera que el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales no es una entidad gestora de la Seguridad Social ni puede ser considerada como tal, la disposición impugnada entraría en contradicción con la legislación básica estatal, invadiendo las competencias que el art. 149.1.17 CE atribuye al Estado.
En segundo lugar, contando el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales con bienes que forman parte del patrimonio único de la Seguridad Social y que siguen afectos a sus fines específicos (arts. 80.1 y 81 LGSS de 1994, Real Decreto 1517/1981, de 8 de julio, sobre traspasos de servicios de la Seguridad Social a la Generalitat de Cataluña en materia de Seguridad Social, Real Decreto 46/1993, de 15 de enero, por el que se traspasa el Instituto Guttman), la indicación de que “los bienes integrantes del patrimonio del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales se incorporan al patrimonio de la Generalitat” incurriría en inconstitucionalidad mediata.
El Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales no recibe ahora la denominación de “entidad gestora de la Seguridad Social”. A su vez, la norma precisa que la incorporación de sus bienes al patrimonio de la Generalitat “no afecta a los bienes de propiedad de la Tesorería General de la Seguridad Social, que conserva, en cualquier caso, la plena titularidad de los bienes mencionados”. Consecuentemente, la modificación ha disipado por completo la controversia competencial.
El Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales de Cataluña, ya en su redacción originaria, distinguía cuatro tipos de establecimientos comerciales “en razón de la superficie de venta”: los “pequeños” (PEC), con menos de 800 m²; los “medianos” (MEC), con superficie de entre 800 y 1.300 m²; los “grandes” (GEC), con superficie de entre 1.300 y 2.500 m²; y los “grandes establecimientos comerciales territoriales” (GECT), con superficie igual o superior a 2.500 m² [art. 6.1 a)]. El artículo 9, apartados 3 y 4, introducía límites a la implantación de los tres últimos; la permitía sólo dentro la “trama urbana consolidada” —concepto definido en los artículos 7 y 8— de algunos municipios: los de más de 5.000 habitantes, asimilables o capital comarcal, en el caso de los MEC y los GEC; y los de más de 50.000 habitantes, asimilables o capital comarcal, para la implantación de los GECT. De modo que quedaba prohibida la implantación de estos establecimientos fuera de las “tramas urbanas consolidadas”. No obstante, el Decreto-ley señalaba una seria de “circunstancias” en que “excepcionalmente se pueden implantar también fuera de la trama urbana consolidada” (párrafos segundo y tercero del apartado 3 y párrafo 3 del apartado 4, ambos del artículo 9).
El art. 114 de la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011, de 29 de diciembre, dio nueva redacción a los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, para limitar aún más la posibilidad de implantación de establecimientos comerciales con superficie igual o superior a 800 m². Por un lado, transformó en definitiva, sin posibilidad de excepción, la prohibición de implantación de establecimientos comerciales con superficie igual o superior a 2.500 m² (GECT) fuera de las tramas urbanas consolidadas (apartado 4). Por otro, respecto de los establecimientos que no alcanzan ese volumen (MEC y GEC), las “circunstancias” en que podía admitirse por excepción la implantación fuera de las tramas quedaron reducidas a una: “zonas de acceso restringido de las estaciones de líneas transfronterizas y transregionales del sistema ferroviario que acogen el tren de alta velocidad o líneas de largo recorrido, de los puertos clasificados de interés general y de los aeropuertos con categoría de aeropuertos comerciales según el plan de aeropuertos, aeródromos y helipuertos de Cataluña 2009-2015” (segundo párrafo del apartado 3).
La STC 193/2013, de 21 de noviembre, resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra el art. 114 de la Ley catalana 9/2011. El Tribunal constató cómo esta previsión configuraba “un régimen sustancialmente más restrictivo”: “la regulación aprobada en 2009, y no la actual que es objeto de impugnación, permitía, con ciertas condiciones, la instalación de un establecimiento comercial de los antes mencionados en emplazamientos situados en continuidad física con el tejido urbano residencial que configura la trama urbana consolidada”. Ello “ampliaba notablemente” los “posibles emplazamientos” de establecimientos comerciales de gran formato. Por eso “la supresión de esta excepción por el precepto impugnado supone que el régimen de instalación de establecimientos comerciales que contiene implica una restricción adicional muy relevante para los formatos de distribución comercial calificados como establecimientos comerciales medianos, grandes y grandes establecimientos territoriales; en la medida en que, por su tamaño, no encuentran acomodo dentro de la trama urbana consolidada del municipio o, de hallarlo, lo hacen en condiciones radicalmente más gravosas que coadyuvan a desincentivar estas modalidades de distribución comercial” (FJ 4).
Este Tribunal constató igualmente que “el legislador catalán que aprobó el art. 114 de la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011, a diferencia del que sancionó la redacción originaria de los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, no exterioriza ninguna motivación orientada a justificar que estas mayores restricciones que ahora se imponen coadyuven proporcionadamente al logro de una gestión urbana sostenible; se limita a conectarlas en general con la reactivación económica y en particular con el incremento de la actividad comercial, motivos ambos que por ser de clara índole económica no resultan acordes con los criterios fijados por la normativa básica del Estado”. A la vista de la legislación básica estatal ex art. 149.1.13 CE [apartados 1 a) y 2 del art. 11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y art. 6 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (LOCM), en la redacción dada por la Ley 1/2010, de 1 de marzo], “era imprescindible que el legislador catalán diese razones suficientes de porqué la consecución de los objetivos urbanísticos, de ordenación territorial y protección ambiental descritos en la exposición de motivos del Decreto-ley 1/2009 hacía necesario una limitación más intensa del libre acceso a la actividad de distribución comercial que la ya establecida por la redacción inicial de los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009” (FJ 7).
La STC 193/2013 declaró inconstitucionales y nulos los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, en la redacción dada por el art. 114 de la Ley 9/2011: los requisitos que establecen, “considerados conjuntamente, no responden a objetivos urbanísticos, de ordenación territorial y protección ambiental, por lo que no se hacen necesarios en virtud de un razón imperiosa de interés general, desconociéndose así la exigencia que el art. 6 de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista, y el art. 11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, imponen a todo requisito que limite la libertad de acceso y ejercicio de las actividades de servicios en general y de las de distribución comercial en particular, al imponer restricciones de orden cuantitativo poblacional y territorial no suficientemente motivadas”.
Posteriormente, la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña, en su disposición adicional vigésima séptima, declaró “vigentes los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, en la redacción que tenían en el momento de entrar en vigor el 29 de diciembre de 2009, de acuerdo con los criterios y los objetivos de este decreto ley, que se fundamentan en las razones imperiosas de interés general que lo sostienen, detalladas en su exposición de motivos”. De este modo, se volvía a la ordenación inicial, que admitía la implantación de MEC, GEC y GECT fuera de las tramas urbanas consolidadas en más circunstancias que la regulación que este Tribunal declaró nula e inconstitucional. No obstante, conforme a la disposición transitoria octava de la Ley, “mientras no se apruebe” el denominado “proyecto de ley de comercio, servicios y ferias” “queda suspendida la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3.b y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales”.
El Abogado del Estado interpuso el presente recurso de inconstitucionalidad razonando que la disposición transitoria octava, al impedir la instalación de establecimientos comerciales de cierto tamaño fuera de las tramas urbanas consolidadas, impone nuevamente restricciones cuantitativas y territoriales no justificadas en razones imperiosas de interés general. Ello vulneraría la competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.13 CE por contradecir legislación estatal dictada al amparo de aquel título, en particular: los arts. 10 y 11 de la Ley 17/2009 y el art. 6 LOCM, en la redacción dada por el art. 6 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. También el mandato constitucional del art. 164.1 CE, conforme al que las sentencias constitucionales “tienen plenos efectos frente a todos”.
Tras la interposición del recurso de inconstitucionalidad, el Gobierno de Cataluña aprobó el Decreto-ley 7/2014, de 23 de diciembre, “por el cual se deroga la letra b) del apartado 3 y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de equipamientos comerciales”. Este Decreto-ley, al derogar aquellas previsiones, viene a establecer con carácter definitivo la regulación que la STC 193/2013 declaró inconstitucional y nula, pero incorporando en su exposición de motivos una serie de razones presentadas como “imperiosas” y de “interés general”, con la finalidad de justificar que no haya posibilidad de implantar establecimientos con superficie igual o superior a 800 m² fuera de las tramas urbanas consolidadas. Conforme a su exposición de motivos, el Decreto-ley opta por derogar aquellas previsiones —que en determinadas circunstancias permiten emplazar fuera de las tramas urbanas consolidadas establecimientos comerciales con superficie igual o superior a 800 m²— sobre la base de que la STC 193/2013 “no cuestiona la competencia de la Generalitat de Cataluña para regular” esta materia; su declaración de nulidad “se fundamenta en que la Ley 9/2011 no motiva adecuadamente la modificación del artículo 9 del Decreto-ley 1/2009, —de facto, derogación de la letra b) del apartado 3 del artículo 9 y del segundo párrafo del apartado 4 del mismo artículo—, y no justifica en detalle cuáles son las razones imperiosas de interés general en que se fundamenta esa modificación”.
El Decreto-ley 7/2014, al derogar expresamente la letra b) del apartado 3 y del segundo párrafo del apartado 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, lo ha hecho también, de modo implícito pero inequívoco, con la disposición transitoria octava de la Ley 2/2014, impugnada en este proceso, tal como apreció ya el ATC 63/2015, de 17 de marzo, FJ 4: la pérdida de vigencia de aquella regulación implica lógicamente la de la disposición que suspendía su aplicación hasta la aprobación del denominado “proyecto de ley de comercio, servicios y ferias”.
La vigencia o aplicación del Decreto-ley 7/2014 ha quedado suspendida desde el 23 de septiembre de 2015 como consecuencia de la admisión del recurso de inconstitucionalidad núm. 5272-2015 (interpuesto contra él con invocación el art. 161.2 CE por el Presidente del Gobierno) y del ATC 41/2016, de 16 de febrero (que rechaza el levantamiento solicitado por la Abogada de la Generalitat de Cataluña). A su vez, no puede afirmarse que la controversia competencial que suscita el presente recurso haya desaparecido tras el Decreto-ley 7/2014. Este establece restricciones a la implantación de establecimientos comerciales que han estado vigentes en Cataluña desde hace algún tiempo: primero mediante el art. 114 de la Ley 9/2011, anulado por la STC 193/2013, después a través de la aquí impugnada disposición transitoria octava de la Ley 2/2014 y ahora mediante el Decreto-ley 7/2014. Los textos normativos empleados al efecto han suscitado siempre controversias competenciales concretadas en recursos de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno (núms. 5491-2012 —resuelto por STC 193/2013—, 6513/2014 —al que se refiere la presente Sentencia— y 5272/2015 dirigido contra el Decreto-ley 7/2014). Por eso, de acuerdo con la citada doctrina constitucional, procede declarar que el presente recurso no ha perdido objeto en este punto.
5. Las SSTC 26/2012, de 26 de 1 marzo, FJ 5, y 193/2013, FJ 3, han declarado el carácter formal y materialmente básico, ex art. 149.1.13 CE, del art. 11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, que incorpora a nuestro ordenamiento la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. También del art. 6 LOCM, en la redacción dada por las Leyes 17/2009 y 1/2010, de 1 de marzo. Señalan a este respecto: “Ninguna duda cabe de que las normas que se han expuesto tienen carácter básico desde un punto de vista formal pues ya hemos indicado que como tales se proclaman en la Ley de ordenación del comercio minorista y en la Ley 17/2009 mientras que, desde la perspectiva material, pueden ser consideradas previsiones básicas en materia económica”.
La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, ha dado una nueva redacción al art. 6 LOCM. El precepto somete a más condiciones aquellas restricciones a la apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales. Este Tribunal ha admitido a trámite los recursos de inconstitucionalidad núms. 283-2015 y 292-2015, que plantean —entre otras— la impugnación de esta nueva redacción por posible vulneración de las competencias estatutarias en materia de comercio interior con extralimitación en el ejercicio de las atribuciones que el art. 149.1.13 CE otorga al Estado.
6. La disposición transitoria octava de la Ley catalana 2/2014 suspende “la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3 b) y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales”. Ello equivale a una prohibición de que se implanten fuera de las tramas urbanas consolidadas establecimientos comerciales con superficie igual o superior a 800 m², con una sola excepción: si tales establecimientos no alcanzan los 2.500 m², puede llegar a admitirse su implantación en “zonas de acceso restringido de las estaciones de líneas transfronterizas y transregionales del sistema ferroviario que acojan el tren de alta velocidad o líneas de largo recorrido, de los puertos clasificados de interés general y de los aeropuertos con categoría de aeropuertos comerciales según el Plan de aeropuertos, aeródromos y helipuertos de Cataluña 2009-2015” [art. 9.3 a) del Decreto-ley 1/2009].
La disposición impugnada constituye así, sin duda alguna, una restricción a la libertad de apertura de establecimientos comerciales que, en cuanto tal, debe estar justificada en razones imperiosas de interés general. Como consecuencia de ella sigue virtualmente suprimida la posibilidad de que estos establecimientos comerciales se ubiquen en emplazamientos situados en continuidad física con el tejido urbano residencial que configura la trama urbana consolidada. Como declaró la STC 193/2013, FJ 4, ello supone “una restricción adicional muy relevante para los formatos de distribución comercial calificados como establecimientos comerciales medianos, grandes y grandes establecimientos territoriales, en la medida en que por su tamaño no encuentran acomodo dentro de la trama urbana consolidada del municipio o, de hallarlo, lo hacen en condiciones radicalmente más gravosas que coadyuvan a desincentivar estas modalidades de distribución comercial”.
La Ley controvertida no exterioriza motivo alguno para limitar tan fuertemente la implantación de establecimientos comerciales de más de 800 m². La exposición de motivos y la disposición transitoria octava nada dicen a este respecto. La única mención de “razones imperiosas de interés general” es la incluida en la disposición adicional vigésima séptima, que al declarar vigente la redacción originaria de los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley 1/2009, se remite expresamente a las “detalladas” en “su exposición de motivos”. La Ley controvertida se refiere de este modo a las razones aducidas para justificar un régimen que admite la implantación de establecimientos comerciales fuera de las tramas urbanas consolidadas en una serie de casos, pero no a la disposición transitoria octava, que —al suspender la vigencia de ese régimen de excepciones— restringe fuertemente la libertad de apertura de establecimientos comerciales.
La disposición impugnada presenta esta restricción como provisional; estará vigente “mientras no se apruebe” “un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias en el que se valoren adecuadamente los intereses públicos en relación con la normativa de implantación de equipamientos comerciales y la proporcionalidad y no discriminación de las medidas que deben adoptarse”. Se está ante una restricción a la libertad de apertura de establecimientos comerciales sin que su afirmada provisionalidad libere en modo alguno al legislador catalán de la exigencia de apoyarla en razones imperiosas de interés general debidamente justificadas.
Hay que tener en cuenta que en el presente caso, había una Sentencia constitucional que, refiriéndose a idénticas restricciones a la libertad de apertura de establecimientos comerciales, declaró su inconstitucionalidad y nulidad precisamente porque no se exteriorizaba “ninguna motivación orientada a justificar que las mayores restricciones que ahora se imponen coadyuven proporcionadamente al logro de una gestión urbana sostenible” (STC 193/2013, FJ 7). La ausencia de aquellos motivos ha supuesto, en consecuencia, una infracción de la legislación básica estatal. Tal infracción permite estimar en este punto el recurso de inconstitucionalidad sin necesidad de examinar si la disposición impugnada se ajusta a otras condiciones que, incluidas en aquellos preceptos, han sido declaradas igualmente básicas por este Tribunal; singularmente, los criterios de proporcionalidad y no discriminación previstos en el art. 11 de la Ley 17/2009 y subsistentes en la nueva redacción del art. 6 LOCM. No es preciso tampoco valorar si son materialmente básicas las nuevas exigencias introducidas por la Ley 18/2014 en la redacción dada al art. 6 LOCM, ni si el legislador autonómico ha desatendido tales exigencias.
“En la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable, en el caso de aprovechamiento de hidrocarburos, no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona, o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalidad.”
La Ley del sector de hidrocarburos dispone que “en el desarrollo de los trabajos a ejecutar” en el marco de las habilitaciones para explorar, investigar y explotar yacimientos de hidrocarburos “podrán aplicarse métodos geofísicos y geoquímicos de prospección, perforación de sondeos verticales o desviados con eventual aplicación de técnicas habituales en la industria, entre ellas, la fracturación hidráulica, la estimulación de pozo así como técnicas de recuperación secundaria y aquéllos otros métodos aéreos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto” (art. 9.5, introducido por la disposición final segunda de la Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y peninsulares). El otorgamiento del título habilitante corresponde al Ministerio de Industria y Energía o al órgano competente de la Comunidad Autónoma, si “afecta a su ámbito territorial” (arts. 14, 15 y 16).
El libramiento presupone el cumplimiento de los requisitos técnicos previstos en el título II LSH así como las condiciones medioambientales que resultan de la Ley de evaluación ambiental. En particular, conforme al párrafo d) del grupo 2 del anexo I de esta Ley, quedan sometidas a la denominada “evaluación ambiental ordinaria” —regulada en la sección primera del capítulo II del título II— “los proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos, almacenamiento de CO2, almacenamiento de gas y geotermia de media y alta entalpía, que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica”.
Según la exposición de motivos de la Ley de evaluación ambiental, la evaluación de carácter “ordinario” —no simplificado— supone “la presunción iuris et de iure” de que los “planes, programas o proyectos” que se someten a ella, “en todo caso”, “tendrán efectos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización”. Se prevé que el “órgano sustantivo” competente para otorgar el permiso, autorización o concesión “consultará a las Administraciones públicas afectadas” (art. 37.1 de la Ley de evaluación ambiental) y “deberá solicitar con carácter preceptivo” una serie de informes: “el informe del órgano con competencias en materia de medio ambiente de la comunidad autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto”; “el informe sobre el patrimonio cultural, cuando proceda”; “el informe del órgano con competencias en materia de dominio público hidráulico, cuando proceda"; “el informe sobre dominio público marítimo-terrestre, cuando proceda”. Las Comunidades Autónomas, “en el ámbito de sus competencias, podrán establecer el carácter preceptivo de cualquier otro informe distinto de los anteriormente mencionados” (art. 37. 2 de la Ley de evaluación ambiental).
El “órgano ambiental” encargado de evaluar tales efectos en el proyecto analizará el expediente de impacto teniendo en cuenta “en particular, cómo se ha tenido en consideración el resultado” de “las consultas a las Administraciones públicas afectadas”, además del “trámite de información pública”, las alegaciones de “las personas interesadas” y las “consultas trasfronterizas” (art. 40.1 de la Ley de evaluación ambiental). Finalizado este análisis, el “órgano ambiental” formulará la “declaración de impacto ambiental” que “determinará si procede o no, a los efectos ambientales, la realización del proyecto y, en su caso, las condiciones en las que puede desarrollarse, las medidas correctoras y las medidas compensatorias” (art. 41 de la Ley de evaluación ambiental).
Las SSTC 106/2014, de 24 de junio, FJ 6 c), 134/2014, de 22 de julio, FJ 2 c), y 208/2014, de 15 de diciembre, FJ 2 c), han declarado, en particular, que el art. 9.5 LSH es formal y materialmente básico ex art. 149.1.25 y 13 CE: está dictado “con el objetivo de clarificar aspectos jurídicos relacionados con técnicas de exploración y producción de hidrocarburos y de garantizar la unidad de criterio en todo el territorio español”; “constituye un marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional, referido al empleo de una técnica habitual en la industria para la investigación y extracción de gas de esquisto o no convencional”, pues “se trata de evitar los posibles desequilibrios o desigualdades en el conjunto del sistema a los que podría conducir la fijación de criterios unilaterales por las Comunidades Autónomas que supongan la inclusión o exclusión de determinadas técnicas habituales en la industria para la investigación y extracción de hidrocarburos”. Asimismo justifica su carácter básico “el interés que lleva consigo el aprovechamiento de hidrocarburos no convencionales por su contribución al abastecimiento energético ... por las posibilidades que ofrece esta técnica de mejorar la productividad de las explotaciones de los yacimientos de gas no convencional”.
Del mismo modo, este Tribunal, refiriéndose a la legislación estatal sobre evaluación ambiental, tanto a la anteriormente en vigor (texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008) como a la vigente en la actualidad (Ley de evaluación ambiental), ha declarado que es formal y materialmente básica ex art. 149.1.23 CE la exigencia de una “previa declaración de impacto ambiental favorable para autorizar los ‘proyectos consistentes en la realización de perforaciones para la exploración, investigación o explotación de hidrocarburos que requieran la utilización de técnicas de fracturación hidráulica’” [SSTC 106/2014, FJ 6 d); 134/2014, FJ 2 c), y 208/2014, FJ 2 c)].
8. Las citadas SSTC 106/2014, 134/2014 y 208/2014 han abordado el problema de la fracturación hidráulica desde una perspectiva exclusivamente jurídico-competencial. Tal como precisaba la primera de ellas, “no corresponde a este Tribunal tomar postura sobre un tema de tan debatido alcance”, ni sobre “las ventajas e inconvenientes de la fractura hidráulica como técnica de exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales”, que han dado lugar a un amplio debate no sólo técnico, sino también social, a nivel nacional e internacional”; le corresponde “únicamente dictaminar si la Ley impugnada ha incurrido o no en inconstitucionalidad, por extralimitación —alegada por el Gobierno— de sus competencias en la materia” (FJ 2). El Tribunal concluyó en aquellos recursos que la “prohibición absoluta e incondicionada de la técnica de la fractura hidráulica en todo el territorio” autonómico —prevista en leyes de Cantabria, La Rioja y Navarra— “contradice de manera radical e insalvable lo dispuesto en el apartado 5 del art. 9 de la Ley del sector de hidrocarburos” y, con ello, invade las competencias estatales ex art. 149.1.13 y 25 CE (SSTC 106/2014, FJ 8; 134/2014, FJ 2; y 208/2014, FJ 2).
La STC 106/2014 razonó ampliamente, en particular, que aquella regulación autonómica de la tecnología de la fracturación hidráulica no podía entenderse amparada en las competencias estatutarias sobre ordenación del territorio y medio ambiente. Respecto de las primeras, declaró: “conviene recordar que este Tribunal también tiene reiteradamente señalado que la competencia ‘exclusiva’ que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que, con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado por virtud del art. 149.1 CE; su ejercicio puede lícitamente condicionar la competencia de las Comunidades Autónomas [por todas, SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 B); 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29; y 151/2003, de 17 de julio, FJ 4].
Respecto del otro título autonómico invocado, la STC 106/2014, FJ 8 a), declaró: “De la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético. La prohibición de la técnica del fracking que establece el art. 1 de la Ley autonómica impugnada vulnera la competencia estatal ex art. 149.1.13 y 25 CE, al excluir la eficacia en el territorio de Cantabria de la legislación básica que se dicta al amparo de los referidos títulos competenciales”. Por eso “la prohibición impuesta por el art. 1 de la Ley impugnada no puede considerarse como una norma adicional de protección en materia medioambiental, conforme a la doctrina constitucional al respecto (por todas, SSTC 170/1989, FJ 2; 102/1995, FFJJ 8 y 9; 33/2005, FJ 6; y 69/2013, FJ 1)”. La Sentencia insistió en que la legislación básica estatal “ha intentado dar respuesta a las preocupaciones medioambientales que suscita el empleo de esta técnica industrial” mediante “la exigencia de una previa declaración de impacto ambiental favorable”, “que supone un preceptivo trámite de información pública, consultas a las Administraciones públicas afectadas y a personas interesadas sobre el proyecto y el estudio de impacto ambiental presentado (que ha de comprender las medidas adecuadas para que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los posibles efectos adversos de la actividad sobre el medio ambiente, así como un programa de vigilancia ambiental para garantizar el cumplimiento de las medidas preventivas, correctoras y compensatorias, en todas las fases del proyecto)”.
En esta línea, este Tribunal ha declarado recientemente que una norma autonómica incumplía el criterio básico (arts. 37 a 39 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas) de que, a efectos de la autorización de aprovechamientos de recursos mineros de la denominada sección C, “cualquier terreno pueda ser, en principio, considerado como registrable, admitiéndose como excepción a esta regla general, que dicha condición se altere cuando concurran razones de interés general debidamente apreciadas por el Consejo de Gobierno”. La norma autonómica enjuiciada, “al configurar como no registrable la totalidad del territorio autonómico, sin perjuicio de que haya previsto excepciones a tal regla general, altera el régimen de explotación de los recursos de la sección C), contraviniendo con ello la regla básica ex art. 149.1.25 CE e infringiendo el orden constitucional de distribución de competencias”. Comoquiera “que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears tiene reconocida la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de régimen minero y energético, es claro que puede ejercer la facultad de declaración de determinados terrenos como no registrables consagrada en el art. 39.3 de la norma estatal, pero esa competencia ha de ejercerse ‘en el marco de la legislación básica del Estado’, y que, por tanto, queda condicionada por lo que en ella se establezca. Y sucede que lo que la norma básica estatal establece es justo lo contrario de la prohibición absoluta incluida en la norma autonómica, pues no otra cosa se desprende del art. 39.3, que configura una excepción a una regla general implícita de ‘registrabilidad’ de todos los terrenos” (STC 235/2015, de 5 de noviembre, FFJJ 4 y 5; en el mismo sentido, STC 260/2015, de 3 de diciembre, FFJJ 3 y 4).
Se precisó a este respecto que esta “conclusión no puede verse enervada por la consideración de que la norma balear responda a la necesidad de garantizar el medio ambiente”. Se declaró, en particular: “la declaración genérica de todo el territorio de una Comunidad Autónoma como no registrable no es una medida proporcionada, y que permita ‘armonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos’, como ha exigido nuestra doctrina, precisamente, en la citada STC 64/1982. Por tanto, si bien este Tribunal (STC 64/1982, FFJJ 5 y 6; SSTC 106/2014, de 24 de junio, 134/2014, de 22 de julio, y 208/2014, de 15 de diciembre) ha venido admitiendo que las Comunidades Autónomas puedan imponer deberes y cargas para el otorgamiento de autorizaciones permisos y concesiones mineras, con la finalidad de proteger el medio ambiente, siempre que las mismas sea razonables y proporcionadas al fin propuesto, ha considerado contrario al orden constitucional de distribución de competencias que deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.23 CE, el establecimiento de prohibiciones genéricas, absolutas en incondicionadas, como son las que se contemplan el precepto controvertido. En ese sentido, la STC 106/2014, FJ 8 a), recuerda que ‘de la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético’, que es lo que ha sucedido en el presente caso”.
El precepto controvertido responde claramente a una finalidad tuitiva del medio ambiente, tal como resulta de su tenor y de las actividades preparatorias. Según hemos recordado ya, las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus competencias en materia medioambiental, pueden imponer “requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético” [STC 106/2014, FJ 8 a)], siempre que tales exigencias sean “razonables y proporcionadas al fin propuesto” (STC 235/2015, FJ 6). El régimen básico relativo a la declaración favorable de impacto ambiental como condición de aprobación de los proyectos que implican fractura hidráulica parte, precisamente, de este presupuesto constitucional cuando dispone que las Comunidades Autónomas, “en el ámbito de sus competencias, podrán establecer el carácter preceptivo de cualquier otro informe distinto de los anteriormente mencionados” (art. 37. 2 de la Ley de evaluación ambiental).
El precepto no introduce sólo un cambio de perspectiva. En primer lugar, la ambigua reformulación de las bases se presta a equívocos. Al disponer que “no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica”, “en relación con” los “ámbitos competenciales de la Generalitat”, da pie a una interpretación manifiestamente contraria a la legislación básica estatal; el fracking queda prohibido con carácter absoluto en el territorio de Cataluña siempre que su utilización concierna cualquier “ámbito competencial” de la Generalitat. A su vez, el tenor de la disposición puede dar lugar también a que se entienda que el competente para pronunciarse sobre la utilización del fracking es el órgano urbanístico correspondiente; lo que, tal como razona el recurso, contradice la Ley del sector de hidrocarburos, que atribuye la función al Estado o a la Comunidad Autónoma según el ámbito territorial afectado, previa declaración favorable de impacto ambiental. Asimismo, la redacción del precepto puede dar a entender, en contra de lo concretamente establecido en las bases, que la autoridad competente dispone de un amplio margen decisorio y que, en todo caso, su resolución ha de ser denegatoria cuando aprecie cualquier suerte de posible efecto negativo sobre aquella amplia e inconcreta serie de circunstancias. La Abogada de la Generalitat admite en este sentido que el precepto adolece de indeterminación y no precisa mínimamente el grado o intensidad de aquellos efectos negativos.
En segundo lugar, alguno de los criterios enunciados y su indeterminación, si no son directamente incompatibles con la legislación básica estatal, desde luego reducen, dificultan o impiden su eficacia. Así, en particular, la prohibición de esta tecnología en relación con cualesquiera “ámbitos competenciales de la Generalitat” o ante “efectos negativos” sobre las características “socioeconómicas de la zona”. La propia Abogada de la Generalitat afirma que este último criterio es “discordante”. Hay que tener en cuenta, además, que el Estado ha adoptado el régimen básico sobre la fracturación hidráulica con el preciso objetivo de “clarificar aspectos jurídicos relacionados con técnicas de exploración y producción de hidrocarburos y de garantizar la unidad de criterio en todo el territorio español” [SSTC 106/2014, FJ 6 c); 134/2014, FJ 2 c); y 208/2014, FJ 2 c)].
En conclusión, puede afirmarse respecto de la previsión impugnada lo que la STC 106/2014, FJ 8 a), declaró con relación a la Ley cántabra entonces controvertida: “el legislador autonómico no se limita pues a establecer las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto, siempre ‘respetando las bases establecidas por el Estado’ (SSTC 135/2012, FJ 2; y 8/2013, FJ 3); vulnera la competencia estatal al entrar en conflicto con la eficacia de la legislación básica que se dicta al amparo de la misma en el territorio de Cantabria”.
10. Según se ha anticipado, la Abogada de la Generalitat razona que el art. 47.10 del Decreto Legislativo 1/2010 no incurre en la indicada inconstitucionalidad mediata, si se interpreta que no establece por sí condiciones de denegación del título habilitante y que debe estarse a las regulaciones sectoriales aplicables en función de la naturaleza y características de los terrenos afectados. Los Letrados del Parlamento de Cataluña argumentan en igual sentido que el mandato de no autorizar la fracturación hidráulica ante efectos negativos en las “características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona” viene a ser idéntico al que resulta de la legislación básica estatal cuando somete la indicada técnica al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, que puede concluir igualmente en una declaración negativa o prohibitiva [art. 41.2, en relación con el anexo 1, grupo 2 d) de la Ley de evaluación ambiental]. Según afirman, el precepto recurrido vendría a establecer la obligación de que el órgano autonómico deniegue la licencia correspondiente (si tiene la competencia decisoria) o manifieste su oposición a la concesión en el expediente de evaluación ambiental (si carece de aquella competencia decisoria) sólo si la actividad proyectada pudiera producir efectos negativos; entendidos como consecuencias absolutamente insubsanables mediante medidas apropiadas o condicionamientos que atemperen esa incidencia negativa. De modo que, según se razona, el precepto controvertido -aunque impreciso- vendría a reiterar la legislación básica relativa a la fracturación hidráulica que ha adoptado el Estado al amparo de los apartados 13, 23 y 25 del art. 149.1 CE.
La interpretación propuesta por los Letrados autonómicos salvaría, en efecto, toda contradicción entre el precepto autonómico controvertido y la legislación básica estatal. Sin embargo, tal interpretación no es ya que altere el significado del precepto; le hurta contenido propio para transformarlo en una norma muda que —según se afirma— remite implícitamente a otras leyes en contra de su tenor literal y de su cabal sentido. Nada hay dentro del precepto impugnado —ni en las actividades preparatorias que lo han precedido— que permita entender que el legislador catalán ha querido establecer una norma vacía de contenido o de mera remisión. Tal interpretación es demasiado forzada y debe ser en consecuencia rechazada, so pena de “ignorar o desfigurar el sentido de los enunciados legales meridianos” (SSTC 22/1985, de 15 de febrero, FJ 5; y 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 2), olvidando “el respeto al propio tenor literal de aquéllos” (SSTC 222/1992, de 11 de diciembre, FJ 2). Además, aceptar aquella interpretación supondría dificultar los objetivos de claridad y seguridad jurídica que ha perseguido específicamente el legislador estatal en este caso amparándose válidamente en los apartados 13, 23 y 25 del art. 149.1 CE [SSTC 106/2014, FJ 6 c); 134/2014, FJ 2 c); 208/2014, FJ 2 c)].
1º Declarar la extinción del recurso por desaparición sobrevenida de su objeto respecto de la disposición transitoria quinta de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña.
2º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición transitoria octava de la Ley 2/2014 así como del apartado 10 del art. 47 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, añadido por el art. 167.1 de la Ley 2/2014.
1. Voto particular que formulan la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6513-2014.
2. Voto particular que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 6513-2014.
En el voto concurrente que formulé de manera conjunta en la citada STC 106/2014 se puso de manifiesto que este tipo de normativas es una manifestación del complejo fenómeno de concurrencia que tiene lugar cuando, en el mismo espacio físico, se proyectan competencias estatales y autonómicas con distinto objeto jurídico. Se afirmó que el método de análisis debía ser, y no era, el tradicional en la doctrina constitucional, conforme al cual los títulos competenciales en presencia se limitan y contrapesan recíprocamente, y no es razonable propiciar un vacío recíproco de su contenido.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 6513-2014
Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña.
Se enjuicia la constitucionalidad de varios preceptos de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña, que regulan la explotación de recursos naturales mediante fracturación hidráulica, la implantación de establecimientos comerciales y el régimen transitorio aplicable al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales.
Se estima parcialmente el recurso. Por un lado, se declara inconstitucional y nulo el precepto que suspende, mientras que no se apruebe un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias, la disposición que permite, excepcionalmente, la implantación de establecimientos comerciales fuera de las tramas urbanas consolidadas. El precepto impugnado es incompatible con la normativa estatal básica sobre acceso y ejercicio de actividad de servicios, y sobre apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales en la medida en que no exterioriza ninguna razón imperiosa de interés general que justifique las mayores restricciones en la implantación de establecimientos comerciales en el territorio catalán. Por otro lado, reiterando la doctrina sentada en la STC 106/2014, de 24 de junio, se declara inconstitucional y nulo el precepto que prohíbe el uso de la fracturación hidráulica en la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable cuando esta técnica pueda tener determinados efectos negativos. El precepto autonómico es incompatible con la normativa estatal básica en materia de régimen minero y energético que permite la utilización de técnicas de fracturación hidráulica en la explotación de hidrocarburos previa declaración de impacto ambiental favorable. En tal sentido, el precepto autonómico vulnera la competencia estatal al excluir la eficacia en el territorio catalán de la legislación básica en materia de régimen minero. Por último, la Sentencia declara la desaparición sobrevenida de objeto del recurso en lo relativo al régimen transitorio aplicable al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales como consecuencia de su modificación legislativa.
La Sentencia cuenta con dos Votos particulares parcialmente discrepantes, uno de ellos suscrito por dos Magistrados.
La ausencia de motivación orientada a justificar mayores restricciones a la libertad de apertura de establecimientos comerciales fuera de las tramas urbanas consolidadas, origina que este aspecto de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña resulte incompatible con la legislación básica estatal (STC 193/2013) [FJ 6].
La fijación de cualesquiera requisitos, condiciones o restricciones al acceso a (o ejercicio de) una actividad de servicios debe justificarse en razones imperiosas de interés general, como la protección del medio ambiente, la ordenación de territorio o la conservación del patrimonio histórico y artístico; en ningún caso en fines económicos, como garantizar la viabilidad económica de determinados prestadores [FJ 5].
La regulación autonómica de la tecnología de la fracturación hidráulica no puede entenderse amparada en las competencias estatutarias sobre ordenación del territorio y medio ambiente; la prohibición de dicha tecnología por parte de una Comunidad Autónoma vulnera la competencia estatal en materia de planificación de la actividad económica y régimen minero, al excluir la eficacia en el territorio autonómico de la legislación básica que se dicta al amparo de los referidos títulos competenciales (SSTC 106/2014, 208/2014) [FJ 8].
La Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético [FJ 8].
La competencia exclusiva que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que, con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado por virtud del art. 149.1 CE (SSTC 56/1986; 151/2003) [FJ 8].
Artículo 47.10 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2014, de 27 de enero) (anula)
Artículo 167.1 (anula)
Artículos 37 a 39, f. 8
Artículo 149.1.13, ff. 1, 4 a 8, 10
Artículo 149.1.23, ff. 1, 7, 8, 10
Artículo 149.1.25, ff. 1, 7, 8, 10
Artículo 24.3, f. 8
Real Decreto 46/1993, de 15 de enero. Ampliación de medios patrimoniales traspasados a la Generalidad de Cataluña en materia de sanidad, servicios y asistencia sociales, y de Seguridad Social (INSALUD e INSERSO), (Instituto »Guttman»)
Artículo 6, ff. 4 a 6
Artículo 6 (redactado por la Ley 1/2010, de 1 de marzo), ff. 4, 5
Artículo 6 (redactado por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre), ff. 5, 6
Artículo 6 (redactado por la Ley 18/2014, de 15 de octubre), ff. 4 a 6
Título II, capítulo II, sección primera, f. 7
Artículo 9.5, f. 8, VP II
Artículo 9.5 (redactado por la Ley 17/2013, de 29 de octubre), f. 7
Artículo 11, ff. 4 a 6
Artículo 6.1 a), f. 4
Artículo 9.3, ff. 4, 6
Artículo 9.3 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011, de 29 de diciembre), f. 4
Artículo 9.3 a), f. 6
Artículo 9.3 b), ff. 4, 6
Artículo 9.3 párrafo 2, f. 4
Artículo 9.3 párrafo 3, f. 4
Artículo 9.4, ff. 4, 6
Artículo 9.4 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011, de 29 de diciembre), f. 4
Artículo 9.4 párrafo 2, ff. 4, 6
Artículo 9.4 párrafo 3, f. 4
Artículo 47.10 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2014, de 27 de enero), ff. 7, 9, 10, VP I, VP II
En general, f. 7, VP II
Artículo 37.2, ff. 7, 9
Artículo 41, f. 7, VP II
Artículo 41.2, f. 10
Anexo I, grupo 2 apartado d), ff. 7, 10
Artículo 167.1, ff. 1, 7, 10, VP I, VP II
Disposición adicional vigesimoséptima, ff. 4, 6
Disposición transitoria quinta, ff. 1 a 3
Disposición transitoria quinta, apartado 2 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo), f. 2
Disposición transitoria octava, ff. 1, 2, 4, 6
Bases de la planificación económicaBases de la planificación económica, f. 5
Competencias en materia de medio ambienteCompetencias en materia de medio ambiente, ff. 8 a 10
Competencias en materia de ordenación del territorioCompetencias en materia de ordenación del territorio, f. 8
Competencias en materia de régimen mineroCompetencias en materia de régimen minero, ff. 7, 8
Competencias en materia de urbanismoCompetencias en materia de urbanismo, f. 8
Pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidadPérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad, ff. 2, 3
Planificación económicaPlanificación económica, ff. 5, 6
Carácter básico de las normas jurídicasCarácter básico de las normas jurídicas, ff. 5, 7
Entidades gestoras de la Seguridad SocialEntidades gestoras de la Seguridad Social, ff. 2, 3
Evaluación de impacto ambientalEvaluación de impacto ambiental, ff. 7, 8
Explotación de recursos naturalesExplotación de recursos naturales, ff. 7 a 10
Fracturación hidráulicaFracturación hidráulica, ff. 7 a 10, VP I, VP II
Instalación de establecimientos comercialesInstalación de establecimientos comerciales, ff. 4 a 6
Régimen energéticoRégimen energético, ff. 7 a 10
Régimen mineroRégimen minero, ff. 7 a 10