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Timestamp: 2016-10-25 17:22:09+00:00
Document Index: 43710239

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 15', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 13', 'art. 18', 'art. 46', 'ATF ', 'art. 84', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 84', 'ATF ', 'art. 9', 'art. 25', 'art. 26', 'art. 28', 'art. 86', 'art. 34', 'art. 88', 'ATF ', 'art. 89', 'art. 29', 'art. 26', 'art. 36', 'art. 90', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 9', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 17', 'ATF ', 'art. 15', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 26', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 153', 'art. 159']

1A.120/2001 (18.01.2002)
1A.120/2001/svc
Arr�t du 18 janvier 2002
Les juges f�d�raux Aemisegger, pr�sident de la Cour, vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral,
Reeb, Pont Veuthey, suppl�ante,
B.________, recourantes,
toutes deux repr�sent�es par Me Michel Bise, avocat, case postale 3132, 2001 Neuch�tel 1,
D�partement de la gestion du territoire de la R�publique et canton de Neuch�tel, Ch�teau, 2001 Neuch�tel 1, intim�,
Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel, case postale 3174, 2001 Neuch�tel 1.
(recours de droit administratif contre l'arr�t du Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel du 7 juin 2001)
A.________ et B.________ sont copropri�taires de trois parcelles sur le territoire de la commune de Neuch�tel au lieu-dit Chaumont, plus pr�cis�ment dans le secteur du Grand-Chaumont (articles 675, 677 et 678 du cadastre). Elles sont �galement copropri�taires d'une parcelle situ�e � proximit�, mais sur le territoire de la commune voisine de Savagnier (article 1907 du cadastre).
La r�gion de Chaumont, qui s'�tend sur le territoire de plusieurs communes, fait partie des � sites naturels � recens�s par le Grand Conseil de la R�publique et canton de Neuch�tel dans le D�cret du 14 f�vrier 1966 concernant la protection des sites naturels du canton (ci-apr�s: le D�cret). Ce D�cret, qui comporte un plan, d�limite notamment des � zones de cr�tes et de for�ts �, en principe inconstructibles (art. 2 du D�cret), et des � zones de constructions basses �, destin�es en premier lieu � la construction de r�sidences secondaires ou de logements de vacances (art. 3ss du D�cret). Selon ce plan, la majeure partie de la r�gion de Chaumont est soumise au r�gime de la zone de cr�tes et de for�ts; les quatre parcelles d'A.________ et B.________ se trouvent dans l'une des deux zones de constructions basses de cette r�gion (zone du Grand-Chaumont). La parcelle 1907 est partiellement b�tie; les trois autres terrains sont en nature de p�turage ou de for�t.
Le D�partement de la gestion du territoire de la R�publique et canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le D�partement cantonal) a mis � l'enqu�te publique en 1997 un projet de plan de nouvelle d�limitation des zones de constructions basses � Chaumont. Ce projet pr�voit une r�duction de ces zones et l'affectation des terrains d�class�s � la zone de cr�tes et de for�ts. Le plan mis � l'enqu�te publique comporte �galement la d�limitation des secteurs forestiers dans le p�rim�tre des anciennes zones de constructions basses (constatation de la nature foresti�re - cf. art. 10 de la loi f�d�rale sur les for�ts [LFo, RS 921.0]). Selon ce projet, la partie non bois�e de la parcelle 1907 est maintenue dans la zone de constructions basses. Les trois autres parcelles d'A.________ et B.________ sont en revanche sorties de cette zone.
A.________ et B.________ se sont oppos�es � ce projet de plan d'affectation cantonal. Le D�partement cantonal a lev� ces oppositions par une d�cision rendue le 13 ao�t 1999.
Les deux opposantes ont recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif cantonal en demandant un classement des parcelles 675, 677 et 678 dans la zone � b�tir - y compris certaines parties de ces terrains incluses dans les secteurs forestiers - et en contestant la d�limitation de la for�t sur la parcelle 1907, ayant pour effet de soustraire une portion de ce bien-fonds au r�gime de la zone de constructions basses. Le Tribunal administratif a rejet� ce recours par un arr�t rendu le 7 juin 2001. Il a consid�r� en substance que les dimensions de la zone de constructions basses du Grand-Chaumont avaient �t� revues conform�ment aux principes de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire (LAT; RS 700) applicables � la cr�ation des zones � b�tir, et en mettant en oeuvre les objectifs des autorit�s cantonales en mati�re de protection des sites naturels apr�s une r�vision du D�cret intervenue en 1988. Le Tribunal administratif a par ailleurs rejet� les griefs concernant la d�limitation des for�ts par rapport � la zone � b�tir, la constatation de la nature foresti�re, sur les parcelles litigieuses, correspondant aux prescriptions de la l�gislation f�d�rale sur les for�ts.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de renvoyer l'affaire pour nouvelle d�cision - le cas �ch�ant pour modification du plan dans le sens des consid�rants - au D�partement cantonal ou au Tribunal administratif. Elles se plaignent d'une violation du droit public f�d�ral, en particulier de l'art. 15 LAT, d'une constatation inexacte ou incompl�te des faits pertinents ainsi que d'une violation du droit d'�tre entendu garanti � l'art. 29 al. 2 Cst.
Le Tribunal administratif se borne � conclure au rejet du recours, sans pr�senter d'observations. Le D�partement cantonal n'a pas r�pondu.
Les Offices f�d�raux du d�veloppement territorial (ODT) et de l'environnement, des for�ts et du paysage (OFEFP) ont �t� invit�s � d�poser des d�terminations. Celles-ci ont �t� communiqu�es aux parties, qui ont pu se prononcer � ce propos.
Les recourantes demandent une inspection locale.
Le Tribunal f�d�ral examine d'office et librement la recevabilit� des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207 consid. 1 p. 209 et les arr�ts cit�s).
1.1 L'arr�t attaqu� est fond� � la fois sur des normes du droit de l'am�nagement du territoire - f�d�ral (l'art. 15 LAT notamment) ou cantonal (les prescriptions du D�cret) - et sur des normes du droit public f�d�ral en mati�re de protection des for�ts. Le plan d'affectation cantonal litigieux tend en effet d'une part � concr�tiser des objectifs d'am�nagement du territoire, et il op�re d'autre part la d�limitation des for�ts par rapport � la zone � b�tir conform�ment � ce que pr�voit l'art. 13 LFo; la for�t ainsi d�limit�e est cependant soustraite � la r�glementation du plan d'affectation cantonal puisqu'elle est r�gie uniquement par la l�gislation sur les for�ts (art. 18 al. 3 LAT).
Au cas o� les recourantes se plaindraient d'une violation de la loi f�d�rale sur les for�ts (voire de la loi cantonale d'application de cette loi f�d�rale), la voie du recours de droit administratif leur serait ouverte (cf. art. 46 al. 1 LFo; ATF 123 II 499 consid. 1a p. 501; 122 II 274 consid. 1a p. 277). Or, dans leur acte de recours, elles d�clarent ne plus remettre aujourd'hui en question le plan d�limitant les zones foresti�res; en d'autres termes, elles ne reprennent pas les griefs, d�velopp�s devant le Tribunal administratif, relatifs � la constatation de la nature foresti�re d'une partie de leurs biens-fonds. La contestation ne porte d�s lors plus que sur l'affectation en zone de cr�tes et de for�ts, plut�t qu'en zone de constructions basses, des secteurs non forestiers des parcelles 675, 677 et 678.
Dans ces conditions, seule la voie du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) est ouverte, conform�ment � la r�gle de l'art. 34 al. 3 LAT (cf. ATF 123 II 88 consid. 1a p. 91, 289 consid. 1b p. 291). Le pr�sent recours de droit administratif peut �tre converti en recours de droit public; il faut d�s lors v�rifier s'il r�pond aux exigences de recevabilit� des art. 84 ss OJ (cf. ATF 127 II 198 consid. 2a p. 203).
1.2 Pour la r�vision du plan des sites naturels du canton, l'art. 9 al. 1 du D�cret d�clare applicables les r�gles de proc�dure pr�vues aux art. 25 � 30 de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire (LCAT) pour l'adoption ou la modification des plans d'affectation cantonaux. La d�cision du D�partement cantonal sur les oppositions (art. 26 LCAT) ne conf�re pas force obligatoire au plan r�vis�, puisqu'il doit encore �tre soumis � la sanction du Conseil d'Etat (art. 28 al. 1 LCAT). Dans le cas particulier, on peut n�anmoins admettre qu'apr�s la proc�dure de recours cantonale, cette sanction ne repr�sente qu'une simple formalit�, l'arr�t du Tribunal administratif ayant ainsi un caract�re final au sens des art. 86 et 87 OJ (cf. Andr� Jomini, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 56 ad art. 34 LAT; cf. arr�t du TF non publi� du 10 octobre 1996 dans la cause F.-B. c. commune de Corcelles-Cormondr�che, consid. 1a).
En tant que copropri�taires des biens-fonds dont la nouvelle affectation est contest�e, les deux recourantes peuvent invoquer une atteinte � leurs int�r�ts personnels et juridiquement prot�g�s; elles ont donc qualit� pour recourir en vertu de l'art. 88 OJ (cf. ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85 et les arr�ts cit�s). L'acte de recours a �t� d�pos� dans le d�lai l�gal (art. 89 OJ). Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'�tre entendu (art. 29 al. 2 Cst.) et, implicitement mais suffisamment clairement, d'une violation de la garantie de la propri�t�, l'inobservation des principes de l'am�nagement du territoire entra�nant selon elles des restrictions inadmissibles ou, en d'autres termes, d�pourvues d'int�r�t public et disproportionn�es (art. 26 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 36 al. 2 et 3 Cst.). L'exigence de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ est ainsi satisfaite.
Les recourantes demandent d'une part l'annulation de l'arr�t attaqu� et d'autre part le renvoi de l'affaire � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision dans le sens d'une modification du plan litigieux. Seul le premier chef de conclusions est recevable, en raison de la nature en principe exclusivement cassatoire du recours de droit public (ATF 127 II 1 consid. 2c p. 5; 127 III 279 consid. 1b p. 282 et les arr�ts cit�s). Sous cette r�serve, il y a lieu d'entrer en mati�re.
1.3 Le Tribunal f�d�ral est en mesure de statuer sur le recours de droit public en se fondant sur le dossier de la cause. Il ne se justifie donc pas de proc�der � une inspection locale.
Les recourantes pr�tendent qu'en r�duisant la surface de la zone de constructions basses du Grand-Chaumont, les autorit�s cantonales ont m�connu les prescriptions de l'art. 15 LAT fixant les crit�res applicables � la d�finition des zones � b�tir. Elles invoquent en premier lieu l'art. 15 let. a LAT, qui dispose que � les zones � b�tir comprennent les terrains propres � la construction qui sont d�j� largement b�tis �. D'apr�s elles, leurs trois parcelles 675, 677 et 678 feraient partie d'un ensemble b�ti compact, bien d�limit� par des routes (route d'Enges et route de la Dame).
2.1 L'arr�t attaqu� mentionne les r�visions successives du D�cret de 1966 et la volont� des autorit�s cantonales de diminuer de fa�on importante la surface des zones de constructions basses, dans les diff�rents sites naturels du canton, afin de respecter les exigences actuelles du droit de l'am�nagement du territoire, � savoir essentiellement celles de la loi f�d�rale entr�e en vigueur le 1er janvier 1980 (LAT). Cet arr�t se r�f�re express�ment, � ce propos, � la d�cision du D�partement cantonal, qui �nonce les objectifs fix�s par le Conseil d'Etat en vue de la nouvelle d�limitation des zones de constructions basses, apr�s la modification de l'art. 9 du D�cret en 1988 et le constat que ces zones �taient � largement surdimensionn�es �: suppression du statut de zone � b�tir pour les surfaces foresti�res ou � prot�ger; d�classement des zones non b�ties et non �quip�es, ou partiellement �quip�es; maintien en zone de constructions basses des p�rim�tres compl�tement �quip�s et d�j� largement b�tis; r�duction des zones partiellement b�ties, par la cr�ation d'�lots aussi homog�nes que possibles [p. 7 de la d�cision du D�partement cantonal]. Selon l'arr�t attaqu�, le plan litigieux vise � mettre en oeuvre ces principes dans la r�gion de Chaumont: alors que l'ancienne zone de constructions basses englobait presque tout ce secteur, le plan r�vis� d�limite plusieurs petites zones � b�tir, comprenant surtout les parcelles d�j� construites. Ainsi, dans le p�rim�tre de l'ancienne zone de constructions basses du Grand-Chaumont, de forme triangulaire, le nouveau plan d�finit trois zones � b�tir - lesquelles se limitent pratiquement aux parcelles d�j� b�ties - s�par�es entre elles par des terrains en nature de for�ts et de p�turages.
2.2 En l'esp�ce, il ne s'agit pas de v�rifier si, telles qu'elles ont �t� d�limit�es dans le plan litigieux, les nouvelles zones de constructions basses de la r�gion de Chaumont r�pondent � la d�finition de l'art. 15 let. a LAT, � savoir si elles comprennent principalement des � terrains d�j� largement b�tis � au sens de cette disposition. Lorsque les recourantes invoquent l'art. 15 let. a LAT, c'est en effet pour faire valoir que leurs propres parcelles appartiendraient elles aussi � un ensemble de terrains d�j� largement b�tis. Il faudrait pour cela que l'ancienne zone de constructions basses du Grand-Chaumont r�ponde, dans son entier, � la d�finition de l'art. 15 let. a LAT, les recourantes se pr�valant uniquement de la pr�sence de trente-neuf parcelles b�ties dans le voisinage et du caract�re � bien compact � qu'aurait cette ancienne zone, d�limit�e par des routes, si leurs propres parcelles �taient construites. Or le Tribunal administratif, apr�s une inspection des lieux, a consid�r� que les espaces non b�tis - dont les trois parcelles des recourantes, repr�sentant une surface de 4 � 5 ha (ou environ 3 ha, selon les calculs des recourantes) - entre les trois nouvelles zones � b�tir ne pouvaient pas �tre qualifi�s de simples br�ches dans la continuit� du milieu b�ti (cf. Alexandre Fl�ckiger, Commentaire LAT, n. 60 � 63 ad art. 15 LAT). Cette appr�ciation n'est manifestement pas critiquable, s'agissant de p�turages relativement vastes dans un site naturel o� sont dispers�s quelques groupes de b�timents. Aussi la planification adopt�e pour les terrains des recourantes n'est-elle pas contraire � l'art. 15 let. a LAT.
Les recourantes se pr�valent �galement, et principalement, de l'art. 15 let. b LAT qui pr�voit le classement en zone � b�tir non seulement des terrains d�j� largement b�tis, mais aussi des terrains � propres � la construction � qui � seront probablement n�cessaires � la construction dans les quinze ans � venir et seront �quip�s dans ce laps de temps �. Le besoin en r�sidences secondaires serait important, en particulier dans une r�gion � vocation touristique comme celle de Chaumont. Le Tribunal administratif aurait omis � tort d'estimer ce besoin; en cons�quence, il aurait approuv� un plan entra�nant un � sous-dimensionnement � de la zone de constructions basses de Chaumont sans que cela soit justifi� par un int�r�t relevant de l'am�nagement du territoire.
3.1 Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal administratif a admis l'existence, depuis des d�cennies, d'une demande importante de r�sidences secondaires mais il a retenu que le crit�re du besoin en terrains constructibles ne pouvait pas � lui seul d�terminer la taille de la zone � b�tir; il devait au contraire �tre mis en balance avec les autres objectifs de l'am�nagement du territoire. Dans le cas de Chaumont, l'objectif d'am�nagement consiste pr�cis�ment � restreindre le d�veloppement des zones de constructions basses dans l'int�r�t de la protection des cr�tes. Cet int�r�t public doit l'emporter, m�me si la demande en terrains pour des r�sidences secondaires ne peut pas �tre enti�rement satisfaite dans les ann�es � venir.
3.2 Une pes�e globale des int�r�ts et, en l'occurrence, la mise en balance des crit�res de l'art. 15 LAT avec ceux concernant la cr�ation de zones � prot�ger (art. 17 LAT), est exig�e de l'autorit� cantonale de planification en vertu du droit f�d�ral (cf. notamment ATF 123 I 175 consid. 3e/aa p. 188; 119 Ia 411 consid. 2b p. 416; Fl�ckiger, op. cit., n. 25 et 86-87 ad art. 15 LAT). Une r�gion faisant partie des � sites naturels du canton �, parce qu'elle constitue un paysage d'une beaut� particuli�re, doit en principe �tre class�e dans les zones � prot�ger (art. 17 al. 1 let. b LAT). La zone de cr�tes et de for�ts a, pr�cis�ment, la fonction d'une zone � prot�ger. Les crit�res retenus pour la nouvelle d�limitation des zones � b�tir � l'int�rieur de ces sites naturels (cf. supra, consid. 2.1) ne pr�voient pas la cr�ation de v�ritables r�serves de terrains constructibles, mais au contraire une extension de la zone � prot�ger dans le p�rim�tre des anciennes zones de constructions basses l� o� les terrains ne sont pas largement b�tis; il n'est manifestement pas contraire aux principes de l'am�nagement du territoire de privil�gier cette option. Les recourantes ne le contestent pas et elles ne cherchent pas � d�montrer que le D�cret, r�vis� apr�s l'entr�e en vigueur de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, aurait une port�e diff�rente. Le r�sultat de la pes�e des int�r�ts n'est, il est vrai, pas favorable au d�veloppement des r�sidences secondaires � Chaumont mais, contrairement � ce qu'affirment les recourantes, cela n'est pas en contradiction avec les objectifs de planification pour les sites naturels du canton. Les recourantes ne mettent du reste pas en doute l'int�r�t public � maintenir intacts les p�turages du secteur du Grand-Chaumont, dont leurs parcelles font partie. Dans ces conditions, le Tribunal administratif �tait fond� � n'accorder aucune importance d�terminante � un �ventuel besoin de terrains � b�tir pour la construction de r�sidences secondaires (cf. art. 15 let. b LAT). Les restrictions que subissent les recourantes, dans l'utilisation de leurs terrains, sont la cons�quence d'une application correcte des principes des art. 15 et 17 LAT; partant, elles sont justifi�es par un int�r�t public et proportionn�es (art. 26 al. 1 et 36 al. 2 et 3 Cst.).
Les recourantes se plaignent d'une violation du droit d'�tre entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., d�s lors que le Tribunal administratif a refus� d'ordonner au D�partement cantonal ainsi qu'� la Ville de Neuch�tel de produire tous les dossiers de plans et de projets de construction concernant la r�gion de Chaumont depuis 1988. Ces �l�ments �taient n�cessaires, selon elles, pour �tablir le besoin en terrains constructibles dans la zone de constructions basses; ils auraient en outre permis de v�rifier la mise en oeuvre, par le D�partement cantonal, des objectifs fix�s pour le redimensionnement de ces zones.
Conform�ment � la jurisprudence constitutionnelle relative au droit d'�tre entendu, l'autorit� peut refuser une mesure d'instruction suppl�mentaire lorsque les preuves administr�es lui ont permis de former sa conviction et que, proc�dant d'une mani�re non arbitraire � une appr�ciation anticip�e des preuves qui lui sont encore propos�es, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener � modifier son opinion (ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51, 208 consid. 4a p. 211; 122 I 53 consid. 4a p. 55; 122 II 464 consid. 4a p. 469; 120 Ib 379 consid. 3b p. 383 et les arr�ts cit�s). Dans l'arr�t attaqu�, le Tribunal administratif a consid�r� que les dossiers, projets de plans, projets de constructions indiqu�s par les recourantes n'�taient pas susceptibles d'avoir une incidence d�terminante sur le litige. Cette appr�ciation anticip�e n'est pas critiquable: comme on vient de l'exposer (supra, consid. 3.2), l'estimation de la demande en terrains constructibles pour des r�sidences secondaires n'est pas d�cisive et il importe peu, en l'esp�ce, de conna�tre les intentions ou les projets de propri�taires int�ress�s; l'argumentation des recourantes ne montre en outre pas en quoi ces pi�ces auraient �t� utiles � l'interpr�tation des objectifs d'am�nagement adopt�s pour les sites naturels du canton ou au contr�le de leur mise en oeuvre dans le cas particulier. Ce dernier grief se r�v�le donc mal fond�.
Il s'ensuit que le recours, trait� comme recours de droit public, doit �tre rejet� dans la mesure o� il est recevable.
Les recourantes, qui succombent, ont � payer l'�molument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Les autorit�s intim�es n'ont pas droit � des d�pens (art. 159 al. 2 OJ).
Le recours, trait� comme recours de droit public, est rejet� dans la mesure o� il est recevable.
Un �molument judiciaire de 3'000 fr. est mis � la charge des recourantes.
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire des recourantes, au D�partement de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel, � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement, des for�ts et du paysage.