Source: https://fr.scribd.com/document/383800450/Apostila-de-Patrimonio-Cultural
Timestamp: 2020-08-13 12:15:52+00:00
Document Index: 60519109

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Apostila de Patrimônio Cultural | Herança cultural | Estado
Um debate sobre patrimônio
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Minuta TR Salvaguarda Bens Registrados
LEGISLAÇÃO PT3
Juliano Bitencourt Campos Daniel Ribeiro Preve Ismael Francisco de Souza
UM DEBATE SOBRE A GLOBALIZAÇÃO, CIDADANIA E SUSTENTABILIDADE
ISBN 978-85-8443-049-9
Multideia Editora Ltda. Rua Desembargador Otávio do Amaral, 1.553 80710-620 - Curitiba – PR +55(41) 3339-1412 editorial@multideiaeditora.com.br
Marli Marlene M. da Costa (Unisc) André Viana Custódio (Unisc) Salete Oro Boff (Unisc/IESA/IMED) Carlos Lunelli (UCS) Liton Lanes Pilau (Univalli) Danielle Annoni (UFSC) Luiz Otávio Pimentel (UFSC)
Orides Mezzaroba (UFSC) Sandra Negro (UBA/Argentina) Nuria Belloso Martín (Burgos/Espanha) Denise Fincato (PUC/RS) Wilson Engelmann (Unisinos) Neuro José Zambam (IMED)
Coordenação editorial e revisão: Fátima Beghetto Projeto gráfico, diagramação e capa: Sônia Maria Borba Imagem da capa: [3quarks] / Depositphotos.com
CPI-BRASIL. Catalogação na fonte
Patrimônio cultural, direito e meio ambiente: um debate sobre a globali- zação, cidadania e sustentabilidade [recurso eletrônico] / Juliano Bitencourt Campos, Daniel Ribeiro Preve, Ismael Francisco de Souza, organizadores - Curitiba: Multideia, 2015. 256p.; v. I, 23cm
1. Patrimônio cultural - Preservação. 2. Meio ambiente. 3. Direito. 4. Sustentabilidade. I. Campos, Juliano Bitencourt (org.). II. Preve, Daniel Ribeiro (org.). III. Souza, Ismael Francisco de (org.). IV. Título.
CDD 342(22.ed.)
CDU 342.951
Autorizamos a reprodução parcial dos textos, desde que citada a fonte. Respeite os direitos autorais – Lei 9.610/98.
Aimée Schneider Duarte Alejandra Saladino Alessandra Spitz G. A. Lourenço Alessandra Vanessa Teixeira André Viana Custódio Carlos Alberto Santos Costa Carlos Eduardo Caldarelli Carlos H. de Oliveira Cecília Baptista Cláudio Umpierre Carlan Daniela Damo
Dione da Rocha Bandeira Fabiana Santos Dantas Fernanda da Silva Lima Ismael Francisco de Souza Liton Lanes Pilau Sobrinho Luca Cacciatore Luís Mota Figueira Luiz Oosterbeek Sandra Pereira Cacciatore Solange B. Caldarelli
Patrimônio, ambiente, estado de direito e democracia
T emas como patrimônio e ambiente nem sempre são relacio- nados ao Estado de direito e à democracia. As preocupações com o patrimônio surgiram no bojo da formação dos Estados
nacionais e estiveram ligadas a dois aspectos nem sempre propensos à liberdade: o nacionalismo e o imperialismo. Para o Estado nacional, era necessário inventar origens, cultura compartilhada e um território delimi- tado e para isso o patrimônio, como conjunto de bens materiais, era uma
condição sine que non. Tanto na pátria, como nas colônias, o patrimônio era uma maneira de forjar uma herança da nação que justificasse pelo passado
a ação colonizadora. Embora esse conceito e essa prática tenham surgido
nas potências ocidentais, logo se expandiu por Estados nacionais nascen- tes, como o Brasil, já no século XIX, no contexto nobiliárquico da Corte. Com o nacionalismo do século XX, o patrimônio iria adquirir ainda outras feições, marcadas em razão do anseio pela uniformidade social, pelo com- partilhamento de valores e pelo colonialismo, mesmo que interno, com a chamada Marcha para o Oeste. No interlúdio democrático, entre 1945 e 1964, houve avanços em direção a uma visão mais humanista e inclusiva de patrimônio, com a inclusão dos indígenas, em particular com a atuação de democratas como Paulo Duarte (1899-1984). O período discricionário, entre 1964 e 1985, testemunhou repressão ao humanismo, em geral, e às perspectivas e ações em prol do respeito à diversidade, com consequências diretas para o tema patrimonial.
A preocupação com o ambiente desenvolveu-se em outro contexto.
O tema ambiental não fazia parte da preocupação predominante do Estado
nacional e do imperialismo e, por isso mesmo, o estudo ambiental foi, por
um tempo, apanágio de biólogos e outros estudiosos. Ambos, contudo, am- biente e patrimônio, passaram a estar ligados à sociedade quando do flo- rescimento crescente dos movimentos sociais, em particular a partir do pós-guerra (1945 em diante). No Brasil, em especial, o ocaso do regime militar, a partir da anistia, em 1979, favoreceu movimentos em direção à preocupação com o patrimônio cultural e ambiental, tendo em vista a pre-
8 Juliano Bitencourt Campos; Daniel Ribeiro Preve & Ismael Francisco de Souza Organizadores
servação da diversidade humana e natural, em consonância com a luta pe- los direitos humanos. Esta nunca havia esmorecido. Mesmo nos momentos mais difíceis, houve quem levantasse a voz pelos direitos humanos, mesmo sob o risco de retaliações e represálias. Os direitos humanos figuraram no topo da agenda de todos os democratas no auge do poder discricionário, quando o general Geisel fechava o Congresso em abril de 1977 e os servi- dores do regime o defendiam no Brasil e nos fóruns internacionais, como na Organização dos Estados Americanos, para evitar que se apurassem os abusos cometidos pela ditadura.
Os movimentos sociais e a abertura política levaram a uma crescente preocupação com os direitos humanos, sociais e ambientais. Nos estados da federação, a eleição de governadores, a partir de 1982, o retorno dos civis em 1985, a Constituição de 1988 e outros movimentos levaram a uma nova realidade, na qual Estado de Direito, patrimônio e ambiente passa- ram a se relacionar de forma mais intensa e direta. Legislação de proteção aos direitos humanos, ambientais e patrimoniais resultou em avanços e houve uma nova situação que buscava superar os abusos e exclusões do passado. Nem tudo, claro, está resolvido, ao contrário. Próceres da épo- ca da repressão, quando ainda vivos, continuam no poder, muitas vezes travestidos de democratas. Outros não valorizam os direitos humanos, pa- trimoniais e ambientais, iludidos por uma busca sem parâmetros pelo de- senvolvimento, como se não se pudesse proteger o bagre e melhorar a vida das pessoas ao mesmo tempo.
Este volume congrega reflexões críticas sobre estes temas, tão atuais e pertinentes. Os capítulos abordam questões relativas à globalização, à ci- dadania, ao multiculturalismo, à sustentabilidade, ao turismo, ao licencia- mento, às comunidades tradicionais, entre outros, sempre em uma pers- pectiva que faz pensar. O leitor sairá enriquecido, prenhe de dúvidas, mas certo de que nada é mais recompensador do que poder refletir, livre de constrangimentos: esta a grande conquista do Estado de Direito.
Professor do Departamento de História Coordenador do Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais - Unicamp
Revisitando Antígona: o património cultural na fronteira da globalização
patrimônio cultural protegido pelo Estado brasileiro
Patrimônio cultural e cidadania
Alessandra Spitz G. A. Lourenço
As perspectivas do meio ambiente e da cultura em uma sociedade de risco
direito humano ao meio ambiente frente às sociedades multiculturais:
um desafio transnacional
Alessandra Vanessa Teixeira Liton Lanes Pilau Sobrinho
Meio ambiente e a preservação do patrimônio cultural:
uma polêmica submersa
Daniela Damo Carlos H. de Oliveira
Turismo, Património Cultural, Direito e Sustentabilidade Ambiental na ótica da Carta Internacional do Turismo Cultural: breves considerações
Luís Mota Figueira Cecília Baptista
Licenciamento ambiental de atividades potencialmente degradantes do meio ambiente e a (não) preservação de sítios arqueológicos
Sandra Pereira Cacciatore Dione da Rocha Bandeira Luca Cacciatore
E agora, José? Reflexões sobre o estado da arte do patrimônio arqueológico no Brasil
Alejandra Saladino Carlos Alberto Santos Costa
Patrimônio Cultural e arqueologia: importância histórica
direito fundamental à titulação de terras das comunidades
André Viana Custódio Fernanda da Silva Lima Ismael Francisco de Souza
Patrimônio cultural e impacto ambiental no processo de avaliação ambiental brasileiro: avanços e retrocessos
Carlos Eduardo Caldarelli Solange B. Caldarelli
Era 2012, quando o Grupo de Pesquisa Arqueologia e Gestão Inte-
grada do Território, da Unesc, foi criado. Naquela ocasião, os desejos eram muitos, os sonhos enormes, as expectativas não deixavam a desejar, a
No entanto, existiam as dúvidas, os obstácu-
los. Queríamos ser “grande”; grande no sentido mais humilde que essa palavra pode ter. Na verdade, queríamos mesmo era poder estar contri- buindo com as pesquisas em arqueologia na nossa região. Hoje com um projeto em fase de plena consolidação, que se chama: Arqueologia Entre Rios: do Urussanga ao Mampituba, vemos nosso grupo crescer, no sentido intelectual e físico. Nossa teia de relacionamentos, além das honrosas par-
cerias no Brasil, ultrapassou o Atlântico. Esta obra, “Patrimônio Cultural, Direito e Meio Ambiente: Um debate sobre a Globalização, Cidadania e Sustentabilidade”, que apresentamos é mais uma das materializações de nossa “adubada” rede de relacionamentos, e neste caso consolida a parce- ria com pesquisadores da área do Direito, aqui representados pelo Núcleo de Estudos em Estado, Política e Direito (NUPED/UNESC), fortalecendo de vez as pesquisas interdisciplinares. Nomes importantes do Brasil e do exterior, que de forma abnegada aceitaram o convite para fazer parte das discussões desta obra, mostram que de fato as parcerias são importantes. Poderíamos falar de cada autor, poderíamos falar de cada texto, de cada pesquisa, mas deixaremos que os textos falem por si, e seus autores, culti- vadores e amantes da ciência, se apresentem nas entrelinhas de suas obras e conquistem o leitor. Temos certeza que de uma gama de autores e textos tão qualificados quanto os que compõem esta obra, trarão ou trouxeram até nós, as mais atualizadas discussões e provocações referente ao tema deste livro, afinco pelos seus objetos de pesquisa, intrigados com a pro- blemática que os move, apetentes por avanços em suas linhas de inves-
enfim, da globalização à cidadania; do turismo ao patrimônio
, arqueológico, do direito à arte, aqui estão, pesquisadores e pesquisas, ar- rebatados pelo entusiasmo que dá sentido às nossas vidas e credibilidades às nossas investigações.
curiosidade incontrolável
Criciúma, setembro de 2015. Dr. Juliano Bitencourt Campos Me. Daniel Ribeiro Preve Me. Ismael Francisco de Souza
REVISITANDO ANTÍGONA:
O PATRIMÓNIO CULTURAL NA FRONTEIRA DA GLOBALIZAÇÃO
Doutor em Arqueologia. Professor Coordenador do Instituto Politécnico de Tomar. Presidente do Instituto Terra e Memória. Secretário-geral da União Internacional das Ciências Pré-Históricas e Proto-Históricas e do Conselho Internacional de Filosofia e Ciências Humanas. E-mail: loost@ipt.pt
Resumo: O terceiro milénio nasceu sob o signo da substituição de partições di- cotómicas por uma multipolaridade centrípeta. Apesar da dificuldade em iden- tificar alinhamentos simples (o que explica as persistentes mudanças de alian- ças e a confusa reorganização geoestratégica actual), é possível reconhecer uma valorização crescente do património cultural, material e imaterial, no discurso político contemporâneo. Essa valorização, porém, é atravessada por sua vez por uma contradição fundamental entre o seu programa ideológico, globalizante e convergente, e a sua armadura jurídica, nacional e segregadora. No plano do direito, esta crescente contradição gera tensões entre a específica lei escrita e o saber da lei não escrita, supostamente eterna, mas permanentemente rein- ventada. Palavras-chave: Patrimônio Cultural. Globalização. Direito.
Abstract: The third millennium was born under the sign of replacement of di- chotomous partitions by a centripetal multi-polarity. Despite the difficulty in identifying simple alignments (which explains the persistent changes of allianc- es and the confusing current geostrategic reorganization), one can recognize a growing appreciation of cultural heritage, both tangible and intangible, in con- temporary political discourse. This appreciation, however, is crossed in turn by a fundamental contradiction between its ideological, holistic and convergent pro- gram, and its legal armor, national and segregationist. In the legal context, this growing contradiction generates tensions between the written law and specific knowledge of the unwritten law supposedly eternal, but constantly reinvented. Keywords: Cultural heritage. Globalization. Right.
1 marcadores territoriais
“Na sacada dos sobrados, das cenas do salvador. Há lembranças de donzelas do tempo do Imperador. Tudo, tudo na Bahia faz a gente querer bem.” (Caetano Veloso, Terra)
A memória não é história, é um complexo mecanismo de reconstru- ção do “passado do presente”, ou seja, de legitimação no presente das op- ções de uma sociedade, e dos seus diferentes grupos culturais ou sociais. A memória é, por isso, um instrumento estruturador de identidades, o que na prática significa que ela ajuda a segregar: as memórias de uns não são as memórias de outros, pois ambas são informadas por perspectivas actualistas distintas. A memória é, ainda, um mecanismo ideológico de compensação face a perdas ou fragilidades de um determinado grupo ou sociedade: a perplexidade no presente e a ansiedade frente ao futuro, são equilibrados pelas “certezas” sobre o passado, num processo muito similar ao que Paul Auster (2003) menciona a respeito da memória no plano individual.
Neste processo, a memória colectiva actua como persona, como uma máscara identitária 1, que se apoia sobre referenciais, que são mne- mónicas para a sociedade que cumprem o papel de reverberar o essen- cial dos invariantes do passado, tal como uma determinada memória os reconstrói.
Nas sacadas dos sobrados também há lembranças de dor e exclusão, mas não são essas que uma determinada memória decide valorizar, num determinado momento.
Os referenciais da memória colectiva são o que chamamos de patri- mónio cultural. Independentemente do seu estatuto de propriedade (que é muitas vezes privado, o que em si mesmo gera contradições e tensões), os objectos de património cultural material são, neste processo, bem mais importantes do que as memórias intangíveis. Ainda que estas sejam mais impactantes no curto prazo, e com uma carga emocional bem maior (o que explica o seu sempre presente domínio do quotidiano), as materialidades
1 O filme de Ingmar Bergman Persona, de 1966, ilustra de forma exemplar esta dimensão plu- ral das identidades e suas aparências.
possuem duas características que são fundamentais nas sociedades com- plexas: a sua localização espacial (que em muitos casos é inamovível, as- sumindo por isso um lugar de destaque na marcação ou delimitação dos territórios reclamados por determinados grupos) e o facto de serem apro- priáveis por interesses distintos, ao mesmo tempo.
Uma música tradicional pode ser apreciada por outros, e pode mes- mo receber o reconhecimento como “património imaterial da humanida- de”, mas será sempre a música de alguns dos vivos face às músicas de outros vivos. A sua força reside no facto de radicar numa tradição viva e que, por isso, exclui os que não foram educados nessa tradição, que são convertidos em espectadores. Por outro lado, o chamado património imaterial não se consegue separar da performance, do seu acto de produção, o que reduz de facto a sua universalidade e a possibilidade de ser verdadeiramente apro- priado em termos jurídicos, a não ser enquanto propriedade intelectual, com todas as dificuldades que tal processo gera e que já discutimos noutro texto (OOSTERBEEK; SOARES; CEREZER, 2013).
O património material, porém, distancia-se do seu processo de pro- dução, que é muitas vezes uma evidência de segregações sociais ou cultu- rais, e é por isso que pode ser apropriado, no plano identitário, por distin- tos grupos com interesses divergentes, desde que no seio de uma perspec- tiva cultural convergente.
Quem visita em Paris a torre de Santiago no “Châtelet” observa, hoje, uma elegante construção gótica integrada num jardim que ocupa o centro de uma praça que faz parte do património daquela cidade, ou seja, da me- mória de Paris como cidade bela, luminosa e cosmopolita. Recuando um pouco no tempo, porém, a história explica que durante a revolução france- sa os republicanos destruiriam um complexo religioso, de que só sobrou a torre. Não precisamos talvez de muito esforço para entender as afinidades metodológicas entre os radicais republicanos do século XVIII, os revolu- cionários russos do século XX destruindo parte do Palácio de Inverno dos Czares ou os actuais radicais do Daesh, destruindo Palmyra ou Nimrud. O património material, e em especial o património inamovível (arquitectó- nico), é um organizador fundamental dos territórios, pelo que a sua ma- nutenção ou destruição indiciam a natureza reformista ou de ruptura de grandes processos de conflito cultural ou social.
Figura 1: Dois momentos de destruição de marcadores territoriais de sociedades:
Nimrud 2015; Châtelet 1793
É neste sentido que o património cultural constitui, para as civiliza- ções, uma espécie de “última fronteira”: a sua destruição é necessária para uma eventual reorganização global do território que se apoie na ruptura e não na colaboração. Não tanto por ocupar espaço que se pretende “liber- tar” para outras funções, mas fundamentalmente por propiciar encontros e colaborações que os arautos da ruptura não desejam.
Mas, se o património for assim entendido, subsiste um duplo pro- blema, político e jurídico: que fronteira defende, hoje, o que designamos por património da humanidade, e como compatibilizar no plano jurídico as dimensões da propriedade económica e da propriedade intelectual sobre esse património?
Estas questões encontram a sua resposta na articulação entre direi- to e política, o que implica, no actual processo de enfrentamento entre a globalização e os nacionalismos, por um lado, o direito constitucional e o direito civil dos países (existentes e em formação) e, por outro, essa reali- dade mais difusa que designamos por direito internacional (que nada mais é do que um conjunto de convenções politicamente negociadas entre os países existentes, o que por si só já exclui os interesses que divergem do actual mapa político internacional).
Em grande medida, a evolução do conceito de património cultural nas últimas décadas, deslocando-se progressivamente da esfera dos mo- numentos e sítios para a esfera das paisagens culturais, visou acomodar a crescente diversidade e divergência de interesses socioculturais, tentando oferecer a cada um deles o direito à coapropriação de um conjunto de mar- cadores territoriais, na esperança de que tal evitasse rupturas e novos con- flitos de fronteira. A própria ideia de património mundial da Humanidade nasce, em 1972, com esse propósito globalizador e pacificador, combinan- do as preocupações de preservação que haviam emergido no quadro da Segunda Guerra Mundial com as novas inquietações sobre o meio ambien- te e a lógica inelutável da globalização.
A Convenção para a Protecção do Património Mundial, Cultural e Natural (UNESCO, 1972) considera assim que todo o património, ainda que localizado num país, deve ser considerado como herança de toda a hu- manidade, assumindo este princípio como indiscutível. Do ponto de vista político, o processo que se afirma a partir do início da década de 1970 é da crescente afirmação do um núcleo ideológico de pensamento único, bus- cando superar a revelação das fragilidades socioculturais (revoltas do final da década anterior), económicas (crise petrolífera) e financeiras (fim da paridade dólar-ouro, rompendo o sistema Bretton Woods 2 ). No plano jurí-
O Sistema monetário acordado em 1944, em Bretton Woods, assumia o dólar como unidade
monetária de referência, apoiada na sua convertibilidade directa em ouro. A impossibilidade
de manter esse regime, com os Estados Unidos da América a suspenderem a convertibilida-
de em 1971, e a sua substituição por um instável equilíbrio entre diversas moedas acelerou
a financialização da economia, reabrindo espaço para a especulação inflacionista.
dico, o ano de 1972 verá a rápida aprovação de três convenções que visam marcar uma nova era jurídica mundial, ajustada à globalização: em Abril a Convenção de Proibição do Desenvolvimento, Produção e Armazenamento de Armas Bacteriológicas (Biológicas) e Tóxicas (UNODA, 1972), e para a sua Destruição, que procura bloquear o acesso a armas “baratas” de destrui- ção maciça (que facilmente escapam ao controlo das grandes potências), em junho a Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (UNEP, 1972) realizada em Estocolmo (que marca o início do mo- delo de desenvolvimento sustentável) e em novembro a já referida conven- ção sobre o património cultural.
Olhados a uma distância de mais de quatro décadas, podemos re- conhecer a coerência de um tripé normativo-jurídico que afirmou uma ideia única que assumiu o desenvolvimento sustentável como paradigma, a guerra difusa como adversário maior e, como método, a consolidação pa- cífica da globalização através da afirmação de uma malha de marcadores patrimoniais universalistas. Uma coerência que, porém, permaneceu como edifício inacabado, por ser incapaz de assumir como consequência a neces- sidade de superar a noção restrita de “gestão patrimonial” no quadro mais amplo da gestão territorial, como temos defendido noutros textos 3 .
Assim, a expansão actual do conceito de património cultural visa con- solidar a expansão da fronteira da globalização, e a sua operacionalização é feita através da afirmação de um direito difuso de apropriação intelectual. Subsiste, porém, uma dificuldade jurídica: não apenas a noção de direito difuso está ausente na maior parte dos ordenamentos jurídicos (que, ao contrário do contexto brasileiro, apenas concebem direitos públicos e di- reitos privados), como colide com o direito de estrita propriedade privada, que se aplica potencialmente a todos os bens culturais (exceptos os detidos pelo Estado). Mesmo no caso do Brasil, a Constituição começa, no seu artigo 1º por destacar como fundamentos a soberania (do povo através dos seus eleitos), a cidadania (dos indivíduos na sociedade brasileira) e a dignidade da pessoa humana (individual), para além dos fundamentos colectivos que constituem os valores sociais (incluindo a livre iniciativa, que é eminente- mente individual) e o pluralismo político. E, a mesma Constituição, afirma como direito básico dos cidadãos, logo no artigo 5º, o direito à propriedade
3 OOSTERBEEK, L. Ordenamento cultural de um território. In: PORTUGAL, José; MARQUES, Suzana (eds.). Gestão cultural do território. Porto: Setepés, 2007. OOSTERBEEK, L. Dominant versus undermined values? A perspective from the most western seaboard of Europe. In: QUAGLIUOLO, M. (ed). Measuring the value of material cultural her- itage. Roma: DRI - Fondazione Enotria ONLUS, 2010. p. 46-53.
(para além da liberdade, a igualdade e a segurança). Os direitos difusos, enquanto direitos metaindividuais, que decorrem da lógica participativa na sociedade e possuem, por isso, um valor permanentemente negociado
e instável, mais vinculado à jurisprudência do que à letra normativa da lei
[o que em nada retira sua relevância e inovação, bem destacada por Celso
Fiorillo (2004)].
Sendo a dignidade da pessoa humana um princípio basilar do direito
constitucional, não apenas no Brasil, mas no quadro geral da globalização
[a partir de uma perspectiva antropocêntrica, como é destacado por Celso
Antônio Pacheco Fiorillo (2014)], é a partir desse princípio e dos seus di- reitos correlatos que opera o Direito, e sendo o Estado o garante desses direitos, a afirmação dos Estados nacionais tende a predominar sobre os processos de integração e globalização. Os direitos culturais e a cidadania cruzam-se neste domínio, como bem explicou Flávio Ahmed (2013).
Este é o quadro da contradição, que atravessa todos os países, entre
a determinação política em fazer avançar a fronteira da globalização supe- rando as fronteiras nacionais, e o direito dos Estados, que é nacional.
“No início as tribos dos homens viviam separadas na
terra e livres dos males [
mulher [Pandora] levantou a tampa da grande jarra e libertou todas as graves preocupações dos homens.” (Hesíodo, Os trabalhos e os dias) 4
Mas com as suas mãos a
O crescimento das trocas comerciais mundiais, que representaram quase 25% do PIB mundial em 2013 (e com isso o aumento das exporta- ções de diversos países), a diminuição relativa do desemprego (mesmo à custa de uma massiva emigração), a diminuição dos déficits orçamentais são diversos os indícios que sugerem a muitos um relativo optimismo e a perspectiva de que se vai saindo de uma crise, anunciada em 2008, mas, na verdade, com fortes raízes na década anterior. Mas importa olhar, mais do que para valores absolutos, para o impulso orçamental gerado pelos países mais desenvolvidos, pois aí verifica-se que, apesar da diminuição do défice
4 Hesiod, Works and Days. http://people.sc.fsu.edu/~dduke/lectures/hesiod1.pdf
em regiões como a zona Euro, ele se mantém. Pior indicador é o facto de os países que tinham melhores resultados, que chegaram a ser positivos em 2014 (Alemanha, Japão e a própria Itália), todos terem uma perspectiva de queda em 2015 (apenas a Alemanha devendo continuar com resultado po- sitivo de 0,2%). Os EUA mantêm-se negativos, a China continua a diminuir a sua taxa de crescimento (de 7,4% em 2014 para 7,1%) e os indicadores dos demais países emergentes vão-se agravando (com um crescimento de 5% previsto para 2015, que não absorve o desemprego). A inflação euro- peia trava o crescimento e chegou à deflação no início de 2015.
A reorientação energética para os combustíveis fósseis, a partir dos EUA, criou novas dificuldades não apenas à energia verde, mas também aos produtos petrolíferos convencionais, baixando o seu custo e gerando graves problemas sociais nos países produtores. Por outro lado, a baixa momentânea do custo dos combustíveis, que resultou sobretudo de guer- ras de preços para redistribuir o mercado de consumo, está a chegar ao final, o que vai pesar contra o relativo alívio que potenciou em 2014. Neste contexto, as dificuldades sociais nos países sem fontes próprias de energia tenderão a agravar-se, combinando-se com as tensões do hemisfério Sul.
Contextos como a Líbia, a Venezuela ou a Grécia, sendo muito distin- tos entre eles, ilustram estádios distintos de desestruturação do Estado, maior nuns casos (Líbia, Síria), menor em outros (Grécia), mas em todos caminhando para a polarização entre radicalismos. À incapacidade de su- perar as dificuldades económicas e ao agravamento das dificuldades so- ciais mundiais, associam-se contextos políticos que, em épocas passadas, conduziram a guerras de grande escala. Em qualquer caso, não parece existir visão nem clara determinação para enfrentar rupturas de gravidade maior, intervindo antes do seu agravamento (como se verifica no caso dos imigrantes que, diariamente, morrem no Mediterrâneo ou no Índico).
Um indicador especialmente preocupante é o do aumento do fosso entre o orçamento familiar médio dos 10% mais ricos, que chega a mais de 7 vezes o orçamento médio dos 10% mais pobres (um agravamento de mais de 20% na última década), ao mesmo tempo que se reduzem e empo- brecem as classes médias em quase todos os países.
Este fosso é acompanhado de um aumento acelerado das migrações (do campo para as cidades, dos países pobres para os mais ricos, etc.), de- sertificando inúmeros territórios e aumentando a pressão demográfica sobre as cidades (cada vez mais dilaceradas por guerrilhas urbanas e cho- ques inter-culturais).
Num cenário de aumento do desemprego estrutural, de aumento dos custos sociais, quebra da produtividade e das receitas fiscais, questiona- mento de fronteiras e reemergência de nacionalismos xenófobos, não é a crise que está a acabar, e sim os investimentos em equipamentos e recur- sos sociais (escolas, hospitais, museus,…). Enquanto assim for, continuare- mos a sair da crise para estimular a depressão (OOSTERBEEK, 2012).
Vivemos um ciclo de transição, que em muito se assemelha à década de 30 do século passado, agora numa escala que abraça todos os continen- tes de forma mais incisiva. Mas, para além da descrença nas instituições e dos radicalismos simétricos unidos pelo ódio, vai-se instalando o medo, a mediocridade, o conformismo, a burocracia. Esse é o verdadeiro perigo, que reduz empresas a parasitas do Estado, que transmuta o ensino supe- rior em caixa-de-ressonância, que transforma trabalhadores e técnicos em funcionários de formalidades vazias e angústias ambulantes, oscilando en- tre o esgotamento e a depressão.
Esta época de transição navega entre um sistema que já não funciona
(o sistema monetário internacional, as fronteiras entre países, as regras de mercado, os modelos de ensino, as estruturas de socialização, ) e um futuro que ninguém ainda consegue antecipar com rigor. Estão abertas, porém, e como sempre que no passado se viveram transições deste tipo, duas vias principais: ou o aprofundamento das interacções entre grupos
e o aumento da mobilidade e das trocas comerciais num quadro jurídico
de “Estado Global de Direito”; ou o isolacionismo, a rigidez territorial e a
xenofobia. Qualquer um dos dois permite recomposições futuras, mas o modelo da rigidez e do isolacionismo (que está a ganhar terreno na Europa
e no Mundo) sempre conduziu às guerras e a muitas mortes, com brutal decréscimo da economia.
Figura 2: Dois caminhos para um futuro de incerteza
Fonte: Ilustração desenvolvida pelo autor.
Não é fácil escolher. O caminho da interacção crescente implica rever fronteiras, facilitar a mobilidade e inovar na tecnologia, e foi o programa após a queda do muro de Berlim porém sem evitar a perda de qualidade de vida de milhões de pessoas que antes se enquadravam na classe média do hemisfério Norte. Esse ciclo, que terminou com o início da depressão de 2008, tem no seu activo os muitos mais milhões que, no hemisférico sul, acederam a classes médias/remediadas (sem jamais atingirem o sta- tus, entretanto perdido, da classe média Europeia). Mas para prosseguir nesse caminho seria necessário criar governos regionais mais amplos que os Estados-nação (União Europeia, Mercosul, etc.), assegurar uma parti- cipação efectiva das populações nos processos de decisão, promover um combate sério ao desemprego através do alargamento da ocupação em ser- viços de qualidade (mesmo que baixando os salários efectivos individuais, aceitando uma inflação maior).
Ninguém que hoje tenha poder parece pensar prosseguir esse cami- nho, e a caixa de Pandora vai-se abrindo para soluções de risco máximo,
evidenciadas pelos radicalismos de que é exemplo máximo o Daesh (que já
é mais Estado do que muitas burocracias estatais, porque une uma massa humana em torno de um programa e de uma esperança, que passa certa- mente pelo extermínio do nosso modo de vida).
É tempo de compreender que as oportunidades de futuro se geram
em momentos assim. E afinal não é tão difícil descobrir uma agenda con- vergente: a paz (que a grande maioria ainda quer), o pão (sem o qual essa
maioria irá continuar a mudar, para se aproximar do campo da violência),
a educação integradora (que não se faz sem dinheiro, e sem a qual se po-
dem formar excelentes técnicos, mas cresce a xenofobia), a habitação digna (incompatível com a pauperização das classes médias), o acesso à cultura (fundamental para uma resiliência apoiada na diversidade) e a integração produtiva intergeracional (de jovens e de idosos). A rentabilidade será cer- tamente maior nestes investimentos!
Numa magnífica entrevista ao jornal português Expresso, Ahmed Abbadi dizia que o estado islâmico se apoia na combinação de um sonho de dignidade com um sonho de unidade islâmica e acrescentava: “Não se pode responder a um sonho com uma lengalenga. Responde-se a um sonho com outro sonho, mais forte e mais atraente”.
É por isso que um futuro económico, social e ambiental ambicioso e
resiliente só poderá estruturar-se a partir das humanidades e resolvendo
a contradição entre direitos nacionais e economia global através de meca-
nismos de convergência cultural apoiada na diversidade, e não na supres- são desta.
Neste contexto, o património cultural material valorizado pelas ciên- cias humanas, por ser intelectualmente apropriável por distintos interes- ses, revelar-se-á mais eficiente e resiliente, apesar da actual moda que privilegia o património intangível, dado que esta é uma enorme Caixa de Pandora que reforça todos os nacionalismos, radicalismos e confrontações.
3 agraPHa nomoi
[…] o tempo que terei para agradar aos mortos, é bem mais longo do que o consagrado aos vivos […] […] nem eu creio que teu édito tenha força bastante para conferir a um mortal o poder de infringir as leis divinas, que nunca foram escritas […] (SÓFOCLES, Antígona) 5
Há quase 2.500 anos, Sófocles definia dois princípios fundamentais para superar dificuldades e potenciar dinâmicas convergentes de futuro: por um lado agir pensando para além do curto prazo; por outro lado compreen- der que as leis escritas são sempre mais fracas do que os valores culturais (que se exprimem como leis não escritas, ou agrapha nomoi). É aliás por isso que as leis mudam, já que são elas que se acomodam ao “espírito do tempo” (nele se incluindo as tendências culturais emergentes), e não o oposto.
As contradições que atravessam a temática da gestão patrimonial são crescentes 6 . Num ciclo em que se enfraquece a esfera pública (base das fronteiras existentes) em favor dos direitos individuais (que favorecem re- composições de fronteira) e dos direitos difusos (em grande medida “não escritos”), o enquadramento jurídico internacional, largamente vertido para as legislações nacionais, revela-se cada vez mais frágil e insuficiente, exigindo novas abordagens.
5 Sófocles, Antígona. Disponível em: <http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/antigone. pdf>. 6 Vd., por exemplo, MOURÃO, H. O patrimônio subaquático: Incompatibilidade entre a Convenção internacional da UNESCO e a legislação brasileira. In: OOSTERBEEK, L.; AHMED, F. (eds.). Interfaces Multidisciplinares do Direito para a Gestão Integrada do Território. Tomar:
CEIPHAR, 2014. p. 151-158. (Série Area Domeniu, v. 5)
Como em Antígona, é fundamental identificar tendências e proces-
sos estruturantes a partir da perplexidade perante a destruição maciça de marcadores territoriais que renasce de forma mais brutal com os radica- lismos políticos, mas de forma não menos destruidora com a pressão para
o crescimento económico que se tornou a prioridade máxima face ao con-
texto de depressão económica em que vivemos. Não basta escrever leis que por um lado se revelam impotentes em cenários de guerra (do Afeganistão
e Síria à Somália) ou em territórios que não podem ser sistematicamente
policiados (como no caso da arqueologia subaquática), e que por outro são acompanhadas de um desinvestimento galopante no domínio das ciências históricas (as únicas que produzem conhecimento novo e não segregador na base do estudo racional dos vestígios materiais do passado).
Torna-se claro que em sociedades cada vez mais participativas (democráticas ou não), a afinidade entre os cidadãos e o património é uma pré-condição para que tal desinvestimento seja travado e invertido. Cidadãos com uma noção mais complexa do passado, tomarão decisões mais conscientes e racionais no presente e para o futuro, mas para tal é fundamental que se possam apropriar dos vestígios desses passado, não apenas de forma pública ou difusa. Como referiu Henrique Mourão (2014) na Conferência Herity realizada em dezembro de 2014 em Florença:
É verdade que a UNESCO 70 foi criada em um contexto de desordem internacional, sem um sistema legal de controle, no que diz respei- to ao saque e ao comércio de antiguidades, particularmente num momento de consolidação de novos estados pós-coloniais. Assim, suas decisões pareceram as melhores no momento. Contudo, elas não resolveram os problemas que as antecediam e geraram novos problemas.
O maior dos problemas é o que resultou de uma relação dos cidadãos com os vestígios do passado que não apenas os divorciou desses vestígios patrimoniais (restringindo a apropriação económica), mas, sobretudo, estabeleceu uma relação de fruição como bens de consumo na esfera da diversão (nela se incluindo o turismo) e cada vez menos na esfera da edu- cação (de que a redução das componentes lectivas em Humanidades nos diversos países é uma clara expressão). Sociedades assim divorciadas da dimensão cognitiva dos bens culturais do passado tendem a não conside- rar o seu valor, substituindo-o por uma vaga e segmentada noção de me- mória, fonte de conflitos.
Figura 3: Articulação entre património cultural e Estado de Direito
Na esfera estritamente jurídica, importa compreender que o cha- mado “Estado de Direito” não decorre das emoções da memória e sim de um esforço racional de abstracção, apoiado nas ciências humanas. O recuo destas, e do seu principal suporte que são os documentos materiais (em investimentos seleccionados pela lógica do uso comercial selectivo e turís- tico, mas não da fruição económica e cultural difusa e individual), são hoje as bases principais em que radicam os processos de destruição do Estado de Direito (que encontram em movimentos como o Daesh a sua máxima expressão).
Retomar uma relação com os vestígios materiais do passado, me- diada pelas ciências humanas, é por isso uma necessidade premente para que a construção de um futuro marcado pela incerteza não desemboque no colapso da ciência e da racionalidade (OOSTERBEEK, 2011). É por isso esta reflexão sobre a temática das fronteiras deverá estar presente na dis- cussão que se fará ao longo de 2016, no Ano Internacional do Entendimento Global 7 , sobre a forma como a vida local no quotidiano se articula com a dimensão global e sobre a importância das ciências nesse processo. E é
7 O Ano Internacional do Entendimento Global é uma iniciativa promovida pela União Geográfica Internacional, que mereceu o apoio da Unesco e será proclamada para decor- rer em 2016, pelo Conselho Internacional das Ciências (ICSU), o Conselho Internacional das Ciências Sociais (ISSC) e o Conselho Internacional de Filosofia e Ciências Humanas (CIPSH).
também por essa razão que se torna imperioso discutir em especial a uti- lidade das Ciências na gestão quotidiana dos territórios, que será um dos temas da Conferência Mundial das Humanidades 8 , em 2017.
Figura 4: Logotipos do Ano Internacional do Entendimento Global e da Conferência Mundial das Humanidades
Fonte: <http://www.global-understanding.info/pt/iygu-brochures/
Fonte: <http://www.humanities2017.org/>
8 A Conferência é organizada pelo CIPSH, com a Unesco e o consórcio LiègeTogether, e terá lugar de 6 a 12 de agosto de 2017, em Liège (Bélgica). Uma conferência preparatória latino- -americana, centrada na temática das Humanidades e da Gestão Integrada do Território, terá lugar no Brasil, em 2016.
Neste contexto, é fundamental compreender que um factor de com- plexificação crescente dos processos de reconfiguração identitária é for- mado pelos processos migratórios. A mobilidade, que dominou o com- portamento dos grupos humanos na quase totalidade do seu percurso, foi severamente restringida com o advento da agricultura e a subsequente definição de fronteiras de propriedade. Porém, as migrações permanece- ram como processo relevante, especialmente em períodos de mudança 9 . Decorrentes de dinâmicas humanas (agricultura, comércio, violência), de processos climático-ambientais (mudanças climáticas, catástrofes natu- rais, variações no bioma) ou de processo mistos (sobrepopulação), as mi- grações foram estruturantes de grandes momentos de transição, como a substituição das populações de Neandertais por homens anatomicamente modernos na Europa do Paleolítico superior, como as grandes migrações do Iº milénio da nossa Era, na Eurásia, na América do Sul ou em África, ou como as migrações das diásporas africanas, europeias e judaicas nos sécu- los XIX e XX.
Todas as migrações conduziram a redefinições identitárias (integra- doras ou segregadoras), assentes em complexos equilíbrios entre tradi- ções diversas e valores emergentes. Continuidade e mudança marcaram esses períodos, em que normas jurídicas ancestrais, como a pena de Talião, foram sendo substituídas pelo Direito racional: a conformidade com a Lei,
e não apenas a reacção emotiva.
As identidades são estruturadas por essas migrações (que dissemi- nam valores, mas reforçam os mecanismos de exclusão), em processos de afirmação pela negativa de exclusões mútuas de natureza espacial (locacio- nal), étnico-cultural e tecnológica. No mundo actual, o desenraizamento lo- cacional é muito forte, a fragmentação de ethos é exponencial e a iliteracia tecnológica é igualmente dominante. Estas tendências afectam directamen- te a percepção cultural dos valores patrimoniais culturais, sobretudo em comunidades que procuram uma ruptura com as suas anteriores experiên- cias de vida: para estas, a dinâmica segregadora e por vezes xenófoba do património intangível é mais interessante do que os processos que fazem do património material uma realidade concreta, “síntese de múltiplas deter- minações.” (KOSÍK, 1969) Também neste quadro, valorizar o entendimento histórico, antropológico e filosófico do património cultural, para além da sua conjuntural versão memorialista, possui implicações estratégicas de médio
longo prazo que são essenciais.
Vd., por exemplo, BRAUDEL, Fernand. Memórias do Mediterrâneo: Pré-História e Antiguidade. Lisboa: Terramar, 2001.
É esse entendimento racional, mas prospectivo, que permitirá que os
valores emergentes das novas leis não escritas possam superar as frontei- ras obsoletas, mantendo o primado de um Direito que seja “um caminho, entre a Cultura que o determina e a Cultura em que se exercita e que code- termina.”, nas palavras de Paulo Ferreira da Cunha (2014).
A pesquisa desenvolvida pelo autor nas temáticas de gestão integra-
da do território está enquadrada no Instituto Terra e Memória, membro do Centro de Geociências da Universidade de Coimbra, e em particular do projecto UID/Multi/00073/2013.
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O PATRIMÔNIO CULTURAL PROTEGIDO PELO ESTADO BRASILEIRO
Doutora em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Professora Adjunta da UFPE-CCJ e procuradora federal. E-mail: fabiana.dantas@ufpe.br.
Resumo: O patrimônio cultural goza de proteção jurídica com fundamento em normas internacionais, constitucionais e infraconstitucionais. O objetivo deste artigo é proporcionar uma visão panorâmica da atuação do Estado brasileiro, tomando por base a política de preservação federal, a partir da exposição su- cinta das principais normas, instrumentos e categorias de bens acautelados. A diversidade de instrumentos e bens permitirá vislumbrar as diferentes formas de promoção e proteção manejadas pelo Estado, bem como permitirá refletir sobre sua importância para as presentes e futuras gerações.
Palavras-chave: Direito Administrativo. Patrimônio cultural. Políticas públicas de preservação.
Cultura é um processo de adaptação ao meio ambiente imaginado e controlado pelo Homem, mais célere e flexível do que a adaptação ge- nética, e que também possui a vantagem de ser facilmente transmissível (CUCHE, 1999, p. 10). Essas estratégias de adaptação e de sobrevivência são testadas, acumuladas, transmitidas e reproduzidas através das gera- ções, e passam a constituir o acervo de conhecimentos e experiências de um grupo, que reflete o seu modo peculiar de existência, de compreensão e transformação da realidade, e formam o conjunto denominado “patrimô- nio cultural”.
A noção de patrimônio surge quando o indivíduo ou grupo de indiví- duos reconhece como seu um objeto ou grupo de objetos. Essa concepção
traz embutida a ideia de apropriação pelos indivíduos, e sugere que ele possui valor, apreço individual ou social atribuído aos bens de uma cir- cunstância histórica e segundo o quadro de referências e representações. Portanto, o patrimônio cultural é uma construção social (constructo), que depende daquilo que um determinado grupo humano, em dado momento, considera digno de ser legado às gerações futuras.
Os elementos que formam esse acervo, denominados bens cultu- rais, são heterogêneos e condicionados por fatores ambientais, econômi- cos e sociais que dão ensejo à diversidade. Os tempos mudam, os desafios
e as respostas mudam, e tais elementos estão sujeitos a permanente e
contínua valoração pela sociedade, que determina quais permanecerão e serão legados às futuras gerações, quais serão substituídos, e quais serão esquecidos.
Até a primeira metade do século XX, o patrimônio cultural era “sinô- nimo de obras monumentais, obras de arte consagradas, propriedades de grande luxo, associadas às classes dominantes, pertencentes à sociedade política ou civil”, tais como palácios, residências dos nobres ou locais re- levantes para a História Política (BARRETTO, 2000, p. 9-11). Entretanto, como a dinâmica é própria do fenômeno, esse conceito mudou, como tam- bém mudaram os conceitos de “histórico”, “artístico”, “belo”, entre outros, pelo que o patrimônio cultural passou a englobar os utensílios, hábitos, usos, costumes, crenças e a vida cotidiana de todos os segmentos que com- puseram e compõem a sociedade. É fato que não constitui o conjunto de todas as coisas, mas daquilo que é passado mediante a seleção consciente ou inconsciente, pelo desejo de legá-las ao futuro (SILVA, 2003).
Há uma diferença de amplitude importante entre o conceito doutri-
nário de patrimônio cultural e o conceito legal para fins de preservação.
O primeiro abrangerá a totalidade dos bens culturais, e o segundo ne-
cessariamente será mais restrito, pois contemplará apenas aqueles bens
que foram selecionados pelos agentes e órgãos do Estado ao delinear o conjunto dos bens protegidos pela ação estatal, por meio de uma política pública de preservação. O fato é que a dualidade de concepções – dou- trinária e legal – atende também a uma diferença de funções: as teorias
e conceitos doutrinários visam explicar um fenômeno, mas o conceito
legal visa criar parâmetros para que o Estado possa selecionar, proteger
e transmitir aqueles bens que, atendendo às normas jurídicas, deverão
constituir o sistema referencial da identidade cultural do povo e da pró- pria instituição.
O objetivo do presente capítulo é analisar o conjunto de bens cultu-
rais protegidos pelo Estado brasileiro, a partir de sua tipologia legal em nível federal, demonstrando as linhas gerais dos regimes jurídicos corres- pondentes às diversas categorias, bem como realizar uma análise do sig- nificado da preservação do patrimônio cultural do ponto de vista estatal. Para tanto, a metodologia utilizada consistiu em pesquisa bibliográfica, realizada por meio da análise e fichamento crítico dos livros, artigos cien-
tíficos e documentos referidos ao final, além da pesquisa documental, es- pecialmente leis e outros instrumentos normativos.
2 Panorama da legislação internacional e nacional sobre o Patrimônio cultural
O patrimônio cultural é objeto de normas internacionais e nacio-
nais em razão de sua importância fundamental para os indivíduos, grupos
instituições, como o Estado. Partindo do pressuposto de que a Cultura é
habitat do Homem, os bens culturais compõem o meio ambiente neces-
sário à sobrevivência, e compreende também o conjunto das condições culturais, psicológicas e morais indispensáveis à vida. Além disso, e para desde já afastar a falsa dicotomia entre Natureza e Cultura, deve-se con- siderar que em um mundo globalizado não há lugar intocado pela ação humana que, mesmo sem ser direta, consegue transformar e interferir no meio ambiente sob a forma de poluição da água, do ar, da exaustão de
recursos naturais e em função das mudanças climáticas de origem an- trópica. Em tempos de crise climática, os modos de viver e fazer das so- ciedades, nisso incluída por evidente as formas de produção econômica, são considerados fatores decisivos tanto para o problema quanto para as soluções do aquecimento global, entre outras questões ambientais do nosso tempo.
Para garantir a todos um habitat cultural saudável, é necessário ado- tar princípios e instrumentos semelhantes àqueles utilizados para a tutela do meio ambiente natural, assumindo uma postura conservativa que deter- minará as espécies de normas jurídicas a serem utilizadas, genericamente classificadas em normas de proteção, cujo conteúdo visa adotar medidas preventivas para evitar danos aos bens culturais; normas de conservação, cuja tônica é a preservação e, principalmente no âmbito do direito interna- cional público, as normas de restituição (para a devolução de bens ilicita- mente exportados) e de retorno, em que a restituição é promovida quando
a aquisição do bem não resultou de afronta à legislação, porém é reconhe-
cida a necessidade de recomposição do patrimônio cultural de determina-
do povo, em geral fruto de normas bilaterais (DANTAS, 2011, p. 106).
O direito internacional público protege os bens culturais porque eles são manifestações da criação humana que interessam não só aos povos que os fizeram, mas a toda Humanidade. O pressuposto para a existência de uma proteção jurídica de bens culturais é conceber a humanidade como sujeito de direito internacional público, reconhecendo-lhe interesses que são comuns a todos os homens e superiores aos objetivos imediatos e par- ticulares dos Estados (GOUVEIA, 2004, p. 85).
Entre as inúmeras normas internacionais que versam sobre bens culturais, podem ser citados como principais instrumentos multilate-
rais na proteção do patrimônio cultural em razão de sua função axial 1 :
a Convenção da Haia de 1954; a Convenção sobre as medidas que devem
ser adotadas para proibir e impedir a importação, a exportação e a trans- ferência de propriedade ilícitas de bens culturais (1970); a Convenção relativa à proteção do patrimônio mundial, cultural e natural (1972); a Convenção sobre a proteção do patrimônio cultural subaquático (2001); a Convenção para a salvaguarda do patrimônio cultural imaterial (2003)
e a Convenção para a promoção e proteção da diversidade de expressões culturais (2005).
No âmbito do direito positivo interno, o patrimônio cultural é defini- do pelo artigo 216 da Constituição Federal para fins de tutela estatal, partir da delimitação de um conjunto de bens culturais preserváveis por meio da tutela jurídica. Tal artigo o define a partir de elenco apenas aparentemente taxativo, haja vista que contém expressões que tornam o seu objeto amplo:
formas de expressão; modos de criar, fazer e viver; criações científicas, ar- tísticas e tecnológicas; obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; conjuntos urba- nos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleon- tológico, ecológico e científico. As diversas categorias não são mutuamente excludentes, de modo que um bem pode ser considerado ao mesmo tempo histórico e científico, por exemplo.
1 A escolha dessas normas internacionais dentre tantas outras que tratam do patrimônio cultural deve-se ao fato de que permitem mapear a evolução da sistemática de proteção iniciando por eventos isolados, como guerras e tráfico ilícito, concebendo um patrimônio material da Humanidade emerso e submerso, até a consagração da categoria imaterial e da diversidade como um bem em si (DANTAS, 2010a, p. 87).
O artigo 216 da CF/88 estabelece duas ordens de critérios: a pri-
meira – o valor – adjetiva o bem (arqueológico, paisagístico, por exemplo). Em segundo, como parâmetro da tutela, diz que esse bem adjetivado deve ser referente à identidade, à memória e à ação dos grupos formadores da
sociedade brasileira. Para esclarecer a aplicação desse dispositivo, tome-se
o seguinte exemplo: uma escultura é um bem cultural, que poderia ser ad-
jetivado como histórico ou artístico, porém, só será considerado patrimônio cultural para fins de tutela jurídica por parte do Estado, por intermédio dos seus órgãos e entidades, se for representativo da identidade, da memória e da ação dos grupos formadores da sociedade brasileira.
Logo, percebe-se que o conceito constitucional de patrimônio cul- tural é mais restrito que o conceito doutrinário devido à adoção de parâ- metros (memória, ação, identidade) e da valoração, consoante os tipos de valor admitidos pela CF/88, e também porque a identificação do bem para
fins de tutela pressupõe a existência de um interesse público que legitime
a seleção pelo Estado e a sua atuação na preservação 2 .
O conceito constitucional de patrimônio cultural é formal, no sen-
tido de que não se reporta a conteúdos específicos e nem traz definições
dos elementos que arrola. A interpretação do citado artigo é desafiadora
e complexa, porque engloba conceitos indeterminados e valores 3 , de-
pendendo em concreto da atividade administrativa, que é discricionária. Além da Administração Pública, o Poder Judiciário também atua para de- linear os contornos da definição legal do patrimônio cultural, não só por realizar o controle da discricionariedade da Administração Pública na valoração dos bens culturais, mas porque pode ativamente reconhecer o valor cultural dos bens, avaliar a licitude/ilicitude de determinadas prá- ticas culturais 4 , o que determina se podem ou não ser objeto de proteção
Ainda, há um conceito legal amplo e restrito de patrimônio cultural, como reconheceu o Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 182.782-3/RJ. Restrita seria a definição do Decreto-lei 25/37 ao adjetivar como “históricos” apenas os bem vinculados a fatos me- moráveis e como “artísticos” apenas aqueles dotados de valor excepcional; e ampla seria aquela decorrente do artigo 216 da CF/88.
Essa liberdade de escolha, dentro dos parâmetros legais, decorre dos conceitos indetermina- dos contidos na Lei, ou de uma autorização conferida pelo legislador, consciente da sua inca- pacidade de prever todas as condutas possíveis. A definição do que é “histórico”, “artístico”, “paisagístico”, que são conceitos indeterminados, depende da atuação técnica, do estado da arte, e da maior ou menor participação dos cidadãos na formação da vontade administrativa (MARQUES NETO, 2002).
Um exemplo em que o Poder Judiciário negou o caráter de patrimônio cultural a uma mani- festação popular: Recurso Extraordinário 153.531/SC. Um segundo exemplo da importância do Poder Judiciário na definição do patrimônio cultural é que ele pode ser um agente na
ou reprimidas, como também permitir que outros atores sociais, além da Administração Pública, possam atuar na identificação do patrimônio cultural.
A identificação de um bem do patrimônio cultural brasileiro pode ser feita utilizando analogicamente os critérios tradicionais do direito inter- nacional público para a determinação da nacionalidade, quais sejam o jus soli e o jus sanguinis, referidos por Soares (2001, p. 452-453): serão bens culturais brasileiros aqueles criados por brasileiros, ainda que residentes fora do Brasil, bem como aqueles aqui produzidos, independentemente da nacionalidade do autor, ao que acrescentamos aqueles que tenham por ob- jeto aspectos ou referências à cultura brasileira.
Finalmente, é de se destacar que as legislações estaduais e munici- pais podem adotar um conceito diferente de patrimônio cultural, com di- versos critérios de reconhecimento e seleção, mas não podem diminuir o nível de proteção estabelecido por normas federais, nem contrariar a con- figuração dos institutos jurídicos de proteção, mas lhes é lícito criar novos instrumentos (SOUZA FILHO, 2005, p. 121-122).
Atualmente, a configuração constitucional das competências mate- riais comuns 5 e legislativa concorrente 6 , sem a devida regulamentação da cooperação por lei complementar, criou um cenário em que a União dis- cricionariamente seleciona o patrimônio a ser protegido em nível federal, tem competência fiscalizatória e legislativa para edição de normas gerais; o estado-membro discricionariamente seleciona o patrimônio a ser prote- gido em nível estadual, tem competência fiscalizatória e legislativa plena, enquanto não for editada norma geral; o município discricionariamente seleciona o patrimônio a ser protegido em nível municipal, tem compe- tência fiscalizatória (observada a fiscalização federal e estadual) e legisla- tiva supletiva, enquanto que o Distrito Federal detém suas competências
identificação do valor cultural dos bens, quando não o fizer a Administração Pública. Nesse sentido, o Recurso Especial 147.949/MG no qual o Superior Tribunal de Justiça (STJ) reco- nhece a possibilidade de analisar e julgar o valor histórico e artístico de um bem, para fins de anular ou manter, e acrescente-se determinar, o tombamento de bens, desde que seja em procedimento ordinário ou de desapropriação, devido à necessidade de dilação probatória, inclusive com a produção de prova pericial.
Art. 23, III, IV, V, VI e parágrafo único da Constituição Federal. Observe-se que a Lei comple- mentar n. 140/2011 não se aplica diretamente ao patrimônio cultural.
Art. 24, VII, VIII, IX da Constituição Federal. Observe-se que não há uma norma geral so- bre a preservação do patrimônio cultural brasileiro. Em sentido contrário Miranda (2014, p. 1-2; 26), que considera o Decreto-lei 25/37 como “lei nacional”, aplicável à União, Estados Distrito Federal e Municípios.
específicas, todas em colaboração com a sociedade e do indivíduo, como prescreve o artigo 225.
Nesse contexto em que há superposição da atividade administrati- va de valoração e preservação, somada à diversidade de critérios de reco- nhecimento e bens protegidos, normas e instrumentos, a fiscalização e a proteção são imensamente dificultadas na prática, ainda que se conceba a possibilidade de um ente federativo fiscalizar bens culturais protegidos por outros, simplesmente porque não há correspondência entre valores e instrumentos.
De fato, a previsão de uma competência comum não determina atu-
ação simultânea entre as esferas da Federação 7 , e enquanto não houver a edição de uma norma geral federal sobre a preservação do patrimônio cul- tural, o exercício cooperativo da competência comum continuará sofrendo
o obstáculo intransponível da falta de uniformidade de instrumentos e va-
lorações. Por essa razão, o entendimento mais compatível com a sistemá- tica normativa em vigor parece ser que cada esfera da Federação é compe-
tente para proteger e preservar o patrimônio cultural por ela selecionado
e valorado, determinando-se a incompetência em relação aos demais bens
culturais valorados 8 , até que sejam editadas normas gerais pela União, e a lei complementar discriminando as formas de cooperação ou a efetivação do Sistema Nacional de Cultura 9 ou do Sistema Nacional do Patrimônio Cultural.
Em nível infraconstitucional, há diversas normas não codificadas, assistemáticas e de ramos variados, que têm os bens culturais por objeto. Esse “conjunto” de normas de direito público e privado estabelece um re- gime diferenciado de fruição, uso, proteção e disposição de bens conside- rados portadores de valor, que justifica a sua tutela diferenciada, em razão de serem testemunhos e suportes da memória e da identidade da nação brasileira. Podem ser citados: o Decreto-lei 25/37, que instituiu o instru- mento do tombamento; a Lei 3.924/61, para bens arqueológicos emersos, já referidos anteriormente, e a Lei 7.542/86, para bens arqueológicos sub- mersos; a Lei 9.605/98, Lei 11.483/2007, entre outras.
7 ADI 2544, Relator(a): Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 28/06/2006, DJ 17-11-2006 pp-00047 Ement vol-02256-01 pp-00112 LEXSTF v. 29, n. 337, 2007, p. 73-86).
8 Cf. o disposto no artigo 2º, III, do Decreto 6.844/09. Quanto aos limites da competência comum, cf. Apelação Cível 1.456.519 (Tribunal Regional Federal da 3ª Região), publicado no e-DJF3 Judicial 1 DATA: 17/10/2014.
9 Instituído pela Emenda Constitucional 71/12.
No âmbito infralegal, é de se notar o Decreto 3.551/01, que ins- tituiu o instrumento do registro; a Resolução 01/86, do Conama, sobre procedimentos para a realização do Estudo de Impacto Ambiental, um dos elementos da Avaliação de Impacto Ambiental, importante instru- mento de gestão do patrimônio arqueológico previsto pela Lei 6.938/81, as diversas Portarias do IPHAN, das quais podem ser citadas as de nº 420/2010 e 187/2010 e a Instrução Normativa 01/2015, sobre licencia- mento ambiental.
Ao lado da legislação federal, existem normas estaduais e munici- pais que preveem instrumentos e valores distintos. Diferentemente do que acontece com o meio ambiente natural, não houve a criação de uma lei geral diretiva das competências remanescente dos Estados e supletiva dos municípios, apesar da competência comum da preservação do patrimônio cultural, como citado acima.
A legislação nacional sobre o patrimônio cultural caracteriza-se
por uma convergência entre diversos ramos do Direito (constitucional, administrativo, ambiental, civil, penal, processo civil e penal), além de ser caracteristicamente transdisciplinar, pois sua interpretação e aplica- ção exige a abordagem de diversas outras áreas do conhecimento, tais como Arquitetura, Engenharia, Ecologia, Turismologia, Antropologia, Sociologia, História, complexidade refletida no cotidiano da atuação da Administração Pública na identificação, proteção e gestão do patrimônio cultural.
3 contornos do Patrimônio cultural acautelado Pelo estado brasileiro
Como visto no item anterior, o conceito de patrimônio cultural (em geral) é distinto do conceito de patrimônio cultural acautelado (protegi- do). Dizendo de outra maneira, tudo que o homem produz ou dota de signi- ficação pode ser considerado “bem cultural”, mas nem todos os bens serão objeto de proteção estatal.
O patrimônio cultural protegido é uma construção, baseada na se-
leção de bens que serão geridos pelas esferas estatais. Essa “seletivida- de”, alçada à categoria de princípio interpretativo, parte da premissa de
que nem tudo que é produzido ou apreciado pelo Homem pode ou deve ser preservado. O princípio da seletividade impõe a discriminação entre os bens que são preservados e transmitidos por meio de critérios esta-
belecidos na legislação, do ponto de vista da representatividade e não da exaustividade.
No Direito brasileiro, a relevância da preservação do patrimônio cultural é evidenciada pela previsão na Constituição Federal, que serve de parâmetro para a seleção dos bens a serem protegidos pela tutela estatal, impondo que os bens escolhidos promovam o pluralismo, a dignidade da pessoa humana, não veiculem ideologias discriminatórias, e sejam capa- zes de transmitir os ideais de uma sociedade que se pretende “fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social”. A Constituição estabelece como parâmetro de seleção a representatividade do bem ou conjunto de bens para a memória (referente ao passado e à ação passada), a identidade e a ação (presente) dos diversos grupos formadores da socie- dade brasileira. Portanto, o patrimônio cultural selecionado e transmitido deve atender a tais requisitos, e só então será legítima a ação estatal do esforço de preservação, especialmente quando consideramos o dispêndio de recursos públicos (DANTAS, 2010b).
Há três maneiras básicas de considerar um bem selecionado para fins de preservação estatal em nível federal: a lei diretamente confere o status de bem preservável (por exemplo, bens arqueológicos pré-históri- cos, ou paleontológicos) ou esses bens são escolhidos mediante a discri- cionariedade administrativa do IPHAN, que possui caráter técnico, com a utilização de instrumentos administrativos, como o tombamento 10 , o regis- tro, a chancela, entre outros; ou, em terceiro lugar, são bens selecionados por meio da atuação do Poder Judiciário.
Fazendo uma síntese apertada, podem ser considerados bens pre- serváveis federais os seguintes: bens tombados (e em processo de tomba- mento), bens registrados (e em processo de registro), os bens valorados do patrimônio ferroviário (definidos pela Lei 11.483/07), bens arqueoló- gicos, bens paleontológicos, paisagens chanceladas, e bens protegidos por legislação específica (por exemplo, os bens produzidos no Brasil até o fim do período monárquico, que não podem ser exportados por força da Lei 4.845/65) 11 .
10 O artigo 216, § 5º, da Constituição Federal, promove o tombamento legislativo dos docu- mentos e dos sítios detentores de reminiscências históricas dos antigos quilombos. Nesse caso, cabe ao IPHAN tão somente identificar tais valores, sem a sistemática do Decreto-lei
25/37.
11 O artigo 216 da Constituição Federal ainda prevê como instrumento de preservação “outras formas de acautelamento”, que podem ser atos administrativos, termos de ajustamento,
A variedade de instrumentos decorre da heterogeneidade dos bens protegidos. O tombamento e a sua sistemática de proteção só são aplicá- veis ao patrimônio material imóvel ou móvel, enquanto que o registro é aplicável aos bens imateriais. Também há instrumentos administrativos que não foram ainda regulamentados, como o inventário e a vigilância.
Nos próximos itens serão sucintamente apontados os bens culturais selecionados, procedimentos de atuação estatal e efeitos jurídicos da apli- cação dos diferentes instrumentos legais de identificação, preservação e transmissão.
3.1 bens tombados e em Processo de tombamento
Bens tombados e em processo de tombamento são bens culturais materiais, móveis ou imóveis, isolados ou em conjunto, públicos ou pri- vados, cujo valor foi declarado pelo Poder Público, em razão do que sua integridade física é protegida mediante a limitação dos poderes inerentes ao direito de propriedade (usar e dispor), impondo obrigações de fazer (conservar o bem cultural tombado, notificar a autoridade em caso de rou- bo ou dano), bem como de não fazer (não realizar intervenções físicas sem a prévia autorização estatal). A finalidade desse instrumento é impedir que alterações físicas sem controle da Administração descaracterizem o obje- to, prevenindo ameaças a sua existência, integridade e a permanência dos seus valores para a coletividade e cuja conservação é de interesse público, bem como garantir a sua visibilidade e ambiência através de uma área de proteção denominada vizinhança ou entorno.
Para o Decreto-lei 25/37 tombar é o ato complexo final de um pro- cesso administrativo, que consiste em inscrever um bem material móvel ou imóvel, público ou privado, isolado ou considerado em conjunto, em livro próprio 12 (SILVA, 2003, p. 122). Em geral, possui natureza de ato ad- ministrativo, mas também pode ter origem legislativa ou judicial. Para os bens culturais os critérios de tombamento são o excepcional valor para a História do Brasil acrescido do interesse público; ou excepcional valor
convênios, ou seja, atos administrativos ou ajustes que visem à preservação, promoção e difusão do patrimônio cultural brasileiro.
Existem quatro livros previstos no Decreto-lei 25/37: Livro do Tombo Histórico; Belas Artes; Artes aplicadas e Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico. O artigo 4º, que prevê os livros do Tombo, ainda não foi regulamentado.
arqueológico, etnográfico, bibliográfico e artístico, acrescido do interesse público, enquanto que para os bens naturais, sítios e paisagens os critérios são a feição notável ou a indústria humana 13 .
A competência comum das três pessoas de direito público inter-
no para o tombamento justifica-se pela gradação de interesses públicos
a serem protegidos, pois existem bens com valor histórico local, mas não
nacional ou estadual (TELLES, 1997, p. 358). Os fundamentos legais para
o exercício dessa competência são o artigo 216 da Constituição Federal,
que prevê o tombamento como instrumento de proteção do patrimônio cultural, o Decreto-lei 25/37 naquilo que foi recepcionado pela nova or- dem constitucional, o poder de polícia previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional, e as normas do processo administrativo, instituídas pela Lei 9.784/99.
A inscrição nos diversos Livros determina a diretriz de conservação
pelo órgão que tombou, mas um bem pode ser inscrito em vários livros, o que permite a análise sob diversos pontos de vista 14 . Entretanto, a análise técnica neste caso mostra-se fundamental porque a inscrição no livro erra- do pode levar à nulidade do tombamento.
O tombamento administrativo definitivo é um ato jurídico que pro-
duz diversos efeitos 15 , para o proprietário do bem, para o Poder Público em geral e para a vizinhança. Para o proprietário surge primeiramente
o dever de conservar e a proibição de realizar intervenções não autori-
zadas, com ajuda subsidiária do poder competente, sob pena de multa, e eventualmente da configuração de crime ambiental. Além disso, traz diversas limitações quanto ao exercício da propriedade, especialmen- te quanto ao poder de disposição, com restrições à alienabilidade 16 e à mobilidade do bem, regras quanto à manutenção da sua visibilidade e a
A motivação do ato de tombamento deve ser suficiente para demonstrar os valores previstos no Decreto-lei 25/37. Apesar de tratar-se do mérito do ato administrativo, que geralmente não é submetido à apreciação judicial, a atual doutrina administrativa admite a possibilidade haver controle jurisdicional sobre a motivação apresentada, questionando-se a existência ou não de valor através de ação civil pública, mas não de mandado de segurança, por exigir dilação probatória (REsp. 147.949/MG).
Por exemplo: a cidade de Olinda foi inscrita nos livros do Tombo de Belas Artes (nº 487, fls. 88), Histórico (nº 412, fls. 66) e Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico (nº 44, fls. 11), reve- lando três formas ou diretrizes de preservação.
Esses efeitos podem ser antecipados no tombamento provisório como forma cautelar de preservação, conforme artigo 10 do Decreto-lei 25/37.
O artigo 22 foi revogado pela Lei 13.105/15 (Novo Código de Processo Civil), no que tange ao direito de preferência, e nulidade em caso de alienação.
obrigação de averbar a condição de tombado em cartório, com o intuito de resguardar direito de terceiros, especialmente quanto às restrições causadas pelo tombamento.
Apesar dessas limitações, em regra, o tombamento não é indenizá- vel, salvo se esvaziado o valor econômico do bem (SOUZA FILHO, 2005, p. 98), se inviabilizar o uso que lhe vinha sendo dado ou inviabilizar o seu uso natural (MARCHESAN, 2007, p. 216), o que é avaliado no caso concre- to, observando-se a natureza da coisa, sua situação territorial e o contexto socioeconômico (MIRANDA, 2006, p. 147).
Quanto à vizinhança, existem também limitações, em especial quan- to ao direito de construir e ao dever de manter a visibilidade do bem tom- bado, porque o monumento ensina pela presença e também para serem mantidas a harmonia, a ambiência física (distância, perspectiva e altura) e a integração com o entorno, definido como a área de projeção na vizinhan- ça do bem tombado (MIRANDA, 2006, p. 144).
Além do tombamento administrativo, existem ainda duas outras es- pécies: legislativo, que como o nome indica decorre de expressa disposi- ção de Lei, tal como se pode constatar do artigo 216, § 5º, da Constituição Federal; e o tombamento judicial, promovido pelo Poder Judiciário no exercício do controle da atividade discricionária da Administração Pública, por meio de ações específicas, como a ação civil pública e a ação popular, ou procedimentos ordinários.
3.2 bens registrados e em Processo de registro
A principal classificação legal do patrimônio cultural, e que tem efeitos práticos importantes, é aquela que cria as categorias “material” e “imaterial”, cujo traço distintivo baseia-se na materialidade do suporte. Entretanto, a distinção não é tão imediata, pois, independentemente do suporte, são o valor, o significado e a representatividade que os tornam “culturais” (SOUZA FILHO, 2005, p. 48; MIRANDA, 2006, p. 59).
Então, partindo da premissa que independentemente do suporte os bens culturais em veiculam significados, o patrimônio imaterial pode ser definido como o conjunto de bens intangíveis que portam significa- dos e valores, tais como as formas de expressão, os modos de fazer, viver e criar, danças, o folclore, entre outras manifestações 17 , desde que refe-
17 A Convenção da Unesco para a salvaguarda do patrimônio imaterial (2003) traz um concei- to de patrimônio imaterial a partir de elementos constitutivos, de forma exemplificativa: o
rentes à identidade, à memória e à ação dos grupos formadores da socie- dade brasileira.
É preciso alertar que esse conceito de patrimônio imaterial é opera-
cional para os fins de tutela estatal, apenas. O reconhecimento estatal de que determinados bens integram o “patrimônio cultural” não é excludente e nem impede que a sociedade aproprie-se de outros bens culturais que não foram valorados pelo Poder Público. Pelo contrário, muitos dos bens que hoje são considerados “patrimônio cultural” pelo Estado brasileiro, por exemplo, a Capoeira, já foram considerados ilícitos, desestimulados e perseguidos os seus praticantes, por isso o reconhecimento oficial através do registro e outros instrumentos não é condição necessária para que um bem considerado “cultural”, cabendo também à comunidade a tarefa de ex- plicitar o interesse social em preservar determinado significado.
A principal característica do patrimônio imaterial é que a sua cons-
tituição decorre de um processo dinâmico, marcado pela fluidez e plurali- dade de conformação, além de uma grande oscilação espacial e temporal (MENDES, 2005). Enquanto categoria legal, o “patrimônio imaterial” está previsto no artigo 216 da Constituição Federal e no Decreto 3.551/01, que instituiu o registro como instrumento de conhecimento, preservação e promoção dos bens culturais imateriais.
O reconhecimento pelo Estado para fins de preservação, à semelhan- ça do que acontece com o patrimônio tombado, pode ocorrer de três ma- neiras distintas: a atuação da Administração Pública mediante o processo de registro e inscrição nos respectivos livros, por meio de decisão judicial, ou diretamente por lei 18 . Uma vez identificados, o instrumento adequado
patrimônio cultural imaterial é constituído pelos usos, representações, expressões, conhe- cimentos e técnicas juntamente aos objetos, artefatos, e espaços culturais que lhes são ine- rentes, que as comunidades, grupos, e em alguns casos, indivíduos reconheçam como parte do seu acervo cultural (art. 2º). Em seu artigo 2º, item 2, exemplifica quais são as manifes- tações que o compõem: a) tradições e expressões orais, incluindo o idioma como veículo do patrimônio cultural imaterial; b) artes do espetáculo; c) usos sociais, rituais e atos festivos; d) conhecimentos e usos relacionados com a natureza e com o universo; e) técnicas artesanais tradicionais.
18 Observe-se o que dispõe a Lei Estadual de Pernambuco 13.436, de 24 de abril de 2008, em seu artigo 1º dispõe: “Art. 1º O Bolo de Rolo passa a ser considerado Patrimônio Cultural e Imaterial do Estado de Pernambuco”. Essa lei curtíssima, que só possui três artigos, não estabe- lece nem o tipo, nem o procedimento para fazer o bolo de rolo, revestindo-se de um caráter de- claratório mais do que constitutivo de um regime de preservação. A interpretação dessa norma dependerá da percepção dos seus destinatários, que serão encarregados de reconhecer o bem cultural para fins de aplicação da Lei, o que não é isento de polêmica. Indaga-se, por exemplo, quais são as características essenciais do bolo de rolo, para que seja reconhecido enquanto tal:
o sabor, a forma, o tamanho, a espessura e a quantidade de voltas necessárias.
para a preservação, promoção e difusão dos bens imateriais culturais é o registro.
Podem ser objeto de registro os saberes, definidos como os conhe- cimentos e modos de fazer enraizados no cotidiano das comunidades; as celebrações, festas e rituais; as formas de expressão e os lugares, que não se confundem com os espaços protegidos, exatamente pela dimen- são simbólica que envolvem, servindo como campo para a reprodução de práticas culturais coletivas (DANTAS, 2010b, p. 180). Os critérios de reco- nhecimento serão aqueles do artigo 216 da Constituição Federal, somados àqueles previstos pelo artigo 1º, § 2º, do Decreto 3.551/00, quais sejam, a “continuidade histórica do bem” e sua relevância para a “memória, a iden- tidade e a formação da sociedade brasileira”.
Após um processo administrativo, que é instruído com documentos variados (fotos, vídeos, escritos), com o testemunho dos praticantes e pes- quisa bibliográfica, os bens são inscritos em livros pertinentes às categorias citadas, conforme artigo 1º, § 2º, do Decreto 3.551/00, sendo o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) competente para o ato. Diversos bens já foram inscritos nesses livros, dos quais podem ser citados o ofício de sineiro (saber), a Festa do Divino Espírito Santo de Pirenópolis (celebração), o Cavalo-Marinho (forma de expressão), Tava (lugar de refe- rência para o povo Guarani), entre outros.
As semelhanças com o tradicional instituto do tombamento, que só se aplica a bens materiais, são a existência de um procedimento admi- nistrativo de valoração e a inscrição em um Livro. Quanto aos efeitos, o registro é um instrumento totalmente diferente e inconfundível, embora no cotidiano da práxis administrativa e na mentalidade de quem busca a preservação verifique-se uma tentação de equipará-los.
O registro não permite o controle estatal sobre a manifestação, não admite criar tipologias ou modelos que permitam identificar manifes- tações (por exemplo, dizer o que é ou não um maracatu), não permite impor regras para o exercício da manifestação, e nem obstar as mudan-
ças que decorram da dinâmica cultural. O papel do Estado é, tão somen- te, revelar como a manifestação se apresenta no momento do registro,
e acompanhar o seu desenvolvimento periodicamente, atualizando-o a
cada dez anos. Essa percepção é fundamental no momento da elabora-
ção das estratégias de salvaguarda, promoção e difusão, evitando o diri- gismo estatal que pode prejudicar o exercício dos direitos fundamentais
à livre expressão e criação artística, que são direitos consagrados pela
Constituição Federal, bem como prejudicar a transmissão da memória entre as gerações dos praticantes.
Se a manifestação deixar de ser praticada, e existem algumas em risco de extinção, ou se perder as características essenciais, o Decreto 3.551/00 estabelece que após o período decenal será feita uma reavaliação, ocasião em que o registro poderá ser mantido pela revalidação ou, negada esta úl- tima, o bem deixará de ser registrado, mantendo-se como uma referência cultural do seu tempo.
3.3 bens inventariados
Inventariar consiste em fazer um levantamento dos bens culturais materiais e imateriais, conforme critérios e classificações previamente es- tabelecidos, para conhecer e reconhecer o que existe em matéria de cul- tura no território brasileiro. Não se trata de fazer uma mera descrição e catalogação do que existe, mas de inserir o bem inventariado no quadro socioeconômico em que foi produzido e reproduzido, de modo a construir o seu referenciamento, avaliando o seu significado, importância, e corres- pondência com a comunidade, além de realizar a sua contextualização 19 .
Embora seja considerado um instrumento de conhecimento, utiliza- do para permitir a posterior análise do valor de um bem cultural, o artigo 216 da Constituição Federal faz-lhe referência como um dos instrumentos de preservação ou promoção, faltando uma legislação infraconstitucional que discipline os seus efeitos 20 , o que inviabiliza a sua aplicação na dimen- são protetiva, ressaltando-se o seu valor subsidiário e pedagógico.
3.4 bens integrantes da denominada “memória Ferroviária” (valorados)
Por meio da Lei 11.483/07, foi prevista a competência de preser- vação federal de uma nova categoria de bens culturais componentes da “memória ferroviária”, que se apresenta como um misto de bens imateriais
19 Essa metodologia de inventário foi utilizada pelo Centro Nacional de Referência Cultural (CNRC), posteriormente transformado na Fundação Nacional Pró-Memória, cujas atividades iniciaram em junho de 1975 e terminaram em 31/01/1980.
20 Embora sem uma regulamentação específica, para Miranda (2006, p. 103), o inventário inclui o bem no regime jurídico específico dos bens protegidos, acarretando a possibilidade de incidência dos artigos 62 e 63 da Lei 9.605/98.
(modos de fazer, sentir) e materiais (estações, pátios, trilhos), cuja siste- mática de seleção e proteção é realizada conforme normatiza a Portaria IPHAN 407/10, incidindo exclusivamente sobre bens públicos oriundos da antiga Rede Ferroviária Federal S/A.
É sempre oportuno destacar que o instrumento de preservação da memória ferroviária é distinto do tombamento, não só porque os valores indicados como parâmetros de reconhecimento são diferentes, mas tam- bém porque inexistem as limitações quanto à propriedade e à vizinhança, por exemplo, já que não se contempla a categoria de “entorno”, na qual valores como visibilidade e ambiência do bem tombado são protegidos. Além disso, e diferentemente do tombamento, o instrumento da memória ferroviária permite a gestão do uso do bem cultural (PROCHNOW, 2013, p. 100).
Após serem selecionados pelo procedimento previsto na Portaria 407/10, os bens públicos que compõem a memória ferroviária são inscri- tos em uma “Lista do Patrimônio Ferroviário”, que é publicada no Diário Oficial.
3.5 bens arqueológicos
Os bens arqueológicos são bens públicos materiais da União Federal, inalienáveis e imprescritíveis, e a legislação prevê um sistema de cogestão entre as entidades da Federação, os arqueólogos, empreendedores e insti- tuições de guarda, visando ao seu conhecimento, promoção e preservação.
Existem duas categorias legais de patrimônio arqueológico no Brasil:
emerso, regido pela Lei 3.924/61; e submerso, regido pela Lei 7.542/86, com a redação dada pela Lei 10.166/00. Essa dualidade traz consequên- cias jurídicas (quanto a competências para autorizações e procedimentos) e importantes distinções operacionais.
A finalidade da preservação de bens arqueológicos é considerá-los enquanto documentos da contínua realização e sucessivos estágios da evo- lução humana, que permitem reconstituir, na medida do possível, os mo- dos de viver dos antigos grupos humanos, além de permitir a compreensão da própria ocupação do território do Estado.
Embora a sua proteção decorra diretamente de lei, e por essa razão não estarem submetidos à discricionariedade administrativa, podem tam- bém ser tombados, apesar de que, nesse último caso, a escavação dos sítios
poderá eventualmente ser impedida em razão da impossibilidade de “mutila- ção” e descaracterização, sendo mais adequado para sítios rupestres.
3.6 bens Paleontológicos
O patrimônio paleontológico, definido como o conjunto dos fósseis, é protegido diretamente pela Lei 4.146/41 (portanto não incide a discri- cionariedade administrativa), e sua importância reside em permitir conhe- cer mais sobre a anatomia e a fisiologia dos animais e plantas fossilizados. Os bens paleontológicos são federais, inalienáveis e imprescritíveis, e hoje são fiscalizados pelo DNPM – Departamento Nacional da Produção Mineral (MIRANDA, 2006, p. 80), e também integram o conceito de patrimônio cul- tural, nos termos do artigo 216 da Constituição Federal.
3.7 bens Protegidos Por legislação esPecíFica e outras Formas de acautelamento
Além das legislações citadas acima, o artigo 216 da Constituição Federal ainda prevê como instrumento de preservação “outras formas de acautelamento”, que podem ser atos administrativos ou ajustes que visem à preservação, promoção e difusão do patrimônio cultural brasileiro, tais como termos de ajustamento, autorização e permissão de uso de monu- mentos públicos, convênios, entre outros.
Um exemplo interessante de ato administrativo é a chancela da pai- sagem cultural, instituída pela Portaria IPHAN 127/2009 21 , que vem ao en- contro da ideia de considerar a paisagem como um bem cultural em si, e não apenas como entorno ou ambiência para um sítio (RIBEIRO, 2007, p. 111). A finalidade do instrumento é instituir uma forma de gestão compar- tilhada entre a entidade federal de preservação, a sociedade civil, entes e órgãos públicos e a iniciativa privada, com o intuito evitar que a expansão urbana e a transformação dos modos de viver e fazer prejudiquem os con- textos territoriais em que há interação entre o homem e o meio natural, de forma peculiar, preservando também a dimensão afetiva do território. Tal como o registro, deve ser reavaliada a cada dez anos, e é uma valiosa for- ma não coercitiva de preservação, especialmente em relação às populações tradicionais.
21 Publicada no Diário Oficial da União, nº 83, Seção 1, p. 17.
Finalmente, podem ser citadas como forma de preservação a Lei 4.845/65, que proíbe, em geral, a saída de bens culturais produzidos até o fim do período monárquico, salvo situações excepcionais, como exposições temporárias e intercâmbio cultural, além das sanções civis, penais e admi- nistrativas previstas pela Lei 9.605/98 e no Decreto 6.514/98.
4 reFleXão sobre as FunçÕes e obJetivos de uma Política PÚblica de Preservação
Embora os bens culturais sejam detentores de valores variados (his- tóricos, artísticos, paisagísticos, por exemplo), não é pelo seu valor em si que são preservados pelo Estado, mas principalmente porque são capazes de veicular significados e valores importantes para a coesão social. A ques- tão é definir por que, para que e como o Estado seleciona e preserva bens culturais. Existe uma necessidade institucional de prover uma referência comum aos membros de grupo, sobre a qual assenta a mútua inteligibili- dade e o sentimento de pertencimento (identidade), propiciando a coesão social não só entre indivíduos da geração atual, mas abrangendo passadas
e futuras gerações, e entre esses e o próprio Estado.
A dimensão humana do Estado (seu povo) e a própria organização estatal dependem de laços identitários que justifiquem o compartilhamen- to do “bem comum”, e também sirvam de parâmetro de adequação entre a ação e as finalidades estatais, cujos valores e significados são veicula- dos pelo patrimônio cultural. Dizendo de outra forma, a própria razão de existir do Estado, seus objetivos, fundamentos e princípios devem estar refletidos no patrimônio cultural que lhe serve de espelho, para que possa definir a sua própria identidade institucional e autoimagem 22 , e permitir a inserção dos indivíduos e grupos enquanto parte do Estado para que pos- sam nele se reconhecer, espelhar e confiar.
A política de preservação no Brasil é oficial, significando que o Estado
é o agente que seleciona e compartilha o patrimônio cultural, que serve à
finalidade de constituir o topos partilhado, aceito e transmitido pelo gru- po social (SMOLKA, 2000, p. 188). Nessa linha de raciocínio, Pollak (1989,
22 O Estado brasileiro moldou a política de preservação conforme a “identidade corporativa” que desejava manifestar. Assim, no nascedouro da proteção estatal do patrimônio cultural, prevaleceu a seleção de bens imóveis, representativos da herança europeia e luso-brasileiro (conhecida como fase da “pedra e cal”), em detrimento dos legados de grupos que não deti- nham tais referências, de forma evidentemente discriminatória.
p. 3) afirma que os monumentos e tradições são os lugares da memória, que servem como indicadores empíricos do que é comum a um grupo, e que ao mesmo tempo o torna singular, diferenciando-o dos outros.
A vantagem de uma política de preservação oficial é que o Estado, por ser uma instituição, possui uma estrutura jurídica que permite uma longevidade indefinida, e é mais estável que grupos e comunidades que não possuem tal perfil, além de possuir uma abrangência maior. Essa per- manência é fundamental para garantir uma continuidade à transmissão da memória coletiva veiculada pelo patrimônio cultural.
Quanto mais coeso o elemento humano do Estado tanto melhor para o compartilhamento do destino e dos valores, mútua inteligibilidade do governo e proteção do território. A questão é que “coesão” foi sinônimo de homogeneidade, encontrando-se na própria base do modelo de Estado- -nação, formando o paradigma mononacional-monocultural (CARBONNEL SÁNCHES, 2004, p. 251). O conteúdo dessa monoidentificação é a comu- nhão e o compartilhamento de antepassados, memórias coletivas e na ex- periência histórica comum, visando à criação de laços de solidariedade, por meio dos quais a identidade passa a ser um importante fator de mobi- lização dos indivíduos em prol do Estado e das outras instituições sociais, cuja continuidade define a identidade nacional (ALBROW, 1999, p. 26-27).
Nesse contexto, a diferença é perigosa para a coesão nacional, razão pela qual a construção do patrimônio cultural e da memória pelo Estado, mediante políticas de preservação, em geral tendeu a ocultar as diferenças, construindo um discurso único de fundação da identidade, a partir daque- les caracteres, valores e fatos tidos como “fundamentais” para a agregação social, por vezes recorrendo à violência física e simbólica, em detrimento do reconhecimento e da autoestima de indivíduos e grupos.
Outro risco considerável é transformar a política de preservação em propaganda de um regime, como aconteceu no período Vargas, nascedouro da política de preservação, quando foram utilizados instrumentos ideoló- gicos para a construção da identidade nacional, impondo uma ideologia centralizada e autoritária, legitimada por mitos como da harmonia racial e do ufanismo, a criação das festas cívicas e comemorações patrióticas, bem como a elaboração de currículos escolares adequados à pretensão da nova ordem. O Estado criou novas liturgias que buscaram seu fundamento pro- fundo nas raízes da Cultura para popularizar a República, e legitimar-se pela adesão do povo aos ideais e aos valores, construindo a identidade na- cional (COELHO et al., 1995, p. 102). A repetição e a veiculação sistemática
de informação e valores colaboram com a construção do imaginário co- letivo e da própria realidade por imagens simbólicas, forjando a verdade autoritária que contribui para o acatamento da ordem, na feliz expressão de Maria das Graças Ataíde Almeida (2001, p. 164).
Em um Estado Democrático de Direito é imperativo realizar a pre- servação e a difusão do patrimônio cultural como “conjunto de objetivos
(ziele ou valores) morais, intelectuais e estéticos, considerados por uma sociedade como meta (zweck) da organização, da divisão e da direção do seu trabalho – o ‘Bem’ (das Gut) – que deve ser alcançado mediante o modo de vida por ela instituído” (MARCUSE, 2001, p. 78). O patrimônio,
e a memória que dele resulta, é processo de humanização caracterizado
pelo esforço coletivo de realizar o bem comum, implicando a conservação
e a qualidade de vida humana, bem como a consolidação da organização
produtiva da sociedade, o desenvolvimento das capacidades intelectuais dos indivíduos e a diminuição das desigualdades, violência, agressão e miséria.
Portanto, resta evidente que o acesso, a participação e a utilização do acervo cultural são alicerces de uma democracia real, pois a participa- ção efetiva dos cidadãos no processo político decisório para atingir o bem comum depende de seu conhecimento quanto às necessidades sociais, além do que possibilita a clareza essencial quanto aos objetivos sociais históricos a serem alcançados, que constituem o cerne das decisões políti- cas. Corroborando esse entendimento, a opinião de David Held e Anthony MacGrew (2001, p. 81) abaixo transcrita:
De acordo com essa visão, à qual podemos nos referir, nesse contexto, como a análise cética do bem político, as concepções adequadas do que é correto para a comunidade política e seus cidadãos decorrem
de suas raízes culturais, políticas e institucionais, de suas tradições
e fronteiras. Estas geram os recursos – conceituais e organizacionais
– para a determinação de seu destino e sua sorte. E o princípio sub-
jacente da justificação é comunitário: o discurso ético não pode ser desvinculado da “forma de vida” de uma comunidade. As categorias do discurso político são parte integrante de uma determinada tradi- ção; e valores dessa comunidade têm precedência sobre os requisi- tos individuais ou globais.
É dever da sociedade e do Estado, que se pretendem democráticos, transmitirem eficientemente os valores e as aspirações comuns, para, me-
diante o seu enraizamento, viabilizar a participação ativa do indivíduo na existência da coletividade (WEIL, 2001, p. 43). O principal desafio de uma política oficial de seleção e preservação é equilibrar a necessidade de criar e manter uma identidade para o Estado capaz de congregar indivíduos e moldar instituições em conformidade aos valores, princípios e objetivos inscritos na Constituição Federal.
O patrimônio é uma construção social, que depende daquilo que um
determinado grupo humano, em dado momento, considera digno de ser legado às gerações futuras. No Direito brasileiro, o conceito legal de patri- mônio cultural encontra-se delineado principalmente pelo artigo 216 da Constituição Federal, combinado aos artigos 225 e 215, como conjunto de bens culturais preserváveis mediante a tutela jurídica estatal.
Os bens culturais considerados “patrimônio” para fins de preser- vação estatal podem ser definidos diretamente por lei, através de uma decisão judicial, ou, mais frequentemente, por uma seleção realizada pe- los órgãos e entidades públicas, cuja competência é estabelecida em lei. Ou seja, existem bens culturais que serão excluídos dessa tutela jurídica, simplesmente porque é impossível proteger tudo, e são necessários cri- térios de discriminação entre o que será protegido e o que não será, e como.
A questão trazida neste breve estudo consiste em saber o que, como,
por que e para que o Poder Público deve preservar o patrimônio cultural.
Demonstrou-se que a forma legal e estatal de preservação vai variar con- forme a tipologia do bem, segundo categorias estabelecidas em instrumen- tos normativos, que determinam profundas diferenças quanto aos efeitos jurídicos (direitos e obrigações) e da atuação estatal.
Em conclusão, é importante destacar que o reconhecimento de bens culturais pelo Estado, para integrar o conjunto denominado “patrimô- nio cultural protegido”, não é excludente e nem impede que a sociedade aproprie-se de outros bens culturais que não foram valorados pelo Poder Público, e é nesse sentido que se deve considerar o conceito amplo trazido pelo artigo 216 da Constituição Federal, como mais uma das garantias à liberdade e à dignidade do cidadão.
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Bacharel e Licenciada em Geografia pela Universidade Federal do Paraná, especialista em História e Geografia do Paraná pela Faculdade Bagozzi e aluna do Mestrado Profissional em Preservação do Patrimônio Cultural/ PEP/IPHAN. Atua no Setor de Arqueologia do IPHAN desde 2007, anali- sando programas de Arqueologia no Licenciamento Ambiental. E-mail: alespitz@hotmail.com
“E a história humana não se desenrola apenas nos cam- pos de batalha e nos gabinetes presidenciais. Ela se de- senrola também nos quintais, entre plantas e galinhas, nas ruas de subúrbios, nas casas de jogos, nos prostí- bulos, nos colégios, nas usinas, nos namoros de esqui- nas. Disso eu quis fazer a minha poesia. Dessa matéria humilde e humilhada, dessa vida obscura e injustiçada, porque o canto não pode ser uma traição à vida, e só é justo cantar se o nosso canto arrasta consigo as pessoas e as coisas que não têm voz.” (Ferreira Gullar)
Resumo: O Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – SPHAN foi cria- do em 1937, com a finalidade de promover em todo o país o enriquecimento
e o conhecimento do patrimônio cultural brasileiro. O primeiro instrumento de
proteção, o Decreto-lei 25/37 vincula o patrimônio nacional a bens considera- dos excepcionais, e priorizou por um longo tempo, o tombamento de bens edifi- cados, sobretudo localizados em áreas urbanas. Somente a partir da década de 1980, verifica-se um processo de redemocratização do patrimônio nas práticas da instituição federal, que começam a mudar com o tombamento do Terreiro Casa Branca (BA) e a Serra da Barriga (AL), onde foi estabelecido o Quilombo dos Palmares. No entanto, somente com a Constituição Federal de 1988, que define como “patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência
à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da socie-
dade brasileira” é que o rol dos bens a serem considerados como patrimônio
cultural brasileiro foi ampliado, servindo de base para a publicação do Decreto 3.551/00 que institui o Programa Nacional de Patrimônio Imaterial e o fomento aos conhecimentos das comunidades tradicionais. Os procedimentos adotados nas políticas públicas de patrimônio imaterial têm como princípios básicos a mínima interferência dos agentes do patrimônio e a máxima participação po- pular. A metodologia pode contemplar todos os bens, como edificações, sítios arqueológicos entre outros lugares que são marcos de memória e identidade para determinado grupo social. Na contramão do que parecia caminhar para a superação de problemas que remontam a criação da instituição federal de pro- teção ao patrimônio, a Portaria Interministerial 60/15 e a Instrução Normativa 1/15 exigem a avaliação de impactos somente aos bens acautelados (tombados, arqueológicos, registrados e valorados), o que pode acarretar na expropriação das referências culturais de diferentes comunidades espalhadas pelo País. O presente texto procura refletir sobre a constituição do campo do patrimônio cultural brasileiro, os instrumentos jurídicos de proteção utilizados no âmbito do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – o IPHAN, incluindo as pu- blicações recentes da Portaria Interministerial 60/15 e da Instrução Normativa 1/15 e sobre a possibilidade da utilização de novas formas de abordagem, que por meio dos estudos sobre percepção humana, possam contribuir para a pro- teção e valorização mais ampla dos bens e manifestações culturais sejam eles reconhecidos ou não pelo Estado.
Palavras-chave: Patrimônio cultural. Instrumentos jurídicos. Cidadania. Percep- ção humana.
Às vésperas de completar 80 anos de existência, o IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional –, embora tenha ampliado a gama de bens culturais a serem reconhecidos como representativos da identidade nacional e por ele preservados, ainda não conseguiu desenvol- ver ações globais que contemplem a promoção da cidadania e da sustenta- bilidade do patrimônio cultural brasileiro.
Mesmo com as transformações conceituais e conjunturais, muitas práticas no âmbito da instituição não condizem com o próprio discurso, gerando ações fragmentadas e desvinculadas das práticas sociais das co- munidades envolvidas, pois a própria estrutura organizacional fragmenta- da em Departamentos de Patrimônio Material e Fiscalização (DEPAM), de Patrimônio Imaterial (DPI), de Articulação e Fomento (DAF), além de outras unidades especiais, como o Centro Nacional de Arqueologia (CNA) e o Centro Nacional de Folclore e Cultura Popular (CNFCP), contribuem para segregar qualquer forma de trabalho interdisciplinar que se pretenda desenvolver.
Para Chuva (2011, p. 147), no Brasil, foram as singularidades da traje- tória de formação do campo do patrimônio que levaram a uma configuração
dicotômica dessa categoria, dividida entre material e imaterial. E, que “bom exemplo são as associações correntes feitas entre patrimônio histórico e ar- tístico e arquitetura, cultura popular e antropologia” (CHUVA, 2011, p. 149).
A autora ressalta ainda que, mesmo sendo um consenso hoje que
se trata de uma falsa divisão (CHUVA, 2011, p. 147), a dicotomia patri- mônio material e patrimônio imaterial perdura nos trabalhos técnicos desenvolvidos.
Com relação ao instrumental jurídico disponível, o Decreto 3.551/00 que institui o registro do patrimônio cultural imaterial 1 , por não possuir a força da lei, somente estabelece procedimentos para a administração pú- blica e nenhuma obrigação para efetivar a proteção do bem cultural.
Isso significa que a Cachoeira de Iauaretê, que recebeu o primeiro registro no Livro dos Lugares no ano de 2006, por se constituir em um es- paço sagrado para os povos tradicionais indígenas da Amazônia – Uaupés e Papuri –, pode ter o seu acesso limitado caso sua área seja pleiteada para a instalação de algum empreendimento hidrelétrico, previstos em centenas para toda região Norte do Brasil.
Na ocasião do registro, alguns membros do Conselho Consultivo do IPHAN defenderam que somente o tombamento iria garantir a integridade do bem cultural.
Além das comunidades tradicionais indígenas, populações ribeiri- nhas são enraizadas nos lugares onde vivem, sendo que os rios, para além de servirem como fonte de água e alimento, também são utilizados para práticas religiosas, como procissões realizadas em devoção a santos em todo o País, dentre as quais podemos citar, o Círio de Nazaré e Sairé na região Norte, Iemanjá, Bom Jesus da Lapa e Bom Jesus dos Navegantes no Nordeste, Nossa Senhora dos Navegantes e o banho de São João no Centro- -Oeste, Bom Jesus do Iguape e Festa do Divino no Sudeste e Nossa Senhora dos Navegantes na região Sul (AMADO, 2011).
A obrigatoriedade do levantamento do patrimônio cultural no âm-
bito do Licenciamento Ambiental, padronizado atualmente por meio da
1 Ver Decreto 3.551, de 4 de agosto de 2000. Institui o registro de bens culturais de natureza imaterial que constituem o patrimônio cultural brasileiro, cria o programa nacional do pa- trimônio imaterial e dá outras providências. No art. 6º fica assegurado ao bem registrado “documentação por meio de todos os meios técnicos admitidos, cabendo ao Iphan manter banco de dados com o material produzido durante a instrução do processo” e “ampla divul- gação e promoção”.
Portaria Interministerial 60/15 2 e da Instrução Normativa 1/15 3 , restrin- ge-se apenas aos bens acautelados pelo IPHAN (tombados, arqueológicos, registrados e valorados 4 ), o que pode ocasionar a expropriação das refe- rências culturais de diferentes comunidades espalhadas pelo País.
O patrimônio cultural brasileiro rico e diversificado, não se restringe aos bens “consagrados” e deve ser pensado de maneira interdisciplinar. Além disso, alguns bens culturais já protegidos por lei deveriam ter seus processos reavaliados, mesmo que para serem complementados e atua- lizados sob novos paradigmas técnicos e científicos, uma vez que até os bens ditos “materiais” possuem uma dinâmica e não permanecem intactos como comumente costuma se pensar.
Consideramos que a dimensão material só tem sentido a partir da imaterialidade, e que
atitudes e crenças não podem ser excluídas nem mesmo da abor-
dagem prática, pois é prático reconhecer as paixões humanas em qualquer cálculo ambiental; elas não podem ser excluídas da abor- dagem teorética porque o homem é, de fato, o dominante ecológico e o seu comportamento deve ser compreendido em profundidade, e não simplesmente mapeado. (TUAN, 2012, p. 16)
A busca pela sustentabilidade surge quando a sociedade começa a se conscientizar sobre a importância da preservação do meio ambiente, após grandes impactos e problemas ecológicos gerados pelo desenvolvi- mento econômico desenfreado. Hoje se faz presente também nos fóruns sobre cultura, pois entende-se que, além dos pilares ambiental, econômico e social, a dimensão cultural é a que perpassa pelos outros três, contri- buindo para o fortalecimento da cidadania e para a construção de um meio ambiente mais justo e equilibrado.
Portaria Interministerial 60, de 24 de março de 2015. Estabelece procedimentos adminis- trativos que disciplinam a atuação dos órgãos e entidades da administração pública federal em processos de licenciamento ambiental de competência do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.
Instrução Normativa 1, de 25 de março de 2015. Estabelece procedimentos administrativos a serem observados pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional nos processos de licenciamento ambiental dos quais participe.
Correspondem aos bens da extinta RFFSA, que no seu artigo 9º define que “Caberá ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN receber e administrar os bens móveis e imóveis de valor artístico, histórico e cultural, oriundos da extinta RFFSA, bem como zelar pela sua guarda e manutenção” (Lei 11.483, de 31 de maio de 2007).
No entanto, conforme Vechiatti (2004, p. 93),
a ênfase na cultura como fator de sustentabilidade ainda é muito
recente especialmente nas políticas públicas. O seu desenvolvimen- to pode ser um grande fator no período que vivemos, pois não se restringe a um segmento específico, mas permeia diversas ações na sociedade; lida com a criatividade que transita entre o novo e o an- tigo. Apesar de raramente pensadas em termos de sustentabilidade, as políticas culturais são de suma importância, porque suas ferra- mentas de intervenção geralmente se aproximam da subjetividade humana.
A autora defende que “o desenvolvimento cultural deve partir do
reconhecimento dos cenários nos quais os atores interagem, constroem espaços, mudam os valores e olhares sobre a vida em sociedade”. E princi- palmente que não se trata de idealizar produtos ou vender a cultura, mas sim “de compreender a cultura como um processo de criação de signifi- cados que oferecem sentido ao modo de vida das sociedades humanas” (VECHIATTI, 2004, p. 94).
A trajetória da constituição do campo do patrimônio cultural no
Brasil tem demonstrado que são raros os casos em que existiu essa pre- ocupação com os sentidos e significados dos bens para as comunidades diretamente envolvidas. Dessa forma, apresentamos uma breve retrospec- tiva dos critérios e procedimentos adotados pelo órgão federal de proteção de patrimônio – o IPHAN –, bem como as perspectivas frente a um novo ordenamento jurídico.
2 a criação do iPHan e o decreto-lei 25/1937
O SPHAN – Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
foi criado por meio da Lei 378/1937 5 , “com a finalidade de promover em todo o país e de modo permanente o tombamento, a conservação, o enriquecimento e o conhecimento do patrimônio cultural brasileiro”
(Lei 378/1937).
Em seguida, o Decreto-lei 25/1937 6 define como
Lei 378, de 13 de janeiro de 1937. Dá nova organização ao Ministério da Educação e Saúde Pública. Art. 46 cria o SPHAN.
Decreto-lei 25, de 30 de novembro de 1937. Organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional.
patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto de bens mó-
veis e imóveis existentes no país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográ- fico, bibliográfico e artístico. (Grifo nosso.)
Para que esses bens sejam considerados como integrantes do patri- mônio histórico e artístico nacional, devem ser inscritos em um dos qua- tro livros do tombo, a saber: Livro do Tombo Arqueológico, Etnográfico e Paisagístico, Livro do Tombo Histórico, Livro do Tombo das Belas Artes e Livro do Tombo das Artes Aplicadas.
Dessa forma, não houve espaço para outros bens culturais que não se encaixassem nas especificidades estabelecidas nos livros, como os co- nhecimentos tradicionais (modos de fazer, festas e formas de expressão populares).
A iminência do desaparecimento e descaracterização de diversos
bens culturais edificados e seus bens móveis associados, em especial as pi- lhagens que vinham ocorrendo nas igrejas mineiras, impulsionou a publi- cação do Decreto-lei 25/1937, culminando no tombamento de bens, áreas urbanas como também de cidades históricas inteiras, a exemplo de Ouro Preto, Mariana, São João Del Rey e Diamantina, todas localizadas no estado de Minas Gerais.
O período ficou conhecido como fase heroica do IPHAN, quando houve o maior número de tombamentos na instituição, pois a ordem de inscrição era feita pelo seu diretor, com base na maioria das vezes em imagens (fotografias), sem a realização de estudos arquitetônicos por- menorizados e a indexação de documentos essenciais na instrução dos processos administrativos.
Para Rubino (1996, p. 97),
o Rio de Janeiro foi o estado onde a prática do SPHAN se iniciou
com maior impacto: 78 bens tombados no primeiro ano (56% do que seria tombado até 1967). Seguem-se a Bahia com 50 inscrições (36% sobre o mesmo total), Pernambuco com 36 (64,3%) e Minas Gerais com 22 (10,3%).
A autora também faz uma análise sobre a tipologia dos bens tomba-
dos no período compreendido entre 1938 a 1967:
Tabela 1. Bens tombados no período de 1938 a 1967
Parques/Áreas naturais
Pontes/arcos
Fonte: RUBINO, 1996.
Pode-se observar claramente o predomínio dos bens edificados (“pedra e cal”), sobretudo nas áreas urbanas. Além disso,
o acervo selecionado como patrimônio nacional com base no va-
lor estético-estilístico, durante todo o período inicial do IPHAN, de 1937 até a década de 70, resultou não somente na construção e vin- culação do “patrimônio histórico e artístico nacional”, mas também fez com que esse patrimônio fosse incorporado à memória social, circunscrevendo as ações dos períodos subsequentes, mesmo quan- do baseados em propostas diferentes. Virou senso comum a ideia de que o patrimônio das cidades relaciona-se apenas com o valor artís- tico, segundo padrões de arquitetos. Esses profissionais foram legi- timados como especialistas na seleção do patrimônio, considerando a qualidade da arquitetura e a uniformidade estilística dos imóveis que compõem os sítios históricos. (MOTTA, 2003, p. 127)
Os maiores problemas gerados, no entanto, são atribuídos ao fato de o Decreto-lei 25/37 não especificar os procedimentos básicos para a ges- tão de áreas urbanas tombadas, tampouco cidades inteiras.
A responsabilidade pela gestão dos bens tombados em áreas urbanas deve ser compartilhada pelo poder público (União, estados e municípios) 7 e pela sociedade como um todo. Esta competência não pode ser atribuída exclusivamente ao IPHAN, pois os bens culturais, antes de serem conside- rados “nacionais”, participam de uma história local, regional ou estadual 8 .
De acordo com Rabello (2009, p. 33. Grifo nosso.), para a ação de cada um dos entes políticos, “o limite mais evidente, e sem qualquer ques- tionamento, é o limite territorial de cada uma dessas entidades”. Mas, no entanto, a gestão compartilhada é quase inexistente na gestão de bens cul- turais.
Não obstante, as edificações ou conjuntos urbanos eram tratados como meros objetos, desprovidos de qualquer relação com as populações que os habitavam. De acordo com Tuan (2012, p. 213),
uma cidade não se torna histórica simplesmente porque ocupa
um mesmo sítio durante um longo tempo. Os acontecimentos pas- sados não produzirão impactos no presente se não foram gravados em livros de história, monumentos, desfiles e festividades solenes e alegres que todos reconhecem fazer parte de uma tradição que man- tém viva.
Em algumas cidades históricas tombadas ocorrem processos de gen- trificação, do inglês gentrification, que corresponde ao enobrecimento de áreas históricas deterioradas com a expulsão direta ou indireta da popu- lação local, o que leva a refletir sobre a legitimidade de se preservar um amontoado de pedra e cal (CHUVA, 2011, p. 163).
Na década de 1960, Kelvin Linch, arquiteto americano da escola de Urbanismo de Chicago, desenvolveu um estudo que pretendia desvelar a
A proteção aos chamados bens de valor histórico e artístico já era atribuída aos três entes
federativos desde a Constituição Federal de 1934 (RABELLO, 2009, p. 31).
O Estado também compreende fundações, empresas públicas e de economia mista.
“O Poder Executivo providenciará a realização de acordos entre a União e os Estados, para melhor coordenação e desenvolvimento das atividades relativas à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional e para a uniformização da legislação estadual complementar sobre o assunto” (art. 23 do Decreto-lei 25/37).
imagem que os cidadãos tinham do lugar onde habitavam. Na época, suas pesquisas trouxeram resultados surpreendentes, pois a análise de mapas mentais revelou que o que mais chamava a atenção das pessoas dentro do quadro urbano eram determinados elementos, caracterizados como pon- tos marcantes. Entretanto, “o número de elementos locais que se tornavam objetos marcantes parece depender tanto da familiaridade do observador com os seus arredores como dos próprios elementos” (LINCH, 1997, p. 93).
Os locais mais utilizados para realização de atividades ou costumes eram os que predominavam na mente do observador, pois “todo o cidadão possui numerosas relações com algumas partes da sua cidade e a sua ima- gem está impregnada de memórias e significações” (LINCH, 1997, p. 11).
Essas formas de representações individuais e coletivas participam dos processos de formação da identidade de um indivíduo, um grupo ou nação. Assim, a atribuição de valores a bens culturais não pode ser delega- da apenas aos agentes que trabalham na área de patrimônio, pois se trata de reduzir a complexidade do comportamento humano.
Para Tuan (2012, p. 217),
podemos dizer que lugares muito queridos não são necessaria-
mente visíveis, quer para nós mesmos, quer para os outros. Os luga- res podem se fazer visíveis por de [sic] inúmeros meios: rivalidade e conflito com outros lugares, proeminência visual e o poder evocativo da arte, da arquitetura, cerimônia e ritos. Os lugares humanos se tor-
nam muito reais por meio da dramatização. Alcança-se a identida- de do lugar pela dramatização das aspirações, necessidades e ritmo funcional da vida social e dos grupos.
Muitos bens considerados como integrantes do patrimônio cultu- ral brasileiro não cumprem sua função social, tampouco são sustentáveis. Restaura-se um edifício histórico e ele permanecerá estático, por vezes mais do que antes já era. Não oferecem à população local possibilidades do seu pleno usufruto, uma vez que não são levados em conta seus anseios e aspirações. E, por fim, são poucos os casos em que o potencial cultural do bem edificado é utilizado como forma de proporcionar sua manutenção para o futuro.
Sant’anna (2003, p. 157) mostra que as áreas centrais de São Paulo, Rio de Janeiro e Salvador “sofreram sucessivos processos de deslocamen- to de funções a partir do século XIX”, sendo a mais atingida a cidade de
Salvador, que mantinha o uso habitacional na grande área protegida re-
sultante de tombamentos realizados a partir dos anos 30. “[
do Pelourinho e do Maciel foram alvo, a partir dos anos 60, de projetos e intervenções de recuperação, com vistas à promoção do turismo e à me- lhoria da qualidade habitacional. Mas nenhuma dessas iniciativas reverteu o quadro de deterioração reinante” (SANT’ANNA, 2003, p. 159).
Obviamente que não somente reconhecemos, como defendemos a necessidade da proteção de muitos bens ‘naturais’ e culturais para o usu- fruto das gerações atuais e futuras, mas o exercício da cidadania deve ser priorizado, no sentido de que o patrimônio, por ser diversificado e de inte- resse coletivo, deve ser definido por diferentes sujeitos e grupos, pois, nas palavras de Tuan (2013, p. 239),
O entusiasmo pela preservação nasce da necessidade de ter objetos tangíveis nos quais se possa apoiar o sentimento de identidade. Esse tema já foi explorado. Se pensarmos nas razões pelas quais o preser- vacionista quer conservar as coisas do passado, parecem ser de três tipos: estético, moral e aumento da confiança. Alega-se que um edifício velho deve ser conservado para a posterioridade porque tem valor ar- quitetônico e porque é um feito de nossos antepassados. A razão está baseada na estética, com uma pincelada de devoção. Uma casa velha deve ser preservada porque antes foi a casa de um famoso estadista ou inventor. Nesse caso apela-se à devoção e com o propósito de levantar a moral de um povo, seu sentimento de orgulho. Um velho bairro de- teriorado deve ser protegido da reconstrução urbana porque parece satisfazer às necessidades dos residentes locais, ou porque, apesar do ambiente físico decadente, ele incentiva certas virtudes humanas e um estilo de vida pitoresco. O encanto pelo bairro se deve às qualidades inerentes aos hábitos arraigados e ao direito moral que as pessoas têm de manter seus costumes típicos contra as forças de modificação.
Trata-se de uma variedade de percepções que não podem ser consi- deradas mais válidas do que outras em um permanente processo de sele- ção de bens.
Esse pensamento passa a ser incorporado no campo do patrimônio brasileiro, a partir da utilização do termo referências culturais, sobre o qual Fonseca (1998, p. 32) discorre:
para os quais certos bens são significativos. O que significa essa pers-
falar sobre referências culturais pressupõe sujeitos diferenciados
pectiva? De alguma maneira se desloca o foco dos bens que costu- mam se impor por sua monumentalidade, por sua riqueza, pelo seu peso simbólico, para a dinâmica de atribuição de sentidos e valores, ou seja, para o fato de que os bens culturais não valem por si mesmo, não têm um valor intrínseco. O valor desses bens é sempre atribuí- do por sujeitos particulares, em função de determinados critérios e interesses historicamente determinados – e é muito importante não perder de vista esse condicionamento histórico.
E nas palavras de Arantes (2001, p. 131), as referências
são sentidos atribuídos a suportes tangíveis ou não. Elas podem
estar nos objetos assim como nas práticas, nos espaços físicos assim como nos lugares socialmente construídos. São como as relíquias históricas e os legados de família, os bens de raiz, as joias e as obras de arte, ou as fotografias, as narrativas, os conhecimentos e objetos de valores afetivo e pessoal.
Conseguimos perceber que para os dois autores, a utilização do ter- mo referências culturais parece contemplar o que Chuva (2011) denomi- nou de noção de patrimônio cultural integradora e, que principalmente, surgem novas vozes, novos saberes anteriormente esquecidos nas práticas de reconhecimento dos bens culturais.
3 o decreto 3.551/00 e o Fomento aos conHecimentos das comunidades tradicionais
Embora presente no anteprojeto de Mário de Andrade, que serviu de base para a criação do SPHAN e a elaboração do Decreto-lei 25/37, a então denominada ‘cultura popular’ foi totalmente excluída das atribuições do órgão nacional de proteção do patrimônio por um longo tempo.
Para Chuva (2011, p. 150),
é sabido que nos anos 30, Mário de Andrade encarnou o papel
de agente do poder público para a promoção da cultura brasileira, lançando tanto as bases para a ação do Estado na preservação do patrimônio artístico no Brasil, quanto para o conhecimento do fol- clore brasileiro – que denominava também de cultura popular, não julgando pertinente essa distinção.
No entanto, suas ideias e as de Rodrigo Melo Franco de Andrade, pri- meiro dirigente do IPHAN, eram bem antagônicas, e a visão de patrimônio histórico brasileiro, representado pela arquitetura colonial portuguesa, tornou-se hegemônica na instituição.
Na década de 1980, as práticas no campo do patrimônio começam
a mudar, com o SPHAN/Pró-Memória que, sob a presidência de Aloísio
Magalhães, absorve os projetos e a equipe do CNRC 9 . No período foram tombados o Terreiro Casa Branca, na Bahia, e a Serra da Barriga, no estado de Alagoas, onde foi estabelecido o Quilombo dos Palmares, demonstrando um processo de redemocratização do patrimônio.
Porém, somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988 é que o rol dos bens a serem considerados como patrimônio cultural brasileiro foi ampliado, no seu artigo 216, o qual define como “patrimô-
nio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade,
à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasi-
leira” (CF/88, art. 216). Foram essas as bases para a criação de um novo instrumento jurídico para uma nova política de patrimônio.
Para Arantes (2001, p. 130),
o Decreto 3.551, de 4 de agosto de 2000, ao criar o Registro do
Patrimônio Imaterial e instituir o Programa Nacional de Patrimônio Imaterial deu finalmente o passo fundamental para que se tornasse efetiva a parcela de responsabilidade do Estado na acautelamento de celebrações, formas de expressão, saberes e lugares significativos para a formação das identidades sociais no Brasil. Ao lado dos bens de pedra e cal, bens culturais de natureza imaterial passaram a po- der ter o reconhecimento merecido.
Já Ulpiano Bezerra de Meneses (2009, p. 33) argumenta que a gran- de transformação ocorrida na Constituição de 1988, ao contrário do que a maioria das pessoas pensa, não foi a inclusão dos bens intangíveis, e sim o deslocamento da matriz, o que significa que a comunidade se torna mais ativa na escolha dos bens a serem patrimonializados e não mais o Estado.
9 Centro Nacional de Referência Cultural vinculado ao Ministério da Indústria e Comércio que tinha como liderança Aloísio Magalhães. “O CNRC propunha uma associação entre cultura e desenvolvimento que se coadunava aos parâmetros fornecidos pelos PNDs.” (CHUVA, 2011, p. 159).
À luz de uma práxis mais democrática de patrimônio, o Decreto
3.551/00, seguido das normativas que estabelecem parâmetros para a aplicação do instrumento jurídico, em especial, o Programa Nacional do Patrimônio Imaterial – PNPI, cujos objetivos principais são documentar, divulgar e promover, vem adotando como princípios básicos a mínima in- terferência dos agentes de patrimônio envolvidos e a máxima participação popular.
As ações instituídas pelo Programa Nacional do Patrimônio Imaterial (PNPI), que incluem inventário, registro e salvaguarda, promoveram, em alguns casos, a visibilidade e a valorização de bens intangíveis, bem como o acesso a outras políticas públicas para as comunidades detentoras de conhecimentos tradicionais.
Nos processos de inventário, que consiste na identificação das refe- rências culturais de um determinado grupo ou comunidade, a participação de seus membros é de fundamental importância para a seleção dos bens e consecutivamente de seu registro, tanto pelo fato de que “a sua continuida- de depende do desempenho criativo dos seus executantes”, como também pela atribuição de valor a esses bens, que são diferentes para cada grupo (ARANTES, 2001, p. 135).
O registro corresponde a uma forma de reconhecimento do bem cul-
tural, que se diferencia e se destaca das demais práticas sociais. São de grande importância para o fortalecimento da autoestima dos grupos de- tentores de conhecimentos tradicionais.
O Registro do Patrimônio Cultural Imaterial tem contribuído para
que alguns grupos obtenham a titulação de Indicação Geográfica (IG) for- necida pelo INPI – Instituto Nacional da Propriedade Intelectual. Um dos exemplos que podemos citar é a Indicação Geográfica de Divina Pastora, caracterizada pela renda de agulha em lacê, também conhecida como ren- da irlandesa, produzida no estado de Sergipe. A solicitação da Indicação Geográfica foi feita pelas próprias artesãs para diferenciar os bordados produzidos no município de Divina Pastora dos que são produzidos em outras localidades do estado 10 .
As ações de salvaguarda são empreendidas para garantir a susten- tabilidade dos bens de natureza imaterial, por meio de ações específicas fomentadas pelo Estado. Contribuem tanto para a revitalização de algumas formas culturais que não estavam mais sendo utilizadas, como abrem no-
10 Sobre Indicação Geográfica e salvaguarda cultural, ver BELAS (2013).
vas possibilidades para grupos culturais específicos, como, por exemplo, as ações de salvaguarda da Capoeira realizadas em todo o País, que iniciou com o reconhecimento do ofício de mestres e da roda de capoeira como forma de expressão.
Algumas dificuldades, entretanto, devem ser mencionadas como o fato de a metodologia do INRC (Inventário Nacional das Referências Culturais) tratar-se de uma metodologia fixa, que inclui o preenchimento de fichas padronizadas que muitas vezes não se aplicam a determinadas práticas e/ou situações.
E, sobretudo, a manutenção do dualismo material e imaterial corro- borado com a instituição do decreto, mesmo após as discussões realizadas no âmbito do IPHAN.
No entanto, é necessário reconhecer que a metodologia pode con- templar todos os bens, como edificações, sítios arqueológicos entre outros lugares que são marcos de memória e identidade para determinado grupo social. As equipes que trabalham com o INRC geralmente são multidiscipli- nares e possuem membros da comunidade que atuam como inventariantes de suas próprias referências culturais.
Em razão da pluralidade cultural brasileira é necessário ainda muito esforço para garantir a participação ativa da população nos processos de patrimonialização. Torna-se fundamental, em alguns casos específicos, a associação do Tombamento e Registro para garantir a integridade dos lu- gares e continuidade das representações culturais que neles ocorrem.
Ainda que o PNPI não seja aplicado a todas as situações, não há como negar o avanço que representou para o conhecimento e a visibilidade de manifestações culturais dos povos e comunidades tradicionais, como em alguns aspectos, para a promoção do desenvolvimento sustentável dos seus hábitats.
Infelizmente, na contramão do que parecia caminhar para a su- peração de problemas que remontam a criação da instituição federal de proteção de patrimônio, a Portaria Interministerial 60/15 e a Instrução Normativa 1/15, como já foi mencionado do início deste texto, na medi- da em que não reconhecem a diversidade cultural brasileira, exigindo nos processos de Licenciamento Ambiental a avaliação dos impactos somente aos bens acautelados pelo IPHAN (tombados, arqueológicos, registrados e valorados), ao invés de contribuírem para a valorização das referências culturais, poderão ser responsáveis pelo seu desaparecimento.
4 avanço ou retrocesso? a nova instrução normativa Para a Proteção dos bens arqueológicos nos Processos de licenciamento ambiental
Não se trata de nenhuma novidade que a construção de grandes em- preendimentos vem causando uma série de conflitos nas comunidades do entorno onde são instalados, quer por questões fundiárias (desapropria- ções), quer pelos impactos causados ao meio ambiente regional.
De acordo com Fonseca (2003, p. 88), a qualidade de vida, a prote- ção ao meio ambiente e os valores culturais das minorias passaram a ser entendidos como direitos do cidadão, que começam a pressionar o poder público para que sejam respeitados. Na linguagem jurídica são chamados de direitos difusos, de aferição subjetiva não solucionável por meio de modelos.
Já faz algum tempo que a interpretação equivocada da Resolução Conama 01/86, que exige a elaboração de EIA-RIMA 11 para empreendi- mentos ou atividades consideradas de maior impacto ambiental, “isenta”, em muitos casos, estudos sobre o patrimônio arqueológico e referências culturais das comunidades atingidas.
Embora a Lei 3.924/61 seja inquestionável quanto à necessidade de pesquisas nos sítios arqueológicos, antes de interferências no subsolo, que não estão incluídos na “propriedade da superfície que rege o direito co- mum”, pelo fato de serem considerados bens da União desde a Constituição de 1934, muitos estudos de Arqueologia ficaram à mercê das exigências dos órgãos ambientais.
Além disso, a premissa no IPHAN sempre foi a de que a avaliação de impactos nos processos de Licenciamento Ambiental deveria considerar o patrimônio cultural como um todo, pois não se restringem aos bens de na- tureza arqueológica, ainda que estes sejam “reconhecidos” por meios legais.
Hoje, verificando o teor da Portaria Interministerial 60/15 e da Instrução Normativa 1/15, pode-se observar que a Resolução do Conama é bem mais abrangente no artigo 6º, que exige estudos referentes ao meio socioeconômico.
11 Estudo de Impacto Ambiental e Respectivo Relatório de Impacto Ambiental, exigido para os empreendimentos de maior porte, consecutivamente com atividades potencialmente cau- sadoras de danos lesivos ao meio ambiente. O RIMA deve ter linguagem acessível para ser disponibilizado para a população em geral.
O meio socioeconômico – o uso e ocupação do solo, os usos da água
e a socioeconomia, destacando os sítios e monumentos arqueoló- gicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de depen- dência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. (Resolução Conama 01/86, art. 6º. Grifo nosso.)
Ressalte-se que os sítios referidos no dispositivo jurídico não se re- sumem aos arqueológicos e são relacionados à comunidade e sociedade local. Em nenhum momento é mencionada a “relevância” do bem para a identidade nacional, ou qualquer outra associação aos que definidos como patrimônio cultural brasileiro.
Entretanto, os processos de licenciamento conduzidos no âmbito fe- deral (IBAMA) e estadual (órgãos ambientais estaduais), de acordo com a nova Instrução Normativa do IPHAN incluem apenas a avaliação de impac- to aos bens culturais tombados, valorados e registrados em âmbito federal e avaliação de impacto aos bens arqueológicos.
Novamente o que está em destaque são os bens legitimados como portadores da identidade nacional, o que consideramos um retrocesso nas políticas públicas de proteção ao patrimônio.
Desse modo, tais procedimentos podem ser considerados inclusive inconstitucionais, pois, de acordo com o artigo 215 da Constituição Federal de 1988,
o Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais
e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valo- rização e a difusão das manifestações culturais.
§ 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro-brasileiras e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional. (CF/88)
Seguindo a lógica dos parâmetros utilizados pelos órgãos ambien- tais para a avaliação do grau de impacto de empreendimentos ao meio ambiente, a nova Instrução Normativa também classifica por analogia as obras que necessitam realizar pesquisas concernentes ao patrimônio cul- tural arqueológico.
Empreendimentos antes considerados com grande potencial de im- pacto aos bens arqueológicos, hoje são classificados como de Nível I, quan-
do a exigência é apenas de que o empreendedor apresente o TCE – Termo de Compromisso do Empreendedor, instrumento pelo qual o representan-
te legal se responsabiliza pela comunicação ao IPHAN sobre achados ar-
queológicos em decorrência das obras de engenharia.
Em primeiro lugar, é comprovada a existência de bens arqueológicos inclusive em áreas urbanas, mesmo que aterradas e impactadas anterior- mente por obras antigas ou que não observaram a legislação de proteção ao patrimônio ou meio ambiente.
Em segundo, que os processos administrativos demonstram cons- tantemente o descaso por parte dos empreendedores pelos achados, pelas pesquisas, por meio da destruição, da imposição das licenças ambientais e raramente existem registros de comunicação ao IPHAN sobre a existência de bens nas áreas afetadas, a não ser quando são provindas da população local.
Quando as comunidades são chamadas para participar dos inventá- rios de identificação de seus próprios bens, surgem objetos, edificações e lugares que raramente, para um especialista em políticas públicas culturais, seriam representativos ou importantes para a aplicação de investimentos.
Talvez, dada a escassez de recursos que sempre assola o setor da cul- tura no País, esse profissional esteja com a razão e sinta a necessidade de priorizar outros bens que possam estar ameaçados de desaparecimento.
O que não pode acontecer, no entanto, é alguns bens culturais das comu-
nidades, por não terem a sua proteção instituída, e considerados de pouca
relevância no contexto nacional, serem sumariamente desvalorizados na hora da implantação de projetos de desenvolvimento.
Deveria ser garantido, no mínimo, que essas manifestações culturais fossem amplamente registradas por meio de farta documentação, pois os impactos são cumulativos e por vezes irreversíveis do ponto de vista cul- tural e, quando fosse comprovada a existência de algum bem ou prática cultural que seriam fadados ao desaparecimento pela construção de uma grande obra, que a prioridade fosse dada aos direitos do cidadão.
5 o Patrimônio sentido e os sentidos do Patrimônio
O que, porque e para quem preservar sempre foram questões deba- tidas pela comunidade científica e instituições que trabalham no campo do patrimônio.
Os estudos sobre percepção humana já demonstraram que “duas pessoas não veem a mesma realidade. Nem dois grupos sociais fazem a mesma avaliação do meio ambiente. A própria visão científica está ligada à cultura – uma possível perspectiva entre muitas” (TUAN, 2012, p. 21).
Além disso, o que os olhos veem é uma pequena parcela da varieda- de de sensações advindas da interação do homem com o meio ambiente. Os odores, sons e o tato podem ser muito mais representativos em algumas situações.
Tuan (2012, p. 136) denominou de
“topofilia” os laços afetivos com o meio ambiente material. Estes
diferem profundamente em intensidade, sutileza e modo de expres- são. A resposta ao meio ambiente pode ser basicamente estética: em seguida, pode variar do efêmero prazer que se tem de uma vista, até a sensação de beleza, igualmente fugaz, mais muito intensa, que é subitamente revelada. A resposta pode ser tátil: o deleite ao sentir o ar, água, terra. Mais permanentes e mais difíceis de expressar são os sentimentos que temos para com um lugar, por ser o lar, o locus de reminiscências e o meio de se ganhar a vida.
Nesse sentido, é que maior atenção deve ser dada aos impactos socioeconômicos causados às populações locais. Não se trata apenas de deslocar pessoas ou privá-la do usufruto de determinado espaço, mas de transformar no sentido mais estrito suas vidas, seus trabalhos, costumes, crenças, símbolos, seus sentidos de existência, que compõem as referên- cias culturais.
Sobre as relações sobre preservação e percepção, Tuan (2013, p. 236) destaca que
o culto ao passado, como tornou-se evidente com a criação de um
deus e com a preservação de prédios velhos, foi um tipo de consci- ência que surgiu em determinada etapa da história da Europa. Pouco tem a ver com o fato de se estar enraizado no lugar. O arraigamento é essencialmente subconsciente: significa que uma pessoa termina por identificar-se com certa localidade, sente que esse é o seu lar e o de seus antepassados.
Para concluir, a noção de patrimônio é apenas uma atribuição de va- lor. Um bem ou lugar pode ser representativo para um grupo de pessoas,
mas não para todos. A política patrimonial não está, contudo, errada. Errado está em dizer o que é representativo em escala nacional e universal e não prestar atenção no local.
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Advogada e mestranda em História Social pelo Programa de Pós--Graduação em História da Universidade Federal Fluminense. E-mail: schneider_aimee@hotmail.com
Resumo: O objetivo é situar o meio ambiente e a cultura no contexto dos di- reitos fundamentais previstos constitucionalmente. É crucial diluir certas dico- tomias tradicionais, tais como progresso versus preservação; meio ambiente e cultura versus economia; sociedade versus Estado. Para tanto, faz-se necessária uma análise geral e prévia da “sociedade de risco” na modernidade, bem como a sua ligação com as questões de desenvolvimento e a salvaguarda do meio. Somente após, será possível adentrar na discussão proposta, qual seja: pergun- ta-se, a partir de patamares de reflexão, se a atuação estatal é suficiente para a manutenção da vida, tanto no aspecto biológico quanto no cultural.
Palavras-chave: Meio ambiente. Cultura. Sociedade de risco.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (doravante CRFB/88) trouxe profundos reflexos de cunho social, político e jurídico e, ao tratar do direito ambiental e dos direitos culturais, modificou diversos paradigmas. Dentre os reflexos jurídicos, cumpre ressaltar a proteção con- ferida ao meio ambiente e à cultura e, neste último caso, em especial ao patrimônio cultural. A relevância dada a esses temas, somada com a clara necessidade de preservação, trouxe uma maior preocupação e questiona- mento sobre as garantias desses direitos e a atuação da sociedade diante deles.
Este estudo busca demonstrar que o meio ambiente e a cultura são bens de grande relevância no ordenamento jurídico e para a vida dos indi- víduos. Vale sublinhar que eles não se excluem, pelo contrário, a sua junção é extremamente necessária e profícua, devendo ser entendidos como parte
do mínimo existencial e, consequentemente, considerados como direitos fundamentais previstos constitucionalmente.
A sociedade de risco na modernidade traz questões pungentes sobre
o futuro da humanidade. O constante desenvolvimento tecnológico amea-
ça questões vitais, tanto ao bem-estar físico, em especial à saúde do ser humano e do planeta Terra, quanto ao bem-estar social. Este deve ser en- tendido como desdobramento de ações individuais ou coletivas ligadas à identidade, tal como no caso da cultura, compreendendo a realidade como
um lugar de múltiplas dimensões da vida.
Também são feitas considerações sobre a relevância da educação como forma de conscientização do grupo social. O desenvolvimento desse instrumento passa a ser necessário para o envolvimento de novos atores, mais conscientes de suas ações, e para a busca de novos instrumentos de cuidado e de promoção de novas atitudes. É preciso pensar globalmente e agir localmente para a garantia de uma vida de qualidade universal.
A partir desta constatação, um fator importante que configura a questão do incentivo e da preservação desses bens é a mobilização social disposta a tratá-los como questões prioritárias. E, devido à essencialidade deles, há a imprescindibilidade da população na mudança da mentalidade
e na efetiva proteção ambiental e cultural. Dessa maneira, a sociedade deve ser entendida como agente solidário, conforme será argumentado em tópi- co específico mais adiante.
2 sociedade de risco na modernidade
A natureza é explorada, de forma intensificada e contínua, ao longo e a partir da revolução técnico-industrial. Passou-se a entendê-la como simples objeto para a comercialização, sendo pré-requisito para o desenvolvimen- to da sociedade capitalista. A oposição entre o meio (ambiente e social) e a referida revolução se aguçou, uma vez que a mentalidade capitalista consi- derava que só poderia prosperar através da exploração. Nesta perspectiva, houve total exacerbação da busca pelo acúmulo de lucro, o que tornou o ris- co ao meio ambiente físico e cultural um processo contínuo.
A sociedade moderna, denominada de “sociedade de risco” por Ulrich Beck (2011), trouxe ameaças que transcendem as ameaças mera- mente individuais e que são agravados com o desenvolvimento econômico. Optou-se por um modelo de desenvolvimento onde o risco do negócio tem sido a regra e é visto como natural, já que faz parte da própria ativida-
de. As ciências estão cada vez menos em posição de satisfazer a demanda por segurança, principalmente no que diz respeito à imprevisibilidade dos efeitos colaterais de uma ação ou de um produto.
Torna-se evidente a dificuldade do meio em lidar com os potenciais de ameaça industrial; há uma aparente fissura entre o desenvolvimento econômico e a preservação do ambiente. Sob este aspecto, o risco seria uma decorrência do progresso e a sua legitimação seria socialmente reco- nhecida como uma licença a um destino natural civilizatório da humani- dade.
Entretanto, cabe notar que o artigo 170, inserido no Capítulo I, do Título VII (“Da ordem Econômica e Financeira”), da CRFB/88, estabelece a possibilidade do ambiente de se relacionar com a economia. Assim, a afir- mação de que a conservação do meio seria um empecilho ao desenvolvi- mento socioeconômico passa a ser equivocada. Neste caso, não só a defesa torna-se um destaque na Lei Fundamental do País como deve ser uma das preocupações a ser perseguida pelo modelo capitalista. Com isso em men- te, não há mais o que se falar de engessamento no desenvolvimento ou de incompatibilidade entre a prosperidade e o resguardo.
O cuidado com o ambiente e com a cultura somente se intensificou na medida em que se fortaleceu a evidência de ameaças efetiva a eles. Foram protestos e opiniões, ou seja, as mobilizações populares, que mudaram o paradigma da sociedade. E, neste aspecto, segundo Ulrich Beck, houve um deslocamento da compreensão de proteção de casos concretos para pro- testos de situações comuns (genéricas) contra os efeitos destrutíveis da industrialização exacerbada.
Os objetivos e temas do movimento ambientalista foram-se desco-
lando aos poucos de situações concretas e de demandas pontuais em
última medida fáceis de serem atendidas [
um protesto geral contra as condições e premissas “da” industriali- zação. (BECK, 2011, p. 244)
para se aproximar de
Também é fundamental ter presente que cresce em importância os direitos ao meio ambiente de qualidade e à cultura como base do funda- mento de um indivíduo, na medida em que a sociedade de risco torna-se mais complexa devido à quebra das fronteiras. Cabe ressaltar, nesse aspec- to, a “globalização do risco”, conforme denominado pelo sociólogo Anthony Giddens (1991, p. 60):
A globalização pode assim ser definida como a intensificação das re- lações sociais em escala mundial, que ligam localidades distantes de tal maneira que acontecimentos locais são modelados por eventos ocorrendo a muitas milhas de distância e vice-versa.
Logo, uma das consequências fundamentais da sociedade moderna é a globalização. Esta é mais do que uma difusão das instituições ocidentais através do mundo, pois, ao mesmo tempo que promove possibilidades de interação global, introduzindo a interdependência mundial, cria nova for- mas de perigo. Vistos como resultados de diferentes formas de atividade, os riscos são geralmente aceitos pela população como sendo um aspecto inerente à sociedade moderna. Nesse diapasão, pergunta-se: até onde os indivíduos poderiam estar dispostos a aceitar o risco?
Não há como evitá-lo totalmente, uma vez que ele sempre existirá, nem que seja como uma forma residual, socialmente “aceitável”, em razão dos benefícios advindos. Por isso, é preciso que se faça uma criteriosa ava- liação das ameaças e dos benefícios, de maneira que haja uma mitigação dos primeiros.
A ideia não é impedir a expansão do progresso tecnológico e indus- trial, mas que este seja feito de forma cautelosa, criteriosa e mais segura, sem que se percam de vista os valores que justifiquem a salvaguarda. É preciso escolher variantes de desenvolvimento que não engessem o futuro e que transformem o próprio processo de modernização em um processo de aprendizado. Sob a ótica de Beck (2011, p. 268), a base en- contra-se menos nas tradições do passado e mais nas ameaças do futuro. Com isso, espera-se ser possível reverter efeitos colaterais percebidos ulteriormente.
Para se pensar de forma que haja maior eficiência na conservação do meio, é necessário incorporar ações comportamentais em prol de todos, considerando a análise permanente do risco.
3 meio ambiente e cultura como direitos Fundamentais
Tem sido constante a evolução do Direito ao buscar a adoção de ins- titutos adequados ao estabelecimento de uma política efetiva com vista à promoção e ao amparo dos bens naturais, culturais, paisagísticos, históri- cos, turísticos, entre outros, para o uso desta e de gerações futuras.
Entre as premissas defendidas na Carta Política de 1988 destaca-se
a valorização ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sua concei-
tuação está vinculada por ele ser um bem de uso comum do povo, confor- me entendimento extraído do artigo 225 da CRFB/88. O legislador infra- constitucional também tratou de defini-lo, conforme disposto no artigo 3º, I, da Lei 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) 1 . Porém, apesar de existirem definições legislativas, não existe restrição, mas somente a in- tensão de nortear, ressaltando que o meio ambiente é o conjunto de condi- ções, leis, influências e interações que rege a vida em todas as suas formas.
Dando prosseguimento à análise, a Resolução do Conama 306, de 05 de julho de 2002, também traz um conceito, no seu Anexo I (que aborda sobre as definições), com o seguinte teor:
XII – Meio Ambiente: é o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química, biológica, social, cultural e ur- banística, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. (CONAMA nº 306, 2002, p. 2)
A ISO 14001:2004 (International Organization for Standardization), que traz requisitos com orientações relativas ao sistema da gestão ambien- tal, também definiu o meio ambiente, como
Circunvizinhança em que uma organização opera, incluindo-se ar, água, solo, recursos naturais, flora, fauna, seres humanos e suas in- ter-relações. (ISO 14001, 2004, p. 10)
A partir dessas formulações, conclui-se que o meio ambiente eco- logicamente equilibrado, elevado constitucionalmente como bem jurídi- co ambiental, produz seus reflexos em toda extensão do campo jurídico. Ademais, possui uma gama de significados, sem que nenhum dos conceitos
possíveis seja limitador do outro: naturalmente se completam e ampliam
o tema. Tendo como base essa premissa, nota-se que também são engloba-
dos outros aspectos da vida além dos estritamente físicos e biológicos. Ele incorpora questões ligadas às relações humanas em geral: todas as inter- -relações dos seres humanos entre si e com o meio físico como um todo.
1 Lei 6.938/81. Art. 3º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
As interações sociais, as culturais e as urbanísticas são alguns exemplos a serem citados.
Além do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ou- tro destaque no âmbito constitucional é a cultura. Para essa área foi reser- vado o Capítulo III (Educação, Cultura e Desporto). A cultura é tratada em todo o diploma legal, mas de forma detalhada em três artigos 2 . A Seção II, deste Capítulo, é destinada especificamente à cultura que trouxe avanços na promoção do patrimônio cultural brasileiro. Nela, tem-se que o patri- mônio cultural é constituído pelos bens materiais e imateriais, individuais ou coletivos, “portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira” (CF/88, art. 216, caput). Incluído pela Emenda Constitucional 71/12, o artigo 216-A enu- mera alguns princípios que o Sistema Nacional de Cultura deve seguir, tal como a diversidade das expressões culturais.
De igual maneira, é interessante evocar que um dos conceitos de cul- tura existentes é o consagrado pela Declaração da Cidade do México sobre Políticas Culturais pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), em 1982, que adota uma perspectiva am- pliada/alargada.
traços distintivos espirituais e materiais, intelectuais e emocionais
cultura pode agora ser considerada como todo o complexo de
2 Art. 215. O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fon- tes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais. § 1º O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, indígenas e afro- -brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório nacional. [ ]
I - as formas de expressão; II - os modos de criar, fazer e viver; III - as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV - as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais; V - os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. [ ] Art. 216-A. (Incluído pela EC 71, de 2012). O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o de- senvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. § 1º O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na política nacional de cultura e nas suas diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princípios:
I - diversidade das expressões culturais; II - universalização do acesso aos bens e serviços
culturais; III - fomento à produção, difusão e circulação de conhecimento e bens culturais; [ ]
que caracterizam uma sociedade ou grupo social. Ela inclui não ape- nas as artes e letras, mas também os modos de vida, os direitos fun- damentais do ser humano, sistemas de valores, tradições e crenças. (UNESCO, 1982, p. 1) 3
Assim, é possível perceber que, a partir do texto constitucional e do exposto acima, foram introduzidas inovações jurídicas na interpretação do que seria cultura e, consequentemente, patrimônio cultural brasileiro. Ao alargar essa definição, a CRFB/88 também trouxe outra inovação: registra esse patrimônio de acordo com sua natureza, ou seja, como sendo material e/ou imaterial, deixando de lado a concepção restrita anterior, contida no Decreto-lei 25/37 e que previa somente o patrimônio cultural material. As questões imateriais ganham destaque e essa conceituação mais abrangen- te abriu espaço para as expressões que formam o patrimônio intangível.
Portanto, entende-se como patrimônio não somente algo pertencen- te ao meio ambiente ou produzido pela cultura humana. E, como analisado anteriormente, engloba tanto os aspectos físicos quanto os não físicos, o que o faz ser passível de interpretação em diversas frentes: material, ima- terial, genético, espiritual, formas de uso, costumes e valores, entre outras. Sob essa nova ótica, os bens são valorizados pelas relações sociais e simbó- licas, e não, necessariamente, pelo objeto materializado em si.
O direito fundamental ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado está intimamente atrelado à dimensão cultural, seja material ou imaterial. Com essa questão em destaque, torna-se essencial o enten- dimento de que eles precisam ser analisados como extensões do direito à vida e, em decorrência dessa interpretação, devem ser vistos como direitos fundamentais do ser humano.
A partir da interpretação dos mencionados artigos da CRFB/88, con- clui-se que o meio ambiente e os direitos culturais são deveres de todos e, estando estas regras inscritas na Lei Fundamental do País, não podem ser convertidas em meras promessas institucionais, pois, se assim o forem, implicará o descumprimento do preceito constitucional.
Em resumo, as normas relacionadas ao meio ambiente e à cultura se não aplicadas e efetivadas em sua integralidade implicariam um esvazia-
3 Tradução da autora. No original: “[
culture may now be said to be the whole complex of dis-
tinctive spiritual, material, intellectual and emotional features that characterize a society or social group. It includes not only the arts and letters, but also modes of life, the fundamental rights of the human being, value systems, traditions and beliefs.”.
mento inaceitável do conteúdo constitucional. Segundo o eminente jurista lusitano, Jorge Miranda (1983, p. 229),
Todas as normas constitucionais são verdadeiras normas jurídicas e desempenham uma função útil no ordenamento. A nenhuma pode dar-se uma interpretação que lhe retire ou diminua a razão de ser. Mais: a uma norma fundamental tem de ser atribuído o sentido que mais eficácia lhe dê; a cada norma constitucional é preciso conferir, ligada a todas as outras normas, o máximo de capacidade de regula- mentação.
A defesa deles compreende os elementos essenciais da própria exis-
tência da humanidade, devendo ser entendidos como aqueles que o ser hu- mano detém em face de sua própria condição. Na definição de José Joaquim Gomes Canotilho (1998, p. 347), o direito fundamental é toda a posição jurídica subjetiva das pessoas enquanto consagrada na Lei Fundamental. De maneira sucinta, pode-se afirmar que os direitos fundamentais estão relacionados à Constituição.
Perante esse cenário, eles possuem supremacia normativa e apli- cabilidade imediata e vinculativa, consubstanciado no artigo 5º, § 1º, da CRFB/88 e como cláusulas pétreas, na forma do artigo 60, § 4º, IV, da CRFB/88, ou seja, são aquelas incluídas no catálogo constitucional como direitos subjetivos. Cumpre destacar que além dos direitos inseridos na Constituição, não se pode excluir outros direitos e garantias decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados e dos tratados internacionais de que o Brasil seja signatário 4 . Dessa maneira, há a possibilidade de exis- tirem direitos fundamentais além daqueles incluídos expressamente no texto constitucional, bem como os originados em tratados internacionais.
O artigo 5º, em seu § 1º, da CRFB/88, esclarece que “as normas de-
finidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”. Assim, as normas contidas nos artigos 215, 216 e 225 da Carta Magna de 1988 possui presunção de eficácia plena em virtude da autoaplicabilida- de de todos os direitos fundamentais. Conclui-se, com isso, que por serem bens jurídicos constitucionalmente tutelados, é da incumbência do Poder Público efetivar políticas sociais e econômicas que visem garantir aos ci-
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem
outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacio- nais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
CRFB/88. Art. 5º [
dadãos o acesso universal e igualitário ao meio ambiente e à cultura. Mas seria somente de responsabilidade estatal o sistema de proteção?
4 mobilização PoPular
Os artigos 225 e 216, § 1º, ambos da Carta Magna de 1988 5 , tra- zem um sistema obrigacional complexo, pois o indivíduo possui, ao mesmo tempo, o gozo do exercício do direito de usufruir os bens e o dever de con- servá-los. A esse respeito, a colaboração da população se torna essencial e obrigatória, conforme comando constitucional, e somente a conjugação das ações estatais com a atuação da população será possível que sejam exercidos plenamente esses direitos.
A sociedade possui instrumentos para se manifestar em relação ao sistema de proteção e desenvolvimento do ambiente e da cultura. Um exemplo é a participação popular na qual o indivíduo, como protagonista, precisa compartilhar a responsabilidade na gestão da coletividade. Uma maneira de efetivar isso, além de movimento de defesa civil, é por meio da Ação Popular.
Essa ação possui como objeto a tutela de interesses da coletivida- de, tendo suas especificidades expressas na Lei de Ação Popular, Lei de nº 4.717/65. A referida legislação considera o patrimônio público como sendo os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico (art. 1º, § 1º). Ademais, vale destacar que a Ação Popular tem sede constitucional expressa, notadamente no artigo 5º, inciso LXXIII, da CRFB/88, conforme citado abaixo:
Art. 5º Omissis.
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio am- biente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo com- provada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. (Grifado).
5 CRFB/88. Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá
CRFB/88. Art. 216. [
e protegerá o patrimônio cultural brasileiro.
Desse modo, nesse caso específico, destaca-se que qualquer cidadão pode propor essa ação com a finalidade de anular ato lesivo ao meio am- biente e ao patrimônio histórico e cultural.
As Audiências Públicas também possuem um papel relevante nesse contexto, trazendo discussões e sugestões, de forma a verificar o que é im- portante para o benefício da coletividade. Essas Audiências devem ser rea- lizadas em local acessível a todos os interessados, devendo ser permitida a presença de qualquer indivíduo ou entidade representativa.
Outra medida cabível de defesa desses direitos é a Ação Civil Pública que, com o auxílio do Ministério Púbico, protege diferentes interesses, tu- telando os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos, conforme disciplinado na Lei 7.347/85, e no inciso III do artigo 129 da Carta Magna de 1988, este último transcrito abaixo:
ses difusos e coletivos. (Grifado)
A atuação do Ministério Público tem como um dos pontos de parti- da as denúncias apresentadas por cidadãos ou organizações da sociedade civil sobre irregularidades cometidas contra o patrimônio público em seu sentido amplo (patrimônio econômico-financeiro, ambiental, histórico, ar- tístico, estético, turístico e cultural).
Conforme visto, a partir da normatização do meio ambiente e da cul- tura na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, passou-se a enquadrá-los como direitos fundamentais. E, por causa da sua relevância na construção de novos direitos, eles passaram a agregar valores básicos da construção e da ética solidária.
Frente a esse novo cenário, muito mais complexo e desafiador, é fun- damental que se formulem e que se implementem políticas que tenham como finalidade enriquecer a inter-relação social, tanto no que se refere ao meio ambiente quanto aos bens culturais. Além de serem direitos adquiri- dos, são deveres de todos e, com isso, não há outra maneira de se preservá- -los que não seja pela junção da participação popular com o Estado.
Na esteira dessa discussão, a mobilização das pessoas constitui exercício extremamente salutar para a democracia e, com isso, para a
proteção desses direitos, provocando não só um melhor fluxo comuni- cativo entre os atores sociais, como também processos de decisão mais eficazes. A mobilização é um dos elementos centrais para garantir uma efetiva democratização.
A ação de preservação, como instrumento para proporcionar a de- fesa do meio em que se vive, é possibilitada pelo mecanismo da educação. De acordo com as considerações da pedagoga Jaqueline Moll (2009, p. 15),
É preciso associar a escola ao conceito de cidade educadora, pois a cidade, no seu conjunto, oferecerá intencionalmente às novas gera- ções experiências contínuas e significativas em todas as esferas e te- mas da vida.
Portanto, a educação se mostra como um dos meios mais eficientes na conscientização e na troca de informações sobre a dimensão dos bens públicos, bem como sobre os riscos e os danos a eles produzidos. Decerto que ela em si não é um mecanismo que deve ser usado de forma isola- da, sem políticas públicas, como se bastasse somente isto para uma efeti- va mudança comportamental do indivíduo. A despeito disso, a educação ainda é um forte instrumento não só para o desenvolvimento subjetivo da pessoa humana como para a mobilização social.
Sob a questão da educação ambiental, por exemplo, ela decorre do princípio da participação na tutela do meio ambiente que está prevista de forma expressa no artigo 225, § 1º, VI, da CRFB/88:
Art. 225. Omissis.
Em 1983, a Organização das Nações Unidas (ONU) foi responsável pela criação da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), cuja função era, dentre outras, propor soluções práticas em de- fesa da sustentabilidade, implícitas em projetos como a educação ambien- tal. Essa educação, no ordenamento jurídico brasileiro, encontra-se legis- lada na Lei 9.795/99 (Lei da Educação Ambiental), e em seu artigo 1º há o estabelecimento desse conceito:
Art. 1° Entende-se por educação ambiental os processos por meio dos quais o individuo e a coletividade constroem valores sociais, co- nhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essen- cial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
Na mesma corrente, encontra-se também a educação cultural. Exemplo disso são os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), aprova- dos pelo MEC, em 1996. Eles representam um documento que serve como guia para os professores do ensino em geral, trazendo diretrizes que sinali- zam para algo em comum: a necessidade da educação para se pensar ques- tões relevantes como patrimônio sociocultural, meio ambiente, identidade nacional, entre outros.
Esses Parâmetros adotam a perspectiva de um trabalho interdisci- plinar, uma vez que valorizam saberes de vários campos, tais como os co- nhecimentos jurídicos, históricos, antropológicos, entre diversos outros. Os PCNs são compostos por volumes e, para fins deste estudo, é destacado o décimo. Para o período que abrange da 5ª a 8ª séries são dez o número total, sendo divididos da seguinte maneira:
Introdução aos PNCs
10.1 - Temas transversais – Apresentação
10.2 - Temas transversais – Pluralidade Cultural
10.3 - Temas transversais – Meio Ambiente
10.4 - Temas transversais – Saúde
10.5 - Temas transversais – Orientação Sexual
Seguindo também as diretrizes da Constituição Federal de 1988, os PCNs, no capítulo referente aos temas transversais, notadamente o Meio Ambiente e a Pluralidade Cultural, defendem a preservação do meio físico e social valorizando a diversidade como marca da nação brasileira.
Mais do que pontos convergentes, é possível notar um entrelaça- mento nos mencionados temas. Há uma relação entre o campo da natureza do indivíduo com o meio ambiente que o cerca e que deságua na própria cultura humana, em suas mais variadas formas: “A apreciação dos aspectos estéticos da natureza, incluindo os produtos da cultura humana.” (PCNs, 1998, p. 46).
Com isso, verifica-se a importância de se incluir esses assuntos nos currículos escolares, permeando toda prática educacional. Como temas transversais, os de números 10.2 e 10.3 são essenciais para o desenvolvi- mento da consciência ecológica e cultural nos estudantes. Corroborando esse entendimento, nesse mesmo documento, o objetivo é que os alunos sejam capazes de “perceber, apreciar e valorizar a diversidade natural e sociocultural, adotando posturas de respeito aos diferentes aspectos e for- mas do patrimônio natural, étnico e cultural.” (PCNs, 1998, p. 197).
O patrimônio, em sua diversidade plural, deve ser reconhecido e va- lorizado. E, para tanto, os PCNs seriam um dos meios de se contribuir para salvaguardar a diversidade ecológica, social e cultural do país e para a dis- seminação de informações a todos os segmentos da sociedade.
Ademais, a educação é um instrumento de “alfabetização cultural” que possibilita ao indivíduo uma tomada de consciência como agente construtor do bem em si e do seu papel como criador e transformador da cultura.
A Educação Patrimonial é um instrumento de “alfabetização cultu- ral” que possibilita ao indivíduo fazer a leitura do mundo que o ro- deia, levando-o à compreensão do universo sociocultural e da traje- tória histórico-temporal em que está inserido. (HORTA; GRUNBERG; MONTEIRO, 1999, p. 6)
Contudo, a educação, apesar de ser um direito social constitucional- mente garantido (CRFB/88, art. 6º) 6 , não é disponibilizada de forma ple-
6 Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Grifado).
na. Na conjuntura existente no Brasil o acesso equitativo e universal ao en- sino de qualidade não é uma realidade em todos os lugares e níveis sociais. Assim, em que pese a implementação legislativa de incentivo à educação, esta ainda não foi inserida de forma plena em todos os lugares.
Cumpre apontar que, em regra, é atribuição do Ministério da Educação regulamentar os princípios e funções da educação. Entretanto, também é de extrema importância a contribuição dos demais órgãos no seu desenvolvimento.
Mesmo com as dificuldades existentes, esse incentivo deve ser o cen- tro das questões políticas, pois objetiva a formação do indivíduo ao cons- truir valores sociais e desperta conhecimentos e habilidades nos cidadãos. Para que as mudanças aconteçam, é necessário que a educação seja assu- mida de forma efetiva em todas as suas esferas e, principalmente, com a participação popular e a efetiva atuação do Estado.
As atuais condições do desenvolvimento devido à globalização im- põem à sociedade a reflexão sobre novas questões. E uma das mais pun- gentes é a necessidade de preservar o meio ambiente e a cultura. A relação do homem com a natureza e com ele mesmo passou a fundamentar-se em um complexo sistema que considera todas as relações físicas, biológicas, sociais, culturais e econômicas.
Na contemporaneidade, os riscos são articulados com o desenvolvi- mento de forças produtivas, que escapam à percepção humana e afetam a todos. Por isso é de extrema importância o desenvolvimento de meios edu- cacionais para a conscientização dos indivíduos. Somente com a organização da coletividade engajada com esse processo e com o seu consequente forta- lecimento, será possível tornar verdadeiramente eficaz os comandos consti- tucionais, deixando estes de serem meras promessas escritas em um papel.
Desenvolver o pensamento da preservação ecológica e cultural é um grande desafio para a civilização moderna. É necessário que os cidadãos sejam mobilizados e recebam orientações sobre como devem agir. O con- trole social, entendido como a participação do cidadão, é um mecanismo de fortalecimento da cidadania. E, no Brasil, a preocupação em se estabe- lecer uma mobilização forte e atuante da população torna-se ainda maior em razão da sua grande extensão territorial.
Com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 o meio ambiente e a cultura passaram a ser entendidos como direitos fundamen- tais, devendo ser expandidos para a atual e para as futuras gerações. Esse raciocínio tem como valor básico a construção da educação e da participa- ção popular. Ademais, como visto ao longo deste, os deveres são solidários, sendo impostos ao Poder Público e à coletividade, com o objetivo de se alcançar a efetividade do comando constitucional.
É importante frisar, ainda, que o meio ambiente e o patrimônio cul-
tural não são bens pertencentes ao Estado muito menos são bens priva- dos, mas, sim, pertencentes a toda a coletividade. Nesse sentido, a atuação de cada indivíduo, comprometido com a preservação ambiental e cultural, mostra-se essencial e determinante para o sucesso e a eficácia de qualquer diretriz que almeje um sistema ecologicamente equilibrado e o fomen- to ao patrimônio cultural – não somente brasileiro, mas da humanidade. Portanto, o desempenho eficaz do Estado só será atingido com o apoio das pessoas.
Há que se conjugar as ações estatais e as da sociedade para que os riscos, que precisam ser divididos e administrados, sejam analisados pre- viamente da maneira mais ampla possível, considerando as condições téc- nicas e científicas. Essa descrição conjunta é fundamental para uma políti- ca de desenvolvimento-preservação e para o estímulo da forma participa- tiva e democrática.
A redução das distâncias entre o texto constitucional e as práticas
cotidianas incentiva o amadurecimento das experiências e a motivação de novas iniciativas para o fortalecimento do desenvolvimento do meio am- biente, do meio cultural e, indubitavelmente, do crescimento humano. O meio ambiente, a cultura e o direito são questões que estão umbilicalmen- te ligadas. Eles serão realmente assegurados quando a própria sociedade tiver condição de formular e efetivar os preceitos contidos nas normas jurídicas. Sob esse viés, não se pode esperar concessões, sendo oportuno lembrar os versos de Geraldo Vandré, na música “Pra não dizer que não falei das flores“, que traduzem a inquietação e a necessidade de ação: Quem sabe, faz a hora, não espera acontecer.
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