Source: https://temi.camera.it/leg17/temi/unioni_fusioni_comuni.html
Timestamp: 2019-06-17 17:38:04+00:00
Document Index: 80837628

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 1', 'art 1', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 1']

Nuove regole per le unioni e la fusione di comuni e misure per incentivare la loro istituzione sono state introdotte dalla legge 56 del 2014 di riforma delle città metropolitane e delle province. Specifiche disposizioni sono inoltre contenute nelle leggi di bilancio degli ultimi anni e nei provvedimenti di urgenza adottati in materia di enti locali.
In materia di gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali la I Commissione della Camera ha svolto una indagine conoscitiva, che si è conclusa il 28 novembre 2016 con l'approvazione di un ampio documento conclusivo.
L'istituto dell'unione di comuni viene semplificata con l'abolizione di una forma speciale di unione, ossia l'unione per l'esercizio facoltativo di tutte le funzioni comunali. Altre disposizioni intervengono poi in materia di organizzazione interna, di status degli amministrazioni locali e di funzioni delle unioni di comuni.
Sono, inoltre, stabilite diverse misure agevolative e organizzative per la fusione di comuni volte, da un lato, a tutelare la specificità dei comuni che si sono fusi e dall'altro a mantenere anche nel nuovo comune le eventuali norme di maggior favore e gli incentivi di cui beneficiano i comuni oggetto della fusione. Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l'approvazione dei bilanci.
Viene introdotto un nuovo procedimento di fusione di comuni per incorporazione: si prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato.
Altre disposizioni in materia di unioni e fusioni di comuni sono state introdotte principalmente dal decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 e dalla legge di stabilità 2015.
Tali termini sono stati prorogati prima al 31 dicembre 2015 (D.L. 192/2014, art. 4, co. 6-bis), poi al 31 dicembre 2016 (D.L. 210/2015, art. 4, co. 4), quindi al 31 dicembre 2017 (D.L. 244/2016, art. 5, co. 6) e infine al 31 dicembre 2018 (legge di bilancio 2018).
Sono individuate le seguenti funzioni fondamentali dei comuni (art. 14, co. 27, DL 78/2010):
I comuni sorti da fusione dispongono di tre anni di tempo per l'adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione delle partecipazioni a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione (comma 133).
Al tema della gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali è stata dedicata particolare attenzione nell'attività conoscitiva del Paralmento nel corso della legislatura: la I Commissione della Camera ha approvato, nella seduta del 28 novembre 2016 , un documento conclusivo adottato al termine di un'indagine conoscitiva sul tema.
A partire dal 2014, nell'ambito della dotazione del Fondo di solidarietà comunale - che rappresenta il fondo per il finanziamento dei comuni anche con finalità di perequazione - è stato costituito un accantonamento di risorse destinato in favore delle unioni e delle fusioni di comuni per un importo non inferiore a complessivi 60 milioni annui.
Tale finanziamento, introdotto limitatamente al triennio 2014-2016 dall'articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014), è stato consolidato a decorrere dal 2016 dalla legge di stabilità per il 2016 (comma 17, lettera b), legge n. 208/2015). In particolare, la norma assegna:
una quota non inferiore a 30 milioni di euro, ad incremento del contributo spettante alle unioni di comuni, ai sensi dell'articolo 53, comma 10, della n. 388/2000 (attualmente pari a circa 10 milioni di euro);
una quota non inferiore a 30 milioni di euro ai comuni istituiti a seguito di fusione, ai fini dell'erogazione del contributo straordinario ad esse spettante, nei dieci anni successivi la fusione, ai sensi dell'articolo 20 del D.L. 6 luglio 2012, n. 95.
Le risorse suddette si sono venute ad aggiungere a quelle, molto limitate, già stanziate dal 2007 per tali finalità (articolo 1, comma 164, legge n. 662/1996) nell'importo si 1,5 milioni di euro, destinato ad incentivare sia la fusione che le unioni di comuni. Poiché le fusioni tra comuni sono state, almeno fino questi ultimi anni, di numero molto esiguo, la gran parte di tali risorse è stata, di fatto, assegnata alle unioni di comuni.
A seguito della riforma Delrio, si è registrato un crescente interesse da parte dei comuni, soprattutto di quelli di ridotta dimensione demografica, nei confronti di queste nuove forme di governance, anche in risposta al difficile quadro finanziario e ordinamentale che ha caratterizzato il comparto degli enti locali in questi ultimi anni.
Dal 2013, con l'articolo 20 del D.L. n. 95/2012, tale contributo straordinario è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 - ultimo anno di assegnazione dei contributi erariali ordinari, poi soppressi dalla normativa sul federalismo fiscale - nel limite degli stanziamenti finanziari allora previsti
In particolare, con il D.L. n. 90/2014, il contributo straordinario in questione è stato esteso alle fusioni per incorporazione ed è stato introdotto un limite massimo al contributo medesimo per ciascun beneficiario, che, pur commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, è stato fissato nella misura non superiore a 1,5 milioni di euro, per le fusioni realizzate dal 2012.
La disciplina del contributo è stata poi modificata dalla legge di stabilità per il 2016 (art. 1, commi 17-18, legge n. 208/2015) che, oltre ad aver stabilizzato a regime, come già ricordato, la destinazione di risorse in favore delle unioni e delle fusioni di comuni nell'ambito del Fondo di solidarietà comunale, per complessivi 60 milioni annui, ha innalzato sia la misura di commisurazione del contributo spettante a ciascun comune dal 2016, al 40 per cento dei trasferimenti attribuiti nel 2010 (in luogo del precedente 20%), sia il limite massimo del contributo per ciascun beneficiario, fino a 2 milioni di euro.
Con riferimento specifico al calcolo del contributo straordinario assegnato alle fusioni, la percentuale di riferimento rispetto ai contributi assegnati nel 2010 è stata ulteriormente aumentata dalle ultime due leggi di bilancio, che, fermo restando il limite massimo di 2 milioni del contributo per ciascun beneficiario, l'hanno portata, dapprima, al 50 per cento per l'anno 2017 (art. 1, comma 447, legge n. 232/2016) e, da ultimo, al 60 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 a decorrere dal 2018 (art. 1, comma 868, legge n. 205/2017).
Per quel che concerne le risorse finanziarie stanziate per la concessione del contributo straordinario alle fusioni nonchè per le unioni di comuni – iscritte sul capitolo 1316 (Fondo ordinario) dello stato di previsione del Ministero dell'interno - sono quelle autorizzate dalle seguenti autorizzazioni legislative:
ulteriori 5 milioni annui sono stati assegnati ad incremento del contributo straordinario in sede di ripartizione, con DPCM 10 marzo 2017, del «Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali solo in termini di saldo netto da finanziare», istituito dall'art. 1, comma 433, della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017);
da ultimo, la legge di bilancio per il 2018 ha disposto un ulteriore incremento delle risorse finanziarie destinate alla concessione dei contributi per le fusioni di comuni, di un importo pari a 10 milioni annui a decorrere dal 2018 (art. 1, comma 869, legge n. 205/2017).
Tra queste si ricorda, il comma 450 della legge n. 190/2014, come di recente modificato dall'art. 21 del D.L. n. 50/2017, con il quale si dispone che ai comuni istituiti a seguito di fusione, fermi restando il divieto di superamento della somma della media della spesa di personale sostenuta da ciascun ente nel triennio precedente alla fusione e il rispetto del limite di spesa complessivo definito a legislazione vigente e comunque nella salvaguardia degli equilibri di bilancio, non si applicano, nei primi cinque anni dalla fusione, i vincoli e le limitazioni relativi alle facoltà assunzionali e ai rapporti di lavoro a tempo determinato. Per le unioni, il comma 450 della legge n. 190/2014 ha previsto che per i comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata – vale a dire mediante unione ovvero mediante convenzione – le proprie funzioni fondamentali ai sensi dell'articolo 14 del D.L. n. 78 del 2010, le spese di personale e le facoltà di assunzione sono considerate "in maniera cumulata" tra i comuni medesimi mediante "forme di compensazione" tra gli stessi, nel rispetto dei vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e dell'invarianza della spesa complessiva (art. 1, comma 450, lett. b)).
L'art 1, co 229, della legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015), inoltre, autorizza dall'anno 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni, nonché le unioni di comuni, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del cento per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente.
Con riferimento ai vincoli di finanza pubblica, si rammenta come le unioni di comuni siano sempre state escluse dall'applicazione del patto di stabilità interno. Da ultimo, la legge Delrio (art. 1, comma 104, legge n. 56/2014) ha abrogato la disposizione - contenuta all'art. 16, comma 3, del D.L. n. 138/2011 - che prevedeva che l'applicazione dai vincoli del patto decorresse dall'anno 2014.
Anche con il passaggio al pareggio di bilancio, i comuni istituiti per fusione entro il 1° gennaio 2016 sono stati comunque esclusi (articolo 4, comma 4, D.L. n. 210/2015) dall'applicazione della nuova regola contabile (disciplinata per il 2016 dall'art. 1, commi 709-734, L. 208/2015), che ora garantisce il concorso degli enti locali agli obiettivi di finanza pubblica in sostituzione del patto di stabilità.
Tuttavia, con la messa a regime del vincolo in questione, e cioè a decorrere dal 2017, anche i comuni istituiti a seguito dei processi di fusione (enti derivanti da fusione per unione o gli enti incorporanti a seguito di fusione per incorporazione) previsti dalla legislazione vigente, che hanno concluso tali processi entro la data del 1° gennaio 2016, sono assoggettati all'obbligo del concorso agli obiettivi di finanza pubblica.
Nell'ambito della disciplina del pareggio di bilancio, si ricorda, peraltro, la normativa di favore, introdotta a partire dal 2016, per gli enti istituiti a seguito di fusione, ai fini dell'assegnazione degli spazi finanziari nell'ambito della procedura delle intese regionali e dei patti di solidarietà nazionale , che hanno come obiettivo, si ricorda, il pieno utilizzo degli spazi finanziari disponibili all'interno del sistema degli enti territoriali per permettere il rilancio degli investimenti sul territorio. Tali spazi sono, infatti, assegnati tenendo conto prioritariamente delle richieste avanzate dai comuni istituiti nel quinquennio precedente all'anno di riferimento a seguito di fusione. Per ciascun esercizio del triennio 2017-2019, sono considerati esclusivamente i comuni per i quali i processi di fusione si sono conclusi entro il 1° gennaio dell'esercizio di riferimento.
A partire dal 2018, inltre, ai sensi del comma 486-bis, come introdotto dal comma 874, lett. b) dell'articolo 1 della legge n. 205/2017, i comuni facenti parte di un'unione di comuni, che hanno delegato le funzioni connesse alla realizzazione di opere pubbliche, possono richiedere spazi finanziari, ai fini dell'effettuazione di spese di investimento nell'ambito delle intese regionali e dei patti nazionali, di cui all'articolo 10 della legge n. 243/2012, per la quota di contributi trasferita all'unione stessa per investimenti in opere pubbliche riferite alla medesima delega di funzioni.
Tra le misure incentivanti per la fusione, si rammenta, infine, per completezza, il D.L. n. 50/2017, che consente ai comuni risultanti da fusione di mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, anche ove non istituiscano municipi, e non oltre il quinto (in luogo dell'ultimo) esercizio finanziario del nuovo comune (art. 22), e la legge di bilancio per il 2018 che ha disposto una deroga alla proroga del blocco degli aumenti delle aliquote regionali e comunali, per il 2018, a favore dei comuni istituiti a seguito di fusione, al fine di consentire, a parità di gettito, l'armonizzazione delle diverse aliquote (art. 1, comma 37, legge n. 205/2017).