Source: http://www.enre.gov.ar/web/bibliotd.nsf/($IDWeb)/2792CF6EE13EFFDA03258226005EA7BD
Timestamp: 2020-07-09 02:15:16
Document Index: 110985723

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 09', 'artículo 30', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 040', 'artículo 094', 'artículo 14', 'artículo 07', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 17', 'artículo 02', 'artículo 09', 'artículo 30', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 33', 'artículo 56', 'artículo 76', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 56', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 84', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 76', 'artículo 94', 'artículo 30', 'artículo 31', 'artículo 32', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 76', 'artículo 94', 'artículo 17', 'artículo 10', 'artículo 76', 'artículo 94', 'artículo 10', 'ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 40']

Resolución MEyM 0501/2017. (no publicada en B.O.) , Lunes 25 de diciembre de 2017, 9 p..
Citas Legales : Contrato de concesión (Edenor S.A.), Decreto 00013/2015, Decreto 00714/1992, Decreto 00714/1992 - anexo I - artículo 10, Decreto 00714/1992 - anexo IV - artículo 14, Decreto 00894/2017, Decreto 01398/1992, Decreto 01398/1992 - anexo I, Decreto 01398/1992 - anexo I - artículo 09, Decreto 01398/1992 - anexo I - artículo 30, Decreto 01398/1992 - anexo I - artículo 31, Decreto 01398/1992 - anexo I - artículo 32, Decreto 01398/1992 - anexo I - artículo 33, Decreto 01759/1972 (t.o. 2017), Decreto 01759/1972 (t.o. 2017) - artículo 040, Decreto 01759/1972 (t.o. 2017) - artículo 094, Estatuto social (Edenor S.A.), Estatuto social (Edenor S.A.) - artículo 14, Ley 19.549 - artículo 07 inciso b), Ley 19.549 - artículo 14, Ley 19.549 - artículo 14 inciso b), Ley 19.549 - artículo 17, Ley 24.065, Ley 24.065 - artículo 02, Ley 24.065 - artículo 09, Ley 24.065 - artículo 30, Ley 24.065 - artículo 31, Ley 24.065 - artículo 32, Ley 24.065 - artículo 33, Ley 24.065 - artículo 56 inciso c), Ley 24.065 - artículo 76, Memorándum AARyEE 0288/2017, Resolución ENRE 0347/2017
CIUDAD DE BUENOS AIRES, LUNES 25 DE DICIEMBRE DE 2017
VISTO el Expediente N° EX-2017-19782233-APN-DDYME#MEM, la Ley N° 24.065, el Decreto N° 1.398 de fecha 6 de agosto de 1992 y la Resolución N° 347 de fecha 9 de agosto de 2017 del ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD, y
Que por el Expediente citado en el Visto se sustancia el recurso de alzada interpuesto en subsidio por la EMPRESA DISTRIBUIDORA Y COMERCIALIZAD ORA NORTE SOCIEDAD ANÓNIMA (EDENOR) y ELECTRICIDAD ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA (EASA) contra la Resolución N° 347 de fecha 9 de agosto de 2017 del ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD (ENRE), por la que dicho Organismo denegó la solicitud de autorización efectuada por EDENOR y EASA, titular esta última de la totalidad de las acciones Clase “A” de EDENOR representativas del CINCUENTA Y UNO POR CIENTO (51%) de su capital social, en los términos de lo dispuesto por los artículos 14 y 15 del Contrato de Concesión de EDENOR, para la fusión por absorción entre CENTRAL TÉRMICA LOMA DE LA LATA SOCIEDAD ANÓNIMA (CTLL) como sociedad absorbente y continuadora, y EASA y IEASA SOCIEDAD ANÓNIMA (IEASA) accionista mayoritario de EASA- como sociedades absorbidas.
Que la referida fusión por absorción -cuya autorización se denegó- es parte, según afirman los solicitantes, de un plan de reorganización global de las empresas del grupo liderado por PAMPA ENERGÍA SOCIEDAD ANÓNIMA (PAMPA ENERGÍA) cuyo objetivo es simplificar las estructuras societarias, operativas, técnicas y financieras sin modificar la participación de PAMPA ENERGÍA en las empresas del mencionado grupo, siendo que esta última continuará siendo controlante indirecta -tal como en la actualidad lo es, a través de IEASA y EASA- y, una vez finalizado el plan de reorganización global, será controlante directa de EDENOR, sin variar su participación en esta última en ninguna de las etapas de dicho plan.
Que también alegan que la fusión en cuestión no consiste en una venta de acciones sino en un proceso de reorganización societaria que resultará en la disolución sin liquidación de EASA e IEASA, absorbidas por CTLL, quien será la nueva titular de la totalidad de las acciones de EDENOR; sin perjuicio de que CTLL, en el carácter referido y una vez efectivizada la fusión, otorgue los mandatos que el Contrato de Concesión prevé como consecuencia de la prenda constituida a favor del PODER EJECUTIVO NACIONAL, gravamen que continuará vigente durante todo el período de la concesión y en eventuales transferencias del paquete mayoritario de acciones.
Que, asimismo, manifiestan que tanto EASA como CTLL forman parte y están controladas por PAMPA ENERGIA y que CTLL no tiene relación directa o indirecta ni de control respecto de empresas transportistas, por lo cual entienden que no se configurará, con la absorción, ningún supuesto que contravenga las limitaciones previstas en el Capítulo VII de la Ley N° 24.065 y su Decreto reglamentario N° 1.398 de fecha 6 de agosto de 1992, ni se crearán riesgos de posiciones dominantes con la reorganización societaria propuesta.
Que para denegar la autorización de la fusión en trato, el ENRE se basó en el análisis de la operatoria desde la perspectiva regulatoria efectuado por el Área de Análisis Regulatorio y Estudios Especiales (Memorándum AAREE N° 288/2017), la que luego de sostener que no existe una restricción expresa para la absorción planteada, concluyó que la restricción del artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992, reglamentario del artículo 9 de la Ley N° 24.065 (que el titular de una concesión de distribución no puede ser propietario de una generadora, con la habilitación para sus accionistas, en caso de tratarse de personas físicas o constituyendo otra persona jurídica con ese objeto) tiene el mismo resultado final para el caso inverso, es decir, que el titular de una generadora no puede ser propietario de una concesión de distribución, que es el caso presentado.
Que asimismo, el ENRE sostuvo que respecto de lo dispuesto en el referido artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992, dicha Área consignó que: “ ...Si bien la norma sólo comprende a una distribuidora y no alcanzaría a la situación recíproca del titular de una generadora como propietario de una distribuidora, que es el caso que aquí se presenta, los efectos que pudieren emerger sobre la competitividad de una y otra situación podrían ser los mismos...”.
Que seguidamente el ENRE, luego de fundar su competencia para analizar y, en su caso, aprobar cualquier operatoria que implique la modificación de la participación de los accionistas titulares de su paquete mayoritario mediante su transferencia por venta o cualquier otro mecanismo de transmisión de la propiedad, sostuvo que la mera inexistencia de impedimentos legales o regulatorios expresos no inhibe el análisis amplio que corresponde hacer al ENRE del impacto de la operatoria propuesta sobre el Sistema y su consistencia, o no, con los objetivos planteados por el artículo 2° de la Ley N° 24.065.
Que luego de transcribir los objetivos previstos en el mencionado artículo 2°, destacó que, conforme a su último párrafo, el Ente “ ...sujetará su accionar a los principios y disposiciones de la presente norma, y deberá controlar que la actividad del sector eléctrico se ajuste a los mismos...”, y advirtió que el control encomendado es amplio, no limitado al cumplimiento de las disposiciones sino también y más genéricamente, a los “principios” que regulan la actividad eléctrica, los que expresan tanto prohibiciones objetivas como amplias facultades regulatorias concedidas al ENRE para prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias entre los participantes de cada una de las etapas de la industria (artículo 56, inciso c) de la Ley N° 24.065).
Que también sostuvo que la vigencia de tales principios determina que el solo hecho de que la prohibición contenida en el artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992 (que el titular de una concesión de distribución no pueda ser propietario de una generadora) no contemple también, expresamente, la prohibición de la situación inversa, no resulta impedimento para que dicha falta pueda ser interpretada como una omisión del texto legal susceptible, en consecuencia, de ser salvada por la vía analógica.
Que los citados principios y disposiciones contenidos en la Ley N° 24.065 y normativa concordante conducen a favorecer la desintegración vertical y horizontal del sistema eléctrico, impidiendo la concentración en cualquiera de sus manifestaciones, condición sine qua non del correcto funcionamiento de un sistema de monopolio natural, como es el sistema concesionado de Transporte y Distribución.
Que a este respecto señaló que los requirentes afirman, de manera dogmática, que el texto de la norma específica no indica una interpretación amplia o extensiva, como si fuera dispuesto para la misma situación en el marco regulatorio de la industria del gas natural, deduciendo de ello que la omisión en el texto de la Ley N° 24.065 y su Decreto reglamentario no sería tal, sino la consagración de un criterio regulatorio, sin exponer el motivo regulatorio o jurídico por el cual el legislador habría tratado idénticas situaciones de manera notoriamente desigual en cada régimen.
Que el ENRE consideró que ello configura una laguna jurídica que proviene de una omisión involuntaria del legislador en la reglamentación del artículo 9o de la Ley N° 24.065, destacando la incoherencia que ocasionaría la diferencia de tratamiento regulatorio de situaciones equivalentes en caso de estarse a la interpretación literal pretendida, así como la inconsistencia que evidenciaría la aplicación de una solución de esa naturaleza respecto de los principios generales consagrados en el régimen de la electricidad.
Que en función de todo lo anterior, tras interpretar que la prohibición contenida en el artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992 alcanza también a esta operación, el ENRE resolvió denegarla.
Que dicha resolución fue dictada con el voto en disidencia de uno de los miembros del directorio - Ingeniero Carlos Bastos- por entender que existen cuestiones regulatorias y del mercado eléctrico no contempladas en dicho acto y por considerar que no existió omisión involuntaria alguna en el mencionado Decreto N° 1.398/1992.
Que entre los fundamentos de la referida disidencia con relación al proyecto de resolución elevado al directorio -que luego resultó en el dictado de la Resolución N° 347/2017 del ENRE- se sostuvo que dicho proyecto: i) no recoge adecuadamente el análisis efectuado por el Área de Análisis Regulatorio y Estudios Especiales, en cuanto a que la operatoria propuesta no implica integración vertical u horizontal; ii) considera los objetivos del artículo 2° de la Ley N° 24.065 de manera genérica y los cita a modo de justificación de la resolución propuesta, sin realizar un análisis profundo sobre los mismos para determinar si se ven afectados o no por la operatoria, en tanto que el análisis realizado por la referida Área muestra que no sufren ningún menoscabo, y iii) interpreta, equivocadamente, que existió una omisión involuntaria en el Decreto N° 1.398/1992 que conduce a una laguna jurídica, desarrollando, a partir de ese supuesto, una justificación para recurrir a una aplicación analógica de la norma que, a su criterio, resulta improcedente.
Que para concluir que no existe ninguna omisión involuntaria o laguna jurídica en el Decreto N° 1.398/1992, en su disidencia desarrolla las razones de la prohibición para el concesionario de distribución de tener unidades de generación, y de la exclusividad de su objeto.
Que entre dichas razones, menciona: i) para facilitar el control de los costos de la concesionaria de distribución por parte del organismo regulador; de permitirse, requeriría contabilidades separadas y una asignación de costos de las actividades compartidas, y ii) el mecanismo de paso a tarifas de los costos de abastecimiento de energía (pass through) también hubiera sido mucho más complejo, debiendo discutirse la tasa de rentabilidad reconocida a los activos de generación propios de la distribuidora.
Que, según manifiesta el Ingeniero Bastos en su disidencia, la pretendida equivalencia de situaciones es errónea; que una sociedad generadora tenga una concesión de distribución no implica una situación similar al caso inverso, porque, entre otras razones: i) los costos de la distribuidora y su control no se ven afectados y no hay necesidad de realizar ninguna adecuación de los mecanismos de regulación de la concesión; ii) el ámbito de la generadora sigue siendo el mercado mayorista de generación donde tiene que competir con las otras generadoras y sujetarse a las regulaciones propias de ese mercado; y iii) no se afecta el mecanismo de pass through a la tarifa de los usuarios finales.
Que contra la referida Resolución N° 347/2017 del ENRE, el 29 de agosto de 2017 EDENOR y EASA interpusieron recurso de reconsideración en los términos del artículo 84 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto N° 1.759/72- T.O. 2017 y recurso de alzada en subsidio en los términos de los artículos 94 de dicho Reglamento y 76 de la Ley N° 24.065, solicitando su revocación, y en consecuencia, la autorización de la fusión por absorción solicitada.
Que las recurrentes reiteran que, en el caso, no se trata de una compraventa de acciones sino de un proceso de reorganización empresaria dentro del mismo grupo, que no modifica los controles accionarios ya existentes puesto que las sociedades involucradas en la fusión son controladas por PAMPA ENERGÍA, sociedad cabecera del grupo, sin que se modifique tal situación por la fusión propuesta.
Que sostienen también que no existen -al respecto- limitaciones en la Ley N° 24.065 ni en el Decreto N° 1.398/1992 que prohíban la fusión societaria propuesta y que la resolución recurrida aplica por analogía la restricción por entender que ambos casos son iguales, sin indicar las razones que permitan sostener y acreditar tal similitud.
Que para fundar su recurso hacen referencia a la disidencia del Ingeniero Bastos quien, según sostienen, formuló observaciones demostrativas de que la fusión no afecta los principios y criterios del marco regulatorio ni crea riesgos que afecten la competitividad, quien también advirtió que el proyecto de resolución se basó en una referencia tan solo parcial del informe del Área de Análisis Regulatorio y Estudios Especiales, y que no existe la supuesta laguna jurídica que justifique la aplicación analógica de la limitación dispuesta en el artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992.
Que las recurrentes manifiestan que la resolución impugnada es nula de nulidad absoluta e insanable, en los términos del artículo 14 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, por detentar vicios en la competencia, en la causa, en el objeto, en el procedimiento y en la motivación.
Que por último destacan la arbitrariedad del acto recurrido al crear limitaciones de derechos no previstas normativamente recurriendo para su aplicación a la figura de la laguna jurídica, así como al exigir al particular la necesidad de justificar la decisión del legislador por haber dispuesto la aplicación restringida de la limitación, destacando también que la aplicación extensiva de limitaciones normativas por vía de la analogía es ilegítima en la medida que no se indiquen las razones precisas y concretas que la justifiquen.
Que, con posterioridad, las recurrentes desistieron del recurso de reconsideración contra la Resolución N° 347/2017 del ENRE y solicitaron la elevación de lo actuado a la SECRETARIA DE ENERGÍA ELÉCTRICA para el tratamiento del recurso de alzada (IF-2017-19802371 - APN-DDYME#MEM agregado en el orden 2 del expediente EX-2017-19782233-APN-DDYME#MEM).
Que con fecha 11 de septiembre de 2017 el ENRE remitió las actuaciones a este Ministerio para el tratamiento del recurso de alzada.
Que mediante la presentación de fecha 19 de octubre de 2017 las impugnantes ampliaron los fundamentos del recurso, reiteraron la inexistencia de limitaciones en el marco regulatorio eléctrico que prohíban la fusión propuesta y efectuaron un análisis del alcance del informe del Área Análisis Regulatorios y Estudios Especiales y detallaron los derechos y garantías constitucionales comprometidos (EX2017-24724408- APN-DDYME#MEM).
Que, en atención a la situación planteada, corresponde señalar que toda vez que se ha impugnado la decisión de la autoridad superior de un ente autárquico, corresponde resolver el recurso de alzada incoado, en función de lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley N° 24.065 y el artículo 94 del Decreto N° 1.759/1972- T.O. 2017).
Que para la resolución del recurso corresponde considerar las previsiones legales y reglamentarias pertinentes del marco regulatorio eléctrico, en particular, las normas que contemplan la separación de actividades y las restricciones tendientes a evitar la integración vertical u horizontal.
Que el Capítulo VII de la Ley N° 24.065 regula, en sus artículos 30 a 33, las limitaciones aplicables a los transportistas y distribuidores, en lo atinente a las actividades que éstos pueden desarrollar y a la vinculación societaria entre ellos y/o sus accionistas, e incluso con generadores.
Que en tal sentido, el artículo 30 prohíbe a los transportistas comprar o vender energía eléctrica, sea individualmente, o como propietarios mayoritarios, y/o como tenedores de paquetes accionarios mediante los cuales accedan al control de la empresa concesionaria del transporte.
Que por su parte, el artículo 31 de dicha ley establece que ningún generador, distribuidor, gran usuario ni empresa controlada por algunos de ellos o controlante de los mismos, podrá ser propietario o accionista mayoritario de una empresa transportista o de su controlante.
Que el artículo 32 dispone que sólo mediante la expresa autorización del Ente, dos o más transportistas, o dos o más distribuidores, podrán consolidarse en un mismo grupo empresario o fusionarse, siendo también necesaria dicha autorización para que un transportista o distribuidor pueda adquirir la propiedad de acciones de otro transportista o distribuidor, respectivamente.
Que existiendo previsiones expresas en la Ley N° 24.065 en cuanto a las limitaciones orientadas a garantizar la desintegración vertical y horizontal del sistema eléctrico, no se prevé en ese Capítulo VII una limitación que impida a una sociedad distribuidora ser, a su vez, generador.
Que sin embargo, la limitación surge de la exigencia de objeto exclusivo de la sociedad distribuidora previsto en el Contrato de Concesión (artículo 14, Anexo IV al Decreto N° 714/1992) y de la reglamentación del artículo 9o de la Ley, que integra el Capítulo IV, en el que se describen los actores reconocidos del MERCADO ELÉCTRICO MAYORISTA (MEM), en el caso particular, el distribuidor.
Que el artículo 9° de la Ley N° 24.065 dispone que se considera distribuidor a quien, dentro de su zona de concesión, sea responsable de abastecer toda demanda a usuarios finales que no tengan la facultad de contratar su suministro en forma independiente y realicen dentro de su zona de concesión, la actividad de transmitir toda la energía eléctrica demandada a través de instalaciones conectadas a la red de transporte y/o generación hasta las instalaciones del usuario.
Que, en dicho marco, es el Decreto reglamentario N° 1.398/1992 el que, en su artículo 9o, establécela limitación específica en los siguientes términos: “El titular de una concesión de distribución no puede ser propietario de unidades de generación. De ser éste una forma societaria, sí pueden serlo sus accionistas, como personas físicas o constituyendo otra persona jurídica con ese objeto”.
Que en el artículo referido, si bien se veda la posibilidad de que una concesionaria de servicios de distribución sea propietaria de unidades de generación, la norma admite expresamente que, siendo la concesionaria una persona jurídica, sí puedan serlo sus accionistas, como personas físicas o bien a través de otra persona jurídica, distinta de la concesionaria.
Que, en consecuencia, dado que no existe una omisión en la norma que deba ser salvada mediante la aplicación de la analogía, para resolver la solicitud presentada debe considerarse la previsión contenida en la última parte del artículo 9° del Decreto N° 1.398/1992 según el cual la limitación impuesta al concesionario de distribución no impide que su accionista posea unidades de generación sino que, por el contrario, lo habilita expresamente.
Que la regla de hermenéutica que permite acudir a la analogía integrando un vacío legal mediante un proceso de adaptación de los principios que informan la disciplina y según la peculiaridad de cada institución puede resultar de aplicación en caso de ausencia normativa, no así cuando el marco regulatorio aplicable contiene una previsión específica sobre el particular.
Que conforme lo ha sostenido la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, en ausencia de preceptos que contemplen específicamente una situación determinada, es lícito remitirse a disposiciones de leyes o reglamentos análogos aunque no sean de aplicación directa en ese ámbito (Dictámenes 195:34; 206:203; 227:108; 242:452).
Que sin embargo, ese Máximo Órgano de asesoramiento ha precisado que: “la analogía es un método alternativo de integración o interpretación hermenéutica, válido para salvar un vacío legal o precisarlos alcances de una redacción confusa o equívoca de la ley. En consecuencia, no resulta admisible su utilización cuando existe una norma que prevé expresa y claramente la situación que se analiza” (Dictámenes 210:19; 242:452).
Que dicho Órgano Asesor ha sostenido, asimismo, que: “No puede sostenerse que la ausencia de norma que regule la situación de que se trata obedezca a la falta de previsión en el legislador, puesto que la inconsecuencia o falta de previsión en él no se suponen” (Dictámenes 250:330).
Que en ese marco, y sin perjuicio de que la Ley N° 24.065 y normativa concordante conduzcan a favorecer la desintegración vertical y horizontal del sistema eléctrico -teniendo en cuenta el carácter de monopolio natural de los servicios de transporte y distribución de energía eléctrica- ello no habilita la inaplicación de los términos expresos de la norma cuando ésta prevé una habilitación particular.
Que tales circunstancias afectan la causa del acto administrativo -que constituye uno de sus requisitos esenciales- dado que no se sustenta en el derecho aplicable, lo que acarrea la nulidad absoluta e insanable del acto y, por lo tanto, debe ser revocado en sede administrativa (artículos 7, inciso b; 14, inciso b y 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549).
Que en consecuencia corresponde hacer lugar al recurso de alzada interpuesto contra la Resolución N° 347/2017 del ENRE, en los términos del artículo 76 de la Ley N° 24.065 y el artículo 94 del Decreto N° 1.759/72 -T.O. 2017), y revocar el acto impugnado conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y, en mérito a las constancias que surgen del expediente, hacer lugar a la solicitud de autorización para la modificación de la sociedad titular de las acciones Clase “A” de EDENOR S.A.
Que las competencias atribuidas mediante el artículo 10 del Anexo I al Decreto N° 714/1992 a la ex SECRETARÍA DE ENERGÍA ELÉCTRICA del ex MINISTERIO DE ECONOMÍA, OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS, corresponden, de acuerdo a lo establecido en el Decreto N° 13 de fecha 10 de diciembre de 2015, al MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINERÍA.
Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 76 de la Ley N° 24.065, el artículo 94 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto N° 1.759/72 - T.O.2017 y el artículo 10 del Anexo I al Decreto N° 714/1992.
ARTÍCULO 1°.- Hacer lugar al recurso de alzada interpuesto en subsidio por EMPRESA DISTRIBUIDORA Y COMERCIALIZADORA NORTE SOCIEDAD ANÓNIMA y ELECTRICIDAD ARGENTINA SOCIEDAD ANÓNIMA y, en consecuencia, revocar la Resolución N° 347 de fecha 9 de agosto de 2017 del Directorio del ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD, organismo descentralizado actuante en el ámbito de este Ministerio, y hacer lugar a la solicitud de autorización para la modificación de la sociedad titular de las acciones Clase “A” de EDENOR.
ARTÍCULO 2°.- Notifíquese a las recurrentes, en los términos del artículo 40 y concordantes del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto N° 1.759/1972 - T.O. 2017) y comuníquese al ENRE.
Citas legales: Resolución ENRE 0347/2017