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Timestamp: 2019-10-15 16:07:42
Document Index: 377766355

Matched Legal Cases: ['artículo 149', 'artículo 95', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 88', 'artículo 218', 'artículo 36', 'artículo 120', 'artículo 120', 'artículo 24', 'artículo 1', 'artículo 117', 'artículo 120', 'artículo 137', 'artículo 25', 'artículo 41', 'artículo 36', 'artículo 149', 'artículo 61', 'artículo 62', 'artículo 76', 'artículo 39', 'artículo 44', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 84', 'artículo 140', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 38', 'artículo 149', 'artículo 36', 'artículo 25', 'artículo 39', 'artículo 84', 'artículo 149', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 42', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 149', 'artículo 42', 'artículo 137', 'artículo 139', 'artículo 139']

STS, 12 de Abril de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 284882707
Número de Recurso: 4789/2006
SENTENCIAS. TELEFONÍA MÓVIL. COMPETENCIAS INSULARES. Es claro que las competencias autonómicas y locales en materia de ordenación del territorio, ambiente o sanidad no pueden terminar desvirtuando las competencias que la propia Constitución reserva al Estado en el repetido artículo 149.1.21, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de esa competencias exclusiva por la existencia de las otras competencias, aunque sean también exclusivas, de las Comunidades autónomas y los entes locales, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que le atribuye la Constitución. No se puede olvidar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva como la ahora enjuiciada, lo hace bajo la consideración de que la atribución competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, aunque, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio"". Se desestima la casación.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4789/2006 interpuesto por el CONSEJO INSULAR MENORCA, representado por el Procurador D. José Manuel Villasante García y asistido de Letrado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 25 de mayo de 2006 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 1220/2003 , sobre aprobación definitiva del Plan Especial de Telefonía Móvil de Menorca.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se ha seguido el recurso número 1220/2003 , promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y en el que ha sido parte demandada el CONSEJO INSULAR DE MENORCA, sobre aprobación definitiva del Plan Especial de Telefonía Móvil de Menorca.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de mayo de 2006 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: 1º) Que el recurso es PARCIALMENTE INADMISIBLE en cuanto a la impugnación de preceptos de la disposición que no fueron objeto del requerimiento efectuado por el Estado al amparo del art. 44 LRJCA .
2º) Que ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo.
3º) DECLARAMOS disconforme con el ordenamiento jurídico y nulos los siguientes preceptos del Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de Menorca aprobado por la Comisión Insular de Urbanismo de Menorca, de fecha 25 de noviembre de 2003:
*art. 2 .b;
*art. 3.1 en la expresión "efecto acumulado";
* art. 4 .c;
*art. 7.1 .a) expresión "sobre la salud" y d) expresión "efecto acumulado";
* art. 7.5 ;
* art. 8.3 ;
* art. 9.2.3 ;
* art. 9.3 ;
* art. 10.1 .a);
* art. 10.2 ;
* art. 10.3 ;
* art. 10.4 ;
* art. 11.2 .b);
* art. 13.1 .a);
* art. 13.3 ;
* art. 17.1.b) IV y V ;
* art. 17.5 .d);
* art. 18.11 segunda frase inciso "por la necesidad de reducir los niveles de emisión o exposición a la radiación producida por las antenas";
* art. 19 ;
* De la Disposición Adicional Segunda , las siguientes frases: "En ningún caso será necesario respetar el plazo de cinco años, cuando la citada tecnología tenga que ver con la mejora de las condiciones sanitarias respecto de la exposición al público a tales emisiones. Tampoco habrá de respetarse tal plazo si se concretasen o reconociesen en el futuro peligros para la salud, aunque no haya tecnología de sustitución o minimización de tales peligros".
4º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del CONSEJO INSULAR DE MENORCA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de junio de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el CONSEJO INSULAR DE MENORCA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 15 de septiembre de 2006 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dicte sentencia por la que "casando y anulando la sentencia recurrida por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia por los motivos que se contienen en este escrito y por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las resoluciones judiciales dicte, la propia Sala, nueva sentencia al amparo del artículo 95.2 c) y d) de la LJCA, por la que resolviendo sobre el fondo se acuerde la desestimación del recurso inicialmente presentado en la instancia por la Administración del Estado por ser ajustado a Derecho el acuerdo por el que se aprobó el Plan Especial de Telefonía Móvil de Menorca por ser todo ello de hacer en justicia".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de junio de 2007, ordenándose también, por providencia de 12 de septiembre de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO, en escrito presentado en fecha 30 de noviembre de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "sea desestimado el recurso de casación interpuesto pro el Consell Insular de Menorca contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares núm. 494 de 25 de mayo de 2006 (autos 1220/03), al ser la misma plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a la entidad recurrente por ser preceptivas".
Por providencia de fecha 5 de octubre de 2010 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de noviembre de 2010, en que efectivamente se inició, habiendo continuado coordinada con la del Recurso de Casación 1845/2006, hasta el 29 de marzo de 2010.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales, con la excepción referida en el Antecedente anterior.
PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 4789/2006 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó en fecha 25 de mayo de 2006 , por la que fue parcialmente inadmitido el recurso contencioso-administrativo 1220/2003 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , y, a continuación, estimado el mismo, que había sido interpuesto contra el Acuerdo del CONSEJO INSULAR DE URBANISMO DE MENORCA , adoptado en su sesión de 25 de noviembre de 2003, por el que se fue definitivamente aprobado el Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de Menorca.
En concreto, la sentencia de instancia declara disconformes con el Ordenamiento jurídico y, en consecuencia, nulos los siguientes preceptos del citado Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de Menorca: 2.b), 3.1 (en la expresión "efecto acumulado" ), 4.c), 7.1 (en las expresiones "sobre la salud" y "efecto acumulado" ), 7.5, 8.3, 9.2.3, 9.3, 10.1.a), 10.2, 10.3, 10.4, 11.2.b), 13.1.a), 13.3, 17.1.b).IV y V, 17.5.d), 18.11 (segunda frase del inciso "por la necesidad de reducir los niveles de emisión o exposición a la radiación producida por las antenas" ), 19, y Disposición Adicional Segunda (la frase: "En ningún caso será necesario respetar el plazo de cinco años, cuando la citada tecnología tenga que ver con la mejora de las condiciones sanitarias respecto de la exposición al público a tales emisiones. Tampoco habrá de respetarse tal plazo si se concretasen o reconociesen en el futuro peligros para la salud, aunque no haya tecnología de sustitución o minimización de tales peligros" ) .
SEGUNDO .- En síntesis, la citada sentencia impugnada, dictada por la Sala de instancia, contó ---en lo que interesa en el presente recurso de casación--- con los siguientes fundamentos:
La Sala acoge la inadmisibilidad parcial del recurso contencioso-administrativo formulado en la instancia, por haber sido extendidas las pretensiones deducidas en el mismo, en el escrito de demanda, a determinados preceptos que no fueron objeto del requerimiento efectuado por la Administración estatal al Consejo Insular de Menorca a través del artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ).
La Sala de instancia, a continuación, rechaza la pretensión de nulidad de pleno derecho formulada por la representación estatal al haberse omitido en la tramitación del Plan Especial impugnado el trámite exigido en el artículo 44.3 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones , de recabar del órgano competente del Ministerio de Fomento el oportuno informe.
Seguidamente la Sala realiza las siguientes consideraciones generales en relación con las competencias del Consejo Insular de Menorca para poder imponer en el Plan Especial determinadas condiciones de protección sanitaria, analizando las mismas desde la doble perspectiva de (1) Ente Local y de (2) Institución de la Comunidad Autónoma.
En concreto (1), se señala:
"Con carácter previo a analizar los concretos preceptos impugnados, conviene analizar con carácter genérico el principal motivo de impugnación común a todos ellos, para después particularizar la aplicación a cada caso.
Este motivo genérico de impugnación no es otro que el de negar al Consell Insular de Menorca la competencia para establecer limitaciones o prescripciones fundamentadas en la protección de los "intereses sanitarios" o en uso de unas competencias de ordenación de telecomunicaciones de las que carece. Se argumenta que el Plan se ha de limitar a establecer una ordenación desde el punto de vista urbanístico y territorial, pero sin incluir medidas de protección sanitaria que ya están establecidas por la Administración estatal en el RD 1066/2001, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que establece las condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas.
La Administración insular no niega que algunos de los preceptos impugnados contengan previsiones tendentes a la protección sanitaria de los ciudadanos, fundamentadas en la necesidad de adoptar precauciones ante las sospechas sobre los riesgos inherentes al uso de dichas tecnologías. En la contestación a la demanda se invoca la aplicación del "principio de precaución" del que se hacen eco diversas Recomendaciones CEE. La propia disposición impugna reconoce que uno de los fines de la ordenación especial lo es: ... b proteger a los habitantes de Menorca de los efectos de las radiaciones emitidas desde estas infraestructuras" (art. 2 .b) y que uno de los criterios generales para la localización, adaptación y modificación de las citadas infraestructuras es el de : a) considerar prevenir y corregir los efectos negativos sobre la salud,....
Partiendo de la anterior premisa, la segunda es que al amparo de la anterior finalidad se imponen limitaciones a la localización de las instalaciones de telefonía y a la potencia de emisión de las mismas, que son nuevas o en todo caso distintas a las establecidas por el Estado mediante el RD 1066/2001, de 28 de septiembre".
A continuación la sentencia de instancia reproduce los anteriores pronunciamientos de la Sala acerca de la competencias municipales para establecer parámetros de índole sanitaria en la ordenación municipal de las infraestructuras de telecomunicaciones por ondas electromagnéticas, contenidos en sus SSTSJIB de 22 de febrero de 2006 (nº 178 ), 28 de marzo de 2006 (nº 309 ) y 25 de abril de 2006 (nº 396); sentencias en las que, en síntesis, fueron anuladas las Ordenanzas municipales de determinados Ayuntamientos de la Isla de Menorca con prescripciones similares a las del Plan Especial cuestionado, por cuanto las mismas Ordenanzas, según se expresa en la sentencia, "responden a un modelo o patrón elaborado a instancias del Consell Insular de Menorca" .
Tras exponer la citada doctrina concluye señalando que "Negadas pues, las competencias municipales, al Consell Insular debe denegarse igualmente la competencia que se arrogaba fundamentada en la absorción de aquellas competencias municipales, por tratarse de ente local de carácter supramunicipal".
Por su parte, la sentencia de instancia (2) también analiza la cuestión desde la perspectiva de Institución de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
En concreto, se señala:
"Recordemos nuevamente que el art. 5.1º del propio Plan impugnado, titulado "Competencias", invoca que el Plan se dicta en ejercicio de las que les corresponde en materia de urbanismo, habitabilidad, ordenación territorial, actividades clasificadas y suelo rústico. Es decir, no se citan las supuestas competencias sanitarias que ahora se arrogan.
En la contestación a la demanda, el Consell Insular recuerda que conforme al art. 39 del Estatuto de Autonomía, los Consejos Insulares , además de las competencias que les correspondan como corporaciones locales, tendrán la facultad de asumir en su ámbito territorial la función ejecutiva y la gestión en la medida en que la Comunidad Autónoma asuma competencias sobre las mismas, de acuerdo con el presente Estatuto, en las siguientes materias: ... "18. Sanidad e Higiene".
No obstante, en la contestación a la demanda se olvida lo dispuesto en la Disposición Transitoria Quinta del Estatuto de Autonomía conforme a la cual "A propuesta del Gobierno de la Comunidad Autónoma, y de acuerdo con una Ley del Parlamento, se nombrará una Comisión Técnica Interinsular encargada de distribuir las competencias a que hace referencia el art. 39 del presente estatuto , así como la fijación del control y coordinación que en cada caso corresponda al Gobierno de la Comunidad Autónoma, en la medida en que sean asumidas por la Comunidad Autónoma por transferencia o delegación del Estado" y que "Los acuerdos de la Comisión Técnica Interinsular tomarán la forma de propuesta al Parlamento de las Illes Balears, el cual, en su caso, las aprobará mediante una ley que tendrá vigencia a partir de la publicación en el "Butlletí Oficial de les Illes Balears". Es decir, que es preciso una Ley del Parlament de les Illes Balears, para atribuir a los Consells Insulars, las competencias previstas en el arte 39 del EA, de modo que a falta de Ley de atribución de competencias para cada una de las descritas en el art. 39 , dichas competencias están residenciadas en el Govern y Administración de la CAIB..
Para el caso en cuestión, lo relevante es que la materia "18. Sanidad e Higiene" no ha sido objeto de transferencia de la CAIB al Consell Insular de Menorca, por lo que éste no puede invocar el art. 39.18 para arrogarse unas competencias sanitarias autonómicas de las que carece.
En definitiva, tampoco sirve el argumento de que el Consell Insular de Menorca puede imponer condicionantes de corte sanitario al amparo de su condición de "Institución de la Comunidad Autónoma", que lo es, pero sin competencias en materia de sanidad".
Por último, antes de analizar, de forma particularizada, todos y cada uno de los preceptos impugnados (con el resultado anulatorio antes expresado), la sentencia de instancia deja constancia del nivel competencial con el que el Consejo Insular cuenta en materia de ordenación territorial y urbanística ---competencias reconocidas por la Administración estatal, según se expresa--- de conformidad con lo ya establecido al respecto en la STSIB de 25 de abril de 2006 (nº 396), antes citada.
En concreto, se recuerda en la sentencia de instancia que "La instalación de infraestructuras de telefonías móvil se encuentra sujeta, desde luego, a la normativa urbanística sobre uso del suelo, donde bien cabe medida preventiva como la presentación de un plan de despliegue de la red en el municipio, pero se encuentra sujeta también, en cuanto aquí pueda interesar, a las restantes medidas concretas que en el ámbito de sus competencias se establezcan por la ordenación municipal ---ubicación, incluyendo obligación de compartir instalaciones, atenuación de efectos visuales o imposición del deber de conservación---".
Por ello, se remite al examen particularizado ---que la sentencia de instancia realiza en su Fundamento Jurídico Sexto, con el resultado que se expresa en la parte dispositiva de la sentencia--- de cada uno de los preceptos impugnados "para intentar deslindar si el mismo responde a una disposición de carácter sanitario o de ordenación de las telecomunicaciones ---para las que el CIM carece de competencias--- o a una disposición de ordenación urbanística, para las que el CIM sí goza de competencias".
TERCERO .- Contra esta Sentencia ha interpuesto el CONSEJO INSULAR DE MENORCA el presente recurso de casación en el que esgrime cinco motivos de impugnación, articulándolos, el primero, al amparo del apartados c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte; y, los cuatro restantes, al amparo del apartado d) del mismo precepto, esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el primer motivo (88.1.c de la LRJCA), se denuncia como infringido el artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), en relación con el 71.2 de la misma LRJCA y 24 de la Constitución Española, ya que la sentencia --- según se expresa--- padece una falta de motivación suficiente, dejando sin respuesta gran parte de los argumentos desarrollados en el escrito de contestación a la demanda.
En concreto, la sentencia se limita a señalar que las Diputaciones no tienen competencias en materia de sanidad y que las que se invocan se refieren a los Ayuntamientos, pero sin entrar a analizar el artículo 36.1.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL ). Y, por otra parte, se afirma la carencia de competencia sanitaria de Consejo Insular y Ayuntamientos en relación con las telecomunicaciones, pero omitiendo toda referencia al deber de minimización de emisiones radioeléctricas, lo cual deja a la sentencia sin argumentos y la convierte en incomprensible e irrazonada.
Desde una perspectiva jurisdiccional, que es la que aquí nos interesa, la motivación de la sentencias es exigida "siempre" por el artículo 120.3 CE . El Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto ( STC 57/2003, de 24 de marzo ) que " la obligación de motivar las Sentencias, que el artículo 120.3 CE impone a los órganos judiciales, se integra como una de las garantías protegidas en el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE ), entendida como el derecho a obtener una resolución razonablemente fundada en Derecho, que entronca de forma directa con el principio del Estado democrático de Derecho (artículo 1 CE ) y con una concepción de la legitimidad de la función jurisdiccional sustentada esencialmente en el carácter vinculante que para todo órgano jurisdiccional reviste la Ley (artículo 117.1 y 3 CE; SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1 ; 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 22/1994, de 27 de enero , F. 2 ). Esta garantía tiene como finalidad última la interdicción de la arbitrariedad, ya que mediante ella se introduce un factor de racionalidad en el ejercicio del poder que, paralelamente, potencia el valor de la seguridad jurídica y constituye un instrumento que tiende a garantizar la posibilidad de control de la resolución por los Tribunales superiores mediante los recursos que procedan, incluido el que compete a este Tribunal a través del recurso de amparo (SSTC 55/1987, de 13 de mayo, F. 1 ; 22/1994, de 27 de enero, F. 2 ; 184/1995, de 12 de diciembre, F. 2 ; 47/1998, de 2 de marzo, F. 5 ; 139/2000, de 29 de mayo, F. 4 ; 221/2001, de 31 de octubre F. 6 ). De esta garantía deriva, en primer lugar, que la resolución ha de exteriorizar los elementos y razones de juicio que fundamentan la decisión ( SSTC 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 58/1997, de 18 de marzo , F. 2 ), y, en segundo lugar, que el fundamento de la decisión ha de constituir la aplicación no arbitraria, ni manifiestamente irrazonable, ni fruto de un error patente, de la legalidad (entre muchas SSTC 23/1987, de 23 de febrero, F. 3 ; 112/1996, de 24 de junio, F. 2 ; 119/1998, de 4 de junio, F. 2 ; 25/2000, de 31 de enero , F. 3 ). A ello ha de añadirse que, cuando están en juego otros derechos fundamentales, el canon de examen de la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva aparece reforzado (por todas SSTC 25/2000, de 31 de enero [RTC 2000\25], F. 3 ; 64/2001, de 17 de marzo , F. 3 ). " Como tiene señalado este Tribunal, la exigencia de motivación, proclamada por el artículo 120.3 CE , constituye una garantía esencial del justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del Ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 116/1986, de 8 de octubre, F. 5 ; 109/1992, de 14 de septiembre, F. 3 ; 139/2000, de 29 de mayo, F. 4 ; 6/2002, de 14 de enero , F. 3 ). La carencia de fundamentación constituye un defecto capaz de generar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva si, en atención a las circunstancias concurrentes, la falta de razonamiento de la resolución no puede interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva ( SSTC 175/1990, de 12 de noviembre, F. 2 ; 83/1998, de 20 de abril, F. 3 ; 74/1999, de 26 de abril, F. 2 ; 67/2000, de 13 de marzo, F. 3 ; y 53/2001, de 26 de febrero , F. 3 ). En definitiva hemos exigido "que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de la respuesta tácita" ( SSTC 26/1997, de 11 de febrero, F. 4 ; 104/2002, de 6 de mayo, F. 3 ; 236/2002, de 9 de diciembre , F. 5 )".
Sin embargo, dicho lo anterior, también debemos añadir que, como señala la STC 301/2000 de 13 de noviembre , "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de 25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3 )" ; añadiendo la STC 187/2000 , de10 de julio, que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F. 3 )" .
Partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con las también concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, resulta evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación de falta de motivación, que, si bien se observa, se centra en la falta de respuesta de la Sala de instancia a alguna de las concretas argumentaciones expuestas por la demandada en apoyo de su pretensión desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.
En tal sentido, la Sala, antes de analizar los concretos preceptos impugnados, analiza con carácter genérico ---según la misma expone al iniciar el Fundamento Jurídico Cuarto--- "el principal motivo común a todos ellos", que no era otro que el negar al Consejo Insular la competencia para establecer limitaciones o prescripciones para la protección de los intereses sanitarios, o, en uso de competencias de ordenación de telecomunicaciones de las que se decía carecía. En síntesis, lo que se argumentaba por el Consejo Insular era que, partiendo de las expresadas competencias, podían imponerse limitaciones a la localización de instalaciones de telefonía y a la potencia de emisión de las mismas.
Pues bien, la Sala de instancia responde a la argumentación de titularidad competencial desde la doble perspectiva del Consejo Insular, como Ente local y como Institución de la Comunidad Autónoma, en los términos que ya hemos expuesto, y, de forma específica ---tanto con carácter general como en relación con determinados preceptos en concreto impugnados--- respondiendo, incluso, a la argumentación a que la parte recurrente se refiere, cual era la relativa al deber de minimización. En concreto se expresa ---con referencia a las sentencia que cita--- sobre la "la incompetencia ---entonces de los Ayuntamientos--- para asignar unos límites de exposición inferiores a los que aparecen a la normativa estatal, o lo que es lo mismo, restringir de forma absoluta la posibilidad de instalar o emitir en determinados espacios cuando quien establece dicha limitación no es ni el Estado ni la Comunidad Autónoma, únicas administraciones con potestad para establecer limitaciones de tal calado fundamentadas en el ejercicio de sus competencias sanitarias".
La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrida en la instancia, en el sentido de contar con competencias en las materias expresadas para poder introducir mayores limitaciones a las establecidas por el Estado. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.
En todo caso, debemos insistir, como ya hiciera la clásica STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señalando los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, y advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativo ---y en la contestación a la misma--- se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc.; que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones; y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".
CUARTO .- En el segundo motivo (88.1.d de la LRJCA) se entienden infringidos los artículos 41.3 , en relación con los artículos 31 y 36.1, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL ), así como los 25 a 28 del mismo texto legal. Igualmente se citan como infringidos los artículos 42, 50 y 55 de la Ley General de Sanidad y la Ley 8/1995, de 30 de marzo, Reguladora del Procedimiento y de Infracciones y Sanciones en materia de Actividades Clasificadas y Parque Acuáticos. También se infringe, según expresa la recurrente, el artículo 137 de la Constitución Española ya que al no reconocer al Consejo Insular las competencias y capacidades de la provincia resulta vulnerado su derecho a la autonomía que comporta el reconocimiento de competencias que hagan recognoscible tal autonomía.
En concreto, se critica la primera de las argumentaciones que la sentencia de instancia utiliza para rechazar las competencias del Consejo Insular, como ente local, ya que ---según se expresa--- tanto en artículo 25.2.h) ---salubridad pública--- como el 28 --- actividades complementarias relativas a la sanidad--- de la LBRL, se refieren a competencias de los municipios "no de otras entidades Locales como los Consells Insulares cuyas competencias ---art. 41.3 LBRL --- son las determinadas por el Estatuto de Autonomía" .
En síntesis, lo que se mantiene por el Consejo Insular recurrente es la titularidad competencial en materia de sanidad, bien en su condición de Institución u órgano propio de la Comunidad Autónoma, bien en su consideración de ente local, con una doble perspectiva en este segundo caso: a) Asumiendo las competencias establecidas para las Diputaciones Provinciales; o, b) Asumiendo las competencias previstas para los Municipios.
Para resolver este primer motivo ---y por lo que hace referencia a la consideración de los Consejos Insulares como entes locales--- debemos partir del mencionado artículo 41.3 de la LBRL , que, en relación con los Consejos Insulares de las Islas Baleares, señala que los mismos asumen las competencias de las Diputaciones Provinciales "de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares". Ello nos lleva a lo establecido en el artículo 36.1 .e) de la misma LBRL que dispone que "Son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso: ... e) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia".
En segundo lugar, en su consideración de ente local que asumen las competencias municipales, igualmente, señala, les corresponden las competencias ---previstas para los municipios--- que se establecen en los artículos 25.1.h) --- "Protección de la salubridad pública"--- y 28 de la LBRL --- "actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a ... la sanidad y la protección del medio ambiente".
El motivo no puede prosperar, por cuanto lo que se plantea es la competencia de los Consejos Insulares ---bien sean las competencias de los Municipios, bien lo sean de las Diputaciones Provinciales, bien de la Comunidad Autónoma--- en materia sanitaria; mas, en cualquiera de los supuestos, debe previamente responderse a una premisa o punto de partida, que no es otra que la concurrencia o titularidad de dichas competencias, en materia sanitaria, por parte de Municipios, Diputaciones o Comunidad Autónoma.
Mas, lo cierto es que tal premisa, tal titularidad competencial, no concurre.
Al margen de otras argumentaciones de la sentencia de instancia ---alguna, ciertamente, carente de corrección--- la mas significativa es la relativa a la aplicación de la previa doctrina de la Sala en relación con las Ordenanzas Municipales de la misma Isla de Menorca; en concreto, lo que la sentencia de instancia realiza es una aplicación a los Consejos Insulares de la doctrina ---contraria a la titularidad competencial municipal--- establecida en sus SSTSJIB de 22 de febrero de 2006 (nº 178 ), 28 de marzo de 2006 (nº 309 ) y 25 de abril de 2006 (nº 396), sentencias en las que, en síntesis, fueron anuladas las Ordenanzas municipales de determinados Ayuntamientos de la Isla de Menorca con prescripciones similares a las del Plan Especial cuestionado, por cuanto las mismas Ordenanzas, según se expresa en la sentencia, "responden a un modelo o patrón elaborado a instancias del Consell Insular de Menorca" .
Debemos poner de manifiesto que en el RCA 4282/2006 seguido ante esta misma Sala ---Sección Cuarta--- recayó STS de 27 de abril de 2010 en la que fue casada la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Islas Baleares de 22 de febrero de 2006 (nº 177); sentencia que tiene un contenido idéntico a una de las que acabamos de citar (nº 178, de la misma fecha de 22 de febrero de 2006 , y en relación con la misma Ordenanza Municipal), siendo, luego, parcialmente estimado el Recurso Contencioso- administrativo 1017/2003 solo en un concreto particular.
Pero, igualmente, también debemos decir que dicha STS de 27 de abril de 2010 ---y la doctrina que contiene--- ha sido tomada en consideración por esta Sala y Sección al pronunciar la presente sentencia, como lo ha sido al pronunciar nuestra reciente STS de 22 de marzo de 2011 (RCA 1845/2006 ). Y, obviamente, para llegar a la conclusión que se adopta, se ha tomado en consideración la doctrina que se contiene en las diversas SSTS que en una y otra se citan.
Por ello, lo que hicimos en nuestra citada reciente STS de 22 de marzo de 2011 , que aquí seguimos y confirmamos, no es sino modular, perfilar o concretar la doctrina, de precedente cita, elaborada por la Sección Cuarta de esta Sala, en relación con las competencias sanitarias, de telecomunicación y, de urbanismo y ordenación territorial, en el ámbito de la telefonía móvil.
Tal doctrina ---entonces allí establecida, en principio, para el ámbito autonómico, y al que aquí responderemos en el motivo siguiente--- resulta de plena aplicación a los ámbitos que aquí nos afectan, cuales son el insular y municipal, como ya hemos adelantado.
Debemos, pues, reproducir aquí la doctrina establecida en nuestra STS 22 de marzo de 2011 :
"SEPTIMO .- En esta tesitura, hemos de recordar que, ciertamente, el artículo 149.1.21 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen general de las comunicaciones y sobre la materia de las telecomunicaciones.
Con base en esta atribución competencial se dictó la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones , aplicable en este caso ratione temporis, la cual, en su artículo 61 , atribuyó expresamente al Estado la gestión del dominio público radioeléctrico y las facultades para su administración, y en su artículo 62 encomendó al Gobierno el desarrollo reglamentario de las condiciones de gestión del dominio público radioeléctrico con la precisión de que en dicho Reglamento habría de incluirse el procedimiento de determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerables que no supongan un peligro para la salud pública, y más aún, en el artículo 76 , asignó al Ministerio de Fomento la competencia para inspeccionar los servicios y las redes de telecomunicaciones, de sus condiciones de prestación, de los equipos, de los aparatos, de las instalaciones y de los sistemas civiles, así como la aplicación del régimen sancionador, salvo lo que correspondiera a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
En cumplimiento de dicha Ley se dictó, en primer lugar, el Real Decreto 1451/2000, de 28 de julio , de desarrollo de la estructura orgánica básica del entonces Ministerio de Ciencia y Tecnología, que atribuyó a la Dirección General de Telecomunicaciones la competencia para la propuesta de planificación, gestión y administración del dominio público radioeléctrico, para la comprobación técnica de emisiones radioléctricas, y para el control y la inspección de las telecomunicaciones, así como la aplicación del régimen sancionador en la materia, y, en segundo lugar, el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre , aprobatorio del "Reglamento que establece las condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas", se fijaron unos límites de exposición, referidos a los sistemas de radiocomunicaciones, basados en recomendaciones del Consejo de la Unión Europea, y se establecieron mecanismos de seguimiento de los niveles de exposición, mediante la presentación de certificaciones e informes por parte de operadores de telecomunicaciones, la realización de planes de inspección y la elaboración de un informe anual por el entonces Ministerio de Ciencia y Tecnología.
La posterior Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones , que citamos a efectos ilustrativos, pues no resulta aplicable al caso enjuiciado por razones cronológicas, insiste en atribuir a la Administración del Estado la elaboración de "las especificaciones técnicas aplicables a los equipos y aparatos de telecomunicaciones" ---artículo 39.2 ---, así como "El procedimiento de determinación, control e inspección de los niveles de emisión radioeléctrica tolerable y que no supongan un peligro para la salud pública, en concordancia con lo dispuesto por las recomendaciones de la Comisión Europea" ---artículos 44.1.a y 47.6 .b---, con la precisión expresa de que "Tales límites deberán ser respetados, en todo caso, por el resto de Administraciones públicas, tanto autonómicas como locales" ---artículo 44.1 .a---.
La jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo no ha dejado de llamar la atención sobre la operatividad de la atribución competencial en virtud de la cual se aprobaron esas normas, pues, aun cuando son numerosas las sentencias que han confirmado la legalidad de diferentes regulaciones autonómicas o municipales de esta índole, el razonamiento que ha conducido a tal conclusión siempre ha partido de una contemplación casuística y circunstanciada de cada asunto, asentada sobre la distinción dialéctica entre lo que son cuestiones predominantemente atinentes al urbanismo/ordenación del territorio y sanidad/medio ambiente, aptas para su regulación por Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, frente a las materias básicamente técnicas, que como tales encajan en la competencia estatal consagrada en el precitado artículo 149.1.21 de la Constitución.
En este sentido, no faltan sentencias que han llegado a declarar o confirmar la nulidad de Ordenanzas municipales por regular cuestiones técnicas por encima o más allá de lo exigido por los aspectos urbanísticos y ambientales propiamente locales. Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, de 28 de marzo de 2006 (recurso de casación 5150/2003 ), que señala que "si bien esta Sala en las sentencias mas atrás citadas de 28 de junio de 2001 y de 20 de enero de 2000 , ha aceptado y admitido las competencias de los Ayuntamientos para elaborar el oportuno Plan o Programa técnico no hay que olvidar que en sentencia de 24 de mayo de 2005, recaída en el recurso de casación 2623/2003 , anuló parcialmente el Plan de Implantación por las razones que expone, lo que ciertamente ratifica la potestad de los Ayuntamientos para aprobar el oportuno Plan siempre que lo hagan dentro de sus competencias y cumpliendo los tramites exigidos, que es lo que en definitiva cuestiona la sentencia aquí recurrida. Pues la sentencia no cuestiona la potestad de los Ayuntamientos para aprobar el oportuno Plan, siempre que lo sea, en conformidad con la doctrina de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 1998 , cual refiere en su Fundamento de Derecho Segundo, para garantizar una buena cobertura territorial mediante la disposición geográfica de la red y la adecuada ubicación de las antenas o para la pertinente protección de los edificios o conjuntos catalogados, vías publicas y paisaje urbano, sino que cuestiona en concreto la validez del Plan, a que la litis se refiere, de una parte, porque estima y valora que el Ayuntamiento esta incidiendo de forma directa en aspectos técnicos que afectan al ejercicio de la actividad de telecomunicación.....". En similares términos, la Sentencia de la misma Sala y Sección, de 11 de octubre de 2006 (recurso de casación 2082/2004 ), confirmó la nulidad de ciertos preceptos de la Ordenanza municipal concernida justamente por haber invadido la esfera de competencia estatal en al ordenación de los aspectos propiamente técnicos de las telecomunicaciones, señalando que "en cualquier caso, y en este sentido se pronunciaron nuestras Sentencias antes citadas de 24 de enero de 2000 y 18 de julio de 2001 , los Ayuntamientos tienen una competencia plena para la regulación (y también competencias ejecutivas) de los temas urbanísticos en los términos en que así se lo reconozca la legislación y para protección de los bienes de interes historico-artistico cultural y el medio ambiente. Naturalmente estas competencias deben ejercerlas en el contexto general de nuestro ordenamiento, y por tanto con sujeción a la legislación estatal y autonómica. Pero la competencia de los Ayuntamientos no se extiende a los aspectos técnicos de la cuestión ...". Similares razonamientos fueron también empleados por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, de 23 de octubre de 2006 (recurso de casación 4493/2004 ), que afirmó que la competencia estatal "no solo se deduce de las leyes de telecomunicaciones antes citadas que han sido aplicadas por nuestra jurisprudencia, sino también del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre , que aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley General de Telecomunicaciones"; Sentencias de la misma Sala y Sección de 24 de octubre de 2006 (recurso de casación 2103/2004 ) y 10 de enero de 2007 (recurso de casación 4051/2004 ). Siempre en la misma línea, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sección Tercera, de 27 de diciembre de 2007 (recurso de casación 1847/2005 ), al examinar una regulación no meramente local sino autonómica, resaltó de nuevo la necesidad de respetar las competencias estatales, al recordar que "aun reconociendo, conforme a lo que ha quedado dicho, competencias de la Administración Autonómica para ejercer sus funciones en materia medio ambiental y urbanismo, no puede en ese ejercicio desconocer las que son propias del Estado, de sus órganos y de los organismos por ella creados con el fin de ejecutar la mencionada competencia [la del artículo 149.1.21 de la Constitución]"; y sentencias posteriores, aun cuando salvaron la legalidad de la regulación cuestionada en cada caso, lo hicieron por considerar que la misma se movía dentro de la óptica urbanística y por tanto no repercutía sobre las competencias que con carácter exclusivo posee el Estado en la materia propia de la configuración de las telecomunicaciones.
No ignoramos que algunas sentencias más recientes de esta Sala (Sección Cuarta), sobre todo a partir de la de 17 de noviembre de 2009, (recurso de casación 5583/2007 ), han enfatizado el valor de las competencias autonómicas y municipales sobre urbanismo y ordenación del territorio, sanidad y ambiente. Ahora bien, aun siendo ese el sentido final de lo resuelto por la Sala en dichas sentencias en atención a las concretas circunstancias de cada litigio, en ningún momento se ha discutido en ellas el punto de partida que venimos destacando acerca de la exclusividad de la competencia estatal en lo concerniente a la ordenación de las telecomunicaciones stricto sensu, ex artículo 149.1.21 de la Constitución.
La exclusividad de la competencia estatal en materia de comunicaciones tiene un sólido respaldo constitucional, que el propio Tribunal Constitucional no ha dejado de resaltar. En este sentido, la Sentencia 168/1993 (recursos de inconstitucionalidad 525/88 y acumulados) señala (fundamento jurídico 4º) que "es constitucionalmente legítimo que el Estado regule desde una concepción unitaria ---dada la unidad intrínseca del fenómeno--- la utilización del dominio público radioeléctrico y proceda a una ordenación conjunta de todas las variantes de telecomunicación y de radiocomunicación, en particular, y no sólo las destinadas a emisiones de radio y televisión cualificadas por su recepción por un gran número de usuarios"; añadiendo en su fundamento jurídico 7º que "la planificación y coordinación de los servicios de comunicación que se presten a través de soportes técnicos es una competencia del Estado". En la misma línea, la Sentencia 244/1993, de 15 de julio , declara: "[...] en cambio, aspectos técnicos claramente atinentes a la regulación del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven ---las ondas radioeléctricas, hertzianas o electromagnéticas--- quedan dentro de la competencia estatal exclusiva ex art. 149.1.21 CE para ordenar el dominio público radioeléctrico; dominio que no es ocioso ahora recordarlo, es susceptible de distintos usos para otros tipos de comunicaciones que se efectúan también mediante ondas radioeléctricas y distintas de la radiodifusión; razón por la cual es menester una ordenación unitaria del problema mediante la asignación de frecuencias y potencias para cada uno de los usos, en cumplimiento de la disciplina internacional del tema, así como la previsión de otros problemas como, v. gr., puede ser la evitación de interferencias. (...) Cuanto hasta ahora se ha dicho permite concluir que la normativa en estos conflictos discutida atiende claramente a aspectos estrictamente técnicos de la comunicación por ondas radioeléctricas (...). Prevalece pues, el título competencial del Estado para ordenar de manera exclusiva la telecomunicación y la radiocomunicación (artículo 149.1.21de la Constitución)".
Planteamientos estos, que acabamos de reseñar, confirmados, en cuanto consolidan la afirmación de la competencia estatal en esta materia de las telecomunicaciones, por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio , dictada en el recurso de inconstitucionalidad 8045/2006 contra diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Examina esta sentencia en primer lugar, a los efectos que aquí y ahora interesan, la discutida constitucionalidad del artículo 84, referido a las competencias locales, cuyo apartado 2 .l) establece que "los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las Leyes [..:] l) La regulación del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones y prestación de servicios de telecomunicaciones". Sobre este particular, el Tribunal Constitucional deja claro que la atribución de las reseñadas competencias a las entidades locales catalanas no puede verificarse en ningún caso en menoscabo de las competencias estatales.
Esta misma sentencia analiza la polémica constitucionalidad del artículo 140.7 del texto estatutario, en el que se establece lo siguiente: "Corresponde a la Generalitat, de acuerdo con la normativa del Estado, la competencia ejecutiva en materia de comunicaciones electrónicas, que incluye en todo caso: a) Promover la existencia de un conjunto mínimo de servicios de acceso universal. b) La inspección de las infraestructuras comunes de telecomunicaciones y el ejercicio de la potestad sancionadora correspondiente. c) La resolución de conflictos entre operadores de radiodifusión que compartan múltiplex de cobertura no superior al territorio de Cataluña. d) La gestión del registro de instaladores de infraestructuras comunes de telecomunicaciones y del de gestores de múltiplex de ámbito no superior al territorio de Cataluña".
Al pronunciarse sobre dicho precepto, el Tribunal Constitucional, una vez más, salva expresamente la integridad de las competencias estatales en las materias contempladas en el artículo 149.1.21 , con el importante matiz de que ubica las cuestiones relativas a las llamadas «infraestructuras comunes de las telecomunicaciones» no en la materia de telecomunicaciones sino más bien en el título competencial del "régimen general de comunicaciones", del que la propia sentencia advierte que comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas e incluso puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario, pero, a su vez, por lo que respecta a la materia específica de las "telecomunicaciones", que incluye, en la perspectiva competencial en que nos situamos, los aspectos técnicos de la emisión relativos a la utilización de las ondas radioeléctricas o electromagnéticas, vinculadas al uso del dominio público radioeléctrico, se enfatiza la exclusividad de la competencia estatal.
No se puede olvidar que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva como la ahora enjuiciada, lo hace bajo la consideración de que la atribución competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, aunque, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio".
Como argumentación complementaria de la anterior se contiene en la STS de 22 de marzo de 2011 , que seguimos, la siguiente:
" UNDECIMO .- No cabe invocar, para rebatir o contrarrestar cuanto acabamos de decir, la competencia autonómica de desarrollo en materia de sanidad (ex artículo 149.1.16 de la Constitución), o la competencia para dictar normas adicionales de protección en materia de ambiente (ex artículo 149.1.23 ). Como antes resaltamos y ahora hemos de reiterar, esos títulos competenciales autonómicos no pueden llegar al extremo de desvirtuar las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, pues si la Constitución ha atribuido al Estado la competencia en materia de telecomunicaciones, lo ha hecho por entender que en ese ámbito concurre un interés general superior que ha de prevalecer sobre la perspectiva más limitada de las competencias propias de las Comunidades Autónomas, y no hay duda de que la razón determinante de la atribución al Estado de esta competencia fue garantizar la operatividad del mercado de las telecomunicaciones como mercado único , sobre la base de que la propia naturaleza de este sector exige una regulación general común para toda la nación.
En consecuencia, en el ámbito de la ordenación técnica de las telecomunicaciones no nos situamos ante una tarea a realizar conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas, sino ante el ejercicio de una competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.21 de la Constitución, que se enmarca en la exigencia de la unidad del orden económico en todo el ámbito del Estado, y que exige un mínimo normativo como presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales o disgregadores (véanse Sentencias del Tribunal Constitucional 96/1984 de 19 de octubre, fundamento jurídico tercero , y 133/1997 de 16 de julio , fundamento jurídico séptimo).
DUODECIMO .- La conclusión, que acabamos de apuntar, se refuerza si relacionamos el principio de unidad de mercado, al que nos estamos refiriendo, con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, consagrada en el artículo 38 de la Constitución y erigida como un parámetro estructural, vertebrador, del Derecho de la Unión Europea. La libertad de empresa requiere por principio un mercado abierto y competitivo, en el que se desplieguen libertades como las de creación de empresas y acceso al mercado, organización de la empresa y dirección de su actividad, que se ve tanto más obstaculizado cuanto más se fragmenta el mercado en que la actividad empresarial se desenvuelve, en la medida que esa fragmentación revierte en limitaciones diferentes para los operadores en las distintas partes del territorio nacional.
Si se caracterizara la regulación estatal como un simple mínimo común denominador, que puede ser superado por las Comunidades mediante el incremento de las restricciones y limitaciones para las empresas con base en razones sanitarias o ambientales, el propio equilibrio de la regulación, y, en definitiva, la unidad del mercado, que se garantiza a través de esa regulación única y común, se desvirtuaría, frustrándose así el objetivo que ha guiado la atribución competencial para el Estado, que resulta del tantas veces mencionado artículo 149.1.21 de la Constitución".
Por tales argumentaciones, como hemos adelantado, el motivo decae.
QUINTO .- En el tercer motivo se denuncia la sentencia de instancia por cuanto en la misma se establece que el Consejo Insular recurrente ---ahora en cuanto Administración autonómica--- carece de todo título para abordar cuestiones que puedan tener que ver con la sanidad, considerando, en consecuencia, infringidos los artículos 39 y Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica 2/1983 , Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares en relación con los artículos 3, 12.2.1 .f) y 17 y concordantes del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ), así como los concordantes del Reglamento de Disciplina Urbanística (RDU), especialmente los artículos 29, 30 y 83 , en relación, todo ello, con las competencias del Consejo Insular como Administración local, al amparo del artículo 36.1 de la citada LBRL .
En el desarrollo del motivo, con cita de jurisprudencia de este Tribunal Supremo (STS de 18 de junio de 2001 ), se pone de manifiesto el reconocimiento jurisprudencial de competencias locales en la materia así como la idoneidad del Plan para la ordenación de las telecomunicaciones, incluyendo la relativa a la "protección de la salubridad pública" , de conformidad con el artículo 25.2.f) de la LBRL . Con base en ello se critica la sentencia de instancia por la reducción que realiza de las competencias en materia urbanística, señalando que el Plan Especial aprobado por el Consejo Insular, desde dicha perspectiva competencial debe de velar por el cumplimiento de la diversa normativa estatal. Sin embargo, según se expresa, la sentencia de instancia ha entendido la regulación que en el Plan se contiene como una "regulación abiertamente contraria" a la establecida por la Administración estatal en el Real Decreto 1066/2001 , olvidando que el citado Reglamento establece (Anexo II ) unos límites máximos que no pueden ser superados por las emisiones radioeléctricas, así como una obligación general de minimizar dichas emisiones, de donde se deduce que no basta con que no se superen las cifras del Anexo II, sino que, además, hace falta que los parámetros técnicos de la emisión radioeléctrica sean los necesarios para la finalidad que pretenden, olvidándose la sentencia de este deber de minimizar. En síntesis, pues, lo que realiza el Plan Especial es incorporar la previsión de minimización estableciendo reglas que tienden a garantizarla, pero sin innovar nada, sin introducir nada, limitándose a observar y respetar las previsiones del Real Decreto 1066/2001 y, en especial, la obligación de minimizar que directamente establece, con respeto a sus previsiones; y ello lo lleva a cabo en virtud de las competencias en materias de urbanismo, habitabilidad y actividades clasificadas.
Al margen de resultar aplicable, desde la perspectiva autonómica que en el presente motivo se platea, lo ya señalado en el Fundamento Jurídico anterior, lo cierto es que el recurso de casación no rebate la argumentación que se contiene en el apartado B) de la sentencia de instancia en el que la Sala niega las competencias de referencia al Consejo Insular de Menorca "actuando como Institución de la Comunidad Autónoma"; las mismas habían sido esgrimidas en la contestación a la demanda conforme al artículo 39 del Estatuto de Autonomía de Baleares, en cuyo apartado 18 se contienen ---como asumibles por los Consejos Insulares--- las relativas a "Sanidad e Higiene".
Nada se dice, sin embargo, en el desarrollo del motivo sobre la exigencia ---contemplada en la Disposición Transitoria Quinta del propio Estatuto --- de una norma con rango de ley del Parlamento balear para tal efectiva asunción competencial.
La STC 31/2010, de 28 de junio (Fundamento Jurídico 39) dispone, aunque en relación con el Estatuto de Autonomía de Cataluña que "El precepto reserva a las leyes aprobadas por el Parlamento la distribución entre distintas Administraciones locales de las responsabilidades administrativas a que se refiere el artículo 84.2 EAC . Es evidente, pese a que se omita cualquier referencia a la competencia estatal en materia de régimen local ex artículo 149.1.18 CE , que el legislador autonómico al aprobar las referidas leyes ha de atenerse a la legislación básica del Estado en dicha materia, respetando, en todo caso, la competencia estatal".
SEXTO .- El cuarto motivo ---en cierto modo continuación del anterior--- es utilizado como vía para impugnar la sentencia de instancia por cuanto la misma, según se expresa, considera erróneamente que el Reglamento aprobado por el Real Decreto 1066/2001 ha resultado abiertamente infringido por entender que el mismo cierra el paso a cualquier aplicación dirigida a concretar la obligación de minimización ---que la sentencia de instancia ni siquiera menciona--- que el propio artículo 8.7 del Reglamento establece, en relación con los demás apartados del mismo artículo 8, así como el 6 y el 7 .
Por ello considera que la sentencia infringe las citadas normas reglamentarias, en relación con los artículos 31, 36.1, 41.3 de la LBRL, así como 2, 25, 26, 27 y 28 de la misma Ley y con el artículo 42.3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ; y lo hace por prescindir la sentencia de la obligación de minimizar la emisiones establecida en el Real Decreto en su artículo 8 que tiene, sin duda, un carácter sanitario por su propio contenido y naturaleza.
Entiende la recurrente que el deber de minimización previsto en el apartado 7 del artículo 8 del Reglamento aprobado por el Real Decreto de referencia, que lleva implícitas potestades normativas y de ejecución, sólo puede corresponder a quien sea competente de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, esto es, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, no siendo ajustada a derecho la afirmación que se realizaba en la demanda de que el Plan Especial contenía intromisiones en la competencia estatal, pues, por el contrario, al Estado corresponde sólo la determinación básica de los criterios, y a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución, rechazado la tesis de la sentencia de instancia en el sentido de que la minimización requiere de la aprobación de una norma autonómica de desarrollo, y al no haberse producido la misma, el deber de minimización queda en suspenso, con lo que se estaría vulnerando la autonomía local y el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
En resumen, pues, se señala, que el tan citado artículo 8.7 ---en el se contiene el expresado deber de minimización de emisiones--- no está llamando a las Comunidades Autónomas para que minimicen discrecionalmente los niveles de exposición, debiendo de aclarase que dicho deber es algo distinto de la posibilidad de que, en algunas materias, las bases del Estado sean consideradas como mínimos que pueden ser superados por las normas de desarrollo de la Comunidades Autónomas, añadiéndose que reglamentariamente no puede ni alterarse el orden de competencias Estado-Comunidades Autónomas, ni puede privarse a las Corporaciones locales de sus competencias propias, pues sólo la norma básica estatal ---generalmente con rango de ley--- puede establecer lo que es básico.
Tampoco este motivo puede ser acogido.
En el desarrollo del motivo lo que se mantiene es que, en ningún momento, se han abordado por el Plan Especial aprobado la regulación de cuestiones técnicas atinentes a la ordenación de las telecomunicaciones, pues, la normativa insular cuestionada se despliega, en todo momento, con apoyo, en concreto, en el artículo 8.7 del Real Decreto , en los límites de la ordenación sanitaria (como en otros casos podría haber sido, de ordenación territorial, urbanística o medioambiental).
En concreto, señala en el artículo 8.7 del Real Decreto 1066/2001 que:
"7. En la planificación de las instalaciones radioeléctricas, los titulares de las mismas deberán tener en consideración, entre otros criterios, los siguientes:
a) La ubicación, características y condiciones de funcionamiento de las instalaciones radioeléctricas deben minimizar los niveles de exposición del público en general a las emisiones radioeléctricas con origen tanto en éstas como, en su caso, en los terminales asociados a las mismas, manteniendo una adecuada calidad del servicio.
d) De manera particular, la ubicación, características y condiciones de funcionamiento de las instalaciones radioeléctricas debe minimizar, en la mayor medida posible, los niveles de emisión sobe espacios sensibles, tales como escuelas, centros de salud, hospitales o parques públicos".
Pues bien, es en dicho precepto en el que pretende buscarse el apoyo para poder atribuir al Consejo Insular la competencia para minimizar la restricciones básicas estatales y los niveles de referencia que se recogen en el Anexo II del Real Decreto 1066/2001 ; y no se trata, pues, de la atribución de una sola competencia ---en este caso sanitaria--- sino, mas aún, de una obligación de reducción de emisiones y de niveles de referencia en cuanto no resulten estrictamente necesarias.
Parte la recurrente de un error que ya hemos referido en las anteriores argumentaciones de esta misma sentencia ---y que también damos por reproducidas en el presente motivo--- cual es la afirmación de la titularidad de competencias en materia de sanidad por parte del Consejo Insular, las cuales, de forma expresa, aparecen ---ahora--- atribuidas en el artículo 8.7 del Real Decreto 1066/2001 , que es la norma que le impone unas determinadas obligaciones; en concreto, en la obligación ---en la que se insiste a todo lo largo del motivo--- de minimizar la emisiones radioeléctrica, obligación que deriva de la competencia en materia sanitaria.
Lo que ocurre, sin embargo, es que, bajo el ropaje de una regulación sanitaria ---como podía haber sido la urbanística, la de ordenación del territorio o la ambiental---, en realidad, la Administración Insular menorquina procede a invadir las competencias estatales en materia de regulación de las telecomunicaciones; esto es, que bajo la cobertura formal de la citadas competencias ---por lo demás, de dudosa titularidad como hemos comprobado en los anteriores fundamentos---, en realidad, se ha procedido a regular aspectos técnicos de las comunicaciones, que son de exclusiva competencia estatal.
El problema está en que es de la exclusiva competencia estatal la determinación de dichas necesidades de emisión, en cuya cuantificación (ampliación o reducción) no puede intervenir la Administración insular sin invadir las competencias estatales, llegando a reconocer la propia Administración insular recurrente ---como hiciera al contestar la demanda en la instancia--- que la Disposición Final Segunda del Real Decreto no incluye al citado artículo 8.7 entre los preceptos amparados por la competencia de sanidad.
Ante ello intenta, incluso, llega a argumentarse sobre la base de que tal deber de minimización es una competencia de ejecución, en materia sanitaria, que corresponde a las Comunidades Autónomas, y, en este caso, a los Consejos Insulares como órganos de las mismas, y, que, con el ejercicio de ellas lo que, en realidad se pretende es una adecuación, en cada caso, a las necesidades del servicio, tratándose de un obligación que se encuentra establecida en la misma norma estatal, lo cual no implica ---según se expresa--- una reducción del nivel de exposiciones llevado a cabo por las Comunidades Autónomas (en este caso, por los Consejos Insulares), pues "una cosa es minimizar de acuerdo con la obligación de la propia norma estatal y otra rebajar los niveles del Anexo II del Real Decreto en una determinada Comunidad Autónoma".
Por lo que acabamos de exponer, tan sugerente construcción no puede ser aceptada. Como dijimos en la citada STS de 22 de marzo de 2011 "por encima de esos títulos competenciales a los que formalmente se ha acogido el reglamento, lo que verdaderamente importa es la naturaleza, finalidad y contenido real de las prescripciones que incorpora, pues, como hemos dicho en repetidas ocasiones, las cosas son como son y no como se las llama; y eso, una vez más, nos sitúa en el terreno que ya hemos anticipado, esto es, en el de discernir si la regulación incorporada a aquellos preceptos implica una entrada en terreno vedado para la Comunidad autónoma por ser materia de competencia estatal en cuanto atinente a la regulación técnica de las telecomunicaciones".
Igualmente añadíamos que "Nos parece evidente que la determinación de los estándares de tecnología idóneos es una cuestión que entra de lleno en el ámbito reservado para el legislador estatal ex artículo 149.1.21 de la Constitución, conclusión que no se desvirtúa por el hecho de que esa obligación se enmarque en una finalidad de índole ambiental, cual es prevenir las afecciones al paisaje y las emisiones, pues, como ya hemos dicho antes y ahora reiteramos, esa finalidad no puede ser esgrimida para diluir la competencia exclusiva estatal y fraccionar la unidad del mercado en tantas regulaciones como Comunidades Autónomas e incluso Ayuntamientos haya en función de lo que cada uno estime como más adecuado a estos efectos.
Podría oponerse a nuestra conclusión que el precepto no dispone que será la Comunidad Autónoma la que fije esos estándares, sino que presupone lo establecido en la normativa estatal y se limita a ordenar que las operadoras ajusten o adapten sus instalaciones a las peculiares circunstancias de cada emplazamiento, desde la perspectiva de la menor afección al ambiente, pero siempre en el marco de los parámetros técnicos predefinidos por el Estado".
SEPTIMO .- Por último, en el quinto motivo la parte recurrente se centra en el examen particularizado de todos y cada uno de los preceptos recurridos que se realiza en el Fundamento Jurídico Sexto de la sentencia recurrida por aplicar, según se expresa, un criterio general reduccionista en tal examen en la que se limita a comprobar si es una disposición de carácter sanitario o de ordenación de las telecomunicaciones o si es una disposición de carácter urbanístico; de esta forma la sentencia limita el ámbito legítimo de las competencias provinciales, además de prescindir de toda argumentación. Igualmente señala la recurrente que la sentencia no toma en cuenta el examen particularizado de cada uno de los preceptos impugnados, y que la obligación de minimizar las emisiones radioeléctricas no es un ejercicio autonómico de competencias de desarrollo de las bases del Estado, sino una ejecución de las previsiones estatales a la hora de ejercer las competencias de planificación urbanística en el seno de un Plan Especial de Telecomunicaciones.
De esta forma considera infringidos los artículos 6, 7 y 8 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1066/2001, así como su Anexo II ; los artículos 36 y 41 de la LRBRL en relación con los 25 a 28 de la misma; el artículo 42.3 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad ; y el artículo 137 de la Constitución Española en cuanto garantiza la autonomía de las Entidades Locales.
En realidad, la recurrente manifiesta en el desarrollo del motivo que la denuncia que se formula ha sido examinada con carácter general en los motivos anteriores, pero que al dedicar la sentencia de instancia el Fundamento Jurídico Sexto al análisis pormenorizado de todos y cada uno de los preceptos impugnados le obliga a señalar la infracción que en el análisis pormenorizado se comete.
Para ello se limita a reproducir los argumentos contenidos en el escrito de contestación a la demanda del recurso contencioso- administrativo.
Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero , afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil )"...
Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores, sentencias de 28 de diciembre de 1996 , 12 de mayo de 1999 , 30 de junio , 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación".
Debe, pues, rechazarse el motivo y ratificarse los pronunciamientos de la sentencia de instancia, una vez comprobado que, en modo alguno, la entidad recurrente ha formulado alegación o crítica alguna respecto de los concretos argumentos que la sentencia utiliza en relación de cada uno de los preceptos que se citaba como impugnados. Esto es, nada se dice, en relación con cada uno de dichos preceptos, sobre la competencia a la que ---según la sentencia de instancia--- responde el contenido de cada uno de los preceptos.
La utilización de esta técnica casacional impide la estimación del motivo que se formula.
OCTAVO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 3.000,00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.
No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 4789/2006, interpuesto por el CONSEJO INSULAR DE MENORCA contra la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó en fecha 25 de mayo de 2006 , por la que fue parcialmente inadmitido el recurso contencioso-administrativo 1220/2003 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , y, a continuación, estimado el mismo, interpuesto contra el Acuerdo del citado CONSEJO INSULAR DE MENORCA , adoptado en su sesión de 25 de noviembre de 2003, por el que se fue definitivamente aprobado el Plan Especial de Telefonía Móvil de la Isla de Menorca; sentencia que, en consecuencia, confirmamos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
STS, 14 de Julio de 2011 (Correos, Recurso de casación)
STS, 22 de Marzo de 2012 (Urbanismo, Impugnacion de disposicion generales)
SAP Santa Cruz de Tenerife 99/2006, 17 de Febrero de 2006
STSJ Comunidad de Madrid 1180/2010, 16 de Noviembre de 2010
STS 198/1997, 7 de Marzo de 1997