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Timestamp: 2018-09-24 00:34:41+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 31', 'art. 270', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 2555', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 113']

Legge Stanca: soggetti erogatori | di Lorenzo Spallino
Legge Stanca: soggetti erogatori
webimpossibile.net | 5 settembre 2005 | di Lorenzo Spallino | come citare questo articolo | condividi
Destinatari della legge 4/2004: impianto generale della legge
La norma: art. 3 della legge 4/2004
Soggetti erogatori: di cosa?
Soggetti erogatori ^istituzionali^
Soggetti erogatori ^altri^
Soggetti erogatori: modalità di controllo
Questo articolo affronta le problematiche legate all'interpretazione del primo comma dell'articolo 3 della legge 9 gennaio 2004, n. 4, detta legge Stanca dal nome del ministro proponente. La norma individua i soggetti obbligati alla applicazione della legge, scegliendo di elencarne una platea amplissima, in parte utilizzando la tecnica del rinvio ad altra normativa, in parte elencando altre realtà. L'articolo mira a ricostruire i numerosi soggetti interessati, evidenziando nel contempo come l'assenza di una disposizione che dichiari espressamente l'oggetto della legge giochi un ruolo importante nel chiarire la reale portata della norma, da ricostruirsi alla luce della erogazione, o meno, di un servizio pubblico o di pubblico interesse. L'esame dei casi di inapplicabilità della legge Stanca è contenuto nell'articolo Legge Stanca: sistemi esclusi.
La legge 9.1.2004, n. 4, "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici", distingue tra:
soggetti tenuti alla applicazione della legge (cd. "soggetti erogatori");
sono elencati nel primo comma dell'art. 3;
sistemi informatici non tenuti agli obblighi per l’accessibilità (cd. "sistemi esclusi");
sono i sistemi informatici descritti nel secondo comma dell'art. 3;
soggetti non tenuti alla applicazione della legge ma che possono autonomamente svolgere al CNIPA richiesta di verifica dell’accessibilità di siti internet o materiale informatico prodotto (cd. "soggetti privati")
sono i soggetti definiti per esclusione dall'art. 1, lettera g) del decreto del Presidente della Repubblica n. 75/2005, attuativo dell'art. 10 della legge 4/2004 [nota 1].
Trattiamo in questa sede dei primi.
Dispone l'art. 3 della legge 4/2004 [nota ^Materiali^ a piè di pagina] :
La presente legge si applica alle pubbliche amministrazioni di cui al comma 2 dell'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, agli enti pubblici economici, alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, alle aziende municipalizzate regionali, agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, alle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico e alle aziende appaltatrici di servizi informatici.
Il primo comma dell'art. 3 individua come erogatori due gruppi di soggetti:
il primo - per così dire istituzionale - costituito dalle pubbliche amministrazioni;
il secondo - per così dire metaistituzionale - costituito da soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni ma accomunati dal fatto di svolgere servizi pubblici o di pubblico interesse.
Entrambi sono definiti come soggetti erogatori. Ma di cosa?
La domanda non è per nulla oziosa. A meno di non ritenere che il legislatore italiano abbia definitivamente abbandonato qualsiasi tentativo di "qualità della regolazione" (Sandulli, 2005) e se è vero che "nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore" (art. 12 delle Preleggi al Codice Civile), dobbiamo pur chiederci per quale motivo sia stata usata l'espressione soggetti erogatori invece che, più semplicemente, soggetti obbligati per individuare i destinatari. Nella lingua italiana erogatore è un fornitore, un distributore; nell'accezione latina erogare indica, se detto delle acque, l'atto del fornire attraverso una rete di distribuzione. Se quindi va assegnato un senso all'intitolazione dell'articolo, esso va ricercato nel dato positivo della erogazione di un servizio pubblico o di pubblico interesse, in armonia con la tecnica di scrittura utilizzata per gli articoli 1 (Obiettivi e finalità) e 2 (Definizioni) della legge [nota 2]. I soggetti tenuti alla applicazione della legge Stanca vanno dunque individuati non semplicemente con quelli elencati nel primo comma dell'art. 3 ma, più correttamente, con quelli
qui ricompresi in quanto erogatori di servizi "informatici o telematici" aventi contenuti di pubblica utilità o di pubblico interesse.
L'utilità di una simile precisazione viene in evidenza quando si riflette sul fatto che la legge Stanca non contiene una norma che ne delinei l'ambito applicativo. Così, in assenza di una disposizione introduttiva che dica a chiare lettere "gli obblighi in materia di accessibilità si applicano a ...", la circostanza dell'essere ricompresi all'interno della elencazione dell'art. 3 non è di per sé garanzia di soggezione alla legge. I soggetti elencati nella seconda parte dell'art. 3 non possono infatti essere ritenuti obbligati alla applicazione della legge solo perchè citati, ma, piuttosto, in quanto - e quando - eroghino servizi "informatici o telematici" aventi contenuti di pubblica utilità o di pubblico interesse: si vedano i casi di RAI, Vodafone e Pio Albergo Trivulzio trattati, a mò di esempio, in Accessibilità: navigare tra le maglie del Diritto.
L'articolo 3 della legge Stanca non definisce le pubbliche amministrazioni cui dichiara di applicarsi. Per farlo, utilizza la tecnica del rinvio ad altra normativa, e precisamente al Testo Unico del Pubblico Impiego (decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), il cui articolo 1, comma 2, definisce pubbliche amministrazioni:
L'elenco non è esaustivo, disponendo in tal senso l'espressione "ivi compresi" e non ha pretese di organicità, essendo il frutto di integrazioni ed aggiunte operate al corpo del Testo Unico del pubblico impiego dalla legge 145/2002 [nota 3]. Può essere utile qualche nota alle singole voci:
pubbliche amministrazioni / amministrazioni dello Stato;
Non esiste una definizione legislativa né di pubblica amministrazione né di amministrazione dello Stato. La prima viene solitamente indicata come l'insieme degli organi e delle attività preordinate al concreto perseguimento dei compiti e degli scopi considerati di pubblico interesse, mentre la seconda viene identificata con le strutture elementari dell'organizzazione statale (ministeri, amministrazioni, aziende autonome). Ai fini che qui interessano può essere utile sottolineare che, sotto il profilo organizzativo, le amministrazioni dello Stato non esauriscono la somma dei soggetti giuridici dotati di funzioni e compiti amministrativi, così detti enti pubblici. Né nel nostro ordinamento esiste una riserva della funzione amministrativa a favore della pubblica amministrazione: non deve così stupire che funzioni pubbliche o di interesse pubblico possano essere svolte da soggetti privati. Il che, in sede di applicazione della legge Stanca, è un dato da tenere presente nell'ottica di quanto detto al paragrafo 3.1 [nota 4]
istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;
Conta anzitutto sottolineare che la norma fa riferimenti ai singoli plessi non alle istituzioni intese nella loro organizzazione amministrativa. Inoltre: il riferimento a "istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative" non distingue tra le forme in cui la parola istruzione viene generalmente declinata: ossia pubblica, privata, ecclesiastica e religiosa. Né, all'interno dell'istruzione pubblica distingue tra forme tipiche (scuola primaria, secondaria e istruzione superiore) e atipiche (scuole europee, scuole italiane all'estero e scuole straniere in italia). Quanto alle istituzioni educative, si tratta dei convitti nazionali e gli educandati femminili dello Stato, di cui agli articoli 203, 204 e 205 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, nonché delle scuole ad essi annesse sono ordinati, a norma dell'art. 21, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59 [nota 5]. Per citare qualche esempio non comune di forme di istruzione che, pur non formalmente inquadrata nell'istruzione secondaria, rilascia titoli dal valore equiparabile a quello degli istituti secondari, si veda il caso dell'istruzione artistica: Istituto d'Arte, Liceo Artistico, Conservatorio di Musica, Accademia di Belle Arti, Accademia Nazionale di Arte Drammatica, Accademia Nazionale di Danza;
Anche questa è un'espressione utilizzata nel campo dei contratti della pubblica amministrazione. Parliamo del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, dei Monopoli di Stato, dell'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (A.I.M.A.) prima della sua soppressione, dell'Ente Nazionale per le Strade(A.N.A.S.) prima della sua trasformazione in ANAS S.p.A., e così via;
Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni;
Per brevità tralascio di commentare le espressioni riguardanti gli enti territoriali. Segnalo invece che i consorzi di enti locali, previsti dall'art. 31 del Testo Unico degli Enti Locali (decreto legislativo n. 267/2000), sono finalizzati alla gestione associata di uno o più servizi e che le associazioni di enti sono previste dall'art. 270 del medesimo Testo Unico;
A differenza della disposizione relativa a istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, la norma fa riferimento alle forme di espressione organizzativa dell'istruzione superiore declinata in forma universitaria. E quindi corpo accademico, rettore, senato accademico, consiglio di amministrazione, commissione di ateneo, facoltà, dipartimenti e così via [nota 6] ;
Gli I.A.C.P., nati con la legge n. 251/1903 per facilitare la costruzione di case popolari, sono stati poi trasformati con la legge 865/1971 da Enti Pubblici Economici ad Enti Pubblici non Economici, con deleghe trasferite alle Regioni con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977. La loro citazione nell'elenco è superflua, essendo già ricompresi come enti pubblici non economici;
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni ;
Le C.C.I.A.A.sono generalmente definite come enti locali - necessari - a carattere non territoriale;
Senza pretesa di esaustività e con il beneficio del dubbio in un'epoca di grande produzione normativa: Automobile Club d'italia (ACI), Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR), Croce Rossa italiana (CRI), Ente per le Nuove Tecnologie, l'Energia e l'Ambiente (ENEA), Istituto Nazionale per il Commercio Estero (ICE), Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro (INAIL), Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA), Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Istituto Superiore di Sanità, Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell'Amministrazione Pubblica (INPDAP), Istituto di Previdenza per il Settore Marittimo (IPSEMA), Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale (A.A.A.V.T.A.G,) trasformata in ente di diritto pubblico economico, l'Ente Nazionale di Assistenza al Volo (ENAV) [nota 7];
Istituito con legge n. 833/1978, il Servizio Sanitario Nazionale è composto da enti ed organi di diverso livello istituzionale, che concorrono al raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute dei cittadini. Ne fanno parte il Ministero della Salute, il Consiglio Superiore di Sanità (CSS), l'Istituto Superiore di Sanità (ISS), l'Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza del Lavoro (ISPESL), l'Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali (ASSR), gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS), gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali (II.ZZ.SS.) [nota 8] ;
Istituita con decreto legislativo 29/1993, l'ARAN è un organismo tecnico, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia organizzativa, gestionale e contabile, dotato della rappresentanza legale di tutte le pubbliche amministrazioni in sede di contrattazione collettiva nazionale [nota 9];
Agenzie di cui all'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300
Si tratta delle agenzie ministeriali disciplinate dagli articoli 8, 9 e 10 del decreto legislativo n. 300/1999 ("Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59"). Le agenzie istituite sono undici: sei inquadrate nel modello di base (agenzia per le normative e i controlli tecnici, agenzia per la proprietà industriale, agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici, agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture, agenzia per la formazione e l'istruzione professionale, agenzia Industrie Difesa) e cinque espressamente escluse dalla disciplina generale del Titolo II (agenzia di protezione civile e le quattro agenzie fiscali: per le entrate, per le dogane, per il demanio e per il territorio).
Le pubbliche amministrazioni non esauriscono la platea dei soggetti tenuti alla applicazione della legge Stanca. Il legislatore ha infatti ritenuto opportuno inserire tra i soggetti obbligati altre realtà, elencate nella seconda parte dell'art. 3, comma 1, della l. 4/2004. E precisamente:
Inutile cercare una ragione di organicità nell'elenco: l'elemento che accomuna questi soggetti, assai diversi tra loro, va ricercato nel dato positivo della erogazione di un servizio pubblico o di pubblico interesse. A differenza dell'elenco dei soggetti istituzionali, questo ha carattere esaustivo. Come tale non è interpretabile analogicamente: in altre parole, l'obbligo di rispetto della legge Stanca previsto per questi soggetti non può essere esportato verso soggetti non espressamente ricompresi nell'elenco.
Qualche nota alle singole voci:
Sono qualificabili come economici gli enti pubblici la cui attività è ascrivibile oggettivamente alle attività d'impresa (artt. 2093, 221, c.c.), come, ad esempio, l'Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, l'Ente Nazionale di Assistenza al Volo (ENAV);
Cosa sia un servizio pubblico è tutto sommato facilmente accertabile [nota 10]. Ma cosa sia un'azienda privata può esserlo un pò meno, perchè non tutti possiamo sapere che per azienda il codice civile indica "il complesso dei beni organizzati dall'imprenditore per l'esercizio dell'impresa" (art. 2555). Il sospetto è che chi ha scritto la norma abbia utilizzato il termine azienda in modo del tutto atecnico, ossia nell'accezione comune di impresa, espressione con cui viene indicata l'attività economica organizzata;
Le aziende municipalizzate [nota 11] appartengono alla categoria degli enti pubblici economici: come tali sono già ricomprese tra i soggetti obbligati all'applicazione della legge Stanca. La loro citazione può soltanto sollevare il dubbio che le aziende municipalizzate diverse da quelle regionali siano, a contrario, escluse dall'elenco. Il che non può essere, ovviamente, giusta la previsione generale relativa agli enti pubblici economici ;
Immagino che per assistenza si intenda assistenza alle persone e non, ad esempio, alle imprese. Vale quanto alla categoria precedente: gli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici appartengono alla categoria degli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, obbligati alla applicazione della legge Stanca in quanto compresi nella definizione di pubblica amministrazione contenuta nell'articolo 1, comma 2, del Testo Unico del Pubblico Impiego, richiamato dal primo comma dell'art. 3 per definire i soggetti erogatori ^istituzionali^;
La disposizione meriterebbe un commento a sé. Ai fini che qui interessano possiamo segnalare che ^prevalente^ non significa che la quota di mano pubblica sia maggioritaria, ma che essa è la maggiore delle quote esistenti, sia pure in termini relativi, con l'avvertenza che in presenza di più enti, essa va riferita "all'insieme degli enti e non a ciascuno di essi singolarmente considerato" (Consiglio di Stato, sezione V, 30.4.2002 n. 2297) [nota 12] ;
aziende appaltatrici di servizi informatici
Valga quanto detto per le aziende private concessionarie di pubblici servizi, salvo aggiungere che in nessuna parte della legge Stanca è fornita la definizione di servizio informatico.
Giova per completezza ricordare che se l'art. 3 della legge Stanca individua i soggetti tenuti alla applicazione della legge, è l'art. 9 del Regolamento che disciplina le modalità di verifica nei loro confronti. Abbiamo affrontato il tema del controllo in Legge Stanca: vigilanza e compiti amministrativi di controllo, cui rinviamo per eventuali approfondimenti. Ai fini che qui interessano ricordiamo che:
se al Centro Nazionale per Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) sono affidati i controlli verso le amministrazioni dello Stato (art. 7, c. 1, lettera b, legge Stanca; art. 9, c. 2, Regolamento) e i poteri ispettivi di controllo sui soggetti privati (art. 7, Regolamento);
se regioni, province autonome e enti locali sono delegate a vigilare "autonomamente" sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge (art. 7, c. 2, legge Stanca; art. 9, c. 3, Regolamento);
in nessuna parte della Legge e del Regolamento si dice a chi tocchi controllare i soggetti erogatori ^altri^, diversi dalle amministrazioni pubbliche. Un intervento del legislatore sul punto è quindi quanto mai urgente.
Decreto del Presidente della Repubblica, 1 marzo 2005, n. 75, "Regolamento di attuazione della legge 9 gennaio 2004, n. 4 per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici"; art. 1 (Definizioni):
g) soggetti privati: soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 3 della legge n. 4 del 2004.
Incentrati:
sul diritto delle persone ad accedere alle fonti di informazione, nessuna esclusa, "ed ai relativi servizi" (art. 1, c. 1);
sul diritto di accesso "ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili" (art. 1, c. 2);
sulla nozione di accessibilità come "la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili" (art. 2, lett. ^a^);
sulla nozione di tecnologie assistive come l'insieme degli strumenti e delle soluzioni che permettono alla persona disabile "di accedere alle informazioni e ai servizi erogati dai sistemi informatici" (art. 2, lett. ^b^).
Si pensi, ad esempio, che il legislatore del 2002 ha inserito nell'elenco l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie Ministeriali, la cui natura giuridica è tutt'altro che certa, "in bilico tra l'appartenenza al modello amministrativo statale per eccellenza (il Ministero) e quella al modello (ancorché statale) dell'ente pubblico". I. Volpe, commento all’art. 1, in AA.VV., L’impiego pubblico- Commento al d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, Milano 2203, pagg. 86.
V. M. Nigro, voce Amministrazione statale (organizzazione dell'), par. 1.2, p. 1 in Enciclopedia Giuridica Treccani, S. Cassesse, voce Amministrazione pubblica in Enciclopedia del diritto, Milano, 1958, p. 239; P. Virga, Diritto amministrativo, vol I (I principi), Milano, 1983.
Si veda anche il Contratto Nazionale Collettivo del Comparto Scuola. Quadriennio giuridico 2002-05 e 1° biennio economico 2002-03. Art. 123 - Attività educativa:
1. L'attività educativa è volta alla promozione dei processi di crescita umana, civile e culturale, nonché di socializzazione degli allievi, convittori e semiconvittori, i quali sono così assistiti e guidati nella loro partecipazione ai vari momenti della vita comune nel convitto od istituzione educativa. La medesima attività è finalizzata anche all'organizzazione degli studi e del tempo libero, delle iniziative culturali, sportive e ricreative, nonché alla definizione delle rispettive metodologie, anche per gli aspetti psicopedagogici e di orientamento.
Per chi fosse interessato, R. Balduzzi, L’autonomia universitaria dopo la riforma del Titolo V della Costituzione http://www.regione.emilia-romagna.it/affari_ist/rivista_2_3_2004/263-283 Balduzzi.pdf.
Sulla nozione di ente pubblico, G. Rossi, voce Ente pubblico in Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. XII
Per approfondire, http://www.ministerosalute.it/ministero/sezMinistero.jsp?label=ssn.
Il sito dell'ARAN è all'indirizzo http://www.aranagenzia.it/.
Per la nozione di “servizio pubblico” si veda B. G. Mattarella, Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese, tomo I, Milano, 2000, pagg. 642-644. Si veda altresì, per inquadrare la figura del “concessionario di pubblico servizio”, la nozione di “munus convenzionato”, V. Cerulli Irelli, Corso di diritto amministrativo, Torino, 2002, pagg. 72-73, nonché D. Ielo, in AA. VV., I servizi pubblici locali, a cura di V. italia, Milano, 2002, pagg. 128. Le forme di gestione di servizi pubblici sono normativamente definite solo con riguardo agli enti locali. Si veda in proposito l’art. 113 del d.lgs. 267/2000 ed il relativo commento di L. Olivieri, in AA.VV., L’ordinamento degli enti locali - Il Testo Unico (d.lgs. 267/2000) e le leggi collegate, Maggioli, 2003, pagg. 1027
Per la nozione di “azienda municipalizzata”, si veda A. Bardusco, voce “aziende pubbliche”- “aziende municipali”, in AA.VV., Enciclopedia Giuridica Treccani, vol. IV.
Per la definizione di “società a prevalente partecipazione di capitale pubblico”, si veda F. Spiezia, P. Monea, E. Iorio, I servizi pubblici locali, Milano 2004, pagg. 82, nonché R. Caponigro, voce “servizi pubblici locali e società a partecipazione pubblica”, in Prontuario degli enti locali, a cura di O. Forlenza, Il Sole 24 Ore, 2004, pagg. 743.
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