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Timestamp: 2018-12-10 06:27:19
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Matched Legal Cases: ['artículo 1904', 'Artículo 1904', 'Artículo 1904', 'artículo 1902', 'artículo 1904', 'artículo 1901', 'artículo 1904', 'Artículo 3']

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Jueves 6 de mayo de 2010 DIARIO OFICIAL
Decisión final del panel sobre la Revisión ante un panel binacional conforme al artículo 1904 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en materia de chapas y flejes de acero inoxidable en bobinas de México, con número de expediente USA-MEX-2007-1904-01.
CONFORME AL ARTICULO 1904 DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE
John D. McInerney, Michele D. Lynch y Mykhaylo A. Gryzlov, Oficina del Abogado General de la Administración de Importaciones, Departamento de Comercio de E.U.A.
Craig A. Lewis, Hogan & Hartson, LLP
Este Panel fue constituido bajo el Artículo 1904(2) del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (“TLCAN”)1 y la Sección 516(A) del Tariff Act de 1930 con sus reformas (19 U.S.C. § 1516(a)(g)) (“Tariff Act”), a partir de una Solicitud de Revisión ante un Panel presentada por ThyssenKrupp Mexinox S.A. de C.V. y Mexinox USA, Inc. (“Mexinox”) (demandados en el procedimiento administrativo) respecto de una Revisión Administrativa Final referente a Chapas y Flejes de Acero Inoxidable en Bobinas (Stainless Steel Sheet and Strip in Coils) de México,2 emitida por la Autoridad Administrativa, el Departamento de Comercio de los Estados Unidos de América (“Comercio”). Tanto Mexinox como AK Steel Corporation, Allegheny Ludlum Corporation y North American Stainless (“Producción Nacional”) (solicitantes en el procedimiento administrativo) presentaron oportunamente reclamaciones con fecha 21 de Febrero de 2007. Posteriormente, los memoriales fueron oportunamente presentados por todos los participantes, incluyendo Comercio.
La Audiencia Pública fue llevada en Washington, D.C. el 10 de septiembre de 2009. Mediante una promoción presentada en debido tiempo por este Panel, el término para emitir la decisión en este asunto fue inicialmente prorrogado, del 10 de diciembre de 2009 al 10 de febrero de 2010. Posteriormente, mediante orden emitida en debido tiempo por este Panel, el término para emitir la decisión fue prorrogado aún más hasta el 12 de marzo de 2010. Adicionalmente, conforme a una petición incidental conjunta presentada por todos los participantes, solicitando una suspensión del procedimiento (stay of proceedings), el 18 de febrero de 2010, este Panel emitió una orden, suspendiendo todo procedimiento en el presente caso, hasta el 28 de febrero de 2010, para permitir a los participantes llevar a cabo discusiones para llegar a un acuerdo, excepto en lo referente a una estipulación entre las partes respecto a cierta información confidencial protegida y otros asuntos adicionales concernientes a esa estipulación. Posteriormente, por Orden presentada el 26 de febrero de 2010, este Panel aprobó la estipulación de los participantes de que “toda y cualquier información comercial confidencial contenida en la transcripción de la Audiencia del 10 de septiembre de 2009, no será considerada ya como confidencial.” Asimismo, mediante Orden presentada el 1 de marzo de 2010, el Panel, en accesión a otra petición incidental, nuevamente suspendió el procedimiento hasta el 30 de marzo de 2010, mientras los participantes continúan llevando a cabo discusiones para llegar a un acuerdo y, concurrentemente, se prorroga el término para que este Panel emita una decisión hasta 14 días posteriores a la suspensión del procedimiento antes referido o hasta otra prórroga adicional de la suspensión, según pueda ser ordenada por este Panel.
La autoridad de este Panel deriva del Capítulo 19 del TLCAN. Al aceptar nuestra revisión de la resolución aquí considerada, el Artículo 1904.1 del TLCAN nos informa que “cada una de las Partes reemplazará la revisión judicial interna de las resoluciones definitivas sobre cuotas antidumping y compensatorias con la revisión que lleve a cabo un panel binacional.” En este caso estamos revisando la resolución final de una revisión antidumping llevada a cabo por Comercio bajo la sección 751 del Tariff Act, 19 U.S.C. § 1675. Dicha revisión se encuentra incluida dentro de la definición de “resolución[es] definitiva[s]” establecida en el Anexo 1911 del TLCAN (“Anexo 1911”).
Al llevar a cabo nuestra revisión, aplicamos:
leyes, antecedentes legislativos, reglamentos, práctica administrativa y precedentes judiciales pertinentes, en la medida en que un tribunal de la Parte importadora podría basarse en tales documentos para revisar una resolución definitiva de la autoridad investigadora competente.[3]
Adicionalmente, debemos aplicar “los principios generales de derecho que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora competente.”4 Los “principios generales de derecho,” en la forma en que ahí se utilizan, se encuentran establecidos en el Anexo 1911 e incluyen “principios tales como legitimación del interés jurídico, debido proceso, reglas de interpretación de la ley, cuestiones sin validez legal y agotamiento de los recursos administrativos.”
Prueba sustancial significa aquella prueba relevante que una mente razonable pudiera aceptar como adecuada para sustentar una conclusión.5 Con respecto de las pruebas en las que se basó la autoridad administrativa, se debe tomar en consideración las pruebas que sustenten, así como desechar de manera justa aquellas pruebas que no den valor probatorio.
Aunque se encuentra bien establecido que “la posibilidad de obtener, a partir de las pruebas, dos conclusiones inconsistentes, no impide que la conclusión de una autoridad administrativa se encuentre soportada en pruebas sustanciales.”6 Por lo tanto, la autoridad revisora no podrá “desplazar la elección [de la autoridad administrativa] entre dos puntos de vista contradictorios, aún cuando [la autoridad revisora] justificadamente hubiera tomado una elección diferente si el asunto le hubiera sido presentado de novo.”7 Al revisar la interpretación de una ley llevada a cabo por una autoridad administrativa, la autoridad revisora debe emplear las herramientas tradicionales de hermenéutica para determinar, primero, si el Congreso se ha referido directamente al asunto específico en cuestión. Si la intención del Congreso es clara, ahí termina el asunto.8
Sin embargo, si la autoridad revisora determina que la ley es omisa o ambigua respecto del asunto específico en cuestión, surge un nuevo cuestionamiento sobre si la interpretación de la ley por parte de la autoridad administrativa es razonable, a partir de los términos expresos de dicha disposición legal y los objetivos del esquema como un todo.9 Aplica otorgar deferencia a la interpretación legislativa de la autoridad administrativa y la autoridad revisora debe deferir una interpretación razonable de la ley, aún cuando hubiera preferido otra interpretación.10
Mexinox, en sus Memoriales de la Regla 57(1), expone acerca de los asuntos tratados en su reclamación, en tres asuntos separados. La Producción Nacional, en sus Memoriales de la Regla 57(1), desarrolla tres asuntos distintos.11 Sin embargo, durante la audiencia pública llevada a cabo el 10 de Septiembre de 2009, la Producción Nacional expresamente concede su segundo asunto, referente al uso, por parte de Comercio, de un cociente para gastos indirectos de venta separado para las ventas de Mexinox en el mercado doméstico.12
Este Panel resolverá sobre cada uno de estos asuntos, en la forma en que fue estructurado en los memoriales de Mexinox y de la Producción Nacional.
A. Si la Aplicación de Zeroing por parte de Comercio No está Sustentada en Pruebas Sustanciales y/o No está de Conformidad con la Ley.13
(1) Postura de Mexinox
Mexinox argumenta que la aplicación de zeroing por parte de Comercio (en lo sucesivo también referido como “DOC”), no es acorde con la legislación Norteamericana. Su postura se basa en dos afirmaciones. Inicialmente, Mexinox sostiene que ninguna disposición legal de EUA ordena al DOC que aplique zeroing para calcular márgenes de dumping. Además, Mexinox argumenta que si la ley fuera a ser interpretada como si hubiera una duda respecto a zeroing, la doctrina Charming Betsy14 obliga a una interpretación de la parte relevante de la ley, de forma que sea consistente con las obligaciones internacionales, cuando ello sea posible.
Mexinox argumenta que eventos recientes refuerzan su posición. Mexinox refiere los Informes del Organo de Apelación de la OMC (WTO Appelatte Body Reports), los cuales concluyeron que Estados Unidos estaba en violación de sus obligaciones al aplicar la metodología zeroing. Mexinox también llama nuestra atención al hecho de que EUA ha declarado públicamente que cumplirá con sus obligaciones respecto del caso de zeroing en la OMC traído por Japón.15 Mexinox enfatiza que el Representante Comercial de Estados Unidos (United States Trade Representative—“USTR”) ha acordado detener la práctica zeroing y que el DOC ha también aceptado recientemente sentencias que generan dudas en la aplicación de zeroing.16
(2) Postura de Comercio
El DOC argumenta que su práctica zeroing es acorde con la legislación Norteamericana. Este refuta que Chevron17 exige deferencia de parte de los órganos revisores en materia de interpretación y que su metodología zeroing ha sido consistentemente confirmada por los tribunales. Este afirma que zeroing es necesario para combatir casos ocultos de dumping y que el canon de interpretación de la doctrina Charming Betsy es inaplicable en este caso.18
(3) Análisis
El artículo 1902: Vigencia de las Disposiciones Jurídicas Internas en Materia de Cuotas Antidumping y Compensatorias establece, en su parte relevante, que:
2.(d) dicha reforma, en lo aplicable a otra de las Partes, no sea incompatible con
El artículo 1904(2) obliga a este Panel “para dictaminar si esa resolución estuvo de conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias de la Parte importadora”. Como tal, este Panel tiene la tarea de determinar si la interpretación del DOC del estatuto 19 U.S.C. § 1677(35) es permisible dentro de la legislación Norteamericana en materias de cuotas antidumping. En la realización de su revisión, este Panel aplicará los “principios generales de derecho” que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora competente. Los principios generales de derecho incluyen los principios de legitimación del interés jurídico, debido proceso, reglas de interpretación legal, cuestiones sin validez legal y agotamiento de los recursos administrativos.19
Al revisar la interpretación del DOC del estatuto, este Panel está consciente de sus deberes conforme al TLCAN. El artículo 1901 establece, en la parte relevante:
Mexinox enmarca su argumento en términos de interpretación legal. Argumenta que este caso no se trata de implementar una recomendación o conclusión del órgano de solución de controversias de la OMC. En cambio, argumenta que este es un caso de interpretación legal en el cual los cánones de interpretación aplicables son claros. Argumenta que tal interpretación obligaría a un resultado que revertiría el uso de zeroing en este caso.20
Al revisar la interpretación del DOC del estatuto, este Panel está consciente de sus deberes conforme el TLCAN. El artículo 1904(2) obliga a este Panel “para dictaminar si esa resolución estuvo de conformidad con las disposiciones jurídicas en materia de cuotas antidumping y compensatorias de la Parte importadora”. Como tal, este Panel tiene la tarea de determinar si la interpretación del DOC del estatuto 19 U.S.C. § 1677(35) es permisible dentro de la legislación Norteamericana en materias de cuotas antidumping.
En la realización de su revisión, este Panel aplicará los “principios generales de derecho” que de otro modo un tribunal de la Parte importadora aplicaría para revisar una resolución de la autoridad investigadora competente. Los principios generales de derecho incluyen los principios de legitimación del interés jurídico, debido proceso, reglas de interpretación legal, cuestiones sin validez legal y agotamiento de los recursos administrativos.21
(I) El Estatuto legal
La metodología zeroing no se encuentra ordenada, incluida, ni referida en estatuto legal alguno. En cambio, el DOC ha aplicado una supuesta metodología zeroing con base en su interpretación del estatuto legal. Conforme a esta interpretación, el DOC determina un margen de dumping para las ventas de un producto a los Estados Unidos, obteniendo el precio promedio de venta del embarque completo. Después determina el promedio ponderado mensual o valor normal del producto. Posteriormente, el DOC consolida el margen de dumping para las ventas por debajo del valor normal, ignorando cualquier referencia de valores de ventas positivas.
El DOC se respalda en la palabra “excede” para reducir a cero las ventas que no estén en dumping. El DOC manifiesta que la ley antidumping define “margen de dumping” como el monto por el cual el valor normal “excede” el precio de exportación o el precio de exportación reconstruido. Su interpretación de la ley dictamina, pues, que su metodología para determinar el margen de dumping no incluirá, por definición, las ventas que no hayan realizado dumping. En otras palabras, dichas ventas son “reducidas a cero” (“zeroed”) para efectos de determinar el “margen de dumping consolidado” que la ley especifica como el numerador en el “margen de dumping promedio ponderado”. El DOC sostiene que las ventas en o por encima del valor normal, solamente necesitan estar reflejadas en el denominador de la proporción, la cual consiste en el “precio de exportación consolidado.”22
Por lo tanto, la pregunta es si el margen de dumping ponderado referido en 19 U.S.C. § 1677 (35), ha sido alcanzado. La simple lectura del estatuto legal requiere que todas las ventas deben ser incluidas en el análisis. No obstante esta clara indicación, el DOC ha interpretado esta disposición de manera que escoge ignorar o reducir a cero ciertas ventas, las que no hayan realizado dumping. Al hacerlo así, ignora su obligación de determinar el valor total consolidado de la mercancía objeto de investigación. La justificación de la interpretación del DOC de la palabra “excede” para excluir las ventas que no hayan realizado dumping, se entiende mejor en el contexto del estatuto legal como un todo.
Las disposiciones legales en materia antidumping de los Estados Unidos se encuentran contenidas en el 19 U.S.C. § 1677, donde las definiciones relevantes establecen lo siguiente:
(35) Margen de dumping; promedio ponderado del margen de dumping
(A) Margen de dumping
El término "margen de dumping" significa el monto por el cual el valor normal excede el precio de exportación o el precio de exportación reconstruido de la mercancía objeto de investigación.
(B) Promedio ponderado del margen de dumping
El término "promedio ponderado del margen de dumping" es el porcentaje que se determina al dividir los márgenes de dumping consolidados determinados para un exportador o productor específico, de los precios de exportación consolidados y precios de exportación reconstruidos consolidados de dicho exportador o productor.
El significado de “margen de dumping” es claro. Es ese porcentaje de la producción total embarcada, que incluye la suma ‘consolidada’ de los márgenes de dumping por debajo, y los márgenes ‘consolidados’ por encima del dumping, en la producción total vendida. El significado de margen se vuelve más claro cuando se lee conjuntamente con el término “promedio ponderado del margen de dumping”, el cual es definido como el porcentaje de la suma consolidada de la producción total, que se determina al dividir el margen de dumping consolidado determinado para un exportador o productor específico, de los precios de exportación consolidados y precios de exportación reconstruidos consolidados de dicho exportador o productor.23 La palabra “consolidado”, en este contexto sólo puede entenderse como que se refiere al todo y nada menos.24
La simple lectura del estatuto legal requiere que todas las ventas sean analizadas en el análisis de dumping, ya que dumping refiere a un concepto consolidado. Al indicarle al DOC que analice cantidades consolidadas y compare promedio de ventas, la ley no aprueba una metodología que permita al DOC seleccionar algunas ventas sobre otras en los cálculos de los márgenes de dumping. El texto de la ley requiere que el DOC empleé una metodología que analice todas las ventas. En pocas palabras, la exclusión de los valores de ventas positivas no puede estar sustentado por la definición de cantidades consolidadas.
Esta lectura de la ley se refuerza aún más por el objetivo expresado en los estatutos legales en materia antidumping donde se busca la determinación exacta de los márgenes de dumping. Ignorar las ventas que no hayan realizado dumping, claramente distorsiona los márgenes de dumping al eliminar las ventas que hubieran, por definición, reducido los promedios de dumping. Es precisamente esta distorsión de los márgenes de dumping lo que hace que la interpretación del DOC del estatuto legal, contradiga el Código Antidumping.
Varias resoluciones de la OMC han ahora sostenido que el uso de zeroing es inconsistente con las obligaciones de los EUA bajo el Acuerdo de la OMC.25 Aunque no son obligatorias para los tribunales Norteamericanos, estas resoluciones sirven como interpretaciones autorizadas disponibles para aclarar las obligaciones que los miembros tienen bajo este Acuerdo.26 Como tales, sirven como herramientas útiles en la configuración de interpretaciones de estatutos legales internos, de forma que no contravengan las obligaciones internacionales.
Dado que la interpretación del estatuto legal no es el único asunto planteado ante este Panel, no dejaremos de atender el otro asunto, antes de nuestra orden de devolución. El DOC ha planteado otros argumentos que se dirigen directamente a la jurisdicción de este Panel para resolver el asunto. Estos argumentos están basados en la inaplicabilidad del canon de interpretación legal Charming Betsy. Como tal, este Panel deberá, como asuntos preliminares, atender las afirmaciones del DOC de que Chevron usurpa la doctrina Charming Betsy, que la Ley de Acuerdos de la Ronda Uruguay27 impide respaldarse en los Informes del Organo de Apelación de la OMC y que el Tribunal Federal de Circuito se ha pronunciado sobre el tema de zeroing en una forma que impide a este Panel el tomar una decisión de devolución al DOC.
(II) Chevron y Charming Betsy No Se Excluyen Mutuamente
Tanto Chevron como Charming Betsy son pronunciamientos de la Suprema Corte. Ambos son componentes vitales de la ley de los EUA y este Panel no encuentra razón alguna para creer que la Suprema Corte alguna vez pretendió que uno ceda frente al otro. Chevron es un pronunciamiento de la Suprema Corte que le otorga deferencia a las interpretaciones de una autoridad administrativa al interpretar ley administrativa interna. Bajo este estándar, los tribunales realizarán un análisis en dos partes. Primeramente, los tribunales verán si el Congreso se ha pronunciado directamente sobre el asunto en cuestión. Si es así, la interpretación de la autoridad administrativa será confirmada solo si la autoridad administrativa siguió la intención expresa del Congreso. Si el Congreso no se ha pronunciado directamente sobre el asunto en cuestión, entonces la interpretación de la autoridad administrativa será confirmada solo si es una interpretación permisible del estatuto legal.28
La deferencia requerida por Chevron no es ilimitada. La autoridad administrativa no puede, bajo el argumento de discrecionalidad, contravenir o ignorar la intención del Congreso.29 El tribunal en Chevron señaló:
El poder judicial es la autoridad final en asuntos de interpretación legal y debe rechazar interpretaciones administrativas que sean contrarias a la clara intención del Congreso.30
El grado de deferencia, que debe de concederse a la autoridad administrativa, es contingente, inter-alia en el rigor evidente de su consideración.31 Los tribunales se han manifestado en contra de validar interpretaciones administrativas y han enfatizado que el análisis es suficiente. Mientras que la suficiencia del análisis es determinado por los hechos de cada caso en particular, se ha resuelto que los análisis “relativamente breves” son insuficientes para confirmar una resolución y ordenan su devolución.32 Los tribunales también han dejado en claro que cuando la autoridad administrativa utiliza una metodología inadecuada, o contraviene la voluntad del Congreso, cualquiera de las conclusiones que deriven de ella, no estarán sustentadas por evidencia sustancial.33
Nuestra revisión no termina con el análisis de Chevron. Una interpretación que concuerde con la prueba Chevron, se encuentra todavía sujeta al canon de interpretación Charming Betsy. Esto es, una interpretación que de alguna forma sea admisible y que pase la prueba Chevron puede, sin embargo, ser contraria a la ley si entra en conflicto con las obligaciones internacionales de EUA.34
Jurisprudencia establecida interpreta a Chevron y a Charming Betsy de manera complementaria. Esta jurisprudencia no solo requiere que la interpretación del DOC sea admisible conforme a los estándares de deferencia articulados en Chevron, sino también requiere que dicha interpretación sostenible bajo el canon de interpretación legal Charming Betsy. La Suprema Corte sostuvo, en Charming Betsy:
…[U]n acto del Congreso nunca debe ser interpretado de manera que viole la ley de las naciones si puede ser interpretado de alguna otra manera…[35]
Interpretando Chevron y Charming Betsy de forma complementaria, este Panel está consciente de la recomendación del Tribunal de Comercio Internacional:
La doctrina Charming Betsy puede entrar en conflicto, en determinadas circunstancias, con la deferencia que los tribunales deben a la interpretación de estatutos legales por parte de autoridades administrativas…Sin embargo, los tribunales han sostenido que Chevron debe ser aplicado de conformidad con la doctrina Charming Betsy, cuando esta última se encuentra implicada.[36]
Esta doctrina establecida por largo tiempo, no ha sido revocada por la Suprema Corte. De hecho, en la historia reciente, la Suprema Corte ha reafirmado la validez de la doctrina describiendo la relevancia de Charming Betsy como “más allá del debate.”37 Al dirigirse específicamente al continuo desarrollo de Charming Betsy, la Suprema Corte ha declinado la oportunidad de limitar los alcances de esta doctrina.
Este Panel no está convencido que la doctrina Charming Betsy sea inaplicable a las circunstancias. Este Panel rechaza, siendo demasiado estrecha una lectura de la jurisprudencia establecida, los argumentos que atentan con distinguir o limitar a la doctrina Charming Betsy en el contexto de casos de comercio, tratados que necesitan ser sancionados o en los casos en los que los Estados Unidos sea parte del litigio.38 Además, la cuestión de si la doctrina Charming Betsy se encuentra desacreditada a los ojos de la Suprema Corte, en la forma en que se encuentra constituida actualmente, es un caso injustificado de ejercicio de suposiciones que no son materia de este Panel.
Uno de los manifiestos para invocar la doctrina Charming Betsy es que la acción por parte de la autoridad administrativa de EUA se encuentra en conflicto con una obligación legal internacional de los EUA. El Tribunal Federal de Circuito ha confirmado que los estatutos legales deben ser interpretados consistentemente con las obligaciones internacionales, siendo ausentes indicaciones en contrario en el lenguaje estatutario o su historia legislativa.39 El Tribunal Federal de Circuito ha también confirmado que las leyes de comercio no están exentas del principio Charming Betsy.40 La obligación internacional relevante de los Estados Unidos, en el presente caso, es la obligación de los Estados Unidos bajo el Código Antidumping de hacer “comparaciones justas” al determinar márgenes de dumping. Esta obligación no viene de algún Reporte del DSB [por sus siglas en inglés, Dispute Settlement Body—Organo de Solución de Diferencias], sino del Tratado mismo. Los tribunales han confirmado que las disposiciones obligatorias del Código Antidumping constituyen obligaciones legales internacionales de los Estados Unidos.41
Específicamente, el Tribunal Federal de Circuito ha resuelto que los Acuerdos de la OMC son obligaciones legales internacionales para efectos de la doctrina Charming Betsy.42 La presunción de que el Congreso determina sus leyes para cumplir con la ley internacional es aún más fuerte en el contexto de las obligaciones de la OMC. La Declaración de Acción Administrativa (“Statement of Administrative Action”) junto con la URAA [por sus siglas en inglés, Uruguay Round Agreements Act—Ley de Acuerdos de la Ronda Uruguay] recalca la intención del Congreso de que la ley antidumping de los EUA sea consistente con las obligaciones del la OMC. “[La URAA fue] planeada para que la ley de los EUA estuviera en total cumplimiento con las obligaciones de los EUA bajo los acuerdos [de la OMC].”43 La Declaración de Acción Administrativa “es una declaración vinculativa de los Estados Unidos en lo concerniente a la interpretación y aplicación de [los Acuerdos de la OMC y la implementación de leyes] en cualquier procedimiento judicial.”44
El DSU [por sus siglas en inglés, Dispute Settlement Understanding—Entendimiento de Solución de Controversias], mismo que ha sido firmado por EUA, hace explícita la comprensión de los miembros del sistema de solución de controversias. Establece:
Artículo 3: Disposiciones Generales:
El sistema de solución de diferencias de la OMC es un elemento esencial para aportar seguridad y previsibilidad al sistema multilateral de comercio. Los Miembros reconocen que ese sistema sirve para preservar los derechos y obligaciones de los Miembros en el marco de los acuerdos abarcados y para aclarar las disposiciones vigentes de dichos acuerdos de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público. Las recomendaciones y resoluciones del DSB no pueden entrañar el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en los acuerdos abarcados. [45]