Source: https://www.scribd.com/document/49921834/Amaro-Orostica-El-Estado-empresario-en-Chile
Timestamp: 2018-05-22 11:04:44
Document Index: 58372063

Matched Legal Cases: ['artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 79', 'artículo 19', 'artículo 10', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 20', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 582', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19']

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EL ESTADO EMPRESARIO EN CHILE: UN ANÁLISIS CRÍTICO A LA CONSTITUCIÓN, AL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO Y AL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.
Amaro Miguel Oróstica Ortega∗
Resumen: Mediante este trabajo se pretende hacer un análisis de la noción del Estado Empresario en Chile. Para ello debemos enmarcarlo dentro del orden constitucional en el que nos encontramos, así como llevar a cabo un análisis de su historia a lo largo del ordenamiento constitucional chileno y en el presente. Se hace menester estudiar de modo crítico los conceptos de Orden Público Económico y Principio de Subsidiariedad, ambos utilizados por algunos autores contemporáneos como la base constitucional del ordenamiento económico del país, en donde al Estado Empresario le cabría determinado rol, junto al moderno Recurso de Amparo Económico respecto a la garantía constitucional del artículo 19 Nº21 de la actual Constitución Política de la República.
1) Introducción La Constitución Política de la República del año 1980, dictada bajo el Régimen Militar en más que dudosas condiciones de legitimidad democrática –lo que en todo caso no será materia de análisis de este trabajo- introduce una serie de conceptos y formas de entender los derechos fundamentales que han sido entendidos por la doctrina reciente de las más diversas formas. Para efectos del presente trabajo, nos abocaremos al estudio de la garantía contenida en el artículo 19 Nº 21 de la Constitución: “Art. 19: La Constitución asegura a todas las personas
Estudiante de cuarto año de la carrera de Derecho, Universidad de Chile
21.- El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen. El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado.”1 Antes de entrar de lleno al análisis de la materia que nos convoca, cabe repasar algunas nociones previas respecto a los conceptos de Orden Público Económico y Principio de Subsidiariedad. 2) Orden Público Económico (“OPE”) Mediante este concepto se pretende comprender las actividades económicas que se pueden dar dentro de determinado orden constitucional. Sin embargo su definición no ha sido pacífica en la doctrina, así como su tratamiento en la jurisprudencia constitucional ha sido bastante pobre, utilizándose este término como un fundamento de los fallos sin que a su vez su conceptualización quede clara, lo que puede atentar contra la racionalidad que se espera de una sentencia judicial en cuando a las premisas que fundan su argumento. Dentro de las conceptualizaciones del OPE podemos distinguir las siguientes: a) Tesis Funcionales: Basándonos en la descripción que hace Miguel SCHÜRMANN2, el OPE es entendido como el conjunto de medidas y normas legales que dirigen a la economía. En ese sentido, justifican la intervención del Estado en la economía mediante su función legislativa. Aquí se sitúa toda la doctrina chilena anterior a la Constitución de 1980.
El destacado es mío. SCHÜRMANN, Miguel, “Orden Público Económico y Principio de Subsidiariedad, argumentos para una crítica” en Revista Derecho y Humanidades, N° 12, Facultad de Derecho Universidad de Chile (2006), p. 218
Santiago (1988). define al OPE como “la recta ordenación de los diferentes elementos sociales en su dimensión económica –públicos y privados. Editorial Jurídica. y en especial la de FERNANDOIS.b) Tesis Materiales: su principal representante es José Luis CEA. Arturo. el primero define al OPE como “el adecuado modo de relación de todos los diversos elementos de naturaleza económica presentes en la sociedad. 58 3 . c) Tesis situacionales: Estas tesis apuntan la noción de orden como la definición principal de OPE. como se verá más adelante. por cierto muy acorde a la de los redactores de la Constitución. y para el caso particular además es falsa. en la mayor medida posible y en un marco subsidiario. Ediciones Universidad Católica de Chile (2001). Así. constituye un error. doctrina y jurisprudencia. tesis como esta apunta al contenido que el OPE supuestamente tendría. El problema de estas tesis situacionales. dirigido a organizar y regular ese aspecto de la convivencia humana. […][comprendiendo] el conjunto de principios. 158-159 FERNANDOIS. AVILÉS. Encontramos dentro de las tesis situacionales las definiciones de los profesores Arturo FERNANDOIS y Víctor AVILÉS. La conceptualización efectuada por CEA pretende ser neutral con respecto a este contenido. pues evidentemente CEA responde a una determinada forma de concebir la política. en sus diversas jerarquías y especies. el disfrute de sus garantías constitucionales de naturaleza económica de forma tal de contribuir al bien común y a la plena realización de la persona humana”4. se ajustan a la concepción político-económica imperante en quienes detentaban el poder político y económico al momento de redactarse nuestra actual Constitución. 3 4 CEA. incluyendo la dirección. promoción y control de él. José Luis. es que conciben sólo una determinada forma de orden como el orden que se ajusta a su definición. y que. quien define al OPE como “el conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución. Tratado de la Constitución de 1980. pp. por supuesto. p. normas y medidas jurídicas. Tomo I. que permita a todos los agentes económicos.que integran la comunidad. de la manera que esta última estime valiosa para la obtención de su mejor desempeño en la satisfacción de las necesidades materiales del hombre”. Como podemos ver. en tanto. Derecho Constitucional Económico: Garantías económicas. lo cual. tanto como la penalidad de las trasgresiones”3.
sino en un sentido dinámico. pues esta ordenación ideológica irá variando según vaya cambiando el grupo que detente el poder en una comunidad e) Por último. 4 . La he llamado “política-contingente” porque si bien también apela a una noción de orden. entre otros. 7 SCHÜRMANN. petrificando una determinada concepción económica de un determinado momento histórico de una determinada elite. Quadragesimo Anno de PÍO XI (1933) y Mater et Magistra de JUAN XXIII (1961). reconoce este orden no en el sentido estático de aquellas. la economía) alternativas a las propuestas del Liberalismo (excesiva centralización en el Individuo) y del Socialismo (excesivo intervencionismo estatal en diversas áreas del desenvolvimiento social). la Iglesia buscó proponer fórmulas de ordenamiento social (entre lo que incluye. LOM Ediciones. N° 13. “Orden Público Económico: una propuesta de conceptualización” en Revista Derecho y Humanidades.d) Tesis política-contingente: Es la que propone Esteban PEREIRA. Renato y RUIZ-TAGLE. op. Pablo. p. aduciendo una serie de argumentos tendientes a desestimar el valor axiológico de dicho concepto. el principio de subsidiariedad surge como reflejo 5 PEREIRA. 163 6 CRISTI. que niegan el valor de un concepto de OPE. encontramos autores como Pablo RUIZ-TAGLE6 y Miguel SCHÜRMANN7. quien define al OPE como “la ordenación ideológica conformada por un conjunto de principios y valores propios del grupo que detenta el poder en una comunidad y tiempo determinados. Facultad de Derecho Universidad de Chile (2008). y proponiendo a cambio una reconceptualización de las garantías económicas de los individuos en base a los principios constitucionales de libertad e igualdad. Esteban. 323-340. En ese sentido. por cierto. así como criticando algunas de las anteriores tesis mencionadas. Primera Edición. 3) Principio de subsidiariedad El Principio de Subsidiariedad encuentra su origen en una serie de encíclicas papales dentro del marco de la Doctrina Social de la Iglesia Católica. La República en Chile. destacando principalmente la Rerum Novarum de LEÓN XIII (1891). Mediante la Doctrina Social. como las tesis situacionales. Santiago (2006). encaminados a servir de marco de protección y aseguramiento de las garantías de naturaleza económica de los individuos consagradas en la Constitución”5. cit. pp.
“Acerca del fundamento del Principio de Subsidiariedad” en Revista de Derecho Público. ante todo. Sin embargo. En ese sentido. sino más bien debería apoyarle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar con otros componentes sociales. que fomenta. el fundamento de este principio tiene dos dimensiones. la subsidiariedad encuentra uno de sus pilares en la dignidad de la persona humana como base de la composición del cuerpo social y. ya actúen estos por sí solos. de la iniciativa privada de los individuos. también se afirma en la idea de que este cuerpo social. 1961. podemos encontrar las siguientes nociones. Números 39/40. formulado por Pío XI en la encíclica Quadragesimo Anno”9 Así. 51-18 5 . como es debido. ya se asocien entre sí de múltiples maneras para procurar sus intereses comunes. pp. […] es necesaria también la presencia activa del poder civil en esta materia. con el propósito de promover el bien común” 8.de esta alternativa. por otra parte. Ahora bien. Santiago (1986). en su calidad de entidad orientada a lograr el bien común de la sociedad. de acuerdo con el cual una estructura social más alta no debería interferir con un grupo social más bajo. ha de ordenarse de modo tal de orientarse hacia el bien común de la sociedad en su integridad10. Mater et Magistra establece lo que sigue: “hay que establecer que la economía debe ser obra. ordena. […] Esta acción del Estado. siendo definida como “el principio de organización social. Artículos 51 a 53 10 Esta idea la podemos encontrar explicada con mayor detalle en MASSINI. en base a este principio al Estado le corresponde un rol subsidiario con respecto a las actividades que lleven a cabo los particulares. Carlos. estimula. está fundamentada en el principio de la función subsidiaria. […] La intervención 8 9 PÍO XI . en base a la clasificación que hace Eduardo NIÑO: a) Abstencionista. En cuanto a la economía. se han forjado diversas formas de entender la subsidiariedad. a juicio de Carlos MASSINI: por un lado. restringiendo su acción. Por ende. especialmente en cuanto a la relación Estado-particulares. 1933. debiendo ayudarlos y complementarlos de ser necesario. “reconoce al Estado una injerencia excepcionalísima en la actividad de los individuos o de los denominados cuerpos intermedios. a fin de garantizar. Artículo 79 JUAN XXIII . Encíclica Papal Mater et Magistra. suple y completa. con sus distintos componentes ordenados en distinta jerarquía. una producción creciente que promueva el progreso social y redunde en beneficio de todos los ciudadanos. más allá de la conceptualización que han hecho estas encíclicas. Encíclica Papal Quadragesimo Anno.
que entiende a la subsidiariedad como un mecanismo de división de competencias en la actuación de los distintos cuerpos sociales. esta postura “no radicaliza la justificación de una participación estatal. podemos decir que se trata de un término que hace referencia a la actividad empresarial del 11 12 NIÑO. que pretenden reducir el ámbito de acción económica del Estado a su mínima expresión. entendiendo que el principio de subsidiariedad implica necesariamente una función de ayuda entre los diversos componentes de la sociedad.. Por otro lado. cual es el bien común”13 Algunos autores en nuestra doctrina proponen que el concepto de subsidiariedad se encuentra como un principio inmanente en nuestra Constitución. las posturas económicas neoliberales de los Chicago Boys. ante lo cual por supuesto que nuestro OPE no sería la excepción. se justifica desde el Estado mismo –desde su voluntad de cooperar.y no desde la capacidad del individuo. o de las demás organizaciones. una forma de mantener forzadamente de una manera contramayoritaria y antidemocrática sus concepciones político-económicas independiente de quienes sean los que detenten el poder en un momento histórico dado.del Estado sólo se justifica y legitima en la medida que los particulares no sean capaces de realizar las funciones que le son propias”11 b) Intervencionista. “la actuación del Estado en ámbitos de competencia propios de entes sociales inferiores. acogen la noción abstencionista del principio de subsidiariedad. cit. 4) Estado Empresario Para hacer un intento de conceptualización de la noción de “Estado Empresario”. conforme a las necesidades sociales de cada medio específico. sobre todo. Así. y en ese sentido pretenden aplicarlo como un principio inmanente a la garantía constitucional del artículo 19 Nº21 de la Constitución. constituye una trampa argumentativa y. lo que. para ejecutarlas satisfactoriamente”12 c) Una postura ecléctica entre la abstencionista y la intervencionista. como se verá más adelante. Así. 30 Ídem 13 Ídem 6 . p. simplemente la deja entregada a las exigencias del objetivo mayor de toda sociedad. no la limita ni la prioriza. op.
En ese sentido. Santiago (1974). y considerando además las nuevas fuerzas políticas que iban apareciendo y/o fortaleciéndose producto de ese proceso de democratización. Asimismo se refuerzan las atribuciones del Poder Ejecutivo. En ese sentido. así como se refuerzan los derechos civiles y políticos. producto de los cambios sociales producto del sistema capitalista y sus crisis que se van asentando en el mundo entero. En ese sentido. provocadas en gran parte por la industrialización del país”14. la que podemos definir como una de las actividades que efectúa el Estado interviniendo la economía.Estado. En esta Constitución. a lo largo de la historia político-constitucional de nuestro país esta noción ha tenido una evolución tanto teórica como fáctica. p. se establecen derechos económicos y sociales inexistentes en la anterior Constitución. Editorial Andrés Bello. lo que será revisado a continuación. 4.1) Estado Empresario en la historia político-constitucional anterior a la Constitución de 1980 El origen de la actividad empresarial del Estado lo podemos encontrar durante el período en el que rigió la Constitución de 1925. dando paso a un proceso de mayor democratización y participatividad política de capas de la población que eran excluidas directa o indirectamente en la Constitución de 1833. en el marco de 14 HEISSE. y enmarcada dentro del concepto del Estado Benefactor. en contraposición a la realidad fáctica que ocurría durante el anterior “régimen parlamentario” que trajo el colapso de la Carta de 1833. así como para impulsar proyectos político-económicos de desarrollo para la Nación. 116 7 . mediante la cual directamente o a través de sus organismos efectúa relaciones comerciales poniendo a disposición de los particulares bienes y servicios que pueden ser o no ofrecidos simultáneamente por actores económicos privados. los grupos que detentaron el poder durante aquella época utilizaron al Estado como un medio de corregir y solucionar las distintas necesidades sociales que se planteaban en el seno de la comunidad. Julio. Historia de Chile: El periodo parlamentario 1861-1925. “los cambios que recoge la Constitución de 1925 son el reflejo de una creciente democratización y una actividad estatal.
lo que traía consigo. Sin embargo. dejando al particular en una posición en la que si bien no tenía prohibición alguna de emprender en dicho rubro no podía hacerlo en la práctica por contar con desventajas frente al Estado. monopolizando determinados sectores. Sin embargo. creándole a éstos una situación de desventaja comparativa en cuanto a las condiciones de competencia en el mercado.que la que regía a los privados. IANSA. en 1939. con la ley Nº 16615 se modifica el numeral 10 del artículo 10 por el siguiente: “Cuando el interés de la comunidad nacional lo exija. Como fuere. Alessandri Rodríguez y Frei Montalva continuaría. y producto del miedo que les generaron las acciones llevadas a cabo por el gobierno de la Unidad Popular en esta materia (así como en otras). cabe destacar que la Constitución de 1925 originalmente no contenía ninguna norma expresa respecto a la actividad empresarial del Estado. para otros con esta forma de actuar del Estado se creaba un sector estatal de la economía. un organismo estatal encargado de impulsar la actividad productiva del país.aquella forma de concebir el rol del estado con orígenes en el la doctrina económica del Keynesianismo. bienes de producción u otros que declare de importancia preeminente para la vida económica. De esta forma. Mediante este sistema. durante esta época el Estado ejercía su actividad empresarial tanto mediante las empresas que creaba con la CORFO como a través de sus servicios públicos. o. se crearon empresas como la ENAP. la ley podrá reservar al Estado el dominio exclusivo de recursos naturales. sea fomentando la actividad privada mediante medidas como subsidios. en el segundo caso. asistimos durante los Gobiernos Radicales a la creación. proceso que después con los sucesivos gobiernos de Ibáñez. Luego del Golpe de Estado de 1973. los miembros integrantes de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución (en 8 . social o cultural del país”. y otras empresas de relevancia económica para nuestro país. y que alcanzaría su máxima expresión con el gobierno de Salvador Allende. que su actividad empresarial se regía por una normativa diferente –y generalmente más favorable. ENDESA. de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO). para el caso que nos convoca. denominada “Estado de Bienestar” o “Estado Benefactor” De esta manera. mientras que para los diversos grupos que obtuvieron el poder éste era un medio para promover el desarrollo de la Nación y la solución de los diversos problemas sociales que aquejaban a las clases menos favorecida. creando o adquiriendo empresas estatales.
para quien “[L]a empresa. cabe hacer notar la distinción entre las actividades “económicas” y las “empresariales”. Ricado. 67 SANDOVAL.. En ese sentido. y siguiendo a NIÑO. ejercita y desarrolla en nombre propio una actividad constitutiva de empresa. mientras que en el inciso siguiente se establecen las condiciones en las cuales el Estado podrá desarrollar actividades empresariales. y el ámbito de protección de 15 16 FERNANDOIS. así como proteger el derecho de los particulares a desarrollar actividades económicas. los comisionados evitaron la expresión actividad empresarial al formular el derecho. Manual de Derecho Comercial. entre “actividad económica” y “actividad empresarial” hay una relación de género a especie. 9 .2) Estado Empresario en la Constitución de 1980. p. 77 17 Ídem. op. es entonces el ejercicio profesional de una actividad económica organizada con la finalidad de actuar en el mercado de bienes o servicios. Editorial Jurídica de Chile. si bien FERNANDOIS establece respecto a esto que “en la idea de fortalecer constitucionalmente el derecho de los individuos a emprender actividades comerciales. cit. Muy acertadamente observaron que la ‘empresa’ es un conjunto de individuos. 5ª Edición. el artículo 19 Nº21 establece en su primer inciso el derecho de los particulares a desarrollar cualquier actividad económica. tenemos también la opinión de Ricardo SANDOVAL. Este concepto es suficientemente amplio para comprender tanto a la gran empresa desarrollada con poderosos medios instrumentales. De esta forma. p. distinguiéndose del concepto de ‘Empresario’. por sí o por medio de delegados. Santiago (1999). Tomo I. Tal como se vio al inicio de este trabajo. tanto actuando en forma unipersonal o asociada”15.adelante “CENC”) decidieron implantar una nueva regulación constitucional a la actividad empresarial del Estado. mientras que la carta pretende asegurar la actividad económica de la persona. como a la pequeña empresa poco menos que reducida a la actividad del empresario” 16. En ese sentido. adquiriendo el carácter de titular de las obligaciones y de los derechos nacidos de esa actividad”17. quien es “una persona física o jurídica que. en sentido jurídico. 4.
Centro de Estudios Constitucionales de Chile. como se verá a continuación. Rol 120-92. Asimismo. tal como enuncia Enrique NAVARRO. un fallo acerca de un recurso de amparo económico19 enuncia que “El recurso de amparo especial establecido en el artículo único de la ley 18971 ha sido establecido para resguardar el orden público económico cuando el Estado y sus organismos entran a desarrollar. y sometida a legislación común aplicable a particulares. Universidad de Talca (2007). sino que estudiaremos brevemente algunas consideraciones en cuanto a la línea jurisprudencial que han seguido los tribunales En ese sentido. N°2. diciendo su artículo único en su inciso primero que “Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19 número 21 de la Constitución Política de la República de Chile”. Corte de Apelaciones de Santiago. Sin perjuicio de que ambos incisos del artículo 19 Nº21 de la Constitución se encuentran amparados por el Recurso de Protección en virtud del artículo 20 –tema que. los tribunales tendieron a restringir la órbita de aplicación de esta acción exclusivamente al inciso 2º del art. 19 Nº21.3) Recurso de Amparo Económico. Sin embargo. 104 19 Compañía Minera Santa Laura con Municipalidad de San Bernardo. No será motivo de este trabajo analizar los aspectos formales de este recurso. la ley Nº 18971 de 1990 establece el Recurso de Amparo Económico. y también por ley de quórum calificado. Enrique. 139.la norma respecto a los particulares resulta ser entonces bastante amplio. 23/10/1995. 4. sin contar con una autorización legal especial. 20 Las cursivas son mías. a las limitaciones impuestas al Estado empresario” 18. p. en Gaceta Jurídica Nº 186 (1995). p. distó de ser pacífico en la jurisprudencia-. esto es. “durante los primeros cinco años de aplicación. se establecen los mecanismos por los cuales el Estado y sus organismos puede ejercer actividad empresarial: sólo con autorización de ley de quórum calificado. Su relación con el Estado Empresario. 10 . Como ejemplo de lo anterior. actividades empresariales. o participando en éstas”20. relegando las potestades del Estado sólo a actividades “empresariales” en materia de actividades económicas en general. “El Recurso de Amparo Económico y su práctica jurisprudencial” en Estudios Constitucionales. y en su inciso segundo “El actor no necesitará tener interés actual en los hechos denunciados”. salvo excepciones legales justificadas. a contar 18 NAVARRO.
con ello podemos deducir que para la jurisprudencia no existe problemas en que el Estado o sus organismos lleven a cabo una actividad empresarial. Corte Suprema. se hace necesario hacer un análisis crítico de algunas posiciones que se han suscitado en la doctrina con respecto a la relación que existe entre estos tres conceptos dentro de nuestro ordenamiento jurídico.. De esa forma. en Gaceta Jurídica Nº235. 11 . en Gaceta Jurídica Nº225 (1999). Corte Suprema. 31/01/2000. realizando otras para las que no tienen competencia.de 1995 comienza a imponerse en la Corte Suprema la tesis de que esta acción “comprende también la protección del primer inciso [del art. Corte de Apelaciones de Santiago. mi crítica irá apuntada hacia quienes han señalado que el Principio de Subsidiariedad sería un principio inmanente en la Constitución. Asociación Nacional de Prensa contra Metro SA. se asegura el derecho a desarrollar cualquier actividad económica dentro del plano empresarial”22. y afectando en consecuencia ilegítimamente la iniciativa económica de los privados. 5/12/1991. op. como se verá a continuación. lo que resulta relevante a la hora de responder frente a determinadas visiones del rol del Estado. OPE y principio de Subsidiariedad. y Estado Empresario. Una vez hecho este recorrido por los conceptos de Orden Público Económico. 5) Críticas a la noción prevaleciente del Estado Empresario. esto es. Corte Suprema. Chilexpress y Lan Chile contra Correos de Chile. 19 Nº21]”21. confirmado por la Corte Suprema el 16/12/1998. Tal como se consigna en algunos fallos23. p. Rol 3496-03 23 Asociación Gremial de Impresores contra Ejército de Chile. en tanto cumpla con los requisitos formales que la Constitución y su respectiva ley le imponen. Principio de Subsidiariedad. 17/03/1999. y que con respecto al OPE 21 22 NAVARRO. exenta de trabas indebidas. y específicamente. respecto del Estado Empresario los conflictos jurídicos que originan las acciones para el amparo económico se basan en una trasgresión del art. 19 nº21 inciso segundo. 105 Corte Suprema 18/01/2005. 20/11/1998. en Gaceta Jurídica Nº 138 (1991). en Gaceta Jurídica Nº 222 (1998). en el sentido de que los órganos del Estado sobrepasan sus competencias legales en cuanto a la actividad económica que pueden realizar. debido a que “lo que persigue la norma en cuestión es asegurar que la actividad empresarial que puedan llevar a cabo los particulares se desarrolle con libertad. cit. Asociación Gremial de Impresores contra Correos de Chile.
pues si bien no necesariamente se desprende que por no mencionarse una palabra no exista dicho principio. p. por lo que sería fuente de derecho positivo y por ende justificación de las normas. 1° que establece que “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines”. 163 26 Ibíd. Sin embargo.y al Estado Empresario. establece a continuación que este principio de subsidiariedad sería un principio inmanente establecido por la comunidad. nunca fue claramente conceptualizado (a pesar de algunos intentos 24 25 NIÑO. 83 CEA. En ese sentido. al reconocer y aplicar como criterio axial la subsidiariedad”25. no era necesariamente compartido en los mismos términos por todos los comisionados.. estén o no formalmente aludidos o desarrollados por la normatividad positiva”26. la noción de subsidiariedad que prima es la abstencionista. todo lo cual se encontraría contenido en la norma del artículo 19 nº21. op. siendo que no es así. ii) descartaré el principio de subsidiariedad como parte del OPE. sino que simplemente como argumento de texto estas doctrinas se amparan en lo contenido en el inciso 3° del art. p.. por otra. ante estas y otras opiniones que defienden la misma postura. en este caso. Es importante consignar esto. del estudio de las Actas de la CENC se puede deducir que el concepto de la subsidiariedad. op cit. cit. Para enfocar mi crítica las haré desde los siguientes puntos de vista: i) descartaré la “inmanencia” del principio de subsidiariedad en la Constitución. como primer argumento. CEA sostiene que “una sociedad libre y justa se sitúa necesariamente a distancia del colectivismo y del liberalismo. i) Respecto a este punto. y iii) descartaré la supuesta relación entre este principio y el artículo 19 nº21.. p. por lo que “el concepto material de la Constitución descansa en la admisión de tales principios inmanentes y obligatorios. en ninguna parte de la Constitución se menciona el término “subsidiariedad” o alguno morfológica o semánticamente derivado. 166 12 . “el Estado y sus organismos sólo podrían realizar una determinada actividad empresarial cuando la misma no está siendo desarrollada por el sector privado o no ha habido manifestación seria de un interés en ello”24. De esta forma. por una parte. si bien fue un término muy debatido. las normas constitucionales.
resulta a lo menos curioso –y bastante sospechoso. 28 Actas oficiales de la Comisión Constituyente sesión N° 188.. debe dársele la posibilidad de tener una proporción de creatividad y modificación necesaria para su desenvolvimiento. pero en ningún caso se puede aceptar el intento de estos autores de ver una consagración expresa de un principio. Si bien el texto expreso y las normas de la Constitución dan. p. Alejandro SILVA BASCUÑÁN afirmó que “[se] teme que. A un Estado que concibe el bien común como algo dinámico.. 38ª de 7 de mayo de 1974. etc. lugar a muchas críticas. y las condiciones en las que fue redactada provocan serias dudas respecto 27 Al respecto.por parte de Jaime GUZMÁN de aplicarlo para todo). del 11 de marzo de 1976. se corre el riesgo que el Poder que maneje esos valores ponga dificultades y obstáculos a una renovación que es posible que sea perfectamente constructiva”28 De esta forma. si nosotros entendemos (y esperamos) que en la Constitución de 1980 convergen (o debieran converger) diversas formas de pensamiento. sin ir más lejos. 26 29 SCHÜRMANN. si se transforman estos valores y se les da una categoría definitiva y canonizada. y 188ª de 11 de marzo de 1976. cuando no existe tal”29. con la Educación y la Salud)27. 40ª de 14 de mayo de 1974.que los mismos que pertenecen al sector político que detentó antidemocráticamente el poder y redactó nuestra actual carta magna postulen que el principio de subsidiariedad es un principio inmanente de nuestra Constitución. op. p. entre otras. valores intangibles que. Por supuesto que dentro de la acción comunicativa que podamos entablar entre nosotros como miembros de la comunidad política podemos aceptar esta interpretación particular de la Constitución como una interpretación más de la misma. 223 13 . más o menos definitiva. 39ª de 9 de mayo de 1974. cit. como subyacente a la disposición expresa del texto constitucional. ver Actas oficiales de la Comisión Constituyente de las sesiones 37ª de 2 de mayo de 1974. no se consideraba aplicable para todos los ámbitos constitucionales en materia de Derechos Fundamentales (como ocurrió. y por último. por poner demasiado énfasis en el tratamiento de una materia. han sido creadas dentro de la libertad y de las posibilidades de ser cambiados. Entonces. concepciones políticas. sin duda. hago mías las palabras de SCHÜRMANN cuando afirma que “se debe aceptar como interpretación posible de la disposición constitucional el principio de subsidiariedad. en cierta manera. por cierto. el resultado sea el que eleve a una categoría jurídica. Así. en principio inmutable. mas no que sea correcta En ese sentido. y por lo tanto. 45ª de 13 de junio de 1974.
fruto de un consenso. afirmar esto es reconocer que tanto el contenido como el orden del OPE pertenecen a una concepción neoliberal de la economía. además de que para la tesis de CEA la incorporación de esta concepción al OPE sería fruto de los “valores de la sociedad nacional”. con el fin de hacerlo más afín a las concepciones políticas contingentes de nuestra sociedad. la propuesta de OPE esgrimida por PEREIRA resulta aceptable desde un punto de vista democrático siempre y cuando las relaciones de poder que se den entre aquellos que lo detentan y el resto de la sociedad civil se produzca por medio de condiciones que permitan la democracia deliberativa dentro de la comunidad política. ii) En ese sentido. la propuesta de PEREIRA para el OPE (si es que asumimos que éste en verdad existe) resulta reflejar de mejor forma lo que ocurre en la realidad del ejercicio del poder político. Barcelona (1982). especialmente en su versión abstencionista. Karl. al menos durante la década comprendida entre 1980 y 1990 el contenido del OPE sí sería el contenido neoliberal que veladamente le otorgan CEA y FERNANDOIS. es decir. Editorial Ariel. Teoría de la Constitución. de laa estructura social o del equilibrio de intereses sin que quede actualizada dicha transformación en el texto constitucional: el texto de la constitución permanece intacto” en LÖEWENSTEIN .a su legitimidad. 14 . al menos sus preceptos pueden ser continuamente reinterpretados por la comunidad política mediante un debate racional. En términos prácticos. con lo cual podemos darle otro enfoque al orden constitucional que nos rige como comunidad. en el sentido de que podríamos considerar que efectivamente. respecto a la relación entre el principio de subsidiariedad y el OPE. de modo tal que quienes alcancen el poder lo 30 Así. “En la mutación constitucional. dando pie a lo que en términos de LÖEWENSTEIN se denomina mutación constitucional30. 165. En ese sentido. libre y democrático. tanto la tesis material de CEA como las situacionales (especialmente la de FERNANDOIS) darían pie para pensar que evidentemente el OPE tendría incorporado en sí el principio de subsidiariedad. para este autor. en tanto cambien los sujetos que se encuentren detentando el poder. el contenido del OPE debiera cambiar en función de las concepciones políticoeconómicas de estos grupos que detentan el poder. consenso que como se ha dicho resulta muy dudoso de concebir bajo las condiciones en que se dictó la Constitución. por otro lado. Por lo tanto. sin perder la esperanza de poder reformularlo o renovarlo en algún momento en cuanto al texto constitucional mismo. p. se produce una transformación en la realidad de la configuración del poder político. y en ese sentido.
ha sido acogido por la jurisprudencia relativa al recurso de amparo económico. con las limitaciones que en el mismo artículo se establecen. si hay un principio constitucional que sí se manifiesta en esta norma es el de la igualdad.alcancen obteniendo la legitimidad democrática para ejercerlo. y siempre respetando los derechos de las minorías. En ese sentido. realismo y. De esta forma. contribuir junto a los demás derechos y garantías de las personas a lograr que éstas logren su plena realización en la vida en sociedad. En ese sentido. Del sólo análisis literal del artículo podemos deducir lo errada de esta postura: esta norma no establece un mandato de hacer para el Estado en los términos subsidiarios con los que se le quiere hacer ver (y su correspondiente mandato de no hacer en caso de que los privados se encuentren llevando a cabo dicha actividad económica). por una parte valgan los argumentos anteriormente esbozados. públicas y privadas) a desarrollar una actividad económica. iii) Para descartar la relación entre el artículo 19 Nº21 y el principio de subsidiariedad. en tres dimensiones: a) Como una igualdad entre todas las personas (naturales y jurídicas. y por otra. sobre todo. estaríamos reconociendo que esta norma permitiría la actividad empresarial del Estado sólo en las áreas y sectores económicos en los que los particulares no puedan o no quieran desenvolverse. en Revista de Derecho Público N°62. Facultad de Derecho Universidad de Chile (2000) 15 . bajo esta concepción del OPE se le permite una mayor dinámica. proteger de mejor forma los derechos económicos de toda la ciudadanía. criterio que. “Principios Constitucionales del Estado Empresario”. así como una mayor facilidad para poder crear nuevas herramientas por parte de los diversos agentes económicos para buscar llevar a cabo el contenido del OPE y de esta manera. Sin embargo esto no es suficiente. tal como lo plantea RUIZ-TAGLE31. relacionándose en consecuencia con el artículo 19 nº22. manifestándose. nacionales y extranjeras. legitimidad democrática al contenido políticoeconómico del mismo. si acogiéramos la tesis del principio de subsidiariedad. Pablo. como se dijo anteriormente. b) Como 31 Estas ideas se encuentran desarrolladas con mayor detalle en RUIZ-TAGLE . como ya vimos. pues de que el principio de subsidiariedad no sea un principio inmanente tanto en la Constitución como del OPE no se sigue necesariamente que no lo pueda ser de la norma contenida en este artículo. sino simplemente establece condiciones procedimentales y las bases regulatorias para que el Estado pueda llevar a cabo su actividad empresarial. por una parte.
siempre que cumplan con los requisitos de la ley de quórum calificado y someterse a legislación común. lo mejor desde un punto de vista de la fundamentación racional de las sentencias es que éstas basaran sus razonamientos en los principios constitucionales de libertad e igualdad. Así. respecto a la jurisprudencia referente al recurso de amparo económico. y c) Tanto los particulares como el Estado y sus organismos quedan sometidos al mandato constitucional que impide la arbitrariedad de unos y otros. y hoy en día el Tribunal de la Libre Competencia). no permite que las sentencias se encuentren realmente bien fundamentadas. debido a que este concepto es tan indeterminado que. apelando a una supuesta inmanencia de los mismos. implique que un determinado grupo político con determinadas concepciones políticas pretenda amarrar en la Constitución sus ideas. que es la base de la libre competencia (por cierto.una igualdad entre las instituciones y organismos del Estado para que desarrollen o participen en actividades empresariales. y especialmente en este último principio 32 Ante esto se podrá objetar la real representatividad del Congreso. De esta manera se logra proteger tanto la actividad económica de los particulares como permitir y asegurar que la actividad empresarial que llevará a cabo el Estado se desarrolle de una forma no arbitraria y producto del consenso democrático de la sociedad. En ese sentido. siguiendo en esto a SCHÜRMANN. las Honorables Comisiones Preventivas y Resolutivas. utilizando los argumentos de quienes niegan la existencia de un OPE también es posible negar la inmanencia del principio de subsidiaridad en este artículo. respecto a este punto tenemos todo un sistema jurídico en base al DL 211 y a la jurisprudencia emanada de. Finalmente. y en esto concuerda con SCHÜRMANN. que en este caso se entiende expresado en el Parlamento32. pero sin duda que es un tema que en la práctica ha de tenerse presente. Ese tema no es motivo de análisis de este trabajo (si bien estimo que existen serios problemas políticos en el sistema de representación parlamentaria que nos rige actualmente). lo que puede constituir una afectación a la garantía de un juicio racional. RUIZ-TAGLE propone que este concepto no sea utilizado por la jurisprudencia para fundamentar sus fallos. no podemos concebir la actividad empresarial del Estado bajo principios tales que. Por otro lado. considerando la existencia del sistema binominal. aún perdiendo el poder político y la representatividad ciudadana. ampliamente tratados en la doctrina y jurisprudencia constitucional tanto nacional como comparada. Se mencionó al Parlamento como un lugar de producción del consenso democrático debido a que idealmente así debiera ser en una democracia representativa. 16 . antiguamente.
cuál sería su contenido (de tenerlo)? o ¿si no lo hay. si bien tiene pretensiones de validez universal por parte de quienes plantean su existencia en los términos en los que lo conceptualizan. así como la serie de prácticas político-económicas llevada a cabo tanto por los distintos entes públicos destinados a ello como por los particulares que llevan a cabo sus actividades económicas. De esto puede colegirse entonces que el OPE es una noción eminentemente política que. y una idea política que se puede denominar “OPE”. por lo que es un error que sea invocado por la jurisprudencia como un argumento a los fallos. sin perjuicio de que perfectamente se puede considerar una interpretación más del sistema constitucional. y todas estas definiciones responden a las respectivas visiones políticas que detentan sus respectivos autores. qué hay entonces? i) Creo necesario hacer aquí una distinción entre la idea de la existencia de un OPE como elemento normativo en la Constitución.pues. pues al no ser un elemento normativo sino político el tribunal actúa como activista a la hora de ejercer su actividad jurisdiccional (pues asume una postura política al acoger la noción de OPE –sea cual sea. múltiples definiciones se le ha dado a este concepto. Por lo tanto. lo que evidentemente atenta contra la función judicial que se espera de dichos órganos. cabe hacerse las siguientes preguntas: i) ¿Existe realmente un OPE? y ii) ¿Si es que hay uno. en vez de apelar a un principio como el OPE del que no existe aún claridad ni acuerdo en la doctrina sobre si realmente existe y cuál es su contenido. responde de mucha mejor forma al verdadero contenido normativoconstitucional que encierra el artículo 19 n°21 en sus dos incisos. el OPE no es un concepto normativo de nuestro ordenamiento constitucional. En ese sentido. 17 . 19 Nº21.como fundamento). como ya se vio. como pudimos apreciar anteriormente. no puede decirse que sea un concepto inmanente en nuestra Constitución que venga a configurar una determinada forma de entender el ordenamiento jurídico respecto a la economía. en el OPE y en el art. 6) ¿Qué es entonces lo que hay en la Constitución? Ya que hemos descartado la existencia inmanente del principio de subsidiariedad en la Constitución.
45 34 Íbid. pertenecen al bloque constitucional de los Derechos Fundamentales. Editorial Jurídica de Chile. 33 PEÑAILILLO. 19 Nº21? Este numeral del artículo 19. como se ha dicho. 46 18 . si bien la Constitución no definió la propiedad (remitiéndose entonces a la definición del artículo 582 CC). a su protección. y se respalda (junto a otros) en el Nº26”34. junto a los numerales 22. p. pues “las alternativas económicas fundamentales que se adopten en un momento determinado en un país. por medio de la constante reinterpretación y debate político por las instancias correspondientes la forma de entender el texto puede ir mutando con el tiempo. En ese sentido. a lo relativo al Derecho de Propiedad –enmarcado dentro de los derechos económicos y sociales. y en el caso de estos numerales en específico. como de economía libre o más dirigida. p. a su función social. De esta forma. Los Bienes. De esta forma. la Propiedad y otros derechos reales. 582 y siguientes del Código Civil. que se consolida con la descripción de los caracteres fundamentales que se reconocen al dominio y la protección que se le brinda. el artículo 19 nº21 junto a los otros ya mencionados “sientan las bases del régimen económico. las actividades económicas versan evidentemente sobre la transacción de bienes contenidos en el patrimonio de las personas. a los atributos o facultades esenciales y a ciertos objetos especiales” 33.ii) Si ya descartamos la existencia del OPE como elemento normativo de nuestro ordenamiento jurídico. la actual Constitución se caracteriza por la hiperregulación de este derecho dentro del catálogo de garantías fundamentales en relación a los demás derechos. “[l]as reglas constitucionales se refieren al campo de aplicación. Como consigna PEÑAILILLO. lo que por supuesto en cuanto a su redacción responde a las ideas políticas de quienes redactaron la Constitución. en el art. 19 Nºs 21 a 25. Cuarta Edición (2006). Ahora bien. mas. el artículo 19 nº21 en su inciso primero viene a asegurar una garantía a las personas de que podrán desarrollar cualquier actividad económica. En ese sentido. entonces: ¿a qué responde el contenido del art. podemos establecer a grandes rasgos que el ámbito de aplicación de la propiedad que se establece en la Constitución resulta ser más amplio que el que se encuentra consignado en el art. Daniel. 23 y 24 del mismo artículo.
el que sería un principio inmanente en la Constitución. junto a tantos otros. el Código de Comercio. La forma y oportunidad de aplicación de las mismas evidentemente responderá a la concepción político-económica de quienes en esos momentos detenten el poder. tanto las tesis materialistas (indirectamente) como las funcionales (directamente) sostienen que el contenido de este concepto se encuentra sustentado por el principio de subsidiariedad. un concepto eminentemente político. mas no puede ser invocada como argumento a nivel normativo. Y en cuanto a su inciso segundo. así como las condiciones mediante los cuales el Estado puede llevar a cabo actividades empresariales. está contenida una norma procedimental respecto a las condiciones en las que el Estado puede llevar a cabo actividad empresarial. sino también las normas contenidas tanto en el Código Civil. ii) Respecto al OPE. por lo que entran a regir dentro de este ordenamiento económico no sólo las leyes denominadas “económicas” propiamente tal. queda claro entonces que en ningún caso podemos asumir que exista en un plano normativo el OPE. y últimamente ha sido utilizado en su versión abstencionista por los defensores del 35 Ibid. como se ha repetido varias veces en este trabajo. 7) Conclusiones i) El artículo 19 N°21 de la Constitución Política de la República establece el derecho de los particulares a desarrollar cualquier actividad económica. ni menos que las normas constitucionales se encuentren contenido en él. Asumiendo lo anteriormente dicho. 14 19 . lo que no obsta a que el OPE sea.son las que a su vez gradúan la apropiabilidad de bienes” 35. p. así como otras normas de derecho privado relativa a los derechos reales y personales. Sí existe un conjunto de normas tanto en derecho público como en derecho privado que regula las relaciones tanto de los individuos como del Estado en materia económica. y en ese sentido la conceptualización de OPE postulada por PEREIRA da cuenta de lo que ocurre realmente en la praxis política de una comunidad determinada. La subsidiariedad como concepto tiene un origen doctrinal “pontificio”.
. Respecto al Estado Empresario. la jurisprudencia ha sido clara en considerar razones de forma. la garantía contenida en el artículo 19 n° 21 de la Constitución se encuentra protegida por el Recurso de Amparo Económico. y que se encuentra conformado tanto por normas de derecho público como de derecho privado. por lo que en la nueva carta magna buscarían poner un coto de acción a la actividad empresarial del Estado. incumplimiento de las normas constitucionales o legales de la respectiva empresa estatal. podemos descartar que el OPE sea un concepto normativo del ordenamiento constitucional. el art. Por otra parte. BIBLIOGRAFÍA. cobró gran relevancia en nuestro ordenamiento político y constitucional durante el período de vigencia de la Constitución de 1925. Así. es decir. como que se encuentra contenido en el OPE nacional y que es la base para entender el art.neoliberalismo como una justificación a la relación que debe existir entre el Estado y la sociedad civil iv) La noción y práctica política del Estado Empresario. podemos descartar tanto que la noción de que el principio de subsidiariedad es un principio inmanente en la Constitución. 19 Nº21. mientras que a contar de ese año su línea cambió y pasó a abarcar también la garantía del derecho a la libre iniciativa económica. explicándose este artículo de mejor forma en base a los principios de libertad e igualdad constitucionales. Durante esta época el Estado hizo bastante uso de su actividad empresarial. lo cual fue considerado pernicioso para la búsqueda del bien común por quienes redactaron la Constitución de 1980 y los sectores políticos a los cuales representaban. 20 . vi) Tras el análisis efectuado. pues es un concepto eminentemente político. dentro del marco político-social del Estado Benefactor. Al respecto. la jurisprudencia ha tenido dos líneas históricos argumentativas en cuanto al ámbito de protección del recurso: antes de 1995 consideraba que este recurso sólo valía contra las actividades del Estado Empresario. 19 Nº21 simplemente pertenece a todo un sistema normativo que dice relación con el Derecho de Propiedad. y por ende susceptible de ser utilizado como fundamento en los fallos de la jurisprudencia constitucional. viii) Por último.
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