Source: http://www.datenschutzrechtblog.de/anwalt/das-volkszahlungsurteil-bleibt-wegweisend-fur-die-hintergrunde-des-heutigen-datenschutzrechts/
Timestamp: 2020-03-30 04:35:38
Document Index: 351301633

Matched Legal Cases: ['EuG', '§ 3', '§ 10', '§ 11', '§ 36', '§ 5', 'Art 2', 'Art 1', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', 'Art 19', '§ 5', 'Art 91', '§ 9', '§ 11', 'Art 2', 'Art 1', 'Art 20', 'Art 28', '§ 11', 'Art 35', '§ 10', '§ 5', '§ 10', '§ 3', '§ 9', 'Art 2', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 11', '§ 11', '§ 9', 'Art 2', '§ 2', '§ 9', '§ 5', '§ 10', '§ 2', '§ 9', '§ 80', '§ 123', '§ 146', '§ 90', '§ 3', '§ 5', 'Art 13', 'Art 13', '§ 4', '§ 5', 'Art 5', 'Art 5', 'Art 5', 'Art 2', 'Art 1', 'Art 2', '§ 6', '§ 30', '§ 35', '§ 67', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art 2', 'Art 1', '§ 11', 'Art 73', '§ 10', '§ 11', '§ 2', '§ 5', '§ 2', '§ 5', 'Art 2', 'Art 1', '§ 11', '§ 11', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 10', '§ 10', '§ 10', 'Art 2', 'Art 1', '§ 2', '§ 3', '§ 5', 'Art 75', '§ 9', '§ 2', 'Art 72', 'Art 72', '§ 12', 'Art 75', 'Art 73', '§ 9', '§ 2', '§ 1', '§ 9', '§ 1', '§ 9', '§ 9', 'Art 2', 'Art 1', '§ 11', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 9', 'Art 2', 'Art 1', '§ 11', '§ 2', '§ 9', 'Art 2', 'Art 1', 'Art 19', 'Art 19', '§ 13', 'Art 19', 'EuG']

Das Volkszählungsurteil bleibt wegweisend für die Hintergründe des heutigen Datenschutzrechts | | Datenschutzrecht: Dipl.-Ing. Rechtsanwalt Michael Horak, LL.M., Fachanwalt
Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen das Gesetz über eine Volkszählung, Berufszählung, Wohnungszählung und Arbeitsstättenzählung (Volkszählungsgesetz 1983) vom 25. März 1982 (BGBl I S 369) – VZG 1983 -.
Die durch dieses Gesetz angeordnete Datenerhebung hat Beunruhigung auch in solchen Teilen der Bevölkerung ausgelöst, die als loyale Staatsbürger das Recht und die Pflicht des Staates respektieren, die für rationales und planvolles staatliches Handeln erforderlichen Informationen zu beschaffen. Dies mag teilweise daraus zu erklären sein, daß weithin Unkenntnis über Umfang und Verwendungszwecke der Befragung bestand und daß die Notwendigkeit zur verläßlichen Aufklärung der Auskunftspflichtigen nicht rechtzeitig erkannt worden ist, obwohl sich das allgemeine Bewußtsein durch die Entwicklung der automatisierten Datenverarbeitung seit den Mikrozensus-Erhebungen in den Jahren 1956 bis 1962 (vgl. BVerfGE 27, 1) erheblich verändert hatte. Die Möglichkeiten der modernen Datenverarbeitung sind weithin nur noch für Fachleute durchschaubar und können beim Staatsbürger die Furcht vor einer unkontrollierbaren Persönlichkeitserfassung selbst dann auslösen, wenn der Gesetzgeber lediglich solche Angaben verlangt, die erforderlich und zumutbar sind. Zur Beunruhigung mag nicht zuletzt beigetragen haben, daß auch Sachkundige die Überzeugung vertraten, das Volkszählungsgesetz 1983 genüge trotz einstimmiger Verabschiedung in den gesetzgebenden Körperschaften schon in den Vorschriften über die Erhebung der Daten und vor allem in den Bestimmungen über deren Verwertung nicht hinreichend den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Da zu diesen nur eine lückenhafte verfassungsgerichtliche Rechtsprechung bestand, nötigen die zahlreichen Verfassungsbeschwerden gegen das Volkszählungsgesetz 1983 das Bundesverfassungsgericht, die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Datenschutzes umfassender zu prüfen. Der Erlaß der einstweiligen Anordnung vom 13. April 1983 (EuGRZ 1983, S 171 = BVerfGE 64, 67) hat die Voraussetzungen für eine solche Prüfung geschaffen.
(2) bis (3) … .
2. bei den gebäudestatistischen Fragen: die in § 3 Abs. 1 genannten Personen, deren Vertreter oder Gebäudeverwalter; 3. bei den wohnungsstatistischen Fragen: die Wohnungsinhaber oder deren Vertreter sowie die nach den Nummern 1 und 2 Auskunftspflichtigen;
(8) Die Statistischen Landesämter leiten dem Statistischen Bundesamt auf Anforderung Einzelangaben für Zusatzaufbereitungen für Bundeszwecke zu, wenn und soweit sie diese nicht selbst durchführen.”
Für eine statistische Erhebung nach Art der vorgesehenen Volkszählung gilt außerdem das Gesetz über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz – BStatG) vom 14. März 1980 (BGBl I S 289). Von Bedeutung sind insbesondere § 10 über die Auskunftspflicht und § 11 über die Geheimhaltung:
Sofern nicht speziellere Vorschriften eingreifen, gelten im übrigen das Gesetz zum Schutz vor Mißbrauch personenbezogener Daten bei der Datenverarbeitung (Bundesdatenschutzgesetz – BDSG) vom 27. Januar 1977 (BGBl I S 201), zuletzt geändert durch Art II § 36 des Sozialgesetzbuchs (SGB) – Verwaltungsverfahren – vom 18. August 1980 (BGBl I S 1469), und die Datenschutzgesetze der Länder. Wesentlich sind die §§ 5 und 13 BDSG.
(4) … .
Aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG folge für eine Volkszählung das Gebot der Anonymität. Dies habe auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 16. Juli 1969 zur Verfassungsmäßigkeit einer Repräsentativstatistik (BVerfGE 27, 1 – Mikrozensus) festgestellt und beim damaligen Mikrozensus als gegeben vorausgesetzt. Das Anonymitätsgebot des Grundgesetzes erfordere, daß kein Zusammenhang zwischen erhobenen Daten und individualisierbaren Personen oder Personengruppen hergestellt werden könne. Ein wirksam anonymisiertes und in seiner Verfügbarkeit strikt begrenztes Datum könne auf die Einzelperson keinerlei Rückwirkung haben. Sei die Anonymität dagegen nicht oder nicht voll gewährleistet, so mache eine Befragung Daten über individuelle Personen und Personengruppen für beliebige fremdbestimmte Zwecke verfügbar. Dadurch könne die Einzelperson der freien Selbstbestimmung beraubt und zum Gegenstand fremder Willensausübung und Kontrolle werden. Bei der Volkszählung würden die Daten nicht anonymisiert, sondern blieben in allen Fällen personenbezogen. Dies gelte auch dort, wo der Name entfalle. Nach dem gesicherten Stand der Forschung könnten scheinbar undurchbrechbare Anonymisierungen heute mit einfachen mathematischen Verfahren repersonalisiert werden. Besonders leicht sei die Reidentifizierung mit Hilfe der Haushaltskennummern sowie der Zählerlisten, die für die Durchführung der Volkszählung ohne gesetzliche Grundlage vorgesehen seien.
Seit der Mikrozensus-Entscheidung hätten sich die technischen Voraussetzungen der Datenerhebung und Datenverarbeitung grundlegend verändert. Die Statistischen Landesämter hätten sich zu Landesdatenzentralen entwickelt, zahlreiche Sonderverwaltungen hätten eigene Datenbanken mit eigenen Personenkennzeichen eingeführt; auf Gemeindeebene entwickelten sich die Melderegister zunehmend zu einer umfassenden Einwohnerdatenbank, deren Daten im Prinzip für jede staatliche Stelle abrufbar seien. Dies habe zur Folge, daß die Volkszählungsdaten auf den gleichen Rechnern mit denselben Programmen durch dieselben Personen verarbeitet würden, wie die Daten für andere staatliche Funktionen. Deshalb reichten die herkömmlichen Sicherungen für einen wirksamen Datenschutz nicht aus. Es sei möglich, einen riesigen Datenbestand für eine beliebige Vielzahl von abrufenden Stellen ständig verfügbar zu halten. Außerdem verfügten die unbestimmt vielen möglichen Empfänger der Volkszählungsdaten in der Regel über eigene Datenbanken. Diese lieferten Zusatzwissen, das mit den Volkszählungsdaten verknüpft werden könne. Dadurch werde die Schwelle der Reidentifikation weiter herabgesetzt. Aufgrund dieser gewandelten technologischen Bedingungen sei die Erstellung eines umfassenden und detaillierten Bildes der jeweiligen Person – ein Persönlichkeitsprofil – möglich, und zwar auch im Intimbereich; der Bürger werde zum “gläsernen Menschen”. Die fehlende Anonymität bedeute nicht nur einen verfassungsrechtlichen Mangel der zu erwartenden Zählpraxis und Auswertungspraxis, sondern stelle einen Mangel des Volkszählungsgesetzes 1983 selbst dar.
Die vorgesehene Erhebung sei in dieser Form nicht erforderlich und verstoße daher gegen das Übermaßverbot. Aufgrund der Fortschritte der empirischen Sozialforschung und neuerer statistischer Methoden seien Zwangserhebungen nach Art und Umfang des Volkszählungsgesetzes 1983 methodisch überholt. Gezielte freiwillige Erhebungen könnten mit wesentlich geringerem Aufwand und erheblich geringerer Eingriffstiefe bessere Ergebnisse liefern. Außerdem habe die Befragung ohne weiteres weniger einschneidend ausgestaltet werden können, zumal heute das Erhebungsinstrumentarium der “anonymen Datenerhebung” entwickelt sei, welches zu weitaus geringeren Eingriffen in die Privatsphäre führe. Auch die namensbezogene Weitergabe der Daten an Gemeinden, welche insbesondere bei kleineren Gemeinden unkontrollierbare Nebenfolgen nach sich ziehe, sei allenfalls aus der früher beschränkten Möglichkeit der Statistikämter zur Datenverarbeitung erklärbar. Damals hätten die Gemeinden selbst statistische Auswertungen vornehmen müssen. Die Notwendigkeit hierfür sei jedoch heute entfallen.
Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen nach Auffassung der Beschwerdeführer vor allem gegen die Vorschriften des § 9 VZG 1983. Der Melderegisterabgleich nach Absatz 1 sei bereits deshalb verfassungswidrig, weil es an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes fehle. Unter den Bedingungen einer sich weiterentwickelnden Datenverarbeitungstechnologie komme der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung eine neue Funktion zu. Es lasse sich aus ihr das verfassungsrechtliche Gebot der Dezentralisierung von bestimmten Datenspeicherungen ableiten, welches selbst schon ein Element von Datenschutz sei. § 9 Abs. 1 VZG 1983 verknüpfe in verfassungswidriger Weise Statistik und Verwaltungsvollzug. Der Zähler, der unvermeidlich Einblick in sämtliche erhobenen Daten der Befragten gewinne, befinde sich in einer Doppelrolle: Er sei zugleich “Kundschafter der örtlichen Meldebehörde und Vollzieher der Bundesstatistik”. Bei einer rein melderechtlichen Befragung sei eine Anonymisierung der Daten nicht nötig, und bei einer rein statistischen Befragung brauchten die persönlichen Daten gar nicht erst erhoben zu werden. Der Versuch des Gesetzgebers, in einer gemischten, sowohl anonymen als auch individuellen Erhebung beiden Zwecken gerecht zu werden, gefährde die für Zwecke der Statistik gebotene Anonymität. Der klaren funktionellen Trennung von Statistik und Meldewesen komme in einer veränderten technischen Umwelt, die den Sicherheitsbehörden einen direkten Zugriff auf den gesamten Datenbestand eröffne, eine erhöhte verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Die gesetzlich vorgesehene Auskunftspflicht führe in Verbindung mit dem Melderegisterabgleich zum Gebot der Selbstbezichtigung und verstoße deshalb gegen das Rechtsstaatsprinzip. Das Nachteilsverbot in § 9 Abs. 1 Satz 2 VZG 1983 biete dagegen keinen ausreichenden Schutz; es stehe zudem in Widerspruch zum Legalitätsprinzip.
Die Übermittlungsregelungen des § 9 Abs. 2 bis 4 VZG 1983 verstießen gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot. Sowohl der Personenkreis, dem Daten übermittelt werden dürften, als auch die Ziele, für welche die übermittelten Daten verwendet werden dürften, seien unbestimmt geregelt. Die lediglich funktionelle Umschreibung des Empfängerkreises führe dazu, daß dieser für den Bürger aus dem Gesetz selbst nicht ersichtlich sei. Der Verwendungszweck für die nach § 9 Abs. 2 und 3 VZG 1983 übermittelten Daten sei so unbestimmt geregelt, daß er juristisch nicht abschließend faßbar sei. Auch die “wissenschaftlichen Zwecke” des § 9 Abs. 4 VZG 1983 seien nur auf den ersten Blick klar. Angesichts des herrschenden weiten Wissenschaftsbegriffs könnten Daten auch an die wissenschaftlichen Stäbe der Arbeitsverwaltung und Sozialverwaltung, des Bundeskriminalamts und der Verfassungsschutzbehörden übermittelt werden. Der Befragte kenne weder die über die statistischen Zwecke hinausgehenden Zwecke der Erhebung noch den Umfang der gesetzlich zugelassenen Übermittlung von Daten; er könne ferner nicht die zahlreichen möglichen Empfänger der Daten bestimmen. Deshalb sei auch das Nachteilsverbot für die Datenweitergabe in § 9 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 3 VZG 1983 unklar. Da die Menge der möglichen Verwendungszwecke offen sei, könnten praktisch alle Angaben allein oder in Verknüpfung zu Nachteilen führen. Für den Befragten sei dies nicht vorauszusehen.
Schließlich sei die Rechtsschutzgarantie des Art 19 Abs. 4 GG verletzt. Die Vorschrift des § 5 Abs. 2 VZG 1983 ermögliche eine Erfassung und Speicherung von Daten, ehe es in erster Instanz überhaupt zur Verhandlung gekommen sei. Außerdem sei wegen der Unbestimmtheit des Empfängerkreises und der möglichen Verwendungszwecke der ermittelten Daten dem Bürger jeglicher Überblick darüber vorenthalten, wer wo über welche seiner Daten in welcher Weise und zu welchem Zweck verfüge. Einmal weitergegebene Daten seien in komplex verbundenen und zunehmend “vernetzten” Systemen unterwegs, so daß sie nicht mehr zurückgehalten werden könnten. Auch deshalb laufe die Rechtsschutzgarantie leer.
Die Ergebnisse der Statistik als einer der vielseitigsten Informationsquellen seien unverzichtbar für die Beobachtung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Situation und ihre Entwicklung sowie für die Vorbereitung und Kontrolle von Entscheidungen, Maßnahmen und Planungsvorhaben. Das Programm der amtlichen Statistik habe laufend erweitert und den aktuellen Bedürfnissen angepaßt werden müssen. Dabei sei Wert auf ein in sich geschlossenes, vielseitig verwendbares und gut koordiniertes statistisches Gesamtbild von Staat, Gesellschaft und Wirtschaft gelegt worden. Von Anfang an habe die Bundesstatistik auch Zahlen in tiefer regionaler Gliederung geliefert, an denen unter anderem die Länder ein starkes Interesse hätten. Der eigene Bedarf des Bundes an regionalisierten Ergebnissen habe zugenommen, unter anderem für die regionale Strukturpolitik im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe “Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur” (Art 91a Abs. 1 Nr. 2 GG), für die Raumordnungspolitik, regionale Arbeitsmarktpolitik, Sozialpolitik, Bildungspolitik und Verkehrspolitik. Bei Statistikgesetzen mit komplexer Aufgabenstellung sei es ausgeschlossen, alle Erhebungszwecke oder gar die Erhebungsprogramme im Gesetz oder in der Gesetzesbegründung darzustellen. Dies gelte auch für das angegriffene Volkszählungsgesetz 1983. Dieses sei sorgfältig und kritisch unter Beteiligung der Datenschutzbeauftragten beraten worden. Es bleibe im Umfang des Fragenkatalogs hinter dem Volkszählungsgesetz 1970 zurück und umfasse keine Fragen, die den unantastbaren Bereich privater Lebensgestaltung berührten.
Vorschriften über den Melderegisterabgleich und Übermittlungsregelungen habe es auch im Volkszählungsgesetz 1970 gegeben. § 9 VZG 1983 fülle den durch § 11 BStatG vorgegebenen Rahmen im einzelnen aus. Danach sei die Übermittlung von Daten nur für “statistisch-planerische” Zwecke zugelassen, eine Verwendung für Vollzugszwecke dagegen ausdrücklich untersagt. Die bereichsspezifischen Datenschutzregelungen des Bundesstatistikgesetzes und des Volkszählungsgesetzes 1983 gingen erheblich über die Regelungen des Bundesdatenschutzgesetzes hinaus und verdeutlichten die große Sensibilität des Gesetzgebers für die besondere Schutzbedürftigkeit von Einzelangaben, die für Zwecke der Volkszählung mitgeteilt werden. Die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften sei auch sichergestellt, insbesondere durch die Kontrollen des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und des Bundesministers des Innern als Aufsichtsbehörde des Statistischen Bundesamtes. Auch habe sich die Effektivität der Sicherungseinrichtungen und Kontrolleinrichtungen der in den Statistischen Ämtern benutzten elektronischen Datenverarbeitungsanlagen gegenüber der Zeit der Mikrozensus-Entscheidung entscheidend erhöht.
Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab sei das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG. Eine Verletzung oder Gefährdung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts sei nicht gegeben. Der gemeinschaftsgebundenen und gemeinschaftsbezogenen Persönlichkeit sei ein Sozialbezug immanent, der es ausschließe, schlechterdings von einer grundsätzlich umfassenden Selbstbestimmung des Einzelnen über die Darstellung der eigenen Person auszugehen. Dem Staat sei es nicht von vornherein untersagt, sich Zugang zu personenbezogenen Daten zu verschaffen und ihre Verwertung zu regeln. Der Gesetzgeber könne das Interesse des Einzelnen, für sich oder anonym zu bleiben, gegen das Informationsinteresse der Allgemeinheit abwägen. Bei der Abwägung sei zu berücksichtigen, daß Volkszählungen eine Vorbedingung für die Planmäßigkeit staatlichen Handelns seien. Der Staat sei als Sozialstaat nach Art 20 Abs. 1 und Art 28 Abs. 1 Satz 1 GG zur Daseinsvorsorge verpflichtet. Das Informationsinteresse von Regierung und Parlament sei deshalb verfassungsrechtlich legitimiert, weil anders an der Lebenswirklichkeit orientierte Gesetzgebung nicht möglich sei. Entsprechendes gelte für Maßnahmen der Datenverarbeitung. Die sozialstaatliche Legitimation rechtfertige aber selbstverständlich nicht jedes Mittel. Vielmehr setze eine statistische Erhebung voraus, daß die Anonymität hinreichend gesichert sei. Das Bundesverfassungsgericht habe keine absolute, gleichsam mathematische Anonymität für verfassungsrechtlich geboten gehalten (BVerfGE 27, 1 [7]). Die in der genannten Entscheidung für ausreichend angesehenen Vorkehrungen seien nach wie vor geltendes Recht und würden durch vielfältige weitere Sicherungen rechtlicher und technischer Art verstärkt. Damit unterscheide sich die für die Datenverarbeitung der Statistischen Ämter zu fordernde Anonymität auch von dem Anonymitätsbegriff des § 11 Abs. 5 BStatG. Diese Vorschrift setze für die Übermittlung von Einzelangaben voraus, daß sie Auskunftspflichtigen nicht mehr zugeordnet werden könnten. Diese hohe Anonymitätsschwelle habe lediglich insofern Bedeutung, als die Statistischen Ämter unter diesen Voraussetzungen Einzelangaben beliebigen Adressaten übermitteln dürften.
Der Gesichtspunkt der Akzeptanz könne im Rahmen der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu berücksichtigen sein. Der Gesetzgeber sei in einer repräsentativen Demokratie zwar gehalten, beim Bürger um Verständnis zu werben. Dies könne Aufklärung, Erläuterung, aber auch Auseinandersetzung mit Stimmungen, Gefühlen, ja Ängsten erfordern, die im Einzelfall in ernst zu nehmenden Kreisen der Bevölkerung vorhanden sein önnten. Der Ort dafür sei nicht zuletzt das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren, das, verbunden mit vielfältigen Möglichkeiten der Einflußnahme durch Bürger, Gruppen und Verbände, eine “Entscheidungssuche vor den Augen der Öffentlichkeit” gewährleiste und damit für das Vertrauen des Bürgers notwendige Transparenz schaffe. Nehme aber der Bürger die ihm damit eröffneten Möglichkeiten nicht wahr oder bleibe er mit seinen Vorstellungen, Meinungen und Auffassungen in der Minderheit, könne die Gültigkeit des vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber ordnungsgemäß und unter Beachtung materieller verfassungsrechtlicher Kriterien beschlossenen Gesetzes nicht davon abhängig sein, daß es allgemein und von jedermann akzeptiert werde.
Dem Grundgesetz lasse sich kein absoluter Grundsatz entnehmen, daß zulässigerweise für einen bestimmten Verwaltungszweck erhobene Daten ein für allemal an dieses Verwendungsziel gebunden seien und deshalb schlechterdings nicht in den Dienst anderer Verwendungszwecke gestellt werden dürften. Dies gelte auch für statistische Daten. Statistik sei stets Registrierung ohne Beeinflussung der zu registrierenden Verhältnisse. Sie diene nicht notwendig bestimmten Einzelzwecken, sondern dem Gesamtzweck, die für künftiges Planen und Handeln benötigten Informationen zu verschaffen. Dies sei eingeschränkt aus gesetzlichen Gründen des Datenschutzes und aus verfassungsrechtlichen Gründen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Der Staat benötige hinsichtlich der Datenverwendung eine gewisse Flexibilität. Würde ihm diese durch starre Zweckbestimmungen genommen, könne er nicht auf neue, häufig nicht vorhersehbare Fragestellungen reagieren. Die Übermittlung von Daten, die der Staat rechtmäßig gewonnen habe, sei unter dem Blickwinkel der Verfassung nicht stets und in allen Bereichen an den ursprünglichen Verwendungszusammenhang gebunden. Art 35 Abs. 1 GG könne grundsätzlich die formelle Grundlage auch für die Weitergabe personenbezogener Daten für einen anderen Verwendungszweck bieten. Auch das Bundesverfassungsgericht habe die Verpflichtung zur Amtshilfe und Rechtshilfe als ausreichende formelle Grundlage anerkannt und zur Begrenzung nur auf das Verhältnismäßigkeitsgebot abgehoben (BVerfGE 27, 344 [352]). Ob darüber hinaus die Weitergabe einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage bedürfe, könne dahinstehen; denn allgemeine Regelungen wie § 10 Abs. 1 Satz 1 BDSG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) reichten als solche jedenfalls aus. Der Grundsatz der Zweckbindung sei von den Vertretern der Zweckbindungslehre überbewertet worden. Meinungsumfragen zufolge empfänden gerade Empfänger staatlicher Hilfen wiederkehrende Datenerhebungen als Belästigung und gäben dem verwaltungsinternen Datenaustausch den Vorzug. Dieser könne im Sinne des Übermaßverbots das mildere Mittel im Vergleich zur nochmaligen unmittelbaren Informationserhebung darstellen. Deshalb habe auch der Gesetzgeber des Bundesdatenschutzgesetzes und der Landesdatenschutzgesetze jeweils auf ein generelles Zweckentfremdungsverbot verzichtet und sei statt dessen den durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewiesenen Weg gegangen. Nur für Daten, die einem besonderen Berufsgeheimnis oder Amtsgeheimnis unterlägen, habe das Prinzip der Zweckbindung Vorrang (§ 10 Abs. 1 Satz 2 BDSG), ferner in einzelgesetzlich geregelten Sonderfällen (zum Beispiel §§ 3, 18 Abs. 2 und 3 des Melderechtsrahmengesetzes – MRRG -).
An der Verfassungsmäßigkeit des § 9 VZG 1983 ändere sich auch nichts dadurch, daß die Daten, soweit sie für Zwecke des Verwaltungsvollzugs dienstbar gemacht werden sollten, unter bußgeldbewehrter Auskunftsverpflichtung erhoben werden sollten. Allerdings berühre ein Zwang zur Selbstbezichtigung die Würde des Menschen; jedoch seien Auskunftspflichten, die der Gesetzgeber nach Abwägung mit den Belangen der Betroffenen zur Erfüllung eines berechtigten staatlichen Informationsbedürfnisses anordne, als Teil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art 2 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich unbedenklich. Verfassungswidrig wäre ein Zwang, durch eigene Aussagen die Voraussetzungen für eine strafgerichtliche Verfolgung oder eine entsprechende Sanktion liefern zu müssen. Diesem Gesichtspunkt trage § 9 VZG 1983 Rechnung. Beim Melderegisterabgleich nach § 9 Abs. 1 VZG 1983 gehe es nicht um Daten, durch die strafbare Handlungen offenbart werden könnten. Für melderechtliche Verstöße gelte das strikte Nachteilsverbot des § 9 Abs. 1 Satz 2 VZG 1983. Um strafbare Handlungen zu offenbaren, müßten noch zusätzliche Fakten hinzukommen. Auch im Anwendungsbereich von § 9 Abs. 2 bis 4 VZG 1983 sei eine Verwendung der Daten nur für “statistisch-planerische” und wissenschaftliche Zwecke vorgesehen. Eine Nutzung für Vollzugsmaßnahmen sei nicht gestattet (§ 9 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 3 VZG 1983). Hinzu komme die Geheimhaltungspflicht nach § 11 Abs. 1 in Verbindung mit § 11 Abs. 4 BStatG und § 9 Abs. 7 VZG 1983. Auch bei der Datenübermittlung führe daher kein rechtlich zulässiger Weg zu einer möglichen Aufdeckung strafbarer Handlungen oder anderer Rechtsverstöße. Das Grundrecht des Art 2 Abs. 1 GG gebiete im übrigen keinen lückenlosen Schutz gegen Selbstbezichtigung. Handele es sich um Auskünfte zur Erfüllung eines berechtigten Informationsbedürfnisses, so sei der Gesetzgeber befugt, die Belange der verschiedenen Beteiligten gegeneinander abzuwägen. Er könne hierbei berücksichtigen, daß der Staat auf die Angaben der Bürger im Interesse der Allgemeinheit angewiesen sei. Da der Melderegisterabgleich auf die wenigen Angaben in § 2 Nr 1 und 2 VZG 1983 beschränkt sei und § 9 Abs. 1 Satz 2 VZG 1983 ein Nachteilsverbot vorsehe, sei die uneingeschränkte Auskunftspflicht des § 5 Abs. 1 VZG 1983 in Verbindung mit § 10 BStatG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sollte jedoch bei den wenigen Tatbeständen, bei denen schon die unmittelbar aus den Angaben nach § 2 Nr 1 und 2 VZG 1983 gewonnenen Erkenntnisse ausreichten, um strafrechtliche Sanktionen auszulösen, das Bundesverfassungsgericht ein Verwertungsverbot für verfassungsrechtlich erforderlich halten, so könnte § 9 VZG 1983 in diesem Sinne verfassungskonform ausgelegt werden.
Die Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes in der Ausprägung der durch das Bundesverfassungsgericht entwickelten Wesentlichkeitstheorie seien erfüllt. Soweit es gesetzlicher Regelungen bedürfe, seien sie im Volkszählungsgesetz 1983 oder in den bei seiner Durchführung anzuwendenden Gesetzen, dem Bundesstatistikgesetz, dem Bundesdatenschutzgesetz und subsidiär im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes enthalten. Darüber hinaus notwendige Regelungen könnten durch Verwaltungsvorschriften getroffen werden. Zurückhaltung des Gesetzgebers liege gerade auch im Interesse des durch die Normenflut bedrängten Bürgers. Soweit den Bund – neben der grundsätzlichen Zuständigkeit der Länder für Verwaltungsverfahrensregelungen zur Durchführung von Bundesgesetzen – überhaupt eine Verpflichtung zum Erlaß derartiger Regelungen treffe, habe er dieser Genüge getan. Im übrigen sei es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, im Rahmen seiner politischen Gestaltungsfreiheit zu entscheiden, was als wesentlich anzusehen sei.
In besonders gelagerten Fällen hat das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen das Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerde ausnahmsweise vor Erlaß des Vollziehungsaktes bejaht, wenn das Gesetz die Normadressaten bereits gegenwärtig zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder schon jetzt zu Dispositionen veranlaßt, die sie nach dem späteren Gesetzesvollzug nicht mehr nachholen können (BVerfGE 60, 360 [372] m. w. N.). Auch die unmittelbar gegen das Volkszählungsgesetz 1983 gerichteten Verfassungsbeschwerden sind ausnahmsweise bereits vor Erlaß des Vollziehungsaktes zulässig.
Dieses Gesetz war gegenüber allen Bürgers innerhalb eines sehr kurzen Zeitraumes zu vollziehen. Die Erhebungsbogen sollten vom 18. April 1983 an ausgeteilt und bis Anfang Mai 1983 wieder eingesammelt werden. Zur Erlangung vorläufigen Rechtsschutzes vor den Verwaltungsgerichten hätte daher nur ein Zeitraum von etwa zwei Wochen zur Verfügung gestanden. In dieser knapp bemessenen Zeitspanne hätten sich die Gerichte der Problematik nicht so annehmen können, daß eine für das Bundesverfassungsgericht wesentliche Vorklärung hätte erwartet werden können. Gleichwohl wäre gegen ablehnende Entscheidungen im Verfahren nach § 80 Abs. 5, § 123, § 146 Abs. 1 VwGO die Verfassungsbeschwerde zulässig gewesen (vgl BVerfGE 51, 130 [138 ff.]; 53, 30 [49, 52]; 173 [190]). Jedenfalls wäre, nachdem die Aufforderung zur Auskunftserteilung auf dem Verwaltungsrechtsweg angefochten war, eine verfassungsgerichtliche Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtswegs nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG in Betracht gekommen (vgl BVerfGE 59, 1 [19 f.]). Das Bundesverfassungsgericht hätte sich dann jedoch mit zahlreichen, möglicherweise einander widersprechenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen auseinandersetzen müssen. Es hätte außerdem dadurch Rechtsunsicherheit drohen können, daß einige Gerichte den Betroffenen vorläufigen Rechtsschutz gewährt hätten, andere dagegen nicht. Unter diesen Umständen wäre das Subsidiaritätsprinzip, welches den Bürger grundsätzlich zunächst an die Fachgerichte verweist, geradezu in sein Gegenteil verkehrt worden: Es hätte nicht mehr dazu gedient, das Bundesverfassungsgericht zu entlasten und ihm die Fallanschauung der Fachgerichte zu vermitteln, sondern es einem sachlich und zeitlich besonders hohen Entscheidungsdruck ausgesetzt. Bei dieser Sachlage konnten die Beschwerdeführer das Gesetz mit der Verfassungsbeschwerde ausnahmsweise unmittelbar angreifen.
Dieses Grundrecht ist nicht – wie einige Beschwerdeführer meinen – deshalb verletzt, weil sie nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr 3 VZG 1983 gezwungen sind, ihre privaten Wohnverhältnisse offenzulegen. Wohnung im Sinne des Art 13 GG ist allein die räumliche Privatsphäre (BVerfGE 32, 54 [72]). Das Grundrecht normiert für die öffentliche Gewalt ein grundsätzliches Verbot des Eindringens in die Wohnung oder des Verweilens darin gegen den Willen des Wohnungsinhabers. Dazu gehören etwa der Einbau von Abhörgeräten und ihre Benutzung in der Wohnung, nicht aber Erhebung und die Einholung von Auskünften, die ohne Eindringen oder Verweilen in der Wohnung vorgenommen werden können. Sie werden von Art 13 GG nicht erfaßt. Die nach § 4 Abs. 2 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr 3 VZG 1983 vorgeschriebene Auskunftspflicht über wohnungsstatistische Fragen ist mit einem zwangsweisen Eindringen oder Verweilen in der Wohnung der Auskunftspflichtigen nicht verbunden.
Der Auffassung, die durch Art 5 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit, seine Meinung nicht zu äußern (negative Meinungsäußerungsfreiheit), schütze auch gegenüber der Ermittlung, Speicherung und Weitergabe von Tatsachen, so daß der grundrechtliche Schutz vor Informationseingriffen ausschließlich durch Art 5 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet werde, kann nicht gefolgt werden. Ein solcher Schutz würde von vornherein bei Informationseingriffen durch Datenerhebungen versagen, die bei Dritten oder durch heimliche Beobachtungen (Observationen) vorgenommen werden. An einer Meinungsäußerung fehlt es aber auch, wenn der Betroffene selbst Angaben zu einer statistischen Erhebung macht.
Konstitutiv für die Bestimmung dessen, was als Äußerung einer “Meinung” vom Schutz des Grundrechts umfaßt wird, ist das Element der Stellungnahme, des Dafürhaltens, des Meinens im Rahmen einer geistigen Auseinandersetzung; auf den Wert, die Richtigkeit, die Vernünftigkeit der Äußerung kommt es nicht an. Die Mitteilung einer Tatsache ist im strengen Sinne keine Äußerung einer “Meinung”, weil ihr jedes Element fehlt. Durch das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit geschützt ist sie nur, soweit sie Voraussetzung der Bildung von Meinungen ist, welche Art 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleistet (BVerfGE 61, 1 [8 f.]). Demgegenüber sind Angaben im Rahmen statistischer Erhebungen wie denen des Volkszählungsgesetzes 1983 reine Tatsachenmitteilungen, die mit Meinungsbildung nichts zu tun haben.
1. a) Im Mittelpunkt der grundgesetzlichen Ordnung stehen Wert und Würde der Person, die in freier Selbstbestimmung als Glied einer freien Gesellschaft wirkt. Ihrem Schutz dient – neben speziellen Freiheitsverbürgungen – das in Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht, das gerade auch im Blick auf moderne Entwicklungen und die mit ihnen verbundenen neuen Gefährdungen der menschlichen Persönlichkeit Bedeutung gewinnen kann (vgl BVerfGE 54, 148 [153]). Die bisherigen Konkretisierungen durch die Rechtsprechung umschreiben den Inhalt des Persönlichkeitsrechts nicht abschließend. Es umfaßt – wie bereits in der Entscheidung BVerfGE 54, 148 [155] unter Fortführung früherer Entscheidungen (BVerfGE 27, 1 [6] – Mikrozensus; 27, 344 [350 f.] – Scheidungsakten; 32, 373 [379] – Arztkartei; 35, 202 [220] – Lebach; 44, 353 [372 f.] – Suchtkrankenberatungsstelle) angedeutet worden ist – auch die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden (vgl ferner BVerfGE 56, 37 [41 ff.] – Selbstbezichtigung; 63, 131 [142 f.] – Gegendarstellung).
Diese Beschränkungen bedürfen nach Art 2 Abs. 1 GG – wie in § 6 Abs. 1 des Bundesstatistikgesetzes auch zutreffend anerkannt worden ist – einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht (BVerfGE 45, 400 [420] m. w. N.). Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dieser mit Verfassungsrang ausgestattete Grundsatz folgt bereits aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur soweit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich ist (BVerfGE 19, 342 [348]; st Rspr). Angesichts der bereits dargelegten Gefährdungen durch die Nutzung der automatischen Datenverarbeitung hat der Gesetzgeber mehr als früher auch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (vgl BVerfGE 53, 30 [65]; 63, 131 [143]).
2. Die Verfassungsbeschwerden geben keinen Anlaß zur erschöpfenden Erörterung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Zu entscheiden ist nur über die Tragweite dieses Rechts für Eingriffe, durch welche der Staat die Angabe personenbezogener Daten vom Bürger verlangt. Dabei kann nicht allein auf die Art der Angaben abgestellt werden. Entscheidend sind ihre Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit. Diese hängen einerseits von dem Zweck, dem die Erhebung dient, und andererseits von den der Informationstechnologie eigenen Verarbeitungsmöglichkeiten und Verknüpfungsmöglichkeiten ab. Dadurch kann ein für sich gesehen belangloses Datum einen neuen Stellenwert bekommen; insoweit gibt es unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kein “belangloses” Datum mehr.
a) Schon bislang ist anerkannt, daß die zwangsweise Erhebung personenbezogener Daten nicht unbeschränkt statthaft ist, namentlich dann, wenn solche Daten für den Verwaltungsvollzug (etwa bei der Besteuerung oder der Gewährung von Sozialleistungen) verwendet werden sollen. Insoweit hat der Gesetzgeber bereits verschiedenartige Maßnahmen zum Schutz der Betroffenen vorgesehen, die in die verfassungsrechtlich gebotene Richtung weisen (vgl beispielsweise die Regelungen in den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Länder; §§ 30, 31 der Abgabenordnung – AO -; § 35 des Ersten Buches des Sozialgesetzbuches – SGB I – in Verbindung mit §§ 67 bis 86 SGB X). Wieweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und im Zusammenhang damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie die Pflicht zu verfahrensrechtlichen Vorkehrungen den Gesetzgeber zu diesen Regelungen von Verfassungs wegen zwingen, hängt von Art, Umfang und denkbaren Verwendungen der erhobenen Daten sowie der Gefahr ihres Mißbrauchs ab (vgl BVerfGE 49, 89 [142]; 53, 30 [61]). Ein überwiegendes Allgemeininteresse wird regelmäßig überhaupt nur an Daten mit Sozialbezug bestehen unter Ausschluß unzumutbarer intimer Angaben und von Selbstbezichtigungen. Nach dem bisherigen Erkenntnisstand und Erfahrungsstand erscheinen vor allem folgende Maßnahmen bedeutsam:
Die Verwendung der Daten ist auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt. Schon angesichts der Gefahren der automatischen Datenverarbeitung ist ein – amtshilfefester – Schutz gegen Zweckentfremdung durch Weitergabeverbote und Verwertungsverbote erforderlich. Als weitere verfahrensrechtliche Schutzvorkehrungen sind Aufklärungspflichten, Auskunftspflichten und Löschungspflichten wesentlich.
Unbeschadet des multifunktionalen Charakters der Datenerhebung und Datenverarbeitung zu statistischen Zwecken ist Voraussetzung, daß diese allein als Hilfe zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben erfolgen. Es kann auch hier nicht jede Angabe verlangt werden. Selbst bei der Erhebung von Einzelangaben, die für statistische Zwecke gebraucht werden, muß der Gesetzgeber schon bei der Anordnung der Auskunftspflicht prüfen, ob sie insbesondere für den Betroffenen die Gefahr der sozialen Abstempelung (etwa als Drogensüchtiger, Vorbestrafter, Geisteskranker, Asozialer) hervorrufen können und ob das Ziel der Erhebung nicht auch durch eine anonymisierte Ermittlung erreicht werden kann. Dies dürfte beispielsweise bei dem in § 2 Nr 8 VZG 1983 geregelten Erhebungstatbestand der Fall sein, wonach die Volkszählung und Berufszählung im Anstaltsbereich die Eigenschaft als Insasse oder die Zugehörigkeit zum Personal oder zum Kreis der Angehörigen des Personals erfaßt. Diese Erhebung soll Anhaltspunkte über die Belegung der Anstalten liefern (BTDrucks 9/451, S 9). Ein solches Ziel ist – abgesehen von der Gefahr sozialer Etikettierung – auch ohne Personenbezug zu erreichen. Es genügt, daß der Leiter der Anstalt verpflichtet wird, zum Stichtag der Volkszählung die zahlenmäßige Belegung nach den in § 2 Nr 8 VZG 1983 aufgeführten Merkmalen ohne jeden Bezug auf die einzelne Person mitzuteilen. Eine personenbezogene Erhebung des Tatbestandes des § 2 Nr 8 VZG 1983 wäre deshalb von vornherein ein Verstoß gegen das durch Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG geschützte Persönlichkeitsrecht.
Zur Sicherung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bedarf es ferner besonderer Vorkehrungen für Durchführung und Organisation der Datenerhebung und Datenverarbeitung, da die Informationen während der Phase der Erhebung – und zum Teil auch während der Speicherung – noch individualisierbar sind; zugleich sind Löschungsregelungen für solche Angaben erforderlich, die als Hilfsangaben (Identifikationsmerkmale) verlangt wurden und die eine Deanonymisierung leicht ermöglichen würden, wie Name, Anschrift, Kennummer und Zählerliste (vgl auch § 11 Abs. 7 Satz 1 BStatG). Von besonderer Bedeutung für statistische Erhebungen sind wirksame Abschottungsregelungen nach außen. Für den Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist – und zwar auch schon für das Erhebungsverfahren – die strikte Geheimhaltung der zu statistischen Zwecken erhobenen Einzelangaben unverzichtbar, solange ein Personenbezug noch besteht oder herstellbar ist (Statistikgeheimnis); das gleiche gilt für das Gebot einer möglichst frühzeitigen (faktischen) Anonymisierung, verbunden mit Vorkehrungen gegen eine Deanonymisierung.
Erst die vom Recht auf informationelle Selbstbestimmung geforderte und gesetzlich abzusichernde Abschottung der Statistik durch Anonymisierung der Daten und deren Geheimhaltung, soweit sie zeitlich begrenzt noch einen Personenbezug aufweisen, öffnet den Zugang der staatlichen Organe zu den für die Planungsaufgaben erforderlichen Informationen. Nur unter dieser Voraussetzung kann und darf vom Bürger erwartet werden, die von ihm zwangsweise verlangten Auskünfte zu erteilen. Dürften personenbezogene Daten, die zu statistischen Zwecken erhoben wurden, gegen den Willen oder ohne Kenntnis des Betroffenen weitergeleitet werden, so würde das nicht nur das verfassungsrechtlich gesicherte Recht auf informationelle Selbstbestimmung unzulässig einschränken, sondern auch die vom Grundgesetz selbst in Art 73 Nr 11 vorgesehene und damit schutzwürdige amtliche Statistik gefährden. Für die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik ist ein möglichst hoher Grad an Genauigkeit und Wahrheitsgehalt der erhobenen Daten notwendig. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn bei dem auskunftspflichtigen Bürger das notwendige Vertrauen in die Abschottung seiner für statistische Zwecke erhobenen Daten geschaffen wird, ohne welche seine Bereitschaft, wahrheitsgemäße Angaben zu machen, nicht herzustellen ist (so bereits zutreffend die Begründung der Bundesregierung zum Entwurf des Volkszählungsgesetzes 1950; vgl BTDrucks I/982, S 20 zu § 10). Eine Staatspraxis, die sich nicht um die Bildung eines solchen Vertrauens durch Offenlegung des Datenverarbeitungsprozesses und strikte Abschottung bemühte, würde auf längere Sicht zu schwindender Kooperationsbereitschaft führen, weil Mißtrauen entstünde. Da staatlicher Zwang nur begrenzt wirksam werden kann, wird ein die Interessen der Bürger überspielendes staatliches Handeln allenfalls kurzfristig vorteilhaft erscheinen; auf Dauer gesehen wird es zu einer Verringerung des Umfangs und der Genauigkeit der Informationen führen (BTDrucks I/982, a.a.O.). Läßt sich die hochindustrialisierte Gesellschaften kennzeichnende ständige Zunahme an Komplexität der Umwelt nur mit Hilfe einer zuverlässigen Statistik aufschlüsseln und für gezielte staatliche Maßnahmen aufbereiten, so läuft die Gefährdung der amtlichen Statistik darauf hinaus, eine wichtige Voraussetzung sozialstaatlicher Politik in Frage zu stellen. Kann damit nur durch eine Abschottung der Statistik die Staatsaufgabe “Planung” gewährleistet werden, ist das Prinzip der Geheimhaltung und möglichst frühzeitigen Anonymisierung der Daten nicht nur zum Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen vom Grundgesetz gefordert, sondern auch für die Statistik selbst konstitutiv.
cc) Wird den erörterten Anforderungen in wirksamer Weise Rechnung getragen, ist die Erhebung von Daten zu ausschließlich statistischen Zwecken nach dem derzeitigen Erkenntnisstand und Erfahrungsstand verfassungsrechtlich unbedenklich. Es ist nicht erkennbar, daß das Persönlichkeitsrecht der Bürger beeinträchtigt werden könnte, wenn die erhobenen Daten nach ihrer Anonymisierung oder statistischen Aufbereitung (vgl § 11 Abs. 5 und 6 BStatG) von Statistischen Ämtern anderen staatlichen Organen oder sonstigen Stellen zur Verfügung gestellt werden.
Besondere Probleme wirft eine etwaige Übermittlung (Weitergabe) der weder anonymisierten noch statistisch aufbereiteten, also noch personenbezogenen Daten auf. Erhebungen zu statistischen Zwecken umfassen auch individualisierte Angaben über den einzelnen Bürger, die für die statistischen Zwecke nicht erforderlich sind und die – davon muß der befragte Bürger ausgehen können – lediglich als Hilfsmittel für das Erhebungsverfahren dienen. Alle diese Angaben dürfen zwar kraft ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung weitergeleitet werden, soweit und sofern dies zur statistischen Aufbereitung durch andere Behörden geschieht und dabei die zum Schutz des Persönlichkeitsrechts gebotenen Vorkehrungen, insbesondere das Statistikgeheimnis und das Gebot der frühzeitigen Anonymisierung, ebenso durch Organisation und Verfahren zuverlässig sichergestellt sind wie bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder. Eine Weitergabe der für statistische Zwecke erhobenen, nicht anonymisierten oder statistisch aufbereiteten Daten für Zwecke des Verwaltungsvollzugs kann hingegen in unzulässiger Weise in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen (vgl ferner unten C IV 1).
Den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes 1980 im wesentlichen. Gegenstand der Nachprüfung sind insoweit die §§ 2 bis 4 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Gesetzes mit Ausnahme der Frage nach der Eigenschaft als Anstaltsinsasse oder der Zugehörigkeit zum Anstaltspersonal (§ 2 Nr 8 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr 1 Halbsatz 2). Diese Vorschriften sind mit dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG mit der Maßgabe vereinbar, daß der Gesetzgeber ergänzend für bisher fehlende grundrechtssichernde Organisationsregelungen und Verfahrensregelungen sorgt und damit die an eine Totalerhebung nach Art der Volkszählung 1983 zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen gewährleistet.
Das Erhebungsprogramm vermag zwar einzelne Lebensbereiche, zum Beispiel den Wohnbereich des Bürgers, jedoch nicht dessen Persönlichkeit abzubilden. Etwas anderes würde nur gelten, soweit eine unbeschränkte Verknüpfung der erhobenen Daten mit den bei den Verwaltungsbehörden vorhandenen, zum Teil sehr sensitiven Datenbeständen oder gar die Erschließung eines derartigen Datenverbundes durch ein einheitliches Personenkennzeichen oder sonstiges Ordnungsmerkmal möglich wäre; denn eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persönlichkeit durch die Zusammenführung einzelner Lebensdaten und Personaldaten zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger ist auch in der Anonymität statistischer Erhebungen unzulässig (BVerfGE 27, 1 [6]). Derartigen Datenverbindungen – Totalabbildern – steht schon § 11 BStatG entgegen, der sogar die Übermittlung von nicht anonymisierten Einzelangaben zwischen den mit der Durchführung einer Bundesstatistik betrauten Personen und Stellen nur erlaubt, soweit dies zur Erstellung der Bundesstatistik erforderlich ist (§ 11 Abs. 2 BStatG).
Die Zusammenführung von im Rahmen der Volkszählung 1983 erhobenen Daten oder deren Verbindung mit bei den Statistischen Ämtern bereits vorhandenen Informationen ermöglicht es auch nicht, Teilabbilder der Persönlichkeit anzufertigen, die mit der Würde des Menschen nicht vereinbar sind. Einmal muß sich die Verarbeitung und Verwendung der Daten innerhalb des mit der Bezeichnung als Volkszählung, Berufszählung, Wohnungszählung und Arbeitsstättenzählung gekennzeichneten und gesetzlich festgelegten Zweckes der Befragung bewegen; zum anderen gilt der die amtliche Statistik generell verpflichtende Grundsatz, daß die Aufbereitung der Individualdaten immer zu einer “strukturierten” – anonymen – Form führen muß, so daß im Ergebnis die Erstellung von “Bildern” mit Persönlichkeitsbezug auch in der Form von Teilabbildern unzulässig ist.
Hinreichend bestimmt ist ein Gesetz, wenn sein Zweck aus dem Gesetzestext in Verbindung mit den Materialien deutlich wird (BVerfGE 27, 1 [8]); dabei reicht es aus, wenn sich der Gesetzeszweck aus dem Zusammenhang ergibt, in dem der Text des Gesetzes zu dem zu regelnden Lebensbereich steht (vgl BVerfGE 62, 169 [183f]). Diesen Anforderungen genügt die Beschreibung der zu erhebenden Merkmale im Volkszählungsgesetz 1983; der Bürger kann erkennen, über welche Grundtatbestände der Sozialstruktur er befragt werden soll. Die Hauptzwecke lassen sich aus der Art der Erhebung – einer Volkszählung, Berufszählung, Wohnungszählung und Arbeitsstättenzählung -, dem Erhebungsprogramm und den Gesetzesmaterialien hinreichend deutlich entnehmen. Nicht erforderlich ist, daß der Gesetzgeber zu jeder einzelnen gesetzlichen Verpflichtung auch den konkreten Zweck im Gesetz selbst erläutert. Dies gilt namentlich mit Rücksicht auf die Besonderheiten der Erhebung von Daten für statistische Zwecke, zumal bei einer Volkszählung; hier ist eine Auflistung der einzelnen Zwecke aufgrund ihrer multifunktionalen Zielsetzung unmöglich.
c) Das Erhebungsprogramm des Volkszählungsgesetzes 1983 entspricht, soweit es Prüfungsgegenstand ist, auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Danach muß eine Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Zweckes geeignet und erforderlich sein; der mit ihr verbundene Eingriff darf seiner Intensität nach nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und den vom Bürger hinzunehmenden Einbußen stehen (vgl BVerfGE 27, 344 [352 f.]; st. Rspr).
Mit dem eingesetzten Mittel der Volkszählung als Totalerhebung [Vollerhebung) und dem Fragenkatalog des § 2 Nr 1 bis 7 und der §§ 3, 4 VZG 1983 ist die Bundesrepublik Deutschland ihrer Verpflichtung aufgrund der Richtlinien des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 22. November 1973 zur Synchronisierung der allgemeinen Volkszählungen – 73/403/EWG – (ABlEG Nr L 347 vom 17.12.1973, S 50) nachgekommen. Erhebungsmethode und Erhebungsprogramm sind geeignet und erforderlich, um den angestrebten Zweck zu erreichen, und für die Auskunftspflichtigen zumutbar.
Diese Würdigung beruht auf dem gegenwärtigen Erkenntnisstand und Erfahrungsstand. Vor künftigen Entscheidungen für eine Erhebung wird sich der Gesetzgeber erneut mit dem dann erreichten Stand der Methodendiskussion auseinandersetzen müssen, um festzustellen, ob und in welchem Umfang die herkömmlichen Methoden der Informationserhebung und Informationsverarbeitung beibehalten werden können. Die Methoden der amtlichen Statistik und der Sozialforschung entwickeln sich stetig weiter. Diese Entwicklung darf der Gesetzgeber nicht unberücksichtigt lassen. Er muß ungewissen Auswirkungen eines Gesetzes dadurch Rechnung tragen, daß er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die Auswirkungen so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können (BVerfGE 50, 290 [334]); bei einer sich später zeigenden Fehlprognose ist er zur Korrektur verpflichtet (vgl. BVerfGE, a.a.O. [335]). Der Gesetzgeber kann aufgrund veränderter Umstände zur Nachbesserung einer ursprünglich verfassungsgemäßen Regelung gehalten sein (vgl BVerfGE 56, 54 [78f] mwN). Ebenso muß er bei der Anordnung einer statistischen Erhebung anhand des erreichbaren Materials prüfen, ob eine Totalerhebung trotz einer inzwischen fortgeschrittenen Entwicklung der statistischen und sozialwissenschaftlichen Methoden noch verhältnismäßig ist. Es reicht insoweit zur Begründung nicht aus, lediglich darauf zu verweisen, daß Volkszählungen schon immer in Form von Totalerhebungen durchgeführt worden seien.
In diesem Sinne hat der Deutsche Bundestag in einem Beschluß vom 15. Dezember 1982 zum Gesetz über die Durchführung einer Repräsentativstatistik der Bevölkerung und des Erwerbslebens (Mikrozensusgesetz) die Bundesregierung ersucht darzulegen (BTDrucks 9/2261, S 3),
Eine solche Erhebungsmethode läßt § 5 Abs. 1 VZG 1983 in Verbindung mit § 10 Abs. 2 und 3 BStatG zu. Die Auskunftspflicht besteht nach § 10 Abs. 2 BStatG gegenüber den mit der Durchführung der Bundesstatistik amtlich betrauten Stellen und Personen. Nach § 10 Abs. 3 BStatG ist die Antwort unter anderem kostenfrei und portofrei zu erteilen. Die Auskunftspflicht kann somit auf dem Postwege erfüllt werden; der Bürger ist berechtigt, den Erhebungsbogen zur Volkszählung im verschlossenen Umschlag kostenfrei und portofrei an die Zählungsdienststellen zu senden. Eine andere Auslegung hätte zur Folge, daß die Erhebungsform der Volkszählung 1983 unverhältnismäßig wäre und deshalb das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG verletzen würde.
dd) Die Erhebungstatbestände des § 2 Nr 1 bis 7 und der §§ 3, 4 VZG 1983 sind auch in ihrer Gesamtheit erforderlich, um den Zweck der Volkszählung zu erreichen. Die Volkszählung soll ein vielseitiges koordiniertes statistisches Gesamtbild von Gesellschaft und Wirtschaft liefern. Dazu werden die Daten aus allen Zählungsteilen – für die Volkszählung und Berufszählung sowie für die Gebäudezählung, Wohnungszählung und Arbeitsstättenzählung – in Verbindung miteinander benötigt. Die Erhebungstatbestände des Volkszählungsgesetzes 1983 dienen in der Regel mehreren nicht abschließend zu benennenden Zwecken. Das jeweilige Merkmal darf aber nicht isoliert gesehen werden. Denn nur in der Kombination mit weiteren Merkmalen – in Abhängigkeit von den jeweiligen Fragestellungen – sind die vielfältigen von der Bundesregierung in ihrer Stellungnahme im einzelnen genannten Zwecke zu erfüllen. Deshalb werden die Daten gerade in ihrer Gesamtheit benötigt.
a) Es bestehen Aufklärungspflichten und Belehrungspflichten. Zwar braucht der Auskunftspflichtige sich nicht mit anderen einem Haushalt zurechnen zu lassen, sondern wird, sofern er es wünscht, anhand eines eigenen Haushaltsbogens gezählt; denn § 5 Abs. 1 VZG 1983 sieht grundsätzlich eine persönliche Auskunftspflicht jedes einzelnen Bürgers vor. Auch steht diesem – wie bereits ausgeführt – das Recht zu, den ausgefüllten Erhebungsbogen in verschlossenem Umschlag dem Zähler zu übergeben, bei der Zählungsdienststelle abzugeben oder ihn ihr mit der Post zuzusenden. Diese Rechte sind für den Bürger bei Massenerhebungen der streitigen Art aber nur schwer erkennbar und der gesetzlichen Regelung erst im Wege der Auslegung zu entnehmen; die vorgesehene Durchführung der Erhebung lenkt von ihnen eher ab. Daher hat der Gesetzgeber sicherzustellen, daß die Bürger über diese Rechte schriftlich belehrt werden. Auch ist deutlich kenntlich zu machen, soweit bestimmte Angaben (wie etwa die Telefonnummer) lediglich auf freiwilliger Basis erhoben werden.
b) Die zur Identifizierung dienenden Merkmale (insbesondere Namen, Anschriften, Kennummern und Zählerlistennummern) sind zum frühest möglichen Zeitpunkt zu löschen und bis dahin von den übrigen Angaben getrennt unter Verschluß zu halten.
c) Den Bürgern treten Zähler entgegen, die Einblick in die Unterlagen erhalten, wenn der ausgefüllte Erhebungsbogen offen abgegeben wird. Deshalb müssen Maßnahmen getroffen werden, um Interessenkollisionen möglichst zu vermeiden. Dem Schutzbedürfnis wird zwar schon weitgehend durch die aufgeführten Möglichkeiten der Abgabe des ausgefüllten Fragebogens Rechnung getragen. Dies allein reicht jedoch bei einer Massenerhebung mit etwa 600.000 Zählern (vgl BTDrucks 9/451, S 10) für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht aus. Mit Recht haben die Datenschutzbeauftragten deshalb in ihrer Besprechung vom 22. März 1983 angeregt, auf den Einsatz von Zählern zu verzichten, bei denen im Hinblick auf ihre dienstliche Tätigkeit Interessenkonflikte nicht auszuschließen sind. Als weitere Maßnahme ist eine Vorschrift geboten, daß Zähler – darüber besteht zwischen dem Bundesminister des Innern und den Datenschutzbeauftragten Einvernehmen – nicht in der unmittelbaren Nähe ihrer Wohnung eingesetzt werden sollen, damit in der Nachbarschaft die Auskunftsbereitschaft nicht beeinträchtigt wird.
1. Die zu statistischen Zwecken erhobenen, noch nicht anonymisierten, also noch personenbezogenen Daten dürfen – wie bereits ausgeführt (oben C II 2 cc) – kraft ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung weitergeleitet werden, soweit und sofern dies zur statistischen Aufbereitung durch andere Behörden erfolgt und wenn dabei die zum Schutz des Persönlichkeitsrechts gebotenen Vorkehrungen, insbesondere das Statistikgeheimnis und das Gebot der Anonymisierung, in gleicher Weise zuverlässig sichergestellt sind wie bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder. Würden hingegen personenbezogene, nicht anonymisierte Daten, die zu statistischen Zwecken erhoben wurden und nach der gesetzlichen Regelung dafür bestimmt sind, für Zwecke des Verwaltungsvollzuges weitergegeben (Zweckentfremdung), würde in unzulässiger Weise in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen. Es kann offenbleiben, ob eine direkte Weiterleitung dieser Daten generell und selbst dann als unvereinbar mit dem Grundsatz der Trennung von Statistik und Vollzug zu beanstanden wäre, wenn der Gesetzgeber diese Weiterleitung ausdrücklich vorsähe. Es bedarf auch keiner abschließenden Erörterung, ob die gleichzeitige Durchführung einer an sich statthaften Erhebung personenbezogener Daten für statistische Zwecke mit einer an sich statthaften Erhebung personenbezogener Daten für bestimmte Zwecke des Verwaltungsvollzugs auf verschiedenen Bögen (kombinierte Erhebung) zulässig wäre. Sowohl die direkte Übermittlung von zu statistischen Zwecken erhobenen Daten als auch die kombinierte Erhebung wären schon deshalb nicht bedenkenfrei, weil die Verknüpfung zweier unterschiedlicher Zwecke mit unterschiedlichen Anforderungen den Bürger angesichts der für ihn undurchsichtigen Möglichkeiten der automatischen Datenverarbeitung in hohem Maße verunsichert und dadurch die Zuverlässigkeit der Angaben und deren Eignung für statistische Zwecke gefährden kann. Ferner wären die unterschiedlichen Voraussetzungen zu beachten: So gelten für die Erhebung und Verwertung zu statistischen Zwecken das Statistikgeheimnis, das Gebot der Anonymisierung und das Nachteilsverbot; für die Erhebung zu Verwaltungsvollzugszwecken ist dies hingegen nicht oder nicht in gleicher Weise der Fall; während für die Statistik Identifikationsmerkmale (etwa Name und Anschrift) nur als Hilfsmittel dienen, sind sie in aller Regel für die Erhebung zu Verwaltungsvollzugszwecken wesentlicher Bestandteil. Zudem wird dabei die auf statistische Datensammlung zugeschnittene Ermittlungsorganisation zugleich für andere Erhebungszwecke eingesetzt, die für sich allein eine solche Organisation schwerlich rechtfertigen würden. Auch wäre zu beachten, daß das Rechtsschutzverfahren bei den beiden Erhebungsarten auseinanderlaufen kann.
Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes (Art 75 GG) gestattet diesem nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch Vollregelungen für einzelne Teile einer Gesetzgebungsmaterie, sofern dem Landesgesetzgeber für die Gesamtmaterie noch ausreichender Regelungsspielraum verbleibt, den dieser aufgrund eigener Entschließung ausfüllen kann (vgl BVerfGE 43, 291 [343] – Numerus clausus). Da § 9 Abs. 1 Satz 1 VZG 1983 nur die Möglichkeit des Melderegisterabgleichs einräumt, bleibt dem Landesgesetzgeber, der sowohl das Ob als auch das Wie des Abgleichs der Angaben der Volkszählung nach § 2 Nr 1 und 2 VZG 1983 bestimmen kann, noch ausreichender Regelungsspielraum, den er aufgrund eigener Entschließung ausfüllen kann, aber nicht muß. Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung des Melderegisterabgleichs im Sinne des Art 72 Abs. 2 GG besteht, ist in das Ermessen des Bundesgesetzgebers gestellt (vgl BVerfGE 33, 224 [229]; st Rspr). Für den Melderegisterabgleich besteht nach der nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung zur Wahrung der Rechtseinheit oder Wirtschaftseinheit (Art 72 Abs. 2 Nr 3 GG); denn die Berichtigung der Melderegister sollte insbesondere im Hinblick auf § 12 Abs. 2 des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) vom 16. August 1980 (BGBl I S 1429) in allen Bundesländern zur gleichen Zeit und in gleichem Umfang erfolgen. Da somit die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Melderegisterabgleichs nach Art 75 Nr 5 GG gegeben ist, kann dahingestellt bleiben, ob seine Zuständigkeit zu dieser Regelung auch aus Art 73 Nr 11 GG folgt.
§ 9 Abs. 1 Satz 1 VZG 1983 gestattet den Gemeinden, bestimmte Angaben aus den Erhebungsunterlagen mit den Melderegistern zu vergleichen und zu deren Berichtigung zu verwenden. Ausgewählte Personendaten der Volkszählung 1983 können so nicht nur zu statistischen Zwecken, sondern zusätzlich zu einem Verwaltungsvollzug verwandt werden, dem keine konkrete Zweckbindung entspricht. Zwar ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, daß die gemäß § 2 Nr 1 und 2 VZG 1983 erhobenen Daten nicht nur zu statistischen Zwecken, sondern zusätzlich für den Melderegisterabgleich erhoben werden; es ist jedoch infolge der Aufgaben der Meldebehörden, die Daten ihrerseits nach Maßgabe des Vierten Abschnitts des Melderechtsrahmengesetzes und der entsprechenden Vorschriften der Länder weiterzugeben, nicht vorhersehbar, zu welchem konkreten Zweck welche Behörden die Daten verwenden. Dies hat zur Folge, daß sich die Zwecke beider Erhebungen (Statistik – Melderegisterabgleich) nicht nur gegenseitig beeinträchtigen, sondern sogar ausschließen; denn während die Effizienz der Statistik eine strenge Beachtung des Statistikgeheimnisses verlangt, ist dieses, wie die weitergehenden Übermittlungsregelungen des Melderechtsrahmengesetzes zeigen, mit den Aufgaben der Meldebehörden (§ 1 Abs. 3 MRRG) unvereinbar.
Wie sehr durch die gleichzeitige Verfolgung beider Zwecke die Funktionsfähigkeit der amtlichen Statistik gefährdet wird, die ein Kernstück der statistischen Bestandsaufnahme bildet (vgl Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Gesetzes über eine Volkszählung, Berufszählung, Wohnungszählung und Arbeitsstättenzählung – Volkszählungsgesetz 1982 (BTDrucks 9/451, S 7, A I)), hat auch der Gesetzgeber gesehen; denn in § 9 Abs. 1 Satz 2 hat er es ausdrücklich untersagt, aus den statistischen Einzelangaben gewonnene Erkenntnisse zu Maßnahmen gegen den einzelnen Auskunftspflichtigen zu verwenden. Dieses Nachteilsverbot verspricht jedoch mehr, als es leisten kann. Es vermag das Defizit für die Funktionsfähigkeit der Statistik und für den Schutz der Betroffenen nicht auszugleichen, das durch die Verbindung von Statistik und Vollzug entsteht. Das Verbot, das wörtlich aus § 1 Abs. 3 Satz 2 BStatG übernommen und welches auf das Statistikgeheimnis zugeschnitten ist, kann zwar einen ausreichenden Schutz gewähren, wenn die Daten allein zu statistischen Zwecken weitergegeben werden. Seine Übernahme in eine Vorschrift über den Melderegisterabgleich erhöht aber die Unverständlichkeit der gesamten Regelung und führt dazu, daß der auskunftspflichtige Bürger die Auswirkungen dieser Bestimmung nicht mehr zu übersehen vermag. Für den Betroffenen ist nicht erkennbar, daß seine statistischen Angaben nach Maßgabe der melderechtlichen Vorschriften in weitem Umfang an Behörden und öffentliche Stellen übermittelt werden können, ohne daß diese den statistischen Ursprung dieser Daten feststellen und dem Nachteilsverbot Rechnung tragen können. Damit kann das Nachteilsverbot (§ 9 Abs. 1 Satz 2 VZG 1983) seine Aufgabe nicht erfüllen; zugleich verletzt es das Gebot der Normenklarheit (oben C II 1 b).
3. Auch § 9 Abs. 2 VZG 1983 verstößt gegen Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift gestattet die Übermittlung von personenbezogenen Einzelangaben an die fachlich zuständigen obersten Bundesbehörden und Landesbehörden sowie an die von ihnen bestimmten Stellen, soweit diese personenbezogenen Daten von den Empfängern zur rechtmäßigen Erfüllung der in ihrer Zuständigkeit liegenden Aufgaben benötigt werden. Sie geht über § 11 Abs. 5 und 6 BStatG hinaus, da die Daten lediglich ohne Namen, nach § 9 Abs. 2 Satz 2 VZG 1983 auch ohne die Angaben der Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft übermittelt werden können und dem Betroffenen daher noch ohne Schwierigkeiten zuzuordnen sind. Ob die Übermittlung nur zu statistischen Zecken oder auch für den Verwaltungsvollzug zulässig ist, kann der Vorschrift nicht entnommen werden. Eine Begrenzung auf die Übermittlung zu statistischen Zwecken scheitert an der fehlenden Normenklarheit. Damit ist aber die Möglichkeit der Verwendung für Verwaltungsvollzugszwecke gegeben. Selbst wenn die Übermittlung von zu statistischen Zwecken erhobenen personenbezogenen Daten zu Verwaltungsvollzugszwecken oder eine Kombination einer für sich allein zulässigen statistischen Erhebung mit einer für sich allein zulässigen Erhebung zu Verwaltungsvollzugszwecken nicht von vornherein gegen das Persönlichkeitsrecht verstoßen sollte, verletzt § 9 Abs. 2 VZG 1983 die Bürger doch bereits deshalb in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, weil weder aus der Vorschrift klar zu erkennen ist, daß diese überhaupt eine Weitergabe zu Verwaltungszwecken vorsieht, noch um welche konkreten, klar definierten Zwecke es sich dabei handelt, wie dies bei nicht anonymisierten Daten geboten ist. Wenn aber schon eine klare Zweckbestimmung fehlt, ist auch nicht mehr abzusehen, ob sich die Weitergabe in den Grenzen des zur Zweckerfüllung Erforderlichen hält.
a) Satz 1 des § 9 Abs. 3 VZG 1983 ermöglicht es, die mit Hilfe der Gemeinden erhobenen personenbezogenen Daten ohne Namen auch dem kommunalen Bereich für bestimmte Verwaltungszwecke zur Verfügung zu stellen. Übermittelt werden dürfen die erforderlichen (personenbezogenen) Einzelangaben über die nach den §§ 2 bis 4 VZG 1983 erfaßten Tatbestände – mit Ausnahme der nach § 4 Nr 1 Buchstabe c und § 4 Nr 3 Buchstabe c VZG 1983 verlangten Angaben und des Merkmals der rechtlichen Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft – für Zwecke der Regionalplanung, des Vermessungswesens, der gemeindlichen Planung und des Umweltschutzes. Zu welchem konkreten Zweck die Daten indessen weitergegeben werden, insbesondere ob nur zu statistischen oder auch zu Verwaltungsvollzugszwecken, ist danach nicht hinreichend erkennbar. So besteht Regionalplanung auf gemeindlicher Ebene aus den Flächennutzungsplänen und den aus ihnen hervorgegangenen Bebauungsplänen. Diese sind ebenso Bestandteil gemeindlicher Planung und treffen für die im jeweiligen Planungsgebiet belegenen Grundstücke spezifizierte und eindeutige Festsetzungen über Art und Ausmaß der zugelassenen baulichen Nutzung, mithin Verwaltungsentscheidungen gegenüber dem einzelnen Bürger. Auch die für Zwecke des Vermessungswesens und des Umweltschutzes übermittelten personenbezogenen Einzelangaben können von den Übermittlungsadressaten nicht nur zu statistischen, sondern ebenso zu Verwaltungsvollzugszwecken verwendet werden. So wurde in der Berichterstattergruppe “Statistik” des Innenausschusses anläßlich der Beratung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ausdrücklich darauf hingewiesen, daß mit der Formulierung “für Zwecke des Vermessungswesens” gerade nicht nur eine statistische Aufbereitung für eine gemeindliche Planung gemeint sei, sondern mit Rücksicht auf die Landesvermessungsbehörden an einen Abgleich der Unterlagen und an eine Verbesserung der vorhandenen Liegenschaftskataster gedacht sei (vgl. S. 14 des Kurzprotokolls der 4. Sitzung der Berichterstattergruppe “Statistik” vom 8. Mai 1979). Überdies verfolgen der Umweltschutz und das Vermessungswesen im Bereich der Gemeinden weniger statistische, sondern eher Verwaltungsvollzugszwecke; hierauf hatte bereits der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz in seiner Stellungnahme vom 31. Mai 1979 an den Innenausschuß des Deutschen Bundestages ausdrücklich hingewiesen. § 9 Abs. 3 Satz 1 VZG 1983 verstößt daher bereits deshalb gegen das durch Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht, weil die Vorschrift weder klar erkennen läßt, daß die übermittelten personenbezogenen Daten auch zu Verwaltungsvollzugszwecken verwendet werden können, noch um welche konkreten klar definierten Zwecke es sich dabei handelt. Angesichts der Unklarheit der vorgesehenen Zwecke ist es den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder auch nicht möglich festzustellen, ob zur Erfüllung der jeweiligen Zwecke nicht die Übermittlung – faktisch – anonymisierter Einzelangaben (§ 11 Abs. 5 BStatG) an die Gemeinden oder ihre Verbände genügt.
Zwar begrenzt die Bestimmung damit die Verwendung personenbezogener Einzelangaben im kommunalen Bereich auf statistische Aufbereitungen. Unberücksichtigt bleibt jedoch, daß es zur Sicherung des informationellen Selbstbestimmungsrechts der Bürger darüber hinaus bei der Verarbeitung personenbezogener Daten auch außerhalb der Statistischen Ämter einer Organisation bedarf, welche die Zweckbindung ebenso sichert wie innerhalb der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder. Eine derartige Sicherung ist insbesondere deshalb geboten, weil in vielen Gemeinden keine für die Bearbeitung von Statistiken zuständigen Stellen vorhanden sind, so daß eine ausschließlich für statistische Zwecke vorgesehene Nutzung der Daten nicht als ausreichend gewährleistet angesehen werden kann. Hinzu kommt, daß die Kommunalstatistik im Gegensatz zur Bundesstatistik nicht gesetzlich geregelt und damit von anderen Verwaltungsaufgaben nicht von vornherein abgeschottet ist. Damit ist der Datenfluß personenbezogener Daten über die nach den §§ 2 bis 4 VZG 1983 erfaßten Tatbestände innerhalb der Kommunen und ihrer Verbände nur unzureichend allein durch die Verwendungsschranke “statistische Aufbereitungen” gehemmt. Diese Formulierung ist aber so ungenau, daß sie herangezogen werden kann, um die verschiedensten Aktivitäten zu decken. Im kommunalen Bereich sind die Grenzen statistischer Nutzung fließend: Darunter werden nicht nur herkömmliche Tabellenwerke verstanden, sondern auch Spezialaufbereitungen für Planungszwecke, die bei kleinräumigem Bezug – wegen des besonders großen Zusatzwissens der Kommunen – leicht an die Grenze der Deanonymisierung stoßen. Gemeindliche Statistik wird insoweit heute weitgehend als “Stadtentwicklung” oder “Stadtentwicklungsforschung” verstanden. Gerade wenn sich die Angaben – wie im gemeindlichen Bereich – auf kleinere Personengruppen beziehen, muß der Gesetzgeber für organisatorische Vorkehrungen sorgen, welche die vorgesehene Zweckbindung garantieren. Dazu ist die Trennung der Kommunalstatistik von anderen Aufgabenbereichen der Gemeinden und ihrer Verbände (“informationelle Gewaltenteilung”) unerläßlich. Da § 9 Abs. 3 Satz 2 VZG 1983 eine Übermittlung von personenbezogenen Einzelangaben für statistische Aufbereitungen der Gemeinden und ihrer Verbände gestattet, ohne die Zweckbindung zu statistischen Zwecken wie in den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder zu sichern, ist die Vorschrift mit Art 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art 1 Abs. 1 GG unvereinbar.
1. Art 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes; der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle (BVerfGE 53, 115 [127 f.]; st Rspr). Würde das Volkszählungsgesetz 1983 demnach verhindern, daß der Bürger Kenntnis davon erlangen könnte, wer wo über welche seiner personenbezogenen Daten in welcher Weise und zu welchen Zwecken verfügt, so wäre sein Rechtsschutz verfassungsrechtlich unzureichend. Gerade deshalb verpflichtet Art 19 Abs. 4 GG die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, die Übermittlung personenbezogener Daten zu protokollieren, so daß der Bürger von der Weitergabe seiner Daten gemäß § 13 BDSG und den entsprechenden Vorschriften der Datenschutzgesetze der Länder Kenntnis erlangen und dagegen den Rechtsweg beschreiten kann.
Der Rechtsweggarantie kommt auch die Aufgabe zu, irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer staatlichen Maßnahme eintreten können, soweit als möglich auszuschließen (BVerfGE 35, 263 [274]; 51, 268 [284]; 53, 30 [67 f.]). Aus dieser grundsätzlichen Garantie folgt zugleich das Verfassungsgebot, möglichst zu verhindern, daß durch die sofortige Vollziehung Tatsachen geschaffen werden, die auch dann nicht mehr rückgängig gemacht werden können, wenn sie sich bei richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweisen sollten (vgl BVerfGE 35, 382 [401 f.]; 37, 150 [153]). Andererseits gewährleistet Art 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen im Verwaltungsprozeß nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten (BVerfGE 51, 268 [284]).
KategorienAllgemein, Angewandter Datenschutz, Bundesdatenschutzgesetz, Bundesverfassungsgericht, Bundesverwaltungsgericht, Datenschutzgesetze, Datenschutzrecht, Datenschutzurteile, EU-Datenschutz, Volkszählung Schlagwörteranwalt, BVerfG, BVerfGE, Datenschutz, datenschutzrecht, personenbezogene Daten, Volkszählung, Volkszählungsurteil
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