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Timestamp: 2018-08-17 02:08:31
Document Index: 191568789

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 25', 'ARTÍCULO 10', 'ARTÍCULO 10', 'ARTÍCULO 24', 'artículo 241', 'artículo 26', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 152', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 152', 'artículo 153', 'artículo 1', 'artículo 19', 'artículo 31', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 152', 'artículo 22', 'artículo 18', 'artículo 152', 'artículo 25', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 24', 'artículo 26']

﻿ SENTENCIA C-756 DE JULIO 30 DE 2008
SENTENCIA C-756 DE 30 DE JULIO DE 2008
CONTENIDO:PROFESIONALES DE LA SALUD. SE DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 25EL LITERAL D) DEL ARTÍCULO 10 Y DE LA EXPRESIÓN "E IMPLEMENTAR EL PROCESO DE RECERTIFICACIÓN DENTRO DE LOS SEIS (6) MESES SIGUIENTES A LA EXPEDICIÓN DE LA PRESENTE LEY" CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO 1 DEL ARTÍCULO 10 Y LA EXPRESIÓN "Y SERÁ ACTUALIZADA CON BASE EN EL CUMPLIMIENTO DEL PROCESO DE RECERTIFICACIÓN ESTIPULADO EN LA PRESENTE LEY", DEL ARTÍCULO 24 DE LA LEY 1164 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:ASOCIACIONES PROFESIONALES, TALENTO HUMANO EN EL SISTEMA DE SALUD, PROFESIÓN DE LA SALUD
Sentencia C-756 de julio 30 de 2008
Ref.: Expediente D-7182.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10, literal d y parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007.
Actor: Diego Marín Charris.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Marín Charris demandó la constitucionalidad de los artículos 10, literal d) y parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007.
A continuación se transcriben las normas acusadas, contenidas en la Ley 1164 de 2007 y se subraya lo demandado:
PAR. 1º—El Gobierno Nacional con la participación obligatoria de las universidades, asociaciones científicas, colegios, y agremiaciones de cada disciplina, diseñará los criterios, mecanismos, procesos y procedimientos necesarios para garantizar la idoneidad del personal de salud e implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley.
“ART. 24.—De la identificación única del talento humano en salud. Al personal de la salud debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como identificación única nacional del talento humano en salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley. El valor de la expedición de la tarjeta profesional será el equivalente a cinco (5) salarios diarios mínimos legales vigentes a la fecha de la mencionada solicitud”.
“ART. 25.—Recertificación del talento humano en salud. Para garantizar la idoneidad permanente de los egresados de los programas de educación en salud, habrá un proceso de recertificación como mecanismo para el cumplimiento de los criterios de calidad del personal en la prestación de los servicios de salud.
El proceso de recertificación por cada profesión y ocupación, es individual y obligatorio en el territorio nacional y se otorgará por el mismo periodo de la certificación.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 10 y 24 (parciales) y 25 de la Ley 1064 de 2007, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de normas que hacen parte de una ley.
2. El demandante considera que el proceso de recertificación de talento humano en salud regulado en las normas acusadas es contrario a los artículos 152, 153, 25 y 26 de la Constitución, principalmente, por tres razones: la primera, porque la evaluación periódica que se exige a los profesionales de la salud viola el núcleo esencial del derecho a ejercer profesión, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que interpreta los artículos 152 y 153 superiores, debe regularse mediante ley estatutaria. La segunda, porque someter el ejercicio de las profesiones en salud a exámenes realizados por pares implica una carga desproporcionada para ellos respecto de otras profesiones que no solo desestimula su libre escogencia, sino que desconoce el título de idoneidad previamente otorgado por una universidad autorizada por el Estado, por lo que resulta contrario al artículo 26 de la Carta. Y, la tercera, porque desconoce la protección especial del trabajo que el artículo 25 de la Constitución le exige al Estado, pues condicionar el ejercicio de una profesión a la superación de una evaluación que, puede generar retiro del empleo, impregna inestabilidad económica, familiar y profesional a quienes, además, deben costear cursos de actualización cuyos precios desbordan la razonabilidad de los precarios ingresos que perciben.
Los intervinientes y el Ministerio Público coinciden en sostener que el cargo por violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución no debe prosperar porque, si se tiene en cuenta que la regulación legal mediante ley estatutaria debe ser excepcional, es lógico sostener que la determinación legal de someter a los profesionales de la salud a evaluación permanente para su ejercicio debe ser regulado por ley ordinaria al no violar el núcleo esencial de derechos fundamentales.
En relación con los cargos por trasgresión de los artículos 25 y 26 superiores, el Ministerio de Protección Social, la Federación Colombiana de Optómetras y la Federación Odontológica Colombiana opinaron que las disposiciones acusadas no solamente no violan esas normas superiores sino que las desarrollan por tres razones: i) el Estado tiene la facultad de restringir el ejercicio de las profesiones cuando estas afectan intereses de terceros, ii) la recertificación de las profesiones de la salud se impone en desarrollo del deber de inspección, control y vigilancia estatal sobre aquellas porque implican un enorme compromiso social y, iii) de acuerdo con los estudios adelantados es necesario exigir mayor capacitación y actualización de los conocimientos en salud.
Por su parte, el Procurador consideró que, a pesar de que es válido constitucionalmente que el legislador hubiere impuesto un proceso de actualización de conocimientos para los profesionales de la salud por el riesgo social que implica su ejercicio, la obligatoriedad del proceso de recertificación es contrario a la Constitución por dos motivos: i) el legislador no evaluó el grave impacto social de la medida, pues era indispensable estudiar el entorno laboral de los médicos, las barreras para su capacitación, la oferta real educativa, su costo y flexibilidad académica, entre otros y, ii) el legislador no realizó una adecuada ponderación entre la finalidad de la ley y la idoneidad de las medidas implementadas en relación con el grave impacto social de estas. Por esa razón, concluyó que la Corte debe retirar del ordenamiento jurídico la expresión obligatoria contenida en el artículo 25 demandado e inhibirse, por ausencia de cargos, respecto de las otras disposiciones acusadas.
3. Con base en lo expuesto en precedencia, la Sala debe analizar principalmente dos problemas jurídicos, a saber:
El primero, consiste en determinar si, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 152, literal a, de la Constitución, ¿la imposición del proceso de recertificación de los profesionales en salud debe ser regulado mediante ley estatutaria? Para responder ese interrogante es necesario, en primer lugar, recordar la interpretación que de esa norma superior ha realizado esta corporación y, posteriormente, definir si, como lo sostiene la demanda, la medida legal adoptada regula el núcleo esencial del derecho al ejercicio de profesión u oficio o, como opinan los intervinientes, no toca ningún derecho fundamental.
El segundo problema jurídico, que solo se estudiará si no prospera el primer cargo de la demanda, consiste en definir si ¿la recertificación obligatoria, individual y periódica desconoce los derechos al trabajo y a escoger profesión de los profesionales de la salud? Para ese efecto, la Sala deberá analizar cuál es el marco razonable de limitación de esos derechos fundamentales y hasta dónde llega la facultad que la Constitución atribuye al Estado para vigilar y controlar el ejercicio de las profesiones y el desempeño del trabajo calificado mediante la imposición de los títulos de idoneidad.
Interpretación constitucional de la reserva de ley estatutaria para la regulación de derechos fundamentales. Reiteración de jurisprudencia.
4. Antes de comenzar a estudiar el tema de fondo, es importante formular una precisión respecto de la metodología del cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva de ley estatutaria cuando se trata de regular derechos fundamentales. En reiteradas oportunidades, esta corporación ha señalado que existen dos tipos de cargos contra leyes ordinarias que se consideran contrarias al artículo 152, literal a, de la Constitución: el primero, cuando existe un reproche global contra toda la ley, pues se considera que los temas generales que ella regula hacen parte de aquellos excluidos de la competencia ordinaria de configuración legislativa. En ese caso, el análisis de constitucionalidad no opera en forma separada y aislada de cada uno de los artículos que integran la ley ordinaria, sino que se limita a abordar estudio de la materia general y los derechos fundamentales. El segundo tipo de cargo, se dirige a cuestionar la validez constitucional de contenidos normativos precisos que pueden ser regulados en una ley estatutaria independiente para cada materia o en una sola ley con distintos temas que todos deban tramitarse bajo la reserva estatutaria. Al respecto, la Corte explicó con claridad:
“la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso, solo aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria.
No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, respecto de los cuales la Corte solo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión” (1) .
En consecuencia, el cargo formulado contra los artículos 10, literal d) y parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007, por violación del artículo 152, literal a, de la Constitución, es apto porque permite analizar en forma específica y concreta, esto es, totalmente ajena a la materia de la ley ordinaria que la regula, si el proceso de recertificación de los profesionales de la salud debe ser regulado mediante ley estatutaria.
5. Los artículos 152 y 153 de la Constitución impusieron la regulación legal cualificada de las materias de mayor trascendencia para el Estado social de derecho, pues no solo señalaron el contenido material de los asuntos que deben ser reglamentados mediante ley estatutaria, sino también establecieron un trámite de formación de las mismas más riguroso en cuanto a la aprobación por mayorías especiales y a la revisión constitucional previa a la sanción, oficiosa y definitiva. Así, la delimitación de las leyes estatutarias se inspiró en los artículos 19.2 de la Constitución alemana y 53, numeral 1º, de la Constitución española, según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política.
6. Ahora bien, como es natural y obvio que la regulación de los derechos fundamentales de las personas corresponda a un asunto de enorme interés en una sociedad democrática, el artículo 152, literal a, de la Constitución dispuso que, mediante leyes estatutarias, el legislador regulará los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. Pero, incluso, como lo ha advertido esta corporación en varias oportunidades, corresponde a un principio esencial del Estado liberal, el sometimiento de los poderes públicos al respeto y garantía de los derechos fundamentales y, en especial, a la reserva legal para su limitación y restricción, pues una de las garantías más importantes de la positivización superior y del carácter normativo de dichos derechos es la especial vinculación del legislador.
Además, es claro que por la naturaleza misma de las normas constitucionales en las que, principalmente, declaran la existencia de mínimos de protección y garantía y contienen reglas de textura abierta, es lógico que al legislador corresponda su desarrollo normativo y concretización para obtener una plena realización, de ahí que, la vocación natural de las normas constitucionales y, en especial, de los derechos fundamentales, sea su reglamentación y regulación legal.
De este modo, entonces, a pesar de que no es nueva la imposición de la reserva legal para la protección a los derechos de las personas, la reserva de ley estatutaria para algunos temas sí resulta una innovación introducida por el Constituyente de 1991, en tanto que esta fue concebida como una garantía de fortaleza normativa para los derechos fundamentales. Sin embargo, la regulación estatutaria de los derechos no necesariamente significa que la Carta hubiere exigido, en todos los casos, el reemplazo de la legislación ordinaria por la estatutaria, pues el artículo 150 superior mantiene como cláusula general de configuración normativa la reglamentación por vía de la ley ordinaria.
7. Conforme a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha manifestado (2) que la correcta interpretación del artículo 152, literal a, de la Carta no puede obedecer a un criterio literal de la misma, sino que debe corresponder a una adecuada armonización con el artículo 150 superior. En efecto, a esa conclusión se llega principalmente si se tiene en cuenta que la aplicación estricta de la reserva de ley estatutaria anularía o vaciaría el contenido de la competencia del legislador ordinario, en tanto que es indudable que, directa o indirectamente, toda regulación se refiere a un derecho fundamental. Es evidente, por ejemplo, que los códigos regulan derechos fundamentales, tales como el debido proceso, el acceso a la justicia, el de defensa, el trabajo y la libertad, entre otros. De esta forma, la interpretación aislada del artículo 152, literal a, de la Carta que exija la reserva de ley estatutaria para la regulación de “derechos y deberes fundamentales de las personas” conduciría al absurdo de dejar sin sentido la facultad del legislador ordinario para expedir códigos contemplada en el artículo 150 de la Constitución. Por esta razón, la Corte ha concluido que no corresponde al legislador estatutario regular el procedimiento para exigir la verdad, justicia y reparación de los derechos de las víctimas (3) , ni la reglamentación de la investigación y juzgamiento en materia penal (4) , ni la restricción del derecho a la circulación de vehículos en ciertas vías urbanas (5) .
El problema, en definitiva, que plantea la regulación de la ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, consistió en definir criterios claros que ofrezcan la mayor eficacia normativa posible tanto al artículo 150 superior como al 152, de forma tal que se preserve la separación de materias ordinarias y estatutarias y se impida la restricción de mínimos de protección de los derechos fundamentales sin el consenso y el debate político propio de las sociedades democráticas que están cimentadas en la fuerza normativa superior este tipo de derechos.
8. Así pues, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado cinco reglas interpretativas que permiten conocer cuáles son las regulaciones sobre derechos fundamentales que deben ser objeto de ley estatutaria y en que casos corresponde al legislador ordinario establecer las limitaciones o restricciones del derecho, a saber:
ii) La regulación estatutaria u ordinaria no se define por la denominación adoptada por el legislador, sino por su contenido material. Al respecto, esta corporación ha aclarado que el “criterio nominal relativo a la denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley ordinaria, simplemente porque optó por llamarla “Código de Derechos Fundamentales”. Por eso, esta Corte ha señalado criterios adicionales al meramente nominal para determinar cuáles son las materias reservadas al legislador estatutario... De la jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales” (7) . En consecuencia, el trámite legislativo ordinario o estatutario será definido por el contenido del asunto a regular y no por el nombre que el legislador designe.
iii) Mediante ley estatutaria se regula únicamente el núcleo esencial del derecho fundamental (8) , de tal forma que si un derecho tiene mayor margen de configuración legal, será menor la reglamentación por ley estatutaria.
iv) Las regulaciones integrales de los derechos fundamentales debe realizarse mediante ley cualificada (9) y,
v) Los elementos estructurales esenciales del derecho fundamental deben regularse mediante ley estatutaria (10) . De esta forma, es claro que la regulación puntual y detallada del derecho corresponde al legislador ordinario (11) . Al respecto, la Corte dijo que “las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico” (12) . Pero, incluso, posteriormente, la Corte dijo que la reserva de ley estatutaria no solo se referirá a aspectos estructurales del derecho fundamental, sino a elementos principales e importantes del mismo, así:
“existe un principio general establecido en nuestra Constitución Política, según el cual aquellas leyes que traten sobre situaciones principales e importantes de los, derechos fundamentales o sus mecanismos de protección deben ser tramitadas a través del procedimiento de una ley estatutaria. Es decir, se presenta una reserva de ley estatutaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha entendido que el análisis de dicho principio no debe ser radical por cuanto dejaría vacía la competencia del legislador ordinario; quien en muchas ocasiones expide leyes que de una u otra manera vinculan tangencialmente derechos fundamentales, tratando situaciones no principales y menos importantes de este tipo de derechos” (13) .
9. Para el caso objeto de estudio resulta especialmente relevante recordar cuál ha sido la interpretación que la Corte Constitucional ha adoptado respecto de la regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental mediante ley estatutaria.
En efecto, aunque inicialmente esta corporación dijo que solo debían ser regulados mediante ley estatutaria los “contenidos más cercanos al núcleo esencial del derecho fundamental” (14) , en la actualidad, de manera uniforme y constante, la jurisprudencia sostiene que la regulación de los derechos fundamentales a que hace referencia el artículo 152, literal a, de la Constitución debe entenderse para todos los aspectos que identifican e individualizan el derecho fundamental, entendidos estos como “los elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental” (15) . Al respecto, la Corte se expresó:
“Para poder determinar si la norma acusada debió haberse tramitado por medio de una ley estatutaria, no basta con determinar si el objeto de esa disposición tiene alguna relación con un derecho fundamental. Será necesario además, constatar si el contenido normativo expresado por la ley desde el punto de vista material, regula elementos que se encuentran próximos y alrededor del contenido esencial de un derecho fundamental, y en caso de realizar restricciones, límites o condicionamientos sobre estos, deberá verificarse si estas tienen un carácter proporcional y constitucionalmente razonable” (16) .
10. Para la Sala es claro que cuando el legislador regula, limita, restringe o establece prohibiciones en el núcleo esencial de un derecho fundamental, tiene una carga argumentativa mayor que debe expresarse en debates ideológicos claros y específicos y en consensos mayoritarios en la elaboración del proyecto de ley, pues la importancia que para el Estado constitucional tienen los derechos fundamentales exige que el legislador adelante un análisis no solo sobre la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de las limitaciones del derecho fundamental, sino también una valoración especial de conveniencia y oportunidad de los resultados de la restricción del derecho en la práctica.
Nótese que, en estos casos cuando se alega la violación del principio de reserva de ley estatutaria, el juicio de constitucionalidad no se adelanta respecto de la validez de la medida adoptada, esto es, de si es razonable y proporcional que el legislador hubiere reglamentado o, incluso, limitado el núcleo esencial del derecho fundamental, pues este se circunscribe a determinar si un tema específico, por regular el núcleo esencial del derecho, se tramitó mediante el procedimiento especial y cualificado que exige la Constitución para las leyes estatutarias. En caso de que dicha limitación o reglamentación del contenido mínimo del derecho se hubiere aprobado mediante una ley ordinaria, así hubiere obtenido mayorías especiales o se hubiere tramitado en una sola legislatura, la Corte debe declarar su inexequibilidad, no precisamente porque su contenido repugne con la Constitución, sino porque el legislador ordinario no era competente para expedirla porque correspondía a la ley estatutaria. Y, solo en la oportunidad procesal prevista en el artículo 153 de la Carta (el control automático y oficioso), esta corporación definirá si el contenido de la reglamentación del núcleo esencial del derecho se ajusta o no a la Constitución.
11. Precisamente, porque hubo regulación del núcleo esencial de un derecho fundamental únicamente porque no se aprobó mediante ley estatutaria y no por su contenido, la Corte Constitucional ha declarado la inexequibilidad de varias normas. Por ejemplo, la Sentencia C-567 de 1997 (17) , declaró la inexequibilidad de un aparte contenido en el artículo 1º de la Ley 190 de 1995, según el cual todo aspirante a ocupar un cargo o empleo público, o a celebrar un contrato de prestación de servicios con la administración, debía diligenciar su hoja de vida y consignar “los demás datos que se soliciten en el formato único”. Esta corporación encontró que esa disposición regulaba aspectos que tocan el núcleo esencial del derecho a la autodeterminación informativa, por lo que le correspondía a la ley estatutaria “ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección, tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución”.
Igualmente, la Sentencia C-687 de 2002 (18) , declaró la inexequibilidad del artículo 19 de la Ley 716 de 2001, que regulaba la caducidad de la información negativa histórica en los bancos de datos para los deudores morosos que se pongan al día dentro del año siguiente a la vigencia de la ley, en tanto que los elementos conceptuales, el conocimiento, rectificación y actualización de informaciones recogidas en las bases de datos, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al habeas data y, por consiguiente, deben ser regulados mediante ley estatutaria. En este mismo sentido, la Sentencia C-993 de 2004 (19) , declaró la inexequibilidad del artículo 31 de la Ley 863 de 2003 que autorizaba a la DIAN a reportar a las centrales de riesgo la información relativa al cumplimiento o mora de obligaciones tributarias, porque “la administración no puede arrogarse la facultad de recolectar, tratar y circular datos, si esta no proviene de una ley estatutaria; garantía constitucional suprema para el respecto de la libertad de los ciudadanos en materia de habeas data”.
De esta forma, entonces, debe entenderse que la reserva de ley estatutaria para regular el núcleo esencial de un derecho fundamental constituye una garantía constitucional de eficacia normativa de los derechos fundamentales frente a la competencia del legislador para regularla, que consiste en la mayor rigidez de su reforma y mayor consenso para su reglamentación.
Concluido lo anterior, ahora pasa la Sala a estudiar cómo puede identificarse el núcleo esencial del derecho a ejercer profesión u oficio. Para ello, en primer lugar, se procederá a recordar la jurisprudencia de la Corte Constitucional en torno a la interpretación del artículo 26 superior.
Contenido del derecho a ejercer profesión u oficio y su núcleo esencial
12. Ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional el reconocimiento del carácter fundamental de los derechos a elegir y a ejercer profesión u oficio (20) , los cuales constituyen modalidades de la libertad individual y se relacionan directamente con otros derechos fundamentales, tales como el trabajo, la igualdad de oportunidades y el libre desarrollo de la personalidad.
13. De igual manera, desde sus primeros fallos, esta corporación ha dicho que el artículo 26 superior consagra dos derechos que aunque se interrelacionan inevitablemente, son independientes, tienen un marco de protección y de regulación distinto.
Así, de una parte, el derecho a elegir profesión u oficio (21) corresponde a un acto de voluntad de su titular que es prácticamente inmune a la intervención del Estado y de los particulares, puesto que consiste en la facultad que tiene cada persona de escoger la labor que desempeñará a lo largo de su vida no solo como instrumento para cubrir sus necesidades vitales sino también de realización humana. Este derecho, entonces, se ubica en esa esfera interna del ser humano que aunque está limitada por las aptitudes individuales, las condiciones económicas, sociales y culturales de su titular y las políticas de Estado en la educación, el empleo y el desarrollo tecnológico, corresponde a un acto de libertad individual.
De otra parte, el derecho a ejercer profesión u oficio (22) , que concreta y materializa la elección libre previamente realizada por su titular, está sometido a mayores restricciones que se derivan de la exigencia social de mayor o menor necesidad de escolaridad y conocimientos técnicos adecuados para su realización. Por ello, la propia Constitución otorgó al Estado la obligación de intervenir en el ejercicio de las profesiones mediante dos mecanismos: i) el control y vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones u oficios con el fin de armonizar los intereses de la sociedad y del particular afectado y de controlar el abuso de los derechos individuales (arts. 1º, 2º, 26 y 95, num. 1º, superior) y, ii) la expedición de títulos de idoneidad para el caso de profesiones que exijan formación académica como instrumento para proteger a la comunidad, pues aquellos oficios que no impliquen riesgo social serán de libre ejercicio (C.N., arts. 1º, 2º y 26). Cabe recordar que la Corte definió los títulos de idoneidad como la “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica” (23) .
14. De esta forma, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que si bien es cierto el derecho al ejercicio de la profesión es de amplia configuración normativa y está sometido a mayor margen de intervención del Estado, el legislador no puede imponer requisitos irrazonables o desproporcionados que modifiquen su esencia o constituyan verdaderas barreras para su desempeño, ni puede exigir títulos de idoneidad que no sean absolutamente necesarios para proteger a la sociedad.
Así las cosas, se ha concluido que la restricción legal del derecho al ejercicio de la profesión mediante la imposición de títulos de idoneidad debe ser excepcional y, como tal, solamente puede exigirse para proteger a la comunidad y a los derechos fundamentales de otras personas de los riesgos que suponen la práctica profesional. Pero, además, la Corte ha dicho que con las autorizaciones del Estado para el ejercicio profesional, no se trata de contrarrestar cualquier tipo riesgo sino aquel que reúna las siguientes condiciones:
i) debe ser de tal magnitud que pueda afectar el interés de la colectividad, pues “el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio” (26) . Por esta razón, por ejemplo, este tribunal declaró la inexequibilidad de unas normas que tipificaban como faltas disciplinarias del abogado conductas de incidencia individual y propias de la vida privada del particular (el hábito de frecuentar lenocinios u otros lugares “de mala reputación”, o la dilapidación del patrimonio en perjuicio de los acreedores), puesto que “las conductas aquí englobadas disciplinariamente nada tienen que ver con el ejercicio de la profesión de abogado, pues corresponden a hábitos ligados a su esfera estrictamente personal, que normalmente se agotan en su mundo privado, y que por tanto, en la medida en que no interfieran en el desarrollo de su profesión ni en el respeto a las personas relacionadas con la misma, solo podrían subsistir positivamente a condición de que el derecho al libre desarrollo de la personalidad resulte anulado para el gremio de los abogados” (27) . Igualmente, la Corte declaró inexequibles unas disposiciones que inhabilitaban para ejercer el cargo de notario a quienes, entre otras, hubieren sido sancionados disciplinariamente por abandono de hogar, o por homosexualismo, o por embriaguez habitual o la práctica de juegos prohibidos, pues se consideró que la limitación del derecho a ejercer profesión y cargo público solamente resultan válidas si tienen como objeto prevenir el riesgo social y asegurar el cumplimiento de los deberes funciones (28) .
ii) el riesgo social que se pretende prevenir con la imposición de títulos de idoneidad debe ser claro y presentarse por razones irresistibles, esto es, “cuando su ejercicio excesivo no se concilio, con la necesidad de convivir” (29) . Con base en ello, la Corte consideró contraria a la Constitución una disposición que pretendía exigir el cumplimiento de requisitos para acreditar la calidad de periodista profesional, tales como la demostración ante autoridad gubernamental del ejercicio de la labor en forma remunerada, por no menos de 10 años y dentro del plazo establecido en la ley. Al respecto, dijo que “sería contrario a la Constitución excluir del reconocimiento de la categoría de periodista profesional a quien no ha cursado estudios académicos, o a quien no ha recibido la acreditación de una autoridad estatal, ya que el ejercicio de la libertad de expresión en sus múltiples modalidades está garantizado en la Carta Política a todas las personas (C.N., art. 20), con indiferencia de su formación o de la venia estatal” (30) .
iii) debe ser susceptible de control o de disminución con formación académica específica. Así, por ejemplo, la Sentencia C-226 de 1994 declaró la inexequibilidad de normas que únicamente autorizaban a los bacteriólogos a adelantar algunas actividades profesionales que podían ser desarrolladas por otras disciplinas, puesto que la restricción del derecho al ejercicio profesional “no puede ser por ningún motivo el de privilegiar a grupos específicos”.
15. A partir de lo expuesto surge una pregunta obvia: ¿cómo puede definirse, entonces, el alcance del núcleo esencial del derecho a ejercer profesión si la propia naturaleza de este derecho fundamental supone un amplío margen de regulación legal y la Constitución autoriza su limitación mediante la imposición de títulos de idoneidad?
Tanto la doctrina especializada (31) como la jurisprudencia de esta corporación (32) coinciden en señalar que la teoría del núcleo esencial se aplica como una garantía reforzada de eficacia normativa de los derechos fundamentales, en tanto que es exigible un mínimo de contenido que vincula y se impone principalmente frente al legislador. En efecto, frente a la indiscutible facultad del legislador de regular e, incluso, de restringir los derechos fundamentales de las personas, el deber de respetar su núcleo esencial aparece como una barrera insuperable que es exigible para evitar que la limitación del derecho se convierta en su anulación o para impedir que se despoje de su necesaria protección. Por ello, aunque el legislador justifique la necesidad, idoneidad y adecuación de la restricción de un derecho fundamental, si esta suprime el núcleo esencial, la medida debe ser retirada del ordenamiento jurídico porque impone un sacrificio desproporcionado del derecho contrario a la Constitución.
Ahora bien, aunque existe una discusión en la doctrina (33) sobre si puede identificarse en abstracto el contenido esencial del derecho (concepto absoluto), o si solamente surge en el análisis del caso concreto después de la ponderación de los derechos en conflicto (concepto relativo), lo cierto es que el núcleo esencial se ha definido como el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental” (34) . O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección.
En este sentido, la Corte ha concluido que los criterios que sirven de apoyo para determinar el contenido esencial de un derecho fundamental, aunque no siempre proporcionan la solución definitiva, son principalmente dos: i) hacen parte del núcleo esencial las características y facultades que identifican el derecho, sin las cuales se desnaturalizaría y, ii) integran el núcleo esas atribuciones que permiten su ejercicio, de tal forma que al limitarlas el derecho fundamental se hace impracticable.
Esto explica entonces por qué el Constituyente exigió que la regulación del núcleo esencial de los derechos fundamentales esté sometida a la reserva de ley estatutaria, pues es evidente que la brecha que separa la limitación legítima del núcleo y su anulación (que por ese hecho resultaría contraria a la Constitución) no solo es muy sensible, sino que además requiere de un debate legislativo responsable, consciente y fundamentado que soporte la decisión.
16. Así las cosas, la simple confrontación de las definiciones de derecho fundamental al ejercicio de la profesión y de su límite mínimo, le permite a la Corte inferir que el núcleo esencial del derecho fundamental al ejercicio de la profesión supone, entre otros aspectos, la existencia y goce de la facultad que el Estado otorga o reconoce a una persona para desempeñarse en el campo técnico en el que su titular acreditó conocimientos y aptitudes. De igual manera, hace parte del mínimo de protección del derecho la posibilidad de desarrollar, aplicar y aprovechar los conocimientos profesionales adquiridos, en condiciones de igualdad, dignidad y libertad. Pero, también, como lo advirtió este tribunal en anterior oportunidad, se afecta el contenido mínimo de este derecho fundamental cuando el legislador “exige requisitos que vulneren el principio de igualdad [o] restrinjan más allá de lo estrictamente necesario el acceso a un puesto de trabajo o impongan condiciones exageradas para la adquisición del título de idoneidad” (35) .
17. Específicamente para resolver el caso concreto sometido a consideración de la Sala, es importante definir si la regulación relativa a la exigencia de los títulos de idoneidad hace parte del núcleo esencial del derecho a ejercer la profesión. Para ello, es necesario precisar cuál es el momento en que el Estado le puede exigir a una persona el cumplimiento de requisitos para autorizar su ejercicio.
Pese a que el artículo 26 de la Constitución evidentemente autoriza al legislador a exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, con las condiciones y características vistas en precedencia, no precisa con claridad si el único momento en que esas autorizaciones deben expedirse es el que confiere la calidad de profesional o si, una vez adquirida esa condición, puede someter su ejercicio a nuevas autorizaciones. Por esa razón, desde el punto de vista temporal, los títulos de idoneidad profesional pueden ser de dos tipos:
i) los títulos que autorizan el ejercicio profesional. Estas autorizaciones estatales conceden la calidad de profesional, que consisten en el reconocimiento académico que realiza una institución superior autorizada por el Estado y a nombre de él, por haber adquirido los conocimientos y aptitudes necesarias y suficientes para desempeñar la disciplina. Estos títulos, entonces, de un lado, reconocen una formación profesional idónea y la superación de los requisitos previstos en la ley y el reglamento educativo y, de otro, autorizan a ejercer la profesión de acuerdo con el régimen jurídico aplicable a su desempeño, pues materializa las que tan solo eran expectativas de ejercicio técnico o científico.
ii) los títulos que limitan el ejercicio profesional. Estos son posteriores al reconocimiento profesional y están dirigidos a comprobar la idoneidad del desempeño profesional como requisito fundamental para continuar con su ejercicio. En este último caso, es obvio que el impacto de la restricción del derecho es mucho mayor que en el primero y que, por ello, hacen parte del núcleo esencial del derecho, no solamente porque el Estado ha generado confianza sobre la idoneidad del profesional con el título que confirió, sino también porque el titular del derecho enfocó su vida laboral, económica y social, alrededor de la disciplina que escogió como instrumento de desarrollo personal y familiar.
En conclusión, el hecho de que el derecho fundamental a ejercer la profesión requiera un marco de regulación más amplia que otros derechos del mismo rango, tanto en sentido positivo como negativo, porque la Constitución no solo garantiza el derecho con la abstención en ciertos ámbitos, sino también con la exigencia de actividades positivas por parte del Estado y, en particular la ley pueda señalar condiciones particulares para el ejercicio de las profesiones relacionadas con el sector salud por la trascendencia social y el riesgo que estas enfrentan respecto de los derechos fundamentales de otras personas, no necesariamente significa que el legislador está facultado para reglamentar ese derecho en cualquier momento y de cualquier forma, pues el artículo 152, literal a, de la Constitución limitó la competencia para regular el núcleo esencial de los derechos fundamentales al legislador estatutario. Por esa razón, pasa la Sala a estudiar si el proceso de recertificación de los profesionales de la salud contenido en las normas acusadas toca el núcleo esencial del derecho fundamental a ejercer dichas profesiones.
Núcleo esencial del derecho fundamental a ejercer profesión y el proceso de recertificación de los profesionales de la salud
18. Las normas acusadas crearon el proceso de recertificación de talento humano en salud que consiste en la evaluación individual, obligatoria y periódica de conocimientos y desempeño de los profesionales, esto es, de las personas que obtuvieron título en alguna de las profesiones de la salud. Este proceso se adelantará por los colegios de las profesiones respectivas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, cuya finalidad es garantizar la idoneidad de los profesionales y la calidad del servicio en salud que prestan a sus pacientes.
En efecto, el artículo 22 de la ley de talento humano en salud dispuso que “ninguna persona podrá realizar actividades de atención en salud o ejercer competencias para las cuales no esta autorizada sin los requisitos establecidos en la presente ley”, pues en caso de incumplimiento de esos requisitos se entenderá que el ejercicio de la profesión es ilegal. Ahora, el artículo 18 de esa misma normativa señala que los requisitos para el efecto son: i) la acreditación de condiciones académicas con el reconocimiento de títulos otorgados por instituciones de educación superior autorizadas, ii) estar certificado mediante la inscripción en el registro único nacional para el ejercicio de la profesión. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 23 a 25 de la Ley 1164 de 2007, dicha certificación es temporal y se acredita con la tarjeta profesional o también denominada tarjeta de identificación única nacional del talento humano en salud, la cual será actualizada en forma periódica y permanente con base en el proceso de recertificación.
19. Dicha reglamentación permite inferir tres premisas:
La primera: el proceso de recertificación diseñado por la Ley 1164 de 2007 corresponde a un título de idoneidad que limita el ejercicio de la profesión, pues tiene como objetivo evitar la práctica de las profesiones de la salud de mala calidad y sin condiciones de idoneidad. En otras palabras, ese proceso está dirigido a impedir el ejercicio de la profesión a quienes no cumplan los criterios de calidad e idoneidad en la prestación de los servicios de salud. Sin duda, esta autorización estatal permite o prohíbe continuar con el ejercicio profesional que ha sido previamente autorizado por el Estado.
La segunda: la obligatoriedad de la recertificación se impone para todos los profesionales del área de la salud, pues quién no obtiene la autorización simplemente ejerce ilegalmente la profesión. El cumplimiento de ese requisito no solo será exigido por los tribunales de ética de cada disciplina, sino también por las instituciones en donde los profesionales presten los servicios de salud.
La tercera: a pesar de que la ley entrega al reglamento la facultad para definir el procedimiento para poner en funcionamiento el proceso, es claro que la recertificación lleva implícita la evaluación periódica de conocimientos y condiciones de idoneidad para todos los profesionales de las áreas de la salud, pues, para efectos de la medición, la ley no distinguió ni los años de ejercicio que hubiere desempeñado el profesional, ni la especialidad que ejerce dentro de la disciplina, ni las condiciones económicas, culturales o sociales en las que desarrolla la profesión y que le permitirían acceder a las modernas técnicas o novísimos conocimientos tecnológicos en materia de salud.
20. Las premisas enunciadas muestran que la regulación objeto de estudio toca el núcleo esencial de los derechos fundamentales a ejercer las profesiones en las áreas de la salud y al trabajo, por las siguientes tres razones:
i) esos derechos fundamentales se identifican con la autorización que el Estado brinda a su titular de desempeñar la profesión después de acreditar el cumplimiento de requisitos y condiciones para obtener el título de idoneidad. Entonces, como las normas acusadas se dirigen a restringir el ejercicio de la profesión previamente autorizada, es claro que el proceso de recertificación posterior al grado toca el núcleo esencial del derecho.
ii) el mínimo de contenido del derecho a ejercer la profesión está relacionado con la facultad que tiene el profesional de desempeñar trabajos relacionados con la disciplina que escogió para desarrollar su vida económica, social y espiritual. De este modo, si la ley somete al profesional a un proceso de recertificación como único instrumento para continuar el ejercicio de la profesión, es lógico que se refiere al núcleo esencial de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 25 y 26 de la Constitución y,
iii) tanto el derecho al trabajo como al ejercicio profesional se caracterizan por imponer al Estado garantías que no solo faciliten su desempeño, sino que permitan márgenes razonables de estabilidad, pues es lógico que el ejercicio de un trabajo o un empleo profesionalmente calificado otorga tranquilidad y relativa seguridad para proveer las necesidades y para realizar las aspiraciones económicas personales y familiares de su titular. Ahora, como se explicó en precedencia, el proceso de recertificación objeto de estudio podría impedir el ejercicio de la profesión y podría generar el retiro del empleo de los profesionales en las áreas de la salud, lo cual también demuestra que, desde esa perspectiva, la regulación de ese título de idoneidad refiere el núcleo esencial de los derechos fundamentales al trabajo y al ejercicio de la profesión.
En este orden de ideas, para esta corporación es claro el legislador ordinario no era competente para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud con educación superior, en tanto que esta atañe al núcleo esencial de derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal a, de la Constitución,
21. Finalmente, la Sala reitera que la inconstitucionalidad que se ha constatado de la consagración de la recertificación para los profesionales de la salud no reside en el hecho de que el legislador hubiere excedido su facultad de inspección y vigilancia sobre las profesiones o que la Corte no hubiere reconocido la potestad para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de las mismas genera riesgos sociales, puesto que podría ser válido constitucionalmente que el legislador cambie, modifique o renueve los requisitos para el ejercicio de una profesión. El problema de las disposiciones acusadas se circunscribe al hecho de que fueron aprobadas mediante ley ordinaria a pesar de que regulaban el núcleo esencial de los derechos a ejercer la profesión y al trabajo de los profesionales de la salud, por lo que debían ser tramitadas mediante ley estatutaria.
Ahora, aunque si bien es cierto es válido constitucionalmente que el legislador busque garantizar la idoneidad permanente de los profesionales de la salud y la calidad del personal en la prestación de los servicios de salud y que para ello podría exigirles cursos de actualización o de evaluación, no lo es menos que el impacto de la medida debe ser suficientemente analizado y ponderado por el legislador estatutario, de tal forma que se apruebe con la participación mayoritaria exigida en la Constitución y el consenso político requerido al diseñar un proceso de evaluación permanente de conocimientos y destrezas que puede generar la prohibición o el impedimento del ejercicio de una profesión que fue autorizada por el Estado y que ha sido desempeñada por muchos años como medio de vida y de realización personal de los profesionales de la salud.
Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la totalidad del artículo 25; del literal d) del artículo 10 y de la expresión “e implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley”, contenida en el parágrafo 1º del artículo 10 de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión “y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley”, del artículo 24 de la misma ley.
(1) Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(2) Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-013 de 1993, C-370 de 2006, C-370 de 2006, C-910 de 2004 y C-162 de 2003.
(3) Ver: Sentencia C-370 de 2006.
(4) Sentencias C-037 de 1996, C-313 de 1994, C-646 de 2001 y C-319 de 2006.
(5) Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-481 de 2003, C-355 de 2003 y C-475 de 2003.
(7) Sentencia C-646 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(8) Sentencias C-313 de 1994, C-740 de 2003, C-193 de 2005 y C-872 de 2003, entre otras.
(9) Sentencias C-620 de 2001, C-687 de 2002 y C-872 de 2003.
(10) Sentencias C-162 de 2003 y C-981 de 2005.
(11) Sentencia C-013 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(12) Sentencia C-226 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(13) Sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería. Esta posición fue reiterada en Sentencia C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(14) Sentencia C-408 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz. En esa providencia, la Corte dijo que “... cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales”. Igualmente, en Sentencia C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte dijo que “la regulación de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos, únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley estatutaria”.
(15) Sentencia C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(16) Sentencia C-687 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(20) Sobre el carácter ius fundamental de los derechos regulados por el artículo 26 de la Constitución, entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias C-606 de 1992, C-177 de 1993, C-377 de 1994, C-697 de 2000, C-098 de 2003, C-038 de 2003, C-193 de 2006 y T-167 de 2007.
(21) Ver sentencias C-098 de 2003 y C-038 de 2003.
(22) Pueden consultarse las sentencias C-193 de 2006, C-619 de 1996, C-964 de 1999, C-212 de 2007 y C-038 de 2003, entre otras.
(23) Sentencia C-337 de 1994. Reiterada en la Sentencia C-193 de 2006.
(26) Sentencia C-964 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada en Sentencia C-038 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(27) Sentencia C-098 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(28) Sentencia C-373 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(29) Sentencia C-087 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(30) Sentencia C-650 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(31) Entre muchos doctrinantes, pueden consultarse a Prieto Sanchis, Luis, en “Estudios sobre derechos fundamentales”. Editorial Debate. Madrid. 1990; a Pérez Luño, Antonio, en “Los derechos fundamentales”. Editorial Tecnos, Madrid. 2004; a Rubio Llorente, Francisco, en “Derechos fundamentales y principios constitucionales”, Editorial Ariel. Barcelona. 1995 y a Jiménez Campo, Javier, en “Derechos fundamentales. Concepto y garantías”. Editorial Trotta, Madrid. 1999.
(32) Entre otras, pueden consultarse las sentencias C-993 de 2004, C-620 de 2001, C-489 de 2002, C-142 de 2001, T-028 de 1996 y T-360 de 2005.
(33) El resumen de la discusión puede encontrarse en “Derecho constitucional. Derechos y libertades fundamentales”. Coordinador Francisco Balaguer Callejón. Volumen II. Editorial Tecnos, Madrid. 1999. Páginas 271 y siguientes.
(34) Sentencia C-994 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(35) Sentencia C-670 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.