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Timestamp: 2018-01-16 13:48:47+00:00
Document Index: 109023915

Matched Legal Cases: ['art. 29', 'art. 438', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 433', 'art. 438']

Famiglia oggi n. 4 aprile 2004 - Coerenza tra bisogni e obiettivi dell’offerta
POLITICHE FAMILIARI - RIVEDERE I METODI DELLA APPLICAZIONE DELLE NORME
Coerenza tra bisogni
e obiettivi dell’offerta
Il "riccometro", così come viene applicato, lascia aperto il dubbio che esso risponda esclusivamente alle esigenze delle amministrazioni locali, a danno delle famiglie italiane.
La normativa sull’Isee (Indicatore della situazione economica equivalente, detto pure "riccometro") nasce dall’esigenza di omogeneizzare a livello nazionale i criteri di valutazione della condizione socio-economica di coloro che richiedono prestazioni agevolate, fornendo in questo modo ai soggetti erogatori uno strumento che abbia rilevanza sia politica, rispetto alla garanzia di equità nell’accesso e nella contribuzione, sia tecnica, in relazione cioè all’individuazione di percorsi formalmente corretti di misurazione e valutazione e integrazione della loro condizione economica.
Per fare ciò, nel computo della situazione economica del soggetto che richiede la prestazione sociale agevolata, si tiene conto sia del reddito e del patrimonio di tale soggetto, sia di quelli dei suoi familiari. La situazione economica che ne scaturisce è correlata alla composizione e alla condizione sociale del nucleo familiare, mediante un coefficiente di equivalenza che garantisce in questo modo l’equiparazione tra condizioni socio-economiche di famiglie diverse.
Il coefficiente familiare misurato sul cosiddetto "nucleo familiare standard" è individuato in base a due diverse modalità: criteri ordinari, incentrati sul concetto di famiglia anagrafica e sull’eccezione dei soggetti a carico ai fini Irpef, con prevalenza del criterio anagrafico per i coniugi conviventi e per i figli minori conviventi con i genitori; criteri specifici relativi a una serie di casi particolari (soggetti a carico ai fini Irpef di più persone, coniugi non separati e non coabitanti, figli minori in affidamento, soggetti che non vivono in famiglie anagrafiche).
Tralasciando le incongruenze che presenta la scala di equivalenza prevista nella normativa attuale, la scelta di un coefficiente familiare per confrontare famiglie di diversa composizione rappresenta esso stesso una scelta importante di politica familiare. Infatti, dividere il reddito e/o il patrimonio semplicemente per il numero dei componenti della famiglia, ottenendo in tal modo un valore pro capite, non tiene ragionevolmente conto della situazione reale delle famiglie, che conseguono economie di scala in base al numero dei componenti rispetto ai costi generali che aumentano al crescere dei componenti in misura minore dei costi individuali.
Rappresentazioni delle famiglie
Se la strada da percorrere verso una piena affermazione di politiche familiari appare ancora lunga (le imposte, infatti, sono calcolate su base singola e non familiare), tuttavia la corretta applicazione dell’Indicatore della situazione economica equivalente può consentire di aumentare il tasso di "famiglia" nelle politiche di welfare.
Da questo punto di vista è possibile descrivere diverse situazioni, rilevate direttamente nell’esperienza italiana, che riflettono un’applicazione flessibile del parametro famiglia in relazione agli obiettivi degli interventi e delle politiche.
La prima da registrare riguarda la scelta del legislatore, in base a prassi ampiamente diffuse, di non effettuare alcune discriminazione nel campo delle politiche sociali tra tipologie familiari diverse, considerando del tutto analoghe le caratteristiche delle famiglie di fatto (famiglia anagrafica) e quelle delle famiglie legittime riconosciute nell’art. 29 della Costituzione.
La seconda si riferisce alla possibilità di prevedere eccezioni, nel caso di prestazioni rivolte a soggetti con handicap grave o ad anziani non autosufficienti, o flessibilità da parte degli enti erogatori in base agli obiettivi del servizio e delle prestazioni.
In questi casi la decisione di considerare la condizione economica del singolo utente, indipendentemente da quella del nucleo familiare di appartenenza, appare giustificata dall’obiettivo di tutelare la posizione di debolezza dell’anziano o del diversamente abile. È quindi possibile prendere in considerazione un nucleo familiare che risulti un sottoinsieme di quello standard e non una sua estensione.
La terza riguarda il coinvolgimento nel pagamento della tariffa di familiari tenuti agli alimenti. Da questo punto di vista occorre ricordare che l’art. 438, primo comma del Codice civile dispone che «gli alimenti possono essere chiesti solo da chi versa in stato di bisogno e non è in grado di provvedere al proprio mantenimento».
Da tale principio, la sentenza n. 349/1989 della Corte Costituzionale deriva l’impossibilità di una sostituzione processuale a opera dell’ente pubblico, che chieda gli alimenti in luogo del soggetto in stato di bisogno.
Si rammenta inoltre che il decreto legislativo n. 109/1998 al sesto comma dell’art. 2 così recita: «Le disposizioni del presente decreto non modificano la disciplina relativa ai soggetti tenuti alla prestazione degli alimenti ai sensi dell’art. 433 c.c. e non possono essere interpretate nel senso dell’attribuzione agli enti erogatori della facoltà di cui all’art. 438, primo comma, c. c. nei confronti dei componenti il nucleo familiare del richiedente la prestazione sociale agevolata».
Ciò si traduce nell’impossibilità di utilizzare l’Isee per operare una qualsiasi rivalsa verso gli obbligati che non facciano parte del "nucleo familiare standard".
La tariffa lineare
La quarta situazione afferisce alla possibilità di poter ottenere una tariffa "personalizzata" per ciascuna famiglia.
La prassi più diffusa che prevede l’uso di fasce di reddito, oltre a essere poco comprensibile per la maggior parte degli utenti, appare soprattutto iniqua per gli utenti collocati in prossimità di ciascun "salto" alla fascia superiore – in particolare quando le fasce sono poche – al punto da rendere tali salti autentiche discriminazioni tra soggetti dotati sostanzialmente di eguali capacità contributive.
La tariffa lineare risulta, invece, più coerente dal punto di vista della trasparenza e più efficiente dal punto di vista della gestione del rapporto con l’utenza. Essa si ottiene attraverso:
la definizione di un valore di Isee minimo a cui risulta correlata la tariffa minima del servizio;
di una valore di Isee massimo, cui è correlata la tariffa massima, rapportata al costo pieno del servizio.
In presenza di valori dell’Isee intermedi fra il minimo e il massimo, la tariffa sarà pari a un valore progressivamente incrementato rispetto alla tariffa minima, tale da comportare prelievi tariffari linearmente crescenti in correlazione della crescita dell’Isee stesso.
Suddividere i costi del servizio
La quinta, poco nota, si riferisce alla possibilità nel calcolo delle tariffe di riparametrarle in base alla scala di equivalenza. Ciò permette di mantenere allineato il livello di Isee anche dopo l’agevolazione tra due famiglie che possiedono lo stesso parametro, con un evidente beneficio dal punto di vista dell’equità.
In caso contrario due famiglie diverse rispetto alla situazione familiare ma che hanno lo stesso Isee, a seguito dell’agevolazione beneficiata modificano sensibilmente il proprio Isee, ovvero si modifica in termini relativi l’impatto del contributo nelle rispettive famiglie.
Il sesto rimanda alla modalità di calcolo della tariffa, effettuato in base al costo reale del servizio offerto, il grado di copertura dei costi a carico delle famiglie, la struttura delle famiglie potenziali utenti in relazione all’Isee, ovvero l’impatto della tariffa sulle famiglie.
La scelta pertanto dell’ammontare degli Isee minimo e massimo e delle relative tariffe si traduce, di fatto, non solo sul grado di importanza attribuito dall’ente erogatore a quel particolare servizio, ma anche sul tipo di politiche selettive che intende adottare, ovvero sul grado di partecipazione ai costi del servizio da parte della generalità delle famiglie presenti sul territorio.
Per verificare la corretta applicazione dell’Isee orientato alla famiglia occorre porsi la seguente domanda: quale tipo di correlazione esiste tra condizione economica della famiglia e caratteristiche del servizio offerto?
Prendiamo il caso concreto dei criteri di selezione adottati nella definizione delle graduatorie per l’accesso agli asili nido.
Rispetto a una situazione generalizzata nella quale l’offerta risulta sottodimensionata rispetto alla domanda, i principali Comuni italiani affidano l’accesso ai nidi a una graduatoria formulata in base a una molteplicità di fattori ai quali viene attribuito un punteggio.
Tra questi criteri ve ne sono alcuni sui quali occorre riflettere attentamente: condizione economica, lavoro, titolo della casa. A parte il fatto che esiste una certa correlazione tra questi tre criteri che, pertanto, possono fornire lo stesso tipo di informazione determinando una ridondanza nei criteri stessi, una risposta metodologicamente corretta e politicamente appropriata si basa sulla coerenza funzionale tra bisogno rilevato e obiettivi dell’offerta. Cosa c’entra il criterio economico nel definire l’accesso, quindi il bisogno, della famiglia al nido?
Sorge il dubbio che l’adozione dell’indicatore economico nei criteri di accesso possa rispondere esclusivamente all’esigenza delle amministrazioni locali di garantire un certo equilibrio finanziario del bilancio pubblico, agendo direttamente sul contenimento della domanda. Ma se, come si sostiene, l’obiettivo del nido è quello di rispondere alle esigenze educative della generalità delle famiglie, si tratta di trovare il modo, convenzionale e metodologicamente corretto, di rilevare e graduare tale esigenza. In altri termini, si ritiene che l’indicatore economico, nel nostro caso l’Isee, possa essere utilizzato correttamente solo se le esigenze da soddisfare sono correlate alla condizione economica del nucleo familiare come, ad esempio, nel caso del reddito minimo di inserimento.
Gianpietro Cavazza e Giovanni Bursi
PER UN’EQUA DEFINIZIONE DELLE TARIFFE
Non è fuori luogo parlare, anche a distanza di qualche anno, dell’Indicatore della situazione economica equivalente (Isee), noto come "riccometro". Esso, infatti, rappresenta uno strumento importante in mano agli enti erogatori, in particolare enti locali, di prestazioni agevolate. Si tratta di uno strumento di misurazione della condizione economica di soggetti, persone o famiglie, che richiedono particolari prestazioni sociali, mediante un sistema di calcolo che si pone a garanzia dell’accesso e di una più equa definizione delle tariffe.
L’applicazione dell’Isee non porta solamente all’introduzione di una serie di innovazioni nell’ambito dei percorsi di misurazione e calcolo, ma si inserisce all’interno del più ampio processo di riforma del welfare. In particolare, dalle modalità di applicazione è possibile ricostruire le rappresentazioni di famiglia nelle politiche di welfare, ovvero il loro orientamento verso il singolo o la famiglia.
Per le riflessioni che vengono proposte in queste pagine si ringrazia Aretés, la Società di ricerca, progettazione e comunicazione per la qualità sociale di Modena che per conto della Cisl Emilia-Romagna ha realizzato un’indagine su "Famiglia, libertà, sussidiarietà" per individuare le strategie utili al sostegno e alla promozione delle famiglie.
g.c. e g.b.
Baldini M., Toso S., L’efficacia selettiva dell’Isee e i suoi effetti sulle diverse fasce di beneficiari, in "Assistenza sociale", n. 2-3 Ediesse, Roma 2000.
Bursi G., Cavazza G., Il riccometro. Istruzioni per l’uso, Edizioni Lavoro, Roma 1999.
Bursi G., Cavazza G., Famiglia, libertà, sussidiarietà. Riconoscimento e promozione delle famiglie in Emilia-Romagna, Cisl Emilia-Romagna, Bologna 2003.
Gorrieri E., Parti uguali tra disuguali. Povertà, disuguaglianza e politiche redistributive nell’Italia di oggi, Il Mulino, Bologna 2002.
Commissione tecnica per la spesa sociale, IV rapporto sullo stato di attuazione e sugli effetti derivanti dall’applicazione dell’indicatore della situazione economica, Ministero dell’Economia e delle finanze, Roma 2003.
Zanini G., Guida all’applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente, Maggioli Editore, Rimini 2000.