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Timestamp: 2017-12-17 00:39:53+00:00
Document Index: 62757005

Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 58', 'artigo 113', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio', 'in dubio']

Enfoque Fiscal 3 by Fisco-RS - issuu
Nº 03 JUNHO 2012
Associação dos Fiscais de Tributos Estaduais do Rio Grande do Sul | Sindicato dos Servidores da Administração Tributária do Estado do RS
Competitividade, justiça fiscal e tributação
Afisvec Presidente Abel Henrique Ferreira Vice-Presidente Enio Julio Pereira Nallem Diretora de Comunicação Ilza Brambila Lumertz Diretor Administrativo Jaime João Schorr Diretor Financeiro José de Souza Lourenzi Diretor de Patrimônio Gilberto Neves de Souza Diretor Social e de Eventos Édison Zart Diretor de Previdência Inácio Maggi
Administração Tributária e Justiça Fiscal: Efeitos sobre o cumprimento voluntário do contribuinte – Luiz Arruda Villela
Democracia e Administração Tributária no constitucionalismo do Estado Democrático de Direito – Heleno Taveira Torres
Carga tributária brasileira, mitos e verdades –
O dever fundamental de pagar tributos –
Tributação, Competitividade e Arrecadação –
Estado e Justiça Fiscal – Adão Sergio do Nascimento Cassiano
Tesouro do Estado: Excelência e protagonismo na gestão ﬁscal do Estado – Felipe Rodrigues da Silva
Autonomia e Dívida Pública: O caso recente do Rio Grande do Sul – Yeda Rorato Crusius
Thômaz Nunnemkamp
O Agente Fiscal e os Desaﬁos Contemporâneos de Fazer a Diferença na Sociedade e de Promover Equilíbrio e Felicidade na Vida Pessoal e Proﬁssional – Wilson Veríssimo Calé
Sindifisco-RS Presidente Luiz Antônio Bins Vice-Presidente Celso Malhani de Souza Diretora de Comunicação e Integração Social Silvia Grewe Diretor Administrativo Eroni Izaias Numer Diretora Financeira Carmen Zoraida Costa Diretor de Relações Parlamentares e Institucionais Édison Zart Diretor de Assuntos Jurídicos e Previdenciários Fábio Weber Nowaczyk Diretor de Assuntos Técnicos Getúlio Lago Diretora de Aposentados e Pensionistas Virginia Cano AFISVEC - Associação dos Fiscais de Tributos Estaduais do Rio Grande do Sul Rua Uruguai, 155/1010 CEP: 90010-140 - Porto Alegre - RS Fone/Fax: (51) 3224.4922 www.afisvec.org.br SINDIFISCO-RS - Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Tributária do Estado do RS Rua dos Andradas, 1091 - 91/94 Fone/Fax: (51) 3226.7300 CEP: 90020-007 - Porto Alegre - RS www.sindifisco-rs.org.br Jornalista Responsável Eduardo Müller - Reg. Prof. DRT - 8934 Revisão Giselle Viegas Fotos Área Eventos, Caco Argemi, Edison Castêncio, Eduardo Müller, Eduardo Seidl e Micheli Karoly Projeto gráfico e editoração Solo Editoração e Design Gráfico
Os artigos publicados são de inteira responsabilidade dos autores. Impressão: Ideograf Tiragem 4.000 exemplares Junho 2012
Semana histórica para os fiscos estaduais charmosa cidade de Canela, na serra gaúcha, transformou-se na capital dos ﬁscos estaduais e distrital no período de 17 a 21 de abril. Cinco eventos técnicos e administrativos foram realizados sucessivamente no Hotel Continental, reunindo representantes dos sindicatos e associações da administração tributária de todas as unidades da federação. A Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenaﬁsco) iniciou a série de encontros com as reuniões da sua diretoria e do seu conselho deliberativo. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (Febraﬁte), por sua vez, também realizou seu evento corporativo. O diferencial, entretanto, aconteceu na tarde do dia 19 de abril, quando, pela primeira vez na história de ambas as entidades, foi celebrada uma reunião conjunta dos seus conselhos deliberativos. O simbólico aperto de mão entre Manoel Isidro, presidente da Fenaﬁsco, e Roberto Kupski, presidente da Febraﬁte, selava um novo momento corporativo dos ﬁscos dos estados e do DF. A união e o aﬁnamento do discurso em torno da conquista de objetivos comuns foram metas traçadas neste pioneiro encontro, que teve como testemunha o deputado federal João Dado (PDTSP) e dezenas de lideranças sindicais e associativas incapazes de esconder a emoção com a força da iniciativa. A reunião conjunta por si só já bastaria para estabelecer um novo marco histórico da categoria, mas a semana prometia ser ainda mais recheada de boas lembranças. Na sexta-feira (20) pela manhã, o subsecretário da Receita Estadual do RS, Ricardo Neves Pereira, comandava, no mesmo palco em que mais tarde seria aberto o 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho, uma reunião de trabalho do grupo de agentes ﬁscais da RE. Cerca de 100 colegas debateram temas técnicos voltados para a melhoria e o aperfeiçoamento do trabalho da Receita Estadual no RS. O sucesso do evento garantiu, segundo palavras do próprio subsecretário, o seu retorno no ano que vem, antecipando novamente o Encontro do Fisco Estadual Gaúcho. E foi justamente o 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho que possibilitou a vinda de tantas outras atividades técnicas e corporativas do ﬁsco para um mesmo local. As diretorias da Aﬁsvec e do Sindiﬁsco-RS contataram diretamente as federações e a cúpula da Receita Estadual para estabelecer o formato ideal dos sucessivos eventos e desenhar o histórico encontro da Fenaﬁsco
e da Febraﬁte. A inciativa das nossas entidades possibilitou a integração e a união dos ﬁscos estaduais e estabeleceu um marco corporativo, que tem na unidade e na integração os seus eixos norteadores. A abertura do 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho foi prestigiada pelo governador do RS, Tarso Genro, pelo presidente da Assembleia Legislativa, deputado Alexandre Postal, pelo prefeito de Canela, Constantino Orsoli, pelo vice-presidente do Banrisul (patrocinador do Encontro), Flávio Lammel, e pelo secretário da Fazenda, Odir Tonollier. Tarso Genro defendeu a reforma do pacto federativo, que deve se ater não somente a questões como o ICMS interestadual, à guerra dos portos e à reforma tributária. Para o governador, é preciso celebrar um novo pacto político entre os estados e a União, apontando a repactuação da dívida como sendo o ﬁo condutor desse acerto. Tarso defendeu ainda o endurecimento da cobrança da dívida ativa e elogiou o trabalho dos agentes ﬁscais, encorajando-os a cumprir a supermeta estabelecida pelo governo para o ano de 2012. O deputado Alexandre Postal exaltou o evento da Aﬁsvec e do Sindiﬁsco-RS, lembrando que todos os grandes temas estratégicos do RS e do Brasil já foram objeto de debate de edições anteriores do Encontro do Fisco. Postal falou também da questão da repactuação da dívida dos estados e aﬁrmou ao governador Tarso Genro que, mesmo sendo um parlamentar de oposição, entende que os políticos devem defender, sim, o que é fundamental para o desenvolvimento do RS. No entanto, o momento mais marcante da fala de Postal foi quando ele anunciou pela primeira vez a sua disposição de disputar a cadeira mais cobiçada do Estado, de governador do Rio Grande do Sul. A revista Enfoque Fiscal pretende, nesta terceira edição, remontar em parte o que foi debatido no 13º Encontro do Fisco Estadual Gaúcho. Convidamos os palestrantes a escrever suas percepções sobre os três grandes eixos que serviram de norte para o evento: a tributação, a competitividade e a justiça ﬁscal. Desejamos a todos uma boa leitura. Abel Henrique Ferreira, presidente da Aﬁsvec Luiz Antônio Bins, presidente do Sindiﬁsco-RS
Administração Tributária e Justiça Fiscal: Luiz Arruda Villela Economista Líder da Divisão de Gestão Fiscal e Municipal do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Todos os órgãos ou agências tributárias têm a obrigação de assegurar o maior nível possível de cumprimento das diferentes leis e regulamentos dentro de sua área de atuação, pois isso é um elemento essencial para maximizar a arrecadação. Para assegurar o máximo cumprimento, a entidade arrecadadora deve buscar inﬂuenciar o comportamento do contribuinte. A ideia de mudar, ou pelo menos, inﬂuenciar signiﬁcativamente o comportamento do contribuinte não é nova para as administrações tributárias. Quase todas dispõem de algum programa de atendimento ao contribuinte, por um lado, além de atividades para evitar que este descumpra as normas tributárias. Mas, cada vez mais, as administrações tributárias buscam entender
Efeitos sobre o cumprimento voluntário do contribuinte
melhor o que motiva o cumprimento tributário, pois um maior conhecimento do comportamento do contribuinte permite desenhar melhores estratégias para aumentar a efetividade da tributação. A percepção de justiça por parte do contribuinte, seja no nível ou na forma de pagar o tributo, ou na maneira como ele se relaciona com a administração tributária, é um elemento importante na aceitação do tributo e, portanto, na sua disposição de cumprir com a obrigação de pagá-lo. A percepção de justiça ou equidade é sem dúvida importante, mas não é o único elemento desejável, seja de um tributo ou da relação entre a administração tributária e o contribuinte. Do ponto de vista das características dos tributos, é sabido que na medida do possível eles devem atender aos princípios de suﬁciência, eﬁciência, adminis-
“A ideia de mudar ou pelo menos influenciar significativamente o comportamento do contribuinte não é nova para as administrações tributárias.” trabilidade e equidade. Tributos que arrecadam pouco não cumprem o papel principal que lhes compete, que é o de ﬁnanciar o Estado e as atividades públicas. A tributação encarece o preço dos bens e serviços ou reduz a renda dos contribuintes, de maneira que necessariamente cria algum nível de distorção na alocação de recursos pelo mercado, inﬂuenciando artiﬁcialmente decisões de investimento, seja a nível
Enfoque Fiscal - Junho 2012
de localização ou até mesmo opção tecnológica e mix capital/trabalho. Essa ineﬁciência deve ser minimizada, de preferência com o uso de diferentes tributos sobre os vários fatos geradores, com as menores alíquotas e as bases mais amplas possíveis. Os tributos devem ser administráveis, o que implica que os custos, tanto ﬁnanceiros como de tempo para a execução das tarefas procedimentais, seja por parte do Fisco ou do contribuinte, devem ser razoáveis. Finalmente, os tributos devem ser justos e a distribuição da carga deve ser equitativa, considerando ou o princípio do benefício ou o da capacidade contributiva. A equidade deve ser tanto horizontal (contribuintes com a mesma capacidade devem pagar valores iguais), como vertical (os que podem mais devem pagar mais). Para o Fisco, por sua vez, a maneira como se administra os tributos tem implicações importantes sobre seu nível de eﬁciência e eﬁcácia. O comportamento do contribuinte, que é o sujeito do imposto e, portanto, o oponente (mas não inimigo) do Fisco, deve orientar sua atuação. Alguns fatores são decisivos em uma estratégia de asseverar o comportamento do contribuinte em direção ao cumprimento. São eles: a) dissuasão; b) valores; c) fatores econômicos; d) oportunidade; e e) justiça e conﬁança. Dissuasão A dissuasão, resultante de auditorias, multas, risco de prisão e outras formas mais ou menos severas de punição, constitui a primeira resposta
a vir à mente quando se fala em maneiras de obrigar um contribuinte a pagar seus impostos. No entanto, a prática e estudos acadêmicos, especialmente na área de psicologia e economia, apresentam evidências contraditórias sobre o verdadeiro poder da dissuasão. De fato, existem argumentos de que medidas punitivas eventuais, como multas elevadas, podem até encorajar o contribuinte ao não cumprimento em anos subsequentes. De qualquer forma, para os sonegadores contumazes, um trabalho de dissuasão permanente provavelmente é necessário. Qualquer estratégia de dissuasão deve ser acompanhada de uma boa estratégia de comunicação, que não apenas destaque que os sonegadores estão sendo identiﬁcados e punidos, mas que esses são uma minoria e a que maior parte dos contribuintes cumpre com suas obrigações. Se a percepção geral for de que “todo mundo sonega”, então muitos podem usar isso como justiﬁcativa para um mau comportamento. Valores Os valores sociais, morais e éticos podem ter uma importância grande para dar maior ou menor dimensão às atividades de dissuasão. Penalidades não ﬁnanceiras, mas que atingem a reputação ou a marca de uma empresa, podem ter efeito muito mais signiﬁcativo que o custo pecuniário. As administrações tributárias deveriam ter uma estratégia de longo prazo de maneira a permanentemente avaliar e procurar inﬂuenciar o comportamento dos contribuintes e seus níveis de cumprimento. A educação ﬁscal e o enga-
“Os tributos devem ser justos e a distribuição da carga deve ser equitativa, considerando ou o princípio do benefício ou o da capacidade contributiva.” jamento permanente com as associações empresariais devem fazer parte dessa estratégia. O Fisco também deve incorporar mensagens normativas em seu relacionamento com os contribuintes, denunciando os que não se adequam às normas de conduta esperadas ou elogiando aqueles que mudaram seu comportamento para fazê-lo. Além disso, a estratégia de comunicação social da administração tributária deve estar sempre atenta a corrigir conceitos errados ou desinformações, especialmente quando são sobre tratamento injusto de contribuintes ou sonegação generalizada, apontandoos como fatos episódicos ou não respaldados pela evidência empírica. Fatores econômicos O nível da atividade econômica, seja de uma maneira geral ou do segmento especíﬁco ao qual pertence uma empresa/contribuinte, certamente constitui fator que inﬂuencia o nível de cumprimento. O importante é que a administração tributária acompanhe isso e mantenha uma visão pragmática sobre a questão. Endurecer com empresas em clara diﬁ-
t tário também sabe q que existem muit casos não intentos c cionados de evasão, d decorrentes do pouc conhecimento da co l legislação ou de norm mal escritas, poumas c claras, por vezes, co i interpretadas de man neira variada. Facilitar o cumprimento das obrigações tributárias é tão importante como “fechar o cerco” para evitar possibilidades de evasão.
“A administração tributária deve se esmerar em limitar as oportunidades que o contribuinte possa ter para evadir ou sonegar, mas também deve trabalhar intensamente para facilitar o cumprimento voluntário das obrigações tributárias.” culdade ﬁnanceira diﬁcilmente resultará em maior arrecadação, e a visão de longo prazo deve prevalecer, não apenas o que ocorre em um exercício em particular. Não se deve matar as “galinhas que põem ovos de ouro”. Por outro lado, a evasão ou a inadimplência não podem tornar-se uma forma conveniente de ﬁnanciamento das empresas em época de crise. Oportunidade Existe um dito popular que diz que a “ocasião é que faz o ladrão’. A administração tributária deve se esmerar em limitar as oportunidades que o contribuinte possa ter para evadir ou sonegar, mas também deve trabalhar intensamente para facilitar o cumprimento voluntário das obrigações tributárias. É claro que técnicas de retenção ou substituição tributária são importantes para minimizar o comportamento de não cumprimento, mas na realidade existem também muitos contribuintes “preguiçosos” que passam a contribuir de forma regular quando o processo de apuração e pagamento dos tributos é facilitado. Todo administrador tribu-
Justiça Por último, mas não menos importante, estudos acadêmicos, a prática e a história nos mostram que a equidade praticada pelo Fisco em representação do Estado tem papel fundamental no comportamento do contribuinte. Existem três enfoques à questão de tratamento justo. O primeiro diz respeito à justiça distributiva e à moral ﬁscal, isto é, se existe a percepção de que o governo faz bom uso dos recursos que arrecada. Esse ponto é costumeiramente alegado por aqueles que buscam “justiﬁcar” por que sonegam. Por isso a transparência das contas públicas e um trabalho permanente de mostrar ao cidadão contribuinte para onde vai seu dinheiro constitui importante medida para reforçar a moral ﬁscal e incentivar o cumprimento voluntário. Por outro lado, quando um contribuinte se convence que está pagando mais do que outros em situação semelhante, sua reação de revolta ao pagamento de
tributos é maior. Se os “outros” forem concorrentes, a situação é pior ainda. Por isso uma atuação da administração tributária com padrões uniformes sobre todos os contribuintes, especialmente dentro de cada segmento econômico, é importante para consolidar a imagem de imparcialidade. Outro aspecto é a justiça procedimental, onde deve ﬁcar muito claro que a administração tributária se pauta por processos consistentemente justos, precisos, éticos e livres de erros ao tratar com todos os contribuintes. Todos são iguais perante a lei, recebem um tratamento respeitoso, são bem orientados sobre seus direitos, além de seus deveres. O Fisco deve promover uma atmosfera de conﬁança para adquirir maior legitimidade junto aos contribuintes. A percepção de tratamento isonômico ajuda a promover o cumprimento voluntário. O terceiro aspecto é a justiça sancionatória. É fundamental que os contribuintes percebam que o Fisco aplica sanções de maneira “justa” quando as regras são descumpridas. O contribuinte tem que ter claro que infrações de igual categoria e magnitude receberão o mesmo tipo de punição. As pessoas em geral são muito sensíveis à injustiça, e se acharem que alguns contribuintes recebem tratamento mais favorável, a natural revolta em muito prejudicará o cumprimento voluntário das obrigações tributárias. Washington, abril de 2012.
Democracia e Administração Tributária no Constitucionalismo do Estado Democrático de Direito
Heleno l TTaveira TTorres Professor de Direito Tributário e Presidente da Comissão de Graduação da Faculdade de Direito da USP. Mestre, Doutor e Livre-Docente. Membro do Conselho de Graduação da USP. Vice-Presidente da International Fiscal Association – IFA. Advogado.
Para que o princípio do Estado Democrático de Direito em nosso país possa ganhar concretização e ser alçado à condição de máximo princípio constitucional, infelizmente, ainda há um longo caminho a ser percorrido. Em matéria tributária, a realidade tem sido preocupante, pois onde o império da legalidade deveria ter prevalência e centralidade, mais e mais vê-se a erosão continuada dos valores democráticos. E não haverá Estado Democrático de Direito onde a democracia não seja uma prática permanente e contínua dos poderes, dos órgãos e das autoridades, tanto mais quando se trata do maior compromisso republicano, que é o pagamento e adequado emprego dos “tributos”. É urgente o resgate da efetividade do papel da democracia no exercício dos poderes e especialmente na
“É urgente o resgate da efetividade do papel da democracia no exercício dos poderes e especialmente na criação e aplicação das leis tributárias.” criação e aplicação das leis tributárias. Nos últimos tempos, a democracia, no Brasil, parece ter perdido muito dos seus signiﬁcados de base. Uma ironia, pois o princípio do Estado Democrático de Direito cobra justamente o seu oposto, que é o permanente esforço das instituições pela sua aﬁrmação. O “direito dos juízes” parece substituir, progressivamente, o “direito dos parlamentos” no sistema de fontes normativas; os precedentes de há muito deixaram de ser fonte consuetudinária para assumir a condição de fonte primária. A Administração, por sua vez,
assumiu perante o Legislativo uma velada exclusividade de iniciativa das leis tributárias e suas propostas de leis ou medidas provisórias cruzam o processo legislativo incólumes, sem mutações signiﬁcativas, numa espécie de “temor reverencial” que as fazem quase intocáveis. E quando reﬂetimos sobre o que ocorre na edição de atos normativos administrativos, como no caso das portarias e instruções normativas, no processo judicial ou no administrativo, creio que os excelentes artigos dos colegas Gustavo Brigagão, Igor Santiago e Roberto Duque Estrada foram marcantes em apontar, com precisão, as consequências de uma sentida ausência de princípios cuja fundamentação deﬂui da democracia ou da separação de poderes. Todo aquele que se dedica ao estudo ou à prática dos tributos
“A Administração Tributária do Estado Democrático de Direito tem que ser participativa, sem redundância, da qual o contribuinte deva se sentir parte.” d deve ser um ardoroso d ddefensor f da democracia e perseguir continuamente seu pleno exercício em todas as suas etapas: instituição, arrecadação, ﬁscalização ou cobrança. Democracia não é termo desprovido de conteúdo, mas a própria essência do constitucionalismo. A busca pelo aperfeiçoamento da burocracia tributária segundo os valores da democracia, sem dúvidas, demanda tempos de promissora renovação, pela integração do cidadão aos atos e ao cumprimento das funções da “Administração Tributária”. A Administração Tributária do Estado Democrático de Direito tem que ser participativa, sem redundância, da qual o contribuinte deva se sentir parte, o que se impõe cada vez mais, até pelo modo como a legislação tem transferido responsabilidades e quase todo o dever de interpretar e aplicar normas tributárias antes de qualquer atuação de autoridades ﬁscais, como se vê nos lançamentos por homologação, procedimentos de compensação de tributos, regimes especiais vários, livros e notas ﬁscais eletrônicos e tantos outros mecanismos de obrigações acessórias. Lamentavelmente, a democratização ﬁcou apenas nos “deveres”, pois nos “direitos” não é bem de avanços que
se trata. Ora, essa exagerada atribuição de “deveres”, com mínima ou nenhuma atuação prévia da Administração, deve vir cumulada com “direitos” reconhecidos de uma ﬁscalidade democrática. Não se pode conceber como “democrática” a conduta frequente das administrações de atirar o contribuinte à própria sorte nos excessos de interpretação e aplicação da complexa legislação ﬁscal sem um adequado e eﬁciente sistema de atendimento ao contribuinte para solucionar suas dúvidas, aprimorar legislações secundárias, evitar conﬂitos. Preferível, porém, é o cômodo papel de rigoroso comando e controle a posteriori, com pesadas multas, ﬁscalizações tão longas quanto onerosas e as mais severas consequências, sem qualquer respeito ao exame da conduta dos contribuintes, onde a boa fé, a ignorância justiﬁcada, a conﬁança legítima de nada valem. Há ﬁscais notáveis, que a tudo tentam ser atenciosos, mas a legislação não lhes permite muito. A argumentação para o emprego do Estado Democrático de Direito reclama, assim, a eﬁcácia de supremacia da Constituição como parâmetro central dessa hermenêutica do Estado. Como dizia Seabra Fagundes, “administrar é aplicar a lei de ofício”. Sim, isso é certo. Mas, no Estado Democrático de Direito, a Administração Tributária deve atuar em cotejo obrigatório com a efetividade dos princípios constitucionais, mormente com aquele que é a base de preexistência do Estado, que é a democracia. No Brasil, infelizmente, o sentimento de Estado nunca foi bem compreendido. Importamos dos modelos europeus e americanos quase todos os valores da tradição do État de Droit, do
Rule of Law ou do Rechtsstaat, numa síntese complexa demais para as instituições nascentes da novel República e sem uma clara distinção dos regimes que os amparavam. Afora esse vício de “estrutura” e “origem”, outros nos afetavam. Os livros de Victor Nunes Leal (Coronelismo, Enxada e Voto), de Pedro Lessa, de Raymundo Faoro (Os Donos do Poder), Caio Prado Júnior (Evolução Política do Brasil) ou de Sergio Buarque de Holanda (Raízes do Brasil) são clássicos relatos da descontinuidade da democracia, da harmoniosa separação de poderes e dos princípios republicanos no exercício do poder. Ora, ao tempo que a nossa Constituição pugna por um Estado Democrático de Direito, no Preâmbulo e no seu artigo 1º, não se pode apregoar modelo diferente, cabendo, sim, o dever de sua concretização, na feição de “Estado dos direitos”. Desse modo, não interpreta corretamente a Constituição quem não se debruce sobre qualquer um dos seus artigos munido dos mais qualiﬁcados instrumentos de compreensão do papel do Estado e seus princípios derivados. Parafraseando Neil MacCormick (Retórica e o Estado de Direito), quando aﬁrma que “onde o Direito é estritamente observado, o Estado de Direito se estabelece”, poderíamos dizer que, no Brasil, somente quando a Constituição for estritamente observada, efetivar-se-á o Estado Democrático de Direito, mediante a previsibilidade gerada pela Constituição para a participação do “povo” na conduta da ação estatal e dos seus poderes.
A democracia é essencial à construção de um verdadeiro Estado Democrático de Direito, pois, na sua ausência, a concentração totalitário-decisionista logra espaço no exercício do poder. Não é, pois, despiciendo o adjetivo de “democrático” ao Estado de Direito. Com ele, passa-se de um Estado meramente “formal” para um Estado “material”, pautado pela vontade da maioria, mas precipuamente pela preservação dos direitos de todos, inclusive das minorias, e com proteção da dignidade da pessoa humana, com a obrigação de garantia e concretização desses direitos fundamentais. Este novo modelo de Estado, doravante, não mais deﬁnir-se-á pela sua “organização” ou “estrutura”, mas pela forma como garante e realiza os direitos que a Constituição protege. Nesse novo modelo de constitucionalismo dos direitos do Estado Democrático de Direito, a Administração Tributária mudou e, com ela, devem mudar seus procedimentos e a forma como seus servidores e agentes devem atuar. Não se pede menos do que cumprir legalidade com observância da Constituição. O Estado tem o dever de arrecadar tudo o que a lei o permita, mas com aplicação dos tributos e procedimentos efetivados dentro dos limites que o Sistema Constitucional Tributário impõe. Tem o dever de impor rigor no controle das obrigações tributárias, principais ou acessórias, mas deve garantir espaço para bem atender, ouvir e receber provas, solucionar dúvidas, proteger a conﬁança legítima, ter alternativas para soluções de conﬂitos
de modo célere, receber sugestões e representações de contribuintes na construção de normas, dentre outros. O foco no atendimento deve ser prioridade da Administração Tributária para permitir o máximo de acessibilidade do contribuinte às informações tributárias e ao correto cumprimento das suas obrigações e deveres. Não se fala aqui do simples atendimento para cobrança de tributos, mas de segura garantia de acesso na solução de dúvidas, com difusão das leis ou atos normativos com clareza que permita máxima uniformidade e coerência. Diga-se o mesmo quanto àquelas atividades normativas com repercussão direta sobre condutas futuras, por regulamentações, critérios de provas nos atos de ﬁscalização, emprego de regimes especiais ou na análise das organizações de negócios ou planejamentos tributários. A adesão, praticabilidade e cumprimento espontâneo das regras serão sempre melhores quanto maior a atuação de representantes dos contribuintes, com abertura para solução de dúvidas, apresentação de sugestões e inovações que possam ser oferecidas. Não faltam exemplos de legislações ou regulamentações exitosas nesse aspecto. Isso também é parte de um grande processo permanente de educação ﬁscal, ao qual todos os servidores são chamados ao dever de cumprir, com eﬁciência e impessoalidade, o múnus público de propiciar aos cidadãos a melhor compreensão possível da legalidade. Se a espontaneidade no pagamento do tributo devido é o valor desejado pela melhor política tributária, a Administração deve se colocar não acima, mas ao lado do cidadão para
“O Estado tem o dever de arrecadar tudo o que a lei o permita, mas com aplicação dos tributos e procedimentos efetivados dentro dos limites que o Sistema Constitucional Tributário impõe.“ que este se sinta parte e, tanto mais, respeitado pelo cumprimento do seu agir de homus ﬁscalis. Ora, cabe à Administração Tributária, nesse novo modelo de Estado, criar as condições para que o conjunto de deveres transferidos não gere tamanho ônus e custos elevados que inibam a atividade econômica. Em qualquer alteração de regimes tributários, os princípios da segurança por orientação das condutas tributárias, ou por realização no cumprimento das leis e aqueles especíﬁcos, da conﬁança legítima, da proporcionalidade e da proibição de excesso; assim como as proteções contra possíveis discriminações e o respeito à boa fé dos contribuintes, devem ser tomados como pressupostos a serem atendidos como um teste prévio de compatibilidade com a Constituição.1 A certeza do direito gera a desejável segurança de orientação na deﬁnição das condutas a serem observadas. E, para que essa possa ser eﬁciente, deve-se prover os atos normativos de clareza, precisão e 1 Para maiores considerações, a nossa obra: Direito constitucional tributário e segurança jurídica: metódica da segurança jurídica do Sistema Constitucional Tributário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, 758 p.;
congruência como garantia de uma correta aplicação das normas jurídicas. Por isso, evitar conﬂitos, afastar a arbitrariedade e favorecer a adequação de condutas ao direito são as ﬁnalidades mais relevantes do princípio de certeza do direito. Por conseguinte, do mesmo modo como na elaboração das leis a representação popular cumpre esse papel, não se pode admitir que a regulamentação de leis tributárias seja um refúgio da Administração para regrar condutas sem limites ou segundo seus critérios, como se aquelas fossem leis “em branco”. A terminologia sempre e cada vez mais ambígua ou carregada de conceitos indeterminados, as autorizações legais sempre mais generosas para abranger a realidade multifacetada e a introdução de mecanismos tributários que, ao ﬁm e ao cabo, assomam novas obrigações acessórias ou principais, enﬁm, justiﬁcam o dever de a Administração submeter a inteira fase de preparação das regulamentações às críticas e contribuições dos contribuintes. Em favor dessa nova expressão de legalidade tributária, estudos sobre a Administração Tributária devem acompanhar a própria renovação do Direito Administrativo. Como se observa de obras mais recentes, como as Alejandro Nieto García (El pensamento burocrático, Comares), Paulo Otero (Legalidade e administração pública, Almedina), David Duarte (A norma de legalidade procedimental administrativa, Almedina), ou, no Brasil, Gilmar Mendes, Odete Medauar, Maria
Sylvia Zanella Di Pietro, Adilson Dallari, Carmen Lucia Rocha, Gilberto Bercovici, Ingo Sarlet, Lenio Streck ou Juarez Freitas, todos concorrem para delinear uma expressiva reformulação do modelo de gestão e de adequação entre atividade administrativa, políticas públicas e procedimentalidade segundo os ditames do Estado Democrático de Direito. E este é o espírito da Constituição de 1988, cuja implantação do Estado Democrático na tributação ainda não se efetivou, apesar do garantismo tributário
“O dever do Fisco democrático de integrar os contribuintes na etapa de preparação de atos normativos não se presta a conferir a esses qualquer privilégio, quebra de isonomia ou vantagem fiscal.” e dde todo liberdades d o catálogo ál dde lib dd fundamentais que contempla. Avançar na democratização das relações tributárias é o grande desaﬁo das reformas urgentes que se impõem à nossa legislação tributária. E este é o papel do jurista do Direito Tributário dos nossos tempos. A procedimentabilidade democrática da tributação, de fato, cobra a participação ativa do contribuinte em todas as suas fases, não apenas como simples “pagador” de tributos, mas como destinatário e intérprete qualiﬁcado das leis tributárias.
O dever do Fisco democrático de integrar os contribuintes na etapa de preparação de atos normativos não se presta a conferir a esses qualquer privilégio, quebra de isonomia ou vantagem ﬁscal. O propósito é bem outro: aprimorar a qualidade normativa, evitar conﬂitos, tornar a legislação mais coerente com a realidade à qual se pretenda aplicar e compreender as diﬁculdades de cumprimento da legislação pelos seus destinatários e intérpretes imediatos, que são aqueles responsáveis pela sua observância. É assim que se compõem os valores de certeza e conﬁança na construção do direito tributário positivo. De fato, a construção do Direito Tributário com uma linguagem hermética e, ao mesmo tempo, repleta de termos vagos, dirigidos a uma realidade sempre mais complexa, faz ver que nem sempre haverá alguma interpretação da Administração Tributária em coerência com aquela dos contribuintes na necessária complementação de tais conceitos. Diante disso, na regulamentação tributária, o contribuinte teria a oportunidade de antecipar-se com dados da realidade, superando vazios normativos ou excessos para reduzir, tanto mais, aquelas diﬁculdades hermenêuticas. Portanto, o aprimoramento da regulamentação ganharia em qualidade e precisão, sem qualquer vantagem ou privilégio. No Brasil, não se encontra institucionalizada a participação do contribuinte na formulação de atos normativos. Mas não apenas isso. Sequer existe uma atuação desse em alguma posição que ofereça sugestões norma-
tivas, assim como propostas para reformas, atualizações ou mutações dos regimes vigentes. No âmbito federal, por exemplo, não obstante a existência da ouvidoria da Secretaria da Receita Federal, não existe qualquer atividade que conﬁra uma posição institucional de atuação dos contribuintes, pela qual se avalie a necessidade e a conveniência de melhores serviços aos contribuintes ou que se preste a intermediar os interesses entre Fazenda Pública e contribuintes. Esta ausência nos fez sugerir a criação de uma “Representação dos Contribuintes”, cujo objetivo seria o de proveram meio de acesso fácil, ágil e eﬁcaz para encaminhamento de propostas legislativas, consolidação de sugestões e cooperação com os projetos em andamento. Também competiria a esse a mediação de interesses e a solução de controvérsias com o Fisco, para resolução de eventuais omissões, erros, atrasos e falhas, com vistas a melhorar a qualidade de seus serviços e o atendimento ao público em geral, para que as ações sejam mais transparentes, humanas e personalizadas. Não há como negar que a interação transparente e democrática entre a Administração e contribuintes constitui-se hoje em uma das maiores demandas de nosso sistema tributário. A ﬁgura do Representante dos Contribuintes tem sido adotada, com sucesso, em outros países, como na Espanha, Itália, México e Estados Unidos. França, Portugal, Áustria, Holanda, Noruega, Finlândia, Dinamarca, Reino Unido, Nova Ze-
lândia, Canadá e Austrália utilizam, com sucesso, a ﬁgura do Ombudsman, o que tem ainda como função a presença institucional nas discussões sobre inovações ou modiﬁcações de textos normativos. A inovação trazida pelo Representante dos Contribuintes, em comparação com o cargo de ombudsman ou ouvidor, é justamente a atribuição de consolidar e intermediar a defesa dos direitos dos contribuintes ao propor alterações legislativas e procedimentais junto ao Fisco, agir em defesa de direitos homogêneos e individuais, tudo em prol da justiça ﬁscal, da legalidade e da eﬁciência do atendimento. Nesse contexto das práticas distanciadoras do cidadão nos atos de elaboração normativa ou dos procedimentos das decisões tributárias, ainda temos muito a avançar. De fato, esse é um dos grandes vazios teóricos que vivenciamos, pois pouco foi escrito a respeito, afora os estudos antecipados por Roque Carrazza, como sua brilhante obra sobre “O Regulamento no Direito Tributário Brasileiro” cujas críticas ainda seguem atuais; ou aqueles mais atuais, como os de Antonio Amendola, no seu: “Participação do Contribuinte na Regulamentação Tributária”, em edição recente. A legalidade tributária é dinâmica, dúvidas podem aﬂorar e conﬂitos podem surgir, mas a isso a gestão deve estar atenta e agir para rapidamente inibir seu crescimento, pois nada mais caro há do que gerir passivos tributários gigantescos de não recebíveis. A eﬁciência da Administração estará, assim, a serviço do bom contribuinte, daquele que prefere adequar sua conduta e
cumprir as obrigações ﬁscais, observadas as liberdades e limitações constitucionais, no desejável compromisso com o pagamento espontâneo dos tributos. Em conclusão, e como dito no início, a Administração Tributária da realidade principiológica do Estado Democrático de Direito não pode abandonar o contribuinte à própria sorte na interpretação de leis obtusas, lacunosas e de terminologia sempre cada vez mais opaca, e, com isso, fomentar o litígio como fonte de arrecadação adicional, a título de multas e juros. Esclarecer as leis e procedimentos que institui é o mínimo que se espera de um Fisco democrático. E, de fato, este é o mínimo de boa fé do Estado ﬁscal: não induzir conﬂito, mas prevenilo e garantir soluções rápidas, não dispendiosas e imparciais.
“A legalidade tributária é dinâmica, dúvidas podem aflorar e conflitos podem surgir, mas a isso a gestão deve estar atenta e agir para rapidamente inibir seu crescimento, pois nada mais caro há do que gerir passivos tributários gigantescos de não recebíveis.”
Carga tributária brasileira, mitos e verdades Eugenio Lagemann Professor da UFRGS e AFTE aposentado
Introdução Uma das questões fundamentais da organização do Estado moderno consiste na busca da justiça ﬁscal que trata da distribuição equânime do esforço de ﬁnanciamento dos bens e serviços públicos e do acesso aos benefícios por eles oferecidos. Em síntese, os custos e benefícios públicos devem ser distribuídos de forma justa entre os cidadãos. As avaliações a respeito da realidade ﬁscal brasileira presentes em estudos acadêmicos e na imprensa oferecem um espectro amplo de diagnósticos. Quanto ao nível, tanto se aﬁrma que a carga tributária brasileira é muito alta como que ela é muito baixa. Quanto a sua distribuição, registra-se que os pobres pagam mais e que, ao contrário do Brasil, nos países desenvolvidos os ricos também são tributados. E na relação custo-benefício sustenta-se que se paga muitos tributos para uma contrapartida de serviços muito pequena em comparação aos países desenvolvidos. Acredita-se também que os recursos, na verdade, existem, mas o que falta é apenas a vontade política por parte dos governantes para atender as necessidades da população brasileira. Nesse artigo, objetivamos qualiﬁcar essas aﬁrmativas de forma que o leitor possa se posicionar mais adequadamente frente a cada uma delas. Para tanto, ofereceremos inicialmente uma visão geral dos custos dos tributos, seguida por uma análise da carga tributária,
e terminamos com uma contraposição por grupos sociais dos custos e benefícios tributários. 1. Visão geral dos custos dos tributos Os tributos não se limitam a onerar os contribuintes retirando-lhes recursos ﬁnanceiros para atender a obrigação principal. Na verdade, eles apresentam três tipos de custos: a) os custos ﬁnanceiros, que se deﬁnem pelo pagamento do tributo e que representam a carga tributária propriamente dita; b) os custos econômicos, identiﬁcados pelos efeitos no sistema de preços de mercado; e c) os custos operacionais, relativos à execução do sistema tributário. Como a carga tributária será objeto da seção seguinte, voltamos a atenção, inicialmente, para os custos econômicos e operacionais. Os custos econômicos se referem aos efeitos dos tributos no mercado ao afetarem preços e quantidades transacionadas, levando o consumidor, por exemplo, a alterar sua decisão de consumo. A inserção do tributo tende a elevar os preços e a reduzir, consequentemente, o consumo dos bens tributados. Se a tributação for geral e uniforme entre os bens, haverá apenas a substituição do consumo de bens privados por bens públicos. Nesse processo, entretanto, haverá uma perda de bemestar identiﬁcada pela literatura como “peso morto”
caracterizada pela perda de eﬁciência na medida em que cai o consumo com a elevação dos preços. Por outro lado, se a tributação não for geral e na mesma proporção, haverá, além disso, a substituição de consumo dos bens tributados pelos não tributados em decorrência da distorção dos preços relativos entre esses bens. Esse ônus é arcado pelos cidadãos enquanto agentes econômicos atuando como produtores ou consumidores e sua distribuição depende das características da curva de oferta e da demanda. O ônus da tributação será maior para aqueles que tiverem mais diﬁculdades ou que não puderem deixar de produzir ou consumir os bens tributados, quer dizer, cuja oferta ou demanda é inelástica a preços. Assim, por exemplo, os portadores do vírus HIV estariam dispostos a suportar qualquer nível de tributação incidente sobre os medicamentos para o combate da AIDS, pois sua demanda tende a ser inelástica a preços pelo fato de não poderem ﬁcar sem o tratamento para sobreviver. Por essa razão, para evitar uma superexploração desses consumidores, é que os governos retiram nesses casos a tributação, como ocorre no ICMS, que isenta os medicamentos utilizados no tratamento dessa doença. Os custos operacionais, por sua vez, segundo a classiﬁcação oferecida por Cedric Sandford e trabalhada no Brasil por Bertolucci (2003, p. 24), são de duas ordens: a) os custos de administração, expressos pela cobertura ﬁnanceira das ações dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário na aplicação do sistema tributário; e b) os custos de conformidade, impostos aos contribuintes sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, para cumprirem as obrigações acessórias. Os custos de administração integram as contas públicas e podem ser quantiﬁcados com base nos valores informados pela contabilidade. É um ônus assumido pela coletividade. Os custos de conformidade dos contribuintes se dividem em: a) custos monetários diretos; b) custos temporais; e c) custos psicológicos. Mais enfocados são os custos monetários diretos que se deﬁnem pelos recursos ﬁnanceiros necessários para pagar os materiais, os funcionários e os consultores. Nesse caso, existe um gasto ﬁxo ou permanente para atender as rotinas e um gasto
“O ônus da tributação será
extraordinário ou temporário, para maior para aqueles que a apreensão e a tiverem mais dificuldades implantação das alterações na legis- ou que não puderem deixar lação. Os custos de produzir ou consumir os temporais se refebens tributados, quer dizer rem ao custo de oportunidade rela- cuja oferta ou demanda é tivo ao tempo de- inelástica a preços.” dicado ao atendidades incluindo aí mento das formalidades, aí, por exemplo exemplo, também o tempo de espera na sala de um plantão ﬁscal. Os custos psicológicos são sintetizados pelo “stress” originado na relação do contribuinte com o ﬁsco. As modernas administrações tributárias têm consciência desses custos e buscam a sua minimização mediante a simpliﬁcação da legislação, evitando alterações desnecessárias e se aproximando dos contribuintes com orientações acessíveis, algo possível num trabalho organizado como o dos grupos setoriais do ICMS no Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo. Contra essa tendência se colocam as ações que buscam cercear os desvios mediante acréscimos de obrigações legais (como exigências de relatórios) ao invés de uma ação ﬁscal racional por parte da máquina tributária. A quantiﬁcação e a consequente distribuição do ônus dos custos de conformidade se limitam normalmente aos custos monetários diretos cuja estimativa é mais viável. Assim, conforme Bertolucci (2003, p. 144), eles alcançaram, na década de 1990, no total, um valor correspondente a 2,5% do PIB na Nova Zelândia, 2,4% na Alemanha, 2,1% na Austrália, 1,5% na Holanda, 1% no Reino Unido e, saliente-se, apenas 0,8% no Brasil. Mas, no interesse desse artigo, vale a informação de que esse ônus, em termos de empresas, apresenta uma distribuição regressiva. Quer dizer, os custos de conformidade das empresas em relação à receita bruta são relativamente maiores quanto menores as empresas, o que se explica pelos altos custos ﬁxos existentes para o cumprimento das obrigações acessórias. Entende-se, por isso, que uma das práticas dos sistemas tributários seja o de estabelecer simpliﬁcações burocráticas
para as empresas de menor porte, o que ocorria no antigo ICM pelo sistema EVA (Estimativa do Valor Adicionado) e que é o objetivo da atual legislação do Simples Nacional. 2. A carga tributária A carga tributária se refere ao valor total dos tributos (no caso brasileiro, composto pelos tributos e pelas contribuições, tanto sociais como econômicas) pagos e sua quantiﬁcação é apresentada na sua relação com a renda. Assim, no caso de um país, compara-se o total das receitas tributárias de todos os níveis de governo com a renda nacional, normalmente identiﬁcada pelo Produto Interno Bruto (PIB). No caso de pessoas, contrapõe-se o valor dos tributos pagos por uma determinada pessoa (sempre sendo esse uma estimativa) com a sua renda. Segundo estimativas da Secretaria da Receita Federal do Brasil, a carga brasileira atingiu os 37,57% do PIB em 2010 com uma receita de R$ 1,2 bilhão. Essa carga é alta ou baixa? Sua qualiﬁcação deve ser obtida pela comparação com as cargas de outros países relativas a 2007, o que nos é possibilitado pela Tabela 1. Tabela 1: Carga tributária bruta (CTB) e líquida (CTL), transferências de assistência e previdência social e subsídios (TAPS) e pagamento líquido de juros no Brasil e países selecionados em 2007 Em % do PIB Países
TAPS 18,1 15,4 3,6
CTL= CTB-TAPS 21,1 19,3 23,2
Juros líquidos 2,4 6,2 - 1,5
CTLjuros 18,7 13,1 24,7
Alemanha Brasil Coreia do Sul EUA Grécia Itália Portugal Suécia
39,2 34,7 26,8 28,4 31,6 42,5 36,5 46,8
12,6 18,5 18,6 16,8 16,5
15,8 13,1 23,9 19,7 30,3
2,1 0,1 4,5 2,9 2,6
13,7 13 19,4 16,8 27,7
Fonte: BRASIL. Comunicado da Presidência nº 23. Carga tributária líquida e efetiva capacidade do gasto público no Brasil. Brasília: IPEA,
“A capacidade financeira líquida Se nos ﬁxarmos na carga tribu- do Brasil fica próxima à dos tária total, salta aos olhos que o Brasil EUA. Como se explica, então, apresenta um per- a diferença na quantidade e centual elevado, aci- qualidade de prestação de ma mesmo dos EUA, país desenvolvido, e serviços entre esses dois da Coreia do Sul, em países?” desenvolvimento. í i ddos países í Estamos acima do percentuall típico em desenvolvimento. Entretanto, se subtrairmos os retornos à sociedade em decorrência das transferências e subsídios, chega-se à carga tributária líquida, a qual é inferior à da Coreia do Sul. E, se ainda subtrairmos os recursos que retornam à sociedade por compromissos da dívida, chegamos aos recursos efetivamente disponíveis aos governantes brasileiros para que realizem suas políticas, que foram, em 2007, equivalentes a apenas 13,1% do PIB, um percentual bem reduzido, sustentando o diagnóstico de que a carga tributária brasileira é baixa. Quer dizer, a capacidade ﬁnanceira líquida do Estado brasileiro é relativamente baixa devido aos compromissos com a previdência social e com os juros da dívida acumulada na década de 1970, basicamente. A capacidade ﬁnanceira líquida do Brasil ﬁca próxima à dos EUA. Como se explica, então, a diferença na quantidade e qualidade de prestação de serviços entre esses dois países? A resposta emerge do exame do volume de recursos disponíveis aos respectivos governantes em termos absolutos por habitante. A Tabela 2 do Comunicados da Presidência nº 23 apresenta os dados da renda e receita tributária per capita em dólares americanos ajustados pela paridade do poder de compra, permitindo a comparação entre os países. Assim, a renda per capita brasileira em 2007 era de US$ 10.326, em comparação aos US$ 46.859 dos Estados Unidos. A carga tributária bruta per capita atingia US$ 3.738 no Brasil contra US$ 13.308 nos EUA e a carga tributária líquida, descontados os juros, era de respectivamente US$ 1.580 e US$ 6.420. Como a contribuição do cidadão expressa pela carga corresponde à
julho de 2009, Tabela 1, transcrição parcial.
efetiva capacidade de gasto dos governantes, observa-se a regressividade se concentra no campo da tributação uma nítida diferença em favor dos governantes americanos: indireta (sobre consumo, principalmente). Importante sua carga tributária bruta per capita é 3,5 vezes superior à é referir que a progressividade do imposto sobre a brasileira e sua carga tributária liquida pós pagamento de renda tende a ser atenuada pela possibilidade de fuga juros é 4 vezes superior. Quer dizer, em termos absolutos, da tributação por parte de rendas não assalariadas. Uma o poder público americano tem 3,5 ou 4 vezes mais constatação que questiona a contribuição tributária por capacidade de gasto por habitante do que o brasileiro. parte dos ricos, que dispõem, em regra, de rendimentos Consequentemente, a expectativa é que o cidadão daquele não assalariados. país receba mais e melhores serviços públicos do que o Nesse sentido, cabe registrar que os países brasileiro. Por que isso? desenvolvidos efetivamente buscam tributar os seus A chave está no nível de renda: países mais ricos habitantes mais ricos, mas a base de tributação do imposto podem oferecer mais aos seus cidadãos. Assim, mesmo que de renda pessoa física, sua principal fonte de receita o Brasil apresente uma carga tributária tributária, está nos rendimentos dde assalariados, conforme Messere em termos de percentual do PIB ((1993, p. 228). No exemplo da semelhante a qualquer outro país, “Desde longa data, a AAlemanha, para a qual dispomos sua capacidade efetiva de gasto está regressividade é a marca dde dados relativos a 1977, com relacionada ao seu nível de renda. bbase no Anuário Estatístico Portanto, não basta a vontade política registrada da distribuição dde 1981, observa-se que os de gasto como condição para a exispessoal da carga tributária rricos, cujas rendas se originam tência de uma disponibilidade de no Brasil: os pobres pagam pprimordialmente de atividades recursos nos níveis desejados. eempresariais, são submetidos a Uma questão mais importante relativamente mais uuma pesada tributação, com uma se refere à distribuição do ônus dessa tributos do que os ricos.” aalíquota média de 50%, mas sua carga tributária entre os cidadãos. pparticipação na receita total do Desde longa data, a regressividade é a marca registrada da distribuição pessoal da carga tributária imposto sobre a renda da pessoa física não ultrapassa os no Brasil: os pobres pagam relativamente mais tributos 6,3%, enquanto 70% da receita advêm dos detentores de do que os ricos. Ibrahim Eris et al. (1979) estimaram a rendas médias, basicamente assalariados. Enﬁm, os ricos carga tributária relativa a 1975 para os indivíduos com são tributados pesadamente nos países desenvolvidos, renda de até um salário mínimo em 35,9% da sua renda mas sua contribuição na receita tributária é marginal, pessoal e constataram um percentual decrescente para não podendo ser vista como alternativa única ou mesmo grupos com mais altas rendas que registrou apenas 14,1% principal para o ﬁnanciamento do setor público. Sua para os indivíduos com renda superior a 100 salários tributação atende mais ao princípio da justiça e não pode mínimos. A regressividade da carga tributária sobre a renda ser encarada como sustentáculo da arrecadação. pessoal total também foi conﬁrmada pelo Comunicados do IPEA nº 92 para os anos 2002/3 e 2008/9. Saliente-se, 3. Custos e benefícios tributários porém, que nesse estudo se constata a progressividade Na tributação vimos que os pobres contribuem da tributação direta (imposto sobre a renda) e um estudo relativamente mais do que os ricos no Brasil, mas a da Secretaria da Receita Federal (BRASIL, 1998) estima avaliação ﬁnal deve ser feita com base na política ﬁscal que apresenta o resultado entre tributação (custos) e fruição uma carga tributária efetiva (incluindo o imposto sobre (benefícios) dos bens públicos. O texto do Comunicados a renda e a contribuição social do empregado) também do IPEA nº 92, oferece um gráﬁco elucidativo a respeito, progressiva sobre o rendimento assalariado. Quer dizer,
registrando o comportamento do índice de Gini das rendas monetárias original, inicial, disponível e ﬁnal para o Brasil em 2002-2003 e 2008-2009, em que se considera o efeito dos serviços de educação e saúde que transcrevemos parcialmente na Tabela 2. Salienta-se que estão excluídas as transferências por conta do serviço da dívida, que favorece as classes de mais altas rendas, o que resulta num processo de concentração da renda novamente. Tabela 2 – Comportamento do índice de Gini das rendas monetárias original, inicial, disponível e ﬁnal – Brasil, 2002-2003 e 2008-2009
governamental, se observa um índice de Gini de 0,645 em 2002/3 e de 0,634 em 2008/9, denotando uma distribuição mais equânime no último biênio. Mas o que procuramos fundamentalmente nesses dados é o efeito da ação do setor público sobre a distribuição de renda. Para tanto, vamos contrapor os índices de Gini nas diferentes concepções de renda apresentadas na tabela. Se forem adicionados, à renda original, os benefícios e as transferências monetárias como aposentadorias, pensões, auxílios, bolsas, seguro-desemprego e outros, formando a “renda inicial”, observa-se que em ambos os períodos o índice se reduz (para 0,617 em 2002/3 e Renda monetária 2002-2003 2008-2009 para 0,586 em 2008/9), evidenciando um efeito da ação Original – anterior à intervenção 0,645 0,634 governamental favorecendo os grupos de rendas mais baixas. governamental O mesmo movimento de desconcentração da renda se Inicial – adicionados os benefícios 0,617 0,586 obtém com a ação governamental mediante a aplicação dos e transferências monetários tributos diretos, como o imposto de renda, as contribuições Disponível – descontados os 0,605 0,571 previdenciárias, o IPTU, o IPVA e outros, pois o índice da impostos indiretos “renda disponível” cai ainda mais, respectivamente para Pós-tributação – descontados os 0,633 0,598 0,605 e 0,571, como resultado da progressividade desses impostos diretos tributos. Entretanto, a “renda pós-tributação” que considera Final – adicionada a renda imputada 0,548 0,496 a aplicação dos impostos indiretos, como ICMS, IPI, PISpor fruição dos serviços de saúde COFINS e CIDE) apresenta um efeito de concentração, pois e educação pública o índice sobe para 0,633 e 0,598 em 2002/3 e 2008/9, como resultado da regressividade desses tributos. Se à renda Fonte: BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência pós-tributação forem acrescidas as rendas atribuíveis aos da República. Comunicados do IPEA nº 92. Equidade ﬁscal no Brasil: benefícios decorrentes da fruição de bens de saúde e de impactos distributivos da tributação e do gasto social. Brasília: IPEA, 19 educação pública, estamos frente ao que o IPEA considera de maio de 2011, Gráﬁco 1, transcrição parcial. a “renda ﬁnal”, a qual apresenta os menores índices de concentração da série, 0,548 e O índice de Gini é um indicador 00,497, evidenciando o efeito de de distribuição que oscila entre 0 e 1; rredistribuição da renda decorrente “No caso da renda original”, quanto maior seu valor, maior o grau ddesse gasto público no Brasil. Em aquela originada pelas livres de concentração. ssíntese, a ação governamental tem Examinando a tabela, observaforças de mercado, sem a eefeito de concentração da renda se que, no caso brasileiro, o grau de bbasicamente na tributação indireta e intervenção governamental, concentração da renda varia segundo nno pagamento da dívida. Nas demais se observa um índice de Gini o conceito de renda considerado. aações consideradas e no efeito ﬁnal, No caso da “renda original”, de 0,645 em 2002/3 e de 0,634 o Estado brasileiro apresenta um aquela originada pelas livres forças eefeito de desconcentração da renda. em 2008/9, denotando uma de mercado, sem a intervenção Esse resultado evidencia que
distribuição mais equânime no último biênio.”
Enfoque Enfoque Fiscal Fiscal -- Junho Junho 2012 2012
pesada sobre altas rendas constitui antes uma questão de as classes de menores rendas, embora sejam as que mais justiça do que de exploração de sua fonte principal de contribuem relativamente para a receita tributária, são as receita. que mais se beneﬁciam do gasto público com educação e Embora a injustiça social do sistema tributário saúde, o qual lhes oferece uma renda efetiva ou imputada brasileiro, devido à sua regressividade, concentrada superior à própria contribuição. Isso não signiﬁca dizer que na tributação do consumo, a política ﬁscal favorece os elas vivam em condições de primeiro mundo, apenas que indivíduos de rendas mais baixas na política de gastos a ação do Estado brasileiro consegue reduzir a iniquidade com educação e saúde, o que se evidencia pela redução social presente na distribuição de renda original, resuldo índice de Gini tanto em 2002/3 e, mais fortemente, tante das forças de mercado, fato pelo qual está cumprindo em 2008/9. Isso não signiﬁca que os problemas sociais seu papel social na oferta de bens públicos essenciais. Falta b brasileiros estejam resolvidos, mas o questionamento a respeito das a apenas que o Estado, na sua ação de razões pelas quais as classes de ren“Os custos operacionais são t tributar e gastar, reduz a iniquidade da mais altas ﬁcam distantes dos servis social presente nos mercados. Um ços de saúde e de educação públicos. proporcionalmente maiores q quadro que se inverte, entretanto, para os pequenos contriConclusão s considerarmos os custos do se buintes, justificando a O contribuinte brasileiro arca e endividamento. com custos tributários ﬁnanceiros, simplificação dos procediReferências bibliográﬁcas econômicos e operacionais. Os cusmentos para esse tipo de BERTOLUCCI, Aldo Vincenzo. tos econômicos dependem da políQ custa pagar tributos. São Paulo: tica tributária, em que a diversiﬁcação contribuinte como ocorreu no Quanto Atlas, A 2003 (Série academia-empresa). de alíquotas aumenta a perda de ICM com o sistema EVA e BRASIL. Comunicado da Presieﬁciência econômica. Os custos opedência nº 23. Carga tributária líquida d atualmente é objetivado pelo racionais são proporcionalmente e efetiva capacidade do gasto público maiores para os pequenos contriSimples Nacional.” no n Brasil. Brasília: IPEA, julho de 2009. buintes, justiﬁcando a simpliﬁcação Disponível D em www.ipea.gov.br, acesso dos procedimentos para esse tipo de em 12 de dezembro de 2011. contribuinte, como ocorreu no ICM com o sistema EVA e BRASIL. Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência atualmente é objetivado pelo Simples Nacional. da República. Comunicados do IPEA nº 92. Equidade ﬁscal no No que concerne aos custos ﬁnanceiros, conclui-se Brasil: impactos distributivos da tributação e do gasto social. que o Brasil apresenta uma carga tributária relativamente Brasília: IPEA, 19 de maio de 2011. Disponível em www.ipea. elevada, mas uma capacidade de gasto público relativamente gov.br, acesso em 12 de dezembro de 2011. BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria da Receita baixa em decorrência dos seus compromissos com a Federal. Carga tributária sobre os salários. Brasília, 1998. previdência social e com os juros da dívida, acumulada na Disponível em: < http://www.receita.fazenda.gov.br> Acesso década de 1970. A qualidade e quantidade superiores da em 03 de Março 2006. oferta de bens e serviços públicos em países desenvolvidos ERIS, Ibrahim et al. Distribuição de renda e o sistema não resultam de uma vontade política diferenciada, mas tributário no Brasil. ANPEC, 1979, p. 257-318. estão associadas basicamente ao nível mais elevado de MESSERE, K. C. Tax policy in OECD countries; choices and renda de suas economias. Eles tributam pesadamente os conﬂicts. Amsterdam: IBFD, 2003. ricos, mas a sua base de receita se encontra nas classes médias assalariadas, demonstrando que sua tributação mais
O dever fundamental de pagar tributos José Casalta Nabais
Sumário I. O sentido do contrato social: liberdade e responsabilidade; direitos e deveres fundamentais; direitos e custos dos direitos II. Os deveres e os direitos fundamentais: os deveres como matéria dos direitos; a lista aberta (direitos) e lista fechada (deveres); aplicação direta (direitos) e aplicação indireta (deveres) III. Os custos ﬁnanceiros do estado: estado patrimonial ou empresário, estado taxador e estado ﬁscal IV. A formulação constitucional do dever de pagar tributos: positiva (Brasil) ou negativa (Portugal) V. O dever fundamental de pagar tributos face aos atuais desaﬁos da tributação
I. O sentido do contrato social: liberdade e responsabilidade; direitos e deveres fundamentais; direitos e custos dos direitos A primeira consideração a fazer sobre esse tema é a de que a compreensão dos deveres fundamentais parte da própria ideia de contrato (ou pacto) social, que tem a sua concreta expressão escrita na respetiva constituição. Com efeito, na adoção do contrato social, para assegurar a liberdade, isto é, os direitos, liberdades e garantias de cada um dos indivíduos, vai implicada a correspondente responsabilidade, isto é, os correspondentes deveres de cada um dos indivíduos para com a comunidade. Trata-se, por conseguinte, das duas faces da mesma moeda que o contrato social, enquanto suporte da comunidade organizada em estado, efetivamente materializa. Faces estas cuja articulação tornam cada indivíduo solitário
em indivíduo solidário, ou seja, numa pessoa humana cuja dignidade os direitos (e deveres) visam justamente assegurar. Desse modo, compreende-se que não haja liberdade sem responsabilidade, que não seja possível garantir um catálogo mais ou menos amplo de direitos sem a exigência dos correspondentes deveres. Por outras palavras, não é admissível que do contrato social se façam derivar os c commoda individuais sem aceitar o correspondentes incommoda os c comunitários. Na verdade, a garantia d eminente dignidade da pessoa da h humana, presente em cada membro d correspondente comunidade, da i implica suportar os custos lato s sensu originados pela existência, f funcionamento e ﬁnanciamento dess comunidade. Custos que, sensa do o outro lado, o lado passivo da nossa relação com a comunidade estadual, mais não são, a bem dizer,
“Não é admissível que do contrato social se façam derivar os commoda individuais sem aceitar os correspondentes incommoda comunitários.”
“Desde logo, os deveres ppelas autoridades públicas exigem do que uma outra designação para aavultados recursos ﬁnanceiros1. os deveres fundamentais relativos fundamentais constituem à existência, ao funcionamento e matéria dos direitos II. Os deveres e os direitos ao ﬁnanciamento comunitário. Por fundamentais. Com efeito, o ffundamentais: os deveres como isso, num estado de direito demom dos direitos; a lista aberta crático, como são ou pretendem ser entendimento que temos por matéria ( (direitos) e lista fechada (deveres); presentemente os estados atuais, pomais adequado para os deveres a aplicação direta (direitos) e demos dizer que encontramos basifundamentais é o que os a aplicação indireta (deveres). camente três tipos de custos em Aprofundando um pouco o sentido amplo que o suportam. De considera uma categoria q vimos de dizer, impõe-se relaque fato, aí encontramos: custos resjurídica constitucional própria.” ccionar os deveres com os direitos peitantes à existência e subsistência ffundamentais, a ﬁm de dar conta da comunidade estadual congregados e de sublinhar que os deveres funno dever de defesa da pátria, intedamentais em nada põem em causa a ideia de prigre-se no âmbito deste ou não um especíﬁco dever de mazia da liberdade, polarizando a realização da ideia serviço militar; custos referentes ao funcionamento demode dignidade humana nos direitos e liberdades fundacrático do estado, que se materializam nos deveres de mentais. O que tem diversas expressões no estatuto sufrágio traduzam-se estes em votar na eleição de repreconstitucional dos deveres fundamentais, às quais é de sentantes ou em votar diretamente questões submetidas a todo o interesse fazer menção aqui. referendo; e custos ligados ao ﬁnanciamento da adminisDesde logo, os deveres fundamentais constituem tração comunitária que podemos designar por custos matéria dos direitos fundamentais. Com efeito, o em sentido estrito ou custos ﬁnanceiros públicos entendimento que temos por mais adequado para os concretizados no dever de pagar tributos, sobretudo deveres fundamentais é o que os considera uma categoria impostos. jurídica constitucional própria. Uma categoria que, não A esse respeito, é de sublinhar que, ao contrário do obstante isso, integra o domínio ou a matéria dos direitos que, por vezes, parece admitir-se, todos os direitos funfundamentais, na medida em que esse domínio ou essa damentais têm custos ﬁnanceiros públicos. Têm, portanto, matéria polarizam todo o estatuto constitucional (ativo e custos públicos, não só os modernos direitos sociais, aos passivo, os direitos e os deveres) do indivíduo. Indivíduo quais facilmente se apontam esses custos, mas também que, como já referimos, não pode deixar de ser entendido têm custos públicos os clássicos direitos e liberdades, em como um ser simultaneamente livre e responsável, ou relação aos quais, por via de regra, tais custos tendem a seja, como uma pessoa. Uma ideia que bem precisa ser ﬁcar na sombra. Não tem, por isso, o menor suporte a ideia, reaﬁrmada na época atual, em que a emergência do assente numa ﬁcção de pendor libertário ou anarquista, individualismo possessivo, apresentado aliás como um dos de que a realização e proteção dos assim chamados apports da pós-modernidade, se vem revelando cada vez direitos negativos, polarizados no direito de propriedade mais como um verdadeiro corrosivo comunitário. e na liberdade contratual, teriam apenas custos privados, Uma perspectiva que tem a consequência decisiva sendo assim imunes a custos comunitários. Do ponto de de os deveres fundamentais integrarem a constituição do vista do seu suporte ﬁnanceiro, bem podemos dizer que os clássicos direitos e liberdades são, aﬁnal de contas, tão positivos como os outros, como os ditos direitos positivos. 1 Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso texto «A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos», em Por uma Liberdade com Pois, a menos que tais direitos e liberdades não passem Responsabilidade – Estudos sobre Direitos e Deveres Fundamentais, Coimbra de promessas piedosas, a sua realização e a sua proteção Editora, Coimbra, 2007, p. 163 e ss. 19
“Os deveres fundamentais indivíduo, isto é, a constituição dos Finalmente, os preceitos consttitucionais relativos aos deveres fundireitos (e deveres) fundamentais, inserem-se na constituição ddamentais não têm aplicabilidade die não a constituição da sociedade, polarizada nos direitos e rreta. Efetivamente, ao contrário do isto é, a constituição econômica ou 2 liberdades fundamentais, ao qque ocorre com os preceitos respeida organização econômica , nem a constituição da organização política, serviço portanto da dignidade ttantes aos direitos, liberdades e garrantias fundamentais, em Portugal, isto é, a que tradicionalmente era vista do indivíduo enquanto ser oou com os direitos fundamentais em com a constituição tout court. Por solidário e não ser solitário.” ggeral, incluindo os próprios direitos conseguinte, os deveres fundamentais ssociais no Brasil (nos termos do § 1º inserem-se na constituição polarizaddo art. 14º da Constituição5, os deveda nos direitos e liberdades fundares, salvo relativamente aos escassos segmentos ou vetomentais, ao serviço, portanto, da dignidade do indivíduo res concretizados na própria constituição, carecem da meenquanto ser solidário e não ser solitário. diação do legislador que concretize o respectivo conteúdo De outro lado e em consequência do que vimos de com estrito respeito pelos preceitos constitucionais O que dizer, os deveres fundamentais integram uma lista fechada, signiﬁca, designadamente, que na concretização do conteúum numerus clausus, não sendo considerados como tal do de cada dever fundamental deve o legislador ter em senão os previstos na constituição. O que obviamente devida conta o princípio da proporcionalidade, de modo não acontece com os direitos fundamentais em que é que o mesmo se apresente o menos oneroso possível6. frequente encontrarmos uma lista aberta, um numerus apertus, como tem acontecido na tradição constitucional III. Os custos ﬁnanceiros do estado: estado patriportuguesa, a qual tem a sua concretização atual no art. monial ou empresário, estado taxador e estado ﬁscal. 17º da Constituição de 1976, em que expressamente se Como referimos, entre os custos em sentido amplo prescreve uma dupla abertura3. O que tem paralelo no Brasil em no § 2ºdo art. 5º da Constituição de 1988 contém destacam-se os custos ﬁnanceiros da comunidade estadual7, cujo suporte pode, ao menos teoricamente, assumir diversas idêntica abertura4. O que signiﬁca que, tanto a Constituição Portuguesa como a Constituição Brasileira, têm subjacente formas, pois, olhando para o suporte ﬁnanceiro do estado um conceito material de direitos fundamentais que se contemporâneo, o que vemos é um estado ﬁscal, um estado impõe independentemente estes de constarem ou não do que tem nos impostos o seu principal suporte ﬁnanceiro. catálogo constitucional. O que atenta a razão de ser do estado, que é a realização 2 Que contém o quadro da intervenção e regulação econômicas do estado. Constituição econômica que, nos estados que integram a União Europeia, transitou na quase totalidade para o direito da União. Foi, de resto, para aludir a esta realidade que J. J. Gomes Canotilho falou em «morte da constituição dirigente» portuguesa, a qual passou de uma constituição econômica nacional de pendor socialista para a constituição econômica europeia de natureza marcadamente liberal – v. J. J. GOMES CANOTIHO, «Estado adjetivado e teoria da Constituição», Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, nº 3, 2003, p. 453 e ss. (469 e s.). 3 Nestes termos: «1.- Os direitos fundamentais consagrados na Constituição não excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional; 2. Os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem» 4 Que dispõe: «Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela dotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte».
5 O que tem o signiﬁcado profundo de uma verdadeira transferência do poder de realização das melindrosas opções políticas, que a afetação de recursos ﬁnanceiros públicos escassos necessariamente implica, dos órgãos dotados de legitimidade e responsabilidade políticas para órgãos desprovidos dessas legitimidade e responsabilidade. 6 Para maiores desenvolvimentos, v. o nosso livro O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Contributo para a compreensão constitucional do estado ﬁscal contemporâneo, Almedina, Coimbra, 1998, 3ª reimpressão de 2012, esp. p. 139 e ss. 7 Entre os quais ainda sobressaem os custos com o que vimos designando por «conselho de administração» da comunidade estadual, em que se integram todos os com os titulares de cargos políticos, administrativos e judiciais, eleitos ou designados, os quais não podem deixar de ter a devida adequação à dimensão da população, ao território e ao PIB correspondentes – v. o nosso estudo «Da sustentabilidade do Estado ﬁscal», em JOSÉ CASALTA NABAIS / SUZANA TAVARES DA SILVA, (Coord.), Sustentabilidade Fiscal em Tempos de Crise, Almedina, Coimbra, 2011, p. 54.
da pessoa humana, o estado ﬁscal não pode deixar de se atrasadas, como era indiscutivelmente a russa quando conﬁgurar como um instrumento dessa realização. caiu a monarquia czarista em 1917, na medida em que Porventura o instrumento que historicamente se industrializou os países que adotaram tal forma de estado. revelou e continua a revelar como o mais adequado à Mas, para além ter conseguido dar o salto correspondente materialização desse desiderato, uma vez que, como se às sociedades desenvolvidas, esse êxito foi conseguido à expressou Olivier Wendell Holmes, “os impostos são o que custa de tremendos custos humanos. pagamos por uma sociedade civilizada”. O que signiﬁca que Enﬁm, também a possibilidade de um estado taxador, os atuais impostos são um preço: o preço que todos, enquanto isto é, ﬁnanciado predominantemente através de tributos integrantes de uma dada comubilaterais ou taxas, em vez de t nidade organizada na forma de estributos unilaterais ou impostos, é “De outro lado, não é aceitável m aparente do que real. E isso tado, pagamos por termos a sociemais s em sede geral ou reportado dade que temos. Ou seja, por disseja presentemente um estado pormos de uma sociedade assente a certos setores da mais recente empresarial, em que o estado se a na liberdade, de um lado, e num atuação do estado, como o relativo mínimo de solidariedade, de outro. à tutela do ambiente. Assim e em assuma como agente económico, s Por isso, não pode ser um preço de sede geral, para além da ﬁgura que produz e distribui primariad taxas ser inadequada para montante muito elevado, pois, a das mente bens e serviços, como foi s ser assim, não vemos como possa suportar o ﬁnanciamento dos bens p preservar a liberdade que esse públicos, ela releva mais do que (ou é, na medida em que ainda v preço é suposto servir. Na verdade, vimos designando por duplicação subsiste) o estado socialista.” d estado ﬁscal do que de qualquer apenas perante um estado ﬁscal do t cujo preço seja aceitável podemos tentativa séria de substituição de conceber os impostos como um indeclinável dever de impostos por taxas. cidadania, cujo cumprimento todos devem honrar. Por seu turno, no respeitante a setores especíﬁcos, com Uma ideia que, na sua formulação negativa, exclui destaque para o da proteção do meio ambiente, em que o tanto um estado patrimonial ou empresarial como o rejeita princípio do poluidor-pagador parece favorecer o estado a falsa alternativa de um puro estado taxador. Na verdade, taxador, concretizando a ideia de cada um suportar, pagar de um lado, não parece minimamente viável um estado a poluição que produz, ﬁnanciando-se as correspondentes patrimonial nem aceitável um estado empresarial. Pois, despesas públicas através de eco-taxas (em vez de ecoquanto ao primeiro, podemos dizer que ele foi caraterístico impostos), o certo é que, em virtude de muitas vezes não do época medieval, em que o estado, ou melhor a coroa, se saber quem é o efetivo poluidor ou, conhecendo-se esse, era titular de um conjunto signiﬁcativo de rendimentos ser muito difícil proceder ao teste da proporcionalidade em provenientes do seu patrimônio e direitos realengos. que a poluição e a correspondente taxa, a opção pela ﬁgura Rendimentos a que se juntaram, com o andar do tempo, dos tributos bilaterais acabe em certa medida impraticável8. também os provenientes da atividade empresarial que IV. A formulação constitucional do dever de pagar começou a assumir. tributos: positiva (Brasil) ou negativa (Portugal) De outro lado, não é aceitável presentemente um Por ﬁm, uma referência à maneira como o dever estado empresarial, em que o estado se assuma como agente fundamental de pagar tributos se encontra consagrado na econômico, que produz e distribui primariamente bens e serviços, como foi (ou é, na medida em que ainda subsiste) 8 V. sobre esses aspetos, o nosso estudo «Reﬂexões sobre quem paga a conta do o estado socialista. Uma forma de estado que, devemos estado social», agora em Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos de Direito Fiscal, sublinhar, teve algum êxito relativamente a economias vol. III, Almedina, Coimbra, 2010, p. 115 e ss.
“Efetivamente, o fenômeno da extrafiscalidade, que vem se alastrando, perturba a bem precisa finalidade de obtenção de receitas públicas que não pode deixar de ser a finalidade dos impostos.”
c constituição, servinddo-nos aqui dos atuaais textos constituccionais português e bbrasileiro. Pois bem, aanalisando as dispossições que se reporttam mais concretam mente a esse dever ffundamental, veriﬁq há assinaláveis i lá i dif camos que diferenças entre as constituições em causa. Mais especiﬁcamente, enquanto na Constituição brasileira encontramos uma formulação de caráter positivo, na Constituição portuguesa deparamo-nos com uma forma marcadamente negativa. Pois dispõe aquela, no caput e §1º do seu art. 145º, que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir tributos, especiﬁcando que, «sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identiﬁcar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte». Já a Constituição portuguesa, prescreve, no nº 3 do seu art, 103º, que «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroativa ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei». O que signiﬁca que, na concretização do dever fundamental de pagar impostos, o legislador português parte de um verdadeiro direito de não pagar impostos, a não ser os criados em conformidade com a Constituição, que não tenham natureza retroativa e a sua liquidação e cobrança respeitem as correspondentes leis. Uma ideia que, não pondo minimamente em causa o sentido e o alcance profundos desse dever fundamental, enquanto base imprescindível do suporte ﬁnanceiro do estado, deve ser, todavia, sublinhada, na medida em que não deixa, a seu modo, de constituir uma expressão, porventura qualiﬁcada, da referida polaridade dos direitos fundamentais face aos deveres.
V. O dever fundamental de pagar tributos e os atuais desaﬁos da tributação Por ﬁm, importa aludir aos desaﬁos que presentemente se colocam à tributação em geral com eminentes reﬂexos, naturalmente, no dever fundamental de pagar tributos. Pois bem, muito embora, numa certa visão das coisas, se possam elencar diversos desaﬁos à tributação, tanto de natureza interna como externa9, limitamo-nos aqui a aludir às fronteiras, em que tradicionalmente se tem encerrado o fenômeno da tributação e que, atualmente, de algum modo, ameaçam ceder. Trata-se das fronteiras territorial, conceitual e ﬁnalística dos tributos ou, mais especiﬁcamente, dos impostos. Assim e quanto à fronteira territorial, dento da qual a tributação se encontrava encerrada, vem essa sendo posta em causa pelos conhecidos fenômenos da internacionalização das relações tributárias, da integração económico-política dos estados e da globalização económica. O que, limitando signiﬁcativamente o poder tributário dos estados, põe em causa a tradicional visão da soberania tributária. Por seu lado, em termos conceituais, a tributação deixou de se reportar, como no passado, à ﬁgura precisa e bem recortada dogmaticamente dos impostos, pois tem em conta igualmente múltiplas ﬁguras tributárias que, embora próximas dos impostos, frequentemente muitas vezes se apresentam de difícil qualiﬁcação. De fato, em rigor, não sendo impostos, também não se reconduzem às taxas ou às clássicas contribuições especiais. Uma situação que vem contribuindo para a referida duplicação do atual estado ﬁscal. Finalmente, também em sede da ﬁnalidade dos tributos, a tributação enfrenta hoje problemas, pondo à prova as suas fronteiras. Efetivamente, o fenômeno da extraﬁscalidade, que vem se alastrando, perturba a bem precisa ﬁnalidade de obtenção de receitas públicas que não pode deixar de ser a ﬁnalidade dos impostos10.
9 Como os que nós referimos no nosso estudo «O princípio da legalidade ﬁscal e os atuais desaﬁos da tributação», Volume Comemorativo dos 75 Anos do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 2003, p. 1073 e ss. 10 Que nós consideramos relevar do «direito econômico ﬁscal» e não do direito ﬁscal tout court – v. os nossos livros O Dever Fundamental de Pagar Impostos, cit. p. 627 e ss., e Direito Fiscal, 6ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, p. 425 e ss.
Tributação, Competitividade e Arrecadação Leonardo Gaffrée Dias, Agente Fiscal do Tesouro do Estado Assessor Técnico da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento
A recente veiculação da notícia de que uma das maiores montadoras de automóveis do mundo postergou seus planos de investimento no país e, quando da retomada desses projetos priorizará a ampliação de sua planta no interior do Estado de São Paulo trouxe alento aos que apregoam a absoluta ineﬁciência dos benefícios ﬁscais no âmbito do ICMS como instrumentos de competitividade e, por conseguinte, de atração de investimentos produtivos. E há fortes razões para isso. Aﬁnal de contas, a mesma montadora justiﬁcou sua decisão em questões de natureza mercadológica, com a notória queda da velocidade de crescimento das vendas de veículos no país e no mundo, e em acordos de natureza trabalhista, onde ﬁcou assegurada, por alguns anos, uma relativa estabilidade para o sempre instável equilíbrio entre os anseios da classe trabalhadora e os do capitalismo movido pelo lucro. Não menos verdadeiras são as questões apontadas em relação a desvantagens de custo logístico veriﬁcadas
nos Estados periféricos ao grande mercado consumidor do sudeste brasileiro, o que sempre demandaria um esforço compensatório maior por parte dessas unidades da Federação na busca por investimentos produtivos. Soma-se, ainda, aos argumentos dos que defenestram o uso da redução de ICMS como fator de atratividade, o fato de que a escolha desse player mundial não recairá sobre o ruidoso Estado de Pernambuco, que proclamava pela mídia a disputa pelo investimento da nova fábrica em condições vantajosas, e mais, que tem se colocado como um local bastante generoso na concessão de incentivos na seara do IVA estadual, além, é cclaro, de estar situado no Nordeste bbrasileiro, região alvo de diversos iincentivos creditícios e tributários, aaqui no âmbito federal, com guarida cconstitucional. Cita-se, por ﬁm, a constatação llógica de que a empresa não teria mantido por vários meses o Rio m Grande do Sul como alternativa à G llocalização de sua nova planta se ààs conhecidas vantagens gaúchas
“A mesma montadora justificou sua decisão em questões de natureza mercadológica, com a notória queda da velocidade de crescimento das vendas de veículos no país e no mundo.”
“Enquanto tivermos no país um cenário em que os ditames da Constituição Federal, que autorizam a concessão de benefícios fiscais no imposto estadual apenas com a concordância dos demais entes, são desrespeitados de norte a sul sem que haja nenhum tipo de sanção, parece ser equivocado retirar o desenho tributário na seara do ICMS desta intrincada análise.” de qualidade de mão-de-obra, de diálogo constante entre patrões e empregados acerca de condições gerais de trabalho, de proximidade com os países do Mercosul, etc. não houvesse se somado um interessante pacote tributário, agora demonstrado como ineﬁciente ou, no mínimo, insuﬁciente para demover a indústria de ampliar sua unidade paulista para construir nova planta fora do mercado de maior consumo do país. Diante de todo esse cenário, tendo a empresa optado por adotar São Paulo como sua futura, mas ainda incerta, alternativa, poder-se-ia proclamar peremptoriamente que não é o incentivo ﬁscal que determina as decisões da empresa, mas sim um conjunto de outros fatores que se afasta da questão tributária. Ouso discordar, ao menos em parte. Enquanto tivermos no país um cenário em que os ditames da Constituição Federal, que autorizam a concessão de benefícios ﬁscais no imposto estadual apenas com a concordância dos demais entes, são desrespeitados de norte a sul sem que haja nenhum tipo de sanção, parece ser equivocado retirar o desenho tributário na seara do ICMS desta intrincada análise. Inconstitucional ou não, não há como desconhecer que a “guerra ﬁscal” existe e que o poder público não pode ﬁcar inerte frente a condições concorrenciais desfavoráveis de empresas que pretendam aqui se instalar ou, se já
instaladas, tenham em vista ampliar suas atividades, o que há muito foi sinalizado pela sociedade por meio do artigo 58 da lei instituidora do ICMS em nosso Estado, o qual abre possibilidade de medidas compensatórias de incentivos inconstitucionais de outros entes federativos, quando esses estejam causando prejuízos à economia rio-grandense. Justiﬁco tal posicionamento, por exemplo, questionando simplesmente se haveria no Rio Grande do Sul alguma montadora de automóveis se não houvesse sido criado um pacote de incentivos que, se não tinha o tributo como único instrumento, tinha-o como um dos principais itens. É claro que sempre se pode contrapor a tal questionamento a ideia defendida por muitos de que a relação entre gasto tributário e resultado para a economia poderia se dar de forma bem mais proveitosa em outros segmentos industriais. Verdadeiro ou não este contraponto, discussão que foge ao objetivo desta análise, certo é que nenhum gigante mundial desse setor estaria no Rio Grande do Sul caso houvessem sido oferecidas apenas a qualidade de nossa mãode-obra, a proximidade com o Mercosul ou as estáveis relações de trabalho entre patrões e empregados gaúchos, fatores por demais importantes, mas não suﬁcientes, conforme está a demonstrar a experiência acumulada pelos agentes públicos nas negociações para atração de investimentos. Não se pode, com tal aﬁrmação, por óbvio, simpliﬁcar a questão atribuindo à tão combatida “guerra ﬁscal” o modelo ideal de atração ou consolidação de investimentos produtivos nas terras gaúchas, pois, aﬁnal de contas, a menção ao Estado de Pernambuco feita anteriormente está a demonstrar justamente o contrário. Além do mais, são bastante conhecidas as análises feitas por empresas de consultoria que assessoram os grandes empreendedores que avaliam fatores como qualidade da educação, da segurança, das vias de acesso a locais de lazer, etc., principalmente quando estamos diante de potenciais investidores que pretendam fazer do Estado o lugar de moradia de executivos e de suas famílias, estrangeiras ou não.
Não se desconhece, ainda, que qualquer empreendimento industrial terá tanto mais sucesso, quanto melhores forem as vias de transporte para a chegada de matérias-primas e para o escoamento de produtos, quanto melhores forem os portos e aeroportos, quanto melhor for o transporte público de seus funcionários, quanto melhor for o sistema de saúde que garanta a esses mesmos funcionários a máxima permanência em seus postos de trabalho e a menor possível nas nefastas ﬁlas do sistema único. Se a tudo isso agregarmos serviços públicos eﬁcientes, céleres na prestação de informações e na execução de encargos de que dependam os empreendimentos, como registros comerciais, licenças ambientais, soluções de dúvidas tributárias, autorizações de funcionamento diversas, tanto mais perfeito o ambiente para o êxito do empreendedor privado. E tudo isso não se propicia sem os recursos advindos justamente da arrecadação tributária, para a qual esses empreendedores, no mais das vezes, buscam contribuir o menos possível. Em sendo tudo verdade, como justiﬁcar a ousadia da aﬁrmação do equívoco em se retirar os benefícios do ICMS da análise dos fatores de atração de investimentos produtivos? Como conciliar a ideia de que a redução da carga de ICMS precisa ser analisada sem preconceitos quando da busca por novos investimentos no Estado com a necessidade que se tem de criar condições gerais favoráveis a esses investimentos utilizando recursos públicos na construção de estradas, na melhoria de portos e da infraestrutura dos distritos industriais? Não me parece haver caminho outro que não seja o de se trabalhar sempre com o horizonte da receita incremental,
abrindo-se mão de uma parte dos ingressos futuros quando a redução de ICMS for considerada como absolutamente necessária para o investimento. Desta forma, não se cogitaria da redução dos ingressos presentes, sempre fundamentais em um horizonte de contínua busca por melhorias nas condições infraestruturais que venham a servir como itens adicionais de competitividade das empresas aqui instaladas ou como fatores de atratividade para as que ainda não estão. Frise-se sempre que ao se adotar, quando necessário, as renúncias como instrumento de competitividade, não se pode perder de vista que tão ou mais importante do que a atração de novas plantas para o solo gaúcho é manter as empresas que aqui se encontram em condições tributárias que as permitam disputar mercados com razoáveis taxas de lucratividade. Mesmo porque as empresas aqui enraizadas, em geral conseguem atuar com custos de formação menores, pois tem outras vantagens em relação às que aqui ppretendam se estabelecer, como o cconhecimento do mercado local, a mão-de-obra já treinada, a relação m ppré-existente com fornecedores, eetc. Assim, em se aceitando a rrenúncia ﬁscal como alternativa, ssurgem algumas medidas de mais ffácil adoção, pois, em verdade, nnão importam em risco de perda dde receita presente, como o caso ddo diferimento do imposto na impportação de insumos e de bens para o ativo ﬁxo, quando não houver ssimilar gaúcho. E não se diga aqui qque tal medida é prejudicial para o país, mesmo que tal aﬁrmação seja absolutamente verdadeira, pois este fato é por demais conhecido, mas não se pode ignorar que o sistema de cobrança do ICMS preponderantemente na origem induz a esta prática que, inclusive, pode trazer aumento de
“Não me parece haver caminho outro que não seja o de se trabalhar sempre com o horizonte da receita incremental, abrindo-se mão de uma parte dos ingressos futuros quando a redução de ICMS for considerada como absolutamente necessária para o investimento.”
arrecadação quando os bens objeto da medida estiverem sendo adquiridos de outros Estados com o consequente creditamento que reduz a arrecadação gaúcha. Mesmo nas operações internas, quando o fornecimento estiver ocorrendo para empresas já instaladas preponderantemente de outras unidades da Federação, pode-se utilizar a sistemática do diferimento parcial ou total. Mas aqui a cautela se impõe, pois se pode pôr em risco a receita presente quando não se detecte claramente a supremacia das aquisições interestaduais frente a compras internas. Nesse caso, mesmo não se descartando ações desta ordem, pois podem redundar em aumento de arrecadação tributária pelo aumento das vendas de empresas aqui
“Em outras palavras, desmistificar a análise da renúncia fiscal como alternativa possível de ser adotada, desde que julgada eficaz, não afasta a Receita Estadual de seus desígnios, pois a essa, sem dúvida, cabe o papel de zelar não somente pela arrecadação de hoje como pela das décadas que virão.” instaladas, as medidas somente podem ser adotadas se acompanhadas de rigoroso controle do efeito em relação à almejada substituição de compras interestaduais por aquisições internas. Desta forma, com a necessária prudência, preservando os interesses da sociedade gaúcha, enquanto os dispositivos constitucionais que vedam a concessão autônoma de incentivos no campo do ICMS estiverem sendo tratados com descaso pelos demais Estados, parece não restar outra alternativa a não ser a desmistiﬁcação do tema com a consequente utilização do instrumento da renúncia, sempre
que se mostrar eﬁciente à busca do desenvolvimento do Estado. Importante referir neste passo que não se está aqui a defender posição que não tenha sido avaliada com o necessário cuidado, pois discussões promovidas pela Divisão de Estudos Econômico-Tributários da Receita Estadual, com a participação de gestores de todas as correntes partidárias que dirigiram o Estado nos últimos 15 anos, apontavam nessa direção. Não menos importante é mencionar que a decisão pela renúncia sempre deve ser precedida pela avaliação de alternativas autorizadas pela Constituição Federal como a glosa de créditos nos ingressos de mercadorias oriundas de Estados que tenham concedido benesses ao arrepio da Carta Maior, ou ainda, pela análise de eventual ineﬁcácia na hipótese de outros Estados adotarem renúncias equivalentes. Por ﬁm, sublinhe-se que a questão da análise de instrumentos eﬁcazes de atração de investimentos produtivos para o Estado ou de competitividade para as empresas aqui estabelecidas que queiram ampliar suas operações não é um assunto que deva ser tratado apenas nos limites da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento. A criação de grupo permanente composto por membros daquela pasta e da Receita Estadual, com reuniões semanais ocorrendo há cerca de um ano, reforça a ideia de que a esta última também cabe o papel de agir em prol do desenvolvimento e da promoção do investimento, pois não é outro o objetivo de se desenvolver o Estado se não o de criar empregos e renda para a população gaúcha, o que, sem sombra de dúvida, redundará em aumento da arrecadação tributária, objetivo precípuo deste órgão. Em outras palavras, desmistiﬁcar a análise da renúncia ﬁscal como alternativa possível de ser adotada, desde que julgada eﬁcaz, não afasta a Receita Estadual de seus desígnios, pois a essa, sem dúvida, cabe o papel de zelar não somente pela arrecadação de hoje como pela das décadas que virão.
ESTADO E 1 JUSTIÇA FISCAL Adão Sergio do Nascimento Cassiano2
Sumário 1. Introdução. 2. Carga Tributária, Desestímulo da Atividade Econômica e Gasto Público. 3. Complexidade da Legislação. 4. O Lançamento por Homologação e demais Obrigações Acessórias. 5. Legislação Complexa, Omissão da Fazenda e Decisões Judiciais. 6. Conclusão 1. Introdução A chamada justiça ﬁscal envolve questões de extrema relevância, sendo que a maioria delas não poderá ser tratada no âmbito dos estreitos limites deste trabalho. Assim, na linha de uma análise sintética que o espaço permite, o estudo cinge-se a tratar resumidamente de temas como carga tributária brasileira, gasto público, complexidade da legislação tributária, lançamento por homologação e obrigações acessórias, exigência de interpretação antecipada da lei a cargo do sujeito passivo, sem que o Fisco tenha antes que explicitar a interpretação oﬁcial, ﬁnalizando-se a abordagem com a problemática das decisões judiciais em matéria tributária. É necessário advertir, no que respeita aos dados estatísticos, que a análise ﬁca um pouco prejudicada em face da diﬁculdade de se obter, no Brasil, dados atualizados sobre temas como o da carga tributária e da distribuição do gasto público. Mesmo assim, a análise dos dados disponíveis permite algumas conclusões, como adiante se verá.
2. Carga Tributária, Desestímulo da Atividade Econômica e Gasto Público Aﬁrmações como a do exagero arrecadatório e da péssima qualidade dos serviços públicos no Brasil, embora já banalizadas, devem ser reiteradamente repetidas, na expectativa vã de despertar indignação e na esperança de que eventualmente governos de plantão se deem conta de que é preciso, além de ouvir o povo, respeitar o princípio democrático e os postulados do Estado Democrático de Direito. A arrecadação tributária brasileira, no período de 2000 a 2010, cresceu mais que o PIB, 264,49% contra 212,32%,3
1 O texto que segue serviu de base para a palestra proferida pelo autor no Painel “A Imposição Tributária e a Justiça Fiscal“ durante o 13º Encontro do Fisco Estadual, realizado no período de 20 a 22 de abril de 2012, no Hotel Continental, em Canela-RS, tendo como temário “Administração Tributária, Estado e Sociedade: Tributação, Justiça Social e Competitividade”. 2 O autor é Professor de Direito Tributário da Faculdade de Direito da UFRGS e da Escola da Magistratura da AJURIS, doutorando em Direito do Estado pela UFRGS, Membro do IET, advogado, sócio do Escritório Cassiano Advogados, Membro do Conselho de Assuntos Tributários da FECOMÉRCIO/RS, Desembargador aposentado do TJRS, ex-Fiscal do ICM e ex-Juiz do TARF. 3 OLENIKE, João Eloi. Nos Últimos Dez Anos Tivemos Arrecadação Tributária Maior que o PIB. Notícia publicada no site http://www.impostometro.com.br/ posts/nos-ultimos-dez-anos-tivemos-arrecadacao-tributaria-maior-que-o-pib. Acesso em 05/04/2012. O autor referido, em 15/03/2011, assim escrevia: “Em estudo recente do IBPT (março de 2011), constatamos que a carga tributária teve um crescimento de 5,10 pontos percentuais nos últimos dez anos passando de 30,03% no ano de 2000 para 35,13% em 2010. Isto porque, no período, enquanto a arrecadação tributária teve um crescimento de 264,49%, o PIB evoluiu somente 212,32%.”
“Ignora-se no Brasil a chamada curva de Laffer, que pode ser resumida em pelo menos três pontos, os quais demonstram que uma tributação exagerada torna-se ineficaz:”
sendo que nos últimos anos a carga tributária tem girado em torno de 33 a 35% do PIB. Em 2007, segundo dados da RFB, a carga brasileira foi de 34,7% e a média de países da OCDE foi de 36,1%;4 em 2008 a carga foi de 34% e a média da OCDE foi de 35%;5 em 2009 a carga foi de 33,1% e a média da OCDE foi de 34,8%.6 Países como Chile e México têm carga tributária que gira em torno de 17 a 20% do PIB. Em 2007, o Brasil tinha uma carga equivalente à do Canadá (33,1%) e à da Polônia (34,1%), e uma carga tributária líquida muito inferior a desses países em razão do peso dos juros no total do gasto público.7 Em 2005, a carga tributária brasileira sobre salários era de 42,5%, superada apenas pela Dinamarca, que tinha uma carga de 42,9%,8 num ranking incluindo países da Europa, Ásia, América do Norte e América Latina. Em 2010, o PIB per capita atingiu U$ 10.800, a preços de julho, colocando o Brasil em 37º lugar num ranking de 43 países europeus, entre Sérvia e Montenegro, e em 6º lugar num ranking de 13 países da América Latina.9 Em 2011, o PIB per capita do Brasil foi de U$ 11.600 a preços de julho colocando o País no 101º lugar num conjunto de 226 países.10
4 Carga Tributária no Brasil 2008. Disponível no site: http://www.receita.fazenda. gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2008.pdf. Acesso em 03/04/2012. 5 Carga Tributária no Brasil 2009. Disponível no site: http://www.receita.fazenda. gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2009.pdf. Acesso em 03/04/2012. 6 Carga Tributária no Brasil 2010. Disponível no site: http://www.receita.fazenda. gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2010.pdf. Acesso em 03/04/2012. 7 Carga Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil. Disponível no site: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_07_07_ComunicaPresi_23_CargaTributaria.pdf. Acesso em 09/04/2012. 8 Segundo dados do IBDT, num raking incluindo Países da Europa, Ásia, América do Norte e América Latina. Disponível no site: http://www.corecon-ap.org.br/ index.php?option=com_content&task=view&id=79&Itemid=29. Acesso em 17/04/2012. 9 Produto Interno Bruto (PIB) per capita - América do Sul. Disponível no site: http:// www.indexmundi.com/map/?t=0&v=67&r=sa&l=pt. Acesso em 09/04/2012. 10 COUNTRY COMPARISON: GDP - PER CAPITA (PPP). Disponível no site: https:// www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2004rank.html. Acesso em 09/04/2012.
Portanto, somos um país subddesenvolvido com uma carga tributtária igual ou maior que a de países ddesenvolvidos, o que é agravado, ccomo todos não só sabem, mas princcipalmente sentem, por uma péssima qqualidade na prestação de serviços ppúblicos. Nem se alegue que o PIB brasilleiro é pequeno em relação ao de outros países, pois, sendo a comparação do PIB per capita em relação à carga tributária em valores relativos, essa questão não se coloca. O que importa é o peso relativo da carga tributária, seja pequeno ou grande o PIB per capita. Ignora-se no Brasil a chamada curva de Laffer, que pode ser resumida em pelo menos três pontos, os quais demonstram que uma tributação exagerada torna-se ineﬁcaz:11 a) alíquotas progressivas ou muito altas, a partir de um determinado patamar, fazem com que os agentes econômicos preﬁram não elevar o volume de atividade ou mudar de atividade para permanecer numa alíquota mais baixa ou não se submeter à alíquota exagerada; b) alíquotas exageradas de impostos incidentes sobre os gastos das pessoas reduzem o consumo e o investimento, diminuindo o volume da atividade econômica e a arrecadação; c) quanto maior a taxação, maior será o incentivo às práticas de evasão ﬁscal. Assim, nos casos de altas taxações, há uma tendência natural de acomodação no sentido de reduzir a atividade econômica e de induzir condutas desviadas para se livrar do peso tributário, o que acarreta uma decorrente e natural redução da receita tributária. Não é preciso muito esforço para se concluir que esse é um quadro que corresponde ao brasileiro.
11 Conceito de Curva de Laffer. Disponível no site: http://www.knoow.net/cienceconempr/economia/curvadelaffer.htm. Acesso em 12/11/2011.
Por aí começa a questão da (in)justiça ﬁscal. Além disso, a injustiça também se revela quando se observa que há uma regressividade na carga tributária, pois, excetuadas as contribuições para o INSS, no período de 1998 a 2007, os tributos indiretos representaram quase 80% da carga tributária, e os tributos diretos apenas em torno de 20%.12 O quadro revela-se mais grave se for observado o lado do gasto público, em que também se observa uma regressividade na distribuição respectiva. Examinando-se o gasto público total com saúde, de 1995 a 2004, veriﬁca-se que ele cresceu somente 14,5%,13 enquanto a carga tributária e o PIB, como visto, no período de 2000 a 2010, subiram, respectivamente, 264,49% e 212,32%.14 O gasto público com saúde representou 3,89% do PIB em 1995, reduzindo-se para 3,66% em 2004, sendo menor que o gasto privado com saúde, que se manteve estável, correspondendo a 4,64% do PIB nos dois anos referidos.15
No período de 2003 a 2006, o componente do gasto público que mais cresceu foi o gasto com o serviço da dívida interna, cuja média foi de 37% no período, contra 13,5% da previdência social, 12,6% da saúde e 6,5% da educação,16 em relação ao total do gasto. Em 2006, os gastos com o serviço da dívida interna foram de R$ 267,89 bilhões, enf quanto os gastos sociais chegaram q apenas a R$ 118,336 bilhões,17 o a que q revela que a maior transferência de d gastos se deu para quem era proprietário de títulos públicos. p É bem verdade que no ano de 2008 os benefícios previdenciários, 2 as a aposentadorias e pensões dos servidores públicos, os saques do s FGTS, a renda mensal vitalícia, o F abono salarial e outros subsídios a como o bolsa-família chegaram a c 15,27% do PIB.18 1 A situação parece estar melhorando, mas certamente ainda há um árduo caminho pela frente.
“O gasto público com saúde representou 3,89% do PIB em 1995, reduzindo-se para 3,66% em 2004, sendo menor que o gasto privado com saúde, que se manteve estável, correspondendo a 4,64% do PIB nos dois anos referidos.”
POLITI, Ricardo Batista. Ensaios sobre Política Fiscal e Incidência de Impostos Indiretos no Brasil. São Paulo: FGV - Escola de Economia de São Paulo, 2010. Disponível no site: 2010http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/8312/73070100002.pdf?sequence=1. Acesso em 18/04/2012. 13 Relatório nº 36601-BR – Brasil – Governança no Sistema Único de Saúde (SUS) do Brasil: Melhorando a Qualidade do Gasto Público e Gestão de Recursos. Banco Mundial: 5/02/2007. Disponível no site: http://siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/3817166-1185895645304/40441681186326902607/19GovernancaSUSport.pdf. Acesso em 17/04/2012. 14 OLENIKE, João Eloi. Nos Últimos Dez Anos Tivemos Arrecadação Tributária Maior que o PIB. Notícia publicada no site http://www.impostometro.com.br/ posts/nos-ultimos-dez-anos-tivemos-arrecadacao-tributaria-maior-que-o-pib. Acesso em 05/04/2012. O autor referido, em 15/03/2011, assim escrevia: “Em estudo recente do IBPT (março de 2011), constatamos que a carga tributária teve um crescimento de 5,10 pontos percentuais nos últimos dez anos passando de 30,03% no ano de 2000 para 35,13% em 2010. Isto porque, no período, enquanto a arrecadação tributária teve um crescimento de 264,49%, o PIB evoluiu somente 212,32%.” 15 Relatório do Banco Mundial de 15/02/2007. Disponível no site: http:// siteresources.worldbank.org/BRAZILINPOREXTN/Resources/38171661185895645304/4044168-1186326902607/19GovernancaSUSport.pdf. Acesso em 17/04/2012.
3. Complexidade da Legislação Ao contexto da carga tributária elevada antes referido, acresce o sério problema de uma legislação tributária altamente complexa e detalhista, que acarreta altíssimos custos aos contribuintes e gera passivos tributários bilionários.
16 Relatório Resumido da Execução Orçamentária do Governo Federal, Secretaria do Tesouro Nacional, 2003-2006 (www.stn.fazenda.gov.br). Gastos Públicos, Crescimento e Bem-Estar Social. Disponível no site: http://criticaeconomica.wordpress.com/2007/08/27/gastos-publicos-crescimento-e-bem-estar-social/. Acesso em 17/04/2012. 17 Gastos Públicos, Crescimento e Bem-Estar Social. http://criticaeconomica.wordpress.com/2007/08/27/gastos-publicos-crescimento-e-bem-estar-social/. Acesso em 17/04/2012. 18 Carga Tributária Líquida e Efetiva Capacidade do Gasto Público no Brasil. Disponível no site: http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/comunicado_presidencia/09_07_07_ComunicaPresi_23_CargaTributaria.pdf. Acesso em 09/04/2012.
A complexidade e o detalhismo da legislação con- as três esferas de governo da Federação devem editar, até trariam a Constituição Federal e os princípios do Estado 31 de janeiro de cada ano, a consolidação, em texto único, Democrático de Direito, pois impossibilitam, entre outras da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos,21 o coisas, a clareza, a certeza, a determinabilidade e a segurança que jamais é cumprido. jurídica,19 com o que se viola os direitos fundamentais mais Além disso, as leis, decretos e disposições normativas subalternas, não podem ser editados de qualquer maneira básicos dos contribuintes. Lembre-se, como exemplos, apenas dois setores da e de forma confusa, como ocorre na prática brasileira, pois legislação: os Regulamentos do ICMS e a legislação do PIS existem regras legais que disciplinam a matéria, as quais também são abertamente violadas pelas três esferas de e da COFINS. Apenas analisando-se as legislações citadas, vê-se que Governo. Com efeito, não só é descumprido o dever de consosão desnecessários maiores argumentos para se concluir que todo e qualquer empresário, a menos que tenha lidar, como também é ﬂagrante o descumprimento da Lei elevados conhecimentos técnico-jurídicos, não tem a Complementar nº 95/1998, que disciplina a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação menor condição de bem entender r das e cumprir tal legislação e, de resto, d leis. “O já vetusto CTN, desde que Essa Lei Complementar é imputoda legislação tributária em geral. foi editado, estabeleceu nemente violada em quase todos Esse contexto, que impede n disposição que continua os a adequada compreensão e cumo seus dispositivos pela atividade legislativa dos sucessivos governos. primento da legislação, é devido l em vigor sobre a obrigatoÉ constantemente infringida, não só ao descumprimento de prinriedade de consolidação por cípios constitucionais, mas também p exemplo, nos dispositivos que anual da legislação tributária. determinam que a lei elaborada à violação de várias das mais simples d Os Governos, entretanto, em e editada tratará de um único regras contidas nas leis sobre coobjeto e que não conterá matéria mo se deve elaborar a legislação o atitude ilegal, antijurídica e estranha a tal objeto, ou a ele não tributária, em decorrência do detere antiética, fazem questão de vinculada por aﬁnidade, pertinência minado no par. único do art. 59 da v ignorar olimpicamente essa 20 ou Constituição Federal. o conexão, sendo que o mesmo assunto não poderá ser disciplinado O já vetusto CTN, desde que a disposição legal.” por mais de uma lei, exceto foi editado, estabeleceu dispop quando a lei posterior destine-se a sição que continua em vigor sobre a obrigatoriedade de consolidação anual da legislação complementar a lei básica, à qual deve ser vinculada por tributária. Os governos, entretanto, em atitude ilegal, anti- remissão expressa.22 jurídica e antiética, fazem questão de ignorar olimpicamente essa disposição legal. O CTN determina, no seu art. 212, que
19 ÁVILA, Humberto. Segurança Jurídica: entre a permanência, mudança e realização no Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 2011. 20
A disposição constitucional mencionada tem o seguinte teor: “Art. 59. (...) Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.”
21 O dispositivo citado do CTN tem a seguinte redação: “Art. 212. Os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais expedirão, por decreto, dentro de 90 (noventa) dias da entrada em vigor desta Lei, a consolidação, em texto único, da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos, repetindo-se esta providência até o dia 31 de janeiro de cada ano.” 22 O art. 7º da LC nº 95/1998, assim dispõe: “Art. 7º O primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, observados os seguintes princípios: I - excetuadas as codiﬁcações, cada lei tratará de um único objeto;
“Há um déficit de justiça fiscal por parte do legislador e um déficit de justiça fiscal na esfera regulamentar da Administração.”
Além disso, as leis devem ser redigidas com clareza, precisão e ordem lógica,23 utilizando-se, para a clareza, as palavras e expressões em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura própria da área em que se está legislando, usando-se frases curtas e concisas, redigidas em ordem direta, sem preciosismos, neologismos e adjetivações dispensáveis. Para a precisão, a linguagem deve permitir a perfeita compreensão do objeto da lei, expressando-
sse as ideias repetidas pelas mesmas ppalavras, evitando-se os sinônimos, ppalavras de duplo sentido, expressões llocais e regionais, e indicando-se eexpressamente os dispositivos, no ccaso de remissões. As violações referidas conﬁguram ttanto uma espécie de abuso legislativo ((leis e medidas provisórias) como uuma forma de abuso regulamentar (regulamentos e outros atos normativos subalternos). Portanto, há um déﬁcit de justiça ﬁscal por parte do legislador e um déﬁcit de justiça ﬁscal na esfera regulamentar da Administração.
II - a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por aﬁnidade, pertinência ou conexão; III - o âmbito de aplicação da lei será estabelecido de forma tão especíﬁca quanto o possibilite o conhecimento técnico ou cientíﬁco da área respectiva; IV - o mesmo assunto não poderá ser disciplinado por mais de uma lei, exceto quando a subsequente se destine a complementar lei considerada básica, vinculando-se a esta por remissão expressa.” 23 O art. 11 da LC nº 95/1998, na redação dada pela LC nº 107/2001, tem o seguinte teor: “Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas: I - para a obtenção de clareza: a) usar as palavras e as expressões em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto técnico, hipótese em que se empregará a nomenclatura própria da área em que se esteja legislando; b) usar frases curtas e concisas; c) construir as orações na ordem direta, evitando preciosismo, neologismo e adjetivações dispensáveis; d) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o texto das normas legais, dando preferência ao tempo presente ou ao futuro simples do presente; e) usar os recursos de pontuação de forma judiciosa, evitando os abusos de caráter estilístico; II - para a obtenção de precisão: a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma; b) expressar a ideia, quando repetida no texto, por meio das mesmas palavras, evitando o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico; c) evitar o emprego de expressão ou palavra que conﬁra duplo sentido ao texto; d) escolher termos que tenham o mesmo sentido e signiﬁcado na maior parte do território nacional, evitando o uso de expressões locais ou regionais; e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princípio de que a primeira referência no texto seja acompanhada de explicitação de seu signiﬁcado; f ) grafar por extenso quaisquer referências a números e percentuais, exceto data, número de lei e nos casos em que houver prejuízo para a compreensão do texto; g) indicar, expressamente o dispositivo objeto de remissão, em vez de usar as expressões “anterior”, “seguinte” ou equivalentes; III - para a obtenção de ordem lógica: a) reunir sob as categorias de agregação - subseção, seção, capítulo, título e livro - apenas as disposições relacionadas com o objeto da lei;
4. O Lançamento por Homologação e demais Obrigações Acessórias A Fazenda, por meio da complexa legislação referida, impõe aos contribuintes, em relação à quase totalidade dos tributos, o lançamento por homologação, cuja sistemática atribui inteiramente ao sujeito passivo a interpretação e aplicação da legislação, a apuração do tributo e a prestação de informações à Fazenda. A isso se agrega a delegação legislativa branca,24 proibida constitucionalmente, para criar, modiﬁcar ou extinguir obrigações tributárias acessórias, herança dos tempos de ditadura, que alguns parecem entender ainda vigente.25 b) restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto ou princípio; c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida; d) promover as discriminações e enumerações por meio dos incisos, alíneas e itens.” 24 Esse tema da delegação legislativa branca não pode ser tratado aqui em profundidade tendo em vista os objetivos e limites deste estudo. Cabe apenas acentuar que duas apenas são as hipóteses de delegação legislativa previstas na Constituição Federal, que são as hipóteses dos arts. 22, par. único, e 68, sendo que cabe ao Congresso Nacional zelar pela integridade de sua competência legislativa (CF, art. 49, V e XI). 25 Apenas para citar dois exemplos do que se está a aﬁrmar, vejam-se os seguintes casos: Ao tempo dos chamados anos de chumbo, havia o art. 5º do Decreto-Lei nº 2.124/1984, que dispunha: “Art. 5º O Ministro da Fazenda poderá eliminar ou instituir obrigações acessórias relativas a tributos federais administrados pela Secretaria da Receita Federal.”
Essa situação, além de trazer altíssimos custos para os contribuintes, que passam a realizar tarefas que são dever do Fisco, importa em violação de direitos fundamentais,26 na medida em que há, por exemplo, aguda interferência, sem prévia lei do Parlamento, na esfera do direito geral de liberdade, inscrito no art. 5º, inciso II, da CF. Felizmente, e já não é sem tempo, parece estar iniciando uma tendência no STF no sentido de inadmitir a criação de obrigações acessórias por ato normativo subalterno.27 Entretanto, muito ainda há de se caminhar no sentido de uma justiça ﬁscal. E isso porque o contexto antes referido é agravado pelo fato de que os Governos omitem-se em explicitar publicamente a interpretação que dão aos dispositivos legais,28 e quando o fazem por regulamentos ou outros instrumentos
Agora, em pleno regime da Constituição Democrática, ainda sobrevida o art. 16 da Lei nº 9.779/1999: “Art. 16. Compete à Secretaria da Receita Federal dispor sobre as obrigações acessórias relativas aos impostos e contribuições por ela administrados, estabelecendo, inclusive, forma, prazo e condições para o seu cumprimento e o respectivo responsável.” 26 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina, 2004, pp. 557/558, na nota de rodapé nº 1044, assim se manifesta sobre o assunto: “A propósito das obrigações acessórias é de se referir que se assiste actualmente, um pouco por toda a parte, à entrega aos particulares (contribuintes e terceiros) de parte signiﬁcativa das tarefas de administração ou gestão dos impostos, vinculando-os, sem qualquer compensação, ao lançamento, liquidação e cobrança de diversos impostos, o que naturalmente levanta a questão de saber (...) até onde é constitucionalmente legítimo ir nesta progressiva conversão dos particulares e suas organizações numa ‘administração ﬁscal indirecta ad hoc’ sem violação dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos. (...). Entre as obrigações ﬁscais acessórias que impendem sobre os contribuintes (ou terceiros) contam-se as de suportar ﬁscalizações, exames ou inspeções ﬁscais que, pela sua própria natureza, afetam seriamente toda uma série de direitos, liberdades e garantias que nem sempre o interesse ﬁscal na cobrança dos impostos e a sua manifestação negativa concretizada na luta eﬁcaz contra a fraude e evasão ﬁscais justiﬁcarão.” (Os destaques entre aspas simples e em itálico são do original). 27 Nesse sentido é o julgado cuja ementa está assim redigida: “OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA ACESSÓRIA - SURGIMENTO POR FORÇA DE INSTRUÇÃO DA RECEITA FEDERAL - RELEVÂNCIA DO PEDIDO DE CONCESSÃO DE TUTELA ANTECIPADA E RISCO DE MANTER-SE O QUADRO COM PLENA EFICÁCIA. Ante o disposto no artigo 113, § 2º, do Código Tributário Nacional, a exigir lei em sentido formal e material para ter-se o surgimento de obrigação tributária, ainda que acessória, mostra-se relevante pedido de tutela antecipada veiculado por Estado, visando a afastar sanções, considerado o que previsto em instrução da Receita Federal.” (ACO 1098 AgR-TA/MG, STF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Rel. para o Acórdão Min. Marco Aurélio, j. em 08/10/2009, maioria, DJe de 14/05/2010). 28 Deve-se saudar a iniciativa da RFB, de retomar a edição de pareceres normativos, de que é exemplo o Parecer Normativo nº 1, de 29/07/2011, publicado no DOU de 09/08/2011. Antes desse, o último parecer que fora editado, depois de muitos anos, foi o Parecer Normativo nº 1, de 24/09/2002. Espera-se ansiosamente que a RFB
“Felizmente, e já não é sem tempo, parece estar iniciando uma tendência no STF no sentido de inadmitir a criação de obrigações acessórias por ato normativo subalterno.”
normativos subalternos, o detalhismo, as excepcionalidades e a inovação proibida impedem a compreensão das pessoas comuns, violam seus direitos e propiciam um sem número de discussões jurídicas, gerando, como consequência, um imenso e bilionário contencioso administrativo.29 Além disso, diante dos modernos recursos da informática e da comunicação digital em rede, que levam à instantaneidade na troca de informações; em tempos de cloud computer; em tempos de SPED Fiscal e de SPED Contábil; tudo somado à exigência do lançamento por homologação, em praticamente todos os tributos, ﬁca evidente que não há mais nenhuma razão para que a Fazenda tenha longos cinco anos, no mínimo, de prazo decadencial para expressar sua interpretação sobre a legislação tributária, enquanto os contribuintes não dispõem de prazo maior do que trinta dias.30 A isso se agrega o fato de que os lançamentos de ofício efetuados pelo Fisco, em razão da interpretação eventualmente equivocada do contribuinte,
não pare apenas nesse Parecer. No mais, embora a RFB disponibilize na sua página de internet as ementas das consultas respondidas, tal disponibilização – embora seja melhor que nada – praticamente pouco adianta para os contribuintes, na medida em que não mostra os casos consultados e nem a fundamentação utilizada na solução da consulta, o que é essencial para auxiliar os demais contribuintes que não são autores da consulta. A falta de acesso ao caso e à fundamentação viola, entre outros, o princípio do dever de informação e o princípio democrático. Com a vigência, a partir de 18/05/2012, da Lei de Acesso à Informação Pública, a RFB poderá ser obrigada a dar acesso à integra das consultas publicadas em seu site, preservados apenas os dados sigilosos do contribuinte consulente (Lei nº 12.527/2011, art. 7º, § 2º). 29 SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Tributação & Desenvolvimento, o Direito em rede na Era da Informação e resgate da relação ﬁsco-contribuinte: Entre Legalidade e Democracia. Disponível no site: http://www.ﬁscosoft.com.br/main_ index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=&viewid=258342&o=4. Acesso em 31/10/2011. 30 SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Tributação & Desenvolvimento, o Direito em rede na Era da Informação e resgate da relação ﬁsco-contribuinte: Entre Legalidade e Democracia. Disponível no site: http://www.ﬁscosoft.com.br/main_ index.php?home=home_artigos&m=_&nx_=&viewid=258342&o=4. Acesso em 31/10/2011.
são feitos muitas vezes no limite do prazo decadencial, quando certamente o débito, pela expressividade de seus valores, já se tornou impagável.31 Diversamente do Poder Judiciário, o Fisco não tem que agir somente quando é provocado. Por isso tem o dever de expressar sempre e publicamente a sua interpretação da legislação tributária, de maneira clara, precisa e determinada, como um mínimo para o atendimento do princípio fundamental da boa administração de que fala Juarez FREITAS.32 Nunca é demais lembrar que ao Fisco incumbe o chamado impulso oﬁcial nas questões administrativas, devendo agir sempre segundo os princípios da conﬁança, da boa-fé, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eﬁciência, atuação que deve ser de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações, conforme determina o art. 37, caput, e inciso XXII, da CF. Assim, sem uma adequada e antecipada interpretação administrativa da complexa legislação, não há justiça ﬁscal no âmbito administrativo.
inﬁnidade de obrigações acessórias, no mais das vezes por simples regulamento, aliado à omissão da Fazenda de antecipar a interpretação oﬁcial da legislação de modo tempestivo, é complementado negativamente pela questão, não tão esporádica, de problemáticas decisões judiciais em matéria tributária. Não são infrequentes as decisões judiciais que ignoram, por exemplo, o princípio do in dubio pro contribuinte33 – sucedâneo tributário do velho in dubio pro reo – e que adotam interpretação mais favorável à Fazenda – quando não ﬁscalista – em detrimento dos direitos dos contribuintes. c Além disso, há uma sutil tendência para aplicação de um certo d consequencialismo às avessas, que c passa a ser adotado, não raras p vezes, tanto na manutenção de lanv çamentos ilegais de valores elevaç díssimos, quanto na questão da d negativa de restituição de valores n bilionários, pagos indevidamente b pelos contribuintes, fechando-se p as a portas com as chamadas modulações de efeitos das decisões – l normalmente a favor da Fazenda, n nunca do contribuinte – pelo simn ples p fato de que tais valores, sendo d elevados, podem causar ‘prejuízo’ à Fazenda, desprezando-se a j evidente inconstitucionalidade, ilee galidade e injuridicidade da sua cobrança, em uma atitude simplesmente utilitarista de fazer Immanuel Kant revolverse no túmulo, abraçado ao hoje tão esquecido imperativo categórico, como requisito mínimo de moralidade. Essa mesma prática é revelada em alguns casos nos juízos preliminares e provisórios, em que não são concedidas
“Não são infrequentes as decisões judiciais que ignoram, por exemplo, o princípio do in dubio pro contribuinte - sucedâneo tributário do velho in dubio pro reo - e que adotam interpretação mais favorável à Fazenda -–quando não fiscalista -–em detrimento dos direitos dos contribuintes.”
5. Legislação Complexa, Omissão da Fazenda e Decisões Judiciais O ambiente antes descrito, criado pela complexidade da legislação e pela imposição ao contribuinte de uma
31 Certamente é também por isso – por se tratarem de débitos impagáveis – que há um acúmulo de execuções ﬁscais sem solução. O volume de execuções ﬁscais foi apontando em relatório do CNJ, que registra que, em 2009, as execuções ﬁscais representavam 76% do total dos processos de execução no País. A EXECUÇÃO FISCAL NO BRASIL E O IMPACTO NO JUDICIÁRIO. CNJ, Brasília, julho de 2011. Disponível no site: http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/ pesq_sintese_exec_ﬁscal_dpj.pdf. Acesso em 11/04/2012. 32 FREITAS, Juarez. Discricionariedade Administrativa e o Direito Fundamental à Boa Administração Pública. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
33 A própria legislação já traz o princípio e seus similares, como é o caso do princípio da abolitio criminis (CTN, art. 106, II, ‘a’), do princípio da lex mitior (CTN, art. 106, II, ‘c’) e da interpretação mais favorável (CTN, art. 112).
“Sem uma mudança de certas práticas judiciárias não haverá a justiça fiscal que é exigida pelo Estado Democrático de Direito.”
li liminares nos juízos dde primeiro grau, mesmo nos casos m eem que já existe jurrisprudência do própprio STF reconheccendo a inconstittucionalidade da exigência tributária, como tem ocorrido, por exemplo, nos casos da contribuição dos produtores rurais, em que, a despeito do entendimento do STF, ainda há juízes que insistem ou insistiam até recentemente que tal contribuição era devida. Esse também ainda é, por exemplo, o caso do ISS, em relação à insistência dos Municípios, de inclusão na base de cálculo do imposto, dos materiais empregados nas obras de construção civil, em que o STF decidiu a matéria em repercussão geral – o que fez com que o STJ mudasse sua jurisprudência – mas os Fiscos municipais continuam com a cobrança indevida, e alguns juízes continuam insistindo em negar as liminares para impedir a ilegal exigência ﬁscal. A tudo isso se soma o fato incontestável da crise do Poder Judiciário pelo excesso de demandas, tendo sua maior causa precisamente no Poder Público, como um dos maiores litigantes,34 em particular no campo da tributação, fato que decorre tanto da já referida complexidade da legislação e da omissão da Fazenda em declinar a interpretação oﬁcial, como da altíssima carga tributária a que no início se aludiu, a qual certamente leva os contribuintes a discutir os expressivos valores exigidos.
34 Relatório do CNJ, sobre os cem maiores litigantes perante o Judiciário brasileiro, aponta que, pelo saldo residual de processos existente em 31/03/2010, o Setor Público Federal estava em 1º lugar, o Setor Público Estadual estava em 3º e o Setor Público Municipal estava em 5º lugar. O mesmo Relatório indica que, em relação aos processos ingressados no período de 01/01/2011 a 31/10/2011, numa listagem dos dez maiores litigantes, o Setor Público Federal estava em 1º lugar, o Setor Público Municipal estava em 3º lugar e o Setor Público Estadual estava em 4º lugar. 100 MAIORES LITIGANTES - 2012. Conselho Nacional de Justiça. Disponível no site: http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/Publicacoes/100_ maiores_litigantes.pdf. Acesso em 11/04/2012.
O fato do excesso de demandas, aliado à necessária exigência de duração razoável do processo, leva, como consequência, a outro grave problema que é a realidade de que os Magistrados não têm mais tempo de ler e examinar os processos, com a atividade de julgamento sendo delegada a assessores, de forma quase terceirizada, o que é causa de outro sério problema: a relativização da coisa julgada. A falta de tempo e a pressão, decorrentes da necessária duração breve do processo, faz com que muitas decisões judiciais sejam mal fundamentadas ou que sequer sejam fundamentadas, violando-se a ampla defesa, o contraditório e os postulados do Estado Democrático de Direito. Nesses casos, há violação aberta do art. 97, inciso IX, da Constituição Federal, pois, a despeito da sintética redação do dispositivo, a fundamentação da decisão, ali exigida, não é qualquer fundamentação. É certo que a lei diz aquilo que o juiz diz que ela diz. Entretanto, o juiz não pode dizer que a lei diz qualquer coisa, pois a decisão judicial deve ter sua fundamentação justiﬁcada35 não só pela aplicação e pelo respeito aos melhores postulados hermenêuticos, mas também por uma teoria da argumentação jurídica racional e por uma teoria dos conceitos jurídicos.36 Portanto, sem uma mudança de certas práticas judiciárias não haverá a justiça ﬁscal que é exigida pelo Estado Democrático de Direito. 6. Conclusão Assim, justiça ﬁscal somente existirá quando houver justiça distributiva na carga tributária e no gasto público, justiça na legislação, justiça administrativa e ‘justiça judiciária’. Justiça ﬁscal, enﬁm, somente haverá quando a Constituição Federal for deﬁnitivamente respeitada. Para isso, é imprescindível a mudança de cultura das autoridades legislativas, administrativas e judiciárias. 35 ALEXY, Robert. La Institucionalización de la Justicia. Trad. de José Antonio Seoane, Eduardo Roberto Sodero y Pablo Rodríguez. Granada: Editorial Comares, 2005, p. 35. 36 ÁVILA, Humberto. Sistema Constitucional Tributário. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, pp. 170/217.
Tesouro do Estado Excelência e protagonismo na gestão fiscal do Estado Felipe Rodrigues da Silva Subsecretário do Tesouro do Estado
O Tesouro do Estado tem obtido avanços signiﬁcativos na busca da excelência na gestão das ﬁnanças públicas, implementando ferramentas modernas e efetivas na melhoria da sua gestão ﬁscal. Um dos maiores reﬂexos desses avanços foi a construção coletiva de um Planejamento Estratégico para 2012 – que envolveu o maior número possível de servidores no ano de 2011 – chegando à marca recorde de 71% de colaboração do seu quadro funcional. Com o intuito de enriquecer a discussão a partir da diversidade de contribuições, o Planejamento chegou ao seu ﬁnal após intenso processo de discussões positivas, proporcionando maior alinhamento estratégico e foco nas ações do Tesouro do Estado. Como resultado, foi elaborado um Mapa Estratégico com a deﬁnição de Missão, Visão e Valores, e também construída uma Carteira de Projetos para 2012: Missão: Gerir as ﬁnanças públicas e ser guardião da sustentabilidade ﬁscal. Visão: Instituição de excelência, protagonista da gestão ﬁscal do Estado. Valores: • Ética; • Transparência; • Competência; • Valorização e integração das pessoas; • Foco no resultado.
Ainda em termos de organização interna, cabe destacar os resultados obtidos na capacitação dos servidores do Tesouro com a realização de diversos cursos e participações em eventos. Ao ﬁnal de 2011, a média de capacitação por servidor foi de 33,34 horas. Destaque especial ao Programa Minerva que, nos últimos dois anos, proporcionou a seis servidores, alternadamente, um período de quatro meses de estudos na área de economia na George Washington University (EUA). Entre os avan“Com o intuito de ços signiﬁcativos alenriquecer a discussão cançados em poua partir da diversidade co mais de um ano de contribuições, o de gestão, alguns podem ser destacados Planejamento chegou ao seu para ilustrar o trafinal após intenso processo balho desenvolvido: de discussões positivas, são ações que têm contribuído para a proporcionando maior melhoria da gestão alinhamento estratégico e dos recursos públifoco nas ações do Tesouro cos, aumento da do Estado.” capacidade de investimento e enfrentamento de questões õ estruturais i iimportantes para o futuro do Estado.
“Outro ponto a se ressaltar é o
Estes R$ 349 milhões já Operações de Crédito enfrentamento realizado pelo ccontratados permitiram a sustenNa intenção de alavancar a Tesouro com relação aos ttação do nível de investimento do capacidade de investimento e induzir EEstado em 2011 acima da média dos um desenvolvimento econômico e passivos contingentes do social sustentável, o Tesouro do Esúúltimos anos, da mesma forma que Estado, principalmente no tado ampliou as fontes de ﬁnanoos R$ 4,182 bilhões em negociação esforço para estruturar o ciamento por meio da captação ppossibilitarão seu aumento num de novas operações de crédito e ffuturo breve. pagamento das Requisições recursos de convênios com a União. de Pequeno Valor (RPVs).” Captação de Recursos FedeAo ﬁnal de 2011, já haviam sido contratadas quatro novas operações rrais Além das operações de crédito, o Tesouro do de crédito, totalizando R$ 349 milhões em recursos extras Estado vem promovendo esforço para o aumento das para o Estado. Ainda estão em negociação – ou em fases transferências voluntárias da União, principalmente atramais adiantadas de contratação – outras oito operações de vés de convênios. Para tanto, tem sido desenvolvido crédito que, concretizadas, ampliarão em mais R$ 4,182 bilhões a capacidade de investimento do Estado, sem trabalho em parceria com as Secretaria Geral de Governo onerar os já escassos recursos do Tesouro: e Secretaria de Planejamento, Gestão e Participação Cidadã para o mapeamento e a captação de recursos. Operações já contratadas: A disseminação desse trabalho é realizada por meio 1. PMAE-Tributário (R$ 15 milhões) da Oﬁcina do Gasto Público e Sustentabilidade, com 2. Proﬁsco (R$ 100 milhões) divulgação e orientações aos gestores do Estado sobre as 3. PEF-II (R$ 140 milhões) oportunidades de captação de recursos no Orçamento Geral 4. PEF-I (R$ 94 milhões) da União. Todas essas ações são observadas em conjunto Total: R$ 349 milhões com a Coordenação Executiva de Monitoramento de Programas Federais (Ceprofe), coordenada pela Secretaria Operações em negociação/contratação: Geral de Governo. 1. BIRD – PROREDES (R$ 800 milhões) 2. BNDES – PROREDES (R$ 1,1 bilhão) Passivos Contingentes (ou RPVs e Precatórios) 3. PROCOFINS (BID R$ 333 milhões) Outro ponto a se ressaltar é o enfrentamento realizado 4. METRO (CEF R$ 300 milhões) pelo Tesouro com relação aos passivos contingentes 5. Programa Promoção Desenvolvimento (CEF R$ do Estado, principalmente no esforço para estruturar o 316 milhões) pagamento das Requisições de Pequeno Valor (RPVs). Duas 6. BNDES – Estados (R$ 450 milhões) ações já realizadas destacam-se nesse processo: a elaboração 7. Programa de oportunidade e direitos (BID R$ 83 da Lei 13.756/2011, com novas regras para pagamento milhões) das RPVs, e o novo sistema de precatórios e RPVs (PRE), 8. Reestruturação da Dívida Extralimite (BID R$ 800 agilizando os processos de pagamento. milhões) A Lei 13.756/2011 permitiu a ampliação do prazo de Total: R$ 4,182 bilhões pagamento para 180 dias, respeitando a ordem cronológica, a ﬁm de disciplinar o pagamento das RPVs de acordo com
a capacidade ﬁnanceira e operacional do Executivo. Ao mesmo tempo, para as RPVs com valor de até sete salários mínimos, o prazo foi reduzido para 30 dias. Já o novo sistema PRE permite agilizar todo o processo através da integração de sistemas já existentes, colaborando de formas variadas, como a diminuição dos sequestros judiciais no caixa do Estado, a redução do retrabalho, aumento da velocidade no trânsito de dados, a centralização das informações e a possibilidade de realizar consultas gerenciais, além de aumentar a conﬁabilidade das informações. No ano de 2011 foram pagos R$ 484 milhões de RPVs, além de R$ 313 milhões de precatórios. Vale ainda destacar que somente no 1º trimestre de 2012 já foram beneﬁciados mais de 17 mil credores e pagos mais de R$ 83 milhões, conforme quadro abaixo.
Pagamento de RPVs de acordo com a Lei 13.756/2011 – 1º Trimestre de 2012 Valor depositado na conta especíﬁca1 R$ 82.276.223,47 Valor desembolsado (pagamentos)2 R$ 83.278.421,32 Quantidade de credores beneﬁciados 17.131 Fonte: Sistema Finanças Públicas do Estado – FPE 1 – Conta especiﬁcamente criada em função da Lei 13.756/2011, não ﬁgurando no sistema de Caixa Único do Estado, sendo que seus rendimentos ﬁnanceiros são apropriados à própria conta; 2 – O valor desembolsado é superior ao valor depositado em decorrência do ganho ﬁnanceiro da aplicação dos mesmos; Observações: A – data de vencimento é calculada a partir da data de protocolo da RPV, somando-se o prazo de 180 dias. B – As RPVs com valor inferior a sete salários mínimos, que tem prazo legal de pagamento de 30 dias, não entram na “ﬁla”. C – Estes são os prazos em que, conforme legislação vigente, a Secretaria da Fazenda faz o depósito judicial. Os prazos de expedição dos alvarás judiciais dependem e são de responsabilidade do Poder Judiciário. D – A Lei 13.756/2011 estabeleceu o limite máximo de desembolso mensal com o pagamento das RPVs, que é de 1,5% de Receita Corrente Líquida mensal, mais 40% do incremento da arrecadação da dívida ativa.
Previdência Estadual Outro tema que é objeto de discussão tanto em nível federal como aqui no Estado é a Previdência. Atualmente,
seu déﬁcit é de aproximadamente R$ 5,22 bilhões/ano – um sério problema a ser enfrentado para a melhoria das ﬁnanças públicas do Estado. Em julho de 2011, o Rio Grande do Sul, a exemplo de outros estados e municípios, adequou-se às exigências da legislação previdenciária federal, capitalizando seu sistema previdenciário com a realização da segregação de massas. Com o advento das Leis 13.757 e 13.758, foram instituídos os Fundos Previdenciários FUNDOPREV/ MILITAR e FUNDOPREV (ambos capitalizados) para os novos servidores militares e civis do Estado. Assim, o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), que até então estava exclusivamente sob o regime ﬁnanceiro de repartição simples, passou a operar também sobre o regime de capitalização. A gestão dos fundos capitalizados será compartilhada entre o IPE e representantes dos servidores, e já está sendo implantada com apoio da SEFAZ e de todos os Poderes. Por imposição legal, haverá revisões anuais para manter o equilíbrio atuarial e não gerar novos passivos ao Estado. O Tesouro conseguiu ainda a inclusão de artigo na Lei 13.758/11 que permitiu que o Estado utilizasse os R$ 190 milhões de recursos do FE-PREV no fundo de repartição simples, reduzindo assim o déﬁcit previdenciário do período. Além disso, o Tesouro do Estado tem sido demandado a formular estudos e produzir cenários que contribuam para minimizar o déﬁcit do fundo composto pelos servidores que ingressaram antes da reforma e garantir o equilíbrio e a sustentabilidade dos fundos capitalizados (FUNDOPREV e FUNDOPREV/MILITAR). Nos últimos dois anos, servidores do Tesouro elaboraram trabalhos no Fórum Fiscal dos Estados Brasileiros, estudando diversas alternativas para capitalização do RPPS do Rio Grande do Sul. O foco do trabalho de 2012 será a elaboração de modelos alternativos de ﬁnanciamento visando a manter a solvência e o equilíbrio dos fundos capitalizados que compõem o regime básico do RPPS gaúcho.
e redimensionamento dos presídios; na Polícia Civil, com Qualidade do Gasto o redesenho do processo de elaboração de inquéritos Devido à crescente demanda da sociedade por judiciais, termos circunstanciados e procedimentos para melhores serviços e à limitação existente no aumento das apuração de atos infracionais. Por ﬁm, na Saúde, o ROP receitas, o Estado do Rio Grande do Sul tem buscado cada trabalha com o processo de fornecimento e dispensação vez mais desenvolver iniciativas para a qualiﬁcação do gasto de Medicamentos Especiais (com potencial de ganho de público. Essa é uma das tendências atuais da administração R$ 50 milhões/ano) e o de regulação de acesso do sistema pública, procurando o aumento da eﬁciência do gasto, a hospitalar do Estado (Leitos e Consultas). eliminação de desperdícios, melhoria nos processos de Ainda com relação à Saúde, outro projeto que busca trabalho e redução dos custos nas compras públicas. reduzir a ineﬁciência e desperdícios nos recursos é o Painel Dentre essas iniciativas, cabe destacar algumas de Gestão da Saúde. Ele visa a dar apoio à negociação anual importantes que já resultaram ganhos para o Estado ou e controle na execução dos contratos que em breve deverão gerar efeitos com hospitais possibilitando ampliar signiﬁcativos. Para combater a ine“O ROP busca aprimorar os a capacidade de estabelecer políticas ﬁciência e eventuais desperdícios de públicas integradas de saúde. serviços prestados, reduzir recursos públicos, o Tesouro retomou Outro foco da Qualidade do o convênio com Programa Gaúcho da os custos e melhorar Gasto são as compras governamenQualidade e Produtividade (PGQP) qualitativamente os tais, para que o Estado não pague para atuar em duas frentes. resultados por meio da análise por um bem ou serviço mais que A primeira é o Gerenciamento o preço praticado no mercado. Matricial de Despesas (GMD), que detalhada da situação atual visa à racionalização e eliminação de e da identificação e utilização Dois projetos se destacam nesse ponto: a elaboração de Cadernos desperdícios de recursos. O GMD é de melhores práticas no de Serviços de Terceiros, que busca um sistema de gestão que analisa as estabelecer preços de mercado redesenho dos processos principais despesas do Estado, idencomo parâmetro para a contratação tiﬁca oportunidades de racionalização críticos.” de serviços terceirizados pelo do gasto e elabora planos de ação, Estado; e a utilização da Nota Fiscal em conjunto com os servidores dos Eletrônica (NF-e), em parceira com a Receita Estadual, para órgãos, para que essas oportunidades sejam efetivamente identiﬁcar preços de mercado e compará-los com os preços aplicadas. Alinhada com o foco do Governo, essa frente tem atualmente pagos pelo Estado. O ganho potencial dessa sido colocada em prática nas Secretarias da Saúde, Educação ação pode chegar a R$ 51 milhões até 2014. e Segurança Pública, sempre em parceira com os servidores. Outra iniciativa que gerou ganho não apenas A segunda frente é a Reestruturação Organizacional ﬁnanceiro, mas também ambiental, além da melhoria na e de Processos (ROP), desenvolvida nas Secretarias da prestação do serviço a servidor é o Contracheque Verde. A Segurança Pública (Polícia Civil e SUSEPE) e Saúde. O ROP ação, em parceria com o Banrisul, acabou com a impressão busca aprimorar os serviços prestados, reduzir os custos e dos contracheques dos servidores ativos do Estado, melhorar qualitativamente os resultados por meio da análise eliminando o processo de distribuição que envolvia mais detalhada da situação atual e da identiﬁcação e utilização de 100 servidores e gerando uma economia de mais de R$ de melhores práticas no redesenho dos processos críticos. 425 mil e 10 toneladas de papel por ano. Na SUSEPE, o ROP tem trabalhado com a reestruturação
“O papel decisivo do Tesouro do eem Educação e R$ 377,6 milhões As ações de Qualidade do Gasto eem Saúde. Os números ressaltam desenvolvidas pelo Tesouro do Estado no enfrentamento das o esforço do Tesouro do Estado em Estado beneﬁciam o cidadão, com questões fiscais do Estado é ppriorizar essas três grandes áreas tão maior qualidade e cobertura dos visível tanto no aumento das ssensíveis à sociedade gaúcha. serviços públicos, o contribuinte, O papel decisivo do Tesouro fontes de financiamento como pela possibilidade de melhor ddo Estado no enfrentamento das adequação da carga tributária, e o na melhoria da gestão das qquestões ﬁscais do Estado é visível servidor, através da sua capacitação finanças e na qualificação do ttanto no aumento das fontes de e melhoria dos processos de gasto público. “ ﬁnanciamento como na melhoria da trabalho. Todas essas ações na ggestão das ﬁnanças e na qualiﬁcação despesa pública contribuem para ddo gasto público. Entretanto, que elevar os níveis de gasto o desaﬁo para o futuro ainda é grande: a exigência da aplicados nas três áreas prioritárias do Governo: Educação, sociedade por serviços públicos de qualidade é cada vez Saúde e Segurança. maior. Assim, o Tesouro do Estado busca ser, além de uma No total, foi alocado, em 2011, o valor de R$ 523,1 instituição de excelência, a guardiã da sustentabilidade milhões a mais nessas áreas em relação a 2010, destacandoﬁscal, com o objetivo permanente de atender às demandas se aqui os aumentos para a Educação, R$ 347,6 milhões, e do governo e aos anseios da sociedade da maneira mais para a Saúde, com R$ 112,6 milhões. Para 2012, o orçamento qualiﬁcada, moderna e efetiva possível. prevê um incremento ainda mais signiﬁcativo (com relação a 2011) de R$ 1.375,7 milhões, sendo R$ 736,9 milhões
Fonte: Secretaria da Fazenda Obs: Em 2010 e 2011, valores empenhados. Em 2012, dotação inicial do orçamento.
Autonomia e Dívida Pública: O caso recente do Rio Grande do Sul Yeda Rorato Crusius Economista, Governadora do Estado (2007/2010)
Há momentos recorrentes na história que trazem à tona a questão federativa fundamental: qual o grau de autonomia que tem e pode desejar um estado para compor a federação em condições de sustentabilidade, em tempos normais, e altivez e eﬁciência frente às crises, quando essas explodem? A nossa história registra vários desses momentos, que são via de regra de grande mudança e transformação. Entre os vários momentos, o mais sacriﬁcado foi o do período da Revolução Farroupilha (1835/1945), deﬂagrada como uma reação à estrutura de impostos imperial. E foi também, entre outros, o da assinatura do âmbito do PROER da reestruturação da dívida estadual em 1997 (Lei 9 496), já na preparação das condições de estabilidade que permitiram a aprovação em 2001 da Lei da Responsabilidade Fiscal que, com outras reformas que constituíram o Plano Real, construiu a condição de controle
do processo inﬂacionário, o qual nos deu o reconhecimento e o respeito de país política e economicamente maduro. Quando nos coube oferecer aao povo gaúcho a decisão de rreconstituir sua condição de aautonomia através do Déﬁcit Zero, ddo Ajuste Fiscal com Reestruturação dda Dívida do Estado, assumimos a rresponsabilidade que nos foi dada ccom a vitória política e eleitoral do pprojeto em 2006. Autonomia quer ddizer como base a autonomia ﬁscal e ﬁnanceira, apesar do ainda inacabbado pacto ﬁscal dentro da federração – principalmente o da reparttição de impostos entre as unidades ffederadas. Pagar as próprias contas ssem nos submetermos a pedidos ou favores que nos fazem perder a capacidade de decidir o próprio caminho, bem como perder a posição relativa para outros estados –, inclusive política, dentro da federação.
“Pagar as próprias contas sem nos submetermos a pedidos ou favores que nos fazem perder a capacidade de decidir o próprio caminho, bem como perder a posição relativa para outros estados, inclusive política, dentro da federação.”
Pois assumimos a responsabilidade de conquistar essa condição a partir de dezenas e dezenas de ações consistentes em torno da meta principal: zerar – através de cumprir as exigências da LRF que não conseguíamos antes cumprir, as restrições de acesso aos polos de ﬁnanciamentos nacionais e internacionais, para gerar as condições de realizarmos os investimentos que consultam nossas vocações, valorizando o padrão de desenvolvimento até aqui conquistado. Como? Através de um Governo de Gestão, pagando as contas em atraso, cumprindo os contratos ﬁrmados antes de nós, zerando o déﬁcit público com muito sacrifício – inclusive de capital político, qualiﬁcando os serviços e os servidores públicos, e conquistando as parcerias com o Banco Mundial e outras instituições ﬁnanceiras nacionais e internacionais. Contamos com a valiosa parceira do PGQP e com a compreensão e parceria pró-ativa dos servidores quanto ao momento histórico que vivíamos, oportunidade para “colocar a casa em ordem”. Colocamos. A reestruturação da Dívida Pública sempre foi um dos pilares fundamentais para o ajuste necessário e com o apoio do Ministro da Fazenda, em 2007, da Assembleia Legislativa e do Congresso Nacional e com a participação de equipe de consultores do Banco Mundial junto às nossas equipes, concluímos para cumprir o Programa de Ajuste Fiscal com a Secretaria do Tesouro Nacional. Cumpridas passo a passo as metas do Programa, fruto dos esforços de toda a população gaúcha, conquistamos o Déﬁcit Zero em 2008, recompusemos o Caixa Único, pagamos integralmente as prestações
da dívida. Investimos. Não tanto quanto gostaríamos, mesmo contando com as parcerias público-privadas que conseguimos ultimar. Com isso, readquirimos também a capacidade de endividamento, encaminhamos e tornaram-se possíveis o Programa Emergencial de Financiamento (PEF 1 e 2) da Crise Internacional (US$ 200 milhões), o Pró-Redes (US$ 800 milhões), com o BIRD, o Pré-redes (RS$ 1,3 bilhão), com o BNDES, e o Pró-ﬁsco (US$ 60 milhões), com o BID. Com investimentos vultosos feitos com recursos próprios do Estado, fruto da melhoria na arrecadação, da eﬁciência dos gastos públicos, e do aumento de capital do Banrisul, atendemos não apenas as emergências que a crise internacional e os eventos extremos climáticos nos trouxeram, mas também colocamos em moção incentivos e obras que permitiram um ciclo virtuoso de crescimento no estado. Participamos com eﬁciência do PAC, aportando as parcelas que no Programa de Aceleração do Crescimento nos eram solicitadas. Inovamos nas políticas sociais e de infraestrutura. Podíamos fazê-lo, havia orçamento enﬁm. É o ciclo virtuoso das ﬁnanças públicas que garante a sustentabilidade do desenvolvimento econômico e social no padrão escolhido pelo povo gaúcho, mas que garante também a autonomia, tão cara à nossa história e à perspectiva promissora do nosso futuro como estado. Valorizado e mantido, é a garantia de que o esforço de todos, que mostrou resultados signiﬁcativos e de duração respeitável, terá valido a pena.
“É o ciclo virtuoso das finanças públicas que garante a sustentabilidade do desenvolvimento econômico e social no padrão escolhido pelo povo gaúcho, mas que garante também a autonomia, tão cara à nossa história e à perspectiva promissora do nosso futuro como estado.”
Entrevista: Thômaz Nunnemkamp Thômaz Nunnemkamp Diretor e coordenador do Conselho de Assuntos Tributários. Legais e Financeiros da Fiergs
O diretor e coordenador do Conselho de Assuntos Tributários, Legais e Financeiros da Fiergs, Thômaz Nunnemkamp, foi um dos palestrantes do painel A‘ Tributação e a Competitividade: reflexos no desenvolvimento econômico e social’, durante o 13o Encontro do Fisco Estadual Gaúcho. Em entrevista à revista Enfoque Fiscal, Nunnemkamp afirma que conceder autonomia ao Fisco é “trilhar o caminho oposto dos anseios da sociedade”. O líder empresarial defende que tal autonomia justifica-se pela natureza de funções de uma categoria, citando como exemplo o Ministério Público e a Defensoria Pública.
1) A Assembleia Legislativa aprovou em 2010 a Lei Orgânica da Administração Tributária, o que o senhor pensa a respeito da autonomia do ﬁsco estadual? A administração tributária deve ser independente e distante de interesses políticos? Em conformidade com a concepção republicana adotada pelo Brasil, atribuir autonomia ao ﬁsco em relação ao Poder Executivo e delegar a uma lei Complementar a deﬁnição de normas gerais aplicáveis à Administração tributária é trilhar caminho oposto ao anseio da sociedade por maior segurança jurídica nas relações com o ﬁsco através da efetivação de garantias constitucionais contra excessos tributários. Também devemos ter em mente que a proposta vai de encontro ao princípio da separação dos Poderes: a autonomia da administração tributária criaria um quisto burocrático no Estado, sem subordinação ao Poder Executivo cujas políticas tributárias deve executar, nos limites da lei. Esse
fato conﬁguraria enfraquecimento do Poder Executivo em face dos outros Poderes e também em face de suas próprias competências. O que justiﬁca a autonomia é a natureza de funções de uma categoria, caso do Ministério Público e da Defensoria Pública, que não são subordinados e nem devem sê-lo; ou a natureza e a condição de Poder, Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, que devem ser independentes e autônomos.
“Os reflexos imediatos causados na arrecadação não podem ser o único critério de análise na tomada de decisões. A criação de um ambiente produtivo saudável, que fortaleça a arrecadação a médio e longo prazos deve ser a principal preocupação.”
2) Como deve ser a relação entre a administração tributária e o contribuinte? Hoje essa relação é saudável? O que pode melhorar? Somos um Estado privilegiado pela qualiﬁcação e idoneidade dos integrantes da Fazenda. Entretanto, alguns pontos devem evoluir. Os reﬂexos imediatos causados na arrecadação não podem ser o único critério de análise na tomada de decisões. A criação de um ambiente produtivo saudável, que fortaleça a arrecadação a médio e longo prazos
deve ser a principal preocupação. Além disso, vivemos num país que possui um sistema tributário extremamente complexo, que exige uma postura mais instrutiva e compreensiva da administração tributária, ao invés de uma postura sancionadora. 3) Como o senhor avalia a competência do Estado com relação às questões tributárias? A qualiﬁcação técnica do corpo fazendário é inquestionável. Entretanto, o processo comunicacional evolui quando nos colocamos na posição do outro. Muitas vezes a legislação tem sido aplicada sem esse ingrediente e com excessivo rigor. Competência não é detectar erros praticados pelos contribuintes, mas criar ações que simpliﬁquem, esclareçam e reduzam o número de infrações à legislação. Uma maior integração entre os órgãos técnicos da Administração e das Federações ajudaria imensamente nesse ponto.
autuados pelo creditamento de aquisições de mercadorias de outros Estados, concedentes de benefícios. Esse não é o meio correto de resolver o problema e cria um clima de animosidade desnecessário. 5) Os empresários deveriam ter uma posição mais ﬁrme e efetiva no processo da reforma tributária? Sem dúvida. O sistema tributário é um dos principais elementos que inﬂuenciam o ambiente negocial. A FIERGS e a CNI têm realizado um trabalho dde acompanhamento e proposição ddas principais modiﬁcações normattivas nessa área. Sobre a reforma ttributária, a criação de um espaço ppróprio para debate, prévio, das cclasses econômicas envolvidas, seria ccrucial. O tema não pode ﬁcar resstrito à disputa de receita entre os eentes federados.
“Competência não é detectar erros praticados pelos contribuintes, mas criar ações que simplifiquem, esclareçam e reduzam o número de infrações à legislação. Uma maior integração entre os órgãos técnicos da Administração e das Federações ajudaria imensamente nesse ponto.”
4) Os incentivos ﬁscais são uma prática de quase todos os governos. O que o senhor pensa a respeito disso? O que pode ser melhorado? Fala-se muito em falta de transparência na concessão do benefício, qual é a sua opinião? Os benefícios ﬁscais decorrem do desrespeito à Constituição. Um Estado acaba perdendo contribuintes para outro, que concede benefícios ﬁscais. Enquanto não houver uma efetiva responsabilização dos Estados, ou uma reforma tributário equacionando esse assunto, o problema persistirá. A corda, infelizmente, tem estourado do lado mais fraco, como sempre. Diversos contribuintes têm sido
6) Como o senhor avalia a ppolítica tributária no Brasil, princippalmente no que se refere ao ICMS? Aguardamos modiﬁcações que eenfrentem e resolvam mazelas antiggas, como a guerra ﬁscal, a restrição à transferência de créditos de ICMS acumulados pelas indústrias exportadoras, a falta de uniformidade das legislações estaduais.
7) Como o senhor avalia o Rio Grande do Sul, no que diz respeito à competitividade, em relação aos outros estados brasileiros? A redução da carga tributária exige a redução das despesas. Além disso, precisamos investir em infraestrutura e melhorar a gestão dos recursos públicos.
Senadora estreante no Congresso Nacional, a jornalista Ana Amélia Lemos afirma que o seu primeiro desafio foi descobrir como as coisas funcionavam no Parlamento brasileiro. Depois do período de adaptação ao novo desafio, a senadora gaúcha arregaçou as mangas e deu início a um árduo trabalho. Hoje, Ana Amélia participa de seis comissões técnicas e é vice-presidente da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul. Identificada com o agronegócio, a senadora atuou de forma intensa nos debates do novo Código Florestal, mas garante que seu trabalho é amplo e não se restringe apenas a esse tema. Ana Amélia cita como exemplo de projetos de sua autoria o PLS 76/11, que isenta os aposentados e pensionistas do INSS com mais de 60 anos de pagar o Imposto de Renda.
Senadora (PP-RS)
discursos, para distribuir Código Civil, Lei Maria da Penha, 1) Qual é a sua avaliação sobre o seu primeiro Estatuto da Criança e do Adolescente, cartilha dos direitos ano de mandato como senadora da República? Quais dos portadores de câncer para os estudantes, instituições foram os principais desaﬁos, obstáculos? O que houve e bibliotecas, e estou muito feliz com isso. Já distribuímos de mais positivo nesse período? quase 20 mil exemplares dessas publicações, que são de A primeira coisa é descobrir como as coisas acontecem, uso de trabalho. Acho que tem muito mais utilidade a como funcionam. Eu tive que descobrir porque ninguém destinação desses livros do que eu estar colocando meus ensina ninguém, tem que descobrir e ir entendendo esse pronunciamentos e imprimir e mandar sai caro, dessa forfuncionamento, tratar de estabelecer um rigor de gastos ma acho que estou colaborando também para a melhoria aqui no gabinete, assim como ﬁzemos, contratar pessoas habilitadas. Temos a liderança sob orientação do Marco da qualidade do ensino no nosso Estado. Aurélio Ferreira, que veio de Ijuí para fazer esse trabalho na coordenação do gabinete, é uma pessoa altamente 2) Um dos maiores problemas enfrentados pelos qualiﬁcada e preparada para o estados hoje diz respeito à guerra ﬁscal. O vale tudo para atrair emexercício político. Tendo uma boa “Uma reforma tributária ampla, ppresas coloca em xeque o pacto equipe, as coisas ﬁcam facilitadas. como deveria ser feita, pelo andar ffederativo e uma reforma tributáNós temos aqui uma redução de custos das despesas. Da verba que da carruagem, vai ser muito difícil, rria urge ser aprovada. A senhora é disponibilizada, eu aplico de porque todos defendem a reforma eentende como é possível a aprovaçção do texto neste ano? Qual 30 a 40%, quer dizer que é uma tributária, mas no momento da é o modelo possível diante do economia, não editamos nada de discussão há novamente um aatual quadro político brasileiro? propaganda ou boletins informativos choque de interesses conflitantes Uma reforma tributária ampla, porque fazemos tudo por via ccomo deveria ser feita, pelo andar eletrônica, por internet. Essa mídia entre os entes federativos” dda carruagem, vai ser muito difícil, eletrônica tem um enorme alcance, porque todos defendem a reforma temos também uma comunicação tributária, mas no momento da discussão há novamente um imediata, usamos as redes sociais, Twitter, Facebook, choque de interesses conﬂitantes entre os entes federativos site. Na minha disponibilidade de verba para edição de – o interesse da União se chocando contra o interesse dos publicações na gráﬁca do Senado, tenho aproveitado, Estados e municípios. Por que foi criado aqui no Senado, por ao contrário de alguns senadores que imprimem seus
“A lei orgânica do fisco é o entendimento entre as diversas categorias que integram a atividade da fiscalização. Lembro que existem algumas divergências entre auditores, fiscais, analistas e enquanto perdurarem as divergências nas categorias que integram o fisco, tem alguma dificuldade política de você fazer.”
iniciativa do presidente Sarney, uma Comissão de Notáveis para examinar o Pacto Federativo? Exatamente para tentar uma saída política para essas questões, que ﬁcam se arrastando há pelo menos duas décadas. Estados exportadores, como o Rio Grande do Sul, sofrem muito. Quantas vezes falamos das perdas com a Lei Kandir – que era a desoneração de tributação que o governo deveria ressarcir, no entanto, foi desonerada a exportação e o Estado ﬁcou sem a receita correspondente a isso. Eram outros tempos quando iniciou a Lei Kandir, que era exatamente para estimular o setor exportador. Hoje não, já está uma dinâmica diferente, mas um Estado como o Rio Grande do Sul, que tem uma plataforma importante de exportação de produtos agrícolas, sofre muito por conta dessa desoneração. O Estado perde e também continuam as divergências entre os interesses dos entes federativos – União, Estados e Municípios. No caso dos municípios, por exemplo, anualmente há uma marcha com uma agenda de prioridades. Ano passado cobravam a votação da Emenda 29, regulamentando que a União teria que aplicar 10% da sua receita em saúde. Os municípios estão sobrecarregados. Além de todas as questões que devem obedecer, como lei de obrigatoriedade ﬁscal, que é muito positiva, estão aplicando bem mais do que aquilo que a lei determina no setor de saúde: deveriam aplicar 15%, mas, em média, estão aplicando mais do que 20%. Em alguns casos, como no município de Panambi, administrado pelo meu partido, o PP, o prefeito Miguel Schimitt Prym, mais de 30% da receita líquida corrente é investida na saúde. Já o Estado deveria aplicar 12%, mas não investe nem metade disso. E a União simplesmente lavou as mãos quando se votou aqui a Emenda 29. Veja que só nesse aspecto da saúde a questão federativa é extremamente grave.
3) O que a senhora pensa em relação à autonomia da administração tributária como forma de combater
a sonegação e diminuir a concorrência desleal? Até que ponto a interferência política pode atrapalhar o trabalho dos servidores? Primeiro é preciso entender que tipo de autonomia é essa. Autonomia que não teria vinculação com o Ministério da Fazenda, essa é a pergunta? Como funcionária? Quem ﬁscalizaria a ação dos ﬁscais na área tributária? O que penso é que nós temos que simpliﬁcar os métodos e os procedimentos na área tributária, que seria uma forma importante, porque aí daria poder também aos ﬁscais. Mas, evidentemente, de uma maneira que represente avanço e não retrocesso, que não seja uma atitude corporativa da categoria dos ﬁscais, que é uma categoria importantíssima e precisa ser preservada e valorizada, mas temos que fazer dentro de um cenário de uma situação econômica onde o Brasil tem uma carga tributária muito elevada e não recebem de volta, nem o trabalhador, nem o empresário, o serviço correspondente aquilo que ele paga em tributação. Isso é que precisa ser resolvido. Se o ﬁscal, nesse caso, estiver com a disposição de fazer isso e não apenas com a, digamos “fúria arrecadatória”, como tem o leão da Receita, mas que cumpra corretamente o seu dever. 4) Sobre a Lei Orgânica do Fisco, qual é a sua opinião? Há chance de ser aprovada em um curto espaço de tempo? A lei orgânica do ﬁsco é o entendimento entre as diversas categorias que integram a atividade da ﬁscalização. Lembro que existem algumas divergências entre auditores, ﬁscais, analistas e, enquanto perdurarem as divergências nas categorias que integram o ﬁsco, tem alguma diﬁculdade política de você fazer. No momento em que tiver um pensamento consensuado sobre a lei, isso facilitará o nosso trabalho. O prazo para aprovação depende desse entendimento, desse acordo.
5) Ano passado, o RS teve uma arrecadação 6) Como a senhora avalia a mobilização iniciada surpreendente. A senhora acredita que o Estado para que se renegocie as dívidas dos estados com a pode voltar a ocupar posição de destaque no cenário União? nacional como no passado? O que ainda entrava o Acho que isso é fundamental, urgente e inadiável. desenvolvimento gaúcho? Isso vem se arrastando há muito tempo. Sou defensora da A arrecadação do Estado foi boa no ano passado manutenção da lei de responsabilidade ﬁscal, mas entendo por conta do bom desempenho da agricultura. Este ano que é necessário que haja urgentemente uma revisão desses teremos um problema sério, eu diria, um desastre, porque acordos. Primeiro, trocar o indexador para as dívidas e para só na soja vamos perder a metade da produção e isso vai evitar um peso. O Rio Grande do Sul compromete aí um ter um impacto muito grande. Quando forem fechadas as percentual signiﬁcativo da sua receita com o pagamento contas esse ano, veremos o tamanho desse estrago. dessa dívida com a União e é bom lembrar também O Rio Grande do Sul está que muitas coisas que o Estado com uma situação de logística assumiu, sobretudo na questão “A arrecadação do Estado foi boa muito deﬁcitária. Veja o caso da no ano passado por conta do bom da previdência, que deveriam ser BR-116, desde a chegada à região atribuições da União, não houve a desempenho da agricultura. Este metropolitana de Porto Alegre, para contrapartida como deveria haver. O ano teremos um problema sério, sair ou chegar na hora do pico é caso da Lei Kandir exempliﬁca bem eu diria, um desastre, porque só na uma coisa complicadíssima. Isso essa distorção. impacta negativamente sobre toda soja vamos perder a metade a economia do Estado. A questão 7) Quais as principais banda produção e isso vai ter um da Segunda Ponte do Guaíba, cada deiras de trabalho que a senhora impacto muito grande.” vez que ﬁca içada os motoristas defende no Senado? aguardam horas para fazer a travessia. Não atuo apenas em setor. Isso causa um enorme prejuízo ao setor produtivo. Nós Participo de seis comissões técnicas e sou vice-presidente temos gargalos violentos na área da logística e não estamos da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul aproveitando alternativas, por exemplo, para desafogar não (Parlasul). Atuei intensamente no debate relacionado ao só uma nova Ponte do Guaíba, que agora está acertada, mas Código Florestal no Senado para garantir segurança jurídica também para criar condições de um transporte urbano de aos milhões de produtores brasileiros, aliando produção qualidade. Porto Alegre tem transporte de boa qualidade, com sustentabilidade, tenho feito alertas permanentes e mas melhorar nas cidades médias é fundamental. Você vai cobranças em relação a fatores como a pesada carga tributária em qualquer cidade do Rio Grande do Sul e como é muito e a deﬁciência logística que são entraves ao setor produtivo. fácil comprar automóvel, encontra congestionamentos. Tenho projetos em vários setores. Entre eles o PLS 76/11, Por quê? Aumentou o número de carros, mas as vias que isenta os aposentados e os pensionistas do INSS com permaneceram iguais. Então, é preciso que a logística mais de 60 anos de pagar o Imposto de Renda; o PL 40/11, seja alterada, sejam criadas condições. Nós poderíamos que autoriza o acesso dos bancos cooperativos aos recursos investir mais em ferrovia, integrar melhor para desafogar do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para ﬁns de as rodovias. A BR 470, que é algo sonhado há um século, concessão de crédito rural e já foi aprovado pelo Senado; referente ao asfalto entre Nova Prata e Barretos, seria um e o PLS 352/11, que trata da inclusão da quimioterapia oral salto de qualidade. Além disso, está demorando muito a domiciliar entre os procedimentos de cobertura obrigatória duplicação da BR 392, de Pelotas a Rio Grande, da BR 290, pelos planos de saúde. Também assinei todas as CPIs para de Pelotas a Porto Alegre. Poderíamos aproveitar também o investigar denúncias de irregularidades. transporte ﬂuvial.
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O Agente Fiscal e os Desafios Contemporâneos Wilson VVerissimo Wil i i C Calé lé Psicoterapeuta, Educador, Palestrante e Consultor de Desenvolvimento Pessoal e Proﬁssional.
O título desse artigo carrega em si a complexidade da tarefa dos Agentes Fiscais nesse mundo dicotômico e contemporâneo. Precisamos resgatar a capacidade de sustentar paradoxos e buscar este equilíbrio entre uma vida proﬁssional enriquecedora e uma vida pessoal equilibrada e gratiﬁcante. Na execução de uma tarefa diária naturalmente estressante e que exige habilidades comportamentais constantes de resiliência e inteligência emocional, torna-se um grande desaﬁo buscar satisfazer tantas demandas sem comprometer o resultado ﬁnal do trabalho, nem tampouco a saúde física e emocional. Mas, como podemos exercer tais atividades proﬁssionais aliando satisfação pessoal, felicidade e qualidade de vida? Nesse questionamento é que pretendemos mergulhar neste breve tex-
de Fazer a Diferença na Sociedade e de Promover Equilíbrio e Felicidade na Vida Pessoal e Profissional
to. Primeiramente, precisamos compreender o que signiﬁca inteligência emocional e o quanto essa habilidade pode interferir em nossa vida proﬁssional. Logo em seguida, abordaremos a importância de fazer o nosso Melhor! O termo inteligência emocional passou a ser amplamente divulgado, principalmente no mundo corporativo, após o livro de Daniel Goleman. Entretanto, o conceito não é novo, no Oriente (India, Nepal, Tibet) sempre se evidenciou uma abordagem integral do ser humano, levando em consideração as várias facetas que inﬂuenciam nossa interferência no mundo, ou seja, o resultado de nossas ações
“Vivenciamos diversos estados emotivos no decorrer de um único dia: Alegria, tristeza, indignação, frustração, raiva, medo...”
não é somente determinado pela nossa capacidade intelectual e racional, também possuímos outras dimensões tão ou mais importantes, tais como inteligência emocional, inteligência social, inteligência espiritual, etc. Vivenciamos diversos estados emotivos no decorrer de um único dia: alegria, tristeza, indignação, frustração, raiva, medo... E cada uma delas promove um impacto no seu desempenho e estado de ânimo e tão importante quanto reconhecer a emoção que nos domina é identiﬁcar o gatilho que a desperta. Para que estejamos fazendo uso de nossa inteligência emocional, é fundamental que consigamos expressar nossas emoções de maneira equilibrada, proporcionalmente ao evento que as provocaram. Infelizmente, vivemos mergulhos num analfetismo emocional,
“Precisamos rever alguns padrões estagnados e algumas crenças limitantes que impedem nosso crescimento e nossa evolução.” estamos despreparados para com compreender, decifrar e gerenciar as nossas próprias emoções. E você, como está gerindo as próprias emoções? E como está lidando com as emoções das outras pessoas? Responder a essas perguntas é o primeiro passo para iniciarmos o processo de conscientização de nossos gatilhos emocionais. As pessoas esquecerão o que você disse, mas jamais esquecerão como você as fez sentir. Outro aspecto interessante de destacar é a correlação e a inﬂuência existentes entre o desenvolvimento de nossa inteligência emocional e o Índice de Felicidade no Trabalho (IFT). Não é novidade para ninguém que o trabalho tem sido motivo de angústia e infelicidade para muita gente. Tanto isso é verdade que as pesquisas demonstram um número alarmante de quase 70% de trabalhadores brasileiros vítimas do estresse. Essa perspectiva transforma a vida da grande maioria dos cidadãos do planeta Terra num calvário, onde viver o dia a dia deixou de ser prazeroso e passou a ser uma obrigação dolorosa. Para muitas pessoas, viver passou a ser um regime que se assemelha a uma escravidão em regime semiaberto. Ou seja,
o indivíduo tem apenas o direito de dormir em casa. No restante do tempo é escravo de obrigações. Mas, se aquela parcela do tempo de vida dedicada ao trabalho fosse prazerosa? A vida poderia ter outro sentido. Não se trata de encurtar a jornada de trabalho, mas sim mudar o ambiente e as regras para que o trabalho não seja um castigo. Não é à toa que existe tão pouco prazer e tão pouca criatividade no trabalho e nas empresas. As pessoas agem com vistas ao retorno da ação, construindo um falso equilíbrio de expectativa e barganha, procurando sempre obter o máximo oferecendo o mínimo e, na maioria dos casos, colecionando frustração sobre frustração. Precisamos rever alguns padrões estagnados e algumas crenças limitantes que impedem nosso crescimento e evolução. Para romper este ciclo vicioso é preciso reconectar-nos com nossa essência e encontrar a chave de “Fazer o melhor”. Fazer o melhor é simples e tem o poder de acionar toda a criação. Fazer o melhor não signiﬁca perfeição nem tem qualquer compromisso com o atingimento de qualquer meta especíﬁca. Na verdade, fazer o melhor é algo que só funciona se não há nenhum objetivo especíﬁco a ser atingido. O importante é apenas o compromisso sincero com o melhor que você pode oferecer. Perceba o quanto pode ser precioso simplesmente fazer o seu melhor. Experimente colocar tudo que você conseguir, toda a atenção, todo o cuidado, toda a beleza e todo o carinho possíveis naquilo que faz. Imagine que não há
retorno. Faça o melhor apenas por fazer. Esqueça por um instante tudo o que você tanto quer em troca. Esqueça por um instante a aceitação, a aprovação e o reconhecimento dos outros. Esqueça por um instante a recompensa ﬁnanceira. Esqueça a obrigatoriedade do sucesso. Imagine que o fazer é um ﬁm, e não um meio. Dê de presente a qualidade daquilo que você faz. E faça. Aja. Realize. Através do exercício de fazer o melhor, sem expectativa de retorno, você é capaz de perceber um prazer absolutamente novo no próprio fazer. Repentinamente, você descobre que é ótimo estar simplesmente ali fazendo o melhor que pode. Esse sentimento é em si uma grande recompensa, totalmente independente de qualquer resultado da ação em si. Neste momento, você encontra o preenchimento das expectativas de aceitação, reconhecimento e sucesso, sem depender de julgamento ou aprovação externos. Ao fazer o melhor, percebemos como é gostoso e recompensador poder oferecer algo de nós mesmos, que se encerra na própria oferenda, transformando qualquer trabalho numa atividade prazerosa. Ah, e não esqueçamos que, além de fazer o nosso melhor, podemos também despertar nos outros o que eles tem de melhor... Este é o pulo do gato nas relações humanas, inspirar respeitando as diferenças. Reconhecer a singularidade de cada coisa e de cada pessoa tais como são é a mais sublime e apaziguadora forma de respeito.
Entrevista: João Dado Voz ativa em defesa dos Fiscos Estaduais no Congresso Nacional, o deputado pelo Estado de São Paulo, João Dado, não mede esforços para ver aprovada a PEC 89/2007, de sua autoria, que pretende estabelecer um teto único salarial no serviço público brasileiro. O parlamentar esteve em Canela durante a realização do 130 Encontro do Fisco Estadual Gaúcho e foi também testemunha da histórica reunião da Febrafite e da Fenafisco, oportunidade em que pregou a ideia de unidade das federações do Fisco no sentido de dar maior representatividade à categoria e se fortalecer politicamente.
João Dado Deputado (PDT-SP)
dos poderes políticos e econômicos sobre as secretarias 1) A Lei Orgânica do Fisco parece estar sendo de fazenda e receita e garantindo a plenitude das ações esquecida pelos congressistas em Brasília. O que ﬁscalizadoras e de proteção ao erário; fazer para este tão importante tema voltar a ser b) A autonomia ﬁnanceira da instituição, evitando-se debatido e, enﬁm, submetido à votação pelos nossos as contenções orçamentárias que, por vezes, constrangem a parlamentares? ação ﬁscal e reduzem a capacidade e proﬁcuidade das ações A PEC 186/2007, de autoria do Deputado Federal do ﬁsco; Décio Lima PT/SC, da qual também sou signatário, vem sofrendo seguidas ações contrárias à sua aprovação, já que c) A autonomia funcional de seus servidores necessitou de 4 anos de tramitação para que ﬁnalmente ﬁscais, contemplando conceitos fundamentais como a merecesse o voto do relator favorável à sua admissibilidade, inamovibilidade, a obediência às Leis Tributárias sem permanecendo sem votação pela permissão à inﬂuência política ou primeira Comissão, a CCJC. Ou hierárquica, trazendo a valorização “É preciso salientar que a seja, a PEC 186/2007 ainda não foi deste agente em defesa do Estado autonomia funcional, com e autorizada a tramitar pelas comissões no combate à sonegação e à elisão de mérito e adequação ﬁnanceira e ﬁscal. critérios de inamovibilidade e não orçamentária, após decorridos 4 anos Tais dispositivos conﬂitam de submissão hierárquica, ainda é e 6 meses desde a sua apresentação. maneira frontal com os interesses conquista a ver efetivada, mesmo A nosso ver, a imensa diﬁculdo poder econômico e seus dade para sua tramitação decorrepresentantes no parlamento, nos Estados em que a LOFE foi re do fato de dispor que lei complepois o auditor ﬁscal é o único implementada. O processo de mentar deﬁnirá a lei orgânica das Adagente público que constitui o revalorização passa, a nosso ver, ministrações Tributárias da União, Estapoder econômico em dívida ﬁscal dos e Municípios, sendo asseguradas: com o Estado, através de auto de pela permanente mobilização e a) A autonomia administrativa infração à Legislação Tributária, de ampliação da força política, da Instituição, que passaria a ter forma imediata, o que explica, a através de colegas escolhidos independência administrativa, afasnosso ver, o receio em se conferir tando-se deﬁnitivamente a inﬂuência as autonomias precitadas. pela categoria para o exercício da
representação política.” 53
2) Alguns Estados brasileiros já conseguiram anseio em futuro próximo, principalmente em face à aprovar suas Leis Orgânicas da Administração estratégia de aumentar a representação política do Fisco no Tributária, outros ainda estão muito atrasados no Parlamento. debate da matéria. Qual é a sua avaliação sobre o tema? O senhor percebe diferenças entre os estados 3) Qual é o seu posicionamento em relação à que já aprovaram suas LOATs e os que ainda seguem autonomia do Fisco? debatendo? Como o senhor avalia o trabalho dos Sou plenamente favorável e penso ser instrumento sindicatos e das federações do Fisco no que diz respeito fundamental para o pleno exercício da missão ﬁscalizatória de tributos. à concentração de esforços corporativos para aprovar a legislação prevista na CF? 4) O fortalecimento da admiA capacidade de mobilização nistração tributária é imprescine a força política têm resultado “Administração Tributária dível para se conseguir uma jusna conquista da LOFE em alguns fortalecida e autônoma levará a tiça ﬁscal plena? Qual é a sua Estados, como RS, PR e CE, sendo avaliação? ainda casos isolados, mas nos quais maior justiça fiscal e aumento Sem dúvida, a Administração identiﬁca-se a valorização da carreira. da eficiência e eficácia de É preciso salientar que a Tributária fortalecida e autônoma suas ações em benefícios do levará a maior justiça ﬁscal e autonomia funcional, com critérios Estado.” aumento da eﬁciência e eﬁcácia de de inamovibilidade e não submissão suas ações em benefícios do E stado. hierárquica, ainda é conquista a ser efetivada, mesmo nos Estados em que a LOFE foi 5) Qual a chance da PEC 89/2007, que estabelece implementada. O processo de revalorização passa, a nosso o teto salarial único no serviço público, ser aprovada ver, pela permanente mobilização e ampliação da força ainda este ano? política, através de colegas escolhidos pela categoria para o Em associação com a PEC 05/2011, que possui forte exercício da representação política. apelo junto ao Parlamento, acredito que a PEC 89/2007 será Os Sindicatos e Federações destacam-se na luta pela aprovada pela Câmara Federal neste ano de 2012. LOFE e pela PEC 186/2007, e acredito no alcance desse
Especialização em Direito e Gestão Tributária é com quem sabe. Mais uma turma do Curso de Pós-graduação em Direito e Gestão Tributária será aberta no segundo semestre de 2012, em parceria com a Unisinos. “Não fique de fora, as vagas são limitadas” Conheça também o curso de Extensão em Tributos Estaduais, Tributos Federais e Processo Judicial, Administrativo do Estado e da União.
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Galeria de fotos 13º§Encontro do Fisco Estadual Gaúcho
Presidente do Sindiﬁsco-RS, Luiz Antônio Bins, presidente da Aﬁsvec, Abel Henrique Ferreira, governador Tarso Genro e vereador Airto Ferronato
Prefeito de Canela, Constantino Orsolin, diretor da Aﬁsvec e do Sindiﬁsco-RS, Edison Zart, Abel Henrique Ferreira, presidente da Assembleia Legislativa, Alexandre Postal, e o presidente da Febraﬁte, Roberto Kupski
Luiz Antô nio Bins, a diretora do Sindiﬁsco-RS, Silvia Grewe, Tarso Genro e Airto Ferronato
Alexandre Postal, Roberto Kupski e Abel Henrique Ferreira
Luiz Antônio Bins, vice-presidente do Banrisul, Flávio Lammel, Abel Henrique Ferreira e Tarso Genro
O governador Tarso Genro e o deputado Alexandre Postal prestigiaram a abertura do 13º Encontro do Fisco
Secretário adjunto da Fazenda, André Paiva, presidiu painel com os palestrantes Luiz Villlela, Eugênio Lagemann e Adão Cassiano
Abertura do 13º Encontro do Fisco reuniu centenas de pessoas, no hotel Continental de Canela
Diretora do Sindiﬁsco-RS, Virginia Cano, entrega troféu Gauchinho para T arso Genro
Jurista português, José Casalta Nabais, luiz Antônio Bins e o vice-presidente do Sindiﬁsco-RS, Celso malhani Enfoque Fiscal - Junho 2012
Tarso Genro ergue o Gauchinho, símbolo do Encontro do Fisco Estadual Gaúcho
Roberto Kupski recebe o Gauchinho do diretor do Sindiﬁsco-RS, Fábio Weber Nowaczyk
Deputado federal João Dado recebe Gauchinho do diretor da Aﬁsvec, José Lourenzi e de Abel Henrique Ferreira
Tarso conversou com AFTEs durante a abertura do evento
Adão Cassiano foi um dos palestrantes no 13º Encontro do Fisco
Abel Henrique Ferreira, deputado Alexandre Postal, superintendente da Assembleia Legislativa, Álvaro Frakedin, Luiz Antônio Bins e Roberto Kupski
Cerca de 400 pessoas participaram do evento
Competitividade, justiça ﬁscal e tributação foram debatidos na serra gaúcha
Evento reuniu representantes do Fisco de todo o Brasil
Palestrantes brasileiros e estrangeiros expuseram suas ideias
Assembleia Geral da Fenaﬁsco foi um dos eventos que antecederam o 13º Encontro do Fisco
A Febraﬁte também realizou atividades institucionais
Diretor do Sindiﬁsco-RS, Getúlio Lago, observa presidente da Fenaﬁsco durante sua explanação
Canela transformou-se na capital do Fisco por quase uma semana
Diretora da Aﬁsvec, Ilza Brambila Lumertz, recebe de Roberto Kupski o montante arrecadado pela Febraﬁte destinado à campanha de doação das entidades
Fabio Weber Nowaczyk doa um quilo de alimentos para a campanha de doação da Aﬁsvec e do Sindiﬁsco-RS
Abel Henrique Ferreira, Constantino Orsolin e o diretor do Hotel Continental
Abel Henrique Ferreira, Tarso Genro e o secretário da Fazenda Odir Tonollier
Luiz Antônio Bins e Odir Tonollier
Alexandre Postal, Tarso Genro, Celso Malhani, Edison Zart e Constantino Orsolin
Luiz Antônio Bins, Celso Malhani e Odir Tonollier
Cerca de cinco toneladas de mantimentos foram arrecadadas na campanha de doação
Roberto Kuspki e Manoel Isidro: abraço histórico durante primeira reunião conjunta da Febraﬁte e da Fenaﬁsco
Abel Henrique Ferreira e Luiz Antônio Bins: aperto de mão sela sucesso da parceria entre Aﬁsvec e Sindiﬁsco-RS
Deputado João Dado, vereador Airto Ferronato e o advogado-geral da União, Luis Inácio Adams
Silvia Grewe, Wilson Calé e Edison Zart
Luis Adams foi palestrante do evento
Reunião conjunta das federações traça o início de uma nova fase para os ﬁscos estaduais
Subsecretaria da Receita Estadual realizou evento no mesmo local do 13º Encontro do Fisco
Palestra motivacional fechou o 13º Encontro do Fisco
Os painéis aconteceram no sábado (21/04)
Canela será novamente sede do evento, em 2013
Diversas entidades assistenciais receberam os donativos arrecadados pelos agentes ﬁscais
Enfoque Fiscal 3
Revista semestral da Afisvec e do do Sindifisco-RS