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Timestamp: 2018-09-23 12:48:15+00:00
Document Index: 20556343

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 13']

NON PROFIT 4.2006
A proposito di impresa sociale
L’accountability nelle imprese sociali
Antonio Matacena
Impresa sociale come “spin off” sociale
Impresa sociale: caratteristiche aziendali ed informazione contabile
Impresa sociale: quali prospettive, quali limiti
L’impresa sociale: una nota sulle caratteristiche economico-generali
Ecologia della povertà e sociabilità dell’impresa
Diritti sociali e riforma del welfare state: quale ruolo per l’impresa sociale
Il presente contributo trae spunto dall’intervento compiuto dalla prof.ssa Lorenza Violini al “Meeting di Rimini”
Riflessioni problematiche sulla disciplina dell’impresa sociale
Andrea Bucelli
Il contributo dell’impresa sociale per il turn-around di un distretto scolastico: il caso della Boston University – Chelsea partnership
Angelo Paletta, Daniele Vidoni
di Giorgio Vittadini
In questo numero della Rivista viene affrontato il tema dell’impresa sociale, fattispecie disciplinata dalla legge quadro n. 118/2005 e dal decreto legislativo n. 155 del 24 marzo 2006.
Per dare un giudizio sul provvedimento occorre ricordare che ben 15 su 17 emendamenti presentati dal Forum del Terzo Settore sono stati accettati e inseriti nella nuova disciplina, che nasce pertanto dalla convergenza di soggetti sociali di orientamento culturale e politico diverso, giunti alla convinzione della centralità delle realtà non profit e delle imprese sociali all’interno di un sistema economico e sociale complesso. Ciò significa che esiste in Italia una soggettività ben precisa che preesiste al sistema dei partiti e degli interessi privati ed esprime una cultura comune e condivisa.
Al di là delle ulteriori valutazioni sul merito della legge, è questo il primo risultato ottenuto dalla legge stessa. Come hanno messo in luce anche numerosi studiosi a livello mondiale, tra cui Salomon, Anheier, Young, Hirst, Wagner, infatti, in una società e in un’economia moderna non possono esistere solo un settore statale e uno privato con relativa rappresentanza, con il “terzo settore” inteso in chiave marginale. La società civile, il non profit, l’economia civile, il terzo settore – comunque lo si voglia denominare – costituisce invece un aspetto fondamentale della società che nessun bipolarismo politico o economico quale Stato-privato, libertà-statalismo, destra-sinistra può marginalizzare. E' questo, del resto, da sempre anche un importante principio costituzionale, sancito all’art. 2 della nostra Carta fondamentale, secondo cui le “formazioni sociali” sono una componente fondamentale della nostra compagine sociale (1).
Ciò posto, va detto che lo sviluppo del terzo settore e dell’impresa sociale non può essere la conseguenza negativa dell’indebolimento fisiologico di uno Stato deficitario. Gli studiosi stranieri sopra citati e, tra gli altri, molti degli autori che scrivono in questo numero della rivista Non Profit ne hanno delineato le caratteristiche all’interno dei cosiddetti “quasi mercati”. Si tratta di settori ove il binomio qualità-prezzo non può essere l’unico criterio di regolazione dei mercati, in quanto le risorse per pagare questi servizi e la fissazione dei prezzi vengono dalla riutilizzazione dei fondi raccolti mediante tassazione, e dove la massimizzazione del profitto individuale non porta necessariamente a un’ottimizzazione del benessere collettivo dato da un’erogazione efficace ed efficiente di questi servizi.
In tali settori, per soddisfare in modo ottimale tutte le esigenze occorre un pluralismo di offerta: soggetti statali, soggetti privati e soggetti privati a carattere sociale, i cosiddetti soggetti non profit o imprese sociali. In particolare in un sistema di welfare generalizzato (di sanità, istruzione e assistenza generalizzate) le imprese sociali o non profit hanno un ruolo fondamentale nella promozione della solidarietà, nella formazione del capitale umano, nell’assistenza e nella cura delle malattie. Tali realtà sono intimamente diverse sia dagli enti pubblici sia dal privato, non solo nella remunerazione degli utili ma anche nella filosofia, nella governance, negli scopi, nei metodi di azione, nel perseguire un agire imprenditoriale socialmente utile. Il settore non profit ha una sua specificità sia in termini microeconomici che macroeconomici e sociologici, come gli studiosi di diverse discipline hanno ampiamente dimostrato.
A fronte di questa offerta variegata diventa possibile la libertà di scelta dell’utente tra realtà private, statali e non profit. L’utente, all’interno di questi quasi mercati, può avere la sua massima utilità nello scegliere, invece di realtà statali, che massimizzano l’uguaglianza di trattamento, e realtà private, che massimizzano l’efficienza e la buona qualità, realtà che per il loro scopo ideale possono concorrere e superare le altre in entrambi gli aspetti essendo capaci, di fatto, di sostenere gruppi sociali svantaggiati che lo Stato non riesce a raggiungere; e di massimizzare il benessere collettivo in certi mercati che non possono essere raggiunti dal privato.
Per superare i limiti dell’asimmetria informativa che rende difficoltosa la libertà di scelta, l’introduzione di generalizzati sistemi di valutazione può essere di grande utilità. Tali sistemi di valutazione, oltre a meccanismi ex ante per rendere trasparenti scopi e metodi dei processi governativi, possono costituire strumenti di valutazioni ex post sia come confronto in termini di benchmarking sia come valutazione di impatto complessivo degli interventi. Organismi centrali indipendenti come le Charity Commission inglesi o entità come L’Agenzia per le Onlus collegate a tutte le imprese sociali possono prevedere forme di accreditamento legali, di valutazione, di registrazione e di controllo che evitano comportamenti truffaldini.
In questo numero della Rivista numerosi interventi analizzano particolari aspetti di questa centralità dell’impresa sociale all’interno dei quasi mercati e di un sistema economico-sociale moderno. Diego Lanzi mostra il vantaggio comparato delle imprese sociali rispetto ad imprese for profit e pubbliche nell’ideazione e gestione di politiche rivolte ad attenuare la povertà umana, intendendo per impresa sociale quella realtà che si caratterizza “per governance aperta e partecipata, ampio coinvolgimento nella definizione della mission e nella gestione dell’attività d’impresa della comunità locale di riferimento, capacità e legittimazione, per le motivazioni non di profitto che sospingono lo sforzo produttivo ed organizzativo, di operare per il bene comune svolgendo attività socialmente rilevanti”.
Giorgio Fiorentini mette in luce le possibili importanti sinergie tra imprese for profit e imprese sociali: “L’impresa for profit è finalizzata al profitto che è anche il contributo sociale all’assetto economico-sociale della società. L’impresa sociale è finalizzata al sociale con la condizione dell’equilibrio economico finanziario indispensabile per il dinamismo attivo e prospettico nella logica economico-aziendale della continuità, perdurabilità, efficienza ed efficacia dell’organizzazione stessa. L’integrazione è possibile e sarà sempre più fattibile ed indispensabile alla luce anche della normativa vigente”.
Francesca Locatelli chiarisce come l’impresa sociale sia “il risultato di due tendenze differenti: la privatizzazione dei servizi alla collettività, da un lato, e l’evoluzione verso una dimensione etica del modello tradizionale d’impresa, dall’altro. Essa è espressione di una nuova esigenza di coniugare solidarietà ed esercizio dell’attività economica; del superamento della originaria concezione di netta separazione tra la realizzazione di finalità di interesse generale, di competenza del settore pubblico, e perseguimento di fini egoistici-lucrativi, propri dell’ambito privatistico”.
Angelo Paletta e Daniele Vidoni mostrano le potenzialità dell’impresa sociale catalogando in tal senso la partnership tra la Boston University e la municipalità di Chelsea come caso esemplare, per molti aspetti unico al mondo, di un’università privata che accetta la responsabilità di gestire un sistema scolastico pubblico, senza ricevere alcun corrispettivo. L’impresa sociale, dunque, è centrale in un sistema economico sociale moderno: ma questa legge riesce a tradurre sotto il profilo giuridico questa centralità?
Un primo punto di forza del decreto è senz’altro la precisazione che sono imprese sociali tutte le organizzazioni private, comprese le società, che esercitano in via stabile e principale un’attività economica finalizzata alla produzione di beni e servizi di utilità sociale. Cioè:
perseguono scopi di pubblica utilità non solo gli enti disciplinati dal libro I del cc. (enti senza fini di lucro e destinati al perseguimento di finalità etico-sociali), ma anche gli enti del libro V, finalizzati alla produzione in funzione meramente lucrativa o di mutualità interna di beni e servizi. Inoltre, la nozione di impresa (disciplinata nell’ordinamento degli enti finalizzati al profitto) entra a pieno diritto nel campo dell’utilità sociale: si riconosce che produrre beni sociali con una logica imprenditoriale costituisce una risorsa capace di concorrere allo sviluppo del Paese e questo è una importante valorizzazione della tradizione delle opere non profit.
E, ancora, il provvedimento sancisce la distinzione tra il concetto di impresa e quello della finalità lucrativa (potendo esistere imprese finalizzate alla produzione di beni sociali). In tal modo il concetto di impresa viene slegato dal profitto e viene riconosciuta giuridicamente la presenza di imprese che perseguono finalità diverse dal lucro.
In sostanza, il decreto legislativo si muove nell’ottica di una definizione unitaria (in virtù dell’ordinamento al bene sociale) e trasversale (in virtù del riconoscimento del soggetto operante: enti non profit e enti con fine di lucro) di impresa sociale. è il riconoscimento di un dato di fatto, che attesta e disciplina l’aumento progressivo di importanza che le organizzazioni non profit hanno fatto registrare nel tempo nell’ambito del nostro sistema di welfare.
Un altro punto saliente della disciplina in esame è quello che riguarda la pluralità dei settori di intervento.
a) A questo riguardo gli ambiti sono ancor più estesi rispetto alla disciplina per le Onlus e si vede chiaramente il tentativo di comprendere quanti più settori possibili del non profit. Si tratta, nello specifico, di:
• assistenza sociale;
• assistenza sanitaria e sociosanitaria;
• educazione, istruzione e formazione;
• tutela dell’ambiente e dell’ecosistema;
• valorizzazione del patrimonio culturale;
• turismo sociale;
• formazione universitaria e post-universitaria;
• ricerca e dell’erogazione di servizi culturali;
• formazione extrascolastica finalizzata alla prevenzione della dispersione scolastica e al successo scolastico e formativo.
b) Sono considerate imprese sociali, indipendentemente da una delle attività elencate nel decreto, le imprese che impiegano lavoratori svantaggiati in misura non inferiore al 30% dei lavoratori impiegati.
c) Le imprese sociali possono avvalersi di lavoro volontario (art. 14), attualmente previsto solo per le cooperative sociali e per le organizzazioni di volontariato. Questo aspetto eredita l’importanza storica che il lavoro prestato gratuitamente ha avuto nella nascita e nello sviluppo di tante opere sociali. Inserire la prestazione di lavoro volontario nel decreto equivale a riconoscere che alla base dell’impresa sociale c’è un impeto originale di costruzione che non contraddice (posto quanto stabilito dall’art. 1) ma integra la natura di impresa dell’impresa sociale.
Se vi sono luci non mancano però le ombre, come mostrano altri contributi in questo numero della Rivista.
Andrea Bucelli, in un’ottica giuridica afferma che se, da un lato, la disciplina dell’impresa risulta sufficientemente «chiara» non si può non rilevare, d’altro lato, una per lo meno «incompiuta» disciplina dell’assetto organizzativo.
Da una parte, con questa legge “lo svolgimento di attività d’impresa non conosce più steccati e preclusioni quanto a forma giuridica adottata.
Del che ha preso atto anche in questa occasione il legislatore, spingendosi anzi fino al punto di infrangere la tradizionale cesura tra enti non lucrativi e società”. Dall’altra, “dall’incastro normativo conseguono tante forme giuridiche «socialmente orientate», quanti sono i tipi del I e del V libro del codice, comitati compresi, atteso che nessuna figura è espunta”.
Alcuni miglioramenti possono essere portati se, senza discussioni ideologiche, si definiranno aspetti tecnici cruciali dell’impresa sociale stessa, delineati in altri contributi di questo numero della Rivista.
Claudio Travaglini illustra come “definire il sistema informativocontabile adatto per l’impresa sociale significa considerare quali siano gli obiettivi che questa particolare impresa assume ed i vincoli a cui è soggetta, ricordando come il sistema informativo aziendale abbia la funzione di informare compiutamente sul perseguimento degli obiettivi dell’impresa, nel rispetto dei vincoli normativi e delle particolarità della struttura economico-sociale considerata”. Antonio Matacena afferma che “in ogni azienda deve esistere un’esplicita e coerente coordinazione tra mission, governance ed accountability” […] e “una stabile coordinazione bidirezionale tra i richiamati elementi […]”. è questa una sfida per ogni impresa sociale, ma soprattutto per le organizzazioni di rappresentanza che, dopo aver ottenuto il riconoscimento giuridico, sono ora chiamate ad intensificare la riflessione sulle specificità del nuovo istituto e a proporre modelli chiari e di facile applicazione. Marco Musella, invece, trova tre rilevanti limiti alla legge. Il legislatore non vuole oneri per la finanza pubblica, vuole evitare di favorire i “furbi” e per questo moltiplica i vincoli e le barriere all’entrata; non è sufficientemente consapevole della necessità di creare sinergie positive tra la pubblica amministrazione e il mondo delle imprese sociali. Inoltre la disciplina dell’impresa sociale si inserisce in un panorama normativo quanto mai incerto.
I maggiori problemi sembrano derivare dalla (mancante) coordinazione della disciplina dell’impresa sociale con le disposizioni vigenti.
Inoltre è necessario che il legislatore provveda quanto prima a dare attuazione al decreto, varando i provvedimenti ancora mancanti (2).
In assenza delle integrazioni normative necessarie le imprese sociali attualmente non possono, per esempio:
• essere riconosciute quali soggetti finanziabili dalle fondazioni ex bancarie;
• richiedere forme di accesso al credito più adeguate alla loro attività;
• richiedere contributi alle pubbliche amministrazioni.
Dato questo quadro Carlo Borzaga mette a confronto le due visioni pro e contro la legge: “La prima, più ottimista, vede la legge con favore, soprattutto perché adotta una definizione di “beni e servizi di utilità sociale” (art. 2, d.lgs. 155/2005) che amplia gli ambiti di attività delle non profit a carattere produttivo e perché consente l’utilizzo di qualsiasi forma giuridica per svolgere queste attività, consolidando quelle tradizionalmente adottate dal settore (l’associazione e la fondazione).
La seconda posizione insiste invece sui limiti della legge e, in particolare, sull’eccesso di vincoli non compensati da adeguati sostegni e incentivi, sulla carenza di adeguate forme di controllo e sulle numerose imprecisioni normative che costellano il decreto legislativo”.
Borzaga, dando sostanzialmente un giudizio positivo, conclude che “il successo della legge non dipenderà né solo né prevalentemente da ulteriori interventi normativi, ma innanzitutto dalla capacità delle imprese sociali di rilanciare una nuova fase di riflessione e di innovazione istituzionale”.
A questo riguardo un punto di valore sostanziale può essere quello inerente ai benefici fiscali per le imprese sociali. Per l’impresa sociale, infatti, non è prevista alcuna agevolazione fiscale. Dice Lorenza Violini: “Ci si limita ad una considerazione di sistema: non sarebbe opportuno addivenire ad una meccanica e indiscriminata applicazione di agevolazioni fiscali a tutte le organizzazioni che ottengono la qualifica di impresa sociale. Al contrario, si ritiene che l’attribuzione di vantaggi in tal senso debba essere legata al concreto svolgimento di uno scopo sociale da parte dell’organizzazione”.
Sembrerebbe un fatto solo negativo e lo sarà, se anche in futuro non sarà previsto alcun provvedimento di vantaggio fiscale, sia per la natura stessa dell’impresa sociale sia in funzione del “concreto svolgimento di uno scopo sociale”. Carlo Borzaga, tuttavia, mostra anche gli aspetti positivi di questa situazione: il fatto che oggi non siano previsti privilegi fiscali comporterà l’auspicabile conseguenza che non ci sarà una corsa generalizzata verso l’impresa sociale da parte degli opportunisti. Chi diventerà impresa sociale lo farà perché crede profondamente di esserlo e non per mediocri utilitarismi.
Inoltre, il fatto che per l’impresa sociale siano previsti benefici sociali solo in funzione del loro “concreto svolgimento di uno scopo sociale”, permette di introdurre alcune considerazioni di ordine generale a riguardo del futuro delle imprese sociali e della legge. Il concetto di scopo sociale richiama quello di pubblica utilità e più in generale quello di quasi mercati in cui le imprese sociali e le imprese non profit trovano il loro più vero significato. Una particolare tipologia di impresa sociale, collocabile all’interno dei quasi mercati, è quella della pubblica utilità, codificata in termine di contabilità statistica internazionale nelle classificazioni del Sec (3).
Sono realtà non profit o imprese sociali che collaborano strettamente con lo Stato e ne condividono la loro finalità pur essendo gestite da privati. Soprattutto in settori come sanità, assistenza, istruzione di ogni ordine e grado, formazione professionale, cultura, servizi di inserimento al lavoro, tempo libero, sport e altro, sono viste come realtà “meritorie”, vale a dire particolarmente capaci di interpretare ruoli di pubblica utilità per motivi di legittimazione, consenso, corresponsabilizzazione.
L’autorità pubblica, avendo constatato il fallimento del welfare state e la pericolosità di un mercato in cui la finalità del profitto appiattisce la complessità degli obiettivi prima descritti, trova nelle O.n.p. potenziali alleati per la costruzione di una welfare society (4). Si pensi a grandi università americane e inglesi, che sono giuridicamente private ma senza fine di lucro e hanno uno scopo di incentivo alla ricerca e alla formazione di evidente pubblica utilità; a grandi ospedali di origine non religiosa ma semplicemente filantropica, come la Mayo Clinic di Rochester (Minnesota), con migliaia di dipendenti, che stanno al vertice della ricerca e della clinica mondiale e sono enti senza fine di lucro.
Sia lo Stato sia l’utente, non a priori ma in funzione della loro reale pubblica utilità, possono e debbono essere interessati allo sviluppo di imprese sociali. Un ospedale non profit che realizzi un pronto soccorso diminuendo il suo utile in funzione del bene comune, un istituto scolastico che accetti, contro ogni logica di mercato, di attivarsi per recuperare all’istruzione e alla formazione ragazzi che provengono da drop out, una realtà imprenditoriale che inserisca persone svantaggiate possono, in funzione e in misura di queste realizzazioni, essere agevolate. Da queste considerazioni si capisce come può essere condivisibile legare i privilegi fiscali a un’effettiva, verificata e valutata pubblica utilità delle imprese sociali. E si comprende come le agevolazioni possono esser di molti tipi, non solo fiscali. Si possono proporre, per imprese sociali che erogano servizi di pubblica utilità, soluzioni alternative alla gestione diretta o al contracting out; si possono proporre forme di contratti a progetto o incentivare la libera scelta dell’utente a favore delle imprese sociali di pubblica utilità che sente più consone ai suoi bisogni. Tale libera scelta può essere finanziata mediante deduzioni, detrazioni fiscali, voucher di entità pari alle risorse pubbliche di pertinenza dell’utente nell’acquisto di quei servizi, altrimenti destinate a spesa pubblica (5). Oppure si potrà, per esempio, immaginare che un ente pubblico, che non dispone di tutto il capitale per l’attivazione di un determinato servizio, possa diventare socio di minoranza in una società mista di tipo sociale, dove magari la gestione del servizio è affidata ai privati (6).
Si possono estendere gli attuali benefici fiscali previsti per chi effettua erogazioni liberali in capo ad alcuni enti del privato sociale (Onlus, associazioni di promozione sociale) anche all’impresa sociale, come testimoniano i provvedimenti, introdotti dal governo precedente, del cinque per mille e della “più dai meno versi”. In generale, occorre sviluppare la filosofia sociale e politica da cui dipende il successo della legge e dell’impresa sociale, cioè la filosofia della sussidiarietà.
Ornaghi ne parla in un recente contributo (7), quando fa notare, a questo proposito, che dal punto di vista della disponibilità di risorse materiali, dell’impostazione assicurativa e distributiva del welfare, il modello tradizionale di welfare state non valorizza ancora la capacità autonoma e responsabile dei corpi intermedi di costruire opere in risposta ai bisogni. Perciò è necessario passare da forme di tipo sostanzialmente concessorio, dove lo Stato concede spazio di iniziativa al terzo settore per far fronte all’aumento del proprio livello di indebitamento e costretto dallo scadimento qualitativo della propria capacità di risposta, a forme realmente di tipo sussidiario, in cui le iniziative che provengono dalla società sono di fatto libere e anzi incentivate.
Sarebbe questa la premessa per una crescita del terzo settore capace di farne un attore effettivamente “terzo” rispetto a Stato e mercato.
In questo senso, chi si batte per un processo di decentramento e sussidiarietà verticale può sentire complementare questo tipo di sviluppo di imprese sociali, in particolare di pubblica utilità, invece di opporsi come ha fatto la Conferenza Stato-regioni del 9 febbraio 2006.
In definitiva la nuova legislazione, con i distinguo, le cautele e i cambiamenti proposti non può che essere un aspetto particolare nel quadro di uno sviluppo dell’impresa sociale che deve avvenire in funzione del nesso “libertà di impresa, libertà di scelta, bene comune condiviso, sussidiarietà”. I governi che si susseguono in un clima di bipolarismo posso modificare i particolari di tali configurazioni, ma non possono costruire schemi chiusi che rimarginalizzano l’impresa sociale. L’esempio inglese, in cui il Governo Blair ha introdotto la sperimentazione di fondazioni in sanità e istruzione, docet.
1 “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”.
2 Definizione dei criteri quantitativi e temporali per il computo della percentuale del 70% dei ricavi complessivi dell’impresa (art. 2 del decreto).
Definizione degli atti da depositare e procedure per la costituzione (art. 5).
Previsione di linee guida relative a forma e contenuto del bilancio sociale (art. 10). Previsione di linee guida relative a trasformazione, fusione, scissione e cessione d’azienda (art. 13).
3 Sistema europeo dei conti economici e finanziari integrati.
4 G. Vittadini, Welfare mix: Stato e privati “concorrono” per erogare servizi di pubblica utilità, in Terzo settore, 1° febbraio 2002, VII.
5 Cfr. Aa.Vv., L’attuazione della sussidiarietà orizzontale in Lombardia a cura di Lorenza Violini, Giuffrè Editore, Milano, 2004.
6 P.A. Mori, Alcune riflessioni su natura e motivazioni economiche dell’impresa sociale, in Non profit, (2) 2006, 307-312.
7 L. Ornaghi, Il Terzo settore e la possibile svolta del welfare, in Atlantide, n. 3, 2006, 113-125.