Source: http://www.wbp-hh.de/2016/07/29/regelkinderbetreuung-innerhalb-der-freien-und-hansestadt-hamburg/
Timestamp: 2017-05-23 08:54:24
Document Index: 121018475

Matched Legal Cases: ['§ 45', '§ 1666', '§ 1666', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 48', '§ 46', '§ 22']

Regelkinderbetreuung innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg - WBP Steuerberater Rechtsanwälte
Regelkinderbetreuung innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg	Juli 29, 2016Juli 29, 2016 durch Arne Zons, Rechtsanwalt
Kontaktaufnahme via E-Mail:a.zons(at)wbp-hh.de	Seit dem 1. August 2013 besteht der Rechtsanspruch auf einen Platz in einer Tageseinrichtung für Kinder oder in der Kindertagespflege vom ersten Geburtstag des Kindes an bis hin zu dessen Einschulung. Die Kommunen haben die Verpflichtung, den Kindern einen Platz in einer Kindertageseinrichtung bzw. in der Kindertagespflege zur Verfügung zu stellen.
Standen im Jahre 1998 noch lediglich 166.927 Plätze in Kindertageseinrichtungen für unter dreijährige zur Verfügung, werden mittlerweile 693.343 Kinder unter drei Jahren bundesweit in Kindertageseinrichtungen und in öffentlich geförderter Kindertagespflege betreut (Stand: 1. März 2015). Die Anzahl der betreuten Kinder im Alter von drei bis unter sechs Jahren ist ebenfalls gestiegen. Am 1. März 2014 sind innerhalb des sogenannten Elementarbereichs insgesamt 1.933.000 Kinder bundesweit betreut worden.
In Hamburg hat sich der Betreuungsbedarf entsprechend entwickelt. Im Jahre 1998 haben insgesamt 5.632 Plätze für die Betreuung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege zur Verfügung gestanden. Zwischen dem 1. März 2014 und dem 1. März 2015 ist die Anzahl der betreuten Kinder unter drei Jahren von insgesamt 19.857 Kindern auf 23.057 Kinder, mithin um 16,11 %, gestiegen. Zwar werden solcherlei Wachstumsraten innerhalb des Elementarbereichs, also bei der Betreuung von Kindern im Alter von drei bis unter sechs Jahren, nicht erreicht. Gleichwohl besteht auch hier ein ansteigender Bedarf, Betreuungsplätze zu schaffen. In Hamburg ist die Anzahl der Kinder im Alter von drei bis unter sechs Jahren, welche eine Tageseinrichtung für Kinder (ohne Tagespflege und Schulkinder im Alter von fünf Jahren) besuchen von 31.000 im Jahre 1998 über 37.000 im Jahre 2010 auf 43.000 im Jahre 2014 angestiegen.
Die Herausforderungen für die Kommunen und Träger sind vielfältig. Es gilt, den Betreuungsbedarf insgesamt zu decken und daneben die Betreuungsqualität stetig zu optimieren. Ausgangspunkt eines jeden Trägers einer Kindertageseinrichtung ist die besondere Schutzbedürftigkeit von Kindern in Einrichtungen. Das Abhängigkeitsverhältnis in Einrichtungen hat ein gesteigertes Risiko von Grenzüberschreitungen in Form von Gewaltanwendungen bzw. (sexuellen) Missbrauchs zur Folge. Die Einsichts- bzw. Einwirkungsmöglichkeiten der Eltern sind naturgemäß begrenzt, die Interessen der Kinder bzw. Eltern sind vielfältig, die Anforderungen der zuständigen Behörden äußerst hoch. Daneben ist besonders der private Träger einer Kindertageseinrichtung gehalten, sein Unternehmen so zu organisieren, dass sein zukünftiges Bestehen gewährleistet ist. Die betriebswirtschaftliche Kalkulation, das Betriebsklima sowie die Anzahl und die Qualität des Fachpersonals hat privaten Trägern von Kindertageseinrichtungen unter anderem zu ermöglichen, einen – individuell – optimalen Personalschlüssel bei der täglichen Betreuung zu gewährleisten.
Die nachfolgenden Ausführungen sollen sowohl privaten Trägern von Kindertageseinrichtungen innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg als auch Personen oder Unternehmen, welche eine Trägerschaft anstreben, als zusammenfassende Übersicht dienen, Konfliktpunkte bzw. Optimierungsmöglichkeiten (wieder)zu erkennen und bei Bedarf zu vertiefen, ohne einen Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben. Sie ersetzen nicht die individuelle rechtliche und/oder steuerliche Beratung.
Rechtsformen privater Trägerschaft
Die Freie und Hansestadt Hamburg schreibt grundsätzlich keine Rechtsform für private Träger von Kindertageseinrichtungen vor. Die möglichen Organisationsformen sind vielfältig und im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten individuell auf das jeweilige Unternehmen bzw. die Unternehmer zuzuschneiden. Die mitgliedschaftlich organisierte Trägerschaft durch einen eingetragenen Verein bzw. gemeinnützige Gesellschaften sollen hier nur der Vollständigkeit halber Erwähnung finden.
Aus steuerlicher und haftungsrechtlicher Sicht wird häufig die Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) bzw. einer GmbH & Co. KG empfehlenswert sein. Dies auch in dem Fall, dass die Kindertageseinrichtung bereits durch eine(n) Einzelunternehmer(in) betrieben wird. Die Vorteile einer gesellschaftsrechtlichen Lösung liegen neben der weitgehenden Vermeidung persönlicher Haftung für sämtliche Verbindlichkeiten des Unternehmens insbesondere im Steuerrecht. Daneben erleichtert die Möglichkeit, Gesellschaftsanteile zu übertragen, sich mit weiteren Unternehmern zusammenzuschließen, Fremdkapital zum Zwecke von Investitionen aufzunehmen, das Unternehmen zu veräußern bzw. im Wege der vorweggenommenen Erbfolge auf Dritte zu übertragen.
Die Betriebserlaubnis (Erteilung, Versagung, Widerruf, Rücknahme und Rechtsschutz)
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis
Ganz gleich, für welche Rechtsform sich der Träger entschieden hat bzw. für die Eröffnung weiterer Standorte im Rahmen einer Unternehmensexpansion entscheidet:
Es besteht ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Betriebserlaubnis für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung, wenn das Wohl der Kinder in der Einrichtung gewährleistet ist.
Der Anspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung ist in § 45 SGB VIII gesetzlich normiert. Dort wird darüber hinaus konkretisiert, welche Belange zu berücksichtigen sind, um davon auszugehen, dass das Wohl der Kinder gewährleistet ist. Dies ist in der Regel anzunehmen, wenn
die gesellschaftliche und sprachliche Integration und ein gesundheitsförderliches Lebensumfeld in der Einrichtung unterstützt werden sowie die gesundheitliche Vorsorge und die medizinische Betreuung der Kinder nicht erschwert werden und
zur Sicherung der Rechte von Kindern in der Einrichtung geeignete Verfahren der Beteiligung sowie der Möglichkeit der Beschwerde in persönlichen Angelegenheiten vorhanden sind.
Das zentrale Kriterium des Kindeswohls bedarf als sogenannter unbestimmter Rechtsbegriff der Interpretation. Innerhalb von einschlägigen gerichtlichen Entscheidungen zur Kindeswohlgefährdung durch Träger von Kindertageseinrichtungen, beispielsweise einem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Dezember 2008 zum Az. 12 CS 08.1417 finden sich die folgenden Ausführungen:
„Dies [die Gefährdung des Wohles der Kinder] ist der Fall, wenn aufgrund von Tatsachen eine gegenwärtige oder nahe bevorstehende, nicht unerhebliche Gefahr für das körperliche, geistige oder seelische Wohl der minderjährigen festzustellen ist. Als Maßstab für die geforderte Gefährdung kann auf die Vorschrift des §§ 1666 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) abgestellt werden. Eine Gefährdung kann demzufolge etwa dann bejaht werden, wenn die begründete Besorgnis besteht, dass bei Nichteingreifen das Wohl der Kinder oder Jugendlichen beeinträchtigt wird. Einen erfolgten Schadenseintritt erfordert das nicht, auch ist das Wohl der in einer Einrichtung zu betreuenden minderjährigen nicht erst dann gefährdet, wenn ihr Zustand sich verschlechtert, insbesondere Rückschritte in der Entwicklung zu beobachten sind. Vielmehr reicht es aus, dass Tatsachen vorliegen, angesichts derer die negativen Folgen normalerweise zu befürchten sind.“
So kann das Wohl der Kinder insbesondere durch unzureichende räumliche und organisatorische Rahmenbedingungen beeinträchtigt werden. Ob gegebenenfalls von unzureichenden Rahmenbedingungen auszugehen ist, ist für den Einzelfall festzustellen. Der unbestimmte Rechtsbegriff des Kindeswohls, welcher unter Berücksichtigung verschiedener Interessenlagen, zumindest nicht uneingeschränkt nach den familienrechtlichen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches (insbesondere § 1666 BGB) ausgelegt wird, lässt weiten Spielraum für subjektive Wertungen und Wertvorstellungen. Sowohl die Freie und Hansestadt Hamburg als auch die Träger der Kindertageseinrichtungen sind darauf angewiesen, zur Konkretisierung und Objektivierung des Kindeswohls neben der einschlägigen Rechtsprechung Orientierungswerte aus verwandten Regelungsbereiche heranzuziehen. Solche sind insbesondere länderspezifische Förderrichtlinien, wie der Landesrahmenvertrag Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen, aber auch fachlich begründete und zwischen Kostenträgern und Einrichtungen ausgehandelte Qualitätsmaßstäbe.
Derzeit (Stand: Mai 2016) sind also insbesondere die Regelungen des Hamburger Kinderbetreuungsgesetzes, der Inhalt des bereits erwähnten Landesrahmenvertrages Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen, die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen und der Rahmen-Hygieneplan für Kindereinrichtungen von besonderer Relevanz.
Die Erfahrung mit den für die Freie und Hansestadt Hamburg handelnden Behörden, im Besonderen mit der Behörde für Arbeit Soziales Familie und Integration (nachfolgend auch „BASFI“ oder „Genehmigungsbehörde“, auch „Kita-Aufsicht“ genannt), belegt, dass die (teilweise überspannten) Anforderungen der dortigen Einzelsachbearbeiter nicht immer eine verlässliche Stütze innerhalb der zu diesem Zeitpunkt kodifizierten, also im Rahmen von Gesetzen bzw. Verordnungen ausgeschriebenen Maßstäbe, finden. Darüber hinaus fällt auf, dass sich die Maßstäbe an die Gewährleistung des Kindeswohls auch danach unterscheiden, innerhalb welchen Bezirks der Freien und Hansestadt Hamburg sich der Standort der Kindertageseinrichtung befindet. Während offensichtliche Missstände bei manchen Trägern geduldet werden, unterliegen andere Träger intensivster Kontrolle. Dieser unerträgliche Zustand für private Träger von Kindertageseinrichtungen lässt eine Bezugsgröße für die Qualitätssicherung im Sinne von konkreten, also nicht allzu allgemein formulierten, Mindestanforderungen insgesamt vermissen. Die Kita-Aufsicht nähert sich damit einer verbraucherschutzähnlichen Funktion, welche nicht nur von allgemein festgelegten Maßstäben ausgeht, sondern sich anmaßt, das Verhältnis von angekündigtem Preis und erbrachter Leistung zu kontrollieren.
Zur Beruhigung der Kita-Träger mag beitragen, dass es anerkanntermaßen nicht Aufgabe der Freien und Hansestadt Hamburg ist, subjektiv als optimal empfundene Bedingungen der Betreuung durchzusetzen, sondern lediglich ein Mindestmaß an Ausstattung, bezogen auf die jeweilige Einrichtung mit ihren konkreten Rahmenbedingungen sicherzustellen hat. Bei der Bestimmung der Mindestanforderungen haben „allgemein gültige Mindestvoraussetzungen“ Relevanz, soweit sie beispielsweise durch vor Ort gültige Normen vorgegeben sind (bspw. Der bereits erwähnte Rahmen-Hygieneplan für Kindereinrichtungen).
Mindeststandards können sich darüber hinaus aus einschlägiger Fachliteratur ergeben, soweit sie als allgemeiner Konsens Bedeutung erlangt haben (sog. fachlicher Standard). Die Behörde für Arbeit Soziales Familie und Integration hat in jedem Einzelfall zu prüfen, inwieweit allgemeine Standards für die konkrete Einrichtung ausreichen, um der Aufgabenstellung „Genehmigungserteilung“ zu genügen. In Ermangelung festgeschriebenen Mindeststandards wird vertreten, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis dann zu erteilen ist, wenn der Träger ein Mindestmaß an Anforderungen für den konkreten Einzelfall erfüllt. Für den Fall, dass die BASFI eine Abweichung von allgemein anerkannten Standards beansprucht, wird sie dies aktiv zu begründen haben.
Die Frage, ob eine Kindeswohlgefährdung vorliegt, unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung. Sieht die BASFI vor, die Betriebserlaubnis zu versagen, weil sie das Wohl der Kinder in der Einrichtung nicht gewährleistet sieht, trägt sie für die Kindeswohlgefährdung die sogenannte Darlegungs- und Beweislast. Bloße Verdachtsmomente genügen nicht.
Anspruchsvoraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis
Die räumlichen Voraussetzungen für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung richten sich nach dem Zweck der Einrichtung. Neben besonderen Zuständigkeiten für die bauliche Sicherung, den Brandschutz bzw. die Gesundheitsvorsorge, bewertet die BASFI insbesondere die psychosozialen und pädagogischen Aspekte von Lage, Bau und Ausstattung der Räumlichkeiten. Die Räumlichkeiten haben Rückzugsräume genauso zu bieten wie angemessenen Bewegungs- und Erfahrungsraum. Dabei dürfen die Räume nicht zu unübersichtlich sein. Voraussetzung ist, dass die Räume die Entwicklung der Kinder unterstützen und ihr Sozialverhalten durch eine kindgerechte Struktur und Ausstattung positiv beeinflussen.
Ein Versagungsgrund der Betriebserlaubnis in räumlicher Hinsicht ist beispielsweise dann gegeben, wenn die baulichen bzw. räumlichen Verhältnisse den fachlich-methodischen Erfordernissen der Einrichtung nicht genügen. Notwendig ist hierbei insbesondere die Überprüfung der technischen Sicherheit. Die Ausstattung und die räumlichen Gegebenheiten sind daraufhin zu überprüfen, ob sie unter Berücksichtigung spezifisch kindlichen Verhaltens gefahren darstellen, welche erst dadurch bestehen, dass es Kinder sind, welche mit den Bestandteilen der Räumlichkeiten in Berührung kommen.
Die recht abstrakten Anforderungen des achten Buches des Sozialgesetzbuches werden von Seiten der Freien und Hansestadt Hamburg durch die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen konkretisiert. Dort finden sich grundsätzliche räumliche Anforderungen an eine Kindertageseinrichtung, wie beispielsweise zur erforderlichen Fläche für die Kindertageseinrichtung sowie deren Außenspiegelgelände, zu Baumaterialien im Falle des Neubaus bzw. von Renovierungsarbeiten und zu den neben Gruppenräumen außerdem erforderlichen Räumen wie Küchen und Verwaltungsräumen
Der Inhalt der Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen der Freien und Hansestadt Hamburg geht allerdings nicht so weit, dass sie Trägern von Kindertageseinrichtungen die Individualität der Räumlichkeiten und Ausstattung nehmen können. Sie beschreiben reine Mindestvoraussetzungen und haben gerade nicht zum Ziel, ein Idealbild einer Kindertageseinrichtung innerhalb Hamburgs zu bezeichnen. Vielmehr ist zu vermeiden, dass durch die Vorgaben bzw. Wünsche der Kita-Aufsicht im Allgemeinen „Einheits-„Kindertageseinrichtungen entstehen, welche psychosoziale und pädagogische Aspekte von Lage, Bau und Ausstattung gerade nicht mehr berücksichtigen.
In fachlicher Hinsicht ist entscheidend, ob das Einrichtungskonzept, insbesondere im Hinblick auf den methodischen Ansatz und die Aufbau- und Ablauforganisation, dazu geeignet ist, den Zweck der Kindertageseinrichtung zu erfüllen und das erforderliche Fachpersonal zur Verfügung steht.
In diesem Zusammenhang ist von besonderer Relevanz, die Überprüfung der Mindestanforderungen nicht zu überspannen. Private Träger von Kindertageseinrichtungen sind in der Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben frei. Dies sieht das achte Buch des Sozialgesetzbuches ausdrücklich so vor. Die Wertvorstellungen und Erziehungsziele der privaten Träger sind zu akzeptieren, solange keine Gefährdung des Kindeswohls zu befürchten steht. So darf insbesondere die religiöse oder weltanschauliche Grundrichtung des Trägers nicht dazu führen, dass die Erteilung der Betriebserlaubnis abgelehnt wird.
Um den Kindern ein langfristiges Erziehungs- und Unterstützungsangebot zu gewährleisten, ist die wirtschaftliche Zuverlässigkeit besonders wichtig. Der Träger einer Kindertageseinrichtung hat nachzuweisen, dass er ausreichend finanziert ist bzw. zu einer ordnungsgemäßen Wirtschaftsführung in der Lage ist; dies deshalb, weil anderenfalls die Qualität und Kontinuität der Kinderbetreuung auf dem Spiel stehen, was wiederum eine Kindeswohlgefährdung bewirkt. Nach Auffassung des Oberlandesgerichts Karlsruhe bleiben die wirtschaftlichen Verhältnisse des Trägers auch nach der Erteilung einer Betriebserlaubnis von Bedeutung (vgl. OLG Karlsruhe, Beschluss vom 8. Juli 2015, Az. 2 VAs 6 / 15). Innerhalb der vorgenannten Gerichtsentscheidung ging es um die Entscheidung, ob dem Landesjugendamt auf Antrag Auskünfte aus einem Ermittlungsverfahren bzw. sogar Akteneinsicht zu gewähren ist, wenn sich ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft wegen des Vorwurfs der Untreue, der Steuerhinterziehung und des Vorenthaltens und Veruntreuens von Arbeitsentgelt gegen verantwortliche Personen der Jugendhilfe richtet. In diesem Fall soll ein Auskunfts- bzw. Akteneinsichtsrecht für Justizbehörden und andere öffentliche Stellen (wie bspw. die BASFI) gegeben sein. Hierzu führt das Oberlandesgericht Karlsruhe wie folgt aus:
„Die wirtschaftlichen Verhältnisse bleiben auch nach Erteilung einer Erlaubnis weiterhin von Bedeutung. Zum einen können zur Sicherung des Wohls der Kinder und Jugendlichen nachträgliche Auflagen erteilt werden (§ 45 Abs. 4 S. 2 SGB VIII). Zum anderen kommen bei festgestellten Mängeln eine Beratungspflicht zur Beseitigung der Mängel (§ 45 Abs. 6 S. 1 SGB VIII) und bei Erfolglosigkeit die Erteilung von Auflagen in Betracht (§ 45 Abs. 6 S. 3 SGB VIII). Schließlich kann die Erlaubnis zurückgenommen oder widerrufen werden, wenn das Wohl der Kinder und der Jugendlichen in der Einrichtung gefährdet und der Träger der Einrichtung nicht bereit oder nicht in der Lage ist, die Gefährdung abzuwenden (§ 45 Abs. 7 S. 1 SGB VIII).
Darüber hinaus kann dem Träger einer erlaubnispflichtigen Einrichtung die weitere Beschäftigung -unter anderem- des Leiters untersagt werden, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er die für die Tätigkeit erforderliche Eignung nicht besitzt (§ 48 SGB VIII). Die Eignung kann auch wegen persönlicher Unzuverlässigkeit fehlen, wozu auch Wirtschafts- und Verwaltungsangelegenheiten gehören (…).
Die Bedeutung auch der wirtschaftlichen Verhältnisse einer solchen Einrichtung zeigt die schließlich daran, dass das Landesjugendamt im Rahmen einer örtlichen Prüfung (§ 46 Abs. 1 S. 1 SGB VIII) Mitteilungen auch über die wirtschaftlichen Verhältnisse der Einrichtung verlangen kann, soweit sie für das Wohl der betreuten Kinder und Jugendlichen von Bedeutung sind oder sein können (..)“
Gleichzeitig hat das Oberlandesgericht Karlsruhe darauf hingewiesen, dass die Informationsbeschaffung der Behörde ihr Begehren klar abzugrenzen hat. Rechte der betroffenen Personen, wie beispielsweise das Steuergeheimnis, können der Übersendung der vollständigen Akten entgegenstehen.
Der Träger der Kindertageseinrichtung hat, gemessen am Zweck und der Konzeption der Einrichtung, eine ausreichende Anzahl erforderlicher fachlich und persönlich geeignete Kräfte vorzuhalten. Hierbei gilt, dass die Anforderungen an die Eignung der jeweiligen Kraft höher sind, je herausfordernde ihre Funktion sich darstellt. Das Personal innerhalb von Kindertageseinrichtungen nimmt entscheidenden Einfluss auf die Persönlichkeitsentwicklung der Kinder und somit Erziehungs- und Bildungsaufgaben wahr. Das Tätigkeitsfeld reduziert sich nicht auf Aufsichts- und Betreuungsfunktionen.
So geben die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen der Freien und Hansestadt Hamburg ab deren Ziffer zu 4. vor, welche persönliche Eignung und fachliche Qualifikation gegeben sein muss. Darüber hinaus finden sich dort Regelungen zum grundsätzlichen Personalbedarf. Die Eignung des Personals hat der Träger bei der Einstellung unter anderem anhand von Ausbildungs- und Arbeitszeugnissen sowie eines erweiterten polizeilichen Führungszeugnisses zu überprüfen. Die Einstellung von Personen, welche rechtskräftig wegen bestimmter, innerhalb der Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen aufgezählter Straftaten, verurteilt worden sind, ist nicht zugelassen.
Kindertageseinrichtungen werden von staatlich anerkannten Erzieherinnen und Erziehern, staatlich anerkannten Sozialpädagoginnen und Sozialpädagogen sowie Personen mit vergleichbaren Abschlüssen geleitet. Im Einzelfall können sie von fachlich geeigneten Personen mit anderen Hochschulabschlüssen geleitet werden. Beim Erziehungspersonal wird zwischen Erst- und Zweitkräften unterschieden. Erstkräfte sind staatlich anerkannte Erzieherinnen und Erzieher, staatlich anerkannte Sozialpädagoginnen und Sozialpädagogen oder Person mit vergleichbaren Abschlüssen. Als Zweitkräfte werden mindestens staatlich anerkannte Kinderpflegerinnen und Kinderpflege und sozialpädagogische Assistentinnen und Assistenten eingesetzt. Im Falle der Förderung behinderter oder von einer Behinderung bedrohter Kinder gelten Besonderheiten.
Nach den vorgenannten Richtlinien der Freien und Hansestadt Hamburg kann das Landesjugendamt auf begründeten Antrag der Betreuung der Kinder durch Personen ohne eine der vorgenannten Qualifikationen zustimmen. Dies setzt allerdings voraus, dass diese persönlich geeignet sind und eine fachliche Eignung nachweisen oder in einem angemessenen Zeitraum erwerben.
Hinsichtlich der Anzahl des Personals sehen die gesetzlichen Regelungen der Freien und Hansestadt Hamburg einen festen Betreuungsschlüssel, welcher faktisch in der alltäglichen Betreuung realisiert sein muss, nicht vor. Die Grenze dieser Freiheit wird naturgemäß mindestens dort zu ziehen sein, wo das Kindeswohl tatsächlich gefährdet wird. Die Aufsicht hierüber obliegt denjenigen Personen, welche im täglichen Einsatz in den Einrichtungen für die Betreuung nach den Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen verantwortlich sind.
Die Verpflichtungen der privaten Kita-Träger innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg gestalten sich in zweierlei Richtungen. In vergütungsrechtlicher Hinsicht gegenüber der Stadt sind die Vorgaben des Landesrahmenvertrages Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen einzuhalten, welcher die Finanzierung des Personaleinsatzes regelt und definiert, dass die dort gewährleisteten Erziehungswochenstunden pro Kind während eines 12-monatigen Leistungszeitraums nicht um mehr als 10 % unterschritten werden dürfen.
Die tägliche Betreuung innerhalb der Einrichtung und deren personelle Begleitung unterliegt hingegen dem Landesrahmenvertrag Kinderbetreuung in Tageseinrichtungen i.V.m. dem Hamburger Kinderbetreuungsgesetz. Das Hamburger Kinderbetreuungsgesetz definiert selbst keinen festen Personaleinsatz, welcher tatsächlich gegeben sein muss, um die Kinder in zulässiger Weise betreuen zu dürfen. Vielmehr wird das Hamburger Kinderbetreuungsgesetz durch die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen als sogenannte norminterpretierende Verwaltungsvorschrift konkretisiert.
Die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen geben vor, dass von einer ausreichenden Betreuung in der Regel auszugehen ist, wenn so viele Fachkräfte beschäftigt werden, dass eine Fachkraft-Kind-Relation im Krippenbereich von 1:7,6 und im Elementarbereich von 1:12,5 gewährleistet ist. Weiter heißt es dort:
„Der Personaleinsatz ist so zu organisieren, dass die Besonderheiten der Einrichtung berücksichtigt werden und die Erfüllung der Aufsichtspflicht gewährleistet ist. Um die Aufsichtspflicht bei Anwesenheit nur einer pädagogischen Fachkraft im Hause zu gewährleisten, muss in der Regel eine weitere erwachsene Person für Notfälle zur Verfügung stehen.“
Die Richtlinien für den Betrieb von Kindertageseinrichtungen stellen demgemäß auf die Einrichtung insgesamt (und nicht auf einzelne Gruppen) ab und darauf, wie viele Fachkräfte beschäftigt werden. Sie nimmt damit auf die innerhalb von Kindertageseinrichtung herrschenden Realitäten Rücksicht und akzeptiert stillschweigend, dass Schwankungen bei dem Betreuungsschlüssel durch die Anzahl der in die Betreuung gegebenen Kinder (bspw. in Früh- und Stoßzeiten), Arbeitsunfähigkeit der Erst- und Zweitkräfte, Verspätungen etc. eintreten können.
Vor dem Hintergrund dessen, dass Diskussionen mit der Freien und Hansestadt Hamburg über die Fachkraft-Kind-Relation mehr oder minder auf der Tagesordnung stehen, ist eine umfassende Dokumentation des Personaleinsatzes unumgänglich. Darüber hinaus sollten bereits im Vorfeld standardisierte Mechanismen entwickelt werden, auf welche Weise innerhalb der Kindertageseinrichtung durch die Einrichtungsleitung bzw. sonstige verantwortliche Personen zu reagieren ist, falls die Fachkraft-Kind-Relation die Besonderheiten der Einrichtung bzw. die Erfüllung der Aufsichtspflicht nicht gewährleistet.
Neben der Erfüllung der räumlichen, fachlichen, wirtschaftlichen und personellen Voraussetzungen für den Anspruch auf Erteilung einer Betriebserlaubnis für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung sind von Seiten des Trägers die Unterstützung gesellschaftlicher und sprachlicher Integration zu gewährleisten. Die gesundheitliche Vorsorge und medizinische Betreuung dürfen nicht erschwert sein. Träger von Kindertageseinrichtungen haben geeignete Verfahren der Beteiligung sowie die Möglichkeit der Beschwerde zu realisieren.
Der Versagungsgrund, dass die gesundheitliche Vorsorge und medizinische Betreuung nicht erschwert werden dürften, hat im Rahmen des Erlaubnisverfahrens untergeordnete Bedeutung. Hier wird durch den Gesetzgeber aufgegeben, standardmäßige Vorsorgemaßnahmen zu berücksichtigen. Konkrete und verwaltungsrechtlich sichere Kriterien sind nicht erkennbar. Es handelt sich um einen allgemeinen Appell des Gesetzgebers. Dies auch im Hinblick auf die Maßgabe, dass geeignete Verfahren der Beteiligung sowie die Möglichkeit einzuräumen ist, ein Beschwerdeverfahren durchführen zu können.
Nebenbestimmungen zur Betriebserlaubnis
Zur Sicherstellung des Wohls der Kinder innerhalb der Einrichtung ist es zulässig, dass die BASFI die Betriebserlaubnis mit sogenannten Nebenbestimmungen versieht, solange solche nicht sachfremde Zwecke verfolgen. Innerhalb des Rechts der Kinderbetreuung ist als Nebenbestimmung in praktischer Hinsicht lediglich eine sogenannte Auflage denkbar; dies deshalb, weil beispielsweise eine Befristung der Bedingung, also die Erteilung der Betriebserlaubnis auf Zeit, zur anschließenden Schließung der Einrichtung, also zu einem Wechsel des Lebensumfeldes des Kindes führen würde, was es zu vermeiden gilt. Die Aufnahme eines Widerrufsvorbehaltes in die Betriebserlaubnis ist nicht zulässig. Eine übliche Nebenbestimmung in Form einer Auflage ist beispielsweise die Weisung der BASFI, gewisse bauliche Veränderungen vorzunehmen
Rücknahme/ Widerruf der Betriebserlaubnis
Für den Fall, dass die Erteilungsbedingungen für die Betriebserlaubnis schon vor der Entscheidung über die Betriebserlaubnis nicht vorgelegen haben, kann die Betriebserlaubnis zurückgenommen werden. Sollte ein Entziehunsgrund nach der Erteilung der Betriebserlaubnis entstehen, steht der Genehmigungsbehörde die Widerrufsmöglichkeit zur Seite.
Die Betriebserlaubnis ist grundsätzlich zurückzunehmen oder zu widerrufen, wenn das Wohl der Kinder innerhalb der Einrichtung gefährdet und der Träger der Einrichtung nicht bereit oder in der Lage ist, die Gefährdung abzuwenden. Die Aufsichtsbehörde tritt für das Wohl der Kinder ordnungsbehördlich und präventiv auf. Die Höhe der Eingriffsschwelle wird durch die Aktualität der Gefahr sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz definiert. Dies bedeutet, dass das tatsächliche Risiko mit den Wirkungen, welche durch den Verlust der Betriebserlaubnis entfaltet werden, abzuwägen ist.
Die BASFI hat als Bezugspunkt für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf der Betriebserlaubnis zu entscheiden, ob und in welcher Weise eine generelle Gefährdung des Kindeswohls der Kinder innerhalb der Einrichtung aus einer aktuell gravierenden Abweichung der Verhältnisse in der Einrichtung im Verhältnis zu ihrer Konzeption und zu ihrem Zweck vorliegt. Um einzelne Kinder geht es hierbei nur mittelbar, nämlich dann, wenn beispielsweise die Schädigung eines Kindes zum Anlass genommen wird, eine generelle Gefährdungslage anzunehmen.
Die Kindeswohlgefährdung, welche gegebenenfalls zur Rücknahme bzw. dem Widerruf einer Betriebserlaubnis führen kann, ist einrichtungsspezifisch, also im Lichte der Konzeption sowie des Zwecks der Einrichtung zu verstehen; sie ist nicht lediglich „kindspezifisch“ auszulegen. Ein Einschreiten der BASFI in Form der Rücknahme bzw. eines Widerrufs der Betriebserlaubnis ist als letztes Mittel lediglich dann zulässig, wenn sich die Kindeswohlgefährdung aus objektiv feststellbaren Tatsachen ergibt; ein reiner Verdacht genügt nicht. Es ist die an objektiven Tatsachen orientierte Befürchtung der BASFI erforderlich, dass der Eintritt der negativen Auswirkungen bei normalem Verlauf der Dinge für die nächste Zeit zu besorgen ist. Bevor allerdings für den Fall des Vorliegens der vorgenannten Voraussetzungen die Rücknahme bzw. ein Widerruf zugelassen ist, ist dem Träger die Möglichkeit einzuräumen, die Gefährdung abzuwenden. Die Aufsichtsbehörde hat zunächst ihrer Beratungsfunktion nachzukommen und erforderlichenfalls nachträgliche Auflagen zu der bestehenden Betriebserlaubnis zu erteilen, um die Aufhebung der Betriebserlaubnis selbst zu vermeiden.
Rechtsschutz des Kita-Trägers
Für den Fall, dass die BASFI die Betriebserlaubnis nicht erteilt bzw. ablehnt, steht dem zukünftigen Träger die sogenannte Verpflichtungsklage bei dem Verwaltungsgericht mit dem Ziel zur Seite, die Genehmigungsbehörde gerichtlich dazu verpflichten zu lassen, die Betriebserlaubnis, auf welche, wie bereits ausgeführt, grundsätzlich ein Anspruch besteht, zu erteilen.
Auflagen zur Betriebserlaubnis können in der Regel unabhängig von der Betriebserlaubnis selbst angefochten werden. Für eine Anfechtung ist es allerdings zwingend, die innerhalb der Betriebserlaubnis genannten Fristen einzuhalten.
Die Rücknahme bzw. der Widerruf einer Betriebserlaubnis können mit einer Anfechtungsklage gerichtlich angegriffen werden.
Besondere Relevanz hat in diesem Zusammenhang die praktische Problemstellung, dass die BASFI, obwohl sämtliche zur Bearbeitung erforderlichen Unterlagen rechtzeitig vorgelegt worden sind, nicht innerhalb einer angemessenen Zeit reagiert, also die beantragte Betriebserlaubnis erteilt oder ablehnt. Eine solche Untätigkeit ist insbesondere dann kritisch, wenn eventuell gemietete Räume bereits zur Nutzung als Kindertageseinrichtung überlassen worden und betriebsbereit sind, jedoch deswegen keine Einnahmen erwirtschaftet werden können, weil die Betriebserlaubnis -noch- nicht vorliegt. Das Gesetz sieht an dieser Stelle einen sogenannten Antrag auf einstweilige Anordnung vor, um den Betrieb als Kindertageseinrichtung aufnehmen zu können. Ein solcher Antrag bedarf allerdings einer außerordentlich sorgfältigen Vorbereitung und Verfahrensführung. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht einer vorläufigen Inbetriebnahme zustimmt und sich anschließend herausstellt, dass die endgültige Betriebserlaubnis zu versagen ist, wären die Kinder wiederum gezwungen, das Lebensumfeld aufzugeben, welches ihr die Kindertageseinrichtung einstweilen geboten hatte, was grundsätzlich zu vermeiden ist.
Mietvertrag zwischen Kita-Träger und Vermieter
Ungeachtet der Schwierigkeiten, geeignete Räume für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung innerhalb Hamburgs zu finden, bei welchen auch davon auszugehen ist, dass umliegende Parteien die grundsätzliche Belebung zu schätzen wissen und damit einhergehende Konsequenzen dulden, ist zu beachten, zur Erfüllung der räumlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis einen möglichst umfassenden und ausgewogenen Mietvertrag zu verhandeln und abzuschließen.
Die räumlichen Voraussetzungen sind grundsätzlich durch die als Kita-Träger vorgesehene Person zu erfüllen, sodass die Mietvertragsparteien sorgfältig zu benennen sind. Das Mietobjekt sollte in Größe und Lage konkretisiert sein. Der Mietvertrag selbst sollte sich also auch darüber äußern, welche Größe die zur Verfügung gestellten Außenflächen haben. Grundsätzlich ist zu empfehlen, dem Mietvertrag einen Grundriss als Anlage beizufügen. Sollte der von Seiten des Vermieters vorgeschlagene Mietvertragsentwurf beinhalten, dass der Vermieter von einem Vorsteuerabzug des Kita-Trägers ausgeht, ist der Vermieter dringend darauf hinzuweisen, dass die Regel-Kinderbetreuung nicht zum Vorsteuerabzug berechtigt, um etwaigen Schadensersatzforderungen vorzubeugen. Mögliche Kosten für einen vorherigen Ausbau der Räume zur Nutzung als Kindertageseinrichtung können beispielsweise auf die Kaltmiete und die Laufzeit umgelegt werden, sollten die Kosten nicht ohnehin durch den Vermieter übernommen werden. Ratsam ist es, eine möglichst lange Festmietzeit zu vereinbaren, um kalkulatorische Sicherheit zu erlangen und den Kindern einen etwaigen Umzug in andere Räume zu ersparen. Die Festmietzeit sollte mit Verlängerungsoptionen verbunden werden. Im Einzelfall kann gelingen, dass Vermieter einer Klausel zustimmen, wonach der Mietvertrag unter einer sogenannten aufschiebenden Bedingung steht, dass die Betriebserlaubnis zum Betrieb der Kindertageseinrichtung erteilt wird. Rechtzeitig vor der Übergabe der Mietung sollte bereits ein Termin mit der Genehmigungsbehörde zur Ortsbesichtigung abgestimmt werden, um die Kindertageseinrichtung alsbald in Betrieb nehmen zu können.
Betreuungsvertrag zwischen Kita-Träger und Eltern
Rechtliche Rahmenbedingungen als sogenannter Mindestinhalt des Betreuungsvertrages zwischen dem Kita-Träger und den Eltern schafft die Regelung des § 22 des Hamburger Kinderbetreuungsgesetzes. Hiernach hat der Betreuungsvertrag insbesondere Aussagen darüber zu treffen, welches pädagogische Konzept die Einrichtung verfolgt und welche Leistungen die Kindertageseinrichtung dem Kind gegenüber zu erbringen hat; dies im Hinblick auf Art, Inhalt und Umfang der Leistung. Es ist die Qualifikation der beschäftigten Personen anzugeben. Daneben hat der Kita-Träger das zwischen ihm und der Freien und Hansestadt Hamburg vereinbarte Leistungsentgelt oder die Angabe zu enthalten, dass der Kita-Träger seinen Leistungen nach bestimmten im Wege einer Rechtsverordnung festgelegten Leistungsmerkmalen erbringt. Die Kündigungsfrist der Eltern darf höchstens einen Zeitraum vom dritten Werktag eines Monats bis zum Ende des übernächsten Monats betragen. Der Betreuungsvertrag hat zu beinhalten, dass der Kita-Träger etwaige Leistungen der Freien und Hansestadt Hamburg als Teilerfüllung des vereinbarten Betreuungsentgeltes annimmt.
Besonders relevant ist, dass auch die ordentliche Kündigung, also eine solche, welche fristgemäß erfolgt, durch den Träger ausschließlich aus wichtigem Grund zulässig ist. Welche Umstände als wichtiger Grund im Sinne des Hamburger Kinderbetreuungsgesetzes anzuerkennen sind, ist einzelfallabhängig und Abwägungsfrage.
Beim Abschluss des Betreuungsvertrages ist es dem Kita-Träger in der Regel nicht möglich, die Gegenleistung, welche von Seiten der Eltern zu erbringen sein wird, zu beziffern. Dies ist vertragsrechtlich untypisch, weil es grundsätzlich innerhalb des Vertragsrechts so ist, dass Leistungen und Gegenleistungen der Vertragsparteien spätestens bei dem Vertragsschluss feststehen müssen. Für den Fall, dass die Eltern sich allerdings dem Kita-Gutscheinsystem der Stadt Hamburg anschließen, wird die Höhe des Familieneigenanteils durch die Freie und Hansestadt Hamburg einkommensabhängig bestimmt und innerhalb des Kita-Gutscheins festgelegt, welchen Betrag die Kindertageseinrichtung bzw. ihr Träger insgesamt zu fordern berechtigt ist. Während dieses Procedere in den vergangenen Jahre durch die Amtsgerichte der Freien und Hansestadt Hamburg beanstandet worden ist, hat mittlerweile der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 18. Februar 2016 zu dem Az. III ZR 126 / 15 innerhalb der Entscheidungsgründe des Urteils bestätigt, dass er ein solches Verfahren grundsätzlich billigt. Hintergrund der Entscheidung des Bundesgerichtshofes ist ein Sachverhalt aus Bayern gewesen; dennoch sind die aufgestellten Grundsätze auf Sachverhalte aus der Freien und Hansestadt Hamburg übertragbar. Mittlerweile liegen erste Entscheidungen des Landgerichts Hamburg vor, welche der der diesbezüglichen Auffassung des Bundesgerichtshofes folgen. Es empfiehlt sich dennoch, vorsorglich zum einen bei der vertraglichen Auswahlmöglichkeit der Eltern, welchen Betreuungsumfang sie sich vorstellen (Betreuungsstunden innerhalb des Krippen- bzw. Elementarbereich) die altersmäßigen Unterschiede aufzuklären und auf die aktuelle Entgelttabelle zum Landesrahmenvertrag als Gegenleistungsbetrag zu verweisen bzw. diese zum Bestandteil des Betreuungsvertrages zu machen.
Darüber hinaus hat sich bereits in anderen Rechtsgebieten, wie bspw. dem Mietrecht oder dem Arbeitsrecht, etabliert, einen Kündigungsausschluss für die Zeit vor Aufnahme der Betreuung des Kindes innerhalb der Kindertageseinrichtung zu vereinbaren. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofes ist es daneben nicht erforderlich, den Eltern für die Dauer der anfänglichen Eingewöhnungsphase im Sinne einer Probezeit ein fristloses Lösungsrecht einzuräumen. Eine Kündigungsfrist von zwei Monaten zum Monatsende ist auch dann zumutbar und einzuhalten, wenn das Kleinkind nach Aufnahme in eine Kinderkrippe Unwohlsein und Schlafschwierigkeiten zeigt. Ein solches Verhalten sei innerhalb der Eingewöhnungsphase üblich und fällt grundsätzlich in den Risikobereich der Eltern. Es ist auch grundsätzlich nicht so, dass die Eltern mit ihrer Unterschrift unter dem Betreuungsvertrag mit der Kindertageseinrichtung lediglich eine Reservierung vornehmen. Es besteht kein Anlass, einem abgeschlossenen Betreuungsvertrag deswegen die Verbindlichkeit abzusprechen, weil sich die Eltern nachträglich dazu entschließen, ihr Kind doch nicht in die zunächst vorgesehene und vertraglich zur Aufnahme des Kindes verpflichtete Kindertageseinrichtung zu geben. Im Rahmen der von Seiten des Bundesgerichtshofes akzeptierten bzw. durch das Hamburger Kinderbetreuungsgesetz festgelegten Kündigungsfrist für eine ordentliche Kündigung haben sich die Eltern an dem Betreuungsvertrag und der von den Eltern zu erbringenden Gegenleistung festhalten zu lassen. Sollte die Beantragung eines Kita-Gutscheines für den maßgeblichen Zeitraum und die jeweilige Kindertageseinrichtung ausbleiben, haben die Eltern für die Betreuungskosten grundsätzlich einzustehen. Eine solche Regelung sollte sich ausdrücklich innerhalb des Betreuungsvertrages befinden. Sollte dennoch eine Kündigung der Eltern erfolgen, ist die Kindertageseinrichtung bzw. ihr Träger dazu berechtigt, das Betreuungsentgelt insgesamt unter Anrechnung der ersparten Aufwendungen (wie beispielsweise Kosten für eine überobligatorische Verpflegung der Kinder) zu beanspruchen.
Üblich ist es darüber hinaus, weitere Themenbereiche innerhalb des Betreuungsvertrages, wie beispielsweise die Möglichkeit der Fertigung von Bildern, Verpflichtungen nach dem Infektionsschutzgesetz sowie eine Einzugsermächtigung, zu regeln bzw. anzusprechen. Der Betreuungsvertrag sollte nicht unverändert langfristig genutzt, sondern regelmäßig an die aktuellen Gegebenheiten und Erfordernisse angepasst werden.
Die bundesweiten Rahmenbedingungen beinhalten einen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Betriebserlaubnis für den Betrieb einer Kindertageseinrichtung für jedes Unternehmen, welches das Wohl der Kinder in der Einrichtung gewährleisten kann. So ist es auch innerhalb der Freien und Hansestadt Hamburg. Eine spezielle Rechtsform des Unternehmens des Kita-Trägers wird nicht verpflichtend vorgegeben.
Die Hürde der BASFI, die Erteilung einer Betriebserlaubnis zu versagen, ist hoch. Es ist insbesondere nicht das Ziel des Gesetzgebers, durch die vorgegebenen Rahmenbedingungen, vermittelt durch die BASFI, „Einheits“-Kindertageseinrichtungen entstehen zu lassen. Gegen die Untätigkeit der Erteilungsbehörde und/oder etwaige unzulässige Auflagen zur Betriebserlaubnis ist der (zukünftige) Kita-Träger im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsrechts, insbesondere durch die Vorschriften einstweiligen Rechtsschutzes, geschützt.
Die BASFI hat die Gefährdung des Kindeswohls, sollte sie von einer solchen ausgehen, anhand von objektiv feststellbaren Kriterien als gegeben anzunehmen. Reine Vermutungen genügen nicht. Sollten Mängel festgestellt werden, kommt der BASFI zunächst eine Beratungsfunktion zu, im Rahmen derer sie – auch nachträglich – Auflagen zur bestehenden Betriebserlaubnis erteilen kann. Die Betriebserlaubnis selbst kann lediglich dann in zulässiger Weise nachträglich widerrufen bzw. zurückgenommen werden, wenn das Wohl der Kinder innerhalb der Einrichtung gefährdet und der Träger der Einrichtung nicht bereit oder nicht in der Lage ist, die Gefährdung für die Zukunft abzuwenden.
Grundsätzlich besteht keine Veranlassung dazu, sich der Auffassung der BASFI stets deshalb anzuschließen, um möglichen Diskussionen über den jeweiligen Problemkreis aus dem Wege zu gehen. Vielmehr sollte die Beratungsfunktion der zuständigen Behörden aktiv eingefordert werden, um für wiederkehrende Sachverhalte eine eindeutige Aufklärung und die damit einhergehende Fach- und Rechtsfortbildung sämtlicher Beteiligter für die Zukunft herbeizuführen. Ein aktiver fachlicher Diskurs zwischen den zuständigen Behörden der Freien und Hansestadt Hamburg und den (privaten) Kita-Trägern wird es sein, welcher die Vielfalt der Betreuungskonzepte und deren Um- und Durchsetzung in der alltäglichen Betreuungspraxis für die Zukunft sichert und der kindlichen Individualität ihre maßgeschneiderte Entwicklungsmöglichkeit gewährleistet.
Das Fördersystem der Freien und Hansestadt Hamburg im Rahmen des Hamburger Kita-Gutscheinsystems ermöglicht – in für andere Bundesländer vorbildlicher Art und Weise – die Qualität der Kinderbetreuung durch eine nachfrageorientierte Unternehmerlandschaft nachhaltig zu verbessern, ohne das notwendige Augenmaß zwischen dem pädagogischen Anspruch an das Kindeswohl und die jeweilige Finanzierbarkeit im Einzelnen aus den Augen zu verlieren.
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