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Timestamp: 2016-10-23 12:05:17+00:00
Document Index: 248775980

Matched Legal Cases: ['art. 83', 'art. 39', 'art. 37', 'art. 39', 'art. 5', 'art. 14', 'art. 39', 'art. 83', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 83', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 11', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 45', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 4', 'art. 46', 'art. 39']

81 I 357. Arr�t du 9 mars 1955 dans la cause Canton de Gen�ve contre Conf�d�ration suisse.
1. Notion du conflit de comp�tence au sens de l'art. 83 litt. a OJ (consid. 1). 2. Notion de la taxe d'a�rodrome au sens de l'art. 39 LNA. Les taxes pr�lev�es par l'exploitant d'un a�roport sur la distribution des carburants et lubrifiants n�cessaires aux a�ronefs (taxe de distribution) et sur le pesage du fret (taxe de pesage) sont-elles des taxes d'a�rodrome soumises � l'approbation de l'Office f�d�ral de l'air? (consid. 2). Faits � partir de page 35
A.- En vertu de l'art. 37 de la loi f�d�rale du 21 d�cembre 1948 sur la navigation a�rienne (LNA), "des a�rodromes ouverts � la navigation publique ne peuvent �tre cr��s et exploit�s qu'en vertu d'une concession, qui est octroy�e par le D�partement des postes et des chemins de fer".
Le 20 novembre 1951, le canton de Gen�ve a obtenu "la concession pour l'exploitation commerciale de l'a�roport de Gen�ve-Cointrin", dont il est propri�taire. Il a BGE 81 I 35 S. 36ainsi diverses obligations. Il doit notamment "prendre les mesures n�cessaires pour assurer l'exploitation de l'a�rodrome dans les meilleures conditions" et veiller � ce que les carburants et lubrifiants dont les a�ronefs ont besoin leur soient livr�s. Il a d'autre part le droit de "percevoir des taxes pour l'utilisation de l'a�roport et de ses installations". En vertu de l'art. 39 LNA, ces taxes, dites "taxes d'a�rodrome", "sont soumises � l'approbation de l'Office f�d�ral de l'air" (OFA). Elles sont per�ues actuellement sur la base d'un r�glement adopt� le 18 mai 1949 par la conf�rence des directeurs d'a�rodromes. Ce r�glement, approuv� par l'OFA, est entr� en vigueur le 1er octobre 1949; il pr�voit des taxes d'atterrissage, d'�clairage, de garage, de stationnement et d'exp�dition.
B.- Le 31 mai 1946, le canton de Gen�ve a conclu avec chacune des trois soci�t�s de distribution de carburants Lumina, Esso-Standard et B.P. une convention les autorisant � emmagasiner et � distribuer � l'a�roport de Gen�ve-Cointrin leurs carburants et lubrifiants pour a�ronefs. Ces contrats contiennent les dispositions suivantes:
"art. 5. - L'exploitant (c'est-�-dire la soci�t� de distribution) paiera � l'Etat de Gen�ve...
b) sur les livraisons de carburants, une redevance de fr. 0.02 par litre, lorsque la livraison est faite � un a�ronef d'une entreprise de navigation a�rienne ou � un a�ronef d'Etat; de fr. 0.04, lorsqu'elle est faite � un autre a�ronef;
c) sur les livraisons de lubrifiants, une redevance de fr. 0.15 par litre, lorsque la livraison est faite � un a�ronef d'une entreprise de navigation ou � un a�ronef d'Etat, de fr. 0.50 lorsqu'elle est faite � un autre a�ronef."
"Ces prix ne d�passeront, cependant, en aucun cas ceux qui sont pratiqu�s sur d'autres a�roports suisses et qui sont autoris�s par l'autorit� f�d�rale."
Les soci�t�s de distribution calculent leur prix de vente en tenant compte de la redevance (ci-apr�s taxe de distribution) due � l'Etat de Gen�ve.
D'autre part, en vertu de l'art. 14 al. 1 de l'ordonnance douani�re du 7 juillet 1950 sur la navigation a�rienne, l'exploitant d'un a�rodrome douanier, comme celui de Cointrin, "est tenu de mettre � la disposition de l'administration des douanes les locaux n�cessaires � son service, y compris les laboratoires, les appareils de pesage, etc., et de veiller � leur mise en �tat". Pour compenser les frais qui en r�sultent pour lui, le canton de Gen�ve per�oit depuis le 1er juin 1950 une redevance "sur toutes les marchandises commerciales import�es soumises au pesage". Cette redevance (ci-apr�s taxe de pesage) est de 0.10 fr. par envoi jusqu'� 100 kg. et de 0.10 fr. par 100 kg. pour envois sup�rieurs � 100 kg. Le montant en est factur� mensuellement aux transporteurs a�riens.
En 1951, le produit de la taxe de distribution a �t� de 171 121 fr. 82, celui de la taxe de pesage de 2293 fr. 90. Ni l'une ni l'autre de ces taxes n'ont �t� soumises � l'approbation de l'OFA.
C.- Diverses compagnies a�riennes ont saisi l'OFA de r�clamations contre le pr�l�vement de ces deux sortes de taxe. Des avis de droit ont �t� produits au sujet de la taxe de distribution. Comme ils divergeaient dans leurs conclusions, l'OFA a demand� une consultation au D�partement f�d�ral de justice et police. Celui-ci a admis l'opinion qu'il ne pouvait gu�re �tre question d'interdire le pr�l�vement d'une taxe de distribution mais qu'en revanche il appartenait � l'OFA d'en contr�ler le montant et de proc�der � ce contr�le quelle que soit la mani�re dont la redevance �tait port�e en compte ou juridiquement fond�e.
Se fondant sur cet avis, l'OFA a fait savoir au canton de Gen�ve, le 14 novembre 1952, que les taxes litigieuses �taient des taxes d'a�rodrome au sens de l'art. 39 LNA et qu'elles devaient donc �tre soumises � son approbation, ce qui n'avait pas �t� fait. Il lui a signifi� la d�cision suivante:
"Il n'est pas permis de pr�lever sur les a�roports suisses, pour la distribution de lubrifiants et de combustibles liquides, des taxes de distribution qui n'auraient pas �t� BGE 81 I 35 S. 38approuv�es par l'Office f�d�ral de l'Air. La m�me interdiction s'applique aux taxes de pesage qui gr�veraient l'exp�dition du fret."
Le canton de Gen�ve a recouru au D�partement f�d�ral des postes et des chemins de fer, qui, le 17 septembre 1953, a confirm� la d�cision de l'OFA. Il a saisi ensuite le Conseil f�d�ral, qui a d�clar� le recours irrecevable.
D.- All�guant que les d�cisions de l'OFA et du D�partement f�d�ral des postes et des chemins de fer font surgir un conflit de comp�tence, le canton de Gen�ve a introduit contre la Conf�d�ration une r�clamation de droit public (art. 83 litt. a OJ). Il requiert le Tribunal f�d�ral 1) de prononcer que l'art. 39 LNA n'est pas applicable aux conventions intervenues entre l'Etat de Gen�ve et les soci�t�s de distribution ni aux prestations qui y sont pr�vues, 2) d'annuler en cons�quence les d�cisions de l'OFA et du D�partement f�d�ral des postes et des chemins de fer. Il soutient en bref ce qui suit:
La question litigieuse est celle de savoir si les taxes de distribution et de pesage sont des taxes d'a�rodrome au sens de l'art. 39 LNA. Cette disposition a son origine dans un probl�me d'exploitation des a�rodromes comme tels. Elle vise les taxes que l'exploitant de l'a�rodrome peut percevoir en raison du but d'utilit� publique qu'il poursuit. Elle ne saurait d�s lors s'appliquer aux taxes de distribution et de pesage. En effet, les taxes de distribution reposent sur un bail � ferme et �chappent ainsi au droit public. Elles ne sont que la contrepartie de l'avantage que le canton de Gen�ve a accord� aux soci�t�s p�troli�res en leur affermant le droit d'utiliser l'a�roport pour leurs op�rations commerciales. Elles ne constituent donc ni une taxe ni un imp�t mais une prestation contractuelle librement consentie. Quant aux taxes de pesage, elles ont, elles aussi, un caract�re commercial �vident. L'exploitation de l'a�rodrome � titre commercial suppose la possibilit� de r�cup�rer les frais r�sultant du pesage. Ainsi, ces diverses taxes ne tombent pas sous le coup de l'art. 39 LNA.
BGE 81 I 35 S. 39L'OFA et le D�partement f�d�ral des postes et des chemins de fer ne sauraient donc exiger qu'elles soient soumises � son approbation.
La Conf�d�ration conclut au rejet de la r�clamation. Elle affirme que l'OFA est comp�tent pour se prononcer sur les taxes litigieuses. En effet, dit-elle, l'art. 39 LNA vise "toute redevance quelconque mise � la charge du trafic des passagers ou du fret par l'exploitant de l'a�roport du fait de l'utilisation de l'a�roport". Il donne � l'OFA le droit de contr�ler ces charges et de juger si elles sont �quitables, quelle que soit la mani�re dont elles sont port�es en compte ou juridiquement fond�es. Or, en l'esp�ce, les taxes de distribution et de pesage, qui sont en relation avec l'utilisation de l'a�roport, sont en fin de compte support�es par les usagers. L'art. 39 LNA est donc applicable.
1. Le conflit de comp�tence vis� par l'art. 83 litt. a OJ est un d�saccord entre la Conf�d�ration et un ou plusieurs cantons au sujet de l'�tendue de leurs attributions. Il a pour objet la d�limitation des souverainet�s f�d�rale d'une part, cantonale d'autre part. Pareil conflit existe notamment lorsque la Conf�d�ration pr�tend d�tenir un pouvoir qui empi�terait sur la souverainet� d'un canton et que, pour cette raison pr�cis�ment, le canton lui d�nie (RO 78 I 24, 74 I 163, 49 I 283, 40 I 538). Tel est le cas en l'esp�ce. La Conf�d�ration affirme en effet que l'OFA est comp�tent pour approuver les taxes de distribution et de pesage que per�oit le canton de Gen�ve. Celui-ci d�clare au contraire qu'en sa qualit� d'Etat souverain, il a le droit de r�gler comme il l'entend ses rapports avec des tiers et que les autorit�s f�d�rales ne peuvent d'aucune mani�re intervenir dans ce domaine. La r�clamation de droit public est donc recevable.
2. Aux termes de l'art. 39 LNA, "les taxes d'a�rodrome sont soumises � l'approbation de l'Office f�d�ral de BGE 81 I 35 S. 40l'air". C'est sur cette disposition que la Conf�d�ration pr�tend fonder le pouvoir de contr�ler les taxes de distribution et de pesage. La solution du pr�sent conflit de comp�tence d�pend donc de la d�finition qu'il faut donner de la taxe d'a�rodrome, et de la question de savoir si les redevances que per�oit le canton de Gen�ve rentrent dans le cadre de cette d�finition.
La LNA ne d�finit pas la taxe d'a�rodrome. Les travaux pr�paratoires ne fournissent pas non plus d'indications pr�cises � ce sujet. L'interpr�tation du texte l�gal lui-m�me permet simplement d'affirmer qu'en se servant du mot taxe (en allemand, Flugplatzgeb�hr), la loi vise une charge financi�re. En revanche, elle ne fait pas appara�tre � qui et pour quelle raison cette charge financi�re est impos�e.
Selon la doctrine g�n�rale du droit a�rien, la taxe d'a�rodrome est une prestation financi�re impos�e par l'exploitant de l'a�rodrome aux navigateurs a�riens et qui a sa source dans l'utilisation de la place d'aviation et de ses installations (RIESE, Luftrecht, 1949, p. 223/4, 232; LEMOINE, Trait� de droit a�rien, 1949, p. 138/9; K�PFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, p. 188 ss). Cette d�finition s'applique sans conteste aux "taxes d'a�rodrome" vis�es par l'art. 39 LNA. C'est ce que confirme d'ailleurs la concession octroy�e par la Conf�d�ration au canton de Gen�ve pour l'exploitation de l'a�roport de Cointrin. L'art. 11 de cette concession autorise en effet le pr�l�vement de taxes "pour l'utilisation de l'a�roport et de ses installations". Sans doute, la d�finition donn�e ci-dessus est-elle tr�s large et comprend-elle des prestations qui peuvent �tre de nature diff�rente. Mais peu importe. En donnant � l'OFA le droit de contr�ler les taxes d'a�rodrome, c'est-�-dire les charges grevant la navigation a�rienne, l'art. 39 LNA tend � emp�cher que les exploitants d'a�rodrome n'abusent de la situation de monopole, qui est cr��e en leur faveur par la concession, en exigeant des usagers des prestations de nature � paralyser la navigation a�rienne ou du moins � entraver son essor. Or, de ce point de vue, il est indiff�rent BGE 81 I 35 S. 41que les pr�l�vements op�r�s par les exploitants d'a�rodrome le soient en vertu du droit public ou du droit priv�. L'OFA peut exercer le droit de surveillance que lui conf�re l'art. 39 LNA aussi bien quand l'a�rodrome est exploit� par une corporation de droit public que lorsqu'il l'est par un particulier. Il est donc inutile de rechercher si, comme le pr�tend le canton de Gen�ve, les taxes litigieuses sont des prestations contractuelles librement consenties et soumises exclusivement au droit priv�. Il suffit d'examiner d'une part si elles frappent les navigateurs a�riens, d'autre part si elles sont en rapport avec l'utilisation de l'a�rodrome et de ses installations.
Les taxes de pesage sont support�es par les transporteurs a�riens auxquels elles sont factur�es mensuellement. Les taxes de distribution sont pr�lev�es aupr�s des compagnies p�troli�res. Elles ne sont donc pas support�es directement par les usagers. Toutefois, les compagnies p�troli�res en tiennent compte dans la fixation du prix des carburants et des lubrifiants qu'elles vendent aux navigateurs a�riens- Il est vrai que, dans son m�moire de r�plique, le canton de Gen�ve a soutenu que l'incidence des taxes de distribution sur le prix de vente des carburants et lubrifiants n'�tait pas d�montr�e. Mais, ce faisant, il s'est mis en contradiction avec les d�clarations qu'il a faites luim�me dans sa r�clamation o� il a clairement admis que les prix des carburants et lubrifiants "comprennent le montant de la r�mun�ration due � l'Etat". D'ailleurs le Conseil f�d�ral a produit une d�claration de la Swissair, soci�t� anonyme suisse pour la navigation a�rienne, qui atteste que, jusqu'au 13 septembre 1954, les compagnies p�troli�res lui ont toujours port� en compte la redevance de 2 fr. par 100 1. de carburants vendus. En cons�quence, il y a lieu d'admettre que tant les taxes de pesage que les taxes de distribution sont en d�finitive support�es par la navigation a�rienne et constituent pour elle une charge financi�re.
D'autre part, on ne saurait s�rieusement contester que BGE 81 I 35 S. 42la taxe de distribution est en rapport avec l'utilisation de l'a�rodrome. L'a�rodrome de Gen�ve-Cointrin est en effet un "a�roport" au sens de l'art. 45 du r�glement d'ex�cution de la LNA, du 5 juin 1950 (RNA). Comme tel, il est destin� "au trafic a�rien public" et doit �tre muni, � l'intention des usagers, "des installations ... pour le service et l'entretien des a�ronefs". Lorsqu'il s'agit comme en l'esp�ce d'un a�roport intercontinental, sur lequel des a�ronefs atterrissent apr�s avoir effectu� des parcours pouvant atteindre plusieurs milliers de kilom�tres, ces "installations" comprennent celles qui sont n�cessaires � l'approvisionnement en carburants et lubrifiants. Apr�s des parcours aussi importants, les navigateurs a�riens qui utilisent un a�roport doivent avoir la facult� de s'y ravitailler en essence et en huile. D'ailleurs le canton de Gen�ve a l'obligation d'y veiller, ainsi que cela ressort de l'acte de concession (art. 2). Il est de plus tenu d'assurer l'utilisation de l'a�roport dans les meilleures conditions (art. 54 RNA, art. 4 de la concession), ce qui comprend la livraison des carburants et lubrifiants. Il faut donc admettre que les taxes de distribution sont en rapport avec l'utilisation de l'a�roport. Il en va de m�me des taxes de pesage. Sans doute, ces taxes sont-elles avant tout destin�es � des fins douani�res. Mais on ne saurait perdre de vue que l'a�roport de Gen�ve-Cointrin est un "a�rodrome douanier" au sens de l'art. 46 RNA, c'est-�-dire un "a�rodrome que, d'entente avec l'Office f�d�ral de l'air, la Direction g�n�rale des douanes a d�sign� pour servir au trafic a�rien franchissant la fronti�re du pays". L'utilisation d'un tel a�rodrome comprend notamment l'accomplissement des formalit�s douani�res au sujet des marchandises que transportent les navigateurs a�riens, en particulier leur pesage.
Ainsi, les taxes litigieuses sont des charges financi�res impos�es par l'exploitant de l'a�rodrome de Gen�ve-Cointrin aux navigateurs a�riens. Elles sont en rapport avec l'utilisation de l'a�rodrome. Elles constituent donc des "taxes d'a�rodrome" au sens de l'art. 39 LNA. Il BGE 81 I 35 S. 43s'ensuit qu'elles doivent �tre soumises � l'approbation de l'Office f�d�ral de l'air et que le pouvoir que la Conf�d�ration pr�tend d�tenir � cet �gard doit lui �tre reconnu.
rejette la r�clamation.