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Timestamp: 2020-04-07 22:47:22
Document Index: 146947902

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'Artículo 383', 'Artículo 384', 'Artículo 4', 'Artículo 94', 'ARTÍCULO 337', 'artículo 285', 'artículo 99', 'artículo 184', 'artículo 12']

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Dictamen : 154 del 02/06/2003
Consultante: Tatiana Mora Alpízar
Institución: Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven
Texto Dictamen 154
C-154-2003
Tatiana Mora Alpízar
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio N° D.E. 022-2003, con fecha 16 de enero del 2003, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el tema que a continuación se detalla:
I.- Planteamiento del Objeto de la Consulta.
Se indica por parte de la Dirección Ejecutiva, la inquietud que surge referente a si procede autorizar el paso de aguas pluviales por un terreno propiedad del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, en los siguientes términos:
"Por este medio, en acatamiento al Acuerdo N° 2, tomado por la Junta Directiva del Consejo de Persona Joven, en Sesión Ordinaria N° 016, me permito solicitarle respetuosamente, se rinda dictamen en torno a si resulta procedente el permitir el paso de aguas pluviales por propiedad de la Institución paralelamente a la colindancia este del terreno hasta llegar a la calle donde se conectaría el colector pluvial. ¿ El otorgamiento del permiso correspondiente causaría derechos sobre los solicitantes del permiso? ¿ Por ser la propiedad del Estado, se requiere de alguna formalidad en el caso de otorgarse el permiso?".
Esta Procuraduría General hace abstracción de las circunstancias particulares que motivaron la consulta, y que se han acompañado al texto de la misma. Ello por cuanto, en virtud del artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no nos es dado entrar a evacuar casos concretos a través de la emisión de dictámenes, pues, a través de tal proceder, estaríamos sustituyendo la voluntad de la Administración consultante, y, de paso, afectaríamos la naturaleza de nuestras competencias consultivas.
Asimismo, y por lo que luego se dirá, el que pueda o no el Consejo consultante otorgar un "permiso" que afecte la condición de titular de un derecho de propiedad, es un asunto que cae bajo la órbita competencial de la Contraloría General de la República.
II.- Normativa aplicable.
De conformidad con el Código Civil, las propiedades están sujetas a cargas y limitaciones que son impuestas ya sea por ley o por motivos de utilidad pública. En este sentido, los artículos 383 y 384 de dicho cuerpo normativo prescriben:
"Artículo 383. La propiedad privada sobre inmuebles está sujeta a cargas u obligaciones que la ley le impone en favor de los predios vecinos, o por motivos de pública utilidad."
"Artículo 384. Las obligaciones a causa de utilidad pública, se rigen por los reglamentos especiales. También se rigen por leyes especiales las que se refieren al ramo de aguas, aunque se establezcan en interés o beneficio directo de particulares."
La Ley de Aguas (Ley N° 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas), por su parte, prescribe que las aguas pluviales son del dominio privado:
"Artículo 4º.- Son aguas de dominio privado y pertenecen al dueño del terreno:
I.- Las aguas pluviales que caen en su predio mientras discurran por él. Podrá el dueño, en consecuencia, construir dentro de su propiedad, estanques, pantanos, cisternas o aljibes donde conservarlas al efecto, o emplear para ello cualquier otro medio adecuado, siempre que no cause perjuicio al público ni a tercero;…"
Y en este mismo cuerpo normativo se regulan obligaciones derivadas sobre el paso de aguas, en el siguiente sentido:
"Artículo 94. Los terrenos inferiores están obligados a recibir las aguas que naturalmente, y sin intervención del hombre, fluyan de los superiores, así como la tierra o piedras que arrastren en su curso. Pero si las aguas fuesen producto de alumbramientos artificiales, o sobrantes de acequias de riego, o procedentes de establecimientos industriales que no hayan adquirido esta servidumbre, tendrá el dueño del predio que recibe las aguas el derecho de exigir el resarcimiento de daños y perjuicios, a menos que éste quiera aprovecharse de las aguas que reciba su terreno, en cuyo caso no tiene derecho a tal resarcimiento. Los dueños de predios o establecimientos inferiores podrán negarse a recibir los sobrantes de los establecimientos industriales que arrastren o lleven en disolución sustancias nocivas o fétidas, introducidas por los dueños de éstos. Presentarán al efecto la reclamación correspondiente ante la autoridad de policía respectiva".
Por su parte, la Ley General de Salud establece la obligación, al dueño de la propiedad, para lograr la adecuada disposición de las aguas pluviales, así como la correspondiente competencia del Ministerio de Salud para verificar la oportunidad de la forma en que se cumpla tal obligación:
"ARTICULO 285.- Las excretas, las aguas negras, las servidas y las pluviales, deberán ser eliminadas adecuada y sanitariamente a fin de evitar la contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano, la formación de criaderos de vectores y enfermedades y la contaminación del aire mediante condiciones que atenten contra su pureza o calidad." (Lo resaltado no corresponde al original)
ARTÍCULO 337. - Corresponderá privativamente a las autoridades de salud la aplicación y el control del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley y de su reglamentación, sin perjuicio de las facultades y obligaciones que leyes esenciales otorguen e impongan a otros organismos públicos dentro de sus respectivos campos de acción."
También es oportuno destacar la existencia del Reglamento de Construcciones, emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el cual, en el tema que nos ocupa, establece disposiciones concretas para sistemas de desagües de aguas pluviales, ya sea que se trate de edificios ("CAPITULO IV, ARTICULO IV.17.- Drenaje pluvial. No se permitirá caída libre de aguas pluviales sobre la vía pública, debiendo disponerse para tal efecto los bajantes pluviales desde techos, balcones, voladizos y cualquier otro saliente."); como también para edificios destinados a habitación unifamiliar o multifamiliar (CAPITULO VI, ARTICULO VI.14.- Desagües pluviales. Las aguas pluviales de techos, terrazas y patios, deberán ser conducidas a sistemas de alcantarillado pluvial o a cursos de aguas naturales.")
III.- Análisis de la consulta.
En primer término, es importante distinguir cuándo nos encontramos en presencia de un obligación que grava un fundo en tratándose de una "servidumbre natural". En este sentido, conviene citar a Brenes Córdoba en punto a este tema:
"De la situación de los lugares y por obra de la naturaleza, nacen algunas ventajas llamadas servidumbres naturales, que unos fundos obtienen sobre otros. Propiamente, sólo existe una servidumbre natural, la que pesa sobre los terrenos inferiores de recibir las aguas de lluvia o las que son producto espontáneo de la naturaleza por sí mismas, o sea sin obra del hombre, descienden de los terrenos superiores, así como la tierra, arena o piedras que arrastren en su curso. Mas por determinación de la ley, entra en la misma clasificación de gravamen que se impone a las tierras inferiores de dejar libre curso a las aguas provenientes de alumbramientos artificiales, o sobrantes de acequias de riego, o procedentes de establecimientos industriales.
Ambas servidumbres naturales se imponen sin que haya derecho a exigir nada por el servicio; mas en cuanto a la última clase de gravámenes, sí hay lugar al reclamo de los daños y perjuicios que a causa de ellos sobrevengan al dueño del terreno inferior." (BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los Bienes, San José, Editorial Costa Rica, 1963, p. 112)
A diferencia de la anterior tipología de "servidumbre", el tratadista Brenes Córdoba indica sobre las "legales":
"Con ciertos fines de utilidad pública, y aún privada, y especialmente teniendo en mira favorecer los trabajos agrícolas e industriales, establécense algunas servidumbres llamadas legales en razón de ser creaciones de la ley. (…) A instancia del que con arreglo a derecho, está en condiciones de reclamar el establecimiento, en beneficio propio, de cualquier limitación de este género, ella se impone forzosamente, satisfecho que sea el valor del servicio exigido y el de los daños y perjuicios que se ocasionen, porque en manera alguna la idea de servidumbre legal o forzosa, envuelve la de concesión gratuita.
Tres son las especies de servidumbres legales, las que pasan a enumerarse:
(…) Acueducto. Por tiempo limitado, o a perpetuidad, y con todas las otras modalidades de las servidumbres comunes, puede imponerse la de acueducto para la conducción de aguas destinadas a un servicio público y también en beneficio de particulares, en los casos siguientes: establecimiento o aumento de riego; establecimiento de baños y fábricas; desecación de lagunas y terrenos pantanosos, evasión o salida de aguas procedentes de alumbramientos artificiales, y salida de aguas de escorrentías y drenajes.
Cuando se trata de conducción de aguas a un punto para los fines expresados, la servidumbre se extiende, si fuere necesario, a los predios inferiores, para dar salida a las aguas sobrantes, verificada la respectiva compensación pecuniaria del daño que pudiera causarse. Con todo, es improcedente la imposición de servidumbre forzosa de acueducto para objetos de interés privado, sobre edificios, jardines o huertas existentes al tiempo de hacerse la solicitud." (Brenes Córdaba, ibid, p. 114)
Llegados a este punto, cabe hacer algunas precisiones que estimamos de interés:
En primer término, la obligación de aceptar el paso de aguas pluviales por un fundo sirviente, requiere que en el fundo dominante no se haya dado intervención del hombre. Ello resulta importante porque se atienden las circunstancias naturales que median entre terrenos aledaños. De suerte tal que sea cuestionable aplicar la figura de la servidumbre natural, cuando el paso de aguas pluviales devendría como resultado de obras constructivas en ese terreno aledaño.
En segundo término, es claro que existe una obligación para cualquier propietario de un terreno en el que se realicen obras constructivas de fijar el destino que se le dará a las aguas pluviales (artículo 285 de la Ley General de Salud). Este destino se supone de previo contemplado en los planos que son aprobados por las instancias administrativas pertinentes (artículos 1, 2, 18 y 74 de la Ley de Construcciones; Ley N° 833 del 2 de noviembre de 1949), de donde las propuestas que se hagan a un órgano de la Administración para permitir el paso de aguas pluviales, debería estar referido a una definición así adoptada con anterioridad al inicio de las obras constructivas.
Por último, estima esta Procuraduría General que no es de recibo, en casos como el que se presenta a nuestro conocimiento, la aplicación de la figura de la servidumbre forzosa de acueducto. Ello en tanto, como lo recoge la doctrina nacional sobre el tema, este tipo de gravamen sirve para aprovechamientos específicos de las aguas públicas (artículo 99 de la Ley de Aguas), de donde no tiene la naturaleza que se endilga a las aguas pluviales.
En lo que toca a que, sopesados los anteriores razonamientos, el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven pueda autorizar o no el paso de aguas pluviales debidamente entubadas por su propiedad, estimamos que este extremo se encuentra comprendido dentro de las atribuciones de la Contraloría General de la República, en cuanto órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública (artículos 1°, 8, 9, 11, 12 y 29 de su Ley Orgánica, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994 y sus reformas). Ello por cuanto se estaría constituyendo voluntariamente un gravamen sobre la propiedad, que de hecho supone la disposición de un componente de los "fondos públicos", al tenor de la última ley citada. En estos supuestos, ha sido elaboración de la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor que debe declinarse nuestra competencia y recomendar tramitar la consulta ante la Contraloría General:
"En segundo término, la materia de consulta es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República (utilización indebida de recursos públicos). Al respecto, en otros asuntos similares cuando hemos declinado la competencia (véase el dictamen C-291-2000 de 26 de noviembre del 2000), señalamos lo siguiente:
"En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ (Dictamen C-099-2003 del 8 de abril del 2003)
Estima la Procuraduría General que, de permitirse la utilización de la propiedad que en la actualidad ocupa el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, para los fines que interesan, estaría implicando la imposición de una carga al fundo. Ello, evidentemente, tendrá consecuencias patrimoniales, mismas que, relacionadas con un bien que compone los fondos públicos sujetos a la fiscalización y competencia de la Contraloría General de la República, conducen a que la procedencia jurídica del otorgamiento del permiso para el paso de las aguas pluviales de un terreno vecino sea competencia de ese Órgano Contralor, debiendo en consecuencia declinarse nuestra competencia consultiva.
Se declina la competencia consultiva en virtud de encontrarnos en presencia de una inquietud jurídica que versa sobre la disposición de un bien público componente de la Hacienda Pública, lo cual deviene en atribución exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República.