Source: http://movimentoperlagiustizia.org/csm/disciplinare/714-uso-dellautomobile-di-servizio.html
Timestamp: 2019-04-19 04:51:15+00:00
Document Index: 125270084

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 17', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3']

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Proc. n. 136/2009 R.G. - Sentenza del 4.6.2010 – Presidente Mancino – Estensore Fresa.
Doveri del magistrato nell’esercizio delle funzioni – Dirigente di ufficio giudiziario - Uso dell’automobile di servizio - Inosservanza delle norme regolamentari in materia – Utilizzo personale dell’autovettura all’esterno del distretto di appartenenza dell’ufficio – Esigenze di servizio – Sussistenza.
Doveri del magistrato nell’esercizio delle funzioni – Dirigente di ufficio giudiziario - Utilizzo dell’autovettura da parte di congiunti – Esiguità del danno – Illecito disciplinare – Esclusione per scarsa rilevanza.
L’utilizzo di autovetture di servizio da parte di un Procuratore della Repubblica per raggiungere la propria abitazione sita in un distretto diverso rispetto all’ufficio di appartenenza, per quanto operato in violazione delle disposizioni regolamentari dettate con circolare del Ministero della Giustizia e senza un formale provvedimento autorizzatorio derivante da esigenze di protezione, non concreta l’ipotesi disciplinare di cui all’art. 2 comma 1 lett. n) D. Lgs.vo n. 109/2006 quando – in ragione dell’attività requirente espletata dall’ufficio di Procura - il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica abbia in precedenza riconosciuto la sussistenza di ragioni di sicurezza tali da indurre i magistrato a ritenere ragionevolmente che esigenze di ufficio e di sicurezza gli consentissero l’uso dell’autovettura di servizio per i suoi spostamenti quotidiani.
L’utilizzo di autovetture di servizio da parte del predetto magistrato per accompagnare propri congiunti, non imposta da motivi di sicurezza, laddove concreti in ragione dell’esiguità della distanza del percorso e l’episodicità della condotta un minimo aggravio di spesa, non configura alcun rilievo disciplinare, trattandosi di ipotesi di scarsa rilevanza di cui all’art. 3bis D. Lgs.vo n. 109/2006.
A) dell’illecito disciplinare di cui agli artt. 1 e 2, comma 1, lettera n), del Decreto Legislativo 23 febbraio 2006 n. 109, perché, quale Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ........, nel periodo 17 aprile 2003 – 1 febbraio 2008, ha reiteratamente mancato di osservare le norme regolamentari (più specificamente, quelle dettate dalla circolare del Ministero della Giustizia n. 375/50/5 Ris-2312 del 3 dicembre 1997) in tema di utilizzo delle autovetture di servizio usufruendo di quelle assegnate all’ufficio da lui diretto, su propria disposizione, per recarsi dalla propria abitazione nel Comune di °°°°°, sito al di fuori del distretto di appartenenza della suddetta Procura, fino all’ufficio e viceversa, senza che ciò fosse giustificato da ragioni di servizio, ed inoltre perché nella suddetta qualità:
B) dalla seconda metà dell’anno 2006 ed almeno fino al 22 gennaio 2008, ha reiteratamente mancato di osservare le norme regolamentari (più specificamente, quelle dettate dal D.P.C.M. 30 ottobre 2001, dalla direttiva in pari data del Presidente del Consiglio dei Ministri e dalla circolare del Ministero della Giustizia n. 2312 del 3 dicembre 1997) in tema di utilizzo delle autovetture di servizio, impiegando quelle assegnate all’ufficio da lui diretto per accompagnare abitualmente la figlia al e dal luogo di lavoro, posto al di fuori del Comune di ........, e occasionalmente la moglie a _____, senza che l’utilizzo dell’autovettura fosse giustificato da ragioni di sicurezza.
Il Procuratore Generale conclude chiedendo l’assoluzione quantomeno sul richiamo alla previsione all’articolo 3/bis.
La Difesa conclude chiedendo l’assoluzione.
Con nota del 23 gennaio 2008, in esecuzione della delibera del 17 gennaio 2008 del Comitato di Presidenza, il Segretario generale del Consiglio superiore della magistratura trasmetteva copia di un esposto - in seguito rivelatosi anonimo - al Procuratore generale presso la Corte di cassazione, il quale chiedeva informazioni alla Procura della Repubblica di Roma in relazione agli aspetti penali della vicenda denunciata, riguardante la possibile irregolare utilizzazione dell’autovettura di servizio da parte del Procuratore della Repubblica di ........, dott. XXXXXX.
Il Procuratore della Repubblica di Roma, dapprima rappresentava, in data 28 aprile 2008, di aver iscritto il dott. XXXXXX nel registro degli indagati per il delitto di peculato e poi segnalava, in data 15 maggio 2008, di aver richiesto al GIP l’archiviazione del procedimento a carico del medesimo magistrato.
Dalla richiesta di archiviazione emergeva anche che il dott. XXXXXX, a partire dalla seconda metà del 2006, aveva varie volte accompagnato con l’auto di servizio sua figlia presso le agenzie della Banca di …. ove lavorava, in ### fino al luglio 2007 e, successivamente, in #########. Emergeva inoltre che, in pochissime occasioni, lo stesso dott. XXXXXX aveva accompagnato, sempre con l’autovettura di servizio, la moglie a _____, presso una struttura sanitaria pubblica ove la stessa doveva sottoporsi a visita di controllo. Il GIP disponeva l’archiviazione del procedimento in data 18 giugno 2008.
Con nota del 18 agosto 2008 il Capo dell’Ispettorato generale del Ministero della giustizia - al quale pure era pervenuto l’esposto anonimo - segnalava al Ministro che il dott. XXXXXX, all’epoca dei fatti Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ........, aveva reiteratamente mancato di osservare le norme regolamentari in tema di utilizzazione delle autovetture di servizio, usufruendo di quelle assegnate all’ufficio da lui diretto, su sua disposizione, per recarsi dalla propria abitazione nel Comune di °°°°°, sito al di fuori del distretto di appartenenza della Procura di ........, fino all’ufficio e viceversa, senza che ciò fosse giustificato da ragioni di servizio.
Con nota del 9 ottobre 2008 il Ministro della giustizia promuoveva l’azione disciplinare nei confronti del dott. XXXXXX per l’illecito di cui al capo di incolpazione in epigrafe trascritto.
Con nota del 2 marzo 2009 il Procuratore generale contestava all’incolpato la violazione per cui era stata promossa l’azione disciplinare ed il 2 aprile 2009 il dott. XXXXXX, assistito dal difensore di fiducia, rendeva l’interrogatorio, depositando memoria scritta ed eccependo che le prescrizioni di carattere generale contenute nelle circolari ministeriali in materia di utilizzazione delle autovetture di servizio non trovavano applicazione nell’ipotesi di magistrato sottoposto a misure di sicurezza, tale dovendo intendersi quella che aveva disposto a suo favore l’uso di un’autovettura blindata.
Con nota del 23 luglio 2009 il Procuratore generale contestava all’interessato l’ulteriore violazione attinente l’abituale accompagnamento della figlia al e dal luogo di lavoro e, occasionalmente, della moglie a _____, senza che l’utilizzo dell’autovettura fosse giustificato da ragioni di sicurezza.
Il dott. XXXXXX rendeva conseguentemente altro interrogatorio in data 21 ottobre 2009, producendo altra memoria difensiva ed eccependo che l’accompagnamento della moglie aveva avuto luogo solo in due occasioni, determinate dalla necessità di urgente assistenza ospedaliera, mentre l’accompagnamento della figlia aveva implicato modestissime deviazioni di percorso.
Richiesta dal Procuratore generale la fissazione del dibattimento con nota del 20 novembre 2009, il dott. XXXXXX veniva tratto a giudizio con decreto ritualmente comunicato.
All’udienza del 4 giugno 2010, la difesa svolgeva in via preliminare eccezioni di decadenza dell’azione disciplinare e di nullità del capo di incolpazione per genericità dell’addebito. Quindi, acquisita la documentazione prodotta dall’incolpato ed espletata l’istruttoria dibattimentale con l’escussione testimoniale dell’autista del dott. XXXXXX, M.llo della Guardia di Finanza ****, dopo ampia discussione il Procuratore generale presso la Corte di cassazione concludeva per l’assoluzione ai sensi dell’art. 3 bis del d.lgs. 109/2006, mentre la difesa concludeva per l’assoluzione per insussistenza dell’addebito.
La sezione disciplinare ha deciso quindi dando lettura del dispositivo.
1. Preliminarmente, devono essere rigettate le eccezioni di decadenza dell’azione disciplinare.
Come noto l’azione disciplinare deve essere promossa “entro un anno dalla notizia del fatto” (art. 15, primo comma, del d.lgs. n. 109 del 2006) e della notizia del fatto il Ministro della giustizia ed il Procuratore generale possono essere resi edotti con denuncia circostanziata. Il Procuratore generale può anche esserne reso edotto a seguito di segnalazione del Ministro della giustizia o, ancora, a seguito dell’espletamento, da parte sua, di sommarie indagini preliminari. Il Ministro della giustizia può infine esserne edotto anche a seguito di relazione del suo Ispettorato generale.
Ai fini della decorrenza del termine annuale di decadenza dell’azione disciplinare deve in effetti farsi riferimento, per ciascuno dei titolari dell’azione, al momento in cui essi abbiano conoscenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito disciplinare.
Nel caso di specie, il Ministro della giustizia ha ricevuto notizia circostanziata del fatto in data 21 agosto 2008, come risulta dall’annotazione nel registro di protocollo del suo ufficio della nota del suo Ispettorato generale (essendo del tutto inutilizzabile l’esposto anonimo, poi stralciato dagli atti del presente procedimento in sede dibattimentale).
L’azione disciplinare è quindi iniziata tempestivamente, entro l’anno, con la prescritta comunicazione al Procuratore generale presso la Corte di cassazione del 9 ottobre 2008 (art. 15, terzo comma, d.lgs. n. 109/2006).
Il Procuratore generale deve poi formulare le richieste conclusive di cui all’art. 17, secondo e sesto comma “entro due anni dall’inizio del procedimento” (art. 15, secondo comma, del d.lgs. n. 109/2006).
Ai fini della decorrenza del predetto termine biennale di decadenza deve, quindi, farsi riferimento al momento iniziale della richiesta di indagini rivolta dal Ministro al Procuratore generale, coincidente con la data di ricezione risultante dal protocollo amministrativo della Procura generale ed al momento finale della richiesta del Procuratore generale di fissazione del dibattimento.
Nel caso di specie, il Procuratore generale ha ricevuto la richiesta del Ministro di svolgimento delle indagini il 13 ottobre 2008 ed ha chiesto la fissazione del dibattimento il 20 novembre 2009, ampiamente nei termini di legge.
Infondate pertanto risultano le eccezioni di decadenza sollevate dalla difesa dell’incolpato.
2. La difesa dell’incolpato ha eccepito anche la nullità dell’incolpazione per assoluta genericità.
L’eccezione deve essere respinta. Vero è che anche nel giudizio disciplinare, così come in quello penale, per non incorrere nel vizio di nullità dell’incolpazione sotto il profilo della genericità dell’addebito, è necessario che sia salvaguardato il diritto di difesa dell’incolpato mediante una rigorosa e circostanziata indicazione nella contestazione dell’addebito, della specifica natura della condotta e del profilo sotto cui la stessa viene addebitata, in modo che possa essere agevolmente individuato dall’incolpato il particolare ed esatto angolo visuale dal quale la sua condotta - nel nuovo come nell’abrogato sistema disciplinare - deve essere vagliata; conseguentemente, la nullità della contestazione e delle accuse mosse all’incolpato per l’incertezza assoluta sul fatto e per la conseguente violazione del contraddittorio e del diritto di difesa è di regola esclusa solo quando i fatti per i quali è promosso il procedimento disciplinare risultano tutti analiticamente descritti nella contestazione mossa all’incolpato in guisa da non lasciare adito a dubbi sull’esatta consistenza e configurazione dei fatti e delle violazioni addebitate (Cass., sez. un., 15 luglio 2008 n. 19341; v. anche Cass., sez. un., 1° dicembre 1997 n. 9615; 14 ottobre 1996 n. 8958; CSM, sez. disc., 17 ottobre 2008 n. 116). Ma i requisiti dell’analiticità della contestazione e della chiara indicazione del comportamento ascritto non comportano però, necessariamente, la specifica indicazione degli episodi addebitati quando l’incolpazione abbia comunque raggiunto il suo scopo, avendo l’incolpato avuto modo di comprendere pienamente di quali episodi si sia trattato attraverso l’esposizione di argomenti e la stesura di memorie difensive (Cass., sez. un., 16 luglio 2009 n. 16559; cfr. nello stesso senso pure Cass., sez. un., 5 febbraio 2009 n. 2732; 27 luglio 2007 n. 16626). In altre parole, al fine di escludere la configurabilità di una contestazione generica, rileva non solo quanto indicato specificamente nel capo di incolpazione ma anche quanto risulta dal complesso degli elementi portati a conoscenza dell’incolpato e sui quali lo stesso è stato messo in grado di difendersi (Cass., sez. un., 23 dicembre 2009 n. 27290; 3 agosto 2009 n. 17903; nello stesso senso, Cass., sez. un., 7 febbraio 2007 n. 2685; 20 dicembre 2006 n. 27172).
3. Alla luce della documentazione acquisita e dell’istruttoria dibattimentale sono stati pienamente accertati i fatti dai quali l’odierno procedimento disciplinare trae origine, sui quali in buona sostanza non c’è contestazione.
Il dott. XXXXXX, nella qualità di Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ........, con provvedimento del Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____ del 22 luglio 1994, era stato autorizzato a risiedere fuori della sede giudiziaria di ........ e fuori del distretto di competenza, a °°°°°, distante dalla sede lavorativa circa 55 chilometri. Nel provvedimento autorizzatorio si erano considerate compatibili le esigenze del servizio con la residenza fuori sede giudiziaria proprio per la breve distanza chilometrica, nonché per la pluralità dei mezzi di trasporto tra sede di residenza e sede dell’ufficio e per “il possesso di un proprio mezzo di locomozione (o la disponibilità di quello di ufficio assegnato al richiedente per ragioni di sicurezza”).
Quale Procuratore della Repubblica di ........, il dott. XXXXXX si recava presso la sede giudiziaria quasi quotidianamente, come comprovato dall’esame dei libretti matricolari delle vetture ordinarie in uso durante il periodo sottoposto a verifica ispettiva ed utilizzate dal Procuratore della Repubblica (Lancia Lybra 1,9 JTD; Ford Fusion; Alfa Romeo 147; Nissan; Opel Meriva).
Per lo meno a partire dal 17 aprile 2003 e sino al 1° febbraio 2008 (date cristallizzate nel capo di incolpazione), il dott. XXXXXX ha fatto uso per i suoi spostamenti dall’abitazione all’ufficio e viceversa di autovetture di servizio. Ciò è risultato pacifico pure dall’esame dei libretti matricolari delle vetture di servizio utilizzate. L’Ispettorato ha quantificato il complessivo danno erariale in Euro 12194 ed il Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____ il 23 giugno 2009 ha poi disposto la costituzione in mora del dott. XXXXXX, intimandogli di adempiere il pagamento della predetta somma al fine di soddisfare le pretese creditorie dell’Amministrazione.
Peraltro, dalla seconda metà dell’anno 2006 sino al 22 gennaio 2008 (date pure cristallizzate nel capo di incolpazione), il dott. XXXXXX ha anche accompagnato abitualmente con la vettura di servizio sua figlia al e dal luogo di lavoro ed ha accompagnato un paio di volte, sempre con la vettura di servizio, la moglie a _____ per accertamenti sanitari.
Queste specifiche circostanze, sostanzialmente ammesse dall’incolpato, sono puntualmente descritte nella richiesta di archiviazione della Procura di Roma in data 15 maggio 2008, ove si legge che “… il dott. XXXXXX, a partire dalla seconda metà del 2006, ha varie volte accompagnato la sua unica figlia presso le Agenzie della Banca di Roma ove la donna lavorava.
Per eseguire tali accompagnamenti era necessario operare delle deviazioni dall’ordinario tragitto °°°°°- ........ (o viceversa), di circa 40 km. complessivi per ogni viaggio. Tale accompagnamento non era quotidiano e non di rado era limitato solo al viaggio di andata ovvero di ritorno di XXX XXXXXX (la quale, sprovvista di patente di guida, riusciva anche ad utilizzare accompagnatori diversi rispetto al padre).
La prova più convincente sia dell’esistenza di svariati viaggi di accompagnamento di XXX XXXXXX che della frequenza discontinua degli stessi è offerta dai tabulati dell’apparecchio telepass in uso al veicolo di servizio del Procuratore della Repubblica di .........
Anche il giorno in cui è stato eseguito un controllo da parte della Polizia Giudiziaria delegata da questo ufficio (22.1.2008) la vettura in uso al dott. XXXXXX Alfa Romeo 147 non blindata è stata notata mentre in #### faceva scendere una donna poi identificata nella figlia del citato magistrato (quest’ultimo, a sua volta, ha ammesso tale circostanza nel corso dell’interrogatorio del 7.3.2008).
In pochissime ulteriori occasioni, inoltre, come indicato a suo tempo dall’anonimo quanto bene informato esponente, il veicolo in precedenza specificato aveva accompagnato in _____, alla presenza del dott. XXXXXX, la di lui moglie presso una struttura sanitaria pubblica ove la stessa doveva sottoporsi a visita di controllo”.
Il dott. XXXXXX non è risultato sottoposto ad un formale provvedimento di sottoposizione a tutela, il che avrebbe comportato sicuramente un regime speciale nell’uso delle autovetture di servizio. In particolare, non è risultato sottoposto ad alcun provvedimento previsto dal decreto legge 6 maggio 2002 n. 83 (“Disposizioni urgenti in materia di sicurezza personale ed ulteriori misure per assicurare la funzionalità degli uffici dell'Amministrazione dell'interno”), convertito con modificazioni nella legge 2 luglio 2002 n. 133.
In forza della predetta normativa, infatti, avrebbe dovuto essere il Ministro dell’interno, “nell’espletamento dei compiti e nell’esercizio delle funzioni di autorità nazionale di pubblica sicurezza”, ad adottare “i provvedimenti” e ad impartire “le direttive per la tutela e la protezione delle alte personalità istituzionali nazionali ed estere, nonché delle persone che per le funzioni esercitate o che esercitano o per altri comprovati motivi, sono soggette a pericoli o minacce, potenziali o attuali, nella persona propria o dei propri familiari, di natura terroristica o correlati al crimine organizzato, al traffico di sostanze stupefacenti, di armi o parti di esse, anche nucleari, di materiale radioattivo e di aggressivi chimici e biologici o correlati ad attività di intelligence di soggetti od organizzazioni estere” (art. 1).
Da una nota del Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____, risalente al 19 settembre 1994 e quindi anteriore alla citata normativa, si evince però che il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica aveva a quei tempi ritenuto idonee “le misure di protezione in vigore”, quale appunto l’uso di autovettura blindata “per gli spostamenti da °°°°°e ........ e viceversa”, “riservandosi ulteriori determinazioni in relazione ad eventuali future emergenze”.
Dalla nota del Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____, datata 29 aprile 2009, si evince inoltre che:
- il Comitato Provinciale per l’Ordine e per la Sicurezza Pubblica di _____ aveva convenuto il 9 aprile 2002 (e, quindi, ancora antecedentemente l’entrata in vigore del decreto legge n. 83 del 2002) sulla valutazione “che l’assegnazione da parte dell’amministrazione di appartenenza dell’autovettura attrezzata sia ai capi degli uffici giudiziari del capoluogo e della provincia che, in uso coordinato, ai magistrati del settore penale – secondo le direttive del Capo dell’Ufficio e nei limiti della disponibilità dei veicoli – costituisca, senza dubbio, una prima importante misura di difesa passiva”;
- la stessa valutazione era stata successivamente ribadita il 10 maggio 2006, sempre presso la Prefettura di _____ ed in sede di riunione di coordinamento interforze, ove si conveniva sulla “opportunità dell’utilizzo della vettura protetta dell’Amministrazione Giudiziaria nei confronti di magistrati la cui esposizione a rischio, pur non riconducibile alle fattispecie di cui all’art. 1 della legge 133/02, è connessa comunque all’incarico ricoperto e/o al grado di visibilità che lo stesso comporta, nonché alla particolare rilevanza e delicatezza delle inchieste e processi trattati”;
- in quest’ultima riunione veniva condiviso il prospetto, presentato dal Procuratore generale di _____, relativo all’impiego delle autovetture dell’amministrazione giudiziaria del distretto di _____, che, per la Procura della Repubblica di ........, prevedeva una autovettura blindata ad esclusivo uso del Procuratore della Repubblica.
Lo stesso Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____, con nota dell’11 agosto 2006, aveva pregato il Ministro della giustizia “di valutare positivamente la richiesta di protezione dei magistrati attraverso la dotazione di autovetture blindate, primo ed indispensabile strumento di tutela di soggetti impegnati in un distretto particolarmente esposto a rischio di aggressioni ed intimidazioni ai rappresentanti dell’ordine giudiziario”.
Il dott. XXXXXX, sulla base di questa pluralità di atti, tutti concernenti l’esigenza di una sua adeguata protezione, si è sempre dichiarato convinto di essere sottoposto a particolari misure di sicurezza che giustificassero l’uso delle autovetture di servizio al di là dei limiti ordinari previsti in via generale.
Il teste escusso, M.llo della Guardia di Finanza °°°°°, ha confermato di essere stato adibito al servizio di autista del Procuratore della Repubblica e di aver condotto l’autovettura di servizio del Procuratore sin dal maggio ‘96. Egli ha specificato che il dott. XXXXXX gli aveva chiesto di svolgere tali funzioni anche perché abitante a °°°°°, con conseguente risparmio di chilometri, visto che la vettura di servizio avrebbe potuto effettuare in tal modo solo due viaggi al giorno tra °°°°°e ........ anziché quattro. Ha infine confermato gli accompagnamenti con l’auto di servizio della figlia del Procuratore “un paio di volte a settimana” sul luogo di lavoro, che comportavano minime deviazioni di percorso, nonché i due accompagnamenti della moglie presso il Policlinico di _____ “in circostanze gravi”.
4. Tanto premesso in punto di fatto, devono svolgersi in punto di diritto più articolate osservazioni attinenti la ricostruzione della disciplina normativa attinente l’utilizzazione delle autovetture di servizio (già in parte effettuata dalla giurisprudenza disciplinare pregressa: CSM, sez. disc., 19 novembre 2004 n. 119; 14 febbraio 2003 n. 13; v. anche CSM, sez. disc., 7 novembre 2003 n. 113). Questa disciplina prende le mosse dal regio decreto 3 aprile 1926, n. 746, recante il regolamento sul servizio automobilistico per le amministrazioni dello Stato. Il testo normativo, per quel che rileva in questa sede, non contiene alcuna previsione relativa a limiti territoriali per l’utilizzazione dell'autovettura di servizio, ma si limita ad affermare l’ovvia regola secondo la quale “Le vetture automobili assegnate alle amministrazioni dello Stato per determinate autorità debbono essere adoperate esclusivamente per ragioni di servizio” (art. 1). La legge finanziaria del 1996 (legge 23 dicembre 1996 n. 662), ai commi da 118 a 124 dell’art. 2, ha modificato in maniera significativa la precedente disciplina, restringendo le categorie di pubblici funzionari che possono utilizzare le auto di servizio, prevedendo una progressiva privatizzazione del servizio ed escludendo il diritto all’uso delle autovetture di servizio per coloro che cessano dalle cariche pubbliche. Con la legge n. 133 del 1998, la predetta disciplina è stata interpretata nel senso che essa non comprende l’utilizzazione delle autovetture protette assegnate ai magistrati o a incaricati di funzioni giudiziarie esposti a pericolo.
Con decreto del Presidente del consiglio dei ministri del 2 gennaio 1997 è stato disposto che, sino alla completa ricognizione delle modalità di utilizzo del parco delle vetture di servizio, i soggetti già titolari del diritto all’utilizzo delle auto di servizio avrebbero continuato ad utilizzarle.
Il decreto del Presidente del consiglio dei ministri del 28 febbraio 1997, proprio in attuazione del suddetto d.p.c.m., si occupa dell’individuazione dei soggetti ai quali è consentito l’uso della vettura di servizio, oltre quelli espressamente indicati dalla legge n. 662 del 1996, e tra questi sono comprese le procure della Repubblica (art. 2, secondo comma, lett. d)). L’art. 2, al terzo comma, dispone poi che “L'utilizzo delle vetture di cui al comma 2 può essere consentito per esigenze di servizio del titolare, compresi gli accompagnamenti al e dal luogo di lavoro …” ed al sesto comma, infine, fa salve “le esigenze di sicurezza, individuate dagli organi competenti”.
Nell’ottica di un’ulteriore riduzione di spesa, il successivo decreto del Presidente del consiglio dei ministri del 30 ottobre 2001 ha ulteriormente ristretto le categorie dei soggetti titolari del diritto all’utilizzazione delle autovetture di servizio, ma ha ancora compreso, tra questi, i procuratori della Repubblica. Al secondo ed al terzo comma dell’art. 2 risultano ritrascritte le precedenti disposizioni del terzo e sesto comma dell’art. 2 del precedente d.p.c.m..
L’intera disciplina primaria e secondaria, dunque, non prevede alcuna limitazione territoriale nell’uso dell'auto di servizio, ma solo un limite, per così dire, funzionale, nel senso che l’uso è consentito per esigenze di servizio, per tali intendendo anche quelle relative agli spostamenti dalla casa di abitazione del titolare al luogo di lavoro e viceversa.
Dei limiti territoriali si occupa, invece, la nota 3 dicembre 1997 n. 375/50/5 Ris – 2312 del Ministro della giustizia (c.d. circolare Flick) con la quale, anche al fine di rispondere ai numerosi quesiti posti dagli uffici giudiziari, vengono forniti “parametri utili per l'organizzazione e l’espletamento del servizio”.
Un primo criterio generale è che l’autovettura di servizio può essere utilizzata per esigenze di servizio solo nel territorio di competenza dell’ufficio al quale il mezzo è assegnato. In via generale è quindi escluso che possano costituire esigenze di servizio quelle connesse alla partecipazione a convegni, congressi, seminari, anche se per ragioni di studio o di aggiornamento professionale.
Una regola più restrittiva è dettata invece per l’utilizzazione dell’autovettura per il percorso ufficio-abitazione, che pure il d.p.c.m. del 28 febbraio 1997 comprende espressamente tra le esigenze di servizio. In questa ipotesi l’utilizzazione è circoscritta al “territorio comunale”.
Le eccezioni a questo criterio generale sono rappresentate soltanto da obiettive ed imprevedibili esigenze conseguenti all'esercizio delle funzioni, quali:
a) gravi e improvvise difficoltà nei collegamenti pubblici dovute al protrarsi delle attività di servizio;
b) impossibilità di far uso di mezzo privato;
c) comprovata precarietà delle condizioni di salute di per sé incompatibili con l’uso di altri mezzi pubblici o privati.
Una più ampia facoltà di utilizzazione, ma solo nell’ambito del distretto, è invece prevista quando il titolare dell’auto di servizio debba partecipare a manifestazioni pubbliche in rappresentanza dell’ufficio.
Un’altra circolare ministeriale di poco precedente, quella del 18 giugno 1997 n. 375/50/5 Ris – 566, sempre nell’ambito di una razionalizzazione della finanza pubblica, indicava criteri di riorganizzazione dell’utilizzo delle auto di servizio, avendo cura di precisare che “alla disciplina fin qui delineata sono sottratte le autovetture protette funzionalmente adibite a esigenze di tutela ai sensi degli artt. 18 e 20 della legge 1.4.1991 (rectius 1981) n. 121” e ciò correttamente interpretando l’art. 2, sesto comma dell’art. 2 del d.p.c.m. 28 febbraio 1997.
5. Alla luce delle predette norme vigenti, e ribadendo un orientamento già più volte affermato in sede disciplinare nella vigenza del sistema abrogato ed anche anteriormente all’adozione dei criteri interpretativi restrittivi adottati con le circolari Flick (Cass., sez. un., 10 luglio 1997 n. 6254; CSM, sez. disc., 10 maggio 1996 n. 61; 15 marzo 1996 n. 25; 23 febbraio 1996 n. 15), è da ritenere che, anche nel sistema disciplinare vigente, costituisca uso indebito dell’autovettura di servizio, e quindi condotta rilevante sul piano disciplinare, il tragitto dall’ufficio all’abitazione che si trovi fuori dal territorio di competenza dell’ufficio stesso (e viceversa), anche quando il magistrato sia stato autorizzato a risiedere fuori sede in deroga a quanto previsto dall'art. 12 dell'ordinamento giudiziario, tranne che nel caso di apposita misura di tutela dell'incolumità personale adottata dalle autorità competenti; e ciò perché, se pur il tragitto da casa ad ufficio è da considerare di norma come svolto per le “ragioni di servizio” che sono indicate dall’art. 1 del R.D. 3 aprile 1926, n. 746, come le uniche che legittimino l'uso delle automobili assegnate alle amministrazioni dello Stato, ciò non può valere nel caso in cui l'abitazione del magistrato, sia pure previa autorizzazione, sia situata fuori dal territorio di competenza dell'ufficio giudiziario presso cui egli presti servizio (addirittura fuori del distretto, nel caso di specie), al fine di evitare che una sua esigenza di mera comodità comporti un onere economico aggiuntivo per l'amministrazione a causa dei maggiori costi derivanti da più lunghi tragitti svolti dall'autovettura di servizio.
Tale regola, che costituisce nulla più che un’evidente applicazione di elementari principi di buona amministrazione, è stata peraltro espressamente ribadita nella circolare n. 4109 dell'Ispettorato Generale del Ministero della giustizia in data 3 luglio 1991, nella quale si legge che “in assenza di ragioni di sicurezza, l'autorizzazione a risiedere fuori sede, in quanto accordata per la tutela di un particolare e personale interesse del beneficiario, non può estendersi all'uso dell'autovettura che finirebbe per trasferire allo Stato un onere determinato da una ragione personale del soggetto, senza alcun collegamento con le superiori esigenze di servizio”.
La violazione contestata, sancita dall’art. 2, primo comma, lett. n) d.lgs. n. 109/2006 (la reiterata inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni sul servizio giudiziario adottate dagli organi competenti), può essere senz’altro ricollegata ai principi affermati in materia dalla giurisprudenza disciplinare precedente alla riforma.
Nel sistema disciplinare abrogato l’inosservanza di norme regolamentari o delle disposizioni di servizio venivano con una certa approssimazione ricondotte alla violazione di legge (appunto, le norme regolamentari) o, più spesso, alla violazione dei doveri di correttezza nell’adempimento dei comportamenti dovuti o ancora alla negligenza (violazione del dovere di diligenza). Ma, nella pregressa giurisprudenza, l’inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni di servizio, proprio a causa della struttura della fattispecie di illecito prevista dall’art. 18, poteva assumere rilevanza disciplinare soltanto se ed in quanto causa di pregiudizio della fiducia e della considerazione di cui il magistrato deve godere o del prestigio dell’ordine giudiziario.
Nel nuovo sistema disciplinare e nella fattispecie tipizzata in contestazione questo requisito non è più necessario. Si potrebbe dire che è presunto quale effetto automatico della violazione se non fosse più aderente alla lettera ed allo spirito del sistema vigente ritenere che il legislatore ricollega adesso la illiceità disciplinare non più al pregiudizio, ma alla commissione dei fatti specifici indicati nelle diverse ipotesi di illecito.
Essenziale è, naturalmente, che l’inosservanza del regolamento o della disposizione di servizio sia grave o (come nel caso di specie pacifico) reiterata e che il fatto non possa essere considerato di scarsa rilevanza (art. 3 bis, che ha introdotto nell’ordinamento disciplinare il c.d. principio di offensività).
6. Il dott. XXXXXX, come già evidenziato, ha eccepito di aver utilizzato l’autovettura di servizio, per il periodo individuato nel capo di incolpazione e per tutti gli spostamenti contestati, comprensivi degli abituali accompagnamenti della figlia sul luogo di lavoro, in totale buona fede e nell’assoluta convinzione di essere destinatario di misure di sicurezza tali da derogare i limiti indicati dalle norme di legge, regolamento e circolare in tema di utilizzazione delle autovetture di servizio.
L’aspetto dell’elemento soggettivo dell’illecito disciplinare contestato va quindi approfondito ai fini della configurabilità della violazione dell’illecito di cui alla lett. n) del primo comma dell’art. 2 d.lgs. n. 109/2006.
In sede penale, come detto, è intervenuta l’archiviazione del procedimento (decreto del GIP del Tribunale di Roma del 18 giugno 2008) ed in sede di relativa richiesta il PM ha osservato che “… sebbene il dott. XXXXXX non sia mai stato sottoposto a formale provvedimento di protezione (in presenza del quale avrebbe potuto utilizzare il veicolo di servizio anche al di fuori degli spostamenti da casa all’ufficio), in data 6.6.2006, dunque prima degli episodi oggetto di valutazione, il Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica di _____, preso atto del ‘significativo rischio ambientale’ cui erano sottoposti tra gli altri i magistrati requirenti penali che operavano in quell’ambito territoriale (definito ‘ad elevato indice di criminalità comune ed organizzata’) ammetteva da parte di costoro l’utilizzo dell’autovettura protetta dell’Amministrazione Giudiziaria e l’accompagnamento di un operatore delle Forze dell’Ordine quale ‘prima misura di sicurezza passiva’ idonea a garantire ‘condizioni di sicurezza adeguate’ (…).
Seguiva un atto di ricognizione del parco veicoli di vari uffici giudiziari e, con riferimento alla Procura della Repubblica di ........, veniva individuato un veicolo blindato da assegnare in uso esclusivo al Procuratore della Repubblica.
Tale formale provvedimento, ad avviso di questo ufficio, ha ingenerato nel dott. XXXXXX il ragionevole convincimento di essere destinatario di una specifica forma di tutela tale da legittimare l’utilizzo del mezzo di servizio per tutti gli spostamenti da lui eseguiti, anche al di fuori del tragitto casa-ufficio o comunque non per fini strettamente istituzionali (quali l’accompagnamento non occasionale della figlia, comportante modesta deviazione dall’ordinario percorso °°°°°- ........, ovvero quello assolutamente eccezionale della moglie in _____).
Di qui la ritenuta impraticabilità dell’esercizio dell’azione penale, a titolo di peculato, quanto meno per difetto dell’elemento psicologico (anche con riferimento all’impiego, in qualità di autista di un M.llo della Guardia di Finanza, atteso che proprio il citato provvedimento 6.6.2006 prevedeva espressamente, quale misura di sicurezza, l’accompagnamento da parte di un operatore delle Forze di Polizia).
Né può assumere rilievo sfavorevole il fatto che il veicolo assegnato al Procuratore della Repubblica di ........ in uso esclusivo non fosse in concreto blindato, non potendosi porre a carico del beneficiario della formale misura di protezione disposta dal Comitato Provinciale per l’Ordine e per la Sicurezza Pubblica di _____ la oggettiva circostanza per la quale, per presumibili carenze di adeguati fondi, il mezzo messo a sua disposizione fosse di tipo ordinario”.
Vero è che, mentre in sede penale, ai fini dell’accertamento del reato di peculato, assume rilevanza il dolo specifico, consistente nell’interversione del possesso o della detenzione della cosa mobile di appartenenza della P.A. (nella specie, l’autovettura di servizio), attraverso un comprovato “animus rem sibi abendi” da parte del pubblico ufficiale (nella specie, il procuratore della Repubblica) o incaricato di pubblico servizio, in relazione alla cosa mobile altrui di cui abbia il possesso o la disponibilità per ragioni del suo ufficio o servizio (Cass., sez. un., 13 maggio 2003 n. 27007), in sede disciplinare la fattispecie tipizzata di cui alla lett. n) dell’art. 2, primo comma, d.lgs. n. 109/2006, si configura anche a titolo di colpa, sicché va accertato in questa sede, più semplicemente, se l’utilizzazione reiterata dell’auto di servizio, al di fuori dei limiti regolamentari e delle disposizioni di servizio, sia avvenuta per ignoranza o negligenza del dott. XXXXXX (cfr., in tema di danno erariale, C. dei Conti, sez. ER, 25 ottobre 2007 n. 819; sez. MO, 8 febbraio 1999 n. 36).
Ebbene, per questo profilo, ad avviso della Sezione disciplinare, vanno distinti i fatti contestati nel capo A) e nel capo B) dell’incolpazione, e cioè, da un lato, l’abituale utilizzazione personale dell’autovettura di servizio per percorrere il tragitto dall’abitazione di °°°°°all’ufficio giudiziario di ........ e, dall’altro, l’accompagnamento con l’autovettura di servizio della figlia sul luogo di lavoro e della moglie, due volte, presso la struttura sanitaria del Policlinico di _____.
Nel primo caso, non vi è stata alcuna divergenza tra fini istituzionali ed interessi personali. Invero, l’assegnazione ad uso esclusivo del dott. XXXXXX, nella qualità di Procuratore della Repubblica di ........, di un’auto blindata e di un operatore delle Forze di Polizia da parte del Comitato per l’Ordine e per la Sicurezza Pubblica di _____ è stata disposta sin da quando il dott. XXXXXX è stato immesso nelle funzioni direttive della Procura campana nell’aprile ’94. Specificamente, il Procuratore generale presso la Corte d’appello di _____ ha riferito (nota del 19 settembre 1994) che al dott. XXXXXX era stata assegnata la vettura blindata per gli spostamenti tra °°°°°e ........; per altro verso, un operatore delle Forze di Polizia, il teste M.llo della Guardia di Finanza, ha riferito di essere stato adibito alle funzioni di autista del Procuratore sin dal ’96, anche in ragione del fatto che egli risiedeva a °°°°°, come l’odierno incolpato, e che tale circostanza avrebbe comportato un risparmio notevole di viaggi (ridotti da quattro a due al giorno) e di carburante (dimezzato).
Orbene, il provvedimento del Comitato del ’94 non risulta essere stato mai revocato ed anzi risulta essere stato, in almeno due casi (nel 2002 e nel 2006), confermato. Sebbene questo provvedimento non avesse i crismi formali di un vero e proprio atto di disposizione di tutela personale in favore del dott. XXXXXX, è indubbio che avesse veste sostanziale di una misura di sicurezza in favore del Procuratore medesimo, proprio in ragione dei delicati processi di criminalità organizzata e camorristica che stava trattando (abbondantemente documentati in atti).
In questo quadro era ragionevole per il Procuratore fare affidamento sulle predette disposizioni del Comitato per l’Ordine e per la Sicurezza Pubblica al fine di utilizzare il mezzo assegnatogli (non sempre blindato, purtroppo, a causa delle note carenze di risorse del settore giustizia) per i suoi spostamenti tra l’ufficio e l’abitazione fuori distretto. D’altra parte, sarebbe stato inverosimile pensare che le ragioni di sicurezza poste a base dei provvedimenti dell’organo preposto fossero sussistenti soltanto entro i confini territoriali del circondario di ......... In altre parole, sarebbe stato inverosimile per il Procuratore, da sempre autorizzato a risiedere a °°°°°, pensare che i suoi bisogni di sicurezza potessero essere soddisfatti - in relazione al periodo in contestazione, che va dal 17 aprile 2003 al 1° febbraio 2008 - con l’accompagnamento in auto di servizio dall’ufficio ai confini del circondario e con la prosecuzione del viaggio a proprie spese, con altri mezzi, pubblici o privati, o con propri mezzi di trasporto.
Pertanto, il Procuratore ha agito nella convinzione che i suoi quotidiani spostamenti non si risolvessero in un mero interesse personale, ma rispondessero ad esigenze di ufficio e di sicurezza ben individuate dall’organo competente. E le esigenze di sicurezza, si sa, prevalgono su ogni altra normativa.
Conseguentemente, il dott. XXXXXX dev’essere assolto dal capo A) dell’addebito perché il fatto non costituisce illecito disciplinare (cfr. in tema di danno erariale, C. dei Conti, sez. TA, 31 luglio 1997 n. 108).
Diversamente deve argomentarsi in ordine agli accompagnamenti di figlia e moglie effettuati dal dott. XXXXXX a partire dalla seconda metà del 2006 e sino al 22 gennaio 2008. In questi casi, una pur minima divergenza tra interessi istituzionali ed interessi privati vi è stata. I provvedimenti del Comitato per l’Ordine e per la Sicurezza Pubblica non potevano ragionevolmente essere interpretati dal Procuratore della Repubblica nel senso dell’estensione delle personali ragioni di sicurezza anche in relazione agli abituali spostamenti della figlia verso i luoghi di lavoro ed agli eccezionali spostamenti della moglie verso il Policlinico di _____.
E’ risultato provato, quanto agli accompagnamenti della figlia con l’auto di servizio sui luoghi di lavoro, che essi sono avvenuti, nel periodo in contestazione (arco temporale di circa un anno e mezzo) almeno“un paio di volte a settimana” (teste escusso, M.llo della Guardia di Finanza).
In termini di aggravio di tempo e di costi per l’Amministrazione, tuttavia, questi spostamenti si sono rivelati poco rilevanti. Dai calcoli effettuati tramite cartine topografiche scaricate da Internet (alcune delle quali prodotte in atti) è infatti risultato che:
- la distanza tra °°°°°e ........ è di poco meno di 55 chilometri, percorribile in circa 49 minuti, con un costo di circa 7.76. euro;
- il percorso da °°°°° a ........ (effettuato per circa un anno con le cadenze indicate) è addirittura più breve, di circa 53 chilometri, percorribile in circa 59 minuti, con un costo pure inferiore di circa 7.14 euro;
- il percorso da °°°°° a ........ (effettuato per soli sei mesi con le cadenze indicate) è di circa 73 chilometri, percorribile in circa un’ora e 34 minuti, con un costo di circa 9.09 euro.
Ciò vale a determinare nella Sezione disciplinare la convinzione che i fatti addebitati, pur idonei ad integrare in concreto la fattispecie disciplinare anche riguardo la sussistenza dell’elemento soggettivo, sono di scarsa rilevanza sotto il profilo deontologico.
Quanto agli accompagnamenti della moglie da °°°°°al Policlinico di _____, ne sono stati provati due, effettuati in situazioni di urgenza ed “in circostanze gravi” (ancora il teste escusso, M.llo della Guardia di Finanza), come pure documentato dai certificati sanitari prodotti, che si riferiscono ad interventi di salasso-terapia resisi necessari in relazione a fenomeni acuti di una grave malattia di cui la signora soffriva.
Ora, sebbene non ignori la Sezione disciplinare che le ragioni di salute non possono considerarsi ragioni idonee a giustificare l’uso di autovetture di servizio secondo la più recente giurisprudenza in tema di danno erariale (C. dei Conti, sez. TO, 22 settembre 2009 n. 536), è indubbio che l’assoluta eccezionalità del fatto, collegata a situazioni di emergenza, è idonea ad escludere anche in questo caso ogni apprezzamento disciplinare per la scarsa rilevanza della condotta dell’incolpato.
L’applicabilità dell’art. 3 bis d.lgs. n. 109/2006 alle fattispecie in questa sede considerate si rende possibile, del resto, anche alla luce di un’esegesi della norma che prenda le mosse dalle ragioni storiche che hanno spinto il legislatore ad introdurre nel nuovo sistema disciplinare già vigente la predetta norma, capace di attenuare in qualche modo gli effetti del rigoroso principio di obbligatorietà dell’azione disciplinare, da poco introdotto nell’ordinamento.
Invero, nell’assetto normativo anteriore alla riforma del 2006, la rilevanza della offesa del prestigio dell’Ordine giudiziario o del magistrato era elemento essenziale dell’illecito disciplinare dato che questo, identificandosi, genericamente, in tutti i comportamenti (in ufficio e fuori) che pregiudicano il prestigio dell’Ordine giudiziario ed il buon nome del magistrato, escludeva necessariamente tutti i fatti che, ancorché lesivi di un dovere, si rivelavano privi di una concreta attitudine offensiva.
Per effetto dell’innesto operato dalla legge n. 269 del 2006 all’originario testo del decreto legislativo n. 109 del 2006, con l’introduzione dell’art. 3 bis, il principio della irrilevanza disciplinare dei fatti privi di una propria apprezzabile valenza offensiva è stato sostanzialmente conservato, anche se in ambito più ridotto (se è vero che i fatti di scarsa rilevanza disciplinare, di regola, non ledono il prestigio e la credibilità del magistrato e dell’Ordine giudiziario, non è vero che i fatti che non ledono il prestigio suddetto siano tutti di scarsa rilevanza).
Sotto la rubrica “Condotta disciplinarmente irrilevante”, la predetta norma stabilisce infatti che “l’illecito disciplinare non è configurabile quando il fatto è di scarsa rilevanza”.
Dunque, anche in un sistema ispirato al criterio della tipizzazione degli illeciti disciplinari, può assumere rilevanza il richiamo al bene giuridico tutelato, posto che, da un lato, tale criterio compariva tra i principi della legge delega, la quale faceva riferimento alla compromissione della credibilità, del prestigio e del decoro del magistrato, nonché del prestigio dell’istituzione e che, dall’altro, il legislatore, introducendo la norma di cui all’art. 3 bis d.lgs. n. 109/2006, così da prevedere la non configurabilità dell’illecito disciplinare quando il fatto è di scarsa rilevanza, ha lasciato proprio al giudice il compito di verificare se, ex post ed in concreto, vi sia stata una lesione del bene giuridico e, quindi, di interpretare le fattispecie alla luce del principio di offensività, attraverso una considerazione congiunta dell’aspetto oggettivo, avente riguardo all’esiguità del danno o del pericolo, e dell’aspetto soggettivo, costituito dal grado della colpevolezza (C.S.M., sez. disc., 17 ottobre 2008 n. 116).
Ne consegue che il dott. XXXXXX dev’essere assolto anche dal capo B) dell’addebito perché il fatto è di scarsa rilevanza disciplinare.
il dott. XXXXXX dalla incolpazione contestata sub A) perché il fatto non costituisce illecito disciplinare e dalla incolpazione contestata sub B) perché l’illecito disciplinare non è configurabile per la scarsa rilevanza del fatto.