Source: https://judicialis.de/Bundesverwaltungsgericht_BVerwG-1-C-5-02_Urteil_21.01.2003.html
Timestamp: 2020-02-21 11:37:36
Document Index: 186813417

Matched Legal Cases: ['§ 74', '§ 82', '§ 83', '§ 93', '§ 127', '§ 141', '§ 194', '§ 9', '§ 13', '§ 13', '§ 13', '§ 74', '§ 74', '§ 141', '§ 127', '§ 890', '§ 888', '§ 74', '§ 6', '§ 14', '§ 73', '§ 82', '§ 83', '§ 74', '§ 93', '§ 92', '§ 92', '§ 74', '§ 74', '§ 74', '§ 13', '§ 13', '§ 74', '§ 93', '§ 74', '§ 127', '§ 141', '§ 127', '§ 141', '§ 127', '§ 194', 'Art. 1', '§ 194', '§ 127', '§ 194', '§ 141', '§ 127', '§ 5', '§ 127', '§ 127', '§ 127', 'Art. 1', '§ 13', '§ 25']

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21.01.2003 mit dem Az.: BVerwG 1 C 5.02	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: BVerwG 1 C 5.02
Rechtsgebiete: GG, AuslG, VwGO, VwVG
AuslG § 74 Abs. 2
AuslG § 82
AuslG § 83
AuslG § 93 Abs. 3 Nr. 2
VwGO § 127
VwGO § 141
VwGO § 194 Abs. 2
VwVG § 9 Abs. 2
VwVG § 13 Abs. 3
VwVG § 13 Abs. 5
VwVG § 13 Abs. 6
Verkündet am 21. Januar 2003
hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. Januar 2003 durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Hund und Richter, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Beck und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und macht geltend, mit dem Oberverwaltungsgericht sei darauf abzustellen, dass die Beitreibung des Zwangsgeldes im gegenseitigen Einvernehmen und folglich auch im Interesse der Klägerin unterblieben sei. Auch sei die Beitreibung nicht erforderlich, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Bereits durch die gemäß § 74 Abs. 3 Satz 2 AuslG vollziehbare Festsetzung der Zwangsgelder sei der Klägerin die Zahlungspflicht eindeutig begreiflich gemacht und die vollstreckungsrechtliche Beugungswirkung erreicht worden. Das Zwangsgeld solle die Klägerin dazu anhalten, sich rechtstreu zu verhalten, und diene nicht dazu, staatliche Einnahmen zu erzielen. Die Auffassung der Klägerin, sie - die Beklagte - könne Zwangsgelder sammeln und diese dann in einer Summe festsetzen und vollstrecken, entbehre jeglicher Grundlage und sei rein hypothetisch. Vielmehr erfolge die Festsetzung der Zwangsgelder einzelfallbezogen. Es liege auch keine unzulässige Androhung mehrerer Zwangsmittel vor; vielmehr sei nach § 74 Abs. 2 Nr. 2 AuslG ein Zwangsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung anzudrohen. Ebenso wenig greife der Einwand eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Den Beförderungsunternehmen seien Maßnahmen zur Vermeidung verbotener Beförderungen zumutbar. Mit der nach § 141 i.V.m. § 127 VwGO zeitlich unbegrenzt zulässigen Anschlussrevision werde ein Verfahrensmangel geltend gemacht. Dem Oberverwaltungsgericht hätten sich weitere Ermittlungen zu den Ermessenserwägungen für die Zeit ab 1997 aufdrängen müssen, auch habe es ihr keine Gelegenheit zu einer Heilung gegeben.
Die Revision ist aber nicht begründet. Das Berufungsurteil ist mit Bundesrecht vereinbar, soweit es die Zwangsgeldandrohung für den Zeitraum bis Ende 1996 als rechtmäßig bestätigt und eine Rechtsverletzung der Klägerin verneint hat.
Dabei ist grundsätzlich - wie generell im Verwaltungsvollstreckungsrecht - kein Verschulden des Beförderungsunternehmers erforderlich. Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur zivilrechtlichen Unterlassungsvollstreckung nach § 890 ZPO, auf die sich die Klägerin in der Revisionsverhandlung berufen hat, das rechtsstaatliche Schuldprinzip bei der Verhängung von Ordnungsgeld und Ordnungshaft anzuwenden ist, beruht dies auf deren auch strafähnlicher Wirkung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. April 1991 - 1 BvR 1443/87 - BVerfGE 84, 82 <87 ff.>; vgl. auch BVerfG, Kammer-Beschluss vom 28. Mai 1996 - 1 BvR 927/91 - NJW 1996, 2567 zu § 888 ZPO). Das ist jedenfalls auf das Zwangsgeld zur Durchsetzung eines Beförderungsverbots nach § 74 Abs. 2 AuslG i.V.m. §§ 6 ff. VwVG nicht übertragbar. Dabei kann offen bleiben, ob die Ermächtigung zur Erzwingung von Unterlassungen durch Zwangsgelder im Verwaltungsvollstreckungsrecht generell nur als striktes Beugemittel ohne strafähnlichen Ahndungscharakter ausgestaltet und zulässig ist (so Dünchheim NVwZ 1996, 117 ff. m.w.N.; a.A. Engelhardt/App, VwVG VwZG, 5. Aufl. 2001, § 14 VwVG Rn. 6). Jedenfalls für ein Zwangsgeld der vorliegenden Art ist das der Fall. Der Gesetzgeber hat, um die Einhaltung der Pass- und Visumpflicht zu sichern, neben dem Zwangsgeld zusätzliche Maßnahmen vorgesehen, so die Pflicht des Beförderungsunternehmers zur Rückbeförderung nach § 73 AuslG und dessen weitgehende Haftung für Kosten, die im Zusammenhang mit dem Versuch einer unerlaubten Einreise des beförderten Ausländers entstehen (§ 82 Abs. 3, § 83 AuslG). Außerdem hat er einen speziellen Ordnungswidrigkeiten-Tatbestand geschaffen, nach welchem dem Beförderungsunternehmer empfindliche Geldbußen bis 10 000 ? (früher bis 20 000 DM) drohen, wenn er vorsätzlich oder fahrlässig "einer vollziehbaren Anordnung nach § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 zuwiderhandelt" (§ 93 Abs. 3 Nr. 2 AuslG). Stellt sich die Beförderung als Einschleusen von Ausländern nach § 92 a i.V.m. § 92 Abs. 1 Nr. 6 AuslG dar, liegt eine Straftat vor. Betrachtet man diese Regelungen im Zusammenhang, ist die in § 74 Abs. 2 AuslG vorgesehene Ermächtigung zur Durchsetzung eines Beförderungsverbots im Wege des Verwaltungszwangs - durch Androhung, Festsetzung und Beitreibung von Zwangsgeld in dem gesetzlich vorgegebenen Rahmen - nach ihrem Regelungszweck ausschließlich auf eine präventive (Beuge-) Wirkung zur Vermeidung künftiger objektiver Rechtsverletzungen gerichtet. § 74 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AuslG ist demgemäß so auszulegen und anzuwenden, dass mit dem angedrohten Zwangsgeld auf den Beförderungsunternehmer eingewirkt werden soll, sich in Zukunft rechtstreu zu verhalten, d.h. das Beförderungsverbot und zugleich die Grenzen seiner Betriebsrechte unbedingt (in jedem Einzelfall) zu beachten. Dagegen darf das Zwangsgeld nicht als strafähnliche (repressive) Sanktion für begangenes Unrecht angedroht und verhängt werden; das folgt im Übrigen auch daraus, dass eine derartige Sanktion neben der gleichzeitig für dasselbe Verhalten vorgesehenen Geldbuße unverhältnismäßig wäre.
aa) Soweit sich die Klägerin gegen die - gegenüber der vorherigen Zwangsgeldandrohung in der Verfügung vom 17. Dezember 1991 um 1 000 DM erhöhten - Androhung des Zwangsgeldes von nunmehr 3 000 DM wendet, hat das Berufungsgericht zum einen berücksichtigt (UA S. 17), dass sich die Androhung in dieser Höhe noch unterhalb des Mittelwerts des gesetzlichen Rahmens zwischen 2 000 und 5 000 DM hält (vgl. § 74 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 AuslG in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung; seit 1. Januar 2002 zwischen 1 000 ? und 2 500 ?). Zum anderen hat das Berufungsgericht die Anhebung deshalb für rechtmäßig gehalten, weil "die Klägerin ungeachtet der schon in der Vergangenheit wiederholt erhobenen entsprechenden Vorhalte nach wie vor - jedenfalls soweit es die Jahre 1994 bis 1996 betrifft - in nicht unerheblicher bzw. sogar steigender Zahl unerlaubt Passagiere in die Bundesrepublik befördert" und "dass es sich hierbei auch um vorwerfbare Vorfälle gehandelt" habe (UA S. 13). Das ist nicht zu beanstanden. Im Übrigen rechtfertigt grundsätzlich jede fortgesetzte Missachtung eines Beförderungsverbots dessen (präventive) Durchsetzung mit einem sich steigernden Zwangsgeld innerhalb des gesetzlich bestimmten Rahmens.
ee) Die Revision wendet weiter ein, die angegriffene Zwangsgeldandrohung verstoße gegen das sog. Kumulationsverbot in § 13 Abs. 3 Satz 2 VwVG. Nach dieser Vorschrift sind "die gleichzeitige Androhung mehrerer Zwangsmittel und die Androhung, mit der sich die Vollzugsbehörde die Wahl zwischen mehreren Zwangsmitteln vorbehält", unzulässig. Die Revision vertritt hierzu die Auffassung, dass die in der Verfügung der Beklagten vorgenommene Androhung des Zwangsgeldes "für jeden Fall der Zuwiderhandlung", nämlich für jeden entgegen dem Beförderungsverbot ohne ausreichende Einreisepapiere ins Bundesgebiet beförderten Ausländer, eine von § 13 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 VwVG untersagte Kumulation von Zwangsmitteln darstelle. Sie übersieht dabei, dass nach der speziellen und ausdrücklichen gesetzlichen Regelung in § 74 Abs. 2 AuslG ein Zwangsgeld "für jeden Ausländer", der verbotswidrig befördert wird, anzudrohen ist. Nichts anderes hat die Beklagte hier verfügt (zur Unzulässigkeit einer Zwangsgeldandrohung für jeden Fall der Zuwiderhandlung ohne besondere gesetzliche Ermächtigung vgl. die Entscheidung des Senats vom 26. Juni 1997 - BVerwG 1 A 10/95 - Buchholz 452.00 § 93 VAG Nr. 1 = NVwZ 1998, 393). Fehl geht auch der zusätzliche Einwand der Revision, für jeden Fall der Zuwiderhandlung müsse eine erneute Androhung erfolgen; das sieht § 74 Abs. 2 AuslG nicht vor.
ff) Eine ganz andere Frage ist, ob die Beklagte - wie nach dem Ergebnis der Revisionsverhandlung unstreitig - befugt war, wegen zahlreicher Verstöße Zwangsgelder festzusetzen, ohne diese jemals beizutreiben (im gesamten Zeitraum zwischen dem Erlass der hier angegriffenen Verfügung und deren Ersetzung im April 2000 in Höhe von insgesamt mehr als 800 000 ? und davon in dem hier erheblichen Zeitabschnitt bis Ende 1996 in Höhe von über 400 000 ?). Die Revision macht hierzu geltend, ein solches Ansammeln von Zwangsgeldern sei unverhältnismäßig. Die Beklagte beruft sich hingegen auf eine stillschweigende Übereinkunft mit der Klägerin, die Festsetzungsbescheide während des Laufs des Widerspruchsverfahrens (bis März 2000) nicht zu vollziehen, weil man die erwähnten Grundsatzentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit von Beförderungsverboten habe abwarten wollen. Sie meint außerdem, die mit dem Zwangsgeld verfolgte Beugewirkung sei bereits mit der Androhung und Festsetzung erreicht worden; das Zwangsgeld solle nicht der Erzielung von Einnahmen dienen.
a) Aufgrund der Novellierung des § 127 VwGO durch das Gesetz zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20.12.2001 (BGBl I, S. 3987) - RmBereinVpG - ist die Zulässigkeit sowohl der Anschlussberufung als auch - über die unverändert gebliebene (dynamische) Verweisung in § 141 Satz 1 VwGO - der Anschlussrevision neu geregelt worden. Sie betrifft nur noch die sog. unselbständige Anschließung. Nach § 127 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 141 Satz 1 VwGO muss die Anschlussrevision nunmehr innerhalb eines Monats nach Zustellung der Revisionsbegründung eingelegt und in der Anschlussschrift begründet werden. Außerdem ist sie in entsprechender Anwendung des § 127 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO auch dann noch zulässig, wenn die Frist für die Einlegung der Revision oder für die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision "verstrichen ist". Diese neuen, am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Bestimmungen gelten nach der Übergangsregelung gemäß § 194 Abs. 2 VwGO (in der Fassung von Art. 1 Nr. 28 RmBereinVpG) nicht, wenn die angefochtene gerichtliche Entscheidung - wie hier - vor dem 1. Januar 2002 bekannt gegeben, verkündet oder an Stelle einer Verkündung zugestellt worden ist. Diese "für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels" geschaffene Übergangsvorschrift gilt nach Ansicht des Senats - unmittelbar oder zumindest entsprechend - auch für die neu geregelten Anschlussrechtsmittel; die umstrittene Frage der dogmatischen Einordnung der Anschlussrevision (und Anschlussberufung) als Rechtsmittel im engeren Sinne (vgl. etwa bejahend Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 194 Rn. 3 und verneinend Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 127 Rn. 2 und Nachtrag zur 11. Aufl. 2002, § 194 Rn. N 3) kann dabei offen bleiben.
b) Ein von der Zulassung der Revision ausgenommener Teil eines Urteils konnte nach dem bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Recht (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 127 VwGO a.F.) nicht durch eine Anschlussrevision angefochten werden (Urteil vom 16. Dezember 1980 - BVerwG 5 C 105.79 - Buchholz 412.4 § 5 KgfEG Nr. 4; ebenso zur Anschlussberufung: Urteil vom 18. März 1996 - BVerwG 9 C 64.95 - Buchholz 310 § 127 VwGO Nr. 7 und Beschluss vom 18. Mai 1999 - BVerwG 9 B 282.99 - <juris>). Die Ausgestaltung der Revision als Zulassungsrechtsmittel und die damit verbundene Rechtsmittelbeschränkung zielte auf die Entlastung der Rechtsmittelinstanz und auf Verfahrensstraffung. Dem diente die Begrenzung des Streits und des Streitstoffs in der nächsten Instanz auf diejenigen Streitgegenstände (oder abtrennbaren Streitgegenstandsteile), hinsichtlich derer das Rechtsmittel nach den strengen gesetzlichen Vorgaben zugelassen wurde. Die unbegrenzte, form- und fristlos mögliche unselbständige Anschließung an das Rechtsmittel der Gegenseite hätte diese Beschränkung zu einem wesentlichen Teil wieder aufgehoben und eine Umgehung der an eine Frist und ein Darlegungserfordernis gebundenen Zulassung im Wege des Anschlussrechtsmittels eröffnet. Das mag aus Gründen der Waffengleichheit, Billigkeit und Prozesswirtschaftlichkeit korrekturbedürftig erschienen sein (vgl. Urteil vom 11. April 2002 - BVerwG 4 C 4.01 - BVerwGE 116, 169 <172>), war aber lediglich eine Folge der Entscheidung des Gesetzgebers für die verfassungsrechtlich unbedenkliche Beschränkung des Rechtsmittelzugs. Ein unbeschränktes Anschließungsrecht der in der Vorinstanz teilweise obsiegenden Partei konnte nur durch eine erneute ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers begründet werden, wie sie die Neufassung des § 127 VwGO enthält (vgl. insbesondere § 127 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO und die Begründung zu Art. 1 Nr. 11 RmBereinVpG-Entwurf, BTDrucks 14/6393: "Berechtigte Bedeutung hat die Anschließung nur in den Fällen, in denen der Beteiligte ungeachtet der ihm von der erstinstanzlichen Entscheidung auferlegten Beschwer zunächst in der Hoffnung darauf, dass ein Rechtsmittel von einem anderen Beteiligten nicht eingelegt werde, von einer Berufung oder von einem Antrag auf Zulassung der Berufung abgesehen hat. Wird der Beteiligte in dieser Hoffnung enttäuscht, so soll ihm die (unselbständige) Anschlussberufung die Gelegenheit geben, die Entscheidung auch zu seinen Gunsten zur Überprüfung stellen zu können."
Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 2 Satz 2 GKG für das Revisionsverfahren auf 433 575 ? sowie - unter Änderung der vorinstanzlichen Wertfestsetzungen - für den ersten und den zweiten Rechtszug auf je 848 000 DM festgesetzt (vgl. Nr. I.8 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, DVBl 1996, 605 = NVwZ 1996, 563).