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Timestamp: 2019-09-18 18:40:54
Document Index: 285009535

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 338', 'artículo 1', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 3', 'artículo 221', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 7', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 2', 'artículo 128']

﻿ Sentencia 2008-00415 de marzo 13 de 2014
SENTENCIA 2008-00415 DE 13 DE MARZO DE 2014
CONTENIDO:PRINCIPIO DE PREDETERMINACIÓN. EL SEÑALAMIENTO DE LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA DEBE HACERSE EXCLUSIVAMENTE POR PARTE DE LOS ORGANISMOS DE REPRESENTACIÓN POPULAR, EN LA FORMA CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 338 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, QUE ASIGNO DE MANERA EXCLUYENTE Y DIRECTA A LA LEY, LAS ORDENANZAS, Y LOS ACUERDOSLA DEFINICIÓN Y REGULACIÓN DE LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA OBLIGACIÓN IMPOSITIVA, AL CONFERIRLES LA FUNCIÓN INDELEGABLE DE SEÑALAR DIRECTAMENTE EN SUS ACTOS: LOS SUJETOS ACTIVOS, PASIVOS, HECHOS GENERADORES, BASES GRAVABLE Y LAS TARIFAS DE LOS IMPUESTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONCEJO MUNICIPAL, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, OBLIGACIONES TRIBUTARIAS, TRIBUTO, ELECCIÓN POPULAR A NIVEL NACIONAL, ELECCIÓN POPULAR A NIVEL TERRITORIAL, SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO, ELECCIÓN POPULAR
Sentencia 2008-00415 de marzo 13 de 2014
Rad.: 540012331000200800415 01 (19516)
Demandante: Álvaro Janner Gélvez Cáceres
De acuerdo con los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar la legalidad de los acuerdos 29 de 1997, 101 de 2002, 30 de 2005 (artículos 214 a 222) y 22 de 2006, expedidos por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta y de los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998, expedidos por el alcalde del municipio mencionado.
— Autonomía de las entidades territoriales.
El apelante sostiene que ni las asambleas ni los concejos pueden fijar los elementos del impuesto de alumbrado público mediante una ordenanza o un acuerdo, sino que esa regulación debe hacerse mediante una ley.
De conformidad con los artículos 287(6), 300-4(7) y 313-4(8) superiores, las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución Política y la ley. En virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales y distritales pueden determinar los tributos y los gastos locales.
"ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental:
El literal antes reproducido fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-504 del 2002 en la que precisó que los concejos municipales son los llamados a determinar los elementos de los tributos, cuya creación autoriza la Ley.
La misma corporación, en la Sentencia C-1055 de 2004, ordenó estarse a lo resuelto en la sentencia antes transcrita, al decidir la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, por violación del artículo 338 de la Constitución Política, en la que se alegaba que la disposición autorizó la creación de un impuesto sobre un servicio público y no de una tasa.
Esta Sección, en sentencia del 9 de julio del 2009(9), precisó que en vigencia de la Constitución Política de 1886, la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que con la Carta superior promulgada en el año 1991, la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden determinar los elementos del tributo, de conformidad con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, concedida a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales para establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
Así mismo, precisó que el artículo 338 de la Constitución Política señala la competencia que tienen los entes territoriales para que, a través de sus órganos de representación popular, determinen los presupuestos objetivos de los gravámenes de acuerdo con la ley, sin que tal facultad sea exclusiva del Congreso, pues de lo contrario se haría nugatoria la autorización que expresamente la Carta les ha conferido a los departamentos y municipios en tales aspectos.
Agregó que la competencia de los municipios en materia impositiva, para el caso, no es ilimitada, pues no puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, porque la facultad creadora está atribuida al Congreso, pero a partir del establecimiento legal del impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando aquella no los haya fijado directamente.
Ante la indeterminación de los elementos del impuesto de alumbrado público, le correspondía fijarlos al Concejo Municipal de San José de Cúcuta, de acuerdo con la facultad que le fue otorgada para establecerlos, como en efecto lo hizo con la expedición de los acuerdos 29 de 1997, 101 de 2002, 30 de 2005 y 22 de 2006, por lo cual no procede el cargo de nulidad invocado contra ellos.
— Autorización al alcalde municipal para fijar y actualizar las tarifas del impuesto de alumbrado público.
Afirmó el actor que el a quo no tuvo en cuenta los argumentos planteados respecto de la imposibilidad jurídica de autorizar al alcalde municipal para fijar y actualizar las tarifas del impuesto de alumbrado público.
Según el artículo 338 de la Constitución Política, los concejos municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales; los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
La Sala ha precisado que el tributo derivado del servicio de alumbrado público es un impuesto, porque del mismo gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo; que se genera por la mera prestación del servicio; que se cobra indiscriminadamente a todos sus beneficiarios y que el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio, de acuerdo con las condiciones en que se preste, sin que pueda derivarse una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que se accede habitual o esporádicamente. En ese contexto, los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos.
Mediante el artículo 3º del Acuerdo 29 del 18 de julio de 1997, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, autorizó al alcalde, por el término de un año para fijar y actualizar las tarifas de la tasa de alumbrado público.
En uso de dichas facultades, el alcalde expidió los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998, por medio de los cuales modificó los topes máximos del impuesto de alumbrado público y dispuso que se reajustarían anualmente en un porcentaje igual al incremento del IPC.
No obstante, observa la Sala que el alcalde, en realidad, no modificó los topes máximos sino que fijó las tarifas del impuesto de alumbrado público, pues el Acuerdo 29 de 1997 no contiene disposición alguna sobre ese aspecto.
Tampoco se observa en este acuerdo que la “tarifa establecida para el alumbrado público de todos los sectores anotados, es el 10% del consumo mensual de energía sin exceder los topes máximos establecidos”, como lo señala el alcalde en los considerandos de los mencionados decretos.
En el Acuerdo 101 del 20 de diciembre de 2002, el Concejo Municipal de San José de Cúcuta dispuso que “A partir de la vigencia del presente acuerdo este impuesto se cobrará conforme a lo dispuesto en los decretos municipales 449 del 30 de diciembre de 1997 y 99 del 30 de abril de 1998 en lo que no fuere modificado por el presente acuerdo, y por lo establecido en este acto según el caso”.
Posteriormente, a través del Acuerdo 30 del 6 septiembre de 2005, “por medio del cual se adopta el estatuto tributario, para el municipio de San José de Cúcuta”, el concejo fijó las tarifas del impuesto de alumbrado público.
El artículo 221 del mencionado acuerdo, dispuso lo siguiente:
“Tarifas: De conformidad con el Acuerdo 101 del 20 de diciembre de 2002 y conforme a lo dispuesto en los decretos municipales 449 del 30 de diciembre de 1997 y 99 del 30 de abril de 1998, las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público en el municipio de San José de Cúcuta serán las siguientes:
Uso residencial tarifa
Estrato 1 8%
Estrato 2 10%
Estrato 3, 4, 5, 6 12%
Usos comercial, industrial, hotelero y oficial 12%
A partir del primero de enero de 2006, el estrato uno (1) será exento del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, siempre y cuando en el flujo financiero de la concesión se sustituya este menor ingreso por la disminución de la tarifa de suministro de energía a cargo de centrales eléctricas de Norte de Santander (…)”.
Del recuento normativo territorial antes enunciado, evidencia la Sala que procede la nulidad, tanto del artículo 3º del Acuerdo 29 del 18 de julio de 1997, por medio del cual el concejo municipal autorizó al alcalde, por el término de un año, para fijar y actualizar las tarifas de la tasa de alumbrado público como de los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998, que el mencionado funcionario profirió en uso de esa delegación.
Lo anterior porque en el artículo 3º del Acuerdo 29 de 1997, el concejo del ente territorial no determinó las tarifas que autorizaba actualizar ni fijó los parámetros para hacerlo.
Por otra parte, en el artículo 7º del Acuerdo 101 de 2002, dispuso que a partir de su vigencia el impuesto se cobraría conforme con lo dispuesto en los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998 que dictó el alcalde y en los que modificó los topes máximos de unas tarifas que no habían sido fijadas, como antes se mencionó, implicaría aceptar que es el alcalde el competente, como lo hizo en los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998, que el acuerdo dice acoger.
Lo anterior porque, como previamente se anotó, la facultad para establecer y modificar los elementos del impuesto de alumbrado público la tienen los organismos de representación popular, esto es, las asambleas y los concejos municipales y distritales y se trata de una función que no puede delegarse a los alcaldes.
En relación con la función indelegable de los concejos municipales, la Sala reitera que en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, las ordenanzas y los acuerdos, la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos(10).
En esas condiciones, la Sala declarará la nulidad de los artículos 3º del Acuerdo 29 de 1997 y 7º del Acuerdo 101 de 2002, y de los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998.
Prospera el cargo de nulidad.
— Autorización al alcalde municipal para celebrar contratos interadministrativos para facturación del impuesto de alumbrado público.
Sostiene el actor que el Acuerdo 29 de 1997 viola los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994, porque autorizó al alcalde municipal de Cúcuta para celebrar un contrato interadministrativo para cobrar el impuesto de alumbrado público a cada usuario en la factura del servicio de energía eléctrica.
La Resolución 43 de 1995, de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, dispuso:
“ART. 2º—Responsabilidad en las etapas de prestación del servicio de alumbrado público. Es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción.
El municipio es responsable del mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio de alumbrado público en los términos que se señalen en el convenio o contrato respectivo, para lo cual se tendrá en cuenta la propiedad de las redes y demás elementos destinados al servicio. Deberá, igualmente, velar por la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica destinada para tal fin, así como la de elementos que ofrezcan la mejor calidad de iluminación, según la capacidad de económica del municipio. Para realizar el mantenimiento se debe tener en cuenta la norma técnica colombiana correspondiente.
También le corresponde al municipio desarrollar la expansión de su sistema de alumbrado público, sin perjuicio de las obligaciones que señalen las normas urbanísticas o de planeación municipal a quienes acometan proyectos de desarrollo urbano.
El suministro de la energía eléctrica para el servicio de alumbrado público es responsabilidad de la empresa distribuidora o comercializadora con quien el municipio acuerde el suministro, mediante convenios o contratos celebrados con tal finalidad. Las características técnicas de la prestación del servicio se sujetarán a lo establecido en los códigos de distribución y de redes.
“ART. 9º—Mecanismo de recaudo. El municipio es responsable del pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio. Este podrá celebrar convenios con las empresas de servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de las empresas distribuidoras.
PAR. 1º—Los convenios estipularán la forma de manejo y administración de dichos recursos por parte de las empresas de servicios públicos. Estas no asumirán obligaciones por manejo de cartera, y en todo caso, el municipio les cancelará la totalidad de la deuda por el servicio de alumbrado público, dentro de los períodos señalados para tal fin.
PAR. 2º—El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento.
De conformidad con lo dispuesto en las disposiciones anteriores, es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción; asimismo, puede cobrar el alumbrado público, a los habitantes, en forma de tributo, para lo cual puede celebrar convenios con las empresas de servicios públicos, para que estas lo cobren directamente a los residentes, utilizando su infraestructura.
En consecuencia, la Sala estima que los artículos 5º y 6º del Acuerdo 29 de 1997, que autorizan al alcalde municipal para celebrar un contrato interadministrativo con la empresa Centrales Eléctricas del Norte de Santander S.A. ESP, con el fin de que esa entidad suministre la energía, liquide, facture y recaude el impuesto de alumbrado público mediante la utilización de su propia infraestructura y lo facture a cada usuario en la cuenta del servicio de energía eléctrica, fueron expedidos por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta, en ejercicio y con observancia de las facultades constitucionales y legales, en especial, en desarrollo del principio de legalidad tributaria emanado del artículo 338 de la Constitución Política, razón por la cual se negará la solicitud de nulidad.
Por otra parte, la Ley 142 de 1994, “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, estableció:
“ART. 146.—La medición del consumo, y el precio en el contrato.
ART. 148.—Requisitos de las facturas. (…) No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario”.
De la normativa expuesta, evidencia la Sala que existe una prohibición legal de incluir en las facturas cobros distintos a las tarifas por concepto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pues el legislador excluyó cualquier valor que no hiciera parte de los mismos.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-035 de 2003, precisó:
Si bien el alumbrado público no es de carácter domiciliario, la Corte encuentra que la conexidad que lo liga al servicio público domiciliario de energía eléctrica es evidente, toda vez que las actividades complementarias de este son inescindibles de aquel, de suerte tal que varía simplemente la destinación de la energía. En efecto, mientras que en el servicio público de energía eléctrica esta llega al domicilio, en el alumbrado público tiene como destino final las vías y espacios públicos del municipio. Sin embargo, para que ambos efectos se produzcan no solo son igualmente necesarias sino que se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía. En este sentido es de observar cómo, en la venta de energía que hace la empresa distribuidora o comercializadora al municipio, a fin de prestar el servicio de alumbrado público, está implícita la actividad complementaria de distribución y comercialización de energía eléctrica.
De este modo, es claro que el alumbrado público constituye un servicio consubstancial al servicio público domiciliario de energía eléctrica, convirtiéndose así en especie de este último. No en vano se denomina servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público, sin perjuicio de las marcadas diferencias entre uno y otro, especialmente en relación con los usuarios y las figuras contractuales a través de las cuales se prestan ambos servicios públicos(11), a más de la destinación de los mismos, como se vio anteriormente.
Asimismo, un punto de convergencia entre el servicio de energía eléctrica y el de alumbrado público consiste en la unidad existente en relación con el cobro y pago de ambos servicios. Al respecto, la Corte comparte el siguiente planteamiento expuesto por el Consejo de Estado(12):
‘Encuentra la Sala que conforme al artículo 2º de la Resolución 89 de 1996 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG):
‘La actividad de comercialización de electricidad para alumbrado público está sujeta a las normas que rigen la comercialización de electricidad’.
‘Conforme a lo anterior, es claro que el cobro y el pago del servicio de alumbrado público queda sujeto a lo previsto en la Ley 142 de 1994, en relación con la facturación y el pago del servicio de energía; por esta razón se concluye que tampoco puede la empresa recibir el pago del servicio de alumbrado público independientemente del pago del servicio de energía.
‘Adicionalmente, considera la Sala que es importante aclarar que no comparte la posición de la entidad demandada cuando afirma que las normas de la Ley 142 de 1994 no son aplicables al pago del impuesto por el servicio de alumbrado público. Sobre este tema la CREG ha afirmado lo siguiente:
‘Es conveniente que tenga claridad en cuanto a que las leyes 142 y 143 de 1994 no hacen mención explícita al servicio de alumbrado público, sin embargo, estas dos leyes, y en particular la ley 143, especial y posterior para el sector eléctrico, sujeta a sus mandatos todas y cada una de las actividades que componen el sector eléctrico.
‘Por otra parte, la reglamentación expedida por la CREG, contenida en las resoluciones 43 de 1995, 43 y 89 de 1996 y 76 de 1997, busca que las empresas prestadoras del servicio público de electricidad, se adecuen a las leyes 143 y 142 de 1994 en la prestación del servicio de alumbrado público’.’(13).
Desde esta perspectiva, encuentra la Sala que el servicio de alumbrado público está asociado al servicio público domiciliario de energía eléctrica, y por ende, puede realizarse el cobro en la factura de recaudo por concepto de la prestación efectiva de este último servicio.
De lo expuesto se desprende que el municipio de San José de Cúcuta está facultado para cobrar el tributo de alumbrado público a los usuarios del servicio de energía eléctrica, a través de las empresas prestadoras del servicio público domiciliario, sin que ello entrañe violación de los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994, o incumplimiento de las disposiciones que regulan la prestación de dichos servicios y su cobro.
De acuerdo con lo antes expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada y declarará la nulidad de los artículos 3º del Acuerdo 29 de 1997 y 7º del Acuerdo 101 de 2002 y de los Decretos 449 de 1997 y 099 de 1998, y negará las demás pretensiones de la demanda.
Primero: REVÓCASE la sentencia del 1º de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro de la acción de nulidad instaurada por el señor Álvaro Janner Gélves Cáceres contra el municipio de San José de Cúcuta.
DECLÁRASE la nulidad de los artículos 3º del Acuerdo 29 de 1997 y 7º del Acuerdo 101 de 2002 del Concejo Municipal de San José de Cúcuta y de los decretos 449 de 1997 y 99 de 1998 expedidos por el alcalde del mismo municipio.
(6) “ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(7) “ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas:
(8) “ART. 313.—Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
(9) Expediente 16544, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(10) Sentencia de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, C. P. Julio E. Correa Restrepo.
(11) El de energía eléctrica es un contrato de servicios públicos “uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”, en términos del artículo 128 de la Ley 142 de 1994. Por su parte, el de alumbrado público es un contrato donde predomina la libertad de condiciones fijadas de manera conjunta entre las partes.
(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 20 de mayo de 2002. Exp. 1319. C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(13) Comisión de Regulación de Energía y Gas, Concepto CREG-2778 del 25 de mayo de 1999.