Source: https://es.scribd.com/document/61566508/2009-Programa-de-Mejoramiento-de-la-Infraestructura-Fisica-Educativo-Mejores-Escuelas
Timestamp: 2017-10-22 05:07:09
Document Index: 63886788

Matched Legal Cases: ['Artículo 175', 'artículo 21', 'artículo 7', 'artículo 175', 'artículo 126', 'artículo 57', 'artículo 1', 'Artículo 79']

Descripción: Auditoria de desempeño a la función de Secretaria de Gobierno en Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativo Mejores Escuelas, de la cuenta pública del 2009.
Auditoria de desempeño a la función de Secretaria de Gobierno en Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativo Mejores Escuelas, de la cuenta pública del 2009.
Funciones de Desarrollo Social
IV.1.1.1.5. Secretaría de Educación Pública Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativo Mejores Escuelas Auditoría de Desempeño: 09-0-11100-07-0281
Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar y verificar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados al programa, así como constatar que el objetivo de mejorar la seguridad, funcionalidad y operatividad de los inmuebles educativos beneficiados se realizó con eficiencia, eficacia y economía. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 2,548,178.3 miles de pesos 2,548,178.3 miles de pesos 100.0 %
Con el fin de verificar el cumplimiento del objetivo del Programa Mejores Escuelas se realizó una revisión al 100.0% del presupuesto ejercido durante el 2009. Asimismo, se levantaron encuestas en 68 planteles educativos de nivel básico en los estados de Tlaxcala, Morelos y el Distrito Federal que incluyeron la aplicación de un cuestionario a directores, maestros y representantes de la Organización de Participación Social en la Educación (OPSE) de las escuelas visitadas y la supervisión de las acciones de mejoramientos de la infraestructura ejecutadas con recursos del Programa, esto con el fin de constatar el cumplimiento y calidad de lo programado. Antecedentes La infraestructura escolar en nuestro país presenta rezagos, principalmente en las comunidades de mayor pobreza y marginación, lo que provoca falta de equidad en las oportunidades educativas de niños y jóvenes. Para lograr que los espacios educativos cumplan con su función esencial de apoyar los procesos de enseñanza y aprendizaje, se requiere optimizar los recursos existentes y orientar debidamente su aplicación. En este sentido, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE) recomienda plantear una distribución de ingresos destinada al mantenimiento y conservación de los edificios escolares, además de una supervisión del uso que se le da a los distintos espacios de los que
dispone cada escuela para que sean aprovechados de la mejor manera por la comunidad escolar. La Ley General de la Infraestructura Física Educativa publicada el 1º de febrero de 2008 en el Diario Oficial crea el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) como un organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía técnica y de gestión. Entre sus atribuciones se encuentra la de formular y proponer programas de inversión para la construcción, mantenimiento, equipamiento, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, reubicación y reconversión de los espacios destinados a la educación que imparta el Estado, de acuerdo con las disposiciones presupuestarias, así como realizar la supervisión de la obra. Como resultado de lo anterior y con objeto de dar operatividad a las políticas, estrategias y prioridades que establecen el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el Programa Sectorial de Educación 2007-2012 en materia de mejoramiento de la infraestructura educativa, el INIFED instrumentó a partir de 2008 el Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativa “Mejores Escuelas”, con el objeto de favorecer la calidad en la educación, rehabilitando las condiciones físicas de los inmuebles destinados a la educación básica en las zonas urbanas y metropolitanas del país, bajo criterios de equidad, transparencia, responsabilidad y eficiencia en el uso de los recursos públicos y mediante la construcción de bases institucionales que dan cause a la participación activa de la comunidad, en general, y de los padres de familia, en particular, en la toma de decisiones, en la realización y seguimiento de las acciones de mejora, en la vigilancia de la aplicación de los recursos destinados a la infraestructura física educativa y en la conservación y mantenimiento de los espacios escolares. El Programa contribuye al cumplimiento de la línea de acción 3.1.2 de la Estrategia “Vivir Mejor” y de los compromisos derivados de la Alianza por la Calidad de la Educación, en el rubro correspondiente al Fortalecimiento de la Infraestructura y el Equipamiento, aprovechando la estructura, compromiso y determinación de las Organizaciones de Participación Social en la Educación, las que se ubican como el eje del Programa, bajo un sentido de vinculación y corresponsabilidad en relación con la operación de los Planteles Escolares. Es precisamente en el marco de la Alianza por la Calidad de la Educación, que se identificaron 27 mil planteles educativos en condiciones físicas malas, muy malas y pésimas, universo del cual el Programa Mejores Escuelas atenderá de manera prioritaria, 6,675 inmuebles educativos, ubicados en zonas urbanas y metropolitanas marginadas del país. Este diagnóstico fue actualizado en 2008 identificándose 33,350 escuelas en estas condiciones. Durante el ejercicio fiscal 2008, a través del Programa “Mejores Escuelas” se realizaron acciones de mejoramiento de la infraestructura física en 2,189 inmuebles educativos en condiciones malas, muy malas y pésimas ubicados en zonas urbanas y metropolitanas marginadas de 18 entidades federativas. Durante 2009, se programó realizar 3,429 acciones de mejoramiento en las zonas urbanas y metropolitanas marginadas ampliándose la cobertura a 32 entidades federativas.
Resultados 1. El presupuesto ejercido para el ejercicio fiscal 2009 del Programa Mejores Escuelas fue de 2,031,600.5 miles de pesos, un aumento de 103.6 % respecto al presupuesto ejercido para el ejercicio 2008.
CRECIMIENTO DEL GASTO Y ESCUELAS Gasto programado Concepto (en miles de pesos) Gasto programado modificado 2008 998,022.5. 2009 2,031,600.5 * Crecimiento anual % 103.6% Gasto promedio por escuela 2008 455.9 2009 592.5 Crecimiento anual % 30.0 Escuelas beneficiadas 2008 2,189 2009 3,429 Crecimiento anual % 56.6 *Excluye el presupuesto del programa de sanitarios FUENTE: Elaborado con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta Pública, 2009, Sector Educación
En el cuadro anterior se observa que entre 2008 y 2009, el presupuesto ejercido del programa aumentó casi dos veces más que el número de escuelas beneficiadas con acciones de mejoramiento, lo que denota una ineficiencia en el uso del presupuesto, que se refleja en un gasto promedio por escuela en 2009 mayor al de 2008. También, en la revisión de la información proporcionada por el INIFED relativa a los montos ejercidos por escuela, se detectó que de las 3,429 escuelas beneficiadas con acciones de mejoramiento en 2009, 1,655 eran escuelas no registrados en el universo del Censo de Infraestructura Escolar que representan recursos por un monto aproximado de 934,546.6 miles de pesos, lo que significa que 47.7% del gasto total del Programa en 2009 fue erogados para atender escuelas fuera del ámbito de acción del programa. En su respuesta, el INIFED manifestó que el aumento señalado en el presupuesto es incorrecto ya que considera los gastos inherentes. Efectivamente en el comparativo se debieron considerar estos gastos por lo que el aumento del presupuesto para 2009 debe decir 103.6%. Sin embargo, la observación de la ASF se refiere a la ineficiencia en el uso del presupuesto derivada del hecho de que éste tuvo un aumento superior al de las acciones realizadas lo que se reflejó en un gasto mayor por escuela en 2009. La información proporcionada por la entidad fiscalizada, mediante el oficio GF/0858/10
del 9 de noviembre de 2010, no justificó el aumento del gasto por escuela en el ejercicio fiscal 2009. Véase acción(es): 09-1-11L6M-07-0281-07-001 2. El presupuesto ejercido para el Programa Mejores Escuelas para el ejercicio fiscal 2009, incluyendo el programa de sanitarios, fue de 2,548,172.3 miles de pesos, cifra que comparada con la reportada en la Cuenta Pública del mismo año indica que se ejerció el 100% de los recursos. Sin embargo, en la revisión del ejercicio de los recursos asignados para su operación, información proporcionada por el INIFED, se detectó un presupuesto sin ejercer por un monto de 466.6 miles de pesos. No obstante, el INIFED reportó un saldo a favor por un monto de 12,775.5 miles de pesos cuya devolución solicitó a la SHCP, cifra que no está debidamente documentada. Se constató que para la operación y seguimiento del programa el INIFED ejerció el 7.0% del presupuesto lo que es congruente con el porcentaje máximo establecido en los Lineamientos Generales. Sin embargo, se detectaron diferencias entre lo reportado en la Cuenta Pública, en donde se indica que en los capítulos 1201 y 3304 de servicios profesionales, se ejerció un total de 111,060.1 miles de pesos, y lo reportado por el INIFED que indica haber ejercido 115,039.5 miles de pesos en estos rubros. Con el fin de solventar la observación el INIFED, mediante el oficio No. GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, manifiesta que para efectos presupuestales, los recursos del programa en cuestión se devengaron al 100.0% de acuerdo con Artículo 175 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, por lo que no se registró ningún presupuesto sin ejercer por un monto de $466.6 miles de pesos. La Auditoria Superior de la Federación con información proporcionada por la entidad revisó las modificaciones y adecuaciones al presupuesto, así como los reintegros, y encontró una diferencia entre el presupuesto autorizado y el ejercido por 466.6 miles de pesos. La entidad no presentó documentación comprobatoria de los recursos devengados. Respecto al saldo a favor del INIFED por 12,775.5 miles de pesos la entidad comunicó que, mediante el oficio número 492 del 13 de agosto de 2009, el Secretario de Salud, por instrucciones del Ejecutivo Federal, solicita al Secretario de Educación Pública que el mayor número de escuelas cuenten con la infraestructura sanitaria, para efectos de dar atención a la alta incidencia en el rebrote de la influenza AH1N1. Con el fin de atender este requerimiento, mediante oficio número 1197/09 del 19 de agosto de 2009, el Secretario de Educación Pública instruyó al Director General del INIFED para que tomara las medidas necesaria para cumplir con la meta de rehabilitación de infraestructura sanitaria. Sin embargo, esta información no es evidencia del origen de los 12,775.5 miles de pesos reclamados a la SHCP. Respecto a la cifra reportada en la cuenta pública en los capítulos 1201 y 3304 de servicios profesionales, el INIFED señala que los importes en las partidas 1201 y 3304 relativas a servicios profesionales son a nivel de capítulo de gasto, en este caso en el capítulo 1000 servicios profesionales y capítulo 3000 servicios generales, manifestando que lo ejercido en la partida 1201 por 21’487.8 miles de pesos y en la partida 3304 por
86’775.5 corresponden al ejercicio fiscal 2009. Esto no aclara las diferencias entre lo reportado en la Cuenta Pública y lo reportado por el INIFED. Para solventar esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, presenta un cuadro de concentrado por acción del programa Mejores Escuelas 2009 en el cual desglosa el ejercicio de 12,775.5 miles de pesos reclamados a la SHCP. Este cuadro incluye 92 escuelas en el que se especifica el monto ministrado en cada una. Sin embargo, se constató que ninguna de estas escuelas forma parte de las 3,429 incluidas en los registros administrativos con acciones de mejoramiento en 2009 proporcionados por el INIFED a la Auditoría Superior de la Federación. Se comunicó al Titular del Órgano Interno de Control en el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa un PRAS mediante el oficio DGAIFF-K-087/2011 del 19 de enero de 2011. Véase acción(es): 09-1-11L6M-07-0281-07-002 3. Con el fin de revisar la aplicación de los apartados 8.5, del Manual de Operación del Programa que establece que el coordinador regional, o estatal y el promotor serán responsables de dar seguimiento y verificar las actividades que se realicen para el desarrollo de la acción de mejoramiento, desde su inicio hasta su total conclusión, y 5.2.1, primer párrafo, de los Lineamientos Generales que indica que se elaborarán informes semanales del avance físico de la acción, se revisaron 209 expedientes de acciones de mejoramiento, y se encontró lo siguiente: La mayoría de los expedientes no contemplan los informes de las visitas semanales de los promotores, por lo que no se puede evaluar si el seguimiento se ajustó a los Lineamientos Generales del Programa. Se detectaron inconsistencias entre la ejecución de la obra, los avances reportados y las correspondientes ministraciones, entre ellas: • Falta de autorización técnica a montos superiores a lo establecido • Acciones que no cubren los volúmenes autorizados en el PROT. • Acciones no incluidas en el PROT y realizadas sin autorización • Duplicidad de PROT en un mismo plantel con diferentes especificaciones y fechas. Con la revisión de la integración del expediente también se pudo constatar que éste no incluye todos los documentos para evaluar si se lleva un control adecuado de la acción como son: modificaciones y autorizaciones a los PROT, pagarés, Contratos de Obra, fianzas, cartas de garantía y actas de terminación de la obra, documentos importantes y son delegados a la responsabilidad y custodia de los representantes de la OPSE. Mediante el oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010 la entidad fiscalizada manifiesta que los informes de visitas semanales no forman parte del expediente de la acción de mejoramiento. Efectivamente el manual de Operación no contempla la
inclusión de los informes, sin embargo, la Auditoría Superior de la Federación considera que éste es un documento que permite verificar que se da seguimiento a las acciones de mejoramiento realizadas, dando transparencia a la ejecución de los trabajos. La entidad también señala que los cambios a los proyectos técnicos están debidamente justificados por la OPSE, anexando copia simple de dos casos. Respuesta que la ASF no considera suficiente, ya que la observación se derivó de la revisión de 209 expedientes de las acciones de mejoramiento realizadas durante 2009. Finalmente, manifestó que la documentación señalada (PROT), pagarés, contratos de obra, fianzas, cartas de garantía y actas de terminación no se quedan con la OPSE, ya que forman parte del expediente de la acción de mejoramiento. Como se señala estos documentos forman parte del expediente de la acción de mejoramiento por lo que deberían ser incluidos, el que no se haya hecho denota una falta de supervisión del procedimiento establecido. La respuesta para solventar esta observación proporcionada por el INIFED mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, es incompleta ya que no considera la implementación de medidas de control y supervisión que garanticen una completa y adecuada integración de los expedientes de la acción de mejoramiento. Véase acción(es): 09-1-11L6M-07-0281-07-003 4. Con la revisión de la información proporcionada por el INIFED sobre las empresas ejecutoras de las acciones de mejoramiento por entidad federativa y monto asignado en el 2009 se pudo constatar que, con excepción de tres estados, en las demás entidades federativas las empresas seleccionadas obtuvieron contratos para realizar al menos dos acciones de mejoramiento en una entidad. Destaca el estado de Veracruz, en donde una empresa obtuvo y realizó 6 acciones de mejoramiento en el año. Cabe señalar que existen contratistas que obtuvieron contratos en tres entidades, sobresalen la empresa Consorcio Constructor y de Telecomunicaciones, S.A. de C.V. con 9 contratos en tres entidades federativas; Ing. Yolanda Bracamontes Díaz e Inmobiliaria y Constructora Cedillo, S.A. de C.V. con 7 contratos y Arquioax, S.A. de C.V., Constructora Concretel, S.A. de C.V., Darvesa Construcciones, S.A. de C.V. y Mire Constructora Inmobiliaria, S.A. de C.V., con seis contratos cada una. Analizando los montos asignados por contrato, se encontró que en 903 acciones de mejoramiento realizadas, que representan 26.3% de un total de 3,429 acciones realizadas en 2009, los montos fluctuaron entre 600 mil y un millón de pesos. Destacan los estados de Veracruz, Oaxaca, Tabasco y el Distrito Federal con más de 40 acciones de mejoramiento con estos montos. Con el fin de dar respuesta a esta observación el INIFED, mediante el oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, comunicó que no hay limitación alguna para empresas que concluyeron satisfactoriamente sus acciones de mejoramiento y puedan ser invitadas a participar en otras entidades, también señaló que en las insaculaciones se asignan paquetes de acciones a las empresas insaculadas. Efectivamente, como lo asienta la entidad fiscalizada en los Lineamientos Generales y en el Manual de Operación del Programa no se establecen límites al número de
acciones en los que pueden participar los contratistas ya que esto está sujeto a un proceso de insaculación. Sin embargo, el Manual de Operación establece condiciones para esta participación. La entidad no presentó documentación que permita constatar que los procesos de insaculación en los que participaron las empresas arriba señaladas se ajustaron a esta normativa. Al revisar las actas levantadas en los procesos de insaculación proporcionadas por la dependencia, la ASF encontró evidencias de que la entidad no se ajustó a la normativa establecida En el cuadro 1 se observan que la empresa Darvesa Construcciones, S.A. de C.V. participó y fue insaculada en dos convocatorias en la misma fecha. También al comparar la información de las actas de los estados en los que esta empresa resultó beneficiada con lo reportado en el archivo MESS 2009 se detectó que Guanajuato y Aguascalientes no aparecen en este último archivo, y que las claves de CCT de las acciones insaculadas para los cuatro estados no corresponden con los reportados en este archivo como se aprecia en el cuadro 2.
CUADRO 1. ESTADOS EN LOS QUE LA EMPRESA DARVESA CONSTRUCCIONES S.A. DE C.V. RESULTÓ INSACULADA Numero de convocatoria o concurso Tercera convocatoria Estado Guanajuato Fecha 28 de agosto de 2009 CCT´s 11DJN0895I 11DJN2780V 11ETV0326F 30DJN0219X 30DJN0464H 30DJN1574U 30DJN3985J No indica 01DJN0070A 01DPR0378G 01DPR0351Z
Tercera convocatoria Primer concurso
Veracruz Aguascalientes
21 de octubre de 2009 27 de abril de 2009
INIFED, Actas de insaculación.
CUADRO 2. ACCIONES REALIZADAS POR LA EMPRESA DARVESA CONSTRUCCIONES S.A. DE C.V: REPORTADAS COMO PAGADAS EN EL ARCHIVO MESS 2009
Estado Oaxaca Coahuila Chiapas Chihuahua Hidalgo México Querétaro Sinaloa Jalisco Tamaulipas Veracruz Zacatecas
CCT 20DJN1436L 05DES0004H 07DPR1065G 08DJN2106F 08DPR1461F 13DJN0577U 15EES1516U 22DES0024L 25EPR0008X 14DPR2541I 28EJN0097N 30DTV1486P 30ETV0054T 32DJN0451B 32DES0004E INIFED, MESS 2009 (Archivo Electrónico).
Monto (miles de pesos) 400,000.0 400,000.0 600,000.0 600,000.0 489,000.0 582,000.0 400,000.0 488,000.0 425,000.0 960,000.0 577,000.0 418,000.0 432,000.0 402,000.0 534,000.0
Para solventar esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, presenta copia simple de dos nuevos procedimientos que aplicará, el primero para asegurar una mayor transparencia del proceso de insaculación y el segundo para regular la participación equitativa de las empresas. No obstante, la observación subsiste ya que no presentó ninguna respuesta a las inconsistencias señaladas por la ASF relativas a las empresas beneficiadas en el proceso de insaculación 2009, y en específico a los procesos en los que participó la empresa Darvesa Construcciones, S.A. de C.V. Se comunicó al Titular del Órgano Interno de Control en el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa un PRAS mediante el oficio DGAIFF-K-088/2011. Véase acción(es): 09-1-11L6M-07-0281-07-004 5. El punto 8.6.1 del Manual de Operación del Programa establece que el representante de la OPSE recibirá físicamente de la empresa contratada la acción de mejoramiento terminada en el inmueble educativo, lo que se formalizará mediante el acta de recepción de la acción de mejoramiento. Con el fin de verificar esta disposición se revisaron 209 expedientes de acciones de mejoramiento en los estados de Morelos, Tlaxcala, Estado de México, Hidalgo, Veracruz y el Distrito Federal. Con la revisión se constató que, en general, se cumple con la presentación de la Notificación de Terminación de la Acción de Mejoramiento, sin embargo, se presenta una inconsistencia generalizada en la fecha de terminación de la obra que no coincide con lo establecido en el contrato.
También se encontró que en el 50.0% de los casos, las Actas de Recepción de la Acción de Mejoramiento no fueron entregadas. Con el fin solventar la observación el INIFED, mediante oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, solicita el listado de los inmuebles educativos señalados. En la presentación de resultados finales la ASF proporcionó el listado de escuelas que no contemplan las actas de recepción. El INIFED no proporcionó evidencia documental de que los expedientes de los inmuebles señalados en dicho listado estén debidamente integrados. Véase acción(es): 09-1-11L6M-07-0281-07-005 6. El Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativa Mejores Escuelas (E049) tiene como objetivo favorecer la calidad en la educación, rehabilitando las condiciones de los inmuebles destinados a la educación básica en la zonas urbanas y metropolitanas del país. Con ello se pretende mejorar sus condiciones de seguridad, funcionalidad y operatividad. Este objetivo se enmarca dentro del Eje 3 Igualdad de Oportunidad del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, específicamente en la estrategia 10.1, en la que se señala que se modernizará y ampliará la infraestructura educativa, dando prioridad a las regiones de mayor pobreza y marginación. También, es congruente con el objetivo de Alianza por la Calidad de la Educación, que en el Eje 1 establece que se debe garantizar que los centros escolares sean lugares dignos y libres de riesgo y que cuente con la infraestructura y el equipamiento necesario. Los objetivos del Programa Mejores Escuelas también son consistentes con el Plan Sectorial de Educación que en el apartado I.1 señala que es necesario realizar un censo para conocer el estado de la infraestructura de las escuelas que imparten educación básica, y orientar de manera prioritaria los recursos destinados a este rubro hacia las escuelas que más lo necesite. Para cumplir con su objetivo, en 2009 la SEP, a través del Programa Mejores Escuelas, realizó 3,350 acciones de mejoramiento de las condiciones físicas de escuelas de nivel básico que se encontraban en condiciones malas, muy malas y pésimas en 32 entidades federativas del país, 1,161 acciones más a las realizadas en el año anterior, lo que permitió ampliar la cobertura del programa. Con ello, se pudo constatar que las actividades del Instituto Nacional de Infraestructura Educativa (INIFED), administrador del Programa Mejores Escuelas, se realizaron en congruencia con los objetivos, estrategias y líneas de acción dispuestas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Programa Sectorial de Educación 2007, y en la Alianza por la Calidad de la Educación. Lo anterior, en cumplimiento del artículo 21, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que señala que los programas presupuestarios anuales se regirán por los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral y sustentable país contenido en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del mismo.
De acuerdo con los Lineamientos Generales del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa “Mejores Escuelas” 2009, el objetivo general es el de contribuir al mejoramiento de las condiciones de seguridad, funcionalidad y operatividad de los inmuebles educativos (…). Con el fin de verificar el cumplimiento de este objetivo, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) clasificó las acciones de mejoramiento relativas a la instalación de pisos, muros, techos, plafones y electricidad como actividades que afectan la seguridad de los alumnos y los maestros, mientras que las orientadas a mejorar cancelería, baños, pintura, impermeabilización y otros, se clasificaron como actividades que influyen en la funcionalidad y operatividad de las escuelas. Con base en esta clasificación, se analizaron los recursos destinados a esos rubros en 13 entidades federativas del país. Se observó que en el ejercicio fiscal 2009, el 21.4% del total de los recursos se aplicó en acciones destinadas a mejorar la seguridad de los alumnos y profesores, mientras que el 78.7% se destinó a realizar obras para mejorar la funcionalidad y operatividad de las escuelas. También se encontró que las acciones de mejoramiento con mayor asignación de recursos fueron las relativas a la impermeabilización de los inmuebles.
RECURSOS ASIGANDOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y POR TIPO DE ACCIÓN Entidad Federativa Colima Distrito federal Durango Estado de México Hidalgo Jalisco Morelos Nuevo león Oaxaca Sonora Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Promedio FUENTE: Seguridad (%) 24.8 31.2 8.2 17.5 23.2 30.8 16.6 21.6 7.9 22.2 24.2 31.1 18.2 21.4 Funcionalidad y Operatividad (%) 75.2 68.8 91.8 82.5 76.9 69.2 83.4 78.4 92.1 77.8 75.8 69.0 81.8 78.7
Elaborado con información proporcionada por el INIFED
A pesar de considerar acciones de mejoramiento para ampliar la seguridad de las escuelas, no se incluyen acciones dirigidas a evaluar y evitar los riesgos de la infraestructura del plantel. Se desconoce si en la clasificación de las escuelas objeto de atención del programa se tomó en cuenta el análisis de los riesgos realizado por el Comité de Salud y Seguridad Escolar al interior de las escuelas de nivel básico, el cual incluye, entre otros, un análisis del tipo de estructura, cimentación y materiales empleados en la edificación de la escuela, la edad de la construcción, sus modificaciones, su estado actual y el mantenimiento que ha recibido. Una vez descritos
los espacios, es importante detectar qué problemas presenta, por lo que es importante comenzar con los riesgos estructurales que son los más serios. Esta información serviría para planear el programa de mantenimiento orientado a conservar la estructura en buen estado. Las acciones de mantenimiento que actualmente se llevan a cabo no incluyen aspectos relacionados con los riesgos de las escuelas tales como la instalación de señales de rutas de evacuación, colocación de extintores e instalación de infraestructura para las personas con discapacidad como la colocación rampas, tiras táctiles y sanitarios equipados y acondicionados para esta población, como lo establece las Normas y Especificaciones para Estudios, Proyectos, Construcción e Instalaciones del INIFED. Como consecuencia de las visitas técnicas a una selección de 68 escuelas en los Estados de Morelos, Tlaxcala y el Distrito Federal se constató que una elevada proporción de las escuelas no contaban con: 1. La señalización establecida por Protección Civil, que indique las rutas de evacuación, zonas de seguridad, y salidas de emergencia, entre otros 2. Equipo contra incendios, extintores. 3. Elementos arquitectónicos e instalaciones para personas discapacitadas. El INIFED no presentó el Reglamento de la Ley General de Infraestructura Física Educativa (RLGIFE) manifestando que se encuentra en revisión. Con el fin de atender la observación, mediante el oficio No. GF/0800/10 de fecha 13 de octubre de 2010, el INIFED manifestó lo siguiente: 1.- No está de acuerdo con la clasificación de las acciones de mejoramiento determinadas por la ASF, señalando que en el punto 4.4.1 de los Lineamientos Generales del Programa se establece el tipo de acción de mejoramiento como un todo. La ASF opina que el objetivo del Programa es mejorar la seguridad, funcionalidad y operatividad de los inmuebles de educación básica. La Dependencia desde su planeación no propuso una definición de los conceptos incluidos en dichas acciones, en este sentido no cuenta con los elementos necesarios para evaluar en qué medida las acciones que lleva a cabo impactan la seguridad, funcionalidad y operatividad de las escuelas. 2.- No le corresponde al Programa “Mejores Escuelas” llevar a cabo acciones dirigidas a evaluar y evitar los riesgos del plantel y no tomar en cuenta el análisis de riesgos realizados por el Comité Interno de Seguridad Escolar. La ASF considera no aceptable esta respuesta ya que siendo uno de los objetivos del programa mejorar la seguridad de las escuelas, la planeación de las acciones a ejecutar debe considerar la existencia de los riesgos en los planteles que representen inseguridad para los alumnos y profesores, y considerar dentro de las acciones de mejoramiento las orientadas a rehabilitar y/o mejorar la infraestructura.
El INIFED tiene la atribución de “Realizar acciones de diagnóstico y pronóstico relacionados con la infraestructura física, así como definir acciones de prevención en materia de seguridad sísmica, estructural y de mantenimiento”. Esta atribución le permite contar con los elementos necesarios para realizar una planeación más completa de las acciones de mejoramiento, principalmente de las orientadas a mejorar la seguridad de la infraestructura física de las escuelas apoyadas por el Programa Mejores Escuelas. 3.- Lo establecido en el artículo 7 de la LGIFE no es aplicable al Programa. Esta respuesta no se considera aceptable, si bien el Programa Mejores Escuelas se regula de manera específica por los Lineamientos Generales y el Manual de Operación no están exentos del cumplimiento de lo establecido en la ley General de Infraestructura Física Educativa, Ley es de observancia general en toda la república, y sus disposiciones son de orden público e interés social. 4.- Las señales de rutas de evacuación, colocación de extintores, etc., no corresponden al Programa, toda vez que uno de sus objetivos específicos es mejorar el estado físico de los inmuebles, con la finalidad de generar un ambiente adecuado y funcional. Toda norma relativa al mejoramiento de la infraestructura física educativa debe que ser considerada en la ejecución del Programa 5.- Para el Programa Mejores Escuelas 2010 se contempla la colocación de rampas. La ASF considera que esta acción debe ampliarse para incluir otras acciones de apoyo a las personas con discapacidad como lo establecen la Norma de Accesibilidad, de las Normas y Especificaciones para Estudios, Proyectos, Construcción e Instalaciones del INIFED y para dar cumplimiento a lo que estable la Ley General de las Personas con Discapacidad. Con el fin de solventar las observaciones el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, comunicó que revisará las definiciones de los conceptos de seguridad, funcionalidad y operatividad con el fin de poder identificar en qué medida las acciones de mejoramiento que se realicen en las escuelas permite cumplir con los objetivos del programa 8. El Sistema de Evaluación de Desempeño, en el apartado V.4, señala que los indicadores de desempeño, con sus respectivas metas, corresponden a un índice, medida, cociente o fórmula que permite establecer un parámetro de medición de lo que se pretende lograr, expresado en términos de cobertura, eficiencia, impacto económico y social, calidad y equidad. En otras palabras, los indicadores deben permitir medir el desempeño de los programas. El indicador del Programa Mejores Escuelas se denomina Porcentaje de inmuebles educativos beneficiados con acciones de mejoramiento, es de tipo estratégico y se calcula dividiendo la suma de las acciones de mejoramiento en inmuebles educativos urbanos atendidos entre el total de inmuebles educativos urbanos. En la Cuenta Pública 2009, el valor para este indicador fue 25.8%, que se obtuvo de dividir 3,429 acciones de mejoramiento entre 13,300 planteles ubicados en zonas urbanas. Sin embargo, esta
última cifra no es comparable con la obtenida en el Censo de Infraestructura Física Educativa 2008, que asciende a 4,813 escuelas. Esta discrepancia afecta la medición del indicador de desempeño del programa, por lo que no es posible evaluar sus resultados. Mediante el oficio GF/0803/10 del 15 de octubre de 2010, el INIFED señala que desconoce de donde proviene la cifra de 4,813 escuelas que se incluye en la cédula de resultados por lo que no está en condiciones de abundar en la atención de ésta. Esta cifra fue obtenida del Censo de Infraestructura Física Educativa 2008, en el cual es posible clasificar a las escuelas que se encuentran en condiciones malas, muy malas y pésimas en rurales y urbanas en las 32 entidades del país. Del ejercicio realizado se obtuvo que de un total de 33,455 escuelas, 4,813 son urbanas, y 28,642, rurales. Para dar respuesta a esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, señala que someterá a la Junta de Gobierno de este organismo la propuesta para incorporar en la normativa la atención de las escuelas ubicadas en zonas rurales en condiciones malas, muy malas y pésimas, para que el Programa 2011 se desarrolle bajo esta nueva normativa e incluya escuelas urbanas y rurales 9. El Programa Mejores Escuelas programó realizar 3,429 acciones de mejoramiento en 2009, que en comparación con las realizadas en el año anterior significó un aumento de casi 59 porciento. Este aumento permitió elevar la cobertura del programa que pasó de 16.5% del total de las escuelas urbanas en malas, muy malas y pésimas condiciones a casi 26.0% entre 2008 y 2009. No obstante este avance, el universo de atención incluyó además de las áreas urbanas, planteles ubicados en zonas rurales. En efecto al revisar la clasificación de las escuelas por ubicación del Censo de la Infraestructura Física Educativa realizado por la UPEPE y compararla con las escuelas beneficiadas, se detectó que 675 acciones se realizaron en zonas rurales. También se encontró que en 1,655 escuelas no fue factible establecer si correspondían o no al ámbito de acción del programa. Si se excluyen las escuelas beneficiados ubicados en zonas rurales y los que no pudieron ser identificados por ubicación ni por condición física, el porcentaje de cobertura del programa disminuye a 8.2% para 2009. También se observa una fuerte concentración de escuelas atendidas en malas condiciones, mientras que las que se encuentran en pésimas condiciones sólo representaron 0.8% del total. Asimismo, se constató que la información relativa a las escuelas atendidas por el programa durante el ejercicio fiscal 2009 y publicada en la página electrónica del INIFED se presenta incompleta ya que no incluye la clasificación de las escuelas por condición física y zona geográfica.
ESCUELAS ATENDIDAS POR TIPO DE CONDICIÓN Universo Atendidas por INIFED 2009 Atendidas por INIFED por zona: Urbana Rural No identificada Fuente: Malas 1,544 Escuelas clasificadas por condición física Muy Pésimas No malas identificadas 203 27 1,655 Total 3,429
1,099 675 1,655
Elaborado con información de la Secretaría de Educación Pública, Censo de Infraestructura Física Educativa.
Con el fin solventar la observación el INIFED, mediante el oficio número GF/0800/10 de 13 de octubre de 2010, manifiesta lo siguiente: • El INIFED ejecuta las acciones de mejoramiento, quien lleva a cabo la elección de los inmuebles educativos para ser beneficiados es la SEP, que se derivan de los planteles identificados en el Marco de la Alianza por la calidad de la Educación y los que hayan sido identificados por el INIFED. La Auditoría Superior de la Federación considera que esta respuesta no responde la observación, en virtud de que los inmuebles detectados fuera de programa no corresponden a los registrados en el universo identificado para 2009, originado dentro del Marco de la Alianza por la calidad de la Educación. Además, el INIFED tiene la atribución de seleccionar al plantel educativo, ya que en el punto 7.1.3 del Manual de Operación se establece que el promotor realiza la inspección física y el levantamiento técnico del inmueble educativo identificado y verifica que éste se cumpla con los requisitos y aspectos técnicos señalados en los Lineamientos y el Manual. • No es obligación del INIFED presentar una clasificación de las escuelas por condición física y zona geográfica, destacando que la LGIFE no es aplicable al Programa. La ASF considera no aceptable esta respuesta en virtud de que el numeral 7.1 de los Lineamientos Generales establece claramente que la información correspondiente a la normatividad, alcances, beneficiarios, montos y resultados relacionados con el programa Mejores Escuelas, la condición física y la zona geográfica de las escuelas beneficiadas son información básica para evaluar el alcance y los beneficiarios del programa, y debe incluirse en todo reporte e informe de seguimiento y cumplimiento del mismo. Para dar respuesta a esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, señala que someterá a la Junta de Gobierno la propuesta de incorporar en la normativa la atención de las escuelas ubicadas en zonas rurales en condiciones malas, muy malas y pésimas, para que el Programa 2011 se desarrolle bajo esta nueva normativa
10. El Manual de Operación del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa Mejores Escuelas en el apartado 6 establece que el promotor debe identificar los aspectos susceptibles de mejora física y requisitar la cédula de información técnica (CIT) y que en función de ello debe elaborar el proyecto Técnico (PROT) en el que se asientan las necesidades más apremiantes y se determine la acción de mejoramiento a desarrollar. De los 209 expedientes revisados en los estados de Morelos, Tlaxcala, Estado de México, Hidalgo, Veracruz, Nuevo León y el Distrito Federal, se concluyó que hubo cambios en la ejecución de las acciones definidas en el PROT, las cuales no fueron debidamente justificadas ni por la Organización de Participación Social en la Educación (OPSE) ni por el INIFED. Se detectaron varios casos en los que existen diferencias sustanciales entre lo programado en el PROT y lo ejecutado. Esta situación también se detectó de las visitas de campo que se efectuaron a 68 planteles ubicados en los estados de Morelos, Tlaxcala y el Distrito Federal, en las que se pudo detectar que se efectuaron cambios a las acciones inicialmente programadas, en algunos casos sin la solicitud correspondiente. Si bien, en la mayoría de los casos se pudo constatar que la cantidad y calidad de los materiales cumplió con lo especificado en el PROT. También se encontró que en 8 escuelas beneficiadas se construyeron aulas y no se presentó su justificación. Con el fin solventar la observación el INIFED, mediante oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente: los cambios a proyectos técnicos están debidamente justificados por la OPSE, anexando copia simple de dos casos. La Auditoría Superior de la Federación considera que esta respuesta no es aceptable, en virtud de que se presentan solo dos cambios justificados. El apartado 7.3.2.2 de los Lineamientos Generales del Programa establecen que la OPSE solicitará por escrito al INIFED incorporar o adecuar en el PROT la atención de las necesidades físicas que al efecto proponga llevar a cabo. En su respuesta la entidad indica que se procedió a elaborar las justificaciones de los cambios. La justificación no debe realizarse después sino antes de que se autorice la ejecución de la acción. Lo anterior denota una falta de control y seguimiento al procedimiento que se establece en el Manual y los Lineamientos del Programa. En relación con la respuesta sobre la observación a la falta de justificación para las construcciones nuevas, la entidad solicita la lista de los planteles con el objeto de presentar las justificaciones, correspondientes. La ASF informa que los números de CCT de las escuelas señaladas son: 09DPR3168O, 09DE0206Z, 13DCC0324B, 17DJN0129K, 29ETV0072T, 30DJN2375B, 30EPR1820C Y 30EPR1603O. Para solventar esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, manifiesta que para el ejercicio fiscal 2010 se implementaron mecanismos de control con la finalidad de evitar que se efectúen cambios en las acciones de mejora definidas en los Proyecto Técnico (PROT) sin la autorización correspondiente, presentó copia simple del procedimiento presentado para la adecuación.
11. En la revisión de las ministraciones de los recursos a las escuelas beneficiadas con acciones de mejoramiento, se detectaron inconsistencias entre las fechas de ministraciones, los avances físicos financieros reportados y las fechas de terminación de las acciones de mejoramiento. En la Cuenta Pública 2009 se reporta que se ejerció el 100.0% del presupuesto autorizado para realizar las 3,429 acciones de mejoramiento programadas. Sin embargo, 79 acciones no habían sido concluidas al 31 de diciembre de 2009. Además, existían contratos con fecha de terminación para enero del 2010. Con el fin solventar la observación el INIFED, mediante el oficio No. GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, manifiesta que en la cuenta pública se reporta el 100.0% del presupuesto ejercido, ya que el subsidio fue devengado al 31 de diciembre de 2009. Además señala que el artículo 175 del Reglamento de la ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (RLFPRH) establece que …los subsidios se consideran devengados una vez que se haya constituido la obligación de entregar el recurso al beneficiario… Mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010 el INIFED proporcionó evidencia documental que prueba que la conclusión de las obras se realizó en 2009. 12. Con la revisión de la información proporcionada por el INIFED y de 209 expedientes de acciones de mejoramiento en siete entidades federativas, se constató que, en general, se cumple con la realización de los convenios de concertación y que el proceso de autorización del subsidio se ajusta a lo establecido los Lineamientos Generales del Programa. En relación con la emisión de los oficios de autorización y registro del devengado (Subsidio), se verificó que fueron avalados por la Coordinación General del Programa; sin embargo, se detectó que algunos oficios se emitieron antes de aprobar el Oficio de Autorización Técnica del PROT.
FECHAS DE AUTORIZACIONES PARA DEL CIT Y DEL SUBSIDIO Núm. Clave de la escuela (CCT) 09DPR2080D 09DES0154K 09DPR2026J 09DES4062B 09DDI009T 09DDI0013F 09DPR2045Y FUENTE: Fecha de autorización del PROT 12 de mayo del 09 12 de mayo del 09 13 de mayo del 09 13 de mayo del 09 07 de mayo del 09 07 de mayo del 09 11 de mayo del 09 INIFED, Expedientes de acciones de mejoramiento. Fecha de autorización del subsidio 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09 06 de mayo del 09
En el Estado de Tlaxcala, se detectó que en el inmueble correspondiente al CCT núm. 30EPR2859V la autorización por el devengado fue de 319.0 miles de pesos, mientras que en el PROT y Financiero se reporta un monto de 596.0 miles de pesos. En relación con esta observación, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, el INIFED manifiesta que para el ejercicio fiscal 2010 se implementaron mecanismos de control con la finalidad de evitar cambios en la ejecución de las acciones de mejora definidas en los Proyecto Técnico (PROT) y presenta copia simple del procedimiento realizado para su adecuación 13. Con el fin de verificar que las acciones de mejoramiento estipulados en los contratos se realizaron con las especificaciones y la calidad establecidas en el contrato, se revisaron 209 expedientes de acciones de mejoramiento, de los cuales solo en 126 se incluyó el contrato de obra. De la revisión de los contratos se detectó que la dependencia no realizó un adecuado seguimiento sobre la ejecución de los conceptos de obra establecidos en cada uno de los Proyecto Técnicos (PROT) al permitir y autorizar desviaciones en la ejecución de las acciones de mejoramiento, en cantidades, en materiales y en conceptos. De los 129 contratos, en 22 se encontraron desviaciones a lo originalmente estipulado. También se detectó que las fechas de inicio de la acción en los reportes de avances físico-financiero no concuerdan con la fecha del contrato y que la fecha de terminación de la obra se encuentra fuera del plazo previsto, como se pudo constatar con las fechas de notificación al INIFED, sin justificar o documentar dicho aplazamiento. Asimismo, se detectaron incongruencias entre las fechas de expedición de los reportes de avance físico financieros y las de terminación de la acción de mejoramiento, en contravención a la cláusula séptima del contrato de obra. Asimismo, con la visita de campo a 68 planteles en las entidades de Tlaxcala, Morelos y el Distrito Federal, se constató que, en la mayoría de las escuelas, la calidad de los materiales es la adecuada, sin embargo, la ejecución de los trabajos es de calidad variable. Asimismo, se pudo constatar que en la impermeabilización no hubo planeación para remover la membrana existente y no se consideró la temporada de lluvias; las ventanas de guillotina representan un riesgo por su propio funcionamiento (gravedad); en la instalación de antenas EDUSAT y cables fijos a las azoteas no se corrobora que estén afianzados en su lugar. Como se observa en el siguiente cuadro los principales problemas en las acciones ejecutadas en las escuelas visitadas fueron los relativos a las instalaciones sanitarias e hidráulicas.
Cédula de Información Técnica (CIT) 09DPR3074Z 09DPR1223D 09DPR2576M 09DPR1382S 09DPR1944J 09DPR2411T
Conceptos mal ejecutados dentro del proyecto técnico aprobado Edificio A: Drenaje con problemas de desazolve, requiere revisar instalación completa. La bomba instalada no funciona, posiblemente por el electronivel de zona de tinaco. Requiere verificarse y dejarlo funcional. Colocación de ventana y cancelería incompleta, falta poste de aluminio. La colocación de llaves para lavabos (4) no funciona debido a un tubo picado. Se instalaron 2 bombas deficientemente con tubería de PVC, provocando que se quemaran, se solicitó su reposición. La barda perimetral presenta grietas debido a que faltó colocar junta de construcción. Barda de 1.905m con tabique rojo recocido. Se recomienda colocar junta. En rehabilitación de registro de 26 salidas de agua fría en sanitarios, solo hay 25. 11 piezas. Llaves tipo nariz, hay dos llaves menos. 11 piezas colocación de cespol de latón cromado, faltan 2. En lugar de desmontar 2 tarjas se hicieron 2 conexiones de drenaje. En lugar de la puerta de malla tipo ciclón se cambió por puerta de herrería. 5 mingitorios previstos no fueron comprados La colocación de las llaves de lavabos es deficiente. De las 12 piezas de desmontaje y retiro de cespol y llaves de lavabo solo se retiraron 10. 10 piezas de interconexión y descargas de cuatro tinacos, no se realizaron. El suministro de tablero de control y distribución incluía conexión y pruebas (balanceo), solo se cambio el gabinete, no se hizo el balanceo y se continúan detectando fallas. Rehabilitación de la salida de hidrosanitarios deficiente o de poca duración, se dañó la instalación eléctrica y no se reparó. 3 válvulas de compuerta de 19 mm marca URREA, faltan 2. En el edif. A la aplicación de aplanado en muro (60m²), no se realizó. Protección metálica para ventana varilla cuadrada de ½" 55m² vs 31.68m². No se colocó un mingitorio. Se efectuaron cambios sin comprobantes, como el desazolve de baños por muro ladrillo. 20m² de fabricación y colocación de mampara no se hizo. Se reportan en el PROT 990m² de impermeabilización y se detectan realizados solo 790 m². Que equivalen a 200m X 297.00 = 59,455.00 Suministro y colocación de 5 WC no se hizo, en lugar de ello desazolve de 16 WC. En registros Hidrosanitarios, faltan 5 piezas. En la instalación hidráulica: la colocación de sistema, motobomba y tinaco elevado no se realizaron. Baño 1 P.A: Se desmontaron 6 piezas de WC, taza, tanque completo y solo se colocaron 4 WC. No se colocó tarja o vertedero de acero inoxidable, sólo la llave y meseta. Se colocó llave tipo nariz en lugar de llave para fregadero tipo cuello de ganso. Baño 2 PA: Colocación de 4 llaves mezcladora p/lavabo no se realizó. Fabricación de meseta de concreto de 1.75m² solo se colocó 0.35m² y no se colocó tarja p/vertedero de acero inoxidable. El trabajo de cancelería, vidrios y protecciones no se realizó (29,541.00). En el aula de medios se encuentra un hoyo que causa encharcamiento y entra el agua al salón. En las mejoras que se realizaron al cambio de pisos de loseta para edificio A y B, todos están manchados. En el área de tinacos falta colocar la carpeta de impermeabilizante por termofusión. Se reportan 8 WC cambiados, solo hay 7; y 2 mingitorios, solo hay 1. Los costos por componentes reportados en PROT son diferentes a la solicitud.
09DPR2080D
09DPR2932L 09DJN0379H
09DPR2186X
09DES0154K 09DPR2026J
09DES4062B 09DPR3256I 09DJN0228B
09DJN0532L 09DDI0029G 09DDI0009T
17DPR0485Q
17DPR0716R 17DPR0276R
Con el fin dar respuesta a la observación, el INIFED, mediante el oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, señaló que los cambios a proyectos técnicos están debidamente justificados por la OPSE, anexando copia simple de dos casos y la documentación soporte de la solicitud de cambios al proyecto técnico. La Auditoría Superior de la Federación considera que esta respuesta no es aceptable, en virtud de que la entidad presenta sólo dos casos en los que se efectuaron las modificaciones y la observación fue realizada con base en la revisión de 129 contratos. También señaló que instruyó a los coordinadores estatales o regionales para que se manifiesten respecto a las anomalías encontradas en las visitas realizadas a los planteles, y una vez que se tenga la información se hará llegar a la Autoridad Administrativa. Para solventar esta observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, manifiesta que para el ejercicio fiscal 2010 se implementaron mecanismos de control y seguimiento con la finalidad de evitar que se realicen cambios en la ejecución de las acciones de mejora definidas en los Proyecto Técnico (PROT) y presenta copia simple del procedimiento realizado para su adecuación. 14. El modelo de contrato de obra utilizado por el INIFED para la contratación de la empresa que realiza la acción de mejoramiento físico de las escuelas está basado en el Código Civil, el cual no contiene los elementos que garanticen la correcta aplicación de los recursos y la ejecución de los trabajos, como son sanciones por incumplimiento tanto en tiempo como en calidad de materiales y acabados; obligación de amortizar el anticipo, penalizaciones por incumplimiento, entre otros. Lo anterior no permite transparentar el procedimiento y mejorar la rendición de cuentas de los recursos asignados. Por otra parte, el contrato establece responsabilidades a la OPSE que difícilmente pueden llevar a cabo como son las relativas al seguimiento de los trabajos y la recepción de los mismos una vez que se concluyan las obras, ya que siendo una asociación de padres de familia no cuentan con la capacidad técnica necesaria. Si bien se indica que esta actividad la efectúa a través del Instituto, el hecho de que sea la OPSE la que firme el contrato la obliga, lo que puede representar falta de control sobre la calidad y la ejecución de las obras de mejoramiento y rehabilitación. La OPSE que, suscribe el contrato, no es un servidor público con derechos y obligaciones como las que establece la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. El INIFED, mediante el oficio número GF/0800/10 del 13 de octubre de 2010, manifiesta que el modelo de contrato es relativo a una acción de mejoramiento que deviene de un subsidio y no de obra pública, por lo cual no le es aplicable la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su Reglamento. También señaló que el contrato contiene elementos para obligar a la empresa constructora al cumplimiento del objeto del contrato, a constituir las garantías para la debida inversión de la ministraciones, la fianza de cumplimiento equivalente al monto de la primera ministración, la carta Garantía por defectos y vicios ocultos por un plazo de doce meses e incluye una cláusula relativa a la calidad de los materiales.
15. El INIFED no demostró documentalmente el número de convocatorias realizadas durante 2009. De la revisión de las actas proporcionadas a la ASF, mediante el oficio GF/0738/10 del 13 de septiembre de 2010, se concluyó que la información correspondía a las convocatorias tercera, cuarta y quinta. En una segunda entrega, se pudo constar que se efectuó una séptima convocatoria. En la revisión de los dos legajos de información entregada se observa que la Dependencia no cuenta con la información completa del proceso, al no presentar la siguiente documentación: 1. 2. La totalidad de las convocatorias emitidas en 2009, La documentación entregada por las empresas concursantes, en cada una de las convocatorias.
Asimismo, en la revisión de las Actas del proceso de Insaculación presentadas, se detectaron las siguientes inconsistencias: • • Para el estado de Jalisco se detectó un acta sin número de convocatoria del 11 de septiembre de 2009. Las actas de la quinta insaculación indican fecha de julio, en tanto que en la convocatoria la fecha es septiembre de 2009.
Para solventar la observación el INIFED, mediante el oficio GF/0858/10 del 9 de noviembre de 2010, presenta una copia simple de dos nuevos procedimientos que aplicará, el primero para asegurar una mayor transparencia del proceso de insaculación y el segundo para asegurar una participación más equitativa de las empresas. Acciones Recomendaciones al Desempeño 09-1-11L6M-07-0281-07-001.- Para que el Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa, en el ámbito de sus responsabilidades, instrumente acciones de control y seguimiento del presupuesto del Programa Mejores Escuelas a fin de que se realice un uso más eficiente de los recursos utilizados en la ejecución de las acciones de mejoramiento de la infraestructura física de las escuelas de nivel básico ubicadas en las zonas urbanas de las 32 entidades del país. [Resultado 1] 09-1-11L6M-07-0281-07-002.- Para que el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa, en el ámbito de sus responsabilidades, instrumente acciones de control y seguimiento del presupuesto que garanticen un uso más transparente de los recursos autorizados para la ejecución de las acciones de mejoramientos de la Infraestructura Física de las escuelas de nivel básico ubicadas en las zonas urbanas de las 32 entidades federativas del país. [Resultado 2] 09-1-11L6M-07-0281-07-003.- Para que el Instituto Nacional de la Infraetructura Física Educativa, en el ámbito de sus responsabilidades, instrumente acciones de control y supervisión a fin de que en el expediente se incluya la documentación relevante, como son
PROT, pagarés, contratos de obra, fianzas de cumplimiento y de vicios ocultos, cartas de garantía y actas de terminación, que garanticen una mayor transparencia en el procedimiento de ejecución de las acciones de mejora y en el uso de los recursos. [Resultado 3] 09-1-11L6M-07-0281-07-004.- Para que el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa, en el ámbito de sus responsabilidades, instrumente acciones para asegurar que el proceso de insaculación se desarrolle con la mayor transparencia, y garanticen que la información de todos los procesos que se lleven a cabo en las 32 entidades federativas esté a disposición de la opinión pública. Asimismo, se instrumenten acciones de supervisión y control que eviten distorsiones en el procedimiento y aseguren una mejor rendición de cuentas. [Resultado 4] 09-1-11L6M-07-0281-07-005.- Para que el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa, en el ámbito de sus responsabilidades, instrumente acciones de control y supervisión a fin de asegurar que la integración de los expedientes se realice de conformidad con lo establecido en los Lineamientos Generales y el Manual de Operación del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa Mejores Escuelas. [Resultado 5] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 5 observación(es) que generó(aron): 5 a Recomendación(es) al Desempeño. Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) 2 oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente. Dictamen: con salvedad La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos; y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que en términos generales el desempeño de Secretaría de Educación Pública cumplió con las disposiciones normativas aplicables a fiscalizar y verificar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados al programa, así como constatar que el objetivo de mejorar la seguridad, funcionalidad y operatividad de los inmuebles educativos beneficiados se realizó con eficacia, eficiencia y economía, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe, los cuales se refieren principalmente a la falta de control y seguimiento en la aplicación de la normativa establecida en los Lineamientos Generales y el Manual de Operación del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa Mejores Escuela; y a la necesidad de instrumentar medidas que den mayor transparencia en el proceso de insaculación de las acciones de mejoramiento y que regulen la participación equitativa de las empresas participantes.
Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Revisar y analizar los objetivos, metas y acciones programadas para el ejercicio 2009 del Programa de Mejoramiento de la Infraestructura Física Educativa Mejores Escuelas, y constatar su congruencia con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 200/2012, el Plan Sectorial de Educación 2007-2012; y Alianza para la Educación. Verificar el cumplimiento del objetivo de mejorar la seguridad, funcionalidad y operatividad de los inmuebles de educación básica beneficiados con acciones de mejoramiento de la infraestructura física en las zonas urbanas y metropolitanas ámbito del programa. Verificar el cumplimiento de las metas para el ejercicio fiscal 2009 del indicador porcentaje de inmuebles educativos beneficiados con acciones de mejoramiento, y analizar su congruencia con los resultados reportados en la Cuenta Pública del mismo año. Corroborar que en la programación de las metas para el ejercicio fiscal 2009 del indicador porcentaje de inmuebles educativos beneficiados con acciones de mejoramiento se consideró el universo de escuelas malas, muy malas y en pésimas condiciones. Evaluar la cobertura de las escuelas atendidas en relación con el universo de escuelas que se encuentran en condiciones malas, muy malas y pésimas y analizar su tendencia en los últimos dos años, valorando en qué medida se redujeron los rezagos. Evaluar el crecimiento de los recursos presupuestales asignados al programa y comparar con el aumento de las acciones realizadas. Hacer un análisis de los últimos dos años por zona urbana y metropolitana marginada beneficiada. Constatar que las acciones realizadas en las escuelas beneficiados se efectuaron de acuerdo con lo previsto en los proyectos técnicos (PROT). Verificar la congruencia de las cifras del presupuesto reportadas en el Presupuesto de Egresos 2009 con las de la Cuenta Pública del mismo año del Programa Mejores Escuelas y analizar, en su caso, las causas de las desviaciones. Corroborar que los recursos aprobados se ministraron de acuerdo con la normatividad aplicable y en apego a los Lineamientos Generales del Programa y al procedimiento establecido en el Manual de Operación.
10. Constatar que la Coordinación General del Programa emitió el Oficio de Autorización, por medio del cual se autoriza el apoyo federal a favor de la Organización de Participación Social en la Educación (OPSE), previa aprobación técnica del PROT y firma del convenio de concertación.
11. Corroborar que las acciones de mejoramiento físico de las escuelas beneficiadas con recursos en 2009 se efectuaron de acuerdo con los requerimientos de calidad especificados en el contrato. 12. Constatar que el promotor, el coordinador y la Organización de Participación Social en la Educación (OPSE), en las escuelas beneficiadas realizaron el seguimiento en la ejecución de las acciones de mejoramiento por las empresas contratadas. 13. Comprobar que las acciones de mejoramiento físico de las escuelas beneficiadas con recursos en 2009 se efectuaron de acuerdo con los requerimientos de calidad especificados en el contrato. 14. Comprobar que las empresas seleccionadas para realizar las acciones de mejoramiento cumplieron con los requisitos establecidos en las convocatorias públicas emitidas por el INIFED. 15. Verificar que la Organización de Participación Social en la Educación (OPSE) en las escuelas beneficiadas levantó el Acta de Recepción de la Acción de Mejoramiento, en el cual se hace constatar la terminación y entrega de la acción de mejoramiento por parte de la empresa contratada.
Áreas Revisadas En el Instituto Nacional de la Infraestructura Física, Educativa encargado de la administración y ejecución del Programa Mejores Escuelas, se revisaron la Gerencia de Finanzas, Gerencia de Construcción y Gerencia de Programación y Evaluación Técnica. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. 2. 3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículo 126, 134. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: artículo 57 Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo 1, párrafo segundo. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Manual de Operación del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa, puntos 7.3.2, 8.1.11 y 8.6.1.
Ley General de Infraestructura Física Educativa, artículos 7 y 8. Lineamientos Generales del Programa de Mejoramiento de Infraestructura Física Educativa, puntos 5.1, párrafo séptimo, 7.3.2. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.
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