Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/c1129113.html
Timestamp: 2018-12-18 16:52:57+00:00
Document Index: 138861003

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 90', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 9', 'arrêt ', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'arrêt ', 'CourEDH ', 'art. 28', 'art. 28']

DFR - BGE 129 I 113 - Koalitionsfreiheit im öffentlichen Dienst
4. La recourante reproche au Conseil d'Etat d'avoir adopt ...
5. La recourante voit une violation du principe de l' ...
En septembre 1999, le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a rendu public un texte fixant sa politique des ressources humaines, dans le cadre de travaux visant à moderniser la fonction publique et à l'adapter aux évolutions de la société. Sur cette base, il a entamé des négociations avec les trois associations faî"tières du personnel de l'Etat de Vaud, soit la Fédération des sociétés de fonctionnaires (ci-après: FSF), la Fédération syndicale SUD (ci-après: SUD) et le Syndicat des services publics (ci-après: SSP). Ce processus a débouché sur la signature d'un accord le 28 janvier 2000 entre le Conseil d'Etat et la FSF; SUD a refusé de signer cet accord, tandis que le SSP ne s'est pas présenté à la dernière séance de négociations (cf. Exposé des motifs et projet de loi no 212 sur le personnel de l'Etat de Vaud, in Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud [ci-après: BGC] septembre 2001, p. 2212 et 2215). Intitulé "Les grandes options à partir desquelles l'avant-projet de loi sur le personnel de l'Etat de Vaud sera élaboré", l'accord se divise en dix points portant sur des thèmes généraux (préambule, champ d'application, temps de travail, droits et devoirs, politique salariale...) qui se subdivisent eux-mêmes en alinéas en face desquels figure, pour chaque alinéa, une indication précisant à quel niveau normatif son contenu sera traité: "niveau de la loi", "exposé des motifs" ou "niveau réglementaire".
"La structure mise en place, contre laquelle vous vous insurgez, résulte et fait suite à l'accord signé. Car on ne peut pas vouloir tout et son contraire. Comment pourriez-vous négocier alors que vous avez manifesté votre désaccord sur de nombreux points qui font l'objet de la convention paraphée entre le Conseil d'Etat et la FSF et qui se retrouveront au niveau des dispositions réglementaires ?
Bien que ses statuts du 7 décembre 2000 (ci-après cités: les Statuts) ne le disent pas expressément, SUD revêt la forme juridique de l'association (cf. art. 2 al. 2 des Statuts a contrario). C'est une organisation syndicale faî"tière qui réunit "des associations de personnel régi par la législation cantonale" et "des associations regroupant des travailleuses et travailleurs du secteur parapublic subventionné" (art. 1er des Statuts). Elle a pour but en particulier de prendre en charge "l'action générale liée à la défense du service public, à la défense des intérêts des salariés/es du service public, notamment en ce qui concerne la loi sur le Statut" (cf. art. 2 des Statuts). Douée de la personnalité morale et autorisée par ses Statuts à représenter les intérêts de ses membres dont la plupart, sinon la totalité, sont des salariés de l'Etat de Vaud ou d'institutions parapubliques, SUD est donc recevable à agir pour se plaindre, indirectement, d'une violation de la liberté syndicale individuelle de ses membres.
2.1 Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. L'intéressé ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 122 I 168 consid. 2b p. 172/173; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318).
"Le 1er alinéa explicite les différentes facettes du contenu de la liberté syndicale. Conçue spécifiquement dans le contexte des relations (collectives) de travail, elle garantit le droit, pour les travailleurs et les employeurs, de se syndiquer et de créer des syndicats, c'est-à-dire des associations pour la défense de leurs intérêts et la sauvegarde de leurs conditions de travail.
Elle comprend en outre le droit, pour les individus, de s'affilier à un tel syndicat (portée positive), comme celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (portée négative), ainsi que le droit de ces syndicats d'exercer librement leur activité et de se fédérer (...). La liberté syndicale interdit la dissolution ou la suppression des organisations syndicales par voie administrative."
Selon la doctrine, la liberté syndicale comporte notamment, comme on l'a vu (supra consid. 1.3 et les références), le droit pour les syndicats de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives. Un tel droit n'existe toutefois pas tel quel dans la fonction publique (cf. supra consid. 1.4), où les conditions de travail sont réglées par voie législative, ce qui a pour effet de conférer à l'Etat le double rôle de puissance publique (législateur) et d'employeur (sur cette question, cf. PETER HELBLING, Gesamtarbeitsverträge [GAV] für den Staatsdienst, in PJA 1998 p. 899 ss, 902; JÜRG BRÜHWILER, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen Dienst, Gedanken zum Verhandlungs- und Beitrittsanspruch der Personalverbände, in DTA 2001, p. 171 ss; voir aussi Liberté syndicale et négociation collective, Etude d'ensemble des rapports sur la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical et sur la convention no 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective, rapport publié sous l'égide du Bureau International du Travail [BIT] lors de la 81e session de la Conférence internationale du Travail, Genève 1994, p. 123 ss). Or, le pouvoir législatif est un attribut essentiel de la souveraineté de l'Etat, si bien que les consultations et négociations effectuées durant le processus d'élaboration d'une loi ne sauraient lier définitivement le législateur. Il en va de même, quoique dans une moindre mesure, au niveau réglementaire; en effet, même s'il peut discuter (ou même négocier) certaines modalités d'application de textes légaux, l'exécutif ne peut exercer ses compétences que dans le cadre délimité par le législateur (cf. HELBLING, op. cit., p. 903 ss, qui parle à ce sujet d'un "monopole" de l'Etat). Un accord préalable négocié en vue de l'établissement d'un projet de loi ou de règlement est ainsi dénué de force contraignante à l'égard des autorités, sans qu'il soit nécessaire de le préciser expressément, puisque cela découle directement de la souveraineté de l'Etat en matière législative et réglementaire; toute autre solution nécessiterait en effet que l'Etat renonce au "monopole" dont il jouit en cette matière (HELBLING, loc. cit.). Il n'en reste pas moins que, sous réserve des restrictions précitées, les parties à un tel accord doivent respecter les principes généraux de la bonne foi et de la loyauté (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.).
Dans l'arrêt précité du 27 octobre 1975 impliquant un syndicat de fonctionnaires communaux, la Cour européenne des droits de l'homme a relevé que l'art. 11 par. 1 CEDH ne garantissait pas aux syndicats, ni à leurs membres, un traitement précis de la part de l'Etat et notamment le droit d'être consultés par lui. En effet, non seulement ce dernier droit ne se trouvait pas mentionné à l'art. 11 par. 1 CEDH, mais on ne pouvait affirmer que les Etats contractants le consacraient tous en principe dans leur législation et leur pratique internes, ni qu'il fût indispensable à l'exercice efficace de la liberté syndicale. En revanche, en vue de la défense de leurs intérêts, les membres d'un syndicat avaient droit à ce que celui-ci soit entendu. Cependant, l'art. 11 par. 1 CEDH laissait à chaque Etat le choix des moyens à employer à cette fin; la consultation en constituait un, mais il en existait d'autres. La Convention européenne des droits de l'homme exigeait seulement que la législation nationale permette aux syndicats, selon des modalités non contraires à l'art. 11 CEDH, de lutter pour la défense des intérêts de leurs membres (arrêt de la CourEDH dans la cause Syndicat national de la police belge du 27 octobre 1975, Série A, vol. 19, par. 38/39; LUZIUS WILDHABER, Zum Fall des "Syndicat national de la police belge", in Gedächtnisschrift Peter Jäggi, Fribourg 1977, p. 365 ss, 385; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2e éd., Berne 1999, p. 311/312; THILO MARAUHN, Zur Bedeutung von Art. 11 EMRK für das kollektive Arbeitsrecht und das Gesellschaftsrecht, in Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht, vol. 63, 1999, p. 537 ss; GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Convention européenne des droits de l'homme, Aix-en-Provence 1989, p. 509 ss, 511).
3.4 A la lumière de la jurisprudence et de la doctrine précitées, il faut admettre que sous certaines conditions, tenant en particulier à la représentativité des syndicats et à leur obligation de loyauté, ceux-ci sont en droit de représenter leurs membres employés de la fonction publique; de ce point de vue, ils apparaissent ainsi comme des interlocuteurs valables et "obligatoires" des pouvoirs publics. Il ne s'ensuit pas que les syndicats puissent tirer de l'art. 28 al. 1 Cst. le droit de participer à l'élaboration des projets de lois et de règlements concernant les conditions de travail de leurs membres; la reconnaissance d'un tel droit se heurterait en effet à la souveraineté de l'Etat en matière législative et réglementaire. Même si leur avis ne lie pas les autorités, en particulier le législateur, les syndicats du secteur public ont toutefois le droit d'être entendus sous une forme appropriée en cas de modifications significatives - législatives ou réglementaires - touchant le statut de leurs membres.
4. La recourante reproche au Conseil d'Etat d'avoir adopté un comportement contradictoire en ceci que, d'un côté, il a reconnu dans l'accord susmentionné du 28 janvier 2000 le droit des associations professionnelles faî"tières de négocier la "loi sur le statut" - c'est-à-dire la loi sur le personnel - et ses dispositions d'application et, de l'autre côté, il n'a associé que la FSF, à l'exclusion de SUD et du SSP, à l'élaboration des projets de règlements d'application de la loi sur le personnel.
La législation vaudoise en vigueur ne reconnaî"t pas aux syndicats le droit de participer à l'élaboration de projets de textes législatifs ou réglementaires, de sorte que les autorités cantonales jouissent de la liberté d'associer ou non des syndicats à ce travail et, si elles les y associent, de déterminer librement la forme que prendra cette participation. La recourante n'invoque d'ailleurs aucune disposition du droit vaudois actuel offrant une protection supérieure à celle qui découle de l'art. 28 Cst.
"Le Conseil d'Etat reconnaî"t les syndicats et les associations faî"tières du personnel (ci-après: associations du personnel) qui représentent les collaborateurs de l'Etat. Il négocie avec ces représentants sur les projets de modification de la présente loi et ses règlements d'application, sauf dispositions différentes. Il leur octroie des moyens, notamment sous forme de décharges, qu'il détermine après discussions avec elles."
Il apparaî"t ainsi que le motif retenu par le Conseil d'Etat pour justifier sa décision d'avoir associé les trois syndicats précités de façon différente à la suite du processus législatif repose sur le degré de leur collaboration avec l'Etat employeur et, plus précisément, sur leur adhésion - plus ou moins forte - aux options de celui-ci en matière de politique du personnel. C'est donc, en définitive, l'opinion défendue par SUD durant la phase préalable de négociations qui a motivé la décision du Conseil d'Etat, sinon de l'écarter de la suite du processus législatif, du moins de l'y faire participer d'une manière moins active que la FSF. Ce motif ne constitue toutefois pas un critère objectif et raisonnable de nature à justifier pareille différence de traitement.
5.6 De surcroî"t, le comportement de l'autorité intimée est également susceptible, dans une certaine mesure, de porter indirectement atteinte à la composante individuelle de la liberté syndicale en limitant, de facto, la liberté de choix des particuliers désirant se syndiquer; en effet, ceux qui, en raison de leur sensibilité, voudraient adhérer à SUD ou en rester membres, seront placés devant un dilemme, puisqu'ils devront dans le même temps admettre d'entrer ou de demeurer dans un syndicat ne disposant - à tort - pas des mêmes prérogatives vis-à-vis de l'Etat employeur que d'autres organisations syndicales.