Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43613084
Timestamp: 2020-08-03 23:01:15
Document Index: 137534703

Matched Legal Cases: ['artículo 141', 'artículo 40', 'artículo 211', 'artículo 14', 'artículo 18', 'artículo 14', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 38', 'artículo 24', 'artículo 29', 'artículo 141', 'artículo 141', 'artículo 141', 'artículo 144', 'artículo 141', 'artículo 324', 'artículo 41', 'artículo 324', 'artículo 41']

Sentencia de Constitucionalidad nº 728/00 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 43613084
Sentencia citada en: 130 sentencias, 5 artículos doctrinales, una disposición normativa
Actor: P.A.H.M.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano P.A.H.M. demandó parcialmente los artículos 40 y 41, y el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se establece el Código Disciplinario Único."
Interesa a la Corte determinar si, efectivamente, el aparte demandado consagra una responsabilidad objetiva en cabeza del superior jerárquico, por causa de las faltas cometidas por sus subordinados en el desarrollo de las órdenes que les fueron impartidas.
El demandante acusa únicamente la expresión "por la que corresponda a sus subordinados", contenida en el numeral 10 del artículo 40 de la ley 200 de 1995. Esta frase no constituye, sin embargo, una proposición jurídica completa. Por esta razón, el estudio de la Corte se hará sobre la expresión "así como la ejecución de las órdenes que puedan impartir, sin que en este caso queden exentos de la responsabilidad que les incumba por la que corresponda a sus subordinados."
El apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la norma acusada es constitucional, por cuanto ella constituye una manifestación de la facultad constitucional del Congreso de reglamentar la institución de la delegación. Al respecto señala que el artículo 211 de la Constitución determina que la ley "fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades."
La Corte concuerda con el Ministerio Público en la afirmación acerca de que lo que se persigue con el aparte acusado es advertir que son independientes las responsabilidades disciplinarias del superior jerárquico y el subordinado en relación con las consecuencias que se deriven de la ejecución de una orden impartida por el primero. En otras palabras, lo que se pretende con el aparte demandado es permitir que, cuando ocurra una falta disciplinaria, la entidad disciplinaria conserve la facultad de ejercer su poder punitivo contra la persona que, de acuerdo con los resultados de la respectiva investigación, resulte responsable de la misma, independientemente de si el funcionario cuestionado es el subordinado "autor material de la misma" o el superior que impartió la orden de ejecutar la acción bajo investigación. Así, con esta norma el legislador reconoce la posibilidad de que detrás de la falta de un funcionario se encuentre también la responsabilidad de su superior, y que éste pueda ser también llamado a rendir cuentas y ser sancionado por la entidad disciplinaria.
Igualmente, la Corte comparte el concepto de la Vista Fiscal acerca de que la demanda parte de una interpretación equivocada, no sistemática, de la norma demandada. El artículo 14 del C.D.U. prescribe muy claramente que "[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa." Asimismo, el artículo 18 preceptúa que "[e]n la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determinan este Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo."
Dado que el artículo 14 del CDU hace parte del Capítulo Unico del Título I del Código, apartes ambos que se ocupan de los principios rectores de la actividad disciplinaria, y que en el texto constitucional y en los ordenamientos penales se excluye la responsabilidad objetiva, es evidente, entonces, que en los procesos disciplinarios no puede tener lugar este tipo de responsabilidad. Además, esto ha sido señalado reiteradamente por la Corte, al precisar que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, razón por la cual se le aplican, mutatis mutandi, los principios del derecho penal. Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996 y C-310 de 1997.
Interesa a la Corte determinar si la norma acusada vulnera los derechos de igualdad y debido proceso, este último por desconocimiento de los principios del non bis in idem y del juez natural.
Para empezar el análisis es importante mencionar que en el proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia que fue sujeto a revisión de constitucionalidad por esta Corporación mediante la sentencia C-037 de 1996, M.P.V.N.M., se incluía una norma de carácter similar a la aquí demandada, en el numeral 7, de la parte A, del artículo 116, que versaba sobre las faltas disciplinarias. El anunciado numeral disponía que constituía una falta disciplinaria de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial el "[i]ncumplir reiterada e injustificadamente sus obligaciones civiles."
Este numeral, junto con todo el artículo 116 fue declarado inconstitucional por esta Corporación, por cuanto se consideró que "la regulación de asuntos de carácter disciplinario que comprometan la responsabilidad de los servidores públicos pertenecientes a la rama judicial es competencia propia del legislador ordinario (art. 250-23 C.P.), y no de una ley estatutaria sobre administración de justicia." Como se observa, la declaración de inexequibilidad no se fundó en un análisis de fondo sobre el contenido de la norma, sino en consideraciones acerca del tipo de ley en el que debía contemplarse el régimen disciplinario de los servidores de la rama judicial. En consecuencia, esa sentencia no puede tratarse como un precedente para la definición del presente caso.
La Vista Fiscal solicita que se declare la inconstitucionalidad de la expresión "y de familia", y la constitucionalidad del resto del numeral. Justifica su posición con el argumento de que las medidas disciplinarias deben estar en relación con las funciones asignadas a los servidores públicos. De allí que no se pueda sancionar a un funcionario por el hecho de incumplir sus obligaciones familiares, que tendrían un carácter estrictamente personal. Una situación distinta se presentaría con las obligaciones laborales, civiles y comerciales de los servidores públicos, puesto que la norma acusada no haría referencia a las obligaciones de este tipo de carácter privado de los servidores, sino a aquéllas que deben cumplir en el marco de sus responsabilidades laborales.
El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho manifiesta que los servidores públicos pueden ser objeto de exigencias especiales por parte del Estado en virtud de su relación laboral con el mismo. En diferentes sentencias esta Corporación ha avalado esta tesis, con base en distintos artículos constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia C-280 de 1996, M.P.A.M.C., se estableció:
"[L]a Corte reitera que el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular. Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a las particularidades de su función pública, el acto de valor - que no es equiparable al heroísmo - les es jurídicamente exigibleSentencia C-563/94. MP C.G.D.. Consideración de la Corte No 3.. Estas exigencias jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º).
El artículo 38 del CDU prescribe que constituyen faltas disciplinarias y, por lo tanto, dan lugar a la acción y a la sanción correspondiente "el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses." A su vez, el artículo 24 establece que las faltas pueden ser gravísimas, graves o leves.
El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad; Al respecto se señaló en la sentencia C-631 de 1996, M.P.A.B.C.: "La función pública, por lo tanto, se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige de ella que se desarrolle con arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad (art. 209 C.P.), que permitan asegurar su correcto y eficiente funcionamiento y generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad. En este orden de ideas, quienes como servidores públicos acceden a dicha función deben reunir ciertas cualidades y condiciones, que se encuentren acordes con los supremos intereses que en beneficio de la comunidad se gestionan a través de dicha función. Y, es por ello que tanto la Constitución como la ley regulan las inhabilidades que comportan la carencia de dichas cualidades e impiden a ciertas personas acceder a la función pública." de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus acciones.
El actor plantea que la consagración de la prohibición analizada constituye una vulneración del principio del non bis in idem y del juez natural. La primera se constituiría por el hecho de que una misma conducta del servidor público - el incumplimiento de alguna obligación civil, comercial, laboral o familiar - podría ser objeto de un doble juicio, esto es, ante la jurisdicción correspondiente y ante la autoridad disciplinaria. Por su parte, la vulneración del principio del juez natural se desprendería del hecho de que conductas que deben ser juzgadas ante jurisdicciones propias - la civil, la laboral y la de familia - serían también pasibles de ser consideradas por las entidades de control disciplinario - y, a través de recursos, por la jurisdicción contencioso administrativa - y, en el caso de los funcionarios judiciales, por los Consejos Seccionales y el Consejo Superior de la Judicatura.
La Corte no comparte el criterio del actor. En relación con el principio del non bis in idem - contemplado en el artículo 29 de la Carta y de acuerdo con el cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho - importa inicialmente mencionar que en la sentencia C-244 de 1996, M.P.C.G.D., se determinó que no se incurría en vulneración de este principio cuando se iniciaban por los mismos hechos una acción penal y una acción disciplinaria. Ver al respecto también las sentencias C-427 de 1994, M.P.F.M.D., y T-413 de 1992, M.P.C.A.B.. Y ello a pesar de que esta misma Corporación ha aceptado que entre el derecho penal y el derecho disciplinario existen distintas similitudes, muchas más de las que se encuentran entre el derecho disciplinario y los derechos civil, comercial, laboral o de familia.
Con todo, debe formularse la pregunta acerca de sí la norma cuestionada no vulnera el principio de proporcionalidad, Acerca del examen de proporcionalidad ver, por ejemplo, las sentencias T-230/94, T-288/95, T-422/92, C-530/93, y C-022/96. en la medida en que podría interferir en exceso en la vida privada y la autonomía de los servidores públicos y podría vulnerar su derecho al trabajo. En la sentencia C-280 de 1996, M.P.A.M.C., se estableció que la obligación de los servidores públicos de obtener de sus superiores una autorización para poder solicitar un crédito era desproporcionada y, por lo tanto, inconstitucional. En efecto, como ya se dijo, la prohibición contemplada en la norma analizada se refiere a asuntos que ocurren en la esfera privada de los servidores públicos, ámbito protegido por los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad. Asimismo, las sanciones por la incursión en la mencionada prohibición afectan el ejercicio del derecho al trabajo.
Finalmente, se podría preguntar si la norma es contraproducente - y, por lo tanto, irrazonable -, en la medida en que algunas de las sanciones que se podrían imponer al servidor público moroso - tal como sucede con las multas o la suspensión en el trabajo - podrían dificultar aún más que él le diera cumplimiento a sus obligaciones. De esta manera, el objetivo perseguido se lograría sobre la base del sacrificio de los intereses de los acreedores del servidor público, con lo cual podría vulnerarse también el principio de proporcionalidad - en el punto relacionado con la estricta proporcionalidad de la medida.
Los anteriores razonamientos conducen a concluir que la disposición acusada no vulnera el principio de proporcionalidad. Ello llevaría a declarar la constitucionalidad simple de la norma cuestionada. Sin embargo, esta Corporación sí considera que debe hacerse una claridad acerca de la misma. En el precepto se prohibe el reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones legales y la violación de esa prohibición puede dar lugar a una sanción. Pues bien, le asiste razón al demandante cuando se pregunta acerca de quién debe ser el que califique si el servidor público ha incurrido en incumplimiento. La Corte considera que mal puede ser la autoridad disciplinaria la que se encargue de determinar esta situación. Ello sí constituiría una vulneración de los principios del juez natural y del debido proceso. Solamente los jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa conclusión deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere pertinentes.
Por lo tanto, debe concluirse que se declarará la constitucionalidad de la norma, bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligaciones legales. En la sentencia C-657 de 1997, M.P.J.G.H.G., se llegó a una conclusión similar. En el proceso se trataba de determinar si era constitucional una norma de la Ley 311 de 1996, que determinaba que si el DAS certificaba que un servidor público tenía obligaciones alimentarias pendientes, el nominador o empleador debía desvincularlo prontamente, so pena de ser sancionado. La Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo con el argumento de que ella le confería rango de sentencia judicial a una simple certificación del DAS que no podía ser controvertida por el afectado. Con ello se vulneraba el derecho de los afectados al debido proceso.
Afirma el actor que la norma atacada vulnera el debido proceso. Señala que como consecuencia de la norma, "una vez vencido el término para adelantar la indagación preliminar, el funcionario `sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente', con lo cual no se responde a la dinámica misma de la actuación disciplinaria, en cuanto es previsible que durante el tiempo estimado para realizar la indagación preliminar, el cual es improrrogable, no se logre establecer la existencia de la falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, con lo cual se estaría estableciendo una caducidad anticipada y en el evento en que aparecieran otros indicios o pruebas que permitieran abrir la investigación disciplinaria no sería posible porque el expediente por esos hechos ya fue archivado definitivamente".
El actor considera que la expresión definitivamente, consagrada en el inciso segundo del artículo 141 del Código Disciplinario Unico, vulnera la Constitución, por cuanto conduce a que muchas conductas desarrolladas por los servidores públicos en contra de los intereses del Estado queden impunes. Estima que el vocablo acusado quebranta el debido proceso, dado que no permite que se reabra la investigación cuando se han obtenido nuevas pruebas o conocido nuevos hechos que arrojan una luz diferente sobre el caso, luego de transcurrido el reducido término de los seis meses para realizar la indagación preliminar.
El apoderado del Ministerio de Justicia y el Derecho aboga por la exequibilidad del vocablo cuestionado. Al contrario del actor considera que el término de seis meses para realizar la indagación preliminar es suficiente y afirma que lo que se persigue con el archivo definitivo del proceso luego de transcurridos los seis meses sin que se ordene la apertura de la investigación disciplinaria es garantizar el principio del non bis in idem.
El representante del Ministerio Público asevera que la locución demandada es irrazonable y conduce a una denegación de justicia. Considera que si bien en algunos casos debería procederse al archivo del expediente, este archivo no puede ser definitivo, sino provisional. Además, estima irrazonable que en la indagación preliminar se proceda al archivo definitivo del expediente cuando, una vez transcurridos los seis meses, no se encuentra mérito para ordenar la apertura de la investigación disciplinaria, mientras que en la propia investigación solamente se dispone el archivo provisional cuando se supera el término concedido para realizar la evaluación de la misma y determinar si se presentan cargos o se archiva el proceso.
La demanda del actor se restringe al vocablo "definitivamente", contenido en el inciso segundo del artículo 141. Sin embargo, su acusación se relaciona íntimamente con el hecho de que la indagación preliminar no puede prolongarse por más de seis meses. El actor considera que este término es demasiado corto y que, por consiguiente, puede ser proclive a generar impunidad, dado que una vez ha transcurrido el plazo debe procederse al archivo definitivo del expediente, si no hay suficientes elementos para abrir una investigación.
Se trata de establecer si vulneran la Constitución las normas del artículo 141 del Código Disciplinario Unico que prescriben que el término de la indagación preliminar no puede exceder los seis meses y que cuando se vence ese plazo la autoridad disciplinaria deberá archivar definitivamente el expediente, si no existe mérito para abrir la investigación.
El artículo 144 del Código Disciplinario Unico establece que cuando "... el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma, ordenará investigación disciplinaria." Sin embargo, no en todos los casos la queja o el informe disciplinario arrojan claridad sobre la existencia de una falta disciplinaria y sobre el posible autor de la misma.
Lo anterior significa que la etapa de la indagación preliminar no siempre debe surtirse, es decir, que no es imprescindible ni obligatoria. Ella deberá cumplirse solamente cuando la autoridad disciplinaria no tenga certeza acerca de la existencia de los hechos, de sí ellos constituyen realmente una falta disciplinaria y de quién podría ser el servidor público que podría hacerse merecedor de una sanción disciplinaria. Al respecto se señaló en la sentencia C-430 de 1997, M.P.A.B.C.: "La indagación disciplinaria es de carácter eventual y previa a la etapa de investigación, pues sólo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio y, por lo tanto, existe duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria..."
El artículo 141 del Código Disciplinario Unico prescribe que la indagación preliminar no puede prolongarse por más de seis meses, y que al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, bien abrir la investigación, o bien archivar definitivamente el expediente. El actor y el Procurador acusan de inconstitucional la obligación de archivar definitivamente el expediente cuando, luego de transcurridos los seis meses de la indagación, no existen suficientes elementos para abrir la investigación. En su concepto, la orden de archivar definitivamente el expediente conduce a que en muchas ocasiones se deje de impartir justicia, por cuanto el término de seis meses es demasiado corto para poder culminar exitosamente todas las indagaciones. Por eso, el archivo debería ser provisional, lo que indica que el expediente podría reabrirse en cualquier tiempo, si no ha transcurrido el período de la prescripción, en caso de que se conozcan hechos o pruebas nuevos.
En principio, el legislador goza de la libertad de configuración normativa para establecer los distintos procedimientos judiciales y administrativos (C.P., art. 150, num. 1 y 2). Corresponde al Congreso, entonces, entre otras cosas, fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir. Sin embargo, en esta labor el legislador tiene ciertos límites, representados fundamentalmente en su obligación de atender los principios y fines del Estado y de velar por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Un ejemplo de los límites del Congreso a este respecto se observa en la sentencia C-412 de 1993, M.P.E.C.M., en la cual se declaró la inconstitucionalidad del artículo 324 del decreto N° 2700 de 1991, que regulaba la duración de la investigación previa. El artículo señalaba que "[l]a investigación previa se desarrollará mientras no exista prueba para dictar resolución inhibitoria o mérito para vincular en calidad de parte al imputado. En este último caso se dictará resolución de apertura de instrucción." En el fallo, la Corte consideró que los términos tienen un contenido garantista en favor de los encartados y que la inexistencia de alguno para la realización de la investigación previa constituía una violación al debido proceso El artículo 41 de la ley 81 de 1993 le fijó un nuevo contenido al artículo 324 del Código de Procedimiento Penal. Esa nueva versión fue luego reformada en la frase final del inciso primero por el numeral 19 de la ley 504 de 1999. Los incisos 1° y 2° del artículo establecen que "[l]a investigación previa, cuando exista imputado conocido, se realizará en un término máximo de dos (2) meses, vencidos los cuales se dictará resolución de apertura de investigación o resolución inhibitoria. Cuando no existe persona determinada continuará la investigación previa, hasta que se obtenga dicha identidad...":
En realidad, en este tipo de controversias se trata de establecer si en las indagaciones preliminares debe prevalecer el derecho a la justicia - en el sentido de que se logre determinar los hechos, sancionar a los responsables y reparar a las víctimas - o el derecho del encartado a que se resuelva rápidamente sobre las sospechas que recaen sobre él - es decir, el derecho a no estar permanentemente sub judice - y el interés del Estado en fijarle plazos perentorios a los procesos que adelanta. La prevalencia en este tipo de conflictos no se puede plantear a priori, sino que se decide con base en la constelación de normas o de hechos existentes. Para abundar sobre el tratamiento que se debe brindar a los conflictos entre derechos y fines constitucionales ver, entre otras, la sentencia C-475 de 1997, F.J. 4
Pudiera argüirse que al fijar en seis meses el término al cabo del cual debe archivarse definitivamente el expediente, el legislador restringió de manera irrazonable y desproporcionada la posibilidad de hacer justicia, en beneficio de la impunidad, pues bien puede ocurrir que con posterioridad al vencimiento de ese término aparezcan pruebas concluyentes acerca de la existencia del hecho contraventor del régimen disciplinario y del autor del mismo. Pero tal argumento pierde toda su fuerza persuasiva, si se repara cuidadosamente en dos circunstancias: 1) Que la investigación preliminar sólo se justifica cuando el funcionario que debe investigar tiene alguna duda acerca de sí la investigación es procedente (art. 138), y seis meses parecen suficientes para disiparla, puesto que, en vista de esa finalidad, lo que se exige no es una recolección exhaustiva y demandante de elementos probatorios, sino apenas la obtención de alguno que indique que el hecho que fue objeto de denuncia, de queja o iniciación oficiosa, en realidad ocurrió y quién pudo ser el responsable; y 2) Que en aras de la seguridad jurídica, que exige que las situaciones provisorias no persistan indefinidamente, es necesario establecer para ellas un límite temporal, que el legislador debe evaluar, ponderando la necesidad de preservar el interés general implícito en ella, con el que puede sacrificarse en caso de aparecer, con posterioridad al vencimiento del término proclusivo, pruebas indicativas de que alguien debía ser sancionado por hechos atentatorios a la disciplina.
Por esas razones la Corte declarará exequible la disposición acusada (este numeral fue redactado por el Magistrado C.G.D..
Estimo que el numeral 13 del artículo 41 acusado ha confundido dos campos de la actividad de la persona y ha venido a castigar a ésta en su desempeño público -que en la hipótesis de la norma puede ser impecable y dar lugar, sin embargo, a la sanción- por conductas relacionadas con la vida privada del funcionario.
Me aparto de la decisión adoptada por la Corte en lo concerniente a la exequibilidad de las palabras finales consignadas en el mismo numeral.
Sentencia de Tutela nº 232/05 de Corte Constitucional, 11 de Marzo de 2005