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Timestamp: 2017-02-28 16:50:33
Document Index: 98390290

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 84', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', '§ 60', 'Art. 5']

122 I 32842. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 20. November 1996 i.S. Vinzenz von Tscharner gegen Einwohnergemeinde Muri und Verwaltungsgericht Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 4 Cst.; prétentions découlant d'un contrat de droit public. Voie de droit (consid. 1); Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3); Existence d'une garantie contractuelle de la commune (consid. 4)? Violation de l'obligation contractuelle générale de se comporter de bonne foi et, en particulier, d'éviter les dommages de tout genre (consid. 5)? Prétention à une indemnité fondée directement sur le principe de la confiance consacré par l'art. 4 Cst.? Aussi longtemps que la confiance repose sur une relation contractuelle, sa protection est assurée par le droit contractuel; il ne reste aucune place pour un recours direct à l'art. 4 Cst. (consid. 7c). Le recourant peut en revanche faire valoir par la voie du recours de droit public que le droit cantonal (y compris les dispositions du droit civil fédéral appliquées à titre supplétif) ou son application ne tient pas suffisamment compte des circonstances particulières du contrat de droit public et du principe de la confiance (consid. 7d). Faits à partir de page 329
Nachdem die Zonenplanrevision von den Stimmbürgern Muris angenommen und von der Baudirektion des Kantons Bern genehmigt worden war, verkaufte Vinzenz von Tscharner als Rechtsnachfolger seines Vaters der Einwohnergemeinde Muri am 10. Mai 1982 in Erfüllung des Vorvertrages vom 10. November 1978 die im Rain gelegenen Parzellen. Als Kaufpreis wurden Fr. 810'020.-- festgesetzt BGE 122 I 328 S. 330(inkl. Fr. 50'000.-- für die Lebhag-Hecke gemäss Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979). Vereinbarungsgemäss wurde der neu eingezonte Parzellenteil D zusammen mit dem südlich angrenzenden Terrain mit einem bis zum 31. Dezember 1987 befristeten Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Zwecke belegt; die Gemeinde erteilte bereits im Kaufvertrag die Bewilligung zur Löschung der Dienstbarkeit nach diesem Datum.
bb) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gehören auch die von ihm angerufenen, sinngemäss anwendbaren Bestimmungen von OR und ZGB nicht zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG: Die Verträge, auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche gründet, sind - davon gehen alle Beteiligten BGE 122 I 328 S. 332übereinstimmend aus - öffentlichrechtlicher Natur; auf sie ist das Bundeszivilrecht somit nicht unmittelbar anwendbar. Sie unterliegen vielmehr in erster Linie dem kantonalen Verwaltungsrecht. Sieht dieses keine (vollständige) Regelung vor, so kann zur Lückenfüllung auf OR und ZGB als ergänzendes kantonales Recht zurückgegriffen werden (vgl. BGE 102 II 55 E. 1 S. 57 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991 S. 275 Ziff. 3.2.5.).
Die grundsätzliche Einigung zwischen den Parteien erfolgte bereits im Kaufvorvertrag vom 10. November 1978, d.h. vor der Zonenplanrevision. Auch wenn die Gemeinde mit dem Kauf raumplanerische Motive verfolgte, handelte es sich doch um einen Kaufvertrag (bzw. Kaufvorvertrag), d.h. die Gemeinde erwarb die Grundstücke zu freier Verfügung, so dass sich die Frage einer Entschädigung wegen einer Eigentumsbeschränkung i.S.v. Art. 34 BGE 122 I 328 S. 333Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG nie stellte. Es steht denn auch keineswegs fest, dass die erst nach Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung angenommene und in Kraft getretene Zonenplanrevision 1980 tatsächlich eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung hinsichtlich der Flächen "Im Rain" ausgelöst hätte. Soweit der Beschwerdeführer auf die angebliche Expropriationsdrohung der Gemeinde Muri hinweist, ergibt sich aus den Akten, dass eine förmliche Enteignung nie zur Debatte stand, sondern die Expropriationsdrohung lediglich in den Vertrag aufgenommen wurde, um den Verkäufer von der Grundstücksgewinnsteuer zu befreien.
a) Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde prüft das Bundesgericht, ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsmässige Rechte des Beschwerdeführers verletzt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Es kann daher die Anwendung einfachen kantonalen Rechts - zu dem auch das Recht des öffentlichrechtlichen Vertrags gehört (vgl. oben, E. 1a/bb) - nur unter verfassungsrechtlichem Blickwinkel betrachten und insbesondere prüfen, ob die kantonalen Instanzen das Verbot willkürlicher Rechtsanwendung oder den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben verletzt haben. Dabei ist zu beachten, BGE 122 I 328 S. 334dass der Grundsatz von Treu und Glauben auch auf gesetzlicher Ebene verankert ist (vgl. insbes. Art. 2 ZGB) und seine Ausprägung in zahlreichen Instituten des zivilen und kantonalen Rechts findet, denen kein grundrechtlicher Charakter zukommt. Die blosse Berufung auf "Treu und Glauben" genügt somit nicht, um eine freie Kognition des Bundesgerichts zu begründen; vielmehr muss es sich um einen spezifisch verfassungsrechtlichen Aspekt dieses Grundsatzes handeln (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1977, ZBJV 115/1979 S. 149 f.). So ist beispielsweise die Regel, dass Verträge nach Treu und Glauben, d.h. nach dem Vertrauensprinzip auszulegen sind, nicht grundrechtlicher Natur (BGE 103 Ia 505 E. 1 S. 509) und vermag somit keine Ausweitung der Kognition des Bundesgerichts zu begründen.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte daher, ob die Gemeinde zumindest eine "Wertgarantie" über den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinaus übernommen habe, d.h. ob sie sich verpflichtet habe, den Beschwerdeführer bei einer erneuten Änderung der Zonenordnung anderweitig zu entschädigen. Es gelangte zum Ergebnis, eine solche Wertgarantie lasse sich weder aus dem Wortlaut des Kaufvertrags vom 10. Mai 1982 noch aus den Umständen des Vertragsabschlusses ableiten: Das Verhalten der BGE 122 I 328 S. 335Gemeinde während der Vertragsverhandlungen habe gezeigt, dass diese schon damals nicht bereit gewesen sei, den vom Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers verlangten Kaufpreis vollständig in Geld zu erbringen, sondern vielmehr eine Lösung angestrebt habe, welche ihre Rechnung nicht über den im Kaufvertrag aufgeführten Betrag hinaus belaste.
e) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab (BGE 93 I 506 E. 3 S. 511 mit Hinweisen; Entscheid vom 11. Juli 1988 in Sachen SBB, ZBl 90/1989 S. 83 ff. E. 3a). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen BGE 122 I 328 S. 336der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (BGE 103 Ia 505 E. 2b S. 509 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht kann allerdings im Rahmen des Verfahrens der staatsrechtlichen Beschwerde nur prüfen, ob die Vertragsauslegung Verfassungsrecht verletzt, d.h. willkürlich ist (vgl. oben, E. 3a).
Die Einzonung stellte somit keine vertragliche Gegenleistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für den Abschluss des Kaufvertrages, d.h. ein objektiv ungewisses zukünftiges Ereignis, von dem nach dem Parteiwillen die Verbindlichkeit des Vertrages abhängt (vgl. PETER GAUCH/WALTER R. SCHLUEP, Schweizerisches BGE 122 I 328 S. 337Obligationenrecht, Allgemeiner Teil Band II, 6. Aufl. 1995, Rz. 4083). Diese Vertragsgestaltung lässt darauf schliessen, dass sich die Parteien bewusst waren, keinen vertraglichen Einzonungsanspruch begründen zu können, und dass sie deshalb mit dem Abschluss des Kaufvertrags zuwarteten, bis die Zonenrevision erfolgt und die im Vorvertrag formulierte Bedingung damit erfüllt war. Zum Zeitpunkt des endgültigen Vertragsschlusses am 10. Mai 1982 hatte die Gemeinde den Kaufpreis bereits liberiert, d.h. ihre vertraglich stipulierte Gegenleistung erbracht. Beide Parteien gingen daher davon aus, dass ein voller Wertausgleich erfolgt sei. Für den Fall des Scheiterns der Zonenplanrevision 1978/80 hatten die Parteien im Vorvertrag vom 10. November 1978 das Dahinfallen des Kaufvorvertrages und Neuverhandlungen vorgesehen; nicht vorhergesehen haben sie dagegen den Fall einer durch die Entwicklung des Raumplanungsrechts erzwungenen erneuten Zonenplanrevision, wie sie 1990 erfolgte. Diese Eventualität wurde im Vertrag nicht geregelt und auch in den Vorverhandlungen nicht besprochen.
Eine Garantie der Gemeinde liesse sich daher allenfalls aus der Bauverbotsvereinbarung bis zum 31. Dezember 1987 ableiten, wenn diese als stillschweigende Zusicherung der Gemeinde zu verstehen wäre, der Beschwerdeführer könne noch eine gewisse Zeit nach diesem Termin von der Einzonung der Fläche D profitieren - sei es durch die Realisierung von Bauprojekten auf dieser Fläche, sei es durch ihren Verkauf zu Baulandpreisen - andernfalls sie schadenersatzpflichtig werde. Es ist unstreitig, dass sowohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer bei Abschluss des Kaufvertrages und Errichtung der Dienstbarkeit davon ausgingen, der gerade erst geänderte Zonenplan der Gemeinde Muri werde über das Jahr 1987 hinaus Bestand haben. Eine andere Frage ist jedoch, ob sich dem Vertrag eine entsprechende Garantie entnehmen lässt, d.h. die Gemeinde sich verpflichten wollte, den Beschwerdeführer bei einer vorher notwendig werdenden Planänderung zu entschädigen. Im Vertragswortlaut gibt es wie gesagt keinerlei Anhaltspunkt für eine derartige Risikoübernahme des Gemeinwesens. Hinzu kommt, dass die Gemeindeverwaltung Muri in den Vertragsverhandlungen mit Aloys von Tscharner von Anfang an klargestellt hatte, dass sie nicht bereit und in der Lage sei, den gemeinsam auf Fr. 2'435'000.-- veranschlagten Wert der Grundstücke in bar zu entrichten. Es erscheint daher fraglich, ob der Beschwerdeführer die Mitwirkung der Gemeinde an der Dienstbarkeitserrichtung in guten Treuen dahin verstehen durfte, die BGE 122 I 328 S. 338Gemeinde übernehme eine Garantie für die Beständigkeit der Werterhöhung der Fläche D und verpflichte sich, den Beschwerdeführer bei vorzeitiger Änderung des Zonenplans in bar zu entschädigen.
d) Allerdings könnte man sich fragen, ob die Prämisse des Verwaltungsgerichts richtig ist, wonach die Gemeinde nur haftet, wenn ihr eine Handlungsalternative verblieb, d.h. wenn sie die Fläche D ohne Verstoss gegen höherrangiges Recht in der Bauzone hätte belassen können. In der Literatur wird ein Schadenersatzanspruch gegen den sich vertragswidrig verhaltenden Staat auch dann für möglich gehalten, wenn ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert, d.h. auch bei amtspflichtgemässem Verhalten (vgl. JOST GROSS, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 227, allerdings unter Beschränkung auf den Vertrauensschaden). Die Frage braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden: Zum einen fehlt es an einer entsprechenden Rüge des Beschwerdeführers; zum anderen hat das Verwaltungsgericht jegliche Zusicherung oder Garantie des Gemeinwesens hinsichtlich der zeitlichen Beständigkeit der Einzonung des Parzellenteils D willkürfrei verneint (vgl. oben, BGE 122 I 328 S. 340E. 4). Legt man diese Vertragsauslegung zugrunde, war die 1990 vorgenommene, vom Raumplanungsgesetz gebotene Planänderung eben nicht vertragswidrig. Es verletzt somit weder das Willkürverbot noch das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzgebot, wenn sich das Verwaltungsgericht auf die Frage einer durch die Gemeinde vermeidbaren Schädigung beschränkte.
b) Sofern das kantonale Recht keine besonderen Bestimmungen enthält, kommen im Falle von Vertragsverletzungen die Regeln des Obligationenrechts als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze zur Anwendung (BGE 105 Ia 207 E. 2c S. 211 f.). Diese sehen - je BGE 122 I 328 S. 341nach Art der Störung - sogar einen Ersatz des positiven Interesses einschliesslich des entgangenen Gewinns vor, gehen also über den von Art. 4 BV gebotenen Vertrauensschutz hinaus. Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts massgebend gewesen sind (ohne selbst Gegenstand des Vertrages zu sein), seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht zuzumuten ist, kann der Vertrag u.U. nach der Lehre von der clausula rebus sic stantibus an die geänderten Verhältnisse angepasst werden (BGE 103 Ia 31 E. 3b S. 37; PIERRE MOOR, a.a.O., Ziff. 3.2.4.4. S. 272; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 907 S. 197; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif vol. I, Neuchâtel 1984 S. 455 f.; MAX IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 II S. 107a f.; vgl. auch § 60 des deutschen Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes).
93 I 506 suite... ,
Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700),