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Timestamp: 2017-12-12 14:24:00
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Matched Legal Cases: ['artículo 53', 'artículo 19', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 143', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 37']

TUTELA ADMINISTRATIVA DE LA RELACION LABORAL
TEMA 1 INTRODUCCION Y FUNDAMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO DEL TRABAJO
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO COMO FACTOR DETERMINANTE DE LA APARICION DEL DERECHO DEL TRABAJO; INTERVENSIONISMO NORMATIVO E INTERVENCIONISMO ADMINISTRATIVO
El origen del Derecho del Trabajo es el intervensionismo legislativo y estatal. Hasta entonces las relaciones de trabajo se limitan al contenido del contrato de trabajo. Desde que la Administración regula estas relaciones laborales surgen sus primeras regulaciones, por tanto su intervención es decisiva.
Este origen del Derecho del Trabajo da lugar al conjunto de normas que regulan la relación laboral (legislación obrera), que es la primera manifestación de la intervención de los poderes públicos de las relaciones entre partes privadas. El objetivo de esta legislación obrera se centra en proteger las condiciones de vida y de trabajo, y en ofrecer una compensación al predominio de la posición del empresario en las relaciones laborales.
El Derecho del Trabajo se convierte en un instrumento al servicio del proceso de juridificación entre el trabajador asalariado y el capital. El paso de una fase mercantil a otra industrial fue lo que originó la aparición de un nuevo conflicto entre los antagonistas de esa fase industrial. La legislación obrera se convierte en la primera manifestación histórica de la intervención de los poderes públicos en las relaciones privadas.
Con la aparición del Estado Liberal comienza su intervención en las relaciones laborales; hasta ahora el Estado se había caracterizado por su abstencionismo. Este intervensionismo estatal, que se inició en Inglaterra finales del S. XIX, lo fue a través de las leyes obreras, siendo estas una normativa protectora. En definitiva pretendía compensar el predominio y primacía del capital sobre el trabajador.
Las normas laborales iniciales pretenden defender a una de las partes de la relación laboral, esto es, el obrero que frente al liberalismo del empresario sufría continuas situaciones de explotación. Al mismo tiempo esta legislación se convierte en la defensa del propio Estado burgués, porque pretenden aminorar el conflicto entre los trabajadores y el propio sistema capitalista de producción.
El objetivo inicial de esta legislación obrera consistió en la limitación del trabajo a mujeres y menores en el tiempo de trabajo, estableciendo mínimos salariales, fijando normas de seguridad e higiene, y actuando en materia de prevención de riesgos. La evolución de esta legislación obrera nos va a permitir conocer lo que después fue el Derecho Obrero, siendo este un conjunto coherente de normas y principios que tienen su punto central en el contrato de trabajo.
Este proceso de evolución de la legislación obrera al Derecho Obrero se debe a la aparición de una serie de factores:
.- El proceso de desarrollo de la legislación obrera.
.- Reforzamiento de la intervención del Estado.
.- Creación de la OIT.
.- Comienzo del proceso de internacionalización de la legislación laboral.
.- Tendencia a elaborar la ciencia y dogmatizar en torno a las relaciones laborales
Ambas formas de intervención estatal sufren el rechazo de sus destinatarios; tanto la patronal, que se dedicó a no cumplir las normas, como los propios trabajadores, que la rechazaban por insuficiente. La persistencia del Estado Liberal en el mantenimiento de estas disposiciones llegó a conseguir el actual Estado Social de Derecho, en el que el Estado se convierte el garante de los derechos subjetivos fundamentales, de las condiciones de vida y de trabajo, siendo la norma un instrumento para alcanzar la igualdad y libertad efectivas de los individuos y de los grupos.
El Derecho del Trabajo por tanto es un instrumento de mediación e institucionalización del conflicto entre trabajo asalariado y capital, y se convierte en un medio de equilibrio entre los intereses de sus propios protagonistas. Su finalidad está en total conexión con los fines de la intervención estatal, que son:
.- Realidad tuitiva o protectora.
.- Finalidad compensadora entre empresario y trabajador.
.- Construcción y sostenimiento del sistema de relaciones laborales, que permite que las representaciones profesionales sean operativas.
.- Obtención de un máximo rendimiento en la fuerza de trabajo. El empresario recibe facultades disciplinarias, de movilidad, de modificaciones de las condiciones de trabajo, y de negociación colectiva.
Por tanto la intervención administrativa en el mundo laboral es variada. Así las actividades de la Administración Pública en materia de política nacional del trabajo comprenden en España el conjunto de órganos de la Administración estatal o autonomía cuyas competencias y funciones tienen por objeto, conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, y coordinación, así como sometimiento pleno a la ley y al Derecho, la aplicación y ejecución de la política de Estado en materia de trabajo y seguridad social.
EVOLUCION HISTORICA DE LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL
El primer antecedente de la Administración laboral es la Comisión de Reformas Sociales, que fue creada por Decreto de 5 de dic de 1883, que fue dependiente del Ministerio de Gobernación, y a la que fue encargada todo lo relativo a la cuestión social, es decir, el estudio de todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o al bienestar de las clases obreras, tanto en su vertiente agrícola como industrial, además de asumir la función de preparación de proyectos legislativos. Dentro de su sistema de trabajo, en primer lugar realiza una encuesta para ver las carencias de los trabajadores, que se articuló a través de comisiones provinciales y locales; posteriormente la Comisión impulsó proyectos de ley en 1890, que consistieron en el anteproyecto de norma sobre descanso infantil, emigración, protección de trabajadores inválidos y otros trabajadores desfavorecidos.
La Comisión se transformó en 1903 en el Instituto de Reforma Social, cuya labor fue continuista y que tenía las siguientes funciones:
.- Preparar la legislación laboral en su mas amplio sentido.
.- Cuidar de su ejecución.
.- Organizar servicios de inspección y estadística.
.- Favorecer la acción social gubernativa en beneficio de la mejora y bienestar de las clases obreras.
En 1906 se creó, por Decreto de 1 de marzo, la Inspección de Trabajo, que surgió por el hecho de que leyes, como las de 1873 y 1878 sobre trabajo de menores, y la de 1900 sobre condiciones de trabajo, se convirtieron en leyes laborales inaplicadas. A pesar de la creación de este servicio existen factores negativos que influían en la actuación del Estado: resistencia patronal, falta de medios, falta de apoyo y la escasa colaboración, recelo y oposición de los propios trabajadores.
El Instituto Nacional de Previsión se creó el 27 de febrero de 1908, y no fue creado dentro del marco de las relaciones laborales, mas bien se trató del núcleo de lo que hoy es la Seguridad Social. Su objetivo era difundir la previsión popular sobre todo en forma de pensiones de retiro.
La existencia de órganos administrativos especializados en el marco de las relaciones de trabajo es la consecuencia histórica de la originaria intervención normativa y administrativa del Estado en la cuestión social.
TIPOS DE TÉCNICAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA LABORAL
La Administración puede comportarse de distinto modo dependiendo de cuales sean los fines a los que su actuación va encaminada. Aproximarnos a las distintas formas de actividad en la Administración es fundamental para valorar el grado de intensidad con el que se produce la intervención del Estado en cada sector de la vida social; por ejemplo no es igual que el Estado actúe a través de subvenciones y de fomento que gestionando de manera monopolística esos organismos. Estas técnicas de intervención administrativa son:
.- Policía: Esta técnica se caracteriza por la limitación de libertad, derechos, o actividades de los particulares.
.- Fomento: A través de ella la Administración incentiva o estimula mediante premios y apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para orientarla al cumplimiento de determinados fines de interés general.
.- Servicio público: La Administración suministra mediante sus organismos determinadas prestaciones a los particulares: actividad sanitaria, cultura, transporte, educación, etc.
Además existen otras técnicas, como la técnica sancionadora, siendo esta distinta de las que hasta ahora hemos visto; la actividad arbitral; la actividad planificadora; o jurídico-material o técnica.
La garantía de que la Administración cumple con el mandato constitucional es el cumplimiento de unos determinados principios, que son:
+ Principio de legalidad (art.103 CE), en virtud del cual la Administración Pública queda sometida al ordenamiento jurídico, lo que significa sometimiento a toda la normativa, tenga esta origen parlamentario o administrativo por medio de la reglamentación. Históricamente este sometimiento era la forma de garantizar la primacía del Parlamento, sobre la propia Administración, a la norma. Profesores como Fernández Rodríguez mantienen una defensa a ultranza de este principio afirmando que la Administración necesita un respaldo normativo explícito como así establece el artículo 53.1 CE. Este sometimiento obliga también a respetar la potestad reglamentaria de modo que la propia Administración no puede actuar si previamente no se ha dado la norma legal o reglamento a que pueda ampararse el acto o actividad de esta.
+ Principio de igualdad (art. 14 CE). Todos los ciudadanos han de tener igual derecho a las prestaciones de la Administración sin que puedan producirse discriminaciones injustificadas.
+ Principio de proporcionalidad: Proporcionalidad que habrá de manifestarse entre el fin público y la propia actividad administrativa.
+Principio de buena fe: Es muy común y general en el Derecho, y evidentemente afecta a la Administración porque rige las relaciones entre la Administración y los administrado, del mismo modo que como un principio general del derecho rige las relaciones entre los particulares (art. 7 Cc).
+ Principio de interés público: Este principio sirve de justificación a toda la actividad administrativa, por lo tanto es un interés común pues, si bien no beneficia a la totalidad de la comunidad, si favorece a una parte importante de la misma. En algunos casos el interés público puede coincidir con el interés privado.
ACTIVIDAD DE POLICIA O DE LIMITACIÓN
Es aquella forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o los derechos de los particulares pero sin sustituir con su actuación la actividad de estos. El término `policía' no hay que confundirlo con los cuerpos de seguridad. originariamente la Administración si centraba su actuación en las funciones legislativas y jurisdiccionales, de ahí el nombre de `policía'.
Esta actividad de limitación de los derechos y libertades responde a una escala o progresión según la intensidad de la medida interventora: cuando es de grado menor, el administrado debe comunicar determinados comportamientos o actividades o debe soportar inspecciones administrativas casi constantes; cuando el grado es medio, la actividad del particular queda sometida a la autorización que ha de conceder la propia Administración, que comprobará si se dan las circunstancias requeridas para desarrollar esa actividad (por ejemplo licencias de caza o permisos de conducir); cuando el grado es superior la Administración prohíbe hacer algo o impone la obligación de hacer algo (por ejemplo imponer el cierre de un establecimiento por no cumplir unas determinadas normas, o las vacunaciones obligatorias).
La técnica de limitación mas característica de la Administración es la reglamentaria. La Administración Pública, a través de autorizaciones, reglamentos y prohibiciones o mandatos, hace llegar al administrado sus decisiones:
+ Reglamento. Por medio de la reglamentación la Administración en el desarrollo de mandatos legales impone limitaciones, por tanto el reglamento suele ser estudiado como una fuente del Derecho Administrativo, y no tanto como una técnica de limitación o intervención. Las limitaciones que se establecen a través de reglamentos están en base a la propia ley que ampara el desarrollo de ese reglamento, y también a través de sujetarse a la pertinente y previa autorización.
+ Autorización. Es la técnica reina del control preventivo, y condiciona el ejercicio de un derecho a la previa autorización administrativa. La autorización debe considerarse como un acto reglado que levanta la prohibición del ejercicio de un derecho o libertad, y lo único que pretende es el cumplimiento de las exigencias legales. Hay que distinguir la autorización de la concesión: en la autorización no hay discrecionalidad por parte de la Administración, no hay limitación por parte de los posibles beneficiarios y existe un derecho preexistente al que la autorización trata de consolidar; en la concesión el derecho nace en el propio acto concesionario, y la Administración tan solo deberá garantizar la igualdad de oportunidades entre los que solicitan la concesión; por tanto la autorización permite el conocimiento y el control de la actividad autorizada, y la concesión crea el derecho. La autorización puede ser modulada de forma discrecional por medio de las determinaciones accesorias, es decir, en la autorización pueden existir unas condiciones, un término y un modo de llevar a cabo esa actividad. Es la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Común, la que establece el otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones. Para obtenerlas será necesaria su solicitud, la aportación de unos documentos y la resolución motivada.
+ Ordenes. Pueden ser positivas que obligan a una determinada actividad o negativas o prohibiciones que impiden la realización de ciertas actividades. Son actos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremacía, hace surgir un deber de conducta positivo (mandato) o un deber de conducta negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a sanción en caso de desobediencia.
La actividad administrativa de fomento consiste en dirigir la actuación de los particulares hacia fines de interés general mediante incentivos. La acción persuasoria se ejercita con el fin de determinar la actividad privada para poder impulsar los actos en base al interés público.
Históricamente esta actuación ha estado presente en figuras como el mecenazgo, sin embargo, el despotismo ilustrado del S.XVIII es el que desarrolla los estímulos económicos y honoríficos permitiendo llegar a la hidalguía, y de ahí a la nobleza, si en el transcurso de tres generaciones de esa familia se consiguen aportaciones de utilidad al Estado.
La política del S .XIX sitúa la acción del fomento en el centro del intervensionismo, y ello por medio de la creación del Ministerio de Fomento. Fueron abundantes en este siglo las obras hidráulicas realizadas a través de subvenciones.
En el S. XX las ayudas públicas a la iniciativa privada se hacen presentes en todos los sectores. En este ambiente nos encontramos con distintas técnicas desarrollistas; así por ejemplo los foros de desarrollo, planes estratégicos, zonas de preferente localización, etc. Los mandatos constitucionales ordenan el fomento de la cultura, el deporte, las sociedades cooperativas, la educación sanitaria, el empleo, etc. Y no solo la Constitución, sino toda la legislación de desarrollo constitucional ha tratado materias de fomento. También las Administraciones comunitarias han tenido actuaciones en materia de fomento y , por ejemplo, desarrollo local.
En la actividad de fomento reconocemos algunas modalidades según las ventajas que nos reportan o según los estímulos psicológicos que nos ofrecen de carácter honorífico (condecoraciones, títulos nobiliarios, etc.), de carácter económico (primas, subvenciones, y desgravaciones fiscales), y de carácter jurídico (otorgamiento de concesiones a los descubridores de minas o aguas subterráneas).
Los actos incentivadores pueden ser anteriores, simultáneos o posteriores a la actividad privada. Los incentivos mas importantes son los de carácter económico, que son los procedimientos mas eficaces de promoción. Son cauces por los que los poderes públicos orientan y corrigen el sistema de mercado en una determinada dirección, siendo junto a las de carácter jurídico las mas eficaces en materia de intervensionismo. Estas actividades económicas habilitan a la Administración para ordenar, dirigir y controlar la propia actividad económica. El límite del intervencionismo está en los propios aspectos económicos de la actividad.
Hay dos tipos de actividad de fomento: las que no significan coste o desembolso inmediato para la Administración (exenciones fiscales y declaraciones fiscales) y las que suponen una salida efectiva de fondos (préstamos reintegrables, primas, subsidios por circunstancias personales, etc.)
La subvención es una de las mas importantes, y por medio de ella se atribuye a una particular un patrimonio a fondo perdido, que se designa afecto al desarrollo de una actividad concreta, hasta el punto de que si la subvención recibida no se destina a la actividad a acordada podemos estar inmersos en una causa penal con graves consecuencias. El procedimiento para la concesión de la subvención obliga a que sean respetados los principios de publicidad, concurrencia y objetividad. El beneficiario de la subvención o ayuda será el destinatario de los fondos públicos que realizará la actividad que motivó el otorgamiento de la subvención consistiendo su principal obligación en la necesidad de realizar su actividad o bien adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión. Como obligaciones accesorias, el beneficiario deberá acreditar ser merecedor de la ayuda cumpliendo los requisitos y deberá someterse a la comprobación y control financiero debiendo comunicar a los órganos que conceden la ayuda la existencia de otras subvenciones con igual finalidad.
En cualquier caso, la subvención como decisión de la Administración es modificable cuando se produzcan las alteraciones de las condiciones que la propiciaron, es renovable en cualquier momento de su discurrir, es renunciable, y puede ser también reintegrable si se dan las causas de incumplimiento de las obligaciones.
La Administración, sin limitar ni incentivar la actividad privada, satisface una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados.
Se trata de una función de reciente origen. En su origen fueron instituciones como la iglesia las que ofrecieron servicios como la sanidad o la educación. En el S. XIX estos servicios fueron asumidos por el Estado, que asumió la enseñanza, la sanidad, el correo o el transporte.
También cabe la posibilidad de la concesión administrativa, mediante la cual la Administración concede a un particular la utilización de un servicio ejerciendo el control de la prestación de este servicio. La forma de gestión puede ser directa, a través de las formas de Derecho Privado. En general esta relación prestacional que hace la administración puede recibir como contraprestación el pago de precios, tasas o tarifas que vienen a paliar los costes del servicio prestado.
ENCUADRAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL TRABAJO
La Administración laboral es el conjunto de órganos y sus correspondientes actividades instituidos para garantizar el desenvolvimiento del trabajo prestado en utilidad y bajo dirección ajenas con las directrices de la legislación y la política laboral de los poderes públicos. Por tanto la Administración del trabajo deberá servir con objetividad los intereses generales actuando de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación, y sometiéndose plenamente a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
Algunos administrativistas incluyen la actuación de la Administración laboral dentro de la actividad administrativa de fomento dado que su función tiende al perfeccionamiento, al progreso y al bienestar de los administrados, sin embargo, es evidente que las funciones de la Administración de trabajo puede encuadrarse tanto en la actividad de fomento como en la actividad de policía, o en la de servicio público, y ello es así puesto que la Administración de trabajo no pretende tan solo el perfeccionamiento y mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores, sino que al tiempo organiza servicios públicos tales como el empleo, la emigración o la gestión de la seguridad social, y ejerce funciones de policía que quedan evidenciadas en la actuación de la Inspección de Trabajo.
SISTEMATIZACION DE LAS FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL
Esta situación nos va a llevar a concluir la existencia de una progresiva disminución en el sistema de relaciones laborales y ello en base a las propias disposiciones de la Administración laboral.
En primer lugar hay una reducción del poder normativo del Ministerio de Trabajo. La reglamentación competencia de la Administración queda reducida estrictamente a las posibilidades de desarrollo de algunas normas por asignación directa del propio ejecutivo.
En segundo lugar hay ciertas intervenciones administrativas en los distintos conflictos que han quedado limitadas por la aplicación de la Constitución. Así por ejemplo el derecho a la huelga, como derecho fundamental, se excede de las competencias que en su momento tuvo la Administración, así como el derecho de los trabajadores a expresar y adoptar medidas de conflicto colectivo.
En tercer lugar, esta pérdida de presencia de la Administración se produce en beneficio de los órganos jurisdiccionales sociales, a los que se ha sometido el conocimiento de materias que tradicionalmente eran competencia de la Administración. Este es el caso de los conflictos sobre clasificaciones profesionales, que ha permitido al orden social asignar o recibir estas competencias que tradicionalmente había estado en manos de la Administración.
Las pocas o muchas competencias que le queden a la Administración laboral deberán ser interpretadas bajo la óptica de las competencias que la Administración Estatal laboral ha hecho ya en muchos casos y tiene pendiente de hacer respecto de las comunidades autónomas. Esto no quiere decir que el Estado no conserve en todo caso competencias en materias de migraciones interiores y exteriores, fondos nacionales y de empleo, y en la alta inspección que sobre la actuación autonómica compete al Estado.
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER LABORAL
Procedimiento de imposición de sanciones por infracciones de leyes sociales y de liquidación de débitos a la Seguridad Social.
Procedimientos sobre concesiones de autorizaciones, especialmente los de suspensiones y despidos colectivos o por fuerza mayor.
Procedimientos en materia de registro de convenios colectivos.
Procedimientos en materia de inscripciones y visados.
Procedimientos sobre declaración de trabajos tóxicos, penosos y peligrosos.
Resolución de las discrepancias sobre locales para reunión de los trabajadores y tablones de anuncios en los centros de trabajo.
Procedimientos en materia de seguridad e higiene en el trabajo.
Procedimientos en materia de empleo, emigración, y trabajo de extranjeros.
Procedimientos en materia de gestión de la Seguridad Social.
Procedimientos para la obtención de prestaciones del FOGASA.
TEMA 2 LA ADMINISTRACION LABORAL EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO VIGENTE
LA ADMINISTRACIÓN LABORAL ESTATAL. EL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
El Decreto de Mayo de 1920 permite la creación del Ministerio de Trabajo, suponiendo un paso fundamental para dotar al Gobierno de una organización especializada en materia de relaciones de trabajo, haciendo posible una presencia administrativa continuada y sistemática en el ámbito de las relaciones laborales. Sufrió cambios en su fondo y también ha sufrido cambios en su denominación: Ministerio de Trabajo y Previsión, Ministerio de Trabajo e Industria, Ministerio de Trabajo y Comercio, etc.
El Ministerio de Trabajo viene a representar como Administración laboral, esa sección especializada de la Administración por razón de la materia que permite ofrecer sus funciones al mundo de las relaciones laborales.
ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO
La base normativa del organigrama del Ministerio de Trabajo está en el RD 1888/1996, de 2 de agosto, en el que se desarrolla su estructura orgánica básica, la cual puede sufrir modificaciones debido al cambio que pueden sufrir los organismos que formen parte del Ministerio.
Como órgano central del Ministerio de Trabajo, tenemos al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, cuyas funciones son asignadas por el art. 12 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado. Asume las funciones de representación de toda la organización del Ministerio y además políticamente forma parte del Gobierno. Ostenta la presidencia de los distintos patronatos que conforman el Ministerio, y en la mayoría de los casos actúa por delegación de los diferentes secretarios y subsecretarios del Ministerio. Como órgano de asistencia inmediata cuenta con un `gabinete del Ministro'.
Las competencias del Ministerio se ven divididas en:
.- Secretaría de Estado de la Seguridad Social. Tiene una categoría distinta a la de los restantes órganos integrantes del Ministerio. A ella competen las funciones de dirección y control de las entidades gestoras de la Tesorería General de la Seguridad Social, así como el impulso y dirección de la ordenación jurídica de la Seguridad Social, dirección y coordinación de la gestión de los recursos financieros de la misma, y planificación, coordinación y dirección de las prestaciones sociales; también le corresponde la tutela y control de la gestión ejercida por las mutuas patronales de accidentes de trabajo, empresas colaboradoras y fundaciones laborales. (organigrama en fotocopias).
.- Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales. El Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales ostenta la representación ordinaria de ese departamento. Entre sus funciones están el apoyo y asesoramiento técnico al Ministro, la elaboración del anteproyecto anual de presupuestos, el estudio y puesta en práctica de los proyectos organizativos del Ministerio, la gestión de los recursos humanos, la gestión económica y financiera del Ministerio, la elaboración y trámite de los proyectos de disposiciones generales, el mantenimiento y cuidado de las relaciones externas e institucionales con otros departamentos y administraciones públicas, así como con los agentes sociales. (organigrama en fotocopias).
.-Secretaría General de Empleo. Sus funciones son el impulso y dirección de la ordenación de las relaciones laborales, del empleo, de los movimientos migratorios, así como de la elaboración, dirección y ejecución de las políticas de protección por desempleo, fomento del empleo, formación profesional ocupacional, y de economía social. (organigrama en fotocopias).
.- Secretaría General de Asuntos Sociales. Asume fundamentalmente las funciones de dirección y planificación de los servicios sociales, así como de la promoción de las condiciones que posibiliten la igualdad social de ambos sexos y la protección jurídica del menor. (organigrama en fotocopias)
ORGANISMOS DEPENDIENTES EN REGIMEN DE DESCENTRALIZACIÓN:
INEM: RD 1458/1986, de 6 de junio, sobre la estructura orgánica del INEM. Está encuadrado dentro de la Secretaría General de Empleo. (organigrama en fotocopias)
FOGASA: RD 505/1985, de 6 de marzo, sobre organización y funcionamiento del FOGASA. Es uno de los órganos y entidades adscritos a la Secretaría General de Empleo.
Servicios periféricos del Estado. El RD 2725/1998, de 18 de diciembre, por el que se integran las Direcciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social en las Delegaciones de Gobierno (hoy Subdelegaciones de Gobierno). Así desapareció esa representación del Ministerio fuera de las provincias. La única representación que queda del Ministerio de Trabajo en las provincias es una unidad administrativa de las Subdelegaciones de Gobierno, que a su vez están adscritas al Delegado de Gobierno (uno por comunidad autónoma).
Las competencias de la Administración periférica de la Administración Central son.
.- Resolver sobre los distintos permisos de trabajo que no sean competencia del Director General de Ordenación de las Migraciones.
.- Resolver las ayudas de los emigrantes españoles que no sean competencia del Director General de Ordenación de las Migraciones.
.- Resolver las reclamaciones al Estado por salarios de tramitación en juicios por despido.
.- Cualquier otra competencia resolutoria cuya titularidad corresponda a los Directores Provinciales de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales.
El resto de las competencias son asumidas por las Comunidades Autónomas.
LA ADMINISTRACIÓN LABORAL DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS: ORGANOS LABORALES DE LA COMUNIDAD AUTONOMA ANDALUZA
La Administración laboral autónoma nace sobre el reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones. Está recogida en el art. 149.1 de la CE, que después de atribuir al Estado competencia exclusiva en materia de legislación laboral permite la ejecución de dicha legislación por parte de los órganos de las Comunidades Autónomas que hayan asumido en sus estatutos competencias en la materia. El único aspecto de las materias de trabajo en el que no hay reparto de competencias, ni tan siquiera competencias compartidas, es el de inmigración y emigración, en el que solo interviene el Estado (Art. 149.1.2º CE).
El traspaso de funciones y servicios a las Comunidades Autónomas está virtualmente terminado. Así, las funciones delegadas en materia de ejecución nos permite hablar de encuadramiento laboral, salarios, jornadas y horarios, seguridad e higiene en el trabajo, convenios colectivos, huelga y cierre patronal, elecciones de representantes del personal de la empresa, mediación arbitraje y conciliación en conflictos de trabajo, guarderías infantiles laborales, fundaciones laborales, y expedientes de suspensión y extinción de relaciones laborales por causas tecnológicas o económicas y de fuerza mayor.
Las Comunidades Autónomas, por tanto, han organizado su propia administración laboral, normalmente concentrada en una Consejería de Trabajo, que es la que asume las competencias de ejecución de la legislación laboral con una estructura orgánica propia, aún cuando pueda ser similar a la del Ministerio de Trabajo.
La atención en exclusiva al estado de la legislación laboral comprende la aprobación de leyes en sentido formal, y también de los reglamentos de ejecución de estas, pudiendo en su caso la Comunidad Autónoma aprobar reglamentos de organización, es decir, aquellos órganos que llevan a cabo las competencias transferidas que quedan en el plano de ejecución de la legislación laboral.
En el caso de Andalucía tenemos un órgano que asume esas competencias en materia de trabajo: Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, que asume esta denominación en virtud del Dec. De la Presidencia 6/2000, de 29 de abril.
Corresponde a esta Consejería las siguientes competencias: Relaciones laborales individuales y colectivas; condiciones de trabajo, mediación, arbitraje y conciliación; seguridad e higiene en el trabajo; informes en relación con mutualidades no integradas en la Seguridad Social y Tiempo Libre; fomento, promoción y regulación del empleo; elaboración, presentación, seguimiento y justificación de medidas que se presenten en el marco del Fondo Social Europeo, a través de la Consejería de Economía y Hacienda, así como la Formación Profesional Ocupacional, Industria, Energía y Minas; la cooperación económica, en general, y el fomento de la actividad económica, así como la dirección, control y coordinación de loa Organismos Autónomos y Empresas Públicas; economía social, en especial, sociedades y entidades cooperativas y sociedades laborales; y el desarrollo tecnológico aplicado a las empresas.
Asimismo adoptará cuantas iniciativas tiendan a la implantación de nuevas tecnologías, al desarrollo de la política energética, así como el fomento de la cultura emprendedora en la Comunidad Autónoma, como instrumentos de fomento de la inversión empresarial en materia tecnológica, unificación de las medidas de política energética y apoyo a la iniciativa emprendedora empresarial, respectivamente. También lo previsto en el art. 2 del Dec. 46/2000 sobre medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. (organigrama en fotocopias).
Además vamos a destacar dos órganos:
La Comunidad Autónoma andaluza tiene competencia exclusiva en orden a la organización y estructura de sus instituciones de gobierno, debiendo facilitar la participación de todos los andaluces en la vida política, económica, cultural y social. Su finalidad es servir de cauce de participación y diálogo de los interlocutores sociales en el debate de los asuntos socioeconómicos.
Tiene sede en Sevilla, y es un órgano colegiado de carácter consultivo del Gobierno de la Comunidad Autónoma en materia económica y temas sociales adscritos a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico.
Sus funciones son las de elaborar informes con carácter obligatorio sobre los anteproyectos de ley o proyectos de decreto que regulen materias socioeconómicas y laborales. Realizan también estudios, informes o dictámenes que con carácter facultativo son solicitados por el Consejero de Gobierno acerca de asuntos de carácter económico y social. Estos estudios, informes o dictámenes no tendrán carácter vinculante.
Funciona a través de reuniones en comisión sobre el tema que se esté tratando.
Es un órgano consultivo de gran importancia en el ámbito de trabajo y de relaciones laborales. Lo regulan la Ley 4/1983, de 27 de junio (BOJA, 1 de julio de 1983); y Dec. 244/2000, de 31 de mayo.
Tiene su sede en Sevilla y como funciones genéricas mantiene facilitar la consulta y la cooperación entre la administración autonómica y las organizaciones empresariales y sindicales. En concreto, algunas funciones son formular propuestas referidas a política laboral o social que se harán llegar a la Consejería correspondiente; elaborar y promover dictámenes, estudios o estadísticas en materia de relaciones de trabajo, y ello ya sea por propia iniciativa o bien a propuesta del Presidente de la Junta o del Consejero de Gobierno, facilitar dentro del respeto al principio de autonomía colectiva la negociación colectiva entre organizaciones sindicales y empresarios mediante apoyos materiales y personales; facilitar y promover la mediación y el arbitraje en los conflictos colectivos de trabajo pudiendo adoptar medidas encaminadas a la solución mediante el ofrecimiento de mediadores y árbitros y la adopción de propuestas o recomendaciones, en especial, respecto a contiendas prolongadas o de amplia repercusión en la Comunidad Autónoma o sobre autorregulación de huelgas y paros en servicio públicos esenciales; centraliza la documentación relativa a las elecciones para órganos de representación de los trabajadores en la empresa efectuadas dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma, velando por el correcto funcionamiento de los servicios provinciales de depósito y registro de actas; Asume, a través de la Secretaría General, el registro de sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales de ámbito superior a la provincia y que no rebase el de la Comunidad Autónoma; y centraliza en la Secretaría General el depósito de convenios colectivos de ámbito superior a la provincia y que no rebase de la Comunidad Autónoma.
La Secretaría General del Consejo Andaluz de Relaciones Laborales depende orgánicamente del titular de la Consejería, sin perjuicio de su dependencia funcional del titular de la Viceconsejería en lo relativo al ejercicio de las competencias a que se refiere el artículo 19 de la ley 4/1983, de 27 de junio, de creación del mismo.
Se compone de un Presidente, un Secretario General, y veintiocho miembros: cuatro representantes de la Consejería, diez de las organizaciones sindicales mas representativas, diez de las organizaciones empresariales mas representativas, y cuatro por designación del Presidente de la Junta, a propuesta del Consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico.
Funciona a través del pleno y de comisiones permanentes formadas por cinco miembros, el Presidente y el Secretario, adoptando sus acuerdos por mayoría absoluta.
TEMA 3 FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE TRABAJO
ORIGEN Y EVOLUCION DE LOS SERVICIOS DE INSPECCION
El modelo que plasma el actual sistema de inspección tiene su origen en un modelo fragmentario, donde a través de diferentes disposiciones normativas se creaban diferentes instituciones encargadas de los distintos aspectos propios de la inspección.
Así en 1906 aparece lo que conocemos como Inspección de Trabajo, a la que se le atribuía la vigilancia del cumplimiento de las leyes de accidentes en el trabajo, de mujeres y menores, así como las de descanso dominical. Junto a ella también se crea la Inspección de Emigración en 1907 y la Inspección de Seguros Sociales en 1921, para finalmente conocer la Inspección Técnica de Previsión Social.
La Ley de 15 de Diciembre de 1939 permite reconocer el primer paso para la unificación orgánica de las distintas instituciones existentes hasta el momento. Para ello se crea el Cuerpo Nacional de la Inspección de Trabajo, donde se integran en una sola plantilla todos los cuerpos de inspección técnica que existían hasta ahora.
España ratifica el Convenio nº 81 de la OIT, promulgado por la Ley 39/1962, de 21 de julio, por la que se ordenan la Inspección de Trabajo, para esperar que en 1971 se promulgue el Reglamento del Cuerpo Nacional de la Inspección de Trabajo y el Reglamento de la Inspección de Trabajo. Estos reglamentos han sido el antecedente directo de las disposiciones legales en materia de inspección hasta la promulgación de la Ley 42/1997, ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; esta ley es desarrollada por el Reglamento 138/2000, de 4 de febrero, de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Las novedades y aportaciones de la Ley 42/1997 son:
.- Reforma del marco normativo vigente ofreciendo un cuerpo legal que adapta la organización y el desarrollo de la función inspectora a los propios principios constitucionales reforzando el carácter integrado del sistema institucional de inspección de trabajo dentro del Estado de las autonomías. La Ley ofrece un sistema asentado conjuntamente en el ámbito estatal y en las comunidades autónomas, y ello en función de su respectiva competencia y bajo el principio de colaboración entre instituciones.
.- La Ley contribuye a la modernización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social incorporando una nueva organización territorial que acepta el hecho autonómico, unidades especializadas que permiten funcionar bajo un trabajo programado y en equipo, estableciendo nuevas fórmulas de colaboración a nivel administrativo, actuando con mayor eficacia frente a las nuevas modalidades de fraude. La Ley perfecciona los derechos de los inspeccionados según los criterios y derechos constitucionales, de este modo se establecen límites a las actuaciones indagatorias, se configura el secreto profesional y la duración máxima de las inspecciones, así como la tipificación de los supuestos de obstrucción a la actuación inspectora. En esta necesidad de modernización se incluye la reconversión del Cuerpo de Controladores Laborales en el actual Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social.
.- La adecuación del cuerpo legal eliminando la precedente dispersión y fragmentación normativa.
ORGANIZACIÓN DE LOS CUERPOS DE INSPECCION
Los miembros de los cuerpos de inspección cuentan con los principios de independencia e imparcialidad, que son fundamentales en su actuación. Estas exigencias son el resultado del artículo 6 del Convenio nº 81 de la OIT, donde se recomienda que el personal al servicio de la Inspección de Trabajo esté compuesto de funcionarios públicos cuya situación jurídica y cuyas condiciones de servicio garanticen la estabilidad en el empleo y les haga independientes de los cambios de gobierno o de cualquier influencia exterior.
También tienen la obligación de ejercer sus funciones observando la mas estricta neutralidad, de modo que el funcionario deberá evitar toda actuación que suponga favorecer ilegalmente a personas, grupos privados u organizaciones sociales. El funcionario de la inspección debe considerarse sometido a las sanciones que en los ámbitos penal o administrativo les imponen las normas correspondientes.
Esta garantía del principio de imparcialidad aparece asegurada en el artículo 6.1 de la Ley de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con la cual los Inspectores en el ejercicio de sus funciones gozarán de plena autonomía técnica y funcional y se le garantizará su independencia frente a cualquier influencia exterior indebida en los términos establecidos por la OIT. Dos derivaciones prácticas respecto de la imparcialidad:
.- Los funcionarios que tienen atribuidas actividades inspectoras deben guardar sigilo y deben respetar el régimen de incompatibilidades en los términos del artículo 12 LITySS. Hay que distinguir el deber de sigilo del deber de secreto, en virtud del cual se le impide al funcionario revelar las informaciones o datos que conozca o posea por razón de su cargo y que estén cubiertas por una declaración de secreto oficial; sin embargo el deber de sigilo no se refiere a materias clasificadas como secreto oficial, sino a cualquier información que el funcionario conozca por razón de su cargo y sobre la que deba guardar discreción o reserva; la obligación le incumbe el deber de mantener discreción para evitar perjuicios a la Administración, no dañando su eficacia o los intereses generales a los que sirve, así como también evitar perjuicios a intereses legítimos de terceras personas. El contenido de este deber afecta tanto a la identidad de los denunciantes, cono a los resultados de las investigaciones; así, es confidencial el origen de cualquier queja sobre incumplimiento de disposiciones legales. Por otro lado se establece la obligación del secreto y no revelación, aún después de haber dejado el servicio; el deber de sigilo cede con determinadas situaciones expresamente previstas en este art. 12, tales como observación, persecución de delitos públicos, la colaboración legal debida a la Administración Laboral, a la Seguridad Social y a la Tributaria, junto con la lucha frente al fraude en sus diferentes manifestaciones.
.- Régimen de incompatibilidades. El art. 12.3 LITySS se refiere a los motivos de abstención y de recusación de los funcionarios públicos al servicio de las Administraciones Públicas, debiendo los inspectores y subinspectores estar sujetos al régimen de incompatibilidades señalado para los funcionarios públicos. Los miembros de la Inspección de Trabajo no pueden compatibilizar su puesto de trabajo con otras actividades productivas, teniendo como única razón esta limitación evitar la colisión de los intereses entre las actividades públicas y privadas de ese funcionario.
También hay que señalar que los funcionarios lo son con carácter de autoridad pública eintegrados en un cuerpo nacional. El art.2 LITySS concede a los inspectores y subinspectores el estatuto funcionarial, señalando el art.5 que en el ejercicio de sus funciones los Inspectores de Trabajo tienen carácter de autoridad pública. También, y en el ejercicio de las ordenes de servicio recibidas para el desempeño de sus cometidos, los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social reciben la consideración de agentes de la autoridad.
Los elementos de la autoridad son el mando, que implica una actividad autoritaria, y la jurisdicción propia, que implica la capacidad de resolver en este caso, asuntos administrativos. Así, el reconocimiento de la cualidad de autoridad pública de los Inspectores de Trabajo se refleja en un doble sentido:
+ en el ámbito penal, ya que gozan de la protección penal que las normas dan a las autoridades públicas.
+ en el ámbito administrativo, debido al valor probatorio de sus declaraciones. Así, el art. 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, establece que los hechos constatados por los funcionarios a los que se les reconoce la condición de autoridad tendrán valor probatorio.
Los Inspectores pertenecen por su condición de funcionarios a un cuerpo con carácter nacional. El art. 20 LITySS establece como la inspección de trabajo se realizará en su totalidad por funcionarios de nivel técnico superior y habilitación nacional pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las competencias que se establezcan en el ámbito autonómico.
La propia Exposición de Motivos de esta Ley conserva la unidad funcional e institucional de la Inspección previéndose la configuración integrada del sistema de la inspección como conjunto institucional unitario, y confiriéndole una doble dependencia funcional, autonómica y estatal, dado que la función inspectora procederá en cada caso del Estado o de las Comunidades Autónomas en aplicación de sus respectivas competencias.
NUEVO REGIMEN JURÍDICO DEL CUERPO DE SUBINSPECTORES DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Los Subinspectores de Empleo y Seguridad Social son los herederos de los hasta ahora Controladores Laborales, que tenían unas competencias muy concretas. El cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social es una de las novedades del Texto Refundido de la Ley de Inspección. Hasta la entrada en vigor de la ley, los controladores laborales tenían reguladas sus funciones en un Decreto de 1986.
La transformación obedece a la necesidad de dar cobertura a los cometidos del anterior cuerpo de controladores laborales, permitiendo así clarificar las imprecisiones que sobre este cuerpo existían. Era necesario recomponer su débil posición al carecer su ejercicio de regulación por norma con rango de Ley, para poder así ejercer facultades que impliquen limitación de derechos ciudadanos.
La nueva ley permite adecuar y actualizar las funciones inspectoras de apoyo y colaboración en el seno del sistema de Inspección de Trabajo. La Ley de la Inspección atribuye a los funcionarios del cuerpo de Subinspectores las funciones inspectoras de apoyo, gestión y colaboración con los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, siempre bajo la dirección y supervisión técnica del inspector responsable del equipo al que estén adscritos sin perjuicio de su dependencia de los órganos directivos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
La Ley de la Inspección establece que las actas de infracción practicadas por los Subinspectores de Empleo serán visadas por el Inspector de Trabajo del que técnicamente dependan, y ello cuando superen el grado o cuantías que se señala en la ley. En todo caso las actas de infracción promovidas por los Subinspectores, así como las de liquidación darán fe salvo prueba en contrario. Respecto a las actas de liquidación extendidas directamente por el Subinspector la ley efectúa una salvedad al concretar que solo procederá el visado en los supuestos de falta de afiliación, alta, o cuando procedan diferencias de cotización a la Seguridad Social.
La labor que desarrollan los Subinspectores, si bien se encuentra limitada al ámbito de sus competencias, constituye una auténtica labor inspectora que debe desarrollarse en plena autonomía técnica sin perjuicio de su encuadramiento en unidades administrativas jerarquizadas. Estas funciones son:
.- Entrar libremente y en cualquier momento en todo centro y lugar de trabajo sujeto a inspección pudiendo permanecer en ellos, respetando en todo caso la inviolabilidad del domicilio.
.- Podrán comprobar el cumplimiento en la contratación de las normas en materia de empleo, acceso al empleo, fomento del empleo, bonificaciones y subvenciones, así como en la obtención y percepción de prestaciones y subsidios por desempleo.
.- Comprobarán el cumplimiento de las normas en materia de aplicación, inscripción, afiliación, cotización, altas y bajas de trabajadores, recaudación del sistema de Seguridad Social, así como de colaboración obligatoria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social y en la obtención y percepción de las prestaciones de Seguridad Social.
.- Podrán comprobar el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas sobre el trabajo de extranjeros.
.- Podrán colaborar en la investigación y señalamiento de los bienes susceptibles de embargo para la efectividad de la vía ejecutiva y la investigación del sujeto deudor y responsable solidario o subsidiario cuando proceda en todos aquellos casos que hagan referencia al ordenamiento jurídico laboral, de Seguridad Social, de emigración y de empleo.
.- Asesorar a los empresarios y trabajadores en el cumplimiento de sus obligaciones con ocasión de su actuación en los centros de trabajo.
.- En general responderán a cuantas otras funciones de similar nivel y naturaleza les fueran encomendadas por los responsables de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para el desarrollo de los cometidos de dicha función.
La mas significativa modificación introducida en el régimen jurídico de los Subinspectores la constituye la ausencia de delimitación del ámbito competencial de los Subinspectores en atención al número de trabajadores de la empresa sometida a inspección.
El artículo 143 LITySS permite a los Subinspectores dejar constancia de sus actuaciones en el libro de visitas.
FUNCIONES DE LA INSPECCION Y ORGANOS DE LA GESTION INSPECTORA
El marco constitucional de organización del territorio del Estado determina que se articule una organización del sistema de inspección. La Constitución no atribuye en exclusiva al Estado toda la materia laboral y de seguridad social; nos encontramos por lo tanto en este ámbito ante una materia con competencias repartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
La función de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en esencia es la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de seguridad social, así como la asistencia técnica sobre esas materias a empresas, trabajadores y organismos públicos. Dichas funciones se ejercen en unos casos en relación con el ámbito de competencias atribuidas al Estado, y en otros casos a las Comunidades Autónomas.
En este sentido la Ley opta por una concepción única e integral del sistema institucional de la inspección construido conjuntamente en el ámbito del Estado y de las Comunidades Autónomas en función de sus respectivas competencias, manteniéndose los principios de unidad de función y actuación en base a la propia interrelación de materias a inspeccionar.
Se diseña, por lo tanto, un sistema de inspección vinculado orgánicamente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la autoridad central, pero sin embargo dependiente funcionalmente de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas en función de la materia en que se actúa.
La solución adoptada es conforme con la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, y ello en base a lo establecido en las Sentencias 249/1988, de 20 de diciembre, y 185/1991, de 3 de octubre.
A la vista de este sistema de inspección al que acabamos de referirnos, y que se acomoda al principio de concepción única e integral podemos conocer una doble estructura orgánica:
+ Autoridad central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Así el art. 15.2 LITySS establece que la Inspección de Trabajo se estructura en una Autoridad Central, y territorialmente, en Inspecciones Provinciales agrupadas en cada Comunidad Autónoma. Es el órgano del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales del que depende orgánicamente el sistema de inspección, sin perjuicio de que funcionalmente lo haga de cada Administración competente según la materia de los asuntos en que intervengan los funcionarios. Conforme al art. 18.3 asume competencias de dirección, coordinación y fiscalización de la actuación y funcionamiento de la inspección; también de representación y participación en la Unión Europea y en los distintos ámbitos internacionales de relación institucional y de la alta inspección; también le compete la inspección de los centros regidos o gestionados por la Administración General del Estado, así como la dirección y ejecución de la inspección ámbito supraautonómico. Estas funciones serán ejercidas por el Director General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social cuando el órgano a inspeccionar sea la propia Autoridad Central. Esta Dirección General depende de la Subsecretaría del Mº de Trabajo, siendo el centro directivo del sistema de inspección.
+ Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, agrupadas en cada Comunidad Autónoma de acuerdo con la estructura territorial que se acuerde en cada caso. Depende funcionalmente de la Administración General o de la Comunidad Autónoma, siendo los artículos 48 a 56 del RD 138/2000, de 4 de febrero, que aprueba el reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, donde se establecen los cometidos propios de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, su organización, todo lo referente a los Jefes de las Inspecciones Provinciales, etc.
Junto a este doble reparto de funciones, hay otros dos órganos que garantizan la eficacia funcional del sistema integrado de la inspección:
.- Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales. En su seno, la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas toman las medidas necesarias para garantizar los mecanismos de cooperación requeridos legalmente para el ejercicio de la función inspectora. Se abre paso así a la colaboración o participación de las Comunidades Autónomas sobre determinados aspectos de la Administración General del Estado. Este órgano se encuentra desarrollado en el RD de 4 de febrero en los artículos 42 y ss, determinando que podrá dicha conferencia conocer de los programas generales y territoriales de objetivos, las propuestas de integración o coordinación de planes territoriales, y la programación acordada en las comisiones territoriales y distribución de asuntos según se estimen convenientes.
.- Comisiones territoriales de la Inspección de Trabajo. Son órganos de cooperación bilateral para facilitar el cumplimiento de los cometidos propios de la inspección en el territorio de cada Comunidad Autónoma. Pueden acordar y establecer reglas de cooperación y funcionamiento en aspectos tales como la definición de objetivos y propuestas, la integración de objetivos generales, el seguimiento general de la ejecución, todos los mecanismos de información respecto a la Administración Central, la organización del apoyo técnico que asesora a la Inspección, verificar las necesidades generales de actuación, y hacer una programación y seguimiento de las actuaciones inspectoras.
AMBITO DE ACTUACIÓN DE LA INSPECCION DE TRABAJO
El art. 4.1 LITySS determina que la actuación de la Inspección de Trabajo se extiende a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, y a las comunidades de bienes, en cuanto sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas de ámbito laboral.
Esta actuación se ejerce en:
.- En las empresas, los centros de trabajo y, en general, en los lugares en que se ejercite la prestación laboral, aún cuando estén directamente regidos o gestionados por las Administraciones Públicas o por las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia.
.- En los vehículos y medios de transporte en general en los que se preste trabajo, incluidos los buques de la marina mercante y pesquera, aviones y aeronaves civiles, así como las instalaciones y explotaciones auxiliares o complementarias en tierra para su servicio.
.- En los puertos, aeropuertos, vehículos, puntos de subida, escala y destino en lo relativo a viajes de emigración e inmigración interior.
.- En entidades y empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social. También las entidades públicas o privadas que colaboren con las distintas Administraciones Públicas en materia de protección y promoción social.
.- En las sociedades cooperativas en relación a su constitución y funcionamiento y al cumplimiento de las normas de orden social en relación con los socios trabajadores o socios de trabajo. Igualmente en las sociedades laborales en cuanto a su calificación sin perjuicio de lo que establezca la legislación aplicable en el caso concreto.
Este ámbito material de la actuación de la Inspección no alcanza a los centros de trabajo, establecimientos, locales e instalaciones cuya vigilancia esté atribuida a otros órganos de la Administración. Por ejemplo, quedan excluidos las minas y todos los trabajos de técnica minera, los centros de trabajo que decida el Gobierno en interés de la defensa nacional o de otros fines públicos encargándose esta inspección a los Ministerios respectivos; también se excluyen los locales e instalaciones de representaciones diplomáticas acogidas al privilegio de extraterritorialidad, así como los protegidos por convenios internacionales
Cabe en este tema distinguir las figuras de la prescripción y caducidad.
En materia de prescripción, por la reciente reforma de la Ley de Inspección en virtud de la LPGE, el plazo es de 4 años; las infracciones en el orden social prescriben a los 4 años.
Respecto al plazo de caducidad, el art. 14.2 LITySS establece que las actuaciones inspectoras no se dilatarán por espacio de mas de 9 meses, salvo que esa dilatación sea imputable al sujeto al que se está inspeccionando, y que de la misma forma no se podrán interrumpir por mas de 3 meses.
FUNCIONES DE LA INSPECCION DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Aparecen agrupadas por la Ley de Inspección de Trabajo, ofreciendo unas atribuciones bastante mas amplificadas que la legislación anterior, remitiendo a normas en las que se concreta el alcance de dichas funciones.
Es una proclamación genérica de tareas inspectoras y no una tipificación detallada y específica de las funciones que los Inspectores de Trabajo deban de desarrollar. El artículo 3 efectúa una enumeración de las funciones que corresponden a la Inspección y que pueden agruparse en torno a tres grandes núcleos:
# Vigilancia y control. La vigilancia y exigencia en el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y de propio normativo de los convenios colectivos en los ámbitos de adecuación del trabajo y de las elecciones sindicales. También la prevención de riesgos laborales así como el sistema de Seguridad Social, el de empleo y las migraciones. Se trata de una función básica y característica . La actividad de vigilancia y control por la Inspección concentra su actividad en la operación del trabajo y de las relaciones sindicales, atiende de manera genérica a las normas en materia de relaciones individuales y colectivas. Del mismo modo la inspección atenderá las materias relativas a la prevención de riesgos laborales, estableciendo la competencia de la inspección para realizar funciones de vigilancia sobre el cumplimiento de las normas en esta materia. También las materias relativas al sistema se Seguridad Social; se distinguen así las normas en materia de aplicación, inscripción, afiliación, altas y bajas de los trabajadores, cotización y recaudación de cuotas, e igualmente todo el sistema de prestaciones, mejoras voluntarias de la acción protectora, así como cualquier sistema complementario voluntario en materia de seguridad social. De igual forma las normas en materia de empleo y migraciones, y en materia de ETT's, agencias de colocación y planes de servicios integrados para el empleo. Finalmente, el art.3.1.g establece que cualquier otra norma cuya vigilancia se encomiende específicamente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social serán también objeto de su atención y, en particular, las normas relativas a cooperativas y otras formas de economía social, así como las condiciones de constitución de sociedades laborales, salvo disposición en contra de las normas autonómicas que puedan haberse dictado.
# Asistencia técnica. Se reconoce esta función en el art. 3.2 LITySS, concretamente las funciones de información a los empresarios y trabajadores, la asistencia a las entidades y organismos de la Seguridad Social, la información, asistencia y colaboración con otros órganos de las Administraciones Públicas respecto de la normativa social y de la vigilancia y control de loas ayudas y subvenciones públicas, y en su caso la emisión de los informes que les puedan solicitar los organismos judiciales en el ámbito de sus funciones. Esta función de asistencia técnica, instrucción y asesoramiento a empresarios y trabajadores es una de las mas clásicas funciones que han correspondido a la Inspección de Trabajo, aun cuando la función principal es la de vigilancia y control de las normas. La existencia de un conjunto normativo amplio y preciso obligan a un conocimiento preciso y actualizado de dichas normas; esto es lo que justifica la función de asistencia técnica de la Inspección. En este sentido hay que tener en cuenta los Convenios nº 81 y 129 de la OIT, que atribuyen a la Inspección de Trabajo la misión de facilitar información técnica y asesoramiento a los empresarios y a los trabajadores sobre la manera mas efectiva de cumplir las disposiciones legales.
# La Inspección puede asumir competencias en el arbitraje, conciliación y mediación en conflictos colectivos y huelgas cuando lo soliciten y acepten las partes, ampliando su marco de intervención en la línea de impulso a los medios extrajudiciales de solución de conflictos en el ámbito de las relaciones laborales . Esta posibilidad la recoge el art. 3 LITySS , que reproduce el Convenio de 1986 de la OIT.
PROCEDIMIENTO DE ACTUACIÓN DE LA INSPECCION DE TRABAJO
El artículo 13.1 LITySS establece los sistemas por los que puede iniciarse la actuación de la Inspección de Trabajo: Denuncia como consecuencia de una orden superior a petición razonada de otros órganos, por propia iniciativa o como consecuencia de una orden superior.
+ En el supuesto de denuncia o petición de los interesados nos encontraremos ante aportaciones de algunas circunstancias que, de acuerdo con las funciones de la Inspección, exige la obligada intervención de esta. Es un medio de colaboración social y voluntaria en defensa del interés general, en los que puede calificarse como un ejercicio privado de la función pública. La denuncia no inicia por si misma el procedimiento inspector, sino que a la vista de ella la Inspección procederá a la oportuna investigación y comprobación de los indicios puestos de manifiesto en la denuncia. Tan solo cuando esa función resulte materia suficiente se procederá a la oportuna del procedimiento inspector. Si se carece de fundamentos, la Inspección archivará la denuncia y la investigación llevada a cabo, por tanto, el Inspector deberá comprobar el contenido, la gravedad y verosimilitud del contenido de la denuncia. En cualquier caso la denuncia no genera efectos vinculantes de cara al inicio del procedimiento sancionador, en tanto que siempre dentro de las facultades de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social determina si se inicia o no el correspondiente procedimiento. Las denuncias habrán de presentar un contenido mínimo haciendo referencia a la persona o personas que las presentan, al relato de hechos que podrían constituir la infracción, la fecha y el lugar de su comisión, y cuando sea posible identificar al responsable de dicha conducta. En ningún caso puede exigirse que la denuncia contenga una calificación jurídica de los hechos. El denunciante agota su intervención con la propia denuncia, ya que el hecho de denunciar no le otorga legitimación para participar en dicho procedimiento, facultad que queda reservada a la Inspección de Trabajo a través del acta correspondiente. Todo ello sin perjuicio de la posible intervención que el denunciante pueda tener en la instrucción del procedimiento sancionador, que es una consecuencia del diseño de dicho procedimiento y no de haber presentado denuncia.
+ La Inspección, cuando actúa por propia iniciativa, lo hace sometida al principio de jerarquía y, por lo tanto, de acuerdo a las órdenes que hubiese recibido. Esta circunstancia nos recuerda que la Inspección actúa en base a unos planes de inspección, así como en las diferentes instrucciones que emanan de órganos superiores.
La Administración tiene una serie de facultades que le permiten desarrollar de forma íntegra sus funciones; estas se pueden dividir en facultades de control y en facultades de requerimiento:
Facultades de control: La Inspección tiene derecho de libre acceso a los centros de trabajo. A través de la visita los Inspectores provistos de su correspondiente identificación pueden acceder sin previo aviso y a cualquier hora a los lugares sometidos a inspección. Por ello los inspectores, en el desempeño de sus funciones, están facultados y autorizados para entrar en esos centros de trabajo o establecimientos, pudiendo permanecer en los mismos. En nuestra Ley, el Inspector deberá notificar su presencia al empresario o a su representante, de la misma forma que debe comunicar su presencia a los representantes sindicales cuando la actuación de la Inspección puede afectar a un afiliado y este autorice dicho acceso. En los supuestos en los que la actuación se realiza en materia de prevención de riesgos laborales el Inspector comunicará su presencia al comité de seguridad y salud, al delegado de prevención y, en su defecto, a los representantes de los trabajadores para que puedan acompañar al inspector en su visita al centro. Así los Inspectores no podrán acceder al centro cuando este coincida con el domicilio de la persona física afectada; en ese caso deberán bien recabar la autorización de esa persona física, o solicitar la autorización judicial (estos criterios limitadores quedan establecidos en Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de febrero de 1984). El Inspector puede acordar la práctica de cualquier tipo de diligencia, investigación, examen o prueba que considere necesaria para comprobar los fines de su actividad. Concretamente puede requerir información, solo o ante testigos, del empresario o del personal de la empresa, puede exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes, cien en el centro inspeccionado o en las oficinas donde el empresario trabaja; también puede examinar el centro de trabajo, los libros, la documentación, etc., puede tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados en el establecimiento, realizar mediciones, fotografías, vídeos, grabaciones, etc., así como obtener copias de cuantos documentos considere oportunos. También podrá adoptar cuantas medidas cautelares considere oportunas, medidas que irán destinadas a evitar la desaparición, destrucción o alteración de documentos u otros elementos determinantes en la propia actuación investigadora. Igualmente puede en ejecución de las órdenes de servicio recibidas actuar desarrollando cualquiera de las actividades que hemos relacionado sirviendo esa actuación en virtud de la orden de servicio para otras administraciones que requieran la colaboración del cuerpo inspector.
Facultades de requerimiento: Podrá el Inspector utilizar la advertencia y requerimiento que deberá dirigir contra el sujeto responsable siempre que las circunstancias lo aconsejen y no se deriven perjuicios directos a los trabajadores; podrá requerir al sujeto responsable para que en el plazo que se le señale adopte las medidas oportunas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social; requerimiento al empresario para que en el plazo correspondiente lleve a efecto las modificaciones que sean precisas en las instalaciones, en el montaje, en los métodos de trabajo, y en cuantos elementos sean de la competencia del propio empresario. Estas actividades van a quedar reflejadas por escrito o mediante diligencias en el libro de visitas de la empresa, señalándose los requerimientos y apercibimientos que sean necesarios. En materia de prevención de riesgos laborales la Inspección puede acometer o adoptar medidas cautelares como la subsanación de deficiencias o la paralización de la actividad laboral siempre que quede justificada la gravedad e inminencia de los riesgos; ha de ponerla en conocimiento de los trabajadores para que sepan y respeten la decisión del Inspector. Todas estas facultades de requerimiento se llevarán a cabo sin perjuicio de que se abra la correspondiente acta de infracción.
El procedimiento sancionador se inicia de oficio tras el resultado de la actividad comprobatoria de la Inspección de Trabajo mediante la redacción de la oportuna acta de infracción. Cuando estas sean redactadas por los Subinspectores deberán contar con el visado del Inspector de Trabajo de quien dependa, siendo este el encargado de revisar y corregir aquellos aspectos que figuren incompletos, defectuosos o en contradicción.
Según el art. 14 RD 928/1998 de 14 de mayo, el acta de infracción ha de cubrir los siguientes aspectos mínimos:
Identificación del sujeto infractor, así como de los sujetos responsables subsidiarios o solidarios, recogiendo datos como el nombre y apellidos, DNI, domicilio, NIF, etc.
Relación de los hechos comprobados por el propio funcionario con expresión de los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamenta el acta. También los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta de sanción, así como que el inicio de la actuación se ha debido a visita, comparecencia o expediente administrativo.
Determinar la infracción cometida con la expresión del precepto o preceptos vulnerados, así como de su correspondiente calificación. En el supuesto en el que de esa actuación inspectora se estimasen varias presuntas infracciones, deberá efectuarse la anotación en una sola acta, siempre que las mismas correspondan a una misma materia, en concreto que sean de la relación laboral, de prevención de riesgos laborales, de seguridad social, de colocación y explotación, de emigración, trabajo de extranjeros, y de obstrucción a la actuación inspectora. Las sanciones se califican, según la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, como leves, graves o muy graves.
El número de trabajadores de la empresa afectados por la infracción, siempre que este requisito se tenga en cuenta para graduar la sanción o en su caso para calificarla.
El acta habrá de contener la propuesta de sanción, así como su graduación o cuantificación, y también habrá de incluir las sanciones accesorias vinculadas a la sanción principal. Para imponer las sanciones debemos atender a la intencionalidad del infractor, el fraude cometido, el incumplimiento de las advertencias previas, la cifra de negocio de la empresa, el número de trabajadores afectados, el perjuicio causado y la cantidad defraudada. En materia de prevención de riesgos laborales es necesario para graduar la sanción atender a la peligrosidad de las actividades, al carácter permanente o transitorio de los riesgos, a la gravedad de los daños, al número de trabajadores afectados, a las medidas de protección individuales o colectivas que haya adoptado el empresario, el incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos y la inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados o el comité. De las sanciones que deben incluirse en el acta de infracción la mas actual es la económica, prevista en la LISOS, pero no es la única. Así por ejemplo en materia de prevención de riesgos laborales, también se podrá adoptar la suspensión de las actividades o el cierre del centro de trabajo incluyendo también las limitaciones para contratar con la Administración. En materia de seguridad social es posible la intervención temporal de los órganos de gobierno de las mutuas de accidentes; también la suspensión temporal o la retirada definitiva de la autorización de los empresarios que colaboren voluntariamente en la gestión; la suspensión del disfrute de los beneficios durante el periodo de tiempo que se determine; o la extinción de las prestaciones en el sistema. En materia de empleo y formación ocupacional es posible la pérdida de beneficios derivados de la aplicación de programas de empleo, la exclusión del acceso a dichos beneficios por un periodo máximo de un año, y en su caso la devolución de las cantidades aplicadas de forma incorrecta o no aplicadas.
Determinación del organismo competente para resolver las cuestiones competentes a dichas actas así como el plazo para interponer dichas alegaciones ante dicho órgano.
Funcionario que levanta el acta y que la firma, así como el visado por parte del Inspector cuando el firmante sea el Subinspector.
Fecha de dicha acta, y en su caso la determinación de las medidas provisionales que fuesen necesarias para asegurar la eficacia de la resolución y evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción.
El art. 15 del RD 928/1998 recoge el valor probatorio que alcanzan las actas de los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Estas actas adquieren naturaleza de documento público y se encuentran revestidas de la presunción de certeza respecto de los hechos y circunstancias que en ellas se contienen, siempre que el acta reúna los requisitos establecidos en las propias disposiciones normativas y siempre que los hechos hayan sido constatados por el correspondiente funcionario público. Esta presunción de certeza no es incompatible con el derecho a la presunción de inocencia que consagra nuestra Constitución. Dichas actas no impiden que sean considerados medios de prueba capaces de destruir la presunción de inocencia dejando abierta la puerta a la posibilidad de practicar prueba en contrario.
Los art. 17 a 21 del RD 928/1998 recogen todo el proceso de tramitación y resolución, esto es, notificación del acta, trámite de alegación, tramitación del expediente, y notificación de la resolución y efectividad de la misma.
Existe una modalidad de actas de infracción que se distingue de ellas en lo que se conoce como “estimación de los perjuicios económicos que provoca la infracción”. Es una modalidad singular que añade la estimación de perjuicios económicos, y ello será así cuando el Inspector considere que de la presunta infracción se derivan este tipo de perjuicios para los trabajadores afectados. A resultas de la certificación de la Autoridad Laboral con mención expresa a los perjuicios económicos a los trabajadores, se presentará la correspondiente demanda siguiéndose los trámites conforme a los art. 148 y ss de la Ley de Procedimiento Laboral; dicho procedimiento se seguirá de oficio aún sin la asistencia de los trabajadores perjudicados, que tendrán la consideración de parte. La conciliación solo podrá autorizarse por el órgano judicial cuando haya sido satisfecha en su totalidad la infracción de carácter económico. También los pactos entre trabajadores y empresarios una vez elaborada el acta tan solo tendrán validez si se alcanzan en presencia del Inspector o de la Autoridad Laboral que le competa. Las Sentencias habrán de ejecutarse siempre de oficio.
Otra modalidad de acta es el acta de infracción por obstrucción. Los actos u omisiones que perturben o impidan el ejercicio de las funciones de los cuerpos de inspección serán constitutivas de obstrucción a la labor inspectora siendo esta obstrucción una infracción autónoma independiente del resto de infracciones en que se pueda haber incurrido. La resolución de los expedientes sancionadores por obstrucción corresponderá a la administración pública que sea competente por razón de la materia objeto de actuación de la Inspección, es decir, o bien en el marco de las competencias de las Comunidades Autónomas o bien en el marco de la Administración General del Estado.
Las actas de liquidación son las actas en las que se reflejan las infracciones en materia de seguridad social. La Inspección puede adoptar una triple medida:
# Realización de propuestas de liquidación. La Inspección de Trabajo procederá a formularlas cuando compruebe la falta total de cotización respecto de trabajadores dados de alta, y de los que no se hubiesen presentado los documentos de cotización en el plazo reglamentario, así como la de trabajadores que dados de alta no figuren en los documentos de la empresa, aún cuando estos documentos estuviesen presentados dentro del plazo. Estos elementos se pondrán en conocimiento de la Tesorería General de la Seguridad Social, quien formalizará las correspondientes relaciones de deuda del art. 30 del RD 928/1998. Dicho artículo se remite a las reclamaciones previstas en el art. 30.1 LGSS. La propuesta de liquidación contendrá como mínimo los datos del sujeto obligado con su identificación, el periodo de liquidación y de las circunstancias del descubierto, el número de trabajadores afectados y la identificación de todos ellos, la forma en que se efectuó la comprobación de la Inspección, la determinación de las bases de cotización y de los tipos aplicables, el recargo por mora y el importe total de la liquidación, y la firma del Inspector o Subinspector.
# Práctica de actas de liquidación. En este caso se procederá a través de ellas cuando los descubiertos o deudas sean originados por algunas de las siguientes causas: falta de afiliación o alta; diferencias de cotización por trabajadores dados de alta cuando dichas diferencias no resulten de los documentos que se hayan presentado dentro o fuera de plazo; y cuando por derivación de la responsabilidad del sujeto obligado al pago cualquiera que sea su causa y régimen de seguridad social aplicable. Estas actas, que se extenderán en el modelo oficial, se notificarán a través de los órganos de la propia Inspección de Trabajo. El contenido mínimo de dichas actas, según el art 32 del RD 928/1998, exige la determinación del régimen se seguridad social aplicable; la identificación del sujeto o sujetos responsables; los hechos comprobados y los elementos de convicción que han llevado a la Inspección a concluir la falta o irregularidad que se pone de manifiesto; las disposiciones infringidas con expresión del precepto o de la norma vulnerada; los datos que sirvan para calcular el débito, pudiendo señalar cuantos datos puedan permitir obtener el cálculo; el importe total de la deuda, el recargo por mora y la suma total de ambas cuantías; la indicación de la entidad con la que tuviese concertada la contingencia de accidentes; si por los mismos hechos procede tramitación de acta de infracción; el funcionario que actúa; la indicación expresa de la posibilidad de formular alegaciones ante el jefe de la unidad inspectora; y la fecha del acta.
# Formulación de requerimientos (art. 35 RD 928/1998). La Inspección de Trabajo podrá formular requerimientos de pago a quien estime responsable de deudas por cuotas de la Seguridad Social comprobadas en el ejercicio de su función como medida previa al inicio del expediente de sanción o liquidación, dependiendo de la actitud y del incumplimiento del sujeto requerido. El requerimiento se formulará mediante la diligencia en el libro de visitas o mediante las notificación por escrito ordinario, debiendo constar los elementos esenciales de la deuda, el plazo para su ingreso a la Seguridad Social, y la obligación de justificar ante la Inspección de Trabajo los ingresos que se hayan ido realizando. En caso de incumplimiento se procederá a expedir el acta de liquidación y de infracción que proceda comunicándolo en su caso al Ministerio Fiscal por si existiesen indicios por la comisión de un delito.
También es posible según el art. 34 RD 928/1998 formular junto a estas tres actuaciones actas de liquidación que serían concurrentes con actas de infracción por los mismos hechos. Dichas actas conjuntas tendrán las mismas exigencias vistas anteriormente para cada una de ellas por separado, pudiendo remitirse en el relato de hechos al contenido en el acta de liquidación, siendo este proceso resuelto por el jefe de la unidad especializada dentro del cuerpo de inspección.
Todas las sanciones que se prevean en las actas de infracción se reducirán automáticamente al 50% si el infractor procediese en el plazo establecido a hacer el ingreso de las cantidades debidas. Las resoluciones que recaigan en esta materia se notificarán a la Tesorería General de la Seguridad Social, al igual que al Inspector que haya llevado la inspección correspondiente.
El RD 928/1998 recoge en su artículo 37 un procedimiento sancionador por infracciones leves y graves en materia de prestaciones. El procedimiento se iniciará por comunicación de la Inspección a la respectiva entidad gestora; la Inspección da traslado del acta de infracción o del escrito iniciador del procedimiento sancionador que deberá contener los hechos constatados, su comprobación, la infracción, el precepto vulnerado, la reincidencia y la propuesta de sanción conforme a la LISOS. Tras este inicio, se dictará la resolución correspondiente notificándose al inculpado que será ejecutiva y recurrible ante los órganos del orden jurisdiccional social (art. 2 LPL).
Cuando las infracciones sean muy graves la Inspección de Trabajo levantará el acta de infracción por infracción muy grave con propuesta de que queden extinguidas las prestaciones del sistema de seguridad social, remitiendo copia del acta a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Seguridad Social o del Instituto Nacional de Empleo, para que proceda a la suspensión cautelar de las prestaciones o subsidios. Agotada la vía administrativa con la imposición de sanción muy grave, permitirá a la entidad gestora reclamar los importes indebidamente recibidos conforme a las normas puramente administrativas.