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Timestamp: 2019-01-16 10:57:36+00:00
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Il rapporto tra il principio di invarianza della soglia e l’art. 120 comma 2 bis del Codice del Processo Amministrativo. di Stefano Taddeucci
Il rapporto tra il principio di invarianza della soglia e l’art. 120 comma 2 bis del Codice del Processo Amministrativo.
Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2018, n. 2579.
08 Mag 2018 di Stefano Taddeucci
1. Lo sbarramento dell’art. 95, comma 15, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (principio della c.d. invarianza della soglia) non si può applicare nel caso in cui il concorrente abbia tempestivamente impugnato l’atto di ammissione, nelle forme e nei termini di cui all’art. 120, comma 2 bis, c.p.a., in assenza, al momento, di qualsivoglia “cristallizzazione” della soglia per effetto di una graduatoria formata sulla base di ammissioni o esclusioni divenute inoppugnabili e immodificabili – per il rapidissimo susseguirsi degli atti di gara – e, anzi, in pendenza di un subprocedimento per la verifica dell’anomalia dell’offerta risultata prima graduata ancora aperto.
sul ricorso numero di registro generale 8718 del 2017, proposto da Euro &Promos Social Health Care Coop. Soc., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Roberto Paviotti e dall’Avvocato Fabrizio Paviotti, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Paviotti in Roma, via Canina, n. 6;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2018 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellante, Euro &Promos Social Health Care Coop. Soc., l’Avvocato Luca De Pauli su delega dell’Avvocato Roberto Paviotti, per l’odierna appellata, Carpe Diem Soc. Coop., l’Avvocato Andrea Reggio d’Aci, su delega dichiarata dell’Avvocato Andrea Manzi, e per la Residenza “Riviera del Brenta” l’Avvocato Aristide Police su delega dell’Avvocato Andrea Gandino;
1.2. Nella seduta pubblica del 21 luglio 2017, alla presenza anche del delegato della odierna appellata Carpe Diem Coop. Soc. (di qui in avanti, per brevità, Carpe Diem), è stata data lettura dei punteggi relativi all’offerta tecnica e, previa apertura e lettura delle offerte economiche, è stata predisposta la graduatoria finale, che ha visto al primo posto Polima, al secondo l’odierna appellante Euro &Promos Social Health Care Coop. Soc. (di qui in avanti, sempre per brevità, Euro &Promos) e, infine, al terzo posto Carpe Diem.
2.2. In entrambi i giudizi si sono costituiti la Residenza “Riviera del Brenta” e la controinteressata Euro &Promos per resistere ad entrambi i ricorsi.
2.3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con la sentenza n. 1078 del 27 novembre 2017, dopo avere riunito i ricorsi per la loro indubbia connessione e avere svolto attività istruttoria sulla posizione contributiva di Polima, li ha accolti e ha annullato tutti i provvedimenti impugnati, rilevando che, una volta esclusa Polima, la quale era risultata avere infedelmente attestato la regolarità dei pagamenti dei contributi previdenziali, Carpe Diem, all’esito del ricalcolo dei punteggi sulla base delle valutazioni già espresse dai commissari, avrebbe ottenuto un punteggio superiore rispetto a quello di Euro &Promos.
3. Avverso tale sentenza ha proposto appello Euro &Promos, con un unico articolato motivo incentrato sulla violazione dell’art. 95, comma 15, del d. lgs. n. 50 del 2016, che di seguito sarà esaminato, e ne ha chiesto, previa sospensione dell’esecutività anche con provvedimento monocratico, la riforma, con la conseguente declaratoria di inammissibilità dei ricorsi proposti in primo grado da Carpe Diem.
3.2. Si è costituita l’appellata Carpe Diem, per resistere al gravame di cui ha chiesto la reiezione, e si è altresì costituita la Residenza “Riviera del Brenta”, aderendo all’appello proposto da Euro &Promos e riproponendo nella memoria del 18 gennaio 2018, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le domande e le eccezioni articolate in primo grado e asseritamente non esaminate dal primo giudice.
5.3. Il primo giudice ha ritenuto invece che, aderendo alla tesi sostenuta in primo grado dall’Amministrazione e da Euro &Promos, secondo cui la disposizione dell’art. 95, comma 15, del d. lgs. n. 50 del 2016 cristallizzerebbe sempre e comunque i punteggi già attribuiti e la graduatoria redatta sulla base di questi punteggi, si dovrebbe concludere che la disposizione dell’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., introdotta per effetto delle nuove disposizioni sui contratti pubblici, «è stata partorita morta, si dovrebbe assumere che la predetta norma ha una esclusivamente virtuale e nessun effetto reale» (p. 9 della sentenza impugnata).
7.1. Il concorrente deve poter dunque impugnare immediatamente l’ammissione dell’altro, ove sia a conoscenza di una causa di illegittima ammissione alla stessa, senza attendere l’esito della gara e, in particolare, l’aggiudicazione (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 5 ottobre 2016, n. 4107, Cons. Giust. Amm. Sic., sez. giurisd., 19 febbraio 2018, n. 96), essendo il suo ricorso, in tale caso, inammissibile non solo per difetto di interesse secondo una valutazione già effettuata opelegis dal codice dei contratti pubblici, che vieta nell’art. 95, comma 15, la proposizione di azioni volte solo ad ottenere in modo strumentale, ed ex post, la modifica della soglia, ma anche per l’espressa previsione dell’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., nella parte in cui stabilisce che «l’omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l’illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale».
10. Da quanto sin qui esposto deriva che l’appello di Euro &Promos, in quanto infondato, debba essere respinto, con la conseguente conferma, seppure per le ragioni esposte, della sentenza impugnata, che ha annullato correttamente tutti gli atti impugnati con i due ricorsi proposti in primo grado da Carpe Diem e ha disposto la rimodulazione dei punteggi attribuiti a ciascun concorrente, con la doverosa esclusione di Polima.
10.1. Tutte le ulteriori questioni sollevate dalla Residenza “Riviera del Brenta”, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., nella memoria del 18 gennaio 2018, al di là della loro ritualità, sono comunque irrilevanti e in ogni caso infondate, alla luce delle ragioni sin qui esposte, non solo perché è evidente – almeno nel caso di specie – l’interesse anche del terzo graduato ad impugnare, nelle forme di cui all’art. 120, comma 2-bis, c.p.a., l’ammissione del primo in una fase ancora aperta del procedimento, al fine di incidere sul calcolo delle medie e sulla soglia dell’anomalia, ma anche perché la invocata posticipazione delle verifiche sostanziali all’esito della gara, disposta dalla lexspecialis con previsioni non impugnate da Carpe Diem, determinerebbe ex se l’impossibilità di contestare l’ammissione del concorrente se non una volta chiusasi la fase preliminare e formale di ammissione, definita con i provvedimenti di cui all’art. 29, comma 1, del d. lgs. n. 50 del 2016, con la conseguenza, inaccettabile perché viziata da una evidente petitio principii, che una successiva impugnativa dell’ammissione, effetto necessitato di tale impostazione, integrerebbe proprio quella ipotesi di «variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente alla fase di ammissione, regolarizzazione o esclusione delle offerte», vietata dall’art. 95, comma 15, del d. lgs. n. 50 del 2016, come sin qui si è detto.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come proposto da Euro &Promos Social Health Care Coop. Soc., lo respinge e per l’effetto conferma, ai sensi di cui in motivazione, la sentenza impugnata.
Pone definitivamente a carico di Euro &Promos Social Health Care Coop. Soc. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
L’art. 95 comma 15 del D.lgs. 50/2016 stabilisce che “Ogni variazione che intervenga, anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale, successivamente alla fase di ammissione, regolarizzazione o esclusione delle offerte non rileva ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l'individuazione della soglia di anomalia delle offerte”.
Il caso preso in esame dalla norma è il seguente: se uno dei concorrenti (Tizio) impugna il provvedimento di ammissione di un altro concorrente (Caio), e, a seguito di tale impugnazione, il Giudice accerta che effettivamente quest’ultimo avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura, tale sentenza non incide né sull’individuazione della soglia di anomalia né sulla scelta del metodo seguito (media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte già ammesse) per verificare la congruità delle offerte.
Di conseguenza, Tizio non potrà sostenere che, a seguito della sentenza di esclusione dalla procedura pronunciata nei confronti di Caio, avrebbe dovuto essere modificata la soglia di anomalia, e che, a seguito di tale modifica, l’offerta presentata da Tizio stesso non avrebbe dovuto essere più qualificata come anomala.
La ratio della norma è questa: dopo che la stazione appaltante ha stabilito i parametri sui quali deve fondarsi il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, tali criteri costituiscono dei vincoli da rispettare, e ciò a tutela soprattutto della economicità e della efficacia del procedimento: se nella “media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte ammesse” non si dovesse tener più conto dell’Impresa dapprima ammessa (e poi esclusa a seguito di una pronuncia giurisdizionale), ciò comporterebbe la modifica del criterio originariamente scelto perattivare il subprocedimento di verifica dell’anomalia, e quindi, in sostanza, l’obbligo per la stazione appaltante di rifare ex novo tutta quanta la procedura.
Il Consiglio di Stato evidenzia come la suddetta norma debba essere necessariamente coordinata con l’art. 120 comma 2 bis del D.lgs. 104/2010(Codice del Processo Amministrativo).
Quest’ultimo prevede che “Il provvedimento che determina le esclusioni dalla procedura di affidamento e le ammissioni ad essa all'esito della valutazione dei requisiti soggettivi, economico-finanziari e tecnico-professionali va impugnato nel termine di trenta giorni, decorrente dalla sua pubblicazione sul profilo del committente della stazione appaltante, ai sensi dell'articolo 29, comma 1, del codice dei contratti pubblici adottato in attuazione della legge 28 gennaio 2016, n. 11. L'omessa impugnazione preclude la facoltà di far valere l'illegittimità derivata dei successivi atti delle procedure di affidamento, anche con ricorso incidentale. E' altresì inammissibile l'impugnazione della proposta di aggiudicazione, ove disposta, e degli altri atti endoprocedimentali privi di immediata lesività”.
Tale norma stabilisce uno sbarramento temporale, finalizzato a garantire certezza e stabilità ai provvedimenti di ammissione/esclusione dei concorrenti.
Pertanto, il principio di “invarianza della soglia” vale solo quando il provvedimento di ammissione/esclusione di un concorrente sia stato impugnato decorsi 30 gg. dalla pubblicazione del medesimo sul profilo del committente; esso, però, non si applica quando lo stesso provvedimento sia stato impugnato entro il suddetto termine, ovvero in un momento in cui il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta era ancora pendente e quindi in una fase nella quale nessuna graduatoria era stata ancora approvata.
Appare, quindi, sostanzialmente fondato il ragionamento del Consiglio di Stato, il quale evidenzia quanto segue: se si ritenesse che il principio di “invarianza della soglia” di cui all’art. 95 comma 15 del D.lgs. 50/2016 debba applicarsi anche quando un concorrente abbia impugnato tempestivamente (ossia entro i 30 gg. previsti dall’art. 120 comma 2 bis del D.lgs. 104/2010) il provvedimento di ammissione di un altro concorrente, se ne dovrebbe desumere che l’obbligo della tempestiva impugnazione previsto dal Codice del Processo Amministrativo deve considerarsi del tutto privo di utilità per il ricorrente.
Quest’ultimo, infatti, proprio attraverso tale impugnazione, intende ottenere, con la sentenza di esclusione di un altro concorrente, la rideterminazione della soglia di anomalia (“media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte già ammesse”), facendo sì che, mediante tale ricalcolo, la propria offerta non venga più considerata come anomala.
Ciò posto, la sentenza in commento offre anche lo spunto per una riflessione, di carattere sistematico, sul rapporto che sussiste tra il principio di “invarianza della soglia” di cui all’art. 95 comma 15 del D.lgs. 50/2016 e l’annullamento in autotutela di cui all’art. 21 nonies della Legge 241/90.
Infatti, l’art. 95 comma 15, a ben vedere, disciplina anche le variazioni – successive ai provvedimenti di ammissione, regolarizzazione ed esclusione – che siano intervenute per effetto non già di una pronuncia giurisdizionale, bensì di determinazioni adottate dalla stessa stazione appaltante in via di autotutela: la formulazione letterale “anche in conseguenza di una pronuncia giurisdizionale” induce, infatti, a ritenere che le suddette variazioni possano conseguire non solo a sentenze ma anche a successive decisioni della medesima stazione appaltante, ossia ad atti diversi da una pronuncia giurisdizionale.
Il caso, pertanto, è questo: la stazione appaltante aveva ammesso un concorrente, ed in base (anche) a tale ammissione aveva determinato la soglia di anomalia; poi, però, essa si accorge che in realtà tale concorrente non avrebbe dovuto essere ammesso (p. es. perché non ci era resi conto che nel casellario giudiziale la sentenza di condanna era stata qualificata come irrevocabile, e che quindi la stessa integrava le cause di esclusione di cui all’art. 80 comma 1); a quel punto, quindi, la stazione appaltante annulla in via di autotutela (ecco la “variazione” di cui parla la norma) il provvedimento di ammissione.
La domanda che si pone è: si applica comunque il principio di “invarianza della soglia” ?
La fissazione della soglia di anomalia era, ab origine, viziata da un errore di valutazione fatto dalla stazione appaltante: questa aveva – appunto erroneamente- ammesso un concorrente che in realtà avrebbe dovuto essere escluso, e quindi aveva ricompreso – sempre erroneamente- nella “media aritmetica delle offerte ammesse” anche l’offerta presentata da tale concorrente. La P.A., rilevato l’errore, annulla il provvedimento di ammissione.
In un caso del genere, affermare che la soglia non debba variare, vuol dire privare il potere di autotutela della possibilità di retroagire al momento procedurale in cui il vizio di legittimità si è verificato, e quindi sostanzialmente vanificare l’efficacia stessa dell’esercizio di tale potere, il quale trova la sua ragion d’essere proprio nella demolizione non soltanto dell’atto antecedente (il provvedimento di ammissione) ma anche di quello successivo (ossia la fissazione della soglia di anomalia).
Attraverso l’annullamento in autotutela, si rimuovono gli effetti (fissazione della soglia di anomalia) di un provvedimento illegittimo (ammissione del concorrente), e quindi si deve necessariamente dare agli altri concorrenti rimasti la possibilità di ottenere una nuova determinazione della soglia di anomalia, in modo da far sì che le proprie offerte non siano più considerate come anomale.
La fissazione della soglia di anomalia si presta ad essere considerata quale “atto vincolato” nel senso che essa è strettamente legata al numero delle offerte ammesse (e quindi al provvedimento di ammissione): se tale numero era errato in quanto una delle offerte era stata ammessa in modo illegittimo, l’annullamento del provvedimento di ammissione di tale offerta non potrà che comportare, parallelamente, una nuova definizione della soglia di anomalia.
Non pare, quindi, fuori luogo ritenere che l’art. 95 comma 15 del D.lgs. 50/2016, per poter essere coerente con la naturale retroattività dell’annullamento in autotutela, debba essere riformulato in questo senso:
quando il provvedimento di ammissione di un concorrente è stato tardivamente (ossia oltre i 30 gg. previsti dall’art. 120 comma 2 bis del D.lgs. 104/2010) impugnato da un altro concorrente, il principio di “invarianza della soglia” rimane fermo, anche nel caso in cui la pronuncia giurisdizionale abbia riconosciuto fondato il ricorso; ma quando lo stesso provvedimento è stato annullato dalla medesima stazione appaltante in via di autotutela, la soglia deve essere rideterminata.