Source: http://italiappalti.it/leggiarticolo.php?id=3841
Timestamp: 2018-09-21 06:30:46+00:00
Document Index: 141026203

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 21', 'art. 2946', 'art. 133', 'art. 1', 'art. 1431', 'art. 16', 'art. 10', 'art. 21', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 133', 'art. 42', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 16', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 16', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1431', 'art. 1431', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21']

Per l’Adunanza plenaria gli atti di determinazione degli oneri concessori hanno natura paritetica. di Licia Grassucci
Per l’Adunanza plenaria gli atti di determinazione degli oneri concessori hanno natura paritetica.
Cons. Stato, Adunanza plen., 30 agosto 2018, n. 12
1. Gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.
2. La pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.
3. L’amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l’applicabilità dell’art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l’errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l’applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica.
4. La tutela dell’affidamento e il principio della buona fede, che in via generale devono essere osservati anche dalla pubblica amministrazione nell’attuazione del rapporto obbligatorio, possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, la predeterminazione e l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, rendono vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con l’ordinaria diligenza richiesta al debitore, secondo buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.), nell’ottica di una leale collaborazione volta all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio vantato dal Comune.
Il Consiglio di Giustizia amministrativa della Regione siciliana aveva investito l’Adunanza Plenaria della questione circa la rideterminazione degli oneri concessori se la relativa attività fosse sussumibile nell’autotutela amministrativa ovvero fosse inquadrabile nell’ambito di un normale rapporto paritetico di debito-credito, come tale astretta alle regole ed ai rimedi di diritto comune[1] e se fosse tutelabile l’affidamento del cittadino.
La questione è scaturita per il contrasto giurisprudenziale riferibile a tre orientamenti.
Secondo due di detti orientamenti, la determinazione del contributo darebbe luogo ad un rapporto paritetico il quale, per uno dei due[2], non sarebbe suscettibile di modifiche successive (se non nei casi di manifesto errore di calcolo) in quanto, in applicazione dei principi desumibili dalla disciplina dei contratti, non darebbe mai luogo ad un errore riconoscibile (donde l’intangibilità pressoché assoluta della originaria determinazione amministrativa); invece, l’altro orientamento ritiene che il rapporto di debito-credito di natura paritetica, soggetto a prescrizione decennale, è suscettibile di rettifica sia in bonam che in malam partem[3].
In base ad un terzo orientamento, il rapporto nascente dalla determinazione del contributo di costruzione è attratto nell’orbita del regime di diritto pubblico, in quanto qualificato come prestazione patrimoniale imposta di carattere non tributario, con conseguente applicabilità delle regole dell’autotutela amministrativa da coordinarsi con le garanzie partecipative di cui all’art. 10 bis l. 241 del 1990.
L’Adunanza plenaria ha condiviso il secondo dei menzionato orientamenti, affermando i principî di seguito esposti.
A proposito del primo quesito se la rideterminazione degli oneri concessori sia estrinsecazione di un potere autoritativo, da parte della pubblica amministrazione, nell’ambito dell’autotutela pubblicistica soggetta ai presupposti e ai requisiti dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o sia espressione di una sua legittima facoltà, nell’ambito del rapporto paritetico di natura creditizia, conseguente al rilascio del titolo edilizio a carattere oneroso, sottoposto nelle sue forme di esercizio al termine prescrizionale ordinario, l’Adunanza plenaria ritiene che si tratti di esercizio di una legittima facoltà nell’ambito di un rapporto paritetico tra la pubblica amministrazione e il privato.
Riconosciuta la natura autorizzatoria del permesso di costruire, esso direttamente o indirettamente è attributivo, per il privato, di rilevanti benefici economici, a fronte dei quali è previsto in termini di controprestazione il pagamento di una somma di danaro, appunto il contributo di costruzione, non altrimenti qualificabile che come corrispettivo di diritto pubblico.
Detto contributo, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001 e articolato nelle due voci inerenti agli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione, rappresenta, secondo la qualificazione datane dall’Adunanza plenaria[4], una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.
In altri termini, fin dall’art. 1 della l. n. 10 del 1977 che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire, la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio.
Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente dalle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere.
Infatti, le opere di urbanizzazione – per la cui remunerazione il contributo viene imposto – hanno spesso portata più ampia rispetto a quelle strettamente necessarie ad urbanizzare il nuovo insediamento edilizio posto in essere da chi abbia ottenuto il titolo edilizio ed hanno quindi sovente natura indivisibile, nel senso che non sono frazionabili in porzioni funzionali al soddisfacimento delle esigenze dei singoli nuovi insediati.
In ragione di tanto, per l’esecuzione di dette opere, da realizzare in conseguenza del fatto edificatorio in sé considerato, l’amministrazione comunale attinge normalmente alla fiscalità generale, senza necessariamente attendere il pagamento del contributo da parte dell’obbligato e, quindi, a prescindere dal suo puntuale adempimento.
Per tale motivo, quand’anche risultino trasfuse in una apposita convenzione urbanistica, le prestazioni da adempiere da parte dell’amministrazione comunale e del privato intestatario del titolo edilizio non sono tra loro in posizione sinallagmatica.
Alla luce di questi fondamentali principî e tenuto conto dei tre orientamenti giurisprudenziali sopra riportati, l’Adunanza plenaria afferma che gli atti con i quali l’amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione (art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001) hanno natura privatistica in conformità alla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato.
In particolare, il contributo per gli oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione dell’insieme dei benefici che la nuova costruzione acquista, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata alla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere[5].
L’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo.
L’atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa, né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari.
Infatti, la determinazione obbedisce a prescrizioni desumibili da tabelle le quali, per la loro natura cogente, escludono qualsivoglia discrezionalità applicativa.
La giurisprudenza è consolidata, per parte sua, nell’affermare che la controversia in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16 della l. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza.
La natura non autoritativa dei relativi atti e l’assenza di discrezionalità, nell’ambito di un rapporto paritetico tra la pubblica amministrazione e il privato, rendono perciò concettualmente inconfigurabile l’esercizio dell’autotutela pubblicistica, quale potere di secondo grado che viene ad incidere su un primigenio episodio di esercizio del potere autoritativo, nella fattispecie non sussistente ab origine.
D’altronde, sebbene il mancato pagamento del contributo legittima l’amministrazione all’applicazione di sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 d.P.R. n. 380 del 2001) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate (art. 43 d.P.R. n. 380 del 2001), non è possibile trarre alcuna conclusione sul piano sistematico in ordine alla natura pubblicistica del rapporto tra l’amministrazione e il soggetto obbligato.
Infatti, il contributo di costruzione è e rimane un corrispettivo di diritto pubblico, proprio per il fondamentale principio dell’onerosità del titolo edilizio introdotto dall’art. 1 della l. n. 10 del 1977 e poi recepito dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, e come tale, benché non sia legato da un rigido vincolo di sinallagmaticità rispetto del rilascio del permesso di costruire, rientra anche, e coerentemente, nel novero delle prestazioni patrimoniali imposte di cui all’art. 23 Cost.
La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato ha sempre ribadito che il contributo per gli oneri di urbanizzazione, per quanto non abbia natura tributaria, costituisce, comunque, un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore, connesso al rilascio della concessione edilizia, a titolo di partecipazione del concessionario ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae[6].
L’affermazione secondo cui il contributo di costruzione costituisce una prestazione patrimoniale imposta e rientra a tale titolo nell’ambito dei rapporti di diritto pubblico in quanto necessariamente legata al rilascio del titolo edilizio, tuttavia, non comporta ex se che i relativi atti di determinazione abbiano necessariamente carattere autoritativo e si colorino di imperatività e siano espressione di potestà pubblicistica.
Le particolari sanzioni e le speciali procedure coattive di riscossione non contrastano con la fondamentale natura del rapporto obbligatorio paritetico inerente al pagamento del contributo e accessorio al rilascio del permesso di costruire.
Invero, anche la disciplina degli atti non autoritativi della pubblica amministrazione può conoscere previsioni derogatorie rispetto alla ordinaria disciplina privatistica, come prevede chiaramente l’art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, senza che ciò comporti lo snaturamento del rapporto paritetico che ne è alla base, la loro integrale attrazione alla sfera pubblicistica o, nel caso di specie, l’assimilazione ad una fattispecie paraimpositiva di stampo tributario.
Deve quindi escludersi che a tali rapporti di natura meramente obbligatoria e agli atti iure gestionis, di carattere contabile e aventi finalità liquidatoria, adottati dal Comune, si applichi la disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 o, più in generale, la disciplina dettata dalla stessa l. n. 241 del 1990 per gli atti provvedimentali espressivi di potestà pubblicistica.
Peraltro, il carattere paritetico del rapporto non esclude la doverosità della rideterminazione quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l’iniziale determinazione degli oneri di urbanizzazione sia dipesa da un’inesatta applicazione delle tabelle o anche da un semplice errore di calcolo.
In conclusione, gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.
Al rapporto obbligatorio, di contenuto essenzialmente pecuniario, si applicano le disposizioni di diritto privato, salve le specifiche disposizioni previste dalla legge (come, ad esempio, i già citati artt. 42 e 43 del d.P.R. n. 380 del 2001) per la peculiare finalità del credito vantato dall’amministrazione comunale in ordine al pagamento del contributo (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione).
Quanto al quesito circa il potere di rideterminazione degli oneri, trattandosi di atti non riconducibili all’espressione di una potestà pubblicistica, nell’ordinario termine decennale di prescrizione, decorrente dal rilascio del titolo edilizio, è sempre possibile, e anzi doveroso, da parte della pubblica amministrazione, l’esercizio delle facoltà connesse alla propria posizione creditoria di rideterminare il contributo, quante volte l’originaria liquidazione sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato.
Infine, l’Adunanza plenaria esamina il terzo quesito circa il possibile spazio, e in quali limiti, per l’applicazione del principio del legittimo affidamento del privato, da ricostruire vuoi sulla base della disciplina pubblicistica dell’autotutela, vuoi su quella privatistica della lealtà e della buona fede nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, ovvero sulla base dei principî desumibili dai limiti posti dall’ordinamento civile per l’annullamento del contratto per errore o per altra causa.
In conformità a quanto prevede in via generale il già richiamato art. 1, comma 1-bis, della l. n. 241 del 1990, inserito dall’art. 1, comma 1, lett. b), della l. n. 15 del 2005, la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente.
Tuttavia, la disciplina dell’errore riconoscibile, di cui all’art. 1431 c.c., non è applicabile all’atto con il quale la pubblica amministrazione ridetermina l’importo del contributo.
Invero, l’applicazione delle tabelle parametriche da parte dell’amministrazione comunale, per quanto complessa, costituisce comunque una operazione contabile che, essendo al privato ben note dette tabelle, questi può verificare nella sua esattezza, anzitutto con l’ausilio del progettista che l’assiste nella presentazione della propria istanza, con un ordinario sforzo di diligenza, richiedibile secondo il canone della buona fede al debitore già solo, e anzitutto, nel suo stesso interesse, per evitare che gli venga richiesto meno o più del dovuto.
La complessità delle operazioni di calcolo o l’eventuale incertezza nell’applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi, dovuti a ragioni di ordine tecnico, non sono eventi estranei o ignoti alla sfera del debitore, che invece con l’ordinaria diligenza, richiesta dagli artt. 1175 e 1375 c.c., può e deve controllarne l’esattezza sin dal primo atto di loro determinazione.
A sua volta, il Comune ha l’obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dall’inizio, ma sussiste una collaborazione tra l’autorità comunale e il privato richiedente, in una visione del diritto amministrativo improntata al principio di buon andamento e alla legalità sostanziale, onde non può certo affermarsi una incomunicabilità o inconoscibilità tra la sfera dell’una e quella dell’altro che porti all’applicazione dell’art. 1431 c.c., quasi che l’iniziale errore nell’applicazione delle tabelle o dei coefficienti, da parte dell’autorità comunale, sia un fatto “del tutto naturalmente” incomprensibile o imponderabile dal privato perché puramente interno alla sfera dell’amministrazione creditrice.
La tutela del legittimo affidamento e il principio della buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.) possono trovare applicazione ad una fattispecie come quella in esame nella quale, ordinariamente, l’oggettività dei parametri da applicare al contributo di costruzione rende vincolato il conteggio da parte della pubblica amministrazione, consentendone a priori la conoscibilità e la verificabilità da parte dell’interessato con l’ordinaria diligenza, solo nella eccezionale ipotesi in cui tali conoscibilità e verificabilità non siano possibili con il normale sforzo richiesto al debitore, secondo appunto buona fede, nell’ottica di una leale collaborazione finalizzata all’attuazione del rapporto obbligatorio e al soddisfacimento dell’interesse creditorio[7].
[1] Con ordinanza 27 marzo 2018, n. 175, il Cons. G.A. Reg. Sic. aveva posto i seguenti quesiti:
Sul punto, L. Grassucci, L’Adunanza plenaria si pronuncerà a proposito del potere di rideterminazione degli oneri concessori, in questa rivista, 11 maggio 2018.
[2] Cons. G.A. Reg. Sic., 2 marzo 2007, n. 64; Id., 21 marzo 2007, n. 188; Id., 7 settembre 2007, n. 790.
[3] Cons. St., Sez. IV, 27 settembre 2017, n. 4515; Cons. St., Sez. IV, 12 giugno 2017, n. 2821.
[4] Adunanza plenaria, 7 dicembre 2016, n. 24.
[5] Cons. St., Sez. IV, 5 maggio 2017, n. 2055.
[6] Cons. St., Sez. V, 21 aprile 2006, n. 2228.
[7] Oltre alla menzionata sentenza 7 dicembre 2016, n. 24, sulla cui base è stata resa la sentenza oggi all’esame, l’Adunanza plenaria si è recentemente pronunciata con decisione 17 ottobre 2017, n. 8, sempre in materia di esercizio dell’autotutela nell’ambito della materia dell’edilizia, ma con riferimento all’annullamento d’ufficio a distanza di tempo del titolo concessorio.
Secondo quest’ultima sentenza, nella vigenza dell'art. 21 nonies, l. 7 agosto 1990, n. 241 — introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15 — l'annullamento d'ufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all'adozione dell'atto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole. In tali ipotesi, tuttavia, deve ritenersi: a) che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dell'annullamento d'ufficio e che, in ogni caso, il termine ‘ragionevole' per la sua adozione decorra soltanto dal momento della scoperta, da parte dell'amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro; b) che l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell'esercizio del ius poenitendi); c) che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell'atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza che l'onere motivazionale gravante sull'amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte.
Per un commento a quest’ultima pronuncia, E. Zampetti, Osservazioni a margine della Plenaria n. 8 del 2017 in materia di motivazione nell'annullamento d'ufficio, in Riv. Giur. Edilizia, 2018, 404, fasc. 2.
Infine, per un’interessante indagine comparativa su attività negoziale e attività amministrativa, G.P. Cirillo, Diritto civile pubblico, Direkta, 2018, 223 ss.