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Timestamp: 2019-01-20 14:42:04
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Matched Legal Cases: ['artículo 87', 'artículo 82', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 86', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 86', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 86', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 88', 'artículo 87', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 87', 'artículo 1', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 11', 'artículo 88', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 234', 'artículo 88', 'artículo 87', 'artículo 87', 'Artículo 87', 'in fine', 'in fine', 'Artículo 81', 'Artículo 82', 'Artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 86', 'artículo 89', 'artículo 88']

La Libre Competencia como Límite a la Actividad de Fomento: El Control de las Ayudas Públicas en la U.E.
El principio de libre competencia como fundamento de la UE
Principio general: Limitación de las ayudas públicas. Justificación.
Delimitación del control de ayudas públicas en el marco de la UE
3.1. Concepto de ayuda pública
3.2. Condiciones para cuestionar la ayuda pública frente al principio de libre competencia. Interpretación del artículo 87
a. Existencia de una ventaja económica concedida a una o más empresas
b. Que se trate de una ayuda “pública”, es decir proveniente del Estado
c. Que la ayuda sea de carácter selectivo o específico.
d. Que la ayuda falsee la competencia
e. Que afecte el intercambio comercial entre Estados
3.3. Ayudas compatibles
a. Ayudas compatibles por disposición del Tratado
b. Ayudas compatibles por determinación del Consejo
Sistema de control de las ayudas públicas
4.2. Cuestiones Particulares
4.2.1. Existencia de un procedimiento especial
4.2.2. Potestades especiales de la Comisión
4.2.3. Sistema de protección y revisión de las decisiones de la Comisión
La actividad de la Administración Pública se manifiesta de distintas formas, que varían en sus técnicas y características según los objetivos concretos que persigue el Estado. Se destacan así cuatro formas típicas de la actividad administrativa, que si bien tiene como fin común la satisfacción de las necesidades públicas, difieren en cuanto a los medios de concreción y los efectos que producen sobre los derechos y libertades de los ciudadanos. La clasificación tradicional que aporta la doctrina distingue así entre: actividad de policía; actividad prestacional o de servicio público, actividad de fomento y actividad de gestión económica.
El tema a desarrollar en este trabajo se relaciona, en concreto, con la actividad de fomento de la Administración Pública, entendida como aquella forma de actuación administrativa “…que se dirige a satisfacer indirectamente, ciertas necesidades consideradas de carácter público protegiendo o promoviendo, sin emplear la coacción, las actividades de los particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen”[1].
Según se desprende de la citada definición, la actividad de fomento prescinde -en principio- del elemento coercitivo[2], y supone, por el contrario, el otorgamiento de ventajas económicas o jurídicas para las empresas que se pretenden estimular. No obstante, el desarrollo de esta actividad puede afectar principios fundamentales como son el principio de libre competencia, el derecho a la libertad de empresa y el derecho de igualdad, no respecto al sujeto sobre el cual recae la medida –como ocurre con la actividad de policía- pero sí ante quienes se encuentran en igualdad de condiciones y no se benefician del fomento otorgado por el Estado. En efecto, la entrega de ayudas públicas puede en ocasiones afectar la vigencia de tales principios, desde que la concesión de determinados beneficios económicos para un sujeto genera -paralelamente- una desventaja competitiva para otros. Asimismo, esas ayudas configuran importantes barreras de entrada al mercado en el cual operan las empresas beneficiadas, que cuentan con una posición preferente ante el otorgamiento de las respectivas ayudas[3].
El desarrollo y funcionamiento de la Unión Europea se asienta en la política de mercado abierto y libre competencia entre todas las empresas de los Estados miembros, los cuales funcionan, a su vez, como principios fundamentales de la normativa comunitaria, según se desprende de los artículo 82 al 89 del TCE.
En ese sentido, el régimen de otorgamiento de ayudas públicas en la Unión Europea configura una materia importantemente regulada a fin de evitar los posibles daños que produciría al principio de libre competencia y el sistema de mercado abierto una política indiscriminada de ayudas públicas por parte de cada uno de los Estados Miembros respecto a sus empresas. De allí que se afirme que en el ámbito de la Unión Europea el principio de libre competencia configura un límite a la actividad de fomento de los Estados Miembros, por cuanto, como veremos, no es que exista una prohibición plena que desvirtúe la práctica de esa importante actividad administrativa, sino que el Derecho Comunitario introduce mecanismos de control dirigidos a garantizar un sano equilibro entre la concesión de ayudas públicas y el respecto a la libre competencia[4].
El presente trabajo tendrá como objetivo fundamental explicar los parámetros que introduce el Derecho Comunitario, y que ha interpretado la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia Europeo, a fin de garantizar la vigencia del principio de libre competencia frente al ejercicio de la actividad de fomento de los Estados Miembros. En tal sentido nos referiremos, en primer término, a la importancia del referido principio como fundamento esencial del sistema comunitario europeo, con el objeto de analizar las razones que justifican su preeminencia frente a los distintos comportamientos de los Estados Miembros y que permiten por tanto introducir regulaciones estrictas respecto al otorgamiento de ayudas públicas.
En segundo término, analizaremos la finalidad y justificación del sistema de control de ayudas públicas en el ámbito de la Unión Europea, para entender así la forma como la preeminencia del principio de libre competencia configura un importante límite a la actividad de fomento. Seguidamente, atendiendo a las distintas interpretaciones de la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia, delimitaremos el concepto de ayuda pública en el marco de la Unión Europea, haciendo especial énfasis a los distintos elementos que debe presentar esa actividad para que se considere violatoria del principio de libre competencia. Lo anterior nos permitirá establecer el ámbito concreto de control de la Comisión respecto a los mercados susceptibles de sufrir alteración por el otorgamiento de ayudas públicas.
En cuarto lugar, haremos una breve mención a las normas que prevén el régimen de prohibición y control de ayudas públicas en el seno de la Unión Europea, para lo cual nos referiremos a los requisitos exigidos por la Comisión para que se considere una determinada ayuda violatoria del Tratado y de las demás normas que garantizan la libre competencia. Asimismo, expondremos las prácticas excluidas de dicho control. Por último, examinaremos brevemente el sistema de control de las ayudas, destacando algunas particularidades del órgano de control y el procedimiento aplicable.
1. El principio de libre competencia como fundamento esencial de la Unión Europea
La defensa de la competencia y la existencia de un mercado común es una de las políticas más relevantes de la Unión Europea, configurando al mismo tiempo principios esenciales del régimen económico comunitario[5].
De ese modo, al explicarse los fundamentos jurídicos y económicos de las nuevas políticas de liberalización comunitarias, se resalta la importancia de tales principios señalando que “…el Mercado Común así nacido llevaba dentro el germen de una nueva era. Su propio diseño lo dotaba de una lógica interna, institucional, implacable, basada en la libertad, que, aunque encubierta bajo el manto modesto y aparentemente neutral de la libre competencia para lograr un gran Mercado general y común, en el que las mercancías, los servicios, los capitales y las personas pudieran moverse sin trabas, estaba llamada a llenarlo todo. Y es que la libertad es indivisible y una vez introducida en un sistema cualquiera tiende inevitablemente a agrandar la brecha, por pequeña que ésta sea, que ha permitido su introducción y a hacerlo estallar, más pronto o mas tarde, para reconstruirlo a continuación en su totalidad a su propia imagen”[6].
La importancia del principio de libre competencia y el sistema de mercado único es resaltada por la doctrina al considerar que la vigencia de tales postulados comporta beneficios económicos de distintas maneras. “Así al ampliar su mercado, dichas empresas crearán nuevos puestos de trabajo, incitarán a un aumento de la inversión y del crecimiento económico y beneficiarán a los consumidores, gracias a la reducción de costes. Por otro lado, se incrementarán también el aporte de los operadores económicos a las arcas públicas, con lo que éstas podrán desarrollar holgadamente programas de atención social”[7].
El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) introduce importantes preceptos para garantizar la vigencia de dichos principios. Así, en el artículo 2 se impone como uno de los objetivos de la UE “promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad…”.
En igual sentido, el artículo 3 del TCE, al regular las condiciones necesarias para alcanzar tales fines, establece que los Estados Miembros deberán aplicar “una política comercial común” (literal b) y “un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior” (literal g). Este principio se ve garantizado también en el artículo 4 del TCE, el cual establece que la política económica de los Estados miembros y la creación de una moneda única debe llevarse a cabo “de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia”.
De manera más concreta, el principio de libre competencia está protegido en los artículos 81 al 89 del TCE, en los cuales se regulan las prácticas “incompatibles con el mercado común” y, que por tanto, quedan prohibidas por tener efectos restrictivos a la libre competencia. Los artículos 81[8] y 82[9] enumeran las prácticas y acuerdos concretos que pueden constituir limitaciones al principio de libre competencia. Se someten asimismo a las normas del Tratado la actuación de las empresas públicas, aquellas a las que el Estado le otorgue derechos exclusivos y las empresas que presten servicios de interés económico general (artículo 86). El artículo 87, por su parte, establece el régimen de incompatibilidad de las ayudas públicas respecto al principio de libre competencia.
Nótese entonces que el principio de libre competencia en concordancia con el sistema de mercado común trata de estar garantizado en el TCE, pues constituye un postulado fundamental en el desarrollo y funcionamiento de la Unión Europea, desde que su aplicación introduce importantes beneficios de eficiencia y economía a todos los Estados y sus respectivos operadores económicos.
En efecto, afirma la doctrina que la competencia constituye el mejor mecanismo para maximizar el bienestar económico del consumidor a través de una mayor eficiencia en la asignación de de recurso y a través de desarrollo de nuevas técnicas productivas que permitan utilizar mejor dichos recursos[10]. Con esa técnica se busca un crecimiento económico global de todos los países de la Unión Europea en el contexto mundial, sustituyendo el nacionalismo por la concurrencia de todos los países miembros a fin de conseguir mayor bienestar para el conjunto de ciudadanos[11].
En igual sentido, el Tribunal de Justicia ha destacado la importancia de mantener una competencia efectiva en el mercado común, señalando que “…la competencia no falseada prevista en los artículos 3 y 85 del Tratado CEE supone la existencia de competencia efectiva (workable competition) en el mercado, es decir, de la dosis de competencia necesaria para que las exigencias fundamentales sean respetadas y los objetivos del tratado alcanzados…” (Sentencia del 25.10.1977, Asunto 26/1977, Metro c. Comisión).
El alcance de esos objetivos puede verse amenazado por conductas ejecutadas tanto por el sector privado (acuerdos colusorios, abusos de posición dominante y las operaciones de concentración) como por el sector público (otorgamiento de derechos exclusivos, creación de monopolios naturales y el otorgamiento de ayudas públicas). De allí que se haga necesario la creación de un régimen normativo dirigido a controlar la ejecución de tales conductas, pues de lo contrario quedaría absolutamente desvirtuado la aplicación del principio de libre competencia, como precepto fundamental de la Unión Europea. Dentro de estas garantías destaca, como veremos, la especial regulación que merecen las ayudas públicas[12].
Entendemos entonces que existe una preeminencia del principio de libre competencia frente a una de las manifestaciones de la actividad administrativa, como es la actividad de fomento, desde que los Estados Miembros consideran, al escoger ese sistema de mercado, que una política de ayuda pública sin control sería un evidente obstáculo para alcanzar los objetivos que supone la vigencia de ese principio.
2. Principio general: Limitación de las ayudas públicas. Justificación.
En el ámbito de la Unión Europea, y concretamente dentro del sistema de libre competencia que consagra el TCE, el principio general es el de la incompatibilidad de las ayudas públicas con el mercado común. Dispone así el artículo 87 del TCE lo siguiente: “(S)alvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones”
Así, la implementación del sistema de libre competencia y mercado común de la Unión Europea estableció como primicia fundamental el control de la actividad de fomento de los Estados miembros que pueda afectar el desarrollo de tales principios y, en consecuencia, introducir distorsiones a la igualdad y libertad de actuación que tienen los distintos operadores económicos.
Que el otorgamiento de ayudas públicas suponga una alteración del sistema de libre competencia no falseada consagrado en el TCE, es un asunto que explica la doctrina desde tres puntos de vistas a saber:
a) En primer término, se afirma que la concesión de ayudas públicas altera el modelo que identifica la libre competencia con el derecho a la libertad económica y el principio de igualdad; por cuanto se trata de un proceso selectivo por naturaleza que mientras beneficia la actividad económica de algunas empresas perjudica la de otras;
b) En segundo lugar, interfiere con los conceptos de libre circulación y libertad de mercado, por cuanto operan como barreras proteccionistas que impiden la entrada al mercado por parte de aquellas empresas no favorecidas por la ayuda pública y;
c) Por último, las ayudas afectan el sistema de competencia efectiva, y evita –mediante la sufragación de recursos constantes- que aquellos operadores económicos ineficientes y que normalmente estarían condenados a desaparecer se mantengan en el mercado por las ventajas artificiales que supone el otorgamiento de la ayuda pública [13].
Por su parte, la Comisión ha señalado que “las ayudas se utilizan como una forma de proteccionismo para favorecer los productos nacionales, para ofrecerles ventajas en competencia, para evitar la adaptación estructural necesaria: en resumen para trasladar las dificultades a los competidores de otros Estados, miembros. A la vista de la importancia del comercio de productos industriales en la Comunidad, estas ayudas, aunque pueden parecer beneficiosas desde un punto de vista nacional a corto plazo, pueden amenazar y poner en peligro la unidad del mercado común cuya propia existencia y desarrollo constituye la mejor posibilidad de superar la recesión económica” (Duodécimo Informe de la Comisión sobre política de la Competencia)[14].
No cabe duda que la ayuda pública supone una ventaja competitiva para la empresa que la recibe, por cuanto se aumenta su capacidad patrimonial desde que se reciben fondos o recursos económicos sin que exista una retribución a cambio para el ente concedente.
La situación es aún más patente si la técnica de fomento es utilizada por el Estado como mecanismo de promoción y protección de empresas nacionales frente a empresas extranjeras, con lo cual quedaría absolutamente desvirtuada la vigencia de los principios reconocidos en el Tratado, especialmente el sistema de mercado común y la libre competencia. En efecto, sería prácticamente imposible la entrada o, peor aún, el mantenimiento de competidores extranjeros en un mercado que si bien está abierto a la libre competencia, los operadores nacionales son más fuertes económicas por recibir ayudas o subsidios por parte del respectivo Estado.
El sistema de control también busca garantizar el sometimiento de las empresas públicas a los principios de libertad de competencia y sistema de mercado común tal y como lo establece el artículo 86 del TCE, desde que tales figuras suelen ser utilizadas por los Estados para disfrazar otorgamientos de ayudas públicas y beneficiar determinados sectores, o lo que es peor, producir una intervención del Estado en determinados mercados económicos pretendiendo utilizar ventajas económicas frente a los demás competidores en virtud de tal condición[15].
Resulta claro entonces que la limitación de las ayudas públicas en el ámbito de la Unión Europa encuentra como justificación la consecución de uno de los postulados fundamentales que la rigen. Es decir que tal regulación cumple una función de defensa de la competencia y, de allí que el artículo 87 se encuentre previsto –precisamente- en el Capítulo del Tratado relativo a las normas comunes de la competencia. De no existir una regulación particular sobre la concesión de ayudas públicas en la UE no podría garantizarse el principio de libre competencia y el sistema de mercado común previsto en el Tratado; o de lo contrario, un reconocimiento general de la concesión de dichas ayudas contribuiría a una práctica ineficiente y perjudicial, desde que tales medidas serían inmediatamente contrarestadas por otras de los demás Estados comunitarios provocando “una competencia ruinosa” para todos los países”[16].
El TCE no sólo consagra una cláusula regulatoria de las ayudas públicas en el ámbito de la Unión Europea, sino que prevé también un sistema de defensa integral –dotando de competencias a la Comisión y mediante la consagración de un procedimiento específico- que otorga a los distintos competidores garantías e instrumentos para defender sus derechos e intereses legítimos, el cual, como advierte la doctrina –Arpio Santacruz- no sólo funciona para ordenar el cese de las ayudas que afectan la libre competencia y exigir la reparación de los daños causados, sino también “…cumple una importante función disuasoria de los comportamientos ilegales, constituyendo una técnica para la ejecución del derecho de la defensa de la competencia”.[17]
Observaremos más adelante cuáles son las condiciones particulares para que opere dicho sistema de protección, lo que aquí interesa destacar, es que no se trata de una regulación injustificada que afecta el ejercicio de una forma particular de la actividad administrativa (actividad de fomento), sino que por el contrario, el régimen modula la aplicación de las técnicas propias de esa actividad a los fines de lograr un equilibrio con los postulados fundamentales de la Unión Europea, en especial, la libre competencia dentro del sistema mercado común.
3. Delimitación del control de ayudas públicas en el marco de la UE
Para comprender la limitación que comporta el principio de la libre competencia en el ámbito de la actividad de fomento de los Estados miembros de la UE, debemos analizar, a la luz de las interpretaciones conferidas por la Comisión y el Tribunal de Justicia Europeo, el concepto de ayudas públicas al que se refiere el artículo 87 del TCE, así como las condiciones que debe cumplir esa técnica para que pueda ser cuestionada por afectar el principio de libre competencia.
3.1. Concepto de ayudas públicas
En términos generales, las ayudas públicas pueden ser definidas como todas aquellas ayudas financieras, directas o indirectas, efectuadas por el Estado o mediante fondos públicos, que favorezcan a una empresa o un producto determinado.
En concreto, en el ámbito de la Unión Europea, el TCE no establece una definición técnica de ayudas públicas, sino que se limita a señalar las condiciones que determinan su prohibición dentro del mercado comunitario común. En ese sentido, se hace necesario acudir a las interpretaciones que han concedido las distintas instituciones europeas.
Así el Consejo Económico y Social ha establecido una definición general, según la cual “se entiende por ayuda pública las aportaciones de recursos a un operador económico, público o privado, con cargo a fondos públicos, comunitarios, estatales, autonómicos y locales, o cualquier otra ventaja concedida por los poderes o entidades públicas que supongan una reducción de las cargas a las que debería hacer frente el operador económico en condiciones de mercado o que no lleve implícita una contraprestación en condiciones de mercado. También se considerarán ayudas públicas cualesquiera otras medidas de efecto equivalente al de las anteriores, aprobadas por poderes o entidades públicas que distorsionen la libre competencia”[18].
Por su parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha señalado que existirá una ayuda siempre que se concrete una determinada medida que conlleve una carga pecuniaria para el erario público, sin que la ventaja concedida a la empresa comporte una contrapartida a favor del Estado[19].
La delimitación del término ayuda pública, como se dijo, ha correspondido a la Comisión y al Tribunal de Justicia, cuya tendencia doctrinal ha sido establecer un concepto amplio y general que englobe la mayoría de las técnicas de fomento utilizadas por el Estado (ventajas financieras). En ese sentido, cabe citar lo expuesto por la Comisión en la decisión relativa al régimen comunitario de ayudas estatales a favor de la industria del carbón, oportunidad en la cual se destacaron tres grandes rasgos que configuran la definición de ayuda pública:
a) El concepto de ayuda pública abarca todas las medidas o intervenciones directas o indirectas de los poderes públicos relacionadas con la producción, la comercialización y el comercio exterior que confieran ventajas económicas al disminuir las cargas que normalmente deben soportar las empresas beneficiadas de la medida;
b) El concepto de ayuda también abarca las asignaciones de las exacciones que resulten obligatorias por la intervención de los poderes públicos, sin que resulte necesario distinguirlas de las ayudas concedidas por órganos públicos o privados del Estado;
c) El concepto de ayuda también se refiere a los elementos de ayudas que puedan llevar implícitas las medidas de financiación tomadas por los Estados miembros de las empresas beneficiadas –en particular las empresas públicas- y que no se consideren capital a riesgo suministrado a una sociedad de acuerdo con las prácticas normales de una economía de mercado[20].
Particularmente, respecto a la delimitación de la ayudas pública frente a la técnica de la subvención –conceptos que en ocasiones han pretendido ser asemejados entre sí- la jurisprudencia del TJCE precisó que se trata de un concepto mucho más amplio que la subvención[21], ya que ésta comporta “…una prestación en metálico o en natura … mientras que la noción de ayuda, es sin embargo más general que la noción de subvención, porque comprende no solamente prestaciones positivas, tales como las propias subvenciones, sino igualmente intervenciones que, bajo formas diversas, aligeran las cargas que normalmente graban el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto de la palabra, son de una idéntica naturaleza y tienen efectos idénticos”[22].
De ese modo la Comisión ha acogido bajo la denominación de ayuda pública una amplia galería de supuestos, que incluye “subvenciones, exoneraciones de impuestos y tasas, exoneraciones de tasas parafiscales, bonificaciones de intereses, garantías de préstamos en condiciones puramente favorables, cesión de inmuebles o terrenos de forma gratuita o en condiciones particularmente favorables, suministro de bienes o servicios en condiciones preferentes, cobertura de pérdidas de explotación o cualquier otra medida de efecto equivalente”.[23]
En términos generales, puede afirmarse que, a los fines de la interpretación del artículo 87 del TCE, el concepto de ayuda estadal es un concepto general que abarca cualquier tipo de medida imputable a los poderes públicos que suponga una ventaja económica a una empresa, independientemente de la forma en que se concrete[24] y, que inclusive, no comporte una transferencia efectiva de fondos públicos desde la Administración hasta las empresas beneficiadas[25]. Lo determinante es entonces –para calificar la medida como ayuda- la ventaja económica que produce en el operador económico por suponer una compensación que le disminuye las cargas que debe afrontar en el respectivo mercado[26].
Del texto del artículo 87 del TCE, así como de la interpretación jurisprudencial del TJCE y la doctrina administrativa de la Comisión, se desprenden las condiciones concretas que debe contener una determinada ayuda pública para que se considere prohibida en el ámbito de la Unión Europea. Cabe advertir entonces, como se dijo, que no se trata de una prohibición generalizada de todas las ayudas públicas, sino sólo de aquellas que se identifiquen con los elementos o condiciones previstos en el artículo 87, los cuales detallaremos a continuación:
Como primera condición de aplicación de la incompatibilidad regulada en el artículo 87 del TCE debe señalarse la necesidad de que la ayuda pública otorgue una ventaja o beneficio económico a una o más empresas. Al respecto, se ha señalado que tales ventajas o beneficios deben ser interpretados de forma objetiva, es decir, que basta que la ayuda comporte una mejora económica para el beneficiario con relación a aquellas empresas que no la reciben; sin que sea necesario considerar que la ayuda coloque al beneficiario en una situación competitiva superior y absoluta respecto a las demás empresas[27].
En términos generales, la Comisión y el TJCE han establecido un criterio para determinar los casos en los que una medida estatal constituye una ventaja o beneficio económico y, que por tanto, pueda ser calificada como ayuda de Estado en los términos del TCE. Se ha utilizado así el criterio del mercado, en el sentido de que existirá un beneficio calificable como ayuda pública en los casos en los el beneficiario reciba un valor económico que el mercado no le habría aportado[28].
Para completar dicho criterio, la Comisión ha establecido en diversas decisiones que se producirá tal beneficio o ventaja cuando el aporte público se realice fuera de las condiciones normales de mercado, es decir, en circunstancias tales que un operador privado, basándose en las expectativas de rentabilidad de su inversión y con independencia de toda consideración de carácter social o de política regional o sectorial, no se hubiera decidido a realizar dicha operación.[29]
Dicho de otra forma, debe determinarse si la ventaja económica concedida proveniente de recursos públicos sigue o no la lógica del mercado, de tal forma que si se deduce de este análisis que un operador privado no hubiera actuado como lo hizo la autoridad que otorgó la ayuda, en principio cabe apreciar la existencia de una ayuda estatal susceptible de quedar incluida en el ámbito del artículo 87 del TCE[30]. Este mecanismo es el que se ha denominado método del inversor privado[31].
Otro aspecto debe tenerse en cuenta en la delimitación del beneficio económico a los efectos de considerarlo ayuda pública en los términos del artículo 87 es la irrelevancia de la forma que la misma revista, a lo cual nos referimos anteriormente; y asimismo, la irrelevancia de la finalidad perseguida por la ayuda. Sobre este aspecto, la Comisión ha señalado que es absolutamente indiferente que con el otorgamiento de la ayuda el Estado busque compensar posibles desventajas comparativas reales soportadas por empresas[32]. En igual sentido, el TJCE de manera reiterada ha afirmado que es irrelevante tanto la forma que adopte la ayuda como la finalidad que con ella se persiga, sino lo determinante es las consecuencias que de la misma se derivan, es decir, los efectos que produzca sobre la competencia[33].
En segundo lugar, será relevante que la ayuda cuestionada haya sido otorgada por un Estado miembro o, bien a través de organismos de carácter público como privados creados para su distribución o administración (STCE 2 de febrero de 1988). Tal condición se deriva del texto expreso del artículo 87, que alude expresamente a ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales.
A los efectos de la interpretación de esa condición, la doctrina de la Comisión y la jurisprudencia del TJCE también han sido amplios al considerar que quedan englobadas en el término ayudas del Estado, tanto las procedente del Estado Central, Regional o local, y de cualquier organismo público o privado que actúe en el marco de poderes delegados a estos efectos[34]. En igual sentido, respecto a los fondos estatales, se afirma que tal expresión abarca a cualquier tipo de medio proveniente del estado, comprendiendo todos los medios económicos que el sector público puede efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente a dicho sector.
Quedan englobadas así en la noción de fondos estatales todos aquellos recursos dirigidos y administrados por el Estado conforme a la legislación aplicable, incluso si los fondos son administrados por instituciones distintas a las autoridades públicas, por lo que se afirma que la naturaleza de la institución concedente carece de importancia, ya que “…la prohibición del artículo 87.1 engloba el conjunto de ayudas otorgadas por los Estados o por medio de recursos del Estado, sin que haya lugar a distinguir entre el otorgamiento directo por el Estado de la ayuda o por el otorgamiento por organismos públicos que ha creado a fin de gestionar la ayuda (de manera que) para la aplicación del artículo 87 son esencialmente los efectos de la ayuda para las empresas o productores beneficiarios lo que hay lugar a tomar en consideración y no la situación de los organismos distribuidores o gestores de la ayuda”[35].
La tercera condición determinante que se deriva del artículo 87 es que la ayuda favorezca a ciertas empresas o producciones, es decir, que tenga un carácter selectivo. De allí que se afirme que la referida disposición no se aplica a las ayudas que cumplan con requisitos objetivos y no discriminatorios para todos los operadores económicos de un mismo mercado, con independencia de las situación, el sector o la empresa que la desarrollen. Con esta interpretación se busca evitar que medidas generales de política económica de determinados Estados en las que los beneficiarios no sean identificables, se encuentren sujetos a la disciplina de incompatibilidad prevista en el artículo 87[36].
En sentencia reciente del 29 de diciembre de 2000, el Tribunal de Primera Instancia estimó categóricamente que la especificidad o selectividad de una medida estatal se verifica cuando una medida otorga ventajas en beneficio exclusivo de determinadas empresas o sectores de actividad.[37]
Como bien se señaló anteriormente, la justificación fundamental del sistema de control de ayudas públicas es la protección del principio de libre competencia y el sistema de mercado común como bases fundamentales de la Unión Europea. Precisamente, conforme a ese objetivo, el artículo 87 establece como nota características de las ayudas públicas incompatibles, aquellas que produzcan distorsiones en la libre competencia.
Tal comportamiento, como bien lo ha apuntado la jurisprudencia del TJCE, se produce cuando el otorgamiento de la ayuda refuerza la posición financiera del operador económico en relación con los demás operadores, es decir se coloca a dicho agente económico en una posición más segura frente a los competidores[38].
De otra parte, se ha entendido que poco importa si los efectos que produce la ayuda sobre la libre competencia son actuales o potenciales. De esa forma se ha interpretado que no será condición única que efectivamente el otorgamiento de la ayuda pretenda falsear la competencia, sino que bastará con que se pruebe la existencia de una amenaza seria de que pueda llegar a producirse, es decir, que el efecto pueda ser potencial[39]. Así, tanto el Tribunal de Primera Instancia[40] como el TJCE[41] han justificado este criterio, al considerar que una interpretación literal de la norma sería incompatible con el sistema de control preventivo que le corresponde a la Comisión de las ayudas nuevas, las cuales deben ser notificadas antes de su concesión y que necesariamente, sus efectos, son evaluados de manera potencial ya que no han sido ejecutadas. Lo mismo sucede en el caso de las ayudas otorgadas sin notificación previa, caso en los cuales la Comisión tampoco está obligada a demostrar la existencia de una incidencia real de esta ayuda sobre los intercambios comerciales y la competencia, sino basta con la potencialidad del daño que se pueda causar para que la misma pueda ser cuestionada[42].
Este requisito es el núcleo esencial de la regulación controladora de las ayudas públicas en el ámbito de la Unión Europea, pues como dijimos, el principio de libre competencia es la justificación –legítima- de las limitaciones que comporta esta regulación al ejercicio de la actividad de fomento de los Estados Miembros. La vigencia de este principio impone restricciones generales, por lo que inclusive, la limitación de las ayudas públicas no sólo se produce únicamente en los mercados que se rigen plenamente por el sistema de libre competencia, sino también en aquellos regulados en los que existen monopolios o, imposición de obligaciones de servicios públicos, como es el caso de los servicios de interés económico general. Inclusive, en estos supuestos, el TJCE, al interpretar el artículo 86.2[43] del Tratado ha señalado que, en principio, las empresas que prestan tales servicios están sometidas a la libre competencia “mientras no se demuestre que su aplicación es incompatible con el ejercicio de su misión”, admitiéndose sólo de manera excepcional cualquier medida de ayuda “cuando dichas empresas no dispongan de ningún otro medio técnicamente posible y económicamente viable para desarrollar sus actividades[44]”
Por último, y de manera vinculada a la condición antes descrita, la ayuda pública será incompatible conforme a lo previsto en el artículo 87 del TCE, si afectan el intercambio entre Estados. Según el TJCE “una ayuda a una empresa puede afectar los intercambios entre los Estados miembros y falsear la competencia si dicha empresa compite con productos procedentes de otros Estados miembros aunque ella misma no sea exportadora, ya que “cuando un estado miembro concede una ayuda a una empresa la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que (…) disminuyen con ello las posibilidad de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro”[45].
Sobre la interpretación de este requisito, el TJCE ha sido estricto y en tal sentido ha considerado que cualquier tipo de ayuda, independientemente del monto y del nivel de afectación que produzca en el intercambio, es susceptible de ser considerada incompatible, rechazándose así que exista un mínimo en la cuantía de las ayudas por debajo del cual no se falsee la competencia. De acuerdo a lo expresado por el Tribunal: “la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios comunitarios”[46]. Se afirma así que aun cuando la ventaja concedida sea pequeña, la competencia puede resultar falseada en pequeña medida, pero resulta falseada en definitiva, lo cual tiene especial relevancia para la jurisprudencia, en aquellos mercados en los que existe una fuerte competencia y cualquier ayuda, por reducida que sea, afecta la libre competencia[47]
La única excepción a este principio son las llamadas ayudas de minimis, que fueron reguladas por la Comisión a fin de otorgar mayor seguridad jurídica y transparencia al control de las ayudas públicas. Se dictó así el Reglamento de la Comisión Nro. 69/2001 del 12 de enero de 2001, con el objeto de establecer como presunción que aquellas ayudas que no excedan de un límite máximo de 100.000 euros durante un período de tres años no son susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros (art. 2.2), y por consiguiente, se excluyen del ámbito de aplicación del artículo 87 de l TCE.
Para la identificación de las dos últimas condiciones de incompatibilidad previstas en el artículo 87 del TCE, el TJCE ha exigido que la Comisión debe motivar su criterio y probar que se han afectado o podrían afectarse la competencia y los intercambios entre Estados, para lo cual debe considerar, entre otras cosas, los aspectos esenciales de la competencia como son: el mercado relevante, el volumen de comercio interestatal del producto, la existencia de competencia en el sector[48].
3.2. Ayudas públicas compatibles
Según se explicó anteriormente, las ayudas públicas son incompatibles con el TCE, salvo que no falseen la libre competencia o no alteren los intercambios comerciales entre Estados miembros. Por tanto, las ayudas públicas que tengan esas características, por interpretación del artículo 87, se considerarán compatibles con el TCE.
Ahora bien, además de esa interpretación, existen otros dos supuestos en los cuales se consideran compatibles las ayudas públicas, uno por disposición expresa del TCE y, el segundo, por la determinación expresa que haga el Consejo, una vez efectuado el respectivo análisis.
3.2.1. Ayudas compatibles por determinación del Tratado
El artículo 87.2 establece tres tipos de ayudas compatibles, como son:
c) Las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división.
3.2.2. Ayudas compatibles por determinación del Consejo
En el numeral 3 del artículo 87se prevé la posibilidad de que se consideren determinadas ayudas compatibles con el mercado común, como es el caso de las
d) Las ayudas destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio, cuando no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en contra del interés común;
e) Las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión.
Se trata de supuestos excepcionales que deben ser analizados según las interpretaciones restrictivas y conforme a los requisitos exigidos por la Comisión y el TJCE.
Además de los supuestos antes mencionados, el artículo 88.2 permite que el Consejo pueda decidir la compatibilidad de una ayuda concreta, que bien se encuentre en fase de proyecto o se haya producido, incluso aunque esté sometida a un procedimiento contradictorio de revisión.
4. Sistema de control de las ayudas públicas
La aplicación efectiva del artículo 87 del TCE se encuentra garantizada mediante la implementación de un sistema de control integrado por la existencia de órganos dotados de potestades específicas, como es la Comisión, y la regulación de procedimientos a través de los cuales se examinarán la adecuación de las ayudas a las condiciones previstas en la citada norma.
Este sistema de control está compuesto normativamente por las disposiciones previstas en el artículo 88 y 89 del TCE, y por el Reglamento Nro. 659/1999 del Consejo del 1999[49], que desarrolla los procedimientos que debe tramitar la Comisión a los fines de controlar la legalidad de las ayudas públicas.
En este trabajo no desarrollaremos detalladamente el funcionamiento del referido sistema de control, pues escapa del objeto encomendado, sino que –teniendo en cuenta su importancia en el tema- resaltaremos brevemente las particularidades que mayor importancia presentan respecto al ámbito de actuación de los Estados miembros.
4.2.4. Existencia de un control amplio por parte de la Comisión: Control permanente, a priori y posterior
En primer lugar, debe destacarse el carácter general y amplio del ámbito de control de la Comisión. En efecto, el artículo 88.1 le otorga la potestad de examinar permanentemente, junto con los Estados miembros, los distintos regímenes de ayudas existentes. De esa forma puede proponer a tales Estados las medidas apropiadas que exijan el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.
Por otra parte, el artículo 88.3 dispone la obligación de los Estados de notificar previamente a la Comisión todas las medidas dirigidas a otorgar nuevas ayudas o modificar las existentes. Con esta obligación se crea un sistema de control a prori al otorgamiento de ayudas públicas, a fin de constatar su compatibilidad o no con el derecho comunitario. Si la Comisión considera que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demoras el respectivo procedimiento. El ejercicio de esta potestad impide que el Estado ejecute las medidas proyectadas antes que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva[50].
Debe destacarse que el incumplimiento de este deber por parte de los Estados permite calificar la ayuda como ilegal, permitiéndose a la Comisión la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento contra esa ayuda conforme a lo previsto en el artículo 1.f del Reglamento 659/1999.
Por último, el TCE y el Reglamento 659/1999 reconocen la posibilidad de que la Comisión controle de manera posterior, en el sentido de que dicho órgano puede controlar si, aún habiendo sido autorizada la respectiva ayuda, su efectivo otorgamiento y utilización se ajusta a los requerimientos del artículo 87.
Cualquiera sea el caso, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87 decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
4.2.5. Otorgamiento de potestades específicas de la Comisión
El sistema de control al que hemos hecho referencia se encuentra garantizado con el otorgamiento de potestades específicas a la Comisión[51], dentro de las cabe destacar las siguientes:
i.- Tramitación e instrucción del procedimiento: La Comisión goza de poderes de instrucción de los procedimientos dirigidos a hacer efectiva la vigencia del artículo 87 del TCE, los cuales se encuentran consagrados en el Reglamento Nro. 659/1999.
ii.- Potestades cautelares: La Comisión también goza de potestades, las cuales se concretan en dos posibles medidas:
- Puede la Comisión ordenar la suspensión cautelar de la medida (artículo 11 del Reglamento),
- Puede la Comisión ordenar provisionalmente la restitución de la ayuda presuntamente ilegal, para lo cual debe comprobarse la urgencia de la medida y que su ejecución podría suponer un perjuicio irreparable.
iii.- Potestades de declaratoria de incompatibilidad de la medida y orden de supresión o modificación: A través de la decisión definitiva, la Comisión podrá determinar la incompatibilidad de la ayuda, y ordenar su supresión o modificación, según lo previsto en el artículo 88.2 del TCE.
iv.- Potestades de restitución definitiva de la ayuda: La Comisión puede, en la decisión definitiva, además de declarar la incompatibilidad de la ayuda ordenar su restitución definitiva por parte del beneficiario (artículo 14 del Reglamento). El ejercicio de esta potestad, según ha entendido el TJCE, encuentra como límite si la recuperación de la ayuda es contraria a un principio general de Derecho comunitario (seguridad jurídica, proporcionalidad)[52]. Asimismo, no se podrá exigir tal restitución de la ayuda ilegalmente concedida cuando haya operado el lapso de prescripción de diez años al que alude el artículo 15.1. del Reglamento.
4.2.6. Existencia de un sistema de protección y revisión de las decisiones de la Comisión
Finalmente, cabe indicar que las decisiones de la Comisión son susceptibles de control por parte del TJCE y el Tribunal de Primera Instancia. Este sistema de control jurisdiccional se fundamenta en tres instrumentos concretos, como son[53]:
a) La cuestión prejudicial (artículo 234 TCE), que tiene por finalidad asegurar la homogeneidad entre la aplicación e interpretación del Derecho comunitario y el derecho interno, lo cual permite que un juez nacional al aplicar o examinar una norma de derecho derivado comunitario que plantee dudas se dirija al TJCE para que éste se pronuncie sobre el asunto en cuestión;
b) El recurso por incumplimiento, es el segundo medio de protección, que bien puede ejercer la Comisión (art. 226 TCE) o cualquier Estado miembro (art. 227 TCE) ante el incumplimiento de otro Estado miembro de las obligaciones que le impone el TCE, o en concreto, una decisión previamente dictada por la Comisión y;
c) El recurso de anulación (art. 230 TCE) es el medio de control judicial de las decisiones adoptadas por la Comisión en aplicación del artículo 88.2, como son, precisamente, las decisiones que declaran incompatible una determinada ayuda de Estado. Este recurso puede ser ejercido bien por los Estados miembros que se consideren afectados por la decisión, por las instituciones comunitarias, o por las personas jurídicas o físicas que les afecte directa o individualmente la decisión.
-La defensa de la competencia y la existencia de un mercado común es una de las políticas más relevantes de la Unión Europea, configurando al mismo tiempo principios esenciales del régimen económico comunitario. El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) introduce importantes preceptos para garantizar la vigencia de dichos principios.
-La protección del sistema de libre competencia y mercado común de la Unión Europea supone, entre otros aspectos, la restricción de la actividad de fomento de los Estados miembros que pueda afectar el desarrollo de tales principios y, en consecuencia, introducir distorsiones a la igualdad y libertad de actuación que se le otorgan a los distintos operadores económicos.
-La ayuda pública supone una ventaja competitiva para la empresa que la recibe, por cuanto se aumenta su capacidad patrimonial desde que se reciben fondos o recursos económicos sin que exista una retribución a cambio para el ente concedente.
-El sistema de control busca proteger así las distorsiones que producen a la libre competencia protecciones de Estados miembros a sus empresas nacionales, o la utilización de empresas públicas para falsear la libre competencia.
-No se trata de una regulación injustificada que afecta el ejercicio de una forma particular de la actividad administrativa (actividad de fomento), sino que por el contrario, modula la aplicación de las técnicas propias de esa actividad a los fines de lograr un equilibrio con los postulados fundamentales de la Unión Europea, en especial, la libre competencia dentro del mercado común.
-Del texto del artículo 87 del TCE, así como de la interpretación jurisprudencial del TJCE y la doctrina administrativa de la Comisión, se desprenden las condiciones concretas que debe contener una determinada ayuda pública para que se considere prohibida en el ámbito de la Unión Europea, como son: a. Existencia de una ventaja económica concedida a una o más empresas; b. Que se trate de una ayuda “pública”, es decir proveniente del Estado; c. Que la ayuda sea de carácter selectivo o específico; d. Que la ayuda falsee la competencia; e. Que afecte el intercambio comercial entre Estados
-De manera excepcional se prevén otros dos supuestos en los cuales se consideran compatibles las ayudas públicas, uno por disposición expresa del TCE y, el segundo, por la determinación expresa que haga el Consejo, una vez efectuado el respectivo análisis.
-La aplicación efectiva del artículo 87 del TCE se encuentra garantizada mediante la implementación de un sistema de control integrado por la existencia de órganos dotados de potestades específicas, como es la Comisión, y la regulación de procedimientos a través de los cuales se examinarán la adecuación de las ayudas a las condiciones previstas en la citada norma.
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[1] Vid. Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Parte General: Conclusión, Undécima Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2002, pp. 359.
[2] Distinto sucede con otras formas de actividad administrativa, como es la actividad de policía administrativa, que persigue garantizar el interés general mediante la limitación de los derechos de los particulares y la utilización de la técnica de la coerción.
[3] Vid. Arpio Santacruz, Juan, Ayudas Públicas de Estado y defensa de la competencia en la Comunidad Europea, Editorial Aranzadi, Madrid, 2000, pp. 39
[4] Afirma así la doctrina – Linde Paniagua- al referirse a los fines que rigen la Unión Europea, entre ellos la libre competencia, que éstos “actúan como límites, es decir, las competencias no pueden actuarse sino en la persecución de los citados fines” de modo que “el ejercicio de las competencias comunitarias no puede ir más allá del cumplimiento de los objetivos (art. 5 in fine del TCE); y por otra parte los Estados miembros no pueden adoptar medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado (art. 10 in fine)”. Linde Paniagua, Enrique Linde, Fines y Medios de las Comunidades Europeas. Los Derechos Fundamentales en la Unión Europea, en Políticas Comunitarias, Editorial COLEX, Madrid, 2001, pp. 41
[5] Vid. Ariño Ortiz, Gaspar, Principios de Derecho Público Económico, Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económica, Tercera Edición Ampliada, Editorial Comares, Granada, 2004, p. 351
[6] Vid. Fernández R., Tomás Ramón, Empresa pública y servicio público: el final de una época, citado por De La Cruz Ferrer, Juan, Principios de Regulación Económica en la Unión Europea, Instituto de Estudios Económicos, Madrid 2002, pp. 201 y 202.
[7] Vid. Calvo Caravaca, Alfonso, y Carrascosa González, Javier, Mercado Único y Libre Competencia en la Unión Europea, Editorial COLEX, Madrid, pp. 25
[8] Artículo 81. 1. Serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común y, en particular, los que consistan en: a) Fijar directa o indirectamente los precios de compra o de venta u otras condiciones de transacción; b) Limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las inversiones; c) Repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento; d) Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva; e) Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos. 2. Los acuerdos o decisiones prohibidos por el presente artículo serán nulos de pleno derecho.
[9] Artículo 82. Será incompatible con el mercado común y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo. Tales prácticas abusivas podrán consistir, particularmente, en: a) Imponer directa o indirectamente precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción no equitativas; b) Limitar la producción, el mercado o el desarrollo técnico en perjuicio de los consumidores; c) Aplicar a terceros contratantes condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, que ocasionen a éstos una desventaja competitiva; d) Subordinar la celebración de contratos a la aceptación, por los otros contratantes, de prestaciones suplementarias que, por su naturaleza o según los usos mercantiles, no guarden relación alguna con el objeto de dichos contratos.
[10] Vid. Arpio Santacruz, Juan, Ob. Cit., pp. 36 y 37
[11] Vid. Hernández Martín, Valeriano, y Villalvilla Muñoz, Jose María, El Control de las Ayudas de Estado en el Derecho Europeo, Nro. 40, Biblioteca Jurídica de Bolsillo, Editorial Colex, Madrid, 1999, pp. 21 y ss.
[12] El establecimiento de tales regulaciones es explicada por la doctrina como una forma de garantizar la liberalización y, la introducción de la libre competencia al mercado europeo, lo cual se alcanza con la eliminación de las “intervenciones excesivas del Estado en el mismo, reduciendo al mínimo los monopolios en manos públicas, y controlando la actividad de las empresas para garantizar la existencia de una verdadera competencia en todos los sectores, evitando la formación de monopolios y oligopolios privados, y asegurando la transparencia del mercado”. Solo de esa forma se “garantiza una afluencia suficiente de competidores en el mercado comunitario”. Vid. Calvo Caravaca, Alfonso, y Carrascosa González, Ob. Cit, pp. 25
[13] Vid. Arpio Santacruz, Juan, Ob. Cit. pp. 38 y ss.
[14] Vid. Ripio, Rafael, Cuadro Sinoptico sobre el Concepto de Ayuda del Artículo 87 TCE, a través de la doctrina, sentencias del Tribunal de Justicia, Decisiones de la Comisión e Informes de Política de la Competencia, en Ayudas Públicas y Política de Competencia, Dirección General de Cooperación con el Estado y Asuntos Europeos, Consejería de Presidencia, Comunidad de Madrid, pp. 7 y ss.
[15] En ese sentido, ha afirmado el Tribunal Supremo español que “... las empresas públicas que actúen en el mercado, se han de someter a las mismas cargas sociales, fiscales, financieras y de toda índole que afecten a las privadas y a sus mismos riesgos, sin poder gozar de privilegios de ningún tipo, pues ello podría impedir, restringir o falsear el juego de la libre competencia del mercado…” Sentencia de 10 de octubre de 1989. Igual criterio ha sido defendido por la doctrina y en particular, el deber de las empresas públicas de ajustar su conducta a la libre competencia. Vid. Huergo Lora, Alejandro, La libertad de empresa y la colaboración preferente de las Administraciones con empresas públicas, RAP, Nro. 154, Madrid, 2001, pp. 152-153. Véase también Mérola, Máximo, Aplicación de las Reglas de Ayudas de Estado a las Empresas Públicas, en Ayudas Públicas y Política de Competencia, Dirección General de Cooperación con el Estado y Asuntos Europeos, Consejería de Presidencia, Comunidad de Madrid, pp. 51 y ss.
[16] Se afirma así que el mantenimiento de un mercado único basado en el principio de libre competencia es conceptualmente inmaginable, si, en él, no se asegura el principio de igualdad de los operadores económicos que operan en el mismo mercado y se les somete a las mismas reglas de la competencia, lo cual sólo puede ser garantizado por el Estado “a través de un variado instrumental técnico jurídico”. Vid. Calvo Caravaca, Alfonso, y Carrascosa González, Javier, Intervenciones del Estado y libre competencia en la Unión Europea, Editorial Colex, Madrid, 2001, p. 180.
[17] Vid. Arpio Santacruz, Juan, Ob. Cit. p. 43-
[18] Dictamen Nro. 9, sobre el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Ley 16/1989 de 17 de julio, de Defensa de la Competencia
[19] Sentencia del TJCE de 17 de marzo de 1993 en los asuntos acumulados C-72 y 73/91, Firma Slogan Neptun Schiffahrts AG; Sentencia del TJCE de 14 de octubre de 1984, en el asunto 248/84, Alemania c. Comisión. Vid. Rodríguez Del Valle, Alicia, Reflexiones sobre la Televisión Pública y su financiación en el Marco del Derecho de la Competencia, en Derecho de la Competencia Europeo y Español, Curso de Iniciación Volumen II, Universidad Rey Juan Carlos, Servicio de Publicaciones, Madrid, 2000, p. 554.
[20] Decisión de la Comisión 3632/93/CECA de 28 de diciembre de 1993. Vid. Ayudas Públicas a Empresas. Decisiones de la Comisión C.E.E. Sentencias del Tribunal de Justicia. Consejería de la Presidencia. Comunidad de Madrid. Vid. Linde Paniagua, Enrique, La Política de la Competencia, en Políticas Comunitarias…, p. 264.
[21] El término subvención del cual se trata de delimitar el concepto de ayuda pública –como genero conceptual de aquel- alude a “el beneficio económico concedido por un ente público que acrecienta, de esa manera, el patrimonio de otra persona jurídica o física, pública o privada, por razones de interés público. Vid. Fernandez Farreres, Germán, La subvención: Concepto y Régimen Juridico, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1983, p. 71.
[22] Sentencia del 21 de febrero de 1961, asunto 30/59. Criterio reiterado en Sentencia del 15 de marzo de 1994, asunto 387/92; Sentencia del 11 de julio de 1996, asunto 39/94.
[23] Respuesta de la Comisión de 30 de julio de 1963 a la pregunta escrita No. 48/1963 del Sr. Burgabacher), citada en Calvo Caravaca, Alfonso, y Carrascosa González, Javier, Ob. Cit. p. 199
[24] La generalidad con la que se ha interpretado la materia ha permitido que se incluyan dentro del concepto de ayudas cualquier tipo de supuestos. A modo de ejemplo, resulta interesante citar el caso tratado en la sentencia del TJCE del 11 de julio de 1996, SFEI y otros/La Poste y otros, C-39/94, en el cual se consideró que sería una ayuda pública incompatible con el Tratado el suministro de asistencia logística y comercial por una empresa pública a sus filiales de Derecho Privado que ejercen una actividad abierta a la libre competencia, si la respectiva remuneración percibida en contraprestación por ese servicio es inferior a la que habría sido exigida en condiciones normales de mercado. Asimismo, en sentencia del 1 de diciembre de 1998, caso Ecotrade, C-200/97, constituye una ayuda de Estado el sometimiento de una empresa al régimen italiano de administración extraordinaria, que introduce excepciones a las normas de Derecho Común en materia de quiebras, tales como permitir que dicha empresa continúe su actividad, y prohibir y suspender cualquier acción de ejecución individual de las deudas, sanciones y multas. Vid. Hernández Martín, Valeriano, y Villalvilla Muñoz, Jose María, Ob. Cit. p. 26
[25] En la sentencia del TJCE del 19 de mayo de 1999, asunto C-6/97, Caso: República Italiana c. Comisión, se reiteró la jurisprudencia conforme a la cual el concepto de ayuda comprende las prestaciones positivas entre las que se encuentran las subvenciones, pero también todo tipo de intervenciones sea cual sea la forma que adopten, siempre que alivien las cargas que recaen sobre el presupuesto de una empresa, de modo que sin ser subvenciones en sentido estricto son de la misma naturaleza y tienen los mismos efectos.
[26] Puede observarse que se trata de una concepción delimitada en atención a los efectos económicos de la medida, en tanto, entendemos, la Comisión y el TJCE han examinado la materia en atención al principio de libre competencia y el sistema de mercado común que establece el TCE; de ahí que no se produzcan mayores delimitaciones en cuanto a las características formales de la forma de intervención estatal.
[27] Vid. Arpio Santacruz, Juan, Ob. Cit., p. 65.
[28] Sentencia del TJCE del 11 de julio de 1996, antes citada.
[29] Decisión del 27 de noviembre de 1991, Construcción Naval, DO L3652 de 31 de diciembre de 1991; Dec. Com 30 de julio de 1996, Santana Motor SA, DO L 6 de 10 de enero 1997, entre otras.
[30] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia del 14 de diciembre de 2000, Asunto T-613/97, UFEX y otros contra Comisión. Vid. Martínez Sánchez, Antonio, El Control Judicial de la Aplicación de la Normativa Comunitaria de Ayudas de Estado: Análisis de Precedentes Jurisprudenciales recientes, en Ayudas Públicas y Política de Competencia, …., p. 98.
[31] Por ejemplo, bajo este criterio, la Comisión ha determinado que existen ayudas públicas incompatibles con el artículo 87 del TCE en distintos casos. Ante participaciones públicas el capital de las empresas, si el Estado suministra fondos a la empresa en circunstancias que no serían aceptables para un inversor privado que operase bajo condiciones normales de mercado (Decisión de la Comisión 82/312/CEE de 10 de marzo de 1982); lo mismo ante préstamos estatales, en la medida que el interés que el prestamista se compromete a pagar por el préstamo público es inferior al interés que hubiese tenido que pagar por un préstamo comercial (Sentencia TJCE de 14 de septiembre de 1994).
[32] Decisión de la Comisión del 12 de enero de 1983.
[33] Sentencia del 2 de julio de 1976, sentencia del 14 de noviembre de 1984.
[34] STCE del 14 de octubre de 1984, Asunto 284/84/1984)
[35] Sentencia TCE del 11 de julio de 1984, Asunto 130/83; criterio reiterado en sentencia del 21 de marzo de 1991.
[36] Véase Comunicación de la Comisión del 23 de noviembre de 1995, relativa a la cooperación entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales en el ámbito de las ayudas de Estado.
[37] Sentencia del 29 de septiembre de 2000, Asunto T-55/999, Confederación Española de Transporte de Mercancía (CETM) contra Comisión.
[38] Sentencia TJCE 14 de septiembre de 1994, España c. Comisión.
[39] Sentencia TJCE del 15 de julio de 1964, Flaminio Costa.
[40] Sentencia del 15 de junio de 2000, Transporte de mercancías por carretera
[41] Sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia c. Comisión.
[42] Vid. Calvo Caravaca, Alfonso, y Carrascosa González, Javier, Ob. Cit. p. 226
[43] El artículo 86.2, establece que las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
[44] Sentencia de 4 de mayo de 1988, Carine Bodson/SA Pompes Fúnebres des Regions Liberees.
[45] Sentencia del 13 de julio de 1988, Francia c. Comisión.
[46] Sentencia del 21 de marzo de 1990 Bélgica c. Comisión; Sentencia del 14 de septiembre de 1994 (Hitasa-Intelhorce-Imepiel)
[47] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia del 30 de abril de 1998.
[48] Sentencias del 13 de marzo de 1985; de 24 de febrero de 1987 y de 8 de marzo de 1988.
[49] Dicho Reglamento fue dictado en ejecución del artículo 89 del TCE, el cual le otorga al Consejo la posibilidad de dictar, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, los reglamentos apropiados para la aplicación de los artículos 87 y 88 y determinar, en particular, las condiciones para la aplicación del apartado 3 del artículo 88 y las categorías de ayudas que quedan excluidas de tal procedimiento
[50] Esto es lo que califica la doctrina como la cláusula “standstill”. Sobre el desarrollo del procedimiento consagrado en el Reglamento 659/1999 para el ejercicio de este control por parte de la Comisión, véase García-Trevijano Garnica, Ernesto, Los procedimientos comunitarios de control de ayudas de Estado, Cuadernos Civitas, Madrid, 2002.
[51] La jurisprudencia del TJCE ha sido clara al señalar que la competencia para apreciar si las ayudas de Estados otorgadas son o no compatibles con el mercado común es exclusiva de la Comisión, cuyas decisiones están bajo el control del Tribunal. Sentencia del 11 de julio de 1996, asunto C-39/94
[52] No obstante este principio, el TJCE ha sido estricto al señalar que no podrá alegar la empresa beneficiada de la ayuda cuestionada el principio de confianza legítima para oponerse a la restitución, si dicha ayuda fue otorgada sin el correspondiente deber de notificación a la Comisión. Se exige así, para poder invocar excepcionalmente el principio de confianza legítima, un deber de responsabilidad y diligencia de la empresa beneficiada de asegurarse que el otorgamiento de la medida se ajuste al respectivo procedimiento. Sentencia del 20 de septiembre de 1990, Alemania c. Comisión; Sentencia del 14 de enero de 1997, España c. Comisión, entre otras.
[53] Vid. Martínez Sánchez, Antonio, Control judicial de la aplicación de la Normativa Comunitaria de Ayudas de Estado: Análisis de Precedentes Jurisprudenciales recientes, en Ayudas Públicas y Política de Competencia, Dirección General de Cooperación con el Estado y Asuntos Europeos, Consejería de Presidencia, Comunidad de Madrid, pp. 91 y ss.