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Timestamp: 2016-10-25 20:59:33
Document Index: 104559012

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 100', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 34', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 35', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 34', 'Art. 6', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 2', 'Art. 2']

129 I 217
129 I 21721. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen Einwohnergemeinde Emmen und Regierungsrat des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.228/2002 vom 9. Juli 2003
Vote populaire par les urnes sur des demandes de naturalisation; qualit� pour exercer le recours de droit public (art. 88 OJ); violation de l'interdiction de toute discrimination et du droit � une d�cision motiv�e (art. 8 al. 2 et art. 29 al. 2 Cst.). Le recours de droit public pour violation de l'interdiction de toute discrimination est recevable aussi dans des cas tels que le refus d'une naturalisation, o� il n'existe pas de droit � l'acte demand� (consid. 1.1). Ind�pendamment de leur qualit� pour recourir sur le fond, les parties � la proc�dure cantonale peuvent se plaindre d'une motivation inexistante (� la diff�rence d'une motivation insuffisante; consid. 1.4). Lors du vote sur des demandes de naturalisation, les citoyens doivent respecter les droits fondamentaux (consid. 2.2.1); la libert� de vote ne leur conf�re aucun droit � la validation d'un r�sultat incompatible avec l'ordre juridique (consid. 2.2.2). Exigences quant � la preuve d'une discrimination (consid. 2.2.3 et 2.2.4). Sur la base des publications pr�alables � la votation et du r�sultat de celle-ci, il est �tabli que les recourants subissent une discrimination du fait de leur origine (consid. 2.3). Le rejet de leurs demandes de naturalisation viole ainsi l'art. 8 al. 2 Cst. (consid. 2.4). Les d�cisions de refus attaqu�es, issues d'un vote par les urnes, violent aussi le droit � une d�cision motiv�e (art. 29 al. 2 Cst. en relation avec l'art. 8 al. 2 Cst.; consid. 3). Faits � partir de page 218
BGE 129 I 217 S. 218
In der Urnenabstimmung der Gemeinde Emmen vom 12. M�rz 2000 gelangten 23 Einb�rgerungsgesuche von insgesamt 56 Personen zur Abstimmung. Die Stimmb�rger Emmens stimmten der Einb�rgerung von acht Gesuchstellern aus Italien zu; alle anderen Einb�rgerungsgesuche - �berwiegend von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien - wurden abgelehnt. Zu den abgelehnten Gesuchstellern geh�rten auch A., B., C., D. und E. (im Folgenden: die Gesuchsteller bzw. die Beschwerdef�hrer).
BGE 129 I 217 S. 219
Gegen die Ablehnung ihrer Einb�rgerungsgesuche erhoben die Gesuchsteller am 11. April 2000 Gemeindebeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Luzern. Dieser trat auf die Beschwerde nicht ein, weil die gesetzliche Beschwerdefrist von 10 Tagen nicht eingehalten worden sei. Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhoben die Gesuchsteller staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Am 6. M�rz 2001 hiess das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde gut und hob den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Treu und Glauben auf (Urteil 1P.674/2000).
Am 19. M�rz 2002 entschied der Regierungsrat erneut �ber die Gemeindebeschwerde der Gesuchsteller: Er wies die Beschwerde ab, soweit er darauf eintrat.
Hiergegen erhoben die Gesuchsteller am 23. April 2002 staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Regierungsrats sei aufzuheben.
1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Regierungsrats, der die Nichteinb�rgerung der Beschwerdef�hrer durch die Emmener Stimmb�rger sch�tzt. Gegen einen solchen Entscheid steht grunds�tzlich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte oder Verletzung von Staatsvertr�gen offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). N�her zu pr�fen ist die Legitimation der Beschwerdef�hrer.
Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdef�hrung B�rgern (Privaten) und Korporationen bez�glich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie pers�nlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann somit lediglich die Verletzung in rechtlich gesch�tzten eigenen Interessen ger�gt werden. Die von den Beschwerdef�hrern geltend gemachten Interessen m�ssen entweder durch eidgen�ssisches oder kantonales Gesetzesrecht oder unmittelbar durch die Bundesverfassung rechtlich gesch�tzt sein (BGE 126 I 81 E. 3b S. 85; BGE 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; BGE 124 I 159 E. 1c S. 161; BGE 123 I 41 E. 5b S. 42 f.; BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., 367 E. 1b S. 369).
Nach Luzerner Recht steht den Beschwerdef�hrern unstreitig kein Recht auf Einb�rgerung zu (vgl. � 13 des B�rgerrechtsgesetzes vom 21. November 1994). Zu pr�fen ist deshalb, ob sich das rechtlich gesch�tzte Interesse direkt aus der Bundesverfassung ergibt.
BGE 129 I 217 S. 220
1.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen in erster Linie die Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV). Dieses Grundrecht soll den Angeh�rigen bestimmter traditionell unterprivilegierter bzw. gef�hrdeter gesellschaftlicher Gruppen einen besonderen Schutz gegen Benachteiligung und Ausgrenzung gew�hren und geht damit �ber das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und das Willk�rverbot hinaus. Sein Schutzbereich ist - im Gegensatz zu demjenigen des allgemeinen Willk�rverbots (BGE 126 I 81 E. 5a S. 91; BGE 121 I 267 E. 3c S. 270) - hinreichend bestimmt und eingegrenzt, um im Hinblick auf Art. 88 OG den Kreis der Personen zu bestimmen, die befugt sind, an den Verfassungsrichter zu gelangen. Wie bei anderen speziellen Verfassungsrechten ergibt sich die Legitimation deshalb schon aus der Grundrechtstr�gerschaft und dem Inhalt des angerufenen Verfassungsrechts: Es gen�gt zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, wenn die Beschwerdef�hrer geltend machen, sie seien aufgrund ihrer Zugeh�rigkeit zu einer gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV gesch�tzten Gruppe benachteiligt worden (ANDREAS AUER/NICOLAS VON ARX, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S. 923 ff., insbes. S. 933; a.A. ETIENNE GRISEL, Le recours au Tribunal f�d�ral pour in�galit�, arbitraire ou discrimination: la question de l'int�r�t juridiquement prot�g� [ATF 126 I 81 ], JdT 2002 II S. 35 ff., insbes. S. 36). Dies entspricht der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV, heute Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV; vgl. BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f. mit Hinweisen) und der neueren Praxis zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG, wonach sich aus Art. 8 Abs. 2 BV unter Umst�nden ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ergeben kann, der den Weg ans Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde �ffnet (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.; Urteile 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c und 2P.116/2001 vom 29. August 2001, E. 1a und 2c). Durch die Anerkennung eines rechtlich gesch�tzten Interesses unmittelbar aus dem Diskriminierungsverbot wird auch sichergestellt, dass gegen diskriminierende Akte kantonaler und kommunaler Beh�rden das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ans Bundesgericht offen steht; damit wird der Verpflichtung der Schweiz gem�ss Art. 6 des Internationalen �bereinkommens vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (RD�; SR 0.104) Rechnung getragen, wirksame Rechtsbehelfe gegen alle rassisch diskriminierenden Handlungen durch die zust�ndigen nationalen Gerichte zu gew�hrleisten (vgl. Botschaft des Bundesrats vom BGE 129 I 217 S. 2212. M�rz 1992 �ber den Beitritt der Schweiz zum Internationalen �bereinkommen von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und �ber die entsprechende Strafrechtsrevision, BBl 1992 III 299 Ziff. 55).
1.2 Sind die Beschwerdef�hrer zur R�ge der Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV legitimiert, so sind sie grunds�tzlich auch berechtigt, eine Rassendiskriminierung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a RD� geltend zu machen. Voraussetzung ist allerdings, dass es sich hierbei um eine direkt anwendbare, justiziable Bestimmung handelt, die sich nicht bloss an den Gesetzgeber wendet (f�r direkte Anwendbarkeit: Botschaft des Bundesrats, a.a.O., S. 288 Ziff. 512; a.A. ROLAND STRAUSS, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, S. 289 f. und 293). Die Beantwortung dieser Frage h�ngt eng mit der Auslegung der einschl�gigen Staatsvertragsbestimmung zusammen und ist deshalb bei der materiellen Pr�fung der Norm zu behandeln.
1.3 Die Beschwerdef�hrer machen ferner eine Verletzung des Willk�rverbots (Art. 9 BV) geltend, weil allen Gesuchstellern aus dem Balkan die Einb�rgerung pauschal aufgrund ihres ethnisch-kulturellen Hintergrunds verweigert worden sei, ohne dass hierf�r sachliche Gr�nde ersichtlich w�ren.
Nach st�ndiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willk�rverbot, das bei jeder staatlichen Verwaltungst�tigkeit zu beachten ist, f�r sich allein keine gesch�tzte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 123 I 279 E. 3c/aa S. 280; BGE 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; BGE 121 I 252 E. 1a S. 255, 267 E. 2 S. 269, 367 E. 1b S. 369; BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Zur Willk�rr�ge ist ein Beschwerdef�hrer deshalb nur legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen, deren willk�rliche Anwendung er geltend macht, ihm einen Rechtsanspruch einr�umen oder dem Schutz seiner angeblich verletzten Interessen dienen. An dieser Rechtsprechung wurde mit Beschluss der Vereinigten Abteilungen des Bundesgerichts vom 20. M�rz 2000 auch nach Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung festgehalten, welche in Art. 9 BV ausdr�cklich den Schutz vor Willk�r als Grundrecht statuiert (BGE 126 I 81 E. 4-6 S. 87 ff.; vgl. auch BGE 126 II 377 E. 4 S. 388).
Die Beschwerdef�hrer verlangen eine �nderung dieser Praxis in dem Sinne, dass die Willk�rbeschwerde in bestimmten Bereichen zuzulassen sei, wo die Verletzung f�r den Betroffenen besonders stossend wirke. Zumindest im Bereich der Einb�rgerung m�sse ein Gesuchsteller auch dann zur Erhebung der Willk�rbeschwerde legitimiert sein, wenn ihm das materielle Einb�rgerungsrecht keinen BGE 129 I 217 S. 222Rechtsanspruch auf Einb�rgerung zugestehe, weil der Entscheid seine Rechtsstellung zum Gegenstand habe.
Eine erneute �berpr�fung der bundesgerichtlichen Praxis in dieser Frage er�brigt sich jedoch im vorliegenden Fall, weil der Willk�rr�ge gegen�ber der R�ge der Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV keine selbst�ndige Bedeutung zukommt: Die Beschwerdef�hrer halten das Abstimmungsergebnis f�r willk�rlich, weil es die Einb�rgerung von der Herkunft bzw. vom ethnisch-kulturellen Hintergrund der Gesuchsteller abh�ngig gemacht habe. Diese Frage aber steht im Zentrum der Pr�fung von Art. 8 Abs. 2 BV, das insofern als spezielleres Grundrecht zum Zuge kommt. In diesem Zusammenhang ist auch zu pr�fen, ob sich das Abstimmungsergebnis durch sachliche, nicht-diskriminatorische Gr�nde erkl�ren l�sst. Dann aber verbleibt kein selbst�ndiger Anwendungsbereich f�r das allgemeine Willk�rverbot.
1.4 Soweit die Beschwerdef�hrer schliesslich die Verletzung kantonaler und bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien r�gen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt, sind sie hierzu als Parteien des kantonalen Verfahrens ohne Weiteres legitimiert (BGE 119 Ia 424 E. 3c S. 428 mit Hinweisen). Dies gilt f�r die R�gen der Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV) und der willk�rlichen Anwendung von � 106 des Luzerner Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG/LU).
Dagegen setzt die R�ge, ein Entscheid sei mangelhaft begr�ndet worden, nach st�ndiger Rechtsprechung die Legitimation in der Sache voraus, weil die Beurteilung dieser Frage nicht von der Pr�fung in der Sache selbst getrennt werden kann (BGE 122 II 186 E. 2 S. 192; BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235; BGE 117 Ia 90 E. 4a S. 95). Dies ist der Fall, wenn ger�gt wird, die Begr�ndung sei unvollst�ndig (so im Fall BGE 122 II 186 E. 2 S. 192), zu wenig differenziert (Urteil 2P.163/1996 vom 28. Mai 1996, E. 3) oder materiell unzutreffend (so im Fall BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235). Im vorliegenden Fall wird dagegen das g�nzliche Fehlen einer Begr�ndung ger�gt. Die Beurteilung dieser Frage l�sst sich sehr wohl von der Pr�fung der Sache selbst trennen. Deshalb sind die Beschwerdef�hrer schon aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren legitimiert, die fehlende Begr�ndung des Urnenentscheids bzw. die Abweisung ihrer diesbez�glichen R�ge durch den Regierungsrat geltend zu machen.
1.5 Nach dem Gesagten sind die Beschwerdef�hrer legitimiert, eine Verletzung des Diskriminierungsverbots sowie die Verletzung BGE 129 I 217 S. 223von Verfahrensrechten, einschliesslich der Begr�ndungspflicht, geltend zu machen. Auf die form- und fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist insoweit einzutreten.
2. Die Beschwerdef�hrer machen in erster Linie geltend, ihre Nichteinb�rgerung verletze das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV): Ihre Einb�rgerungsgesuche seien pauschal, aufgrund ihrer ethnisch-kulturellen Herkunft, abgelehnt worden. Es seien keine sachlichen Gr�nde ersichtlich, welche das Abstimmungsergebnis - Einb�rgerung aller italienischen Bewerber und Nichteinb�rgerung aller Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien - erkl�ren k�nnten.
2.1 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 II 377 (E. 6a und c S. 392 ff.) n�her mit dem Verbot der direkten und der indirekten Diskriminierung gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV auseinandergesetzt und Folgendes ausgef�hrt:
Gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religi�sen, weltanschaulichen oder politischen �berzeugung oder wegen einer k�rperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugeh�rigkeit zu einer bestimmten Gruppe (AB 1998 S [Separatdruck "Reform der Bundesverfassung"] S. 36, Votum Rhinow, Berichterstatter), welche historisch und in der gegenw�rtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde (J�RG PAUL M�LLER, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen f�r Praxis und Wissenschaft, Berner Tage f�r die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 103 ff., insbes. S. 110). Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabw�rdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal ankn�pft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identit�t der betreffenden Person ausmacht (WALTER K�LIN/MARTINA CARONI, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter K�lin [Hrsg.], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, BGE 129 I 217 S. 224S. 67 ff., insbes. S. 76 f.); insofern beschl�gt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenw�rde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts macht aber die Ankn�pfung an ein verp�ntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgez�hlte Kriterien - nicht absolut unzul�ssig. Vielmehr begr�ndet dieser Umstand zun�chst den blossen "Verdacht einer unzul�ssigen Differenzierung", der nur durch eine gen�gende Rechtfertigung umgestossen werden kann (K�LIN/CARONI, a.a.O., S. 78). Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders qualifizierten Begr�ndungspflicht unterstehen (AB 1998 S [Separatdruck] S. 37, Votum Rhinow, Berichterstatter; vgl. auch 126 V 70 E. 4c/bb S. 73).
Eine indirekte bzw. mittelbare Diskriminierung ist dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen Diskriminierung gesch�tzter Gruppen enth�lt, in ihren tats�chlichen Auswirkungen Angeh�rige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begr�ndet w�re (vgl. dazu K�LIN/CARONI, a.a.O., S. 86 ff.; J�RG PAUL M�LLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 441 ff.; derselbe, Diskriminierungsverbote, a.a.O., S. 124 ff.).
2.2 Der Regierungsrat ging in seinem Entscheid von einem Spannungsverh�ltnis zwischen dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) und der in Art. 34 Abs. 2 BV garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit aus: Einerseits seien die Stimmb�rger bei der Zusicherung des Gemeindeb�rgerrechts an das Diskriminierungsverbot gebunden; andererseits verleihe ihnen Art. 34 Abs. 2 BV das Recht, den Stimm- und Wahlzettel ihrem wirklichen Willen entsprechend auszuf�llen. Das verfassungsm�ssige Recht auf Wahl- und Abstimmungsfreiheit m�sse so lange Vorrang haben, bis den Stimmberechtigten ohne jeglichen Zweifel eine Verletzung des durch die Verfassung garantierten Diskriminierungsverbots nachgewiesen werden k�nne. Diese Voraussetzung liege hier nicht vor. Zweifel am Vorliegen einer Diskriminierung hegte der Regierungsrat aufgrund der Tatsache, dass auch die Gesuche eines ungarischen Staatsangeh�rigen, einer t�rkischen und einer polnisch-niederl�ndischen Familie abgewiesen wurden. Flugbl�ttern und Leserbriefen mit negativer Haltung gegen�ber B�rgern aus dem ehemaligen Jugoslawien mass der Regierungsrat keine Bedeutung zu: Diese Haltung d�rfe nicht den Stimmberechtigten zugeschrieben werden; ihnen d�rfe zugetraut werden, zwischen verschiedenen bekundeten BGE 129 I 217 S. 225Meinungen zu unterscheiden und auszuw�hlen, offensichtliche �bertreibungen als solche zu erkennen und vernunftgem�ss aufgrund ihrer eigenen �berzeugung zu entscheiden.
2.2.1 Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass die Stimmberechtigten der Gemeinde Emmen bei der Zusicherung des Gemeindeb�rgerrechts an die Grundrechte, namentlich an das Diskriminierungsverbot, gebunden sind: Die Stimmb�rger handeln, wenn sie �ber Einb�rgerungsgesuche entscheiden, als Organ der Gemeinde und nehmen eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher gem�ss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (so auch Urteil des Verfassungsgerichts Basel-Landschaft vom 29. M�rz 2000, E. 4.3, Basellandschaftliche Verwaltungsentscheide 2000 S. 15 ff.; GEORG M�LLER, Reservate staatlicher Willk�r - Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und Rechtskontrolle, in: Festschrift Hans Huber, Bern 1981, S. 109-125, insbes. S. 120; AUER/VON ARX, a.a.O., S. 924/925; REGINA KIENER, Rechtsstaatliche Anforderungen an Einb�rgerungsverfahren, recht 18/2000 S. 216; DORIS BIANCHI, Vereinheitlichungstendenzen im Einb�rgerungsverfahren, in: Benjamin Schindler/Regula Schlauri [Hrsg.], Auf dem Weg zu einem einheitlichen Verfahren, Z�rich 2001, S. 301 ff., insbes. S. 313).
2.2.2 Nicht zu �berzeugen verm�gen dagegen die Erw�gungen des Regierungsrats zum Spannungsverh�ltnis zwischen dem Diskriminierungsverbot und der Abstimmungsfreiheit:
Art. 34 Abs. 2 BV sch�tzt die freie Willensbildung und die unverf�lschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gew�hrleistet damit die in der Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes verfassungsm�ssiges Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit (vgl. Botschaft �ber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 189ff.; Urteile 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000 E. 2b, publ. in: ZBl 102/2001 S. 148 ff. und Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 ff., sowie 1P.298/2000 vom 31. August 2001, E. 3a, publ. in: ZBl 102/2001 S. 188 ff., SJ 2001 I S. 30 ff. und Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach besteht ein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmb�rger zuverl�ssig und unverf�lscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; BGE 121 I 138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). Das Stimm- und Wahlrecht gew�hrleistet dagegen keinen Anspruch auf Anerkennung eines Abstimmungsergebnisses, das materiell rechtswidrig ist, weil es die Grundrechte Einzelner verletzt oder aus einem anderen Grund gegen die Rechtsordnung BGE 129 I 217 S. 226verst�sst. So kann ein kommunaler oder kantonaler Erlass wegen Verletzung h�herrangigen Rechts gerichtlich aufgehoben werden, auch wenn er unter Mitwirkung der Stimmb�rger zustande gekommen ist. Auch eine Volksinitiative darf keine Bestimmungen enthalten, die dem �bergeordneten Recht widersprechen (BGE 125 I 227 E. 4a S. 231 mit Hinweis).
2.2.3 Es liegt daher auch kein Grund vor, h�here Anforderungen an den Nachweis einer Diskriminierung zu stellen, nur weil der Entscheid von den Stimmb�rgern und nicht von einer Verwaltungsbeh�rde gef�llt wurde. Angesichts der Besonderheiten der Urnenabstimmung dr�ngt sich vielmehr die Frage auf, ob nicht Beweiserleichterungen zum Nachweis einer Diskriminierung einger�umt werden m�ssen. Entscheiden eine Vielzahl von Personen geheim und ohne Angabe von Gr�nden, ist es in der Regel nicht m�glich, den direkten Nachweis einer Diskriminierung zu erbringen. Das Gericht muss seine �berzeugung deshalb notwendigerweise auf Indizien st�tzen. In einer derartigen Situation hat das Bundesgericht - allerdings unter dem Blickwinkel von Art. 8 ZGB - einen h�heren Grad der Wahrscheinlichkeit gen�gen lassen (BGE 104 II 68 E. 3b S. 75). Eine Beweiserleichterung sieht sodann Art. 6 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 1995 �ber die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG; SR 151.1) f�r bestimmte Tatbest�nde der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts vor: Danach wird eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen Person bez�glich der Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entl�hnung, Aus- und Weiterbildung, Bef�rderung oder Entlassung glaubhaft gemacht wird (vgl. SABINE STEIGER-SACKMANN, in: Margrith Bigler-Eggenberger, Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 6 GlG, mit Hinweisen zur Entstehungsgeschichte N. 1 ff. und rechtsvergleichenden Hinweisen N. 71 ff.). Eine generelle Beweislastumkehr verlangt f�r das Diskriminierungsverbot im Bereich des Verwaltungsrechts ADRIANO PREVITALI (Naturalisation: sur quels crit�res?, Pl�doyer 2000 3 S. 48 ff., insbes. S. 50): Es sei Aufgabe der Beh�rde, das Fehlen einer Diskriminierung nachzuweisen.
2.2.4 Ein anderer Ansatz best�nde darin, die f�r das Vorliegen einer indirekten Diskriminierung entwickelten Grunds�tze zur Anwendung zu bringen: K�nnen die Gr�nde f�r das Stimmverhalten der Mehrheit an der Urne nicht ermittelt und der Nachweis einer direkten Diskriminierung deshalb nicht erbracht werden, w�re zu pr�fen, ob die Abstimmung im Ergebnis Angeh�rige einer spezifisch BGE 129 I 217 S. 227gegen Diskriminierung gesch�tzten Gruppe besonders stark benachteiligt, ohne dass dies sachlich begr�ndbar ist. So k�nnte beispielsweise die Erfolgsquote von Bewerbern aus Westeuropa (im Fall Emmen: 100%, bzw. 89% unter Ber�cksichtigung der abgelehnten Niederl�nderin) der Erfolgsquote der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien (0%) bzw. Ost- und S�dosteuropas (0%) gegen�bergestellt und, bei Vorliegen signifikanter Unterschiede, eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Herkunft vermutet werden. Zur Entkr�ftung dieser Vermutung m�sste aufgezeigt werden, dass sachliche, nicht diskriminierende Gr�nde den Entscheid ebenso gut oder besser erkl�ren als die Herkunft der Bewerber (so im Ergebnis auch KIENER, a.a.O., S. 213 ff., insbes. S. 217). Dieser Ansatz tr�gt dem Grundsatz Rechnung, dass es f�r die Diskriminierung auf die objektive Wirkung einer Massnahme ankommt und nicht auf die ihr zugrunde liegenden Absichten (so schon BGE 113 Ia 107 E. 4a S. 116; STEIGER-SACKMANN, a.a.O., N. 47 zu Art. 6 GlG).
2.3 Die aufgeworfenen Fragen k�nnen allerdings im konkreten Fall offen bleiben, wenn die vorliegenden Indizien die Annahme einer unmittelbaren Diskriminierung rechtfertigen, d.h. wenn sie zur �berzeugung f�hren, dass die Einb�rgerungsgesuche der Beschwerdef�hrer aufgrund ihrer Herkunft abgelehnt worden sind.
2.3.1 In der Volksabstimmung vom 12. M�rz 2000 hatten die Stimmb�rger Emmens �ber 23 Einb�rgerungsgesuche zu entscheiden, die insgesamt 56 Personen betrafen. Bei einer Stimmbeteiligung von 55% wurden alle vier Gesuche von (insgesamt acht) italienischen Staatsb�rgern gutgeheissen; alle 16 Gesuche von insgesamt 38 Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien wurden abgewiesen. Abgewiesen wurden auch die Einb�rgerungsgesuche einer t�rkischen Familie, eines ungarischen Staatsangeh�rigen und einer polnisch-niederl�ndischen Familie.
Bereits die pauschale Ablehnung aller Gesuche von Bewerbern aus dem ehemaligen Jugoslawien ist ein starkes Indiz daf�r, dass die Herkunft der Personen der ausschlaggebende Faktor war, handelt es sich doch um eine ansonsten heterogene Gruppe, die sich aus Familien und allein stehenden Personen mit den unterschiedlichsten Berufen, Einkommensverh�ltnissen und Freizeitbesch�ftigungen zusammensetzt. Ein Teil der Bewerber wurde bereits in der Schweiz geboren; die anderen sind zu verschiedenen Zeiten - zwischen 1971 und 1991 - in die Schweiz eingereist.
BGE 129 I 217 S. 228
Stellt man diesem Ergebnis das Abschneiden der italienischen Bewerber gegen�ber, dr�ngt sich die Vermutung auf, dass die Herkunft der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium war. Alle italienischen Gesuchsteller wurden eingeb�rgert, und zwar mit grosser Mehrheit. Zwar weisen die italienischen Bewerber im Durchschnitt eine l�ngere Aufenthaltsdauer auf als die �brigen Bewerber. Dieses Kriterium kann aber nicht erkl�ren, warum z.B. der italienische Staatsangeh�rige W., der seit seiner Geburt 1980 in der Schweiz lebt, eingeb�rgert wurde, nicht aber die ebenfalls in der Schweiz geborenen und etwa gleichaltrigen Gesuchsteller aus Ex-Jugoslawien (X., geb. 1981 in Luzern, und Y., geb. 1979 in Luzern). Der Bewerber mit der l�ngsten Aufenthaltsdauer in der Schweiz ist zudem der ungarische Staatsangeh�rige Z., dessen Gesuch ebenfalls abgewiesen wurde. Auch bei den Berufs-, Einkommens-, Familien- und Freizeitverh�ltnissen lassen sich keine signifikanten Unterschiede zwischen der Gruppe der Italiener und der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien finden, welche die erhebliche Stimmdifferenz erkl�ren k�nnten.
Der Umstand, dass auch die Gesuche von Personen abgewiesen wurden, die nicht aus dem ehemaligen Jugoslawien stammen, l�sst keine abweichende Bewertung zu: Auch diese Personen stammen aus Ost- bzw. S�dosteuropa, d.h. L�ndern, die z.T. an den Balkan angrenzen (T�rkei; Ungarn) und jedenfalls keine traditionellen Rekrutierungsgebiete f�r Arbeitskr�fte in Emmen darstellen, d.h. nicht zur Gruppe der in Emmen schon seit den 60er Jahren etablierten Italiener und Spanier geh�ren. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass alle nicht eingeb�rgerten Personen aus anderen L�ndern einen geringeren Neinstimmenanteil aufweisen als die Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien.
Nach dem Gesagten l�sst das Abstimmungsergebnis keinen anderen Schluss zu, als dass die Herkunft der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium f�r ihre Einb�rgerung oder Nichteinb�rgerung darstellte, und damit an ein nach Art. 8 Abs. 2 BV verp�ntes Unterscheidungsmerkmal angekn�pft worden ist.
2.3.2 Diese Analyse des Abstimmungsergebnisses wird durch die von den Beschwerdef�hrern vorgelegten Ver�ffentlichungen im Umfeld der Abstimmung unterst�tzt.
Ein Flugblatt der Schweizer Demokraten vom 1. Juni 1999 zur SD-Initiative "Einb�rgerungen von Ausl�ndern vors Volk!" h�lt Volksabstimmungen �ber Einb�rgerungsentscheide f�r notwendig, um den Import von ethnischen Problemen aus den Balkanstaaten in die BGE 129 I 217 S. 229Schweiz zu verhindern. Es wird behauptet, dass Personen nicht-christlicher Religionszugeh�rigkeit die hiesigen Gesetze und Br�uche aufgrund ihrer andersartigen religi�s-politischen �berzeugungen nicht �bernehmen k�nnten. Als Beispiel dient dabei das Einb�rgerungsgesuch einer Person aus dem ehemaligen Jugoslawien (ohne ausdr�ckliche Nennung der Religionszugeh�rigkeit). Damit wird unterstellt, dass Gesuchsteller aus dem ehemaligen Jugoslawien �berwiegend einer nicht-christlichen Religion angeh�ren und sich deshalb generell nicht in die schweizerischen Verh�ltnisse integrieren k�nnen. Auch wenn dieses Flugblatt nicht die Abstimmung vom 12. M�rz 2000 sondern diejenige vom Juni 1999 betrifft, l�sst es R�ckschl�sse auf die damals in Emmen herrschende Stimmung zu: Die SD-Initiative wurde mit 58% der Stimmen angenommen; das damit eingef�hrte obligatorische Referendum �ber ordentliche Einb�rgerungen von Ausl�ndern kam erstmals im September 1999 zur Anwendung. Damals entschieden sich die Stimmb�rger f�r die Einb�rgerung einer Spanierin und einer Italienerin mit Tochter und gegen die Einb�rgerung von zwei jugoslawischen Familien (vgl. THOMAS BOLLI, Lag es an der Nationalit�t?, Tagesanzeiger vom 13. September 1999). Die hier angefochtene Volksabstimmung vom 12. M�rz 2000 war der zweite Anwendungsfall des Einb�rgerungs-Referendums und erfolgte nur knapp ein Jahr nach der Abstimmung �ber die SD-Initiative.
Zur Abstimmung vom 12. M�rz 2000 liegt ein Flugblatt eines "Komitees zum Erhalt der Schweizer Rasse" vor, in dem es heisst: "Zeigen Sie am 12. M�rz Mut: Nein zu weiteren Jugos in unserer Gemeinde". Nach dem Flugblatt seien Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien um ein Vielfaches krimineller und gewaltt�tiger als Schweizer, beanspruchten �berproportional oft die Invaliden- und die Krankenversicherung und seien auch in der zweiten Generation noch nicht integriert. Es mag sein, dass derartige rassistische �usserungen nicht repr�sentativ f�r die Auffassung der Mehrheit der Stimmb�rger sind, wie der Regierungsrat geltend macht. Sie sind jedoch ein Indiz f�r bestehende Vorurteile gegen�ber einer bestimmten Bev�lkerungsgruppe. Derartige Vorurteile kommen auch in Leserbriefen im Vorfeld der Abstimmung zum Ausdruck ("Region" vom 9. M�rz 2000), die sich negativ gegen�ber Personen aus den "Balkanstaaten" bzw. aus Ex-Jugoslawien aussprechen, w�hrend "allen Italienern" in Emmen ein Kompliment gemacht wird. Angesichts des klaren Abstimmungsergebnisses muss davon ausgegangen werden, dass diese Vorurteile bei der Abstimmung eine entscheidende Rolle gespielt haben.
BGE 129 I 217 S. 230
Daf�r lassen sich auch das Schreiben der Emmener Seelsorgerinnen und Seelsorger vom 23. M�rz 2000 an die abgelehnten Gesuchsteller und der Rundbrief des Gemeinderats Emmen vom 19. M�rz 2001 an s�mtliche Haushaltungen der Gemeinde anf�hren. Zwar sind diese Schreiben nach der Abstimmung entstanden. Sie enthalten jedoch Begr�ndungsversuche von Personen, die mit den Verh�ltnissen und der Stimmung in der Gemeinde vertraut sind. Die Seelsorger dr�cken ihre Betroffenheit �ber die "pauschalen und diskriminierenden R�ckweisungen der Einb�rgerungsgesuche" aus. Der Gemeinderat f�hrt das Abstimmungsverhalten auf Unzufriedenheit und Bedenken gegen die Ausl�nder- und Asylpolitik des Bundes zur�ck, die in Emmen zu hohen Ausl�nderanteilen bei der Wohnbev�lkerung gef�hrt h�tte, wobei die Zunahme in den letzten zehn Jahren haupts�chlich auf Zuwanderungen aus Ex-Jugoslawien zur�ckzuf�hren sei.
2.4 Nach dem Gesagten ist erstellt, dass die Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien, zu denen auch die Beschwerdef�hrer geh�ren, aufgrund ihrer Herkunft benachteiligt wurden. Ein Rechtfertigungsgrund f�r diese Differenzierung ist nicht ersichtlich und wird auch von den kantonalen Beh�rden nicht geltend gemacht. Demzufolge liegt eine unzul�ssige Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV vor. Schon aus diesem Grund ist der Entscheid des Regierungsrats vom 19. M�rz 2002, der eine Diskriminierung zu Unrecht verneint, aufzuheben. Es kann deshalb offen bleiben, ob der Regierungsrat sich zu Unrecht mit einzelnen R�gen der Beschwerdef�hrer bzw. bestimmten Unterlagen nicht auseinandergesetzt hat und ob auch ein Verstoss gegen Art. 2 RD� vorliegt.
3. Dagegen ist gesondert auf die R�ge der Verletzung der Begr�ndungspflicht einzugehen, da diese R�ge nicht nur das Abstimmungsergebnis betrifft, sondern das Verfahren der Urnenabstimmung �ber Einb�rgerungsgesuche selbst in Frage stellt.
3.3 Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil betreffend die Ung�ltigkeit der Initiative der SVP der Stadt Z�rich "Einb�rgerungen vors Volk!" ausf�hrlich mit der Frage der Begr�ndungspflicht bei Einb�rgerungsentscheiden des Stimmvolks an der Urne auseinandergesetzt (BGE 129 I 232 E. 3). Es kam zum Ergebnis, dass Einb�rgerungsentscheide der Begr�ndungspflicht gem�ss Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 BV unterliegen.BGE 129 I 217 S. 231
(...) 3.6 Eine Begr�ndung ist jedoch bei Volksabstimmungen, die an der Urne in geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht m�glich, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid �berzeugend ausgef�hrt hat. Im vorliegenden Fall wurde auch keine nachtr�gliche Begr�ndung der Gemeinde Emmen f�r das Abstimmungsergebnis geliefert. Die Frage, ob eine nachgeschobene Begr�ndung eines Gemeindeorgans der Begr�ndungspflicht gen�gen w�rde (so HANGARTNER, a.a.O., S. 960 f.; Bundesamt f�r Ausl�nderfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe B�rgerrecht, Bern, Dezember 2000, S. 42), stellt sich somit nicht (vgl. dazu BGE 129 I 232 E. 3.5).
3.7 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Unrecht eine Verletzung der Begr�ndungspflicht verneint und damit auch Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.
4. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. M�rz 2002 ist aufzuheben. Es wird Sache der zust�ndigen kantonalen und kommunalen Beh�rden sein, �ber den weiteren Fortgang des Einb�rgerungsverfahrens der Gesuchsteller zu entscheiden und das in Emmen geltende bundesverfassungswidrige Verfahren der Urnenabstimmung �ber Einb�rgerungsgesuche durch ein verfassungskonformes Verfahren zu ersetzen. (...)
122 II 186 suite... ,
118 IA 232,
124 I 159,
123 I 41,
114 IA 329,
123 I 279,
122 I 44,
121 I 252,
120 IA 110,
119 IA 424,
117 IA 90,
104 II 68,
art. 8 al. 2 et art. 29 al. 2 Cst.,
Art. 34 Abs. 2 BV suite... ,
Art. 6 des Bundesgesetzes vom 24. M�rz 1995 �ber die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG; SR 151.1),
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV,
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV,
Art. 2 Abs. 1 lit. a RD�,
Art. 2 RD�