Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius20139878iuc2013878590637.html
Timestamp: 2019-08-26 03:27:16
Document Index: 116325789

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Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [IUS20139878IUC2013878590637]
Bogotá D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018)
Aprobado en Acta de Sala ordinaria No. 3
Radicación No 161–6270 (IUS 2013 – 9878/IUC-2013-878-590637)
Disciplinado Carolina Abusaid Graña.
Cargos y Entidades Directora (e) de la UAESP
Quejoso De oficio (Informe de servidor público)
Fecha queja 18 de febrero de 2013.
Fecha hechos 16 de agosto de 2012.
Asunto Fallo de segunda instancia.
En virtud de la función asignada en el numeral 1o del artículo 22 del Decreto 262 de 2000 y en el recurso de apelación interpuesto por la investigada, Carolina Abusaid Graña, la Sala Disciplinaria revisa la providencia proferida el 7 de julio de 2015, por medio de la cual la Comisión Disciplinaria Especial integrada por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal la declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado, imponiéndole sanción disciplinaria consistente en suspensión en el ejercicio del cargo de Directora (e) de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Domiciliarios, en adelante UAESP, por el término dos (2) meses.
En el fallo de primera instancia del 7 de julio de 2015 se sancionó disciplinariamente a la Directora (e) de la UAESP, Carolina Abusaid Graña, al tener como probado el cargo imputado, el cual se concretó en los siguientes hechos:
La disciplinada, en su condición de directora (e) de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Domiciliarios (Uaesp), suscribió el 16 de agosto de 2012 prorrogas (sic) por el termino (sic) de 3 meses a los contratos de concesión del servicio público domiciliario de aseo en Bogotá No 013, 014, 015 y 016 de 2012 que habían sido celebrados el 7 de marzo de 2012 por la Uaesp (por el termino (sic) de 6 meses), con los representantes legales de los concesionarios Lime, Aseo Capital, Ciudad Limpia y Atesa, dentro de la urgencia manifiesta decretada el 7 de febrero de 2012 por el director de la Uaesp, conducta con la que pudo haber desconocido los deberes consagrados en las normas que regulan la contratación estatal y la prestación del servicio domiciliario de aseo, considerando que los mencionados contratos no podían tener una duración superior a 6 meses, como lo dispone de manera expresa el literal c) del numeral 1.3.5.4 de la resolución 151 de 2001 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 18 de febrero de 2013, mediante auto proferido dentro del proceso radicado con el IUS-2013-9878 /IUC-D-2013-878-578467, adelantado contra el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – EAAB, Henry Romero, y el Director de la UAESP, ordenó tramitar de manera independiente las prórrogas de los contratos 013, 014, 015 y 016, suscritas el 16 de agosto de 2012, con los concesionarios LIME, Aseo Capital, Ciudad Limpia y Atesa, por la Directora de la UAESP (e), Carolina Abusaid.[1
El 2 de abril de 2013, el mismo despacho abrió investigación disciplinaria contra la Directora (e) de la UAESP, Carolina Abusaid Graña.[2
El Procurador General de la Nación, el 29 de abril de 2013, conformó una Comisión Disciplinaria Especial integrada por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal para continuar el trámite de los procesos disciplinarios adelantados contra funcionarios públicos de la UAESP hasta su culminación.[3
El 19 de febrero de 2014 se dispuso el cierre de la investigación disciplinaria,[4 y el 29 de agosto de 2014 la Comisión Disciplinaria Especial formuló pliego de cargos en contra de la investigada.[5
El 10 de marzo de 2015, se corrió traslado a los sujetos procesales para que alegaran de conclusión,[6 y el 7 de julio de 2015 se profirió fallo sancionatorio,[7 el cual se notificó personalmente el 24 de julio de 2015.[8
La investigada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, el 29 de julio de 2015,[9 el cual fue concedido para ante la Sala Disciplinaria el 4 de agosto 2015.[10
El 7 de julio de 2015, la Comisión Disciplinaria Especial integrada por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal profirió fallo de primera instancia contra la Directora (e) de la UAESP, Carolina Abusaid Graña.
Después de analizar las pruebas fundamento del cargo se indicó que la disciplinada, como directora encargada de la UAESP, al prorrogar los contratos de concesión del servicio público de aseo en Bogotá n.o 013, 014, 015 y 016 de 2012 por tres meses, desconoció las normas que regulan la contratación estatal, concretamente el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, y la prestación del servicio domiciliario de aseo, pues dichos contratos solamente pueden tener una duración máxima de 6 meses, conforme lo establece la Resolución 151 de 2001 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, numeral 1.3.5.4., literal c), por lo cual se concluyó que había incurrido en la falta disciplinaria consagrada en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002.
Desestimó los argumentos de la defensa alusivos a que no tenía libertad absoluta para tomar decisiones pues la política de la Alcaldía Distrital era mantener vigentes los contratos de concesión hasta diciembre de 2012 y que nadie está obligado a lo imposible; y descartó que en la conducta de la investigada concurriera alguna de las causales de exclusión de responsabilidad. Se consideró que se cumplió con el elemento de ilicitud sustancial, porque al suscribir la prórroga de los contratos desconoció una norma que estableció un límite en el plazo de dichos contratos.
En cuanto a la culpabilidad se consideró que en lugar de haber realizado la conducta con culpa gravísima por desatención elemental era constitutiva de culpa grave.
Fue calificada la falta como grave a título de culpa, con base en lo cual se le sancionó con suspensión de dos meses.
V. DEL RECURSO DE APELACIÓN.
La disciplinada interpuso oportunamente el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, en el cual solicitó revocar el fallo sancionatorio expedido en su contra por no haber incurrido en falta disciplinaria, con fundamento en los siguientes argumentos:
Alegó que no incumplió el artículo 6 de la Constitución pues suscribió las prórrogas de los contratos con el fin de garantizar la prestación del servicio público domiciliario de aseo, se preservó el patrimonio público, se evitó que se causara daño antijurídico a los habitantes de la ciudad, y se garantizaron los fines esenciales del Estado.
Negó haber vulnerado el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, porque ello no se probó en el proceso, no se dijo en qué consistió la violación, ni se demostraron las condiciones en que se vulneró. Citó el artículo 3 del Estatuto Contractual para sostener que prorrogó los contratos en cumplimiento de los fines esenciales del Estado y para garantizar la continua y eficiente prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá, mencionó que para ese momento se encontraba en una situación compleja, porque la Comisión de Regulación de Agua – CRA aún no había emitido concepto sobre la verificación de los motivos para la constitución de las áreas de servicio exclusivo de aseo, lo cual era requisito indispensable para iniciar el proceso licitatorio para la selección pública de los operadores.
Arguyó que si en el fallo se dijo que no se cuestionaba la legalidad ni la procedencia de la declaratoria de la urgencia manifiesta decretada mediante la Resolución UAESP 065 del 8 de febrero de 2012, porque se emitió para garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de aseo en Bogotá, no entiende la razón por la cual le endilgan la comisión de falta disciplinaria, por preservar el orden constitucional y los fines del Estado, para garantizar la prestación de un servicio público esencial.
Con fundamento en los fallos de la Corte Constitucional C-772 de 1998, T-618 de 2000 y SU-562 de 1999, en los que se establecieron las condiciones para declarar y hacer uso de la figura de Urgencia Manifiesta consagrada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, afirmó que debía persistir hasta tanto las condiciones que la originaron hubiesen sido superadas, sin establecer límite de plazo, pues la continuidad del servicio exigía su prestación en el inmediato futuro.
Refirió que la motivación que se expresó en la Resolución 065 de 2012 para declarar la urgencia manifiesta persistió hasta la terminación del plazo de los contratos celebrados y su finalidad, como lo aceptó la Procuraduría, era garantizar la prestación del servicio público de aseo, por lo que no podía declarar una nueva urgencia manifiesta al no haber superado las causas de aquella y no haber norma que lo exigiera.
Aseguró no haber vulnerado la Resolución 151 de 2001 de la CRA en su artículo 1.3.5.4., literal c), porque lo que señala es que cuando se declara la urgencia manifiesta no es necesario agotar un proceso de concurrencia de oferentes o licitación, caso en el cual el contrato no podía tener un plazo superior a 6 meses, pero no prohíbe suscribir prórrogas; y afirmó que la interpretación que le da este ente de control desborda su redacción, sin tener en cuenta que es deber aplicar la Constitución sobre las demás normas jurídicas en caso de incompatibilidad entre ellas, y si no las hubiera suscrito, por acatar la Resolución 151 de 2001, sí había incurrido en falta disciplinaria por incumplir la Carta.
Consideró que fue mal valorada la prueba que soportó el argumento referente a que la vía jurídica para cumplir con el cometido de garantizar la prestación del servicio de aseo en Bogotá no era la prórroga de los contratos, pues ese deber, que era obligatorio, no podía cumplirlo dándole aplicación a la Resolución 151 de 2001, sino a la Constitución Política, ya que expresamente la cláusula segunda de los contratos señaló su aplicación.
Dijo no estar incursa en la falta disciplinaria consagrada en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, al no estar probado que ella no había leído los contratos ni sus soportes, y pese a no ser abogada era una servidora pública responsable y diligente, que no tiene antecedentes disciplinarios, actuó de buena fe, fue encargada como directora sin haber cumplido un mes de vinculada a la institución, se le instruyó por el titular que era prioritario firmar las prórrogas para garantizar la prestación del servicio, se le informó que estaban listas, revisadas y aprobadas por las partes, y solamente faltaba suscribirlas al término de los contratos iniciales, para no interrumpir su prestación.
Revisó los documentos, la intención de la contraparte de suscribirla, la anuencia del director titular, quien también era el subdirector de asuntos legales, y al ser su deber cumplir la Constitución no tuvo argumentos para desacatar la instrucción de su superior, y cuestionar la decisión institucional fundamentada por el equipo jurídico de la entidad, cuando no era abogada sino ingeniera industrial y, por ello, no le asistía mayor responsabilidad como se dijo en el fallo.
Afirmó que se le endilgó una responsabilidad objetiva que está proscrita, por suscribir las prórrogas sin tener en cuenta la Resolución 151 de 2001 de la CRA, incumpliendo los deberes de los funcionarios públicos contemplados en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, numerales 1, 2, 7 y 15 y el inciso 2 del artículo 27 de la misma norma.
Agregó que se desconoció la función preventiva y correctiva de la sanción disciplinaria; que no existió ilicitud sustancial porque no se afectó el deber funcional, solamente se pretendió demostrar que se debía actuar de manera diferente y que se inobservaron las normas constitucionales y legales, al sugerir acudir a la urgencia manifiesta o a otro mecanismo.
No tuvo tiempo suficiente para buscar alternativas, pues no fue un tema de previsibilidad, sino de imposibilidad jurídica para realizar el proceso licitatorio, porque no se contaba con el estudio de verificación de motivos por parte de la CRA, el cual había sido devuelto el 15 de agosto.
Sostuvo que no cometió falta disciplinaria porque cumplió sus deberes legales y constitucionales, y que se presentaron las causales de exclusión de responsabilidad consagradas en los numerales 2, 3, 4 y 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
Se estudiará el recurso de apelación instaurado contra el fallo de primera instancia haciendo referencia a: I) la competencia; II) el cargo único formulado a la investigada; III) decisión de la Sala, acápite dentro del cual se tratarán los i) cuestionamientos sobre el análisis probatorio, ii) elementos fácticos que obran dentro del proceso; ii) tipicidad; iii) causales de exclusión de responsabilidad; iv) ilicitud sustancial; v) culpabilidad; vi) calificación de la falta; y vii) sanción.
La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación es competente para revisar, por vía de apelación, el fallo de primera instancia proferido el 7 de julio de 2015, por la Comisión Disciplinaria Especial integrada por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con fundamento en el numeral 1o del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, en concordancia con los artículos 171 de la Ley 734 de 2002, que faculta revisar los aspectos impugnados y los que estén inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación, ya que el recurso de apelación fue presentado en forma oportuna.
En ejercicio de la facultad otorgada al Procurador General de la Nación, mediante el numeral 19 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000 se conformó Comisión Disciplinaria Especial por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con lo cual se cumple con el factor subjetivo de competencia. En consecuencia, la Sala Disciplinaria tiene la competencia para conocer y fallar en segunda instancia el presente proceso disciplinario.
2. Cargo único formulado a la investigada.
El cargo imputado a la investigada, Directora (e) de la UAESP, Carolina Abusaid Graña, que se tuvo como probado, se concretó en los siguientes hechos:
Como normas violadas se citaron el artículo 6 de la Constitución Política, el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, la Resolución 151 de 2001 de la CRA en el artículo 1.3.5.4 literal c), y las cláusulas segunda y sexta de los contratos 013 a 016 de 2012 celebrados entre la UAESP y los concesionarios del servicio de aseo en Bogotá, con fundamento en las cuales se incurrió en la falta disciplinaria por infringir la prohibición establecida en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002.
Se procederá a revisar los aspectos impugnados y los inescindiblemente vinculados a él, comenzando con los reparos sobre el análisis probatorio realizado.
3.1 Cuestionamientos sobre el análisis probatorio.
En el recurso de apelación se hicieron críticas sobre la valoración probatoria de los hechos objeto de investigación que se indican a continuación:
3.1.1 Resoluciones UAESP 552 de 2011 y 065 de 2012.
En el escrito de impugnación se dijo que el análisis probatorio efectuado en el fallo sobre las Resoluciones UAESP 552 de 2011 y 065 de 2012 no fue acertado, pues no es cierto que hubiese desconocido los antecedentes que precedieron la celebración de los contratos con ocasión de la urgencia manifiesta.
Observa la Sala Disciplinaria que en el fallo de primera instancia se hizo alusión a la Resolución 065 de 2012 de la UAESP. Adicionalmente, al analizar los descargos y los argumentos de defensa, se aclaró que la Procuraduría no había cuestionado la legalidad ni la procedencia de la declaratoria de la urgencia manifiesta decretada mediante la referida resolución, que gozaba de presunción de legalidad y justificación, al haberse emitido con el fin de garantizar la prestación del servicio de aseo de Bogotá, en virtud de las dificultades generadas con ocasión de las decisiones de la Corte Constitucional que impusieron a la administración de Bogotá la inclusión de la población recicladora en el esquema de aseo a través de acciones afirmativas.
Como en efecto se vislumbra, en el fallo no se cuestionó la legalidad ni la procedencia de la declaratoria de la urgencia manifiesta decretada mediante la Resolución 065 de 2012, ya que esta se emitió con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de aseo en Bogotá, pero pese a ello, la razón por la cual se le endilgó la comisión de falta disciplinaria a la investigada, fue por vulnerar los plazos máximos que debían tener los contratos celebrados en desarrollo de la urgencia manifiesta a través de la celebración de las prórrogas a los contratos iniciales, pues aunque esta figura permita celebrar los contratos sin aplicar varias reglas, deben observarse las especialmente indicadas para la ejecución de los contratos suscritos en su desarrollo.
Se dijo en el fallo que el argumento de la defensa, referente a que el artículo 1.3.5.4 de la Resolución 151 de 2001 de la CRA era ambiguo u oscuro, desconocía los antecedentes que precedieron a la contratación mediante urgencia manifiesta de la prestación del servicio de aseo; se explicó que la Resolución 065 del 8 de febrero de 2012, no era la primera urgencia manifiesta que se declaraba en la capital con el fin de garantizar la continuidad de la prestación del servicio de aseo, pues 6 meses antes, mediante Resolución 552 del 8 de septiembre de 2011, ya se había ordenado la urgencia manifiesta para asegurar la prestación del referido servicio público domiciliario.
Se agregó en la decisión de primera instancia que, en virtud de las resoluciones que declararon la urgencia manifiesta, se habían celebrado 4 contratos de concesión por 6 meses, con los mismos operadores que estaban prestando el servicio, de lo cual se entendió que en ambos casos los contratos no podían superar el plazo de 6 meses.
Esta instancia al revisar las Resoluciones 552 del 8 de septiembre y 065 del 8 de febrero de 2012 expedidas por la UAESP confirma lo apreciado por el a quo, en cuanto a que declararon la urgencia manifiesta con el fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de aseo en Bogotá.
En efecto, la Resolución 552 del 8 de septiembre de 2011 se motivó en que la suspensión que la Corte Constitucional impuso al proceso licitatorio 01 de 2011 impidió adjudicar y suscribir nuevos contratos de concesión para la prestación del servicio de aseo y en la terminación de los contratos que estaban en ejecución, se aludió también que dichas circunstancias hacían imposible adelantar un proceso de selección contractual y forzaban a la entidad a contratar directamente a través de la declaratoria de la urgencia manifiesta.[11
Esta Sala verificó que la Corte Constitucional, mediante auto 183 del 18 de agosto de 2011, ordenó a la UAESP suspender la licitación como medida cautelar para estudiar el material probatorio recaudado en el incidente de desacato iniciado por el supuesto incumplimiento de las órdenes impartidas por esa misma Corte en la sentencia T-724 de 2003 y en el auto 268 de 2010.
De acuerdo con lo señalado en la Resolución 552 del 8 de septiembre de 2011, mediante la cual se declaró la urgencia manifiesta, la UAESP expidió la Resolución 522 del 18 de agosto de 2011 ordenando suspender la Licitación 001 de 2011, en cumplimiento del mandato que impartió la Corte Constitucional; así mismo, se consignó que para el momento en que se expidió la Resolución 552 de 2011 la Corte Constitucional no había adoptado ninguna decisión de fondo frente al incidente.
Como se dijo en el recurso, el a quo, al referirse a la declaratoria de urgencia manifiesta efectuada mediante Resolución 552 del 8 de septiembre de 2011, no dijo que se hubiese motivado en el auto de la Corte Constitucional 183 del 18 de agosto de 2011, que ordenó la suspensión de la licitación 001 de 2011, pero esta Sala advierte que si expresó que los contratos de concesión para la prestación del servicio de aseo que estaban vigentes se vencían el 15 de septiembre de 2011, es decir, que no se contaría con empresas que prestaran el servicio a través de contrato.
Por otra parte, la declaratoria de la urgencia manifiesta efectuada mediante la Resolución 065 del 8 de febrero de 2012 se fundamentó en que se debía dar cumplimiento a las órdenes y exhortos contenidos en el Auto 275 del 19 diciembre de 2011 emitido por la Corte Constitucional, para garantizar que el nuevo proceso licitatorio tuviera acciones afirmativas que involucraran a la población recicladora del Distrito, en los términos señalados por la Corte Constitucional, incluidos los exhortos realizados a la CRA.[12
En dicho auto la Corte Constitucional declaró el incumplimiento por parte de la UAESP de las órdenes conferidas en la sentencia T-724 de 2003 y de los criterios generales fijados en el auto 268 de 2010, determinó dejar sin efecto la Licitación Pública 001 de 2011 y todos los actos administrativos dictados con ocasión de dicho proceso.
También dispuso la Corte Constitucional en el Auto 275 del 19 de diciembre de 2011, lo siguiente: i) que la Alcaldía a través de la UAESP definiera un esquema de metas a cumplir en el corto plazo con destino a la formalización y regularización de la población de recicladores, el cual debía ser entregado a esa corporación y a la Procuraduría General de la Nación a más tardar el 31 de marzo de 2012; ii) exhortó a la CRA para revisar y definir parámetros generales para la prestación del servicio de separación, reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, remitir un informe con los parámetros a más tardar dentro del primer trimestre del año 2012 y asegurarse de que se reflejara en la estructura tarifaria que debía ser fijada por ley en el año 2012; iii) que la CRA acompañara y prestara su colaboración a la UAESP en la definición de la regulación especial a nivel distrital dirigida a la regularización de la población de recicladores; iv) ordenó a la UAESP normalizar en el menor tiempo posible la prestación del servicio público de aseo, a través del esquema que estimara pertinente, atendiendo a las metas fijadas por el Distrito para entrar a operar en el corto plazo a favor de los recicladores; y, (v) ordenó a la UAESP actualizar el censo de recicladores.
Contrario a lo señalado en el recurso, observa la Sala Disciplinaria que se indicó en el fallo que el fundamento para declarar la urgencia manifiesta mediante Resolución 065 de 2012 fue el Auto 275 de 2011 proferido por la misma Corte, y aunque no se enunciaron las diferencias en la motivación con la Resolución 552 de 2011, de su contenido a simple vista se perciben distintos, por lo que no puede aceptarse el argumento esbozado en el recurso, según el cual en el fallo no se determinó que la motivación de las declaratorias fue diferente.
Para esta instancia, aun cuando la motivación de dichas declaratorias fue diferente, los contratos celebrados en virtud de la primera declaratoria de urgencia manifiesta (Res. 552 de 2011) se pactaron por un plazo de 6 meses, hecho del cual el a quo infirió que con ello se había cumplido el artículo 1.3.5.4., literal c) de la Resolución 151 de 2001, en el que se reguló que los contratos celebrados en virtud de urgencia manifiesta no tendrían un plazo de 6 meses. Además, los contratos iniciales que fueron celebrados con fundamento en la segunda declaratoria de urgencia manifiesta (Res. 065 de 2012) también tuvieron un plazo de 6 meses, hasta que ellos fueron prorrogados.
Considera esta colegiatura que es válido el paralelo que el a quo realizó respecto del plazo de los contratos celebrados en virtud de la primera y la segunda declaratoria de urgencia manifiesta, para señalar que se habían pactado por un plazo de 6 meses, en cumplimiento de la norma que se citó como violada, pues lo hizo para contradecir el argumento de defensa referente a que la norma era ambigua o confusa, al inferir que efectivamente fueron celebrados por el tiempo máximo que estableció la Resolución 151 de 2001 en su artículo 1.3.5.4 literal c), y que el incumplimiento se produjo con la celebración de las prórrogas cuestionadas.
Vislumbra este despacho que a dicho argumento se refirió el fallador de primera instancia cuando dijo que la defensa desconoció los antecedentes que precedieron la celebración de los contratos, aunque no se aludió como un hecho atribuido a la investigada.
Advierte la Sala Disciplinaria que el recurso de apelación acierta en que las órdenes que dio la Corte Constitucional mediante el Auto 275 del 19 de diciembre de 2011, fundamento de la urgencia manifiesta declarada por Resolución 065 del 8 de febrero de 2012, al vencerse el plazo de los contratos de concesión del servicio público domiciliario de aseo en Bogotá, n.o 013, 014, 015 y 016 del 7 de marzo de 2012, el 7 de septiembre de 2012 no se habían cumplido en su totalidad.[13
Lo anterior, por cuanto la Alcaldía, a través de la UAESP, definió el esquema de metas a cumplir a corto plazo para la formalización y regularización de la población antes de vencido el plazo otorgado (31 de marzo de 2012), pero no se habían ejecutado los demás compromisos, esto es, que la CRA debía revisar y definir los parámetros generales para la prestación del servicio, remitir a la Corte el correspondiente informe, verificar la estructura tarifaria, acompañar y colaborar a la UAESP en la definición de la regulación especial de la población de recicladores, y que la UAESP no había normalizado la prestación del servicio de aseo.
En resumen, la Sala Disciplinaria puede concluir que cuando se suscribieron las prórrogas a los contratos no se habían cumplido totalmente algunas de las actividades que fueron consideradas en la declaratoria de la urgencia manifiesta efectuada mediante Resolución 065 de 2012, por lo tanto, es preciso estudiar los pronunciamientos jurisprudenciales sobre esta figura.
3.1.2 La urgencia manifiesta y los contratos celebrados con ocasión de ella.
La figura de la urgencia manifiesta está consagrada en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, de la siguiente forma:
La recurrente citó los fallos de la Corte Constitucional C-772 de 1998, T-618 de 2000 y SU-562 de 1999, en las que se establecieron las condiciones para declarar y hacer uso de la figura de Urgencia Manifiesta, para señalar que se presume que la misma persistirá hasta tanto las condiciones que la originaron hayan sido superadas, aunque no se consagre un plazo límite sí la circunscribe a la continuidad del servicio, al suministro de bienes o a la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, aplicación que desconoció el a quo y que no corresponde a la Procuraduría la interpretación de las normas.
En la sentencia C-772 de 1998[14, con fundamento en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, se define la figura como «una situación que puede decretar directamente cualquier autoridad administrativa, sin que medie autorización previa, a través de acto debidamente motivado», y enumera como presupuestos para que se configure los siguientes:
i) Cuando la continuidad del servicio exija el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; ii) Cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; iii) Cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas; iv) en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos; v) le permite a la autoridad administrativa realizar de manera directa, en sus propios presupuestos, los ajustes o modificaciones presupuestales, conforme con la ley orgánica del presupuesto y hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto de la entidad; y vi) la vigilancia sobre las actuaciones que se deriven de su declaratoria debe ejercerla el organismo de control de manera especial e inmediata.
En la sentencia SU-562 de 1999[15 y el fallo de tutela T-618 del 2000[16 la Corte Constitucional no hizo mención alguna a la figura de urgencia manifiesta contemplada en el Estatuto de Contratación Administrativa, como se indicó en el recurso.
No obstante hay otras sentencias en las que la Corte Constitucional habla sobre el tema, como aquella en la que declaró exequible el artículo 42 de la Ley 80 de 1993[17, al no encontrar reparo de constitucionalidad por ser una justa excepción a los procedimientos reglados de selección objetiva porque su aplicación está sujeta a la existencia de situaciones evidentes de calamidad pública o desastre que afecten de manera inminente la prestación de un servicio y que por su propia naturaleza hacen imposible acudir al trámite de escogencia reglada del contratista. Además, que los posibles excesos generados por su aplicación práctica se morigeran con la exigencia de que la declaración conste en acto administrativo motivado, con el control ejercido por la autoridad fiscal sobre los contratos celebrados y el acto administrativo que la declaró, sin perjuicio de otros mecanismos de control que señale el reglamento.
El Consejo de Estado[18 también se pronunció sobre los elementos esenciales de la urgencia manifiesta, como una modalidad de contratación directa y mecanismo excepcional que otorga instrumentos efectivos a las entidades para celebrar contratos necesarios para enfrentar situaciones de crisis cuando es imposible celebrarlos a través de licitación o contratación directa, por no contar con el plazo indispensable para adelantarla:
i) Necesidad de remediar o evitar males presentes o futuros pero inminentes, ocasionados por los estados de excepción, por la paralización de los servicios públicos, provenientes de situaciones de calamidad, constitutivas de fuerza mayor o desastres u otra circunstancia similar que no dé espera su solución; ii) la obligación de verificar que el objeto del contrato necesita permanencia o que la administración requiere garantizar la continuidad de un servicio que exige suministro de bienes, ejecución de obras o la propia prestación de servicios; iii) es excepcional, por lo que no puede convertirse en una regla general o un instrumento discrecional en manos de autoridades públicas, su aplicación es de derecho estricto por la configuración de las precisas causales establecidas por la ley, no puede ser abusiva y contraria a los principios de la contratación estatal; iv) debe declararse mediante un acto administrativo motivado en razones ciertas y convincentes que permitan verificar la verdadera necesidad de recurrir a dicho mecanismo, ya que depende de los motivos de mérito o conveniencia que fueron valorados; y v) tiene un régimen jurídico especial, al ser el único caso en el que se permite el contrato consensual, al prevalecer el interés general sobre las formalidades, las cuales ceden ante situaciones excepcionales.
En cuanto a la motivación de la declaratoria de urgencia manifiesta, se agregó que de la disposición se infiere que puede ejecutarse a través de uno o varios contratos que se funden en el mismo motivo, «pero, en la motivación se debe hacer referencia específica a cada uno de los contratos que se vayan a celebrar con el objeto de señalar claramente su causa y finalidad».
En un pronunciamiento más reciente la misma corporación[19 señaló que las medidas que se adopten y el objeto de los contratos celebrados deben tener directa relación con el estado de crisis, las estipulaciones contractuales en torno al precio y el plazo pactados deben responder a la urgencia y necesidad que motivó su celebración, y concebirse para superar el estado de amenaza del bien que generó su celebración mientras se ponen en marcha las actividades dirigidas a adelantar el procedimiento de selección dentro de condiciones de normalidad.
También se exige que la urgencia manifiesta responda a la circunstancia de emergencia que motivó su celebración para conjurar la crisis, por lo que no puede sobrepasar del lapso razonable para enfrentar la emergencia, pues mientras tanto la entidad está en la obligación de realizar las gestiones para adelantar el respectivo procedimiento de selección a través de licitación pública para entregar en concesión el servicio público de aseo.
En conclusión, para todos los contratos a los que se les aplique la Ley 80 de 1993 y puedan ser celebrados bajo la figura de la urgencia manifiesta consagrada en su artículo 42, como máximo, deben tener el plazo razonable para conjurar exclusivamente la crisis que la generó, el cual debe ser estrictamente valorado por el servidor público que proceda a la declaratoria y celebración.
No obstante lo anterior, la Sala Disciplinaria considera que en el presente caso no solamente se aplica el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 pues, como los contratos tratan sobre la concesión del servicio público de aseo, existe también un reglamento expedido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico que reguló el plazo que deben tener los contratos celebrados bajo dicha figura, la Resolución 151 de 2001, norma que fue citada como violada, en razón a lo cual es necesario analizar si dicho reglamento debía ser observado en los hechos investigados.
3.1.3 Resolución 151 del 2001 expedida por la CRA.
En el recurso se dijo que fue mal valorada la prueba que soportó el argumento consistente en que la vía jurídica para garantizar la prestación del servicio de aseo en Bogotá no era la prórroga de los contratos, pues ese objetivo no podía alcanzarlo mediante la aplicación de la Resolución 151 de 2001, y debía cumplir con tal finalidad pues así lo imponía la Resolución 065 de 2012, la Constitución Política, y los contratos en su cláusula segunda al estipular dentro de su régimen legal la aplicación de la Constitución Política.
Las comisiones de regulación son órganos administrativos, colegiados, de la Rama Ejecutiva, con carácter técnico y especializado (artículos 38 y 48 de la Ley 489 de 1998), creadas como Unidades Administrativas Especiales con la función de regular la prestación de los servicios públicos domiciliarios (arts. 365 y 367 de la Constitución Política y artículo 69 Ley 142 de 1994), a través de las competencias, asignadas por la ley o delegadas por el Presidente de la República, expiden normas de carácter general o particular para someter la conducta de las personas que prestan los servicios públicos domiciliarios en los términos de la Constitución y la ley (art. 14 num.18 Ley 142 de 1994).
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, de acuerdo con sus funciones (art. 73 y 74.2 de la Ley 142 de 1994) y en virtud del artículo 35 de la misma norma, tienen la competencia para desarrollar normas de carácter contractual para estimular la participación de oferentes en los procesos contractuales que se adelanten para la prestación del servicio público, facultad que desarrolló la Resolución 151 de 2001 al establecer en el artículo 1.3.5.4 los contratos que debían celebrarse por licitación pública y sus excepciones.[20
De acuerdo con lo anterior, considera la Sala Disciplinaria que la CRA al disponer a través de la Resolución 151 de 2001, artículo 1.3.5.4, literal c), que los contratos celebrados en virtud de la figura de urgencia manifiesta no podían celebrarse a plazos superiores a 6 meses, expidió una regla dentro de su facultad legal de regular la prestación de los servicios públicos; por lo tanto, es una norma especial de cumplimiento obligatorio que no se contrapone a las normas que regulan la figura de la urgencia manifiesta en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, sino que la complementa específicamente en materia de los contratos celebrados para la prestación del servicio de agua y saneamiento básico.
Adicionalmente, esta instancia disciplinaria avizora que la regla contenida en el artículo 1.3.5.4, literal c), de la Resolución 151 de 2001 de la CRA debe entenderse en su sentido literal, al no ser oscura ni ambigua y no requerir ninguna interpretación, toda vez que dispone claramente que en caso de urgencia manifiesta los contratos celebrados «no pueden celebrarse a plazos superiores a seis (6) meses», esto es, que el o los contratos que se celebren no pueden superar el referido plazo. De ninguna manera puede inferirse, como lo hace la recurrente, que la disposición no se refiere a las prórrogas, por cuanto el plazo de un contrato comprende el término pactado en el acuerdo principal junto con sus prórrogas, ya que ellas hacen parte del mismo bilateral, sin que sea necesario que expresamente se prohíban.
De esta manera, puede concluir esta colegiatura que al artículo 1.3.5.4, literal c) de la Resolución 151 de 2001 de la CRA no se le ha dado ningún alcance que desborde los límites de su redacción, contrario a lo señalado por la impugnante, sino que su aplicación obedece a su contenido y sentido natural.
En cambio, si se interpretara la norma de la manera propuesta por la investigada se estaría desnaturalizando su finalidad, que es establecer un límite máximo para el plazo de los contratos celebrados en virtud de la urgencia manifiesta y garantizar que las excepciones a la obligación de adelantar licitación para la celebración de los contratos para la prestación del servicio de aseo tengan reglas más estrictas que los demás contratos; además, de entenderse de tal forma podrían suscribirse prórrogas indefinidas que burlarían no solamente la resolución expedida por la CRA sino el carácter excepcional y temporal de la figura.
Otro aspecto que la Sala tiene en cuenta es que la Resolución 065 de 2012, pese a que no dijo nada en relación con la duración que tendrían los contratos que se celebrarían en virtud de ella, hizo referencia a la precedente declaratoria de urgencia manifiesta, mencionó que los contratos fueron celebrados por el plazo de 6 meses, por ser el término máximo autorizado por la Resolución 151 de 2001, alusión que lleva a considerar que en la Resolución 065 de 2012 se hizo explícito el sentido de la norma sin esfuerzo alguno.
Además de lo anterior, esta instancia observa que el director ejecutivo de la CRA, mediante oficio CRA 2012110010961 del 9 de marzo de 2012, respondió negativamente dos requerimientos de la UAESP fechados el 24 y el 27 de febrero de 2012,[21 para ampliar el plazo de 6 meses establecido por la Resolución 151 de 2002, al considerar que solo así se cumplía la excepción de adelantar la licitación pública.[22
Por ende, esta colegiatura no comparte la postura de la investigada de que fuese jurídicamente imposible declarar nuevamente la urgencia manifiesta, como tampoco que se requiriera una norma que expresamente lo permitiera, siempre que concurrieran las causales que la soportan y, no obstante, que hubiesen variado algunas de las circunstancias iniciales.
La Sala Disciplinaria no advierte que el a quo hubiese apreciado inadecuadamente el mencionado argumento referente a que la vía jurídica era otra declaratoria de urgencia manifiesta, al encontrase frente a un tema especial como es el de la prestación del servicio público de aseo, respecto del cual la Constitución y la ley ha facultado a la CRA para que expida normas complementarias en materia contractual, que deben ser observadas en casos específicos.
De igual manera aprecia la Sala que en los hechos investigados tal circunstancia condujo a que los controles fuesen más estrictos que en los contratos celebrados en otras condiciones y por otros objetos, pues era el deber de la investigada garantizar la continuidad en la prestación del servicio de aseo en Bogotá aplicando el reglamento expedido por la CRA mediante la Resolución 151 de 2001, verificando los motivos que sustentaban que la entidad debía continuar utilizando la figura de la urgencia manifiesta, y expidiendo otro acto motivado que así lo expresara en el que se indicara la necesidad de suscribir otros contratos de concesión.
Esta postura de la Sala adquiere mayor firmeza si se tiene en cuenta que en las prórrogas suscritas se plasmaron las actividades encomendadas por la Corte Constitucional que faltaban por ejecutar y que habían motivado la declaratoria de la urgencia manifiesta que estaba en curso. Dichas acciones fueron el ajuste del régimen tarifario y la modificación de las correspondientes regulaciones en el plazo establecido por la corporación, según la comunicación de la CRA no 20122110014361 del 30 de marzo de 2012 a la Corte Constitucional en la que solicitó la ampliación del término para el mes de octubre de 2013, y el «Estudio de Verificación de Motivos para la Concesión del Servicio de Recolección, Barrido y Limpieza de Residuos Ordinarios», que la UAESP presentó para la aprobación de la CRA, mediante oficio 20127010056881 del 30 de julio de 2012, como prerrequisito para la estructuración de la licitación pública.[23
De acuerdo con lo anterior, la Sala Disciplinaria considera que para el momento en que se celebraron las prórrogas, el 16 de agosto de 2012, se conocía que los plazos señalados por la Corte Constitucional no se estaban cumpliendo en todas las actividades pendientes por realizar, porque ya se habían solicitado aplazamientos por la CRA para el siguiente año y el estudio entregado por la UAESP para la aprobación de la citada comisión había sido devuelto el día anterior para realizar ajustes, con la advertencia de que no se iniciarían las actuaciones administrativas hasta que estas fueran efectuadas.
En este contexto, vislumbra esta colegiatura que la urgencia manifiesta declarada mediante la Resolución 065 de 2012 no se había superado pero los motivos que la generaron no se mantenían en las mismas condiciones, porque las actividades que debían cumplir las diferentes entidades para conjurarlas no se estaban cumpliendo de la manera prevista por la Corte y no se iban a cumplir en el plazo pactado en los contratos, situación que requería ser evaluada para estudiar la procedencia de una nueva declaratoria.
Adicionalmente la Sala Disciplinaria tiene en cuenta que la Contraloría de Bogotá, al efectuar el control a la celebración de las prórrogas de los contratos 013, 014, 015 y 016 de 2012 en cumplimiento del artículo 43 de la Ley 80 de 1993, señaló que no encontró fundamento para su celebración y, en cambio, encontró que se desconocieron la planeación y gestión pública y el artículo 1.3.5.4, literal c), de la Resolución 151 de 2001, expedida por la CRA, en virtud de la cual los contratos de concesión del servicio de aseo suscritos por urgencia manifiesta no pueden celebrarse con plazos superiores a 6 meses; y agregó que si en los contratos de concesión se pactó ese plazo era claro que no era posible prorrogarlos, en consideración a lo cual decidió remitir copias a este ente de control.
Esta instancia tampoco halla la incompatibilidad que pregona la impugnante entre el artículo 1.3.5.4, literal c) de la Resolución 151 de 2001 expedida por la CRA y las normas constitucionales y legales, por el contrario, como se analizó en precedencia, corresponde al desarrollo de la facultad reglamentaria otorgada por los artículos 365 y 367 de la Constitución Política y la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, concluye esta Sala que no había lugar a desconocer la Resolución 151 de 2001, ya que con su cumplimiento se estaba garantizando la participación de los oferentes en la contratación, finalidad que observa las normas constitucionales; y en consecuencia, al existir una vía jurídica que no vulneraba el ordenamiento constitucional ni legal, ni hacía necesario suspender la prestación del servicio de aseo, le era exigible adoptarla para no incurrir en falta disciplinaria.
3.2 Tipicidad.
En el auto de cargos se citaron como normas violadas el artículo 6o de la Constitución Política, el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, la Resolución 151 de 2001 de la CRA, en el artículo 1.3.5.4, literal c), y las cláusulas segunda y sexta de los contratos 013 a 016 de 2012 celebrados entre la UAESP y los concesionarios del servicio de aseo en Bogotá, con fundamento en las cuales se incurrió en falta disciplinaria por infringir la prohibición establecida en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002 de incumplir los deberes contenidos en la ley y los reglamentos.
Considera la Sala Disciplinaria que se encuentra demostrado que en virtud de la urgencia manifiesta declarada por la UAESP mediante la Resolución 065 del 8 de febrero de 2012[24, con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio público de aseo en Bogotá mientras se establecían las condiciones para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto 275 del 19 de diciembre de 2011, se celebraron los contratos de concesión 013 a 016 el 7 de marzo de 2012,[25 con los operadores (Lime, Aseo Capital, Atesa y Ciudad Limpia) que venían prestando el servicio de aseo en Bogotá, por el término de 6 meses, en los cuales se estipuló en la cláusula segunda que estarían sometidos a la Ley 142 de 1994, la Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007, sus decretos reglamentarios, y entre otras resoluciones, la 151 de 2001.
El 24 y 27 de febrero de 2012 la UAESP solicitó a la CRA ampliar el plazo de 6 meses señalado, por el literal c) del artículo 1.3.5.4. de la Resolución 151 de 2001, para los contratos celebrados para la prestación del servicio de aseo por urgencia manifiesta, requerimiento que fue negado el 9 de marzo de 2012 mediante oficio CRA 20122110010961, por el director ejecutivo de la CRA, pues en caso de superarse no estaría cobijada por la excepción a la licitación pública.[26
El 16 de agosto de 2012, la doctora Carolina Abusaid Graña, como directora (e) de la UAESP suscribió con los contratistas las prórrogas a los contratos de concesión 013 a 016 de 2012, por el término de tres meses.[27
Como lo señaló el a quo, se desconoció el artículo 40 de la Ley 80 de 1993[28, norma que establece que las entidades estatales pueden celebrar contratos para el cumplimiento de los fines estatales y pactar cláusulas o estipulaciones que las partes consideren convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración, pues al celebrar los contratos de concesión de aseo n.o 013, 014, 015 y 016 de 2012 la UAESP estipuló en su cláusula segunda que dentro del régimen legal de estos contratos se aplicaría la Resolución 151 de 2001, emitida por la CRA, en cuyo artículo 1.3.5.4. literal c) se establece un plazo máximo de 6 meses para la celebración de los contratos, los cuales comprenden sus prórrogas, por lo tanto, su término no era discrecional, y en la cláusula sexta de los contratos se determinó que su plazo sería de 6 meses, sin que se hubiese contemplado la posibilidad de suscribir prórrogas.
Entonces, contrario a lo señalado en el recurso, la vulneración del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 si está probada en el proceso, se dijo en qué había consistido su vulneración y se complementó con las cláusulas segunda y sexta de los contratos de concesión 013, 014 y 015 y 106 de 2012 y el artículo 1.3.5.4. literal c) de la Resolución 151 de 2001 proferida por la CRA.
Por lo tanto, la señora Abusaid como directora (encargada) de la UAESP, al suscribir las prórrogas por tres meses a los contratos 013, 014, 015 y 016 de 2012, cuando ya había transcurrido el plazo de los 6 meses, desconoció lo establecido en el literal c), del artículo 1.3.5.4 de la Resolución 151 de 2001, comportamiento que se encuentra descrito como falta disciplinaria en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, que establece la prohibición de incumplir los deberes contenidos en la ley y los reglamentos.
En cuanto a la mención que se hizo del artículo 6o de la Constitución Política dentro de las normas violadas, es preciso aclarar que la señalada norma constitucional no contiene una regla, deber o prohibición que sea susceptible de ser incumplida, sino que comprende el principio constitucional que soporta la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.
La Sala Disciplinaria concluye que la conducta realizada por la investigada se tipifica como falta disciplinaria, en virtud de lo cual se procederá a analizar si en ella concurren las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria que se indicaron en la impugnación.
3.3 Causales de exclusión de responsabilidad.
La investigada sostuvo que al realizar su conducta cumplió sus deberes legales y constitucionales, y que estuvo amparada por las causales de exclusión de responsabilidad consagradas en los numerales 2, 3, 4 y 6 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, por lo cual se procederá a analizar si aquellas se configuraron:
3.3.1 Estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado.
Sostuvo la impugnante que no cometió falta disciplinaria en virtud del estricto cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales como funcionaria pública, por haber dado aplicación a la Constitución Política y a la ley.
Explicó en el recurso que las prórrogas de los contratos se celebraron con el fin de garantizar a los habitantes la prestación del servicio público domiciliario de aseo, partiendo del postulado constitucional que señala que son servicios públicos a cargo del Estado la atención a la salud y al saneamiento ambiental (art. 49), el derecho que tiene todas las personas de gozar de un ambiente sano (art. 79 inciso 1), que al municipio le corresponde prestar los servicios públicos (art. 311), el deber de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de calidad de vida de la población que tienen como objetivo la satisfacción de las necesidades de saneamiento ambiental (art. 366), dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado dentro de los cuales se encuentra asegurar la prestación de los servicios públicos (arts. 2 y 365), disposiciones constitucionales que deben aplicarse de preferencia en caso de incompatibilidad con otras normas jurídicas, en virtud del artículo 4o constitucional.
Afirmó que con su actuar la prestación del servicio público de aseo se llevó a cabo sin generar traumatismos para la ciudad y sus habitantes; se preservó el patrimonio público; se evitó que el Estado fuera responsable por el daño antijurídico que se hubiese causado a los habitantes de Bogotá en el evento en que se hubiese suspendido, y se garantizaron los fines esenciales del Estado.
Señaló otras normas que según ella tenía el deber de cumplir por encima de la Resolución 151 de 2001, entre ellas, el artículo 27 de la Ley 734 de 2002 según el cual tenía el deber jurídico de impedir un resultado, pues no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivalía a producirlo; el artículo 3o de la Ley 80 de 1993, que consagra que las entidades deben buscar el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos; el artículo 40 inciso 2o ibidem que dispone la posibilidad de celebrar contratos que requieran el cumplimiento de los fines estatales, y como los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, era su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes, para sostener que prorrogó los contratos en cumplimiento de los fines esenciales del Estado y para garantizar la continua y eficiente prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá.
También dijo que debía observar los deberes de los servidores públicos contemplados en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002 numerales 1, 2, 7, y 15:
2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial.
7. Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones siempre que no serán contrarias a la Constitución Nacional.
15. Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos.
Esta causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, consagrada en el artículo 28 numeral 2o de la Ley 734 de 2002, exige que por lo menos se trate de dos deberes que se encuentren en conflicto o que sean contrapuestos, y dada su oposición no es posible el cumplimiento de ambos, por lo cual, de la ponderación que el servidor público realice para considerar el que sea de mayor importancia, con fundamento en los principios de la función pública y los fines del Estado, éste debe cumplirse y no el otro.[29
En el presente caso, como se estudió con antelación, para la Sala Disciplinaria no existe contraposición o exclusión entre el deber de cumplir las normas constitucionales señaladas por la investigada para garantizar la continuidad en la prestación del servicio de aseo en Bogotá, y el cumplimiento de lo dispuesto por la CRA en la Resolución 151 de 2001, artículo 1.3.5.4., literal c), pues dicho reglamento contiene las normas especiales expedidas por la autoridad facultada por la ley para regular la prestación del servicios de agua potable y saneamiento básico, y aún para proferir normas de carácter contractual para garantizar la concurrencia de oferentes en los procesos adelantados para la celebración de estos especiales contratos.
Tampoco se observa contradicción con los deberes contenidos en los numerales 1, 2, 7 y 15 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, porque precisamente tratan sobre el cumplimiento de la Constitución, de prestar con diligencia, eficiencia e imparcialidad del servicio, cumplir con las disposiciones de los superiores jerárquicos siempre que no sean contrarias a la Constitución Política, y ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común.
Por otra parte, como también se afirmó en precedencia, la investigada estaba en condiciones de garantizar que se continuara prestando el servicio sin necesidad de desconocer la Resolución 151 de 2001, artículo 1.3.5.4., literal c), toda vez que para el 16 de agosto de 2012, fecha en que se suscribieron las prórrogas, no se vencía el plazo de los contratos de concesión del servicio de aseo, pues tal evento solo se daría hasta el 7 de septiembre de 2012, es decir, que tuvo la posibilidad de dar viabilidad para que se efectuara otra declaratoria de urgencia manifiesta con fundamento en las condiciones existentes para ese momento.
Además, si se tiene en cuenta los pocos días en que se desempeñó la disciplinada como directora encargada, una nueva declaratoria de urgencia manifiesta hubiese permitido que posteriormente se celebraran los contratos de concesión para la prestación del servicio, acatando la Resolución 151 de 2001, toda vez que para el momento en que firmó las prórrogas a los contratos de concesión aún no era posible iniciar el proceso licitatorio para la selección pública de los operadores, porque la CRA aún no había emitido concepto sobre la verificación de los motivos para la constitución de las áreas de servicio exclusivo de aseo, lo cual era requisito indispensable.
Por ende, estima la Sala que no se presentó conflicto ni contradicción entre los mencionados deberes, por lo que no había lugar a preferir uno sobre el otro y, más bien, el plazo máximo establecido para los contratos celebrados por urgencia manifiesta es la reglamentación expedida por la autoridad competente para garantizar la adecuada celebración de los contratos para la concesión del servicio público de aseo.
Por las razones anteriormente esbozadas, considera esta instancia que no se configura esta causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria.
3.3.2 Cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales.
En el recurso de apelación se indicó que se había demostrado que el actuar de la investigada obedeció al cumplimiento de una instrucción impartida por su superior jerárquico, quien avaló previamente el negocio jurídico celebrado al desempeñarse también como subdirector de asuntos legales, y haber sido reconocida y avalada por el titular de la cartera, mediante correo electrónico enviado desde el extranjero en el que le dice «hiciste lo correcto, las prórrogas había que firmarlas si o sí».
Para la Sala Disciplinaria se encuentra demostrado en la Resolución 386 del 10 de agosto de 2012[30, mediante la cual se encargó como directora de la UAESP a la doctora Carolina Abusaid Graña, Subdirectora Administrativa y Financiera, que quien venía desempeñándose como director de la UAESP, también en encargo, fue el doctor Carlos Arturo Arboleda Montoya, de lo cual se aprecia la existencia de una relación jerárquica de subordinación.
También está probado en un correo electrónico que la señora Abusaid le envió al doctor Carlos Arturo Arboleda Montoya, el 17 de agosto de 2012, que la investigada le informó que ya estaban firmadas las prórrogas y que trató de hacer todo lo que le encomendó lo mejor posible. En la respuesta aquel le expresó que las prórrogas había que firmarlas y que hizo lo correcto.[31
De la mencionada comunicación esta Sala infiere que el doctor Carlos Arturo Arboleda Montoya, en su condición de director de la UAESP, dio la instrucción a la señora Abusaid de firmar las prórrogas de los contratos.
Esta causal de exclusión de responsabilidad se configura si se presenta: i) una relación funcional de subordinación, entre quien imparte la orden y quien la obedece; ii) una orden impartida por el superior al subordinado jerárquico en forma expresa, inequívoca y determinante de la voluntad; y iii) una orden legítima o conforme a derecho e imperativa.[32
Para que se configure la presente causal de justificación se requiere que la orden impartida sea conforme a derecho, elemento que a juicio de esta instancia no se cumple en este caso, por cuanto la instrucción de suscribir las prórrogas implicaba desconocer lo dispuesto en el artículo 1.3.5.4., literal c), de la Resolución 151 de 2001, emitida por la CRA, y en esas condiciones la investigada no estaba obligada a acatarla, toda vez que sobre el principio de jerarquía que rige la estructura administrativa se impone el principio de legalidad.
En síntesis, considera la Sala Disciplinaria que no se configuró la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria consagrada en el numeral 3 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.
3.3.3 Por salvar un derecho propio o ajeno al cual debe ceder el cumplimiento del deber.
En el escrito de impugnación se indicó que la investigada actuó en virtud del cumplimiento del deber en razón de garantizar los fines esenciales del Estado y preservar los derechos de las personas al saneamiento básico y a gozar de un ambiente sano, consagrados en los artículos 49 y 78 de la Constitución.
La mencionada causal consiste en la contraposición de un derecho funcional con un deber funcional, que lleva a que el derecho se imponga sobre el deber con fundamento en los criterios de necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.[33
El artículo 49 de la Constitución Política de Colombia consagró como derecho colectivo la atención a la salud y al saneamiento ambiental garantizando el acceso a todas las personas, al considerarlos como servicios públicos a cargo del Estado; y en el artículo 79 de la Carta se establece el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano.
No obstante, no hay oposición entre el artículo 1.3.5.4, literal c) de la Resolución 151 de 2001 expedida por la CRA y las normas constitucionales que consagran los referidos derechos, sino que es la forma en que la autoridad facultada para reglamentar su adecuado ejercicio garantiza el reconocimiento de tales derechos.
Además, no hubo imposibilidad en reconocer los mencionados derechos, garantizando la prestación del servicio público de aseo, y al mismo tiempo dar cumplimiento al deber que se consideró incumplido.
En consecuencia, para esta colegiatura tampoco se configuró la señalada causal de justificación de responsabilidad disciplinaria.
3.3.4 Actuar con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.
En el recurso de apelación se afirmó que lo dicho por el aquo, al resolver esta misma causal, era una conjetura, pues no estaba demostrado que la investigada no hubiera leído los contratos y sus soportes.
Se señaló en la impugnación que a la disciplinada se le instruyó por el director de la entidad que era prioritario firmar las prórrogas de dichos contratos, con la finalidad de garantizar la prestación del servicio de aseo de la ciudad de Bogotá; también se le informó que las prórrogas estaban listas, revisadas y aprobadas por las partes, con las cartas de aceptación emitidas por los prestadores del servicio, que sólo faltaba ser suscritas para ser legalizadas y perfeccionadas al término de los contratos iniciales, con el objeto de que no se viera interrumpida la prestación del servicio público esencial de aseo en la ciudad de Bogotá.
Se agregó que la investigada revisó los documentos, que la contraparte quizo suscribir las prórrogas, que contó con la anuencia del director de la entidad, quien también se desempeñaba como subdirector de asuntos legales, y atendiendo a sus deberes legales de cumplir la Constitución y garantizar la no interrupción del servicio público de aseo, no tuvo argumentos para desacatar la instrucción de su superior y cuestionar la decisión institucional adoptada, fundamentada por el equipo jurídico de la entidad, al no ser abogada y ser ingeniera industrial.
Sin embargo, la Sala Disciplinaria llama la atención que para que se configure esta causal de exclusión de responsabilidad se requiere que haya una discordancia entre la conciencia del autor y la realidad, es decir, que la persona actúe convencida que no estaba incurriendo en falta disciplinaria por un error invencible o del que no se tiene posibilidad de salir pese a haber desplegado las acciones correspondientes para ello.[34
En el fallo de primera instancia se argumentó que el error era vencible porque la investigada había podido salir de él obrando con el cuidado que le era exigible, revisando los soportes de la contratación e informándose sobre la procedencia de las prórrrogas antes de suscribirlas, tesis que soportó en la comunicación mediante la cual la CRA le respondió a la UAESP que no era viable que los contratos celebrados en virtud de la urgencia manifiesta tuvieran una duración superior a 6 meses como lo establece el artículo 1.3.5.4. de la Resolución 151 de 2001, prueba documental que obra en el proceso y se identifica con el número 20122110010961 del 9 de marzo de 2012.[35
Por otra parte, esta instancia advirtió que la investigada en su versión libre señaló que quien consideró la celebración de la prórroga de los contratos de concesión fue el doctor Carlos Arturo Arboleda Montoya, quien expuso a los prestadores del servicio de aseo de Bogotá, el 30 de julio de 2012, los argumentos que en derecho sustentaban la determinación, en virtud de lo cual los prestadores manifestaron su intención, indicaron que su proceder no fue resultado de su decisión individual sino de la institución que avaló dicha situación, y no mencionó conocer la respuesta negativa de la CRA a la solicitud de la UAESP de ampliar el plazo máximo de los contratos en estudio.
Por lo tanto, considera esta instancia que no es una conjetura la afirmación realizada por el a quo, sino que provino de las explicaciones dadas por la investigada, toda vez que pese a que se le hubiese dado la instrucción por el director de la entidad y que se hubiese dado viabilidad por el equipo jurídico de la misma, dentro de los antecedentes de las prórrogas y los contratos de concesión se hallaba un documento en el que con claridad la CRA no aceptaba la posibilidad de ampliar el plazo de dichos contratos, situación que en una persona sin formación jurídica generaba duda de la legalidad de la misma y le hacía exigible realizar por lo menos un cuestionamiento al equipo jurídico de la entidad para que se dilucidara y fundamentara la posición que ya se había asumido. Lo anterior no se hizo por la investigada pese a que hacía menos de un mes se había vinculado a la UAESP.
A juicio de esta Sala el que la investigada no fuese abogada y llevara poco tiempo en la entidad no son condiciones que patenten a los servidores públicos para actuar, sin informarse suficientemente sobre los temas que deban decidir y sin solicitar los conceptos jurídicos y técnicos que sean necesarios.
En estas condiciones, el error en que dice haber estado la investigada al suscribir las prórrogas no es un error invencible, tal como lo sostuvo el a quo en su decisión, por lo tanto, no es excluyente de responsabilidad, y esta instancia se atendrá a las demás consideraciones que allí se hicieron al respecto para negar la configuración de la presente causal de justificación de su comportamiento.
3.3 Ilicitud sustancial.
Se dijo en el recurso que se apreció de manera indebida la ilicitud sustancial, al decir que afectó el deber funcional sin justificación alguna, por pretender garantizar la prestación del servicio de aseo a través de la prórroga, incumpliendo la Resolución 151 de 2001 y estando en la obligación de acudir a las opciones que le daba la ley para superar el problema, como lo era decretar la urgencia manifiesta o cualquier otro mecanismo ajustado a la Constitución y la ley.
En criterio de la recurrente no existió ilicitud sustancial, porque no se afectó el deber funcional, sino que el fallador pretende demostrar que se debía actuar de manera diferente sin establecer el fundamento jurídico que lo contemplara, e incluso se citó a manera de ejemplo, lo que el fallador consideró, por su propia iniciativa, se hubiera podido ejecutar, desconociendo las normas constitucionales y legales, sin justificar y soportar esta misma actuación.
Según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 la falta es antijurídica cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna. Para la Corte Constitucional[36 las conductas que impactan al derecho disciplinario son las que quebrantan sustancialmente el deber funcional, desconocen su función social, el buen funcionamiento del Estado y sus fines; la doctrina[37 agrega que para sancionar debe haberse infringido la función pública y sus principios.
Tiene en cuenta la Sala que en el cargo imputado a la investigada se le indicó haber incurrido en la falta disciplinaria consagrada en el artículo 35 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, al infringir la prohibición de incumplir los deberes contenidos en la Ley 80 de 1993, artículo 40, y en el reglamento señalado en el artículo 1.3.5.4 literal c) de la Resolución 151 de 2001 expedida por la CRA, de lo cual se extrae que el deber funcional de la doctora Carolina Abusaid Graña, al desempeñarse como directora en encargo de la UAESP, era no incurrir en la prohibición de incumplir los deberes contenidos en tales disposiciones y, como se estudió en acápites anteriores, lo hizo sin justificación alguna, ya que su conducta no estuvo amparada por ninguna causal de exclusión de responsabilidad, al haber tenido la posibilidad de garantizar la continuidad del servicio de aseo en Bogotá sin tener que transgredir ninguna norma, de la manera que con amplitud se ha tratado en estas consideraciones.
En cambio su comportamiento sí transgredió los principios que regulan la función administrativa, pues el desconocer las normas que regulaban el plazo máximo que debían tener los contratos de concesión para la prestación del servicio de aseo afectó el principio de moralidad que rige la función administrativa, toda vez que se lesionó el principio de legalidad al desconocer el ordenamiento jurídico que se citó como infringido, sin estar en imposibilidad de hacerlo.[38
En resumen, se afectó sustancialmente el deber funcional en la conducta imputada a la disciplinada.
3.4 Culpabilidad.
Se afirmó en el recurso de apelación que la disciplinada fue diligente, que actuó según su leal saber y entender, haber ejercido sus actuaciones de buena fe, haberse fundamentado en el equipo jurídico de la entidad al no ser abogada sino ingeniera industrial, y rechazó la afirmación efectuada por el fallador referente a que dada su profesión le asistía mayor responsabilidad.
También se dijo que a la investigada se le endilgó una responsabilidad objetiva que está proscrita por el artículo 13 del C.D.U., porque se dijo que con la sola suscripción de las prórrogas sin tener en cuenta la Resolución 151 de 2001 de la CRA es prueba de su culpabilidad y de incurrir en la falta disciplinaria.
Agregó que la disciplinada ingresó a laborar a la UAESP desde el 15 de julio de 2012, en el cargo de subdirectora administrativa, y fue encargada como directora sin cumplir un mes de vinculación con la entidad, con la ocasión de la comisión de servicio al exterior otorgada a quien se estaba desempeñando como director y a otros directivos.
Al revisar el fallo de primera instancia, la Sala observa que el elemento subjetivo se modificó de culpa gravísima a culpa grave, con fundamento en las circunstancias especiales que rodearon la suscripción de las prórrogas de los contratos 013 a 016 de 2012, al estimar que el incumplimiento imputado obedeció a una falta de cuidado que le era exigible en su condición de representante legal de la entidad, pues su descuido no fue ostensible, sino consecuencia de la precipitación con la que suscribió las prórrogas, ya que pudo esperar los 7 días que duró su encargo a que el director se reincorporara a sus labores y continuara con el trámite, toda vez que aún faltaba más de veinte días para vencerse el plazo de los contratos; no obstante, no obró con el cuidado necesario revisando los soportes de la contratación que le hubieran permitido conocer la respuesta negativa emitida por la CRA a la solicitud efectuada por la UAESP de ampliar el plazo de los contratos celebrados por urgencia manifiesta.[39
Adicionalmente, en cuanto a que la disciplinada no sea abogada sino ingeniera industrial, se dijo en el fallo que ello no constituía una circunstancia atenuante de la culpabilidad, que por el contrario era una situación que le exigía ser más cuidadosa en la celebración de los mencionados negocios jurídicos, porque actuó por poco tiempo.
Sobre este aspecto, esta instancia considera que dado que la decisión que le fue reprochada a la investigada tiene carácter jurídico, el que no sea abogada sino ingeniera industrial sí debe apreciarse en beneficio de la investigada al valorar la culpabilidad pues, aunque esta condición no la excluya de responsabilidad, es alusivo al conocimiento de la ilegalidad de su conducta, toda vez que constituye uno de los elementos para diferenciar si el comportamiento fue doloso o culposo. Por lo tanto, pese a la manifestación que realizó el a quo, lo que realmente se concretó es que se atenuó la culpabilidad en favor de la investigada, lo cual tuvo incidencia en que la sanción fuese menor.
No se observa que en el fallo se haya dicho que estaba demostrada la falta disciplinaria y la culpabilidad solamente al suscribir de las prórrogas sin tener en cuenta la Resolución 151 de 2001, pues fueron valorados todos los elementos constitutivos de la falta disciplinaria, lo que lleva a sostener que la responsabilidad endilgada no fue objetiva.
Advierte la Sala que el a quo tuvo en cuenta en favor de la investigada varias circunstancias que rodearon los hechos para considerar que su comportamiento se realizó por la modalidad culposa, la cual es menos gravosa que la atribuida en el auto de cargos, aun cuando también es cierto que no se mencionaron algunos otros aspectos que se indicaron en el recurso y que refuerzan la calificación culposa de su conducta, como que actuó de buena fe y que atendió a lo que decidió el director y su equipo jurídico, pero estos no la modifican o disminuyen.
En conclusión, esta colegiatura comparte la calificación de la culpabilidad realizada en el fallo de primera instancia a título de culpa grave.
3.5 Calificación de la falta.
En el recurso de apelación no se replicó respecto a la calificación de la falta, razón por la cual esta instancia se remite a la valoración efectuada por el a quo para considerarla como grave, con fundamento en los criterios consagrados en el artículo 43 numerales 1o y 4o.
3.6 Sanción
Sobre la sanción la investigada refutó en el recurso que se desconoció el artículo 16 del C.D.U. que establece que la sanción disciplinaria tiene una función preventiva y correctiva, porque la aplicación de la sanción disciplinaria no responde a la función que tiene. Agregó que no tiene antecedentes disciplinarios y que es una servidora pública responsable y diligente.
El artículo 16 de la Ley 734 de 2002, dispuso que la sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública.
La función preventiva se refiere a que la sanción disciplinaria «aspira a realizar fines de prevención general y especial positivas, debe cumplir un efecto disuasivo frente al cuerpo de funcionarios públicos, para que en el futuro se abstengan de realizar conductas sancionadas»; y la función correctiva consiste en corregir al servidor público que incumplió sus deberes para que los acate y enmiende el perjuicio causado a la administración pública.[40
Las referidas funciones de la sanción disciplinaria deben mirarse en forma concordante con las disposiciones que establecen la clase de sanciones, su definición, límites y criterios para su tasación, en los artículos 44 y siguientes de la Ley 734 de 2002, reglas que posibilitan su aplicación acorde con su función.
Al revisar el fallo de primera instancia se observa que para tasar la sanción se acudió a los criterios establecidos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, tomando como atenuante, pese a no serlo, la ausencia de sanciones fiscales y disciplinarias dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta (lit. a), no obstante, no hay lugar a variar la postura asumida por el fallador de primera instancia en atención a la prohibición de la reformatio in pejus, consagrada en el artículo 116 ibídem.
La disciplinada solicitó que se le tuviese en su favor la diligencia en el desempeño del cargo. Habida cuenta que los hechos investigados trataron precisamente de que la doctora Carolina Abusaid efectuó un trámite en el poco tiempo que fue encargada como directora de la UAESP, como fue la firma de las prórrogas de los contratos de concesión del servicio de aseo de Bogotá, gestión que llegó a calificarse como apresurada, hay lugar a tener en cuenta este criterio en su favor.
En consecuencia, al haberse tasado en el fallo de primera instancia la sanción en 2 meses de suspensión del cargo para las faltas graves culposas en los artículos 44 numeral 3 y 46 inciso 2 de la Ley 734 de 2002, en razón de la presencia de dos agravantes y un atenuante, al agregar un atenuante más, se disminuirá en un mes, quedando como sanción a imponer a la doctora Carolina Abusaid Graña, en su condición de Directora (e) de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Domiciliarios - UAESP, la SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes.
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo del fallo proferido por la Comisión Disciplinaria Especial integrada por las procuradoras delegadas para la Moralidad Pública y Segunda Delegada para la Contratación Estatal el 7 de julio de 2015 contra la doctora Carolina Abusaid Graña, identificada con la CC. no 39'779.963, en su condición de Directora (e) de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Domiciliarios -UAESP, por medio del cual la declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado, en el sentido de imponerle sanción disciplinaria consistente en SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes.
SEGUNDO: NOTIFICAR, por intermedio de la secretaría de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el contenido de la decisión a los investigados y demás sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno.
Para efecto de realizar las notificaciones se podrá enviar las comunicaciones a las siguientes direcciones: A la investigada a la dirección que aparecen señaladas a folios 551 del cuaderno 2
TERCERO: INFORMAR, por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación.
Exp. 161–6270 (IUS 2013 – 9878/IUC-2013-878-590637)
JOM/LYRM
1. Confrontar folios 325 a 333 del cuaderno 1.
2. Confrontar folios 335 a 337 del cuaderno 2.
3. Confrontar folios 379 a 382 del cuaderno 2.
4. Confrontar folios 523 a 539 del cuaderno 2.
5. Confrontar folios 391 a 404 del cuaderno 2.
6. Confrontar folio 460 del cuaderno 2.
7. Confrontar folio 528 a 539 del cuaderno 2.
8. Confrontar folio 542 del cuaderno 2.
9. Confrontar folios 543 a 551 del cuaderno 2.
10. Confrontar folio 553 del cuaderno 2.
11. Confrontar disco compacto obrante a folio 118 del cuaderno 1.
12. Confrontar disco compacto obrante a folio 118 del cuaderno 1.
13. CORTE CONSTITUCIONAL. Auto 366 del 28 de noviembre de 2014.M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En esta providencia se hizo seguimiento a las órdenes proferidas en el Auto 275 de 2011. Confrontar folios 450 a 459 del cuaderno 2.
14. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-772 del 10 de diciembre de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz.
15. CORTE CONSTITICIONAL. Sentencia SU-562 del 4 de agosto de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ordenó al Instituto de Seguros Sociales prestar la atención médica a los trabajadores afiliados, a reclamar los aportes y repetir contra los empleadores por los gastos en que incurrió, en virtud del derecho a la salud, en conexión con el derecho a la vida y al trabajo
16. CORTE CONSTITUCIONAL. Fallo de tutela T-618 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ordenó proteger los derechos al debido proceso y buena fe, dejar sin efecto la anulación de la afiliación al sistema de seguridad social de una persona como beneficiaria de otra, y que el ISS prestara la atención médica y suministrara los medicamentos indicados por el médico tratante.
17. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia 949 del 5 de septiembre de 2001. M.P. Clara Inés Vargas.
18. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de septiembre de 2013, expediente: 30683, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
19. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015, exp. 76001-23-3-000-2002-04055-01 (41768), C.P. Hernán Andrade Rincón (E).
20. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de marzo de 2012, Exp. 110011-03-26-000-2003-00060-01 (25693). C.P. Danilo Rojas Betancourth. CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Myriam Guerrero de Escobar, sentencia de 9 de septiembre de 2009, rad. 11001-03-26-000-2000-01922-01(19224). CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2008, Exp. 11001-03-26-000-2001-0029-01 (20.409), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-066 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
21. Confrontar folios 1 y 2 anexo 1.
22. Confrontar folios 3 y 4 anexo 1.
23. Confrontar disco compacto que obra a folio 118 del cuaderno 1.
24. Confrontar disco compacto obrante a folio 118.
25. Confrontar anexo 1.
26. Confrontar folios 3 a 4 del anexo 4.
27. Confrontar disco compacto obrante a folio 118.
28. El artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, en su parágrafo establece: «[…] PARÁGRAFO. Los contratos que celebren los entes territoriales con las empresas de servicios públicos con el objeto de que estas últimas asuman la prestación de uno o de varios servicios públicos domiciliarios, o para que sustituyan en la prestación a otra que entre en causal de disolución o liquidación, se regirán para todos sus efectos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en todo caso la selección siempre deberá realizarse previa licitación pública, de conformidad con la Ley 80 de 1993.»
29. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia 948 del 6 de noviembre de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Declaró exequible la expresión «de mayor importancia que el sacrificado», porque el funcionario debe tener la capacidad de valorar cuáles son los deberes de mayor importancia para el efectivo cumplimiento de los fines estatales. SÁNCHEZ HERRERA, Manuel Esiquio. Lecciones de Derecho Disciplinario. Volumen 3. Causales de ausencia de responsabilidad disciplinaria. Breves Reflexiones. Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá D.C., agosto de 2009, p.86. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN. Sala Disciplinaria. Fallo de segunda instancia del 10 de marzo de 2011, exp. 161-4560 (16-143165), P.D Rafael Quintero Milanés. Se dijo que para que se configure la causal se exige que el servidor público valore los deberes en pugna en el caso concreto. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN. Sala Disciplinaria. Fallo de segunda instancia del 29 de octubre de 2009, exp. 161-04147 (162-0120819/2005), PD. Rafael Quintero Milanés. Se expresó que la causal no se configuraba si el servidor público estaba en condiciones de cumplir ambos deberes.
30. Confrontar folios 359 y 360 del cuaderno 2.
31. Confrontar folio 448 del cuaderno 2.
32. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN. Sala Disciplinaria. Fallo de segunda instancia del 17 de septiembre de 2009, exp. 161-05033 (009-0137235-2009). P.D. Rafael Eugenio Quintero Milanés. SÁNCHEZ HERRERA, Manuel Esiquio. Lecciones de Derecho Disciplinario. Volumen 3. Causales de ausencia de responsabilidad disciplinaria. Breves Reflexiones. Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá D.C., agosto de 2009, p.89.
33. SÁNCHEZ HERRERA, Manuel Esiquio. Lecciones de Derecho Disciplinario. Volumen 3. Causales de ausencia de responsabilidad disciplinaria. Breves Reflexiones. Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá D.C., agosto de 2009, p.92.
34. PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN. Sala Disciplinaria. Fallo de segunda instancia del 23 de abril de 2014, exp. 161-5875 (IUC-D-2013-651-617908), PD. Juan Carlos Novoa Buendía.
35. Confrontar folios 3 y 4 anexo 1.
36. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C.948 del 6 de noviembre de 2002.
37. ORDOÑEZ MALDONADO, Alejandro. Justicia Disciplinaria. De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud, Bogotá. Instituto de estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación, 2009, p. 25,27 y 28.
38. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-643 del 23 de agosto de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
39. Confrontar folios 3 y 4 anexo 1
40. REYES CUARTAS, José Fernando. Dos estudios de Derecho Sancionador Estatal, Instituto de Estudios del Ministerio Público, p.65, en Lecciones de Derecho Disciplinario, volumen 10, págs. 24 y 25.