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Timestamp: 2017-06-25 12:32:14+00:00
Document Index: 315679225

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 25', 'art. 39', 'art. 58', 'art. 10', 'art. 25', 'art. 39', 'art. 25', 'art. 10', 'art. 9', 'art. 78', 'art. 7', 'art. 23', 'art. 7', 'art. 14', 'art. 12', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 12', 'arrêt ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 25', 'arrêt ', 'art. 39', 'art. 13', 'art. 8', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 8', 'art. 32', 'art. 39', 'art. 39', 'art. 13', 'arrêt ', 'art. 7', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 21', 'art. 10', 'art. 112', 'art. 12', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 10', 'in fine', 'art. 10', 'in fine', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 39', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 23', 'art. 14', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 39', 'art. 10', 'art. 7', 'art. 33', 'art. 25']

138 II 19116. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause Résidence Bellerive Sàrl et consorts contre Grand Conseil de la République et canton de Neuchâtel (recours en matière de droit public)
Art. 27 Cst., art. 25a al. 5 et art. 39 LAMal, art. 58e OAMal, art. 10 al. 2 LPC, art. 25a OPC-AVS/AI; loi neuchâteloise du 28 septembre 2010 sur le financement des établissements médico-sociaux (EMS); planification sanitaire cantonale; prestations complémentaires pour séjour en EMS; subventions. Catégories d'EMS dans le canton de Neuchâtel (consid. 4.1). L'admission d'un EMS à pratiquer à la charge de l'assurance-maladie obligatoire (art. 39 LAMal) n'oblige pas le canton, sous réserve de la couverture cantonale des soins prévue à l'art. 25a al. 5 LAMal, à le subventionner (consid. 4.2). Notion de mandat de prestations (consid. 4.3). Conditions auxquelles des EMS reconnus d'utilité publique peuvent bénéficier de subventions (consid. 4.4). Couverture par les cantons du solde des frais de séjour en EMS qui excède le minimum vital social LPC d'une personne vivant à domicile; possibilité de plafonner les dépenses de séjour reconnues (consid. 5.3 et 5.4). Marge d'appréciation cantonale et cautèles à observer (consid. 5.5). A condition d'être appliqué de manière souple et de prévoir des capacités d'accueil suffisantes, le système cantonal consistant à inciter la majorité des résidents tributaires de prestations complémentaires à intégrer un EMS d'utilité publique, soumis à un contrôle strict de l'Etat, n'est pas en soi contraire à l'art. 10 al. 2 let. a LPC (consid. 5.6-5.10). Faits à partir de page 193
4 La part des coûts de soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ou par le résident incombe à l'Etat (part cantonale) selon les art. 9 et 10. BGE 138 II 191 S. 194
2 Lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient, il peut prolonger cette période de deux années supplémentaires (...)." BGE 138 II 191 S. 196
Premièrement, l'exploitation d'un EMS est soumise à autorisation, selon les art. 78 let. c et 79 de la loi de santé cantonale du 6 février BGE 138 II 191 S. 1971995 (LS/NE; RSN 800.1; cf. aussi art. 7 LFinEMS/NE). Tel que le Conseil d'Etat l'a exposé dans son rapport au Grand Conseil du 21 mai 2010 à l'appui d'un projet de loi sur le financement des établissements médico-sociaux (ci-après: le Rapport), il s'agit là d'une autorisation de police permettant à l'Etat "de s'assurer que l'institution est en mesure de fournir des soins de qualité (dotation, formation, etc.)". Cette autorisation permet d'exploiter librement l'EMS en question, selon les lois du marché, sans répondre à un besoin cantonal en matière de santé publique. L'EMS agréé et ses résidents ne pourront en revanche obtenir des prestations de la LAMal tant que les conditions liées au deuxième régime instauré par la loi cantonale (cf. supra) ne sont pas remplies. De plus, l'EMS de cette catégorie ne peut prétendre à des indemnités de l'Etat (cf. art. 23 LFinEMS/NE) pour couvrir la différence entre, d'une part, les prestations complémentaires minimales auxquelles le résident dans le besoin a en principe droit en vertu de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) et, d'autre part, les éventuels frais supérieurs pour prestations socio-hôtelières et autres prestations qui sont prodiguées en son sein (cf. art. 7 LFinEMS/NE; Rapport, p. 46).
Troisièmement, l'art. 14 LFinEMS/NE consacre, parmi les EMS autorisés à pratiquer à charge de la LAMal (cf. art. 12 al. 1 let. b LFinEMS/NE), une catégorie d'EMS reconnus d'utilité publique, leur donnant le droit d'obtenir les subventions cantonales prévues aux art. 16 ss LFinEMS/NE. Pour accéder au financement public, l'EMS concerné BGE 138 II 191 S. 198doit au préalable conclure un contrat de prestations avec le canton de Neuchâtel, aux termes duquel il s'engage à se conformer à des obligations générales - notamment, l'application à l'ensemble des résidents des tarifs fixés par le Conseil d'Etat, la protection tarifaire, la fixation de la capacité d'hébergement et l'engagement d'héberger les personnes dont l'état de santé ou la situation nécessite une prise en charge -, de même qu'à des obligations particulières négociées avec l'Etat (cf. art. 11, 13 LFinEMS/NE et 84 ss LS/NE). Quand bien même un EMS disposerait de l'autorisation d'exploiter et de la reconnaissance LAMal, l'Etat se réserve le droit de ne pas conclure de contrat de prestations avec lui, compte tenu de la planification des besoins (art. 12 LFinEMS/NE).
4.2.2 Dans un arrêt de principe, l'ancien Tribunal fédéral des assurances a jugé que la question de l'inscription d'un établissement sur la liste cantonale et celle de son subventionnement par le canton étaient indépendantes l'une de l'autre; ainsi, il était envisageable qu'un BGE 138 II 191 S. 199hôpital ne figurant pas sur la liste LAMal continue à exister et touche même des subventions, tout comme il n'était pas contraire au droit qu'un établissement puisse ne pas en percevoir en dépit de sa mention sur la liste LAMal. En outre, ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne contenaient, dans le cas sous examen, de lignes directrices pour la planification hospitalière et pour la décision quant à savoir à quel établissement il y avait lieu de donner la préférence en cas d'offre supérieure à la demande (cf. ATF 126 V 172 consid. 4b p. 177; cf. aussi arrêt 2P.244/2006 du 26 février 2007 consid. 3.2). 4.2.3 Cette jurisprudence est devenue obsolète en ce qu'elle se réfère au versement de subventions cantonales pour la part du coût des soins non prise en charge par l'assurance-maladie et les résidents, dès lors que le droit social fédéral impose désormais aux cantons de couvrir ces frais auprès de tous les EMS autorisés à facturer leurs prestations à l'assurance-maladie obligatoire, sans autres conditions (cf. art. 25a al. 5 LAMal; cf. arrêt 2C_728/2011 du 23 décembre 2011 consid. 3.5; en ce sens: EUGSTER, op. cit., n°13 ad art. 39 LAMal p. 245 s.; MÉLANIE MADER, Financement des hôpitaux et des soins: éléments importants des révisions LAMal, marge de manoeuvre des cantons et rôle de la liberté économique, Jusletter du 16 août 2010, par. 135). En revanche, cette jurisprudence, qui subordonne le versement de subventions à la reconnaissance d'utilité publique, demeure valable pour les autres subventions que celles portant sur les coûts des soins, en particulier pour les coûts socio-hôteliers. En ce domaine, les cantons gardent en effet leur compétence de décider quelles conditions doivent être remplies afin de bénéficier de subventions (MADER, op. cit., par. 137). Lorsqu'un canton alloue de telles subventions, la LAMal ne lui interdit donc pas de définir les EMS pouvant en bénéficier d'après ses propres critères, à la lumière des principes de qualité et d'économicité dictés par la LAMal et l'OAMal. Il peut ainsi, comme le canton de Neuchâtel y a procédé, faire dépendre l'octroi de subventions de la conclusion préalable d'un contrat de prestations. Etant donné que, tout en ouvrant le droit à d'autres formes de subventions cantonales, la conclusion d'un tel contrat soumet les EMS reconnus d'utilité publique à un régime tarifaire et de contrôle strict (cf. art. 13 LFinEMS/NE), auquel les EMS au bénéfice d'une simple autorisation de police et d'une reconnaissance LAMal ne sont pas assujettis, on ne discerne aucune inégalité de traitement, disproportion, violation du principe de la bonne foi ou traitement arbitraire vis-à-vis de ces autres catégories d'établissements. BGE 138 II 191 S. 200
4.2.6 Au surplus, le droit cantonal ne contredit pas la LAMal. En effet, l'art. 8 LFinEMS/NE se contente de renvoyer aux conditions de planification et de financement des soins fixées aux art. 25a et 39 LAMal. Comme indiqué (consid. 4.2.4), outre le subventionnement de la part des coûts de soins qui ne sont pas pris en charge par les assurances sociales ou par le résident, que l'art. 25a al. 5 LAMal met à la charge du canton et qui est rappelé à l'art. 8 al. 4 LFinEMS/NE, aucun devoir additionnel du canton de subventionner les EMS ou leurs résidents ne peut être déduit de la LAMal. BGE 138 II 191 S. 201
4.3.2 Le caractère indéterminé de la notion de "mandat" concède en outre une grande flexibilité aux cantons s'agissant des prestations à la disponibilité desquelles ils entendent conditionner la reconnaissance LAMal. Ainsi, ils restent libres, en confiant un mandat à un hôpital désireux d'accéder à la liste cantonale, de renoncer à requérir des services spécifiques et de définir, en les limitant, les secteurs médicaux dans lesquels l'hôpital concerné serait jugé utile à la planification et, de ce fait, autorisé à facturer ses prestations à l'assurance obligatoire des soins (UELI KIESER, Spitalliste und BGE 138 II 191 S. 202Spitalfinanzierung, PJA 2010 p. 68); une telle variante peut en effet également satisfaire aux besoins de planification rationnelle et économe prescrits par la LAMal (cf. son art. 32 qui traduit un principe général du droit de l'assurance-maladie). De surcroît, la latitude dont disposent les cantons par rapport à la définition du contenu d'un tel mandat est renforcée compte tenu du fait que les mandats de prestations évoqués aux art. 39 al. 1 let. e LAMal et 58e OAMal n'affectent les EMS que par analogie (art. 39 al. 3 LAMal) et qu'il convient partant d'appliquer ce concept mutatis mutandis.
Par ailleurs, ce système permet au canton de réagir de manière flexible à la modification des besoins de couverture sanitaire. Il pourrait, voire il devrait notamment passer des contrats de prestations avec un nombre plus élevé d'EMS en attente d'une reconnaissance d'utilité publique en cas de pénurie soudaine de services spécialisés, par exemple une station réservée aux patients souffrant de la maladie d'Alzheimer, ou si le nombre de personnes âgées indigentes ne pouvant résider dans un EMS pratiquant des tarifs libres venait à augmenter. BGE 138 II 191 S. 203
4.4.2 En outre, on ne discerne pas en quoi l'application d'un régime juridique distinct aux EMS reconnus d'utilité publique par rapport aux autres EMS violerait l'égalité de traitement entre concurrents directs. Si ces premiers ainsi que leurs pensionnaires ont, à l'inverse des seconds, la possibilité de bénéficier de subventions cantonales, il convient de garder à l'esprit qu'ils renoncent en échange, contrairement aux autres établissements, au plein exercice de leur liberté économique (cf. arrêts 2C_656/2009 du 24 juillet 2010 consid. 4.3; 2P.294/2004 précité, consid. 1.4; 2P.99/1999 du 19 décembre 2002 consid. 6.1) et acceptent de se soumettre à des contrôles et modalités de gestion. C'est ainsi que la reconnaissance d'utilité publique, et le subventionnement qui l'accompagne, présupposent notamment la fixation des tarifs pour résidents par le Conseil d'Etat, la renonciation par l'EMS à toute autre rémunération pour les prestations fournies en application de la LFinEMS/NE, la possibilité pour le Conseil BGE 138 II 191 S. 204d'Etat de limiter les revenus du travail et du capital des propriétaires et exploitants d'EMS, l'obligation d'héberger les personnes nécessiteuses, l'engagement de maintenir en état l'infrastructure mobilière et immobilière, de faire approuver la planification des travaux et d'entretien par l'Etat, de remettre au Conseil d'Etat les données financières et statistiques définies, et d'assumer, au moment de conclure un contrat de prestations, les obligations particulières que lui confiera l'Etat (cf. art. 13 et 15 LFinEMS/NE; cf. aussi l'arrêt 2C_656/2009 précité, consid. 4 et 5).
5. Les recourants demandent l'annulation des art. 7, 14 et 23 LFinEMS/NE, qu'ils affirment être incompatibles avec l'art. 10 al. 2 let. a LPC, l'art. 7 de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les institutions destinées à promouvoir l'intégration des personnes invalides (LIPPI; RS 831.26), applicable par analogie, de même qu'avec les art. 7, 8, 9, 12, 27 et 94 Cst. Ils dénoncent en particulier le système de remboursement des seuls frais socio-hôteliers minimaux instaurés par la LFinEMS/NE. Conjuguée à la pénurie chronique de lits dans les EMS neuchâtelois (cf. Rapport, p. 28), cette prise en charge minimale entraverait les patients dans leur libre choix de l'institution (cf. art. 21 al. 2 LS/NE), et les EMS dans leur liberté économique. Dès lors que, hormis pour l'aide minimale octroyée par la LPC, les résidents et les EMS non reconnus d'utilité publique n'ont pas droit à des subventions cantonales (Rapport, p. 33 s.), les pensionnaires démunis seraient, d'après les recourants, contraints de quitter leur EMS non reconnu d'utilité publique sans pouvoir se reloger, faute de BGE 138 II 191 S. 205places vacantes, dans un EMS subventionné. Dans sa réponse du 29 juin 2011, le Grand Conseil conteste l'intérêt personnel des recourants à se plaindre de la fixation des montants résultant des art. 10 LPC et 7 LIPPI.
5.3 La LPC soutient le régime de l'assurance-vieillesse et invalidité (AVS/AI) dans sa fonction de garantie des besoins vitaux, à savoir du minimum d'existence du droit des assurances sociales (cf. art. 112a Cst.; HARDY LANDOLT, Die EL als Pflegeversicherung, RSAS 2011 p. 184 ss, 190). Ce dernier est supérieur au minimum vital découlant de l'aide d'urgence, lequel concrétise l'art. 12 Cst. (cf. ATF 136 I 254 consid. 4.2 p. 258 s.; arrêt 8C_927/2008 du 11 février 2009 consid. 4.2), ainsi que du minimum du droit des poursuites (ATF 137 II 328 consid. 5.2 p. 335; cf. JOSEF HOPPLER-WYSS, Recht im Alter, 2011, p. 185). La LPC instaure une protection sous condition de ressources ou sélective dans le but d'éviter la pauvreté liée à l'âge ou BGE 138 II 191 S. 206au décès du soutien de famille. Les prestations complémentaires à l'AVS, qui appartiennent à la sécurité sociale et ne font pas partie de l'assistance, reposent à la fois sur la LPC et sur les lois adoptées par les cantons, qui en fixent certains éléments particuliers, désignent les organes d'application et peuvent aller au-delà du standard fédéral (cf. art. 2 al. 2 LPC; PIERRE-YVES GREBER, Droit suisse de la sécurité sociale, vol. I, Pierre-Yves Greber et al. [éd.], 2010, nos 237 s. p. 222).
En revanche, pour les personnes vivant dans un home, la Confédération limite sa prise en charge aux 5/8 des prestations complémentaires annuelles, telles que calculées en fonction du minimum vital retenu pour les personnes vivant à domicile; dès lors que les dépenses en rapport direct avec le séjour en home ne sont, conformément à l'art. 13 al. 2 LPC, pas prises en compte, le solde doit ainsi être assumé par les cantons (cf. FF 2005 5641, 5833 ch. 2.9.8.3; ANDREAS DUMMERMUTH, Ergänzungsleistungen zu AHV/IV: Entwicklungen und Tendenzen, RSAS 2011 p. 114 ss, 128; KURT MÜLLER, RPT: quels changements le nouveau régime entraîne-t-il pour les prestations complémentaires?, Sécurité sociale CHSS 5/2007 p. 258 ss, 259). Tandis que, sous l'ancien système, le montant à verser à titre de prestations complémentaires annuelles était limité, ce plafonnement est supprimé par la LPC refondue, de sorte que la totalité de l'excédent de dépenses est désormais pris en charge par les cantons (MÜLLER, op. cit., p. 260; URS PORTMANN, Prestations complémentaires: effets de la BGE 138 II 191 S. 207 révision totale de 2008, Sécurité sociale CHSS 4/2009 p. 239 ss, 239; CLAUDIO ZOGG, Wer zahlt die Pflege? Die neue Pflegefinanzierung, Sozialalmanach: Das vierte Lebensalter, 2011, p. 87 ss, 93). Les cantons doivent donc couvrir le solde des dépenses en lien direct avec le séjour en EMS qui excède le minimum vital des personnes vivant à domicile.
5.5 Il résulte de ce qui précède qu'en fonction du montant forfaitaire qui sera fixé par les cantons (cf. consid. 5.4.2), le risque qu'un (futur) résident reçoive des prestations complémentaires insuffisantes pour couvrir son séjour en home ne peut être a priori exclu (ZOGG, op. cit., BGE 138 II 191 S. 208p. 97). Il convient dès lors de déterminer l'ampleur de la liberté dont jouissent les cantons en la matière, à l'aune du minimum d'existence social que doit garantir la LPC.
5.5.3 En vue d'éviter qu'un résident ne doive, hormis dans des cas particuliers, recourir à l'aide sociale pour couvrir son séjour en EMS, BGE 138 II 191 S. 209tout en permettant aux cantons de refuser de subventionner des frais de séjour à des tarifs disproportionnés, l'Assemblée fédérale a introduit la notion d'"établissement médico-social reconnu" à l'art. 10 al. 2 let. a in fine LPC. L'obligation des cantons de veiller à ce que le séjour dans un EMS ne mène pas à une dépendance de l'aide sociale ne vaut ainsi qu'en présence d'un home "reconnu". Cela signifie que tant les tarifs de l'établissement que sa qualité sont contrôlés et que les EMS sont tenus de rendre des comptes à ce sujet (interventions des députées Meyer, Maury Pasquier et Humbel Näf [BO 2007 CN 1116 ss]).
5.5.4 La question se pose de savoir si l'art. 10 al. 2 let. a in fine LPC oblige les cantons à verser, au sens de l'art. 13 al. 2 LPC, des prestations complémentaires en faveur des résidents de tous les EMS autorisés à pratiquer à charge de l'assurance-maladie, ou s'il est possible pour un canton de sélectionner parmi ces EMS ceux qui sont en BGE 138 II 191 S. 210droit de recevoir des prestations LPC pour couvrir les frais de séjour effectifs de leurs pensionnaires.
L'art. 10 al. 2 let. a LPC ne remet pas en cause le principe même de cette liberté organisationnelle des cantons en matière de planification sanitaire (cf. CARIGIET/KOCH, op. cit., p. 192 s.). En renvoyant aux notions de reconnaissance et de planification mentionnées à l'art. 39 LAMal, la LPC impose cependant le respect de certains principes pour ce qui a trait à l'étendue et au versement des prestations complémentaires en faveur de personnes résidant dans un EMS. Premièrement, le canton doit veiller à ce que toute personne qui relève de sa juridiction et qui répond aux conditions légales en vue de résider dans un home puisse effectivement disposer d'une place en EMS. Deuxièmement, si les art. 10 al. 2 let. a LPC et 39 LAMal admettent que le canton puisse établir des sous-catégories d'EMS au sein de la liste des établissements autorisés à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, ainsi que prévoir des différences de traitement justifiables entre ces derniers, cette liberté ne doit en règle générale pas priver les assurés de toute possibilité de choix parmi les EMS figurant sur la liste cantonale; cela implique que le montant des prestations complémentaires fixé par le canton soit, en moyenne, suffisament élevé pour couvrir les frais raisonnables de séjour dans la plupart des établissements figurant sur la liste LAMal. Troisièmement, le résident démuni d'un EMS dont les tarifs de séjour et d'encadrement excéderaient le montant des prestations complémentaires plafonné par le canton, devrait néanmoins pouvoir y loger, pour autant que l'EMS en question accepte de l'accueillir au tarif fixé par le canton. BGE 138 II 191 S. 211
Dans le système instauré par la LFinEMS/NE, le canton de Neuchâtel ne verse en effet des subventions (financement objectif) garantissant la couverture des frais de prestations supérieurs aux frais pris en compte au titre de l'art. 7 al. 2 LFinEMS/NE (cf. art. 23 LFinEMS/NE) qu'aux résidents qui sont hébergés dans un EMS reconnu d'utilité publique (art. 14 LFinEMS/NE). Les contraintes qui dérivent pour BGE 138 II 191 S. 212ce dernier EMS de la signature d'un contrat de prestations ont pour corollaire que cette catégorie d'établissements doit pratiquer les tarifs étroitement contrôlés "permettant aux institutions efficientes (qui optimisent le rapport qualité/économicité) de couvrir leurs coûts" [Rapport, p. 37]) dictés par l'Etat. En même temps, les établissements subventionnés seront en principe tenus de réserver l'hébergement aux personnes dont l'état de santé ou la situation nécessitent une prise en charge entrant dans leur mission (art. 13 al. 1 let. d LFinEMS/NE), de sorte à devoir accepter d'héberger, sans discrimination aucune, toute personne répondant à ce critère de nécessité (Rapport, p. 36).
5.7.2 A condition que les EMS déclarés d'utilité publique disposent dans les faits de suffisamment de places d'hébergement pour résidents démunis, la législation neuchâteloise garantit les principes de l'accueil des résidents et de l'accessibilité des prestations fournies en EMS. Bien que le modèle de financement neuchâtelois incite, de facto, la majorité des résidents tributaires de prestations complémentaires à intégrer un établissement déclaré d'utilité publique, cela ne viole pas en soi l'art. 10 al. 2 let. a LPC. Cette dernière disposition oblige en effet les cantons à prévenir un recours des résidents à l'aide sociale uniquement pour ce qui a trait au séjour dans un BGE 138 II 191 S. 213établissement médico-social reconnu par le canton; or, comme il a été vu et conformément à l'art. 39 LAMal, la reconnaissance cantonale d'un EMS peut revêtir plusieurs formes dont l'examen de l'opportunité échappe à la Cour de céans.
5.8 Les recourants affirment en outre que le système de financement cantonal serait contraire à l'art. 10 al. 2 LPC au motif que la pénurie BGE 138 II 191 S. 214chronique de chambres en EMS empêcherait, en pratique, les résidents dépourvus de moyens financiers d'intégrer un établissement subventionné, de sorte que, pour pouvoir vivre en EMS, ils seraient tributaires de l'aide sociale.
Dès lors que le scénario décrit par les recourants s'avère hypothétique (cf. consid. 5.8), nul n'est besoin de s'interroger au sujet d'une BGE 138 II 191 S. 215éventuelle application analogique des conditions de l'art. 7 LIPPI. Ce d'autant moins qu'une clause transitoire prévue à l'art. 33 al. 1 et 2 LFinEMS/NE permet au Conseil d'Etat, pendant une période de trois ans dès l'entrée en vigueur de la LFinEMS/NE, prolongeable de deux années supplémentaires en cas de circonstances exceptionnelles, de tenir compte de la situation financière particulière d'un EMS dans la fixation des tarifs pour la rémunération des prestations. Comme il ressort du Rapport (p. 2, 15, 39), cette clause vise à atténuer les effets de l'introduction de la LFinEMS/NE et à donner le temps aux institutions de s'adapter progressivement au nouveau régime de financement.
art. 25a al. 1 de l'ordonnance fédérale du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301),