Source: http://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=nrptembrhfpxa4s7ge3v6427gu4do
Timestamp: 2020-07-12 22:33:51+00:00
Document Index: 139542

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 4', '§ 5', 'čl. 6', 'čl. 6', 'čl. 21', '§ 5', '§ 8', 'soud ', '§ 16', '§ 20', '§ 178', '§ 94', 'soud ', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 80', '§ 20', '§ 20', '§ 178', '§ 178', '§ 178', '§ 20', '§ 178', 'čl. 57', '§ 54', 'zákona č. 110', '§ 4', '§ 7', '§ 11', '§ 11', 'zákona č. 111', 'soud ', '§ 8', '§ 9', '§ 11', 'zákona č. 77', 'soud ', '§ 54', 'zákona č. 110', '§ 52', 'zákona č. 110', 'Čl. 10', 'čl. 14', 'čl. 14', 'Čl. 4', 'čl. 18', '§ 66', 'zákona č. 110', '§ 80', '§ 178', '§ 16', '§ 8', '§ 16', 'ÚS 1200/16\n']

PR 17/2019 s. 587 - Beck-online
PR 17/2019 s. 587
II. Zamýšlené a uskutečněné novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím
III. Přijaté řešení
IV. Další změny lze očekávat
Právní rozhledy 17/2019, s. 587
[Právní rozhledy 17/2019, s. 587]
Zákon o svobodném přístupu k informacím byl na jaře tohoto roku předmětem poměrně zásadní novelizace. Za nejvýznamnější změny lze považovat zejména zavedení informačního příkazu, vyřešení balančního testu pro další využití zveřejněných osobních údajů a nové kompetence Úřadu pro ochranu osobních údajů v přezkumu vyřízení žádosti o informace. Nabízí se tak analýza změn i ve světle nové open data směrnice přijaté v rámci EU.
Mgr. František Nonnemann, Praha*
Právo v oblasti přístupu k informacím upravené v českém právním prostředí především zákonem č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím („SvInf“), prožívá opět poměrně turbulentní období. Zásadní novela tohoto zákona z dílny Ministerstva vnitra legislativním procesem zatím neprošla, na druhé straně byl zákon již na jaře novelizován a Parlament přijal zásadní koncepční změny. Mimo jiné zavedl tzv. informační příkaz, který má výrazně urychlit vyřízení žádosti o informace, a rovněž upravil kompetence Úřadu pro ochranu osobních údajů („Úřad“) jako toho, kdo v některých případech přezkoumává správnost vyřízení žádosti o informace. Některé změny již nabyly účinnosti, jiné, zejména týkající se kompetencí Úřadu, budou účinné až od 1. 1. 2020. Následující text si klade za cíl tyto poměrně zásadní změny v příslušné oblasti práva analyzovat a zasadit do kontextu celého právního řádu.
Ministerstvo vnitra připravilo koncepční novelu zákona o svobodném přístupu k informacím, která měla řešit několik důležitých otázek. Jedná se zejména o definici veřejného subjektu jako subjektu povinného poskytovat informace v režimu tohoto předpisu, možnost požadovat po žadatelích o informace zálohu v případě mimořádně rozsáhlého vyhledávání informací či možnost odmítnout žádost, pokud se v konkrétním případě jedná o zneužití práva na přístup k informacím.1 Návrh měl být projednán vládou dne 1. 7. tohoto roku, nicméně předkladatel, ministr vnitra, jej z jednání vlády stáhl s tím, že je nejprve nutno vypořádat zásadní rozpory s některými připomínkovými místy.
Zákon o svobodném přístupu k informacím byl však novelizován již v dubnu tohoto roku, a to v rámci projednávání adaptační legislativy k obecnému nařízení o ochraně osobních údajů („GDPR“).2 Vláda k adaptaci českého právního řádu na GDPR navrhla dva zákony: nový zákon o zpracování osobních údajů, nahrazující původní zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů („OchOsÚ“),3 a doprovodný změnový zákon měnící téměř čtyři desítky dalších předpisů, především, ale ne výlučně, upravujících činnost veřejných úřadů, resp. specifika jimi prováděného zpracování osobních údajů.4 Tento změnový zákon obsahoval v části patnácté i novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím, ovšem novelizaci spíše menšího rozsahu. Jejím obsahem bylo jednak výslovné zakotvení výjimek z povinnosti poskytovat informace tam, kde by to ohrozilo ochranu utajovaných informací či ochranu zájmů České republiky, a dále se přímo do zákona o svobodném přístupu k informacím přebíral právní titul pro zpřístupnění informací, osobních údajů, o veřejně činných osobách, který byl až dosud upraven v § 5 odst. 2 písm. f) OchOsÚ.5
V průběhu legislativního procesu navrhl poslanec Jakub Michálek významné doplnění výše uvedených předpisů.6 Dle jeho návrhu měla být Úřadu zákonem o zpracování osobních údajů, jímž je Úřad zřizován, výslovně přiznána nová kompetence v oblasti práva na přístup k informacím. Úřad tak měl mít možnost provádět v dané oblasti přezkumné řízení a činit opatření proti nečinnosti. Dle uvedeného návrhu byla tato oblast působnosti systematicky doplněna i do dalších souvisejících ustanovení, např. kvalifikačních předpokladů členů Úřadu, kompetencí v oblasti poskytování konzultací či připomínkování návrhů právních předpisů ze strany Úřadu.
Do změnového zákona bylo stejným poslancem navrženo doplnění výše zmíněné patnácté části tak, aby i v zákoně o svobodném přístupu k informacím bylo uvedeno, jaká je role Úřadu při přezkumu postupu povinných subjektů. Poslanec Michálek rovněž navrhl zavedení tzv. informačního příkazu, jímž by nadřízený orgán, a v některých případech i Úřad, mohl při přezkumném řízení nařídit poskytnutí informací. Informační příkaz měl být vykonatelným (exekuovatelným) titulem.7
V průběhu legislativního procesu došlo k tomu, že uvedené pozměňovací návrhy k zákonu o zpracování osobních údajů byly zamítnuty Senátem, přičemž Poslanecká sněmovna senátní verzi nepřehlasovala. Kompetence Úřadu do nového zákona o zpracování osobních údajů tak doplněna nebyla. Pozměňovací návrh ke změnovému zákonu (resp. přímá novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím) však přijat byl, protože Poslanecká sněmovna setrvala na své původní verzi a nepřijala senátní připomínky.
K zákonu o svobodném přístupu k informacím byl podán i další pozměňovací návrh, a to poslancem Ondřejem Profantem. Jmenovaný navrhl přímo v zákoně vyřešit případnou kolizi práva na ochranu soukromí, resp. osobních údajů, a práva na další využití zveřejněných informací veřejného sektoru, tzv. open dat. Pokud jsou mezi open daty i osobní údaje, tedy informace týkající se přímo či nepřímo určené nebo určitelné fyzické osoby, pak totiž v praxi nebylo zcela jednoznačně vykládáno, jak se vypořádat s požadavky předpisů v oblasti ochrany osobních údajů. Zejména se jedná o možnost využívat tato data pro další účel spolu s otázkou, na základě jakého právního titulu a za jakých podmínek se tak může dít.8 Poslanec Profant proto navrhl, aby další využití open dat mělo ze zákona přednost před ochranou osobních údajů případně dotčených osob.9
Legislativní proces nebyl zcela přehledný, proto si v této části shrneme, jakých změn zákon o svobodném přístupu k informacím dostál. Jsou jimi:
rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace;
pravidla pro další využití open dat;
převzetí právního titulu pro zpřístupňování osobních údajů o veřejně činných osobách;
zavedení informačního příkazu;
nové kompetence Úřadu v oblasti práva na přístup k informacím.
Aby to adresáti práva neměli tak snadné, uvedené změny nastaly či nastanou s různou účinností. Informační příkaz a nové kompetence Úřadu, tedy materiálně zřejmě nejvýznamnější změny, budou účinné od 1. 1. 2020. Zbylé tři novinky pak již účinné jsou, a to od 24. 4. 2019.
1. Rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace
Novelizací provedenou zákonem č. 111/2019 Sb. došlo k rozšíření výjimek z povinnosti poskytovat informace, zejména z důvodu ochrany bezpečnostních zájmů ČR.
Jedná se především o výjimku z povinnosti poskytovat informace týkající se osobních údajů o držiteli osvědčení fyzické osoby pro přístup k utajovaným informacím pro dva nejpřísněji utajované stupně, tzn. přísně tajné a tajné,10 a dále o výjimky v oblasti vnitřní11 i vnější12 bezpečnosti ČR.
Takto explicitní úpravu dosavadní zákon neobsahoval, což v případě žádostí o informace směřujících právě do těchto oblastí obvykle vedlo k tomu, že byly odkládány či zamítány za využití jiných, ne zcela přiléhavých výjimek či právních institutů. Argumentace pro přesnější úpravu těchto výjimek jsou poměrně detailně popsány v příslušné části důvodové zprávy.13
2. Další využití osobních údajů jako součásti open dat
Zákon o svobodném přístupu k informacím neupravuje pouze poskytování informací na základě žádosti konkrétní osoby, ale rovněž transponuje evropské předpisy o dalším využití informací veřejného sektoru, s trochou zobecnění upravuje tzv. open data.14 Povinné subjekty, které spravují veřejně dostupné registry či evidence, jsou povinny příslušné informace zveřejňovat v přehledné formě způsobem umožňujícím dálkový přístup. Výčet těchto registrů a evidencí je obsažen v nařízení vlády č. 425/2016 Sb.
Mezi takto dostupnými údaji mohou být i informace týkající se konkrétních lidí, tedy osobní údaje. Typicky se jedná o data v seznamu znalců a tlumočníků, seznamu uživatelů datových schránek či metadata v registru smluv. Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 4b odst. 2, stejně jako příslušné evropské směrnice, předpokládá, že takto zveřejněná data může kdokoliv využívat k dalším účelům, ať už výdělečným či nikoliv.
Jedním ze základních požadavků GDPR, ostatně stejně jako zákona o ochraně osobních údajů, je zákonnost zpracování osobních údajů. Jinak řečeno, ke každému zpracování osobních údajů musí ten, kdo o zpracování rozhodl (správce), disponovat dostatečným právním titulem. V případě dalšího využití zpřístupněných osobních údajů bylo podle předchozího zákona o ochraně osobních údajů možné využít specifický právní titul upravený v § 5 odst. 2 písm. d), umožňující další zpracování veřejně dostupných údajů. Tento právní titul však neměl předobraz v předchozí směrnici o ochraně osobních údajů15 a nebyl přejat ani do GDPR. Z právních titulů ke zpracování osobních údajů, jež jsou taxativně vymezeny v čl. 6 odst. 1 GDPR, tak nyní v úvahu zjevně přichází pouze titul oprávněného zájmu správce, který je upraven v čl. 6 odst. 1 písm. f) GDPR. Pro jeho uplatnění je nutné, aby správce provedl tzv. balanční test, tedy posoudil, zda jeho oprávněný zájem na zpracování osobních údajů za určitým účelem není převážen zájmy dotčených osob nebo zda jeho oprávněný zájem nepřiměřeně nezasahuje do jejich základních práv a svobod.16
Komentované ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím tak staví na jisto, že oprávněný zájem (jakéhokoliv) subjektu, jenž se rozhodne zveřejněné osobní údaje dále zpracovávat, obvykle převáží nad zájmy či právy a svobodami dotčených osob. Jinak řečeno, takovýto správce nemusí provádět a dokumentovat provedení balančního testu. Vážit zájmy své a zájmy dotčených osob tak bude muset pouze tehdy, pokud konkrétní dotčená osoba vznese proti takovému zpracování námitku dle čl. 21 GDPR.
3. Právní titul pro zpřístupňování údajů o veřejně činných osobách
Jak je výše uvedeno, již zrušený zákon o ochraně osobních údajů v § 5 odst. 2 písm. f) obsahoval samostatný právní titul pro zpracování osobních údajů bez souhlasu dotčené osoby. Správce mohl tyto údaje zpracovávat, resp. poskytovat tehdy, pokud se jednalo o osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, které vypovídaly o jeho veřejné anebo úřední činnosti či o jeho funkčním nebo pracovním zařazení.
Daný právní titul byl nově, s účinností k 24. 4. 2019, převzat přímo do § 8a odst. 2 SvInf. Poskytování informací o veřejně činných osobách v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím má tedy i nadále stejný právní rámec. S výhradou stále neustálené judikatury k otázce poskytování informací o příjmu zaměstnanců povinných subjektů17 lze proto odkázat na dosavadní výklad.18
4. Informační příkaz
Významnou novinku v celé oblasti práva na přístup k informacím jistě znamená zavedení tzv. informačního příkazu. Smyslem tohoto institutu je čelit tzv. ping-pongu, kdy povinný subjekt opakovaně odmítá zpřístupnit požadované informace, ač nadřízený subjekt jeho rozhodnutí vždy zruší. V praxi se vyskytují případy, kdy je takto žádost mezi povinným subjektem a nadřízeným orgánem předávána i v několika desítkách kol a žadatel o informace má jen málo možností, jak tomuto obstrukčnímu jednání ze strany povinného subjektu čelit. Samotný zákon o svobodném přístupu k informacím k tomu nástroje nenabízí, takže zbývá jen správní žaloba, jejíž projednání však není tak rychlé jako standardní vyřízení žádosti o informace. Na druhé straně již alespoň Nejvyšší správní soud vyjasnil, které z rozhodnutí v tomto případě správně žalovat; zda prvostupňové, kterým je žádost odmítána, ale které není pravomocné, nebo rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým však je žadateli vyhověno. Dle rozhodnutí rozšířeného senátu NSS může žadatel o informace v případě, kdy povinný subjekt po zrušovacím rozhodnutí nadřízeného orgánu znovu odmítne poskytnout požadovanou informaci, žalovat právě toto zamítavé rozhodnutí.19
Jak je tedy informační příkaz upraven a jak bude v praxi fungovat?
Do zákona byl vložen nový § 16 odst. 4 v tomto znění:
„Neshledá-li nadřízený orgán (v rámci odvolacího řízení – pozn. aut.) důvody pro odmítnutí žádosti, zruší rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti nebo jeho část a řízení v tomto rozsahu zastaví. Současně rozhodnutím přikáže povinnému subjektu požadovanou informaci žadateli poskytnout ve lhůtě, která nesmí být delší než 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí o odvolání povinnému subjektu. Proti rozhodnutí nadřízeného orgánu podle věty první se nelze odvolat. Poskytnutí informace povinným subjektem lze exekučně vykonat.“
Jinými slovy, pokud nadřízený orgán při posuzování odvolání žadatele o informace usoudí, že pro odmítnutí podané žádosti o informace nejsou žádné důvody, pak věc nevrátí povinnému subjektu k dalšímu řízení, ale sám rozhodne. Příslušné řízení zastaví a povinnému subjektu uloží, aby požadované informace žadateli poskytl. Nadřízený orgán tudíž bude přímo rozhodovat o tom, zda mají být požadované informace poskytnuty, nebo nikoliv, a bude odpovědný za komplexní posouzení příslušné žádosti a možnosti či nutnosti aplikovat některou z výjimek z povinnosti informace poskytnout, nejen těch, kterých se povinný subjekt dovolává. Povinný subjekt pak proti informačnímu příkazu v zásadě nemá obrany: Opravný prostředek je vyloučen přímo ze zákona a případné obstrukční jednání spočívající v ignorování pokynu nadřízeného orgánu, které se, bohužel, v praxi historicky nikoliv zcela výjimečně vyskytovalo, může být efektivně řešeno pomocí výkonu rozhodnutí, tedy exekuce.
5. Nové kompetence Úřadu pro ochranu osobních údajů
V ČR až dosud neexistoval žádný úřad, který by měl v oblasti poskytování informací všeobecnou působnost. Nadřízené úřady mohou přezkoumávat postup svých podřízených úřadů, povinných subjektů, ale nikomu není svěřena kompetence provádět, byť dílčí, přezkum postupu všech povinných subjektů.
Tato situace se však od 1. 1. 2020 změní. Zákon o svobodném přístupu k informacím s uvedenou účinností upravuje obecné kompetence Úřadu týkající se především využití mimořádných opravných prostředků tehdy, pokud povinný subjekt, resp. jeho nadřízený orgán, podle názoru žadatele nekoná, jak by měl, opatření proti nečinnosti nadřízeného orgánu a postavení Úřadu jako nadřízeného orgánu v některých specifických situacích.
Pro úplnost i zde ocitujme novou právní úpravu v zákoně o svobodném přístupu k informacím týkající se kompetencí Úřadu:
K opatřením proti nečinnosti nadřízeného orgánu podle zvláštního právního předpisu je příslušný Úřad pro ochranu osobních údajů.“
§ 20 odst. 5
„Nelze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti Úřad pro ochranu osobních údajů.“
5.1 Mimořádný přezkum
Úřad především může vést přezkumné řízení ve smyslu § 94 a násl. SpŘ. To znamená, že z moci úřední může přezkoumat pravomocné rozhodnutí nadřízeného orgánu, kterým bylo rozhodováno o odvolání žadatele, pokud lze důvodně pochybovat o tom, že toto druhostupňové rozhodnutí je v souladu s právními předpisy. Na základě svého přezkumu Úřad může buď původní rozhodnutí usnesením potvrdit, nebo naopak konstatovat porušení právních předpisů. V takovém případě buď věc vrátí nadřízenému orgánu nebo povinnému subjektu k dalšímu řízení spolu s vyjádřením právního názoru, který budou tyto úřady povinny respektovat, nebo, pokud nebude mít pochybnosti o skutkovém a právním stavu věci, vydá výše popsaný informační příkaz, jímž povinnému subjektu přímo přikáže požadované informace poskytnout.
V jakých situacích bude uvedený postup využitelný? Představme si případ žadatele, který po povinném subjektu, kupř. škole zřízené obcí, požaduje poskytnutí informací o tom, kdo pro školu zpracoval její nové logo, kdo o výběru loga rozhodl a kolik stálo. Škola požadované informace odmítne poskytnout a odvolá se na ochranu osobních údajů autora loga i členů hodnotící komise, ochranu obchodního tajemství a ochranu autorských práv třetí osoby, autora vítězného návrhu. Nadřízený orgán, obec, toto rozhodnutí potvrdí. Dle dosud platné úpravy by se v takovém případě musel žadatel obrátit na správní soud a v obvyklém případě by se za několik málo let jak on, tak povinné subjekty dozvěděly, zda byl jejich postup správný či nikoliv. Od příštího roku však takový žadatel bude moci učinit podnět u Úřadu, který po úvodním posouzení věci může zahájit přezkumné řízení. V tomto typizovaném případě by tak pravděpodobně rovněž učinil, protože ani jedna z uvedených výjimek ze zakona o svobodném přístupu k informacím na danou žádost zjevně není aplikovatelná.20 Úřad by na základě souvisejícího spisového materiálu mohl usoudit, že věc je jasná a že nemá žádné skutkové ani právní pochybnosti o tom, že požadované informace mají být poskytnuty. Vydal by tedy informační příkaz, jímž by škole ve lhůtě nejdéle 15 dnů pravomocně uložil požadované informace poskytnout. Pokud by si však Úřad nebyl některými skutkovými okolnostmi jistý, mohl by věc vrátit povinnému subjektu či nadřízenému orgánu k dalšímu vyřízení s vyjádřením závazného právního názoru, že výjimky z informační povinnosti týkající se osobních údajů, obchodního tajemství ani ochrany autorských práv se v tomto případě neuplatní.
5.2 Opatření proti nečinnosti
Další možností, jak může Úřad do vyřizování žádosti o informace zasáhnout, je učinit opatření proti nečinnosti nadřízeného orgánu. Pokud nadřízený orgán, např. obec z předchozího příkladu, v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě ode dne předložení odvolání nerozhodne nijak, žadatel se může obrátit na Úřad právě se žádostí o opatření proti nečinnosti.
Úřad by v tomto případě mohl obci dle § 80 odst. 4 písm. a) SpŘ přikázat, aby konala (zahájila řízení či vydala rozhodnutí), případně v souladu s § 80 odst. 4 písm. d) SpŘ jí prodloužit lhůtu pro vydání rozhodnutí, pokud lze na základě skutkových okolností předpokládat, že obec v takto prodloužené lhůtě o odvolání žadatele o informace rozhodne. Další dvě kompetence nadřízeného orgánu při provádění přezkumu, rozhodnout místo nečinného orgánu [§ 80 odst. 4 písm. b) SpŘ] či pověřit vyřízením žádosti, resp. odvolání, jiný správní orgán [§ 80 odst. 4 písm. c) SpŘ], by Úřad v tomto modelovém případě uplatnit nemohl, protože je nelze aplikovat proti územně samosprávným orgánům při výkonu samostatné působnosti. Pokud by se však žádost o informace týkala výkonu přenesené působnosti, nebo nebyla vůbec směřována vůči obci či kraji, Úřad by mohl v přiměřeném rozsahu uplatnit i je. Pro úplnost dodejme, že pokud by Úřad rozhodoval místo nadřízeného orgánu, mohl by i v tomto případě využít institutu informačního příkazu.
5.3 Úřad jako nadřízený orgán
Poslední z nových kompetencí Úřadu je založena § 20 odst. 5 SvInf, který se nachází až mezi přechodnými a závěrečnými ustanoveními tohoto zákona.
Podle § 20 odst. 5 SvInf se v rámci řízení o poskytnutí informace pro určení nadřízeného orgánu použije § 178 SpŘ. Pokud u některých povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím není určení nadřízeného orgánu možné ani na základě § 178 SpŘ, bude v odvolacím a stížnostním řízení rozhodovat právě Úřad.
Ustanovení § 178 SpŘ dopadá zejména na veřejné úřady a veřejnoprávní korporace, u kterých je obvykle snadné určit nadřízený orgán i pro potřeby řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Povinnými subjekty dle tohoto zákona jsou však rovněž tzv. veřejné instituce, kterými mohou být jak subjekty zřízené zákonem (Česká televize, Český rozhlas), subjekty zřízené na základě zvláštního zákona, např. státní podniky,21 tak i subjekty ryze soukromoprávní, které zřídil a vlastní stát či územně samosprávný celek.22 Současnou praxí je, že Česká televize vystupuje jako povinný subjekt a její generální ředitel jako nadřízený orgán,23 obdobný přístup bývá uplatněn i v případě obchodních korporací. Tento přístup měl oporu v dosavadním znění § 20 odst. 5 SvInf, podle kterého v případě, kdy nebylo možné určit nadřízený orgán postupem podle § 178 SpŘ, rozhodoval ten, kdo stojí v čele povinného subjektu. V kontextu komentované novelizace však od příštího roku bude tuto roli hrát právě Úřad.
Jinak řečeno, pokud žadatel o informace nebude spokojen s tím, jak jeho žádost o informace vyřídil nebo jakou částku např. požaduje za mimořádně rozsáhlé vyhledání požadovaných informací povinný subjekt typu České televize či Dopravního podniku hl. m. Prahy, o odvolání či stížnosti nebude rozhodovat ředitel této instituce, ale právě Úřad.
5.4 Nejasnosti spojené s novými kompetencemi Úřadu
Jak je výše uvedeno, původní poslanecký pozměňovací návrh počítal s tím, že by se role Úřadu ohledně práva na přístup k informacím promítla i do dalších oblastí, např. do jeho konzultační agendy, kvalifikačních předpokladů členů Úřadu atd. V této části však pozměňovací návrh přijat nebyl. Úřad tedy má nové kompetence a stává se prvním a jediným ústředním orgánem státní správy, který provádí přezkum postupu v zásadě všech povinných subjektů a jejich nadřízených orgánů při poskytování informací, nicméně tato jeho kompetence se formálně nijak nepromítá do jeho struktury, obecných kompetencí či dalších úkolů.
Tato situace není podle mého soudu zcela šťastná. Úřad bude v oblasti poskytování informací, resp. při přezkumu postupu povinných subjektů, hrát významnou roli. Jeho kompetence, tak jak jsou upraveny v nových částech zákona o svobodném přístupu k informacím, se však vždy týkají konkrétního případu, jednotlivé žádosti o informace a postupu při jejím vyřízení. Jak z pohledu praxe, tak s ohledem na principy jednotného výkladu práva a předvídatelnosti činnosti správních úřadů by však jistě bylo vhodné, aby Úřad svoje závěry přijaté v jednotlivých případech zobecňoval, informoval o nich veřejnost, povinné subjekty i zákonodárce, a přispíval tak k efektivnějšímu a jednotnějšímu uplatňování práva na informace.
Mezi současnými kompetenci Úřadu najdeme jenom málo takových, které by bylo možné vyložit tak, že je lze aplikovat nejenom v oblasti zpracování osobních údajů, ale i přístupu k informacím. Pro úplnost dodejme, že konkrétní úkoly a pravomoci Úřadu jsou vymezeny v čl. 57 a 58 GDPR. Tyto se však z pochopitelných důvodů vztahují pouze k problematice zpracování osobních údajů. V zákoně č. 110/2019 Sb․ je potom výkon těchto úkolů upřesněn, resp. zasazen do kontextu českého právního řádu. V § 54 odst. 1 zákona č. 110/2019 Sb. pro zpracování osobních údajů v režimu GDPR, v odst. 2 pak pro zpracování osobních údajů při, zjednodušeně řečeno, zajišťování vnitřního i vnějšího pořádku ČR příslušnými orgány. Až v odst. 3 můžeme najít společná či do jisté míry zbytková ustanovení, z nichž jediné, které se přímo neodkazuje na problematiku zpracování osobních údajů, říká, že Úřad zpracovává a zpřístupňuje výroční zprávu o své činnosti.24 Její součástí tak jistě do budoucna může a má být i zpráva o činnosti týkající se výkonu nových kompetencí v oblasti přístupu k informacím.
Žádné další takovéto obecné ustanovení však v právním řádu nenalezneme. Znamená to tedy, že Úřad v oblasti práva na přístup k informacím nemůže konat nic nad rámec jednotlivých řízení, resp. informování o nich ve své výroční zprávě? Nemůže tedy poskytovat individuální či obecné konzultace, připravovat metodické pokyny nebo komentovat návrhy právních předpisů právě i z pohledu práva na přístup k informacím?
Osobně se domnívám, že právě v řečených oblastech by Úřad mohl či dokonce měl převzít obecnější roli a své poznatky z přezkumu týkajícího se práva na přístup k informacím zobecňovat jak pro veřejnost, tak i pro jednotlivé žadatele a další orgány státu včetně zákonodárce. Jestliže Úřad bude jako jediný úřad odpovědný za přezkum postupu všech povinných subjektů, resp. jejich nadřízených orgánů, získá tím významné praktické zkušenosti, které žádný jiný úřad v ČR nemá. Proto by, podle mého soudu, bylo vhodné, aby je zužitkoval ve prospěch jak veřejnosti, tak dalších státních orgánů. V uvedených případech (obecně řečeno, konzultační a poradní činnost) se pak nejedná o rozhodování o právech či povinnostech či o jiný formální úkon s dopadem do práv další osoby, k němuž by Úřad potřeboval výslovné zákonné zmocnění. Podle mne si pro odůvodnění tohoto závěru a zmocnění Úřadu k daným činnostem vystačíme se zásadou užitečnosti a vstřícnosti veřejné správy upravené v § 4 odst. 1 SpŘ.
Naopak tam, kde by docházelo přímo k zásahům do práv a povinností dalších, např. pokud by Senát podmiňoval či schválil předsedu či místopředsedy Úřadu na základě jejich znalosti práva a praxe v oblasti přístupu k informacím, ač zákon nic takového nepřipouští,25 nebo by Úřad uplatnil některou ze svých dozorových kompetencí (kontrola, vedení správního řízení) i k otázce týkající se toliko přístupu k informacím, jednalo by se jistě o nepřípustný postup, postrádající oporu v právu.
Jak jsem již výše zmínil, zákon o svobodném přístupu k informacím provádí evropské předpisy upravující pravidla pro další využití informací veřejného sektoru. I v této oblasti došlo k významné změně: V Úředním věstníku EU byla dne 26. 6. publikována nová směrnice 2019/1024 ze dne 20. 6. 2019 o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru. Ruší dosud platnou směrnici 2003/98 a přináší upravená pravidla pro zpřístupňování informací veřejnými subjekty a pro jejich další využití. Transpoziční lhůta je dvouletá, tzn. že členské státy musí změny, které nová směrnice přináší, převést do národních právních řádů nejpozději do 17. 7. 2021.
Detailní analýza nové směrnice by přesáhla možnosti tohoto článku, a pochopitelně bude klíčový také způsob, jakým bude směrnice do českého práva transponována. Zmiňme proto alespoň nejdůležitější změny, které bude ČR povinna v uvedené lhůtě reflektovat: Směrnice zejména rozšiřuje svoji působnost i na data z vědeckého výzkumu financovaného z veřejných prostředků,26 zavádí pojem „datových souborů s vysokou hodnotou“, což jsou datové sady, které mají velký potenciál k dalšímu využití včetně přeshraničního27 a které mají být zveřejňovány způsobem usnadňujícím jejich další využití.28 Mezi povinné subjekty zahrnuje směrnice rovněž veřejnoprávní subjekty a veřejné podniky. Tyto definuje, na rozdíl od recentní judikatury Ústavního soudu,29 jako právnické osoby založené za účelem plnění veřejných potřeb či některých podnikatelských aktivit, ve kterých stát, samospráva či další veřejnoprávní subjekty, vlastní většinový podíl, mají možnost kontroly jejich činnosti nebo možnost volby nadpoloviční většiny členů správního, řídícího nebo dozorčího orgánu daného veřejnoprávního subjektu nebo veřejného podniku. Pojem veřejná instituce používaný zákonem o svobodném přístupu k informacím nebyl dosud v českém právu definován a ustálený výklad správních soudů byl výrazně změněn již uvedeným nálezem Ústavního soudu. Na základě nového evropského předpisu však zřejmě dojde k vymezení tohoto pojmu již přímo na zákonné úrovni.
Za zmínku v kontextu tohoto článku stojí i to, že jak původní, tak nová směrnice počítá s tím, že každé rozhodnutí o možnosti či odepření možnosti opakovaného použití dat bude přezkoumatelné buď některým z národních dozorových úřadů, např. úřadem chránícím hospodářskou soutěž či úřadem pro ochranu osobních údajů, nebo soudem.30 Zákon o svobodném přístupu k informacím tuto otázku dosud samostatně neřešil a zájemce o poskytnutí otevřených dat tak byl v případě odmítnutí ze strany povinného subjektu odkázán na soud. S ohledem na zavedení nových kompetencí Úřadu a rozšíření působnosti nové open data směrnice by podle mého názoru stálo minimálně za diskusi, zda kompetence Úřadu výslovně nerozšířit i do oblasti otevřených dat.31
Jak vidno, změn v oblasti práva na přístup k informacím se událo poměrně dost. Za nejvýznamnější lze považovat zejména zavedení informačního příkazu, vyřešení balančního testu pro další využití zveřejněných informací, osobních údajů, a určení kompetencí Úřadu jako přezkumného orgánu, resp. v některých případech i nadřízeného orgánu povinných subjektů.
Informační příkaz je v novelizovaném znění zákona o svobodném přístupu k informacím formulován jednoznačně. Jako takový by měl být pro praktickou aplikaci poměrně snadno uchopitelný, mohl by reálně přispět ke zrychlení vyřizování žádostí o informace a zároveň snížit nápad souvisejících žalob ke správním soudům.
Na druhé straně nové pravomoci Úřadu při přezkumu žádostí o informace jsou upraveny poměrně nekoncepčně a jeho roli v této oblasti by bylo podle mého soudu vhodné promítnout i do obecné úpravy jeho postavení a kompetencí. V příštím roce lze zřejmě také očekávat vysoký počet podnětů, které budou Úřadu adresovány, stejně jako postupné ujasňování některých kompetencí, např. určení povinných subjektů, pro které bude Úřad v roli nadřízeného orgánu.
Novelizace bohužel neupravuje otázku, zda může Úřad svoje nové kompetence uplatnit i v řízeních zahájených či již ukončených před 1. 1. 2020. Jako koncepčně vhodné řešení by se jevilo, aby tyto kompetence, obdobně jako v případě řízení o zpracování osobních údajů,32 uplatnil až na řízení zahájená po 1. 1. 2020. Takové upřesnění by však vyžadovalo další novelizaci.
Na Úřad budou uvedené změny klást rovněž velké nároky týkající se jeho personálních a časových kapacit, stejně jako na posílení expertizy v dalších oblastech. Kromě procesních aspektů poskytování informací se bude jednat i o související oblasti práva, které mohou mít vliv zejména na uplatnění některé z výjimek z povinnosti poskytnout informace: autorské právo, licence, obchodní tajemství či ochranu bezpečnostních zájmů ČR. Pro úplnost dodejme, že k datu dokončení tohoto článku není dostupná systemizace služebních míst pro r. 2020 a není tak známo, zda a kolik nových služebních míst Úřad pro zajištění výkonu své nové role získá.
Ve světle již probíhající transpoziční lhůty pro open data směrnici se tak nabízí varianta upravit postavení Úřadu – po získání praktických zkušeností se správním přezkumem vyřizování žádostí o informace – komplexněji, případně jeho působnost výslovně rozšířit i do oblasti otevřených dat.
Autor je zaměstnancem MONETA Money Bank, a.s.
Článek vyjadřuje osobní názor autora a odráží právní a skutkový stav ke dni 15. 8. 2019.
Srov. návrh zákona na https://apps.odok.cz/.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. 4. 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů).
Sněm. tisk č. 138.
Sněm. tisk č. 139.
Pozměňovací návrh k návrhu zákona o zpracování osobních údajů (sněm. tisk č. 138) viz na http://www.psp.cz/.
Pozměňovací návrhy k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů (sněm. tisk č. 139), viz tamtéž.
Srov. Nonnemann, F. Zpracování veřejně dostupných osobních údajů a GDPR. Právní rozhledy, 2018, č. 5.
Viz pozměňovací návrh ke sněm. tisku č. 139.
Doplněna druhá věta do § 7 SvInf.
§ 11 odst. 1 písm. d) a odst. 6 SvInf.
§ 11 odst. 1 písm. e) SvInf.
Důvodová zpráva k části patnácté zákona č. 111/2019 Sb.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. 11. 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. 6. 2013, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Na unijní úrovni již byly uvedené předpisy nahrazeny směrnicí novou (blíže viz závěr tohoto článku).
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. 10. 1995 o ochraně jednotlivců v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.
K balančnímu testu srov. Nulíček, M., Donát, J., Nonnemann, F., Lichnovský, B., Tomíšek, J., Kovaříková, K. GDPR. Obecné nařízení o ochraně osobních údajů. Praktický komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018.
Mám tím na mysli především nález ÚS z 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16, který se výrazně vymezil vůči předchozí judikatuře Nejvyššího správního soudu téměř neomezující okruh zaměstnanců veřejné sféry, u kterých je nutné informace o jejich příjmu zpřístupnit. Ústavní soud formuloval podmínky pro poskytnutí těchto informací jdoucí výrazně nad rámec zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. nastavující některé zcela nové podmínky pro poskytnutí informací. Jedná se zejména o nutnost zkoumat osobu žadatele o informace a účel žádosti jako takové (bod 33 nálezu).
Srov. Kučerová, A., Nováková, L., Foldová, V., Nonnemann, F., Pospíšil, D. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, nebo Furek, A., Rothanzl, L., Jírovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016.
Rozsudek NSS z 24. 10. 2018, č. j. 7 As 192/2017-35.
Za porušení obchodního tajemství ani práva na ochranu osobních údajů se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci veřejných prostředků (§ 8b odst. 3 a § 9 odst. 2 SvInf). Do práva třetí strany k předmětu práva autorského, v tomto případě autora nového loga, zpřístupněním požadovaných informací rovněž nebude zasaženo [srov. § 11 odst. 2 písm. c) SvInf].
Právnické osoby zřízené na základě zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku.
Pro úplnost dodejme, že ani v této otázce není dosud judikatura zcela jednoznačná. Správní soudy dlouhodobě judikovaly, že právnická osoba, která je zřízena státem či samosprávou za účelem plnění úkolu ve veřejném zájmu a která je také vlastněna či ovládána a kontrolována orgánem veřejné moci, je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud svým nálezem z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, však tento výklad odmítl a uvedl, že veřejnými subjekty mohou být jen obchodní společnosti, jejichž jediným vlastníkem je stát či samosprávný celek. V úvodu zmíněný návrh novely z dílny Ministerstva vnitra měl ambici otázku veřejné instituce blíže upravit, bohužel však v době dokončení tohoto článku návrh zákona nebyl ani předložen do Parlamentu.
Srov. např. dokument Jak žádat Českou televizi o informace. https://img.ceskatelevize.cz/.
§ 54 odst. 3 písm. a) zákona č. 110/2019 Sb.
Srov. § 52 odst. 3 písm. d) zákona č. 110/2019 Sb.
Čl. 10 směrnice 2019/1024.
Komisi je čl. 14 směrnice 2019/1024 svěřena pravomoc vydávat prováděcí akty, jimiž určí seznam konkrétních datových souborů s vysokou hodnotou. V příloze směrnice je uveden seznam tematických kategorií těchto souborů, jimiž jsou: geoprostorové údaje, pozorování Země a životního prostředí, meteorologie, statistika, společnosti a vlastnictví společností a mobilita.
Dle čl. 14 bodu 1 směrnice 2019/1024 mají být až na výjimky zveřejňovány bezplatně, ve strojově čitelné podobě, přístupné prostřednictvím rozhraní pro programování aplikací a ve vhodných případech mají být rovněž poskytnuty s možností stažení kompletní datové sady.
Nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16.
Čl. 4 bod 4 směrnice 2019/1024.
Tuto kompetenci má např. britský dozorový úřad pro ochranu osobních údajů; srov. čl. 18 a násl. britského Re-use of Public Sector Information Regulations 2015. http://www.legislation.gov.uk/.
Srov. § 66 odst. 5 zákona č. 110/2019 Sb.
Přehled souvislostí Související předpisy (6) Cituje (3) Dokumenty EU (3) Aktuální k datu Historie Editorial Záložky
Souvislosti k PR 17/2019 s. 587
§ 80 [Opatření proti nečinnosti, další postup nadřízeného orgánu] 01.01.2006 -
§ 178 [Nadřízený správní orgán] 01.07.2009 -
§ 16 Odvolání 24.04.2019 -
§ 8a [Citlivé informace] 24.04.2019 -
§ 16b Přezkumné řízení a ochrana proti nečinnosti 24.04.2019 -
Nařízení č. 425/2016 Sb. 01.01.2019 -
ÚS, IV. ÚS 1200/16
ÚS, IV. ÚS 1146/16-2