Source: http://www.senat.fr/cra/s20090217/s20090217_5.html
Timestamp: 2016-12-09 17:18:36+00:00
Document Index: 183351701

Matched Legal Cases: ["l'article 7", "l'article 51", "l'article 13", "l'article 44", "l'article 49", "l'article 6", "l'article 40", "l'article 41", "l'article 44", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 44", "l'article 2", "l'article 27", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 44", "l'article 13", "l'article 49", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 49", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 4", "l'article 13", "l'article 26", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 49", "l'article 13", "l'article 44", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 44", "l'article 44", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13", "l'article 13"]

M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Discussion des articles (Suite)
M. le président. - Nous allons examiner les articles 13, 13 bis et 13 ter avant de reprendre l'examen de l'article 7.
Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion.
M. Jean-Pierre Bel. - Pour cet article, qui constitue la clé de voûte de ce texte, la consigne est claire : il faut un vote conforme. Et personne ne devrait s'inquiéter car il ne s'appliquera pas, en tout cas pas ici... Le Président Jacques Chirac souhaitait que la loi sur le CPE soit votée mais non appliquée : depuis, cette étrange vision de l'élaboration de la loi semble devenue une référence !
Depuis des semaines, voire des mois, chacun fait valoir ses arguments. Nous avons vu comment les échanges se sont passés à l'Assemblée nationale ! Après avoir entendu les différents points de vue, je crois avoir compris que tout vient de l'obstruction qui bloquerait notre mode de fonctionnement. Ce fléau autoriserait à réduire le temps d'expression des parlementaires, au besoin en les empêchant de défendre leurs amendements. Mais vous vous trompez de cible, monsieur le ministre, et mes collègues le savent bien. Ce n'est pas le Parlement qui retarde les réformes car le Gouvernement, quelle que soit sa couleur politique, s'en charge très bien tout seul. A qui imputer la boulimie de réformes, l'inflation législative, l'empilement d'ordonnances ? Pas aux parlementaires. La véritable obstruction vient de là. Nous ne reconnaissons pas ce mode de gouvernance, cette omniprésidence qui considère que le temps du Parlement est du temps perdu. Pour nous, c'est celui de la démocratie. Dans les autres parlements, plus l'opposition dispose de moyens pour intervenir dans le processus législatif, moins elle doit recourir à l'obstruction. En outre, même quand la loi est plus rapidement votée, elle n'est pas mieux ni plus rapidement appliquée. Le contrôle de l'application des lois mis en place par le Sénat en 1972, et dont certains s'aperçoivent de l'utilité, montre que trop de textes, parfois bâclés, ne sont pas appliqués faute de décrets. Il existe une contradiction fondamentale entre le droit d'amendement de chaque parlementaire, constitutionnellement reconnu, et la globalisation du temps de parole. Limiter le débat revient à interdire la défense des amendements une fois le temps imparti dépassé. On aurait pu imaginer que la sévérité de ce dispositif fût atténuée par une décision consensuelle... J'ai d'ailleurs fait des propositions en ce sens dans un rapport élaboré lors de la dernière campagne présidentielle. Les belles promesses de la révision, qui allait « renforcer les droits du Parlement et ceux de l'opposition », sont bien loin ! Devant le Congrès, le 21 juillet, le Premier ministre évoquait une « réforme qui tempère les pouvoirs de l'exécutif en renforçant ceux du législatif » et défiait « quiconque de trouver dans un seul de ces articles un recul pour les libertés ». Or, sous couvert d'une prétendue rationalisation du droit d'amendement, la révision du 23 juillet 2008 fera reculer la démocratie parlementaire. La dramatisation des débats autour de cet article aurait pu être évitée si vous aviez retenu cette idée de consensus, si vous aviez cherché à renforcer les droits de l'opposition, si vous aviez repris la « charte des droits de l'opposition » proposée par le rapport Balladur ou si vous aviez adopté avant la discussion de ce texte les mesures d'application de l'article 51-1 de la Constitution, qui évoque des « droits particuliers » en faveur de l'opposition et des groupes minoritaires. Le groupe socialiste récuse absolument une procédure qui contribue à abaisser les droits du Parlement. Nous ne défendons pas nos droits, mais ceux de tous les parlementaires, du peuple souverain qui s'exprime par l'intermédiaire de ses représentants. Encore une fois, ce que nous défendons, ce sont les grands principes qui fondent notre République. (Applaudissements à gauche. M. Yvon Collin applaudit aussi)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce débat est d'une grande importance puisqu'il s'agit, ni plus ni moins, de défendre les libertés parlementaires et donc les libertés publiques. Or, c'est le Président de la République et son entourage qui ont inspiré la rédaction de cet article. En présentant ses voeux aux parlementaires, le 7 février, Nicolas Sarkozy a précisé le sens de la révision constitutionnelle : « C'est un grand pouvoir qui vous a été confié par cette révision constitutionnelle », nous a-t-il dit. « Mais qui dit grand pouvoir, dit grande responsabilité ». Le Président s'arroge donc le droit de nous dire : attention, ne soyez pas irresponsables ! Je ne peux m'empêcher de rapprocher ces propos de ceux de Mme Dati qui, s'adressant aux élèves de l'École nationale de la magistrature, leur avait dit que l'indépendance des magistrats se méritait, ce qui veut donc dire implicitement que cette indépendance est relative. Le Président de la République estime donc que l'on nous a octroyé de nouveaux droits, mais à condition que cela ne le gêne pas. En outre, il nous a dit que le Parlement devait améliorer ses méthodes de travail et qu'il en savait quelque chose puisqu'il avait lui-même été parlementaire. Certes, mais il faut d'abord dire pourquoi, et surtout, qui sont les responsables de ces dysfonctionnements. D'après Nicolas Sarkozy, « il n'y a pas d'un côté un Gouvernement qui gouverne et de l'autre un Parlement qui parlemente ». Quelle conception péjorative de notre fonction ! « Il y a deux pouvoir imbriqués, deux acteurs de la réforme ». Pour ma part, je continue à penser que la séparation des pouvoirs est un principe fondateur. Mais aujourd'hui nous sommes confrontés à la pensée institutionnelle du chef de l'État qui considère, sans doute, que la séparation des pouvoirs est un vieux principe dépassé. Désormais, seule l'efficacité compte et l'exécutif doit pouvoir agir au plus vite en présentant ses réformes à la télévision. Nous comprenons mieux le sens de la révision constitutionnelle que nous n'avons d'ailleurs eu de cesse de combattre. Derrière l'annonce de nouveaux pouvoirs accordés au Parlement, notamment l'ordre du jour partagé, un présidentialisme à la française se met en place avec une extrême confusion des pouvoirs. Comment ne pas être inquiet, surtout lorsqu'on a entendu le Président de la République dire aux Français que la nomination du président de France Télévisions serait beaucoup plus démocratique car il faudrait que le Parlement soit d'accord aux trois cinquièmes ?
M. Jean-Pierre Sueur. - C'était un mensonge !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Effectivement ! C'était un pur mensonge. Et vous qui avez voté cette loi le savez bien puisque le Parlement peut s'opposer à cette nomination s'il réunit la majorité des trois cinquièmes. C'est donc l'inverse ! Durant tout le débat sur le droit d'amendement, la majorité a prétendu qu'il était imprescriptible, inaliénable et, vocable étonnant dans l'enceinte du Parlement, sacré ! La Constitution, même révisée, rappelle que le droit d'amendement est inaliénable. Le Conseil constitutionnel a estimé que les amendements devaient être présentés et discutés. La limitation du temps de parole viendrait contredire cette jurisprudence puisqu'avec cet article, les amendements pourraient être mort-nés : déposés, mais pas défendus et donc inexistants. Nous en arriverions vite à une démocratie atone où la liberté des parlementaires serait un faux-semblant. La majorité du Sénat estime que cet article ne respecte pas le droit d'amendement et elle a donc décidé de voter l'article, mais de ne pas l'appliquer car, à l'entendre, il s'agirait là d'une simple faculté. Mais cet article est un 49-3 parlementaire et il viole la Constitution, il injurie l'histoire démocratique française et ceux qui se sont battus pour que le pluralisme vive et que notre pays échappe à toute dérive autocratique. Tout au long de ce débat sur cet article clé pour l'avenir de nos institutions, nous appelons la majorité du Sénat à aller jusqu'au bout de sa logique : si cet article est dangereux, s'il met en péril l'inaliénabilité du droit d'amendement, elle doit avoir le courage de le repousser. (Applaudissements à gauche)
M. Roger Madec. - Nous sommes réunis pour débattre de l'article 13, mais surtout pour défendre le Parlement. Cet article est contraire à notre Constitution et à notre démocratie, puisque le droit d'amendement est inaliénable ; cet article bafoue notre légitimité en réduisant notre droit d'opposition. La démocratie implique l'existence d'un Parlement, doté de pouvoirs et de moyens pour exprimer la volonté du peuple, légiférant et contrôlant l'action du Gouvernement. L'opposition parlementaire est un rouage indispensable au bon fonctionnement de la démocratie : elle présente une alternative politique crédible à la majorité en place grâce à ses propositions. L'opposition participe à la surveillance, à la vérification et au contrôle de l'action et de la politique gouvernementales contribuant ainsi à la défense de l'intérêt public et à la prévention des dysfonctionnements. Or, l'unique but de cet article est de menotter l'opposition. Vous dites vouloir règlementer l'obstruction alors que vous disposez déjà d'un arsenal impressionnant avec les articles 40, 41 et 45 de la Constitution. En outre, le vote bloqué prévu à l'article 44-3 est une arme confortable puisqu'elle est à la discrétion du Gouvernement. Enfin, l'article 49-3 existe toujours. Citez-moi un seul exemple d'obstruction ayant empêché l'adoption d'un texte sous la Ve République !
M. Jean-Pierre Sueur. - Il n'y en a aucun !
M. Roger Madec. - Je fais appel à votre mémoire : l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne dit-il pas que « la loi est l'expression de la volonté générale » ? La longueur des débats nuirait aux réformes ? Mais combien de réformes ont été menées à bien grâce à des débats prolongés ? Les débats en commission et en séance permettent d'étudier et de confronter les idées. Michel Debré n'a-t-il pas dit qu'aucun « retard ne doit être toléré à l'examen des projets gouvernementaux, si ce n'est celui de son étude » ? Que deviendrait un texte si le droit d'amendement était limité ? Nous essayons d'améliorer la loi pour qu'elle soit la plus juste pour nos concitoyens, et c'est ce pouvoir d'amélioration que vous voulez nous ôter ! Il a fallut deux ans de travail en commission et neuf mois de débat à la Chambre et au Sénat pour qu'en 1905 la loi de séparation de l'Église et de l'État soit votée. En aurait-il été de même si le Parlement avait été muselé par des crédits-temps ? Quelles garanties apportent-ils à l'opposition pour mener des débats constructifs ? Aucune. Lorsqu'un groupe aura épuisé son temps de parole, il ne pourra plus défendre ses amendements qui seront simplement soumis au vote sans discussion. La majorité nous dit que le temps global ne sera pas appliqué au Sénat. Soit, mais alors pourquoi ne pas rejeter cet article ? Prétendre qu'il ne s'agit là que d'une simple faculté offerte au Parlement est déshonorant. Qui peut affirmer que le temps programmé que vous proposez ne deviendra pas obligatoire en fonction du bon vouloir du prince ? (Applaudissements à gauche)
M. Bernard Frimat. - Je me réjouis que la Conférence des Présidents ait permis que ce débat se déroule dans de bonnes conditions. L'article 13 crée la possibilité du crédit-global-temps ce qui permettrait de mettre aux voix un amendement sans qu'il soit procédé à sa présentation ni à sa discussion. Cette loi organique sera transmise au Conseil constitutionnel qui fera de nos débats une lecture attentive. L'exercice du droit d'amendement n'est pas détachable, à mes yeux, de sa présentation. Il ne peut donc y avoir d'amendement écrit non défendu par son auteur. Procéder autrement serait une profonde atteinte au droit d'amendement. J'attends que le Conseil constitutionnel nous dise si la présentation d'un amendement en séance publique est détachable ou fait partie constitutive du droit d'amendement. Le crédit-global-temps est par nature une procédure qui va limiter le nombre de dépôts d'amendements.
Quelle que soit la « générosité » de ce crédit-temps, même si vous favorisez les groupes à effectif faible, ceux-ci disposeront de nettement moins de temps qu'aujourd'hui, ils devront donc réduire le nombre de leurs amendements. Comment pourront-ils alors chercher à améliorer les textes dans toute la plénitude de leur fonction de parlementaires ? Sous une forme déguisée, vous procédez à une limitation du nombre des amendements qu'ils pourront défendre. Cela aussi est anticonstitutionnel. Troisième point sur lequel je tiens à attirer l'attention du Conseil constitutionnel : le droit d'amendement individuel. Au nom de quoi pourrait-on enfermer un parlementaire, qui n'est pas obligé d'appartenir à un groupe politique, dans le temps imparti à son groupe ? Le Sénat a eu la sagesse de prévoir cinq minutes d'explication de vote pour chaque parlementaire et cinq minutes pour la présentation de chaque amendement. Comment respecter dans le système que vous proposez le droit de chaque parlementaire ? La loi organique bafouera donc ce droit. C'est pourquoi elle est susceptible d'encourir la censure du Conseil constitutionnel. Nous reviendrons sur ces divers points durant un débat que j'espère serein. (Applaudissements à gauche)
M. Louis Mermaz. - Quand tant de questions se posent à nous, crise, chômage, situation qui se détériore aux Antilles, indépendance de la France par rapport à l'Otan, justice, prisons, atteintes aux libertés publiques, on pourrait se demander ce que nous faisons là. Ce débat semble de pur juridisme. Il n'en est rien. Je ne remonterai pas à la cour des Pharaons, mais à la Révolution française : lorsqu'elle s'essoufflait, après Thermidor, ont commencé les combats sur le droit d'amendement, combats vieux comme la République et vieux comme les régimes qui parfois ont renversé les Républiques. A la fin du XVIIIe siècle, le Directoire a voulu restreindre les pouvoirs très importants du corps législatif. Ce qui a préparé le coup d'État du 18 Brumaire et l'instauration du Consulat. A cette époque, c'est le Conseil d'État -rien à voir avec l'actuel- qui présente les projets de loi au corps législatif, composé du Tribunat de 100 membres, qui discute les textes dans les amender, et du Corps législatif, 300 membres, qui vote les textes sans les amender. Le Sénat conservateur surveille de près le fonctionnement des assemblées. La Constitution de l'An X installe le Consulat à vie, abaisse un peu plus les assemblées et confirme le pouvoir de contrôle du Sénat, dont les membres sont très largement nommés par Bonaparte. Avec l'Empire en 1804 et la Constitution de l'An XII, les choses sont encore plus simples : le Sénat supprime le Tribunat et désormais, le Corps législatif siège à huis clos. Sous la Restauration, le roi seul a l'initiative des lois, il peut refuser de promulguer un texte et refuser tout amendement qui ne lui convient pas. Pourtant, l'évolution du droit d'amendement commence dès la Restauration, puisque l'on a parfois le droit de critiquer et de contrôler le gouvernement -ce qui n'est pas le cas dans le projet de loi dont nous avons été saisis récemment sur les résolutions ! Après d'âpres batailles parlementaires, sous la Monarchie de juillet, les chambres arrachent le droit d'amendement. Elles en usent pour critiquer le gouvernement et faire de la politique, ce qui explique pourquoi l'actuel gouvernement a si peur des résolutions. Après l'intermède de la IIe République, la Constitution du 14 janvier 1852, au lendemain du coup d'État de Louis-Napoléon Bonaparte, reprend largement les termes de la Constitution de l'An VIII. Le Conseil d'État examine les amendements du corps législatif, celui-ci n'a guère le droit de trop se mêler des affaires politiques, la tribune est même supprimée afin de museler les éloquences...Le Sénat contrôle les autres chambres et la législation. Ses membres ne sont pas des « dignitaires » mais des « illustrations ». On en trouve une survivance dans la qualification - flatteuse- dont usent souvent les ministres à notre égard, de « Haute Assemblée ». Le décret du 24 novembre 1860 fonde les premiers « chargés de relations avec le Parlement », vos ancêtres, monsieur Karoutchi. Le droit d'amendement est enfin élargi. Lorsque des groupes scolaires visitent le Sénat et traversent la Salle des Conférences, il faudrait leur préciser que le trône de Napoléon, gloire française, n'est pas le trône d'un fondateur de la démocratie. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Pierre Sueur. - M. Mermaz est un grand historien. M. Yves Daudigny. - En gagnant les élections sénatoriales dans l'Aisne en septembre dernier, j'ai cru gagner le droit de participer à l'élaboration des lois et de m'exprimer dans cette enceinte. J'imaginais que comme dans nos assemblées locales, ma liberté d'expression s'exercerait dans les seules limites nécessaires à un débat démocratique.
J'ai bientôt découvert que la masse de projets inscrits à l'ordre du jour et l'urgence presque toujours déclarée réduisaient considérablement le temps de réflexion et de débat. Les ministres agitent frénétiquement les réformes au rythme où défile l'actualité, soumettant nos assemblées à un tempo effréné et ininterrompu. Cette fébrilité, ce prurit législatif relèvent-ils d'une méthode stroboscopique, destinée à aveugler ou à tétaniser le législateur ? Il serait de meilleure politique que le Gouvernement modère ce staccato au profit de textes plus réfléchis et mieux rédigés, d'autant que le rythme de publication des décrets d'application ne suit pas. Quel baptême ! J'ai aussi découvert que le Gouvernement disposait d'un arsenal impressionnant pour contraindre le droit d'amendement et d'expression en séance publique : irrecevabilité financière de l'article 40, irrecevabilité matérielle de l'article 41, vote bloqué de l'article 44-3, article 49-3 qui subsiste bien que limité, utilisation positive de la question préalable, seconde délibération, etc. Le Gouvernement dispose de tous les moyens pour passer outre l'opposition parlementaire et faire adopter ses projets, tout comme les propositions de loi et amendements téléguidés. Et il utilise effectivement ces armes : voyez le nombre exponentiel des lois promulguées. Voyez aussi, caricatural, le vote bloqué imposé à l'Assemblée nationale sur cet article 13 destiné à nous faire taire !
La révision constitutionnelle du 21 juillet 2008 tendait à rééquilibrer les droits du Parlement. Je découvre abasourdi ce projet de loi organique qui autorise le vote de résolutions non normatives, qui ne peuvent ni être amendées, ni mettre en cause le Gouvernement, ni lui adresser une injonction et dont la recevabilité dépend du Premier ministre. La loi organique prévoit aussi d'assortir les projets du Gouvernement d'études d'impact univoques ; et de voter les lois sans les discuter ! Vous justifiez l'article 13 par une « obstruction » qui serait devenue « trop systématique et qui risque de distendre le lien entre les citoyens et leurs représentants ». Le débat d'amendement est en réalité la seule arme dont disposent les parlementaires pour alerter nos concitoyens. Le CPE fut un magnifique exemple d'obstruction constructive : ce débat a prouvé la force de nos liens avec nos concitoyens face à un pouvoir qui n'a de cesse d'abolir tout possible contre-pouvoir. Vous n'allez tout de même pas prétendre que vous voulez faire taire le législateur ici pour le faire mieux entendre à l'extérieur !
Le président du Sénat et le président de la commission des lois s'engagent à ne pas faire application de l'article 13. Qu'en sera-t-il demain ? Le droit d'amendement est un droit individuel et imprescriptible. Quel paradoxe, dès lors, d'appeler à voter conforme une disposition qui y porte atteinte et que l'on s'engage à ne pas appliquer ! Ce principe constitutionnel ne vaudrait-il que pour le Sénat ? Ce qui est contraire aux droits du Parlement le serait ici et pas là-bas ? C'est une autre conception du rôle des assemblées que je défends et que tous les Sénateurs devraient défendre, sauf à marquer l'histoire parlementaire d'un lamentable sabordement. (Applaudissements à gauche)
Mme Éliane Assassi. - Le présent texte et son article 13 ont fait couler beaucoup d'encre : à juste titre, car ils portent atteinte aux libertés publiques. Je souhaite que notre discussion soit franche et dépourvue d'hypocrisie comme de dissimulation des intentions réelles... Le projet, sans équivoque, offre la possibilité à une assemblée de n'autoriser que le dépôt des amendements, en refusant leur présentation. Depuis le rapport du comité Balladur, le Gouvernement tente de faire croire que le seul dépôt d'un amendement suffit au respect de l'article 44 de la Constitution. M. Karoutchi déclarait à l'Assemblée nationale le 28 mai 2008 : « Je ne sais plus dans quelle langue m'exprimer pour vous faire comprendre que vous aurez non seulement la possibilité de déposer mais de discuter, -puisque c'est le mot que vous voulez entendre- des amendements. » Saviez-vous alors, monsieur le secrétaire d'État, que vous défendriez quelques mois plus tard avec passion, conviction, acharnement, un projet de loi organique qui ouvre la voie à l'adoption d'amendement « sans discussion » ? Soit vous avez manipulé le Parlement à l'occasion de la révision constitutionnelle, soit vous vous êtes fait manipuler au printemps dernier. (Protestations à droite)
Vous n'étiez pas le seul à dissimuler les véritables intentions du Gouvernement. Mme Dati affirmait : « Le Gouvernement n'a pas l'intention de remettre en cause le droit d'amendement. Non seulement les amendements pourront être librement déposés, mais ils pourront être réexaminés en séance. »
Selon M. Warsmann, pourtant en pointe dans la lutte contre l'obstruction, « On ne touche pas au droit de déposer des amendements, ceux-ci viendront en séance et y seront discutés ». Ces citations devront éclairer le Conseil constitutionnel. « Il faut s'interroger sur le principe constitutionnel réservant au parlementaire le droit personnel de déposer des amendements et de les défendre », écrit encore M. Warsmann. C'est reconnaître que le droit d'amendement, c'est le droit de débattre ! « On peut légitimement se demander si la protection de l'exercice effectif du droit d'amendement ne s'étend pas également à sa présentation », ajoute-t-il. L'article 13 est contraire aux principes fondamentaux de notre droit. Le droit de multiplier les amendements pour alerter l'opinion, pour résister à une mesure dangereuse, le droit d'opposition puise sa source dans l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme, qui prône le droit à l'insurrection. (M. Patrice Gélard s'étonne) La bataille parlementaire menée par les communistes pour préserver les retraites par répartition a freiné M. Fillon dans sa volonté de soumettre nos retraites au marché et aux fonds de pension. Ce ne sont pas les retraités et futurs retraités, constatant le sort de leurs homologues britanniques qui nous le reprocheront ! Mme Josiane Mathon-Poinat. - Cet article 13 est un pas vers la présidentialisation du régime, caractérisée par la soumission croissante du législatif à l'exécutif au nom de l'efficacité et de la modernité, bref, de la pensée dogmatique qui nous a menés au bord du gouffre !
Au prétexte de « moderniser le droit d'amendement », on s'attaque au fondement de la démocratie parlementaire : le droit d'expression. Selon M. Balladur, la procédure du crédit-temps « permettrait de limiter l'obstruction parlementaire ». Mais qui dénature l'activité des assemblées, les parlementaires qui exercent leur droit constitutionnel d'amendement ou le Gouvernement qui alimente l'inflation législative ? M. Karoutchi se vantait devant les députés d'avoir fait adopter pas moins de 54 projets de loi en un an ! Or, pour l'année 2006-2007, seuls 10 % des décrets d'application ont été pris !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - J'ai déjà répondu.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'inflation législative, la réduction des pouvoirs budgétaires, voilà les causes de l'affaiblissement du Parlement ! L'utilisation du droit d'amendement a symbolisé en 1980 le retour de l'initiative parlementaire. M. Karoutchi est nostalgique du temps global, en vigueur à l'Assemblée nationale jusqu'en 1969. (M. le secrétaire d'État le conteste) Faut-il rappeler que c'est de cette époque que date l'expression « parlementaires godillots » ?
L'obstruction a surtout été le fait de la droite : loi de nationalisation, loi sur l'enseignement supérieur ou loi sur la presse firent l'objet de milliers d'amendements. Sur les nationalisations, pas moins de 108 rappels au Règlement ! Les grandes lois sur l'école ou la liberté de la presse ont nécessité plus d'un an de débat. Aujourd'hui, quinze jours, c'est intolérable ! Sur les retraites, la privatisation de GDF ou La Poste, les débats n'ont jamais dépassé un mois. Sur le CPE, nous avions siégé le dimanche matin, à l'heure de la messe. N'aurait-il pas mieux valu prendre le temps du débat ?
M. le président. - Veuillez conclure. M. Jean-Pierre Sueur. - C'est très intéressant !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Votre argumentation démagogique confine à l'antiparlementarisme. L'initiative parlementaire est le corollaire de la démocratie ; le droit d'amendement en est le socle. (Applaudissements à gauche)
M. Pierre-Yves Collombat. - Selon l'article 27 de la Constitution : « Le droit de vote des membres du Parlement est personnel ». Doit donc y correspondre un droit d'expression personnel sur le vote. C'est ce droit que l'on veut supprimer ici. A vous entendre, l'obstruction serait une pathologie du parlementarisme. Certes, mais ne prenons pas le symptôme pour la maladie ! Le parlementarisme « rationalisé » s'est progressivement fait parlementarisme « lyophilisé ». Citez-moi une seule disposition d'importance que le Parlement ait imposée à l'exécutif ! L'arsenal dissuasif et les possibilités de contournement sont immenses. Deux exemples du peu de cas que l'exécutif fait du législateur : l'injonction du Président de la République à France Télévisions de supprimer la publicité, alors même que le Parlement en débattait encore, et la décision du Président Chirac de ne pas appliquer la loi sur le CPE, pourtant votée avec enthousiasme -et lucidité !- par sa majorité.
Pour le Gouvernement et ses zélotes, la discussion parlementaire n'est que temps perdu. Le travail parlementaire, dont l'essentiel se fera désormais en commission, doit se limiter à corriger les fautes de syntaxe, à codifier et à élaguer les dispositions les plus calamiteuses. Faute de peser réellement sur le cours des choses, que peut faire le Parlement sinon exercer son pouvoir tribunicien ? L'obstruction parlementaire n'est que le moyen de se faire entendre du Gouvernement, en prenant l'opinion à témoin ! Réduire le pouvoir d'expression des parlementaires sans modifier les choses en profondeur est un remède pire que le mal. Dans la Constitution de l'An VIII, le corps législatif « fait la loi en statuant à bulletin secret, et sans aucune discussion de la part de ses membres ». Puisque, disait Sieyès, « le pouvoir vient d'en haut et la confiance d'en bas », inutile de parler pour exprimer sa confiance ! Ce Parlement muet découle d'une révision constitutionnelle qui installe un régime consulaire, avec un Président de la République, chef de gouvernement sans responsabilité, faisant la loi à travers ses ministres et armé du droit de dissolution. Votre tentative de nous faire taire me fait penser à ces sourds qui ne supportent pas que d'autres parlent : n'entendant pas ce qu'ils disent, ils en déduisent qu'ils ne disent rien. (Applaudissements à gauche)
M. Michel Mercier. - Tout au long de l'histoire de la Ve République, le droit d'amendement s'est affirmé, y compris dans la réforme de juillet 2008, comme un droit individuel, constitutionnellement garanti à tout parlementaire ainsi qu'au Gouvernement, et reconnu par le Conseil constitutionnel. L'article 13 permet d'organiser la discussion parlementaire selon un temps global. Pourquoi pas ? Mais la conséquence est une limitation du droit d'amendement une fois ce temps écoulé.
La Constitution de 1958 a constitutionnalisé dans son article 44 le droit d'amendement, qui découlait auparavant du droit d'initiative parlementaire. Le président du Sénat estime qu'il s'agit d'un droit « consubstantiel » au statut de parlementaire. M. Jean-Pierre Plancade. - C'est une vraie référence.
M. Michel Mercier. - Et « consubstantiel », pour tous ceux d'entre nous qui en connaissent exactement le sens, ne peut qu'emporter notre adhésion. Le président de l'Assemblée nationale assure qu'il ne portera jamais atteinte à ce droit.
Le droit d'amendement est donc devenu quelque chose de très important, notamment parce que le caractère de plus en plus technique de la législation limite ipso facto la portée de l'initiative parlementaire des lois. Simultanément, la portée du droit d'amendement est devenue extrêmement large. Ainsi, le nouvel article 45 dispose en son alinéa premier que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Aujourd'hui, les seules limites à ce droit sont inscrites aux articles 40, 41 et 44 de la Constitution.
On a même introduit un droit de sous-amendement, que la jurisprudence du Conseil constitutionnel aligne sur le droit d'amendement.
A de très nombreuses reprises, le Conseil constitutionnel a garanti l'effectivité du droit d'amendement. Il a ainsi estimé le 3 juin 2006 que le Gouvernement ne pouvait porter atteinte ni au droit d'amendement ni au droit de sous-amendement.
Ce droit constitutionnellement établi a deux composantes. La première est le droit de présentation par son auteur. Si j'ai bien compris, M. Warsmann l'a mentionné dans le rapport dont il a déjà été question. La seconde composante est la discussion et le vote en séance publique, même le vote bloqué n'empêchant pas d'exposer et de discuter l'amendement.
Dans ce contexte, l'article 13 suscite deux interrogations.
Tout d'abord, le droit d'amendement est individuel alors que le crédit-temps est collectif : comment opposer un critère collectif à des initiatives individuelles ? On pourrait empêcher un parlementaire d'exposer son amendement tout simplement parce que son groupe aurait épuisé son temps de parole, hors de toute obstruction. J'observe au demeurant que cette dernière notion n'est pas juridiquement déterminée : on pourrait l'invoquer dès qu'un amendement est déposé, ou attendre qu'il y en ait 10 000 ! Entre les deux, on fixe la limite comme on veut.
Supposons d'autre part qu'un amendement soit appelé sans présentation ni discussion parce que le groupe dont son auteur fait partie a épuisé son crédit-temps. Tout parlementaire d'un autre groupe qui n'aurait pas utilisé tout son droit de parole pourrait sous-amender en expliquant sa position. Quel paradoxe !
Les limitations au droit d'amendement étant inscrites dans la Constitution, peut-on en introduire de nouvelles dans une loi organique ? Certes, le Conseil constitutionnel se prononcera en tout état de cause, mais, monsieur le ministre, nous avons besoin d'une interprétation claire de l'article 13. (Applaudissements au centre)
M. François Marc. - Je tiens à exprimer l'indignation soulevée par l'article 13 du projet de loi organique, qui tend à limiter sévèrement le droit d'amendement reconnu aux parlementaires. Il est curieux qu'une loi organique oriente les règlements d'assemblées parlementaires souveraines dans le sens de la volonté présidentielle !
A la vérité, le Gouvernement s'emploie ainsi habilement à corseter les prétendus nouveaux droits octroyés au Parlement par la révision du 23 juillet. Incontestablement, l'opposition est visée. De nombreux parlementaires ayant voté la révision lors du Congrès à Versailles doivent s'en mordre les doigts, car ils ont été victimes des tromperies du Gouvernement.
En effet, le renvoi systématique par la loi organique aux Règlements des deux assemblées transforme la majorité de chacune en exécutrice des basses oeuvres.
Le Gouvernement appréciera de façon discrétionnaire quels textes « se prêtent à une procédure d'examen simplifiée », ce qui lui laissera les coudées franches pour limiter le droit d'amendement.
Pire encore, la faculté reconnue aux Règlements d'imposer un délai pour l'examen d'un texte au moyen d'un « temps-guillotine » porte atteint à l'essence du parlementarisme. Outre la volonté de réduire le pouvoir d'expression de l'opposition et de tenir en laisse votre majorité, l'article 13 contrevient à la dimension individuelle du droit d'amendement parlementaire, explicitée à l'article 44 de la Constitution.
Cantonnant les lieux de débats aux groupes et aux commissions, la nouvelle procédure réduit l'oeuvre législative à sa dimension la plus grégaire. Certes, le travail des commissions est essentiel, mais pourquoi devrait-il primer sur la séance publique ? La démocratie se vit au grand jour ! Les débats publics permettent une confrontation transparente des arguments et des choix politiques.
Vous évoquez l'obstruction pour mieux mettre en cause le débat démocratique. Les juristes de notre assemblée connaissent le principe du contradictoire, cette règle permettant à chaque partie de faire valoir ses arguments dans les mêmes conditions devant les tribunaux. Le principe « audi alteram partem » impose d'écouter la partie adverse pour aboutir à une solution équilibrée.
Sans doute par hasard, ce projet de loi est daté du 10 décembre, date anniversaire de l'élection de Louis-Napoléon Bonaparte comme président de la IIe République. Il a berné le peuple en prétendant défendre le suffrage universel et garantir la démocratie, ce qu'il a démenti avec fracas lors de son coup d'État. Et l'on sait en quelle estime il tint le Parlement durant son règne !
De manière générale, la limitation du droit d'amendement porte la marque des régimes autoritaires.
Monsieur le ministre, ne vous trompez pas de siècle : retirez l'article 13, car la Haute assemblée à laquelle nous appartenons n'aspire pas à devenir un Sénat impérial ! (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Patrick Courtois. - L'article 13 du projet de loi organique permet aux Règlements parlementaires d'attribuer une durée programmée à certains débats législatifs, non pour accélérer l'examen d'un texte en séance, mais pour mieux organiser sa discussion. L'enjeu essentiel est l'aptitude à exercer la fonction législative.
Ce dispositif appelle quatre constats.
Tout d'abord, la loi organique introduit une possibilité que chaque assemblée pourra inclure ou non dans son Règlement, pour fonctionner mieux, conformément à ses souhaits et à ses traditions. Le Sénat n'étant guère confronté à l'obstruction, il n'a nullement l'intention d'introduire le temps de parole global dans son Règlement. J'observe néanmoins que cette procédure nous aurait permis de recentrer les débats autour des sujets fondamentaux engageant le destin du pays. Nos collègues d'opposition l'avaient d'ailleurs réclamé à plusieurs reprises lorsqu'ils étaient majoritaires. Ils avaient raison !
Avec l'ordre du jour partagé, il faudra examiner en quinze jours les textes discutés aujourd'hui en un mois. L'agenda parlementaire devra donc être plus prévisible, sous peine de paralyser le système tout entier. Il me paraît également essentiel de rendre nos débats plus concis et plus lisibles, puisque nous examinerons en séance le texte de la commission. Cette innovation majeure ne doit pas aboutir à répéter ici un débat qui aura déjà eu lieu.
Le deuxième constat est que cette procédure a déjà été mise en oeuvre à l'Assemblée nationale de 1935 à 1969. Le président du groupe socialiste au Sénat, M. Bel, a inscrit en 2007 un dispositif semblable dans sa proposition de loi constitutionnelle tendant à rééquilibrer les institutions en renforçant les pouvoirs du Parlement. Il allait jusqu'à proposer que le temps global soit fixé par le Gouvernement et non pas la Conférence des Présidents ! Son objection actuelle fondée sur le maintien de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution n'a guère de portée, puisque la réforme constitutionnelle limite cette disposition à un seul texte au maximum par session.
Troisième constat : cette procédure est répandue dans des pays démocratiques. Je citerai le Parlement britannique, le Congrès espagnol et le Parlement européen, qui ne sont pas considérés comme de mauvais exemple de démocratie.
Enfin, je constate que cette procédure n'entrave pas le droit d'amendement, puisque les parlementaires pourront toujours les déposer librement en commission, puis en séance. Le projet de loi organique dispose en effet que les amendements seront mis au vote quoi qu'il arrive, les articles 13 bis et 13 ter protégeant de façon explicite l'opposition, ainsi que le droit d'explication de vote personnelle.
Le projet de loi n'est donc nullement anti-démocratique, contrairement à ce que l'opposition a martelé.
Pour ces raisons, le groupe UMP votera les articles 13, 13 bis et 13 ter (marques ironiques de soulagement à gauche) pour ne pas empêcher l'Assemblée nationale de recourir à ces dispositions, si elle le souhaite, dans le cadre des garanties apportées par la loi organique. (Applaudissements à droite)
M. le président. - Pour la clarté de nos débats, j'autorise M. Bel à répondre s'il le souhaite.
M. Jean-Pierre Bel. - Merci. Monsieur Courtois, ne me faites pas dire ce que je n'ai pas dit. J'ai effectivement rédigé un rapport pour la candidate socialiste à la dernière élection présidentielle ; j'y proposais, entre autres choses, de supprimer le 49-3 hormis pour les lois de finances, et d'ôter au Gouvernement la faculté de déclarer l'urgence sur les projets de loi. Cette rénovation profonde du travail parlementaire permettait d'envisager une réorganisation du temps de parole. Mais dans l'état actuel des choses, vous ne pouvez pas tirer parti de mes écrits pour justifier une limitation du droit d'amendement des parlementaires ! C'est abusif et intellectuellement malhonnête.
Nous sommes adultes et parfaitement capables de comprendre la nécessité de réformer la procédure parlementaire. Mais cet article ne fait qu'accentuer les déséquilibres. (Vifs applaudissements à gauche)
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est inconvenant de solliciter les propos de M. Bel ou de Léon Blum pour soutenir une thèse indéfendable. J'y vois un nouvel exemple de l'hypocrisie qui règne dans ce débat. M. le président du Sénat a dit maintes fois qu'il n'était pas question de porter atteinte au droit d'amendement ; M. Mercier et M. le ministre viennent de faire de même, ainsi que M. Warsmann à l'Assemblée nationale. Mais si la majorité est favorable au droit d'amendement...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Qu'elle le prouve !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... elle doit défendre la possibilité pour les parlementaires de déposer et de présenter leurs amendements, d'en discuter et d'expliquer leurs votes. La contradiction est flagrante entre les intentions affichées et les dispositions de l'article 13. (M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, le conteste) Je l'ai dit et répété au cours des réunions du groupe de travail sur la réforme du Règlement : le droit d'amendement est un droit individuel des membres du Parlement et doit être préservé. Si cet article est adopté, à l'expiration du temps imparti il ne sera plus possible de discuter des articles ni des amendements ; il faudra voter dans le silence. Si quelqu'un peut m'expliquer où est la cohérence de tout cela, qu'il le fasse, je lui en serai reconnaissant ! M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. - M. Courtois l'a fait.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous refusons les petits arrangements proposés par la majorité : la limitation du temps de parole ne vaudrait qu'à l'Assemblée nationale et non au Sénat... (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'amuse) Nous votons la loi, qui s'appliquera aux deux chambres du Parlement d'aujourd'hui et de demain. Nous sommes les gardiens des droits du Parlement, qu'il nous faut préserver si nous voulons que celui-ci demeure une enceinte où l'on peut parler des problèmes de notre société, des souffrances de nos concitoyens, des luttes sociales et des problèmes éthiques, de tous les grands sujets qui ont animé les débats parlementaires depuis tant d'années. Se prétendre garant du droit d'amendement tout en approuvant cet article, c'est se livrer à une contorsion indigne. (Applaudissements à gauche)
M. Yannick Bodin. - Je dénonce l'incohérence du discours du Gouvernement. Au mois de juillet dernier, nous fûmes convoqués à Versailles pour approuver une révision constitutionnelle dont l'objectif affiché était de renforcer les pouvoirs du Parlement. C'était tentant ! Mais nous étions nombreux à être méfiants ; la démonstration est faite que nous avions raison. Quelques semaines plus tard, MM. Sarkozy et Fillon sont sortis du bois en présentant ce projet de loi organique qui vise tout simplement à nous faire taire. Tout au plus nous accorde-t-on un temps de parole limité.
La prétendue revalorisation du Parlement était un leurre. M. le président du Sénat a proclamé son attachement au droit d'amendement, d'autres ont dit qu'il s'agissait d'un droit sacré ; mais l'article 13 ouvre la voie au sacrilège. Lors des réunions de groupe de travail sur la réforme du Règlement, la majorité a cherché à nous rassurer sur l'application de cette réforme au Sénat. Mais quelles garanties avons-nous pour l'avenir ? Et qu'en est-il de l'Assemblée nationale ? Les droits et les devoirs des parlementaires doivent être les mêmes, qu'ils soient sénateurs ou députés ! Qu'adviendra-t-il si tous les amendements ne peuvent être présentés ? Admettons que seuls 100 amendements déposés par un groupe aient pu être défendus avant l'expiration du temps de parole global ; l'auteur du 101e pourra se plaindre que son droit individuel d'amendement n'est pas respecté. Nous demandons donc la suppression de l'article 13, que vous allez traîner comme un boulet au pied. Je m'étonne d'entendre nos collègues de la majorité évoquer pour justifier cette mesure des périodes de l'Histoire où la démocratie était malmenée ; je serais peiné d'être parlementaire à l'une de ces époques où le Parlement a tout juste le droit de se taire. (Applaudissements à gauche)
M. Claude Jeannerot. - Beaucoup de nos collègues l'ont dit avec éloquence et conviction : l'article 13 est inacceptable. L'exposé des motifs du projet de loi organique évoque la nécessité d'améliorer l'efficacité du travail parlementaire et la qualité de la loi. Nous partageons tous cet objectif, mais nous récusons des dispositions qui y sont contraires. Le travail législatif requiert la réflexion et la confrontation des idées ; il demande du temps et de la distance. Ce n'est pas une tâche comme une autre ! L'encadrement du temps de parole nuirait à sa qualité et à son efficacité, et augmenterait la précipitation avec laquelle nous sommes invités à examiner les textes de loi.
Nous connaissons aujourd'hui une véritable inflation législative : le temps des annonces s'accélère, suivant le rythme de plus en plus erratique de la conjoncture. Le Gouvernement justifie cette frénésie par la nécessité d'agir vite ; mais on peut douter de son efficacité : le taux moyen de mise en oeuvre des textes est de 24,6 % seulement pour l'année 2007-2008 ! On veut contraindre le pouvoir législatif à se hâter, mais le pouvoir réglementaire prend son temps...
Instaurer des délais pour l'examen des textes en séance publique reviendrait à rogner le droit d'amendement, qui inclut la liberté de présenter ses propositions devant l'opinion publique. Cela nous ramènerait au Tribunat de l'An VIII, qui approuvait les lois sans en discuter.
Le droit d'amendement des parlementaires n'est pas moins sacré que la liberté d'expression des citoyens. Ces deux principes s'appellent et se complètent réciproquement. Attenter à l'un c'est attenter à l'autre. Et le droit d'amendement est par nature sans limites, absolu. Pour vous en convaincre, il vous suffit de vous référer à l'expérience sénatoriale. Comparez le débat sur le Grenelle, qui fut de qualité parce que libre et ouvert, avec celui sur la réforme de l'audiovisuel public, engagé au Sénat dans des conditions emblématiques de la volonté d'un pouvoir impatient de mettre en oeuvre des réformes avant même qu'elles ne soient votées Cela, nous ne le voulons plus ! Nous avons le devoir de nous opposer au « bâillonnement des parlementaires ». Nous voulons imposer le temps des parlementaires qui est celui de la libre confrontation, de l'analyse, de la contre-expertise c'est-à-dire le temps de la démocratie. (Applaudissements à gauche) Mme Raymonde Le Texier. - Avec cet article 13, c'est à la liberté de parole de l'opposition que vous vous attaquez. Que vous la baptisiez « temps programmé » ou « rationalisation des débats », cette modification constitutionnelle, c'est le pouvoir de faire taire celui qui n'est pas d'accord avec vous, que vous instituez. Le pire est que rien ne justifie une telle remise en cause des droits de l'opposition : depuis que Nicolas Sarkozy est élu, une nouvelle loi est votée tous les dix jours ; du jamais vu ! Ce que vous appelez obstruction n'est dans les faits qu'une mobilisation de l'opposition dans un débat, cela n'a jamais empêché l'adoption d'une loi. Êtes-vous à ce point si faibles et si peu sûrs de vous que, en plus d'avoir la maîtrise de la décision, vous vouliez le contrôle de la parole ?
Si ce qui motive ce projet de loi est, en revanche, le constat d'une production législative dont la profusion se fait au détriment de la qualité, si ce qui vous anime est le ras-le-bol face à des lois inappliquées parce qu'inapplicables, si vous êtes exaspérés de constater que le taux d'application des lois votées en urgence en 2007-2008 ne dépasse pas 10 % et que seules 55 % des mesures votées en 2006-2007 sont effectives, si vous refusez de continuer à traduire chaque fait divers en loi compassionnelle, alors ce n'est pas à l'opposition qu'il faut vous en prendre, mais à la frénésie législative d'un Président de la République qui confond gesticulation et action et réduit sa majorité au rang d'exécutant. Que le chef de l'État ne réussisse pas à prendre les dimensions de sa charge et vive comme une agression personnelle le fait que l'opposition porte des valeurs différentes, des convictions fortes et une parole autre, serait risible, si ce n'était pas aussi pathétique que dangereux. Avoir réduit ses ministres au rang d'attachés de presse, évaluer leur compétence à leur dextérité à manier l'encensoir et leur avenir à la souplesse de leur échine ne lui suffit donc plus. Il faut également museler l'opposition puisqu'elle a l'outrecuidance de vouloir jouer son rôle. C'est finalement un hommage involontaire que vous nous rendez en démontrant par cette attaque, qu'au Parlement, l'opposition travaille et qu'elle dérange. En effet, loin d'être le fruit de l'obstruction, les débats qui mobilisent l'énergie des parlementaires et qui prennent du temps, sont toujours des débats qui rencontrent un écho dans la société, qui correspondent à des attentes ou à des craintes profondes, qui interrogent notre devenir ou interpellent nos principes. École obligatoire, abolition de l'esclavage, laïcité, IVG, peine de mort, Pacs, tous ces débats ont été riches, difficiles et houleux, non parce qu'ils étaient instrumentalisés, mais parce qu'ils interpellaient les consciences.
Monsieur le ministre, lors de la discussion générale, vous avez volontairement occulté tout cela. Selon vous, cet article 13 ne poserait pas de problème au Sénat et vous nous exhortiez à le voter tel quel, puisque le président de notre assemblée s'engageait à ne pas le mettre en pratique dans le Règlement. Notre collègue Bernard Frimat vous a fait remarquer que, si vous ne comptiez pas l'appliquer, il était inutile de nous demander de le voter. II est vrai que les promesses n'engageant que ceux qui les écoutent, vous aviez beau jeu de nous demander de nous dessaisir d'une garantie constitutionnelle pour nous contenter d'un Règlement, amendable à volonté et reposant sur l'engagement personnel de l'actuel président du Sénat. Non, nous ne nous dessaisirons pas de notre droit à débattre des amendements car c'est à la garantie des droits accordés à l'opposition que se juge la qualité d'une démocratie. Si ce Gouvernement l'a oublié, c'est à nous qu'il revient de rappeler sans cesse cette exigence. Nous nous opposerons de toutes nos forces à cet article. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Pierre Michel. - Nous vivons sous une Constitution de 1958 qui manifestait une grande défiance vis-à-vis des parlementaires auxquels son article 34 ne laissait qu'un rôle résiduel. Et on veut réduire encore ce rôle résiduel ! Après le cours magistral, les travaux pratiques : je vais poser quelques questions pratiques auxquelles personne n'a encore voulu répondre. Comment sera comptabilisé le temps global accordé à chaque groupe ? Les suspensions de séance en feront-elles partie ? Et les rappels au Règlement ? Si ce n'est pas le cas, il faudra aussi en restreindre le nombre sous peine de voir l'opposition les multiplier.
Comment les services de la séance et les groupes connaîtront-ils le temps leur restant ? Où installera-t-on les écrans géants où défileront ces informations ? Vous haussez les épaules, monsieur le ministre. Peu vous chaut, vous serez bientôt à la Région ! (Rires) Comment chaque groupe pourra-t-il anticiper sur le déroulement de la séance ? Une séance d'amendements ne se déroule jamais comme prévu. Jeudi dernier, lors du débat sur les procédures civiles, nous sommes passés très rapidement sur certains et nous nous sommes attardés sur d'autres, au point d'y passer tout l'après-midi, contrairement aux prévisions. Tout cela pour voter des amendements, certains à une voix près ! Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Celle du président ! M. Jean-Pierre Michel. - Oui, celle du président. J'ai présidé deux fois l'Assemblée nationale et je ne me suis jamais permis de voter, même quand la gauche était en difficulté face à l'obstruction de la droite...
Et les non-inscrits ? Et les francs-tireurs qui, au sein d'un groupe, veulent déposer des amendements individuels ? Leurs amendements seront-ils comptabilisés dans le temps du groupe ou en dehors ? Vous appelez les présidents à faire respecter la discipline de groupe : devront-ils se changer en surveillants généraux de potaches...
Et comment pourra-t-on déposer des sous-amendements à des amendements appelés sans être discutés ? Cet article 13 fait tomber tout un pan du droit parlementaire, patiemment établi par la jurisprudence mais aussi par la pratique des présidents de séance, et par ceux des bureaux et des groupes politiques et parlementaires. Tout cela va s'effondrer pour un résultat qui n'est pas à l'honneur de la démocratie. Cet article 13, que vous défendez d'ailleurs mollement, ne passera pas comme une lettre à la poste, en tout cas pas au Sénat ! (Applaudissements à gauche).
M. Martial Bourquin. - Je souhaite faire part du regard d'un sénateur de fraîche date. Si je ne maîtrise pas encore toutes les subtilités du droit parlementaire, je me rappelle très bien le mandat qui m'a été confié par les grands électeurs il y a bientôt six mois : celui de défendre des convictions, de faire des propositions concrètes, de relayer certaines situations spécifiques. Or le droit d'amendement est l'un des moyens de mener à bien ce mandat. Car le droit d'amendement n'est pas un simple droit d'expression. Amender, c'est proposer. Amender, c'est mener un dialogue entre une majorité ouverte et une opposition responsable. C'est une occasion d'unité nationale où des compromis peuvent naître, où des spécificités locales, des cas particuliers peuvent être discutés en amont et non après, à coup de jurisprudence. Le droit d'amendement, c'est un espace de conviction et, donc, de démocratie. Au fur et à mesure des séances, j'ai constaté que, de la discussion d'un amendement, pouvait naître beaucoup plus qu'un avis couperet -adopté ou rejeté- et qu'il pouvait en surgir l'engagement d'une étude, d'un groupe de travail. J'ai constaté qu'un amendement pouvait mettre au jour des difficultés d'application futures et être un instrument précieux d'efficacité législative.
Le groupe socialiste ne défend pas l'obstruction parlementaire. Pour preuve il veut limiter la possibilité de disposer d'un temps plus long de discussion au cours d'une session. Les socialistes savent bien que la majorité actuelle, quand elle sera dans l'opposition et comme elle a su le faire dans le passé, usera de toutes les possibilités pour défendre ses convictions. Pour ma part, je préfère la force de l'argument à l'argument de la force. (Murmures faussement admiratifs à droite) Comme Victor Hugo l'a écrit dans Les Misérables, « rien n'est stupide comme vaincre, la vraie gloire est de convaincre ». Qu'a-t-on à craindre des amendements ? Avez-vous peur de perdre du temps ou d'être convaincu ?
Bon nombre de nos concitoyens vivent des moments difficiles, vous restreignez les postes, supprimez des milliers d'emplois de fonctionnaires et taillez dans les budgets. Vous proposez maintenant une nouvelle révision générale des politiques publiques, celle des pouvoirs des parlementaires. Oui c'est la crise, mais la parole, qui est la vitalité de la démocratie, ne doit pas s'inscrire dans une démarche comptable : plus la démocratie prend le temps de s'exprimer et mieux elle se porte : notre Assemblée ne doit pas faire l'économie du temps de la démocratie. (Applaudissements à gauche)
Mme Alima Boumediene-Thiery. - En première lecture du projet de loi constitutionnelle, nous avions à l'unanimité refusé de renvoyer à la loi organique pour fixer le cadre du droit d'amendement. M. Hyest expliquait alors que « la référence faite ici à la loi organique limite la compétence de principe que la Constitution reconnaît au Règlement des assemblées et contredit l'autonomie des chambres ». Tout est dit en une sentence : fixer des limites au droit d'amendement limite l'autonomie des assemblées et porte un coup au droit sacré des parlementaires de déposer et de défendre des amendements. Le constituant a finalement maintenu cette référence et peu importe la forme que prend cette limitation, le droit d'amendement deviendrait une chimère.
Les conclusions du groupe de travail sur le Règlement de notre Assemblée peuvent laisser penser que nous ne sommes pas concernés par une mesure disciplinaire qui ne viserait que des députés avides de défendre des amendements à tour de bras. Finalement, nous dit-on, voilà beaucoup de bruit pour rien puisque notre Règlement pourra prévoir ce que nous voulons. Cependant, nous faisons la loi pour l'ensemble du Parlement et alors, pourquoi ce projet de loi organique ? Pour dire qu'il n'y a pas de limite au droit d'amendement ? Certainement pas. Pour dire qu'il peut y avoir des limites dans le cadre fixé par le Règlement ! Et dans cette éventualité se profile le muselage des parlementaires par une procédure malsaine, par une discipline interne et par l'arbitraire.
Il n'y aura en effet plus place que pour des amendements de groupes car c'est là que seront centralisés les crédits-temps. La liberté précieuse dont jouissent les Verts va se transformer en dépendance arithmétique. Grâce aux socialistes, nous avons toujours eu la possibilité de nous exprimer dans la discussion générale mais qu'en sera-t-il demain dans la discussion des amendements ? Disposerons-nous d'un crédit-temps en sus de celui du groupe socialiste auquel nous sommes rattachés ? Votre dispositif castrateur nous interdira de défendre nos amendements. Il est dangereux pour la démocratie parlementaire ; nous ne pourrons le voter. (Applaudissements à gauche)
Mme Bariza Khiari. - On nous dit que l'article 13 n'intéresse pas le Sénat. Doit-on pour autant laisser passer sans rien dire cette insulte au travail parlementaire ? Le droit d'amendement est consubstantiel au droit parlementaire : amender est une prérogative du parlementaire, qu'il soit député ou sénateur. Or limiter les débats présuppose qu'on ne pourra défendre les amendements au-delà de cette limite : il y a bien atteinte au droit d'amendement et nous ne pouvons que nous élever contre cette attaque.
S'agit-il de ne pas retarder le travail du Gouvernement ? L'argument ne saurait résister à l'examen des faits. Quelle mauvaise foi en effet quand des rapports dénoncent une loi de plus en plus bavarde. L'inflation législative, voilà le véritable frein ! Le Gouvernement veut légiférer vite et sur tout, d'où des textes mal ficelés et sans étude d'impact : le vrai frein, c'est la précipitation qui frise l'agitation pathologique. Pire, la plupart des textes ainsi votés n'auront pas de textes d'application : on multiplie les textes médiocres qui ne seront pas appliqués. Et l'on voudrait nous faire croire que le Parlement est responsable de cette situation calamiteuse ? De qui se moque-t-on ?
La loi constitutionnelle votée cet été devait revaloriser le rôle du Parlement et cette loi organique limiterait le droit du Parlement, Quelle contradiction ! Il n'est pas sûr que les membres de la majorité auraient voté la révision s'ils avaient eu connaissance de l'article 13
Après toutes les atteintes aux libertés publiques, après tous les textes liberticides, nous devons tous continuer à faire vivre la démocratie et ce droit d'amendement qui est le prolongement du droit d'expression des citoyens : nous devons défendre le dépôt démocratique qu'ils ont remis entre nos mains. N'acceptons pas cette régression démocratique et votons à l'unanimité la suppression de l'article 13. (Applaudissements à gauche)
M. Pierre Fauchon. - Voilà donc le point crucial du débat. Il oppose ceux qui ayant voté la révision constitutionnelle, recherchent résolument les voies de la rénovation parlementaire, à ceux qui ne l'ont pas votée, qu'ils soient attachés aux errements actuels parce qu'ils n'en imaginent pas d'autres, ou qu'ils peinent à surmonter leur regret de ne pas l'avoir votée...
Mme Bariza Khiari. - Certainement pas !
M. Pierre Fauchon. - ... parce que, et je rejoins ici certains propos de M. Bel, ils ne sont pas assez associés au fonctionnement de nos assemblées pour souhaiter l'améliorer.
Cette rénovation est d'intérêt général et, ainsi que le disait M. Michel, la seule question qui vaille est la revalorisation de notre travail. Qui ne se rallierait à ce point de vue... et qui ne voit que rénover, c'est changer quelque chose ?
M. Jean-Pierre Michel. - Aux déclarations d'urgence ?
M. Pierre Fauchon. - Qui n'est conscient de la nécessité de mesures fortement incitatives ? Sans doute est-il préférable de procéder dans le cadre de chaque assemblée et dans le consensus le plus large, ainsi que nous le faisons, mais nous légiférons ici pour l'ensemble du Parlement.
Les habitudes étant ce qu'elles sont, il faut des incitations fortes d'où l'article 13, cet ultime recours, qui n'exclut d'ailleurs pas des rallonges. C'est une sage mesure, ainsi que le soulignait M. Courtois. Sa mise en oeuvre éventuelle associerait les groupes à la gestion responsable du débat, privilégiant ce qui est significatif et réduisant la part des manoeuvres et des discours, qui encombrent nos échanges pour la satisfaction de quelques-uns -cela a pu m'arriver...- et en détournent les citoyens, qui préfèrent souvent les débats télévisés ou sur internet.
Pouvons-nous ignorer le risque que tel ou tel parlementaire se trouve brimé en raison de la formule lapidaire prévoyant qu'après expiration du temps global, des amendements pourraient être votés sans débat -et il faudrait dire ce « sans débat » avec le même accent que le « sans dot » de Molière ! Je n'oublie pas que le constituant a prévu l'examen de tous les amendements en commission, mais je ne suis pas assuré que cela offre toutes les garanties car tous les sénateurs ne sont pas présents. Il faut donc prévoir un dispositif de sécurité pour que des amendements ne soient pas escamotés en fin de séance. Tout amendement doit être présenté et recevoir un avis de la commission et du Gouvernement -et ce minimum n'est pas très éloigné du souhait de M. Frimat. Dans mon esprit, la discussion ne comprend pas la présentation, qui n'en est que le point de départ.
La discussion commence après la présentation. Si le Gouvernement souscrit clairement à mon interprétation, les membres de mon groupe se tiendront pour satisfaits. A défaut, nous ferons valoir notre point de vue par un sous-amendement et nous nous interrogerons sur notre vote final. (Applaudissements au centre)
Mme Catherine Tasca. - On aurait aimé faire crédit aux auteurs de ce projet de loi d'une ambition, celle de moderniser notre Parlement, de rendre ses débats plus efficaces et plus intelligibles. Or, si notre Parlement est un, les parlementaires y représentent la diversité des opinions de notre pays. Chaque loi doit, tout au long de son élaboration, en tenir compte lors de débats qui engagent la responsabilité de nos groupes et de chaque parlementaire. Le droit d'amendement est donc, comme l'a dit le président du Sénat, consubstantiel aux droits du Parlement. Vouloir le contraindre, sous le fallacieux prétexte d'un risque d'abus du temps de parole, c'est refuser l'expression de notre diversité et stériliser a priori le travail législatif. La définition d'un temps global n'est certainement pas la réponse à nos attentes, réelles, d'une amélioration du travail parlementaire. Il faudrait pour cela une autre méthode de gouvernement, respectueuse de la séparation des pouvoirs et présentant des projets de loi élaborés dans une véritable concertation avec les citoyens, les partis, les associations, les syndicats, etc. Or ce n'est pas la manière actuelle d'agir du Gouvernement, et moins encore celle du Président de la République. En témoignent ses passages en force pour la suppression de la publicité sur la télévision publique, du juge d'instruction, de la taxe professionnelle... et pour l'ajout de cet article 13.
Le droit d'amendement n'est pas un privilège des parlementaires. Il est pour nos concitoyens la garantie du pluralisme, un droit dont nous sommes les garants. Nous voterons donc contre cet article. (Applaudissements à gauche)
Mme Odette Herviaux. - Au-delà des affichages et des promesses qui n'ont d'autre objectif que de diviser le Sénat, la vraie question que pose cet article est celle de notre conception du travail parlementaire. Depuis de trop nombreuses années, et surtout depuis la dernière élection présidentielle, le Parlement est réduit à une chambre d'enregistrement soumise à la pression d'un exécutif agité d'une frénésie législative et réglementaire. De là naît un cercle vicieux : quand on attend une adoption à marche forcée, il est dangereux de lui laisser trop de temps pour débattre. Cet article méconnaît et rejette dans les oubliettes de l'Histoire certaines vérités qui fondent notre pacte républicain : la rationalisation du travail parlementaire n'a jamais été synonyme de rationnement, ni l'urgence de précipitation. L'immédiateté de la réponse politique n'est pas seulement une illusion, elle peut également remettre en cause la crédibilité du pouvoir politique dont la responsabilité n'est pas seulement de satisfaire des revendications, mais de fixer un cap pour la société et de veiller à sa cohésion.
Notre mobilisation constitue aussi un avertissement pour tous ceux qui croient, ou espèrent, que leur action solitaire et arbitraire pourra sauver le pays, voire le monde... C'est méconnaître les exigences, les complexités et la richesse du travail parlementaire pour lequel le temps n'est pas l'ennemi de la raison ni le nombre celui de l'efficacité.
Ainsi, le projet de loi « Grenelle I » a donné lieu à un travail parlementaire respectable qui a montré toutes les vertus du débat. L'urgence écologique réclamait la patience de la précision législative après de nombreux mois d'échanges entre les acteurs concernés. Au Sénat, pendant deux semaines et plus de 50 heures d'échanges, après des dizaines d'auditions et de longues heures de réunion, les débats en séance publique et le droit d'amendement ont montré toute leur pertinence, leur utilité et leur légitimité. Sur les 825 amendements examinés, 263 ont été adoptés, dont plus du tiers provenait des groupes d'opposition qui ont démontré leur sens des responsabilités et leur capacité à construire un élan commun au service de tous.
Quand le Gouvernement calme ses convulsions législatives, écoute le Parlement et le laisse s'exprimer, notre République en sort grandie et renforcée. Mais l'article 13 condamne et renie cet esprit. Il vise non seulement à museler l'opposition parlementaire, mais, plus grave encore, à faire taire la diversité des avis et des positions qui s'expriment sur tous les bancs de nos assemblées. En réduisant à leur plus simple expression l'autonomie d'analyse et l'indépendance d'esprit des parlementaires, il s'éloigne de l'idéal républicain. Cette régression est inacceptable. Nous nous opposons à cette tentation autoritaire et demandons la suppression de cet article. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Louis Carrère. - Qui a peur du Parlement ? Certainement pas vous, parlementaires de la majorité, puisque vous réussissez, en camouflant tant bien que mal vos divisions, à faire passer les textes. Qui peut penser que l'intérêt général ne prévaudra pas le moment venu ou que le temps dévolu à l'examen des amendements lui nuit ? Comment la majorité peut-elle nous assurer que le Règlement du Sénat ne portera pas atteinte au droit d'amendement et ne comportera pas un temps global ? Si vous n'avez pas l'intention d'utiliser cette disposition, pourquoi faire voter cet article ? Cette incohérence est pathétique. On veut faire croire au grand public que l'on va donner des pouvoirs à l'opposition et démocratiser le Parlement, mais c'est pour mieux faire taire ce dernier.
Ainsi, comment un ministre peut-il choisir de se présenter devant la commission des affaires étrangères et de la défense, pour parler de l'Otan, à midi, à l'heure du déjeuner ? Cela relève du mépris le plus absolu. (M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, le conteste) Monsieur Hyest, c'est une question de courtoisie : je ne me présenterais pas chez vous à midi, à moins que vous ne m'ayez invité à déjeuner ! (Sourires)
Le Gouvernement doit retirer cet article car il est pernicieux de vouloir accréditer l'idée qu'il permettrait de surmonter une éventuelle obstruction. Il contredit les affirmations du Président de la République et l'objectif de la réforme constitutionnelle. Nous avions suspecté ce piège avant que vous ne cherchiez à nous la faire voter, mais certains s'y sont laissés prendre ! Respectez le Parlement et le droit des parlementaires à présenter et à défendre individuellement et librement leurs amendements. (Applaudissements à gauche)
M. Charles Gautier. - Je n'avais pas l'intention, initialement, de prendre la parole, mais voilà deux heures maintenant que différents intervenants, soucieux de l'intérêt général, ont défendu les droits de tous les parlementaires, et pas seulement ceux des parlementaires de l'opposition, car nous savons tous que les majoritaires d'aujourd'hui pourront être les minoritaires de demain. Mais je voudrais vous faire part de ce que j'entends dire dans ma circonscription. Que dit-on ? Que le monde politique et, plus particulièrement les parlementaires manqueraient de spontanéité et que la seule langue qu'ils connaîtraient vraiment bien serait la langue de bois. C'est souvent très injuste mais cela démontre à quel point la vie parlementaire est mal comprise. Or, avec cet article, cette incompréhension va s'aggraver. Vous allez creuser encore un peu plus le fossé qui nous sépare de nos concitoyens. Qu'allez-vous dire aux Français quand ils apprendront que leurs représentants n'ont plus le droit d'amender ni le droit de s'expliquer ? N'est-ce pas la volonté populaire que vous voulez bâillonner ainsi ? S'attaquer au droit d'expression, c'est s'en prendre à l'essence même du Parlement, aux parlementaires, aux avocats du peuple. La France est encore considérée comme une démocratie, mais cette démocratie s'émousse réforme après réforme. (M. le secrétaire d'État s'exclame) M. Mermaz et d'autres encore ont brossé le tableau de cette évolution historique. Aujourd'hui, vous nous appelez à faire un pas supplémentaire dans cette direction. Ne comptez pas sur nous ! (Applaudissements sur les bancs socialistes et CRC-SPG)
M. François Rebsamen. - La démocratie est un bien précieux qui nous est cher. Nous avons le droit de penser différemment, de nous exprimer différemment et de défendre nos convictions aussi longtemps que nous le souhaitons. Or, curieusement, au moment même où le Président de la République a conquis le droit de parler devant le Parlement sans que les parlementaires ne puissent lui répondre, on nous demande de restreindre le droit des parlementaires à s'exprimer dans leurs assemblées respectives ! (Applaudissements sur les bancs socialistes) Voilà une bien curieuse conception du droit d'expression. La liberté d'expression des parlementaires est incompatible avec le concept du forfait-temps. Il ne peut y avoir en démocratie le temps illimité du Président qui occupe tout l'espace médiatique et le temps limité des parlementaires, alors qu'ils incarnent l'expression démocratique. Ce serait tout le contraire d'une démocratie apaisée ! Il n'est vraiment pas possible de limiter les temps de parole au Parlement : une procédure de crédit-temps assècherait les débats. Quand un groupe aurait épuisé son temps de parole, il ne pourrait plus présenter ses amendements ! Or le droit d'amendement est essentiel au débat démocratique et consubstantiel, comme cela fut dit, aux droits des parlementaires. Il permet en effet à chacun d'exprimer ses positions et d'avancer ses contre-propositions. Cet article scléroserait la parole de l'opposition.
Le Président du Sénat a dit que cette disposition ne serait pas utilisée dans notre enceinte. Soit. Mais si nous votons cet article en l'état, nous accepterons de limiter le temps de parole des députés et nous empêcherions qu'un nouveau débat ait lieu à l'Assemblée nationale alors que nous connaissons les conditions dans lesquelles cet article y a été adopté. Pour éviter toute hypocrisie, il faut que les mêmes droits s'appliquent au Sénat et à l'Assemblée nationale. Afin de mettre nos actes en accord avec les déclarations du Président du Sénat, le plus simple est encore de ne pas voter cet article. (Applaudissements sur les bancs socialistes et sur divers bancs CRC-SPG)
M. Bernard Piras. - Dans quelle République vivons-nous ? Vers quelle République allons-nous ? Quel qualificatif lui attribuer ? Je m'interroge.
En ce qui concerne le pouvoir judiciaire, on supprime les juges au profit des procureurs. Ainsi, le garde des sceaux, le Premier ministre et le Président de la République pourront régler les affaires comme ils l'entendent. Alors que l'on apprend que certains juges ne lisent pas leur courrier, que des détenus se font la belle avec des explosifs et que les suicides se succèdent en prison, cette réforme était-elle vraiment si urgente ? Concernant la presse écrite, tous les propriétaires de journaux sont les amis du Président. Nous en comptons même un au Sénat parmi nos collègues ! Pour la télévision, l'exécutif cantonne le CSA à un rôle de potiche tandis que le Président de la République s'arroge le droit de nommer le président de l'audiovisuel public. Aujourd'hui, le pouvoir s'en prend au droit d'amendement alors qu'il s'agit là de l'essence même du parlementarisme. Mes chers collègues de la majorité, vous vous apprêtez à vous faire hara-kiri à la demande du Gouvernement, et vous souriez ! Alors, comment qualifier cette République ? D'autoritaire ? Certainement. M. Mermaz a rappelé l'histoire : espérons que la tendance actuelle ne va pas se poursuivre ! Ce que vous vous apprêtez à voter va se retourner contre vous et contre le Parlement ! (Applaudissements sur les bancs socialistes et du CRC-SPG)
M. Claude Domeizel. - Je veux revenir un instant sur la faille essentielle de cet article 13. Le droit d'amender est un droit individuel qui appartient à chaque parlementaire. Nous avons été élus pour pouvoir nous exprimer, pour pouvoir déposer des amendements, les défendre, donner notre avis sur d'autres amendements et les voter ou les repousser. Nous avons parlé du rôle du Parlement mais peut-être avons-nous oublié un petit peu nos concitoyens qui ont eux aussi le droit de savoir pourquoi nous votons tel ou tel texte. Si cet article était adopté, que deviendrait un débat d'amendements lorsque le temps de parole d'un groupe serait écoulé ? Le Président de séance appellerait un amendement : j'ose espérer que le rapporteur et le ministre ne s'exprimeraient pas, sauf pour dire favorable ou défavorable, sinon il y aurait rupture d'égalité entre l'auteur de l'amendement, la commission et le Gouvernement. Je vous laisse imaginer la stupéfaction du public et des lecteurs du Journal officiel qui découvriraient des séries d'amendements votés ou repoussés sans aucune explication ! Ce serait inadmissible !
Le dépôt d'amendements permet aussi de faire passer des messages, y compris au Conseil constitutionnel. Il faut retirer l'article 13 par respect pour nos concitoyens. (Applaudissements à gauche)
M. Hugues Portelli. - J'ai, entendant tous nos collègues, songé à bien des arguments pour leur répondre. (On s'en réjouit à droite)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cela ne nous étonne guère. M. Hugues Portelli. - Soyons sérieux : on ne saurait se focaliser sur un seul article. Depuis la révision constitutionnelle, l'ordre du jour n'est plus exclusivement entre les mains du Gouvernement, il est largement maîtrisé par les assemblées. L'initiative parlementaire ne passe plus uniquement par les amendements mais par les propositions de loi -et la minorité a la garantie de disposer d'une partie du temps réservé. En outre, à l'avenir, on discutera en séance publique sur le texte voté par la commission. Ce sont des changements radicaux et l'exercice du droit d'amendement en est transformé. Auparavant, le dépôt d'amendements était le seul moyen de s'exprimer : songez qu'il a fallu attendre 1995 pour qu'une journée par mois soit réservée à l'initiative parlementaire. Mais puisque le travail parlementaire rejoint dans notre pays ce qu'il est déjà dans les autres démocraties parlementaires, le droit d'amendement change de nature. Son utilisation devenue abusive depuis 1981 n'a plus lieu d'être. Nous savons ce qu'est l'abus du droit d'amendement et l'obstruction parlementaire, car nous en sommes les inventeurs ! (M. Jean-Pierre Michel applaudit)
Mme Nathalie Goulet. - Quelle honnêteté ! M. Hugues Portelli. - Durant la dernière législature, 248 000 amendements ont été déposés, contre 5 000 lors de la première législature de la Ve République. Le phénomène est devenu pathologique. Si j'étais député, j'aurais voté sans hésiter l'article 13, car il n'est pas normal que 136 000 amendements, par exemple, aient été déposés sur la loi sur l'énergie de 2006. Est-ce là une pratique démocratique ? Bien sûr que non ! Le temps de parole global est destiné à éviter les amendements en cascade, en photocopies, rédigés on ne sait plus par qui, et que leur auteur vient présenter en séance avant de s'éclipser. Est-ce cela, la liberté de parole ? Nous avons au Sénat la chance, sauf cet après-midi, que l'opposition n'abuse pas de son droit de parole et travaille de façon équilibrée : nous n'avons donc pas d'intérêt particulier à prévoir une disposition de ce genre...
M. Jean-Louis Carrère. - Alors il ne faut pas la voter ! M. Hugues Portelli. - Mais il en va différemment à l'Assemblée nationale et je comprends les députés d'avoir voté l'article 13. Que n'inscrivent-ils pas cette mesure dans leur Règlement ? Mais l'Assemblée nationale est le législateur principal, elle a le dernier mot et je trouve normal qu'elle ait entendu s'assurer par des dispositions législatives que son bon fonctionnement ne soit plus saboté, car il s'agit bien de sabotage. Nous avons notre propre façon de travailler, nous ne sommes pas victimes de la même pathologie. Cependant le problème que nous traitons ici, j'y insiste, n'est pas celui du droit de parole, mais de ses abus. L'initiative parlementaire est rétablie et l'on discutera des textes tels qu'amendés par la commission : cela change tout ! (Applaudissements et « bravo » à droite)
M. Jean-Louis Carrère. - Loi de circonstance ! Mme Bernadette Bourzai. - La qualité d'une loi dépend beaucoup des conditions de son élaboration. Et si l'obstruction parlementaire ne peut empêcher une majorité de faire voter une loi, des manoeuvres gouvernementales comme le vote bloqué ou l'usage de l'article 49-3 ont récemment abouti à de mauvaises lois, censurées par le Conseil constitutionnel ou inappliquées. A l'instant même où il promulguait la loi sur le CPE, le Président de la République d'alors s'engageait à la ranger au tiroir ! On cherche à nous rassurer en nous disant que l'article 13 ne sera pas appliqué : mais si l'on n'applique pas une loi, c'est qu'elle est mauvaise et si on la reconnaît telle avant de l'adopter, mieux vaut s'abstenir de la voter ! Cette disposition place la quantité des lois plus haut que leur qualité. Mieux vaut peu de lois bien faites qu'un grand nombre de lois d'affichage, de textes sans portée normative ou redondants. Lorsque les gesticulations tiennent lieu d'action, celui qui gesticule cherche une crédibilité dans un passage solennel par le Parlement : l'article 13 lui sera fort utile. Les lois discutées selon la procédure de l'article 13 le seront dans la négation de la confrontation démocratique entre les diverses attentes de nos concitoyens. Sans doute cette pratique paraît-elle ringarde au Président de la République. Quoi qu'il en soit, limiter le temps de lecture d'un texte aura une conséquence très simple et très grave : les idées, initiatives, observations, propositions et contre-propositions dont chaque parlementaire se fait le porte-parole seront négligées. La loi en sera plus pauvre et plus réductrice : elle s'accordera au monde que nous renvoient les médias, non au monde tel qu'il est. Des composantes de la population seront renvoyées dans l'ombre parce que les parlementaires chargés de représenter la société française dans sa diversité n'auront plus accès au débat législatif, une fois le temps de parole global écoulé. L'article 13 va introduire une inégalité entre parlementaires : certains auront participé à l'élaboration d'une loi, d'autres ne l'auront pas pu, faute de temps. Et à cela, les articles 13 bis et 13 ter, le temps minimum pour des orateurs de l'opposition ou des minorités, ne changeront rien. L'article 13 incite à l'absentéisme parlementaire. Il revient sur toute la construction du droit parlementaire depuis le XIXe siècle et sur l'égalité entre les parlementaires, dont le rôle individuel est garanti par la Constitution. L'instauration du temps global n'a rien à voir avec l'encadrement du temps de parole individuel, lequel tend à éviter qu'un orateur monopolise la parole au détriment des autres. C'est une application du principe inscrit à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : la liberté des uns ne doit pas entraver celle des autres. Or, c'est précisément ce que l'article 13 fabrique à l'envers ! En instaurant un temps global limité, le temps utilisé par les uns sera retiré aux autres. Quel sens cela a-t-il de passer au vote d'amendements sans en avoir débattu publiquement ? Les débats en commission ne sont pas publics et chaque parlementaire ne siège que dans une commission. La séance publique est l'occasion d'intervenir sur des sujets qui ne sont pas forcément ceux de la commission à laquelle on appartient. En outre, le rôle de l'opposition ne se borne pas à la présentation d'amendements. Il consiste aussi à débattre, à faire préciser une interprétation, à obtenir des précisions et des engagements. Et l'amendement qui a servi de point de départ à une discussion sera peut-être retiré. On accomplit parfois plus ainsi que par un amendement maintenu -surtout s'il n'a pu être exposé ! Une vertu du débat parlementaire est sa publicité : il suffit souvent de se référer au compte rendu pour comprendre l'intention objective du législateur. Chaque parlementaire a aussi pour mission de faire reculer l'ambiguïté en allant au fond des choses ; et l'article 26 de la Constitution interdit qu'aucun membre du Parlement soit « poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou des votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions ». M. le président. - Concluez ! Mme Bernadette Bourzai. - Cet article 13 révèle une obsession de la mise au pas et une défiance envers le pluralisme. Ce n'est pas parce que la parole omniprésente du Président de la République ne porte plus dans l'opinion qu'il faut empêcher toute autre parole de porter. Ce n'est pas parce que le Président de la République s'agite plus qu'il n'agit qu'il faut empêcher la représentation nationale de faire de bonnes lois. M. le président. - Vous avez largement dépassé votre temps de parole !
Mme Bernadette Bourzai. - Cet article n'a pas sa place dans notre droit. (Applaudissements à gauche)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - (« Ah ! » à droite) Je ne répondrai pas à chacun, de peur de me perdre dans les méandres de la pensée... M. Jean-Louis Carrère. - Encore faut-il en avoir une ! M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Vous vous inquiétez de l'évolution du débat démocratique. Second Empire, Directoire, IIIe République : chacun y est allé de sa petite leçon d'histoire. Je pourrais en faire autant...
M. Louis Mermaz. - Chiche !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Mais la révision constitutionnelle a d'ores et déjà de vraies conséquences. Chacun peut en témoigner, qui siège à la Conférence des Présidents. Ce n'est pas que grelots et pipeaux ! M. Jean-Louis Carrère. - Saxo et météo ! M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le ministre chargé des relations avec le Parlement ne dispose plus que de la moitié de l'ordre du jour. Croyez-moi, c'est un changement considérable ! Physiquement, concrètement, on donne plus de pouvoir au Parlement, qui décide seul du reste de l'ordre du jour.
M. Jean-Louis Carrère. - Vous le regrettez ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - C'est prévu par une révision constitutionnelle que j'ai votée. Les chambres organisent comme elles l'entendent la semaine de contrôle et la semaine d'initiative législative, les membres du Gouvernement étant bien entendu à leur disposition. Ne dites-pas que le Gouvernement n'accorde rien ! Dorénavant, il lui faudra transmettre le texte six semaines avant son examen en séance ; aujourd'hui, c'est deux à trois semaines, quand tout va bien ! Mieux, c'est le texte de la commission qui viendra en débat, et non celui du Gouvernement ! En commission, rien ne limitera le débat. Dans l'hémicycle, on ne peut pas dire que le Gouvernement ait tout en main, alors qu'il a restreint le 49-3 !
M. Michel Charasse. - Grosse erreur !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le 49-3 a été utilisé à dix-sept reprises entre 1981 et 2006 ; depuis le début de la législature, pas une seule fois ! Est-ce là un Gouvernement qui impose, qui ne veut pas débattre ?
M. Jean-Louis Carrère. - C'est plus subtil !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Depuis le début de la législature, jamais le vote bloqué n'a été utilisé !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Prenez vos responsabilités.
M. Jean-Pierre Michel. - Et la procédure d'urgence ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je précise au passage, monsieur Frimat, que c'est le Gouvernement qui appelle l'article 13 en discussion aujourd'hui, et non la Conférence des Présidents. La révision constitutionnelle prévoit une loi organique, le Gouvernement présente donc une loi organique. Mais, qu'il s'agisse des projets de résolution ou encore des procédures simplifiées, c'est le Règlement qui décidera. Je suis étonné de l'ampleur de la réaction suscitée par cet article 13, qui ouvre seulement une possibilité évoquée lors de la révision constitutionnelle, reprenant une proposition du comité Balladur. A l'Assemblée nationale, l'avant-projet de texte mettant en oeuvre cet article a reçu un accord de principe, en attendant la réunion demain autour du président Accoyer. Ce n'est pas le Gouvernement qui a les clés de cette négociation sur le Règlement.
Le droit parlementaire est un droit vivant, fait de pratiques, de précédents, d'usages, de tolérances. Cette pratique permettra de donner la souplesse nécessaire à un mécanisme qui peut sembler rigide a priori. On peut envisager le temps programmé sur un mode consensuel, comme un moyen d'organiser les travaux en séance, sous la forme d'un gentleman's agreement entre les groupes, avec l'objectif de valoriser le travail en séance. Le travail en commission sera plus étendu, plus lourd aussi. La révision constitutionnelle permet tout à fait que les commissions soient publiques, si elles le souhaitent ! A l'Assemblée nationale, on passe beaucoup de temps sur les premiers articles à mettre le débat « en route », puis en fin de semaine, on se met d'accord pour évacuer 400 amendements en deux heures ! M. Jean-Louis Carrère. - Pas ici.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - C'est la pratique ! Aux Règlements de prévoir un mode de fonctionnement harmonieux permettant un vrai débat démocratique.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ça tombe bien.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Personne ne veut empêcher le débat ! Si l'on travaille sur le texte issu de la commission, c'est aussi pour que l'hémicycle soit le lieu d'un vrai débat politique, de fond. C'est aussi un moyen de lutter contre l'absentéisme. Je répète à l'envi dans les médias que les parlementaires se dévouent beaucoup, dans les commissions, dans les groupes de travail, et que juger leur travail uniquement en fonction du nombre dans l'hémicycle est une aberration.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Mais reconnaissons qu'avec 1 000, 10 000, 100 000 amendements, on décourage un peu la présence en séance... Franchement, dit-on plus avec 120 000 amendements qu'avec 800, est-il vraiment indispensable de tous les défendre ?
M. Josselin de Rohan. - C'est de la dérision !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - « Le filibustering n'est pas lié à la démocratie parlementaire, il en est la maladie infantile ». Il dessert la fonction législative. Le fait que certains de mes prédécesseurs se soient laissés aller à l'organiser lorsque nous étions dans l'opposition n'implique pas que je les comprenne, encore moins que je les approuve. Ainsi, par des techniques rustiques, l'opposition peut-elle ralentir l'adoption des textes et réussir quelques coups en renvoyant pour quelques heures des commandos de députés mobilisés brièvement. L'Assemblée nationale fonctionne mal. Et cela incite à l'antiparlementarisme. Je comprends que les députés socialistes se lassent de voir leurs emplois du temps bouleversés par l'anticipation de ces moments d'embuscades ou par l'étirement des débats : cette situation entrave le bon exercice de leur mandat. L'opposition ne renoncera pas, non à ses droits, mais à son harcèlement : c'est ce qu'on fait quand on n'a rien à dire. » Ainsi parlait le président Jean-Marc Ayrault, lorsqu'il y avait un Gouvernement de gauche. M. Marcel-Pierre Cléach. - Sa position est à géométrie variable !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Je ne parle pas de la IVe République, mais de ce qui s'est passé il y a quelques années, lorsqu'il apparaissait que l'on ne pouvait pas continuer ainsi, avant même les textes à 120 000 amendements. Volontairement, je n'ai pas fait référence à la proposition du président Bel.
Monsieur Mercier, la disposition n'est pas anticonstitutionnelle, puisque je l'ai évoquée à l'Assemblée nationale et au Sénat pendant les débats sur la dernière révision. M. Bernard Accoyer s'était également exprimé à ce sujet devant les députés. Le comité Balladur avait proposé que chaque assemblée puisse « fixer, de manière concertée, une durée programmée des débats pour éviter l'obstruction », une précision que nous nous sommes gardés de reprendre...
J'ajoute qu'aux termes du nouvel article 44, le droit d'amendement « s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les Règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». Il était clairement établi que la loi organique porterait sur l'examen simplifié et sur l'organisation du temps de discussion.
Cette procédure a été utilisée à l'Assemblée nationale jusqu'en 1969, sans que le Conseil constitutionnel n'ait jamais contesté son application.
Le seul motif d'inconstitutionnalité tiendrait à la méconnaissance des droits de l'opposition, des groupes minoritaires ou des parlementaires pris individuellement.
Or, lorsqu'il devra connaître des Règlements parlementaires, le Conseil constitutionnel appréciera sans doute sévèrement toute disposition excessive.
J'entends dire qu'être tranquille pour aujourd'hui ne garantit rien pour demain. Mais la loi organique ne permet pas d'aller trop loin et le Conseil constitutionnel vérifierait un nouveau Règlement. J'ajoute qu'il aura aussi à connaître des lois adoptées sous le régime du temps programmé. Je suis certain qu'il censurerait tout texte examiné dans des conditions incompatibles avec le respect des droits que je viens d'énoncer. L'article 13 bis les protège expressément, ce qui donnerait au Conseil constitutionnel une accroche très claire face à un abus. Grâce à la révision constitutionnelle, les droits des groupes minoritaires ou d'opposition sont reconnus dans la Constitution.
Bien sûr, le droit d'amendement demeure individuel, mais il appartiendra aux groupes d'organiser les flux. Cela ne me paraît pas insensé dans une assemblée qui discutera en séance publique le texte élaboré par la commission. Chaque parlementaire pourra s'exprimer, en faisant preuve d'autodiscipline et de courtoisie envers les membres de son groupe. En réalité, c'est le Gouvernement qui devra définir une ligne de conduite face à un texte qui ne sera plus le sien !
Reste bien sûr le cas d'obstruction massive. Jusqu'ici, lorsque 15 000, 20 000 ou 120 000 amendements étaient déposés sur un projet de loi, les articles 44 alinéa 3 ou 49 alinéa 3 de la Constitution permettaient d'empêcher leur présentation et leur mise de voix. Cela revenait à utiliser la dissuasion nucléaire !
M. Jean-Louis Carrère. - Elle subsiste !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avec de considérables limites, et nous ne l'avons jamais utilisée.
Hors les cas d'obstruction massive, la discussion parlementaire se déroulera normalement. La répartition du temps de parole entre les groupes favorisera les groupes minoritaires ou d'opposition, puisqu'à la durée proportionnelle s'ajoutera un temps identique pour tous.
M. Jean-Louis Carrère. - Les grands groupes seront perdants.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Seul le groupe majoritaire y perdra. M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Il n'y en a pas au Sénat !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Ce matin, la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale a réparti les questions au Gouvernement : à la traditionnelle attribution à la proportionnelle des groupes, un accord a substitué un partage par moitié entre la majorité et l'opposition. M. Mermaz, qui sourit, sait de quoi il s'agit.
En pratique, les parlementaires pourront présenter leurs amendements, car l'article 13 ne porte pas atteinte à leur temps de parole. Mais, avec l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, il n'a jamais été possible de présenter 120 000 amendements sur un projet de loi ! L'hypothèse ultime d'une mise aux voix sans discussion est réservée aux textes sur lesquels des dizaines de milliers d'amendements auront été déposées. Il n'y a pas là grand-chose de nouveau.
Je réaffirme l'importance du droit d'amendement en commission et en séance publique.
De même, le droit de sous-amender demeure. Dans le cas de figure particulier où un parlementaire souhaiterait sous-amender un amendement qui ne pourrait plus être défendu par un groupe dont le temps programmé aurait été épuisé, il faudrait autoriser ce dernier à défendre sa suggestion. Je le dis pour le Conseil constitutionnel.
M. Michel Mercier. - C'est pourquoi j'avais posé la question.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le débat en commission devra être le plus clair possible pour que l'hémicycle puisse discuter sans connaître les -rares- dérives déplorées à l'Assemblée nationale.
Pour ces raisons, l'utilisation du temps programmé sera souple. Il ne s'agit pas d'instituer un temps couperet, mais d'organiser un travail parlementaire harmonieux. (Applaudissements à droite et sur plusieurs bancs au centre)
M. le président. - Amendement n°53, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Mme Bariza Khiari. - Nous avons déjà largement défendu cette suppression.
M. Charles Revet. - C'est bien de reconnaître ce qui permettra d'abréger la présentation.
Mme Bariza Khiari. - Nous entendons sans cesse dire que l'article 13 ne concernera pas le Sénat, plus discipliné que l'Assemblée nationale. M. Charles Revet. - Nous incarnons la sagesse.
Mme Bariza Khiari. - Nous devons pourtant nous prononcer sur cet article qui limite les droits de tout le Parlement.
Même à supposer qu'il ne s'applique pas à nous, il concerne l'ensemble des Français : comme ils choisissent leurs députés, tous pâtiraient d'une restriction de leurs droits. En tout état de cause, cette procédure pourra un jour s'appliquer au Sénat.
Évitons toute atteinte à l'autonomie des assemblées parlementaires !
M. le président. - Amendement identique n°121, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Notre volonté de suppression a été confortée par la longue intervention de M. le ministre expliquant que ces dispositions n'avaient pas d'intérêt puisque le Gouvernement ne souhaitait pas brider les parlementaires, puis par l'intervention de M. Portelli, toujours à propos pour justifier ce que fait le Gouvernement, qui traite les députés de malades.
M. le ministre, avec sa bonhommie habituelle, a déclaré que malgré la révision constitutionnelle et ce projet de loi organique, le Gouvernement souhaite que les parlementaires puissent s'exprimer davantage. Pardonnez-moi, mais c'est difficile à croire ! Alors que la crise économique et sociale sévit, que le mouvement social dans les départements d'outre-mer s'amplifie, le Président de la République doit s'exprimer dans les prochains jours à la télévision après l'avoir fait il y a moins de deux semaines ; mais aucun débat n'a été prévu au Parlement ! Ce projet de loi organique a pour objectif de limiter le temps de parole des parlementaires. Pour mieux organiser les débats, une réforme des Règlements aurait suffi. D'ailleurs des procédures existent qui permettent au Gouvernement de mettre fin à la discussion d'un texte quand il le souhaite. (Marques d'ironie et d'impatience à droite) Quand le droit d'amendement vous a-t-il empêché de faire adopter un texte ? Ce que souhaite le Gouvernement, c'est un 49-3 parlementaire : une disposition par laquelle le Parlement s'autocensure. C'est pourtant la responsabilité du Gouvernement de demander la fin de la discussion quand il estime qu'elle a assez duré, après quoi la majorité tranche ! Vos explications de plus en plus longues et fumeuses ne nous convainquent nullement. (Exclamations à droite)
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Et les vôtres ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - A Strasbourg, les députés ne disposent que de deux minutes !
M. le Président. - Un peu de calme, je vous en prie.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La révision de l'article 44 de la Constitution visait à contourner la décision du 7 novembre 1990 du Conseil constitutionnel selon laquelle le droit d'amendement implique le droit de présenter et de discuter les modifications proposées. La nouvelle rédaction de cet article dispose que les amendements sont examinés en commission ou en séance publique : l'auteur d'un amendement doit donc pouvoir le défendre ; si ce n'était pas le cas, ce serait contraire à la décision du Conseil constitutionnel. (M. Patrice Gélard, vice-président de la commission, le conteste ; nouvelles marques d'impatience à droite) Il convient donc de supprimer cet article. D'ailleurs vous dites vous-mêmes que les députés s'acheminent vers un accord.
M. le président. - Amendement identique n°181, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Bernard Frimat. - (M. Jean-Louis Carrère applaudit) Je remercie M. le ministre de nous avoir répondu et d'avoir accepté, sur proposition de la Conférence des Présidents et à l'initiative de notre groupe, que l'article 13 soit débattu en séance publique aujourd'hui. Nous souhaitions que ce débat puisse se tenir dans de bonnes conditions et qu'il donne lieu à un véritable échange, ce qui n'a pas été le cas à l'Assemblée nationale où l'on n'a pas laissé les députés de l'opposition exprimer leur point de vue. (Marques d'ironie à droite) J'ai l'intuition que l'avis de M. le ministre sur notre amendement sera défavorable... (M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État, fait mine d'hésiter) mais je souhaitais revenir sur le problème soulevé par MM. Fauchon et Mercier : est-il admissible de détacher le droit de déposer un amendement du droit de le présenter ? Vous répondez, monsieur le ministre, que les parlementaires auront naturellement la faculté de présenter leurs amendements lorsque le temps global ne s'appliquera pas, mais que cela ne peut être garanti dans le cas contraire. Peut-être savez-vous mieux que moi où en est la discussion sur la révision du Règlement à l'Assemblée nationale, mais là n'est pas la question ! Nous débattons d'un projet de loi organique, et nous examinerons bientôt le projet de réforme du Règlement du Sénat. Les travaux préparatoires ont été menés dans un esprit d'ouverture et ont abouti à des propositions intéressantes. Mais si nous votons cet article conforme, l'Assemblée nationale ne pourra plus y revenir ! C'est d'ailleurs le but recherché par le Gouvernement. Puisque les députés se sont mis d'accord sur les propositions formulées par M. Accoyer, pourquoi les empêcher de rouvrir le débat sur cet article ? Les parlementaires doivent pouvoir présenter leurs amendements, que la procédure du temps global s'applique ou non. Vous refusez de nous le garantir, c'est pourquoi nous demandons la suppression de l'article 13. Cela permettrait d'ailleurs de gagner beaucoup de temps, puisque les amendements sur cet article et sur les suivants tomberaient du même coup ! (Rires) Laissons la navette se poursuivre : il n'y a pas d'urgence à conclure ce débat qui touche à un point crucial de notre droit parlementaire. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - J'ai entendu cet après-midi beaucoup de contre-vérités sur le droit parlementaire. Les plus anciens d'entre nous se souviennent que sous la IVe République, comme auparavant sous la IIIe, des procédures existaient qui permettaient de fixer des délais pour l'examen d'un texte. La Constitution de 1958 a repris intégralement les dispositions en vigueur sous la IVe République, et ce n'est qu'en 1969 que l'on a supprimé les mesures relatives aux délais d'examen du Règlement de l'Assemblée nationale ; de telles dispositions n'ont jamais existé au Sénat. Le temps global de discussion comprenait les motions, les articles, les amendements, et même les interruptions de séance et les pointages de scrutin à la demande d'un groupe ! M. Bernard Frimat. - Ces dispositions n'étaient pas appliquées.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Certes, mais elles existaient en droit. Personne ne les trouvait contraires au droit d'amendement ! Il est vrai que la commission pouvait céder de son temps de parole aux groupes, et que ces derniers pouvaient demander un temps supplémentaire pour présenter des amendements substantiels, qui ne fussent pas motivés par une volonté d'obstruction. C'était conforme aux recommandations du professeur Prélot, qui fut toujours favorable au débat organisé. Nous organisons d'ailleurs déjà le débat parlementaire sans le dire ! Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Raison de plus pour ne pas adopter cet article !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mme Boumediene-Thiery l'a rappelé tout à l'heure : le projet de loi constitutionnelle initial prévoyait que ces dispositions relèveraient du Règlement des assemblées. C'est l'Assemblée nationale qui a ajouté les mots : « dans le cadre déterminé par une loi organique ». Les députés avaient depuis longtemps l'intention d'instaurer un temps global pour l'examen des textes : c'était l'objet d'une proposition de loi de M. Debré en 2006.
M. Bernard Frimat. - Elle fut retirée.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Certes. Mais le débat parlementaire doit être organisé !
M. Jean-Pierre Sueur. - Cela dépend !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Monsieur Sueur, vous êtes un excellent orateur... mais parfois un peu long. (Rires à droite) M. Jean-Pierre Sueur. - Vous allez voir !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Maintenant, donc, nous sommes obligés de mettre ce dispositif dans la loi organique, et pas seulement dans les Règlements des assemblées. J'avais d'ailleurs mis en garde les députés à l'époque, leur conseillant de veiller à maintenir l'autonomie des deux assemblées. Mais dès lors que les députés souhaitent expérimenter cette mesure, je ne vais pas leur imposer de ne pas le faire ! Et comme le Sénat n'a pas l'intention de le faire, je suis défavorable à ces amendements de suppression. Laissons le plus possible d'autonomie aux assemblées et n'imposons rien aux députés ! M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - L'ancien article 55, alinéa 4 du Règlement de l'Assemblée nationale, applicable jusqu'en 1969, avait été déclaré recevable par le Conseil constitutionnel. Cela dit, j'admets volontiers que chaque assemblée fera de cet article l'interprétation qu'elle souhaitera dans son Règlement. Et l'interprétation de M. Fauchon, par exemple, peut très bien se défendre. A chaque assemblée de rédiger son Règlement : l'article 13 leur ouvre de larges possibilités et c'est pourquoi je suis défavorable à ces amendements de suppression. (« Bravo ! » à droite) M. Jean-Pierre Sueur. - (Exclamations à droite) Il est des moments où il faut faire des choix décisifs pour l'Histoire. Nous sommes à un de ces moments car ce sont les libertés parlementaires qui sont en jeu, c'est-à-dire la démocratie.
Si tout cela était bénin, comme on veut nous le faire croire, pourquoi cette crispation et cette volonté du président de la commission des lois et du groupe UMP de ne présenter aucun amendement afin que les députés n'aient plus à discuter de cet article 13 ? Mais il n'est pas bénin d'inscrire dans la loi que des amendements peuvent être mis aux voix sans discussion, sans être présentés par leur auteur, sans avis ni de la commission ni du Gouvernement, sans explications de vote. Monsieur le doyen Gélard, n'invoquez pas les IIIe et IVe Républiques : le contexte est fort différent aujourd'hui où nous devons être particulièrement vigilants sur les droits des parlementaires. M. Hyest a jugé que tout cela était un peu long...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je n'ai pas dit cela !
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez ainsi rapporté une idée communément partagée selon laquelle on pourrait faire l'économie de ces débats. Non ! Je crois profondément à l'utilité du débat parlementaire car c'est lorsque nous passons des heures à discuter que se façonne la loi dont chaque ligne, chaque mot s'appliquera, pour longtemps, à nos concitoyens. Pourquoi traiter avec dérision le travail que nous faisons, longuement, en pensant à chacun de nos concitoyens ? La Ve République -je pense aux actuels excès du présidentialisme- nous détourne de ce travail au profit d'une parole présidentielle qui fait chaque jour de nouvelles annonces et se contredit d'un jour à l'autre. C'est une forme de République dont nous ne voulons pas. Vous ne pouvez prétendre que c'est une question mineure, une question de procédure. Monsieur Hyest, actuellement aucune règle ne vous interdit, ni à vous ni à quiconque ici, de défendre un amendement. Et c'est très bien ainsi. Ce que nous défendons ce soir vous sera utile demain. Vous voyez-vous un jour énumérer les 30 amendements restants sans les présenter ni les discuter ? C'est inimaginable. N'adoptez pas cet article 13 ! (Applaudissements à gauche)
M. Michel Charasse. - Revenons au texte, à la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution : le droit d'amendement « s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les Règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique ». Le droit d'amendement, c'est le droit de déposer un amendement et d'obtenir qu'il soit soumis au vote, avec ou sans débat. Le fait de pouvoir s'exprimer, c'est un droit facultatif relatif à un droit obligatoire. (Murmures favorables à droite et réprobateurs à gauche) Combien de fois, tard dans la nuit, entendons-nous : « Il est défendu » ? Si l'article 44 vise tout le droit d'amendement, la loi organique, avec son article 13, est incomplète. S'il ne vise que les examens en commission ou en séance, dès lors l'article 13 est inutile. (Silence interdit à droite et satisfait à gauche)
L'article 13 est-il donc nécessaire ? Est-il indispensable pour que le Conseil constitutionnel accepte que ce soit inséré dans les Règlements ? Dans sa version abrogée en 1969, le Règlement de l'Assemblée nationale stipulait : « Quand un amendement est déposé par le membre d'un groupe dont le temps de parole est épuisé, cet amendement est lu et mis aux voix sans débat ». A l'époque, le Conseil constitutionnel avait accepté cette disposition. L'article 13 est-il vraiment nécessaire pour que l'Assemblée nationale inscrive cette disposition dans son Règlement ? Autrement dit, ne discutons-nous pas pour rien depuis quatre heures de l'après-midi ? (Rires sur de nombreux bancs)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision du 7 novembre 1990 que le droit d'amendement, c'est celui de déposer un amendement, mais aussi de le défendre. L'article 44 n'y change rien, un amendement doit pouvoir être défendu : l'article 13 de la loi organique est donc abusif.
Le président Hyest a cité la proposition Debré de 2006 mais à l'époque M. Debré l'avait retirée avant l'examen en séance publique faute d'accord politique...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je l'ai dit : je suis objectif !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On reporte le problème du Règlement, qui devrait faire l'objet d'un consensus, vers la loi organique, mais pourquoi faire adopter l'article 13 de force alors que l'organisation des débats nécessite un consensus au sein de chaque Assemblée ? Ce n'est pas la peine d'essayer de rendre de la sorte le Règlement de l'Assemblée nationale plus restrictif : mieux vaut ne pas voter l'article 13. (Applaudissements à gauche)
M. Christian Cointat. - M. Frimat a beaucoup insisté sur le fait que tout amendement doit pouvoir être présenté mais, si nous votons son amendement, tous les autres vont tomber, ce qui prouve bien qu'il y a des moments où l'on ne peut soumettre des amendements au vote, et c'est très bien comme ça... Le raisonnement qu'il a tenu m'interdit donc de voter son amendement.
Les Assemblées sont jalouses de leur autonomie. Si j'avais été député, je n'aurais sans doute pas voté cet article, mais étant sénateur, je préfère que nous montrions l'exemple.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est la même loi !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Tout à fait !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ni le ministre, ni le rapporteur, ni M. Portelli n'ont répondu à la question que pose une différence excessive entre les Règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, comme ce serait le cas si les députés appliquaient l'article 13 et que nous ne l'appliquions pas. Lors de son audition par la commission des lois, le professeur Gicquel a indiqué qu'une telle différence serait contraire à la Constitution.
M. Michel Charasse. - Il en a toujours été ainsi ! Il n'y connaît rien !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Les deux assemblées doivent avoir des prérogatives similaires ; les articles 44 et 45 organisent les conditions d'exercice du droit d'amendement des deux assemblées et de la navette parlementaire : une harmonie entre les procédures est nécessaire. J'aimerais avoir une réponse précise.
Mme Bariza Khiari. - Le Président de la République peut s'exprimer devant le Congrès sans droit de réponse, le CSA ne décompte pas son temps de parole à la télévision, et l'article 13 limiterait le droit de parole des députés ? C'est la liberté d'expression de chaque citoyen qui est amputée ! Les humiliations du Parlement n'ont pas cessé : suppression de la publicité à la télévision, suppression de la taxe professionnelle, annonce en direct de la suppression du juge d'instruction... Vous sous-estimez l'application d'une telle mesure sur votre majorité : ce sera silence dans les rangs. Nous vous appelons à ne pas participer à cette régression démocratique. (Applaudissements à gauche)
M. Bernard Frimat. - M. Sueur a parfaitement expliqué le vote du groupe socialiste, (exclamations à droite) mais l'intervention de M. Cointat mérite une réponse. M. Hyest a proposé à la Conférence des Présidents de dissocier les amendements de suppression des autres afin d'éviter le tunnel d'une trop longue discussion commune. Nous étions d'accord, même si cette décision avait pour conséquence, si la suppression était votée, d'empêcher la discussion des autres amendements. L'intérêt du débat nous a pourtant semblé justifier ce risque et nous l'avons pris en conscience à l'unanimité. Mon propos était de vous y sensibiliser avec humour, tout en attirant l'attention du ministre qui semble avoir une obsession à cet égard, sur le gain de temps que représenterait l'adoption de notre amendement de suppression. A défaut, nous formulerons d'autres propositions... (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Michel Mercier. - Le débat est long mais nécessaire. Il y a une Constitution et une loi organique. Nous avons, M. Fauchon et moi, posé deux questions afin de préserver le droit d'amendement. On peut comprendre que l'on puisse organiser un débat dans le temps mais l'histoire ne peut nous servir que de leçon à moitié sûre.
Ce n'est pas parce que les choses se sont passées une fois qu'elles se passeront toujours de même. Et le Conseil constitutionnel a changé depuis 1958.
Donc nous avions posé deux questions à M. le ministre et il nous a répondu, même si cela a pris un peu de temps. (Sourires) Sans qu'il soit discuté, un amendement sera-t-il présenté, même lorsque le crédit-temps sera écoulé ? Le ministre nous a assurés qu'il distinguait discussion et présentation.
Qu'adviendra-t-il si un amendement qui n'a pu être discuté, le temps du groupe étant épuisé, est sous-amendé : l'auteur de l'amendement retrouvera-t-il alors le droit d'intervenir ? Le ministre nous a dit que oui.
M. Jean-Louis Carrère. - Ce ne sera pas forcément le même groupe.
M. Michel Mercier. - Et alors ? Cela devrait vous convenir ! Grâce aux centristes, vous obtenez un résultat ! Compte tenu des deux réponses qui nous ont été faites, notre groupe ne votera pas les amendements de suppression. (Applaudissements à droite)
A la demande du groupe socialiste, les amendements identiques n°s53, 121 et 181 sont mis aux voix par scrutin public.
Le Sénat n'a pas adopté. (Applaudissements à droite)
La séance reprend à 22 h 20.