Source: https://www.datenschutz-bayern.de/print/tbs/tb19/k5.html
Timestamp: 2019-05-25 06:53:57
Document Index: 114962719

Matched Legal Cases: ['Art. 38', '§ 170', '§ 153', 'Art. 38', '§ 170', '§ 170', '§ 170', '§ 170', '§ 170', '§ 170', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 36', 'Art. 30', 'Art. 38', 'Art. 38', '§ 170', '§ 20', '§ 20', 'Art. 45', '§ 152', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 37', 'Art. 40', '§ 34', '§ 34', '§ 32', '§ 32', '§ 32', 'Art. 13', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', 'Art. 33', 'Art. 32', '§ 12', 'Art. 1', 'Art. 119', '§ 53', 'Art. 38', 'Art. 40', 'Art. 11', 'Art. 41', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 48', '§ 34', '§ 34', 'Art. 38', 'Art. 38', 'Art. 32']

BayLfD: 5. Polizei
5. Polizei
5.1. Schwerpunkte
Schwerpunkte meiner Tätigkeit im Polizeibereich waren:
Allgemeine Kontrolle von Speicherungen in Dateien und Karteien, z. B im Kriminalaktennachweis (KAN), der Arbeitsdatei Rauschgift (ADR-neu), der Anhaltemeldung (AHM), der Datei Rauschgiftszene München, der Analysedatei bei sexuell motivierten Gewaltdelikten (ViCLAS), der Datei "Gewalttäter/Sport", Staatsschutzdateien sowie von Dateien zur Gefahrenabwehr und Strafverfolgung (sog. GAST-Dateien)
Überprüfung von Errichtungsanordnungen für polizeiliche Dateien (z. B Fahndungsdatei, Datei "Vorgetäuschte Verkehrsunfälle", verschiedene Lagedateien sowie zahlreiche sog. GAST-Dateien)
Mitwirkung an der Überprüfung von Errichtungsanordnungen für Verbunddateien (bundesweite polizeiliche Dateien) und Dateien von EUROPOL (z. B. DNA-Analysedatei, Automatisches Fingerabdruck-Identifizierungssystem (AFIS), Bundeskriminalaktennachweis, Europol-Analysedateien)
wie in allen Berichtszeiträumen - teilweise aufgrund von Bürgereingaben - die Kontrolle von Datenerhebungsmaßnahmen, Datenübermittlungen, Abfragen polizeilicher Informationssysteme sowie der Auskunftserteilung an Betroffene über Speicherungen in Dateien
Ich habe an Gesetzen und Richtlinien sowie im Arbeitskreis Sicherheit mitgewirkt. Dazu kamen Vorträge an Aus- und Fortbildungseinrichtungen der Polizei
Im Berichtszeitraum habe ich wieder ein- und mehrtägige Prüfungen beim Bayerischen Landeskriminalamt, bei Polizeipräsidien, Polizei- und Kriminalpolizeidirektionen sowie deren nachgeordneten Dienststellen in ganz Bayern vorgenommen.
5.2. Ergebnis meiner Prüfungen und Bewertung von Grundsatzthemen
Bei meinen anlassunabhängigen Prüfungen von Polizeidienststellen und meinen Prüfungen aufgrund von Bürgereingaben und anderen Hinweisen habe ich durchweg eine datenschutzrechtliche Sensibilisierung bei der Polizei feststellen können. Bei den festgestellten datenschutzrechtlichen Verstößen handelte es sich in der überwiegenden Zahl soweit ersichtlich um Einzelfälle, die nachfolgender Darstellung entnommen werden können. Auch bei der Erörterung von Grundsatzthemen hat die Kooperations- und Kompromissbereitschaft der verantwortlichen Stellen zugenommen, wie z. B. meine ersten Beiträge zum Kriminalaktennachweis (KAN) zeigen. Leider gelingt es bisweilen nicht, mit dem Innenministerium datenschutzkonforme Problemlösungen in einem vertretbaren Zeitraum zu ergreifen. Nachfolgend werde ich auch die noch offenen Ergebnisse zu meinen Feststellungen im 18. Tätigkeitsbericht sowie die Problembereiche darstellen, bei welchen die Diskussion mit der Polizei und den verantwortlichen Ministerien noch nicht abgeschlossen ist.
5.3. Allgemeine Kontrolle von Speicherungen in Dateien und Karteien
5.3.1. Kriminalaktennachweis (KAN)
Der Kriminalaktennachweis (KAN) ist wohl das für die Bayerische Polizei bedeutendste und am meisten genutzte elektronische Informationssystem. Darin werden überwiegend Daten von Personen gespeichert, die keine Beschuldigten in einem Strafverfahren mehr sind. Diese Daten sind landesweit grundsätzlich für alle bayerischen Polizeivollzugsbeamten und z. T auch für Polizeiangestellte abrufbar. Wesentliche Voraussetzung für die Speicherung personenbezogener Daten im KAN ist, dass auch nach Abschluss des Strafverfahrens ein Tatverdacht von ausreichender Substanz gegen die gespeicherte Person fortbesteht. Dies ist regelmäßig der Fall bei der Verurteilung durch ein Gericht und sei es auch im Wege des Strafbefehlsverfahrens. Aber auch bei der Verfahrenseinstellung durch Gericht oder Staatsanwaltschaft und sogar bei einem gerichtlichen Freispruch kann der Tatverdacht gegen den Betroffenen fortbestehen, weil Anhaltspunkte für die Täterschaft sprechen, die aber für eine Anklageerhebung bzw. für eine Verurteilung nicht ausreichen. In den Fällen jedoch, in welchen der Tatverdacht entfallen ist, muss die Polizei die personenbezogenen Daten gem. Art. 38 Abs. 2 Satz 2 Polizeiaufgabengesetz (PAG) löschen.
In meinem 18. Tätigkeitsbericht habe ich darüber berichtet, dass die Anzahl der im KAN gespeicherten Personendatensätze im Vergleich zu den entsprechenden Speicherungen anderer deutscher Länder und dem Bund unverhältnismäßig hoch ist. Als mitursächlich für die hohe Zahl der Speicherungen waren nach meiner Auffassung von mir festgestellte systemimmanente Defizite und Mängel, die ich in meinem letzten Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 5.3.1 ff.) dargestellt habe.
Meine diesbezüglichen Verhandlungen mit den Staatsministerien des Innern und der Justiz sowie mit der Polizei sind neben anderen Feststellungen zum KAN im Folgenden dargestellt.
5.3.1.1. Speicherung nach Verfahrenseinstellung
In meinem 18. Tätigkeitsbericht habe ich u. a. bemängelt, dass die polizeiliche Prüfung der Speicherung von Verfahren, die von der Staatsanwaltschaft insbesondere gem. § 170 Abs. 2 Strafprozessordnung (StPO) eingestellt wurden, unzureichend ist. Ich habe deshalb gefordert, dass die Polizei nach Mitteilung über die Einstellung des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft in jedem Fall nochmals selbst prüfen soll, ob ein Tatverdacht von ausreichender Substanz für die Speicherung noch vorhanden ist. Der Komplex konnte leider noch nicht abgeschlossen werden, Fortschritte wurden aber erzielt. Der Staatsminister des Innern hat mir dazu in Aussicht gestellt, die entsprechenden Vorschriften zu ergänzen und zu konkretisieren. Er hat folgende Formulierung vorgeschlagen:
"Vor Abgabe des Vorgangs an die Staatsanwaltschaft ist zu prüfen, ob eine Speicherung im KAN zur polizeilichen Aufgabenerfüllung erforderlich ist; dies gilt insbesondere bei Privatklage- und Fahrlässigkeitsdelikten. Dies gilt auch bei Rücklauf des Vorgangs von der Staatsanwaltschaft, sofern für die sachbearbeitende Polizeidienststelle erkennbar ist, dass die Staatsanwaltschaft eigene Ermittlungen vorgenommen hat, bei denen ggf. entlastende Erkenntnisse gewonnen wurden."
Dadurch solle erreicht werden, dass die Polizei anhand ihrer Ermittlungsergebnisse das Vorliegen eines substantiierten Tatverdachts (Anfangsverdacht) prüft. Nach Eingang der Einstellungsverfügung solle von der Polizei eine nochmalige Prüfung der Speicherung unter Berücksichtigung der Ermittlungstätigkeit der Staatsanwaltschaft vorgenommen werden in den Fällen, in denen diese eigene Ermittlungen ohne Beteiligung der Polizei vorgenommen hat, die über routinemäßige Registerabfragen hinausgehen. Allerdings seien dafür zusätzliche Informationen der Staatsanwaltschaft an die Polizei erforderlich, so dass eine Abstimmung mit dem Staatsministerium der Justiz notwendig sei.
In dieser Verfahrensänderung würde ich eine deutliche Verbesserung der Speicherungsprüfung sehen, da die endgültige Entscheidung der Polizei über die Speicherung der personenbezogenen Daten im KAN nicht bereits bei der Aufnahme des Ermittlungsverfahrens und der Anlage des Kriminalaktes erfolgen soll, sondern erst nach Abschluss der polizeilichen Ermittlungen. Hierdurch würde sichergestellt, dass entlastende Ermittlungsergebnisse der Polizei bis zur Abgabe des Vorgangs an die Staatsanwaltschaft berücksichtigt werden können. Ein solches Verfahren würde eine individuelle Einzelfallprüfung und die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei der Festlegung der Speicherungsfristen ermöglichen und dadurch die Gefahr unberechtigter Speicherungen verringern.
Sofern die Staatsanwaltschaft jedoch nach Abschluss der polizeilichen Ermittlungen noch eigene Ermittlungen durchführt und diese zu weiteren, den Betroffenen entlastenden Erkenntnissen führen, können diese Erkenntnisse bisher, mangels Mitteilung an die Polizei, keinen Eingang in die polizeiliche Entscheidung über die Datenspeicherung finden.
Ich habe daher für alle Fälle nachträglicher staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen, die den Betroffenen entlasten, eine Mitteilung der Einstellungsverfügung mit Gründen an die Polizei gefordert, um diese so in die Lage zu versetzen, ihre Speicherungsentscheidung zu überprüfen. Das Staatsministerium der Justiz hat hierzu lediglich in Aussicht gestellt, die Übermittlung weiterer Daten im Rahmen des geplanten Datenaustauschs zwischen Justiz und Polizei zu überprüfen. Da ich aber die Mitteilung entlastender Erkenntnisse dringend für erforderlich halte, habe ich das Staatsministerium des Innern erneut um Stellungnahme gebeten, auf welchem Wege eine Berücksichtigung nachträglicher staatsanwaltschaftlicher Erkenntnisse bei der polizeilichen Speicherungsentscheidung sichergestellt werden soll.
Ich habe das Staatsministerium des Innern auch gebeten festzulegen, dass in Fällen der Einstellung des Verfahrens u. a. nach §§ 153 ff. StPO, 45, 47 Jugendgerichtsgesetz (JGG) ebenfalls eine nachträgliche polizeiliche Prüfung der Speicherung stattfindet. Zwar wird der Tatverdacht in diesen Fällen in der Regel fortbestehen, so dass eine Verfahrensbeendigung nach diesen Vorschriften nicht notwendigerweise eine erneute polizeiliche Überprüfung des Fortbestehens eines Restverdachts erfordert. Andererseits erfolgt eine Verfahrenseinstellung z. B. wegen geringer Schuld und fehlendem öffentlichen Interesse an der Strafverfolgung auch aus Gründen, die zumindest eine Bewertung der Tat als Fall geringerer Bedeutung i.S.d. Art. 38 Abs. 2 Satz 4 PAG (vgl. Nr. 5.3.1.4) mit verkürzter Speicherfrist nahelegen. Dabei ergeben sich die für diese Art der Einstellung maßgebenden Umstände nicht selten erst im Laufe des staatsanwaltschaftlichen oder gerichtlichen Verfahrens. Die Information über eine derartige Einstellung sollte der Polizei zumindest Anlass zur Prüfung geben, ob eine Verkürzung der Speicherfrist vorzunehmen ist.
Eine endgültige Stellungnahme des Staatsministeriums des Innern, ob und ggf. in welchem Umfang diese Forderung umgesetzt und wie die Berücksichtigung eigener Ermittlungen der Staatsanwaltschaft sichergestellt werden, steht noch aus.
Ist der Tatverdacht entfallen, haben sowohl die Polizei als auch der Betroffene ein Interesse daran, die Gründe der Verfahrenseinstellung nach § 170 Abs. 2 StPO zu erfahren. Die Polizei wird hierdurch in die Lage versetzt, ihre Speicherung auf der Grundlage der durch die Staatsanwaltschaft vorgenommenen Bewertung zu überprüfen und ihrer Löschungsverpflichtung nachzukommen. Dem Betroffenen wird es ermöglicht, sein grundsätzlich bestehendes Recht auf Auskunft, ggf. Berichtigung, Sperrung oder Löschung gegenüber der Polizei wahrzunehmen. Eine ausreichende Unterrichtung ist deshalb dringend erforderlich:
Die Unterrichtung des Beschuldigten von einer Verfahrenseinstellung gem. § 170 Abs. 2 StPO ist in Satz 2 dieser Vorschrift geregelt. Danach ist der Beschuldigte hiervon zu informieren, wenn er als solcher vernommen wurde, Haftbefehl gegen ihn erlassen war, er um einen entsprechenden Bescheid gebeten hatte oder ein besonderes Interesse an der Bekanntgabe ersichtlich ist. Liegt keiner dieser Gründe vor, wird der Betroffene über die Durchführung eines staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens sowie dessen Einstellung nicht informiert. Der Betroffene, der von dem Verfahren und dementsprechend von einer möglichen Speicherung bei der Polizei nichts wissen kann, hat gerade in den Fällen, in denen das Verfahren wegen erwiesener Unschuld oder Wegfall des Tatverdachts eingestellt wurde, ein besonderes Interesse, hiervon zu erfahren, um seine Rechte im Hinblick auf eine mögliche polizeiliche Datenspeicherung geltend machen zu können.
Ich habe dem Staatsministerium der Justiz gegenüber ausgeführt, dass das Interesse des Betroffenen an der Geltendmachung seiner Rechte gegenüber der Polizei im Hinblick auf sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung verfassungskonform als ein besonderes Interesse im Sinne von § 170 Abs. 2 StPO anzusehen sei, weshalb in allen Fällen der Verfahrenseinstellung wegen erwiesener Unschuld oder Wegfall des Tatverdachts eine Mitteilung an den Betroffenen zu erfolgen habe.
Das Staatsministerium der Justiz war hiergegen der Auffassung, dass die Benachrichtungspflicht in § 170 Abs. 2 StPO als Ausnahme vorgesehen sei und diese gesetzgeberische Entscheidung zugunsten des Rechtsfriedens zu akzeptieren sei.
Ich sehe demgegenüber nicht, dass bei den gesetzgeberischen Überlegungen die polizeiliche Speicherung und ihre Konsequenzen für den Betroffenen bedacht wurden. Im Übrigen handelt es sich bei den wegen Wegfall des Tatverdachts eingestellten Fällen nur um eine relativ geringe Anzahl. Ich halte deshalb meine Forderung aufrecht.
Weiter hatte ich gegenüber dem Staatsministerium der Justiz angeregt, bei Einstellungsmitteilung gem. § 170 Abs. 2 StPO an den Beschuldigten diesen formblattmäßig darauf hinzuweisen, dass trotz Einstellung des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens eine fortdauernde polizeiliche Datenspeicherung möglich ist. Das Staatsministerium der Justiz hat eine derartige Mitteilung abgelehnt, da sie im Hinblick auf weitere Datenspeicherungen bei anderen Stellen missverständlich wäre. Ich halte diese Ablehnungsbegründung nicht für durchschlagend.
Für die Unterrichtung der Polizei von einer Verfahrenseinstellung gem. § 170 Abs. 2 StPO durch die Staatsanwaltschaft besteht bisher die Regelung, dass in den Fällen, in denen eine Mitteilung an den Beschuldigten zu erfolgen hat und der Wegfall des Tatverdachts durch die Staatsanwaltschaft festgestellt wurde, eine Einstellungsmitteilung samt Begründung an die Polizei zu erfolgen hat. Entsprechend einer Vereinbarung zwischen den Staatsministerien der Justiz und des Innern fordert die Polizei für diese Fälle formblattmäßig eine begründete Einstellungsmitteilung an. Eine Mitteilung der Gründe unterbleibt daher bisher schon in all jenen Fällen, in denen der Beschuldigte nicht vernommen wurde, kein Haftbefehl gegen ihn erlassen war, er nicht um einen Bescheid gebeten hatte und kein besonderes Interesse an der Bekanntgabe ersichtlich ist, und zwar auch dann, wenn der Tatverdacht entfallen ist.
Auch in diesen Fällen besteht nicht nur ein Interesse der Polizei, sondern es ist notwendig, dass sie erfährt, dass die Staatsanwaltschaft vom Wegfall des Tatverdachts gegen den Betroffenen ausgegangen ist, da sie nach Art. 38 Abs. 2 Satz 2 PAG verpflichtet ist, die Speicherung bei Wegfall des Tatverdachts zu löschen. Ebenso besteht ein dringendes Interesse des Betroffenen. Ich habe gegenüber dem Staatsministerium der Justiz sowie dem Staatsministerium des Innern hierauf hingewiesen und eine Mitteilung der Einstellungsgründe an die Polizei auch in solchen Fällen gefordert, in denen keine Beschuldigtenvernehmung durchgeführt wurde. Ohne diese Mitteilung erfährt die Polizei vom Wegfall des Tatverdachts nichts und wird deshalb vielfach ihrer Verpflichtung zur Löschung der Daten des Betroffenen im KAN nicht nachkommen. Ich habe darin einen unhaltbaren Zustand gesehen.
Das Staatsministerium der Justiz hat auf meine Intervention mit dem Staatsministerium des Innern vereinbart, dass die Polizei in allen Fälle der Verfahrenseinstellung wegen Wegfalls des Tatverdachts eine begründete Mitteilung von der Staatsanwaltschaft anfordert und erhält, unabhängig davon, ob eine Benachrichtigung auch des Betroffenen vorzunehmen ist.
5.3.1.2. Automatische Fristenverlängerung
In meinem 18. Tätigkeitsbericht hatte ich die Praxis der automatischen Fristenverlängerung polizeilicher Speicherungen dargestellt (vgl. Nr. 5.3.1.3). Ich hatte auch darauf hingewiesen, dass diese Praxis im Polizeiaufgabengesetz keine hinreichend klare gesetzliche Grundlage findet. Entsprechend hat auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 04.06.1996 (BayVBl 1998, 115) die Rechtslage beurteilt. Mit der Änderung des Charakters der Speicherungsfristen (Regel- statt Höchstfristen) hat der Gesetzgeber auf Initiative der Staatsregierung ausdrücklich auch die automatische Fristverlängerung bei Hinzukommen neuer Speicherungen mit längerer Speicherungsfrist beschlossen.
Anlässlich meiner datenschutzrechtlichen Prüfung einer Polizeidienststelle habe ich automatische Fristenverlängerungen festgestellt, die sich weder auf die frühere noch auf die gegenwärtige Gesetzeslage stützen ließen.
Nach bundeseinheitlichen Vorschriften können unter bestimmten Voraussetzungen Personen in polizeilichen Informationssystemen zur Fahndung ausgeschrieben werden (z. B. wenn ein Haftbefehl gegen die Person vorliegt). Die Fahndungsausschreibungen sind Bestandteil des Informationssystems der Bayerischen Polizei (IBP) und ggf. des bundesweiten Informationssystems der Polizei (INPOL). Diese Löschung einer Fahndungsausschreibung hatte eine automatische Fristenverlängerung für alle weiteren zur Person gespeicherten Unterlagen im KAN zur Folge. Im Einzelfall kann das eine Fristverlängerung bis zu zehn Jahren bedeuten.
Zwar beginnt die Speicherungsfrist nach Art. 38 Abs. 2 Satz 5 PAG nicht vor Entlassung des Betroffenen aus einer Justizvollzugsanstalt oder der Beendigung einer mit Freiheitsentziehung verbundenen Maßregel der Besserung und Sicherung. Diese Regelung lässt sich aber nicht - wie vom BLKA angenommen - entsprechend auf den Zeitpunkt der Löschung der Fahndungsausschreibung übertragen. Das BLKA hat das akzeptiert und den Fehler bereinigt. Nunmehr wird nach Ablauf der Frist die Fahndungsausschreibung wie bisher gelöscht, die Löschung beeinflusst nicht mehr die Speicherungsdauer weiterer im KAN gespeicherter Unterlagen.
5.3.1.3. Manuelle Fristenverlängerung
Nach Art. 38 Abs. 3 PAG können abweichend von den Regelspeicherungsfristen (zehn Jahre bei Erwachsenen, fünf Jahre bei Jugendlichen und zwei Jahre bei Kindern) längere Fristen festgelegt werden, wenn die Voraussetzungen für eine polizeiliche Beobachtung nach Art. 36 PAG vorliegen. Dies ist der Fall, wenn die Gesamtwürdigung der Person und ihrer bisher begangenen Straftaten erwarten lassen, dass sie auch künftig Straftaten von erheblicher Bedeutung (vgl. Art. 30 Abs. 5 PAG) begehen wird oder Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen wird. Eine Verlängerung der Speicherungsfrist um bis zu drei Jahren kommt unter den gleichen Voraussetzungen in Betracht.
Eine solche manuelle Fristenverlängerung habe ich bisher bei der Polizei mit einer Ausnahme nicht feststellen können. In diesem Fall wurde eine Speicherung unmittelbar vor Erreichen des Löschungs- bzw. Überprüfungszeitpunkts vom polizeilichen Sachbearbeiter um drei Jahre verlängert. Als Begründung war auf der Kriminalakte vermerkt: "Verlängert wegen Schwere der Tat". Auf Nachfrage teilte mir die Polizei mit, dass bei dem Betroffenen Tatsachen die Annahme rechtfertigen würden, dass er Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werde. Der Betroffene sei wegen eines Verbrechens nach dem Betäubungsmittelgesetz (Haschisch-Schmuggel) zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden. Polizeiliche Erfahrungen zeigten, dass Personen, die Rauschgifte in nicht geringen Mengen schmuggeln, diese nicht selbst konsumieren, sondern gewinnbringend verkaufen. Dabei werde das Entdeckungsrisiko mit der Folge einer Freiheitsentziehung von nicht unter einem Jahr in Kauf genommen. Aus polizeilicher Sicht müsse daher von entsprechenden weiteren Straftaten des Betroffenen ausgegangen werden. Somit sei aus polizeilicher Sicht eine Verlängerung der Aussonderungsprüffrist um weitere drei Jahre erforderlich.
Abgesehen von der unzureichenden Dokumentation der für die Verlängerung maßgeblichen Gründe konnte ich mich dieser polizeilichen Beurteilung nicht anschließen. Für "die Gesamtwürdigung der Person und ihrer bisher begangenen Straftaten" lagen der Polizei außer der erst- und einmaligen Erkenntnis über den Betroffenen keine Prognosekriterien dafür vor, dass er als gefährlicher Intensivtäter anzusehen war. Die erstmalige Erkenntnis reicht für eine entsprechende negative Gesamtwürdigung nicht aus. Die Annahme der weiteren Begehung von Rauschgiftverbrechen lässt sich auch nicht auf Vermutungen und die kriminalpolizeiliche Erfahrung stützen. Notwendig sind Tatsachen, die eine solche Annahme rechtfertigen. Dies gilt umso mehr, da der Betroffene über zehn Jahre strafrechtlich nicht mehr in Erscheinung getreten war.
Die Voraussetzungen für die Verlängerung der Speicherungsfrist lagen daher nicht vor. Die Polizei hat sich meiner Auffassung angeschlossen, die Verlängerung der Aussonderungsprüffrist aufgehoben und die Speicherung gelöscht.
5.3.1.4. Speicherung von Fällen geringerer Bedeutung
Aufgrund einer vom Landtag beschlossenen Änderung des Art. 38 Abs. 2 PAG sind die dort genannten Speicherungsprüffristen (Erwachsene zehn Jahre, Jugendliche fünf Jahre, Kinder zwei Jahre) nunmehr Regelfristen. Allerdings ist in Art. 38 Abs. 2 PAG auch vorgesehen, dass in Fällen von geringerer Bedeutung kürzere Fristen festzusetzen sind. In den Richtlinien für die Führung polizeilicher personenbezogener Sammlungen (PpS-Richtlinien) waren der Polizei Regelbeispiele für Fälle geringerer Bedeutung vorgegeben. Bei den Regelbeispielen handelte es sich um einige wenige Fahrlässigkeits-, Antrags- und Privatklagedelikte sowie weitere weniger bedeutende polizeiliche Sachverhalte ohne strafrechtlichen Bezug. Damit sollte aber nicht ausgeschlossen sein, dass in weiteren Fällen von vergleichbarem Gewicht eine geringere Bedeutung angenommen werden konnte. Durch Zufall habe ich erfahren (vgl. Nr. 5.10), dass darüber hinaus zum gleichen Regelungsbereich eine schriftliche Anordnung an die Präsidien der Polizei bestand, wonach es der Polizei untersagt war, über die in den PpS-Richtlinien genannten Regelbeispiele hinaus Fälle geringerer Bedeutung anzunehmen. Nachdem ich das aufgegriffen hatte, hat die Staatsregierung angekündigt, dass künftig auch außerhalb der Regelbeispiele im Einzelfall die Annahme eines Falles von geringerer Bedeutung möglich sei, so dass auf der Grundlage einer Entscheidung des Sachbearbeiters eine Verkürzung der Speicherfristen möglich sein werde.
Das Staatsministerium des Innern hat mir mitgeteilt, dass diese Änderung bei der Überarbeitung der PpS-Richtlinien berücksichtigt und die Polizei über die Änderung informiert werde. Im Hinblick auf diese Klarstellungen, durch die wesentliche Kritikpunkte meinerseits ausgeräumt werden, habe ich gegen oben genannte Gesetzesänderung keine Einwendungen mehr erhoben. Die entsprechende Überarbeitung liegt mir noch nicht vor. Ich habe mich deshalb erneut an das Staatsministerium des Innern gewandt.
Die Änderung der diesbezüglichen Praxis und deren Festlegung in den Richtlinien ist dringend notwendig, weil die bisherige Regelung den Vorgaben des Polizeiaufgabengesetzes nicht entspricht. Dieses geht nicht davon aus, dass Fälle geringerer Bedeutung auf einige wenige Deliktsgruppen beschränkt sind, sondern setzt eine individuelle Einzelfallprüfung der Tat und ihrer Umstände auch bei Delikten voraus, die vom Innenministerium bisher von einer solchen Prüfung generell ausgeschlossen waren. So ist nicht einsehbar, warum z. B. eine sog. Schwarzfahrt nicht als Fall geringerer Bedeutung in Betracht kommen sollte. Es ist notwendig, dass der polizeiliche Sachbearbeiter nach einer entsprechenden Änderung von dem ihm damit eröffneten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum sachgerecht Gebrauch macht, damit die Fristen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festgelegt werden.
Im Berichtszeitraum habe ich die Speicherung von Ordnungswidrigkeiten - die nach den PpS-Richtlinien regelmäßig Fälle geringerer Bedeutung sind - im KAN geprüft. Dabei habe ich festgestellt, das bei einer Polizeidirektion in sieben Fällen je eine Ordnungswidrigkeit zu den betroffenen Personen im KAN gespeichert war. Die Speicherung im KAN war unzulässig, weil wie ich in meinem 18. Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 5.3.1.5) dargestellt hatte, Fälle geringerer Bedeutung als alleinige Unterlage zur Person im KAN nicht nachgewiesen werden dürfen, sondern lediglich in den regionalen Vorgangsverwaltungsdateien. Ich habe die Polizeidirektion aufgefordert, die sieben Speicherungen im KAN zu löschen. Nach längerer Korrespondenz, die auf ein fehlerhaften Verständnis der Vorschriftenlage durch die Polizeidirektion zurückzuführen war, hat diese die Speicherungen gelöscht.
5.3.1.5. Vergabe von personengebundenen Hinweisen (PHW)
Die Speicherung von sog. personengebundenen Hinweisen im KAN (vgl. 18. Tätigkeitsbericht, Nr. 5.3.1.4), welche die Speicherung von polizeilichen Unterlagen ergänzen, habe ich wiederum bei verschiedenen Polizeidienststellen geprüft.
Personengebundener Hinweis GEKR (geisteskrank)
Meine Prüfungsfeststellungen zu der Speicherung des PHW GEKR hatte ich bereits in meinem 18. Tätigkeitsbericht (Nr. 5.3.1.4) dargelegt. Leider musste ich bei meinen erneuten Prüfungen wiederum feststellen, dass die Voraussetzung für die Speicherung dieses besonders sensiblen Datums - nämlich die dokumentierte ärztliche Feststellung von Geisteskrankheit - in mehreren Fällen nicht vorlag und die Speicherungen damit unzulässig waren. In einem Fall war lediglich dokumentiert, dass ein Verfahren gegen den Betroffenen gem. § 170 Abs. 2 StPO i.V.m. § 20 StGB eingestellt worden war. Eine Verfahrenseinstellung nach § 20 StGB (Schuldunfähigkeit) reicht für eine Speicherung des personengebundenen Hinweises GEKR nicht aus, da die Schuldunfähigkeit nicht auf einer Geisteskrankheit beruhen muss. Zu einer anderen Speicherung befand sich lediglich eine Kopie des Behindertenausweises des Betroffenen in der Kriminalakte. Auch hier fehlten die Voraussetzungen für die Speicherung des personengebundenen Hinweises. Eine weitere Speicherung basierte offenbar auf einem in der Kriminalakte befindlichen Vorgang über die Unterbringung in einem Bezirkskrankenhaus, ohne dass die vorgeschriebene ärztliche Feststellung oder behördliche Mitteilung über eine Geisteskrankheit vorlag. Die Polizeidienststellen wurden aufgefordert, den personengebundenen Hinweis zu löschen oder die erforderliche ärztliche Feststellung oder behördliche Mitteilung beizubringen. Die Antwort auf meinen Prüfbericht steht noch aus.
Personengebundener Hinweis FREI (Freitodgefahr)
Der personengebundene Hinweis FREI darf nach der Errichtungsanordnung vergeben werden, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Betroffene den Freitod suchen könnte, wobei für die Prognose ein zurückliegender Freitodversuch von Bedeutung sein kann. Der personengebundene Hinweise darf nur für die Dauer von zwei Jahren gespeichert werden. Bei meiner Überprüfung habe ich festgestellt, dass in drei Fällen FREI gespeichert war, obwohl die Speicherungsfrist von zwei Jahren bereits abgelaufen war. Ich habe die Polizei aufgefordert, die personengebundenen Hinweise zu löschen. Die Antwort auf meinen Prüfbericht steht noch aus.
5.3.1.6. Vergabe von KAN-Merkern
Bei der Speicherung im KAN werden zu jedem Sachverhalt von den polizeilichen Sachbearbeitern sog. KAN-Merker vergeben. Die Vergabe dieser Steuerungsmerker dient der Festlegung, ob die personenbezogenen Daten zum jeweiligen Sachverhalt ausschließlich im Landeskriminalaktennachweis oder darüber hinaus auch im Bundeskriminalaktennachweis gespeichert werden sollen. Zur Weitersteuerung in den Bundeskriminalaktennachweis stehen der bayerischen Polizei acht KAN-Merker zur Verfügung. Die Vergabe der KAN-Merker ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, die im Einzelnen in der Errichtungsanordnung Personen- und Fall-Auskunfts-datei (PFAD) festgelegt sind. Ob die Voraussetzungen für die Vergabe des KAN-Merkers 2 (gewohnheits-/gewerbsmäßige Begehung von Straftaten) vorlagen, habe ich bei verschiedenen Polizeidienststellen geprüft.
Der KAN-Merker 2 kann vergeben werden, wenn ein Tatverdächtiger gewohnheits- oder gewerbsmäßig handelte. Nach der Definition in der Errichtungsanordnung PFAD handelt gewohnheitsmäßig, wer durch wiederholte Tatbegehung erkennen lässt, dass eine kriminelle Neigung vorliegt. Gewerbsmäßig handelt, wer sich aus wiederholten Straftaten eine nicht nur vorübergehende Einnahmequelle verschafft. Bei meiner datenschutzrechtlichen Prüfung einer Polizeidirektion habe ich festgestellt, dass bei zwei Personen, zu denen der KAN-Merker 2 vergeben war, jeweils nur eine Unterlage im KAN gespeichert war. Auch eine Überprüfung der den Speicherungen zugrundeliegenden Kriminalakten hat keine Anhaltspunkte für die Vergabe des KAN-Merkers 2 ergeben. Die Polizei hat den KAN-Merker daraufhin gelöscht. Damit ist die bundesweite Speicherung der Unterlagen entfallen.
5.3.1.7. Sperren von Daten
In meinem 18. Tätigkeitsbericht hatte ich dargestellt, dass die Löschung von polizeilichen Daten und die Vernichtung von Unterlagen zu unterbleiben hat, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass dadurch schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt würden (vgl. Nr. 5.3.1.6). In diesen Fällen sind die Daten zu sperren und mit einem Sperrvermerk zu versehen. Schutzwürdige Interessen sind z. B. dann beeinträchtigt, wenn der Betroffene die Zulässigkeit der Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten verwaltungsgerichtlich oder durch den Landesbeauftragten für den Datenschutz prüfen lassen will. Leider habe ich anlässlich einer Bürgereingabe feststellen müssen, dass eine Sperrung von Daten im Kriminalaktennachweis technisch nicht möglich ist. Das Staatsministerium des Innern hat mir aber auf Nachfrage mitgeteilt, dass das Landeskriminalamt beauftragt wurde, die Möglichkeit der Sperrung von KAN-Daten zu schaffen. Später erhielt ich die Mitteilung, dass eine Realisierung der technischen Sperrung im Kriminalaktennachweis u. a. wegen der EDV-technischen Verknüpfung des KAN mit dem bundesweiten Informationssystem INPOL in absehbarer Zeit nicht möglich sei. Zur Befriedigung der gesetzlichen Anforderungen (vgl. Art. 45 Abs. 3 Satz 2 PAG) habe es folgende Regelung angeordnet:
In Fällen, in denen einen Sperrung erforderlich ist, wird die entsprechende Speicherung im KAN gelöscht und die dazugehörigen Akten bzw. Unterlagen bei der jeweils aktenführenden Dienststelle beim dortigen behördlichen Datenschutzbeauftragten, getrennt vom übrigen Kriminalaktenbestand, aufbewahrt. Zu Zwecken der Dokumentation der zu löschenden Speicherung ist der Akte bzw. den Unterlagen ein Dateiausdruck beizugeben.
Dieses Verfahren halte ich für eine angemessene Ersatzlösung. Ich habe dem Staatsministerium des Innern deshalb mitgeteilt, dass ich hiergegen keine Einwände erhebe.
5.3.1.8. Speicherung von Alias-Personalien
Es haben sich wieder einige Bürger an mich gewandt, die bei polizeilichen Kontrollen gerade an der Grenze einer besonderen Überprüfung unterzogen wurden. Die Ursache lag darin, dass ihre personenbezogenen Daten missbräuchlich von Tatverdächtigen, insbesondere von polizeilich gesuchten Straftätern benutzt wurden. Falls diese missbräuchliche Benutzung fremder Personalien bekannt wird, werden auch diese Alias-Personalien Bestandteil der Fahndungsausschreibung des gesuchten Straftäters. In diesen Fällen bedarf es bei Kontrollen einer polizeilichen Abklärung der tatsächlichen Identität, was mit einer zeitlichen und nervlichen Belastung des nicht gesuchten Bürgers verbunden ist.
Ich halte die Fahndungsausschreibung der von einem Straftäter missbräuchlich benutzten Personalien für zulässig, wenn zu erwarten ist, dass die tatsächlich gesuchte Person künftig weiterhin unter dem Namen der nicht gesuchten Person auftritt. Allerdings hatte ich den für diese Fälle von der Polizei zur Vermeidung von Missverständnissen auf dem Fahndungsbildschirm gespeicherten Vermerk, dass die Personalien nicht mit denen der gesuchten Personen übereinstimmen für unzureichend gehalten (vgl. 18. Tätigkeitsbericht, Nr. 5.3.6). Das Innenministerium hatte daraufhin den Vermerk neu formuliert.
Aber auch diese datenschutzrechtliche Verbesserung kann bei einer erstmaligen Kontrolle der nicht gesuchten Person Verwechslungen und die damit verbundenen unangenehmen Folgen nicht ausschließen, da der Vermerk von der Polizei erst dann gespeichert werden kann, wenn dieser die missbräuchliche Benutzung von Personalien bekannt wird. Nach Mitteilung des Innenministeriums habe es alle bayerischen Polizeidienststellen angewiesen, in diesen Fällen den Vermerk zu speichern. Mir wurde allerdings im Rahmen einer Eingabe bekannt, dass die Speicherung von Amts wegen offenbar nicht erfolgt war. Der Betroffene war nach seinen Angaben den besonderen Kontrollen wiederholt ausgesetzt. Deshalb weise ich die Betroffenen, die sich an mich wenden, auf die Möglichkeit hin, bei der Polizei den Vermerk in der Personenfahndungsdatei speichern zu lassen. Dieser ist geeignet, Fehlbeurteilungen der Polizei bei Kontrollen zu vermeiden.
5.3.2. System zur Verknüpfung von Gewaltverbrechen (ViCLAS)
Wie ich in meinem 18. Tätigkeitsbericht bereits angekündigt hatte, habe ich die Speicherungen eines Polizeipräsidiums in dem Datenbanksystem ViCLAS geprüft. Schwerpunkt der Prüfung war die Speicherung von Personen wegen "verdächtigen Ansprechens von Kindern und Jugendlichen". Die datenschutzrechtliche Problematik bei diesen Speicherungen liegt darin, dass auch Personen gespeichert werden sollen, bei denen noch kein die Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens ausreichender Tatverdacht i.S.d. § 152 der Strafprozessordnung (Anfangsverdacht) vorliegt oder deren Handlungen keinen Tatbestand eines Strafgesetzes erfüllen. Wie mir vom Staatsministerium des Innern dazu mitgeteilt wurde (vgl. Nr. 5.4.1, 18. Tätigkeitsbericht), liege ein verdächtiges Ansprechen im Sinne des Dateienzwecks dann vor, wenn das Verhalten einer Person ein sexuelles tatrelevantes Motiv erkennen lasse.
Meine Prüfung einer umfangreichen Auswahl dieser Speicherungen hat ergeben, dass diese Voraussetzungen erfüllt waren.
Das Datenbanksystem ViCLAS wurde zwischenzeitlich auch bei den Polizeien aller anderen Bundesländer eingeführt. Darüber hinaus ist nun auch eine Verbunddatei (vgl. Nr. 5.5) ViCLAS eingerichtet worden, in die die Länderpolizeien ihre Daten einstellen. Zugriff haben - entsprechend einer datenschutzrechtlichen Forderung nach einem eng begrenzten Kreis der Zugriffsberechtigten - nur die unmittelbar und ausschließlich mit der Fallanalyse betrauten sog. Fallanalytiker oder Profiler. Verdächtiges Ansprechen von Kindern und Jugendlichen soll nur dann zur Speicherung führen, wenn ein sexuelles Gewaltmotiv vermutet werden kann und nach Sachlage tatsächliche Anhaltspunkte für eine geplante schwerwiegende Straftat vorliegen.
Ich habe das Staatsministerium des Innern aufgefordert, die bayerische Errichtungsanordnung an die des Bundes anzugleichen. Insbesondere gilt das bezüglich der sog. Konkretisierung der Speicherungsvoraussetzungen für "Verdächtiges Ansprechen", weil die bisherige bayerische Formulierung keine Aussage darüber trifft, in welcher Hinsicht der Betroffene bzw. sein Ansprechen verdächtig sein muss. Zum anderen gilt das auch für die Speicherung anderer Personen als Tatverdächtige (z. B. Opfer, Zeugen etc.), die grundsätzlich nur mit ihrer Einwilligung in ViCLAS gespeichert werden sollten. Die Stellungnahme des Staatsministerium des Innern hierzu steht noch aus.
5.3.3. Datei Gewalttäter/Sport
Bereits im Vorfeld der Fußball-Europameisterschaft 2000 wurden die polizeilichen Maßnahmen zur Abwehr von Gewalttaten sog. Hooligans europaweit diskutiert. Eine dieser Maßnahmen ist die bundesweite Speicherung gewaltbereiter "Fußballfans" in der Verbunddatei (vgl. Nr. 5.5) "Gewalttäter/Sport". Die Datei soll dazu dienen, diesen Personenkreis rechtzeitig, insbesondere bei polizeilichen Vorkontrollen und anderen Begleitmaßnahmen im Rahmen von Fußballbundesligaspielen und ähnlichen Fußballereignissen zu erkennen, um geeignete und angemessene gefahrenabwehrende Maßnahmen (z. B. Platzverweis, Gewahrsam, Stadionverbot etc.) treffen zu können.
Aufgrund der Feststellungen eines anderen Landesbeauftragten für den Datenschutz bei der Prüfung von Speicherungen der Polizei seines Landes in der Datei "Gewalttäter/Sport" habe ich diese Datei für den Bereich eines Polizeipräsidiums geprüft. Er hatte erfahren, dass Polizeien anderer Länder Speicherungen vornähmen, die mit den Vorgaben der Errichtungsanordnung (vgl. Nr. 5.4) nicht in Einklang stünden. So würden z. B. undifferenziert und ohne Prüfung des Einzelfalls alle Insassen einzelner Busse und Zugabteile gespeichert. Diesem Vorwurf bin ich bezüglich bayerischer Speicherungen nachgegangen.
Bei unseren Stichproben hat sich dieser Vorwurf nicht bestätigt. Bei den verhältnismäßig wenigen Speicherungen wurden die Vorgaben der Errichtungsanordnung eingehalten. Bei fast allen Gespeicherten war der Vorwurf berechtigt, dass es sich bei ihnen um gewaltbereite Hooligans handelt. Nur eine Person konnte nicht den Hooligans zugeordnet werden. Aber auch bei ihr war die Prognose bezüglich Gewaltbereitschaft aufgrund der polizeilichen Erkenntnisse zutreffend.
Anlass zur Kritik bestand allerdings hinsichtlich der Vergabe des personengebundenen Hinweises (PHW) "gewalttätig". Wie beim KAN (vgl. 5.3.1.5) kann dieser Hinweis nach der Errichtungsanordnung auch im Rahmen der Datei "Gewalttäter/Sport" vergeben werden. Die konkreten Speicherungsvoraussetzungen sind - mangels anderweitiger Vorgaben - den allgemeinen Regelungen zur Speicherung des PHW im KAN zu entnehmen. Nach meinen Feststellungen war das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen "...dass der Betroffene bei einer Straftat erhebliche Gewalt gegen Personen oder Sachen eingesetzt hat"... bei einigen Speicherungen nicht erkennbar, weil die Gewalt von den Personen noch nicht eingesetzt worden war. Das Polizeipräsidium hat sich meiner Auffassung angeschlossen und die beanstandeten PHW gelöscht.
5.3.4. Anhaltemitteilung-Kfz-Fahndung (AHM)
Diese Datei dient der Unterstützung polizeilicher Fahndungsmaßnahmen bei der Bekämpfung der internationalen Kfz-Verschiebung. Speicherungen in dieser Datei habe ich bei einer Polizeidirektion an einer EU-Binnengrenze geprüft. Die Speicherungen in der Datei erfolgt - seit Wegfall der Grenzkontrolle - in der Regel anlässlich von verdachts- und ereignisunabhängigen Kontrollen (vgl. Nr. 5.6.1).
Bemängelt habe ich bei meiner Prüfung die unzureichende Dokumentation der Gründe für die Speicherung in der Datei. Ohne ausreichende Dokumentation ist eine nachträgliche Überprüfung der Zulässigkeit der Speicherung nicht oder nur bedingt möglich. Nachdem für die Speicherungen kein Aktenrückhalt angelegt wird, kann die Dokumentation der Speicherungsgründe nur in der Datei selbst oder auf dem von der Polizei verwendeten Erfassungsformblatt erfolgen. Die betroffene Polizeidirektion hat meine Forderung nach ausreichender Dokumentation dadurch umgesetzt, dass sie neben dem Freitextfeld des Formblatts nunmehr vier standardisierte Erfassungsgründe zur Auswahl anbietet. Diese wurden nach Mitteilung der Polizei aufgrund polizeilicher Erfahrungswerte im Kriminalitätsbereich "Kfz-Verschiebung" ausgewählt. Daneben kann die Speicherung aber auch aus "sonstigen Gründen" erfolgen. Die vier standardisierten Erfassungsgründe sind eng gefasst, was einerseits die Nachvollziehbarkeit der Speicherung verbessert, andererseits aber die Auswahl reduziert. Weil ich davon ausgehe, dass zahlreiche Speicherungen auch aus "sonstigen Gründen" durchgeführt werden, habe ich gefordert, dass eine Erfassung aus "sonstigen Gründen" freitextlich mit den konkreten Gründen des Einzelfalls ergänzt wird.
Im Rahmen meiner Prüfung von AHM-Speicherungen bei der Polizeidirektion habe ich auch festgestellt, dass diese personenbezogene Daten auch an Polizeidienststellen eines Staates übermittelt, der nicht EU-Mitglied ist. Danach wird anlässlich von polizeilichen Kontrollen in diesem Staat auf Ersuchen der ausländischen Polizeidienststelle von der bayerischen Polizei u.a. mitgeteilt, ob der Betroffene in polizeilichen Dateien gespeichert ist.
Eine solche Datenübermittlung kann sich - soweit die Polizei aufgrund über- oder zwischenstaatlicher Vereinbarungen über Datenübermittlung zwischen Polizeidienststellen nicht dazu verpflichtet ist - nur auf Art. 40 Abs. 5 Nr. 2 PAG stützen. Danach kann die Polizei personenbezogene Daten auf Ersuchen an Behörden und sonstige Stellen außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes übermitteln, soweit dies zur Abwehr einer erheblichen Gefahr durch den Empfänger erforderlich ist. Die von mir festgestellten Datenübermittlungen wurden nach Mitteilung der Polizei zur Bekämpfung der Kfz-Verschiebung durchgeführt. Erhebliche Gefahr ist eine Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut und setzt bei Sachwerten voraus, dass eine Gefahr für nicht unwesentliche Vermögenswerte besteht. Diese Voraussetzung dürfte bei Vorliegen des Verdachts der Verschiebung eines Kfz regelmäßig gegeben sein. Bei einigen der von mir festgestellten Datenübermittlungen war aber nicht ersichtlich, dass die bayerischen Polizeibeamten über ausreichende Informationen verfügten, um diesen Verdacht bejahen zu können. Zumindest waren solche Informationen nicht dokumentiert. Ich habe deshalb gebeten, von Datenübermittlungen künftig Abstand zu nehmen, wenn die Erforderlichkeit nicht nachvollziehbar begründet ist. Andernfalls werde ich eine Beanstandung dieser Verfahrensweise prüfen.
Hinzu kommt, dass die Übermittlung der pauschalen Information, der Betroffene sei in polizeilichen Dateien gespeichert, wegen ihrer Undifferenziertheit keine geeignete Grundlage für die Entscheidung der ausländischen Polizei darstellt, ob und ggf. welche Maßnahmen gegen den Betroffenen zu treffen sind. Ganz im Gegenteil besteht für diesen die Gefahr, dass im Zusammenhang mit Kfz-Verschiebung nicht relevante Erkenntnisse zu Fehlentscheidungen der ausländischen Polizei führen. So könnte der Betroffene in polizeilichen Dateien z. B. wegen übler Nachrede oder Beleidigung gespeichert sein. Zur Verdachtsschöpfung bei der Bekämpfung von Kfz-Verschiebungen wäre diese Speicherung zweifellos irrelevant. Aus datenschutzrechtlicher Sicht sollten solche Mitteilungen deshalb unterbleiben. Auch hier werde ich bei Fortsetzung des bisherigen Verfahrens eine Beanstandung prüfen.
5.3.5. Datei Gruppentypische Aggressionsdelikte / kriminogene Gruppierungen / Skinheads
Die Datei dient der Informationssammlung, -auswertung und -steuerung, um frühzeitig die Bildung delinquenter Gruppen zu erkennen und die Strafverfolgung und Gefahrenabwehr zu unterstützen. Gespeichert werden können insbesondere Personen, gegen die wegen jugend- oder gruppentypischer Aggressionsdelikte (insbesondere Vandalismus, Körperverletzung, Sittlichkeitsdelikte, Raub und räuberische Erpressung, Tötungsdelikte oder Ordnungswidrigkeiten) ermittelt wurde oder Personen, die aufgrund glaubwürdiger Hinweise oder polizeilicher Ermittlungen gewälttätigen Gruppierungen oder deren engerem Umfeld zuzuordnen sind.
Bei meiner Prüfung der Speicherungen in dieser Datei bei einem Polizeipräsidium habe ich festgestellt, dass fünf Personen gespeichert waren, die von der Polizei der sog. Punkerszene zugeordnet wurden. Nach den Erkenntnissen aus der Datei selbst und der mir zu den Personen vorgelegten Unterlagen waren die von der Errichtungsanordnung vorgegebenen Speicherungskriterien nicht erfüllt. Beispielsweise war eine junge Frau gespeichert, zu der als einzige Erkenntnis ihre Eigenschaft als Geschädigte eines Diebstahls vorlag. Auch bei den anderen "Punkern" gab es nach meiner Feststellung keine polizeilichen Erkennisse dafür, dass gegen diese wegen jugend- oder gruppentypischer Aggressionsdelikte ermittelt wurde oder dass sie gewalttätigen Gruppierungen oder deren engerem Umfeld zuzuordnen sind.
Ich habe das Polizeipräsidium aufgefordert, die Speicherungen zu löschen, wenn nicht noch Erkenntnisse mitgeteilt werden können, die die Speicherungen in der Datei rechtfertigen. Die Speicherung zu o.g. junger Frau wurde gelöscht. Die Prüfung der zu den anderen Personen nach Redationsschluss mitgeteilten Erkenntnisse ist noch nicht abgeschlossen.
5.3.6. Dateien für den Bereich Prostitution
Dateien für den Bereich der Prostitution werden von Polizeidienststellen vor allem in den Ballungsräumen und in größeren Städten geführt, die ein polizeilich relevantes Prostitutionsmilieu aufweisen. In diesen Dateien werden personenbezogene Daten von Zuhältern oder von Personen die als solche verdächtig sind, von Personen, die zum Prostitutionsgeschehen beitragen, die der verbotenen Prostitution nachgehen aber auch von Prostituierten, welche diese Tätigkeit legal ausüben, gespeichert.
Die polizeiliche Speicherung Prostituierter hat das Staatsministerium des Innern bereits 1993 insbesondere wie folgt begründet:
Die umfassende Beobachtung der Prostitution sei zur polizeilichen Aufgabenerfüllung der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dringend erforderlich. Prostitution sei wegen der gebotenen Gewinnchancen und der permanenten Auseinandersetzungen um Marktanteile extrem kriminalitätsfördernd. Das gelte nicht nur für die mit der Prostitution direkt zusammenhängenden Tatbestände, wie Förderung der Prostitution, Zuhälterei und Menschenhandel, sondern auch für ihre Begleitkriminalität.
Polizeiliche Aufgabe bei der Beobachtung der Prostitution sei ferner die Mitwirkung bei der Bekämpfung von übertragbaren Krankheiten.
Darüber hinaus sei festzustellen, dass das Prostitutionsumfeld häufig der "Organisierten Kriminalität" zugerechnet werden muss.
Die Erforderlichkeit der Speicherung von Prostituierten obliegt im Einzelfall der fachlichen Beurteilung der Polizei. In meiner datenschutzrechtlichen Prüfungskompetenz liegt aber die Feststellung, ob sich die fachliche Beurteilung im Rahmen des Vertretbaren hält. Im Hinblick darauf habe ich bisher Bedenken gegen die Führung solcher Dateien im Grundsatz nicht erhoben.
Folgende Mängel bei der Umsetzung im Detail habe ich bei meinen Prüfungen festgestellt:
In der Datei einer Polizeidirektion wurden die Ehemänner von Prostituierten als potenzielle Zuhälter gespeichert. Ausreichende Anhaltspunkte für diese Annahme konnte ich nicht feststellen. Die Tatsache, dass die Ehemänner der Prostituierten arbeitslos bzw. Alkoholiker waren, begründet noch nicht den Verdacht der Zuhälterei. Nach längerer Überzeugungsarbeit bei der speichernden Polizeidienststelle wurden die Speicherungen gelöscht.
Bei einer weiteren Polizeidienststelle habe ich festgestellt, dass die automatische Fristverlängerung (vgl. Nr. 5.3.1.2) auch auf die Speicherungsfristen von Personen ausgedehnt wurde, die nicht Beschuldigte im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungsverfahren waren (z.B. Prostituierte, die ihre Tätigkeit legal ausüben). Diesem Verfahren habe ich widersprochen. Eine Speicherungsverlängerung im Rahmen der sog. Mitziehautomatik kommt gem. Art. 38 Abs. 2 Satz 5 PAG nur bei der Speicherung personenbezogener Daten in Betracht, die gem. Art. 38 Abs. 2 Satz 1 PAG im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungsverfahren gewonnen wurden oder von Personen, die verdächtig sind, eine Straftat begangen zu haben. Die Speicherung der Daten anderer Personen erfolgt nach Art. 38 Abs. 1 i.V.m. Art. 37 Abs. 3 PAG. Eine Mitziehautomatik sehen diese Vorschriften nicht vor. Ich habe die Polizei aufgefordert, die Errichtungsanordnung entsprechend zu korrigieren. Eine Antwort steht noch aus.
5.3.7. Datei LAGE B
Bei einer Polizeidirektion habe ich die Speicherungen in einer Lagedatei "LAGE B" (vgl. auch Nr. 5.4.1) geprüft.
Ich habe bemängelt, dass ein Teil der in die Datei LAGE B übernommenen Sachverhalte ohne ausreichende Prüfung der Erforderlichkeit über einen vorgegebenen Verteilerschlüssel als täglicher Lagebericht per Fernschreiben an andere Polizeidienststellen übersandt wurde. Neben den nachgeordneten Polizeiinspektionen, dem Polizeipräsidium, benachbarten Polizeidirektionen und der zuständigen Staatsanwaltschaft erhielten auch Polizeidienststellen Baden-Württembergs diesen Lagebericht. Die dabei übermittelten Sachverhalte enthielten zum Teil personenbezogene Daten von Geschädigten und Tatverdächtigen.
Grundsätzlich kann die Polizei nach Art. 40 Abs. 1 Polizeiaufgabengesetz (PAG) personenbezogene Daten an andere Polizeidienststellen übermitteln, soweit dies zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben erforderlich ist. Dies gilt auch für die Datenübermittlungen an Polizeidienststellen anderer Länder oder des Bundes.
Die pauschale Übermittlung personenbezogener Daten über einen vorgegebenen Verteilerschlüssel halte ich jedoch nicht für zulässig, da für jeden Sachverhalt einzeln geprüft werden muss, ob die Datenübermittlung zur polizeilichen Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Eine sorgfältige Prüfung, an wen welche personenbezogenen Informationen übermittelt werden dürfen, ist auch deswegen notwendig, weil die übermittelnde Polizeidienststelle keinen Einfluss auf die weitere Verarbeitung dieser Daten durch die Empfängerdienststellen hat und weil offensichtlich auch keine Nachmeldungen, z.B. hinsichtlich des Verfahrensausgangs, erfolgten.
Ich habe die Polizeidienststelle deshalb gebeten, das bisherige Verfahren der pauschalen Datenübermittlung an andere Polizeidienststellen, insbesondere an außerbayerische einzustellen. Die Polizei hat daraufhin ihre bisherige Praxis geändert. Eine pauschale Übermittlung von personenbezogenen Daten an andere Dienststellen erfolgt nicht mehr.
5.4. Überprüfung von Errichtungsanordnungen für Dateien
Im Berichtszeitraum sind mir für meine datenschutzrechtliche Prüfung wiederum zahlreiche Errichtungsanordnungen für polizeiliche Dateien von verschiedenen Polizeipräsidien zugesandt worden. In erster Linie handelte es sich um Errichtungsanordnungen für Dateien zur Gefahrenabwehr und zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, sog. GAST-Dateien. Solche Dateien können die Polizeipräsidien innerhalb eines vom Staatsministerium des Innern vorgegebenen Rahmens (sog. Rahmenerrichtungsanordnung) in eigener Zuständigkeit errichten (vgl. 18. Tätigkeitsbericht, Nr. 5.3.5). Bisher waren dies überwiegend sog. deliktsgruppenspezifische Dateien, d.h. Datensammlungen in Bezug auf bestimmte Deliktsbereiche (z.B. organisierte Kriminalität, Fälschungsdelikte, Prostitution etc.) oder Dateien, die der Vereinfachung von Arbeitsabläufen bei einzelnen Polizeidienststellen (z.B. zur Abwicklung umfangreicher Ermittlungsverfahren im Bereich der Wirtschaftskriminalität oder zur Durchführung größerer polizeilicher Einsätze) dienen sollen. Im Rahmen der Errichtungsanordnung für GAST-Dateien wurden mir auch mehrere Errichtungsanordnungen zu sog. Lagedateien (vgl. Nr. 5.4.1) vorgelegt.
Bei vielen Errichtungsanordnungen habe ich - allerdings mit abnehmender Tendenz - wiederum datenschutzrechtliche Defizite festgestellt. Diese betrafen u. a. die unzureichende Festlegung des Dateienzwecks und des zur Speicherung vorgesehenen Personenkreises, die Speicherungs- und Überprüfungsfristen sowie den Umfang der zu speichernden personenbezogenen Daten.
Im Folgenden werde ich auf einzelne Problemfelder der von mir geprüften Errichtungsanordnungen eingehen.
5.4.1. Lage-Dateien
Bei Lage-Dateien handelt es sich um die Sammlung und Zusammenführung in der Regel bereits erhobener polizeirelevanter Informationen zur Erstellung von Lagebildern (aktuelle Sicherheitslage) für einen bestimmten geographischen Raum. Die so gewonnenen und nach bestimmten Kriterien ausgewerteten Erkenntnisse (z.B. Brennpunkte, Entwicklungen, Zusammenhänge) sollen der Polizei im Rahmen ihrer Aufgaben Ansätze für künftige strategische, taktische und operative Maßnahmen liefern.
Die Informationen für die Lagedateien kommen auf verschiedenen Wegen, z.B. fernschriftlich, elektronisch oder mittels Generierung aus anderen Dateien (insbesondere aus den regionalen Dateien "Polizeiliche Sachbearbeitung/Vorgangsverwaltung-Verbrechensbekämpfung - PSV). Die Auswertung erfolgt durch Lagedienste verschiedener hierarchischer Ebenen (z. B. Polizeiinspektion, -direktion und -präsidium).
Der Zugriff auf Lage-Dateien war bisher auf Dienststellen im Rahmen ihrer bereichsspezifischen Aufgaben (z.B. bestimmte Kriminalpolizeiinspektionen oder Kriminalkommissariate) und/oder auf Dienststellen, für deren regional begrenzten örtlichen Zuständigkeitsbereich (z.B. Polizeiinspektions- oder -direktionsebene) beschränkt.
Möglicherweise aufgrund der fortschreitenden technischen Entwicklung bei Datenbanken und der Vernetzung von Rechnern ist nunmehr eine Tendenz zu erkennen, den Kreis der auf Lagedateien Zugriffsberechtigten sowohl in funktioneller als auch in geographischer Hinsicht erheblich zu erweitern, ohne dabei den Zweck einer Lagedatei ausreichend zu berücksichtigen.
So hat mir ein Polizeipräsidium eine Errichtungsanordnung vorgelegt, wonach sämtliche (auch personenbezogene) Lagedaten des Polizeipräsidiums nicht mehr wie bisher den zuständigen Lagediensten, sondern allen bayerischen Polizeibeamten zugänglich gemacht werden sollten.
Abgesehen davon, dass der bayernweite Zugriff auf Präsidiumsdaten von der Rahmenerrichtungsanordnung GAST (vgl. Nr. 5.4) nicht gedeckt wird, halte ich diese Entwicklung insgesamt für bedenklich. Sie ermöglicht unter der Bezeichnung "Lagedatei" das Entstehen weiterer polizeilicher Informationssysteme neben dem Kriminalaktennachweis (KAN), welche die personenbezogene Recherche bayernweit eröffnen. Während aber im KAN grundsätzlich nur Beschuldigte gespeichert werden, sollen in den Lagedateien auch andere Personengruppen, wie Opfer, Verletzte, Anzeigeerstatter, Mitteiler, Kontaktpersonen und Unfallbeteiligte erfasst werden. Die Speicherung dieser Gruppen war bisher auf die regionalen Vorgangsverwaltungsdateien (PSV) der einzelnen Polizeidienststellen mit regional begrenztem Zugriff beschränkt. Sie sollte nicht auf dem Weg über "Lagedateien" bayernweit zugänglich werden.
Ich habe die betroffene Polizeidienststelle deshalb aufgefordert mir mitzuteilen, wieso der Zugriff auf diese Daten für jeden einzelnen Polizeibeamten zum Zweck der Feststellung und Bewertung der Lage und der Planung und Durchführung polizeilicher Maßnahmen erforderlich und verhältnismäßig sein soll. Auch sollte begründet werden, ob und ggf. weshalb für den Zweck einer Lagedatei (s. o.) die Speicherung von Personendaten erforderlich ist.
Die Stellungnahme der betroffenen Polizeidienststelle steht noch aus.
In meinem 18. Tätigkeitsbericht (vgl. dort Nr. 5.3.5.1) habe ich über die Speicherung personenbezogener Daten von Sinti- und Roma-Gruppen in der Lage-Datei einer Polizeidirektion berichtet. Das Staatsministerium des Innern hat der Polizei die Speicherung in der bisher praktizierten Weise per Anordnung untersagt und das Bayerische Landeskriminalamt beauftragt, die Verwendung des Schlagwortes "ILAN" (Information über Landfahrer) technisch zu unterbinden. Bei meiner Prüfung einer Polizeidirektion habe ich festgestellt, dass die Untersagung des Innenministeriums durch das verantwortliche Präsidium noch nicht umgesetzt war. Die technische Unterbindung des Schlagwortes "ILAN" durch das BLKA war aber bereits realisiert wurde.
Das Staatsministerium des Innern hat sich im Übrigen zu meiner Forderung, keine pauschale Speicherung von Sinti- und Roma-Gruppen vorzunehmen, noch nicht abschließend geäußert.
5.4.2. Datei vorgetäuschte Verkehrsunfälle
Ein Polizeipräsidium hat mir die Errichtungsanordnung für eine Datei vorgelegt, deren Zweck es sein soll, durch Sammlung, Auswertung und Zusammenführung polizeilich relevanter Erkenntnisse Straftaten im Bereich vorgetäuschter Verkehrsunfälle zu verhüten und aufzuklären. In diesem Zusammenhang sollten auch Rechtsanwälte gespeichert werden, die Tatverdächtige bei der Durchsetzung von Forderungen im Rahmen der Schadensregulierung vertreten. Ich habe das Polizeipräsidium darauf hingewiesen, dass ich eine Speicherung von Rechtsanwälten, die Organe der Rechtspflege sind, als potenziell Verdächtige alleine wegen ihrer anwaltschaftlichen Vertretung nicht für gerechtfertigt halte. Das Polizeipräsidium hat mir daraufhin eine Neufassung der Errichtungsanordnung vorgelegt, bei der jedoch weiterhin die Speicherung von Rechtsanwälten vorgesehen war. Nach den dort gewählten Formulierungen sollen Rechtsanwälte nur dann in der Datei gespeichert werden, wenn sie als Tatverdächtige in Frage kommen. Für diesen Fall bestehen aus meiner Sicht gegen eine Speicherung ebenso wenig Bedenken wie gegen die eines anderen Tatverdächtigen. Dafür bedarf es aber keiner gesonderten Kategorie.
Das Polizeipräsidium hat mir dann mitgeteilt, dass die gesonderte Speicherung von Rechtsanwälten in dieser Datei unterbleibt.
5.5. Beteiligung des Datenschutzbeauftragten an Errichtungsanordnungen für Verbunddateien des polizeilichen Informationssystems INPOL
Nach § 34 Abs. 1 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) hat das Bundeskriminalamt (BKA) für jede bei ihm zur Erfüllung seiner Aufgaben geführte automatisierte Datei mit personenbezogenen Daten in einer Errichtungsanordnung u. a. Zweck, betroffener Personenkreis, Art der zu speichernden Daten und Speicherungsdauer festzulegen. Diese Errichtungsanordnung bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern. Nach Abs. 2 dieser Vorschrift bedarf die Errichtungsanordnung bei Dateien des polizeilichen Informationssystems (Verbunddateien) auch der Zustimmung der zuständigen Innenministerien und Senatsinnenverwaltungen der Länder. Vor der Entscheidung sind die Landesbeauftragten für den Datenschutz zu informieren. Nach dem bisherigen Verfahren wurden dazu die Entwürfe der Errichtungsanordnungen für neue Verbunddateien vom Bundesministerium des Innern den Landesinnenressorts und von diesen den jeweiligen Landesbeauftragten übersandt.
Aufgrund einer in der Vergangenheit teilweise nicht rechtzeitigen Beteiligung von Landesbeauftragten war das Bundesinnenministerium grundsätzlich bereit, gleichzeitig mit dem Versand der Entwurfsfassung der Errichtungsanordnungen an die Innenverwaltungen der Länder auch den Landesbeauftragten einen Abdruck zu übersenden. Es machte eine derartige Verfahrensweise jedoch von der Zustimmung sämtlicher Innenministerien der Länder abhängig. Das Bayerische Staatsministerium des Innern stimmte dieser Verfahrensweise zunächst nicht zu.
Ich habe das Staatsministerium des Innern wiederholt gebeten, dem Vorschlag des Bundesinnenministeriums für eine unmittelbare Beteiligung der Landesdatenschutzbeauftragten zuzustimmen, und darauf hingewiesen, dass ich das geplante Verfahren einer unmittelbaren Beteiligung im Rahmen des § 34 Abs. 1 und 2 BKAG auch aus arbeitsökonomischen Gründen für sinnvoll halte. Für das Staatsministerium des Innern würde sich dadurch die unverzügliche Weiterleitung der Entwurfsfassungen für Errichtungsanordnungen an mich erübrigen. Für meine Behörde ergäbe sich daraus der Vorteil einer noch frühzeitigeren Beteiligung am Verfahren. Ich habe das Innenministerium darauf aufmerksam gemacht, dass die zentrale Unterrichtung aller Landesdatenschutzbeauftragten zuletzt allein an seiner ablehnenden Haltung zu scheitern drohe, und anhand von Beispielen darauf hingewiesen, dass meine Beteiligung durch das Innenministerium in der Vergangenheit nicht stets im erforderlichen Maße gewährleistet war (vgl. hierzu Nr. 5.10).
Das Innenministerium hat der vorgeschlagenen Verfahrensweise schließlich zugestimmt.
5.5.1. INPOL-Neukonzeption
Die Polizeien des Bundes und der Länder verarbeiten zentral in großem Umfang personenbezogene Daten, um einen schnellen und effektiven Austausch von Informationen zu gewährleisten. Beim Bundeskriminalamt (BKA) wird dazu das bundesweite polizeiliche Informationssystem INPOL geführt. Seit dem 01.10.1996 arbeitet beim BKA eine aus mittlerweile ca. 130 Mitarbeitern bestehende Projektgruppe an einem neuen, erweiterten Konzept für dieses System. Bei dieser INPOL-neu genannten Neukonzeption handelt es sich nicht lediglich um eine bloße Fortentwicklung, sondern um eine grundlegende Neustrukturierung des bestehenden polizeilichen Informationssystems. Anlass für die Neukonzeption sind neben dem Interesse, moderne technische Möglichkeiten auch für die Polizei nutzbar zu machen, insbesondere auch veränderte Bedürfnisse, die aus polizeifachlicher Sicht zur Bewältigung des immer komplexer werdenden Informationsaufkommens bestehen. Für die datenschutzrechtliche Kontrolle des Projekts haben die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder eine eigene Arbeitsgruppe gebildet, die auch über laufende Teilprojekte informiert wird. Diese externe Begleitung des Projekts durch die Datenschutzbeauftragten wird jedoch durch die abschnittsweise Entwicklung des Projekts vor erhebliche Schwierigkeiten gestellt. Probleme ergeben sich auch aus der Tatsache, dass es sich bei INPOL-neu um eine Verbundanwendung für Daten aller Länderpolizeien handelt, die jedenfalls nach Meinung der Landesbeauftragten für den Datenschutz aufgrund der verschiedenen Landespolizeigesetze unterschiedlichen Vorschriften unterliegen.
Kernpunkt von INPOL-neu ist die Errichtung eines einheitlichen, anwendungsunabhängigen Datenbestandes. Nach diesem Konzept sollen alle Erkenntnisse zu einer Person lediglich einmal in die Datenbank eingegeben werden. Je nach dem Zweck späterer Abfragen sollen dann lediglich einzelne oder umfassende Informationen zu einer Person ausgegeben werden. Demgegenüber sind beim gegenwärtigen Informationsverbund die Datenbestände grundsätzlich getrennt. Da die datenschutzrechtlichen Grundprinzipien der Zweckbindung und der Erforderlichkeit einen uneingeschränkten Zugriff jedes polizeilichen Nutzers auf sämtliche in INPOL-neu erfassten personenbezogenen Daten nicht zulassen, sollen über ein komplexes Berechtigungssystem unterschiedliche Zugriffsmöglichkeiten auf die Daten geschaffen werden.
Einige der angestrebten Teilkonzepte halte ich mit den gesetzlichen Ermächtigungsnormen im Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) nur für schwer vereinbar. So sollen etwa - abweichend vom gegenwärtigen Verfahren - in den bundesweiten KAN (vgl. Nr. 5.3.1) bei Vorliegen einer INPOL-relevanten Straftat auch solche Taten eines Beschuldigen aufgenommen werden, die für sich genommen keine länderübergreifende oder erhebliche Bedeutung aufweisen. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben auf die rechtliche Unzulässigkeit der Aufnahme der sog. kriminellen Historie in den Bundes-KAN hingewiesen.
Im Rahmen der Neukonzeption wird von zahlreichen Ländern, darunter auch von Bayern, angestrebt, ihre polizeilichen Daten im Wege der Auftragsdatenverarbeitung an das BKA auszulagern. Eine solche Datenverarbeitung des BKA war für die Länder zunächst nur für eine Übergangsfrist vorgesehen. Mittlerweile haben die betreffenden Länder jedoch überwiegend zu erkennen gegeben, dass sie eine dauerhafte Verarbeitung Ihrer polizeilichen Daten beim BKA wollen. Auch das Bundesministerium des Innern hat sich dahin gehend geäußert, dass eine derartige dauerhafte Lösung wirtschaftlich erstrebenswert und technisch sowie rechtlich möglich sei. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder sind mit mir dieser Haltung entgegengetreten. Besonders bereitet die Erwartung Sorge, dass die zentrale Speicherung der jeweiligen Länderdaten beim BKA über kurz oder lang eine Aufweichung der nach dem Gesetz erforderlichen strikten Trennung der unterschiedlichen Datenbestände des Bundes und der Länder begünstigt. Forderungen, polizeiliche Erkenntnisse verschiedener Länder zur selben Person dem Zugriff anderer Länder zu öffnen, wurden bereits erhoben. Es muss jedoch auch bei einer Auftragsdatenverarbeitung sichergestellt sein, dass jedes Land grundsätzlich nur die Daten aus dem landeseigenen Datenbestand nutzen kann.
Wegen seiner beträchtlichen Auswirkungen auf die Möglichkeiten der polizeilichen Datenverarbeitung bedarf das Projekt INPOL-neu auch weiterhin der großen Aufmerksamkeit der Datenschutzbeauftragten.
5.5.2. Fristberechnung bei der retrograden Speicherung von DNA-Profilen in der DNA-Analyse-Datei
In meinem letzten Tätigkeitsbericht hatte ich über die Errichtung einer zentralen DNA-Analyse-Datei berichtet (Nr. 7.1.7) und ausgeführt, dass Erhebung und Speicherung der betreffenden Daten zum Zweck der Identitätsfeststellung in künftigen Strafverfahren erfolgen. In diese neu errichtete Datei werden auch die DNA-Identifizierungsmuster von Personen aufgenommen, die bereits wegen Straftaten von erheblicher Bedeutung verurteilt worden sind (sog. Retrograderfassung, näheres hierzu unter Nr. 7.2.3.1).
Anlässlich meiner datenschutzrechtlichen Prüfung bei einer Polizeidirektion habe ich Kenntnis von Schreiben des Innenministeriums und des Bayerischen Landeskriminalamts (BLKA) erhalten, in welchen wichtige Grundsätze für diese Speicherungen aufgestellt werden.
So stellt das BLKA fest, dass die Festlegung der Aussonderungsprüffrist in der DNA-Analyse-Datei, die auch die Eingabe einer Speicherungsfrist von mehr als zehn Jahren erlaube, grundsätzlich an die des Kriminalaktennachweises (vgl. Nr. 5.3.1.3) gebunden sei, in dem bei bestimmten Sexualdelikten Aussonderungsprüffristen von 20 Jahren vergeben worden seien.
Die vom BLKA angesprochene Vergabe einer mehr als zehnjährigen Speicherungsprüffrist in der DNA-Analyse-Datei halte ich nicht mit dem Gesetz für vereinbar. Unabhängig von der Frage der Zulassung längerer als 10-jähriger Speicherungsprüffristen im Kriminalaktennachweis der Bayerischen Polizei durch das Polizeiaufgabengesetz (etwa bei Sexualstraftaten), ist eine entsprechende Fristenvergabe in der DNA-Analyse-Datei schon aufgrund der bundesrechtlichen Regelung in § 32 Abs. 3 Satz 2 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) nicht möglich. Danach dürfen die festzulegenden Aussonderungsprüffristen bei Erwachsenen zehn Jahre, bei Jugendlichen fünf und bei Kindern zwei Jahre nicht überschreiten (so auch die Errichtungsanordnung zur DNA-Analyse-Datei). Maßgeblich für Speicherumfang und -fristen in polizeilichen Verbunddateien sind zwar grundsätzlich die Regelungen in den Landespolizeigesetzen. Das BKAG ist jedoch in dem Sinne entscheidend, als es jedenfalls eine Obergrenze für die Zulässigkeit der Speicherungen darstellt.
Ich habe das Staatsministerium des Innern gebeten, die entsprechende Regelung im Schreiben des BLKA aufzuheben und etwaige Prüffristen, die über die Höchstfristen des BKAG hinausgehen, zu berichtigen.
Das Staatsministerium des Innern hat hierauf mittlerweile zustimmend geantwortet, dass auch aus seiner Sicht die Vorschrift des § 32 Abs. 3 BKAG auch für die von Bayern in die Verbundanwendung angelieferten Datensätze gelte. Das BLKA werde hierzu eine ergänzende Klarstellung für die Dienststellen der Bayerischen Polizei veranlassen.
5.5.3. Automatisches Fingerabdruck-Identifizierungssystem-AFIS
In meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 5.3.1) hatte ich über das beim Bundeskriminalamt (BKA) betriebene automatische Fingerabdruck-Identifizierungssystem (AFIS) berichtet, das für Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung bereits seit Ende 1993 ohne Errichtungsanordnung auf der Grundlage einer sogenannten Sofortanordnung des BKA genutzt wird.
Mittlerweile liegt der Entwurf einer Errichtungsanordnung für die sog. Datei AFIS-P des Bundesministeriums des Innern vor, dem das Staatsministerium des Innern zugestimmt hat. Es hat in diesem Zusammenhang den Standpunkt vertreten, dass die Aussonderungsprüffrist nach bayerischem Landesrecht im Zusammenhang mit Sexualstraftaten und Gewaltdelikten mit sexuellem Hintergrund in der Regel 20 Jahre betrage. Aus diesem Grunde werde bei den vorgenannten Deliktsbereichen die Aussonderungsprüffrist bei bayerischen AFIS-Speicherungen regelmäßig auf 20 Jahre verlängert. Für den Bereich aller sonstigen Delikte hat das Innenministerium das BLKA um Prüfung des Vorhabens gebeten, eine Aussonderungsprüfung erst nach 15 Jahren vorzusehen.
Hierzu ist festzustellen, dass die Vergabe einer mehr als 10-jährigen Aussonderungsprüffrist mit der im Entwurf der Errichtungsanordnung enthaltenen Höchstfrist nicht vereinbar ist. Insbesondere aber legt die Vorschrift des § 32 Abs. 3 Satz 2 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) fest, dass die Aussonderungsprüffristen bei Erwachsenen 10 Jahre nicht überschreiten dürfen. Diese Höchstfrist des BKAG ist auch für bayerische AFIS-Speicherungen maßgeblich.
Ich habe das Innenministerium auf die Rechtslage hingewiesen und hierzu um Stellungnahme gebeten. Das Innenministerium hat eingeräumt, dass für die angestrebte Verlängerung der Speicherungsprüffristen eine Gesetzesänderung notwendig wäre. Längere als 10-jährige Aussonderungsprüffristen würden nicht vergeben.
5.6. Kontrolle von Datenerhebungsmaßnahmen
5.6.1. Verdachts- und ereignisunabhängige Kontrollen
In meinen letzten Tätigkeitsberichten hatte ich die in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Polizeiaufgabengesetz (PAG) geschaffene erweiterte Möglichkeit zur Durchführung verdachts- und ereignisunabhängiger polizeilicher Kontrollen dargestellt. Zuletzt hatte ich berichtet (vgl. 18. Tätigkeitsbericht, Nr. 5.5.1), dass schriftliche Anfragen beim Innenministerium und verschiedenen Polizeidienststellen sowie mehrere Informationsbesuche auch bei örtlichen Dienststellen bestätigt hatten, dass nach wie vor bei den Polizeidienststellen keine Übersicht über die durchgeführten verdachts- und ereignisunabhängigen Kontrollen und deren Erfolge besteht, so dass im Nachhinein weder die Anzahl der Kontrollmaßnahmen feststellbar, noch deren rechtliche Einordnung möglich ist. Offenbar werden nur herausragende Ereignisse an vorgesetzte Dienststellen gemeldet.
Gegen die Erweiterung der polizeilichen Befugnisse zur Identitätsfeststellung habe ich mich nicht grundsätzlich ausgesprochen. Bereits während des Gesetzgebungsverfahrens hatte ich aber Einschränkungen dahin gehend gefordert, die Befugnis der Polizei zur Identitätsfeststellung auf Durchgangsstraßen nur zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität von erheblicher Bedeutung einzusetzen. Außerhalb von Bundesautobahnen und Europastraßen sollte der Einsatz auf den im Gesetz genannten "anderen Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr" angesichts der sehr weiten Fassung des Gesetzestextes nur auf der Grundlage einer Lagebeurteilung und einer zeitlich befristeten Anordnung durch den Leiter der polizeilichen Führungsdienststelle erfolgen. Meine Forderungen wurden nicht aufgegriffen.
Mittlerweile hat das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern mit Urteil vom 21.10.1999 entschieden, dass die vergleichbare dortige gesetzliche Regelung überwiegend verfassungswidrig und nichtig ist. Auf der Grundlage der vom Gericht überprüften Regelung ist es der Polizei in Mecklenburg-Vorpommern derzeit nicht gestattet, auf Durchgangsstraßen außerhalb des 30 Kilometer tiefen Grenzgebietes Personen ohne konkreten Anlass zu kontrollieren. Darüber hinaus darf sie im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern, in Einrichtungen des internationalen Verkehrs und im Küstenmeer künftig Personen lediglich nur noch anhalten und diese nach den Ausweispapieren fragen. Weiter gehende Zwangsmaßnahmen wie etwa das Verbringen zur Dienststelle, die Durchsuchung der Person und ihrer Sachen sowie die Verarbeitung und Nutzung der dabei anfallenden personenbezogenen Daten hat das Verfassungsgericht für nicht zulässig gehalten. In den Urteilsgründen führt das Gericht u.a. aus, dass "der Gesetzgeber Eingriffsschwellen festlegen" muss, "etwa indem er darauf abstellt, dass nach Lage, Erkenntnissen und polizeilicher Erfahrung sich auf einer Durchgangsstraße grenzüberschreitende organisierte Kriminalität abzeichnet".
Ich habe mich an den Staatsminister des Innern mit der Bitte gewandt, diese Verfassungsgerichtsentscheidung zum Anlass für eine nochmalige Überprüfung der bayerischen Regelung zu nehmen. Bei dieser Gelegenheit habe ich erneut darauf hingewiesen, dass ich es nach wie vor für erforderlich halte, dass durch geeignete Maßnahmen Erforderlichkeit und Wirksamkeit der verdachtsunabhängigen Kontrollen überprüft werden (Evaluierung).
Der Innenminister hat mir hierzu mitgeteilt, dass aufgrund des Urteils derzeit kein Anlass bestünde, die geltende bayerische Regelung zur Schleierfahndung zu ändern. Die von mir geforderte Evaluierung verursache einen unvertretbar hohen Verwaltungsaufwand. Die betreffenden Kontrollen seien einer einheitlichen statistischen Auswertung nur schwer zugänglich.
Da es dem Innenministerium trotz der von ihm gesehenen Schwierigkeiten möglich ist, auf Erfolgsbilanzen dieser polizeilichen Kontrollbefugnis zu verweisen, sollte auch eine ausreichende Unterrichtung z. B. des Landesbeauftragten für den Datenschutz über Zahl und Ort der getroffenen Maßnahmen sowie ihre Ergebnisse möglich sein. So ist etwa im neuen Sächsischen Polizeigesetz vorgesehen, dass das dortige Innenministerium den Umfang und die Ergebnisse der Anwendung der verdachtsunabhängigen polizeilichen Kontrollen erfasst und hierüber jährlich dem Sächsischen Datenschutzbeauftragten berichtet. Auch der Deutsche Bundestag hat die Bundesregierung gebeten, eine Evaluation des Bundesgrenzschutzgesetzes vorzulegen, obwohl im Gegensatz zur bayerischen Gesetzeslage die dortige Befugnis zur verdachtslosen Personenkontrolle weniger weit geht: Sie umfasst nicht auch die Möglichkeit der Durchsuchung der Betroffenen. Mit der Evaluation erfolgt auch in diesem Bereich eine ständige begleitende Bewertung der Eingriffsbefugnis. Was beim Bund möglich ist, sollte auch in Bayern möglich sein.
5.6.2. Telefonüberwachungsmaßnahmen
Auch in diesem Berichtszeitraum habe ich wieder das Verfahren bei Telefonüberwachungsmaßnahmen sowohl anlassunabhängig als auch aufgrund von Bürgereingaben geprüft. In meinem 18. Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 5.5.3) hatte ich anlässlich meiner Prüfung einer Polizeidienststelle Kritik geäussert an der unzureichenden Dokumentation der Anfertigung von etwaigen Tonbandabschriften oder von Aufzeichnungen über Verbindungsdaten, die bei Telefonüberwachungsmaßnahmen gewonnen wurden. Ich hatte das zuständige Polizeipräsidium aufgefordert, eine ausreichende Dokumentation über Art und Anzahl der durch die Maßnahme gewonnenen Unterlagen, deren Verbleib sowie die Durchführung und den Zeitpunkt der Vernichtung, sicherzustellen. Das Polizeipräsidium hat mir zwischenzeitlich eine Dienstanweisung vorgelegt, in der meine Forderungen in vollem Umfang berücksichtigt wurden. Meine Prüfungen in diesem Berichtszeitraum haben im Übrigen zu keinen negativen Feststellungen geführt.
5.6.3. Bildaufnahmen bei Versammlungen
In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 5.5.7) bin ich auf die Bedeutung einer effektiven datenschutzrechtlichen Kontrolle in dem äußerst sensiblen Grenzbereich zwischen möglichst unbeeinträchtigter Wahrnehmung des Grundrechts auf Demonstrationsfreiheit und notwendiger polizeilicher Aufgabenerfüllung eingegangen.
Meine damalige Bitte an das Staatsministerium des Innern, in Zukunft bei Versammlungen angefertigte polizeiliche Bildaufnahmen zum Zwecke der datenschutzrechtlichen Kontrolle zunächst aufzubewahren und mich hiervon umgehend zu unterrichten, war leider erfolglos. Ich hatte diese Bitte gestellt, um mir eine Kontrolle des angefertigten Bildmaterials zu ermöglichen.
Das Innenministerium wies zunächst darauf hin, dass die erbetene Aufbewahrung und Benachrichtigung von allen angefertigten Bildaufnahmen zu einem erheblichen Meldeaufkommen und einer erheblichen haushaltsmäßigen Mehrbelastung der Polizeidienststellen führen würde.
Darauf bat ich darum, dass mich die Polizeidienststellen im Bereich eines Polizeipräsidiums über die in einem begrenzten Zeitraum angefertigten polizeilichen Bildaufnahmen umgehend unterrichten und dass sie die Aufnahmen bis zu einer entsprechenden Freigabe durch mich zur Datenschutzkontrolle weiter aufbewahren.
Das Innenministerium sagte mir eine entsprechende Verfahrensweise zunächst zu, teilte mir dann aber später mit, dass in dieser Zeit im Bereich dieses Polizeipräsidiums im Gegensatz zu den Bereichen anderer Präsidien keine Bildaufnahmen angefertigt wurden.
In diesem Verfahrensablauf sehe ich keine ausreichende Unterstützung durch das Innenministerium. Ohne diese Unterstützung wird es aber kaum möglich sein, eine effektive Kontrolle polizeilicher Videoaufnahmen sicherzustellen.
Im Berichtszeitraum habe ich im Rahmen einer anderweitigen Datenschutzkontrolle Bildaufzeichnungen geprüft, die die Polizei anlässlich einer Großdemonstration (Wehrmachtsausstellung in München) von Versammlungsteilnehmern und Gegendemonstranten angefertigt hatte. Ich habe die Gelegenheit genutzt, die Polizei anhand des konkreten Vorganges erneut auf die Rechtslage bei Anfertigung von Bildaufnahmen und -aufzeichnungen bei Versammlungen hinzuweisen.
Nach wohl überwiegender Auffassung sind Übersichtsaufnahmen, die zur Leitung des polizeilichen Einsatzes, zu Schulungszwecken oder zur Einsatzdokumentation benötigt und nicht mit dem Ziel hergestellt werden, einzelne Teilnehmer einer Versammlung zu identifizieren, auch ohne gesetzliche Befugnisnorm zulässig (vgl. hierzu auch 16. Tätigkeitsbericht Nr. 5.15). Solche Aufnahmen werden deshalb von mir nicht beanstandet.
Die meiner Prüfung zugrundeliegenden Aufzeichnungen konnten nicht als Übersichtsaufnahmen angesehen werden, weil viele der Einstellungen die Identifizierung eines großen Teils der abgebildeten Personen ermöglichten und mehrfach der Bildausschnitt eigens durch Zoomen auf einzelne Betroffene verengt wurde.
Soweit nach dem Vorbringen der Polizei durch die Bildaufzeichnungen zum Zwecke der Strafverfolgung von Anfang an strafrechtlich relevante Sachverhalte beweissicher festgehalten werden sollten, war anzumerken, dass derartige polizeiliche Maßnahmen nach der Strafprozessordnung den Anfangsverdacht einer Straftat voraussetzen. Es müssen grundsätzlich hinsichtlich jedes Betroffenen bereits zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für bereits begangene oder gerade in Ausführung befindliche Straftaten vorliegen. Die vorsorgliche Anfertigung von Bildaufnahmen einer Vielzahl von Personen wegen zu erwartender Straftaten ist nach der Strafprozessordnung auch dann nicht zulässig, wenn aufgrund konkreter Hinweise mit Straftaten zu rechnen ist. Diese rechtlichen Voraussetzungen lagen nicht vor.
Bei gewalttätig verlaufenden Versammlungen wird regelmäßig eine "Gemengelage" anzunehmen sein, die Anlass für polizeiliche Maßnahmen sowohl zur präventiven Gefahrenabwehr als auch zur repressiven Strafverfolgung bietet. Nach herrschender Rechtsprechung ist bei solchen Sachverhalten darauf abzustellen, auf welcher Seite das Schwergewicht der Maßnahme liegt. Eine präventivpolizeiliche Maßnahme ist anzunehmen, wenn diese aus objektiver Sicht überwiegend gefahrenabwehrenden Zwecken dient. In dem meiner Prüfung zugrundeliegenden Fall war es vertretbar anzunehmen, dass im Vordergrund die Abwehr der durch Straftaten zu erwartenden erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit stand.
Wie ich bereits in meinem 17. Tätigkeitsbericht (Nr. 5.9.1) dargestellt habe, sind Rechtsgrundlagen für die Anfertigung polizeilicher Bildaufnahmen und -aufzeichnungen zur Gefahrenabwehr bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen die §§ 12 a, 19 a Versammlungsgesetz (VersammlG). Nach § 12 a VersammlG kann die Polizei Bildaufnahmen von Teilnehmern anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren ausgehen. Einzelne Versammlungsteilnehmer dürfen dann gezielt beobachtet werden, wenn man aufgrund ihres Verhaltens oder aufgrund sonstiger Erkenntnisse mit erheblichen Störungen gerade durch diese Teilnehmer rechnen muss und wenn eine solche Beobachtung unter Berücksichtigung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit zur Abwehr der bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich und verhältnismäßig ist.
Kommt die Polizei aufgrund einer umfassenden Einzelfallprüfung zu der Erkenntnis, dass im Zusammenhang mit der geplanten Versammlung erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bevorstehen, ist zu prüfen, welche Personen zum Kreis der potenziellen Störer gehören. Können einzelne Personen als potenzielle Störer identifiziert werden, dürfen von diesen Personen Bild- und Tonaufzeichnungen gemacht werden. Bei Veranstaltungen homogener Gruppierungen kann je nach den Umständen die Annahme gerechtfertigt sein, dass von allen Teilnehmern eine erhebliche Gefahr ausgeht. Die Annahme einer homogenen Gruppe kann sich auf Erkenntnisse über die Versammlungsteilnehmer, das Thema bzw. Ziel der Veranstaltung und die Person des Veranstalters stützen. Bei solchen Gruppen ist eine individualisierte Gefahrenprognose als Voraussetzung für die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen nicht erforderlich.
Hiervon zu unterscheiden ist jedoch die Vielzahl von Veranstaltungen, an denen neben friedlichen Teilnehmern nach Erkenntnissen der Polizei auch nicht identifizierte gewaltbereite Personen teilnehmen, von denen erhebliche Gefahren ausgehen. Die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen auch der friedlichen Versammlungsteilnehmer ist in diesem Fall nicht von § 12 a VersammlG gedeckt.
Ob in dem von mir geprüften Fall die von den Bildaufzeichnungen in individualisierbarer Weise betroffenen Personen nach polizeilichen Erkenntnissen jeweils homogenen Gruppierungen im beschriebenen Sinne angehörten oder nur als Dritte unvermeidbar betroffen waren (vgl. § 12 a Abs. 1 Satz 2 VersammlG), war für mich aufgrund der fehlenden objektiven Zuordnungsmöglichkeit nicht mehr abschließend feststellbar.
Ich habe die Polizei gebeten, die dargestellten rechtlichen Voraussetzungen im Rahmen polizeilicher Bildaufnahmen bei Versammlungen zu berücksichtigen.
5.6.4. Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze
Von privaten Unternehmen ist der Einsatz von Videotechnik bereits seit langem bekannt, z.B. in Kaufhäusern, Banken und Tankstellen. Die bayerische Polizei nutzte diese Technik im Bereich der Gefahrenabwehr auf öffentlichen Straßen und Plätzen bislang hauptsächlich zur Verkehrsüberwachung, zum Objektschutz oder bei großen Veranstaltungen (z. B. Fußballspielen). Seit einiger Zeit bestehen Überlegungen, Videotechnik gezielt zum Zwecke der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung einzusetzen. Hierdurch sollen potenzielle Straftäter abgeschreckt und das Sicherheitsgefühl der Bürger gestärkt werden.
Für die Videobeobachtung im öffentlichen Raum halte ich die Schaffung sicherer Beurteilungskriterien durch eingrenzende gesetzliche Regelungen für erforderlich. Hinsichtlich der datenschutzrechtlichen Anforderungen an solche Regelungen hat die 59. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom 14./15. März 2000 eine Entschließung zu "Risiken und Grenzen der Videoüberwachung" gefasst (vgl. Anlage Nr. 20). Danach müssen eine strenge Zweckbindung, eine Abstufung zwischen Übersichtsaufnahmen, dem gezielten Beobachten einzelner Personen, dem Aufzeichnen von Bilddaten und dem Zuordnen dieser Daten zu bestimmten Personen, die deutliche Erkennbarkeit der Videoüberwachung für die betroffenen Personen, die Unterrichtung identifizierter Personen über die Verarbeitung ihrer Daten und die Löschung der Daten binnen kurzer Fristen sichergestellt werden. Unter diesen Voraussetzungen hat die Konferenz die Beobachtung einzelner öffentlicher Straßen und Plätze, auf denen wiederholt Straftaten begangen worden sind, als denkbaren Einsatz der Videobeobachtung angesehen.
Die grundsätzliche Notwendigkeit einer solchen gesetzlichen Regelung gilt auch dann, wenn die Kameras nur in konkreten Gefahrensituationen oder bei Verdacht auf strafbare Handlungen personenbezogene Aufnahmen machen sollen. Der Bürger, der über sich eine Videokamera sieht, weiß nicht, ob sie ihn aufnimmt oder nicht. Damit berührt ihn die bloße Existenz der Kamera in seiner Freiheitsphäre. Eine gesetzliche Regelung über die Voraussetzungen der Videobeobachtung ist deshalb dringend notwendig. Zu den konkreten Projekten habe ich Folgendes festgestellt:
Der Staatsminister des Innern hat die PD Regensburg beauftragt, ein entsprechendes Pilotprojekt durchzuführen und über die hierbei gewonnenen Erfahrungen zu berichten. Anschließend soll entschieden werden, inwieweit dieses Pilotprojekt auf andere bayerische Städte ausgedehnt werden kann und inwieweit eine Erweiterung der bestehenden Rechtsvorschriften des Polizeiaufgabengesetzes angezeigt ist.
Ich habe mich bereits vor dem im Frühjahr 2000 erfolgten Start dieses Projekts vor Ort über die tatsächlichen Gegebenheiten und technischen Einrichtungen informiert. Dabei habe ich festgestellt, dass an 7 Plätzen die Bilder von dort bereits bisher vorhandenen, erkennbar angebrachten Kameras der öffentlichen Verkehrsbetriebe in die polizeiliche Einsatzzentrale überspielt werden. Die betreffenden Plätze stellen nach Angabe des Innenministeriums "Angsträume" dar, an denen sich die Bevölkerung besonders unsicher fühle und/oder die durch ein hohes Kriminalitätsaufkommen aufgefallen seien. Die Polizei hat vorgetragen, dass ein "Zoomen" der Kameras zur identifizierbaren Beobachtung einzelner Personen und eine Bildaufzeichnung nur bei konkreten Gefahrenlagen oder Straftatverdacht erfolgen würde.
Ich habe das Innenministerium darauf hingewiesen, dass eine Videoüberwachung auch von Örtlichkeiten, an denen Unsicherheitsgefühle der Bevölkerung bestehen, die nicht auch durch objektive Anhaltspunkte für die zukünftige Begehung von Straftaten gestützt werden, problematisch ist. Bei diesen Örtlichkeiten handelt es sich nicht um Kriminalitätsschwerpunkte, für die ich im Einzelfall eine Videoüberwachung für vertretbar halte (abgesehen von der grundsätzlich bestehenden Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung). Ich habe um Stellungnahme gebeten, inwieweit an den vom o.g. Pilotprojekt erfassten Plätzen derartige Anhaltspunkte vorliegen. Das Innenministerium hat mir zwischenzeitlich solche mitgeteilt, die ich im Einzelnen noch überprüfen werde.
In der Presse war ferner über Pläne der Münchner Polizei berichtet worden, die polizeiliche Videoüberwachung erheblich auszuweiten. So werde etwa ein Zugriff der Polizei auf die von der Deutschen Bahn AG im Hauptbahnhof und von der Münchner-U-Bahn-Bewachungsgesellschaft im U-Bahn-Bereich betriebenen Videokameras angestrebt.
Zur Videoüberwachung am Hauptbahnhof hat mir das Innenministerium mitgeteilt, dass eine Mitbenutzung der Videokameras lediglich beabsichtigt und derzeit noch nicht in Betrieb sei. Hinsichtlich der Überwachung im U-Bahn-Bereich hat es ausgeführt, dass die Polizei eine Mitbenutzung des Videosystems unter einsatztaktischen Gesichtspunkten (bei Unglücksfällen oder im Rahmen der polizeilichen Fahndung nach einem Straftäter, der sich in die U-Bahn-Geschosse geflüchtet hat) plane. Gegen eine solche anlassbezogene polizeiliche Videoüberwachung habe ich im Einzelfall keine grundsätzlichen datenschutzrechtlichen Bedenken.
Gegenwärtig ist die polizeiliche Videoüberwachung im Polizeiaufgabengesetz - abgesehen vom verdeckten Einsatz zu Observationszwecken in Art. 33 Abs. 1 Nr. 2 - ausdrücklich lediglich in Art. 32 Abs.1 bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen sowie in Abs. 2 zu Zwecken des Schutzes gefährdeter Objekte geregelt. Im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen ist die polizeiliche Anfertigung von Bildaufnahmen in den §§ 12 a und 19 a des Versammlungsgesetzes abschließend geregelt. Eine ausdrückliche Regelung der polizeilichen Videoüberwachung des öffentlichen Raumes im Übrigen fehlt hingegen.
Übergangsweise können wie bemerkt einzelne Videokameras (Übersichtsaufnahmen) an Straßen und Plätzen, bei denen nach der polizeilichen Erfahrung und Lageeinschätzung tatsächliche Anhaltspunkte für die zukünftige Begehung von Straftaten vorliegen (sog. Kriminalitätsschwerpunkte), datenschutzrechtlich hingenommen werden. Eine flächendeckende Beobachtungsmöglichkeit hielte ich allerdings aus verfassungsrechtlichen Gründen für unzulässig, weil sie den Bürger unter einen ständigen Anpassungsdruck setzen würde. Dieser Druck beeinträchtigt die freie Entfaltungsmöglichkeit des Menschen und verstößt gegen Art. 1 und 2 Grundgesetz. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil hierzu ausgeführt, dass die Möglichkeit einer ständigen Beobachtung "abweichender Verhaltensweisen" nicht nur "die individuellen Entfaltungsmöglichkeiten des Einzelnen, sondern auch das Gemeinwohl" beeinträchtigt. Die von mir eingangs geforderte gesetzliche Regelung ist deshalb dringend notwendig, damit das Entstehen einer solchen flächendeckenden Überwachungsinfrastruktur verhindert wird.
5.6.5. Datenerhebung, -speicherung und -übermittlung von sog. Schulschwänzern
In der Presse war über einen "Sicherheitspakt" der Stadt Nürnberg mit der örtlichen Polizeidirektion berichtet worden, der auch polizeiliche Maßnahmen gegen sog. Schulschwänzer vorsehe. Diese würden von einem uniformierten Polizisten in die Klasse hineingeführt. Nach dem Presseartikel würden "Schwänzer" außerdem zumindest für ein Schuljahr gespeichert.
Ich habe dies zum Anlass genommen, das zuständige Polizeipräsidium um Mitteilung zu bitten, ob im dortigen Zuständigkeitsbereich personenbezogene Daten von Kindern, die der Schule unerlaubt fernbleiben, in polizeilichen Dateien, ggf. in welchen und mit welcher Speicherungsdauer erfasst werden. Dabei habe ich auch darauf hingewiesen, dass ich ein Hineinführen von "Schulschwänzern" durch uniformierte Polizeibeamte bis ins Klassenzimmer für den Zweck der Unterbindung einer betreffenden Ordnungswidrigkeit für nicht erforderlich halte, weil hierfür z. B. eine Übergabe im Sekretariat der Schule ausreichend ist. Rechtlich würde eine solche "Hineinführung" die Übermittlung personenbezogener Daten des Betroffenen an seine Mitschüler beinhalten, weil diese den beschriebenen Umständen unschwer entnehmen können, dass der betreffende Mitschüler beim "Schwänzen" von der Polizei aufgegriffen wurde.
Die Polizei hat mitgeteilt, dass der polizeiliche Schriftverkehr mit den zuständigen Stellen der Stadt sowie die polizeilichen Maßnahmen selbst in der polizeilichen Vorgangsverwaltung zum Zwecke der innerdienstlichen Verwaltung der Vorgänge und zur Dokumentation der polizeilichen Maßnahmen gespeichert würden. Eine gesonderte Datei werde nicht geführt. Dabei erfolge eine Speicherung in der Regel nur bis zum Ablauf des jeweiligen Schuljahres. Bei Zuführungen von Minderjährigen zur Schule würden in keinem Fall die betroffenen Schüler durch Polizeibeamte unmittelbar in die Klasse hineingeführt.
Die berichtete Vorgehensweise der Polizei ist datenschutzrechtlich nicht zu beanstanden. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass gem. Art. 119 Abs. 1 Nr. 3 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen derjenige, der als Schulpflichtiger am Unterricht oder an den sonstigen verbindlichen Schulveranstaltungen vorsätzlich nicht teilnimmt, eine Ordnungswidrigkeit begeht. Nach § 53 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten haben die Behörden und Beamten des Polizeidienstes nach pflichtgemäßem Ermessen Ordnungswidrigkeiten zu erforschen und dabei alle unaufschiebbaren Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten. Daraus ergibt sich die grundsätzliche Zuständigkeit der Polizei für Maßnahmen gegen sog. Schulschwänzer.
Nach Art. 38 Abs. 1 Polizeiaufgabengesetz kann die Polizei personenbezogene Daten in Akten oder Dateien speichern, verändern und nutzen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben, zu einer zeitlich befristeten Dokumentation oder zur Vorgangsverwaltung erforderlich ist. Die polizeiliche Vorgangsverwaltung dient den Polizeidienststellen zum Nachweis und zum Auffinden des zu einem polizeilich relevanten Ereignis angefallenen Schriftverkehrs für einen angemessenen Zeitraum, der zeitlich befristeten Dokumentation polizeilicher Maßnahmen sowie der Information von Polizeibeamten über die in ihrem Zuständigkeitsbereich angefallenen Ereignisse und ist Grundlage für die Bearbeitung von Beschwerden, Eingaben, Anträgen und Anfragen sowie für die aktuelle und ggf. künftige polizeiliche Sachbearbeitung. Dabei hängt die Zulässigkeit der Speicherung personenbezogener Daten von Kindern und Jugendlichen nicht von der Zustimmung eines gesetzlichen Vertreters ab.
5.6.6. Formblatt Beschuldigtenvernehmung
Das Formblatt Beschuldigtenvernehmung findet in einheitlicher Ausgestaltung bei der gesamten bayerischen Polizei Verwendung. Es dient der Dokumentation der Vernehmung des Beschuldigten. Wird der Beschuldigte nicht polizeilich vernommen, werden seine personenbezogenen Daten in der Regel aus polizeilichen oder polizeilich erschließbaren Informationssystemen entnommen und in das Formblatt eingetragen. Zu Klarstellung wird das Ankreuzfeld "erhobene Personalien" gekennzeichnet.
Ein Bürger hat sich an mich gewandt, nachdem er über seinen Rechtsanwalt Akteneinsicht bei der Staatsanwaltschaft erlangt hatte. Dabei hatte er festgestellt, dass in dem Formblatt zu seinen "erhobenen Personalien" unter der Rubrik "Vorstrafen" der Vermerk "sexueller Missbrauch von Schutzbefohlenen" eingetragen war. Ich habe die Speicherung des Vermerks "sexueller Missbrauch von Schutzbefohlenen" als unrichtig und deshalb unzulässig beurteilt, weil das der Speicherung zugrundeliegende Verfahren nicht mit einer gerichtlichen Bestrafung abgeschlossen worden war. Vielmehr war das Verfahren gegen den Betroffenen eingestellt worden. Das Polizeipräsidium teilte mir auf Vorhalt mit, dass unter der Rubrik "Vorstrafen" seit jeher nicht nur Vorstrafen sondern unter anderem auch eingestellte Verfahren eingetragen werden. Ich habe eine Änderung verlangt, weil die Bezeichnung "Vorstrafen" die unzutreffende Annahme nahelegt, dass es sich bei den unter dieser Rubrik eingetragenen Ermittlungsverfahren tatsächlich um gerichtliche Vorstrafen handelt. Das Polizeipräsidium hat daraufhin vorgeschlagen, diese Rubrik wie folgt zu formulieren: "Vorstrafen, strafrechtliche Ermittlungsverfahren, Maßregeln der Besserung und Sicherung". Ich habe das als Kompromiss letztlich akzeptiert, da durch die Änderung wenigstens klargestellt ist, dass es sich bei dem Eintrag nicht um eine Vorstrafe handeln muss. Das Formblatt wird bayerneinheitlich geändert.
5.7. Kontrolle von Datenübermittlungen
5.7.1. Datenübermittlung an das Luftamt Südbayern
In einem Fall hat sich ein Bürger an mich gewandt, weil ihm nach den Ermittlungen des Luftamtes Südbayern im Rahmen der Sicherheitsprüfung der Zugang in den Sicherheitsbereich des Flughafens München verwehrt worden sei. Es sei aber aufgefordert worden, das Luftamt über den Ausgang der von der Polizei mitgeteilten Strafverfahren zu unterrichten. Ich habe dazu festgestellt, dass einzelne Speicherungen bereits aus den Jahren 1980 bis 1984 herrührten. Die jüngste Speicherung war aus dem Jahre 1996. Dazwischen waren keine Erkenntnisse gespeichert. Daraus ergab sich, dass die Speicherungen aus den Jahren 1980 bis 1984 spätestens mit Ablauf der Höchstfrist von 10 Jahren, Ende des Jahres 1994 hätten gelöscht werden müssen. Wie sich weiter herausstellte, waren die Kriminalakten zu den Verfahren aus 1980 bis 1984 bei der aktenführenden Polizeidirektion nicht mehr vorhanden. Die Ursache, weshalb die Speicherungen im Kriminalaktennachweis nicht gelöscht worden waren, konnte letztendlich nicht mehr geklärt werden. Aufgrund der Unzulässigkeit der Speicherungen aus den Jahren 1980 bis 1984 war auch deren Übermittlung an das Luftamt Südbayern rechtswidrig. Dem Luftamt Südbayern habe ich deshalb mitgeteilt, dass diese Speicherungen zum Zeitpunkt ihrer Übermittlung unzulässig gespeichert waren und deshalb von der Polizei gelöscht wurden.
5.7.2. Datenübermittlungen bei Alkoholkontrollen an das Gesundheitsamt
Polizeibeamte hatten einen Bürger während eines Zeitraums von über 2 Jahren vier Mal zum Teil im Zusammenhang mit dem Führen eines Kraftfahrzeugs angetroffen, bei ihm jeweils u.a. Alkoholgeruch festgestellt und daraufhin weitere Maßnahmen gegen ihn ergriffen. Von zwei Ereignissen unterrichtete die zuständige Polizeidienststelle mit Blick auf eine mögliche Alkoholabhängigkeit das örtliche Gesundheitsamt, welches den Betroffenen daraufhin "zur Beratung" vorlud.
Ich habe die zuständige Polizeidirektion darauf hingewiesen, dass die für eine Datenübermittlung an das Gesundheitsamt notwendigen rechtlichen Voraussetzungen nicht vorgelegen hatten.
Nach Art. 40 Abs. 3 Polizeiaufgabengesetz kann die Polizei von sich aus anderen Behörden oder öffentlichen Stellen, die für die Gefahrenabwehr zuständig sind, die bei ihr vorhandenen personenbezogenen Daten übermitteln, soweit die Kenntnis dieser Daten zur Erfüllung der Aufgaben des Empfängers erforderlich erscheint. Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst ist das Gesundheitsamt u.a. zuständig für die gesundheitliche Beratung für Menschen, die an einer Sucht leiden.
Die Polizei führte aus, dass sie eine mögliche Suchtgefährdung des Betroffenen annehmen konnte, weil dieser bei der einen Kontrolle "sehr deutlich", bei der anderen "sichtlich" unter
Alkoholeinfluss gestanden hätte.
Diesen Umständen habe ich keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Suchtkrankheit oder -gefährdung entnehmen können. Allein die mehrmalige Feststellung, dass der Betroffene Alkohol zu sich genommen hat, rechtfertigt keinesfalls die Annahme einer entsprechenden Abhängigkeit. Soweit beim Betroffenen überhaupt Alkoholmessungen durchgeführt wurden, hatten diese jeweils Atem- oder Blutalkoholwerte ergeben, die noch keinen Ordnungswidrigkeitstatbestand erfüllten. Im Übrigen wurde die Alkoholisierung allein aufgrund des äußeren Erscheinungsbildes (z. B. Alkoholgeruch, unsichere Motorik, schwere Aussprache) beurteilt. Soweit derartige Auffälligkeiten in Verbindung mit geringen Alkoholwerten festgestellt wurden, dürfte dies jedoch eher gegen eine Alkoholgewöhnung sprechen. So sieht das Staatsministerium des Innern Anhaltspunkte für erheblichen oder chronischen Alkoholmissbrauch z. B. gerade in einem relativ unauffälligen Verhalten im Straßenverkehr trotz hohen Blutalkoholgehalts. Zwar mag es zutreffen, dass nicht nur die Höhe der festgestellten Alkoholwerte, sondern auch Zeitdauer und Regelmäßigkeit der Alkoholaufnahme die Abhängigkeit widerspiegeln. Im vorliegenden Fall hatten jedoch die Polizeibeamten in einem relativ langen Zeitraum von mehr als 2 Jahren beim Betroffenen lediglich in vier Fällen Anzeichen für einen gewissen Alkoholkonsum festgestellt. Diese Vorkommnisse allein rechtfertigten m.E. noch nicht einmal die Annahme einer regelmäßigen Alkoholaufnahme, so dass zur Zeitdauer eines solchen regelmäßigen Konsums gar keine Aussagen getroffen werden können. Von einer Suchtbedeutung, die ggf. eine Datenübermittlung an das Gesundheitsamt gerechtfertigt hätte, kann deswegen hier keine Rede sein.
Auf meine Androhung hin, die erfolgte Datenübermittlung förmlich zu beanstanden, hat mir die Polizeidirektion mitgeteilt, dass die Dienststellenleiter angewiesen wurden, eine Meldung zum Gesundheitsamt künftig erst dann durchzuführen, wenn eine entsprechende Suchtgefährdung bzw. Suchtabhängigkeit nachweislich feststellbar ist.
5.7.3. Datenübermittlung an die Presse/Polizeiliche Presseberichte
In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 5.6.2) hatte ich berichtet, dass ich - aus gegebenem Anlass - gegenüber der Polizei auf die grundsätzliche Problematik bei der Übermittlung personenbezogener Daten durch die Polizei an die Medien eingegangen bin.
Im Zuge meiner routinemäßigen Überprüfung von Presseerklärungen der Polizei bin ich wiederum auf einen polizeilichen Bericht gestoßen, der eine ausreichende Güter- und Interessenabwägung nicht erkennen lässt. Berichtet wird über einen versuchten Einbruch unter Angabe des Alters, des Berufs, des vollständigen und seltenen Vornamens sowie des Anfangsbuchstabens des Nachnamens des Tatverdächtigen.
Ich habe die Polizei darauf hingewiesen, dass der Betroffene durch die Gesamtheit derartiger Individualisierungsmerkmale für sein soziales Umfeld eindeutig kenntlich gemacht wird. Im konkreten Fall war festzustellen, dass die Gefahr der Identifizierung des Betroffenen gerade wegen seines ausgefallenen Vornamens besonders groß war. Der Informationsgehalt für die allgemeine Öffentlichkeit wäre nicht beeinträchtigt worden, wenn auch der Vorname lediglich gekürzt auf den Anfangsbuchstaben genannt worden wäre. Zwar kann grundsätzlich die Angabe des Berufs im Einzelfall dann gerechtfertigt sein, wenn die berufliche Tätigkeit mit der Tatbegehung in einem inneren Zusammenhang steht, im vorliegenden Fall war eine derartige Verbindung jedoch nicht erkennbar. Ich habe die Polizei davon in Kenntnis gesetzt, dass ich diese Datenübermittlung als Verstoß gegen die datenschutzrechtliche Vorschrift des Art. 41 Polizeiaufgabengesetz betrachte und erwäge, in vergleichbaren zukünftigen Fällen eine Beanstandung auszusprechen.
5.8. Kontrolle der Auskunftserteilung über Speicherungen in Dateien
5.8.1. Voraussetzungen und Umfang der Auskunftserteilung
Viele Bürger haben sich wieder an mich gewandt, weil sie bei der Inanspruchnahme Ihres Auskunftsrechts nach Art. 48 Polizeiaufgabengesetz (PAG) von der Polizei aus ihrer Sicht eine unbefriedigende Antwort erhalten hatten. Bei meiner Überprüfung dieser Fälle sowie bei anlassunabhängigen Kontrollen habe ich wieder Mängel bei der Behandlung von Auskunftsersuchen durch die Polizei festgestellt.
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Polizei Auskunft zu erteilen hat, scheint dabei weiterhin ein nicht gelöstes Problem zu sein. In meinem 18. Tätigkeitsbericht (vgl. Nrn. 5.8.1 und 5.8.2) hatte ich bereits dargestellt, dass bei pauschal formulierten Auskunftsanträgen (z. B. ... möchte ich Auskunft darüber, was über mich bei der Polizei gespeichert wird ...) die Polizei nach den Richtlinien über die Führung polizeilicher personenbezogener Sammlungen (PpS-Richtlinien) grundsätzlich Auskunft über Speicherungen im Kriminalaktennachweis und in der Datei PSV (Vorgangsverwaltungsdateien) zu erteilen hat.
Ein Bürger hat sich an mich gewandt, weil ihm die für die Auskunft zuständige Polizeidirektion trotz eines entsprechenden Antrags die zu seiner Person bestehenden Speicherungen nicht mitgeteilt hatte. Begründet wurde die Auskunftsablehnung mit "zu unpräzisen Angaben" des Betroffenen über die von ihm angenommenen Speicherungen. Diese Begründung rechtfertigt die Ablehnung der Auskunft nicht. Der Antragsteller soll zwar seinen Antrag präzisieren, um die Auskunft nicht unnötig zu erschweren. Die Auskunftserteilung darf aber nicht allein deshalb verweigert werden, weil der Antrag diesem formalen Erfordernissen nicht entspricht. Der betroffene Bürger hat aufgrund meines Einschreitens Auskunft von der Polizei erhalten.
Ein Polizeipräsidium vertrat trotz der eindeutigen Rechtslage die Auffassung, dass eine Auskunft über den in Vorgangsverwaltungsdateien gespeicherten internen Schriftverkehr nicht zu erteilen sei. Eine solche Begrenzung des Auskunftsanspruchs kennt das Polizeiaufgabengesetz nicht. Der Betroffene hat grundsätzlich uneingeschränkten Anspruch auf Auskunft, auch über die Speicherung seiner personenbezogenen Daten im Zusammenhang mit polizeilichem Schriftverkehr. Nur bei Vorliegen der abschließend im Gesetz aufgezählten Versagungsgründe kann die Auskunft ganz oder teilweise unterbleiben. Auf die Tatsache der teilweisen oder vollständigen Auskunftsablehnung ist der Betroffene hinzuweisen. Insbesondere darf bei dem Anfragenden nicht der unzutreffende Eindruck erweckt werden, er habe eine Vollauskunft erhalten, obwohl es sich nur um eine Teilauskunft handelt. Das Polizeipräsidium hat sich wegen seiner Auffassung, ob interner Schriftverkehr dem Auskunftsanspruch unterliegt, an das Staatsministerium des Innern gewandt. Eine Antwort des Staatsministerium des Innern liegt mir noch nicht vor.
Bei meiner Prüfung der Behandlung von Auskunftsanträgen bei einem Polizeipräsidium habe ich festgestellt, dass wegen Zuständigkeitsfragen Lücken beim Auskunftsumfang entstehen können. Richtet sich der Auskunftsantrag an die örtliche Polizeidienststelle (in der Regel das Polizeipräsidium oder die Polizeidirektion), wird dieser ohne weitere Veranlassung gegenüber dem Bürger an das Landeskriminalamt (BLKA) abgegeben, soweit auch Speicherungen im Kriminalaktennachweis anderer Polizeipräsidien vorliegen. Das BLKA seinerseits berücksichtigt bei der Auskunftserteilung Speicherungen in den Vorgangsverwaltungsdateien der Polizeipräsidien grundsätzlich nicht. Der Antragsteller wird insoweit wieder an die Präsidien verwiesen, bei denen er seinen Auskunftsantrag gestellt hatte. Durch dieses Verfahren - wenn es vom Betroffenen überhaupt durchschaut wird - verzögert sich eine vollständige Auskunft unverhältnismäßig. Darüber hinaus besteht aber die Gefahr, dass er den Eindruck gewinnt, neben den Speicherungen im Kriminalaktennachweis seien keine weiteren polizeilichen Speicherungen zu seiner Person vorhanden. Ich habe das BLKA und das betreffende Polizeipräsidium aufgefordert, eine praktikable Lösung zu finden, die dem Auskunftsanspruchs des Bürgers gerecht wird. Ein Ergebnis liegt noch nicht vor.
Anlässlich zweier Bürgereingaben habe ich festgestellt, dass dem Antragsteller von der Polizei lediglich die Anzahl seiner Speicherungen mitgeteilt wurde. Diese Form der Mitteilung ist unzureichend. Ohne Kenntnis über den Inhalt der Speicherungen ist die Auskunft weitgehend wertlos, da der Bürger seine ggf. berechtigten Ansprüche auf z. B. Löschung oder Berichtigung der Speicherungen mangels Kenntnis des Sachverhalts nicht wahrnehmen kann. Auf meine Intervention hin wurden die Auskünfte vollständig erteilt.
Ein anderer Bürger begehrte auch Auskunft darüber, an welche Stellen seine gespeicherten personenbezogenen Daten übermittelt wurden. Die Polizei hat ihm zunächst mitgeteilt, dass nach dem PAG kein Anspruch auf die Mitteilung über Empfängerstellen bestehe. Diese Auskunft war unrichtig. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat bereits in seinem Urteil vom 17.12.1990 entschieden, dass das grundrechtlich geschützte Recht des Bürgers auf informationelle Selbstbestimmung auch das Recht auf Auskunft über die Empfängerstellen umfasst, da ohne deren Kenntnis das allgemeine Auskunftsrecht nicht realisiert werden kann. Eine Auskunftsablehnung kommt z.B. in Betracht, wenn der Hinweis auf die Empfängerstelle polizeiliche Meldewege offenbart und dies mit dem Geheimhaltungsbedürfnis der Polizei unvereinbar wäre. Nach meiner Intervention hat die Polizei die Auskunft erteilt.
5.8.2. Ablehnung der Auskunft bei zahlreichen Speicherungen
In einem Fall hatte sich ein Bürger an mich gewandt, weil sein Antrag auf Auskunft über seine in polizeilichen Informationssystemen gespeicherten personenbezogenen Daten von der Polizei abgelehnt worden war. Als Grund für die Auskunftsablehnung wurde mir zunächst mitgeteilt, dass über den Antragsteller zahlreiche Speicherungen vorhanden seien. Bei einer Auskunftserteilung sei eine Gefährdung der polizeilichen Aufgabenerfüllung zu besorgen, weil der Antragsteller aufgrund der zwölf Einträge kein "unbeschriebenes Blatt" sei. Ich habe das zuständige Polizeipräsidium darauf hingewiesen, dass eine hohe Anzahl von Speicherungen für sich genommen noch keinen Ausforschungsverdacht begründet. Andere Gründe für die Auskunftsverweigerung wurden mir nicht genannt und waren auch nicht ersichtlich. Das Polizeipräsidium hat daraufhin die verantwortliche Polizeidienststelle veranlasst, dem Antragsteller Auskunft zu erteilen.
5.8.3. Generelle Ablehnung der Auskunft bei Betäubungsmittelhandel
Nach dem Polizeiaufgabengesetz (PAG) unterbleibt die Auskunft u.a., soweit eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Auskunftserteilung, insbesondere eine Ausforschung der Polizei zu besorgen ist. Im Hinblick hierauf wurde vom Staatsministerium des Innern festgelegt, dass ohne Einzelfallprüfung in allen Fällen des unbefugten Rauschgifthandels eine Auskunft unterbleibt. In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 5.8.4) hatte ich dargestellt, dass ich dieser Auffassung entgegengetreten bin, weil der Bürger ohne entsprechende Kenntnis keine Möglichkeit hat, evtl. bestehende Ansprüche z.B. auf Berichtigung oder Löschung seiner Daten durchzusetzen. Die Verweigerung der Auskunftserteilung stellt einen erheblichen Eingriff in seine Rechte dar, der unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf besondere Ausnahmen nach Beurteilung des Einzelfalls zu beschränken ist. Die generelle Ablehnung der Auskunftserteilung widerspricht dem Gesetz. Art und Umfang des unbefugten Rauschgifthandels sind so verschiedenartig, dass nicht in allen Fällen der Auskunftserteilung eine Gefährdung der polizeilichen Aufgabenerfüllung angenommen werden kann. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Durchführung des Strafverfahrens dem Betroffenen ohnehin bekannt ist.
Seit meinem letzten Tätigkeitsbericht bin ich erneut mehrfach an das Innenministerium herangetreten, um eine Änderung der polizeilichen Verwaltungsvorschrift dahingehend zu erreichen. Nach mehreren Besprechungen mit Vertretern des Innenministeriums erklärte sich dieses jedoch lediglich bereit, in der Verwaltungsvorschrift vorzusehen, dass bei Delikten des unbefugten Rauschgifthandels grundsätzlich eine Auskunftsverweigerung in Betracht komme, außer wenn eine besonders sorgfältige Prüfung ergäbe, dass durch die Auskunftserteilung eine Gefährdung der polizeilichen Aufgabenerfüllung nicht zu besorgen ist.
Ich habe das Innenministerium darauf hingewiesen, dass auch eine derartige Regelung gegen Art. 48 PAG verstößt. Aus der gesetzlichen Systematik ergibt sich zweifelsfrei ein Regel-/Ausnahme-Verhältnis dergestalt, dass ohne Vorliegen tatsächlicher Umstände, die einen der gesetzlich genannten Auskunftsverweigerungsgründe ergeben, die Auskunft stets erteilt werden muss. Die vom Innenministerium vorgeschlagene Formulierung hätte zur Folge, dass die Auskunft lediglich in Fällen erteilt werden könnte, in denen die Prüfung ausnahmsweise positiv ergibt, dass ein Auskunftsverweigerungsgrund nicht vorliegt. Durch diese Fassung der Richtlinien würde die Auskunftserteilung vom Vorliegen besonderer für die Auskunftserteilung sprechender Umstände abhängig gemacht und hierdurch das gesetzliche Verhältnis von Regel und Ausnahme ins Gegenteil verkehrt. In allen Fällen, in denen die Prüfung weder tatsächliche Umstände für noch gegen eine Gefährdung der polizeilichen Aufgabenerfüllung ergibt, würde keine Auskunft erteilt werden. Eine solche Praxis dürfte erhebliche Auswirkungen haben, weil es in den allermeisten Fällen an solchen tatsächlichen Umstände fehlen wird. Die vom Innenministerium vorgesehene Änderung der Richtlinien würde daher an der generellen Auskunftsverweigerung kaum etwas ändern.
Hierauf habe ich in einer persönlichen Besprechung den Staatsminister des Innern hingewiesen. Als Kompromiß habe ich eine Formulierung vorgeschlagen, wonach bei Delikten des unbefugten Rauschgifthandels bezüglich der Nachweise von Kriminal- und Vorgangsakten (KAN und PSV) besonders sorgfältig zu prüfen ist, ob im Einzelfall Versagungsgründe i.S.d. Art. 48 Abs. 2 PAG vorliegen. Ist dies der Fall, sei die Auskunft abzulehnen.
Die Prüfung meines Vorschlags wurde mir zunächst bis Ende Februar 2000 zugesagt. Nach Auskunft des Innenministeriums wird er zur Zeit von einer Arbeitsgruppe verschiedener Polizeipräsidien und des Bayerischen Landeskriminalamts "einer eingehenden Prüfung" unterzogen. Ein Ergebnis liegt mir trotz eines Diskussionszeitraums von mehr als einem Jahr immer noch nicht vor.
5.8.4. Ablehnung der Auskunft bei laufenden Ermittlungsverfahren
Auf den Auskunftsantrag eines Bürgers über seine bei der Polizei gespeicherten Daten hatte das Bayerische Landeskriminalamt (BLKA) lediglich mit einer Teilauskunft geantwortet. Wegen der Speicherung eines Tatvorwurfs in einem anhängigen Ermittlungsverfahren im Kriminalaktennachweis wurde er an die zuständige Staatsanwaltschaft verwiesen.
Für diese Verweisung sehe ich keine rechtliche Grundlage. Auf meine entsprechende Anfrage teilte das BLKA mit, dass der Anwendungsbereich des Art. 48 Polizeiaufgabengesetz (PAG) nicht die Daten eines noch anhängigen Strafverfahrens umfasse, auch wenn diese Daten in polizeilichen Dateien gespeichert würden, da hierfür allein die Regelungen des Strafverfahrensrechts maßgebend seien.
Diese Auffassung ist unzutreffend. Speichernde Stelle für die präventive Speicherung personenbezogener Daten aus strafrechtlichen Ermittlungsverfahren im Kriminalaktennachweis ist die Polizei. Diese trägt damit die datenschutzrechtliche Verantwortung und die daraus folgenden gesetzlichen Verpflichtungen. Hierzu gehört auch die grundsätzliche Pflicht zur Auskunftserteilung nach Art. 48 PAG ("die Polizei erteilt...... Auskunft") bzw. zur Entscheidung über das Vorliegen von gesetzlichen Auskunftsverweigerungsgründen. Diese Entscheidung, die von der Polizei und nicht von der Staatsanwaltschaft zu treffen ist, kann nicht durch eine Verweisung an die Staatsanwaltschaft umgangen werden.
Eine solche Verweisung greift unzulässig in das Recht des Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung ein. Im Einzelfall können Ermittlungsverfahren auch nach mehreren Jahren noch nicht abgeschlossen sein. Ein Aufschieben der gesetzlichen Verpflichtung der Polizei aus Art. 48 PAG für diese Zeit sieht das Gesetz aber nicht vor.
Die vom Innenministerium befürchtete "Aushebelung" der Entscheidungsbefugnis der Staatsanwaltschaft über die Auskunftserteilung aus einem laufenden Ermittlungsverfahren wegen der Existenz teilweise paralleler Datensammlungen zur Strafverfolgung und zur Gefahrenabwehr sehe ich nicht. Diese kann durch eine Abstimmung zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft vermieden werden. Eine solche Abstimmung stellt jedoch einen rein internen Vorgang dar, der keine Auswirkungen auf die Entscheidungsverpflichtung der Polizei gegenüber dem Betroffenen hat. Verweigert die Staatsanwaltschaft ihr Einvernehmen mit einer Auskunftserteilung an den Betroffenen, weil hierdurch Zwecke des Strafverfahrens gefährdet würden, kann grundsätzlich ein Auskunftsverweigerungsgrund gem. Art. 48 Abs. 2 PAG angenommen werden, so dass eine Auskunftserteilung unterbleibt.
Ich habe nach ergebnisloser Diskussion mit dem BLKA und dem Innenministerium darauf hingewiesen, dass ich den dem bisherigen Verfahren zugrundeliegenden Verstoß gegen Art. 48 PAG beanstanden werde, wenn eine Änderung des Verfahrens weiter abgelehnt wird. Das Innenministerium wird sich nunmehr mit dem ebenfalls betroffenen Justizministerium abstimmen und anschließend wieder auf mich zukommen. Die Äußerung des Innenministeriums steht noch aus.
5.9. Abfragen polizeilicher Informationssysteme
In meinem 18. Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 5.7) hatte ich insbesondere die Problematik nicht dienstlich veranlasster Abfragen in polizeilichen Informationssystemen aber auch von dienstlichen Abfragen im sozialen Umfeld von Polizeibediensteten dargestellt. Wegen dieser Problematik habe ich gefordert, dass dienstlich veranlasste Dateiabfragen im sozialen Umfeld des Polizeibediensteten bzw. in eigener Sache grundsätzlich nicht von diesem selbst, sondern - nach Unterrichtung des Vorgesetzten - von einem unbeteiligten Polizeibeamten durchgeführt werden sollten. Das Staatsministerium des Innern hat mir zugesichert, die landesweite Anordnung eines solchen Verfahrens zu prüfen, nachdem es die Erfahrungen eines Polizeipräsidiums - welches die Unterrichtung des Vorgesetzten vorsieht - ausgewertet hat. Nach nunmehr fast zwei Jahren hat mir das Staatsministerium des Innern - ohne auf die Erfahrungen des Pilotprojekts einzugehen - mitgeteilt, dass es eine generelle landesweite Anordnung des Verfahrens wegen der Fülle (nicht genannter) anderer Vorschriften und Richtlinien, in denen die gleiche Materie behandelt werde, nicht für angezeigt halte. Überdies verweist das Innenministerium auf bereits realisierte und geplante Maßnahmen im Aus- und Fortbildungsbereich, im Bereich der Dienstaufsicht und auf technische Maßnahmen.
Die Reaktion des Innenministeriums ist mir völlig unverständlich. Offenbar ist die von mir geforderte und von einem Polizeipräsidium teilweise bereits praktizierte Verfahrensweise zur Vermeidung von Abfragen bei eigener Betroffenheit nicht gewünscht. Weder sind mir polizeiliche Vorschriften bekannt, die diese Materie regeln, noch haben Ausbildungs- und Fortbildungsinhalte zur Grundsatzproblematik bei Rechtseingriffen und zum Datenschutz eine einer konkreten schriftlichen Anordnung vergleichbare Wirkung. Der Hinweis auf die in Bayern praktizierte 100-Prozent-Protokollierung und die anlassunabhängige Zusatzprotokollierung polizeilicher Abfragen geht in diesem Zusammenhang fehl, da diese Protokollierungen nur unzulässige Abfragen verhüten bzw. offenlegen können. Die Unzulässigkeit von Abfragen bei eigener Betroffenheit will das Innenministerium aber gerade nicht feststellen: "Insbesondere aus praktischen Überlegungen heraus sollte vermieden werden, dass der einzelne Polizeibeamte zur Erlangung einer für seine Aufgabenerfüllung wichtigen Information langwierige und komplizierte Abfrageprozeduren überwinden muss, die letztlich negative Auswirkungen auf Motivation und Akzeptanz haben". Andererseits wird eingeräumt, dass das Pilotverfahren wegen der sich im Bereich des Polizeipräsidiums häufenden Verstöße gegen Datenschutzbestimmungen zur Verbesserung der Datensicherheit erforderlich war.
Ich werde das Innenministerium nochmals auffordern anzuordnen, die datenschutzrechtlich problematischen Abfragen selbst betroffener Polizeibeamter zu unterlassen, da in diesem Bereich die Gefahr besonders groß ist, die Grenzen zwischen dienstlich veranlasster und missbräuchlicher oder strafrechtlich relevanter Nutzung zu überschreiten. Den praktischen Überlegungen des Innenministeriums kommt angesichts dieser Gefahr und der vergleichsweise wohl geringen Zahl der kritischen Abfragen keine wesentliche Bedeutung zu.
In künftigen Fällen werde ich eine Beanstandung prüfen.
5.10. Beteiligung des Datenschutzbeauftragten durch das Innenministerium im Polizeibereich
Bereits oben unter Nr. 5.5 habe ich dargelegt, dass nach § 34 Abs. 2 Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) die Errichtungsanordnung für eine beim Bundeskriminalamt (BKA) geführte automatisierte Datei des polizeilichen Informationssystems (Verbunddateien) auch der Zustimmung der zuständigen Innenministerien und Senatsinnenverwaltungen der Länder bedarf. Meine Information durch das Staatsministerium des Innern im Rahmen von Zustimmungsverfahren nach § 34 Abs. 2 BKAG war in der Vergangenheit jedoch nicht stets im erforderlichen Umfang gewährleistet:
So teilte mir das Innenministerium zu der Errichtungsanordnung für die DNA-Analyse-Datei erst mit Schreiben vom 17.04.1998 mit, dass dem Entwurf vom 14.04.1998 bereits zugestimmt worden sei. Ein Entwurfstext war mir jedoch nicht übermittelt worden.
Bereits in einem Schreiben vom 09.06.1999 äußerte sich ein anderer Datenschutzbeauftragter zu dem ihm vorliegenden Entwurf einer Errichtungsanordnung (Stand 04.02.1999) für die Verbunddatei ViCLAS. Mir wurde vom Innenministerium ein Entwurf für die Verbunddatei erst am 31.03.2000, kurz vor dem Abschluss des Zustimmungsverfahrens übersandt.
Der Entwurf einer Errichtungsanordnung über die Verbunddatei "Arbeitsdatei PIOS-Rauschgift" wurde mir erst mit Schreiben vom 29.03.2000 zugeleitet, obwohl ein anderer Datenschutzbeauftragter bereits am 07.02.2000 in der Lage gewesen war, eine Stellungnahme zum überarbeiteten Entwurf einer Errichtungsanordnung abzugeben.
In zwei anderen Fällen wurde ich über datenschutzrechtlich bedeutsame Regelungen überhaupt nicht in Kenntnis gesetzt:
Erst im Januar 1998 habe ich von einem Schreiben des Innenministeriums vom 23.07.1996 erfahren, in welchem gegenüber der polizeilichen Praxis eine einheitliche und meines Erachtens gesetzeswidrige Auslegung der polizeirechtlichen Befugnis für Speicherungen im Kriminalaktennachweis (Art. 38 Abs. 2 Polizeiaufgabengesetz, PAG) verbindlich vorgegeben wurde. In diesem Schreiben wurde insbesondere festgelegt, dass die in Art. 38 Abs. 2 Satz 4 PAG angesprochenen Fälle von geringerer Bedeutung in der von der Verwaltung hierzu erlassenen Ausführungsvorschrift abschließend aufgezählt seien (vgl. Nr. 5.3.1.4).
Erst anlässlich meiner datenschutzrechlichen Prüfung bei einer Polizeidirektion am 01./02.03.2000 wurde mir ein Schreiben des Innenministeriums vom 18.01.2000 sowie ein hierauf bezogenes Fernschreiben des Bayerischen Landeskriminalamts (BLKA) vom 01.02.2000 zur Kenntnis gebracht. Danach könne für Speicherungen in der DNA-Analyse-Datei im Rahmen der Retrograderfassung von Verurteilten einer Straftat von erheblicher Bedeutung als für den Beginn der Speicherungsfrist maßgebliches Ereignis stets das Datum des richterlichen Beschlusses oder, in Fällen der Freiwilligkeit, der Zeitpunkt der Freiwilligkeitserklärung angesehen werden. Bei der Speicherung im Kriminalaktennachweis sei dies analog anzuwenden. In einem weiteren Schreiben stellt das BLKA hierzu ergänzend fest, dass die Festlegung der Aussonderungsprüffrist in der DNA-Analyse-Datei, die auch die Eingabe einer Speicherungsfrist von mehr als zehn Jahren erlaube, grundsätzlich an die des Kriminalaktennachweises gebunden sei, in dem bei bestimmten Sexualdelikten Aussonderungsprüffristen von 20 Jahren vergeben worden seien. Die Problematik habe ich oben unter Nr. 5.5.2 eingehend dargestellt.
Ich habe mich an den Amtschef des Innenministeriums gewandt und gebeten, darauf hinzuwirken, dass ich künftig in datenschutzrechtlich bedeutsamen Angelegenheiten zum Zwecke der Erfüllung der mir gesetzlich zugewiesenen Aufgaben rechtzeitig beteiligt werde. Zur Begründung habe ich ausgeführt, dass die in Art. 32 Abs. 1 Satz 1 Bayerisches Datenschutzgesetz festgelegte Pflicht aller öffentlichen Stellen, den Landesbeauftragten für den Datenschutz in der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen, u.a. beinhaltet, dass ich von der Verwaltung rechtzeitig über Planungen zu Regelungen datenschutzrechtlich relevanter Angelegenheiten oder deren Umsetzung unterrichtet werde.
Der Amtschef des Innenministeriums hat in seiner Antwort ausgeführt, dass seine Behörde stets das Ziel im Auge habe, mich über Planungen bedeutender Informationsvorhaben rechtzeitig zu unterrichten. Soweit es im einen oder anderen Fall vorgekommen sein sollte, dass eine Unterrichtung meiner Behörde unterblieben ist, werde dies bedauert. Die Ursache hierfür sei jedoch ausschließlich auf Büroversehen zurückzuführen.
Ich erwarte, dass die gesetzliche Pflicht, mich (rechtzeitig) über datenschutzrechtlich bedeutsame Regelungen zu informieren, vom Innenministerium und seinen nachgeordneten Behörden in Zukunft eingehalten wird.
Über die vom Polizeipräsidium München als Reaktion auf interne Probleme geplante Arbeitsdatei zur Früherkennung von Fehlentwicklungen im personellen Bereich war ich zwar vom Innenministerium rechtzeitig informiert worden. Wegen der vorgesehenen namentlichen Speicherung auch beschwerdeführender Bürger hatte ich Bedenken erhoben und das Innenministerium gebeten, ggf. für die Speicherung sprechende Gründe darzulegen. Statt einer Antwort in der Sache hat das Innenministerium lediglich mitgeteilt, dass es die nach dem Gesetz erforderliche datenschutzrechtliche Freigabe für den Einsatz der Arbeitsdatei erteilt habe. Eine solche Beteiligung erfüllt ihren Sinn nicht und wird der Unterstützungsverpflichtung des Innenministeriums nach dem Bayerischen Datenschutzgesetz nicht gerecht. Ich erwarte eine Stellungnahme zur angesprochenen datenschutzrechtlichen Problematik. Darauf habe ich das Innenministerium hingewiesen. Eine Antwort des Innenministeriums steht noch aus.
5.11. Europol
In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 5.9.2) hatte ich mitgeteilt, dass das Europäische Polizeiamt (Europol) in Kürze seine Tätigkeit auf der Grundlage des Europol-Übereinkommens aufnehmen werde. Mittlerweile sind sämtliche Durchführungs- und Ausführungsbestimmungen zur Konvention, von deren In-Kraft-Treten die Tätigkeitsaufnahme von Europol abhing, ratifiziert worden. Dies gilt etwa für die Geschäftsordnung des Beschwerdeausschusses sowie die Ausführungsbestimmungen über Verbindungen von Europol mit Drittstaaten und -stellen und den Umgang mit den wechselseitig übermittelten Daten. Europol hat nunmehr am 01.07.1999 seine Tätigkeit aufgenommen.
Bereits in meinem letzten Tätigkeitsbericht hatte ich über die Durchführungsbestimmungen zu den sog. Arbeitsdateien zu Analysezwecken berichtet. Bei der Arbeit mit diesen Analysedateien liegt gegenwärtig noch der Schwerpunkt der Tätigkeit von Europol. Das zentrale Informationssystem der Behörde ist dagegen bislang aufgrund von technischen Problemen noch nicht arbeitsfähig. Während in diesem Informationssystem nur Daten von Personen gespeichert werden dürfen, die bereits wegen einer Straftat, für die Europol zuständig ist, verurteilt wurden oder zumindest verdächtigt sind oder bei denen bestimmte schwer wiegende Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie solche Straftaten begehen werden, erlauben die Vorschriften zu den Analysedateien auch die Speicherung und Verarbeitung der Daten eines weit größeren Personenkreises (z.B. in Betracht kommende Zeugen, mögliche Opfer, Kontakt- und Begleitpersonen). Damit ist der Kreis der möglichen Betroffenen so weit gezogen, dass theoretisch die Daten nahezu jedes Bürgers ohne sein Wissen erfasst und verarbeitet werden können.
Zu Recht wird ferner das Fehlen einer begleitenden Rechtskontrolle der Analysetätigkeit im Zusammenhang mit Ermittlungsverfahren durch eine für Europol zuständige Staatsanwaltschaft gerügt. Auch die bereits in meinem letzten Tätigkeitsbericht geäußerte Kritik an den eingeschränkten Rechtsschutzmöglichkeiten für den Bürger behält weiterhin ihre Berechtigung.
Auf der Grundlage der Bestimmungen über den Datenaustausch zwischen Europol und Drittstaaten und -stellen werden zur Zeit Verhandlungen mit Interpol und mit Norwegen geführt. Im Rahmen dieser Verhandlungen wird auch geprüft, ob die Verhandlungspartner über ein für die ins Auge gefassten Datenübermittlungen ausreichendes Datenschutzniveau verfügen. Für die nahe Zukunft sind Verhandlungen mit Polen, Ungarn und Island geplant.
Neben rechtlichen Problemen im Zusammenhang mit den wechselseitigen Datenübermittlungen mit Drittstaaten und -stellen besteht auch der grundsätzliche Mangel einer direkten parlamentarischen Kontrolle der Behörde Europol fort.