Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius201180003iucd201148368084.html
Timestamp: 2019-10-19 04:12:13
Document Index: 24810163

Matched Legal Cases: ['artículo 30', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 5', 'artículo 48', 'artículo 22', 'artículo 22', 'artículo 28', 'artículo 24', 'artículo 171', 'artículo 30', 'artículo 28', 'Artículo 22', 'artículo 132']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUS201180003IUCD201148368084]
INCREMENTO PATRIMONIAL INJUSTIFICADO-Rector de Universidad construye unas casetas sin licencia de planeación municipal
PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA-Razones por las cuales la Sala Disciplinaria de la P.G.N. no acepta la solicitud de decretarla
Sea lo primero advertir que la Sala Disciplinaria no atenderá la solicitud del recurrente de decretar la prescripción de la acción disciplinaria, toda vez que si bien es cierto la conducta investigada se presentó de manera continuada hasta el retiro del disciplinado como Rector de la Universidad Popular del Cesar, esto es, hasta el 15 de abril de 2011, no lo es menos que el fallo de primera instancia se le notificó al abogado defensor de manera personal el 10 de febrero de 2016, vale decir, antes de que trascurriera el término de cinco años previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, aclarando que yerra el recurrente al afirmar que se debe contabilizar dicho término a partir del auto que ordenó abrir indagación preliminar (29 de abril de 2011).
Lo anterior tiene sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la época de los hechos y reiterada actualmente, según la cual, el término de prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del fallo de primera o única instancia por ser el acto que define la investigación, el que determina si la conducta investigada constituye o no falta disciplinaria, dado que en dicho acto se concreta el poder punitivo sancionatorio del Estado, conteniendo la manifestación de voluntad de la administración en ejercicio de la función de control disciplinario, la cual se ve materializada en una decisión sancionatoria o no, con la que culmina la actuación administrativa, siendo el fallo de primera o única instancia el acto administrativo principal que resuelve de fondo el proceso disciplinario y no los actos que dan respuesta a los recursos interpuestos, pues estos solo permiten su revisión a instancias del administrado, concluyendo de esta manera que si la notificación personal del fallo sancionatorio se llevó a cabo el 10 de febrero de 2016 y los hechos investigados se prolongaron hasta el 15 de abril de 2011, no operó la prescripción de la acción disciplinaria.
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA-La actuación del a quo no implicó la violación de este principio
Aseveró la defensa que la primera instancia violó la presunción de inocencia del disciplinado porque no buscó establecer la verdad de los hechos, lo cual no es factible predicarlo y mucho menos demostrarlo, toda vez que la actuación disciplinaria que adelantó la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa partió de la inocencia del disciplinado, conforme lo consagra el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y lo reitera el artículo 9° de la Ley 734 de 2002.
Entonces, teniendo claro que las pruebas permitieron derribar la presunción de inocencia del disciplinado, sin mayores consideraciones tenemos que la actuación del a quo no implicó la violación de dicho principio, toda vez que la defensa no desvirtuó el cargo único endilgado y frente a él, acorde con la ley disciplinaria y la actividad probatoria que desplegó la primera instancia, existe certeza de su realización.
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA- Está circunscrita a la afectación sustancial del deber funcional/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Se fundamenta en el incumplimiento de los deberes funcionales/DISCIPLINADO-Quebrantó sus deberes, funciones y responsabilidades al incrementar injustificadamente su patrimonio
Sostiene el recurrente que en el fallo de primera instancia no se motivó la ilicitud de la conducta del disciplinado, pues se limitó a utilizar los mismos argumentos con los que fueron analizados los aspectos fácticos y la culpabilidad.
Sea lo primero señalar que la responsabilidad disciplinaria está circunscrita a la afectación sustancial del deber funcional en los términos del artículo 5° de la Ley 734 de 2002, el cual reglamenta que “La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.”
En pocas palabras, la responsabilidad disciplinaria se fundamenta en el incumplimiento de los deberes funcionales; empero, no basta con el simple desconocimiento formal, sino que, como lo advierte la norma disciplinaria, la inobservancia debe ser sustancial, al punto que atente contra el buen funcionamiento del Estado y la búsqueda de sus fines.
De manera que el disciplinado, como lo señaló la primera instancia, quebrantó sus deberes, funciones y responsabilidades, con lo cual vulneró los principios de transparencia y moralidad en el entendido que el crecimiento injustificado de su patrimonio, mientras fungió como de rector de la universidad pública más importante del Departamento del Cesar, alteró el correcto funcionamiento del Estado, amén de lesionar “gravemente el nombre e imagen de la entidad estatal.”
Como se observa, se equivoca el recurrente cuando afirma que el a quo sustentó la ilicitud sustancial sobre los mismos argumentos con los que analizó “los aspectos fácticos y la culpabilidad”, dado que el estudio que hizo comprendió todos los elementos que constituyen el desconocimiento de los deberes funcionales del disciplinado y la manera sustancial como trasgredió el ejercicio de la función pública.
…, y como acertadamente lo sostuvo la primera instancia, encuentra la Sala Disciplinaria que la conducta del señor disciplinado vulneró sustancialmente sus deberes al incrementar injustificadamente su patrimonio de manera directa, con lo cual desconoció los principios de transparencia y moralidad, sin que exista prueba que lo excuse de incumplir sus obligaciones; por el contrario, su nivel de responsabilidad era mayor y le asistía el deber de rendir cuentas de sus actos como servidor público porque no de otra manera se pueden lograr los fines del Estado.
CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Actuar con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta/ERROR-Debe tener como característica esencial su invencibilidad/DISCIPLINADO-No está justificada su conducta/CAUSAL DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-En el presente caso no prospera
Refiere la citada norma que está exento de responsabilidad quien realice la conducta “Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.”; por lo cual, el planteamiento del recurrente merece el siguiente análisis.
Como se observa, la norma exige que el error debe tener como característica esencial su invencibilidad; así, será invencible el error cuando no puede superarse, en el entendido que las circunstancias en las que se encontraba el disciplinado al momento de desplegar la conducta cuestionada le hicieron físicamente imposible actuar de manera diferente.
Lo anterior conlleva a colegir que no existen fundamentos que permitan apreciar si en el comportamiento desplegado por el disciplinado existió algún error insalvable que permita configurar la causal invocada y, por el contrario, las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso demuestran que no existió ningún error, por lo que para la Sala no está justificada la conducta del investigado, al no existir prueba que demuestre de manera fehaciente que estaba fuera de su control o escapaba a sus posibilidades cumplir sus obligaciones; por ello, no prospera la causal eximente de responsabilidad disciplinaria.
Radicación No: 161-6431
IUS 2011-80003
IUC D-2011-48-368084
Disciplinado: RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN
Quejoso: GALVIS ANTONIO BOLAÑOS DAZA
Fecha queja: 7 de marzo de 2011
Fecha hechos: Entre 16 de febrero de 2010 y el 15 de abril de 2011
La Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia que profirió la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 27 de enero de 2016, mediante el cual declaró disciplinariamente responsable del cargo único formulado al señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN y lo sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de 12 años.
- Queja: mediante correo electrónico del 7 de marzo de 2011, el señor GALVIS ANTONIO BOLAÑOS DAZA denunció que RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN, en su condición de Rector de la Universidad Popular del Cesar, causó detrimento al presupuesto de la institución educativa con el pago de los reintegros de funcionarios por sentencias judiciales, a quienes, posteriormente, volvía a declarar insubsistentes, retirando más de 42 funcionarios sin justificación. Agregó el quejoso que el rector tuvo un incremento patrimonial injustificado, construyó unas casetas sin la licencia de planeación municipal y cobró el 15% a los contratistas.[1
- Indagación preliminar: con auto del 29 de abril de 2011, la Procuraduría Regional del Cesar abrió indagación preliminar en contra de RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN,[2 quien se notificó personalmente el 20 de junio de 2011.[3
El 2 de noviembre de 2011, el disciplinado rindió versión libre.[4
- Trámite procesal: mediante auto del 23 de julio de 2012, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN por la construcción de 18 locales comerciales sin tener licencia de construcción[5 y con auto del 16 de julio de 2013, remitió las diligencias a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa (reparto) para que se investigara el posible detrimento patrimonial de la institución educativa por el reintegro de servidores públicos ordenado judicialmente y el incremento patrimonial injustificado.[6
- Investigación disciplinaria: el 21 de marzo de 2014, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN,[7 siendo notificado el disciplinado y su apoderado, doctor JOSÉ MIGUEL LIÑÁN ROPERO, mediante el edicto No.191, fijado del 21 al 23 de abril de 2014.[8
- Cierre investigación disciplinaria: con providencia del 24 de marzo de 2015, la primera instancia cerró la investigación disciplinaria,[9 siendo notificada la decisión por estado del 14 de abril de esa anualidad,[10 sin que se presentará recurso de reposición.
- Pliego de cargos: con auto del 22 de mayo de 2015,[11 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa le formuló el siguiente cargo único al disciplinado:
“Usted como Rector de la Universidad Popular del Cesar, en el periodo comprendido entre el 16 de febrero de 2010 a 15 de abril de 2011, presuntamente incurrió en falta disciplinaria al incrementar injustificadamente su patrimonio en el período 2010 por una suma de $29.188.000 y para el 1 de enero a 15 de abril de 2011 en la suma de $7.082.000.”[12
La falta se calificó provisionalmente como gravísima y se atribuyó a título de dolo.
- Descargos: el 8 de julio de 2015, el abogado defensor presentó los descargos,[13 objetó por error grave el dictamen técnico que emitió la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación (en adelante DNIE) el 26 de enero de 2015 y allegó copia de la factura de venta de un vehículo,[14 sin que solicitara la práctica de pruebas.
- Alegatos de conclusión: mediante auto del 30 de octubre de 2015, se corrió traslado a los sujetos procesales para que presentaran sus alegatos de conclusión.[15
El 24 de noviembre de 2015, el doctor JOSÉ MIGUEL LIÑÁN ROPERO presentó los alegatos[16 y adjuntó unos documentos.[17
- Fallo primera instancia: con proveído del 27 de enero de 2016, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió fallo sancionatorio.[18
- Recurso de apelación contra el fallo de primera instancia: el 15 de febrero de 2016, el apoderado interpuso recurso.[19
- Concesión del recurso: con auto del 22 de febrero de 2016, la primera instancia concedió el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria en el efecto suspensivo.[20
El 25 de febrero de 2016, se recibió el expediente en la secretaría de esta colegiatura.[21
Con auto del 9 de febrero de 2017, aprobado en Acta de Sala Ordinaria No. 2, esta colegiatura le solicitó a la DNIE apoyo técnico para analizar el contenido de los argumentos presentados en el recurso de alzada.[22
El 25 de mayo de 2017, la DNIE presentó el informe solicitado.[23
El 17 de mayo de 2017, el doctor JOSÉ MIGUEL LIÑÁN ROPERO solicitó declarar prescrita la acción disciplinaria en atención a que los hechos investigados sucedieron entre febrero de 2010 y abril de 2011.[24
El 15 de noviembre de 2017, se corrió traslado al abogado defensor del informe técnico que presentó la DNIE en segunda instancia.[25
Mediante providencia del 27 de enero de 2016, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró disciplinariamente responsable del cargo único formulado a RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN y lo sancionó con destitución del cargo e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de 12 años, decisión cuyas consideraciones se resumen así:
Luego de hacer un recuento jurisprudencial y doctrinal, concluyó que para demostrar el incremento injustificado son pruebas idóneas, conducentes y pertinentes las contables, financieras y, en general, las de naturaleza económica y patrimonial del investigado.
Sostuvo que el informe rendido el 15 de septiembre de 2015 por la DNIE, en respuesta a la posición de la defensa cuando señaló la existencia de “error grave” en el primer informe técnico rendido, estableció que en el periodo en que el disciplinado estuvo como Rector de la Universidad Popular del Cesar (entre el 16 de febrero de 2010 y el 15 de abril de 2011), el señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABON tuvo un incremento patrimonial injustificado de $64.287.000 en el año 2010 y de $27.519.000 en el periodo laborado en el año 2011.
Aclaró que siendo el patrimonio inicial del disciplinado uno de los elementos que sustenta la defensa, la citada prueba técnica tomó como base los documentos que allegó el disciplinado con un patrimonio inicial de $135.020.000.
Ante el planteamiento de la defensa de que no tuvo en cuenta las declaraciones tributarias ni los estados financieros debidamente certificados por contador público, precisó que el incremento del patrimonio del investigado no se encuentra justificado sí tiene relación directa con el ejercicio del cargo que cumplía como Rector de la Universidad Popular del Cesar, pues no corresponde a sus ingresos, amén de que el disciplinado a lo largo de la investigación no probó cómo consiguió el incremento patrimonial.
En cuanto a la tipicidad de la conducta, la calificó definitivamente como gravísima, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002.
Respecto al componente de ilicitud sustancial, advirtió que la conducta disciplinaria vulneró los principios de transparencia, moralidad pública y honradez alterando el correcto funcionamiento del Estado, ya que en su condición de Rector de la Universidad Popular del Cesar dejó de observar y de cumplir sus deberes, funciones y responsabilidades; por lo cual, al obtener un crecimiento injustificado de su patrimonio con seguridad dio lugar a profusos comentarios de ciudadanos en contra del Estado (como la queja anónima allegada) que lesionaron gravemente el nombre e imagen de la entidad estatal.
En relación con la forma de culpabilidad, señaló que la conducta del disciplinado fue dolosa, porque en su condición de Rector de la Universidad Popular del Cesar, tuvo pleno conocimiento que no podía obtener un incremento patrimonial injustificado, de tal suerte que su comportamiento tuvo el propósito deliberado de incumplir la norma, lo cual se desprende de la forma como incrementó su patrimonio a través de las operaciones financieras que dan cuenta de ello, de todo lo cual era consciente, pues a sabiendas que con su conducta contrariaba el régimen disciplinario decidió hacerlo, lo cual, de acuerdo con la adecuación típica, implicó una conducta activa tendiente a incrementar el patrimonial durante su vinculación al servicio público.
Dentro del término para impugnar, el apoderado del disciplinado interpuso recurso de apelación contra la decisión sancionatoria; inicialmente, refirió la importancia del pliego de cargos en el proceso disciplinario en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los sujetos procesales, sin argumentar el sentido de su explicación.
Indicó que el incremento patrimonial de los años 2010 y 2011 se justifica porque la legislación tributaria admite la corrección de las declaraciones; sin embargo, luego de hacer una explicación de conceptos contables, no informó cómo su poderdante justificó el incremento.
Señaló que no existe prueba de que el señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN incrementó su patrimonio injustificadamente ya que la información relevante no fue valorada integralmente por personal idóneo, lo cual desvirtúa la acusación o cuando menos genera duda razonable, puesto que en el proceso no obra prueba técnica del incremento patrimonial, “simplemente se da por sentado que existe y que es injustificado sin que ello haya sido objeto de análisis por el a quo.”
Planteó una violación a los principios de imparcialidad, debido proceso y derecho de defensa porque el informe que presentó la DNIE no indicó de manera clara y precisa el incremento patrimonial injustificado del disciplinado, a la vez que la primera instancia violó la presunción de inocencia porque no buscó establecer la verdad de los hechos, sino surtir las etapas procesales, “porque lo establece la norma, pero que, desde el inicio de la investigación ya tenía definido el resultado final.”
Sostuvo que el a quo solamente le dio valor probatorio al informe que presentó la DNIE y no al que aportó la defensa elaborado por un contador público, demostrando que no existió incremento injustificado.
Agregó que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado,[26 el informe de la DNIE no es una prueba idónea; además señaló que “…las noticias registradas en los medios de comunicación que han servido de soporte al Pliego de Cargos y al dictamen pericial no son medios idóneos, conforme lo establece la jurisprudencia del Consejo de Estado.”, trayendo a colación las mismas sentencias referenciadas a pie de página, sin que indique a qué noticias periodísticas se refiere.
Aseguró que la primera instancia no motivó la ilicitud de la conducta del disciplinado, sino que utilizó “…los mismos argumentos con los que fueron analizados los aspectos fácticos de los hechos que dieron origen a la investigación y la culpabilidad de mi defendido…”
Refirió que la metodología utilizada por el perito de la DNIE no corresponde con la realidad, ya que no tomó el total de los ingresos, como se demuestra con los Estados de Resultados y la Declaración de Renta que presentó el disciplinado en los años 2010 y 2011, como fue el caso del ingreso laboral neto y no el valor del ingreso laboral bruto descritos en el anexo No. 3 y los detalles 4, 5, 6, 7, 8 y 9, ni analizó el total de los gastos y pagos que aportó la defensa y que se encuentran en el expediente. Aseguró que en el citado informe no se tuvieron en cuenta los saldos que tenía en el investigado en su cuenta de ahorros.
Aseveró que en el anexo No. 9 del informe se muestra una partida denominada “Aumento Saldos Bancarios” con soportes en el anexo No. 4 para los años 2010 (por valor de $128.368 miles) y 2011 (por valor de $28.368 miles) registrados como gasto, cuando es una partida de activos, activos corrientes, bien disponible y efectivo, lo cual es contrario a las normas contables del estado financiero denominado “Estado de Flujo de Efectivo”, según el artículo 22 del Decreto 2649 de 1993.
Del Cuadro de Análisis, anexos 3 y 9, argumentó que el funcionario asignado por la DNIE solamente analizó el Estado de Flujo de Efectivo (Origen y Uso), contrario a las normas contables y tributarias, pues su análisis debe ser de forma integral.
Respecto al Anexo No. 4, denominado Análisis Saldo Cuentas Bancarias, indicó que se encuentra demostrada la procedencia del dinero dentro de las actividades laborales, comerciales y personales del investigado, de los cuales canceló los tributos en los plazos establecidos por la DIAN, a la vez que discrepa que el a quo fuera incongruente con las normas contables nacionales e internacionales en el manejo de flujos de efectivo al no tener en cuenta los saldos iniciales de las cuentas de ahorro.
Advirtió que todos los ingresos del disciplinado fueron lícitos porque provienen de sus actividades laborales y comerciales, a la vez que los gastos y pagos que hizo están soportados.
En relación con el Anexo No. 9, “Análisis de Origen y de Uso de Recursos”, en el rubro Aumento Saldos Bancarios Implicado, según Anexo No. 4, consideró que el funcionario designado de la DNIE reportó las sumas de $128.861.000 (año 2010) y $28.368.000 (año 2011) como gastos del disciplinado, lo cual no concuerda con ninguna norma ni técnica contable o tributaria del país, siendo obvio que las cuentas de ahorro aumentaron por los ingresos laborales, los créditos financieros, las actividades comerciales y la venta de activos, lo cual hace parte del origen de los recursos y no de los gastos.
Aseveró que las cifras que presentó el funcionario de la DNIE como diferencia patrimonial a justificar, según el Anexo 9, por valor de $64.287.000 para el año 2010 y $27.519.000 para el año 2011 son completamente erróneas, ya que se tomó como uso debiendo ser registrado como un recurso de activo, contrariando las normas contables y tributarias existentes en el país, sin que exista concordancia entre lo referido en el informe y el fallo recurrido.
Añadió que en el cuadro que forma parte del Anexo No. 9 existen errores aritméticos que afectan el resultado de lo conceptuado por parte de la DNIE; “por ejemplo, en el Anexo 3 del informe los ingresos el total de la suma es por valor de $ 56.270 (valor miles de peso [sic]) y en el Anexo No. 9, Rubro total ingreso del implicado Anexo 4 reporta un valor de 44.296 (valor miles de peso), debiendo ser el valor de 56.270 (valor miles de peso), presentando una diferencia a favor de mi cliente 11.974(valor miles de peso). Así mismo se evidencia a la (sic) incongruencia de los informes presentados por el funcionario designado y lo manifestado en el auto de fallo de primera instancia.”
Anotó que en el mismo cuadro del Anexo No. 9 se presentaron errores aritméticos, ya que en el Anexo No. 3, “Determinación de Ingresos y Gastos”, “el total de gastos para el 2010 muestran 57.636 (valor miles de pesos - sic) debiendo ser la suma 48.639 (valor miles de peso), lo anterior muestra una diferencia en contra de mi cliente un valor de 8.997 (valor miles de peso), en el año 2011 el total de gastos, también es visible la incongruencia del informe presentado por el funcionario comisionado y el fallo de primera instancia”, sin que indique cuál es la incongruencia.
Afirmó que en el Anexo No. 9, la DNIE muestra una partida denominada “Aumento Saldos Bancarios Implicado”, con soporten en el Anexo No. 4, con partidas de $128.368.000 para el año 2010 y $28.368.000 para el año 2011, registrados como deducción en gasto, cuando esos valores por norma contable, tributaria y técnica nacional e internacional se denominan como una partida de activo, activos corrientes, bien disponible, efectivo, siendo el informe de la DNIE violatorio de las normas contables de estados financieros denominado “Estado de Flujo de Efectivo”, contemplado en el artículo 22 del Decreto 2649 de 1993.
Por lo anterior, concluyó que el informe de la DNIE no es plena prueba para el cargo formulado, “ya que no asisten (sic) a la realidad de los hechos.”
Esbozó como casual de exclusión de responsabilidad la contenida en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002, precisando que la convicción errada se dio porque su apoderado tuvo la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico y de buena fe, existiendo, por tanto, un error de apreciación que no era humanamente superable dadas sus condiciones personales, sin que la conducta pueda ser atribuible a título de dolo o culpa, a la vez que refirió que el error invencible es el que no se puede superar, sin que desarrolla su argumento.
De otra parte, el 17 de mayo de 2017, la defensa solicitó declarar prescrita la acción disciplinaria en atención a que los hechos investigados sucedieron entre febrero de 2010 y abril de 2011 y la indagación preliminar se inició con auto del 29 de abril de 2011, trascurriendo más de cinco años.
V. INFORME APOYO TÉCNICO DE LA DNIE SOBRE LOS ARGUMENTOS PRESENTADOS EN EL RECURSO DE APELACIÓN
Con auto del 25 de mayo de 2017, la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales remitió el apoyo técnico solicitado en los siguientes términos.
El abogado defensor realizó una extensa explicación de temas contables tendiente a demostrar que la profesional asignada por la DNIE, en su informe técnico del 15 de septiembre de 2015,[27 contrarió lo estipulado en las citadas normas contables; sin embargo, el método técnico utilizado para el análisis patrimonial del disciplinado no correspondió a un análisis contable propiamente dicho, aunque se utilicen herramientas de esta disciplina para desarrollarlo, pues el resultado se consolida en un Estado Financiero de Propósito Especial denominado “Estado de Fuentes y Usos”, tal como quedó consignado en el informe técnico,[28 el cual, como lo menciona el abogado defensor, está reglamentado por el artículo 24 del Decreto 2649 de 1993, que consagra: “se preparan para satisfacer necesidades específicas de ciertos usuarios de la información contable y que se caracterizan por tener una circulación o uso limitado y por suministrar un mayor detalle de algunas partidas u operaciones.”
Agregó que es precisamente el sentido en que se basó el “Estado de Fuentes y Usos” que si bien es cierto se le asignó esa denominación,[29 no hace referencia al estado de fuentes y usos como uno de los Estados Financieros de que trata el Decreto 2649 de 1993 (explicado por la defensa en su memorial), sino como lo registró la funcionaria comisionada en su Informe Técnico, de “un estado financiero de propósito especial, en donde se realiza un cotejo entre el origen de recursos y su utilización. (…) se realiza el análisis comparativo de los recursos del investigado, tales como ingresos laborales netos, préstamos de dinero, venta de activos, disminución de saldos en cuentas bancarias, frente a su uso, como: gastos de manutención, inversiones, compra de activos, cancelación de pasivos, aumento de saldos bancarios, gastos financieros, compra con tarjetas débito y/o crédito. (…) para efecto del análisis del comportamiento patrimonial y financiero del Investigado, si el total de los USOS de recursos es Mayor que el total de las FUENTES, se determina un INCREMENTO PATRIMONIAL A JUSTIFICAR en un período determinado.” (Resaltado del informe de apoyo técnico)
Precisó que se trata de un método de carácter técnico para determinar estrictamente si las utilizaciones o erogaciones que realizó el disciplinado en efectivo durante el período investigado se encuentran debidamente respaldados por los recursos que obtuvo durante ese período; razón por la cual no se incluyen conceptos como valorizaciones, desvalorizaciones, depreciaciones, retención en la fuente u otros conceptos que no representen movimientos en efectivo.
Aclaró que “el Dictamen sobre Comportamiento Patrimonial Contable y Fiscal durante los años 2009, 2010 y 2011, rendido por el doctor WILMAN RAFAEL ROMO CABRERA, Contador Público del Disciplinado, sobre el cual se solicita analizar su contenido, basa su argumentación y orienta el ejercicio allí desarrollado en el sistema de comparación patrimonial y justifica la variación resultante en la valorización de los activos, procedimiento que como ya se explicó, no es el utilizado en el ejercicio técnico que se está cuestionando por parte del Abogado Defensor en su Recurso de Apelación.”
Frente a este punto, concluyó que no se encuentra fundamento para afirmar que se transgredieron las normas contables y/o tributarias en el informe técnico presentado el 15 de septiembre de 2015 por la DNIE.
Ante el argumentó del abogado defensor de que la metodología utilizada no corresponde con la realidad, ya que no toma el total de ingresos del investigado, como se demuestra con los Estados de Resultados presentados para los años 2010 y 2011, así como en sus Declaraciones de Renta y Complementario de esos años, pues el perito únicamente tomó los ingresos laborales netos y no los valores de los ingresos laborales brutos, la DNIE indicó que “Verificada la información registrada en el análisis técnico, se encuentra que en el Anexo No. 3 – “DETERMINACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS” (Folio 445 – Cuaderno 6) se incluyeron tanto en los ingresos laborales, como los demás rubros del ingreso, los valores netos, es decir los efectivamente recibidos por el disciplinado, dado que cómo ya se indicó ampliamente en la primera respuesta del presente Informe Técnico, el análisis incluye únicamente operaciones de dinero en efectivo disponible, por lo que el procedimiento se encuentra correcto.”
Respecto a que el a quo no tuvo en cuenta los gastos o salidas de dinero a pesar de que están determinados en los Estados de Resultado del disciplinado y en las Declaraciones de Renta y Complementarios de los años 2010 y 2011, la DNIE indicó que esa información se registró en el rubro “COSTOS Y DEDUCCIONES” de la siguiente manera:
DETALLE 2010 2011
Gastos en Educación (hijo) $9.317.000 $2.560.000
Otros Costos y Gastos (Ganado) $57.250.000 $153.066.000
Gastos de Representación cert. UPC $28.181.000 0
Costos de Activos Fijos 0 $85.000.000
TOTAL COSTOS GASTOS Y DEDUCCIONES $94.748.000 $240.626.000
Sobre esos rubros, la DNIE comprobó que en el análisis técnico (Anexo No. 3 – “DETERMINACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS”),[30 se tuvieron en cuenta los gastos correspondientes a educación, gastos del ganado y otros costos, registrando el gasto del ganado en el rubro ingresos, como resultado de la diferencia entre los ingresos por comercialización de ganado, los costos y gastos asociados al mismo, que para el año 2010 arrojó un resultado neto de $2.750.000 y para el año 2011 $4.960.000, sin que se incluyeran en ese anexo los gastos de representación por cuanto corresponden a un ingreso que hace parte del salario del disciplinado.
Tampoco se incluyeron los costos de activos fijos, dado que los estados financieros no contienen las notas explicativas ni los documentos que los soporten, requisito indispensable para incluir cualquier desembolso dentro del análisis técnico. Los demás valores incluidos en el concepto de gastos corresponden a impuestos, compras, gastos financieros y pagos de créditos bancarios y tarjetas de crédito, los cuales, al igual que los demás incluidos en el Anexo No. 3 objetados por la defensa, “se encuentran ajustados a la metodología definida en el estudio patrimonial.”
De otro lado, la defensa presentó el siguiente comparativo entre los ingresos y gastos que de una parte elaboró su representado y de otra la DNIE para los años 2010 y 2011:
ANEXO 3 y 9
EXPEDIENTE No. IUS-2011-80003
IMPLICADO: RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN
C.C. 77.017.538
DETERMINACIÓN DE ACTIVOS Y PASIVOS
RAÚL MAYA PABÓN ANEXO 9: ANÁLISIS DE ORIGEN Y USO DE RECURSOS
INGRESOS 2010 187.239 119.122
GASTOS 2010 94.748 57.603
UTILIDAD 2010 92.581 61.519
INGRESOS 2011* 104.079 56.270
GASTOS 2011 80.209 13.250
UTILIDAD 2011 23.870 43.020
* Primer cuatrimestre 2011
Y señaló que en el ámbito contable y tributario, al analizar un estado financiero, se debe hacer de manera integral, pero el funcionario de la DNIE analizó el Estado de Flujo de Efectivo (Origen y Uso) ciñéndose en el activo, activo corriente y dinero en efectivo, contrariando las normas contables y tributarias, ante lo cual, el informe de apoyo técnico que presentó la DNIE en segunda instancia, luego de corregir las cifras que de manera errónea reportó la defensa respecto al cuadro Anexo No. 3 “DETERMINACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS”, (Año 2010: total ingresos $119.121 miles, total gastos $57.636 miles. Año 2011: total ingresos $44.296 miles) informó que los resultados registrados en el cuadro Anexo No. 3 se obtuvieron de todas las transacciones realizadas por el disciplinado en efectivo y por valores netos, luego de lo cual son trasladados al Cuadro Anexo No. 9 “ANÁLISIS DE ORIGEN Y USO DE RECURSOS”.[31
De otro lado, el recurrente aseveró que “…el ANEXO No. 9 del informe muestra una partida denominada Aumento Saldos Bancarios soporte ANEXO No. 4 año 2010 por valor de $128.368 (valor en miles de peso [sic]), de igual manera se presenta lo mismo en la partida para el año 2011 por valor de 28.368 (valor en miles de peso), se encuentran registrados como un Gasto, cuando esto es una partida de Activo, Activos Corrientes, Bien Disponible, Efectivo (dinero), Contrariando las normas contables de Estados Financiero denominado Estado de Flujo de Efectivo Articulo 22 del Decreto 2649 de 1993. (sic)”, sin que el informe tuviera en cuenta los saldos iniciales de las cuentas de ahorros del investigado; sin embargo, la DNIE aclaró que el cuadro Anexo No. 4 “ANÁLISIS SALDOS CUENTAS BANCARIAS”,[32 se registran los saldos de las cuentas bancarias reportados en los extractos en la fecha establecida como patrimonio inicial (15 de febrero de 2010) a 31 de diciembre de cada período de análisis y a la fecha final del mismo (15 de abril de 2011), “…los cuales se comparan para obtener el saldo neto, equivalente a un aumento y/o disminución, de acuerdo a la totalidad de las operaciones de entrada y salida de dinero de la cuenta durante el período comparado.”
Y, a manera de cierre sobre este punto, indicó:
“De acuerdo con el método técnico utilizado, el resultado obtenido se registra en el Cuadro Anexo No. 9 como un recurso, si corresponde a una disminución en los saldos, porque ello indica que el titular de la cuenta contó con ese dinero en efectivo; y como un uso, si se trata de un aumento en los saldos, porque esto significa que el efectivo que tenía disponible lo depositó en las cuentas bancarias.
Para este caso a 31 de diciembre de 2010 el análisis dio como resultado un aumento en los saldos bancarios de $128.861 miles y a 15 de abril de 2011, un aumento de $28.368 miles, el cual no se registró como un gasto, según indica el Abogado Defensor, sino como un “uso de recursos”, siguiendo los parámetros antes descritos, por lo que el procedimiento es técnicamente correcto.
Por su parte el Cuadro Anexo No. 5 “CHEQUES GIRADOS Y RETIROS BANCARIOS SIN IDENTIFICAR SU USO” (Folio 447 – Cuaderno 6), se realiza para confrontar el total de retiros de las cuentas bancarias realizados por el Disciplinado, frente al total de pagos (incluye los gastos) y retiros plenamente identificados, cuyo resultado de igual manera se registra en el Cuadro Anexo No. 9 como “uso de recursos”, por considerarse que aquellos retiros sin identificar fueron dineros utilizados, siendo este procedimiento de análisis de igual manera técnicamente correcto.”
Frente al cuestionamiento de la Defensa de no tomar los saldos iniciales de las cuentas bancarias como fuentes de financiación de los gastos efectuados por el disciplinado, la DNIE aseguró que el método técnico de análisis patrimonial que elaboró el 15 de septiembre de 2015, tomó esos saldos para realizar su comparación entre las fechas establecidas y, a partir de allí, determinó aumentos y/o disminuciones del dinero disponible, los cuales registró como usos o recursos de efectivo dentro del cuadro Anexo No. 9 “ANÁLISIS DE ORIGEN Y USO DE RECURSOS”, lo cual obedece a que “…este análisis técnico, como se ha explicado, se enfoca en determinar los recursos netos y en efectivo con los que el Investigado contó para respaldar sus desembolsos por cualquier concepto durante los períodos analizados.”
Finalmente, la DNIE indicó que “…los errores aritméticos a los que hace referencia el doctor LIÑAN, verificado el Cuadro Anexo No. 9 “ANÁLISIS DE ORIGEN Y USO DE RECURSOS”, en el ítem “Total Ingresos del Implicado” y “Total Gastos del Implicado”, se trasladaron allí los valores de los resultados obtenidos en el Cuadro Anexo No. 3 “DETERMINACIÓN DE INGRESOS Y GASTOS”, cuyos conceptos y operaciones matemáticas se encontraron correctamente establecidos y elaborados, por lo que no se entiende de dónde provienen las cifras de Ingresos de 2011 por valor de $56.270 miles y de Gastos de 2010 por valor de $48.639 miles, que indica la Defensa deberían ser los tenidos en cuenta.”
En virtud de la atribución asignada para conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados,[33 esta Sala es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del disciplinado, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia lo profirió la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa.
De acuerdo con lo anterior, se entrará a estudiar el recurso interpuesto, aclarando que a la luz del parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002 (Código Disciplinario Único) el recurso de apelación otorga competencia a esta colegiatura para revisar únicamente los aspectos recurridos y los que resulten inescindiblemente vinculados a ellos.
Sea lo primero advertir que la Sala Disciplinaria no atenderá la solicitud del recurrente de decretar la prescripción de la acción disciplinaria, toda vez que si bien es cierto la conducta investigada se presentó de manera continuada hasta el retiro del disciplinado como Rector de la Universidad Popular del Cesar, esto es, hasta el 15 de abril de 2011, no lo es menos que el fallo de primera instancia se le notificó al abogado defensor de manera personal el 10 de febrero de 2016, vale decir, antes de que trascurriera el término de cinco años previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002,[34 aclarando que yerra el recurrente al afirmar que se debe contabilizar dicho término a partir del auto que ordenó abrir indagación preliminar (29 de abril de 2011).
Lo anterior tiene sustento en la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la época de los hechos y reiterada actualmente, según la cual, el término de prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del fallo de primera o única instancia por ser el acto que define la investigación, el que determina si la conducta investigada constituye o no falta disciplinaria, dado que en dicho acto se concreta el poder punitivo sancionatorio del Estado, conteniendo la manifestación de voluntad de la administración en ejercicio de la función de control disciplinario, la cual se ve materializada en una decisión sancionatoria o no, con la que culmina la actuación administrativa, siendo el fallo de primera o única instancia el acto administrativo principal que resuelve de fondo el proceso disciplinario y no los actos que dan respuesta a los recursos interpuestos, pues estos solo permiten su revisión a instancias del administrado,[35 concluyendo de esta manera que si la notificación personal del fallo sancionatorio se llevó a cabo el 10 de febrero de 2016 y los hechos investigados se prolongaron hasta el 15 de abril de 2011, no operó la prescripción de la acción disciplinaria.
Hecha la anterior precisión, observa esta colegiatura que el disenso del doctor JOSÉ MIGUEL LIÑÁN ROPERO se centra en cuestionar (i) el informe de la DNIE como prueba idónea para sancionar al disciplinado, (ii) la violación de la presunción de inocencia, (iii) la falta de motivación de la ilicitud sustancial de la conducta y (iv) la configuración de una casual de exclusión de responsabilidad.
(i) Informe de la DNIE como prueba idónea
De acuerdo con el recurrente, el informe de la DNIE no es plena prueba para sancionar al disciplinado porque no indicó de manera clara y precisa el incremento patrimonial injustificado, ante lo cual es pertinente señalar que el profesional del derecho planteó su inconformidad y sustentó su defensa respecto del informe del 15 de septiembre de 2015,[36 con el cual la DNIE respondió la objeción que él presentó a la evaluación primigenia que hizo esa dirección el 26 de enero de 2015.[37
Sobre este punto, no entiende esta colegiatura el argumento del abogado defensor, pues en su recurso de alzada trae a colación el fallo del Consejo de Estado, según el cual, “el incremento patrimonial injustificado puede demostrarse en el proceso disciplinario utilizando varios medios, verbi gratia a través de una prueba técnica –que es fundamental en el enriquecimiento ilícito, porque es un delito de resultado-, un peritazgo, un informe contable, o cualquier otra prueba que demuestre el aumento injustificado del capital, en fin, el investigador tiene libertad de prueba para demostrar la causal, siempre y cuando ella reúna los requisitos de contradicción y los demás presupuestos de la misma, como la conducencia, pertinencia y utilidad.” [38
En lo que se refiere a que la primera instancia sólo tuvo en cuenta el informe de la DNIE y no el que aportó la defensa demostrando que no existió incremento patrimonial injustificado, es preciso tener en cuenta que el contador público del disciplinado elaboró su dictamen con base en el sistema de comparación patrimonial, el cual difiere del estado financiero de propósito especial o de fuentes y utilizaciones llevado a cabo por la DNIE, lo cual redunda, como lo indicó el apoyo técnico en segunda instancia, en que efectivamente el ejercicio contable de la defensa justifica el incremento patrimonial por la variación resultante en la valorización de los activos.
Así las cosas, los informes rendidos por la DNIE cumplen los criterios de conducencia y pertinencia para demostrar el cargo formulado, vale decir, son aptos para comprobar el incremento patrimonial injustificado que se endilgó, dado que son estados financieros que se basaron en comparar el origen de los recursos del disciplinado y cómo los utilizó durante el periodo investigado mediante un método eminente técnico que determinó que sus gastos no se encuentran debidamente respaldados por el dinero en efectivo del que disponía.
Aceptado lo anterior, a juicio de la Sala las pruebas no explican el incremento patrimonial del disciplinado, a quien, como servidor público, le asistía la obligación de justificar de dónde obtuvo sus ingresos durante el periodo investigado. En ese orden de ideas, queda excluida cualquier duda razonable a su favor, ya que los hechos investigados son claros de cara al cargo formulado de acuerdo con el acervo probatorio allegado al expediente.
(ii) Violación presunción de inocencia
(iii) Motivación ilicitud sustancial de la conducta
En este sentido, la doctrina de la Procuraduría General de la Nación enseña que “el comportamiento, más que desconocer formalmente la norma jurídica que lo prohíbe, debe ser opuesto o, cuando menos, extraño a los principios que rigen la función pública.”[39
Así las cosas, y como acertadamente lo sostuvo la primera instancia, encuentra la Sala Disciplinaria que la conducta del señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN vulneró sustancialmente sus deberes al incrementar injustificadamente su patrimonio de manera directa, con lo cual desconoció los principios de transparencia y moralidad, sin que exista prueba que lo excuse de incumplir sus obligaciones; por el contrario, su nivel de responsabilidad era mayor y le asistía el deber de rendir cuentas de sus actos como servidor público porque no de otra manera se pueden lograr los fines del Estado.
(iv) Casual de exclusión de responsabilidad
Finalmente, considera la defensa que el investigado se encuentra incurso en la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria contenida en el artículo 28.6 de la Ley 734 de 2002, toda vez que tuvo la creencia plena y sincera de que actuaba ajustado al ordenamiento jurídico y de buena fe.
Sobre el particular, el recurrente sostiene que al disciplinado no le era humanamente superable el comportamiento dadas sus condiciones personales, pero no indicó por qué, lo cual impide el debate factico y jurídico, pues el ámbito funcional de este órgano colegiado en este momento procesal está restringido a revisar los aspectos recurridos y los que resulten inescindiblemente vinculados a ellos, los cuales, se recuerda, están ausentes en el recurso impetrado.
Desvirtuados los planteamientos del recurso de apelación, no queda otro camino distinto a confirmar el fallo de primera instancia que profirió la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el 27 de enero de 2016.
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo del 27 de enero de 2016, por medio del cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró disciplinariamente responsable al señor RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN, identificado con la cédula de ciudadanía 77.017.538, por la conducta objeto del cargo que le fue formulado, SANCIONÁNDOLO con destitución e inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por el término de 12 años, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, NOTIFICAR la presente providencia a los sujetos procesales y COMUNÍCARSELA al quejoso, advirtiéndoles que contra lo decidido no procede recurso alguno.
TERCERO: Por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, REMITIR las comunicaciones pertinentes a efectos de ejecutar, reportar y registrar la sanción disciplinaria, conforme lo reglado en los artículos 172, 173 y 174 de la Ley 734 de 2002.
CUARTO: Por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, previo los registros y anotaciones a que haya lugar, DEVOLVER el expediente a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa para que adelante todas las gestiones necesarias para el acatamiento de lo aquí ordenado.
[1] Folio 141 del cuaderno original (en adelante c.o.) No. 1
[2] Folios 142 a 147 c.o. No. 1
[3] Folio 149 c.o. No. 1
[4] Folios 197 a 199 c.o. No. 1
[5] Folios 244 a 246 c.o. No. 2. En el referido proveído se indicó que con auto del 21 de noviembre de 2011, la Procuraduría Regional del Cesar remitió las diligencias a esa Delegada.
[6] Folio 135 a 140 c.o. No. 1
[7] Folios 257 a 263 c.o. No. 2
[8] Folio 273 c.o. No. 2
[9] Folio 85 c.o. No. 5 (cuaderno refoliado)
[10] Folio 92 c.o. No. 5
[11] Folios 93 a 113 c.o. No. 5
[12] Folio 103A c.o. No. 5
[13] Folios 126 a 163 c.o. No. 5
[14] Folio 164 c.o. No. 5
[15] Folio 470 c.o. No. 6
[16] Folios 479 a 498; 512 a 531 c.o. No. 6
[17] Folios 499 a 507; 532 a 540 c.o. No. 6
[18] Folios 541 a 568 c.o. No. 6
[19] Folios 577 a 616 c.o. No. 6
[20] Folio 618 c.o. No. 6
[21] Folio 620 c.o. No. 6
[22] Folios 621 a 623 c.o. No. 6
[23] Folios 635 a 647 c.o. No. 6
[24] Folios 648 a 655 c.o. No. 6
[25] Folio 657 c.o. No. 6
[26] Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de marzo de 2008, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia de la Sección Tercera, Subsección C, C.P. Dra. Olga Mélida Valle de la Hoz
[27] Folios 438 a 455 c.o. No. 6
[28] Folio 439 c.o. No. 6
[29] Este Estado Financiero de Propósito Especial en la actualidad se denomina “Estado de Fuentes y Utilizaciones”. Bajo esta nomenclatura se distingue y diferencia del estado financiero básico conocido como de Origen y Uso de Recursos.
[30] Folio 445 c.o. No. 6
[31] Folio 455 c.o. No. 6
[32] Folio 446 c.o. No. 6
[33] Artículo 22.1 del Decreto Ley 262 del 22 de febrero de 2000.
[34] Artículo que se encontraba vigente cuando se realizó el último acto investigado, es decir, sin la modificación que hizo el artículo 132 de Ley 1474 del 12 de julio de 2011.
[35] Sala Plena, sentencia del 29 de septiembre de 2009. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, radicado 11001-03-15-000-2003-00442-01.
[36] Folios 438 a 443, con anexos del folio 444 a 455 c.o. No. 6
[37] Folios 62 a 66, con anexos del folio 67 a 74 c.o. No. 5
[38] Sentencia del 10 de marzo de 2001, dentro del radicado 11001-03-25-000-2008-00126 (2740-08). C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Folio 18 del recurso y 593 c.o. No. 5
[39] Ordóñez Maldonado, Alejandro. Justicia Disciplinaria, De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud. Bogotá. Instituto de Estudios del Ministerio Público de la Procuraduría General de la Nación. 2009, p. 26.