Source: http://www.conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/48196/analise-da-interrupcao-do-prazo-prescricional-no-direito-disciplinar
Timestamp: 2020-08-11 03:17:29+00:00
Document Index: 98426370

Matched Legal Cases: ['artigo 142', 'artigo 5', 'Artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 5', 'Artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 5', 'artigo 142', 'artigo 152', 'artigo 152', 'artigo 152', 'artigo 167', 'artigo 142', 'artigo 152', 'Artigo 133', 'artigo 167', 'artigo 145', 'artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 142', 'artigo 142']

Conteúdo Jurídico | Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar
Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar
20 dez 2016, 04:45
RESUMO: O objeto do presente artigo é analisar e estudar a interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares, trazida no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90, o qual, em sua literalidade, conduz-se ao entendimento de que a interrupção pode perdurar por prazo indeterminado, gerando insegurança jurídica. Para tanto, faz-se um estudo da doutrina e jurisprudência sobre o tema, fazendo-se uma releitura do dispositivo em comento, com o fim de harmonizá-lo com o ordenamento jurídico pátrio, em especial com a sua relativização com o fundamento previsto no inciso LXXVIII, do artigo 5º, da CF/88, estabelecendo um prazo determinado para essa interrupção em cada caso, com o fim de apaziguar eventuais inconsistências e interpretações contrárias à segurança jurídica dos servidores.
Palavras-Chave: Prescrição. Interrupção. Prazo. Direito Disciplinar. Artigo 142, § 3º, da Lei nº 8.112/90.
O tema da interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares necessita de estudo e interpretação consonante com os princípios constitucionais, no intuito de preservar a segurança jurídica e a estabilização do tempo como elemento essencial da paz social.
O cerne da questão surge da disposição trazida no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90, o qual, a partir de uma leitura literal e isolada, conduz-se ao entendimento de que a interrupção poderia perdurar até a finalização do procedimento, ou seja, por prazo indeterminado.
Na realidade, é que, por diversos motivos, o procedimento disciplinar se prolonga no tempo, acarretando uma situação de grande insegurança jurídica, gerando prejuízos de ordens diversas, principalmente ao servidor indiciado.
A Lei nº 8.112/90 tratou do assunto, mas a redação do dispositivo legal relativo à matéria não é suficiente para que se compreenda o tema em sua plenitude.
Diante dessa situação, a partir de estudos da doutrina e jurisprudência, faz-se uma releitura do dispositivo em comento, harmonizando-o com o ordenamento jurídico pátrio, notadamente com a sua relativização com o relevante fundamento previsto no inciso LXXVIII do artigo 5º, da CF/88 (duração razoável do processo), em busca de apaziguar eventuais inconsistências e interpretações contrárias à segurança jurídica dos servidores.
O instituto jurídico da prescrição no Direito Disciplinar tem por objetivo estabelecer um prazo durante o qual a Administração Pública pode punir um servidor, no caso de constatação de prática de um ilícito administrativo disciplinar. A prescrição, então, delimita um prazo para o exercício da pretensão punitiva do Estado em face do servidor que tenha praticado uma infração funcional, qual seja, a aplicação de uma penalidade disciplinar. Passado este prazo, a Administração Pública perde o direito de fazê-lo.
No entanto, o ordenamento jurídico pátrio não permite que o servidor aguarde indefinidamente que a Administração resolva apurar o fato, para, então, responsabilizá-lo pela infração cometida. Portanto, o instituto da prescrição, também presente em outros ramos jurídicos, visa garantir a segurança jurídica e a estabilização do tempo como elemento essencial da paz social.
Os prazos de prescrição para o Processo Administrativo Disciplinar se encontram previstos na Lei n° 8.112/90 e variam conforme a gravidade da infração praticada e a consequente penalidade aplicada. Dispõe a referida lei:
“Artigo 142 – A ação disciplinar prescreverá:
Da leitura do artigo 142 supra, pode-se extrair que o prazo prescricional no direito disciplinar é dividido em dois interregnos: o primeiro, a partir do conhecimento dos fatos pela Administração até o momento da publicação da portaria inaugural de instauração do processo administrativo disciplinar válida, a qual interrompe a contagem do prazo prescricional; e o segundo, entre o marco interruptivo e a decisão final a ser prolatada efetivamente pela autoridade julgadora.
Conforme determina o § 3º, do referido artigo, somente com a instauração de sindicância com contraditório, também chamada de sindicância punitiva, ou de processo administrativo disciplinar, seja no rito ordinário ou sumário, é que a prescrição será interrompida. A doutrina é pacífica no entendimento de que as sindicâncias investigativas não são capazes de interromper o andamento do prazo prescricional.
Corroborando esse entendimento, eis o Enunciado CGU nº 01, in verbis:
PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. O processo administrativo disciplinar e a sindicância acusatória, ambos previstos pela Lei nº 8.112/90, são os únicos procedimentos aptos a interromper o prazo prescricional.
Assim, o prazo prescricional é interrompido com a publicação da portaria válida que determina a instauração de procedimento disciplinar com contraditório. Portanto, a interrupção apaga o tempo transcorrido desde o conhecimento do fato, zerando a contagem do prazo prescricional, a partir da publicação da portaria de instauração do PAD.
O cerne da questão surge da interpretação literal e isolada do § 3º, do artigo 142, de que a interrupção poderia perdurar até a finalização do procedimento (até decisão final pela autoridade competente). O que acontece na realidade, é que, por diversos motivos, o procedimento disciplinar se prolonga no tempo, acarretando uma situação de grande insegurança jurídica, gerando prejuízos de ordens diversas, principalmente ao servidor acusado.
A Advocacia-Geral da União tratou do assunto em seu Parecer AGU nº GQ-1441, não vinculante, cujo entendimento foi confirmado no Parecer AGU nº. GQ-159 – vinculante, abaixo transcritos:
“Parecer AGU nº GQ-144, não vinculante: [...] 7. Em harmonia com os aspectos de que o art. 142 destina-se a beneficiar o servidor e o respectivo instituto da prescrição objetiva imprimir estabilização às relações que se estabelecem entre a administração e os servidores públicos, obstando que se perpetue a viabilidade da sanção disciplinar, é válido asserir que:
a) interrupção do curso do prazo prescricional, como estatuída no § 3º, ocorre uma só vez quanto ao mesmo fato. Na hipótese em que a comissão não tenha concluído seus trabalhos no prazo estipulado e, por esse motivo ou outro qualquer, imponha-se a continuidade da investigação, a instauração de outro processo não terá o condão de novamente interromper o prazo prescricional;
b) a ´decisão final´, capaz de fazer cessar a interrupção do prazo, é adstrita ao primeiro processo disciplinar válido, não se aproveitando a proferida noutro que, por qualquer razão, se tenha instaurado para dar seguimento à apuração do mesmo fato. Não ultimada a averiguação da falta, na data do término do prazo, incluído o dilatório, portanto, carecendo o processo de ´decisão final´, exaurem-se os efeitos da instauração e cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, recomeçando a contagem de novo prazo, por inteiro [...].
Parecer AGU nº GQ-159, vinculante. [...] 9. Assim sendo, torna-se apropriado realçar os fundamentos da juridicidade da orientação supra (...). É ilação indutiva do raciocínio de que o término dos prazos de averiguação da falta, incluído o dilatório, e de julgamento, destarte, carecendo o processo de ´decisão final´, cessa a interrupção do transcurso do período prescricional, reiniciando a contagem de novo prazo, por inteiro.
Diante dessa situação, a Controladoria Geral da União2 adverte que se deve fazer uma releitura do artigo acima, harmonizando-o com o ordenamento jurídico como um todo, sobretudo com os ditames da Constituição Federal de 1988, na qual se encontra um relevante fundamento para a relativização do contido no § 3º, do artigo 142, da Lei nº 8.112/90. Com efeito, a Emenda Complementar nº 45/2004 incluiu o inciso LXXVIII ao artigo 5º, com o seguinte teor:
Para se fazer cumprir o disposto no supracitado inciso, necessário se faz que os prazos prescricionais não permaneçam interrompidos indefinidamente. Assim, é preciso que o prazo de prescrição volte a correr. Isso contribui para que a Administração Pública seja mais célere e adote as medidas necessárias visando finalizar a apuração e eventual responsabilização dos envolvidos.
Portanto, o conteúdo do artigo 142, § 3º, da Lei nº 8.112/90 deve ser relativizado, para que sua interpretação esteja em harmonia com todo o sistema jurídico. Assim, a interrupção do prazo prescricional não deve se operar indefinidamente até a finalização do procedimento, e sim por um prazo considerado razoável.
Cumpre-nos, então, identificar tal prazo.
É pacífico na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que é razoável que o prazo prescricional permaneça “congelado” em seu marco inicial durante o prazo máximo da portaria instauradora, somado ao prazo máximo da portaria de prorrogação e ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue o processo.
Tal conclusão dos tribunais se baseia na redação do caput do artigo 152 da Lei nº 8.112/90, que assim dispõe:
“Art. 152 – O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.”
O entendimento acima é, atualmente, o que prevalece no Supremo Tribunal Federal, no Superior Tribunal de Justiça e na Controladoria Geral da União – CGU. Cita-se trecho do voto do Exmo. Ministro Marco Aurélio de Melo, relator do Acórdão do STF no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança nº 23.436-2/DF:
“Inconcebível é que se entenda, interpretando os preceitos da Lei nº 8.112/90, de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicância ou instaurado o processo disciplinar, não se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para a conclusão do feito, da incidência da prescrição. É sabido que dois valores se fazem presentes: o primeiro, alusivo à Justiça, a direcionar à possibilidade de ter-se o implemento a qualquer instante; já o segundo está ligado à segurança jurídica, à estabilidade das relações e, portanto, à própria paz social que deve ser restabelecida num menor espaço de tempo possível. Não é crível que se admita encerrar a ordem jurídica verdadeira espada de Dâmocles a desabar sobre a cabeça do servidor a qualquer momento.”
Assim, o Ministro Relator Marco Aurélio passou a discorrer sobre qual seria a melhor interpretação da norma em comento, chegando à conclusão de que tal dispositivo deveria ser interpretado em consonância com o disposto no artigo 152, no qual disciplina o prazo máximo para a conclusão do processo administrativo disciplinar sob o rito ordinário:
“A teor do disposto no artigo 152 da Lei nº 8.112/90, ‘o prazo para conclusão do processo disciplinar não excederá 60 dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem’. Nota-se já aqui período igual a 120 dias para ter-se a conclusão do processo. A ele deve-se somar o prazo para a autoridade julgadora vir a proferir decisão, ou seja, os 20 dias previstos no artigo 167. Chega-se, assim, ao total de 140 dias, período que encerra, no tempo, a projeção da interrupção prevista no § 3º do artigo 142. Consubstancia menosprezo ao sistema jurídico pátrio entender-se que, mesmo fixados os prazos para conclusão do processo disciplinar e prolação de decisão, a alcançarem no total 140 dias, tem-se, mesmo assim, o afastamento definitivo da prescrição.”
Devemos ressaltar que esse prazo de 140 (cento e quarenta) dias acima citado, se refere ao processo administrativo disciplinar regido sob o rito ordinário, aplicando os dispositivos do artigo 152 e 167 da Lei nº 8.112/90.
Por óbvio que o prazo, no qual o processo disciplinar fica com a prescrição “congelada” no marco inicial, depende do tipo de procedimento instaurado.
Em se tratando do rito sumário, deve-se observar os dispositivos a seguir:
“Artigo 133, § 7° - O prazo para conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem.”
“Art. 133, § 4° - No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no § 3° do art. 167.”
Logo, o prazo em que permanece a prescrição congelada é o prazo de 50 (cinquenta) dias. O prazo prescricional permanece “congelado” em seu marco inicial durante o prazo máximo da portaria inaugural (que, no rito sumário, corresponde a 30 (trinta) dias), somado ao prazo máximo da portaria de prorrogação (que, no rito sumário, corresponde a 15 (quinze) dias), e ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue o processo (que, no rito sumário, corresponde a 5 (cinco) dias).
Continuando neste raciocínio, o prazo máximo para a portaria inaugural da sindicância com contraditório é de 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período (mais 30 trinta) dias), somado ao tempo dado pela lei para que a autoridade julgue (mais 20 (vinte) dias, nos termos do artigo 167), conforme se depreende da leitura do artigo 145, parágrafo único: “O prazo para conclusão da sindicância não excederá 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual período, a critério da autoridade superior.”
Findo este intervalo temporal de: 80 (oitenta) dias na sindicância com contraditório, 50 (cinquenta) dias, no rito sumário ou 140 (cento e quarenta) dias, no rito ordinário, a contagem prescricional começa a correr novamente do marco zero, cabendo à Administração o dever de observar os prazos prescricionais previstos no artigo 142 da Lei nº 8.112/90 para a aplicação da penalidade cabível (por exemplo, no caso da pena de demissão, esse prazo corresponde a 5 (cinco) anos).
O Superior Tribunal de Justiça também tem seguido esse mesmo entendimento em seus julgados, consoante se verifica no Mandado de Segurança nº 14.446/DF, de Relatoria do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, onde restou consignado:
“Conforme estabelece o § 3º do art. 142 da Lei 8.112/90, a instauração de Processo Administrativo Disciplinar interrompe a prescrição até a decisão final proferida por autoridade competente. Ocorre que, ao considerar a prescrição como instituto jurídico concebido a fim de viabilizar a segurança jurídica, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento em torno da matéria, segundo a qual interrompida a prescrição, a fluência desta é obstada tão somente por 140 dias, tendo em vista que esse seria o prazo legal para término do Processo Disciplinar.”
Por fim, vale destacar, algumas informações adicionais sobre a interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar. Primeiro, que a interrupção ocorre uma única vez, ou seja, no momento da instauração do primeiro procedimento disciplinar com contraditório. E segundo, que o procedimento instaurado não contenha nenhum vício, ou seja, o procedimento deve ser validamente instaurado, por meio de portaria inaugural sem mácula que possa vir a acarretar sua nulidade.
A Lei nº 8.112/90 tratou do assunto da interrupção do prazo prescricional nos processos administrativos disciplinares, no seu artigo 142, § 3º, no entanto, a redação deste dispositivo legal não é suficiente para que se compreenda o tema em sua plenitude.
Apesar da interpretação literal e isolada, do dispositivo em comento, levar ao entendimento de que a interrupção do prazo prescricional poderia se dar, até a finalização do procedimento (até decisão final pela autoridade competente), ou seja, por prazo indeterminado, o presente artigo, a partir de estudos da doutrina e jurisprudência, por meio da relativização da norma em análise e da interpretação sistemática e harmônica com o ordenamento jurídico pátrio, chegou-se à conclusão de que referida interrupção se dá por prazo determinado.
Portanto, a interrupção dos prazos prescricionais nos processos administrativos disciplinares, prevista no artigo 142, § 3º, será por prazo determinado, nos seguintes termos: de 80 (oitenta) dias a partir da abertura da sindicância com contraditório, de 50 (cinquenta) dias, a partir da abertura do processo administrativo disciplinar sob o rito sumário ou de 140 (cento e quarenta) dias, da abertura do processo administrativo disciplinar sob o rito ordinário, reiniciando a contagem prescricional novamente do marco zero, observando-se os prazos prescricionais previstos no artigo 142, da Lei nº 8.112/90, para a aplicação da penalidade cabível.
Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Acesso: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/atividade-disciplinar/arquivos/manual-pad.pdf
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. 2ª ed., Rio de Janeiro: FORENSE, 2010.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: GOMES, Ana Carolina Mendonça. Análise da interrupção do prazo prescricional no Direito Disciplinar Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 11 ago 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/48196/analise-da-interrupcao-do-prazo-prescricional-no-direito-disciplinar. Acesso em: 11 ago 2020.