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Timestamp: 2016-10-28 00:55:59
Document Index: 38317199

Matched Legal Cases: ['Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 93', 'Art. 95', 'Art. 95', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 93', 'Art. 6']

120 Ia 32146. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 21. Dezember 1994 i.S. Verein f�r den Einsatz �kologisch und �konomisch sinnvoller PVC Produkte gegen Amt f�r Technische Anlagen und Lufthygiene (ATAL) sowie Hochbauamt des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 84 OJ; directives cantonales "b�tir �cologique". Proc�dure probatoire (maxime d'office): la prise de position d'un office f�d�ral qui dispose de connaissances sp�ciales dans un domaine particulier, peut �tre requise d'office et vers�e au dossier en vertu de l'art. 95 al. 1 OJ (consid. 1). Les directives cantonales "b�tir �cologique" sont des recommandations d�pourvues de force obligatoire pour les personnes �trang�res � l'administration (consid. 3b). Elles contiennent avant tout de simples instructions � l'usage des fonctionnaires charg�s des affaires de soumissions (consid. 3c), et n'ont pas non plus d'effets externes en dehors de ce domaine (consid. 3d). Faits � partir de page 322
BGE 120 Ia 321 S. 322
Das Amt f�r Technische Anlagen und Lufthygiene (ATAL) und das Hochbauamt des Kantons Z�rich (HBA) haben im November 1993 unter dem Titel "OEKOLOGISCH BAUEN" Merkbl�tter nach Baukostenplan (BKP) f�r Ausschreibungen herausgegeben.
Im Vorwort zu diesen Merkbl�ttern schreibt der Kantonsbaumeister des Kantons Z�rich an die Adressaten unter anderem, sie w�rden als Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter oder als Beauftragte mit den vorliegenden Arbeitsbl�ttern einmal mehr aufgerufen, den �kologischen Aspekten im Bauen ihre volle Aufmerksamkeit zu schenken. In den letzten Jahren seien verschiedene Gesetze und Verordnungen zum Schutz der Umwelt entstanden, und die Kenntnis der Umweltproblematik weite sich aus. Von allen am Bau Beteiligten sei eine umweltbewusste Haltung gefordert. Zu deren Umsetzung in die t�gliche Arbeit m�ssten die rechtlichen Vorgaben bekannt sein und die Kenntnisse �ber das vorhandene Wissen erweitert werden. Diesem Zweck sollten die Merkbl�tter dienen; die nach Baukostenplan geordneten Arbeitsbl�tter sollten insbesondere erm�glichen, die �kologischen Aspekte bis ins Detail zu verwirklichen. Die Bl�tter seien indessen unvollst�ndig und w�rden sogar Widerspr�che aufweisen wie etwa in den Bereichen �kologie/�konomie, �kologie/Hygiene und Haltbarkeit, weshalb man um zeitintensive Abw�gungen nicht herumkommen werde. Die Hinweise in den Arbeitsbl�ttern sollten dabei als Arbeitshilfe dienen und zu selbst�ndigem Abw�gen zwischen verschiedenen L�sungsm�glichkeiten anregen, da f�r jede Bauaufgabe aufeinander abgestimmte Konstruktions- und Materialentscheide zu treffen seien.
BGE 120 Ia 321 S. 323
Hierauf werden zehn Leits�tze wiedergegeben, die einen allgemeinen Orientierungsrahmen f�r �kologisches Verhalten im Bauen bilden sollten; die �kologische Gewichtung k�nne im Einzelfall unterschiedlich sein. Die Leits�tze sieben und acht haben zum Beispiel folgenden Wortlaut:
Die Verwendung von erneuerbaren Rohstoffen belastet, bei Beachtung nachhaltiger Nutzung, die Rohstoffhaushalte l�ngerfristig nicht. Durch den Einsatz von einheimischen (europ�ischen) Rohstoffen wird die Umwelt durch k�rzere Transportwege weniger belastet.
8. Schwierig zu entsorgende Baumaterialien m�glichst vermeiden
Um k�nftige Entsorgungsprobleme zu vermeiden, sollen in Neu- und Umbauten m�glichst keine Materialien oder Materialkombinationen verwendet werden, die schwierig zu entsorgen sind. Das betrifft vor allem Materialien und Produkte, die nach VVS (Verordnung �ber den Verkehr mit Sonderabf�llen vom 12.11.1986) als Sonderabfall zu behandeln sind, ferner Stoffe, die nach StoV nicht unsch�dlich vernichtbar (verbrennbar) sind, sowie Verbundmaterialien und -bauteile, die sich nur schwer trennen und deshalb nicht verwerten lassen."
Im n�chsten Abschnitt wird unter dem Titel "Hinweise f�r die Anwendung" erkl�rt, die Arbeitsbl�tter richteten sich in erster Linie "an die Baufachleute unserer �mter sowie an die von uns beauftragten Architekten und Ingenieure. Sie sind anzuwenden f�r Neu- und Umbauten, ebenso f�r Unterhaltsarbeiten. Es wird empfohlen, sie auch anzuwenden f�r Bauten der Beamtenversicherungskasse und f�r Bauten, die Staatsbeitr�ge erhalten." Weiter wird in diesem Abschnitt festgehalten, Bauten w�rden zusammengesetzt aus einer grossen Zahl von Arbeitspositionen, welche �ber Arbeitsbeschriebe verschiedener Arbeitsgattungen an die Unternehmer zur Ausf�hrung gelangten. In Ausrichtung auf Submissionen sei f�r die Arbeitsbl�tter das Ordnungsprinzip des Baukostenplanes (BKP) �bernommen worden. Zu vielen Arbeitsgattungen wolle die Beh�rde mit den Arbeitsbl�ttern durch Hinweise auf kritische Materialien oder auf problematische Entsorgungswege den Anwendern Entscheidungshilfen bieten.
In den Merkbl�ttern selbst werden dann in detaillierten Listen verschiedene Materialien (f�r Erdbewegungen, Baumeisterarbeiten, Spenglerarbeiten, Fenster, Bedachungsarbeiten, usw.) in "problematisch" und "�kologisch empfehlenswert" aufgeteilt und einander gegen�bergestellt. Dabei werden Materialien aus PVC (Polyvinylchlorid) an verschiedenen Stellen als BGE 120 Ia 321 S. 324problematisch und PVC-freie Produkte als �kologisch empfehlenswert bezeichnet (Merkbl�tter BKP 211, 221, 224, 226, 230 ff., 241-243, 251-255, 271, 281, 282). Verschiedentlich wird darauf hingewiesen, Produkte aus PVC seien nicht unsch�dlich vernichtbar (die H�chstwerte f�r unsch�dliche Vernichtbarkeit nach Stoffverordnung [SR 814.013], Anhang 4.11., w�rden �berschritten). In bezug auf Kabelmaterial, Rohre und Kan�le aus PVC wird erkl�rt, diese Materialien seien in der Entsorgung problematisch, im Brandfall setzten sie sehr giftige und korrosive Gase frei. Halogenfreie Produkte enthielten hingegen kein PVC; ihr Brandverhalten sei gegen�ber PVC besser.
Gegen diese Merkbl�tter f�hrt der Verein f�r den Einsatz �kologisch und �konomisch sinnvoller PVC Produkte mit Eingabe vom 14. Januar 1994 staatsrechtliche Beschwerde und beantragt im wesentlichen, die Merkbl�tter seien aufzuheben; eventualiter seien sie insoweit aufzuheben, als alle Aussagen in bezug auf PVC f�r nichtig erkl�rt werden.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 12. Juli 1994 wurde das Eidgen�ssische Departement des Innern (EDI) zur Vernehmlassung eingeladen. Im Auftrag des EDI kam das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am 30. September 1994 dieser Einladung nach. Es beantragt, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten.
1. Der Beschwerdef�hrer vertritt die Auffassung, es fehle der Pr�sidialverf�gung vom 12. Juli 1994, mit welcher das Eidgen�ssische Departement des Innern (EDI) zu einer Stellungnahme an das Bundesgericht eingeladen worden sei, die gesetzliche Grundlage. Insbesondere w�rden die Art. 93 und 95 OG die Einholung einer solchen Stellungnahme nicht zulassen. Dies ist unzutreffend. Die Stellungnahme vom 30. September 1994, welche das BUWAL im Auftrag des EDI eingereicht hat, stellt einen Amtsbericht dar, dessen Beizug durch das Bundesgericht gest�tzt auf Art. 95 Abs. 1 OG durchaus zul�ssig ist. Nach dieser Bestimmung ordnet der Instruktionsrichter die zur Aufkl�rung des Sachverhalts erforderlichen Beweismassnahmen an; f�r das Beweisverfahren im Sinne von Art. 95 Abs. 1 OG gilt die Offizialmaxime (BGE 107 Ia 187 E. 2b S. 191 mit Hinweis). Dabei kann das Bundesgericht selbst�ndig massgebliche Sachverhaltsfeststellungen BGE 120 Ia 321 S. 325vornehmen. Als Beweismittel kommen vor allem Urkunden, Augenscheine sowie die Einholung von Amtsberichten zur Anwendung (WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, S. 382). Der Antrag, die Stellungnahme des EDI vom 30. September 1994 sei aus den Akten zu weisen, ist daher abzuweisen.
3. a) Mit staatsrechtlicher Beschwerde k�nnen Hoheitsakte angefochten werden, die in irgendeiner Weise die Rechtsstellung des einzelnen B�rgers ber�hren, indem sie ihn verbindlich und erzwingbar zu einem Tun, Unterlassen oder Dulden verpflichten oder sonstwie seine Rechtsbeziehung zum Staat autoritativ festlegen (BGE 114 Ia 452 E. 1a, S. 455 mit Hinweisen). Das Bundesgericht stellt prim�r auf den materiellen Inhalt des angefochtenen Hoheitsakts und nicht auf dessen Bezeichnung ab (Urteil des Bundesgerichts vom 30. Mai 1984 in ZBl 85/1984, S. 538 ff. E. 5c; RHINOW/KR�HENMANN, Verwaltungsrechtsprechung, Erg�nzungsband Nr. 9 IV). Die umstrittenen Merkbl�tter und Leits�tze fallen unter den Begriff der Verwaltungsverordnung, die mit staatsrechtlicher Beschwerde nur anfechtbar ist, wenn sie �ber den Verwaltungsbereich hinaus Aussenwirkungen auf die Rechtsstellung der B�rger entfaltet und wenn gest�tzt auf sie keine Verf�gungen getroffen werden, deren Anfechtung m�glich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 114 Ia 452 ff. E. 1a, S. 455 mit Hinweisen).
b) Die angefochtenen Merkbl�tter enthalten Grunds�tze f�r die �kologisch ausgerichtete Wahl von Baumaterialien, welche von ihrem Inhalt her lediglich Wertungshilfen f�r die Materialauswahl darstellen, diese jedoch nicht verbindlich regeln. Die Bewertung der Materialien in den einzelnen Bl�ttern soll als Arbeitshilfe dienen und zum Abw�gen zwischen verschiedenen L�sungsm�glichkeiten unter Ber�cksichtigung der Auswirkungen auf die Umwelt anregen. Die Merkbl�tter richten sich ausdr�cklich nur an "Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter" der �ffentlichen Verwaltung sowie an "Beauftragte". Adressat ist somit vor allem ein verwaltungsinterner Kreis von Beamtinnen und Beamten sowie von diesen beauftragte verwaltungsexterne Architekten und Ingenieure. Weitere Personen werden durch diese Verwaltungsverordnung nicht verpflichtet. Soweit sie an Personen ausserhalb der Verwaltung verteilt oder von solchen beigezogen und verwendet werden, stellen die Merkbl�tter f�r diese Personen unverbindliche Empfehlungen dar, und damit keine mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbaren Hoheitsakte, weil solchen Empfehlungen jede Rechtsverbindlichkeit fehlt (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 11. September 1989 in ZBl 92/1991, S. 117 f.; BGE 120 Ia 321 S. 326
BGE 108 Ia 264 E. 5 S. 268; K�LIN, a.a.O., S. 129). Dabei ist unerheblich, ob Art. 6 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) als gesetzliche Grundlage f�r die umstrittenen Merkbl�tter betrachtet werden kann.
c) Die angefochtenen Merkbl�tter enthalten vorwiegend Dienstanweisungen an Beamtinnen und Beamte, welche mit Submissionsgesch�ften betraut sind. So sollen die nach Baukostenplan geordneten Arbeitsbl�tter ausdr�cklich bei der Devisierung der einzelnen Arbeitsgattungen helfen, die �kologischen Aspekte bis ins Detail zu verwirklichen. Es handelt sich somit bei den Merkbl�ttern und Leits�tzen in erster Linie um Richtlinien, die bei der Durchf�hrung von Submissionsverfahren zu ber�cksichtigen sind. Verst�sse gegen rein interne Richtlinien f�r die vergebende Beh�rde kann der Bewerber regelm�ssig nicht mit einer f�rmlichen Beschwerde, sondern nur mit einer Aufsichtsbeschwerde bei einer oberen Verwaltungsinstanz r�gen. Die Aufsichtsbeschwerde gibt ihm keinen Anspruch auf Erledigung (BGE 103 Ib 154 ff. E. 2c). Submissionsvorschriften stellen nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grunds�tzlich keine �ffentlichrechtlichen Bestimmungen mit Rechtssatzcharakter dar. Soweit der Bewerber aus der Submissionsordnung �berhaupt Anspr�che ableiten kann, sind sie privatrechtlicher Natur und daher vor dem Zivilrichter geltend zu machen. Einzig wenn Submissionsbestimmungen den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken, bejaht das Bundesgericht implizit den Rechtssatzcharakter solcher Bestimmungen (BGE 115 Ia 76 E. 1d S. 79, BGE 102 Ia 533 ff.; K�LIN, a.a.O., S. 122; RHINOW/KR�HENMANN, a.a.O., Nr. 47 BV). In solchen F�llen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht nur zul�ssig, wenn diese Submissionsbestimmungen im einzelnen Anwendungsfall verletzt werden, sondern es muss auch die abstrakte Normenkontrolle gegen sie zugelassen werden. Die hier umstrittene Verwaltungsverordnung enth�lt keine Submissionsgrunds�tze und insbesondere keine solchen, welche den Schutz der unmittelbaren Interessen der Bewerber bezwecken. Die angefochtenen Merkbl�tter sollen vielmehr den vergebenden Beh�rden Entscheidungshilfen f�r die Materialauswahl vermitteln und stellen insoweit keinen mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbaren Hoheitsakt (Erlass) dar; ferner ist die Legitimation des Beschwerdef�hrers nach Art. 88 OG zu verneinen (BGE 115 Ia 76 E. 1d S. 79 mit Hinweis).
d) Die Empfehlungen in den angefochtenen Merkbl�ttern haben entgegen der Auffassung des Beschwerdef�hrers auch ausserhalb des eben behandelten BGE 120 Ia 321 S. 327Bereichs der Submission keine Aussenwirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 114 Ia 452 E. 1a S. 455, BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 353; K�LIN, a.a.O., S. 143). Die vom Beschwerdef�hrer behauptete "Aussenwirkung" bezieht sich nicht auf seine Rechtsstellung im Verh�ltnis zum Staat; er beschwert sich vielmehr �ber allf�llige indirekte im vorliegenden Zusammenhang jedoch rechtlich unerhebliche Auswirkungen auf die privatrechtliche T�tigkeit seiner Mitglieder.
Der Beschwerdef�hrer bringt weiter vor, dass die in den angefochtenen Merkbl�ttern enthaltenen Empfehlungen auch an die Baubewilligungsbeh�rden gerichtet seien, welche diese im Baubewilligungsverfahren anzuwenden h�tten. Sie w�rden in diesem Sinne Aussenwirkungen entfalten. Selbst wenn diese Behauptung des Beschwerdef�hrers zutr�fe, was die Baudirektion bestreitet und hier offengelassen werden kann, k�nnte auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Verwaltungsverordnung nur mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar, wenn gest�tzt auf sie keine Verf�gungen ergehen, deren Anfechtung m�glich ist und den Betroffenen zugemutet werden kann (BGE 114 Ia 455, BGE 105 Ia 353). F�r den unwahrscheinlichen Fall, dass die umstrittenen Empfehlungen entgegen der Darstellung der Baudirektion in einem baurechtlichen Bewilligungsverfahren dennoch in unzul�ssiger Weise angewendet w�rden, k�nnten der Bauherr oder die betroffenen Nachbarn die Baubewilligungsverf�gung ohne weiteres anfechten, und eine entsprechende Anfechtung w�re auch zumutbar.
e) Nach dem Gesagten sind die angefochtenen Merkbl�tter als Verwaltungsverordnung ohne Aussenwirkung und damit ohne Erlasscharakter zu bezeichnen. Sie stellen keinen staatlichen Hoheitsakt dar und sind somit nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar. Auf die staatsrechtliche Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.
107 IA 187,
108 IA 264 suite... ,
102 IA 533,
114 IA 455,
105 IA 353
art. 95 al. 1 OJ,
Art. 93 und 95 OG,
Art. 6 des Bundesgesetzes �ber den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) suite... ,