Source: http://docplayer.hu/18853960-Csorgits-lajos-aljegyzo-gyor-mjv-onkormanyzatanak-hivatala-az-onkormanyzati-feladatellatas-alakulasa-napjainkban-elmeleti-es-gyakorlati-problemak.html
Timestamp: 2018-01-20 07:18:50
Document Index: 16969723

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Csörgits Lajos, aljegyző Győr MJV Önkormányzatának Hivatala. Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban elméleti és gyakorlati problémák - PDF
Download "Csörgits Lajos, aljegyző Győr MJV Önkormányzatának Hivatala. Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban elméleti és gyakorlati problémák"
1 5 Csörgits Lajos, aljegyző Győr MJV Önkormányzatának Hivatala Az önkormányzati feladatellátás alakulása napjainkban elméleti és gyakorlati problémák I. Bevezetés Jelenleg egy kiterjedt államigazgatási reform zajlik, mely a helyi önkormányzatok jogállását, feladatait is érinti. Az elmúlt tizenöt évben mind politikai mind szakmai szinten folyamatosan napirenden volt az önkormányzati rendszer megreformálásának szükségessége, átalakítása, az önkormányzatok feladatainak bővítése-csökkentése, 1 de szabályozási szinten kardinális változtatásra nem került sor. A jelenlegi államreform számos területen idézett és idéz elő változásokat, melyeket az érintettek részben pozitívan részben negatívan fogadnak. Az önkormányzati területen végbemenő változásokat is különböző módon lehet értékelni, attól függően, honnan is szemléli az értékelő. Jelen tanulmányban az önkormányzatokat érintő változásokat és azokon keresztül a változásokkal nem érintett feladatellátási területeket kívánom bemutatni úgy, hogy a változások megítélésével kapcsolatban semleges maradjak január 1. napjától, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) legnagyobb részének a hatálybalépésétől az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás nagy része többé-kevésbé átalakult, ennek részét képezte az önkormányzati feladatok megreformálása is. Voltak olyan szakterületek, melyek szabályai jelentősen változtak, de akadtak kevésbé, illetve változatlan szabályokkal működő szakterületek is. Jelentősen változó területnek lehet tekinteni a közneve- 1 V. ö. Bencsik András: A helyi önkormányzatok helye, szerepe a fogyasztóvédelem igazgatásában, In. Fábián Adrián (szerk.) 20 éves a magyar önkormányzati rendszer, A Jövő Közigazgatásáért Alapítvány, 2011, o. lési feladatok változását, a közgyűjteményi feladatváltozást, kevésbé változónak a szociális feladatokat, míg változatlannak (nem egy esetben a már végbement korábbi változások miatt) tekinthetőek egyes közszolgáltatási feladatok. Jelen tanulmányban az önkormányzatokat érintő, Mötv ban 2 szereplő feladatokat (1) A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen: 1. településfejlesztés, településrendezés; 2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása); 3. a közterületek, valamint az önkormányzat tulajdonában álló közintézmény elnevezése; 4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások; 5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás); 6. óvodai ellátás; 7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadóművészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása; 8. szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások; 9. lakás- és helyiséggazdálkodás; 10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása; 11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás; 12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás; 13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok; 14. a kistermelők, őstermelők számára - jogszabályban meghatározott termékeik - értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is; 15. sport, ifjúsági ügyek; 16. nemzetiségi ügyek; 17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában; 18. helyi közösségi közlekedés biztosítása;
2 6 veszem sorra, elsődlegesen az utóbbi időben lezajlott változásokat kiemelve, a köznevelési feladatokat kivéve, mivel azok változásával kapcsolatban már kifejtettem észrevételeimet. 3 A feladatváltozás során felmerült elméleti és gyakorlati kérdéseket érdemes elemezni melyet győri példákon keresztül teszek meg, tekintettel arra, hogy munkám miatt napi szinten foglalkozom ezekkel, mivel az államszervezeti reform részeként mind az állampolgárok, mind az intézmények, fenntartók életében jelentős változásokat eredményezett. Ugyanakkor érdemes kiemelni, hogy máig (2013. szeptember vége) nem sikerült teljes mértékben végrehajtani a jogszabályokban előírt változási előírásokat, illetve a jövőre nézve is számos tanulsággal szolgálhatnak a tapasztalatok a rendszer finomhangolásainak 4 megtételéhez. Ahhoz azonban, hogy a feladatokra vonatkozó szabályokat elemezni lehessen, először szükséges az Alaptörvény és az Alkotmány önkormányzatokra vonatkozó szabályainak összevetése és a helyi közügy fogalmának meghatározása. Tekintettel arra, hogy a jelen tanulmány célja az önkormányzati feladatok átstrukturálódásának bemutatása, így nem foglalkozom külön az egyházi, alapítványi vagy egyéb fenntartású intézmények, illetve tulajdonú gazdasági társaságok általi közszolgáltatások feladatellátásával. Ebből kifolyólag csak az önkormányzati feladatellátáshoz szorosan és megkerülhetetlenül kapcsolódó változások, illetve változatlanságok képezik a vizsgálat tárgyát, hiszen a években bekö- 19. hulladékgazdálkodás; 20. távhőszolgáltatás; 21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. [Mötv. 13. (1) bek.] 3 Csörgits Lajos: Az önkormányzati köznevelési feladatellátás alakulása napjainkban - elméleti és gyakorlati problémák, In: Jog, Állam, Politika, V. évf., szám, o. 4 Mint például a mezőgazdasági képzést végző szakiskolák Klebelsberg Intézményfenntartó Központtól a Vidékfejlesztési Minisztériumhoz, mint fenntartóhoz való kerülése augusztus 1. napjával. vetkezett reformok tulajdonképpen az állami és önkormányzati feladatok újraosztását eredményezik. A feladatellátáshoz kapcsolódó, illetve annak alapját képező finanszírozási rendszer átalakulásának kérdései külön tanulmány témáját képezhetik, amellyel terjedelmi okok miatt szintén nem foglalkozom jelen tanulmányban. II. Az önkormányzatiság, mint az önkormányzati feladatok alapja A január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény az Alkotmányhoz (röviden: Alk.) képest teljesen más koncepció alapján határozza meg a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat. Ennek alátámasztásául elég utalni a megváltozott és az Alaptörvényből az Alkotmányhoz képest hiányzó szabályokra, amelyek a téma szempontjából relevánsak. 1. A helyi önkormányzáshoz való jog a) Az Alkotmány esetében a helyi önkormányzatok szabályrendszere a helyi önkormányzáshoz való jogra, mint a helyi közösségek önkormányzáshoz való kollektív jogára épült: A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. [Alk. 42. ] Ezen kollektív jogosultság biztosítékaként a képviselő-testületet megillető alapjogok is deklarálásra kerültek [Alk. 44/A. ], amelyeket csak kétharmados törvény korlátozhatott [Alk. 44/C. ], és amely alapjogokon alapuló jogszerű hatáskörgyakorlás bírói jogvédelemben részesült. [Alk. 43. (2) bek.] Ezen alapjogok elsősorban a végrehajtó hatalommal szemben jelen-
3 7 tettek védelmet, azaz egyfajta vertikális hatalommegosztás történt meg. 5 A helyi önkormányzáshoz való jog valamennyi település számára biztosított volt, így ebben az értelemben valamennyi település egyenlőnek minősült. Ez a rendszer éppen a múlt túlkapásai 6 miatt alakult ki, viszont az önkormányzati rendszer túlaprózottsága és az egyre növekvő feladatok miatt finanszírozhatatlanná vált. 7 Elfogadható Jakab András azon álláspontja, miszerint a helyi önkormányzáshoz való jog az Alkotmányban is tulajdonképpen hatásköri szabály volt. Az Alkotmánybíróság az önkormányzáshoz való jog értékelése kapcsán nem is használta a szükségességarányosság tesztjét. 8 Az önkormányzati alapjogok korlátozása tekintetében az sem követelmény, hogy annak korlátozására kizárólag más alapvető jog és szabadság vagy egyéb alkotmányos cél érdekében kerülhet sor. [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] Álláspontom szerint ez a megállapítás nem pusztán az egyes önkormányzati alapjogokra vonatkozhat, hanem az alapjogok összességére is, amely a helyi önkor- 5 Küpper, Herbert: A helyi önkormányzás joga, In: Jakab András: Az Alkotmány kommentárja II., Századvég Kiadó, Budapest, 2009, o. 6 A rendszerváltást megelőzően az önkormányzati autonómia nem érvényesülhetett, a tanácsi döntéseket a központi pártpolitika határozta meg. Helyi szinten is a pártvezetők, azaz az állampárt akarata érvényesült. 7 V. ö. Rácz Vanda: A változás mámorától a józan mértéktartásig a helyi önkormányzatok gazdasági kondícióinak változása között, In: Mikolasek Sándor: Önkormányzatok az államban, állam az önkormányzatban, Komárom, 1995, o. 8 Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, HVG-Orac, Budapest, 2011, 272. o. mányzáshoz való jog deklarációjában 9 nyert kifejeződést az Alkotmányban. 10 b) Az Alaptörvény tulajdonképpen ehhez igazodik, amikor nem rendelkezik a helyi önkormányzáshoz való jogról és annak tartalmáról, hanem a helyi közügy fogalmát helyezi a középpontba. A helyi önkormányzást az államszervezet részét képező helyi önkormányzatok tevékenységeként fogja fel. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló évi CLXXXIX. törvénybe került át a helyi önkormányzáshoz való jog rögzítése, mely szerint: a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg. [Mötv. 3. (1) bek.] Az Alaptörvény pusztán annyit mond, hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. [Alaptörvény 31. cikk (1) bek.] Az Alaptörvény megváltozott rendelkezései tekintetében az Alkotmánybíróság július 3-án kinyilvánította elvi véleményét. A többségi álláspont szerint az Alaptörvény 11 és az Mötv. 12 rendelkezéseinek együttes értelmezésével nem állt elő változás a korábbi alkotmányos szabályokhoz képest. Az Alkotmánybíróság szerint az Alaptörvény az ott meghatározott önkormányzati hatásköröket alapjogként definiálja. Ezzel ellentétes álláspontot csak Pokol Béla képvisel, aki különvéleményében kifejti, hogy azzal, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogként való deklarációja átkerült az Alkotmányból az Mötv.-be, koncepcionális változás történt. Mégpedig az, hogy a helyi ön A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. [Mötv. 42. ] 10 V. ö. Patyi András: Egyes önkormányzati alapjogok viszonylagossága, In: Magyar Közigazgatás, 1998/9. szám, o. 11 Alaptörvény 31. cikk (3) bek., 33. cikk (1) bek. 12 Mötv. 3. (1) bek., 41. (2) bek., 42.
4 8 kormányzáshoz való jog nem minősül alapjognak, az Alaptörvényben rögzített rendelkezések pusztán hatásköri szabályok. Ily módon azon alaptörvényi rendelkezés, amely kimondja, hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek, csak államszervezési elvnek tekinthető. [18/2013. (VII. 3.) AB határozat] A normatív megfogalmazást érdemes összevetni a 1990 előtti rendelkezéssel, mely szerint: Tanács működik a fővárosban, a megyékben, a főváros kerületeiben, a városokban és a községekben. [Alk. 42. (1) bek szeptember 30-a előtti időállapot] Az alaptörvényi megfogalmazás a rendszerváltás előtti szabályozási fordulatra hasonlít, melyből nem tűnik ki a helyi önkormányzáshoz való kollektív jogi jelleg, sőt még csak az sem, hogy minden településen kell-e önkormányzatnak működnie. c) Úgyszintén nem határozza meg az Alaptörvény az önkormányzatok szintjeit, ebből következően nem alkotmányos alapjog, hogy valamennyi település önkormányzattal rendelkezzen, így ennek az alkotmányos védettsége megszűnt. A hiány arra vezethető viszsza, hogy az alkotmányozó többség megosztott volt az Alaptörvény elfogadása során abban, hogyan alakuljon át az önkormányzati rendszer, beleértve a főváros kétszintű rendszerét is, és inkább elodázta a döntést. Ennélfogva és az önkormányzáshoz való jog deklarációjának hiányában a települések közösségeinek nem sérülhet ezen kollektív joga, hiszen az Alaptörvényben az nem létezik, csak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében hatásköri szabályként rögzített rendelkezések léteznek. Így a jövőben nem lenne alaptörvény-ellenes azon önkormányzati rendszer, amely nem biztosítaná valamennyi település számára az önkormányzati autonómiát. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája (röviden: Charta) 13 sem írja elő, 13 A Charta az Európa Tanács égisze alatt született október 15-én, Strasbourgban, és az évi XV. törvény iktatta be a nemzeti jogrendbe. hogy minden településen léteznie kell önkormányzatnak, pusztán annyit rögzít, hogy a közfeladatokat a lehető legközelebb eső közigazgatási szerv útján kell megvalósítani, kivéve, ha a feladat természete, nagysága vagy a hatékonysági és gazdaságossági szempontok mást indokolnak. [Charta 4. cikk 3. pont] Ezt betű szerint teljesítjük is, de például az oktatási rendszer átalakításával kapcsolatban a Charta szellemiségével ellentétes tendencia figyelhető meg. d) Az Alkotmánybíróság korábbi álláspontja szerint sem volt a helyi önkormányzáshoz való jog korlátozhatatlan, arra törvényben kerülhetett sor, és csak akkor sértette az Alkotmány rendelkezéseit, ha az alapjogot olyan mértékben korlátozta a törvényhozó, hogy az az alapjog kiüresedéséhez vezetett, vagy azt teljesen elvonta. [2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 27, 30.] Kérdésként merül fel, hogy vannak-e alapvető hatásköri jogok az Alaptörvényben, amelyek az Alkotmánybíróság előtt védelemben részesülnek. Az Alaptörvény kimondja, hogy a helyi önkormányzat önállóan szabályoz és igazgat. [Alaptörvény 32. cikk (1) bek. a)-c) pont] Ez az autonómia lényegét adja. Az önkormányzatok tekintetében nem más szervtől való függetlenségről beszélhetünk, hiszen az önkormányzatok az államszervezet részeit képezik, és más állami szervekkel ellenőrzési-felügyeleti viszonyban állnak, vagy egyéb módon hatnak egymásra (pl. pénzforrással történő ellátás, szakmai irányítás), hiszen fontos, hogy a demokratikusan létrehozott önkormányzati szervezet is a jogszabályok keretei között működjön. Az önkormányzati működés lényege a nagyfokú autonómia birtokában történő joggyakorlás. A Charta a helyi önkormányzás lényegét ebben ragadja meg, amikor úgy fogalmaz, hogy a helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy - jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. [Charta 3. cikk 1. pont]
5 9 Az önálló szabályozó és igazgató hatáskör gyakorlásának keretei azonban nincsenek az Alaptörvény és a Charta szintjén sem lefektetve, így annak feltételeit törvény állapítja meg. Ennek megfelelően nem állapítható meg, hogy létezne a puszta deklaráción túl alapvető hatásköri jog. Kizárólag az önkormányzati felségjogok maradtak az Alaptörvényben, melyeket az Alkotmánybíróság is véd. A Charta azonban nem írja elő, hogy ezeket alkotmányos szinten kellene rögzíteni. A szabályozási és igazgatási autonómián kívül az Alaptörvény deklarálja a szervezeti autonómiát. [Alaptörvény 32. cikk d) pont] A szervezeti autonómia kapcsán fontos arra utalni, hogy az magában foglalja a személyzeti autonómiát, azaz azt, hogy nem egy külső szerv vezetője gyakorolja a munkáltatói jogokat az alkalmazottak felett. Az önkormányzati autonómiához elengedhetetlen a pénzügyi-gazdasági önállóság (nem függetlenség). Ez azt jelenti, hogy az önkormányzati működéshez elegendő forrást kell biztosítani. [Charta 9. cikk, Alaptörvény 32. cikk (1) bek. f) és h) pont] e) A téma kapcsán elengedhetetlen a helyi közügy fogalmának és a helyi közhatalom gyakorlásának a körülírása. Mit is lehet a helyi fogalma alatt érteni? A helyi fogalmának meghatározásakor az állami és a helyi közötti hatáskör elhatárolásából kell kiindulni. Negatív megközelítésből kiindulva minden közügy helyinek tekintendő, ami nem elsősorban az állami, azaz az országos szinthez kötődik. Így a helyinek sajátossága, hogy az országos szinthez képest alacsonyabb, meghatározott területi szintekhez kötődik. Ebben a megközelítésben a helyi feladat és az állami (azaz központi) feladat egymás ellentéte Az állami és az önkormányzati rendszer egységessége, illetve elkülönült léte tekintetében nincsen egységes álláspont. Az Alaptörvény nem foglal egyértelműen állást ebben a kérdésben, jóllehet az Mötv. pedig egymásnak ellentmondó rendelkezéseket tartalmaz. Az Mötv. preambuluma a helyi önkormányza- A helyi és az állami között azonban az Alaptörvény és az Alkotmány alapján sem húzható egyértelmű határvonal. Elméleti síkon is lehetnek olyan ügyek, amelyek amellett, hogy országos szinten is kiemelt jelentőséggel bírnak, a helyi viszonyokat is befolyásolják (pl. a Zengő hegyre tervezett, de a Tubes-hegyre megépülő katonai radar ügye). Így a helyi és az állami eldöntése mindig a jogalkotóra marad az Alaptörvény keretében meghatározott garanciális szabályok szem előtt tartásával: kizárólag a helyi jelentőségű ügyek nem kerülhetnek el a helyi önkormányzatok hatásköréből. Ezen túl azonban mindig az Országgyűlés dönti el, hogy a hagyományok alapján vagy azzal szakítva milyen módon szervezi meg az állami-helyi feladatellátást. A helyi önkormányzatok kapcsán fontos utalni arra, hogy a helyi közügy körébe tartozó feladatokat kizárólag törvény rendezheti. Megjegyzendő az is, hogy helyi szinten mind a települési, mind a területi (megyei) szintet értette az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), mint ahogy érti az Mötv. is. A területi decentralizáció részeként a két külön szint a központi szinttel áll szemben, míg egymáshoz képest ugyanazt a helyzetet foglalják el, kevés kivételtől ide értve a szervezési szintből és így a méretből eredő feladatkülönbségeket eltekintve azonos státusz illeti őket. Mindazonáltal a helyi önkormányzatokon sok esetben csak a települési önkormányzatokat értik, és elfeledkeznek a megyékről. Talán azért, mert a rendszerváltáskor nem kapták vissza korábbi kiemelt szerepüket a közigazgatásban (a szocialista, és azon belül a tanácsrendszer centralizált működése nem hasonlítható egy szabad önkormányzati rendszer működéséhez), hanem az akkori jogalkotó inkább a településekre bízta a feladatok jelentős részét, a kotokat az egységes állami szervezetrendszer részének tekinti, míg az Alaptörvény viszont a helyi önkormányzat és állami szervek fordulattal él. [Alaptörvény 34. cikk (1) bek.]
6 10 rábbi erős központosítás ellentételezéseként. A megyék csak annyiban láttak el önkormányzati feladatot, amennyiben azt a települési önkormányzatok nem látták el, azaz a szubszidiaritás elve alapján részesedtek az önkormányzati feladatokból. 15 Így a megyék főleg az idő múlásával összefüggő települési önkormányzati feladatbővülések eredményeképpen is egyre inkább feladat-, hatáskör- és forrásnélküli szervekké váltak. A rendszerváltást követő években a megyei feladatok tekintetében nem annyira az önkormányzatokhoz, mint a központ államigazgatási szervekhez kerültek. A települési önkormányzatok tekintetében viszont a decentralizáció teljes mértékben megvalósult. 16 Ennélfogva a feladatok egyrészről települési szinten, másrészről központi szinten koncentrálódtak, így megyei szinten nem alakulhatott ki az a fajta közösség, amely a megyei közügyekbe kívánt volna beleszólni, a megyei közgyűlés sem vált igazán a politika színterévé. 17 Az Alaptörvény által meg nem követelt alapjogot és az önkormányzatok szintjeit az Mötv. rögzíti. Az Mötv. kimondja, hogy a helyi önkormányzás joga a települések és a megyék választópolgárainak közösségét illeti meg. [Mötv. 2. (1) bek és 3. (1) bek.] Korábban az Alkotmány rögzítette az önkormányzatok szintjeit, melyek a következők voltak: a község, a város, a főváros és a kerület, valamint a megye. [Alk. 42. ] Az is tény viszont, hogy ezen meghatározáshoz képest léteztek a megyei jogú városok, és területfejlesztési egységként létezett a kistér- 15 Pálné Kovács Ilona: Helyi önkormányzatok és végrehajtó hatalom, In: Glatz Ferenc: A demokrácia intézményrendszere Magyarországon, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1997, 119. o. 16 A rendszerváltáskor a tanácsrendszer megszűnésével az 1586 tanács helyett 3112 helyi önkormányzat kezdte meg működését, ebből 3093 települési és 19 megyei önkormányzat. A települési önkormányzatok a következők szerint oszlottak meg: 2905 községi, 157 városi, 8 megyei jogú városi, 1 fővárosi és 22 fővárosi kerületi önkormányzat. [A helyi önkormányzati rendszer tizenöt éve év a magyar demokrácia szolgálatában. BM Duna Palota és Kiadó, Budapest, 2005, 23. o.] 17 Pálné Kovács: i. m., 119. o. ség és a régió is, továbbá az államigazgatási szinten legalább 3-4 feladatban visszaállításra kerültek a régi járások más elnevezéssel, mint pl. körjegyzőség, okmányirodai, építéshatósági vagy kereskedelemigazgatási körzetközponti jegyzői hatáskörök, illetve a különböző társulások. A területi szintek ilyen meghatározása az Alaptörvényből kimaradt. A jelenlegi szabályok alapján azonban továbbra is megilletik valamennyi település közösségét az Alaptörvényben ugyan már nem deklarált helyi önkormányzáshoz való jog, így az a félelem, hogy önkormányzatok összevonásra kerülnek, alaptalan volt. Az tény viszont, hogy a jogszabályi környezet a települési önkormányzatok szorosabb együttműködését támogatja. Az is tény, hogy vannak olyan nagyon alacsony lélekszámú települések (százas nagyságrendben 100 fő alatti települések), ahol a képviselő-testület vagy a polgármester megválasztása is nehézséget okoz. A jelenleg hatályos szabályokra tekintettel tehát továbbra is érvényesül az Alkotmánybíróság azon megállapítása, mely szerint minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthet az Alkotmányban még alapjogokként szereplő ügyekben. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 208.] A helyi közügy intézésének fogalmát az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a)-c) pontja tükrében kell értelmezni, ami alapján az intézés normatív vagy egyedi ügyben történt döntéshozatalt jelent. Ebbe a felosztásba nehezen illeszkedik a helyi érdekek más szervek vagy személyek felé történő képviselete, így például az önkormányzati érdekképviseleti szövetségek létrehozásában való részvétel. [Alaptörvény 32. cikk (1) bek. k) pont] Ennél többet az Alaptörvény nem ír elő, azaz, ha az önkormányzat rendelkezik szabályozási és igazgatási jogkörrel, akkor azzal az Alaptörvényben rögzített követelmények teljesülnek. Az igazgatás tekintetében kiemelendő még, hogy annak önállónak kell lennie, ami azt jelenti, hogy az önkormányzat külső befolyástól mentesen műkö-
7 11 dik. Ebben az esetben elsősorban az állami szervektől való önállóságot kell érteni. 18 Persze el lehet gondolkozni azon, mennyire befolyásmentes egy döntés meghozatala, ha az elvileg szabadon választható megoldáshoz egy jogszabály negatív következményt fűz, pl. a korábbi adóerő-képesség vagy a mostani úgynevezett elvárt bevétel számításánál a vélelmezett helyi iparűzési adó mértéke kapcsán. Ez azonban nem jelenti azt, hogy felelősség nélküli lenne az önkormányzatok tevékenysége. Az önkormányzatok demokratikus felelősséggel rendelkeznek, ami a helyi önkormányzáshoz való jog alanyaihoz kötődik. És természetesen mindebből nem következik az, hogy a jog az önkormányzatok működését ne kötné. Az önkormányzatokra nézve is irányadók a jogszabályok, amelyek betartását a megyei (fővárosi) kormányhivatal (röviden: kormányhivatal) törvényességi felügyeleti eljárás keretében kontrollál. A helyi közügyek intézésén kívül az Alaptörvény a helyi közhatalom gyakorlását említi, melynek érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi közhatalom gyakorlása a helyi közügyek intézéséhez képest nem ad többletfeladatot az önkormányzatoknak, inkább azokat más szempontból fogja öszsze. 19 f) Összességében tehát megállapítható, hogy a helyi önkormányzáshoz való jognak az alapjogi védettsége megszűnt, a helyi önkormányzatok védelme gyengült. A jelenlegi szabályok alapján azonban az nem mondható el, hogy a helyi önkormányzatok súlytalanná váltak volna. A jövőre nézve azonban mindenképpen aggályos, hogy sarkalatos törvény módosításával az Országgyűlés az önkormányzatok jogait lényegesen csorbíthatja, és ezzel az önkormányzati autonómiát 18 Érdekes azt megvizsgálni, hogy a kormányhivatal aktuspótlási joga és a bírságolási joga hogyan egyeztethető össze az önálló igazgatás követelményével. [Mötv (1) bek. e) és l) pont] 19 Küpper: A helyi önkormányzás joga, o. korlátozhatja, vagy bizonyos területen megvonhatja. Ezzel szemben az Alaptörvény kevés védelmet biztosít. Ezen szabályok egyértelműen egy gyengébb önkormányzatiság és egy centralizáltabb államműködés felé mutatnak. A rendszerváltáskor létrehozott önkormányzati rendszer teljes revízióját ígérte az új összetételű parlament, mely magába foglalja a feladatok, a hatáskörök és a finanszírozás szabályainak áttekintését és újraszabályozását. 20 Az Alaptörvény rendelkezései egyértelműen abba az irányba mutatnak, hogy az önkormányzatok önállósága a feladatokkal és hatáskörökkel együtt csökken, és egy centralizált, központból irányított, de legalábbis felügyelt helyhatósági rendszer alakul ki. Fontos rögzíteni azonban, hogy a jelenlegi törvényességi szempontú felügyeleti beavatkozás az önállóságot nem sérti, annak célja a jogszerű helyzet kikényszerítése, a jogszerűtlenség kiküszöbölése. 2. A helyi közügy meghatározása Az Alaptörvény alapján tehát az önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése. [31. cikk (1) bek.] A helyi közügyek fogalmának rögzítése azonban szintén törvényre marad, azaz az állami és önkormányzati szféra határvonalainak pontos kijelölése a törvényhozó feladata, hiszen jelenleg az Alaptörvényben meghatározott egyes feladatoknak nincsen rögzítve a lényegi tartalma a helyi önkormányzáshoz való jog, amely a feladat- és hatáskör korlátozása esetén vizsgálható lenne. Jóllehet Magyarországon az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom nem válik el, de a törvényhozás keretében az önkormányzati feladatmeghatározás területén az Országgyűlés aktivizmusa jobban megmutatkozhat. Az önkormányzati feladat- és hatáskörtelepítéshez azonban elengedhetetlen lenne a 20 Csörgits Lajos: Összefoglaló a Megyei Jogú Városok Szövetségének I. féléves közgyűléséről. In: Új Magyar Közigazgatás, III. évf., 2010/6-7. szám, 101. o.
8 12 helyi közügy fogalmi megalapozása, hiszen az az önkormányzatiság immanens elemének tekinthető, így annak meghatározása az önkormányzati autonómia garanciája lehetne. 21 Bár az Alaptörvény feladat- és hatásköri szabályként tartalmaz bizonyos jogosultságokat önálló igazgatás, tulajdonosi joggyakorlás joga, vállalkozás joga, együttműködés joga stb. [32. cikk (1) bek. c), e), g) és k) pont], ugyanakkor azok bírói jogvédelme nem került rögzítésre az Alaptörvényben, kizárólag az Mötv.-ben. [5. ] 22 Nemcsak a helyi közügy fogalmának meghatározása nem történt meg az Alaptörvényben, hanem az önkormányzati feladat- és hatáskörmegosztási elvek deklarálása sem. Az állami és önkormányzati feladatmegosztás kapcsán rögzítésre kerülhetett volna az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikk (1) bekezdésében rögzített szubszidiaritás elve, amely azt szolgálná, hogy az önkormányzati autonómia körébe eső tényezőket a lehető legtágabban értelmezhesse a helyi önkormányzás jogát gyakorló alany, míg az állam viszont arra lenne szorítva, hogy az állami beavatkozást a minimálisra csökkentse ezen a területen. 23 A nyugat-európai tendencia az, hogy az állami és önkormányzati feladatok szervezetileg egyre inkább összefonódnak. Ezt jelzi az Alaptörvény is: a helyi önkormányzáshoz való jog, mint közösségi alapjog az Alaptörvény szintjén már nem jelenik meg, 24 ugyan- 21 Torma András: Az állami, a közigazgatási és az önkormányzati feladatokról, In: Ádám Antal Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet. Ivancsics Imre egyetemi docens, decan emeritus 70. születésnapjára, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs, 2008, 160. o. 22 Patyi András: Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános szabályairól, In: Deli Gergely Szoboszlai-Kiss Katalin (szerk.): Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére, UNIVERSITAS-GYŐR Nonprofit Kft., Győr, 2013, 385. o. 23 Torma: i. m., 160. o. 24 Küpper, Herbert: A magyar önkormányzatok német szemmel, In: JURA, IX. évf., 2003/1. szám, o. akkor az Alaptörvény további rendelkezéseiből 25 egyértelműen kitűnik, hogy az önkormányzati és az államigazgatási szervezetrendszer megkülönböztetése továbbra is fennmarad. 26 Az, hogy az önkormányzat valamely szerve is kivételesen ellát államigazgatási feladatot, önmagában nem jelent problémát, ha megfelelő alkotmányos és törvényi garanciák mellett történik: az állami feladatellátás nem veszélyeztetheti az önkormányzati autonómiát. Véleményem szerint azonban az alkotmányos követelmények rögzítése feltétlenül szükséges lenne, hogy a feladat-meghatározás keretében az állam ne államosíthassa az önkormányzatokat. 27 III. A szektorális feladatokra vonatkozó szabályok A helyi önkormányzatok helyben biztosítandó közfeladatait és a helyi közügyeik katalógusát az Mötv ának (1) bekezdése tartalmazza. Jelen fejezetben az ezekre vonatkozó szabályok alakulását veszem sorra. Az Mötv. csak a kereteket határozza meg, az egyes feladatokhoz kapcsolódó részletszabályokat, az önkormányzatokra vonatkozó méretükből vagy más tulajdonságukból fakadó eltéréseket az ágazati törvények előírásai tartalmazzák. 1. A kulturális feladatok A muzeális intézmények működésének jogszabályi kereteit a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közműve- 25 Az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése leírja, hogy a Kormány államigazgatási szerveket hozhat létre, és önkormányzati szerv létrehozására nem jogosult. Úgyszintén az Alaptörvény 34. (3) bekezdése ezt erősíti, hiszen eszerint polgármester számára államigazgatási feladat- és hatáskört csak kivételesen állapíthat meg törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet. Az Alkotmánybíróság ezen, az Alkotmányban is rögzített szabályok kapcsán kifejtette, hogy a helyi önkormányzatok és az államigazgatás elválasztása tükröződik a polgármester jogállásának alkotmányi szabályozásában is. [55/1994. (XI. 10.) AB határozat] 26 Patyi: i. m., 385. o. 27 Küpper: A magyar önkormányzatok német szemmel, 166. o.
9 13 lődésről szóló évi CXL. törvény (a továbbiakban: Kultv.) 37/A-51. -a tartalmazza, mely szerint muzeális intézményt bármely jogi és természetes személy alapíthat, de a muzeális intézménnyé nyilvánítást csak a miniszter által kiadott működési engedély tanúsíthatja. Ebből következően a múzeum megjelölést is csak a működési engedéllyel rendelkező szervezet vagy szervezeti egység használhatja nevében a működési engedélyben meghatározottak szerint. A Kultv. 50. (1) bekezdése alapján a muzeális intézmény fenntartója az a természetes személy, jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, amely biztosítja a muzeális intézmény folyamatos és rendeltetésszerű működéséhez szükséges feltételeket A jogszabályi változások ismertetése A Kultv január 1-jei módosulása átrendezte az önkormányzatok kulturális feladatait is. A Kultv. a muzeális intézményeket három kategóriába osztotta és jelenleg is ebbe osztja: vannak a múzeumok, a közérdekű muzeális gyűjtemény és a közérdekű muzeális kiállítóhely. [Kultv. 37/A. (7) bek.] Ezeknek a tisztázása a törvényi módosítással történik meg, mert korábban csak a jogszabály szerkezeti felépítéséből lehetett erre a felosztásra következtetni. 29 A múzeumok további típusokba sorolhatók: tematikus múzeum, területi múzeum, megyei hatókörű múzeum, országos szakmúzeum és országos múzeum. [Kultv. 37/A. (7) bek. c) pont] Ez a felosztás a korábbi szabályokhoz 30 képest annyit változott, hogy a megyei múzeumok kategó- 28 A Kultv. vonatkozó rendelkezéseit az értekezésben akként idézem, hogy a jelenleg hatályos rendelkezések idézése esetén a pontos jogszabályhelyet magában a törzsszövegben tüntetem fel, míg ha a január 1- jét megelőző időállapotot használok, arra lábjegyzetben utalok. A Kultv.-t a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló évi CXL. törvény módosításáról szóló évi CLII. törvény módosította átfogóan. 29 Kultv. V. Fejezet alcímei 30 Kultv. V. Fejezet alcímei riája megszűnt, és helyette a megyei hatókörű múzeum típusa került szabályozásra. Ez azonban nem jelenti azt, hogy tartalmilag az egyes intézmények tekintetében ne történt volna változás vagy csak elnevezésbeli változás történt volna. A múzeum fogalmát a Kultv. rögzíti, eszerint múzeum a kulturális javak tudományosan rendszerezett gyűjteményeiből álló muzeális intézmény, amely a kulturális javakat és a szellemi kulturális örökség elemeit tudományos, örökségvédelmi, oktatási és ismeretátadási céllal gyűjti, megőrzi, feldolgozza, kutatja és kiállítja, továbbá egyéb formákban közzé teszi. [Kultv. 42. (1) bek.] A téma szempontjából részletesen a megyei múzeummal és a megyei hatókörű városi múzeummal kell foglalkozni. A megyei múzeumok fenntartása korábban állami feladat volt, amely azonban önkormányzati feladattá vált. Ez a kiváltság azonban kizárólag a megyeszékhely megyei jogú város (a továbbiakban: megyei jogú város) önkormányzatait illeti meg. A megyei jogú városok kötelesek egy megyei hatókörű városi múzeumot fenntartani, amelynek lehetnek tagintézményei. [Kultv. 45. (1)-(3) bek.] A megyei jogú város ezt a feladatát nem kizárólag a saját területére nézve biztosítja, hanem az egész megyére nézve ellátja. [Kultv. 45. (1) bek.] A megyei hatókörű városi múzeumokon kívül az önkormányzatok területi és tematikus múzeumokat tarthatnak fenn. [Kultv ] A területi múzeum területe kiterjedhet egy vagy több önkormányzat közigazgatási területére vagy egy járás közigazgatási területére is. [Kultv. 46. (1)-(2) bek.] A tematikus múzeum a kulturális javak egy meghatározott csoportját, illetve egy témát érintő gyűjtőkörrel, országos vagy korlátozott gyűjtőterülettel, vagy egy muzeológiai szakterületet (szakágat) felölelő gyűjtőkörrel, korlátozott gyűjtőterülettel rendelkező intézmény. [Kultv. 47. (1) bek.] Ez a meghatározás nem változott a korábbi szabályokhoz képest.
10 14 A közérdekű muzeális gyűjtemények továbbra is azon, a kulturális javak meghatározott értékeinek egységes gyűjtési szempontok szerint létrejött, egységesen kezelt és őrzött, szabályozott módon nyilvántartott és dokumentált együttesét jelenti, mely a múzeumi követelményeknek nem felel meg, de tudományos, illetőleg művészi értéke alapján a miniszter közérdekű muzeális gyűjteménynek minősíti. [Kultv. 48. (1) bek.] Közérdekű muzeális kiállítóhely fogalma is változatlanul hatályosul: az a jelentősebb önálló gyűjteménnyel nem rendelkező intézmény (pl. személyhez, eseményhez, szervezethez vagy földrajzi ponthoz kötődő emlékház, emlékpark, régészeti park, kastély, tájház, galéria stb.), amely a miniszter engedélyével jogosult a kulturális javak, régészeti lelőhelyek, illetőleg épületek vagy épületegyüttesek tartozékaikkal és berendezéseikkel együtt történő bemutatására. [Kultv. 48. (3) bek.] A valódi változás a muzeális intézmények fenntartói és irányítói jogaiban történt módosítással állt be. A korábbi szabályok szerint muzeális intézmény alapítására bármely természetes vagy jogi személy jogosult volt, a törvényben meghatározott kivétellel. [Kultv. 39. (1) bek.] A téma szempontjából ilyen kivétel volt a megyei múzeum, amely esetében az állam volt a kizárólagos fenntartó a megyei intézményfenntartó központ (röviden: MIK) útján január 1-jétől kezdődően. [Kultv. 45. (1) bek.] Az ezt megelőző időszakban pedig a megyei önkormányzatok. [Kultv. 45. (1) bek. (2011. december 31-i időállapot)] A fenntartó azon túl, hogy alapítja a költségvetési szervet az alapító okirat elfogadásával, jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatát, gyakorolja az intézmény vezetője felett a munkáltatói jogokat. Ezeken kívül biztosítja a muzeális intézmény folyamatos és rendeltetésszerű működéséhez szükséges személyi és infrastrukturális feltételeit. [Kultv. 50. (1) bek. és (2) bek. b), c) és e) pont] A kulturális feladatok területén az oktatási feladatokkal éppen ellentétes folyamatok zajlódtak le: a korábban az állam fenntartásában működött megyei múzeumok átkerültek a megyeszékhely megyei jogú városi önkormányzatokhoz, melyek január 1- jétől kezdődően a megye egész területére kötelesek ezt a feladatot ellátni. A muzeális intézmények felett az irányítói jogokat a kultúráért felelős miniszter gyakorolja továbbra is. [Kultv. 51. (1) bek.] Ezen szakmai irányítói jog tartalmilag azonban kibővült és pontosításra került, hiszen annak módjai a jogszabályban rögzítésre kerültek. [Kultv. 51. ] 1.2. A muzeális feladatok a) A megyei jogú városi önkormányzatok a kulturális feladatok átszervezése kapcsán az oktatási terület átstrukturálódásával egyidejűleg kényszerültek a megyei múzeumok átvételére. Ebben az időszakban azonban még nem volt tisztázott, hogy mi lesz a megyei múzeumi igazgatóságok sorsa. A december 4-i Magyar Közlönyben jelent meg az a kormányhatározat, amelyben a Kormány kifejezésre juttatta abbéli szándékát, hogy a megyei múzeumok bizonyos tagintézményeinek fenntartását nem kívánja átengedni az önkormányzatok számára, hanem azt valamely állami fenntartású muzeális intézmény keretében kívánja biztosítani. Győr Megyei Jogú Város esetében ez azt jelentette, hogy a Győr-Moson-Sopron Megyei Múzeumok Igazgatóságának tagintézményeként működő nagycenki Széchenyi István Emlékkiállítás december 30-ától a Magyar Nemzeti Múzeum szervezetében működik tovább. [1543/2012. (XII. 4.) Korm. határozat 1. pont a) alpont 2. alpont] Ennek végrehajtásához azonban a fenntartónak a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak módosítania kellett a megyei igazgatóság alapító okiratát, abból ki kellett vezetni a nagycenki tagintézményt. Az alapító okirat módosítása ugyan december 12-én megtörtént december 30-i hatállyal, de
11 15 a bejegyzési eljárás eredménye a évi január 14-i Hivatalos Értesítőben jelent csak meg. 31 Annak ellenére, hogy a múzeumi igazgatóságok alapító okiratának módosítása még folyamatban volt, az önkormányzatoknak is végre kellett hajtani a törvény által előírt, alapító okirat-módosítással járó feladatokat. A Magyar Államkincstárnál jelentett ez külön problémát, hiszen az önkormányzatok úgy nyújtották be az alapító okirat módosításaikat és a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt alapító okiratokat, hogy abban egyébként a miniszter által kezdeményezett változások nem szerepelhettek. Az ebből fakadó másik probléma viszont az önkormányzatoknál jelentkezett: úgy kellett módosítani az alapító okiratokat, hogy az önkormányzat képviselő-testülete által végrehajtott alapító okirat módosítását megelőző időállapot szerinti szöveget nem ismerhette. Ez az alapító okirat módosításánál számos bizonytalanságot idézett elő, különös tekintettel az önkormányzati döntéshozatalra és a muzeális intézmények alapító okiratainak módosítására és bejegyzésére vonatozó szabályokra. b) Az állami-önkormányzati átadás-átvételi eljárás előzményéhez hozzátartozik az, hogy január 1-jét megelőzően a megyei múzeumok fenntartása amelyek a megyei múzeumok igazgatóságaként működtek a megyei önkormányzatok feladatkörébe tartozott, innen került át a fenntartási jog az államhoz, amely ezt a feladatát a megyei intézményfenntartó központon keresztül látta el. A megyei önkormányzatoktól az államhoz átkerült megyei múzeumok igazgatóságainak továbbadása a megyei jogú városi önkormányzatokhoz a feladathoz rendelkezésre álló személyi, tárgyi és pénzügyi feltételek 31 IX-09/30/1104/2012. okiratszámú Győr-Moson- Sopron Megyei Múzeumok Igazgatósága alapító okirata, egységes szerkezetben , 11. pont, záradék IX-09/30/310/2012. okiratszámú Győr-Moson- Sopron Megyei Múzeumok Igazgatósága alapító okirata, egységes szerkezetben egyidejű átadásával történt meg. [2012. évi CLII. törvény 30. (2) bek.] Az államosítás, majd ismételt önkormányzati feladattá válás tehát két lépcsőben zajlott. Az önkormányzati kulturális feladatok ezen átstrukturálása megfelelő előkészítéssel megoldható lett volna egyszeri feladatátadással-átvétellel, ami kevesebb munkával és vélhetően kevesebb költséggel járt volna. A megyei múzeumok igazgatóságai rendelkeztek még tagintézményekkel. A megyei múzeumok igazgatósága fenntartói jogának átszállása azonban a megyei múzeumok tagintézményei tekintetében nem feltétlenül kerültek a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzataihoz, mert a megyei jogú városok csak a megyeszékhelyen lévő tagintézményei tekintetében szerezték meg törvény erejénél fogva a fenntartói jogokat. [2012. évi CLII. törvény 30. (2) bek.] A nem megyeszékhely megyei jogú város területén lévő megyei múzeumi tagintézmények a működési engedélyben meghatározott székhely szerinti települési önkormányzathoz kerültek. [2012. évi CLII. törvény 30. (3) bek.] Általános és egyetemleges jogutódok lettek tehát részben a megyei jogú városok önkormányzatai, részben más települési önkormányzatok a muzeális feladatok tekintetében. [2012. évi CLII. törvény 30. (4) bek.] c) Valójában ez azt jelentette, hogy a megyei múzeumok igazgatóságának lett a jogutóda a megyeszékhely megyei jogú város önkormányzata úgy, hogy az egyes tagintézmények fenntartói jogának átvezetése meg kellett, hogy történjen, azaz a települési önkormányzatoknak a megyei múzeumok igazgatósága tagintézményeire új költségvetési szervet kellett létrehozniuk úgy, hogy azok a tagintézmények tekintetében jogutódoknak tekinthetők. Az államháztartásról szóló évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) fogalmai szerint ez a kiválás. [Áht. 8. (3) bek.] A törvény előírása és a települési önkormányzatok képviselő-testületei által elfogadott alapító okiratok alapján kivált korábbi tagintézmények után megmaradt megyei
12 16 múzeumok igazgatósága került át a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzatához úgy, hogy a korábbi fenntartó helyébe az önkormányzat lépett. Ehhez a fenntartóváltozáshoz is azonban az kellett, hogy az önkormányzat módosítsa a megyei múzeumok igazgatóságának alapító okiratát úgy, hogy maga még arra nem is jogosult, hiszen a módosítás időpontjában még nem rendelkezett fenntartói jogosultságokkal, miközben a törvény biztosította a 30 napos véleményezési időközt a miniszternek. Ha ezen határidőn belül nem hoz döntést, akkor azt úgy kell tekinteni, hogy a javaslatban foglaltakkal egyetért. [Kultv. 45. (5) bek. a) pont] A kultúráért felelős miniszter véleménye nélkül a képviselő-testület nem dönthetett, annak ellenére, hogy a miniszter véleménye nem köti a döntéshozót. Ezzel az állásponttal egyébként a Magyar Államkincstár nem értett egyet, álláspontja szerint a miniszteri véleményhez az önkormányzatnak hozzá kell igazítania az alapító okiratot. Ez a harmincnapos határidő azonban nagyon elnyújtotta a döntés-előkészítési eljárást, amelyhez kötődően január 1-jei hatállyal a képviselőtestületi döntésnek is meg kellett születnie, és a döntés végrehajtásának is meg kellett történnie. Mindehhez azonban hozzátartozik, hogy december 15-ig kellett a MIK és az átvevő települési önkormányzatnak az átvételről szóló megállapodást megkötni. [2012. évi CLII. törvény 30. (5) bek.] Ezt követően lehetett csak a miniszternek véleményezésre megküldeni az alapító okiratot. A megállapodásban került rögzítésre, hogy mely jogutód intézményhez kerülnek a dolgozók, a feladatellátáshoz szükséges vagyontárgyak. A személyi állomány vonatkozásában a végzettségi és képesítési előírásokra is tekintettel kellett lenni. A megállapodásban kellett külön kitérni a pályázatokban vállalt kötelezettségek és az abból származó jogosultságok rendezésére, valamint az egyéb kötelezettségekre is. Az átadással érintett vagyonelemek tekintetében azonban máig (2013. szeptember 30.!) nem született még megállapodás, utoljára a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. augusztus hó folyamán tájékoztatta az önkormányzatokat, hogy a megállapodás előkészítéséhez további egyeztetésre van szüksége az illetékes minisztériummal. Az átadási-átvételi megállapodás tervezete nem tér ki az átadott és átvett ingó és ingatlan vagyontárgyak kezelésére és működtetésére. Törvény erejénél fogva a kezelői jog a megyei intézményfenntartó központról az önkormányzatra szállt, de ugyanúgy, ahogy a köznevelési intézményeknél ez megtörtént a vagyoni kérdéseket külön megállapodásnak kellene rendeznie. d) Azzal, hogy a megyei jogú városokhoz kerültek a megyei múzeumok és annak a megyeszékhelyen lévő tagintézményei, az önkormányzat a jogszabályi rendelkezésekre is figyelemmel a muzeális intézményrendszerének átszervezésére kényszerült, hiszen törvény előírása folytán január 1-jétől megyei hatókörű városi múzeum fenntartására köteles, e mellett azonban szinte nyilvánvaló, hogy a megyeszékhely megyei jogú városok és más jogutód települési önkormányzatok is rendelkeztek valamilyen muzeális intézménnyel. A meglévő múzeumok mellett tehát január 1. napjától a megyeszékhely megyei jogú városok megyei hatókörű városi múzeummal, míg más települések egyéb muzeális intézménnyel gazdagodtak. A települési önkormányzatok azonban a hatékony feladatellátás érdekben azzal szembesülhettek, hogy célszerű lenne a múzeumokat egy intézmény keretében integrálni a párhuzamos feladatellátás megszüntetése érdekében. Mindez azzal járt, hogy a megyei múzeumok alapító okiratát a jogszabályi rendelkezésekhez és a valóságban végbement jogutódlási folyamatokhoz kellett igazítani. Az átvett megyei múzeumnak tehát nem egy egyszerű átnevezése történt meg, hanem a székhelyek kiszervezése. Ezzel az átszervezéssel azonban természetesen párhuzamosságok is előálltak, amelyet a hatékony és gazdaságos munkavégzés szem-
13 17 pontjából meg kellett oldani, amely azonban már a évre maradt. Ennek több oka is volt. Egyrészről a törvény kimondta, hogy a közalkalmazotti jogviszonyokat és a munkaviszonyokat a fenntartói jog átszállása nem érinti, így nem lehetett az átvétellel egyidejűleg a dolgozói létszámot csökkenteni, hiszen csak a fenntartói jog birtokában jogosult az új fenntartó a közalkalmazotti létszámról dönteni. [2012. évi CLII. törvény 30. (6) bek.] Másrészről a Magyar Államkincstár jelezte, hogy egy napon a nyilvántartási rendszere nem tud azonos költségvetési szervnél két módosítást átvezetni, ami egyrészről a fenntartó-váltás, másrészről az intézmények összevonása folytán állt volna elő, jóllehet ennek jogszabályi akadálya nem lett volna. Ennek kapcsán megjegyzendő még, hogy a költségvetési szerv beolvadással történő megszüntetésére is irányadó azon rendelkezés, hogy a miniszter előzetesen véleményezi az alapító és a megszüntető okiratot is. [Kultv. 45. (5) bek.] Ennek eredményeképpen az intézmények összevonására csak később kerülhetett sor. Az összevonások kapcsán talán ésszerűbbnek mutatkozhat, hogy a megyei hatókörű városi múzeumba olvadnak be a városi múzeumok, ugyanakkor ezt jogszabály nem írja elő, így előfordulhat az is, hogy a városi múzeumba történő beolvadással szünteti meg az önkormányzat képviselőtestülete a megyei hatókörűt úgy, hogy az adott városi múzeum a korábbi MIK-től megörökölt megyei hatókörű városi múzeum jogutódja lesz. Ebben az esetben azonban a városi múzeumnak kell megyei hatókörűvé válnia, mert a megyei jogú város kötelező feladat egy ilyen városi múzeum fenntartása. Ezt a megoldást választotta Győr is. Az átszervezésnek azonban más megoldása is elképzelhető, így az önkormányzat dönthetett új intézmény alapítása mellett is, amely a meglévő intézményeknek a jogutódja lett. Ez az összeolvadás. [Áht. 11. (3) bek.] Annak, hogy melyiket választja egy önkormányzat, inkább üzenetértéke van a dolgozók, illetve a lakosság irányába. A párhuzamosságok megszüntetése miatt előállt szükséges létszámcsökkentés mértékére csak a tényleges működést követően lehetett javaslatot tenni. Ennek is azonban szigorú eljárásrendje van. Az engedélyezett álláshelyek számát az irányító szerv, ez esetben a képviselő-testület állapítja meg. Az engedélyezett álláshelyek számának csökkentését követően melyet a költségvetési rendeleten is át kell vezetni, lehet a közalkalmazotti jogviszony megszüntetésével kapcsolatos eljárást megkezdeni, melynek hossza szintén hetekben vagy hónapokban mérhető. 32 Az átalakítások kapcsán külön probléma volt továbbá, hogy megyei hatókörű városi múzeum esetén az igazgatói megbízás visszavonásához (ugyanúgy ahogy a megbízáshoz is) 32 A közalkalmazottak jogállásáról szóló évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) szerint elsőként a felmentéssel érintett közalkalmazottat arról kell tájékoztatni, hogy lehetősége van azt kérni, hogy tájékoztassa őt arról, hogy van-e az iskolai végzettségének és szakképzettségének, szakképesítésének megfelelő másik betöltetlen munkakör. Amennyiben a közalkalmazott a tájékoztatás közlésétől számított két munkanapon belül írásban nem nyilatkozik, akkor fel lehet őt menteni. Amennyiben úgy nyilatkozik, hogy kíván élni ezzel a lehetőséggel, akkor a munkáltató, tehát a múzeum igazgatója haladéktalanul megkeresi a fenntartót (az önkormányzatot), aki a megkeresés kézhezvételétől számított 5 napon belül tájékoztatja a munkáltatót arról, hogy van-e másik betöltetlen álláshely a munkáltatón belül, a munkáltató irányítása alatt álló másik munkáltatónál, illetve az önkormányzat által fenntartott más, a Kjt. hatálya alá tartozó munkáltatónál. Ezt követően a munkáltató a felmentés előtt legalább 10 nappal korábban tájékoztatja a felajánlható munkakörökről, és arról a lehetőségről, hogy nem szüntethető meg a nyugdíjasnak nem minősülő azon közalkalmazottak jogviszonya, akik együttesen írásban, egy nyilatkozatba foglaltan olyan tartalommal kérik kinevezésükben a munkaidő mértékének módosítását, hogy az a munkáltató által közölt, a közalkalmazottak között kérelmük szerint elosztható napi vagy heti munkaidő együttes mértékét nem haladja meg, ( ) megjelölve a kinevezésében kikötendő munkaidő mértékét, amely napi négy óránál rövidebb nem lehet. Ha van felajánlható munkakör, és a közalkalmazott 5 napon belül úgy nyilatkozik, hogy azt elfogadja, akkor a kinevezést a munkáltató módosítja, vagy az áthelyezés iránt intézkedik. Ha nem fogadja el, nem nyilatkozik, vagy nincsen betöltetlen munkakör, akkor fel lehet menteni a közalkalmazottat. [Kjt. 30/A. ]
14 18 a miniszter egyetértése kellett, amelyre szintén a javaslat kézhezvételétől számított 30 napon belül nyilatkozhat. Amennyiben a miniszter nem támogatja az igazgatói megbízás visszavonását, akkor az önkormányzat képviselő-testülete nem tudja azt megtenni. Egy intézmény megszűnése esetén, amelyhez kell a miniszter előzetes véleménye, szerintem nem szükséges a vezetői (igazgatói) megbízás visszavonása, mivel nem létező intézménynek vezetője sincs. Ezt a minisztérium is hasonlóan gondolta, egyedül a Magyar Államkincstár ragaszkodott a miniszter egyetértéséhez és a vezetői megbízás visszavonásához, mivel a rendszerük nem tudta kezelni másként a változást. A megyei jogú városokon kívüli települési önkormányzatok fenntartásába került múzeumok esetében is várható tendencia, hogy a települési önkormányzat sem tart fenn több múzeumi intézményt, így a települési önkormányzatok is hasonló folyamatok elébe néznek, mint a megyei jogú városok A könyvtári feladatok a) A Kultv. rendezi továbbá a nyilvános közkönyvtári feladatok ellátásnak kérdését is, kimondja, hogy a nyilvános könyvtári ellátás rendszerének működtetése az állam és a helyi önkormányzatok feladata. [Kultv. 53. ] december 31-ig a települési önkormányzatok kötelező feladata volt a könyvtári ellátás biztosítása, amely feladatának vagy nyilvános könyvtár fenntartásával vagy más önkormányzat vagy az állam által fenntartott, nyilvános könyvtár szolgáltatásának megrendelésével tehetett eleget. [Kultv. 64. (1) és (2) bek.] A fővárosban a kötelező könyvtári közszolgáltatást Budapest Főváros Önkormányzatának a kerületek könyvtári ellátását is biztosító nyilvános könyvtár fenntartásával kellett és kell teljesítenie. A települési könyvtáron kívül a tavalyi év végéig az állam kötelező feladata volt a könyvtári ellátás megyei szintű biztosítása, mely kizárólag megyei nyilvános könyvtár fenntartásával valósulhatott meg. [Kultv. 64. (4) bek.] Abban nem történt változás január 1- jétől se, hogy a települési önkormányzat kötelező feladataként határozza meg a törvény a települési könyvtári ellátás biztosítását, mely szintúgy megtörténhet könyvtár fenntartásával vagy megyei könyvtár szolgáltatásainak igénybevételével. [Kultv. 64. (1)-(2) bek.] A települési önkormányzatok közül azonban a megyeszékhely megyei jogú városok megint csak speciális helyzetet élveznek, mert a megyei jogú város könyvtári ellátási kötelezettségét kizárólag megyei könyvtár fenntartásával biztosíthatja, azaz feladatellátása a megye egész területére kiterjed. [Kultv. 64. (6) bek.] E rendelkezés egyúttal a megyeszékhely megyei jogú városai könyvtárainak január 1-jével történt kötelező megszüntetését eredményezte. A fenntartóváltozás azt is jelenti, hogy az állam a könyvtárak tekintetében kizárólag a szakmai irányítást tartotta fenn magának, amely hatáskör címzettje a kultúráért felelős miniszter. [Kultv. 69. ] A települési könyvtár szakmai besorolása szerint községi, városi, vagy fővárosi könyvtár lehet, mely gyűjteményét és szolgáltatásait a helyi igényeknek megfelelően alakítja, közhasznú információs szolgáltatást nyújt, helyismereti információkat és dokumentumokat gyűjt, és szabadpolcos állományrésszel rendelkezik. A fővárosi könyvtár a főváros területére vonatkozóan, míg a megyei könyvtár a megye egész területére vonatkozóan teljesít szolgáltatást, melynek keretében állami feladatként ellátja a megyei kötelespéldányokkal, a digitalizálással, a gyűjteményeket feltáró elektronikus katalógus építésével kapcsolatos feladatokat is. A megyei könyvtár a települési könyvtár részére megállapított feladatokon túl további feladatok biztosítására is köteles. 33 [Kultv ] A tizenöt A megyei könyvtár a megye egész területére vonatkozóan az 55. (1) bekezdésében és a 65. (2) bekezdésében foglaltakon túl állami feladatként a) ellátja a megyei kötelespéldányokkal, a digitalizálással, a gyűjteményét feltáró elektronikus katalógus építésével kapcsolatos feladatokat, b) szervezi a területén működő könyvtárak együttműködését,
15 19 ezer fő feletti lakosságszámú városokban elsősorban önálló intézményben kell a nyilvános könyvtári ellátást biztosítani. A nyilvános könyvtári ellátást biztosító intézmények összevonása más intézménnyel csak szakmai vagy jelentős gazdálkodási előnyök esetében indokolt. A nyilvános könyvtárak átszervezésével kapcsolatos intézkedésekhez a miniszter véleményét előzetesen ki kell kérni. b) A könyvtárak tekintetében a fenntartói jogok hasonló kört ölelnek fel: a fenntartó esetünkben nevesítve az önkormányzat a képviselő-testület útján elfogadja a könyvtár alapító okiratát és módosítását, szervezeti és működési szabályzatát, biztosítja a feladatellátás feltételeit. [Kultv. 68. (1) bek. b) és c) pont] Az alapító okiratot is hasonlóan a múzeumoknál ismertetettekhez a miniszternek meg kell küldeni. Ebben az esetben a miniszter nemcsak véleményezési jogot, hanem egyetértési jogot gyakorol, amelyre szintén a javaslat kézhezvételétől számított 30 napja van. Ha az előzetes egyetértés gyakorlására nyitva álló határidőt elmulasztja, úgy kell tekinteni, hogy az alapító okirattal egyetért. [Kultv. 68. (3) bek. a) pont] Ennek kapcsán tehát hasonló kérdések merültek fel, mint a múzeumi feladatellátási struktúra kialakításánál. c) végzi és szervezi a megye nemzetiséghez tartozó lakosainak könyvtári ellátását, d) a települési könyvtárak tevékenységét segítő szolgáltatásokat nyújt, e) szervezi a megyében működő könyvtárak statisztikai adatszolgáltatását, f) végzi az iskolán kívüli könyvtári továbbképzést és szakképzést, g) működteti a Könyvtárellátási Szolgáltató Rendszert, h) megállapodás alapján igénybe vehető szolgáltatásokat nyújt a 64. (3) bekezdésében megjelölt könyvtári szolgáltató helyen nyújtott könyvtári szolgáltatások megszervezéséhez a települési önkormányzatok számára, i) koordinálja a települési könyvtárak fejlesztését, j) koordinálja a települési könyvtárak minősítésének előkészítését, k) ellátja az Országos Dokumentumellátási Rendszerről szóló kormányrendeletben a szolgáltató könyvtár számára meghatározott feladatokat. [Kultv. 66. ] A könyvtárak átszervezése során nem ismételem meg azon problémákat, amelyek a múzeumok kapcsán felmerültek, így különösen a döntéshozatali eljárás eljárási jogi nehézségeit, hanem kizárólag az új könyvtári ellátás kereteinek kialakítása során felmerült problémákra koncentrálok. A fentiekben már utaltam rá, hogy egy település egy nyilvános közkönyvtárat tarthat fenn. Azzal viszont, hogy a megyei könyvtárak az egyébként könyvtárakat fenntartó megyei jogú városi önkormányzatokhoz kerültek, szükségképpen intézménymegszüntetésre kényszerültek. A könyvtárakat az önkormányzatok jogutódlással szüntették meg. Ebben a tekintetben két út közül választhattak, vagy egy teljesen új intézményt hoznak létre úgy, hogy az a korábban létező könyvtárak jogutódja lesz. Ezt hívjuk összeolvadásnak. A másik lehetséges út a beolvadás volt. Ebben az esetben a beolvadó költségvetési szerv megszűnik, amelynek a jogutódja az a költségvetési szerv lesz, amelybe beolvad. [Áht. 11. (3) bek.] A könyvtárak átszervezése kapcsán nem lehet elmenni amellett, hogy az általános művelődési központokról ne essen szó. Törvény rendelkezése folytán az általános művelődési központok, amelyek közoktatási és így január 1-jétől állami feladatot és egyéb törvénybe meghatározott feladatot témánk miatt kiemelve a kulturális (könyvtári) feladatot láthattak el. Az ilyen intézmények alapító okiratát az önkormányzati fenntartónak január 1-jei hatállyal úgy kellett módosítania, hogy az általa fenntartott települési önkormányzati és január 1- jétől állami feladattá váló köznevelési alapfeladatot egyaránt ellátó többcélú intézmény ( ), hogy az intézmény január 1-jétől kizárólag önkormányzati feladatot lásson el. Így ha az intézmény az állami feladattá váló oktatás mellett ellátott kulturális tevékenységet is, akkor az alapító okiratot úgy kellett módosítani, hogy abból a kulturális feladat kivezetésre kerüljön: vagy úgy, hogy új szervet alapít az önkormányzat, vagy meglévő
16 20 költségvetési szervet jelöl meg jogutódként. [2012. évi CLXXXVII. törvény 2. (1) bek. a) pont, 4. ] Említést érdemel még, hogy az iskolák esetében is kötelező volt és ma is az az iskolai könyvtári szolgáltatás biztosítása. Ez korábban két formában valósulhatott meg, vagy iskolai könyvtár fenntartásával vagy pedig nyilvános könyvtár szolgáltatásának megrendelésével. Ez utóbbi esetben a szerződő könyvtár telephelyeként működtek az iskolai könyvtárak, amelyek esetében nemcsak az intézménnyel jogviszonyban álló személyek, hanem bárki más is igénybe vehette a könyvtár által nyújtott szolgáltatást. A közoktatási struktúra átalakítása az iskolai könyvtári ellátás biztosítása tekintetében nem idézett elő az köznevelési feladatellátáshoz képest egyéb változást: az iskolai könyvtári feladat a köznevelési feladat ellátásával együtt az államhoz került A közművelődési feladatok A települési önkormányzatok közművelődési feladatainak átszervezését a Kultv január 1-jei módosítása nem érintette olyan mértékben, mint pl. a közgyűjteményit. A korábbi részekben tárgyalt önkormányzati feladatokkal mint például az oktatással, a könyvtári ellátással fennálló szoros összefüggése miatt a közművelődés is átszervezésre került. A már tárgyalt önkormányzati feladatok vonatkozásában felmerült, a közművelődéssel kapcsolatos kérdések már az adott részben megtárgyalásra kerültek, ezért itt kizárólag arra térek ki, hogy a megyei önkormányzatoktól az államhoz került feladatkör kapcsán két év óta tart a vita az illetékes minisztériumban, hogy átkerüljenek-e ezek a feladatok az intézményekkel együtt a megyeszékhely megyei jogú városok önkormányzataihoz. Hol felerősödik, hol elhal az átadási szándék. Ez az akarat még 2011 nyarán vetődött fel először, és azóta nem sikerült a feladat ellátásának helyéről döntést hozni. A közművelődés hatályos szabályozása szerint [Mötv. 6. és 13. (1) bek. 7. pontja, Kultv ] a helyi önkormányzatokat közművelődési közszolgáltatások teljesítésére kötelezik. A Kultv. kimondja, hogy a települési önkormányzat a helyi társadalom művelődési érdekeinek és kulturális szükségleteinek figyelembevételével, a törvény és a helyi lehetőségek, sajátosságok alapján rendeletben határozza meg, hogy e feladatot milyen konkrét formában, módon és mértékben lát el. A közművelődési tevékenység helyi önkormányzati feladatairól és ellátásuk feltételeiről szóló önkormányzati rendelet megalkotása feltétele az állami normatív támogatásnak, pályázati és egyéb költségvetési források elnyerésének. [Kultv. 77. ] Annak meghatározását, hogy az egyes településtípusok esetében figyelemmel a lakosság számára, a helyi adottságokra, igényekre, lehetőségekre, hagyományokra stb. mi minősül kötelező közművelődési feladatnak, a jogszabály helyi rendelet keretébe utalja. Azaz a kötelező közművelődési feladat tartalma a jogszabályok elvi elvárásainak érvényesítésén túl az, amit a települési önkormányzat rendeletében maga számára kötelezőnek előír, és melyhez a szükséges intézményi kereteket, megkövetelt szakképzettséggel és szakmai gyakorlattal bíró személyi feltételeket, működtetési és finanszírozási eszközöket, feltételeket biztosítja. Megyei jogú városban, városban, fővárosi kerületben az önkormányzat közművelődési intézmény, míg községekben közösségi színtér, illetve helyi igény és lehetőség szerint közművelődési intézmény működtetése kötelező. [Kultv. 78. ] A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott közművelődési feladatok megvalósítására a törvény követelményeinek megfelelő jogi személlyel, magánszeméllyel közművelődési megállapodást köthet. [Kultv. 79. ] A közösségi színteret, illetve közművelődési intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza a közösségi színtér, illetve a közművelődési intézmény használati szabályait, működésének módját, valamint a közművelődési intézmény feladatait, kiadja az általa
17 21 fenntartott közművelődési intézmény alapító okiratát, működési engedélyét, jóváhagyja szervezeti és működési szabályzatát, éves munkatervét és költségvetését, biztosítja a feladatok ellátásához és a közösségi színtér, illetve közművelődési intézmény fenntartásához szükséges, a Kultv. szerinti szervezeti, személyi, szakképzettségi és tárgyi feltételeit, kijelöli a közösen létesített vagy önkormányzatok közötti társulásban fenntartott közösségi színtér, illetve közművelődési intézmény esetében a működtetői jogok gyakorlóját. Az önkormányzatok kötelező közművelődési feladatellátásának garanciájaként a Kultv. úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendelet hatálya alá tartozó közművelődési intézmény létesítése, átszervezése, megszüntetése, illetőleg tevékenységének 60 napon túli szüneteltetése esetén a testületi döntés meghozatala előtt 30 nappal a miniszter véleményét be kell szerezni és annak tartalmát a képviselő-testülettel ismertetni kell. [Kultv. 81. (1) bekezdése] 1.5. Nem kötelező kulturális önkormányzati feladatok Hivatásos előadó-művészeti intézmények működtetése Az előadó-művészeti szervezetek támogatásáról és sajátos foglalkoztatási szabályairól szóló évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Emtv.) 3. (1) bekezdése kimondja, hogy: a művelődéshez való jog érvényre juttatásának elősegítése érdekében az állam hozzájárul ahhoz, hogy a helyi, valamint a települési és területi nemzetiségi önkormányzatok az önként vállalt helyi közszolgáltatási feladatellátás körében megteremthessék az előadó-művészeti tevékenység feltételeit. Az előadó-művészeti szervezet fogalma alá a színház, opera, bábszínház, balett, filharmónia együttesek tartoznak. Az előadóművészeti szervezet fenntartója bármely természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiség nélküli gazdasági társaság lehet, amely az előadó-művészeti szervezet felett felügyeleti vagy tulajdonosi jogokat gyakorolja. [Emtv pontja] A jogszabály ezáltal megteremti a lehetőséget az önkormányzatok számára (is) arra, hogy előadóművészeti szervezetet alapítsanak és működtessenek. Az előadó-művészeti intézmények működtetésének sajátossága, hogy az Emtv. és végrehajtási rendeletei előírják ezen szervezetek hatósági nyilvántartásba vételét, minősítését, adatszolgáltatási kötelezettségeiket, az állammal, illetve a fenntartóval kötendő szolgáltatási szerződéskötésüket, a művészeti tevékenységre vonatkozó sajátos munkajogi szabályokat stb. Mindehhez kapcsolódik egy tevékenységi és minőségi teljesítményrendszer, mely az állami támogatás összege kiszámításának alapját képezi Települési önkormányzati levéltár működtetése A köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Levtv.) 20. (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat a képviselő-testülete, hivatalai és intézményei, valamint ezek jogelődei levéltári anyagára kiterjedő illetékességgel közlevéltárat létesíthet, mely a fenntartó önkormányzat közvetlen felügyelete és irányítása alatt működik. Települési önkormányzat levéltárának létesítéséhez a kultúráért felelős miniszter előzetes hozzájárulása szükséges. A miniszter azonban megtagadhatja a hozzájárulást, illetve visszavonhatja azt, ha a levéltár folyamatos működésének személyi és dologi feltételeit hosszabb távon nem látja biztosítottnak, vagy ha a levéltár működését meghatározó feltételek megszűnnek. Ebben az esetben a fenntartó önkormányzat köteles a levéltárat megszüntetni. Az országban jelenleg négy települési önkormányzat működtet levéltárat. Ha a települési önkormányzat megszünteti levéltárát, annak anyagát a települési önkormányzat székhelye szerint területileg illetékes közlevéltárban kell elhelyezni. Ilyen esetben a települési önkormányzat a levéltár céljait
18 22 szolgáló vagyonát használatra köteles átengedni az illetékes közlevéltár fenntartójának, jelenleg a Magyar Országos Levéltárnak. Érdekesség, hogy a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló évi XX. törvény a elrendeli, hogy az önkormányzati levéltár éves beszámolóját, valamint munkatervét a helyi önkormányzat képviselő-testülete hagyja jóvá, azaz itt egy nem az Mötv.-ben nevesített át nem ruházható hatáskörrel találkozhatunk. A Levtv. módosításával az elmúlt évben az általános (megyei) levéltárak beolvadtak a Magyar Országos Levéltár (MOL) szervezetébe és annak megyei szintű szervezeti egységeként működnek tovább. A megyei levéltáraknak a MOL szervezetébe történő olvadásával létrejött a Magyar Nemzeti Levéltár. A törvénymódosítással a megyei levéltárak intézményi önállósága megszűnt, azonban a közfeladat-ellátás tartalmi elemei nem változtak. A Magyar Nemzeti Levéltár komplex és egységes feladatellátással mind a kulturális örökség megőrzését, mind pedig a közigazgatást szolgálja. Tehát itt azzal az érdekességgel lehet találkozni, hogy nem a megyeszékhely megyei jogú város kapta meg a feladatot a megyei önkormányzattól a múzeumi és könyvtári közgyűjteményi feladatellátás szemben, hanem azt az állam magának tartotta fenn. 2. A szociális és egészségügyi feladatok 2.1. A változott szociális feladatok a) Az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló évi CXCII. törvény rendezte január 1-jét megelőzően a települési önkormányzat vagy társulásaik által az 1. mellékletben felsorolt a) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek otthona, b) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek rehabilitációs intézménye, c) pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek, fogyatékos személyek lakóotthona, d) fogyatékos személyek gondozóháza, pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek átmeneti otthona, e) gyermekvédelmi szakellátást biztosító intézmény - ideértve a többcélú gyermekvédelmi intézményt is - helyzetét, amellyel ezen intézmények fenntartói jogaiban jogutódlás állt be [2012. évi CXCII. törvény 1. ] Az intézmények átvétele során és az így átvett intézmények állami fenntartásában is a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság jutott szerephez. [316/2012. (XI. 13.) Korm. r., 349/2012. (XII. 12.) Korm.r. 2. ] A szociális területen azonban az átszervezés nem ment teljesen végbe, hiszen az állami átvétel kizárólag a hivatkozott mellékletben meghatározott intézményi körben történt csak meg, de várható, hogy a jövőben (a jelenleg ismert jogszabálytervezetek szerint január 1-jétől) a mellékletben nem szereplő települési önkormányzatok intézményei is állami fenntartásba kerülnek. b) A feladatátadás kapcsán külön problémát jelent az, hogy az állam nem valamennyi önkormányzati szociális feladatot vesz át, hanem az alapellátás marad önkormányzati feladat, míg a szakellátások kerülnek át az államhoz. És mivel az önkormányzati szociális intézmények nem pusztán az állami átvétellel érintett, hanem egyéb az alapellátás körébe eső szociális feladatot is ellátnak, ezért az átadás-átvételen túl az önkormányzatnál maradó feladat ellátását is az önkormányzatnak kell megfelelő és megnyugtató módon rendeznie január 1-jétől kezdődően az állam kötelező feladatai közé tartozik a fogyatékos személyek gondozóháza, a pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek átmeneti otthonának fenntartása [a szociális igazgatásról és
19 23 szociális ellátásokról szóló évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 88. (1) bek.], míg korábban a harmincezer főnél több állandó lakosú települések feladata volt a nappali és átmeneti elhelyezést nyújtó ellátás biztosítása. [Szt. 88. (2) bek. c) és d) pont] Az Szt. alapján tehát maga a feladat kerül át az önkormányzattól az államhoz. Míg a szociális feladatok átszervezése kapcsán született jogszabály alapján csak az annak mellékletében meghatározott intézmények esnek az állami átvétel alá. [2012. évi CXCII. törvény 1. melléklet] Ennélfogva megállapítható és ezt az Emberi Erőforrások Minisztériuma is elismeri, hogy a két jogszabályi rendelkezés egymásnak ellentmond. Így állhat elő az a helyzet, hogy azok az önkormányzatok, amelyeknek a szociális intézményei nem szerepelnek a hivatkozott mellékletben, mint átvétellel érintett intézmény, jogszabályellenesen tartják fenn a szociális intézményeiket és látnak el általa az Szt. alapján már állami feladatnak minősülő feladatot. Azokkal az önkormányzatokkal így Győr Megyei Jogú Város Önkormányzatával is, amelyek esetében integráltan, egy intézmény keretében működik az átmeneti ellátással együtt más alapszolgáltatás is, az állam által a fenntartói feladatok ellátására kijelölt szerv, a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság megállapodást kötött a szolgáltatás nyújtásának átvállalásáról. A megállapodás január 1. napjától december 31. napjáig érvényes. Közben a győri önkormányzat és a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság között aláírásra került a feladatellátási megállapodás. Ebben a megbízó számára a megbízott 10 férőhelyet biztosít, amiért a megbízó szolgáltatási díjat fizet, amely a kiadásoknak csak kb. 20%-át fedezi, ezért azt Győr Megyei Jogú Város Önkormányzata kiegészíti a teljes összegre. A megállapodás szerint ezt a keretösszeget lehet korrigálni a évi beszámolóban elszámolt kiadások mentén. A megállapodás január 1-jétől december 31-ig tartó időszakra köttetett. Ez azonban csak átmeneti megoldást jelent, mint említettem az átvételek előkészítése folyamatban van. c) A Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság tájékoztatása szerint a fogyatékosok átmeneti gondozóházának átvétele ingatlannal együtt január 1-jével megtörténik. Az előzmények ismeretében arra lehet számítani, hogy nemcsak maga a feladat, hanem az intézmény kerül át az államhoz, így előfordulhat és elő is fordult az, hogy mivel a megmaradó szociális feladatok ellátására az önkormányzatnak új intézményt kell alapítania, és ahhoz a szükséges engedélyeket be kell szereznie bizonyos feladatok ellátása átmenetileg jogszerűen nem biztosítható. Ennek elkerülésére azok az önkormányzatok, amelyek a jövőben lesznek csak érintettek egy esetleges átszervezésben alapozva a lezajlott folyamatokra felkészülhetnek erre úgy, hogy az átvétellel feltehetően érintett intézmények alapító okiratából kivezetik azokat az önkormányzati feladatokat, amelyek az előzetes várakozások szerint maradnak az önkormányzatoknál. A kivezetett önkormányzati feladatra új intézményt kell alapítani, melynek be kell szereznie minden működési engedélyt, amely hiányában nem folytathat ilyen tevékenységet. Az így kialakult vagy kialakulóban lévő intézményrendszer kapcsán felmerül továbbá, hogy az alapító szabadon dönthet arról, hogy a költségvetési szerv gazdasági szervezetét hogyan alakítja ki. Amennyiben önállóan működő és gazdálkodó intézmény 34 útján (1) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv a) a fejezetet irányító szerv, a fejezetet irányító szervi jogállással bíró költségvetési szerv és a középirányító szerv, b) a központi hivatal, c) az önkormányzati hivatal, d) az országos területi hálózattal rendelkező költségvetési szerv központi szerve, e) a társulási tanács munkaszervezeti feladatait ellátó költségvetési szerv, és f) a költségvetési szervként működő közreműködő szervezet.
20 24 látja el a szociális feladatot, akkor az önkormányzat képviselő-testületének döntésén múlik, hogy a gazdasági feladatokat a szociális intézmény keretén belül vagy új, gazdasági szervezet alapításával vagy ilyen szolgáltatás vásárlásával 35 valósítja meg. Ha viszont a szociális intézmény önállóan működő 36 és nem önállóan működő és gazdálkodó, akkor az intézmény jogszabály előírása folytán nem rendelkezhet gazdasági szervezettel. [Ávr. 9. (4) bek.] (2) Önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szervnek - az (1) bekezdésben foglalt költségvetési szerveken kívül - az a költségvetési szerv sorolható be különösen, amely a) jelentős terjedelmű és összetett közfeladatokat lát el, b) a közfeladat ellátásában országos, megyei vagy egyéb, a településinél nagyobb területi jellegű illetékességgel jár el, vagy c) esetén a közfeladat terjedelme, az ellátottak száma, az ügyfélforgalom volumene, az alaptevékenység ellátását támogató szellemi és fizikai tevékenységet végző szervezeti egységek működtetése e besorolást indokolja. [368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) 7. (1) bek.] 35 Jogszabály lehetővé teszi, hogy költségvetési szerv működtetésével, üzemeltetésével, a vagyon használatával, hasznosításával, védelmével kapcsolatos feladatok ellátása a gazdasági szervezeten kívül, szolgáltatás megrendelésével is történhet. [Ávr. 9. (3) bek.] Ténylegesen viszont akkor is szolgáltatásmegrendelésről van szó, amikor a szociális feladatot ellátó intézmény munkamegosztási megállapodást köt az önkormányzat vagy más irányító szerv irányítása alá tartozó gazdálkodó szervezettel (3) Önállóan működő költségvetési szervnek az a költségvetési szerv sorolható be különösen, amely a) kizárólag szakmai szervezeti egységekre tagozódik - ideértve a jogszabályban szakmai alapfeladatellátásként megjelölt ellátó jellegű tevékenységeket is - és szakmai alaptevékenysége nem eszközigényes, vagy b) a szellemi, fizikai támogató funkciókat ellátók száma külön szervezeti egység létrehozását nem igényli, e funkciók más költségvetési szerv által elláthatók. [Ávr. 7. (3) bek.] 8. (1) Az önállóan működő költségvetési szerv a) az alapfeladatai ellátását szolgáló személyi juttatásokkal és az azokhoz kapcsolódó járulékok és egyéb közterhek előirányzataival minden esetben, b) egyéb előirányzatokkal a munkamegosztási megállapodásban foglaltaktól függően rendelkezik. [Ávr. 8. (1) bek.] Külön gazdálkodó szervezet létrehozása mellett tipikusan akkor dönt az önkormányzat, ha egy adott például szociális, köznevelési vagy kulturális területhez kötődő feladatot több intézménye látja el. Ebben az esetben nem indokolt, hogy valamennyi intézmény rendelkezzen gazdálkodó szervezettel, és így gazdasági vezetővel, hanem a párhuzamosságok kiküszöbölése végett, egy önálló intézmény látja el az adott területre nézve a gazdálkodással összefüggő valamennyi feladatot. Ilyen önálló gazdálkodó szervezet lehet olyan költségvetési szerv, ami az önkormányzat irányítása alatt áll tipikusan erre a célra alapított intézmény, vagy más irányító szervvel kötött megállapodás alapján az irányítása alá tartozó gazdálkodó szervezettel rendelkező költségvetési szerv (a továbbiakban együtt: kijelölt gazdálkodó szervezet). [Ávr. 10. (1) bek.] A gazdasági szervezettel nem rendelkező intézmény és a kijelölt gazdálkodó szervezetnek minden esetben munkamegosztási megállapodást kell kötni, melyet az irányító szerv önkormányzati intézmény esetén a képviselő-testület hagy jóvá. [Ávr. 10. (4) és (5) bek.] A munkamegosztási megállapodásban kell rögzíteni, hogy mely szerv látja el a működtetéssel, a költségvetés tervezésével, az előirányzat-módosítás, -átcsoportosítás és -felhasználás végrehajtásával, a finanszírozási, adatszolgáltatási, beszámolási és a vagyon használatával, védelmével összefüggő feladatokat, valamint a pénzügyi és számviteli feladatokat. [Ávr. 9. (1) bek., 10. (6) bek.] 2.2. A változatlan szociális feladatok a) A bemutatott jogszabályi változást követően, az ott meghatározottakon kívül a szociális és gyermekjóléti szolgáltatások kapcsán az önkormányzatok továbbra is kötelezettek feladatok ellátására az Szt. és a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvtv.) alapján. A helyi önkormányzat a szociális és gyermekjóléti szolgáltatást egyházi vagy más, nem állami szervvel, fenntar-
Alkotmányos korlátok a közigazgatás szervezete és működése felett
Váczi Péter egyetemi tanársegéd, Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi és Politikatudományi Tanszék Alkotmányos korlátok a közigazgatás szervezete és működése felett